从“区隔”走向融合发展：“一国两制”在澳门实践的演进分析(申请清华大学管理学博士学位论文)培养单位：公共管理学院学科：公共管理研究生：施养正指导教师：殷存毅教授二○二○年六月

DevelopmentfromPartitiontoIntegration:PracticeofOneCountry,TwoSystemsinMacaoDissertationSubmittedtoTsinghuaUniversityinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofDoctorofPhilosophyinPublicManagementbySiIeongChengDissertationSupervisor:ProfessorYinCunyiJune,2020

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摘要I摘要“一国两制”制度设计的初衷是，除国防、外交由中央政府负责外，港澳在政治、经济、社会事务方面维持既有制度和高度自治，这对内地与港、澳做出了明显的制度性区隔，被时任国家领导人比喻为“井水不犯河水”。然而，在回归后的发展过程中，澳门与内地的经济合作和人员交流急剧增加，进而行政和社会治理方面的联系日益密切，两地在制度性区隔上出现一定程度的解构，逐渐呈现出从“区隔”走向融合的制度演进趋势。与此同时，与香港回归后的实践相比，澳门的实践也要更为顺利和平稳，因而被中央领导人称赞为“一国两制”的成功典范。基于此，本文提出三个研究问题：（1）“一国两制”在澳门的实践发生从区隔到融合演进的关键节点是什么？（2）从区隔到融合的内涵、特点与演进机制是什么？（3）为什么澳门在制度实践中会成为“一国两制”的“模范生”？为了回答以上问题，本文基于历史制度主义的理论逻辑及分析视角，构建了“一国两制”在澳门实践演进的理论分析框架，通过对澳门经济社会结构的发展演变及其影响，来分析“一国两制”框架下澳门和内地关系的演进过程，进而分析“一国两制”制度演进的机制，希望有助于对“一国两制”在实践中的演进规律的认识。本文研究主要发现，澳门特定的禀赋结构和产业结构是制度演进的关键解释变量，博彩业的结构性变动则是制度演进的关键节点，它导致既有利益格局的变动，以及发展空间扩张的压力，需要祖国内地的积极干预或介入，亦即要素资源的供给和发展机会的提供，由此形成突破“一国两制”中“井水不犯河水”区隔性边界的张力，从而引发制度性演进，亦即澳门特区与内地的中央政府和地方政府在政治、经济、科技、文教、社会生活等方面的全方位交流与合作，“一国”意涵所代表的因素将越来越活跃，而“两制”则逐渐从社会发展与治理体系和程序性差异逐渐蜕变为一种抽象的意识形态表述，“井水”与“河水”实质上交融了，这是不以主观意志为转移的客观规律。最后，基于对澳门的研究，本文对澳门与香港做了一点比较分析，旨在探讨“一国两制”演进的普适性规律：（1）随着实践的进程，要清楚认识到“井水”与“河水”的相互交融有其必然性，是经济和社会发展规律使然。（2）一国两制的平稳顺利演进，一个不可忽略的重要因素是特别行政区要有经济发展的独特性，主要表现为经济功能或产业的独特性，避免与内地高度同质和竞争，从而保障特别行政区的特殊利益，这是确保“一国两制”行稳致远的社会基础。关键词：一国两制；澳门研究；区域发展

AbstractIIAbstractTheoriginalintentionofthe"onecountry,twosystems"systemwastomaintaintheexistingsystemandahighdegreeofautonomyinpolitical,economicandsocialaffairsinHongKongandMacao,exceptthatthecentralgovernmentwasresponsiblefornationaldefenseandforeignaffairs.ThismarkedtheinstitutionalseparationbetweenthemainlandandHongKongandMacao,whichwascomparedbythethenstateleadersas"waterinawelldoesnotmatter".However,inthedevelopmentprocessafterthereturn,theeconomiccooperationandpersonnelexchangesbetweenMacaoandthemainlandincreasedsharply,andtheadministrativeandsocialgovernancelinksbecameincreasinglyclose.Therewasacertaindegreeofdeconstructionintheinstitutionalseparationbetweenthetwoplaces,graduallyshowinganinstitutionalevolutiontrendfrom"separation"tointegration.Atthesametime,comparedwiththepost-handoverpracticeofHongKong,Macao'spracticeisalsomoresmoothandstable,soitispraisedbythecentralleadershipasasuccessfulexampleof"onecountry,twosystems".Basedonthis,thispaperfocusonthreeresearchquestions:(1)whatisthekeypointintheevolutionofthepracticeof"onecountry,twosystems"inMacaofrompartitiontointegration?(2)whatistheconnotation,characteristicsandevolutionmechanismfrompartitiontofusion?(3)whyhasMacaobecomeamodelstudentof"onecountry,twosystems"ininstitutionalpractice?Inordertoanswertheabovequestions,basedonthetheoreticallogicandanalyticalperspectiveofhistoricalinstitutionalism,thispaperconstructsthetheoreticalanalysisframeworkoftheevolutionof"onecountry,twosystems"inmacaopractice,analyzestheevolutionprocessofrelationsbetweenmacaoandthemainlandundertheframeworkof"onecountry,twosystems"throughthedevelopmentofmacaoeconomicandsocialstructureanditsinfluence,andthenanalyzestheevolutionmechanismof"onecountry,twosystems"system,hopingtohelptounderstandtheevolutionruleof"onecountry,twosystems"inpractice.ItisfoundthatMacaospecificendowmentstructureandindustrystructureisthekeytoinstitutionalevolutionexplainedvariables,thestructuralchangesofgamblingisthekeytoinstitutionalevolutionnode,itleadtoboththechangesinthepatternofinterests,andthedevelopmentofspaceexpansionpressure,needactiveinterventionor

AbstractIIIinvolvementinmotherlandmainland,i.e.theelementresourcesupplyandprovidedevelopmentopportunities,resultinginthebreakthroughof"onecountry,twosystems""ruleout"segregationsexboundarytension,causinginstitutionalevolution,i.e.theMacaoSARandthemainlandofthecentralgovernmentandlocalgovernmentintheeconomic,social,culturalandotheraspectsoftheall-roundexchangesandcooperation,Thefactorsrepresentedby"onecountry"willbecomemoreandmoreactive,while"twosystems"willgraduallychangefromsocialdevelopmentandgovernancesystemandproceduraldifferencestoanabstractideologicalexpression.Wellsandriversareessentiallyblended,whichisanobjectivelawthatisnotsubjecttosubjectivewill.Finally,basedonthestudyofMacao,thispapermakesacomparativeanalysisofMacaoandHongKong,aimingtoexploretheuniversallawoftheevolutionofonecountry,twosystems:1.Withtheprocessofpractice,itisnecessarytoclearlyrealizethatthemutualintegrationof"wellwater"and"riverwater"isinevitable,whichiscausedbythelawofeconomicandsocialdevelopment.2,smoothlyevolutionof"onecountry,twosystems"isanimportantfactorinaspecialadministrativeregionshallbetheuniquenessoftheeconomicdevelopment,mainshowistheuniquenessofeconomicfunctionorindustry,toavoidthemainlandhighhomogeneityandcompetition,thusensurethespecialadministrativeregionofthespecialinterests,thisistoensurethatthelineof"onecountry,twosystems"unstablenatureofthesocialbasis.Keywords:OneCountry;TwoSystems;MacauStudies;regionaldevelopment

目录IV目录第1章绪论.......................................................11.1前言.....................................................................................................................................11.1.1研究背景.....................................................................................................................11.1.2研究对象的选取.........................................................................................................51.1.3研究问题的提出.........................................................................................................51.1.4概念界定.....................................................................................................................61.2文献综述.............................................................................................................................81.2.1关于“一国两制”的研究.........................................................................................81.2.2关于澳门的研究.......................................................................................................141.2.3对已有研究的评析...................................................................................................211.3理论框架与研究方法.......................................................................................................231.3.1本文的理论逻辑及分析视角...................................................................................231.3.2本文的分析框架与方法...........................................................................................261.4研究意义...........................................................................................................................351.4.1理论意义...................................................................................................................361.4.2现实意义...................................................................................................................361.5技术路线图.......................................................................................................................371.6论文章节安排...................................................................................................................38第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷..............392.1为什么是“井水不犯河水”？.......................................................................................392.1.1葡萄牙在澳门的殖民史...........................................................................................392.1.2中国共产党对港澳问题的态度...............................................................................432.1.3稳定香港和澳门发展信心的需要...........................................................................462.2澳门“一国两制”的制度创设.......................................................................................492.2.1“中葡谈判”与澳门《基本法》起草...................................................................492.2.2澳门《基本法》的制度设计体现...........................................................................512.2.3澳门《基本法》与《澳门组织章程》的比较.......................................................562.3践行“一国两制”制度所面临的初始状况...................................................................592.3.1澳门经济结构与社会结构的特点...........................................................................592.3.2回归前夕的社会治安和民生问题突显...................................................................62

目录V2.3.3博彩业长期发展的“利”与“弊”.......................................................................642.4本章小结...........................................................................................................................68第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点........................703.1博彩业制度的重大调整...................................................................................................713.1.1为什么要进行“赌权”开放？...............................................................................713.1.2“赌权”开放的政策过程.........................................................................................733.1.3政策调整中的企业与政府博弈.................................................................................783.2“赌权”开放对澳门经济社会的影响...............................................................................813.2.1澳门博彩业的国际化、现代化发展.......................................................................813.2.2博彩业“一业独大”的成型...................................................................................843.2.3“一业独大”对澳门发展的主要影响...................................................................883.3利益格局变化与社会回应...............................................................................................943.3.1经济收入效应分析...................................................................................................943.3.2社会公平问题...........................................................................................................983.3.3社会回应.................................................................................................................1003.4本章小结.........................................................................................................................106第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的动力机制...............1084.1以经济适度多元化来降低发展风险.............................................................................1094.1.1经济适度多元化的提出.........................................................................................1094.1.2政策的核心或争议内涵.........................................................................................1144.1.3实施的主要举措.....................................................................................................1184.2适度多元化中的“双失灵”与资源约束.....................................................................1254.2.1澳人难以有效治澳.................................................................................................1254.2.2市场失灵和政府失灵.............................................................................................1274.2.3空间资源的强约束.................................................................................................1354.3从区隔走向融合的制度演进趋势与机制.....................................................................1414.3.1澳门对中国内地需求的加强.................................................................................1414.3.2澳门经济长远发展与中央、内地的支持.............................................................1444.3.3对《基本法》制度体系造成的影响.....................................................................1484.4“井水”与“河水”实现了相互交融.........................................................................1574.5本章小结.........................................................................................................................163第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较.........1655.1对澳葡与港英发展的差异比较.....................................................................................165

目录VI5.1.1两者统治模式的差异.............................................................................................1665.1.2回归前夕港英政策和澳葡政策的比较.................................................................1665.1.3回归前港澳的政治、经济、社会状况比较.........................................................1695.2“一国两制”在港澳实践中的差异性分析.................................................................1735.2.1政制发展的推动步伐不同.....................................................................................1745.2.2国民教育的实施程度区别.....................................................................................1755.2.3主导产业的发展环境差异.....................................................................................1785.3“一国两制”在实践中的普适性规律.........................................................................1885.3.1必须保证中央对特别行政区的有效管治.............................................................1905.3.2充分认识特别行政区与内地深入融合的必然性.................................................1905.3.3确保特别行政区在经济发展上要有独特性.........................................................192第6章结论.....................................................2006.1主要研究发现.................................................................................................................2006.2理论检视与探讨.............................................................................................................2066.3研究限制与后续研究.....................................................................................................206参考文献..........................................................208致谢............................................................214声明............................................................215附录A访谈提纲...................................................216附录B问卷调查...................................................218个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果........................221

插图索引VII插图索引图1.1本文分析框架.............................................27图1.2澳门与中央、内地关系的互动逻辑...........................29图2.1九十年代澳门主要经济指标的变动率情形.....................63图3.1澳门赌枱和角子机总数的增减（期末数目）...................83图3.22002-2019年澳门博彩就业人口及其变动率....................84图3.32004-2018年澳门工业用地和办公室用地平均成交价格变化......89图3.41999-2018年澳门经济四大支柱月平均工资水平变动趋势........91图3.51999-2014年澳门特区通胀率变化的趋势......................95图3.62004-2018年澳门住宅平均成交价及其增长率的变化趋势........96图3.7香港、澳门、新加坡人均GDP变化情况.......................97图3.8接受调查居民原来工作变更的理由...........................97图3.9“赌权”开放后的娱乐场数目、赌台及角子机变动率变化.......99图3.10澳门居民对澳门回归后的发展满意度评价...................100图3.111999-2008年澳门人对特区政府信任程度的变化..............106图4.12004-2019年澳门博彩业毛收入的同期变动率变化.............110图4.22002年和2018年澳门各产业结构比重.......................128图4.32002-2018年以当年生产者价格按生产法计算的主要行业增加值.128图4.4博彩企业来源于博彩业务和经调整后非博彩业务的收入及比重..129图4.52000-2018年按主要目的地统计的澳门出口货值...............131图4.62003-2018年澳门特区财政按职能分类开支的结构比重变化.....134图4.7关于澳门居民同意未来“一国两制”在澳门的发展变化........161图5.11996-2016年香港基尼系数变化.............................184图5.21997-2017年全球集装箱港口吞吐量排名变化.................184图5.32004-2018年香港港岛私人楼宇平均售价.....................187图5.4香港历年占中国内地外商直接投资实际使用金额的比重........196图6.1九九后中央与澳门特区政治关系发展变迁表示图..............201

表格索引VIII表格索引表1.1澳門《基本法》中关于“两制”的安排.......................2表1.2我国的一般行政区域、民族自治区域与特别行政区的制度比较...7表1.3主要访谈人员列表........................................34表2.11984年中国内地与港澳地区经济综合发展水平的比较.........48表2.2澳门地区的本地生产总值表（当年价格）....................60表2.3专营收入占澳门财政收入的比重............................65表3.11982年和2001年澳门新旧幸运博彩经营批给制度之对比......78表3.22002-2019年澳门幸运博彩娱乐场数目......................83表3.3港澳自由行试点城市推行时间表一覧........................86表3.4博彩业在经济结构中“一业独大”发展的相关数据（单位：％）87表3.52004-2018年澳门四大支柱产业就业人口变化(单位:千人)....90表3.6澳门回归以来市民最关注的问题变化情况...................103表4.12006-2008年施政报告关于经济适度多元化内容的具体表述...117表4.2澳门各行业增加值总额及新兴产业增加值的占比.............130表4.3粤澳合作联席会议制度发展历程...........................150表4.4澳门回归后相关涉澳大型交通工程与项目...................152表4.5澳门与内地边境口岸服务的合作和发展.....................153表4.6《粤澳合作框架协议》规定涉及的五大主要合作内容.........155表4.7澳门和内地社会事务合作进展.............................156表5.1香港四大支柱产业结构及其就业人口占比变化...............188表5.2改革开放以来中国内地各经济发展平台综合对比.............197

第1章绪论1第1章绪论1.1前言1.1.1研究背景“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称，它的基本内涵是：在承认一个中国前提下实现祖国统一，统一后的中华人民共和国，大陆主体实行社会主义制度，台湾、香港和澳门实行资本主义制度①，所强调的是“和平统一、一国两制”。“一国两制”方针最早是由邓小平提出的而且是为了针对解决台湾问题的一种创造性科学构想②，是中国国家领导人为了实现祖国和平统一所提出的基本国策，其首先成功运用于解决香港问题和澳门问题之上③。“一国两制”的基本点主要包括“一个中国”、“两种制度”、“高度自治，自己管理自己”、“和平谈判，和平统一”四个部分（齐鹏飞，2016）。香港和澳门现时所实施的“一国两制”政策，是经过中国共产党和中国政府数年的深入调查和研究，以宪法第三十一条规定和“九条声明”④为蓝本所制定的“十二条”特殊政策，并通过法律化、制度化形成了《基本法》，这是一个经过充分讨论、就中央同特区关系达成共识之后，把共识法律化、制度化而形成的文本，是关于国家统一的双赢安排（王振民，2015）。在宪法确认的基础下，“一国两制”作为一项实现和平统一制度的提出并不是临时性政策，而是长期的基本国策，五十年不变，最终目的是实现全国的和平统一。从具体内容来看，根据《基本法》规定，“除国防、外交外，特别行政区享有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度；还可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，司法独立，终审权不须到达北京”⑤；还具有独立的政府组织体系和行为机制以①邓小平：《一个国家，两种制度》，《人民日报》1984年6月23日。②“一国两制”提出的最早根源是1979年元旦《告台湾同胞书》，自《告台湾同胞书》发表以后，1月30日，邓小平（197在向美国参、众两院的议员解释中国政府在台湾问题上的立场时说：“我们不再用‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”，这实际上可看成是“一国两制”构想首次的公布。1981年9月30日，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英提出了关于大陆和台湾实现和平统一的九条方针政策，作为处理有关台湾事务的基本原则。1982年12月4日，我国正式通过了《中华人民共和国宪法》第31条，规定“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一条所载明的“设立特别行政区”，指的就是实行“一国两制”，使“一国两制”从构想成为了一项正式制度。③1984年12月19日中英签署了《关于香港问题的联合声明》，1987年4月13日中葡签署了《中葡关于澳门问题的联合声明》，规定中国政府分别将于1997年7月1日和1999年12月20日对港澳恢复行使主权，届时设立中华人民共和国香港特别行政区和澳门特别行政区，实行“一国两制”安排。④中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（2014年月10日）。《人民日报》2014年月11日。⑤《邓小平提出“一国两制”》，《中国网》：http://www.china.com.cn/chinese/zta/440658.htm。

第1章绪论2及民生福利体系。（参见表1.1以澳门《基本法》为例）在这种独特的政治制度安排下，国家既实现了恢复对香港和澳门行使主权，也实现了港澳在回归后能够保持原来的生活方式，并且实施“港人治港”和“澳人治澳”，从而在事实上形成一种与中国内地具有相“区隔”特点的社会经济发展的制度基础。表1.1澳門《基本法》中关于“两制”的安排总则中央把行政、立法、司法权(包括终审权)授给特区，实行高度自治(第2条)，保持原有资本主义制度和生活方式(第5条)，保护私有财产(第6条)，土地及自然资源的开发使用权由特区管理，收入由特区政府支配(第7条、第105条)，原有法律予以保留(第8条)，立法、司法制度不变(第11条、第85条)央－地关系除涉及外交、国防及其他中央管的事务外、全国性法律不在澳门实施(第18条)，包括保卫国家安全的法律，也是自行立法(第23条)。居民的基本权利和义务公民享有的权利和自由受到基本法的保障(第41条)，并以两个国际人权公约在澳适用条文为准则(第40条)，保证了澳门居民既有生活方式不变。政治体制司法独立(第83条)，澳门有自己的终审庭(第84条)，外国籍人士可以担任特区各级法院的法官(第87条)。界定了澳门与内地不同的政治体制(第四章)。经济资本主义制度继续在澳门实施(第103条)，财政独立，收入不上缴中央(第104条)，自行发钞(第108条)，不管制外汇(第109条)，(除少数货品除外)不征收关税(第110条)。澳门有自己一套航运、航空管理制度，注册商标和船舶(第116条)，签订航空协议(第117条)。可根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策（第118条）。体现了自主的经济管理权。文化和社会特区保留了原有的教育、科学、技术、文化、体育、康乐、医疗卫生、社会福利和社会工作制度(第132条)，自行制定发展和改进的政策(第六章)。社会福利、文教和社会治理的自主体系。对外事务自行实施出入境管制(第139条)，并与其他各国或地区缔结互免签证协议(第140条)；特区政府可以作为中国代表团成员，参加与特区有关的外事，还可以在指定的领域用“中国澳门”名义参加国际组织和国际会议(第136条)，并可在外国设立经贸办事处(第141条)。资料来源：作者自行整理。“一国两制”设计的初衷就是要利用“区隔”的策略来克服当时针对港澳回归可能面临存在的阻力。《基本法》的颁布就是用法律的形式，把回归和自治的制度安排、内地和港澳的区别进行了制度化。其最大特点就是在确保主权归属中国前提下，港澳和内地实行的两种制度在经济、政治和社会制度等方面都保留着明显的和重大的区别①，两种制度自身是一种完整的制度，“不是你吃掉我，也不①夏锦文：《邓小平“一国两制”法律思想研究》.《法制现代化研究》，1998。

第1章绪论3是我吃掉你”①，而是在双方之间构建出一种“井水不犯河水”的秩序，这就是“一国两制”的基本内涵。正如时任国家领导人江泽民所言“两制”必须“相互尊重”和“互不干预”、“互不挑战”。江泽民（1989）曾经指出：“在处理港澳和台湾问题上，我们采取‘一国两制’的方针，我搞我的社会主义，你搞你的资本主义，‘井水不犯河水’，我不会在港澳和台湾搞社会主义，你也不要把资本主义的一套搬到内地来。”②在一次对深圳的考察中江泽民（1994）再一次强调“香港和深圳之间的边界线不能动，香港是资本主义的香港，深圳是社会主义的深圳。这条线动了，不是资本主义的香港改变了社会主义的深圳，就是社会主义的深圳改变了资本主义的香港”③。可见，“一国两制”是一种把内地与港澳进行制度区隔的政治设计。“不变”曾经是“一国两制”提出初期的重要特点之一。中央政府特别强调港澳回归要实行“一国两制”的安排，保留与其之间的制度边界与物理隔离，使现有制度不变，法律基本不变，不改变其原来的单独关税区地位，不纳入国家规划之内，不变也就是稳定。按照邓小平对“一国两制”方针的阐明，“不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年”④。“按照‘一国两制’的方针解决统一问题后，对香港、澳门、台湾的政策五十年不变，五十年之后还会不变。”⑤但由于“一国两制”是党基于在特定历史条件下而形成的，作为一项开创性的事业，“一国两制”没有任何现成的先例经验可循，在实践上中央政府根据发展的形势变化不断作出调整。自港澳回归祖国以后，这一状态很快便发生了很大变化。在顶层设计上，在2004和2007年，中央政府相继提出要将保持香港、澳门长期繁荣稳定列入到党在新形势下治国理政面临的“崭新课题”⑥甚至是“重大课题”⑦的认识高度上。到2012年，中央政府进一步把“对香港、澳门实行的各项方针政策”之“根本宗旨”，由传统的突出强调“保持香港、澳门长期繁荣稳定”一个方面，全面调整为“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持香港、澳门长期繁荣稳定”两个方面并重⑧。再到2017年，中央政府又再次把“完善与基本法实施相关的制度和机制”之“根本准则”，由传统的强调严格“依照基本法办事”全面提升为“依照宪法和基本法办事”共同作为宪制的基础，并且提出①邓小平：《邓小平会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时的谈话》，《人民日报》1983年6月26日。②江泽民：《江泽民会见安子介等香港知名人士》，中国共产党新闻1989年7月11日。③江泽民：《我们对香港前途充满信心》，《人民日报》1994年7月7日。④邓小平：《在香港特别行政区基本法起草委员会会议中进一步阐明“一国两制”》，《人民日报》1987年4月16日。⑤邓小平：《1987会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，《人民日报》1987年4月16日。⑥《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过），《人民日报》2004年9月27日。⑦胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而夺斗──在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（2007年10月15日），《人民日报》2007年10月25日。⑧胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗──在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日），《人民日报》2014年9月23日。

第1章绪论4要支持香港、澳门融入国家发展大局①，使得“一国两制”事业正站在新的历史起点上。2006年，胡锦涛指出“应加强内地与香港在各个领域的交流与合作，促进香港与祖国内地共同发展。”②在香港回归15周年大会上，他再次指出香港“更要善于借助祖国内地经济的蓬勃发展，拓展香港与祖国内地交流合作的广度和深度，促进优势互补、互利双赢、共同发展。”③同样，在澳门回归5周年和10周年大会上，胡锦涛明确指出“中央政府高度关注澳门的发展，全力支持澳门同内地加强在各个领域的交流和合作”④，“当前，特别要充分利用中央政府已经采取的一系列支持澳门发展的政策措施以及国家颁布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》的有利机遇，加强同内地特别是广东省的合作。”⑤习近平指出：“对香港、澳门来说，‘一国两制’是最大的优势，国家改革开放是最大的舞台，共建‘一带一路’、粤港澳大湾区建设等国家战略实施是新的重大机遇。我们要充分认识和准确把握香港、澳门在新时代国家改革开放中的定位，支持香港、澳门抓住机遇，培育新优势，发挥新作用，实现新发展，作出新贡献。”⑥在实践上，从回归以来，“一国两制”在港澳的实践出现了重大变化，呈现出从强调区隔性向推动融合发展的演进，内地与港澳的经济合作和人员交流急剧增加，在经济、社会、文化、生活等方面形成全方位的互动影响。从中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要开始（简称国家“十一五”规划），已经把港澳的发展纳入到国家总体发展规划视野，开始提出要“加强和推动内地同港澳在经贸、科教、文化、卫生、体育等领域的交流和合作”，显示出内地开始主动有力地推进与港澳之间的合作关系，如中央批准澳门大学在广东珠海横琴岛上建设新校区，并授权实施澳门法律和行政体系；在国家“十二五规划”期间把港澳发展部分在规划纲要中独立成章，这打破了港澳与内地在发展规划上过去各自为阵的区隔，提出要“支持香港、澳门充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用”；在国家“十三五规划”期间进一步提出支持港澳提升经济竞争力并深化内地与港澳合作，并“发挥港澳独特优势，提升港澳在国家经济发展①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），《人民日报》2017年10月19日。②《胡锦涛会见曾荫权》，《人民日报》2006年6月25日。③胡锦涛：《在庆祝香港回归祖国15周年大会暨香港特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》（2012年7月1日），《人民日报》2012年7月2日。④胡锦涛：《在庆祝澳门回归祖国5周年大会暨香港特别行政区第二届政府就职典礼上的讲话》（2004年12月20日），《人民日报》2004年12月21日。⑤胡锦涛：《在庆祝澳门回归祖国10周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话》（2009年12月20日），《人民日报》2009年12月21日。⑥习近平：《习近平会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》，《人民日报》2018年11月13日。

第1章绪论5和对外开放中的地位和功能”。与此同时，澳门特区政府在2016年发布了第一个五年发展规划，主动与国家“十三五”规划对接。可以看到，“一国两制”制度设计中某些径渭分明的界线逐渐模糊，从而构成了“一国两制”在实践中的演进。到底是什么因素导致这种发展变化的出现，这就是本文研究所要关注的核心。1.1.2研究对象的选取本文以澳门作为主要的研究对象，其理由如下：在历史上，香港和澳门由于有着相似的背景，回归后都实行一国两制的管理制度，中央政府的政策支持安排也类似，如与两地也都签署了CEPA协议以帮助两地的经济发展，以及扩大两地与内地的交流与合作。但从总体来看，澳门与香港在践行“一国两制”的过程中，澳门被誉为是“‘一国两制’成功实践的热土，是实践‘一国两制’原则的好榜样。”①全国人大常委会委员长张德江表示：“澳门回归以来，中央全面管治权得到有效落实，特别行政区高度自治权得到充分保障，行政主导体制运行良好，经济社会全面进步，“一国两制”实践取得了举世瞩目的巨大成就。”②为什么澳门能成为一国两制实践的“模范生”，这本身就是值得研究的问题。其次，较之于香港，澳门与内地的融合较为主动，其动力机制是什么？就融合的某些前提性因素来看，澳门是最典型的：即经济的依赖性。澳门的典型性源于产业特征的特殊性——博彩业“一业独大”。其中有什么是具有普适性意义的因素也是值得探讨的问题，这对于丰富“一国两制”的理论和实践都具有重要意义。最后，论文作者生长于澳门并立志毕业后回澳门去工作，因此假博士论文的研究写作深入系统地对澳门“一国两制”实践进行理性分析，这对于我今后能更好地服务于澳门的发展是一个不可或缺的知识和理论的储备。1.1.3研究问题的提出回顾最初从中国领导人提出了“一国两制”方针，并且承诺五十年不变，五十年之后还会不变，以及在港澳的资本主义和内地的社会主义之间，在双方的政治、经济、社会的制度运行上必须保证是“井水不犯河水”，到回归后“一国两制”在澳门的实践中虽然只经历了二十年（香港二十二年），但“井水”与“河水”之间已经在悄然发生相融，尤其是在经济发展和社会融合方面最为突出。而且在推动融合发展的过程中，虽然香港和澳门的实践都在明显地发生制度演进，①李克强：《境外媒体：李克强赞澳门是“一国两制”典范》，《凤凰新闻》2016年10月12日。②张德江：《张德江视察澳门特别行政区》，《人民日报》2017年5月11日。

第1章绪论6但是“一国两制”在澳门的落实却要比在香港的落实明显要平稳、顺利许多。面对这种现象，本文提出了主要的核心问题：为什么“一国两制”在澳门的实践中出现从区隔走向融合的演进？以及澳门是如何实现平稳发展？为此也将对以下问题作出分析：1.“一国两制”在澳门的实践发生从区隔到融合演进的关键节点是什么？2.从区隔到融合的内涵、特点与演进机制是什么？3.为什么澳门在制度实践中会成为“一国两制”的“模范生”？通过对一国两制的制度演进发生的原因及其演进的机制分析，不仅对未来澳门进一步实践“一国两制”政策以及理解澳门和内地发展关系的演变提供有益的理论参考，而且更重要的是有助于丰富“一国两制”理论与实践。1.1.4概念界定1.强调“区隔”的“一国两制”“一国两制”的区隔性既是本文研究的起点，也是准确定位和辩识“一国两制”具体制度以及正确认知《基本法》的基础。所谓“一国两制”的区隔性是指其在“一国两制”实施中所发挥的一种实践功能，这是来源于这一构想的提出是想要解决某方面问题上所发挥的效用，整体上表现为一种行为模式（包括理念、结构、话语、方法等）。从这个角度出发，就是要解决历史遗留问题，它的最终目的指向是实现国家完全统一，而在过程中有必要透过一种区别于传统方法或以具有创造性的理念及安排，使一个主权国家内实行不同社会制度的地方之间能和平共处和形成稳定的功能内涵，并将这种抽象的政治构想以法律文本的形式全部予以确定下来。基于澳门《基本法》规定，特区政府在法律保障范围内依法享有高度自治的权力，因为按照“一国两制”的制度设计，澳门特区高度自治的程度和内涵都与国内已有的民族区域自治具有天壤之别。首先，在政治方面：其立法体系、司法体系和行政体系具有独立性，与中央政府相关部门没有组织和人员隶属关系（亦即没有科层制官僚体系关系）；在经济方面：是一个单独关税区，在经济发展和规划方面，在税收财政方面与中央政府没有关联性；在社会方面：在劳工权益、社保、教育、医疗等方面具有与内地不相关联且自成一体的社会福利体系。总之，特别行政区与内地有明显的制度或政策边界，在一个国家内的不同地区之间承认和保留这种制度和政策边界及其具体内涵，就是一种区隔性的做法，它是由“一国两制”的理念来阐述或使其合法化的。在国家结构形式上，我国是单一制国家，但却存在一般行政区域、民族自治区域和特别行政区三种模式（参见表1.2），体现出不同的中央与地方关系。通过

第1章绪论7三者的比较，在一般行政区域上，我国地方政府作为中央政府的分支机构，依法管理一定管辖区域内的公共事务，而且有义务服从中央命令，不具备有宪法保障的自治权。民族自治区域制度是依据马克思列宁主义认为解决民族问题有赖于各民族在一切权利完全平等的基础上自愿地实现联合的经典论述，即“保证少数民族能按照自己的政治、经济和文化特点，发展经济文化事业”，自治权限相对较高，民族自治地方的财政是国家财政的组成部分。特别行政区制度是我国根据宪法和法律规定，在保证国家主权和领土完整的前提下，特别行政区可实行不同于其他地区的政治、经济及社会制度。除国防和外交外，特别行政区与内地的政治、经济、科技、文教、社会生活都各自成一体，彼此拥有明显的制度和政策边界，中央政府亦不干预，因而从管理的内涵而言，这就是一种“井水不犯河水”的关系；与之相比，民族自治区域制度和一般行政区域制度则要服从中国共产党领导。表1.2我国的一般行政区域、民族自治区域与特别行政区的制度比较一般行政区域民族自治区域特别行政区基本依据主权国家内部的中央与地方关系问题马克思主义关于国家问题和民族关系问题和平解决祖国统一问题制度特色中央政府的分支机构保障少数民族的平等地位享有高度自治权自治权限相对较低相对较高非常高政治构架服从中国共产党领导服从中国共产党领导自成一体资料来源：作者自行整理。2.走向“融合”的“一国两制”通过对“一国两制”的区隔性概念来看，这是一种具有“井水不犯河水”特征的制度规范，规范了中央与特区政府，以及特区与内地的关系，这种制度关系的改变就是演进，而“演进”在澳门具体体现为从区隔走向融合。所谓融合，即由于某种变化所致，发生了对这种区隔性的制度设计的部分或完全解构，亦即基于增进澳门民众的福祉和经济社会可持续性发展，以及对特区与内地日益增多和复杂的交流、合作相关事务有效管理的需要，澳门与内地出现了一定程度上的制度相互承认、接轨或统一。这种解构主要反映为由要素资源互通流动导致的制度变迁。从澳门实践来看，澳门回归后，中央政府和特区政府签署了更紧密经贸关系的安排，两地的发展在CEPA协议的作用下不断加速了经济一体化进程，由此客观上要求解决不断出现在货物、人员、服务、资本流动上的各种争议，这些争议的解决将逐步推进双方制度出现融合，这种融合是一种动态的、连续的、逐步递进的过程，而统一是最

第1章绪论8高的融合形式。但需加以强调的是，本文所指“一国两制”的融合，并非是指最终会融化了特别行政区的资本主义以及其社会制度，而是在经济社会的发展过程中，特别行政区与内地的相关联系不断密切，使得两者之间的制度或政策边界开始模糊，从而特别行政区的发展不再是自成一体。中央政府因应港澳特区发展所需不得不在管理层次上制定出相应的有效政策措施，这属于一种积极的干预，目的是能够为特别行政区克服发展中出现的结构性问题提供必要的动能和机会。通过这种干预，使得澳门人的生活方式、企业的对外交流，以及特区政府的有效施政等，与中央政府及内地都有着清晰界限但又无可分割的关联性，“井水”与“河水”实质上逐渐走向了互相交融。1.2文献综述1.2.1关于“一国两制”的研究1.国家层面对“一国两制”理论的提出“一国两制”构想的提出被认为是对解决二次大战造成的民族分裂问题提供了有创造性的政治解决方案，不同性质的政治制度之间的“和平共处”是它最重要的内容。有学者指出，这一构想的实现是表现为我国内部的一种特殊的和平共处关系（周晓中，1985），“一国两制”被评价为是对周恩来的“一纲四目”的提高、发展和完善（苗体君，2010）。它的政治基础是爱国，其根本目的就是用和平的办法，统一战线的政策，迅速打开统一祖国和振兴中华的局面，圆满解决香港和台湾问题，实现祖国的和平统一（陈景福，1986），确保“理想上统一、现实中分离”国家的政治稳定和社会和谐（成正和王龙国，2008）。就方法论来说，“一国两制”实质上是和平的，是以争论双方、矛盾双方的互利共赢为最高宗旨和最终归宿（兰峻和牛德林，2016），是争取和平统一祖国的最佳方案，因此它决不是一种谋略和一时的权宜之计（王邦佐，1986），在实际中不存在“谁吃掉谁”，而是求同存异，和平共处共同发展（魏玲彦和孙凯，2008）。有学者指出这是一种用和平方法、以时间换取空间、求得各种矛盾体形成“求同存异”的思想共识和利益保障（马志毅，2014）。在这个基础下，以一种生产方式以及与其相适应的政治法律制度为主体的条件下，允许国家中个别地区保留历史上形成的另一种生产方式以及与其相适应的另一种政治法律制度（王邦佐和王沪宁，1985），体现出主权与治权的辩证关系。从国家决策者角度来看，“一国两制”是中国共产党、中国政府为解决历史遗留下来的香港和台湾问题，统一祖国，振兴中华而提出的精心的政治设计，科学的构想。这种设计包括两方面：以“一国”为前提，“一国”是满足包括港台同

第1章绪论9胞在内的全民族统一祖国的强烈愿望的唯一可行的方案，“两制”则是历史进程中已经形成的现实（马书波，1987）。事实上就是在一个国家内实行两种制度，通过保持差异的方式实现统一（张定淮，2014），有学者形容是一种自我妥协的精神（杜平，2007）。持这种观点的学者们主要集中关注在“一国两制”政策提出时的政治环境，并且指出内地与港澳之间有着巨大鸿沟，比如有的研究指出“香港与大陆之间的全面差异性，是归结为意识形态观念的根本差异和物质生活条件上的重大差异”（张定淮和李彦超，2012）。七十年代末八十年代初期，中国内地与港澳两个地区的生产和生活状况存在着明显的差距，“一国两制”构想的出发点，就是尊重历史、尊重现实（陈景福，1986），实际上就是来自经济发展不平衡（雷强，1996）。由于历史原因和现实发展，港、澳、台地区的人民生活水平比大陆人民高，他们不愿意改变现行的资本主义制度（刘琦，1995），强调保留香港、台湾的资本主义制度是由于这种制度在当时仍是最适合当地的生产力性质和发展规律（廖建祥，1995）。与之相反，有文献提出“一国两制”是建设有中国特色的社会主义的需要，是一项战略决策，决不是什么权宜之计（刘光璞，1984）。而关于这项决策的重要内容或容许不同生产力发展方式出现的主要原因，可以分为内部环境和外部环境两个方面。从内部环境来看，大多数研究指出中国大陆想要缩短与发达国家之间的发展差距，在有益于国家社会建设前提下尽力保证港台社会的繁荣和穏定。张绰（1984）把这种“构想”归结为是根据世界的现实、历史的状况和中国的实际提出来的。刘光璞指出，当前我国人民的根本任务就是发展社会生产力，逐步提高人民的物质生活和文化生活水平，关键除了在国内改革经济体制以外，还必须利用国外的资金和先进技术为我们的四化建设服务。正如邓小平曾明确指出：“大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。”在这种新环境下，雷强（1985）提出国家通过利用资本主义，可以加快社会主义建设，这而构成了“构想”的立论根据；经济发展不平衡是“构想”的出发点，而和平经济竞赛，则是“构想”的主要内容（黄绍汪，1985）。总结“一国两制”理论已有研究的特点，可以将这一制度安排理解成是国家理性实践产物。首先，它以包容为主要的手段来实现和维护祖国统一的目标。“一国两制”构想的根本理论基础是一切从实际出发，实事求是（刘琦，1995），在这样的基础下才容许“两制”能够同处于一个中华人民共和国内，而特别行政区与中央政府的关系，是中央和地方的关系（周晓中，1985），正是邓小平同志首创以和平方式实现祖国统一的基本国策（李昌道，2004）。其次，就是要实现保障港澳地区的长期繁荣穏定和服务于中国长期发展和复兴的大战略。“一国两制”

第1章绪论10的成功，根本原因还在于中国自身的稳定、繁荣与强盛。在这种绝佳的制度安排下的特别行政区既能够分享内地的广阔市场，也是国家“先行先试”试验场（马云，2017）。最后，“求大同”、“存大异”是“一国两制”的最重要体现，也是处理这种新型中央和地方关系的必要理念。“一国两制”设立的初衷本身就源于不同制度之间的矛盾，否则就无需“两制”，因此从长远而言，应当给予“两制”各自的发展空间，而非一边吃掉另一边（曾钰成，2017），杨允中（2015）认为这是一种结合了中央集权制和联邦制两种形式的特点。可见，“一国两制”是一种有别于以往的新型政治架构，是在特定的历史发展阶段，中国政府出于对国家发展的需要，针对港澳以及未来的台湾地区在回归祖国后而采用的一种政治制度的创设方式，从而“一国两制”概念的提出是一种把内地与港澳进行制度区隔的政治设计。同时，两种不同制度之间的交往必然出现许多纠葛和冲突，需要不断的磨合、调适，从而在实践的基础上形成新的共识和规则（郑宇硕和岳经纶，2000），否则“一国两制”便算不上成功。2.“一国两制”在港澳实践中的演变在港澳政权移交中国以后，《基本法》成为了特别行政区运作的依据，“一国两制”是其最高指导方针与原则。作为一个宪制性文件，《基本法》对中国内地与港澳的关系作出了基本的、原则性的规范，但由于内地与港澳密切的政治、经济、社会及文化联系，大量的、错综复杂的双方关系难以用若干法律条文作出简单规范，从而在“一国两制”环境下必然有着其他因素来推动内地与港澳的不断磨合和调适，进而在实践的基础上形成了新的共识和规则。根据现实的实践，已有研究把“一国两制”的分析焦点放在了合作的约束和动力的两者争论上。“一国两制”作为一种包容性制度，已有研究首先指出了在制度实践方面上的约束，这些约束涉及了不同视角。在制度视角上，有学者指粤港澳合作存在的最大问题是三地的体制和社会制度问题，这是一个无形的屏障（张晓群，2007），台湾学者张亚中（2014）认为“一国两制”的盲点在于缺乏一个“两制”间的融合机制，LUI（2015）更是指区域融合根本没有被列为当时考虑的内容，冯邦彦等（2008）也指出“一国两制”留给三地的一些制度性差异逐渐凸显出与区域融合趋势间的矛盾。封小云（2001）把这种困境称之为“两制引发的地区经济关系与合作的交易成本”。在市场视角上，有学者指出任何有关内地与香港两地关系框架的设计都必须落脚在坚持与贯彻“一国两制”的基础之上（魏甫华，2007）。从长期发展来看，粤港澳三地地缘经济关系发展的趋势必然是持续性的竞争与合作关系(周聿峨等人，2006)；当中尤其是彼此之间的政区竞争不可避免（杨爱平，2002）。吕大乐

第1章绪论11（2013）认为香港与内地边界的存在，不但会阻碍资源的流通，而且也会因此而产生其他的考虑和行为的逻辑，导致机会结构之转变与期望的落差正越来越明显。在组织视角上，已有研究把粤港澳视为不同的具体组织，并从组织特征的角度对三地政府合作行为的约束进行解释。例如王鹏（2008）提出要构建粤港澳跨行政区域创新系统，关键是要打破行政区划界限，整合不同行政区域的生产资源。杨春（2008）强调大珠三角同时具备全球城市—区域和跨境区域的特征，其多中心和多重行政构成，在某种程度上，造成了区域内部的竞争，增添了区域协调的难度。此外，有研究显示由于受到体制性约束，一方面，随着国内社会经济的进一步发展，更多资源与经济活动（由投资到旅游）从内地溢出，对香港造成各种各样的冲击；另一方面，香港没法向外扩展，那就很难利用区域融合去打开一个新的局面，由此区域融合甚至被视为一种威胁，成为了社会矛盾（吕大乐，2014）。在利益视角上，有学者提到，“一国两制”下的区域合作存在利益冲突是不可以否认的事实（陈财喜，2013），构建粤港澳共同市场的不利方面主要是由于粤港澳三方当前的局部利益相互冲突（袁持平，2008），由于三地政府和企业之间存在政策差异和政府缺位，在展开对具体领域的实质性经济合作上时常有各自的顾虑（郭楚等，2013）。因此，有研究把大珠三角地方政府间的互动看成是在分割的权威体制下，具有企业型行为模式的地方政府对政策的推动和协调（陈振光，2014），并认为这种互动有着级差型跨境合作、非对称博弈等特点（李红，2008）。与强调合作的约束相反的是，从合作的动力来看，已有研究显示港澳的回归促进了内地与港澳在政府层面上的制度化融合。例如陈瑞莲（2004）认为“一国两制”从根本上改变了粤港澳政府间关系，为粤港澳区域集团目标性质的转换提供了可能前提。杨春（2008）指出因应经济环境的变化，内地与香港提出了建立“更紧密经贸关系安排”（CEPA），而且指出CEPA的签署及实施标志着大珠三角跨境融合机制的范式转变，其动力则是两地经贸关系日趋紧密而走向一体化的必然。有研究把这种经济环境变化认为是粤港澳三地发展差距的缩小和区域合作水平的不断提高（谢宝剑，2012）。李媛媛和冯邦彦（2007）指出，从内部因素看，CEPA机制构建的主要原因是由于香港产业结构空洞化、科学技术基础薄弱和失业率的压力所催生的。但也有研究把这总结为是得益于中国政府实行“一国两制”政策和内地实行的“改革开放”成功结合（张光南和陈广汉，2009）。华晓红（2003）将这种战略解读为是中国实施区域经济合作决策的第一步。台湾学者邵宗海（2014）认为以上内容都是以中国整体的经济发展为核心，来安排内地与港澳的经贸关系的，并指出横琴新区的发展不仅为澳门带来更多元化发展的前景，也有助于解决长期以来澳门土地狭小以及人力资源不足的问题。王鹏（2008）认为这是资源的稀缺性、经济的互利性及政府的自觉性等多种驱动因素共同作用的结果。

第1章绪论12而郭艳等人（2008）把这种变化的原因分析为是中央政府通过国家政策在扭转和塑造公民的“国家认同”。此外，也有研究指出“十三五”时期，我国发展将进入新35年的新常态，国家实施开放新战略，维护战略机遇期（张燕生，2015），推动“一国两制”在港澳实践进入了新时期，为共同融入世界发展大势奠定进一步合作的基础。3.影响“一国两制”制度演进的因素有关“一国两制”实践和发展的研究，这是对应于这一制度提出时的制度背景和政策内涵而言，“一国两制”不仅仅作为一种实现国家和平统一的基本国策，也是在实践当中不断发生演进的重要政策。随着港澳正式回归，“一国两制”的研究重点也在发生改变，由过去强调政治上要和平共处到现在关注经济上要加强融合。有研究指出“一国两制”本身就是一种动态演进的机制，要发展推进，将会随着两地社会的发展而发展（陈锦云，2011；杨爱平，2015）。造成这种现象的主要原因，已有研究更普遍认为是因为中国内地经济社会的快速而持续的发展，造成了“一国两制”下中国内地与港澳特区发展地位的转变（张定淮和李彦超，2011；陈丽君，2012；张苑香，2012）。另外有的研究也关注了“一国两制”实行地区由于长期政治隔絶而带来的负面影响，这样导致中国内地与港澳的联系发生撕裂，为三地在经济、政治和文化方面的交流带来不穏定的影响（苏耀昌，2011;陈丽君，2012；王紫零，2014；郑宏泰，2014；徐晓迪，2015），因而“一国两制”的内涵需要发生适应需求的演进。总的来看，目前对于“一国两制”背景下影响制度演进的因素主要分为四种：第一，“一国两制”的双方发展程度的相互接近。由“一国两制”的实践进程看，反映了经济竞争力发展的此消彼长，中国内地与港澳的影响力在发生明显改变。在这一视角下，已有学者指出对于“两制”的坚持有了较为多样的看法。例如，有学者指大陆和香港关于“两制”中差异的对抗性因素大多已发生了趋向包容性和同质性的转变（张定淮，2012）“一国两制”的澳门模式应该是在维护“一国两制”权威前提下整合资源、推动创新的需要（杨允中，2010）等。有的学者则通过制度变迁视角进行总结，比如谢宝剑（2013）指出“由于广东实行改革开放政策给港商和珠三角地区产生了获利机会，启动了以产业转移和投资贸易等经贸合作为主要内容的诱致性变迁；而香港回归则是政治层面上优化了两地的制度环境，强制性变迁的前提条件由此产生，加上外部环境中‘非典’等不确定性事件的影响，使粤港合作从诱致性变迁向强制性变迁转换。”杨爱平（2012）认为伴随着中国内地发展模式由经济增长导向的发展向包容性发展的历史转型，粤港澳合作也由早期的发展型地方主义下的合作，向当下的区域一体化背景下的合作转变。有学者也指这并不是因为中央政府在这一国策的内容和形式上起了变化，

第1章绪论13而是，实施这一基本国策的环境出现变化（张定淮，2012）。然后通过这样一种独特的制度安排，特区政府在处理与北京关系时有着极大的灵活性和空间，关键是特区政府，特别是行政长官如何运用这种灵活性和空间（郑宇硕和岳经纶，2000）。第二，初始制度的差异。这一研究视角强调，中国内地和港澳地区长期处于政治隔阂的状态所带来的负面影响。陈友清（2007）指“一国”与“两制”客观存在着固有冲突，他认为这一方面是由于社会、经济、意识形态、法治状态、技术、传统和文化的差异；另一方面是由于中央立法在特区的适用、中央司法机关适用香港法律等一国两制法治实践中的一些独特法制现象；同时也是由于某些基本法制度设计和权力配置上的疏漏所导致。徐静琳（2008）探讨了普通法在香港的融合及发展，也指出《基本法》等其他部分全国性法律在香港的实施，使香港这样一个普通法司法区面临着新的挑战。由此可见，实施基本法与普通法的习惯必然有冲突与矛盾，而这种现象率先表现在2003年香港社会爆发大规模民众上街抗议《基本法》23条立法工作。有学者对此进行了评价，指出“北京领导高层意识到港澳政局甚至港澳民众似乎不若他们所估，错估形势的教训让中共开始高度介入港澳事务，对港澳政策亦趋于谨慎与弹性调整”（张五岳，2007；张仕贤和陈筑君，2008）。中央政府对港澳问题和政策的逐渐转折，展现在重新组织对港澳事务机关，且在人事安排的规格上，提升至由中央政治局常委、国家副主席曾庆红接任组长开始，张五岳继而认为，“一国两制”仍旧是中国共产党对港澳政策的基本方针，然细部的手法运用则愈加精致与灵活。第三，中国内地经济制度的发展不断改善。在“一国两制”实践的过程中，其制度内涵是呈现出动态的演进发展，而核心原因就是原来的利益格局发生了改变，因而对“两制”关系需要有所调整。已有研究指出，从国家整体来看，改革开放已经促使了中国内地与实行“一国两制”地区的实际差距明显缩小。过去需要隔絶的内容如港澳的经济制度、法律制度、教育制度、社会管理制度等，已经在内地改革开放过程中由于国家内部变化呈现了某种同质性变化。与此同时，面对着中国社会发展进步和外部环境不确定性增加，港澳通过独特的制度安排与内地保持着更加紧密的沟通和合作，在“一国两制”框架下，港澳既要与大陆保持密切联系，重视国家整体利益，更要保持和维护自己的独特性。然而，值得注意的是，针对实际情况发展，仍有评价认为“一国两制”下的香港和澳门是一种畸变（克立，2011），指出香港和澳门正在与大陆一体化，但这不是一种健康融合，而只是单方面“傍大陆”现象，回归后其经济完全跟大陆绑到一起于大陆没有意义，因而提倡不应该过分依赖大陆，而应维护其发展独立性。

第1章绪论14第四，经济融合的深化。就制度生成的目的而言，邓小平提出“‘一国两制’构想的根本理论，其基础是一切从实际出发”，通过实事求是，使两种截然不同的社会制度和利益格局在当时能够同处于一个中华人民共和国内，其法理的核心就是以和平方式首创性地实现和维护祖国统一的基本国策。当中的主要内容是要承认各自的利益所在，并且在务实尊重港澳特殊性的同时，充分利用港澳优势上做文章，其所依据的是以“对我有利”、“为我所用”的包容性理性思维。因此，突出希望香港不要“政治化”，而是作为一个经济城市来发展（张定淮，2012），进而提出和实现了一种最佳的制度安排，使各方都能够从这些方针政策中受益。这是对人民、投资者以及英国，也包括葡萄牙最好的选择。然而，从“一国两制”的实践发展来看，并没有完全按照当初制度所规定的路径和政策理念发展。相反，由于中国内地与港澳两地密切的政治、经济、社会及文化联系，因而逐渐洐生了错综复杂的三地关系，《基本法》虽然对内地与港澳的关系作出了基本的、原则性的规范，但由于缺乏清晰的合作条文规定与各自承担法律的具体责任，在交往过程中这必然出现许多纠葛和冲突，因而必需要形成进一步合作的共识和规则。而由此所折射出来的就是对于“一国”和“两制”关系的讨论。综上所述，在“一国两制”已有研究的总结上，其最重要是为我们展示了一种现象，即“一国两制”的执行是在发生着变化，因而连带着对“一国两制”的研究重点也在发生改变，而这种改变则显示为制度实践的内涵从区隔走到融合。但作为一种上层政治制度，以往大多数研究关于“一国两制”的实践更为偏向宏观的抽象理论，但事实上这并不符合实际现象发展的，从而导致与实际状况有脱节。而且主要以香港研究为主，澳门研究或实践经验没有得到足够的重视，因此需要进一步补充。既然现实中一切事物都在发展中变化，“一国两制”的执行必然也要在发展的过程中来检验，既然它是一种动态的过程，就会发生演变。在现实发展中，根据马克思主义哲学理论，经济基础决定上层建筑。就澳门而言，所谓的上层建筑即是指“一国两制”的制度演进，而造成这套制度演进出现的经济基础则是指澳门的经济结构变动与产业调整。1.2.2关于澳门的研究1.澳门“一国两制”的实践关于“一国两制”在实践中的内涵，表现为回归以前强调与港澳台保持“区隔性”到回归以后与港澳经济社会的逐渐融合。但正如前文所言，长期以来，许多研究更多偏向较宏观的政治层面，而对“一国两制”下的澳门特区经济发展和治理的相关研究相对较少。“澳人治澳”是“一国两制”理论中重要的组成部分，对于澳门来说，自回归实践以来，澳门在建设“一国两制”过程中在治理方面经

第1章绪论15历了什么样的演变？社会的关注重点变化轨迹是什么？这部分将重点探讨了回归后的澳门与内地政府间关系的演变、博彩业高速发展后的问题和经济多元化策略、区域合作建设与发展等三个方面。第一，对“一国两制”下澳门和内地政府间关系演变的探讨。在“一国两制”框架下，粤港澳合作中最大的特点就是由过去从民间自发的区域经济合作模式转向了以政府为主导的区域合作模式，反映出一种制度变迁的过程（陈瑞莲和杨爱平，2004；杨爱平，2012；谢宝剑，2013）。回归前，粤港澳的区域经济合作模式研究基本上已达成共识，主要由企业为主导的“前店后厂”区域经济合作模式，属于一种典型的市场驱动的需求诱致性制度变迁；回归后，在珠江三角洲“深度一体化”下的粤港澳区域合作方面，谢宝剑（2013）指出这是一种以政府主导合作模式为主的强制性制度变迁，而杨爱平（2012）则更细致地认为这是粤港澳三方联合与中央政府博弈后的一种“中间扩散性”制度变迁。此外，陈瑞莲和杨爱平（2004）从集团理论的视角出发，指出这是一种由过往的“排他性利益集团”向“相容性利益集团”的转变。这一阶段的研究问题主要集中在“一体化”的区域经济合作问题方面，重点强调过去仅靠市场力量主导的方式对于现在发展环境的不适应性。因为这种发展模式是基于民间的、自发的、受经济利益驱动的方式（閰小培和杨帆，2000），合作的模式和范围也停滞不前、理念上的合作重于实际合作（陈丽君，2000），两地政府的合作协调明显不足。对此，有研究指出关键的原因在于，全面的高层次的合作格局需要大面积地突破制度上的限制，这是以市场力量主导的区域合作所无法企及的（封小云和杨道匡，2003）。特别对澳门来说，基础设施衔接不协调、珠澳一体化程度较低使作为双城在区域中的地位不突出等也制约着两地的合作程度。（罗明忠、张炳申、谌新民，2005）第二，对澳门经济适度多元化的探讨。自赌权开放后，澳门博彩旅游业在高速增长的预期下造成经济失衡的现象越来越显现，经济的多元化发展成为澳门回归后的主要问题。院建中（2009）指出“作为澳门的主导产业，博彩业在澳门回归后的本地经济中持续保持了‘龙头’地位，是澳门集中程度最高的产业。”以博彩旅游业为主体的澳门旅游服务贸易强劲的竞争力和超常规的迅猛增长，是推动澳门经济持续快速发展的主动力。（陈恩和蔡丽，2015）然而，博彩业高速发展的背后隐藏着深层次的矛盾和失衡也不可忽视（封小云，2006）。由此，许多研究关注了经济多元化对于澳门经济社会发展的重要性。毛艳华（2009）指出“经济适度多元化仍然是影响当前和未来澳门经济社会可持续发展的重大问题，而且实现澳门经济适度多元化将会是一项长期而艰巨的任务。”谢四德（2014）认为，澳门不可能一直走产业特殊化的道路，因为它不符合发展的本质，也不符合可持续发展的要求。左连村和廖喆（2008）也指出澳门经济的适度多元化发展是国家

第1章绪论16的战略要求。在适度多元化的问题上，已有研究主要有两种方向：第一种认为澳门的多元化不应将原来有限的资源大量分散，而是最先侧重在少数可确定的“朝阳”行业上，与支柱产业形成补充。持这种观点的人主要认为资源是有限的，大量的分散资源将会导致瓶颈的出现或恶化，这时候经济效率将会被牺牲（陈守信，2006）。第二种则应为澳门的多元化除了保持优势发展“垂直”多元化外，也要因地制宜地促进“横向”多元化发展。持这种观点的人主要认为澳门第三产业发达，但过度依赖博彩业，第二产业薄弱，难以形成对第三产业的支撑，这样的产业结构特征决定了澳门经济缺乏抗风险能力。应从区域合作中找准定位，来推进澳门经济的可持续发展（杨宓，2006；左连村和廖喆，2008；左连村和刘静，2009；李红，2009）。第三，对澳门和内地展开区域合作的探讨。已有研究显示出关于澳门回归后和内地关系的发展发生变化的主因，是由于澳门在推动产业结构调整上遇到瓶颈约束，这是困扰着澳门的经济社会健康、安全和可持续发展的一个重大问题（郭永中，2011）。杨正浒和汪占熬（2011）提出澳门的未来要有两个问题值得警醒，一是如何拓展土地空间，二是如何实现产业多元化，并且通过对这两个问题的解决来缓解日益加剧的社会矛盾。另一方面，已有研究亦指出了通过相关研究发现，澳门产业多元化程度低的主因不是产业部门的数量少，即所谓的“产业结构单一”，而是各产业在澳门整个经济活动中的比重不均衡，即所谓的“一业（博彩产业）独大”（曾忠禄和张冬梅，2012）；而杨道匡（2016）通过了对旅游产业供求关系的分析后指出，“澳门存在的问题并非需求不足，而是需求兴旺、供给不足，增加供给可以扩展澳门经济规模同时推动经济适度多元发展。”（杨道匡，2016）因此，澳门博彩市场结构重新调整难以避免，未来经济的发展在很大程度上又将取决于对产业重构的结果，因而需要借助在区域合作中扩大休闲产业的规模，解决除博彩业以外其他产业扩张空间狭小和区域经济关联度不高等问题（邢文祥，黄泰岩，2012），国家在“十二五”规划中提出要支持澳门建设世界旅游休闲中心的发展定位则是顺应时代发展，有效因应了澳门特区政府致力推进经济适度多元发展的战略大背景（张作文和王亮，2013）。在新的时期，澳门社会各界对于参与区域合作的形式和内容已经形成了更为深刻或全新的理解，过去受“一国两制”区隔的思想逐渐有所突破。对此，有不少学者提出了独具新意的见解。陈广汉和李小瑛（2015）认为在发展空间和人力资源双重约束下，澳门要保持经济的持续发展，需要转变经济增长方式，挖掘自由港体制优势，提升创新能力和服务功能，优化内部经济结构，拓展外部发展空间，确立“走出去”发展策略。杨爱平（2015）也指出了加强与国内外尤其是珠三角地区的合作打造一个“澳门之外的澳门”，将是澳门经济社会可持续发展的

第1章绪论17不二法门（杨爱平，2012）。马向明（2014）指出，多元化是澳门社会的共识，作为微型经济体，无论是纵向多元化还是横向多元化，当产业向博彩业之外的产业链拓展时，意味着澳门将进入到一个全面竞争的领域。创新区域合作模式，将有助于澳门在利用好国内市场的过程中化解“在境外”的不利之处，以及澳门多元化的道路上的其他关键问题的解决。谢宝剑和陈广汉（2012）提出横琴开发一定要形成珠海和澳门合作发展的联盟结构，两地形成利益捆绑机制，按照国家设立横琴新区的基本目标和《横琴总体发展规划》的具体要求，利用“一国两制”的体制优势和澳门的特色优势，反映横琴新区的特色，寻找启动实质性项目的突破口，真正实现“井水”与“河水”的完美融合。而且，澳门日益加剧的社会矛盾和对更大发展空间的追求正在成为区域合作议题的突破点，如殷存毅和施养正（2015）对澳门的居住需求的预测，现时单是由于居住压力所创造的民生缺口就达到1.065平方公里的规模，而且平均每11年就可能会再产生出一平方公里的住房土地需求。袁持平（2014）等对澳门地区的承载力状态进行评估，发现澳门正在以只相当于香港2.74%的土地，承载着相当于香港9倍多的压力。根据《澳门社会经济发展研究报告（2009-2010）》显示，现时约有数万人长期频密地往返珠海，生活范围已跨越两地。因此，有必要在“一国两制”的原则下，逐步实现推动城市的跨界发展与融合。总的看来，大多数学者的研究都是与经济领域有关，由此可以反映出“一国两制”在澳门实践中的主要问题是在经济方面，尤其是经济结构和产业发展之上，从而澳门的区域合作发展，以及澳门与政府间关系的演变也都与此有关，提醒了研究者在分析上也应当以此作为出发点。2.“一国两制”在澳门实践的理论视角对于“一国两制”在澳门实践的分析，根据学者们的研究已经形成了不同的研究视角，从而在多方面上展开了对澳门回归后的发展特点以及澳门与内地之间互动情况的一定探讨，通过整理主要有以下研究视角：(1)国际贸易视角这一理论视角主要从要素禀赋、比较优势、规模经济和对外贸易等角度作为对澳门分析的主要内容。一直以来，澳门被誉为微型经济体（杨允中，2017；郑华峰，2010），在相当长的时期里缺乏内部自主增长的动力和随波逐流的特点（封小云，2008），原因则是缺乏可供植根于本土经济发展必须的各种资源。例如韩斌（1999）分析了澳门经济现状及比较优势时指出作为一个弹丸之地的澳门，不论是自然资源、日用品、资本、技术或劳动力都需要由外部引进，因而只能发展人无我有的产业。另一方面，杨允中（1999）总结了澳门经济特点是企业小型化、生产非规模化、产品结构单一化、对外高度依赖化。作为面积狭小、经济规模有

第1章绪论18限且人口密度大的澳门，这些特点构成了澳门产业选择与发展中最基本的经济结构和要素禀赋基础。从发展的特性来看，微型经济体一般在产业和市场上具有高度集中性的特点，这是由于单一发展某一行业能够更易达到规模经济效益，从而发挥比较优势（陈恩和陈昭哲，2015）。在已有文献上，显示出回归后澳门的经济能得到快速发展，主要归功于中国内地所给予的一系列优惠政策以及旅游博彩业的快速发展，有文献形容这种发展是重塑澳门的比较优势（叶桂平，2005）。陈广汉和徐浩伦（2010）在《澳门博彩业发展与产业结构演进研究》的研究报告中指出回归后的澳门产业结构是高度服务业化和各大产业内部的高度集中化。杨正浒和汪占熬（2011）指出由于土地空间的高度稀缺，因而澳门不具备发展制造业成本优势，这决定了澳门的产业发展无法在平面上展开。基于此，在澳门土地资源使用方面，已有文献指出澳门的四大支柱产业都不是基于自然资源开发起来的，澳门土地使用效率堪称世界之最（叶桂平，2005）；在基础设施建设方面（包括硬件基础设施和社会基础设施），则是由于过去长期受到澳葡政府采取的非建设性殖民策略的制度安排导致建设停滞或非常缓慢，经济发展水平亟待提高（张光南和陈广汉，2009）。这类研究因而提出在产业发展战略上，澳门应走服务贸易主导型经济（郭小东和刘元庆，1999），并且也有研究提出了可以资本作为澳门博彩、房地产等产业的又一推动力，借以实现规模的经济发展，延续产业竞争优势（李晓，2011）。在另一方面，这一视角又指出澳门回归后的产业发展也有着超越单一或专业化的经济结构，而走向多元化的趋势。有文献指这是在外部因素的积极作用下，澳门与内地的经济合作除实现了范围和内容的外延扩张外，合作层次也获得到提升和更加规范的发展（冯邦彦，2004）；通过加大参与区域合作的力度、提升合作层次，为澳门与内地的进一步分工合作带来巨大机遇，充分发挥其自由港优势、区位优势和对外联系的网络优势（汤碧，2009）。与过去相比，产业结构与就业结构变动的主要动力是来自外部因素的积极推进与内部因素被动配合（陈广汉和徐浩伦，2010），即使回归以后，澳门的首个经济发展战略也是以博彩业发展为核心，难免呈现出“资源诅咒”现象（李辉和阚兴龙，2013）。然而，这却与当下的澳门新经济结构的调整及升级转型有着很大区别，这其中不能够忽略了“一国两制”这一制度安排与正式实施所带来的影响。由此而见，关于这部分澳门经济结构的已有文献研究，经济发展的专业化和多元化是其分析的重点。从要素资源的结构来看，澳门最适宜的产业发展策略是实施专业化分工，通过资源整合来实现产业规模化；从区域合作来看，则需要澳门进一步优化经济结构，借助资源有效配置来实现区域性分工。(2)新制度经济学视角

第1章绪论19这一视角主要以区域合作的交易成本和产权调整等角度来分析澳门和内地关系发展的变化。黎熙元等早在2001年时已指出了粤港澳关系无论是在回归前或回归后都仍然要受制于国家之间的政治承诺，这种局限在一定程度上会制约了三地合作的进一步展开；封小云（2001）称之为是两制引发的地区经济关系与合作的交易成本。所以已有的研究一般认为，影响香港、澳门和内地之间区域合作存在的最大问题是三地的体制和社会制度问题，这是一个无形的屏障（张晓群，2007），而其中的主要问题在于三地之间的利益共享机制尚未完善、制度壁垒尚未完全突破和社会政策尚有制度落差（谢宝剑，2012）。基于此，有学者指出“CEPA以服务贸易为核心的制度安排本身内含了创造内地巨大市场需求潜力的机遇，能够使受限于狭小本土市场的港澳服务商，以及极力推进服务业发展的珠三角地区的经济主体（企业与经济组织），创造共同获利的潜在机会。”（封小云，2014）另外，有学者认为，由于长期受到中央政府的政策约束和资源稀缺性的限制，澳门和珠海均采取了自利的行为策略，所以往往区域合作不成功，或合作难于推进。因此，有学者认为珠澳两地通过区域合作来拓展发展空间、共同打造区域龙头是两地发展的必由之路（谢宝剑和陈广汉，2012）。有学者提出了横琴开发为澳门的大发展给予了新机遇，如庄金锋（2010）指出《珠三角发展规划纲要》的出台实际上是中央政府进一步赋予了珠三角更大的自主权，不是直接出台更优惠的政策，而是赋予在推进CEPA上再先行一步的权利。黄桂良（2011）强调“横琴开发是‘一国两制’伟大构想在区域经济合作领域的一次全新实践，是在一个主权国家、两种法律框架、两种经济体制下区域经济合作的制度创新，它进一步拓展了粤澳经济合作的发展空间，并为国内其他地区带来极其重要的示范作用”。而袁持平等（2013）则认为应该充分利用澳门与横琴的合作促进澳门经济可持续发展，这无疑能够为澳门的可持续发展破除桎梏。谢四德（2014）总结了澳门当前发展的主要矛盾就是经济矛盾，而指出了制度缺陷是澳门当前矛盾的根源，矛盾向深层扩大化就必定促使政治改革。从新制度经济学的理论分析视角而言，其研究重点聚焦在澳门和内地之间是如何通过博弈，并且基于双方的合作需求来实现突破“一国两制”的框架束缚，因而这一视角主要突出了两地之间的体制和社会制度的差异性问题，以及由此所引起过高的交易成本问题，强调解决这一问题则是推动了制度变迁的主要因素。(3)法律视角下的中央与特别行政区关系这一理论视角主要是通过从政治和法律两个层面的分析，来对澳门“一国两制”成功实践的经验与规律进行探究。如邹平学（2018）通过基于港澳比较的研究视角指出，“与香港经验相比,澳门回归近20年来实践‘一国两制’的成功经验包括：有机结合全面管治权与高度自治权、维护宪法与基本法作为特区的宪制

第1章绪论20基础、积极履行维护国家安全立法的宪制责任、积极推行国民教育。澳门特区政府全面准确贯彻‘一国两制’‘澳人治澳’、高度自治的方针，这个方针也是澳门‘一国两制’成功实践的基本规律。”骆伟建（2018）指出了澳门特别行政区实施“一国两制”和《基本法》的经验启示有着两个方面：第一是要全面准确地理解“一国两制”和《基本法》；第二是要坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》。余力和余吉生（2016）也认为“澳门的成功与澳门特区政府有效管治、积极施政分不开；与中央政府和内地的大力支持分不开，与‘一国两制’的有效实施分不开。从而有学者指“澳门社会各方面的长足进步均得益于‘一国两制’的制度安排。”（刘景松和林志军，2019）通过“中央政府释放制度红利促进澳门发展；同时澳门同胞积极拥护‘一国两制’，注重产业引领,用足、用好中央惠澳政策，形成双向互动的循环机制。”（陈章喜，2018）因而澳门既有的实践反映了中央与澳门特区的合作共赢具有现实可能性，并且得到了广大澳门居民的肯定。在新的历史条件下，澳门融入国家的发展模式是“一国两制”实践深入化的体现，符合其维护国家主权、安全、发展利益，保持澳门长期繁荣稳定的根本宗旨。（张强，2018）其他学者也提出了更多相类似的观点，如杨允中（2008）就认为澳门特区的健康发展与“一国两制”的正确实践是有很大关联，而且在新形势下也要更加强调澳门对于“一国两制”政策的认识。同时他还强调“一国两制”澳门模式，“绝对不是鼓吹标新立异、消极强调特殊性，而是在维护‘一国两制’权威前提下整合资源、推动创新的需要”（杨允中，2010）。袁持平（2018）也认为“澳门‘一国两制’取得成功的关键在于主权与人心的双回归，特区政府注重青少年的价值培养是最为关键，也是坚持‘一国两制’制度实践，推进澳门与内地共同繁荣、稳定、发展的有效途径。”陈志峰和江华（2018）则分析了在“一国两制”视角下的澳门本土意识，指出基于“爱澳”精神及“一国两制”制度安排等原因，澳门也生成了自己的本土意识，但与香港的比较而言，包括了不主张本土意识与国家意识的二元对立、不表现为政治层面的分离意识，以及在对外关系上具有封闭性与开放性、排外性与包容性并存的特点。这一理论视角通过从政治学角度对香港和澳门进行分析比较，指出了澳门回归后“一国两制”实施的好的关键原因是因为澳门能够处理好中央与特别行政区之间的政治关系，尤其是自觉地维护了“一国两制”和《基本法》的权威在澳门的贯彻落实，以及爱国爱澳的社会群体在澳门的发展中始终占据了主流地位。

第1章绪论211.2.3对已有研究的评析首先，“一国两制”作为一种独特的制度安排，对于在这一制度框架下所形成的中央与特别行政区关系之间的互动基础，它将决定制度变迁的形式，而其起点主要表现在制度差异上。已有研究基础大多偏向“一国两制”内涵的政治性或法律性的解读，但这些都只是属于制度静态层面上的研究，即把“一国两制”模式仅仅看作是一种事前的既定制度安排，却忽略了这一模式的动态发展过程。当时过境迁、外在环境条件改变时，这使我们在很大程度上不能解释近年来“一国两制”在实施过程中出现的各种新的问题，因而也不能够很好回应在这种制度安排的形成和演进过程中持续发展的政治和经济过程之间的互动模式。实际上，“一国两制”下的澳门和内地关系的发展与演进，这是来自于区域间的利益关系发生了明显变化，这构成中央与港澳地方关系以及粤港澳关系发生演变的一个重要前提，“一国两制”下的发展模式才需要作出调整。从现实来看，虽然“一国两制”实践的经济环境与制度提出之初时已经有了重大转变，中国国力获得了巨大发展，对港澳主导地位也更加明显，但是无论在粤港和粤澳合作中政府间关系表现出多少特点，从本质上看，利益博弈和利益再分配仍然是这些府际关系的核心问题，而且还会受到特区现有社会关系的制约。在已有研究中，学者们指出“一国两制”的安排提供了两种制度差异自我发展的空间，借助互利和竞争等方式能够带动两方的共同发展，（刘光璞，1982；廖建祥，1995；雷强，1996；杨开煌，2003）因而就能提供动态稳定的可能性。然而，对于促进共同发展的关键，其合作发展产生的动力来源，缺乏应有的研究，而这正是导致“一国两制”从区隔走向融合的转化中的基础性环节。在实际操作中，有学者注意到了是“一国两制”所形成的法律适应性问题。一方面它强调在“一国两制”框架下内地与港澳的行为互动边界，并且反映出权力非均衡的特征（叶昌富，2001；肖蔚云，2005；王振民，2007；刘茂林，2007）；另一方面提及了在这种制度框架下的治理往往面临法制冲突的现象，就制度实施的过程而言，其会受到社会、经济、意识形态、法治状态、技术、传统和文化的差异等的影响，进而又形成了变迁动力（陈友清，2007），实际上就是反映不同利益的变迁问题。因此，这启示了研究者在研究“一国两制”制度演进的过程中，需要对权力非均衡和利益格局关系进行关注。与此同时，已有文献研究虽然指出“一国两制”实践正在走向融合的发展趋势，如杨允中（2002）认为港澳回归后，三地主动相互靠拢，把各自优势进一步优化组合成区域间整体优势。谢宝剑（2012）指出实施“一国两制”后的粤港澳合作领域全面拓展，三地社会融合的趋势日益明显。但是对于如何实现这一过程

第1章绪论22则研究不足，对于在演进过程上的政府间选择逻辑及其影响关系也并不明晰，因而对“一国两制”下澳门与内地关系的发展往往难以准确地预测。根据现时“一国两制”在澳门的实践是走向区域内社会经济的逐步融合，反映出来的特征是澳门发展对内地的高度依赖性和国家对澳门调控方向把握的功能性，是一种不断地试验和适应的过程。通过总结，发现有三个重要变量因素，分别是依赖性、功能性和制度适应，共同对“一国两制”在澳门的实践演进过程的路径依赖发挥重要影响。其次，对于“一国两制”演进逻辑的研究，即“如何演进”的问题。将立足于对经济全球化作用下的市场经济在提升其资源配置效率和生产力水平的同时，也导致或衍生出了一系列社会问题及社会需求的讨论。（1）以经济全球化的交互作用体现出机制演进。已有研究虽然强调了经济实力的转换是引起“一国两制”框架下的特别行政区和中国内地发展地位转变的重要原因，但是对“一国两制”下如何实现资源的有效配置问题的分析尚不清晰，而这涉及到需要通过“两制”关系的调整来实现，体现了一种在互动上对原有观念的转移。另外，进行有效资源配置的前提首先是区域范围内的生产力水平得到大量的提升，表现为经济发展需要通过区域合作，才能实现资源有效配置的问题。因此，这两方面的原因使“一国两制”在澳门的实践就涉及到了经济全球化的交互作用的影响。（2）分析“一国两制”下生成社会问题及社会需求的内在逻辑。已有研究中，也强调“一国两制”的实践对社会问题及社会需求的转变进行回应的重要性，因此建议进行合理和多样性的制度衔接机制，尤其是内地的体制改革问题，但是缺乏对体制改革机制的形成机理的讨论，作为利益主体的互动参与者不会被动地接受某项利益分配安排，其选择必然是在既定制度约束下的策略性行动和博弈的过程，而最终结果必然是新的利益格局的形成，本研究也将对这个过程进行分析。最后，已有研究文献基本属于问题导向型的研究，现实性较强，但对于“一国两制”实践研究的理论系统性或深度不够，因而从理论上对“一国两制”演进的必然性或机制的解释力不够。“一国两制”概念的提出被认为是在处理国家实现和平统一问题上最为有效的一种制度形式，而且针对“一国两制”论述的研究也更多偏向于为国家发展带来“有用、有利”的背景上（齐鹏飞，2016）或彼此相应的行为互动和结构形式的法律规定上（王振民，2007），而且具体的开发建议多，而以“一国两制”这一制度的变迁为核心的理论分析缺乏。事实上，结合前面综述总结的内容，本文认为导致“一国两制”所以会发生演进的原因是在于澳门的经济发展和经济结构的重大调整而产生出制度的适应过程，尤其在澳门和内地的关系演进上。因为

第1章绪论23从体制而言，特别行政区从属于中央人民政府，并拥有高度自治权，可与中央政府直接沟通，在遇上重大外部危机或经济风险时能够得到国家毫无保留的全力支持。而且也能够与省级行政区进行平行合作，发挥内地资源丰富、市场广阔等优势，支持港澳发展，保持其繁荣穏定，因而从逻辑上看，导致澳门“一国两制”上层政治建筑发展变化的关键主要是来自经济因素的发展变动。在经济和社会的层面上，这些研究虽然从不同侧面来研究“一国两制”问题，但对于“一国两制”的演进、变化则缺乏整体性和逻辑性的分析。已有研究虽提出了“一国两制”的合作方向，对问题有所触及，但并没有对已有制度体系下所造成的局限作全面的剖析，对已有的互动关系也较为散乱，使对演进机制的解释就可能流于表面，或是就问题而论问题，因此缺乏了对于情景和行动者互动的讨论。综上所述，本文提出以历史制度主义为分析视角，通过对澳门经济社会结构的发展演变及其影响，来分析“一国两制”框架下澳门和内地关系的演进过程，进而分析“一国两制”制度演进的机制，希望有助于对“一国两制”在实践中的演进规律的认识。1.3理论框架与研究方法1.3.1本文的理论逻辑及分析视角在新制度主义中，制度主要被视为一种中介变量，制度本身虽然没有价值与偏好，但却实在地影响着行动者的行为而起着中介的作用（March＆Olsen，1989）。按照经典的定义，“制度就是一个社会的游戏规则，它是为决定人们相互经济和社会关系而人为设定的一些制约”(DouglassNorth，1990），通过这些制度对政治行动者行为造成影响。而在制度演进的形成和发展上，根据历史制度主义观点认为这是一个长期的历史过程，在这个过程上，决策规则直接影响政治后果，任何制度的生成都不是在真空中形成的，而是在一个充满制度环境的现实中逐步形成的，制度的历时性和交互性就是历史制度主义所具有最明显的两大特点。本研究的理论分析框架是建立在历史制度主义关于“初始条件─利益格局变动─行动者互动─断续均衡（PunctuatedEquilibrium）的制度”这一基础理论逻辑之上。初始条件，指行动者在已知制度形成的当下所做的最初选择，常是作为制度路径依赖的分析的起点，它处在历史发展过程中某个特殊时间点，此一时间点被称为“关键节点”（Mahoney，2001），在这个点上发生了重大的政治事件，对后面的历史发展产生重大影响。至于重大事件的生成，历史制度主义理论分析强调这是由于制度、行动者及结构环境的关系变化引起，三者中任何一种因素发生变化都可能导致新的制度变迁，进而产生出利益格局变动。本研究所要论述的

第1章绪论24在“一国两制”下澳门与内地关系的演进本质上就是这一套制度在发生制度变迁的过程，带来这种制度变迁的原因则是由于外部环境的变动和制度实践中的不确定性增加，使制度原有的各项规范作用随之带来变化，这些与历史制度主义所关注的内容在理论逻辑上相符合，也与本文提出的研究问题有着较好的匹配，因而选择其为本研究的理论分析视角。具体而言，历史制度主义的理论分析视角可以从三方面得到体现：第一，本文在制度分析中强调历史脉络的重要性。历史制度主义在制度的生成、发展及其演化的过程上，都认为历史脉络起着重要的支配性作用。其主要将制度变迁视为一种动态性的过程，将研究视角对准了制度在历史过程中的变化，指出任何政治社会的发展都必然被理解成是一种随时间而转移的过程，并且同时关注环境和制度之间的互动关系，因而构成了一种时间序列分析，被喻为“时间中的政治”（刘圣中，2009）。在时间序列分析中，历史制度主义理论强调当期制度会受到上期制度影响，亦即先发事件对后发事件具有优先性，在对重大事件进行分析时注意将其放进更加宽广的时间大框架之中来确立时间的空间坐标，这称为“关键节点”（Mahoney，2001）。历史制度主义时间序列分析强调了时代背景、历史条件、偶然事件和路径依赖的综合作用，考虑了历史性宏观条件对制度变迁的具体路径的限制和影响（段宇波，2016），对脉络（或称情景）因巨大变化而产生的结果可能是形成制度发生断裂般的变革，也有可能是在修正既有制度范围下，形成逐渐、缓慢的改变。在制度变迁问题上，历史制度主义主要关注两个重要概念：路径依赖和制度变迁，前者强调制度本身有着很强的自主性（PaulPierson，2000），认为一方面来自于政治制度制定和生成的特殊逻辑，由于制度往往和利益相关联，在政治生活中明显会存在着抵制制度变革的现象，所以制度一旦固定后就会形成增长回报机制，如学习效应、协同效应、适应性预期和高昂的退出成本，这样将使制度的改变变得越来越困难（PaulPierson，2000）；后者则认为在面临外在的压力、制度本身的激励和新观念的引入下将促成旧制度发生变迁。在制度和环境的关系上，历史制度主义者为了有效地解释历史过程，将制度变迁视为一种动态性的过程，制度的存在和转变都是处于在特定的历史时空下所形成的。此外，黄宗昊（2010）根据制度变迁的强弱程度，还将制度变迁模式细分排列成：取代（displacement）、转换（conversion）、层叠（layering）和漂移(drift)等四种模式。第二，本文在制度分析中也重视行动者间的关系互动，凸出政治行动者对制度发挥主观能动性的作用。历史制度主义理论分析关注制度在各个政治行为者之间不平等地分配权力的状态，重视对微观基础的分析，主张制度是行动者理性策略

第1章绪论25互动下的结果，也是界定行动者下一步策略选项的基础，因而被认为是一种“嵌入到政治经济体系中，引导行动者互动的正式、非正式的程序、惯例、规范、协定”（Hall和Taylor，1996）等。在这些制度中，存在着若干权力关系的不对称现象，由此关注制度在各个政治行为者之间不平等地分配权力的状态，指出制度就是会给予了某一方行动者以更多的接近决策过程的机会，并强调在结果上通常是一方行动者的失利和一方行动者的胜出。在此情况下，不同政治行为者将会根据最优策略去安排、引导制度产生变化或确保、争取、巩固本身政治利益，是一种竞逐关系。这对于研究澳门“一国两制”的实践带来了借鍳意义。澳门在践行“一国两制”的进程上显示出不同层次的权力关系的配置结构，例如在制度层次上，“一国”之内的“两制”并非等量齐观；在经济层次上，博彩业在澳门经济结构中占有绝对主导地位等等，这里不同的政治或经济主体在制度演进的过程上所面临的权力选择并非均衡。与此同时，在实践当中，“一国两制”并不是造成澳门回归后与内地逐步走向融合发展的唯一因素，社会经济的发展程度和观念的分布状况也尤其重要。“一国两制”首先是国家制度实验，但在澳门面临某种结构性转型的发展难题时，澳门跟内地的利益关系就会发生变化，作为意识形态对内地或国家的观念也会随之而有所改变，从而使其更加积极融入国家的发展成为了可能。第三，本文强调制度是一种多要素的复合体。历史制度主义由制度①、行动者②和观念③三者之间互相建构而成，制度位于核心地位进而影响着行动者的偏好、①历史制度主义区别于其他流派的重要特征之一是对时间和因果关系的认知和敏感性，探究隐藏在时间和因果关系背后的规则，因果关系因时间而得以展现，两者结合成为一种“情境”(context)，在更为广阔的时间和因果关系语境下看制度的运行过程。按照Pierson＆Skocpol（2002）的总结，历史制度主义有着三个特征：“（1）集中关注那些重大的结果或令人迷惑的事件；（2）突出事件的背景与变量的序列；（3）以追寻历史进程的方式来寻求对事件和行为作出解释”，简言之，历史制度主义强调结构取向，重视制度变迁的外生性因素，重视权力的不对称性，而其大多指向的最终结果是制度的稳定性，制度影响行为和行动者及其权力关系是研究的重点。②在行动者视角下，制度环境中的行动者被赋予了自主选择和行动的能力，其行为虽受制度规范，但并不完全由其决定。行动者基于对制度的认知、自己的偏好、过去的经验等会采取相对应的策略性行为，能够突破结构性因素的制约，进而改变制度的发展路径。因此，制度对行动者偏好的塑造并不是不可改变的，行动者对于沉落成本的变化不是无动于衷的，当制度的锁定机制和自我强化机制呈现出弱化时，行动者就会起到至关重要的作用。经过长期的交流互动和现实发展，澳门的经济和社会活动早已不能够摆脱内地独自发展，反映出社会需要冲破了路径依赖的束缚，但在漫长的制度变迁过程中，政治行动者被制度强化的积累效应所约束，可以预期的是“一国两制”制度变迁的预期成本是复杂的，在新的制度结构下，中央政府和澳门特区都会有着较高的学习成本，需要更多处理不确定性的资源，因而制度变迁必需围绕其中个体行动者的利益或理念而展开，甚至涉及到精英认同和集团妥协。这样，行动者修正了路径依赖机制，也就掌控变迁本身。③对制度约束条件下行动者的选择问题，学者们除关注利益的驱动作用外，还考虑了观念的作用，认为观念是形塑和改变行动者的偏好以及对时机和情境的认知，路易斯和斯坦默（2014）把其看成一种认知能力、认知图式和观念等，是人类制度建立及其进化速度和范围的核心。观念作为一种内生变量和柔性变量为制度变迁提供驱动力，可以产生不同的制度结果。不过，观念是一种价值观念而非一种工具，具有主体性，观念和制度一同驱动行动者的偏好发生改变。当观念和制度变迁时，观念能改变行动者关于利益的建构，例如在制度变迁的过程中，澳门与内地的融合就较为主动，社会的反对声音也较少，当中观念与制度、利益等要素是具有内在关联的。因此，观念既能改变行动者，也能改变情景，还能改变人的认知和对制度的判断，在特区享有高度自治的问题上，粤港澳大湾区的发展融合也应该是实现发展观念上的融合，而并非消除两制上的差异。

第1章绪论26态度和行为模式。制度的内涵主要可分为三种：一是将政治制度（宪法、法令、产权）和非正式工作规程（道德、习惯、行为准则）结合起来；二是延伸了政治变量的结构关系和范围，纳入了更多包括经济水平、利益关系、意识形态等在内的会制约着政治制度结果的各种政治变量；三是包括了政府职能划分与政策安排之间的结构关系。在这些相对广泛的意义上来界定制度与个人行为间的相互关系是历史制度主义关注的核心。在现实环境中，中央政府和特区政府之间的结构关系受到了“一国两制”和特区《基本法》的结构约束，对于这些个体认识自我利益和实现自我目标的关键，主要取决于他们对自身利益的解释，而其到底如何解释则取决于既定的制度背景和已往的历史为其提供的有关情景。在制度变迁的过程上，历史制度主义又不仅仅全是只关注了路径依赖的强大作用，过度强调复杂性和互动性，而且还关注制度的内生性冲突和矛盾，强调了能动变量的发挥和内生性因素的影响。历史制度主义对路径依赖的强调逐步转向行动者对路径确认的能动和制度变迁的压力（段宇波，2016），尤其关注行动者在“关键节点”和制度发展“由下而上”的作用，行动者在结构或制度体系中的地位和能力因而得到重视，比如科利尔夫妇（RuthBerinsCollierandDavidCollier）特别强调“关键节点”时期政治精英的观念，认为这类时刻的观念容易留下制度遗产，并在与旧有制度遗产的碰撞中完成政治转型。因此，观念作为一种内生变量和柔性变量为制度变迁提供驱动力，此时同制度变迁一起驱动着行动者的偏好（利益）发生改变。1.3.2本文的分析框架与方法1.分析框架历史制度主义理论的要旨在于，制度演进的形成主要是初始条件发生变化导致原来的利益格局发生变化。在此过程中，利益冲突将导致相关行动者之间的互动关系重塑，进而导致制度的演进或变迁，这也是本文对“一国两制”在澳门演进的分析要遵循的理论逻辑。因此，基于历史制度主义的理论逻辑，本研究构建了“一国两制”演进机制的理论分析框架（如图1.1），作为分析“一国两制”在澳门实践运行下不同权力关系之间的调整，以及由此形成的政策之间的相互影响。

第1章绪论27图1.1本文分析框架下文将明晰在分析框架中的几个关键概念(1)初始条件作为当下已知制度形成的起点，初始条件包含两个方面的主要内容：一是制度设计者本身的需求，二是在制度设计过程中需要面对的已知情况。前者，指制度设计者希望通过这一套制度安排来满足何种政治需求，诸如国家的和平统一、两种制度和平共存、保持政治社会穏定、推动国家政治建设及现代化发展等。后者，指国家领导人在选择制度之初期，还需面对各种已知存在的客观性制度情况，主要是过去由澳葡治理时代留下来的政治遗产，比如行政主导的政府治理体系、初具规模的民间社团体系、社会民众的发展意识及生活习惯，以及经济发展制度，如是否应将博彩业列入法律保障范围，抑或不支持其法律地位等等。此外，中国国家领导人还必须决定未来回归后的澳门要采取何种政体的制度设计。通过以1987～1999年这一澳门回归前过渡阶段而言，起草委员会便是肩负起这一制度选择重任的主要行动主体。按照制度演进理论的逻辑，他们必须审慎考虑，是否改变既定的规则和权力结构，或者部分接受。回归后，对于中央和澳门特别行政区的关系；特区政府的政治体制、经济、文化和社会事务，甚至是特区居民的基本权利和义务的关系，都必须重新规划思考。(2)利益格局或制度惯性

第1章绪论28通过了法律化与制度化的过程，“一国两制”实现了由概念到实际具有可操作性的制度的转换，使回归后的澳门在生产秩序和生活方式方面不至于发生与回归前较大的分离，而且这是一种属于上层建筑的政治安排，即统治者基于国家发展利益的需要，为使回归后的澳门政治经济社会发展，不致偏离其本身意志，所作出对各种政治力量发挥规范与约束的作用。一般说来，回归后的澳门举凡所有政治、经济活动都在这一框架内进行，受其影响。根据笔者归纳，在澳门《基本法》架构下，具有五大制约机制的设计①：一国机制：《基本法》规范了中央和特别行政区政府的基本关系。特区政府虽然拥有高度自治权，但中央政府仍有权管理属于国家主权或中央权限的事务，包括国防事务、外交事务，或宣布港、澳地区进入紧急状态。此外，中央政府对特别行政区有法律备案审查权、对澳门行政长官、主要官员和检察长任命权，以及中国法律在港澳地区实施的决定权。对澳门基本法的制定、解释和修改权。另外，中央也能透过经济、社会、人口移动、旅游等等政策，来影响澳门居民的日常事务。中央对澳门特区的发展具有相应监督权和一定影响权。两制机制：根据邓小平提出的“澳人治澳”、“高度自治”原则，所进行的制度安排，通过由中央政府授予澳门特别行区政府自主运作的权力，以维持特区的高度自治，这些权力包括：行政管理、立法和司法的自主决策管治权，与中央政府相关部门没有组织和人员隶属关系；澳门是一个单独关税区，有着与内地不同的经济体制与资本市场运作，在税收财政方面与中央政府没有关联性；在劳工权益、社保、教育、医疗等特区事务方面也具有与内地不相关联且自成一体的社会福利体系，以及人民的政治社会权利。特区管治机制：回归后的澳门特区政府主要采取“行政主导”的管治模式，这一政治体制有三个特征：即“行政主导”、“司法独立”，“行政和立法既相互制约又相互配合”。根据《基本法》相关规定，如第四十五条规定，“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责。”第六十一条规定澳门特区政府是澳门特区行政机关，第六十二条规定澳门特区政府的首长是行政长官。行政长官因而具有双重的法律地位，既是澳门特区的首长，同时是澳门特区行政机关负责人，而在司法独立的情况下，澳门行政主导体制在动态上主要体现为行政长官及其领导的政府的权力相对于立法会的权力处于优势地位。主要官员任职机制：根据“澳人治澳”的原则，澳门特区政府的主要官员由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，如基本法第四十六条对担任行政长官的规定是：（1）年满四十周岁，（2）在澳门通常居住连续满二十年，（3）特①有关《基本法》制约或控制机制的进一步讨论，请参考本文第2章第2节。

第1章绪论29别行政区永久性居民中的中国公民担任，以及（4）在任职期内不得具有外国居留权。第六十三条对行政机关主要官员的规定是：（1）在澳门通常居住连续满十五年，（2）特别行政区永久性居民中的中国公民担任。第七十二条对立法会主席、副主席的规定是：（1）在澳门通常居住连续满十五年，（2）特别行政区永久性居民中的中国公民担任。第八十八条和第九十条对终审法院院长和检察长的规定都是必须由特别行政区永久性居民中的中国公民来担任。经济与文化社会事务机制：在经济方面规范了回归后的澳门航运、航空服务业发展，保持和完善原在澳门实行的航运经营和管理体制，自行制定航运、航空的政策和管理制度。同时保留原来生产结构占用的空间和资源要素，如土地和劳动力等，以及澳门特区取得的和以前取得仍继续有效的出口配额、关税优惠和其他类似安排，仍由澳门特区享有。依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策等。澳门《基本法》中还有一个最大特点，关于经济的专章中第118条，设专条规定了澳门的旅游娱乐业设计，“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”。在社会方面规范了特区的教育、科学、技术、文化、新闻、出版、体育、康乐、专业、医疗卫生、社会福利等发展，原有各类民间团体和宗教组织可依法继续存在和发展，自行制定相关的政策和管理制度。规范了劳工、妇女、青年、归侨以及原有各类民间团体和宗教组织同全国其他地区相应的团体和组织的关系，以互不隶属、互不干涉、互相尊重的原则为基础。这些对于维护澳门的繁荣和稳定具有重要的意义。(3)反应序列自澳门实践“一国两制”以来，内地与澳门特区的关系不断通过以更加紧密的互动方式显现出来，澳门在国家发展中的定位和功能越来越明显。这些互动方式逐渐形成了一系列的区域合作模式，并且成为澳门社会各界、特区政府与广东省政府、特区与中央之间发展共融的主轴线，其互动逻辑表现如图1.2所示。图1.2澳门与中央、内地关系的互动逻辑中央政府澳门特区政府广东省政府（珠海）市场社会

第1章绪论30细分析之，这些影响着澳门社会经济与中国内地互动的关系，包括：中央与特区互动：澳门“一国两制”建设的实践和互动，奠基于特区与中央政府的政治互信；成就于基本法在澳门家喻户晓，爱国爱澳成为主流价值，“爱国者治澳”观念深入人心。中国内地自改革开放尤其加入WTO以后，对港澳的政治策略方向逐渐发生改变，制度体系由原来封闭走向了介入甚至全方位开放。随着内地改革开放进程与澳门结构变动和调整的步伐加快，为两地在“一国两制”框架下的经济融合，提供了激励。回归后，澳门各阶层、各社群充分团结，尊重“一国”和发挥“两制”优势，务实地建设优质、和谐的社会。特区全力发展经济改善民生的施政，强化了政府对市场运作的影响，亦加强了特区与中央政府关系建设的发展。粤澳政府间互动：随着区域事务不断增加，澳门与内地尤其是广东省的互动频率大幅上升，由此引导了两地互动内容的深化。粤澳交流源远流长，在上世纪八十年代初已形成了粤港澳区域经济一体化发展的雏形和基础，陈广汉（2005）把这一经济合作模式总结为在制造业领域、以优势互补为基础的“前店后厂”式跨境一体化生产与服务的综合经济体系。回归后，粤澳合作得到大力深化，从市场自发推动转向了制度合作建设的发展，合作机制、合作领域不断深入。近年来，两地合作内容已经涵盖着双方经济、社会、文化、环境、交通、民生等各个领域。诸如合作开发横琴的新模式是两地合作历史上未曾出现过的最大亮点和制度创新领域。特区政府与市场互动：作为澳门的主导产业，博彩业对澳门整体的经济发展与产业布局有着举足轻重的影响。自“赌权”开放以后，澳门博彩业实现了大规模的发展扩张，对其他产业发展带来了巨大冲击，市场面临着需要进行各种调节的压力。原来只是微型经济体的澳门，市场结构相对简单，但在产业迅速发展的压力下，需要增强经济调控能力，所以特区政府关键要面对的是产业结构独大与经济适度多元发展的问题，将是特区政府面临的长期主要任务。特区政府与社会互动：澳门与内地的区隔，是由于存在“一国两制”的制度边界，由这种制度边界带来的是两地在经济要素、资源流动和社会互动上的限制性壁垒。然而，随着长期的社会互动、制度互动以及文化上的交流，两地的经济利益差异逐步缩少。由于土地资源约束和发展空间不足等问题逐渐突显，澳门居民越来越多地选择到内地尤其是广东地区进行跨境就业、居住、就医、读书和养老。这构成了澳门社会和内地社会的发展关系，从而要求特区政府要处理好与中央的关系、培养出区际合作的能力、提升社会治理的能力等。(4)关键节点

第1章绪论31按照Mahoney对关键节点的产生和判别特点，以此来观察澳门“一国两制”的实践，特别是“九九”回归以来二十年的社会经济发展（1999-2019），依据其利益格局的重大变化与调整，“一国两制”在澳门的实践可分为两个主要阶段，分别是1.推动经济迅速发展阶段（2001～2006）；2.协调经济多元化可持续发展阶段（2006～今）。其中，关键节点则分别为2001年的宣布“赌权”开放和2006年的调整经济适度多元化策略，分别说明之。第一个关键节点：“赌权”开放1999年澳门主权回归中国后，澳门发展主要面临经济负增长和治安恶劣等情景。在澳门回归前，“一国两制”运行的初始条件已发生明显变化，经济和社会随即面临诸多巨大的挑战，这为邓小平在初期直接指导设计澳门政治体制时所期望的──澳门回归后“保持长期繁荣穏定”带来冲突，解决经济发展问题成为澳门回归后中央与特区政府皆视为当务之急的首要任务。在“澳人治澳”、“高度自治”的安排下，特区政府通过不断完善市场投资环境，推动经济增长复苏，改善就业穏定和促进民生发展。具体而言，就是明确了“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，带动其他行业协调发展”来作为经济发展的主要定位。2002年澳门特区政府成功开放三张“赌牌”，透过引入竞争机制和外来投资，奠定了澳门后来经济高速发展的制度基础。与此同时，澳门特区政府也把握与中央政府签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“CEPA”）和开放内地“自由行”政策的机遇，努力推动经济增长。针对澳门社会的历史和现状，特区政府在这一时期主要以推动澳门经济增长，并且把龙头产业做大做强作为重点，这可反映在历年施政报告的相关施政重点内容上。比如，首任行政长官何厚铧在第一份《施政报告》中坚定地提出了“固本培元，稳健发展”的施政方针，并明确为多年的施政策略。2002年提出“刺激经济，纾解民困”；2003年提出“突出重点，兼顾多元”；2004年提出“深化改革，促进发展”。每年都有针对经济现状、有利社会稳定的施政方略，而重点都是集中巩固以博彩业为龙头核心的旅游业发展上。随着澳门经济转型全面加速，外部因素影响不断加剧，产业市场高度活跃，社会生态急剧转换，价值观念重新建构，澳门的新旧发展以强烈的对比交错并存，在实现经济开始迅猛发展的同时，改变了各种事物原有的布局与联系，加剧了澳门发展的不平衡，社会上涌现出各种矛盾，尽而演变成结构发展失衡的状态。在2006年，澳门特区政府调整了促进经济建设的策略，提出“将特别注重于提升经济发展的质量和可持续程度，着力于经济和社会的协调发展，适当地发展产业的多元化，努力使发展的成果转化为整体市民生活素质的提升”的发展思路。

第1章绪论32第二个关键节点：经济适度多元化策略的调整2006年澳门特区政府的经济适度多元化策略调整成为此阶段的“关键节点”。在确立了经济适度多元化策略后，特区政府对澳门经济政策，由过去的着重促进经济的复苏与重建转变成注重提升经济发展的质量和可持续协调发展，特区政府也出现了对博彩业发展规模的适当调控和加强对博彩业承批公司合约履行情况的监管。特区政府同时基于澳门城市规模的限制，提出旅游业未来发展方向是以文化娱乐之都的建设为目标，从而为将来的发展和管理提出了更高的要求。加上持续强化对金融管理工作，打击洗黑钱活动，保证金融业的稳定和健康发展，使澳门地区的经济更加稳健发展。此外，产业结构多元化的发展内涵（即亦须注意协助原有及其他产业的优化和成长，维持产业结构的适度多元和均衡）也出现转折。特区政府对多元化作出新的诠释“多元化并不等于四面出击，必须因势利导、量力而为，其主要着眼点应在于形成互相依存，互相促进的产业结构……将进一步促进与龙头产业相关联的其他行业的发展，使之与博彩业形成良性的互补循环……也将因应CEPA的深化、商贸平台的打造……继续对中医药、航空物流、商贸中介服务等具发展潜质的新兴行业予以更为有力的支持……”，实现了从整体中突出重点过渡到一个同时强调重点服务于整体的新阶段。上述这些涉及澳门经济发展重要策略的转变或解释，逐渐地从根本上改变《基本法》在原来制度体系下所确立的互动关系（包括中央政府与特别行政区政府、澳门与内地），开始在体制外寻找替代性选择方案。在互动过程上，中央政策对澳门经济的支撑引领作用越来越活跃。2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（简称《纲要》）出台以及横琴岛开发推动了粤港澳地区的经济一体化进程①。这一时期澳门区域合作所取得的发展，其意义并不局限在地理概念的延伸，同时还带来了区域融合理念的认同，以及由此引发的制度创新和发展机遇②。2009年澳门《维护国家安全法》顺利通过就是对这种理念的集中体现。而从2010年以来先后签订的以《粤澳合作框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》为代表的区域合作政策，不仅意味着中央对澳政策的支持已由碎片式转变为搭建平台，还意味着澳门对内地的依赖从“贸易型依赖”进入到了“结构性依赖”阶段。(5)体制断续与澳门“一国两制”实践体制的变化对于回归后的澳门“一国两制”实践，经过二十年自我发展与区域发展互动之后，究竟产生哪些变化？本文将针对“中央与特区政治结构”、“经济结构利①《䋄要》指出在2020年以前，“推进与港澳更紧密合作”的主要内容将集中在四个方面：推进重大基础设施对接；加强产业合作；共建优质生活圈；创新合作方式。②《何厚铧说澳门特区将积极参与泛珠三角区域合作》，《新华网》2004年6月2日。

第1章绪论33益变化”、“跨境制度体系发展”以及“制度或政策边界界限变化”等四个面向一一进行检视。第一，在“中央与特区政治结构”上，制度设计之初对于这一内涵主要是指一个中国，主张主权和领土完整，以及对外的唯一代表性，回归以后是否仍主张只重视这一层意涵？或者说其内容有所扩展？第二，在“经济结构利益变化”方面，初始制度的提出，是强调着这两种截然不同的经济体制的各自独立发展，但在回归后面对经济问题和社会议题的需求上，已逐渐显现其局限。显见仅仅依靠澳门特区政府自身拥有的行政资源和行政权力是不够的。在最新的动态发展中也要求双方实现发展的共融与互补。第三，在“跨境制度体系发展”方面，对特区参与国家建设的类别、国家规划与特区内部事务的发展关系，或者是彼此意识形态的距离，都是本文关注重点。第四，在“制度或政策边界界限变化”上，笔者也将探讨澳门民众对于“一国两制”的民意态度、社会民生事务的跨境发展要求，以及中央及特区政府的因应策略。同时，基于上述分析框架的构建和解释，本文提出如下相关研究假设：研究假设1.产业利益的变化影响了制度变迁的发展进程。研究假设2.经济适度多元化的需要是突破“井水不犯河水”的关键因素。研究假设3.澳门与内地的适度融合是“一国两制”实践平稳发展的必要条件。研究假设4.产业的特殊性是“一国两制”实践平稳发展的必要条件。2.数据来源作为一篇质性研究论文，本文将立足于从实证材料中提取数据。本文的实证材料包括一手资料和二手资料，前者主要通过原始档案和人物访谈，后者则包括长期以来中央领导人、全国人大常委会、以及相关涉港、涉澳事务的机构官员，对于“一国两制”、《基本法》与港澳政治、社会和经济的法令、政策、相关谈话和新闻报道等。在原始档案中，这部分材料的主要来源是笔者通过参与到相关工作中获得的。就本研究而言，为写作本文作者参加了诸如澳门立法会和多个社团的工作，包括青年议政社团、专业类别社团、乡族社团及其他民间社团等。这五个界别基本上覆盖了特区政府的重要行政官员、大多数立法会议员、大多数专业领域人士、社会较为成功人士和普通居民之间的互动，而他们同时也共同构成了“一国两制”实践中的发展主体。本文主要关注于澳门回归后的“一国两制”实践进程，以及在基于这种体制下的澳门和内地关系发展变化。因此笔者从这五个界别工作的实际参与中收集到与此相关的所有素材。

第1章绪论34本研究强调的是对两个关键节点的发生及由其所引发的社会变化的讨论。需要注意的是，在“赌权”开放和经济适度多元化发展对澳门带来的影响，以及造成了澳门与内地关系的变化中，这主要是现在进行中的形式。相比之下，在两个关键事件发生的节点上，由于时间发生较早，与笔者参加实践时的时间相隔颇长，而且所获得的材料希望能够放在一个更加广泛、有所依托的关系脉络之中。因此本文对于这部分的研究素材将主要来源于人物访谈和新闻报道等。本研究的另外一个主要材料来源就是人物访谈和问卷调查。经过10多个月的时间，笔者直接访谈到了与本研究课题相关的工作和领域内的重要人士，他们不仅有在澳门特区中长期担任重要职务，也有对澳门发展历程长期、深刻的研究，访谈对象主要分为三大类：（1）相关官员（2）专家学者（3）各社团主要负责人物，在其中有部分人物的访谈次数不只一次，从而最大程度上能够确保收集信息的完整性。此外，笔者还深度参与到了澳门各种社团的各类社会活动，从中笔者不仅完成了大量访谈，并且还对不同类型社团成员的行为特点进行了深度观察。笔者共完成访谈时长约40小时，整理形成的访谈笔记达10万余字。与此同时，发放了问卷调查，问卷内容包括32项必选题，内含9项分题，采用多选题、单选题与评价题并重。以滚雪球抽样和随机抽样相结合，发放总量为919份，合格收回310份，完成率为33.7％。除开以上两种材料及数据获得之外，本研究还参考了部分二手材料。这部分素材主要来自三个方面：第一，主要就中、港、澳、台或其他国家的学者论文专著、期刊报告、研讨会论文与书籍，来作为分析和讨论的基础；第二，通过官方出版品、新闻发布、研究报告、法律文件、统计报告等可提供丰富的交流事务的相关统计、资讯与法令规范；第三，来自民间独立智库的调查报告、研究专案等，也可反映出澳门社会对于澳门发展的基本思维与意见。通过翻阅大量上述的素材，进一步充实了对于“一国两制”在澳门实践的理解。表1.3主要访谈人员列表访谈人介绍访谈人访谈地点第十三届澳区全国人大代表、澳门特区立法会议员（直选）、澳门粤澳工商联会会长施议员中国澳门澳门特区立法会议员（直选）、澳门特区城市规划委员会委员、澳门科学技术发展基金信托委员会委员麦议员中国澳门澳门特区立法会议员（直选）、澳门特区政府文化产业委员会委员、澳门大学澳门研究中心主任林议员中国澳门澳门特区立法会议员（直选）、镜湖医院副护士长。曾任澳门特区教育暨青年局非高等教育委员会、澳门特区卫生局慢性病防制委员会黃议员中国澳门

第1章绪论35澳门特区立法会议员（间选）、澳门工会联合总会副理事长。曾任特区政府社会协调常设委员会执行委员、特区政府社会保障基金行政管理委员会委员李议员中国澳门澳门特区立法会议员（委任）、澳门特区公共行政改革咨询委员会委员、经济发展委员会委员、澳门科技大学副校长龐议员中国澳门澳门经济学会会长、澳门学者同盟副会长、澳门发展策略研究中心会务顾问。曾任澳门特区政府政策研究室主任、澳门特区政府行政长官办公室顾问刘主任中国澳门中国银行澳门分行资产负债管理部总经理、资深金融业务导师，长期从事经济研究工作。现任《澳门经济》执行编辑、澳门经济学会谘询委员会副主席。曾任澳门《基本法》谘询委员会经济小组外邀成员、澳门政府中小企业援助计划评审委员、澳门银行公会秘书长、澳门大学持续进修中心顾问苏主任中国澳门澳门社会科学学会理事。曾任澳门《九鼎》月刊编辑主任、澳门正报记者及澳门电视台新闻高级编辑郭理事中国澳门澳门中华民族团结促进会会长、澳门中华总商会交际部长黄会长中国澳门澳门理工学院“一国两制”研究中心主任、副教授级研究员。曾任职新华通讯社澳门分社（现中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室），参与了回归前澳门法律本地化的有关事务性工作，并在全国人民代表大会澳门特区筹备委员会秘书处澳门办事处服务冷主任中国澳门澳门大学教授，长期关注港澳问题研究、SSCI期刊《当代亚洲》编辑和《国情导报》总编辑吴教授中国澳门澳门大学助理教授，长期关注港澳问题研究余教授中国澳门澳门城市大学“一带一路”研究中心主任、澳门民联智库副主席周主任中国澳门暨南大学经济学教授。曾任暨南大学特区港澳经济研究所所长、经济学院院长，兼任广东经济学会副会长、广东港澳经济研究会副会长、第9届广东省政协委员冯教授广州中山大学粤港澳发展研究院教授、博士生导师、中山大学港澳基本法研究中心主任（全国人大常委会港澳基本法研究基地），师从两部基本法草委、基本法起草委员会政治体制小组内地召集人萧蔚云教授王教授广州中山大学港澳珠三角研究中心教授、副主任、国家智库粤港澳研究院港澳经济研究中心主任袁教授广州中山大学港澳珠三角研究中心教授、广州市政府重大决策咨询专家黎教授广州暨南大学特区港澳经济研究所副所长、教授、中国统一战线理论研究会港澳和海外统战工作理论广东研究基地副秘书长陈教授广州资料来源：作者自行整理。

第1章绪论361.4研究意义1.4.1理论意义对“一国两制”的已有研究对于这一问题的发展仍然处于起步阶段，多数研究也只停留在现象的描述，缺乏背后更深层次形成机制的讨论。“一国两制”作为我国地方治理制度的重要组成部分，是我国在宪法制度框架下对特别行政区所实施的一项特殊制度。制度出台的目的是为了实现国家统一和保障“一国两制”所实行地区的繁荣穏定，因而从理论上对“一国两制”下中央与地方关系作出灵活性处理，主要强调在主权归属中国前提下的区隔。在这种逻辑思维下，已有研究多从既有制度的规范效应来探讨回归以后中国内地与港澳之间的行为互动和发展特点，或是由这一种制度所带来的合作限制与机遇。近年来，部分研究开始关注了这种制度安排不应只仅仅作为制度上的约束项，同时也应成为推动社会经济和政治进程变化的自变项。“一国两制”作为一种实践中的理论具有发展的动态性，已逐渐为人们所接受，但是制度变化的内涵和发展的方向则并没有统一的结论，伴随着制度实践的推进，“一国两制”到底应不应该有所变化？是应该更加强调“一国”的地位还是“两制”的作用？“一国两制”是一个创新，其发展规律有待探索、归纳和总结。为此，在借鉴国内外相关研究成果的基础上，结合澳门的发展实践，以区隔走向融合作为“一国两制”演进逻辑的研究关注点，本文研究试图要回答的核心问题是，从区隔向融合的演进是社会经济发展规律使然还是人为之变的问题。这对丰富国家统一和发展理论具有重要理论意义。1.4.2现实意义“一国两制”的实践，从原来强调的区隔逐步走向融合的发展趋势，其重要意义在于突破了由两种不同制度的存在导致的各种要素流动的彼此隔阂，区域发展因而得到了更好的整合机会。但在现实发展的趋势上，“一国两制”是否有利于区域要素间的自由流动，推动中国内地与港澳地区成功实现更紧密的合作关系，仍然值得进一步研究。不管在澳门或香港，其在实践“一国两制”的过程中都出现了许多这一制度在初始设计时并没有想到的巨大变化，关于这一制度的实践当前仍然面临诸多问题。就中央政府与特别行政区的互动关系言，就出现了许多政治角力的现象。内地与港澳之间长期存在的制度性差异，使得三者在利益的认识上难以形成完全的共识，虽然彼此之间交流日益增多，然而缺乏对于制度的互信，使融合的进程仍然实现艰难。从现实发展看，人们意识到内地与港澳特区正在不断地强化彼此间各个领域的交流和合作，但对产生这种发展背后的原因机制和主要逻辑却加以忽略。香港

第1章绪论37至今都没有能完成推动国家“二十三条立法”、国民教育、政制改革等，同时又相继出现了占中运动、旺角暴乱、“港独”宣誓以及由反引渡罪犯条例修订引起的一系列暴力事件，使中央和特区之间的发展关系发生了重大影响，也引起了人们高度重视。反观过去澳门与内地的合作则较为穏定，因而值得我们进一步思考，回归后澳门的发展经验是否有助于人们理解这种合作和交流日益强化的原因，这对丰富“一国两制”实践，完善国家宪制体系和包容性发展具有重要的政策参考价值。1.5技术路线图实践中澳门特别行政区与中央和内地出现了突破区隔性的融合趋势“一国两制”初始设计赋予了特别行政区与内地明显的区隔性为什么“一国两制”在澳门的实践中出现从区隔走向融合的演进？以及澳门是如何实现平稳的发展？澳门“一国两制”的设计产业调整下的制度演进取向澳门“一国两制”演进的特点分析（含与香港的比较分析）结论“赌权”开放经济适度多元化文献综述1.国家层面对“一国两制”理论的提出2.“一国两制”在港澳实践中的演变3.影响“一国两制”演进的因素4.澳门“一国两制”实践的文献述评5.“一国两制”在澳门实践的研究视角

第1章绪论381.6论文章节安排第一章是绪论。主要论述本论文研究题目的主要研究背景、研究对象的选取、研究问题，以及提出概念界定。在此基础上，进行了相关文献回顾、综述相关理论分析视角及总结出已有研究尚存的不足之处，进行本论文理论分析框架的建构，指出本选题的研究意义和论文章节的结构安排。第二章是“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷。这部分主要分析形塑出“九九”回归后澳门特区政体制度的“初始条件”，体现出“一国两制”的澳门方案由一个政治概念逐渐发展成为政治现实的过程，并分析中央决定在澳门实施“一国两制”的政治因素以及探讨践行“一国两制”制度所面临的初始状况。第三章是“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点。在“一国两制”框架下，探讨特区政府开放博彩业发展的背景、目的与政策过程。并且分析由于最后赌牌的扩张导致了博彩业开放后对澳门经济和社会的发展造成重大影响，因此带来了澳门的利益格局变化与引起了社会回应。第四章是“经济适度多元化”：从区隔走向融合的动力机制。这一部分由总体概览和具体机制两个层面构成。首先，展开了对特区政府在当下治理澳门发展中存在的困境的分析，指出在既有中央与特区关系的约束条件下仅仅依靠澳门自身内部进行调节发展的局限性，从而提出特区政府在治理中需要借助外部力量介入。继而，对“一国两制”框架下的中央与特区之间的发展关系和互动变化进行归纳与分析，从中找出双方互动过程中合作形式的主要特点与趋势发展，澳门和内地逐渐由区隔走向融合的趋势发展。第五章是“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较。这部分以澳门和香港在回归后发展的异同进行分析，对同样在“一国两制”原则下两地却形成发展截然不同的核心因素进行解释，最后再总结出“一国两制”在实践中的普适性规律。第六章是研究结论。介绍本研究的核心结论、理论检视与探讨、研究不足以及今后的研究方向。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷39第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷“澳门问题也将按照解决香港问题那样的原则来进行，一国两制，澳人治澳，五十年不变等等。澳门的赌业可以继续办下去。”──邓小平《邓小平与澳门问题的解决》1984检视中国古代及近代数百年来的发展史，从明清时期的闭关锁国、晚清时期的列强割据、民国初年的军阀内战、抗日战争，甚至是1949年新中国建立以后西方国际社会对中国的围堵时期，中国国家的社会形态经历了由封建制度到半封建、半殖民制度到社会主义制度的演变。但与此同时，澳门始终偏安一隅，一方面成为中西方文明交流的重要基地，另方面展现出经历几度盛衰浮沉的变迁。自1553年葡萄牙人进入澳门，在之后长达四百多年的历史过程里，中葡两国的交往不断地为澳门留下了许多的物质和精神遗产，同时葡萄牙殖民统治对澳门的政治、经济、文化等方面，也有着极为深刻的影响，举凡包括政府的组织、运作形态、经济发展制度、社会基本政策走向等各方权力关系，以及社团的政治文化等等，这些都构成1999年之前澳门的政治景况（politicallandscape），也形塑了1999年之后的特区政府政治体制的基本问题。葡萄牙在1974年发生“康乃馨”革命后，就有意改变澳门地位的性质，通过承认澳门是中国的领土，但由葡国管理的地区，澳门开始真正有了一定程度上的自治权力，也因此走上了一条较为独立自主的发展道路。作为形成“一国两制”政治实践的重要开端，了解这段时代葡萄牙对澳门殖民统治的发展、政治制度的架构、运作及演变，以及社会经济制度状况，对于我们理解在澳门回归过渡阶段中，中国政府如何理解澳门问题，同时将“一国两制”概念成形为“澳门方案”的设计，有着重大的意义。2.1为什么是“井水不犯河水”？2.1.1葡萄牙在澳门的殖民史关于澳门问题的由来，可追溯至葡萄牙人在十六世纪中叶时登陆澳门开始，一直到1999年根据中华人民共和国宪法和澳门《基本法》安排，中国重新恢复对澳门行使主权而结束。由1553年到1999年，葡萄牙对澳门的影响时间长达

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷40446年，也远比英国占领香港的时间更为久远，这是一个复杂的、渐进的历史过程。根据葡萄牙在澳门不同发展时期的性质划分，共可分为入据、租居、强据、扩张和管治四个阶段，在这漫长的时间岁月里葡萄牙人在澳门逐渐形成其发展轨迹，并逐步对澳门的发展形成深远影响。第一阶段（1553～1571年）：入据时期十六世纪是世界地理大发现的重要时期，欧洲的船队在世界各处海洋上不断开辟新航路，寻找着新的贸易路线和贸易伙伴，而葡人在初期接触中国时便带有在中国建立一个殖民据点的目的。1517年葡萄牙首次入侵屯门（今位于香港新界西北部），但不久便因海战战败而欲转在漳州建立新据点，再次失败，最后退至澳门。葡萄牙人到达澳门也是带有明显企图，1553年葡人假借以“船遇风暴，船队触礁需要借地晾晒水浸货物”为由登陆澳门，向当时管理这片水域的海道副使①汪柏行贿获准了在澳门半岛暂时居住，但之后却一直不愿离去，并且迅速建立了稳定的据点。由于来澳葡人不断增加，葡人强盖房屋，设立机构，扩大地盘，迅速聚集成村。同时，出于加强内部管理的迫切需要，居澳葡人在1560年选出了一个“委员会”作为其管理组织，由当时的驻地首领（兵头）、法官和4位较具威望的商人组成，负责处理社区内部事务，这形成后来葡人的“议事会”雏形。第二阶段（1572～1848年）：租据时期澳门原属于广东香山县南部的一个很小的半岛，明朝万历年间澳门的面积不足3平方公里，但葡人的到来，使澳门这一偏隅之地发生巨大变化，并在政治和经济上对中西关系产生过重要的影响。在政治上，居澳葡人享有居留自治权，准许与葡萄牙保持政治上的联系。在1572年，葡人为了使其在澳门的利益更加牢固，便假借当年赴广州互市并按例向广东官府行贿之机，以五百两贿银公开交给海道副使，声称缴付澳门地租，从此开启葡人公开向中国政府缴纳地租的历史。与此同时，居澳葡人亦决定按照葡萄牙的城市自治制度，在1583年成立议事局，目的是争取使其居留地澳门成为本土承认、并拥有较大自治权的城市。”（蓝天，1997）当时明朝由于晚期时内外交困，对自发盘踞澳门的葡人疏于管理，而同时葡萄牙中央政权的注意力主要集中在印度等地的众多军事和商业问题，对于面积细小、路途遥远且交通极其不便的澳门无暇顾及，便听之任之，无为而治。直到1783年《王室制诰》颁布前，葡国中央政府对澳门既不重视也无管理政策，在澳葡人的管理权完全落在议事会手上（吴志良，1998）。在经济上，葡人获得了贸易权，明清时期的澳门成为中国对外贸易的一个重要港口。由于葡人自觉遵守中国法律制度，中国政府默许葡人在自己的内部进行①海道副使是明代在东南沿海省份设置的管理地方海上防务的省级官员，在广东地区海道副使还兼管贸易和外交事务。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷41自治，按照他们的法律制度处理自己事务。在这种特殊条件下，葡萄牙商人逐以澳门为据点，大力开拓往来东西方的世界贸易航道。一方面，葡人以澳门为对华贸易基地；另一方面，分别开辟了从澳门至日本长崎(东亚航线)、澳门─印度果阿─葡萄牙里斯本(亚欧航线)、澳门─菲律宾马尼拉─墨西哥(亚美航线)等三条国际航线。这也是当时世界最长的国际贸易航线。可以说，在19世纪40年代以前，澳门一直作为西方列强对华贸易的港口，中国政府对澳门拥有无可争议的主权，对澳门有效地实施其土地、军事、行政、司法和海关等各种管理。第三阶段（1849～1886年）：强据时期十九世纪中叶，世界格局发生巨大变化，中国逐渐被卷入到资本主义世界体系之中，中葡关系在1840年代鸦片战争后也出现重大转折，葡人由“租居”逐渐演变为强占殖民澳门。从1843年起葡人开始实施侵略扩张，向清政府提出了七条要求：“（1）废除每年500两的地租；（2）把三巴门以外至关闸的地区划归澳门，由葡萄牙派兵驻扎；（3）澳门成为自由港；（4）澳门的商税应低于中英通商章程的税率；（5）准许澳门船只参与五口通商；（6）澳门修理房屋和船只不需再获得中国政府的批准；（7）内地输入澳门的货物由澳门负责征税，中国并不得限制输入商品的数量。”（齐思和，1988）这实质上就是要否认中国对澳门的主权。但由于清政府拒绝，葡萄牙女王因而在1845年11月20日颁布法令，对澳门擅自宣布为自由港，并允许所有外国商船来澳自由贸易，同时任命了海军上校亚马留(JoaoFerreiradoAmaral)为澳门总督。由亚马留开始，澳葡当局不断制造事端，推行一系列殖民化政策，同时阻挠中国政府对澳门行使主权。随着中葡的冲突不断升级，及澳葡当局一系列无理行径激怒了当地中国居民，最终导致澳督在1849年8月22日遇袭身亡，而澳葡当局因此借端赶走清朝在澳门驻节的官吏、拒缴租银并强占澳门关闸，开始了对华人征税，葡萄牙在此阶段正式实现对澳门的强占，从而清政府在澳门的管治权在事实上已经基本丧失。在强据澳门成功后，葡萄牙仍继续大肆扩张租居地的地界，在1851～1883年期间，将占领范围先后扩展到氹仔和路环。第四阶段（1887～1966年）：扩张和管治时期葡萄牙政府为获得在澳门的“永久居留”权，在1887年3月26日和12月1日强迫清政府先后与其签订了《中葡里斯本草约》、《中葡和好通商条约》和《中葡会议专约》等三个不平等条约。在《中葡和好通商条约》中有一条规定着“澳门地位”如下：“定准由中国坚允，葡国永驻管理澳门以及属澳之地，与葡国治理它处无异；定准由葡国坚允，未经中国首肯，则葡国永不得将澳门让与他国”，从此成为澳门被葡萄牙占据的历史转折点。据此，葡萄牙殖民者一直占据澳门，开始有了所谓的“国际条约”的“法律保障”，并从其宪法和基本法中单方面地

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷42将澳门划为葡属领土之组成部分，称为“海外殖民地”或“海外省”，对澳门实施殖民统治。澳门问题也逐成为历史遗留的问题。1908年，葡萄牙要求划定澳门的界址，从而大体形成了今天澳门地区的格局，到1912年澳门土地面积增加至11.6平方公里。根据中葡条约签订的内容，其实际上使葡萄牙“永居管理澳门”的权利获得了承认，即使澳门虽在名义上并未规定割让予葡萄牙，但若是葡方实力强盛便可永居管理澳门，从而继续延续澳门与世界经贸相连发展的关系。然而，葡萄牙人由始自终并没有在澳门实施过严格的自上而下的殖民体制进行整体控制，也没有采用同化政策，甚至是去“中国化”政策。事实上，对于葡萄牙统治者来说，澳门人是否认同葡萄牙并不重要，葡萄牙人只是希望通过殖民扩张来获取更多财富，是以谋取利益为出发点。在澳门成为葡萄牙殖民地后的大半个世纪，经济发展不仅没有得到太大提升，相反由于香港的崛起和中国沿海一些港口对外开放，澳门的商业优势已不复存在，澳门地位的重要性大幅降低。而在严重的经济困境中，澳葡当局利用澳门的特殊地位，专门经营特殊行业，以增加收入、维持澳门的生存和发展，因此促成了人口贩卖和鸦片、赌博的税收成为澳门经济的主要支柱。澳门工业发展则相当缓慢，真正意义的现代工业要从20世纪60年代才开始发展起来，在80年代中期进入到全盛时期，成为澳门四大经济支柱之一。此外，在1961年葡萄牙海外部正式确定澳门为旅游区，特准设赌后，澳葡政府在11月份制定了《承投赌博娱乐章程》，由此澳门的赌博业发展进入新的阶段。总的来看，葡萄牙人在澳门的殖民统治总体上并不是太有效的，而且回顾澳门发展的历史，直到1974年葡萄牙爆发军事政变（称为康乃馨革命或四·二五革命）宣布实行“非殖民化政策”之前，在大部分时段里留居在澳门的葡萄牙人对中国政府的态度主要都是逆来顺受。加上在后来长达100多年的殖民澳门过程中，其正当性不时受到了强烈的质疑与抵制，澳门这个华裔人口高达95％以上的社会，与这一外来的殖民政府始终处于严重对峙状态。因此，在上世纪60年代，葡萄牙外交部长诺格拉对葡萄牙殖民在澳门的这种弱势统治作出了一个主要总结，他指出“实际上我们从来没有成为过澳门的主人。我们一直得以生存，全赖中国方面的良好意愿”。但即使如此，经过了四个多世纪的不断发展与变迁，葡萄牙人对澳门产生的影响仍然是主要的，尤其它将葡国及欧洲的文化成功带至澳门，至今依然被视为澳门特色的一个重要方面。澳门在此期间也成为了中西方交流的一个重要枢纽，并在上世纪八九十年代期间发挥作为中国内地窗口平台作用，为改革开放做出巨大贡献。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷432.1.2中国共产党对港澳问题的态度香港和澳门自古以来便是中国的领土，中国历届政府都提出不承认英国占领香港的三个不平等条约，并试图收复香港和澳门，在中华人民共和国成立以后，也一直明确表示要解决这一历史遗留问题。但在具体实施步骤上，中国共产党却采用了与内地不同的政策，一方面向外宣布香港和澳门是中国的领土，强调“不承认帝国主义强加给中国的一切不平等条约”，另方面主张“对于这一历史遗留下来的问题，在条件成熟的时候经过谈判和平解决”。从中可以反映出来，中国共产党在看待和处理香港、澳门的问题上，并不完全是墨守成规，相反是原则性和灵活性的同时结合，在具体实施步骤上根据国内外形势，从大局出发采取了务实的策略和政策。从新中国成立后中国共产党对港澳问题的策略上看，可以总结为是由“暂时维持现状不变”“长期打算、充分利用”及“和平统一、制度不变”两部分所组成。1.“暂时维持现状不变”、“长期打算、充分利用”这一时期主要是从新中国成立直到70年代末。从新中国成立之初，我国便面临着严峻而复杂的国内、国际形势，这些涉及到政治、经济、军事等各个领域的问题给这一刚刚形成的新政权带来了极大压力。作为当时第一代中央领导集体，毛泽东根据国内外形势，在港澳问题上采取了特殊的策略和政策：“在条件不具备、时机不成熟时”，“暂时维持现状不变”，“长期打算、充分利用”。通过这一战略方针，港澳不但实现了经济繁荣和社会稳定，同时实现了与内地联系的不断深化。新中国成立后，中国共产党在“另起炉灶，打扫干净屋子再请客”的政治经济外交基本政策上，宣布废除一切不平等条约，但由于当时中国大陆经历了长期战乱，社会生产受到严重破坏，经济基础还十分脆弱。在国内，经济上，整个国民经济处于崩溃的边缘，国家建设百废待兴；军事上，国民党的残余势力退守台湾，国共内战还未结束，新生的中华人民共和国政权依然尚未巩固，新中国的发展局势仍然紧张。同时以美国为首的西方资本主义阵营也对新中国采取了政治孤立、经济封锁和军事包围等敌视政策(刘芳彬,2009)。在这严峻的国内和国际环境情况下，新中国要得到发展就需要有可以突破的空间。在侵占香港和澳门的过程上，英国和葡萄牙几乎是同时进行的，而且在两者与清政府分别签订的条约中都列明了对港澳两地的长期占领，但是在英国和清政府所签订的不平等条约中，其中《展拓香港界址专条》上有规定“英国租借‘新界’的租期是99年，到1997年6月30日期满。”(刘芳彬,2009)通过这一租期的存在，新中国在处理港澳问题上时有了常大的弹性空间。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷44作出“暂时维持现状不变”的港澳政策，是中国共产党在巩固新政权上重要的政治和经济层面保障。政治上，分化了资本主义阵营对新中国的封锁，早在新中国成立以前，毛泽东便已经对港澳问题作出过“决定暂不解放香港”①的相关表态，换言之，这一战略的思考是一脉相承，并且有利于中英、中葡之间保持对话，维护香港、澳门的和平与稳定。经济上，鍳于香港的特殊地位，新中国成立后对于解决港澳问题从缓处理，使香港成为中国内地同国外进行经济联系的基地，通过香港吸收外资，争取外汇，从而可化为经济上对国家社会主义建设形成“有用、有利”②的港口。结合以上有关于政治和经济的必要性，事实上，这就形成了中国共产党对香港、澳门“长期打算、充分利用”的战略决策。为了保证这个战略决策得以贯彻实施，中央政府采取一系列措施，从政治上确定港澳稳定，特别是避免内地的政治运动发展到香港和澳门，从而把对港澳的特殊政策与内地区分开来，不干预当地的内部事务。2.“和平统一、制度不变”进入20世纪70年代，中国的国际、国内形势有了重大转变，先后恢复了在联合国的合法席位和实现中美关系正常化。1972年，联合国大会通过决议，将香港、澳门从殖民地名单中删除，这为中国最终通过中英、中葡谈判解决香港、澳门问题创造了条件。1979年全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，显示出中国共产党在推动祖国实现完全统一的方式上已形成政策转变，这连带对于解决香港和澳门问题的前途也日益明朗化。香港问题和澳门问题与台湾问题一样，都是属于历史遗留下来的，而且都是牵涉到外国势力的影响，港澳问题属英国和葡萄牙殖民者强占的，台湾问题则牵涉到中国代表权问题。前者要与外国政府谈判，后者则纯属于中国内政问题，但由于受到美国干预因而呈现复杂化。港、澳、台问题都是事关国家统一和民族复兴大业，涉及到国家和民族的根本利益。到70年代后期，由于香港问题已临近期限，中国共产党对收回香港问题逐渐提上议程。此时的台湾当局也开始了对香港问题更加关注，解决香港问题必然对解决台湾问题造成影响。1978年8月13日，国家正式成立“中央港澳小组”协助中央掌管港澳工作，提出了“港澳工作必须深入调查研究，实事求是，一切工作都要从当地实际情况出发，不能照搬套内地的做法；要解放思想，大胆放手，①1946年12月9日毛泽东同三位西方记者进行谈话，当英国记者哈默问到在香港问题上中共的态度时，毛泽东明确表示：“我们现在不提出立即归还的要求，中国那么大，许多地方都没有管理好，先急于要这块小地方干吗？将来可按协商办法解决。”资料来源自《毛泽东文集》第四卷，人民出版社，1996年版。②1957年4月28日，周恩来在上海工商界人士座谈会上就香港问题发表了自己独到的见解。他认为“香港现在还在英国统治下，是纯粹的资本主义市场，不能社会主义化，也不应该社会主义化。香港要完全按资本主义制度办事，才能存在和发展，这对我们是有利的……我们不是要动员一切可以动员的力量，化消极因素为积极因素吗？香港应该化为经济上对我们有用的港口。”

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷45多想办法，加快步伐，为实现我国四个现代化作出更大贡献。”①1981年全国人大常务委员会委员长叶剑英提出的九条保证，其中中国共产党保证台湾统一后可作为“特别行政区”，享有高度自治权、保留军队、现行社会经济制度和方式不变等，都可视为这是“一国两制”构想提出的雏形，但这一构想最早的提出则是为了解决台湾问题，初期与香港并无关联。②直到当年12月，中国共产党召开统战会议，会议中才确认了“收回主权、保持繁荣、港人治港、制度不变”十六字方针作为回收香港的基本准则，而时任港澳办公室主任廖承志对此作了阐释，大意就是九七后“收回香港，只换一面旗、换一个港督”③即可。其后，1982年12月中共人大第五届第五次会议通过宪法第31条修订，规定“国家在必要时得设特别行政区”，正式将“一国两制”概念，由政策构想提升到宪法层次。1983年4月中共中央政治局举行扩大会议，审议并批准关于香港问题的十二条方针政策④，由此起，港澳成为“一国两制”的主要试验田。除此之外，邓小平在1988年6月公开谈话中提到“一个国家、两种制度”，表明香港“五十年不变，不只是为了安定香港的人心，而是考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的关系。”⑤回顾七、八十年代，“一国两制”政策是中国实行改革开放后提出的一项基本国策，因而是得益于国家的改革开放发展。1978年12月，中共十一届三中全会重新恢复了实事求是的思想路线，随后国家就确定了以经济建设为重心的发展，在这种情况下，中国大陆需要有一个能够同国外经济联系的稳定窗口，同时向外展示出中国共产党坚定对外开放的立场信号和推动国家经济建设的发展信心。为了实现这一发展战略目标，中国需要有一个长期、稳定的国际和平环境，以及发展同世界各国的关系，维持港澳的制度不变能有助于这一发展战略目标的实现，“一国两制”构想无疑能够成为实现国家和平统一的最佳方式，因而构成了对港澳两地实施“一国两制”的逻辑基础。不难看出，港澳的市场经济因素在“一国两制”的基本设计理念当中占据着十分重要的角色，为了维护香港和澳门资本市场机制的运作与稳定，港澳回归后可以①王振川主编：中共中央批转《关于港澳工作会议预备会情况的报告》.《中国改革开放新时期年鉴》，1978年8月13日。②1978年10月8日，邓小平在会见日本文艺家江藤淳时就指出：“如果实现祖国统一，我们在台湾的政策将根据台湾的现实来处理。比如说，美国在台湾有大量的投资，日本在那里也有大量的投资，这就是现实，我们正视这个现实。”这是邓小平关于“一国两制”构想的最早谈话。（中国网，2003年11月22日）③廖承志早期曾经表达过的“换面国旗”“港督换成港人，由中国委任”（许家屯：《许家屯香港回忆录》，联经出版事业股份有限公司1993年版，第184页）。④1983年春，邓小平会集中国国务院港澳办、新华社香港分社、外交部等有关部门，经过多次修改，制定了关于香港问题的十二条方针政策，其基本内容可归纳为三个方面：（1）高度自治、港人治港：在中国的主权管辖下，香港享有高度自治，由港人自己管理内部事务；（2）五十年不变：除主权归属中国之外，香港实行原来的资本主义市场制度和运作机制，尽可能保持不变；（3）照顾财团在香港的利益。同时，以此为据也形成了解决澳门问题的“十二条基本方针政策”蓝本。⑤李秘：《论“两制”台湾方案的制度精神》[J].《台海研究》，2019（4）。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷46在经济民生层面有较自主的决策权，并保留原有司法制度，其言论自由、资讯自由和新闻自由受法律保障。由此可见，中国共产党从始至终在对待港澳问题上都是采用了与内地不同的政策，而且这种策略是一脉相承的，也是符合国家发展建设的实际需要。在针对处理港澳问题的基本政策上，自新中国成立以后中国国家领导人就提出了“长期打算，充分利用”的方针作为对港澳发展的长期战略。考虑到香港和澳门的特殊历史情况，以及当时新中国处在西方列强的歧视和包围封锁之中，中国政府从实际出发，并没有马上收回香港和澳门，而是将两地视为中国内地通向东南亚、亚非拉和西方世界的主要窗口，特别是香港，几乎成了中国唯一的对外通道。因此，不采取武力收回港澳，并且维护其独特地位和作用乃至保持其与内地的区隔发展，是中国共产党几代人经过深思熟虑而提出的处理香港和澳门问题最好的一套方针政策，从而在新中国的发展中成功地化消极因素为积极因素，变阻力为助力、变被动为主动。2.1.3稳定香港和澳门发展信心的需要1.政治社会稳定的需要在港澳两地实施“一国两制”是由其特殊的地位、特殊的法律制度和特殊的社会制度决定的。香港和澳门的问题是属于历史遗留下来的，并且已经在一定程度上融入到国际经济社会的发展中，它们所处的重要地位决定了中国政府恢复主权后必须继续保持和发挥这种不可替代的特殊作用。同时，经过长期的被殖民管治，港澳已有既成的法律制度和形成已久的生活习惯，都比较注意法治，当地已经形成了大量旨在组织管理社会公共事务的法律条文和规范制度。针对现有这种状况，《中英联合声明》和《中葡联合声明》以及香港基本法和澳门基本法都规定：香港和澳门的现行法律制度基本不变。进入80年代末至90年代，中国外交遇到了改革开放以来未曾有过的困难局面和压力。面对国际上的复杂情况加剧，中国共产党坚持以“一国两制”方针政策处理香港和澳门问题的态度没有发生变化，但是对于港澳回归要实现“平穏过渡”和“顺利交接”的难度大为提升，对港澳“保持长期繁荣穏定”任务的挑战也大幅增加。这一时期，由于国内国际形势发生了急剧变化，中国政府调整了外交战略和策略。1989年受到国内“六四事件”政治风波影响，以美国为首的西方发达国家宣布对中国实施“制裁”，使中国与西方的关系出现严重倒退。当中国政局趋于稳定之时，国际形势又发生了重大变化，苏联解体、东欧剧变，世界共产主义遭到了前所未有的巨大挫折。在国际反华势力不断对中国施加极大压力的形势下，

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷47中国政府转而采取了“韬光养晦”的外交政策①，而在港澳回归的工作上也陷入被动局面，不仅英国对华态度从合作转为对抗，香港内部也人心涣散②，社会上弥漫着对中国共产党和中国政府浓烈不信任的气氛。许多香港草委会的委员由于担忧中央干预香港，因而对香港前途失去信心，甚至转而与反对派一同引发一连串诉求香港民主化运动，使基本法起草工作几乎陷入停摆。因此，中国中央政府在当时需要面对很大的压力。为了在最大程度上保持香港的社会稳定，避免香港陷入“政治化”，时任国家主席江泽民的态度非常明确，在“一国两制”中，“两制”必须“互不干预”！针对部分香港人存在的疑虑和误解，他更R旗帜鲜明地表达了中国内地不会把香港“社会主义化”、香港也不能挑战中国内地的政治制度的基本立场（齐鹏飞，2007）。江泽民把这种关系概括起来就是指“井水不犯河水”（金庸，1994），“这是个大原则，无论怎么样也不能改变。”③以此来实现在“一九九七年七月一日交接之前，香港必须有一个平稳的过渡期”④，以及在政权交接上实现顺利交接。2.经济发展的差距由于内地的特殊政治环境，改革开放前，全民所有制和集体所有制在经济部门中占有绝对地位，而片面追求总产值的增长速度又忽略了经济效率和经济效益，导致这一时期的经济增长质量很差，居民物质文化生活水平在总体上处于徘徊、停滞状态。到80年代中国进入改革开放的初期，内地的经济基础仍然相当薄弱，经济增长给社会带来的福利水平很低。另一方面，港澳经过三十多年的变化和发展，经济发展与内地却已有天壤之别。以《中英联合声明》签订当年（1984年）的经济发展水平为例，港澳两地的地区生产总值合计达约370亿美元，已接近内地国内生产总值的八分之一，若按人均计算已经超过四千美元，大约是内地的十七倍。20世纪七、八十年代正是港澳经济增长最为快速的阶段，在1975年至1984年间两地的生产总值增长率是内地增长率的几乎一倍。从国际经济地位来看，这一时期港澳的经济开放程度非常高，尤其香港已成为世界第三大金融中心和世界主要贸易区之一，成就了经济高速发展的奇迹。1984年，香港的对外贸易总额高达4,448亿港元（约合568亿美元），比同期的内地对外贸易总额多出32亿美元，在亚洲仅次于日本。澳门的进出口外贸总额也达到全澳GDP的1.5倍，同时①面对国际上的复杂情况，邓小平同志及时提出的32字方针，这就是：“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、善于守拙、决不当头、抓住机遇、有所作为”等对外关系指导方针。但对当时的中国来说，则主要是“韬光养晦”。②鲁平（2009）在其回忆录中谈到从1989年到1990年4月全国人大正式通过香港基本法期间，香港经历了回归前的最大危机。当时香港《基本法》即将上报人大通过时，不但基本法起草委员会中的香港委员出现动摇，甚至连北京都有些人考虑过“暂不收回香港，转租给英国人”的方案。这个方案动摇了香港问题中最基本的部分，但在当时却得到很多人支持。③《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第81页。④《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第118页。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷48已经建立起广泛的对外关系，直至回归前夕，澳门参与的国际或区域性组织和协定已有80多个、已加入或参与的政府间国际组织有30多个,以及在澳门适用并且仍然有效的国际公约、双边公约总计有100多个。在人均财政开支上，内地也只有不到香港的十二分之一和澳门的五分之一，这显示出国家用于投入发展建设和改善民生的资金十分稀缺。表2.11984年中国内地与港澳地区经济综合发展水平的比较中国内地香港澳门GDP（亿美元）3,127.9355.111.8前十年间GDP平均增幅10％19％18％人均GDP（美元）301.76,208.24,169.2进出口外贸总值（亿美元）535.5567.917.6人均财政开支（美元）70872.8392注：人民币对美元汇率(美元=100)是232.7；人民币对港元汇率(港元=100)是29.71。元兑港元汇率（港元＝100）是103。数据来源：中国国家统计局、中国香港特区统计处、澳门特别行政区统计暨普查局。在经济发展的互动中，如果互动者双方的实力差距越大，往往是较强的一方能够影响更多资源配置，在发展中因而也常占据主导地位。但由于内地与港澳的经济体量差异极大，而且港澳受到国内政治经济环境的发展影响更为明显。为了确保香港和澳门地区经济保持长期繁荣的发展，这需要内地作出一定程度上的自我克制，并且不从北京派人治理①，继续维持与港澳在发展上的适当区隔性，才能够保证港澳社会实现穏定的发展。对大部分港澳人士而言，一个由“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”的政府，就成为了各界最大公约数。历史问题导致港澳与内地的发展在多年来彼此存在隔阂，经济实力差距太大。为了稳定港澳同胞的发展信心，更要求必须长期坚持“一国两制”政策在港澳的落实实施。针对港澳政策，中央起初便有两个目标：一是港澳必须回归，二是在保持繁荣稳定的前提下回归。在中央的决策思维中，所谓“繁荣”就是要维持港澳的资本主义制度不变，而其核心就是要保证资本家的利益；“稳定”就要理顺港澳社会内部的政治关系，理顺中央与港澳的政治关系，前者要照顾工商界的政治利益，后者要确保国家主权和爱国者治港治澳（魏磊杰，2017）。总之，中国共产党对港澳的特殊政策是以“香港和澳门是中国的领土”为根本前提，始终坚定这一原则性，但同时又具有灵活、务实的态度。①即“港人治港”安排，是由当时港澳办公室主任廖承志与其幕僚人员在1982年所提出的建议。这一思想的基本内涵是：一国两制旨在确保香港继续保持自由资本主义运作，以吸引国际投资，从而贡献整个国家的发展，要达此一目的，不可能由北京派人治理，唯有让香港人自己管治。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷492.2澳门“一国两制”的制度创设2.2.1“中葡谈判”与澳门《基本法》起草1.“中葡谈判”与“中英谈判”的区别由于在殖民时期香港和澳门的发展状况的各自区别，中国政府在与英国和葡萄牙分别就“香港前途问题”和“澳门前途问题”进行谈判时的情况也有所不同。历史上由于受到战败影响，清政府与英国政府签订了三个不平等条约，其中在1898年6月9日签订的《展拓香港界址专条》中，列明了英国租借九龙以北、深圳河以南的土地条约，俗称为“新界租约”，为期99年（于1997年6月30日到期）。随着这一日期的临近，中英两国就香港问题的谈判提上了议程。1979年3月，港督麦理浩访问北京，开始试探中国政府有无可能在97年后续约或以别的形式允许英国继续管治香港，而北京方面则坚定阐述了中国的立场，指出香港属于中国，这个问题本身不能讨论。但同时又指出两国可以根据具体情况进行商谈，中国政府将把香港作为一个特殊地区，在相当长时间内，香港还可以搞资本主义，大陆搞社会主义。从后续的整场谈判过程来看，虽然在谈判议程上中方占据了主动，而英方处于被动，但由于谈判是由英方先提出来的，而且在谈判的实质内容方面双方还涉及到有关主权问题、收回方式及过渡时期的安排，具有较多的争论乃至博弈，因而中英关于香港问题的谈判本质上属于一场激烈的较量。而与之不同的是，中葡之间关于澳门前途问题的谈判，是基于中英之间关于香港问题的谈判达成了协议之后，由中方主动提出来的。在法理上，澳门与香港不同，不存在条约问题，而澳门问题之所以能够比较顺利得到解决，除了1979年中葡两国在建交时已就澳门问题达成了友好协议外，香港问题的解决也为澳门问题的解决创造了有利的条件。澳门的主权问题由于已经提前取得共识，剩下的主要是归还时间与细节。中葡双方在谈判过程上很快就商定了会谈的全部议程，并就实质性的问题进行了接触。葡方对于谈判问题提出的主要方针政策是：力争通过谈判拖延撤走时间、保持葡撤退时的“尊严”与“体面”、最大限度地维护葡方的利益。中方主要体现出平等对待英、葡两国的精神，因而总体设想是：解决澳门问题和解决香港问题一样，按照“一国两制”的构想，在恢复行使主权以后，采取一系列特殊政策，包括保持原来的经济社会制度、生活方式，五十年不变；成立特别行政区，除国防、外交由中央政府负责外，享有高度的自治权，由澳门当地人自己管理，等等。从而有利于穏定澳门，有利于穏定香港和有利于台湾问题的解决。同时，中方又针对澳门所特有的“土生葡人”问题、澳门币和港币继续流通问题、赌博业问题

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷50等提出了具体相应的政策（陈果吉，1999）。从整体来看，中葡双方虽然在许多问题上也有争论，有时甚至还较为激烈，但谈判的气氛还是属于友好融洽的。此外，通过对比“中英”与“中葡”之间的谈判过程以及英国在香港和葡萄牙在澳门的管治水平，可以奠定关于香港和澳门在回归前夕的制度建设情况会有较明显的区别，其中最大的区别就是对于起草基本法的文本内容，香港《基本法》对香港的政治、社会和经济的发展都规定得比较详细，而澳门当地居民虽然希望保持社会经济制度和生活方式不变，但对澳葡当局的治理不满，要求改善。这一点和香港的情况不同，因此对于澳门的政策制订并没有过分详细，从而避免将来会对特别行政区政府造成束缚。2.过渡期阶段中国政府筹备港澳基本法起草的客观环境在1985年《中英联合声明》和1987年《中葡联合声明》签署后，港澳正式进入主权回归的过渡阶段。中国政府随即开始筹备《基本法》的起草工作。回顾两部基本法的制定过程，香港方面无疑是要更加困难得多，当中最具争议的部分当属政制方案，因其牵涉到香港民主化的进程问题，一旦中央政府处理不好，将对回归后的香港人心目中形成一个巨大心理落差，都会使得基本法乃至中央管治香港的正当性大打折扣。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了香港《基本法》，当中就作出相关明文的规定：第四十五条（香港）行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标（钟业坤，1995），以及第六十八条（香港）立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。这是澳门《基本法》中所没有的。另外，香港《基本法》的第五章《经济》一章中，在章与条之间设有四个节，分别为“财政、金融、贸易和商业”、“土地契约”、“航运”、“民用航空”等①，而澳门基本法第五章《经济》只分若干条，没有分为若干节。造成这种差别的原因是由于经济实力的差距所带来的，香港的经济发展在国际市场中有着举足轻重的作用，其各种管理体制和发展经验已经相当完善，因此有必要将其写在基本法中来加以保障；相反，澳门国际机场直到1995年才建成通航，按照基本法“宜粗不宜细，宜简不宜繁”的起草原则，澳门并没像香港一样在基本法中详细规定细致内容，以避免因情况的变化而导致基本法的经常修改。因而从原则上来看，澳门回归后的经济发展将有较多可能性，而这将取决于澳门回归后特区政府的施政水平以及澳门与内地之间融合的发展程度。①钟业坤：《澳门基本法与香港基本法之比较研究》.《广东社会科学》，1995（5）。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷51从中葡两国的回归谈判过程看，澳门由于没有发展出政党制度，澳葡政府在过渡期阶段也没有在澳门推动民主政治改革，澳门基本法的起草因而并没对政制方案等提出要求。澳门最具争议的部分主要是关于澳门的土地问题、当选行政长官的资格问题、民用航空问题、博彩业问题和澳门区旗区徽图案的问题等，特别是关于博彩业的问题。澳门回归前，在澳葡当局的财政收入中有超过三分之一是来自赌税，博彩业在经济结构中占有极其特殊的地位，博彩业与旅游、交通、饮食等行业都有着密切关联。按照“一国两制”方针原则和根据保持特别行政区的社会、经济制度和生活方式不变等政策，中央政府因而拟定将来特别行政区政府可以允许博彩业的继续存在。经过四年半时间的努力，起草委员会在1993年1月正式通过澳门基本法的文本草案，其后在第八届全国人民代表大会第一次会议上审议通过，并以中华人民共和国主席令形式正式颁布。而在后过渡期期间，“公务员本地化”、“法律本地化”和“中文官方地位”这三大问题成为了澳门1999年政权交接的关键问题，也是澳门去殖民化统治建设的重要任务。根据以上分析，澳门《基本法》的制订虽然在一定程度上的确是借鍳了香港《基本法》的制订内容，但本身仍然具有一些能够反映出澳门独特性的内容。香港和澳门在基本法起草过程中所呈现出来的这种差异，在相当大的程度上是基于国家当时的综合实力对比和国际发展大环境的变动，澳门本身虽然也受到影响，但中葡在澳门有着共同利益，葡萄牙政府也愿为澳门的稳定和发展作出最大的努力，在澳门问题上两国总体呈现出良好的合作。2.2.2澳门《基本法》的制度设计体现就历史制度主义而言，制度不仅只是历史遗产（historicallegacies）的产物，它也是一种结构，促使政治行为采取特定行动的重要力量。所有的政治发展必须被理解成一种随时间而转移的过程。“一国两制”的构想，无疑是一项开创性的政治实验，而《基本法》则是将此政治构想“具体化”成为制度规范的重要法律依据。在检视澳门“一国两制”正式实践的发展之前，必须对此一《基本法》架构机制本身作一深入探究。1.政治层面澳门《基本法》是澳门特别行政区的宪制性文件，其政治体制的宪制基础，建基于《中华人民共和国宪法》。在《基本法》序言即表明：“为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据《宪法》第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照‘一国两制’的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷52策……根据《宪法》，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”①通过以法律的形式，订明“一国两制”、“澳人治澳”和“高度自治”等重要理念，也订明了在澳门特别行政区实行的各项制度。《基本法》主要文件包含：（1）正文部分，包括九个章节，145条条文；（2）附件一，订明澳门特别行政区行政长官的产生办法；（3）附件二，订明澳门特别行政区立法会的产生办法；（4）附件三，列明在澳门特别行政区实施的全国性法律。②1993年，基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在第八届全国人民代表大会第一次会议上发表“关于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）》和有关文件及起草工作的说明”。他指出“由于国家对港澳的基本方针政策是相同的，两个特别行政区的基本法都根据中国宪法第三十一条和‘一国两制’的总方针以及国家对港澳的基本政策来制定，所以澳门特别行政区基本法（草案）的总体结构和主要原则与香港特别行政区基本法是一致的。”（国务院港澳事务办公室，2000）这个主要原则就是：“基本法的起草是基于‘一个国家，两种制度’的基本国策。按照这一基本国策，我国政府制定了对香港（澳门）的一系列方针、政策，主要是国家在对香港（澳门）恢复行使主权时，设立特别行政区，直辖于中央人民政府，除国防、外交由中央负责管理外，香港（澳门）特别行政区实行高度自治；在香港（澳门）特别行政区不实行社会主义制度和政策，原有的资本主义社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变；保持香港的国际金融中心和自由港的地位；并照顾英国（葡萄牙）和其他国家在香港（澳门）的经济利益。”（国务院港澳事务办公室，1990）此外，在“一个国家，两种制度”原则下，虽然澳门《基本法》无明文就设计澳门特别行政区政体的指导原则作出规定，但姬鹏飞曾在向全国人大常委会报告中给予简要的总结：“是根据有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制定行政机关、立法机关和司①中华人民共和国澳门特别行政区《基本法》序言部分。②中华人民共和国澳门特别行政区《基本法》正文部分和三个附件。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷53法机关之间既互相配合又互相制衡的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权以及行政机关和立法机关的关系。”①在这段总结中，可以清楚说明了中国国家领导人在“一国两制”的澳门政体设计中所遵循的基本思路。据此，学者许昌（2015）将之归纳出《基本法》对于澳门政体设计的五项基本原则：“（1）要符合‘一国两制’的原则，有利于澳门的稳定发展为目的；（2）保持原有政治体制中行之有效的部分，但新引入与‘高度自治’相适应的地方民主制度；（3）兼顾特区各阶层的利益，促进澳门内部政治的均衡参与及和谐发展；（4）借鍳香港的成功经验并注意到其出现的问题，在根本方针和原则政策总体保持一致的基础上因应澳门的特殊情况而有所改进和宽松灵活；（5）既要保持特区内部政治权力运行中的制约与配合，又要保持中央监督特区行使授权的必要权力，两者缺一不可。”②在按照澳门《基本法》的第12条规定下,特别行政区与中央人民政府关系的主要基本原则是澳门特区直辖于中央人民政府，澳门特区是中华人民共和国的一个组成部分，享有高度自治权，但也是属于一个地方行政区域。因此，尽管特别行政区享有高度自治权，但其自治程度并非是完全没有界限的，特别行政区不享有国家主权，如外交权和国防方面的权力，也不是一个独立的政治实体，而仅是根据全国人大的授权依照澳门特别行政区《基本法》的规定实施高度自治。2.行政体制澳门特别行政区既然是高度自治地区，其政治体制的发展也被允许与中央国家政体存在差异性或更多弹性空间。在回归前，澳门政制奉行的就是行政主导模式，即由以澳督为首的行政机关来主要负责澳门的治理（肖蔚云，2000），行政主导主要是对立法主导的关系而言的。中国领导人在构思澳门回归后的政治体制设计时，并没有忽略这一历史发展的特点，相反对这种模式的发展经验及其实施状况都给予充分的重视，并以此来作为澳门回归后政体设计的蓝本，尊重当地的历史传统是澳门实行行政主导体制的最主要原因。港澳两地都是现代化的城市，社会结构复杂，经济发展瞬息万变，而且长期开放的发展使两地在政治、文化上也具有多样性和复杂性，除了要有一个能够包容各方面代表、照顾到各方面阶层利益和与行政关系协调的立法机关之外，更需要有一个决策及时、高效平稳及能够起主导作用的行政体制，由此政府角色更加凸显（肖蔚云和傅思明，2000）。在“一国两制”的大原则下，中国政府一向坚持保持特别行政区“原有的社会、经济制度不变，法律基本不变。”因此，1999年后《基本法》规定的澳门特①姬鹏飞：《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉及有关文件的报告》(1992年3月14日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议)，郑言实编：《澳门过渡时期重要文件汇编》，澳门：澳门基金会，2000年，第61页。②许昌：《论澳门特区政治体制设计原则及顺利落实的成因》.《港澳研究》，2015（2）。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷54别行政区治理机制，在表面上看似是三权分立，但实际的政治运作中却是以行政为主导，在很大程度上仍保持了原先的政制特色。我国国家领导人也认为这种体制是最适合香港和澳门的实际情形，有利于实行高效率的行政管理，保持繁荣稳定（钱其琛，2004）。当然也适当地作出一定修改。如依据《基本法》第45条的规定，由澳门特别行政区行政长官来领导这个政府，而行政长官不仅要向选民负责，也要向中央人民政府负责；根据第47条的规定，行政长官由选举委员会的300名成员选举产生。可以说，对内，按学者萧蔚云（2004）对行政主导的观点，是指“在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权，行政长官在特别行政区的政治生活中起主要作用”（祝捷，2015）；对外，澳门特区自治权的行使仍有其限制，其权力均为派生性的，而非固有权力，更不会产生出任何关于“剩余权力”及其归属问题，而只是在《基本法》第20条上作出了规定澳门特区在国家的授权下可享有其他权力。①从法律条文上看，就行政与立法的关系而言，行政主导在澳门《基本法》中具体表现在三个面向：第一，行政长官比立法会的地位要高。主要包括：按照《基本法》法律安排，行政长官是澳门特别行政区的首长，对外代表整个特别行政区（第45条）和领导特区政府（第62条），有权依法定职权制定并执行政策；审理各项行政事务；处理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；编制并提出财政预算、决算；提出法案、议案，草拟行政法规（第64条），可以委任部分立法会议员（第50条（7）），议员提出的涉及政府政策的议案需经行政长官同意（第75条），行政长官有权签署或发回立法会通过的法案，并有权在一定条件下解散立法会等。第二，行政长官对立法会提案权的制约与配合。《基本法》第75条规定：立法会议员依照法律规定和法定程序可由个别或联名提出议案，但不得涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案。若是涉及政府政策，就必须得到行政长官书面同意。若个别议员提出之议案，即使立法会已获得最后通过，行政长官如认为其不符合澳门特区的整体利益，可在90日内发回立法会重议。因此，行政长官个人即可否决立法会通过之法案。第三，立法会缺乏有效制衡行政权力的设计。如果立法会拒绝通过特区政府提出法案和财政预算案，行政长官可解散立法会（一届任期内只能解散一次）（第52条（2））；立法会议员若因行为不检或违反誓言经立法会定，即丧失其立法会议员资格。（第81条（4））无需经过选民罢免。此外，立法会虽然有弹劾行政长官的权力，但规定十分繁琐，且弹劾案通过后，还必须报请中央人民政府来决定。（第71条（7））①澳门特别行政区《基本法》第20条规定：“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷55鉴于澳门的管治体系之设计，主要是偏重于原有体系的市场经济秩序，忽略了对政治和民主化必要的重视，造成了澳门在回归后的政治实践中，行政长官或行政部门和立法会因为权力失衡的问题而导致立法会监督不力的现象经常发生。正如原澳门特区立法会主席曹其真曾言：“政府在很多重大事项的决策上并没有与立法会进行充分的沟通与协商，在某些方面甚至连事先的知会和通报都没有做到，很多重大政策的制定和出台，只是到政府向传媒和社会公开后，立法会才了解内情和政府的动向。”①为此，社会对这种情况也形成较多批评，当然这也并不是行政主导制的设计者所期望的后果。因此，这种行政与立法的关系对澳门回归后的政治实践也造成相当大的影响，同时以澳门的实际情况来看，也需要中央政府成为特区政府权力有效运行的坚实后盾。3.经济发展和社会治理《基本法》除规定了澳门的政治体制和行政组织架构外，还从经济、文化、对外事务等方面对回归后的澳门社会进行了整体设计，以为特区政府进行相关治理活动提供宪法性的法律保障。从其相互关系来看，经济和社会是特区政府对澳门进行管治的主要领域，因而构成了《基本法》中的重要组成部分，而且在中央政府授权下，特区政府还可就“经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等领域以‘中国澳门’的名义发展对外关系及参与相关国际活动。”②中央制定澳门政策上一直以保持澳门社会的和谐和稳定为基本出发点，因此保持澳门原有的资本主义制度长期不变成为《基本法》的核心内容。而资本主义制度长期不变的基础则是经济制度的稳定，因此在《基本法》的制度设计中也把将不在特别行政区“实行社会主义的制度和政策”③和“依法保护私有财产权”④等内容写入其中，这是作为澳门资本主义制度发展的经济基础。以此为基础，《基本法》在第五章“经济”部分列出了一系列条文来为特区经济发展提供坚实的制度保障。包括：澳门特别行政区保持财政独立，财政收入全部自行支配，无须上缴中央，中央不在澳门徵税（第104条）；财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字（第105条）；实行独立的税收制度（第106条）、独立的货币金融制度（第107条），依法自行管理和支配外汇储备（第109条）。澳门特别行①曹其真:《立法会主席十年工作情况的总结报告》，第13页，https://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/26900584690d4e22d7.pdf，最后访问日期：2019年11月27日。②澳门特别行政区《基本法》第136条规定。③澳门特别行政区《基本法》总则第5条规定：“澳门特区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”④澳门特别行政区《基本法》第6条规定：“澳门特别行政区以法律保护私有财产权。”

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷56政区保持自由港地位，实行零关税（第110条）；实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由（第111条）；拥有单独关税区地位，可以“中国澳门”的名义参加国际经贸活动（第112条）等。因此，澳门回归以后仍然是世界最为开放的经济体之一。此外，考虑到博彩旅游业是澳门经济的支柱产业之一，澳门《基本法》第118条还特别规定，“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制订旅游娱乐业的政策”①及第106条规定“专营税制由法律另作规定”。这是香港《基本法》所没有的。在文化和社会事务方面，《基本法》规定澳门特别行政区政府自行制定教育政策（第121条）、促进医疗卫生服务和发展中西医药的政策（第123条）、科学技术政策（第124条）、文化政策（第125条）、新闻、出版政策（第126条）、体育政策（第127条）；同时，也清晰规定了澳门特别行政区的民间团体和宗教组织同全国其他地区相应的团体和组织的关系、原则②，以及参与对外关系发展有关活动③等。2.2.3澳门《基本法》与《澳门组织章程》的比较1.两部宪制性文件的连接综观从1553年葡萄牙人来到澳门，1887年签订《中葡和好通商条约》实现准殖民化统治以来，葡人虽然曾想强行将其法律实施于澳门，但总的来说，长时期以来澳门的法制由形式到内容上仍然是以中国传统封建法律为主导地位（刘海鸥，2007），葡萄牙的法律文化在澳门虽然带来一定影响，但这种影响程度十分有限，并且还经常会受到中国政府的态度而变化。自19世纪后半叶以来，葡式法律体系才在澳门初步确立起来，但一直到20世纪后半叶的《澳门组织章程》出现以后，葡萄牙的法律和制度体系在澳门才进入到深入影响的阶段。在1849年后，葡萄牙陆续将其本土的法律延伸到澳门，澳门由此基本确立了大陆法系的法律体系框架。然而，由于澳门政治、经济、社会的条件与葡萄牙完全不同，多数法典因不符合当地条件的发展要求，其实际效果非常低，这导致葡萄牙法律的影响在澳门长期上仍只留于表面。1974年4月25日葡萄牙发生军事政变，其后宣布放弃其在海外的殖民地，而在此之前，1972年的联合国大会也正式确认了澳门不是殖民地，将其排除在非殖民化名单之外。1976年，葡萄牙新①澳门特别行政区《基本法》第118条规定。②澳门特别行政区《基本法》第133条规定：“澳门特别行政区的教育、科学、技术、文化、新闻、出版、体育、康乐、专业、医疗卫生、劳工、妇女、青年、归侨、社会福利、社会工作等方面的民间团体和宗教组织同全国其他地区相应的团体和组织的关系，以互不隶属、互不干涉、互相尊重的原则为基础。”③澳门特别行政区《基本法》第134条规定：“澳门特别行政区的教育、科学、技术、文化、新闻、出版、体育、康乐、专业、医疗卫生、劳工、妇女、青年、归侨、社会福利、社会工作等方面的民间团体和宗教组织可同世界各国、各地区及国际的有关团体和组织保持和发展关系，各该团体和组织可根据需要冠用“中国澳门”的名义，参与有关活动。”

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷57政府在新宪法中规定“葡萄牙管理下的澳门地区，依适合其特殊情况的章程进行管理”，首次公共宣布承认澳门是属于在葡方管理下的中国领土。从2月17日葡萄牙总统以法律形式颁布《澳门组织章程》起，澳门开始进入到管治时期，澳门本地区立法从这一时期开始得到了发展。1976年葡萄牙公布的新宪法和《澳门组织章程》诞生的最大作用，就是准许了澳门享有内部的自治权，按照葡萄牙共和国宪法和《澳门组织章程》规定，澳门具有内部公权，享有行政、经济、财政及立法自治权。形成以行政为主导的“三权分立”的政治体制。澳门的政治法律地位从而发生了实质性变化。对于澳门来说，这无疑是一个历史的重要转折点。1975年底，驻澳葡军全部撤离，宣布澳门为“不设防城市”。在1976～1987年葡萄牙管治期间，澳门总督和立法会共同行使立法职能，在此阶段制定了大量符合澳门实际情况的法律、法令和行政法规。但澳门的司法仍从属于葡萄牙司法系统，相较而言，立法自治权要大于司法自治权。自《澳门组织章程》确立以及后来有关种种宪制文件的生成以及过渡时期中“法律本地化”措施的运作，这些法律构成了澳门回归后，根据“澳门原有法律基本不变”的原则，继续表现出对澳门的持续影响。根据保持澳门社会、经济制度和生活方式不变的政策，澳门回归后对现行的法律大体上也是保持“基本不变”的，但毕竟在《澳门组织章程》颁布以后而形成的这些法律体系从其性质上是属于殖民时期的产物，不可能实现完全不变，因此关于基本法在起草当中对此也有所规定，“除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”①1999年，全国人大澳门特区筹委会在对澳门原有的855项法律实际进行审查后认为，“大多数法律、法令在整体上不抵触基本法，不能采用为特区法律、法令的共有十五项。”②这意味着澳门绝大多数原有法律均可采用为特别行政区法律。这些主要都是被证明了是目前行之有效的经济制度以及其相对应的政策，比如说，保护私有财产的权力、独立的财政、实行地税制、元自由流通、自由兑换、是一个单独的关税地区等等。还赋予未来的特别行政区可根据发展的需要自行制定政策的权力，比如说，量入为出的财政政策，不实行外汇管制的金融货币政策，低税制度，还有航运政策、工商业发展政策、劳工政策、旅游娱乐业的政策以及其它经济政策。这样一来，回归后的澳门可以继续发展同差不多130个国家的稳定的经贸关系，它还是将近30个国家经济组织的正式成员或者是准成员，同时还享①澳门特别行政区《基本法》第八条原文规定是“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”②乔晓阳：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）〉的说明》（1999年10月25日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议）.《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，1999（6）。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷58受欧共体和美国等许多国家的税务的优惠，这些都是从基本法的规定创造出来的对澳门许多有利的条件。2.两者的差异性1999年12月20日中国政府恢复对澳门行使主权，标志着澳门的性质和地位发生了根本变化。因此，澳门回归前后的政治体制必然也会存在本质区别，其具体体现在以下三个面向：第一，回归前的澳门政治体制是葡萄牙对澳门实施殖民管治或行政管理的产物，自20世纪70年代中期以后是以葡国宪法及专项法律《澳门组织章程》为宪制基础。回归后的政治体制是实施“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针的政治安排，由根据中国宪法制定的澳门《基本法》作出全面规定。因而在原来的法律、法令当中会有部分与《基本法》相抵触。随着中国政府对澳门恢复行使主权，这些原有法律理所当然地应予废除①，而且这些原有法律被废除后也不会出现法律空缺。第二，在葡萄牙管治期间，澳门的立法职能实行双轨立法体制，立法会和总督都有权行使，澳门司法也是从属于葡萄牙司法系统，但到了澳门回归以后这些均被予以废除。在“一国两制”框架和《基本法》规定下，澳门立法会成为特别行政区唯一的立法机关，议员透过直选、间选和委任三种模式进入议会，只有在立法会的选举制度上体现出与回归前相衔接的特点（娄胜华，2010）；实行独立的司法权，包括授权澳门特别行政区独立行使终审权和检察权，不受任何干涉。第三，回归后的澳门行政长官的法律地位与回归前的澳督有本质上的区别。澳督是葡萄牙主权机关（除法院外）在澳门的代表，负责澳门防务及一切有关事务，领导和制定澳门的总政策，执行葡萄牙在澳门之政策。它是由葡萄牙总统直接从葡国人士中任命，并授与职权，向总统负责。总督是澳门的行政首脑，统筹公共行政，行使整个澳门地区的行政管理权，还与立法会共同分享行使立法职能。在必要时，总督甚至有权依法临时限制或临时中止宪法的权利、自由及保障。行政长官虽然是由中央政府任命，但不是中央在澳门特别行政区的代表，因此《基本法》并没有授予其与澳督上述相等同的各种权力。但根据《基本法》，行政长官是澳门特别行政区的首长和政府的首长，向中央政府和澳门特别行政区负责，它是高度自治和“澳人治澳”的最集中体现，行政长官必须是澳门居民，“中央不派人来做官”（杨允中，1995）。①详请参见全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第145条处理澳门原有法律的决定，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年12月15日。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷592.3践行“一国两制”制度所面临的初始状况2.3.1澳门经济结构与社会结构的特点一般而言，一个国家或地区的经济和社会结构的发展与它的产业结构变化是密切相关的。澳门面积不大，资源稀缺且人口不多，一直以来经济规模小，产业发展和社会互动也较为简单，因而形成了其具有特色的经济结构和社会结构的发展。而这种结构的发展对澳门“一国两制”制度设计的形成至关重要，它的变化将直接影响到“一国两制”在澳门实践的初始条件变化。1.经济发展以外向型为主在20世纪60年代以前澳门经济还很落后，渔业和农业仍然是当时的支柱产业，几乎没有现代工业。澳门具有真正意义的现代工业发展是从60年代开始，比起中国内地的改革开放发展要早二十年。直到进入回归过渡期阶段前，澳门已是亚太区内经济发展速度较快的地区之一。60至80年代是澳门工业发展的最重要阶段。70年代，澳门工业发展速度加快，至80年代进入全盛时期，出口加工业也成为当代澳门四大经济支柱之一。根据数据统计，整个七、八十年代，澳门经济的增长平均每年以两位数的速度递增，是亚洲地区发展较快的地区之一。1971～1980年间，澳门经济平均增长率为17.7％。①1982年，澳门地区的本地生产总值为70亿元（澳门元，以下同），到1995年增至557亿元（参见表2.2），14年间增长了8倍，每年平均增长率为17.4％，人均国内生产总值从27,637元增至136,192元，增长了5倍。这一时期，澳门能够实现工业发展的现代化主要得益于当时国际产业的转移发展，亚太地区在世界经济中的地位不断上升，而澳门适时地把握了机会，通过发挥自身的独特优势，在产业转移的过程中积极融入世界经济的发展。①数据来源：联合国统计司对澳门七、八十年代经济的统计。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷60表2.2澳门地区的本地生产总值表①（当年价格）年份国内生产总值（亿元）人均国内生产总值（元）198270.39276371990258.35771281991298.97850181992388.981048781993448.241167291994498.771257081995557.43136192数据来源：澳门统计暨普查司1996年统计年鉴。从其中的历史脉络发展来看，回归前结合澳门在不同时期的比较优势上的组合，构成了澳门经济迅速发展的机遇。例如七十年代，香港劳动密集型产业获得了较充分的发展并开始走向成熟，而澳门因为获得欧美市场的出口配额与低成本生产的比较优势，于是香港的经济发展得以迅速向澳门地区辐射，促成了一个时期的经济高速增长。八十年代，出于内地改革开放需要，香港和澳门都成为了沟通中国内地与海外市场拓展贸易和商务的“桥梁”和“窗口”。随着众多内地企业来澳投资经营，这进一步促进了澳门经济发展的多元化，据统计，1981年、1982年、1983年、1984年、1986年出口加工业总产值分别增长21.4％、26.1％、18.6％、48.2％、46.9％。②在回归前，澳门已经形成以旅游博彩业、出口加工业、金融保险业和建筑房地产业为四大支柱的产业结构及与之相适应的社会结构。2.经济结构存在的问题历史上看，澳门经济具有在夹缝中求生存、求发展的特征。这是由于澳门总体规模细小，经济发展主要以中小企业为主，而且出口导向程度高，这种以外向型经济为主的发展经常受到外部环境因素的约束，在对外经贸关系的发展上澳门故而经常处于弱势地位，这对在回归过渡期阶段的澳门经济和社会的发展也产生相当大的影响。在上世纪60年代中期，当时国际社会对华实施了禁运，使澳门经济进入困难时期，但亦由此促进澳门经济与全球市场联系的发展，澳门与香港的经济关系也日趋密切，在很大程度上表现为澳门对香港经济的依赖，而随着出口加工业的发展带动了澳门各项服务业的发展。在各类产业中，澳门以第三产业的发展较为①数据来源：澳门统计暨普查司1996年统计年鉴。②数据来源：1980-1989年澳门统计暨普查司统计年鉴。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷61迅速，但门类不全，主要偏重于旅游博彩业。在1984年，澳门第三产业已占到整体经济的51.3％（吴郁文，1990），到了90年代中期，以旅游和商业服务业为主的第三产业比重已经占总体经济比重的85％左右。这一时期，澳门出口加工制造业的比重在逐渐缩小，渔农业更微不足道；金融业虽有一定程度发展，但由于本地市场规模的限制，结构种类单一且相当依赖香港。从1989年起，旅游博彩业在澳门生产总值中所占的比重升至28％，更首次超过了出口加工业成为四大经济支柱之首，在这种情况下澳门的发展受到经济波动的影响更加明显。据统计，在1991-1999年间，澳门第一产业产值比重仅占0.1％，基本没有经济意义；第二产业由18.7％下滑至13.9％；第三产业则由81.3％升至84％。与此同时，第二、第三产业的就业比重由1993年的35％、64％到1999年的30％、69％。（谢四德，2013）可以说，以博彩业为主体的第三产业在回归前夕的“独大”地位就是澳门回归时的“初始条件”。3.社会结构以低素质劳动力人口为主历史上，由于澳门的经济皆以对外贸易为龙头而发展，到1980年代开始逐步走向了加工业出口贸易──旅游带动的经济模式转变，经济发展大多以劳动密集型经济为主，但是在工业化阶段尚未完成随即又回到了以博彩业为支柱产业的特殊产业发展格局。由于产业的特殊化关系，制约着与区域间的经济合作，因而澳门未能实现区域的专业分工，导致社会主要以中下阶层的结构为主。与此同时，澳葡政府长期不愿承担发展澳门教育的社会责任，对人口占97％的华人子女的教育采取不干预政策（梁永丰，1999），社会对人力资源的发展质量也不需要太高要求。因此，澳门的劳动力长期以来成长速度缓慢，劳动力结构质量偏低。根据1997年的统计，澳门劳动人口中具有高等教育学历的只有6.6％，受过专业教育的占2.2％，高中文化程度占33％，小学文化程度占30.4％，文盲占20％。社会只能够发展以劳动密集型经济为主。但已知劳动密集型经济具有固有的局限性，澳门要实现稳定的发展必然要不断进行产业结构的优化，然而任何经济的转型都需要大量的人才和高素质的劳动力的支撑，可是澳门教育长期却处于落后的状态。此外，葡萄牙殖民管治下的澳门在法制上长期形成了二元化结构的发展，使澳门的社会形态呈现出华洋共处但分治的自治模式，成为澳门一种独特的社会结构。从葡萄牙人进入澳门后不久，便不断向中国谋求葡人在澳门行使排他管理权，后来葡人开始垄断了澳门所有对外贸易的机会，又实行强烈排外的民族主义精神，从而为其在澳门经营的长久地位能够不断巩固。在长期殖民管治过程上，葡人只想通过殖民手段从澳门中获取最大化收益，并不是真正想促进澳门经济发展，使

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷62在数百年间即使葡国政府在澳门各个领域不断施加影响，但直到澳门回归前，葡萄牙殖民主义者却始终无法把澳门完全变成它的附属地。同时，由于语言隔阂使得华人社会与澳葡政府之间形成壁垒化①，政府与当地的华人社团经常出现矛盾。这些都显示了澳葡政府对于澳门的管治威信不足，并且缺乏有效的社会管治手段，在长期发展上对澳门就只能采取消极放任的态度。而与此相应的是澳门民间社团的发展相当发达②，它们担负着与澳葡政府沟通、争取业界合理权益以及组织各类型的慈善救济活动的作用，并且帮助有需要的群体，乃至作为民间纠纷的调停者和社会秩序的维护者等等。在这样一种历史格局的发展背景下，加上葡萄牙政府在临近澳门回归前的夕阳心态，使澳葡政府在此阶段中对澳门更加放松了管治。2.3.2回归前夕的社会治安和民生问题突显从上述经济发展的运行轨迹来看，澳门已经有了一套适合规范自身经济发展的体制路线，而且这种路线的发展不与中国内地推动经济建设产生矛盾，相反随着内地改革开放逐步扩大，港澳与内地的发展进程不断深入。由此可见，通过保留澳门原有的主要生产制度和发展方式，以鼓励其在最大化程度上发挥出已有制度中被证明是行之有效的积极方面，是对国家既定政策的利益发展的需要有利的；同时，为了令澳门人的生活方式即使在回归后也不会出现太大改变和保持社会稳定发展，中央政府也需要对澳门的发展作出适当的区隔安排，使回归不至于会太大干预到原来的社会制度和生产方式。但是在回归前夕，澳门的社会问题却非常突出，特别是在社会治安和民生问题两个方面最显著。在进入90年代后，澳门的经济形势每况愈下，第三产业利润不断下降，社会上因而涌现出大量为了瓜分博彩业剩余垄断利润的利益集团的矛盾加剧，导致民间火拼、残杀事件频发，而在1997年的金融危机影响下达到了顶峰，澳门社会发展出现了经济负增长、失业率增加、治安环境严重恶化等问题。如图2.1所示，澳门本地生产总值增长率在1992年到达高点（28.2％）后一路下滑，从1996年起连续四年负增长（分别为负的1.73％、4.05％、7.14％和5.19％），本地消费物价指数也呈明显的通货紧缩特征。根据澳门统计年鍳资料显示，1999年澳门的失业人口数量超过一万三千人，失业率由1991年的2.2％始一直攀升，直到1999年的6.3％，这对于一个只有20万劳动力人口的澳门社会稳定发展是一个①“不到3％数葡占据大量济资源、组织资源，97％的华人只占有少量资源，在不公平剥削下，以华人为主的基层阶级基本形成。”王禹等：《“一国两制”理论与实践研究》.澳门理工学院一国两制研究中心，2013年12月第1版第158、159页。②在回归以前澳门已经形成一个庞大的社团群体，根据统计直到1988年，澳门共有各类民间社团已多达1500多个，这些社团主要可分为工商金融、劳工、专业、社会服务、文化、教育、体育等，差不多涵盖了澳门社会各个领域。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷63重大问题。回归前夕，澳门居民收入明显下降，1999年就业人口月工作收入比1996年还低，居民生活水平大幅倒退。图2.1九十年代澳门主要经济指标的变动率情形由于经济不景气和失业率增加，澳门回归前夕的重大刑事案件犯罪量大幅上升，一系列恐吓、绑架、纵火、抢劫、爆炸、枪击案等事件的发生层出不穷，其中绝大部分又与黑恶势力争夺利益有关，因此社会治安非常混乱。以侵犯生命罪为例，1999年多达42宗，比上年度大幅增加62％，而公共危险罪在1998年时也高达315宗，几乎每天都有暴力、恐怖活动等重大犯罪案件，严重影响了澳门市民正常的生活。而发展到后期更出现了枪杀政府官员、在澳督府附近引爆炸弹等严重事件①，使澳门治安在回归前夕更加跌到了谷底，人人自危。比如，1998年5月澳葡政府时任最高治安首长白德安的座驾被犯罪分子炸毁，通过这一爆炸案表明，澳门的黑势力已经到了公然向警方挑战的地步。在5月8～11日期间，包括澳门警察总部和澳督府在内先后发生近百宗突发纵火案；9月，澳门又发生了恐怖的汽车连环爆炸案，造成15名警员和记者受伤。1999年9月，一位刚由葡萄牙抵达澳门的司法委员会主席罗明素及其夫人就遭到犯罪份子的密谋，在两人散步期间突然实施枪击，由此惊动了中国公安部。与此同时，治安形势的恶化又对旅游和投资造成相当大的影响②，通过对来澳旅客人次变动率的统计显示，在整个90年代，除1996年以外③其余年份都不断减少，1997年的减少幅度更高达14％。这一时期，由于澳门整体经济低迷，营商环境恶化，治安不靖，投资者却步，因而经济状况进一步恶化。①《澳门父子警察故事》.《微口网》：http://www.vccoo.com/v/15d751。②例如日本当时经过评估后，将澳门列作第一级危险区，并向国内人民和海外侨民发出通知，呼吁到澳门旅游公干的日本人须格外小心，这一警告直到2000年2月7日才解除。③这一变化是由于澳门国际机场于1995年12月8日建成并且正式运营所致。-20-15-10-505101520253035199119921993199419951996199719981999GDP增长率来澳旅客人次变动率失业率综合消费物价变动率

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷64从表面上看，澳门属于典型的微型经济，经济容易受到外部环境的干预，使社会发展的稳定性容易产生波动，因而在后过渡期发展阶段，经济萧条现象是由于受到来自国际经济气候环境的变化与内地经济的调整。但实际上，政府腐败才是导致政府管治无能的最大主因，这是涉及到更深层次的制度因素，对于澳门社会所造成的突出问题澳葡政府应当负上主要责任。如据一位受访者指出：“澳葡政府是一直都是不做事的，主要就是政府自身的问题上。你要这样想，第一条桥连接澳门和凼仔的是在1972年才有的，第一桥建好以后交通也是很疏落的，澳门人是从来也不会到氹仔的，氹仔是从来也不过路环的。而且更加特别的地方，路环与横琴之间的距离是十分近的，就算你漂了过来以后，这边警察也是不理的，问题是过来了也入不了路环市区，因为连接氹仔与路环之间只有一条道路，只能双向单线行车通过。警察要抓人，只要守住这条马路截住非法入境者即可以。”由于澳葡政府对经济奉行的是“自由放任”的政策，加上交通基建严重落后，这导致澳门经济总是随波逐流、盲目发展，进入九十年代，澳门是整个东亚经济圈中最早出现衰退的城市之一。与此同时，澳葡政府对于基础设施建设缺乏必要的认识，使澳门的自由港建设距离国际化的发展要求相差甚远，澳门虽然号称自由港，而且开放程度要超过香港，却并没有能让这种经济制度发挥作用的必要条件。澳门缺乏深水港，对外的交通连接不够便捷，这促使澳门与香港只有形成密切的关系，本地货物出口大部分需要经过香港中转，澳门国际机场也是到了1995年才建成，而且规模比香港国际机场小得多，从而难以发挥出企业投资、经营自由与低税率的制度优势。由于澳葡政府在经济上的无主导、无调控发展使其在后过渡期发展上对澳门的积极性和责任心下降，政府只采取短期行为，争取撤退前谋取更多利益，也没有尽最大努力去维护社会治安，犯罪份子因而更加有恃无恐，使政府失去了威信，破坏了政府形象。2.3.3博彩业长期发展的“利”与“弊”在制度建设上，澳门的最大问题是，虽然澳门是一个自由港，实行资本主义市场，但市场经济的微观基础却不健全，私营企业制度并不占据主导地位。澳门经济发展的最大特征就是在市场中完全放任竞争和高度垄断专营同时并存，表现出特有的二元经济结构性质。在占有主体经济结构绝大部分以制衣、纺织为主的中小企业，澳葡政府采取完全自由放任政策，完全不管。而在专营制度方面，澳

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷65葡政府对博彩旅游业、公有事业和运输业则实行授权经营①。据统计，澳门回归前，专营行业产值占本地区生产总值的六成以上，专营收入占财政收入的比重也占到一半左右（参见表2.4），只是到了回归前夕由于经济急剧衰退才导致有所降低。由此带来了一种经济现状，即在澳门这种所谓的自由经济体制下，实际上的自由竞争并不是起着主导作用。相反，由于澳门的主要支柱产业旅游博彩业是垄断经营的，而且法制不全，极容易对社会资源造成浪费，加上通过垄断得来的超额利润又将部分地转移到政府官员手中，为社会的犯罪活动提供了发展的温床。表2.3专营收入占澳门财政收入的比重年份占财政收入比重年份占财政收入比重198356.6199350.5198457.6199443198525.9199540.6198660.6199643.7198729.9199739.2198838.5199830.9198947.2199929.1199047.3200036.8199145.2200140.2199251.9200251数据来源：澳门统计暨普查司历年统计年鉴。以赌业专营为例，澳门博彩业有着悠久的历史，而且它与经济的发展高度相关，这种专营制度的生存和发展与政府这只“看得见的手”的关系息息相关，包括在地政府的赌业合法化政策和周边客源地区的赌业非法化政策（李昌道，2010），有学者把澳门这种模式称为“政策支撑型”赌城（王五一，2005）。早期澳门赌业的发展并没有实施专营制度安排，基本上也是处于自生自灭、弱肉强食的无序状态，而且在法律与道德的双重打击下，澳门赌场与其他城市的地下赌场并没有太大差异。1847年澳葡政府颁布法令宣告赌博业合法化，澳门政府最初的主要目的是出于增加政府的财政收入，因而将赌博当作一种商业活动从中收税。由1912年①按照相关学者的文献统计或记载，在澳葡时代的澳门曾经有过的专营合约要多达35个，其中最著名的就是澳娱公司对博彩业的专营。除此以外，还主要分布在包括电讯、电力、自来水、污水处理、垃圾焚化、清洁公司等公有事业和包括来往港澳的客运、国际机场、新福利巴士、公共汽车公司、航空公司等运输业两大领域之上。王五一.《澳门博彩业的市场化改造》.《珠江经济》，2007（2）。林宏：《澳门经济发展中值得注意的几个问题》.《商讯商业经济文荟》，2003（2）。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷66起，澳葡政府开始实行赌博及彩票专营，这可视为是澳门博彩业的第一次制度改革，从博彩业所获得的税收也成为了政府收入的重要来源。但直到1961年，澳门赌业才开始走上轨道，进入到第三次制度改革，博彩业才到了一个重要的发展阶段。在葡萄牙新政策的特许支持之下，澳葡政府博彩业政策的改变，促使博彩业加快发展。澳葡当局以“博彩旅游”代替了传统上具贬意的“赌博”字眼，并且对“澳门旅游娱乐有限公司”配给博彩专营垄断权长达40年。既然专营权制度的实施会对社会资源造成浪费，可在澳葡殖民时代却签署了遍布澳门经济社会广泛领域的专营合约，其中包括最著名的赌业专营制度更持续了近百年之久，不仅没有消失，甚至取得了持续穏定的发展，这些都与当时澳门所拥有的制度环境和具有的特殊政策资源有关。为了应对竞争和谋求发展，澳葡政府在澳门实行着比港英政府在香港更加优惠的低税率制度，然而政府正常各项职能的发挥和公共产品的提供都离不开充足而穏定的财政税源。但因为澳门有着经济规模小和税基窄的特点，澳葡政府不得不想方设法同时来维持极低的税率和保证充裕的收入，而用产权换取收入的专营权制度安排则是提供了一种更加便捷的解决方案，由此形成了一种激励机制，进而影响着澳门的经济绩效。从而在澳门经济的发展历史上，这种垄断专营制度模式为澳门的发展有着积极的一面。首先，自“澳娱”取得赌场专营权后，锐意革新产业管理制度，新赌场引进其他赌国的成功管理经验，实现以博彩和旅游融互为一体，促使了博彩业的蓬勃发展。澳门才能够同美国的拉斯韦加斯、摩纳哥的蒙特卡洛一起，并称为“世界三大著名赌城”。其次，在1982年澳葡政府与澳娱公司新签署的博彩娱乐业专营合约上，根据合约要求，“澳娱”需“从每年的博彩毛收益中提取1.6%给予澳门基金会，并按其他不同的比例提取其收益用于发展城市建设、旅游推扩和社会保障等公共利益”（陈坚，2003），从而推动了澳门经济发展的现代化①。再次，由于涉及面极广，博彩业对于澳门民众而言，已远远超出了经济行业的范畴，澳门有30％的人直接或间接受雇于这一行业，博彩税款占澳门政府年财政收入的一半以上，因而是社会稳定和发展的基础。当中何鸿燊作为垄断这个行业的唯一经营者也被人称为“澳门王”、“无冕澳督”、世界“三大赌王”之一，因而成为澳门民众生活的一部分。然而，这种发展模式也带来一系列弊端，在垄断专营权的制度下，澳门博彩公司实际上与在竞争市场的制度环境下所面临的成本或产生的收益不同，从而形成了不同的企业行为，长期的沉淀则会形成一种习惯或文化，最终影响企业的竞①例如有目前的澳门国际机场、澳门三座跨海大桥、澳门一些重要公路、酒店、场馆设施、电视台、电力公司、赛马场和港口等等，“澳娱”均是大股东或是唯一股东，包括参与兴建国际机场的不超过1亿澳门元的投资、新澳氹大桥的50％而不超过1亿元的投资、最高限额8千万元兴建新海运大楼的费用和氹仔发展等未来多项投资建设的工程。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷67争力。从赌场的经营模式及特征来看，澳门实行分租赌厅制①，游戏种类以幸运博彩为主，赌场收入主要来自贵宾厅，幸运博彩对赌场收入贡献最大，客源主要来自香港及周边地区；赌场借贷违法，但实际违法行为很少遭到法律制裁；员工流动率低，接近终身雇佣制；赌场的利润高。从税收和就业负担来看，澳门博彩业的税率较高，一般在35％左右，而且在全部专营税收益中占98％左右，并且还必须提供公共服务和承担相应的社会责任，从而加大了政府对其的依赖性。此外，澳门相关法律极不完善，专营赌场公司主要以内部监控为主。在澳门的博彩制度下，由于长期缺乏较大的竞争压力，博彩利润丰厚，博彩企业缺乏动力去主动适应市场的变化和创新，通常只会适当增加赌场数量，而且赌场与政府之间具有紧密的相互依赖关系，更使得这些企业可能会形成靠政策、靠关系、靠复制来扩大规模的企业文化，而很少会给博彩业本身带来巨大的变化。值得需要注意的是，博彩业在澳门经济结构的体系中有着很重要的地位，而且它的产品销售或者消费对象都是以外需市场为主，这种特性使澳门博彩业的发展是面向国际性的。但长期以来，澳门博彩业都是在专营制度下实行的垄断经营，在前期虽然促进了经济的有效发展，但在后期不可避免会影响到资源配置效率，使这一产业发展的国际化程度大打折扣，而且当出现经济波动时则为澳门造成巨大隐忧。自80年代末以来博彩业合法化浪潮席卷全球，澳门就面临越来越多来自周边国家和地区开办赌场的压力，澳门博彩业进行国际化经营的改革已迫在眉睫。总的而言，独家专营的经济制度作为一种带有垄断色彩的发展模式，是葡萄牙人在殖民管理澳门过程中的一个重要特征。从功能上看，专营制度既是澳葡当局解决财政赤字的手段，又是其管制澳门的特色，对澳门的历史发展因此具有深远影响（张廷茂，2011）。但正如诺斯所言，通过用产权换取税收收入是一种短期上有效的解决办法，但却会产生具有破坏力的长期后果。这一制度不可避免地造成垄断，进而对资源的配置效率产生负面影响，最终阻碍经济的增长。在长期上，由于市场发展得不到公平竞争，政府税收的基础必然会更加薄弱，由此也形成一种恶性循环。在澳门回归后，社会各界对这种长期依赖垄断专营的制度模式，提出了要变化、要改革的发展诉求：“回归后，大家讲求公平，要以公平为原则出发，就逐渐地取消这种专营权。过去澳门是一个小城市，一个小渔村，一个有着赌场的地方，在回归前并不是一个国际的都市。之后通过（‘赌权’）开放后带①澳门旅游娱乐公司为促进赌业收入增加，通过以承包、分销、促销等形式批出赌厅，各赌厅每年必须交给娱乐公司固定的利润，而娱乐公司也会按照一定比例给予各赌厅佣金。

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷68来竞争进入澳门，有更多的美资进入澳门，使澳门这个地方逐渐国际化，与过往环境有了很大变化。在更加国际化的环境下，社会有感更需要有一个公平的竞争环境。”这对于一个新生的特区政府而言，无疑会为其制定施政发展方针的方向带来重要的影响。2.4本章小结在历史制度主义的视野中，每一个制度建构都是一次次重复路径选择的过程，政治决策者在特定时间点所做出的制度选择，是受到既有环境条件的制约。换言之，制度改革与政策的形成会受到过去政策遗产（policylegacy）或制度建立时的初始条件（initiativecondition）的影响，使得制度与政策的演变被锁定在特定的方向，无法形成较强烈的重大变迁。这一章中，本文在主要内容上已分析了为什么80年代初期我国要提出“一国两制”方针构想，并且决定在港澳两地实行这一基本国策，这是中国共产党和中国政府基于在特定历史背景下所形成的一种产物。然后对国家领导人设计澳门“一国两制”过程和就澳门《基本法》实施的具体内容进行了分析。需要指出的是，澳门是中国同西方欧洲国家第一个发生直接关系的城市，后来逐步沦为殖民地，在这过程当中，经历了400多年的中西文化交往和150余年的葡萄牙殖民管治，澳门已然建立起一套基本现代化的政治与经济的秩序，本身的社会与经济制度也已发展出一套较为成熟的统治机制。这些看起来都与香港发展的情况十分相似，因而很容易会被人们简单地认为就是构成澳门《基本法》制定过程中“初始状态”（initiativecondition）。事实上，澳门和香港在被实施“一国两制”的发展背景和社会条件是有本质区别的。葡萄牙在澳门的长期殖民过程中其统治力量是很有限的，无论在前300多年或殖民后150余年，它的影响力都主要是局限在当地葡人和土生葡人的身上，对澳门的华人影响却不深，甚至在其殖民过程上也常常出现政府与社会的相互对抗局面，在1966年后中国的势力基本上已经实际控制澳门。在“一国两制”构想形成以前，中葡关于澳门的政治地位已有一致共识，葡方承认“澳门为葡萄牙管理下的中国领土”，这是澳门回归前在中葡两国谈判上与中英两国谈判时面临所不同的政治景况。在1975年葡国政府便有意归还澳门，同时开始规定了澳门具有内部公权，澳门此时已经享有行政、经济、财政及立法自治权。在此历史发展背景下，中方承诺在恢复行使主权后对澳门实施“一国两制”安排，亦即除国防、外交由中央政府负责外，澳门在政治、经济、社会事务方面维持既有制度和高度自治，这对内地与澳门做出了明显的制度性区隔，“一国两

第2章“井水不犯河水”：“一国两制”制度设计的政策初衷69制”具有“井水不犯河水”的特点，这成为在澳门回归后规范着中央政府与特别行政区之间的政治关系和权力运行的基础。但另一方面，由于澳门经济结构和社会结构的特点，其在发展过程中非常容易受到来自外部环境变化带来的冲击影响，进而影响到本地社会稳定的发展。不同于政治体制能够通过精心熟虑对其进行设计，经济和社会的发展必须要有其延续性，在“一国两制”方针下，澳门的经济形势和发展模式会延续到特别行政区管治的阶段，因此澳门社会能否保持稳定的运行是关乎“一国两制”是否可以实现“平穏过渡”和“顺利交接”的主要基础。特别是在回归过渡期阶段上，澳门经济发展的问题非常突出，回归前夕澳门的社会治安和民生问题已经上升至全社会、中央政府乃至国际社会共同关注的焦点，因而成为了在“九九”年新政府成立后特别行政区当务之急需要解决的重大问题。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点70第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点“澳门人将来的命运，都掌握在澳门人自己的手中。当前澳门存在的一些问题，主要是社会治安和经济发展问题。”──澳门特别行政区第一届行政长官何厚铧（1999）1999年12月20日澳门回归的成功实现，这意味着澳门正式回到祖国怀抱，这是继1997年7月1日香港回归后又一实现祖国和平统一的成功例子，也是代表了中国这个最后一块外国作为殖民地地区屈辱的终结，从此刻起澳门已经被重新纳入回中国的国家治理体系之内。面对回归后的澳门，中央也开始调整其角色定位，支持特区政府施政，继续确保特区发展的繁荣稳定。而另一方面，由于政治制度上作出了“井水不犯河水”的发展安排，但在缺乏实际政治实践经验的情况下，如何才能确保特区政府的高度自治，避免中央权力过度涉入治港或治澳事务，北京认为在香港和澳门相继实现回归以后，不管就是最好的管理，这也是在当时被认为的一种最好的办法。回归初期的澳门“一国两制”实践，便在此情况下逐步开展。承上一章对“一国两制”和《基本法》制度设计的讨论，笔者以为，导致“一国两制”演进过程发生的解释变量是澳门社会经济结构的变动，在结构变化中的“初始条件”变化则是关键。所谓“初始条件”是内生于澳门经济社会的结构性“要件”（factor），它具有影响或形塑经济社会特征的影响力，对它的分析是我们分析制度演进的路径入口。首先是博彩业制度出现了重大调整。按照“一国两制”的原则，在《基本法》架构下，规定了“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。（第118条）”特区政府通过这条法律授权的规定，制定出澳门回归后的首个经济发展政策。而在这一制度调整的重大问题上，特区政府是如何制定政策过程？在政策调整中的企业与政府又如何进行博弈？其次是这种产业调整对澳门经济社会的结构发展带来极大影响。特别是过渡时期最后阶段中，随着内地改革开放的进程加快，澳门的发展成本进一步上升，以及金融危机的冲击，澳门以博彩业为主体的第三产业已经在经济中逐渐形成“独大”地位，并在稳定社会的发展中承担起重要角色，形成对于特区管治发展的挑战。最后则是对于利益格局变化与社会回应的问题。《基本法》一开始的制定与推动，就突出强调行政长官的超然地位。尔后澳门的政体设计，也透过确立了行政

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点71与立法的关系既相互制约又相互配合，且重在相互配合的原则，确保了特区行政主导地位。但却使得立法会在监督政府时有着明显的界限，难以充分回应社会诉求，造成日后政治运作的隐忧和社会矛盾与冲突的来源。3.1博彩业制度的重大调整3.1.1为什么要进行“赌权”开放？在澳门刚刚回归后不久，社会发展尚未完全平稳，特区政府就随即宣布将对博彩业制度进行改革，引进外来资本，推动“赌权”开放。特区政府的这一举动，是基于澳门发展的实际情况，凝聚了社会各界的共识的考虑。对当时的澳门特区政府而言，稳定社会和经济的发展是当务之急，而博彩业成为首要考虑的施政重点与两个因素有关，一是澳门回归时面临严峻的治安问题，与博彩业垄断经营的方式高度相关；二是1961年澳葡当局批准“澳娱”垄断40年的专营牌照到2001年即将届满，特区政府要对博彩业的未来发展制度做出抉择。故澳门特别行政区一成立，时任特首何厚铧即发表声明，“澳门博彩业要多元化，要开放发展”①，并表示特区政府会尽早把博彩业改革事宜摆上政府的议事日程，制订出长远的博彩业政策和整体社会发展的方向。而这些都反映出博彩业地位的极端重要性，特区政府希望借助“赌权”开放破解澳门经济困局。导致澳门博彩业制度需要实施开放发展的因素至少有三个方面：第一，博彩业管理方式陈久，在新时期难以支撑澳门经济的穏定发展。到了澳门回归时，旅游业和服务业已是作为支撑澳门经济穏定的重要基础，特别是旅游博彩业占经济结构和财政收入的比重最大。澳门的博彩专营制度虽然曾对博彩旅游业发展起过积极的作用，但因为长期实行垄断式经营，其弊端已经充分暴露，诸如使澳门博彩业经营出现垄断因素，造成管理水平落后，经营方式守旧且长期不作变通等。直到“赌权”开放前，澳门赌场仍然主要是沿用澳娱公司在70年代引进的西方博彩模式，几十年来始终变化不大，故而难以吸引新的客源。从之前的图2.1中我们可以看到，由1992年起，来访澳门旅客人次变动率的增幅已经不断降低，1995年访澳旅客约775万人次，其跌幅为1.04％，加上“九七”金融风暴的冲击，来澳客源进一步受挫，使1997年的来澳旅客下降到只有七百万人，跌幅超过一成，直到在回归效应的影响下澳门的访客量才有所好转。另外，最高管理层的文化学历和国际视野，也无法适应国际的激烈竞争，同时赌场的基层员工素质也较低，无法提供高质量的服务，无法支撑起新时期的澳门发展。①何厚铧：《谈澳门赌权开放》，《中国新闻社》2000年12月14日。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点72第二，博彩业发展环境改变，独家垄断专营的制度模式再难以持续。由于澳门长期都是亚太地区唯一一个有着合法赌业的地区，一直以来区域经济环境的竞争不大，赌业在澳门可以得到稳健的发展。澳葡政府从1930年始正式颁布法令实行赌业专营制度，即只发放一张赌牌，改由政府与娱乐公司签订合约，在当时澳门是在亚太区内唯一一个具有将赌业合法化的地区。但几十年后，面对全球博彩业合法化浪潮和亚太地区赌业的兴起，这个行业亦面临诸多方面的挑战。进入1970年代以后，随着交通、通讯、金融等技术领域的进步，经济全球化的发展步伐明显加快，商业博彩作为一种亚行业要素而纳入到旅游业发展的概念被越来越多的国家或地区所接受。由于博彩业的特点是具有天然的社会危害性，各国和地区（包括香港）为了保护自身的经济和社会利益，纷纷通过“以赌防赌”，使得博彩业迅速在世界范围内漫延，对于澳门的博彩业构成了相当大的冲击。据有关统计，到80年代末全世界已通过博彩业合法化的国家或地区共达77个，博彩业总收入超过5,000亿美元，到了二十一世纪初时全球已经布满3,000多家各式博彩机构①，而澳门此时仍是只有以11家赌场见缝插针式为主的混乱布局。随着东南亚地区开赌及旅游业的蓬勃发展，澳门长期独家垄断的博彩旅游业的传统优势受到了挑战，澳门赌业的发展在区内已经不再具有唯一性，而是需要面对着与世界博彩市场上的剧烈竞争，显然以当前澳门博彩业的产业规模、布局和管理是不够的，而且实行的又是一种低效的制度安排，这迫切地需要一个有效的制度来替代。第三，提升博彩营运管理能力，扭转澳门治安严峻的问题。在博彩专营合约的制度下，澳门的博彩业缺乏内部竞争机制，无力应对外界日益严峻的挑战。尤其是1980年代中期以后，叠码式回佣制度盛行②，由赌场利益分配不均引起的黑社会恶性事件泛滥成灾，严重影响着澳门的社会治安和市场稳定，增加了政府的治理成本。而在回归前，因博彩业的经济利益涉及到政府博彩税收的稳定性，对于一直以追求短期利益为目标的澳葡政府来说，其更加缺乏进行制度变迁的动力。结合当时澳门发展的实际情况，诸如经济发展状况、在回归过渡时期上追求社会稳定和澳葡政府管治的夕阳心态等，此时都不具备对博彩业进行制度变革的条件。基于以上澳门博彩旅游业发展的种种问题，打破垄断专营，引入竞争机制，这已成为历史的必然。从制度变迁视角看，澳门回归后推动博彩业制度改革，转变经济结构发展方式有其必然性，因为这套“赌权”的制度安排明显已出现了不均衡状态，澳门博彩业面临的竞争压力主要是与其长期采取垄断专营的方式，以①数据来源于https://www.worldcasinodirectory.com/。②博彩业中介人制度是澳门博彩业经营的一大特色，是指从事博彩中介工作的人员，称为“叠码仔”。叠码制度早在澳门旅游娱乐有限公司成立时已经存在，但并不普遍。他们的工作是寻找赌客客源、鼓励赌客到赌场博彩、令赌场增加博彩收益，而自己从中获取佣金。直到1980年代中叶，随着澳门赌场广设赌厅（贵宾厅），为了要寻找更多赌客客源，“叠码仔”角色的重要作用突显出来，于是叠码制度也大行其道。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点73及与独特的中介制度紧密相关的黑社会活动猖獗有关，因此改革博彩业制度的潜在收益将远远超过了其成本。只有打破垄断，通过引入外资和竞争，将整体经济规模做强做大，才能促使澳门加速迈进亚洲博彩旅游中心的发展方向，并带动其他产业的发展。而2001年博彩专营合约的到期更为澳门特区对博彩业制度进行改革迎来了一次难得机会，回归后的特区政府和政权都已经发生变化，原来的既得利益集团联盟的基础已经瓦解，制度创新阻力大幅削弱，此时进行制度创新的成本相对最低，因而就成为了制度改革的最佳窗口。3.1.2“赌权”开放的政策过程公共政策是由公共权力机关经过政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的方案，而政策过程通常就是指对这种公共政策的规划与抉择，包含确定目标、规划方案、抉择方案和政策合法化。澳门回归后对博彩业制度进行制度的改革，它反映了特区政府在关于“赌权”问题上的一种发展抉择，实质上是一种政府的行动过程。而特区政府在推动博彩业制度改革的过程中是在一定的制度基础上构建的。随着“一国两制”在澳门的实现，以及高度自治和“澳人治澳”的安排得到落实，澳门博彩业的制度改革的障碍已基本扫清，特区政府因此正式把博彩业改革事宜摆上政府的议事日程，逐步开始了博彩业的改革进程。（1）确定政策目标政策目标的确定是公共政策制定的首要工作，它是政策规划者希望通过政策实施而达到的效果。对于博彩专营合约届满后，是结束专营权，引进竞争机制，还是维持专营权，哪一种对澳门的经济发展更加有利，在业界和政界上对此问题是有过争议的，当时摆在特区政府面前最具代表性的就有三种，而且无论是选择哪一种都是具有合理性的。第一种意见是应加强对博彩业的立例规管，认为澳门回归前夕社会治安的恶劣与赌场高度相关，因此在回归后必须改善赌场经营，提高博彩税率。①这一建议特区政府在澳门回归后应将博彩业发展本身进行更加严格的监管与管制，由于历史传统的原因，政府对博彩业的监管体制相对较为宽松，然而正是这种“无政府状态”的博彩业经营导致了澳门回归前的治安失控发展。第二种意见是要开放博彩业的营运经营，指出澳门应打破博彩业长期垄断的发展模式，全面改革博彩业制度，引进拉斯维加斯等新的经营管理模式，改善设施，加强多元化，为赌客提供更加舒适的环境，同时避免澳门经济过于依赖博彩业。①1999年在全国政协会议上，时任全国政协副主席霍英东指出“澳门的治安问题严重与娱乐公司独揽赌权及其经营方式有关。要解这个死结，未来特区政府应将赌权收回。”在当时他仍然是“澳娱”的股东之一。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点74①第三种意见则是主张应继续维持专营，担心改变博彩专营权会对于澳门带来不稳定，对澳门经济发展带来负面影响，认为应等特区成立几年以后再作打算，如何鸿燊本人希望博彩专营权在2001年约满后再延长几年。最后，特区政府通过理性决策，在中央政府支持下，以澳门全体人民福祉为重，坚决地推行“赌权”开放政策。而在特区政府的一份官方文件上也清晰阐明，澳门开放“赌权”要达到的三大目标②：“一是发展一个具竞争力的博彩工业，并采纳一些现代博彩营运及顾客服务管理模式；二是为澳门居民创造更多就业机会，并在经济发展及社会稳定得到提升的同时获得各种利益；三是透过不断提高博彩行业的公平、诚信及不受犯罪活动影响之声誉，进一步巩固澳门作为区域内的博彩娱乐中心。”对于特区政府来说，通过开放“赌权”的发展可以有助于解决澳门社会存在的问题。（2）规划政策方案在确立了博彩业制度改革的议程以后，为了实现既定的政策目标，特区政府下一步需要组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤。这一阶段是政策制定中最复杂的环节，也是最关键的环节。在过程中，特区政府迅速抓住改革契机，并进行了认真、周密的准备工作，为该项政策的实行做了大量的实质性工作。与此同时，澳门在首份发表的施政报告上提出“固本培元，稳健发展”的方针，特区政府依据澳门《基本法》第118条的规定，推动着以“赌权”开放为核心的博彩业制度改革，并且制定“以博彩旅游业为龙头，以服务业为主体，带动其他行业协调发展”的产业政策，以此来确定和巩固博彩业在澳门经济中的主体地位。特区政府对政策规划的实质性工作如下：2000年6月，澳门博彩业专责委员会成立，专委会根据行政命令第120／2000号负责研究澳门博彩业的发展、法律、行政法规及政策等，由行政长官何厚铧亲自出任主席。2000年8月23日，博彩业专责委员会举行首次会议，在会上决定聘请香港安达信(ArthurAndersen)顾问公司作为澳门博彩业未来发展方向和政策的顾问公司，开展研究“赌权”开放问题。其后，该委员会在2001年完成草拟《娱乐场幸运博彩经营法律制度》。2001年6月，澳门立法会开始实质性审议《娱乐场幸运博彩经营法律制度（法案）》，并且通过媒体向澳门民众公布,让公众参与讨论。①1998年秋，“赌王”家族内部传出对博彩业改革的呼声，何鸿燊的女儿何超琼向传媒公开表示了对澳门赌业现状的不满，指出“将来澳门如果要继续保持优势，一定要全面改革。现行的赌场事业，根本照顾不到市场全面需求。”②《澳门向博彩业竞投者发征求书》，《经济参考报》2001年10月16日。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点752001年8月30日，澳门特别行政区立法会讨论正式通过《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，简称《博彩法》，这成为澳门未来博彩业的主要法律规范。新《博彩法》主要内容是就批给制度、经营条件、竞投及承批公司的经营模式、股东与管理人员资格、博彩税等主要项目作出了原则性的规定。2001年10月29日，澳门特区政府决定待“澳娱”公司的幸运博彩专营合约于12月31日期满后，批出三份承批合约，并欢迎全球各地公司前来投标。同时，制定出《规范经营娱乐场幸运博彩的公开竞投、批给合同及参与竞投公司和承批公司的适当资格和财力要件》的行政法规，主要对公开竞投的程序、标书评审、批给标准等作出规范，来作为《博彩法》的补充。通过以上澳门特区政府制度规划政策的流程来看，新法案的成功通过是经由政府与社会各界充分的努力而得出的，而且有了前期的准备工作和相应的法律、法规配套支持，特区政府才能够将博彩业未来的发展掌握在自己手中。（3）政策抉择方案通过增加赌牌发放，将每年营业额达5,000亿元的澳门赌业市场向国际市场开放，无疑给许多的世界大财团提供了很好的机会。澳门赌牌竟投启动的正式阶段是由2001年11月5日到12月7日止，通过三十三天的激烈竞投，期间先后有世界各地21家大公司向特区政府投牌和递交了竞投标书，其中有世界级赌王、国际知名的博彩业酒店集团等，资金涉及澳门、香港、台湾、美国、马来西亚、新西兰以及菲律宾等国家或地区。而在12月13日行政长官何厚铧指出，“特区政府收到了21份竞投标书，这不单是一个理想的数字，更重要的是当中包括了很多的世界级的博彩公司，以及由不同地方资金组合的股东参与竞投。”①因而，特区政府在作出选择时具有很大空间。在此阶段上，特区政府需要根据已经制定出来的政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制定和程序规定做出决定性选择，这是在整个“赌权”开放政策中最具实质性意义的阶段。但同时，作为政策制定和制度变革的主体，特区政府还需要兼固多方面的情况，要平衡各方面的利益，做出最合适的选择方案，因而也是最为考验特区政府能力水平的一步。由政府的决策理性模式看，特区政府通过这三间公司的组合，目的是“期望其各自能发挥所长，将澳门打造成区域内重要的休闲度假及会议展览中心之一。”（冯邦彦和黄佳佳，2003）通过是次博彩业制度的变革过程，打破垄断，引入国际资本和竞争机制，提高资源配置和运用的有效性，重新巩固博彩作为澳门经济中的主导地位，同时带动其他产业的协调发展。①《澳门三个赌牌归属落定》，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2002-2/08/content_5106562.htm。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点76因此，根据负责此次整个竞标及评审工作的小组委员会对竞标者的标书作出的详细批阅及审查，在决定赌权批给的对象选择上有着几项竞投标准，比如要考虑到承批人在经营投资及管理上的情况、能否带动竞争作用、是否具有公认的商誉、对澳门所作投资贡献的承诺等。①由此可以看出，除了确保公共财政收入来源的稳定外，特区政府更着眼于推动澳门经济和社会长远发展的整体目标，主要是突出能为澳门带来除博彩业外的管理经验和世界性的营销网络，既要刺激澳门经济，又要能带动澳门经济转型，以及为政府和市民带来利益。最终评审结果将呈交由行政长官何厚铧做出最后审批。在2002年2月8日，竞投委员会正式宣布，将澳门娱乐场幸运博彩临时判给澳门博彩股份有限公司（简称“澳博”）、永利度假村(澳门)股份有限公司（简称“永利”）、银河娱乐场股份有限公司（简称“银河”）。就政府角度来说，这三张获得牌照经营权的公司必定是特区政府认为最有利于澳门长远经济发展的最佳组合。根据公开报告②所示，第一张牌照批给澳门博彩股份有限公司，因为该公司具有在澳门经营博彩业的长期而丰厚的经验，有现成的赌场设施及熟练的员工，可供它实时开业，由该公司获得一个赌牌，能有利于澳门博彩业的稳定发展，保障特区政府主要财政收入的延续性及连续性，并避免近万员工的突然失业；第二张牌照批给永利渡假村(澳门)股份有限公司，因为该公司的主要股东是世界五大“赌王”之一的史提芬.韦恩(StephenAlanWynn)，其在发展休闲度假方面有很成功的经验，并以在这方面非常有创意而闻名世界；第三张牌照批给银河娱乐场股份有限公司，是因为银河的主要股东是美国内华达州威尼斯人集团，特区政府看中其经验丰富的国际会议和展览经营，而且在这方面业务上有广泛的国际网络。（4）政策方案的合法化经过政策方案选择后，至此政策制定的阶段也基本结束，但博彩业“赌权”的开放尚不能马上付诸实施，因为还必须经过特定的程序使之获得合法的地位。而且在这过程上虽然是政策制定过程的最后一个环节，但亦是在严格的程序下进行的一系列十分严肃的行为过程。比如在资格审查过程上，经过竞投委员会审查，在21家提交标书的公司中有三家所提交的资料未符合有关规定，不能进入下一阶段的竞投程序，因此在将这三家公司剔除出局后，使得竞标公司剩下18家。③其后，在竞投程序进入咨询期间，先后邀请过这18家具争夺承批权意向的公司介绍各自的投资计划和发展大计，并就相关的问题进行咨询，并且进一步约见当①澳门第26／2001号行政法规《规范经营娱乐场幸运博彩的公开竞投、批给合同及参与竞投公司和承批公司的适当资格和财力要件》。②《博彩竞投尘埃落定180亿巨资将入澳门》，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2002-03/03/content_5113512.htm。③《澳门三个赌牌归属落定》，《中新社》2002年2月8日。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点77中的九家公司，为了进一步深入了解标书的情况，评估有关公司的经验和实力。从而在当中充分显示出特区政府作为一个实行高度自治地区，具备着可以进行相应的法制工作机构审查的权力及领导决策会议的最终决定权。最后，在2002年3月28日、6月24日和6月26日，澳门特区政府与澳博、永利及银河三间营运公司分别签署了《澳门特别行政区娱乐场幸运博彩经营批给合同》，而合同有效期则分别为18年、20年、20年。随着三张赌牌批给的全部尘埃落定，也标志着澳门博彩业历史从此翻开了崭新的一页。新赌牌于4月1日开始营运。最后，在“赌权”开放问题上，除了特区政府上述所进行的一系列政策过程外，其身处的“行动舞台”也是一个重要的组成要素。从制度变迁的路径看，博彩业在澳门回归后仍得以存续经营，“一国两制”发挥了主要作用，这包括在宪法和政策两个层面上。在宪法层面，规定国家在必要时得设立特别行政区，实行特殊的制度安排，因此中央政府在过程上对特区政府表示了充分的信任。在2000年3月8日，时任国家主席江泽民出席了澳门特区全国人大代表团会议，他强调澳门的博彩业政策由特区政府自行决定，中央绝不容许任何单位、任何部门，包括中资机构，参与澳门的博彩业。12月份，当他再次来到澳门时，再一次向澳门各届表示，博彩业是澳门的特色，今后应该继续，而且要发展。在政策层面，1999年在国家收回澳门主权的同时，也连同澳门原有的制度和法律一并兼收过来，其中就包含对博彩业制度的承认。1982年，澳葡当局通过《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》(第6/82/M号法律)，法律第4条规定：“为着幸运博彩经营之批给目的，以澳门地区为恒久性博彩区域”以及第5条第3款中规定：“以特别准照制度的批给，最高数额为四个”（在1986年的《修正条文》中改为三个），早已经为打破幸运博彩的专营局面作出过考虑和准备。因此澳门回归后，特区政府也不得不在这一系列的规则约束下作出决策决定。从而这些都构成了在澳门回归后有谁来参与决策以及在决策中将采用何种规则。在《基本法》的安排下，澳门特区政府的管治职能被充分体现出来，特区行政和立法会的关系得到有效配合，“一国两制”的原则在澳门得到有力贯彻。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点78表3.11982年和2001年澳门新旧幸运博彩经营批给制度之对比《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》(第6/82/M号法律)《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16／2001号法律）批给制度以专利制度或特别准照制度形式，最多为三个订定批给上限至多为三个批给期限不少于八年，亦不超出二十年。期限满后可予以多次续期，每期最多为五年不得多于二十年，期限满后可例外地一次过或分多次延长，但总数不得超过五年适当资格无参与竞投公司之经验与商誉博彩特别税经营总收入的26％及合约所定的一项保证数值毛收入计算之35%其他承诺义务设立及/或维持港澳间有定期班次的快速载客运输交通；疏浚海上或港口的工作，主要是对内、外港航道的维持作出推动或贡献在博彩厅及区域装设电子监控设备，以保障人身和财产安全；每年拨出不超过其博彩经营毛收入2%之款项予一个以促进、发展或研究文化、社会、经济、教育、科学、学术及慈善活动为宗旨之公共基金会；及每年拨出不超过其博彩经营毛收入3%之款项，用以发展城市建设、推广旅游及提供社会保障。①资料来源：作者自行整理。3.1.3政策调整中的企业与政府博弈从产业发展的视角来看，一个完善的市场竞争机制和有效的政府政策支持，通常是一个地区经济发展运行能够取得有效成功的保证，其反映了在产业发展中的政府与市场的互动关系。由于博彩行业性质的特殊性，以及其在澳门经济和社会发展中的独特作用，自其形成以来及在长期发展中都与澳门政府有着非常密切的关系，两者通过以独家专营制度为基础形成一种带有垄断色彩的发展模式，形成了在企业与政府之间的“共谋”现象。澳门回归后，特区政府对博彩市场的制度改革是形成新时期下的澳门博彩业市场结构的决定因素，因而涉及到政府与企业之间的博弈问题。从制度性变迁的走势来看，2002年特区政府以“赌权”开放为核心对博彩业所进行的制度变迁，虽然在一定程度上的确实现了产业的开放竞争，但是开放后的博彩业制度却仍然不是采用完全市场化经营的模式，而是一种有限度的开放②，①澳门：娱乐场幸运博彩经营法律制度[第16/2001号法律]。②以完全市场化经营为代表的就是拉斯韦加斯模式。拉斯韦加斯是世界上最著名的赌城，赌博在当地被视作为一般性的娱乐产品，并具有一般商品的特征，政府通过制订了规章制度和开放市场允许大量准入，依靠市场竞争机制充分发挥来调节资源在整体经济中各个行业中的配置。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点79因此可以预见的是在澳门，澳门这种专营制度安排的惯性仍将在相当长时期中发生作用。澳门博彩制度产生的是一种寡头市场结构，在这种制度安排下，博彩产品在澳门并不是一种真正的市场商品，市场无法发挥基础配置作用，只能通过政府与企业之间不断博弈来达到产业的均衡发展。2002年2月，就在所有人都认为博彩业制度改革已踏入最后阶段或即将结束时，年底情况却发生变化，具体原因是因为银河集团和威尼斯人集团决定要分开发展。这次制度改革由特区政府批给的三个获得赌牌经营权公司中，澳博是港资，永利是美资，只有澳门银河是由港资和美资合作经营（威尼斯人持有澳门银河股份的35％），诚然，这是为了考虑到让澳门博彩业发展的主导权日后不会大部分掌握在国外资本手中，但恰好就是在此一问题上出现了令特区政府当初制定政策时没有预料的状况。在一个自由竞争的市场环境中，美资作为外来资本的一种，在进入任何国家或地区投资经营或合资经营，若因为理念不同，与当地社会的经营文化没法融入适应，最后都可以选择不合作或者撤资，对于一般国家发展而言这是平常可见的，对于当地的投资影响也是相对有限的。但是在澳门由于涉及到主导产业的发展问题，其所带来的结果也随之不同。在银河和威尼斯人两间公司联手成功获得一张“赌牌”之后，却因为中西文化不同认知而产生了诸多矛盾。比如，属于美资的威尼斯人在经营运作上比较开放，要求合作一方提供其背景材料包括内部的股权持有人名单及财产情况等等。这对身为美资的威尼斯人一方看来是双方合作的基础，并且符合法律精神。但这个要求遭到吕志和家族的断然否决，其声称这是属于其公司内部“商业秘密”，属于“中国人的职业操守”，认为威尼斯人这是不相信合作者职业操守的无理要求。双方各持己见，不愿妥协，最终只能交由澳门特区政府出面想方设法来解决。从一个因公司内部股东合作矛盾产生的问题上升到需要特区政府介入协助的层面，反映了澳门博彩业发展及其制度改革的复杂性。从结果上看，当初中央政府在特区政府决定开放“赌权”时只默许发放三张赌牌，同时在澳门新《博彩法》上也订定“批给上限至多为三个”，于是特区政府通过权衡了政治与经济上的利弊后，决定“另辟蹊径”，按照博彩法律中的“分专营”规定，批准“银河”以“转批给”的方式，将赌牌一拆为二。澳门特区政府的此举做法在社会上一直有着很大争议，从政府理性的角度，开放“赌权”政策能够推动特区经济的未来发展，并为政府带来更多税收，因而经营博彩业的公司越多越好，但由于博彩业是一种广受争议的特殊行业，要受到法律的严格约束，以及它对于澳门未来发展带来的贡献，甚至涉及到“一国两制”制度在澳门的稳定发展，却又并不能够随意的增加，只能够以签订合约形式来规

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点80范企业的行为。就正如何厚铧在谈论开放博彩业时指出，“澳门博彩业的开放有一个前提，就是必须按部就班。”①因此，从澳门的现实和本身的需要考虑，特区政府“创造一个比现在更有竞争力，更健康，更多元化的博彩旅游市场对澳门是有利的。”②（田曼和梁曼庄，2006）按照合同关系看，特区政府原则上只需要与因竞投而获得赌牌的澳门银河进行协商，但澳门银河之所以能够进入澳门博彩业，其中一个重要因素是其背后的威尼斯人拥有着领先于世界的经营会展业经验及遍布世界各地的网络。特区政府对未来澳门博彩业发展的一个战略构想，就是希望借此改造和提升澳门博彩业素质，使原来纯粹的赌博业向集旅游、娱乐、会展于一身的综合方向转移。如果只与澳门银河签约，澳门发展会展的因素便也引不进来，显然就失去了“赌权”开放的本意；如果转而选择与威尼斯人签约，那么澳门便将面对有三分之二的赌牌被外资公司把持，违背了在“赌权”开放上有关外企及外资在未来赌牌中及博彩业规模中的比例不得超过49%的原则规定。这是其中之一。另外，也有观点认为拆分赌牌是出于政治需要。当初中央批准澳门开放博彩业的条件，除了明言只能是发出三个赌牌外，还附加了一些政治条件，如“全中国只有澳门可以开赌”、“中资企业不能参与赌牌竞投”、“不能让台湾的国民党势力染指澳门赌业”等。一方面，“银河”与“威尼斯人”的重组，就是要阻止前台湾国民党大掌柜刘泰英染指澳门博彩业；另方面，澳门“赌权”开放可能还涉及到中美国家间的较量，因当时中国正在争取2008年北京奥运主办权，在分配策略上国家希望充分利用两家美资博企分别与美国两大政党的密切关系，由其向国会议员及党团进行游说，以赌牌换取美国不阻拦北京2008年“申奥”的机会。③可见，澳门“赌权”开放政策并非是一件简单事情，还涉及多方面的利益关系，包括如何说服中央政府允许两家美资赌场的进入，这就涉及到中央政府的政治思维。因此，“赌权”开放的利益不仅包括了地方经济层面，还可能涉及国家政治层面，特区政府所做决策不得不更加谨慎。然而，从赌牌分拆的这一变化来看，其对澳门造成的影响相当大。特区政府利用行政措施容许了各家赌牌持有者能够“转批给一次”，最后是澳门博彩业的市场格局演变成“三主三副”六个赌牌，比原本规定上多出了一倍。澳博及永利先后在2005年4月20日及2006年9月8日各自与“美高梅金殿超濠股份有限公司”（简称“美高梅”）及“新濠博亚博彩(澳门)股份有限公司”（简称“新濠博亚”）签订了转批给合同。经过赌牌的“扩张”后，澳门博彩业的经营格局是①2000年12月13日澳门特别行政区行政长官何厚铧在接受内地记者采访时曾表示：总的来说澳门博彩业的开放有一个前提，就是不能因为博彩业的开放和发展影响到整个社会的稳定，影响到博彩业在澳门健康的发展，更不能因此影响到特区政府未来几年来自博彩业的稳定收入，因此必须按部就班。②《何厚铧谈澳门赌权开放》，《中国新闻社》2000年12月14日。③永逸：《二零二二年重新競投賭牌的多重考量》，《華澳人語》2018年12月11日。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点81何鸿燊家族依然掌握三张博彩牌照，其市场份额也由开放赌权时的三分之一变成了二分之一。①由于在面对博弈危机上，特区政府通过灵活手段成功以赌牌“转批给”的形式处理了上述事件，但从原来根据规定上只能有三张正牌，又衍生出另外的三张副牌，进而使得博彩企业对澳门的投资额也翻了一倍，澳门“赌权”开放的结果最终是由三足鼎立变为六强争雄。3.2“赌权”开放对澳门经济社会的影响3.2.1澳门博彩业的国际化、现代化发展通过实施博彩业制度改革，澳门打破了长期以来的“赌权”垄断经营，实现了引入市场竞争机制，成功地吸引外资，为博彩业注入了新动力，为澳门的长远可持续发展打下较好基础，由于“赌权”从垄断经营走向适度开放，提升了整体行业素质和服务管理水平，使得经济结构实现进一步转型发展，澳门博彩业的发展也不断走向了国际化和现代化的转变。在国际化方面，通过大量的国际资本流入到澳门博彩业。“赌权”开放的发展，其最直接带来的效应就是外资投入的大幅增加，根据2002年特区政府发放牌照时，政府与博彩承批公司签订的合约上并没有列明任何的现金对价，特区政府提供价格低廉的土地、发放垄断的牌照，而牌照获得者承诺至少将会投资的金额②，比如“永利”将在七年内投资四十亿元元，“银河”将在十年内投资八十八亿元元，而“澳博”也承诺其在原来已经拥有的博彩建成项目上，将在七年内再投资约四十七亿元。从而这为澳门直接带来了将近二百亿元的巨额投资，给市场的发展营造了很大信心，有利于刺激当时由回归前所带来的经济发展低迷景况。不仅如此，由于之后受到赌牌分拆的影响，各获得批给持有者的博彩企业进行的项目投资金额也相继投入增加，进一步促进了澳门回归后的各行各业经济的繁荣建设。自2002年引入美资之后，澳门博彩业的竞争格局已初步形成，市场上形成了以“澳博”为代表的本地博彩企业和以美资为代表的非本地博彩企业之间的竞争。六大博彩企业为了竞争及履行赌牌的投资承诺要求，在初期纷纷大兴土木。比如在金沙中国、美高梅中国及永利澳门三家美资博彩企业中，金沙中国的第一个娱乐场率先在2004年中开业，成为澳门首家非“澳博”旗下的外资赌场，引入拉斯维加斯式的经营模式，并且创造了开业一年就回本的奇迹。其后该公司在澳门①在赌牌演变成“三主三副”的格局下，2005年，何鸿燊的二房长女何超琼与米高梅公司合资，以2亿元的价格从父亲手中买到了澳博公司的副牌。2006年，二房儿子何猷龙与澳大利亚首富之子合作，以9亿美元的高价从永利集团手中买到了最后一张副牌。至此，何家的市场份额由开放赌权时的三分之一变成了二分之一，再次成为澳门赌场最大的家族。②数据来源于澳门特别行政区政府博彩监察协调局。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点82路氹区域的金光大道项目分别在2007～2016年间分阶段建成和营运，根据已披露的累计投资额就高达约1,014亿元。随着此阶段澳门经济的不断发展，市场营商环境大幅改善，其他博企也相继加大了在澳门的投资发展，一座座大型娱乐综合项目及配套设施不断拔地而起，都通过以庞大的体量吸引公众的注意力。根据2018年发布的《澳门旅游休闲发展报告(2017-2018)》内容显示出“自2002～2014年底，六大博企累计投资约2,600亿元，它们已履行合同中的非博彩元素的投资承诺，其中，威尼斯人占到投资总额的30%，因而投资金额最大；美高梅最少，只占7%。”①借助“赌权”开放的发展，为澳门带来了重大的经济效应，大力促进了澳门的现代化发展。（1）资本效应。在“赌权”开放和旅游业发展的影响下，促进了私人投资对旅游娱乐设施等大量投资，而且有着愈加奢华的趋势，使澳门建筑房地产业进入了一个投资热潮，如有学者指出“澳门已从一个小型建筑为主的城市，演变为巨型建筑为主的城市”（严忠明，2013）。2001～2015年是澳门回归以来发展最快的阶段，私人部门的固定资本形成总额由42亿元增加至796.5亿元，实质增长增加了17倍②，由此更加推动着澳门城市现代化的建设。在1999年回归时，澳门陆地面积为23.8平方公里，到2018年扩张至32.9平方公里，约增加了五分之二，同时博彩业呈现出集聚发展的趋势，新口岸区域和路氹区域成为博彩业主要发展竞争的两个场地，尤其是路氹区域的城市开发发展计划③，因而极大推动了澳门的城市建设和现代化发展。（2）规模效应。从2004年首家外资赌场建成开业以后，只经过仅仅两年时间，澳门已经发展成世界第一大赌城。2004年以前，澳门只有赌场11家，到2006年底，澳门赌场已增加至24家。至2007年，随着星际酒店、永利澳门、威尼斯人、美高梅金殿等各公司的重要博彩项目陆续开张，六大博彩巨头的竞争格局终于成型，澳门赌场增加到了28家，赌台及角子机数量则分别增加近十二倍和十五倍。截至2019年底，澳门有幸运博彩娱乐场共41家（参见表3.2），赌台及角子机数量分别达6,739张和17,009部（参见图3.1），澳门博彩业的经营规模迅速扩大，并已经远远超过了拉斯维加斯赌场的经营规模。①林广志：《澳门旅游休闲发展报告（2017-2018）》，《社会科学文献出版社》，2018年6月1日。②澳门统计暨普查局.2001-2015年澳门私人部门的固定资本形成总额。③1992年澳葡政府成立路氹填海区发展办公室，负责路氹填海区的建设和开发，该处原本规划为一处新市镇，作为对邻近的路环联生工业村的后勤支援城区。但后来因临近回归时经济不景气，导致路氹区域的发展受阻。在博彩业开放后，因为吸引外资带来了对土地开发的巨大需求，重新推动了这一区域的发展建设，同时为配合整体发展要求，特区政府对其作出了新规划。将路氹新城的规划定位为旅游娱乐、商业服务、物流服务、科技教育及产业、文康体育以及生态保护等活动的腹地。在澳门特区政府向全球征集投标标书时，作为联合竞标之一的澳门银河和美国金沙集团就已经将目标投向了这片荒凉地区，策划了一个将拉斯维加斯度假村酒店模式引进到路氹地区的开发计划。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点83表3.22002-2019年澳门幸运博彩娱乐场数目承批公司澳博银河娱乐威尼斯人永利新濠博亚美高梅金殿超濠总额200211000001120031100000112004131100015200515110001720061751100242007185211128200819531213120092053131332010205313133201120631313420122064131352013206413135201420641313520152064141362016206524138201722652414020182265242412019226524241数据来源：澳门特别行政区博彩监察协调局。图3.1澳门赌枱和角子机总数的增减（期末数目）02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,00016,00018,000赌枱（张）角子机（部）

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点84（3）就业效应。2002～2007年间澳门博彩业从业人员数量增长翻了两倍以上，到2007年底，博彩业就业人口总数达7.27万人，比去年同期增加38.5％，是增长最快速时期，此后博彩业一直占总就业人口比重约四分之一。在博彩业扩张的同时带动了部分产业谷底回升，诸如建筑业、批发零售业、酒店业、饮食业和金融业等有一定发展，从而带动了更多就业职位，在澳门有多达10多万人都是间接依靠博彩业为生，澳门失业率因此不断下降，目前已经接近充分就业情况。图3.22002-2019年澳门博彩就业人口及其变动率（4）产业效应。例如，2006年9月开业具有拉斯维加斯风格的永利澳门综合式渡假酒店，内设有1,000间以上豪华客房及套房和200张赌台，更荣获2011年《福布斯旅游指南》五星级酒店及水疗中心殊荣，汇集美食、水疗、购物及娱乐于一身。威尼斯人集团投资约200亿美元在金光大道兴建的超大型度假村酒店，更是设有三千间豪华客房及集博彩设施、会议展览中心、娱乐休闲、主题购物和体育于一体，其中会展场地占地达11万平方米，是亚洲其中一个最大的会议展览中心。2007年8月开幕时是亚洲最大的单幢式酒店及全球第二大的建筑物，也是亚洲区内集庞大设施、旅游热点和各种优良设备于一身的旗舰级建筑。此外，“赌权”开放和国际资本的进入，对澳门的技术进步、财税增收和贸易扩大等方面也起到了重要作用。从而开放“赌权”的发展促使澳门的博彩旅游业成为最具规模的世界级产业，并且带动着经济在回归后的高速增长。3.2.2博彩业“一业独大”的成型在经济全球化时代，任何独立关税区包括澳门在内都必须要有国际经贸的联系，通过由政府之间的谈判或进行商议，不断地推动外部性制度创新，其目的是主要改善本地区的国际贸易条件，扩大本地企业的国际生存空间。从澳门的发展需求看，推动外部性制度的创新更加重要，因为对于一块陆地面积仅有30平方-10-5051015202530354045020406080100120％千人博彩就业人口变动率

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点85公里的澳门而言，只有不断通过外部性制度创新来处理好与周边国家或地区的关系，才能获得发展机会。港澳回归后，“一国两制”的政策优势凸显，中央政府大力支持澳门和香港经济的繁荣与稳定①。经与中央政府的磋商，由2003年7月28日开始，中国内地实施试点个人港澳自由行政策。这个俗称“自由行”的重要举措，使内地居民赴港澳旅游必须跟旅游团的历史成为过去，对于港澳及内地的经济、社会、文化都产生了深远影响，特别是促进依赖旅游业的澳门经济有了飞跃的发展。正如一位受访人士指出：“当时，为什么将赌牌分拆以后并没有带来太大问题，因为自由行政策，原来搞‘赌权’开放的时候是没有预计到这一因素的，所以赌牌虽分拆以后也得以有饭吃。”依照此政策，在开放港澳自由行的地区，相关城市居民个人如果要到港澳旅游，可凭本人身份证和户口簿向当地公安机关出入境管理部门申请办理“往来港澳通行证”即可。经过多年来的发展，开办港澳自由行旅游试点的地区，从首批在广东省内的中山、佛山、东莞、江门，然后到整个广东、北京、上海等省市，再陆续扩大到内地49个大城市，涉及全国22个省、自治区和直辖市，人口覆盖面占到全国总人口的五分之一左右。截至2019年底，内地省会和副省级城市除哈尔滨、青岛、西安、太原、兰州、西宁等城市外全部开通。中央政府通过此一举措，不仅保护了澳门博彩业不受来自内地的竞争，还利用了内地的庞大市场来促进澳门旅游娱乐业的发展，从而形成了澳门的外部性制度创新。①这里主要是指受2003年出现的“非典”疫情的影响。当时澳门虽然实现了零感染，但邻近地区的“非典”疫情对于依赖旅游业的澳门经济造成很大的影响，导致访澳旅客的大幅度下降，赌场的人流量和投注额都有所减少。根据统计，四月份入境的旅客数字下跌三成多，赌客少了三成，酒店入住率跌至三成半，的士营业额下跌超过四成，澳门航空的客运量大跌六成多，旅行社生意更大幅下挫九成。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点86表3.3港澳自由行试点城市推行时间表一覧实施时间试点城市2003年7月28日东莞，佛山，中山，江门2003年8月20日广州，深圳，珠海，惠州2003年9月1日上海，北京2004年1月1日汕头，潮州，梅州，肇庆，清远，云浮2004年5月1日汕尾，茂名，湛江，阳江，韶关，揭阳，河源2004年7月1日南京，苏州，无锡，杭州，宁波，台州，福州(限市区)、厦门，泉州2005年3月1日天津，重庆(限15个区县)2005年11月1日成都，济南，大连，沈阳2006年5月1日南昌，长沙，南宁，海口，贵阳，昆明2007年1月1日石家庄，郑州，长春，合肥，武汉注：从2012年9月1日起，公安部出台便民政策，允许在北京、天津、上海、广州、深圳、重庆6市允许非本市户籍就业人员和高等院校在读大学生异地办理港澳通行证及各类签注（包括港澳个人游G签注）“自由行”政策的实施，使澳门来访旅客出现爆炸性增长，并且彻底地改变了澳门的客源结构和博彩业的供给。2003年，访澳旅客的总数为1,189万人次，比上期增长3.1％，但其中来自中国内地的旅客的总数为574万人次，比上期增长35.4％，占旅客总数的48.3％。①而仅过了一年，2004年的访澳旅客总数上升到1,667万人次，比上期增长40.3％，其中的内地旅客总数为953万人次，比上期增长66％，占旅客总数的57.2％；到2014年，访澳旅客总数已经突破三千万人次，其中内地旅客占六成半以上。②2003年内地旅客已超过香港旅客成为澳门的最大客源，之后一直稳居于澳门第一大客源地位，在2014年内地旅客已为香港旅客的3.3倍。2004年，投资2.4亿美元的金沙娱乐场投入营运的首年即已收回投资成本，创造了“金沙效应”③。访澳旅客的不断上升，极大刺激了其他各大博企承批人对原项目计划的投资意向，因而在其各自赌牌经营限期内陆续推出了更为庞大的投资计划。可以说，澳门“赌权”开放后实现博彩旅游业繁荣的背后，就是由于自由行政策和内地旅客的大量涌入的影响造成的。随着澳门的资源条件发生变化，需求决定着供给，澳门经济结构实现了转型的发展。①澳门统计暨普查局.统计年鉴2003年。②澳门统计暨普查局.统计年鉴2004年和2014年。③根据《人民网》2006年报道显示，金沙集团主席萧登．艾德森凭着在澳门开办的首家赌场──“金沙娱乐场”开业，平均每小时进账100万元，旗下美国金沙集团于2005年12月公开投股上市，股价首天狂升61％，令艾德森身家暴涨3倍至115亿美元（897亿港元），高踞是年度福布斯美国400大富豪榜第三位。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点87通过“赌权”开放和自由行的制度安排，澳门成功推动了回归后经济发展的加速转型，经济结构逐步形成“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体、带动其他行业协调发展”的方向调整。由于博彩业的高速发展，2014年与2004年比较，澳门博彩业毛收入从435亿元猛增至3,527亿元，十年时间翻了七倍，政府博彩税收入从152亿元增至1,367亿元，翻了八倍。2006年澳门博彩业毛收入超过同期美国拉斯维加斯的赌场收入约48亿澳门元，截止到2018年澳门博彩业的市场规模已经达到拉斯维加斯的三倍水平。随着博彩业规模迅速扩张，其突出表现在澳门整体经济中的占比很高。表3.4是关于“赌权”开放后的博彩业在GDP、税收和就业等重要宏观经济指标上所占的比例。当中看到的是，博彩业在经济总量中占比在最高时在60％以上，博彩税占特区政府整个财政收入在最高时为85％，而且占到总就业人口数量的1/4，从而数据变化的最突出的经济社会含义是：博彩业“一业独大”，进而对澳门的整体发展产生了巨大影响。表3.4博彩业在经济结构中“一业独大”发展的相关数据（单位：％）博彩产值／GDP博彩税收／税收博彩就业／就业人口2002385111.5200342.357.611.6200446.263.814.3200543.361.417.2200640.955.819.9200744.559.424.8200847.269.424.420095065.423.6201059.277.7242011638125201262.978.226.1201363.176.425.9201458.584.524.220154877.123.8201647.276.423.82017497924.3201850.580.321.82019--22数据来源：澳门统计暨普查局。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点883.2.3“一业独大”对澳门发展的主要影响在博彩业“一业独大”发展的高速带动下，澳门回归后的地区经济生产总值也实现了巨大增长。通过2018年与1999年比较，1999年为澳门经济发展最低迷时期，以当年生产者价格按生产法计算的本地生产总值仅有467亿元，到了2018年则增加至4,372亿元，为历史最高水平，二十年间翻了八倍多；在人均GDP方面，由12万元增加至67万元，也提升了接近五倍。但相应地，虽然澳门实现了回归后经济高速增长的奇迹，然而在“一业独大”及经济急速发展下，却对澳门长远的经济发展产生更加深远的影响。这些影响主要有以下三个方面：1.对土地资源的排挤效应澳门自开埠以来，城市发展就一直受到资源约束，对于土地资源的稀缺历来是限制澳门经济发展的最大因素。根据史书记载，1840年澳门半岛的面积只有2.78平方公里（谭光民，1999），后来因沿岸填海而不断扩大，据自有记录记载，到1912年澳门总面积仅11.6平方公里，1998年才扩展到23.6平方公里；但按照1999年的人口估计，澳门当年的人口规模已有43万人，平均每平方公里的人口密度高达18,050人，人口密度非常之高，土地资源已属相当稀缺。而在“赌权”开放后，澳门博彩业开始了高速扩张的步伐，各式各样新兴赌场的建设林立，不断地改变着澳门城市的发展景观。例如2007年落成在“金光大道”计划的威尼斯人度假村酒店，其建筑面积足以容纳90架波音747客机，包括多项华丽景点、3,000多间豪华套房的时尚酒店和多元化、大众化的娱乐设施、完备的会议及展览场地，组合成亚洲其他地方难以匹敌的综合性旗䚀项目（胡琼，2012）。根据澳门统计暨普查局资料的相关统计，由1995开始及在其后的六年时间，澳门固定资产形成总额为负向增长，2000年的跌幅更多达32.1％，这与当时澳门所处的经济不景气和发展衰退大环境有关，私人部门不愿意在澳门投资，政府也尚无能力加大投资，使房地产建筑业从极度的繁荣迅速陷入低迷不景气的困局。与之相反的是，在“赌权”开放政策正式实施当年，澳门固定资产形成总额已经实现10.7％的正增长，之后不断上升，由2002年的56亿元增至2015年的891亿元，增加近十五倍，其中私人部门固定资本投资总额的每年平均增长率约30％。①由此印证了澳门在“赌权”开放后实现房地产市场发展的迅猛回升。由于博彩业发展的兴旺，大量占用澳门本已非常有限的土地资源，通过房地产市场的发展造成了土地价格的快速增长，导致经济发展所需要的资源压力进一步加剧。根据官方数据显示，澳门楼宇单位买卖的价值总额从2000年的58亿元增至2018年的896亿元，翻了十四倍以上，但同期扩大的成交量却仅有1.5倍①澳门统计暨普查局.统计年鉴1995年至2015年。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点89①，这恰好表明了澳门楼宇单位价值的升幅十分迅速，同时也拥有越来越多的投资者对澳门房地产市场表现出极大的投资热度。从经营成本看，工业用地和办公室用地的经营成本大幅上涨（参见图3.3）。2018年与2004年比较，澳门工业用地每平方米均价由2,432元增加到56,393元，大幅翻了约二十二倍；办工室用地每平方米均价由10,354元增加到163,863元，大幅翻了约十五倍；两者每年平均增长率几乎都为25％。②土地用地成本的大幅增加直接影响到其他经济资源的发展投入，随着楼宇价格急升，导致发展机会成本增加，中小企业的经营难度加大，澳门在博彩业发展的不断膨胀下需要面临更加高昂的社会成本。图3.32004-2018年澳门工业用地和办公室用地平均成交价格变化2.对人力资源结构发展的影响博彩业在短短数年间的迅速发展为澳门本地市场创造了大量的就业职位，澳门回归后的失业率因而持续好转，失业人数降低至历史的最低位，各式各样新开张的大型赌场不断贴出招聘广告，通过高额的工资水平吸引了大部分年轻人蜂拥而至，许多青少年选择辍学而投入到荷官（在赌场工作的发牌职员）工作。但与此同时，任职荷官人员数量不断增加也跟其他行业甚至是政府部门抢夺人才，由博彩业急速扩张而带来的就业需求量的增加，使得澳门甚至出现了人资短缺的地步。根据澳门劳工事务局统计，截至2018年底，从事博彩业的就业人口数量达总体就业人口的四分之一，约9.6万人次，较2004年翻了两倍多，平均每年增长率为23.1％，但同期的澳门总就业人口的数量每年平均增长率只有4.4％。③这充分显示随着经济增长和产业发展的需求，导致了澳门劳动力的整体分配状况①澳门统计暨普查局.统计年鉴2000年至2018年。②澳门统计暨普查局.统计年鉴2004年至2018年。③澳门劳工事务局.澳门劳动力市场报告2018年。020,00040,00060,00080,000100,000120,000140,000160,000180,000澳门元工业用地办工室用地

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点90的变化，它决定了澳门人口数量和质量方面的总体要求。以产业结构来看，在澳门经济四大支柱当中，制造业已经彻底式微，2018年只占总就业人口数量的1.7％，它与一枝独秀的博彩旅游业一样，对员工不需要具备很高的学历要求；而金融业和一部分的建筑业则可能需要有较高素质的员工，比如管理人员、会计和建筑师等。但相应的是，这些职位的获取门槛也相对较高，从而造成在劳动力人口的增量上，社会及经济资源尤其是劳动力和人力资本等要素资源都主要集中在博彩业及与之高度相关的行业上。（参见表3.5）表3.52004-2018年澳门四大支柱产业就业人口变化(单位:千人)制造业建筑业金融业博彩旅游业其中：博彩业200436.118.16.2105.631.3200535.322.96.6115.840.8200629.430.86.9135.452.5200720.731.18.1163.272.7200824.337.67.3172.777.4200916.431.87.3173.973.7201015.227.17.3177.875.4201112.828.28.1187.582.0201210.332.38.2200.889.520139.035.39.3208.393.420147.452.510.7213.294.020156.954.810.8211.794.220167.944.410.4213.392.720176.532.711.3211.892.320186.431.110.8215.496.4数据来源：澳门劳工事务局。从月工作收入中位数的增长趋势来看（参见图3.4），回归后的澳门总体产业结构主要是以博彩业带动旅游业(包括批发、零售、酒店、饮食等行业)发展的模式为主，联同金融业(主要是银行业、保险业、金融中介服务业)发展共同推进澳门的经济增长。在2002年以前，除金融业外，澳门四大支柱产业结构的月工作收入中位数平均每年均有所下降，金融业在2002年的月工作收入中位数同期增长率也只有3％的略微增长。2002～2007年是澳门经济起飞阶段，从2003年开始，博彩业增长速度加快，五年间其月工作收入中位数每年平均增长15.2％，其次是建筑业和制造业，两者在同期的月工作收入中位数每年平均增长分别为

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点9114.4％和13.7％，金融业的增长速度则较低，仅4.9％。在2007年，澳门四大支柱产业的各自月工作收入中位数分别是：博彩业12,000元、金融业10,000元、建筑业8,000元和制造业5,000元。“‘赌权’开放后，人们预期博彩业将是澳门经济明日之星，大量老师、会计人才等都进入赌业，影响了小企业和学校，因为人工低，对澳门产生了巨大影响。”到2018年，除金融和博彩这两大支柱产业外，其他产业几乎是约等于或低于整体月工作收入中位数水平，而金融业的结构决定其需要较高的专业性，但澳门市场狭隘的特征却使得金融业无法成为澳门发展的强项。所以与之对应就是，自回归以来，澳门从事金融业的人口始终占总就业人口的数量不足3%和占博彩业就业人口的数量不到两成。图3.41999-2018年澳门经济四大支柱月平均工资水平变动趋势澳门劳动力资源的高度集中主要造成两方面的问题。一方面，博彩业的高速发展吸收了大量的就业人员，而博彩业所具有的特异性使得其并不需要过高的人力资源素质，就业门槛低。“对学生来说，中学毕业进赌场随即带来上万收入，当时经济客观情况是大学生毕业出来也找不到工作，只有几千元。”以2005～2015年之间这一阶段为例，澳门新增就业人口约15.9万人，当中提供博彩投注服务的荷官、筹码兑换员等就业人口占了20.7％，而同期专业人员和技术员等就业人口分别只有占7.2％和13.8％。2015年在全澳门的39.7万名劳动力之中，荷官、筹码兑换员等就业人口数量约5万人，占总就业人口的12.5％，比2005年大幅翻了接近两倍。在澳门的荷官中大部分以高中教育学历05,00010,00015,00020,00025,00019992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018澳门元制造业建筑业金融业博彩业总体

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点92的青年人为主。按照特区政府就业调查统计，截至2015年底，博彩业从业员的高中教育学历比例较多，占38.8%，高等教育的比例占21%，而非博彩业则有占37.3％的从业员具高等教育学历。另一方面，在市场规律的效应下，更促使了社会各类资源迅速投奔到博彩业的发展中，从而造成职业发展的不平衡。由2006年起，博彩业首次超过长期以来一直占据首位的金融业平均工资水平，其他行业的发展更加难以与其相提并论。由于博彩业“一业独大”，这导致澳门劳动力市场在人力资源的拥有及储备上，都缺乏适度多元化及参与区域合作的专业人才，从而不利于特区长远的发展。3.对社会价值观念的冲击赌博业一直以来都被认为是一种偏门的行业，即使在澳门也不例外，虽然开赌历史较早，赌博业合法化在澳门至今也已超过了一个半世纪多，但在以往赌博业的发展对于澳门本地传统社会文化和人们价值观念并没有造成太大冲击。在澳门长期的文化积淀中，诸如“十赌九输”、“赌钱是偏门”这样的观念早已经深入人心，因此本地居民普遍形成较高的“抗赌博”能力。与此同时，在过去澳门居民入职赌场工作的门槛亦相对较高。荷官这一行业虽然一直是一份具有很大吸引力的工作，不过在开放“赌权”以前竞争难度大，而且入职岗位数量有限，在进入“澳娱”前按照规定人们还必须到当时的澳门司法部领取一张“良民证”，作为证明以示自身无前科和不良记录。在“赌权”开放后，澳门比以往任何时间都要有更多的机会、渠道来接触与赌博相关的事物。例如，回归以后澳门赌场开始有了专门的培训场地，居民申请从事荷官的工作因而比以往要更为简单，一个成年人只要接受约三个月的培训后即可正式上岗。同时，偏地开花式的澳门博彩业发展，使角子机等赌博元素和赌博氛围不断深入社区，人们对于赌博的行为持越来越宽容的态度，如今更有不少中老年人本着“小赌怡情”的精神参与赌博，“赢了就算赚了买菜钱”。此外，由于博彩业快速发展在短时间内需要大量劳动力，通过了降低准入门槛和提高新酬等方式促进社会上其他行业的人员进入博彩业就业，其严重后果是造成大量未毕业的高中生纷纷辍学进入赌场工作，以提早赚取金钱，却犠牲了他们大量的时间①和未来发展提升的空间；加上对于某些特定前线行业，特别是赌场需求大的荷官，根据回归后澳门政府的规定只能够由本地居民担任，导致社会阶层进一步形成了流动固化。①根据澳门特别行政区劳工局统计显示，截至2015年底，在博彩业雇员中，需要轮班工作的比例达88.8%；非博彩业的相关比例为23.9%。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点93“进入赌场的这群青年人的未来将很担扰，这影响了几代人。澳门与新加坡是相反的，后者是一定规定本地人升上管理层，澳门是留在派牌，管理层这群人的学历也不足胜任。”由于产业发展模式的转变和经济在短期内的急速增长，使澳门本地传统社会文化受到极大挑战，又造成了澳门人价值观的逐渐扭曲。“我最大感受是人心的变化比较大，过去澳门人的心态是比较纯仆的，要求比较低的。而在发展过程中逐渐发现，人们追求功利的心态比没发展以前是要大得多，大家都开始以功利为主，以利益挂帅，一方面这与本澳的教育有关，特别是家庭教育。但这又是无可厚非的。因为家长本身自然会觉得，既然经济发展起来了，那么都希望子女未来有楼住（房屋居住），这是希望子女好。但心痛的是，在2002年博彩开放后需要大量从业员，有许多家长劝子女不要多读书，（社会上冲斥着）读书无用论，趁早工作可以买到房子。因而当初有一批读完中学的学生走出社会从事博彩业，这部分数量是非常之多的。”博彩业作为澳门的一个传统行业，具有悠久的历史，但在长期以来它都只作为澳门的一个具有特殊性的发展行业，而不是作为主导产业。澳门博彩业的发展具有很强的政策导向性，它最重要的功能是能够为政府提供额外和稳定的税收来源，如根据1962年“澳娱”公司和澳葡政府的合约签订要求，前者需向后者缴纳定额赌税，税款额由316.7万元，逐步提高到516万元、616.7万元、3,000万元（谢四德，2013），以及从1982年起改为了按博彩毛收入征收比例税，在专营公司总收入中征收25％的特别赌税，从1986年起每一年再需要递增1％，直到30％为止，同时规定每年的博彩税收不得少于6.5亿元的最低税款。（郭济修，2009）显而易见，澳门的博彩业发展并不是依靠自身在长期竞争中发展形成的，而是基于服务当政者的特定目标由人为创造出来的。博彩业之所以能够在澳门得到发展，并且在经济发展中占有重要的影响地位，是因为它的发展不需要对技术提出太高的要求，只需要投入足够的经营场所和源源不断的旅客光顾，就足以支撑其发展，这跟博彩业这个行业的性质有关。同时，博彩业的缺点也十分明显，就是难以与其他行业产生关联和带动的作用，产业链条非常短。因此，在澳门回归前博彩业对澳门经济、文化和社会带来的负面影响有限。然而，在“赌权”开放后，澳门博彩业的高速发展主要是受内地“自由行”政策的影响，而非完全依靠自身产业内部结构的优化调整，而在缺乏内生发展的机制下，澳门博彩业也难以带动相关产业的成长，这与全球其他微型经济体的专业化经济的发展具有明显的差异。澳门博彩业的资本全部来自于境外，这些由非

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点94根植性国际资本主导的龙头产业对澳门本土的内生经济因素难以产生关联作用（毛艳华，2009）。在经济的高速发展下，博彩业依靠自身强大的竞争力，通过资源争夺机制与其他产业竞争土地、劳动力和资本等，而资源争夺的必然结果便是导致各类资源价格的上升和经营成本的提高。从而进一步拉大博彩业与非博彩业，尤其是中小企业的发展差距，澳门“一业独大”问题由此形成。3.3利益格局变化与社会回应随着博彩业“一业独大”在澳门的发展成型，这意味着社会及经济资源如劳动力、人力资本和土地等要素资源都集中于博彩业，对其他产业的存在或发展产生排挤效应，这势必会打破原有社会财富分配格局，进而影响到民众生活福利水平。3.3.1经济收入效应分析由于经济的高速发展，澳门居民的收入分配发生了深刻的变化，而这种收入分配主要是由以博彩业为核心的旅游业经济的独大发展所决定的。有研究指出，“通过国际旅游产业的实例提供的事实证明，当一个地区的入境旅客数字飞速上升并达到一定数量之时，必然会拉起当地市场的需求，导致物价飙升，从而直接影响本地居民的生活成本，价格在此时起着利益再分配的作用”（封小云，2006），这方面澳门也不例外。澳门是一个以博彩旅游业为主的国际城市，伴随着澳门回归和博彩业市场化改革的双重效应，旅游业发展得比较好，同时访客量也实现了规模剧增，由回归前平均约700万人次，到2019年的3,940万人次，翻了接近五倍。通过外地旅客数量与澳门本地总人口数量比较，在1999年外地旅客数量是澳门本地总人口数量的十七倍，而到2019年时，这一数值已上升至五十八倍，访澳旅客年均增长率为9.3％。从土地承载力的实际状态来看，澳门与同样作为重要旅游城市的香港和新加坡两个地区相比也是非常明显的。香港和新加坡同样属于土地面积细小、人口稠密的地区，两地旅游业发展也十分发达。根据香港政府统计处统计，截至2019年访港旅客人数是5,591万人，按照香港总人口741万人计算，平均比例约为8：1，即平均每1名香港居民需服务8名外地旅客；而据新加坡统计局显示，2018年访新旅客人数是1,850万人，按照新加坡总人口564万人计算，平均比例约为3：1，即平均每1名新加坡居民需服务3名旅客。在土地面积方面，截至2017年数据显示，香港土地面积约1,106平方公里，新加板土地面积约719平方公里，澳门土地面积只相当于前者的2.8％及4.3％。通过比较发现，若以入境旅客的数量来看，澳门要少于

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点95香港但却高于新加坡，若以人口总量与土地面积计算，澳门则远远无法与两者相比较，由此可见澳门土地承载力所面临的压力是相当巨大。由于博彩业“一业独大”，每年上千万数量的入境旅客奔赴澳门的目的大多数都是为了赌博，或者是想亲眼目睹这座“世界赌城”的风光。但已知的是，博彩业是一种产业关联发展链条较短的行业，旅游业的繁盛兴旺并没有真正成功推动澳门其他产业发展，却又在旅游业急剧扩张以及大量旅客的涌入下，造成了本地居民在旅游收入增长与实际所得方面存在失衡。在总体的旅游收入中以2013年失衡最严重为例，该年博彩收入的所占比重达到87.4％，而非博彩收入的所占比重则仅为12.6%①，博彩收入扩张并未能推动其他旅游的产出。由坚尼系数的变化趋势看，澳门回归前后的坚尼系数值不断扩大，从1994年的0.41上升至2003年的0.45，之后由于博彩业蓬勃发展和社会实现充分就业，坚尼系数值有所缓和，但在2018年仍然达到了0.4的水平，显示出收入差距的程度依然較大。从澳门回归后消费物价指数的变化来看，物价上涨较大，从而影响着居民收入水平。图3.5显示出澳门回归后通胀率变化的变化趋势。在1999～2003年间，澳门消费物价水平总体上是呈向下走势，但从2004年开始出现止跌，当年实现了经济正增长的0.99％，之后在2005～2014年间平均增长率则为5.1%，其中的增幅以2008年最高为8.6％和2009年最低只有1.2％。图3.51999-2014年澳门特区通胀率变化的趋势另一方面，澳门博彩旅游业自2002年起加快发展的同时，房地产业也走出了多年的低迷格局，楼宇价格开始出现了连年上涨的趋势。图3.6是关于2004～2018年的澳门住宅平均成交价及其增长率的变化趋势。在这十五年间，住宅每平方米价格由8,259元升至108,427元，共翻了十二倍，年均增长率都在20％以上。其中，以2004～2014年间（除2009年以外）的增长幅度最明显，年均增①澳门统计暨普查局.旅游附属帐2014-2015年。-3.21-1.60-1.99-2.63-1.560.994.395.155.578.611.172.815.816.115.506.054.562.371.233.012.75通胀率（％）

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点96长率达32.2％，充分显示出自开放“赌权”以来，市场资本对于土地投资建设的巨大需求量，同时政府也需要投入更多土地资源来加速旅游业发展及其相关公共服务设施的建设。楼宇价格的飙升大幅地加重了本地居民的实际生活成本，也导致了其实际收入变相的下降，越来越多的居民因而只能寄望于竞投政府的经济房屋。例如，2005年澳门经济房屋的竞投人数达到3万份以上，甚至在2013年时的竞投人数也达到2万份以上，而在这些竞投者当中却有着许多不乏月工资收入在过万元以上的赌场荷官，而普通的居民则更是觉得不堪重负。图3.62004-2018年澳门住宅平均成交价及其增长率的变化趋势因此，博彩业的单一化发展不仅无法真实反映出居民的实际收入，反而加深了产业结构失衡，加剧了社会发展的风险。在2006年，澳门人均GDP超过香港（参见图3.7），澳门方面约29,950美元，香港方面约28,224美元①；同年，澳门博彩收入超过美国拉斯维加斯同期博彩收入，成为“全球第一赌城”。与此同时，2006年澳门居民人均月工作收入只有7,000元，上升21.3％，综合消费物价指数上升至108.4，同比上升5.2％，通胀率由年初的5.9％升至6.3％。在繁荣表象下，澳门的房地产成为外来资金投资和投机的目标，而楼价则脱轨攀升。在2002年，澳门购一套约75平方米楼宇的价值才47万元，每平方米约6,000多元，但在2018年时已经上升到一套约需要600万元，每平方米售价在100,000元以上。由于收入差距拉大，这一变化导致居民的收入与预期生活水平呈现很大落差。①数据来源：澳门统计暨普查局、香港统计处、世界银行公开数据。29.540.719.449.312.5-0.333.533.638.442.622.0-13.0-0.616.87.5(20)(10)0102030405060020,00040,00060,00080,000100,000120,000住宅（每平方米澳门元）增长率

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点97图3.7香港、澳门、新加坡人均GDP变化情况根据笔者在2018年10月8日至2019年1月14日期间进行一项成功调查了310位澳门本地居民的问卷调查，调查结果显示在当中曾经有过工作变更的占八成，而被问到关于产生变更原来工作的理由中，有接近四成人的选择是由于工资收入不足所致（参见图3.8）。因此，对于部分有能力的群体而言，他们会选择变换工作行业来换取收入水平增加的机会，在“一业独大”的市场结构下，博彩业无疑就成为人们最现实的首选。从被接受调查居民的行业分布来看，目前从事博彩业的人员和学生分居前二位，各占25.2％、12.9％；建筑地产业、银行保险业、酒店饮食业、商业零售业、公职人员的占比重也较大，分别占8.7％、7.4％、6.1％、5.5％、6.5％。另外，待业、失业人士占7.1％，退休人士占3.6％，制造业人士只占0.7％。此外有8.1％为其他行业。而在此前曾经有过工作变更的人员，他们主要分布在博彩业、商业零售业、建筑地产业及其他行业上，分别占17.7％、13.7％、12.5％和13.3％。数据来源：通过问卷调查结果显示。图3.8接受调查居民原来工作变更的理由澳门回归香港回归020,00040,00060,00080,000100,00090929496980002040608101214澳门人均GDP(美元)香港人均GDP(美元)新加坡人均GDP(美元)8%3%38%10%41%兴趣不符专业不对口工资收入不足压力过大其他

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点98通过高职业变更率所反映的是：由于近年来澳门经济的急速发展状态，使居民加速流向主导产业的资源配置，这又反过来强化博彩业发展的主导地位，进一步拉大不同行业之间的差距，而这种发展本身则会成为对澳门社会长期稳定的压力。在劳动收入分配上，真正波及本地居民收入的只有博彩产业的就业者，非博彩产业的就业者在国民收入的初次分配中并没有获得等同的提升，这就造成许多的民众并未分享经济景气和成长的成果。3.3.2社会公平问题在2008年，澳门特区行政长官在施政报告中对政府过去施政工作中所出现的某些失衡和不足之处进行了概括，强调澳门在倾全力于经济发展之际，许多社会问题也开始伴随而来。其中最受关注的就是因收入差距拉大导致的不平等。这段话原话是：“特别行政区成立以来，一直以发展经济为突出的要务，以期扭转回归初期社会经济低迷的局面，同时实现新的经济增长与繁荣。这一施政方向和策略，适应基本的社会形势，具有广乏的民意基础。然而，在推行过程中，由于未有充分把握一些重要的主客观因素，使经济发展和其他事务范畴的发展之间，呈现出不平衡、不协调的情况，亦使经济的发展相对平面化，立体感有待加强。”①自“赌权”开放后，澳门经济结构发展失衡的现象，根本原因是由于社会的资源配置在长远的经济发展方向中无法实现有效的配置。社会及经济资源在全都集中于博彩业发展的同时，必然会对其他产业的存在或发展产生出排挤效应，这势必打破原有社会财富分配格局，进而影响到民众生活福利水平。同时，在回报率递增机制的作用下，特区政府将更加强化对于博彩业的依赖发展。按照特区成立以后新的发展策略，博彩旅游业重新回归到龙头地位，带动了整体经济发展，然而在这一过程中，开发文化、休闲旅游资源，积极发展会展及奖励旅游等方面的战略的实施进度十分缓慢，导致只出现了“龙头”，却难见“龙身”的状况。这不全然仅是来自市场自发运行的结果，而是与政府提供的博彩制度也有关。从社会财富的分配来看，在澳门的经济结构中，因为博彩业“一业独大”，故而可以假设产业主要就是指博彩业，因此可以大致分为产业、政府和民众三方的分配。在市场经济的条件下，市场是基本的资源配置机制。通过大量资源向博彩业的集中证明，博彩业是一种具有高额利润的暴利行业。虽然在2001年的新博彩法律规定当中，规定了调高博彩承批公司向政府缴纳的税款，调高后税率约①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零八年财政年度施政报告》，澳门印务局。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点99占到博彩毛收入的39％，比1986年旧法规定的30%提高了9个百分点，以此限制过高利润带来的不利后果。目前澳门的博彩税率水平可能已经是世界上最高。虽然如此，但“金沙在2004年开业当年，利润率仍然高达30%，同时实现了当年投入经营，当年回收投资的奇迹。”（封小云，2006）利润率的上升又加速了博彩业发展规模的扩张，澳门的博彩娱乐场由2002年的11间增至41间，扩大了2.7倍（参见图3.9），赌台和角子机与十六年前相比也都扩大了18倍以上。图3.9“赌权”开放后的娱乐场数目、赌台及角子机变动率变化从“赌权”实现有限度开放以来，澳门经济增长之快速，发展形势之大好是出乎所有人的预料的。但是经济周期发展的起伏不定始终是常态，澳门长远发展可能有隐忧，诸如出现了资源分配不均，收入差距扩大，澳门经济社会长期健康的发展面临更加大的挑战等。在发展中，作为城市主体的政府、企业和居民，后者受到的负面影响往往是最明显的。根据澳门统计暨普查局数据显示，若按照博彩税收入与居民月工作收入的增长率比较，在2000～2018年间，特区政府来自博彩税的收入从2000年的56亿元增至2018年的1,135亿元，增加20.3倍，但整体居民月工作收入中位数仅由4,822元上升至16,000元，仅增加3.3倍。因此，在经济获得巨大发展的同时，由于土地租金和税收会不断随地价的上涨而上涨，当中政府受益最大；其次，企业虽然会因为地价上涨而导致成本上升，但因为澳门主导产业的独特性，博彩业的高额利润可以抵消自地价上涨的压力；最后，受损最大的是居民，因为工资增长是有限的，而且永远赶不上房价的增长。与对博彩业征用高昂的博彩税额相比，近年来特区政府在进行各项税例、税率修订时，均有意逐步减少各种非博彩税收在公共财政总收入中的比例，如职业税、所得补充税、营业税、房屋税、印花税、消费税和机动车辆税等主要传统政府税种多年来仅占6%的水平，这对维持基层市民的生活环境有着相当重要的意义。-50050100150200051015202530354045％间娱乐场数目赌台（变动率）角子机（变动率）

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点1003.3.3社会回应根据政治认同和身份认同的变化，制度主义强调治理绩效对政治信任会产生重要影响，包括经济状况、程序合法性、政治透明度、公平性、政府回应性、腐败感知等，这些因素共同构成人们用来感知或评价对于现有的国家政权与政治体系是否承认或具有归属感。“一国两制”安排是国家在管治特别行政区中所实行的顶层设计，通过澳门《基本法》的规定构成了澳门特别行政区的政府管治体系，特区政府的管治绩效的好坏将直接影响居民对“一国两制”方针和国家权力的认同，就是一个相当重要的问题。通过以上分析发现，澳门回归后虽然实现了经济的高速增长，但在发展一片繁荣的过程中，受到利益格局变化影响，加之凭借赌业的迅速发展，使社会各个层面逐渐暴露出更多深层次的危机与矛盾。通过观察和分析社会回应，有助于更好地认识澳门回归后的总体发展情形，从中可以检视出本地社会对政府管治的认受态度，并且显示出澳门居民对于特区政府的政治信任和“一国两制”实施的满意程度。1.居民对回归后发展的感知由于《基本法》的安排，澳门特区成立以后实施“澳人治澳”和高度自治的发展，从第一届政府任期开始，特区政府已经提出“以民为本”的施政基本理念，政府最重要的施政内容就是不断地推动经济发展与民生改善，以体现对澳门市民的整体利益。为此，根据经济和社会发展的不同方面，通过笔者所做的问卷调查，内容上将特区居民对澳门回归后的发展满意度评价划分为十个方面，以分析居民对澳门回归后的发展评价（参见图3.10）。数据来源：通过问卷调查结果显示。图3.10澳门居民对澳门回归后的发展满意度评价收入增加住房改善物价稳定工作有保障社会福利建设社会治安改善控制贫富差距博彩业成为支柱产业进入內地更方便可以在內地经商或购房均值3.332.32.463.233.283.662.193.483.493.1700.511.522.533.54

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点101结果显示，居民对于澳门回归后的发展最满意的是社会治安改善，均值评分为3.7（最高评分为5分），显示出特区政府在澳门回归后加强预防和打击严重刑事犯罪取得了巨大成功，同时在“赌权”开放后不断调整针对与博彩相关的各种新型犯罪也得到了良好的成效，治安问题已经不构成了特区的主要问题。此外，进入内地更方便和博彩业成为支柱产业也得到了不低的评价，这充分显示博彩业作为最大的产业对澳门回归后的发展发挥着难以替代的作用，同时澳门和内地在陆路上的连通越来越便捷，能够有助于改善居民可出行和活动的空间。而最不满意的是控制贫富差距和住房改善，均值评分分别只有2.2和2.3，显示出澳门经济虽然在回归后得到高速增长，但是成本和收益分配不均的现象却十分突出，社会上依然面临着贫富差距扩大和社会分配不公等较大的压力，进而影响着生产的稳定性问题。第一，经济资源过度集中单一产业发展不利于社会公平的实现。从开放了博彩业经营权以后，博彩业在澳门经济社会中的发展地位不断加强，对居民的社会就业、生活质量和发展前景有很大影响。随着经济发展程度的提升，推动了社会资源的重新分配，居民更愿意流向到拥有获利丰厚的行业去发展，在这次调查中显示出有近四成受访者以“收入工资不足”为理由曾经作出过工作变更。在一个经济高速发展的环境下，一些行业会处于相对弱势的条件使发展受到约束，但另一些行业则会得到快速发展，调查结果显示，在接受调查的居民当中目前工作行业的分布为博彩业的占了25.2％，这与2018年博彩业就业人口在澳门总体就业人口中所占的比重25％接近。而在曾经有过就业变动的受访者群体当中，商业零售业、建筑房地产业、制造业、酒店饮食业、医疗卫生等变化是较为明显的，其原来工作行业就业人数要多于工作变更之后。由于产业间的流动性和竞争加剧，这极容易对那些不能移动的一般基层工人的收入造成分配不均，进一步拉大社会贫富阶层之间的差距，导致社会发展的不公平性增加。第二，澳门居民的生活压力主要是来自与旅游博彩业有关的发展成本。澳门生活的主要压力主要来自住房成本、工作就业和出行交通，这些无不一一都与近年来以博彩业为主的旅游业高速发展的结果有很大关联。从住房成本来看，博彩业发展的兴旺首先带动了大批旅游设施兴建的投资需要，通过土地供给占用了澳门大量的土地资源，土地资源进一步紧缺。与此同时，澳门私人楼宇的供应量在过去长期严重不足，而特区政府在兴建公共房屋方面也缺乏长远的和合理的规划，导致了房屋供应的需求量长期大于供给量，因而拉动了房屋价格的大幅上升。从工作就业来看，“赌权”开放的确创造了许多不同的就业职位，但大都数集中在从博彩业衍生出来的副业比如酒店业、零售业等，当中博彩业的就业更是引导着相当多部分居民选择放弃升学或吸引其来尝试，这是博彩业“一业独大”下的一

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点102个负面特征。从交通出行来看，每年庞大的旅客到访澳门显然会对居民生活的素质产生影响，目前适逢节假日澳门必然人满为患，当本地的基建设备和交通设施等资源过多的被外来者占用，这势必会造成居民的幸福感降低。在笔者进行的问卷调查中，显示了受访者居民认同房屋需求、工作就业、交通出行、医疗等这四类被认为是在澳门生活的最大压力的所占比重。其中，选择住房成本的人数最多，超过九成；选择工作就业和出行交通的人数占约六成；选择医疗条件的人数则占约四成半。另外，在文化教育、社会保障和社会治安上虽然选择的占比较低，最高不到二成半，但是也不能够完全忽视。同时，在针对居民个人消费支出的调整上，结果显示，饮食、住屋、交通分居前三位，选择人数在总体中所占比重分别为86.8％、75.5％、42.3％，尤其是在饮食和住屋上的开支基本是占澳门居民收入的支出中非常重要的一部分。另外，交通、旅游、娱乐、教育也占接受调查居民消费的相当部分。2.民生作为首要问题与民意代表不足得益于“赌权”开放带来经济迅速发展的影响，在回归后短短五六年间澳门已实现翻天覆地的转变，使原来的社会生活条件也发生巨大变化。回归前，澳门面临的主要问题是经济结构中的四大支柱逐渐萎缩，导致澳门经济增长的速度和规模徘徊不前甚至下滑，社会生活条件维持在较低水平。而回归后，澳门经济出现的问题则是主导产业的急速发展，严重挤压了其他副业以及新兴行业的发展甚至是生存资源和空间，导致居民的生活条件随之发生了相应调整。根据由香港大学针对澳门回归以来澳门市民最关注的问题进行的一份连续调查报告显示（参见表3.6），在政治、经济、民生问题三个领域中，政治问题的关注度一向很低，从2006年起对经济问题的关注就被民生问题所取代，前者的市民关注度从最高时占约八成下降到两成，后者则上升到七成以上。而在民生领域当中，收入分配的公平是非常重要的基础，通过问卷调查发现对于博彩业的独大发展是引起澳门收入差距扩大的主要原因，持认同意见者超过了六成半。这意涵着并不是所有的社会阶层都能够从经济高速增长的过程中受益，有相当多部分的人群甚至因此而变差。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点103表3.6澳门回归以来市民最关注的问题变化情况政治问题经济问题民生问题无意见不知道/很难说19995.247.936.12.97.920001.779.416.11.71.120012.473.322.30.21.820021.579.715.52.70.520065.229.962.40.81.820074.430.260.90.63.920082.850.644.30.61.820093.835.058.50.82.020113.033.162.20.61.220123.920.971.91.81.620133.819.673.11.71.820144.524.369.21.10.920155.324.568.20.91.120161.421.773.61.22.1数据来源：香港大学民意调查网站。尤为值得重视的是，导致澳门经济、民生事务方面突出问题的增多与特区政府的管治体制运作有很大关联，特别是在行政立法的关系和互动上：“澳门最大的特色是行政主导，官员的思维模式是很重要的，主要官员和执行官员的积极性对于澳门社会的发展非常重要。这群人以积极或消极的心态做事，社会的形态则是完全不一样的，所以澳门是一个行政主导的地方。作为一个立法会议员，最主要的一个职能是监督和推动政府的发展，即是提供建议，但也需要行政主导愿意接纳，若行政部门不愿意接受，事情也是很现实的，那就是办不成，因为无权力干预他们。”根据澳门《基本法》的规定，第17条指出“澳门特别行政区享有立法权”和第67条指出“立法会是澳门特别行政区的立法机关”，但在实际运作中，立法会对政府的监督职能却往往无法充分发挥，而政府对立法会监督的回应也存在很大不足。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点104从立法会履行监督政府职责来看，主要是存在三类议员的比例结构①不合理，无法充分代表社会整体民意，立法会对政府的监督力度也有限。由于产生方式不同，三种立法会议员在履行立法会的监督职能上也有很大差异。通过其履行立法会监督政府职能的过程比较来看，经直接选举而产生的立法会议员通常均能全面、积极地履行立法议员的法定职责；经间接选举而产生的立法会议员，由于并不是通过一人一票选举产生，因此其来自民意的压力也较低；而官委议员则完全属于缺乏民意压力，不能很好地履行“民意代表”的职责。在法定职责上，澳门特区立法会对特区政府行使监督职权的主要形式包括议程前发言、书面质询、口头质询、辩论动议等（施家伦，2019），但事实上在行使这一监督权力上，有部分间选议员和部分官委议员对此长期缺位或呈现积极性低的状况。根据一份研究指出，在参与议程前发言、书面质询和口头质询的次数上，间选议员的参与次数偏低，只有直选议员的16％；官委议员的参与次数极低，只有直选议员的4.4％，同时在辩论动议中的绝大部分都是由直选议员来发起的（施家伦，2019）。由于绝大部分间选议员和官委议员没有很好地运用《基本法》所赋予的职能，甚至可以说几乎放弃了此部分监督职能，因此立法会的运作仍然未能真正完全达到以选民利益为依归，在对政府施政出现问题时的监督也偏弱。从行政对立法的监督回应来看，政府对立法会的监督也存在回应性不足的问题。通过制度分析，已知在政治体制上，根据《基本法》的起草精神及内容安排，特区行政主导体制的最大特征是行政长官在澳门特区政权机构的设置和运作中处于核心地位。“双首长”身份使行政长官在特别行政区实际上具有超乎行政、立法和司法三个机关之上的崇高地位，是特别行政区的权力核心和领导核心(张晓明,2011)。国务院港澳办副主任兼全国人大常委会港澳基本法委员会委员张晓明指出，在行政主导体制下，澳门特区的行政与立法之间的互动过程，呈现为立法对行政既监督又配合，且重在配合的关系。在实际运作中，行政长官不仅有着行政主导权，而且还具有绝对的立法主导权，有效保障了以行政长官为核心的权力主导政治体制的运作。但另一方面，澳门存在严重法律滞后的问题，虽然政府有着大量需要透过跨部门合作来推动的事务，但是部门之间往往贯以“依法办事”为名推卸责任，导致了跨部门合作效率低下，相关工作常常都是见效缓慢。3.导致社会游行活动频现在资源竞争渐趋激烈，而“民意代表”存在不足和立法对行政监督的“成效不彰”的共同作用下，最终引起澳门社会不少居民走上街头通过示威游行等方式①根据澳门特别行政区《基本法》的附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》安排，澳门立法会议员分别由行政长官委任、间接选举和直接选举三种方式产生，其比例是7：12：14。其中，经一人一票直接选举产生的议员比例占42％。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点105宣泄不满。随着经济和社会的转型加剧，本地示威游行的主题渐趋多元，参与者由最初主要以基层劳工和新移民逐步转向包括中产阶层、年轻人及大学生等跨越不同阶层，游行的主题主要集中反映在贫富差距、物价腾飞和外劳输入等问题的担忧之上，当中尤其是越来越多澳门市民从争取民主、改善民生，甚至反对贪腐的层面向特区政府提出了诉求（杨宜勇等，2016）。其中，特别是是外劳问题，从2006年开始已成为历次“五一”大游行的重要议题之一，由此引发的冲突事件时有出现。这些诉求充分证明，澳门居民已经由过去只强调经济增长和就业穏定向重视政治、经济和民生等全方面共同发展的演进，包括解决官商勾结、黑工泛滥、就业失衡、贫富悬殊加剧、官员贪腐猖獗、房产价格飙升等问题。特别是以2006年与当时作为运输工务司司长有关的“欧案”事件的曝光造成的冲击最明显，因其中牵涉范围广泛，让整个港澳地区都大为震动。这起被称为“世纪巨贪”、“澳门第一贪”的案件反映了在既有制度的安排下，特区官员的权力过大以及得不到有效的制度约束，同时也显示出澳门背后深刻的社会文化、行政文化、议会文化和体制机制等由长期而成的种种问题。而这些正是2002年澳门实行“赌权”开放后，在土地整治、交通管理、基建工程、运输通讯及房屋等方面的行业方兴未艾，但工程审批权全都集中在运输工务司的职权领域范围，然而对于涉及巨大利益的行政权，却缺乏足够的立法与社会监督，使得腐败问题突出。在事件发生后，特区政府受到了严峻的政治冲击，管治威信大幅度下跌，澳门居民对特区政府的信任程度明显降低。根据香港大学2008年《澳门地区定期民意调查》数据显示（参见图3.11），在1999～2008年的10年间，澳门居民对特区政府的信任程度有着一定波动：2004年，随着首家外资赌场开业为澳门带来经济繁荣使得澳门居民的信任程度上涨到最高均值82.3％；而2007年“欧案”事件曝光，特区管治权威受到影响，在当年12月平均信任程度下降到10年来的最低值30.8%，而且在选择“信任”的居民比例方面更首次低于50％以下。同时，澳门居民对中央政府的信任程度也受到影响，平均信任程度由2002年的75.5％下降到2007年的59％。①社会上更加期盼澳门能够建成一个廉洁干净及更加公平的社会，而不是强调以追求经济效益为主，而特区政府受到此一影响后，其在施政态度上也变得相对保守。2008年，行政长官在施政报告上坦言指出了特区政府过去数年施政工作中存在着失衡和不足，并承诺在总结经验的基础上要对今后的施政给予最大的改善。特别是，自2009年第三任行政长官崔世安上任以来，特区政府的施政方针主要从加强社会治理政策着手，通过关顾社会基层、弱势群体，并采用各种民生措施，提高澳门居民生活水平，落实民生优先。如将2008年①香港大学民意网站，https://www.hkupop.hku.hk/chinese/popexpress/macau/trustChiGov/datatables.html，最后访问日期：2019年12月12日。

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点106推出的“现金分享计划”在新政府成立后仍然保留，并且逐步固定下来，由最初的永久性居民每年5,000元和非永久性居民每年3,000元提升至10,000元和6,000元。图3.111999-2008年澳门人对特区政府信任程度的变化通过以上分析不难发现，由于持续不断的社会回应的出现，一步步紧迫着特区政府需要重新处理好诸如政府内部的监督关系、政府和社会之间的发展关系等，实现经济和社会之间的平衡发展，从而加固双方的互信基础。与此同时，中央政府也开始积极采取更加有力的方式，支持行政长官和特区政府依法施政，保持澳门的长期繁荣稳定，也有借以消除“欧案”对特区政府的形象及管治权威所带来的负面影响的考虑。3.4本章小结一直以来，博彩业都是一个在道德上备受争议的产业，因为它本身并不创造财富，实现的是财富的转移，同时它们提供的产品和服务也不会提高消费者的生活水平，而且会为社会发展带来明显的负外部性。正因如此，博彩业在世界上的大多数国家或地区都是处于非法地位。然而，中央政府对于澳门在回归后的发展制度设计上，却无法避免此一承诺。尤其是进入上世纪90年代以来，博彩业已经成为澳门经济发展和社会稳定的主要命脉，这使得中央政府在承诺“一国两制”、“五十年不变”的同时，不得不保留了澳葡时代的博彩业元素，而将之含纳在澳门《基本法》的设计框架之中，并且成为了回归后的澳门特区政府发展经济的重要路径依赖。澳门回归后，根据《基本法》与经济发展的相关规定，第一任行政长官何厚铧通过“根据本地整体利益”自行决定了“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体、带动其他行业协调发展”的产业发展战略，结束了长达四十年垄断发展的博01020304050607080901999年12月2001年12月2003年12月2005年12月2007年12月%信任不信任净值

第3章“赌权”开放：澳门制度变迁的关键节点107彩专营权，引入外资，形成竞争机制发展，这是由回归前澳门经济发展的环境所决定的。但在开放“赌权”的问题上，由于政府通过行政法规将已经按照法律程序获得经营资格的三家公司的赌牌一拆为二，使市场最终演变成由六家寡头竞争的格局。另一方面，中央在何厚铧任内严格遵守“澳人治澳”、高度自治的精神，尽量不干预特区政府的施政；但与此同时，中央政府为了大力支持澳门和香港的繁荣稳定，促进内地与港澳地区人员往来和经济发展，在这一阶段实施了内地赴港澳自由行政策，内地和澳门的发展关系形成了一种以促进要素资源流动为主要特征的关系，包括人员、投资、贸易发展等，在这种关系下主要依靠市场发挥调节作用。因此，博彩业迅速成为推动澳门经济增长的主要动力，在博彩业经济发展的带动下，澳门的旅游业和相关行业的发展也有所提升，经济因而实现了迅速的复苏，同时居民实现充分就业，博彩业为特区政府每年带来了充裕的财政收入，经济结构形成以博彩业为主导的发展模式。然而，经济发展并没有实现社会公平，随着土地成本和人力资源竞争的局面不断加剧，非博彩行业并未有在博彩业的高速发展下同样地实现规模化的发展，相反其在经济结构中所占的比重有所下降，尤其以制造业为主的第二产业发展的下降最明显。历史制度主义认为，制度变迁的结果存在不可预测性。现实中，博彩业通过资源集聚经已事实上形成“一业独大”的“马太效应”和对其他产业的“排挤效应”，对其他产业的存在或发展产生很大的挑战，“赌权”开放并没有实现当初政策提出时所预想的方向发展。在澳门这样一个特殊的经济特征和资源条件下，这势必打破原有社会财富分配格局，进而影响到民众生活福利水平。而澳门居民对于回归后生活福利水平的变化发展是体现出“一国两制”实践成功与否的重要标准，同时也是社会能否稳定发展的主要关键。随着澳门居民的生活质量问题越来越凸显，社会上的矛盾与冲突不断加剧，加之在澳门特区行政主导体制下的立法会对行政权力的监督受到一定限制，逐渐引起了中央政府不得不对澳门发展的注意力从以往强调经济发展向注重经济社会平衡发展的调整，因为这关乎澳门社会的发展是否能够平稳以及顺利保证特区政府权威有效施政的问题，而这势必也将会对中央政府与特区政府关系的调整产生影响。正是在这种发展情景下，中央与特别行政区之间在“一国两制”框架下逐渐形成对制度调整的潜在需求，从而证明了研究假设1：产业利益的变化影响了制度变迁的发展进程。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制108第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的动力机制“关键是澳门作为微型经济体，都有一个产业结构比较单一的特点，需要强调不能吊死在一棵树，但在经济适度多元上要有一个过程，不是说多元就能多元。”──访谈澳门特别行政区政府官员（2018）“原来‘一国两制’的原意是什么，大家并不理解，都是摸着石头过河。在实践中国家做了大量工作，在很多方面都体现出对‘一国两制’的坚持形成了看出来摸得着的经验，变得更加贴近‘一国两制’的原意。”──访谈澳门经济学会咨询委员会副主席（2018）根据历史制度主义理论的分析，制度演进的形成主要是由于初始条件变化导致原来的利益格局发生变化，在此过程上，利益冲突将导致相关行动者之间的互动关系重塑，进而导致制度的演进或变迁。而造成澳门回归以后对发展利益格局带来重要影响的主要是特区推动经济转型发展及在期间实施的多元产业政策，然而特区政府在实施高度自治问题上，必需要认识到的是，博彩业“一业独大”导致的社会经济问题，成为澳门回归后的发展面临的重要问题，解决这一问题涉及市场和政府的关系问题，需要特别指出的是，在“政府”这一方中含有澳门特区政府和中央政府两个相关行动者。市场和政府各自扮演什么角色或功能的问题，暗含着市场、特区政府和中央政府三者之间的互动关系，这种互动关系反映着利益和制度在制度框架中的相互作用机制，它构成了既有制度动态演进的机制。因此，解决博彩业“一业独大”导致的社会经济问题，看似事务性的政策课题，但它密切关联着“一国两制”在澳门实践的制度演进问题。本文理论可以在时间先后上，解释导致“一国两制”在实践中发生演进背后的主要利益关系变化或实际制度演进行为的发生，其关键就是要实现澳门的经济适度多元发展。从时间维度上看，澳门经济发展策略的转变经历了三个阶段：（1）在博彩业做大做强的基础上实现经济转型和产业结构调整；（2）在博彩业可控制发展和科学发展基础上实现经济转型和产业结构调整；（3）建设“一中心、一平台、一基地”。这一验证分为总体概览和具体机制两个层面。总体概览层面，是以确定要解决“一业独大”的发展仅仅依赖特区政府和澳门内部的调整“是否”就能够真正实现，在发展中澳门对内地的发展关系发生了哪些需求变化，可从澳门回归后经济发展中的政府与社会关系、结构调整中的市场失灵和政府失灵等，

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制109来解释“一国两制”在实践中是否需要发生制度演进。具体机制层面，则是用中央政府、澳门特区政府、澳门市场和社会等主体对上述发展环境关系的回应变化，来解释“一国两制”在制度演进进程上的趋势变化。4.1以经济适度多元化来降低发展风险澳门生存和发展的最大问题，是在剧烈竞争的外部环境中，长期处于随波逐流式的发展和形成狭缝经济，没有建立起成熟的资本主义制度，因此回归后大刀阔斧推动经济全面的市场化改革。但“赌权”开放促进了博彩业的迅速膨胀，盲目追求发展而引致人力资源和土地资源的紧张，交通运输问题突出，本地雇员与外地雇员及非法雇员之间的矛盾，物价特别是楼价飞涨，民生大受影响，政治利益和经济利益失衡，“欧案”的发生，以及政府施政的失误和吏治不彰等等，深层次问题陆逐浮现。这些现象警醒着中央政府和澳门特区政府，即过度依靠博彩业不但无法使澳门有效降低经济发展风险，反而促使产业结构日趋单一，使社会矛盾日益尖锐，民心开始思变，以致各种不同诉求的示威游行此起彼伏，还发生警民冲突导致开枪示警，流弹伤民的事件。澳门公民社会的发展以及自主意识的抬头，给以行政为主导模式的特区政府增添了前所未有的管治难度，因此中央有必要加强对“两制”的管治，促成“一国化”。2006年之后，认为澳门经济要适度多元发展的步伐应当加快的声音不断出现，纷纷要求中央加强在制度层面帮助澳门摆脱结构性难题，实现经济适度多元化发展的宏伟目标。而澳门“高度自治”的内容之一：“自行制定旅游娱乐业的政策”中的有关博彩业为龙头的发展内容，也俏然变成了以采取管制措施为主。在澳门特别行政区经济发展进入了二次产业结构调整的驱动下，中央政府开始寻求对特区事务“公开且积极”的干预。4.1.1经济适度多元化的提出承上一章节的讨论，在中央政府的支持下，澳门回归后经过特区政府和全体居民多年来持续不断的努力发展，澳门成功摆脱了经济发展衰退的局面，进入经济高速增长期。但“赌权”开放及博彩业发展的繁荣虽使澳门回归后迅速成为一个著名的国际性城市，然而它却无法降低由“一业独大”引起的发展风险，而且这涉及到政治、经济和社会领域每个范畴之上，不仅对澳门特区政府的政治权威造成挑战，长远而言更可能动摇“一国两制”及中央政府对特区有效管治的合法性。因此，经济适度多元发展的提出主要目的就是为了解决这些可能存在或已经出现的发展风险，从而有助于优化产业结构，强化澳门的综合竞争力和应变能力，促进经济安全和整体社会的协调和谐，实现可持续发展。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1101.经济发展的风险由于产业结构发展的单一化，使澳门难以抵御经济危机的冲击，经济过度依靠博彩业的发展将具有较高的不确定性。澳门高度依赖博彩服务出口的特点意味着经济增长会呈现出高波动性的特征，而经济穏定却是保持一个地区经济增长的持续、稳定、协调的重要保障，对当地的就业发展、物价穏定和国际收支平衡有着十分重要的影响。图4.1显示了在2004～2019年间澳门博彩业毛收入的同期变动率的变化情况，其中能够看出经济增长的路径明显具有波动性，特别是以2009年及2015年的波动最明显，同期变动率在最深时的下跌幅度约接近到四成。2009年，在国际金融海啸的冲击下，多家博彩企业陷财政危机，纷纷宣布了通过削减外劳、推出无薪假等措施以降低营运成本，而处境最严峻的威尼斯人，除当时的金光大道五、六期停工，使失业人口重回上万人外，减薪幅度也很大。受影响员工估计约6,800名，变相减薪逾16%，占集团雇员总人数30%。①这对整个澳门地区的投资计划和就业市场带来冲击。图4.12004-2019年澳门博彩业毛收入的同期变动率变化从长远而言，博彩业很难成为发展长期依靠的产业，这是源自这个产业发展的本身特性所致②，会对经济发展造成大起大落。比如“自由行”政策实施后，内地旅客迅速取代香港旅客成为澳门博彩业的主市场，因此从根本上改变澳门赌业的传统客源结构，当国家政策发生变化必然对澳门经济的稳定发展产生影响，①吕开颜和张伟玑：《澳门一业独大之潜在风险与对策》，路透社，http://blog.sina.cn/dpool/blog/s/blog_71403c1401015u99.html?md=gd，最后访问日期：2019年4月9日。②学者叶桂平指出博彩业经济发展有三个主要特性：（1）博彩业不是一种高成长行业，而是风险投机行业，发展大起大落；（2）博彩业的产业链较短，而且很难延长，对工业以及高科技产业的带动能力有限；（3）博彩业极易受外部环境的影响，周边国家和地区的发展情况、政策措施以及天灾人祸都有可能影响澳门的博彩业。-60-40-20020406080100第一季第四季第三季第二季第一季第四季第三季第二季第一季第四季第三季第二季第一季第四季第三季第二季第一季第四季第三季第二季第一季第四季2004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019同期变动率（％）

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制111图4.1中博彩业毛收入的同期增长率在2005年①及2012年②放缓便是因为内地对自身发展政策的调整所致。结果，这导致博彩业在自身具有“一业独大”风险的基础上又生成另一层风险----对内地旅客的“一源独大”（王五一，2011）。因此澳门博彩业不是自主型产业，一旦周围市场环境发生意料之外的突变，则这一产业就会把潜在的脆弱性变为现实的衰落（袁持平和赵玉清，2010）。在产业发展的空间上，澳门能够扩充新兴产业的空间、资源都十分缺乏，本地资本选择空间有限，只能寻求境外市场，使得澳门本土经济完全依赖于博彩业（罗海平，2008），因此在澳门“一业独大”发展的背后还隐含着对澳门的经济赌博（王五一，2011）。在区域合作上，澳门博彩业的特殊性在于既对外部市场（赌客）的严重依赖，又与外部市场无法形成合法的产业合作，因此不利于经济健康稳定的发展。2.社会发展的风险人们关心发展博彩业所付出的社会成本。自“赌权”开放以来，澳门社会出现了一种现象，在赌业的急速发展下，社会并不是实现了真正的繁荣兴旺，而是因高昂的租金使得越来越多的商店无法经营，只好结束营业待价而沽，导致大量商铺空置，造成资源积压和浪费。据官方统计，2006年澳门工商业单位的空置总数为9,272个，同比增长1.1％③。澳门市区中因而出现了繁荣与凋零的两极分化，围绕娱乐场所的地区大多成为人流密集的闹市，租值不断攀升，相对旧区与淡区则一片冷清，发展极不平衡，社会上也因此引发出在政府、中小企业和劳工之间的紧张关系。“当时的社会认为掠夺的看法是占主流地位的……澳门里面有一个非常大的实力团体，叫做工联总会，他们极度反对输入外劳和技术人才，到目前为止澳门也没有什么优才计划，专才输入计划都没有，就因为工联一直以来都是在释放压力。而当时大量的社区中小企业面临这种情况，也在骂政府，说是请不到劳工……（博彩业的发展）是在掠夺经济资源，人力资源都被拉进去……从当时来讲，政府是要面对社会压力……所以后来就有了这个‘一业独大’不好，主张经济适度多元。”因应博彩业的快速发展，使得外劳人数在短时期内激增，本地工人强烈地要求特区政府要停止输入外劳及限制其它企业不要以输入“专业人才”的名义招聘内地廉价劳动力，以优先考虑本地工人的就业（林双凤，2012）。不论是在回归①为了对澳门博彩业施加约束性影响，中央政府在2005年曾修改澳门自由行条款，将澳门自由行的签注改为两个月才能申请一次，同时加大了对内地官员出境的限制。②由十八大起，中央加强了反腐力度工作，许多富有的中国内地赌客由于害怕政府对腐败的打击而有所收敛，加上中国经济减速的影响，澳门2012年的博彩业收入增长速度较2011年的42%大幅减缓。从2014年起，澳门博彩业进入到自回归后最严重和最长时间的一次经济衰退，深度调整期超过2年。③澳门统计暨普查局.统计年鉴2006年。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制112初期或在“赌权”开放以后，不管劳动力市场配置是过剩还是紧缺，输入外地劳工一直是澳门社会冲突存在已久的问题，而且本地工人将斗争的矛头主要是指向特区政府。对于资方而言，则完全相反。输入外劳能够缓解中小企业的人工紧缺，使生产能有条不紊地进行，同时外劳相对更加廉价，可以一定程度上节约成本。然而，在政府多次重申“输入外地雇员只能是为了没有合适本地雇员或合适本地雇员不足时作为劳动力的补充”的条件下，加大了中小企业获取人力资源的难度，这反过来又限制了中小企业的发展甚至生存空间。因此，除了劳资双方的矛盾不断扩大外，越来越多的中小企业也对“一业独大”和政府不断抱怨。长此以往，社会将不能够稳定发展。3.政治发展的风险博彩业“一业独大”还会导致国际势力介入特区内部事务和引发贪腐问题的政治风险。澳门博彩业引入外资的发展主要是美资为主，而美资有着不可低估的政治影响。美资在澳门获得经营权后会为特区政府造成某种国际压力，由于美资公司的组成和资金来源需要得到美国当局的审批，甚至其投资合作伙伴也需要接受审查，导致了在2002年的赌牌批给中特区政府只能与“银河”进行合约修改，最后同意以转批给方式分出“副牌”。美资博彩公司也试图影响澳门的政策，澳门原来是没有允许赌场运营商提供贷款的法律规定的，但美资公司获得经营权后为了通过这一类似“拉斯维加斯法则”的借货法，积极游说澳门博彩委员会，甚至用推迟赌场动工时间和撤出澳门作为威胁，迫使特区政府在2004年通过了博彩信货法。在2005年澳门立法会选举前，还曾经传出有美资博彩公司推动4,000多名职工登记成为选民，意在推举代理人进入澳门立法会，从而扩大其在澳门发展能够获取最大利益。时任中共中央总书记胡锦涛在中共十七大报告中，郑重提及到“坚决反对外部势力干预港澳”，2005年“汇业银行”事件①的发生，更使不少人意识到澳门亦存在所谓的“外部势力”，而且不单纯指外部的政治力量，还可能是透过经济力量入侵澳门。博彩业“独大”的发展也构成澳门和内地之间利益冲突发生的政治风险。博彩业属于一种政策支撑性极强的外向型产业，消费群体主要以外来人口为主，而且暗含大量非正常消费活动的特点。由于澳门旅客大部分来自内地，这种风险结构不但构成整个澳门经济的一个脆弱的软肋，同时经济发展越来越依赖内地的政治环境与消费水平，成为了澳门与内地之间的一个利益冲突点，中央在支持澳门特区经济繁荣发展的同时，还必须保证国家的金融安全和政治安全。①2005年9月15日，美国财政部突然在网站上发出声明，指责澳门汇业银行参与“洗黑钱活动”，并根据《美国爱国者法案》三一一条，将其列为“高度关注洗黑钱银行”，对其相关账户采取财政冻结措施。日本、韩国的一些银行随后也中断了与汇业银行的金融往来。受此影响，引发了大规模挤兑风潮，据相关材料显示仅周末2天存款人已从自动取款机上提现超过3亿澳门元。在此过程中，澳门特区政府金融管理局不得不接管汇业银行及采取必要措施，以维护特区金融体系的稳定。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制113根据不完全的统计，澳门每年从外部流入的资金量相当巨大，在2012年已经超过1万亿人民币①，其中大部分主要来自内地。而美资本身都是国际级巨头，除实力雄厚外，背后更有美国政府的支持，其在澳门主导产业上的迅速扩张使中央对澳门经济过度依赖博彩业的发展产生了担忧，未来将加大力度打击向澳门非法转移资金，因而以博彩业“独大”、高速增长的澳门经济背后，是各种隐忧不断凸显。不难理解，针对博彩行业的特殊性质，极容易为社会带来一定的危害性，世界各国因而普遍都会采用严格管制。面对澳门产业不平衡发展的问题，国家领导人在不同场合上不断提醒和多次提出澳门要促进经济适度多元发展的要求。在2004年12月20日，时任国家主席胡锦涛出席庆祝澳门回归祖国五周年大会暨澳门特别行政区第二届政府就职典礼时已经提出，“澳门回归以来取得的成就令人欣喜。要巩固和发展目前的良好局面，实现澳门社会全面进步和长治久安……我们尤其要有居安思危的忧患意识……”②在2006年3月7日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在参加第十届全国人大四次会议的澳门代表团审议时也指出，“希望澳门各界人士继续大力支持何厚铧先生和特区政府的工作，共同推进澳门经济社会的协调可持续发展。”③接着在4月21日，时任国家副主席曾庆红在海南“博鳌”会见何厚铧时再度明确表示：“澳门回归以来一直保持比较好的发展势头，希望特区政府和社会各界为促进澳门经济适度多元发展作出新的努力，为澳门的长远发展打下更坚实的基础”④，而在较早前，时任国务院温家宝总理也多次强调过促进澳门经济适度多元发展的重要性。⑤由此可见，中央领导人再三提及澳门特区的经济问题，重点突出“经济适度多元”的发展，指出了未来澳门经济应该发展的方向，足以显见中央对澳门经济结构发展和调整的高度重视。在特区层面上，有关经济适度多元化的发展内容其实早在2002年的政府施政报告中已有所提及，当时指出“维持产业结构的适度多元和均衡”，并且将促进产业结构调整的基本思路具体为“突出重点、兼顾多元”写进了2003年的施政报告。在此后数年，特区政府根据此一基本思路，为促进产业结构的优化和协调发展不断尝试。期间虽然出现了一些有利于澳门产业多元化调整的外部因素，但由于制造业的发展持续衰退，而新兴产业的发展基础薄弱，经济增长尚未稳定，受到龙头产业的博彩业快速增长的影响，产业结构的多元化调整并不明显。直到①张瑞和蒋乐进.《“不正常”的澳门赌场贵宾厅》.《南方周末》2015年2月6日。②《在庆祝澳门回归祖国五周年大会暨澳门特别行政区第二届政府就职典礼上的讲话》.《人民日报》2004年12月21日。③《胡锦涛吴邦国温家宝贾庆林吴官正李长春罗干分别参加审议和讨论》.《人民日报》2006年3月8日。④《曾庆红会见曾荫权、何厚铧及港澳地区工商界代表团》.《人民日报》2006年4月22日。⑤《述评：促进澳门经济适度多元发展值得高度重视》.《中国新闻网》2006年4月25日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1142006年，针对产业结构调整的问题，特区政府对经济适度多元化进行了重新定义：“多元化并不等于四面出击，必须因势利导、量力而为，其主要着眼点应在于形成互相依存，互相促进的产业结构。政府将进一步促进与龙头产业相关联的其他行业的发展，使之与博彩业形成良性的互补循环”①这时才首次明确了博彩业与其他行业之间的发展关系。同时特区政府又进一步指出“继续对中医药、航空物流、商贸中介服务等具发展潜质的新兴行业予以更为有力的支持”②和明确提出了要以会展业为主业促进经济多元发展的方向。在2007年的施政报告上，再一次表示，“今天，特区发展的需要，已经从一个着重从整体中突出重点的阶段，过渡到一个同时强调重点服务于整体的阶段”③。关于澳门经济适度多元化的发展思路逐渐清晰了起来。最后，值得需要指出的是，在针对“一业独大”发展的问题上，经济适度多元化可以认为是中央在国家层面上对澳门发展所提出的一种硬性要求，国家领导人多次向澳门提出指示，明确指出澳门的发展需要居安思危，要努力实现经济发展的转型，要以推动经济适度多元化为主要目标，这不仅反映了中央对特区发展的高度重视，同时也是为了澳门经济和社会未来的长远健康发展而必需要实施的一种正确方向，因而特区政府在推动经济适度多元化上是有着来自国家层面带来的外在压力。但另一方面，对于如何实现这一过程，中央政府则没有明确规定，因这归属于特别行政区高度自治的事情，因而需要特区政府和澳门社会充分发挥主观能动性，体现了中央秉承“澳人治澳”的原则安排，使澳门在高度自治原则上找到适合自己的发展方向。4.1.2政策的核心或争议内涵从上分析可知，自经济适度多元化的发展提出以来，澳门特区政府和社会各界很快取得了一致的共识，基本上都认同特区要想降低经济发展带来的高风险，推动社会的可持续发展，经济必须要实现多元化。然而，在实施多元化的内涵上，澳门社会上是有过广泛而且激烈的争议，而围绕着产业核心的发展方向应当是“纵向式”还是“横向式”（或曰“垂直式”和“水平式”）的多元化则是其中争议的主要内容。这两条不同的发展方向代表着人们对于回归后的澳门在区域经济中的发展模式所持有的两种不同看法，以及在1999年回归以后要如何适应澳①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告》，澳门印务局，第20页。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告》，澳门印务局，第20页。③《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零七年财政年度施政报告》，澳门印务局，第3页。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制115门与内地之间的经济发展关系的变化，这将是关系到未来澳门经济能否顺利发展的重要因素。从生产与消费的层面看，专业化生产、规模经济与多样化之间是存在矛盾的，即有着博弈竞争的一面（Dixit,A.K.&Stiglitz,J.E.1977）。鍳于澳门微型经济的特点，主流的观点认为是澳门经济的多元化不可能面面俱到，而只能够“适度”（封小云，2008）。而在何为“适度”的衡量上，则具有很大弹性，并无统一标准。根据澳门经济学会的研究报告提出，澳门应该实施以“纵向多元化为主、横向多元化为辅”的经济适度多元化发展思路，这成为在学术界中具有较为广泛认同基础的一种基本思路（澳门经济学会，2007）。具体而言，所谓“纵向多元化”，按主流学术定义指的是“在博彩业健康发展的基础上做大做强旅游业，包括与旅游业密切相关的行业，如商务、会议、展览、消闲、文化、娱乐、特色餐饮等，通过发展商务旅游、休闲旅游、文化旅游、结婚蜜月旅游等，进一步促进旅游产业集群的多元化发展”①，并且“从博彩业推进综合性旅游业、会议展览业，进而航空运输业及物流业”②，是一种上游产业向下游产业一体化关联的发展。而“横向多元化”则是指与产业的纵向多元化相对应的，向其他（另类）产业发展的多元化(Chart,s.s,2006)。对澳门而言，就是向非博彩产业或博彩业逆相关产业的拓展，“特别是商务会展业的发展，利用澳门逐步提高的中介或离岸商贸服务中心的地位，继续发展已有一定基础的制造业，并推动它向高附加值及中高档技术产业升级转型。”③两种争论对澳门经济结构的发展方向都有着重要影响，而且分别代表着两种不一样的理论出发点。第一，适度多元以纵向多元化为主，即核心是围绕博彩旅游业产业链的延伸，是属于产业内部的多元化。在这种适度多元化上，意味着澳门的经济结构不应该只由博彩业所独占，而应该是由多个支柱产业并存，它们可能在市场上所占的比重未必“势均力敌”，但必须是彼此关联、协调发展（徐雅民，2009）。从博彩旅游推动到综合旅游的发展，延伸至商务、会议、展览业等与博彩业密切相关的行业，进而到航空物流业的发展，实现优势产业链条不断延伸，这是一种“垂直式”多元化的经济发展（左连村，2008）。而且这一模式也是为大多数学者所认同，因其符合产业发展的一般规律。从实现条件看，根据资源禀赋理论指出，一个国家或地区的最优产业结构体系是由当地的要素禀赋结构所决定的，不同禀赋结构所造成的差异构成了不同国家或地区在产业总体中各产业的比重及产业间的相互关系的形式差异。在这一观点下的“适度多元化”因而强调应该“在专业化的前提下循序渐进地推动多元化，①《活力澳门源自“双开放”》，《经济参考报》2006年9月18日。②《推动澳门产业结构适度多元化》，《珠江经济》2007年3月25日。③刘本立：《澳门产业结构优化与适度多元化》，2006年7月26日在澳门的演讲。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制116以免对优势产业造成干扰，增加经济发展成本”（澳门经济学会，2007）。在澳门各项要素资源禀赋中，旅游业的发展是最具有得天独厚的优势：一方面，澳门是我国最早进行对外交往的城市之一，其拥有的400余年华洋共处、中西交汇而形成的文化宗教遗产、独特的城市风貎、市井风情和社会结构等，构成了独特深厚的历史和人文旅游资源。在2005年，澳门历史城区成功列入《世界文化遗产名录》，进一步成为澳门最具价值的旅游资源。另一方面，澳门毗邻香港和广东珠三角地区，是国内经济高增长和活力度最高的发展区域，而且旅游业兴旺和发展程度高。香港每年平均接待外国旅客人数超过两千万人次，而澳门仅有200多万人次，如果双方能够加强合作，并配合澳门是国际自由贸易港和出入境手续简便等规定，吸引部分访港的外国旅客能够到访澳门，澳门将能够有更加稳定的国际客源。同时，澳门还背靠旅客市场庞大的中国内地，在“自由行”政策开放实施以来，内地已稳定成为澳门比例最大的旅客客源地，每年为澳门提供数以千万计的大量客源，从客源上为澳门旅游业的发展率先形成了充足保证。因此，由这一基本原则出发，澳门产业结构的适度多元化主要方向应让是“垂直式”而非“横向式”（刘本立，2006）。随着宏观发展观念逐渐梳理清晰，澳门推进“经济适度多元化”的实施方向最终是要确立从“世界博彩中心”转为“世界旅游休闲中心”的经济及产业转型。第二，适度多元以横向多元化为辅，指除了要推动博彩旅游业实现内部的多元化外，还要适度发展制造业，并把制造业推向高附加值和高科技术产业。人们对于这种观点的形成主要是基于三个方面的因素：一是澳门博彩业制度的市场化改革并不彻底，缺乏内生发展机制难以带动相关产业的成长。在“赌权”开放后，博彩业的高速发展主要是受到内地“自由行”政策的影响，而非依靠在长期竞争中的自我发展形成，这与全球其他微型经济体的专业化经济的发展具有明显的差异。正如毛艳华（2009）指出的“由于博彩业对技术要求低，产业链条短，澳门博彩业的资本又都来自于境外，这种非根植性国际资本主导的龙头产业对本土内生的经济因素难以产生关联作用”。因此，博彩业的“独大”与经济多元化的发展必然会发生根本的矛盾和冲突。二是澳门应强化其制度优势、区位优势和枢纽优势的结合。澳门是一个国际著名的自由贸易港，在历史上它曾经充分利用过这种独特的发展优势，在几个世纪当中曾作为远东繁荣的转口贸易港。在1970年代后随着制造业崛起，更进一步促进了澳门的离岸性或中介性商贸服务业的活跃发展，同时随着国际经贸交往的不断深化，这一行业亦日益多样化（澳门经济学会，2007）。三是继续发展已有一定基础的制造业，并推动其向高附加值及中高档技术产业升级转型①，对于澳门长远的经济稳定发展和居民的就业多元化具有重要①《活力澳门源自“双开放”》，《经济参考报》2006年9月18日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制117意义。①国务院前总理温也指出:“澳门整个的形势是很好的，保持了稳定发展的势头。澳门要继续努力，在发展博彩业的同时，注意经济结构的调整，让澳门成为一个以博彩旅游为中心，其他产业都蓬勃发展的兴盛澳门”（澳门经济学会，2007）。比较两种多元化的基本思路和实施方向的争议，毫无疑问这是两个截然不同的发展模式，前者强调在经济结构调整上应当遵循比较优势原则，强调的是一种在专业化前提下推动多元化；后者则主张在适度多元化路上还需要兼顾传统产业和其他新兴产业的多元发展。从2008年特区政府的施政报告内容来看，当中所表示的是“将配合国家‘十一五规划’的精神及其提供的机遇，根据澳门发展的实际需要，透过推进综合旅游、优化经贸平台、发展相关服务行业、推动传统制造业的转型和升级几个层次，加大适度多元化的推进力度。”②就政策层面上显示，特区政府在推动经济适度多元化的基本思路上是两者兼而有之。表4.12006-2008年施政报告关于经济适度多元化内容的具体表述时间施政报告2006“多元化并不等于四面出击，必须因势利导、量力而为，其主要着眼点应在于形成互相依存，互相促进的产业结构。政府将进一步促进与龙头产业相关联的其他行业的发展，使之与博彩业形成良性的互补循环。与此同时……继续对中医药、航空物流、商贸中介服务等具发展潜质的新兴行业予以更为有力的支持……”③2007“特区发展的需要，已经从一个着重从整体中突出重点的阶段，过渡到一个同时强调重点服务于整体的阶段。前一阶段的建设成果，客观上也已经为下一阶段的建设提供了能量。”④2008“配合国家“十一五规划”的精神及其提供的机遇，根据澳门发展的实际需要，透过推进综合旅游、优化经贸平台、发展相关服务行业、推动传统制造业的转型和升级几个层次，加大适度多元化的推进力度。”⑤资料来源：根据历年澳门特区政府财政年度施政报告整理。这种结合“纵向”和“横向”多元化的发展战略，可以说既是充分考虑了澳门过去的历史发展基础，同时也是适应于特区目前的现实和未来发展的新要求。一是增强澳门传统优势发展基础的需要。在传统的四大支柱产业上，加工制造业在澳门经济中的作用已经式微，2006年占本地生产总值只有3.1％，其就业人口在2006年以后占总体就业人口的比重已经不足10％，且仍逐年下降。虽然如此，澳门作为一个国际自由港的基本属性没有发生任何改变，而且通过《基本法》更①《推动澳门产业结构适度多元化》，《珠江经济》2007年3月25日。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零八年财政年度施政报告》，澳门印务局。③《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告》，澳门印务局。④《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零七年财政年度施政报告》，澳门印务局。⑤《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零八年财政年度施政报告》，澳门印务局。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制118是进一步得到了巩固，这是除博彩业外，澳门经济发展又一个独特的传统优势，并且在特区成立后的一个最大潜在优势。过去因为缺乏配套的法律制度和基础设施，澳门未能充分发挥其经济制度的优越性，在国际化程度上因而大大落后于香港，并且在经济上需要依附香港。而在澳门回归后，应逐步加强这一方面的建设，通过强化其制度优势、区位优势和枢纽优势的结合，发挥其高度自由和高度开放的城市特性，努力地提升国际发展程度，由此特区政府在早年施政报告上已经提出要建立“三个商贸服务平台”的战略构想，随着垂直式多元化的发展，澳门的离岸服务业或中介性商贸服务业将具有广阔的发展前景。二是配合特区产业发展政策的进一步落实推动。根据2002年澳门特区政府所确立的“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体、带动其他行业协调发展”的产业政策，经济结构调整的步伐应当是一种渐进式的实现过程。顾名思义，在这一过程上经济发展是一种动态过程，产业的发展有着主次之分，这样有利于避免将资源过度分散而形成剧烈的竞争，在主要行业发展壮大后再通过反哺和培育推动其他行业的发展，形成彼此关联、协调发展。同时，从战略上来考量，澳门经济的适度多元化应该既是纵向式的，也要有横向式的，是纵横交错的。但在发展的顺序上，应该先是以现有产业链的延伸作为基础，再逐步往横向扩散，使适度多元化进入一个新的发展阶段，而其内涵也会随着经济发展不断丰富和深化。三是推动经济适度多元化是以增进民生福祉为出发点和落脚点。随着澳门特区经济不断发展，社会公平与民生问题已经取代了经济发展问题成为澳门最突出的问题，政府需要转变其过去的管治方式，尤其是在特区第三届政府成立后，澳门急需要解决由金融危机、两极分化和贪腐问题所带来的严峻挑战。在崔世安参选2009年新一届特首选举当中，其推出了“传承创新、共建和谐”的政纲，分别是应对全球金融危机；提升居民生活素质；推进经济适度多元和革新政府管治体制，从而切入澳门当前最主要的问题。面对全球化加速推进、国家加快振兴的大环境中，澳门原来以博彩业为核心带动经济增长的方式，在这种新时期的发展上已经难以获得社会共识，更会为社会长远发展带来隐患。因此，特区政府坚持实施经济的多元化战略，是为了避免澳门特区被边缘化，实现可持续进步的发展战略。4.1.3实施的主要举措根据已经形成的经济适度多元化发展方向，特区政府还要有能够与之相匹配的一系列相关法律配套或政策措施，来与经济转型发展的需求互相配合。经过积极探索，特区政府的主要举措通过两方面加以实施：

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1191.冻结博彩业发展规模的扩张自“赌权”开放后，澳门出现了一些新的矛盾和问题，这主要又是由于博彩业的迅速扩张所致。在2001年出台的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》中，虽明确了市场能够获得政府批给的赌牌数量至多为三个，但对于每一个成功获得赌牌经营的博彩公司可以在澳门开设的赌场数量却没有法律上的规定。这造成了澳门回归以来博彩业的发展无限扩张，而且规模空前，赌场遍地开花，不仅占用了大量稀缺的土地资源，还会进一步影响到特区土地开发的使用方向，包括未来可能经中央同意审批的新填海土地。因此，特区政府在2008年宣布将调控博彩业，提出了一系列旨在调控博彩业，以确保澳门未来可持续和协调发展的重大举措。这些举措包括了五个方面的重大内容，分别是：“一、特区政府决定在未来一段长时间内，维持现时经营娱乐场幸运博彩三个批给和三个转批给牌照的模式，即不再增设任何牌照。并将在短期内向立法会提交相关法律条文，透过法定程序固定博彩业的这个发展模式。二、特区政府同时决定不再接受及批准博彩企业对土地资源的新申请，包括澳门未来经中央同意审批的新填海土地，亦不会作任何博彩用途。三、特区政府正积极就控制赌场、赌桌和角子机等数量进行深入研究，短期内会推出一系列政策和措施，在未出台前，不再考虑批准任何新的申请，并继续要求角子机场所尽快迁离居民集中的地区。四、对于博彩中介人的佣金问题，特区政府会适当予以控制，除控制赌厅的数量外，在相关研究未完成前，不再接受任何新服务合同的申请，并会检讨原有的服务合同，必要时要求作出修订。五、特区政府下一步会研究和执行对所有赌场高层管理人员的资格审查及发牌制度。特区政府也会继续严格监控所有博企不得从事其它业务，尤其不得直接参与公用事业。”①从特区政府推出这些重要的举措来看，其是旨在重点限制博彩业的扩张规模与速度，此举对于化解长期困扰澳门的深层次矛盾无疑是有着积极的现实意义和长远意义。而且有意思的是，这一时期特区政府突然提出针对博彩业加强监管与国家政策的调整也密切相关，因此反映了中央与特区关系的变化，而背后的起因就是中央为了加强打击腐败以及控制资金外流的需要。①《述评：澳门一系列调控博彩业重大举措意义何在？》，《中国新闻网》2008年4月23日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制120从国家层面看，由于每年大量的腐败分子通过来到澳门，他们会选择通过赌博或从此地逃往国外，因而当时开始出现一种声音，批评澳门发展不能够不顾国家利益，并主张应减缓对澳门博彩业发展的支持。“这注定了我们对于博彩业形成一种比较负面的看法，而且是在很长时间上也没有走出来。”中央对澳门自由行政策的调整也是在此意识形态下出现。由于澳门博彩业的过度发展会牵涉到国家的经济利益和发展安全，从2007年5月起，中央政府多次采取收紧对澳门自由行政策，从原来港澳两地可以同签到分开签证，签证时间间隔由一个月改为两个月，而且从只有单签香港也能赴澳门也转为不再允许无澳门签证由香港去澳门，同期商务签证也大幅收紧等；广东方面也首次收紧访澳签证，签证数量由一次可以办理两个减为只准办理一次一个，且延长办证间隔；2008年6月政策再次收紧，由每月最多两次澳门签证减为每月只能办理一次访澳签证①，将停留时限从14天缩短为7天。“一直到后来，忍无可忍的时候，国家开始出手进行政策上的收紧了。关于旅客来澳门尤其是自由行的安排，改为实行三个月签证一次。这是国家不让你（内地旅客）来，不想让你来，认为澳门政府自己不管自己，那就由我来给你（澳门）管理。”不难看出，这一系列的政策组合，是中央政府为了遏制自由行所带来的负面效益，希望借以堵塞资金外流的缺口，当中更涉及非法的洗黑钱活动，以此来减缓澳门博彩业高速发展的势头。在自由行连番收紧的政策影响下，澳门博彩业立即结束了前几年持续惊人的增长态势（参见图4.1），政策效应可从当时六家博企股价的急挫反映出来。而赌场收入下跌在当时又造成了另外一种影响：“当时搞得整个澳门一片荒凉，现在恢复了，因为根本搞不下去，所有人都跑到中央去告状，都说这样不行，（中央）再这样搞下去澳门不行的。所以很多人提出了很多变通的方法。所以到那个时候，全澳门很多不同界别的都想办法去跟内地反应，能不能想出一套折中的方案来缓解经济的衰退，所以大家又开始跟博彩业好像站到了一块。”从而，澳门方面开始积极作出了回应，以响应维护国家主权、安全和发展利益的要求。根据实施对博彩业调控的举措，以法定程序固定博彩业现行的发展模式，不再增发任何赌牌，不再批给土地建新赌场，严控赌台的数目，使得博彩业发展的规模能够长期限制在一定范围之内，并确保未来取得的新填海土地可以用①李晓晨：《港澳自由行政策及变化对澳门旅游业的影响》.《旅游纵览(行业版)》，2012（1）。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制121于促进经济的适度多元化。比如，在新政策调控下，规定博彩业的赌台数量在2013年前上限为5,500张，之后每年的增长速度也限制在3～5%之间，因此截至2012年底，澳门赌台的数量为5,485张，博彩业的扩张规模和速度获得一定程度的控制，而特区政府对博彩业的监管力度也得到了提升。在2008年3月18日，胡锦涛在北京会见何厚铧时强调，“保持澳门发展的良好势头，妥善处理发展中出现的新情况、新问题，推动澳门各项事业又好又快向前发展，是澳门公众的共同愿望。中央相信，何厚铧和特区政府一定能够依法施政、积极进取，团结带领澳门广大同胞，促进经济健康发展，维护社会稳定与和谐……”①这是中央政府因应澳门发展形势所提出的要求，需要特区政府积极加强对博彩业监管，提高其经济效益并限制其负面作用，确保政府牢牢掌握博彩业的主导权。2.实施“负责任博彩”政策鉴于博彩业高速发展的过程中带来了若干社会问题，其中尤其以青少年过早接触博彩活动对其价值观念的形成有着不良影响，以及“病态赌徒”有增加趋势的问题备受关注。澳门社会对“病态赌徒”的认识和关注，主要是源于“赌权”开放后，过去人们经常抱有一种观念，即认为“澳门人对于赌博免疫”，但是从澳门大学博彩研究所的一份对澳门与其他临近地区的比较研究来看，结果指出“这只是人们一厢情愿的想法。而且，沉迷赌博不单是一种不良的个人行为，若不及早预防及控制，还可能形成赌瘾，严重者更会发展成一种精神病——赌博失调”②。为此，在2008年11月，时任澳门特别行政区行政长官何厚铧先生在宣布2009年财政年度施政报告中首次提出：“为促进博彩业的健康和可持续发展，政府将继续大力加强博彩监察管理，严格调控博彩业的规模，并全面落实今年四月所宣布的一系列调控措施，努力推动符合条件的本地雇员进入管理层，参照国际标准，研究制定有关‘负责任赌博’的指引。”③而在2010年，特区政府在当年的施政报告又再进一步指出“加大力度防治病态赌博和问题赌博，致力推动负责任博彩。”所谓“负责任博彩”，按照澳门大学博彩研究所提出的定义，即是指“在一个适度监管的环境下，博彩者在参与博彩时不会对本人、家人、亲友、其他博彩者、娱乐场员工的安康构成威胁，或①《胡锦涛分别会见曾荫权和何厚铧》，《中国广播网》2008年3月19日。②澳门大学博彩研究所：《澳门居民参与博彩活动调查》，由澳门特区政府社工局委托澳门大学博彩研究所分别于2007、2010及2013年完成。③《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零九年财政年度施政报告》，澳门印务局。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制122对本地区及博彩者原居地带来负面影响。换句话说，负责任博彩是把博彩行为可引致的危害减至社会可接受的水平。”①为落实这一施政方针，自2009年起澳门政府的社会工作局、博彩监察协调局以及澳门大学博彩研究所每年联合主办了“负责任博彩推广周”系列活动，旨在提高澳门居民对负责任博彩的认知，并且界定了特区政府与博彩营运商以及社区各种团体的责任。此外，澳门政府还对“进入娱乐场”及“角子机场所”两项法律和法规进行了规范。2012年，澳门立法会通过了第10/2012号法律《规范进入娱乐场和在其内逗留及博彩的条件》，规定从11月1日起，把进入赌场的限制年龄由现在的18岁提升到21岁，同时有关规定也适用于赌场员工，加大了接触的准入门槛，法例也为有需要人士提供自愿隔离或由家人提出隔离。同年，又公布第26/2012号《博彩机、博彩设备及博彩系统的供应制度及要件》行政法规，规定由2013年1月1日起仅可在三种地点设博彩机室，主要强调非住宅，而原已在小区的角子机娱乐场也需要逐步迁离②。从2013年起，澳门娱乐场开始实施禁烟，在此之前，《预防及控制吸烟制度》已于2012年1月1日起正式生效。根据这一法律，澳门包括娱乐场，还有大部分公共及室内场所都已实现全面禁烟。另外，由2013年起，特区政府不断扩大“负责任博彩信息亭”的推广范围，并向周边地区推广负责任博彩讯息，同时增设24小时赌博辅导热线及自我隔离电子申请功能（冯家超和伍美宝，2015），使有决心戒赌的人士能尽快参与自我隔离。经过十年持续不间断地推广，澳门居民对负责任博彩的认知有了极大提升，同时对于本地居民的博彩相关犯罪的预防也有着积极的成效。根据澳门大学博彩研究所有关研究显示，澳门居民的博彩参与率从2010年的55.9%下跌至2018年的40.9%，赌博失调流行率则由2.8%下降至0.8%，成效渐现。③3.加大对非博彩业发展的政策扶持随着澳门整体经济的发展和综合实力的提升，特区政府拥有提供更多可支配的社会资源，来扶持非博彩业的发展，其中包括综合旅游业的成长、新兴产业的培育、传统制造业的转型升级和对外发展空间的开拓等。为此，特区政府在2009年的施政报告上提出了有关强化适度多元发展的主要策略：“利用博彩业发展所取得的资源，扶助和反哺休闲、度假、文化旅游等相关行业的发展；重点培育和着力发展会展业，促使其成为澳门经济①原文引用来至澳门特别行政区政府博彩监察协调局网站：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/responsible/responsible01/content.html#2。②李炜娜：《澳门规范角子机设置点》.《人民日报海外版》2012年11月23日。③澳门大学博彩研究所：《澳门居民参与博彩活动调查研究2019》，由澳门特区政府社工局委托澳门大学博彩研究于2019年完成。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制123增长点；加大文化产业的推进力度；鼓励中医药产业、环保产业、物流业等其他较新兴的服务业的开拓；促进技术含量和附加值相对较高的工业发展，协助传统产业的转型升级等。”①通过特区政府提出的产业导向发展，并借助一系列的政策支持和资源投入，形成对多元化产业的发展激励，大大降低产业进入市场后的发展成本和风险，有利于弱化博彩业与非博彩业之间的不平等发展机会，以此来推动经济适度多元化的目标的逐步实施。其有关具体的发展措施有：在休闲旅游方面，澳门旅游局适时调整旅游政策和措施、优先制订全面的旅游发展计划、开拓不同类型的旅客群，以丰富客源市场组合，并致力建设澳门成为一个优质旅游目的地。（1）推出旅游激励计划。2009年5月，旅游局首先推出了“激励商务旅游市场发展计划”，分为会议和大会、展览和奖励旅游三个范畴，由澳门有关方面提供相关资助，以吸引更多国际级会议、展览及奖励旅游活动在澳门举办。其后，在已有的奖励旅游活动基础上，澳门于2011年10月又推出“学生旅游活动”及2012年11月推出“婚礼旅游活动”②等，通过多个旅游激励计划鼓励不同类型的旅客、机构及企业选择澳门为“婚礼旅游”、“学生旅游”及“商务旅游”目的地；（2）向外推广宣传。利用多媒体及互动形式宣传及推广、积极拓展新市场及推广一程多站旅游；（3）推动社区旅游发展。澳门特区政府与本地社团合作发展以离岛区及北区为主的社区旅游，开展“社区旅游发展计划”③，包括出版旅游指南、开发旅游资讯系统及文化节等④。通过每年举办多项大型的国际盛事，从而有助促进旅游业多元化的发展。在会展商务方面，特区政府将会展业作为一个经贸平台以及澳门产业适度多元化的突破口，大力扶持发展，将会展业作为澳门第二龙头产业来培育。在2003年施政报告上，特区政府已明确提出会展业将会是澳门的支柱产业之一，并通过努力构建各种合作平台，作为促进区域融合的发展⑤。而在2001年博彩业开放招标时，特区政府也已经将“建设会展中心”作为对博彩业经营者参与投标的其中附加条件之一（金忠云，2007）。2010年，特区政府设立以经济财政司司长为主席、经济局局长为秘书长，由业界商会、专家学者和政府部门代表组成的跨部门机构“会展业发展委员会”，作为政府的会展政策研究和咨询机构。⑥在支持配套及鼓励措施方面，政府适时完善各项扶助计划，主要的措施包括“会展活动激①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零九年财政年度施政报告》，澳门印务局，第7-8页。②《多个澳门旅游激励计划促市场多元化》，《澳门新闻局》2012年11月1日。③《打造世界旅游休闲中心》，《人民日报海外版》2013年10月29日。④澳门有着中西方结合的丰富文化资源，无论是舞龙狮、赛龙舟、习武术等中国特色的文化活动，还是烟花赛、音乐节、大赛车等西式的娱乐项目，都在澳门举办得有滋有味，且有相当深厚的民间传统作为支撑，这是中国其他城市很难复制的。⑤2003年11月《中华人民共和国澳门特别行政区政府2008年财政年度施政报告》。⑥《会展业，澳门经济新引擎》，《人民日报》2013年5月30日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制124励计划”、“国际性会议及专业展览支持计划”、“会展及商务旅游展积分计划”和“会展专业人才培训支持计划”等（张祖荣，2017），旨在对在澳举办会展活动的主办单位及策划者，还有针对聘请本地专业会议组织者的活动策划及管理费用提供财务支持，以及对本地交通补助以鼓励会展客商走进小区。此外，通过持续优化“会展竞投及支持‘一站式’服务”，提供签证便利等，为有意来澳筹办活动的会展组织者提供全方位支持服务①，使澳门会展业发展更具有国际化及专业化。在文化创意方面，由2007年起，特区政府正式确立以文化创意产业作为多元发展的重要分支。（1）提出以饮食文化为重点。透过政府和民间密切合作，加快研究推出有效的可行性措施，以支持特色餐饮业的发展，特别是具有声誉的老店健康营运、兴旺发展，并将其正式列入2007年的政府施政报告，成为了澳门发展的重要内容；（2）打造澳门“文化旅遊之都”。充分利用以历史城区为中心的历史文化资源优势和博彩业发展所取得的资源优势，反哺文化产业，加大对其扶植、培育的力度，滋生、引进、推介更多的优秀文化产品、独特的文化服务和文化贸易在澳门落户，打造出文化旅游品牌，形成独具特色的旅游产业和产品系列；（3）加强顶层设计形成统筹推动。特区政府于2010年先后设立了“文化创意产业促进厅”及“文化产业委员会”，前者是在文化局组织架构内增设一个厅级部门，辅助及推动本澳文化创意产业发展；后者是由最多不超过43位包括专家、学者、业界人士及政府部门代表组成，主要负责广泛听取社会各界对发展文化产业的意见及建议，协助特区政府制定文化产业的发展政策、策略及措施。②此外，2013年又正式成立“文化产业基金”，以此作为推动民间文化创意产业发展的资源供给机关。在中医药发展方面，中医药在澳门回归前已有一定的民间基础和社会积累，传统中医药已是医疗卫生保健的重要组成部分。随着回归后，内地的医药、教育和医疗服务更加快融入澳门，特区政府也采取一系列举措积极支持中医药教育、科研及产业化发展。澳门科技大学在2000年建立中医药学院，澳门开始有了正式和规范的中医药高等教育体系。2008年，两岸四地中医药科技合作中心在澳门成立，推动了本地中医药民间学术团体的发展和与周边地区的交流。此外，在2011年7月28日，特区政府与世界卫生组织签署为期4年的《澳门特区政府与世界卫生组织在传统医药方面的合作计划》，内容包括举办八期不同主题的传统医药区域间培训工作坊及八次本地培训班，以及制订传统医药临床研究技术性文①张祖荣：《以“会议为先”的澳门会展业发展现状与方向》.《中国社会组织》，2017（14）。②资料来源于澳门特别行政区政府文化局官方网页。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制125件。①之后，经世卫组织的批准，澳门特区政府卫生局在2015年设立了“世界卫生组织传统医药合作中心”，主要职能是负责为国际传统医药卫生官员和专业人士提供培训工作。②以上四个产业均是澳门作为推动经济适度多元化中的主要内容，通过对相关实施举措进行疏理，能够显示特区政府主要是从顶层设计、财务补贴、扩展内容和拓展对外合作等四个方面来进行的。在顶层设计下，特区政府可以从全局的角度有效针对澳门产业发展的问题，在各方面、各层次、各要素之间进行统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。通过财务补贴是希望使补贴资源得到更有效的配置，从而在发展中发挥补贴资源的杠杆作用，同时也对扩展产业中有关其他潜在的发展内容形成有利支持，提高产业的规模化、多样化和深度化的发展，以及借助对外合作努力扩大发展空间。4.2适度多元化中的“双失灵”与资源约束4.2.1澳人难以有效治澳既然澳门社会上下都已经形成经济适度多元化发展共识的观念，那为什么仍然说澳人会难以有效治澳？特区政府无法做到有效管治澳门的具体表现是什么？在实施高度自治上澳门面临哪些困境？这些都是需加以重视的问题，因为它导致了澳门的发展需要有中央政府的介入和干预，促使“一国两制”在澳门的实践中形成制度演进。根据第二章对澳门《基本法》的制度创设解释所示，“一国两制”方针本身是一个总概念，在这一方针指导下所设立的澳门特别行政区政治体制实行的是“澳人治澳”、“高度自治”，通过由澳门人自主管理澳门，依法自主处理其各项内部事务。中央政府、中央各部门、中央驻澳机构和各省市，均不干预澳门特区自治范围内的事务。“本来这就是一种区隔，‘一国两制’最初的原意是河水不犯井水，大陆与澳门各自运行，除了国防外交外，其余的就是自己运作。因此，当初的原意可能就是国家不管澳门是要如何运行的，反正就是在既定领域内就自主运行，国内也是、特区也是，基本上是相互独立的。当然，从中可以是有交流，但这是相等于比如中俄、中日之间的交流……”显而易见，原来“一国两制”方针和进行《基本法》制度设计时提出了澳门有着独立和完整的一套体制，按理论说它怎样发展也是由特区政府进行规划或执①《“澳门特区政府与世界卫生组织在传统医药方面的合作计划”第八期区域间及本地培训工作坊开始专家会议随后举行》.澳门卫生局2015年11月10日，https://www.gov.mo/zh-hans/news/123168/，最后访问日期：2019年12月20日。②《世界卫生组织传统医药合作中心在澳门成立》.《中国新闻网》2015年8月18日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制126行。然而，在推动经济适度多元化的实施方面，虽然澳门社会已经有了基本共识，并为之提出了一系列相关的政策举措，但总体而言，发展并不理想，多元化在澳门的实践并没有按照预期般实现，经济结构单一和博彩业“独大”的局面如今依然未曾发生改变，这就是澳人难以有效治澳的问题。而且这跟澳门回归后在经济发展中的政府与市场角色关系有关。在特区高度自治的原则下，澳门回归后强化了政府在社会发展中的主导地位。在经济上，一方面，澳门作为自由港，实行高度开放的自由贸易政策；而另方面，澳门拥有特殊的政策和产业资源，使政府在推动经济发展中又承担了部分重要职能，使其在制定新的经济发展政策过程上显现出具有部分发展型政府的特征，即注重经济发展的高速增长，而这又是与在澳门回归初期的经济社会发展形势有很大关联。从而自回归日起，特区政府的主要任务就是体现为推动经济发展，在经济发展中长期担当主体力量，注重人均GDP的增长和在世界市场中的竞争地位等。这种对经济发展的干预是适度而非全面的，通过产业政策工具使市场经济与政府干预有机结合，形成了软硬适度和富于弹性的经济发展体制（齐斯曼，1983）。在有关发展型地方政府的有效运行和政策执行条件上，目前已经有相当多的积累。比如韦德（1990)指出，后进国家虽然常常藉由产业政策推动经济发展，但产业政策到底能否被有效执行，还要有政治基础的支持与金融条件的配合，缺一不可。因而在产业政策、金融条件和政治基础三者之间，相互依存、彼此互动，澳门的发展也并不例外。澳门回归后基于其特殊的资源条件和社会结构，通过彼此间的互动，形成了澳门特定的发展模式。在产业政策上，根据产业结构调整理论和比较优势理论都发现，对于一个后进发展地区而言，只有通过把有限的资源有选择地投入到某些行业之中，才能最大限度地发挥出有限资源的效用并达到经济增长的效果。而这个行业在目前看来就是博彩业。澳门博彩起源于1847年，在当时就是中国唯一一座有着合法基础的赌博地区，而且还成为澳门政府重要的支柱产业之一，至今拥有超过170年发展的历史，在本地生产总值中有着举足轻重的地位和区域产业先发优势的重要基础。作为后进发展地区，在特区政府成立后不断通过完善市场投资环境，加速构建现代化服务业体系，因而推动了经济高速发展，人均GDP也实现了世界级水平。在产业政策上，特区政府提出“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体、带动其他行业协调发展”的基调，制订更加公平、开放和透明的市场环境来实现博彩业产权调整，打破垄断经营的发展模式，通过减免土地费用、吸引跨国资本，引入国际规范、管理技术与竞争机制，推动博彩业提升档次与优化服务，通过税收政策反哺与博彩相关的其他会展、表演、零售、酒店等产业发展。通过种种政策的出台，确立了博彩业在澳门经济发展中的主导地位。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制127在金融条件上，澳门本来就是一个著名的国际自由港，实行低税制度和极低税率，另外，除法律另有规定外，对进出口货物免征关税，也不实行外汇管制，人员、货物、资金均可自由进出。回归以后，澳门继续发挥自由港制度，完善银行业信贷政策，充分发挥金融中介作用，同时为博彩业履行社会责任、兴建酒店或旅游设施、资金结算等提供了支持。在政治基础上，按照“一国两制”的方针，中央政府在法律和政策层面都大力支持澳门特区建设，同时通过开放“自由行”政策为澳门带来源源不断的经济活力。可以说，澳门回归后对博彩业发展的最大影响因素就是中央对澳门特区的支持态度和对自由行限制政策的实行。然而，通过带有产业导向的政策推动发展的方式，主要是特区政府为了回归后推动社会经济稳定而采取的非常态做法。但随着市场经济体制的不断完善和产业发展进一步深化，这一模式也为社会发展带来不利的影响，政府的作用在社会发展中并未能很好地引导其他资源进行合理调整，而且在经济规律作用下，市场无法发挥有效配置的功能，经济的适度多元化更难。无论是“纵向式”或“横向式”的多元化，成效都是不尽人意，而且在关于特区政府的政策思路及其后来提出的相关政策文本方面，适度多元化也变成了只提及适度多元，这些都凸显了澳门在实施“澳人治澳”和高度自治的过程上存在各种问题，而究其原因则是因为澳门特区的资源非常有限，巧妇也难为无米之炊，难以应对发展的需要。具体而言，不尽人意的现实反映出的是特区政府意愿不足和能力不够的问题，“意愿不足”所透露出来的是市场和政府双失灵问题，而对于“能力不够”的解释则是资源约束。4.2.2市场失灵和政府失灵1.市场失灵根据2018年澳门特区政府对经济适度多元发展统计的评估①，可以发现以博彩业为主的经济结构单一发展情况仍然是澳门发展的最大特点。这一特点的表现如下：首先，在产业结构多元化上，到2018年，根据各行业的投入--产出计算，博彩业(包括博彩中介业)在经济结构中所占比重都较其他行业为高（参见图4.2）。以当年生产者价格计算的博彩业增加值在本澳产业结构的比例高达50.5％，而且远远比第二位也要高出许多。紧随博彩业之后，不动产业务、批发及零售业、金融业(银行业+保险及退休基金)、租赁及向企业提供服务、酒店业和建筑业皆是①澳门特区政府于2015年构建了一套经济适度多元发展统计指标体系，并每年形成一份分析报告。在该指标体系中，特区政府将澳门经济适度多元的发展测度内涵分为了八个方面，包括了产业结构、博彩业务、幸运博彩承批企业的业务、旅客市场、博彩旅游业关联产业、新兴产业、对外及区域合作拓展本澳企业及居民的发展空间、本澳人口就业等，从多角度来反映澳门经济的调整发展进程。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制128在澳门经济中的比重处于前列的行业。此外，若以“赌权”开放后各主要行业的增加值来看（参见图4.3），博彩业发展的增长速度十分明显，特别是2009年以后的升幅更明显增强。这有着两方面的经济含义：一方面显示特区政府所确立的经济适度多元化的发展策略，其执行的成果并不显著，实际效益极为有限；另方面反映了澳门经济对内地发展的依赖程度加剧，此阶段正值是内地推出四万亿投资计划时期，而在2009～2014年期间以内地为客源地的访澳旅客人数新增了1,000万人次（同期以国际为客源地的访澳旅客人数新增仅15万人次），使全年访澳旅客的人数突破了三千万人①。图4.22002年和2018年澳门各产业结构比重图4.32002-2018年以当年生产者价格按生产法计算的主要行业增加值①近年访澳旅客的人数仍继续增长，按证件签发地统计的入境旅客比重分布前三位来看，2018年中国内地占70.1％、香港占17.7％、台湾占3％，其他地区占比仅约一成。从而博彩业在经济中的主导地位又有进一步牢固的趋势，其他产业相对薄弱的发展基础则进一步曝露出来。0102030405060其他团体、社会及个人服务及雇用佣人…医疗卫生及社会福利公共行政不动产业务银行业饮食业批发及零售业水电及气体生产供应业20022018050,000100,000150,000200,000250,000300,000百万澳门元制造业建筑业博彩及博彩中介业金融业其他服务业

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制129其次，根据推动经济适度多元化的基本思路，特区政府首先要调控博彩业的发展，实现博彩业务的多元化，包括博彩活动的多元化和幸运博彩承批企业的业务多元化两种，而前者又可分为“幸运博彩”和“互相博彩及彩票”两类。在2018年底，澳门超过99%的博彩业毛收入来自幸运博彩，在高峰期2013、2014年两年均超过3,500亿元；足球彩票、篮球彩票、赛马、赛狗等互相博彩和中式彩票及即发彩票等的收入则微不足道，合共仅约10.3亿元，只占不足0.5％。另外，在幸运博彩中一直以贵宾厅业务的收入比重最大，在最高峰时期所占比重近七成，因此长期带来了诸多的社会问题及贪腐现象，目前贵宾厅的收入所占比重虽然有所降低，但仍占到幸运博彩毛收入比重的一半以上。按类别统计，现时贵宾厅、中场和角子机等业务占博彩毛收入的比重分别约55％、40％和5％。在幸运博彩承批企业的业务多元化上，经过多年发展，六家博企来自非博彩业务的收入有一定增长，但并不突出（参见图4.4），在非博彩业务收入上由2013年的227亿元增至2017年的307亿元，占博企的总收入比重从5.9％升至10.4％，从中反映博彩企业的业务的多元化增长有所提升，但提升的程度不多。其中以客房收入比重最大，占41.6%；其次是零售及场地租赁收入占25％和餐饮收入占23.9％，而娱乐收入则最低，仅有3％。总的来说，非博彩业务收入与博彩业务收入之间的差距相当巨大，而且与拉斯维加斯的业务收入结构相比，差距也非常突出。博彩业对其他行业发展的辐射作用有待提升，否则难以更进一步提高澳门发展的竞争力。图4.4博彩企业来源于博彩业务和经调整后非博彩业务的收入及比重再次，在新兴产业和就业结构多元化上，截至2018年底，以当年生产者价格按生产法计算的新兴产业增加值总额为353亿元，占所有行业的增加值总额8.1%94.193.390.689.389.65.96.79.410.710.40102030405060708090100050,000100,000150,000200,000250,000300,000350,000400,000450,00020132014201520162017％百万澳门元总收入博彩业务收入非博彩业务收入博彩业务收入比重非博彩业务收入比重

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制130（参见表4.2），其中，金融业占新兴产业比重最大，超过八成，产业增加值为289亿元，占所有行业增加值总额的比重为6.6％；其他三项产业的增加值总额较低，仅有64亿元，占所有行业的增加值总额仅有1.5％。通过对新兴产业和博彩业之间的发展比较，两者的发展差距十分明显，纵使多年来特区政府一直加大对非博彩行业扶植和培育的投入力度，尤其是将金融业、会展业、文化产业和中医药产业的发展列作为经济培育发展的重点，但结果是经济多元化发展的过程依然艰难。在就业结构上同样难以实现多元化。通过从就业人口中扣除在澳门居住的外地雇员，2018年澳门共有28.3万名本地居民就业，其中博彩业(包括博彩中介业)的就业居民最多，有8.7万人，按年增加4.8%；其占全部就业居民30.6%，按年亦增加0.9％。而主要非博彩行业的就业居民（包括建筑业、批发及零售业、酒店及饮食业、运输、仓储及通讯业、金融业、不动产及工商服务业）共13.3万人，按年减少0.8%；其占全部就业居民比重的46.9%，按年亦减少1.1％。表4.2澳门各行业增加值总额及新兴产业增加值的占比数据来源：统计暨普查局。最后，在对外投资及商品贸易多元化上，根据官方数据所示，2018年澳门企业在外地的累计直接投资总额约271亿元，按年上升10.1%。主要的对外直接投资国家/地区为香港(36.5%)及中国内地(68.8%)。澳门企业在泛珠区域九省的直接投资占了在中国内地的66%。而在商品贸易出口方面，图4.5显示由2005年开始，澳门出口至欧美市场的货值大幅下降。受到全球纺织品及成衣配额制度取消的影响，在2004年至2018年间，澳门出口往欧盟的货值由49亿元下降至2亿元，往美洲的货值由114亿元下降至1.6亿元；另一方面，在2009年以来，行业2015201620172018百万元占比%百万元占比%百万元占比%百万元占比%各行业增加值总额356,378100.00356,115100.00397,633100.00437,155100.00新兴产业增加值25,8827.2628,8568.101,5597.9435,3348.08金融业22,1986.2324,4076.855,7666.4828,8966.61会展业1,3650.381,9810.563,0960.783,5220.81文化产业2,0630.582,2250.622,3670.602,5970.59中医药产业2560.072430.073300.083190.07注：现时的中医药产业只包括澳门的中药制造业、中药零售业、中医药高等教育及中医医疗服务的数据。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制131澳门出口至亚洲其他地区市场的货值有所回升，出口往中国内地的货值由11亿元增加至2018年的20亿元，按年增加7.4%，而出口往香港的货值则由2003年开始不断上升，到2018年约76亿元，按年增加13.4%。通过对外投资和贸易格局的变化可以显示澳门在经济结构的调整进程上的整体发展趋势。图4.52000-2018年按主要目的地统计的澳门出口货值在经济学上，是否存在垄断现象是实现资源配置优化的前提条件之一。澳门形成当前经济结构单一和博彩业“独大”的局面，其中的一个主要因素是由于在经济发展中，除了博彩业以外，其他发展主体都为中小微企业，这使其他产业的发展根本无法形成规模化，也就无法形成产业的竞争优势。在博彩业不断扩张的同时，与非博彩业之间自然构成了一个博弈关系，以博彩旅游业为核心的服务业发展始终占据着澳门经济中心，使占社会绝大都数的中小微企业得不到充足的发展资源，由此挤压其他行业的生存空间，最终导致经济发展形成了规模集聚和多元化之间的深层次矛盾。同时，由于博彩企业之间有着共同利益，为避免经济战损失，企业之间会通过默契或公开办法相互形成共谋，如2006～2008年出现的码佣大战与博彩中介市场形成寡头垄断等①。在此情况下，传统上通过依赖看不见的手来调节资源，从而达到有效率地满足需求就更不可能存在。而且，澳门的赌客是以外地旅客为主，而特区政府所推行的负责任博彩政策更多是着墨于预防赌客成为问题赌徒及协助病态赌徒重返正常生活的工作，但对于非本地居民的影响则是极为有限，根据澳门司法警察局的数据显示，博彩罪案在所有犯罪中所占比例近年有上升趋势，从2009年的15%②上升到2018年的31.4%③。对于有着不少非本地居民不在本地区发生的博彩犯罪来说，则只能够透过跨境合作来解决。①刘凌云，周莹，练生春，etal.六雄争霸重构澳门博彩产业链[J].新财富，2008(7):72-81.②刘建宏，赵若辉.澳门的社会治安与犯罪状况.澳门蓝皮书-澳门经济社会发展报告（2010-2011），2010年03月：252。③《澳门严重罪案维持低发毒品犯罪数量减少》.《新华社》，2019年1月24日。02,0004,0006,0008,00010,00012,000百万澳门元欧盟美洲中国内地香港

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制132按照产业发展规律，产业结构演变与经济增长具有内在关联，经济发展随着技术水平不断提高，社会分工越来越细，产业部门增多，部门与部门间在资本流动、劳动力流动、商品流动等联系上将越趋复杂。如果从历史上来看澳门主导产业发展的更替过程，博彩业经历了一百多年的时间，期间发生过数次制度性改革，“一业独大”的形成是澳门经济发展的自然产物，是竞争优势发展的市场选择的结果。但博彩业纯资本运作的特性对促进社会经济技术发展的作用不大，对于经济在资本、劳动力与商品的流动方面也受到诸多限制，其在不同产业之间、不同部门之间难以实现经济技术的联系与有效转换，经济结构的产业键便难以拓展。长此以往，由于博彩业的高利润驱使，社会缺乏形成足够的科研制度和创新激励，无法有效凭借市场机制的引导充分发挥经济辐射作用，市场失灵使得经济适度多元化发展难以实现。2.政府失灵理论上，产业结构的优化、升级，需要有政府的政策推动加以配合，否则单靠市场力量是很难自发形成。但有意思的是，在经济多元化这个问题上，澳门特区政府也是失灵的或至少是低效的，这与特区政府获取财政资源的能力有很大相关性。澳门回归后，在中央政府支持和本地经济高速发展下，政府每年的公共财政收入不断提高，由2000年的153亿元增加至2018年的1,413亿元，而年度财政盈余亦因此从3亿多元攀升至2013年曾达1,246亿元。从财政储备来看，截至2019年底，特区财政储备的资本金额达5,794亿元，按年上升13.9%，其中，基本储备及超额储备分别为1,489亿元及4,305亿元①，更特显出特区财政实力的雄厚。根据澳门《基本法》中相关条文规定，特区财政预算需要以量入为出为原则，并且达到力求收支平衡，避免赤字。随着经济不断增长，澳门政府在制定与生产总值的增长率相适应的财政预算总开支上也在不断增加。截至2018年底，特区财政预算总开支为1,096亿元，增长率为14.5％，而在2000年时仅有129亿元②，两者相差了8.5倍。财政资源从拮据到充裕的重大转变，使澳门特区政府在自主性及对社会事务管理方面有了极大改进，同时在区域和国际资源的控制和竞争中也具有更多的能力。而促成这种发展的原因就是博彩税收的持续增长，博彩税收在财政收入中所占比重由回归初期不足三成增加至目前的八成，是保证特区政府施政不可或缺的财政基础，但也容易造成相关寻租的现象。由于推动经济适度多元发展存在复杂性、风险性及不确定性，特区政府对产业结构调整更为谨慎，在决策的交替选择问题上因而难以保证政策措施的公平有效。①《特区财政储备2019年投资回报创历史新高》2019年，澳门金融管理局网站https://www.amcm.gov.mo/。②摘自《公共财政-公共帐目》2018年，澳门统计暨普查局网站https://www.dsec.gov.mo/。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制133在推动地方经济发展上，已有研究指出了发展型政府具有投资者成为地方政府的最高客户、地方政府财政支出中投资支出比重大、地方政府通过行政力量来推动“压力型体制”的运转、地方政府过度地干预企业的发展等四个特点（胡炜光，2010）。根据这一理论表述，首先，澳门“赌权”开放是一种有限度的开放，其本质上还是一种在政府保护的制度下个人寻求财富转移的活动，属于政府干预的一种。在政府干预的情况下，博彩经营承批企业者从特区政府手中获取博彩业经营发展的垄断权，并为此获得了许多由政府对博彩业发展的支持而制订的倾斜政策，可以说，自“赌权”开放以来，博彩业就不断地享有特区政府在政策上倾斜的支持，例如有赌牌转批给、土地批给、外劳批给、豁免博彩企业利得税、放任赌场巴士等，在这种政府庇护下博企得以保证按自己的意愿经营。显见，博彩业对澳门经济发展和特区政府的利益关系十分密切。这些措施对促进博彩业规模化发展效果非常明显，但却也导致政府没有再多的政策资源投向非博彩业或中小微企业。其次，特区政府财政支出中投资支出所占比重较大，显示推动经济发展是特区政府的一项重要职能。图4.6为2003～2018年间澳门特区财政按职能分类开支的结构比重变化情况，按财政开支的平均占比来算，扣除一般公共行政服务外，经济事务和公共治安的开支比重较高，平均分别占15.1％和14.4％；经济事务的开支总额由13亿元增加至112亿元，平均增长率为17.9％。但随着政府投资支出增大，包括房屋建设、机场、码头、公路等基础设施工程，以及购置和维修设备、运输工具等开支，有研究指出纵使特区政府在财政管理上秉持量入为出原则,但大幅上升的非固定支出开支若是成为长久的刚性开支,则将会影响到政府在社保、医疗、教育等其他民生领域的投入（吕开颜、杨道匡，2008）。再次，由于澳门特殊的产业结构特点，注定将存在许多隐性的社会矛盾，这需要政府投放更多的精力和资源解决民生问题，来减低由博彩业带来的社会成本。为了维持经济稳定并保障社会福祉，特区政府的工作基本上都在巩固与提高财政收入的压力下围绕经济增长开展，因此博彩业的高税收使得政府缺乏利益动机去干预或推动其他产业的发展（王五一，2011）。从政府财政开支及结构上看，社保、教育和医疗等民生领域的财政投入也是当中施政的重点，按照每年财政开支总额的平均占比计算，社保占18.2％、教育占15.4％、医疗占9.6％，都居于前列（参见图4.6）。在2006年以后，特区政府不断加大对社会保障的财政资源投入，社会保障总开支由15亿元激增至180亿元，占总体财政开支的比重从8.5％大幅增至22.4％，若以2018年人口总数计算，人均高达27,045元，而在2006年这一数值仅有2,897元，两者相差九倍以上。与此同时，在教育和医疗领域的财政开支上，截至2018年底，两者分别为116亿元和74亿元，而人均则达到17,426元和11,066

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制134元，与2003年相比相差约四倍。澳门回归后，通过了诸如十五年免费教育、现金分享、医疗券发放及养老保障等一系列的社会福利，同时政府在出生津贴、残疾津贴、多项学生津贴方面的资助亦有增加，根据澳门科技大学可持续发展研究所发表的《澳门医疗健康状况研究报告》显示，2017年澳门居民出生时预期寿命为84.6岁，位居世界前列。①澳门的坚尼系数能够保持着较低水平，在2017/2018年度为0.36，其中政府福利及津贴占住户收入比重达10.9％，而香港和新加坡在2016年的坚尼系数则分别为0.47和0.4。但另一方面，澳门政府在住房、文娱和环保领域上的财政投入仍略显不足，而目前这些领域则逐渐成为了澳门社会最大矛盾的地方。图4.62003-2018年澳门特区财政按职能分类开支的结构比重变化最后，由于博彩业对财政收入的贡献促使政府可以通过补贴许多方面，带动非博彩业的发展，同时博彩业吸纳了大量人口，对于稳定社会治安有着非常重要的影响，有一位受访者提及到：“博彩业吸纳了大量就业人口，有相当多一部分人士在澳门回归初期有着黑社会的背景，既没有学历也缺乏工作能力。在经济欠佳的时候，如果他们发生像香港的暴乱事件一样，在澳门进行打砸抢那是很糟糕的，但幸好澳门有赌场，把他们全部养活了，因而他们现在已改为是博彩中介人。每一个都是穿西装打领带的，一副文明的放高利贷……”受到国内反腐败的政治影响，由2014年6月起，澳门博彩毛收入出现了连续26个月下滑的深度调整，这是自回归以后最严重的一次经济衰退，显示出博彩业长期以来依赖贵宾厅业务的发展模式遭遇瓶颈，而这与国家决心推进反腐力①《研究指澳门居民预期寿命84.6岁位居世界第四》，《人民网》2018年11月23日。0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%社会保障教育娱乐、文化及宗教医疗保健住房及社区设施环境保护经济事务公共秩序及安全一般公共服务

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制135度加强、中央限制银联卡在澳门赌场消费、收紧澳门口岸过境时间等因素是紧密相连的。而这导致了一大批过去主要从事博彩中介业的青壮人员失业，他们转向了从事出租车业务而成为“黑的”，经常出现拒载、禁锢、滥收车资、诬告勒索、殴打乘客等，给社会带来极坏风气，也为外地旅客在澳门留下不良印象，诸如种种其他社会负面现象的出现，也都是由于博彩业发展的不稳而引起，因而赌业“一业独大”的风险由此显现。基于上述诸多因素同时存在，不利于澳门推动经济适度多元化的发展。而在不断的发展中，博彩业已经成为澳门的经济命脉，是经济振兴的主要动力和社会稳定的重要基础，也是政府财政收入的主要来源，既成就了澳门经济腾飞的奇迹，同时其所带来的诸多问题与挑战亦不容忽视。究其原因是因为博彩业有着极高的收入利润。从资源配置来看，市场会不断向博彩业集聚形成极化效应，增加社会的发展成本，从而需要得到政府政策干预的调节。但理性的政府在没有十足把握基础上，或是认为如果进行产业调整所带来的后果风险过大，对改变现状则总是谨慎或保守的。由此而言，澳门在经济调整的进程上同时存在市场和政府“双失灵”问题。4.2.3空间资源的强约束1.产业发展的空间布局从资源禀赋来看，基于自身微型经济发展的特性，无论是在土地、资金、技术及劳动力上，澳门都不具备丰富的禀赋资源，若仅以依靠澳门本身的发展条件，经济很难取得长远的发展。但自回归以来，澳门经济却实现了巨大飞跃的增长，显示出澳门能够通过利用外部资源来弥补自身发展条件的不足，然而在产业结构调整方面，虽已经过十多年来不断努力的探索和尝试，也取得了一定成效，可进展却依然举步维艰，经济适度多元发展需要面临更大的资源约束。在资源约束问题上，一般可分为土地、资本、技术和劳动力几种。从发展过程看，回归后博彩业制度的改革极大地促进和完善了澳门市场营商环境的发展，大量国际投资资本进入拉动了本地经济的快速增长；澳门是一个国际自由港，社会高度开放，货物、资金、人员等要素自由进出都不受限制，理论上有利于引进先进技术发展；同时，为了有效促进经济发展，特区引进了大量外地劳工，从而填补了就业市场的缺口，截止2018年底外地雇员在澳门的期末结余就将近有19万人，占全澳总劳动人口的48％，与2002年相比增加了七倍，可见外劳政策对澳门经济社会的可持续发展一直发挥着举足轻重的影响。在各类资源中，由于土地是唯一不具有流动性的重要资源，而且在“一国两制”原则下对特区的地域管辖范围也有明确规定，《基本法》在序言中提到，澳门是由包括澳门半岛、氹仔

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制136岛和路环岛三个部分所组成的。因此，本文以为在推动多元化发展的难题上特别行政区存在土地空间资源的强约束则是最关键的。从产业结构与产业布局之间的关系来看，澳门土地资源极为有限，而且人口密度又高，使得人地之间、经济和土地之间出现的问题不断增加。土地作为一种不可替代的生产资料，是澳门发展用以生存和一切活动必不可少的物质条件，它作为生产和生活的载体，因其自然和社会属性成为了经济增长和社会进步的支撑和支持条件。根据约翰•弗里德曼(J.Friedmann)提出的核心─外围理论，随着某些主导部门或者有创新力的企业在特定区域或者城市聚集，将会产生出和吸引大量的革新形成一种资源的高度集中，原来中心区域的革新将逐渐向外围地区扩散，形成一种控制和相互依存的关系，因而在区域经济增长的同时，必然伴随经济空间结构的改变,形成对产业布局的调整。这时，核心与外围的区域之间相互影响，外围区域以劳动力和资金的供给来促进核心区域进一步发展，核心区域则为外围区域提供商品、信息和技术的发展，在极化和带动的作用下共同组成一个完整的空间系统。但反观澳门，长期以来新兴产业想要实现发展的规模化或边缘扩展都缺乏现实的基础。在产业发展的极化效应方面，以2013年博彩业增加值总额的产出在最高点为例，按当年澳门土地总面积为30.3平方公里计算，博彩业每平方公里单位面积产出规模达到约85亿元(10.5亿美元)，博彩业对土地这样高的利用效率是其他任何产业所不能替代的。因此，在澳门这样极度缺乏土地空间条件的范围内，想要推动经济适度多元化，对于作为理性经济人的特区政府来说，在客观上很难达成。另一方面，博彩业缺乏促进产业向高技术进步的带动条件，并且具有极度依赖外部环境的特征，使它极为容易受到非开赌国家或地区的政策和经济发展环境等因素的影响造成经济波动，其与经济的适度多元化亦构成矛盾。若在无发展空间扩展的前提下，经济适度多元化就只能够通过削弱博彩业发展的规模或进一步调整市民的生活空间来替代，经济适度多元化也因此被经济适度多元发展所取代，因为无论以何种方式但结果都必须是要以实现市民更好的生活为前提。近年来澳门不断努力打造多种产业共同发展，但问题是有哪些产业能具有替代博彩业的经济能力？在讨论澳门产业多元化尤其是新兴产业问题时，人们经常提到会展业、文化创意产业、特色金融业，认为这些现代服务业较为合适在澳门发展。虽然这些新兴产业在本地经济中仍在不断快速成长，难以判断其最终对整体经济发展的贡献，但通过与国际上成熟地区的产业价值进行对比，可大致推断出相关影响。比如：（1）金融业以香港为代表。香港是世界四大国际金融中心之一，同时也是我国两个特别行政区的其中一个，港澳两地关系一直非常紧密。在2019年3月公

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制137布的全球金融中心指数(GFCI)中，香港排名第三位①，金融业是其最重要的经济支柱之一，以当时价格计算所得的2017年金融业占本地生产总值的18.9％，总额为4,822亿港元②(615亿美元)，即每平方公里面积产出规模约5,560万美元。（2）会展业同样以香港为代表。会展业在香港的经济结构中占有相当重要的地位，香港在2018年分别被获评选为“全球领先商务城市”、“亚洲领先会议目的地”及“最佳会议城市”等，是区内首要的会议展览中心和国际会展之都。根据香港贸发局2016年的数据，由会展业直接及间接带来的经济贡献约529亿港元(68亿美元)，相等于本地生产总值的2.1%。③其中受惠最多的是广告、餐饮、零售及酒店业，换算为每平方公里面积产出规模约615万美元。（3）文化创意产业以英国伦敦为代表。英国是创意文化概念的提出者，而伦敦更是世界著名文化之都，欧洲第一大创意中心，创意产业是伦敦仅次于金融服务业的第二大产业，文化创意产业极为发达，2015年总增加值约420亿英磅④，换算为每平方公里面积产出规模约3,418万美元。(4)澳门博彩业。博彩业目前占澳门地区生产总值的比例约五成，由博彩业贡献的政府财政税收入比重占到整体财政收入比重约八成。在前几年，澳门博彩业面临着较大的深度调整，但尽管如此，即使以产出增加值总额最低的2016年来看，其换算为每平方公里面积的产出规模也有6.8亿美元。假设在理想状态下澳门与香港、伦敦等国际知名城市拥有相同的经济发展环境，并具备与之相应的政策、产业和人力资本等要素支撑，此时若要在澳门本土大力推动适度多元发展，从目前的博彩业“一业独大”调整为“博彩业+金融业+会展业+创意文化产业”共同发展，显然如果按照土地资源的投入--产出比，根本没有任何其他产业能胜过博彩业，同时也将会对特区财政收入产生较大影响，短期内势必会降低市民生活水平，这就使得在空间极其有限的条件下推动产业适度多元化非常困难，甚至是不可能完成的任务。但如若不调整，博彩业发展的波动性又容易造成经济安全问题，因而博彩业的发展和经济适度多元化在土地资源占用上是存在矛盾的。此外，澳门在只有30平方公里的土地上却生活了67万人口(2019年第一季度的人口估计)，即使是在全世界所有的国家和地区当中人口密度也是相当高的，考虑到澳门市民生活空间现状已经十分拥挤，改善居住、生活环境的呼声日益高涨，更加难以再为其他产业的发展提供足够的空间。土地资①资料来源于香港特别行政区香港贸易发展局网站https://www.hktdc.com/。②摘自《香港统计年鉴-第100页》2019年，香港特别行政区政府统计处https://www.censtatd.gov.hk/。③香港贸发局：《香港会展服务业概況》，http://hong-kong-economy-research.hktdc.com/business-news/article/香港行业概况/香港会展服务业概况/hkip/tc/1/1X000000/1X0018NP.htm，最后访问日期：2018年7月19日。④梁希之：《“创意伦敦”的后盾》，新华网，http://www.xinhuanet.com/globe/2018-09/06/c_137446785.htm，最后访问日期：2019年5月16日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制138源对经济社会发展的限制显露无疑，在长期上，澳门城市功能的结构受到空间的制约将得不到完善，城市空间极度需要拓展。2.区位发展的空间抉择正如前文所述，澳门推动产业结构的多元化，无论是出于降低经济发展风险，抑或为居民增加就业机会的角度，本质上都是要改善人们生活环境，并且提升社会发展福祉，但要实现这些的前提是必须能为本地经济和社会的发展争取更多空间。而区位论指出，城市产业的发展和布局往往会受到地租这一核心重要因素的影响，它决定一个企业或产业应该在什么地方布局，而且应该确立什么样的产业结构，以及如何协调其与社会发展的关系。德国经济学家杜能(J.H.Thunen)认为土地的利用类型及其经营集约化的程度是有规律的，因而提出了“杜能圈”的概念（杜能，1826）。他提出地租是决定土地利用的主要因素，而地租的差异是受到距离城市的远近，特别是取决于与市场的距离，这被称为“区位经济地租”。在这种发展状态下，能够支付（形成）最高地租的土地利用形态会给土地标上了最高价码，从而排斥了其他的土地利用形态。从这个意义上说，所谓利润最大化的土地区位选择，就是寻求地租最大化的区位选择。在此基础上，有学者从城市社会角度提出城市发展的地域理想结构模式应该包含五个部分，即中央商务区、中心边缘区、中间带、外缘带和近效带，指出理想的城市结构模式就是由这五个部分从核心区向非核心区逐层向外拓展而成(塔弗等，1963)。与杜能的级差地租作用相类似，随着商业和轻工业的发展，带来原来生活环境的恶化，在各城市各功能区不断产生侵入和迁移下，最终呈同心圆状自核心向外扩展。此外，还有学者研究了城市从中心地区向外围地区拓展的主要机制，如波兰学者马利士(B.Malisz)和美国学者埃里克森（Ericksen）等人。1963年马利士在其专著《城市经济建设》中提出了“门槛理论”，强调当一个城市达到一定规模时，常会出现一些阻碍其空间拓展的限制因素，包括城市所处的地理环境、工程管网铺设技术及已经形成的城市地域结构（何兴刚，1994），这些因素反映出城市发展规模和人口容量的限度。在一般情况下，这种限制需要有一次跳跃性的投资突增才能有所缓和，这就是城市进一步发展的“门槛”成本。因此，当城市已经发展到由于地租价格的存在而需跨越较高级别的“门槛”时，可以选择分散建设(建设副中心、卫星城等)来降低高昂成本，这样城市的基建投资和经济管理费用便会随之相应下降，发展也会比较快速合理并符合经济效益。埃里克森在1983年通过对城市外围地区土地利用的动态演替的研究，也证实随着城市功能不断向外拓展，外围地区最终将与中心地区构成一体，形成“多核心结构模式”。具体而言，城市对外围土地利用的空间规律有着三个阶段：专业化阶段、多样化阶段和多核心阶段。从最初单功能的工业区或居住区向城市外围溢出；随着基础设施

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制139和交通条件不断改善，城市功能向外围地区的溢出更加迅速，外围地区功能趋向多元化，形成城市综合体；最后随着外围地区功能逐步完善，形成了次中心城市，最终成为核心城市结构的重要组成部分，从而印证城市功能空间发展所具有的基本规律。总括而言，在区位中关于经济产业结构在空间布局的分类必然会受到级差地租的影响，城市中最核心的地带必然为产值最高或贡献最多的部门所支配，这是市场发展的客观规律。同时，透过规模扩张不断向外围延伸，在市场通路效应、生活费用效应和市场挤出效应作用下，生活空间将围绕中心地区逐步外移。由于核心功能区域的不断扩展，外围空间便成为实现其可持续发展的重要依赖，为其完善城市功能结构、拓展发展领域和增加核心区域竞争力打下重要基础，在这方面香港便是其中一个典型的例子。从正式开埠起，早期香港城市的发展主要集中在香港岛和九龙地区，根据1842年《南京条约》要求“把香港岛割让给英国”时，其时的香港岛面积约78.4平方公里，而1860年的《北京条约》也只是将现时九龙地区南部的面积仅7.7平方公里土地割让给英国。在这个80多平方公里城市空间里，承载着全港绝大部分人口，城市十分拥挤，特别是香港岛北岸的中西部，成为维多利亚城，是香港的政治和贸易中心。在1898年，英国强迫清政府签订《展拓香港界址专条》（俗称“新界租约”，强行租借九龙半岛界限街以北、深圳河以南的地区，以及200多个大小岛屿，租期99年）取得了面积为970多平方公里的新界区域，香港才有了拓展发展空间的可能。到了1950年代，香港开始迈入工业化发展的步伐，1970年香港工业出口占总出口的比重为81%，意味着香港已经从一个转口港转变为一个工业化城市。在70年代初，香港加强对金融、房地产、贸易、旅游等现代服务业的发展，推动经济多元化方针，这逐步带动了郊区发展，使新界出现了许多新市镇。这些新兴市镇各自承担着不同的发展功能，迅速改变了新界的面貌。比如通过填海造地建设，观塘和荃湾成为了香港两个较大的工业卫星镇；为了应付人口急剧增长产生的居住需求，政府在荃湾和沙田地区推动了公共屋村工程；同时，还有元朗、粉岭、屯门、上水和大埔等新市镇的建设与发展等。正是透过逐步实现生产空间和生活空间从核心区域向总面积占全港90%的新界区域进行拓展，香港成功解决了当时土地和劳动力成本过高的问题，并为自身雄厚的整体实力和较高的发展层次得到可持续发展的重要活力（蒋荣，2006）。例如，在1972年正式启用的位于新界西北的葵涌货柜码头，已迅速扩展成为世界闻名的集装箱码头，它是香港的海运中心。在旅游方面，也有名胜如大屿山、沙田马场、彭福公园、西贡半岛等。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制140反观澳门在拓展空间问题的选择上，博彩业的特殊性使其无法实现功能外溢，造成澳门土地价值高企，自回归以来房价的增长演变就是其中一个最明显的表现，从区位论的范畴上，这很好地解释了生产活动在澳门是如何决定其空间场所选择的规律。因受制于博彩业的特殊性，作为龙头的博彩业无法幅射澳门周边地区发展以及对外合作，澳门是中国境内唯一博彩合法化的地区，换言之，博彩业的发展以及规模扩张只能留在本地区之内，从而为社会衍生出许多问题。自博彩业的发展打破垄断经营后，六大博企便争相在澳门谋划产业布局，但由于澳门半岛陆地开发已经成熟，所以只能将发展目标放在当时刚刚填海完成的外围离岛区域──路氹城。以澳门“银河”为例，早在2004年以前，在特区产业政策的支持下，“银河”已经收购路氹城超过1.65平方公里土地作为储备，以便日后建设，这块土地面积已占当时澳门总面积的6％及路氹城总面积的30％以上①。另方面，随着常住人口激增，近年来进一步平摊市民在享用住房、交通、医疗及其他公共服务资源方面的供应，亦导致贫富差距的拉大。通过以住房需求为例②，在2004～2013年间，澳门常住人口由46.3万人增至60.8万人，增加超过四分之一，以人口净增长计算，每年平均增加16,080人，导致房屋需求大增。而同期，住宅单位实际吸纳量约为25,235个单位③，假设只从人口增量与家庭人数考虑，远远低于以人口增长数计算需要的53,600个住屋需求，在2013年澳门由居住压力所创造出来的民生缺口空间需求就有1.065平方公里规模；同时经过研究预测计算，澳门平均每11年就可能需要产生一平方公里土地的住房需求及兴建约4,000个单位。由此而言，经济多元化和民生发展之间也有着明显矛盾，使澳门在拓展发展空间本身就是一种战略性选择的问题，而这个核心就是对于生产或商业空间与生活或民生空间布局的选择。在相比较下，居民空间更需要得到调整才能避免民众福利的大幅受损，如前任行政长官在一次立法会答问会议上表示，“特区政府社会福利工作的重点是‘助民安居’，征拨更多土地资源增建社屋、经屋，完善经屋政策及创设更体面的居住环境”④。但无论是形成多元化的产业结构或完善社会生活功能，对于澳门有限地理面积而言都是相当巨大的压力。需要进一步指出的是，澳门过去主要依靠填海造陆的方式如今也是不可能持续，扣除拓展缓慢、基建制约及环境保育等因素的限制外，还因为国家在2002年实施了《海域使用管理法》，出于历史及海洋权等因素，标志着以后澳门填海需事先通过中央政府①《银娱的逆袭之路：澳门的转型缩影》.《凤凰网》，2019年12月20日。②在澳门回归十五周年的第四届行政长官选举中，特区政府政研室对特首竞选期间收到的逾十二万份意见和建议进行分析，结果表示在民生范畴上的交通事务、房屋和医疗卫生等在报告中分别占据前三，而且更远高于对经济及政治领域的关注度。从中反映出本地居民对发展诉求的转变，从回归初期首要关注经济及就业穏定到现阶段主要以提高生活质量为主。③等于2004-2013年住宅单位的建成楼宇供应量加上空置量的减少。④《澳门特区政府在民生福利施重药重点"助民安居"》.《中国新闻网》，2007年4月4日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制141监管与批准。根据既定的相关法规，特区政府没有动用周边任何一寸水域或陆地的自主权，因而说是巧妇也难为无米之炊，经济只能是适度多元发展，澳门特区政府自身拥有的行政资源和行政权力是不够的，这就使得“一国两制”的制度设计在解决澳门发展问题时显现出了“天花板”（ceiling）的局限。4.3从区隔走向融合的制度演进趋势与机制4.3.1澳门对中国内地需求的加强受过去殖民发展史的影响，澳门的发展轨迹在相当长一个时期上与祖国内地的发展有着明显的分割，尤其是新中国成立后双方陆续颁布各种有关居民身份的法例及出入境限制政策，以及在内地的政治动荡下，彼此间发展的区隔十分明显。但纵使双方在政治上的确存在巨大的隔阂，但在民生经济发展方面的交往与互动却未曾完全停止过，当时已经形成一种以民间和市场导向为主要的发展关系。比如由60年代开始内地供澳的农产品逐渐占据市场主导地位①；因应人口激增导致水荒问题，澳门民间向内地提出请求，通过由澳门出资、珠海出力修建水库，并于1960年3月起内地正式对澳供水；其后澳门进入工业化阶段，由于城市用电量大增，广东省在1984年7月向澳门开始实施了供电②。从60年代起，内地已经通过克服种种困难为澳门在农产品、水资源和能源的供给上提供了充足的保证，因而有力地促进澳门的经济发展和社会稳定。而澳门和内地的经济发展合作的加强则始于中国实行改革开放政策。直至澳门回归前，双方形成了由内地为澳门提供主要的原材料、劳动力和农副产品，澳门作为内地吸引境外资金和输送国际经济和技术信息的经贸关系。在澳门回归后，双方的政治、经济和社会关系的发展，更逐步走向全方位合作的紧密互动，从而对澳门发展的政治和经济环境带来了巨大变化。检视澳门回归以来的发展，中央政府和内地对澳门繁荣稳定的促进作用主要包含两个层次的意义：一是内地作为一个具有丰富要素资源发展的地区，即广阔的发展腹地、巨大的市场容量、丰富的人力资源对澳门经济发展，尤其对博彩业大发展的促进作用；二是在这种支持发展下，透过两地经济发展和人员往来的不断提升带来了需要解决的复杂性事务增多，引起澳门和内地彼此间需要加强协商的程度增加对“一国两制”发展的促进、演进作用。目前，这种促进作用主要还是在第一层次上展开。回归20年来，澳门在资源短缺、地域窄小的条件下，由一个经济低迷、治安不靖、失业严重的问题地区一跃发展为全球最发达、富裕的①例如，1980年内地供澳生猪占90％，占本地10％；内地供澳蔬菜占近80％，本地约占16％。参见《内地牲口鱼菜供澳近年来大幅度增加》，《澳门日报》1981年4月6日第9版。②《澳门回归20周年，而他们35年前就已开始为澳供电》，《中国能源报》2019年12月13日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制142地区之一，2018年人均GDP达83,975美元，全球排第二名，仅次于卡塔尔；对外交往更加活跃，澳门至今已参加国际组织有120个，获得144个国家和地区的免签或落地签待遇①，“中国澳门”在国际舞台上的知名度和影响力不断扩大。澳门经济发展取得这样的成就，自然是与中央政府对特区政府有着充分的信任和支持密不可分，由此不断地促进两地在更多领域上实现更深层次的合作和交流，使“一国两制”框架下的原有内涵变得丰富和更加完善。随着区域经济的发展，人员流动的加剧也带来许多问题，这些都迫使特区政府需要进一步增强与内地的发展联系，例如回归初期澳门混乱的社会治安环境，特区政府保安部门加强了与广东省和香港的警队联系和情报互换，联合共同打击黑帮犯罪，又如在2003年的“非典”及最近出现新型冠状病毒肺炎的防疫上，中央政府都及时地对澳支援医护用品和药品。此外，澳门现时有超过18万名的外地雇员在澳门工作，而在澳门工作但居于境外的澳门居民也有近1万人，这些人每天都需要在毗邻澳门的珠海和澳门之间通勤往来，如何使这部分人及其亲属的居民权益及民生福利得到有力保障，包括居住、求学、就业、医疗、社保等方面，以促进澳门和内地更进一步的联系和发展，这些都需要澳门和内地的中央政府及地方政府共同协商解决。从笔者对澳门居民到内地进行日常的消费、娱乐和居住的问卷调查上显示出，澳门居民与内地频繁互动的动机最主要是受到两地价格成本具有落差的影响。在调查结果中，有43.6％受访者回应平常是频繁或非常频繁地到内地采购日常生活用品或食品，而高达八成的受访者表示是由于“价格便宜”，当中有三成以上居民表示有意准备考虑在内地购房並在內地居住，而有接近六成居民是考虑到“价格成本”；在澳门居民选择到内地游玩上，选择“价格便宜”的占39.7％，认为“旅游产品丰富”的占33.9％。因此，如何通过利用两地具有这种发展成本落差的特点，增进澳门居民的生活和发展的福祉，这是中央政府和特区政府的共同事务，显见澳门回归后的经济和社会的发展不可能完全没有中央政府和内地的参与。从长远发展的角度言，澳门经济社会的稳定、健康发展必须解决博彩业“一业独大”的负面影响问题，但由于“双失灵”和土地资源的强约束，使得改变现状几乎不可能仅凭澳门自身的能力即可达成。具体而言，一方面，由于市场和政府的双失灵，使澳门产业适度多元化动力不足；另一方面，鉴于空间土地资源的奇缺，特区政府缺乏推动多元化不可或缺的资源。因此，如果说经济适度多元对于澳门是一种代表正确发展方向的变革，澳门则缺乏实现这种变革的内生性机制，需要外生性力量的介入。①《在澳门特别行政区政府欢迎晚宴上的致辞》，《人民日报》2019年12月20日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制143对于澳门的发展而言，外生性力量即祖国内地的资源和中央政府的相关政策，这种外生性力量大致分为三类：一是提供制度或政策性的支持和帮助，如中央政府与澳门特区政府签署CEPA协议（包括中央批准内地居民赴澳门自由行的实施）、赋予澳门特殊的功能性平台（包括“一中心”即世界旅游休闲中心、“一平台”即中国与葡语国家经贸合作服务平台、“一基地”即以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地）、纳入国家经济建设规划（包括横琴合作开发区、粤港澳大湾区等）；二是授予资源性的支持和帮助，如边检楼用地、跨境工业园区、澳门大学珠海横琴校区及其他土地资源（包括填海造地的海域资源的批拨和居民在内地生活居所购置的允许）；三是以工程建设帮助澳门加强与区外的联系与合作，如港珠澳大桥建设等。中央政府通过相关的政策和资源的供给，以此来支持特区政府有效施政，从而确保“一国两制”在澳门的实施可以行稳致远。当前，澳门特区与内地关系的发展主要从两方面展开：在经济发展上，推动澳门经济适度多元发展、破解澳门博彩“一业独大”的产业结构矛盾；在生活空间上，制定出各种有利港澳居民进出内地和到内地发展的便利措施，吸引澳门居民可以在内地置业生活，降低生活成本，改善居民生活，延伸澳门居民的生活空间。由2003年10月17日起，澳门和内地签署CEPA协议，其后每年分别又签署了十五份补充协议和一份修订协议，主要规定了货物贸易、服务贸易自由化及贸易投资便利化，这为澳门与内地尤其是粤澳之间的深入合作提供了制度保障，粤澳关系在澳门回归后的发展因而迈向了新台阶。在2007年，特区政府已经提出要将澳门打造为“世界旅游休闲中心”和“区域商贸服务平台”。因此说，通过中央关于澳门发展的战略谋划和部署，是保持澳门长期繁荣稳定的必然要求。①2016年，特区政府制定出澳门回归后的首份五年发展规划，把澳门的未来发展再次定位为建设世界旅游休闲中心，根据《规划》文本要求，澳门“必须坚持经济社会的全面、协调、可持续发展，重视社会整体进步，不是追求高速增长，而是追求优质、高效、均衡的增长，致力转变发展模式，逐步由粗放型向精细型过渡”②，城市的建设精要主要集中在宜居、宜业、宜行、宜游、宜乐的愿景目标上，使澳门成为具国际先进水平的城市，这是特区进一步发展的重要方向，而且在上述的五大追求中，位居前三的都是民生类指标。在资源及空间都受到严重约束的情景下，澳门空间拓展的最好途径就是努力寻求与内地合作深化，亦即需要拓展更大空间，才能有效同时兼顾解决经济“一业独大”和市民生活保障等问题。①《澳门特别行政区第五任行政长官贺一诚专访回归20年粤澳深度融合成就辉煌》，《中国小康网》2019年12月11日。②澳门特别行政区政府：《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020）》2016年9月第8页。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1444.3.2澳门经济长远发展与中央、内地的支持1.中央政府介入克服政府失灵在传统思维及中央与地方的委托─代理关系中，中央政府在国家治理层次上一直居于核心地位，理论上地方政府职能是中央政府职能的一部分，受到中央权力的监督与约束，地方的经济社会运行与发展规划的制定因而存在着中央政府的监督和干涉。自改革开放以来，虽然为了推动社会主义市场经济改革发展，中央政府向地方政府实现了一定程度上的对有关经济管理权限的放权管理，以充分发挥地方发展的积极性，但这种发展的权力始终有限，而且必需符合及根据国家发展规划的统一安排。而在“一国两制”方针及相关的制度安排下，特区政府在行使地方政府职能时明显要较内地地方政府具有更高自主权，中央政府与特区政府的权力及可支配资源通过《基本法》的规定有明确的界定与约束，特区经济发展与国家整体发展规划之间也没有衔接或存在关联性，全部交由特区政府自行管理，当然这对于特区而言需要面临的不确定性和承担有关的风险责任亦相应增加。实践证明，这种安排不仅充分调动了澳门特区政府和居民对回归后推动经济社会发展的积极性，还使澳门能够充分利用由“两制”所存在的优势与内地实现互补的发展。但是，这种带有区隔形态的发展毕竟是在一种特殊时期、特殊环境中所形成的，随着发展阶段的变迁及生活条件不断变化，澳门的发展与祖国内地的联系是在不断加深，造成双方发展的冲突和矛盾的问题也越来越多。通过中央政府的介入，能够有效解决国家权威在澳门发展中长期缺位的问题，以及澳门在国家经济发展的定位中确立起自身发展的方向。还需要进一步指出的是，“一国两制”方针虽为澳门在最大限度上保留了回归前的发展状态，但这种保留并非是将殖民时期的所有制度一成不变的完全过渡给特区政府，相反是经过当时中国中央政府的深思熟虑，根据国家意志和澳门自身特点来决定的制度安排和管理方式。在设计“一国两制”当初，邓小平在香港的一次会见中对于有基本法起草委员会委员担忧国家干预的问题，他曾经表示：“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了……这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？……难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情？……如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益……香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制145题呢？过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛！总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的……”①这番话对澳门也同样合适。对于澳门经济发展的前景问题，齐鹏飞（2016）明确指出，“本质上是博彩旅游业的健康发展与整个经济体系和经济结构的适度多元发展的关系问题，这是澳门特区经济发展过程中所衍生出的一系列深层次矛盾和问题的根本性症结所在”，如外国资本、外来劳工、外来旅客的大量涌入以及博彩业“一枝独秀”的局面引发出种种的社会问题，一直困扰了特区政府制定经济发展战略和政策，并始终没有能寻到一个治标治本的解决之道。自回归以来，澳门和内地之间的利益关系互动及博弈问题，在很大程度上也是内生于这种特区内部的经济结构及生产力发展的基础，由此引发出需要中央政府的干预。而与特区政府在推动产业结构调整时需要首先考虙到投入的成本和收益角度不同，中央政府更多是关注如何能够促使澳门经济发展实现多元化，摆脱一直以来过度依靠博彩业发展的单一结构模式。中央政府对澳门特区发展的干预介入，概括而言可归纳为两个方面，第一是确保特区内部稳定的基础上，支持推动经济适度多元化发展，第二是明确澳门在国家经济发展中的定位和主要角色。首先，从国家“十一五”规划开始，中央已把澳门的发展纳入到国家发展中统一谋划，当中明确指出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”，从而在关于推动经济适度多元化发展上，已不再是仅属于澳门特区内部的事务，同样也是中央对特区发展的必要要求。针对澳门发展资源有限的现实，在规划纲要中进一步提出了“加强和推动内地同港澳在经贸、科教、文化、卫生、体育等领域的交流和合作”，通过澳门和内地全方位的交流和合作来提高澳门发展资源的获得。例如，在中央政府大力支持下，2005年澳门历史城区成功“申遗”成为中国第31处世界遗产，进一步提升了这座城市的文化魅力；2017年澳门被联合教科文组织评定为“创意城市美食之都”，这是中国第三个成功获评的城市，另外两个分别是成都和顺德。与此同时，中央开放内地居民“个人游”、批准澳门银行机构开办人民币业务等，使访澳人数不断上升，两地人员要素流动得到增强，这无疑为澳门旅游业及其相关行业的发展延伸在人员基数上提供了重要保障。其次，随着澳门推动经济适度多元发展的路径不断清晰，2009年初公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，首次在国家区域发展规划层面明确了澳门发展的定位；此后，在国家“十二五”、“十三五”规划纲要中，进一步提出“支持澳门建设世界旅游休闲中心和国家商贸合作服务平台”。从“十二五”规划起，中央把港澳发展部分在规划纲要中独立成章，并且指出“支持香港、澳门①《中央保留原则下的香港基本法23条立法》，http://chuansong.me/n/653520。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制146充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用”，打破港澳与内地在发展规划上过去长期各自为阵的区隔发展局面；到“十三五”规划期间，中央更进一步强调“支持港澳提升经济竞争力并深化内地与港澳合作”和“发挥港澳独特优势，提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能”。在2019年公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，澳门被列为大湾区发展建设的四个“中心城市”之一，成为区域发展的核心引擎。在国家对外发展体系上，澳门的发展已被明确定位为“建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。”①可见，澳门特区的发展规划与内地的发展规划同属于“一国”的管理范畴，中央政府作为中国经济社会发展的领航员，负责制订全国一盘棋的谋划部署，澳门特别行政区是中华人民共和国领土的一部分，融入国家发展大局，因而可以充分利用国家发展带来的机遇，实现对行政权力及行政资源约束的突破。2.地方政府的合作弥补资源短缺中央政府的适时介入，还体现为以资源的补给弥补澳门土地资源的严重不足。在国家“十一五规划”期间，中央已经在《珠三角改革发展规划纲要》中明确提出了粤、港、澳紧密合作的目标和框架的要求。2008年下半年由于国际金融危机爆发，再一次严重影响港澳地区发展的繁荣稳定，中央政府高度关注港澳受到的影响，及时宣布了相应的政策支持，在12月提出了支持澳门特区经济稳定发展的9项具体措施及2011年根据支持香港特区发展新增的36项优惠措施，而且这些措施根据实际情况也同样在澳门适用，当中就提出要促进粤澳经济合作②，以帮助特区应对危机。2009年，国家推出一系列支持澳门的重要举措——颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，签署《CEPA补充协议六》，通过《横琴总体发展规划》，以及批准港珠澳大桥建设工程，国家在制定决策过程中都充分考虑了澳门的因素。为确保国家“十一五”规划提出的有关支持涉澳内容发展的目标得到落实，时任国家副主席习近平在2009年1月10日考察澳门期间宣布“中央政府已决定同意开发横琴岛，并将在开发过程中充分考虑澳门实现经济适度多元发展的需要”③，横琴合作开发是推动国家区域经济发展的一项成功谋划，也是中央政府对特区发展支持的重要体现，在坚持“一国两制＂总体方针下，推进与港澳紧密①中共中央、国务院：《粤港澳大湾区发展规划纲要》，2019年2月。②《温家宝分别会见曾荫权何厚铧》，《人民日报》2008年12月20日。③《横琴:追求有质量的开放》，;《中国新闻周刊》2013年9月30日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制147合作、融合发展，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群①，粤港澳合作上升至国家发展战略。在《珠三角改革发展规划纲要》中明确了内地在“重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式上等方面推进与港澳更紧密合作，支持粤港澳合作发展服务业。”②在此背景下，横琴合作开发就是要落实“纲要”提出的合作要求，根据“规划”文本，横琴总体发展是要加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体，其定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，尤其作为对澳门经济适度多元发展提供新的机遇和动力。③从横琴开发开始，澳门经济适度多元化的内涵发展获得了第三种实现的方式，即利用以横琴开发为契机的区域合作来推动，习近平指出：“澳门长远还是要走适度多元发展的道路……中央政府全力支持澳门特区政府实施多元化发展，在这方面，中央政府和广东省政府也还会出台一些政策予以支持配合，采取因地制宜、循序渐进的方法，进一步推进澳门的经济适度多元发展。”④在产业规划上，横琴岛开发的重点是发展休闲旅游、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术等⑤，七大产业都可以与澳门的经济发展形成互动，有助于推动澳门和内地之间的产业合作发展，这必将为澳门带来新的发展空间和机遇，有利于澳门经济的长期繁荣稳定与发展。⑥横琴新区的开发因此成为澳门“一国两制”新实践、拓展澳门土地资源发展空间的重大举措。按照2011年澳门特区政府和广东省人民政府签署《粤澳合作框架协议》内容，明确在横琴划定五平方公里的土地⑦与澳门共同建设粤澳合作产业园，现时已有28个项目签约，累计使用土地面积达2.43平方公里。十年前，在横琴注册的澳门企业只有5家，截至2019年12月发展到2,157家，占在横琴注册企业总数(5.3万家)中的比例约4%，累计投资总额为188亿美元，主要分布在租赁、商务服务、批发零售、科研和技术服务等行业。⑧另外，在粤港澳大湾区时代发展下，为配合澳门参与广深港澳科技创新走廊建设，横琴积极为澳门提供了科技创新的空间载体，包括粤澳合作中医药科技产业园、横琴澳门青年创业谷、横琴国际科技创新中心、横琴科学城等。2019年12月16日横琴新区管理委员会主任①国务院：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》2009年1月8日。②国务院：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》2009年1月8日。③国务院：《横琴总体发展规划》2009年8月14日。④《习近平会见澳门各界人士支持适度多元化发展》，《人民日报（海外版）》2009年1月11日。⑤横琴新区管理委员会：《横琴新区城市总体规划（2014-2020）》批后公告，2016年5月4日。⑥《为了澳门的明天更加美好——习近平副主席考察访问澳门侧记》，《人民日报（海外版）》2009年6月28日。⑦横琴岛全岛面积106.46平方公里，面积是澳门三倍，距离澳门直线距离不到200米。2009年横琴新区设立时，通过梳理全岛可开发出让的建设用地面积约是28平方公里。其中除去道路、文体设施、口岸、绿化等公共用地外，可出让的经营性产业用地面积为11.12平方公里。⑧《横琴对澳门供地新增1平方公里用于支持澳门建设产学研一体化国际研究院》，《南方都市报》2019年12月17日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制148杨川对外公布“近期横琴又计划新增1平方公里土地支持澳门建设产学研一体化国际研究院”，而在2009年6月27日全国人大常委会已经批准澳门大学在横琴岛建设新校区，新校区占地面积1.0926平方公里，比原校区约大20倍，同时授权特别行政区政府在新校区内实施澳门法律和行政体系。在中央政府的大力支持下，澳门和广州南沙、中山翠亨、广东江门等地也都形成了重要合作区，据不完全统计，珠三角地区规划可供澳门发展的土地面积，几乎等同“再造”一个澳门。①除了推动内地和澳门加强合作外，中央还根据澳门发展的需要多次向特区授权扩大其行政管理地域范围。澳门特别行政区的高度自治是全国人大授权形成的，其行使的权力范围只包括澳门特区境内的澳门半岛、氹仔岛和路环岛，在回归时面积为23.8平方公里。其后，经过中央批准的不断填海，澳门行政区域面积不断扩大。此外，从边检大楼到跨境工业区，再到澳门大学横琴校区，直至2018年底，包括澳大横琴校区在内，澳门特区面积已增加到32.9平方公里。2015年12月16日国务院常务会议审议通过新的澳门特别行政区行政区域图，明确了澳门水域管理范围和陆地界线，当中向特区授予85平方海域的管理权限，进一步明确了澳门对周边习惯水域的管理范围，使特区管理附近水域有了坚实的法律基础，从而澳门特别行政区高度自治行使范围的内涵得到极大延伸，这有利于进一步促进澳门社会经济发展，推动“一国两制”在澳门的成功实践。显然，中央政府的积极支持形成了强有力的政府干预，克服了澳门在适度多元化问题上因市场失灵和政府失灵而动力不足的问题，并以资源的补给弥补澳门土地资源的严重不足，成为澳门克服博彩业“一业独大”负面影响不可或缺的力量，对澳门社会经济健康稳定地发展具有深远的影响。4.3.3对《基本法》制度体系造成的影响从供应要素资源的发展到提供政策支持、工程项目建设及发展机遇的分享，中央政府对澳门发展的干预内涵不断丰富，这势必改变特区政府和中央政府的关系，在更大范围内突破澳门与内地所谓“井水不犯河水”的制度“区隔”，从而使得一国两制逐渐发生从区隔走向融合的制度演进。这一演进大致体现为：1.澳门与内地出现了一定程度的行政融合所谓的“澳人治澳”，按照特别行政区《基本法》规定，中央对于澳门拥有国防和外交等象征国家主权的权力，澳门的经济发展和社会治理由特区政府按照既有体制机制予以负责，中央政府不干预，这是“一国两制”的主要精神内涵。但随着发展实践进程，解决经济社会发展呈现出来的问题超出了“澳人治澳”力所①《“在澳门之外发展澳门”》，《经济日报》2014年12月20日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制149能及的范畴，换言之，既有制度安排无法适应实践进程变化的需求，为了澳门的发展和福祉，中央政府不能不从不干预转变为积极介入，否则澳门所付出的代价将会更多高，从而这使得中央政府和特区政府之间具有了一定程度的科层制互动关系。例如，一些有关的工程项目如港珠澳大桥、填海造地等；与内地的合作如横琴开发区、参与粤港澳大湾区的合作；争取中央政府的支持如“中国-葡语系国家合作论坛”、四个国家实验室的落户，等等，尤其是2018年粤港澳大湾区建设领导小组正式成立，这是首次有港澳特首被纳入中央决策组织，这些都需要特区政府及其有关部门与中央政府或内地地方政府有关职能部门建立申报审批和协商体制机制，这就悄然改变了特区政府具有独立的政府组织体系和行为机制的状况，在政策制定和执行层面都出现了行政融合现象，亦即在一定程度上形成了中央政府与澳门特区政府的行政垂直关联。原来在澳门《基本法》的第22条中规定了内地不能够干预澳门特区内部属于高度自治范畴上的事务①，但随着顶层设计下的原来中央和特别行政区关系发展逐渐出现变化，澳门和内地地方政府间的关系也在转变，双方需要进行合作管理的事务不断增加、层次不断深入、范围不断扩展，特别是澳门和广东省之间的政府合作关系发展最快、合作水平最高。从两地举行的粤澳合作联席会议内容来看（参见表4.3），澳门和内地的合作领域回归后不断拓展，并且可分为纵向和横向的合作拓展。在纵向上，经济活动从最初的经贸发展扩展到包括贸易、投资、商贸服务、旅游业、会展业、物流业、文化产业、特色金融业和中医药产业等现代服务业的深入合作，而且取得了一定经济活动成果。依托CEPA协议的合作措施，截至2018年底，在货物贸易领域，澳门实现货物离岸价总值为9.6亿元，共发出澳门原产地证书4,873份；在服务贸易领域，澳门经济局共签发澳门服务提供者证明书631份；在金融领域，澳门人民币存款总额约419亿元；在旅游合作上，内地赴澳“个人游”旅客累计达1亿人次；截至2017年底，内地注册澳门个体工商户为1,805户，涉及从业人员4,446人和人民币资金数额1.6亿元。在横向上，合作内容从经济合作领域拓展到包括基础设施建设、产业协同发展、社会公共服务、促进发展联合及区域合作规划等多个领域，全面涵盖了粤澳经济、社会、民生、文化等各个方面。如果说，回归初期的粤澳合作是两地政府间各自追求发展的利益最大化，那么当前就是在不损害各自利益发展的前提下追求公共利益发展的最大化。这是一个循序渐进发展的过程。①澳门特别行政区《基本法》第22条原文规定是：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照本法自行管理的事务”。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制150表4.3粤澳合作联席会议制度发展历程基建合作经济合作社会民生促进发展区域合作2001基建合作经贸合作旅游合作环保合作2003口岸合作旅游合作医疗救援和消防2004口岸合作跨境基建项目商贸服务服务业合作旅游合作教育合作科技合作跨境工业区粤企赴澳投资泛珠三角区域合作横琴经济合作区2005口岸合作跨境基建项目服务业合作商贸服务中医药合作旅游合作公共卫生、食品安全、紧急医疗、消防救援、教育、文化、环保合作科技合作跨境工业区泛珠三角区域合作横琴经济合作区2006口岸合作跨境基建项目商贸服务中医药合作旅游合作供水合作食品、公共卫生、环保合作跨境工业区科技合作2007跨境基建项目口岸合作中医药合作经贸合作供水、食品安全、环保、文化合作2008基础建设服务业合作经贸合作民生合作2009跨境基建项目口岸合作经贸合作中医药合作教育合作供水、供电合作食品安全澳门大学迁址推进珠三角《规划纲要》横琴经济合作区2010跨境基建项目交通项目及口岸建设合作经贸合作旅游、物流、会展、中医药合作文化教育、医疗卫生、供水供电、食品安全合作澳门大学横琴新校区建设优质生活圈横琴经济合作区2011经贸合作服务业合作深化社会文化民生合作澳门大学横琴新校区建设横琴合作产业园南沙经济合作区2012粤澳新通道项目跨境基建项目旅游业、会展、文化、中医药合作教育、文化、医疗卫生合作优化合作机制横琴建设合作科技产业园2013跨境基建项目通关便利化服务贸易自由化环境低碳及文教卫生合作共同开发南沙、横琴、翠亨新区2014跨境基建项目服务贸易自由化深化社会文化民生合作横琴、翠亨、江门大广海湾经济区2015跨境基建项目游艇自由行深入服务贸易自由化深化社会文化民生合作共同开发横琴、南沙、翠亨、江门2016跨境基建项目澳门财政参与粤澳合作项目对接服务贸易管理体系旅游业合作深化社会文化民生合作青少年交流引导企业联合到“走出去”青年合作横琴、南沙、翠亨新区及江门大广海湾经济区2017深入服务贸易自由化青少年交流社会民生合作强化机制建设，发挥智库功能粤港澳大湾区规划建设2019旅游、会展、环保、特色金融商贸服务青年创新创业基地建设社会民生合作共同打造国际科技创新中心贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》资料来源：作者自行整理。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1512.提升了人员及要素资源的流动速度和规模由于实施“一国两制”安排，人员和货物的流动和流通的便捷程度成为了反映澳门与内地之间区隔程度的重要参照系。一是实现了交通基础设施的联通。由于澳门经济持续发展，人口及旅客量不断增加，澳门与区域的关系日益重要，加强区域合作成为澳门可持续发展与改善民生的重要形式。为此，中央政府先后批准了多项涉澳大型交通工程和项目（参见表4.4），作为连接回归后的澳门与内地的通道，使澳门的对外联系得到了向外拓展空间，有利于融入区域合作发展，并提升澳门和内地之间的深度交流水平，这对澳门发展产生极大影响。比如2005年广州至澳门高速公路通车，推动澳门连入到国家的高速公路网络之中，又如2008年的“珠海南琴路”建成通车进一步打通了澳门连接粤西和内地的交通脉络。近年来，内地在交通建设方面的快速发展，珠三角也加速建成城际快速轨道交通，广珠城际铁路于2012年全线贯通，成为了全国“八纵八横”高速铁路网京哈－京港澳通道的南端部分。珠三角城际快速轨道交通共设22座车站，途经广州、佛山、中山、江门、珠海等，这大大贯通了城市与城市之间的物理距离。还有广中澳高铁客运专线和南宁－澳门高速铁路客运专线正计划谋划建设，待未来建设落成后，澳门特区与南沙、横琴和翠亨等新区将获得更加紧密的发展机遇，同时澳门进入内地中西部地区的时间和距离也将进一步缩短。此外，作为中国境内唯一一座连接香港、广东珠海和澳门的跨境大通道──港珠澳大桥于2018年10月24日全线开通，对澳门经济、社会、民生等领域发展的影响意义重大，标志着珠三角区内融合发展的进程大幅加快，澳门与内地尤其以香港、深圳、广州为核心的粤港澳大湾区城市群的融合将更为紧密。自大桥开通以来，澳门接受来自以香港为核心的经济辐射量明显上升，2019年全年经大桥出入境的人次共有1,330万，占全澳各出入境口岸总数的7％，单日最高出入境纪录为7.8万人次，已成为澳门第二大出入境口岸。①受此影响，在全年访澳旅客上，2019年共录得逾3,940万名旅客赴澳门，比2018年的3,580万名上升约10％。通过共享城市群交通基础设施建设所产生的经济红利，推动了包括澳门在内的珠江西岸和东岸要素资源的有序流动，促进人流、物流、资金流等要素快速融入粤港澳大湾区城市群的互联互通大格局之中。①资料来源于澳门特别行区政府澳门治安警察局数据http://www.fsm.gov.mo/。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制152表4.4澳门回归后相关涉澳大型交通工程与项目建成时间工程项目名称主要功能总长度和涉及区域2005.12.30广州－澳门高速公路广珠北线段通车承担着珠三角，粤东区域前往广东西部，广西的车辆全长约27公里2008.1.30“珠海南琴路”建成通车打通了澳门连接粤西和内地的又一交通脉络全长8.8公里，粤澳合作项目2012.12.31广珠城际铁路全线贯通为中国“八纵八横”高速铁路网京哈－京港澳通道的南端部分，也是珠三角城际快速轨道交通的主干线路之一。全长115.625公里，途经广州、佛山、中山、江门、珠海，共设22座车站2018.10.24港珠澳大桥开通珠江三角洲地区环线的组成部分和跨越伶仃洋海域的关键性工程全长55公里，中国境内一座连接香港、广东珠海和澳门的桥隧工程计划谋划建设广中澳高铁客运专线打造成南沙、横琴、翠亨三大经济新区的“经济新区专线”。全长140公里，串联广州-中山-珠海-澳门计划谋划建设南宁－澳门高速铁路客运专线缓解南广，贵广高铁客流量，满足了广东，桂林两省区交通出行方便问题连接广西、广东、澳门三个区域，设8个站资料来源：作者自行整理。在对澳门居民生活和出行的影响上，依据笔者所作针对内地交通建设快速发展对澳门居民的影响的调查所示，居民普遍认同内地在交通建设方面的快速发展对其自身的出行选择带来很大影响，当中选择“影响很大”和“影响略有”分居前两位，分别占40.7％、33.6％。另外，选择“从未去过内地”的澳门居民所占比重为0，显示出两地过去的交往十分密切，而随着未来经济的发展和联系进一步推进，两地人员社会的全方位互动往来将更加成为常态。在被问及到对其造成最大的影响方面，“旅游出行”所占比重最高，占59.7％，其后依次是“工作就业”、“养老生活”、“营商投资”、“学习进修”，分别占20％、10.3％、7.4％、2.6％，表明在澳门回归后居民出行内地的目的逐渐呈现出多元化的特点。二是增加口岸基础设施及提升便利通关安排。至上世纪80年代，作为连接澳门和珠海之间的关闸与拱北口岸一直是澳门通往内地的唯一陆上通道，1984年经国务院批准，确定湾仔口岸码头成为珠海最早设立的两个对外开放口岸之一。在澳门回归之初，珠海联通澳门的口岸仍然只有拱北口岸和湾仔口岸两个，当年经拱北口岸出入境通关的旅客仅3,000万人次。此后，由于CEPA和“个人游”政策的实施，为方便澳门和内地经贸和人员往来，珠海环澳门口岸版图不断扩展

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制153升级，直到目前，珠澳口岸已经由两个增加到六个①，经各口岸出入境通关的旅客在2019年全年已经接近2亿人次②。同时，从2011年起，拱北口岸首次超越深圳罗湖口岸，并连续成为全国第一大陆路口岸。粤澳口岸从小到大，从少到多，两地之间陆路口岸建设布局逐渐形成。此外，根据每年粤澳合作联席会议的工作内容和要求，以及CEPA中关于促进贸易投资便利化的需要，粤澳两地不断加强口岸合作，使口岸的通关时间大为缩短、通关手续不断简化，进而极大提升了两地的通关效率，满足企业进行投资的需求。以拱北口岸为例，该口岸在1999年进行迁建工程完成时的设计日通关能力是仅为15～20万人次，预计可以满足未来15年的通关需求。然而，到2007年时通关人数已突破至7,984万人次，因而对于口岸的效率提升和扩展提出更大要求。为此，两地口岸通过协商进行了一系列的制度对接和基础设施建设（参见表4.5），为两地不断扩大交流奠定了更为便捷的基础。表4.5澳门与内地边境口岸服务的合作和发展时间事件2002拱北口岸设置旅客出入境通道66条，客车通道14条，货车通道16条，设置日通过能力达到15-20万人次，车辆8,000辆次2004澳门关闸新边检大楼正式启用，最大通关量每日30万人次2005拱北口岸“一站式”车辆电子查验系统开通，每辆跨境客车的通关时间从人工验放的5分钟缩短到20秒左右；澳门地区“过境货物”通关监管模式顺利启动2006拱北口岸启用24条崭新的边检自助查验通道，人均通关时间缩短为10秒左右，同时早上通关时间调至7时，实现与澳门同步开关2007拱北口岸“一卡式”自助查验系统服务拓展至部分内地居民，设有50条自助查验通道2008截至当年，拱北口岸共设有旅客出入境通道126条，一站式客车通道10条，其中出入境各5条（包括出境鲜活商品通道1条）2010澳门关闸边检大楼扩建完成，设有96条人工验证通道，90条自助过关通道和18条车道，最大通关量扩增至每日50万人次2011截至当年，拱北口岸已建设了70条旅客自助查验通道2013拱北口岸改扩建新联检楼首层正式开通，新增出入境通道共计53条，通关能力达到35万人次，另外预留了15万人次的增幅空间。2014拱北口岸延长通关时间两小时，从早上6时通关到次日凌晨1时①后来增加的四个口岸按时间先后开通的分别为横琴口岸、珠澳跨境工业区专用口岸、青茂口岸（又称“粤澳新通道”）和港珠澳大桥口岸。②资料来源于澳门特别行区政府澳门治安警察局数据http://www.fsm.gov.mo/。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1542016拱北口岸已建成自助查验通道180余条2017拱北口岸自助通道总数达到191条2018拱北口岸重新调整完善查验通道布局，新迁建50条自助查验通道，共有投入使用的自助通道总数达194条，是人工通道的4倍左右，并且实现中国公民出入境排队通关等候时间不超过30分钟的目标资料来源：作者根据珠海出入境边防检查总站、澳门特区政府治安警察局、广东南方网等自行收集整理。通过以基础设施及通关便利化的合作举措，澳门实现了回归以后和内地关系的迅速发展，与此同时也促使中央政府和澳门特区政府的关系被紧紧联系起来，澳门和内地的发展界限将会变得更加模糊。在“一带一路”建设的国家战略引领发展背景下，粤港澳大湾区建设要成为在国家对外开放中的重要支撑，发挥好对国际国内两个市场、两种资源有效对接的功能和作用，就需要港澳两地能够更加融入国家发展大局，促进互联互通发展。中央领导人已多次明确了港澳在国家发展大局中的定位和发展路径，如在十九大报告中，习近平指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”①。这是有利于澳门业界拓展经营空间及有助于澳门经济适度多元发展，并且提升广大澳门居民在发展中的参与感、获得感、幸福感和安全感的有力举措。3.澳门和内地之间的制度或政策边界逐渐弱化由于博彩业对澳门经济社会的发展具有重要性与特殊性，它除了是政府财政的主要来源外，并且还支配着其他产业的发展和社会福利。据笔者观察，在经过一段时间的摸索后，从中央政府到特区政府似乎形成了一种默契或共识，适度多元发展并非是简单的“一增一减”的问题，而只能在保持博彩业既有规模前提下推动产业结构多元化，换言之，是一种增量多元化的概念。因此，自2008年以来，中央政府的积极干预更多地是运用内地的发展增加为澳门经济发展的动能，以及拓展澳门发展的空间及领域，而非仅局限于澳门辖区内的结构调整。2008年12月，国务院推出《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，首次将珠三角与港澳紧密合作的相关内容写入规划之中，强调在重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式上等方面推进与港澳更紧密合作，澳门也被明确定位为“世界旅游休闲中心”。另外，鉴于澳门土地资源十分稀缺，《纲要》为澳门居民拓展生活和就业或兴业空间给予积极支持，《纲要》明确“鼓励在教育、医疗、社会保障、文化、应急管理、知识产权保护等方面开展合作，①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），《人民日报》2017年10月19日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制155为港澳人员到内地工作和生活提供便利”①。从横琴正式批准开发开始，澳门居民在拓展生活空间方面逐渐成为现实。2009年6月24日，国务院审批通过《横琴总体发展规划》，把横琴岛作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体，并指出：“深化落实CEPA，为澳门居民在横琴投资、就业创造条件，促进澳门经济适度多元化发展”②。2011年3月，国家“十二五”规划支持澳门发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等产业。同年，澳门和广东省两地政府在北京签署《粤澳合作框架协议》，再次强调推动粤澳更紧密合作，促进经济、社会、文化、生活等方面的融合发展，《协议》规定的合作内容涵盖合作开发横琴、产业协同发展、基础设施与便利通关、社会公共服务、区域合作规划等五大领域（参见表4.6），而且该协议第6章第3条又提出“澳门与广州南沙合作规划”确定：“发挥广州市建设国家中心城市的优势，加强澳门与广州南沙产业发展规划协调”，粤澳合作进入到制度建构的新阶段。表4.6《粤澳合作框架协议》规定涉及的五大主要合作内容合作内容主要举措合作开发横琴共同参与、分线管理、重点园区、配套政策产业协同发展旅游、会展、中医药产业、文化创意、金融、中小企业发展、营商环境基础设施与便利通关交通、水电气供应、信息网络、口岸通关社会公共服务教育培训、医疗服务、公共卫生、文化体育、环境保护、民生福利区域合作规划珠江口西岸地区发展规划、澳珠协同发展规划、澳门与广州南沙合作规划资料来源：作者根据《粤澳合作框架协议》内容整理。③在中央政府积极干预的带动下，内地地方政府尤其是毗邻的广东省加强和深化了与澳门的社会事务性对接或合作（详见表4.7）。2009年，澳门大学被准许在珠海横琴岛建设新校区，突破了澳门和内地的物理边界，拓展了澳门的发展空间，这在“一国两制”演进中具有重大意义。从2010年起，粤澳两地实行“一试两证”制度，即两地人员在职业技能合作开发上只需通过一次考试合格即可同时获得双方认证资格，其后又升级为“一试三证”制度，增加了国际资格证照认可。截至2017年获发国家及澳门证照的澳门考生超过2,000人次，考证工种增至22种，为粤澳共同培养国际互认的高①国务院：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》2009年1月8日。②国务院：《横琴总体发展规划》2009年8月14日。③《粤澳合作框架协议》2011年3月6日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制156素质人才提供了便利。另一方面，通过澳门机动车辆进出横琴管理制度的制定、在横琴工作的港澳居民个人所得税由广东省政府对个人所得税负差额给予补贴的“澳人澳税”政策规定、允许港澳银行机构为港澳企业和居民在横琴置业办理跨境按揭业务等将不断地带来更多澳门人在横琴生活、工作和居住。在《粤澳合作框架协议》的安排下，2014年澳门特区政府实现了向横琴新区管委会推荐了首批33个项目，主要涉及旅游休闲、文化创意、高新科技、科教研发及商贸物流等；2016年再次推荐50个项目入驻横琴，新申请的土地面积约4.8平方公里，主要涉及旅游休闲、物流商贸、文化创意、医药卫生等。截至2018年，横琴澳资企业已超过1,200家，在横琴落地的澳门产业投资项目达29个，有效地推动了澳门产业适度多元化的发展。表4.7澳门和内地社会事务合作进展时间事件2009.06中央批准澳门大学在广东珠海横琴岛上建设新校区，授权特别行政区政府在新校区内实施澳门法律和行政体系2009.12《职业技能开发合作协议》的签署，粤澳推行“一试两证”，加快研发与国际接轨的职业标准及认证体系2011.03《粤澳合作框架协议》第二章第三条第一点提出：在珠海市横琴新区建设面积5平方公里的粤澳合作产业园区；在第四章第四条第三点提出：探索一次性临时过境车辆管理，制定并实施澳门机动车进出横琴（仅限在横琴行驶）的管理规定2012.12《广东省财政厅关于在珠海市横琴新区工作的香港澳门居民个人所得税税负差额补贴的暂行管理办法》规定：对在横琴工作的澳门居民个人所得税由广东省政府对个人所得税税负差额给予补贴，实施“澳人澳税”2015.06横琴•澳门青年创业谷正式启动投入运营，从场地、租金、优惠政策和服务机制等方面提供专业化服务，并设立重点服务澳门青年的创业投资基金2015.07《中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区建设实施方案》提出：横琴将推进涉外商品房跨境按揭试点业务，允许港澳银行机构为港澳企业和居民在横琴置业办理跨境按揭业务，并逐步扩大区内涉外跨境按揭业务的规模2016.10澳门与横琴签订《税银合作跨境办税服务项目协议》，将办税服务窗口延伸到澳门，使澳门纳税人在澳门本地即可100%办理在横琴的所有涉税事项2019.03《关于鼓励澳门企业在横琴跨境办公的暂行办法》规定，除博彩业及内地法律明确禁止的行业以外的澳门企业，无需在横琴办理工商登记注册和税务登记手续，仅需向横琴新区澳门事务局备案，便可与试点楼宇管理方签署办公场地租赁合同入驻①，同时可享有最高70元人民币/平方米/月的租金补贴，以及通过创新办法协助解决企业员工缴纳社保、子女入学等配套问题2019.03横琴—澳门跨境通勤专线开通，每日往返两地共计24个班次，主要面向横琴的澳资企业员工和在横琴工作生活的澳门居民资料来源：作者自行收集整理。①《支持澳门企业到横琴发展壮大》，《珠海特区报》2019年6月6日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制1574.4“井水”与“河水”实现了相互交融经过长期的制度实践和发展，澳门特区与内地的发展关系与回归初期相比有很大不同。为了解决澳门由于博彩业“一业独大”导致的社会经济问题，中央政府的介入或干预是情理兼容并具有其必然性。中央政府及内地地方政府通过规划、资源配置、工程项目建设和政策推动，帮助澳门经济的发展和扩张，而随着对澳门发展的支持和帮助力度加大和领域拓宽，澳门与内地作为两个单独经济实体间的制度或政策边界逐渐模糊，“一国两制”的制度“区隔”在软化，出现了趋向于融合的制度演进。显然，基于经济社会发展需要，澳门特区政府与中央政府及内地地方政府关系的动态演变，就形成了“一国两制”在实践中发生制度演进的机制。而随着对这种区隔性的制度设计的部分或完全解构，澳门与内地出现了一定程度上的制度相互承认、接轨和统一。第一，经济合作的不断推进产生对制度相互承认的需要。从2003年CEPA签订后，澳门和内地合作的制度性障碍逐渐消除，通过每年签订一份补充协议，内地服务业的开放领域不断向澳门扩大。2004年，《泛珠三角区域合作框架协议》在广州签署①，协议当中的第一条合作宗旨强调这一区域合作的发展是在内地与港澳《关于建立更紧密经贸关系的安排》框架内进行，而且在第三条合作要求上各方政府提出要着重针对“创造公平、开放的市场环境”、“加强基础设施建设的协调”、“动员和组织社会各界共同推进”和“共同促进可持续发展”四个方面来推动合作发展。作为泛珠三角区域的一员，这为澳门适度发展一些具有澳门特色的生产性服务业和先进制造业创造了条件。例如，在货物贸易自由化方面，2006年内地对原产于澳门的进口货物全面实行零关税；在服务贸易自由化方面，内地在广东省与澳门在2015年基本实现服务贸易自由化，次年扩展至内地全境与澳门基本实现服务贸易自由化；在贸易投资便利化方面，通过在“贸易投资促进”、“通关便利化”、“商品检验、动植物检验检疫、食品安全、卫生检疫、认证认可及标准化管理”、“电子商务”、“法律法规透明度”、“中小企业合作”、“产业合作”、“知识产权保护”、“品牌合作”和“教育合作”等②十项措施上简化了两地之间的贸易程序，同时强调在金融和旅游两方面加强合作，以及对专业人员资格的相互承认。通过逐步降低或消除澳门准入内地发展的制度性障碍，为澳门产业多元化的发展提供更多的支持。（1）在旅游业合作上，2015年6月国家旅游局与澳门特区政府签署协议决定成立“促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会”，以积极推进澳门世①协议签署成员包括广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省区和香港、澳门两个特别行政区（简称“9+2”），各方政府按照“自愿参与、市场主导、开放公平、优势互补、互利共赢”为合作原则参与合作，其合作领域涉及基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护和卫生防疫等十个领域。②《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)》及其历年《补充协议》。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制158界旅游休闲中心建设以及深化区域合作发展。在联委会工作机制下，澳门特区与内地相关部门实现了联系的增强，如中国国家旅游局、澳门特区政府、中央政府驻澳门联络办及广东省、福建省相关单位形成了工作合力，共同为促进澳门世界旅游休闲中心建设提供了机制保障，不断加快推动澳门世界旅游休闲中心建设的进程，通过进一步深化内地与澳门旅游合作①，使两地旅游合作进入到新的阶段。为此，2017年澳门与广东省、香港特区共同成立“粤港澳大湾区城市旅游联合会”，共同“打造整体旅游品牌和形象，通过推动旅游便利化政策加快实施，加强旅游联合宣传推广，优化‘一程多站’旅游线路，推动实施粤澳游艇自由行政策等”②，着力落实中央对澳门涉及一系列旅游政策措施的实现。（2）在会展业合作上，中央政府支持澳门打造一批具有国际影响力的会展品牌，从2012年起澳门特区政府每年举办世界旅游经济论坛，到目前为止已成功举行到第八届，国家文化和旅游部等相关部门大力支持澳门论坛发展成为世界旅游业界领袖共商旅游经济发展的重要平台，还有支持澳门举办国际旅游（产业）博览会，每年组织近20个省（区、市）300多家文化和旅游部门、企事业单位参展，促进内地与澳门文化和旅游产业深化合作③；同时，将“国际基础设施投资与建设高峰论坛”打造成澳门参与“一带一路”战略的重要平台。随着澳门举办的国际会议及专业展览与日俱增，澳门逐渐打造出一批有国际影响力的品牌展会，这对澳门整体的城市形象及知名度的提升起到了很好的拉动作用。（3）在文化产业合作上，通过支持澳门融入国家发展大局，鼓励特区政府在“一国两制”框架下参与和举办重大文化和旅游活动，邀请特区政府在文化和旅游方面政府高层官员作为中国政府文化和旅游代表团成员，一起出席国际会议，如“中国－东盟(10+1)文化和旅游部长会议”、“金砖国家文化和旅游部长会议”等。在2019年12月16日，国家文化和旅游部副部长张旭表示“内地与澳门在重大活动合作、文化和旅游交流、重要品牌打造、携手共推文化和旅游走出去等方面合作全面深化，促进共同发展。”（4）在中医药产业合作上，2011年粤澳合作中医药科技产业园正式设立，这是粤澳两地政府在横琴的首个重点合作项目，占地面积0.5平方公里。目前园区建设包括GMP中试大楼、研发检测大楼、科研总部办公大楼、园区孵化器和加速器等一系列硬件设施已经建成，并有一批澳门企业已经进驻。同时，产业园围绕“泛珠9+2”合作框架以及“一带一路”战略，在粤澳、川澳的中医药产业合作方面取得了务实成效，分别在2016年6月和2017年1月与广东省和四川省签署了“粤澳中医药产业合作框架协议”和“川澳中医药产业发展合作框架协议”，①《中国澳门世界旅游休闲中心建设速览》，《新华网》2017年10月19日。②《创新机制推动澳门经济适度多元可持续发展》，《中国旅游报》2017年10月11日。③《内地与澳门文化和旅游合作持续深化》，《中国旅游报》2019年12月17日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制159透过以产业园为载体，发挥澳门平台优势，协助内地优秀的传统医药产品与技术“走出去”。（5）在金融业合作上，2019年2月20日，国家发展和改革委员会与澳门特别行政区政府签署《国家国家发展和改革委员会与澳门特别行政区政府关于支持澳门全面参与和助力“一带一路”建设的安排》，当中提出了支持澳门参与和助力“一带一路”建设，并“支持澳门打造中国与葡语国家商贸合作金融服务平台，开展葡语国家人民币清算业务，支持澳门建立出口信用保险制度，充分发挥中葡合作发展基金的作用，促进中国与葡语国家经济合作；另一方面，也提出要支持澳门发展融资租赁和财富管理等特色金融业务，支持澳门研究建设绿色金融平台和以人民币计价的证券市场”①，等等。例如，为推进澳门债券市场发展，中央政府于2019年7月4日首次在澳门发行20亿元人民币国债，这将为促进澳门债券市场及推动澳门特色金融建设的发展带来积极贡献的影响。第二，加强民生制度的接轨共同打造优质公共服务生活空间。目前，澳门和内地主要在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面加快合作发展。在教育合作方面，推动了高等教育学历学位互认和深化澳门与内地高校科研交流合作。2019年9月，教育部与澳门特区政府签署《内地与澳门特别行政区关于相互承认高等教育学历及学位的备忘录》，标志着澳门在港澳台地区率先实现与内地专科及本科以上学历及学位的互认；中央政府大力支持澳门与内地高校共建创新中心、联合实验室、人文社科重点研究基地，深化学术性利益关联。目前澳门大学建有3个国家重点实验室，澳门科技大学建有2个，澳门大学与中科院、澳门大学与中山大学、澳门科技大学与广州中医药大学等设立联合实验室，还批准澳门理工学院设立“机器翻译暨人工智能应用技术”教育部工程研究中心，支持澳门大学与清华大学、华东师范大学共建中国历史文化中心等，进一步深化了内地与澳门教育交流合作。此外，澳门学生与内地学生享受同等待遇、同等医疗保障政策，和内地学生一样享受就业指导，获得就业报到证和就业协议书，享有中央财政设立的港澳学生奖学金支持。在医疗养老方面，近年澳门特区政府已与中央政府及广东省政府积极开展了有关在横琴、珠海设立小型卫生站的可行性探讨，以有效促进澳门在湾区医疗资源的跨境流动。在此之前，珠海于2019年7月1日试点推行《关于常住横琴的澳门居民参加珠海市基本医疗保险试点有关问题的通知》，将常住横琴的澳门非就业居民纳入珠海市医疗保险保障范围，以解决常住珠海市的澳门居民基本医疗保障问题。截至2019年11底，澳门居民参加珠海市医疗保险共3,139人，其中就业人员2,648人，学生126人。②另外，根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》①《国家发改委：支持澳门研究建设以人民币计价的证券市场》.《中国新闻网》2019年2月20日。②《常住横琴的澳门居民实现珠海参加医保“只跑一次”》.《中国新闻网》2019年12月18日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制160的要求，也明确提出“支持珠海和澳门在横琴合作建设集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的综合民生项目，探索澳门医疗体系及社会保险直接适用并延伸覆盖至横琴”①，届时将预计可以为澳门居民提供3,800套住房和200套人才房，同时特区政府将在澳门新街坊延伸标准公共服务，将设幼儿园、小学、诊所、养老中心等。而且这些公共服务均由澳门特区政府指定机构营运，营运的标准和整个保障体系都是澳门标准。②除此以外，珠海方面还有先后通过了澳门机动车辆进出横琴管理制度的制定、在横琴工作的港澳居民个人所得税由广东省政府对个人所得税负差额给予补贴的“澳人澳税”政策规定、允许港澳银行机构为港澳企业和居民在横琴置业办理跨境按揭业务等，为澳门居民在横琴出行、就业、置业提供了必要的保障，从而澳门居民在工作、就业方面已不再局限于原来特区境内范围。在中央政府积极干预的带动下，内地地方政府尤其是毗邻的广东省不断地加强及深化与澳门在社会事务上的对接和合作。2018年9月1日，国务院办公厅印发的《港澳台居民居住证申领发放办法》正式实施，当中就港澳台居民在内地参加社会保险、劳动就业、上学、就医等方面，规定了在内地享受3项权利、6项基本公共服务、9项便利的政策措施③。“居住证”政策的出台，既是中央贯彻落实十九大精神、兑现承诺的具体行动，也是增进港澳台居民福祉的便利化、人性化的十分重要举措，使港澳居民在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面真正享有与内地居民同等待遇，有助于促进澳门更好融入国家发展的大局。第三，融入国家发展大局是澳门《基本法》实践中“变”的发展。“一国两制”实践的继续发展，尤其是澳门《基本法》在实施过程中不断遇到一些新的情况和新的问题，在客观上这就需要人们进一步完善基本法的制度和机制。正如邓小平（1993）曾经指出，“‘一国两制’是个新事物，有许多我们预料不到的事情”。这对于“一国两制”理论提出了更深层次的探讨要求，而且当中涉及到了“一国两制”理论变与不变的问题。在这当中，我们需要时刻紧记与认识清楚的是，“一国两制”是运用和平方式来解决历史遗留下来的国家统一问题，维护国家主权，保持香港和澳门的繁荣稳定，这是这一制度的最大宗旨（王禹，2013），这个是不能变的、也是不会变的；在新时代的背景下，“一国两制”所面对新的任务，以及需要解决香港基本①《大湾区携手探路跨境养老港澳人士可独资在粤兴办养老机构》，《21世纪经济报道》2019年12月25日。②《珠海横琴新区拟为澳门居民限价供房3800套》.《凤凰新闻纲》2019年12月17日。③3项权利，即劳动就业、参加社会保险、依法缴存提取和使用住房公积金；6项基本公共服务，即义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务；9项便利，即在居住地办理机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务登记以及在内地（大陆）住宿旅馆，乘坐国内航班、火车等交通运输工具，办理银行、保险、证券和期货等金融服务，与内地大陆居民同等待遇购物、购买公园及各类文体场馆的门票，进行文化娱乐、商旅消费等九个方面的便利。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制161法和澳门基本法在具体实施过程中不断出现的新问题，这个是会变的、也是需要变的。在“一国两制”实施过程中出现的新问题上，特别行政区需要找出一种更好的管治方式，这是涉及到特别行政区政治体制在“一国两制”架构下的良性运作问题，是谓善治的问题。其中，行政长官具有地区首长和行政首长的双重地位，对中央人民政府和特别行政区负责①，因而这种政治体制又可以称为行政长官制（肖蔚云，2005）。这涉及到两方面的主要内容，一是对中央人民政府负责的事务，二是对特别行政区负责的事务。随着“一国两制”实践的推进，特别行政区需要进一步建设行政长官向中央政府负责的机制，包括述职和报告重大事项，执行中央政府依法律规定发出的指令②等。这既要自觉强调行政主导，也要强调权力的互相制约，并且强调中央的权力本身就是特别行政区政治体制的重要组成部分。除此之外，特区政府需要构建出一个负责任政府、法治政府和阳光政府，也需要不断提高政府的管治能力、政府官员的管治水平、以及政府与居民的良好互动（王禹，2013）。随着澳门发展水平逐步提高，澳门市民对于涉及自身的利益和发展有着更高的表达诉求，特区政府需要时刻关注社会经济的发展状况，同时不断创设出在政府与社会之间更加顺畅的沟通渠道。数据来源：通过问卷调查结果显示。图4.7关于澳门居民同意未来“一国两制”在澳门的发展变化特别行政区还需要面对在区域合作中由于融合带来的思维转变问题。自《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台之日起，澳门和内地区域合作的发展正逐渐通过体现为在协商一致的基础上，共同编制区域合作规划。在过程中，澳门需要处理好自身在国家内的发展定位与平台问题。在澳门基本法的序言上明确指出，①见澳门基本法第45条和第62条。②见澳门基本法第50条第（十二）项。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制162“为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，在特别行政区实行‘一国两制’”。这充分指明，保持澳门的繁荣稳定，是实施澳门基本法的基本原则之一。澳门回归后经济迅速实现了正增长，尤其是2002年“赌权”开放后，经济进入了急剧发展的阶段，因而充分表明，“一国两制”在澳门回归以后的实践是成功的。但是虽然如此，澳门仍然需要面临继续发展的挑战，并且在国家经济体系中对发展定位重新认识的问题。澳门《基本法》虽然规定澳门回归后的博彩业可以继续保留，但澳门的发展不能够全面依赖博彩业，而应当是“突出重点、兼固多元”①，同时要“重点服务于整体”②的发展，特区政府在2003年施政报告就提出了澳门的产业发展，应该是在以博彩业为龙头产业的前提下，坚持博彩经济与非博彩经济、传统产业与非传统产业并举的发展方针，坚持产业适度多元化③。澳门通过未来经济定位的发展以及在参与粤港澳的区域合作中，更应在国家发展规划里学会定位自己。随着澳门特区与祖国内地的不断深化，澳门与祖国内地已经形成紧密相连的命运共同体。在澳门特别行政区《基本法》中赋予了特区有关以对外事务的权力，对于中央政府来说，在新时期下这更关乎了应当如何更能够充分发挥澳门这一平台，为国家的进一步对外开放及融入全球经济提供更大助力。因此，如何看待澳门在国家的对外开放格局中应该发挥的作用是值得好好研究和高度重视的。如在一次访谈中有受访者指出：“在融入国家发展过程中，特区政府同时也注意到，要如何取得平衡，即不应过分地内向化而失去澳门在国际上应该发挥应有的作用。特区政府主要从两方面考虑这一问题：1.中国与葡语国家的作用，澳门加强平台作用，主动承担国家交办的一些任务，包括成立中葡合作基地，总部在澳门，培训人才，主要是走出来走进去，一方面是内地的省份（不限于大湾区内的城市），包括‘泛珠’以及其他地方，澳门请它们分批分次的到达国际其他地方交流，另一方面则是邀请葡语国家的人到内地去。2.在葡语人才培养上提供一些咨询和培训班，包括旅游、银行、中医药也到内地去，吸引葡语国家加强与内地的联系。”①何厚铧在2003年澳门特别行政区财政年度施政报告里提出：“突出重点、兼固多元是促进产业结构调整的基本思路。”②何厚铧在2007年澳门特别行政区财政年度施政报告里提出：“今天，特区发展的需要，已经从一个着重从整体中突出重点的阶段，过渡到一个同时强调重点服务于整体的阶段。”③2003年澳门特别行政区财政年度施政报告第296页。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制163由于历史发展因素，澳门与葡萄牙不可避免地存在着特殊的关系和利益纽带，澳门可以作为中葡友谊的纽带和桥梁，作为中国与葡语国家合作的一个重要平台①，从而在国家外交战略和中国对外开放格局中继续发挥独特作用。4.5本章小结有别于前一阶段，中央政府着重于“一国两制”之间的宏观调整。在2006年之后，中央政府把注意力转移放在更为具体的配合特区推动产业结构调整的选择上。首先，中央政府开始对于澳门经济过度依赖博彩业“一业独大”发展的模式的容忍态度发生了调整，不断提出澳门的发展要实现经济适度多元化的要求。为了更有效督促特区政府进行产业结构调整，中央政府多次在不同场合提醒及强调澳门要居安思危、谋划长远，并开始加强对特区政府施加压力。其中针对内地居民赴澳门自由行政策的调整和限制、进一步收紧外汇管制和打击贪腐等措施，便成为中央影响澳门特区经济发展的有力手段。其次，随着新观念引入，澳门经济长远健康的发展必需要解决博彩业“一业独大”所带来的风险的问题，这是澳门社会已经取得的发展共识，但对于“适度”多元化中的“度”是多少为合适，一直欠缺科学的和量化的界定，因而是一个难以操作的概念，难免流于口号，这不利于澳门产业结构的调整。2006年，澳门特区政府重新定义了经济适度多元化的内涵，并可以理解为是以纵向多元化为主和横向多元化为辅的组合。然而，无论是何种产业向着多元化发展的方向延伸，都相当于是完全进入到一个全新领域，都会受到博彩业的挤压影响，这就对其他中小企业设置了更高的生存门槛，新兴产业依然难以得到充足的市场资源发展。再次，博彩税收入已经成为澳门特区政府财政收入的最主要来源，这注定博彩业在未来相当长时期仍将对澳门经济起着决定性作用。澳门是个低税率城市，实行避税港政策，税种少，税负轻，公司所得税和个人所得税最高均为12%，远远低于内地，长期以来都是亚洲税负最轻的地区，这其中的原因便是在于博彩业提供的税收收入贡献了特区政府财政收入的绝大部分，使得澳门可以长期实施低税制度的发展。同时，澳门又是一座高福利城市，多年来特区政府的公共支出均以年均两位数递增，尤其是涉及民生类的开支增长最快。目前，澳门博彩税率高达35%，加上其他费用，每年从大量赌客带来的收益中近40%都流入到特区政府的财政收入，从2011年起超过1千亿元。不仅如此，博彩业还带来了充足的就业岗位，成为保持社会稳定的重要基础。博彩业专营制度，可以说是澳葡时代留下的一项政治遗产，但对其所依赖的程度在过去任何时刻都没有像现时一样如此①胡锦涛：《澳门作为中葡友谊的桥梁将继续发挥作用》，《中国新闻网》2005年1月12日。

第4章“经济适度多元化”：从区隔走向融合的影响机制164明显，特区政府的政策调整只能更加谨慎，然而在与“经济社会长远健康发展”及“国家整体利益”等价值碰撞下，却出现严重的价值冲突。最后，生产空间和生活空间的激烈竞争，也带来公共政策制定环境的复杂性增加。回归初期，澳门社会面临的主要矛盾在于居民就业和社会福利的保障，但发展至今已经产生了明显的变化。面对经济高速发展，以及社会形态急剧转变，澳门在城市基础建设及公共服务提供方面却远远不能跟上经济的同步发展，现时社会的主要矛盾集中在住房、交通、医疗、教育、养老等一系列民生事务的需求上，而特区政府也公开承诺要把解决民生事务问题放在施政优先位置。然而，在澳门这样的资源条件下，为了解决由民生需求带来的各种问题，就必须要付出更多更大的经济发展成本，市民对特区政府提出的各项政策也时常引起争议，由此可见土地空间紧缺与经济发展和社会民生需求之间的矛盾，导致特区政府更难以在发展中制定出有利于推动经济适度多元发展的政策。2006年之后，中央政府明显地必需要投入更多精力去介入澳门的发展事务。在澳门特区发展的战略谋划和部署上，中央政府的积极干预更多是运用内地的发展增加为澳门经济发展的动能，以及拓展澳门发展的空间及领域，而非仅局限于澳门辖区内的结构调整。中央政府及内地地方政府通过规划、资源配置、工程项目建设和政策推动，帮助澳门经济的发展和扩张，而随着对澳门发展的支持和帮助力度加大和领域拓宽，澳门与内地作为两个单独经济实体间的制度或政策边界逐渐模糊，“一国两制”的制度“区隔”在软化，出现了趋向于融合的制度演进。故证明研究假设2.经济适度多元化的需要是突破“井水不犯河水”的关键因素。需要进一步指出的是，这种融合式的发展，绝不是要最终把两种截然不同的制度实现完全的同化，或使特别行政区的资本主义以及其社会制度融化。相反，从特区政府与中央政府及内地地方政府关系的发展互动中，澳门特区高度自治和“澳人治澳”的实施不仅没有半点消亡，在发展过程中甚至还进一步得到加强。从现实发展来看，澳门回归后进一步发挥出自身独特的优势，仅就经济建设而言，成功巩固了龙头产业博彩业的发展地位，不断地推动世界旅游休闲中心的建设，而且不断拓展对外联系关系，积极地打造具国际化的区域性经济贸易服务平台，同时又提出要打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，在对外交往活动中传播中华传统优秀文化和澳门极具特色的中西交流融合文化。显然，在制度演进进程上，不仅是“一国”意涵所代表的因素越来越活跃，而且“两制”在参与国家发展和对外开放中的谋划和功能性也越来越明显。为了保证特别行政区发展的独特性和价值，中央政府始终恪守“一国两制”原则，因此这种干预是有界限的，从而证明研究假设3.澳门与内地的适度融合是“一国两制”实践平稳发展的必要条件。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较165第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较“虽然只是弹丸之地，澳门特区在21世纪的独特经验很值得全球关注，它对亚洲城市的发展前景带来重要的信息，而且作为一个万众瞩目的‘一国两制’示范焦点，对中国的统一大业有深远的含义”──境外媒体（2009）“一国两制”方针作为一种政治制度安排，它是中国执政党与中央政府为了促进国家统一，以一种有别于过去人们所认为的，在一个主权国家内部只能够存在着一种社会制度的发展形式，通过允许在少部分特殊区域中实施资本主义制度，并透过和平谈判的方式最终实现国家的完全统一。在1984年中英两国签署《中英联合声明》与1987年中葡两国签署《中葡联合声明》中，分别明确了中国政府将于1997年7月1日恢复对香港的主权及1999年12月20日恢复对澳门的主权。在很长的一段时间，港澳都被人们习惯地视为一体，这固然是由于两地曾经都遭受过被殖民统治，经济社会的联系又十分密切，而且对国家的发展一直发挥特殊的意义。同样的，国家在香港和澳门所实施的“一国两制”方针和指导政策都大致相同，例如，两地回归后都是设立特别行政区制度，实行高度自治，行政长官都是先通过当地选举或协商产生后再经由中央政府任命，两地现行的社会、经济制度不变、生活方式不变、法律基本不变，都是作为自由港和单独关税地区，保持财政独立，都是承诺五十年不变，等等。然而，港澳回归后在实践“一国两制”的发展进程上却显示出两种差异明显的发展情况。回归20年来，澳门经济快速增长、民生持续改善、社会稳定和谐，整体上实现了平稳发展，因而也被视为是“一国两制”实践的“模范生”，其先后顺利通过了事关国家安全的“二十三条立法”、全国人大常委会“关于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释”，又获得授权管辖横琴岛澳大校区，开辟了“一国两制”的横琴样板。在贯彻落实“一国两制”方针和基本法、维护国家安全和统一方面，澳门树立了榜样，因此得到中央的高度评价①。与之对比，香港至今在“二十三条立法”、国民教育、政制改革等方面均一一未能顺利完成或有效推进，而且推进两地合理融合互动的“一地两检”也长期遭到本土主义者和①权威性总结参见《习近平在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼在讲话》（2014年12月20日）以及《崔世安在澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的演讲》（2014年12月20日）。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较166反对派的抵制。客观而言，香港社会存在着过度政治化与结构性撕裂的情况，近十年来，相继出现了占中运动、旺角暴乱、“港独”宣誓到反引渡罪犯条例，对于国家主权、安全与发展利益构成直接威胁，街头示威游行甚至公然挑战中央政府权威，触碰“一国两制”的原则底线。可见香港在回归后的首个20年间明显存在“对峙”，远远未能达到香港《基本法》上所蕴含的国家期待，因此香港实现“主权回归”但“人心未归”是基本事实。“一国两制”作为一种制度安排同样在港澳两地实施，但两地却呈现出巨大的反差，当中势必有着一些微观个体上的较大差异，进而成为一种约束的条件项来影响其各自回归后的“一国两制”实践及基本法的执行。为此，笔者在本文的理论分析框架下，进一步关注是何种因素造成这种结果，通过对港澳的比较分析，来进一步验证澳门“一国两制”实施更顺畅的原因。5.1对澳葡与港英发展的差异比较“一国两制”是中国国家领导人为了促使港澳两地能够顺利回归祖国而在当地实施的一种经过精心设计的制度安排，但在制度实践中，澳门和香港却产生出不同的情况，这是与港澳两地在回归初期各自面临的社会状况和发展条件具有很大区别有关，亦即港澳在践行“一国两制”制度上的初始条件是完全不同的，而这又跟两地在回归前分别受到葡萄牙和英国两个殖民主义者所实行的不同统治模式有关。5.1.1两者统治模式的差异历史上，葡萄牙和英国都曾经先后在世界上进行大范围的殖民扩张，在最盛时期，葡萄牙的殖民范围涉及到非洲、美洲和亚洲，而英国的殖民范围更达到了约为世界陆地总面积的四分之一，澳门和香港也分别被这两个国家殖民占领了近一个半世纪之久（葡萄牙对澳门的影响时间还要更长久）。但两个国家所不同的是，葡萄牙的综合国力从十七、八世纪开始便逐步陷入衰落，而在十九世纪中叶完全占领澳门时其经济实力已远远落后于其他西方列强，直到1974年的国内康乃馨革命爆发，更使得葡萄牙政府不得不对外宣布放弃其所有海外殖民地。而与葡萄牙不断走下坡路不同，工业革命后的英国在国际上已成为无可争辩的经济与军事强国，在1842年侵占香港时英国自称为“日不落帝国”，其在“二战”后也是同为战胜国。两国综合国力的巨大差距，显示出其背后有着不同的制度和文化特点。这是本文在研究港澳两地政治、社会与经济制度的形成，以及它对港澳政治、社会和经济发展所造成的差异时不可忽略的问题。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较167由于制度和产权的差异，葡萄牙对澳门的管治和英国对香港的管治形成了两种明显不同的统治模式，可以从对待殖民地态度、管治策略和政治影响力三个方面加以分析：首先，在对待殖民地的态度上，葡萄牙和英国有着明显的本质区别。葡萄牙的发展起于十五、六世纪的大航海时代，由于地理大发现的影响和新航路的开辟，全球形成了众多新的贸易路线，促进了东西方之间的文化、贸易交流大量增加，这一时期也导致殖民主义与自由贸易主义的抬头。作为第一批殖民主义者，葡萄牙和西班牙先于其他国家开始了对亚、非和美洲的殖民掠夺，但在此一阶段由于重商主义盛行，资本主义只强调注重资本的原始积累，而非提升技术和生产力的发展，因而在葡萄牙人占据澳门为殖民据点后，只是将澳门视为用来发展其本国经贸的“殖民地”之一，其时远在西欧的葡萄牙政府长期上也并没有对澳门给予足够重视。英国则不同，自工业革命以后，其推动了自由资本主义的发展，倡导的是市场在政府不加干预的情况下实行自由竞争。1842年英国之所以占据香港，其直接目的是要让香港逐步发展为一个对大英帝国有价值有作用的海外商埠。（黄月细，2015）葡萄牙在1845年强行占领澳门后虽然也想将澳门发展成更有用的商埠，然而却由于自身经济实力没落和澳门天然资源条件不足，无法与在英国治下的香港进行竞争。其次，英国在香港的管治策略要比葡萄牙在澳门的管治策略更为有效。有学者指出“香港、澳门在殖民统治前的要素禀赋、自然环境和人等初始条件都相似，而英国与葡萄牙针对港澳殖民采取不同的建设倾向，其根本原因在于这两个宗主国自身制度的不同”（张光南和陈广汉，2009）。在殖民地时期，英国政府在香港执行的是一种特殊的怀柔管治策略①，刘兆佳（2016）认为这是殖民政府刻意选择自我约束权力运用的结果。正是通过一系列有效的制度安排，英国殖民化对香港的发展逐渐地产生了深远影响，在各大领域中对香港经济的影响显得尤为突出。因此，有学者评价英国殖民化在香港历史上是一个非常重要的转折点（汪光宁，2018），它的重要之处就在于英国殖民化带给香港的自由市场经济制度和国际化发展，让香港经济变得更加多元化，在国际上占有重要地位。而在澳门方面，澳葡政府所采用的是一种以专用产权来换取收入的生产方式，而这种专用权制度会造成垄断，政府通过其激励机制影响市场资源的配置效率，进而对经济的增长产生不利影响（陈广汉，2000）等。①据黄月细和徐海波的研究指出，英国政府在香港执行怀柔管治策略主要包括了“尊重法治、人权与自由，保护私有产权，有限职能政府，轻徭薄赋，让自由市场和公平竞争在经济领域中发挥主导作用，保持财政政策、货币政策和港元币值的稳定，尽量少介入和干预华人社会的生活、传统、习惯和宗教，尽量减少暴力镇压手段在管治中的角色，在施政上重视民意搜集和广泛咨询，尽可能避免扰民和加重民众负担。”

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较168最后，两个殖民地政府在政治影响上对于香港和澳门而言，同样具有非常明显的差异性。回归以前，澳葡政府与当地澳门华人社会长期处于一种互相隔离的状态，是一种华洋分治，澳葡政府未曾拉拢华人，也没有培养出亲葡或亲西方文化的阶层（陈丽君，2017）。在经济、社会、文化、教育等领域实施无为而治，殖民政府在社会生活各个领域因而基本都处于空白的状态（潘冠瑾，2013）；英国殖民政府统治香港的政治影响力增强则是来自1960年代的行政改革和1980年代的一连串代议政制改革（李彭广，1997），有学者指出这是为了强化英国对香港的有效统治以及延续1997年英国撤退后对香港的影响（刘曼容，2011）。针对华人管治的问题，英国长期所实行的是“间接统治”的方式，将华人精英延揽到行政局、立法局和各级咨询机构中，或被委任为“太平绅士”，授予各级勋章，给予英籍，等等（安霁一，2016），这有助于从殖民地社会的上层精英中培育殖民主义的利益共同体（魏磊杰，2019），实现华洋共治。这种管治模式被称之为“行政吸纳政治”（金耀基，2001），而香港学者罗永生（2010）又将其称为是一种“勾结合谋”式的殖民权力。另外，一连串的代议政制改革，则是被指向为造成今天香港各种政治乱象频发的重要因素之一，正是由于英国人及港英政府在香港回归中国的过渡期中不断设置障碍，“一国两制”在香港的发展才会有诸多不顺（冯邦彦，2007）。例如，任进毅（2016）指“通过政制改革，使得港英政府本身传统行政主导型政治逐渐向立法主导型政治转变，同时利用立法会选举契机，大力深化‘民主派’的发展，使其成为大英帝国在香港的直接代言人”，而企图让中国在1997年对香港只恢复行使一个有名无实的主权（刘曼容，2001）。基于此，有学者指出，其本质是英国政府对香港因地制宜实施的“非殖民化”策略:先是培养地方精英的政治忠诚，以便进行幕后遥控；努力培养民众的独立公民意识，进而实现分而治之，这种“非殖民化”最终巧妙得变成以退为进的“再殖民化”（杨建兵，2015）。在中英谈判和中葡谈判结束以后，与葡萄牙人在澳门不得不撤退相比，英国人是为了完成“光荣撤退”，在《中英关于香港问题的联合声明》签署以后，鉴于香港回归祖国形势已经明朗化，港英当局在回归日期前极力在港推行“代议政制”，引进选举政治，大力拓宽参政议政渠道，鼓励当地政党繁荣发展，培植反对和反共势力和媒体，试图激化各方政治势力的冲突，并容许甚至纵容各种反对建制和权威的言论与行动（刘兆佳，2015）。魏磊杰（2017）解释为这是由于回归后新政权的建设是在港英政府旧政权影响下进行的，旧政权以特定形式存在于新政权母体之内，但却与新政权不相融合，因而直接造就了当下特区面临的种种管治困难。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较1695.1.2回归前夕港英政策和澳葡政策的比较香港和澳门分别在回归祖国以后，两地民众存在国民意识方面的巨大差距，是有其深厚的历史与客观原因。正如在前面的论述当中所提到的，由于英国在香港的长期经营中已经形成了巨大的利益，面对在“九七”租期届满后的香港必须要归还中国的事实行为当然会抱有不甘的心态，因而从中不断设置障碍，为香港回归后在实践“一国两制”的进程上带来许多不利影响。葡萄牙则由于从较早前开始便已经放弃其殖民地利益，其在澳门的长期管治也并不理想，因而葡萄牙在澳门的利益远远不及英国在香港的利益深厚，对于澳门即将回归中国的现实也没有太多介怀，所以澳葡政府并没有刻意地去推行阻碍澳门回归后在实践“一国两制”的进程上会带来不利影响的政治行为。这样，港英当局和澳葡当局形成了两种分别针对在回归前夕的香港和澳门截然不同的政策：一边是在撤退前不断做着精心安排，极力想要留下尽可能多的“英国元素”对香港的未来发展造成政治影响；另一边则是把一贯奉行的“无为而治”的治澳理念发挥到了极至，基本上就是全身而退。在港英政府方面，因为八十年代初期，香港问题正式被提上了谈判议程，关于未来香港的发展走向的不确定性大幅增加，为了安定民心，并增加谈判筹码，港英政府积极改革代议政制，将立法会从港督的咨询机构变为代议机构，逐次提高普选的质量，推行“还政于民”，使这一时期有更多香港人可以参与香港的政治运作。1982年，香港首次举行区议会选举，全港18个区议会三分之一的议员共132人，由直接选举方式产生。1984年7月18日，港督发表《代议政制在香港的进一步发展》的绿皮书，这被视为是殖民地时期的香港政制改革的开始，这份文件建议在1985年的香港立法会选举上新增加24名民选议员，分别由选举团和功能组别间接选出，每类各选12名。这个选举最终落实，此前，所有立法局议员全部都是由港督任命的。1985年6月，《立法局（权力与特权）条例》通过，该条例直接赋予了立法局一系列确权并推动立法局选举，进行政权移交，而港府的代议制改革与基本法的起草和咨询的策略也极大地刺激了香港人的政治热情①，行政、立法两局议员首次就《基本法》政制方案提出一份共识方案，一致主张“97年后首届立法机关中百分之五十的议员由直选产生，到2003年第三届立法机关全部议席皆由直选产生。”并且同意1995年的立法局选举不少于一半议席由直选产生，也有民主派人士要求1997年即普选行政长官。显然，在《中英联合声明》签署后开始进入到香港《基本法》起草阶段到香港“九七”回归这个期间，中方所面对的是一个正在加速民主化的香港社会，香港人对于回归的意见分歧不断扩大，而且这直接对基本法起草过程中的相关特区政体的设计内容造成影响。①强世功：《政制发展之谜(上)——香江边上的思考之十一》，《读书》2018年10月15日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较170澳葡政府在澳门回归前十余年的过渡期阶段上则滋长了“夕阳政府”的心理。澳葡政府自确立了其管治地位以来，一直采取保守、封闭的管治方式，在后来《澳门组织章程》确立的影响下，虽设有独立的立法机构，但是权力有限，效率极低。进入过渡期阶段，澳葡政府虽然也开始引入直接选举的立法议员，但一直到澳门特别行政区成立以前，立法会对政治及行政的制约和监察能力仍然非常有限。在社会阶层结构方面，葡萄牙政府并不重视对澳门的教育政策和教育投资，社会上只有葡人、土生葡人及少数华人富商才能有机会进入到上层社会，与之相较的是在澳门人数占绝大多数的本地华人，其不但无法获得平等的受教育机会，而且向上流动的机会也非常少，人们向上流动的重要途径因此被阻隔。由于葡萄牙本身有着明显的民族主义精神，其管治方式一直处于保守、封闭和排外，导致其管制权力无法深植于华人社会和社区，难以在澳门有效发挥出政治影响，就只好采取“无为而治”的方式进行统治。比较而言，由于澳葡政府一直对澳门缺乏长远有效的经营思路，导致其在澳门的政治影响力及管治有效性总体程度不高，因而在澳门回归前夕更加偏向以消极、保守和自由放任发展的态度。与之相比，英国是想要为香港争取在1997年后“最大程度的自治”，目的则是希望制造出一个令中国中央政府难以控制的香港，通过营造出不信任、不接受中央管治的香港。这是两者最大的区别。5.1.3回归前港澳的政治、经济、社会状况比较尽管港澳在中国近代史上都有着沦为殖民地的政治命运，皆实行自由港的经济制度，但是通过两个殖民地宗主国采取了不一样的殖民统治策略，香港和澳门在发展路径、社会结构和法律制度上都形成很大差异。而当时的一个主要发展背景是，香港在1841年开始被宣布为自由港，其后凭借优越的港口自然条件，在十九世纪末香港已经成为中国重要的对外贸易转口港。在这一时期，中国进出口货值总额的比重约有一半都是经过香港进行（袁持平，2017）。到二十世纪50年代初，由于特殊的国际政治和经济背景导致了中国内地与国际市场处于隔离状态，香港作为中国内地转口港的地位因而日渐下降，其不得不进行经济转型发展，开始了工业化进程并成功实现经济起飞。澳门的经济发展却没有这么顺利。虽然在50、60年代澳门的劳动密集型的制造业也获得一定程度的发展，另外一些香港的家庭作坊式企业在澳门也开办了不少工厂。但澳门的企业规模很小，竞争力也比较弱。为应对竞争或保证生存，1961年葡萄牙海外部将澳门确定为旅游区，特准设赌。同年，澳葡政府颁布了《承投赌博娱乐章程》，公开招商承投。从此，博彩业成为澳门经济的支柱，博彩旅游成为澳门的主导产业。由于这种差异化的

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较171发展，造就了港英政府和澳葡政府在与对华策略的不同，并由此使香港和澳门两地在回归前呈现出完全不同的政治、经济和社会的发展状况。通过比较如下：1.政治状况比较在中华人民共和国成立后，世界政治和经济格局就发生了重大的变化。在香港方面问题上，部分学者认为香港与内地真正隔绝的时间节点是在1950年至1979年期间（陈丽君，2014）。在此期间的英国殖民主义者主要是希望改变香港人对传统观念的认知，从而弱化他们对祖国和民族的认知、认同和归属感（黄月细和徐海波，2013），使香港逐渐变成一个无根的社会。另有学者指出，早期香港的本土意识觉醒是出于反殖民社会运动（祝捷，2016）。在大部分的殖民岁月中，由于港英当局没有认同，香港居民主要自视为“难民”（周永新，2015）。但随着之后香港日渐踏上了工业化的道路，经济迅速发展，香港当地华人开始享受到了经济腾飞的成果，与当时仍生活在贫困当中的内地同胞相比，香港当地华人的难民心态开始逐渐减弱（郑宏泰和黄绍伦，2002）；另一方面，许多在香港本地出生的新生一代已经取代其祖辈成为社会上的主流群体，他们更加敢于抗争殖民社会的各种不公正，对各种社会事件和生存条件的关注亦愈发关注，这一系列的改变逐渐形使得他们形成了独特的公民意识。同时，英国殖民政府也适时地调整了统治手法，譬如通过更改政府机构及官员的称号、加强华人参与政府事务的机会的手段来推行“亲民”与解殖化政策（洛枫，2011）。港英当局的这一系列的操作，不置可否地是想进一步确立英国政府在香港的治权。由此在一定程度上催生了香港本地意识的出现。吕大乐（2007）的研究指出了“自1970年代末开始，香港人已经觉得自己是在一个经济繁荣发展、高效率管理、廉洁政府、相对开放自由的制度环境里生活。虽然这个环境是一个殖民制度的社会，但生活倒是不错，一种‘家在香港’的感觉由此而生。”反殖民和民族意识的势头逐步被殖民政府的怀柔统治策略化解，导致香港人与祖国内地之间的隔阂逐渐形成。而与香港发展的情况不同，澳门的大部分华人难以对澳葡政府形成归属感，华人社团与澳葡政府甚至经常处于严重对峙状态，所以葡萄牙在澳门的殖民管治境遇总是危机四伏。比如1922年的“五·二九”工人运动、1945年封锁澳门事件、1952年关闸事件①、1955年纪念澳门开埠400周年事件②、1966年“一二·三”事件③等等。其中尤以“一二·三”事件发生所产生的影响最大，澳门的“协商①“关闸事件”是新中国成立后中葡两国在澳门边防爆发的一次武装冲突，时间发生在1952年7月25日。事件的最终结果在经过谈判后，以澳葡政府被迫向中方作出书面道歉，并保证今后不再有同样事件发生，同时从原警戒线后撒及赔偿损失为告终。详请参见：卢荻.1952年中葡“关闸事件”.各界，2016（1）。②1955年是澳门开埠400周年，澳葡政府准备大办庆典活动，并想借此机会宣布把澳门改为葡萄牙的“澳门省”，事件引起周恩来总理的关注。经过了中、英、葡三方多番斗争之后，澳葡当局最终以“经费不足”为由，宣布中止庆祝“澳门开埠400周年纪念”的活动。③“一二·三”事件为澳门历史上一次较大规模的群众运动，取名自1966年12月3日发生的严重警民冲突。事件令葡萄牙在澳门的管治威信丧失，也导致中华人民共和国政府的势力实际控制澳门，也因此令台

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较172政治”及社团政治的发展也因此在这种情况下催生出来，从而影响了澳门以后的社会政治生态。由于葡萄牙人在当地的影响力直线下降，华人逐渐控制澳门，在回归前的澳门早已经犹如“半个解放区”，澳门社会政治便一直沿着这样的轨迹发展。2.经济状况比较在二十世纪中后期，港澳两地都经历过经济起飞的阶段，尤其是1970、80年代，两地每年的平均地区生产总值增幅都长期接近20％，香港也在这一时期成为“亚洲四小龙”之一。由七十年代开始，香港的经济已逐渐向多元化方向发展，这一时期恰逢是中国内地推行改革开放，珠三角地区成为了改革开放的先行者。香港在这种发展形势下，通过优势互补为基础，实现了与珠三角地区的合作形成“前店后厂”式的跨境一体化生产与服务的综合经济体系。这极大地促进了商品、资本、人员和信息等生产要素的大量流动和日益紧密的经贸关系，使珠三角成为世界性制造业基地，而香港则实现在贸易、金融、物流、商贸服务等现代服务业方面的迅速发展，成功以一个制造业为主导的经济体转变成为一个国际贸易、金融和航运中心。香港著名学者饶余庆教授1997年在其著作《香港──国际金融中心》一书中对90年代的香港金融业在国际上的地位进行过排名和比较，其结论是：“香港是亚洲大平洋区第二大国际金融中心，全世界第四大国际银行中心，和全世界第六或第七大国际金融中心。”①回归以前，作为一个弹丸之地，香港能够以自身极其有限的资源取得如此成就，不可否认这是因为港英政府在统治香港时期实施了一套较为优越的经济体制，以及树立了以法制、自由、廉洁等制度为核心价值的制度优势，因而有力促进了各行各业的发展。直到90年代，香港金融中心的地位已常常被拿来与纽约和伦敦这两大全球性金融中心相提并论。与之相比，澳门受到西方文化影响的程度则要少得多，澳门人对澳葡政府统治澳门时期留下来的制度遗产并没有特别好感。回归前的澳门法制十分不健全，且存在贪腐问题。在经济上，澳葡政府以垄断专营权换取收入的方式，使社会资源以及竞争的相对优势都集中在博彩专营合约者手中，由此在一定程度上打压了其他行业或利益集团的发展，而当外部经济环境发生变化或处于危机时，又会进一步加剧博彩业内部的竞争角逐，这时候这种特殊的经济结构所引发的矛盾就会激发。另一方面，由于澳门总督权力过大，缺乏有效的社会监督，政府各行政部门及层次的运作上又习惯于黑箱操作，因而容易产生出贪污舞弊的可能性。而在社会秩序发生改变时，这种政治与行政结构的弊端就会放大，并且引发出社会潜在矛盾，澳门回归前的黑社会组织横行，出湾当局在澳门的势力被完全肃清。澳门的经验也助长左派势力的信心，间接促成香港的六七暴动。详请参见：《澳门「一二•三」事件──「六七暴动」的前奏》.《新华澳报》2016年12月3日。①陈广汉：《论中国内地与港澳地区经贸关系的演进与转变》.《学术研究》，2006（2）。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较173现了诸如谋杀官员、持械仇杀、炸弹恐吓等严重暴力事件，其背后的原因，都是对赌场利益的争夺。澳门社会治安的恶劣与政府多年来的行政低效率、贪污及不作为是有着直接的关系的。3.社会状况比较从历史发展过程来看，虽然香港和澳门有着相同背景，都是以移民为主的城市，人口结构也基本都是以华人为主，但两地经过了长期殖民统治的发展，已逐渐发展出带有非常明显差异性的社会结构形态。香港在回归以前，由于已经发展成为亚洲的国际大都市，根据统计香港至1995年时的人口数量已经超过600万人，就业人口数量约320多万人，其中有超过四成以上的就业人口主要分布在金融、旅游、贸易及物流、专业服务等产业上。在社会阶级方面，虽然香港的阶级结构从来不是完全流动开放，但是从1970年代中、80年代初起，由于经济的不断发展造成职业结构的转变，使香港社会阶层获得向上流动的机会较以往任何时候都有一定的增加，很多人随着经济起飞而实现了结构性向上流动，而且在这一时期也形成了受到港人极为推崇的“狮子山精神”──只要努力不懈，就会有明天，因而已经形成了独特的社会价值观。除了人口结构、就业结构和阶级结构的组成外，香港作为一个移民社会，新移民的涌入对香港的发展也带来了重要的影响。在整个1950年代至1970年代期间，内地曾出现过数次大规模地向香港的移民潮，包括在文革或大饥荒这类社会波动时期，香港迎来了内地移民的高峰，在这批移民中的大部分曾经在内地遭受到迫害，或在内地境遇不佳，因而对内地存在抵触心理。①由于长期与祖国隔绝，以及国际社会对于大陆的歧视，在面临香港回归时不少香港人是持有疏离甚至是排斥的态度。随着香港新兴资产阶级不断增加，对于1997年回归祖国后，香港当地的政治、经济和就业问题，均不被这部分人看好，并预期香港的境地会随着“九七回归”日子愈近，情况愈差。（郑宏泰和黄绍伦，2003）从而，由于港人的祖国意识、民族观念不够浓厚，这在部分香港青年中反映尤其强烈；而冯邦彦和李媛媛（2007）认为“由于两地制度差异化大，担心自身利益受损，所以对于‘九七’之后香港社会能否保持这种自由社会的制度，未来‘一国两制’能否彻底实行存在一定忧虑”，社会上弥漫着一股失败主义的气息（李环，2015）。由于对香港的前途悲观以及对“一国两制”缺乏足够的认识和信心，在“九七大限”临近时香港出现大规模移民潮，人数大约20～30万，这是香港回归前最主要的社会结构特征。在澳门方面，与港英政府不同的是，澳门官方主导的非殖民化过程开始较晚，直到澳门回归临近回归时，其在中文合法化、公务员本地化、法律本地化等“三①《香港声音：应对外部势力干预应强硬》.中国评论网，2013年12月3日，http://www.crntt.com/doc/1028/8/8/6/102888644.html?coluid=1&kindid=0&docid=102888644。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较174化”的任务也没能完全完成，可以说，澳葡政府对于在澳门回归后仍继续施加政治影响的想法并不强烈。事实上，在整个殖民统治阶段，澳门已经形成了以华人社团实现自身利益为代表的中介人方式，在50余万的总人口中社团数量已逾两千多个。这些社团网络具有范围广泛、成员交叠、利益互惠、认识交集等特点（陈建新等，2015），同时还兼具有“拟政府化”和“拟政党化”等功能（娄胜华，2004）。在各类组织之间，由于社团成员身份重叠比率较高且各执事之间的关联度较大，成功地实现了华人精英集团对华人社会的整体社会控制，而且在相当程度上模糊了华人社会各阶层之间的利益差距（黎熙元，2010），有学者把澳门社团的这种功能称为庇护性功能（娄胜华，2016）①。由于华洋族群彼此之间的势力范围在澳门社会中一直泾渭分明，澳门社会结构的分歧也一直较少。在新中国成立以后，澳门同样迎来了数次内地移民的高峰潮，但澳葡政府都没有利用以华制华的手段挑动在澳华人反对当时移入澳门的中国内地籍人士（邵宗海，2011），相反澳门从1970年代就和中央政府保持比较密切的联系（罗伟健，2015）。同时，澳门在回归前经济发展陷入困境，社会治安不断恶化，反而促成了澳门人形成一种期待“九九回归”的心理。综上所言，香港和澳门在实现回归前，由于港英当局和澳葡政府实施不同的殖民态度、统治模式，以及针对交还殖民地时的策略，形成港澳两地在归还中国时所面临的发展境况不同。在1997年和1999年，港澳两地都面临着经济转型的紧迫问题，社会不免受到冲击。但香港由于面对政制改革的迫切性及争议性，使各阶层人士更加关心未来如何维持香港的自由法治和安定繁荣，然而许多随着社会发展而引发的社会问题却由于在政治议程以外而被忽略。反之，澳门由于受西方文化影响小，且人们普遍对澳葡当局的管治方式不满，加上经济和治安等问题凸出，因而在1999年澳门实现回归的转折后就像一个初生的婴儿，特区的发展站在全新起点上，民心全力思变，社会更加愿意支持和配合特区政府的施政和发展。通过这些因素，构成了港澳两地在回归初期的发展有着不同的起点。5.2“一国两制”在港澳实践中的差异性分析自港澳回归后，两地与中国内地的关系发生着巨大变化，与此同时，通过中央政府的大力支持，内地与港澳地区的人员往来和经济发展实现了迅速增强。但在此过程上，随着要素资源流动加剧，香港和澳门也出现了收入差距拉大、经济结构单一化和发展资源面临短缺等问题，然而面对这些来自内地日益紧密的互动①按澳门理工学院娄胜华教授对此解释，这是因应澳门回归前作为一个移民社会，当中以华人为主体的大量移民移入后，由于语言、制度及文化的差异无法适应及融入澳门生活而需寻求加入某一社团取得必要帮助。这可表现为新移民自愿的把代表权交出来交给社团的领袖和社团行使，这些社团组织则代替这些移民和政府打交道，帮助其解决在澳门的就业、生活、居住等问题，实际上对这次迁移起到一个庇护的作用。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较175发展，香港和澳门却呈现出明显不同的社会发展态势，通过港澳两地形成不同起点的历史对比，可以为“一国两制”在港澳的实践中带来不同发展情况进行分析。本文认为，造成这种差异性发展的主要原因是包括两地政制发展的推动步伐不同、国民教育的实施程度区别和主导产业的发展环境差异三个方面。5.2.1政制发展的推动步伐不同“一国两制”作为实现祖国和平统一而提出的一项重大政治构想，它使得制度所实施的区域能够通过一种特殊的制度安排，以和平的方式实现主权移交，但这样的政治构想同样规范了制度实施的所在区域和中央政府间权力配置的关系，这种关系与内地的中央与地方关系是有着根本性的差异，并通过了两部《基本法》以法律条文的形式确定下来。作为一项政治安排，“一国两制”不仅是中国构建特色社会主义发展中的重要组成部分，也是港澳实现回归后与祖国内地进行互动的一种全新的尝试。“一国两制”的实践形式完全没有任何经验能够借鉴，想要发展得好，就必须要对《基本法》有着充分的认识和正确的理解，同时妥善处理好有关“一国”和“两制”之间的关系。因此，回归后“一国两制”在港澳的实践和发展本质上是一种中央与特别行政区间的政治关系的互动关系。然而，自回归以来，香港和澳门各自依据“一国两制”方针，虽成功落实了港人治港、高度自治和澳人治澳、高度自治，中央政府也同样信守承诺，一直严格按照基本法办事，但是在落实《基本法》实践的进程上，港澳却呈现出了很大差异性，进而影响到中央与特别行政区关系的平稳发展，形成了回归后两个特别行政区之间的差异化发展。香港和澳门回归后，对于民主的发展都提出了要求，但是在推动政制改革的问题上，两地的推动进程却呈现出较大的区别，澳门实现了有序地推进政制体制的改革，而香港在过程上则要明显复杂许多。由于当初英国殖民主义者为了完成“光荣撤退”，在香港回归前竭力地推行“代议政制”及鼓励政党发展，虽然在中央恢复对香港行使主权后，这种中央与地方关系已经得到重新厘清，但在相当程度上已经对香港的民主化进程产生影响，这从香港《基本法》的内容中就能得到清晰体现。根据香港特别行政区《基本法》第45条规定，行政长官“最终达致由一个有广泛代表性的提名委员会按民主提名后普选产生的目标”；第68条规定，立法会“最终达至全部议员由普选产生的目标”。这就是关于香港特别行政区的“双普选”规定，是《基本法》为香港特区设定的政制发展目标，而在澳门特区《基本法》中并没有相同规定。本文认为，两部特区《基本法》关于这方面内容的不同安排，是导致中央与特别行政区的政治互动关系在香港和澳门回归后的实践中，分别取得不同形势发展的重要因素之一。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较176在香港回归后，中央与香港特区之间虽然互动不断，但是两地的冲突事件时有发生，尤其是当涉及关于香港利益与国家利益的博弈时，由于制度的差异导致了内地与香港意识形态具有很大异质性，《基本法》当中与“双普选”有关的问题往往会被人加以利用来作为对抗国家权威或制约中央政府管治的重要手段。因为关于“双普选”的相关规定已经被纳入到香港特区《基本法》的制度框架之中，而这是中央政府对回归祖国后的香港进行管治的主要法律依据，使得政制改革的问题实质上便等同是中央对香港民主化的一种承诺愿景。特别行政区《基本法》作为一部宪制性的法律文本，本质上是把香港“一国两制”方针从抽象概念转化为具象化和可操作化，因此具有指导性，对于中央政府处理与特别行政区之间的关系，以及特别行政区内部发展政策的制定与执行都有着重要的影响。“一国两制”的实践是否能够获得成功，特别行政区是否能够得到进一步发展，关键就是取决于各方能否对《基本法》的全部内容加以贯彻落实，这不仅只有关于“两制”方面的问题，还有涉及到“一国”方面的内容，因而对于这部法律内容实施的合作共识性是非常重要的。但问题是，香港回归后并没有实现按当初由中央领导人在设计基本法时预想出来的，所想要达到的那种中央与特区之间的政治互动关系，这种关系就是“中央授权下的高度自治”。正如中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话时指出：“我国对香港恢复行使主权，是恢复行使包括管治权在内的完整主权，中央对香港特别行政区拥有全面管治权。在此基础上，香港特别行政区基本法规定了中央对香港特别行政区行使管治权的方式，即规定了一部分权力由中央政权机构直接行使，一部分权力由全国人民代表大会授予香港特别行政区依照基本法的规定行使，这就是通常所说的高度自治权。维护中央的全面管治权，就是维护国家主权，维护香港特别行政区高度自治权的来源。还需要指出的是，在“一国两制”下，中央与香港特别行政区的权力关系是授权与被授权的关系，而不是分权关系，在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的权力。”①但现时这一关系在香港的实践中仍然没有得到完全理顺。从回归后的香港特区和国家发展的互动关系看，香港社会上种种蔑视与冲击中央权威的举动层出不穷，诸如有“2003年反对《基本法》23条立法的‘七一’大游行、政制改革、①《张德江在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》.《人民日报》2017年5月28日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较177保育运动、反对兴建高铁、反对新界东北发展和反对国民教育等，香港社会的大型抗争行动不断地出现”①。由此看来，显然香港人的国家观念形成尚未牢固，中央与香港之间仍未能获得彼此充分的政治信任，这在《基本法》的实施过程中导致双方均坚持在各自的原则理解之上，因此香港回归后的“一国两制”实践便有着诸多矛盾的出现。而这种理解或共识的形成对于中央政府和澳门特区之间则要顺利许多，或几乎可以说在澳门的政治社会环境下难以产生对抗性因素。从澳门《基本法》的制度设计和推动政制发展的因素两方面来看：在制度设计方面，就澳门特区行政长官和立法会的产生，澳门《基本法》对于2009年以前的规定都有明确安排，至于在2009年及以后行政长官及立法会的产生办法，《基本法》没有作出规定，但留下了“如需修改”的余地，因而《基本法》是有为逐步扩大澳门民主选举而留下空间。当中按照规定，如若决定需要对两个产生办法作出修改，须经立法会三分之二多数通过，行政长官同意，报全国人大常委会批准或备案②。也就是说，在有需要的情况下，可经过特定的法律程序，对两个产生办法进行必要的修改。但是否需要修改以及如何修改，决定权在于中央。并且，澳门与香港在政制发展上的最大区别，是香港《基本法》有明确规定要经过“循序渐进”最终达至“双普选”的发展目标，澳门《基本法》却无此规定，既没有“循序渐进”的提法，也没有“普选产生”或“最终达至全部议员由普选产生的目标”的表述，因而在澳门回归后与国家发展的互动中不存在利用政制改革来作为对抗国家权威或制约中央政府管治的重要手段。在这样的制度安排下，即使是澳门特区立法会想通过改革实现直选及间选议席各一半都是相当困难，而这在香港《基本法》中已明确规定了香港第三届立法会的组成将实现由分区直选和功能组别的议员各半数。正如时任全国人大常委、澳门特区立法会主席贺一诚认为：“我想怎么也不会过半数，不管如何，法律就是法律，不能挑战，即使大费周章，也可能只增加一个议席或没甚大修改。没办法，即使调整一个议席都要经过此程序，因为这是法律。”③在澳门，社会上少有挑战《基本法》的期望，因而对于《基本法》的全部内容大多都能够加以认真落实，与中央政府之间也不存在理解法律文本上形成共识①刘兆佳：《政改争议及两种“一国两制”理解的“对决”》.《港澳研究》，2015（2）。②2004年4月全国人大常委会通过对香港《基本法》附件1第7条、附件2第3条进行解释，是关于行政长官产生办法的修改程序，立法会产生办法的修改程序。通过全国人大常委会的释法，把“如需修改”，即由谁认为需要修改的解释明确了为是中央认为需要修改，由此确立了特区的政制发展必需要经过“五步曲”的程序，使中央对香港（包括澳门）的政制发展自始至终都掌握主导权。③《澳门政改“启锚”回归后政治体制不进反退》.《凤凰周刊》2011年12月22日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较178的差异，这是澳门特区政府回归后在处理政制发展问题上能够比较顺利平稳的关键。在2011年，澳门特区政府启动了回归后首次的政制发展改革进程，目标是为2013年立法会选举及2014年行政长官提供制度和法律保障。与香港政制改革受到政治因素影响不同的是，推动澳门政制发展的动力因素主要是来自社会矛盾。从前述可知，由于数百年的特殊政治历史，澳门形成了一种与集中垄断管理、单一经济体制相适应的政治制度。在这种传统的澳门政治体制中，既得利益势力绝对地垄断和控制着澳门政治和经济，追求及推动民主政治发展理念的只是建制外的微弱力量，但随着澳门回归后实现经济的急速发展，这种传统的政治权力结构体系的弊端也开始显现。举例来说，澳门人均GDP从2006年的约29,950美元，首次超越香港以后，至2018年升至82,609美元。若以澳门60多万人计算，平均每人创造的财富超过66万元（约合57.7万元人民币），即一个四口之家平均创造财富264万元（约合230万元人民币）以上。然而，按照月工作收入中位数显示，2018年澳门人均只有16,000元，即不少澳门人实际上连人均GDP的十分之一也达不到。这反映出在经济发展的同时，大多数澳门人未能分享同等的经济成果，而澳门传统上保留了小圈子选举，与香港相比不论是竞争或监督方面都大大落后，因而容易发生利益输送等问题，澳门社会对于政治体制的改革就会提出与经济同步推进的更高要求，其中一个矛头便指向现有的行政长官、立法议员的选举产生办法，有的要求增加行政长官选委会名额，也有的要求扩大立法会议席，甚至也有人提出“双普选”的诉求。一些作为边缘性的体制外社团，甚至还会通过选择体制外的更激烈方式表达诉求。比如，2006年、2007年连续两年的“五一”游行，都演变成暴力冲突事件，这是由劳工团体中独立于工联之外的新兴工会所组织。由于澳门社会要求政治体制改革的呼声日益提高，因此自第三任特区政府成立以来，便将澳门特区政制发展提上到议事日程。5.2.2国民教育的实施程度区别通过近几年的发展来看，香港特区接二连三地出现了一系列严重的暴力和政治事件，如2014年的“占中对抗”、2016年的“旺角暴乱”及“港独宣誓”风波、2019年的反《逃犯条例》修订等，都无不是超越了《基本法》秩序及背离“一国两制”初衷的激进行为，这些事件所反映出来的都是为了影响内地与香港的正常交流合作，而背后的政治目标就是为了对抗中央。国务院港澳办新闻发言人徐露颖在2019年9月4日谈及香港的暴力冲击活动时曾经指出：

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较179“我们在强烈谴责极少数‘港独’分子丧心病狂的辱国行为的同时，也要问一个问题，为什么这些行为一而再、再而三地出现在香港——中国的一个特别行政区？”①因为在这些历次事件中都出现了一种共通的情形，那就是当中有着不少本地青少年参与其中，他们甚至成为各种暴力活动发起的主要群体，一些大学校园也成为冲突发生的主要场地。这反映出了在目前香港的社会撕裂严重，人们对于香港与祖国内地的发展，处理“一国”与“两制”的关系均无法凝聚最大的共识。从近年较大的社会动乱来看，2013年香港反对派以要求“真普选”为由及迫使全国人大常委会撒回已经通过的关于香港政改问题的决定，悍然启动了以瘫痪中环等香港政经中心为目的的非法“占领中环”行动；2016年2月大批香港“本土派”蓄意借故组织暴徒挑起事端，制造社会不安，导致近百名执法警员和数名记者受伤，而在之后9月的立法会选举及随后发生的港独宣誓风波中，“港独”份子出现了由“暗独”走向“明独”的发展。在反《逃犯条例》修订事件上，在至今为止的大半年时间以来，香港的游行屡屡演变为暴力冲突，尽管特区政府已经宣布停止修订《逃犯条例》，但暴力行动仍然继续升级，一些极端分子依然采取了激进方式不断地进行宣泄和破坏，从新闻报道中可以看见，这些不法份子“围堵、冲击香港中联办大楼，向国徽投掷鸡蛋、墨水以及黑色油漆弹，污损庄严的国徽，又破坏中联办的安防设施，涂写侮辱国家、民族尊严的字句，甚至狂言成立所谓‘临时立法会’”②等等。香港的这些变化，已经威胁到“一国两制”与《基本法》秩序的整体权威，同时显示了香港的“人心回归”及与内地、国家的制度整合过程亦遭遇到了多层面的问题与挑战。由于当中的“港独”已有走向年青化及少年化的趋势，人们对港澳两地回归祖国以来实施国民教育方面的比较也越来越关注。自回归以来，香港和澳门在推动国民教育发展方面有着巨大的区别。由于香港殖民历史及其遗产的复杂性以及香港制度模式所具有的西方因素，香港社会客观上并不愿意太过亲近中央政府和祖国内地，特区政府在推动国民教育方面也是困难重重。而事实上，在香港回归后的相当长一段时间内，特区政府也并未立刻启动对香港市民的国民教育。一直到了2007年，特区政府开始提出推动国民教育，但之后一直没有有效的实际措施。2012年9月，特区政府终于开始启动小学国民教育，然而随即遭受到香港泛民主派的极力反对，并且指责国民教育是“政治洗脑”，由此引发社会争议，爆发了“反国教”风波事件，以至于教育机构在其大型示威下只得退让，国民教育课程被无限期搁置。①《国务院港澳办：香港国民教育问题必须引起高度重视》.《人民政协网》2019年9月4日。②《修例风波中暴力乱港实录》.《人民日报》2019年8月16日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较180此后，香港教育局也少有资源再推动认识《基本法》、“一国两制”等的国民教育，学生对“一国两制”的认识愈来愈模糊。中国近代史教育的缺失使得不少香港青年人对香港社会的了解，特别是对香港历史、对祖国历史的了解都比较欠缺，缺乏国家民族的认同感。在开放和民主的口号下，一些学校在教育中过多强调“两制”，少讲或不讲“一国”，这导致了不少人特别是青少年对“一国”概念的模糊，以至扭曲理解“一国两制”。而其中对香港教育影响更大的是，回归前只作为选修课的通识教育从2009年起正式列为必修课在高中推行，但其各版本课本却无须送审，在缺乏监管下，不断出现了诸如攻击“一国两制”或美化“占中”等各种容易激化香港与内地矛盾的内容，甚至乎还聘请了“非法占中”的主事者当起教材顾问及审查等荒唐的情况。例如2013年就有所谓“占中”的通识教材，以及不少在教材中包括了丑化国家、制造对立的内容，甚至有补习机构在自编通识教材中加入反修例运动内容，直接丑化警察执法，或假借市民之口诬称警察试图谋杀抗议者①，等等。通过这两类事件的对比可以发现，即使香港在1997年已实现回归祖国，但社会至今对于推行国民教育仍难以取得一致的共识，甚至是有着较大的社会角力现象。造成了社会中以反对派为首，也包括部分学校、教师组成了激进力量，通过以教师协会为平台，专门发起示威活动，鼓动学生“强力表达”政治诉求；特区政府在宣传《基本法》上也只强调“两制”的利益，忽视了香港作为中央“一国”治下应有的责任引导，而且在“一国两制”和《基本法》的制度框架下，中央政府以及爱国爱港的政治力量都受到了制约。比如，香港特别行政区第一任行政长官董建华先生曾遗憾地指出，自己任内推行的中学生通识教育失败，香港年轻一代变得有问题②。在这种不对等的政治力量影响下，香港特区政府难以掌控青少年的思想控制权，还有教育的掌控权和主导权。究其原因，这是因为在去殖民化工作方面香港要比澳门实施的早，而在一定程度上这又导致香港重新形成了“再殖民化”的过程。从上世纪70年代起，香港社会本土意识与本土主义已逐渐滋长，港英当局通过“行政吸纳政治”式柔性威权统治利用了香港本土社会的这种成长契机，牢固培养和塑造了香港本土社会的精英价值观，结构性挫伤了爱国爱港力量的政治成长。而这一时期，香港在各个教育阶段推行英式教育，目的就是为英国统治香港和促进港地工商业发展培植可用人才。回顾由十九世纪60年代起，英国政府已开始加强对香港教育的控制，推行了“英语教学，在一些官立学校，英文被定为必修课程，中文则改为选修课，确立了‘重英轻中’的教育政策，希望培养一些对香港及中国内地产生影响的亲①《人民锐评：香港通识教育，是时候检视了》.《人民日报》2019年9月13日。②《香港文化和教育之殇：救救香港的孩子！》.《李光满冰点时评》2019年10月12日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较181英势力。”①直到1960年代和1970年代，由于经济发展需要大量的高素质劳动力资源，港英政府开始对旧的殖民教育体系进行改造，通过推行普及教育，实施九年制免费政策、加强高等教育，建立教育管理咨询机制，“香港逐步建成为一个以智力投资为主导的、适应本地社会经济发展需求的、门类比较齐全的、多层次的现代化教育体系”。可以说，港英殖民主义者很早已经开始从教育上促进香港本土思想发展的形成。而同样是作为特别行政区的澳门在回归后的表现全然不同，由于澳葡政府在澳门推动“去殖民化”的工作较晚或基本没有“去殖民化”，而且澳门《基本法》也并没提及特区最终实行“双普选”的规定，因而国家权威和中央政府管治能够在澳门取得更为有利的落实条件。在核心价值观念上，澳门居民自回归以来始终秉持“爱国爱澳”的传统精神，通过2017年的一份民意调查结果显示，“一国两制”、“爱国爱澳”、“关心社会、守望相助”居于澳门社会核心价值观的前三位，表明“爱国爱澳”、“一国两制”理念一直深入人心，成为澳门社会的核心价值观。②澳门行政长官崔世安也表示，“‘爱国爱澳’优良传统是澳门能够正确处理好‘一国’与‘两制’关系的主要原因。”③澳门在融入国家治理体系的过程上，不仅实现了法理上的回归，还实现了人心的回归（冷铁勋，2014）。这是需要经过长期潜移默化的过程，国民教育在澳门已经贯穿在方方面面的细节之中。比如，澳门的大部分中小学从新中国成立开始就一直坚持举行升国旗仪式，而近年来更有不少学校把认识国徽和歌唱国歌列为学生学习的重要内容。澳门教育暨青年局于2000年编辑出版了《国旗、国徽、国歌、区旗、区徽》教材，已提供给所有学校使用。④因此，澳门居民从幼儿园时期就开始就接触国民教育，不论是课堂、课本还是家里长辈的言传身教，还有身边发生的新闻时事，都是与认识祖国有关。“国家好，澳门才会好”是澳门人的主流价值，这样主文化的形成要归功于自1999年回归后，澳门特区政府对澳门教育的投入，使得澳门教育环境较以前发生了翻天覆地的变化，国民教育也形成了多格局、多层次的布局。在上世纪80年代以前，澳葡政府对华人教育的投入基本为零，澳门有超过93%的青少年都在私立学校念书。在特区政府成立后，秉持“教育兴澳，人才建澳”的人才培养方针，实施15年免费教育，至2019-2020学年，纳入免费教育体系的校部覆盖率达94.6%。⑤除了教育投入以外，在教育政策上，特区政府以全面落实“一国两制”和《基本法》作为治澳理政的最高原则和核心理念，在2006年已修订了《非①刘芳彬：《浅析“一国两制”条件下的香港教育体制》.《中国校外教育(理论)》，2008（9）。②详情请参见由澳门理工学院“一国两制”研究中心自2011年起发布的《“一国两制”综合指标民意调查报告》。③《崔世安：15年成就彰显“一国两制”强大生命力》.《新华网》2014年12月8日。④《澳门：国民教育在课堂上更在生活中》.《人民日报海外版》，2018年5月9日。⑤《澳门将推进课程改革和教材建设以培养学生的家国情怀》.《国际在线》2019年8月31曰。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较182高等教育制度纲要法》，将“爱国爱澳”、培养对国家和澳门的责任感确定为教育总目标①。同时，为让更多青少年认识和理解《基本法》，特区政府每年还举行《基本法》知识问答比赛、短片拍摄设计比赛、话剧比赛，通过多样化的形式让青少年和社会大众参与进来，以了解澳门《基本法》的内容和历史②。在社会方面，社团也付出了很大力量，不断推动爱国爱澳教育，如笔者曾参与过多次认识祖国的青年代表团、促进少数民族认识澳门的交流团、“一国两制”导赏员、青年文化交流大使，等等。澳门特区政府还与内地合作，增加澳门本地学生在内地实习的机会，自2016年起每年推出“千人计划”，每年依据申请情况遴选1,000人赴内地进行交流学习，至今已实行了三年。③澳门的国民教育成效异常显著，澳门青少年基于此亦对国家有较高的归属感与认同感。在政府和社会的共同努力下，青少年可以有更多机会去了解自己的国家，体会自身所在城市与国家间的紧密关系，对于港澳这样曾经和祖国分离的特殊城市来说，这无疑是十分必要的，因为只有这样才能对家国的认识拥有一个宽广而有历史纵深感的视野。5.2.3主导产业的发展环境差异在香港和澳门回归后的二十多年间，由于中央政府和祖国内地的大力支持，两地在经济发展上都实现了整体增长，人民收入水平得到上升，而社会的生活质量也不断地在发展。但是从经济增长速度和民生改善程度来看，澳门则要比香港的发展更加明显，成效更为显著。通过比较可以发现，澳门比香港回归要晚两年，并且在回归时澳门无论是GDP总量还是人均GDP均是远远大幅落后于香港。香港在回归时的GDP领先澳门将近30倍，人均GDP领先澳门1.8倍；到2018年，澳门的GDP虽然还是不及香港，但已经从当时的30倍缩小至现在接近7倍，而在人均GDP上，澳门却变成领先香港1.8倍。这种巨大的发展反差现象，显示出港澳经济背后有着更深层次的发展问题。1.香港特区成立后仍沿用殖民时期的政府组织运作方式由表面上看，香港目前最大的问题是社会各阶层持续不断的撕裂，特区政府在香港回归后并不能够充分有效地团结及统筹各方利益力量，而且在推动香港发展的管治能力方面政府也一直达不到应有的水平，导致社会上对特区政府管治的不满，甚至还有人批判香港特区政府的管治能力水平远不如过去的港英政府。然而，造成今天香港出现各种社会发展问题背后的成因并不能够完全归咎于特区政府的能力问题。从组织角度来看，在回归以前，港英政府是一个典型的殖民地政①《“一国两制”展新猷》.《人民日报海外版》2019年12月14日。②《澳门：国民教育在课堂上更在生活中》.《人民网》2018年5月9日。③《澳门：国民教育在课堂上更在生活中》.《人民网》2018年5月9日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较183府，它是一个主要的执行机关，只有执行权却不具备任何决策权，总督也是由英国本土委派而来，负责香港一切事务，因而决策权也是掌握在英国政府手上。在中英开始需要面临处理香港未来的政治地位时，为了最大限度地使香港在回归后保持社会稳定，中国政府承诺香港现行的生活方式、政治制度五十年不变①。这意味着，纵使是香港已经实现回归祖国，但中国中央政府从未大幅调整香港特区政府的架构和工作模式，特区政府管治架构与港英政府时期没有太大区别，只是把“港督”变成“行政长官”后完封不动的保存下来，并且赋予其决策的能力。基于各方面因素考虑，在香港回归后，中央政府也没有对特区政府内部事务进行干预，因而也不能构成如反对派和少部分香港人理解观点：中央不信守承诺或改变了“一国两制”方针。香港回归后，在“不干预”和“不管就是管好”的大前提下，中央政府除了在少数基本问题上保持发言权，以此体现主权之外，在大多数具体的政策问题上并不愿意插手香港内部事务。二十多年来，历任国家领导人也多次重申将一如既往地坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，确保实行“一国两制”的初心不改变和不动摇②。那么，真正引起香港形成如今发展局面的原因，应是源于特区政府这一组织体系的性质，因为它仍然具有深刻的前殖民地管治色彩，并没有改变在殖民地时期业已形成的管治模式，而是原封不动地成为特区成立后的政府管治架构。在回归后经济日益变化的发展环境下，特区政府没有能力根据经济形势的变动予以调整，这关乎香港发展运行的社会本质和理念。香港是一个有着100多年的国际自由港，实行完全竞争的自由市场经济，这本质上是一种自由放任的资本主义体制，强调由市场自动调节经济发展，对贸易、商业、工业、航运等重要部门不干预，实行简便的低税制度，同时在收入分配和再分配上的政府有限角色等等，截至到2019年，香港已经连续25年被国际机构评价为全球最自由经济体③。但随着内地经济崛起为香港带来了激烈的竞争挑战，在自由放任的经济理念下，特区政府难以对经济的运行作出有效干预，这造成了近年来香港的产业结构发展过于单一，缺乏制造业工业基础，尤其是高科技工业发展的滞后，香港经济增长缓慢且波动性强，并且贫富差距不断恶化。①《邓小平副主席会见英国外交大臣卡林顿勋爵的谈话》(1981年4月1日)有一段关于邓小平在回答如何继续保持香港的稳定和繁荣问题的回答：“他们的生活方式、政治制度不变，这是我们的一项长期政策，而非权宜之计。可以告诉香港的投资者，放心好了。在16年内或16年后，即使香港的地位有变化，投资者的利益也不会受到损害。对这个问题我们可以郑重地说，我在1979年同麦理浩爵士谈话时所作的保证，是中国政府正式的立场，是可以信赖的。”②《习近平在香港特别行政区政府欢迎晚宴上的致辞》（2017年6月30日），新华网2017年7月1日。③根据2019年《经济自由度指数》报告的结果排名显示，全球经济自由度指数排名前5名分别为中国香港、新加坡、新西兰、瑞士和澳大利亚，而中国台湾、中国澳门和中国大陆的排名分别为第10、34和100名。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较184图5.11996-2016年香港基尼系数变化2.主导产业的发展面临内地城市的巨大竞争香港是世界上少有的自由港和著名的国际贸易、金融、航运和信息中心。回归以后，香港的支柱产业和经济结构主要以金融服务业、旅游业、贸易及物流、专业服务及其他工商业支援服务为主，在国际经贸发展中继续保持其重要影响地位。但通过一些排名和数据显示，近年来香港面临着内外部的发展竞争不断加剧，而其中来自内地经济迅速发展所带来的压力日益明显。就以港口的发展为例，从1987年起，香港已连续多年成为全球吞吐量最大的集装箱港口，到2000年，香港港口集装箱的吞吐量已达1,810万个标准货柜单位，属于全球最繁忙的货柜港。图5.2所示是自香港回归以来及内地主要港口城市在全球集装箱港口吞吐量上排名的变化。数据来源：英国《集装箱化国际》和《劳氏日报》历年全球百大集装箱港口最新榜单。图5.21997-2017年全球集装箱港口吞吐量排名变化0.4730.4750.4750.4700.4660.5390.5370.5330.5250.5180.40.50.620162011200620011996按住户收入按除税及福利转移后0246810121416182019971999200120032005200720092011201320152017世界排名香港港上海港宁波舟山港深圳港广州港青岛港天津港

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较185能够看见，近年来不少内地港口城市的发展速度非常快，特别是上海港和宁波舟山港。在1997年，上海港的全球集装箱港口吞吐量排名已达到第11位，到了2010年更加跃升为全球排名第1位，同时连续十年已成为全球吞吐量最大的集装箱港口。宁波舟山港是国内发展前进步伐最大的港口，自1998年起开始进入全球百强的排名，之后一路高歌猛进，通过二十年时间由第98位前进至第3位，不断超越了洛杉矶、汉堡、鹿特丹、迪拜和釜山等众多著名港口。相对地，香港集装箱港口吞吐量的全球排名不断下滑，在2005年已被新加坡超越降到第2位，到2018年已经降至第7位，踏入2000年以后香港作为国际航运中心的发展地位虽然仍有所提升，但来自国内同行业的竞争势头却大幅增加，在2001至2010年间香港全球集装箱吞吐量平均每年只增加约2.3％，远远低于国内平均增幅水准。在珠三角发展方面，过去香港由于所处地理位置优越，加上具备完善的基础建设和成熟的航运管理经验，港口优势比较明显，一直是作为珠三角货物运输最重要的中转站，中国内陆腹地的货物大都在香港进行中转。但随着深圳港、广州港逐渐崛起，两地更加贴近内陆经济腹地，同时两地与内地在制度对接上面更加顺畅，这些因素都在削弱着香港海运中转站的作用，在近年来对香港港集装箱吞吐量的增长带来了显著影响，由2012年起香港港平均增长率每年下跌3％，并在2013年和2018年先后被深圳港和广州港超越。除此以外，青岛港、天津港和厦门港在近二十年来的发展也相当迅速，目前已分别排名在第8、9和14位，2018年青岛港的集装箱吞吐量与香港港之间的差距只有29万个标准货柜单位，香港国际航运中心地位面临的竞争压力非常巨大。由此可见，从对外经贸发展的互动过程看，香港产业发展自回归后就面临着周边经济崛起所造成的竞争。在“一国两制”政治环境下，港澳与内地的经济社会联系必然大幅增加，而经贸关系的日趋密切更加深了香港产业发展受到内地的挑战，然而香港特区政府在产业发展方向的调整上措施有限，无法有效适应国家新时期发展的需要，这导致香港与内地的互动在既有制度框架下洐生出一系列问题。相对而言，澳门由于主导产业的特殊性，博彩产业在回归后实现了迅猛发展，推动着经济的高速增长，进而在一定程度上抵消了澳门与内地因双方互动产生的一系列负面影响。3.经济发展利益的共享并不均匀回归后，由于港澳的经济发展与内地新兴市场的联系越来越紧密，一般认为这对港澳两地的中产阶级增长会带来新动力，但事实上并非两地所有中产阶级都能通过与内地的经济互动而受惠。2003年香港与内地实现CEPA协议的签订，本是香港特区政府意图使所有香港人都能搭上中国经济发展的快车，分享香港与内

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较186地由经济融合所产生的“中国机会”，自从在协议签订以来，CEPA为推动两地经济整合的确提供了巨大的发展机遇，2006年内地对香港全面实现货物贸易自由化，到2016年两地基本实现服务贸易自由化，2017年在CEPA项下内地进口香港零关税货物约72.3亿港元，香港与内地之间的贸易总额达到413.6亿港元，较2003年增长了2.7倍。然而，CEPA在现实过程中未能进一步惠及全港阶层，虽然在部分领域上为香港新增了就业机会，如从事金融、保险、地产及商用服务行业等，但在社会及个人服务领域上，如教育、医疗、社区服务等方面带来的就业机会却非常有限，也无法形成规模，因此对于这部分居民群体的事业发展空间基本没有任何改变。虽然香港回归后作为中国对外的窗口和平台的地位得到进一步提升，但其产业的发展也渐趋单一，经济则逐步走向了以金融业和房地产业为主要的发展趋势。金融业在香港国民经济中占有非常重要的地位，不仅是本地的四大支柱产业之一，同时还是具有国际竞争力和全球影响力的重要产业，但从表5.1中相关的产业发展比值分布来看，金融服务业占香港生产总值的占比从1997年约10%，上升至2015年的接近18%。其余三大支柱产业，包括:旅游、贸易及物流、专业服务等的合计占比则维持在37～39%。然而，从事金融服务的就业人数占全部就业人数仅从1997年的5.4%，上升至2015年的6.5%。显然，金融业的蓬勃发展未能使大部分港人受惠。同时，由于大量中资企业进驻到香港金融业，吸引了越来越多内地优秀的专业人士相继跻身香港金融的精英行列，据2015年香港金融发展局调查显示，过去10年来香港投资银行来自中国内地职员的增幅最大，其中约占八成的投资银行至少增加了两成来自内地的员工①。这虽然为香港金融业的持续发展形成有力的支持，却同样加剧了香港就业市场竞争的激烈程度，并且逐步改变香港社会结构的发展。随着内地和香港的互动往来日益便利，加上旅游业与零售业的发展繁荣，进一步推动了香港要素价格的大幅增长，其中房地产业价格升幅尤为明显，以香港岛为例，从2004年至今已翻了约四倍（参见图5.3）。①朱莉·朱等，丁雨晴译.《随着外国人撤离，中国银行家纷纷涌入香港》.环球时报，2017年6月18日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较187图5.32004-2018年香港港岛私人楼宇平均售价高房价所推高的生活成本已经成为香港社会发展的主要矛盾，由于青年难以向上流动，使社会动荡加剧，而房价攀升所带来的财富效应，也加大了社会贫富差距。通过诸多现象表明，近年来香港社会呈现出越来越多深层次的矛盾和问题，正在不断加深香港社会的撕裂进程，由此更加坚定了一些低收入阶层和即将进入工作的部分年青人投入激烈的示威游行及支持“双普选”等政治活动，以此表达自身对社会现状的不满，并且寻求改变。050,000100,000150,000200,000250,000300,000350,000元(每平方米计)40平方米以下40-69.9平方米70-99.9平方米100-159.9平方米160平方米或以上

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较188表5.1香港四大支柱产业结构及其就业人口占比变化金融服务旅游贸易及物流专业服务GDP占比（％）就业人口占比（％）GDP占比（％）就业人口占比（％）GDP占比（％）就业人口占比（％）GDP占比（％）就业人口占比（％）199710.45.42.7-21.9-13.1-19989.85.42.43.622.424.812.39.8199911.35.52.33.222.529.010.610.2200012.85.32.43.623.623.810.611.2200112.15.52.33.724.123.410.811.7200212.35.52.94.424.923.010.711.7200313.35.22.44.426.323.510.712.0200413.15.23.04.727.623.910.912.0200513.85.43.24.928.524.410.912.1200616.75.43.25.127.124.310.812.3200720.15.53.45.525.524.011.312.6200817.15.92.85.625.623.412.213.0200916.26.13.25.523.922.612.713.1201016.36.24.36.225.322.412.413.2201116.16.34.56.625.521.612.413.1201215.96.34.76.924.620.912.813.2201316.56.25.07.223.920.612.413.3201416.76.35.17.223.420.412.413.5201517.66.55.07.022.319.812.313.8数据来源：香港特别行政区政府统计处。在澳门特区《基本法》中，对于政制改革无明文规定，而且澳门和内地在中央与地方的政治关系上冲突也较少，这固然有着部分原因是澳门的政治和社会结构与香港不同，但究其根源是由于它的产业发展不会与内地的产业发展带来直接竞争。这一点的重要性在香港“一国两制”的发展中已经有了很好的证明。同时，澳门博彩业还具有两个发展准则，一是中资企业（包括内地的中资企业和在澳门的中资企业）不能够参与澳门博彩业的经营和发展，二是赌场需求最大的荷官职位只能够由本地居民担任。通过这些因素影响，澳门主导产业在发展中并没受到内地的直接干预，这为降低两地在发展过程中可能形成的冲突与矛盾营造了有利的条件，并对澳门社会

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较189的稳定发展带来了两个重要影响。第一是充分保障了澳门居民在博彩业及与之相关行业的就业职位。经过博彩业开放竞争后的高速发展期，博彩业成为创造最多就业职位的行业。从职位空缺统计看，2004年6月由博彩业带来的职位空缺就有4,925个，并且在2005年达到巅峰至13,046个，期间除在国际金融危机时期导致了博彩业的发展在2008～09年放缓以外，博彩业职位空缺每年都在2,000个以上。加上澳门赌场都是24小时运作，需要轮班制的方式来调节人手，故大量的人力资源以及有效能的管理方式是博彩业营运之关键所在。（罗冠东和吕开颜，2012）与此同时，博彩业兴旺还带动了酒店业、餐饮业和零售业的发展空间，并且使运输通讯及仓储业得以复苏，以及推动了保安服务业的发展，进一步为市场创造出更多就业职位，即使在博彩业前几年陷入深度调整阶段，但酒店及饮食业、批发及零售业方面的职位空缺每年仍分别约有4,000个。回归后，澳门居民就业机会增加，失业率在2003年为6％，而2018年已降低至1.8％，而且工资得到大幅提高，因此生活条件得到改善。第二是博彩业的迅速发展使特区政府拥有更多资源能够在财富或收人分配和再分配上发挥更大的角色。在香港，由于产业发展受内地竞争挑战的影响较大，政府在管治过程中首先必须要维持其产业发展的竞争优势，尽可能的少干预经济的正常运行，因而其发展被评为是全球最自由的经济体之一，加上政府在财富或收人分配和再分配上的有限角色，导致其在管治能力和社会支持基础上与现实政治要求有一定的差距。相反，通过寡头垄断发展方式经营的澳门博彩业，澳门政府能够对其进行立例规管和调整，博彩业不仅为公共财政收入带来可观的税收、巨大的服务贸易和国际级的管理经验，也使得特区政府有能力在澳门建立起一套比较完善的福利制度。从澳门历年的施政报告上看，特区政府把优化民生作为施政的重点内容，澳门的首份五年发展规划也是将民生问题放在了首位，分别由战略篇、民生篇、发展篇和善治篇组成。按学者姚坚对特区政府自回归祖国以来推动社会保障的工作指出，现时澳门已经实现了“由雇员保障向全民保障的跨越，从特定阶段保障扩充至全生命周期，构建双层社会保障体系；同时不断提高社会保障给付水平，回归至今，八次调升社保制度的给付金额；推出现金分享计划等福利项目，形成了从‘摇篮到坟墓’的福利体系”①的构建，为构建和谐善治社会奠定了坚实的民生基础。总之，正是由于这种一系列差别的存在，香港和澳门在“一国两制”实践进程上逐步构成了不同的发展轨迹。①姚坚：《1999年回归以来澳门民生保障和社会善治建设》.《行政管理改革》，2019（10）。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较1905.3“一国两制”在实践中的普适性规律透过香港和澳门回归以来的实践发展比较，本文可以进一步得出影响“一国两制”稳定发展的重要因素，从而寻找出“一国两制”演进的普适性规律，这些因素就是:5.3.1必须保证中央对特别行政区的有效管治从目前来看，“一国两制”在实践中遭遇的新问题，本质上都可以归结为是由“一国”和“两制”的关系引起的。比如，“一国两制”政策和《基本法》在香港回归后实施已经22年，香港社会有着相当数量的人们还对这种政治制度安排存在误解，究其根源，是香港社会中还有一部分人不愿意正视中央与香港这样一个特别行政区域之间的政治关系。2014年的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：“要把‘一国两制’在香港特别行政区的实践继续推向前进，必须从维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的根本宗旨出发，全面准确理解和贯彻‘一国两制’方针政策，把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高香港自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”①这同样也是“一国两制”在澳门实践中必须遵守的，在同为特别行政区方面两者并无本质区别。“两制”必须从属于“一国”，“一国”是实行“两制”的前提和基础，而且在发展中“一国”所蕴含的因素将会越来越重要，因为这不仅意味着澳门背靠祖国仅仅享有机遇和优势，这还需要澳门自觉承担维护“一国”的相关责任和义务。香港自回归以来在其政制的发展及有关涉及与内地的关系与合作事务上经常出现了持续不断的严重争议，这与当地始终有着相当部分激进人员想要把香港变成一个具有完全独立性质的政治实体有关（香港的外国势力经营甚久，力量也比较大）。但是在世界上只有一个中国的格局前提下，这是不可能实现的，而且还由于香港并不是实行西方所谓的“三权分立”体制，“1987年邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时，曾经表明香港回归后不会搞‘三权分立’”②。吴邦国也提出香港特区政治体制的最大特点就是行政主导，他指出：①《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告》，《共产党人》2017年10月30日。②《1987邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》.《人民曰报》1987年4月16曰。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较191“这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分，也适应了香港回归祖国后的现实需要，是实现‘港人治港’、高度自治最好的政权组织形式。全面准确地把握这一点，对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施，正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系，也是至关重要的。”①中央领导人已不止一次提到香港的政制问题，这是因为它关乎香港的政治稳定，因此其发展必需要符合香港的历史与实际，正如邓小平所言：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”②不实行“三权分立”制度，是一个有利于香港特区（也包括澳门特区）的最佳安排，其理由有三：第一，港澳并不是一个主权国家，而是作为单一制国家──中国的中央政府辖下的省一级地方行政区域，两部特别行政区《基本法》在第十二条中都规定了“香港（澳门）特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”③一般而言，“三权分立”是只有作为国家一级政权才能实行的，目前世界上最具有代表性的则是美国的三权分立制和英国的议会内阁制，但无论任何一种，都不是属于在“一国两制”框架下的香港和澳门两个特别行政区所适用的，因为作为地方性政权，港澳两地有涉及与中央政府的关系。第二，香港和澳门都是以资本主义工商业为主导的城市，两地面积一样不大、人口不多，只有保持政府高效运转的工作效率和稳定的政治社会环境，才能保持其作为“经济城市”的繁荣稳定。但“三权分立”的政治体制强调的是政府机构间相互制衡，这样似乎不太符合港澳两地更需要政府高效运转的追求。第三，由于粤港澳融合的进一步发展，港澳对中国内地的需求不断加强，这导致中央在管治港澳两个特别行政区发展的方式上也需要作出相适应的变化或进行制度的创新。港澳的发展目前已逐步融入和参与到国家整体经济的发展之中，随着三地互动内容不断深入，交流领域不断拓宽，更加需要中央与特区之间建立一个具有高度政治互信的基础，因此这就需要特区政府切实覆行《基本法》规定的“双首长制”④，特别行政区或行政长官是并不具有三权分立制或议会内阁制下行政首长的职权。①《吴邦国:香港政治体制的最大特点是行政主导》.《新华社》2007年6月6曰。②郝铁川：《从国家主权与历史传统看香港特区政治体制》.《法学》，2015（11）。③香港特别行政区《基本法》第12条和澳门特别行政区《基本法》第12条。④香港特别行政区和澳门特别行政区两部《基本法》都规定了实行“双首长制”的内涵，即行政长官既是行政机关的首长，又是整个特区的首长，是既向各自特区负责和向立法会负责，还要向中央人民政府负责。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较192当前港澳与内地的互动日渐增强，特别是粤港澳区域合作之间不断深化，这逐渐促使三地之间建立起更加紧密的共同利益，同时有助于弱化“两制”的有关障碍。香港和澳门已经回归到祖国的怀抱，在新时代的发展背景下，港澳更要利用好自身独特的制度优势，积极对接国家发展战略，进一步融入国家的发展大局。而在面临经济结构转型的进程上，港澳也应当在国家的发展中探索出新的发展方向、寻找新的发展动力，以及开拓新的发展空间。比如，十九大报告已经提出粤港澳大湾区的建设，未来香港和澳门的青少年将可以不断地到湾区中生活、发展、成家、立业、创业和创新，提出多年的1小时优质生活圈也将建成可期，从而能够为港澳的发展打开更大的空间。党的十九大报告上还提出，“保持香港、澳门长期繁荣稳定，必须全面准确贯彻‘一国两制’方针，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”①这是新时代继续推进“一国两制”在香港、澳门的成功实践所提出的要求，也是“一国两制”新的定位。自中国特色社会主义进入新时代以来，中国日益走近世界舞台中央，实现中华民族伟大复兴成为当今时代发展的主题，坚持“一国两制”推进祖国和平统一的基本方略显得更为重要与迫切。实践证明，“一国两制”不但现实可行，而且是对港澳最好的制度安排，也是保持两地繁荣稳定的最佳制度。在落实“一国两制”政策的过程中，港澳必须正确认识到特别行政区的法律地位和权力来源是源于中国宪法和港澳两地《基本法》，两者是缺一不可的。5.3.2充分认识特别行政区与内地深入融合的必然性在“一国两制”构想提出之初，因国家整体实力和发展程度较低，而港澳两地社会的发展与国际联系程度相对较高，双方之间有着巨大鸿沟，为了促使香港和澳门顺利回归祖国怀抱，实现国家统一，中国政府本着尊重历史、尊重现实的基础，郑重作出了尽可能不干预港澳两地回归后的发展，在政治上承诺除国防和外交由大陆中央政府负责外，其它的一切照旧。在港澳的两部《基本法》中，大部分主要内容都是以限制中央政府介入为基础，有关中央和特别行政区关系的规定主要在《基本法》第二章的12个条文以及其他章节的相关条文中。在这12个条文中，第12条为带有指导性的原则条款，其他只有3条是规定由中央政府负责行使的政治权力，其余8条都是授权规定由特别行政区通过高度自治行使的内部事务。在这种政治条件和制度隔阂的环境下，回归初期，针对港澳发展的运行状态，人们关注的重点是港澳与内地之间如何保持着区隔，中央政府也极力克制不去干①《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《共产党人》2017年10月18日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较193预特别行政区的内部事务，此时的“一国两制”实践更加突出在“两制”部分。受制于制度政策的保护和文化差异，三地之间的发展一直未能够形成一个统一规划，使港澳在国家经济发展中长期难以找到适当的定位，共同利益更是无从谈起，因而往往会与内地形成竞争关系，而经济利益的冲突又极容易导致政治对抗的消极因素出现。所以，中国政府虽然按照“一国两制”的方式实现了祖国统一，然而却并不意味在有关解决港澳问题上的所有工作就已经完成，还必须要增进两地社会对于一个中国的认同。在现实发展中，香港和澳门有着相同的一面，即在主权明确的基础上，两者的发展所需要的资源都对内地有着极高的依赖性，既然存在依赖性，就必然存在融合的基础。在“一国两制”框架下，香港和澳门的发展事实上并不仅仅只有局限在特区内部的行政地域空间上，还有机会可以向内地发展延伸，因此对实现回归后的澳门而言其发展空间远远不至于只有30平方公里，香港的产业发展也不是只局限在原有的发展规模，这一点在其他微型经济体的发展上是不具备的。同时，随着经济的一体化或融合，社会的融合自然也不可避免。国家在“十三五”规划中已经提出要“深化内地与港澳合作，支持港澳发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。”第一是实现同等待遇。根据十九大报告中提出的重要精神，重点是要吸引港澳同胞到内地来发展，而且要将港澳不同制度差异造成的交流合作成本在粤港澳大湾区内部降到最低，而且不仅交往成本要减少，基于身份的限制也要减少。2018年出台的《港澳台居民居住证申领发放办法》，在这一居住证上也使用与内地居民身份证位数一致的18位身份号码，持有者可享受3项权利、6项基本公共服务和9项便利①，从而提高港澳居民在内地生活、工作的便利性，有助更好地融入内地。第二是促进文化教育的一体化。由2008年起，内地开始实施优秀教师赴澳门交流计划，加大内地高校招收澳门学生的名额，让澳门学生在学费、社会保障、毕业生就业等方面与内地学生有同等待遇，同时也积极支援澳门的大学招收内地学生，显示出国家对澳门教育发展给予的支援。香港也不例外。第三是在融入国家发展进程上要增强港澳居民的获得感。在国家相关政策与内地地方资源的支持下，港澳青少年比以往有更多机会在内地就业、创业和创新，特区政府也提供了不少机会让两地居民到内地参观、考察地方经济发展情况。中①3项权利，即劳动就业、参加社会保险、依法缴存提取和使用住房公积金；6项基本公共服务，即义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务；9项便利，即在居住地办理机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务登记以及在内地（大陆）住宿旅馆，乘坐国内航班、火车等交通运输工具，办理银行、保险、证券和期货等金融服务，与内地大陆居民同等待遇购物、购买公园及各类文体场馆的门票，进行文化娱乐、商旅消费等九个方面的便利。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较194央政府不断加强对港澳青少年的工作力度，正如全国政协主席俞正声在全国政协十二届四次会议中的讲话中所提到的：“加大对港澳青少年工作力度，组织以港澳政协委员为主导的青年社团代表到内地进行体验式学习考察，让他们亲身感受国家发展成就，增强国家意识”①。通过越来越密切的合作交流方式，进而加深港澳青年对祖国发展的了解，并促进和壮大爱国爱澳爱港青年力量的发展。“以往澳门与内地的发展主要依靠经贸合作交流的方式，强调资本的交流作用和政策优惠，但针对一般民众生活、发展的影响很弱，使得普通百姓在两地的互动交往中普遍感受不了太多好处，澳门和内地的发展与进一步交流的方式必需有所调整。”因此，通过发展规划把港澳纳入国家治理体系，力促港澳融入大局，共享国家发展红利，这既是中央对港澳的信任和支持，也是中央对港澳的要求和期盼。自港澳回归，中央陆续出台了很多优惠政策，采取了很多优惠措施，并将港澳发展纳入国家经济发展规划，不断推动着港澳与内地的交流合作。通过参与“一带一路”、粤港澳大湾区等国家发展战略，促进港澳进一步扩大发展空间，同时使澳门能够走上经济适度多元和持续发展的道路，保持长期繁荣稳定。从而能够实现如国家主席习近平表示的，“在国家扩大对外开放的过程中，香港、澳门的地位和作用只会加强，不会减弱。”②事实证明，改革开放是过去40年中国经济高速发展的动力之源，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行。十九大报告中亦明确指出要推动形成全面开放新局面，因而中国对外开放的大门不仅不会关闭，反而越开越大。③而在此基础上，港澳的发展更应切实发挥所长，贡献国家所需，抓住共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等重大机遇，自觉地融入国家发展大局，在国家发展中获得广阔空间和源源不断的动力。5.3.3确保特别行政区在经济发展上要有独特性“一国两制”在实践中各方主体并非等量齐观，这不仅仅是体现在国家权力与地方权力的配置中，也表现在经济潜力与要素资源的禀赋发展上。中国是世界上最大的发展中国家，同时也是人口第一大国，自改革开放四十年以来，已经逐渐形成了以社会主义市场经济体制建设为中心的发展，这种经济发展模式的转变给国内经济社会的发展带来了显著的影响与成就。2018年11月28日在北京举①王宇波和李向农：《香港“繁简之争”及对策研究》.《理论月刊》，2016（6）。②《习近平在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》.《人民日报》，2018年11月13日。③《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登》，《共产党人》2017年10月30日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较195行的“改革开放40周年理论研讨会”上将改革开放的成就概括为四个方面，即国民经济持续高速发展，民生大幅度改善，工业发展速度加快，实现了中国特色社会主义基本制度的创新。①但是，伴随中国经济的不断崛起，必然会对周围区域经济发展的格局产生重大的变化，港澳虽然毗邻有着巨大市场和发展腹地的中国大陆，但在“一国两制”框架下难以避免与内地的经济发展会构成复杂的合作与竞争的关系。在“一国两制”框架下，由于存在边界的影响，港澳与内地之间的资源流通长期受到阻碍，这是历史遗留下来的事情，不可能立即改变。在过去的20年时间里，随着内地不断进行深入改革和扩大对外开放力度，港澳面对来自内地经济竞争的压力不断增加，因而从客观而言，港澳回归以后的经济发展情况总体上是呈现为挑战大于机遇的，如前述已经提到的香港国际金融中心、航运中心和物流中心的地位，以及澳门的工业制造业、现代服务业的发展等。而特区经济能否保持一贯的繁荣发展，这是乃至国际上都关注的热点问题，同时也是检验着“一国两制”制度实施正确性的关键问题（刘国光，1997）。所以从国家“十一五”规划起，中央政府便开始把港澳的发展放在国家的整体发展战略中来谋划和布局，当中明确提出要支持港澳发展，突出强调提升港澳自身经济实力和竞争力的发展优势。国际特色是港澳发展的最大优势，是立港立澳之本。在配合国家进一步开放上，港澳要继续发挥“一国两制”的制度优势和保持各自的独特优势，努力作为国家双向开放的重要桥头堡。在与内地城市的竞争中，香港、澳门的优势在于中西合璧，两者在一百多年的自由贸易港口发展历史背后，蕴含的是与国际市场、全球化的航运网络、资本主义国家法律无缝对接的实力。在国家经济发展的进程上，香港和澳门是有着发展共性的，那便是两个特区的发展必需牢牢依靠其本身拥有的产业和资源优势，同时还需要保持经济发展有一定的独特性，尤其是要能够避免直接与内地的发展形成正面竞争。香港一直以来实质发挥的是将国际资金“引进来”及国内企业“走出去”的沟通桥梁作用，图5.4显示了在内地实际使用外资总量的占比上，来自香港的投资在近年来的所占比重一直保持在六成以上②，内地是香港最重要的投资市场。就以保持国际金融中心地位来说，香港有着高度开放和国际化的市场，有着与海外主要市场接轨的规管制度、法治精神、信息和资金的自由流通，是全球最自由经济体之一，这是内地城市所无法企及的，同时也是香港作为亚洲区首要国际金①《“改革开放40周年理论研讨会”在京举行》，《人民网》2018年12月5曰。②数据来源于中国统计年鉴（2005-2019）。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较196融中心的优势。①香港要助力国家发挥与国际对接的制度体系优势，就是要做好“超级联系人”的角色。图5.4香港历年占中国内地外商直接投资实际使用金额的比重澳门拥有博彩业，而且真正构成在区域发展中形成独有的发展优势，在回归以后，澳门继续作为国内博彩唯一合法区域，使博彩业取得长足发展。在回归初期经济发展低迷的时候是支撑特区经济稳定和发展起飞的支柱，而在推动经济向适度多元发展的时候又成为产业转型的重要支点。同时，澳门作为世界旅游休闲中心和作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的优势不断在回归后被强化，多元文化交流的功能也日益彰显。因而，特别行政区的发展需要与内地的发展之间形成差异化，甚至是需要中央出台政策支持为其保留在国家发展中的独特性地位。这方面并不与国内经济发展的方式产生矛盾，因为自国家实施改革开放以来，一系列的经济发展平台便不断涌现（参见表5.2），出现了许多诸如深圳、珠海、厦门、雄安、浦东等的重要经齐城市，以及也有形成了上海自贸区、广东自贸区和海南自由贸易港等的主要区域经济发展平台。从“经济特区”到“开发区”、“高新区”再到“国家级新区”以及近年来又设立“自贸区”等等，在不断的改革开放进程中，各种“区”层出不穷。而唯一相同的，就是在这些区内都实行了特殊政策，使其有别于同区域内的其他非区内地区实行差别化的发展，创造出许多新的经济增长极，推动了中国社会改革开放向纵深的发展。①《香港与内地城市之争非"零和游戏"》.《人民网》2009年12月16日。01020304050607080％

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较197表5.2改革开放以来中国内地各经济发展平台综合对比经济特区经济技术开发区国家高新区国家级新区自由贸易试验区数量（个）72191681918典型代表深圳、珠海、汕头、厦门、海南、喀什、霍尔果斯江苏最多有26家中关村、深圳科技园区等雄安、浦东、滨海等上海自贸区、广东自贸区等特点有特殊政策相对独立的经济体工业聚集地有优惠政策侧重特色产业有优惠政策更突出对于区域发展的带动能力关税、审批和管理政策灵活资料来源：《盘点改革开放40年以来，国家批复的那些“区”》.《搜狐网》2018年12月9日。《国家高新区总数达168家》.《深圳特区报》2018年11月19日。《2019国家级开发区数量及分布情况分析》.《中商产业研究院》2019年06月18日。当前，在国家“十三五”规划中已明确指出香港和澳门要发挥独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。按照国家给出的功能定位，在粤港澳大湾区四大中心城市中，“香港主要是巩固和提升作为国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽的地位，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展，大力发展创新及科技产业，建设亚太区国际法律及争议解决服务中心。澳门主要是建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。”①在“一国”的基础下，港澳以中国内地为中心已经形成一种新的经济秩序，因此在寻找意在解决港澳内部发展问题的方法时，必然需要考虑到其外部，而在主权归属清楚的前提下，一定会导致与国家主权主体的经济融合或一体化，这势必推动区隔性的“一国两制”的某些方面的演进，香港也被纳入国家十三五规划，大型基础设施建设的行政机构合作等这些本身就冲破了原来“一国两制”（基本法）中对行政体制的区隔。因此，通过制度演进的发展，“一国两制”安排下特别行政区与内地关系的互动已逐步呈现为一种新的制度均衡。在“一国两制”中，国家因素的发展作用变得越来越重要，当特别行政区遭遇到事关社会安定和经济发展的重大问题或关键节点时，中央政府即利用国家的资源或力量为特区弥补结构性的不足或弱点，从而这属于一种积极的干预；特别行政区则由于“两制”差异的存在，这确保了在经济发展运行上其能够保持自身的独特性，主要表现为经济功能或产业的独特①中共中央、国务院：《粤港澳大湾区发展规划纲要》2019年2月19日。

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较198性，从而有效保障特别行政区的特殊利益，这是确保“一国两制”行稳致远的社会基础。5.4本章小结从港澳的比较研究中，通过历史制度主义分析发现，两地有着许多相似点，比如说同样使用粤语、都曾经被西方国家殖民统治过、都是实施资本主义制度、几乎在相同的时间点回归，从地理位置而言都位于珠江口，而且中国政府对于回归后的香港和澳门都是同样地实行“一国两制”的安排，这些都构成了港澳进行历史比较的先决条件。而在港澳回归后的发展过程来看，“一国两制”制度本身虽并未发生变化，然而港澳和内地的发展社会环境已然在逐渐呈现出改变，因而导致了“一国两制”运行的效果也随之发生相应变化。从路径依赖的特点看，历史制度主义认为宏观的制度结构和社会结构对于各领域的制度演化存在不可忽略的影响。在香港和澳门的比较当中，本文发现两地在发展的制度结构和社会结构上同样有着明显的差异性。在制度结构特征上，香港回归前已经形成了完全自由的市场经济制度，实行高度开放的自由经济体制，政府主要运用“看不见的手”和“看得见的手”进行间接的管理，回归后的香港仍然是世界上最开放的自由贸易港。澳门则无论是回归前后都存在保护政策与市场机制共存，自由竞争与垄断经营同在是澳门产业结构生成与变化的主要基础。不同的权力结构或政商关系对港澳两地政府政策的制定乃至执行效果都会带来巨大影响。另外，在殖民地时期，由于英国政府对香港采取了一种特殊的怀柔管治策略，使香港形成了固定的阶级结构；相反，葡萄牙政府对澳门却一直采取无为而治策略，最终使两地形成了不同的社会结构。由于宏观结构特征上的差异，这塑造了港澳两地在回归后的居民、政府官员、知识精英、社会精英等主要行为主体具有不同的理性行为和策略。从制度变迁的形成过程看，在澳门和香港这两个案例实践中呈现出既有差异性也有共性。澳门“一国两制”实践中的制度演进形成主要来自博彩业的发展，博彩业与非博彩业之间发展的较量促成了制度演进发生的动力机制。澳门特区政府、市场和社会与既存制度不断发生互动，推动了打破专营垄断产权制度改革和促进经济适度多元化发展，这决定了澳门回归后的发展方式和方向，并提出了发展空间扩张的压力，需要祖国内地的积极干预或介入。而“一国两制”制度本身所固有的模糊性，它为中央政府对推动澳门发展的介入或干预提供了可能的空间或余地，澳门的例子呈现出来的是一种由内到外的制度演化过程与机制。相反，在香港的例子上，影响制度演进发生的动力机制是由于外生性发展环境的变化所致，当中2003年的CEPA协议签订和自由行政策出台是关键，因为它对香港“一

第5章“一国两制”实践的差异性与普适性：澳门和香港的比较199国两制”实践的既存制度产生重要影响，从而决定了香港特区与中央政府和内地之间发展的制度变迁的方式和方向。两者的共性则是最初都是由产业利益的变化引起，继而在发展中逐渐形成产业结构的失衡状态，在澳门表现为博彩业发展的“一业独大”，香港则是世界级的金融和畸形的房地产业发展。同时，由于港澳同属资源稀缺性地区，要想避免经济结构的过度单一化，两地都离不开有中央政府的干预。所谓的干预，就是在主权明确的基础上，中央对特别行政区的结构性变动所进行的干预，如在澳门推动经济结构适度多元化上，中央政府以要素资源的供给和发展机会的提供，为澳门经济结构性调整的发展突破了瓶颈，香港亦是。这就是“一国两制”在实践变化中所形成的路径依赖。最后，历史制度主义十分重视观念在制度变迁中的作用，尤其在制度变迁的关键节点时刻表现得尤为突出。制度往往和利益分配相关联，“一国两制”的提出，其最大利益是要实现维护国家统一；在维护民族国家利益的同时，也需要考虑香港和澳门以及与其有着相互关联的行动主动的利益。特别行政区在经济发展上有着独特的利益，这种利益应是不与内地构成高度同质或竞争，如澳门的博彩业和中国与葡语系国家商贸合作服务平台、香港的国际金融中心和自由港地位等。在融合过程上，澳门回归后实质上是以要追求实现社会公平为主轴，因而通过了“以民为本”和打破垄断作为经济发展的核心观念，社会基本上也能够自觉维护“一国两制”方针和贯彻基本法的准确实施，因而特区政府与中央政府在互动过程上能够较好地取得合作共识，社会上也并不排斥两地融合的新观念；香港回归后则主要是致力于保持其本身作为国际大都市的竞争优势，然而这难以避免会受到来自国内外发展的激烈竞争，在存在竞争关系的情况下，这就容易导致政治对抗的消极因素出现，国家观念也因此很难有效树立，故双方难以形成合作共识和容纳新观念。由此证明了研究假设4.产业的特殊性是“一国两制”实践平稳发展的必要条件。总括而言，在推动制度变迁进程上，利益、制度和观念三者之间是相互联系的。“一国两制”作为保障国家主体和地方发展之间的一种特殊利益关系的制度安排，对相关行动者之间的互动起着权力制约作用。通过新观念的引入对于推动“一国两制”在实践中的演进有着重要影响，澳门在促进经济适度多元化发展中通过与中央政府的互动形成重新国家化的发展来克服结构性制约的问题，香港则由于对“两制”的不断自我强化和发展，人们在扭转中央与特区各自发展的关系上成本非常高昂，从而这导致在制度融合发展的过程上香港要比澳门更加困难。

第6章结论200第6章结论这部分除了进一步说明、剖析本文之研究发现外，笔者也将提出澳门“一国两制”制度发展的未来展望，包括澳门实践“一国两制”的优势与机遇，以及对未来澳门经济转型的预估与建议。最后再重新检视本研究与理论设计框架，并就未尽完善的部分做一检视、检讨，据以提出未来研究方向的建议。6.1主要研究发现本文主要是基于“一国两制”视角及通过历史制度主义理论的分析路径，来解释“一国两制”在澳门的实践中之所以会形成制度演进的发展过程。历史制度主义对于制度的变迁倾向于来自原有的均衡被干扰或打破后所造成的，进而解释在特定条件或时空局限下制度路径的变迁。这种变迁是渐进型的，是在既有的制度上所发生的飘移、转换与取代，不必然是全面的、理性的制度变迁路径。制度在长期的发展过程中，会在某一个时间点上出现关键节点（criticaljuncture），透过在关键节点上所形成的重大变化，它打破了过去一直所维持的制度均衡状态，并且重新形成出一种新的制度均衡的发展状态。接下来，新制度将在此一特定的均衡状态下维持一段稳定的时期，然后又在某一个关键节点出现的时刻再次发生变动，继而又重新形成了另一种均衡状态的发展，不断循环。同时，在每一个关键节点上也暗含着各方行动者之间发生衡突与合作等复杂政治角力的策略性情境（strategicsituation），它决定了制度转折的方向。本文中，笔者归纳了澳门实践“一国两制”发生制度演进的因果逻辑，并藉此说明、解释澳门政治体制运作、《基本法》制度变迁，以及政治势力互动的基本的样态。（参见图6.1）

第6章结论201图6.1九九后中央与澳门特区政治关系发展变迁表示图

第6章结论202首先，在澳门回归以前，中国政府和葡萄牙政府通过互相谈判，中国国家领导人随后创建了关于澳门“一国两制”的管治模式，但是这一管治模式从一开始运行时就存在很大的不确定性。在“井水不犯河水”的中央意志下，澳门回归初期，中央政府恪守“一国两制”原则和“不干预”态度，让《基本法》体系的运作保留了一定的弹性空间。《基本法》所保留和确立的“高度自治”、“五十年不变”等原则，使澳门的社会经济制度按照原来资本主义的方式“冻结”到九九后的特区政府体制运行之中。然而面对当时澳门已经出现的严重社会经济问题，此体制的缺陷逐渐暴露出来：“一国两制”的宗旨是中国国家领导人希望运用和平方式来解决历史遗留下来的国家统一问题，维护国家主权，保持香港和澳门的繁荣稳定，但此时的澳门能否真正通过这个特区管治机制的运作来加以落实这个意志？2001年，新成立的澳门特区政府随即面对回归后的第一个关键节点：博彩业垄断专营合约期将届满，之后是否继续维持不变，或者是修改这一专营权发展制度，应该如何修改？是加强监管力度，或者是开放市场垄断？是有限的开放，还是转换成完全的开放？这个关键抉择，也影响了整体的制度均衡性。如第三章开头所述，虽然赌博有着天然的危害使各国和地区普遍都对其采取严格管控的手段，而在澳门回归以前，赌业的发展却已经融入当地民众生活，经济对博彩业的依赖不是一朝一夕可以改变的，但当时日益严峻的社会治安和经济问题又是与博彩业垄断经营的方式高度相关。博彩业产品无法更新换代，主要仍是沿用来自1970年代引进的西方博彩模式；亚太地区的众多国家或地区相继实现了赌业合法化，澳门在区内已经不再具有博彩行业的唯一性，需要面对与世界博彩市场的剧烈竞争；以及当时澳门的行政管理制度落后，黑社会活动猖獗与所实施的中介人制度紧密相关，都成为摆在新生的特区政府面前急需解决的治理问题。澳门非但没有从保留下来的原有资本主义制度的运作中实现在回归初期的繁荣稳定，反而使经济社会的发展在“一国两制”运行之初就出现很大挑战。于是，对即将期限届满的博彩业专营合约，澳门特区政府做出了改革博彩业制度的重大决定，2002年正式实施“赌权”开放。澳门特区政府上任后透过《基本法》规定高度自治范围事务的行使，诸如提出施政发展总方针（如“固本培元、稳健发展”）、新的产业政策方向（如确立以博彩旅游业为龙头带动其他行业协调发展）、引进美国及其它国家和地区的资本迅速进入澳门博彩业，中央政府则适时地推出了内地居民自由行政策，逐步放开了内地居民到澳门进行博彩业消费的渠道，澳门博彩业急速繁荣起来。2006年澳门的人均GDP超过香港及博彩业毛收入超过拉斯维加斯这两个事件，无疑是博彩业急速繁荣起来的具体展现。它不仅改变了过去博彩业作为澳门

第6章结论203地区的一种带有偏门性质的特殊行业，使其实现了国际化和现代化的蓬勃发展，也为本地的经济结构和产业格局以博彩业为主导的模式得以成型。博彩业的急速发展虽解决了澳门经济发展的困境，但“一业独大”的成型也为社会带来了更多深层次问题，从而成为中央与特区之间、特区内部之间主要的冲突点，所以产业利益的变化影响了“一国两制”制度变迁的发展进程。2006年，经济适度多元化政策的调整，变成了2002年的“赌权”开放之外，另一个影响澳门《基本法》制度体系运作的关键节点。其次，在推动澳门经济适度多元化发展的问题上，这不仅属于特区内部事务性的政策课题，它同样密切关联着“一国两制”在澳门实践的制度演进问题。中央政府想通过施加更大的压力或动力去影响特区经济转型发展的步伐。当透过国内相关政策的调整，去影响特区政府推动经济转型的决心时，首先面对的障碍便是澳门特区主导产业发展利益的稳定性问题。事实上，自从一百多年前博彩业在澳门取得合法化的发展开始，就已经与澳门政治社会的稳定发展有着密切关联，在澳门回归尤其是实现“赌权”开放以后，澳门经济社会的发展对博彩业的依赖性大幅度提高，以及博彩业在特区政府财政收入中进一步累积政治资源能量，澳门的政治、经济和社会无论是在过去任何时候都没有像现时这样高度依赖过博彩业的发展。随着博彩业与澳门社会的联系日益密切，对澳门社会的影响力越来越强，这对于“一业独大”发展产生了自我增强的作用，但对澳门长远而言经济的健康发展，以及落实经济适度多元化的发展，却构成一种障碍，甚至超出《基本法》规定的“澳人治澳”和“高度自治”能力的解决范围。笔者以为，从澳门经验来看特区政府推动经济转型的发展路径，现实成效不尽人意，反映出的是特区政府意愿不足和能力不够的问题，“意愿不足”所透露出来的是市场和政府双失灵问题，而对于“能力不够”的解释则是资源约束。由于博彩业的暴利性质，显然如果任由市场规律的支配，博彩业“一业独大”的局面是不会改变的，在适度多元化问题上市场是失灵的，需要来自政府的干预。但有意思的是，在产业多元化这个问题上，澳门特区政府也是失灵的或至少是低效的，因为博彩业税收比重由回归初期三成多增长到如今的接近八成，是保证特区政府施政不可或缺的财政基础。理性的政府在没有十足把握基础上，对改变现状总是谨慎或保守的。与此同时，如果考虑经济效益，按照土地资源的投入-产出比，显然也是没有任何其他产业能胜过博彩业，这就使得在空间极其有限的条件下推动产业适度多元化非常困难，甚至是不可能完成的任务。具体而言，一方面，由于市场和政府的双失灵，使澳门经济适度多元化动力不足；另一方面，鉴于空间土地资源的奇缺，特区政府缺乏推动多元化不可或缺的资源。所以说，经济适度多元化的需要是突破“井水不犯河水”的关键因素。

第6章结论204最后，从长远发展的角度言，澳门经济社会的稳定、健康发展必须解决博彩业“一业独大”的负面影响问题，但由于“双失灵”和土地资源的强约束，使得改变现状几乎不可能仅凭澳门自身的能力即可达成。因此，如果说经济适度多元化对于澳门是一种代表正确发展方向的变革，澳门则缺乏实现这种变革的内生性机制，需要外生性力量的介入。对于澳门的发展而言，外生性力量即祖国内地的资源和中央政府的相关政策。由于博彩业对澳门经济社会的发展具有重要性与特殊性，它除了是政府财政的主要来源外，并且还支配着其他产业的发展和社会福利。因此，适度多元发展只能在保持博彩业既有规模前提下推动产业结构多元化，换言之，是一种增量多元化的概念。自2008年以来，中央政府的积极干预更多地是运用内地的发展增强澳门经济发展的动能，以及拓展澳门发展的空间及领域，而非仅局限于澳门辖区内的结构调整。这无疑是对“一国两制”在澳门实践的过程赋予一种新的发展方式，有助于平衡各方经济主体的发展利益，从而使得中央政府在特别行政区的权力行使和权威建设不断得到增强。允许澳门的发展能够突破特别行政区自身的行政界限，能否成功推进澳门经济适度多元化的发展，关键在于中央政府能否在遵循“一国两制”方针的情况下，创新内地与澳门的区域合作形式，从而帮助在《基本法》体系下的中央与特区关系结构形成新的且促进澳门良性发展的均衡状态。这正好是从“一国”内涵的发展衍生出来的主要内容之一，中央政府往往代表了国家最高权力，拥有着可以由上而下制定并调整制度的能力，并利用这项优势来变革制度，通过政治压力影响特区政府，或借助经济吸纳舒缓社会上对于“一业独大”发展的不满。从澳门的发展经验中，我们可以看到，面对博彩业“一业独大”发展的势头不断加剧，中央政府一方面力图加强打击非法资金外流力度，透过控制澳门自由行、进行反贪腐和对银联卡的规范管理，防止人们利用澳门洗钱和转移资金；另一方面透过国家政策的支持形成了强有力的政府干预，克服了澳门在适度多元化问题上因市场失灵和政府失灵而动力不足的问题，并以资源的补给弥补澳门土地资源的严重不足，成为澳门克服博彩业“一业独大”负面影响不可或缺的力量。中央政府的积极支持与澳门特区的施政发展，呈现一种微妙的关系。由于“一国两制”方针政策，澳门和内地的关系发展虽出现了从区隔走向融合的转换，但这种融合发展并不是指双方全面的交融或者一方融化（或“吞并”）另外一方，彼此间依然有着融合界限。根据2018年签订的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》经济技术合作协议，内地与澳门的重点领域合作已包含了十四个方面的内容，涉及旅游、会展业、中医药产业、金融、电子商务、环保、法律和

第6章结论205争议解决、会计、文化、创新科技、教育、中小企业、知识产权、商标品牌等，既然提出了合作要求，就必然会对对方产生制度承认的需要，这是为了“进一步便利及促进双方之间的贸易投资，提升双方经贸合作水平，按照各自法律法规、政策目标和资源分配，加强经济技术合作”①的一种重要方式。随着双方交流日益频繁、社会互动不断增加，特别行政区的居民不再完全只有局限在本辖区中生活和发展，还可以向内地拓展空间，从而内地在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面的安排将与澳门相关制度接轨，逐渐形成一系列适应于港澳居民在内地生活和发展的有利环境。面对此一情势，中央政府一面继续坚持实施“一国两制”方针，但同时又适当地调整对澳门问题的策略。由于“一国两制”当初澳门制度设计之初衷背景强调的区隔性条件如今有了重大变化，澳门和内地之间不再是两种互不关联的发展形态，社会发展也在不断地突破原来各自为政的隔离状态，中央政府因而把澳门的发展纳入到国家经济规划之中，在一定程度上形成了中央与特别行政区之间的行政垂直关联，因而具有了科层制互动关系的特点。通过国家战略引领及统一谋划，实现了“全国一盘旗”的经济发展，这使得《基本法》框架下的中央与特区原来制度体系悄然发生变化。假设这种发展关系不变，甚至持续增强，澳门特别行政区可使用的要素禀赋和资源条件势必会发生重大变化，对特区政府实施高度自治的内容和决策也将产生巨大影响。因为基于“一国两制”的特点，澳门与中国内地任何一个地区都属于中华人民共和国不可分离的部分，是一个主权国家内部的特别行政区，这为澳门在解决微型经济发展问题时能够拥有更多腹地或空间拓展的余地，这是其他微型经济体发展无法具备的。2014年时任澳门中联办主任李刚表示“澳门土地狭窄，管辖区只有34.5平方公里，发展空间很小。发展多元经济光在澳门不行，要走出去，到内地再打造一个澳门。”②此外，理解澳门社会发展与经济运作，也必须考虑到博彩业存在具有的重要性与特殊性。只要博彩业“一业独大”的格局不变，那么经济适度多元化就应该定位为在“博彩业经济主导下的特区经济适度多元发展”。除非出现巨大的压力，迫使澳门特区政府不得不采用更加严格手段来管控博彩业发展，或者有其他的理由，必须促使特区政府推进产业多元化实现完全的竞争，否则依此制度惯性，澳门将更加依赖由内地的发展为澳门的发展所提供的发展动能。因为只有通过在特区之外为特区创造更多发展动力及提供资源支持，才有促使澳门经济摆脱完全依①《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》经济技术合作协议，《中华人民共和国国务院公报》2017年9月20日。②《李刚：在内地再造一个澳门促特区经济多元发展》，《中国新闻网》2014年12月8日。

第6章结论206靠博彩业发展的可能，这便需要对“一国两制”下的澳门与内地关系发展作出相应的变革。诚如第五章分析所述，港澳回归后虽然是已经结束了两地长期被殖民的地位，并且实现了重新纳入到中国国家治理体系的一部分，但是这种回归却并不是以传统理论上的中央与地方关系为主要形式，而是透过“一国国家、两种制度”的特殊方式成功把两种制度并存于“一国”的结构内，这从客观上而言就需要双方通过不断实践交流，共同建构新的模型。“一国两制”如何使资源极为匮乏及产业特殊的澳门，既保存其作为特别行政区所拥有的优势和独特性，又适度地融入国家的发展，重新设计一套制度均衡，这是中央与澳门无法回避的现实问题，也留给相关研究者、政策执行者更多思考与研究的空间。6.2理论检视与探讨“一国两制”作为一种制度，是由“一国”和“两制”两个重要因素组成，当中“一国”无疑具有主导地位，它体现的是国家主权对于特别行政区管辖的自主性，而“两制”体现的则是特别行政区在行政治理方面的地方嵌入性，亦即尊重或包容特别行政区既有的治理体制，自主性和嵌入性的结合形成了“一国两制”的制度独特性。相对而言，“一国”呈现刚性，是不可更动的政治原则，而“两制”则是一种务实的策略，这是在特定历史背景下的一种弹性产物。“一国”的刚性体现为，中央政府对特别行政区发展负责的使命，亦即在事关特别行政区社会安定和经济发展的重大问题或关键节点上，中央政府必须运用国家的资源或力量为特区弥补结构性的不足或弱点，确保特别行政区能够平稳和健康的发展。因此，在澳门遇到发展瓶颈时，中央政府适时地给予政策指导并提供发展机遇和资源（包括空间资源），这是一种积极的干预，也是“一国”刚性的必然反应。中央政府的积极干预起因于澳门特别行政区发展的需要，它深化了澳门特区与祖国内地的关系，使澳门的发展对内地的依赖关系从“贸易型依赖”深化为“结构性依赖”。所谓“贸易型依赖”即对商品或服务的依赖，如对内地的水资源、能源、农副产品和生活用品等的依赖，由于这种依赖是通过市场行为形成的，理论上存在可替代性。而“结构性依赖”所依赖的不是通过市场提供的商品或服务，而是发展机遇的提供和功能的增加，如横琴岛合作开发、参与粤港澳大湾区发展规划、中国-葡语国家合作论坛等，这些机遇不是可以通过市场获取的，而是因为把澳门的发展纳入国家总体发展的一种资源配置，由此形成澳门特区的发展与内地的发展密切关联的结构性依赖。显然，较之于贸易型依赖，结构性依赖是更深刻并且不可替代的依赖，其深刻之处就在于，被纳入国家总体发展考量的澳门发展问题，就不仅仅涉及经济要素的交流与合作问题，日益增多和复杂的交流与

第6章结论207合作相关事务及有效管理的需要，对区隔性制度产生了部分或完全解构，澳门与内地在行政和管理制度上出现一定程度的相互接轨或兼容成为必然，这就是从区隔向融合的制度演进。需要指出的是，“一国”的刚性不拘泥于“两制”的束缚，但也不排斥“两制”的存在。“一国两制”制度中“两制”的核心内涵是，特别行政区是一个单独的关税区，其具有独立的立法、司法和行政三权分立的治理体制，“澳人治澳”，而中央政府对澳门经济发展的积极干预并未改变这些核心内涵。中央政府的干预是无私的，因其并未就干预而在澳门特区获取任何税收利益，同时，中央政府的干预是要通过澳门特区行政司法体制去落实，这就是对“两制”的尊重，即尊重澳门的行政司法体制，尊重“澳人治澳”的组织原则，换言之，强调“一国”并不否认或弱化“两制”，两者不是相互排斥的。“两制”犹如澳门特别行政区行政和社会治理中必须遵守的程序。总之，从“一国两制”在澳门特区的实践过程看，经济的结构性变动导致既有利益格局的变动，就一定会引发制度性调适，而在“一国”的刚性原则下，制度调适所形成的演进会有其特定的路径取向，亦即在澳门特区与内地的中央政府和地方政府在经济、社会、文化等方面的全方位交流与合作中，“一国”意涵所代表的因素将越来越活跃，而“两制”则逐渐从社会发展与治理体系和程序性差异逐渐蜕变为一种抽象的意识形态表述，井水与河水实质上交融了，这是不以主观意志为转移的客观规律。最后，历史制度主义为研究澳门这一案例提供了很好的视角，以“一国两制”为核心作为澳门回归后特别行政区发展的主要制度依据，规范了澳门特区政府与中央政府和内地地方政府之间的权力关系互动，以及在经济危机和政治环境发生变动等外生性冲击下中央政府和澳门特区政府关系的动态演变，解释了“一国两制”在澳门实践中的演进机制问题。与此同时，这一理论还强调制度变迁中的观念作用，通过澳门和香港的发展比较发现，两地回归后都根据各自身处环境的变化对其利益重新解释并作出行为调整。由此可见，“一国两制”制度本身也带有局限性，中央政府和澳门特区政府会基于对制度的认知、自身的偏好和过去的经验等，来采取新的策略性行为，这本身就会冲破结构性因素的制约，进而有机会改变制度的发展路径，此时，制度变迁便可能是源于内生性因素的变化。这进一步丰富了本文对制度分析范式的思考，也为下一步研究提供了合适的方向。

第6章结论2086.3研究限制与后续研究由于“一国两制”在澳门实践发展的概念所涉及层面相当广泛，为符合研究目的、研究实现，有利于整体研究之进行，本研究针对下列事项设定研究范围与限制：对于“一国两制”在澳门实践发展的概念讨论，本文将其限缩在四层面：（1）中央与特区政治互动关系；（2）经济结构利益关系；（3）跨境制度体系发展；（4）“两制”边界界限变化，来作为研究观察重点。对于澳门政治体制发展与对外关系，则不在本文讨论范围内。另外，对于本文之研究时间范围，根据五十年不变，“一国两制”在澳门特区的发展是一个仍在进行中的过程。这难免无法完全顾及所有发生的事件，特别是进行中的事件，因此研究者只能在一定时间范围内，并借重相关资料来加以佐证。由于受限于研究年限，故笔者将本研究锁定在1987～2019年期间澳门的“一国两制”发展。1987年之前澳葡殖民政府的治理模式，则以文献探讨方式呈现。笔者以为本文的贡献主要有三方面：首先，提供研究澳门“一国两制”实践制度演进的整合性观点。近年来学界对于澳门特区发展的研究，多以博彩业“一业独大”发展对澳门稳定的影响作为研究标的，但忽略了“一国两制”深层的制度设计与制度控制的影响。另一方面来看，过去学界的研究又偏重在香港的“一国两制”实践上，或过度局限于“一国两制”的政治效果，始终缺乏对澳门“一国两制”制度实践的整全性理论框架。其次，为澳门“一国两制”实践的制度演进进行阶段性分类。笔者透过历史制度主义的制度变迁理论，试图去掌握回归前后澳门制度实践的关键节点与路径依赖，进而为制度演进提供分类与说明。研究者的分类可能不甚完备，对关键节点的研判与分类，仍有待后设检验。但对学界而言，至少是一个开端，有赖后续的研究者继续修正、补充。再次，带有现实性的意义，现在由于香港的实践，有一部分人仍然存在对“一国两制”的质疑，而通过澳门的发展表明，“两制”下特区的经济与产业发展，需要与内地有适度的区隔性与独特性的发展，而非完全的“吞并”或“融合”，因为特区的经济基础会深刻影响政治与社会稳定，这也是从港澳实践中所产生出来的经验和教训。

参考文献209参考文献ChunYang.Anemergingcross-boundarymetropolisinChina.InternationalDevelopmentPlanningReview,2005.ChristineLoh.HongKong'sRelationswithChina:TheFutureof"OneCountry,TwoSystems".SocialResearch,2006.CapocciaG.andKelemenRD.TheStudyofCriticalJunctures:Theory,Narrative,andCounterfactualsinHistoricalInstitutionalism.WorldPolitics,2007,59:341-369.Dahl,RobertA.Polyarchy:ParticipationandOpposition.NewHaven:YaleUniversityPress,1971.Douglass,North.InstitutionsandTheirConsequencesforEconomicperformance.Chicago:ChicagoUniversityPress,1990:383-401.Falleti,TuliaG.,andJuliaF.Lynch.ContextandCausalMechanismsinPoliticalAnalysis.ComparativePoliticalStudies,2009,42:1143-1166.GreifA.ATheoryofEndogenousInstitutionalChange[J].ResearchofInstitutionalEconomics,2005.GuoguangWu.Identity,Sovereignty,andEconomicPenetration:Beijing'sresponsestooffshoreChinesedemocracies.JournalofContemporaryChina,2007.Hughes,Richard.BorrowedPlace,BorrowedTime:HongKonganditsManyFaces.London:Deutsch,1976.Hall,A.Peter.andRosemaryC.R.Taylor.PoliticalScienceandtheThreeNewInstitutionalisms.PoliticalStudies,1996,5:936-957.Immergut,Ellen.TheTheoreticalCoreoftheNewInstitutionalism.PoliticsandSociety,1998,26,1:5-34.JohnZysman,Governments,Markets,andGrowth:FinancialSystemsandthePoliticsofIndustrialChange.Ithaca,NY:CornellUniversityPress,1983:18.Kuan,Hsin-Chi.PowerDependenceandDemocraticTransition:TheCaseofHongKong.TheChinaQuarterly,1991,12:774-93.King,AmbroseYeo-chi.AdministrativeAbsorptionofPoliticsinHongKong:EmphasisontheGrass-rootsLevel.AsianSurvey,1975,15,5.Lam，W.-m.PromotingHybridity:ThePoliticsoftheNewMacauIdentity.CHINAQUARTERLY,2010.Lai,T.M，To,W.M，Ku,K.I.Populationgrowthanditsrelationshipwithresourceconsumption:thecaseofMacaoSAR.ModernChinaStudies,2011.MargaretLevi.AModel,aMethod,andaMap:RationalChoiceinComparativeandHistoricalAnalysis.inMarkIrvingLichbachandAlanS.Zuckerman.eds.ComparativePolitics:Rationality,Culture,andStructure.Cambridge:CambridgeUniversityPress,1997:19-41.March,JamesandJohnaOlsen.RediscoveringInstitutions.NewYork:FreePress,1989.Mahoney,JamesW.Path-DependentExplanationsofRegimeChange:CentralAmericainComparativePerspective.ComparativeInternationalDevelopment,2001,1:111-141.

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致谢214致谢衷心感谢我的导师殷存毅教授。在读博期间，我能够进入殷老师门下求学，是我一生的幸运。感谢殷老师在我学习的每一个阶段上，当出现疑惑或遇上困难的时候，总能鼓励自己、激励自己和帮助自己，与老师的一次次交谈也犹如醍醐灌顶，让我受益匪浅，种种细节印象深刻。在我的论文写作上，殷老师始终认真、耐心地对我进行悉心指导，不厌其烦地为我论文把好关，使得我的论文结构一步一步的完善，内容日趋丰富。殷老师对我的耐心指导，以及殷老师严谨的治学态度和言传身教都将使我终生受益。借此机会，由衷感谢殷老师。感谢澳门大学社会科学学院的吴德荣教授、暨南大学经济学院冯邦彦教授、全国人大澳区代表、澳门立法会议员施家伦为论文调研和分析提供的帮助和建议。感谢清华大学和公共管理学院提供优越的学习、科研和生活环境。感谢学院各位任课老师们的辛勤付出，使我在清华学到了知识、培养了能力。感谢王有强、梅赐琪、殷成志、罗祎楠等在开题和中期报告，以及在预答辩中对我博士论文提出批评建议的老师们，感谢你们提出的宝贵指导意见。除此之外，还要感谢吴维旭老师，感谢师门各位同门以及博12班各位同学在我学习和博士论文各阶段上的帮助。感谢接受我访谈的立法会议员、特区政府人员、社团和各界专业人士。感谢陪伴我的妻子，全赖有你的理解和一直支持，使得我可以继续努力、始终坚持下去。最后还要特别感谢我的家人，在我读博期间给了我非常大的支持和关心，特别是我的爷爷，虽然在最后的这一个月你终究未能够等到我完成毕业论文答辩的那天，但你一直对我的教诲和从小到大的养育之情我都谨记于心，衷心祝愿我的亲人和朋友们健康幸福！

声明215声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。签名：日期：2020.5.24

附录A访谈提纲216附录A访谈提纲《回归后澳门和内地互动和发展关系的变化》访谈说明：尊敬的先生/女士：您好！非常感谢您接受访谈！我是北京清华大学公共管理学院的博士研究生。我目前正在做有关“一国两制”在澳门实践的发展的一项课题研究，该课题也是我博士论文的主要研究内容。自“九九”年回归后，澳门与内地的经济合作和人员交流急剧增加，由此带来了经济社会的急速变化，在这个变化过程中，澳门居民在哪些方面产生了相应的变化，以及对这种变化本身是什么看法？这是本次调研的主要内容，希望您能够给予配合和支持。此次调查采用匿名的形式，所获材料信息只用于学术研究和课题报告，不会以任何形式扩散，且本人承诺访谈相关内容和信息在研究中均得到保密！此外，您的独立意见和建议对研究十分重要。我们当且仅当在您的同意授权下使用访谈资料。非常感谢您的支持与合作！谢谢！提纲内容：访谈提纲（立法会议员）1：回归以后，您认为内地和澳门关系的互相依赖程度的变化是什么？a)加深的内容主要集中在哪些方面？b)促使加深形成的主要动力是什么？c)对这种加深的变化您有什么看法？2：您觉得导致这种变化发生背后的重大事件是什么？3：博彩业“一业独大”对澳门经济长远发展的风险主要体现在哪些方面？a)“一业独大”是由市场主导还是政府主导而成的？b)博彩业对社会福利和人民生活水平的影响有多重要？4：您如何评价回归后特区政府推动经济适度多元化的发展状况？a)如何理解经济适度多元化的政策内容？b)政府对多元化的资源投入（包括支持政策、资金、项目）及成效如何？c)非博彩业发展面临的主要困难是什么？

附录A访谈提纲217d)由2008年底珠三角地區改革發展規划綱要提出世界旅游休闲中心定位到2015.6.2国家旅游局与澳门签署《内地与澳门关于建立促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会的协议》及10.28特区设立“建设世界旅游休闲中心委员会”，特区在这期间对“中心”的建设情况？为何多年后才设立委员会？期间受制哪些因素？5：回归以后，澳门历年社会示威游行的活动趋势越来越多，是由什么因素造成的？a)游行活动是否有对特区政府管治造成影响？b)立法会在每届会期争论的最大主题是什么？c)在行政－立法互动中，立法会对行政的监督力度是否足够，两者关系有何具体体现？6：现时澳门居民赴内地消费、置业、工作、生活的数量变化较回归初期是否有很大变化？这一变化是否存在重要时间节点？能否具体讲述澳门和内地相互加深合作领域的先后顺序？7：内地和澳门的区域合作主要有哪些方面？双方的主要考虑是什么？特区政府或立法会在过程中的作用又是什么？8：您认为澳门和内地在区域合作上那些领域发展较快？哪些领域存在较多问题？促成／制约政府间合作的因素是什么？这些是基于中央政策推动或是经济利益推动？合作的实际执行成效如何？9：您了解特区政府和内地的重大合作区域平台的建设发展情况吗？各区域合作平台的侧重点或分类是什么？现阶段特区政府最关注的合作项目有哪些方面？合作将对澳门的发展带来哪些影响？10：您认为通过这些频繁互动是否有对“一国两制”和澳门《基本法》的原来规范产生变化？目前特区政府在制定发展决策上无法忽视内地地方政府利益的政策领域有哪些？在哪些社会生活领域上澳门和内地已基本实现无边界的发展？11：您了解横琴自2012年成立的谘委会澳门人士占比及其运作功效吗？a)组织设计是否合理？如对组成人员的数量、身份特征、工作内容等安排是否满意b)谘委会成立至今实际处理过的重要项目有哪些？c)您对其发展成效有何评价？12：目前澳门和内地关于经济发展、社会治理、民生福利的融合上，哪一类型最迫切？您感觉特区政府与居民的感受是否存在差异？

附录B问卷调查218附录B问卷调查问卷编号：______调查时间：2018年月日调查地点：亲爱的先生/女士：您好！感谢您的宝贵时间。我是北京清华大学公共管理学专业的博士研究生，本次问卷意在调查回归以来澳门居民生活中的变化，以及您对这种变化的看法。除非题目特殊注明，其他均为单选，请在最符合您情况的选项上直接打勾。您的意见对研究非常重要。此次调查采用匿名形式，所有信息仅用于学术研究，对外保密。感谢您的支持与帮助！一、基本信息1.请问您的年龄层属于岁：17或以下18-2526-3536-4546-5556或以上2.请问您的性别是：男女3.请问您的出生地是：中国内地澳门香港台湾其他4.请问您的澳门居民身份是：澳门永久性居民澳门非永久性居民非澳门居民5.截至目前，您的最高学历是（含在读）：小学或以下中学大学及专科文凭硕士或以上二、工作状况6.您目前工作的行业是：学生公职人员博彩业建筑、地产业酒店、饮食业银行、保险业教育、文艺业计算机、科技机械、维修医疗卫生制造业商业、零售业退休待业、失业其他6-1若您有过工作变更，您上一份工作所属行业是（如没有请跳过）：学生公职人员博彩业建筑、地产业酒店、饮食业银行、保险业教育、文艺业计算机、科技机械、维修医疗卫生制造业商业、零售业退休待业、失业其他6-2请问您选择变更原来工作的理由是：兴趣不符专业不对口工资收入不足压力过大其他7.请问您目前的工资收入水平是：10000元/月及以下10001-20000元/月20001-30000元/月30001元/月及以上8.您是否有计划考虑在内地工作发展？已经实现准备考虑还没考虑不会考虑8-1如果您有计划到内地工作发展，请问是因为：发展前景好就业选择多工资预期高社会保障全面其他

附录B问卷调查219三、生活状况9.请选择三个您在澳门生活压力的主要来源：社会治安医疗条件文化教育工作就业住房成本出行交通社会保障10.澳门回归后，请问您对澳门在以下几个方面发展的满意度评价是：非常满意满意一般满意很不满意收入增加住房改善物价稳定工作有保障社会福利建设社会治安改善控制贫富差距博彩业成为支柱产业进入内地更方便可以在内地经商或购房11.请选择您最高的三项消费支出:饮食住屋交通旅游教育娱乐12.从就业种类而言,您觉得回归后的澳门在就业选择方面的变化是:明显增加略微增加变化不大略微减少明显减少13.与回归最初十年相比，您现时往来澳门和内地之间的次数变化是：明显增加略微增加基本相同略微减少明显减少14.请问您目前到内地的次数平均是：一天一次及以上一周一次及以上两周一次及以上一月一次及以上两月一次及以上15.近年，您出行内地的主要目的是（可选择三项）：采购居住探亲学习工作商务旅游16.澳门回归最初十年中，您出行内地的主要目的是（可选择三项）：采购居住探亲学习工作商务旅游17.您平常会到内地采购日常生活用品或食品吗？非常频繁比较多一般比较少基本不会17-1您认为澳门居民会到内地采购这些物品是因为：价格便宜选择丰富质量安全通关改善其他＿＿＿＿＿18.您在节假日会到内地游玩吗？非常频繁比较多一般比较少基本不会18-1您认为澳门居民会选择到内地游玩是因为：价格便宜旅游产品丰富亲友聚会通关改善其他＿＿＿＿＿19.近年来，您到内地采购、游玩的次数变化是：快速增加逐年增加保持穏定逐年减少快速减少20.您是否有意向或者已经在内地购买房屋并且在内地居住？已经实现准备考虑还没考虑不会考虑没有意见20-1您认为澳门居民会选择居住内地的原因是：价格成本空间大小生活环境通关改善投资增值21.您觉得内地在交通建设方面的快速发展对您的出行选择有影响吗？

附录B问卷调查220影响很大略有影响影响很少毫无影响从未去过内地21-1如果是对您的出行有影响，请问对您影响最大的方面是：工作就业营商投资旅游出行学习进修养老生活四、主观评价22.您对回归后澳门特区政府推动博彩业以外的经济发展成效是：非常满意满意一般不满意非常不满意23.您觉得限制澳门中小企业发展的最主要因素是：市场规模小资金短缺人才短缺缺乏土地经济政策不得当24.有观点认为，博彩业的独大发展是引起澳门贫富差距扩大的主要原因，请问您是否认同？非常认同认同一般不认同非常不认同不知道25.回归后，澳门和内地关系越来越密切，您认为这种趋势是：非常好很好一般不好非常不好没意见26.在粤澳合作开发横琴上，您觉得合作是否成功？非常成功成功一般不成功非常不成功从未听说该合作26-1您认为通过区域合作能为澳门居民带来的最大好处是：出行空间增加居住环境改善就业种类增多投资机会上升与内地更融合26-2您认为横琴合作开发存在的主要问题是：特区政府不够积极内地政府不够配合缺乏利益分享机制项目落地缺乏有效约束力缺乏中央政府监管27.您认为与内地合作是否有助于澳门发展博彩业以外的经济：非常有利比较有利没有影响比较不利非常不利28.您觉得回归后中央政府对澳门经济社会发展的影响效果是：非常好比较好一般比较差非常差29.关于未来“一国两制”在澳门的发展，您是否同意：是否中央政府不干预澳门特区高度自治范围内的事务中央政府应根据现实情况继续支持澳门特区政府的工作中央政府应当适当关注澳门内部的贪腐问题和贫富分化问题中央政府应当监督特区政府的工作中央应设法调整澳门的发展空间加强澳门中联办的作用希望中央领导人经常到访澳门30.您认为“一国两制”对澳门整体发展的效果是：非常有效有效果一般效果不大没有效果不知道31.请问您对中国内地未来发展的信心程度是：非常有信心有信心一般没信心非常没信心不知道32.请问您对澳门特区未来发展的信心是：非常有信心有信心一般没信心非常没信心不知道

个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果221个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果个人简历1987年12月23日出生于中国澳门。2006年9月考入北京师范大学珠海分校法律与行政学院行政管理专业，2010年7月本科毕业并获得管理学学士学位。2010年9月考入中国人民大学公共管理学院公共组织与人力资源管理专业，2012年7月硕士毕业并获得管理学硕士学位。2012年9月考入清华大学公共管理学院攻读公共管理学博士学位至今。发表的学术论文[1]殷存毅，施养正.经济结构与制度演进:“一国两制”在澳门发展中的演进[J].公共管理评论，2019（1）:61-93.（中文核心期刊）[2]陈少威，王文芹，施养正.公共管理研究中的实验设计——自然实验与田野实验[J].国外理论动态，2016（5）：76-84.（中文核心期刊）[3]殷存毅，施养正.空间扩展与结构完善：澳门发展的前景探讨[J].澳门理工学报(人文社会科学版)，2015（2）：25-36.（澳门期刊）被全文转载于人大复印报刊资料(台、港、澳研究)2015年第4期.