17基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義Vol. 262005. 2非中國籍居民所享有的權利和自由是非常特殊的。除少數權利受國籍的限制外，他們享有《澳門基本法》賦予的廣泛的權利和自由，且葡萄牙後裔居民還享有基本法專款保護的合法權益。這針對了澳門的實際情況，適應了解決澳門問題的需要。一、立法由來(一) 有關權利範圍廣泛性的問題《澳門基本法》既以澳門居民作為基本權利的主體，澳門非中國籍居民作為居民的組成部分，自然享有其內規定的廣泛的權利和自由，這是以澳門居民所享有的權利和自由為前提的。有關澳門居民享有廣泛的權利和自由，基本法的起草委員吳建璠在《澳門居民權利和自由的可靠保證》一文中說：在起草工作剛開始的時候，有位澳門草委就提出來，澳門的情況與香港不同。香港實行普通法，普通法裏包含有大量保護居民權利和自由的案例，而這些案例是具有法律效力的。在香港，成文法對居民的權利和自由的規定即使不完備也不要緊， 因為有案例作補充。澳門實行的是大陸法，按照大陸法，案例不具有法律效力，辦案只能以成文法為依據，成文法的規定如果不完備，辦案便會遇到困難。草委們認為澳門的這個實際情況值得重視，大家達成一項共識：在起草居民基本權利和義務一章時，應力求把通常屬於居民基本權利範疇而又符合“一國兩制”方針和澳門實際情況的每一項權利和自由都寫進基本法。為了做到這一點，我們參考了世界各主要國家的憲法，其中包括葡國憲法。此外，我們還參考了《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》。凡是符合前述標準的權利和自由，沒有一項被遺漏於基本法之外。1(二) 有關權利主體層次性的問題1. 在涉及國家主權的權利方面澳門特別行政區是按“一國兩制”的方針來設立的，“一國”是“兩制”的前提，因此，澳門居民中的中國公民在參與國家事務管理和擔任公職等權利方面與非中國籍居民存在差別，從維護一個國家的主權來說，這是完全必要的，這不僅符合國際法的原則，即就世界各國的國內法來說，一般也是如此。在基本法起草的過程中，有關中國籍居民與非中國籍居民權利上的差別，曾經引起很大的爭議，這些爭議主要是來自葡裔社群的，其中主要包括以下的問題： 葡萄牙人在外地出生子女成為澳門永久性居民的問題有人曾認為，具有特區永久性居民身份的中國公民在澳門以外所生的中國籍子女，是澳門特別行政區的永久性居民，但不讓同樣情況的葡籍人士子女享受同等待遇，認為草案條文偏離了中葡聯合聲明的規定。2 非中國籍居民擔任立法會正副主席、行政會委員等職位的問題關於特區立法會正副主席及行政會委員等規定由中國公民擔任的問題，當時曾引起葡裔社群的不基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義黃寶瑩** 澳門科技大學綜合法碩士、澳門身份證明局刑事紀錄廳廳長

基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義澳門研究18BOLETIM DE ESTUDOS DE MACAUJOURNAL OF MACAU STUDIES滿，認為把土生葡人排斥在政治權利系統之外，有違中葡聯合聲明的精神。當時身兼基本法草委的立法會主席宋玉生指出，“聯合聲明中列明，行政長官，主要官員及檢察長等職位，要由華人出任，意味 其他職位，可以由非華藉人士擔任。目前基本法討論草案中，規定立法會正副主席、高等法院院長及行政會委員是要由華人出任，這是違反聯合聲明精神。” 3 當時的公職人員協會理事方永強亦認為，除了中葡聯合聲明所載的行政長官和主要官員是由中國公民擔任之外，基本法是不應分國籍的。41991年基本法內地草委與澳門法律界代表舉行的座談會上，戴明揚在發言時指出，基本法規定終審法院院長和檢察長均由中國公民擔任，這兩項條文規定並不靈活。事實上，本地的情況是，現在並沒有一位是中國公民的本地居民是法學家。由於這兩個職務的責任重大，不僅要有豐富的法學知識，而且要有才幹和能力。許多國家要求擔任這兩個職位的人要有多年的經驗，和很高的才幹。是故，他建議這兩個職位不硬性規定由中國公民擔任，而是由本地的永久性居民擔任，是比較適合澳門實際情況。5 基本法諮詢委員會委員艾維斯則認為，基本法對終審法院院長一職的規定，應該是以資格來訂定。6上述的爭論，實際上是對聯合聲明的部分條文理解有出入而引致的。就擔任公職的政治權利的問題，土生葡人所持的依據是“澳人治澳”的基本政策，既然聯合聲明已經明確規定澳門特別行政區政府和澳門特別行政區立法機關均由當地人組成，而土生葡人又是當地人的一份子，那麼，土生葡人就應與當地人中的中國公民享有平等的政治權利，並可以擔任重要的政治職務。要知道，任何一種政治概念產生，都有其特定的歷史背景，“澳人治澳”亦然。澳門作為中國的一個特別行政區，中國政府在中葡聯合聲明中提出的“澳人治澳”的基本政策是以國家主權原則為政治基礎的。澳門由葡國管治轉變為中國管治，當然是中國人的“澳人治澳”，不是葡國人的“澳人治澳”，因此規定少數職位應由中國公民擔任正是為了體現中葡聯合聲明規定的中國收回主權的原則。其次， 土生葡人認為基本法將聯合聲明規定由中國公民擔任的官職範圍擴大了。這是一種誤解，這裏所指的“某些主要官職”不僅是指行政機關的官員，因為中葡聯合聲明附件一明確指出，擔任主要職務官員也包括檢察長在內，檢察長是司法機構的人員，而不是行政機關的人員，可見， 聯合聲明指的擔任主要職務的官員相當於原“政務司”級官員，從立法會主席、副主席的重要地位來看，當然不會低於“政務司”級官員，故應由澳門永久性居民中的中國公民擔任。終審法院院長由永久性居民中的中國公民擔任的規定亦然。至於行政會委員，只能由澳門永久性居民中的中國公民擔任。這是由於行政委員會是協助行政長官決策的機關，與回歸前的諮詢會的性質不同，必然會涉及有關特區以至有關中央人民政府的最高機密， 故不宜由外籍公民擔任。再者，有關限制亦是符合國際慣例的。按照國際慣例，憲制性法律規定某個國家或地區的重要職務，只能由本國公民擔任，是一國主權的體現。葡萄牙憲法規定，身處或僑居葡萄牙的外國人和無國籍人士，既不能享有葡萄牙公民所享有的政治權利，也不能擔任非以技術性為主的公職。即使是葡語國家的公民根據國際協議和互惠條件，也不能擔任葡國主權機關和自治區自治管理機關的主要主管人員，不能在武裝部隊中服役，不能從事外交職務。由此可見，基本法中規定澳門特別行政區的行政長官、政府主要官員、立法會正副主席、終審法院院長、檢察長等重要職務規定由中國官員擔任，是符合國際慣例的。至於葡萄牙永久性居民在澳門以外出生的子女，不能具有澳門永久性居民的身份，是完全以聯合聲明附件一的有關規定為依據的。事實上，葡萄牙永久性居民雖然是澳門當地人，享有居留權，但他們畢竟不是中國籍居民，而是外籍居民。外籍居民不能與本國公民享有絕對平等的權利，在身份、居留權問題上也是如此，這是國家主權原則。7 但對於具有中國血統但又具有葡萄牙血統的人士，特區政府在立法上則作了寬鬆的處理。根據澳門特別行政區第8/1999號法律第1條第1款第6項，他們在成為永久性居民以後在外地所生的中國或未選擇國籍的子女，只要聲明以澳門為永久居住地，也是澳門的永久性居民。

19基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義Vol. 262005. 2基於澳門居民構成的特點，對不同的居民，賦予不同的法律地位是符合澳門實際情況的。這與《澳門基本法》第25條規定的“法律面前一律平等”的原則是否矛盾？答案是否定的。在法律面前一律平等，是指在法律的適用和遵守上一律平等，而不是指立法上的平等。在立法上，可以針對不同情況和不同的人，制定不同的法律或作出不同的法律規定。2. 在基本權利和自由方面如上所述，除少數權利外，澳門非中國籍居民是廣泛的基本權利和自由的主體，這是由於《澳門基本法》第3章及有關章節中，不以中國公民，而以澳門居民作為基本權利和義務的主體的結果，究其原因，至少有以下幾個方面。第一，澳門特別行政區作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域，不存在單獨的中國公民類別。在中國國籍法下，只有一種中國公民的身份。正如張勇和陳玉田在其著作《香港居民的國籍問題》中稱：鑑於香港特別行政區不存在單獨的中國公民類別，作為地方自治的憲制性法律文件，基本法以居民身份作為規定個人基本權利義務的基礎較為合適；至於在此基礎上，如何確定香港居民中的中國公民與外籍人士在權利義務方面的差別，則是另外一個問題。8 澳門的情況亦然。第二，有利澳門社會穩定。在中葡聯合聲明第3(4)項中，中國政府承諾澳門特別行政區依法保障澳門居民和其他人的人身、言論、出版、集會、結社、旅行和遷徙、罷工、選擇職業、學術研究、宗教信仰、通訊以及財產所有權等各項權利和自由。該條文並沒有明確未來澳門特別行政區所保障的各基本權利和自由是指中國公民的權利與自由，顯然，這項所指的基本權利與自由應泛指澳門居民的權利與自由。另外，在中葡聯合聲明第3(3)項中，中國政府承諾包括葡籍人士在內的外籍人士在擔任公職等方面將得到照顧，這是考慮到澳門是一個國際化的城市，澳門居民中的外籍人士較多，且回歸前澳門的政府部門，尤其是司法機關中，很多工作人員是外籍人士，淡化國籍身份以照顧他們的利益，可使他們繼續留下來為澳門發展作出貢獻，有利澳門的社會穩定。第三，符合澳門實際。在澳門回歸以前，澳葡政府雖未因應澳門即將回歸的事實，對“澳門居民”作出界定，更沒有區分“永久性居民”及“非永久性居民”，但按身份證明文件的發出對象，事實上存在 “澳門居民”的概念，當中包括中國籍、葡國籍和其他國籍的人士，他們在澳門合法居住和生活，其權益受法律的保障。以澳門居民作為基本權利和義務的主體是從澳門的實際出發的。正是由於上述的原因，在基本法中只規定了一條義務，即“澳門居民和在澳門的其他人有遵守澳門特別行政區實行的法律的義務”(第44條)，而不把憲法中有關中國公民的一些基本義務統一規定為澳門居民的義務。3. 有關葡萄牙後裔居民利益的規定葡萄牙後裔居民，他們世代居住在澳門，在中葡文化的共同作用下， 形成一個比較特殊的族群。他們有自己的習俗和文化傳統等，是澳門社會的一個特點。在過去的長時間以來，由於他們懂葡語，會粵語，熟悉本地情況，對政府運作起 重要的作用。在非政府機構任職的葡萄牙後裔居民，一般擔任律師、建築師、醫生等。總的來說，他們的社會地位普遍較高，大多數處於澳門社會的中上層。雖然他們的人數不多，但對澳門的生存和發展起 頗大的作用。面對澳門回歸，為使他們安心留下來繼續為澳門貢獻，故此，制定了對澳門葡萄牙後裔居民的政策，並將其載入中葡聯合聲明中。及後，這些政策又被寫進了《澳門基本法》第3章，表示葡萄牙後裔居民作為澳門居民中的一員，除享有一般居民的基本權利外，還可依法享有特殊的合法權益。在這裏要分清楚兩個問題，一是它與社會公平原則不矛盾，公平不否定特殊的存在，尊重特殊性，才是真正的實際的公平。二是它與特權沒有關係，特殊性不等於特權，同樣也不能因為特殊，而要求超出範圍的特權。基本法對保護他們的合法利益作專項的規定，是符合澳門實際情況的。二、 意義(一) 有利祖國統一事業的實現《澳門基本法》是以“一國兩制”為指導思想制定的，它是中國共產黨為解決歷史遺留下來的台灣問題、香港問題和澳門問題而制定的基本方針。這個方針亦體現在居民的基本權利和義務的制度上。

基本法有關非中國籍居民權利和自由規定的立法由來及意義澳門研究20BOLETIM DE ESTUDOS DE MACAUJOURNAL OF MACAU STUDIES根據《澳門基本法》第11條，在澳門特別行政區內有關澳門居民的基本權利和義務的制度以基本法為依據，換言之，中華人民共和國憲法中規定的義務，如服兵役、納稅等，不適用於特別行政區內的居民，澳門居民有自己本身的基本權利和義務，同樣地，台灣在成為特別行政區後，也可依法制定當地居民的基本權利和義務。因此，如有關澳門居民基本權利和自由的制度完善，對台灣可起示範的作用，有利祖國統一事業的實現。(二) 確保“一國兩制”的有效實施隨 澳門回歸，澳門由葡萄牙管治的地區變為中國的一個特別行政區，限制澳門非中國籍居民擔任某些主要官員的職位，可從制度上確保中國主權的實現，這是非常必要的。另一方面，作為一個享有高度自治權的特別行政區，澳門的發展需要各方人士的共同努力，以實現“澳人治澳”。雖然澳門的葡萄牙後裔居民在人口所佔的比例不高，但卻發揮 巨大的效能。除葡裔居民外，還有不少的歸僑在澳門生活，他們在澳門落地生根，為澳門社會作出不少的貢獻。在起草基本法時，他們曾提出在基本法中增加一條保護他們合法利益的專項規定，雖然最後並未寫進基本法，但對澳門非中國籍居民予以廣泛的權利和自由，可加強他們留在澳門發展的信心，避免產生“二等公民”的感覺，有利澳門社會的穩定發展，確保“一國兩制”的實施。(三) 有利保存澳門的獨特性葡萄牙後裔居民是澳門社會的一大特點。對葡裔居民的習俗和文化傳統的尊重，不僅有利他們保留自己的生活方式，而且也為澳門社會的文化增添特色，塑造了澳門中西文化交融的特色，對保留澳門的獨特性有 重要的意義。另一方面，也豐富了澳門的旅遊資源，對促進社會經濟、文化的發展有積極的作用。 (四) 有利澳門經濟發展澳門屬微型的經濟體系，外來投資一直以來對澳門經濟的發展起 重要的作用。澳門賭權的開放吸引了不少國際的投資者，當中不乏外籍的人士。賦予非中國籍居民廣泛的權利和自由，並對之提供充分的保障，有利建立澳門國際化城市的形象，對澳門經濟的發展有積極的義意。三、 結語根據國家主權原則，一國有權決定本國國民的法律地位，而且還可以在國際法和國際慣例允許的範圍內，決定外國人在本國境內的法律地位。澳門作為中國領土的一部分，中國公民享有的權利與非中國籍居民始終是有差別的，這主要表現在一些涉及國家主權的政治權利方面，尤其是擔任主要官員的權利方面，這是主權原則，即“一國”的體現，亦是國際慣例。事實上，澳門非中國籍居民因其國籍而受到限制的權利範圍是非常狹窄的。澳門非中國籍居民享有廣泛的權利和自由，包括政治、人身、信仰、文化教育、社會經濟、福利和婚姻等各個方面，其中有些在內地或者國際法上一般只由本國公民享有權利，如選舉權(地方一級)、擔任公職及免受驅逐等權利，澳門的非中國籍的永久性居民亦能享有，反而澳門非永久性居民中的中國公民卻不當然享有；此外，基本法保護葡萄牙後裔的合法利益的專項條款也是中國憲法所沒有的，這是從澳門實際情況出發的一個範例。這些規定不僅是“兩制”的體現，在世界上也是非常特殊的。註釋：1 《澳門基本法文獻集》，澳門日報出版社，1993年，第44頁。2 《澳門日報》，1991年8月9日。3 《市民日報》，1991年6月4日。4 《華僑報》，1991年8月7日。5 《華僑報》，1991年9月17日。6 《華僑報》，1991年9月24日。7 李成俊：《體現“一國兩制”反映澳門特點》，載於《澳門基本法文獻集》，澳門日報出版社，1993年，第33頁。8 張勇、陳玉田：《香港居民的國籍問題》，法律出版社，2001年，第130頁。