1《澳門研究》第42期2007. 10一、前言回歸以來，經過短暫調整之後澳門特別行政區的經濟慢慢復甦，並進入了較快發展時期。與此相應，人們對法律的需求和認識也在逐步提高，法律意識和法治觀念也在增強，然而源於葡治時代的法律面對新的需求也出現了一些空白與不適應情況，有必要對這種現象進行分析和研究，為促進經濟發展，維護公民基本權利提供良好的法治環境。本文認為，回歸以來澳門取得的成就離不開《中國人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）的基礎性作用，澳門法治的繼續發展同樣應當在《基本法》的背景下推進，只有在《基本法》的引導下建構起來的澳門法治才是具有生命力，並能與大陸地區，香港地區的法治互相輝映，形成獨具中國特色的多法域治理結構。回歸之前，澳門地區屬於準殖民管制型法制，特點在於大多數法律脫胎於葡國法律，由於社會文化的差異，這些法律對於主要由華人構成的澳門社會並不能發揮應有的價值，未能真正深入澳門社會。也就是說，法律規則與法律目標分離、法律設計與法律實效脫節。因此，法律本地化就成為澳門法制轉型的中心議題，是《基本法》的核心內容之一，也是特區政府首先需要完成的工作。使澳門社會真正踏上自我管理的法治之路。因此，本文首先介紹了回歸後特區政府依照《基本法》規定的“澳人治澳”、高度自治精神，在政制模式、立法體制、法律體系和司法制度等方面的法治建設，接下來分析了發展中出現的問題和可能的障礙，指出澳門法治的進一步發展仍然離不開《基本法》的引導，只有充分運用《基本法》規定的民主、法治、人權等精神才能建構起富有生命力的澳門特別行政區法治，為“一國兩制”理論提供成功的實踐模式。二、《基本法》對澳門法治的建構性意義《基本法》於1 993年 3月 31日由第 8屆全國人民代表大會第1次會議通過，國家主席頒佈，並於 1999年12月20日生效。《基本法》從中央和澳門的關係，居民基本權利義務，政治體制、經濟、文化、對外事務等方面對回歸後的澳門社會進行了整體設計，為特區政府進行相關法律改革和治理活動提供了憲法性法律保障，澳門特別行政區的法治結構也主要體現在以下幾個方面。首先，立法體制上，充分體現“澳人治澳”、高度自治的《基本法》精神。立法體制是指一個國家或地區關於立法權的分配及其運作規則。 1包括立法主體、立法依據、立法權限及立法程式等。澳門立法體制經歷了從回歸前的雙層雙軌制到雙層單軌制的轉變過程。 2目前，澳門特別行政區立法會是澳門唯一的立法機關，《基本法》第68條規定，立法會議員由澳門特別行政區永久性居民擔任，沒有限定有無“外國居留權”或“中國公民”身份，充分尊重澳門葡籍人士佔有相當比例的歷史事實，充分體現“澳人治澳”原則。立法民主方面，立法會採用循序漸進的選舉辦法，直接選舉、間接選舉和特首委任三者相結合，逐步擴大直接選舉議員份額，提高立法會的民主代表性。3 2005年結束的立法會議員選舉工淺談《澳門基本法》對澳門法治發展的意義李燕萍 ** 澳門科技大學法學院助理教授

淺談《澳門基本法》對澳門法治發展的意義澳門研究2第42期作很好的體現了這種漸進性。立法權限方面，澳門立法會享有高度自治的立法權。除了有關國防、外交和不屬於特別行政區自治範圍的事項外，澳門立法會有權制定所有屬於特別行政區自治範圍的法律。包括民法、刑法、訴訟法等基本法律。 4立法監督上，《基本法》設置了不同於大陸地區的中央地方立法監督模式，一方面，立法會制定的法律報全國人大常委會備案，備案不影響法律的生效，另一方面，全國人大常委會在徵詢澳門《基本法》委員會意見後，認為立法會制定的法律不符合《基本法》關於中央管理事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不做修改，發回的法律立即失效。可見，中央政府對澳門立法會制定的法律具有審核權但不能直接撤銷，在大陸地區，全國人大常委會則有權撤銷與憲法法律和行政法規相抵觸的地方性法規、自治條例或單行條例。立法內容方面，針對本地實際，及時出台法律滿足本地經濟發展需求是澳門立法的基本任務。例如，博彩業是澳門經濟的支柱產業，對澳門財政收入、公益事業、促進就業等方面有 舉足輕重的作用。從 1962年澳門旅遊娛樂公司獲得澳葡政府授予的博彩專營權後，博彩業有了明確的法律依據。2001年，立法會通過《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，重新設定有關博彩業的開投、經營和監管等事項的規範，並增加了有關數碼資料傳送等新技術運用於博彩業的規定。通過法律打破專營，將競爭機制引入博彩業，增加了市場吸引力和公共收入。 5其次，行政結構上，實行“行政主導，行政立法協調制約”的制度。按照《基本法》規定，澳門特別行政區的政制結構，既非原來的總督集權模式和西方國家的三權分立模式，也不是中國大陸地區的人民代表大會制，而是符合澳門特點的新型民主政制模式，以行政為主導，行政立法彼此協調相互制約。行政主導主要體現於行政長官的地位和職權。《基本法》規定，行政長官既是澳門特別行政區的首長，又是特區政府的核心，既對澳門特別行政區負責，又對中央人民政府負責。《基本法》賦予行政長官的權限有：領導特別行政區政府；負責執行《基本法》；簽署立法會通過的法案和公佈法律；決定政府決策和發佈行政命令；制定行政法規並頒佈執行；提名並報請中央任命主要官員和檢察長；委任部分立法會議員；任免法官和檢察官；代表特別行政區政府處理中央授權的對外事務等。可見，特區行政長官權限廣泛，涉及行政管理、執行和人事任免諸多方面。行政立法彼此協調制約體現在，一方面，行政長官對於須簽署的立法會法案，如果認為不符合澳門整體利益，有權發回立法會重議，也有權因拒絕立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府財政預算案而解散立法會；另一方面，因行政長官拒絕簽署法案而重選的立法會仍通過有爭議的原案，而行政長官在30日內拒絕簽署，或因拒絕通過政府財政預算案或關係澳門整體利益的法案而解散的立法會，重選的立法會仍拒絕通過原議案，行政長官須辭職；如果發生行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，立法會有權對行政長官提出彈劾案。此外，在立法提案權上，《基本法》規定，凡不涉及公共收支，政治體制或政府運作的議案，可以由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。這種規定在相當程度上方便了行政對立法的制約，體現澳門行政主導的政治體制特色。最後，司法方面，堅持“司法獨立”制度，促進司法公正。澳門的司法制度完全獨立於內地司法體系，獨立司法權和終審權構成澳門司法制度中最基本要素，為司法公正提供了制度基礎。司法獨立包括三個方面：司法權由司法機關獨立行使，不受立法機關或行政機關的干涉；法院獨立行使審判權，不受上級法院或其他法院的干涉；法官獨立進行審判，不受其他法官甚至是法院院長的干涉。《基本法》規定特別行政區法院除了國家行為和涉及中央澳門關係的案件外，凡屬澳門自治範圍的案件都具有管轄權。此外，澳門終審法院是澳門的最高司法審級，當事人對終審法院的判決不得再向最高人民法院申訴，國家最高司法機關發佈的指示對澳門司法機關也無約束力，澳門司法機關也不受國家最高司法機關的指導和監督。由上述可見，通過《基本法》的規範和實施，澳門地區基本的治理體制初步形成，充分體現了權力分立，彼此監督制衡的現代民主法治社會的精神和理念，同時又結合澳門地區的實踐需要，給予特區政府相對寬鬆的自治權限，給澳門經濟、社會的全面發展提供了一個良好的鋪墊。

3《澳門研究》第42期2007. 10三、《基本法》對澳門法治的成長性意義澳門回歸至今7年間，經濟持續發展，G DP年均增長11%，政府財政收入年均增長 9%，失業率降到3.6%。澳門主導產業博彩業 2006年的收入高達559億澳門元，超過了世界第一賭城美國的拉斯維加斯，成為全球博彩業的首位。在2006年中國200個城市競爭力評比中，澳門綜合競爭力排名第8；在同年全球110個城市競爭力評比中，澳門成為消費性服務業競爭力第6名。6經濟上的迅速發展，既是機遇又是挑戰，尤其對於正在起步的澳門法治而言，提出了新的課題和任務。首先，理論方面，如何深化與加強對“一國兩制”的理解，為特別行政區的法治建設提供更廣闊的理論源泉，成為澳門法治發展的重要理論問題。其次，在法律實踐中，涉及到法律的變與不變問題，行政與立法的協調，司法獨立與司法改革等問題。最後，如何開展法學教育，提升澳門法律研究水平，形成澳門法律文化也是澳門法治發展中不可缺少的內容。而這些工作的完成都離不開對《基本法》的深入研究，使得澳門法治沿 民主、自由和保障人權的方向成長。首先，《基本法》是“一國兩制”理論法律化的產物，也是推進“一國兩制”理論發展的基礎性法律文件。一般而言，“一國兩制”被認為是“一個國家、兩種制度”的簡稱，是在統一的中華人民共和國內，在國家主體實行社會主義制度的前提下，允許香港、澳門和台灣實行資本主義制度。 7然而，作為一種面對實踐而提出來的理論，必然隨 社會情況的變化而發展，不會圄於固有認識而止步不前。事實上，黨和國家領導人對於“一國”的認識已經超越了中華人民共和國的觀念，而提出了更加具有包容性的認識。根據第9屆全國人民代表大會第5次會議《政府工作報告》的精神，“一個中國”的標準演繹是“世界上只有一個中國，大陸與台灣同屬於一個中國，中國的主權和領土完整不容分割。”8這是國家為實現和平解決台灣問題，對“一國”含義進行了超出一般政治概念的新解釋，從而使“一國”含義變得更加寬泛。同樣，“兩制”的含義也不必限於社會主義制度與資本主義制度之爭，而可以視為中央地方實行不同的治理模式，從而成為構建新型國家結構模式的制度性基礎。此外，隨 世界範圍內，各種制度之間互相借鑒吸收的趨勢逐漸增強，作為“一國”之內的不同制度之間更應當加強交流與溝通而非彼此設置壁壘，這才是“兩制”發展的前途。其次，就實踐而言，澳門地區的法治發展離不開立法、行政、司法等治理機關的彼此協調運作，《基本法》既奠定了澳門法治的基本框架，也是解決澳門法治發展中出現的各種問題的標準。例如，隨經濟的發展，澳門的勞動力出現嚴重不足，需要引進大量外勞，然而這勢必對本澳勞動者造成衝擊，因此，加快相關立法步驟，調整有關勞動法律關係，對澳門發展具有重要意義。又如， 2006年澳門法律界關於行政機關是否具有立法權的爭論，換言之，對行政法規的性質與法律地位的討論一方面加深了對《基本法》中立法與行政關係的理解，另一方面也是對澳門法治發展的深化，通過討論，人們進一步認識到立法權的有效行使與行政主導體制之間並沒有根本性的矛盾，相反，只有各司其職，才能保證權力之間的分工合作，彼此約束，從而形成法治的良性迴圈。 9 司法獨立是《基本法》規定基本原則之一，但這並不意味 不能根據社會發展的需要對相關司法制度進行改革，尤其是以提高司法效率與司法公正為重。特區成立以來，司法系統通過簡化程式，設立輕微民事案件法庭，加快處理小額債務糾紛，一定程度上提升了效率，但與社會需求仍有差距，因此，必須在確保司法獨立同時，從改革訴訟程序入手，提高司法效率，以效率促進司法正義的實現。最後，《基本法》對澳門法治文化的成長具有導向性功能。任何制度的成長都離不開相應的社會文化環境，在一個穩定的社會中，制度和文化是一致的，兩者共同維護 同樣的社會價值選擇。制度和法律通過公權力強制實施社會的基本價值規範，文化則潛移默化地使這些價值規範深入人心，並為制度提供正當性基礎。對於澳門來說，回歸之前，葡萄牙管制時期僅重視法律制度的建立，並不特別在意法律文化的培育，因而出現法律制度與法律理論、與社會文化相脫節的現象，可以說回歸前的澳門社會並沒有形成完整系統的、足以支援法律制度成長的社會文化基礎，而是中國傳統法律文化與葡萄牙法律文化互相交融共生的結果。回歸以後，這種局面應當也必須得到改善，主要是因為澳門地區不再是殖民管制地區，而是屬於中國的特別行政區，理

淺談《澳門基本法》對澳門法治發展的意義澳門研究4第42期應有自己的法律制度規範與相應的制度文化特色。其中值得注意的是以下幾個方面：澳門法律文化不等於中國傳統法律文化，由於葡治時期分權制衡思想已經隨 相關制度進入澳門社會，因此澳門法律文化中具有源於西方社會的政治分權觀念；澳門法律文化也不等於葡萄牙法律文化，尤其是在婚姻家庭關係，宗族族群關係方面，中國傳統法觀念得到了很好的延續並受葡治政府的認可，具有相當程度的自治色彩；澳門法律文化的發展方向應當是建立民主、人權、法治等觀念基礎上，以《基本法》為依託，吸取世界各國的法律文化優勢，形成具有澳門特色的法律文化體系。綜上所述，澳門法治正處於蓬勃發展階段，有大量的工作需要進行，其中立足於《基本法》的框架，不斷探索具有澳門特色的治理模式和制度規範才是正確的發展方向。（本論文寫作得到澳門基金會專案支持，特此致謝。）註釋：1 張慧：《澳門特別行政區的立法體制》，載於《河北法學》，第 4 期， 2 00 0 年，第 1 60 頁。2 廉希聖：《略析澳門立法體制之演變──從雙層雙軌制到單層單軌制》，發表於“《基本法》與澳門特區的可持續發展”學術研討會， 2 0 0 7 年 3 月。3 劉太剛：《有關澳門基本法的幾個問題及澳門法制實踐所作的解答》，載於《環球法律評論》，春季號，200 4 年，第 93--9 9 頁。4 《澳門基本法》第 71 條。5 徐靜琳：《一國兩制下的澳門法域獨具特色》，載於法學論叢編輯委員會編，《中國區域法問題研討會論文集》，澳門：澳門大學法學院高級法律研究， 20 05年。6 饒戈平：《一國兩制與澳門社會的可持續發展》，發表於“《基本法》與澳門特區的可持續發展”學術研討會， 20 0 7 年 3 月。7 中國大百科全書總編輯委員會編：《中國大百科全書：政治學》，北京：中國大百科全書出版社， 19 92年，第 4 3 3 頁。8 轉引自楊允中：《論“一國兩制”的歷史必然性》，載於《港澳特區行政與社會》，第 8 期， 2 0 04 年。9 楊允中：《立法權的有效行使與行政主導體制的及時完善》，發表於“《基本法》與澳門特區的可持續發展”學術研討會， 2 0 07 年 3 月。