75澳門研究 2010 年第 1 期《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）於 1993 年 3 月 31 日由第八屆全國人民代表大會第一次會議通過，國家主席頒佈法令，並於 1999 年 12 月 20 日生效。從《澳門基本法》公佈到生效實施，經歷了兩個階段。《澳門基本法》的研究，在這兩個不同的階段，表現出不同的重點，解決不同的問題。一、《澳門基本法》研究的簡單回顧（一）澳門基本法公佈至生效前的階段這一時期，對《澳門基本法》的研究，主要解決兩個問題。第一，如何解釋和宣傳基本法的內容，讓澳門居民正確理解和掌握基本法。第二，如何確保在這一過渡期內，澳門各項制度的變化能與《澳門基本法》的規定銜接，達到平穩過渡的目標。就第一個問題而言，對基本法的研究主要集中闡述《澳門基本法》的立法精神、立法意圖和立法背景等。研究的方法主要是採用註釋的方法和比較的方法，如解釋澳門基本法的立法精神和條文，比較原《澳門組織章程》與《澳門基本法》的異同，比較研究《香港基本法》與《澳門基本法》等，並取得一定的研究成果。這一時期，還有大量宣傳《澳門基本法》的文章。這些研究成果對推廣和宣傳基本法起了積極的作用。其中具代表性的著作有《澳門基本法文獻集》（澳門日報出版社，1993年），蕭蔚雲主編的《一國兩制與澳門特別行政區基本法》（北京大學出版社， 1993 年），蕭蔚雲的《澳門基本法講座》（原載《澳門與澳門基本法》，澳門日報出版社， 1994年；後並譯成葡文單行出版），許崇德主編的《港澳基本法教程》（中國人民大學出版社， 1994 年），梁凡的《基本法九九講》（澳門基金會， 1994 年），楊允中的《澳門與澳門基本法》（澳門基金會， 1994 年， 1995 年修訂版），《澳門基本法問答集》（澳門大眾報有限公司， 1995 年），楊允中的《“一國兩制”與現代憲法學》（澳門大學， 1996 年），楊靜輝、李祥琴的《港澳基本法比較研究》（北京大學出版社， 1997 年），藍天主編的《“一國兩制”法律問題研究》（總卷）（法律出版社， 1997 年），楊允中的《澳門基本法釋要》（澳門基金會，1998年），趙國強的《澳門特別行政區基本法ABC》《澳門基本法》研究的簡單回顧與展望──《澳門人文社會科學研究文選‧基本法卷》前言駱偉建 王 禹駱偉建，澳門大學法學院教授，法學博士；王禹，澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員，法學博士。

76澳門研究 2010 年第 1 期（五洲傳播出版社， 1999 年），楊靜輝的《澳門基本法釋義》（人民出版社， 1999 年）等。就第二個問題而言，隨 《澳門基本法》的公佈，澳門進入了後過渡時期，澳門原有的政治體制和法律制度需要與基本法銜接，澳門特別行政區政府、立法會、司法機關需要籌組。如何銜接？如何籌組？這既涉及到對基本法條款的理解和解釋，也需要根據基本法規定提出解決的方案。當時需要處理的與《澳門基本法》直接有關的主要問題有：第一，法律如何本地化？其中基本法規定的原有法律基本不變的含義是甚麼？哪些是屬於原有法律的範疇？哪些是屬於基本不變？哪些是需要改變？第二，司法體制，包括司法人員如何本地化？其中涉及法院的設置，司法人員的培養，法官的推薦和檢察官的任命等。第三，政府架構的重組及公務人員的留用，包括退休金的保障等。第四，原立法會議員過渡為特區立法會議員的辦法和特區立法會的議事規則制定。第五，中國國籍法在特區適用的具體辦法。面對上述複雜的問題，為了保證與基本法銜接，當時的重點和首要任務是要確保體現國家主權，實現平穩過渡的原則，所以，對基本法的研究，也是以不抵觸國家主權和平穩過渡的原則為標準，不拘泥於細節，提出解決問題的辦法。可變可不變的，盡量不變，需要變的，以最低限度改變為標準，屬於特區自治範圍處理的，留待由特區成立後自行來處理。在這種要求下，原澳門政府實現了五大法典本地化，全國人民代表大會常務委員會通過了《澳門特別行政區駐軍法》、《關於〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》、《關於根據〈澳門特別行政區基本法〉第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》以及澳門特別行政區籌備委員會通過的一系列決定和辦法。因此，《澳門基本法》的研究不再是純粹的宣傳，開始涉及了一些具體的問題，而且要提出解決的方案，並出現了一些對基本法解釋上的爭議，如原有法律的範圍是否包括葡萄牙主權機關制定的在澳門適用的法律。這些都促使對澳門基本法的研究向深層次發展。但總體而言，研究的範圍和層次還主要集中和限於政權交接，平穩過渡的政治方面的考量。這方面的著作有許昌的《澳門過渡時期法律問題論集》（亞洲（澳門）國際公開大學， 1998 年）等。（二）《澳門基本法》實施階段隨 《澳門基本法》的實施，不僅需要進一步宣傳基本法，而且還要研究和解決基本法實施過程中遇到的具體問題，使基本法的研究進入一個新的階段，面向實踐中的問題，面對不同的理解爭論，其特點是研究的範圍在擴展，研究的內容在深化，研究的方法更加多樣化。譬如在執行基本法的過程中，有些問題就引起了爭議。僅是通過法院訴訟的就有：關於行政法規修改原有法令，行政法規可否獨立地作出對外具普遍約束力的規範之爭，投考編制內實位公務員是否必須具備永久性居民的資格之爭，公務員需要繳納職業稅是否抵觸公務員福利待遇不低於原來標準的規定之爭，土地法關於和平佔有土地的規定與基本法關於土地屬於國家所有的規定之爭，國際公約在澳門適用與基本法規定理解之爭……。此外，引起社會關注的有：民政總署取代非政權性的市政機構，以及關於落實《澳門基本法》第二十三條規定制定相關法律的討論等，對上述問題的爭論或討論，不僅在學者之間，市民之間，而且在司法實務界亦有不同的見解。除了爭論之外，社會開始探討依法治澳，如何處理好基本法中規定的一些關係，如中央主權與特區自治權的關係；發揮“一國”與“兩制”的優勢，互惠互利共同發展；行政主導與政府施政；行政與立法之間制約與配合的關係；法院解釋基本法的角色；培養愛國愛澳的力量與薪火相傳；構建和諧社會與穩定發展等。隨 討論和爭論，推動了對基本法的深入研究。

77澳門研究 2010 年第 1 期在這一方面，澳門基本法推廣協會發揮了比較重要的作用。該協會每年於3月底舉行基本法研討會，邀請澳門、內地、香港和台灣的專家學者參會發表論文，並將有關論文匯集成冊，如《基本法對澳門發展的保障──“基本法與澳門發展”學術研討會論文集》（2002）、《依法治澳與穩定發展──澳門特別行政區基本法實施兩周年紀念研討會論文集》（2002）、《國家安全與公民意識──有關基本法第23條立法的論文匯編》（2003），《依法治澳和特區發展》（2004）、《依法治澳經驗與前瞻──紀念澳門基本法頒佈12周年學術研討會論文集》（2005）、《基本法：構建和諧社會的根本保障──紀念澳門基本法頒佈13周年學術研討會論文集》（2006）等。還有一些研究機構和社團亦參與基本法的推廣工作，舉辦基本法研討會或徵文比賽，並有文章匯編成冊，如《一國兩制：澳門開局良好》（澳門大學澳門研究中心， 2001年），《依法施政與特區公務人員──紀念澳門特別行政區基本法頒佈13周年基本法徵文比賽論文集》（澳門公務專業人員協會等， 2006 年）等。這一時期的基本法研究，在前一階段基礎上，出現了系統論述《澳門基本法》的教材、專題研究文集及資料匯編等，其中有代表性的著作有駱偉建的《澳門特別行政區基本法概論》（澳門基金會， 2000 年），鄭言實編的《澳門過渡時期重要文件匯編》（澳門基金會， 2000 年）和《澳門回歸大事記（1972-1999）》（澳門基金會， 2000 年），王叔文主編的《澳門特別行政區基本法導論》（中共中央黨校出版社， 2001年），蕭蔚雲的《論澳門基本法》（北京大學出版社， 2003年），楊允中的《澳門基本法釋要》（修訂版）（澳門法務局， 2003 年），楊允中的《一國兩制與澳門成功實踐》（中國大百科全書出版社， 2004年），蕭蔚雲主編的《論澳門特別行政區行政長官制》（澳門科技大學，2005年）及楊允中的《論正確實踐“一國兩制”》（澳門大學澳門研究中心，2005年）等。更可喜的是，一代年青人正在進行開拓性的工作。如澳門大學法學院政法學專業研究生黃宏耿的畢業論文《基本法解釋若干問題研究》，鄭錦耀的畢業論文《國家安全立法問題研究》，龐嘉穎的畢業論文《現代性與後殖民語境交織下的香港憲政文化的思索》都有一定價值的研究成果。在這個階段，對基本法的研究更有針對性，研究不再停留在從理論到條文，而是回應社會的需要，用基本法的理論解決現實的問題。由於理論與實際結合，在解決實際問題時，也就不斷挖掘基本法的內涵，豐富基本法的內容。與此相適應的，在研究基本法的時候，有的以追求立法原意為主旨，也有的以立法目的和社會利益為主旨，還有的以法律實證為主旨，從法律規範、法律邏輯理解基本法等，試圖用不同的研究方法，闡述基本法的規定，正確適用基本法。當然，由於基本法實施時間不長，研究基本法也剛開始，難免缺少系統性，研究的深度和廣度還有待提高。特別是基本法的研究不僅限於宣傳和解釋基本法的條文上，要面對現實的問題提出解決的方法，基本法研究的難度增加了，這是該階段研究成果不多的一個原因。二、 2005 年及 2006 年研究現狀評述由於資料的關係，筆者在這裏僅就 2005年及2006年《澳門基本法》論文發表情況及熱點問題作簡單的回顧。 2005 年及 2006 年發表的《澳門基本法》論文中，較有代表性的：黃寶瑩的《基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義》，龐麗穎的《談“一國兩制”情境下的憲治與政治──從全國人大常委會釋法緣由》，楊允中的《立法會選舉與“一國兩制”文明》，鄭偉的《對澳門特別行政區立法權限劃分之探討》，王禹的《論港澳基本法上的國家行為和

78澳門研究 2010 年第 1 期政治問題》，楊允中的《全面開創“一國兩制”文明──時代的召喚》，鄭錦耀的《論行政法規成為行政訴訟對象的可能性》，趙向陽的《實施澳門基本法的重要法律舉措──澳門特別行政區行政長官選舉法概述》，楊允中的《“一國兩制”──在實踐中提升實踐水平》，蔣朝陽的《從基本法的規定看澳門特區政治體制發展》，駱偉建的《論行政主導的權力設定、結構設計及其他條件》，王禹的《繼續深化和鞏固以行政為主導的政治體制》，趙向陽的《從組織章程到基本法──澳門回歸前後政治體制比較研究》，王禹的《論澳門基本法對澳門特別行政區法院管轄權的規定及其限制》等。2005年及 2006年對《澳門基本法》的研究主要有兩個熱點：第一，關於澳門特別行政區行政主導體制的研究。許多學者的論文都指出，行政主導是《澳門基本法》設計澳門特區政治體制的基本精神，應當繼續深化和鞏固以行政為主導的政治體制。並且，有關論文並思考了行政在政治體制中如何主導及應該如何主導的問題，並指出行政長官委任立法會部分議員、立法會採用多種方式產生，以及功能組別選舉制度，對於維持澳門特別行政區的行政主導體制有重要作用。第二個熱點是關於行政法規的性質和法律地位的討論。討論最早的是由澳門中級法院2006年 4月 27日作出的一例判決所引發。一種意見認為，澳門回歸前總督有權制訂法令，與立法會分享立法權，而回歸後總督的地位既然為行政長官所繼承，因此行政長官亦有權行使立法權，行政法規的性質是行政長官以地區首長的身份制定的，屬於行政長官行使立法權的範疇。第二種意見認為，《澳門基本法》規定立法會是澳門特別行政區的立法機關，但沒有規定行政長官與立法會分享立法權，因此澳門回歸前的雙軌立法體制已經不復存在，基本法設計的是單軌立法體制，立法權由立法會行使，行政長官不再行使立法權，因此行政法規的性質是行政長官以政府首長身份制訂的，屬於行政長官行使行政管理權的範疇，其效力亦低於立法會通過的法律。法院最近的幾個判例均支持了第二種意見，即認為行政法規屬於政府行使行政管理權的範疇，其性質屬於行政規範而不是立法規範，是行政長官以政府首長的身份制定的，其效力低於立法會通過的法律。不過，與這個問題相聯繫的還有一系列法律問題。第一，行政法規的性質能否設定行政處罰？行政法院2006年8月29日作出的一例判決指出，行政法規的性質屬於行政規範，因此不能設定行政處罰。第二，行政法規能否修訂澳門原來由總督制訂的法令？最近澳門中級法院2006年11月9日發佈的第43/2006號判決指出，行政法規的性質屬於政府行使行政管理權的範疇，而法令屬於立法權的範疇，因此行政法規不可以修訂法令。法令中原來以行政法規形式修訂的部分無效。三、《澳門基本法》研究的未來展望對《澳門基本法》的研究必須在現有的基礎上進行，既要向縱深研究發展，也要拓寬研究的領域。筆者拋磚引玉，提出以下建議，以供參考。（一）從現實需要的角度，應該抓住澳門的實際情況和自身特點，研究以下問題1. 如何認識“一國兩制”。“一國兩制”的內涵是甚麼，“一國”與“兩制”是甚麼關係，包括“一國兩制”的法律基礎，即憲法與基本法的關係，基本法與其他全國性法律及特區法律的關係，以及如何發揮“一國兩制”的優勢。 2. 如何認識國家主權（中央權力）與特區自治權的關係。如何界定權力的範圍，如何處理權力的關係，如何協調維護主權與尊重自治權的關係。3. 如何認識“行政主導”的政治體制。何為行政主導，行政主導與權力分立制約是甚麼關係，

79澳門研究 2010 年第 1 期如何處理行政主導下的行政與立法之間的關係。4. 如何認識澳門法律制度的改革。法律與行政法規的性質認定和調整範圍的劃分，法律如何改革，《澳門基本法》對澳門法律改革有甚麼影響，法律改革的原則、程序、方法是甚麼等。 5. 如何認識《澳門基本法》的解釋制度。解釋權與司法終審權的關係，解釋權與司法獨立的關係，解釋權與自治範圍解釋的界限，解釋權與法律審查權的關係等。6. 如何認識居民權利與政府權力的關係。權利、自由與義務、責任之間的關係，個人權利與政府自由裁量權的關係。在有關權利的法律規範之間，如特區法律與全國性法律，特區法律與國際公約之間是甚麼關係，如何協調。7. 如何認識民主制度的完善和循序漸進的發展。個人民主、社團民主、社會民主的關係，民主的功能和範圍，民主發展的條件和程序，選舉制度的完善，政府政策與民主監督。 8. 如何認識“一國兩制”實施的檢驗標準。國家的主權統一，領土完整和特區的社會穩定，經濟發展這兩個基本準則的社會意義。以上只是提出了“一國”與“兩制”，主權與自治權，行政主導與立法，居民權利與政府權力，法律基本不變與法律改革，基本法解釋權與司法終審權，發展民主與循序漸進，國家統一與特區穩定發展的數大關係，當然，還有其他問題可以研究。但是，對貫穿於基本法的重大關係的研究，相信對理解和實施《澳門基本法》有重要意義。（二）從歷史的角度，應該研究《澳門基本法》制訂的立法背景和條文的草擬、形成的過程這個過程是正確瞭解基本法所必不可少的基礎，在基本法實施過程中產生的一些爭論，在相當程度上與不瞭解或錯誤解讀基本法的條文有關。所以，加強這方面的研究是不能少的，做好這一基礎性工作，不僅有利於市民對基本法的瞭解，也有利於立法、行政、司法機關正確執行基本法。此外，學者，尤其是年輕學者對基本法的研究也是極為重要的，否則，當親歷者消逝的時候，是無法彌補。可惜至今沒有一本系統的著作，確實需要填補這一空白。（三）從比較的角度，在對《澳門基本法》研究的同時，要借鑒《香港基本法》的研究經驗由於香港與澳門都是實行“一國兩制”，都是根據“一國兩制”制定基本法，在基本的原則上和主要的內容上有許多相似的方面，所以，香港在實施基本法過程中遇到和發生的問題，都值得澳門思考，都可以從中吸取經驗和教訓，不僅如此，借鑒香港的經驗也有利於澳門更加慎密思考，更加周全，更加理性對應基本法實施中的問題，並提前做好各項準備。所以，在關心《澳門基本法》實施的同時，也要關心《香港基本法》的實施，視野要開闊，絕對不能孤立地進行研究。（四）對《澳門基本法》的基礎理論研究應該與基本法實踐中提出的問題研究結合進行目前，對《澳門基本法》的基礎理論研究還是不夠的，基本法畢竟是一部新型的法律，是“一國兩制”的產物，歷史比較短，理論不夠豐富，對一些基本概念，基本原理需要進一步闡述，離建立一門比較成熟的《澳門基本法》學科還有一定的距離。所以，理論研究是不能少的，必須加強。如果沒有深厚的理論基礎，難於解決實踐中提出的問題。然而，基本法除了理論層面需要研究之外，還需要從實踐層面研究，只有不斷地解決實際的問題，方有生命力。因為澳門社會在不斷的發展和變化，在許多方面，超出了《澳門基本法》制定時的認識，基本法的實施也遇到一些新問題，我們的研究不能只停留在條文而迴避實際，所以，必須回應社會的需要，不斷豐富和發展基本法的理論。[責任編輯 謝四德]