淺談《基本法》第23條立法澳門研究18第43期一、前言自1999年 12月20日澳門回歸祖國後，按《基本法》的規定，“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的方針政策在澳門已取得初步成功，澳門經濟發展迅速，社會祥和穩定。回歸後，中央有關部門切實承擔起了自己的責任，中央沒有干預特別行政區自治範圍內的事務。而屬於澳門特區依法負責的事項，特別是關於《澳門基本法》第23條的立法問題上，則仍在籌備階段，尚未進行實質性的立法諮詢和討論。所謂《澳門基本法》第23條，就是有關“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫”。從上述條文中已清晰地表達了三層意義： 國家的主權以及國家的統一和安全是落實“一國兩制”的前提，澳門特別行政區作為中國的一個地方行政區域，有義務維護國家主權以及國家的統一和安全；考慮到貫徹“兩制”的需要，相關的涉及國家統一和安全的全國性法律將不在澳門特別行政區實施； 在澳門特別行政區如何制定維護國家統一和安全的法律，由澳門特別行政區立法機關從實際情況出發，酌情立法。 1事實上，《澳門基本法》第23條是一個責成澳門特區必須在維護國家的獨立、主權、統一和安全方面應當負起責任的條文規範。基於此，本文將通過對《基本法》第23條的理性分析和探討，並採用集專家、學者、社評的觀點及時政新聞的研究方法，藉此參與討論，祈能使社會大眾對《基本法》第23條有一個全新的認識和理解。二、港澳特區的立法進程及其問題香港和澳門分別於1997年7月1日及1999年12月20日回歸祖國，兩地《基本法》都存在 第23條，而且其內容、條文也基本一致。香港政府於2002年9月間率先展開《基本法》第23條的立法工作，並迅速完成諮詢文本向公眾諮詢，政府希望在 2003年9月完成有關立法的工作。(一) 香港立法進程及其問題2002年9月24日香港政府發出《實施基本法第23條諮詢文件》，旋即向全港市民進行為期 3個月的諮詢工作。諮詢文件明確表示，有關法例的精神，強調不以言論或思想入罪，同時強調“基本法”已經保障了港人的個人權利及各種自由。因此，法例不會限制個別政治及宗教團體發表不同意見的權利。 2根據香港中文大學新聞與傳播學院蘇鑰機副教授對香港14家報紙從2002年9月19日至11月9日間，對《基本法》第23條立法報導的正反取向統計資料分析得知3 ，具正面評論的報章佔30%，負面佔26%，中立者佔45%。4由此可見，香港傳媒的主流意見仍是支持政府對《基本法》第23條進行立法的籌劃工作。在諮詢期中後段，即受到香港的泛民主派團體的極力反對，擔心《基本法》第23條的立法是政府的陰謀、立法後將會箝制人權自由、收緊新聞自由、削淺談《基本法》第 23 條立法龍錦練 ** 澳門理工學院公共行政課程學士

19《澳門研究》第43期2007. 12弱民主權利。有議員更前往美國、歐盟、英國和聯合國，與多國國會議員及政府官員，以及聯合國人權專員迪梅洛等會面，以阻止香港政府的立法工作。至2003年7月，某些政客和團體利用香港經濟低迷兼受非典型肺炎重創、失業率上升、政府施政失誤等契機，組織“示威遊行”，加上香港政府急於倉促立法、諮詢方法及過程失當、自由黨倒戈相向等因素，最終香港政府於2003年9月5日宣佈暫時擱置立法工作。2007年4月9日曾蔭權在北京接受國務院總理溫家寶頒發的第3任特首委任狀時，有人推測總理以《論語》“仁以為己任，不亦重乎？死而後已，不亦遠乎？”勉勵挾 高民望當選的曾蔭權，在未來 5年任期內盡力處理《基本法》第23條的立法工作。但事後曾蔭權只向傳媒表示，只會在任內徹底解決雙普選的問題。因此相信，他任內將不會迫切地開展《基本法》第23條的立法工作。(二) 澳門立法進程在澳門回歸1週年慶典大會上，澳門特區行政長官何厚鏵首次提出要落實《澳門基本法》第23條的立法，立法才可限制分裂國家的行為，以保持澳門社會穩定，打擊犯罪活動。行政法務司司長在2002年10月1日出席國慶酒會時表示，特區政府一直以來都在研究為《基本法》第23條進行立法，倘政府在立法時，將與香港特別行政區政府進行溝通。初步構思是以單項特別法的立法形式，清楚界定其意義及範圍，而在罪行罰則的量刑會依循現行法律制度，即不設終身監禁。 5並強調，澳門市民目前享有的自由，絕不會因為這項立法而受到影響。在香港政府宣佈撤回《基本法》第23條條例草案後，澳門特區政府行政長官在被澳門傳媒問及到有關澳門《基本法》第23條立法事宜時表示：澳門和香港的實際情況有所不同，因而對《澳門基本法》第23條的立法時間亦會有別。並強調港澳兩特區政府均會按照“基本法”的規定進行立法，澳門特區政府所有立法工作也都有議事日程。澳門特區政府一旦擬就法案，必定向社會詳細公佈、廣泛諮詢。新華澳專欄報作者永逸並認為行政長官至少在以下3個方面進行了明確的表態： 澳門特區必須就《基本法》第23條立法。 澳門與香港的實際情況不同，故澳門就《基本法》第23條立法的時間表，不會跟隨香港特區，而且澳門特區的立法工作，本已排定了議事日程。 特區政府一旦為《基本法》第23條立法擬就草案，必定向社會詳細公佈、廣泛諮詢。根據行政長官何厚鏵所說的，澳門與香港的實際情況有所不同，對《澳門基本法》第23條的立法時間亦會有別的說話來分析解讀：第一、不排除澳門的《基本法》第23條立法的時間表，無須跟隨香港；第二、認為時機成熟時，就會隨時進入立法程序，包括諮詢社會公眾的意見。 6在立法問題上，澳門政府從沒有擱置過《基本法》第23條的立法工作，一直有研究和跟進立法的工作。政府繼前幾年在開展的《短中期法規草擬修改計劃清單》中已包含了《基本法》第23條的立法研究外， 2007年的施政方針（行政法務領域）亦已注明：“繼續跟進《基本法》第23條的立法研究工作”。而澳門特區政府在2007年6月發表的《澳門特別行政區2007--2009年度公共行政改革路線圖》，針對改革及迫切社會問題而推出的法制建設計劃屬行政法務範疇的計劃裏，則已將《基本法》第23條的立法工作列入該法制建設計劃中。 7相隔1個月後，行政法務司司長陳麗敏再次表示：“為了完全落實基本法，特區政府責無旁貸要完成該項立法，有關工作已在進行中，但未能確定何時可以完成，不過一定會在今屆政府任期內提出，以便全面落實基本法”。 8相信澳門特區政府在不久的將來，將全面展開《基本法》第23條的立法工作，極有可能比香港特區在立法上快人一步，率先完成國家交托予澳門特區人民的重要歷史使命。(三) 理性看待《基本法》第23 條事實上，《基本法》第23條並非如香港某些反對者所說的洪水猛獸。對於《基本法》第23條的立法問題，即使香港大律師公會主席梁家傑也說並不反對就該條立法，只是反對港府的匆匆立法，要政府精確地立法，不應有灰色地帶。而澳門“新澳門學社”也聲明並不反對政府為《基本法》第23條立法，只是要求在立法過程中，應完整地公開地有關草案的諮詢文本。 9從港澳兩個特區的立法進程來看，特別是香港方面所遭遇的立法困境，本文嘗試對幾個富爭論的主

淺談《基本法》第23條立法澳門研究20第43期要問題作出淺析，以供社會大眾對《基本法》第23條立法工作的思考。1. 關於諮詢內容的問題若以理性、務實的態度來看待香港《基本法》第23條立法諮詢內容的種種爭議，綜觀全球各地，每個國家都有維持國土完整、國家安全的法例。在西方國家中，例如英國、美國、加拿大等，一些有關嚴重叛國罪行的法例，其最高刑罰，不僅是終身監禁，有些甚至是死刑。按香港《實施基本法第 23條諮詢文件》的建議，當中大部分都是現行法例已經涵蓋的，只是將部分現有條文更新，重新清楚界定有關罪行，又或將一些罪行，例如叛國和煽動叛亂等罪行的定義收窄，甚至刪除現行法例中一些定義不清的條文，另外也加入了一些新條文，例如有關分裂國家的罪行等。再者，將香港現行法例中一些定義不清的條文加以改善或廢除。例如在煽動叛亂方面，在目前《刑事罪行條例》第10條中，任何人作出、企圖作出、準備作出或與任何人串謀作出具煽動意圖的作為；或發表煽動文字，都可構成犯罪。而諮詢文件則建議，將有關範圍收窄至“煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪實質罪行，或製造嚴重危害國家或香港特區穩定的暴力或公眾騷亂”，才能足以構成罪行。而且有關法案將來還必須經過香港的立法會審議及通過，同時更可再邀請公眾提供意見。另外，諮詢文件清楚提出幾項立法的指導原則，包括在確保國家的根本利益、即主權、領土完整、統一及國家安全的前提下，也必須保障市民的基本權利和自由，尤其是《香港基本法》第27條所訂明的各項權利，以及不會抵觸《基本法》第39條所訂明的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》，以消除市民的疑慮。可見，香港諮詢文本的內容，不但符合國際慣例，而且還修訂現行法律的灰色地帶，令條文更加清晰和具操作性，減少市民因誤觸法律造成的困擾。不但維護了國家的利益，同時尚保障了市民的各種權利。誠然，諮詢文件中的一些建議，某些條文也可以再仔細斟酌和加以研究。例如在緊急情況下，警方毋須搜查令便能入屋搜查的權力，是否可參照現行香港《防止賄賂條例》中，在發生嚴重罪行時有關廉署人員入屋搜查的安排；行駛有關權力的決定，又是否可交由比警司更高級的警務人員負責等。 10儘管諮詢文件的部分內容或許的確存有一些爭議，但也應該依《基本法》辦事。反而那些希望和鼓勵無限期拖延立法工作的意見，實在是不切實際的。與其只顧批評，不如以更理性、務實的態度，提出具建設的建議，令《基本法》第23條的立法工作更趨完善，這樣對整體社會和廣大市民，更加有益。2. 關於新聞自由及新聞採訪自由的問題有團體擔心《基本法》第23條的立法，疑慮會收緊新聞自由及新聞採訪自由。相反的是，有市民及婦女團體則抗議傳媒濫用新聞自由，擔心媒體沉淪墮落，喪失自律功能。如接受香港法例裁決的“壹傳媒”，已累積共 103次違反《淫褻及不雅物品管制條例》，被社會各界斥其內容低俗、鼓吹淫風、敗壞社會風氣、濫用新聞自由，妨礙他人自由及侵害個人私隱等。11也有團體特別關注到香港法律對報刊的規管及執法量刑是否足夠的問題。姑勿如何，港澳兩個特區不管在回歸前或回歸後，都給予新聞採訪一貫的高度自由，即使《基本法》第23條的立法，都會尊重其歷史事實，仍然維持一貫的立場。令政府和傳媒建立和諧互動的良性關係，滿足公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。值得一提的是，今年 1 月 1 日起，開始生效的《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華採訪規定》、《北京奧運會及其籌備期間台灣記者在大陸採訪規定》和《北京奧運會及其籌備期間港澳記者在內地採訪辦法》。已規定允許外國記者在北京奧運會前後，可不必經過批准，自由地在中國採訪。在今年舉行的“兩會”期間，境外記者都可以直接聯繫感興趣的代表進行採訪。2007年4月20日公安部發言人武和平甚至說：“讓媒體說話，天塌不下來，不管你喜歡不喜歡，願意不願意，以媒體為代表的輿論監督都是符合憲法精神的一種制度性設計，也是表達公民意願、推行依法治國方略的應有之義”。與之相適應的是，早前提交全國人大常委會二審的突發事件應對法草案，也刪除了有關“新聞媒體不得‘違規擅自發佈’突發事件資訊的規定”和對“新聞媒體的相關報導進行管理的規定”。12另外，國務院

21《澳門研究》第43期2007. 12日前又公佈《中華人民共和國政府資訊公開條例》，公民有權依法獲知除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外的政府資訊。這是國家出台的首部有關保護公眾知情權的法規。 13近年來，中國政府從新聞發言人的設置，一直到現在關於奧運會新聞採訪的規定及政府資訊公開條例，資訊的透明度和對傳媒的開放度不斷進步。從這個變化裏，我們看到的不僅是開放，同時亦說明中國政府越來越走向開明和自信。而且， 2002年10月份國務院副總理錢其琛陪同國家主席江澤民訪美期間談到香港問題時明確表示：《基本法》第23條的立法並不會影響特區的新聞自由。14那新聞媒體還有甚麼可擔心呢？3. 關於自由和人權的問題法國大文豪羅曼羅蘭曾經寫過：“自由！自由！多少的罪行是假你的名而犯”。一些人擔憂《基本法》第23條的立法將會損害人權自由、削弱民主權利及違反“國際公約”等。其實《基本法》和已加入的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》已對居民的基本權利和自由作了廣泛的、多層次的切實保障。何況自由不可能是全無限制的，如涉及到他人的權利、名譽、或者是保障國家安全或公共秩序、公共衛生、個人私隱、道德和社會善良風俗習慣等領域，法律就應訂定適當的限制。英國哲學家洛克認為：在“自然狀態”中，人們對自由、平等權利的享有是沒有保證的。若缺乏明確的、公認的法律，也沒有公共權力充當裁判者並保證正確判決的執行，而有些人出於偏私或無知，侵犯別人的權利，這樣，在“自然狀態”中存在 恐懼和經常危險。因此人們願意放棄這種狀態，而同別人聯合起來進入社會狀況。 15荷蘭哲學家斯賓諾沙認為：人若在“自然狀態”中，人人都根據“自我保存”這個自然權利來行事，雖然人們都自由、平等。但在這種情況下，支配 人的行為是情欲而不是理性，因此，出現各種衝突是不可避免的，人人都可能受到別人的傷害，為了保護自已的安全和利益，人們就訂立契約，把自己的一部分權利交給一種統治權力。由它制定法律，以維持社會秩序，並使用刑罰以保證法律的有效施行，這也是國家的起源學說。 16美國大衛斯加利福尼亞大學法學和政治學著名教授博登海默認為：現代社會生活日益增長的複雜性以及各種相互抵觸的社會力量的衝突，使法律在某些情形下為了公共利益而對自由進行分配或限制具有了必要性。 17綜合西方哲學家的理論思想，人們若在不受束縛的“自然狀態”或“無政府主義”中，自由和權利反而得不到有力的保護，只有通過法律的管制和處於國家的管治中，人們的自由和權利才獲得有效的保障。同時，《基本法》第23條立法不但沒有違反“國際公約”，相反的是，國際人權公約《公民權利和政治權利國際公約》卻對自由和權利存有不少的“克減條款”和“限制條款”。例如：第18條 3款：表示自己的宗教或信仰的自由，僅只受法律所規定的以及為保障公共安全、秩序、衛生或道德，或他人的基本權利和自由所需的限制。第 19條3款：本條2款18所規定的權利和行使帶有特殊的義務和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應由法律規定並為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權利或名譽，（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。第20條1款：任何鼓吹戰爭的宣傳，應以法律禁止。 2款：任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張，構成煽動歧視、敵視或強暴者，應以法律加以禁止。因此，正當的言論自由、人權與鼓吹戰爭、危害國家安全及破壞社會公義，絕不是同一概念。在強調人權和自由方面，亦需顧及國家的安危和社會的秩序，這也是國際公約所規定的。換言之，保護公民權利和自由是國家的責任，維護國家的統一和安全是公民的義務。澳門《基本法》推廣協會副理事長楊允中更指出：權利和義務是相對應的一體兩面，有權利就有義務，有自由就有責任，一個有教養的合格公民，既看重權利，也要看重義務。人權更不能脫離國權和國格，三者中要取得協調。而且國家的主權和國格始終要放在首位，以維護中華民族的尊嚴與統一。 19三、立法的意義基於上述綜合論述，本文再通過以下各點來研究《基本法》第23條的立法對國家和特區政府有何重要的意義。

淺談《基本法》第23條立法澳門研究22第43期(一) 維護國家主權及人民利益維護國家統一和領土完整，是每一個主權國家的神聖權利，也是國際法的基本原則。根據聯合國憲章的規定：聯合國和它的成員國不得侵害任何會員國或國家之領土完整或政府獨立，不得干涉在本質上屬於任何國家國內管轄的事件。20西方各國憲法和法律均規定，地方政府有義務和責任保護國家的統一和安全，主要理由是既於：第一，國家統一和安全是國家生存的基礎。第二，國家統一和安全是國家強大的保障。第三，國家統一和安全也是和平與自由的保障。國家安全和強大了，和平與自由有保障了，那麼人民的權利和自由、幸福才有根本的保障。 21同時，亞洲多個國家，如馬來西亞、巴基斯坦、斯里蘭卡、印度、土耳其、新加坡、越南、緬甸、南韓等。甚至於英國、加拿大及美國都有其國家安全法的設立。有香港立法會議員曾到美國，遊說白宮介入反對《基本法》第23條。不過，原來美國本身亦有《愛國法》。資深傳媒人褚簡甯（Mi c h a e lChuga ni）在報章發表《美國對第23條的立場帶有雙重標準》一文中，質疑該議員到美國要求國會議員反對《基本法》第23條的動機，並指其顯然不知道美國本身也有同樣的法例。在911襲擊後，布殊政府推出一項《愛國法》（Pat r i ot Ac t），其內容跟香港《基本法》第23條有許多相似之處，兩者的目的皆是要保護國家安全。《愛國法》給予美國執法當局許多前所未有的權力，包括可以竊聽、秘密搜查寓所以及收集人民的個人資料等。22可見，世界上很多國家都按照各自的國態民情訂立國家安全法，以維護國家的獨立、主權、統一和安全。使國家和人民的利益有法律的保障。美國不但大力鼓吹中國威脅論，更大力支持疆獨、藏獨及台獨分子進行分裂國家活動。2007年4月25日，五名美國旅遊者在珠峰大本營展示橫額，寫“同一世界，同一個夢想，自由西藏 2008”英文字樣，及用中文、藏文的“自由西藏”字樣，粗暴地干涉中國的內政，企圖支援藏獨，分裂中國，遭到中國外交部的嚴厲譴責。所以世界各國都把國家主權、領土完整，尤其將國家安全放在首位。從這個方面去看，《基本法》第23條的立法工作更顯出其必要性和迫切性。 23(二)維護澳門政治和社會的穩定1950--60年代國民黨政治社團在澳門猖獗的活動，1980年代葡國的政黨鬥爭延伸到澳門，使當時的澳門社會和政治產生動盪。2006及2007年發生的“五‧一遊行事件”，坊間傳言有外國勢力鼓吹一小撮工人鬧事，意圖破壞澳門的穩定繁榮。 24而由美國政府財政部挑起的“匯業銀行事件”，在沒有實質證據的情況下，指責匯業銀行為朝鮮政府洗“黑錢”，從而引爆擠兌風潮。有人揣測美國有意通過經濟手段進而左右澳門政局，若不是中央政府和澳門特區政府迅速作出反應，金融危機極可能一觸即發。自賭權開放後，旅遊博彩業發展迅速，進入澳門賭業的美資迅速壯大，正在改變澳門賭業的生態並引起政治和經濟板塊的碰撞，相信不久的將來，這些美國勢力極可能將逐漸進入澳門立法會的意圖付諸實踐，從而影響澳門的政治生態環境。脆弱的澳門生態環境，絕對經不起政治的動盪和糟蹋。歷史也告訴我們，澳門絕對不是也不能是一個政治城市，更不能給用心不良的政治組織將澳門作為顛覆中央人民政府的聯絡基地、培訓基地及前哨陣地。25覆巢之下有完卵乎？因此，只有通過《基本法》第23條的立法，才能禁止外國政治組織和團體利用澳門作為分裂國家統一與和平的工具。只有繼續保持政局穩定和社會祥和，才能為澳門經濟發展和創造福祉的最大保障。(三)填補澳門和國家法律的漏洞澳門回歸後，作為國家的一個地方行政區域，施行有別於內地的法律制度，全國性法律除列於《基本法》附件3外，不在澳門特別行政區實施，國內的所有刑事法律，包括《中華人民共和國國家安全法》均不會適用於澳門特區。同時，原在澳門實施的《葡萄牙刑法典》，有關危害國家安全罪的規定，規範了叛國罪、煽動危害葡國罪、陰謀危害葡國外部安全罪、間諜罪、投奔敵國罪等“罪名”，因其是葡國法律而不能乘坐“直通車”過渡跨越“九九”，故1996年 1月 1 日頒布現行《澳門刑法典》時被廢除。 26而現行《澳門刑法典》規範的物件只針對破壞特別行政區利益的罪行，對侵犯國家主權獨立、領土完整、政治穩定的罪行卻沒有適用的法律規範。法例的訂立，本來都是基於有備無患，防患於未然的預防性

23《澳門研究》第43期2007. 12質。回歸至今，國家安全法一直處於空白的狀況，不但未能產生預防作用，更是無法何依，無法可究。澳門作為中國人民共和國的一個特別行政區，澳門與國家的關係唇齒相依，根據《基本法》第1章第1條的規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。除《中華人民共和國國家安全法》不直接適用於特區外，2005年3月14日全國人民代表大會通過的《反分裂國家法》，針對的只是“台獨”分裂勢力的分裂國家活動。由於中國已經恢復對香港和澳門行使主權，該法也並不在香港和澳門實施，相關的分裂國家活動，則按照香港和澳門《基本法》第23 條自行立法來禁止。若《基本法》第 23條遲遲不立，香港和澳門又沒有相關的法律規範，在維護國家統一和領土完整方面則容易形成一個法律缺口，令外國勢力和台獨分子有利用澳門作為分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府的一塊踏腳石。(四) 建立中央與地方政府的互信西方的憲政理論及其憲法都有規定，無論是單一制的國家還是聯邦制的國家，地方政府有義務和責任保護國家的統一和安全，不僅地方本身不能從事危害國家統一和安全的行為，而且也不能容忍和放縱本轄區內的危害國家統一和安全的行為。 27同時，世界各國在維護國家安全的立法工作上，都是由中央政府制定的。對於中國國家安全的法律，原本也應由國家進行立法。第一，大陸各省都可制訂地方性法規，但涉及國家安全的法律一定是國家訂立。第二，只有國家立法，對國家安全才有一個統一的定義。 28而《基本法》第23 條規定特區“應自行立法”，一個“應”字，已充分體現了中央對特區的高度信任和照顧澳人的利益。澳門特區作為單一制國家內直轄於中央政府的特別行政區，卻可以自行立法，這在全世界都是獨一無二。現在澳人不僅是澳門的主人，也是國家的主人，國家觀念和民族意識不斷增強，應該以主人翁的態度，自覺維護國家安全和統一，維護民族的整體利益，盡快落實立法工作。 29同時，自行立法，亦表明中央政府不願把內地的法律完全照搬到澳門，放手由澳人按自己的實際情況和民情民意自行立法，進一步見證中央政府對澳門特區的信任和體恤。再者，也是基於尊重澳門特區的立法權，國家相信澳門特區有條件有能力立好此法。《基本法》第 23 條是屬《基本法》第 2 章中央與地方關係的條文，基於前述中央對澳門特區和居民的高度信任。 因此，澳人應給以積極態度，盡快完成《基本法》第23條的立法工作，與中央政府建立全面的互信關係，為國家和民族的安全、統一、和平肩負起應有的使命。(五) 捍衛“一國兩制”的聲譽和公信力除李登輝大談“兩國論”和“特殊國與國關係”外。民進黨執政後更越加猖獗，明目張膽地大搞“一邊一國”、“終止國統”、“正名運動”以至制訂“第二共和憲法”等法理台獨活動，為國家始終致力的祖國和平統一製造障礙。台獨分子甚至藉香港發生“七‧一遊行”事件為由，大肆叫囂“一國兩制徹底失敗”。因此，新華澳報作者永逸認為：“港澳地區在國家統一大業進程上，面對台灣要做的工作，已不單止是要‘垂範一國兩制’的問題，而且還須捍衛‘一國兩制’的聲譽及公信力。既然‘台獨’分子就‘《基本法》第23條立法’問題攻擊‘一國兩制徹底失敗’，也既然澳門特區為《基本法》第23條立法的時機已經基本成熟，澳門特區就應予以迎頭痛擊，盡早完成《基本法》第23條的立法工作，不但證明‘一國兩制’沒有失敗，而且是全面貫徹執行，並能證明只有‘一國兩制’才是解決台灣問題的最佳方式”。30世界正處於多事之秋“台獨”、“藏獨”、“疆獨”，東突恐怖組織正蠢蠢欲動。西方國家又不斷鼓吹中國的軍事、經濟和軟實力等各種威脅論，美國在政治軍事方面，加強與韓國、日本和澳大利亞的軍事安全盟友關係，又將台灣作為圍堵中國島鏈中的前哨陣地，試圖破壞國家的安全，統一和領土完整。因此，《基本法》第23條的立法，是有其不容置疑的必要性！既可完善澳門法律的真空，又可填補國家法律的空缺。任何在澳門從事叛國、分裂國家、煽動、叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的犯罪，都由澳門特區自行制定的法律給予禁止及處罰，從而有效防止有人妄想試圖利用澳門進行反華活動。《基本法》第23條的立法，是維護國家安全、統一和領土完整的最佳保證，也是保障澳門持續發展和為澳人創造福祉的必要工具。

淺談《基本法》第23條立法澳門研究24第43期四、《澳門基本法》第 23條的立法條件明白了為甚麼要立法和立法的意義後，下一步將必然涉及到澳門是否具備社會和政治條件去接受《基本法》第23條立法，以及應怎樣立法和如何好立法的問題，下面再作進一步扼要的剖析。(一) 社會條件回歸後的澳門，由一個名不經傳的微型經濟體，蛻變成為一個舉世觸目的旅遊博彩城市。同時，澳門經濟和社會也正在處於一個快速發展、急劇轉型的時期。根據澳門統計暨普查局的資料顯示：表1 本地生產總值及人均生產總值本地生產總值 名義 本地生產總值 實質 人均本地生產總值 人均本地生產總值年份 （當年價格） 增長率 （不變價格 2002 年） 增長率 （當年價格） （當年價格）（100 萬澳門元） （% ） （10 0 萬澳門元） （%） （1000 澳門元） （美元）1998 49, 360 - 7.3 46,862 -4 .6 116.9 14,6491999 47, 287 - 4.2 45,757 -2 .4 110.6 13,8442000 48, 972 3.6 48,386 5.7 113.7 14,1712001 49, 704 1.5 49,784 2.9 114.5 14,2532002 54, 819 10.3 54,819 10.1 125.1 15,5672003 63, 566 16.0 62,584 14.2 142.8 17,8052004 82, 966 30.5 80,349 28.4 181.6 22,6342005 92, 951 12.0 85,886 6.9 195.2 24,3692006 114,364 23.0 100,150 16.6 227.5 28,436資料來源：澳門統計暨普查局。表2 勞動力參與率、失業率及就業不足率年份勞動力參與率（%） 失業率（%）就業不足率（%）總數 男性 女性 總數 男性 女性1998 66.0 78.1 55.4 4.6 5.7 3.3 1.51999 65.5 76.4 56.1 6.3 8.0 4.4 1.32000 64.3 74.6 55.3 6.8 8.6 4.6 3.02001 64.8 74.7 56.2 6.4 8.1 4.4 3.62002 62.3 70.6 55.1 6.3 7.9 4.5 3.42003 60.9 69.6 53.2 6.0 7.1 4.7 2.72004 61.9 70.1 54.8 4.8 5.5 4.0 1.92005 63.1 70.3 56.7 4.1 4.4 3.8 1.42006 65.9 73.6 58.8 3.8 3.8 3.8 1.0資料來源：澳門統計暨普查局。回歸後的澳門，經濟發展亮麗。1998年到2006年，澳門本地生產總值的實質增長率相對於回歸前的負增長4.6%，至2006年的正增長 16.6%，而回歸後的2000年至2006年短短幾年間平均的生產總值增長率為12.1%。人均本地生產總值從 1998年的14,600美元增長至 200 6 年 28,4 00 美元，並首次超過了香港。失業率從1998年的4.6%下降到2006年的3.8%，今年首季更進一步下降到3.2%。工資中位數從2000年的約每月4800元上升到200 6年的約 6600元， 2006年第4季度更升至約7300元。而來澳旅客方面，2006年本澳入境旅客總數錄得21,998,122人次的新高，較2005年上升18%。同時，亞洲開發銀行在2007年7月31日發佈亞太經濟體的“國民福祉與生活標準”調查，在23個國家和地區中，澳門躋身亞洲生活最高水平的第5位。綜觀整個統計資料分析，回歸後的澳門經濟發展迅猛，居民安居樂業，民怨較小。雖然近年社會急劇轉變，一些人未能適時時代的發展，令社會一些深層次的問題逐漸顯露。行政長官在2007年第二次立法會答問會上，回應了12位議員的提問，闡釋了特區政府一些施政部署，澄清公眾若干關心的社會話題。同時，特區政府

25《澳門研究》第43期2007. 12在民生福利上助民安居，徵撥更多土地資源增建社屋及經屋，參照新加坡“組屋”制度協助青年人先租後置；暫停接受置業居留的申請；承諾年內檢討及解決年滿 60 歲已退休或非就業人士提前領取養老金；全面檢討公務員一般職程人員的待遇及制度；制定“勞資關係法”及“外勞法”，打擊黑工，設立最低工資，保障本地工人應有的勞動權益；以政府補貼的方式，推動企業建立公積金制度；檢討《土地法》；擬以“立體模式”解決本澳的交通問題；除了實施15年免費教育外，政府還會增加大學貸學金及獎學金，讓青年有機會得到充分教育等。2007 年 8 月 7 日，行政長官何厚鏵列席立法會上，並再次宣佈一系列施政措施，包括：動用滾存設非強制性公積金，以財政盈餘向居民提供“分紅”，令市民能儲錢養老；直接補貼低收入家庭，舒緩貧困家庭因物價上升所帶來的生活壓力；政府自行開發經社屋，確保住屋供應；設立飲食業發展基金，扶助中小企的持續發展；推動多元文化產業的發展；投資百億擴建機場及興建輕軌交通系統等龐大的基建投資等。因此，回歸後的澳門政府，在財政收入逐漸穩定和相對充裕的情況下，將透過資源再分配的福利政策，讓居民實實在在分享到經濟發展的成果，共同營造一個美滿、和諧的社會生態。消彌澳門人對博彩業快速膨脹所帶來的分配不均，補償澳門社會為賭業發展而付出的代價。相信在一個富足和安定的社會生態中，必然能為《基本法》第23條創造一個和諧的立法環境。(二) 政治條件2007年“五‧一”國際勞動節的遊行事件，並且爆發警民衝突。根據香港《東方日報》的民意調查結果顯示，主要起因有4點：有人未能適應經濟發展帶來的轉變；澳門警方不夠經驗；有人只想搞事、貪玩，無特別原因；有人想破壞社會秩序，煽動其他人搞事。 31行政長官何厚鏵事後表明：大部分人士提出的訴求都是合理和正當的，並強調法治社會法律充分賦予市民遊行表達意見的權利，但個別人士帶有政治目的，致使遊行最終發生衝突。 32香港《東方日報》專欄作家李谷城認為，近幾年來，美國資金大量湧入，在賭場大展拳腳，獲得豐厚的利潤。按照美國人的辦事作風，勢必要逐步影響澳門的經濟和政治命脈。 33因此，在尊重大多數遊行人士合理合法的和平訴求外，亦難免令人聯想到個別人士有利用遊行事件來抗衡“一國兩制”、擾亂澳門和諧社會之嫌。事件也受到澳門數十個團體和機構發表聲明，指部分別有用心者假借遊行示威之名製造騷亂，破壞社會秩序和法紀，挑戰政府管治權威；堅決支持政府依法施政，捍衛法律尊嚴。 34傳統上，澳門社會以“社團政治擬政府化模式”來擔當社會力量，以工商、工會、專業、教育、文化、學術、慈善、社區、鄉族、聯誼、體育、政治及宗教為代表，社團組織以大多數愛國華人為主。一直以來，澳門華人社團具有愛國傳統，長期的澳葡殖民統治非但沒有煙沒華人社團的愛國意志，反而彰顯了華人社團的民族主義價值理念，自覺地關心祖國與民族的前途命運是澳門社團共同的行動特徵。 35並且澳門人的愛國傳統具有源遠流長的繼承性、愛國思想的先進性、愛國參與的自覺性、不分階層的廣泛性及認識行為的一致性等五大特點。 36因此，《基本法》第23條的立法工作在愛國華人社團的主導和推動下，凝聚各方力量，而且澳門居民在大是大非面前能顧全大局，理性務實，相信立法工作一定能獲廣大市民的共識和支持。另外，按現時立法會的代表議席上，直接選舉的議員佔 12席，間接選舉的議員佔10席，委任的議員佔7席，大多數為愛國愛澳人士，在維護國家和澳門的共同利益上，立場一致，旗幟鮮明，法案由全體議員過半數通過的機會極大，不存在立法困難。(三) 如何立法清代四川鹽茶使者趙藩所寫的一副聯：“能攻心則反側自消，從古知兵非好戰；不審勢即寬嚴皆誤，後來治蜀要深思”。吸取香港政府為《基本法》第23條立法的經驗教訓，不是立法的本身問題，而是怎樣去立法的問題，怎樣進行諮詢工作的問題及立法內容的問題。澳門基法法推廣協會於2002年 10月29日舉辦一個“落實《澳門基本法》第 23條”的座談會，為澳門的立法工作提出了寶貴意見。現集各專家學者的意見，以供借鏡。 37

淺談《基本法》第23條立法澳門研究26第43期黃漢強：“從澳門社會實際出發，條文應盡量寬鬆一些，概括性強一些。”蕭蔚雲：“如何制定關於《基本法》第23條的法律？主要的方法是澳門特區自行立法，也不能把內地的法律完全照搬到澳門；澳門居民希望這類立法比較符合澳門的實際，是可以做到的。”李沛霖：“符合澳門特區的自身特點，制訂合情合理的標準；維護國家安全是大家必須承擔的憲制、法律及道義的責任，但《基本法》賦予每個人應有的權利和自由亦不容侵犯，要避免出現兩者矛盾的現象；既要針對有關罪行量刑，亦要考慮發生的可能性不多，不要過分渲染；條文草擬時必須注意避免引起公眾恐慌；不存在‘以言入罪’的問題；必須考慮到執法的可行性和可操作性。”林笑雲：“各罪行的定義、其構成的要件及刑罰的尺度、其訴訟程式等均需明確清晰；在現行的《刑法典》指導思想上制訂適當的法律制裁措施，依循現行法律文化、刑事政策取向而審慎訂定刑罰的幅度，認真地在國家安全和個人的自由之間作出平衡立法措施，無論偏向那一邊，效果都不會好。”許世元：“立法工作應仔細和謹密，使法例執行時能清晰和具操作性，避免和減少出現灰色地帶。”姚鴻明：“讓居民可共同參與《基本法》第2 3條的立法工作，同時明確自己的權利義務，而不會因概念模糊而產生混淆及疑慮。這樣才能更好保障法律的執行和居民的權益。”彭為錦：“希望特區政府透過適當方式向市民進行諮詢及解釋法律精神，全面瞭解民意，平衡國家安全及全澳市民的自由平等權利，完善有關法例。”黃楓樺：“希望報界、傳媒能作廣泛推介，這亦有助向全澳居民宣傳及推廣教育。”招銀英：“立法過程中能夠認真諮詢法律界、新聞界、社會團體及各方面專家的意見，加強與民間溝通，廣納民意，嚴格細緻地訂定有關條文。”黃枝連：“如何處理大陸和台灣之間的關係，是否涉及到一些相關的問題；國際上不斷出現很多反恐怖主義之鬥爭，這些問題，我們都必須考慮。另外，在未來十年里，經濟全球化、世界一體化包括訊息科技發達等種種問題，會否使某些國家利用最新的科學技術來干擾另一地區的通訊系統，甚至是對澳門或中國，這些新事情都必須在《基本法》第23條的立法中加以考慮。”澳門基本法推廣協會副理事長楊允中就如何順利完成《基本法》第23條的立法提出了5大基本原則（概括如下）：適度寬鬆原則：“宜松不宜緊”、“宜粗不宜細”，在界定各種犯罪構成時要盡量作出清晰明確，要盡量縮小其外延。可操作原則：涉及一些基本概念的理解和認同時，要有的放矢，不宜想當然，不宜簡單套用，不宜借用可導致執法隨意性的表述。廣泛諮詢原則：在立法的過程中，要廣泛深入諮詢，多聽來自各方面、各種強度的聲音。長期宣傳推介原則：為提高社會大眾對許多根本性法制觀點與理念的認知和理解，需通過廣泛細緻的宣傳推介來作好法律的解釋工作。理性思維原則：這項立法具有較大的敏感度，制定和參與者要有務實理性的取向，需進行集思廣益，以達致全民共識，贏造和諧的立法環境。 38綜合上述的分析，一般的分析認為，澳門的立法環境比香港較佳，立法時機亦比香港成熟。正如新華澳報作者永逸所言：“若在立法過程中有充分時間讓民眾深入瞭解和反映意見；澳門居民大多愛國愛澳，較能接受為23條立法的事實，澳門特首的管治威信和政治智慧較高，澳門回歸後經濟、社會治安等各方面表現都比回歸前亮麗，居民的怨氣較少”。39 因此，澳門基本上已具備為《基本法》第23條立法所需的社會條件和政治條件。一項關係到國家、民族，居民長治久安的立法工作。政府除要聽取民間意見外，尚要審時度勢，加強科學化、民主化的調研工作，廣泛諮詢民意，調整綜合和宏觀的各方利益平衡，將有助於達成共識，獲得居民的理解和支持。五、結語洗雪400年國恥，濠江一夕旌旗換。回歸後的澳門特區政府，己踏入第 8 個管治年頭，“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的方針政策在澳門得以成功落實。蕭蔚雲教授甚至高度讚揚澳門在落實《基本法》方面比香港做得更好，並總結認為：澳門在處理“一國”與“兩制”的關係比較好，既維護“兩制”，

27《澳門研究》第43期2007. 12又堅持“一國”，少以“兩制”對抗“一國”；其次，澳門處理中央與特區的關係比較好，中央在經濟上支持澳門，澳門也尊重中央的領導；第三，澳門處理行政與立法關係比較好，既有制約，又講配合，行政主導得以有效落實，政制運作比較暢順；第四，澳門處理政府與群眾的關係比較好，行政長官與各界團體有聯繫、有溝通，聽取不同的意見，能夠考慮各階層的利益，這有利澳門特區的社會穩定。 40然而，當今世界，政治形勢波譎雲詭，各國地緣戰略環境發生很大變化，其複雜性和不可測性明顯增大。澳門雖然僻居中國南方邊陲一隅，但作為一塊連接中國大陸的土地，其政治地緣價值自然吸引外國不同政治力量在此展開角力。41特區政府應盡快展開立法工作，避免那些本土化與非本土化，意識形態與非意識形態等各種勢力在澳門體制內和體制外進行活動。對那些擾亂社會正常生活秩序，影響社會正常運作的違法行為，特區政府能有效地運用法律賦予的合法權力給予懲治。健全的法制不僅要對經常發生的某類社會行為進行約束、制裁，而且要對任何可能出現的某類社會行為作出防範、預警性指引42，以保障社會整體和諧地運行，人民生活安定，國家和平統一。誠然，立法的工作任重而道遠，主要做好前期立法的諮詢工作、廣納民意、理性剖析、務實而專業地決策、民主而科學地立法，對各類民間意見做一番由此及彼，由表及裏，去粗取精，去偽存真的分析工作。針對當中不可避免存在的各種不成熟、不具可操作性等立法問題，向市民作出耐心、誠意的解釋。同時吸收其中合理的內核要素，作為立法決策流程中參考的依據，則澳門《基本法》第23條的立法自然可水到渠成。作為一個具有源遠流長愛國傳統精神、與國家民族同呼吸，共命運的澳門居民，絕不容許有損害國家安全及主權統一的分裂和顛覆活動。因此，澳門《基本法》第23條的立法，不僅有利於國家的長遠利益，更有利於特區的未來發展，當然也是全澳居民共同的根本利益和創造福祉的堅定基石。註釋：1 趙國強：《基本法 23 條立法立法原則之探討》，載於《澳門 2 0 03 》，澳門︰澳門基金會， 2 0 0 3 年，第 1 3頁。2 永逸：《在時機成熟時也應就基本法第二十三條立法》，載於《新華澳報》， 20 0 2 年 9 月 2 5 日。3 蘇鑰機：《再看香港報章如何處理“廿三條”立法的新聞》，傳媒透視網， h t t p : / / w w w . r t h k . o r g . h k /med iadig est/2 003 0214 _76 _637 17. html#。4 按蘇鑰機之解釋：所謂“正面”的傾向，是指某篇報導或評論對政府的建議、內容、官員表現等有可辨認的肯定，即“支持立法”。相反，“負面”的傾向是指報導或評論對上述諸項有明顯的不滿或批評，即“反對立法”。而“中立 / 不確定”的意義是指並無明顯的正面或反面傾向。5 余振、余永逸、鄺錦鈞：《雙城記 I I ──回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門：澳門社會科學學會， 20 03 年，第 43 9--4 40 頁。6 永逸：《如何理解何特首為二十三條立法的談話》，載於《新華澳報》， 20 0 3 年 9 月 13 日。7 澳門印務局：《澳門特別行政區 2 0 07 --2 00 9 年度公共行政改革路線圖》， 2 00 7 年 6 月。8 澳門日報：《陳麗敏：廿三條立法今屆政府完成》，2 007 年 7 月 28 日。9 永逸：《按時立法：向台灣示範“一國兩制”最佳方式》，載於《新華澳報》， 20 0 3 年 9 月 1 5 日。1 0 藍鴻震：《理性看待諮詢 立法不應拖延》，載於《文匯報》， 2 00 2 年 1 0 月 1 2 日。1 1《黎智英承認旗下刊物“賤”》，載於《東方日報》，2 007 年 4 月 17 日。1 2《為輿論鬆綁體現民主法治》，載於《澳門日報》社論， 2 00 7 年 7 月 7 日。1 3《完善實施細則推動政府資訊公開》，載於《澳門日報》社論， 20 0 7 年 5 月 3 日。1 4 同註 5 ，第 4 4 0 頁。1 5 苗力田、李毓章主編：《西方哲學新編》，北京︰人民出版社， 20 02 年，第 35 1 頁。1 6 同上註，第 3 3 0 頁。1 7 駱偉建：《關於基本法 2 3 條立法的思考》，載於《澳門 20 03》，澳門︰澳門基金會， 2003 年，第 30--40頁。1 8《公民權利和政治權利國際公約》第 1 9 條第 2 款：人人有自由發表意見的權利；此項權利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、採取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。1 9 楊允中：《理性思維是落實基本法 2 3 條立法的重要條件》，載於《澳門 2003》，澳門︰澳門基金會， 20 03年，第 8 --10 頁。2 0“台灣問題與中國統一”白皮書， 1 99 3 年。2 1 同註 17 ，第 2 5 頁。2 2《美國也有愛國法》， 2 00 3 年 6 月 28 日， h tt p: / /h om e.ne tvig ato r. com/ ~lok3 /02 .h tm 。2 3 張心永：《各國日益重視主權國家安全居於首位》，《大公網》， 2 00 2 年 10 月 8 日， ht t p: // ww w .t aku ng pa o.com .hk/ new s/2 002 -1 0-8/ LT5 -619 59. ht m 。2 4 李谷城：《澳門進入多事之秋》，載於《東方日報》龍門陣， 2 0 07 年 5 月 4 日。2 5 同註 2 。2 6 永逸：《先行採修訂刑法是二十三條立法權宜方

淺談《基本法》第23條立法澳門研究28第43期法》，載於《新華澳報》， 2 0 0 7 年 1 月 1 0 日。2 7 同註 17 ，第 2 6 頁。2 8 柳三禪：《2 3 條應由國家立法》，載於《東方日報》龍門陣， 20 07 年 5 年 2 3 日。2 9 何淑雲：《不應擱置立法》，載於《文匯報》， 2 00 3年 7 月 5 日。3 0 同註 9 。3 1《遊行搞事損澳門形象》，載於《東方日報》， 2 0 0 7年 5 月 3 日。3 2《衝擊法治，社會何來穩定？》，載於《澳門日報》，20 07 年 5 月 5 日。3 3 同註 24 。3 4《數十團體機構聲明譴責破壞法紀》，載於《澳門日報》新聞小語， 2 00 7 年 5 月 5 日。3 5 婁勝華著：《轉型時期澳門社團研究─多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社， 2 0 0 4年。3 6 劉羡冰著：《澳門人的愛國光榮傳統》，載於《澳門20 0 2》，澳門：澳門基金會， 20 0 2 年。3 7 澳門基本法推廣協會網址：ht tp :/ /w ww .b asicl aw .org .m o/list.p hp? ca teg ory_ id=3 。3 8 同註 19 ，第 11 頁。3 9 永逸：《澳門特區領導層應從香港風波中吸取教訓》，載於《新華澳報》， 20 0 3 年 7 月 9 日。4 0《蕭蔚雲︰澳能處理好四關係》，載於《澳門日報》，20 04 年 4 月 15 日。4 1 同註 35 。4 2 同註 19 ，第 3 頁。參考書目：1. 《香港基本法》。2. 《澳門基本法》。3. 《公民權利和政治權利國際公約》。4. 吳志良、陳欣欣：《澳門政治社會研究》，澳門：澳門成人教育學會， 2000 年。5. 《澳門 2002》，澳門：澳門基金會， 2002 年。6. 馬嘯原：《西方政治思想史網》，北京：高等教育出版社， 1997 年。