“一國兩制”研究（第 53 期） - 在線閱讀

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 20251*1摘　要：“一國兩制”的成功實踐對中國國內法治建設與國際法治發展都有着非常重要的意義。“一國兩制”彰顯了中國特殊社會形態，資本主義與社會主義共處於一個主權國家，“一國”是原則和前提，“兩制”是內容和特質。“一國兩制”經由中國憲法和兩部基本法逐漸確立了豐富的制度內容，兩個特別行政區成立之後，依法踐行“一國兩制”成為中國法治建設一道亮麗風景線。在中國涉外法治領域，“一國兩制”對國際法價值理念和國際條約法的豐富和發展起到了積極作用，為和平解決國際爭端提供了示範和借鑑，是中國人民政治智慧運用於解決現實問題的良好範例。關鍵詞：“一國兩制” 中國法治國際法治The Promotion of Rule of Law in China and International Rule of Law by the Successful Implementation of “One Country, Two Systems”HUANG Jin(Wuhan University)Abstract: The successful implementation of the “One Country, Two Systems” principle is of great signifi cance for both domestic and international rule of law development in China. It embodies China’s unique social model, where capitalism and socialism coexist in single sovereign state. “One Country” is the fundamental principle and prerequisite, while “Two Systems” is the content and characteristics. Since the establishment of the two Special Administrative Regions, the principle has gradually established a rich institutional substance through the Chinese Constitution and the two Basic Laws. Its implementation has not only advanced China’s domestic rule of law construction but also enriched international law values and treaty law, providing a model for peacefully resolving international disputes and exemplifying the application of Chinese political wisdom to real-world issues.Keywords: “One Country, Two Systems,” rule of law in China, international rule of law* 本文發表於澳門理工大學“一國兩制＂研究中心於2024年10月15日主辦的“慶祝中華人民共和國成立75周年暨澳門回歸祖國25周年──｀一國兩制＇論壇2024：｀一國兩制＇在澳門的成功實踐與展望＂。收稿日期：2024年10月15日作者簡介：黃進，武漢大學人文社會科學資深教授、中國政法大學原校長，兼任中國國際法學會會長、中國國際私法研究會會長、世界法學家協會（WJA）副會長53__4.indd 1 4/8/2025 3:40:14 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期2“一國兩制”，簡單地講就是“一個國家、兩種制度”，即在統一的中華人民共和國內，國家主體實行社會主義制度，香港、澳門、台灣地區實行資本主義制度。作為解決政治問題的方針政策，“一國兩制”是在上世紀70年代末80年代初針對台灣問題的解決正式提出來的。1982年《中華人民共和國憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這一規定為“一國兩制”方針政策的實施奠定了憲法基礎。按照“一國兩制”方針，我國分別與英國和葡萄牙談判，成功地解決了香港問題和澳門問題，並制定憲法性的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）予以確認和保證，將“一國兩制”方針上升為我國憲制原則和國家制度。香港和澳門回歸以來，“一國兩制”原則得到很好的貫徹落實。儘管在百年未有之大變局下，目前香港特區和澳門特區的發展碰到一些困難，也有人借此質疑甚至否定“一國兩制”，但“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山”。中國共產黨二十大報告明確指出：全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。堅持和完善“一國兩制”制度體系，落實中央全面管治權，落實“愛國者治港”、“愛國者治澳”原則，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。由此可見，堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一，是我國國家制度和國家治理體系的鮮明特色和顯著優勢。今後我國在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，仍然必須堅持和完善“一國兩制”制度體系，推進祖國和平統一。可以這樣說，“一國兩制”在我國的成功實踐不僅在國家治理體系和國內法治建設上意義重大，而且在國際法治發展上突顯了中國智慧和中國價值。當下中國有一大共識，就是以中國式現代化全面推進強國建設和民族復興偉業。全面推進依法治國，建設法治中國，是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必由之路和重要內容。“一國兩制”在中國的實踐，也是實現中華民族偉大復興“中國夢”的偉大創造和重要組成部分。“一國兩制”實踐與法治中國建設是甚麼關係呢？對這個問題，我們必須深入探究，清醒認識，切實推進。而把握這個問題的關鍵在於堅持依法踐行“一國兩制”，推進法治中國建設。社會形態是社會在一定歷史階段的具體存在形式。從理論上講，它是一定生產力基礎上的經濟基礎和上層建築的統一體，是社會經濟結構、政治結構、文化結構的統一體，包括經濟形態、政治形態、文化形態等。在某種意義上講，社會形態就是總體社會制度，是在相當一個歷史時期內具有穩定性的社會制度體系。當下的中國作為一個整體，有非常複雜、多元的社會形態，可以從不同層面、不同角度進行分析、解構。在目前中國複雜、多元的社會形態中，“一國兩制”就是其中一種非常特殊的社會形態或者說社會制度，在一定的歷史時期內具有長期性和穩定性，也就是通常講的至少五十年不變。1 至於五十年後變不變，“一國兩制”構想的設計者鄧小平先生曾說過，五十年不1 參見《香港基本法》第5條、《澳門基本法》第5條。53__4.indd 2 4/8/2025 3:40:20 PM

3變，“五十年以後更沒有變的必要”2。我贊同這種主張。鄧小平先生還說過：“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是‘一國兩制’。”3 從鄧小平先生這句話可以解讀出如下幾層意思：（1）“一國兩制”就是中國特色；（2）“一國兩制”是社會主義中國的特色；（3）從內地的角度看，甚至可以說“一國兩制”是中國特色社會主義制度的一部分。“一國兩制”的構想形成於上世紀70年代後期，最初是為解決台灣問題而提出來的，但首先被用於解決香港、澳門問題，並取得成功。“一國兩制”包括三個基本點：一是一個國家。一個國家是指統一的中華人民共和國，香港、澳門和台灣是國家不可分割的神聖領土，在對內對外方面，只有一個由中華人民共和國代表的國家主權。在解決香港、澳門和台灣問題時，國家的主權、統一和領土完整是前提，是不容置疑、不容談判的。二是兩種制度。在一個國家的前提下，香港、澳門和台灣可以實行與內地社會主義制度不同的資本主義制度，兩種制度長期並存，和平共處。三是高度自治。在國家治理體系中，地方事務由地方政府按照法律自行管理即為地方自治。在我國，各少數民族自治區、自治州、自治縣等，實行民族區域自治，這也是一種地方自治。4 在特別行政區實行的高度自治與一般地方自治有所不同，它的自治程度更高，享有的自治權更大。在這種高度自治制度之下，除國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港、澳門特別行政區自治範圍的事務由中央管理外，其他的行政管理事務、立法事務及司法事務，如財政、律政、民政、治安、人事、地政、環保、工商、運輸、海關、出入境、工務、文化、藝術、康樂、傳播、教育、衛生、房屋等事務均由特別行政區自行處理。特別行政區政府享有貨幣發行權、財政獨立和稅收獨立、司法終審權等。特別行政區的高度自治不僅具有單一制國家的地方自治特點，而且其自治權遠遠超過了聯邦制國家的各成員州或邦的自治權。特別行政區的高度自治還體現在除基本法和基本法附件三列舉的法律外，其他全國性法律不在特別行政區實施。5 但要注意的是，特別行政區的自治只是“高度自治”，不是完全自治；是依法自治，不是非法自治。當今世界是一個變革的世界，是一個新機遇、新挑戰層出不窮的世界，是一個國際體系和國際秩序深度調整的世界，是一個國際力量深刻變化並朝着有利於和平與發展方向變化的世界。在這樣一個國際背景下，世界應當尊重各國自主選擇符合本國國情的發展道路和社會制度。“一國兩制”正是中國堅持實事求是，從實際情況出發，尊重歷史和現實，兼顧各方面利益和要求，為解決香港、澳門問題而作出的發展道路和社會制度的選擇。這種選擇以和平方式合情合理地解決了香港、澳門問題，實現了國家的統一，符合浩浩蕩蕩的世界潮流。而且，“一國兩制”突破了一個主權國家實行一種社會制度的傳統理論和治理模式，實現多元一體，多樣共存，是人類社會進步的體現。2 鄧小平：《會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話》，1987年4月16日，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/1987-04/16/c_125955712.htm，2024年10月12日訪問。3 轉引自周南：《鄧小平的“一國兩制＂理論與香港、澳門的順利回歸》，http://www.wxyjs.org.cn/rdzt_550/jndxptzdc110zn/201403/t20140319_148491.htm，2014年12月4日訪問。4 參見《中華人民共和國憲法》第4條。5 按照基本法的規定，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。參見《香港基本法》第18條和《澳門基本法》第18條。黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 3 4/8/2025 3:40:21 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期4應該說，香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，“一國兩制”實踐取得舉世公認的成功。中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨在於維護國家主權、安全和發展利益，以及保持香港、澳門長期繁榮穩定。所以，我們既要堅持貫徹落實“一國兩制”，又要全面準確理解“一國兩制”。“一國兩制”是一個完整的概念、統一的整體，“一國”是原則和前提，“兩制”是內容和特質，“一國”和“兩制”對“一國兩制”來說缺一不可。實行“一國兩制”，“一國”是“兩制”的前提，不能用“兩制”分裂“一國”，不能把二者對立起來。“兩制”實際上統一於“一國”之內，在“一國”之內，“兩制”只有相互尊重，相互借鑑，才能和諧並存，共同發展。6 我們必須把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。“一國兩制”是當下中國的一種特殊社會形態或者說社會制度，它是以基本法律制度或者說憲制性法律制度明確固定下來的社會形態或者說社會制度。可以從如下三個方面來分析這個問題：首先，中國憲法對“一國兩制”作了憲制安排。在現代社會，憲法是一個國家的根本大法，是一個國家法治的基石，也是一個國家文化和文明的標誌性載體。無容置疑，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政，憲法在全面推進依法治國中具有重要的地位，憲法在國家的政治、經濟、文化和社會生活中發揮着極為重要的作用。1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》是我國現行憲法。該憲法確立了憲法的最高法律地位、最高法律效力和最高法律權威，規定國家“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。2023年頒佈實施的《中華人民共和國對外關係法》第30條第2款還規定：“國家締結或者參加的條約和協定不得同憲法相抵觸。”關於特別行政區，我國憲法第31條特別規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這一規定可以說是該憲法高瞻遠矚，為“一國兩制”立下了憲法依據，為“一國兩制”作出了憲制安排，為“一國兩制”提供了憲法保障。還應該特別指出的是，儘管我國現行憲法是就內地憲制作出的制度安排，除該憲法第31條外，它的其他規定並沒有明確講要適用於香港、澳門特別行政區，但是，由於“一國兩制”源於該憲法，“一國兩制”是“一國”與“兩制”的有機統一，“一國”講的是中華人民共和國，故該憲法涉及“一國”的規定，對香港、澳門特別行政區是適用的。比如，根據憲法和香港基本法澳門基本法的規定，中央直接行使對香港、澳門特別行政區管治權的權力主體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會。憲法涉及這些權力主體的規定，對香港、澳門特別行政區也是適用的。6 參見國務院新聞辦公室2014年6月10日發表的《“一國兩制＂在香港特別行政區的實踐》白皮書。53__4.indd 4 4/8/2025 3:40:21 PM

5其次，國際條約確認了“一國兩制”。1984年簽署的《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（以下簡稱《中英聯合聲明》）和1987年簽署的《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》（以下簡稱《中葡聯合聲明》），是中英、中葡分別就香港、澳門問題的解決而簽訂的雙邊國際條約。在這兩個條約中，中國政府分別明確地聲明：中國根據“一個國家，兩種制度”的方針，在香港、澳門回歸中國後對其執行如下的基本政策：（1）根據中華人民共和國憲法第31條的規定，中國對香港、澳門恢復行使主權時，設立香港特別行政區、澳門特別行政區。（2）香港特別行政區、澳門特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，享有高度的自治權。香港、澳門特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。（3）香港、澳門現行的社會、經濟制度不變；生活方式不變；法律基本不變。上述可見，在《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》中，實行“一國兩制”方針是中國政府的鄭重聲明，更是中國政府的莊嚴承諾。兩個聲明以國際條約的形式對“一國兩制”進行了闡明和確認，按照國際法上“條約必須遵守”原則，將“一國兩制”付諸實施分別是中英、中葡兩國的條約義務。如果雙方的任何一方違反“條約必須遵守”原則，不履行堅守“一國兩制”的條約義務，就構成國際不當行為，違約者應承擔國際責任。第三，兩個基本法對“一國兩制”作了明確、具體的規定。為了貫徹落實“一國兩制”方針，做到有法可依、依法治理，在香港、澳門回歸之前，1990年第七屆全國人民代表大會第三次會議通過了《香港基本法》，1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《澳門基本法》，並確定分別在香港、澳門回歸之日起施行。《香港基本法》、《澳門基本法》分別是香港特別行政區、澳門特別行政區的憲制性法律。兩個基本法在其序言中都明確規定，為了維護國家的統一和領土完整，保持香港、澳門的繁榮穩定，並考慮到香港、澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對香港、澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立香港特別行政區、澳門特別行政區，並按照”一個國家，兩種制度”的方針，不在香港、澳門實行社會主義的制度和政策。兩個基本法分別規定了香港、澳門特別行政區實行的制度，確保國家對香港、澳門的“一國兩制”基本方針政策得以實施。在香港、澳門特別行政區實行的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據。兩個基本法對“一國兩制”明確、具體的規定表明：（1）由於基本法是香港特別行政區、澳門特別行政區的憲制性法律，故“一國兩制”是基本法確認的憲制原則。（2）基本法是全國人大制定的全國性法律，“一國兩制”原則不僅要在特別行政區實施，而且要在全國範圍內得到遵守。（3）基本法對“一國兩制”原則的內涵和外延界定得非常清楚，便於貫徹實施。（4）基本法是憲制性法律，基本法的規定是“一國兩制”原則的具體化。對基本法的任何修改都會影響基本法自身的穩定性和政治的連續性，影響已經形成的憲制程序和社會秩序。因此，基本法的修改必須慎重，應當遵循慎重原則和程序正當原則。也就是說，在決定是否修改基本法和如何修改基本法時應進行全局性的綜合考慮，只有在條件成熟時並嚴格按照基本法規定的修改程序才可以修改基本法。黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 5 4/8/2025 3:40:22 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期6中國目前正在以中國式現代化全面推進強國建設和民族復興偉業，尤其要全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進國家治理體系和治理能力現代化。中國前所未有的法治中國建設目標，對“一國兩制”的實施提出了新要求，那就是要把“一國兩制”的實施切實納入法治軌道，加強和完善依法踐行“一國兩制”。依法踐行“一國兩制”，不僅是推進法治中國建設的必然要求，而且其本身就是法治中國建設的固有的、不可缺少的內容。香港、澳門回歸以來，“一國兩制”的實踐總體上講是成功的。其成功的一條經驗就是依法實施“一國兩制”，運用法治思維和法治方式實施“一國兩制”，也就是堅持憲法的最高法律地位、最高法律效力和最高法律權威，嚴格按照憲法和基本法辦事，全面準確地貫徹“一國兩制”、港人治港、澳人治澳、高度自治的方針。“一國兩制”的成功實踐推進了中國的法治進程，推進了法治中國建設。“一國兩制”不是權宜之計，是我國必須長期堅持的完成祖國統一大業、實現中華民族偉大復興的方針。今後一個時期，為了保持香港、澳門長期繁榮穩定，我國仍然要堅定不移地依法踐行“一國兩制”，推進“一國兩制”實踐沿着法治的軌道向前發展，從而推進法治中國建設。我想從以下幾個方面來討論這個問題。第一，嚴格依照憲法和基本法實施“一國兩制”。嚴格依照憲法和基本法辦事，是依法踐行“一國兩制”的根本要求。一方面，中央政府要嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，依法行使中央權力（包括依法直接在特別行政區行使外交權、防務權，依法行使特別行政區創制權，依法行使特別行政區基本法的制定權、修改權和解釋權，依法行使任命行政長官和主要官員的權力，依法行使對特別行政區行政長官和立法會產生辦法修改的決定權，依法行使對特別行政區制定的法律的監督權等）；中央政府要堅定支持特別行政區行政長官和政府依法施政，帶領香港、澳門各界人士集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧，深化內地與香港、澳門經貿關係，推進各領域交流合作，促進香港同胞、澳門同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結，防範和遏制外部勢力干預港澳事務，保持香港、澳門長期繁榮穩定；中央政府針對外部勢力對港澳事務的干預應及時通過外交途徑、法治方式進行交涉，始終警惕外部勢力利用香港、澳門干預中國內政的圖謀，防止和遏制港澳任何人勾結外部勢力干擾破壞香港、澳門的法治環境和秩序，干擾破壞“一國兩制”在香港、澳門的實施。另一方面，香港、澳門特別行政區，兩地的社會團體和各界人士要依照基本法尊重和維護中央政府依法享有的權力；要依法行使高度自治權，保障特別行政區保持原有的資本主義制度不變、生活方式不變、法律基本不變，依法行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；兩地的社會團體和各界人士也要依法支持特別行政區行政長官和政府依法施政，依法支持特別行政區行政長官履行基本法授予的領導特別行政區政府、負責執行基本法以及其他各項職權。第二，釐清“一國兩制”下的法律關係。因為“一國兩制”是“一國”和“兩制”的有機統一，所以，“一國兩制”下的法律關係可以分為涉及“一國”的法律關係和涉及“兩制”的法律關係。53__4.indd 6 4/8/2025 3:40:22 PM

7一是涉及“一國”的法律關係就是中央和特別行政區的關係。對此，憲法、《香港基本法》和《澳門基本法》已有明確的規定，主要有四點：一是國家根據憲法第31條的規定設立中華人民共和國香港特別行政區、中華人民共和國澳門特別行政區；二是香港特區、澳門特區是中華人民共和國不可分離的部分；三是中央政府代表國家對香港特區、澳門特區行使國家主權；四是香港特區、澳門特區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。二是涉及“兩制”的法律關係。就此而言，內地和兩個特別行政區要彼此尊重、協商協調、包容互鑑。從法理上講，涉及“兩制”的法律關係可分為公法關係和私法關係。在涉及“兩制”的公法領域，比如對刑事案件的管轄和處理、對稅收事務的管轄和處理等，內地與兩個特別行政區都會依照自己的法律處理，不會考慮適用其他地區的法律。當然，涉及跨境的事項和案件，內地與兩個特別行政區的法律會有交集和衝突，比如對一起跨境刑事案件都主張管轄權，解決這樣的問題，要麼是各行其是，要麼是在彼此尊重基礎上相互之間協商協調，作出制度安排。在涉及“兩制”的私法領域，情形與公法領域有所不同。在私法或者說民商事領域，內地、香港特別行政區和澳門特別行政區都有自己的法律制度，互不相同，構成一個獨立的法域。7 目前，內地、香港、澳門的民眾相互往來已十分頻繁，形成紛繁複雜的區際法律關係。在民眾的區際交往中，當某一事項或一項爭議涉及兩個或兩個以上的地區時，究竟應適用哪個地區的法律的問題，亦即區際法律衝突問題，不可避免地會產生。比如說，一個公司是否有效成立是依內地法確定還是依香港法確定；一個香港人在內地結婚，其婚齡是依內地法決定還是依香港法確定；一個內地法院的判決或仲裁機構的裁決如何在香港、澳門得到認可與執行，等等。對這種問題的解決，內地和兩個特別行政區應當依照自己的法律適用法解決，就是依據自己的法律適用法的指引，適用自己的民商事實體法處理案件或者適用其他地區的民商事實體法處理案件，也可以通過協商協調達成安排，互相認可與執行法院的判決或仲裁機構的裁決。第三，加強法治合作，運用法治思維和法治方式處理“一國兩制”下的區際事務。由於內地、香港、澳門各自都有自己獨特的法律制度，各自都有自己的立法、行政和司法管轄權，故在彼此的交往過程中，相互之間難免會發生這樣或那樣的區際法律衝突或抵觸。儘管部分這類法律衝突或抵觸可以由各方自行立法、執法、司法解決，但不少問題，特別是那些牽涉到對方並需要對方協助與合作的問題，僅靠單方面不僅解決不了，而且會增加問題解決的複雜性，因此，在法治方面，內地、香港、澳門應加強合作，共同建立有效的協商、協調和合作機制。到目前為止，內地司法機關已經同香港、澳門司法機關建立了各種各樣的協商、協調和合作機制。比如，最高人民法院分別同香港、澳門特別行政區相關機構就區際司法協助事項建立起協商機制，已在民商事司法文書送達、7 “法域＂（law district, legal region, legal territory或legal unit），又稱法區或法律區域，係指具有或適用獨特法律制度的區域。See E. Vitta, Interlocal Confl ict of Laws, in 3 International Encyclopedia of Comparative Law, 3 (K. Lipstein et al ed., 1985); R. H. Graveson, Comparative Confl ict of Laws 310 (Vol. 1, 1977); D. F. Cavers, Contemporary Confl icts in American Perspective, 131 Recueil des cours 77 (1970-III)；黃進：《區際衝突法研究》，上海：學林出版社，第14-46頁，1991年。黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 7 4/8/2025 3:40:22 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期8調取證據、相互認可與執行民商事判決、仲裁裁決的執行等方面達成共識，做出安排。8 其成效是明顯的。但是，這些協商、協調和合作機制還比較單一，不夠全面、深入、系統。在我國，區際法律問題將長期存在，區際法治協商、協調與合作也不可能一蹴而就，必須長期開展下去。目前，粵港澳大灣區建設如火如荼，法治的對接和銜接是其中的重要內容。在這種背景下，內地、香港、澳門應加強區際法治協商、協調與合作，探討共同建立一個長期的、制度化的和綜合性的區際法治協商、協調和合作機制。同時，要強調運用法治思維和法治方式處理各種區際事務，各方要完善區際法律法規，構建區際法律法規體系，依法規範和保障港澳同胞與內地民眾開展更加緊密的交往，開展更加廣泛、深入的合作；中央政府要通過法治方式關心和信任港澳同胞，重視與港澳同胞溝通，主動為港澳同胞辦實事、做好事；強化嚴格執法、公正司法和法律服務，通過法治方式處理涉港澳糾紛，消除分歧，化解矛盾；依法保護港澳同胞在內地、在海外的合法權益，使港澳同胞的合法權益不受侵害。總之，“一國兩制”在香港、澳門特別行政區的成功實踐，充分證明，“一國兩制”不僅是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳法律制度安排，更是建設法治中國，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分和必然要求。所以，我們說要依法踐行“一國兩制”，推進建設法治中國。我們所處的世界發生了天翻地覆的變化，世界正經歷百年未有之大變局，中國特色社會主義進入了新時代，在香港特區和澳門特區踐行的“一國兩制”更加行穩致遠。在這樣的大背景下，我們有必要聚焦討論一下“一國兩制”視角下的涉外法治，深入探討香港特區和澳門特區與新時代涉外法治建設的融合發展以及更好發揮香港特區和澳門特區在推進國際法治合作中的作用等問題。這對於深入學習貫徹落實習近平法治思想、加強我國涉外法治體系建設、推動內地與特區的法治交流合作、推進粵港澳大灣區建設具有非常重要的現實意義。如前所述，在當下中國複雜、多元的社會形態中，“一國兩制”是其中一種非常特殊的社會形態或者說社會制度，也是國家治理體系和法治體系的一種樣態。可以這樣說，“一國兩制”是中國特色社會主義的一個偉大創舉，它本身就是中國特色，就是中國特色社會主義制度的一部分。8 最高人民法院根據與香港特別行政區、澳門特別行政區協商達成的一致意見，以司法解釋的形式陸續公佈實施，比如，1999年3月29日發佈了《關於內地與香港特別行政區法院相互委託送達民商事司法文書的安排》，2000年1月24日發佈了《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》，2001年8月7日發佈了《關於內地與澳門特別行政區法院就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》，2006年3月21日發佈了《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》，2007年12月12日發佈了《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》，2008年7月3日發佈了《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》；2009年3月9日發佈了《關於涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規定》，2017年2月27日發佈了《關於內地與香港特別行政區法院就民商事案件相互委託提取證據的安排》，2019年9月26日發佈了《關於內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排》，2020年11月26日發佈了《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的補充安排》，2022年2月14日發佈了《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行婚姻家庭民事案件判決的安排》，2022年2月24日發佈了《關於內地與澳門特別行政區就仲裁程序相互協助保全的安排》。53__4.indd 8 4/8/2025 3:40:23 PM

9按照“一國兩制”方針，根據我國憲法和兩個基本法，中國恢復對香港和澳門行使主權後，香港和澳門仍實行資本主義制度，原有法律制度基本不變，而這兩個地區都有自己獨特且分屬普通法系和大陸法系的法律制度，從而成為中華人民共和國領域內的具有獨特法律制度的法域。這樣，港澳回歸祖國後，中國實際上成為一個多法域國家、複合法域國家或者多元法制國家，形成一國兩制三法域的格局。雖然香港特區和澳門特區是中國的一部分，但在許多方面又不同於內地，有獨特的法律制度和法治體系，享有高度的自治權，不僅可以“中國香港”或者“中國澳門”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議，而且還可以在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國香港”或者“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。可見，在“一國兩制”下，香港特區和澳門特區在我國國家治理體系和法治體系中具有特殊而重要的地位，可以在涉外法治建設中發揮獨特的作用。香港、澳門回歸祖國以來，“一國兩制”實踐取得舉世公認的成功。事實證明，“一國兩制”是解決歷史遺留的港澳問題的最佳方案，也是港澳回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度。要發揮好“一國兩制”的優勢，一定要全面準確理解“一國兩制”。“一國兩制”是一個完整的概念、統一的整體，“一國”是基礎和前提，“兩制”是內容和特質，從屬和派生於“一國”並統一於“一國”之內。因此，真正貫徹落實“一國兩制”，必定要求香港特區和澳門特區要有堅定的“一國”意識和國家本位觀，要積極融入國家發展大局，同內地優勢互補、協同發展。當前，百年大變局加速演進，經濟全球化遭遇逆流，俄烏衝突和巴以戰爭改變世界地緣政治格局，中美兩國戰略競爭博弈日趨激烈，世界進入新的動盪變革期。全球面臨的不穩定性不確定性，國際關係和世界格局的劇烈動盪與深刻調整，對全球治理與國際法治提出了前所未有的挑戰，給以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序帶來了巨大的衝擊。在這樣的時代背景下，習近平主席提出來堅持統籌推進國內法治和涉外法治，加快推進我國涉外法治體系和能力建設，具有很強的針對性和現實意義。香港特區和澳門特區的發展與內地的發展緊密相連，命運與共，一定要發揮自身的法治優勢，增強港澳同胞的國家意識和愛國精神，主動融入國家涉外法治工作戰略佈局，積極參與國家涉外法治建設，強化與內地法治合作協助，共同維護國家主權、安全和發展利益。要與國家一道堅定維護以聯合國為核心的國際體系，堅定維護以國際法為基礎的國際秩序，堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關係基本準則，推動全球治理體系變革和建設，推動構建人類命運共同體。統籌國內國際兩個大局是中國共產黨治國理政的基本理念和基本經驗。而堅持統籌推進國內法治和涉外法治的主張，是統籌國內國際兩個大局思想在法治領域的具體化。我們講堅持統籌推進國內法治和涉外法治是從中國視角、站在中國的立場、就建設法治中國而言的。國內法治是指我們國家基於主權依法治國，處理自己對內、對外事務的立法、執法、司法、守法、用法等法治活動，由此可見，國內法治既包含國家處理純國內事務的法治活動，也包含國家處理涉及本國的對外事務的法治活動。而涉外法治是指我國立法、執法、司法機關和法律服務機構、相關自然人、法人和其他組織，依我國法律法規特別是涉外法律法規以及我國締結或者參加的國際條約，處理涉外事務的法黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 9 4/8/2025 3:40:23 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期10治活動。嚴格講，涉外法治是我國國內法治的一部分，是國內法治的對外延伸。堅持統籌推進國內法治和涉外法治，離不開協調推進國內治理和國際治理，實際上就是離不開協調推進國內法治和國際法治。在“一國兩制”下，在涉及“兩制”的法律關係方面，內地和香港特區的法律制度有很大的不同，兩地要彼此尊重、協商協調、包容互鑒。香港特區法律制度和法治實踐深受普通法系的影響，與世界上普通法系國家和地區的法律制度比較接近，容易溝通，便於交往。而澳門特區法律制度和法治實踐則深受大陸法系特別是葡萄牙法律的影響，與世界上大陸法系國家特別是葡萄牙語系國家有深度交往。因此，在我國涉外法治建設中，香港特區和澳門特區可以通過其在法治領域融匯中西的特點和專長來推動中外融通，從而發揮橋樑和紐帶作用，增進國內法治和外國法治的交融，協調國內法治和國際法治的推進。香港特區和澳門特區融入國家涉外法治建設，除了在立法、執法、司法等領域有所作為外，要重點致力於把港澳地區打造成為亞太地區乃至世界級的國際法律服務和爭端解決中心。港澳地區在法治領域，特別是在律師服務、商事仲裁、商事調解等法律服務領域，一直走在亞洲乃至世界前列，比如，香港國際仲裁中心是世界著名的仲裁機構，據2021年最新公佈的“國際仲裁調查報告”，香港被評為全球最受歡迎仲裁地點的第三名。這為把港澳地區打造成為亞太地區乃至世界級的國際法律服務和爭端解決中心創造了有利條件。香港特區和澳門特區要依靠國家支持，借助國家力量，充分發揮自身優勢，積極在如下三個方面下功夫：一是加強同國際法律組織特別是政府間國際法律組織合作，比如，同聯合國國際貿易法委員會、國際統一私法協會等合作，爭取其在香港設立區域辦事處、舉辦重要的國際法律會議、設立法律服務機構等。香港在這方面已有所作為，比如，2012年，海牙國際私法會議在香港設立了亞太區辦事處；2021年，亞非法律協商組織在香港舉辦了第59屆年會並正式宣佈成立“香港區域仲裁中心”。這就是很好的做法。二是爭取更多的國際性律師事務所、仲裁機構、調解機構等法律服務機構落戶香港。三是融入粵港澳大灣區法治建設，應對大灣區對涉外法律服務及爭端解決的需求，同內地相關政府部門和法律服務機構建立有效的合作機制，推進涉外法治建設，比如，建立跨大灣區的商事調解機構，推行大灣區律師執業考試，制訂統一的大灣區調解員資格、資歷評審及其他相關標準等。總之，香港特區和澳門特區要與內地共同努力，充分發揮香港特區和澳門特區在我國涉外法治體系和能力建設中的作用。“一國兩制”在我國的成功實踐不僅推進了國內法治建設，推進了法治中國建設，推進了國家治理體系和能力的現代化，而且對國際法治的發展也做出了獨特的貢獻，促進了全球治理與國際法治的進步。國家主權是國家最重要的屬性，是國家獨立自主地處理自己內外事務、治理自己國家的權力，是國家固有的在國內的最高權力和在國際上的獨立權力。國家主權原則是國際法最重要的基本原則。早在1643至1648年的威斯特伐利亞公會制定的《威斯特伐利亞和約》就確立了國家主權獨立、53__4.indd 10 4/8/2025 3:40:24 PM

11平等的原則。9 二戰後《聯合國憲章》第2條確認了這一原則，規定“本組織係基於各會員國主權平等之原則”。按照這一原則，主權國家根據自己的主權行事，不受任何其他權威的命令強制，也不容許外來干涉；在主權國家內，排除任何其他國家或者其他權威行使主權的權利；主權國家只有根據自願，其主權的權利的行使才可以受到限制；主權國家不能被強制把涉及它的國際爭端提交仲裁或者司法，非經其同意，它的行為或者財產也不受外國法院管轄；國家主權的完整性是不容侵害的，沒有任何權威可以剝奪或者削弱國家的主權。10自古以來，香港和澳門就是中國的領土，我國對香港和澳門享有主權。但過去由於歷史的原因，香港和澳門分別被英國和葡萄牙佔據。1949年新中國建立時，國家從中華民族的根本利益和長遠利益以及新中國建設的戰略全局出發，對香港和澳門採取“長期打算，充分利用”政策，沒有收回它們。在國家實行改革開放後的上世紀70年代末80年代初，祖國的和平統一事宜，特別是香港和澳門回歸提上了議事日程。為了實現國家和平統一，鄧小平同志創造性地提出“一國兩制”構想，首先用於解決香港和澳門問題並取得成功。“一國兩制”原則包括三個基本點：即一個國家、兩種制度、高度自治，三者相輔相成，構成一個整體。首先必須強調的是，“一國”是指統一的中華人民共和國，香港和澳門是國家不可分割的神聖領土，在對內對外方面，只有一個由中華人民共和國代表的國家主權。在解決香港和澳門問題時，“一國”意味着堅持國家主權原則，中國必須恢復對香港和澳門行使主權，國家的主權、統一和完整是不容置疑、不容談判的。在香港和澳門回歸後，“一國”仍然是基礎、是前提、是原則，沒有“一國”這個基礎、前提和原則，就沒有“兩制”的存在，就沒有高度自治，因為“一國”意味着回歸後的香港和澳門是中華人民共和國主權之下的特別行政區,“兩制”從屬和派生於“一國”並統一於“一國”之內。當然，“一國兩制”原則偉大之處，或者說對國家主權原則的豐富和發展之處在於，它主張在一個國家的前提下，香港和澳門可以實行與內地社會主義制度不同的資本主義制度，兩種制度長期並存，和平共處；而且，兩地高度自治，實行“港人治港”“澳人治澳”，除國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特區、澳門特區自治範圍的事務由中央管理外，其他的行政管理事務、立法事務及司法事務均由特別行政區自行處理，特別行政區政府還享有貨幣發行權、財政獨立和稅收獨立、司法終審權等。這種安排實際上是基於憲法和基本法對主權與治權的適當分配，主權繫於國家，但主要治權賦予特區。可以這樣說，“一國兩制”突破了一個主權國家實行一種社會制度的傳統理論和治理模式，實現了多元一體，多樣共存，是我國在國家治理模式上的偉大創造，是我國對國家治理體系的創新探索，是我國國家治理能力現代化的體現，是對國際法上的國家主權原則的豐富和發展。就國際爭端解決而言，可供選擇的方法無非就是兩種：即和平的方法與戰爭的方法。和平的方法包括政治的方法和法治的方法。戰爭的方法或者說武力的方法不可取，因為按照公認的國際法原則，禁止以武力相威脅或者使用武力，必須和平解決國際爭端，只有在自衛的情況下或者在聯合國9 參見周鯁生：《國際法》，北京：商務印書館，2018年，第47-49頁。10 參見Crawford, J. R., Brownlie’s Principles of Public International Law (8th Edition), Oxford: Oxford University Press, 2012, pp. 203-214; 周鯁生：《國際法》，第182-184頁。黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 11 4/8/2025 3:40:25 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期12集體安全體制下得到授權，國家才可以使用武力，才可以採取戰爭的方法解決爭端。而政治的方法主要是外交的方法，如協商、談判、斡旋、調停、調查等，這些都是和平的方法，也是我國當下解決國際爭端主要使用的方法。再就是法治的方法，法治的方法當然也是和平的方法，主要是通過調解、仲裁、司法訴訟等來定紛止爭。《聯合國憲章》第33條規定的和平解決國際爭端的方法有談判、調查、調停、和解、仲裁、司法解決、區域機關或區域辦法，或各國自行選擇的其他和平方法等，包含了政治的方法和法治的方法。和平解決國際爭端是現代國際法的基本原則。《聯合國憲章》確認了這一原則，其第1條規定“以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢”，作為聯合國的宗旨之一；第2條規定“各會員國應以和平方法解決其國際爭端，避免危及國際和平、安全及正義”“各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立”，作為聯合國及其會員國應遵行的基本原則。香港和澳門問題是歷史遺留問題。對香港和澳門問題的解決，顯然只能通過和平的方法解決。儘管和平解決的方法很多，但我國創造性地提出了“一國兩制”這一和平解決國際爭端的偉大構想。根據“一國兩制”構想，中英、中葡分別通過和平談判最終達成《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》，我國分別於1997年7月1日和1999年12月20日對香港和澳門恢復行使主權，成功和平解決了香港和澳門問題，從而對內避免了恢復行使主權過程中出現社會動盪，保持了香港和澳門長期繁榮穩定，對外則避免了訴諸戰爭或者武力手段，成為了國際上和平解決國家之間歷史遺留問題的光輝典範，為其他國家解決類似爭端提供了示範和借鑒。採取“一國兩制”的作法，可以說是我國堅持實事求是，從實際情況出發，尊重歷史和現實，兼顧各方面利益和要求，為解決香港和澳門問題而做出的治理模式、發展道路和社會制度的選擇。這種選擇以特別的和平方式合情合理地解決了香港和澳門問題，實現了國家的統一，符合浩浩蕩蕩的和平解決國際爭端世界潮流，豐富和發展了國際法上的和平解決國際爭端原則。外交權是國家主權的重要組成部分，而對外締約又是外交權的重要內容。儘管實行“一國兩制”，但香港和澳門回歸後是中華人民共和國主權之下的特別行政區，不是適格的國際法主體，也不具備國際法上的締約主體資格，其外事權，包括獲得一定的締約權，需要中央政府賦予和授權。《香港基本法》和《澳門基本法》明確規定，香港特區和澳門特區雖然享有高度自治權，但中央人民政府負責管理與香港和澳門特別行政區有關的外交事務，中華人民共和國外交部還在香港和澳門設立機構處理外交事務。這表明，在中央與香港特區和澳門特區的關係中，國家主權中的外交權中央保留。與此同時，兩個基本法又規定，中央授權香港特區和澳門特區依照基本法自行處理有關的對外事務。這也就是說，在中央授權下，香港特區和澳門特區依照基本法具有一定的外事權。根據“一國兩制”方針，中央從香港和澳門實際情況出發，在香港和澳門回歸前後就國際條約的適用和特區的締約權做了適當的安排，豐富和發展了國際條約法。首先，在國際條約適用方面，中央政府充分考慮到香港和澳門的實際需要，大膽探索國際條約適用新方式。以香港為例，回歸前，中英雙方經過磋商，分別在國際層面採取了法律行動與外交行動，向多邊條約保存機關發出照會等，妥善解決了214項條約在香港繼續適用問題。回歸後，按照《香港53__4.indd 12 4/8/2025 3:40:25 PM

13基本法》第153條的規定，國家締結的國際協定，中央政府可根據特區的情況和需要，在徵詢特區政府的意見後，決定是否適用於特區。國家尚未參加但已適用於香港的國際協議仍可繼續適用。中央政府根據需要授權或協助特區政府作出適當安排，使其他有關國際協議適用於特區。事實上，香港回歸後，既有國際條約同時在內地和香港都適用的情況，也有中央政府尚未加入但公約適用於香港的情況，或者以中央政府名義加入，但僅適用於香港的情況。這一做法豐富和發展了國際條約在一國不同法域適用的實踐，得到了國際社會的認可，聯合國秘書處編寫的《多邊條約最後條款手冊》稱中國“發展了一種做法”。其次，在締約權方面，《香港基本法》和《澳門基本法》做出特殊安排，賦予特區一定的締約權，特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國香港”或“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。經中央政府協助或授權，特區還可對外談判和簽訂互免簽證協定、司法協助協定、移交逃犯協定、移交被判刑人協定、民航協定以及投資保護協定等。國際法價值理念是國際法理論的精髓，也是國際法思想的靈魂。新中國成立70年來，在國際法價值理念層面，我國先後提出了“和平共處”“三個世界劃分”“一國兩制”“和平發展”“構建和諧國際社會”“尊重世界文明多樣性”“共商共建共用的全球治理”“構建人類命運共同體”等符合人類文明發展方向的價值理念,“一國兩制”就是其中之一。“一國兩制”最初就是以一種構想、理念提出來的，後來逐漸發展成為國家和平統一的方針政策，最後上升為憲制原則和國家制度。“一國兩制”將社會主義制度和資本主義制度有機地融合在一個國家之內，這在人類歷史上是沒有的，它不僅體現了我國開放包容、協和萬邦、美美與共、世界大同的博大胸懷，而且在國際法價值理念層面展現了“和合”的精神，也就是和平共處、和衷共濟、和而不同、和諧發展，可以說在一定程度上昇華了當代國際法的價值理念。總而言之，“一國兩制”不僅在國內法上是憲制原則和國家制度，在香港和澳門特區已成功實踐，而且在國際法上是創新的國際法價值理念，對國際法理論和國際法治實踐有重要貢獻。因此，我們要嚴格依照憲法和基本法，全面準確貫徹“一國兩制”，依法踐行“一國兩制”，推進依法治港治澳，推進建設法治中國，推進全球治理與國際法治，推動構建人類命運共同體。［編輯：李燕萍］黃進 “一國兩制＂成功實踐對中國法治和國際法治的推進53__4.indd 13 4/8/2025 3:40:26 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 202514*1摘　要：官方2014年首次在《白皮書》中提出中央全面管治權的概念，學界對此高度關注和深入研究，從中央全面管治權的含義、多維度研究全面管治權的權力內容、權力主體、權力依據、法律基礎、中央監督權的性質與規範、監督權的內涵與外延、監督權的實踐、全面管治權實踐面臨的挑戰等問題，奉獻了諸多成果。有關成果來源及學科多元，論題豐富，觀點各異。早期成果理論闡述和法理研究較為突出，後期則呈現出較強的問題意識和實踐對策導向，開始呈現重視基本法實施的相關機制完善的趨向。但現有成果也存在缺乏系統宏觀的研究視角，研究論域不平衡；港澳與內地的共識性成果不多；基礎理論研究薄弱；無法滿足實踐需要等不足。未來需要突破的空間主要在落實中央對特別行政區全面管治權的基礎理論研究、實踐邏輯證成、制度機制、重點難點及跨學科研究、比較研究等方面。關鍵詞：中央特別行政區全面管治權A Review of the Current Research Status on the Central Government’s Overall Jurisdictional Power over the Special Administrative RegionsZOU Pingxue(Center for Basic Laws of HongKong and Macau Special Administrative Region, Shenzhen University)Abstract: A volume of research focus on the concept of overall jurisdiction since its introduction in the 2014 Chinese government White Paper. Research has explored its implications, power dynamics, legal foundations, and executive mechanisms, with particular focus on central supervisory power. Studies have examined its nature, normative frameworks, conceptual boundaries, and the challenges of implementation, yielding diverse insights from multiple disciplines and perspectives. Early scholarship primarily emphasized theoretical and legal analyses, while later research shifted toward problem-oriented and strategic approaches, refl ecting a growing emphasis on refi ning mechanisms for implementing basic laws. However, existing studies reveal several limitations: a lack of comprehensive and balanced research domains, insuffi cient consensus-building between Hong Kong, Macao, and mainland China, underdeveloped foundational theories, and a gap in addressing practical needs. Therefore, future research should prioritize advancing theoretical frameworks for comprehensive central governance in special administrative regions, strengthening logical practices, developing institutional structures, addressing key challenges, and fostering interdisciplinary and comparative studies. By addressing these gaps, scholars can contribute to a more robust understanding of overall jurisdiction and its eff ective implementation.Keywords: central government, Special Administrative Regions, overall jurisdiction* 本文係作者主持的廣東省社科規劃2024年度法學理論與實踐專項委託重點項目《港澳基本法與“一國兩制＂實施的法治保障研究》（批准號GD24XFZ20）階段性成果，並發表於澳門理工大學“一國兩制＂研究中心於2024年10月15日主辦的“慶祝中華人民共和國成立75周年暨澳門回歸祖國25周年──｀一國兩制＇論壇2024：｀一國兩制＇在澳門的成功實踐與展望＂。收稿日期：2024年10月15日作者簡介：鄒平學，法學博士，二級教授，博士生導師。現任深圳大學港澳基本法研究中心主任、港澳及國際問題研究中心主任，中國法學會港澳基本法研究會副會長，廣東省法學會港澳基本法研究會會長，廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心廣東省法學會研究基地特約研究員53__4.indd 14 4/8/2025 3:40:26 PM

15國務院新聞辦公室2014年6月在《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》的白皮書（以下簡稱“白皮書”）第一次正式提出“全面管治權”這一全新的政治和法理概念。但早在2010年，全國人大常委會原副秘書長喬曉陽就已在有關講座時開始使用“中央全面管治權”的概念。1 《白皮書》明確提到：“憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。”“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權和憲制責任，有效管治香港特別行政區。”“中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。 ”之後，習近平等中國共產黨和國家領導人也在公開場合多次使用這一重要概念，中央還充分行使全面管治權，不斷豐富發展依法治港治澳的實踐。中國共產黨的十九大報告以及十九屆四中全會決定、十九屆六中全會決議均明確或重申中央對特別行政區的全面管治權，要求維護全面管治權、落實全面管治權或健全行使全面管治權的制度。這足以說明，中央對特別行政區的全面管治權是依法治港治澳重要抓手。全面管治權的理論和實踐也引起了基本法學界的高度關注和研究探討。早在2014年官方提出這個概念之前，王叔文主編（1990年）的《香港特別行政區基本法導論》已經提出管治權這一概念。吳建璠（1990年）指出，中央在對香港特別行政區實行管治辦法區別與其他地方行政區。林尚立（1997年）指出，如何在尊重香港特別行政區高度自治權的前提下，實現中央對香港特別行政區的管治權的相關問題。饒戈平2014年前也提出中央對特別行政區的管治權的全面性。王振民的《中央與特別行政區關係──以一種法治結構的解析》（2002年）、宋小莊的《論“一國兩制”下中央和香港特區的關係》（2003年）等專著，程潔的《中央管治權與特區高度自治──以基本法規定的授權關係為框架》（2007年）、饒戈平的《“一國兩制”與國家對港澳地區的管治權》（2012年）等論文，都是側重從中央與港澳兩個特別行政區關係角度探究中央權力與特別行政區高度自治權的關係。黃振的《特別行政區高度自治權研究》（2013年）則論證自治權來源於中央權力的命題。董立坤的專著《中央管治權和香港特區高度自治權的關係》（2014年）提出了“國家管治權”的概念，還以相當的篇幅明確討論了中央管治權問題。不過，管治權之前加上“全面”二字確實是2014年由《白皮書》首次提出，提出伊始就引起香港社會強烈反響和熱議，香港有人聲稱“全面管治權”、“監督權力”是新概念；有人擔心，“全面管治權”意味高度自治權變調了、被代替了；特別是反對派非常忌諱“全面管治權”提法，指責這完全取代了高度自治權，批評中央的“監督權力”沒有法律基礎，是“僭建”的權力；還有人聳人聽聞地表示這些個新提法“與基本法中高度自治、‘港人治港’的原則相違背，基本法已名存實亡”，還說“一國兩制完蛋了”。如何回應香港社會的這些質疑和挑戰，正本清源，為中央行使全面管治權保駕護航，成為學術界當時深入研1 喬曉陽：《深入學習研討基本法，努力提高公務員素質──以在“澳門基本法高級研討班＂結業典禮上的講話》，《“一國兩制＂研究》2010年第6期，第1-4頁。鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 15 4/8/2025 3:40:27 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期16究這一話題的重要方面。2014年後，學界發表了一些論文，擇其要者有：范宏雲的《“一國兩制”下的中央全面管治權》（2014年）、廉丹的《中央對香港擁有“全面管治權”》（2014年）、強世功的《全面管治權與治港者的文化戰爭──〈一國兩制白皮書〉解讀之三》《“中央對港具有全面管治權”符合基本法的原則》（2014年）、鄒平學的《“全面管治權”乃中央自始至終權力》（2014年）、王禹的《“一國兩制”下中央對特別行政區的全面管治權》（2016年）、許昌的《中央對特別行政區直接行使的權力的分類研究》（2016年）、魏淑君，張小帥的《論“一國兩制”下中央對港澳特區的全面管治權》（2016年）、張小帥的《論中央管治權的合法性──以香港特別行政區為例》（2016年）、程瀟綺的碩士論文《中央對香港特別行政區管治權研究》（2016年）等。2017年10月，十九大報告明確指出“牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權”，以及“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保‘一國兩制’方針不會變、不動搖，確保‘一國兩制’實踐不變形、不走樣”。對“中央對特別行政區全面管治權”概念及其原理和制度實踐的論著開始顯著增加，例如：蔣朝陽的《國家管治權及其在特別行政區的實現》（2017年）、郝鐵川的《論中央對香港的憲制性管治權》（2017年）、徐靜琳的《維護中央對香港管治權的法治視角》（2017年）、宋小莊的《中央對香港全面管治權解析》（2017年）、鄧莉、杜承銘的《“一國兩制”下中央對特別行政區全面管治權之釋義分析──兼論全面管治權與高度自治權的關係》（2018年）、曹旭東、徐英的《中央全面管治權配套制度論綱》（2018年）、謝宇的《論中央全面管治權與特區高度自治權的平衡──由〈基本法〉的雙重屬性展開》（2018年）、王逸冉的《中央對於香港特別行政區的“全面管治權”研究》（2018年）、蔣朝陽的《維護中央全面管治權與保障特區高度自治權有機結合的澳門啟示》（2018年）、姚聰的碩士論文《“一國兩制”實踐中中央落實全面管治權的必要性及實踐意義──以香港第五屆行政長官選舉為例》（2018年）、周傑的《全面管治權語境下中央對香港的監督》（2018年）、駱偉建的《論中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合》（2018年）、馮澤華的《論中央對港澳全面管治權中的監督權》（2019年）、劉立明的《“一國兩制”法政思想源脈及其邏輯展開》（2020年）、馮澤華的《新時代中央對港澳全面管治權：實施困境與法治進路》（2020年）、杜磊的《論中央對特別行政區全面管治權的“全面性”特徵》（2022年）、姚夏軍的《中央對港澳全面管治權的理論基礎與發展》（2022年）、聶汪林的《全國人大解釋香港基本法的必要性研究──基於落實全面管治權的視角》（2023年）、鄒平學及姚夏軍的《中央對港澳全面管治權的憲制基礎與重大意義》（2024年）等。在專著方面，駱偉建、周挺、張強等澳門學者出版的《“一國兩制”下的中央管治權研究》（2019年）以“中央管治權”為主要研究對象，從“中央管治權”的基本框架、細分及相互關係、重要中央權力、特別行政區落實“中央管治權”的現實問題等四個方面解構了中央管治過程中的制度設計，這是目前對中央管治權行使及其依託的制度機制的較為系統深入的最新成果。53__4.indd 16 4/8/2025 3:40:28 PM

17 全面管治權，顧名思義即是一種全方位的管轄與治理的權力。董立坤（2014年）認為治權是國家法律規定的一種主權行使方式，它服從於主權，是主權的下位概念，只能在主權許可的範圍內活動。王禹（2016年）認為，“全面管治權”的概念，可以表述為我國在單一制國家結構形式下中央對所有地方的所有事務進行管轄和治理的權力。中央擁有對特別行政區的全面管治權，是基於我國對香港、澳門恢復行使主權而產生的。這就回答了中央對香港的全面管治權在法理上能否成立的問題。全面管治權即對地方（包括特別行政區）管轄和治理的權力，由中央享有和行使。蔣朝陽（2017年）、魏淑君（2016年）等學者認為，全面管治權是指在單一制的國家結構形式下，國家根據憲法與基本法的規定，對香港、澳門恢復行使主權而產生的對特別行政區進行管轄和治理的權力。憲法和基本法中規定了全面管治權是中央對特別行政區直接行使的領土管轄權和治理權，以及授予特別行政區的行使高度自治的權力。蔣朝陽（2017年）認為全面管治權是一種國家管治權，特別行政區的高度自治權是中央授予特別行政區的國家管治權。駱偉建（2018年）對中央全面管治權的主體，即“中央”的概念也作了探討，他認為，中央全面管治權的主體是國家的主權機關，具體包括全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會；基本法中使用的“中央”、“中央人民政府”和“中央人民政府所屬部門”均有特定和固有的含義，必須依據我國憲法解釋，絕對不能隨意理解。王逸冉（2018年）認為中央是全面管治權的主體要素。“全面—管治”是一體兩面，共同構成整個概念的權限要素。“全面”強調的是權力的內涵豐富，是數量範疇；“管治”強調的是權力的性質，是質量範疇。主權理論為具體理解“全面管治權”的“全面性”提供了時間上的永久性、空間上的絕對性和事項上的廣泛性三項標準。中央作為“全面管治權”的主體依據是作為國家主權的所有者身份，管治權內涵中的“全面性”是基於主權內涵的豐富性，其對應着基本法當中所規定的特別行政區制度的廣泛性，“全面管治權”的目的乃是為了實現中央對於特別行政區的有效管治，這是特別行政區被納入國家治理體系而產生的國家行使主權的新方式。“全面管治權”概念並非意味着這是一種不受任何限制的權力。從上述不同的定義看，正如鄧莉、杜承銘（2018年）所認為的，對於何為全面管治權，目前學理上還缺乏一個明確的、公認的定義，以致於對全面管治權的探討還缺乏一個學理上的共識基礎。1. 饒戈平（2012年）認為，中國對港澳恢復行使主權，本質上是中國恢復行使管治的權力，意味着實實在在地恢復行使國家對港澳地區的最高的、絕對的、不可加以限制的主權權力，意味着全面地切切實實的實施國家對港澳的管治。主權是管治權的前提和基礎。王禹（2012年、2016年）認為，管治權是一個國家基於主權而對其所屬領土行使管轄和治理的權力，中央擁有特別行政區的管治權，是基於我國對香港、澳門恢復行使主權而產生的。鄒平學（2014年）認為，“中央擁有香港全面管治權”有無可辯駁的法理基礎。中央的管治權實質是主權引伸出的管治權或者說治權。中國自古以來就擁有對香港的主權，制定香港基本法、設立香港特別行政區並決定在特別行政區實行的鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 17 4/8/2025 3:40:28 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期18制度，是中國政府恢復對香港行使主權的必然結果。恢復行使主權有多種形式，其中就包括行使管治權。范宏雲（2014年）認為，主權是全面管治權的法律依據，全面管治權是確保國家全面行使主權的有力保障。魏淑君（2016年）認為，在主權與治權的關係中，主權是治權的前提和基礎，沒有主權就沒有治權，有了主權才談得上治權。徐靜琳（2017年）認為，基於中國對香港和澳門擁有主權，中國政府對香港和澳門便具有當然的治權，中國政府就是通過對香港和澳門行使管治權來體現主權的。恢復行使主權，就是我國政府恢復行使作為主權國家所應該行使的權力，其實質是指恢復行使管治香港和澳門的權力。蔣朝陽（2017年）認為國家管治權是中央全面管治權的前提，並將國家管治權界定為：人民作為主權者，通過行使主權的最高權力機關，對國家以及全國各地方行使的領土管轄權和統治（治理）權。從主權而來的國家管治權具有三個基本要素：一是人民，二是領土管轄權，三是統治（治理）權。喬曉陽（2018年）認為，基於國家主權原則，任何國家的中央政府都對其領土具有全面管治權。鄧莉、杜承銘（2018年）認為“全面管治權”的法理基礎在於主權。主權是管治權的前提和依據，沒有主權，則管治權缺乏合法性與自主性基礎；管治權則是主權的實現途徑。主權與管治權互為表裏，但兩者又有所不同。2. 程潔（2007年）認為對特別行政區高度自治的理解應當以基本法所規定的授權關係為框架，在此基礎上討論高度自治的保障問題。在授權框架下，特別行政區的權力來自中央的授予並且必須接受中央政府的監督，授權的結果既不應產生分權模式下的灰色區域，也不應產生人權語境下的對抗權。莫紀宏（2014年）認為，“全面管治權”是對基本法關於中央和香港特別行政區相互關係的一個法律上的認識，因為基本法第2條講全國人大授權香港特別行政區依法實行自治，這個授權到底是甚麼概念，通過全面管治權的方式把這個內涵落實到法言法語了。徐靜琳、程維榮編的《憲法與港澳特別行政區有關法律制度研究》（2016年）從中央對港澳兩個特別行政區的管治權以及香港特別行政區的自治權兩個方面分別進行研究，結合香港特別行政區立法會選舉制度進一步闡釋管治權與自治權之間的內涵與關係。3. 郝鐵川（2017年）認為單一制是中央行使對香港憲制性權力的前提，而香港特別行政區某些人之所以長期鼓吹中央政府對香港特別行政區的管治權是類似英國女王那樣的虛權、中央政府對香港特別行政區的管治權只有外交和國防兩項、“港人治港”表明中央政府不能治港、香港特別行政區擁有自己的“固有權力”和“剩餘權力”等，是因為他們不知道或故意抹殺中國的國家結構是單一制而非聯邦制，不知道或故意抹殺香港特別行政區是直轄於中央人民政府的一個地方政權，而非聯邦制下聯邦政府和成員單位共同擁有主權、各有一套憲法法律的關係。王禹（2016年）認為，中央為了管治地方的方便，在全國範圍內劃分行政區域，把權力授予地方；在單一制國家結構形式下，中央對地方具有全面的管治權力。地方的權力是中央授予的，地方沒有自己的權力。魏淑君（2016年）認為，在單一制國家，主權在中央，中央的權力是本源性、全面性的，地方沒有任何固有的權力，地方的權力來自中央的授權，這種授權是權力行使的轉移，而非權力本身的轉移。53__4.indd 18 4/8/2025 3:40:29 PM

19喬曉陽（2018年）認為，我國是單一制國家，特別行政區是國家不可分離的部分，直轄於中央人民政府，根據憲法產生的中央政府代表全國各族人民行使管理國家的權力，中央對特別行政區同樣具有全面的管治權。這方面的成果較多。不少學者認為，基本法所列舉的關於中央的權力，就是全面管治權的內容。蕭蔚雲（1996年）列舉了中央對特別行政區的七項權力。陳弘毅（2010年）列舉了中央對特別行政區的十項權力。饒戈平（2012年）認為，中央對特別行政區憲制性權力首先是確定對港澳行使主權，制定對港澳的基本方針政策；其次是決定設立港澳特別行政區，制定港澳基本法；第三是依法按基本法的規定行使中央對港澳管治權力。前二者是一個完成時的權力，後者則是進行時的權力，既包括基本法列明的權力，也包括蘊含於基本法中的權力。董立坤（2014年）認為，全面管治權包括制定、修改和解釋基本法的權力、特別行政區創制權、法律審查權、政制發展主導權、主要官員任免權、國防與外交權、重大事項決定權。莫紀宏（2014年）認為，所謂“全面管治權”包括主權意義上的，主權是不可動搖的，包括國防、外交，是全面管治權的基礎，也是一項重要內容。香港特別行政區的基本制度是通過全國人大的立法來規定的，香港基本法的制定權和修改權掌握在中央手上。管治不僅限於國防、外交，既包括立法權、行政權，也包括司法權，只要是國家權力，它都包含在全面管治權裏面。從立法這塊，基本法的制定、修改都是由全國人大來行使。從行政這塊，行政長官的任命是由中央政府來任命。從司法這塊，對基本法解釋的最高權在全國人大常委會手上，不在終審法院手上。這幾個角度都表明全面管治權是非常全面的，既有主權意義上的國防、外交，同時又有日常立法、行政、司法意義上的中央對於香港特別行政區的這樣一種管治。許昌（2016年）認為，全面管治權包括：設立特別行政區和決定特別行政區所實行制度的權力；制定、修改、解釋基本法以確立對特別行政區所實行的根本制度；授予特別行政區高度自治權並予以界定；監督特別行政區高度自治權的行使；根據憲法和基本法對香港和澳門的具主權性的地域管轄和居民管理；處理與特別行政區有關的外交事務和授予特別行政區處理對外事務的權力；在特別行政區維護國家防務的權力；對行政長官和政府主要官員的任免權；協調和指導特別行政區與國家其他地區的關係；實行緊急狀態及戰爭狀態時的必要權力等十項權力。駱偉建（2018年）認為，中央對特別行政區全面管治權的內容可概括為兩個大的方面：第一，地域管轄。中央對特別行政區的管治權效力及於特別行政區的行政區域。第二，事項管轄。一方面，是中央直接管理的事務，即基本法中規定的中央管理的事務和中央與特別行政區關係的事務，具體可分為外交、國防和其他依照基本法不屬於特別行政區自治範圍的事務。另一方面，中央對授予特別行政區的高度自治權進行監督的事務。葉海波（2018年）認為，全面管治權實際包括中央作為國家代表的權力、中央各機關對特別行政區直接行使的權力、基本法授予特別行政區的權力。全面管治權與高度自治權同根同源，均為國家權力，均源於憲法，只是後者更多地體現為基本法的具體化，二者之間並不存在着對立關係。齊鵬飛（2014年）認為，白皮書明確提出了中央行使全面管治權的四個權力主體，全國人大和全國人大常委會、國家主席、中央人民政府和中央軍事委員會。也提出了四個權力主體都有哪些權力，比如，全國人大的三項權力：特別行政區設立的權力、基本法制定的權力、基本法修改的權鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 19 4/8/2025 3:40:29 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期20力；全國人大常委會的五個權力：基本法解釋的權力，行政長官和立法會產生辦法修改的決定權，立法會通過法案的審查備案權，宣佈香港進入緊急狀態的決定權，以及中央對香港新的授權的決定權，都作了一個明確界定。魏淑君（2016年）認為，中央全面管治權包括授予港澳兩個特別行政區的高度自治權和中央直接行使的權力，並認為“而中央直接行使的權力中，部分權力能夠監督港澳特區的高度自治權，部分權力能夠變更港澳特區的高度自治權。”王禹（2016年）認為“全面管治權”的概念可以表述為我國在單一制國家結構形式下中央對所有地方的所有事務進行管轄和治理的權力，包括中央直接行使的權力，也包括對特別行政區自治權進行監督的權力。宋小莊（2017年）認為“全面”二字即表明在“中央管理的事務”外，還有“中央和香港特區關係的事務”以及“香港特區高度自治範圍內的事務”。自香港回歸，中央就擁有了全面管治權，這種權力是基於主權產生的，也正是因為中央有全面管治權，才能授權特別行政區擁有高度自治權。特別行政區的事務分為三類：中央管理的事務、中央和香港特別行政區關係的事務、香港特別行政區高度自治範圍內的事務。對中央管理的事務，中央有應對權，有決定權；香港特別行政區有建議權，有配合權；對於中央和香港特別行政區關係的事務，中央有協調權，有主導權，香港特別行政區有兼顧權，有參與權；對香港特別行政區自治範圍內的事務，中央有監督權，特別行政區有執行權。蔣朝陽（2017年）認為，（1）全面管治權的主體是中央，具體包括全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會等五個中央國家機構，特別行政區是被授權的主體。（2）內容包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治兩方面的權力。（3）範圍是中央對特別行政區的全面管治權。（4）性質是單一制國家中中央對包括特別行政區在內所有地方行政區域的全面管治權；不僅是中央的權力，也是中央的憲制責任。（5）法律依據是憲法和基本法的規定，是憲法和基本法規定的特別行政區制度下的安排。（6）目的是要實現中央對特別行政區的全面有效管治。饒戈平（2012年）、鄒平學（2014年）、程潔（2007年）均認為，全面管治權包括中央對特別行政區的監督權。鄒平學還指出，全面管治權本身包含監督權，憲法和基本法亦對全國人大、全國人大常委會、國家主席、中央政府等中央國家機關賦予重要監督權責。魏淑君（2016年）認為，所謂中央對特別行政區高度自治權的監督權，是指對特別行政區的高度自治權發揮着監督作用的中央管治權，屬於中央直接行使的權力。程潔（2007年）特別強調了中央對高度自治權的監督和監督機制，即立法審查和基本法解釋。夏正林、王勝坤（2017年）認為，中央對香港特別行政區行使的監督權構成了中央全面管治權的一部分，是中央專屬的監督性質的國家權力。張強（2018年）認為，中央監督權是中央對特別行政區高度自治權的制衡和矯正，目的在於保障以對國家的統一、中央的權威為原則的“一國兩制”憲制妥協的實現。中央監督權的存在和行使取決於對自治事務是否超出標準、破壞規則的判斷，這是中央監督權存在的基礎與行使方式。王逸冉（2018年）認為，中央對香港的監督，實質就是在監督香港的自治是否超越了中央的授權，因此中央監督的內容就是中央授權的內容。葉海波（2018年）認為，中央作為授權者對特別行政區高度自治權的監督，必然是基本法實施的監督，而不能簡化和泛化為中央國家機關對特別行政區機關的具體行為監督。總之，學者大多認同中央監督權是對中央依照憲法和基本法授予特別行政區的高度自治權力的監督，是一種自上而下的國家權力。53__4.indd 20 4/8/2025 3:40:30 PM

21 許多學者從《白皮書》的文本論述邏輯出發，運用主權、授權理論及我國單一制國家結構形式、文本規範等來解釋中央對港澳進行監督的法理基礎，在論證時對上述理論未做嚴格區分，混合運用多種理論補強論證過程。宋小莊（2012年）歸納、論證了“一國兩制”下中央對香港特別行政區行使權力具有充足依據，包括憲法、基本法、不抵觸香港基本法的香港特別行政區法律、國家主權等依據，對特別行政區自治範圍內的事物，不但要確保香港特別行政區的決定權、處理權，而且要體現中央國家機構乃至其有關部門對該類事物的監督權、監護權。特別行政區怠於行使職權、履行義務時，中央國家機構可以行使授權者和監督者的權力。周挺（2016年）認為，對於中央監督權的正當性，繞不過主權概念的建構正當性。他通過借用主權概念提出者讓．博丹的“主權性權力”（Sovereign Power）概念，不僅可以說明中央監督權依據中央享有的國家主權而存在，而且也能澄清主權必須轉化為法治之下具體權力的形式才能在現實中被行使這一原則，進而最終在政治哲學與法治原則的兩個方面證明了中央監督權的正當性。董立坤（2014年）、夏正林、王勝坤（2017年）均把中央的監督權的理論基礎建基於中央的主權與高度自治權的授權理論。王逸冉（2018年）認為，中央對於特別行政區實施高度自治是否逾越授權範圍有權進行監督，這不僅有憲法和基本法的規範依據，也存在實踐當中行之有效的監督方式。周傑（2018年）對全面管治權語境下中央對香港進行監督的主權依據、制度依據和規範依據進行了分析。蕭蔚雲、曾忠恕（1997年）認為，中央對香港特別行政區高度自治權的監督應從特別行政區是否遵守基本法的角度理解，主要包括行政權、立法權、司法權三大方面的監督。宋小莊（2012年）認為，解釋基本法監督方面，全國人大常委會具有完整的違基（即基本法）審查權，體現為：既可以事先審查，也可以事後審查；既可以審查中央管理事務、涉及中央和地方關係的事物，也可以審查自治範圍內的事物；既可以具體審查，也可以抽象審查；既可以被動審查，也可以主動審查；審查時既可以說明理由，也可以不說明；審查效果是終極的，區別於行政長官和特別行政區法院審查效果的非終極性；還可以對其他審查機構（行政長官、法院等）不完整的違基審查進行再審查。董立坤（2015年）將中央監督權概括為：（1）對特別行政區法院的基本法解釋權有監督權；（2）對特別行政區行使的部分對外事務權享有事前授權或事後接受備案的權力；（3）任免行政長官及主要官員的權力；（4）對特別行政區財政預算和決算的備案權；（5）要求行政長官執行中央政府就本法規定的有關事務發出指令的權力；（6）聽取行政長官述職、報告的權力；（7）對特別行政區立法會制定的全部法律有備案權；（8）對特別行政區不符合基本法之立法的發回權；（9）對法官任命的備案權；（10）對國家行為的司法管轄權。宋小莊（2017年）認為，由於香港特別行政區的高度自治權是由特別行政區三個地方性政權機關行使的，中央的監督權相應分為對行政管理權、立法權、解釋基本法監督三方面。張強（2018年）主張可根據高度自治權的授予內容和監督形式來對中央監督權進行分類，按後者不同可區分為人事監督與業務監督。此外，還存在合法性監督與合目的性監督。蔣朝陽（2018年）認為中央根據憲法和基本法擁有的監督權包括：（1）對行政管理權的監督。行政長官對中央負責，執行中央政府指令，中央擁有對行政長官和主要官員的實質任免權，實踐中也確立了行政長官向中央述職、報告等制度。此外，還有對財政預算和決算案的備案監督等。鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 21 4/8/2025 3:40:30 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期22（2）對立法權的監督。包括：對法律的備案、發回；對立法會提出的對行政長官的彈劾案，報請中央政府決定。（3）對司法權的監督。包括：對法官任免的備案，對檢察長任免的決定，依據基本法規定對法院管轄權的限制，發出國家行為的證明書等。全國人大常委會對原有法律的審查對司法適用有約束力，全國人大常委會對基本法的解釋和決定對包括法院在內的整個特別行政區均有約束力。（4）對對外事務的監督，包括中央具體授權、批准、特別許可和備案。（5）對澳門法院解釋基本法有監督權。全國人大常委會對法院錯誤釋法有糾正權，對法院應提請而不提請釋法有主動釋法權。浦龍海、冷鐵勛（2015年）列舉了一些具體的中央監督權，包括：（1）對特別行政區立法進行審查的權力；（2）接受特別行政區某些備案的權力；（3）聽取行政長官述職的權力；（4）對特別行政區行政長官及主要官員的任免權；（5）就有關基本法的執行事務向行政長官發出指令的權力；（6）對特別行政區立法的發回權；（7）針對特別行政區將來能行使之具體權力而享有的一些事先批准、事先授權、事先具體授權的權力；等等。夏正林、王勝坤（2017年）認為，僅依據基本法條文對監督權進行列舉有可取之處但容易挂一漏萬，中央對行政長官執行基本法情況進行監督問責屬於最重要的監督。總體來看，學界對中央對港澳監督的內涵、外延研究較為充分，但仍還有待進一步理論化和系統化。目前，對中央監督權的分類以概括基礎上的列舉為主，這種方法優點是直觀明瞭，但也難免掛一漏萬，且概括的內容相對紛雜，有待進一步釐清。田飛龍（2016年）認為與立法會對接的備案審查權從未啟用，也未制度化；與行政長官任命、監督及指令辦事的有關中央權力也未實質化，缺乏最低限度的儀式制度和監督實踐；對特別行政區政府的財政預算案監督權從未啟用；與司法權對接的人大釋法權“絕少且謹慎”地使用，主要限於危機管理，而不是一種積極主動地建構一種基本法法理學。夏正林、王勝坤（2017年）認為，中央監督權實現主要包括對人和對事的監督兩方面，前者在中央在對行政長官及其主要官員的任免機制方面缺少相應立法，後者在對行政長官行使職權、備案、基本法解釋等方面存在監督不足。張強（2018年）認為，實踐中中央監督權行使較少，如港澳回歸以來，中央從未對特別行政區立法予以發回，也未對國家安全立法採取措施，導致中央權力隱形化，類型化、程序化不足，表現在宣誓效忠的監督、中央指令權的實施等方面（目前通過人大釋法、中央政府對特別行政區政府依法取締香港民族黨發公函等實踐，已展開相關監督實踐）。周強（2018年）認為，中央對香港監督權只是概括性、原則性的規定，從而導致在實踐中面對錯綜複雜的情況時，沒有有效的解決方案。具體問題包括：基本法解釋機制不健全、人大對特別行政區立法的備案機制有待完善、行政長官述職的立法存在不足。針對監督的法治化水平不高、監督方式和監督力度非常有限等問題，應通過提高中央監督權法治化水平、提高特別行政區履行義務的規範化程度、完善基本法的解釋機制等來完善中央監督機制。宋小莊、陳虹（2012年）認為，要從中國單一制國家的傳統和性質來理解香港特別行政區向中央國家機構負責問題，除受《香港基本法》明文限制外，相關特別行政區及其地方國家機構應當向相應的中央國家機構負責，而後者也應當對前者行使監督權，有必要建立健全香港特別行政區向中央負責、中央對香港特別行政區進行監督的管理制度。葉海波（2012年）對《香港基本法》第2353__4.indd 22 4/8/2025 3:40:31 PM

23條立法進行法理分析，認為其屬於特別授權立法，作為授權機關，中央自然享有監督權，監督特別行政區立法的過程及其實施，特別行政區政府必須認真實施相關立法。劉兆佳（2015年）認為，中央對特別行政區主要官員的實質任免權和監督權要成為新常態，主要官員與行政長官一樣，要向中央負責、接受監督和聆聽指導，在任命前資格鑑定、工作考核監督等方面進行制度化安排。朱世海（2016年）認為，中央對香港特別行政區的授權性權力具有監督權，但《香港基本法》對監督權的範圍、效力等作了嚴格限制。此外，由於受到《香港基本法》的制約，特別行政區的授權性權力一般也不宜被收回。夏正林、王勝坤（2017年）認為，一方面，中央應依法、積極主動行使監督權，行使監督權不應干涉香港的高度自治權，對於事關國家主權安全事務，中央應該及時處理，包括督促特別行政區政府履行憲制職責義務。另一方面，在構建相關的監督機制時，要考慮到監督權的方式和限度，不能干涉，更不替代被監督者權力的形式。如果不做這種區分，就有可能侵犯特別行政區的高度自治權，從而違背監督的目的。蔣朝陽（2018年）提出應將特別行政區高度自治權與中央監督權相結合，主要包括：（1）保持澳門資本主義制度和生活方式與尊重國家主體社會主義有機結合；（2）特別行政區行政管理權的行使與中央監督權有機結合；（3）特別行政區立法權的行使與全國人大常委會的審查權、備案權有機結合；（4）法院對基本法的解釋權與全國人大常委會的全面解釋權。饒戈平（2012年）認為國家對港澳地區的管治和特別行政區的高度自治本質上反映了“一國”與“兩制”之間的關係、中央和地方的關係，是“一國兩制”實施中的一個核心問題，也是港澳回歸後中國憲政體制中出現的新問題。不論對於中央、對於內地還是對於港澳，都是嶄新的課題，沒有現成經驗。如何處理好二者的關係始終需要各方面不斷地探索、磨合和改進。鄒平學（2014年）認為，來源於中央授權的高度自治權隸屬於中央的全面管治權，接受中央的監督，不能把二者對立起來。王禹（2016年）認為，中央的全面管治權與特別行政區的高度自治權，不僅不矛盾，而且相輔相成，共同構成特別行政區治理體系的整體。程潔（2007年）認為，在授權框架下，特別行政區的權力來自中央的授予並且必須接受中央政府的監督，授權的結果既不應產生分權模式下的灰色區域，也不應產生人權語境下的對抗權。在單一制體制下，中央政府權力下放之後，特別行政區政府和人民雖然在法律上不存在對抗中央政府的權力，但是中央政府必須嚴格依法行使權力，遵守自己通過法律對地方人民所作的莊嚴承諾。與此同時，對全國人大常委會作為憲法保障機關行使的權力，應當視為代表包括特別行政區在內的國家整體，而非在中央地方關係框架下單純代表中央的權力。駱偉建（2018年）認為，中央全面管治權與特別行政區高度自治權具有共同的政治基礎、法律基礎，可以有機結合。謝宇（2018年）認為中央管治權與特別行政區高度自治權是“原生—派生”關係，而非分權關係。鄧莉、杜承銘（2018年）認為“全面管治權”是“高度自治權”的權力本源。高度自治權從屬於全面管治權，是全面管治權的一部分，且受全面管治權制約。中央將其全面管治權的一部分授權給特別行政區，形成高度自治權，這即為高度自治權權力本源本質。劉立明（2020年）認為主權是絕對的、單一的、至上的，治權是相對的、可分的、有層級的，即屬於中央的是全面管治權，是二階權力（主權授予的頂級治權）；屬於特別行政區的是高度自治權，是一階權力（主權授予的次級治權）。人民主權之下，全面管治權和高度自治權都是具體的治權，但是高鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 23 4/8/2025 3:40:32 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期24度自治權位於全面管治權之下。因此，不能將高度自治權解釋為“次主權”、“固有權”和“剩餘權”，高度自治權只是主權分化下的治權的一種，是“次治權”，次於全面管治權的權力；是“授予權”，即全國人民代表大會即國家主權授予的權力；是“法定權”，即由憲法和基本法規定的權力。同時，不宜把高度自治權理解為全面管治權的授權。全面管治權與高度自治權同為治權，同性權力之間無法互相派生。因此，全面管治權與高度自治權為“二階”權力關係。張小帥（2016年）認為，除了基本法能作為中央全面管治權的合法性來源外，因憲法部分條款直接在特別行政區實施，從而使中央依據憲法對香港特別行政區享有憲法管治權，該管治權包括基本法管治權和憲法管治權兩類。鄧莉、杜承銘（2018年）認為，中央根據憲法和基本法對特別行政區享有全面管治權。謝宇（2018年）認為，中央全面管治權的範圍不限於基本法的規定，還包括憲法中的多項規定。駱偉建（2018年）認為，憲法和基本法是中央全面管治權與特別行政區高度自治權結合的法律基礎，基本法是中央和特別行政區行使特別行政區管治權的法律基礎。饒戈平（2015年）認為，堅持中央主導作用、處理好“一國兩制”的關係、嚴格按照憲法和基本法辦事、完善基本法實施的配套機制、強化對基本法的教育傳播、探索總結治港經驗是香港基本法的成功實施幾點尤為值得珍視的經驗。張強（2017年）認為，全國人大常委會解釋基本法是行使全面管治權的結果，是中央管治權矯正特別行政區高度自治權的體現。馮澤華（2020年）認為全面管治權實施中存在着三大困境。立法權之爭（立法會反對派“拉布”）、司法權之爭（釋法權爭議）、行政權之爭（行政主導不彰）。為應對三大困境應當完善全國人大常委會對於港澳法律的備案審查制度、重塑違反基本法審查權的權力配置、完善全國人大常委會對基本法的解釋制度、探索特別行政區緊急狀態下法律應對措施。總體上，全面管治權在立法權、行政權和司法權三方面均面臨挑戰和問題，需要通過具體的手段，採取有針對性的措施解決問題。在香港學界中，陳弘毅、劉兆佳、梁美芬、宋小莊、黃江天、范振汝等人的論著，堅守學術立場，對全面管治權的分析較為深入、較為公允，代表性的成果有：陳弘毅的《一國兩制下香港的法治探索》、梁美芬的《香港基本法：從理論到實踐》等。另有部分學者在政治上並不接納、甚至拒絕“全面管治權”的概念，他們傾向於僅承認中央對香港具有國防、外交的權力。在此種因素的作用下，部分研究僅僅是在討論高度自治權時，以排斥的口吻提及中央對香港的全面管治權，至於這種排斥的依據何在？是否具有學理基礎？是否能夠從基本法條文中得到支撐？是否符合比較法常識則基本未有展開。海外的英文論著對此問題也比較關注，經過對相關英文文獻的初步梳理，可以發現：一是相關研究特別是系統研究較為集中在港澳回歸前後，如在香港回歸背景下討論香港的前途命運。二是大部分作者不能全面、準確了解中國國情和“一國兩制”制度，相關研究大都自覺不自覺地預設了價值前提和政治立場，以西方所謂的民主、自由、人權來審視中國政府對特別行政區的管治權和中央對特別行政區合法合理的監督行為。當然，也有國外學者認為相關比較研究要兼顧考慮當地價值觀53__4.indd 24 4/8/2025 3:40:32 PM

25與文化、西方理論與結構概念。2 三是相關研究往往從具體事件、案例切入和展開分析，結合特別行政區高度自治權特別是司法權的行使來觀照中央權力，直接涉及中央管治權和監督權的研究較少。比較客觀公允的研究成果舉其要者：其一，Chen, Albert H. Y.認為“一國兩制”是中國政治和法律制度的重大突破，普選並不是判斷治理體系好壞的唯一標準。在中國的政治文化語境下，香港不可能實現憲法和法律上的完全自決。3 其二，Lo, P. Y .探討香港特別行政區法院在1997年至2009年期間採用的憲法解釋及憲法裁定方法，認為特別行政區法院特別是終審法院，已發展成為憲法審判中的國際主義者和後果論者。4 這實際上是指出法院試圖通過所謂的中立、國際化避免“一國”責任的履行。他還通過對部分候任立法會議員因違法宣誓而被取消議員資格的三個案例進行分析，認為法院沒有努力將全國人大常委會對《香港基本法》第104條的解釋與基本法蘊含的普通法法律體系價值相一致起來，法院對釋法的接受屬於“忠實的抄寫”和“愛國的管理”，可能會暴露司法責任上的衝突，損害特別行政區的憲制法理基礎。5 其三，IP, E. C.將全國人大常委會對基本法的解釋權和香港終審法院的解釋權視作一種鬥而不破的憲制競爭關係。6 其四，Lam Hingchau和Qin Jing認為可以用“自我限制”理論來解釋全國人大就吳嘉玲案進行釋法的“憲制性管轄”的正當性，從而避免今後終審法院錯誤地將基本法提升至與憲法同樣地位或將其置於全國人大地位之上，保證“高度自治”行穩致遠。7有一點需要指出的是，也有學者認為全面管治權的提出標誌着中央政府對《香港基本法》的“控制”將逐步從被動和間接走向主動直接，全面管治權也是中央政府遏制香港政治向地方主義發展的重要舉措。這種判斷較為客觀公允。第一，成果來源及學科多元，研究論題豐富，學術觀點各異，熱點難點均有所論及，為後續研究奠定了較為深厚的學術資源、理論基礎與現有成果來源及所涉學科多元，顯示了“一國兩制”和基本法研究“領地”日益擴展。現有成果多側重於法學和政治學領域，少數分佈於傳播學、國際問題研究、歷史學和社會學領域。法學和政治學的研究論題側重於港澳基本法實施、港澳政治社會法2 Davis, M. C., “Where Two Legal Systems Collide: An American Constitutional Scholar in Hong Kong,” Case Western Reserve Journal of International Law, vol. 20, 1988, pp. 127-146.3 Chen, Albert H. Y., “The Theory, Constitution and Practice of Autonomy: The Case of Hong Kong,” Oliveira, J. C., Cardinal, P. (eds), One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, Berlin, Heidelberg: Springer, 2009.4 Lo, P. Y., “An Internationalist, Consequentialist and Non-Progressive Court: Constitutional Adjudication in Hong Kong (1997-2009),” City University of Hong Kong Law Review, vol. 2, 2010, pp.215-235.5 Lo, P. Y., “Enforcing an Unfortunate, Unnecessary and ‘Unquestionably Binding’ NPCSC Interpretation: The Hong Kong Judiciary’s Deconstruction of Its Construction of the Basic Law,” Hong Kong Law Journal, vol. 48, 2018, pp. 399-430.6 IP, E. C., “Constitutional Competition between the Hong Kong Court of Final Appeal and the Chinese National People’s Congress Standing Committee: A Game Theory Perspective,” Journal of the American Bar Foundation, vol. 39, Iss. 4, 2014, pp. 824-848. 7 Lam, H. & Qin, J., “Rethinking the Constitutional Jurisdiction of Hong Kong Courts Over Acts of the National People’s Congress in Light of the Auto-Limitation Theory,” Hong Kong Law Journal, vol. 48, 2018, pp. 511-528.鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 25 4/8/2025 3:40:33 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期26律制度的運行和發展改革等廣泛話題，其中的熱點難點問題都有所研究。第二，現有成果中早期成果對法律和制度的理論闡述和法理研究較為突出，後期則呈現出越來越突出的問題意識和實踐導向、對策導向，越來越重視基本法實施的相關機制完善的發展路向。第三，內地學者長於從“一國兩制”的高度和憲法、國家治理體系和治理能力現代化的角度來審視和分析基本法實施問題，在基礎理論和制度機制研究方面有突出的貢獻，規範分析成熟、說理較透徹，有的論題的探討相當深入，如中央與特別行政區的關係、基本法解釋制度等，這些論著也呈現出開始重視如何依照憲法和基本法保障及落實中央全面管治權的傾向，強調問題意識，突出對策研究。第四，現有成果的不足體現在以下四方面：其一，缺乏系統宏觀的研究視角，研究論域不平衡，問題意識不夠強。目前的成果較為零散，存在缺乏從國家治理體系和治理能力現代化、從完善與憲法和基本法實施的相關制度機制以及全面依法治國的宏觀角度來研究中央全面管治權的問題，存在缺乏從整體性和系統性角度觀察相關權力在運行時如何落實中央全面管治權的問題。大部分成果停留在文本比較和制度異同分析層面，缺乏從實踐運行角度、特別是結合中央全面管治權在兩個特別行政區行使實踐的異同點以及成功經驗、解決問題的可複製、借鑑和推廣的研究成果。例如，澳門成功實踐能否構成基本法實施的澳門模式？這種模式對於香港基本法的實施是否具有榜樣和借鑑意義？這些問題有待展開。研究論域不平衡的問題主要表現有三點：一是總體上研究香港的成果數量明顯超過涉及研究澳門的成果，重港輕澳明顯；二是相關研究基本停留在宏觀邏輯、概念演繹、制度描述、權力安排等純理論層面展開，還缺乏從主體、權力、程序或流程、責任等角度研究如何落實全面管治權這一中央關切的問題的系統性成果；三是對一些涉及落實全面管治權疑難、重要的問題尚未深入研究，沒有突破，如憲法在港澳兩個特別行政區的適用、中央對特別行政區行使高度自治權的監督權及其監督機制、中央行使全面管治權與高度自治權的銜接統一等問題。問題意識不夠強主要體現在內地學者的成果上。由於港澳研究的高度政策性、政治敏感性緣故，內地學者發表的成果問題意識不夠強烈，缺乏觸及或直面敏感問題的膽識。其二，海外學者的成果良莠不齊，港澳與內地的共識性成果不多。海外學者的成果問題意識較強，但其中一些論著不能準確地解讀“一國兩制”和基本法，對中央權力充滿偏見，或者基於作者偏狹堅持普通法的立場和對國家憲法體制的偏見，對中央權力或全面管治權充滿質疑和歪曲，這在關於人大釋法、23條立法及香港政制發展的論爭中表現無遺。一些英美學者基於唱“衰”回歸後的香港之情結，質疑“一國兩制”，詆毀按照中央按照憲法和基本法行使管治權，恣意攻擊中國政府出手制定《香港國安法》和改革香港選舉制度。突出的特點即排斥中央全面管治權，把全面管治權和高度自治權對立起來。其三，基本法的基礎理論研究相當薄弱，遠談不上成熟。目前，我國憲法學的發展比較成熟，但基本法學科發展還不盡如意。儘管基本法目前並非一門獨立的部門法學科，但是這並不妨礙研究者將其當作一門學科來看待。參照日本學者小林直樹有關憲法學體系的論述，可以將“基本法學”的學科體系區分為“理論基本法學”和“實用基本法學”兩大部分。目前學界對“實用基本法學”53__4.indd 26 4/8/2025 3:40:33 PM

27研究的偏重程度遠超過“理論基本法學”，而“實用基本法學”需要的嚴謹、規範的法學方法又運用不足，“泛政治化”、“政治實用主義”的現象時有發生，而且內地和海外的成果均有此類現象。而關涉基本法自身學科建設的諸如“學科定位”、“學科體系”、“學科方法”等基礎理論問題很少人關注。應該說，關涉學科建構的基礎理論研究相對薄弱的現狀如不能在未來有效扭轉，將在很大程度上制約基本法研究的長遠發展，進而制約對中央全面管治權研究的指導意義。其四，對全面管治權問題的研究成果無法滿足實踐需要，有不少空白點。2014年“中央全面管治權”的提出，意味着港澳工作在話語體系建設上的重大進展，但迄今為止學術界對全面管治權的理論基礎、憲制根據、政策依據、法理基礎、依託的制度機制、行使運作之原則以及它與高度自治權的關係、實踐效應等方面作了一些研究，但普遍理論深度不足，尚未涉足的空白點不少，有效滿足實踐需要的成果不多；現有成果的證成進路千篇一律，沒有系統評析國內外否定中央對港澳全面管治權的觀點，並澄清誤區；理論高度不夠，對全面管治權中的監督權如何作用於特別行政區高度自治權的機制尚未系統闡述；結合憲法和基本法實施及相關的制度機制完善角度來探討全面管治權的成果還不夠；對落實全面管治權的法治實踐分析不夠；缺乏對中央全面管治權與特別行政區高度自治權之間有機結合和銜接統一的機理、機制、類型化等內容的研究；研究方法過度依賴傳統政治學方法，停留在政治宣示解讀層面，論證話語政治定性研究多、法理研究少；創新成果少，現有研究較多是根據《白皮書》的內容將中央全面管治權這個新概念置入傳統基本法研究的框架下，缺乏理論與話語創新；缺乏對於如何用好用足憲法和基本法的規定來切實落實中央全面管治權的策略、路徑與方法的成果。第一，實踐證明，“一國兩制”制度體系需要話語體系作有力支撐，但單純的“一國兩制”話語過於原則和抽象，且語詞中的“一國”與“兩制”並列，容易讓香港社會一些人要麼把中央和特別行政區的關係視為平起平坐的關係，要麼動輒以高度自治權來消解、抵制中央權力，人為制造中央權力與特別行政區高度自治權的緊張關係，造成“一國”原則被“兩制”所掏空的危險，因而必須構建一套既符合“一國兩制”精神，又必須明白無誤地凸顯“一國”原則和強調中央權力的話語體系。“中央全面管治權”概念應運而生。這種話語轉換的重大價值與策略重心，是以往研究很少有人關注和揭示的地方。第二，“中央”、“全面管治權”、“特別行政區”、“落實”這裏的每一個關鍵字都需要證成其學理法理、內涵實質、制度邏輯、實踐邏輯、完善路徑等。恰好在這方面，現有研究存在明顯不足，比如，現有成果大都偏重於一種簡單的主權邏輯，強調中央作為主權的代表對國家的全面管治權，而港澳作為中國的地方行政區，必須接受中央的全面管治。這個論證在邏輯上當然成立，但從應然的“政治話語”轉換成實然的法言法語，從實然的法言法語轉換成規範的、可操作的制度機制，從制度機制到實際運行的程序細節、面臨的問題挑戰，以及如何“落實”的路徑與方法，現有的成果還很不充足。更為關鍵的是，主權是超越法律的，主權對法律居於一種解構的地位。這就有鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 27 4/8/2025 3:40:34 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期28一個風險：主權話語包打天下存在可能導致全面管治權對憲法和法律的掙脫效應，有需要警惕這種“脫法”效應可能會給學術話語建構造成幾大不良後果：一是權力的模糊化。港澳社會對中央管治權並無多大的爭議，唯獨有人對“全面”二字極為忌諱甚至忌恨，因而他們採取妖魔化的方式，把“全面”斥責為“所有方面”、“全方面”，說明全面管治權會全面否定、取代特別行政區經中央授權並被基本法所保障的高度自治權。如果對全面管治權的法理釋明說理不夠、法理不彰時，就無法面對港澳社會的質疑和挑戰，進而會反噬全面管治權的合法性權威。二是可能因“大而化之”忽視對法定化具體權力的重視。中央提出憲法和基本法賦予的全面管治權的表述，顯然是試圖將立基於主權的全面管治權納入更為確定性的法律構架之中。因此，對全面管治權的理論證成最終必須從主權理論轉向法治理論，即從民主敘事轉向法治敘事，轉向從憲法與基本法共同構成特別行政區憲制基礎、全面管治權與高度自治權有機結合及銜接統一的具體場域、具體權力類型的實施角度來分析。第三，可能忽視了權力世界的特殊性和多樣性，如果說中央擁有對特別行政區的全面管治權是應然層面的話，那麼在中央授予特別行政區高自治權之後，在實然層面提出處理中央全面管治權與特別行政區高度自治權、中央全面管治權與高度自治權銜接統一的命題時，這兩個層面的“中央全面管治權”是一回事嗎？現有研究顯示，有些學者並不能很好地區分“中央全面管治權”與“中央對特別行政區全面管治權”；還有的學者認為全面管治權是針對“中央管理的事務”而言，因而只涉及“中央和港澳特區關係的事務”，這就無法解釋特別行政區的高度自治權本質上也是全面管治權的一種行使方式這一原理。對於中央明確提出“兩權有機結合、銜接統一”，如果不能從“結合”、“銜接”、“統一”等角度觀察兩權，就難以合理呈現全面管治權和高度自治權在各種具體場域的表現形式和權力關係。第四，可能忽視制約權力運行的制度機制等條件。全面管治權的本質屬性和外在表現必定是權力，權力如何才能得到落實，當然需要制度機制的保障，需要權力行使者具有責任意識，需要社會對權力接受和認同，需要權力轉換為權威。如果我們忽視權力運行的制度機制，就無法解釋同樣的權力在不同的場域為甚麼效應有明顯差異。中央先後提出要“牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權”、“維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，落實中央對特別行政區全面管治權”、“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權、完善特別行政區同憲法和基本法實施相關制度機制”等重要論斷，蘊含的實踐邏輯就是全面管治權的研究不僅要形成完整系統的理論邏輯、證成健全完善的制度機制，更需要有保證實現制度機制的實際功效。強調全面管治權的“落實”，而落實其實就是在制度上、實踐中解決自香港回歸後，中央管治權行使不暢的各種複雜情況，克服港澳社會尤其是香港社會上一些錯誤思潮擾亂“一國兩制”健康運行的種種負面因素，努力在港澳形成有利於促進維護和落實中央全面管治權的制度機制與社會共識。第一，研究的系統全面性有待強化。從兩部基本法實施二十多年的實踐看，基本法實施中出現53__4.indd 28 4/8/2025 3:40:34 PM

29的政治、法律、經濟、社會、文化心理、教育媒體等問題往往糾結在一起，具有內在聯動性，是大系統中的小系統。這就要求學者除了要對具體問題域進行縱向的理論深挖外，亦要在橫向上對中央全面管治權根據憲法和基本法運行的各領域作全景式的關注，解析各類現象和問題的內在邏輯關係。第二，研究的重點有待進一步突出，薄弱環節亟待加強。迄今為止對中央全面管治權的制度機制、我國憲法在港澳兩個特別行政區的效力和適用、基本法作為授權法的制度機制及其實踐、特別行政區履行對國家的憲制責任機制、基本法的實施監督制度機制、特別行政區如何在接受中央指令、中央指導、中央監督下提高政府依法施政的能力和水平、中央權力在港澳行使效果的差異及其原因所在等重點方面探討不夠，需要加強。第三，跨學科研究還需加強。囿於學科界限，法學學者長於規範分析，但對於政治權力及其運行機制的研究肯定不是其強項，政治學者對於法律實施的研究也存在先天不足，社會學和經濟學研究港澳融入國家發展大局的經濟社會問題、研究港澳本身的社會經濟文化發展問題，有關成果是觀照基本法實施的制度機制環境和基礎條件的重要成果，但這些學科並不熟悉國家權力、政治制度與法律制度的運行規律。上述各個學科各管一段、缺乏系統研究的做法，不能全面反映中央管治權行使的真實畫卷。特別是當行使權力遇到法律司法問題、制度機制遇到經濟社會問題、經濟社會問題遇到政治阻礙問題時，囿於學科專業的研究就捉襟見肘，所以亟待需要多學科跨學科研究中央全面管治權。第四，比較研究有加強的空間。儘管中央對特別行政區全面管治權行使對象包括香港和澳門，但目前所有的研究成果絕大部分都是分開研究香港與澳門，很少涵蓋和綜合兩個特別行政區的情況加以研究，反過來講，強化中央權力在兩個特別行政區行使情況的比較研究，探究其各自經驗、成功做法和教訓，顯得十分必要。目前學界根據《白皮書》的表述，普遍認為全面管治權包含“中央直接行使的權力”、“中央對特別行政區的授權”以及“中央對授權的監督權”三大類，但是某項具體權力的歸屬則認識不一。顯然，根據基本法具體規定對其進行簡單歸類羅列在學理上意義不大，也無法回應現實中出現的複雜疑難問題。比如，“人大釋法”權力屬於上述三類管治權的哪一類？有人根據基本法中關於“釋法”的內容將其歸納為“中央對授權的監督權”，這或許能夠在“被動釋法”中得到佐證，但卻無法解釋其他“主動釋法”的情形，後者更適宜被理解為“中央直接行使的權力”。還有，中央制定《香港國家安全法》，同時要求特別行政區履行有關憲制責任，成立有關機構，滙報有關工作，接受中央的監督，這樣的權力也很難歸納到上述的任何一種權力類型中。對此有必要根據“權力歸屬加行使方式”為標準，對全面管治權的具體內涵予以體系化的重構。如此重構也有利於在實踐中妥善處理各種具體的全面管治權之間如何界分與協調的問題。如果說全面管治權既包括中央直接行使的權力，也包括授權特別行政區高度自治權，還包括對高度自治權的監督權，那就必須進一步地回答中央直接行使的權力究竟包括哪些，港澳兩個特別行政區的高度自治權究竟包括哪些，中央的監督權究竟是甚麼內容，監督權是否包括中央直接行使中鄒平學中央對特別行政區全面管治權的研究現狀述評53__4.indd 29 4/8/2025 3:40:35 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期30的那些具有監督內容的權力。更為關鍵的是，上述三類權力各自的明確邊界在哪，或者說是否存在一種明確其邊界的確定程序與機制。特別需要深入研究的是，憲法賦予中央諸多權力，這些權力是否當然構成中央對特別行政區直接行使的管治權？這都是研究中央全面管治權必須要回答的問題。對應於全面管治權的內容譜系，其實施的制度機制也當然地包括三部分，即中央直接行使權力的制度機制，授權特別行政區高度自治權的制度機制，監督高度自治權的制度機制。目前對中央直接行使的權力，如政制改革主導權和解釋權多有研究，對其他的如特別行政區法律備案權、基本法修改權、緊急狀態宣佈權等則關注不足；對於授權特別行政區高度自治權的制度機制，有一些研究成果，主要是被現實所迫，如因橫琴開發問題、深圳灣以及西九龍一地兩檢等的出現，倒逼理論上給予回應，但對於高度自治權行使的制度機制以及實際效果是如何影響中央全面管治權的落實、影響的機理如何，則着墨不多。例如，香港自行完成23條立法行為到底是屬於行使高度自治權還是履行憲制義務？如果是屬於行使高度自治權範疇，為甚麼23條卻是規定在基本法第二章關於“中央與特別行政區關係”之內？對於中央監督特別行政區高度自治權的制度和機制，理論上長期沒有予以重視，例如中央多次提醒香港就23條立法，要求報告取締違法政治性團體／組織的情況，中央直接制定《香港國安法》，列入附件三實施，決定延長立法會任期，取締一些立法會議員的資格，這些都是監督的新實踐，如何在理論上給予有力的論證，都還有很大空間。香港立法會制定修改本地法律，為甚麼必須由全國人大常委會備案審查？香港內部的各種選舉，看似屬於高度自治權範疇，但為甚麼必須落實中央要求的“愛國者治港”原則？中央為甚麼要授權香港法院解釋基本法的同時還要保留最高和最終的基本法解釋權？中央一再強調全面管治權與高度自治權的結合與銜接，這在中央制定《香港國安法》、香港本地公佈實施並制定實施細則、建立各種機構、完善執行機制，以及中央作出修改選舉制度的決定、修改基本法附件一及附件二、香港一攬子修改本地有關法例，很明顯體現了“兩權有機結合”和“銜接統一”的特色，但對於不同領域內兩權結合、銜接統一的內在機理、具體途徑、模式基本上沒有研究，對外國法和比較法上是否存在可供參考的經驗也缺乏研究。2020年中央制定《香港國安法》，2021年改革香港選舉制度並成功舉行新選制下首次立法會選舉。這些舉措旨在建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制，全面落實愛國者治港原則，維護國家安全和香港特別行政區的繁榮與穩定，維護中央的管治權和特別行政區高度自治權，其中公職人員宣誓、確認書制度、指定法官及國安公署管轄等規定，都在不同層面涉及管治隊伍建設、管治機制完善等方面的問題。如何研究這些重大舉措帶來的制度機制、公務員隊伍建設、司法改革的新變化，都是需要重點關注和拓展拓深的領域。［編輯：陳慧丹］53__4.indd 30 4/8/2025 3:40:35 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 202531*1摘　要：“一國兩制”的澳門實踐是成功且具有澳門特色的，其中的突出特徵就是回歸以來社會保持長期穩定。澳門之所以能夠保持長期穩定，與以下七個方面的原因密切相關：歷史的必然性、良好的政治生態、全面的民生保障、穩定的政治體制、強勢的經濟發展、平和的媒體環境，以及全力支持的中央。但也要看到經濟適度多元、社團發展、外地僱員權利保障等方面可能影響澳門穩定。關鍵詞：“一國兩制” 澳門特色長期穩定 How Can Macao Maintain Long-term Stability?CAO Xudong(Institute of Guangdong, Hong Kong and Macao Development Studies, Sun Yat-sen University)Abstract: The practice of “One Country, Two Systems” in Macao is successful and with Macao characteristics. Its outstanding feature is that the society has maintained long-term stability since the reunifi cation. The reasons why Macao can maintain long-term stability are closely related to the following seven aspects: historical inevitability, good political ecology, comprehensive livelihood guarantee, stable political system, strong economic development, peaceful media environment, and a fully supportive Central Government. However, we must also see that the appropriate diversifi cation of the economy, the development of social organizations, and the protection of the rights of foreign employees may aff ect the stability of Macao.Keywords: “One Country, Two Systems”, Macao characteristics, long-term stability* 本文係教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“一國兩制＂基礎理論創新與制度體系發展研究（22JJD820033），並發表於澳門理工大學“一國兩制＂研究中心於2024年10月15日主辦的“慶祝中華人民共和國成立75周年暨澳門回歸祖國25周年──｀一國兩制＇論壇2024：｀一國兩制＇在澳門的成功實踐與展望＂。收稿日期：2024年10月15日作者簡介：曹旭東，中山大學港澳珠江三角洲研究中心教授、中國統一戰線理論研究會港澳和海外統戰工作理論廣東研究基地研究員、中山大學粵港澳發展研究院副院長53__4.indd 31 4/8/2025 3:40:36 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期32 習近平主席曾高度評價，澳門回歸祖國後，在中央政府和祖國內地的大力支持下，特區政府和社會各界同心協力，開創了澳門歷史上最好的發展局面，譜寫了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐的華彩篇章。1 這裏的“澳門特色”該如何理解？眾所周知，有一個重要的制度目標是保持特區的長期繁榮穩定。當我們評價“一國兩制”在港澳的實踐時，在繁榮方面，港澳基本上是並駕齊驅的；但是在穩定方面，澳門卻有着明顯的優勢。如果要概括“一國兩制”的澳門成功實踐的特色，社會的長期穩定顯然是一個典型特徵。那麼，澳門何以能保持長期穩定，則是一個值得探究的問題。本文認為，可以從七個不同的方面去回答這個問題，包括歷史的必然性、良好的政治生態、全面的民生保障、穩定的政治體制、強勢的經濟發展、平和的媒體環境，以及全力支持的中央。“歷史認知模式可以建立在以‘偶然’和‘必然’為最簡單的範疇基礎上。”2 從澳葡政府對澳門的管治中可見，澳門華人文化與葡人文化之間的分化是必然的，而這種分化在一定程度上為澳門回歸祖國的平穩落地埋下了伏筆。澳門自古以來就是中國的領土，16世紀中葉以後被葡萄牙逐漸佔領，直至1999年澳門回歸，澳門被葡萄牙佔領時間長達400多年。與鄰埠香港被英國佔領的時間約150多年（1841至1997年）相比，澳門被葡萄牙佔領的時間要長得多。但從實際情況看，澳葡政府和港英政府殖民管治時間的長短與管治的效果是不成正比的，當中最重要的原因有三個：有學者總結，所謂葡萄牙人管理澳門的方式，便是“雙重效忠”的議事會形式。議事會成員長期居澳，深受中國文化的影響，從語言、文化、生理和心理上與中國人更加接近，甚至不介意被視為華人，從而形成純歐洲人不具有的“優勢”，在與華關係上更曉得如何求同存異，消除緊張和衝突。此外，議事會也沒有太多的政治、軍事力量和訴求，隨遇而安，以維持基本生存發展空間為目的。3 可見，澳葡政府在澳門的管治模式上，並未形成一種強勢的殖民統治，反而形成了一種更傾向於道家“無為而治”的模式，這種“不思進取”的態度對澳門華人保留其原有自治體系提供了很大的空間，在這一點上，就與港英政府對香港的管治策略完全不同。葡萄牙雖為西方的一分子，但它缺乏武力優勢，從而不得不與中華文明平等相處。可以說，葡萄牙在澳門的管治及其文化影響的存廢，完全取決於中國的態度。因此，中葡人民在澳門的和睦共處是基於不同社群分治的前提4，四百多年來也從未做到真正的“融合”或“葡化”。這一點從語言和生活習慣中可見一斑，英語在香港人日常溝通中具有重要的佔比，而且英語的強勢也已經改變了1 港澳平：《接續奮鬥譜寫具有澳門特色的“一國兩制＂成功實踐華彩篇章》，2024年8月21日，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2024-08/21/c_1212390412.htm，2024年8月31日訪問。2 劉華初：《再析歷史中的偶然與必然》，《廣東社會科學》2014年第3期，第64-70頁。3 吳志良：《生存之道——論澳門政治制度與政治發展（結語）》，《東南文化》1998年第3期，第133-140頁。4 吳志良：《生存之道——論澳門政治制度與政治發展（結語）》。53__4.indd 32 4/8/2025 3:40:37 PM

33原有的語言模式，將香港的普通粵語變成了中英文夾雜的港式粵語，香港人的生活習慣亦受英國人影響深遠。反觀澳門，澳葡政府的語言政策並不強勢，港英政府一直將英文作為必修語言，且重要程度在中文之前，澳葡政府並未將葡語作為必修語言，本地華人大多不識葡萄牙語，生活習慣亦一直沿用華人的傳統習俗，甚至在《中葡聯合聲明》簽署後面臨的最大問題之一就是缺乏本地政治精英，可見華人與葡人在分治策略下並未融合，反而讓本地華人保留了原有的語言和生活習慣，有利於回歸後澳門的社會穩定。因此，也有學者認為“澳門之所以能為‘一國兩制’的成功實踐樹立榜樣，其中一個重要原因就是澳門堅守中華傳統文化的底蘊。”5 而澳門華人對中華傳統文化底蘊的成功保留，其實得益於澳葡政府一直未強勢提倡或要求澳門華人“葡化”有關。重大政治事件上的成敗關於殖民統治政府的權威。1966年12月3日，澳門爆發“一二‧三”事件。本次事件是一個大規模群體性事件，起先澳葡政府也是採取了蠻橫無理的鎮壓策略，企圖令澳門華人市民屈服，但是澳門華人展示出了強大的抗爭決心、不屈的鬥爭精神和富有技巧的處理策略，再加上中央政府的支持，使得澳門華人在本次運動中取得了完勝。本次運動的直接後果是：澳門的愛國力量實際上得到了強化，澳葡政府權威掃地，親台灣勢力也被清除出去。這為日後的順利回歸打下了良好基礎。反觀香港，港英政府在“六七暴動”中對親中央的左派進行了全面鎮壓，中央政府也不支持香港左派在香港的行動，自此親中央力量在香港一度遭受了極大的挫折。澳門有着悠久的結社傳統，大量民間組織活動頻繁，澳門因此也有“社團社會”的稱號。回歸前澳葡政府實行的是間接治理，即澳門政府治理未能深入到社會中下層，也極少向社會提供包括基礎教育在內的公共服務，因此，中下層社會通過社團（尤其是功能性代表社團）實行社會自治，使得社團出現“擬政府化”與“擬政黨化”功能。6 因此可以肯定的說，澳門社團對澳門政治生態影響巨大。澳門特區歷屆立法會議員有幾大傳統社團的成員，分別循直選、間選、委任方式獲得立法會議席，而在澳門政府各級部門的諮詢組織中，也為各大社團安排了代表席位。7 因此，要觀察澳門社會的政治生態的複雜程度關鍵是泛民主派社團在社會中的影響力，這個影響力指標主要可以從立法會的直選中泛民主派社團獲得的直選議席數量得知。從圖1和表1可知，在第六屆澳門立法會選舉中，泛民主派社團佔比21%，在第五屆和第六屆澳門立法會選舉中獲得2個和3個席位，其政治訴求與香港泛民主派的也很類似，以分區直選、普選行政長官、人權保障以及新聞自由等相關權利為主。8 雖然澳門泛民主派社團有一定的實力，但其影響力與香港的泛民主派或反對派的影響力相比還是非常懸殊的。也正因如此，澳門的泛民主派社團未對澳門政治生態形成較大的負面影響，亦未造成澳門社會的撕裂。5 鄞益奮、劉家裕、陳嘉業：《澳門特區“一基地＂的政策體系》，《港澳研究》2024年第2期，第73-81、96頁。6 婁勝華：《澳門社團》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2022年，第53頁。7 何曼盈：《淺議澳門特區民間社團的利益偏好》，《“一國兩制＂研究》2019年第3期，第121-127頁。8 楊佳龍、何寧宇：《選民結構、社團參政與社會訴求——以第六屆立法會直選為例》，《“一國兩制＂研究》2019年第2期，第161-172頁。曹旭東澳門何以保持長期穩定？ 53__4.indd 33 4/8/2025 3:40:37 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期3413%12%12%21%13%29%圖1 澳門第六屆參選組別的板塊分佈資料來源：楊佳龍、何寧宇：《選民結構、社團參政與社會訴求 ──以第六屆立法會直選為例》。表1 澳門近兩屆當選組別所屬板塊、得票數和獲得席位情況第六屆第五屆組别板塊得票數獲得席位組别板塊得票數獲得席位粤澳同盟鄉族派 17,214 2 民聯鄉族派 26,426 3同心傅统愛國社團16,696 2 澳粤同盟鄉族派 16,251 2民聯鄉族派 14,879 1 群力傅统愛國社團15,815 2新希望土生及公務員力量14,386 1 新希望土生及公務員力量13,130 2群力傅统愛國社團12,340 1 澳發新連盟工商博彩 13,093 1民主新泛民主派 11,381 1 同心傅统愛國社團11,960 1澳發新連盟工商博彩 10,452 1 民主昌泛民主派 10,987 1民眾鄉族派 10,103 1 民主新泛民主派 8,827 1民主昌泛民主派 10,080 1 革新盟工商博彩 8,755 1公民其他 9,590 1好家園傅统愛國社團9,496 1學社泛民主派 9,213 1資料來源：楊佳龍、何寧宇：《選民結構、社團參政與社會訴求 ──以第六屆立法會直選為例》。53__4.indd 34 4/8/2025 3:40:38 PM

35值得注意的是，上述泛民主派的板塊僅維持到第六屆澳門立法會選舉，因為在2021年7月9日澳門立法會選舉管理委員會主席唐曉峰宣佈，經過選舉管理委員會的詳細調查發現，有21名參選者存在“不遵守澳門特區基本法”、“危害澳門特區安全”的行為，被取消參選資格。因此，在2021年9月12日澳門第七屆立法會議員選舉中，泛民主派在未能“入閘”的前提下徹底喪失了在立法會參與澳門政治的話語權。總結而言，回歸以來，澳門社會中雖然逐漸萌生出了本土的泛民主派，其政治訴求與香港的泛民主派有一定相似之處，但由於澳門的泛民主派人數較少、力量較弱，故無法像香港的泛民主派一樣掀起軒然大波，甚至“癱瘓立法會”。而且，在2021年以後，澳門的泛民主派更難成氣候，在很大程度上保證了澳門政治生態上的穩定。回歸以來，澳門民生保障事業發生了巨大變化。相比澳葡政府管治時期，澳門居民在回歸後充分享受着澳門發展所帶來的各項“紅利”，而隨着社會保障體系日臻完善，澳門居民的生活幸福指數也在不斷提升。在醫療保障方面，2023年12月20日，離島醫療綜合體北京協和醫院澳門醫學中心（簡稱“澳門協和醫院”）開始試營運，2024年9月16日正式開診。這是澳門回歸祖國後在中央的支持下，由澳門特區政府興建的第一家大型公立綜合醫院，也是目前澳門最大的醫療綜合體。在勞動保障方面，2023年，澳門通過修改勞動法律保障僱員權益，對《修改第5/2020號法律〈僱員的最低工資〉》規定的最低工資金額作出調整，調升後的僱員最低工資金額分別為月薪7,072澳門元、週薪1,632澳門元、日薪272澳門元以及時薪34澳門元，最低工資金額的提高為澳門基層市民提供了基本生活的保障依靠。在住房保障方面，根據統計1991年至2000年之澳門歷年公共房屋落成單位數量為17,043個。而自回歸以後，澳門公共房屋建造數量持續增加，尤以經濟房屋數量更甚。當中，作為首個在橫琴粵澳深度合作區為澳門居民建設的綜合民生項目──橫琴“澳門新街坊”已進入銷售程序，橫琴“澳門新街坊”項目合共27幢樓高19至26層的住宅樓宇，提供約4,000個可出售的精裝修單位。此外，未來亦有大量公共房屋即將投入市場，比如澳門新城A區就計劃將提供約2.8萬戶公共房屋9，為澳門居民提供了堅實的住房保障。在教育保障方面，澳門在1997年以前的義務教育階段僅包含小學教育預備班和小學教育，從1997/1998學年開始囊括初中教育，而自2007/2008學年起澳門全面實行15年免費教育，由政府下轄的教青局每學年向加入免費教育學校系統的學校發放免費教育津貼，在減輕居民的教育經濟負擔外，同時為澳門所有適齡兒童和青少年都提供了均等的就學機會。由此可見，回歸以來，澳門的民生保障事業得到了較大的發展，為澳門居民提供了全方位的保9 《澳門房地產聯合商會會長：因時制宜優化房地產政策提振市場信心》，2023年10月10日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1779352216653264375&wfr=spider&for=pc，2024年8月31日訪問。曹旭東澳門何以保持長期穩定？ 53__4.indd 35 4/8/2025 3:40:39 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期36障，基本能做到“居者有其屋，病者有其醫，勞者有其得，少者有其學”。2011年特區政府出台的《社會保障制度》，將過去僅保障本地僱員擴展至全民保障，健全完善了第一層社會保障制度。目前第一層制度受益人數從回歸年的196,170人增加到2018年的485,696人，增長近250%，人口覆蓋率由44.79%提高到72.78%，領取養老金的人數更由4,955人大幅增至110,319人，是澳門回歸年的22.3倍。此外，自2010年開始特區政府向每名合資格居民發放一次性的鼓勵性基本款項10,000澳門元。10此外，澳門特區政府還會按年度向長者及殘疾人等社會弱勢群體發放津貼，比如在2023年，澳門政府向12萬符合資格的老人一次性發放9,000澳門元，向1.1萬符合資格的殘疾人一次性發放普通殘疾津貼9,000澳門元、向5,389個符合資格的殘疾人一次性發放特別殘疾津貼18,000澳門元。11總的來說，澳門特區現行的社會保障體系已較接近世界銀行建議的五支柱式的老年經濟保障模式。澳門的政治體制帶有強烈的行政主導色彩，這種政治體制在《澳門基本法》中並非以明確的“行政主導”予以規定，而是以“強行政、弱立法”的權力配置體現出來的。雖然依據《香港基本法》的規定，香港特別行政區同樣屬行政主導的政治體制，但行政主導並沒有因為《香港基本法》的規定而成為現實。在2021年選舉制度完善之前，行政主導基本停留在紙面上，不僅受到來自外部的立法會和法院的制約以及街頭抗爭的影響，就算內部的公務員體系也不能完全配合行政長官施政。反觀澳門，在行政機關與立法機關的關係上，一直保持着各司其職又相互配合的良性互動新模式。其根據《澳門基本法》的規定，落實行政主導原則，通過制定澳門特區的“立法法”，保障行政長官制定行政法規的職權，完善行政主導體制，發揮行政主導作用。同時，澳門特首有委任部分立法會議員的權力，保證立法會中有自己的鐵杆盟友。從實踐情況來看，澳門自回歸以來，行政機關與立法機關始終保持着比較平穩的關係和理性溝通的態度。當中雖然有學者認為澳門立法會處於行政長官相對弱勢的地位，以及澳門尚不成熟的議會政治，導致澳門立法會對行政長官和特區的監督和制約作用相對較弱12，但不可否認的是，這種相對“弱勢”的立法會對維持行政主導體制的穩定性有很大的積極作用。在行政主導體制中，行政長官作為澳門政治體制的核心，在政治實踐中為維護和強化特別行政區行政長官的權威發揮着推動和保障的功能，而這種保障作用對維持澳門政治生態的穩定性具有至關重要的作用。在澳門行政機關與司法機關的關係上，也呈現出與香港不一樣的態勢。雖然港澳《基本法》都10 姚堅：《1999年回歸以來澳門民生保障和社會善治建設》，《行政管理改革》2019年第10期，第4-10頁。11 《澳門 2023年度敬老金及殘疾津貼 10月發放》， 2023年 10月 7日， http://big5.zlb.gov.cn/2023-10/07/c_1212284878.htm，2024年8月31日訪問。12 祝捷：《澳門特別行政區行政主導制的檢討與再論——基於政權組織形式的詮釋》，王衛平等主編：《當代中國政治研究報告》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第295頁。53__4.indd 36 4/8/2025 3:40:39 PM

37有一個重要的內容，即保留了原政制中司法獨立的原則，但澳門沿襲的是葡萄牙的大陸法系，香港沿襲的則是普通法系，大陸法系的法官並不具備英美法系的“法官造法”的權力，所以很少出現所謂“司法獨大”的局面，相比而言，澳門的法官在面對憲制或政制問題上，都表現出極大的謙抑性。可以說，澳門司法機關所沿襲的大陸法系對澳門行政與司法之間的關係建立了一個穩固的起點，最終形成了行政主導，行政機關與立法機關既互相制衡，又互相配合，而司法則獨立進行審判的政治體制，這在很大程度上為“一國兩制”之“澳門模式”成功實踐奠定了堅實的基礎。如前文所述，澳門雖然也有反對派社團，但社會政治生態並不極端，不會給政府施政帶來不可理喻的負面衝擊。澳門的公務員制度不如香港的文官體系那般嚴密，也沒有香港公務員體系中“常任秘書長”這個能夠與政治委任官員抗衡的角色，澳門公務員體系的問題在於效率有待提高，而非政治官員與事務官員之間的結構性矛盾。回歸以來，澳門特區政府一直堅持發揮澳門獨特優勢，不管是社會還是經濟各方面的發展都取得了前所未有的成就。回歸後，澳門本地生產總值（GDP）由1999年的519億澳門元增長到2019年的4,445億澳門元，保持年均11%的增長率，在發達經濟體中位居前列。疫情過後，澳門2023年GDP增長高達80.5%。13 2023年，澳門本地生產總值約為3,795億澳門元，比2022年增長80.5%；澳門人均本地生產總值約56萬澳門元，全球排名第9位、亞洲排名第3位；2024年1至4月，澳門入境旅客約1,148萬人次，按年上升約59%。14 根據澳門大學澳門研究中心及經濟學系發表2024年最新宏觀經濟預測，當時預計2024年經濟增長處於8.3%至21.0%之間；服務出口增長10.3%至26.7%之間；澳門特區政府最終收入維持在953億元至1,096億元。15在就業及通脹方面，澳門2024年第一季勞動人口為37.9萬人，其中就業人口37.1萬人，勞動力參與率為67.6%，失業率同比下跌1.0%至2.1%，而就業不足率則同比下跌0.7%至1.5%，總體就業人口月工作收入中位數為18,000澳門元，同比上升1,000澳門元。如圖2所示，澳門的失業率在持續走低，而通脹率僅呈現出輕微上升的水平。產業方面，根據澳門特區政府發佈的《2024年財政年度施政報告》，其將繼續着力落實“1+4”規劃，更快更好更務實地推進澳門經濟適度多元發展，當中的“1”是指傳統主流產業博彩旅遊休閒業。從圖3可看出，澳門幸運博彩毛收入一直持穩步上升的態勢。13 港澳平：《接續奮鬥譜寫具有澳門特色的“一國兩制＂成功實踐華彩篇章》。14 《機遇澳門——數說澳門發展成就》，2024年6月17日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1802108357968148766&wfr=spider&for=pc，2024年8月31日訪問。15 《澳門大學預測2024年澳門經濟增長8.3%至21.0%》，2023年12月28日，http://www.zlb.gov.cn/2023-12/28/c_1212321481.htm，2024年8月31日訪問。曹旭東澳門何以保持長期穩定？ 53__4.indd 37 4/8/2025 3:40:40 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期383.10%2.80%2.40% 2.30%2.10%0.80% 0.85% 0.87%1.23% 1.19%0.00%0.50%1.00%1.50%2.00%2.50%3.00%3.50%2023 2024圖2 澳門失業率與通脹率資料來源：澳門統計暨普查局。346.4454.9488.1541.1573.301002003004005006007002023 2024圖3 澳門幸運博彩毛收入資料來源：澳門統計暨普查局。從圖3可知，澳門2024年第一季幸運博彩毛收入同比上升65.5%至573.3億澳門元。其他產業的發展也取得了不俗的成績。比如，橫琴粵澳深度合作區中“四新”產業發展成效初顯，截至2023年8月，“四新”產業實有企業16,185戶，同比增長10.4%，佔深合區企業數量的29.2%。1月至6月，規模以上“四新”產業營業收入（不含現代金融產業）同比增長29.9%；現代金融產業增加值同比增長2.9%。截至2023年9月，深合區登記在冊的澳資企業同比增長13.8%，1月至6月規模以上澳資企業營53__5.indd 38 4/14/2025 5:05:36 PM

39業收入同比增長28.6%。16此外，在橫琴粵澳深度合作區中，享有“一線放開、二線管住”的封關運作便利、“團進團出”多次往返澳門等一系列中央惠澳政策紅利，琴澳一體化發展持續走深走實。橫琴在提供澳門發展新空間的同時，深合區發展新格局日漸清晰，對澳門落實落實“1+4”規劃提供了發展的基礎。2024年第一季度，深合區地區生產總值121.12億元，同比增長9.2%；進出口總額51.71億元，同比增長22.6%。17由此可見，澳門雖然只是一個微型經濟體，但自回歸以來一直保持着強勁的發展態勢，且在經歷三年疫情後經濟仍能快速復甦，穩步增長。澳門不僅在發達經濟體中位居前列，且如今經濟適度多元發展成效初顯，這些都為澳門持續保持繁榮穩定提供了實現的基礎，為“一國兩制”之“澳門模式”的成功實踐提供了強大的動力。澳門傳媒研究中心《2024澳門新媒體與社會調查報告》調查結果顯示，澳門居民新媒體使用率進一步提高，其中社交類新媒體成為公眾最常用的媒介類型。相較於往年，傳統媒體使用率下降了約13個百分點。在傳統媒體方面，《澳門日報》目前是澳門地區銷量最高、影響力最大的中文報紙，其報紙、網站和移動端均為讀者所熟知。18 其服務對象為廣大澳門居民，一直被澳府視為代表北京主張的“半官方”報紙。19 在主流的意識形態上，該報起到引導澳門大眾媒體發揮凝聚社會共識、正確引導社會輿論的重要作用。在新媒體方面，與2022年相比，澳門居民使用微信、Facebook和Youtube的頻率顯著增加，而更少地使用中國本土的弱社交性應用程式（如微博、小紅書）、海外的強社交性應用程式（如Twitter、Line）。從新媒體的功能使用特徵上看，澳門居民使用最頻繁的功能是“點讚”，而從不使用“發帖”功能的居民比例最高，這意味着居民更傾向於使用低捲入度的新媒體功能。20從社交媒體接觸方式而言，高捲入度的社交媒體通常具有較強的目的性和計劃性，一般是為了完成某些具體目標而進行，而低捲入度的社交媒體則表現為不具有目的性和計劃性。21 澳門居民社16 《透過2024澳門施政報告，看橫琴發展路向何方》，2023年11月16日，http://www.zlb.gov.cn/2023-11/16/c_1212302795.htm，2024年8月31日訪問。17 《“機遇灣區，機遇港澳＂：澳門多元發展拓展新空間邁上新台階》，2024年6月20日，http://www.zlb.gov.cn/20240620/27cbcdf1a80143e9b53abb012efb69b8/c.html，2024年8月31日訪問。18 《澳門日報社長陸波：講好“門＂內事開窗看灣區》，2023年11月24日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1783399785172055642&wfr=spider&for=pc，2024年8月31日訪問。19 百度百科：澳門日報，https://baike.baidu.com/item/%E6%BE%B3%E9%96%80%E6%97%A5%E5%A0%B1/729934，2024年8月31日訪問。20 《〈2024澳門新媒體與社會調查報告〉於澳科大舉行發佈：傳統媒體使用率按年降13%》，2024年5月10日，https://www.must.edu.mo/id-13630/article/view/id-23864.html?locale=zh_CN，2024年8月31日訪問。21 羅禕文：《高捲入，還是低捲入？——青少年社交媒體使用狀况研究》，《青年記者》2022年第22期，第47-49頁。曹旭東澳門何以保持長期穩定？ 53__4.indd 39 4/8/2025 3:40:41 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期40交媒體接觸習慣更傾向於低捲入度的社交，反映其在使用社交媒體時本身不具有目的性和計劃性，而這種接觸習慣在面對一些政治性較強的議題時同樣會表現出旁觀者多、提倡者少的情況。這種淡漠的社交態度雖然在一定程度上妨礙政府深入了解民意，制約澳門的民主化發展進程，但它對維持澳門的政治穩定卻有一定積極的作用。總結而言，澳門的媒體環境對澳門回歸後的社會穩定起到了積極的作用，在傳統媒體方面，澳門日報實現了媒體在輿情治理、引導方面的響應作用；在新媒體方面，由於澳門居民更青睞低捲入度的新媒體，故爆發群情洶湧、難以控制的輿情事件或群體性事件的幾率較低。因此，這種平和的媒體環境為“一國兩制”之“澳門模式”的成功實踐提供了穩定的保障。澳門回歸25載，不僅見證了“一國兩制”的成功實踐，還見證了中央對澳門無微不至的關懷和傾力支持。回歸以來，中央出台了一系列惠澳措施，當中不少屬順應澳門發展需求和社會訴願而作出的舉措，展示出對澳門經濟社會發展的大力支持。2003年年初“非典”爆發，對港澳旅遊業造成很大的衝擊，同年7月28日，內地實施試點個人港澳自由行政策，澳門旅遊業從衰轉盛。222009年，因應澳門土地資源不足，制約了高等教育的發展，全國人民代表大會常務委員會作出《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，通過拓展辦學空間，實現在澳門大學快速發展的同時，也為澳門高等教育的發展帶來了新的機遇。232017年，被稱為逾50年來的最強颱風“天鴿”對澳門的吹襲造成巨大的破壞，駐澳門部隊根據中央軍委命令，於2017年8月25日9時45分出動官兵約千人，協助澳門特區政府救助颱風帶來的重大災害。242021年，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，橫琴粵澳深度合作區正式成立，將為澳門產業多元和長遠發展注入強大動力。正如澳門特區行政長官賀一誠所言，伴隨其後出台的《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》，“為澳門企業發展、居民生活就業拓展了新空間、新機遇。為此，特區政府衷心感謝中央政府的支持。”25由此可見，回歸以來，中央不僅始終支持澳門特區政府依法施政，並且以各種舉措全力支持澳門融入國家發展大局，不僅為澳門保持繁榮穩定提供了強大的動力，亦是“一國兩制”之“澳門模22 《個人港澳遊推行20天澳門接待旅客逾17000人次》，2003年8月20日，https://news.sina.com.cn/c/2003-08-20/1023600705s.shtml，2024年8月31日訪問。23 《澳門大學校長：遷入橫琴10年學校實現快速發展》，2024年7月16日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1804712946261766246&wfr=spider&for=pc，2024年8月31日訪問。24 《澳門遭受“天鴿＂重創，危急時刻，抗災還看駐澳部隊！》，2017年8月26日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4NDI3NjcyNA==&mid=2649361800&idx=1&sn=fbefe1be0c641976d810cc4cae83de29&chksm=87f70913b08080055445590c826f82420673e28c5393c1ee3683a72019f1bfb4f084f12fc1c3&scene=2，2024年8月31日訪問。25 《賀一誠：“橫琴規劃＂將為澳門長遠發展注入強大動力》，2023年12月22日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6921945.htm，2024年8月31日訪問。53__4.indd 40 4/8/2025 3:40:42 PM

41式”成功實踐的強力保證。作為一直被關心和厚愛的澳人，對中央的觀感和態度亦保持正面良好，一直秉持着愛國愛澳的精神，這種對中央的滿意度和信任度，與中央之間形成一種“雙向奔赴”的關係，無形中構成“一國兩制”之“澳門模式”成功實踐的精神支柱。澳門之所以能長期保持穩定，有天時地利人和的各方面因素。但“人無遠慮必有近憂”，儘管澳門特色的“一國兩制”有成功經驗，但也必須思考如何繼續保持穩定，對此需要居安思危，看到影響社會穩定因素並加以處置。筆者認為，有三方面值得關注：第一，澳門經濟的適度多元化發展問題。經濟繁榮是社會穩定的壓艙石，澳門產業結構單一，受外部環境影響大，容易產生較大波動。作為澳門經濟發展的重要拓展區的橫琴也面臨產業發展乏力問題，目前澳門借助橫琴實現經濟適度多元的目標還沒有實現。第二，社團良性發展存在隱憂。澳門社會治理的一個鮮明特色就是社團治理，截至2024年，澳門的社團總數已突破1.2萬個，社團作為政府與社會之間的橋樑，一直起到一種仲介的作用，回歸以來，社團便成為了“社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的共同選擇”。社團對特區政府的管治一直發揮着積極的作用，但與此同時，社團還存在管理欠制度化的流弊，而這些都會直接影響社團功能的發揮。第三，外地僱員缺乏保障。根據澳門統計暨普查局的數據顯示，2024年上半年末澳門總人口為687,000人，當中外地僱員共有181,108人，可以說，每四位生活在澳門的居民中就有一位是外地僱員。外地僱員雖然對澳門經濟高速發展、各領域欣欣向榮的繁盛局面有着重大的建設作用，但眾所周知，勞動關係中勞動者本身就處於弱勢的地位，而外地僱員在本來就弱勢的地位上，還無法享有與本地僱員同等的權利，更容易引起勞工群體性事件。上述三方面並非澳門社會存在的全部問題，但卻是可能影響澳門穩定的重要問題，值得認真對待。［編輯：何志輝］53__4.indd 41 4/8/2025 3:40:42 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 202542*1摘　要：粵港澳大灣區社會保障跨域銜接問題，是一項具有鮮明中國特色的比較政治學研究議題，其探索有助於促進中國特色的比較政治學理論構建。從比較政治學的研究視角出發，本文回溯了比較政治學基於社會保障制度比較分析所形成了一系統重要的理論積澱，並遵循類型學研究的基本原則，將社會保障區域銜接劃分為“同一福利體制模式的社會保障區域銜接”和“跨福利體制模式的社會保障區域銜接”兩種類型。在此基礎上，本文進一步探索了粵港澳大灣區推進社會保障跨域銜接的情境結構特點及其理論意義，並對未來的政策發展提出建議。關鍵詞：粵港澳大灣區社會保障跨域銜接比較政治學Comparative Politics in Cross-regional Coordination of Social Security in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay AreaWU Weidong(School of Humanities, Jinan University)Abstract: The issue of cross-regional coordination of social security in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is a distinct research topic in comparative politics with Chinese characteristics. This exploration contributes to the construction of comparative political theory with Chinese characteristics. From the perspective of comparative politics, this paper reviews signifi cant theoretical insights formed through the comparative analysis of social security systems. Adhering to the basic principles of typological research, it categorizes regional social security coordination into two types: “coordination within the same welfare system model” and “coordination across diff erent welfare system models.” On this basis, the paper further examines the contextual structural characteristics and theoretical signifi cance of advancing cross-regional social security coordination in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, and put forward some suggestion for policy development.Keywords: the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, social security, cross-regional coordination, comparative politics* 基金項目：國家社科基金一般基金項目“粵港澳大灣區社會保障合作的政府間協同機制創新研究＂（編號：23BZZ099）。收稿日期：2024年9月18日作者簡介：吳偉東，暨南大學人文學院副教授，社會保障專業碩士生導師53__4.indd 42 4/8/2025 3:40:43 PM

43 中國特色哲學社會科學研究，要“以彰顯中國之路、中國之治、中國之理為思想追求”，充分發揮“融通中外文化、增進文明交流中的獨特作用，傳播中國聲音、中國理論、中國思想，讓世界更好讀懂中國，為推動構建人類命運共同體作出積極貢獻”。1 讓世界更好讀懂中國的核心問題，是要建立起一套基於中國實踐、基於中國經驗、能解釋中國現象的知識體系。2 在這方面，中國式現代化理論是其中的代表。在港澳議題上，“一國兩制”體現了海納百川、有容乃大的中國智慧，體現了求同存異、共謀發展的中國氣派，是中國共產黨和中國政府為國際社會解決類似問題提供的中國思路、中國方案，是對人類政治文明作出的一大貢獻。3積極關注具有中國特色的研究問題，並從中挖掘出符合我國國情的、具有自身獨特性的理論，是推動一個學科在我國深度發展、促進知識生產的關鍵議題。4 在經濟學、政治學和公共政策學等多個社會科學領域，我國在過去比較長的一段時間裡主要採取引入和借鑒國外社會科學理論的方法，在實踐中有力地推動了這些學科在國內的發展。同時，國內學術界很多學者的一個基本共識是：國外的社會科學理論，主要是基於國外的經濟社會情境結構進行構建，直接運用到我國的情境中會存在一定的局限性。我國比較政治學在未來的深度發展，需要突破國外比較政治學理論的局限性，其中的一個關鍵任務是要更加積極地探究具有中國特色的比較政治學問題，在此基礎上構建中國特色的比較政治學理論。中國的比較政治學研究，目前仍比較缺乏原創性的概念和理論5，在總體上仍然處於吸收借鑒西方理論和研究方法的階段，迫切需要提升理論生產能力，大力挖掘中國本土的概念、方法與範式。6 對社會保障制度的政策實踐分析，是比較政治學理論發展的重要源泉。已有的比較政治學理論積澱，尤其是埃斯平—安德森的福利體制理論，在很大程度上直接來源於其對部分歐洲國家的社會保障制度實踐分析。在我國的社會保障體系的建設與發展中，一項具有鮮明中國特色的重大挑戰，是對內地與港澳台地區的社會保障制度進行有效的銜接。由於歷史發展的原因，內地與港澳台地區不同的社會保障制度在相互之間存在明顯差異。目前，這項挑戰主要表現為粵港澳大灣區建設過程中的內地與港澳地區的社會保障對接問題。粵港澳大灣區的戰略定位，包括了內地與港澳深度合作示範區，旨在為內地與港澳更緊密合作提供示範。因此，粵港澳大灣區社會保障跨域銜接機制，是一項具有鮮明中國特色的比較政治學研究議題。對該問題的研究，將有助於推動中國比較政治學的發展，同時給全球比較政治學理論的發展貢獻中國智慧。1 習近平：《習近平在中國人民大學考察時強調：堅持黨的領導傳承紅色基因紮根中國大地，走出一條建設中國特色世界一流大學新路》，《人民日報》2022年4 月 26 日，第01版。2 鄭永年：《中國第三次開放需要規則制定權》，《特區經濟》2021年第12期，第33-34頁。3 夏寶龍：《“一國兩制＂這一好制度必須長期堅持》，《人民日報》2022年11月21日，第06版。4 巢乃鵬、李夢雨：《中國出版學科的知識生產、理論貢獻與學科制度結構》，《現代出版》2021年第4期，第15-22頁。5 陳剛：《改革開放40年中國比較政治研究的發展》，《天津社會科學》2019年第1期，第84-88頁。6 呂同舟：《近年來我國學者關於國外政治轉型問題的研究述評——基於比較政治的學科視角》，《當代世界與社會主義》2018年第4期，第201-208頁。吳偉東粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的比較政治學分析53__4.indd 43 4/8/2025 3:40:43 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期44在20世紀的最後幾十年，對不同國家社會保障制度發展變化的研究，成為了比較政治學中最活躍的研究領域之一。7 作為比較政治學研究領域的領軍人物之一，阿爾蒙德在和鮑威爾指出，要將政治過程、政府過程和政策過程三者作為同一個過程來研究。8 在其主編的比較政治學經典教材《當代比較政治學：世界視野》中，阿爾蒙德將政策功能視為政治體系的三大功能之一，認為政策功能是政治體系的輸出，其重要性主要在於決定了政治過程的結果。9 在比較政治學的視野中，福利體制可視為政治體系和政治過程在“福利”領域的一個綜合“輸出”結果。經過過去三十多年的發展，福利體制研究逐步成為公共政策研究的核心領域之一。10 公共政策聚焦於社會問題的應對和解決，旨在改善和提升社會成員的民生福祉。11 在一般意義上，福利體制是指“在不同的社會和文化背景下，影響福利後果和分層效應的所有制度安排、政策與實踐的總稱”。12一個國家的福利體制，對社會建設和經濟發展具有重大的推動作用。13 不同國家與地區的福利體制，可能存在程度不一的差異。政治制度與民主化發展進程、政府官僚制度和國家能力建構、市場經濟發展和市民社會發育等多方面的不同進程等因素，對不同國家的福利體制建設與改革存在深刻的影響，形成了在福利體制領域的顯著差異。14比較政治學研究的基本取向之一，是在對比政治體系要素的基礎上，構建出分類框架和/或類型學，其中類型學往往通過兩個或更多變數之間的相互組合形成一個分類框架。15 由此出發，福利體制研究的一項核心工作，是考察和區分不同國家的福利模式，解析其中的異同，並指明未來的可能發展趨勢。16 福利體制理論作為一種代表性理論，聚焦於對複雜公共政策現象的核心特徵提煉和類型劃分17，以及現象背後的社會結構分析。18 通過福利體制類型的劃分，並探究福利體制類型所對應的社會結構，福利體制理論深化了學術界對公共政策行動主體的行為規律的認識。聚焦於政治體系的福利政策輸出結果，福利體制比較研究一般依據特定的標準選擇國家進行福利體制維度的對比，在此基礎上對福利國家的體制類型進行劃分、檢驗或解釋，並探索福利體制的7 卡尼斯、瑪律斯：《全球視野下的福利國家》，載於博瓦克斯、斯托克斯（主編）：《牛津比較政治學手冊》，北京：人民出版社，2016年。8 卡尼斯、瑪律斯：《全球視野下的福利國家》。9 阿爾蒙德（主編）：《當代比較政治學》（第五版），北京：商務印書館，1993年。10 Powell, M., Yörük, E. & Bargu, A., “Thirty years of the Three Worlds of Welfare Capitalism: A review of reviews,” Social Policy & Administration, Vol.54, (2), 2019, pp. 60-87.11 Titmuss, R. M., Social Policy: An Introduction, London: Allenand Unwin, 1974.12 Gough, I., Wood, G., Barrientos, A., Bevan, P., et al., Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America: Social Policy in Development Contexts, Cambridge: Cambridge University Press, 2004. 13 Barr, N., The Economics of Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 2020.14 熊躍根：《中國福利體制建構與發展的社會基礎：一種比較的觀點》，《經濟社會體制比較》2010年第5期，第63-72頁。15 彼得斯：《比較政治學：理論與方法》，上海：上海人民出版社，2022年。16 瑪格麗特：《比較研究在公共政策中的作用》，《解析公共政策（上）：重要概念與主要理論》，上海：華東理工大學出版社，2017年。17 武川正吾：《福利國家的社會學：全球化、個體化與公共政策》，北京：商務印書館，2011年。18 Hall, A., Midgley, J., Beall, J., Bhatia, M. & Mossialos, E., Social Policy for Development, London: Sage, 2004.53__4.indd 44 4/8/2025 3:40:43 PM

45變革與發展。19 福利體制比較研究以埃斯平—安德森基於資料的三模式劃分作為代表性研究，聚焦於對不同國家或地區的公共政策領域的經驗和制度範式等進行對比，以期發現其中的共性和差異。20福利體制理論，對不同國家的公共政策研究起到了歸類分析的作用。21“理想類型”作為一種分析模式，強調現實生活中的社會現象都不可避免地與無數現象和行動聯結在一起，必須首先設定一個嚴格的衡量尺度，並對社會現象的核心本質進行精確的闡釋，構建社會現象的“理想類型”22。福利類型是理想類型概念，在現實中哪個國家都不是純粹的福利類型，所有國家在福利體制類型上具有程度不一的混合性。23 福利體制類型是通過經驗的一般化和核心特徵的提煉，提供了福利體制模式的一些類型，但現實中不同國家的政策實踐與這些類型並非完全一致，政策現實與概念類型存在一定差異。24作為福利體制理論領域中具有開創性貢獻的研究者，威倫斯基和李賓士主要運用社會開支比例作為主要的衡量尺度，區分出了兩種基本的福利制度模式：“補缺型”福利制度模式、“制度性”福利體制模式。與威倫斯基和李賓士的貢獻相似，蒂特瑪斯將福利供給的基本原則劃分為“選擇主義”與“普惠主義”兩種原則，進而將社會福利制度歸類為基於普惠主義原則的制度再分配模式、基於選擇主義原則的補缺性福利模式，以及以就業為基礎的工業成就—表現模式。最後，埃斯平-安德森的福利體制理論，主要構建和使用了“去商品化”程度，作為對不同國家進行核心特徵抽取和類型劃分的衡量尺度劃分了三種福利體制，分別是自由主義、保守主義和社會民主主義福利體制。25在埃斯平—安德森的福利體制三模式劃分成果提出之後，更多的學者加入福利體制的類型學研究領域，並通過研究提出了一些新的福利體制模式，從而將更多的國家納入到福利體制模式的分類框架中，如南歐模式，聚焦於發展中國家、強調經濟發展和公共政策整合的發展型模式，以及生產型福利體制對東亞福利體制是否存在進行了探索。東亞地區是否存在統一模式以及我國的模式歸屬，是全球福利體制研究的重點領域之一。與自由主義、保守主義和社會民主主義福利體制相比，東亞福利體制存在獨特的研究價值，具有高度識別性以及地區內部豐富的多樣性。26作為協助社會成員應對生活風險的制度性安排，社會保障制度對社會成員起着重要的保護作用。27同時，社會保障制度具有一定的區域邊界，覆蓋的對象範圍往往是特定區域的社會成員。在人口流19 熊躍根：《福利體制比較的類型學：源流與發展》，《江海學刊》2019年第3期，第101-109+255頁。20 黃晨熹：《中國福利體制的特點、模式及未來走向》，彭華民、平野隆之（主編）：《福利社會：理論、制度和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2016年。21 武川正吾：《福利國家的社會學：全球化、個體化與公共政策》，北京：商務印書館，2011年。22 Weber, M., Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Berkeley: University of California Press, 1978.23 Esping-Andersen, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton: Princeton University Press, 1990.24 武川正吾：《福利國家的社會學：全球化、個體化與公共政策》。25 Esping-Andersen, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism.26 林閩鋼、劉璐蟬：《東亞福利體制研究：何以可能與何以可為》，《社會保障研究》2012年第2期，第1-20頁。27 何文炯：《建設適應共同富裕的社會保障制度》，《社會保障評論》2022年第1期，第23-34頁。吳偉東粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的比較政治學分析53__4.indd 45 4/8/2025 3:40:44 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期46動與遷移的背景下，部分社會成員離開了特定社會保障制度的覆蓋範圍，從而產生兩個或者多個不同區域的社會保障制度之間的跨區域銜接議題。社會保障區域銜接機制，是全球化背景下勞動力流動所產生的一項制度安排。產業發展、人口結構老化等問題，使越來越多的國家難以單純依靠本國的人口去滿足勞動力市場的需求，在全球化的背景下逐步推動了勞動力跨國就業規模的不斷擴大，形成了國際勞工市場。各個國家對於勞動力跨國就業，也日漸採取開放的態度，其中包括在制度和政策層面的不斷調整和接納。跨國就業的勞動者持續增加，其相應的社會保障問題也日益顯著化，在客觀上推動了社會保障區域合作機制的產生和完善。跨國就業勞動者的社會保障覆蓋問題，比本地的、非流動的勞動者的社會保障問題更加複雜。這種複雜性主要是源於社會保障制度在國家或者區域之間可能存在的差異，同時也源於跨國就業勞動者群體本身的特性對他們的社會保障需求所存在影響。這種群體特性當中最主要是群體的流動性，另外還涉及勞動者所處的生命週期階段以及勞動者群體內部不同職業群體的職業特性問題。28 跨國就業勞動者的非典型生命週期，需要設定專門的社會保障規定，以保障他們能夠充分地應對生活風險。29 社會保障區域合作，經過一個多世紀的發展，基本的制度框架已經比較成熟。針對跨國就業勞動者的社會保障問題，國際勞工局（ILO）制定多項國際公約，其中包括157號的社會保障權利維護公約。30 在國際的通行做法中，社會保障制度對接的基本思路包括平等對待、避免重複保障、參保權益保留、參保時間合併計算和參保福利輸出。31 其中，參保時間合併計算和參保福利輸出，是參保權益保留的重要體現。從福利體制的理論視角出發，社會保障區域銜接議題的探索焦點主要在於對接制度的福利體制模式差異分析，以及如何在銜接機制中跨越這些差異。不同區域的社會保障制度，可能是處於同一福利體制模式下，制度設計的基本理念具有較高的一致性，但同時在具體的制度方案上也很可能會存在較大的差異。對於那些屬於不同福利體制模式的區域社會保障制度而言，制度設置方面的區別將會更大。福利體制研究並不是以社會保障制度作為唯一的分析對象，還包括公共服務支出等公共政策內容。因此，福利體制研究所提出的體制模式分類，即使在同一類別中，社會保障制度的制度設置也可能存在不同。同時，分別屬於不同的福利體制模式的兩個地區，在社會保障制度安排上也有可能在某些具體項目上，採取相同的方案設計。同一福利體制模式的社會保障區域銜接，不僅僅有可能出現在同一個國家內部的社會保障區域銜接，譬如中國內地城市與農村之間以及不同省市之間的社會保障區域銜接，而且在不同國家屬於同一類福利體制模式的情況下，還存在國家與國家之間的社會保障國際銜接。依據埃斯平-安德森的28 吳偉東：《勞動力跨國就業的社會保障協調機制研究》，北京：知識產權出版社，2015年。29 Sabates-Wheeler, R., Koettl, J., Avato, J., “Social Security for Migrants: A Global Overview of Portability Arrangements,” Sabates-Wheeler, R., Feldman, R. (eds) Migration and Social Protection. Rethinking International Development Series, London: Palgrave Macmillan, 2011.30 陳琇惠:《權益之確保與延續：兩岸移動勞動者養老保險可攜性探討》，《中國公共政策評論》2017年第11期，第196-211頁。31 Roberts, S., “Migration and Social Security: Parochialism and Global Village,” Sigg, R. & Behrendf, C. (eds.), Social Security in the Global Village, New Brunswick and London: Transaction Publishers, 2002.53__4.indd 46 4/8/2025 3:40:45 PM

47福利體制模式分類，英國和美國同屬於自由主義福利體制，兩個之間的社會保障區域銜接，則可以被視為同一福利體制模式的社會保障區域銜接。在同一福利體制模式下，公共政策的制度理念較為相似，社會保障制度的區域銜接議題所面臨的挑戰可能相對較小。其中，對於同一個國家內部的社會保障制度區域銜接，由於制度方案的一致性，區域銜接主要需要應對的是“雙重保障”“基金轉移”等技術性問題。其中，“雙重保障”是指勞動者同時被覆蓋在兩個社會保障系統之內，同時可以獲得兩個系統提供的全部保險給付。32 另外，在基金轉移方面，不同的社會保障系統基於經濟發展水準和政策發展狀況的不同，在福利給付的金額存在差別，某一社會保障系統所提供的資金福利，可能不足夠支援勞動者去應對他在另一個區域所面臨的生活風險問題。33跨福利體制模式的社會保障區域銜接，常見於不同國家之間，同時也有可能存在於同一個國家內部。中國是不同福利體制模式共存在一個國家內部的典型例子，現階段內地與台灣地區、香港地區的福利體制存在顯著差異。34 基於內地與港澳台地區的福利體制模式差異，內地與港澳台地區之間的社會保障區域銜接，屬於同一個國家內部的、跨福利體制模式的社會保障區域銜接。就不同國家的社會保障區域銜接而言，在基本作用相同的同時，各個國家的社會保障制度一般存在程度不一的差異。社會保障制度是與一個國家的歷史發展和現狀緊密相連的，同時和經濟發展水準緊密相關。因此，儘管社會保障制度存在幾個基本的模式，但即使在模式的內部都仍存在不同的類別和具體的做法，基本模式相互之間的區別就更大。社會保障制度具有不同的政策項目，一般主要包括養老保障、醫療保障、失業保障與社會救助等。這些不同的項目，分別都具有自身的特性，由此所適合的區域制度協調和銜接方式也存在不同程度的差異。35 社會福利制度的一項關鍵目標就在於進一步加強民族國家和本國公民的關聯。36 社會權利作為公民資格身份在社會福利制度內的表現，在不同的福利體制具有不同的內涵。37福利體制模式的差異，將會影響社會保障系統的籌資模式。譬如，蒂特瑪斯劃分的、基於普惠主義原則的制度再分配模式的社會保障系統可能採取來源於稅收的公共財政收入進行籌資，參與者無須進行繳費。而以就業為基礎的工業成就—表現模式的社會保障系統，需要勞動者的繳費作為系統運轉的主要資金來源。不同的籌資模式，可能會對社會保障跨境銜接的長期發展帶來影響。在醫療保障制度領域，英國脫離歐盟的行動提供了一個現實事例。英國的全民醫療體系（NHS）採用基於普惠主義原則的制度再分配模式，運用公共財政的稅收收入進行籌資。而位於歐洲大陸的歐盟成員國，如波蘭、德國等，則主要採取以就業為基礎的工業成就—表現模式的醫療保障制度，實施參32 吳偉東：《勞動力跨國就業的社會保障協調機制研究》。33 吳偉東：《勞動力跨國就業的社會保障協調機制研究》。34 武川正吾：《福利國家的社會學：全球化、個體化與公共政策》。35 吳偉東：《勞動力跨國就業的社會保障協調機制研究》。36 Halfmann, K. G., “Welfare State and Territory,” In: Bommes, M. & Geddes, A. (eds.), Immigration and Welfare: Challenge the Borders of the Welfare State, London and New York: Routledge, 2002.37 王夢怡、彭華民:《福利制度視角下的社會權利及本土化反思》，《理論月刊》2022年第1期，第97-105頁。吳偉東粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的比較政治學分析53__4.indd 47 4/8/2025 3:40:45 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期48與者繳費的醫療保險制度。在歐盟社會保障一體化的框架下，成員國之間的社會保障制度進行相互銜接，其中就包括英國的全民醫療體系與波蘭、德國等國家的醫療保險制度之間的銜接。由於英國作為發達國家吸引了歐盟其他成員國的公民前往就業和居住，作為這種醫療保障制度的銜接給英國的全民醫療體系逐漸帶來越來越大的支出壓力，同時也還造成英國患者就醫等待時間的延長。38 這些負面影響，對低文化程度者、老年人、低收入者等弱勢群體的影響尤為嚴重。與高文化程度者、年輕人、高收入者相比，低文化程度者、老年人、低收入者在英國的脫歐公投中，更傾向於英國脫離歐盟。39 因此，如何確保不同區域裡面不同社會階層尤其是弱勢群體的社會保障權益不會受到損害，是在跨福利體制模式的社會保障區域銜接中的一項關鍵挑戰。對發展中國家社會保障政策多樣性的考察，是比較政治學關於福利體制模式的對比研究中最讓人振奮的機遇。40 在比較政治學研究領域，特定研究問題對理論發展的貢獻，在很大程度上取決於該研究問題所處的情境結構。這種特定的情境結構，可能會使政策主體的應對行為發生變化。通過特定的情境結構與政策主體行為的邏輯關聯進行探究和解釋，能夠增加和豐富學術界對情境結構作用機理以及政策主體行為規律的認識，從而推進公共政策理論的完善和發展。情境結構，是比較政治學理論構建與發展的關鍵要素。發展中國家所處的獨特情境及其在社會保障領域的政策選擇，讓學術界開始審視基於發達工業經濟體的經驗所得出的現有理論對發展中國家能否具有足夠的解釋力。41我國作為發展中的大國，所面臨的新情況更加複雜。粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接，所處的情境結構具有鮮明的中國特色，在全球範圍內具有我國自身的獨特性。其情境結構的核心獨特性主要表現為一個國家範圍內不同福利體制的長期共存。在福利體制的理論視域下，社會保障區域銜接可以劃分為同一福利體制模式的區域銜接和跨福利體制模式的區域銜接。在經濟全球化深度發展和人口國際遷移與流動日益頻繁的背景下，一個國家的福利體制發展，需要比以往更多地考慮本國福利體制與其他國家的福利體制的國際合作問題。作為福利體制的一項重要制度設置，社會保障制度的國際合作，是福利體制國際合作中的一項關鍵議題。國際社會關於社會保障區域合作的政策實踐，主要圍繞跨福利體制模式的類型而展開，同時也存在同一福利體制模式的區域銜接（如一個國家內部城鄉區域系統的對接），但針對的基本上是國家與國家之間的制度銜接問題，尤其是在跨福利體制模式的相關研究中。這是因為在一個國家內部，福利體制模式往往是唯一的，不存在福利體制的模式差異。因此，跨福利體制模式的社會保障區域銜接，大多是在不同國家之間的不同福利體制模式的情境結構中進行。但在粵港澳大灣區範圍內，儘管是屬於跨福利體制的社會保障區域銜38 吳偉東、梁秋嫻：《社會保障國際合作困境與英國的脱歐行動》，《社會保障研究》2019年第2期，第105-111頁。39 Sampson, T., “Brexit: The Economics of International Disintegration,” Journal of Economic Perspectives, vol. 31, no. 4, 2017, pp. 163-84.40 卡尼斯、瑪律斯：《全球視野下的福利國家》。 41 卡尼斯、瑪律斯：《全球視野下的福利國家》。53__4.indd 48 4/8/2025 3:40:46 PM

49接，但灣區內地城市與港澳地區的福利體制模式差異是同一個國家內部所存在的模式差異，所處的情境結構與國際社會一般的跨福利體制模式下的政策行動具有本質上的區別。此外，即使在一個國家內部，曾經出現過兩種福利體制模式共存的情形，但這種共存往往是暫時的，其中一個福利體制模式在一個比較短的時期內，會被另外一種福利體制模式同化或取代。在20世紀90年代，通過原德意志民主共和國併入德意志聯邦共和國的方式實現的德國統一，也曾短暫出現過一個國家內部存在兩種福利體制模式的情況，但當時採取的是將兩種模式統一化的處理方式，而不是建設區域制度之間的銜接機制。德國的統一進程，包含了兩種不同的福利體制模式的融合，最終通過制度移植和複製，實現了社會保障制度的統一。42 因此，在德國的情境結構中，同一國家內部不同福利體制模式共存的狀況只是短暫的，而且在政策行動上採取了制度移植和統一的做法的，不存在不同的區域社會保障制度之間建立長期銜接機制的行動舉措。這在政策主體的應對行動方面，與我國粵港澳大灣區所使用的社會保障跨域銜接存在不同。一個國家內部存在不同的福利體制模式，是粵港澳大灣區社會保障跨域銜接所面對情境結構的最核心的獨特性。而且，即使與二十世紀九十年代統一、存在兩種福利體制共存的德國相比，我國在粵港澳大灣區建設中所面臨的情境結構也更加複雜。其中，從“一國兩制”的框架出發，港澳地區可以在50年的時間裡長期保持本地區的資本主義制度。因此，內地與港澳地區之間，在基本制度上的差異仍將長期存在。在這種情況下，不同的社會保障制度將長期共存，而且制度之間的差異還有可能繼續加大。一個地區的社會保障制度，受其政治經濟社會等多方面因素的影響，還存在歷史發展路徑的制約。港澳地區在回歸之前，分別由英國和葡萄牙政府進行了長期的管治。現行的社會保障制度，主要是在上述管治時期形成。同時在資本主義的基本制度下，社會保障制度也具有資本主義的特徵。在過去相當長的時期裡，香港和澳門在福利體制模式方面是典型的“生產型福利資本主義”，強調社會政策應當從屬於經濟政策，經濟增長優先於社會發展。43 香港至今仍未建立覆蓋全民的退休保障制度，也缺少失業保險制度的項目。澳門儘管建立了養老、失業等社會保險制度，但其繳費十分低廉，對勞動力成本的影響非常小。44 此外，德國統一之後形成了統一的關稅區，區域內兩種不同的貨幣也進行了統一。45 但我國的內地與港澳地區，在社會保障跨域銜接機制的建設過程中仍將處於三個不同的關稅區，使用三種不同的貨幣。因此，區域內關稅區和貨幣的數量不僅比德國統一初期所面臨的更多，而且會保持長期的共存。從粵港澳大灣區這一核心獨特性出發，還可以挖掘出更多的、關於粵港澳大灣區情境結構的特點。譬如，澳門的福利體制，對博彩業的稅收貢獻存在較大的依賴。46 獨特的產業結構和博彩業的顯著特點，使澳門地區的福利體制尤其是社會保障制度具有很多與其他國家與地區不一樣的地方。此外，在養老保障制度的籌資模式上，灣區內地城市和港澳地區，存在了三種不同的模式，涵蓋了42 劉濤：《德國統一進程中的社會保障制度》，《社會保障評論》2021年第4期，第3-19頁。43 Holliday, I., “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia,” Political Studies, 2000, vol. 48, iss. 4, pp. 706-723.44 吳偉東、帥昌哲：《粵港澳大灣區的退休保障銜接方案研究》，《港澳研究》2014年第42期，第66-74+93頁。45 劉濤：《德國統一進程中的社會保障制度》。46 邁克爾：《東亞國家和地區的公共政策》，《解析公共政策（上）：重要概念與主要理論》，上海：華東理工大學出版社，2017年。吳偉東粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的比較政治學分析53__5.indd 49 4/14/2025 4:51:20 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期50已有的完全積累型、部分積累型和現收現付型模式，而且澳門地區的現收現付型模式還進一步疊加了博彩業的利潤收益和稅收貢獻特點，具有較為濃厚的福利色彩。在醫療保障領域，也存在港澳地區的全民公費醫療模式，以及灣區內地城市的社會醫療保險和全民健康保險的混合模式。47粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接實踐，是在粵港澳大灣區的“一國兩制三法域”的獨特情境結構中進行。這一情境結構，與全球範圍內通常的跨福利體制模式的社會保障區域銜接實踐所處的情境結構存在不同，是我國在推進社會保障區域合作中面臨的新情況和新問題，具有明顯的中國特色。在這一情境結構中開展的社會保障區域銜接實踐，在區域之間的福利體制模式差異中尋求制度銜接的機制，從合作對接的目標出發探究福利體制模式的區別。我國福利體制模式的核心特點與複雜之處之一，在於同一國家內不同福利體制模式的長期共存。從社會保障制度跨域銜接的現實需求出發，探討我國內部多種福利體制模式的差異及其銜接機制，有助於更加深入地認識我國的福利體制，對符合我國國情、具有中國特色的福利體制理論的構建將具有十分重要的貢獻。同時，我國福利體制的歸屬以及東亞地區是否存在統一的福利體制模式，對這一全球福利體制研究的重大問題的探究，在很大程度上取決於對我國福利體制模式的特點分析。粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接實踐研究，能夠在內地與港澳地區的比較分析基礎上，進一步明晰我國的福利體制模式特點。這將有助於釐清我國福利體制的歸屬，更好地回應東亞地區是否存在統一的福利體制模式等全球福利體制理論發展的重大問題。粵港澳大灣區的政策實踐，存在一定的區域範圍局限，在很大程度上是在全國範圍內建設內地與港澳地區的社會保障跨域銜接機制的試點工作。這一實踐只是在粵港澳大灣區的特定區域內，推進內地與港澳地區的社會保障跨域銜接，尚未涉及內地作為一個整體與港澳地區的社會保障跨域銜接，而且也沒有納入內地與台灣地區的社會保障銜接問題，因此不能全面覆蓋內地與港澳台地區社會保障制度銜接的所有內容。此外，由於在機制構建中沒有納入台灣地區的社會保障制度，政策實踐對於制度建設的規律反映仍不是最全面的，存在自身的理論限度。符合我國國情、具有中國特色的福利體制理論的構建，在未來需要進一步納入台灣地區與大陸以及港澳地區的社會保障跨域銜接實踐。我國需要注重學習國外有益經驗，同時立足國情，建設具有中國特色的社會保障體系。48 在粵港澳大灣區建設中，促進港澳地區與內地的社會保障跨境銜接，是灣區建設中需要大力推動的一項十分關鍵的工作。這項工作作為試點，是未來內地與港澳地區建立社會保障跨域銜接的重要探索，是建設具有中國特色的社會保障體系的關鍵環節之一。現階段，推進粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的重點工作主要包括：第一，積極研究和分析社會保障跨域銜接的國際經驗。經濟全球化所帶來的勞動者跨國遷移，47 顧昕：《走向准全民公費醫療：中國基本醫療保障體系的組織和制度創新》，《社會科學研究》2017年第1期，第102-109頁。48 習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022年第8期。53__4.indd 50 4/8/2025 3:40:46 PM

51使社會保障跨國銜接已經成為一項全球性的公共政策議題。歐盟的社會保障區域合作方案，被廣泛認為是目前世界上處理社會保障福利輸出議題的最完善的方案。49 在積極借鑒其制度方案和成功經驗的同時，也必須充分吸取英國脫離歐盟的教訓，對社會保障跨域銜接所可能存在的負面效應和潛在風險形成足夠的認識。在當前的國際形勢下，我國可以充分運用與法國等歐盟成員國的國際關係，通過訪問團學習、學術會議交流等方式，深入學習歐盟在社會保障一體化的政策經驗和實踐做法。第二，系統比較和全面釐清港澳地區與內地社會保障制度的異同。港澳地區與內地社會保障制度存在差異，是現階段我國推進粵港澳大灣區社會保障跨域銜接所面臨的現實國情，必須予以客觀認識和充分把握。而這一目標的實現，需要三地的政府和學術界共同努力，在政府層面通過雙向的公務員交流協作、合作聯席會議等方式，繼續強化對該問題的認識。同時，在學術層面加強三地高校之間的合作交流和資料互通，並依托課題項目合作和共同研究，對制度差異進行深入的探討和分析，給銜接進程提供智力支援。第三，深入探索粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的影響因素及其作用機制。港澳地區的社會保障制度，與內地相比具有明顯差異，相互之間也存在不同。這樣差異主要源於港澳地區自身的政治、經濟和社會情境。港澳地區儘管已回歸祖國超過20年的時間，但在“一國兩制”框架下的高度自治，原有很多情境結構要素將會繼續影響港澳地區與內地的社會保障跨境銜接，需要在比較政治學研究的視角下開展深入的分析，以更加深入地認識社會保障跨域銜接的影響因素及其作用機制。第四，研究和構建粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接指數。粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接，是一項長期的系統工程，需要設計一套客觀的評估指標，考察政策實施的效果，並指引下一步的重點工作。社會保障跨域銜接指數的構建，可以指引相關統計資料的收集和分析，量化地評估政策的實施效果，並明確制度建設的推進進程，釐清下一階段的工作重點。通過分階段的政策推進，逐步實現粵港澳大灣區的社會保障跨域銜接。中國的比較政治學研究，長期以來十分注重與國家的大政方針相結合，圍繞國家經濟社會發展需要來開展探索。50 建設粵港澳大灣區，是習近平主席親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。由於歷史發展的原因，港澳地區的政治、經濟和社會制度，與內地存在差異，相互之間也不盡相同。粵港澳大灣區的推進建設和長遠發展，需要大力加強三地的協同合作，其中的一項非常重要的基礎性工作就是全面釐清三地之間在政治、經濟和社會制度上的異同。在這項工作中，比較政治學研究大有可為。紮根中國的現代化進程，從中國的特殊性中發現普遍性，將有助於對現代社會科學理論的發展49 Avato, J., Koettl, J. & Sabates-Wheeler, R., “Social Security Regimes, Global Estimates and Good Practices: The Status of Social Protection for International Migrants,” World Development, vol. 38, iss. 4, 2010, pp. 455-466.50 陳剛：《改革開放40年中國比較政治研究的發展》。吳偉東粵港澳大灣區社會保障跨域銜接的比較政治學分析53__4.indd 51 4/8/2025 3:40:47 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期52作出中國貢獻。51 一個學科領域需要具有自身獨特的理論貢獻，才能更好地形成學科內部的共識和帶動學科的長遠發展。52 對特定國家的學科發展而言，基於本國獨特問題的理論構建，能夠給全球層面的學科發展作出本國貢獻，並通過這些貢獻樹立本國的學術地位，凝聚更多的人才資源促進本國的學科發展。過去幾十年的時間裡，中國社會的複雜變遷和快速發展，給理論的創新與發展打下了堅實基礎。53 我國社會科學的理論研究，能夠從改革開放和現代化建設的政策實踐獲取到非常豐富的經驗材料。54 對我國經濟社會發展實踐進行深入的探究和提煉，總結出規律性的成果，有助於推進對中國問題與實踐的理論昇華和系統化闡釋。55 作為一個發展中國家，我國範圍內不同福利體制的比較研究，對於提升全球學術界對發展中國家的制度建構與政策實踐的概念化工作具有積極的意義，有助於深化學術界更加深刻地認識發展中國家干預與社會建設進程之間的緊密聯繫56，能夠給比較政治學理論的發展提供一些新素材，促進比較政治學研究的發展。［編輯：何曼盈］ 51 姚洋：《中國經濟學的本土話語構建》，《文哲史》，2019年第1期，第13-19頁。52 巢乃鵬、李夢雨：《中國出版學科的知識生產、理論貢獻與學科制度結構》。53 劉少傑：《中國社會學學術體系創新的理論前提》，《社會學評論》2017年第5期，第3-8頁。54 習近平：《在經濟社會領域專家座談會上的講話》，《人民日報》2020年8月25日，第02版。55 周文：《新中國經濟學理論貢獻其新時代歷史使命》，《紅旗文稿》2019年第14期，第25-27頁。56 熊躍根：《福利體制比較的類型學：源流與發展》。53__4.indd 52 4/8/2025 3:40:47 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 202553*1摘　要：本文旨在檢視澳門民法上“法律行為”與“法律上的行為”這兩個術語的概念。現行法將葡萄牙語negócio jurídico譯作“法律行為”、acto jurídico譯作“法律上的行為”。然而，這種譯語並不妥當，因acto jurídico（源自拉丁語actus juridicus）字面上才更應譯作“法律行為”。當初立法者為迎合漢語法學界約定俗成的術語，將negócio jurídico譯作“法律行為”，使acto jurídico失卻貼切譯語，被譯成突兀的“法律上的行為”，以示區別。其後，一些葡萄牙語法學書籍的不規範中譯，未有從一而終，時而將acto jurídico譯為“法律上的行為”，時而譯為“法律行為”，又進一步加劇亂狀。其實，negócio jurídico（源自拉丁語negotium juridicum）最貼切譯語是“法律事務”，此譯語能恰當反映此概念的目的指向性，即法律是因當事人表示其法律效果意思而賦予法律效果，因為漢語上如非為求達致某目的，即難以稱為“事務”，而且“事實→行為→事務”的體系層級在語感上也相當自然。惟本文認為，“法律行為”這種不當術語已約定俗成，難被糾正。關鍵詞：negócio jurídico　acto jurídico　negotium iuridicum　actus iuridicus　法律行為　法律上的行為　法律事務Terminological Problems of the Distinction between “Negócio Jurídico” and “Acto Jurídico” in Macao Civil LawNG Kei Kei(Faculty of Law, University of Macau)Abstract: This paper aims to examine the concepts of “negócio jurídico” and “acto jurídico” in Macao Civil Law. The current law translates the Portuguese term “negócio jurídico” as “法律行為” and “acto jurídico” as “法律上的行為”. However, this translation is not appropriate, because it is “acto jurídico” (derived from Latin actus juridicus) that should be translated as “法律行為”. The legislator translated “negócio jurídico” as “法律行為” in order to cater to the conventional terminology in the Chinese legal academia, so that “acto jurídico” lost its appropriate translation and was translated awkwardly as “法律上的行為” to show the diff erence. Later, in some Chinese translation of Portuguese legal textbooks, “negócio jurídico” is translated as “法律上的行為” sometimes and as “法律行為” at other times, which further aggravates the chaos. In fact, the most appropriate translation of “negócio jurídico” (derived from Latin negotium juridicum) is “法律事務”. This translation can refl ect the purpose-directedness of this concept well: the legal eff ects are given by law because the parties express their intention towards those legal eff ects. It is because in Chinese, it is diffi cult to call it an “事務” unless it is intended to achieve a certain purpose. Moreover, the systematic hierarchy of “facts→actions→aff airs” is also quite natural linguistically. However, this paper believes that the inappropriate term “法律行為” has become a common practice and is diffi cult to correct.Keywords: negócio jurídico, acto jurídico, negotium iuridicum, actus iuridicus, legal act, legal transaction, legal business lato sensu* 本文為澳門大學科研資助立項成果（項目名稱：Research and Publication Project on Jurisprudence/Macau Positive law/Legal History；批准文號：SRG2021-00021-FLL），本文作者擔任主研究員。收稿日期：2024年8月22日作者簡介：吳奇琦，法學博士，澳門大學法學院助理教授，人文社科高等研究院禮任年輕駐院學人53__4.indd 53 4/8/2025 3:40:48 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期54在澳門民法上1，存在“法律行為”與“法律上的行為”這兩個相似的術語。然而，其各自含義相去甚遠。術語上的混亂造成了法律適用上的困難。現存一些法學論著的用語不規範，進一步加劇了亂狀，亟待釐清。然而，目前尚未有專文研究探討此重要問題，本文冀能補白。為此目的，下文將先檢視，這兩個術語如何造成法律適用困難。知其亂源後，則是再溯源檢視二者的內涵，為後文尋求解決方案打下基礎。同時，本文也會對現時學界的不規範用語進行檢討。最後，在前文的討論基礎上，本文將嘗試提出解決方案。在澳門民法典中，有“法律行為”與“法律上的行為”兩個術語。因法典略帶古風的行文風格，後者被寫作“法律上之行為”，有時則因句式考量而被縮略成“法律上行為”2。詳言之，澳門民法典3總則，有並列的兩章，分別題為“法律行為”（第二編第三分編第一章）與“法律上之行為”（第二編第三分編第二章）。二者尚散見於法典各處。“法律行為”一詞極其常見，共出現過198次，茲不贅列。“法律上的行為”則只出現了4次，分別是在第288條所屬一章的標題、第288條正文、第1083條正文、第1086條正文。而且，二者更同時出現在一個重要的法條中，根據第288條，“在應作類似處理之情況下，前章之規定適用於非屬法律行為之法律上行為。”澳門民法典內的“法律行為”與“法律上的行為”二詞，對應法典葡語文本4的negócio jurídico與acto jurídico。但這種翻譯並不理想，因有異詞同譯、同詞異譯的問題：二者有相同部分jurídico，卻有不同譯法即“法律”和“法律上的”；相反，二者有不同部分negócio和acto，卻同被譯成“行為”。這顯然反映不了葡文術語的語用邏輯。這樣的譯語，易造成法律適用上的混淆，因二者在葡語上涇渭分明，但譯詞“法律行為”與“法律上的行為”在漢語文法上無實質差異：第一，關於jurídico的部分，按漢語文法，用作形容詞時，“法律”與“法律上的”根本無異，“上的”乃贅語。漢語使用者無法如同葡語那樣，可從字面上直觀地分辨兩者。例如前引法條所謂“非屬法律行為之法律上行為”，實易使人不知所云。第二，關於negócio與acto的部分，葡文法條有時將二者簡稱作negócio與acto。在此情形，中文法條常將1 “法律行為＂譯語問題牽涉複雜的法學繼受背景，筆者已另行撰文發表，參見吳奇琦：《法律行為漢字術語的日本翻譯與中國傳播史》，《法學研究》2025年第1期，第95-117頁。2 例如第288條“前章之規定適用於非屬法律行為之法律上行為＂一句，若維持“法律上之行為＂的用詞，則便會變成“前章之規定適用於非屬法律行為之法律上之行為＂。立法者應是為了避免法條充斥“之＂字。3 第39/99/M號法令附件，民法典。4 Código Civil, anexo ao Decreto-Lei n.º 39/99/M de 3 de Agosto.53__4.indd 54 4/8/2025 3:40:48 PM

55negócio譯作“法律行為”5（儘管原文無jurídico），並將acto僅譯作“行為”6，但這種翻譯處理卻未從一而終，因有時又會將negócio僅譯作“行為”7。結果，“行為”一詞，時而對應negócio，時而對應acto。法律適用者完全無法從中文文本判斷是negócio抑或acto。甚至，中文文本也將comportamento（第34條第2款、第72條第5款、第228條）、actividade（第42條、第44條第2款）、conduta（第44條第1款、第226條、第350條第2款）甚至intervenções（第71條）都譯成“行為”。如此局面，實堪稱“行為之亂”。歸根究柢，之所以有此亂狀，是因為negócio jurídico被不太貼切地譯為“法律行為”。在20世紀90年代澳門法律中文化工作上，有漢語與葡語法學專家共同參與，前者的參與主要是旨在使澳門法律的中文能與漢語法學接軌。正是在這背景下，“法律行為”這個通用於漢語法學界的術語，被用作翻譯negócio jurídico（對應德語Rechtsgeschäft）。如是者，更適合譯作“法律行為”的acto jurídico（對應德語Rechtshandlung），即失去貼切譯語8。因此，acto jurídico被將錯就錯地譯成“法律上的行為”，用“上的”以示區別。那麼，negócio jurídico的最貼切譯語是甚麼？回答這個問題前，須先檢視negócio jurídico與acto jurídico的各自概念與彼此關係，進行溯源。negócio jurídico acto jurídicoacto jurídico在澳門民法學上，acto jurídico與negócio jurídico分別位處法律事實（facto jurídico）體系內的不同層級，故應先考察此體系9。5 僅以總則為例，譬如：第85條、第240條第2款a項與b項、第242條、第254條第2款、第261條第5款、第276條第2款、第280條第2款、第322條。6 僅以總則為例，譬如：第12條第1款、第23條標題與第1款、第62條、第74條第2款、第94條第4款、第114條第2款、第115條、第116條第2款、第119條第2款、第125條、第131條標題、第132條標題與第2款、第133條標題與正文、第136條第1款、第167條、第172條第1款、第189條第1款、第190條、第236條第2款、第255條第1款、第257條第4款、第269條、第272條e項、第307條、第312條第1款、第315條第1款與第4款、第318條第1款、第319條第1款與第2款、第323條、第328條第2款、第329條、第331條、第332條第1款與第2款、第349條、第366條第2款、第371條。7 僅以總則為例，譬如：第114條第1款a項、第195條第4款、第240條第2款a項與b項、第242條、第254條第1款、第261條第5款、第275條標題、第276條標題與第1款、第277條、第284條第2款與第3款、第286條。8 參見吳奇琦：《法律行為漢字術語的日本翻譯與中國傳播史》，《法學研究》2025年第1期，第95頁。9 António Menezes Cordeiro, Teoria Geral do Direito Civil, vol. I, 2.a edição, Lisboa: AAFDL, 1989, n. 76；Manuel de Andrade（曼努埃爾•德•安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，吳奇琦譯，北京：法律出版社，2018年，第5頁以下；Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, Coimbra: Almedina, pp. 1 et seq.；Luís A., Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil, vol. II, 5.ª edição, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2010, pp. 13 et seq.；Heinrich Ewald Hörster, A Parte Geral do Código Civil - Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra: Almedina, 2013, pp. 202 et seq.；Carlos Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 4ª edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, pp. 355 et seq.；Pedro Pais de Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil, 7ª edição, Coimbra: Almedina, 2012, pp. 343 et seq.；Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, vol. I, 4ª edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2011, Art.º 295；João Gil de Oliveira e José Cândido de Pinho, Código Civil de Macau, Anotado e Comentado, Jurisprudência, Livro I, vol. IV, Macau: Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2018, Art.º 288；唐曉晴、蘇建峰、吳奇琦編著：《民法一般論題與〈澳門民法典〉總則》下冊，北京：社會科學文獻出版社，2020年，第141頁以下。吳奇琦澳門民法中“法律行為＂與“法律上的行為＂的術語問題53__4.indd 55 4/8/2025 3:40:49 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期56世事甚多，非每事皆受法律規範。法律規範某事，無非規定一旦發生此事，某種法律效果（法律關係變動，即法律關係的創設、變更或消滅）即隨之發生。因此，某事若會引發法律效果，即“法律上攸關”（juridicamente relevante）或曰“有法律意義”，此即“法律事實”。相反，不引發法律效果的，則是“法外事實”（facto ajurídico）。會引發法律效果的事，形態各異。首先，以“此事是否因人的意思（vontade）而發生”為標準，法律事實分成“因意思促成的事實”（facto voluntário）與“非因意思促成的事實”（facto involuntário），或譯“意願性事實”與“非意願性事實”。簡言之，二者即“人為之事”與“非人為之事”。換以更常見術語稱之，前者即acto jurídico，後者則是“自然事實”（facto natural）。“自然事實”，例如：天然的降雨或地震（非人工降雨或核試所致地震）。Acto jurídico，則例如以下“人為之事”：買賣（其法律效果如第869條所定的所有權主體變更、物的交付請求權被創設、價金支付請求權被創設）、打人偷盜（其法律效果如第477條所定的損害賠償義務被創設）、捕獵或拾荒（其法律效果如第1241條所定的所有權被創設）、催告（其法律效果如第794條第1款所定的債務人遲延狀態包括損害賠償義務被創設）、知會對方物有瑕疵或債權讓與一事（其法律效果如第909條結合第906與907條所定的修補請求權與更換請求權被創設、第577條第1款所規定的債權主體對債務人而言已被變更）。negócio jurídico simples acto jurídico一眾acto jurídico中，若法律是規定，因當事人表達其意欲引發法律效果（表示了法律效果意思）所以那種法律效果發生，即屬negócio jurídico。換言之，當事人的意思表示（declaração de vontade），與法律規定的法律效果互相對應。因此，學說常稱negócio jurídico所引發的法律效果是“源自意思”（ex voluntate）10，但更準確而言，是法律規定這樣的意思表示引發法律效果。可見，acto jurídico是negócio jurídico的上位概念。例如：所謂買賣，即指雙方互相表示欲購買某物、欲出售某物，而法律因而規定相應的法律效果發生（表示欲購買該物，即表示所有權受讓意思和交付請求權取得意思；表示欲出售該物，即表示所有權讓與意思和價金請求權取得意思），故買賣屬於negócio jurídico。相反，在上述其他例子，並不是因為當事人表示了法律效果意思，法律效果才發生。換言之，當事人有無那樣的意思表示，皆在所不問。所以，其他例子皆非negócio jurídico。因此，學說常稱此類acto jurídico所引發的法律效果是“源自法律”（ex lege）11，但其實法律效果皆源自法律，故更準確而言，應該說法律效果之所以發生，並不是因為法律考慮到當事人做了相應的意思表示。例如：打人偷盜者，即使無表示願負損害賠償，這種法律效果也會發生，因法律只在乎他做了傷人偷盜這10 Manuel de Andrade（曼努埃爾‧德‧安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，第13頁；Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, p. 8。11 Manuel de Andrade（曼努埃爾‧德‧安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，第14頁；Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, p. 8。53__4.indd 56 4/8/2025 3:40:50 PM

57項舉動；捕獵或拾荒者，即使無表示想取得所有權，這種法律效果也會發生，因法律只在乎他做了捕獵或拾荒這項舉動；所謂催告，只是指催促債務履行，這個概念本身不要求當事人表示欲促成對方陷於遲延包括負上損害賠償義務，故即使當事人無表示出這種法律效果意思，法律也會因當事人做了催告這項舉動，而規定這些法律效果發生；向人知會物有瑕疵或債權讓與一事，只是指將某事的認知通知相對人，無論有無表示欲引發前述效果，法律皆規定那些效果發生。在acto jurídico內撇除negócio jurídico後，剩餘的那類acto jurídico，稱為simples acto jurídico（單純acto jurídico）、acto jurídico em sentido estrito（狹義acto jurídico），或actos jurídico não-negocial（非negócio型的acto jurídico）12。因此，上述的打人偷盜、捕獵拾荒、催告、知會某事發生，皆屬此類。這個類別，以是否屬表示13為準，再分成兩種：若屬表示，則稱為“準negócio jurídico”（quase negócio jurídico）或acto jurídico quase-negocial（準negócio型acto jurídico），因為negócio jurídico也屬表示（法律欲望表示，即法律效果意思的表示，也就是嚴格意義上的意思表示），故相類似。例如催告（事實欲望表示，非嚴格意義上的意思表示，因所生法律效果非源於此）、知會某事發生（認知表示，declaração de ciência14）。若不屬表示，則稱為“實作行為”（acto material、acto real）或“法律行動”（operação jurídica）15，因為它非如表示般只是“說說而已”、並非為了宣示意願或認知，而是實際做了甚麼，即“實實在在地”在做“實事”。術語中的material，即此之謂。例如，捕獵拾荒，即屬此類。雖此類名稱常只用於適法acto jurídico，但不法acto jurídico，也非不能被歸為此類，只要性質上屬非表示即可，例如打人偷盜。“準negócio jurídico”與“實作行為”的二分，在第288條的適用上有其實益：法條只是規定，視乎情形，有些simples acto jurídico會准用negócio jurídico制度的規定，但完全沒有給出判別標準；學說認為，因“準negócio jurídico”類似於negócio jurídico，故通常可准用其制度，例如生效時點（第216條）、能力要求（例如第114條）的規定；相反，因“實作行為” 不類似negócio jurídico，故通常不準用其制度，譬如先占的生效時點便另有規定（第1241條d項），且無能力要求（即使在海灘撿拾貝殼據為己有者未成年，仍無礙其取得所有權）。茲將前述法律事實體系圖示如下，並按現行法術語“法律行為”與“法律上的行為”標示中葡雙語：12 José Carlos Moreia Alves, Distinção entre os Atos Jurídicos Negociais e os Atos Jurídicos Não-Negociais, Revista de Direito Civil Contemporâneo, 2021, vol. 29, pp. 399- 417.13 Pedro Pais de Vasconcelos, ob. cit., p. 349.14 Pedro Pais de Vasconcelos, ob. cit., p. 350.15 有將operação jurídica譯作“法律操作＂。筆者認為這種譯法不算有太大問題，惟應澄清一點：這裡所謂“操作＂，並不是指在操作些甚麼器具，而是指這種意義上的“實操實作＂（並非表達意願或認知）。吳奇琦澳門民法中“法律行為＂與“法律上的行為＂的術語問題53__4.indd 57 4/8/2025 3:40:50 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期58法律行為negócio jurídico法律上的行為準法律行為acto jurídico quase negócio jurídico法律事實單純法律上的行為facto jurídico simples acto jurídico事實自然事實實作行為facto facto natural acto material法外事實facto ajurídico圖1 法律事實體系在立法上術語“法律行為”與“法律上的行為”已足夠混亂的情形下，學說上一些澳門本地出版的葡萄牙教科書中譯本，其處理也未盡理想，甚至還引致亂狀加劇。茲舉二例如下（粗體為本文所標示）：例1：Carlos Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil原文16 中譯本17 Os factos jurídicos voluntários ou actos jurídi-cos […].Os factos voluntários ou actos jurídicos poem, segundo outra classifi cação de carácter funda-mental, distinguir-se em negócios jurídicos e simples actos jurídicos (ou actos jurídicos stricto sensu). […]Os negócios jurídicos são factos voluntários, cujo núcleo essencial é integrado por uma ou mais declarações de vontade […].Os simples actos jurídicos são factos vol-untários cujos efeitos se produzem, mesmo que não tenham sido previstos ou queridos pelos seus autores [...]. Os efeitos dos simples actos jurídicos, ou actos jurídicos stricto sensu, pro-duzem-se – diz-se comummente – ex lege e não ex voluntate. 有意識之法律事實（facto jurídico vol-untário），即法律上的行為（acto jurídi-co）〔……〕。有意識之事實，即法律上行為，按照另一種根本性的分類法，又可以分為法律行為（negócio jurídico）和簡單法律行為（sim-ples acto jurídico）即“狹義＂的法律的行為兩種。〔……〕法律行為，是以一個或多個意思表示為其本質核心的有意識之事實〔……〕。簡單法律行為，是指其效果縱令行為人原先並未預定或並未希望其產生但仍然產生的有意識之事實〔……〕。簡單法律行為即“狹義＂法律上行為的效果，正如通常所說的，是“依法律＂而不是“依意思＂產生的。16 Carlos Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª edição, Coimbra, 1996, § 88, II, III.17 Carlos Mota Pinto：《民法總論》，澳門翻譯公司、林炳輝、劉因之、歐陽琦、馮瑞國譯，澳門：法務局、澳門大學法學院，2001年，§ 88, II, III。53__4.indd 58 4/8/2025 3:40:51 PM

59例2：Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador原文18 中譯本19 Entre os factos jurídicos distinguem-se os puros factos jurídicos e actos jurídicos. […]Os actos jurídicos, por seu turno, são modos de conduta humana dirigidos pela vontade (actu-ações ou condutas) […]. Estas condutas dirigi-das pela vontade (ou, pelos menos, dependents dela) tanto podem ser simples actuaçoes de fac-to, isto é, condutas que directa e imediatamente apenas produzem uma consequência de facto que pode ser pressuposto de uma consequência jurídica, ainda que esta não tenha sido querida pelo agento (p. ex., um facto danoso, o estabe-lecimento do domicílio, a acessão industrial) - e neste caso estamos em presença de simples acto jurídicos -, como manifestações de ciência ou exteriorizações de vontade que directamente condicionam a consequência jurídica. Entre es-tes últimos actos jurídicos podemos distinguir: a) as declarações quase-negociais […]; b) as declarações de vontade negociais ou negócios jurídicos […].法律事實可分為單純法律事實（puro facto jurídico）和法律上行為（即具有法律意義的行為acto jurídico）。〔……〕法律上行為則是指的意志（作用或行為）所指引的人類行為〔……〕。人的意志所指引的行為（或最低限度是取決於人的意志的行為）可以是事實的簡單作用，即行為只是直接和迅速地產生一種事實後果，它可以成為法律後果的前提，儘管這種法律後果不是行為人想要的（例如：損害事實、住所的確立、產業附加），這種情況，我們稱之為簡單法律行為（simples acto jurídico）；人的意志所指引的行為還可以是直接限定法律後果的認識表示或意志表露。對於後者，我們可區分：a)準法律行為意思表示〔……〕；b) 法律行為意思表示或法律行為（negócio jurídico）〔……〕。除其他翻譯問題20外，就本文主題而言，上述譯本的問題在於：時而遵從現行法的處理將negócio jurídico與acto jurídico譯作“法律行為”與“法律上的行為”（或“法律上行為”），時而將acto jurídico譯作“法律行為”（因而將simples acto jurídico譯作“簡單法律行為”）。如此跳脫的處理，會使讀者面對中譯本的“法律行為”一詞時，完全無法判別它究竟是指negócio jurídico抑或acto jurídico。更甚者，前述首部中譯本更將有acto jurídico譯為“法律的行為”，造成acto jurídico一詞在同一譯本裡同時有“法律上的行為”、“法律上行為”、“法律行為”、“法律的行為”四種譯法。誠然，現行法將negócio jurídico與acto jurídico譯作“法律行為”與“法律上的行為”並非良譯，18 Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1982, p. 83.19 Baptista Machado：《法律及正當論題導論》，黃清薇、杜慧芳譯，澳門：澳門大學法學院、澳門基金會，1998年，第62頁。20 Carlos Mota Pinto著作的中譯本，便有以下的其他問題：將voluntário誤譯為“有意識之＂。Voluntário是vontade即意思的形容詞。法學上，意思與意識（consciência）絕不能混為一談，因前者是指欲望，後者是指認知，二者即漢語法學常稱的“欲＂與“知＂。Baptista Machado著作的中譯本，則有以下的其他問題：其一，其將actuações ou condutas譯為“作用或行為＂問題在於，一來actuações在這裡只是用作condutas的同義詞，即舉動或者說舉措而非“作用＂，二來將condutas又譯作“行為＂只會加劇亂狀，並不可取。再者，這個括號在譯文上應置於conduta humana的譯語之後，而非vontade的譯語之後。其二，其將ser simples actuaçoes de facto即“純屬事實舉動＂，誤譯為“是事實的簡單作用＂。其三，其將directa e imediatamente即“直接無間地＂，誤譯為“直接和迅速地＂。這裏“無間＂是指不存在中介，而無關時間上快不快。其四，其將acessão industrial即“人工添附＂，誤譯為“產業附加＂。其四，declarações quase-negociais的declarações，在這裡只應譯作“表示＂，因為它如作者所言，既可以是“認知表示＂（declarações de ciência），也可以是“意思表示＂（declarações de vontade），但卻被中譯本譯成了“意思表示＂。吳奇琦澳門民法中“法律行為＂與“法律上的行為＂的術語問題53__4.indd 59 4/8/2025 3:40:52 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期60但若時而遵從這種做法，時而有其他譯法，只會徒添混亂。若選擇遵從現行法的譯法，便應從一而終。因此，simples acto jurídico應被譯成“單純法律上的行為”，而非“簡單法律行為”。“簡單法律行為”這種譯詞的問題有二：其一，關於“簡單”方面，葡語simples在這裡不是指簡單或複雜的那種簡單，而是指：在一眾acto jurídico中撇除negócio jurídico後所剩下的，故指“單純”或“純粹”。譯之為“簡單”，乃誤解了simples一詞。其二，關於“法律行為”方面，既然譯本將negócio jurídico譯作“法律行為”，則acto jurídico便絕不應再譯成“法律行為”，而是應譯成“法律上的行為” 。Simples acto jurídico這個詞組中的acto jurídico，也應如此處理。綜上兩點，simples acto jurídico應譯成“單純法律上的行為”。因此，“簡單法律行為”這種譯詞，其前半部分“簡單”是誤譯，後半部分“法律行為”同樣是誤譯，故為是徹頭徹尾的誤譯。negócio jurídico歸根究柢，之所以出現“法律行為”與“法律上的行為”這樣的術語亂狀，如前所述，是因為當初立法者選擇將negócio jurídico譯成“法律行為”，使更應被譯成“法律行為”的acto jurídico只好被奇怪地譯成“法律上的行為”。因此，問題的根源在於negócio jurídico的誤譯。那麼，negócio jurídico的最貼切譯語，應當是甚麼？澳門大學法學院唐曉晴教授，在多年前便主張negócio jurídico應從“法律行為”改譯成“法律事務”21。唐教授在翻譯《葡萄牙民法典》時，將全典的negócio jurídico都從通譯“法律行為”改譯為“法律事務”（此書雖由他與另四人合譯，但以“法律事務”取代“法律行為”乃唐教授提出的主張22）。因此，依其之見，受葡萄牙民法典影響的我國澳門民法典23，其葡萄牙語文本的negócio jurídico，最佳譯詞便是“法律事務”。在改譯理由方面，唐教授在《葡萄牙民法典》中譯本（包括其譯後記）或其他任何已出版著作裏，皆未作說明。然而，唐曉晴教授在2009年授課時指出，葡萄牙語negócio如同英語business那樣，雖可解作“交易”或“商業”，但有時是指“事務”，例如英語none of your business，即“不關你事”、“不是你的事務”之義。同理，這裡的negócio jurídico並非“法律交易”，而是“法律事務”。本文筆者也曾公開表態贊同此“法律事務”說24。值得澄清的是，在唐教授翻譯的《葡萄牙民法典》中，acto jurídico（第295條所屬一章的標題、第295條正文、第1157條正文、第1160條正文）仍如同澳門民法典中文版那樣譯為“法律上之行為”或“法律上行為”，而未譯為“法律行為”。這應是權宜之計，旨在避免與約定俗成的“法律行為”一詞混淆。21 唐曉晴、曹錦俊、關冠雄、鄧志強、艾林芝譯：《葡萄牙民法典》，北京：北京大學出版社，2009年。22 唐曉晴、曹錦俊、關冠雄、鄧志強、艾林芝譯：《葡萄牙民法典》，譯後記，第420頁。23 唐曉晴、曹錦俊、關冠雄、鄧志強、艾林芝譯：《葡萄牙民法典》，開首的《葡萄牙民法典》簡介。24 筆者曾於翻譯一部葡萄牙民法總論著作時，在譯者註與譯後記中表態支持“法律事務＂說。然而，在譯本正文內仍遵從現行法術語，將negócio jurídico與acto jurídico分別譯成“法律行為＂與“法律上的行為＂，以便與現行法接軌。參見Manuel de Andrade（曼努埃爾‧德‧安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，第13頁譯者註；第512-513頁。53__4.indd 60 4/8/2025 3:40:52 PM

61葡萄牙語acto jurídico，和同屬拉丁語系語言的意大利語atto giuridico及西班牙語acto jurídico一樣，皆直接源自拉丁語actus iuridicus（此拉丁語是德語Rechtshandlung的對應詞25）。Actus，源自動詞ago即（我）“動”、“實行”、“做”、“趕牛”等，此即英語act的祖語。此詞的最貼切譯語無疑是“行為”，不必贅言。至於葡語negócio jurídico，也和意語negozio giuridico及西語negocio jurídico一樣，直接源自拉丁語negotium juridicum（此拉丁語是德語Rechtsgeschäft的對應詞26）。Negotium，由nec（否定詞）與otium（閒暇）合成，故原義是無暇或者說忙碌：negotium, quod non sit otium（negotium即無暇）27。這又衍生出兩種含義：其一是較抽象的“事務”，因身心無暇不外乎在處理事務；就此含義而言，只要並非漫不經心地從事些甚麼，都叫negotium。其二是較具體的，要麼是“工作”，要麼是“交易”28，因人類自古不外乎是為口而忙於從事某務。為更好地說明這樣的詞義演變，不妨比較一下當代世界語言英語。在英語上，表達以上三義的一些詞，都與忙碌有關：首先是“事務”，例如business廣義上可指“事務”（像是none of your business即“不關你事”、這種意義上的family business即“家事”而非“家族生意”），因做某事務便變得忙碌（busy）；其次是“工作”，例如occupation，因以某事為業便佔據（occupy）了時間精神；其三是“交易”，例如business狹義上便指“交易”、“商業”、“商貿”、“貿易”29。除上述各種含義外，negotium尚有兩類引申義，但就本文而言並不重要：其一是“困難”、“痛苦”、“麻煩”30，類似漢語的“給人家添事”、“搞事情”；其二是“東西”、“事宜”、“事情”31，這也無異於漢語“事”的一些用法。可見，negotium的語義域類似於中文的“事”、“務”、“業”，或“事務”、“事業”、“業務”。32除了“事務”一詞切合negócio（negotium）的日常語義之外，“法律事務”一詞也能很好地切合negócio jurídico（negotium juridicum）的法律技術含義：negócio jurídico是指，法律因當事人表示其法律效果意思而賦予法律效果，故當事人的意思乃指向法律效果。“事務”正好可以表現這樣的目的指向性。這是因為，處理事務、做某事務、從事某事務，不可能不是為了達到某個目的，否則25 António Menezes Cordeiro, ob, cit., n. 76；Manuel de Andrade（曼努埃爾‧德‧安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，第13頁譯者註；Heinrich Ewald Hörster, ob. cit., p. 205。26 António Menezes Cordeiro, ob, cit., n. 76；Manuel de Andrade（曼努埃爾‧德‧安德拉德）：《法律關係總論》第二卷，第13頁譯者註；Heinrich Ewald Hörster, ob. cit., p. 205。27 Paul. ex Fest. p. 177; apud Charlton T. Lewis & Charles Short, A Latin Dictionary, Oxford: Clarendon Press, 1879, negotium.28 Charlton T. Lewis & Charles Short, A Latin Dictionary, Oxford: Clarendon Press, 1879, negotium, I.: “a business, employment, occupation, aff air”.29 在英語中，當然也不是沒有詞可溯源至negotium，例如negotiation即“交涉＂、“磋商＂、“洽談＂、“談判＂，便派生自negotium。30 例如 “negotium facessere alicui＂（“為某人帶來麻煩＂），參見Cic. Att. 5, 17, 6; apud Charlton T. Lewis & Charles Short, ob. cit., negotium, II. A.31 例如 “quid negoti est, quamobrem succenses mihi?＂（“甚麼事／甚麼東西？你為何生我的氣？＂），參見Plaut. Most. 2, 2, 27; 3, 2, 54; apud Charlton T. Lewis & Charles Short, ob. cit., negotium, II. B.32 此段論述，全部參見吳奇琦：《法律行為漢字術語的日本翻譯與中國傳播史》，《法學研究》2025年第1期，第117頁。吳奇琦澳門民法中“法律行為＂與“法律上的行為＂的術語問題53__4.indd 61 4/8/2025 3:40:53 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期62在語感上便難以稱得上是“事務”。相反，漢語“行為”一詞則失之過寬，因為即使不是旨在達到某個目的，漢語上也可稱之為“行為”。在被置入法律事實體系後，“事情→行為→事務”這樣的層級，語感上也相當自然：不是任何“事情”（facto，或如通譯般譯為“事實”）都稱得上“行為”（acto），而只有那些“人為之事”稱得上“行為”；然後，不是任何“行為”都稱得上“事務”（negócio），而只有那些法律因當事人表示法律效果意思而賦予法律效果的“行為”，才稱得上“事務”。因此，打殺姦淫擄掠等，雖是“行為”，但非“事務”；路上拾遺等，雖也是“行為”，但亦非“事務”。至於買賣、遺囑、合同解除等，則既是“行為”，也是“事務”。應當澄清的是，鑑於“法律行為”一詞已錯誤地約定俗成，故筆者認為現狀已無法改變，且筆者也無意扭轉現狀，而只是希望以較理想的漢字，儘量還原學說原貌，讓其能被更精准地理解。筆者認為，這就已經足夠務實了。最後，茲將新舊譯語的體系圖示如下：法律行為〔法律事務〕法律上的行為 negócio jurídico 準法律行為〔法律行為〕〔準法律事務〕法律事實 acto jurídico 單純法律上的行為 quase negócio jurídicofacto jurídico 〔單純法律行為〕事實自然事實 simples acto jurídico 實作行為facto facto natural acto material法外事實facto ajurídico本文檢視了澳門民法上“法律行為”與“法律上的行為”這兩個術語的概念。現行法將葡萄牙語negócio jurídico譯作“法律行為”、acto jurídico譯作“法律上的行為”。然而，這種譯語並不妥當，因acto jurídico（源自拉丁語actus juridicus）字面上才更應譯作“法律行為”。當初立法者為迎合漢語法學界約定俗成的術語，將negócio jurídico譯作“法律行為”，使acto jurídico失卻貼切譯語，被譯成奇怪的“法律上的行為”，以示區別。其後，一些葡萄牙語法學書籍的不規範中譯，未有從一而終，時而將acto jurídico譯為“法律上的行為”，時而譯為“法律行為”，又進一步加劇亂狀。其實，negócio jurídico（源自拉丁語negotium juridicum）的最貼切譯語是“法律事務”，此譯語能恰當反映此概念的目的指向性，即法律是因當事人表示其法律效果意思而賦予法律效果，因為漢語上如非為求達致某目的，即難以稱為“事務”。而且“事實→行為→事務”的體系層級在語感上也相當自然。惟本文認為，“法律行為”這種不當術語已約定俗成，難被糾正。［編輯：李燕萍］ 53__4.indd 62 4/8/2025 3:40:54 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 202563*1摘　要：中國—葡語國家經貿合作論壇成立二十餘年來，對於澳門的對外關係，特別是與葡語國家的關係具有積極的助推和引導作用。在中葡論壇的合作框架下，澳門充分發揮自身的歷史、語言、文化優勢，不斷深化與中國內地、葡語國家的經濟往來，成為了中國與葡語國家經貿合作的橋樑。文章結合“功能性平行外交”理論，認為澳門對外關係以“遠交近融”為基本策略，通過中葡論壇合作凸顯澳門平台作用，助力澳門宣揚中華文化、融入國家對外開放大局。未來，澳門也應抓住國家建設粵港澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區的契機，積極服務“一帶一路”合作倡議，為新時代的中國特色大國外交作貢獻。關鍵詞：澳門對外關係中葡論壇葡語國家Macao’s External Relations: Using Forum Macao as a PlatformYANG Chuqiao(Portuguese Department, Zhejiang International Studies University)Abstract: The establishment of the Forum for Economic and Trade Cooperation between China and Portuguese-speaking Countries (Forum Macao) has a positive promoting and guiding role in the development of Macao’s external relations, especially with Portuguese speaking countries. Under the cooperation of Forum Macao, Macao fully leverages its historical, linguistic, and cultural advantages, continuously deepening economic exchanges with the Chinese mainland and Portuguese speaking countries, becoming a bridge for economic and trade cooperation between China and Portuguese speaking countries. Combining the advantages and achievements of Forum Macao, the article proposes that Forum Macao has signifi cant implications for the development of Macao’s external relations, highlighting the role of Macao as a platform, winning international markets for small and medium-sized enterprises in Macao, promoting Chinese culture and join the country’s overall opening up. In the future, Macao should also seize the opportunity of building the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and the Guangdong-Macao In-depth Cooperation Zone in Hengqin, actively serve the “the Belt and Road” Initiative, make contributions to major country diplomacy with Chinese characteristics in the new era.Keywords: Macao, external relations, Forum Macao, Portuguese-speaking countries* 本文係澳門基金會2023年學術項目資助計劃“習近平｀一國兩制＇思想與澳門治理實踐研究（2023）＂（項目批准號MF-23-001R）的階段性成果。收稿日期：2024年7月23日作者簡介：楊楚喬，浙江外國語學院葡萄牙語系講師、國際關係博士53__4.indd 63 4/8/2025 3:40:54 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期64 長期以來，中國都將堅持推進高水平對外開放，發展對外貿易，鼓勵開展對外投資，維護多邊貿易體制，推動建設開放型世界經濟作為對外關係方針。澳門回歸後，在“一國兩制”方針的指導下，不斷開展地區性的經濟、文化對外交往，打造中國與葡語國家商貿合作服務平台，成為了中國對外關係中的重要一環。2003年，中國—葡語國家經貿合作論壇（簡稱中葡論壇）正式成立，並將澳門設為永久舉辦地。中葡論壇以促進多邊經貿合作為主題，旨在加強中國與葡語國家的經貿合作與文化交流，凸顯澳門平台作用，成立二十餘年來，合作成果豐碩，對澳門在中央授權下開展對外關係具有重大意義。作為“一國兩制”下的地方行政區域，澳門的對外關係具有哪些特點和內涵？澳門如何利用中葡論壇這一合作機制，拉近中國與葡語國家的距離，增強中國在國際社會上的影響力？新時代中，如何發揮澳門平台的獨特優勢，融入國家發展大局？本文從澳門對外關係的基礎、特點和策略出發，以中葡論壇為例，結合“功能性平行外交”理論，探討澳門在中國與葡語國家交往中的地位，力圖探究澳門為中國特色大國外交作貢獻的前景和新路徑。自開埠以來，澳門便與世界多個國家和地區建立了廣泛而密切的合作關係，在不同時期均被賦予了一定權力，可以履行相應的對外關係職權。回歸後，作為特別行政區，澳門的對外關係權不僅高於一般單一制結構國家內的地方行政區域，甚至還超過了聯邦制國家的成員邦或州，成為了中國對外關係的重要補充和支持，為永久承辦中葡論壇這一國際性的多邊合作機制奠定了良好的基礎。一般而言，“次國家政府”（subnational governments）指中央政府以下的其他各級地方政府，在聯邦制國家中指州或加盟共和國，在單一制國家中則指省、自治區等。次國家政府外交指一種以兩國間地方政府為主的官方外交模式。陳志敏在《次國家政府與外交事務》中強調了次國家行為體的外交意義，認為次國家政府作為一類特殊的國際事務參與者，具有非主權性、政府性、地方性和中介性等多重特徵。1 在次國家政府外交的相關理論中，杜恰切克（Ivo Duchacek）的“平行外交”（Paradiplomacy）理論提出，在次國家對外關係中，地方政府在國際事務中可平行於中央政府外交開展國際活動，地方的對外關係政策與中央的外交政策之間雖然可能合作，但也可能各行其是，如同兩條平行的外交軌道。2 詹姆斯‧羅西瑙的“兩枝世界”（Bifurcated Structure of World Politics）理論認為，以國家為中心的世界中的國家行為體和多中心世界中的次國家行為體是對等的，它們相互競爭、合作、互動或共存，不斷挑戰和削弱傳統的國家行為體的主導作用，推動世界政治的面貌1 陳志敏：《次國家政府與對外事務》，北京：長征出版社，2001年。2 Duchacek, I. D., “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations,” in Michelmann, H. J. & Soldatos, P. Y. (eds). Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Oxford: Clarendon, 1990, pp. 1-33.53__4.indd 64 4/8/2025 3:40:55 PM

65發生改變。3 白里安‧豪京提出的“多層外交”（Multilayered Diplomacy）理論則認為，全球化進程中國內政治國際化和國際政治國內化的雙重趨勢作用明顯，公民社會、地方政治、國家政治和國際政治日益結合為一個多層政治舞台，任何一個行為體要想實現自己的政策目標，都必須在地方、全國和國際的層面上同時進行“多層博弈”，才能獲得成功。4杜恰切克按次國家政府的地理位置與政治級別，將其細分為跨國界區域間平行外交、次國家行為體間平行外交、全球性平行外交，分別指沿國界線兩邊、分屬不同主權國家的次國家行為體，不同主權國家的次國家行為體，次國家行為體與其他主權國家的中央政府等三類情況，其中第三類全球性平行外交可能具有分離主義傾向，其目的在於獨立建國。5 對此，索爾達托斯（Panayotis Soldatos）提出，“平行外交”必然導致“地區分化”（territorial segmentation），地方政府在國際上獨立行動時，主權國家勢必無法再維持統一的國家外交政策，從外交目標的認定、外交利益的取捨、外交對象的選擇，乃至於外交決策的內容與過程，都將出現因地制宜的現象。6 蘇長和也認為，中央與地方雖然存在主次問題，但在治權完整或者無可否認的前提下，地方的國際行為只能是對中央外交的重要配合、補充和支持，兩者之間應該是合作共贏的關係，而不是競爭和衝突的關係，更不是平行關係。7 這種情況下，帕拉德（Palad）、阿德庫爾（Aldecoa）和基廷（Keating）將平行外交進一步細分為“認同性平行外交”（Identity-Based Paradiplomacy）和“功能性平行外交”（Functional Paradiplomacy），其中，認同性平行外交與全球性平行外交相似，其目的在於使地方政府通過政治手段突破現狀，建立身份認同，最終取得獨立；而功能性平行外交的目的則在於促進本地區的經濟發展，幫助本地區與更多的國家或地區開展貿易往來，不與國家的整體利益發生衝突，因此能得到中央政府更多的授權和人力、物力支持。8“平行外交”的支持者多以加拿大魁北克地區為例，認為該地已存在國家和地方分權的情況，以此論證中央和地方政府的權力若不交叉，則必然平行。但就澳門而言，並不能用傳統的“次國家政府”來界定特別行政區與中央政府的關係，平行外交理論也不能用於“一國兩制”下特別行政區的對外關係。與中國內地的省、市和自治區不同，澳門特區政府和中國中央政府是一種新型的中央和地方關係，澳門不採用中國內地的管治方法和社會制度，在具有高度自治權的同時不與國家主權相衝突。在這種局面下，澳門在“一國兩制”方針及外交權屬於中央的原則下，擁有了更廣泛的處理對外關係的權力，不斷加強與世界各國，尤其是葡語國家的經貿交往和文化往來，進而實現特區3 Rosenau, J. N. (2003). Distant Proximities: Dynamics Beyond Globalization. Princeton: Princeton University Press.4 Hocking, B., Localizing Foreign Policy: Non-central Governments and Multilayered Diplomacy, London: The MacMillan Press Limited, 1993, p. 345 轉引自葉桂平：《被授權的對外合作平台：“一國兩制＂下的澳門對外關係研究》，北京：中國社會科學出版社，2019年。6 Soldatos, P., “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors,” in Michelmann, H. J. & Soldatos, P. Y. (eds). Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Oxford: Clarendon, 1990, pp. 34-53.7 蘇長和：《中國地方政府與次區域合作：動力、行為及機制》，《世界經濟與政治》2010年第5期，第4-24頁。8 轉引自陳朋親、葉桂平：《國家外交的功能性授權——澳門對外關係研究》，《學術探索》2022年第3期，第54-61頁。楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 65 4/8/2025 3:40:56 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期66經濟和社會的繁榮穩定發展。這種對外交往雖不能稱為外交，但具有較強的功能性與和平性，可納入“功能性平行外交”的範疇。理查德‧比德爾（Ricard Bilder）曾提出疑問：州和地方政府參與國際事務的限制是甚麼？這個限制應該由誰界定？9 葡萄牙管治時期，《葡萄牙共和國憲法》將澳門定為本國管轄下的一個地區，澳門雖能與其他國家進行經貿往來，卻並無自行處理對外關係的權力，一切對外交往均需按照葡萄牙政府指令行事。過渡時期，《澳門組織章程》規定，與外國發生關係及締結國際協定、協約時，由共和國總統代表澳門行事，涉及專屬本地區利益時，則由澳葡總督代表總統行使職權。10 1962年，葡萄牙加入關稅及貿易總協定時，就曾提出代表包括澳門在內的所有葡屬地區接受總協定的約束。當時，澳門尚未成為總協定締約方，其權利和義務均由葡萄牙代為行使，直到1991年，澳門正式加入關貿總協定，才首次以單獨關稅區的身份加入國際組織。次年，葡萄牙出任歐盟輪值主席國之際，在其授意下，澳葡政府與歐洲共同體在盧森堡簽署了《歐洲經濟共同體與澳門之間貿易及合作協定》，並進一步建立了歐盟—澳門混合委員會，在工業、投資、科學及技術、能源、信息、培訓等多個領域開展了合作，為澳門與歐盟的長期經濟貿易合作奠定了基礎。111987年，在《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》中，澳門特區的對外關係權首次得到確定：澳門特別行政區作為自由港和單獨關稅地區，具有立法權、司法權和行政管理權，外交和國防事務雖仍歸中央政府管理，但特區能以“中國澳門”的名義單獨同各國、各地區及有關國際組織保持和發展經濟、文化關係並簽訂有關協定。12 在中葡聯合聯絡小組的努力下，澳門回歸前參與締結的近120個國際公約得以保留，澳門代表可以作為中國代表團的一員繼續參加國際貨幣基金組織活動，回歸前取得的出口配額、關稅優惠和其他類似安排也由澳門特別行政區繼續享有。13澳門回歸前夕，全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》特別制定了《澳門基本法》，保留且擴大了澳門對外交往的空間。在《澳門基本法》中，特別針對“外交事務”與“對外事務”作出了區分：中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務，中央政府授權特區政府依照《澳門基本法》自行處理有關的對外事務。換而言之，外交事務屬中央政府的管理範圍，與中國的國際戰略緊密相連，非政治性的對外事務則屬澳門特區自行處理範圍，無關國家的國際戰略實踐。14 澳門在對外的非政治性事務方面擁有了高度自主權和一定的獨立身份，但這種對外交往權是9 Bilder, R. B., “The Role of States and Cities in Foreign Relations,” American Journal of International Law, vol. 83, no. 4, 821-831.10 《澳門組織章程》為葡治澳門的憲制文件，1976年2月17日以第1/76號法律形式頒佈，澳門回歸後被《澳門基本法》取代。11 歐盟—澳門混合委員會（EU-Macao Joint Committee）是一個幫助澳門與歐盟在貿易及合作等方面保持經常性對話的平台，每年在布魯塞爾或澳門舉行會議，負責審視協議的執行情況並制定相關合作項目。12 詳見《中葡聯合聲明》第2條。13 《中葡就澳門加入國際組織和公約再次磋商》，《人民日報》1999年3月26日。14 葉桂平、肖明玉：《中央外交權在澳門特區成功實踐》，《行政》2020年第33卷第3期（總第129期）。53__4.indd 66 4/8/2025 3:40:56 PM

67有限的、相對的，由中央政府授予，被限制在特定的範圍內：第一，澳門擁有實行出入境管理的權力和設定經貿機構的權力。經中央人民政府批准，澳門特區有權與外國互設官方、半官方機構。截至2023年，已有葡萄牙、安哥拉、莫桑比克、菲律賓四個國家在澳門設立領事館，駐香港總領事館領區包括澳門或可在澳門執行領事職務的國家多達60個。此外，經中央政府備案後，澳門也可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，特區政府分別在葡萄牙首都里斯本、歐盟總部布魯塞爾以及世貿組織總部日內瓦設立了經濟貿易辦事處。作為直屬特區政府的行政部門，這些辦事處均享有行政自治權，由行政長官直接任免，在一定程度上拓寬了澳門在國際交往中的自主空間。第二，澳門擁有單獨締約權、參加外交談判、參加國際會議和國際組織的權力。《澳門基本法》第112條規定，澳門特別行政區是單獨的關稅地區，特區政府可以“中國澳門”的名義，參加關貿總協定等相關國際組織和國際貿易協定，享受優惠貿易安排，還可參與對外談判並簽訂互免簽證、民航、司法互助、投資保護等多項協定。正如表1所示，回歸以來，澳門與葡萄牙在行政法務、醫療衛生、科技、體育及審計領域簽署了一系列具體合作協議，加強了雙方的多方面往來。同時，在中央政府的支持下，特區政府參加國際組織和機制的數量也由回歸前的51個增加到190餘個，活動內容日益豐富，參與程度逐步加深。15表1　回歸後澳門與葡萄牙籤訂的主要貿易合作和投資促進合作協定序號協定簽署日期1 《中華人民共和國澳門特別行政區和葡萄牙共和國關於相互鼓勵和保護投資的協定》2000年5月17日2 《中華人民共和國澳門特別行政區與葡萄牙共和國合作綱要協定》2001年5月23 日3 《中華人民共和國澳門特別行政區與葡萄牙共和國合作綱要協定修訂協議書》2014年5月17 日4 《中華人民共和國澳門特別行政區與葡萄牙共和國政府簽署關於促進創業及經濟與企業合作的諒解備忘錄》2016年10月11 日澳門擁有簽發特別行政區護照和旅行證件的權力。葡萄牙管治期間，澳門並無屬自己的旅行證件，澳門居民持澳葡政府發放的葡萄牙護照或葡萄牙給外國人護照出行。16 回歸後，考慮到澳門的特殊情況，中央政府授權特區政府為澳門永久居民簽發護照，並為其他合資格的居民簽發特區旅行證。17 為提升澳門護照的“含金量”，行政長官、行政法務司及身份證明局官員多次造訪外國駐北京及香港的外交機構，推動各國政府給予特區旅行證件免簽待遇。截至2024年，同意給予澳門特別行政區護照免簽證或落地簽證待遇的國家和地區已多達148個，且有14個國家和地區給予特區旅行證15 《澳門特區參與國際組織和國際會議》，2022年11月7日，http://mo.ocmfa.gov.cn/gjtf/202211/t20221108_10802542.htm，2024年12月20日訪問。16 葡萄牙給外國人護照（Passaporte para Estrangeiros Emitido em Macau）是葡萄牙政府發給澳門居民中尚未取得葡國國籍的中國籍、其他國籍和無國籍的人士的旅行證件，俗稱C.I.。此證件原計劃在澳門回歸後即告失效，但考慮有些持有該證件人士無法及時辦理特區護照，故中葡雙方協議將此證有效期延長至2001年12月19日。17 一般而言，澳門旅行證主要針對從內地來澳門定居的內地居民發放。內地居民被批准來澳定居後，內地的戶口被取消，無法取得中國護照，他們通常須在澳門連續居住滿7年方可取得永久居民的身份，在此之前，他們只能獲發特區旅行證。楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 67 4/8/2025 3:40:56 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期68免簽證或落地簽證待遇。總而言之，回歸後的澳門對外關係是對中國外交關係的補充和支持，在“一國兩制”方針的指導下，中央授予了澳門不同程度的對外自主權，這種自主權是和平的、功能性的，不與中央主權產生衝突，反而在一定程度上促進了中國與其他國家間關係。這種情況下，中央政府的全面管治權與特區政府的自治權有機結合、良性互動，開闢了次國家政府“功能性平行外交”的全新道路。在特區政府《2003年財政年度施政報告》中，明確提出了澳門對外關係的基本策略：“遠交近融，是我們拓展對外關係的基本策略。我們將進一步創設機會，透過走出去和請進來雙結合的方式，並結合我們正積極推動的會展產業，努力構建各種合作平台。在國際交往方面，我們將繼續發展雙邊和多邊的合作關係。當中，逐步開拓東亞、葡語系等國家的市場，是一個發揮澳門比較優勢的長遠戰略考慮。”“遠交”指全力推進和葡語國家的經濟交流與合作，“近融”指全力推進和祖國內地的經濟交流與合作。18 次年，《2004年財政年度施政報告》中再次強調：“打造‘粵西地區商貿服務平台’、‘國際華商聯絡與合作服務平台’、‘中國與葡語國家的經貿合作服務平台’這三大服務平台，正是為了落實‘遠交近融’的政策，發揮澳門的比較優勢，促進服務業的發展，因而受到廣泛的認同。”在隨後數年的財政施政報告中，特區政府都將“遠交近融”作為對外關係的基本策略，且伴隨着國家發展戰略及澳門經濟適度多元化發展進程不斷調整。在澳門的第二個五年規劃中，特區政府再次強調，澳門將持續辦好世界旅遊經濟論壇等具有重要品牌交流的國際性展會，積極爭取承辦國際和重要區域性、多邊性論壇或會議，持續擴大與葡語國家、“一帶一路＂沿線國家及友城的務實交流與合作。19 在二十餘年的摸索中，“遠交近融”從最初的設想，逐步落實為澳門打造中國與葡語國家的經貿合作服務平台、世界旅遊休閒中心（“一個中心”、“一個平台”）等具體策略，得到了中央政府的大力支持。中央政府從“十二五”規劃起，便設立專章論述澳門建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，在國家整體發展中發揮重要作用。“十三五”規劃更進一步指出：“發揮港澳獨特優勢，提升港澳在國家經濟發展和對外開放中的地位和功能”，“支持澳門建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，積極發展會展商貿等產業，促進經濟適度多元可持續發展”，“支持港澳參與國家雙向開放、‘一帶一路’建設，鼓勵內地與港澳企業發揮各自優勢，通過多種方式合作走出去”。在中央政府統籌謀劃和部署的“一帶一路”倡議、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》、《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》中，均明確表示支持和推動澳門“一個中心”、“一個平台”建設和經濟適度多元化進程，以全面強化澳門特區在國家經濟發展和對外開放中的地位，發揮澳門作為祖國內地與西方國家溝通的“窗口、橋樑、國際通道”的獨特優勢。中共二十大報告中，對澳門的對外關係作出了重要指示：“深化澳門同各國各地區更加開放、更加密切的交往合作”、“支持澳門融入國家發展大局，為實現中華民族偉大復興發揮作用”。在18 齊鵬飛、張玲蔚：《澳門特區“遠交近融＂發展戰略的成功範例——中葡論壇建設述論》，《當代中國史研究》2019年第6期，第34-45頁。19 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）》，2021年12月。53__4.indd 68 4/8/2025 3:40:57 PM

69此基礎上，澳門將打造中國與葡語國家商貿合作服務平台作為開展對外關係的重要手段，通過承辦中葡論壇，進一步履行葡語國家經貿交往的“連絡人”職責，加入國家對外開放的戰略大局。作為澳門開展“功能性平行外交”的重要成果，中葡論壇既是澳門投身國家發展戰略中的重要“鉚定點”，更是發揮自身優勢、服務國家的最佳選擇。中葡論壇成立二十餘年來，中央政府都將澳門作為國家對外開放，尤其是與葡語國家合作的“精準連絡人”，將中葡論壇作為澳門“一個平台”建設的重要一環，並將其納入國家整體發展戰略，正如時任國務院總理李克強在中葡論壇第五屆部長級會議中指出，中葡論壇以語言文化為紐帶、以經貿合作為主題、以共同發展為目標，充分了發揮澳門的獨特優勢和平台作用。20 中葡論壇的成立和發展，為澳門踐行對外關係提供了重要支持。首先，中葡論壇是中國對外合作機制中唯一一個以語言為合作基礎的多邊機制，首度開創了以語言文化為紐帶的合作新模式，充分發揮了澳門的歷史、語言和文化優勢。早在16世紀，澳門就已成為聯繫亞洲和歐洲、非洲、美洲的重要商埠，東西方文化交流中心，海上絲綢之路的重要節點，與橫跨四大洲、人口超過3億的葡語國家長期保持了緊密且廣泛的聯繫。雖然葡語國家之間相隔較遠，但均以葡萄牙語為官方語言和交流工具，彼此之間合作意願較強。作為世界上唯一同時將中文和葡萄牙語作為官方語言的地區，澳門擁有眾多中葡雙語人才，長期利用本土葡文報刊、電視台等媒體積極推廣中華文化，使得中西文化在澳門得以融滙，並逐步走向葡語國家，得到了多方政府和民間的高度認同。中葡論壇以語言文化為紐帶，成為了不同社會制度、不同文化背景、不同發展階段、不同幅員大小國家的友好合作典範。其次，中葡論壇擁有澳門作為永久舉辦地。中葡論壇與中非合作論壇、中國—拉共體論壇功能相似，是中國與來自不同大陸的國家之間為進一步加強友好合作、促進共同發展而舉行的定期對話論壇。但與中非論壇、中拉論壇每屆由中國和其他國家輪流舉行不同，中央政府將澳門設為中葡論壇永久舉辦地，其目的之一就是支持澳門發揮平台作用，融入國家發展大局，這也充分體現了中央政府對澳門深化與葡語國家交往合作的支持，以及葡語國家對澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台地位的肯定和認同。截至2024年，中葡論壇已在澳門召開了六屆部長級會議、一屆部長級特別會議、六次高官會、19次例會，建設了中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體、中葡論壇（澳門）培訓中心、中國—葡語國家防疫交流中心，成立了中國與葡語國家企業家聯合會、中葡合作發展基金、中葡論壇投資工作小組、中葡論壇產能合作工作組，並與國際熱帶木材組織、聯合國工業發展組織等國際組織相繼開展合作。21最後，中葡論壇展現了澳門“功能性平行外交”能力。由於自身發展空間較為有限，澳門的對20 《李克強出席中葡論壇第五屆部長級會議開幕式並發表主旨演講》，2016年10月11日，https://www.chinanews.com.cn/m/gn/2016/10-11/8028183.shtml，2024年12月20日訪問。21 《中葡論壇常設秘書處第十四次例會代表與國際組織座談》，2019年3月28日，https://www.gcs.gov.mo/news/detail/zh-hant，2024年12月20日訪問。楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 69 4/8/2025 3:40:57 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期70外發展定位必然是充分利用其“自由港”、“獨立關稅地區”的特殊地位，打造中國與葡語國家商貿合作服務平台，對中國對外交往進行補充和支持。自第二屆部長級會議起，中葡論壇便將“澳門平台作用”寫入《經貿合作行動綱領》，強調推動澳門企業、中國內地及葡語國家企業，在貿易、運輸、投資、農業與漁業合作、資源開發、基礎設施建設，以及衛生和通訊等多領域多種形式的合作，在與會國政府和企業間建立多種合作夥伴關係。第四屆部長級會議《經貿合作行動綱領》中，首次提出在澳門建立論壇與會國中小企業商貿服務中心、經貿合作會展中心、葡語國家食品集散中心，舉辦面向葡語國家市場的專業化展會，吸引更多國際會議在澳門舉辦。第五屆部長級會議期間，會議成果中涉及支持澳門平台作用的內容佔近三分之一的篇幅，支持澳門打造中國與葡語國家金融服務平台，建設中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體，在澳門設立中國與葡語國家雙語人才培養基地、文化交流，推動澳門成為中國與葡語國家傳統醫藥產業國際註册、認證、交易中心等。22作為以經貿促進與發展為主題的非政治性政府間多邊經貿合作機制，中葡論壇圍繞經濟、文化、社會等多方面展開合作，對澳門特區的經濟發展、推進經濟適度多元化進程和建設中國與葡語國家商貿合作服務平台都有重要影響，在長達二十餘年的合作中，中葡論壇表現出了以下特性：第一，經濟性。中葡論壇自成立以來，便將貿易投資作為合作主線。2003年，中葡論壇建立之初，中國與葡語國家的貿易額僅為110億美元，至2011年首次超過1,000億美元，2021年更突破2,000億美元大關，增長超過19倍（見表2）。2020年，受新冠疫情影響，葡語國家經濟普遍出現負增長，大多數葡語國家進出口貿易降幅都在兩位數以上，但中國與葡語國家的貿易仍然保持了增長。2021年，中國與葡語國家進出口貿易額2,009.4億美元，同比增長38.41%，2022年雖有所放緩，但進出口貿易額仍高達2,148.2億美元，保持了6.27%的增速，大大高於同期葡語國家對外貿易的增長率。2023年，中國與葡語國家的累計貿易額已超過2.2萬億美元，中國對葡語國家各類投資存量近800億美元，承包工程完成營業額約1,400億美元，並呈現持續上升趨勢。2013年6月，中國與葡語國家合作發展基金（簡稱中葡基金）正式成立，該基金初始規模10億美元，由國家開發銀行、澳門工商業發展基金共同出資，旨在通過股權或準股權投資的方式，為中國與葡語國家的企業提供投融資支持。正如表3所示，截至目前，中葡基金已在多個葡語國家開展項目合作，累計決策10個項目，出資約4.7億美元，帶動中國赴葡語國家投資超50億美元。中葡基金高度重視澳門中小企業發展訴求，通過認購澳門國際銀行發行的一級資本工具，雙方合作設立澳門中葡平台建設融資專項。如今，該專項合作已累計對8家有葡語國家業務的澳門中小企業發放貸款3.4億澳門元，涉及國別包括佛得角、葡萄牙、東帝汶和巴西，經營範圍涉及進出口貿易、零售、食品加工等多個行業。此外，中葡基金參與認購工商銀行澳門分行發行的首筆澳門中葡平台專項債券，並將資金用於支持非洲葡語國家的存量及增量業務，是澳門債券市場支持“一帶一路”倡議及助力澳門建設中國與葡語國家商貿合作平台的重大實踐。22 《澳門中葡商貿合作服務平台建設取得積極進展》，2017年2月7日，https://www.gov.cn/xinwen/2017- 02/07/content_5166124.htm，2024年12月20日訪問。53__4.indd 70 4/8/2025 3:40:58 PM

71表2 2003-2023年中國與葡語國家進出口額年份進口額（萬美元）出口額（萬美元）進出口額（萬美元）同比增長率（%）進口出口進出口2003 827,105.90 275,816.90 1,102,922.90 97.15 48.21 82.112004 1,372,803.00 454,260.00 1,827,063.00 65.98 64.70 65.662005 1,696,895.10 621,663.00 2,318,558.00 23.61 36.85 26.902006 2,429,786.00 978,461.00 3,408,247.00 43.19 57.39 47.002007 3,173,032.00 1,462,306.00 4,635,338.00 30.59 49.45 36.002008 5,272,093.55 2,430,086.49 7,702,180.05 66.15 66.18 66.162009 4,361,694.20 1,885,118.50 6,246,812.70 -17.27 -22.43 -18.92010 6,185,853.84 2,956,485.43 9,142,339.27 41.82 56.83 46.352011 7,896,181.44 3,827,168.68 11,723,350.12 27.65 29.45 28.232012 8,744,592.87 4,105,206.61 12,849,799.48 10.74 7.26 9.612013 8,748,372.15 4,398,354.14 13,146,726.3 0.04 7.14 2.312014 8,643,851.55 4,614,305.71 13,258,157.26 -1.19 4.91 0.852015 6,230,594.15 3,616,867.07 9,847,461.22 -27.92 -21.62 -25.732016 6,128,386.28 2,959,023.42 9,087,409.70 -1.64 -18.19 -7.722017 8,100,771.35 3,657,984.48 11,758,755.83 32.18 23.62 29.42018 10,550,653.22 4,184,771.01 14,735,424.22 14.40 30.24 25.312019 10,557,448.77 4,406,465.23 14,963,914.00 0.06 5.30 1.552020 10,194,911.10 4,323,584.31 14,518,495.41 -3.43 -1.88 -2.982021 13,613,410.19 6,481,366.32 20,094,776.52 33.53 49.91 38.412022 13,880,614.80 7,602,308.70 21,482,923.50 1.15 17.08 6.272023 14,746,976.40 7,339,888.10 22,086,864.40 6.24 -3.45 2.81總計 153,356,027.9 72,581,491.1 225,937,518.9 / / /資料來源：根據中國海關總署和中葡論壇常設秘書處統計數據編制。表3 中葡基金投資與開發項目國家/地區項目安哥拉永達安哥拉輸配電及供水器材項目巴西阿特斯巴西光伏電站一期、二期項目；國電投巴西聖西芒水電站項目；招商港口巴西巴拉那瓜集裝箱碼頭項目；國家電網巴西戰略合作項目；中國三峽國際清潔能源戰略合作項目莫桑比克莫桑比克農業園項目澳門澳門國際銀行一級資本補充工具項目；工商銀行非洲葡語國家專項債券項目資料來源：《中葡合作發展基金》，2024年1月31日，https://www.forumchinaplp.org.mo/zh-hans/page/CPDFund，2024年12月20日訪問。第二，文化性。人文交流是政治經濟交往的基礎，習近平主席提出人類命運共同體理念以來，在其“攜手合作、互利共贏”價值觀的帶動下，澳門與葡語國家的文化交流迎來了前所未有的全新機遇。中葡論壇自成立以來，便積極舉辦中國—葡語國家文化周活動，至今已有15屆，文化周不楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 71 4/8/2025 3:40:59 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期72僅設有歌舞、美食、手工藝、工作坊和作品展，更在近年新增“葡語國家宣傳片創作比賽”、“葡光十色”造型藝術展、“鑲嵌中葡”藝術攝影展（橫琴）等活動。除此之外，中葡論壇開設文化專題網站，設立中國與葡語國家形象展示館，建設中葡文化交流中心。通過開展人文交流活動，不僅減少了文化差異帶來的相應問題，更為中國與葡語國家造就了文化共進的良好態勢。中葡論壇（澳門）培訓中心成立以來，每年向葡語國家和澳門的公務人員、技術人員和從業人員開展短期培訓課程，至今共計舉辦54期研修班，涉及基建、環保、商法、公共行政管理等多個領域，超過7,000名葡語國家政府部門負責人、技術人員來到中國內地和澳門參與人力資源合作活動。除此之外，中葡論壇每年定期舉辦中國—葡語國家文化周，迄今已有15屆，充分發揮了澳門中西合璧的多元文化特色，打造了中國與葡語國家文化交流、民心相通的平台。第三，互助性。2020年，新冠疫情暴發後，中國與葡語國家互施援手、共克時艱，積極開展抗疫合作。中葡論壇聯合內地和澳門相關商協會、企業，多方籌集善款支援葡語國家，募集各類抗疫物資和民生物資近300萬元，向葡語國家捐獻了18萬隻口罩和千餘件防護服，發佈了為葡語國家專門製作的《齊心抗疫做好防護》（葡文版）防疫宣傳片。2022年，中葡論壇召開部長級特別會議，會上宣佈成立中國－葡語國家防疫交流中心，防疫中心成立後，積極開辦傳統醫藥應對疫情網絡研修班，向葡語國家衛生部官員、醫護人員及人民分享中國經驗。23 同時，在中葡論壇牽線下，中方向亞非葡語國家提供了不少於20億元人民幣的無償援助，重點用於農業、貿易投資便利化、防治瘧疾和傳統醫藥研究等民生項目，派遣200名醫護人員赴亞非葡語國家開展婦幼健康及短期義診項目，建立對口醫院合作關係。24 澳門通過與葡語國家在文化、衛生、旅遊等領域的密切往來，成為了中國與葡語國家構建命運共同體的重要支點。中國學者大多重視中葡論壇與澳門平台在中國國家戰略的地位，認為中葡論壇為澳門的長遠發展注入動力，是中國和葡語國家開展互利友好合作的重要平台和紐帶。齊鵬飛將中葡論壇稱為澳門特區“遠交近融”發展戰略的成功範例，澳門應繼續保持其作為祖國內地與葡語國家進行經濟聯繫的“窗口、橋樑、國際通道”區位優勢新的支撑點，成為中國與葡語國家在平等互利、合作共贏、優勢互補、利益共享的原則基礎上發展穩定而深入的經濟交流與合作的重要紐帶。25 林廣志指出，澳門平台是國家為發展與葡語國家的經貿及外交關係賦予澳門的戰略定位和目標，中國所有與葡語國家的經貿、外交合作發展都應與澳門“一個平台”有關，都應成為澳門“一個平台”服務的範疇和努力的目標。26 葉桂平認為，中葡論壇在廣義上也可稱為國際性組織，具有相當的公共性，其主要職能在於協調、跟進及管理以葡萄牙語言文化為聯繫紐帶的國家間經貿、投資、人力資源、產業23 《中葡防疫交流中心舉辦首個活動“葡語國家傳統醫藥網絡研修班＂開班》，2022年9月16日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/930782/，2024年12月20日訪問。24 《中方在中葡論壇第五屆部長級會議開幕式上宣布的十八項新舉措（2017-2019年）》，2016年10月13日，http://tga.mofcom.gov.cn/article/zt_zp5/lanmutwo/201610/20161001409260.shtml，2024年12月20日訪問。25 齊鵬飛、張玲蔚：《澳門特區“遠交近融＂發展戰略的成功範例——中葡論壇建設述論》。26 林廣志、張勝磊：《“一帶一路＂視野下的中國與葡語國家經貿合作》，顧學明、林志軍、林廣志主編：《中國與葡語國家經貿合作發展報告（2017-2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018，第2-15頁。53__4.indd 72 4/8/2025 3:40:59 PM

73合作及基礎設施等國際問題，從而提高各國政府及人民的共同福祉。27 陳朋親提出，中葡論壇是一個成功的“南南合作”和“南北對話”機制，為推動中國—葡語國家關係全面發展、構建中葡命運共同體發揮了巨大作用，這也是中葡論壇不同於其他合作論壇框架的顯著特性。28在葡語國家學者的研究中，大多肯定了中葡論壇的合作成果，認為通過中葡論壇，葡語國家進一步提升了與中國的經貿合作關係。卡門‧曼德思（Carmen Mendes）提出，作為中國領土，澳門並不具備完整的國際事務自治權，但中葡論壇在澳門特別行政區的“落地”，意味着中央人民政府根據《澳門基本法》授予澳門特別行政區處理相關對外事務的權力，授權澳門參與中國外交，中國政府選擇在澳門特別行政區設立中葡論壇，彰顯了“一國兩制”方針的成效。29 卡米拉‧拉克爾‧麗茲（Kamilla Raquel Rizzi）指出，巴西長期致力於發展與葡語國家的多邊關係，雖然中葡論壇旨在鞏固中國與葡語國家的經貿交流，但《經貿合作行動綱領》中提出的海洋領域合作依舊引起了巴方興趣。30 若昂‧保羅‧馬德拉（João Paulo Madeira）認為，通過中葡論壇，中國意識到了佛得角地理位置的優越性，佛得角借此提升了國際知名度，澳門也成為了佛得角在珠三角地區傳播信息的平台。31 瑪麗亞‧桑托斯（Maria Santos）認為，對於非洲葡語國家幾內亞比紹而言，中葡論壇加強了中國在對外援助領域與該國的合作。32另一方面，葡語國家學者也並不諱言中葡論壇的局限所在：卡蒂亞‧米里亞姆‧科斯塔（Cátia Miriam Costa）認為，儘管通過向葡語國家一致發聲，中葡論壇為中國與其他夥伴之間的關係做出了巨大貢獻，但在其眾多合作成果中，雙邊關係依舊顯著優於多邊關係，譬如巴西，在參與中葡論壇、金磚國家合作機制時優先選擇與中國進行雙邊互動。33 大衛‧布蘭科（David Branco）認為，對於葡萄牙和巴西而言，它們必須減輕自身在參與中國所主導的中葡論壇時的失重感，通過提倡中葡論壇制度改革、最大限度參與常設秘書處的建設來加大在論壇的影響力，使中葡論壇向着國際組織的方向發展，而不是成為所謂的“商業工具”（instrumento comercial）。34 安娜‧麗塔‧福圖納托（Ana Rita Fortunato）也提出，澳門對博彩業和服務業的過度依賴導致該地區缺乏農業及工業生產，進口額度遠大於出口額度。澳門缺乏與佛得角、幾內亞比紹等非洲葡語國家的合作興趣，更27 葉桂平：《多邊主義視野下的中國與葡語國家外交關係及澳門的“平台＂角色》，《行政》2007年第20卷第4期（總第78期），第1077-1093頁。28 陳朋親、孟靜文：《中葡論壇框架下中國—葡語國家貿易發展及特點研究——兼論中葡“一帶一路＂多邊合作》，《東北亞經濟研究》2023年第4期，第105-120頁。29 Mendes, C. A., “China and South-South Cooperation,” International Relations, Junho/2010, pp. 39-46.30 Rizzi, K. R., O Grande Brasil e os Pequenos PALOP: a Política Externa Brasileira para Cabo Verde, Guiné-Bisssau e São Tomé e Príncipe (1974/2010) (PhD Thesis submitted to the Postgraduate Programme of UFRGS), Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2012.31 Madeira, J. P., “The Dragon Embraces Africa: Cape Verde-China Relations,” Austral: Brazilian Journal of Strategy & International Relations, vol. 6, no. 12, 2017, pp. 123-141.32 Santos, M. C. R. C. F., A Cooperação Sul-Sul (CSS) para a Reorientação dos Imaginários e Práticas do Desenvolvimento : os Caminhos da Cooperação entre Guiné Bissau e Brasil (Doutorado em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional), Brasília: Universidade de Brasília, 2017.33 Costa, C. M., “O Discurso Chinês para os Países Africanos de Língua Portuguesa: O Papel do Fórum Macau,” Relações Internacionais, n.º 65, 2020, pp. 43-55. 34 Branco, D. F. L., Portugal e Macau: Que Chão Há? (Dissertações de Mestrado) Lisboa: Universidade Nova de Lisboa, 2019. 楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 73 4/8/2025 3:40:59 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期74願意通過中葡論壇加強與葡萄牙及巴西的貿易往來。35曼德思（Mendes）提出：首先，雖然對於非洲葡語國家來說，中葡論壇不失為一個增強經貿合作的機會，但對葡萄牙和巴西而言，通過中葡論壇開展的多邊關係不如直接與中國開展雙邊合作，因此對中葡論壇缺乏參與動力；其次，作為常設秘書處的出資方，對於特區政府而言，在其支柱產業即博彩業的對比下，澳門與葡語國家的貿易往來也並非優先選擇，澳門政府對中葡論壇投入了大量資源，但依舊面臨着投入產出比不佳的困境，無法真正發揮澳門平台優勢；最後，葡語國家直接或間接負責論壇事宜的部門和外交人員之間缺乏交流，導致論壇向葡語國家傳播信息時往往停滯不前，並未成為有效的三方“傳聲筒”。36正如葡語國家學者所言，中葡論壇的發展仍然面臨着一定局限，亟需進一步改進和完善。事實上，中葡論壇的局限也在一定程度上反映了當前澳門對外關係的發展局限。中葡論壇成立以來，儘管澳門在中國和葡語國家的知名度和影響力得到了較大提升，對外關係得以快速發展，但從實踐效果來看，仍然面臨着一定的局限和挑戰：第一，澳門的核心競爭力需進一步提升。儘管中國與葡語國家貿易逐年增長，屢創新高，但囿於經濟規模和產業結構，澳門難以與葡語國家取得直接經貿往來，與葡語國家的貿易額在中國與葡語國家貿易額中佔比較低，2023年，中國與葡語國家貿易已達2,209億美元，其中澳門與葡語國家貿易僅為14.3億澳門元（約1.79億美元）。對於中國與葡語國家的中小企業而言，目前仍然缺乏足夠的實質性的利好政策吸引它們通過澳門進入對方市場，中國與葡語國家經由澳門進出口或中轉的貿易也未有特別的政策優待，且澳門的中葡雙語人才總體儲備不足，本地人才較少，在開展對外關係時難免心有餘而力不足，作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的作用還沒有充分發揮，仍具較大潛力。第二，中葡基金靈活性不足。中葡合作發展基金的成立目的是為中國與葡語國家的項目開發及投資提供資金，雖然基金為中國內地企業赴葡語國家提供了投融資支持，但有意拓展葡語國家市場的澳門中小企業仍然受惠不足。且受大型項目要求的限制，中葡發展基金目前僅向少數成員開放，並非一個具備足夠談判能力並確保利益最大化的投資者。此外，澳門特區政府持有中葡合作發展基金40%的資本，基金運作需受澳門政府公共資產監督規劃辦公室的監管，2023年，中葡基金被公共資產監督規劃辦公室批為“信息披露不足”，章程和運作的信息透明度受到質疑。37第三，中國和葡語國家通過澳門平台合作的意識有待加強。正如葡語國家學者指出，儘管中葡論壇已在澳門成功舉辦了六屆部長級會議，影響力不斷提升，但葡語國家的政府部門、金融機構和企業家對於澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的地位還缺乏足夠認知和了解，偏好與中國直接35 Fortunato, A. R., “Comércio Bilateral entre os Membros do Fórum Macau de 2003 a 2013,” Temas Económicos, n.º 30, 2015.36 Mendes, C. A., “A Relevância do Fórum Macau: O Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa,” Nação e Defesa, n.º 134, 5.ª Série, 2013, pp. 279-296.37 《中葡基金已投資8個項目，涉及4億美元》，2023年9月21日，https://www.plataformamedia.com/zh-hant/2023/09/21/，2024年12月20日訪問。53__4.indd 74 4/8/2025 3:41:00 PM

75開展雙邊合作，而不是中葡論壇框架下的多邊合作。同時，澳門作為中葡論壇的舉辦地，不應將自身僅僅視為接待中國與葡語國家的“賓館”，而應爭取中央政府授權，以“中國澳門”的名義參與中葡論壇部長級會議，與中國內地、葡語國家分別開展合作，提升特區在中國與葡語國家中的地位。儘管面臨着諸多挑戰，但隨着國家實施“十四五”規劃，構建全面對外開放的新格局，也為澳門的對外關係帶來了全新機遇。首先，推進“一帶一路”在葡語國家落地，服務新時代國家高水平對外開放。澳門既與廣東、福建、浙江等省市連接緊密，又與葡語國家貿易往來頻繁，擁有中央政府提升其在國家經濟發展和對外開放中的地位和功能的全力支持，具備全面服務“一帶一路”的優勢和能力。在澳門的第二個五年計劃中，將參與和助力國家“一帶一路”建設，擴大對外交流合作，促進中國與葡語國家商貿合作服務平台與“一帶一路”建設有機結合作為發展重點，旨在持續擴大與葡語國家、“一帶一路”沿線國家及友好城市的務實交流和合作。38 因此，澳門可在積極打造中葡商貿合作服務平台的同時，繼續舉辦“發揮澳門平台作用，促進中國與葡語國家共建‘一帶一路’”平行論壇、國際基礎設施投資與建設高峰論壇等活動，建設一批“小而美”的民生項目，與葡語國家共建共享“一帶一路”的新發展模式。其次，傳播中華文化，構建中國與葡語國家命運共同體。早在“一帶一路”倡議首次提出時，習近平主席就強調要加強“五通”，其中“民心相通”就是人民的溝通、文化的交流、文明的互鑒。作為中華文化的傳播者，澳門可發揮世界旅遊休閒中心的作用，形成中國—葡語國家文化共同體，通過中國—葡語國家防疫交流中心，持續開展“葡語國家傳統醫藥網絡研修班”等培訓活動，推動中國與葡語國家衛生領域的官員、技術人員在傳統醫藥技術、政策發展及應用等方面的研修交流。在現有中葡智庫論壇的基礎上，進一步設立中葡論壇研究中心，制定聯合交流計劃，整合政府、企業和學術界資源，建立政企研三方互動機制，為中葡論壇的多層次發展建言獻策。除此之外，澳門也可與中國內地、葡語國家主流媒體共同建立葡語新媒體平台，開展中國與葡語國家媒體高端論壇，搭建多層次、多形式的民間交流網絡，向葡語國家民眾講好“一國兩制”的澳門故事和“人類命運共同體”的中國故事。最後，強化澳門平台作用，豐富“一國兩制”內涵。“一國兩制”方針是澳門保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。在新時代的“一國兩制”實踐中，特區政府應當牢記中央賦予澳門的特殊使命，抓住國家建設粵港澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區的契機，增強澳門平台在國家發展大局的作用：向商務部爭取對CEPA進行修訂和優化，制定更為優惠的原產地認定方法，允許澳門企業在橫琴粵澳深度合作區對從葡語國家進口的產品進行適量實質加工後，以零關稅的優惠進入中國內地，釋放澳門平台的潛能；在與葡萄牙已有一系列投資促進合作協定的基礎上，澳門可以單獨關稅區的身份與其他葡語國家進行磋商，簽訂自由貿易協議，幫助“澳門製造”產品以較為優惠的條件進入葡語國家市場；引進國際會議在澳門舉辦，積極打造具有國際影響力的澳門品牌，進一步深化澳門與中國內地、葡語國家乃至全球國家的合作。［編輯：梁淑雯］38 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）》。楊楚喬以中葡論壇為平台的澳門對外關係實踐53__4.indd 75 4/8/2025 3:41:00 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 2025761摘　要：對賭協議作為我國資本市場中興起的一種中小企業融資模式，由於先前法律缺乏明確規定，其效力判斷一直是公司法與民法交叉研究的難點問題。《全國法院民商事審判工作會議紀要》（又稱《九民紀要》）的出台在一定程度上緩解了效力爭議，通過區分原則判斷對賭協議的效力及可履行性，但同時也帶來了新的問題，例如將股分回購與減資程序強行捆綁、將現金補償套用至利潤分配程序，進而將目標公司設定為對賭協議可履行性的判斷主體。這些規定不僅削弱了達成可履行性條件的可能性，還在實踐中引發了諸多法律困境。問題的核心源於《九民紀要》制定者對資本維持原則理解上的偏差，並將商事外觀主義融入條文設計，導致兩大原則在適用中存在對立。此外，制定者過度保護抽象債權人的利益，忽視了對投資方合法權利的保障，從而使現有規範陷入邏輯不自洽的困境。鑑於當前對賭協議制度難以做出全面改革，未來完善制度應在現有規範基礎上減少減資程序對履行對賭義務的限制，並將相關規範視為目標公司的抗辯事由，而非對賭協議可履行性的判斷條件，同時摒棄一律“駁回訴訟請求”的裁判結果。關鍵詞：對賭協議可履行性股分回購資本維持原則債權人保護 Study on Legal Issues in the Implementation of Valuation Adjustment Mechanism under the Background of the Jiumin MinutesTIAN Yu(Faculty of Law, University of Macau)Abstract: The VAM agreement, as a fi nancing model for small enterprises that has emerged in China’s capital market, has faced diffi culties in determining its validity due to the lack of clear legal regulations in previous laws. The promulgation of the Minutes of the National Courts’ Civil and Commercial Trial Work Conference (also known as the Jiumin Minutes has alleviated the validity disputes to some extent by distinguishing principles to judge the validity and performability of the VAM agreement. However, it has also introduced new issues, such as the forced bundling of share repurchase with the capital reduction procedure and the inappropriate application of cash compensation to the profi t distribution procedure, thereby designating the target company as the subject of judgment on the performability of the VAM agreement. These provisions not only undermine the possibility of meeting the conditions for performability but has also triggered numerous legal dilemmas in practice. The core of the problem stems from the framers’ inappropriate understanding of capital maintenanceism and the erroneous incorporation of commercial appearanceism into the text design, leading to a fundamental opposition between the two principles in application. Additionally, the framers’ excessive protection of abstract creditors’ interests has neglected the safeguarding of the legitimate rights of investors, resulting in the existing norms falling into a situation of logical inconsistency. Given the current challenges in making comprehensive reforms to the VAM agreement system, future improvements should reduce the restrictions of the capital reduction procedure on the fulfi llment of VAM obligations based on existing norms, and relevant norms should be regarded as defenses of the target company rather than conditions for judging the fulfi llment of the VAM agreement, while also abandoning the blanket result of dismissal of the lawsuit requests.Keywords: value adjustment mechanism, possibility of performance, share repurchase, capital maintenance, creditor protection收稿日期：2024年8月19日作者簡介：田雨，澳門大學法學院博士研究生53__5.indd 76 4/16/2025 1:14:36 AM

77 隨着我國資本市場的不斷發展，行業競爭也愈發激烈，缺乏資金擴大經營規模的後果只可能是被大企業吞沒，而中小企業融資難問題早已屢見不鮮，普通的增資入股已不再能打動投資者。現今投資者通常要求附帶條件的注資，即成為企業股東的同時還要求企業保證其在約定期限內實現目標利潤，“對賭協議”這一概念應運而生。伴隨着對賭形態與規模的不斷擴大，對賭交易在我國投融資市場的運用越發廣泛，私募股權投資領域更是有“逢投資，必對賭”之勢。1對賭協議（Valuation Adjustment Mechanism，縮寫為VAM），常稱為“估值調整協議”，是投融資交易雙方信息不完全對等情況下，由投資者創造的一種具有選擇權性質的合同。2 該模式最早出現於解決美國矽谷高科技創業企業在初創階段融資難的問題。為此，美國風險投資協會制定了《美國風險投資示範合同》，該合同關注的是公司未來業績，而非現有價值，通過設定階段性目標以增強對未來不確定性的控制。這一模式後來成為華爾街銀行和私募股權投資公司在與高科技企業簽訂融資合同時的參考，也為我國的對賭協議制度奠定了基礎。需要明確的是，《美國風險投資示範合同》中有關對賭呈現的形式和側重點均與當前國內常見的股分回購型對賭有所不同：《美國風險投資示範合同》強調對目標公司股權的回收，投資方是先支付一部分價款，其餘部分視企業未來業績支付，即使退出後也可以運用條款讓目標公司採用分期付款的形式逐步贖回股權，以便合同當事人預測和規避法律風險，降低意外發生的概率3；而國內的對賭協議則更傾向對投資方利益的維護，即使投資方不退股也可通過協議合意約定目標公司支付貨幣，即國內獨創的“現金補償型”對賭協議。4 實際上國內常見的對賭協議真正發源於2000年代大摩等境外基金投資蒙牛時設立的一項依業績調整股權比例的安排，這與國際資本市場常用的對賭模式仍有較大出入。5 因此對賭協議這一概念雖作為舶來品，卻在中國資本市場中形成了區別於域外對賭的獨有特色。我國的對賭協議一路走來，從“海富案”中一審法院全面否定對賭協議的效力6，到終審法院區分判斷與目標公司和與公司股東簽訂對賭協議的效力7；從“華工案”法院認定與目標公司的對賭協議同樣可能有效，但可否履行須受制於《公司法》第162條等規定。8 可見，儘管對賭協議在我國投資領域已得到廣泛運用，但由於先前缺少明確的法律制度保障，仍存在諸多法律風險，實踐中對協議效力的裁判也難以得到統一，不乏有判決裁決完全對立之勢。直到2019年最高人民法院推出《全1 盛學軍、吳飛飛：《“中國式對賭＂：異化與歸正——基於契約法與組織法的雙重考察》，《證券法苑》2020年第2期，第215頁。2 傅穹：《對賭協議的法律構造與定性觀察》，《政法論叢》2011年第6期，第66頁。3 美國風險投資協會：《美國風險投資示範合同》（中英文對照本），北京市大成律師事務所、北京市律師協會風險投資委員會組織編譯，北京：法律出版社，2006年，前言。4 美國PE/VC投資實務中不存在現金補償型的估值調整機制，與我國對賭協議爭議類似的場景僅為退出時的股分回購。參見張巍：《資本的規則》，北京：中國法制出版社，2017年，第4頁。5 劉燕：《對賭協議與公司法資本管制：美國實踐及其啟示》，《環球法律評論》2016年第3期，第138頁。6 參見蘭州市中級人民法院（2010）蘭法民三初字第71號民事判決書。7 參見最高人民法院（2012）民提字第11號民事判決書。8 參見江蘇省高級人民法院（2019）蘇民再62號判決書。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 77 4/8/2025 3:41:01 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期78國法院民商事審判工作會議紀要》（以下簡稱《九民紀要》），此次會議紀要中最高院推翻了先前“與目標公司對賭一概無效”的舊觀點，明確了投資方與目標公司間對賭協議、投資方與公司股東之間的對賭協議均有效。同時將對賭協議的效力與履行進行區分，並將裁判重點轉移至協議的可履行性上，分別對股分回購型與現金補償型對賭的可履行性設定了不同的履行條件。9 就股分回購型對賭而言，最高院認為公司對賭回購只能被劃入第162條法定回購事由中的減資事由，只有完成減資程序保護債權人利益後才能進行對賭回購，且減資程序只能由目標公司自主進行，司法不能強制履行10，故《九民紀要》將目標公司自主減資程序的通過視為對賭回購義務的履行條件。就現金補償型對賭而言，最高院認為現金補償並不涉及投資方所持股分的減少，不能適用減資程序，只能適用利潤分配程序，否則構成抽逃出資11，故“存在可分配利潤”為《九民紀要》中現金補償義務的必要履行條件。《九民紀要》在對不滿足履行條件的對賭訴訟請求也設置了統一法律後果，投資方提出的訴訟請求若不滿足可履行性條件將被一律駁回。可以看出，《九民紀要》對對賭協議的相關規定深刻體現了對資本維持原則的堅定堅持。資本維持原則是公司資本制度的三大基本原則之一，主要含義是要求公司資本的真實有效，外在表現上看，該原則要求公司存續過程中應經常性地保持公司資產與其註册資本一致，而深層含義則是維持公司真實有效的經營能力和債務清償能力，最大限度保障公司債權人利益。12 對賭協議的履行受資本維持原則的約束，也為其後續可能出現的法理障礙埋下了伏筆。《九民紀要》的相關規定一定程度上放寬了對賭協議的門檻，也貫徹了對目標公司債權人保護的宗旨，同時明確了裁判的路徑，在後疫情時代對鼓勵公司融資、激發經濟活力發揮了一定的積極作用，學界對於對賭協議的效力之爭也就此掩鼓息旗。然而一波未平一波又起，爭議焦點由對賭協議的效力問題轉向履行問題：對賭相關規定被視為協議履行請求權的成立要件是否合情，對於舉證責任和最終裁判結果等程序規則的確定是否合理，如何正確看待資本維持原則與對賭協議可履行性的關係等問題，均是現有規定尚未完全解決的。基於以上認識，本文以“《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究”為題，試分析《九民紀要》中對賭協議的相關規定，從減資程序與現金補償兩方面着手，加以討論我國《公司法》中的資本維持原則適用至對賭協議後產生的漏洞，闡明橫跨民商法的對賭協議在實踐中對履行不能認定問題存在的缺陷，進而提出具體建議，發掘解決方案的可行性，最終得出結論。當前對賭協議存在的問題主要體現在減資程序與對賭回購義務的強行捆綁，以及現金補償與利9 在缺少規定的其餘四種對賭協議中，僅有股分對賭型為實踐中的常見對賭形式，由於股分對賭僅涉及股權比例調整，不涉及出資返還，並不違背資本維持原則，因此實踐中裁判爭議較小，《九民紀要》也未對此加以規定。10 參見最高人民法院民事審判第二庭編著：《〈全國法院民商事審判工作會議紀要〉理解與適用》，北京：人民法院出版社，2019年，第116-120頁。11 最高人民法院民事審判第二庭編著：《〈全國法院民商事審判工作會議紀要〉理解與適用》，第116-120頁。12 趙旭東：《第三種投資：對賭協議的立法回應與制度創新》，《東方法學》2022年第4期，第99頁。53__4.indd 78 4/8/2025 3:41:02 PM

79潤分配的混亂套用，這些問題共同導致了當前司法裁判的“一刀切”模式，使得投資方在實踐中難以通過對賭協議獲得應有的保護和救濟，以下將進行論述。如同學界的爭論焦點，對賭協議案件的裁判重心在《九民紀要》出台後也隨即轉移至對賭協議的可履行性上，這也是當下對賭協議面臨最多的質疑。筆者認為，合同雙方簽訂合同的法律目的顯然不僅是為了合同有效，能夠履行自然是本意，《九民紀要》選擇將效力與可履行性區分判斷，但二分法的設定無異於治標不治本，且未立足於對賭雙方當事人角度考慮問題。學者對此做法也表示質疑，認為不應根據合同債權的兩個環節而將對賭合同的合意及其履行分為兩種意思表示。13 最高院如此區分更像是為了統一對賭協議效力裁判所做的無奈決定，而為此在可履行性上增添限制帶來的漏洞則更加難以彌補，或者說在當下公司法制度與法律環境中無可避免，以下將分點展開。1. 《九民紀要》把目標公司完成減資程序作為對賭回購可履行性判斷的必要前置條件，這直接將對賭回購事宜限制在了較小的框架內。正如學者評析的，減資本應分為回購事由與回購結果兩大類，該做法不但混淆了兩種減資，同時也忽略了對賭回購的被動性，未能成功對《公司法》在股分回購事由上的法律漏洞進行填補14，《九民紀要》將減資程序與履行對賭回購義務相捆綁無疑成為後續一切對賭裁判的規則枷鎖。需要釐清的是，《九民紀要》作為現階段司法實際操作指南，其性質嚴格意義上並不能算作規範性文件，更不能成為司法解釋或裁判依據進行援引，故其規定仍要遵從當前《民法典》與《公司法》的相關條文。因此最高院將減資程序與對賭回購一並捆綁也屬無奈之舉：當前我國《公司法》對於股分回購制度仍採取“原則禁止，例外允許”的保守態度，將對賭協議中的目標公司回購代入至法律規範，在第162條的六種例外情形中選擇只有“減少公司註册資本”能夠部分符合該情境。15 回購路徑如此選擇本就已差強人意，《九民紀要》最終稿卻將有限責任公司的回購限制一並類推適用於原本僅規範股分有限公司的第162條，雖有學者對此舉報以一定褒獎16，但無論從法理分析或《九民紀要》推出後這三年的實踐裁判來看，情況均不容樂觀。17在《公司法》規範下的減資程序，應先後經歷股東大會特別決議通過、向債權人通知減資決13 陳醇：《跨法域合同糾紛中强制性規範的類型及認定規則》，《法學研究》2021年第3期，第105頁。14 張保華：《對賭協議下股分回購義務可履行性的判定》，《環球法律評論》2021年第1期，第94頁。15 《中華人民共和國公司法》第162條規定，公司不得收購本公司股分，但有下列情形之一的除外：（一）減少公司註册資本；（二）與持有本公司股分的其他公司合並；（三）將股分用於員工持股計劃或者股權激勵；（四）股東因對股東大會作出的公司合並、分立決議持異議，要求公司收購其股分；（五）將股分用於轉換上市公司發行的可轉換為股票的公司債券；（六）上市公司為維護公司價值及股東權益所必需。16 《九民紀要》最終版本相對於之前的徵求意見稿，删除了有限責任公司回購須滿足公司法第74條的要求，某種意義上承認了有限責任公司回購的自由化，給PE/VC與公司對賭下的回購打開了空間。參見劉燕：《“對賭協議＂的裁判路徑及政策選擇——基於PE/VC與公司對賭場景的分析》，《法學研究》2020年第2期，第145頁。17 有學者對《九民紀要》印發之日至2022年3月底的股分回購型對賭協議案件進行統計並得出結論，當股權回購履行出現糾紛時，相關法律規則的缺失導致司法裁判中出現了“同案不同判＂的現象，一定程度上影響了裁判的統一性和穩定性。參見田海、郭繼星：《對賭協議中股權回購履行問題研究》，《行政與法》2022年第12期，第107頁。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 79 4/8/2025 3:41:02 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期80定、按異議債權人要求清償債務或提供擔保、向登記機關辦理減資變更登記等一系列事宜。雖說減資在第162條中作為允許公司回購股分的例外途徑出現，但從程序上判斷，減資程序完成才是股分回購成功的標誌，因此股分回購為“因”、減資程序為“果”。可惜《九民紀要》以減資程序完成與否作為回購義務的可履行性條件，誤以“果”判“因”，本質上顛倒了二者在《公司法》程序規範下的先後順序。2. 減資程序作為股東大會特別決議，在有限責任公司和股分有限公司中須分別經過三分之二以上表決權的股東通過和出席會議所佔表決權的三分之二以上通過18，而實踐中參與對賭的投資方受其交易策略影響，所佔公司股權比例往往不可能達到代表三分之二以上的表決權19，而其他公司股東處於利益對立面自然不會贊成回購決議。故拋開前文的邏輯相悖不談，投資方僅受制於該項程序要求就已不再具有請求目標公司履行回購的可能性。這也是《九民紀要》將對賭回購生搬硬套至減資程序的弊端所在，於常理考慮，公司減資意味着公司外在實力的削弱，影響債權人利益的同時也將降低客戶信任度，因此《公司法》將其納入股東大會特別決議以此提高通過門檻並無不妥。然而對賭協議下的公司回購顯然與此無關，甚至若從合同的角度出發，目標公司在對賭條件不成就後理應按照合同約定履行退還投資方投入資本等義務，而如今在《九民紀要》的限制下，反倒由作為債務人的目標公司決定其是否需要履行回購義務，如此荒謬的規定使得資方維權之路如履薄冰，自然也與當初制定《九民紀要》相關條款的初衷背道而馳。就現金補償型對賭而言，《九民紀要》對此的規定較為模糊，僅概括規定為“以利潤分配的強制性規定審查”，這將引發兩大法理問題。首先，我國公司法始終沒給“分配”下具體定義，也不存在累積“可分配利潤”的概念20，這導致現金補償型對賭在當前《公司法》中缺乏獨立規範，套用利潤分配程序使其底層邏輯更加混亂：現金補償突出“補償”性質，本質上應屬目標公司業績不佳、對賭失敗後的出資返還；而利潤分配往往只出現在公司盈利的情況下，天差地別的兩情形卻被規範於同一條文中顯然有待商榷。更何況，倘若完全以分配利潤看待，向投資方作出的定向現金補償就已違反“同股同權”原則，根據《公司法》規定本應由全體股東對此方案表示一致同意方可履行21，如此又將陷入如同減資與回購綁定的規則漩渦。好在《九民紀要》最終稿跳脫於此限制之外，可見制定者同樣意識到現金補償與利潤分配不應視同一律，忽視內在制因的套用也是當前環境下的無奈選擇。其次，利潤分配規定下的強制性審查引發的另一問題即為可履行性判斷主體的確認。不同於股分回購型對賭的程序性審查，目標公司當前是否具有足夠的經營利潤用於現金補償需要法院進行實體審查，而審查公司經營事務所需的專業能力顯然是法官所不具備的。同時也有學者指出：“司法18 參見《公司法》第59、66、112、116條。19 朱慈蘊：《中國公司資本制度體系化再造之思考》，《法律科學》2021年第3期，第60頁。20 劉燕：《“對賭協議＂的裁判路徑及政策選擇——基於PE/VC與公司對賭場景的分析》，第145頁。21 《公司法》第34條規定，股東按照實繳的出資比例分取紅利；公司新增資本時，股東有權優先按照實繳的出資比例認繳出資。但是，全體股東約定不按照出資比例分取紅利或者不按照出資比例優先認繳出資的除外。53__4.indd 80 4/8/2025 3:41:03 PM

81裁判應是公司法規範基礎上的正義底線，法官判斷是公司自治的戒尺，其在功用上應是補充性的，在表達方式上應是矯正性的，而不是管理性的”。22《公司法》作為尊重公司自治、重視公司章程作用的有力體現，應盡可能少介入公司內部進行實體判斷，但若效仿美國近年來將相關審查重心轉向公司的商業判斷則同樣不可取。23 投資方與目標公司此時正處於利益衝突階段，完全放權於履行義務主體，由其判斷自身可履行性無疑是重蹈股東決議減資程序的覆轍，投資方因此遭受不公正待遇也只得含冤負屈，況且美國公司法的事後補救措施、公司監督制度的完善程度遠勝於國內，一味地照搬他國法制經驗帶來的效果可能適得其反。因此，如何正確把握法院與董事會作為可履行性判斷主體的關係，也是當前困擾司法的一大難題。以上學理分析並非紙上談兵，《九民紀要》出台以後對於對賭協議判決的影響是決定性的，目前的司法裁判基本參照其規範演繹。24 這也導致當下對賭協議相關案件的裁判路徑確實得到了統一，卻變為了“一刀切”模式，幾乎沒有投資方能通過股分回購與減資程序綁定後的不合理程序門檻，如此更是切斷了對賭協議真正發揮作用的可能性。筆者在中國裁判文書網中檢索對賭協議相關案件，通過設定對賭協議類型為股分回購與現金補償型、協議在投資方與目標公司或公司實際控制人及股東間展開、對賭已觸發等特定條件，以確保檢索到的個案具有針對性，最終查明：《九民紀要》推出後投資方通過對賭協議勝訴案例數量較少，除了“昆頡九鼎案”法院結合審計數據確認目標公司未分配利潤數額遠高於補償款數額，履行不會影響公司日常經營故支持履行的極少數情況外25，其餘支持履行的案件與此前的“瀚霖案”情況相似：投資方僅與目標公司股東簽訂對賭協議，目標公司則作為擔保人，最終法院認定與股東的對賭協議合法有效且履行條件已成就，目標公司應承擔連帶擔保責任。26 相反，大多數案件法院最終均不支持對賭協議的履行，典型案件如“益草堂案”：投資方選擇與目標公司簽訂對賭協議而公司股東作為擔保人，法院在判決益草堂公司的減資程序尚未完成，股分回購的主合同義務尚未成就的同時，認定擔保合同具有從屬性，因此公司股東履行擔保義務的條件亦未成就，全數駁回了投資方的訴訟請求。27 實踐裁判所形成的不當結論為：目標公司若為了逃避對賭責任，應盡可能成為對賭協議的合同相對人即債務人而非擔保人，換言之，目標公司若取得對賭協議中債務人的地位相當於手握“免死金牌”，全身而退之餘還能確保自家股東不承擔擔保責任。如此違背法律常識的裁判路22 山茂峰：《論公司對賭義務履行的絕對性——以反思“九民紀要＂第5條為線索》，《財經法學》2022年第3期，第169頁。23 境外司法（尤其是美國公司法裁判）基本的變化趨勢是從原來由法官的司法判斷轉向公司財務狀况的具體分析，具體的公司機關則通常是由負責和掌握公司具體經營情况的董事會擔當。參見潘林：《重新認識“合同＂與“公司＂——基於“對賭協議＂類案的中美比較研究》，《中外法學》2017年第1期，第253頁。24 統計《九民紀要》出台後2020-2022年涉及投資方與目標公司對賭的40個案例中，涉及對賭回購的案例共35個，其中法院以未完成減資程序直接駁回投資方訴求的案例共32個，佔比高達91%；剩餘3個支持履行的案例為極少數法院錯誤理解《九民紀要》減資程序相關規定所做的有爭議判決。參見姚瑤：《資本管制約束下對賭協議可履行性的裁判思路》，武漢大學2022年碩士論文，第10頁。25 參見北京市第四中級人民法院（2019）京04民初256號判決書。26 參見最高人民法院（2016）最高法民再128號民事判決書。27 參見泰州市中級人民法院（2020）蘇12民終2443號判決書。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 81 4/8/2025 3:41:03 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期82徑已然成為法律漏洞，想必早已偏離了最高院制定條款時的基本立場。當前環境下對賭協議的履行問題更產生了對賭協議無效比有效更有利於投資方的價值悖論。28 如此調侃並非沒有道理，合同無效作為合同瑕疵中最嚴重的後果，將產生溯及既往的效力，即自合同成立時起不具有法律的約束力。倘若放在對賭協議裁判中，如“海富案”的二審法院在確認對賭協議無效後，轉而認定投資方與目標公司間實為借貸關係，判決目標公司應返還投資方本金及利息29，合同雖被判無效，但卻基本滿足了投資方的訴訟請求。如此一來，合同無效後投資方反倒可以收回本金，明顯優於《九民紀要》下存在履行障礙時法院直接駁回投資方訴訟請求的結果。30 概而論之，二分法下裁判者轉向對對賭協議可履行性的判斷所帶來的問題既是因也是果，制定者與裁判者均受制於《九民紀要》的相關規定，也只得作繭自縛，投資方與目標公司對賭的交易方式在此約束下也名存實亡。對賭協議可履行性的深層法理障礙實際為商事外觀主義與資本維持原則之間的對立，這種對立不僅導致對賭協議的股分回購與現金補償被誤解為對其他債權人利益的損害，而且在法律實踐中加劇了債權人信息不對稱的困境，最終使投資方權益難以得到合理保障，以下將進行論述。如前文所述，當前規則下對賭協議的裁判路徑缺陷並非最高院在制定《九民紀要》時出於疏忽所致。相反，先前的數次徵求意見稿中可以看出制定者已在盡可能填補相關漏洞，實際上最終版本的不盡人意與制定者固守資本維持原則的觀念存在極大的關聯。我國《公司法》奉行法定資本制，以資本維持原則作為保障公司實際財產的尺度標準並無不妥，然而其在我國《公司法》的地位之高、影響之深遠，導致對賭協議下目標公司的股分回購、現金補償義務都落入資本維持原則的管制疆域31，《九民紀要》在兩類對賭協議條款中均加以“人民法院應當依據《公司法》第35條（現《公司法》第53條）關於‘股東不得抽逃出資’的強制性規定進行審查”的規定便是有力佐證。由於對賭協議受到公司法與合同法的交叉規範，僅以合同雙務性角度或僅以公司法強制性規範看待均不全面。《九民紀要》為恪守保障目標公司債權人的宗旨而濫用本應作為底線原則的資本維持原則，為目標公司架起規則的保護傘，實踐裁判無法正確判決對賭義務的可履行性也無可厚非。對於對賭協議的股分回購與現金補償是否會實質影響到目標公司其他債權人利益，有學者提出公司向投資方返還溢價，也可看作是將公司增資後形成的資產回歸至其本應具有的水平，故相較之28 山茂峰：《論公司對賭義務履行的絕對性——以反思“九民紀要＂第5條為線索》，第166頁。29 參見最高人民法院（2012）民提字第11號民事判決書。30 《九民紀要》第5條第2款規定，投資方請求目標公司回購股權的，人民法院應當依據《公司法》第35條（現《公司法》第53條）關於“股東不得抽逃出資＂或者第142條（現《公司法》第162條）關於股分回購的强制性規定進行審查。經審查，目標公司未完成減資程序的，人民法院應當駁回其訴訟請求。31 陳醇：《跨法域合同糾紛中强制性規範的類型及認定規則》，第104頁。53__4.indd 82 4/8/2025 3:41:04 PM

83前，債權人的地位實際並未惡化。32 逆向推導得出的觀點從法理邏輯上考量並無不妥，然而僅以保護債權人實體利益看待資本維持原則似乎有失偏頗。受《公司法》現有制度限制，對賭協議投資方注資入股目標公司與他人無異，均為普通股股東，故受商事外觀主義影響，即使投資方簽訂對賭協議的最終目的並不在於取得股分，然而一旦協議成立，相應的資本外觀也將一並得到公示，問題就出於此。對賭協議項下注入的資本從性質上應根本區別於其他普通股的投資，因為從合同法角度看，對賭協議具有一定機會性，即取得合同標的物具有很大的不確定性，目標公司並不必然履行回購或補償義務；另一方面，對賭協議的注資實際猶如定時炸彈，一旦對賭條件不成就，目標公司就將喪失該筆資本。於協議內看這是雙方當事人合意下的結果，並無不妥，但放眼至公司整體，其餘債權人在未能深入了解目標公司的情況下，僅能從公司外觀資產能力中判斷其實力，公司也應以公示的資本數額對債權人承擔相應清償責任。而對賭協議的資本也混同在內，一同對外展示，實際是註册資本的外觀信用與目標公司實際資產和償債資金的脫節，債權人喪失了商事外觀主義提供的債權保障，這不但違背了商法的基本原則，同時也有損公平正義和交易安全。33 在我國信息披露制度本就不盡完善的當下，受普通股與商事外觀主義的雙重制約，即使其餘債權人做出謹慎的財務調查，也難以全面了解目標公司的真實財務狀況。因此，對賭協議與資本維持原則的真正衝突點在於加劇了債權人信息不對稱的不利局面，是對其信賴利益保護的徹底忽視。當前《九民紀要》將資本維持原則下的“禁止抽逃出資”作為目標公司債權人保護的底線規定，這是不合邏輯的。這是因為，當公司股東抽逃出資時，必然會同時侵害到公司的利益、債權人的權益以及那些正常履行出資義務的股東的合法權益。34 然而如前所述，倘若將對賭協議下的回購與補償看作是對投資方的出資返還，那麽客觀上目標公司履行對賭義務後，其償債能力實際上只是回溯至簽訂合同前的狀態，因此其餘債權人的實體利益並不會因對賭義務的履行而受到削弱。相反，由於對賭協議旨在滿足其融資需求，因此投資方的注資通常發生在目標公司增資的過程中。這類增資通常能夠幫助資金實力不足的創新型企業克服發展瓶頸，從而實現資產淨增，以增強公司債務的清償能力，因此實際上投資方的加入對於公司的其他債權人起到了保護作用。35 可見，投資方的加入與退出與目標公司及其債權人之間均不存在根本的利益矛盾，因此並不符合抽逃出資的底層邏輯。除此之外，當前《九民紀要》過於關注保障目標公司尚不明確的其他債權人利益，對對賭義務的履行冠以“損害他人債權利益、破壞資本維持原則”的風險。這種錯誤的邏輯導致規範被嚴格設定為幾乎無法在實踐中通過的標準，使得駁回投資方的訴訟請求成為統一的裁判路徑。這一做法不僅忽視了投資方在對賭協議中的合法權益，也忽視了其同樣作為債權人的事實。實際上，債權人保32 張先中：《私募股權投資中估值調整機制研究——以我國資本規制為視角》，《法學論壇》2013年第5期，第140頁。33 趙旭東：《第三種投資：對賭協議的立法回應與制度創新》，第102頁。34 山茂峰：《論公司對賭義務履行的絕對性——以反思“九民紀要＂第5條為線索》，第174頁。35 徐睿：《以目標公司作為對賭義務人的合同效力研究》，《證券市場導報》2015年第5期，第77頁。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 83 4/8/2025 3:41:05 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期84護的核心應是維護所有債權人的合法權益，而非將某些債權人置於優先地位。投資方在對賭協議中所扮演的角色同樣應被重視，他們作為債權人追求的利益並不應被無端削弱。可見，出於對抽象債權人保護而抹殺具象債權人的保護請求便是當下濫用資本維持原則的最大問題。36《九民紀要》當前採取“寧枉勿縱”的態度，不再以破壞資本的“事實”為事由，而是以破壞資本維持的“可能性”為前提阻止一切行為發生37，扼殺所有“可能性”的代價是徹底放棄投資方的固有利益。以現金補償型對賭為例，儘管投資方同樣作為債權人，其他人在面對公司資不抵債時可以向法院申請破產重整或強制執行，而投資方卻只能換來駁回訴訟請求的結果。法院或許出於保守主張維持目標公司僅存的空殼38，殊不知真正保障債權人利益的應是公司持續健康的發展。忽視投資方債權利益、固守目標公司現有資本、容忍目標公司空殼的存續，實際等同於對停滯不前的局面抱有不切實際的期待，最終將損害與公司相關的各方利益乃至整體市場經濟，一紙“駁回訴訟請求”的結果更是讓投資方陷入尷尬局面：對於現金補償型對賭，《九民紀要》尚有規定“今後目標公司有利潤時，投資方還可以依據該事實另行提起訴訟”，駁回請求無非會令當事人和裁判者將來陷入重複訴訟，有浪費司法資源之嫌；但對於股分回購型投資者而言，在履行條件的強制規定下，當前訴訟產生的既判力本就不合理，由於《九民紀要》在條款中未提及“另行起訴”，這就意味着投資方可能再也無法向法院提出目標公司履行對賭義務的請求，即便提出，法院也難以做出與先前相矛盾或抵觸的判決。因此，投資者先前通過對賭注入公司的資金可能就此石沉大海，本金也無法贖回。倘若規範依舊延續對資本維持原則的過度堅守，投資方在請求對賭協議履行上屢遭法律障礙，未來在面對潛在的投資可能時難免會產生動搖。公司的發展需要靈活的資金支持，而當前規範卻有意限制了資本的流動性。這種對資本運作的緊縮，最終將阻礙經濟的創新與活力，導致投資市場的整體萎縮。關於如何完善與發展未來我國對賭協議法律制度，可將學界觀點分為“創新派”與“保守派”。有學者創造性地主張突破資本維持原則對可履行性的桎梏，適當引入美國公司法廣泛採用的“清償能力標準”與“持續經營能力”概念，以此排除法定資本對公司利益分配的限制39；更有學者主張將對賭協議投資方註册所得股分認定為優先股，並給與投資方利潤分配優先權和某些事項特別表決權，將來即使履行回購義務也不會破壞公司普通股的資本外觀，保障其餘債權人的信賴利益。40誠然，隨着我國商業需求的不斷增加，愈來愈多商業模型的出現，導致《民法典》與《公司36 山茂峰：《論公司對賭義務履行的絕對性——以反思“九民紀要＂第5條為線索》，第174頁。37 張玉瀅、閔晶晶：《股權回購型“對賭協議＂的價值選擇及裁判思路》，《財會月刊》2021年第23期，第34頁。38 有論者認為，不能出現打一個官司死一個企業的惡果，裁判要服從金融服務實體經濟的大局。參見最高人民法院民事審判第二庭編著：《〈全國法院民商事審判工作會議紀要〉理解與適用》，第116-120頁。39 劉燕：《“對賭協議＂的裁判路徑及政策選擇——基於PE/VC與公司對賭場景的分析》，第137-138頁。40 盛學軍、吳飛飛：《“中國式對賭＂：異化與歸正——基於契約法與組織法的雙重考察》，第228-231頁。53__4.indd 84 4/8/2025 3:41:06 PM

85法》的當前規則已不足以規範新型非典型合同。應對子規則雜亂甚至相互衝突的最好方法便是為其專門創建全新制度，擺脫舊法的不適時束縛。然而，制度需要有底層邏輯的支撑才能保持長久穩定，清償能力標準並非滴水不漏，由於涉及對公司未來經營前景及風險的綜合評測，其固有的模糊性與不確定性需要判斷者在變化莫測的市場環境中保持敏銳。41 判斷者的能力要求也使清償能力的審查多由公司董事會基於誠信原則做出商業判斷，法院只對董事會的決策依據信義義務進行程序審查。42 倘若我國引入該制度，產生的問題將與上文目標公司利潤分配規定下可履行性判斷主體的確認一致：我國相較美國並不具備完善的企業信息披露制度43、董事信義義務及責任體系44、發達的中介機構45等底層制度支撑，無法對董事會進行有力監管，即使其做出違反信義義務的決策法院也難以察覺並追責。將對賭注資視作優先股的建議也同樣難以落實：在對賭協議合意的考察期尚未屆滿前雙方均不能確定對賭條件能否成就，因此在簽訂協議當下給予投資方優先受償權的做法不明智也不準確，而若在審查對賭條件時再去界定股分的性質則顯得該規範草率與多此一舉。可見創新性引入新制度的暢想固然美好，但制度能否適應我國當前金融環境並落地生根則又須另當別論。因此筆者更加傾向在沿用現有制度下尋求更合理出路的“保守派”方案，雖無“創新派”破舊立新的魄力，但可對症下藥，高效解決金融環境中的關鍵問題。1. 當前對實踐裁判影響最大的是《九民紀要》中減資程序對履行對賭義務的限制，以“保守派”立場出發，在不新增《公司法》第162條允許公司股分回購例外途徑的情況下，應將對賭回購與減資程序適當解綁。股分回購與現金補償不同，需要考慮投資方股東作為與債權人的雙重身份，因而在履行回購義務時不得不受制於資本維持原則，但倘若對公司資本制度解構剖析，應將其理解為包含股東對公司的出資（財產由股東流向公司）和公司對股東的分配（財產由公司流向股東）。46 以此觀點看待股分回購，便可被擴大解釋為一種公司對股東的分配，即公司將股分回購的資金交付予股東的行為，此時股分回購的資金與公司可用於分配的資金並無差異。47以此邏輯修改規範後減資程序就不再作為對賭回購的唯一途徑，無論對賭雙方在協議中約定回購或補償義務都將先行審查目標公司是否擁有充足的可分配利潤。在可分配利潤不足，即目標公司必須通過減資才能釋放出必要的回購資金時，再通過減資程序法律規範進行審查。48 在限縮減資程41 開家將、余曉輝：《消除不確定性因素，提高持續經營能力》，《華東經濟管理》2002年第5期，第105頁。42 劉燕：《“對賭協議＂：的裁判路徑及政策選擇——基於PE/VC與公司對賭場景的分析》，第138頁。43 蔣大興：《質疑法定資本制之改革》，《中國法學》2015年第6期，第156頁。44 潘林：《股分回購中資本規制的展開——基於董事會中心主義的考察》，《法商研究》2020年第4期，第120頁。45 潘林：《重新認識“合同＂與“公司＂──基於“對賭協議＂類案的中美比較研究》，第265頁。46 劉燕、樓建波：《公司法資本制度與證券市場：制度變遷、法律移植與中國實踐》，《證券法苑》2014年第3期，第35頁。47 張玉瀅、閔晶晶：《股權回購型“對賭協議＂的價值選擇及裁判思路》，第34頁。48 張保華：《債權人保護：股分回購資金來源限制的法律漏洞及其填補》，《證券市場導報》2020年第5期，第71頁。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 85 4/8/2025 3:41:07 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期86序對可履行性管制範圍的同時，還須進一步放寬其對履行回購義務的條件：此刻目標公司的減資是出於非資本資金不足抵償回購資金的被動選擇，而以利益對立方的股東決議通過與否判斷可履行性顯然欠妥。立法者若只是基於保護目標公司其餘債權人的考量，便不必以實際完成減資程序的全部階段為前提，而只需就目標公司減資事宜通知債權人，若債權人認為自身債權並未受到威脅、未提出異議，則減資就不存在債權人保護方面的障礙。49 拋開資本維持原則的刻板限制，從公司債權人實際可能面臨的損害出發，讓債權人真正參與訴訟程序，才能有效保護其真實的利益。2. 未來須摒棄當前實踐普遍認可的觀點，《九民紀要》中對賭協議相關規範應作為目標公司的抗辯，而非對賭協議履行請求權的成立要件，這更有利於對賭雙方舉證責任的合理分配。50 當前裁判受理論影響，在訴訟中多要求由投資方證明目標公司尚存在可分配利潤，目標公司在提出反駁後才須承擔相應的舉證責任。51 這對投資方而言極其不利，持股比例較小且後來加入目標公司不談，受制於對賭協議相對方身份，投資方難以深層發掘出目標公司真實的財務報表和經營信息，因此履行舉證義務困難重重。倘若將規範視為抗辯屬性，無論是目標公司提出或法院依職權責令其提供相關證據，抗辯的特徵都在於抗辯人對抗辯的事實負舉證責任52，如此便巧妙地將舉證責任轉移至目標公司，由其證明自身可分配利潤不足以履行義務更能準確反映當前公司的真實財務狀況；若確實存在上述情況則進入減資程序債權人異議環節，目標公司須舉證確實無力償還其餘債權人異議債務或提供擔保，最終判決構成履行障礙也更具有說服力。同時，抗辯的行使屬正當權利行使，受法律保護，抗辯人並不因此承擔違約責任，這也能規避投資方在對賭協議中約定目標公司在未能按約履行現金補償或股分回購情形下應支付高額違約金的商業風險。53 更換可履行性的判定環節，改變原有的舉證義務，未來司法機關在判斷對賭協議可履行性時不僅能更加公正合理，同時也增強了市場的整體信任度，為未來的投資活動創造了更為良好的環境。3. 如上述分析，當前對賭協議敗訴後法院一律採用“駁回原告訴訟請求”的判決結果過於絕對且嚴重影響投資方的合法權益，未來立法應具體情況具體分析，妥善運用各類判決應對不同種類的履行不能。以筆者建議的裁判邏輯來看，若對賭協議本身違反法律強制性規定，法院駁回原告訴訟請求無可厚非，但正常情況下無論是法院對目標公司進行先行審查時就發現不具有充足的可分配利潤，亦或是目標公司之後將減資事宜通知債權人而債權人異議成立，兩種履行不能均是由公司可分配利潤不足導致的，僅涉及公司資產問題的對賭案件若在未來再次訴至法院，重新按流程審查一遍49 張保華：《對賭協議下股分回購義務可履行性的判定》，第97頁。50 王毓瑩：《對賭糾紛裁判的法律適用邏輯與訴訟體系定位》，《華東政法大學學報》2021年第5期，第120-123頁。51 參見最高人民法院民事審判第二庭編著：《〈全國法院民商事審判工作會議紀要〉理解與適用》，第116-120頁。52 陳剛：《論我國民事訴訟抗辯制度的體系化建設》，《中國法學》2014年第5期，第214頁。53 王毓瑩：《對賭糾紛裁判的法律適用邏輯與訴訟體系定位》，第122頁。53__4.indd 86 4/8/2025 3:41:07 PM

87本就不存在瑕疵的法律關係恐怕並非最佳選擇。故此時可選擇將形式審查轉化為實質介入，具體而言可採用附條件履行判決，履行判決為執行附條件的判決，當條件成就時才可強制執行。54 應當注意的是，此時允許法院實質介入是合理且必要的，作為現金補償型對賭協議判決中的其中一種情形，該介入應被視為針對特定情況下的特殊處理，而不是司法對公司內部事務的普遍干預。法院查明目標公司是否具有足夠的可分配利潤後，便可判決公司當前先在其能力範圍履行部分款項，未來一旦可分配利潤充足，則須履行剩餘款項。目標公司若認為自身可分配利潤仍不足以履行對賭義務，則完全可以向執行法院提出執行異議，並不會以此剝奪其抗辯權利。如此便可在保護投資方合法權益的同時，將訴訟由實體審判階段推進至執行階段，投資方不再受既判力限制的同時也適當節省了司法資源。正如學者所言：“公司法的發展歷史，就是那些試圖將所有的公司統一為單一模式的法律不斷被淘汰的歷史。”55 對賭協議作為超前於合同法與公司法的新型交易方式，即使在法律規範尚不完備的當下也備受中小企業青睞。未來立法者應在透徹理解對賭協議背後的邏輯機理後做出調整。若在在現有法律框架下進行適當改革，建議在判斷對賭協議的可履行性時，將其視為目標公司的抗辯，而非履行請求權的成立要件，從而合理分配舉證責任，減輕投資方的負擔。此外，建議法院在處理對賭協議的案件時，避免一律駁回訴訟請求，而是應根據具體情況採取附條件履行判決，以便在不剝奪投資方權益的情況下，更有效地利用司法資源。法律規範在保障交易安全的基礎上擴大意思自治，尊重合理期待，才是市場發揮決定性作用的應有之義。56 為對賭協議創造一個更加包容開放的環境，才能使其更好地適用於企業融資情境，為我國市場經濟的建設添磚加瓦。［編輯：何志輝］54 韓世遠：《構造與出路：中國法上的同時履行抗辯權》，《中國社會科學》2005年第3期，第115頁。55 〔美〕弗蘭科‧伊斯特布魯克：《公司法的經濟結構》，張建偉、羅培新譯，北京：北京大學出版社，2014年，第13頁。56 山茂峰：《論公司對賭義務履行的絕對性——以反思“九民紀要＂第5條為線索》，第172頁。田雨《九民紀要》背景下對賭協議可履行性法律問題研究53__4.indd 87 4/8/2025 3:41:08 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 2025881摘　要：公開競投制度作為澳門特區政府作出博彩批給決定前的必經程序，自回歸前便已經在澳門實施。澳門特區成立後，特區立法會通過了第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》維持了公開競投制度，特區政府依此進行了特區成立後的首次博彩批給公開競投，落實“賭權開放”政策、告別專營壟斷，博彩業得以迅速發展。2022年特區政府對該法進行修訂，完整地保留了公開競投制度。公開競投制度本是與專營制所匹配的許可程序，而它在澳門特區實行賭權開放政策後的今天，仍然具有重大現實意義，具體體現在了2022年澳門特區政府舉辦公開競投過程中政府對博彩企業社會責任的強調。本文將在2022年公開競投過程回顧的基礎上，對公開競投制度提出一些改善建議。關鍵詞：博彩業公開競投博彩許可Research on the Public Tender for Gaming Concessions in the Macao SARHO Man Ieng(Law School, Peking University)Abstract: As a necessary procedure before the Macao SAR Government makes a decision on gaming concessions, the public tender has been implemented in Macao since before the handover. After the establishment of the Macao SAR, the Legislative Assembly of the Macao SAR passed Law No. 16/2001 Legal Framework for the Operations of Casino Games of Fortune to maintain the public tender. Accordingly, the Macao SAR Government conducted the fi rst public tender for gaming concessions after the establishment of the Macao SAR. With this liberalization of the gaming industry and farewell to exclusive monopoly, the gaming industry has developed rapidly. In 2022, the Macao SAR Government revised the law and completely retained the public tender procedure. The public tender is originally a licensing procedure that matches the monopoly system, but it still has great practical signifi cance today after the Macao SAR implemented the liberalization of the gaming industry. This is specifi cally refl ected in the emphasis on the social responsibility by the government during the public tender held by the Macao SAR Government in 2022. Based on a review of the public tender in 2022, some improvement suggestions can be made.Keywords: gaming industry, public tender, gaming concessions收稿日期：2024年9月12日作者簡介：何曼盈，北京大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生，研究領域為港澳基本法、博彩法規53__4.indd 88 4/8/2025 3:41:09 PM

89 《澳門基本法》第118條規定“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”為澳門特區延續、發展博彩業提供了明確的法律依據。回歸後，特區政府和立法會為博彩業建立了一套以第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》為核心的行政調控秩序，這部法律重要性在於允許澳門特區政府批出最多3個博彩許可，打破過去的獨佔壟斷局面；其中，延續了過去的規定，特區政府在決定博彩批給前，必須經過公開競投這一前置程序，即第8條“娛樂場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投”。2021年，澳門特區在尊重公眾意見的前提上，總結過往成效和經驗，對這部法律進行了一次修改，並於2022年由立法會通過。特區政府於2022年7月頒佈第7/2022號法律《修改第16/2001號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉》，其中，繼續沿用公開競投作為澳門特區政府批出博彩經營許可前的必經程序。實施“賭權開放”政策後的澳門，引進了美國資本經營博彩業，而博彩業規管制度主要是脫胎自前澳葡政府。目前，已實施博彩業合法化的各地人民對待博彩業的態度不同、博彩業在當地總體經濟中的地位不同，其地方政府對博彩業的許可制度及調控方式便有所不同。各國開辦實體賭場主要存在以下三種管制方式，並配有相應的博彩許可發放程序。 1. 第一種模式是法律規定由政府直接或間接統籌運營，如中國和加拿大。中國福利彩票發行管理中心作為中國民政部直屬事業單位，負責發行銷售彩票。加拿大刑法為賭博的禁止提供了例外：各省政府可以在省內開展及管理博彩業，允許加拿大各省開設政府擁有的公司，在省內運營博彩業。加拿大刑法同時允許慈善團體滿足一定條件之下，可以向省政府申請許可，以合法經營博彩；此外，省政府不能向私人公司發出運營博彩業的許可。可見，加拿大的合法博彩活動是由省政府壟斷的企業所提供的。2. 第二種模式是由政府發放博彩業經營許可予私人公司運營，美國、澳大利亞均屬於這種模式。美國內華達州對博彩業的管理設立了兩個機關：博彩控制局（Nevada Gaming Control Board）、博彩委員會（Nevada Gaming Commission），兩者的成員均由內華達州州長負責委任，每人每次任期4年，必須為內華達州居民，任內不得從事與博彩有直接金錢利益關係的活動。兩個機關每月最少舉行一次會議，有需要時也可舉行特別會議；兩者均為有權機關。私人運營的公司在取得經營許可之後可合法經營博彩業，經營許可由按照《博彩控制法》所成立的博彩控制局發出。澳大利亞如今的立法是總體上禁止博彩業，同時允許例外：經由許可的公司可以合法經營博彩業。各州政府成立監控機構來處理賭場發出許可、經營者合規和調整法律規範等事宜。如東岸維多利亞州內經營的墨爾本皇冠賭場，便是由州政府成立委員會負責發出經營許可、批准續期、更改經何曼盈澳門特區博彩批給公開競投制度研究53__4.indd 89 4/8/2025 3:41:09 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期90營許可等事宜。這種模式的特點是在國家和地方法規的調控之下，私人企業以盈利為目的經營博彩活動，由企業來根據市場判斷是否向政府申請許可、開辦賭場，不能獲利時也可以關閉賭場、轉售經營許可。國家或地方政府則成立一個或多個權限組織，恆常性地處理對於經營許可的批給、訂立規範和日常運營監督等工作。3. 第三種模式是立法規定開展幸運博彩的權力屬於（reserved）國家，博彩被視為一種特許活動，是公共經濟的一個部分，因此私人企業除了獲得政府明確的允許以外不得經營。在實務上政府出於經營和盈利能力的限制，通常會將這種“公共服務”以專營的方式交予私人公司經營，為了確保這一政府專屬的項目最終能收穫利益，政府舉辦公開競投（public tender），選擇一家公司並批出經營許可（concession），簽訂專營合同，在合同期間內該公司合法經營，專營合同期滿後，政府可以再次舉辦公開競投。歐陸國家如葡萄牙、意大利均採取這種模式。葡萄牙自1927年起於國內確立這一套專營制度，並將它適用到當時的澳門，因此，葡萄牙的專營模式與如今澳門的制度最為接近。葡萄牙博彩業目前由第422/89號法律（葡萄牙博彩法）所規管，按這部法律規定，博彩業由國家管理，私人企業需要取得經營許可才能經營賭場。葡萄牙博彩業監管機構（Serviços de Regulação e Inspeção de Jogos，SRIJ）是葡萄牙旅遊局的下屬機構，作為擁有控管、監督和監察的權限機關，負責批出博彩業經營許可。根據博彩法，全國分為10個博彩區，每個博彩區各發出一個博彩許可。賭場的經營許可分區舉行公開競投，獲選的公司即為專營公司，與政府簽訂行政專營合同，合同內規定專營公司的義務。專營期間在公開競投中訂定，通常為15至20年，基於公共健康（如疫情）和經濟原因，政府可以決定將專營期限延長。在公開競投中，賭場的地點、公司財務狀況、可投入資金、為促進旅遊業發展而進行的文化娛樂事業投入等，均是競標的重要項目。簽訂專營合同之後，專營公司日常運營博彩業的情況由政府內設的監管機構作監管。1 過去，澳葡政府在澳門建立了一套仿照葡萄牙的博彩業許可和監管體制。澳門特區政府在為新生的澳門特區設計博彩許可和監管制度時，是在吸收過去制度中的行之有效部分的基礎上進行的，其中便包括保留公開競投制度作為授出博彩承批專營權的必經程序。目前，公開競投程序仍常見於歐洲各國，於今天的葡萄牙仍然適用。回歸前，澳門是葡萄牙的一個合法博彩區，博彩業的日常監管由澳葡政府經濟暨財政政務司下屬的博彩監察暨協調司負責完成，並在本地訂立法規加以規管。1961年，葡萄牙國家政府頒佈第18367號法令，將澳門定為旅遊區、博彩區，同年，澳葡總督頒行第1496號立法性法規，第5條規定“經營博彩之特許，按專營制度為之”，特許經營者必須在限定期間內興建一個標準賭場及豪華酒店，也規定了以公開競投的方式來決定專營權誰屬、開展競投的相關程序，其中，參與競投公司在澳門城市整治和通往香港交通方面的付出是評標時的加分項。1962年，澳葡政府舉辦了一次公開1 Godinho, J., “Casino Gaming in Macau: Evolution, Regulation and Challenges,” UNLV Gaming Law Journal, vol. 5, iss. 1, 2014.53__4.indd 90 4/8/2025 3:41:10 PM

91競投，以招攬有意經營博彩業的公司，結果以霍英東、何鴻燊、葉漢及葉德利組成的澳門旅遊娛樂有限公司在競投中奪得博彩專營權，專營期最初在1961年時定為8年，後於1964年改為25年，再得以一再延長至40年，即延伸至回歸後的2002年。期間澳門旅遊娛樂有限公司完成了興建賭場和酒店的責任，還完成了一系列交通基建，包括開辦與香港之間的海路航線、定期進行航道挖泥工程、興建外港碼頭、進行外港都市化及整治工程。澳葡政府為了增進本地財政收益，允許博彩合法經營，選擇了讓一家公司壟斷經營的模式。在這種模式之下，澳葡政府只負責批出許可和經營用地，興建賭場、酒店甚至一些公共設施的費用全由投資人承擔，配合較長的專營期，保證專營公司在較長期間內這一行業的壟斷經營權，保證了投資方有足夠時間收回建設成本，總的來說適宜用於博彩業投資建設初期吸引投資者。近年，新加坡銳意發展博彩業，政府發出了兩個經營許可，並以法律明確規定在一定年限內政府不增發，以此作為協商條件使得博彩營運商在國內大型渡假旅遊項目擴大投資，也是基於相近原則的做法。學者王五一將澳葡時期的博彩專營制總結為政府與專營公司之間形成的“委託監管制”，即政府通過一紙專營合約，將博彩業的專營權賦予專營公司後，同時將一些監管權力和責任委託給它；政府是“大掌櫃”，專營公司是“二掌櫃”。2 澳葡政府與專營公司形成了利益合作夥伴，此種結構尤其適合於當時的時空環境，澳葡政府的公務員多由葡萄牙調派，而澳門葡語普及的程度較低。在專營制度下，政府在博彩業的批給許可、日常運營監管以至於稅項徵收等工作均只需與一家公司溝通，最大程度地簡化了語言不通的澳葡官員的行政管理事務。澳門特區成立後，決心結束實行多年的博彩壟斷制，2001年，立法會所通過了第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》允許澳門特區批出不多於3個博彩判給。為了決定澳門旅遊娛樂有限公司專營權結束後博彩判給誰屬，澳門特區政府開展了特區政府成立後的首次博彩批給公開競投。2001年10月30日，澳門特區政府頒佈《規範經營娛樂場幸運博彩的公開競投批給合同以及參與競投公司和承批公司的資格和財力要求》，作為第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的補充，對公開競投的程序、標書評審、競投公司的資格等方面作出規範。也是在2001年10月30日，澳門特區行政長官頒佈第216/2001號行政長官批示《設立“娛樂場幸運博彩經營批給首次公開競投委員會” 》，其成員為當時的經濟財政司司長、博彩監察暨協調局局長、國際法事務辦公室主任、保安司司長辦公室顧問、澳門貿易投資促進局執行委員、旅遊局副局長、澳門金融管理局研究暨統計辦公室總監、土地工務運輸局法律廳廳長。經濟財政司司長譚伯源在首次會議中獲選為主席。博彩法關於博彩判給的規定為不多於3個，行政長官頒佈第217/2001號行政長官批示規定，博彩經營批給的公開競投數目為3個，最長的批給期為20年。當時的澳門特區是東亞唯一合法開辦賭場的地區，賭牌公開競投反響熱烈，至當年12月7日，公開競投委員會接獲21份標書，其中有來自本地、香港、東南亞、美國、台灣等地的財團。公開競2 王五一：《繁榮與矛盾：澳門賭權開放十周年回望》，《廣東社會科學》2012年第4期，第108-117頁。何曼盈澳門特區博彩批給公開競投制度研究53__4.indd 91 4/8/2025 3:41:11 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期92投委員會主席譚伯源表示在進行甄選時表示，重點考慮各競投公司經營博彩業的經驗，另外總溢價金、撥款額及投資等也是考慮因素。在2001年12月28日舉行的會議中，主席譚伯源表示有3家公司所提及的文件未符合有關規定，因此不接納這三家公司進入後續階段。2002年1月8日，競投委員會完成了開展為期4天的諮詢工作，18家獲接納的競投公司均派出了代表向競投委員會介紹其標書內容，其後，競投委員會主動約見其中9家競投公司，以便進一步了解這幾家競投公司的經驗和實力。2月11日，行政長官何厚鏵簽署《第26/2002號行政長官批示》，在考慮競投委員會所提交具說明理由的報告書的內容，認為下列參與公開競投的公司所提交的標書對澳門特別行政區最為有利，將三個供公開競投的娛樂場幸運博彩經營批給臨時判給該等參與競投公司：澳門博彩股份有限公司、永利渡假村（澳門）股份有限公司、銀河娛樂場股份有限公司；同時公佈了得分在第四至六位的競投公司：第四位為MP娛樂股份有限公司，第五位為MGM娛樂股份有限公司，第六位為澳門麗星股份有限公司。2002年，澳門特區政府將娛樂場幸運博彩經營權正式批給澳門博彩股份有限公司、銀河娛樂場（澳門）股份有限公司（由香港嘉華集團和美國威尼斯人集團組成）、美國永利度假村（澳門）股份有限公司，並分別與這三家公司簽署《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》。同年12月，由於嘉華集團與威尼斯人集團的合作關係發生變化，威尼斯人集團獲准以銀河旗下“轉批給”方式獲得博彩業經營權，即由銀河集團發放給威尼斯人集團一個副牌，主牌和副牌的持有人均可獨立經營。其後，澳博與永利於2005年和2006年也分別與美國美高梅金殿超濠股份有限公司和新濠博亞博彩（澳門）股份有限公司簽訂了轉批給合同。取得3個正牌和3個副牌的6家公司隨後陸續在澳門正式開展博彩業務，形成了如今六大博企在澳門特區經營的局面。經歷了上述變化，澳門博彩業正式進入了新階段，一家專營公司壟斷博彩業市場的時代正式告終，取而代之的是6家博企同時合法經營、存在競爭關係，與過去的壟斷制存在區別。在內地開放港澳個人遊的大背景下，澳門特區吸引了大量內地旅客，6家博企穩定經營，為本地帶來了大量博彩收益，大型賭假酒店相繼落成。2019年，在政府與六大博企簽訂的承批合同即將到期前，有學者進行了對博彩批給公開競投存廢的研究，其實質是當澳門博彩業不再實行壟斷制後，保留公開競投制度的必要性問題。在博彩合法經營的地區，博彩許可發放的制度通常與當地的博彩業市場相配套，比如美國的博彩業是高度競爭的市場，配以不限制數量和期限的准照制度，合資格的企業可隨時向權限機關提出申請；葡萄牙實行專營制，每個博彩區內發出一個經營許可，則配以公開競投制度。澳門在賭權開放以後，一方面博彩業市場內部存在競爭，另一方面其許可制度卻承襲了澳葡政府時期為專營制度而制定的規則，因此有學者認為與現實情況存在一些不適應。王長斌指出，在6家博彩公司經營良好的情況下，每一家公司都難以淘汰，如果6家公司參與競投之後仍然獲得重新批給，則令其參與競投的意義不大，若有公司被淘汰，則容易造總體經濟上的不穩定，也不利於澳門博彩業長遠發展；由此他提出，公開競投程序並沒有保留的必要，若要保留公開競投制度，也應進行一些改進，對於已在澳門市場上經營的博彩公司，政府可以協商續期方式決定是否重新授予其博彩經營權，若決定授53__4.indd 92 4/8/2025 3:41:11 PM

93出新的博彩批給，則可沿公開競投形式決定授予博彩經營權。3 以上觀點正是基於澳門博彩業已經結束了壟斷專營、進入競爭市場的大背景下提出的。公開競投制度本質上是與壟斷式專營制度相配套的前置程序，而澳門特區的博彩業在賭牌由1變6以後，已不再由獨家實行壟斷，6家博企在市場上競爭的事實使澳門博彩業市場開始向美國模式靠攏，王長斌對澳門博彩批給制度的反思與建議便是對標美國許可制度下作出的。他在提出公開競投程序沒有保留的必要外，還建議特區可以對批給的數目、批給期限均不作限制，以增加博彩服務供給方回應市場的能力，也即是在目前博彩業市場已存在競爭的現實情況下，再增加開放性與靈活性，達致一套更類似於美國的准照制度。此一制度建議的總體邏輯，是發放許可的程序與博彩業市場的性質應配套考慮，當壟斷已被打破，總體制度便應轉向一套更類似於美國的、以市場邏輯運作的准照制度。2021年，6家博企的承批合同即將到期，特區政府着手進行第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的修訂工作，進行了一次公開諮詢，其中公開競投並未被列入重點議題，在公開討論中也未獲得太多關注。在政府向公眾徵集來的意見中，有關公開競投制度的討論不多，僅有的幾項意見包括政府應考慮競標文件中對僱員的保障程度以對本地經濟的支持力度等，作為是否批出判給的依據。總的而言是將公開競投作為博彩批給的前置程序，使參與競投的公司主動地承擔更多社會責任、向澳門社會和特區居民讓利。公開競投程序作為博彩批給的必經程序，被完整地保留在了2022年修訂的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》法律中，即第8條“娛樂場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投”。2022年，特區政府面臨6大博企承批合同陸續到期的情形，為了決定新一輪的博彩經營權，依法舉行了一次公開競投，這是特區成立後的第二期博彩公開競投。2022 20222021年，特區政府着手與下一階段博彩批給相關的各項工作，按照2022年通過修訂的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，特區政府開始籌備公開競投工作並成立相關組織。2022年7月，行政長官頒佈第135/2022號行政長官批示《設立娛樂場幸運博彩經營批給公開競投委員會》（以下簡稱“競投委員會”），並委任9位人士作為競投委員會成員，他們是：行政法務司司長、經濟財政司司長、社會文化司司長、行政會秘書長、經濟及科技發展局局長、旅遊局局長、博彩監察協調局局長、司法警察局局長、土地工務局局長。行政法務司司長張永春在首次會議中獲選為主席。從2001年和2022年特區政府兩次組織公開競投委員會的人員構成來看，由於博彩業對澳門特區的經濟發展至關重要，需要來自法律、經濟、刑偵、金融等領域的專業意見，委員會安排了來自特區政府五個司的成員，有利於全方位切實維護特區總體利益。與2001年相比，2022年組成的公開競3 王長斌：《澳門博彩批給制度的歷史變遷與反思》，《澳門理工學報》2019年第3期，第26-35頁。何曼盈澳門特區博彩批給公開競投制度研究53__4.indd 93 4/8/2025 3:41:12 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期94投委員會成員級別較高，均為司長和局長級別，足證特區政府對是次公開競投的高度重視。設立相關組織之後，行政長官頒佈了第136/2022號行政長官批示《展開澳門特別行政區娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投》，宣佈博彩法所規定的公開競投正式展開，同時規定批給的數目為6個，擬參與競投的公司需在2022年7月28日至9月14日送予交競投委員會，為期48天。由此，特區政府成立後的第二次博彩批給公開競投正式開始。在上述期限內，競投委員會收到了7份標書，當中6份來自於澳門經營博彩業的6家博企，1份來自從來沒有參與澳門博彩業運營的GMM股份有限公司，也即7家公司一同競投6個為期最長10年的新賭牌。也就是說，原有的6家博企面臨着一位競爭者，此競爭者具有馬來西亞雲頂集團背景，在博彩業界具有一定的競爭力。2022年11月25日，行政長官發佈《第205/2022號行政長官批示》，其內容大意是本次公開競投共有7家參與競投公司的標書獲接納，經考慮競投委員會的建議，認為原有的6家博企對澳門特別行政區最為有利，並決定將博彩經營臨時判給予這6家公司。原有6家博企順利獲得下一輪的博彩批給，GMM公司競標失敗。 2022年公開競投的過程，則充分體現了保留公開競投制度的意義：促使博企在尋求利潤以外，最大程度地履行社會責任、實現向民間讓利。澳門特區高度依賴博彩業所帶來的稅收、旅客以及商業機會，金融、酒店、零售、建築等行業全部受益於博彩業帶來的輻射作用，這就使得澳門特區要求博彩企業除了實現盈利以外，尚需肩負一系列的責任：穩定居民就業、改善居民生活、造福本地經濟。十餘年來，在政府與博企共同努力下，已發展出多項具體措施，包括優先僱用本地居民、為本地居民提供培訓和晉升機會、在進行商業採購時優先選用本地中小企業、參與澳門文化、藝術和體育活動、舉辦公益慈善和社區活動、注重環境保護和可持續發展等。這些措施未必完全符合博企本質上作為企業追求利潤最大化的目的，但澳門特區極端依賴博企完成上述社會責任以帶動經濟，在特殊時期更依賴博企的力量以應對財政低潮，公開競投制度便成為了確保博企履行社會責任的重要程序。事實上，公開競投程序的這一層意義在澳門應對新冠疫情期間得到了良好的體現。新冠疫情爆發時，正值博彩承批合同到期前夕，面臨着博彩批給需要經過公開競投的重大考驗，各博企在盈利大幅降低的客觀情形下，仍然以保護本地居民就業為大前提，堅持盡量不裁員，僅以無薪假期、鼓勵年長員工提早退休等措施縮減人員開支；各大博企均積極向社區捐贈款項和醫療物資、組織義工隊至各新冠檢測站提供協助。2022年，行政長官賀一誠高度讚賞博企正確履行了社會責任，即在疫情影響生意的客觀情況下，博彩人員已經過剩，6大博企仍能堅持不作大規模裁員。4 各博企頂住財政壓力，維持了就業穩定，也就在一定程度上維持了更大範圍的社會穩定。公開競投程序的設置使得博彩承批公司每隔一段時間便需要面對來自全世界有意在澳門發展博彩的公司的挑戰，失去博彩批給的可能性一直存在，這就督促着博企在經營期間在創造利潤、累積盈餘以外，也必須盡力滿足社會期待、維護企業形象、贏取澳門各界的好感，為澳門特區向他們再4 《賀一誠肯定博企已負起社會責任》，2022年4月12日，https://www.tdm.com.mo/zh-hant/news-detail/678302，2024年2月27日訪問。53__4.indd 94 4/8/2025 3:41:13 PM

95次發出博彩許可提供合理性和正當性。可以說，在澳門特區特殊的區位特徵、經濟體量、客源結構、勞動力市場等因素共同作用下，澳門特區博彩業市場具有獨特性，使得澳門特區博彩業尚未能完全依市場邏輯來自然調節，因此在走向寡頭壟斷的大背景下，公開競投制度仍然有重大保留價值。 20222022年公開競投的結果是由原來的6家博企繼續獲得批給，批給期間則由20年縮短至10年。也就是說，特區政府在不多於10年後必將再一次舉行公開競投。因此，適當總結2022博彩批給公開競投的經驗，對特區政府下一次進行博彩批給公開競投具有一定的借鑒意義，因此，以下將集中回顧和分析2022年特區政府舉辦博彩批給公開競投的過程中存在的問題：1. 按博彩法規定，負責監督澳門博彩業的權力主體主要是行政長官、經濟財政司和經濟財政司屬下的博彩監察協調局（以下簡稱“博監局”）。行政長官作為澳門特別行政區的政府首腦，擁有多項最重要的權力，包括作出博彩許可批給及終止的決定。經濟財政司作為主管特區政府經濟和財務政策的主要官員，在規管博彩業日常運營如決定賭枱數、籌碼、博彩規則等方面擁有具體權限。博彩監察協調局是隸屬於經濟財政司的局級部門，作為規管、監察及協調博彩經營及活動的專責部門，博彩法賦予博監局較多的監察權力，主要集中在賭場日常運營的範疇。從以上規定我們可以看出，博彩運營的監督權分屬於不同主體，而其中尚未包括負責開展公開競投的公開競投委員會。博彩法第8條僅規定了經營批給須預先進行公開競投，而並未明確規定負責公開競投的主體機構及其組成方式。在實務上，澳門特區成立以來的兩次公開競投均以行政長官批示形式創設的公開競投委員會負責。從澳門現行法律規範及制度實踐可見，負責開展公開競投工作的機構並不是一個常設機構，它僅僅為了開展公開競投工作而成立，2022年更是在公開競投工作結束後即被宣告撤銷。2022年公開競投工作結束後，行政長官頒佈了第24/2023號行政長官批示《撤銷娛樂場幸運博彩經營批給公開競投委員會》，廢止了第135/2022號行政長官批示，正式宣告這一組織的消滅。行政長官在決定承批公司時，依賴的是公開競投委員會的意見，而關係到博彩承批誰屬的公開競投委員會，其組織如今在法律上已經滅失。博企在獲得承批合同之前，均在競投的標書中對未來的投資總額、發展策略等方面作出承諾，這樣的機構設置方式，似不利於日後開展對博企承諾履行情況的具體監督。2. 在決定開展公開競投的第136/2022號行政長官批示中第9條規定：“在甄選參與競投公司及進行評標時，尤應考慮下列因素：一是所建議的溢價金可變動部分的金額；二是開拓外國客源巿場的計劃；三是經營娛樂場幸運博彩或相關方面的經驗；四是博彩項目及非博彩項目的投資對澳門特別行政區所帶來的利益；五是管理娛樂場的計劃；六是監察及預防娛樂場內不法活動的方案；七是擬承擔的社會責任。”批示中並沒有詳細說明以上7項要求的重要性順序及評分時的具體權重。在當天舉行的新聞發佈會上，競投委員會主席張永春表示，“在發展經濟的同時，本次公開競投亦要求博企須承擔更多的社會責任。其中包括保障本地就業市場穩定，以及創設條件促進本地員何曼盈澳門特區博彩批給公開競投制度研究53__4.indd 95 4/8/2025 3:41:13 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期96工向上流動。”以上“保障本地就業市場穩定”以及“創設條件促進本地員工向上流動”，作為社會責任這一概念的具體內涵，可見於博彩法第16條“承批公司尤應在以下方面承擔企業的社會責任：確保勞工權益，尤其是勞動債權的保障、本地僱員的在職培訓及向上流動”。然而，這兩項具體內容未見於特區政府的招標文件中。2022年11月26日，行政長官公佈獲博彩經營批給臨時判給的公司名單，原有的6家博企獲選，新加入競爭的公司被淘汰。當天，競投委員會主席張永春指出“經過與競投委員會多輪磋商，獲臨時判給公司提交的投標條件和承諾，在確保本地員工就業、開拓外國客源市場、發展非博彩項目等各方面達到了特區政府的要求。”“開拓外國客源市場”及“發展非博彩項目”屬於行政長官批示中明示的內容，“確保本地員工就業”屬於博彩法第16條所規定的博企應承擔的社會責任的具體內涵，而且社會責任在公開競投文件排定的順序中為第七位，在公佈結果時被競投委員會主席排在了第一位。第136/2022號行政長官批示所規定的7項考慮因素中，沒有量化規定它們的實際權重和佔分比例，在競投委員會對外的工作發佈中，也沒有向公眾說明他們在評標時對7個項目重要性的具體權衡，使得第136/2022號行政長官批示所規定的7項考慮因素的具體重要性及其排序之間的關係顯得並不清楚。由上述的分析可知，公開競投制度的保留對於澳門經濟發展和社會穩定具有正面作用。然而，仔細分析2022年公開競投過程，也可以發現一些問題，認真看待這些問題並予以改進，有助於公開競投制度在澳門進一步發揮良性作用。美國拉斯維加斯的博彩主管部門即博彩控制局和博彩委員會，由於長年開放申請博彩許可，其日常工作便包括了召開會議審議新的博彩許可申請，全年的會議安排於年初確定並在網上公佈具體日期，工作會議全程向公眾公開。博彩委員會接到新的博彩許可申請時，可要求提出申請的公司負責人出席會議，並在會議上接受博彩主管部門就公司的理念、經營能力等方面進行提問。會議允許公眾旁聽，會議視頻錄像則在網絡平台上公開，公眾可隨時查看回放。相較而言，澳門特區博彩許可公開競投過程中，競投委員會對於競投文件內容公佈較少、形式比較單一，公眾參與度也較低。博企提交予公開競投委員會的文件中涉及重大商業秘密，不宜全部公開，唯政府仍然可以選取一些重要信息與居民分享、供大眾討論，比如博企所建議的溢價金是一個確切的數字，具有明確的可比性，作為博彩批給的重大考慮因素之一，可以在考慮競投階段公佈，接受公眾的審視。外地的實例表明，增加溢價金的透明度、允許公眾討論未必會成為特區在批給許可時的障礙。在同樣沿用公開競投制度的葡萄牙，其中一個博彩區的專營權於2022年到期，在依當地法律進行的公開競投中，此前掌握專營權達60年的何鴻燊家族遇上了對手，一個來自西班牙的財團給出了更高的溢價金，在這種情況下，當地政府在實事求是、向民眾充分說理的基礎上，依然將專營權交由原來的、出價較低的承批公司繼續經營，如今原公司已順利開展新一輪為期15年的專營期。53__4.indd 96 4/8/2025 3:41:14 PM

97目前，澳門各界對於博企需要承擔社會責任，已在民間形成共識，在此基礎上，競投公司所承諾的社會責任項目及其具體的開展方式，也應考慮公佈，在公開競投階段接受公眾的審視、接納居民的意見。在2022年公佈的《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》中明確規定了參與競投公司需提交就社會責任所提出的建議說明書，可以考慮在公開競投階段對外公開此一建議說明書，供公眾參考分析，並為居民提供發表意見的渠道，以利集思廣益。博彩業對澳門整體繁榮穩定非常關鍵，在公開競投的過程中可以適當地公開更多關鍵的、公眾所關心的內容，鼓勵在居民中形成討論，以增加居民對本地事務的參與度。既提高居民對於公開競投結果的認同度，也有利於特區政府樹立威信。在現行法規和政府組織架構下，澳門特區博彩許可發放和運營監管分屬不同的權力主體，公開競投工作更是由一因事而設、事後取消的委員會來負責。本文認為，這樣的程序和組織設計難以符合實際監管的需要，也難以及時回應多變的博彩業經營環境。借鑒各地現行機構設置，建議將博監局改組成一綜合性的權限機關，統一負責博彩許可申請、公開競投、運營管理等環節的具體工作。在葡萄牙，博彩業監管機構（SRIJ）是國家旅遊局的下屬機構，負責處理公開競投、批出博彩業經營許可的行政事務；在公開競投結束、專營合同簽署以後，也是由它來負責博彩業務的日常運營監管。因此，從公開競投、許可發放等系列程序，以至日常運營等各階段的博彩監督工作，均由一個博彩業監管機構統一負責。美國拉斯維加斯的博彩批給不限制批給數量，博彩主管部門恆常接受博彩許可申請，因此，審核博彩許可申請並作出決定、發出許可屬於日常工作。博彩控制局是主要的工作機關，主要任務是以調查、發出許可、執法等手段維持博彩業的穩定發展以及徵收稅費，下設行政管理、審計、警政、調查、稅收及許可和技術6個部門。可以看出，這也是一個兼具發出許可和博彩運營監管權力的工作部門。澳門特區目前的機構職能設置與美國、葡萄牙都不同，規管博彩業的權責分散於不同的主體。早在2011年，李昌道便提出博監局作為一個隸屬於經濟財政司的局級部門，其獨立性和權威性不足，應考慮設立一個獨立機構。5 在特區博彩業面臨結構性調整的今天，此種觀點顯得甚具價值，與現有安排相比，由一個獨立的博彩監察機構統一負責公開競投工作具有一些明顯的優點。首先是有利於博彩監督工作的開展，尤其是對博企在競標時所作承諾的履行情況的監督。2022年澳門特區政府公佈的博彩招標文件中，列出了開拓外國客源市場、發展會展產業、發展娛樂業等10個項目，要求投標人在這些項目之下，列出具體方案和年度量化指標，而方案和指標的達成情況則需由需定期接受博監局查核，以確保承批公司所作出的承諾得到履行。第19/2021號行政法規《博彩監察協調局的組織及運作》第2條的規定，監督承批公司在履行法定義務及批給合同義務屬於博監局的職責。因此，在現行規定下，博彩公開競在競投階段所作出的承諾、在承批期間法定和合同義務的履行情況均由博監局進行監管，而承批公司是否能很好地履行承諾和義務是它是否能在下一輪5 李昌道：《評議澳門依法改革博彩業》，《東方法學》2010年第1期，第3-11頁。何曼盈澳門特區博彩批給公開競投制度研究53__4.indd 97 4/8/2025 3:41:15 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期98拿到批給權的關鍵。由此，博監局是在博企合同期內，對其承諾的履行情況以及其日常運營情況最為了解的權力主體，掌握了這些關鍵信息的博監局自然是開展公開競投工作的理想主體。此外，過去公開競投的工作由競投委員會負責開展，到了監督的階段則轉由博監局負責，在監督過程中，對於公開競投的批給過程、批給建議的作出、組織內部的討論、博企在競投文件中所作的承諾在承批合同的體現等方面的問題，在競投委員會撤銷後難以找到責任主體予以回答或解釋。第二是行政資源的有效利用。博彩法規定了可導致博彩批給解除及消滅的幾種情況，在目前的規定下，由於博監局沒有開展公開競投的權力，在原有批給解除的情況下，必須要成立新的競投委員會才能批出新的許可。修訂後的博彩法規定娛樂場幸運博彩的經營批給期間不得多於10年，也就是說，在現行規定下特區政府最少每10年便要舉行一次公開競投，並且每次都要經歷一次設立專門的委員會、委任成員並在工作完成後予以撤銷的程序，消耗大量行政資源。由常設的博彩監督統一機關負責開展公開競投，也有利於相關行政經驗的累積和行政技術的傳承。基於上述分析，本應設立一個獨立的博彩監察機構，並賦予它開展公開競投、監督博企承諾履行情況及日常運營的權力和責任。為了更好地讓博監局開展監督工作，並增強專業性，博彩監察統一機構需要一套更靈活的人事制度，在人員管理和聘用方面需要擁有比一般行政部門更大的自由度和靈活性。按美國現行規定，博彩控制局的成員是專職人員，其首長必須有至少五年完整的行政經驗，其中一位成員必須是合格的會計師，另一位成員必須在調查工作、法律執行或司法方面有豐富經驗的人員來擔任，實務上常常是由律師、退休警官等具有法律和警政實務工作經驗的人士出任。目前澳門特區博監局作為政府下設的一般部門，其人員聘用和管理需要完全遵循特區政府公務員的規章制度，招聘的方式和為人員提供的薪酬待遇也受制於公務人員的規定。相對地，博彩企業財力雄厚，有能力開出比公職人員優厚得多的條件，其招聘對象也不限於澳門特區內部。實質上，博企開出的優渥待遇使它有能力在全球範圍內網羅各領域人才。2022年博彩法明確規定娛樂場幸運博彩的經營及操作須在維護國家及澳門特別行政區安全的前提下進行，行政長官在聽取博彩委員會的意見後，可基於危害國家或澳門特別行政區的安全而解除博彩批給，這就對博彩監管人員的獨立性和專業性都提出了更高的要求。為了對博彩經營活動進行實際有效的日常監督，監管部門需要配備法律、金融、會計、偵查等方面的專才。為此，博彩監察機構的人員制度宜從公務員制度中鬆綁，使員工薪酬待遇和招聘程序不再受制於公職法律規定，使特區政府也能具備從海內外招聘具有能力和經驗的專門人才的條件，做好必要的人才配備。而在目前特區政府的行政架構之下，博監局的地位和屬性則難以享有此種權力，需要提高其行政級別和獨立性質。［編輯：謝四德］53__4.indd 98 4/8/2025 3:41:15 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 2025991摘　要：澳門特別行政區政府自回歸以來致力解決居民住房問題，制定了包括社會房屋、經濟房屋、夾心房屋、長者公寓及私人樓宇的“五階梯”房屋政策，旨在滿足不同收入階層的居住需求。其中，經濟房屋在保障中低收入的澳門居民居住權方面扮演關鍵角色。澳門大學在2021年發佈的《澳門未來房屋需求研究》顯示，按當時在建及規劃中的經濟房屋單位推算，預期能有效滿足未來需求。但近年澳門宏觀經濟環境出現急遽變化，使2023年申請數量較2021年大幅減少。面對經濟環境變化和新挑戰，特區政府採取審慎態度，暫緩部分經濟房屋項目。本文認為，經濟房屋政策的初衷主要服務於政府多重政治目標，例如保障居民權益、促進社會穩定等，而非作為調節住宅市場的有效工具。故儘管面對市場變化，特區政府仍應堅持建構經濟房屋政策時的初衷，致力實現特區政府的政治目標為根本，而非繼續將其視為調節住宅市場的工具。關鍵詞：公共房屋政策　社會房屋　經濟房屋　居者有其屋　五階梯房屋政策On the Proper Role of Macao’s Economic Housing Policy in Government GovernanceIEONG Iat Fo, CHEN Qingyun(Faculty of Humanities and Social Sciences, Macao Polytechnic University)Abstract: Since its return to the motherland, the Government of the Macao Special Administrative Region has been committed to addressing residents’ housing issues. It has established a “fi ve-tier” housing policy, encompassing social housing, economic housing, sandwich-class housing, senior apartments, and private buildings, aimed at meeting the residential needs of diff erent income groups. Among these, economic housing plays a crucial role in safeguarding the housing rights of low- and middle-income Macao residents. A study on Macao’s future housing demand, published by the University of Macau in 2021, projected that the supply of economic housing units under construction and planning at that time would eff ectively meet future demand. However, recent years have seen signifi cant changes in Macao’s macroeconomic environment, leading to a sharp decline in the number of applications in 2023 compared to 2021. In response to these economic shifts and new challenges, the SAR Government has adopted a cautious approach, temporarily suspending some economic housing projects. This article argues that the original intent of the economic housing policy was primarily to serve multiple political objectives of the government, such as safeguarding residents’ rights and promoting social stability, rather than functioning as an eff ective tool for regulating the real estate market. Therefore, despite market changes, the SAR Government should adhere to the initial purpose of the economic housing policy, focusing on achieving its political objectives as the fundamental goal, rather than continuing to view it as a tool for market regulation.Keywords: Public housing policy, social housing, economic housing, homeownership scheme, fi ve-tier housing policy收稿日期：2024年9月23日作者簡介：楊日科，澳門理工大學公共政策博士學位課程研究生；陳慶雲，澳門理工大學教授53__4.indd 99 4/8/2025 3:41:16 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期100澳門自回歸祖國以來，澳門特別行政區政府（以下簡稱特區政府）一直致力於解決居民住房問題，其中經濟房屋政策扮演着舉足輕重的角色。為回應不同收入階層居民的住房需求，制定了“五階梯”房屋政策1旨在涵蓋澳門社會各個階層的居住需求，從而建立一個更加公平、合理的住房體系。通過這種多層次的住房供應結構，特區政府希望能有效回應不同群體的需求，促進社會和諧發展。“五階梯”房屋政策涵蓋了社會房屋2、經濟房屋3、夾心房屋4、長者公寓5及私人樓宇五個層次，形成了一個全面的住房體系。具體而言，社會房屋為經濟狀況薄弱的居民提供租住單位，解決其基本居住需求；經濟房屋則協助特定收入水平及財產限額的居民或家庭置業，為中低收入群體提供可負擔的自置居所選擇；夾心房屋針對中等收入水平的居民，尤其中產階級及青年群體，提供介於經濟房屋與私人樓宇之間的置業選擇；長者公寓為長者提供適切的安老養老設施，滿足澳門日益增長的高齡人口的居住需求；最後，私人樓宇讓有經濟能力的居民在自由市場中自行置業，滿足其多樣化的住房需求。在“五階梯”房屋政策中，經濟房屋扮演着至關重要的角色，旨在保障中低收入居民的合理居住權，緩解澳門住宅市場的壓力；其特點在於其保障性質，不具投資屬性，主要供有實際居住需求的居民購買，體現特區政府對居住權的保障，申請和分配則依據2020年重新頒佈的《經濟房屋法》進行。澳門大學於2021發表的一份研究報告顯示，在經濟房屋供應量方面，將略高於2030年經屋預測中間值的59,949個，預期能有效滿足未來需求6，這顯示了政府解決居民住房問題的決心。但近年來，經濟房屋的需求出現了顯著的變化，例如新冠疫情後的2023年經濟房屋的申請數量較新冠疫情期間的2021年明顯減少，從2021年的11,700份降至2023年的2,598份，降幅顯著。隨着宏觀經濟環境的變化，例如新冠疫情後澳門經濟未完全恢復至疫情前水平、私人樓市價格走低以及新《經濟房屋法》實施後其投資屬性被弱化等，經濟房屋政策的取向也面臨着新挑戰。特區政府因應巿場變化與出現的挑戰，暫緩部分經濟房屋興建項目，在變化不定的市場環境面前採取“見步行步”7的審慎態度。本文梳理了經濟房屋的發展歷程，通過論述當前實施機制及申請趨勢分析，探討其起源初衷即主要服務於政府管治的多重政治目標為主，例如保障居民權益、促進社會穩定、加強對中國人身份的認同和提升政府管治認受性等，論證其並非作為一項調節住宅市場供需及價格的有效工具；同時強調儘管面對變化不定的市場環境，特區政府也應堅持初衷，毫不動搖地使此一項政策工具致力實1 《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，2022年1月31，https://www.gcs.gov.mo/detail/zh-hant/N22AegtnkH，2024年9月23日訪問。2 第17/2019號法律《社會房屋法律制度》。3 第200/2020號行政長官批示重新公佈的第10/2011號法律《經濟房屋法》。4 第17/2023號法律《夾心房屋法律制度》。5 第33/2023號行政法規《政府長者公寓的使用及管理規章》。6 《澳門未來房屋需求研究》（政策研究和區域發展局委託澳門大學之研究報告），2021年12月15日，第7頁。7 《見步行步是最大的浪費》，2024年4月19日，https://www.exmoo.com/article/232758.html，2024年9月23日訪問。53__4.indd 100 4/8/2025 3:41:16 PM

101現政府管治的多重政治目標，不應繼續使用經濟房屋政策這一調節住宅市場的無效工具來調節住宅市場。澳門經濟房屋政策的發展歷程反映了特區政府在解決居民住房問題上的持續努力，即從回歸前的初步探索到今天的全面體系，政策經歷了從無到有、從簡到繁的演變過程，不時地根據澳門社會狀況作出政策的調整。以下梳理了該政策從回歸前至2024年的政策演進軌跡，展現其在不同時期的特點和變化。1999澳門回歸前，已開始關注經濟適用房屋的問題，但尚未形成系統的政策框架。當時的住房供應主要依賴私人市場，政府的角色相對有限。然而，這一時期為回歸後的經濟房屋政策奠定了初步基礎8，促使政府開始思考如何通過公共政策干預來改善居民的住房條件。1999-2010澳門回歸後，博彩業的開放，澳門經濟迎來了高速的發展，居民對住房需求也大幅度增加，特區政府認識到經濟房屋對於穩定社會、改善民生的重要性，並開始形成經濟房屋作為公共福利而非純粹商品房的政策理念。這一階段的政策主要表現為構建法律框架，為經濟房屋政策提供法律依據的同時，亦推出一定數量的經濟房屋項目。92011-20202011年，第10/2011號法律即《經濟房屋法》的頒佈標誌着澳門經濟房屋政策進入了法制化階段，建立了統一的申請、審核和分配制度，提高了政策執行的透明度和公平性，為政策執行提供了明確的法律依據，與此同時，特區政府亦大幅增加經濟房屋的供應，回應日益增長的住房需求。這一時期的主要特點包括法律體系的完善、供應量的增加、申請制度的規範化。2020年，特區第五屆政府為滿足不同收入階層的住屋需求，提出了“五階梯”房屋政策10，涵蓋了社會房屋、經濟房屋、夾心房屋、長者公寓及私人房屋。其中，公共房屋政策主要包括社會房屋和經濟房屋兩部分，前者以租賃形式提供，後者則以較低價格出售給符合條件的居民，此種多元化的住房供應體系，為不同經濟能力的居民提供適當的居所選擇。2021-2024在新冠疫情期間即2021年，面對新的社會及經濟形勢，特區政府對經濟房屋政策進行了一系列調整和優化，修訂了《經濟房屋法》強化經濟房屋的非投資屬性，引入了禁售期等規定11；新售價計算方式考慮了批地溢價金、建築成本和行政成本，使定價更加合理；為了讓更多低收入家庭有機會申請經濟房屋，2023年政府下調申請收入上限和資產淨值標準。8 《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，澳門：政策研究和區域發展局，2022年，第8頁。9 《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，第9頁。10 《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，第15頁。11 第5/2021號法律《修改十二月十五日第122/84/M號法令〈有關工程、取得財貨及服務的開支制度〉》。楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 101 4/8/2025 3:41:17 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期102可以這樣說，特區政府為解決居民住屋問題，多年來致力完善經濟房屋政策，從建構法律基礎到“五階梯”房屋政策的推行，再到不斷地根據澳門經濟情勢和居民對經濟房屋需求變化來調整政策，平衡社會經濟和居民住房需求之間的可持續發展關係。經濟房屋作為澳門公共房屋政策的重要組成部分，主要功能是協助居民安居樂業，同時彌補私人房屋市場的不足，向澳門的住房供給體系注入穩定力量。為此，特區政府制定了一套經濟房屋政策的實施機制，包括申請機制、分配機制、產權管理和轉讓規定，其法律依據主要是第10/2011號法律即《經濟房屋法》，而該法律經過多次修訂，包括第13/2020法律的修改，以確保經濟房屋資源的公平分配和有效利用。申請機制12方面，特區政府設置了嚴格而明確的條件。根據相關法規，申請人必須年滿18歲，且為澳門特別行政區永久性居民，在澳門連續或間斷居留至少7年。申請人及其家團成員的每月收入和資產淨值需符合行政長官批示訂定的限額。申請過程中，政府採用電子化手段，要求申請人通過專屬電子平台提交申請表，並使用電子身份識別工具證明身份，提高了申請效率和透明度。分配機制13採用“ 先初審、後抽籤，再實質審查”的方式，力求公平公正。房屋局首先對申請進行初步審查，確保符合基本條件。通過初審的申請人將參與抽籤，以確定分配順序。抽籤後，房屋局對中籤者進行實質審查，核實其收入和資產信息；最後，根據申請人的得分編製排序名單，並在《澳門特別行政區公報》上公佈，確保整個過程的公開透明。產權管理方面，根據《經濟房屋法》，2011年後購買的經濟房屋設有16年的禁售期，這項規定適用於“萬九經屋”、業興大廈一房廳和多戶型等多種類型的經濟房屋。禁售期的計算從使用准照發出之日開始，確保經濟房屋能夠長期發揮保障居民實際居住需求的功能。然而，特區政府在2021年修訂了《經濟房屋法》，引入更為嚴格的“經屋永遠姓經”原則14，意味着自2021年起出售的經濟房屋永遠不可轉讓，業主只能將其售回給房屋局。此一永久性禁售政策的實施，進一步強化經濟房屋的社會保障屬性，徹底杜絕此類房屋用於投資或炒賣的可能性。儘管禁售期限制嚴格，但法律仍然為特殊情況提供了一定的靈活性。在禁售期內，若業主或家團成員不幸死亡或患有極重度殘疾，可向有關部門申請解除不可轉讓的負擔；此外，對於2021年之前購買的經濟房屋，在不可轉讓期間滿6年後，取得人可以向房屋局申請許可解除不可轉讓的負擔。15至於轉售規定也是經濟房屋政策的另一重要組成部分。根據現行法規，購買經濟房屋後，16年內不能隨意轉讓。這16年期限是從房子獲得“使用准照”那天開始計算，16年期滿後，若業主想出售，必須先給予房屋局優先購買權。倘房屋局放棄購買，業主需向房屋局繳付補價，之後才能將出12 第10/2011號法律《經濟房屋法》，第11條第3款。13 第10/2011號法律《經濟房屋法》，第14條。14 《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，第8頁。15 見《經濟房屋的轉售制度》，https://www.ihm.gov.mo/zh/node-1160，2024年9月23日訪問。53__4.indd 102 4/8/2025 3:41:18 PM

103售給其他澳門永久居民。特殊情況下可提前解除轉讓限制：若業主或家庭成員去世，或變成極度重度殘疾，即使未滿6年也可申請解除限制。滿6年後，業主可向房屋局申請提前解除轉讓限制。一旦解除限制，業主可出售給符合條件的澳門永久居民。但售價不能超過房屋局訂定的上限，此上限會根據原始購買價格和期間的物價變化來計算。新業主購入後，需繼續遵守原有的16年轉讓限制，計算時間為原剩餘年期。這些規定旨在確保經濟房屋能夠真正幫助有需要的人，同時防止投機炒賣行為。16此等複雜而全面的禁售期限制和轉售條件，反映了特區政府在經濟房屋政策上的長遠規劃和審慎管理，試圖在保障居民基本居住權和維護住宅市場穩定之間取得平衡，不僅有助於確保經濟房屋資源能夠真正惠及有需要的居民，還能夠有效抑制投機行為，維護社會公平。然而，近年來澳門經濟房屋的申請需求呈現下降趨勢，在2013年首次推出1,900個單位時收到約42,000份申請17，到2019年推出3,011個單位時收到約37,500份申請18，再到新冠疫情期間的2021年新城A區經屋開放申請時僅收到11,700份申請，申請數量大幅減少。新冠疫情後的2023年，特區政府推出5,415個單位，亦僅收到不足5,100份申請19，首次出現供過於求的情況。這種需求減少的趨勢與多個因素有關，包括新冠疫情後澳門經濟未能恢復至疫情前水平、住宅市場的住宅價格持續走低、《經濟房屋法律》修改後經濟房屋幾乎喪失投資屬性等。另一方面，居民對包括經屋在內的公共房屋政策評價亦呈現複雜性。有調查顯示，18至34歲的澳門居民對整體公共房屋政策的滿意度偏低，僅有33.6%的受訪者表示滿意，而不滿意者佔21.9%20，尤其在30至34歲的年齡段中，不滿意比例更高達50%。21 年輕居民對經屋政策的評價更為負面，34.7%的青年不認為現時的房屋政策能有助青年上樓，只有27.1%持正面看法22，而其對經濟房屋政策的主要訴求集中在價格訂定和供應規模兩個方面，多達46.1%的受訪者認為經屋價格應與收入掛鈎，反映對合理定價機制的期待23；在供應規模方面，普遍關注經屋是否有足夠的供應量。根據規劃，至2025年經屋供需差額約為20,400間，至2030年差額將達23,000間。24 雖然政府已規劃未來可提供23,950個經屋單位，其中在建單位3,017個，規劃中單位20,933個，理論上基本可滿足2030年的供需差額預測。25但值得指出的是，公共房屋政策尤其經濟房屋由規劃、興建到竣工需要一定的周期，而住宅市場供求及價格升跌亦有自身周期，兩者往往較難剛好重疊，故公共房屋政策尤其經濟房屋從實踐16 見《經濟房屋的轉售制度》。17 《2013年第二期經濟房屋申請結束收約42,000宗申請》，2014年3月18日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/121613/，2024年9月23日訪問。18 《經屋申請補交文件期結束》，2020年7月24日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/337638/，2024年9月23日訪問。19 《2023年經濟房屋申請順利結束》，2024年3月28日，https://www.ihm.gov.mo/zh/node-132?id=3706，2024年9月23日訪問。20 澳門中華青年協會：《澳門青年的住屋期望2022研究報告》，2022年12月，第6頁。21 澳門中華青年協會：《澳門青年的住屋期望2022研究報告》，第11頁。22 澳門中華青年協會：《澳門青年的住屋期望2022研究報告》，第7頁。23 第200/2020號行政長官批示重新公佈的第10/2011號法律《經濟房屋法》。24 政策研究和區域發展局，https://www.gov.mo/zh-hant/news/867414/，2024年9月23日訪問。25 《澳門未來房屋需求研究》，第7頁。楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 103 4/8/2025 3:41:18 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期104經驗看來不是調節住宅市場的有效工具。只有摒棄把經濟房屋作為調節住宅市場的工具這一思維定勢，持續供應經濟房屋，方能滿足年輕一代對政府應當提供足夠規模的經濟房屋這一高度期待。住宅市場供需的不匹配和價格波動是全球許多城市面對的共同挑戰，尤其土地供應短缺的國家和地區更為嚴峻。許多時政府試圖透過增加公共房屋供應來調節市場，將其作為市場調控工具，希望能平衡供需和穩定價格。如前所述，公共房屋從規劃、興建到正式供應存在固有的時間周期，這與住宅市場自身發展的周期往往難以匹配，導致調控效果受限。以下以英國和新加坡這兩個同樣和澳門一樣土地供應有限的地區為例，分析公共房屋政策在調節住宅市場中遇到的挑戰和局限性。1. 英國住宅市場長期以來受到土地供應短缺和複雜規劃系統的制約。26 英國政府承諾到2025年每年建造30萬套住房，並在五年內實現150萬套住房的總目標。然而，這一數字從未達成過。27 例如，2021/22年度的新增住房量為232,820套，比上一年度增長10%，但仍低於30萬套的目標。28 這顯示出英國政府在增加房屋供應方面面臨着嚴峻的挑戰。英國的土地與規劃限制是造成公共房屋供應不足的重要原因。例如綠帶政策旨在保護城市周邊的綠地，但也限制了城市擴張和土地開發29；與此同時，英國複雜的規劃系統審批流程繁瑣、耗時長，進一步延緩新建住房的速度。30 這些因素相互作用，導致土地供應不能滿足市場需求，公共房屋建設難以快速推進；此外，公共房屋建設周期長是另一個關鍵問題。從規劃、土地徵用到實際建成，往往需要數年時間。31 這種漫長的建設周期難以及時應對市場需求的快速變化，如當市場需求增加、房價快速上漲時，公共房屋的供應卻無法及時到位，無法有效緩解市場壓力；更重要是，市場周期不匹配的問題，即住宅市場需求波動具有周期性，受到經濟環境、利率、人口結構等多種因素的影響，而公共房屋的供應周期較長，不能與市場周期的快速變化同步，當市場進入繁榮期，需求激增導致房價快速上升時，公共房屋的供應往往無法及時填補市場缺口，導致調控效果滯後甚至失效；反之，當市場進入衰退期，需求下降時，先前規劃的公共房屋卻可能面臨過剩風險，此等周期性的不匹配嚴重制約公共房屋政策的調控效果。26 See the website of Centre for Cities: https://www.centreforcities.org/housing/, retrieved on 23rd September 2024.27 Georgieva, G. & Reuben, A., “New Homes: What’s the New Government’s Housebuilding Target?” 2nd August 2024, https://www.bbc.com/news/61407508, retrieved on 23rd September 2024.28 “Housing Supply: Net Additional Dwellings, England: 2021 to 2022,” 24th November 2022, https://www.gov.uk/government/statistics/housing-supply-net-additional-dwellings-england-2021-to-2022/housing-supply-net-additional-dwellings-england-2021-to-2022, retrieved on 23rd September 2024.29 Lin, X., “The Impact of Green Belt on Housebuilding,” 29th January 2025, https://www.centreforcities.org/blog/the-impact-of-green-belt-on-housebuilding/, retrieved on 3rd March 2025.30 Guler, N. I., “Current Facts & Figures about Growing Planning Application Delays,” 24th January 2025, https://urbanistarchitecture.co.uk/recent-planning-application-delays/, retrieved on 3rd March 2025.31 Kulka, A., Datta, N., Badii, E. & Brinkmann, J., “New Research on Barriers to Housing Supply and the UK Planning System,” 18th September 2024, https://warwick.ac.uk/fac/soc/economics/research/centres/cage/news/18-09-24-press_release_new_research_on_barriers_to_housing_supply_and_the_uk_planning_system/, retrieved on 3rd March 2025.53__4.indd 104 4/8/2025 3:41:19 PM

1052. 新加坡以其高效的公共房屋（即組屋）政策而聞名，建屋發展局（Housing Development Building，HDB）在其中扮演了核心角色。目前，約80%的新加坡居民居住在政府建造的HDB組屋中32，顯示出新加坡在公共房屋供應方面取得了顯著的成就。而新加坡的公共房屋政策之所以成功，與其獨特的土地控制與規劃密不可分。新加坡政府透過《土地徵用法》掌握了約90%的土地所有權33，使政府能有效控制土地開發，降低開發成本，並進行大規模公共房屋建設，集中的土地控制和高效的規劃系統是新加坡公共房屋政策成功的關鍵因素之一；此外，新加坡採用了按需建設模式，即HDB採用“預購組屋”（Built-To-Order system，BTO）模式，在至少70%的單位被預訂後才開始建設。34 此一模式有效地避免了過度供應，減少了政府的財政負擔，並確保了公共資源的有效利用。政府還透過補貼與資助等多種形式的措施，幫助低收入家庭也能負擔得起住房，有效地提高了公共房屋的可負擔性，保障了廣大居民的居住權益。然而，即使是如此成功的模式也面臨挑戰，延遲供應仍然會影響市場。BTO模式雖然有效地控制了庫存風險，但從申請到交付通常需要3至5年時間。35 在市場需求激增時，這種延遲供應可能導致短期內的供應不足，進而引發價格上漲；此外，價格波動與資產化問題也逐漸浮現。HDB組屋的轉售市場價格也存在波動，有時甚至出現大幅上漲。使得部分家庭難以負擔，也令公共房屋逐漸偏離其最初作為穩定市場工具的目標。透過以上對英國和新加坡的經驗分析，可更清晰地看到公共房屋政策在應對快速變化的住宅市場變化時所面臨的共同挑戰，即公共房屋的興建及供應周期與住宅市場供需變化的周期不匹配，無論是英國或是新加坡，興建公共房屋均需較長時間，由建成至正式供應所產生的調控效果，周期之長往往滯後於住宅市場的急劇變化，凸顯了公共房屋政策難以有效應對住宅市場劇烈波動的局限性。在澳門方面，公共房屋政策尤其經濟房屋長期以來也與國外那樣被視為特區政府調節澳門住宅市場的重要工具之一，然而，深入分析其運作機制後同樣不難發現，這一政策工具存在諸多局限性，其中最為突出的是經濟房屋的興建周期與住宅市場周期的顯著差異，不僅削弱經濟房屋對住宅市場調節的效果，甚至可能導致政策與市場需求的錯配，進而加劇住宅市場的波動。首先，經濟房屋的建設周期與住宅市場周期存在明顯的時間差異。經濟房屋從規劃、審批到最終竣工，往往需要經歷數年之久的漫長過程，此過程涉及複雜的行政程序、土地徵用、基礎設施配套等諸多環節，每一環節都可能成為延緩整體進度的潛在因素。相比之下，住宅市場的周期相對較短，市場供需關係可能在短短數月內發生劇烈變化。兩者周期性的不匹配，使得公共房屋難以及時32 HDB, “Public Housing – A Singapore Icon,” https://www.hdb.gov.sg/about-us/our-role/public-housing-a-singapore-icon, retrieved on 3rd March 2025.33 Hayward, D., “Singapore – Context and Land Governance,” reviewed by M. Kenny-Lazar, 31st January 2021 , https://landportal.org/book/narratives/2021/singapore, retrieved on 23rd September 2024.34 “HDB introduces the Build-to-order System,” October 2015, https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid= d33acabb-a341-460c-8fde-99cf0a9270f4, retrieved 23rd September 2024.35 《新加坡每年有2000至3000套組屋等候時間少於3年》，2024年9月14日，https://news.qq.com/rain/a/20240914A082PB00，2024年9月23日訪問。楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 105 4/8/2025 3:41:19 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期106回應市場需求的變化，進而影響其作為市場調節工具的有效性。其次，經濟房屋供給的剛性與住宅市場需求的靈活性形成鮮明對比。住宅市場的需求受諸多因素影響，如經濟形勢、就業狀況、人口結構變化等，這系列因素可能在短期內發生顯著變化。然而，經濟房屋的供給卻無法做出迅速調整。一旦啟動建設計劃，其規模和進度往往難以根據市場變化而靈活調整。此一供需動態的不匹配，可能導致經濟房屋在完工時已不能滿足當前市場需求，甚至可能出現供過於求或供不應求的情況。再者，政府政策的制定和實施過程本身也需要相當長的時間，這進一步加劇了經濟房屋政策對市場反應的滯後性。從問題識別、政策制定、公眾諮詢到最終實施，整個過程可能耗時數月乃至數年。在這段時間裏，市場情況可能已經發生根本性變化，使得原本設計的政策失去其針對性和有效性。此外，由於市場需求變化迅速且難以準確預測，經濟房屋的規劃和建設往往面臨着需求預測的巨大挑戰。錯誤的需求預測可能導致資源的浪費或無法滿足實際需求，進而影響政策的有效性和公信力。總括而言，儘管經濟房屋在解決特定群體的住房需求方面仍然發揮着重要作用，但其作為調節整體住宅市場的工具卻面臨諸多局限，政策制定者需要充分認識到此等局限性。如前所述，新冠疫情過後的2023年，特區政府推出經濟房屋申請不足，正是這種尷尬局面的真實寫照，這也間接說明了公共房屋政策尤其經濟房屋不是有效調節住宅市場的政策工具。澳門公共房屋政策的起源可追溯至1928年8月，當時台山區一個破舊的貧民屋發生的火災，造成數百人無家可歸，若救援不及時或善後處理不當有可能會演變成澳葡殖民政府的一場管治危機。故此，為救濟受災者，澳葡殖民政府在原址重建了一系列小平房安置災民，此乃是澳門最早的公共房屋。36 這些平房的租金很低，主要是滿足低收入或有特殊困難家庭的基本居住需求。20世紀60、70年代，澳門人口和經濟迅速增長，尤其中國內地開放改革後大量的內地居民湧入澳門定居，帶來了更大的住房需求及壓力。在人口和住屋需求不斷增加的壓力下，澳門公共房屋演變出由兩種類型組成，分別是社會房屋及經濟房屋。回歸前，經濟房屋政策主要體現了澳葡殖民政府的管治策略，尤其提升其管治的認受性。1980年，澳葡殖民政府頒佈了《經濟房屋法律》37正式確立經濟房屋的法律地位。這一政策的出台，實質上是澳葡殖民政府為緩解社會矛盾、穩定民心、鞏固其管治基礎而採取的重要舉措。透過提供可負擔的住房，試圖獲取澳門華人居民的支持，同時也展現了其社會福利政策的成效，一定程度上緩解了當時澳門社會的住房壓力，無意間為日後特區政府的經濟房屋政策奠定基礎。回歸後，經濟房屋政策在特區政府的施政藍圖中佔據了更為重要的位置。2011年，特別行政區立法會通過了第10/2011號法律《經濟房屋法》，進一步完善了經濟房屋的法律框架38，相較於回歸36 王于漸、郭國全、蔡小慧、黎寧:《澳門公共房屋政策研究》，香港：香港大學香港經濟研究中心，2010年。37 第13/80/M號法律《核准經濟房屋法律》。該法由概則、土地出讓、房屋的興建、豁免及其他稅務優惠、房屋之租賃、房屋的轉移、最後條文等七章共76條組成。法律規定行政當局追隨經濟房屋政策的方針“係在力所能及的情況下，利便某種收入水平的階層獲得適當居室。＂38 《經濟房屋》，https://www.ihm.gov.mo/zh/node-104，2024年9月23日訪問。53__4.indd 106 4/8/2025 3:41:20 PM

107前，新的法律更加細緻周全，也彰顯了特區政府對改善民生、促進社會和諧的決心。具體如下：在管治方面，經濟房屋政策起到了“安居樂業”的作用。通過解決中低收入階層的住房問題，政府有效地減少了社會矛盾，增強了管治權威的認受性。澳門大學在2021年12月15日公佈的《澳門未來房屋需求研究》顯示，在經濟房屋供應方面當時澳門共有36,963個單位，在建及規劃中的單位有23,950個，即未來總供應量約為60,913個，略高於2030年經屋預測中間值的59,949個，預期能夠有效滿足未來需求。39 這一數字凸顯了經濟房屋在維護社會穩定中的重要地位。它不僅為眾多家庭提供了安身立命之所，更是特區政府關懷民生、回應社會訴求的具體體現。在社會方面，經濟房屋政策體現了特區政府“以人為本”的施政理念。它不僅提升了低收入家庭的生活質量，還為他們創造了更多發展機會。這種惠民政策大大增強了特區政府在基層群眾中的支持度及認受性。更為重要的是，它為構建和諧社會、縮小貧富差距做出了積極貢獻，顯示了特區政府的管治能力及責任感。總的來說，澳門經濟房屋政策在回歸前後的不同時期，始終發揮着穩定社會、改善民生、提升管治認受性的多重政治功能，不僅是特區政府施政理念的具體體現，更是維護社會和諧重要支柱。要強調的是，澳門公共房屋政策尤其經濟房屋從其產生之時就不是作為一項調節住宅市場價格的政策工具，更多是提升政府管治權威認受性的政策工具；故此，興建數量多寡、制定申請資格門檻等，往往是從平衡社會不同收入群體的利益訴求來作考量。故此，經濟房屋政策無論是從回歸前或回歸後，均在政府的管治中發揮了多重政治功能。如前所述，澳門公共房屋政策的歷史可追溯至1928年，源於一場台山區突然其來的火災。為應對此一潛在的管治危機，澳葡殖民政府在災區重建了一系列低租金小平房，以安置無家可歸的災民，這成為了澳門最早的公共房屋。事實上，縱觀國內外經驗，政府面對重大災難時的表現，確實是其管治認受性的重要試金石。這可以從政治、法理、社會學及公共管理的多元角度來分析政府能否及時救災、妥善安置災民以及有序推動災後重建，都與其管治權威認受性密切相關。40從政治學角度而言，政府的災難應對能力直接影響其管治權威認受性。政治學理論認為，政府存在的首要目的是保障人民的生命財產安全。因此，在災難來臨時，其表現直接關乎其履行職責的能力。以中國內地2008年汶川地震後的重建為例，中央政府迅速調動全國資源，在短短兩年內完成了大規模重建工作，不僅展現了強大的組織和執行能力，更強化了民眾對中央政府的信任和支持，而高效的災後管理無疑會提升管治的認受性。41從法理角度來看，政府在災難中的角色涉及其法定職責的履行。現代國家的憲法和相關法律通39 《澳門未來房屋需求研究》，第7頁。40 Boin, A. & ‘t Hart, P., “Public Leadership in Times of Crisis: Mission Impossible?” Public Administration Review, vol. 63, no. 5, 2003, pp. 544-553.41 Xu, J. & Lu, Y., A “Comparative Study on the National Counterpart Aid Model for Post-disaster Recovery and Reconstruction: 2008 Wenchuan Earthquake as a Case,” Disaster Prevention and Management, vol. 22, no. 1, 2013, pp. 75-93.楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 107 4/8/2025 3:41:21 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期108常賦予政府保護公民權益、維護社會秩序的責任。中國台灣地區在面對1999年發生的大地震和2009年的莫拉克颱風等自然災害時，政府能迅速動員資源進行救援，設立臨時安置點，並制定詳細的重建計劃，系列舉措都體現了政府依法履行職責的態度。42 通過有效執行法定義務，不僅維護了法治秩序，也增強了其管治權威認受性基礎。而社會學視角則強調災難應對對社會凝聚力和集體認同的影響。災難往往是社會面臨的共同挑戰，政府的有效應對可以凝聚民心，增強社會團結。日本在1995年阪神大地震和2011年東日本大地震後的表現就是典型案例。當時日本政府不僅迅速展開救援和重建工作，還注重社區參與，鼓勵民間力量共同投入災後重建。43 這種做法不僅加快了重建進程，更增強了社會凝聚力，深化了民眾對政府的認同感。此外，從公共管理角度而言，應對災難是對政府治理能力的全面考驗。它涉及資源調配、跨部門協調、信息傳遞等多個方面。新西蘭在2011年基督城地震後的創新舉措，例如設立紅色警戒區和推行國家保險計劃，展現了政府在危機管理中的創新思維和靈活應變能力。44 此等高效的公共管理不僅解決了眼前的問題，還為未來的災害預防奠定了基礎。故此，無論是中國內地2008年汶川地震後的高效重建，中國台灣地區在1999年和2009年面對重大自然災害時的迅速救援，日本在1995年和2011年大地震後促進的社區參與，還是新西蘭在2011年地震後的創新舉措，這些案例都充分說明了政府在危機時刻的得力表現能夠顯著提升其管治認受性。而澳葡殖民政府亦是在一場意料之外的火災中，面對嚴峻形勢，不得不投入救災、安置災民及災後的工作，為了在此過程中提升其管治認受性，也無意間逐漸確立了澳門的公共房屋政策。隨着20世紀60、70年代澳門人口和經濟的迅速增長，尤其中國內地改革開放後大量內地居民湧入定居，澳門面臨着更大的住房需求和壓力。在此宏觀的社會背景下，澳門公共房屋政策也隨之演變，如前所述，形成了社會房屋和經濟房屋兩種主要類型，而經濟房屋政策自20世紀80年代初期實施以來經歷了回歸前後的各種種變遷，但無論怎樣其在政府管治中所發揮的政治功能則始終不變，仍時刻產生着深遠而廣泛的影響。值得指出的是，澳門特區政府通過實施“五階梯”房屋政策致力滿足不同階層居民的住屋需求。其中，經濟房屋作為政策的核心組成部分，主要目標是協助特定收入水平及財產狀況的居民解決住房問題。但澳門近年經濟環境急遽變化、經濟房屋申請數量不足和橫琴澳門新街坊住宅認購反應未如理想等現象，引發了社會對現行經濟房屋供應可持續性的關注。從財政狀況來看，澳門特區政府是具備充足的財政實力支持經濟房屋政策的持續推行。202442 《莫拉克颱風災後重建特別條例》（2009年中國台灣立法資料），https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0030237，2025年3月3日訪問。43 Aldrich, D. P., Building Resilience: Social Capital in Post-disaster Recovery, Chicago & London: University of Chicago Press, 2012.44 Johnson, L. A. & Olshansky, R. B., After Great Disasters: An In-depth Analysis of How Six Countries Managed Community Recovery, Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2017. 53__4.indd 108 4/8/2025 3:41:21 PM

109年預計財政盈餘達1.17億澳門元，政府收入1,071.1億澳門元，支出1,059.4億澳門元。45 更值得注意的是，2024年首兩個月已實現77.5億澳門元盈餘，創下四年來新高。46 截至2023年底，財政儲備約佔GDP的150%47，為應對各種經濟挑戰提供了堅實基礎。此外，澳門特區第五任行政長官賀一誠在《2024年財政年度施政報告》中預測，2024年博彩毛收入可達2,280億澳門元，2025年更有望增長至2,400億澳門元48，博彩業的穩健復甦為經濟房屋等民生政策的推行提供了可靠的財政保障。反而，近年澳門居民對經濟房屋的需求狀況出現意想不到的逆轉則更值得深思。據澳門特區政府公佈，最新一輪經濟房屋供應5,415個單位，申請數量僅4,200多份，不得不將申請期延長至2024年第一季度。49 同樣，橫琴澳門新街坊項目雖提供約4,000個精裝修住宅單位及200個人才房50，但即使經過兩次放寬認購條件，包括取消年齡門檻、五年轉讓時限及珠海物業持有限制等措施51，但截至2024年11月中旬實際入住的澳門居民亦僅約750戶。52 此等對經濟房屋需求不足的現象，反映當前經濟環境下澳門居民置業態度審慎，此一意想不到的逆轉，在澳門特區政府有足夠財力持續供應經濟房屋的前提下，無疑為重新定位或調整經濟房屋政策提供了一個不錯的契機，即可更容易地將之轉化為以提升管治威信為主的政治工具，還原該政策原本應達致的政治目標，具體如下：根據《經濟房屋法》，經濟房屋是專為解決中低收入居民的基本居住需求而設，持續擴大經濟房屋供應，實現“居者有其屋”的理想，不僅體現特區政府“以人為本”的施政理念，更彰顯了對基層市民的關懷，可有效提升政府管治的認受性。一個深獲居民認同的政府，其施政便能擁有更強的民意基礎，政策推行及實施更為高效有為，有利於穩定執政。社會房屋和經濟房屋與照顧了不同收入階層的住屋需求，為中低收入群體提供穩定可負擔的居所，不僅解決了其居住需求的燃眉之憂，更有效遏止了貧富懸殊、階層對立等社會矛盾的激化，堵塞了社會運作可能產生的不穩定因素，對於維護社會大局和諧統一至關重要。在現代政府治理中，提升居民參與度和政策制定的透明度，對澳門經濟房屋政策的有效推行具有關鍵意義。作為政策制定者，澳門特區政府透過廣泛聆聽和採納居民意見，不僅能全面了解和掌45 《（2023澳門大事）2024財政預算有盈餘復注資央積金》，《市民日報》2024年1月8日，第P02版。46 《二〇二四年財政年度政府工作總結──第二部分第五屆政府五年工作回顧》，2024年11月19日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1107174/，2024年9月23日訪問。47 《2023年特區財政儲備投資收益達289億元》，2024年2月28日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1046391/，2024年9月23日訪問。48 《行政長官施政報告記者會快訊，有信心博彩毛收入預算可達標》，2024年11月19日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1107517/，2024年9月23日訪問。49 《經濟房屋申請期延長至2024年3月27日》，2023年12月21日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1033521/，2024年9月23日訪問。50 《橫琴“澳門新街坊＂項目》，https://www.mur.com.mo/project/macau_new_neighborhood，2024年9月23日訪問。51 《澳門新街坊購房條件今日起優化調整》，2024年11月20日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1107715/，2024年9月23日訪問。52 《見步行步是最大的浪費》。楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 109 4/8/2025 3:41:22 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期110握不同階層居民的住屋需求，更能藉此制定出具針對性和實效性的經濟房屋政策，這種雙向互動的過程可顯著加強居民對澳門特區政府的信任和支持度，從而增強社會管治的整體效能。澳門是中國的特別行政區，加強澳門居民對作為中華民族一份子的身份認同意識，與維護國家統一安全有着天然的聯繫。為基層社群解決溫飽之憂，照顧其基本生活權益，可有效緩解各種社會問題，提高其獲得感和幸福感，便會對國家產生深厚的感情，進而體認到自身的文化身份認同，增強民族自豪感和自信心。當居民對國家充滿認同，對中華文化懷抱自信時，可最大限度地凝聚起家國情懷和向心力，國家安全自然便樹立於民心此一最大的根基之上。新加坡的公共房屋政策設有種族配額制度，以確保各種族在社區中的分佈比例，有助於促進種族間的交流和融合53，也為澳門提供了一個現成案例作參考，以公共房屋政策為工具，推動社會和諧和穩定，事實上這在政治上有着重要的意義。葡萄牙人或土生葡人在澳門的歷史可以追溯到明朝，他們與亞洲或其他國籍的人士通婚後，在澳門所生的混血後代形成了一個獨特族群即“土生葡人”，他們既能操流利的葡萄牙語並具有葡萄牙文化的特徵，同時也能說或聽粵語及接受中國文化，人數雖然不是很多，約佔澳門居民人口2%。54 可以這樣說，澳門也是一個多元文化、多種族共融的社會。故此，確保各族群和諧共處，不僅可增強社會穩定性，也有助提升特區政府的權威性和公信力，並可轉化成特區政府的政治資本，使其在推行其他政策時更容易獲得澳門居民的接受和支持。此外，透過促進族群間的和諧，可進一步強化社會穩定性；一個和諧穩定的社會環境，對經濟發展更有利；與此同時，若成功實現社會族群的和諧共處，對特區政府的國際形象有正面作用，使澳門在國際事務上也可能獲得更大影響力。無論是澳門還是新加坡均為華人社會，維繫中華文化傳統的家庭倫理觀念十分重要，例如尊重長輩、家人互助、責任義務等。經濟房屋申請規則可參考新加坡經驗55考慮着眼於此，通過優惠措施鼓勵下一代與父母居住在附近，有助培養良好的家庭親和力，避免出現社區冷漠、老年人獨居等社會問題；同時，此種傳統美德的弘揚，也有助於凝聚社會人心，維繫社會秩序運轉，使整個社會保有正面向上的時代精神。一個有為政府，關鍵在於贏得民心，解決民生問題則是獲取民心的不二法門。有效的經濟房屋政策，可直接觸及民心所繫，展現政府為民造福的決心，可提升政府的管治權威認受性和正面形53 HDB, “Ethnic Integration Policy (EIP) and Singapore Permanent Resident (SPR) Quota,” https://www.hdb.gov.sg/residential/buying-a-fl at/buying-procedure-for-resale-fl ats/plan-source-and-contract/planning-considerations/eip-spr-quota, retrieved on 3rd March 2025.54 趙燕芳：《土生葡人與澳門》，楊允中主編：《澳門歷史的巨變──紀念澳門基本法頒佈20週年文集II》，澳門：澳門基本法推廣協會，2013年，第 101 頁。55 HDB, “Proximity Housing Grant (Families),” https://www.hdb.gov.sg/residential/buying-a-fl at/understanding-your-eligibility-and-housing-loan-options/fl at-and-grant-eligibility/couples-and-families/proximity-housing-grant-families, retrieved on 3rd March 2025.53__4.indd 110 4/8/2025 3:41:22 PM

111象。一旦贏得了居民信任與支持，在制定和推行其他公共政策時，便擁有了最大限度的民意基礎，政策措施的貫徹實施亦自然事半功倍。與此同時，居民的支持亦為政府開拓了更大施政彈性，使其能夠因時制宜、靈活應對，有效維護和實現長遠發展目標。要強調的是，經濟房屋政策在保障民生權益、促進社會和諧穩定、加強對中國人的身份認同、推動族群和諧共融、強化家庭倫理價值觀傳承、支持政府管治等多個層面，展現出不可取代的政治功能，此等功能並非經濟需求的副產品例如用作調控住宅市場供需及價格等，而該是特區政府在未來有意識地利用經濟房屋政策為實現特定政治目標所作出的戰略部署。正因為如此，無論住宅市場或社會經濟形勢如何變化，經濟房屋政策的政治功能均應堅定不移地貫徹執行，並與時俱進不斷完善優化，以期真正發揮“以人為本”的核心作用，既能造福廣大澳門居民，更好地維護社會和諧，也可提升政府管治權威認受性，從而鞏固國家的統一。澳門回歸祖國廿餘載，經濟房屋政策作為特區政府管治的重要一環，其角色與作用不容忽視。本文通過梳理澳門經濟房屋政策的演進歷程、分析其實施機制及申請趨勢，深入探討了經濟房屋在政府管治中的多重作用及提出了若干建議。回顧澳門經濟房屋政策的發展軌跡，從回歸前的初步探索到今日的完善體系，無不彰顯特區政府對改善民生、穩定社會的不懈努力。政策的演進過程中，經歷了法制化、規範化和優化的階段，逐步形成了以“五階梯”房屋政策為核心的住房保障體系。此一過程不僅體現特區政府與時俱進的施政理念，更反映了其對居民安居權益的高度重視。經濟房屋政策在特區政府管治中扮演着多重角色。首先，它是政府履行居民居住權保障的具體表現，為中低收入家庭提供可負擔的居所，緩解了房屋供需矛盾。其次，作為一項重要的民生工程，經濟房屋政策有助於維護社會穩定，增強居民對政府的信任和支持。再者，通過提供優質、可負擔的住房，經濟房屋政策在一定程度上促進了社會流動，為澳門的長遠發展奠定了基礎。然而，近年來經濟房屋申請需求的下降趨勢，以及新冠疫情後經濟復甦緩慢等因素，為政策的持續推進帶來新挑戰。面對這些挑戰，特區政府採取了一系列措施，包括延長申請期限、加強政策宣傳、優化房屋設計等。值得注意的是，經濟房屋政策的核心目標並非調節住宅市場供需及價格，而是服務於政府管治的多重政治目標。它是保障居民權益、促進社會穩定、加強對中國人身份認同和提升政府管治權威認受性等的重要政策工具。因此，在面對社會及市場形勢變化時，政策的制定和調整應始終圍繞這些核心目標展開。總而言之，澳門經濟房屋政策作為特區政府管治的重要組成部分，其意義遠超住房供給本身。它是政府回應民生訴求、凝聚社會共識、提升管治權威的關鍵舉措。通過不斷完善和優化經濟房屋政策，特區政府可更好地實現其政治目標，推動澳門社會和諧穩定發展，為“一國兩制”的成功實踐貢獻力量。［編輯：梁淑雯］楊日科　陳慶雲論澳門經濟房屋政策在政府管治中的應有作用53__4.indd 111 4/8/2025 3:41:23 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 20251121摘　要：為有序推動機動車輛事業的正常發展，致力保護空氣環境和建設人類健康社會，澳門特區政府近年推出不同類型的機動車輛補貼政策，籍以推動駕駛者放棄高污染的燃油車輛，選擇購買新能源車輛。本文分析澳門機動車輛污染對澳門環境造成的影響，並對現行補貼政策的動機、執行力度、補貼數量等作出梳理，分析現行政策推行後效果的差異和箇中困難，為日後優化和改善補貼政策提出建議。關鍵詞：機動車輛補貼政策污染Research on the Macao’s Motor Vehicle Subsidy PolicyKAM Chun Kit, YIN Yifen(School of Humanities and Social Sciences, Macao Polytechnic University)Abstract: In order to promote the normal development of the motor vehicle industry in an orderly manner, and to protect the air environment and build a healthy human society, the Macao SAR Government has introduced diff erent types of motor vehicle subsidy policies in recent years to encourage drivers to give up high polluting fuel vehicles and choose to purchase new energy vehicles. This article analyzes the impact of motor vehicle pollution on the environment in Macao, and summarizes the motivation, implementation intensity, and subsidy quantity of the current subsidy policy. It analyzes the diff erences and diffi culties in the eff ectiveness of the current policy implementation, and provides suggestions for optimizing and improving subsidy policies in the future.Keywords: motor vehicle, subsidy policy, pollution收稿日期：2024年9月4日作者簡介：甘俊傑，澳門理工大學公共政策博士學位課程研究生；鄞益奮，澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長、副教授53__4.indd 112 4/8/2025 3:41:24 PM

113隨着全球環保意識不斷提高，各地政府推出節能減排政策，汽車生產商積極推動新能源車輛，致力改善空氣質素。許多先進國家或城市已訂立目標，在未來十年全面使用新能源汽車，強制淘汰排放污染度高的老舊燃油車輛。在新能源車輛興起的新時代，車輛汰舊換新措施已被廣泛認為是解決空氣污染最具環保功能的方法之一，繼而通過政府干預市場價格，推出汰車或換車補貼制度、稅務優惠等援助措施來降低購車成本，激勵市民購買新能源車輛，淘汰高污染車輛，加快推進低碳城市發展。《高密度城市的門檻標準及全球分佈特徵》一文指出，澳門被界定為高密度城市，土地面積小，承載人口量高，街區路網較為密集，主要由許多狹小的街道組成，出行的交通工具主要是輕便型的車輛為主如摩托車及小型汽車等，而該等車輛的尾氣排放也是澳門其中一個主要空氣污染來源。1 從整體城市規劃發展而言，政府理應建立交通樞軸和緊密的公交系統來解決高密度城市的壓力，繼而通過補貼或稅務等政策讓車主更換或放棄使用私人車輛，從而改善澳門道路空氣質素及保障居民出行健康。多年來特區政府分別從進口新車輛、在用車輛、車用燃料及推廣環保車輛等方面，逐步開展各項減排方案，包括提升車輛尾氣排放限值及測量方法，降低機動車輛強制年度檢驗限期、以及與權限部門不定期在公共道路抽檢，持續淘汰高污染排放的機動車輛，通過各項行政手段有效控制機動車輛的增長。澳門回歸時在澳居住的人口數量只有43.8萬，當時經濟發展單一，失業率高企，機動車輛保有量僅5萬輛。自回歸祖國以後，受惠於中央政府的政策支持，澳門特區經濟發展穩步上揚，隨着博彩業的持續發展和內地開放自由行政策，為澳門帶來龐大的稅收，社會生活水平大幅提升，居民收入增加，人均消費能力提高，加上政府推出優惠資助政策，推動居民購買機動車輛意欲，至2024年第四季澳門機動車輛數量已超過25萬輛，25年間澳門機動車輛保有量激增5倍左右。隨着機動車輛和居住人口不斷增加，逐漸浮現出各種交通問題，車輛停泊位不足、道路堵塞、駕駛違規、交通事故頻發、能源消耗及環境污染等。現時澳門總人口數量接近70萬，平均每3人就擁有一輛機動車。但澳門土地面積僅有33.3平方公里2，總道路行車線長度為487.3公里。3 然而，除公共交通車輛如客運、的士等長時間行駛外，私人車輛行駛公里數並不多，大部分車輛使用年期均可達10年以上或更多，伴隨而來的是能源消耗和汽車污染等問題。4 因此，機動尾氣排放已成為澳門主要空氣污染來源，其產生的污染物包括微粒（PM）、氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳、二氧化碳和碳氫化合物等5，加上道路建設速度比不上機動車輛數量增長，堵車時間較以往長，車輛出行停車次數和時間更多，污染物1 李敏、葉昌東：《高密度城市的門檻標準及全球分佈特徵》，《世界地理研究》2015年第1期，第1頁。2 澳門特別行政區政府統計暨普查局：《人口統計》2024年第3季，2024年11月，https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/a0a98f3c-ada2-43fc-85b5-7469f3c4ca59/C_DEM_FR_2024_Q3.aspx，2025年2月4日訪問。3 澳門特別行政區政府地圖繪製地籍局：《人口統計》2024年第3季。4 能源消耗是指車輛在消耗每單位電油可行里數，車輛依靠石油或柴油發動車輛，車輛在行駛過程中會排出污染物。5 澳門特別行政區政府環境保護局：《柴油車尾氣微粒過濾裝置測試研究計劃參考資料》，https://www.dspa.gov.mo/richtext.aspx?a_id=100717，2025年2月4日訪問。甘俊傑鄞益奮澳門機動車輛補貼政策芻議53__4.indd 113 4/8/2025 3:41:24 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期114排放較正常來得更為嚴重，造成嚴重的環境污染。多年來，政府希望通過建立多元的公交系統來減低市民對機動車輛的過度依賴，但由於所提供的服務未能滿足居民出行需求，最終難以讓市民放棄私人車，這也是為何澳門機動車輛數量長期居高不下的原因。數據顯示，澳門各類機動車輛的碳排放量大小依次為輕型客車、重型汽車、的士、輕型及重型摩托車、巴士、輕型及重型貨車，其中輕型客車的碳排放量所佔比例超過機動車輛總碳排放量的50%，而重型客車、的士、輕型及重型摩托車、巴士的碳排放量合共佔40%；而摩托車對空氣污染物排放和所產品的噪音的對環境有極大影響。6鑒於近年環境氣候持續惡化及環保意識提升，政府在環保所擔任的角色更趨重要。環保政策的推動有賴於政府政策干預，推動新能源車輛對改善澳門空氣質量及環境噪音有極大意義。為配合國家政策，持續推進綠色低碳發展，進一步改善澳門空氣質素，減少陸上交通運輸工具所衍生的有害排放物，澳門政府持續推出一系列控制機動車輛尾氣的支援性措施，包括透過修改《機動車輛稅規章》條文，豁免徵收電動車的機動車輛稅款；通過《車輛使用牌照稅規章》附件要求，對沒有排放的電能車免除繳納每年之使用稅。政府補貼政策是解決現時澳門特區政府應對交通堵塞和改善空氣質量的基本政策之一。車輛數量急速增長，帶動機動車輛污染物排放量同步上升。如何減少激動車輛污染物，提高空氣質量，是政府公共政策的主要挑戰。近年來有不少學者發表關於綠色低碳、機動車輛尾氣排放、新能源汽車及政府補貼政策等論文。在大量的中外文獻關於政府補貼的研究中，有新興的公共價值理論，解釋政府在補貼政策中的動機和路徑選擇，進一步評價政策的成效，和如何實現公共利益。公共利益是一個模糊的概念，通過公共價值理論具體化，變成可識別和測量的內容，為政府補貼的問題提供全新的研究方向和路徑。關於政府補貼或資助等已有廣泛性的研究和探討，並基於補貼為主題等提出不同層面分析和闡述。針對機動車輛補貼政策之研究，主要從補貼政策的作用、法律治理和監管、政府在補貼政策的動機行為和效益、補貼政策與企業間之關係、汰舊換新、消費者與新能源車輛等幾個方面進行探討。一是補貼政策的作用。諸超琦、鄧艷寧提出補貼政策能對起動積極作用7，然而政府的扶助政策更為重要，可進一步推動吸引購買意欲；張蘊嫻建議政府在補貼政策下更應將核心轉移到後續車輛出行的資助政策，持續性的優惠措施更能提升消費者購買意欲8；樓高翔等人得出在新能源汽車行業發展的不同階段下，政府需要考慮多個目標差異，應根據不同的目標組合及優先順序選擇合適的回6 澳門特別行政區政府環境保護局：《澳門移動空氣污染源污染控制政策措施概覽》，https://www.dspa.gov.mo/richtext.aspx?a_id=1502682899，2025年2月4日瀏覽。7 諸超琦、鄧艷寧：《寧波市新能源汽車購買意願影響因素研究》，《現代商貿工業》2021年第3期，第25-26頁。8 張蘊嫻：《後補貼時代電動汽車購買行為的影響因素研究》，《商場現代化》2021年第24期，第1-4頁。53__4.indd 114 4/8/2025 3:41:25 PM

115收補貼政策9；Liu和Yi指由於部分城市在推行補貼政策受到上層政府的支持，因此其補貼效果相比其他地區更有效率10；Bansal和Baker統一的補貼政策讓政府能有效提升環境質量水平，更重要政策的最終目標是希望改善社會褔利11；West在研究發現補貼新機動車輛和徵收稅款方式、行駛里程或汽油政策可有效減低空氣污染12；Hong等評估電動車輛減少了污染物排放並降低了能源成本，但缺乏電池充電基礎設施和相對較高的汽車價格給汽車行業帶來了挑戰，並影響了政府的支持政策13；Chang等人探討中國台灣因應全球變暖導致氣候變化加劇，節能已成為中國台灣政府一個重要政策，政府持續補貼安裝太陽能熱水器將對緩解能源消耗和環境污染作出了巨大貢獻14；Breetz和Salon研究發現新能源車輛的昂貴價格和車輛折讓價快速貶值，實際上已超出燃油節省的費用，倘若沒有補貼政策支持，要實現購買電動車無補貼的成本競爭將具有挑戰性15；Wang等人提出新能源汽車的發展離不開補貼政策的支持，但不同補貼政策的切入方式如供給需求層面、成本效益層面或技術創新層面等加入扶持，卻有不同的結果和社會效益16；Duan等人提出在補助政策可對項目分成數個階段式資助，政府可設計最優的補助方式，實施多層次資助階段，對系統環境和減低碳排放量的整體效益實現最大化。17二是法治治理和監管。肖俊濤認為國家對私人購置新能源車輛補貼範圍不足，只對插電式混能動力車和純電動車提供補貼，卻忽視和限制了其他新能源車輛的發展18；姚海放指出政府補貼是單向的資源或資金付出，然而，政府在補貼制度建設薄弱，在政策實施後給人缺乏公平性或存在單一偏向性，認為任何補貼制度應在良好的法律制度和約束性，使企業能在具競爭性和公共原則下取得補貼19；唐振武、朱長根認為補貼制度監管不足，其政策效用將逐漸下滑，最終讓整個補貼政策失去意9 樓高翔、雷鵬、馬海程、萬寧：《不同回收補貼政策下新能源汽車動力電池閉環供應鏈運營決策研究》，《管理學報》2023年第20期，第267頁。10 Liu, W. & Yi, H., “What Aff ects the Diff usion of New Energy Vehicles Financial Subsidy Policy? Evidence from Chinese Cities,” International Journal of Environmental Research and Public Health, vol. 17, no. 3, 2020, p. 726.11 Bansal, S. & Baker, M., “Observation-Based Cooperation Enforcement in ad Hoc Networks,” 10.48550/arXiv.cs/0307012, 2003.12 West, S. E., “Distributional Eff ects of Alternative Vehicle Pollution Control Policies,” Journal of Public Economics, vol. 88, Iss. 3-4, 2004, pp. 735-757.13 Hong, J., Koo, Y., Jeong, G. & Lee, J., “Ex-ante Evaluation of Profi tability and Government’s Subsidy Policy on Vehicle-to-Grid System,” Energy Policy, vol. 42, 2012, pp. 95-104.14 Chang, P. L., Ho, S. P. & Hsu, C. W., “Dynamic Simulation of Government Subsidy Policy Eff ects on Solar Water Heaters Installation in Taiwan,” Renewable and Sustainable Energy Reviews, vol. 20, 2013, pp. 385-396.15 Breetz, H. L. & Salon, D., “Do Electric Vehicles Need Subsidies? Ownership Costs for Conventional, Hybrid, and Electric Vehicles in 14 US Cities,” Energy Policy, vol. 120, 2018, pp. 238-249.16 Wang, Y., Fan, R., Lin, J., Chen, F. & Qian, R., “The Eff ective Subsidy Policies for New Energy Vehicles Considering both Supply and Demand Sides and Their Infl uence Mechanisms: An Analytical Perspective from the Network-Based Evolutionary Game,” Journal of Environmental Management, vol. 325, 2023, p. 116483.17 Duan, C., Yao, F., Zhang, Q., Wang, J. & Wang, Y., “Carbon Reduction Subsidy, Remanufacturing Subsidy or Consumer Recycling Subsidy? A Low-Carbon Closed-Loop Supply Chain Network Operation Decision,” Systems, vol. 11, no. 3, 2023, p. 126.18 肖俊濤：《論我國新能源汽車發展政策的完善》，《湖北社會科學》2011年第3期，第94-97頁。19 姚海放：《論政府補貼法治：產業政策法，財政法和競爭法的協同治理》，《政治與法律》2017年第12期，第18頁。甘俊傑鄞益奮澳門機動車輛補貼政策芻議53__4.indd 115 4/8/2025 3:41:25 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期116義20；封凱棟和姜子瑩認為為補貼申請設定參與和審核機制可減低政府操控和人為干預的機會，政府在推行政策前應先訂立所有法規條款、參與規則和退還機制等，避免企業或消費者擦邊球等情況出現21；劉妍指補貼不是隨意的資助形式，只有在法律的框架下才能將補貼機制發揮最大效用22；皮東東認為各地補貼政策發佈不一，結果存在着公平性不足、程序不正當等問題，並指提升人才購房補貼政策的正當性，應從補貼的原則和範圍、依法規範補貼政策、強化預算的硬約束、構建補貼政策法律治理的最優路徑23；孟為指出車輛購置稅減免，有利於引導監管層審核財政稅務激勵對實體企業發展的溢出效應24；Wissema和Dellink設計一個關於稅收和能源使的模型，對量化愛爾蘭實施減排政策的影響進行分析，認為政府通過法例制度，徵收碳排放稅更為有效，從而推動消費者由石油燃料車輛轉用為低碳新能源車輛。25 三是關於政府在補貼政策的動機行為和效益。在政府推行補貼政策上，內地已有不少學者研究政府推行政策的目的和補貼效益作深度剖析。劉明慧通過建基在環境保護與公共財政的關系，指出完善節能減排財稅政策體系的基本思路和對策，才可有效推動政策的健康發展26；朱凱從供需理論和補貼歸宿分析補貼政策不能完全解決所有供不應求的問題，政府應從核心源頭—關鍵技術投放補貼，不讓專項受制他人27；羅艾奇指出政府在推行補貼行為上，主要是出於對指定合作區域或本地區的社會效益，而非考慮經濟效益，其最終目的是改變政府對提升城市素質的一種手段28；孫曉華、徐帥明確歸納出補貼方式應該因地制宜，政府應按現行實質現況制訂適合政策，並非人云亦云的工作態度，否則只會失敗告終，並認為政策應加強政策宣傳工作，讓更多人知悉補貼政策的動機和方式。29四是關於補貼政策與企業間的關係。企業的成功與否聯繫於其財政收益是否獲得增長，政府政策的支持對企業發展有巨大鼓舞作用。黃乃文和鄭之向分析《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》中不同的補助標準，對支持新能源汽車產業政策、消費者購買的意願和政府政策的後續調整都分別有不同的影響30；殷夢玲表示從企業的產品視角，補貼方式的差異對企業的發展影20 唐振武、朱長根：《我國物聯網產業政府補貼政策效用研究》，《襄陽職業技術學院學報》2017年第16期，第67-71頁。21 封凱棟、姜子瑩：《政府政策如何未能有效激勵企業創新：從科技補貼的定量分析談起》，《學習與探索》2018年第1期，第93-104頁。22 劉妍：《論政府補貼的法治體系構建》，《河北企業》2019年第3期，第3頁。23 皮東東：《論法治視野下我國人才購房補貼政策的審視與治理》，《牡丹江大學學報》2019年第28期，第32-35頁。24 孟為：《財稅激勵與實體企業全要素生產率——基於車輛購置稅減免視角》，《財會月刊》2021年第22期，第151-160頁。25 Wissema, W. & Dellink, R., “AGE Analysis of the Impact of a Carbon Energy Tax on the Irish Economy,” Ecological economics, vol. 61, no. 4, 2007, pp.671-683.26 劉明慧：《推進節能減排的財稅政策體系探討》，《山東經濟》2009年第25期，第78-83頁。27 朱凱：《中國新能源汽車補貼政策的歸宿分析》，《中外能源》 2011年第16期，第44-48頁。28 羅艾奇：《政府補貼——救命稻草還是致命鴉片?》，《時代金融》2013年第20期，第20頁。29 孫曉華、徐帥：《政府補貼對新能源汽車購買意願的影響研究》，《大連理工大學學報》（社會科學版）2018年第39期，第8-16頁。30 黃乃文、鄭之向：《新能源汽車補貼政策合理性分析模型》，《經濟師》2012年第6期，第42-44頁。53__4.indd 116 4/8/2025 3:41:26 PM

117響不同，並提及無償資助式創新補貼對中小企業的研發更為顯著31；陳翌等提出補貼方式應直接面向消費者而非企業，讓市場需求主導財政補貼之流向，借此激勵企業對環保技術不斷創新32；邵慰等認為政策不完善將出現結果與目標不一致的情況，甚至出現騙補等情況，補貼政策應該以社會最大效益為標的，實現政府、企業、消費者三贏局面；企業為新技術研發具有一定的風險和難度，但建全的補貼政策對其可持續性發展和投入深度有正面效用33；費曉蕾指出補貼政策長期推出讓企業造成依賴，失去自我競爭能力34；夏西強和徐春秋分析當政府推行對低碳產品補貼制度上，企業會減少對普通產品（非低碳產品）的銷售，進而加大低碳產品的供應量35；Lorentziadis和Vournas指許多大型機關和公共實體通過補貼政策取得新能源車輛，並同時加速車輛報廢計劃，以減少污染和推廣環保技術，在推動置換新能源車輛政策的同時，將衍生大量的報廢車輛，政府亦須對該等高污染車輛作出控制監控和作有效的善後處理36；Alecke等對獲得補貼資助的公司進行研究，發現獲得政府資助的公司比沒有取得補貼資助的公司，發揮出更高水平的研發能力，其申請專利的概率也相對較高37；Cohen等指出補貼政策之對象將直接影響企業的生產和產品價值，從而減低企業間所獲取之收益38；Shen和Chen提出漁獲利潤和燃料成本是決定底拖網捕漁業收益利潤的兩個最重要因素，如果沒有燃油補貼，將衍生大量底拖網捕漁業離去，由於大部分漁民只懂捕漁工作，屆時將衍生大量漁民失業39；Zhao等人指政府補貼能提升企業產品的質量，而原始製造商亦必須提升質量以實現可持續性發展40；Wu等人提出製造商收入與碳稅呈線性負相關關係，過多的碳稅增加了企業的負擔，政府須訂定合理的碳稅徵收標準，並提供合理的低碳補貼41；Zhong等人提出對製造商或銷售企業而言，創新型的補貼總比數量方式補貼獲得更好的社會效益。42 31 殷夢玲、殷克濤：《跨媒體出版的品牌創新研究》，《出版科學》2016年第24期，第 61頁。32 陳翌、尤建新、薛奕曦、孔德洋：《面向電動汽車產業發展的政企合作博弈研究》，《同濟大學學報：自然科學版》2017年第45期，第440-446頁。33 邵慰、楊珂、梁傑：《政府補貼，研發激勵與新能源汽車創新》，《科技進步與對策》2018年第35期，第69-75頁。34 費曉蕾：《新能源補貼退坡，為監管 “做加法”》，《華東科技》2019年第9期，第9頁。35 夏西強、徐春秋：《政府碳稅與補貼政策對低碳供應鏈影響的對比研究》，《運籌與管理》2020年第29期，第112頁。36 Lorentziadis, P. L. & Vournas, S. G., “A Quantitative Model of Accelerated Vehicle-Retirement Induced by Subsidy,” European Journal of Operational Research, vol. 211, no. 3, 2011, pp. 623-629.37 Alecke, B., Reinkowski, J., Mitze, T. & Untiedt, G., “Does Firm Size Make a Diff erence? Analysing the Eff ectiveness of R&D Subsidies in East Germany,” German Economic Review, vol. 13, no. 2, 2011, pp. 74-195.38 Cohen, M. C., Lobel, R. & Perakis, G., “The impact of Demand Uncertainty on Consumer Subsidies for Green Technology Adoption,” Management Science, vol. 62, no. 5, 2016, pp. 1235-1258.39 Shen, C. & Chen, T., “Impact of Fuel Subsidies on Bottom Trawl Fishery Operation in China,” Marine Policy, vol. 138, 2022, p. 104977.40 Zhao, S., Xu, Y., Liu, C. & Wei, F., “Impact of Carbon Tax and Subsidy Policies on Original Equipment Manufacturers and Remanufacturing Companies from the Perspective of Carbon Emissions,” International Journal of Environmental Research and Public Health, vol. 19, no. 10, 2022, p. 6252.41 Wu, H., Sun, Y., Su, Y., Chen, M., Zhao, H. & Li, Q., “Which is the Best Supply Chain Policy: Carbon Tax, or a Low-Carbon Subsidy?” Sustainability, vol. 14, no. 10, 2022, p. 6312.42 Zhong, Y., Yang, T., Yu, H., Zhong, S. & Xie, W., “Impacts of Blockchain Technology with Government Subsidies on a Dual-Channel Supply Chain for Tracing Product Information,” Transportation Research Part E: Logistics and Transportation Review, vol. 171, 2023, p. 103032.甘俊傑鄞益奮澳門機動車輛補貼政策芻議53__4.indd 117 4/8/2025 3:41:26 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期118五是關於汰舊換新。韓小花發現以舊換新補助措施可提高企業競爭力、市場額和利潤43；黃宗盛等研究了閉環供應鏈縱向合作回收的模式選擇問題，合作回收策略總能有利於產品市場價格的降低以及需求和產品回收率的增加，對社會整體而言偏向益處44；林子勤分析公交使用率偏高，車隊漸進式汰舊換新使其電動化之汰換年期規畫方案，可有效減低汽車污染之情況，但政府須考慮補貼營業者會以最低成本作為目標的政策方案45；Spitzley等在美國的車輛報廢計劃，很少人會關注車輛的製造相關的額外能源和排放負擔，但通過最新產品替換，以新車輛代替舊車輛能在較短時間內減少標準空氣污染物排放46；Zhu等對選取兩間雙頭壟斷企業公司作分析比對，一間只銷售新產品服務，另一間則是以舊換新和新產品雙線營運方式，研究得出以舊換新的企業公司在市場佔有率和收益帶來更大的競爭優勢47；Delkash和Mir表示機動車排放的污染物是大城市空氣污染的主要來源，並對幾種解決方案的效率進行了量化和比較，結果顯示減少空氣污染的最可行解決方案，是通過新能源車更換舊車是最切實的解決方案48；Yi等人發現汽車製造商通過環保意識和節能，推廣以舊汽車換取新能源汽車的優惠策略，以圖實現利潤最大化49；Bai分析政府補貼推動了舊產品的加速折舊，讓消費者和製造商間通過補貼共用，以舊產品換取新產品。50六是關於消費者與新能源車輛博弈。對於消費者選購新機動車輛的意願，主要受兩個因素影響。第一消費者對車輛之性價比或最大效益、車輛的價值觀作出考量，較着重於個人權益為主；第二是從環境保護理念出發，消費者在選購時建基於環境因素和科學性思維的層面考慮，以社會整體核心價值為依歸，較偏向於選取新能源車輛，減低尾氣排放污染。蔣漢津認為低端消費族是推廣新能源車輛最應該關注的群體，是購置新能源汽車的最具潛力的群體，政府應當繼續堅持對低端新能源車輛的補貼政策，並加大對低端車型的購置補貼優惠51；張露等對問卷調查分析所得，補貼效用對消費者購買新能源車輛的意願更大，相反，當補貼減退時，消費者會選擇燃油汽車52；蔡建湖等分43 韓小花、周維浪、沈瑩：《競爭型“以舊換再”閉環供應鏈策略選擇及生產決策研究》，《運籌與管理》2019年第28期，第37頁。44 黃宗盛、聶佳佳、趙映雪：《再製造閉環供應鏈產品回收合作模式研究》，《管理工程學報》2019年第3期，第147-152頁。45 林子勤：《考量供應量限制下公車電動化汰換年期之研究》，國立交通大學運輸與物流管理學系碩士論文，2020年，第1-44頁。46 Spitzley, D. V., Grande, D. E., Keoleian, G. A. & Kim, H. C., Life Cycle Optimization of Ownership Costs and Emissions Reduction in US Vehicle Retirement Decisions,” Transportation Research Part D: Transport and Environment, vol. 10, no. 2, 2005, pp. 161-175.47 Zhu, X., Wang, M., Chen, G. & Chen, X., “The Eff ect of Implementing Trade-in Strategy on Duopoly Competition,” European Journal of Operational Research, vol. 248, no. 3, 2016, pp. 856-868.48 Delkash, M. & Mir, H. M., “Examining Some Potential Actions in Mitigating Gaseous Emissions from Vehicles, Case Study: Tehran,” Air Quality, Atmosphere & Health, vol. 9, 2016, pp.909-921.49 Yi, Y., Chen, J. & Feng, J., “Optimizing Prices in Trade-In Strategies for Vehicle Manufacturers,” Computers & Industrial Engineering, vol. 157, 2021, p. 107338.50 Bai, J., Hu, S., Gui, L., So, K. C. & Ma, Z. J., “Optimal Subsidy Schemes and Budget Allocations for Government‐Subsidized Trade‐In Programs,” Production and Operations Management, vol. 30, no. 8, 2021, pp. 2689-2706.51 蔣漢津：《基於充電設施的財稅補貼政策分析新能源汽車的推廣前景》，《現代商業》2016年第9期，第58-59頁。52 張露、劉榕、單婷、龍雨婷：《補貼政策退坡下消費者購買新能源汽車的意願研究》，《全國流通經濟》2019年第35期，第6-7頁。53__4.indd 118 4/8/2025 3:41:26 PM

119析補貼幅度愈大，消費者對價格感知度愈高，消費者的購車意欲相繼增大53；張長令等指出新產品初期若能提供資金補貼，有效減低消費者的成本和吸引購買力度54；陳開朗認為政府加大力度補貼給消費者，可增加消費力度，創造銷售價值55；Caulfi eld等人研究中指出部分消費者在選購車輛時主要依據車輛性能、車輛售價和燃料開支作為購買指標，對於環境保護及污染等問題並非其考慮對象56；Park和Kwon指出韓國政府通過穩步減少煤炭產量，推出優惠券計劃協助低收入家庭以促使燃料從無菸煤轉向替代清潔能源，但研究結果表明政策並不適合用於所有消費者，這表明必須根據更全面的區域能源計劃來理解消費者補貼改革政策57；Zhao等研究發現，如果企業和消費者共同分享一定比例的補貼，則可以因市場擴大而獲得更多利益，消費者的環境偏好和其趨勢也有一定的影響因素58；He和Chen認為補貼政策對消費者的作用高於企業，引申了消費者在綠色建設中佔有重要角色，消費能力將會隨着補貼政策的效益而顯著增強59；Shi等人指中國政府取消對電動車的補貼政策後，消費者無法承擔補貼負擔，政府應進一步從電動車源頭作出監管，降低電動車成本。60政府補貼是為實現某種欲望或達到某種目的而向實體或人提供補償的一種手段。政府補貼是一種干預方式，政府向企業、團體、消費者或個人提供財政支持，資助可以是國家政府或是地方政府作主體，支助方式可以最直接的現金補助、回贈、低息或免息貸款、回購等。其最終目的是為了支持社會正常發展，刺激經濟消費，推動企業發展和提升消費者的購買力。政府補貼在一定程度上可穩定該地區經濟，保障企業和消費者間的利益，對整體發展起動積極作用。如澳門特區政府由2008年開始至今，連續17年推動現金分享計劃，目的是分享澳門經濟發展所帶來的成果。補貼可被定性為通過經濟手段，以直接或間接方式對個人或企業團體一種援助方式，其支持單位完全可以是政府或是一些個人或合作組織，其政策推動是建基於合法道德的行為上。補貼可能以多種形式出現，例如最直接的現金補助、回贈、低息或免息貸款、回購等，以促成消費者對產品或53 蔡建湖、李思情、賈利爽：《政府激勵政策與純電動汽車購買意願關係研究——基於消費者感知價值理論》，《科技與經濟》2022年第35期，第71-75頁。54 張長令、馬犇、杜玖玉：《市場開放，資金補貼與新興產業市場演化——以新能源汽車產業為例》，《上海經濟研究》2016年第5期，第47-57。55 陳開朗：《新能源汽車行業中政府，企業和消費者三方的博弈分析》，《經濟研究導刊》2015 年第12期，第72-75頁。56 Caulfi eld, B., Farrell, S. & McMahon, B., “Examining Individuals Preferences for Hybrid Electric and Alternatively Fuelled Vehicles,” Transport Policy, vol. 17, no. 6, 2010, pp. 381-387.57 Park, H. & Kwon, H., “Eff ects of Consumer Subsidy on Household Fuel Switching from Coal to Cleaner Fuels: A Case Study for Anthracites in Korea,” Energy policy, vol. 39, no. 3, 2011, pp. 1687-1693.58 Zhao, S., Zhu, Q. & Cui, L., “A Decision-Making Model for Remanufacturers: Considering both Consumers’ Environmental Preference and the Government Subsidy Policy,” Resources, Conservation and Recycling, vol. 128, 2018, pp. 176-186.59 He, L. & Chen, L., “The Incentive Eff ects of Diff erent Government Subsidy Policies on Green Buildings,” Renewable and Sustainable Energy Reviews, vol. 135, 2021, p. 110123.60 Shi, L., Wu, R. & Lin, B., “Where Will Go for Electric Vehicles in China after the Government Subsidy Incentives are Abolished? A Controversial Consumer Perspective,” Energy, vol. 262, 2023, p. 125423.甘俊傑鄞益奮澳門機動車輛補貼政策芻議53__4.indd 119 4/8/2025 3:41:27 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期120服務的選擇。補貼政策最常出現於乘搭公共交通費用補貼、車輛稅務補貼、醫療和藥物補貼、教育補貼、長者補貼、家庭紓困補貼、特定企業扶助補貼以及近年因減輕疫情對指定人士造成負面影響的援助款項計劃等。當中車輛稅務補貼由政府實體主導、審核和管理，受益的對象可以是銷售商或購車人仕。車輛補貼機制是干預汽車市場的一種經濟手段，為有效控制車輛排放污染，推動消費者選購環保技術較高的車輛。近年來，澳門特區政府推動多項間接或直接的一次性/持續性補貼措施，助力淘汰高污染或車齡較大的車輛，此外，對公共交通工具亦有不同程度上的補助或限制。機動車輛補貼政策，目的是減少市民對石化燃料車輛的消費，以環保性較強的新能源車輛替代，從而達到降低環境污染的公共利益。從理論層面來看，就是研究政府對市場機制供給私人產品的干預，以非強制性的經濟誘因改變消費行為，為社會帶來正外部性。車輛作為一種私人產品，市場機制可自動調節市民對汽車的需求和生產商的供應，以達到資源的有效配置。但是，以石化燃料驅動的車輛會排放出造成環境污染的廢氣，而且，對環境產生的污染不能內化到生產成本，由包括生產者和消費者在內的所有人承受。由於石化燃料驅動的車輛的價格較新能源車輛便宜，市場機制的價格作用難以讓消費者自發地減少對石化燃料車輛的需求，導致車輛對社會的負外部性不斷加劇，成為公共問題。早在20世紀70-80年代，機動車輛對澳門居民來說是一項奢侈品，澳葡政府頒佈了第7/86/M號法律《消費稅》，對購買進口的機動車輛課徵消費稅，當年澳葡政府對機動車輛登記不但沒有任何補貼措施，而且機動車輛的登記和使用更要額外繳納稅款。然而，隨着汽車使用普及化，機動車輛註冊數量開始增加，澳葡政府亦於1996年將機動車輛從徵收消費稅的產品中移除，並通過第20/96/M號法律設立《機動車輛稅規章》，為車輛訂立新的課徵制度，車輛以進口價格作為稅率的計算依據，當中更列明指定實體專用的新機動車輛可獲稅款豁免，並於1998年及1999年對部分條件作出修改。由於回歸後澳門經濟發展急速變化，特區政府於2002年重新頒佈第5/2002號法律通過《機動車輛稅規章》，並於第1/2012號法律修改上增加新車輛符合行政長官批示訂定的環保排放標準的移轉，可享有最多6萬元的稅款扣減，這是政府首次對車輛推出稅務補貼政策，及後於2015年作出微調並沿用至今。由於澳門機動車輛數量依然多，尾氣排放始終是形成澳門城區空氣污染的主要原因。因此，為有效控制空氣污染，從問題源頭着手改善空氣質量，全面貫徹低碳城市目標，特區政府從2017年持續推出不同的機動車輛補貼策：推出淘汰高污染車輛補貼政策《淘汰重型及輕型二衝程摩托車資助計劃》，務求在切實可行的情況下，通過優惠資助手段來推動市民放棄或淘汰高污染車輛，但由於淘汰計劃屬鼓勵性質而非強制性，且車輛之參與條件僅屬二衝程摩托車，因此參與的車輛數量不多，始終無法抵消新註冊的車輛數量。由於車輛保有量及出行量持續高企，抵銷了相關減排效益。鑒於機動車輛增長數量高於淘汰數量，空氣污染問題始終未能解決，再加上其他外在因素的挑戰和影響，在補貼政策的支援下政府仍難以短時間內吸引消費者大幅度淘汰老舊車輛。為此，特區政府於2022年推出《淘汰老舊摩托車並置換新電動摩托車資助計劃》，目的是透過經濟誘因，鼓勵車主主動將較高污染的老舊摩托車淘汰並置換為新能源摩托車輛，以提升新能源車輛的普及性，實現減少空氣污染和落實“雙碳目標”。同年，特區政府相繼推出《淘汰老舊柴油車資助計劃》，對合資格的高污染柴油車輛提供補貼。53__4.indd 120 4/8/2025 3:41:27 PM

121政府補貼主要是透過經濟手段去干預市場的手段，政策制訂方式可激勵消費者購買新能源機動車輛的意欲，增加供應商對貨品的存貨量，從而減少車輛排放對環境造成的污染。從澳門機動車輛補貼看，雖然政府投入巨額的公共財政補貼市民更換環保車輛，但社會反應不一。有意見指政府的補貼力度不足，導致申請個案數量太少；也有意見指政府應把補貼作為恆常措施，讓市民不斷更換環保車輛。總體上，存在着政府監管力度不足、淘汰高污染機動車輛力度不足、消費者綠色消費行為認知不足、覆蓋率不足，服務充分反映公共價值以及配套支持力度不足等幾個方面的問題：首先，政府監管力度不足。政府推出機動車輛補貼政策是從環保角度出發，淘汰高污染車輛。但計劃早在多年前已向社會業界諮詢，當中部分知情人士已知悉有關補貼計劃，私下已囤積大量高污染車輛；另外，由於每年補貼的力度和車輛類型均不同，政策未能覆蓋所有車輛；另外，也因為部分營業車輛價格過高，汰舊換新所取得的補貼費用支付的購車費用營運者不會因為小量的補貼參與補貼計劃。其次，淘汰高污染機動車輛力度不足。政府推出補貼政策的主要目的，希望通過財政激勵車主淘汰老舊機動車輛，然而，車輛保有數量持續不降反升，由於在其他政策上沒有足夠支持，加大老舊車輛的用車成本，如公交配套政策、車輛使用牌稅、檢驗排放標準限值，因此車主淘汰高污染車輛意欲主動性不足。部分人認為由於補貼力度不足，消費者堅持不參與汰舊換新，寧願將老舊車輛當成二手車輛出售更為化算，也減低個人行政成本。第三，消費者對綠色消費行為認知不足。消費者在購買機動車輛的行為上，會受到多個主觀因素影響，如消費者個人屬性（性別、年齡、興趣、收入等），車輛外觀、車輛性能、耗油量等，主要偏重於個人利益考量，反而對環保教育的認知考慮相對較少。因此，補貼政策將會干預消費者對機動車輛選購的意欲，尤其是補貼額度對最終選購結果存在很大的關係。其次，宣導教育的不足亦是消費者漠視綠色消費行為的其中一個原因。第四，補貼政策無法在公共價值充分反映。澳門機動車輛補貼政策的發展歷程起步較遲，政府在推動政策前一般會邀請學術機構進行技術分析並撰寫研究報告，或是參與國內外先進城市或鄰近地區的補貼方式而制定有關計劃。然而，由於政策制訂應以本地區的自身條件作出規劃、設計、時限、預算總額，再結合其他地區可借鑒的激勵方式，從而得出最終的機動車輛補貼政策。但縱觀現時政府所推出的補貼政策，其所得出的結果無法在公共值價反映。另外，參與對象只局限指定年期的車輛或車種，並非所有同級別的車輛均可參與，受惠框架覆蓋率不足，難以吸引更多車主參與。最後，配套支持力度不足。一方面，充電資源供應不足：充電設施成為首要解決的問題，機動車輛充電樁數量不足，設置地點分佈不平均，市民輪候時間過長；雖然政府近年已於各公共停車場加裝充電設施，以滿足現有新能源電動車的充電需求，但由於充電需時及使用者以夜間充電居多，在繁忙時段造成供不應求，故難以滿足現狀所需。另一方面，特區政府早年鼓勵市民便用新能源車輛，無償向新能源電動車車主提供免費使用充電設施及供電，但有關優惠政策僅是曇花一現，近年澳門政府已將電動車輛充電使用變回用者自付方式，且每次充電收費成本不低，讓部分駕駛者對新能源電動車卻步。此外，充電樁申請過程煩瑣：不少新能源電動車車主為解決車輛充電問題，於私甘俊傑鄞益奮澳門機動車輛補貼政策芻議53__4.indd 121 4/8/2025 3:41:27 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期122人停車位旁申請安裝私人充電樁，避免與他人爭相輪候充電位，更不用在旁等候完成車充。然而，由於申請加裝私人充電樁過程十分繁複，也隨着地點位置和申請數量不同，收費也不盡相同。最煩惱是要先向電力部門諮詢安裝的可行性，繼而聘請註冊技術員及電業工程人員編制安裝充電設施的電力設計方案，及後再經過政府工程部門和環保部門的審核批准後，才可向電力公司申請供電。政府與市場一直是公共管理研究的一個重要分支，西方崇尚小政府大市場，相信市場機制對社會的作用，政府的職能是補充市場的不足，推動市場的機制的高效運轉。政府補貼的目的是處理市場機制無法解決的公共問題，例如本文關注的機動車輛為社會帶來空氣污染的負外部性問題，單靠市場機制無法解決。補貼政策作為最常用的政策性工具，對推進新興產業具有扶持意義。然而，政府補貼制度在整個過程中往往最終出現的效果與政策的目的不符，印證補貼政策存在許多問題值得討論。通過分析車輛供給市場的情境，採用政府職能的相關理論，指出了當前澳門特區政府在自由市場中對外部性私人產品供給機制干預，判斷政府補貼的合理性，同時也發現當前澳門特區政府機動車補貼政策的存在問題。當前，澳門新能源車輛發展緩慢，佐證了澳門政府機動車輛補貼政策的政策成效有待提升。從當前問題看，澳門特區政府要完善和優化機動車輛補貼政策，加強監管的力度、加大淘汰高污染機動車輛的強度、提升消費者的綠色消費意識、擴大政策受惠的覆蓋率、充分反映公共價值，增強政策配套支持。其中，最為重要的是補貼政策要貼近民意，滿足市民生活所需，不但為澳門經濟或企業發展帶來機遇，而且更對吸引消費者購買意欲和激勵企業推動科技創新和收益等有正面影響。［編輯：謝四德］53__4.indd 122 4/8/2025 3:41:28 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 2025123SWOT1摘　要：協同治理是政府與社團之間互動的有效合作治理模式，澳門社團作為協同治理的重要參與載體，有效地整合社會資源，以最大化滿足民眾多樣化的社會需求，在“一國兩制”成功實踐中發揮着重要角色。其中，澳門學聯是以青年學生為主要服務對象，在滿足青年學生成長發展需求、引領青年參與社會等方面發揮重要作用。本文以“需求回應”及“價值創造”為核心的協同治理为研究框架，回顧政府助推協同治理演變的階段過程；並以SWOT分析法剖析澳門學聯內部與外部環境因素，提出協同治理發展策略分析論述，為推進政府與社團關係良性互動提供政策啟示。關鍵詞：協同治理社團青年學生需求回應價值創造The Model and Strategies of Collaborative Governance Promoted by Macao’s Associations:A SWOT Analysis of the Development Strategies of the General Association of Chinese Students of Macao (AECM)LAO Ka Chong1, YANG Xinrui2, LIN Qiqiang3(1 Faculty of Humanities and Social Sciences, Macao Polytechnic University; 2 Faculty of Social Science, University of Macau; 3 Faculty of Social Science, University of Macau)Abstract: Collaborative governance is an eff ective cooperative governance model that facilitates interaction between the government and associations. In Macao, associations play a vital role in collaborative governance by eff ectively integrating social resources to maximize the satisfaction of diverse social needs. They have been instrumental in the successful practice of “one country, two systems”. Among these associations, the General Association of Chinese Students of Macao (AECM) primarily serves young students, signifi cantly contributing to their growth and developmental needs and encouraging their participation in society. This paper uses a research framework centered on “demand response” and “value creation” to review the stages of the government's promotion of collaborative governance. It employs a SWOT analysis to examine the internal and external factors aff ecting the AECM and discusses strategies for the development of collaborative governance, providing policy insights for fostering positive interactions between the government and associations.Keywords: collaborative governance, associations, young students, demand response, value creation收稿日期：2024年9月15日作者簡介：劉嘉翀，澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生；楊忻睿，澳門大學公共行政哲學博士研究生；林啟鏘，澳門大學公共行政碩士，澳門中華學生聯合總會時政分析員53__4.indd 123 4/8/2025 3:41:28 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期124長期以來，澳門素有“社團社會”之稱，一直以來社團扮演着政府與民間溝通的橋梁角色，作為愛國愛澳的中堅力量，更是確保“一國兩制”事業在澳門行穩致遠的關鍵。青年是國家的未來、民族的希望，也是澳門的未來和希望。青年工作關乎他們成長成才，亦關乎國家進步與民族復興。國家主席習近平曾指出，保證“一國兩制”事業後繼有人，就要加強青少年的教育培養。要高度重視和關心愛護青年一代，為他們成長、成才、成功創造良好條件。1 厚植家國情懷有利於青年人習慣於更廣泛地關愛他人，有利於強化對國家和民族的擔當意識，有利於將實現個人價值與社會價值做到協調統一。2 青年的價值取向決定了未來整個社會的價值取向。3 澳門“一國兩制”成功實踐，要做好愛國愛澳力量的發展工作，注重和加強愛國者治澳青年人才培養的關鍵所在。4 特區政府一向重視青年人才的培育工作，在頒佈及推行《澳門青年政策（2021-2030）》文本中提及，支持青年社團發展，發揮社團在青年參與社會的引領作用。反映了特區政府肯定社團所開展的工作。青年社團凝聚與引領青年積極參與社會的活動，同時也發揮了文化價值傳承的功能。5 其中，澳門中華學生聯合總會（簡稱“澳門學聯”）作為澳門最大規模的青年學生組織，致力為青年學生建立與政府溝通和對話的平台。通過政府與社團之間的協同治理，可以充分發揮澳門社團在推進自律自治、促進社會和諧穩定、形成社會認同等方面的作用，從而提高社會建設和社會管理的效果。青年學生工作面臨新形勢、新挑戰下。本文試圖闡釋政府和社團之間的互動關係，如何通過協同治理模式，切實服務青年需求、引領青年思想、凝聚青年力量，以實現協同治理模式提供策略選擇路徑。“協同治理”這一概念最早被闡釋為“一種特定的公私協同方式”。6 自20世紀90年代以來，西方發達國家已廣泛應用協同合作，為單一制國家提供了新的理論視角。協同治理倡導多元治理主體，是當前國家治理體系和治理能力現代化建設中的重要一環，具有協調各方的重要作用。協同治理提供了一種多元主體參與共治的路徑與機制，符合基本公共服務體系對回應需求與有效供給的功能預1 習近平：《貫徹一國兩制明天更美好——在澳門回歸十五周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職禮典禮上的講話》，2014年12月20日，https://www.gov.cn/xinwen/2014-12/20/content_2794531.htm，2024年9月10日訪問。2 楊耕：《青年人厚植家國情懷的精神要義》，2022年7月26日，https://china.chinadaily.com.cn/a/202207/26/WS62dfc4a0a3101c3ee7ae0e9f.html ，2024年9月10日訪問。3 習近平：《青年要自覺踐行社會主義核心價值觀——在北京大學師生座談會上的講話》，2014年5月4日，https://www.gov.cn/xinwen/2014-05/05/content_2671258.htm?ivk_sa=1024320u，2024年9月10日訪問。4 冷鐵勛：《愛國愛澳與年輕一代的培養使用》，2018年3月21日，http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=2059，2024年9月10日訪問。5 婁勝華：《澳門青年社團文化傳承功能及其社會影響力的思考》，《廣東青年研究》2021年第4期，第111-120頁。 6 Donahue, J. D., & Zeckhauser, R. J., “Public‐Private Collaboration,” Oxford handbook of public policy, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp. 496-525.53__4.indd 124 4/8/2025 3:41:29 PM

125期。7 與政府之間建立起一種互動合作的關係，形成協同治理的社會治理模式。8 政府與社團協同合作的形式表現有兩個方面：一是政府與社團提供地方性、社會性公共服務；二是政府與社團協同解決地方性、社會性公共問題。通過政府與社團搭建溝通平台，進而優化公共政策的制定和執行。9協同治理為政府與社團合作提供了理論基礎，以滿足社會的需求為中心，在解決公共物品和公共服務均等化和有效供給方面發揮着重要的作用。10 內地學者吳春梅和莊永琪認為“協同理論與治理理論的耦合以及協同治理理論的演進有其獨特的價值”。11 協同治理的關鍵是要形成共同的價值取向並相互認同。共同的價值取向是各主體統一目標、協同配合的核心要義，是超越合作、更富自覺性的行動指導思想。對共同價值的認可必須基於主體平等性和權威性，進而尊重不同主體的利益訴求，尋求建立一致的利益目標，實現合作共贏。12 由於供給主體和需求主體多元的特點，其利益需求難以達成一致，需要協調各主體利益關係，形成共同的價值認同，保障各自利益共同參與治理過程，進而達成促成雙方發展目的。協同治理模式推動了社團的成長發展，也對社團參與協同治理產生了現實需求；社團的成長發展促使社會治理主體日趨多元化，為協同治理提供了現實可行性；通過政府與社團的協同治理，可以充分發揮社團在推進自律自治、促進社會和諧穩定、形成社會認同等方面的作用，從而提高社會建設和社會管理的效果。本研究試圖以澳門學聯的田野觀察分析，描述政府和社團通過相互作用而獲得共同價值的演變過程。13 政府與社團合作的協同治理模式是現代公共管理的重要組成部分，一方面，政府工作的起點是關注公眾需求的合理性並滿足公眾需求，根本目的是確保公共利益的增進和公平分配。14 另一方面，社團作為政府和社會之間的重要利益中介，既要發揮代表性作用把公眾需求向上反饋給政府，也要保持和政府的合作主義導向關係，協助推進公共政策的實施15，以及公共利益的增進，起到“上傳下達”的作用。因此，本文將從“回應需求”和“創造價值”兩個方面分析澳門學聯和政府的協同治理模式。7 馬雪松：《回應需求與有效供給：基本公共文化服務體系建設的制度分析》，《湖北社會科學》2013年第10期，第35-38頁。 8 鄭巧、肖文濤：《協同治理：服務型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》2008年第7期，第48-53頁。 9 賴先進：《論政府跨部門協同治理》，北京：北京大學出版社，2015年。10 羅興鵬、張向前：《基於協同治理的我國政府與社會組織的策略演化與路徑》，《科技與經濟》2016年第2期，第106-110頁。11 吳春梅、莊永琪：《協同治理：關鍵變數、影響因素及實現途徑》，《理論探索》2013年第3期，第73-77頁。 12 張崇龍、王忠波、王忠瑞、蔣雪濤：《新發展階段我國青少年體育健康教育協同治理研究》，《瀋陽體育學院學報》2023年第4期，第31-37頁。 13 蘇曦凌：《政府與社會組織的協同進化：一種不同於公民社會和法團主義的中國敘事》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第15-21頁。 14 潘冠瑾、林媛、婁勝華：《新秩序: 澳門社會治理研究》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第24頁。15 婁勝華：《社會合作主義與澳門治理模式的選擇》，《國家治理現代化研究》2017年，第283-298+363頁。劉嘉翀楊忻睿林啟鏘澳門社團助推協同治理的模式及策略53__4.indd 125 4/8/2025 3:41:30 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期126在回應需求模式下，澳門學聯與政府的協同治理工作更多是基於學生自身的需要，例如學生個人的身體、心理健康成長、生涯發展需要等。澳門學聯在日常服務群體的過程中深入了解學生想法，了解他們的服務需要，再撰寫貼合學生需求的服務或活動計劃書向政府申請開展活動所需要的資源，或者通過提交意見書、發佈新聞稿的方式向政府傳遞學生群體的想法和需求，由政府出台相應的政策和措施。而在創造價值模式下，澳門學聯與政府的協同治理工作更多是考慮到公共利益或者社會發展的需要，例如學生的愛國愛澳教育工作，人文關懷意識、社會責任感的培養等，這些工作對於學生群體同樣重要，但通常而言學生較少有主動性地對這些服務產生需求，而對政府來說是培養未來建設社會人才的必備素質。澳門學聯會依據相關政策文件如《澳門青年政策（2021-2030）》設計符合公共價值的項目，由政府提供資源，澳門學聯進行服務的供給，或者協助政府開展的項目，利用自身平台資源調動青年學生群體參與，在他們獲取到公共服務的同時也促進了項目公共價值的最大化。為了更好地衡量不同項目中澳門學聯與政府協同治理的進程，本文參考學者楊寶等的觀點將協同過程劃分為“目標聚合”、“過程貫通”、“協同共贏”三個環節16，並依據澳門學聯與政府的實際協同過程對三個環節的定義做出一定修正：在目標聚合階段，澳門學聯與政府圍繞回應青年學生實際需求或者公共利益的達成進行協商，爭取或已經初步達成共識，暫時沒有開展實質性的服務供給；在過程貫通階段，澳門學聯與政府已經就某一個項目達成共識，並開始向青年學生群體提供服務，以滿足服務群體需求或實現公共利益；在協同共贏階段，澳門學聯與政府就某一個項目已經取得成效，達成最初協商時共識的目標，形成社團、政府、市民“三贏”的局面，並成為恆常性項目持續向學生群體提供服務。綜上所述，本文將從“兩模式，三階段”兩個維度闡述澳門學聯與政府的協同治理模式。本文選取澳門學聯作為田野觀察的對象。一方面，澳門學聯成立於1950年，無論是在殖民時期還是在回歸後，都在愛國主義事業以及服務澳門青年學生上持續建設，尤其是在回歸後，隨着特區政府更加重視澳門青年人才的培養，澳門學聯與政府的互動更為頻繁，協同治理模式存在“時間跨度長，治理內容廣”的特點。另一方面，澳門學聯作為本澳最大規模的青年學生組織，會員已超過17,000人，與澳門、內地的學校及學生會保持緊密聯繫與合作，在服務青年學生範疇上具有充分的代表性。近年來，澳門學聯與政府的協同治理內容主要圍繞《澳門青年政策（2021-2030）》（下稱《青年政策》）展開，這是由於特區政府在制定《青年政策》的過程中，展開了為期一個月的公眾諮詢，聽取了百多個相關機構及團體對新一輪青年政策的意見及期望17，澳門學聯在其中也收集整理青年學生意見向政府遞交建議書，政策內容充分涵蓋了青年學生群體的需求，同時，文本中也結合16 楊寶、劉俊鈺：《社會組織“助推＂協同治理的模式及策略——基於案例比較的擴展性分析》，《學習與實踐》2023年第4期，第111-120頁。17 澳門教育及青年發展局：《澳門青年政策（2021-2030）》，2020年11月11日，https://www.dsedj.gov.mo/youthpolicy/policy2130.html，2024年9月10日訪問。53__4.indd 126 4/8/2025 3:41:30 PM

127澳門未來發展戰略對培養青年人才路徑提出新的要求和規劃，體現出上文協同治理中“回應需求”和“創造價值”兩大模式。因此，本章節將以“兩模式，三階段”來圍繞《青年政策》的五大政策目標，闡述澳門學聯與政府的協同治理模式。1. “愛國愛澳”一直是澳門學聯的核心價值觀，每年澳門學聯都有融合歷史時間節點，組織各類徵文、直播觀看會等多場愛國愛澳主題活動，如2021年因應中國共產黨成立100周年，舉辦“百年黨慶”徵文比賽。2023年是《基本法》頒布30周年，澳門學聯牽頭組織10個青年團體舉辦“紀念澳門基本法頒佈30周年座談會”。此外，學聯持續推出各類文史相關活動，如2022年首創“醒着的歷史”——三行詩比賽，讓青年學生用文筆發揮創意精神，弘揚中華文化。此外，澳門學聯透過舉辦主題多元、形式豐富的赴外交流學習活動，鼓勵學生走出澳門，感受祖國高速發展。2023年澳門學聯共組織20個交流團，帶領本澳學子走進橫琴、上海、北京、哈爾濱等內地省市區。其中澳門中學生航天科普夏令營、我的祖國——京港澳學生交流營等交流團已與多地單位合作舉辦數屆，在學生群體中享有盛名，為多地青少年學生提供一個恆常穩定的交流平台，讓學生對祖國的國情國策、歷史文化、航天科技等有更深入的了解，增強學生的國家認同感和歸屬感。2. 澳門學聯高度關注學生身心健康，以線上與線下相結合的方式提供豐富多彩的活動，持續培養學生運動健康的生活習慣，增強學生對心理健康的認識。線上活動方面，在疫情期間，為充分掌握疫下學生心理健康狀況，澳門學聯以線上形式向近2,000名學生開展問卷調查，為政府部門、家長提供數據和建議。同時，在《形TV》線上平台增設每月“心事頻道”互動活動，收集學生面臨的各種煩惱和情緒困擾，並將有關問題及時反饋給有關部門。《形 TV》作為學聯官方影攝播放平台，亦於2021年獲特區政府青年活動獎。線下活動方面，疫後各類線下活動亦馬上復常，一方面，作為學聯品牌活動之一，全澳學生環山跑比賽在2023年創下近十年參與人數新高，共842人參與。鼓勵學生強健體魄。另一方面，入校講座作為澳門學聯服務團隊重點工作之一，三年來共舉行約550場講座，共超過46,000人次參與。其中設有情緒調節、校園欺凌等心理健康主題，深受學生歡迎。3. 近年，澳門學聯持續在校園內普及生涯規劃的概念，各項服務均以關注學生需要為核心，致力為學生打造生涯規劃鏈。生涯發展方面，入校講座除了上述心理健康主題外，還設有認識職業、升大選科等生涯規劃主題。另外，升大學科專業諮詢會作為澳門學聯生涯規劃的品牌活動已舉辦超過10年，為學生提供與相關領域專家交流的機會，有助其在未來的學習和職業生涯中做出更好的決策。實踐平台方面，學生對提高自身競爭力有更大需求的時代，澳門學聯貫徹“學生服務學生”的理念，讓學生組成籌委會參與籌劃澳門學生中文硬筆書法比賽、中銀Smart Kids之“暢想無限”攝影故事比賽等大型活動，為全澳學生提供學習、交流、比賽的平台的同時，亦在實踐的過程中充分鍛煉自身能力，為學生未來發展奠定更堅實的基礎。劉嘉翀楊忻睿林啟鏘澳門社團助推協同治理的模式及策略53__4.indd 127 4/8/2025 3:41:31 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期1284. 澳門學聯鼓勵學生走進社區，關懷基層弱勢，在參與社區服務過程中追求自我價值的實現，促進和平包容的社會氛圍。針對性活動方面，為配合政府防疫工作，澳門學聯組織逾100名青年，承擔信和醫療中心核酸站搭建及運作，以身體力行貫徹習近平主席“七一”重要講話精神。恆常性活動方面，澳門學聯之友活動委員會作為聯繫本澳各校學生的平台，2021年開始組織成員以“有感而發，探索之旅”之名接觸不同社群，藉此對澳門的弱勢社群有一定的認識。另一方面，委員會年度項目“Yes Program”亦於2021年提出以志願服務工作為核心目標、以為社會提供正能量為活動宗旨，開展手工坊、義工體驗等活動。5. 澳門學聯關懷學生需要，透過持續收集及整理學生意見維護學生權益。同時，亦帶領學生參與時事討論、組織學生與政府部門對話，發揮自身橋樑作用，為社會培育領袖人才。調查研究方面，澳門學聯就多個學生相關議題傳遞青年學生聲音。其中，2021年，澳門學聯開展“澳門中學生性知識掌握程度問卷調查”，共1,030人填寫問卷。又舉辦2場焦點訪談，了解學生議題想法，最終提出多項具體建議。發聲渠道方面，澳門學聯時事關注委員會作為鼓勵學生參與社會，培養青年學生議政人才的平台，透過以小組為單位開展日常活動，如拍攝短視頻、組織辯論賽、社區調研、赴外考察等。過去三年，時委會合共舉辦82場活動，服務256人次。澳門社團在現代社會治理中發揮着重要的作用，而青年社團作為社團的主要組成部分。青年社團是以青少年為主體或主要服務對象，在滿足青年成長發展需求、聯系服務引導青年、促進引領青年參與社會治理等方面發揮重要作用的社會組織。18 綜上可見，澳門學聯在圍繞《青年政策》五大政策目標上助推特區政府協同治理，並在近年取得不俗成效。根據本文上文對於“兩模式，三階段”的定義，結合田野觀察的結果，進一步將澳門學聯與政府的協同治理內容劃分為多個階段。在目標聚合階段的治理工作上，由於澳門回歸以來社會經濟不斷發展，環境的變化使人才培養的方向和重心不斷調整，因此，儘管長久以來政府與澳門學聯保持着緊密的聯繫，但在青年學生工作的一些新領域上仍在協商能滿足學生需求或創造相應價值的行動方案。例如。在回應需求方面，儘管有一定數量的澳門大專學生對發展或進修自身專業存在需求，但澳門學聯本身擁有的高等教育資源非常有限，難以提供相對應的專業服務，此部分工作由本澳高等院校進行推動更具可行性；而在拓寬青年學生國際視野上，澳門學聯在今年的架構中成立社會事務部部門，旨在拓寬青年學生視野，提升其競爭力，相關工作正在進行協商籌備，因此亦處於摸索階段。在創造價值方面，儘管澳門學聯持續維護學生權益，與《青年政策》中保障不同階層群體青年有平等發展機會的政策方向一致，但目前暫未發現在教育機制上有存在明顯不平等現象，因此仍屬於目標聚合階段。而在整合青年義工資源上，雖然在疫情等特殊時間點澳門學聯能快速組織青年義工資源為社會提供服務，但在日常工作中仍待建立一個平台有效整合和維護義工資源。18 李頌、韓驫：《新時代青年社會參與感涵育：邏輯起點及實踐路徑》，《中國青年社會科學》2020年第5期，第97-102頁。53__4.indd 128 4/8/2025 3:41:31 PM

129表1 澳門學聯助推協同治理的模式社會協同治理的階段需求回應模式價值創造模式目標聚合階段全面發展• 促進專業成長，培養不同領域人才• 拓寬青年國際視野與發展路徑和睦社會• 保障不同階層群體青年有平等發展機會社會參與• 整合青年義工資源過程貫通階段身心素質• 樹立守法意識，預防減少違法行為全面發展• 提供對外交流、實習、就學、就業和創業等支援愛國愛澳• 了解、尊重及維護憲法和基本法• 正確理解澳門和國家發展定位和睦社會• 培養同理心，加強扶助弱勢意識協同共贏階段身心素質• 培養運動習慣，增強體質健康• 拓展多元興趣，豐富課餘生活• 培養心理健康和品德素養全面發展• 深化生涯規劃，拓發展空間愛國愛澳• 加強對國家發展、歷史文化了解和睦社會• 建立不同青年群體的交流與溝通平台社會參與• 加強雙向溝通，了解青年想法• 豐富社會參與渠道，提升議政論政能力在過程貫通階段的治理工作上，主要呈現出“政府為主，社團為輔”的現象，即該類工作或服務主要由政府進行或提供，澳門學聯全力配合政府工作充當輔助角色。在回應需求方面，特區政府會針對增強青年學生守法意識推出“滅罪小先鋒”等活動，澳門學聯則利用自身平台優勢進行宣傳調動青年學生參與，此外也會利用社交平台普及各類防罪知識，配合政府相關工作；而在提供對外交流、實習、就學、就業和創業等支援上，主體工作為政府推出的各類實習計劃、就業招聘會、創業政策等。而澳門學聯的工作同樣側重於宣傳和招募，確保盡可能多的青年學生群體能得到政府提供的服務。在創造價值方面，澳門學聯在特殊時間節點不定期地圍繞“一國兩制”、《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》舉辦座談會、講座等活動，在澳門愛國主義教育方面具有相當影響力。澳門學聯的理監事也積極活躍在全國、各省市、自治區青聯和特區政府諮詢組織當中，站在青年學生角度積極為政府工作進言獻策。如澳門學聯的會員大會主席現為廣東省青聯委員、澳門特區政府社區服務諮詢委員會委員，理事長為澳門特區政府青年事務委員會委員（候補），秘書長現為遼寧省青聯委員、澳門特區政府禁毒委員會委員，監事長現為教育委員會委員等。通過諮詢組織的定期會議，能即時了解特區政府各項工作的開展情況，以及需要各社團共同討論、提供意見和協助開展的地方，通過充分互動更好協助政府進行施政。澳門學聯也積極發揮在澳門擁有廣泛學生基礎的優勢，就特區政府較為重視的政策與澳門大學合作開展學術調查研究，如“澳門中學生性與心理健康問卷調查”、“澳門青少年煙草流行問卷調查”等，了解政策實施情況的同時，也為政府完善政策提供更切實的意見和建議。劉嘉翀楊忻睿林啟鏘澳門社團助推協同治理的模式及策略53__4.indd 129 4/8/2025 3:41:32 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期130在協同共贏階段的治理工作上，澳門學聯成為服務的實際提供者，而政府會提供開展服務所需要的資源支持學聯完成工作，具體表現為，澳門學聯評估學生需求、活動效益等要素後於活動開展的前一年向政府部門遞交活動計劃書及財政預算，申請資助於來年開展工作；或者政府就部分施政工作邀請澳門學聯及其他社團參與招標，中標後提供服務所需資源由澳門學聯向社會提供服務。一方面，開展該類工作需要與青年學生群體深入溝通交流，了解其真實想法和需求。而澳門學聯會員基礎扎實，學生參與力度強，適合由澳門學聯進行開展；另一方面，澳門學聯發展歷程長，部分服務和活動已持續進行數十年之久，擁有豐富的經驗以及良好的口碑，由澳門學聯繼續開展更具效率與效益。因此，通過高效的協同治理滿足政府、社團、社會三方所需：政府實現公共服務有效供給，實現其回應性；學聯充分發揮政府與社會之間的中介作用、青年學生群體的個人需求得到滿足的同時，自我價值得到實現。具體而言，在回應需求方面，第一，在活動籌辦上，澳門學聯的環山跑比賽、毛筆書法比賽、硬筆書法比賽等一系列增強身心素質的品牌活動已有數十年歷史，在政府及社會各界的支持下持續順利舉辦，而升大學科諮詢會等生涯規劃活動也因為多年來持續積累的升學資訊資源在學界擁有較高的認可度；第二，在需求傳達上，澳門學聯建立了較為完善的發聲平台供學生表達意見和需求，如協助學生撰寫時事新聞稿投稿至澳門各大報刊，組織學生出席參與社區座談會、各類政策公眾諮詢會，拜訪政府部門遞交施政建言書等，通過多途徑讓政府聆聽、吸收青年學生群體的意見和需求，充分發揮作為利益中介“上傳下達”的作用。在創造價值方面，前文提到的各類品牌交流團已成為澳門青年學生了解祖國的重要窗口。同時，澳門學聯轄下的學界常設活動委員會、學聯之友委員會、時事關注委員會等為青年學生搭建了恆常性的交流溝通平台與社會參與平台，每年均有過百名學生報名加入，取得良好成效。上一章節中主要以“兩模式，三階段”分析澳門學聯與政府的協作治理模式，而該模式的發展是動態的，部分協同治理的工作可能隨時間推移發展或調整到不同階段，既有可能受到政府工作重心改變、澳門學聯人力資源配置等內部環境因素的影響，也有可能受到國家政策調整、社團之間競爭等外部環境因素的影響。因此，要釐清澳門學聯與政府協同治理模式的未來發展策略，需要同時結合內部環境和外部環境因素進行分析。本章節將運用SWOT分析方法，根據澳門學聯內部的優勢和劣勢，以及外在環境的機遇與挑戰，進行相應的發展策略分析。SWOT1. Strengths在澳門學聯的優勢（Strengths）方面，首先，澳門學聯作為澳門最大規模的青年學生社團，會員基礎扎實，與青年學生群體的聯繫緊密，無論開展何種類型工作皆能有效動員目標群體參與。其次，可以看到在上一章節的分析中，澳門學聯和政府在協同共贏階段的工作上均有覆蓋到《青年政策》的五大政策目標，即傳承愛國愛澳、提升身心素質、促進全面發展、共建和睦氛圍以及提升社會參與，具有“範圍全面，成效良好”的特點，既能回應青年學生的實際需求，也能創造社會發展所需要的公共價值，在協同共贏階段的項目和服務亦持續開展多年，與政府的合作趨於穩定。此53__4.indd 130 4/8/2025 3:41:32 PM

131外，澳門學聯與內地多個省、市的青少年服務單位和機構長期保持緊密聯繫，為順利開展內地不同城市的交流活動奠定優勢基礎。表2 澳門學聯SWOT分析內部環境優勢（Strengths）劣勢（Weaknesses）社團文化濃厚，加上澳門學聯歷史悠久，與政府關係緊密側重聚焦於本土工作;服務對象不均衡外部環境機遇（Opportunities）挑戰（Threats）政府支持青年結社，在融入國家發展大局上有廣闊的發揮空間社團之間存在競爭，政府資助方面有削減迹象，且運用規定更為嚴謹2. Weaknesses在澳門學聯的劣勢（Weaknesses）方面，主要在於澳門學聯目前開展的大部分工作主要聚焦於本土工作，在內地開展的工作無論在活動形式（主要以參觀交流為主），還是活動數量，都需要進一步豐富和加強，如前文所述，拓展青年學生的國際視野在澳門學聯與政府的協同治理模式中僅處於目標聚合階段，仍待開展相關工作。而在服務對象上，澳門學聯的服務對象存在不均衡現象，以服務中學生為主，對小學生和大學生提供的服務和支援相對不足。觀察發現，澳門學聯約6成的服務項目是面向中學生，在培養小學生興趣愛好，為大學生提供就業創業機會和專業發展上仍然有加強的空間。3. Opportunities在外部環境的機遇（Opportunities）方面，《青年政策》明確指出，將支持青年結社，發揮社團力量，引導青年社團充分發揮其引領青年發展及參與社會的作用，組織多元活動，調動不同特質青年的積極性。19 可以看出政府對於未來青年學生社團的發展持開放和支持的態度，澳門學聯在《青年政策》的五大政策方向上有着廣闊的發展空間。去年8月，全國政協圍繞“促進港澳青年更好融入國家發展大局”舉行座談會，體現出國家對於港澳青年投身祖國發展，促進“一國兩制”的高度重視，未來內地與港澳的青年學生服務機構的合作聯繫更趨緊密。此外，內地高等院校對澳門學生的保送招生政策主要以面試的方式進行甄選，相較於內地的高考，對學生的綜合素質有着更高的要求，因此，現今學生對於參加各種類型的課外活動、提高自身綜合競爭力有更高的需求。一份研究報告顯示，在公共參與方面，青年參與各類型社團或組織活動的比率從2010年的28.1%，穩步上升至2014年的44.2%，反映出青年對社團或組織活動的參與越加積極。20 因此在未來，學生對於澳門學聯的服務需求會有增加趨勢，若能充分回應其需求，將進一步增加澳門學聯的服務成效以及社會影響力。4. Threats在外部環境的挑戰（Threats）方面，澳門社會社團文化濃厚不可避免地會帶來社團之間的競爭19 澳門教育及青年發展局：《澳門青年政策（2021-2030）》。20 華僑報：《調查顯示參與社團活動比率近年穩步上升澳青年時政知識水平偏低》，2016年1月4日，https://www.cyberctm.com/zh_TW/news/detail/1133327，2024年9月10日訪問。劉嘉翀楊忻睿林啟鏘澳門社團助推協同治理的模式及策略53__4.indd 131 4/8/2025 3:41:33 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期132現象，近年澳門青年學生社團數量有明顯上升現象，不少傳統社團甚至博彩企業也開設服務青年學生的分支或部門，澳門學聯開展的不少服務和活動在社會上亦有不同社團在提供同質性的服務，澳門學聯面對的競爭環境愈加激烈。在資助方面，近年政府通過多種措施提高使用公帑的合理性，對社團的資助金額從整體上看有削減趨勢，資助規範也越來越嚴格，例如教育及青年發展局於2023 年“學生及青年年度活動資助計劃”推行受資助活動的自我電子監察措施，對於資助金額達到一定數量的項目，受資助者需要在項目開始前提供具體舉行日期、時間、地點及流程，並在執行過程中進行實地巡查和拍照，監察項目實際執行情況，這對於社團如何計劃項目，以及如何克服外界因素按原計劃執行項目提出一定考驗。1. SO結合澳門學聯的優勢以及外部環境的機會來看，建議澳門學聯未來可積極響應國家鼓勵澳門融入發展大局的方向，發揮現時與內地青少年服務機構的緊密聯繫優勢，加深交流合作，嘗試將學聯的部分品牌活動與內地的學生活動進行聯動，例如全澳毛筆書法比賽、中文硬筆書法比賽等在大灣區多個城市均有同類型的活動，若能以各地政府牽頭，各地的青少年服務機構跟進配合，將現有的活動合並為一個在大灣區內具規模的年度項目，既能為三地青少年提供一個相互認識、凝聚、交流、學習的機遇和平台，也能將澳門學聯的品牌活動影響力輻射至大灣區，進一步提升澳門學聯的知名度和服務優勢，同時也能與政府在“拓展多元興趣，豐富課餘生活”，以及“建立不同青年群體的交流與溝通平台”取得更好的服務成效，發揮“一國兩制”的優勢共同打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，豐富澳門學聯與政府協同治理的內容。2. WO如前文所述，澳門學聯自身的劣勢主要在於側重聚焦本土服務以及服務對象有不均衡現象，由於澳門學聯自身在促進大學生專業發展的資源有限，未來建議可強化政府與大學生群體之間的中介作用，加強與政府和高校的合作，於澳門和橫琴深合區積極開展企業考察、行業交流會等專業發展活動。另外，可充分依託內地產業發展成熟多元、高等教育實力雄厚的優勢，積極拓展以澳門大學生為對象的內地研學、考察、調研等活動，如組織學生深度參訪內地知名企業了解產業發展最新前沿，與內地高校學生合作交流共同外出考察撰寫產業發展報告等，既能豐富現有的赴內地活動形式，調和服務對象的不均衡現象，也能在目標聚合階段的治理工作上（促進專業成長）嘗試摸索出一條有效的治理路徑，有效配合政府提出的澳門“1+4”產業發展戰略。表3 澳門學聯未來發展的策略選擇分析策略選擇SO策略——利用機會，發揮優勢 WO策略——利用機會，克服弱點加強與內地青少年服務機構合作，擴展學聯現有品牌活動影響力發揮中介作用，拓展澳門大學生專業發展活動ST策略——利用優勢，規避威脅 WT策略——減少弱點，規避威脅充實會員基礎提升競爭力，拓展政府外的資助渠道強化調研機制，鞏固自身影響力53__4.indd 132 4/8/2025 3:41:34 PM

1333. ST思考以學聯自身的優勢規避外部環境的威脅，在未來的發展上需要進一步鞏固學聯的會員基礎，拓展會員數量，增強與學校間的聯繫交流，通過學校宣傳或推薦的方式多途徑吸納青年學生群體接觸到澳門學聯的服務，增強澳門學聯服務項目的可及性和覆蓋面，從規模及影響力上在競爭環境中脫穎而出。而面對資助規範愈加嚴格的挑戰，澳門學聯需充分運用多年來籌辦多類活動的經驗，順應政府對社團資金運用的改革號召，更多以自負盈虧的方式開展部分項目，同時也可以聯繫長久以來積累的社會資源，嘗試與本地企業合作，拓展政府以外的聯繫渠道，克服資金上的威脅保障協同治理模式行穩致遠。4. WT從WT策略視角上看，考慮到澳門學聯在服務對象上存在一定不均衡現象，以及外部日趨激烈的競爭環境，未來澳門學聯應進一步強化調研機制，通過問卷調查、焦點小組訪談、一對一對話等多種方法深入了解青年學生群體，尤其是小學生和大學生群體的真實需求，加深與青年學生群體之間的聯繫，並通過研究報告、意見書等形式將調研結果向政府反饋，針對青年學生群體的新需求探討拓展青年學生工作的必要性和可行性，以加強與政府和青年學生群體的關係紐帶，鞏固自身影響力應對外部威脅。澳門社會在歷史發展下受經濟、政治等因素影響形成了濃厚的社團文化。早在澳葡殖民時期澳門社團在教育、慈善等社會福利領域扮演重要角色，彌補了殖民政府在這些領域管治的缺失。21“一二‧三”事件後，社團進一步控制了澳門社會經濟、政治、文化等各項公共事務，社團的政治功能開始顯現。自澳門回歸以來，澳門社團向社會提供公共服務的重要功能不但沒有減弱，反而得到了進一步加強，經過長久以來的發展，形成了如今的“社團社會”。在社團社會的背景下，社團已經成為澳門社會治理網絡的重要組成部分，是做好青少年工作、增強青少年家國情懷、融入國家發展大局的重要平台，是發展壯大愛國愛澳力量、推進“一國兩制”事業薪火相傳的重要載體。22本文選取澳門中華學生聯合總會為田野觀察對象，從微觀角度研究在提供以青年學生為對象的公共服務上社團與政府的協同治理模式，將協同治理模式劃分為“目標聚合”、“過程貫通”、“協同共贏”三個環節，從回應需求和創造價值兩個方面觀察澳門學聯與政府在《澳門青年政策（2021-2030）》五個政策目標上的工作。研究發現，澳門學聯在五個政策目標上都存在與政府“協同共贏”的服務項目，與政府保持長期、穩定、高效的公共服務供給關係，以愛國愛澳為基礎，提供多元活動回應學生在身心健康、生涯規劃、全面發展等實際需求，在服務學生群體、構建和諧社會、融入國家發展上鼓勵學生積極創造價值，培養精英人才更好地投身到愛國愛澳事業中，多年來，澳21 余振：《澳門的社團文化與社團政治——兼論從社團政治過渡民主政治》，澳門：澳門發展策略研究中心，2000年，第40-43頁。22 中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室：《港澳青年新機遇揚帆奮進正當時——全國政協委員建言促進港澳青年更好融入國家發展大局》，2023年9月12日，http://big5.zlb.gov.cn/2023-09/12/c_1212267359.htm，2024年9月10日訪問。劉嘉翀楊忻睿林啟鏘澳門社團助推協同治理的模式及策略53__4.indd 133 4/8/2025 3:41:34 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期134門學聯已成為澳門培養政治人才的重要搖籃，多位現任行政會委員、立法會議員等重要政治人物過往均有在澳門學聯架構內擔任要職，如今在更高的平台致力於社會發展和建設，為澳門青年發展提供更有利的環境條件，構成培養青年人才的良好閉環。另外，社團與政府的協同治理關係可能隨着社團的發展、政府政策、社會環境等因素的影響動態改變，本文也從澳門學聯的角度出發，以SWOT分析方法分析其自身的優勢、劣勢，以及外部環境的機會與威脅，並以加強協同治理模式為目標提出未來澳門學聯四個方向的發展戰略。從宏觀視角上看，澳門學聯與政府的協同治理只是澳門社團與政府整體關係中的其中一環，在如今新公共管理理論廣泛應用的時代，政府與社會組織的協同治理在多個國家和地區都是一個有價值的研究課題，本文期望在澳門社團與政府的協同治理上有更多視角的研究與補充，為如何更好地實現公共服務供給、共同推進“一國兩制”事業行穩致遠提供更有效的治理路徑。［編輯：何曼盈］ 53__4.indd 134 4/8/2025 3:41:35 PM

第1期（總第53期）　 “一國兩制＂研究　 lssue 1 2025年4月　 Journal of One Country Two Systems Studies Apr, 2025135*1摘　要：在尚無法準確預測天災何時來臨的情境下，建構完善的公共衛生應急預案體系是穩定秩序、降低損失和平息事態的關鍵環節，而當前大灣區對此回應不足。從應急預案視角來看，粵港澳三地各自建設公共衛生應急預案體系，相互之間的協調、溝通與銜接有限，難以在大灣區內形成貫通化、聯展式的制度體系。為此，宜以“預案協同”為導向理順中央和地方縱向維度的權力結構及其運作機理，重構粵港澳三地橫向維度的組織資源及其運行邏輯，從“再造新預案”、“銜接現預案”兩個維度尋找破局點，為“健康灣區”、“安全灣區”建設掃除制度障礙。關鍵詞：粵港澳大灣區公共衛生應急預案跨域應急協作安全灣區Plan Coordination: Adjustment Logic for Collaborative Construction of the Public Health Emergency Plan System in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay AreaLIU Xiangdong1, HUANG Zhengzong2[1 Faculty of Humanities and Social Sciences, Macao Polytechnic University; 2 School of Marxism (College of Humanities and Social Sciences), Shenzhen Technology University]Abstract: Given the unpredictability of natural disasters, establishing a comprehensive public health emergency response system is key to stabilizing order and reducing losses. However, current responses in the Greater Bay Area are insuffi cient. Each region has developed its own system, with limited coordination and communication, preventing the formation of an integrated emergency system. To address this, a “plan coordination” approach should streamline the power structure and operational mechanisms at both vertical (central-local) and horizontal (cross-regional) levels. This involves “rebuilding new plans” and “connecting existing plans” to overcome institutional barriers and facilitate the creation of a “Healthy Bay Area” and “Safe Bay Area.”Keywords: Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, public health emergency plans, cross-domain emergency collaboration, Safe Bay Area* 本文是廣州市哲學社科規劃2023年度課題基金項目《穗港澳數據要素流通的法治評估機制研究》（課題編號：2023GZGJ214）。收稿日期：2024年9月28日作者簡介：劉向東，澳門理工大學人文及社會科學學院博士研究生；黃政宗，法學博士，深圳技術大學馬克思主義學院（人文社科學院）講師53__4.indd 135 4/8/2025 3:41:35 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期136回顧此次建國以來最為嚴重的重大突發公共衛生事件，“封關抗疫”暴露出粵港澳大灣區公共衛生應急管理協同建設進程嚴重滯後，帶來的“後遺症”也尤為顯著，主要表現為阻礙粵港澳三地人員與生產要素跨境流動，嚴重衝擊灣區經濟發展，並對粵港澳深度融合發展造成對沖與消解。粵港、港澳遲遲未能實現常態化通關，在於香港與內地、澳門秉施行差異化公共衛生應急管理體系，三地防疫政策與手段的銜接工作長期處於停滯狀態。深以觀之，造成大灣區“封關抗疫”的深層原因在於，粵港澳三地公共衛生應急管理協同建設成效欠佳，未能形塑一體化的跨區域協同防疫框架。在公共衛生安全成為國家安全的重要組成，以及公共衛生危機跨域外溢的語境下，加快建構“安全灣區”成為粵港澳大灣區高質量發展的基礎前提。伴隨城市化程度越來越高、人員越來越集中，粵港澳一地的突發公共衛生事件極有可能外溢成為整個大灣區公共安全危機，破壞性巨大。在無法預料天災何時出現的情境下，唯有提升大灣區公共衛生應急協同效能，才能最大程度為粵港澳經濟社會深度融合創設良好的外部環境。從法治邏輯來看，“預防為主”是突發公共衛生事件應急管理的核心理念，而建立健全應急預案體系正是對這一理念的踐行。站在應然維度上，公共衛生應急預案體系應系統建構應急主體處置突發公共衛生事件“事前—事中—事後”的行動框架，合理劃定公權力與私權利的邊界，明確各方職責，為高效處置突發公共衛生事件提供操作指南。然而，粵港澳三地公共衛生應急預案體系長期互不銜接，是引致大灣區面對重大跨境疫情時行政效能低下的首要原因。為此，2021年11月廣東省人民政府印發《廣東省應急管理“十四五”規劃》，提出推動粵港澳三地應急預案有效銜接的主張，為加強公共衛生應急預案體系對接提供契機。1 2023年10月，香港特區行政長官李家超在2023年施政報告中也明確提出：“提升大灣區內聯合應急能力”，明確香港將與大灣區其他城市聯合制定《粵港澳大灣區應急救援行動方案》，構建系統化的大灣區應急行動機制，提高聯合應對重大突發公共事件的能力。2 或是出於對此次疫情的反思，近期粵港澳三地也在官方層面進一步深化公共衛生應急管理協作，如2024年6月粵港澳三地政府在港簽署《粵港澳應急管理合作暨大灣區應急救援行動合作框架協議》，進一步強化應急資源互聯互通，提升應急處理與保障能力。3 同年9月，國家疾病預防控制局與香港特區醫務衛生局、澳門特區社會文化司在港簽署《關於傳染病突發公共衛生事件應急機制的合作協議》，旨在加強三地應對重大傳染病突發公共衛生事件的合作與交流。4 可見，伴隨突發公共衛生事件對大灣區建設的重要性進一步凸顯，體現“預防為主”理念的應急預案體系建設也受到三地治理者的更多重視，粵港澳大灣區公共衛生“預案協同”因而得以作為獨立命題推出。基於此，本文以應急預案為切入點，剖析粵港澳三地公共衛生應急預案體系建設的主要特徵及其錯配邏輯，並立足建設“健康灣區”、“安全灣區”為導向，以期為粵港澳大灣區預案協同貢獻1 《廣東省人民政府關於印發廣東省應急管理“十四五＂規劃的通知》，《廣東省人民政府公報》2021年第33期，第3頁。2 《2023施政報告重點》，《香港文匯報》2023年10月26日，第A1版。3 《粵港澳三地簽署〈粵港澳應急管理合作暨大灣區應急救援行動合作框架協議〉》，2024年6月15日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/1070696/，2024年9月20日訪問。4 《內地港澳簽署協議強化傳染病聯防聯控能力》，2024年9月3日，http://hm.people.com.cn/n1/2024/0903/c42272-40312192.html，2024年9月20日訪問。53__4.indd 136 4/8/2025 3:41:36 PM

137劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯智識。值得注意，內地語境中的應急預案，在港澳特區通常被稱之為應變計劃或應變措施，但其涵義大體不變。2003年SARS危機爆發，為制定中國公共衛生應急預案的倡導者打開了政策之窗，這一公共問題也由此得到內地治理者關注。5 SARS危機期間，由國務院緊急制定的《突發公共衛生事件應急條例》在“預案與應急準備”一章中，首次以法條形式明確了衛生應急預案制度，為全國應急預案體系建設奠定了基礎。伴隨2006年國務院先後發佈居於核心地位的《國家突發公共事件總體應急預案》，與兩件公共衛生的重要專項預案《國家突發公共衛生事件應急預案》、《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》的頒布，公共衛生應急預案體系的整體框架基本成型，廣東省及珠三角九市也紛紛制定本級的公共衛生應急預案，內地由此開始邁向有法可依、有章可循、逐漸完善的發展階段。6從應急預案的種類上看，內地形成了涵蓋總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、重點單位預案在內的公共衛生應急預案體系。同時，為加強對公共衛生應急預案的管理，國務院辦公廳與原國家衛生計生委先後制定發佈了《突發事件應急預案管理辦法》、《衛生應急預案管理辦法》，從編制、審查、備案與公佈、演練、評估與修訂、培訓與教育等方面，對應急預案作出明確要求，標誌着內地公共衛生應急預案體系建設進入規範化管理階段。7 從應急預案體例上看，內地已經建成“國—省—市”三級公共衛生應急預案體系，廣東省及珠三角九市依據全國性應急預案原則及指示精神，結合本地區實際情況編制各自文本，並對所在轄區的公共衛生應急管理負主體責任。實踐中，廣東省及珠三角九市的公共衛生應急預案體系呈現總體預案、專項預案與管理辦法相結合的特點，並以專項預案為主體。需要注意的是，當前省市之間的應急預案內容呈現層級套疊、縱向貫穿的特點，實踐中多見“下級抄上級”、同級之間“我抄你、你抄他”的不當情形，缺乏針對性和實用性，失靈狀況頻現。8 此外，在2006年《國務院關於全面加強應急管理工作的意見》的要求之下，內地還要求基層單位制定相應的應急預案，進而推動應急預案“下基層”、“進學校”、“進社區”工作的開展。9 儘管這些基層單位並不從屬於國家行政序列，但也屬於國家應急預案體系建設的一部分，在制定要求上則只需達到“簡明扼要，可操作性強”即可。5 甄智君：《從制定〈國家突發公共事件總體應急預案〉看中國政策議程設徑——基於多源流理論的分析》，《中山大學研究生學刊（社會科學版）》2010年第1期，第59-67頁。6 孫梅、吳丹、施建華等：《我國突發公共衛生事件應急處置政策變遷：2003-2013年》，《中國衛生政策研究》2014年第7期，第24-29頁。7 楊健：《我國突發公共衛生事件應急預案體系的發展、現狀與完善》，《中國衛生法制》2023年第3期，第95-99頁。8 童星、陶鵬：《論我國應急管理機制的創新——基於源頭治理、動態管理、應急處置相結合的理念》，《江海學刊》2013年第2期，第111-117頁。9 張海波、童星：《中國應急預案體系的優化——基於公共政策的視角》，《上海行政學院學報》2012年第6期，第23-37頁。53__4.indd 137 4/8/2025 3:41:36 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期138表1 大灣區內地城市突發公共衛生事件應急預案體系層級名稱出台時間出台部門備註全國性《國家突發公共事件總體應急預案》 2006年1月國務院均不列入基本法附件三，僅在內地發生法律效力。《國家突發公共衛生事件應急預案》 2006年2月國務院《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》2006年2月國務院《突發事件應急預案管理辦法》 2013年10月國務院辦公廳《衛生應急預案管理辦法》 2017年6月原國家衛生計生委《突發公共衛生事件應對法（草案）》2024年9月提請全國人大常委會審議全國人大常委會廣東省《廣東省突發公共事件總體應急預案》 2006年12月廣東省人民政府效力僅及於廣東省，呈現總體預案、專項預案與管理辦法相結合的特點。《廣東省突發公共衛生事件應急預案》2003年11月（2013年修訂）廣東省人大常委會《廣東省突發重大動物疫情應急預案》 2015年1月廣東省人民政府《廣東省疫苗安全事件應急預案（試行）》2019年12月廣東省人民政府《廣東省突發事件應急預案管理辦法》 2008年6月廣東省人民政府辦公廳珠三角九市（部分）廣州市《廣州市突發公共事件總體應急預案》2023年1月廣州市政府與省級層面的應急預案呈現層級套疊、縱向貫穿的特點。《廣州市突發公共衛生事件應急預案》2004年5月廣州市衛生局《廣州市突發事件醫療衛生救援應急預案》2006年4月（2014年、2020年修訂）廣州市衛生健康委員會、廣州市應急管理局深圳市《深圳市突發公共事件總體應急預案》2013年、2023年修訂深圳市人民政府《深圳市突發公共衛生事件應急預案》2008年10月深圳市衛生健康委員會《深圳市突發事件應急預案管理辦法》2012年8月（2016年8月修訂）深圳市人民政府辦公廳資料來源：筆者根據官方披露文本整理自製。53__4.indd 138 4/8/2025 3:41:37 PM

139劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯+香港特區的公共衛生應急預案體系建設，由三級應變機制與專項應變計劃相結合，並緊密結合演變與宣傳教育工作，形成了一套適應香港超高人員與生產要素集聚程度發展實際的行動框架。總體來看，具有悠久應急管理建設歷程的香港，大體將突發公共事件分為兩類：第一類是緊急情況，指的是需要迅速應變以保障市民生命財產或公眾安全的自然或人為事件，突發公共衛生事件一般被視作此類；第二類是危急情況或災難，指的是由不可抗力因素引致造成大規模財產損失與人員傷亡的事件。10 就應對公共衛生領域而言，香港特區的公共衛生應急預案在三級應變機制與專項應變計劃的融貫互動中，形成涵攝組織法、實體法與程序法的法治化行動框架，為高效處置突發公共衛生事件構建可操作性強的指南。1. 2003年SARS危機後，香港特區政府進一步完善了公共衛生應急機制，設置了“戒備”、“嚴重”、“緊急”三級制的應變系統，在突發公共衛生事件緊急應變的救援、善後和復原三個主要階段以不同形式運作。11第一級應變措施：戒備。這一級別通常發生的情況是，在香港境外出現新型傳染病並對人類健康造成新而嚴重影響的風險，尚未在香港境內引起人類感染的即時風險但可能引致未來散播風險（例如，缺少預防措施、世界衛生組織作出全球預警等）。在這一情境下，醫務衛生局局長可根據衛生署、醫院管理局、漁護署或食環署的建議啟動或解除這一應變級別，由負責全港公共衛生事務的醫務衛生局負責全權處理，負責統籌所屬單位就突發公共衛生事件進行處置、救援，並視情況成立精簡的應變指揮架構。同時，香港特區政府將分別啟動警察總區指揮中心及消防通訊中心，以確保實現各相關單位間的良好溝通。第二級應急措施：嚴重。這一級別通常發生在香港境內發生新型傳染病有限度傳播，例如出現人類感染的零星個例或小規模群體疫情等，或者是與香港有緊密貿易、旅遊關係的國家或地區被證實出現規模相當的感染情況，屬中等風險的情形。12 在此情境下，香港特區政府將成立由醫務衛生局局長擔任主席的“督導委員會”，負責並由警務處與消防處通知保安局當值主任。視情況需要，督導委員會成員可涵蓋保安局、運輸及房屋局、環境局、社會福利署、民政署等，還可增選其他高級官員或非政府專家擔任成員。申言之，香港特區政府在處理突發公共衛生事件過程中十分注重聽取專家意見，充分利用專家的專業權威，減輕政府處理突發事件的外圍壓力並提升社會公信力。13 同時，在涉及保安相關事宜時，將由警務處與消防處通知保安局當值主任，密切監視事態發展。第三級應變措施：緊急。啟動該措施意味着香港境內發生了重大突發公共衛生事件，構成對市10 吳子俊主編：《香港城市管理》，深圳：海天出版社，2006年，第164頁。11 《香港應急管理體系》，2021年9月4日，http://www.seie.com.cn/nd.jsp?fromColId=123&id=62，2024年9月20日訪問。12 香港衛生署：《對公共衛生有重要性的新型傳染病預備及應變計劃2020》，2020年6月4日，https://www.chp.gov.hk/files/pdf/govt_preparedness_and_response_plan_for_novel_infectious_disease_of_public_health_signifi cance_chi.pdf，2024年9月20日訪問。13 《發生突發事件香港應急管理體系如何應對？》，2017年2月17日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1559550450832801&wfr=spider&for=pc，2024年9月20日訪問。53__4.indd 139 4/8/2025 3:41:38 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期140民身體健康及公共衛生安全的直接威脅，例如有證據顯示出現社區爆發的巨大風險，則需要香港特區政府全面開展救援工作，屬風險程度高且迫切的情形。在這一級別下，醫務衛生局局長可建議行政長官啟動或指示解除“緊急”應變級別，一旦啟動，香港特區政府將成立由行政長官親自擔任主席的跨部門“督導委員會”，由醫務衛生局作為秘書處，由三司司長、各政策決策局局長以及各執行部門負責人擔任組員，必要時亦可增選其他高級官員或非政府專家擔任成員。一般而言，督導委員會將下設小組委員會，由醫務衛生局局長擔任主席，負責具體運作與執行事宜，並作出前述建議。第三級緊急(高風險)成立由行政長官擔任主席的跨部門“督導委員會＂，醫務衛生局作為秘書處，三司司長、決策局局長為組員第二級嚴重(中風險)成立由醫務衛生局局長擔任主席的“督導委員會＂，涵攝多個部門第一級戒備(低風險)醫務衛生局負責統籌，視情況成立精簡的應變指揮架構圖1 香港特區公共衛生三級應變機制資料來源：筆者整理自製。在此次新冠疫情處置實踐中就可窺見香港特區公共衛生三級應變機制的運作邏輯。2020年1月，為應對新冠疫情的跨境大規模傳播，香港特區政府制定了“對公共衛生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃”，同時啟動“嚴重”應變級別。同月25日，香港特區政府將應變級別提升至“緊急”級別，宣佈成立由行政長官主持的“應對疫情指導及協調組”（即跨部門督導委員會暨指揮中心），並下設4個工作小組。14 同時，委任一個由公共衛生、傳染病學專家組成的顧問團，可徑直向行政長官就“國際關注的突發公共衛生事件”滙報最新情況並提出防控建議。2023年5月，在世界衛生組織宣佈新冠疫情不再構成“國際關注的突發公共衛生事件”後15，由行政長官主持的“應對疫情指導及協調組”在考慮參考世衛的最新意見以及醫務衛生局的最新評估後，作出調低公共衛生應變級別的決定，即由“緊急”調低至“戒備”級別。因應應變級別調低，香港特區政府應變架構也隨之調整，跨局、跨部門應變工作從“緊急”級別下由行政長官主持的“抗疫督導委員會”督導，調整為在“戒備”級別下由醫務衛生局負責統籌，後續工作則繼續由相關政策局或部門處理。16 調高或調低應急級別，是香港特區政府根據突發公共衛生事件發展的最新形勢，依據風險程度的高低作出的動態決定，體現了香港公共衛生應變級別機制較強的靈活性。14 《香港防疫應變計劃提升至緊急級別》，2020年1月26日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656717554823471841&wfr=spider&for=pc，2024年9月20日訪問。15 《世衛組織：新冠疫情不再構成“國際關注的突發公共衛生事件＂》，2023年5月6日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1765120034140969060&wfr=spider&for=pc，2024年9月20日訪問。16 《新冠疫情應變級別調低至戒備》，《香港文匯報》2023年5月31日，第A12版。53__4.indd 140 4/8/2025 3:41:38 PM

141劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯2. 為應對突發公共衛生事件對香港造成的衝擊，香港特區政府建立由專門機構制定公共衛生專項應變計劃的體制。從制定主體來看，作為當前負責全港公共衛生事務的決策局，醫務衛生局承擔應變計劃的制定工作。具體而言，2022年5月經由新一屆特區政府架構重組方案改組之下，原食物與衛生局衛生科改組為醫務衛生局，並下轄衛生署，由此晉升成為香港特區政府十五個決策局之一17，致力提升及保護公眾健康，以及確保香港保持高質素的醫療服務和高效益的醫療衛生系統。18 香港衛生署作為香港特區政府下轄的政策執行部門之一，是政府的衛生事務顧問，亦是執行政府衛生政策和法定職責的部門，負責透過促進健康、預防疾病、醫療護理等提升全港公共衛生及公眾健康水平。其中，香港衛生署下轄2004年6月成立的衛生防護中心，後者的職責是提升香港公共衛生系統以應對現代公共衛生事件的挑戰。具言之，透過疾病監測網絡擬訂緊急應變計劃以預防傳染病和非傳染病，成為該機構的重要職責之一。19 衛生防護中心下設緊急應變及項目管理處，由具備醫學背景及豐富公共衛生經驗的醫師擔任主任，負責制定突發公共衛生事件應變計劃及舉行練習和演習，並就公共衛生緊急情況協調衛生署各服務單位及其他政府部門參與應變行動。截至目前，該機構已經擬訂了超過10個專項公共衛生應變計劃，包括“流感大流行應變計劃”、“登革熱準備及應變計劃2019”、“對公共衛生有重要性的新型傳染病預備及應變計劃2020”等。同時，衛生防護中心下的傳染病處、感染控制處、公共衛生服務處等，也一定程度參與公共衛生應變計劃的制定、修訂和執行工作，形成了一套完整的組織架構與運行機制。澳門特區尚未制定本地區的突發公共事件應急總體預案，又並不適用內地的應急預案體系，引致特區政府在應對突發公共衛生事件雖有宏觀法律進行指引，但一定程度上缺乏應急準備和具體方案，抑制了應急處置情境下的行政效能。20 歷經新冠疫情的澳門特區政府洞察本地公共事件應急預案建設的缺漏，正着手以現有《澳門特別行政區民防總計劃》為基礎，研究制定澳門特區突發事件總體應急預案。21 以此為前提，當前，澳門特區形成了以《傳染病防治法》、《國際衛生條例（2005）》《傳染病強化申報機制》、《突發公共事件之預警及警報系統》為基礎，以特區行政長官歷次《財政年度施政報告》、《澳門特別行政區防災減災十年規劃（2019-2028年）》為補充，以專項應急預案、部門應急預案為主體，以應急指揮應用平台為依託的公共衛生應急預案體系。從制度邏輯上看，《傳染病防治法》第2條規定，澳門特區政府負責制定有關傳染病預防、控制和治療的政策及規範，並促進和落實實施，衛生局則作為主管行政部門，負責提出公共衛生應急17 《香港通過政府架構重組方案——將設“三司十五局＂和三個副司長職位》，《新華日報》2022年6月16日，第9版。18 香港醫務衛生局：《醫務衛生局局長—歡迎辭》，2024年9月20日，https://www.healthbureau.gov.hk/chs/aboutus/welcome/index.html，2024年9月23日訪問。19 香港衛生署衛生防護中心：《組織架構》，2021年11月9日，https://www.chp.gov.hk/sc/static/23992.html，2024年9月20日訪問。20 閃淳昌：《重大災害應對調查評估與應急管理體系建設以澳門應對“天鴿＂颱風災害實踐為例》，北京：應急管理出版社，2021年，第17頁。21 《全面改革民防行動架構構建防災減災長效機制》，2018年8月14日，https://www.gov.mo/zh-hans/news/215151/，2024年9月20日訪問。53__4.indd 141 4/8/2025 3:41:38 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期142處置的政策與規範制定建議並統籌法律實施工作。以此為前提，衛生局應貫徹“預防優先、妥善醫療的防治結合原則”，負責統籌擬訂澳門特區的公共衛生應急預案，並擁有應急機制的啟動權限。基於這樣的安排，2001年10月，澳門特區政府設立疾病預防及控制中心，作為專責統籌公共衛生疾病防治工作的技術性單位，承擔起制定疾病預防控制計劃、方案及指引，並推動和參與落實的職責。2021年10月，經第36/2021號行政法規，澳門特區政府改組疾病預防及控制中心為衛生局轄下的附屬單位，直屬於衛生局局長，參與履行衛生局促進及保障健康、預防疾病的職能，專責統籌和執行群體水平的疾病預防及控制工作。然而，由於疾病預防及控制中心僅為衛生局下屬的二級技術單位，職級較低、權力十分有限，因此在過往實踐中，澳門特區通常以成立跨部門的統籌協調機構，並賦予其制定應急預案（在澳門，又被稱為應變計劃或措施）的權限以完善公共衛生應急預案體系。22 此外，民防機制也構成澳門特區公共衛生應急預案體系建設的重要組成，具言之，依據《民防法律制度》、《民防法律制度施行細則》，預防因自然或人為所引致的危害個人生命健康的突發公共事件，是民防活動開展的主要目的之一，突發公共衛生事件亦列入其中，並由此形成民防架構或民防行動中心等統籌協調機構。例如，2005年5月為應對流感大流行對澳門產生的持續影響，澳門特區政府成立了由社會文化司司長領導的流感大流行預防應變統籌小組，負責制定預防流感大流行的應變計劃。2009年5月，針對H1N1甲型流感疫情，流感大流行預防應變統籌小組再次根據實際情況完善應變措施，並將戒備狀態由III級提升至IV級狀態。23 同樣是在2005年，民政總署、衛生局、新聞局等多個部門組成的禽流感應變小組，針對內地輸入的禽流感疫情制定了“預防禽流感緊急應變措施”。同年11月，澳門特區政府全面啟動預防新型流感及禽流感應變計劃，激活了預防禽流感緊急應變措施的首個機制以防止內地傳染疫情輸入。24 2020年1月，經澳門特區行政長官批示，由行政長官親自擔任主席的“新型冠狀病毒感染應變協調中心”正式成立，負責全面規劃、指導和協調各公共及私人機構關於預防、控制和治療新冠的工作。25 同時，澳門特區政府還成立了由行政長官領導的民防行動中心，負責統籌民防架構開展相關應急活動。2022年3月，澳門特區新型冠狀病毒感染應變協調中心出台《應對大規模新冠肺炎疫情的澳門應急處置預案》，並在同年9月推出預案第二版。26 該預案將疫情傳播風險由低到高按分5級處置，第5級為出現大規模新冠疫情廣泛社區傳播的最高級別。2722 澳門特區政府衛生局：《澳門公共衛生應急經驗和展望》，載廣東省預防醫學會主編：《第八屆粵港澳台預防醫學學術交流會議論文匯編》，2008年，第23-25頁。23 《流感大流行預防應變統籌小組落實及加強防疫措施》，2009年5月6日，https://www.gov.mo/zh-hant/news/76498/，2024年9月20日訪問。24 《澳門啟動預防禽流感緊急應變機制》，2005年11月9日，https://www.gov.cn/gzdt/2005-11/09/content_94423.htm，2024年9月20日訪問。25 《澳門特區政府設立新型冠狀病毒感染應變協調中心》，《福建日報》2020年1月22日，第5版。26 《“618＂疫情總開支逾10億》，2022年10月31日，https://www.tdm.com.mo/zh-hant/news-detail/762156?isvideo=false&lang=zh-hant&shortvideo=0&category=all，2024年9月20日訪問。27 《〈澳門特別行政區應對大規模新冠肺炎疫情應急處置預案（第一版）〉中文版可供下載》，2022年4月6日，https://www.gov.mo/zh-hans/news/603491/，2024年9月20日訪問。53__4.indd 142 4/8/2025 3:41:39 PM

143劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯1. 審視三地過往的公共衛生應急協作歷程，儘管粵港澳政府及其部門攜手應對跨域突發公共衛生事件上達成了一系列互助安排，例如完善傳染病疫情信息通報和聯防聯控機制，加大公共衛生人才聯合培養力度等，涵攝領域較為豐富且多次反複提及。然而，粵港澳三地卻較少涉及公共衛生應急預案體系的銜接工作，甚至難以找尋相關規劃的表述，最終的結果是大灣區層面上欠缺一套關於公共衛生的應急預案體系。究其原因，可能有以下兩點：第一，過往粵港澳三地的應急預案體系建設尚處於起步階段，缺乏相互銜接的規範基礎；第二，相較於其他領域性事項，應急預案作為整體性的制度安排貫穿突發公共事件應對的全過程，所需協調的要素繁多，相互銜接的難度很大。正基於此，在此次新冠疫情應對過程中，粵港澳大灣區各地似乎“缺乏章法”，雖不乏政府、市場和社會等多元主體嘗試構建區域協同防疫框架的實踐，但細究之下卻多為各地主動突破、積極創新的結果，欠缺整體性的制度安排。28一言蔽之，在粵港澳大灣區這一超大型的跨境場域內，實際上缺乏一套與區際主體緊密跨域協作、人員與生產要素快速流動相適應的應急預案體系。而邁向現代性所形塑的“風險社會”，局部存有準備而整體“不設防”的大灣區無法高效應對天災，最終引致長達三年“封關抗疫”的不利局面，不僅對大灣區高質量發展造成直接衝擊，更加劇了廣大港澳同胞與祖國的離心效應。在“健康灣區”、“安全灣區”目標的指引下，完善大灣區公共衛生應急預案體系協同機制勢在必行，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》亦明確提出，聯合制定公共衛生事件等重大突發事件應急預案，提高應急合作能力。29 而“新造”一套以大灣區為場域的應急預案體系，或將是適應大灣區深度融合發展的必選項之一。2.從制定主體來看，立足粵港澳大灣區建設領導小組作為高級別、非常態的決策組織境況，加之中央注意力和權力資源分配“僧多粥少”，必須思考如何激活這一機構的行政效能，充分發揮其對粵港澳深度融合事項的統領效用。基於此，可借鑒過往粵港澳大灣區合作經驗，通過在粵港澳大灣區建設領導小組下設“粵港澳合作指導委員會”，以後者作為中央主導的常設行政機構的形式，形成一個超越三地的政治與法律權威統領大灣區具體目標和舉措的落實，推動三地從競爭向協同轉型。30 基於此，再由新設的粵港澳合作指導委員會作為三地的共同上級作出統籌，原因在於預案適用的範圍涵攝整個粵港澳大灣區，在“一國兩制”和“同級行政”之下，廣東、香港與澳門均無權制定，不僅難以在實踐中得到各方遵守與落實，更可能引發侵害港澳高度自治權的合憲性責難。31一個典型的例子是，2019年7月廣東省政府印發了《廣東省推進粵港澳大灣區建設三年行動計28 文宏、黃毛：《共識凝聚與要素銜接：粵港澳大灣區應急管理共同體建設研究》，《華南理工大學學報（社會科學版）》2023年第1期，第16-24頁。29 《中共中央國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，《人民日報》2019年2月19日，第1版。30 朱國斌：《粵港澳大灣區建設的法律困境與應對》，《中國評論》2024年第3期，第90-100頁。31 朱倍成、裴曉妝：《粵港澳府際合作的法治思考：問題與回應》，《南方論刊》2020年第2期，第21-24頁。53__4.indd 143 4/8/2025 3:41:39 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期144劃（2018-2020年）》32，其中關於“加快社會信用體系和市場監管體系建設”的內容，引起港澳社會各界爭議，認為廣東省在缺乏中央授權或指引的情境下，無權對港澳高度自治權範圍內的事項做出規劃。對此，香港特區政府和澳門特區政府接連發表聲明，表示該文件制定主體是廣東省人民政府，其效力僅及於大灣區內地九市，港澳尚不會實施該社會信用體系。33 這反映出，在目前大灣區的憲制秩序下，涵攝粵港澳三地的跨境規劃不宜由廣東省或港澳單方作出，因此實踐中大多依託雙邊或多變區際行政協議推動相關事宜。為此，由粵港澳合作指導委員會統籌起草大灣區應急預案，既極大增強合法性亦可高位推動相關合作事宜。考量到大灣區應急預案體系的缺失，粵港澳合作指導委員會應當組織粵港澳三地政府先行制定《粵港澳大灣區總體應急預案》，為專項應急預案等其他預案類型的制定提供遵循和經驗。就起草程序而言，可參照區域示範法起草經驗，在新設粵港澳合作指導委員會的指導下，由粵港澳三地政府行政首長組成起草工作領導小組，由粵港澳衛生、應急行政部門主要負責人，公共衛生及應急管理領域專家，法律界人士和社會組織負責人組建預案起草小組。34 小組成員在充分開展論證及廣泛吸納社會公眾意見後，報請粵港澳合作指導委員會提交粵港澳大灣區建設領導小組全體會議討論，經通過後由其統一公佈《粵港澳大灣區總體應急預案》，作為未來大灣區應對突發公共事件的綱領性預案文本。從體例上看，《粵港澳大灣區總體應急預案》宜分為總則與分則兩大部分，前者應對編制此預案的目的和依據、適用範圍、工作原則等進行闡釋，後者則須對組織機構、運行機制或流程、應急保障、跨境演練及宣傳教育、監督保障體系等作出明確。其中，分則在組織機構上，應當明確區際執法機構作為領導機構，公共衛生應急執行委員會為辦事機構，粵港澳三地政府及其組成部門統歸為工作機構，必要時應建立覆蓋粵港澳三地的專家組以提供科學的處置意見。為增強大灣區應急預案的針對性和專業化，粵港澳三地還應依據總體預案的基本原則、指示精神等，結合粵港澳大灣區公共衛生應急管理的實際情況，協商制定《粵港澳大灣區公共衛生應急預案》。申言之，港澳特區在應急預案體系建設上呈現出鮮明的專項應急為主的特徵，即面對不同的公共事件制定相應的專項應急預案或響應標準，例如香港特區政府為應對突發公共衛生事件制定的三級應變機制，澳門特區政府更是帶有較為明顯的“一事一議”色彩，這也符合港澳特區一貫秉持的精細化治理理念。據此，粵港澳三地在《粵港澳大灣區總體應急預案》之下共同制定針對突發公共衛生事件的專項應急預案——《粵港澳大灣區公共衛生應急預案》，或更符合大灣區當前的跨域應急協作實際，也是內地在應急預案編制上的通行做法。為此，可先在《粵港澳大灣區總體應急預案》中為制定公共衛生專項應急預案預留空間，如規定“粵港澳三地政府可在充分溝通協商後制定公共衛生、環境事件、海上搜救等專項預案，報請粵港澳合作指導委員會同意後統一發佈，並納入32 《廣東省出台推進粵港澳大灣區建設實施意見和三年行動計劃》，2019年7月6日，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/dqs/sjdt/201907/t20190706_1050381.html，2024年9月20日訪問。33 《澳門特區政府政策研究和區域發展局就“大灣區社會信用體系＂是否在澳實施作出回應》，2019年7月12日，https://www.gov.mo/zh-hans/news/255205/，2024年9月20日訪問。34 張文秋：《論粵港澳大灣區生態環境保護示範法的制定及基本構想》，《深圳社會科學》2023年第4期，第15-25頁。53__4.indd 144 4/8/2025 3:41:41 PM

145劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯粵港澳大灣區突發公共事件應急預案體系”。其起草流程和體例內容等則可參照總體預案，同時依據公共衛生應急的特點予以相應完善。綜上，通過“再造”以大灣區為場域的“總體預案+公共衛生專項預案”，粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系初見雛形，進而為三地協同處置跨域重大疫情提供依據。應急預案並非“一制了之”，還應根據大灣區發展的最新實際予以修訂或更新。此外，還需對新造應急預案展開可行性、科學性檢驗，可借鑒美國應急管理標準化經驗，由粵港澳三地聯合定期評估應急預案的效率及效力，確保預案落地生效。35“再造新預案”並非一日之功，不僅需要協調中央和粵港澳三地組織積極推動，還必須經過各方的嚴格論證和充分討論，涉及一系列制度安排、權力配置和人員分配。在尚無法準確預測突發公共衛生事件何時出現的情境下，大灣區公共衛生應急預案體系建設不僅需要着眼長遠也應關注當下，也即探討如何實現粵港澳三地公共衛生應急預案體系之間的協同。在“再造新預案”短期內無法落實的背景下，目前大灣區亦須關注如何“銜接現預案”以實現粵港澳三地公共衛生應急行動步驟的有序規範。1. 一般而言，公共衛生事件具備突發性、高危性、易傳染性等，難以做到準確預測。然而，部分傳染性疾病卻經常性見於人類社會，幾成可預測的常見傳染性疾病，典型如流行性感冒，不僅歷史上在全世界引起多次暴發性流行，至今也長期存在於人類社會，是全球關注的重要公共衛生問題。36 審視歷程可以發現，“流感”（流行性感冒）及“禽流感”等傳染性疾病，始終是港澳回歸後粵港澳三地持續不斷的跨域疫情，也因此成為三地公共衛生專項預案的關注共同點。2005年9月，原國家衛生部出台《衛生部應對流感大流行準備計劃與應急預案（試行）》，並於2011年9月由國務院辦公廳發佈正式版本《國家流感大流行應急預案》，被視為我國公共衛生應急體系建設標誌性成果37，該預案就應對流感大流行組織指揮體系及職責、準備、應急反應和結束督導等方面工作進行了規定，至今得到沿用。同樣是在2005年，香港特區政府針對流感大流行制定了“流感大流行應變計劃”，並先後於2009年、2012年和2014年對該應急計劃作出更新，至今依舊處於生效狀態；澳門特區政府亦針對流感大流行成立專職的預防應變統籌小組，並交由這一機構制定和啟動應急預案。概言之，粵港澳三地對“流感”、“禽流感”等常見傳染性疾病均形成了專項應急預案，這就為三地推動公共衛生應急預案銜接創設了前提。事實上，粵港澳三地亦可就其他傳染病疾病開展公共衛生應急預案銜接工作，然而邁向現代後的人類社會不斷出現新型病毒，實行以專項預案為主導的港澳特區政府或將對出現的傳染病疫情分別制定應變計劃，例如前些年的SARS，近些年的中東呼吸綜合征等。此時，粵港澳三地選擇就層35 秦挺鑫：《國外應急管理標準化及對我國的啟示》，《安全》2020年第8期，第1-6、89頁。36 《流行性感冒診療方案（2020年版）》，《全科醫學臨床與教育》2020年第12期，第1059-1063頁。37 朱光明、甘霖：《關於修訂〈國家流感大流行應急預案〉的初步探討》，《社會治理》2019年第10期，第39-43頁。53__4.indd 145 4/8/2025 3:41:41 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期146出不窮的突發公共衛生事件一一開展應急預案銜接，成本未免過高且難度巨大，缺乏制度理性。同時，內地很少針對某一種特定傳染病出台“專屬”的應急預案，持續襲擾人類社會的流感大流行可以說是例外。因此，不如退而求其次，從應對“流感”等大灣區常見傳染性疾病所制定的公共衛生應急預案銜接為切入點，組織粵港澳三地政府或其衛生行政部門並借助專家學者力量，全盤審視三地針對同種傳染病的應急預案的異同，並就其中可能存在的銜接路徑和制度漏洞予以針對性補足，未來再次發生“流感”時也將更有應對章法，或許是更符合當下大灣區公共衛生應急預案體系建設的做法。如前文所述的公共衛生應急響應等級差異問題，粵港澳三地可就如何銜接開展專門討論，可將香港特區公共衛生三級應變機制中的“緊急”級別細分為特別緊急和一般緊急，對應粵澳兩地應急響應的一級和二級，進而實現三地公共衛生突發公共事件響應等級統一。同時，這種針對“流感”開展專項預案銜接所積累的經驗，也將為未來粵港澳三地開展相類似的工作提供借鑑。2. 不定期聯合開展公共衛生應急演練，是粵港澳建立傳染病聯防聯控機制的重要內容，亦成為《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的明確規劃。2006年、2011年、2018年、2019年，粵港澳三地曾分別針對禽流感、中東呼吸綜合征、埃博拉疫情等傳染病開展名為“長城演練”、“旋風行動”等的聯合應急演練，測試三地處理重大突發公共衛生事件的應變及通報機制，也曾通過舉辦應急演練研討會等優化三地聯合處置流程。38 但不難看出，過往的聯合應急演練實際並未常態化，頻率較低且缺乏固定的溝通交流機制，三地應急隊伍之間的協調配合程度不高，也難以在跨境應急演練中查找預案的不足之處。39 從邏輯上看，完善公共衛生應急預案跨境演練機制，可成為銜接三地公共衛生應急預案的實踐利器，各方在協同處置模擬疫情中發現對方應急預案的缺漏以及相互銜接的難點痛點，以免因預案的僵化而脫離實際，並在事後開展針對性的改善，進而為疫情真正發生時爭取應急處理的“黃金時間”。內地存在重視救援與處置，預防與準備、預警與監測投入不足的傾向，而香港特區政府則高度重視應變計劃的演練與宣傳教育工作，堅持每年都對每個應變計劃演練至少一次，通過健全應急聯動機制以整合各類應急資源，是香港在人員如此密集的場域中得以成功應對歷次突發公共衛生事件的前提。40 大灣區可推廣香港特區政府公共衛生應急演練經驗，完善公共衛生應急預案跨境演練機制。第一，健全公共衛生應急演練的程序。首先，確定聯合開展應急演練的頻次、地點等事宜。建議參照粵港、粵澳合作聯席會議，暫定由三地共同主辦並輪流由廣東、香港、澳門承辦，每年舉辦一次，同時規定三地政府可依據公共衛生實際情況協商決定開展臨時性應急演練。演練主題除了覆蓋常見傳染病，還應當涵蓋新近發現的新型傳染病和疫情，演練主體除了衛生、應急行政部門外，還應視具體情形將消防部門、農業部門、市場監督管理部門等相關主體納入其中。就形式而言，除了傳統的現場演練，電話、傳真、網絡視頻會議等桌面交流外，還應依託大數據、雲計算、沙盤38 《內地港澳衛生部門聯合舉行重大傳染病防控演練》，2006年11月14日，https://news.sina.com.cn/c/2006-11-14/103910493323s.shtml，2024年9月20日訪問。39 文宏、辛強：《粵港澳大灣區重大突發公共事件的應急協同治理機制研究》，《城市觀察》2021年第3期，第7-15頁。40 《香港“全政府動員＂首次萬人演練應對重大事故》，《大公報》2023年2月17日，第A4版。53__4.indd 146 4/8/2025 3:41:41 PM

147劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯矩陣、GIS、AR等現代數字技術力量，以應急演練的數字化全息模擬實現應急預案體系的提質增效。41 其次，應通過建立專家組、動員社會組織、發佈社會公告等方式擴大應急演練的社會參與範疇，以“大應急”的范式思維提高演練的社會效益。最後，建立演練檢討機制，粵港澳三地政府應實事求是地對演練的成效與不足作出總結，並對應急預案作出針對性修改。第二，將風險評估納入公共衛生應急演練。應要重點明晰粵港澳三地公共衛生風險評估的流程，尤其是要統一風險評估中各項影響因子的權重。可加入粵港澳各地市公共衛生分區分級評估表，如根據大灣區疫情現狀及發展態勢，以縣級為單位劃分防控等級，防控等級分為高風險、中風險和低風險三級，並制定相應的防控措施，評估表內地區的等級可根據實際動態調整。42 此外，在開展大灣區風險評估時，粵港澳可邀請長三角、京津冀或者世界其他三大灣區的專家予以評審，更好地吸取其他地區的先進經驗，提高科學性和受認度。3. 一些學者在涉足大灣區應急預案相關研究時，將視角聚焦於跨站、跨區域邊檢43或港珠澳大橋44等跨境區域，或城際、地鐵45等特定地點，這為歸納公共衛生應急預案體系建設的制度進路提供了新思路：借鑒改革開放先行先試的實踐範式，通過推動大灣區內特別地區開展“預案協同”試點，並將實踐後的可行經驗進行複製推廣。粵港澳地理位置相近、經濟文化交流頻繁，存在不少邊境或跨境區域，例如珠海橫琴、各通關口岸和邊防口岸等，加之大灣區建設啟動後三地基礎設施“硬聯通”的不斷強化，聯結三地的交通運輸網進一步完善，如港珠澳大橋等，這些“特殊地區”為從“小切口”實現大灣區應急預案優化“大變化”提供抓手。在突發公共衛生事件跨境蔓延的背景下，這些特殊地區是事實上防範大灣區跨境疫情傳播的“第一道關卡”，本身就應當制定和出台完備的公共衛生應急預案並做好三地銜接，例如2020年12月深圳海關制定的《深圳海關口岸應對突發公共衛生事件處置預案》，明確對可能造成重大傳染疫情的突發公共衛生事件作出詳細準備。46 基於此，大灣區可利用邊境地區或跨境基建的獨特地理區位，探索構建以此為基點的公共衛生應急預案體系，以點破面地推動粵港澳三地預案協同。41 李迎順、任晶、王晶晶：《應急預案數字化發展方向及路徑探討》，《中國應急管理》2022年第9期，第20-31頁。42 葛全勝等：《中國自然災害風險綜合評估初步研究》，北京：科學出版社，2008年，第122頁。43 鄧宗強、史雷明、黃寶玲：《粵港澳大灣區跨站、跨區域邊檢應急支援聯動機制研究》，《中國人民警察大學學報》2022年第9期，第11-16頁。44 梁萬華、張青虎、余山夫等：《基於應急規範標準的港珠澳大橋應急管理適用範圍研究》，《智能建築》2019年第2期，第34-36頁。45 俞軍燕、董衛軍、侯正波等：《粵港澳大灣區城際、地鐵一體化的應急救援體系研究》，《中國安全生產科學技術》2021年第2期，第58-63頁。46 《深圳海關口岸應對突發公共衛生事件處置預案》，2021年6月20日，https://www.baidu.com/link?url=PQZ-YNH5n6-ei6TAXApFM6YvzU4Ns9Prz5_5DB-dlKj0QTSYfhme97P_I6LVbt5qo1WUyIbaKot26G2g77Uhza&wd=&eqid=b45490be00bc40a90000000666f0ef86，2024年9月20日訪問。53__4.indd 147 4/8/2025 3:41:42 PM

“一國兩制＂研究 2025年第1期148可由粵港澳三地共同組建粵港澳預案工作小組。可參照港珠澳大橋在大橋管理局下設應急指揮中心的應急管理經驗47，在邊境或跨境區域由雙方或三方抽調相關負責人共同組建粵港澳預案工作小組，實行雙主任制，專職統籌特別地區的公共衛生應急預案制定、銜接及演練等相關工作。申言之，在粵港澳三地存在眾多邊境或跨境區域的背景下，逐個設立粵港澳預案工作小組作為議事協調機構缺乏制度理性。為節省成本並提高工作效率，建議由公共衛生執行委員會進行授權，統一負責制定統籌特別地區的應急預案銜接工作，並對特別地區一一羅列確保具備相應職權。如果該地區已經出台公共衛生應急預案，則由這一機構負責對照雙方應急預案建設的基本規定進行針對性優化，並通過簽署備忘錄的形式約束性文件；如果該地區尚未有明確的應急預案，則由預案工作小組針對跨界應急救援及三地聯動的安全管控需求，從整體視角和系統論角度制定涵攝公共衛生的綜合應急預案，配套特定場景的專項應急預案。48 基於“屬地原則”，特別地區應急預案設定的救援力量一般為營運單位，以便更高效快速地處置現場較小規模的突發事件，49 但囿於突發公共衛生事件管控的緊急性，亦需保留向省市一級救援力量求助的空間。針對實踐中取得的突破進展先進模式，可編制為工作案例、簡報等形式提交公共衛生執行委員會，由後者組織粵港澳三地研究複製、推廣的路徑。粵港澳大灣區建設的難點在於法治建設，而法治建設的複雜性體現在法律制度的差異性：既要維持香港、澳門實行的“一國兩制”框架，還要整合珠三角九市相關制度和體制。因此，需要找到一種內地和港澳都能夠認可、接受的法學理論，以一種穩定的可操作的方式來推進，同時形成更加緊密的法治合作狀態。當前，身處不同法域的粵港澳三地在推動經濟、社會、文化領域融合發展過程中，形成了依託“軟法”開展跨境治理的“合作型法治”模式。過去，“軟法”驅動下粵港澳逐步開啟了府際合作歷程，並在以經濟貿易為代表的多領域取得一定成效。然而，隨着粵港澳大灣區法治建設的深入推進，這種由區際法所形塑的“軟法之治”暴露出越來越多的制約因素，難以適應大灣區深度融合發展的現實需要，無法在高起點上推動三地應急預案體系銜接，亟待實現理論範式轉型。在這種鬆散型的法治合作模式指引下，大灣區公共衛生應急管理事實上處於“九龍治水”的狀態，設定行動框架的應急預案體系處於“三足鼎立”的尷尬境地，難以形成貫通化、聯展式的規範體系。在粵港澳三地通過各種手段調適“三法系三法域”的內在張力時，一種更為緊密的區域法治合作模式——“協同型法治”模式呼之欲出。“協同型法治”以法治協同發展為指引，依託長效化的立法協同機制、常設化的行政協同機制和多元化糾紛解決機制，對粵港澳三地的法律主體、法律行為或法律關係等法律調整對象分別立法、執法並暢通糾紛化解的法治渠道。通過法治協同機制保障合作各方實施協同立法的最大優勢在於能夠提供約束力較強的法治範本，並從法治思維上推動大灣區作出有利於整體利益的全域性安47 薛小龍、張鳴功、王亮等：《重大工程由建設轉向運維的過渡機制——港珠澳大橋的實踐創新》，《管理世界》2023年第7期，第158-180頁。48 陳宏權、曾賽星、蘇權科：《重大工程全景式創新管理——以港珠澳大橋工程為例》，《管理世界》2020年第12期，第212-227頁。49 龔鵬飛：《道路交通突發事件分類與分級》，《災害學》2013年第1期，第45-49頁。53__4.indd 148 4/8/2025 3:41:43 PM

149劉向東黃政宗預案協同：粵港澳大灣區公共衛生應急預案體系協同建設的調適邏輯排。除了加快實現“協同型”法治範式轉型外，還需要從立法、司法、行政、自治等多元路徑考量。以多元進路可以推動粵港澳公共衛生應急預案體系由半封閉走向全開放，更好實現粵港澳三地醫療衛生、應急規範等資源的跨境優化配置，繼而有助於粵港澳三地攜手推進“健康灣區”、“安全灣區”建設。同時，粵港澳大灣區法治建設理論也將從“合作型法治”向“協同型法治”轉變。區別於前者，“協同型法治”這一緊密型的法治合作模式，與粵港澳大灣區跨域應急協作具備內在契合性，或將成為未來突破大灣區公共資源流動制度壁壘的法治模式。更進一步而言，“協同型法治”不僅可適用於粵港澳大灣區，還可為跨域治理的法治建設提供理論參考，為我國其他區域以及國際灣區跨域公共衛生應急協作提供制度範本。［編輯：庄真真］ 53__4.indd 149 4/8/2025 3:41:43 PM

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