澳门蓝皮书政　治　篇Politics.“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验　 骆伟建　 赵英杰*摘　要：　 澳门基本法是 “一国两制” 方针政策的法律化， 两者的目标都在于维护国家的统一和领土完整， 有利于澳门的社会稳定和经济发展。 “一国两制” 与基本法在澳门 20 年的实践是成功的。 这主要体现为， 在 “一国” 上， 落实了中央管治权和维护了国家安全； “两制” 上， 保持了澳门特区社会稳定与经济发展。 “一国两制” 与澳门基本法在澳门特区的成功实践在于坚定持续地宣传教育， 培养 “爱国爱澳” 人才队伍， 发展经济与改善民生， 严格按照宪法与基本法办事以及正确处理政治架构中的双重关系。 这样的成功经验， 为澳门特区下一步实践 “一国两制” 与澳门基本法提供了引领。010* 骆伟建， 澳门大学法学院教授、 宪法与基本法研究中心主任， 主要研究方向为宪法与基本法；赵英杰， 澳门大学法学院博士研究生， 主要研究方向为宪法与基本法。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验关键词：　 “一国两制” 　 澳门基本法　 澳人治澳　 中央管治权“一国两制” 是一项创新的理论和实践。 在澳门特区成立 20 周年， 检视、回顾与总结 “一国两制” 与澳门基本法的成功实践及其经验， 为澳门特区下一步实践 “一国两制” 与澳门基本法提供了引领。一　“一国两制”与澳门基本法的构想（一）“一国两制”与澳门基本法的形成“一个国家， 两种制度” 的构想主要是在党的十一届三中全会以后形成的， “这个构想是从中国解决台湾问题和香港问题出发的”。① 解决台湾和港澳问题可以有两种方式， “一种是和平方式， 一种是非和平方式”②。 非和平方式或者说用武力解决问题， 总是不好的。 怎样才能用和平方式解决问题呢？ 这就必须充分照顾到港澳和台湾的历史与实际情况。 “一九八一年国庆前夕叶剑英委员长就台湾问题发表的九条声明， 虽然没有概括为 ‘一国两制’， 但实际上就是这个意思。 两年前香港问题提出来了， 我们就提出 ‘一国两制’。”③对 “一国两制” 做全面的理解， 就必须讲两个方面。 “一方面， 社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义， 不是搞一段时间， 而是搞几十年、 成百年。 另一方面， 也要确定整个国家的主体是社会主义。”④ 1984 年 12 月 19 日中英联合声明和 1987 年 4 月 13 日中葡联合声明先后签署， 中央政府提出了对港澳的十二条政策， 标志着 “一国两制” 理论正式应用于实践， 成功地解决了港澳的历史遗留问题， 并形成了一系列具体政策。110①②③④邓小平： 《我们非常关注香港的过渡时期》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 人民出版社，1993， 第 67 页。邓小平： 《中国是信守诺言的》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 101 页。邓小平： 《中国是信守诺言的》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 102 页。邓小平： 《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 219 页。

澳门蓝皮书“一国两制” 理论如何能在实践中长期贯彻下来并能够消除港澳居民的担心呢？ 邓小平提出了两点。 一是理论制度化。 “一国两制” 不仅是一种构想、一种理论、 一种政策， 更是一种制度， 制度更具有稳定性， 就是特别行政区制度。 1982 年宪法第 31 条为国家实行 “一国两制”， 设立特别行政区奠定了宪法基础。 二是制度法律化。 为确保制度能够长期不变， 就需要有法律保障。 香港基本法和澳门基本法， 以 “一国两制” 为理论基础， 以中国宪法为立法依据， 遵循对港澳十二条方针政策， 从港澳实际出发， 对特别行政区制度做出了全面的规范， 为 “一国两制” 的实践奠定了制度和法律的基础。（二）“一国两制”与澳门基本法的目标“实现祖国完全统一， 是全体中华儿女共同愿望， 是中华民族根本利益所在”①， 也是 “一国两制” 正当性、 合理性的来源。 “实现国家统一是民族的愿望， 一百年不统一， 一千年也要统一的。 怎么解决这个问题， 我看只有实行‘一个国家， 两种制度’。”② 采取 “一国两制” 的办法解决港澳问题， 不是一时的感情冲动， 也不是玩弄手法， 完全是从实际出发的， 是充分照顾到港澳的历史和现实情况的， 要归功于马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，③是实现祖国统一、 维护国家主权的原则性与充分考虑港澳台历史和现实的高度灵活性的有机统一。“ ‘一国两制’ 能不能够真正成功， 要体现在香港特别行政区基本法里面。这个基本法还要为澳门、 台湾作出一个范例。”④ 任何一个法律都有其理论或政策， 也不可能脱离理论或政策。 基本法背后的理论就是 “一国两制”， 基本法是 “一国两制” 理论的法律化。 那何为 “一国两制” 理论呢？ “一国两制”是一个有机整体， 其中 “一国” 有两个核心： 一是领土的完整， 二是主权的统一； “两制” 包括三个内容， 即高度自治、 “澳人治澳” （港人治港） 和保持210①②③④习近平： 《坚持 “一国两制”， 推进祖国统一》， 中国共产党新闻网， 2017 年 11 月 8 日，http： / / jhsjk. people. cn / article / 29635040， 最后访问日期： 2018 年 12 月 31 日。邓小平： 《一个国家， 两种制度》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 59 页。参见 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 60、 101 页。邓小平： 《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 215 页。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验原有的社会制度。 维护国家的统一和领土完整， 有利于澳门的社会稳定和经济发展， 从而保障 “一国两制” 基本方针政策的全面准确实施， 确保 “一国两制” 实践不动摇、 不变形、 不走样。二　“一国两制”与澳门基本法的成功实践我们清楚了 “一国两制” 与澳门基本法的形成， 明确了实施 “一国两制”和基本法的目标， 梳理 “一国两制” 与澳门基本法在澳门实践的 20 年， 可以肯定地说是基本成功并取得了举世瞩目的成就。（一）关于“一国”1. 落实中央管治权（1） 外交方面外交是国家主权的象征。 “制度可以不同， 但在国际上代表中国的， 只能是中华人民共和国。”① 中央政府负责管理与澳门特区有关的外交事务， 并授权澳门特区自行处理有关对外事务。 澳门回归前， 中葡双方曾就有关国际公约在回归后适用于澳门特区问题进行磋商并签署了协议。 “自 1999 年 12 月 20 日起， 在澳门继续适用的国际公约共计 156 项。” 回归后， 中央人民政府严格按照基本法有关规定处理有关国际公约适用于澳门特区问题。 根据实际情况和澳门特区的需要， “截至 2018 年底， 公署共办理国际公约适用澳门事项 600 余起， 其中 450 项国际公约已在澳门特区适用”。②（2） 防务方面特区的防务是国家国防的一个重要组成部分， 而军队是履行防务的主要力量， 国防离不开军队。 1999 年 6 月 28 日， 全国人民代表大会常务委员会通过了 《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》， 使驻军有法可依。 同时澳门特区立法会也先后制定了第 4 / 2004 号法律 《军事设施的保护》、 第 6 / 2005 号法310①②邓小平： 《中国大陆和台湾和平统一的设想》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 30 页。《国际公约在澳门特区适用的情况简介》， 中华人民共和国外交部驻澳门特别行政区特派员公署网站， http： / / www. fmcoprc. gov. mo / chn / satfygjzz / tyyflsw / gjgy / ， 最后访问日期： 2019年 3 月 27 日。

澳门蓝皮书律 《中国人民解放军驻澳门部队协助维持社会治安和救助灾害》、 第 23 / 2009号法律 《中国人民解放军驻澳门部队因履行防务职责而享有的权利和豁免》。立法会和行政长官通过法律和行政法规保障 《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》 的实施和驻军履行职责。 2017 年 8 月， 面对台风 “天鸽”， 经澳门特区政府请示， 中央政府批准驻澳部队首次协助特区政府参与救灾， 赢得澳门同胞的普遍认可。（3） 人员任免方面人员任免是中央行使国家主权的具体体现。 任免并非形式上或口头上的，而是实质性的。 中央按照基本法的规定对澳门特区行政长官、 特区政府主要官员和检察长实行任免， 确保特区对中央的负责是实质的而非形式的。 港澳特区行政长官每年向中央人民政府述职就是接受中央政府的指令， 确保中央全面管治权和主权的实施。2. 维护国家安全（1） 制定 《维护国家安全法》澳门基本法第 23 条规定澳门特区应自行立法维护国家安全。 2009 年 3 月3 日， 第 2 / 2009 号法律 《维护国家安全法》 在澳门特区正式生效， 共有 15 条条文， 规定了叛国、 分裂国家、 颠覆中央人民政府、 煽动叛乱、 窃取国家机密、 外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为， 以及澳门的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为七种犯罪行为及其罚则， 同时亦就法人的刑事责任、 附加刑、 减轻等方面做出规定， 确保维护国家安全。（2） 宣传教育与统筹管理国土安全涉及国家的核心利益， 在总体国家安全当中处于一个特别重要的位置①， 应积极开展全民国家安全教育。 例如， 2018 年 4 月 15 日， 在 “全民国家安全教育日” 之际， 由澳门特区政府与中央政府驻澳门联络办公室联合主办的 “国家安全教育展” 开幕， 这是首次在澳门也是首次在境外举办的410① 《陈理谈 〈习近平关于总体国家安全观论述摘编〉》， 中国共产党新闻网， 2018 年 8 月 14日， http： / / theory. people. com. cn / n1 / 2018 / 0814 / c40531 - 30227214. html， 最后访问日期：2018 年 12 月 30 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验“国家安全教育展”。①此外， 第 22 / 2018 号行政法规 《澳门特别行政区维护国家安全委员会》已于 2018 年 10 月 4 日正式生效， 并成立了 “维护国家安全委员会”， 把握“总体国家安全观” 以人民安全为宗旨的核心理念， 对维护国家安全进行统筹管理， 切实加强澳门特区维护国家安全的体制、 机制以及法制建设。3. 支持特区发展发展是永恒的主题， 习近平主席在庆祝香港回归祖国 20 周年大会上提出，香港要始终聚焦发展这个第一要务， 发展是解决香港各种问题的金钥匙。② 澳门也是如此。（1） 经济发展方面2003 年全国遭受突如其来的 “非典” 疫情， 澳门特区经济也受到重创。中央政府大力支持、 尽最大努力帮助澳门特区战胜 “非典”、 恢复经济、 改善民生， 先后出台了港澳个人游政策 （ “自由行”） 和 《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》 （CEPA） 等多项支持港澳经济的政策和措施， 助推博彩业蓬勃发展， 带动澳门经济飞速发展。 2003 年 12 月， 经国务院批准设立珠澳跨境工业区， 以在 CEPA 框架内发挥 “一国两制” 优势， 推动澳门与内地加强合作、 互动发展， 应对国际金融危机冲击、 扩大澳门社会就业③。 为进一步加强粤澳合作可持续发展， 2011 年广东省政府与特区政府正式签署了 《粤澳合作框架协议》， 推动珠澳跨境工业区转型， 建设现代物流商务园区， 其中横琴新区开发是粤澳合作最直接和最大的平台。 随着 2017 年国务院政府工作报告首次写入 “粤港澳大湾区” 及 《深化粤港澳合作　 推进大湾区建设框架协议》 的签署，粤港澳大湾区建设正式驶入轨道， 进一步深化粤港澳合作， 推动区域经济发展。与此同时， 中央高度重视澳门经济适度多元发展问题， 对促进澳门经济适510①②③《维护国家安全， 澳门特区只有 “一国” 之责， 没有 “两制” 之分》， 环球网， 2018 年 8月 29 日， http： / / china. huanqiu. com / article / 2018 - 08 / 12868391. html， 最 后 访 问 日 期：2018 年 12 月 28 日。《习近平在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》， 《人民日报》 2017 年 7 月 2 日， 第 2 版。《国家副主席习近平 11 日来到珠澳跨境工业区考察》， 中国政府网， 2009 年 1 月 11 日，http： / / www. gov. cn / ldhd / 2009 - 01 / 11 / content_ 1202100. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月21 日。

澳门蓝皮书度多元发展提出了明确的部署与要求。 其中， 澳门作为 “中国与葡语国家商贸合作服务平台” （简称 “一个平台”）， 始于 2003 年 10 月在澳门召开的中国—葡语国家经贸合作论坛 （澳门）； 作为 “世界旅游休闲中心” （简称 “一个中心”）， 于 2008 年底国家发展和改革委员会在 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》 中首次宣布。① 为深化澳门平台作用， 在 2016 年中国—葡语国家经贸合作论坛第五届部长级会议开幕式上， 李克强总理又提出支持在澳门成立中国—葡语国家金融服务平台、 企业家联合会、 文化交流中心、 双语人才培养基地、 青年创新创业中心五项新举措。② 支持特区政府每年举办世界旅游经济论坛， 打造一批有国际影响力的会展品牌， 加快经济社会发展。③（2） 科教文卫等方面近年来内地与澳门在高等教育领域的交流成效显著。 据统计， 目前在内地高校和科研院所就读的澳门学生约 5000 人， 内地在澳门就读学生近 14000 人次。④ 基础教育领域广结 “姊妹学校”， 澳门特区政府通过 “千人计划” 每年组织人员赴内地参访。2018 年 6 月， 为落实国家主席习近平对香港科技创新工作的重要批示精神， 国家科技部牵头推出了中央财政科技经费过境港澳、 鼓励港澳机构参与中央财政科技计划、 鼓励港澳自主设立国家重点实验室等一系列措施。 澳门特区政府也配合本地科研事业发展积极培养科研人才， 向国家科技部申请建立智慧城市物联网国家重点实验室、 月球与行星科学国家重点实验室。⑤610①②③④⑤《澳门特别行政区五年发展规划 （2016 ～ 2020 年）》， 澳门特别行政区政府建设世界旅游休闲中心委员会网站， 2016 年 9 月， http： / / www. cccmtl. gov. mo / files / projecto_ plan_ cn. pdf，最后访问日期： 2018 年 12 月 28 日。李克强： 《在中国—葡语国家经贸合作论坛第五届部长级会议开幕式上的主旨演讲》，http： / / www. xinhuanet. com / politics / 2016 - 10 / 12 / c_ 1119697875. htm， 最后访问日期： 2018年 12 月 26 日。《中央 19 项政策惠澳门， 助经济社会发展》， 大公网， 2016 年 10 月 11 日， http： / /news. takungpao. com / mainland / focus / 2016 - 10 / 3378853_ wap. html， 最后访问日期： 2018 年12 月 28 日。刘锦： 《基推会教育团访教育部促合作》， 澳门基本法推广协会官网， 2017 年 11 月 28 日，http： / / www. basiclaw. org. mo / index. php？ p = 3_ 1&art_ id = 2031， 最后访问日期： 2019 年1 月 10 日。《把握中央惠港澳科技政策， 推动澳门科技创新发展》， 澳门特别行政区政府网站， 2018 年 6月 10 日， https： / / www. gov. mo / zh - hans / news / 208232 / ， 最后访问日期： 2019 年 1 月 10 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验此外， 发展文化也是提升澳门软实力的重要途径。 澳门在其独特历史发展中， 形成了独有的中西文化交融环境， 展现出以中华文化为主流、 多元文化并存的文化格局，① 中央推动澳门特区建设 “以中华文化为主流、 多元文化共存” 的交流合作基地。（二）关于“两制”1. 保持社会稳定（1） 社会治安方面澳门回归以前， 社会治安不稳定， 连续发生一系列恶性事件。 基于社会治安问题以及澳门居民向中央的建议， 中央政府于 1998 年 9 月宣布在澳门驻军。 驻军为稳定内部治安提供了必要条件， 是维护治安力量的重要后盾。 澳门特区行政长官何厚铧上任伊始就曾指出， “只有治安良好， 经济才能稳定发展”。 澳门回归以来， 保安部队始终将 “预防和打击犯罪、 保障居民生命和财产安全、 维护社会安稳太平” 作为工作方向， 努力落实一系列保安策略和措施， 无论在重组架构、 完善内部管理、 强化人员素质方面，还是在加强警务行动、 提高办案能力、 深化社区警务等方面， 均取得了显著的成效。②（2） 防灾减灾方面防灾减灾工作也是维持社会稳定的重要因素。 2017 年 8 月， 台风 “天鸽”引起澳门居民对防灾减灾机制的反思。 2018 年 3 月 《澳门 “天鸽” 台风灾害评估总结及优化澳门应急管理体制建议》 正式公布， 根据专家意见和建议，澳门供水、 供电、 通信部门更新了应急预案， 相关部门积极推进， 并与内地持续加强合作。 基于 “天鸽” 后的经验总结， 2018 年 9 月， 台风 “山竹” 来袭之时， 澳门特区各部门加大部署， 有序、 有效应对。 2019 年是澳门特区政府710①②《澳门学者探讨 “文化交流合作基地” 方略》， 新华网， 2017 年 9 月 25 日， http： / /www. xinhuanet. com / gangao / 2017 - 09 / 25 / c_ 129711671. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月10 日。《澳门回归 5 周年： 社会治安从 “不靖” 到 “良好”》， 中华人民共和国驻葡萄牙大使馆网站， 2004 年 12 月 15 日， http： / / pt. china - embassy. org / chn / zt / aomen / t175063. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月 4 日。

澳门蓝皮书落实 《防灾减灾十年规划 （2019 ～ 2028）》 的开局之年， 保安部门将着力完善民防领域的预案体系， 持续健全民防管理的法制、 体制和机制。（3） 个人资料保护及网络安全方面维持社会稳定不可忽视个人资料保护及网络安全。 澳门特区为加强个人资料保护， 鉴于现行第 11 / 2009 号法律 《打击电脑犯罪法》 为针对电脑及网络犯罪行为的刑事法律， 仅属于事后的刑事侦查措施， 特区政府制定了 《网络安全法》 法律草案。 同时， 通过第 8 / 2005 号法律 《个人资料保护法》， 并根据澳门特区第 83 / 2007 号行政长官批示设立个人资料保护办公室， 并于 2012年 7 月获正式接纳为 “全球私隐执法网络” 及 “亚太区私隐机构组织” 成员，加入全球私隐执法网络。①2. 保持经济发展（1） 优先解决经济发展澳门回归后， 澳门特区政府将施政重点放在优先解决经济发展问题上，制定了 “以博彩旅游业为龙头、 以服务业为主体、 其他行业协调发展的产业结构”， 扭转了澳门经济下滑的局面。 此外， 为推动澳门经济适度多元发展，从 2003 年开始， 澳门特区政府将会展业作为施政重点， 设立 “会展业发展委员会”， 并增设 “会展及产业发展厅”， 制订 “会展活动激励计划”， 推动会展业发展。 澳门特区积极发展中医药产业， 2011 年在澳门大学和澳门科技大学成立中国第一个中医药领域的国家重点实验室， 2015 年在澳门成立了传统医药合作中心。 截至 2017 年底， 统计显示， 澳门会展业、 金融业、中医药产业及文创产业的增加值总额已达 320. 8 亿澳门元， 占所有行业增加值总额的 8. 1% 。 与 2015 年相比， 增加值总额上升 23. 6% ， 占比增加 0. 79个百分点。②（2） 积极拓展发展空间在中央政府的支持和协助下， 澳门特区积极参与国际组织和国际会议活动，810①②《个人资料保护办公室简介》 ， https： / / www. gpdp. gov. mo / index. php？ m = content&c =index&a = print_ news&catid = 387&id = 8， 最后访问日期： 2019 年 1 月 7 日。《澳门经济适度多元发 展初见成效》， 中 央 政 府 网 站， 2018 年 12 月 1 日， http： / /www. gov. cn / xinwen / 2018 -12 / 01 / content_ 5345143. htm， 最后访问日期： 2018 年 12 月 28 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验已由回归前的 51 个增加到 110 余个。① 此外， 特区还举办了大量区域性、 专业性国际组织会议和活动， 如世界旅游组织部长级圆桌会议、 第八届 APEC 旅游部长会议、 中国—葡语国家经贸合作论坛会议、 第 54 届亚太旅游协会年会等。 这些会议的举办对于加强澳门产业结构多元化和城市形象国际化起到积极助推作用。②同时， 澳门特区政府携手泛珠省区贯彻落实 《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》， 将泛珠三角区域作为内地与澳门深度合作核心区； 依照 《粤澳合作框架协议》， 积极引导澳门业界参与自由贸易试验区的建设， 积极参与横琴片区、 南沙片区、 前海片区等广东自由贸易试验区重要合作平台的发展； 重视与长江经济带的合作， 有序筹建 “苏澳合作园区”。 强化闽澳合作、 京澳合作、 澳台合作、 港澳合作和泛珠三角区域合作， “在现有的基础上扩充合作内涵和质量”。③ 此外， 自澳门回归以来， 中央政府积极支持澳门特区拓展发展空间， 包括将珠海拱北海关到澳门关闸的地段交由澳门特区政府管辖、 设立珠澳跨境工业区、 授权澳门对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖以及授权澳门管辖 85 平方公里海域④， 为澳门特区通过填海造地、 土地租赁、区域合作等方式拓展空间注入活力。（3） 积极开展人才培养人才培养是特区发展的关键， 2010 年提出 “教育兴澳” “人才强澳” 的施910①②③④《澳门特区参与国际组织和国际会议活动简况》， 中华人民共和国外交部驻澳门特别行政区特派员公署网站， http： / / www. fmcoprc. gov. mo / chn / satfygjzz / gjzzygjhy / t1139415. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月 2 日。《澳门特区参与国际组织和国际会议活动简况》， 中华人民共和国外交部驻澳门特别行政区特派员公署网站， http： / / www. fmcoprc. gov. mo / chn / satfygjzz / gjzzygjhy / t1139415. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月 2 日。《澳门特别行政区五年发展规划 （2016 ～ 2020 年）》， 澳门特别行政区政府建设世界旅游休闲中心委员会网站， 2016 年 9 月， http： / / www. cccmtl. gov. mo / files / projecto_ plan_ cn. pdf，最后访问日期： 2018 年 12 月 28 日。《拱北海关 “三不管” 地段将租给澳门管理》， 人民网， 2002 年 7 月 18 日， http： / /www. people. com. cn / GB / shizheng / 18 / 21 / 20020718 / 778571. html； 《国务院关于设立珠澳跨境工业区的批复》 （国函 〔2003〕 123 号）， http： / / www. gov. cn / gongbao / content / 2004 / content_63058. htm； 《十一届全国人大常委会第九次会议 27 日在北京闭会》， 中国政府网， 2009 年6 月 27 日， http： / / www. gov. cn / jrzg / 2009 - 06 / 27 / content_ 1351938. htm； 《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》 已经 2015 年 12 月 16 日国务院第 116 次常务会议通过， 具体参见 《中华人民共和国国务院令》 （第 665 号）， http： / / www. gov. cn / zhengce / content /2015 - 12 / 20 / content_ 10456. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月 18 日。

澳门蓝皮书政方向， 并在 2014 年施政报告中首次将人才培养长效机制单独列出， 提出以“人才建澳” 为基本理念， 专门成立澳门特区政府人才发展委员会， 制定 “精英培养计划”、 “专才激励计划” 及 “应用人才促进计划”， 研究设立鼓励人才留澳及回澳的机制等。① 为配合 《澳门特区五年发展规划 （2016 ～ 2020 年）》的实施， 人才发展委员会编制了 《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》， 分为 19 个发展策略、 45 项措施 /项目， 由人才发展委员会和约 15 个相关负责机构或部门执行， 让人才培养工作能按序推进。②（三）关于政治体制澳门特区政府自 2000 年以来坚持了 “循序渐进”、 “固本培元、 稳健发展”、 “协调发展、 和谐共进” 的指导思想和基本原则。 特区政府根据基本法规定， 逐步健全了政府架构， 除组建五个司级部门以取代回归前的七个政务司外， 成立了终审法院、 检察院、 审计署、 海关、 警察总局等部门， 并重组和调整了一些政府机构， 还建立了非政权性市政机构。 在立法层面， 做了与基本法衔接的大量立法工作以及完善相关配套措施， 修改与完善原有法律等； 在公务人员队伍建设层面， 简化行政手续， 树立 “以民为本”、 为市民服务的公仆意识， 建立 “高效、 廉洁、 问责” 的管理理念， “把公务员队伍的建设和行政改革作为一项长期和重要的工作长抓不懈”。③1. 完善行政长官和主要官员、领导和主管人员的通则通过制定第 14 / 1999 号行政法规 《行政长官办公室及司长办公室通则》（后经过第 1 / 2005 号行政法规修订）、 第 24 / 2010 号行政法规 《澳门特区主要官员通则》 以及第 112 / 2010 号行政命令 《澳门特区主要官员守则》， 规范了020①②③《政府设立人才发展委员会》， 澳门特别行政区新闻局网站， 2014 年 1 月 27 日， http： / /www. gcs. gov. mo / showCNNews. php？ DataUcn = 75751&PageLang = C， 最后访问日期： 2019 年1 月 17 日。澳门特别行政区政府人才发展委员会编制 《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》，http： / / www. scdt. gov. mo / % E8% A6% 8F% E5% 8A% 83% E8% A9% 95% E4% BC% B0 / %E4%BA%94%E5%B9%B4% E8% A1%8C% E5%8B%95% E6%96% B9% E6% A1%88 / ， 最后访问日期： 2018 年 12 月 29 日。刘友于： 《 “一国两制” 在澳门的成功实践》， 《学习时报》， http： / / www. china. com. cn /chinese / zhuanti / xxsb / 704340. htm， 最后访问日期： 2018 年 12 月 29 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验特区主要官员的行为。 通过制定第 15 / 2009 号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》、 第 26 / 2009 号行政法规 《领导及主管人员通则的补充规定》 以及第384 / 2010 号行政长官批示 《领导及主管人员行为准则———义务及违反义务时的责任》， 明确了对领导及主管人员的问责及考评制度。 通过完善相关的配套措施， 切实促进特区政府依法施政、 科学施政， 优化社会管理职能。2. 完善相关组织法通过制定第 9 / 1999 号法律 《司法组织纲要法》 （后经过第 9 / 2004 号法律、第 9 / 2009 号法律、 第 4 / 2019 号法律修订）、 第 2 / 1999 号法律 《政府组织纲要法》、 第 3 / 2000 号法律 《立法会立法届及议员章程》 （后经过第 13 / 2008 号法律和 12 / 2009 号法律修订） 以及第 13 / 2009 号法律 《关于订定内部规范的法律制度》， 明确了行政、 立法、 司法机关各项组织规范及权力分工。 此外， 制定第 9 / 2018 号法律 《设立市政署》、 第 25 / 2018 号行政法规 《市政署的组织及运作》 及第 98 / 2018 号行政命令 《核准市政署的标志》 等， 进一步完善基本法相关制度， 完善组织架构。3. 完善特区选举制度通过制定第 12 / 2000 号法律 《选民登记法》 （后经第 9 / 2008 号法律修订）、 第 3 / 2001 号法律 《澳门特区立法会选举法》 （经过第 11 / 2008 号法律、第 12 / 2012 号法律及第 9 / 2016 号法律修订） 明确了自然人和法人选民登记程序以及立法会议员直接选举和间接选举的程序， 并以第 2 / 2012 号决议， 通过 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法附件二澳门特别行政区立法会的产生办法修正案 （草案） 》 。 制定第 4 / 1999 号法律 《就职宣誓法》 、 第 3 / 2004 号法律 《行政长官选举法》 （后经过第 12 / 2008 号法律、第 11 / 2012 号法律、 第 13 / 2018 号法律修订） ， 明确了行政长官选举程序，并于第 1 / 2012 号决议， 通过 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法附件一澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案 （草案） 》 ， 完善行政长官选举程序。（四）关于“澳人治澳”在葡萄牙的管治下， 澳门一直实行总督负责制， 总督是葡萄牙总统在澳门的代表， 由葡萄牙总统任命。 总督下设政务司， 政务司下设司、 厅、 署、 处、120

澳门蓝皮书科、 组六级制。 在 《中葡联合声明》 签署前， 澳门署以上高级公务员绝大多数为葡萄牙派过来的官员； 处、 科级的公务员多为土生葡人； 中国人大多为勤杂人员， 有少数进入科级。① 按照 《中葡联合声明》 的规定， “澳门特别行政区政府由当地人组成”， 即 “澳人治澳”。有人认为 “澳人治澳” 是从澳门特区成立才开始的， 实际上 “澳人治澳”应该是从制定基本法开始的， 澳门基本法是在澳门广大同胞和各方面人士的参与下制定出来的。 特别行政区筹委会也是由澳门永久性居民组成的； 最后是澳门特区成立。 所以 “澳人治澳” 是三步曲， 第一步是参与制定基本法， 第二步是参与筹备澳门特区， 第三步是直接行使高度自治权， 所以 “澳人治澳”是有一个过程的。据统计， “1997 年 11 月， 澳门历史上首位华人司长就职。 到 1998 年初，澳门公务员队伍中的 76. 5% 的领导和主管职位已实现本地化， 处长级达到98. 1% ， 组长级及同等级别的达到 90. 6% ， 厅长级达到 70% ”。② 澳门回归后， 整个特区管理队伍几乎都是新人， 如澳门行政长官、 9 位主要官员及立法会主席都是回归后才担任现职； 终审法院、 检察院、 审计署也是回归后才建立的， 海关、 警察总局于 2001 年成立； 近 50 个局级部门首长中超过 2 / 3是回归前夕或回归后才被委任的。③ 基本完成了由 “葡人治澳” 转为 “澳人治澳”。回归 20 年来， 澳门特区发生了翻天覆地的变化、 取得了可喜的成绩， 无不证明 “一国两制” 方针政策是解决港澳历史遗留问题的最佳制度和方案，也无不证明 “一国两制” 的伟大构想具有强大生命力。三　“一国两制”与澳门基本法成功实践的经验习近平主席在 “庆祝中华人民共和国澳门特别行政区成立十五周年晚宴”220①②③康冀民： 《澳门回归之路》， 澳门文史资料工作计划出版有限公司， 2007， 第 11 页。《澳门的公务员制度》， http： / / www. gmw. cn / 03zhuanti / 2004 - 00 / jinian / macau / c07. htm， 最后访问日期： 2019 年 1 月 15 日。刘友于： 《 “一国两制” 在澳门的成功实践》， 《学习时报》， http： / / www. china. com. cn /chinese / zhuanti / xxsb / 704340. htm， 最后访问日期： 2018 年 12 月 29 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验上强调， “澳门的进步和成就的取得， 离不开 ‘一国两制’ 方针和澳门特别行政区基本法的全面正确贯彻落实； 离不开特别行政区政府和广大澳门同胞齐心协力、 奋勇拼搏， 离不开中央政府和全国各族人民这一坚强后盾的大力支持”。① 回顾与总结 “一国两制” 与澳门基本法在澳门成功实践的经验， 有助于澳门特区下一步实践 “一国两制” 与澳门基本法。（一）宣传教育——形成正确的“一国两制”观回顾 “一国两制” 与澳门基本法的成功实践， 宣传教育工作发挥了重要作用。 无论是特区政府， 还是学校、 社会团体， 都在宣传推广 “一国两制”与澳门基本法的工作中发挥了积极的作用。 长期以来， 澳门各界通过多种多样的形式全面宣传普及基本法， 例如， 请业界有关专家学者组织讲座、 开办宪法与基本法专题研讨班、 组织基本法青年推广大使访京团等， 通过系统、 深度地讲解澳门基本法， 逐步使澳门居民全面、 正确认识 “一国两制”。1. 形成对中央全面管治权的正确认识形成正确的 “一国两制” 观， 有利于澳门居民正确认识中央全面管治权。正确理解中央的全面管治权需要站在全局高度， 正确处理中央与特区的关系是实践基本法的核心， 而正确处理中央全面管治权和特区高度自治权又是正确理解中央与特区关系的关键。 通过多种多样的宣传教育， 使澳门居民能够认识“一国两制” 是在改革开放的大背景下形成的， 是为了实现国家统一。 中央基于主权对澳门特区享有全面管治权， 并授权澳门特区行使高度自治权， 这是澳门特区享有并实行高度自治权的正当性， 也是 “一国两制” 理论的核心理念。2. 形成对行政主导的正确认识形成正确的 “一国两制” 观， 也有利于澳门居民对澳门特区以行政主导为核心的政治体制有正确的认识。 澳门特区实行的政治体制是符合 “一国两制” 和澳门实际的新的政治体制， 在行政、 立法、 司法机关分权的基础上，保障以行政长官为核心的行政主导权。 行政主导有利于特区的政治稳定。 澳门320① 《习近平主席： 澳门的进步和成就离不开 “一国两制” 方针和澳门基本法的全面正确贯彻落实》， 中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室， 2014 年 12 月 19 日， http： / /www. zlb. gov. cn / 2014 - 12 / 19 / c_ 127320175. htm， 最后访问日期： 2018 年 12 月 29 日。

澳门蓝皮书基本法在起草政治体制这一章时， 经过几个方案的比较， 认为行政主导制是比较稳定的， 不仅对中央来讲有需要， 而且对澳门制度稳定也有需要。 克服了美国的行政权和立法权在法律上过于分散而产生的行政机关制约立法机关手段不足； 也解决了英国行政与立法合二为一体制产生的行政机关受制于立法机关的问题。（二）“爱国爱澳”队伍的发展与巩固“爱国爱澳” 是 “一国两制” 的生命力， 是澳门能够正确处理好 “一国”与 “两制” 关系的主要原因。 全面准确理解和坚定不移实施 “一国两制” 和澳门基本法都离不开人的因素。 如何理解 “一国两制” 和执行基本法， 直接关系到 “一国两制” 和澳门基本法的实践成效。 “爱国爱澳” 队伍的建设正是澳门社会得以凝聚、 团结发展的向心力所在。①1. 公务人员层面公务人员队伍是 “澳人治澳” 的主力军， 是澳门特区严格按照 “一国两制” 和澳门基本法依法施政的关键。 开办 “澳门基本法高级研讨班”， 明确高级技术员等公务人员统一考试内容包括澳门基本法， 这不仅是依法施政的需要， 也是一种政策倡导。 公务人员用人政策本身就是对 “爱国爱澳” 的最好教育， “爱国爱澳” 的公务人员队伍是 “澳人治澳” 的一扇窗， 不仅为澳门居民依照 “一国两制” 和澳门基本法发挥示范和带头作用， 而且使澳门居民对于 “一国两制” 更有信心。2. 社团层面爱国爱澳社团对贯彻实施 “一国两制” 和澳门基本法起到重要支撑作用。澳门制定法律法规公开征询意见、 立足于基层， “爱国爱澳” 社团积极宣传以及完全按照 “一国两制” 和澳门基本法目标引领舆论导向， 确保了行政主导以及特区政府的依法施政。 同时， 培养大量 “爱国爱澳” 青年作为人才储备，为立法、 行政、 司法部门输送了 “爱国爱澳” 人才， 确保 “澳人治澳” 以420① 《 “一国两制” 成功的澳门经验———澳门回归 15 周年之政治篇》， 中国政府网， 2014 年 12月 14 日， http： / / www. gov. cn / xinwen / 2014 - 12 / 14 / content_ 2790700. htm， 最后访问日期：2018 年 12 月 29 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验“爱国爱澳” 者为主体。 爱国爱澳社团是澳门特区发展的重要组成部分， 是澳门特区政府顺利施政的桥梁， 更是澳门居民对 “一国两制” 发展的信心根基。3. 青少年层面青少年是澳门 “一国两制” 未来发展的希望， 也是 “爱国爱澳” 队伍不断发展和壮大的源泉。 澳门致力于培养及促进受教育者 “爱国爱澳”， 培养其对国家和澳门的责任感， 例如， 1999 年发布了 《德育及公民教育指引》， 制定第 9 / 2006 号法律 《非高等教育制度纲要法》， 编辑出版 《国旗、 国徽、 国歌、区旗、 区徽》 和 《品德与公民》 教材。 可以说， 澳门青少年 “爱国爱澳” 是澳门居民 “爱国爱澳” 优良传统的延续， 更是澳门坚定贯彻 “一国两制” 和澳门基本法的保证。 青少年的 “爱国爱澳” 情感需要一代一代的重视与培养，任重道远， 不可有丝毫松懈。（三）发展经济与改善民生是成功实践的物质基础“一国两制” 提出之时， 很多人都担心 “变” 与 “不变” 的问题。 邓小平让大家不要担心， “政策不会变， 谁也变不了。 因为这些政策见效、 对头， 人民都拥护。 既然是人民拥护， 谁要变人民就会反对”。① 发展经济与改善民生是澳门居民所拥护的， 而实践 “一国两制” 与澳门基本法有利于发展澳门特区经济和改善民生， 发展经济与改善民生也是成功实践 “一国两制” 与澳门基本法的物质基础。1. 发展经济方面澳门坚持 “国家好、 澳门好” 的观念， 正如澳门特区五年发展规划中所指出的， “国家发展是澳门发展的坚强后盾与最大优势”， 澳门主动对接国家的重大发展战略， 进一步提升澳门在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。② 澳门特区充分利用各方面积极因素来拓展经济发展的空间， 发挥自身优势， 融入国家发展， 实现资源共享、 互利共赢。 “只要路子对、 政策好、 身段灵、 人心齐， 桌子上也可以唱大戏”， 澳门要不断 “推动经济适度多元和可持520①②邓小平： 《保持香港的繁荣和稳定》， 载 《邓小平文选》 （第三卷）， 第 72 页。《澳门特别行政区五年发展规划 （2016 ～ 2020 年）》， 澳门特别行政区政府建设世界旅游休闲中心委员会网站， 2016 年 9 月， http： / / www. cccmtl. gov. mo / files / projecto_ plan_ cn. pdf，最后访问日期： 2018 年 12 月 28 日。

澳门蓝皮书续发展， 把澳门发展大戏唱好唱响”。①2. 民生改善方面澳门特区政府努力建设社保、 教育、 医疗、 住屋领域的四大长效机制， 持续优化由双层式社会保障、 社会援助、 社会福利构成的社会保障体系。 澳门特区政府不断改善民生， 关注澳门居民的衣食住行， 推进公屋建设， 持续发放现金分享及水电、 医疗、 学习等各样津贴， 提高澳门居民生活指数及幸福指数。这种安居乐业的生活是实践 “一国两制” 和澳门基本法所带来的， 是人民所拥护和享受的， 也为 “一国两制” 与澳门基本法的成功实践提供了物质基础。（四）严格依照宪法与基本法办事并完善相关配套措施澳门回归 20 年以来， “一国两制” 与澳门基本法的成功实践正是严格依照宪法与基本法办事的直接结果。 宪法作为国家的根本大法， 具有最高效力，整体适用于澳门特区。 宪法不仅是澳门基本法的立法依据， 而且是澳门特区成立以及澳门特区制度的法律依据。 宪法与澳门基本法共同构成澳门特区的法制基础。严格依照宪法和基本法办事， 一方面在于强调中央对香港和澳门有全面管治权， 另一方面在于强调港澳也需承担宪法所确立的义务。 其本质是厘清“一国” 与 “两制” 的关系、 中央与特区的关系。 澳门特区不仅在社会上开办宪法与基本法研讨班课程以及开展各种形式的宪法与基本法宣传教育， 而且紧抓学校教育， 将宪法与基本法纳入大学通识课程。同时， 澳门回归以来制定法律法规完善基本法相关配套措施， 厘清了各机关的工作权限， 规范了各组织机关的标准与流程。 确保在行政主导下， 行政、立法、 司法在分权的基础上， 又相互制约且配合。（五）正确处理政治架构中的双重关系“一国两制” 与澳门基本法在澳门的成功实践还在于正确处理政治架构中的双重关系， 包括纵向的权力关系， 即中央与特区的关系， 以及横向的权力关620① 《张德江： 中央全力以赴支持澳门发展》， 文汇快讯网， 2017 年 5 月 9 日， http： / / news.wenweipo. com / 2017 / 05 / 09 / IN1705090045. htm， 最后访问日期： 2018 年 12 月 30 日。

“一国两制”与澳门基本法的成功实践及其经验系， 即澳门特区内部的行政、 立法与司法关系。1. 纵向权力关系——中央与特区的关系中央与特区的关系是 “一国两制” 的核心， 而中央与特区关系的核心是二者之间的权力关系。 澳门特区能够正确处理中央与特区关系， 主要是基于澳门特区准确把握了中央与特区的关系性质， 即基于 “一国” 原则是领导与被领导的从属关系， 基于主权原则是授权与被授权的关系， 基于授权理论是监督与被监督的关系。 把握了中央与特区之间权力关系性质， 就能够准确行使各自的权力和履行各自的义务。回归 20 年来， 澳门特区始终与中央保持紧密的联系， 充分履行主体责任，确保中央全面管治权和特区高度自治权有机结合。 在维护特区高度自治权的同时， 中央和特区各有分工， 以咨询协商为基本理念， 使澳门与祖国内地形成良好互动， 有利于澳门特区融入国家发展； 而中央将澳门特区纳入国家治理体系， 发挥 “两制” 优势， 进一步为国家改革开放和现代化建设做出更大贡献。2. 横向权力关系——行政、立法与司法的关系澳门特区社会稳定发展也需要正确处理内部的横向关系， 即在行政、 立法、 司法分权的基础上， 既互相独立， 又互相制约、 互相配合， 保障以行政长官为核心的行政主导。 行政长官作为特区首长， 是澳门特区政治体制的核心。各机关间虽有制衡， 但制衡不是目的， 而是通过制衡进一步达到互相配合。 同时通过完善澳门特区不同的组织规范， 明确各机关之间的权力界限， 确保各机关之间权责分明、 程序简化， 从而构建高效施政。结　语“一国两制” 与澳门基本法维护了国家的统一和领土完整， 推动了澳门的社会稳定和经济发展， 在澳门 20 年的实践可以说是成功的。这样的成功实践基于澳门特区 20 年来坚定持续宣传推广 “一国两制” 与澳门基本法， 在澳门特区形成了正确的 “一国两制” 观， 使澳门居民能够正确认识中央全面管治权与澳门以行政长官为主导的政治体制。 澳门特区 20 年来传承与发扬 “爱国爱澳” 优良的传统， 无论是公务人员队伍、 社团组织还是青少年队伍， 都注重 “爱国爱澳” 队伍的建设与发展， 形成国家认同以及720

澳门蓝皮书同祖国内地的良好互动， 增添了澳门居民对 “一国两制” 与澳门基本法的信心。澳门特区 20 年来不断发展经济与改善民生为 “一国两制” 与澳门基本法的成功实践提供了物质保障， 并证明了这样的政策是见效、 对头的， 更是澳门居民所拥护的。 同时还需要严格依照宪法和基本法办事， 贯彻落实 “一国两制” 与澳门基本法的法律保障以及正确处理澳门特区政治架构中纵向的权力关系———中央与特区的关系和横向的权力关系———行政、 立法、 司法的关系。在澳门特区成立 20 周年这一特别时间节点， 一方面庆祝 “一国两制” 与澳门基本法在澳门的成功实践， 另一方面也需要总结 “一国两制” 与澳门基本法在澳门成功实践的经验， 为澳门下一步实践 “一国两制” 与澳门基本法提供引领。820