正確認識基本法， 提升“一國兩制”意識 楊允中* 進入 20 世紀 80 年代，一個嶄新的詞匯——“一國兩制”開始出現在港澳、海峽兩岸以至國際媒體，接着國家分別用了近 5 年的艱苦而認真的努力，以前所未有的開放思維和科學精神完成了“一國兩制”的法制化，而《澳門特別行政區基本法》便是其中兩大碩果之一。系統探討“一國兩制”形成的歷史必然性、正確理解基本法的各項原則性規定，自覺提升“一國兩制”意識，不僅當前，就是若干年後都會是特別行政區健康發展的一個重要條件。 1988 年 4 月 13 日即《中葡聯合聲明》簽署一週年之際，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過決定，成立中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會，負責《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的起草工作。1988 年 10 月 25、26 日，由 48 位起草委員(其中澳門委員 22 位)組成的澳門特別行政區基本法起草委員會舉行第一次全體會議，正式開始運行。在為期 4 年 5 個月的起草過程中，基本法起草委員會曾先後召開 9 次全體會議、3 次主任擴大會議、72 次專題小組會議、3 次區旗區徽會議，並多次前來澳門直接聽取澳門各界的意見、建議和要求，得到由各界別 90 位有代表性人士組成的澳門特別行政區基本法諮詢委員會的密切合作(該會舉辦的各種不同類型、不同層次的諮詢活動數以百計，僅兩次公開諮詢便收到意見書 649 份，內含具體意見 2，687 條，涵蓋條文總數 88.74%)，終於順利完成了《澳門特別行政區基本法》的起草工作。《澳門基本法》經第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，於 1993 年 3 月 31 日正式頒佈 *澳門大學校長高級顧問兼澳門研究中心主管、協調研究員 15

，完成了立法程序，成為繼《香港特別行政區基本法》之後又一部體現“一國兩制”偉大構想和國家對港澳基本方針政策的根本大法。正如全國人民代表大會關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的決定所指出：“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據。《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》自 1999 年 12 月 20 日起實施” 1999 年 12 月 20 日，澳門實現了歷史性回歸，成為當代中國歷史上一件具標誌性意義的重大事件。這是繼香港回歸之後貫徹“一國兩制”偉大構想、促進祖國和平統一的又一次成功實踐，也是澳門廣大居民以及全體中華民族改寫歷史、創造歷史的一個嶄新契機。一個新生的、朝氣蓬勃的特別行政區屹立在祖國的南海之濱，一部作為“一國兩制”構想具體化、法制化的根本大法——《澳門特別行政區基本法》正式生效並進入澳門社會發展的導向前沿。在澳門特區，依法治澳正逐步被政府接受為行動準則，同時也成為廣大居民的關注焦點之一。正確而完整地理解基本法、明確而堅定地貫徹基本法，成為確保特區成功發展的關鍵性因素，並成為廣大市民的日常自覺行動。 為了便於正確理解《澳門基本法》的制定背景和各項原則性規定，對一些基本的相關概念進行進一步的討論，相信是具有特殊重要性的。 一、法律與法學 (一)法律與法律規範 法或法律是社會規範的一種，也是社會規範的核心，它是“經國家制定或認可並由國家強制力保證其實施的行為規範的總和”。1它規定人們的權利和義務，目的在於確認、保護和發展有利於社會和諧正常發展的社會秩序，是公平、正義的體現。在中國自秦漢以來，通常習慣用“律”，如秦律、漢律、晉律、隋律、唐律、宋律、元律、明律、清律等。近現代則規範用“法律”一詞，簡稱法，如憲法、刑法、勞動法、婚姻法、合同法、環保法等等。廣義理解，它泛指國家政權機關制定和頒佈的行為規則，即整體 16

或抽象意義上的法律，包括憲法、法律、法規、決議、決定、命令等。狹義理解，它專指國家立法機關依照立法程序制定和頒佈的規範性文件，即特定或具體意義上的法律。在中國，根據憲法規定，只有全國人民代表大會及其常務委員會制定和頒佈的規範性文件才稱法律。 法律規範(LegalNorm)由國家制定或認可，它是反映立法者及其所代表的社會各階層的意志，並以國家強制力保證實施的行為規則，是為維持合理的社會關係結構而制定的普遍適用的、典型的行為規則。法律規範賦予社會關係參加者某種法律權利，並為他們規定一定的法律義務。“它在邏輯上有三個不可缺少的部分：假定，指出規範適用的條件；處理，即行為規則本身，指出允許怎樣做(授權性規範)，應該怎樣做(義務性規範)或禁止怎樣做(禁止性規範)；制裁，指出違反規範的法律後果。”2法律規範不等同於法律條文。一個法律條文不一定包括法律規範的所有三個因素，而一個法律規範可以表述在幾個法律條文、甚至不同的法律文件中。條文是法律規範的文字表述，直接表述國家的規範性命令。這種命令一般可分為兩大類：調整性命令即調整性規範，主要任務在於設定權利、義務，通常由假定、處理兩個要素構成；保護性命令即保護性規範，主要執行法的保護職能，通常由假定、制裁兩個要素構成。只有調整性規範和保護性規範結合起來，亦即假定、處理、制裁這三個邏輯要素全部具備，法律規範方可正常發揮作用。 (二)法系與法律體系 這是兩個內涵和外延都截然不同的概念。 法系(Families ofLaws)指傳統法學對不同的法律體系，按照法律傳統上的聯繫和形式上的某些特點所作的基本分類。從法制史上探討，古代和中世紀國際上曾有五大法系，即中華法系、印度法系、阿拉伯法系(又稱伊斯蘭法系)、羅馬/日爾曼法系(又稱大陸法系、羅馬法系、民法法系、法典法系)及英國法系(又稱普通法系、習慣法系、英美法系)。中華法系誕生於春秋戰國，延續至清朝，2000 多年來是中華文明重要組成部分，是體系完整、內容全面、具中國和東方特點的法律制度綜合體。以羅馬法為傳統、以國家制定的規範性文件為主要形式的歐洲大陸各國的法，叫做羅馬/日爾曼法系或大陸法系、民法法系，在英國中世紀後期通過審判實踐而逐步形成的 17

英吉利法和受其影響的美國絕大部分州的法，叫英國法系或英美法系、普通法系、海洋法系。屬於前者的除歐洲大陸各國外，還有日本、美國的路易斯安那州、英國的蘇格蘭，以及亞、非、拉的部分法語國家和地區，屬於後者的除英美兩國外，還有新西蘭、澳大利亞、加拿大和亞、非一些曾是英國殖民地的國家和地區。在當代這兩大法系之間，呈現着越來越大的趨同性，即相互借鑑、相互補充、相互融合的趨勢。 著名法學教授 D.M.沃克主編，1980 年出版的《牛津法律大辭典》把現存法系歸納為：大陸法系、普通法系、社會主義法系、宗教法系和其他法系。他的分類至今仍具代表性。中國大陸的法從形式上看同歐洲大陸法系有比較接近的一面，亦屬成文法系，但作為當代社會主義法系的主要代表，中國的法強調維護公有制或維護以公有制為主體的多種所有制的兼容性，也可以稱之為有中國特色的社會主義成文法系。為此，《中華人民共和國憲法》在總綱裏開宗明義地規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織和個人破壞社會主義制度。”(第 1 條)“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”(第 7 條)“社會主義的公共財產神聖不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞國家的和集體的財產。”(第 12 條)“國家實行社會主義市場經濟。”(第15 條)“國家在社會主義初級階段堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配形式並存的分配制度。”(第 6 條) 法律體系(Legal System)“通常指由一個國家的全部現行法律規範分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯繫的統一整體。”3各個國家現行法律規範是多種多樣的。雖然它們所調整的社會關係不同，具有不同的內容和形式，但建立的經濟基礎相同，有着共同的原則指導，因而構成具有內在聯繫的統一整體。在統一的法律體系中，因其所調整的社會關係不同，調整的方法不同，劃分為若干法律部門，如憲法、刑法、民法等實體法部門和訴訟法組成的程序法部門。在各個法律部門內或幾個法律部門之間又包括着各種法律制度，如所有權制度、合同制度、選舉制度、公開審判制度等。部門與部門之間、制度與制度之間，既有差別，又有聯繫，相互配合， 18

於是組成一個內部協調一致、形式完整統一的有機整體。法律體系作為一個概念綜合體正處於加速演變、加速進化過程之中，沒有一成不變的法律體系，也沒有穩定度不高而可以長壽的法律體系。 中華人民共和國的法律體系由憲法、法律、行政法規、地方法法規、規章等不同層次的法律規範所組成。按法律法規所屬的部門概念分類，則由 7 大部分組成：①憲法、國家法；②民法、商法；③行政法；④經濟法；⑤社會法；⑥刑法；⑦訴訟及非訴訟程序法。澳門特別行政區的法律體系由基本法以及基本法第 8 條規定的澳門原有法律、澳門特區立法機關制定的法律和列於基本法附件三的全國性法律組成。 (三)法學、法律科學 法學是“法律科學”(Legal Sciences)的簡稱，係“專門以法律現象包括法律規範、法律意識、法律關係、法律行為為研究對象的學科的總稱”，4是以法或法律這一特定社會現象及其發展規律為研究對象的一門社會科學。“法學既研究法律規範的內容和結構，也研究法與經濟、政治、社會、道德和歷史以及其他各方面的相互關係；既研究法的一般基本概念、原理和規律，也研究具體的國內和國際法律規範，直接服務於法律實踐；既研究法的制定包括立法目的、原則、技術和程序等，也研究法的實施包括法的適用、遵守及其保障和效果等。”5法學主要包括理論法學、法律史學、國內部門法學、外國法學、國際法學、邊緣法學等分支學科，是一個包括許多分支學科的龐大的知識體系，是社會科學中一個重要的基礎性學科。法學具有悠久的發展歷史，在中國起源於春秋戰國；在西方，一般認為，羅馬《十二銅表法》頒佈後開始形成，但直到 19 世紀才成為體系龐大、門類眾多、結構嚴密的獨立學科。在歐陸強調法典重要性的各個國家，法學家對法理解釋和研究一向受到高度重視，一些重要法學家的理論更成為制定與修改法律的依據，故歐陸法系的法律亦有“法學家法”的説法。 在近現代一二百年間的中國，由於法制建設相對滯後，法學研究同樣處於相對薄弱的地位。中華人民共和國成立之後，由於法學研究在一定程度上陷入了理論誤區，進展較為緩慢。但改革開放之後的 20 多年來，隨着法制建設的全面加強，有中國特色的社會主義法學研究也進入了一個前所未有的歷史發展新階段。在改革開放大潮推動下，通過總結中國自身法制 19

建設的正反經驗、通過研究與吸納國際法制發展過程中一切成功經驗，中國目前可以説已形成一個與經濟持續、快速、健康發展大體適應的法制建設高潮。在 2003 年全國人大換屆時，有中國特色的社會主義法律體系框架已基本形成，不僅各部門法律基本配套成形，而且逐漸形成既反映法制建設普遍規律又有顯著中國特色的法律體系，現在生效的基本法律和法律近400 部、國家行政法規逾 800 部、地方行政法規共 8，000 餘部，這中間法律理論工作者的貢獻是不可忽視的。通過系統而深入的法學研究，也可使廣大居民的法律意識不斷增強，從而為現行法律的制定與完善、適用與遵守帶來有力的促進和積極的影響。 二、法制與法治 (一)法制(Legal System，Legality) “泛指國家的法律和制度。法律既包括以規範性文件形式出現的成文法，如憲法、法律和各種法規，也包括經國家機關認可的不成文法，如習慣法和判例法等。制度指依法建立起來的政治、經濟、文化等方面的各種制度。”6法制亦可理解為“法律制度的簡稱，包括法本身以及立法、執法、護法、守法各項內容，是個含義廣泛的概念。”7它是社會制度的核心層面，一定的社會制度必然需要有相應的法律制度來保障。資本主義的社會制度需要有資本主義的法律制度來保障，社會主義的社會制度也需要有社會主義的法律制度來保障。當今世界上，由於人類文明的整體性發展和各法系法律的趨同性的加大，不同社會制度下的法律制度之間亦有許多共同性特點，無論實體法如憲法、民商法、刑法、經濟法、行政法、社會法等，還是程序法方面都是如此。 “發展社會主義民主，加強社會主義法制”，在中國大陸已成為人們的普遍共識。《中華人民共和國憲法》規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”(第 5 條)社會主義法制是社會主義民 20

主的制度化、法律化，並嚴格依法進行國家管理的一種方式。只有把社會主義民主制度以法律形式確定下來，並使這種制度和法律具有穩定性、連續性和權威性，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，才能切實保證公民在法律面前一律平等，才能使國家生活和社會生活建立在正確的原則之上。正如英國哲學家J.洛克所指出，政府“應該以正式公佈的既定的法律來進行統治，這些法律不論貧富、不論權貴和莊稼人都一視同仁，並不因特殊情况而有出入”。美國政論家T.潘恩也説：“在專制政府中，國王便是法律，同樣地，在自由國家中，法律便應該成為國王。”8其核心思想是要依法治理國家，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權。法制有時也與“法治”一詞通用。 (二)法治(Rule of Law，Rule by law) 特指“按照民主原則把國家事務制度化、法律化，並嚴格依法進行管理的一種方法。”9只有使民主制度化、法律化，並嚴格依法辦事，以確立一種正常的法律秩序的國家，才是真正的法治國家。古希臘亞里士多德在其《政治學》一書中指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”10西方啟蒙思想家洛克、盧梭等主張法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權。《牛津法律大辭典》指出：法治是“一個無比重要的、但未被定義、也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權威機構，立法、行政、司法及其他機構都要服從於某些原則。這些原則一般被看作是表達了法律的各種特性，如正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對人的至高無上的價值觀念和尊嚴的尊重。”11在任何法律制度中，法治的內容主要應包括：對行政權的限制；反對濫用行政權力的保護措施；獲得法律的忠吿，幫助和保護無所不在的平等的機會；對個人和團體各種權利和自由的正當保護；以及在法律面前人人平等。在跨國家的和國際的社會中，法治指對不同社會的不同傳統、願望和要求的承認，以及發展協調權利要求，解決爭端和衝突，消除暴力的方法。它所強調的不僅是政府要維護和執行法律及秩序，而且政府本身也要服從法律制度，而不能置法律於不顧或熱衷於重新制定適應本身利益的法律法規。總之，現代社會法治強調法律與社會的互動，個人與社會的和諧， 21

人類與自然的和諧。法治原則強調依法治國、依法治區，實現社會生活法制化，務求有法必依、執法必嚴。它包括法律體系的完備，更強調依法辦事、依法行政、遵法守法、執法行法的水平。通常提及的法治社會亦即文明程度高的社會，應表明該社會不僅法律制度健全完善，而且居民的法治觀念很高，遵法守法成為公民的自覺行為，司法裁決公平公正，全體居民的道德水平處於較高層次。 總之，法制較多地強調法律現代化、規範化、系統化，而法治較多地強調全面遵法守法、執法公正嚴明、法律文化發達、法律意識鮮明，從而確保社會運作的公正、平等，社會環境的和諧、輕鬆。因而後者比前者具有更大的重要性，更應得到普遍的關注。“必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。12對於步入歷史發展新紀元的澳門來講，無論法制的完善和法治的健全，恐怕都是一個有待進一步推進、加強的現實任務。 三、憲法與憲法性法律 (一)憲法 它是國家的根本法，是權威性 高的法律規範體系，它規定國家制度和社會制度的基本原則，如國家性質、政權組織形式、國家結構形式、經濟制度、公民的基本權利和義務、國家機構的組織及職權與活動等方面的基本原則；具有 高法律效力，是制定普通法律的依據；普通法律不得與之相抵觸；制定和修改程序嚴謹。以 1787 年《美利堅合眾國憲法》的出現為標誌，現代國際制憲史經歷了兩個多世紀的發展演進，由 18 世紀 80 年代至 19 世紀末是國際制憲史的第一個發展階段，美國憲法和以“自由、平等、博愛”為行動口號的法蘭西憲法成為早期國際制憲樣板。由 20 世紀初至今可以講是國際制憲史上的第二個發展階段，主要標誌是新型社會主義憲法的出現和第二次世界大戰後一系列新興民族獨立國家憲法的推出。這中間，滯後發展的中國憲政建設終於提到了近代統治者的議事日程，開始了一段曲折的發展過程。1949 年 10 月 1 日中華人民共和國成立以後，近半個世紀來中國社會、經濟制度發生了根本性的深刻變化，作為對這種變化 22

予以確認和規範的中國現代憲政建設，走出了一條逐步適合本國國情、逐步完善成熟的發展道路。“世界上任何事情都處在動態發展的過程中，或和諧有序地發展，或規律不整地發展。在法律體系中居龍頭地位的憲法，其發展、演進直接關係到整體社會進化的質量與節奏。社會主義憲法，作為一支有特定地位，但起步較晚的憲法，同樣需要通過自我完善來提高其成熟度並在國家現代化建設中發揮其導向作用。”13憲法演進過程中趨同性與差異性並存，有同有異，大同小異，互為補充、互相借鑑，是完全正常的歷史社會現象，是法律現象的常態發展。 (二)中國憲法 现行《中華人民共和國憲法》，是 1982 年 12 月 4 日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過、同日全國人民代表大會公吿公佈施行的。它是中華人民共和國成立後制定的第 4 部憲法，中國現行憲法的制定以及 1988、1993、1999 年三次修正案的通過，充分證明中國憲政建設已走上健康發展的康莊大道。中國現行憲法作為一部有中國特色的社會主義憲法，由於認真總結了中國百年來憲政發展的經驗教訓，總結了建國幾十年來憲政發展的正反經驗，特別是推行改革開放以來的豐富而實際的新經驗，同時及時研究並合理引進國際憲法演進的有益經驗，取向合理、起點很高，既有高度濃縮的普遍經驗又有特徵明顯的中國特色，因而具有很高的成熟度，成為當代社會主義憲法體系中當之無愧的代表，也因而越來越受到國際間的全面關注與普遍重視。新憲法共有 4 章 138 條，正如憲法序言所指出：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有 高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”憲法第 31 條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情况由全國人民代表大會以法律規定”。這一體現“一國兩制”原則和精神的規定，成為對香港、澳門恢復行使主權後建立特別行政區的法理依據，成為制定《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的法理依據。 23

(三)憲法性法律 亦稱憲制性法律或國家法，在中國是全國性法律或國家基本法律的主要組成部分之一，是對整體國家生活進行規範的法律文件，由 高國家權力機關所制定，效力範圍包括整個國家。迄今為止，憲法性法律總計 30 餘部，包括規範國家立法制度的《中華人民共和國立法法》；規範國家形象和標誌、規範領土主權事宜的《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》；規範選舉制度的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規範國家機構設置的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》、《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》；規範特別行政區制度的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》；規範民族區域自治制度的《中華人民共和國民族區域自治法》；規範公民基本權利的《中華人民共和國集會遊行示威法》、《中華人民共和國國家賠償法》等。在中華人民共和國，憲法性法律與全國性法律是既有區別又有聯繫的概念，它們都是由高國家權力機關制定的，效力範圍覆蓋全中國，憲法性法律一定是全國性法律，但全國性法律不一定是憲法性法律，如民事法律中的《中華人民共和國民法通則》、婚姻法、繼承法、收養法；商事法律中的海商法、公司法、合同法、票據法、保險法；行政法律中的兵役法、國防法、公民出入境管理法、國家安全法、環境保護法、海關法、教育法等；經濟法律中的預算法、銀行法、會計法、審計法、外貿法、統計法、所得税法、價格法等；刑事法律中的《中華人民共和國刑法》、引渡法；社會法律中的工會法、勞動法；程序法律中的民事訴訟程序法、刑事訴訟程序法等，都是全國人民代表大會或其常委會所制定的全國性法律，但在分類上不屬於憲法性法律。 (四)憲法文化與憲法理論研究 作為法律文化重要內容的憲法文化，是各國制憲發展成果的標誌，是各國憲法成熟化、現代化的標誌，是各國人民對憲法原則、精神的理解與實施的集中反映。一個法律健全的國家除其憲法原則完善外，還需要約束 24

機制的完備與公民憲法意識的普及與提高相配合。可以講，憲法文化是人們運用憲法規範調整與重構社會關係的智慧、知識和經驗的結晶，一定社會的憲法文化狀况，通過全民的法律意識狀况，國家的立法、司法的演進程度和效率表現出來。因此，廣大居民對憲法忠誠和尊重可以促進政治責任的履行和國家合法性的加強。 憲法理論研究即憲法學研究，是建立和發展民主政治過程中不可忽略的一個方面。因為“憲法學就是研究國家權力的性質、形式，以及研究規定國家組織和活動的根本法律即憲法的學科”。14“作為法學一個部門的憲法學，不僅要研究現行的憲法和憲法性文件，而且還要研究憲法在歷史上的沿革以及發展趨勢；不僅要研究本國的憲法，而且還要研究外國的憲法；不僅要研究成文的憲法，而且還要研究現實的憲法，即憲法在實施中的實際情况”。15在憲法學研究過程中堅持合理定位、實事求是、外為中用、不斷完善的原則是絕對需要的。研究的目的不是為了盲目地自我肯定或自我否定，而是要做到合理地自我定位，找出差距，不斷完善，以有利於創立和完善有自己國情特色、民族特色、文化特色，使得保障日益充分、優勢得以全面發揮的現代憲法和整體法律體系。在新興的澳門特別行政區，強調依法治澳的形勢下，深入推介作為憲法性法律文件的《澳門特別行政區基本法》，有其不容低估的特殊意義，因此，有條件的人士進一步系統地認識基本法各項原則性規定，並理性地、自覺地注意增強基本法意識，並推動各界人士對基本法的理解保持 大限度的全面性、準確性，這是關係特區未來發展的一個重要因素，也是憲法學研究的一項特定內容。 四、《澳門特別行政區基本法》—— 體現“一國兩制”的傑作 (一)基本法的性質、地位與效力 1.基本法的性質 《澳門特別行政區基本法》和《香港特別行政區基本法》一樣，是中華人民共和國 高國家權力機關——全國人民代表大會制定的憲法性法律。“它反映了包括港澳同胞在內的全國人民的意志和利益，是無產階級政 25

策和方針的體現。按基本法的本質來看，它是社會主義性質的法律”。16中國在一個相當長的時期內保持港澳地區的原有資本主義社會經濟制度，保護港澳同胞的私有財產權，乃是出於改革開放、加速社會主義現代化建設的需要，出於 終實現國家和平統一的需要，出於確保港澳兩地長期穩定、發展、繁榮的需要，因而符合國家和民族的整體利益。所以，把“一國兩制”方針法律化、具體化的《香港基本法》和《澳門基本法》，從本質上講，不能不是社會主義法律體系的組成部分，同時又是一部完全新型的現代法制建設的創新成果。 2.基本法的地位 基本法是中華人民共和國社會主義法律體系的組成部分，同時又是澳門特別行政區本地法律體系的組成部分，是其位階 高的根本大法。 中華人民共和國的社會主義法律體系由各類規範性文件所組成。依法律層次性而定，它們各自在法律體系中所處的地位是不同的：憲法，是國家根本法，處於 高的法律地位；法律，根據憲法而制定，由全國人民代表大會通過的法律屬於基本法律，其他法律由全國人民代表大會常務委員會制定通過。基本法律和一般法律的差別只在於制定的機關不同，至於兩者的法律效力則是相等的；行政法規， 高國家行政機關——國務院制定並頒佈的叫作行政法規。它的法律地位低於憲法和法律；地方性法規、民族自治地方的自治條例和單行條例；規章，國務院各部、委以及地方人民政府頒佈的規範性文件稱規章。 《澳門特別行政區基本法》是由全國人民代表大會制定的國家基本法律，其地位僅低於憲法而高於其他行政法規和規範性文件。《澳門特別行政區基本法》在特別行政區法律體系中，又處於 高的法律地位，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸。這表明基本法在澳門特別行政區具有不可逾越的崇高地位，是特區小憲法。 3.基本法的效力 26

《澳門特別行政區基本法》既然是中華人民共和國的基本法律，在全國範圍內當然都具有法律效力，也就是説，全國人民都有遵守、實行《澳門特別行政區基本法》的義務和責任。《澳門基本法》在澳門特別行政區內具有 高的法律效力，在澳門的所有永久性居民、非永久性居民和其他人都有義務和責任貫徹執行《澳門基本法》，在澳門特別行政區範圍內實施的其他法律都不得同基本法相抵觸。因此，認同、尊重基本法，貫徹、執行基本法，宣傳、推介基本法，維護、捍衛基本法，便成為特區每一守法居民、每一具正常法治意識的居民的一項義不容辭、責無旁貸的社會本份。 (二)基本法所體現的根本原則 1.主權原則 基本法是為解決中葡之間的歷史遺留問題，實現祖國統一和領土主權的完整而制定的，故堅持主權原則是首要原則。《中葡聯合聲明》載明：“澳門地區是中國領土，中華人民共和國政府將於 1999 年 12 月 20 日對澳門恢復行使主權”。基本法有必要將聯合聲明中的立場貫徹始終。澳門自古以來是中國的領土，收回澳門是中國政府的神聖職責。維護國家統一和主權完整是基本法的根本原則，也是基本法的根本任務。在澳門實現歷史性回歸之後，強調主權原則依然具有很大的現實意義。 2.“澳人治澳”、高度自治原則 在確保祖國統一與主權完整的大前提下，給予澳門特別行政區根據基本法的規定實行澳人治澳、高度自治的權力，這同樣是不可忽視的重要原則。解決港澳問題的總方針是堅持“一國兩制”。“兩制”本身就意味着高度自治，因為它保留了港澳在社會政治制度和經濟制度等根本問題上的特殊性。允許它們在根本制度上同全國其他地區不一致，這是高度自治的首要表現。此外，基本法規定特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，有權自行制定高度自治範圍內各項有關的政策，特別行政區的行政機關和立法機關由當地永久性居民組成等等，都是貫徹高度自治原則的體現。 3.保持穩定繁榮原則 27

澳門是經濟比較發達的地區。港澳地區的繁榮發展有利於祖國的社會主義現代化建設。因此，保持港澳社會穩定和經濟發展與繁榮，意義十分巨大。繁榮發展的前提是社會穩定。有鑒於此，基本法在處理澳門的政治、法律、經濟、文化教育等方面，盡可能地保留其原有的狀態，避免劇變，以求穩定。社會穩定則人心安定，居民安居樂業則繁榮發展可期。基本法根據“一國兩制”方針，明確規定在澳門保持原有的資本主義社會經濟制度和生活方式 50 年不變，不實行社會主義的制度和政策；明確規定保護私有財產權，原有的法律基本不變，保持自由港和單獨的關税地區地位等等，都是貫徹穩定繁榮原則的表現。 4.循序漸進發展民主原則 發展民主是社會穩定、繁榮、發展的必要因素。澳門只是在葡國 70 年代中期發生的“4·25”革命後，居民所享有的民主權利和自由方開始有一定保障，但仍遠不完備。1999 年，中國政府恢復行使主權後，以永久性居民為主體的澳門居民成為本地區的真正主人，依法實行高度自治，這為推行真正意義的民主提供了條件與機會。鑒於深刻的歷史原因，現實的社會因素以及各階層人士的政治要求、民主意識和承受能力等，民主的推進必須從本地實際情況出發，穩健地循序漸進地進行，以便為穩定的社會發展和經濟發展服務。同時也要認識到，民主也是一個相對性、動態性的概念，從來不存在絕對完善的民主，也從來沒有一步到位的民主。 5.原則性和靈活性相結合原則 基本法是以“一國兩制”為總的指導方針而制定的。“一國兩制”本身就是高度原則性和高度靈活性相結合的體現。如果只有“兩制”而沒有統一的社會主義國家，就會完全喪失原則性。反之，如果只有“一國”而沒有“兩制”，那也就不能順利地解決港澳問題，不能保持港澳的穩定繁榮，達到逐步實現國家的和平統一目標和有利於全國的社會主義現代化建設的目的。所以，堅持科學理性務實，一切從澳門實際出發，堅持原則性與靈活性的辯證統一，乃是制定基本法要遵循的重要原則之一，也是貫徹、實施基本法要遵循的原則。 28

(三)制定基本法的意義 基本法的成功制定，具有極其深遠的歷史意義、現實意義、國際意義和理論創新意義： 1.巨大的歷史意義 中華民族是一個偉大的民族，近一個半世紀，中國人民為趕走外國侵略者，收復失地，不怕流血犧牲，前仆後繼，進行了艱苦卓絕、不屈不撓的長期鬥爭。1949 年中華人民共和國的成立，標誌着中國人民終於站起來了，國家實現了空前的統一。但作為歷史遺留的問題，即香港、澳門的回歸仍是有待解決的任務。收回香港、澳門，這是十多億中國人民夢寐以求的願望。“關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地説，主權問題不是一個可以討論的問題。現在時機已經成熟了，應該明確肯定：1997 年中國將收回香港。”17澳門問題與香港問題性質基本相同，作為 早被外國人逐步佔據的地方，在香港問題解決之後便成為唯一尚被外國人管治的地方。《中葡聯合聲明》為澳門問題的 後解決確立了時間表，而《澳門基本法》的制定則使中國政府對澳門恢復行使主權、使澳門進入其歷史發展新階段成為可能。 2.重大的現實意義 基本法是“一國兩制”方針政策的法制化，“它的制定，標誌着‘一國兩制’成為有理論指導、有法律依據和有政策措施的科學構想。‘一國兩制’也從理論進入實踐，由構想變為現實，充分顯示出以‘一國兩制’的方針實現祖國和平統一是完全行得通的。”18基本法的成功制定，使廣大澳門居民更深切地感受到中國政府實行“一國兩制”的決心和信心，更深刻地領會到“一國兩制”方針是實現和平統一的一項基本國策，更清晰地看到澳門未來發展的美好前景，這種信心上的保障大大激勵澳門居民為創造更加美好的明天而努力奮鬥。基本法的頒佈，不僅標誌着澳門特別行政區所實行的各項社會制度有了法律上的保障，而且它也為澳門後過渡期所要完成的歷史性轉變指出了發展方向，確保了澳門社會平穩過渡。 3.深遠的國際意義 中國政府用“一國兩制”的創造性構想，把兩種不同社會制度的對立 29

化解為共存，用對各有關方面利益、要求都可得到滿足的前所未有的和平方式，並在《中葡聯合聲明》簽署之後迅速通過制定專門法律的途徑來解決歷史遺留下來的問題，這在世界上是個創舉，它表明國與國之間只要本着實事求是的精神，互相尊重，互讓互諒，求同存異，許多問題和爭端都可以通過和平的方式獲得解決。由此可見，制定基本法的國際意義，不僅表現為中葡兩國政府之間的關係因妥善解決澳門問題而會得到進一步的發展，而且也為其他國家解決類似問題和爭端，樹立了一個可供借鑑的楷模，有利於各國人民之間的友誼發展和世界的持久和平。 4.理論創新意義 《澳門基本法》和《香港基本法》一樣，作為一部史無前例的法律創造成果，它不僅為澳門特別行政區的穩定繁榮描繪出一幅壯麗的藍圖，確保依既定的“一國兩制”國策實現國家和平統一大業，同時它也為中國原有的社會主義法律制度和法律體系，為中國原有的單一制國家結構形式，增添了新鮮內容。這就突破了傳統的法律理論觀點，為現代憲法學和政治學研究提供了嶄新的領域和課題。正如鄧小平先生在《香港基本法》完成起草工作時對其起草委員所講：“你們經過將近 5 年的辛勤勞動，寫出了一部具有歷史意義和國際意義的法律著作。説它有歷史意義，不只是過去、現在，而且包括將來；説國際意義，不只是第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。”19 (四)基本法的主要特點 1.前瞻性 《澳門基本法》提前 12 年起草，提前 6 年頒佈，同《香港基本法》一樣，是國際制憲史和法制史上一個空前記錄；基本法的許多條文還盡可能地對回歸後 50 年內、即進入 21 世紀後的發展需要預留了足夠空間。其前瞻效應極為明顯。 2.創新性 “一國兩制”的理論和實踐，突破了當今世界上主權國家的固有模式和形態，形成了在一個國家內同時共存兩種不同的制度，即在一個社會主 30

義國家內，主體部分實行社會主義和局部地區保持原有資本主義，兩種制度同時並存，並且相互促進、共同發展的嶄新格局。“一國兩制”這一構想從提出到實踐，都具有獨創性質，無論古今中外都無先例可援。基本法是“一國兩制”構想的具體化，是《中葡聯合聲明》的具體化，它把兩種不同的法律制度、把兩種法律的優點有機地結合一起，成為制憲史上的一項成功探索與嶄新創舉。 3.保障性 基本法不僅從總則和各有關章節中對確保國家恢復行使主權和高度自治原則的實施提供了根本性保證，而且也對居民的基本權利和自由、對體現循序漸進民主政治的政治體制、對得以長期持續發展的經濟、文化和社會事務，均分別提出了系統的保障性規定，整部基本法就是一部結構嚴謹、表述清晰、實施有據的完整保障體系。 4.務實性 基本法的起草經過長達 4 年半的反覆深入的諮詢，實事求是，廣擇善納，精益求精，力求從澳門社會實際出發，又服務於澳門社會現實，為新生的澳門特別行政區營造一個寬鬆和諧的發展環境。 5.實踐性 由於制定基本法是史無前例的法制創立過程，沒有先例可循，沒有現成經驗可資借鑑，所以它的起草成功完全是在堅持國家主權原則之下充分照顧澳門社會實際，深入調查、認真聽取意見，反覆修改、不斷完善的結果。為了使特別行政區的運行具更大的自主性，基本法某些章裏多次使用“依法”、“依照法律”、“自行立法”、“自行制定”、“以法律保護”、“通過澳門特別行政區的法律”、“完善……法律”等立法技巧，這既是為了照顧特別行政區有效行使立法權的需要，同時也是體現認識源於實踐的原則，把法律的配套完善交由特別行政區繼續完成。 6.權威性 在制定法律過程中，法理依據的充分性，法律規範的完整性，立法程 31

序的嚴謹性都是不容忽視的前提，而諮詢的深入性和推介的全面性同樣是其得以成功的重要條件。由於《澳門基本法》在上述兩方面取得成功，這部新興澳門特別行政區的根本大法，不僅在法律體系層次上定位很高，而且在廣大居民心目中也被定位很高，因而它自然而然地具有很高的權威性。 (五)維護國家安全與提升公民意識 近一兩年來圍繞港澳兩個特別行政區就基本法第 23 條自行立法，形成了一個前所未有的關注基本法實施的高潮，這一方面説明兩地居民在理解、推動依法施政過程中已建立起較為明確的“一國兩制”意識，另一方面也表明深入對相關問題的討論完全必要、不容迴避。 為了維護自己的主權、統一和領土完整，世界上找不出任何一個國家不在其憲法和有關法律中明文規定禁止諸如叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央政府及竊取國家機密一類的行為，並對上述行為予以懲罰。為了維護國家的整體安全，確保在本地區建立起一個穩定的社會發展環境，使經濟蒸蒸日上，居民安居樂業，澳門特別行政區應自行立法禁止各種危害國家安全的行為，基本法第 23 條的立法要求，不僅是澳門特別行政區政府應盡的義務，而且也是澳門特別行政區可以從本地的實際情況出發，自行制定有關的法律，行使立法權的需要。這樣，既可有力地維護國家主權，又可保障實施高度自治的穩定社會環境，充分體現了“一國兩制”的精神。同時也是基於中國刑法典、國家安全法與相關法律不在澳門特別行政區實施；澳門回歸前頒佈的新刑法典沒有條件把體現中國國家安全的要求形成法律規範。因此，澳門特區自行立法實施“三個禁止”是履行職責、對國家安全負責的表現，也是行使高度自治權、完成這一授權性規範的表現。 對於政治性組織或團體的問題，基本法第 23 條從兩個方面作了規定，一方面，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動；另一方面，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。世界上每個國家和地區都有自己的國情和區情，即使推行民主政治也要從自己的國情和區情出發，充分考慮自己的需要和特點，因此，上述這些規定，不僅有利於維護國家的主權，而且也有利於維護澳門特別行政區的穩定和繁榮。由於澳門不是獨立的政治實體，保持穩定、發展、繁榮是澳門社會和居民的共同願望和目標，也是其 大利益所在， 32

所以，澳門絕對不宜變成一個國際政治鬥爭的漩渦地區，而旨在推翻中國國家 高權力中心的行徑以及危害國家安全的任何倒行逆施，當然更不容在澳門存在，無論本地背景也好，國際背景也好，均應列入防止與禁止之列。 澳門特區完成本條所要求的立法程序，不僅事在必行，而且也具充足條件。這項立法同居民享有、行使基本民主權利是不同性質的問題，同維護國際人權準則也絕對構不成對立關係。至於言論自由、新聞自由、學術自由，這是推行政治民主化的基本要求，不會因相關立法而有所改變。作為生活在澳門特別行政區的愛國者，所以要認同這條規定的必要性和迫切性，是因為：國家安全和社會治安是一脈相承的，沒有國家安全就談不上社會穩定，而離開社會穩定，本地的發展和居民的福祉就無從談起。澳門作為法治地區，政府依法施政與民間依法辦事都要有個客觀標準，而基本法第 23 條立法正是在國家安全這個重大問題上提出一個有效的指引，廣大愛國者從不擔心自己正當言行的自由會受到損害，而對極其個別的不法之徒則是有力的警戒。提升法治意識是一項長期建設課題和發展目標，一個公民意識強烈、法治意識強烈的居民，必然會建立起權利義務對應觀、人權國權一致觀，既懂得正確維護自身基本權益又懂得自身對社會、對國家的基本承諾和義務。 有關基本法第 23 條的要求，在特區立法落實前需要認真關注，在特區完成立法程序後同樣需要認真關注；既要對相關立法予以理性認同，又要力促相關法律規範不受歪曲、誤導，正確付諸實施。這應成為特區政府和廣大愛國居民的一項義不容辭的政治承擔和社會責任，也是愛國愛澳傳統在新形勢下的有效體現。 在澳門特別行政區，深入學習、正確理解基本法，是每一個居民有效行使其基本權利的前提；認真研究、系統論證基本法所涵蓋的諸多理論問題與現實課題，是當前和今後推進憲法學和政治學研究的重要內容；全面貫徹、堅決維護基本法所作出的原則性規範和指引，是依法施政、踐行“以民為本”理念的根本要求。基本法與我們每一個人都有感情上和利益上的關聯，有幸成為特別行政區的第一代居民，成為特別行政區的第一代建設者，我們都要調整好心態，與時俱進，進一步正確認識法律、正確認識基 33

本法，成為“一國兩制”意識強烈的守法公民，成為特區發展的積極參與者。 註釋： 1《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社，1984 年，第 110 頁。 2 張友漁等：《政法辭書》，中國國際廣播出版社，1991 年，第 3、4 頁。 3《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社，1984 年，第 84 頁。 4 張友漁等：《政法辭書》，中國國際廣播出版社，1991 年，第 1 頁。 5 《法學大辭典》，中國政法大學出版社，1991 年，第 1，022 頁。 6 《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社，1984 年，第 114 頁。 7 張友漁等：《政法辭書》，中國國際廣播出版社，1991 年，第 5 頁。 8 轉引自《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社，1984 年，第 114 頁。 9《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社，1984 年，第 114 頁。 10 轉引自《辭海》，上海詞書出版社，1999 年，第 528 頁。 11 [英]D.M.沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社，1988 年中文版，第 790 頁。 12 《鄧小平文選》第 2 卷，人民出版社，1993 年，第 146 頁。 13 楊允中：《“一國兩制”與現代憲法學》，澳門大學出版中心，1996 年，第 16 頁。 14 許崇德：《中國憲法教程》，人民法院出版社，1991 年 12 月，第 3 頁。 15 吳家麟、許崇德：《憲法學》，群眾出版社，1989 年，第 3 頁。 16 許崇德：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社，1995 年，第 15、16 頁。 17《鄧小平文選》第 3 卷，人民出版社，1994 年，第 12 頁。 18 藍天主編：《“一國兩制”法律問題研究》(總卷)，法律出版社，1997 年，第 17 頁。 19 《鄧小平文選》第 3 卷，人民出版社，1993 年，第 35 頁。 34