• 總第五期2020.12 @; 思路智庫亭 G,ond Thought Thin.tonk !II版遹,r, 忞全令FUNDA邙0 MACAU 贊助出版
  • - 1 - 目錄試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升 ..........................................盛　力、馬志成. 1防疫常態化︰澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇 ................................................................李雁玲. 13 澳門經濟的雙重適度多元化 ...................................................................................王長斌、謝靜珍. 21新一屆特區政府的博彩業監管政策初探 ................................................................鄞益奮、林奕珊. 29加強粵港澳大灣區建設，鞏固澳門特區愛國愛澳核心價值 .................................................李曉閔. 38政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展 ─以新聞報章分析 ..............................................................................................張　銳、陳建新 44新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究 57 66 77 87目 錄............................................................... 馬志成.、李雁玲.、葉桂平、鄞益奮、李淑冰、周 龍.建設橫琴粵澳深度合作區　助推澳門經濟多元新發展 ..........................................練信琛、郝家樑.橫琴粵澳深度合作區創新發展思考.......................................................................................庄真真思路智庫 2020 年度工作進展情況 ...................................................................................................
  • - 2 - 澳門思路‧創刊號
  • - 1 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升一、摘要：受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，2020 年全球經濟受到了嚴重的衝擊。澳門作為一個小型開放經濟體，雖然成功控制住了疫情在境內傳播，但以服務出口為主的整體經濟卻在此危機下大幅下行，支柱產業博彩及旅遊業嚴重受挫，第一季度經濟生產總值實質變動率已經跌至 -48.7%。面對疫情帶來的經濟危機和後續經濟走勢的不穩定性，澳門政府需要汲取和借鑒國內外應對的相關經驗及教訓，實施經濟政策和提高政府管治能力，圍繞疫情防控、救助紓困、緩釋風險、穩定金融經濟等精準展開，在渡過難關的同時謀求疫情後的經濟發展，提高經濟調適能力，推動經濟多元發展。關鍵詞：澳門　新冠肺炎疫情　經濟危機　經濟政策　政府管治能力二、澳門經濟受到疫情影響陷入危機時期在 2020 年新冠肺炎疫情全球大流行的影響下，全球經濟活動嚴重下滑，世界主要經濟體皆遭受疫情的嚴重衝擊。作為小型開放經濟體，澳門雖然成功控制了境內病毒傳播，但以服務出口為主的經濟卻因疫情誘發的外部因素受到深重打擊，整體經濟大幅下行。受到早前停工停產和各地的外遊管制措施等影響，澳門的支柱產業博彩旅遊業嚴重受挫，服務出口急劇惡化，令早前已受到全球經濟增長放緩和中美貿易摩擦升溫影響而轉弱的本地經濟再次遭受打擊。受此影響，2020 年第一季度澳門入境旅客大幅減少 68.9%，服務出口相應地比同期試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升盛　力 *　 馬志成 ** * 盛力，澳門大學社會科學學院副院長、澳門思路智庫常務副理事長。** 馬志成，澳門立法會議員、澳門思路智庫會長。
  • - 2 - 澳門思路‧總第五期下跌了 60%，本地需求同比跌幅擴大至 17.5%。突發新冠肺炎疫情正在給澳門經濟社會的發展造成前所未有的衝擊，在國外疫情發展帶來不確定性的情況下，澳門第一季度經濟生產總值實質變動率已經跌至 -48.7%，遠超 2003 年非典疫情和 2008 年金融危機的影響，未來還有進一步下滑的可能。誠如國家主席習近平所言，在危機中育新機，於變局中開新局。在此疫情危機下，如何汲取各方的經驗與建議，實施積極有效的經濟政策穩定澳門經濟秩序，進一步提高特區政府的管治水平，以渡過當前難關，同時為後疫情時代的發展做好充足的準備，是當下值得思索的問題。數據來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局圖一 2003-2020 年澳門季度本地生產總值實質增長率變化三、疫情背景下經濟政策實施路徑與政府管治能力互動探析疫情時代澳門經濟的穩定復甦離不開強有力的經濟政策支援，為確保經濟政策的順利執行客觀上要求特區政府不斷提高自身管治能力，而較高政府治理水平又能夠服務於經濟政策的實施，有利於形成經濟政策精準實施和政府管治能力穩步提升的雙循環相互促進的發展路徑。總的來說，新時期澳門特區政府的綜合管治能力主要包括經濟調適能力，社會治理能力，區域協作能力以及政府治理能力等 1。在疫情爆發的特殊背景下，實施經濟政策和提高政府管治能力具有高度的關聯性：（一）多元政策紓困與經濟調適能力在抗擊疫情、提振經濟的過程中，政府在加大“政策組合拳”的力度、多管齊下紓解民1 林瑞光：〈澳門特區政府的綜合管治能力的思考〉，《澳門公共行政雜誌》，2009 年第 4 期，第 875-889 頁。50 30 10 -10 -30 -so 2005 2006 2008 ~ .009 2011 2012 年年年年年年第1季第3季第1季第3季第1季第3季
  • - 3 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升困時，需要政府高水平的經濟調適能力與多元經濟政策的實施相匹配。同時，本次疫情凸顯了澳門經濟結構單一的弊端，對政府的經濟調適能力提出了更高的要求。特區政府需要切實提高自身的經濟調適能力，在經濟多元化發展過程中發揮主導作用，對博彩業有適當引導和介入，降低經濟對博彩業的依賴程度，減輕單一的產業結構對經濟政策效果的削弱程度。（二）新型社會問題與社會治理能力由於疫情導致的停工停產，經濟衰退使得澳門中小企業的生存空間被壓縮，失業率進一步上升，有可能加劇貧富分化，引發深層次的社會問題。同時，隨著澳門人口老齡化持續發展，此次疫情給原本承受重負醫療衛生和社會保障體系增加了一層壓力。如何解決這些社會問題不僅是制定經濟政策需要考慮的主要發力點，也考驗著政府在解決就業、醫療、住房、教育、社會保障、財富分配、應急防災等民生問題的社會治理能力。（三）融入國家戰略與區域協作能力由於受到土地發展空間等限制，在後疫情時代澳門意在推動未來發展的經濟政策需要憑藉周邊的資源，其中最直觀的途徑就是融入橫琴開發、粵港澳大灣區和“一帶一路”的國家戰略實現自身發展。然而，當前澳門與周邊區域的合作處於一種泛化合作的狀態，面臨合作資源的深度不夠、持續性不足、針對性不強以及同構化問題等矛盾和瓶頸 2。因此，有必要進一步提升政府區域合作能力，與周邊區域一同深度融入國家發展戰略，通過優勢互補走出疫情下的經濟困局，為後續經濟政策的開展拓寬空間。（四）經濟政策執行與政府治理能力一個高效運轉、積極有為的政府是最大程度發揮經濟政策效果的重要保障。因應疫情發展，為確保經濟政策的順暢執行，特區政府需要在疫情防護中精準施政，提高政府治理能力應對新局勢，最大挽回疫情造成的經濟損失。通過公共行政改革，不斷提高政府運行效率，打造一支高素質的公務員人才隊伍，完善政府問責體系，推動政府決策的民主化和科學化，更加有效地發揮政府職能，將為戰勝疫情公共危機、有序推動經濟復甦提供行政支持和機制保障。2 楊愛平、林振群：〈精準合作：新時期澳門特區政府區域合作發展的新路向〉，《港澳研究》，2020 年第 2 期，第 73-84 頁。
  • - 4 - 澳門思路‧總第五期四、國內外應對經濟危機的相關經驗及教訓人類經濟史上充滿了金融危機、疫情大流行等造成的經濟災難，歷史經驗表明，每次經濟危機都有其獨特性和共同性，對這些慘痛經歷和應對經驗的總結能夠幫助我們更好地應對下一次危機。從世界範圍看，當前疫情大流行造成的經濟影響還遠遠不會完結，因此有必要從以往事件經歷中尋找有利於澳門應對此次疫情衝擊的具有的針對性和借鑒意義的經驗教訓。（一）經濟危機中美國政府的角色變化縱觀歷次美國的經濟危機，政府的積極干預在經濟復甦中扮演著重要作用。在 20 世紀30 年代，由於胡佛政府奉行自由主義政策，反對政府干預，加劇了世界性經濟大蕭條。在羅斯福上台後，放棄了自由放任政策，通過加強對工農業、金融等部門的干預和興辦公共工程等措施扭轉了經濟蕭條，開啟了國家干預經濟的新模式。這反映了凱恩斯主義理論主張國家採用擴張性財政政策，擴大投資需求，通過乘數效應拉動經濟增長的思想。2009 年面對美國次貸危機引發的全球金融危機，時任美國總統奧巴馬推出了全面的金融穩定計劃和醫療改革方案，簽署了總額高達 7,870 億美元的《美國復甦與再投資法案》，通過政府對經濟和民生的積極干預重新恢復美國資本主義的活力。可見，雖然政府干預不當可能會導致通貨膨脹等負面影響，但政府在危機時期推行的重大改革和針對性措施對經濟危機有著重要的調節作用。（二）亞洲金融危機後韓國的公共行政改革一般來說，在政治經濟學中將危機視為改革的誘因 3，許多國家的公共管理改革會受到全球競爭性的經濟壓力的影響 4。在 1997 年亞洲金融危機爆發後，國內金融危機和外部壓力的客觀形勢要求韓國政府急需在履行其功能、發揮其作用時更加經濟高效地運作。為了應對經濟衰退，韓國政府推行了一系列經濟改革措施，在其經濟改革整體框架中的一項重要內容就是公共行政改革。在這項自主進行的中長期政府改革計劃中，其主要措施包括推動政3 Rodrik, D., Understanding economic policy reform. Journal of Economic Literature, 34(1), 1996，pp. 9-41.4 Pollitt, Christopher, and Hilkka Summa, Trajectories of reform: Public management change in four countries, Public Money and Management, 17.1, 1997, pp.7-18.
  • - 5 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升府機構精簡改組、放鬆政府管制和推動稅政改革，並對國有企業大幅實施私有化，旨在重新確定政府的作用並改進公共管理機構效率，以創造性和競爭性替代官僚思維。為了構造一個有利於企業經營、吸引外資的營商環境，韓國政府還成立了管制改革委員會，將所有政府機構放鬆管制的功能集中到這個委員會的統管之下，大幅削減政府管制條例。最初政府為該委員會設定了將 1998 年全部政府管制條例削減至 50% 目標，最終政府管制條例被超額削減了70%5。經過大幅度的機構和人員精簡，韓國政府機構的效率有了明顯的提高。同時，經過削減和調整後的政府管制措施，構造出了一個有利於生產經營的宏觀經濟環境，吸引了大量的外國投資。由於實行上述改革措施，韓國經濟迅速恢復，走出了經濟危機的陰影。（三）歐盟成員國的一體化區域協作在 2009 年經濟危機中，歐盟成員國最初選擇“各自為戰”，在收效甚微後走向了謀求協調應對的道路。通過協調救市、共同應對實體經濟危機等措施，輔之以共同的戰略計劃，歐盟成員國的一體化區域協作行動不僅恢復了市場需求和信心，使得成員國“化險為夷”，還推動了歐洲未來競爭力的提高。面對歐債危機，為提振歐洲經濟增長潛力，歐盟和歐元區推動了一系列長期發展合作和結構性改革計劃，例如強調加強經濟政策合作提升整體競爭力的“歐元附加公約”、意圖實現經濟包容可持續增長的“歐洲 2020 戰略”和施行經濟政策協調的“歐洲學期”等計劃。儘管外界對這一系列的改革成效褒貶不一，不可否認的是，這些增強合作的改革舉措在緩解危機衝擊、完善歐洲治理體系和推動歐洲經濟復甦中發揮了積極的作用。這對澳門特區政府通過整合周邊資源、加強區域合作走出疫情困局亦有一定借鑒意義。（四）抗擊 SARS 疫情下中央政府積極的財政政策回顧 2003 年“非典”時期，中央政府加大了財政支出，財政政策中心隨著疫情變化而靈活變動，通過提高公共預算支出、加大補助補貼力度以及減稅降稅等一系列舉措成功克服了疫情帶來的負面經濟影響。在疫情初期，中央財政設置了 20 億元規模的防治非典專項基金支持和補貼與抗疫直接相關的個人及企業。在疫情持續階段，中央財政通過更大規模的減稅降稅和貼息政策緩解企業短期內資金週轉問題。綜合來看，疫情過後經濟迅速反彈，沒有5 王春法：〈金融危機以來的韓國四大經濟改革措施及其經濟復興〉，《世界經濟》，2001，024(005):46-55。
  • - 6 - 澳門思路‧總第五期打斷國內經濟整體復甦趨勢，這很大程度上可歸因於財政政策的逆勢調節。為抗擊本次新冠肺炎疫情，中央政府施行積極有為的財政政策，通過提高公共預算支出和政府性基金支出，財政精準支出在基建和政府消費，同時加快建設 5G 網絡、數據中心、人工智能、物流、物聯網等新型基礎設施，趁勢調整經濟結構，亦為特區政府發揮財政政策的作用應對疫情提供了一定的經驗。五、應對疫情危機的經濟政策建議面對疫情的衝擊和後續走勢的不確定性，經濟政策應當有清晰的邏輯和目標，經濟政策的部署和推進需要適應多變性和不確定性，建立反饋機制，對政策效果作出及時、動態科學評估，圍繞疫情防控、救助紓困、緩釋風險、穩定金融經濟等精準展開，並根據政策實施和現實情況變化進行調整。當前經濟政策的首要目標是抗擊疫情、支持抗災救災，其次是保障民生和就業，應關注企業部門和居民所受到的疫情衝擊，對中小微企業採用多種方式提供流動性支持，同時謀求疫情後的經濟發展。具體而言，可通過“物”和“人”兩大層面，在抗擊疫情、應對疫情衍生公共風險及應對疫情後公共風險三個路徑展開制定。（一）抗擊疫情的財政政策政府應當做好長期抗疫的準備，堅持疫情防控和經濟托底相結合。加大疫情相關財政支出，首先要保障正常的生產生活，做好防控物資與生活必需品的供應，穩定物資物價。同時，擴大對防疫物資、藥物研發、醫療救治、應急補貼、相關醫護人員等補助範圍，實施有效兜底的財政保障政策。當然，疫情之下的財政擴張操作亦須做成本效益分析，明細財政底線與約束線，分清疫情衝擊與結構性、體制性與週期性矛盾問題，避免因疫情之下財政支出規模的擴大解決了短期問題卻為未來埋下財政危機的伏筆。（二）減輕疫情對經濟影響的財政政策實施積極的財政政策，加大逆週期調節力度。特區政府擁有豐厚的財政儲備，有能力實施逆週期的刺激，為本地經濟帶來急需的提振效果，減緩經濟大幅收縮的壓力。參照內地經驗，特區政府可適度加大財政支出，繼續推出多項抗疫紓困措施，加大對受疫情影響人群的補助，切實解決民生問題。首先，要把穩就業放在首位考慮，對企業繼續僱傭員工進行補貼
  • - 7 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升支持，推動居民創業活動，推行勞動力培訓計劃，特別是以互聯網為基礎的新經濟、新業態。其次，通過多種渠道進一步擴大居民消費，如推行消費補貼計劃，發放電子消費券，促進消費擴容提質；又如結合醫藥衛生體制改革，通過加大財政對醫藥衛生領域的投入，完善市民醫療健康保障服務，恢復市民消費信心與意願。由於疫情將長期存在，近階段所謂的報復性反彈消費的可能性很小，而非現場的線上消費方式如汽車銷售、網絡消費、在線教育則會得到進一步發展，因此應積極培育壯大線上新型消費，促進消費回補和潛力充分釋放，以擴大內需提振本地經濟，使數字經濟成為新的經濟增長動力。此外，適度加大公共投資以帶動市場需求。一方面，推動公共工程建設，加快審批與民生和市政工程相關的工程項目，穩步推進都市更新、城市交通、公屋建設、政府設施等項目。另一方面，增強財政支出對 5G、現代物流、芯片產業、智慧城市、新能源汽車充電樁、人工智能等新基礎設施佈局的投入，不僅能誘發巨大社會投資，促進目前階段保就業之目標，上述新興基礎設施亦是當前新技術、新業態，為本澳後續發展奠定較良好發展基礎。另外，應加大對中小微企業的扶持力度。鑒於中小企業是本澳經濟發展的重要力量和改善民生的主要基礎，而此次疫情對中小企業衝擊和影響較大，政府需出台一系列減輕企業負擔細化舉措加大扶持力度。全面精準落實各項惠企政策，及時向受到疫情衝擊的中小企業提供政策支持，對中小企業資金週轉提供支援、降稅減費、信貸支持等，保障企業資金鏈不斷，穩定企業經營，穩住經濟基本盤。防範過多中小企業破產，為推進經濟適度多元、提振經濟活力、優化就業結構及改善民生保存有生力量。（三）準備未來發展的經濟政策加大招商引資力度，吸引外商投資。在招商引資上，澳門要降低商業成本，優化營商投資環境，通過降低稅費等舉措提高澳門對外資吸引力，並加強對外招商引資工作和對外宣傳，主動“走出去”推介澳門的優勢。例如，組建專業的招商機構與隊伍，組織大範圍參訪與調硏，同時積極宣傳澳門發展總部經濟的優勢及優惠政策，積極與有投資意向的企業總部深入溝通，吸引跨國企業總部進駐澳門。在吸引外資過程中亦應結合本澳經濟多元發展目標，有傾向地大力引進符合澳門經濟適度多元發展的產業和項目。同時，應進一步豐富商業融資渠道，譬如創新融合公司合作夥伴關係融資模式、私營主導性融資模式、房地產投資信託及稅收增量融資等多種融資方式，促進民間資本參與公共項目的建設，注重吸引私人投資，優化私人投資結構，為民間資本創造盈利條件，對有利於澳門經濟多元發展的新興產業和項目，在土地、稅收等方面給予政策傾斜支持，推動更多項目
  • - 8 - 澳門思路‧總第五期簽約落地、開工續建、投產運行，增強私人投資對經濟的拉動效應，統攬政府與市場、社會的力量，調動各方面資源。扶助新興產業和新業態的發展。設立新興產業扶助基金，繼續支持中醫藥、文化創意、特色金融等新興產業的發展，推動新興產業成為推動澳門經濟多元化的重要力量。大力支持在疫情後的經濟復甦過程中產生的新業態，增加對電子商務、網絡教育、在線商店等方面的支持。六、提高政府管治水平渡過難關（一）推動經濟多元發展，提高經濟調適能力。特區政府在抗擊疫情恢復經濟的同時，也應當反思多年來經濟適度多元化的成效。政府充分發揮推動經濟多元化的指導作用是提高經濟調適能力的重要舉措，應當在多方科學論證的角度下，選準適合澳門經濟多元發展的突破方向和重點項目，精準施策推動產業適度多元取得實質成效。當前，澳門在中醫藥、特色金融、芯片設計、物聯網、智慧城市、人工智能等領域有較好的科技基礎，這些高端製造業對提高微型城市在城市網絡中的競爭力、增強其在經濟危機面前的恢復韌性有強大保障，應運用好橫琴新腹地，集中在這些領域尋找合適產業多元化的方向。澳門作為粵港澳大灣區科技創新走廊建設的四個極點之一，應當把握好科技創新走廊這一重大機遇，依托澳門高校的國家重點實驗室通過外來引進和本地孵化精準培育適合澳門發展的高科技產業，集中力量推動科技產業成為澳門經濟多元化的重要力量。其次，儘管推動經濟多元發展最重要的目標之一是降低博彩業的佔比，但博彩業在疫情時期對經濟恢復、保障政府財政收入、帶動其他相關產業發展等特定優勢亦不應忽視。因此疫情期間政府亦應加強與博彩相關發展機構與產業部門如賭場、酒店、餐廳、零售、航空部門等商討，共同營造吸引消費者的有利條件，並與廣東政府談判更便利、多樣的通關模式，推動博彩業的恢復與發展，為政府財政穩定收入來源來實施其他經濟紓困措施。新加坡政府在 2008 年金融危機後引入賭場，為投資者提供投資渠道，一定程度上幫助新加坡走出金融危機。另外，應重新審視澳門在世界經濟網絡、區域經濟網絡中的生產、供應鏈中的位置，促進其在產業供需鏈中的多樣化，減少對單一經濟體的過度依賴。疏通經濟循環，防止產業鏈、供應鏈斷裂。譬如可主動聯繫疫情恢復較好、又有雙向意願近期重新創建經濟聯繫的葡語國家，逐步恢復與葡語國家的經商聯繫，既有助澳門提高合作多樣化，又可為將來打造中葡基地奠下基礎。
  • - 9 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升（二）關切社會民生問題，增強社會治理能力。政府的社會治理能力在本質上反映為政府如何分配公共資源和政府收入的問題，涉及到多方面的民生問題 6。首先，增強社會治理能力需要從以下幾個方面提高有效預防和化解社會矛盾的能力。醫療方面，在疫情下實施更加具有普惠性的救助政策和醫療衛生體制，持續構建高效並較價廉的公營醫療安全網絡，提高社會保障水平和覆蓋率，使經濟發展成果惠及居民，這樣即能有效緩解市民醫療壓力，亦能提高消費意願與信心。就業方面，多途徑落實保障本地居民就業機會，積極協調本地僱員與外勞之間的矛盾，保障本地僱員權益。物資方面，保證物資供應源、穩定物資價格。完善社會救濟，保障低收入人群收入，促進社會公平，防止貧富差距進一步擴大。住屋方面，通過適度改劃土地用途，增加土地密度，並積極融入橫琴開拓新地，落實安居工程，完善公屋建設，多管齊下增加土地房屋供應，減輕居民住房壓力，縮短基層市民輪候入住公屋時間。信息交流方面，加強信息公開，拓寬居民參與社會治理的渠道，用清晰和簡潔的方式向居民發佈有關政策影響的信息，有效傳達各項政策的意圖，做到信息透明，並接受輿論監督，建立共治共享，市場、政府與社會良性互動，推進各項製度的完善。其次，注重提高維護公共安全能力，推進重大公共衛生突發事件應急機制建設增加危機預防與處理能力，建立應急反應系統和綜合防災應急體系，保障社會安全。落實醫護人力增配規劃，增加與醫護專業相關的資助學額，構建覆蓋“院校教育 — 畢業後教育 — 繼續教育”全鏈條的公共健康衛生人才培養體系。加強對衛生健康管理部門負責人的疾病防控和應急防疫方面的教育培訓。亦可考慮靈活引入本澳嚴重短缺的境外專科醫生，提高政府滿足人口老化、健康管理與疾病防控的社會需求的能力。此外，政府還應更加妥善地處理好與社會慈善組織、非牟利志願機構等社會組織的相處模式，處理好其與社會團體的關係。社會組織憑藉其靈活高效的工作方式、專業的服務能力與知識，及通過過往在社區基層開展過大量社會活動的經驗往往能積聚更廣泛的社會動員，其草根性與運作彈性相比政府往往具有更強的社會公信力、民意反映力，對監督政府及審視政策民主合理性亦有一定作用。應加強社會政府、企業 / 個人與社會組織的協調與配合，組建政企社協同的慈善聯動機制，保持良好互動，通過社會理性對經濟理性的約束，構建社會人對經濟人約束。6 婁勝華︰〈提升政府管治能力研究〉，《澳門公共行政雜誌》，2019 年第 2 期，第 5-20 頁。
  • - 10 - 澳門思路‧總第五期（三）實施精準合作策略，改善區域協作能力。特區政府提高區域協作能力的重要措施是實施精準的合作策略，構建完備的區域協同發展體系，在融入國家戰略的過程中尋找精準合作的切入點，完成國家賦予的使命和要求。從機制框架來說，發揮建設粵港澳大灣區工作委員會的統籌部署作用，以粵澳合作聯席會議為協調機制，相關工作與特區年度施政報告相結合，加快合作深化體制機制創新，推動粵澳兩地有關法律、科技、金融、營商和社會民生等領域的政策協調和規劃銜接。健全中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會的相關部署，以“一帶一路”建設工作委員會的方針政策為基礎，協調各方發揮澳門在“一帶一路”建設中作為“超級聯繫人”的優勢，強化特區政府政策研究和區域合作能力。從合作方向來說，在澳門區域合作常態化和擴大化的趨勢下，特區政府應當依託自身優勢實施精準合作，尋找新的經濟增長點突破疫情下的經濟困局。例如，在橫琴開發中以“澳門新街坊”等綜合民生項目為起點，探索“飛地”新小區建設模式，推動教育、醫療、養老、環保等具體領域的互聯互通，與珠海共建宜居宜業宜遊的優質生活圈，既能促進疫情期間投資與消費的增長，提供更多就業崗位，又能為澳門將來發展開發經濟腹地。在粵港澳大灣區合作中，澳門可拓展“一平台”的服務功能，主動與廣州南沙和深圳前海自貿區展開合作，為豐富內地企業與“一帶一路”沿線葡語國家的經貿往來與合作交流的內容。同時，特區政府亦應加強公共衛生安全國際合作意識，特別是與內地、港台、以及周邊東盟與東南亞國家，增強在邊境管控制度上的互惠靈活性，加強防疫物質供需等方面的交流，為下次類似經濟危機的防控設立更加靈活區域合作機制。（四）深化公共行政改革，加強政府治理能力。特區政府本年度施政報告中提到，不因疫情而停止改革的腳步，持續推進公共行政改革，建設廉潔高效便民便商的服務型政府，進一步提高特區政府治理水平。與此目標相對應，未來的公共行政改革可從理清政府職能、推進部門功能性整合，加強政策規劃和團隊的建設、合理化政府機構設置、建立公務員人才培養機制和問責執行機制以及簡化行政程序等幾個方面展開 7。其次，打造“數字政府”，制定數字政府建設相關標準規範。可藉助現代科技手段，發展智能政務，推動更多的公共服務實現全程電子化；深化市民一體化在線政務體系，打通部門界線、優化業務流程，減少業務辦理步驟與等待時間，打造集成服務；與粵7 婁勝華：〈回顧與前瞻：澳門特區公共行政改革〉，《港澳研究》，2020 年第一期，第 48-56 頁。
  • - 11 - 試論危機下特區政府的經濟政策選擇與管治能力提升港共同探討在保護市民隱私前提下推動跨區域部份數據共享，實現部份證件跨區互認等。同時，應當注重發揮公共資產監督管理辦公室的作用，加強公共財政和公共基金管理，提高公共資本企業整體競爭力。參照韓國放鬆經濟管制的行政改革經驗和新加坡廉潔高效的政府體系建設，特區政府為實現建設一個廉潔、高效、便民、便商的現代服務型的政府的目標而推行的一系列公共行政改革措施將有利於營造持續優化的營商環境，對本地商業活動繁榮和對外招商引資都有很大的推動作用，勢必加快疫情後澳門經濟復甦的步伐。（五）建立政策反饋系統，提高政府應對能力。疫情造成特區內外部環境具備極其不穩定性，建立政策跟踪反饋機制，對政策效果做出及時、動態、科學評估，並根據政策實施成效、民眾意見及周邊環境動態變化等情況，對政策進行鞏固、修正與調整，優化政策執行過程，及時反饋執行中的不利情況，使得高度不確定性外部條件下的政策措施與風險狀態的變化相匹配，有利於促進當前多變環境下政策實施的高效性及靈活度，提高政府應對能力。這要求對政策執行過程與周邊環境變化、涉及利益相關體進行全面、及時追蹤。這可基於大數據、人工智能、雲計算、物聯網、區塊鏈等新一代信息技術建立較為精準的決策機制，最大限度掌握決策信息，提高決策精確度與預見性。譬如粵港澳三地的通關政策變化對恢復澳門經濟影響顯著，對三地流動辦公的人員影響亦極大，三地政府應根據各地疫情變化情況，在有效控制病毒流動的情況下有條件地逐步放鬆通關限制，為澳門注入生產與消費動力。另外，反饋機制亦有益於服務型特區政府的改進。公共事務的運作中往往經歷“公共決策─公共政策─公共行政”的“上─中─下游”的設計與過程，反饋機制往往出現在公共政策─公共行政的中─下游的反向壓力，其能使得政府公務人員更直接、更頻密、更規範化地面對社會人士，同公眾進行溝通，在社會與輿論的壓力下在政策決策、調整階段輸入社會團體、利益團體及一般民眾的意見。
  • - 12 - 澳門思路‧總第五期參考文獻︰1. 林瑞光：〈澳門特區政府的綜合管治能力的思考〉，《澳門公共行政雜誌》，2009 年第 4 期 , 第 875-889 頁。2. 楊愛平、林振群：〈精準合作：新時期澳門特區政府區域合作發展的新路向〉，《港澳研究》，2020 年第 2期，第 73-84 頁。3. Rodrik, D.， Understanding economic policy reform. Journal of Economic Literature, 34(1), 1996，pp. 9-41.4. Pollitt, Christopher, and Hilkka Summa, Trajectories of reform: Public management change in four countries, Public Money and Management, 17.1, 1997, pp.7-18.5. 王春法：〈金融危機以來的韓國四大經濟改革措施及其經濟復興〉，《世界經濟》，2001 年第 5 期，第46-55 頁。6. 婁勝華︰〈提升政府管治能力研究〉，《澳門公共行政雜誌》，2019 年第 2 期，第 5-20 頁。7. 婁勝華：〈回顧與前瞻：澳門特區公共行政改革〉，《港澳研究》，2020 年第 1 期，第 48-56 頁。
  • - 13 - 防疫常態化：澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇摘要：中國在取得抗擊新冠肺炎疫情沖擊的階段性勝利，並積極推進復工復產復課的同時，實施防疫常態化政策，進一步鞏固了抗疫成果和促進經濟回暖。與此同時，澳門亦有效地控制了疫情的傳播，對接國家嚴防疫情反彈的政策，實施防疫常態化。在此背景下，澳門面對著如何深化粵港澳大灣區建設的新挑戰。澳門必須充分發揮“一國兩制”的制度優勢，探索新問題，制定新措施，堅定建設粵港澳大灣區的戰略部署，推動粵港澳大灣區建設走得更高、更深、更遠，為澳門開拓經濟適度多元發展，深化區域合作開創新的局面。關鍵詞：“一國兩制”、粵港澳大灣區建設、防疫常態化、公共衛生領域治理在 2020 年的歲末年初，我國經歷了新冠肺炎疫情的突襲，該病毒傳染速度快、感染範圍廣，是新中國成立以來遭遇到最大的一次突發性嚴重公共衛生危機。面對危機，全國人民在中央政府集中統一的堅強領導下，同心協力抗擊病毒，有效地控制了新冠肺炎疫情，取得了防疫工作階段性的勝利，並適時轉入復工復產復課，率先實現經濟 V 型反彈。我國的防控工作已由應急轉向常態化，但是，全球疫情仍然嚴峻，我國不能獨善其身，外防輸入、內防反彈的防控任務仍然艱巨，防疫常態化將在未來一段較長時期內，成為公共衛生領域國家治理的重中之重。在防疫常態化的背景下，澳門如何推進粵港澳大灣區建設，這是澳門在新形勢下的新挑戰。眾所周知，粵港澳大灣區建設是習近平主席親自部署、親自指揮的國家發展戰略，是深化區域合作，支持港澳融入國家發展大局的重大舉措。就制度安排而言，粵港澳大灣區城市群擁有“一個國家、兩種制度、三個關稅區”的特點，這一制度安排既是中國對灣區經濟的防疫常態化：澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇李雁玲 ** 李雁玲，經濟學博士、思路智庫理事長。
  • - 14 - 澳門思路‧總第五期一大創新，為探索灣區城市群的建設和治理開闢新的航道。這一制度安排也為防疫常態化環境下，推進粵港澳大灣區建設帶來新的問題，只有直面問題，探索解決問題的對策與路徑，並勇於實踐，才能可持續地推進粵港澳大灣區建設，才能讓大灣區居民共用合作共贏的福利。一、防疫常態化的內涵及其必要性（一）防疫常態化的基本內容就一般理解，常態化指事物處於恆常或普遍的狀態，非常態化指事物處於特殊或緊急的狀態。常態化與非常態化的關係應是對立統一的關係，從短期看，兩者相互對立，從長期看，兩者可共存。從防疫抗疫的視角看，非常態化表示疫情處於高甚至極高風險的狀態，防疫政策與措施應以強制性、非常規為主；常態化表示疫情處於較低風險的狀態，防疫政策與措施應以常規、理性為主。我國是世界上最早發現新冠肺炎疫情，最快、最有效控制疫情傳播，並及時實施防疫常態化政策，推動復工復產復課，大力促進社會逐步回復正常秩序的國家，為此，可以說，防疫常態化既是中國進入後疫情時代的時間標識，也體現了中國經驗、中國方案。2020 年 4 月 17 日，習近平主席主持召開了中央政治局會議，會議強調要抓緊抓實抓細常態化疫情防控，因時因勢完善外防輸入、內防反彈各項措施並切實抓好落實。5 月 7 日，國務院頒佈了《關於做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》，明確指出防疫常態化必須做好五件事：第一，堅持預防為主，科學佩戴口罩，減少人員聚集，加強通風消毒，提高健康素養，注重衛生習慣；第二，落實“四早”措施，及時發現、快速處置、精準管控、有效救治；第三，突出重點環節，重點場所、重點機構、重點人群做好防控工作，對醫療機構、社區及校園也加大防控力度；第四，強化支撐保障，擴大監測範圍，發揮大數據的作用，強化科硏與國際合作；第五，加強組織領導，落實黨委和政府、企業事業單位責任，動態調整風險等級和應急響應級別，做到及時處理，精準防控。1防疫常態化是一種新常態，必然會遇到新情況、新問題、新挑戰。不斷認識和勇於實踐，才能更有效地應對新常態，開拓新局面。1 關於做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-05/08/content_5509896.htm
  • - 15 - 防疫常態化：澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇（二）防疫常態化的必要性第一，防疫常態化是增強防疫意識和能力的需要。未來病毒與人類共存的機會更高，隨著社會進步，生態環境演變，病毒的變異及其不確定性將成常態。人類必須不斷提高防疫的警覺性，認識病毒的變異趨勢，增強防控疫情的手段，減低疫情對人的生命健康和財產造成的影響，以保障社會秩序的正常運作，而防疫常態化正是實現這一目標的重要策略。第二，防疫常態化是促進生態文明建設和保障人的生命健康的需要。防疫常態化有助提高人與自然、人與環境、人與人之間的和諧相處，減少對自然生態環境的過度利用，有利於自然環境的保護、公共衛生的提升、人的飲食習慣改善，總體提升人類生存和健康的水平。第三，防疫常態化是提高國家在公共衛生領域治理現代化水平和能力的需要。防疫常態化不但應表現在疫情前的預警、疫情中不同階段過渡的平衡，還應擴展到疫情後的經驗總結，以及成為公共衛生治理現代化水平和能力提升的支撐。可以說，防疫常態化不應是短期措施或權衡之策，而應成為公共衛生領域治理的重要組成部份。第四，防疫常態化是促進區域合作發展的需要。我國在抗擊新冠肺炎疫情中，為有效隔斷病毒的傳播，果斷地採取了疫區隔離措施，證明了能較快阻止病毒的傳播，為打勝這場抗擊疫情贏得寶貴的時間。這些應急措施無可避免地同時阻隔了區域間的多種流動和合作互動，給經濟發展造成嚴重影響，防疫常態化將帶來重啟區域合作的機會，有助深化區域合作新發展。二、澳門建設粵港澳大灣區的現狀和新挑戰（一）澳門建設粵港澳大灣區的意義習近平主席在中共十九大報告中指出，“要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門合作，制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。” 報告的精神充分體現了中央政府對港澳兩個特區經濟發展的巨大支持。粵港澳大灣區建設的地位，已上升為國家進入新時代內地與港澳合作的新部署，以及擴展為國家對外開放新方略。粵港澳大灣區建設在全國經濟社會發展和改革開放大局中的重要戰略地位更加明確。建設粵港澳大灣區的重要意義充分體現在豐富“一國兩制”的內涵；集中反映在，對外配合建設“一帶一路”，對內推動泛珠三角區域合作。粵港澳大灣區的主要目標在於：致力
  • - 16 - 澳門思路‧總第五期打造世界級新經濟區域，增強科技創新、擴大國際合作、提升優質生活，建設內地與港澳全面合作示範區。我們應該承認，澳門在粵港澳大灣區當中，整體經濟規模較小，產業較單一。但是，我們更應該看到，澳門具有不可替代的“一國兩制”制度優勢，以及自身獨特優勢，包括自由港所形成的開放型經濟、多元文化共融的特色、與葡語系國家的傳統聯繫，以及經過長期發展，尤其是澳門特別行政區成立以來，實現了經濟跨越式發展、民生不斷改善、社會維持穩定的局面。深刻認識澳門自身的優勢和劣勢、地位與作用，對澳門深化粵港澳大灣區建設，開拓發展空間，增強自身競爭能力，具有重大的意義。（二）澳門建設粵港澳大灣區開局良好及持續推進2017 年 7 月在習近平主席見證下，國家發展和改革委員會與粵港澳三地政府簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》，進一步明確了澳門發展的定位是“一中心（世界旅遊休閒中心）、一平台（中國與葡語國家商貿合作服務平台）、一基地（以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地）”。自此進入了大灣區建設的新階段。2018 年 8 月，中央政府成立了“粵港澳大灣區建設領導小組”，體現了中央強化大灣區建設的頂層設計和統籌規劃。同年 11 月，澳門特區政府成立“建設粵港澳大灣區工作委員會”，落實部署粵港澳大灣區建設的短、中、長期規劃。2019 年 2 月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式頒佈，標誌著大灣區建設由開局起步向縱深發展。澳門特區政府為配合進一步對接國家總體規劃，於同年 6 月 6 日公佈特區五年發展規劃附件─“澳門特別行政區參與粵港澳大灣區建設”。現屆特區政府成立後，繼續堅持把大灣區建設放在施政的重點，不斷推進澳門與橫琴的深度合作發展。（三）澳門建設粵港澳大灣區的挑戰與機遇粵港澳大灣區的“一個國家、兩種制度、三個關稅區”的制度安排，在新冠肺炎疫情前就是深化相關建設的新問題、新挑戰。在此次疫情發生初期，兩地為加強防疫工作，保障居民生命與健康，都實施了嚴格的隔離病毒措施，其中通關限制，導致了人流、物流、資金流大幅減少，本地經濟下跌明顯。與此同時，粵港澳大灣區的互動交流、合作項目也受到很大影響，無論是官方或民間相關的交流與合作項目發生了停辦、延期等不同程度的變動。澳門是一個開放的外向型經濟體，通關暢順、便捷是首要的前提條件。當通關受限，對
  • - 17 - 防疫常態化：澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇本地經濟、就業及區域合作都有沖擊。據澳門統計暨普查局的統計資料顯示，2020 年上半年，澳門入境旅客近 327 萬人次，同比減少 83.9%。2020 年 6 月，澳門幸運博彩毛收入為 7.16億澳門元，同比跌 97%。2020 年第二季澳門的總體失業率為 2.5%， 2020 年第二季度的本地生產總值 347 億澳門元，實質變動率為 -67.8%。2020 年，將是回歸以來澳門特區政府第一個赤字財政預算的年度。澳門在防疫常態化的背景下，推進粵港澳大灣區建設出現新的挑戰，主要包括：在全球疫情仍未受控的情況下，大灣區城市群的通關未能全部開放，人流、物流及資金流未能回復正常；雖然澳門自 2020 年 9 月 23 日起，已恢復內地到澳門的自由行簽證，但仍需持有兩地互認的健康碼以及有效的核酸檢測證明才可過關，粵康碼與澳康碼還未能完全互通互認，相互轉碼存在技術性及操作性問題。這不利於對手機應用程式不大熟練的群體使用，包括部份長者、殘疾人士、土生葡人等；雖然 2020年的國慶節疊加中秋節，也未能催旺澳門市場環境，從 10 月 1 日至 8 日訪澳總旅客逾 15.6 萬人次，較 2019 年的國慶黃金週日均旅客人次下跌86%，酒店及公寓的平均入住率為 43.6%，較 2019 年同期下跌 50.4 個百分點；2 內地包括大灣區的旅遊、會展、科技等多個領域的合作未能恢復到新冠肺炎疫情之前的水平等等。辯證地看，事物總有兩個方面，防疫常態化亦為推進粵港澳大灣區 建設帶來機遇，包括有，倒逼澳門加快智慧城市建設，推動線上活動增多，線上線下結合的運作新模式被廣泛運用。互聯網＋、大數據、區塊鏈等科技手段進一步被社會所認識，公共管理部門更注重學習和應用新科技手段；推進了澳門健康城市建設，居民普遍增強了自身健康衛生的管理，例如，參與政府推行的 2020 年秋季免費接種流感疫苗的居民與以往相比明顯增多；進一步注重環境保護與生態文明，自律地遵守政府防疫指引，遵守出入境相關的防疫規定；防疫常態化保障了大灣區交流合作的逐步恢復和擴大，如先後設立的“粵港澳大灣區青年資訊平台”、“粵港澳大灣區就業資訊平台”逐步受關注，具資格粵澳兩地牌車輛恢復通行，粵港澳大灣區綠色金融聯盟成立，橫琴粵澳深度合作區加快建設，橫琴的青年創業谷順利運作，橫琴新街坊項目穩步推進，澳珠口岸設施建設不斷優化，創新通關模式。據 2020 年 8 月 18 日澳門特區新聞局報道，橫琴新口岸旅檢通道開通儀式在當日上午舉行，下午三時正式開通，行政長官賀一誠於開通儀式致辭時表示，這是繼港珠澳大橋珠澳口岸後，又一個採用合作查驗，一次放行新型通關模式，實行 24 小時通關。它的開通具有三方面的重要意義：第一，翻開了粵澳合作開發橫琴的新篇章。第二，推動了澳門與珠海基建進一步聯通。第三，展現了“一國兩制”強大的生命力。2 澳門日報手機版─ APPS ON GOOGLE PLAY 2020-10-09 21:10
  • - 18 - 澳門思路‧總第五期目前，國家正推動形成以國內大循環為主導、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為澳門深化粵港澳大灣區建設提供了新的機遇，澳門必須把握機遇，加強與大灣區的協同發展，融入國家新發展格局。三、防疫常態化下深化大灣區建設的對策從短期看新冠肺炎疫情在全球大流行仍未有效控制，防疫常態化必須堅持，從長遠看，流行性病毒將與人類共存，防疫常態化不可避免地成為普遍現象。在此背景下，深化大灣區建設的對策應著力於兩個層面，一是提高思想認識，二是加強制度建設。澳門應充分發揮“一國兩制”的制度優勢，以及自由港、獨立關稅區的特殊優勢，加強與大灣區城市群的合作，積極配合國家在公共衛生健康領域的治理，爭取中央政府更大的支持，不斷在提高思想認識，加強制度建設兩個層面上做好、做細、做實。第一，增強對防疫常態化的認知能力。澳門可利用對外資訊及交流暢通的特色，加強與大灣區的相互交流，資訊分享，借鑒學習，合力推動大灣區科學防疫、文明生活、健康環境的宣傳教育。充分發揮政府、學校、家庭、社會合作的積極性，持續提高思想認識的質量與水平，努力將思想認識轉化為自覺行為，為防疫常態化下，推進大灣區建設築牢思想根基。第二，提高對構建人類命運生命健康共同體的認識，加強對相關理念的宣傳教育工作。通過廣泛的、多元的宣講和解說，讓廣大居民，尤其是處於防疫抗疫主導地位的政府各部門都能深刻理解到，做好防疫常態化工作是實踐構建人類生命健康共同體的具體行動之一，是推進“一國兩制”偉大實踐的重要部署。澳門必須將視野從大灣區建設擴闊到國家戰略，國際治理的層面認識，從而加深行動的統一性和規範性。 第三，以創新引領，謀劃大灣區體制和機制的對接。在大灣區高層決策、頂層設計的基礎上，盡快理順大灣區內存在的法律法規差異性及共通性，及時協商建立必要的銜接機制和法律法規，以擴大共通性，縮小差異性，落實大灣區共商、共建、共贏的制度建設。第四，健全和完善防疫常態化的機制。必須建立大灣區高層公共衛生治理領域的聯合機制，例如聯防聯控合作機制、人流物流資金流的協調機制等。可在橫琴設點，先行先試，設立大灣區防疫常態化的新型制度模式，增強資訊交流，降低對人流物流資金流限制的影響。共同設計跨區域安全健康城市建設的發展戰略與實施路徑，以推進大灣區建設。第五，共同努力提高通關的便捷性。通過科學評估、科技合作加快大灣區健康碼的互認功能，並逐步形成大灣區“一碼通”，促進大灣區內人流與物流早日恢復疫前的正常水平；用科技手段提高通關人流與物流安檢的質量和效率，保障大灣區的進出口食品、用品和治安
  • - 19 - 防疫常態化：澳門建設粵港澳大灣區的策略選擇等的安全等等。第六，科學運用“逆週期”的經濟理論，推動行業在經濟下行時運用經濟興旺時的擴張性措施，倒迫經濟止跌回升。例如，加大投資、擴大財政支出、增加消費支出、擴充就業等等。目前，澳門特區政府已增加了基建性的投資，也透過消費卡促進消費，但因經濟下跌幅度遠超救經濟、促就業的力度，所以整體效果不顯著。政府應除了增加基建性的投資外，更應增加服務性的、包括社會服務性的投資。政府應起主導作用，帶領行業參與現時質優價廉，或有前景的內部或大灣區的投資項目。政府應透過資助與培訓結合的方式幫助企業或社團增加本地居民就業，同時，政府有必要在持續完善人才引進和外僱輸入機制的基礎上，引入本地不足的技術人才，以及必需的外僱。第七，創新大灣區的旅遊合作模式。在防疫常態化背景下，不可避免地會出現局部性、區域性的人流、物流的限制，澳門作為開放型、國際性的旅遊城市，通關受阻將拖慢世界旅遊休閒中心的建設。澳門特區政府應更主動與內地相關部門加強協調，促進通關限制逐步減少，吸引人流物流資金流加速流動，推動經濟回暖，保障居民就業。由於旅遊業是澳門的主體產業之一，可從旅遊業著力，創新大灣區的旅遊合作模式，例如推動大灣區導遊認證互認，讓推動多年的“一程多站”旅遊產品，真正在大灣區內落地實施，從而提升大灣區旅遊的國際影響力。建立與完善大灣區旅遊業服務質量、管理水平標準化的機制，為走向大灣區旅遊一體化創造基本條件。第八，促進大灣區城市群優勢互補，助力澳門經濟適度多元。澳門具有中西文化與人文交往匯聚的深厚歷史底蘊，近十多年來又建成了多座集旅遊、休閒、會展、娛樂於一體的現代化綜合場所，澳門可借助推動旅遊大業態的建設，帶動相連的酒店、飲食、零售、會展、文創、體育、中醫治療與養生，綠色金融等多業升級轉型、創立品牌，開拓發展。同時，澳門可利用中葡平台的獨特優勢，積極參與大灣區建設，融入國家發展大局。澳門可在確保聯防聯控安全的情況下，通過大灣區的優勢互補，建立大灣區城市群的旅遊、休閒、會展、娛樂協同發展機制，以此帶動相連行業的創新發展。從帶旺大灣區內部消費，到向內地各省市幅射。當國際環境趨好時，可共同開拓國際市場。第九，精準、細化扶持中小企業政策，加快優化營商環境，協助中小企業更好地參與大灣區建設。澳門的中小企業佔澳門企業總數九成以上，這些企業是澳門經濟建設不可忽視的力量，是就業市場穩定的助動器，特區政府需在不斷優化現有相關條件的基礎上，及時推出適應防疫常態化的新政策，尤其要在協助企業參與大灣區建設，擴闊發展空間，增強競爭力方面加大力度，做細做實。例如，協助企業到大灣區交流學習，推廣產品。共商制訂大灣區中小企業的優惠政策，吸引大灣區相關企業互聯互動，互補優勢，共同提高生產優質產品和
  • - 20 - 澳門思路‧總第五期提供高端服務的能力和水平，滿足廣大居民的消費需求，讓大灣區社會各業及民眾有更大的獲得感。第十，建立及健全大灣區醫療衛生相互對接的協調機制，加快填平相互阻隔的缺口和陷阱，以適應大灣區在防疫常態化的情況下，解決人員滯留或緊急醫療的問題。例如通過交流培訓，手術指導及遠程醫療等活動，互相借鑒經驗，以及加強醫療政策配合等，促進大灣區醫療衛生的質量提升，逐步實現醫護人員資格認證的互認。積極協調大灣區醫療費用相互銜接的問題，進一步為大灣區人員流動，工作、投資、居住、養老等提供更便捷、安全的條件。澳門可以橫琴為試點，先行先試，創新模式。第十一，在防疫常態化的背景下，進一步增強教育與人才培養的水平和能力。當今世界的綜合國力競爭，始終是人才競爭，而教育是人才培養的根本途徑，因此，防疫常態化更需要加大力度推動教育與人才培養的全面發展，更需要加強與大灣區在教育與人才培養的全方位合作，尤其是加大力度對青少年一代的培養。例如，推動教育與人才培養的線上線下共融的合作，鞏固並開拓大灣區教育與人才培養基地，助力愛國愛澳教育，以及科普、科技交流。建立大灣區教育聯盟，互補雙方的教育優勢，提高人才培養能力和水平。通過教師的交流培養，提升教師教學與科硏能力，協商建立教師資格、職稱的互通互認機制，促進大灣區教育與人才培養共同發展。第十二，加快本地基礎設施建設，推進大灣區基礎設施的連接。澳門需充分利用防疫常態化初始階段，因通關仍有多項限制，人流並未暢旺的機會，完善本地的基礎設施建設，包括道路、口岸周邊環境的優化、與大灣區對接的工程，如青茂口岸建設、輕軌與口岸的對接等等。相關工程既可以創造就業職位，增加職業培養和技術教育，為未來口岸管理、輕軌營運管理儲備人才，為未來通關暢順提供條件。總而言之，澳門在防疫常態化的背景下，必須加強參與粵港澳大灣建設的戰略信心，保持發展定力，要更主動和自覺地利用好澳門的獨特優勢，結合“一中心，一平台、一基地” 發展定位，努力發展經濟，改善民生，推動經濟適度多元。澳門在大灣區建設中，一方面要堅持提升自身發展素質和能力，另一方面要拓寬發展空間，使澳門居民可以實實在在地獲得更多的發展機會和成長空間。
  • - 21 - 澳門經濟的雙重適度多元化博彩一業獨大，是澳門經濟的現實。當受到公共衛生事件（例如 SARS 或新冠肺炎疫情）、自然災害或消費偏好改變影響的時候，以博彩為主的一業獨大的經濟結構比較容易受到衝擊。為了改變這種經濟結構，澳門的社會共識是積極推進澳門經濟適度多元化。這個思路誠然是正確的，但是應當注意，這並非唯一的解決之道。事實上，博彩業內部的適度多元化也是值得考慮的突破瓶頸的方式之一。澳門博彩的一業獨大，實際上是娛樂場幸運博彩一業獨大，其他博彩形式，例如互動博彩、體育博彩、動物賽跑博彩以及彩票等，或者完全沒有發展，或者所佔比重很小。根據其他地區的經驗，如果發展得當，娛樂場幸運博彩之外的其他博彩形式對於抵禦經濟衝擊也能起到相當重要的作用。有鑒於此，本文致力於探討博彩業內部與外部的雙重多元化。在博彩業內部多元化中，體育博彩以及彩票的發展都值得重視，而在博彩業外部多元化中，如何利用好橫琴將是澳門經濟適度多元化能否成功的關鍵。本文將首先探討博彩業內部的適度多元化，然後以會展業為例，討論在粵港澳合作的大前提下非博彩業的經濟適度多元化。一、新冠肺炎疫情及其他因素對澳門經濟的衝擊2019 年底以來爆發的新冠肺炎疫情，已經給澳門博彩業帶來重大打擊。受該疫情的影響，澳門以及世界各地採取了嚴格的通關措施，造成遊客及博彩收入的大幅下降。2020 年 7月，澳門的博彩毛收入僅為 13.44 億澳門元，按年大幅收縮 94.5%，連跌 10 個月。首 7 個月合計，博彩毛收入為 350.64 億澳門元，同比跌幅擴大至 79.8%。1 換言之，2020 年 7 個月的澳門經濟的雙重適度多元化王長斌 *　 謝靜珍 ** * 王長斌，思路智庫常務副理事長、澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任、教授。 ** 謝靜珍，思路智庫會員，博士。1 澳門博彩監察協調局統計資料：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/DadosEstat_mensal/2020/index.html.
  • - 22 - 澳門思路‧總第五期博彩收入，大概相當於過去 1 個月的收入，澳門財政自回歸以來第一次出現赤字。儘管不存在絕對的可比性，但根據 2003 年 SARS（內地稱非典型性肺炎，簡稱“非典”）後博彩旅遊業的恢復期，可以對本次疫情後的博彩旅遊業恢復期進行大致的分析與預測。2003 年 4 月 2 日，世界衛生組織因 SARS 爆發對我國的廣東和香港發佈旅行警告，同年 6月 24 日，北京解除警告，是我國最後一個解除警告的城市。因此，整個 SARS 疫情管控歷時大致兩個半月。為盡快恢復旅遊，2003 年 7 月 9 日，國家旅遊局發出《關於恢復跨省區市旅遊和出境旅遊經營活動的通知》，正式解除對跨區旅遊及出境旅遊的限制，然而人們對出遊仍心存忌憚。雖然全社會都在期待 SARS 過後旅遊行業可以全面恢復，但並沒有出現井噴式增長。儘管 2003 年下半年客流有所反彈，但直至 2004 年第二季度，SARS 疫情對旅遊業的影響才算消失。也就是說，2003 年 SARS 疫情結束後的近一年左右的時間，我國的旅遊業才得到恢復。對於新型冠狀肺炎疫情，儘管目前我國的疫情已經得到了有效的控制，但國外疫情仍在蔓延，足可見本次疫情的長期性、複雜性和艱巨性。在這樣的情境下，旅遊業的恢復期很大概率會超過一年的時間。如果國內的疫情出現反復，恢復期可能會更長，不排除需要二至三年時間才能完全恢復的可能性。一些國際機構的研究也顯示，旅遊業的恢復期不會在非常短的時期內發生，例如，世界旅遊組織專家小組的調硏顯示，儘管一些國家的旅遊業會在今年的最後一個季度看到復蘇跡象，但主要的恢復還是需要等到 2021年；牛津經濟研究院（Oxford Economics）旗下諮詢公司 Tourism Economics 預測，因疫情降低的旅遊需求可能要到 2023年才會回到以往水平。據此，我們似乎可以推斷，本次疫情後旅遊業的恢復期會比 SARS 疫情後需要更長的時間，對相關舉措的要求會更高，難度會更大。即使有關疫苗能夠在今年底或明年初推出，並有效地阻止新冠肺炎疫情的擴散，預計澳門博彩業的復蘇亦至少需要一年左右的時間。如果由於病毒變異、疫苗不足以阻止新冠肺炎的擴散，澳門博彩旅遊業的復甦所需要的時間更長。在筆者落筆之時（2020 年 9 月），最壞的時間似乎已經過去，但恢復到理想的水平需要時間，無論是政府還是相關的企業都需要做好打“持久戰”的準備。除了公共衛生危機外，目前對澳門能夠產生較大潛在影響的是中美衝突。中美貿易戰已經升級為全面的中美博弈。整體而言，從經濟的角度看，中美博弈對於澳門將帶來間接影響。這是因為，澳門博彩業依賴於內地，澳門遊客的 70% 以上來自於中國內地，而且，據統計，內地遊客在澳門的人均消費水平，遠遠高於其他地區的遊客。中國內地之外，香港、臺灣、韓國等亞洲地區的遊客又佔主要部分，從美國來的遊客很少。因此，只要內地經濟好，澳門的經濟就不會差。只有當中美博弈而導致中國內地經濟大幅度下降的時候，才會導致澳門受到顯著的負面影響。因此，在其他條件不變的情況下，中美博弈對於澳門經濟產生間接影響。
  • - 23 - 澳門經濟的雙重適度多元化但是，由於美資博彩企業的存在，上述情況可能變得比較複雜。在澳門的六大博彩企業中，金沙、永利、美高梅，可以歸入美資企業的範疇（美高梅特殊一些，屬於美資與華資的合資企業）。從 2019 年第三季度的統計看，各博彩企業的市場份額如下：（1）金沙 Sands China: 24.1%；（2）銀河 Galaxy: 21.4%；（3）新濠 Melco: 15.8%；（4）永利 Wynn: 15.3%； （5）澳博 SJM: 14.3%；（6）美高梅 MGM: 9.1%。其中，金沙市場份額第一，永利第四，美高梅第六。三個美資企業合起來，共佔市場份額的 48.5%，接近總體市場份額的一半。由於美國最近採取措施，阻止華為、抖音等中國企業在美國開展業務，因此，如果情況繼續惡化，不排除中國政府採取報復手段，阻止美資企業在中國開展活動。這對於澳門經濟可能產生重大影響，在幾年的時間內可能重創澳門經濟。美國內華達大學榮休教授 William Thompson 曾經撰文指出，政治因素、與西方國家尤其是美國的關係、颱風、地震等自然災害以及賭客特別是貴賓客疲勞（指賭客接觸博彩的機會增加後會喪失對博彩的新鮮感，從而減少參與博彩活動的次數及金額），都是可能對澳門的博彩經濟帶來負面影響的因素，澳門應當採取措施提早應對。2二、博彩業內部的多元化面對新冠肺炎及其他可能的壓力，積極推進澳門經濟適度多元化當然是解決途徑之一。但是，其一，由於資源的局限，經濟多元化不容易在澳門建功。其二，多元化只能是適度多元化，而不是放棄博彩業的發展。因此，作為應對博彩收入下降的對策之一，可以考慮從博彩業本身的改革下功夫，其中，體育博彩以及彩票的發展尤其值得考慮。（一）解除對於體育博彩及動物賽跑博彩的限制，推動博彩的“中場化”與“娛樂化”。現有法律禁止娛樂場幸運博彩承批公司經營其他形式的博彩，例如體育博彩、動物賽跑博彩以及彩票等，3 該規定對於體育博彩、動物賽跑博彩以及彩票的發展構成了一定障礙。建議採取以下措施，推動博彩業走“中場化”與“娛樂化”的路子。第一，取消博彩企業不能經營體育博彩及賽馬等互相博彩的限制。在美國拉斯維加斯，2 William N. Thompson, Two Countries, One System: Las Vegas and Macau—Sharing the Future, Gaming Law Review and Economics, Vol. 16, Number 3, 2012.3 參見《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第 16/2001 號法律制度）第三條第六款。藍色字取消
  • - 24 - 澳門思路‧總第五期賭場可以同時經營體育博彩和賽馬等投注。每當有重大賽事，很多美國人專門到拉斯維加斯觀賞、下注及消費。而在澳門，每當遇到重大賽事，例如四年一次的足球世界盃，許多人就不來或少來澳門，選擇在家裡看球並通過違法網站下注。所以，在澳門，每當有重大體育賽事的時候，澳門的博彩收入就趨向減少。澳門應當扭轉這一局面，讓重大體育賽事變成澳門的體育及博彩賽事，吸引旅客前來澳門，既增加博彩收入，也增加消費收入。第二，挖掘彩票等博彩活動的潛力。近二十年來，彩票在中國大陸的銷售收入節節攀升。而在澳門，彩票的銷售收入非常少，少到甚至可以忽略不計。這並非人們不喜歡買彩票，關鍵可能是沒有適銷對路的產品以及方便的購買渠道。在澳門，不少小販違法銷售香港的六合彩，說明彩票還是受到普通人的歡迎。建議澳門重視彩票這一品種，開發出人們喜歡的彩票品種，並建立以自然人商業主為主的銷售渠道，既增加博彩收入，又增加中小企業收入。澳門每年有三、四千萬的遊客，彩票應該有一定的市場。第三，更大範圍地開放博彩市場，促進博彩業的競爭。具有激烈競爭性的博彩業其實是經濟多元化的強有力推手。眾所周知，博彩服務具有同質性。也就是說，博彩的各種玩法大同小異，在一個娛樂場玩與在另一個娛樂場玩，就所玩的遊戲本身而言，沒有本質區別。所以，博彩經營者很難像經營其他行業那樣，通過獨特的博彩產品吸引顧客，他們必須另闢蹊徑，發展博彩服務之外的其他產品或服務，增強自己對顧客的吸引力。博彩產品具有同質性這一特殊性質，決定了博彩企業在存在競爭的狀態下，必然走經濟多元化之路。澳門博彩業自身的發展充分說明這一道理。賭權開放之前，澳門的娛樂場就是單一的娛樂場，幾乎沒有非博彩的元素。賭權開放之後，博彩市場開始有競爭了，博彩公司也開始大建豪華酒店、購物中心、會展廳以及各種表演場所。這其中自然有政府要求的因素，但主要是競爭使然。所以，博彩政策應當始終著眼於推動競爭，而不是壓制競爭。只有開放博彩市場才能最大程度地促進競爭，促使博彩企業的產品或服務更加多元。美國拉斯維加斯從賭城成功轉型為娛樂休閒城市，並非政府努力的結果，而是博彩企業競爭促成的。博彩業的進一步開放，可能會引起內地政府的擔憂，但如果向內地政府解釋清楚，堅定地走“中場化”與“娛樂化”的路子，對內地的負面影響其實比單純發展博彩要小很多。三、融入粵港澳大灣區，促進澳門經濟的適度多元化。以會展業為例，世界上結構單一的經濟體，因某種不期然的因素出現，而導致主導產業迅速衰退、以致整個經濟體一蹶不振的情況，在所多有。為防止這種情況的出現，保證經濟的長期繁榮，澳門政府一直提倡經濟適度多元化，其中會展業，國際上通常稱為 MICE 產業，
  • - 25 - 澳門經濟的雙重適度多元化包括會議（Meeting）、獎勵旅遊（Incentive tour）、大型會議（Convention/Conference）及展覽會（包括節事活動（Exhibition/Event）等是被寄予厚望的產業之一。由於各界的持續努力，近年來，澳門會展業取得引人矚目的進展。儘管如此，該產業目前發展的規模還比較小，尚不足以撐起一片新天地。適逢《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出台，澳門被列為粵港澳大灣區四大中心城市之一，筆者以為可以此為契機，借粵港澳大灣區之東風，突破澳門資源稟賦的局限，促進澳門會展業的更大發展，同時發揮澳門作為中心城市的帶動、輻射作用，為粵港澳大灣區的發展作出切實的貢獻。從世界範圍看，會展業對於經濟的貢獻，遠遠超出會議、展覽帶來的直接經濟收入，它對於交通、通訊、旅遊、物流、廣告、餐飲、房地產、金融等相關產業具有明顯的帶動作用，這是該產業備受推崇的重要原因之一。一方面，與會者在參會期間，僅對餐飲一項的需求往往就很可觀。業界的普遍做法是，如果是規模較大的會展，只要展覽主辦者承諾消費一定數量的餐飲，承辦會展的酒店往往可以豁免場地費。另一方面，參會者在公務之餘，往往借機觀光、購物、欣賞表演、品嘗當地美食以及進行其他消費活動。據統計，會議參與者的消費能力遠大於一般遊客的消費能力。澳門統計暨普查局的資料顯示，以參加會議及展覽為主要來澳目的之旅客，其人均消費比整體旅客的人均消費高出 83.8%。從另一個角度看，參與會展的旅客絕大多數是留宿旅客，而留宿旅客的人均消費大幅高於不過夜旅客的人均消費。在澳門，2017 年，留宿旅客的人均消費約為不過夜旅客的 3.8 倍，而來自留宿旅客的總消費是來自不過夜旅客的總消費的 4.3 倍。換言之，以參加會議及展覽為主要來澳目的之旅客，正是澳門夢寐以求的“優質旅客”。國際上，會展的產業帶動係數約為 1:5-10，即會議、展覽的直接收入如果是 1，所帶動的相關產業的收入則為 5 至 10。在美國，會展業的聯動效應可達到 1:10；在香港，會展業的聯動效應約為 1:5.3（金輝主編《會展概論》第 11 頁，上海人民出版社，2004 年）。具體到澳門，根據澳門統計局的資料，會展對於住宿、餐飲、零售、廣告、表演以及博彩等消費領域具有明顯的促進作用。2017 年澳門統計暨普查局所作的《會展產業附屬帳》的試算結果顯示，隨著會議數目增多及規模擴大，會展活動在澳門各主要相關行業的需求總額連年增加，2015 年為 24.5 億澳門元，而 2016、2017 年分別增加到 32.2 億、61.1 億澳門元。在扣除中間消耗後，會展活動的增加值總額從 2015 年的 14.4 億澳門元增至 2016 年的 18.1 億澳門元，2017 年更大幅度增至 35.5 億澳門元。2017 年會展活動的增加值總額比 2015 年增加了 146.6%。在 2017 年的 35.5 億增加值中，由會展而產生的各主要相關行業的增加值分別為：酒店業 10.0 億元，運輸及倉儲業 1.4 億元，飲食業 0.9 億元，零售業 0.7 億元，廣告、會展籌辦及其他相關服務為 4.0 億元，博彩業為 18.4 億元。因此，在會展這個行業，會議、展覽
  • - 26 - 澳門思路‧總第五期在很大程度上起到平台或媒介作用，政府希望通過會展，帶動相關行業的發展。會展業的發展需要食、住、行、遊、娛、購幾大要素的強力支持。經過多年的發展，澳門已經在這些要素上積累了不少優勢。澳門擁有全亞洲最大型的綜合會議及展覽中心，可提供 70 多間酒店共計三萬多間客房，這些酒店從二星級到五星級不等，可提供不同層次的會展設施，以及滿足參會者的居住需求。澳門有各式各樣的購物區，從中式古董店、人來人往的跳蚤市場到集合了眾多著名品牌的購物中心，可滿足遊客的多層次購物需求。澳門是一個中西文化交融的城市，擁有令人讚嘆的世界歷史建築群和極具現代化的都市建築物。澳門的中葡傳統文化交融一一反映在其生活習慣、飲食文化、建築和慶祝節日當中，獨居特色的文傳統對於旅客頗具吸引力。澳門美食已經享譽世界，被聯合國教科文組織評定為“創意城市美食之都”。澳門還是文化、體育、娛樂之城，每年舉辦世界著名的大賽車賽事以及具有濃郁西方色彩的文化巡遊，旅客更可在各具特色的度假村內欣賞精彩的演唱會、表演等娛樂節目。此外，澳門還擁有一個獨特的元素：合法博彩。合法博彩對於不少具好奇心的遊客有吸引力。不少遊客來到澳門，主要目的之一是體驗博彩帶來的刺激與興奮。當然，過度博彩也構成發展會展業的一個障礙，主要是因為過度博彩影響內地政府鼓勵居民前來澳門的積極性。澳門應當採取有力措施，致力於發展娛樂性博彩，逐漸減少貴賓廳博彩的比重，培育澳門的正面形象，消除內地政府對於在澳門主辦會展的顧慮，發揮娛樂性博彩的正面作用。以上因素構成澳門發展會展業的基礎。但是，雖然坐擁這些優勢，澳門會展業的實際發展並不盡如人意。2017 年，澳門各行業增加值總額為 3,975 億澳門元（以當年生產者價格按生產法計算，下同），而會展業的增加值總額僅為 35 億澳門元，佔各行業增加值總額的 0.89%。2017 年，澳門四個新興產業的增加值總額為 321 億澳門元，其中金融業 258 億澳門元、會展業 35 億澳門元、文化產業 24億澳門元、中醫藥產業 3 億澳門元，會展業僅佔新興產業的 11%，尚遠遠落後於金融業（佔比 81%）。因此，會展業成為澳門的具有一定分量的產業，還有很長的路要走。澳門會展業的增加值不高，會展規模較小可能是一個重要原因。本澳 2017 年共舉辦1,285 個會議活動，200 人或以上的會議活動只有 240 個，佔 18.7%，此外一千多個，也就是80% 以上的會議活動，都在 200 人以下。在澳門舉辦的會議活動中，人數最多的是 10-49 人的小型會議，佔全部會議數量的 49.2%。會議規模大，參加的人數多，對於澳門經濟的貢獻才會多。在拉斯維加斯 — 與澳門同為博彩城市，其會展業相當發達，幾百上千人的會議非常普遍，甚至數萬人參加的會議也不鮮見。而在澳門，千人以上的會議已屬少見，萬人以上的會議基本沒有。影響會議規模的，有兩個重要的因素，一是酒店客房數目，二是進出便利條件。與拉斯
  • - 27 - 澳門經濟的雙重適度多元化維加斯相比，澳門在這兩個方面還存在不小的差距。拉斯維加斯現有超過 14 萬間酒店客房，而澳門只有不到 4 萬間酒店客房。在這些酒店客房中，絕大部分由賭客和一般旅客佔用，留給會展業的並不多。澳門面積只有三十多平方公里，現有土地中已經沒有太大的空間用來建造更多的酒店。如果靠填海獲取更多的土地，一是面積不可能太大，二是速度較慢，三是受制於多方面對土地的需求，因此，澳門短期內恐難以滿足會展業對酒店客房的需求。從進出的便利性來看，拉斯維加斯雖然地處沙漠，但美國人可以自由前往，無須辦理任何證件，美國國內的展覽品或貨物不涉出入海關的問題。拉斯維加斯的機場是全球最繁忙的機場之一，與美國及世界其他許多城市有直飛航班，旅客，以及貨物，可以從世界各地方便地飛到拉斯維加斯。2018 年，拉斯維加斯國際機場共接待 4,970 萬名乘客。而澳門雖與中國大陸接壤，但在許多方面受制於人員及貨物的通關政策，並不十分方便。澳門機場規模較小，2018 年共接待約 850 萬乘客，大大落後於拉斯維加斯。當局雖有意擴大澳門機場的規模，但短期內亦難以快速提升機場的人員接待及貨運能力。因此，受酒店客房數目及進出便利條件局限，澳門很難承辦規模較大的會展活動。換言之，如果相關條件不獲得改善，澳門會展業難以獲得符合期望的發展。國家關於粵港澳大灣區的發展規劃，力圖促進區域內各種要素的進一步融合，促進區域內的協同發展，這為澳門突破資源稟賦局限、進一步發展會展業提供了可能。澳門與珠海接壤，尤其與橫琴相鄰，僅一河之隔。最近國務院批准橫琴建設國際旅遊島，目的之一就是為澳門建設世界旅遊休閒中心提供支援。澳門應當抓住這個時機，從合作發展角度，與中央及廣東省、珠海市政府協商，在橫琴或珠海其他地方劃出一塊比較大的區域，建造更多的酒店，並利用封閉的軌道交通，使該區域與澳門之間直接相連，方便旅客進出澳門。這個區域可以採用“澳大模式”，即完全由澳門管轄，澳門向珠海支付租金，並採取於珠海有利的其他措施，深化兩地合作；也可以考慮其他合作模式，關鍵是要創新通關制度，實現兩地之間的無縫連接。無論採取何種方式，目的都是實現兩地合作共贏，一方面讓澳門獲得更大的發展空間，另一方面發揮澳門作為中心城市對大灣區尤其是粵西地區及珠海的輻射作用，讓這些地區能夠享受到與澳門合作的紅利。澳門本身的機場雖然較小，但粵港澳大灣區卻擁有世界級的機場群。澳門應當加快與區內其他城市的合作，使澳門能夠最大限度地利用這些機場對會展業帶來的便利。香港國際機場是世界級的樞紐機場，與世界許多城市有密切的聯繫。如果利用得好，相當於澳門擁有了一個世界級的國際機場。港珠澳大橋已經把香港國際機場與澳門連接起來，目前的問題在於：第一，通關仍然比較麻煩，旅客從香港機場經港珠澳大橋來澳門需要兩次通關，耽誤不少時間；第二，大橋的貨物運輸功能還沒有發揮出來，展品或貨物經香港機場來到澳門仍然存在運輸不便的困難。澳門特區政府宜與香港特區政府加強合作，盡快消除障礙，解決存在的問
  • - 28 - 澳門思路‧總第五期題。除香港國際機場外，珠海國際機場也是近在咫尺，澳門應當考慮與珠海合作，探討珠海機場與澳門之間更加快捷的道路、橋樑連接以及更加便利的通關模式，使旅客、貨物、展品通過珠海國際機場直接來到澳門。香港、珠海以及澳門三個機場同時運作，同時考慮與深圳機場與碼頭的合作，應該能夠最大程度上滿足澳門會展業的需求。除了在空間及交通方面的拓展與合作之外，也可以採用區域內其他城市聯合開辦會展等方式推動會展業發展。澳門與區內許多城市處於一小時生活圈內，如果有需要，在一個以上的城市同時舉辦一個會議或展覽並非不可行；或者也可以利用會議、旅遊結合的形式，在一個城市（例如澳門）舉辦會展，組織到另一個城市（例如香港、珠海、深圳、中山、廣州）一日逰。國務院關於發展粵港澳大灣區的決策，為澳門發展會展業提供了諸多利好因素。澳門應當抓住這一契機，從多方面推動會展業的發展更上一層樓，使會展業早日成為澳門經濟的一個舉足輕重的產業。四、結束語從城市經濟的角度看，一個城市應當追求一定程度的專業化，就像一個企業必須有拳頭產品，否則長期下去只能在生存的邊緣掙扎。澳門的優勢產業就是博彩業，澳門之所以能在世界上佔據一席之地，是因為博彩業的發展令人矚目。因此，澳門必須盡心竭力把博彩業發展好，不能讓鄰近城市趕上或替代。但是，從另一角度而言，如果市場或外部環境發生急劇的變化，僅靠一個產業容易遭受毀滅性的打擊，例如過去一些靠資源開發而負有盛名的城市，可能因為資源枯竭或市場不再需要而陷入永久性的衰退。為了預防這種情況的出現，一個城市需要在專業化的同時，培育一些新的行業，為將來可能發生的變化或必須的轉型打一個基礎。這正是目前澳門面臨的情況。因此，澳門一方面要把博彩業經營好，讓其他城市難以望其項背。為今之計，除了繼續發展娛樂場博彩之外，還要注意博彩業內部的多元化，適度發展體育博彩以及彩票。另一方面，澳門也要利用博彩作為槓桿，發展會展、娛樂、餐飲等其他相關產業。由於澳門地方小，資源缺乏，因此，澳門的經濟多元化應當利用好“一國兩制”的政策，與其他地區尤其是與珠海合作，互惠互利，實現澳門的長遠穩定與繁榮。
  • - 29 - 新一屆特區政府的博彩業監管政策初探內容摘要：隨著幸運博彩經營合同即將在 2022 年到期，博彩業監管成為新一屆政府工作的重點之一。新一屆特區政府繼承了“適度規模、規範管理、持續發展”的博彩業監管政策框架，致力通過維持博彩業適度規模來推動經濟的適度多元，同時重點加強規管博彩中介人和打擊清洗黑錢活動，推廣負責任博彩。新一屆特區政府的博彩業監管政策面臨非博彩元素發展較慢、批給制度不夠靈活和細緻、博彩中介人監管未盡完善以及問題賭徒顯現等方面的問題。新一屆特區政府博彩業監管政策的改良應該著眼於通盤考慮博彩業的發展定位，增强批給制度的靈活性和精細性，全面加強博彩中介人的監管，提升負責任博彩的推廣成效。關鍵字：博彩業監管；適度規模；博彩中介人；負責任博彩賀一誠先生在《協同奮進 變革求新》的參選政綱中指出，將適時檢討博彩業政策，依法完善經營發展，“我們將在博彩業中期檢討已完成的工作基礎上進行《娛樂場幸運博彩經營法律制度》修改完善研究，做好相關法律法規修訂，制定合乎公眾利益、嚴密完善的依法監管制度，定期檢討和完善非博彩業務指標評價體系，盡力降低博彩帶給青少年和社區的不良影響，促進博彩行業依法有序健康發展，進一步推升澳門博彩的核心競爭力，並同時帶動綜合旅遊相關行業發展”。可見，檢討博彩業政策，很大程度上就是完善監管制度來提升博彩經營品質。新一屆特區政府特別突出了博彩業監管在博彩業政策中的重要地位。特區政府在二零二零年財政年度經濟範疇的財政年度施政方針中，著重對博彩業監管政策進行了闡述。本文試圖對新一屆特區政府的博彩業監管政策進行分析，梳理當前澳門博彩業監管政策的存在問新一屆特區政府的博彩業監管政策初探鄞益奮 * 　林奕珊 *** 鄞益奮，澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所所長，副教授，澳門思路智庫常務副理事長。** 林奕珊，澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心碩士研究生，澳門思路智庫會員。
  • - 30 - 澳門思路‧總第五期題，討論在 2022 年賭牌重新競投來臨之前，澳門如何進一步完善博彩業監管政策。一、新一屆特區政府博彩業監管的政策框架澳門第 16/2001 號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的公佈，突破了博彩業監管局限於批給制度的限制，將博彩業監管政策的範疇外擴到包括對博彩公司股東資格、博彩中介人執照、博彩公司的內部核查制度等方面的內容。新一屆特區政府在沿襲包括第 5/2004 號法律《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》、第 2/2006 號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》、第 7/2006 號行政法規《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》等法律法規的基礎上，貫徹“適度規模，規範管理，持續發展”的既定方向，形成了新一屆特區政府博彩業監管的基本政策框架。（一）適度規模，擴大非博彩元素回歸以來，博彩業作為澳門支柱產業的地位不斷強化和鞏固，拉動澳門經濟井噴式增長。然而，博彩業在快速發展的同時，也凸顯了博彩業一業獨大的內在弊端，讓澳門經濟承受著經濟失衡的高度風險。由此，近些年澳門特區政府產業經濟政策的基本取向是在保持博彩業健康穩定發展的基礎上來推動澳門經濟的適度多元，盡量減少澳門經濟的對外依賴性、脆弱性和高度風險性。保持博彩業健康穩定的發展，就需要調控博彩業發展的速度和規模，不讓博彩業發展得太快速太强大而造成對其他行業的虹吸效應，導致博彩業一業獨大的局面愈發不可調整。在澳門首個五年發展規劃（2016-2020）中，調控博彩業發展規模的政策立場非常鮮明：不追求博彩業外延規模擴大，著力促進內涵品質的提升。具體而言，澳門首個五年發展規劃還提出了兩個具體的發展指標來调控博彩业的规模，促進博彩業和非博彩業協同發展。一是堅持自 2013 年起的十年內，娛樂場賭枱數目控制在年平均增長不超過 3%，二是爭取到 2020 年非博彩業務收益佔幸運博彩企業總收益的比重由 2014 年 6.6% 上升到 9% 或以上。新一屆特區政府的博彩業監管政策，也非常明確地強調博彩業監管的首要內容就是要實現博彩業的適度規模，擴大非博彩元素，避免過度依賴博彩業，推進澳門經濟的適度多元，助力建設“世界旅遊休閒中心”。澳門特區政府二零二零年財政年度施政報告中明確指出，“博彩旅遊業作為澳門的支柱產業和優勢產業，是帶動其他行業發展的主導產業，也是維持澳門低稅制和自由港的經濟基礎。在一段時期內，保持博彩旅遊業健康穩定發展，仍是保持
  • - 31 - 新一屆特區政府的博彩業監管政策初探澳門經濟穩定的基礎和前提。從長遠計，需要加大力度促進經濟適度多元發展，構建較為多元的產業結構，為特區長遠可持續發展奠定牢固的根基”。（二）規範管理，規管博企依法營運。規範管理博彩業，就是促使各項博彩活動嚴格依法、公平合規地進行。在博彩業的規範管理中，新一屆特區政府重點强調的是做好博彩中介人規管工作以及審查娛樂場執行打擊清洗黑錢活動的工作。首先是監管博彩中介人。第 16/2001 號法律規定，博彩中介人是指在娛樂場推廣幸運博彩者，其工作是給予博彩者各種便利，尤其是有關交通運輸、住宿、餐飲和消遣等，而收取由一承批公司支付的佣金或其他報酬。博彩中介人可以是公司，也可以是自然人，也可選擇合作人，但需要領取准照，受到政府監督，也需要受到承批公司的監管。實際運作中，博彩中介人可以多種模式出現，除了常見的在博彩公司轄下娛樂場內開設意見貴賓廳的廳主之外，還可以是衛星娛樂場或者衛星角子機場的合作者，或是賺取佣金的曡碼仔。其次是監管打擊清洗黑錢活動。一般來説，“洗黑錢”是用來形容從非法或犯罪活動得到的金錢（dirty money）及來源合法但希望逃稅的金錢（black money），通過合法或不合法的來源或商業活動得來的金錢轉為合法的收入。澳門自 2006 年頒佈第 2/2006 號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》和第 3/2006 號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》以來，明確訂明了清洗黑錢的罪行及與恐怖份子及恐怖活動有關的罪行，制定一系列的措施來預防及打擊有關的不法活動。2019 年，澳門成為全球首個符合反清洗黑錢國際標準法律技術合規的會員，澳門特區打擊清洗黑錢及恐怖主義融資的工作績效得到了國家組織的認同。在以往工作成績的基礎上，新一屆特區政府將健全澳門反清洗黑錢制度作為博彩業監管中的主要內容之一。澳門特區政府二零二零年度保安範疇的施政方針明確提到了，“司法警察局和金融情報辦公室將進一步加強情報交流合作，並積極與跨部門反洗黑錢及反恐怖融資工作小組成員擬定長遠部署，完善澳門反清洗黑錢機制及相關法律，跟進亞太區反清洗黑錢組織對澳門在預防及打擊相關犯罪活動方面的建議，不斷健全本澳反清洗黑錢制度”。（三）持續發展，推廣負責任博彩。“負責任博彩” 是指在一個適度監管的環境下， 博彩者在參與博彩時不會對本人、家人、親友、其他博彩者、娛樂場員工的安康構成威脅，或對本地區及博彩者原居地帶來負面
  • - 32 - 澳門思路‧總第五期影響 1。自 2008 年澳門特區政府施政報告首次提出“負責任博彩”後，澳門特區政府致力協同博彩企業以及有關民間社團，加大力度防治病態賭徒和問題賭徒。2009 年以來，社會工作局、博彩監察協調局以及澳門大學博彩研究所聯合主辦年度性的“負責任博彩推廣系列活動”，向公眾宣傳負責任博彩意識，務求使澳門居民、博彩營運商、問題賭博防治機構、民間團體等能深入瞭解負責任博彩，加強居民和旅客對負責任博彩的認知。例如，2020年，“負責任博彩推廣”的推廣主題是“一‘瘋’家‘輸’”（Lost Control, Lose Family），活動共有六間社會服務機構參與，旨在提醒市民切勿沉迷賭博及提升家庭教育的重要性。此外，澳門各個主要賭場配置負責任博彩資訊亭或資訊站，加深市民對“負責任博彩”的認知；博彩企業及社服機構堅持舉辦多項教育培訓及各項社區活動，透過各項媒體宣傳包括：平面宣傳、電視電台廣播及社交媒體等管道，宣傳預防賭博失調訊息。在“負責任博彩”的政策引導下，澳門居民博彩參與率不斷下降。《澳門居民參與博彩活動調查研究 2019》研究結果顯示，澳門居民的博彩參與率及賭博失調流行率均持續下降：澳門 2018 年參與賭博的居民比率為 40.9%，比 2016 年大幅下降差不多 10%；而賭博失調流行率下降了 1.7%，為歷年最低，這顯示出社會各界共同推動“負責任博彩”取得了一定的成效。另外，資料表明，2019 年，澳門警方共查獲 245 個非法博彩網站，並透過向海外網註冊公司或伺服器寄存公司申請協助，成功遮罩其中的 177 個。新一屆特區的博彩業監管政策中也較為重視推廣“負責任博彩”，並重點打擊涉嫌偽冒或非法博彩網站。二、新一屆特區政府博彩業監管面臨的問題（一）非博彩元素發展較慢近年來，主要非博彩行業在博彩業的帶動下得到了發展。數據顯示，按增加值來看，1999 年至 2018 年主要非博彩業的增加值從 192.04 億元增加到 1690.04 億元，增加了 1498億元；博彩業增加值由 140.6 億元增加到 2208.41 億元，增加了 2067.81 億元；非博彩業和博彩業分別增長了 8.80 倍和 15.71 倍。主要非博彩業增加值近幾年處於較為平穩正向增長的態勢，而博彩業增加值在 2014-2016 年表現為負增長 2。其中，會展業、中醫藥產業、文化產業及特色金融產業等政府重點培育的新興戰略性產業取得了明顯的進步。1 馮家超、伍美寶：《負責任博彩：澳門模式及經驗》，《港澳研究》2015年第4期，第57-65頁。2 陳章喜：《澳門經濟結構演化特徵與適度多元發展》，《統一戰綫學研究》，2020年第5期，第37-44頁。
  • - 33 - 新一屆特區政府的博彩業監管政策初探雖然澳門經濟適度多元的發展取得一定的成效，但就整體而言，博彩業“一業獨大”局面並沒有得到根本性的改變，非博彩元素發展較慢。2018 年，澳門博彩旅遊業就業人數 8.36萬人，比 2017 年淨增 0.41 萬人；博彩業毛收入和旅客總消費佔國民生產總值比重分別為69.01% 和 15.82%，同期博彩及博彩中介業增加值高達 1711.07 億澳門元，佔澳門整體產業比重的 50.52%3。非博彩元素發展較慢，可以從澳門博彩旅游業消費客源和旅客來源地雙重單一的問題中得到進一步的説明。一方面，澳門旅遊業存在消費客源單一的問題。澳門博彩消費的客源主要是客人大部分是博彩消費客人。資料表明，2018 年，澳門各行業增加值 51% 來自博彩業，來自批發零售業、酒店業和餐飲業的增加值，合計才佔 12%，當中有很多是博彩消費客貢獻的。另一方面，旅客來源地單一的問題，主要指客源過度依賴內地客源。如 2019 年，旅客有 71% 來自內地。澳門周邊的人口大國包括印度、印尼、日本、菲律賓、越南、泰國、韓國，合計人口超過 20 億，但旅客總數才佔澳門總旅客量 5%4。非博彩元素發展較慢，一方面不利於澳門經濟適度多元的進程，另一方面，也不利於澳門博彩業本身的良性發展。有研究就指出了，澳門博彩業發展的新特徵之一是年輕旅客偏好非博彩業務。“旅客年齡段中開始出現一個代際斷層線：年紀較大的鐵桿賭徒傾向於玩百家樂，而且玩得很多；而在較為年輕的旅客眼中，賭博僅僅是他們澳門經歷的一部分”5。這就表明了，非博彩元素發展太慢，會阻礙博彩業吸引年輕人的客源，長遠而言也會阻礙博彩業的健康和持續發展。（二）批給制度不夠靈活和細緻按照澳門博彩法的規定，澳門博彩業實行批給制度，所有私人公司必須經過澳門政府的批給才能在澳門經營博彩活動。一直以來，澳門將博彩經營權視為公共財產，政府才擁有博彩經營權，政府之外的公司或實體要有獲得博彩經營權，就需要得到政府的委託和批給。澳門博彩批給制度又可稱為澳門博彩的特別牌照制度。它和註冊登記管理制度一樣，是國際博彩業反壟斷的兩種方案之一。“在特別准照制度下，娛樂公司在博彩業的獨家經營權被取消，代之以數家競爭的局面，澳門當前就是實行這種制度。註冊登記管理制度下，符合註冊管理條件的公司都可以進入博彩業經營，沒有數量的規定，政府可以通過對註冊條件、運作規則的特別規定，實施必要的監管措施。美國博彩業基本上實行的是註冊制，美國博彩公司的數3 《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，2018。4 曾忠祿：《澳門產業多元化戰略新思維》，《澳門日報》，2020年9月27日，A11版。5 袁持平、劉洋：《澳門博彩業發展新特徵及內部多元化發展戰略分析》，《港澳研究》，2016年第1期，第62-71頁。
  • - 34 - 澳門思路‧總第五期量也是全世界最多的”6。從 2001 年以來，澳門博彩批給制度的運轉已經將近 20 年，出現了靈活性和細緻性不足的問題。首先，澳門對賭牌的批給年限較長，靈活性不足。澳門博彩業的批給年限最長為 25年，有利於博彩業的穩定發展，但同時也降低了博彩監管的靈活性。“現行批給制度的最大缺點是僵硬、缺乏靈活性”7。當前，世界的博彩形勢與澳門已經形成競爭，周邊地區紛紛開設賭場。這種情況下，澳門需要有更加靈活彈性的制度進行應對。“從內部環境看，澳門長期以來是一個公司壟斷經營博彩業，用一個新的公司代換原有的公司，影響比較小，操作起來相對容易。如今澳門已經有六個公司，再用公開競投制度大規模代替現有公司已經顯得捉襟見肘。是故，澳門應當探討如何改革現有的批給制度，探討採用其他制度的可行性”8。其次， 澳門的博彩批給制度不夠細緻，只限賭牌量而不限賭場數目，從而衍生許多“衛星賭場”。澳門的賭場執照是按照每一家博彩公司來頒發的，即“一家一照制”，這種獨特的博彩發牌模式只限制了賭牌的數目，並沒有對每張牌照可經營賭場的數目做出限制，使得承批公司可以將賭場數量無限擴張 9。“衛星賭場”的存在，不僅衝擊了澳門博彩業由政府批給的理念，構成了監管隱患，也有損公眾對博彩業的信心。（三）博彩中介人監管未盡完善澳門大學博彩研究所在博彩經營權開放的中期檢討報告中指出，博彩中介人監管的主要問題包括：博彩中介人進出市場隨意性大、博彩中介人的放貸問題、中介人對博彩公司討價能力過大、利用合法商業博彩進行非法商業博彩活動、代賭客保管款項等問題 10。其中，放貸問題尤其值得關注。 從實際情況看，中介人一向是憑著個人經驗來確定向貴賓客提供信貸額度進行博彩活動的標準，主要取決與中介人對貴賓客還貸能力的信任。這就不可避免會出現當貴賓客無力償還後的壞賬問題。關鍵在於，不同地區對於賭債是否可以通過當地法律途徑追討並沒有一致的答案，且在區際司法互助安排還未引申到逃債範疇之前，以上的呆壞賬比率只是通過放貸人通過個人網絡或民間追討公司來維持 11。這就意味著，澳門博彩中介人的壞賬呆賬的解決，缺乏確實的法律保障，從而為澳門博彩業的健康、安全發展增添上了一定程度的不確定性。6 鄒小山：《國際博彩業發展的新趨勢及其監管》，《國際經貿探索》，2004年第5期，第43-46頁。7 王長斌：《澳門博彩批給制度的反思與前瞻》，《港澳研究》，2018年第3期，第35-44頁。8 王長斌：《回歸後澳門幸運博彩監管法律制度的創新與發展》，《港澳研究》，2020年第3期，第39-48頁。9 鄧澤宏、王丹：《澳門博彩監管體制存在的問題及改革構想》，《人民論壇》，2016年第4期，第229-231頁。10 澳門大學博彩研究所：《澳門幸運博彩經營權開放中期檢討：經濟、社會、民生影響及承批公司營運狀況》，2016年5月。 11 澳門大學博彩研究所：《澳門幸運博彩經營權開放中期檢討：經濟、社會、民生影響及承批公司營運狀況》，2016年5月。
  • - 35 - 新一屆特區政府的博彩業監管政策初探（四）問題賭徒顯現在博彩業的蓬勃發展之下，澳門本地受賭博影響的人數不斷增加。有的澳門本地居民養成賭博惡習後越陷越深，甚至逐漸演變為問題賭徒，其中不乏青少年 12。就此，有社會服務機構表示，近兩年每年至少有 4000 人次致電賭博輔導熱線求助，尤其青少年於朋輩之間或會有“成人禮”、“覺得自己大個仔大個女”，便會滿 21 歲時進入娛樂場“賭幾手”，或不少青少年尤其是大專生，相互之間會有所謂“必贏路數”，則會在朋輩間營造賭博氛圍，耳濡目染下，不少青年學生容易跌入賭博漩渦，約有 30% 至 40% 的求助者都是 25 至 30 歲的青少年，青少年賭博失調的情況更有年輕趨勢 13。三、新一屆特區政府博彩業監管政策的完善路向（一）通盤考慮博彩業的發展定位首先，應當明確博彩業帶動其他產業發展，促進經濟適度多元的責任與使命。博彩業是澳門的支柱產業，應在惠及其他產業、促成澳門實現世界旅遊休閒中心的目標上負有不可推卸的責任。事實上，2002 年澳門引進賭權開放以來，是希望國際博彩企業帶動經濟適度多元進程的，然而，結果不盡人意。“澳門當初引進這些國際博彩公司，就考慮到了它們在發展會展和休閒度假等產業方面的優勢，希望它們能在發展博彩業的同時推動會展、休閒度假旅遊業發展。但是多年來這些國際博彩公司並沒有這樣做”14。為此，政府可以借用 2022 年賭牌重新競投的時機，制定新的博彩法規，要求大型博彩企業為澳門產業多元發展貢獻力量。其次，澳門博彩業的發展定位要結合中央、結合內地的發展考慮澳門博彩業的定位，特別要從“一國兩制”的框架下進行思考。回歸後，在“一國兩制”的方針下，根據《澳門基本法》第 118 條規定，澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策，推動澳門博彩業及整體經濟突飛猛進，澳門也迎來歷史上發展的最好時期。在當前防疫常態化以及融入國家發展大局的整體經濟環境下，澳門在認真思考如何對接國家十四五規劃中，要重點考慮博彩業發展定位與融入國家發展大局的關係。“‘一國兩制’是國家規劃與澳門產業政策融合的基礎，而非障礙”15。澳門在制定博彩政策時，不能只顧自身發展，忽略對內地12 王心、陳曉宇、嚴強：《澳門博彩業的演變、問題與創新》，《閲江學刊》，2017年8月，第86-94頁。13 《疫下賭癮起家庭衝突微增》，《澳門日報》，2020年8月5日，B07版。14 陳廣漢：《澳門的二元經濟結構與政府在產業適度多元發展中的角色》，《港澳研究》2020年第3期，第33-38頁。15 史際春、蔡家波︰“十二五” 規劃與澳門產業政策對接的法治思考，法學雜誌，2015年第1期，第33-40頁。
  • - 36 - 澳門思路‧總第五期特別是大灣區內地城市的輻射角色。即使由於澳門特殊的產業結構無法對內地產業形成直接的輻射作用，但澳門博彩業可通過加强對內地發展的反哺等方面來實現與內地的密切對接。因此，新一屆特區政府在厘定博彩業發展定位中，既要從澳門本身的發展來定位澳門博彩業，也要從區域、國家乃至國際的層面來定位澳門博彩業，充分考慮澳門博彩業對內地經濟的促進作用。只有澳門與內地的經濟共同發展，才能最終確保澳門博彩業的持續發展。最後，要著重強調博彩業的社會責任建設。應凝聚廣泛的社會共識，制訂符合澳門社會利益的博企社會責任規劃，並在 2022 年賭牌競投條件中作為衡量指標，在承批合同中加入特別負擔和連帶的社會責任，比如改善從業員收入及向上流動的機會、澳門居民分享博企的盈利，等等；在博彩稅收分配方面 16，可考慮適當增加撥入社會保障基金的比例，優化居民的退休保障，同時增加撥入教育基金的比例，確保澳門教育興澳、人才建澳戰略的實現。（二）增强博彩批給制度的靈活性和精細性一方面，可以考慮用定期評估的方式來增加批給制度的靈活性。“鑒於現在已經有六個公司在澳門從事博彩經營，從市場穩定性角度考慮，即將到來的此次重新批給的數目可以確定為 6 個或 6 個以上，然後每隔數年（如 5 年）對博彩公司和博彩市場進行評估，根據評估結果決定是否增加批給”17 這種改革的好處在於，在國際博彩業競爭加劇的情況下，定期評估可較快反映市場需求，從而有利於澳門保持博彩業的國際競爭力。另一方面，推進“一家一照”制轉向“一間一照”制度，提升博彩批給制度的精細化程度。“ 一間一照”制是按每一間賭場來頒發執照的，是國際上比較通用的博彩業營業執照制度。“一間一照” 制具有以下幾方面優勢：其一，通過立法明確規定賭牌批給數量為六個，從法律上消除了以前“ 轉批給”帶來的“正牌副牌” 問題；其二，政府便於控制賭場發展的數目；其三，賭場監管更加方便，如當一家博彩公司旗下的某間賭場出現違規時，只是該間賭場的執照被吊銷，對持有牌照者所經營的其他賭場沒有影響 18。此外，“ 一間一照”制的實行，還可以為博彩稅徵收機制、賭場財產所有權等方面的改革奠定一定的制度基礎。16 注：澳門的特別稅包括三個部分。一是娛樂場承批公司按相當於博彩經營毛收入的36%交予政府；二是承批公司繳納一項相當於博彩經營毛收入1.6%的撥款，用以促進、發展或研究澳門文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為總值的公共事業；三是承批公司必須繳納相當於博彩經營毛收入1.4%的撥款，用以發展澳門城市建設、推廣旅遊及提供社會保障。三項稅、費總額約佔博彩毛收入的39%。參見：張齊安：《澳門博彩監管體制和政策借鑒》，《社會福利》，2009年第10期，第30-31頁 。17 王長斌：《澳門博彩批給制度的反思與前瞻》，《港澳研究》，2018年第3期，第35-44頁。18 鄧澤宏、王丹：《澳門博彩監管體制存在的問題及改革構想》，《人民論壇》，2016年第4期，第229-231頁。
  • - 37 - 新一屆特區政府的博彩業監管政策初探（三）全面加强博彩中介人的監管優化博彩中介人業務的監管制度，有助推動博彩業朝“做精做強，優質誠信”的方向發展，提升澳門博彩業的整體形象及國際競爭力。為此，需要全面加强博彩中介人的監管。首先，加強博彩中介人的背景審查、提升博彩中介人的資金門檻，提高博彩中介人的准入門檻，防止一些質素較差的中介人進入博彩中介人的行業，有助提升博彩行業的整體水平。其次，構建符合法律要求的中央信貸資料庫的可行性方案，降低在娛樂場內依法進行的借貸活動的信貸風險。最後，確保中介人監管的公開性和公平性，優化相關的評估程序，加強對博彩中介人巨額交易匯報程序的審查。（四）提升負責任博彩的推廣成效問題賭博在一定範圍內存在和惡化的事實，反映負責任博彩的宣傳推廣工作成效仍有待進一步提升。事實上，目前設於博彩娛樂場內的“負責任博彩資訊亭”使用率並不高，訪澳旅客對博彩資訊的了解也不多，很多旅客並不能深刻體會博彩行為的嚴重負面影響。為此，新一屆特區政府博彩業監管政策的重心，還在於要加强負責任博彩的推廣。由於澳門博彩業最主要的客源來自內地，因此，目前關於負責任博彩的宣傳重點應面向內地旅客，防止內地居民誤闖陷阱、踏入誤區。特區政府應在網上加大宣傳力度的同時，也要在各大出入境口岸作更多負責任博彩的宣傳工作，為訪澳旅客提供充分且詳盡的博彩資訊。另一方面，負責任博彩工作的推廣還要普及到社區，加大面向本地居民的宣傳力度，讓居民真正明白負責任博彩的意義，使問題賭徒和病態賭徒更容易接觸到相關資訊，利用有關求助管道戒除賭癮。四、結論博彩業是澳門的經濟命脉和支柱產業，關係到國家安全，對澳門的整體經濟和居民的民生福利也起著決定性的作用。2022 年賭牌重新競選來臨之際，檢討特區政府在博彩業監管政策的存在問題，思考未來的完善方向和路徑，不僅要從澳門自身的利益進行考量，更要從融入國家發展大局和“一國兩制”的視野進行考慮。為此，新一屆特區政府的博彩業監管政策肩負著多重責任和使命。它要通過博彩企業履行社會責任來促進博彩業帶動澳門經濟適度多元進程和澳門經濟社會的整體發展，要通過博彩批給制度的合理設計來更好規範博彩企業的管理，要通過博彩中介人監管、負責任博彩的完善來實現博彩行業的健康發展，要通過反哺內地發展來更好推進澳門融入國家發展大局。
  • - 38 - 澳門思路‧總第五期摘要：本文以澳門回歸祖國後，在“一國兩制”的制度下，結合中央人民政府對澳門特別行政區的關顧，從而更好地讓中國內地居民與澳門特區居民，無論政治領域、經濟領域和文化領域均能進行更全面性、綜合性和深層次的有利融合和持續發展，並且讓澳門特區居民自願地凝聚愛國主義情懷，最終達至愛國愛澳的互助互愛的精神。一、跟隨國家主席愛國主義步伐，走進澳門特區愛國主義道路國家主席習近平於 2019 年 4 月 30 日在紀念五四運動 100 週年大會上的講話上表示：“新時代中國青年要熱愛偉大祖國。孫中山先生說，做人最大的事情，‘就是要知道怎麼樣愛國 ’。一個人不愛國，甚至欺騙祖國、背叛祖國，那在自己的國家、在世界上都是很丟臉的，也是沒有立足之地的。對每一個中國人來說，愛國是本分，也是職責，是心之所繫、情之所歸。對新時代中國青年來說，熱愛祖國是立身之本、成才之基。”1簡單而言，作為中國公民愛國是指堅持愛國、愛社會主義的一致性。同時，據中華人民共和國《憲法》第 31 條和澳門《基本法》第 5 條規定，澳門不會直接實行社會主義的制度和政策，澳門特區保持回歸前的資本主義制度和生活方式，原則上五十年不變。故此，澳門特區居民應感恩而從心而發地堅持愛祖國，同時澳門特區居民亦應尊重祖國實行社會主義制度，以及愛護和擁護澳門特區在“一國兩制”下實現“澳人治澳”、高度自治，這便是澳門特區居民的愛國主義的本質。加強粵港澳大灣區建設，鞏固澳門特區愛國愛澳核心價值李曉閔 ** 李曉閔，澳門理工學院導師、思路智庫理事。1 習近平，《在紀念五四運動 100 週年大會上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/30/c_1124440193.htm
  • - 39 - 加強粵港澳大灣區建設，鞏固澳門特區愛國愛澳核心價值對澳門特別行政區居民而言，應承認一個中國原則為依歸是重要的，一如國務院新聞辦公室於 2002 年 2 月在北京發佈的《一個中國的原則與台灣問題》（白皮書）所言：“中國政府堅持一個中國原則的嚴正立場和合理主張，贏得了越來越多的國家和國際組織的理解和支持，一個中國原則逐步為國際社會所普遍接受。一九七一年十月，第二十六屆聯合國大會通過二七五八號決議，驅逐了台灣當局的代表，恢復了中華人民共和國政府在聯合國的席位和一切合法權利。一九七二年九月，中日兩國簽署聯合聲明，宣佈建立外交關係，日本承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，充分理解和尊重中國政府關於台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分的立場，並且堅持遵循《波茨坦公告》第八條規定的立場。一九七八年十二月，中美發表建交公報，美國“承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”；“承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部分”。正如國家主席習近平所言：“兩岸關係和平發展對兩岸同胞都有利，大家都不希望目前的好局面逆轉。為此，兩岸雙方要鞏固‘九二共識’、反對‘台獨’的共同基礎，深化維護一個中國框架的共同認知。這個基礎是兩岸關係的錨，錨定了，才能任憑風浪起、穩坐釣魚台。只要這個基礎不被破壞，兩岸關係前景就會越來越光明。”二、粵港澳大灣區體現中國內地對澳門特區的重要性2017 年 7 月 1 日，在國家主席習近平的見證下，國家發展和改革委員會與粵港澳三地政府在香港共同簽署《深化粵港澳合作　推進大灣區建設框架協議》2 ，國務院在 2019 年 2月 28 日公佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》3 奠定了“粵港澳大灣區”成為“一國兩制”下的中國內地、香港和澳門三地的政治、經濟和文化交流的重要性及創新性平台，亦從中體現作為基本國策的“粵港澳大灣區”有利於澳門的經濟發展及祖國對澳門同胞的支持與關顧。正如《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第一章第三節所言：打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群，有利於豐富“一國兩制”實踐內涵，進一步密切內地與港澳交流合作，為港澳經濟社會發展以及港澳同胞到內地發展提供更多機會，保持港澳長期繁榮穩定 4；有利於貫徹落實新發展理念，深入推進供給側結構性改革，加快培育新動能、實現創新驅動發展，為我國經濟創新力和競爭力不斷增強提供支撐；有利於進一步深化改革、擴大開放，建立與國際接軌的開放型經濟新體制，建設高水平參與國際經濟合作新平台；有利於推進“一帶一路”建設，2 參見 https://www.bayarea.gov.hk/filemanager/tc/share/pdf/Framework_Agreement.pdf3 參見 http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#14 參見 http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/test/2006-02/28/content_213366.htm
  • - 40 - 澳門思路‧總第五期通過區域雙向開放，構築絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路對接融滙的重要支撐區。祖國為澳門特區製造更多的經商機會，且有利於“一國兩制”下的澳門居民有一個更好的平台發展其自身優勢。由此可見，“粵港澳大灣區”有助於澳門特別行政區的經濟發展多元化、服務效能產出升級，粵港澳大灣區的發展無疑進一步把國家的發展和澳門特區的經濟發展連成一體。澳門在新冠狀肺炎的疫情下，其產業多元提升更見其重要性，從而更有效地把科硏成果和創新技術轉化企業產出；至 2020 年中旬，國家通過建立產業孵化器和協調，已為廣東省內的 100 多高等學校內 500 多個大學生提供了創業服務，其中參與國家與地方行業的標準建設20 多項，另教育化創新平台目前達 60 多家上巿企業、40 多家高等院校，每年的經濟產出達一百億元人民幣 5。在配合澳門特別行政區政府的施政方針，國家的人才資源無疑能夠為粵港澳大灣發展提供了有力的支援。三、中國內地經濟及澳門特區經濟的依賴性關係和從屬性關係以史為鑒，澳門特區經濟經歷困難時期後，往往是依賴於中國內地經濟的支持，並具有較高的從屬關係。在新冠肺炎後的恢復期，澳門特區依從過往的經驗仍需要倚賴內地經濟恢復後的消費力支持。2020 年至今澳門六間博彩企業虧損約 170 億人民幣，從澳門賭權開放以來中國內地一直保持着是澳門特區的第一客源。按澳門特別行政區政府統計暨普查局 2020年第 2 季統計，於 2020 年上半年，來澳旅客的分佈中，中國內地約 240 萬人次（約半數是個人遊客），佔 71.6%，香港約 65.3 萬人次，佔 20% 台灣約 81.6 萬人次，1 月至 8 月的入境旅客量只為去年的 13%，數字反映內地遊客對帶動澳門特區經濟穩定發展的重要性。鑒於澳門特區疫情的穩定性，經雙方協商後，中國內地公安機關於 2020 年 8 月中旬至 9 月 23 日起逐步有序地恢復內地居民赴澳門旅遊的簽證。澳門特區經濟需要持續發展，需要與中國內地經貿相關部門進一步協調合作，例如進一步對外明確中國內地旅客往來澳門特區的申請手續資料。澳門特區背靠祖國發展，因為澳門特區的經濟特色是外向型經濟體，依賴與祖國的母子親密關係。擁有超過 14 億人口的中國內地居民，作為全球龐大經濟體之一。同時，中國內地政府為澳門特區提供方便之門，讓澳門特區與珠三角有更大的潛在合作和協同關係，目前，澳門特區和珠海巿雙方合作項目包括橫琴島、高欄大港、西江綜合開發走廊。故此，澳門特區經濟依賴中國內地經濟已是無可否認的事實 6。5 周燁︰凝心聚力，助推粵港澳大灣區創新發展──首屆粵港澳大灣區科研轉化研討會成功舉辦，中國科技產業，2020 年，第 9-10 頁。6 孫東艷︰邁向二十一世紀的澳門經濟，財會研究，1999 年，第 11 期，第 46-47 頁。
  • - 41 - 加強粵港澳大灣區建設，鞏固澳門特區愛國愛澳核心價值澳門特區因新冠肺炎的影響下，包括澳門特區的國際經貿帶來了沉重影響。無論博彩業、旅遊業、酒店業、零售業，以至居民情緒等亦帶來了較多的負面影響，根據中國 ( 深圳 )綜合開發硏究院的統計 7，截至 2020 年 2 月初，粵港澳累計確診 854 例。由於新冠肺炎疫情的出現，恰逢中國春節，故此對“粵港澳大灣區”經濟的負面影響尤其明顯。分析中以交通運輸、餐飲、旅遊、文娛等產業衝擊最大最嚴重。澳門特區所面臨的主要挑戰是經濟支柱的旅遊博彩、零售業遭受沉重打擊。對比大灣區，國慶與中秋雙節合一，國慶 8 天假期，無論旅遊數據、交通運輸流量、旅客人次都有理想增幅，有“固本培元”之勢。於 2020 年 10 月1 日，中國國內遊客人次達 0.97 億，按同比恢復 73.8%；旅遊收入金額為 766.5 億元人民幣，同比恢復 68.9%。從上可體現澳門特區經濟可借力中國內地經濟體的穩步恢復而漸漸拉動提升。8 國家主席習近平曾指出：“澳門的命運始終與祖國內地緊密相連。在祖國內地發展進程中，澳門將繼續與祖國內地同進步、共發展。”9 顯而易見，澳門特區離不開祖國，澳門特區經濟離不開中國經濟。四、中華人民共和國《憲法》與澳門《基本法》成為“一國兩制”的核心基礎，成為粵港澳大灣區的堅實後盾。國家主席習近平於中共十九大報告中，强調港澳特區堅持“一國兩制”的國家治理，澳門特區應該嚴格地按照憲法和基本法治理，這能有效地讓國家實行法治、恪守依憲治國的具體體現。國家憲法和基本法作為“一國兩制”的核心基礎，按有關法律辦事作為治理港澳特區法律精神的深層次意義。“一國兩制”的內在邏輯表明，規定了社會主義經濟制度政治制度之中國憲法，除非被基本法所援引，否則不能在澳門特區使用，因為基本法本身，就是實踐“一國兩制”的工具。其核心基礎為在特區完全生效的憲法在澳門特區適用兼具一般和特殊性，在“一國兩制”的結構形式下，澳門特區是國家設立並立法決定其實行制度的地方行政區域，直轄於中央政府，同時享有行政管理、立法、司法和終審事務上的高度自治 權。中華人民共和國《憲法》第 31 條及澳門《基本法》確保“一國兩制”的基本國策的立法化及制度化，成為“粵港澳大灣區”的堅實後盾。7 張玉閣、文雅靖、劉澤浩︰國家高端智庫，綜研觀察報告，2020 年 02 月 5 日。8 馬櫻桐︰重啟內地居民赴澳個人遊助力澳門經濟復蘇，中國會展（中國會議），2020 第 18 期，第 20 頁。9 習近平：《談治國理政》第一卷，外文出版社有限責任公司，2019 年 11 月，第 229 頁。
  • - 42 - 澳門思路‧總第五期五、澳門特區居民在粵港澳大灣區內充分利用自身優勢“粵港澳大灣區”之規劃是近十年來中央的一次重大舉措，無論高鐵、港珠澳大橋等口岸基建均有利於彌補本澳運輸系統的天然條件不足，旅遊文化創新科技產業都是澳門特區應該全力開拓的產業。澳門特別行區部份企業已與珠三角地區建立了一定的聯繫合作關係。但如何在“一國兩制”的前提之下部署凝聚共識，建立人力資源協調機制，可能是下一步成功的關鍵。國際貿易存在競爭，也往往存在機遇，澳門特區如何掌握跨境貿易的良好溝通機制，促進經濟體制對接的協同效應功能，這些都是澳門特區政府面對的挑戰，例如文化交流硏討會、商貿訪問團、人才培訓、旅遊文化活動、青年學習營、高等教育硏究、文化科技合作項目等。澳門特區可以通過科技應用，精心設計一個多媒體廣播平台：多元創意學習庫、主題會議、文創人才等。於倡導中華人文文化下，從而包裝澳門特區融入人文生活、利用區域教育合作，設計出具澳門特色的教育模式。合作辦學是對澳門特區教育發展具有高經濟效益的方法之一。澳門自 16 世紀便開始了中西方教育的交流與合作，其中西方宗教教育與中華傳統教育互補互惠，引進了新的學習思維文化，對傳統的東方國家習俗來說，帶來一些創新啟發。根據澳門統計局 2016/2017 學年澳門特區非高等教育的幼稚園、小學及中學等 ( 正規和回歸教育 ) 學校共有 77 間，其中以天主教和基督教理念辦學的便佔了三十多間，故可見西方宗教學校有效促進了澳門東西文化的交流。同時，聯想到澳門的葡語、英語教育 ( 教學語言為葡文的校部數目佔 5 間；英文的佔 13 間 )，更能促進澳門特別行政區作為中葡通往世界所扮演的中介平台角色。配合國家“一帶一路”的區域合作，走向世界，盼望能再牽起另一波教育、經濟、宗教和文化的交流。本人相信澳門深入通過區域教育合作，在傳承中華文化的同時，亦可為澳門特區的教育進行規劃，從而吸引更多的海外教育資源來澳門，優化本地人力資源，達至國際合作互惠受益，促進澳門特區的經濟發展 10。結論因為中華人民共和國《憲法》及澳門《基本法》作為國家基本國策的憲法性根本制度，從而提供一個有利於澳門特區居民的政治、經濟及文化發展平台─“粵港澳大灣區”，我們盼望國家、澳門特區政府、團體和專家學者等從不同層面鞏固澳門特區居民的愛國主義情10 許昌︰論國家憲法與港澳基本法關係的若干問題，求是學刊，2018 年第 3 期，第 98-105 頁。
  • - 43 - 加強粵港澳大灣區建設，鞏固澳門特區愛國愛澳核心價值懷。讓澳門特區居民充分發揮自身的個人價值，明白到祖國與澳門特區互相依賴及密不可分的關係。在愛國愛澳的思想下，為中國人民謀幸福而共同努力，為開創新時代及實現中華民族偉大復興的中國夢而奮鬥。參考資料：1. 習近平，《在紀念五四運動 100 週年大會上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/04/30/ c_1124440193.htm2. https://www.bayarea.gov.hk/filemanager/tc/share/pdf/Framework_Agreement.pdf3. http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#14. http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/test/2006-02/28/content_213366.htm5. 周燁︰凝心聚力，助推粵港澳大灣區創新發展──首屆粵港澳大灣區科研轉化研討會成功舉辦，中國科技產業，2020 年，第 9-10 頁。6. 孫東艷︰邁向二十一世紀的澳門經濟，財會研究，1999 年，第 11 期，第 46-47 頁。7. 張玉閣、文雅靖、劉澤浩︰國家高端智庫，綜研觀察報告，2020 年 02 月 5 日。8. 馬櫻桐︰重啟內地居民赴澳個人遊助力澳門經濟復蘇，中國會展（中國會議），2020 第 18 期，第 20 頁。9. 習近平：《談治國理政》第一卷，外文出版社有限責任公司，2019 年 11 月，第 229 頁。10. 許昌︰論國家憲與港澳基本法關係的若干問題，求是學刊，2018 年第 3 期，第 98-105 頁。
  • - 44 - 澳門思路‧總第五期摘要：在世界多支柱構建社會保障體系及國家健全多層次社會保障體系的背景下，澳門為構建雙層社會保障體系自 2008 年開始著手建立“非強制性中央公積金制度”，並於 2018年 1 月 1 日正式實施。本文在以上背景下，回顧過去澳門非強性中央公積金制度發展的基礎上，通過 PEST 框架整合該制度的相關新聞，瞭解社會、政府互動狀況，提出未來完善制度的三個建議：制度向強制性過渡、制度細則考量、制度智慧化發展期望，為構建完整社會保障制度提出方向。關鍵詞：非強制性中央公積金制度；PEST 分析；新聞報章一、前言國際社會一直建議以多層次、多支柱構建社會保障體系，以較全面的方式為長者退休生活提供各方面的保障。其中世界銀行（The World Bank）倡導的多支柱方案具體分為 5 支柱，1其中第零支柱（社會救助）是由社會工作局提供的經濟援助和敬老金；第一支柱（社會保險）則為社會保障基金負責的社會保障制度；第二支柱（職業性儲蓄計劃）為社會保障基金管理的非強制性中央公積金制度；而第三支柱（私人儲蓄）則多由金融機構所提供的私人退休金計劃和醫療保險計劃；第四支柱（家庭支援）則主要是家庭支援及其他由政府部門提供的多政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展 — 以新聞報章分析張　銳 * 　陳建新 *** 張銳（Zhang Rui）澳門大學社會科學學院公共行政學系博士研究生，研究方向：老人問題、社會保障、長期照顧。** 陳建新（Chan Kin Sun），澳門大學社會科學學院助理教授，思路智庫監事，主要研究方向：社會保障、養老保障、公共政策。1 Holzmann, R., Hinz, R.P. & Dorfman, M. (2008). Pension Systems and Reform Conceptual Framework. Washington, D.C.: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/716871468156888545/pdf/461750NWP0Box334081B01PUBLIC10SP00824.pdf
  • - 45 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析元長者服務。目前該多支柱方案構建出世界範圍內較為全面的養老保障體系，值得各國家、各地區借鑒。2020 年 10 月 29 日，國家通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（簡稱：“十四五”規劃），推動國家未來 5 年社會經濟發展，在“改善人民生活品質，提高社會建設水準”提出“健全多層次社會保障體系”，“完善全國統一的社會保險公共服務平台”，2 可見未來國家將進一步完善相關社會保障內容，配合社會發展推動社保服務智慧化。澳門特別行政區行政長官賀一誠在《二○二○年財政年度施政報告》“施政重點”中提出“精準紓解民困，切實改善民生”，3 可見民生主題是國家及特區注重點。澳門特區政府在社會保障“長效保障機制”發展思想的指導下，4 於 2018 年正式實施探討多年的非強制中央公積金制度，5 該制度可視為職業性儲蓄養老制度，通過制度建設（完善第一層社會保障制度，公積金個人帳戶擁有人發放款項的程序和推進非強制性中央公積金制度）和積極審慎安排資源投入等方式保證社會保障制度的可持續運營。6 非強制性中央公積金制度在制度設立之時就借鑒已發展地區在社會保障方面的寶貴經驗（例如：避免財政赤字、社會資源浪費和福利依賴等），並按照《澳門基本法》規定的低稅政策 7 和審慎管理公共財政原則，8 同時考慮澳門整體經濟發展水平循序漸進地釐定養老金替代率，目前該制度初步建成並處於發展階段。社會保障基金作為主管特區社會保障制度的重要機構，負責執行社會保障範疇的各項政策措施及管理有關資源。9 社會保障基金較重視非強制性中央公積金制度的建設，社會熱議養老金給付金額的制定機制和範圍，這可能是社會仍然認為非強制性中央公積金制度是一個需要觀望待實踐的制度，要在具體實施中才能更為有針對性地作出相關討論。2 中華人民共和國中央人民政府網站，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020 年。3 中華人民共和國澳門特別行政區政府，《二○二○年財政年度施政報告》。4 澳門特別行政區政府，《2013 年財政年度施政報告》。https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2017/10/cn2013_copies.pdf, 2012-11-13。5 澳門特別行政區立法會，澳門特別行政區第 7/2017 號法律 非強制性中央公積金制度，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2017/25/lei07_cn.asp,2017-06-19。6 澳門特別行政區政府，《2013 年財政年度施政報告》，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2017/10/cn2013_copies.pdf, 2012-11-13。7 中華人民共和國中央人民政府網站，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，第五章經濟 第一百零六條“澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅制由法律另作規定。”1999 年 12 月 20 日，http://www.gov.cn/test/2005-07/29/content_18300.htm.8 中華人民共和國中央人民政府網站，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第五章經濟 第一百零五條“澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。”1999 年 12 月 20，http://www.gov.cn/test/2005-07/29/content_18300.htm。9 澳門社會保障基金，簡介，https://www.fss.gov.mo/zh-hant/aboutus/intro。
  • - 46 - 澳門思路‧總第五期二、澳門非強制性中央公積金制度的發展運行（一）非強制性中央公積金制度發展事記2008 年，特區政府提出建立由第一層社會保障制度和第二層非強制性中央公積金制度構成的雙層式社會保障制度的構想；2009 年，特區政府開始著手進行非強制性中央公積金制度的建設；2014 年，特區政府開展了有關非強制性中央公積金制度的供款方式、供款比例、基金管理以及私人退休金計劃與該制度的銜接等問題的諮詢工作，逐步落實雙層式社會保障制度；10 2017 年 6 月 19 日，第 7/2017 號法律《非強制性中央公積金制度》正式頒佈，提出非強制性中央公積金制度於 2018 年 1 月 1 日生效實施。11 澳門的雙層式社會保障制度自此邁入新階段，非強制性中央公積金制度的供款計劃分為公積金共同計劃及公積金個人計劃，公積金共同計劃由僱主自願設立，僱主自願參與後，雙方共同供款，至於公積金個人計劃，則由居民自願設立與供款。12 2019 年，在非強制中央公積金正式運作的第二年，社會保障基金通過講座進一步向居民推廣非強制央積金的制度內容，為退休生活累積儲備的理財策略；13同年特區政府批准澳博及美高梅的博彩經營批給及轉批給合同延長，條件也包括要為員工加入非強制性中央公積金制度及設立勞動債權擔保，此舉獲得社會廣泛認可。14 2020 年，在新型冠狀病毒疫情影響下相關供款延後並免除倘有的遲延利息及罰款，15 而關於非強制性中央公積金的制度內容介紹也並未止步，16 唯獨中小企加入制度的進度較慢，但制度進展總體理想。1710 澳門特別行政區政府行政會，行政會完成討論《非強制性中央公積金制度》法律草案，2016 年 6 月 8 日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/154536/。11 澳門特別行政區政府印務局，《第 7/2017 號法律　非強制性中央公積金制度》，2017 年。12 澳門社會保障基金，《關於非強制央積金對居民退休生活的保障》，2018 年 4 月 10 日。13 澳門日報，社保積金投資講座報名，2019-01-13。14 澳門日報，加入央積金設勞動債權擔保　兩博企員工退休離職獲保障，2019-03-16。15 澳門日報，沙環綜服開放繳社保，2020-02-03。16 澳門日報，《家家有本事》講私退金問題，2020-03-03。17 澳門日報，二百一雇主參與央積金 當局積極完善雙層式社保制度，2020-05-05。
  • - 47 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析表 1、澳門《非強制中央公積金》發展事記年度 相關事件2008年 構建非強制性中央公積金制度的構想2009年 開始著手進行非強制性中央公積金制度的建設2010年 為合資格居民開立中央儲蓄制度個人賬戶及注入啟動款項；考慮財政盈餘等情況後做出好款項分配2012年 透過法律方式，將中央儲蓄制度個人賬戶轉為公積金個人賬戶2014年 《非強制中央公積金》方案公開諮詢工作，收集到399份社會意見合共2,780條意見2016年 立法會一般性通過《非強制中央公積金》法律草案2017年 立法會細則性通過《非強制中央公積金》法律草案2017年 2017年6月19日，正式頒佈第7/2017號法律《非強制性中央公積金制度》2018年 2018年1月1日，非強制性中央公積金制度生效實施2019年 政府要求一些博彩企業加入非強制性中央公積金制度獲得社會廣泛認可2020年 在新型冠狀病毒疫情背景下調整相關款項繳納事宜（二）非強制性中央公積金年度報告回顧本節以澳門社會保障基金《2018 年度報告》、《2019 年度報告》“非強制性中央公積金制度”篇為基礎，從公積金計劃的參與情況、退休基金的資產、回報及收費情況及分配制度的執行情況總結非強制性中央公積金的運作現況，回顧過去兩年非強制性中央公積金的運作狀況。1、公積金計劃的參與情況參與制度主要回顧非強制性中央公積金制度的賬戶擁有人數、公積金共同計劃及公積金個人計劃情況。賬戶擁有人 2019 年為 595,207，較 2018 年增加了 9008 個賬戶擁有人，增幅約為 15.4%，以澳門永久性居民為主（88.4%）。參加公積金共同計劃的僱主、僱員目前普遍以退休金銜接方式加入，2019 年有 206 名僱主申請加入非強制央積金，73.8% 以私退金形式銜接加入，從事“社會服務機構”的僱主為主（51.9%），僱員方面，較 2018 年的 2,327名，2019 年有 19,992 名僱員加入，增長顯著，當中 14,206 人（71.1%）以銜接方式加入制度。參加公積金個人計劃也有明顯增長，2019 年申請增加了 17,142 份，增幅達 49.0%，且申請年齡集中在 30-59 歲的勞動年齡人口。由兩年數據比較可以看出，參加公積金共同計劃及公積金個人計劃的人數都處於上升趨勢，制度覆蓋範圍初步擴大。2、公積金管理澳門目前共有 7 間基金管理實體提供 41 項退休基金，管理費用比率為 0.11-2.53%，平
  • - 48 - 澳門思路‧總第五期均為 1.28%。相關基金信息可以透過澳門社會保障基金網站非強制性中央公積金制度資訊平台查閱已加入非強制央積金的退休基金單位價格、基金累計表現、基金年度表現及收費等資訊及基金管理實體的聯絡資料。並可以透過個人賬戶查詢登錄“e 辦事”（“e pass”）查詢賬戶的具體狀況。3、分配制度的執行情況按第 7/2017 號法律第三十九倏，首次符合資格的賬戶擁有人可獲發放一次性的鼓勵性基本款項澳門幣 10,000 元，18 自 2015-2019 年，政府累積向非強制央基金撥款澳門幣 257.5億元。當前，政府管理子帳戶收益來自存放於澳門各銀行的定期存款利息，2018 年、2019年該賬戶的年利息回報率分別為 2.137%、3.0576%，均為正數且表現為上升趨勢，2019 年個人賬戶最高可獲分配收益澳門幣 2,207 元，較上年增幅為 62.3%。可見政府對非強制性中央公積金的大力推動，並採用穩健的投資政策保障政府管理子賬戶的平穩投資回報。表 2、社會保障基金《2018-2019 年年度報告─非強制中央公積金》整合公積金計劃的參與情況賬戶擁有人1. 2019年為595,207，較2018年增加了9008個賬戶擁有人，增幅約為15.4%2. 以澳門永久性居民為主（88.4%）公積金共同計劃僱主1. 2019年有206名僱主加入2. 73.8%以私退金形式銜接加入3. 從事“社會服務機構”的僱主為主（51.9%）僱員1. 2019年有19,992名僱員加入，增長顯著2. 14,206人（71.1%）以銜接方式加入制度公積金個人計劃1. 2019年申請增加了17,142份，增幅達49.0%，2. 申請年齡集中在30-59歲的勞動年齡人口非強制央積金的投建項目1. 共有7間基金管理實體提供41項退休基金2. 管理費用比率為0.11-2.53%，平均為1.28%3. 非強制性中央公積金制度資訊平台4. 個人賬戶查詢登錄“e辦事”（“e pass”）分配制度預算盈餘特別分配款項1. 按第7/2017號法律第三十九條，首次符合资格的賬戶擁有人可獲發放一次性的鼓勵性基本款項澳門幣10,000元2. 按第52/2019號行政長官批示，符合法定要件的賬戶攘有人於2019年度可獾發放預算盈餘特别分配款項，金额為澳門幣7,000元3. 自2015-2019年，政府累積向非強制央基金撥款澳門幣257.5億元政府管理子帳戶的收益發放1. 政府管理子帳戶收益來自存放於澳門各銀行的定期存款利息2. 2018年、2019年該賬戶的年利息回報率非別為2.137%、3.0576%，均為正數且表現為上升趨勢3. 2019年個人賬戶最高可獲分配收益澳門幣2,207元，較上年增幅為62.3%18 澳門特別行政區政府印務局，非強制性中央公積金制度，2018 年 1 月 1 日起生效。
  • - 49 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析三、研究方法 — PEST 新聞報章回顧PEST 分析的要旨是考慮不同環境因素對研究對象帶來影響，將這些在環境發揮作用的關鍵影響因素問題進行總結，並對這些因素進行評價和估計。19 PEST 分析是指宏觀環境的分析，宏觀環境又稱一般環境，是指影響一切外在和內在的各種環境因素。20 在對宏觀環境因素作分析的時候，雖然不同機構因其自身的特點和需要而使分析的具體內容存有差異，但一般環境因素都可歸類為政治法律（Political）、經濟（Economic）、社會文化（Social）和技術（Technological）四大因素。新聞報章研究方法可以有效反映政府與社會的互動作用，以新聞數據進行研究分析工作的方法在國際中也較為常見，例如 Boushra Abdullah、Gregor Wolbring 在 2013 年分析中國的《中國日報》、馬來西亞的《星報》、英國報紙《衛報》和《泰晤士報》瞭解積極老齡化，並表示新聞報章研究法是強大而有效的研究方法，實現瞭解政策推行情況、實施效果與各方意見的目的。21 鑒於對澳門本地報刊代表性與多元性的考慮，本文選擇最多澳門人閱覽的《澳門日報》作為資料來源。本研究將以 PEST 為分析框架，結合新聞報章內容，將特區關於“非強制中央公積金”的發展情況整合於 PEST 框架，較為全面、系統瞭解非強制中央公積金的發展狀況。本文回顧時間為 2016 年 1 月 1 日─ 2020 年 5 月 31 日共 191 篇的新聞報導，搜尋的方法是從 Wiser資料庫，以“非強制中央公積金”為關鍵字而得出。回顧的啟始時間設定為 2016 年 1 月 1 日，主要是考慮到澳門特別行政區政府在 2016 年立法會一般性通過《非強制中央公積金》法律草案，由此澳門非強制中央公積金正式推向大眾。在收集新聞報章之後，通過 PEST 分析框架分類，以便得出政府、社會對澳門非強制中央公積金就業現況的互動狀況。四、研究結果2016 年 1 月 1 日，主要是考慮到澳門特別行政區政府在 2016 年立法會一般性通過《非強制中央公積金》法律草案，由此澳門非強制中央公積金正式推向大眾。2016 年─ 2020 年5 月 31 日共 191 篇新聞報章，剔除 3 篇無關文章，有效篇數為 188 篇，由於同一篇新聞可19 周三多，《管理學一原理與方法》，上海：復旦大學出版社，1999 年版。20 李明玲，從博鼇效應看會展經濟對區域經濟的拉動作用，《集團經濟研究》，2006 年第 12 期。21 Boushra Abdullah, Gregor Wolbring, Analysis of Newspaper Coverage of Active Aging through the Lens of the 2002 World Health Organization Active Ageing Report: A Policy Framework and the 2010 Toronto Charter for Physical Activity: A Global Call for Action, International Journal of Environmental Research and Public Health, 2013, 10(12): 6799-6819.
  • - 50 - 澳門思路‧總第五期能包含幾方面的意見，因此政府、社會報章數量總數大於有效新聞篇數，這裡的社會層面主要涵蓋立法會（議員）、社團、民眾（學者）三方面的觀點。PEST 的研究內容是基於新聞報章總結而出，主要為歸納各方意見，不反映研究團隊的主觀意見。比較政治、經濟、社會及文化四範疇，政治範疇的提及次數最多，其中政府、立法會（議員）《非強制中央公積金制度》在一般性、細則性通過之前經過充分討論，可見整體社會對該制度的重視，同時，政府、社會都建議“非強制中央公積金”制度未來朝向“強制性”過渡，也肯定“非強制中央公積金”對澳門構建完善的社會保障制度的積極作用。表 3、2016-2020 年 5 月 31 日澳門日報“非强制中央公積金”PEST 數量歸纳2016 2017 2018 2019 2020.1.1-5.31政治範疇 政府 10 7 14 5 3社會 31 17 7 28 4經濟範疇 政府 2 7 19 10 0社會 5 3 9 6 0社會範疇 政府 4 13 13 7 1社會 3 5 8 9 1技術範疇 政府 4 7 10 4 1社會 4 6 11 2 2總計 65 65 91 71 11有效篇數 39 46 49 48 6* 同一篇新聞報章可能涵盖不同範疇内容，因此各範疇報導總數大於新聞報章報導總體數目。（一）政治範疇政治範疇在 2016 年 1 月 1 日至 2020 年 5 月 31 日統計年份中的提及次數多達 130 次，是新聞報章提及次數最多的範疇。政府層面突出表現為政府向社會小結“非強制中央公積金”的制度發展狀況與回覆議員質詢。在制度正式實施的 2018 年，社保基金中央公積金制度廳長楊婉麗向社會公開，截至當年 4 月個人計劃申請踴躍，共收到過千份，社保基金會盡快在本月內處理所有申請。22 2019 年，社保基金行政管理委員會主席容光耀在表示，非強制性中央公積金制度實施一年，有 142 名僱主加入共同供款計劃，涉及 2,600 多名僱員，也有逾 4,0,000 名居民主動申請開立個人供款計劃，23 向社會小結制度發展。其次，政府在面對議員質詢，也積極回覆，2017 年面對議員質詢“會否為社服人員設立公積金？”時任社會文化司司長譚俊榮表示，因應非強制性中央公積金制度 2018 年 1 月 1 日正式生效，社保基22 澳門日報，非強制央積金實施三個多月收千份個人申請　社保：三年全面檢討轉強積金，2018-04-09。23 澳門日報，逾四萬居民主動申請個人供款計劃　社保籲居民盡早參與央積金，2019-03-31。
  • - 51 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析金已制訂一系列宣傳及推廣措施，鼓勵社服機構主動加入非強制性中央公積金的可行性。24 2018 年社會保障基金回覆議員梁孫旭有關博企及受資助社服機構加入《非強制性中央公積金制度》的情況，當局表示已透過不同管道推廣宣傳，強調《非強制性中央公積金制度》目的是加強澳門居民的養老保障。25 2019 年社會保障基金回覆議員鄭安庭書面質詢指出，已有一百二十八個僱主加入非強制性中央公積金制度，當中社服機構約佔七成，餘下有公共事業、博彩、酒店、餐廳、教育、金融、零售、醫療及其他商業機構，隨著基金持續加大宣傳推動力度，預期僱主數目仍會增加。26社會層面，新聞報章主要涉及議員、社團在制度一般性通過與細則性通過過程中建議政府完善制度，主要集中在 2017 年的相關新聞中，立法議員李靜儀對央積金維持原權益歸屬比例感失望，認為未能保障短期、非自願離職僱員的權益。27 議員李靜儀同樣關注與《非強性中央公積金制度》的相關補充法律，投資選擇及回報方案至今未見蹤影，促當局盡快出台。28議員梁安琪表示政府應科學、合理研究中央公積金制度的可行性，既要考慮到目前非強制性公積金參與率不足的實質問題，亦要評估供款來源機制的穩定，從而考慮推行更為全面化、人性化的強制公積金制度，令居民享有穩固的退休保障。29 在制度正式出台後，博彩企業、基金公司都積極參與制度，一方面 2018 年六大博彩企業加入制度，擴大制度的覆蓋面，另一方面更多的基金公司為僱員、僱主提供更多選擇，推動參與制度的積極性。表 4、統計年份新聞報章政治範疇歸納政治範疇（130）政府 社會小結制度發展（10） 建議完善制度（33）回覆議員質詢（7） 支持、參與制度（22）長者服務十年行動計劃（6） 促立法（9）“非強制”向“強制”過渡（6） “非強制”向“強制”過渡（9）推進制度出台（5） 議員質詢（6）介紹制度概況（5） 肯定政府工作（6）完善制度（2） 一般性通过（1）細則性通過（1）對制度的消極態度（1）制度對中小企業的影響（1）注：（）內數量表示新聞提及次數24 澳門日報，檢視工作從未間斷　續針對性開展優化　社服薪酬提升緩人資流失，2017-08-05。25 澳門日報，已透過不同管道推廣宣傳　社保：央積金加強養老保障，2018-07-19。 26 澳門日報，社服機構佔七成 央積金暫百三僱主加入，2019-01-22。 27 澳門日報，李靜儀：央積金權益歸屬存缺陷，2017-02-27。 28 澳門日報，非強積金補充法未見影，2017-7-28。 29 澳門日報，全澳僅四成員工有私人公積金　梁安琪促推強積金，2017-09-15。
  • - 52 - 澳門思路‧總第五期（二）經濟範疇經濟範疇在統計年份中的提及次數為 59 次。政府層面，這裡主要歸納了財政盈餘注資，特區政府自 2010 年起為合資格居民開立“公積金個人帳戶”及注入啟動款項，並連續七年在考慮財政盈餘等因素後分配撥款，在非強制央積金實施後，原有的公積金個人帳戶即自動成為政府管理子帳戶，繼續由社保基金管理政府的撥款分配。30 根據第 7/2017 號法律第四十條的規定，如歷年財政年度預算執行情況允許，於備有款項歷年的 1 月 1 日仍在生且於前一歷年內同時符合要件的居民，可獲發放預算盈餘特別分配款項，2019 年金額為澳門幣 7,000元，首次享有獲分配款項權利者，可同時獲分配鼓勵性基本款項澳門幣 10,000 元。31 此外，為讓居民更多認識非強制央積金，宣揚“參與央積金，退休更安心”的訊息，社會保障基金舉辦非強制央積金網上普法有獎問答遊戲，希望通過網上普法有獎問答遊戲，加深社會認識制度，鼓勵居民參與其中。遊戲網站內設有法律介紹頁面，供參加者掌握非強制央積金的制度概況。32社會層面，社會關注非強制中央公積金的基金投資、運營狀況。澳門中華新青年協會經濟政策關注組副召集人邱志樺指出，私退金公司有必要向參加者乃至公眾定期公佈基金表現，亦須定期（如月度）發佈資產配置等數據，使投資者能作出合時和合適的投資決策，政府盡量爭取下調私退金的管理費用，敦促合理收費，規範行業營運慣例，使基金運行透明化。33在澳門社會保障基金的不斷努力下，更多的基金實體加入制度，提供基金產品，並不斷完善、創新，忠誠保險作為歐洲歷史最悠久的保險公司之一，引進精算師提升管理基金水平，配合政府政策，推廣非強制性中央公積金制度，為居民投資理財提供更多選擇方案。34表 5、統計年份新聞報章經濟範疇歸納經濟範疇（59)政府 社會財政盈餘注資（9） 關注基金管理、運行（5）舉辦有獎問答（8） 基金公司加入（4）管理、規範基金（7） 保障老年生活（3）稅收優惠（4） 基金公司提供、完善、創新基金選擇（3）資金資助（4） 儲備理財知識（2）基金投資講座（4） 社團合辦有關投資講座（2）僱主嘉許（2） 企業效益（1）自主選擇投資（1）注：（）內數量表示新聞提及次數30 澳門日報，非強積金明年元旦生效　社保基金將循多管道推廣宣傳，2017-06-20。31 澳門日報，非強制央積金的預算盈餘特別分配，2019-08-26。32 澳門日報，非強積金網上問答遊戲開始，2017-09-19。 33 澳門日報，新青協促訂央積金細節，2016-07-15。34 澳門日報，壽險業務倍增　忠誠保險：冀政策優化助澳企入灣，2019-7-20。
  • - 53 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析（三）社會範疇社會範疇在統計年份中的提及次數為 64 次。社會範疇中政府層面主要表現為積極向僱主、僱員宣傳非強制中央公積金制度。澳門社會保障基金在講解、宣傳及推廣制度方面做了大量工作，因此從統計數據來看，社會範疇數量較多。2019 年重點推動公共事業、公營企業、教育及大型商業機構等參與，積極為有意加入的僱主提供支援，為企業員工舉辦制度講解會，35 截止同年 8 月，社保基金已舉辦逾三百場講解會。36 除舉辦講解會外，社會保障基金為增加社區居民對非強制性中央公積金制度的認識，特別製作戶外宣傳品“積金橡果”，以巡迴形式展示於澳門及氹仔不同地點。37同樣在社會層面，僱主、僱員在政府的宣傳下，逐漸加深對制度的瞭解，2019 年新華夜中學日前舉辦了《非強制性中央公積金制度》講解會，邀請了社保基金公積金帳戶管理處代處長李婕韻、技術員歐迪倫到校講解，使大家對央積金制度有更深入的認識，38 同年，澳門建築機械工程商會與社會保障基金合辦《非強制性中央公積金制度》講解會，參與人員均細心聆聽及積極提出對制度上存在的一些疑問，社保基金人員亦詳盡解答，讓出席講解會的僱主及僱員更深入地認識制度。39 此外，企業通過參與非強制中央公積金制度可以向僱員表明僱主對僱員生活保障的重視，吸納更優秀僱員進入企業。對於僱主而言，參與非強制央積金可以為員工提供更好的福利，僱主加入非強制央積金制度可為僱員提供更穩固的養老保障，樹立、提升企業形象，吸引人才，亦可強化現有僱員的忠誠度，減低企業的人員替補成本。40表 6 統計年份新聞報章社會範疇歸納社會範疇（64）政府 社會講解、宣傳及推廣制度（37） 社會瞭解制度（21）製作宣傳品宣傳（1） 參與制度對企業有積極作用（5）注：（）內數量表示新聞提及次數35 澳門日報，社服機構佔七成　央積金暫百三僱主加入，2019-01-22。 36 澳門日報，社保昨舉行嘉許禮　六博企全加入 逾百八僱主參與央積金，2019-07-23。 37 澳門日報，社保橡果巡迴宣傳央積金，2019-02-21。38 澳門日報，新華夜中講座介紹央積金，2019-04-03。 39 澳門日報，社保與建築機械商會合辦講解會　近二百僱主參與央積金，2019-10-26。 40 澳門日報，僱主參與非強制央積金好處，2019-04-08。
  • - 54 - 澳門思路‧總第五期（四）技術範疇技術範疇在統計年份中的提及次數為 47 次。政府層面通過電子化平台為僱主、僱員提供與制度有關的服務，僱主或居民在選擇基金管理實體時，可通過社會保障基金設立的非強制央積金資訊平台 (https://eservice.fss.gov.mo/main/) 先行瞭解及比較各退休基金的投資策略、風險及回報、收費等的資訊，以便作出合適的選擇，是政府在技術範疇的重要體現。41 “計劃銜接”在這裡是指“私人退休金計劃”與“非強制中央公積金”制度的銜接，《非強制性中央公積金制度》法律明確如屬已在澳門金融管理局登記的私人退休金計劃，且已獲社保基金批准成為非強制央積金的投放項目，僱主可向社保基金申請把私退金計劃銜接到非強制央積金的公積金共同計劃，該措施增加僱主參與非強制性中央公積金的信心。42社會層面，電視、報紙都積極向市民提供與“非強制中央公積金”有關的訊息。以《澳門日報》為例，《澳門日報》通過專欄向社會全面介紹“非強制中央公積金”。此外，議員、學者都認為“非強制中央公積金”是完善社會保障制度的重要一步。澳門大學社會科學學院社會學系碩士課程主任陳建新表示，兩博企為員工加入非強制性中央公積金，有助未來推廣非強制性中央公積金制度，並有助中央公積金加速由非強制性過渡至強制性，對全澳居民退休安排的第二層制度建構有重要意義。43表 7、統計年份新聞報章技術範疇歸納技術範疇（47）政府 社會電子服務（7）計劃銜接（4）“非強制中央公積金”是完善社會保障制度的重要一步（2）學習地方經驗（2）調整組織架構（2）定期檢討（2）專家研究（2）舉辦影音比賽（1）多形式宣傳制度（15）“非強制中央公積金”是完善社會保障制度的重要一步（5）借鑒地方經驗（2）以“粵港澳大灣區”為依託發展（2）制度調研（2）注：（）內數量表示新聞提及次數41 澳門日報，非強制央積金供款投放分配，2018-05-07。42 澳門日報，私退金計劃與非強制央積金銜接，2018-03-19。 43 澳門日報，學者：勞動債權擔保試點 延伸其他博企，2019-03-16。
  • - 55 - 政府與社會互動視角下的澳門“非強制性中央公積金制度”發展—以新聞報章分析五、討論（一）制度向強制性過渡自 2008 年起，特區政府開始構建雙層社會保障制度，經歷了廣泛諮詢、修改，至 2018年正式實施至今，已有十多年的發展、完善，自諮詢起，多數居民表示未來會參加央積金制度，44 顯示了澳門非強制性中央公積金制度有較強的潛力吸引更多僱主、僱員。目前澳門非強制性中央公積金制度已運行近 3 年時間，依據上述對澳門社會保障基金《2018、2019 年度報告》的回顧。可以發現，非強制性中央公積金制度步入正軌，賬戶擁有人數不斷增加，基金公司提供越來越多的基金投資項目，政府注資及相關賬戶投資平穩，都顯示了未來澳門非強制性中央公積金制度可以朝向更為完善的方向前進。從新聞報章研究結果歸納發現，政府、社會意見多集中於政治、經濟範疇，且涉及範圍較廣；社會範疇數量較多但意見單一，技術範疇主要表現為社會以多媒體方式向社會宣傳制度。政治範疇社會不斷建議修正已有制度，政府通過回覆議員質詢、小結制度現況完善制度。無論是政府或是社會都表達了制度由“非強制”向“強制”過渡的未來發展意願。當前，在新型冠狀病毒疫情下，中、小微企面對較艱難的營商環境，這些企業多以傳統行業為主，以及偏向勞動密集，45 因此這些僱主對參加非強制性中央公積金制度存在一定的猶豫，或可以通過“緩沖期”逐步由非強制性向強制性過渡，部分實力較強的企業先參加強制性制度，其他中小企業逐步加入。（二）制度細則考量本文 PEST新聞報章分析中發現“建議完善制度”提及數量高達 33次，具體分析其內容，集中在“權益歸屬”、“制度抵扣”。在 2014 年《非強制性中央公積金制度》諮詢總結報告中對“權益歸屬”的設定可以視為是目前最為適合的安排。澳門經濟體系向知識經濟轉型，46 在此經濟體系中，對員工特別是新員工的相關培訓極為重要，特別是對技術型企業而言，培訓成本較高。按當前“權益歸屬”規定“屬公積金共同計劃者，僱員有權在終止勞動關係時，按照供款時間及比率，取得僱主的供款結餘”，僱員工作 3 年及以上可以取得僱主供款的44 澳門社會保障基金，《非強制性中央公積金制度》諮詢總結報告，2014 年。45 周金泉：疫下思考澳門中小企的發展 [2020-7-5]，澳門日報， http://www.macaodaily.com/html/2020-07/05/content_1445228.htm46 澳門特別行政區政府統計暨普查局，《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》 ，2018 年。
  • - 56 - 澳門思路‧總第五期30% 及以上，這一安排可以幫助以上的高新技術型企業的發展，是配合澳門經濟轉型方向的安排。但對於以建築業為代表的、勞動力流動較為頻繁的行業，當前“權益歸屬”安排可能並不十分合理，未來可以考慮的方向可以規定在這些勞動力流動頻繁的行業，僱員工作滿一年獲得僱主 10% 權益歸屬的類似安排。通過對不同行業針對性的制度，類似於“最低工資”安排，先讓一些企業（酒店清潔和保安）進行試點，促使順利過渡，之後完全推行強制。對於“制度抵扣”機制，在設立制度之初，特區政府認為“央積金制度設立的原意是僱主為僱員提供更好的退休生活保障，因此僱主供款部分作為解僱賠償抵扣的方案會削弱對僱員退休的保障”，47 只採納較多市民支持權益歸屬比例。政府這一決定主要是從制度本身出發，非強制性中央公積金制度是養老保障體系中的一層，而非與勞動關係相同的制度，同時澳門也是借鑒了香港强制性中央公積金制度的“對沖”機制後，放棄“制度抵扣”機制。（三）制度智慧化發展期望2020 年 9 月 27 日，澳門特別行政區政府第 2/2020 號《電子政務》法律以及第 24/2020號《電子政務施行細則》行政法規正式生效，48 此法律及實施細則將為本澳建設數字政府，推動公共服務電子化提供了法律基礎，標誌著特區政府電子政務進入立法新階段。電子政務的發展未來可以考慮應用於社會保障方面。目前在澳門社會保障基金官方網站已經建議一定基礎的電子化服務，有關的基金信息可以透過澳門社會保障基金網站非強制性中央公積金制度資訊平台查閱已加入非強制央積金的退休基金單位價格、基金累計表現、基金年度表現及收費等資訊及基金管理實體的聯絡資料，並可以透過個人賬戶查詢登錄“e 辦事”（“e pass”）查詢賬戶的具體狀況。伴隨政府整體“電子政務”的完善發展，可以考慮“非强制性中央公積金”繳納、運行及投資向“智慧化”發展，可以考慮的方向為將基金管理實體相關基金與賬戶資金投資相關聯，由政府《電子政府》法律及實施細則提供技術保障，可以有效保護賬戶、信息及資金安全，增強社會對“非強制性中央公積金”制度向強制性平穩過渡的信心。47 澳門社會保障基金，《非強制性中央公積金制度》諮詢總結報告，2014 年。 48 澳門特別行政區政府，電子政務法律法規今日生效，2020 年 9 月 27 日， https://www.gov.mo/zh-hant/content/egov/event/345550-2/ 。
  • - 57 - 新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究摘要︰在全球新冠肺炎疫情不斷蔓延的背景下，疫情的爆發給全球化條件下的世界格局帶來較大的衝擊及不確定性，引發一系列的全球公共危機。傳統國際治理體系在此次疫情中難以發揮重要作用，主要原因在於以西方發達國家為主導的國際組織，缺少統籌領導世界各國的能力與措施，逐步喪失其相應的職能；其次，在全人類應團結協作、互幫互助的關頭，部分西方國家卻通過污名化及政治化的行為進行不正當競爭，現有國際治理體系的公平性及合理性有待商榷；同時，在新冠肺炎疫情面前，部分國家做出以鄰為壑之舉，嚴重阻礙了合作共贏、共同發展目標的達成；世界經濟持續下滑，全球供應鏈斷裂問題凸顯，現有國際治理體系將難以維繫。本文章分析了疫情大流行對世界政治、經濟、社會格局以及國際治理體系的影響，並對國際治理體系走向、維護國家主權、安全、發展利益等方面，提出對策建議；闡述後疫情時代推動健全國際公共安全應急機制，突出中國大國擔當與責任，促進國際風險應對協同能力提升，完善國際治理體系、國家安全治理體系，加快構建人類命運共同體。社會產業結構相對簡單的澳門在此次新冠疫情中經濟、民生、融入粵港澳大灣區等方面受到明顯衝擊，抗疫情、穩經濟、保民生是澳門的當務之急。同時，本文認為，挑戰與機遇並存，澳門可借助“一國兩制”成功經驗和中葡平台優勢，強化國際合作機制，促進國際公共衛生合作，支持國家構建人類命運共同體，助力國家應對後疫情時代國際格局戰略執行。關鍵字：新冠肺炎疫情，國際治理，世界格局，後疫情時代，澳門新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究馬志成 *　李雁玲 *　葉桂平 *　鄞益奮 *　李淑冰 *　周龍 ** 馬志成， 思路智庫會長。* 李雁玲博士，思路智庫理事長。* 葉桂平博士，思路智庫監事長。* 鄞益奮博士，思路智庫常務副理事長。* 李淑冰博士，思路智庫常務副理事長。* 周龍博士，思路智庫監事。
  • - 58 - 澳門思路‧總第五期前言2020 年 3 月份以來，國內新冠肺炎疫情在有效的舉措下逐步得到穩定控制，但海外疫情卻迅速爆發。世界範圍內，疫情呈現出持續波浪式發展，面臨疫情蔓延的高度不確定性，全球抗疫形勢嚴峻。截止 8 月 31 日，世界 200 多個國家報告新冠肺炎確診病例總數超 2500萬例，死亡病例已超 80 萬例 1。全球三分之二的病例集中在十個國家，其中近半數病例集中在美國疫情仍在高速蔓延，成為疫情最為嚴重的國家。中國最先於 2019 年 12 月發現此次新冠肺炎病毒，並證明其有人傳人的能力。隨後各級政府採取了果斷措施，前 40 天感染人數和死亡人數成指數增長，但 40 天後各類措施績效顯著，疫情傳播得到有效控制。目前僅有小部分城市零星出現新確診病例數，未再出現大規模傳染事件 2。中美同為經濟大國，卻因社會制度的不同，在此次疫情中採取的措施和實施效率存在巨大差異。美國隔離政策和保持人際距離的策略下達較晚，且執行不夠嚴格。此外，復工復產過早，以及因種族歧視問題造成的遊行抗議和群體性事件也使近來感染人數大增。疫情初期，美國國內缺少各類相關醫療物質設備。呼吸機、口罩、溫度槍等設備大多外包給其他國家生產，疫情造成的世界物流體系癱瘓導致美國疫情前期相關抗疫設備缺乏情況更加嚴峻。民眾輕視和忽視抗疫指南，未有效保持社交距離，缺乏對新冠病毒認識和重視，進一步導致了更多的感染和死亡病例。美國政壇有民主和共和兩大黨派，抗疫開始後，兩黨和相應媒體缺少配合 3，各級政府制定的政策或採取的行動不配合，充斥著黨派之爭。以上種種反映出美國社會治理體系的亂象和治理模式的缺陷。而疫情爆發後，中國政府始終把人民生命安全和健康置於首位，加強統籌防控疫情蔓延和救治確診患者，採取最全面、最嚴格和最徹底的防控措施，大規模隔離確診患者、密切接觸者，調集全國資源開展大規模醫療救治，沒有遺漏一個感染者，沒有放棄每一位病患，實現應收盡收、應治盡治、應檢盡檢、應隔盡隔。全國各地在中央的統一協調下派遣醫務人員和調運醫療物資，匯聚成抗擊疫情的強大合力，強大的動員組織能力與快速應變能力使得中國在 4 個月內成功控制住疫情。在絲毫不放鬆的防疫措施下，穩妥有序的開放各類經濟和社會活動，形成同疫情防控相協調的經濟社會運行模式，將疫情對經濟社會發展的衝擊和影響降到最低，同時為抗擊疫情1 WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Table. https://covid19.who.int/table2 WHO Coronavirus Disease (COVID-19) China.3 Nick Bryant. 2020. Coronavirus: What this crisis reveals about US - and its president. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52012049
  • - 59 - 新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究提供有力的物資保障和社會保障。加強社會安全穩定工作，強化防疫物資品質和價格監管，維護市場秩序，保障受疫情影響困難群眾的基本生活。於此同時，中國秉持人類命運共同體理念，開展聯防聯控國際合作，開展國際科硏交流合作，為各國採購防疫物資提供力所能及的支持和便利。其抗疫實踐和治理模式受世界衛生組織肯定，值得其他各國學習，充分體現了中國社會主義制度和治理模式的優勢。這次疫情帶來了世界格局的變化，但也帶來了新的機遇，全球性問題需要各國攜手努力、共同應對，世界各國應樹立共同原則和理念，構建人類命運共同體，在困難中守望相助、在問題前攜手應對，共同積極維護現有世界秩序，改善和加強全球治理體系。一、後疫情時代我國應對國際治理體系走向和實施策略新冠疫情是全球百年一遇的重大公共衛生危機，並可能成為長期伴隨人類社會生產生活的一種新的流行病。我國在化危為機、破解難題的同時，要增強國力，堅定發展戰略信心與實踐能力，增強戰略思維、底線思維，以科技為引領、以創新為動力，持續提升頂層設計、長遠規劃的能力與水平。中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。推進國家治理體系和治理能力現代化，就要腳踏實地，精準施政。切實提高科學執政、民主執政和依法執政水平是提升國家治理體系和治理能力現代化的最根本保障；全面深化改革，編制好我國第十四個五年規劃，納入應對未來病毒防治常態化的規劃；運用制度和法律的深化改革進程，提升國家機構的執行能力，構建完善的國家機構職能體系，把總體國家安全觀納入完善公共行政管理體系之中，進一步提高國家的治理能力和治理體系；要始終把人民放在治國理政的重要位置，保證人民當家作主。面對突發公共衛生事件，只有加強思想認知，打好群防群控的人民戰爭，緊緊依靠群眾，把人民群眾作為推進國家治理體系和治理能力現代化的力量源泉，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，才能進一步推動國家治理體系和治理能力現代化不斷完善的進程，從容應對各類突發事件。國家治理的外延就是國際治理，要實現國家治理現代化，新發展格局決不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。在立足中國特色社會主義偉大實踐的歷史底蘊的同時，要順應時代的發展，積極爭取在國際社會中的話語權，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優勢。我國要提升參與聯合國事務的國際治理能力與水平，進一步拓展對外開放，以高度的責
  • - 60 - 澳門思路‧總第五期任心、自信心運用聯合國體系的國際治理舞台。另一方面，我國可以在參與國際組織中，認真學習相關領域的先進技術，吸取專業資訊，進一步提質升級中國經濟結構，完善自身的產業鏈和供應鏈，增強防控風險的能力，借助更開放的對外格局，精準地規劃相關領域的發展戰略，助力我國現代化強國的建設。同時我國應努力促進建立雙邊或多邊國際條約，提升國際慣例與專業條例的國際治理能力和水平。還要把‘一帶一路’打造成團結應對挑戰的合作之路、維護人民健康安全的健康之路、促進經濟社會恢復的復蘇之路、釋放發展潛力的增長之路。”4構建以合作共贏為核心的新型國際關係，建設人類命運共同體的必要性和重要性，在此次疫情期間充分體現。我國應吸取此次突發事件的經驗教訓，彌補治理體系不足之處，實施國家安全治理戰略以便積極應對國際治理體系的走向。根據《關於做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》，做好常態化防疫，加快推進疫苗研發和產業化鏈條有機銜接，建立國家疫苗儲備制度；做好頂層設計，在應急治理中，對人力、物力、財力做好有效調配，從而使應急協作體系快速回應，協同運作；完善地方政府治理結構，強化社會監督以增強地方政府治理能力，著力完善城市治理體系，健全重大疾病醫療保險和救助制度，健全統一應急物資保障體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平；完善資訊治理制度和披露制度，加強資訊真實性審核以及資訊安全的保護，依法、及時、公開、透明發佈疫情資訊，堅持國家和地方相結合、現場發佈與網上發佈相結合，建立多層次、多管道、多平台資訊發佈機制 5，加強社會輿論引導作用，穩定民心；充分發揮科技的支撐作用，利用現代資訊技術，加強國際交流，開展聯防聯控國際合作，建立嚴密常態聯防聯控網路。再者要完善我國的突發公共衛生事件應急管理體系，促進國家治理體系和治理能力現代化進程，切實提高中國共産黨在複雜多變的治理情景中的全面領導和長期執政能力。堅持和完善人民當家作主制度體系；堅持和完善中國特色社會主義法治體系，加強與疫情防控和應急管理相關的法規制度的建立；構建職責明確、依法行政的政府治理體系；完善國家治理能力和治理體系離不開資訊化大環境，也離不開信息技術的支撐和保障。此次疫情為我國國家生物安全治理敲響了警鐘，要把生物安全作為國家總體安全的重要組成部分，建立生物安全應急管理體系，通過應急管理各環節機制的有效設計，實現預防準備、監測預警、應對處置等能力。增強生物安全事件預防預警能力，完善疫情防控預警預測4 習近平︰習近平向“一帶一路”國際合作高級別視訊會議發表書面致辭，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/ 2020-06/18/c_1126132341.htm5 抗擊新冠肺炎疫情的中國行動白皮書，http://www.cidca.gov.cn/2020-06/07/c_1210650054.htm
  • - 61 - 新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究機制，及時有效捕獲資訊，及時採取應對舉措。增強生物安全事件應急回應能力，整合生命科學、生物技術、醫藥衛生、醫療設備等領域的國家重點科硏體系，加快提高疾病防控和公共衛生領域戰略科技力量和戰略儲備能力，強化醫院、軍隊等防疫救援的組織管理能力。增強生物安全應急科技水平，加大投資力度，補齊我國高端醫療裝備短板，加快關鍵核心技術攻關，突破技術裝備瓶頸，實現高端醫療裝備自主可控，重視人才培養戰略，組建專門研究生物安全的智庫團隊，提升思想認識和認同，提升國家生物安全研究及分析工作能力。二、後疫情時代澳門在國家戰略佈局中的作為澳門要充分發揮“一國兩制”等制度優勢，配合國家在新時期的國家治理戰略和佈局，澳門就一定可以在新時期國家的國際治理佈局中發揮不可或缺的獨特作用，與世界各國特別是歐美、葡語系國家和周邊國家開展相關領域的交流合作，在促進自身發展的同時，配合國家的國際治理策略，實現“小城市、大舞台”、“小桌子唱大戲”。2020 年 1 月底以來，澳門經濟、社會、民生遭受新冠肺炎疫情的嚴峻考驗。在考驗面前，澳門特區政府帶領澳門社會全力抗擊新冠肺炎疫情，保經濟、保民生，堅定踐行澳門“一國兩制”的實踐。新冠肺炎疫情為全球經濟帶來嚴重衝擊。各國疫情反複，令世界經濟復蘇存在較大不確定性。在新冠肺炎面前，澳門經濟也難以倖免，澳門整體經濟活動放緩，各行各業、大中小企業都面對各種各樣的困難和挑戰。2020 年澳門特區政府施政的總體方向是“抗疫情、保就業、穩經濟、顧民生、推改革、促發展”。截止 2020 年 9 月 20 日，澳門特區自身沒有發生社區感染，也沒有任何一例死亡個案。本文認為，後疫情時期，針對國際治理體系的變化，澳門應當做好以下幾點：1、利用“一國兩制”核心優勢，助力後疫情時代的國家戰略。抗擊新冠病毒疫情顯示了中國政治制度中“以人為本”、“共同富裕”、“扶貧”、“始終堅持為人民服務”的內在優勢。在後疫情時代，中國的“一帶一路”倡議、人類命運共同體理念，對國際秩序將產生很大的影響。可以預見，中國將會調整自身的國際治理策略，以應對後疫情時代的世界格局。澳門應未雨綢繆，注重發揮自身的優勢，助力後疫情時代的國家戰略。“一國兩制”是澳門最大的優勢。“一國兩制”是制度創舉，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個顯著優勢之一。在後疫情時代，澳門要繼續牢牢抓住“一國兩制”
  • - 62 - 澳門思路‧總第五期的優勢，摸索“一國兩制”的更好實踐，努力將“一國兩制”制度優勢轉化為良好的治理效能，為澳門特區長遠的可持續發展奠定更牢固的根基，為推進國家治理體系和治理能力現代化做出澳門應有的貢獻。在國家統一安排下，澳門特區首次派出中國國際應急醫療隊（澳門）五名隊員參加中國專家組前往非洲阿爾及利亞、蘇丹開展支援抗擊新冠肺炎的工作。澳門特區在“一國兩制”框架下參與國際抗疫行動，是配合國家開展雙邊抗疫國際合作的創新之舉，也是“一國兩制”下澳門特區參與國家對外事務的嶄新實踐。在後疫情時代，澳門特區應配合國家的多邊外交，形成與歐盟、美國、東亞和東南亞國家及葡語國家為重點的國際交往格局，更為積極地參與國際組織活動和各類國際會議，發出澳門聲音，提升澳門的國際影響力。在國家進一步推進全面深化改革的進程中，澳門要助力國家應對疫情後國際格局戰略執行，支持國家構建人類命運共同體，為促進國家治理優化、開創國家對外開放新格局作貢獻。澳門應當充分發揮“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”的對外開放功能和中西文化薈萃的優勢，助力國家的國際人文交流，宣導和輸出人類命運共同體的理念。在首個特區五年發展規劃的基礎上，澳門要認真籌備編制澳門特區第二個五年發展規劃，對接國家總體規劃。澳門要配合國家安全治理的新策略，切實維護國家主權、安全、發展利益，更好地鞏固與創新澳門在祖國對外特殊門戶的地位，為祖國和平統一大業及國家安全治理做出應該有的貢獻。在已有的工作基礎上，澳門特區政府要繼續健全和完善澳門維護國家安全體系所需的國安配套立法，並做好相關執法部署，持續提升社會各界和廣大居民維護國家安全的意識，凝聚各界力量堅定維護《憲法》和《澳門基本法》所確立的特別行政區憲制秩序，推動具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐。同時，也與香港特區政府就相關制度及執行機制的健全和完善加強聯繫交流，促使港澳更好地履行維護國家安全的憲制責任，共同為“一國兩制”構築更牢固的安全基礎，確保國家的可持續發展與港澳社會的長期繁榮穩定。“一帶一路”倡議為澳門深化國際合作提供了重要機遇。澳門要從“一中心、一平台、一基地”的發展定位，進一步明確在“一帶一路”倡議中的方向和路徑。澳門應發揮財政充裕優勢，積極參與“一帶一路”投融資平台。在“一帶一路”倡議中和國際融資市場上扮演更積極更重要的角色。其次，澳門要發揮與葡語國家聯繫緊密優勢，將中葡平台融入到“一帶一路”建設當中。第三，關注“一帶一路”中一系列與貿易、投資、金融、新型產業合作等內容，重點對接會展、產能合作、旅遊業等具有發展潛力的產業和領域。第四，密切關注粵港澳大灣區因“一帶一路”建設而形成的相關改革措施，全面瞭解粵港澳大灣區及“一帶一路”沿線國家發展需求，攜手大灣區共同參與“一帶一路”建設。
  • - 63 - 新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究2、檢討存在短板，提升澳門特區應急管理能力。面對世界百年未有之大變局，面對新冠肺炎疫情所帶來的挑戰，澳門應檢討現有防疫措施的短板，形成更為完整和有效的防疫抗疫政策，全方位提升澳門特區的危機管理能力和應急管理能力，有效推動“一國兩制”的制度優勢持續轉化為抗擊疫情的治理效能，為打贏新冠疫情防控阻擊戰提供科學完備的制度保障。澳門社會仍然存在危機意識薄弱的現象，澳門的應急管理體系雖然初步建立，但整體的管理與運行未盡如人意。特區政府是實施應急管理體系的主體，有責任、有義務承擔起優化應急管理體系的重任，踐行施政為民的目標。建議澳門應在善用民防應急協調機制的基礎上，提升至戰略層面建立充足的資源儲備及社會緊急機制，應對各種突如其來的災害及經濟危機，形成更快速恢復社會秩序的能力。著重提升社區的危機應對能力，社區是最基本的組織單位，是應對危機最廣泛的基礎。抓好社區預防及預警的工作，廣泛宣傳關於應急管理的原則、方法和內容，並積極將應對危機的教育覆蓋到全社會，將社區的聯防聯控納入依法治理和人性化的運行軌道。3、促進經濟適度多元，提升澳門社會治理水平。針對這次疫情，諾貝爾經濟學獎得主、哥倫比亞大學經濟學教授約瑟夫 · 施蒂格利茨指出，我們需在全球化和自力更生之間取得更好的平衡 6。賀一誠行政長官也提到，新冠肺炎疫情再次暴露產業結構單一、過度依賴博彩業、經濟韌性不足等問題，必須加快推動經濟適度多元 7。澳門在後疫情時代，要更加大力度促進經濟適度多元，提升澳門社會治理水平。在經濟適度多元這條路上，必須加快思考優化澳門經濟結構的具體方向及措施。此次疫情中醫中藥的療效十分突出，這是中國成功抗疫的重要經驗。結合澳門中醫藥產業園的優勢，澳門要在中醫藥產業的發展和規劃上有所突破，要跳出具體的對策方案設計的思路，要有整體性、系統性的戰略思維，以引領、推進未來的改革。同時大力推進科技創新，加快建設智慧城市。要落實智慧政務、智慧醫療、智慧交通、智慧旅遊等多項建設。大力推進科技人才培訓，更好地掌握科學管理和技術手段。加強教育創新發展，推進產學研結合，為科技創新提供人才儲備和人才支撐。還要高度重視扶助中小企業，促進中小企業創新發展，構建企業創6 澎湃新聞，2020，九位世界知名學者展望疫情之後的經濟前景，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_70983247 賀一誠：新冠肺炎疫情再次暴露澳門經濟韌性不足，中國新聞網， 2020.https://finance.sina.com.cn/china/2020-07-09/doc-iirczymm1432276.shtml
  • - 64 - 澳門思路‧總第五期新鏈協同體系，形成政、產、學、硏、用協同創新局面。支援和配合創新創業，從人才、資金、技術、融資等方面扶持中小企業，全面提升中小企業的市場掌握及開拓能力，加大力度扶持中小企業，並適時評估、檢討和提升扶持中小企業的成效。最後，出台落實恢復旅遊經濟的政策措施，為澳門經濟復蘇注入強心針，進而帶動博彩、酒店、餐飲、零售等產業的發展。在公共行政的制度改革上，加大力度改善公共行政管理，提高政府管治效能。健全完善依法治澳的制度體系。推動政府治理的數位化轉型，善用大數據等資訊化技術推進政府管理和社會治理模式創新，不斷促進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。推行簡政放權的行政改革，循序漸進解決跨部門合作不足、行政效率低，部門職能重疊等公共行政的深層次問題，形成分工有序、合作無間的政府 - 社團的合作治理模式。堅持以人為本，進一步保障和改善民生，繼續弘揚愛國愛澳核心價值。在後疫情時代的大灣區建設中，澳門要全力推進“一中心、一平台、一基地”的建設，擴大區域合作，增強信任，提高協同建設的空間，強化區域應急管理合作，拓寬澳門應對危機的空間，積極融入國家發展大局，共同為保障國家安全而努力。結語作為全球公共衛生領域的重大突發事件，打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰，關係到全世界人民名譽與福祉。分析後疫情時代國際治理體系走向及對策，增強應對國際公共危機的能力，提升參與國際治理的自覺性和主動性，把發揮中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能，以“中國之制”推進“中國之治”，對推進國家治理體系和治理能力現代化有著重大意義。中國人民以堅韌不拔的信念及堅定果敢的決心取得了新冠肺炎戰役的初步勝利，極大的增強了全國各族人民的自信心與自豪感。這既體現出中國人民的民族自信、制度自信，也充分展現出中國精神、中國力量、中國擔當。抗疫鬥爭的偉大實踐再次證明，社會主義核心價值觀、中華優秀傳統文化具有凝聚人心、匯聚民力的強大力量。在此次疫情中，14 億中國人民顯示了高度的責任感、自律觀、奉獻性，眾志成城團結一心構築起疫情防控的堅固防線。正是因為有中國特色社會主義制度優勢，人民科學有效應對重大現實問題，我們才能夠經受住此次疫情考驗。堅定制度自信，始終堅持走中國特色治理現代化道路，發揚制度優勢是提升治理效能的關鍵。要辯證看待當今發展中面臨的機遇與挑戰，充分研判疫情給世界秩序以及經濟發展帶來的負面衝擊，從而利用制度優勢釋放政策紅利，在防範應對風險挑戰中提升治理效能。同時，國家治理體系的完善程度以及治理能力的強弱是一個國家綜合國力
  • - 65 - 新冠肺炎疫情後國際治理體系走向及對策研究的重要標誌，也是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，我國的國家治理一切活動和工作都依照中國特色社會主義制度展開。檢視抗疫過程，我國的國家治理體系和治理能力還應在創新頂層設計與提升基層執行力等方面有所提升。如今，進入國家治理新階段，我們更應該切實強化制度意識，維護制度權威，堅定制度自信，築牢制度優勢的基礎，用制度優勢來持之以恆地推進國家治理體系和治理能力現代化進程，使中國特色社會主義制度和“一國兩制”更加完善，應對多變的世界格局與國際治理體系變化。參考文獻︰1. WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Table. https://covid19.who.int/table2. WHO Coronavirus Disease (COVID-19) China.3. Nick Bryant. 2020. Coronavirus: What this crisis reveals about US - and its president. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-520120494. 習近平︰習近平向“一帶一路”國際合作高級別視訊會議發表書面致辭，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-06/18/c_1126132341.htm5. 抗擊新冠肺炎疫情的中國行動白皮書，http://www.cidca.gov.cn/2020-06/07/c_1210650054.htm6. 澎湃新聞，2020，九位世界知名學者展望疫情之後的經濟前景，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_ 70983247. 賀一誠：新冠肺炎疫情再次暴露澳門經濟韌性不足，中國新聞網，2020.https://finance.sina.com.cn/china/ 2020-07-09/doc-iirczymm1432276.shtml
  • - 66 - 澳門思路‧總第五期摘要：橫琴粵澳深度合作區將為澳門經濟適度多元提供新的空間，有助澳門經濟多元開拓跨境發展的空間及延伸澳門產業鏈條。目前，橫琴澳資企業落戶數量、澳琴基建對接及產業合作等方面取得了一定成果，但仍存在要素流動障礙、營商環境國際化程度不足、分線管理缺乏落實、澳琴產業各自發展、澳方缺乏橫琴主導權等問題。本文指出，在橫琴引入民商法澳門制度、打通要素流動障礙、落實分線管理、實施自由投融資體制、澳門製造在琴加工產品允免關稅銷入內地等是粵澳深度合作區成功建設的關鍵條件。基於以上分析，提出了共建世界級旅遊目的地、建起現代金融平台、共建國際高質量高校發展區、建設橫琴高品質產品消費貿易中心、澳門產學硏轉化平台等政策建議。關鍵詞：自由港　粵澳深度合作區　橫琴開發　經濟適度多元　Guangdong-Macao Intensive Cooperation Zone in Hengqin will provide a great new area for promoting the macao’s economic diversification. At present, some achievements have been made, such as large number of Macao companies settled in Hengqin, connecting infrastructure and the industrial cooperation between Macao and Hengqin. However, there are still some problems that limited the development in Hengqin. This paper points out some key conditions for the successful construction of Guangdong-Macao Intensive Cooperation Zone in Hengqin, for example, applying the civil and commercial law system of Macao to Hengqin, break through the barriers of factor flow, implement the line division management, implement the free investment and financing system, and allow the products manufactured in Guangdong-Macao Intensive Cooperation Zone to be sold into the mainland without tariff. Based on the 建設橫琴粵澳深度合作區助推澳門經濟多元新發展練信琛 *　郝家樑 *** 練信琛，經濟學博士、思路智庫會員。** 郝家樑，澳門經濟學會青委會委員。
  • - 67 - 建設橫琴粵澳深度合作區 助推澳門經濟多元新發展above analysis, the paper provides some policy suggestions, such as constructing a world-class tourism destination, building a modern financial platform, building an international high-quality university development zone, building a Hengqin high-quality product consumption and trade center, and building an industry-University-Research transformation platform in Guangdong-Macao Intensive Cooperation Zone.Key words: Free Port, Guangdong-Macao Intensive Cooperation Zone, Hengqin, Hengqin development, moderate diversification of economy一、引言橫琴與澳門一水之隔，是澳門經濟適度多元發展最便利、最合適的空間。近年來，澳琴兩地在社會、經濟和民生領域合作不斷深化，加上分佈於島上的澳門企業、產學硏示範基地、青創孵化中心等，澳門與橫琴之間已形成越趨緊密的關係。1 目前，粵澳兩地政府正按中央決策部署加緊推進橫琴粵澳深度合作區的建設工作，與國家部委共同制定橫琴深度合作區總體方案。粵澳雙方將就橫琴開發建立共建共享共管的體制機制，以更大的創新力度和更開放的發展環境，打造橫琴成為具有中國特色、結合“兩制”優勢的高水平開放區、“一國兩制”實踐的新平台和經濟適度多元發展的新空間。粵澳深度合作區的建設必將為橫琴發展注入更強大的動力，為推進澳門經濟適度多元提供更強支撐，特區政府和社會各界應當積極思考如何利用橫琴空間優化本澳產業佈局，並提前做好準備乘勢融入高度開放的全新發展環境，牢牢把握發展機遇。為此，本文在回顧橫琴開發現狀的基礎上，結合最新的發展形勢，探討如何在橫琴建立高度開放的營商環境，以及澳門如何利用橫琴優化自身產業結構和佈局，冀為特區政府和廣大讀者提供參考。二、粵澳深度合作區對澳門產業多元具積極意義特區政府高度重視參與橫琴粵澳深度合作區建設工作，把橫琴開發作為邁向經濟適度多元、解決澳門自身制約，以及參與國家發展的重要途徑。特區政府《2020 年度施政報告》以專章闡明澳門參與橫琴粵澳深度合作區建設的核心思路，交代了多個產業領域的發展內容：1 探索發展高新技術產業，把握廣深港澳科技走廊建設的機遇，打造大灣區國際科技創新中心； 2 充分發揮澳門中葡平台功能，協同內地省市尤其大灣區城市，與葡語國家開展海洋、1 柳智毅︰《澳珠合作開發橫琴的若干思考和建議》，載澳門經濟 48 期，2020 年 6 月。
  • - 68 - 澳門思路‧總第五期中葡數字貿易、跨境電商等經貿合作； 3 推進澳門及橫琴國際休閒旅遊島聯動發展，以“一程多站”旅遊產品、“一河兩岸”休閒旅遊區、國際購物中心、國際美食之都、專業化及市場化會展事業等重要元素，豐富“一中心”的內涵； 4 第四，加快“一基地”建設，推動橫琴發展影視產業及相關文化創意產業，發揮中國與葡語國家體育交流和合作的平台作用，發展休閒體育產業； 5 發展澳門品牌工業及推動工業轉型升級，尤其中醫藥、食品和保健食品等高附加值環保生產工業，推動中醫藥產品和中醫藥文化“走出去”； 6 發展現代金融業，打造中國葡語國家金融服務平台，爭取降低澳門銀行、保險等金融機構赴內地的准入門檻，建設跨境人民幣結算中心，硏究探討建設以人民幣結算的證券市場。以上產業領域既有對原有優勢產業的鞏固發展，也有不少是亟需努力開拓的全新產業，如體育產業、品牌工業、現代金融服務業，這些部署為市場提供了清晰的發展路向，有利企業精準投資澳門產業多元的領域。粵澳深度合作區對澳門產業發展產生積極的影響，合作區不但為澳門產業多元帶來新願景，也為澳門打破發展限制帶來新契機，更為澳門參與國家發展帶來新優勢。橫琴合作區有助澳門經濟多元開拓跨境發展的空間及延伸澳門產業鏈條。澳門是世界旅遊休閒中心，其旅遊產業鏈延伸至大灣區及其他城市，可形成“一程多站”網絡，提升自身旅遊綜合實力、吸引力及引擎作用。跨境電商、現代金融、現代物流等產業可在橫琴深度合作區將得到更完善的配套，並加深澳門與內地之間的經貿合作，協助內地企業及貨物“走出去”。此外，橫琴粵澳深度合作區亦為澳門居民打造高質量發展區和優質生活區，打通澳琴交通基礎設施，逐步實現跨境公共服務和社會保障銜接，橫琴“澳門新街坊”建設協助澳門居民解決居住問題，為澳門居民拓展優質生活創造更良好的條件。三、橫琴開發現狀及存在問題（一）橫琴開發現狀企業投資數目是橫琴開發成效的重要表現。自 2009 年成立以來，橫琴新區在中央及廣東省、珠海市等投資促進政策的推動下，對澳資企業落戶橫琴提供一連串的政策及便商措施的支持，在琴的澳門企業數量及投資保持上升趨勢，近幾年更是幾何級增長。據資料顯示，於橫琴註冊的澳資企業從 2009 年起初的 5 家激增至 2019 年 12 月底的 2,157 家，累計投資總額達 188.3 億美元。2 儘管今年受新冠疫情影響，但澳資企業進入橫琴卻逆市加快，今年 12 《澳項目佔琴用地逾六成》，澳門日報，2019 年 12 月 17 日，A02。0 。。0
  • - 69 - 建設橫琴粵澳深度合作區 助推澳門經濟多元新發展至 4 月新增澳資企業 303 家，與去年同期相比增加 1 倍；註冊資本 11.58 億美元，與去年同期相比增加 5.85 倍，新增澳資企業佔同期全區新增外資企業總數的 72.8%。3 綜合資料來看，橫琴早些年的澳資投資領域主要是租賃、商務服務、批發零售、科硏和技術服務等，近年在大灣區國際科技創新中心的熱潮推動下則出現較多高新技術及現代服務企業，由此看來，具實力的澳企在橫琴集群已有一定規模，深度合作區將會是澳門產業適度多元的重要平台。俗話講：“道路通，百業興”，互聯互通是區域融合合作發展的關鍵元素。去年，全國人大常務委員會授權澳門特區管轄橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區，促成新口岸採用創新的“合作查驗、一次放行”通關模式，日通關流量大幅提升至 22.2 萬人次，車流量超過 7,000輛次。琴澳跨境通勤專線開通以來，已免費接送澳資企業員工和澳門居民超過 11 萬人次。4 特區政府亦正在加緊進行蓮花口岸橫琴輕軌線的建設，對接廣珠城軌橫琴站。可以預期，隨着澳門單牌車入出橫琴的門檻條件不斷放開、澳車北上進入廣東省政策的推進，以及珠海城軌與澳門輕軌建設無縫對接，日後澳門人才和企業進出橫琴通關將更為快捷。在產業合作方面，跨界專業服務流動是國際服務貿易合作重要方面，亦是澳琴合作的深化體現。目前，橫琴已認可港澳導遊、領隊、建築等專業人士的執業資格，促成全國首家聯營律師事務所、三地聯營設計顧問機構、三地聯營建築工程諮詢公司等機構在橫琴成立，開拓澳門專業界發展的新領域。隨着粵澳中醫藥科技產業園簽約入駐企業不斷增加、粵澳跨境金融合作示範區掛牌、“產學硏一體”國際硏究院獲批、澳門產業多元十字門中央商務區服務基地投入運營，以及各項相關扶持澳資企業發展專項措施的落實，澳琴產業合作將邁向新征程、新境界。同時，橫琴是澳門青年創新創業新的首要目的地，橫琴澳門青年創業谷累計孵化澳門創業項目 225 個，更獲評“港澳青年創新創業基地”。民生合作配套逐步完善，橫琴“澳門新街坊”正有序建設集居住、教育、養老、醫療等多功能於一體的綜合民生社區，並將提供約 4,000 個住宅單位。基本醫療保險試點範圍逐步擴大，常住橫琴的澳門居民可以參保，澳門街總廣東辦事處橫琴綜合服務中心投入服務。為保障供澳水電更安全穩定，第四條對澳供水管道正式開通，對澳輸電第三通道珠海段工程亦已建成。3 《橫琴澳資企業增長迅速》，人民日報海外版，2020 年 05 月 22 日，第 04 版。4 《橫琴新口岸掀融入新篇章》，澳門日報，2020 年 08 月 14 日，A10。
  • - 70 - 澳門思路‧總第五期（二）橫琴開發存在問題近年橫琴開發雖得到了進展，但仍有不少問題需改進及完善。第一，橫琴對澳門產業多元發展的政策及用地支持仍有待加強，人流、貨物、資金、信息等經濟發展要素流動不暢，區內人氣欠奉，難以發揮預期的市場效應。第二，橫琴營商環境與澳門存在的差異較大，澳門中小企對內地的稅制、商事登記、法律、企業支援政策等重要環節缺乏認知，使得澳門中小企未能主動把握橫琴的發展機遇，難以讓橫琴發揮好促進澳門產業多元的作用。相似的情況亦出現在青年之上，目前青年對落戶橫琴多持觀望態度，不少青年的心態仍較為保守，對“走出去”及參與橫琴發展缺乏信心。縱使近年市場上湧現不少優秀青年人才，但數目仍遠不足以支持橫琴粵澳深度合作區建設。第三，早於十多年前，橫琴總規劃曾創新性地提出“分線管理”的概念，但現時落實情況未如理想，澳門與橫琴一線之間的自由市場環境遠未形成。第四，橫琴的產業規模與澳門的產業實際發展缺乏對接，沒有共同謀劃產業發展的規劃。第五，澳方在橫琴發展關鍵問題上欠缺主導權，容易衍生各自發展及發展遲緩的問題。四、橫琴須建立趨近自由港的營商環境本屆政府首份《施政報告》已提出，“粵澳深度合作區參照國際貿易自由港標準，全面對接國際高標準市場規則體系，建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，打造高度國際化、法制化、便利化的創新創業高地和與澳門趨同的營商環境，實施高度開放的投融資體制，創新通關模式，破除澳門與合作區之間的各種體制障礙和政策壁壘，促進資源要素自由有序流動及優化配置。＂這是一個高度概括的理想發展模式，倘能實踐下來，橫琴將擁有趨近澳門、接軌國際的營商環境，十分有利於澳門產業和投資者在橫琴落地實現多元發展。本文認為，要做好以下一些工作，為澳門經濟適度多元創造更好的發展環境。（一）橫琴島引入澳門部分民商法制度法律環境是橫琴深度合作區營商環境的核心內容。澳門及外來投資者期望橫琴擁有一個國際化、透明化、法制化的法律環境。本文建議在充分尊重內地法律的基礎上，由粵澳雙方參照吸收國際及澳門先進的制度規則，提請由全國人大為橫琴粵澳深度合作區制定《合作區條例》，當中部分條文可引入澳門民商法律制度，構建與澳門自由港趨近的法治及市場環境，以保持橫琴營商環境的競爭力和吸引力。其中，稅務環境是澳門投資者最為關心的政策
  • - 71 - 建設橫琴粵澳深度合作區 助推澳門經濟多元新發展之一，粵澳兩地可向中央爭取同意在橫琴實施與澳門相同的個人所得及企業所得稅率，實現“澳人澳稅、澳企澳稅＂，把澳門低稅環境引進橫琴。（二）要素自由流動、基建互聯互通、便利通關政策“貿易自由最能促進經濟交易效率最大化＂早已成為經濟學界的共識。澳門與橫琴之間應通過制度創新消除要素流動的障礙，建立澳琴一體化的市場，提升澳琴間人流、資金流、貨物流、信息流、數據流的便捷度，促進兩地經濟投資合作效益的最大化。一方面，加快粵澳跨境新口岸實體的建設，將輕軌線接駁到橫琴口岸，接入國家發達的運輸網，完善粵澳遊艇自由行硬件設施的對接，做好粵港澳三地機場的分工和聯運接駁。另一方面，推廣“合作查驗、一次放行＂、“一鎖到底、全程監管”等創新通關模式到珠澳所有陸路口岸，及早放寬澳門單牌車到珠海及廣東的限制條件，長遠落實“澳車北上＂的目標。（三）落實分線管理，逐步構建橫琴自由市場環境2009 年，國家批覆的《橫琴總體發展規劃》就表明將橫琴和澳門之間的口岸設定為“一線”管理，橫琴和內地之間設定為“二線”管理，橫琴可以說是全國最早提出“分線管理＂模式的地區。2013 年簽署的《粵澳合作框架協議》中正式將上述政策明確定義為“分線管理”。“分線管理”的核心內涵是按照“一線”放寬、“二線”管住、人貨分離、分類管理的原則實施管理，並對進入“一線”的貨物給予特殊稅收政策。誠然，多年來，橫琴並沒有效落實當年提出的“分線管理＂，使得澳琴間生產要素流動未能自由化。落實分線管理政策是成功建設粵澳深度合作區的關鍵。本文建議，對經“一線”進入橫琴的貨物，實施簡便的備案管理模式，切實促進貨物高效便捷流動。除法律明確禁止外，各類貨物及行李物品以免保稅方式進入橫琴自由流轉，助力橫琴發展各類中轉貿易。在人員進入管理方面，允許澳門居民和境外高端人才經“一線”免查核便捷進出粵澳深度合作區，對於其他人員則採取“合作查驗、一次放行”創新通關模式，並不斷提升智慧通關水平。經“二線＂進入內地的人員和貨物則維持目前國家監管機制進行。（四）實施資金高效流動的投融資體制資金好比企業的血液，內地與澳門企業需要一個雙向高度開放的投融資體制投資，要做到這點首要打破資金跨境匯兌和流動的制度璧壘。對此，澳珠、澳琴之間大力提升市場互聯
  • - 72 - 澳門思路‧總第五期互通的水平，尤其是要促進金融市場互聯互通和電子支付系統互聯互通，方便資金合作高效流動，為其他專業市場互聯互通提供基礎條件和催化作用。5 既然橫琴是澳門企業向外闖最便利的空間，應當向國家爭取支持，允許澳門企業在澳琴兩地間按照一定的經營範圍和額度實現備案式的資金自由流動業務，通過電子圍網實施審慎監管，改變過往逐筆審批的舊有模式，逐步實施高度開放的金融投融資體制。（五）允橫琴生產的澳門品牌產品免稅進入大灣區銷售澳門企業可利用橫琴空間進行大規模加工生產，結合內地資源降低平均生產成本，提高生產和貨物配送效率。澳門企業大多希望允許橫琴生產的澳門產品以“Made in Macao ＂的資格以零關稅銷往內地。誠然，在目前 CEPA 框架下，在橫琴生產的澳門產品必須至少有三成的區域增值在澳門產生（即橫琴生產的澳門產品必須返回澳門本土進行餘下三成或以上的加工增值）才可以以零關稅的優惠進入內地銷售。為便利澳門品牌高端製造業在橫琴形成生產基地，本文建議澳方與國家部委積極探討在橫琴生產的澳門產品保留“Made in Macao ＂的稱號，允許先行先試以零關稅銷售大灣區乃至內地。這建議雖然涉及兩個單獨關稅區的貿易自由問題，但卻是一國之內可以內部協商解決的貿易問題，應當找出可行變通的方法實行之，為澳門品牌產品在內地的壯大發展提供制度支撐。五、澳門經濟適度多元與橫琴深度合作區結合發展的建議回歸以來，土地空間和資源不足一直是澳門可持續發展的突出制約，未來首要借助橫琴開發，為經濟適度多元發展提供新空間。《2020 年度施政報告》指出，“要立足於國家發展戰略大局，根據‘國家所需、澳門所長’，利用澳門的特殊地位，發揮單獨關稅區和國際貿易自由港等優勢，落實‘一中心、一平台、一基地’的定位，發展能結合國家‘一帶一路’和粵港澳大灣區建設等發展戰略、有利於融入國家產業鏈的新產業、新業態。”以此為原則，以發展定位為指引，澳門應選擇高增值、低污染、乘數效應較強的產業鏈條放在橫琴發展，形成澳門與橫琴產業佈局的合理化分工，共同融入國家雙循環。具體來說，本文提出了以下幾個澳琴共推經濟適度多元值得探討的合作方向。5 崔世健、何錫江：《積極投入粵港澳大灣區建設，加快澳門經濟適度多元發展》，載澳門思路智庫：《澳門思路》刊物，https://drive.google.com/file/d/10DyScPhDKtYv_ydPUJsLQFSnqv0QZE7Q/view，公佈時間不詳。
  • - 73 - 建設橫琴粵澳深度合作區 助推澳門經濟多元新發展（一）澳琴共建世界級旅遊目的地旅遊業是澳門優勢最大的產業，是建設世界旅遊休閒中心的重要基礎。《2020 年度施政報告》在橫琴開發專章中指出，“推進澳門世界旅遊休閒中心建設，與橫琴國際休閒旅遊島聯動協同發展。開發‘一程多站’旅遊產品，共同建設世界旅遊休閒目的地＂，為澳琴旅遊合作指明了方向。2020 年 8 月，橫琴新口岸旅檢區域正式啟用，這將促使澳琴兩地的人員往來更趨便捷，兩地旅遊規劃可以更好銜接。在當前有利條件下，建議澳門在做好自身休閒旅遊產業復甦和持續開發的基礎上，加快延伸綜合旅遊業產業鏈到橫琴。對此，本文主要有四個建議：一是澳珠兩地共同制訂聯合的旅遊規劃，重點對澳琴間的旅遊資源對接、旅客人流共享及旅遊產品聯合開發等制訂方案；二是向國家爭取內地旅客在澳琴之間多次往返的便利政策，方便旅客在一次旅程中方便地獲得兩地獨特的旅遊體驗。三是盡早開放澳門旅遊業營運車輛以單牌車方式進入橫琴。四是建設好“一河兩岸”旅遊區。《澳門城市總體規劃諮詢草案》提出打造澳門與珠海之間“一河兩岸”休閒旅遊軸帶，這是澳珠、澳琴旅遊合作的全新思路。這個“一河兩岸”旅遊區可仿照新加坡濱海灣的成功經驗，在鄰近橫琴富祥灣至灣仔、澳門旅遊塔和路氹新城對面的橫琴十字門到口岸區域臨河地帶等處，建立突顯中葡特色的大型地標式建築，設立多用途的遊艇停泊點，引入海濱經濟的休閒元素，並開闢專門水域舉辦各類休閒水上活動及水上 VR 表演，引進澳門高質素旅遊項目進駐，助力澳門經濟適度多元。（二）建起融通澳門的現代金融平台澳門現正致力發展現代金融服務，以此培育澳門金融產業的新增長點。配合這方向，建議在橫琴深度合作區打造與澳門自由港趨同環境的現代金融平台：一方面，這是澳門金融業融入粵港澳大灣區發展、參與國家“一帶一路”建設，以及推進澳門金融業現代化發展的新機遇、新里程。另一方面，這是澳門金融業接入國家金融經濟圈的最佳渠道，也為橫琴澳資企業跨境投資和資金調撥提供平台。特區政府現正加緊各項金融軟硬基礎設施的建設工作，期望實現澳琴之間資金融通，為建設跨境人民幣結算中心及建設以人民幣結算的證券市場做好基礎準備。針對上述目標，本文有四個建議。一是建議收窄澳琴之間稅收制度、法律制度的差異，推動放寬資金流動限制，引入澳門的稅收制度及金融法律適用至粵澳深度合作區，便利金融產業發展。二是與香港、深圳等鄰近金融中心錯位發展，重點開展人民幣債券、融資租賃等金融業務。三是向橫琴粵
  • - 74 - 澳門思路‧總第五期澳深度合作區的金融業機構減免所得稅，吸引更多澳門金融機構於橫琴設立分部。四是為進駐橫琴的澳門金融保險機構提供單一通行證，只要在澳門合法註冊便可免審查在橫琴開展業務。（三）共建國際高質量高校發展區澳門和橫琴正共同迎來粵澳深度合作區建設的重大機遇，共建高等教育集群是兩地合作一個重要切入點，也是符合人文灣區發展需求的必然選擇。高等教育集群需要一定的空間，澳門與橫琴可以優勢互補，共同吸引高等院校來橫琴深度合作區集群發展。一方面，澳門高等教育具有法治化、國際化、多元化、課程設置靈活等優勢，對內地及葡語國家、歐盟學生有一定吸引力，可抓住高等教育區域合作深化的契機，對外拓展發展空間。另一方面，橫琴即將開啟深度合作區建設的新時代，未來形成更高層次、更高水平的開放型經濟體制，建立與澳門趨近的營商環境、生活環境和辦學體制，有條件打造成為具有中國特色、結合“兩制”優勢的國際教育先行示範區，以及澳門經濟適度多元實踐的新平台。在這方面，可優先吸引港澳高校和葡語國家科硏機構落戶橫琴形成第一波的聚集，再以此推動更多內地著名院校和國際機構、硏究中心來橫琴設立分校和分部。要推進澳琴高等教育集群成長，首要是做好橫琴粵澳深度合作區的頂層設計，秉持進一步解放思想、勇於變革創新的精神，大膽政策創新在橫琴建設國際教育先行示範區，為澳門及海內外高校和科硏機構提供國際化、自由化的發展環境。就此，本文提四條主要建議。一是爭取國家批准海內外院校可在橫琴深度合作區獨資辦學。二是澳珠兩地共同制訂《澳琴共建國際教育先行示範區總體合作方案》。第三，支持廣東聯合澳門引進葡語國家及歐盟頂尖科教資源開展國際合作辦學，開拓更多跨境聯合培養和攻堅的教硏項目。第四，為境外赴橫琴機構進行教硏的人才提供免簽待遇，吸引他們來琴貢獻智慧。在全球新冠疫情大流行、中美角力持續、大灣區中產崛起、香港就學環境變質等背景下，將會有更多的師生選擇到澳門就讀高等教育，這正是澳琴共同發展高等教育集群的一大契機，必須主動出擊，才可以開拓兩地高等教育繁榮發展的新局面。（四）建設橫琴高品質產品消費貿易中心現時，受世界疫情詭譎多變的影響，中國外遊旅客基本絕跡，大量境外消費回流國內，跨省國內旅遊成為經濟內循環增長的其中一股動力來源。疫後“報復性消費”正為國內內需及經濟生產帶來支撐，以海南為例，6 月財政部、海關總署、稅務總局發佈《關於海南離島
  • - 75 - 建設橫琴粵澳深度合作區 助推澳門經濟多元新發展旅客免稅購物政策的公告》，明確離島旅客每年每人免稅購物額度為 10萬元人民幣（下同），期後訪海南旅客絡繹不絕，爆買情況於海南出現，據海南政府的資料，7 月至 8 月中旬，海南省 4 家離島免稅店銷售額同比增長 2.5 倍，日均銷售額超億元；購物人數達 74 萬人，同比增長 70%；購物件數 458 萬件，同比增長 1.5 倍。6 橫琴粵澳深度合作區有潛力仿傚海南並打造成高品質消費貿易中心，配合進入橫琴貨物一線免稅的政策，引進澳門高品質零售店進入橫琴，將澳門電商產品、M 嘜認證產品及葡語國家名優產品引入橫琴高品質消費貿易中心。就此，本文提出以下幾點建議。一是建議粵澳參照《海南自貿港方案》向國家爭取橫琴全島購物免稅，並與海南進行錯位發展，訂定與海南免稅商品不同的數量限購、種類限購及免稅額度（如海南免稅酒類合計不超過一人單次 1,500 毫升，粵澳深度合作區則可以更大程度放開），當中於橫琴生產的澳門商品及從葡語國家進口商品可享有更高額度寬免。二是建議配合“一程多站”，對行程包含澳門和橫琴粵澳深度合作區及其逗留時間較長的旅客，實施更高的購物額度寬免。三是建議於澳門及橫琴粵澳深度合作區打造高品質消費貿易展覽平台，將全球最先進和高品質的消費產品在橫琴展示和交易。（五）澳門產學硏的轉化平台 近年，一批領先的澳門科技硏究成果逐漸湧現，澳門四所國家重點實驗室累積發表論文數千篇，發明專利 100 多項，各大高校發表的高端論文相繼獲獎，備受學界及科硏界的肯定，澳門已具有一定的學術、教學及科硏基礎。特區政府現正致力推動科硏成果向應用實用產品的轉化，探索發展高新技術產業，並把握廣深港澳科技走廊建設的機遇，在大灣區國際科技創新中心的建設工作中發揮澳門的作用。改革開放初期，為破除港澳地區土地資源及成本效益的限制，“前店後廠”生產模式盛極一時，是港澳與珠三角地區優勢互補、合作共贏的獨特生產模式。參考“前店後廠”的成功經驗，橫琴粵澳深度合作區將能充當澳門產學硏後勤基地，實現“前硏後產”的發展模式。本文就“前硏後產”科硏承接平台發展模式提出以下建議。一是以澳門為高科技硏究場所，橫琴為澳門應用型產品生產基地，利用橫琴着力實現澳門科硏成果轉化。二是利用政策紅利吸引內地高端科技企業落戶澳門，招攬更多海外科硏人才，吸納更多居於海外的澳門科硏人才回流，支持澳門參與大灣區國際科技創新中心建設工作。三是放寬科硏、技術、教學人員申辦多次往返粵澳簽注，為科硏活動及交流創設更多條件及便利性。6 《海南：離島免稅新政策成效明顯　銷售額突破 50 億元》，新華網，2020 年 08 月 19 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/19/c_1126388545.htm。
  • - 76 - 澳門思路‧總第五期（六）“澳門製造＂產品生產基地橫琴與澳門近在咫尺，是澳門加工業走進大灣區及深度融入國家經濟的重要門戶。橫琴的空間優勢、政策優勢及資源優勢，能為澳門加工業發展破除各種舊有制約，澳門傳統工業可利用橫琴粵澳深度合作區的橋樑作用，對接大灣區先進製造業產業鏈，活用國內先進電商平台的規模效應，把澳門製造品牌及產品打進內地龐大的內銷市場，最終實現澳門工業從技術層面、產能層面、市場層面等多層次轉型升級。此外，澳門在橫琴的耕耘始於 2009 年，通過粵澳合作產業園特別是中醫藥產業園的運作，為澳門的中醫藥人才提供了廣闊的就業環境，擴充了中醫藥的硏究領域，實現了中醫藥現代化生產的目標，積累了發展實體經濟的初步經驗，目前澳門已是中醫藥在海外認知度最高的地區之一，為中醫藥文化及產業“走出去”打下堅實的基礎。於橫琴粵澳深度合作區建設澳門製造產品生產基地，將有利澳門加工業及中醫藥產業長遠可持續發展，就此，本文提四條主要建議。一是推動澳門品牌及加工產業落戶橫琴粵澳深度合作區發展，支持相關製造業與內地先進企業合作，實現產業及技術升級。二是探索澳門於橫琴粵澳深度合作區發展更多技術含量較高、較難替代的高增值產業。三是以“一線放開，二線管住”的原則，對橫琴粵澳深度合作區的澳門品牌產品原材料的進口實施快速通關措施，對其貨物出口到內地實施配額優惠措施。六、結語“不積跬步，無以至千里”，橫琴開發工作不是一朝一夕的事情，在中央及各地區政府多年來共同協商、共同協作、共同謀劃下，橫琴開發工作取得意義非凡、彌足珍貴的發展成果。現今環球政經環境變幻不定，我們正面臨百年未有之大變局，澳門與橫琴共同發展正是踏進“除波動、去風險＂的路途之上。澳琴必須堅定緊隨國家發展步伐，“不忘初心、牢記使命”，著眼長遠、加強謀劃，發揮各自獨有優勢，為澳門經濟適度多元可持續發展做支撐，為澳門融入國家發展大局作引領，為發揚澳門“一國兩制”成功實踐做貢獻，共同為粵澳合作開發橫琴篇章作更高層次的昇華。
  • - 77 - 橫琴粵澳深度合作區創新發展思考一場突如其來的疫情正在悄然改變著全球經濟格局與經濟發展趨勢。從數據統計來看，全球多個國家正面臨第二波疫情的來襲威脅，而中國憑藉果斷的決策和全民上下一心的配合以及醫療、大數據等技術的支持，有效地防控了病毒的傳播，在這種背景下，根據國際貨幣基金組織 (IMF) 近日發佈的《世界經濟展望報告》預計 2020 年全球經濟將萎縮 4.4%，而中國經濟將增長 1.9%，成為今年全球主要經濟體中唯一實現正增長的經濟體。澳門作為一個依靠博彩旅遊娛樂業為支柱產業的外向微型經濟體，自身經濟抗風險能力較低，受疫情影響，今年澳門經濟總體出現大幅收縮。按照澳門特區政府經濟局 10 月公佈的澳門經濟概況（2020 年上半年）數據顯示：2020 年上半年澳門本地生產總值錄得 912.7 億澳門元，實質收縮 58.2%；上半年入境旅客總數為 326.9 萬人次，同比減少 83.9%，服務出口同比錄得75.8% 的實質負長，當中博彩服務出口同比下跌 78.9%，上半年博彩毛收入同比下降 77.4%至 339.5 億澳門元，博彩稅總收入為 217.9 億澳門元，同比下降 62.6%；零售市場亦出現大幅下滑，今年上半年零售業銷售總額為 180.8 億澳門元，同比下降 52.8%。1 雖然，現階段我國內地和澳門的疫情都得到控制，但是今年剛剛過去的國慶黃金週，澳門博彩旅遊業未如理想、未見明顯復甦。在全球公共衛生安全的共同背景下，為有效防控疫情以確保廣大民眾的生命安全，在成熟的疫苗獲得普遍推廣，大衆對新冠病毒的有效免疫建立之前，不管是我國內地還是本澳都將繼續保持現有的嚴格的防疫政策及謹慎的通關政策，這無疑不利於澳門經濟的復甦。未來澳門要想獲得經濟的復蘇，就必須尋找新的經濟增長點和突破口，鑒於國家在此次疫情考驗下仍保持了巨大的經濟活力、顯現了強大的制度韌性，因此，未來澳門更需要背靠國家、融入國家發展以尋求新的經濟增長點，以實現澳門經濟的適度多元和可持續穩橫琴粵澳深度合作區創新發展思考庄真真 ** 庄真真，思路智庫會員。1 見澳門特區政府經濟局於 2020 年 10 月 8 日公佈的《澳門經濟概況（2020 年上半年）》。
  • - 78 - 澳門思路‧總第五期健發展。2019 年 12 月 20 日國家主席習近平在慶祝澳門回歸祖國 20 週年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上指出：“當前，特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力。”2 這為澳門與廣東、珠海方面進一步合作開發橫琴指明了方向。有鑒於此，今年 4 月，行政長官賀一誠在其任內首份施政報告的有限篇幅內，將《融入國家發展大局，促進經濟多元發展》作為專章做了詳細闡述，並明確指出：“橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的第一站，是澳門經濟多元發展的最便利、最適宜的新空間。”提出澳門將加強與廣東、珠海合作，做好橫琴開發文章，用新思維、新方式在橫琴建立“粵澳深度合作區”，“將澳門 ‘ 一國兩制 ’ 和國際貿易自由港等優勢與橫琴的資源和空間等優勢結合起來，形成更高層次、更高水平的開放型經濟體制，建立粵澳雙方共商共建共用的體制機制，打造具有中國特色、結合‘兩制’優勢的高水平開放區。”3 令人振奮的是，在不久前舉行的慶祝中華人民共和國成立 71 週年酒會上，行政長官在致辭時表示，今年以來，澳門特區政府堅持落實“抗疫情、保就業、穩經濟、顧民生、推改革、促發展”的施政總方向。在中央的支持和指導下，特區政府與廣東省政府加緊開展橫琴粵澳深度合作區的頂層設計工作，磋商制定深度合作區總體方案，加快落實將深度合作區打造為“一國兩制”實踐示範區和高水平參與國際經濟合作新平台，而澳門與橫琴各項合作工作亦穩步推進。4 橫琴粵澳深度合作區作為未來澳門產業結構調整與經濟適度多元的新機遇與新希望，如何做好橫琴粵澳深度合作區的創新發展，使其更好地發揮預期功能，以促使澳門與橫琴實現深遠合作與互利共贏，從而幫助澳門實現長治久安奠定堅實的經濟基礎，並最終維護澳門長期繁榮穩定及展示“一國兩制”合作典範，筆者建議從以下幾個方面考慮入手：（一）將“橫琴粵澳深度合作區”寫入“十四五”規劃這一國家頂層設計以獲取國家更大力度的政策支持。古語有雲“不謀萬世者，不能謀一時，不謀全局者，不能謀一域。”5 自 1953 年國家第一個五年計劃啓動以來，已超越一甲子，回望歷史，每一個五年規劃的起承轉合，都是我國發展藍圖的前後銜接，歷屆五年規劃為我國國民經濟和社會發展全面理清了思路、指明了方2 見新華社 2019 年 12 月 20 日公佈的《習近平在慶祝澳門回歸祖國 20 週年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》。3 見《2020 財政年度施政報告》第 38、39 頁。4 《賀：發揮雙循平台作用》，載於《澳門日報》，2020 年 10 月 2 日，A01 版。5 [ 清 ] 陳淡然：《寤言二 ‧ 遷都建藩議》
  • - 79 - 橫琴粵澳深度合作區創新發展思考向，是我國國民經濟和社會發展取得如此佳績的重要發展指南。如今“十三五”規劃即將收尾，“十四五”規劃正值佈局，“十四五”規劃是實現第一個百年奮鬥目標之後，乘勢而上全面開啓社會主義現代化國家的新征程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年，是推進產業轉型發展、創新發展、跨越發展的關鍵時期，對我國發展甚為重要。在全球經濟遭受疫情重創的時代背景下，如何編制好國家的第十四個五年發展規劃以助力國家穩中求進實現既定發展目標具有重要價值和現實意義。值得一提的是，自國家“十二五”規劃創設性地將“保持香港澳門長期繁榮穩定”獨立成章後，國家“十三五”規劃延續這一做法，涉及港澳未來五年發展的內容再次獨立成港澳專章，凸顯了國家對港澳地區發展的重視和支持，以及在“一國兩制”下港澳充分發揮優勢，融入國家發展大局，配合國家整體發展的寄望，對本澳的發展規劃有著決定性的影響。就澳門而言，國家“十三五”規劃的港澳專章中，明確提出支持澳門建設“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，積極發展會展商貿等產業，促進經濟適度多元可持續發展；支持澳門參與國家雙向開放、“一帶一路”建設，鼓勵內地與澳門企業發揮各自優勢，通過多種方式合作走出去；支持內地與澳門開展創新及科技合作，支持澳門中小微企業和青年人在內地發展創業；支持共建大珠三角優質生活圈，加快前海、南沙、橫琴等粵港澳合作平台建設；支持澳門在泛珠三角區域發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平台建設等等，這些體現了澳門特區在國家發展戰略中的功能定位，但對橫琴平台建設的論述著墨並不多。如今恰逢國家“十四五”規劃編制之際，12 位澳區全國人大代表在今年兩會中聯署提交建議，建議國家發展和改革委員會加快審批《粵澳（橫琴）深度合作區總體方案》。將粵澳（橫琴）深度合作區列入國家“十四五”發展規劃，作為國家支持澳門經濟適度多元發展的重大舉措。對此，筆者十分認同，橫琴粵澳深度合作區是否能列入國家“十四五”發展規劃，對於未來橫琴粵澳深度合作區的發展將至關重要。如果能在國家的“十四五”規劃這一國家頂層設計中將“橫琴粵澳深度合作區”的定位和發展寫入，便可將新時期對橫琴粵澳深度合作區的開發建設上升到國家戰略，便可進一步為橫琴粵澳深度合作區的發展建設爭取國家更大力度的政策支持，必將為新時期橫琴的更快更好的發展注入新的動力。（二）創新具有區域發展特色的合作領域，精準產業合作，推動粵澳兩地共贏發展2009 年成立的橫琴新區是繼上海浦東新區、天津濱海新區後的第三個國家級新區，中
  • - 80 - 澳門思路‧總第五期央成立橫琴新區的用意和初心是為澳門經濟適度多元發展提供新的空間。為此，2019 年 4 月《國務院關於橫琴國際休閒旅遊島建設方案的批覆》中再次明確指出，橫琴國際休閒旅遊島建設要深入推進粵港澳更緊密合作，促進澳門經濟適度多元發展，打造粵港澳深度合作示範區。由此可見，橫琴粵澳深度合作區的合作開發建設，其首要發展目標是促進澳門經濟的適度多元發展，這是中央政府在全局上作出的定位安排。當然，這一目標的實現，更重要的是需要兩地政府通力合作與互相支持。因此，橫琴粵澳深度合作區的開發建設必須對雙方都是互利共贏的。就澳門而言，其目標不言而喻必然是希望實現澳門的產業結構調整並促進經濟的適度多元發展；就廣東省乃至珠海、橫琴當地而言則是拉動本地經濟的增長進而產生輻射灣區的作用。囿於澳門資源和空間所限，很難做到全產業鏈的發展，因此，橫琴粵澳深度合作區需結合兩地優勢，充分利用中央賦予的粵澳區域發展的制度和政策上的優勢，開拓合作空間，拓展有區域發展特色的合作領域，精準產業合作，切實推進政策和實際項目落地，推動粵澳兩地實現共贏發展。具體而言，精準產業合作建議從如下幾方面入手：1、營造創新氛圍，建設創新區域，發展科技創新產業在新一輪科技革命和產業變革的大背景下，以科技創新驅動經濟發展，顯得尤爲重要。有鑒於此，2019 年發佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（下稱《規劃綱要》），首次明確香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市，將作為區域發展的核心引擎，輻射帶動周邊區域的發展。《規劃綱要》提到，粵港澳三地要推進“廣州 — 深圳 — 香港 — 澳門”科技創新走廊建設，探索有利於人才、資本、信息、技術等創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措，共建粵港澳大灣區大數據中心和國際化創新平台，引領粵港澳大灣區深度參與國際合作。發展科技創新產業作爲橫琴新區的工作重點，目前橫琴已擁有高新技術企業 319 家、省級創新平台 22 個、科技孵化器 6 個。6 澳門是珠江西岸諸多城市中唯一擁有 4 個國家重點實驗室的城市，目前澳門大學、澳門科技大學產學硏示範基地已落戶橫琴，澳門大學和澳門科技大學現有的中藥質量硏究、模擬與混合信號超大規模集成電路、智慧城市物聯網、月球與行星科學等四所國家重點實驗室已在橫琴設立分部。澳門可藉此優勢，發展科技創新產業，參與到珠江西岸科技創新的合作發展中，促進澳門實現經濟適度多元發展。建議政府創新政策，培養創新要素並刺激創新要素發揮作用，促進產學硏的合作，推動科硏技術從大學和硏究機構轉移到產業，真正轉化為現實生產力。建議在資金方面，加大對大學、硏究機構和企業的硏6 《橫琴自貿片區為澳門産業多元化發展不遺餘力》，中央駐澳門特區聯絡辦公室官網，2020 年 10 月 1 日訪問。
  • - 81 - 橫琴粵澳深度合作區創新發展思考發投入力度，同時支持鼓勵民間資本參與硏發活動。在人才方面，建議繼續加強人才的引進和激勵機制，制定和實施更爲靈活的就業制度和人事管理制度，促進大學和產業人員的晉升和流動。在軟硬件建設方面，建議繼續完善科技硏發環境，如硏發基礎設施建設、設備的投入和維護等等，同時進一步完善創新成果產權保護機制。在成果轉化方面，建議創造有利產學硏全鏈條發展的環境，提供優良的技術轉移環境和所需條件，建立專門的“產學硏合作委員會”促進技術轉移，實現創新科技走向市場，變成產品和服務。2、發展現代綜合旅遊業澳門素以博彩旅遊業為支柱產業，國家“十三五”規劃明確支持澳門建設“世界旅遊休閒中心”，把澳門建設成爲世界旅遊休閒中心是澳門特區的工作重點，爲此，澳門特區政府還專門成立了“建設世界旅遊休閒中心委員會”推動相關工作進行。與此同時，橫琴申請建設成爲國際休閒旅遊島的建設方案亦已於 2019 年獲國務院批准，橫琴現已成爲繼海南和福建平潭之後，國內獲批的第三個國際性旅遊島。特區政府可硏究做大做強旅遊行業及其關聯產業，培養新的經濟增長點，做好澳門世界旅遊休閒中心與橫琴國際休閒島的聯動發展，推動澳門從博彩旅遊朝綜合旅遊發展。建議抓住“吃喝玩樂購物旅行”各個環節，發展“一程多站”主題旅遊。例如，利用單獨關稅區、自由港、中葡商貿合作服務平台以及對外聯繫網絡等優勢，建設高品質國際購物中心以促進本澳零售業發展；利用國際美食之都的美譽，建立特色美食街、休閒美食區，設計內容豐富多元、系列化的美食遊項目，強化美食旅行的重要性，並加強美食遊項目的策劃和市場營銷，產生類似“喜茶”、“太二”等美食轟動效應，吸引遊客開展美食體驗之旅，以帶動飲食業的發展。同時還可加大開發創新力度，對傳統食品進行開發創新和包裝工藝改良，推出文化品位高、保存時間長的食品，推動手信業的發展。亦可携手橫琴，利用橫琴國際休閒島上的橫琴長隆國際海洋度假區、星樂度露營小鎮、中國國際馬戲節等豐富多元的遊樂措施，相互合作開發旅遊產品，共同打造“一程多站”的精品旅遊線路，發展現代綜合旅遊。3、實現醫藥產業化中醫藥產業發展在澳門有一定基礎，至 2018 年澳門共有 6 間製造中藥的場所、125 間中藥零售店、318 間場所提供中醫服務，當中私營診所 310 間。2018 年中藥零售店的收益按年增加 12.3% 至 5.9 億澳門元；中藥出口 1,831.7 萬澳門元，進口 5.0 億澳門元，進出口總
  • - 82 - 澳門思路‧總第五期額合計 5.1 億澳門元；中藥材的進出口總額合計 1.2 億澳門元；中藥及傳統藥物的進出口總額合計 3.9 億澳門元 7 ，因而，中醫藥科技產業園也成爲了《粵澳合作框架協議》下首個在橫琴落地的項目，醫藥產業園也成爲了推動粵澳產業合作和促進澳門經濟適度多元發展的重要載體和平台。中醫藥科技產業園自落地以來，得到了國家有關部門及粵澳兩地政府的大力支持，目前，據粵澳合作中醫藥科技產業園數據顯示，產業園註冊企業已從兩年前的 104 家增至 194 家，其中澳門企業從 25 家升到 44 家；而產業園孵化區自 2019 年初正式投入使用至今，簽約入駐的企業達到 79 家，逐漸形成產業聚集。據悉，產業園致力幫助中醫藥實現國際化，幫助澳門品牌走出去，實現國際註冊銷售。高科技生物醫藥企業麗凡達在產業園的科硏與生產實驗室已完成裝修，正籌劃將新冠病毒 mRNA 疫苗硏製轉移至此進行。8 在疫情持續影響下，新冠病毒的檢測試劑及疫苗的市場需求疊加民眾的日常保健及醫藥需求，醫藥產業發展前景可期。建議未來特區政府緊貼《規劃綱要》、《中共中央國務院關於促進中醫藥傳承創新發展的意見》以及《粵港澳大灣區中醫藥高地建設方案（2020-2025）》等國家政策發展導向，硏究制定幫扶政策，助力本澳醫藥企業實現產業化發展，讓產業園為促進澳門醫藥產業發展創造更多活力和有利條件。4、鼓勵發展現代金融上世紀八九十年代，金融保險業曾與旅遊博彩業、出口加工業、建築地產業一起被稱爲澳門經濟四大支柱。在疫情影響下，澳門今年上半年的金融業總體保持穩定。2020 年上半年銀行業盈利為 83.3 億澳門元，同比上升 7.6%。總存款為 12,699.4 億澳門元，上升 7.8%，總貸款為 12,068.9 億澳門元，上升 11.1%；人民幣業務方面，人民幣存款總額為 630.3 億，同比增長 41.7%；保險業方面，2020 年上半年毛保費總收入上升 14.8% 至 165.3 億澳門元。9 此外，澳門作爲自由港與單獨關稅區，奉行自由市場經濟制度，具有開放的制度環境、獨立的法律和貨幣政策，同時，澳門沒有外匯管制、資金進出自由、稅制簡單，稅負輕。且澳門與 120 多個國家和地區建立了穩定的經貿關係，是 30 個國際經濟組織的成員，106 多項國際公約或多邊條約適用於澳門，國際資產及國際負債在銀行體系佔比均超過八成，商業運作準則與國際慣例接軌，投資營商手續簡便。10 綜合來看，澳門金融業發展有一定基礎，澳門利用這一優勢發展和做大現代金融業具有一定的合理性和可行性。一方面，可發揮澳門作為7 見澳門特區政府統計暨普查局公佈的《澳門經濟適度多元發展統計指標體系 2018》報告，第 33-34 頁。8 見《粵澳中醫藥科技園註冊企業倍增 建成灣區創新平台》，香港文匯網，2020 年 10 月 18 日訪問。9 見澳門特區政府經濟局公佈的《澳門經濟概況（2020 年上半年）》報告，第 6 頁。10 謝來風、雷鵬飛：《把握“三個精準”推動澳門特色金融發展》，澎湃網，2020 年 10 月 5 日訪問。
  • - 83 - 橫琴粵澳深度合作區創新發展思考資金自由港的作用，吸引更多海外風投資金參與橫琴開發和粵港澳大灣區建設，同時爭取降低澳門銀行、保險等金融機構的准入門檻，讓澳門的金融企業有更多機會進入灣區參與灣區建設從而推動本澳金融業的發展；另一方面，可聚焦葡語國家金融服務，打造中國 — 葡語國家金融服務平台，建議加強本澳金融軟硬基礎設施建設，完善商業銀行法、證券法、保險法、票據法、擔保法等金融法律制度的硏究，同時硏究探討建設以人民幣結算的證券市場和結算中心的可行性，在助力人民幣國際化的同時促進本澳現代金融業發展。（三）創新合作機制將橫琴粵澳深度合作區打造成“一國兩制”合作的典型示範區自 2009 年橫琴新區挂牌成立，到 2015 年升級為自貿片區以來，曾經“蕉林綠野、農庄寥落”的小島，如今已蝶變為充滿生機與活力的現代化自貿新城。數據顯示，2009-2018 年，橫琴 GDP 年均增長 64%，固定資產投資年均增長 45%。截至 2019 年 12 月 16 日，橫琴累計完成固定資產投資 2860 億元。11 在橫琴建設粵澳深度合作區，是粵澳合作的新征程。爲此，廣東省發改委副主任、省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室常務副主任曹達華表示，國家發改委最新提出支持在橫琴設立“粵澳深度合作區”，廣東將圍繞促進澳門經濟適度多元發展目標，從四大方面推動粵澳合作縱深發展，包括全力推進合作區制度規則銜接、深化粵澳產業合作、促進民生領域深度融合、提升基建互聯互通，攜手澳門不斷豐富具有澳門特色的“一國兩制”實踐。12 珠海市市長姚奕生也表示“珠海爭取在科技創新和產業上深入與澳門合作。在就學、就醫、教育、交通等民生方面，正在加強合作。珠海將以珠澳深度合作開發橫琴為總牽引、主平台，圍繞新體制、新環境、新產業、新都市、新生活等 5 個‘新’做好珠澳合作開發橫琴這篇文章。”13 由此可見，創新合作機制、拓寬各方合作領域、實現粵澳全方位深層次合作是新時期將橫琴粵澳深度合作區打造成“一國兩制”合作的典型示範區的工作重點。建議從如下幾方面著手：首先，在高層合作方面，應盡快構建粵澳雙方共商共建共管的體制機制，加強粵澳政府的協調與互信，完善粵澳高層會晤和聯席會議機制，增強聯席會議推動合作實效。與此同時，澳門還需與珠海展開衷誠合作，共同落實橫琴粵澳深度合作區管理機構的人員構成，權限職能劃分，加強雙方高層會晤、完善定期會晤機制，建立兩地政府各對口職能部門的日常聯繫11 《珠海橫琴新區：十年蝶變再出發 對澳初心未曾改》，人民網，2020 年 9 月 29 日訪問。12 《粵澳四方面攜手 共建深度合作區》，載於《大公報》，2019 年 12 月 23 日，A06 版。13 《珠澳加速打造大灣區優質發展新空間》，新華社，2020 年 10 月 7 日訪問。
  • - 84 - 澳門思路‧總第五期與工作交流，形成高效的溝通和決策平台，提高合作效率，以實現全方位、多領域的合作。此外，還可完善合作機制，鼓勵兩地工商企業界、專業服務界別、學術界等社會各界加強交流與合作，加強雙方的磋商、協調和策劃，形成政府與各界多方聯動的合作新格局。在制度建設方面，可通過創新機制構建粵澳雙方共商共建共管的體制機制，探索在民商事、經貿、稅收等領域深化改革擴大開放，不斷將橫琴粵澳深度合作區打造成與澳門制度貫通融通、與國際規則接軌、體制機制創新的“一國兩制”實踐示範區和高水平參與國際經濟合作新平台。其次，需要加強兩地基礎設施對接，提升基礎設施的互聯互通水平。創造與橫琴粵澳深度合作區相匹配的交通基礎設施環境是要重點解決的問題。要做實事，做好兩地基礎設施對接與互通，形成通達各地、網絡式、多種運輸方式配套的現代綜合交通體系，不僅珠海要支持珠澳軌道交通建設，澳門也應檢視過往這方面的工作，加強交通基礎設施建設及澳門輕軌線路與橫琴口岸和廣珠城際聯通，加快澳門融入全國高鐵網，從而更好便利兩地居民的往來。第三，要進一步放寬通關政策，促進合作區內人流、物流的高效便捷流動。橫琴粵澳深度合作區的發展離不開人流、物流的高效便捷流動。集人流、物流於一體的橫琴新口岸於2020 年 8 月 18 日正式啟用開通，採用“合作查驗，一次放行”的便利通關新模式，大大縮短了通關時間。然而，現階段只允許粵澳兩地牌車輛、橫琴單牌車輛 14、澳門單牌旅遊大巴及部分獲批准的貨車（危化品貨車）經臨時車道通關，這些車數量有限。因此，有必要硏究創新車輛通關機制，推動全面放開澳門單牌車出入橫琴，提升通關便利化。另外，雖然港珠澳大橋已經建成通車，但擁有兩地車牌或三地車牌的車輛數量有限，使得大橋未能得到充分的利用，需進一步完善港珠澳大橋的運營管理模式，使其充分發揮效益。此外，在疫情新常態化的現實環境下，建議在科學論證的前提下，進一步延長出入境人士的核算檢測有效期，當然，如果疫情形勢突變，可採取目前內地所採用的熔斷機制，實行區域全民檢測，以控制疫情。此外，亦可硏究放寬遊客通關政策，允許赴澳內地遊客在簽註有效期內，可以在澳門與橫琴之間多次往返，讓“一站多程”的旅遊產品在組織上可以更靈活多元。第四，加強推動合作區內民生領域深度融合。從經濟產業融合到社會民生融合，橫琴對澳合作需邁向新階段，未來加快推動兩地民生領域深度融合也是粵澳合作的重要方向。可借助澳門政府推進的“澳門新街坊”等民生項目為契機，協助解決澳門居民的居住難題的同时，推動澳門的教育、醫療保健、養老、社區服務等社會福利和公共服務配套措施延伸到橫琴。在這些方面，澳門的學校和社團可以先行，例如，澳門的學校可考慮與內地學校在橫琴聯合14 澳門單牌車進入橫琴的配額從 2019 年的 800 輛拓展到 2500 輛。
  • - 85 - 橫琴粵澳深度合作區創新發展思考創辦優質學校，招收在合作區內生活的澳門學生，便利學生就近入學；澳門的社團可以設立自己的站點提供服務。此外，兩地還可攜手舉辦更多豐富多彩的跨境文化交流活動和大型的比賽，共建宜居、宜業、宜遊都市生活圈，最後還需做好宣傳工作，讓社會各界多了解橫琴粵澳深度合作區的新發展和廣闊的發展前景。（四）澳門青年可乘借國家復興之勢，融入國家發展大局，享國家發展紅利。國家主席習近平親自謀劃、親自部署、親自推動的粵港澳大灣區國家發展策略為本澳青年人提供一個前所未有的發展平台，讓本澳青年人有機會透過大灣區內的區域合作和人才交流，積極參與國家發展策略的全新格局，從而融入國家發展大局，共享國家發展紅利。然而，本澳青年對於投身粵港澳大灣區生活的顧慮較多，前往內地大灣區發展的意欲不高。有調硏報告顯示，本澳青年普遍認同澳門於大灣區“一中心、一平台、一基地”的定位，但對相關定位的了解程度較低，且前往內地大灣區發展的意欲不高，主要是顧慮職稱競爭、家庭分離和政制及法律風險，15反映出不少本澳青年對於投身大灣區發展仍然處於觀望及被動的狀態。事實上，導致出現這個情況的原因與過往本澳的經濟環境和青年就業取態有關，過去本澳一直維持較低的失業率和較高的經濟增長，如按照澳門過往的經濟狀況與人均收入中位數作參考，不少青年人認為大灣區城市的人均收入普遍較本澳低，再加上灣區內欠缺人脈和生活配套等資源支持，導致本澳青年到大灣區發展的意欲一直不高。然而現時受疫情持續影響，不少企業都面臨降低工資甚至裁員的問題，根據澳門特區政府統計暨普查局公佈的統計數據顯示，2020 年第 3 季總體澳門的就業人口月工作收入中位數下調至 15000 澳門元，本地居民收入中位數近七年首次下降，跌至 18300 澳門元，跌幅達8.5%；而本地居民失業率也上升到十年來的高位 4.1%，另外，隨著應屆畢業生投入勞動力市場，尋找第一份工的新增勞動力佔總失業人口比重上升 1.4 個百分點至 17.4%16 意味著畢業生將要面對嚴峻的就業環境。古語有云：“窮則變，變則通，通則久。”行動要及時，改變也要及時。或許可藉此契機，增強澳門青年對粵港澳大灣區的認識，尤其是對橫琴粵澳深度合作區發展前景的認識，鼓勵本澳青年到灣區，尤其是橫琴粵澳深度合作區實習、創業或工作，推動本澳青年參與灣區及橫琴粵澳深度合作區的發展建設，進而融入國家發展大局，分享國家發展紅利。15 《澳青心聲：灣區空間大唯多顧慮》，載於《澳門焦點報》，2020 年 1 月 3 日，A3 版。16 見澳門特區政府統計暨普查局 2020 年 10 月 23 日公佈的《2020 年 7 月至 9 月就業調查》報告。
  • - 86 - 澳門思路‧總第五期值得一提的是，為促進粵澳青年人才交流合作，橫琴推出了多個項目助力澳門青年參與灣區和合作區的建設，例如，2020“琴澳同心 ‧ 築夢飛翔”澳門大學生暑期橫琴實習計劃就吸引力近 100 名來自澳門 5 所高校的澳門大學生在橫琴的政府機關、國有企業、金融機構、知名民企等 41 家開展實習，涵蓋金融服務、高新科技、中醫藥、文創旅遊等多個行業領域。另外，橫琴新區已與澳門青年創業孵化中心簽署了“跨境聯合孵化”框架協議。目前，已累計孵化項目 433 個，其中港澳項目 244 個，引進培育高新技術企業 52 家，為 30 家企業融資 5.03 億元，成為該區服務港澳、招商引資、招才引智、青創孵化的重要載體和科技創新合作平台，僅今年上半年，在橫琴新註冊的澳門創業項目有 37 個，科技創新類企業比例達59.6%。17 相信隨著內地政策的不斷放開和支持，澳門居民尤其是澳門青年到鄰近的大灣區實習、就業、創業必將成爲新的發展趨勢。目前，澳門主動參與橫琴開發的積極性和主動性空前強烈，這是橫琴發展的重要機遇。相信兩地未來會在各領域繼續深化合作、資源互補，翻開共同開發橫琴新篇章。隨著各項政策和措施的落實到位和實施，把橫琴粵澳深度合作區建設成爲“一國兩制”下粵澳合作的典型示範區、深化改革開放的先行區和澳門經濟適度多元的新平台就可能實現。17 《珠澳加速打造大灣區優質發展新空間》，新華社，2020 年 10 月 7 日訪問。
  • - 87 - 思路智庫 2020 年度工作進展情況（一）思路智庫捐款建言抗疫為了配合特區政府推行的疫情防控措施，思路智庫廣泛收集會員意見，並諮詢專家學者及市民後，於二月八日向行政長官遞交思路智庫《關於對新型冠狀病毒疫情防控及日後恢復建設的若干建議》。同時，思路智庫還發動會員向內地疫區募捐，大家都踴躍參與，經過約一個星期，至二月二十日止籌募活動圓滿結束，籌集會員捐款共十一萬澳門元整，善款已經中聯辦轉送內地相關單位。（二）2020 年思路 11 篇論文刊登於《澳門研究》2020 年 8 月出版的《澳門研究》共收錄刊登思路學者文章 11 篇，均選自澳門特別行政區政府政策研究和區域發展局、澳門基金會及思路智庫在 2019 年 7 月 9 日聯合主辦的“2019年‘一帶一路’與澳門發展交流座談會”會上專家學者的文章，主要以“‘一帶一路’中的世界之城 — 澳門”為主題，深入探討了在新的發展形勢下澳門參與和助力“一帶一路”建設的思路和方向。本期《澳門研究》之電子檔上載於“澳門虛擬圖書館”，思路智庫網站亦有轉載，有興趣之人士可透過以下網址進行查看。澳門虛擬圖書館 http://www.macaudata.com/思路智庫 http://www.grandtank.org/思路智庫 2020 年度工作進展情況
  • - 88 - 澳門思路‧總第五期（三）《澳門思路》學術期刊 ( 半年刊 )2020 年上半年期（總第四期）已出版完成。2020 年下半年期（總第五期）已出版完成。（四）會員大會及換屆選舉合照(2020-2023 年度的領導架構成員 )主席團（共 13 人）會　長：馬志成副會長：郝雨凡　柯嵐　何嘉倫　林燕妮　崔世健　顏遠港 　　　　李居仁　盧德忠　黃若禮　歐華德　林志成 秘　書：李淑冰（兼任）理事會（共 21 人）理 事 長：李雁玲常務副理事長：盛力　王長斌　鄞益奮　李淑冰副理事長：冷鐵勛　林廣志　劉成昆　黃景禧　宋雅楠理　　事：曾昭武　何偉權　潘耀榮　岑定賢　王建偉　劉煒華　古勤　趙偉兵　　　　　　顧新華　王佳　李曉閔
  • - 89 - 思路智庫 2020 年度工作進展情況監事會：（共 7 人）監 事 長：葉桂平副監事長：黃樹森　殷磊監　　事：唐華軍　吳堯　陳建新　周龍（五）思路智庫 2020 年度研究課題課題名稱：新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究研究團隊郝雨凡，思路智庫 副會長林廣志，思路智庫 副理事長葉桂平，思路智庫 監事長鄞益奮，思路智庫 常務副理事長（六）思路智庫 2020 年度舉辦三個講座講座一 美國大選和中美關係時　間：2020 年 10 月 31 日 上午 11:00地　點：思路智庫會址主講人：王建偉教授講座二“一帶一路”倡議澳門未來發展路徑思考時　間：2020 年 11 月 28 日 上午 11:00地　點：思路智庫會址主講人：周平教授講座三粵港澳大灣區的協同與發展時　間：2020 年 12 月 12 日 上午 11:00
  • - 90 - 澳門思路‧總第五期地　點：思路智庫會址主講人：陳建新教授（七）思路智庫為《2021 年財政年度施政報告》制定建言獻策2020 年 11 月 3 日，思路智庫向行政長官遞交了對《2021 年財政年度施政報告》建議書。思路智庫徵集會員們的意見，為特區政府施政建言獻策。會員們認真檢視特區政府本年度施政各項工作，以及為明年度施政持提出多方面建議。會員們表示，隨著疫情逐步受控，澳門進入後疫情時代，穩定經濟、保障民生、住房需求等，成為社會關注的焦點。在此情況下，如何堅持澳門“一中心、一平台、一基地”的建設？對此，會員們分別從經濟維穩及抗擊疫情等範疇提出了意見和建議。（八）2020 年度思路智庫發動全體會員，積極關注社會熱點問題，鼓勵會員於本澳中文報章發表相關文章，其中包括疫情應對建議、國安法分析、大灣區協同發展等多方面，詳細列表如下： 2020 年 4 月 23 日 思路智庫副理事長　葉桂平《新團隊　新氣象　新挑戰》 2020 年 5 月 17 日 思路智庫會長　馬志成《建立粵港澳大灣區應對疫情的區域協同機制》 2020 年 5 月 26 日 思路智庫會長　馬志成《涉港國安立法是“一國兩制”應有之義》 2020 年 6 月 24 日 思路智庫副理事長　鄞益奮《協同推進大灣區基礎設施建設》 2020 年 7 月 17 日 思路智庫副理事長　王長斌《維護國家安全與保護自由權利》 2020 年 8 月 4 日 思路智庫副理事長　黃景禧《完善國安法治建設履行澳門憲制責任》 2020 年 8 月 18 日 思路智庫副理事長　宋雅楠《疫情後全球治理體系演變與澳門參與》 2020 年 9 月 21 日 思路智庫會員　莊真真《維護國家安全仍任重道遠》 2020 年 10 月 21 日 思路智庫常務副理事長　盛力《如何開展：澳門總城規草案的幾點建議》 2020 年 12 月 9 日 思路智庫常務副理事長　盛力《淺析澳門建設綠色“一帶一路”的角色》
  • - 91 - 思路智庫 2020 年度工作進展情況（九）2020 年度思路智庫出席活動2020 年 11 月 6 日 《夾心階層住房方案》公開諮詢─學者專場 2020 年 11 月 8 日 “齊為澳門動腦筋─齊心抗疫，共創未來”座談會2020 年 11 月 21 日 “2020 年國際環境危機治理論壇及展覽大會”2020 年 12 月 13 日 “暨南人論壇”活動─探索大灣區發展新格局機遇
  • - 92 - 澳門思路‧創刊號編輯委員會主席︰馬志成編輯委員會副主席︰郝雨凡 李雁玲編輯委員會主任︰葉桂平編輯委員會副主任︰蘇振輝編輯委員會︰盛 力 王長斌 鄞益奮 林廣志 李淑冰執行編輯︰蘇振輝製　　作︰嘉華印刷公司發行數量︰ 500 冊出版日期︰ 2020 年 12 月國際標準期刊號 (ISSN) : 2706-7971版權所有 翻印必究出 版︰澳 門 思 路 半年刊，2018 年 6 月創刊~ 思路智庫CcaodThoaghnhmkoaak
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