從港澳特區基本法 23 條立法 看社會的極化與整合 陳欣欣、鄭子傑* 一、基本法 23 條立法的緣起 在香港及澳門兩個特別行政區的基本法第 2章中央和香港/澳門特別行政區的關係中第 23 條規定：“香港/澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港/澳門特別行政區進行政治活動，禁止香港/澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”1因此，為香港及澳門兩個特別行政區的基本法 23 條立法是必須的，否則便是違反兩地基本法的規定。 (一)香港特區政府對基本法 23 條的立法準備 香港特別行政區在 1997 年 7 月 1 日成立後，已開始對基本法 23 條立法作整體研究，2並收集包括西方國家在內的其他司法管轄區的有關法例和普通法原則，以及聽取包括香港大律師公會、律師會等團體在內的社會各界的意見。3而特首董建華在 2002 年 7 月表明，會在未來 5年訂立有關法例。4 1.中方官員對香港特區基本法 23 條立法的態度 中方的態度是希望香港特區政府能早日立法。正如全國人大法工委副 * 前者為澳門理工學院公共行政高等學校社會學副教授，後者為澳門理工學院公共行政高等學校心理學副教授 54

主任喬曉陽於 2002 年 6 月 28 日在北京出席一個場合時表示，基本法 23條越快立法越好。另外，禁止“法輪功”活動全由特區政府決定，他個人不便發表意見。5全國人大代表馬力在 2002 年 7 月 9 日接受記者查詢時指出，若真的證明了法輪功利用香港干擾中國衛星，中央必然會要求香港加快立法實施23 條的規定，因為中央一直都不喜歡香港被利用作顛覆內地的基地。6中國主管港澳事務的國務院副總理錢其琛亦強調，在 23 條立法問題上，中央只定了一個原則規定，具體執行由特區政府自行立法，中央不會具體干預的。7 1988 年 4 月基本法起草委員會第七次全體會議審議通過的《香港基本法》(草案)徵求意見稿第 22 條就已經明確規定：“香港特別行政區以法律禁止任何破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為。”1989 年 1 月基本法起草委員會第八次全體會議通過的提請全國人大常委會審議的《香港基本法》(草案)第 23 條進一步規定：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機密的行為。”8 2.香港特區政府立法程序的開始 到了 2002 年 9 月 24 日香港特別行政區行政會議通過《實施基本法23 條諮詢文件》，決定從當日起就實施基本法 23 條進行為期 3 個月的公眾諮詢。9由此香港特區政府對基本法 23 條立法程序正式啟動，具體立法程序如下： 2002 年 9 月－12 月：保安局進行《實施基本法 23 條諮詢文件》諮詢； 2003 年初：政府發表有關 23 條立法的藍紙草案並提交立法會首讀； 2003 年 7 月：立法會暑期休會前三讀通過草案。 (二)澳門特區政府對基本法 23 條立法的準備 澳門特別行政區於 1999 年 12 月 20 日成立後，國家和澳門社團都希望澳門特區政府按照基本法 23 條的規定制定有關禁止顛覆中央人民政府的法律，以便更好地落實基本法，填補法律真空。 在澳門回歸一週年慶祝大會上，澳門特區行政區長官何厚鏵提出要 55

落實《澳門基本法》第 23 條的立法，因此才可限制分裂國家的行為，並稱將來會在適當的時候立法，以保持澳門社會穩定，打擊犯罪活動。10 1.中方官員對《澳門基本法》第 23 條立法的態度 接着全國人大常委會法制工作委員會副主任、澳門基本法委員會主任喬曉陽於2001年3月31日在本澳參加澳門基本法頒佈八週年紀念活動時被記者問及是否需要對基本法 23 條立法問題時，他肯定地表示必須對基本法 23條立法，但甚麼時候立法，就由澳門特區根據澳門情況來決定。11 2.澳門特區政府對基本法 23 條立法的正式落實 正式具體落實基本法 23 條的法律的是行政法務司司長陳麗敏，她在2002 年 10 月 1 日出席特區政府國慶酒會後，主動向傳媒宣佈政府就基本法 23 條立法的工作計劃和意念。她表示現開始草擬條文，2003 年初提交立法會審議。初步構思是以單項特別法的立法形式，清楚界定其意義及範圍。而在罪行罰則的量刑方面會依循現行法律制度，即不設終身監禁。在2002 年 3 月制定的法改清單，把需要立法以配合基本法規定的項目，列入中期法規改革清單內。12 二、香港及澳門兩個特區政府提出基本法 23 條立 法的理據及民間社團的反應 (一)中方官員的立場 港澳回歸後，中國政府關注特區政府落實基本法、“一國兩制”及高度自治的方針。對於基本法 23 條的立法，中國政府持肯定的立場，尊重兩地特區政府按基本法規定辦事，在適當時候自行立法禁止分裂國家等活動。2002 年 10 月份中國主管港澳事務的國務院副總理錢其琛陪同國家主席江澤民訪美時談及香港問題時表示，中央並未就香港基本法 23 條的立法事宜向香港特別行政區政府施壓，並表示立法並不會影響特區的新聞自由。13 56

全國人大法工委副主任喬曉陽於 2002 年 6 月 28 日在北京出席一個場合時提醒香港市民，基本法 23 條並不會限制市民的自由和權利，香港市民不用擔心立法後的自由會受到限制。因為基本法 23 條的目的是為了維持國家統一，與市民的自由無關。14 (二)香港特區政府與民間社團的立場 1.政府的立場 香港特區政府對基本法 23 條的立法是十分明確的。律政司司長梁愛詩於 2002 年 7 月 14 日出席一個公開活動後表示，基本法 23 條幾年內會完成立法工作，因為許多都是基於現有的法律再作修改，亦會作出諮詢，當中並不存在中央給予指示，否則中央就會以全國性法律為香港立法。15行政長官董建華認為基本法 23 條的立法維護了國家安全，是“一國兩制”、“港人治港”成功落實的基石。諮詢文件建議是完全符合基本法、人權法，和適用於香港的兩條國際人權公約；並與其他西方國家的法律作過比較。因此，建議是寬鬆和合理的。16由於市民對《實施基本法 23 條諮詢文件》的內容並不瞭解，因此香港特區政府官員包括保安局局長葉劉淑儀、律政司司長梁愛詩、署理保安局常任秘書長湯顯明、財政司司長梁錦松、政務司司長曾蔭權等進行了多場解釋會，向公眾講解有關條文的內容以及期望減少公眾對基本法 23 條的憂慮。17 2.民間社團的立場 總括而言，民間的意見則呈現分歧，社團及政黨有支持立法的，也有反對的。在支持立法上，支持的觀點認為法制是香港的重要基石。完成23 條的立法，使香港的法律更加清晰和明確，能夠消除市民的擔心和顧慮，使社會更加穩定，增加投資者對香港的信心。18支持立法的人希望特區政府將法律條文解釋清楚，使公眾能夠更容易明白法律條文。而反對立法的人則擔心香港的人權和言論自由受到損害，進而影響“一國兩制”的實施(表 1－表 5)。“支持立法保障國家安全大聯盟”部分名單為：香港中華總商會、香港總商會、香港中華廠商聯合會、香港工業總會、香港中國 57

企業協會、香港中華出入口商會、新界工商業總會、香港工會聯合會、新界鄉議局、民主建港聯盟、自由黨、香港協進聯盟、新世紀論壇、香港廣東社團總會、香港福建社團聯會、香港潮屬社團總會、香港教育工作者聯會、香港基本法推介聯席會議、香港島各界聯合會、九龍社團聯會、新界社團聯會、香港各界婦女聯合協進會、華南電影工作者聯合會、香港各界文化促進會、香港青年聯會、香港青年社團聯盟及香港青年大專學生協會；反對立法“民間人權陣線”部分名單：亞洲專訊資料研究中心、新婦女協進會、中國民主黨香港分部、中國勞工通訊、基督徒關懷香港學會、民權黨、民主黨、前線、草根文化中心、香港市民支援愛國民主運動聯合會、香港天主教勞工事務委員會、香港基督教工業委員會、香港基督徒學會、香港職工會聯盟、香港民主發展網絡、香港專上學生聯會、香港人權聯委會、香港人權監察、香港記者協會、香港政策透視、香港教育專業人員協會、香港社會工作者總工會、香港民主之聲、香港婦女基督徒協會、中國人權香港辦事處、香港天主教正義和平委員會、葵涌邨基督徒基層團體、街坊工友服務處、牛棚書院、何秀蘭議員辦事處、先驅社、彩虹行動、姊妹同志、彩虹細胞、香港彩虹、中華基督教會深愛堂社關團契、香港基督徒學生運動、香港中文大學學生會、香港融樂會及紫藤。 (三)澳門特區政府與民間社團的立場 1.政府的立場 澳門方面，由於暫未有有關法律條文的公佈，公眾現時的立場總體是支持立法，澳門政府表示基本法 23 條必須要立法。 澳門特區行政長官何厚鏵在《2003 年財政年度施政報告》中指出，會就基本法 23 條的規定展開立法工作。19何厚鏵又説，基本法 23 條立法的前後，會儘量公開諮詢澳門各界的意見；但是唯一不會諮詢的是“是否應該立法”的問題。並表示 2003 年一定會為基本法 23 條立法， 後何時通過，怎樣通過，是立法會的權力。202.民間社團的立場 在 2002 年 10 月 29 日，基本法推廣協會舉辦了一場“落實澳門基本法第二十三條”交流座談會，多個民間社團及個人就條文發表意見，全部 58

都是支持立法的意見，亦有個別為立法的內容提建議，但沒有反對的聲音。(表 4 及表 5)而根據一項民意調查顯示，市民對基本法 23 條立法的支持度有 62.3 分。2 59

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表 3 香港個别團體/個人對基本法 23 條立法之建議 65

表 4 門有代表性團體/個人支持基本法 23 條立法之理據 66

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表 5 門部分團體/個人對基本法 23 條立法之建議 三、理論分析：社會極化與整合 香港反對基本法 23 條立法的多個團體組成“民間人權陣線”於 2002年 12 月 14 日舉行了一次大遊行，自稱有 6萬名市民參加。一星期之後，2002 年 12 月 22 日，支持立法的多個團體亦組成了“支持立法保障國家安全大聯盟”舉辦了另一次大遊行，自稱有 4萬人參予。雖然支持立法大聯盟的發言人稱並不代表香港社會出現分化現象，22但團體對立的情形已明顯出現。社會心理學中的“團體極化理論”(group polarization theory)正好用來解釋此現象。23團體極化理論指出當團體進行決策時，常出現團體極化現象；團體決策雖然與成員原先的立場方向一致，但平均來説卻比成員原先的立場更為極端。這並非只是公開的從眾，基本上，為了回應團體的討論，成員私下的態度也會偏移。產生這項效應的部分原因是由於信息影響作用所致；亦即人們在討論的情況下，會瞭解並聽到有關決策的新信息以及新奇的論點。然而，由於團體成員傾向於提出更多有利於他們原先支持立場的論點， 68

較少提及與本身立場相左的論點，因此將使討論產生偏頗，並更進一步地將 終決定推向自己原先支持的立場上。團體極化現象也會因規範影響作用而產生，亦即人們會將自己的看法與團體規範加以比較，然後就調整自己的立場以順從於團體中多數人的立場。此外，團體也可為其成員提供參考架構，使他們知覺自己原先的立場表達為實際態度時，是否顯得太過軟弱或太過溫和。 多年來學者曾提出許多有關團體極化效應的解釋，但經過密集考驗後仍然存在的兩項 佳説法則是信息影響以及規範影響。當人們在討論的情況下瞭解並聽到有關決策的新信息以及新奇的論點時，就會產生信息影響作用。 在討論中提出越多有利於某項立場的論點，團體就越可能轉而支持這項立場，而且偏差也在此處介入決策；亦即團體成員 可能表達有利於他們原先所支持立場的觀點，而且他們也很可能會重複地討論自己已經擁有的信息。因此，討論將產生偏頗並有利於團體原先支持的立場。此外團體也傾向於支持較多成員信服的立場。 當人們將自己的看法與團體規範加以比較時，就會形成規範影響作用。在討論的過程中，人們會知曉他人是否與自己抱持着類似的態度，或甚至懷着比自己更為極端的看法。如果人們的動機是希望團體以正面角度看待他們，則他們就會服從於團體的立場，或甚至表達出比團體更為極端的立場。 香港現在的情形，正如上述理論所描述一樣，支持和反對立法聯盟的立場比其各自成員的立場更為強硬，是為一個極化效應。反觀澳門因為反對聲音較少，支持立法及為立法內容提意見已成為社會之主流，反對團體亦較少發言；故此澳門並未形成對立狀態，表面看來社會較為整合。但2003 年才是澳門真正討論為基本法 23 條立法之關鍵時刻，估計與既往澳門的社會狀況一樣，會出現較高程度的整合性。 無疑，香港社會之團體極化現象變得越來越普遍。從居港權、公務員減薪以至 23 條立法等等的社會議題均有團體對立情況出現。反觀澳門，對很多事件及新方案的出現都頗缺乏反對意見及聲音。無可否認這樣整體社會及社會氣氛會較整合及和諧，但這情況是否反映市民從眾的意識特別高昂？非常值得日後作更多深入的跟進研究。 69

註釋： 1 http//www.info.gov.hk/info/basiclaw23_c.htm； http//www.imprensa.macau.gov.mo/bo/i/1999/leibasica/index_cn.asp#2 2 《大公報》，2002 年 7 月 22 日，第 12 版。 3 《文滙報》，2002 年 9 月 27 日，A2 版。 4 《明報》，2002 年 7 月 10 日，A2 版。 5 《大公報》，2002 年 6 月 29 日，A1 版。 6 《明報》，2002 年 7 月 10 日，A2 版。 7 《文滙報》，2002 年 10 月 26 日，A16 版；2002 年 10 月 29 日，A02 版。8 《大公報》，2002 年 12 月 14 日，B07 版。 9 《新民晚報》，2002 年 9 月 27 日，第 19 版。 10《華僑報》，2000 年 12 月 22 日，01 版。 11《華僑報》，2001 年 4 月 1 日，01 版。 12《華僑報》，2002 年 10 月 02 日，01 版。 13《文滙報》，2002 年 10 月 26 日，A16 版；2002 年 10 月 29 日，A02 版。14《大公報》，2002 年 6 月 29 日，A1 版。 15《香港商報》，2002 年 7 月 15 日，A3 版。 16 http：//www.info gov.hk，2002 年 9 月 24 日。 17 同上註。 18《文滙報》，2002 年 9 月 27 日，A2 版。 19 http//www.macau.gov.mo/policy/policy_cn.phtm1#justice 20《人民日報海外版》，2002 年 11 月 22 日，TMP4 版。 21《華僑報》，2002 年 10 月 30 日。 22 http：//www.news tvb.com，2002 年 12 月 22 日。 23 Myers，D.&Lamm，H.，“The Group Polarization Phenomenon”，in Psychological Bulletin，Vo1.83，1976，pp.602－627. 70