“一國兩制”研究2015年第3期(總第25期)澳門理工學院一國兩制研究中心出版2015年7月
《“一國兩制”研究》編委會名譽主任委員：何厚鏵名譽副主任委員：曹其真主任委員：李成俊、李向玉委員：王禹、米健、沈四寶、冷鐵勛、郝雨凡、唐曉晴、莫世健、婁勝華、郭華成、陳慶雲、許昌、楊允中、趙向陽、趙國強、駱偉建、劉斌(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》編輯部主編：楊允中、冷鐵勛審稿小組：許昌、王禹、姬朝遠、李燕萍責任編輯：梁淑雯、陳慧丹編輯：何曼盈、謝四德、庄真真
目錄2015年第3期(總第25期)“一國兩制”與國家主權論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性......................................................................................楊允中D關於基本法序言的法律思考..............................................................................................................冷鐵勛DG試論澳門愛國傳統及其時代弘揚......................................................................................................姬朝遠ED試論“一國兩制”的近代起源..........................................................................................................常樂EK第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎..........................................................................毛磊GC“一國兩制”理論與實踐模式循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思..............................................................................田飛龍GK基本法對外事務規範及港澳兩地實施現狀......................................................................................許昌II簡議行政登記行為的法律效力..........................................................................................................李燕萍JF特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗..................................................................................蔣曉偉JK新形勢下澳門反恐怖主義立法的發展..............................................................................魏健馨、馬子雲KH“一國兩制”與長治久安“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)...................................一國兩制研究中心民調小組LF對《高等教育制度》(法案)的幾點分析............................................................................................梁淑雯DDC香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義..........................................................................宋錫祥DDL國家創新驅動戰略與澳門公務員創新能力培養..............................................................................李嘉曾DFD論行政主導制與澳門治理主體多元化的相互作用..........................................................................張強DFJ“一國兩制”與法理研究“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要.........澳門學者同盟秘書處DGG修改《澳門刑事訴訟法典》強制措施的可行性..............................................................................霍嘉誠DHJ大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究..................................................................鍾小凱DIF
橫琴新區成立土地銀行的可行性──粵澳合作新模式探索..........................................................胡守鑫DJH土地確權與農民土地權益保障研究..................................................................................................邱小飛DKG廣濶視角辛亥時期香山一樁華僑冤案.............................................................................................................黃鴻釗DLD學術動態.........................................................................................................................................................DLL
CONTENTSIssue2015-3“OneCountry,TwoSystems”andNationalSovereigntyTheCorrelationbetweenConstitutionalismandthePracticeofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy..........................................IEONGWanChongDSomeLegalConsiderationsonthePreambleoftheBasicLaw................................................LENGTiexunDGOnthePatrioticTraditionofMacaoanditsContinuation............................................................JIChaoyuanEDOntheModernOriginofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy.............................................CHANGLeEKTheSecondKMT-CPCCooperationEstablishedthePreliminaryBasisoftheVictoryoftheAnti-JapaneseWar................................................MAOLeiGC“OneCountry,TwoSystems”andItsImplementationPatternsTheHongKongPoliticalReformsinanOrderlyProcess:ObservationsandReflectionsonthePostOccupyCentralBargains................................TIANFeilongGKStudyonNormsofExternalAffairwithintheBasicLawanditsImplementationStatuteinHongKongandMacao............................................................XUChangIIOntheLegalEffectoftheAdministrativeRegistration.................................................................LIYanpingJFMacao’sSuccessfulExperienceintheImplementationoftheSpecialAdministrativeRegionSystem.....................................................................JIANGXiaoweiJKTheDevelopmentofAnti-terrorismLegislationinMacaoundertheNewSituation....................................................................................WEIJianxin,MAZiyunKH“OneCountry,TwoSystems”andLastingPoliticalStabilityOpinionSurveyReporton“OneCountry,TwoSystems”CompositeIndexes(May2015).........................................................................................................CEUPDSSurveyTeamLFSomeAnalysisontheHigherEducationSystem(Draft).....................................................LEONGSokManDDCTheEvolvingHistoryofHongKongArbitralSystemandItsReferencetoMacao...............SONGXixiangDDLNationalInnovation-drivenStrategiesandtheCultivationoftheInnovationAbilityoftheMacaoCivilServants...................................LIJiazengDFDOntheInteractionofExecutive-ledSystemandthePluralGovernanceinMacao.................ZHANGQiangDFJ
“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudySummaryofAcademicSeminarof“CorrectUnderstandingonArticle95oftheMacauBasicLawandIACMFunctionReorientation”...........UnionofMacaoScholarsSecretariatDGGThePossibilityofModificationofCoercionMeasuresinCodeofCriminalProcedure...........FOKKaSengDHJAComparativeStudyontheDifferencesofLegalThinkingintheProcessofJusticebetweentheCivilLawTraditionandtheAnglo-AmericanLawTradition...................ZHONGXiaokaiDIFTheFeasibilityofEstablishingLandBankinHengqinNewArea:theExploringofNewCooperationModeofGuangdongandMacao.................................HUShouxinDJHResearchonConfirmationofLandRightandtheProtectionofPeasantry’sLandRightsandInterests....................................................QIUXiaofeiDKGAWideAngleACaseofInjusticeofOverseasChineseinXiangshaninPeriodofthe1911Revolution..............................................................................HUANGHongzhaoDLDAcademicActivities.........................................................................................................................................DLL
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性楊允中作為現代公民，基本的國家意識是必須具備的，而憲政意識則應列為國家意識的一個核心內容。本文擬就憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性提出一些判斷，以推進澳門特區依法施政與愛國愛澳傳統逐步進入新形勢下新常態。一、憲政是立國之本，是建國的基礎工程通常一提起現代化，人們不約而同地首先關注科技和教育現代化，離開發達的現代化科技和現代教育，要實現工業、農業以及國防現代化，幾乎是匪夷所思、不可思議的。認真觀察現代發達國家，人們不難發現，構成全面現代化的還有一項基礎工程，那就是法治的現代化，尤其是憲政現代化。作為一個現代化起步較晚的國家，當代中國的憲政現代化之路當然也要真正從國情出發，真正堅持已被實踐認定科學可行的中國特色。憲政到底是甚麼？憲政與憲法是甚麼關係？在現代社會，在民主、法制廣受認同的時代，沒有理由對位居法治核心的憲政心存芥蒂，不管有意無意，承認憲法而否定憲政即把憲政與憲法分割起來，是一種欠缺理論依據的偏激做法。在倡導全面依法治國的今天，進一步提升憲政意識、進一步加強憲政建設，是一項事關維護社會主義法制的統一和尊嚴的基礎工程。早在1999年國家第三次修憲時已把“實行依法治國、建設社會主義法治國家”寫入憲法，從而成為一項基本國策，社會主義法治國家當然要依法治國、依憲治國。長期以來，有關民主的討論令大家受益非淺，“民主是好東西”已成為普遍共識，民主既應有一些公認標準，又應因不同國情不同發展階段而存有某些原則性差異。同理，講憲法完善不能不講憲政，講憲法實施同樣不能不講憲政。憲政(constitutionalgovernance)是“以憲法為依據，以民主政治為核心，以法治為基礎，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。”1通俗地講，就是憲法權威受到普遍尊重、憲法規範得以正確實施的憲制態勢，也可以理解為“憲法導向、保障下的政治發展，或符合憲法原則與精神的政治民主化進程。”2健康、成熟的憲政意味着政治生態優質化，公權與民權保持最大限度平衡──國家主權、安全和發展利益得以有效維護，民生、民主的持續推進令公民的尊嚴和幸福指數處於可比的高水平。西方有資本主義憲政，中國則當仁不讓應該有建基於深厚文化積澱的東方憲政，即中國特色社會主義憲政。西方憲政有起步較早、實踐過程較長的優勢。中國憲政則有文化積澱深厚、跨越發展等優勢。兩者之間既具制度完善度、保障到位度、意識成長度、效益充分度等屬普遍規律的可比性，也具有因文化傳統、法律創制、路徑選擇等國情差異的不可比性。從可比性考慮，互相參照對比目的是找出各自優劣，從而取長補短、自我優化，而不是盲目同別人攀比，更不是妄自菲薄，甘心跟在別人後面亦步亦趨。目前，中國國情依然十分特殊，無論經濟、社會發展，二元結構特徵相當明顯。在東部沿海發達地澳門理工學院理事會顧問、教授@D@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)區，特別是幾個所謂一綫城市，其基礎設施與綜合服務水平即使同歐美中心城市相比也不遑多讓，但中西部地區未脫貧居民的貧困度同國外落後地區亦相差無幾。就人口而言，一方面，在嚴苛人口政策下總量仍大幅增長，一年增長值便可達到某些中等發達國家人口總和，另一方面，東部發達地區中心城市人均GDP已同中等發達國家基本上標齊，“讓一部分人先富起來”已成現實，中國富豪數量之多、財富積累之快、世界影響之巨令人震驚，但至今中西部還有7,000萬人口(按聯合國標準則有2.5億人)未脫貧，中國貧富之間的巨大差距可能全球罕見，共同富裕的目標仍然遙遠。故此，可以講，迄今世界上沒有任何國家的發展模式包括基本政治制度能夠成為中國模仿的對象，好在近三十多年改革開放創造的中國特色成長之路不僅極大地增強了國人信心，而且舉世矚目的發展成效也在頗大程度上令世人刮目相看。作為有重大國際影響的現代大國，中國在理論戰綫尤其要有足夠的道路自信、理論自信和制度自信。推行法治和憲政，中國起步遲於西方發達國家，但經近幾十年奮起直追，後進的帽子已基本摘掉。我們尊重洛克、孟德斯鳩、盧梭等西方憲政理論大師的建樹，尊重西方發達國家憲政建設的某些成就，但更要從自身歷史和國情出發堅持走出一條有自身特色的新型憲政發展之路。維護憲政體制的原則主要有三條：“○1國家權力是人民授予的，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權力；○2國家權力不得侵犯憲法規定的公民權利，而且有義務保障公民權利的實現；○3樹立憲法的最高權威是憲政的集中表現。”這表明合理約束公權力與擴大公民基本權益保障即建立真正當代意義上的良政善治，還有很長的路要走。3生活在實行“一國兩制”的特別行政區並非可以同“憲”字脫鈎。憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，憲法是特區基本法的母法，基本法是憲法特別授權下的重大憲政成果，也是中國特色社會主義憲政的劃時代創新，在居民基本權益方面甚至可以享受到憲法與基本法的雙重保障。關注憲法規範的完善、提升憲政意識的認知以及針對各界特別是青少年一代推行愛國主義教育，一時一刻也不應淡忘。二、中國憲法的成功自我完善(一)依憲治國是現代法治文明核心“憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”4這是中國特色社會主義新型憲政六十多年實踐的歷史總結。“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。”5《中華人民共和國憲法》莊嚴規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”(第5條)“憲法作為根本法，其內容涉及社會生活、國家生活的全面，規定着國家的根本制度和根本任務，是人們最根本的活動準則。”6早在三十多年前五屆全國人大五次會議審議《中華人民共和國憲法》時，彭真便曾指出：現行憲法的制定“繼承和發展了1954年憲法的基本原則，充分注意總結我國社會主義發展的豐富經驗，也注意吸取國際的經驗；既考慮到當前的現實，又考慮到發展的前景。”因而，它是“一部有中國特色的、適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要的、長期穩定的新憲法。”7改革開放37年來國家與社會生活發生的翻天覆地般變化，令人信服地證實了現行憲法包括1988、1993、1999、2004年四次修正案引導與保障作用居功至偉、勿庸置疑。(二)人民主權理論的堅守憲法完善、憲政發展是現代文明的核心標誌，也是國泰民安、政通人和的根本保障。毫無疑問，中國憲政發展起步較遲，從清末至今不過120年光景，而且在制憲、行憲道路上也經歷過不少的反覆和挫折，但縱觀改革開放新政以來現行憲法牽引下中國特色社會主義法制建設進程，我們可以自豪地說，中國憲法完善度和憲政實施度不僅達到了歷史上不曾有過@E@
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性的新水平，而且也創造了特色鮮明、獨樹一幟的中國體系、中國風格憲政。理據之一是業已建成穩定運行的根本政治制度和基本政治制度，前者即人民代表大會制度，它是中華人民共和國的政權組織形式，人民選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，作為人民行使國家權力的機關。後者包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等。這四大政治制度既深植於中國傳統文化土壤，又帶有顯明的時代背景和東方法治文明特徵，構成了中國特色社會主義憲政制度創新。理據之二是中國特色社會主義法律體系業已形成，2011年兩會期間，時任全國人大委員長的吳邦國已代表國家作出正式宣佈，並正式在十八大報告中得到確任。截至2014年12月，中國已制定現行憲法和有效法律242件、行政法規737件、地方性法規逾8,500件、自治條例和單行條例逾800件。這就為有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，以及科學主法、嚴格執法、公正司法、全民守法的社會生態，為維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化奠定了紥實基礎。理據之三是憲法權威逐步受到應有尊重。正如習近平所講：“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現”，“憲法的根基在於人民發自內心的擁護，憲法的偉力在於人民出自真誠的信仰。”8憲法高權威性在內地受到越來越充分的尊重並逐步進入常態化，現實生活中“黨大還是法大”的爭議已由全面推進依法治國的理念所取代。近年憲法與基本法共同構成特別行政區憲制基礎的認知，則可令“一國兩制”的正確實踐提升到全新水平。理據之四是人民群眾合理維權受到前所未有的重視。由於存在過千年封建帝制，中國的封建意識涷土層十分深厚，無論仍在全力打擊中的貪腐行為還是家長制、一言堂、歧視婦女等社會現象，其根與源都在於這種封建意識的劣根性、頑固性、失範性，都在於現代法治實踐中公民意識的缺位和科學理性的核心價值觀的扭曲。故此，“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。”9這是國家的社會主義性質所要求，也是尊重基本人權、發揮制度優越性、發揮億萬民眾正能量的動力來源。憲法2004年修正案經反覆論證把“國家尊重和保障人權”補進第33條；十二屆全國人大三次會議修改《中華人民共和國立法法》，擴大地方立法權並對可能越權的行政行為進一步作出約束：“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”十二屆全國人大開始，城鄉居民的選舉權實現等值化，進一步體現國家實行人民代表大會制度的堅定性、徹底性。為改革開放和現代化建設默默奉獻的2.7億農民工及其子女的平等權有望在不久將來得到公平解決。全國範圍內平反冤假錯案有了重大突破，內蒙被誤判姦殺罪並被執行死刑已18年的呼格吉勒圖案2014年得到昭雪並依法獲得國家賠償。這些切實舉措深得人心，但民間維權依然舉步維艱。可喜的是，以前過激非理性抗爭為主的維權似乎已進入依法甚至依憲維權的較高文明階段，儘管憲法規範保障的基本權益還存在頗大提升空間。(三)領導核心力量刮骨療傷常態化中國是共產黨作為執政黨的社會主義國家。中國總人口已達13.7億，佔全球1/5有多，中共黨員達8,600萬，分別超越英、德、法等發達國家人口總和，也可能超越全球各國政黨成員之總和。樹大有枯枝，在如此巨大群體中存有某些不健康現象，究其原因確實複雜而多元，但畢竟是非主流個別行為，而且全面從嚴治黨業已被推動到執政黨高端議事日程。中國憲政發展有起步遲、國情複雜、偶有反覆等不利因素制約，也有文化積澱深厚、崇尚文明禮儀、@F@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)跨越發展等時代動因牽引。改革開放更令中國憲政迅速駛入快車路，不僅彌補了過去許多空白點，縮小了同某些發達國家的差距，而且沿着有自身特色的和平崛起、和平發展、和平超越的獨特路徑前行，在當代任何低估中華文明、中國創新、中國正能量的判斷都不符合實際，都要被社會實踐所否定。中共十八大以來，反腐倡廉、老虎蒼蠅一起打，成為深化改革的一張王牌。僅2014年，檢察機關共查辦各類職務犯罪案件逾4.1萬件5.5萬人，人數同比上升7.4%。其中既有周永康、徐才厚、蔣潔敏、李東生等28名省部級以上的“大老虎”，也有涉及社保、拆遷、扶貧救災等民生領域9,913名“巨貪小官”。102014年啟動的境外“獵狐”工程得到多個國家合作配合，令潛逃國外的貪腐犯罪分子難尋藏身之所。當前，全面深入推進的反腐肅貪工程無禁區、全覆蓋、零容忍，力度之大、震撼之強世所罕見。這在一定程度上體現中國式權力約束，體現中國特色社會主議憲政的與時俱進和自我完善。總而言之，經過四次修正的現行憲法，其完善度和權威性不容低估，其創新價值和時代意義更十分突出。正如習近平所講：“30年來的發展歷程充分證明，我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法、是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的好憲法，是我們國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿着中國特色社會主義道路前進的根本法制保證。”11三、創新型基本政治制度是中國特色社會主義憲政的有效載體發展是各國人民永恆的主題，不僅要重點關注經濟發展、改善民生，政治、文化領域的發展也應常態化；追求高質量的物質生活，同關注多彩文化、確保以政治平等、人格尊嚴為核心的民主實踐，是互為關聯、互相促進的基礎發展目標。“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用於一切國家的政治制度模式。”因此，“設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。”12由於政治制度是用來確定國家發展方向、發展路徑和發展方式，用來調整政治關係、建立政治秩序、確保長治久安、政通人和即繁榮穩定的大原則大方向的，故對政治制度的認定與堅守必須遵循人類文明演進的規律性、普通性、與時俱進性，必須堅持從具體國情出發、從社會現實出發，自己的命運由自己把握，自己的發展前景用自己的雙手和頭腦去開創。中共十八大在界定中國特色社會主義制度時，用的是“人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度”表述，在現有三項基本政治制度後面用了一個“等”字，這表明對現有基本政治的認定並未終極化，實踐中已經出現或即將出現的新型政治制度完全可能被國家在適當時機確認為國家級基本政治制度。現有四大政治制度中，人民代表大會制度早在六十多年前中華人民共和國建國之初便以《共同綱領》這部代憲法作出指引，並由1954年第一屆全國人民代表大會的召開和首部憲法的制定為標誌正式啟動運行。如今一年一度的“兩會”即作為最高國家權力機關的全國人大年度例會和體現多黨合作與政治協商制度的全國政協年度例會已成為最具中國特色的政權運行方式。進入21世紀以來，“兩會”越來越成為觀察中國政局和發展走勢的風向標，說中國基本政治制度已進入內涵型、質量型發展新階段也許並不過分。人民代表大會制度是中華人民共和國的政權組織形式，是國家的根本政治制度。現行憲法規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”(第1條)“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”(第2條)“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”(第3條)。@G@
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性這種由中國的社會土壤中產生的新型“人民代表大會制度體現了以工人、農民、知識分子為主體的社會主義勞動者和愛國者的根本利益，體現了中國各民族、港澳同胞和海外僑胞的根本利益。保證全體人民行使國家權力，是人民代表大會制度的實質，按照民主集中制原則組織起來的人民代表大會制度，體現了人民民主專政的國家本質。它既有利於全國人民參加國家管理，也有利於在民主的基礎上有效地處理國家事務。”13中國現有中央、省、市、縣、鄉(鎮)五級人民代表，總數約260萬人，他們中間絕大多數都是各行各業精英，都是作出重大貢獻的先進人物，代表廣泛性十分突出。以全國人大為例，在總數不超過3,000名情況下，56個民族中最小的民族都有自己的代表，在不實行人民代表大會制度的特別行政區也安排了遠超人口比例的代表名額。在每屆人代履職期間因違反法律、行為不檢被撤銷代表資格者也時有發生。在總結人民代表大會制度時，習近平指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以後中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會一百多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主，掌握自己命運的必然選擇。”14另外三項基本政治制度也各具特色。其中，多黨合作與政治協商制度也是中國的一項重大制度創新，中國不實行西方的兩黨制或多黨制，但實行執政黨內部監督與同民主黨派互相監督相結合、集中執政黨智慧與參政黨智慧相結合。六十多年實踐已充分證明這項制度的優越性和有效性。四、“一國兩制”──中國憲政發展史上的一次大創新(一)讀懂中國這部大書不容易世紀之交中國的和平崛起應列入最具震憾性的一條信息。正確認識中國，正確詮釋“當代中國”的深刻內涵，不僅外國人不容易，就是中國人自己也要認真下下功夫。作為最大的文明古國，中國不僅歷史悠久且不曾中斷，而且文化積累淵遠流長。早在二千多年之前，儒釋道等哲學體系即已分別創立，天人合一、和而不同、福禍相依等辯證理念深入人心，古代四大發明是中國物質文明昌盛的主要基因，也有力拉動了各國生產力發展。直至18世紀末，中國基本上是東方以至全球發展的主要推動者和牽引者。19世紀40年代鴉片戰爭之後的百多年間，實行封建帝制的中國積貧積弱、屢戰屢敗，成為大小列強欺壓盤剝的對象。中國受欺時間之久、不平等條約簽署的數目之多、向中國施暴的主體之眾、形式之殘酷複雜，無以復加，《馬關條約》、《辛丑條約》創下的天文數字賠款成為戰爭史上無法改寫的世界紀錄。然而，災難、厄運同時也考驗、鍛煉了中國啟蒙者和人民大眾的智慧，驅使他們加速覺醒、團結、奮進，在逆境中走向成功，在挫折中走向成熟。(二)考驗政治智慧的複雜國情1949年10月1日中華人民共和國成立標誌着中華民族跨進了自身發展的歷史新時代。建國前夕由首屆中國人民政治協商會議全體會議制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年9月第一屆全國人民代表大會制定的《中華人民共和國憲法》，是新中國兩部有重大歷史價值和深遠影響的大憲章。當時國情是在中國大陸實現了中國歷史上除元朝之外境內最大範圍的統一，與此同時，歷史遺留的台港澳問題主要緣於外部原因不得不押後解決。儘管早在20世紀50年代中期毛澤東、周恩來即已明確提出台灣問題可以用非武力解決並為此作出過實質性探索，包括有“一國兩制”基因的“一綱四目”方針的推出。遺憾的是，曠日持久的“文化大革命”令預期中的和解努力無疾而終。進入改革開放新時期，在鄧小平等承前啟後推動下，“一國兩制”方針作為國家的意志和人民的意願迅速被確定為基本國策，並在1982年憲法中破天荒地以憲法特別授權形式作出了積極指引，這便是著名的第31條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度，按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，這是1982年制定的現行憲@H@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)法的預見性規定。連同憲法第62條第13項把“決定特別行政區的設立及其制度”列為全國人民代表大會應當履行的職權之一，以及2004年修正案把第59條修改為“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成”即補上特別行政區。這樣，現行憲法直接涉特別行政區的憲制規範就有三條，共同構成了對“一國兩制”下特別行政區制度的完整而科學的設計。在憲法指引保障下，中央以“十二條”羅列出作為未來特別行政區制度核心的十二項基本方針政策，這些原則在隨之開展的中英、中葡談判中成為中方底綫不可越逾，兩大外交談判結束並發表聯合聲明，這十二條被全文寫進聯合聲明正文，連同中方提供的附件一更加詳盡的政策闡述，使這項基本國策開始具備法制化、規範化的完整框架。為了不失時機地落實基本國策，國家在兩部聯合聲明簽署後馬不停蹄隨即開啟了香港、澳門兩部特別行政區基本法的起草、諮詢工程。在有香港、澳門各界有代表性人士參與下，分別歷經4年半有多，經幾上幾下反覆諮詢，1990年4月4日和1993年3月31日兩部基本法正式出爐面世。這兩項系統工程之浩大，中外法制史上前所未有。港澳兩部基本法有效地令“一國兩制”方針實現了具體化、規範化、法制化，其起草過程直接創造了多項國家甚至世界的憲政領域之最：○1起草委員會的高層次性、代表性、專業性歷來罕見，由作為最高國家權力機關常設機關的全國人大常委會組建的兩個基本法起草委員會份屬全國人大常委會的工作機構，其成員除全國人大常委會領導成員外還包括中央政府各有關部門的主要負責人和為數可觀的國家一流法律專家及其他領域專家，更吸納港澳兩地有代表性人士。這樣編組在中國歷史上尚屬首次。為配合起草順利進行，國家還推動成立港澳兩地規模龐大、代表性極強的基本法諮詢委員會。○2起草時間分別長達4年8個月和4年5個月，是國際上任何國家任何法律起草不曾有過的漫長過程，超過現行1982年憲法起草2年4個月一倍以上。○3為了展示兩部基本法的前置規範指引作用，正式通過並頒佈同法律正式生效實施的提前量超大，香港為7年2個月24日，澳門為6年8個月19日。○4兩部基本法制定權、修改權均屬全國人民代表大會，即同憲法本身的安排一致。○5基本法規定港澳兩特別行政區擁有兩種正式語文，擁有特定標識區旗區徽，這在中國開創了一個憲制先例。○6港澳兩特別行政區享有國家授予的一定對外活動權，可在適當領域單獨地同世界各國各地區及有關國際組織保持並發展關係。○7分別設立全國人大常委會香港、澳門基本法委員會，在中國為一部法律的實施專門成立直屬最高國家權力機關常設機關的工作委員會，這是歷史上首次。○8不能不提及的另一重要事實是：中央人民政府即國務院成立專注落實“一國兩制”方針、落實基本法而直接管理香港、澳門兩特區的港澳事務辦公室並在全國各地成立對口的港澳辦。這是國家治理體系與治理理念的一項針對性極強的特殊安排。五、“一國兩制”的多重創新價值(一)形象化的中國特色在當代中國，講中國特色離不開“一國兩制”，講“一國兩制”，其價值、意義令中國特色更加形象化、具體化、現實化。“實踐充分證明，作為中國特色社會主義理論體系重要組成部分的‘一國兩制’方針，具有強大的生命力；作為中國特色社會主義道路重要組成部分的祖國和平統一道路，具有強大的生命力。”15正確認識“一國兩制”，提升對貫徹“一國兩制”的自覺性主動性，已成為一項擺在全國人民面前一件大事。“一國兩制”表面上似乎僅僅實踐於香港、澳門兩個特區，似乎僅僅事關兩個特區的繁榮穩定，實際上它是當代全國各族人民的共同性事業，是關係國家和平統一目標和民族偉大復興的大方向、大目標、大政治、大智慧。鄧小平被譽為中國改革開放總設計師，當然也是“一國兩制”偉大事業總設計師。鄧小平親自設計的“一國兩制”理論，把兩大制度間傳統勢不兩立對立關係推向一個對對方不傷反益的新階段。他反覆強調：“我們的政策是實行‘一個國家，兩種制度’，具體說，就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸@I@
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。”“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是‘一國兩制’。”“這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，這就叫做中國特色。”“實現國家統一是民族的願望，一百年不統一，一千年也要統一的。怎麼解決這個問題，我看只有實行‘一個國家，兩種制度’。”“世界上一系列爭端都面臨着用和平方式來解決還是用非和平方式來解決的問題。總得找出個辦法來，新問題就得用新辦法來解決。香港問題的成功解決，這個事例可能為國際上許多問題的解決提供一些有益的綫索。”16鄧小平堅持解放思想、實事求是，在新的實踐基礎上繼承前人又突破陳規，開拓了經典理論新境界。“鄧小平理論堅持科學社會主義理論和實踐基本成果，抓住甚麼是社會主義、怎樣建設社會主義這個根本問題，深刻地揭示社會主義的本質，把對社會主義認識提高到新的科學水平。”17鄧小平開創的中國特色社會主義特別是“一國兩制”理論，把社會主義與資本主義兩大社會制度的對抗、衝突、鬥爭推向可以用求同存異、互利共贏、對立統一的嶄新思維加以解決的新模式新格局，不僅使歷史遺留的某些複雜問題迎刃而解，而且把傳統的辯證唯物主義認識論推向一個歷史發展新階段。(二)“一國兩制”的價值認定在統一的單一制社會主義國家內部歷史背景特殊的局部小範圍內保留其原有的非社會主義制度，這不僅是中國的史無前例，而且在國際上也絕對前所未有，因而成為不折不扣的大膽而務實的憲政領域理論創新與制度創新，也是人類文明史上最富想像力的認知大突破和最富震撼力的政權大變革。由基本法所體現的“一國兩制”憲政，其宗旨是“維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定”。因而，“全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”18在基本法序言、總則、中央與特區關係部分清楚地顯示，“一國”是“兩制”的前提與基礎，港澳兩地回歸後新建的特別行政區是國家主權下不可分割的部分，當然更是直屬中央政府管轄並享有高度自治權的地方行政區域。在特別行政區存在兩個公權力：上端是國家公權力，包括國防、外交、行政長官與主要官員委任、立法備案、中央與特區關係、基本法解釋與修改等涉國家核心利益、須依憲調整的事宜統由中央政府操控；下端是特區公權力，涉特區高度自治範圍包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權則由行政長官及行政、立法、司法三大公權力機關分別依法行政。在特區高度自治權範圍內同樣存在公權力的依法行使與自我約束和居民基本權益有效保護兩個層面，由於“一國兩制”基本國策中“港人治港”、“澳人治澳”佔有一個十分突出而核心位置，故廣義理解所有港人和澳人都構成這項基本國策的行為主體，反言之，生活在特別行政區的港人和澳人亦不言而喻地要成為“一國兩制”憲政要求的真正愛國者。根據對體現“一國兩制”原則與精神的兩部基本法的理解，根據對港澳兩特別行政區分別近四個五年和長逾三個五年實踐期的系統觀察，把基本判斷歸結為八項核心認知是適宜的：○1“一國兩制”構成中國特色社會主義憲政在認知、理論、制度和實踐領域的劃時代創新；○2“一國兩制”理論應列為中國特色社會主義理論體系主要內涵之一；○3“一國兩制”下的特別行政區制度有條件、有必要列為國家基本政治制度之一；○4愛國愛澳如同愛國愛港一樣事實上已成為當代特別行政區居民第一核心價值；○5“一國兩制”屬於特區政府和居民，以至全中國人民的共同性事業；○6要堅持“一國兩制”澳門實踐模式，在實踐中提高實踐水平；○7“一國兩制”作為中華文化、東方文明的一大制高點，作為體現多重創新成果的認知總滙，最有條件作為新興複合型獨立學科和顯學得到全面推廣；○8“一國兩制”體現社會主義與資本主義兩大社會制度的嫁接優勢，特別行政區某種意義上講@J@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)是社會主義利用、改造和駕馭資本主義的示範場。19(三)導致嶄新學科形成的理論與制度創新在一個實行單一制社會主義制度的國家局部特殊地區保持原有資本主義制度50年不變，這在近百年社會主義與資本主義共生共存時代，不僅政治家、思想家甚至學術界亦是未曾觸及過的嚴肅課題，如今業已得到富有成效、富有啟廸的妥善解決。香港、澳門兩特別行政區富有啟示的實踐，有效地驗證了這項制度創新的成功，同時也令人信服地把自身理論成熟度推向了有目共睹的高峰。這是一個大理論、大學科，把它定位成“一國兩制”學包括“一國兩制”法學、“一國兩制”政治學、“一國兩制”社會學、“一國兩制”經濟學、“一國兩制”哲學等等完全可行，給它取個較為通俗的“共贏學”或互贏學、多贏學(polywinology，win-winology)名稱恐亦未嘗不可。20實踐證明20世紀後半期開始的新時代是人類認知體系大突破大創新高峰期；實踐也證明，擁有五千年不間斷文明史的世界最大民族擁有足夠潛質和智慧在改變歷史、改變命運進程中有所作為、有所表現。時至今日，說“一國兩制”是文明史上最大的理論創新與制度創新，絕不為過，把它認定為人文社會科學領域的一門顯學，當之無愧。其基本理據是：○1它有嚴謹、系統的研究對象和範圍，包括國家主權論、兩制共存論、澳(港)人治澳(港)論、高度自治論、政策穩定論、長期示範論、思維創新論、和平發展論等；○2它直接涉及政治學、法學、國際關係學、國防學、經濟學、歷史學、社會學、哲學、心理學、美學等諸多基礎學科；○3它有憲法規範的授權與保障，並通過特別行政區基本法加以法制化、系統化，形成目標明確且具可行性、可控性、可操作性的特別行政區制度；○4它已導致經典認識論、方法論領域發生史上罕見的深刻變化；○5它早已轉換成兩個特別行政區的活生生現實，其實踐進程充分驗證了這一新興發展模式的科學性、生命力、優越性、啟示性。21(四)成熟度有目共睹在人類文明演進過程中，實踐永無止境，提升對客觀世界與主觀世界發展規律的認識也永無止境。“一國兩制”不僅在港澳特區為期不短的實踐中站穩了腳跟，驗證了自身的科學性與生命力，而且在諸多方面包括認識論領域展示了不容低估的優越性和獨創性。可以肯定地講，作為一項嶄新制度，它還有待於在未來長期實踐中進一步完善。其未來發展走向是一元還是多元，終極目標如何進一步做出科學論證，這不僅對特區以至全國相關領域專家學者都是一大考驗，而且對特區領導人和國家領導人恐怕也是一大考驗。迄今在國家範圍內似乎依然存在不聞不問或少聞少問一類傾向，“一國兩制”值不值得高度關注、重點關注，它同當代中國和當代中國人構不構成正相關，到底甚麼是“一國兩制”，它同正宗科學社會主義、同正宗馬克思主義有沒有直接關聯？答案其實十分之清楚。科學社會主義和馬克思主義，其核心理論體系兩大支柱是歷史唯物主義和辯證唯物主義。歷史唯物主義主張社會存在決定社會意識，承認社會發展的相對性，認定資本主義勢被社會主義所取代，而辯證唯物主義堅持三大主體價值認定即質與量互換律、否定之否定律、對立統一律。“一國兩制”與三大規律都存在直接間接的認知關係，求同存異、互利共贏理念是“一國兩制”方針賴以成立的認識基礎，對立統一、矛盾轉化理念，把社會主義和資本主義兩大基本社會制度的對立統一在特別行政區，這恐怕可以推定為認識論領域最大的對立統一。故此，正確的認知、合理的邏輯應該是：在特殊國情、特殊時代背景下推行“一國兩制”非但沒有背離正宗馬克思主義，反而應認定為馬克思主義在當今時代的變通應用或稱之為時代創新。當前，在兩大社會制度依然共存時代，在主體日益強大的社會主義國家的個別局部地區允許保留原有資本主義，標誌着辯證唯物認識論領域的重大突破，標誌着中國特色社會主義理論的成熟，這是其一。在保留原有資本主義並實行特別行政區制度的澳門，並非樣樣都是資本主義屬性，特別行政區是社會主義中國中央政府領導下具一定特殊性的地方行政單位，“一國兩制”是其基本屬性，故整體觀察，它不“性資”而份屬“性社”，這是其二。在新興特別@K@
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性行政區有必要也有條件通過資源配置、結構重組實現“兩制”的嫁接、整合、集成，建立高效的新型生產函數，推動勞動生產力穩定增長，使實行“一國兩制”的特區成為“三個有利”的全新展示窗口，成為制度創新的有效載體，成為社會主義利用駕馭資本主義的創新實踐平台，這是其三。22故此，“實行‘一國兩制’不是出於權宜之計而是長期基本國策；不是無原則消極讓步而是富有創意的積極進取；不是簡單的新舊更迭而是構思精密的基因再造；不是通常意義上的新人新事而是前無古人、世所未聞的大建構、大開拓、大開放、大創新。”23這是當代中國特色社會主義理論與制度的成功改革與自我完善，也是科學社會主義經典理論在新形勢下的發揚光大。理解它、認同它、捍衛它、研究它，不僅直接對特別行政區而且對全國人民以至國際社會都具有極高的現實意義，認定“一國兩制”是現代憲政與法治文明的制高點絕不誇大。人們有理由相信，假以時日，“一國兩制”理論影響力與現實震撼力必將在海峽兩岸的和平發展並最終實現國家全面統一的進程中以及在化解原有或現存國際爭端中得到充分展示和驗證，從而令國人和世人眼前為之一亮。六、特別行政區制度有理由被認定為國家基本政治制度之一特別行政區制度作為中國憲政發展的一項獨特制度創新且至今已有兩個特區長逾15、18年實踐驗證，如果能在不久將來被認定為原有人民代表大會制度、中共領導下多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度之後另一個基本政治制度，應該說已具備越來越充分的理據。“已經被定型為基本國策的這項‘一國兩制’基本政治制度，絕不是消極應對而是積極創新；絕不是無可奈何、無原則讓步，而是尊重歷史、尊重現實的主動安排；絕不是損害國家核心利益，而是有效維護國家核心利益。這是具有理論、價值、制度等多重創新意義的中國特色社會主義憲政的大發展、大進步。”24從澳門第一個15年“一國兩制”成功實踐，人們不難得出的基本判斷是：隨着特別行政區的成立，澳門已進入其歷史發展的嶄新時代；隨着基本法的正式生效實施，澳門正在實行的是具“一國兩制”特徵並體現當代文明的新型特別行政區制度。這是一種新型的有中國特色的憲政制度，即由憲法及其特別法和配套法──基本法所規範並建立的民主政治制度，這個新型制度令中國特色社會主義擴大了包容性，令“中國特色”增加了積極有益的新鮮內容，令祖國大家庭增添了認祖歸宗的特殊成員。特別行政區充滿生機與活力的健康成長進程，更進一步證明了“一國兩制”的理論與制度的雙重創新價值，證明了兩種不同社會制度也可以融合互補，資本主義合理部分可以為社會主義所用、為其服務。這種社會制度“具管治形式的垂直從屬性、權力來源的授予性和權力行使的自主性、思維與制度的雙重創新性、既定目標與實際利益的高度一致性、示範效應全方位性等特點。”25人們經過認真觀察與深入思考，不難得出的一項基本認知是，體現“一國兩制”基本國策原則與精神的特別行政區制度，現已有條件列為國家的基本政治制度之一。早在2010年12月由澳門理工學院一國兩制研究中心與上海社會科學院法學所共同主辦的“一國兩制”專題研討會上，本人作為主要起草人向全國人大常委會吳邦國委員長所報送的建議書中便陳述以下相關理由：○1建立特別行政區、實行“一國兩制”是中國政府和中國人民的理論創新與制度創新；○2經過港澳兩部基本法的制定，“一國兩制”與特別行政區制度已具有完整的法制框架與保障體系；○3經過香港特別行政區13年實踐與澳門特別行政區11年實踐驗證，特別行政區制度的科學性與生命力、優越性與競爭力得到全面展示；○4“一國兩制”事業既是實行特別行政區制度的特區政府和居民的莊嚴事業，也是全中國人民的共同事業；○5實行特別行政區制度直接同祖國和平統一和民族偉大復興息息相關，是有待多代人為之奮鬥的長遠目標；○6特別行政區制度或“一國兩制”政治制度同特別行政區保留的原有資本主義制度是不同概念，絕不是資本主義的代名詞，也不應被視為消極的負面現象。26把特別行政區制度列為國家基本政治制度的好處很多，擇其要者有：一是標誌着中國特色社會主義@L@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)憲政創新進入成熟階段；二是有助於豐富中國特色社會主義法律體系和完善中國特色社會主義法律制度；三是有助於港澳居民愛國愛港、愛國愛澳意識的增強和自主建港、自主建澳意識的提升；四是有助於台灣同胞增進對“一國兩制”的正確理解；五是有助於中央與特別行政區關係的良性互動和全國人民與特別行政區居民間相互關係的持久改善。有人講，“一國兩制”實踐期可能僅有50年，故不宜把對其法律定位定得過早過死。其實，“一國兩制”作為基本國策提出到21世紀中已不只50年，即使21世紀中亦即第二個一百年中國夢實現時不再推行這項國策，作為在當代中國曾經實行過的重要政治制度也必然要載入中國憲政發展史以至國際憲政史。也有人講，香港有“港獨”傾向人士從來未曾中斷過試圖扭曲“一國兩制”、扭曲基本法原則性規定，並進而挑戰中央政府全面管治權的行徑，提升特別行政區制度的法律定位只能進一步助長上述離經叛道行為。這種判斷有一定道理，但權衡利弊得失，加大正面規範指引力度的積極意義會遠遠超過負面防範的效應。七、提升規律性認知十分重要(一)認知到位事關“一國兩制”高水平實踐澳門第一個15年“一國兩制”實踐得到國家領導人高度肯定，從憲政層面觀察，成功實踐集中體現在：“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針和《澳門基本法》在澳門社會廣泛深入人心、得到切實貫徹落實，憲法和基本法規定的澳門特別行政區的憲制秩序得到尊重和維護，中央全面管治權有效行使，特別行政區享有高度自治權受到充分保障。27推動“一國兩制”在新形勢下更高水平的實踐，是澳門特區政府和社會各界要積極面對並認真承諾的新課題。“實踐證明，只要堅持全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針、嚴格按照基本法辦事，堅持集中精力發展經濟、改善民生，堅持包容共濟、促進愛國愛澳旗幟下的廣泛團結，‘一國兩制’實踐就能沿着正確方向走穩、走實、走遠，澳門就能擁有更加美好的明天。”28為了令新形勢新實踐走穩、走實、走遠，關鍵性的一環便是堅持全面準確理解與貫徹“一國兩制”方針與基本法。這是一項特別行政區制度開始啟動伴生的時代要求，也是推動正確實踐“一國兩制”的創新思維完善過程。“澳門回歸祖國15取得的成就，值得澳門同胞和全國民族人民自豪和驕傲；探索積累的寶貴經驗，值得澳門同胞和全國各族人民珍惜和銘記。”29既然“一國兩制”是體現現代憲政多重創新的積極成果，而實踐“一國兩制”則是包括理論創新與制度創新在內的探索深化過程，所以，特別行政區的官員和社會各界都應在新事新辦、特事特辦的新思維下不斷作好認知和行動調整與優化，成為真正名符其實的“一國兩制”事業正向認知主體與行為主體。(二)提升認知的幾個着力點當前，為了進一步推動“一國兩制”的正確實踐，以下幾個環節似有適當強調的必要。1.全面加強憲政教育實踐證明，憲政並非一個十分遥遠的神秘用詞，它本來就存在於當今時代的法治社會，存在於每個現代公民的身邊。我們古老國家，古老民族隨着綜合國力的增強、國際地位的提高，正經歷着發生深刻變革的時代洗禮，正享受到歷史上少有的民族尊嚴和國籍尊嚴。在回歸祖國大家庭後的“一國兩制”下，特別行政區居民更享有憲法和基本法的雙重保障。因而，不能不珍惜國家憲政創新設計下的特別行政區制度優勢，不能不感恩國家感恩時代。同時，還要善於認真關注並認定香港非法“佔中”、要求撤銷全國人大常委會正式決定、鼓吹民族自決等旨在挑戰中央憲政權威行為的無理性、荒謬性、危害性。有人往往對“違憲審查”一詞頗感興趣，其實，防範各級公權力機關的行為違憲固然重要，對於社會上發生的極端民粹主義違憲一面同樣不可放任。2.培育愛國愛澳新一代是政府施政長效工程歷史已經反覆證明，“一個心中無祖國的民族是可悲的，同樣，肯於自尊自重、自強不息、與時俱進的民族永遠是不可戰勝的。”30故抓好愛國愛澳、愛@DC@
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性鄉愛家的心理素質培育，對於當今特區第一代建設者包括公職人員和各界人士依然具有現實意義，而對於特區成立後陸續出生的新一代，其意義與價值就更為突出和迫切。一個簡單道理是：香港、澳門都可認定是符合國際標準的發達社會，加之“一國兩制”方針保障的優惠史無前例。故年輕朋友自然容易誤解為這是順理成章的常態化，似乎父輩、祖父輩等長輩所經歷的不同朝代、不同社會制度、不同管治模式下歷史階段不存大的差異。與此同時，受不同價值觀、不同思潮的牽引，年輕一代行為失範失據也可能常態化。故此，在新形勢下基本法宣傳推介過程中，必要的愛國主義教育、歷史教育、國情教育，對當代年輕一代的成長絕對是無可取代的，本屆政府、下屆政府都應持之以恆抓住不放。當然，特區政府本身在頂層設計與政策制定過程中保持高端認知的科學性、準確性，以及全體社會成員“一國兩制”意識的持續提升，也是一個不容放鬆的關鍵環節。3.自覺總結實踐規律，堅持新事新辦創新思維“一國兩制”這一憲政深度創新出現在改革開放後的當代中國，具體實踐在現有的港澳兩個特別行政區。在推進這項史無前例偉大事業中，堅持新事新辦創新思維、自覺總結自身實踐規律是一個意義重大、影響深遠的發展要求。如追溯特區發展史，不能不把基本法頒佈後在其指引下後過渡期事務包括公務員本地化、法律本地化、中文官式語文化這三大歷史任務的推進給予足夠評估，由於順利實現了政權順利交接、平穩過渡，兩個特區可以說一起步就有個相當可靠的基礎。如今兩個特區已進入第四個“一國兩制”五年實踐期。過去三個五年的豐富實踐有正面經驗，也有負面教訓，兩者都成為特區以至國家財富。面對更加複雜的內外形勢，要確保更高水平的“一國兩制”實踐，一是要善用業已積累的經驗教訓，二是要敢於踐行新事新辦創新思維，“一國兩制”在一定意義上也標誌着新型憲政發展模式的科學可行與基本成功。新發展模式既有效維護國家主權又確保特區長期繁榮穩定，既令原有社會經濟制度與生活方式保持不變，又為體現“一國兩制”方針的新政治體制、新運行機制、新施政理念得以全面啟動作出引導，其中，新興特別行政區制度已全面投入運行且已展示出無比生命力、競爭力。4.“一國兩制”系統研究進一步提到日程前文提及“一國兩制”作為中國特色社會主義憲政創新至少可以在八大領域作出認定。“一國兩制”作為理論其涵蓋面很寛，其創新價值不容低估；作為學科其研究範圍和研究對象的跨越度很大、研究隊伍與研究人才的密集度很高；作為制度這項用“特別行政區制度”歸納的新型基本政治制度業已定型且發揮出獨具特徵的規範、引導作用。故此，進一步加大對“一國兩制”研究的廣度、深度和力度，應屬極具挑戰性、必要性和迫切性的時代主題，作為成功實踐“一國兩制”的客觀實體，澳門特別行政區政府高層與社會各界都應進一步作出承諾，當然，整個中國學術界也應盡快作出對“一國兩制”定位的調整，因為越來越清晰一點是，“研究‘一國兩制’就是研究中國特色社會主義理論體系；研究‘一國兩制’就是研究中國國情、中國特色、中國智慧、中國創新；研究‘一國兩制’就是研究中國人文社會科學體系的現代化、成熟化；研究‘一國兩制’就是研究確保特區長期繁榮穩定與實現民族偉大復興的客觀規律；研究‘一國兩制’就是研究中國學者思維體系自我完善的必要途徑。”31八、結束語經過長逾1/3世紀開拓探索、總結完善以及長逾三個五年實踐期檢驗，“一國兩制”作為全新社會制度、全新發展模式、全新社會生態、全新力量博弈已經逐漸走向成熟。從特別行政區活生生的社會現實，從國家領導人和全國人民的期盼祝褔中，從海外以及國際社會日益調整視角的關注中，人們深深感到“構成中國特色社會主義一項核心內涵的‘一國兩制’不僅是十分完整、十分系統、十分合乎邏輯的新型理論，而且是大包容量、大涵蓋面、高創新價值的理論；不僅為新興特別行政區的開局、運行提供全面而系統的指引，而且為國家的深入改革開放、為中國特色社會主義的定型定性和日趨完善提供了寶貴的理論支撐；不僅對中國和平統一大業的最後實現和民族偉大@DD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DE@復興的順利完成帶來一股全新的動力來源，而且也為新世紀新時代國際事務的處理和求同存異、互利共贏新型國際關係的建立帶來深刻啟示。”32總而言之，完善的憲政理論，嚴謹的憲法規範、有效的憲法實施、全面的憲法認知，這是衡量現代法治國家政治生態的一項基本標準。國家治理體系創新、核心價值觀創新、發展路徑與模式創新、發展觀與認識論創新，這項人文領域的制度建設與理念調整同物質生產領域的改革創新具有同樣重要意義，也是推進現代文明的必要着力點。實行“一國兩制”、推進特別行政區制度是傳統單一制憲政理論的突破，也在一定意義上體現中國悠久文化傳統的復興。站在特別行政區新時空，人們對中國特色社會主義憲政發展要加深理解，一方面，對國家核心利益的維護和基本人權保障不能淡忘，另一方面，對直接體現中國特色社會主義憲政的“一國兩制”實踐及特別行政區制度的啟動和定位，更要倍加關注、全力推進其沿着正確軌道前行。註釋：1見《中國大百科全書‧法學》，北京：中國大百科全書出版社，2006年，第547頁。2楊允中：《我的“一國兩制”觀》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年，第71頁。3同註1。4習近平：《在慶祝全國人大成立60週年大會上的講話》，載於《中國人大》，2014第18期(總366期)，第10頁。5《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第138頁。6許崇德：《學而言憲》，北京：法律出版社，2000年，第434頁。7彭真：《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》，1982年12月26日在五屆全國人大五次會議上，轉引自《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》(增訂版)，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第249頁。8同註5，第137、140頁。9同上註，第141頁。10《今年續查重要部門貪官》，載於《大公報》，2015年3月13日，第A7版。11同註5，第137頁。12同上註，第10頁。13見《中國大百科全書》(精粹本)，北京：中國大百科全書出版社，第1181頁。14同註4，第10頁。15吳邦國：《在紀念香港基本法實施十週年座談會上的講話》，轉引自《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》(增訂版)，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第232-239頁。16見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第58、218、59、60頁。17同註13，第250頁。18胡錦鑄：《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年，第44頁。19楊允中：《“一國兩制”理論縱橫》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2014年，第10、11頁。20同上註，第62頁。21同上註，第40頁。22同上註，第45、46頁。23同上註，第46頁。
論憲政意識與“一國兩制”實踐的相關性24楊允中：《關於“一國兩制”理論的幾個問題》，載於《“一國兩制”研究》，第7期，2011年，第15-23頁。25同註2，第51頁。26楊允中、黃來紀、李志強主編：《特別行政區制度與我國基本政治制度研究》，北京：中國民主法制出版社，2012年，第76頁。27習近平：《在慶祝澳門回歸祖國15週年大會上的講話》，載於《澳門日報》，2014年12月21日，第A1版。28同上註。29同上註。30同註19，第306、307頁。31同註24。32同註19，第71、72頁。@DF@
關於基本法序言的法律思考冷鐵勛在談及基本法的內容時，通常是指包括序言、正文和附件在內的三個部分，也有將區旗、區徽圖案包括在內的。無論怎麼理解基本法的整體結構，序言是基本法的有機組成部分，這是當然無疑的。學習基本法，除了學習正文和附件的內容外，自然也包括了序言部分。然而，基本法的學習研究和推廣中，確實存在着偏重正文和附件而輕視甚至忽視序言的現象，這從基本法的有關教材或讀物中關於序言的介紹或闡述偏少或者缺位可以看出來。不少人在學習基本法時，對於序言部分的內容往往一帶而過，有的甚至直接越過序言而進入正文或附件部分的內容，這使得基本法序言的功能作用發揮受到了影響，這也是對基本法產生模糊認識或片面理解的重要原因之一。造成這一現象的因素，就是沒有認真對待序言，沒有真正把序言看作是基本法的有機組成部分。要全面準確理解基本法，除注重基本法正文及其附件學習外，還必須重視基本法序言的學習。一、序言是基本法的有機組成部分法律的序言，通常是用來闡明制定該項法律的理由、依據、目的等在條文中難以反映的、具有鮮明敍述性的內容。序言常常被作為憲法的組成部分，特別是採用成文憲法的國家很多都在憲法正文前面用序言作開篇說明，通過陳述性的表述來說明本國憲法發展的歷史、國家的基本政策和發展方向等。因此，憲法序言又被視為憲法內容的高度概括和濃縮，其內容大體包括：揭示制定憲法的機關和依據；揭示制定憲法的基本原則；揭示憲法制定的目的和價值體系，等等。1《中華人民共和國憲法》序言便主要包括了歷史發展的敍述、國家根本任務、國家的基本國策、憲法的根本法地位和最高法律效力等內容。《香港基本法》和《澳門基本法》作為全面、準確、系統地把“一國兩制”方針具體化、法制化的重要法律文件，是兩個特別行政區的憲制性法律，分別在香港和澳門特別行政區具有高於其他法律的地位，這集中體現為它的憲制性地位。特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，均以基本法為依據。正是基於基本法的這種憲制性地位，《香港基本法》和《澳門基本法》的起草參照了憲法的體例結構，在正文的內容前面安排了序言的內容，而且明確將這部分內容的標題標明為“序言”，它和基本法的正文、三個附件共同構成了基本法。從內容上看，《香港基本法》和《澳門基本法》的序言均分三個自然段，主要闡述了三個問題：首先，序言本着尊重事實的原則，準確地概括了國家中斷和恢復對香港和澳門行使主權的歷史過程，說明了香港問題、澳門問題的由來及其和平解決，交代了制定基本法的歷史背景；其次，序言指明國家依照《中華人民共和國憲法》第31條決定設立香港和澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，制定對香港、澳門的基本方針政策；最後序言載明國家憲法是基本法的立法基礎和法律依據，同時說明了制定基本法的目的所在，即規定香港、澳門特別行政區實行的制度，保障國家對香港、澳門的基本方針政澳門理工學院一國兩制研究中心副主任、副教授@DG@
關於基本法序言的法律思考策的實施。基本法序言所記敍的有關“一國兩制”方針、立法宗旨、立法依據等內容，對於正確理解基本法正文、附件的含義和精神實質、對於貫徹執行基本法，都具有指導意義和約束力，因而應當將其作為基本法一個重要組成部分來看待。例如，以《香港基本法》為例，為甚麼基本法正文的第1條要規定香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分？如果結合序言來看就容易理解了，因為序言開篇便明確規定：“香港自古以來就是中國的領土。”香港既然是中國的領土，那香港特別行政區自然就是國家不可分離的部分，這是領土這一法律概念上，特別是國際法上特定概念所固有的法律屬性，它不會因英國佔領香港而使得香港作為中國領土的法律地位有任何的改變。鄧小平在同時任英國首相的戴卓爾夫人會談時所強烈表達出的主權問題不是可以談判的意旨，指的也就是香港作為中國的領土自始至終都是國家不可分離的部分這一客觀事實。再例如，為甚麼《香港基本法》第2條規定全國人民代表大會授權香港特別行政區依照基本法的規定關實行高度自治？這在序言中同樣可以找到答案，因為序言規定制定基本法的目的就是保障國家對香港的基本方針政策的實施，而國家對香港的基本方針政策已由中國政府在《中英聯合聲明》中予以闡明了，其中便有“除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度自治權”的內容。總之，基本法序言是基本法的重要組成部分，具有豐富的歷史和現實內涵，是我們正確理解基本法、準確適用基本法的重要依據。二、基本法序言具有法律效力基本法學習和宣傳推介中存在的不重視序言的現象，與在序言是否具有法律效力這一問題上的模糊認識有密切關係。這種模糊認識又與對國家憲法的法律效力問題的認識直接相關。關於國家憲法序言的法律效力，在理論界仍有爭議。無效力說認為憲法序言不具有法律效力，主要理由是：序言的內容過於抽象而不具有規範性效力；事實性的敍述不具效力；不具備法律規範的結構要件而無效力。有效力說則認為憲法序言具有法律效力，其主要理由是：序言作為憲法的組成部分，其修改遵循了修憲程序，應有效力；序言承載着重要職能，具有構成憲法法規的規範性基礎。此外，還有部分效力說和模糊效力說的觀點。部分效力說認為憲法序言的法律效力須根據它所包含的內容，從具體的分析中，視序言的不同情況而判定其是否有效力：記載歷史事實的部分沒有法律效力；確認基本原則的部分須和憲法正文的規範結合起來才有法律效力；屬於規範性的部分具有法律效力。模糊效力說則認同“部分效力說”關於憲法序言的原則性內容須與其他條文相結合才能發揮其效力的觀點，但不同意“部分效力”的提法，而主張以“模糊效力”來取代，認為憲法原則性內容具有效力的模糊性。2內地較多學者持憲法序言具效力說的觀點，很少有人完全否定憲法序言的法律效力。因此，對於憲法序言是否具有法律效力的爭論已趨於平息，但關於憲法序言的效力問題的爭論並未完全終止，而僅是爭論的焦點發生了轉移，即憲法序言的效力如何表現。例如，部分效力說和模糊效力說，本質上並不是關於憲法序言有無法律效力的爭論，而是轉向憲法序言法律效力如何表現問題的爭論。3關於憲法序言的法律效力問題，原全國人大常委會副委員長王漢斌在為紀念鄧小平同志誕辰一百週年而作的《鄧小平同志親自指導起草一九八二年憲法》一文中，在談及把四項基本原則用憲法記載下來的必要性時，他曾說：“有人對憲法序言是不是有法律效力有爭論……憲法序言有沒有法律效力？我說，憲法序言是具有法律效力的。只是憲法序言對四項基本原則使用的是敍述性的語言，不是規定性的語言，在適用時就有靈活的餘地。”4王漢斌不僅參與了憲法的修改起草工作，而且是憲法修改起草工作的負責人之一，他對憲法序言是否具有法律效力的闡述反映了憲法修改委員會的意見，具有權威性。因此，在憲法序言法律效力這一問題上應堅持效力說的觀點。憲法序言作為憲法的有機組成部分，和憲法一樣具有法律效力，不能將憲法的內容割裂開來而去判斷@DH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)(一)學習基本法序言，準確把握“一國兩制”方針的根本宗旨各自的效力，應把憲法看作一個整體而具有法律效力。憲法序言有的內容雖然使用了敍述性的語言，但不能據此去否定其法律效力。憲法序言置於正文的前面，這種體例安排其實就意味着憲法正文條文本身的理解也離不開憲法序言，那種認為憲法序言必須根據憲法正文條文才能產生法律效力的觀點是不正確的。“一國兩制”作為一個完整概念，其中，“一國”是前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”，並統一於“一國”之內，這本是一個基本的判斷和客觀事實。然而，在香港，有關基本法的理解，確實存在着重“兩制”輕“一國”的問題，有的人甚至過於強調保持香港的資本主義制度而攻擊甚至詆毀內地實行的社會主義制度。與此相聯繫，不少香港同胞的國家觀念淡薄，甚至有的香港同胞不認同自己的中國人身份。特區政府要推行國民教育，竟然在香港也被一些人冠以“洗腦”的標籤而受到抵制。這說明在香港，基本法內容特別是序言的學習宣傳推介任重道遠。有了關於憲法序言法律效力的正確理解，對於基本法序言的法律效力問題自然就迎刃而解了。我們應該堅持基本法序言具有法律效力的觀點。基本法序言雖然主要採取了敍述性的語言，但這絲毫也不影響它作為基本法有機組成部分而具有的法律效力。如果說基本法的序言不具有法律效力，那無疑否定了基本法效力及其適用的完整性，這對基本法的正確實施是不利的。因此，正確看待基本法序言的法律效力，深入學習基本法序言的內容，不僅有助於全面準確理解基本法正文及其附件的內容，而且對於加深認識基本法制定的歷史背景、政策依據、法律依據、任務目標，澄清一些關於“一國兩制”方針和基本法的模糊認識和片面理解，增強維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定的自覺性和堅定性等有着重要的意義。《香港基本法》序言明確規定，為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，在對香港行使主權時，設立特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。《澳門基本法》的序言也作出相類似的規定。基本法序言的上述內容清楚表明，香港、澳門回歸後實行有別於內地的制度和政策，目的在於維護國家的統一和領土完整，保持香港、澳門的繁榮和穩定。其中，維護國家的統一和領土完整便是明確無誤地宣示了“一國”的原則。因為堅持“一國”原則，最根本的就是要維護國家的主權、安全和發展利益，不能做有損於國家主權、安全和發展利益的事情。維護國家的主權、安全和發展利益，就是維護國家統一和領土完整。如果不認真學習序言的這一規定內容，對於基本法正文中規定的香港、澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式不變的相關內容，容易產生模糊認識，進而會對“一國”與“兩制”關係的認識產生偏差。理解了序言關於在香港、澳門實行有別於內地的制度和政策的目的所在，就會明白實行“兩制”的目標首先是維護國家的統一和領土完整，離開了這個目標去談“兩制”並存，去談保持香港、澳門的繁榮和穩定，就會失去方向和基礎。因此，序言的內容不是可學可不學，而是要學好學透。理解了序言關於香港、澳門實行不同於內地的制度和政策的目標是維護國家的統三、基本法序言的深入學習與“一國兩制”方針和基本法的正確理解學習基本法，不僅要求熟悉基本法的規定內容，而且還要學習瞭解基本法為甚麼這樣規定，其背後的法理是甚麼，只有這樣，理解、適用基本法時才能融會貫通，知其然，還知其所以然。“一國兩制”實踐中存在的諸如關於“一國”與“兩制”的辯證關係、基本法的立法依據等重大理論和實踐問題上的一些模糊認識和片面理解，實際上與沒有認真學習理解基本法序言的有關內容有直接關係。要全面準確理解“一國兩制”方針和基本法，就必須澄清及糾正有關的模糊認識甚至是不當認識。為此，除認真學習基本法的正文及附件的規定內容外，還必須重視基本法序言的深入學習，並把序言、正文和附件作為一個相互聯繫的完整內容來看待。@DI@
關於基本法序言的法律思考一和領土完整，保持香港、澳門的繁榮和穩定，就自然會認識到這也是“一國兩制”方針的核心要求和基本目標。香港、澳門回歸以來，中央政府制定的一系列政策，採取的涉及香港、澳門的各項重大舉措，無論是政治法律、經濟民生還是社會生活方面，出發點和落腳點都為了維護國家的主權、安全、發展利益，保持香港、澳門的長期繁榮穩定。這不僅體現了中國政府處理香港問題和澳門問題的一貫立場和原則，而且是中央政府對香港、澳門實行各項方針政策的根本宗旨。至於香港有人反對推行國民教育、香港同胞中存在的不認同中國人身份等現象，更是直接漠視基本法序言的規定，當然也漠視了《香港基本法》附件三關於中國國籍法適用於香港特別行政區等規定內容。《香港基本法》序言第一句便是“香港自古以來就是中國的領土”。生活在香港的居民，絕大部分是中國人。香港回歸後，依據《香港基本法》附件三的規定，《中國國籍法》在香港實施，凡符合《中國國籍法》規定的中國國籍條件者，都是中國公民，這是中國政府恢復對香港行使主權的體現和結果。對於香港發生的這一歷史性轉變，只要本着尊重事實的態度，符合中國國籍取得條件的香港居民怎能去否認自己的中國人身份這一客觀事實？(二)學習基本法序言，牢固樹立憲法意識和憲法觀念基本法的立法依據是憲法，這是十分肯定又非常明確的。《香港基本法》和《澳門基本法》序言的第三自然段，明白無誤地寫明：根據憲法制定基本法。此外，全國人民代表大會在通過《香港基本法》、《澳門基本法》的同時，還專門通過了關於《香港基本法》和《澳門基本法》的決定，明確表明：基本法是根據憲法按照香港、澳門的具體情況制定的。以上的規定充分說明，基本法的立法依據就是憲法。然而，實踐中還是有人認為，基本法僅僅是根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定及第62條第(13)項的規定制定的。這種觀點的錯誤在於將基本法制定依據與設立特別行政區的法律依據不作區分，甚至混為一談。特別行政區是根據憲法第31條和第62條第(13)項的規定由國家設立，這是憲法明確規定的，在《香港基本法》和《澳門基本法》的序言的第二段也有反映。但基本法的制定依據並不限於憲法第31條，也不僅限於憲法第62條第(13)項的規定，憲法的其他規範同樣也是基本法的立法依據。如基本法規定，特別行政區直轄於中央人民政府，其法律依據是憲法關於國務院統一領導全國地方各級政府的規定；基本法在中央與特區關係的條文中，體現全國人大及其常委會的地位與職權、國務院的地位與職權的規定，均源自憲法有關中央國家機關的地位、職權的規定；基本法關於基本法解釋和修改的規定，也是以憲法關於法律解釋和修改的規定為基礎的。所以，認為制定基本法的立法依據就是憲法第31條及第62條第(13)項的規定，除此之外，憲法的其他規定都不是基本法的制定依據，這種看法是不正確的。實際上，基本法並非僅以憲法第31條和第62條第(13)項的規定為依據，而是以整個憲法為依據，不能把憲法的條文割裂開來去判明哪些條文是立法依據，哪些條文不是立法依據，而應把憲法的所有條文看成一個整體，並把它作為基本法的立法依據。惟有如此，才能正確處理憲法和基本法的關係，才能牢固樹立憲法意識和憲法觀念，保障基本法的正確實施。此外，也有觀點將《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》分別作為《香港基本法》、《澳門基本法》的立法依據。香港曾有人尋求英國的幫助來監督基本法的執行，實際上就是把《中英聯合聲明》也作為基本法立法依據這一觀點的具體表現。這種觀點首先是混淆了國際法律文件和國內法。《香港基本法》和《澳門基本法》是中國的國內法，其立法依據只能是憲法，而不能是國際法律文件。其次是混淆了《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》與在該聲明中闡明的中國對香港、澳門基本方針政策。固然中國政府在《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》闡明的對香港、澳門的基本方針政策是《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》的重要內容，但從本質上講，這些方針政策仍然是中國的基本方針政策，而不是中英兩國或中葡兩國共同制定的政策。《中英聯合聲明》第3條開宗明義的明確表述(即“中華人民共和國政府聲明，中華人民共和國對香港的基本方針政策如下”)，以及《中葡聯合聲@DJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)明》第2條開宗明義的明確表述(即“中華人民共和國政府聲明，中華人民共和國根據‘一個國家，兩種制度’的方針，對澳門執行如下的基本政策”)已清楚地表明了這一點。制定《香港基本法》、《澳門基本法》是為了貫徹落實中國政府在《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》闡明的基本方針政策，但不能因此就講《香港基本法》、《澳門基本法》分別是以《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》作為立法依據的。基於以上理由，《香港基本法》和《澳門基本法》沒有也不可能分別採納以《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》作為立法依據的觀點。然而，由於中國政府對香港、澳門的基本方針政策分別載於《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》，是對國際社會作出的莊嚴承諾，《香港基本法》和《澳門基本法》在制定和落實過程中不能違背這些承諾，因此，為了表明《香港基本法》與《中英聯合聲明》、《澳門基本法》與《中葡聯合聲明》的這種關係，《香港基本法》、《澳門基本法》序言第三段在明確表明基本法是依據憲法制定後，序言的第二段都有這樣的表述：國家對香港、澳門的基本方針政策，已由中國政府在《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》中予以闡明。《香港基本法》和《澳門基本法》序言的第三段繼續指出，基本法的立法目的是保障國家對香港、澳門基本方針政策的實施。基本法序言之所以就此問題如此多方面作出規定，為的就是明確基本法的立法依據只能是國家的憲法。(三)學習基本法序言，加強港澳同胞的國家認同觀念香港和澳門特別行政區的設立是以中華人民共和國對香港、澳門恢復行使主權為前提條件的，因此，《香港基本法》和《澳門基本法》的內容格外突出強調國家主權和國家意識。《香港基本法》和《澳門基本法》自始至終貫穿了這一主綫，那就是維護國家的主權、統一和領土完整，保持香港、澳門的長期繁榮穩定和發展。作為“一國兩制”方針政策法律化的《香港基本法》和《澳門基本法》，在其序言部分便重申了“一國兩制”方針政策的出發點和目的，就是為了維護國家的統一和領土完整，保持香港和澳門的繁榮和穩定。基本法序言的這一規定，對於正確理解基本法實施中的國家意識具有重大的現實意義。可以說，國家意識是保證基本法實施的理念基礎。離開了國家意識，基本法的實施就會走樣，就會偏離基本法本身所設計好的軌道和方向。通常所說的“一國”是“兩制”的前提和基礎，體現的就是基本法的規定以及實施中的國家意識。此外，《香港基本法》和《澳門基本法》的序言明確表明，香港、澳門回歸祖國的時刻，同時也是中國政府恢復對香港、澳門行使主權的時刻。中國政府恢復對香港、澳門行使主權，就意味着香港和澳門作為國家不可分離的部分完全置於國家的主權之下。港澳同胞自中國政府對香港、澳門恢復行使主權之日起，就既是特別行政區的主人，也是國家的主人。適應這一重大歷史轉折，港澳同胞應具備國家意識和國家認同觀念。香港、澳門回歸中國後，按理說，不管從主權、政治體制還是法律層面上講，“國家認同”應該不會存在甚麼問題，但從實踐情況來看，港澳同胞的國家意識、國家認同觀念還有待加強，這在香港尤其顯得更加緊迫。在香港，由於其特殊的歷史原因，在英國治理時期，西方的生活模式以及文化習俗滲透於社會，而中國的傳統文化受到壓制，長期在西方文化的影響下，香港的民族意識、國家觀念被弱化，加之回歸後又實行與內地不同的社會經濟制度和生活方式，這些都會對香港人的國民身份認同產生影響。英國人扭轉香港人的國民身份認同用了150年的時間，要重塑香港人的國民身份認同感、歸屬感和民族自豪感同樣需要較長時間的耐心培養。因此，在《香港基本法》實施中，重視基本法的學習，包括重視基本法序言的學習，對於香港人的國民身份認同和國家意識的培養，對於更好地貫徹“一國兩制”方針政策就顯得特別重要。(四)學習基本法序言，樹立中央權力和特別行政區高度自治權有機統一的觀念特別行政區制度是中國對特別行政區這一特殊地方實施管理的重要制度，在維護國家主權、國家統一和領土完整的前提下，中央保留體現主權必不可少的權力，授權特別行政區享有高度自治權。設立特別行政區，按照“一個國家，兩種制度”的方針，通過@DK@
關於基本法序言的法律思考@DL@基本法規定特別行政區實行的制度，是國家憲政發展的巨大突破和歷史的巨大進步。5由於特別行政區是依據國家憲法設立的享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府，而不是獨立或半獨立的政治實體，特別行政區的這種法律地位決定了特別行政區制度與中國國家管理制度其他部分有着密切的聯繫，是中國國家管理制度的重要組成部分。如何將特別行政區制度提升到國家管理制度的重要組成部分這個層面上來加深認識？深入學習基本法的序言是一個有效途徑。以《澳門基本法》為例，其序言第三段規定：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”基本法序言的這一規定表明，基本法所規定的特別行政區制度，離不開憲法的規定。因為從法律上講，中國的國家管理制度是由憲法規定的，國家在必要時可以設立特別行政區，實行特殊的制度，這也是憲法規定的，因此，基本法關於特別行政區制度的規定內容要放在憲法規定的中國國家管理制度大框架下來理解。同時，《澳門基本法》第2條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照基本法的規定實行高度自治。全國人民代表大會行使上述權力的依據是甚麼？這就要看憲法的規定，看全國人民代表大會在國家中居於最高權力機關的地位及其憲法權力。可以說，基本法關於特別行政區制度的所有規定內容都與憲法存在着內在的聯繫，其背後的法理就是特別行政區制度是中國國家管理制度的重要組成部分。這套制度要行得通，不僅這套制度本身內部的各種安排之間要相互協調，而且特別行政區制度作為一個有機整體，也要與國家管理制度的其他部分相協調。要做到這一點，就不能只看基本法的條文，而且要看憲法的條文。例如，特別行政區管理體制是特別行政區制度的重要內容，基本法的有關規定既有國家管理的共性，也有特殊性。國家對澳門特別行政區的管理體制，通俗來說，就是澳門回歸祖國後，全國人大及其常委會和中央人民政府等保留一些體現國家主權必不可少的權力，同時授予澳門特別行政區處理內部事務的高度自治權，實行“澳人治澳”。在“一國兩制”下，中央行使對澳門特別行政區權力的體制是憲法和國家法律規定的國家政治體制，這是國家管理的共性，基本法為澳門特別行政區行使高度自治權專門設計了一套特別行政區的政治體制，這是國家管理的特殊性。國家政治體制與特別行政區政治體制不是截然分開的，而是有着內在的聯繫。這不僅體現在特別行政區的設立及其制度是由全國人大依據憲法所賦予的職權決定的，以及中央人民政府負責管理與特別行政區有關的國防、外交等事務上，而且還體現在基本法有關全國人大及其常委會、中央人民政府與特別行政區政權機關權力關係之中。例如，澳門特別行政區立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，澳門特別行政區法院審理案件中如果涉及基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款，終審法院必須依法提請全國人大常委會解釋等。因此，講特別行政區的管理，既要講特別行政區的高度自治權，也要講中央的權力；既要講特別行政區的政治體制，也要講國家政治體制，這兩方面構成有機整體。只有中央和特別行政區政權機構在憲法和基本法規定的框架下依法履行職責，才能把基本法關於特別行政區制度的各項規定落到實處，才能把澳門的事情辦好，從而實現澳門的長期繁榮穩定和發展。註釋：1韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學專題研究》(第二版)，北京：中國人民大學出版社，2008年，第134-135頁。2張千帆：《憲法序言及其效力爭議》，載於《炎黃春秋》，2013年第6期。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)3謝維雁：《論憲法序言》，載於《社會科學研究》，2004年第5期。4王漢斌：《社會主義民主法制文集》(上)，北京：中國民主法制出版社，2012年，第21頁。5楊允中：《我的“一國兩制”觀》(增訂版)，澳門澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年，第169頁。@EC@
試論澳門愛國傳統及其時代弘揚姬朝遠澳門的愛國傳統淵遠流長，從名垂青史的愛國人士到各種各樣的愛國社會團體，一個多世紀以來，始終如一地在澳門這塊土地上播撒着愛國的種子。與此同時，隨着特區高度自治實踐和形勢的發展，愛國精神的傳承和時代弘揚也面臨着一些新的問題，特別是港澳“一國兩制”實施十餘年來以來，人們越來越認識到回歸最大的困難不在主權，甚至也不在制度層面，而是人心的回歸。1人心的回歸這一認同問題一天不解決，特別行政區的政制發展也就一天不能回到常規狀態，經濟社會發展必然會受到嚴重制約。當前，我們需要認真思考如何在“一國”上做文章，深化澳門同胞對國家及其發展道路的認同。簡言之，我們需要在實施“一國兩制”的特別行政區社會，探討深化愛國精神的新路徑。一、愛國精神的時代意義：實現人心回歸，鞏固國家統一“一國兩制，和平統一”是中央政府的大政方針，事關中華民族偉大復興的大事情。其中，人心的回歸和對統一的支持是國家完成統一大業的內在決定因素。而人心的回歸主要內在推動力則是愛國精神的深化。愛國精神是國民對自己國家的感情力量，它深存於國民內心，外化於國民的情感和行為，從而推動着一個國家的政通人和、百業興旺。在當代世界各國，愛國精神均被政府積極倡導。在國際法意義上，國家是一個非常明確的概念，包括領陸、領水和領空在內，一定面積的國土，一定數量的居民、服務全民的政府、對外對內主權。因此，在國際法意義上愛國是內容具體、層次分明概念：第一，維護國土安全。古往今來，抵禦外來侵略，捍衛國民生活的安寧，捍衛國民的安全利益，被視為全民的最大利益和首要利益。近代以來，隨着工業化浪潮的升級，過度開發自然資源、生態環境的惡化，愛護國家自然資源和環境改善亦成為捍衛國土安全的一項嶄新的時代內容。第二，熱愛自己民族。民族符號，與生俱來，不可更改。當一個民族內部形成了互敬互愛、和諧互助的社會文化，對外形成了推崇和平競爭、平等交往，那麼，這個民族就能興旺發達，個體同時從中受益。這裏所說的民族是廣義的概念，是指國家範圍內生活着的一切國民所形成的社會群體的另一稱謂。對多民族的國家，熱愛自己的民族，不僅要尊重自己所屬的民族文化、捍衛自己所屬的民族利益，還要依法尊重和維護其他民族的文化傳統和合法權益。例如，在中國熱愛自己民族就是要認同中華民族文化，維護中華民族的切身利益，惟有此，才能營造國內各民族和諧關係，促進國家的經濟社會健康發展。第三，擁護民主政府。隨着民主政治的發展，國民對於政府的認同度成為世界各國愛國精神的主要推動力。專制政府和低能政府，成為當代弘揚愛國精神的主要障礙。與此同時，國民對於國家事務的參與也是當代愛國主義的必有內容。在民主政治的環境下，國民和政府不是二元對立關係，而是互相合作關係。國民必須善意地參與到政府的各項事業中，共同創造出更多的公共產品，澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@ED@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)造福於全社會。第四，捍衛國家主權。國家沒有獨立就沒有主權，就不可能是國際法意義上的國家。國家主權的喪失往往意味着國家的解體或滅亡。國民熱愛國家，首先要維護國家的尊嚴，對外捍衛國家的自主獨立，反對一切敵對勢力的顛覆、分裂和破壞；對內尊重國家的憲法和法律，維護國家法治。由此可以看出，當愛國精神得到培育和不斷弘揚，國家的統一利益就會得到有效的維護。否則，就是形式上實現了統一，內部必定在族群對立中又最終走向分裂。二、港台“反中”鬧劇是對愛國精神的時代挑戰新中國成立以來，隨着港台與內地社會制度的不同，在國際反華勢力的動員下，港台的反華勢力呈現出不斷壯大的趨勢。這些反動勢力，不時製造新的命題，對中國內地出台的大政方針和具體政策展開攻擊和抵觸，旨在破壞國家的主權和民族的統一，並在青年一代身上埋下族群撕裂和社會對立的苦果。(一)台獨顏色革命：民進黨破壞兩岸文化統一的“鬧劇”台灣的文化台獨主要在李登輝和陳水扁執政時期由官方推動，具體表現為：第一，推廣“台語”，將語言改革作為推動文化的首要切入點。國民黨遷台之後，積極展開全面性“國語”推行工作，近90%的島內民眾能講“國語”。2003年2月，民進黨當局制定所謂的“語言平等法”，廢止施行數十年的“國語推行辦法”，從法規上取締“國語”的共同語地位。2第二，對官方背景的機構“正名”。2000年11月陳水扁上台才半年，台灣“外交部”就以密件通令各“駐外機構”，停止使用“國徽”；2002年2月，為“駐外機構”“正名”，不用“中華民國”字眼，改名為“台灣代表處”；2003年9月，在護照上加註“台灣”。從2005年起，陳水扁當局拋出所謂的“台灣正名”問題，更成為“去中國化”的標誌性動作。在“立法院”無法通過“政府機構”去“中國化”之際，民進黨當局先是將沒有法律規定的機關英文名稱擅自加上“台灣”。2007年1月31日，民進黨中常會決議加速修法“正名”。民進黨主席游錫堃叫囂，以“中國”為名的公營事業單位，如“華航”、“中船”、“中油”及“央行”等單位，應盡速修法落實“正名”；凡以“台灣省”為名的公營事業單位，如“台灣省自來水公司”，應直接更名為“台灣自來水公司”。2007年2月9日短短一天之內，“中油”、“中船”及“中華郵政”3家企業分別召開董事會修改公司章程，各自更名為“台灣郵政”、“台灣石油”與“台灣國際造船公司”，為公營事業“台灣正名”揭開序幕。3第三，篡改歷史，在年青一代灌輸“台獨”意識。2000年5月，陳水扁在其就職演說中，首次公然提出“台灣文化”，以“華人文化”取代“中國文化”，並提出要“讓立足台灣的本土文化與華人文化、世界文化自然接軌”，民進黨當局的“去中國化”運動由此開始。在台當局的授意下，一批“台獨御用”學術力量持續開展台灣史、原住民史、“二‧二八事件”等問題的歪曲研究，鼓吹所謂“台灣人的意識”已經超脫了“強調血統的中國人論”。2001年3月底，台當局公佈了“本土化教育”政策，決定在中小學開設“鄉土語言”課，規定中小學生必須在閩南語、客家話和原住民語中選修一種，以弱化和沖淡國語在台灣的地位。當年9月，台當局強令中小學開始推行“鄉土教學”，大量刪減教材中關於中國歷史、地理、人文的內容。2006年起台灣實施新的“台灣高中歷史課程綱要草案”，更是把“台灣史”從“中國史”中分割出來。2007年台灣高中一年級學生開始使用的新版本的歷史教科書《中國史》中，舊石器時代的北京人消失了，而夏、商、周三代以及長達400年的魏晉南北朝要求在一節課50分鐘教授完畢；過去慣用的“我國”、“本國”、“大陸”等用詞，全改為“中國”；將“統一中國”是“歷史的展望”，改為“統一中國”是“歷史的口號”；將“秦始皇並滅六國，統一天下”中的“統一天下”刪除。將漢朝“征伐”或“征討”匈奴，改為“攻擊”匈奴，意在提醒台灣人要作好準備隨時防備其“併吞”@EE@
試論澳門愛國傳統及其時代弘揚台灣；將武昌起義、廣州起義等清未“具有革命正當含義”的“起義”，一律改為“起事”；將配着插圖介紹的“黃花崗72烈士”著名的歷史事件從書中消失；新教科書把“日據時代”改成了“日治時代”。新教科書居然完全刪除或極度簡化了南京大屠殺的內容。4(二)香港佔中：挑戰國家憲政秩序“新花招”2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》(下稱《普選決定》)指出：第一，從2017年開始，香港特別行政區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法。第二，香港特別行政區行政長官選舉實行由普選產生的辦法時：○1須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。○2提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。○3香港特別行政區合資格選民均有行政長官選舉權，依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選。○4行政長官人選經普選產生後，由中央人民政府任命。第三，行政長官普選的具體辦法修改須依據基本法通過“五部曲”法定程序。第四，如行政長官普選的具體辦法未能經法定程序獲得通過，行政長官的選舉繼續適用上一任行政長官的產生辦法。全國人大常委會的《普選決定》與香港的反對派主張存在着巨大差距，於是他們在外來勢力的資助下，利用基本法賦予的香港寬鬆的“一國兩制”輿論環境，發起爭取普選的“佔中”抗議運動，旨在迫使全國人大常委會收回已經循法律程序作出的《普選決定》。香港特區“佔中”發起人通過“讓愛與和平佔領中環”專題網站指出：“佔中”運動主要包括四個步驟：簽署誓約、商討日、公民授權和公民抗命。香港“佔領中環運動”結果如何呢？2014年10月4日當天，香港少數“佔領中環”非法集會者繼續阻塞旺角鬧市，不少商戶因連日來受到示威阻塞影響，憤怒指責示威者罔顧小商戶生計，令其損失慘重。儘管特區政府教育局宣佈灣仔及中西區所有幼兒園10月9日將恢復上課，但示威者繼續癱瘓金鐘、銅鑼灣及旺角交通。香港警察公共關係科總警司許鎮德10月8日表示，“佔中”使多區交通混亂，影響市民生活，損害商戶和職業司機生計。香港《今日早報》2014年10月9日報道，香港科技大學經濟系教授雷鼎鳴測算，“佔中”發生至今，保守估計已造成損失達港幣3,500億元，即香港人均損失港幣5萬元。首先，“佔中”導致旅遊業、餐飲業、零售業等諸多行業受損：內地來港的旅行團每日減少約200個。國慶黃金週頭兩天，內地來港旅客同比減少1.7%，自由行旅客更減少6.4%。金鐘及中環一帶酒店入住率下跌至50-60%，而往年這個時候一般為80-85%。在被集會示威者佔據的地區，餐飲店鋪生意冷清。金鐘、旺角及銅鑼灣三區餐飲生意額每日損失逾港幣5,000萬元。其次，金融業和交通行業也損失慘重。恆生指數持續下行，港股跌幅約3%；港幣兌美元滙率從7.75變成7.76。保險業收入一週損失10億元。5中國新聞網2014年10月24日題為《香港旺角商鋪五折促銷，仍未見顧客》的報道指出：香港“佔領中環”非法集會進入第27天，零售業損失慘重。並舉例說，旺角彌敦道一商鋪打出五折，店內仍未見顧客。2015年2月10日，大公網報道：“佔領中環”行動陰霾持續不散。旅發局最新數字顯示，“佔領中環”行動期間大部分海外短途及長途旅客訪港數字連續3月下跌。旅發局主席林建岳表示，“佔領中環”行動仍對香港旅遊業有負面影響，擔心類似事件再次發生。他批評日前在屯門時代廣場發生的衝突事件，認為事件會影響香港形象。旅發局總幹事劉鎮漢稱，自2014年9月底本港發生“佔領行動”後，除內地以外的短途旅客及長途旅客訪港數字，均於10月至12月錄得連續3個月下跌，當中以日本、台灣、韓國、新加坡、菲律賓、馬來西亞、印尼和泰國的短途市場跌幅較大。而且近期日本對東南亞多個國家實施免簽證，及日圓大幅貶值，吸引不少旅客轉到當地旅遊，拖低香港短途市場表現。6香港的反動勢力長期以來，堅持“逢中必反”策@EF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)略，回歸前製造事端阻遏香港的回歸，回歸後製造事端挑戰“一國兩制”實踐，政制發展中裏通外國，以“港獨”為目標，挑戰中央對香港政制發展的決定權。香港一些反中人士的言論，特別是立法會中一些反動議員的舉動，已經顯示在香港社會面前。關於外來勢力參與反中運動的一個最為最新的例子是：2015年2月24日，表揚人權項目的藝術文化成就的瑞士人權組織“自由之花基金”公佈，將該年度的“自由之花”首獎頒予“佔中打氣機”。“佔中打氣機”曾在佔領期間，在金鐘“連儂牆”投射在網上及佔領區內收到的支持字句。“自由之花”首獎得獎人可獲2,500瑞士法郎(約20,400港元)及一本簽名版的《艾未未》書籍。7(三)台灣的太陽花運動根據維基百科“太陽花學運”的闡釋，這次太陽花學運，又稱318學運、太陽花運動、佔領國會事件等。根據兩岸之間簽署的有關經貿文件，2014年3月17日下午，中國國民黨立法委員張慶忠，在台灣內政委員會以30秒時間宣佈完成《海峽兩岸服務貿易協議》的委員會審查。這一舉動遭到台灣部分學生的強烈反對，2014年3月18日下午6時，他們在立法院外舉行“守護民主之夜”晚會抗議這個程序過於草率；接着，逾400名學生趁着警員不備，進入立法院內靜坐抗議，於晚間9時突破警方的封鎖綫佔領立法院議場。在26個小時內便有以學生為主的萬多名民眾，聚集在立法院外表達支持。內政部警政署緊急調動警力前往立法院支援，抗議學生則陸續用立法委員的座椅堵住議場門口對抗警方的驅離行動；警方多次嘗試攻堅並切斷議會網路，阻斷對外發佈消息，切斷議會電源，佔據廁所，關閉議會空調，意圖驅趕議場內部的學生但沒有成功，雙方也因此發生肢體衝突並且有數人受傷。3月23日晚間7時，另一群示威者衝至鄰近的行政院大樓，破窗而入，24日零時起陸續遭警方強制驅離(323佔領行政院事件)。接着，抗議者號召全台民眾3月30日至台北市凱達格蘭大道靜坐、遊行。數十萬以黑衫為標誌的抗議者湧入博愛特區及立法院周邊。4月6日，立法院長王金平赴議場探視學生，承諾《兩岸協議監督條例草案》完成立法前，不再召集兩岸服務貿易協議相關黨團協商會議。抗議者於7日晚間宣佈將於10日晚上6時退出議場。這次事件是中華民國歷史上，國會議場首次遭到佔領。眾所周知，由於自然資源、地理和文化等決定因素，台港澳的未來發展和祖國內地的發展休戚相關，通過愛國精神的反動行動，培育年輕一代背叛祖國的精神，只能是毒害青年，禍國殃民。這種行為註定是不負責任的。進一步講，就是對一些政治議題存在不同意見，也應該是本着善意的目的，提出建設性的意見，而不是一葉障目，煽動對立，培植民族分裂情緒。三、“一國兩制”下澳門愛國傳統、新成就與新問題澳門愛國傳統，歷史悠久，且通過其愛國社團不斷傳承。與此同時，澳門與香港和台灣，社會制度和生活方式類似，人員交往頻繁，一些反動力量很容易借助於澳門“一國兩制”自由民主環境，實現其對抗中央和分裂國家的圖謀。澳門愛國精神時代弘揚方面，也面臨着新的問題。(一)澳門的愛國傳統澳門是一個極富愛國傳統的地方。歷史上，南宋與元軍在澳門附近十字門的一場大規模海戰展開，宋軍慘敗。少數倖存的南宋軍民就以當時的濠鏡澳作為藏身之地，澳門沙梨頭土地廟“永福古社”就是一個不忘故國的故事。明末清初，一批反清志士來到澳門，普濟禪院(觀音堂)開山祖師的大汕和尚來到澳門，重修並擴大了普濟禪院，使之成為堅持和保存中國文化的陣地，同時也成為反清的文人士大夫滙聚之所。澳葡政府期間，澳門人沈志亮等人伏擊砍殺亞馬留、“望廈鄉民知守義團”發動鄉民抵制殖民當局、捍衛家園社稷的壯舉，時為粵督的張之洞曾奏請朝廷嘉獎。20世紀20年代初，改良派先驅鄭觀應、戊戌變法領袖康有為、梁啟超以及資產階級民主革命先驅孫中山等都在澳門活動。尤其是青少年時代的孫中山，他與青年朋友在這裏抨擊時弊，倡言救國。孫中@EG@
試論澳門愛國傳統及其時代弘揚山推翻帝制、建立共和的早期民主革命思想，是在澳門形成的。抗日戰爭期間，澳門五十多個社團聯合成立“澳門學術界、音樂界、體育界、戲劇界救災會”，組織百人下鄉宣傳，喚起民眾，齊心救國。“四界救災會”組織捐獻籌款、派粥贈衣、開辦義學等，盡責盡力。新中國成立直至迎接澳門回歸，澳門民間社團不斷發展和壯大。愛國是澳門民間社團貫穿始終的主綫。8澳門民眾將自己的心與國家緊緊地連在了一起，1949年新中國成立，澳門同胞歡欣鼓舞。澳門中華總商會主席何賢等人發起組織國慶籌委會，用搭建牌樓的方式慶祝國慶。此後每逢國慶節，全澳各區都會自發張燈結綵，並在主要街道搭建國慶牌樓，向澳門民眾介紹祖國的發展成就。每年國慶節、回歸紀念日，澳門民眾會自發前往升旗儀式現場，向五星紅旗和澳門特區區旗敬禮致意；他們也會為國家航天科技的重大成就、奧運健兒的拼搏奮鬥搖旗呐喊；他們還會為內地受災省份慷慨解囊，如汶川大地震時，澳門同胞就人均捐款逾萬澳門元，並派出醫療隊救治傷員、援建校舍……因為澳門同胞心中共有一個信念：“我是中國人，一定要全心全意愛自己的國家。”9(二)澳門愛國精神的成就回歸祖國以來，澳門特區政府全面落實《澳門基本法》，在愛國主義教育方面，主要表現為：第一，積極開展愛國立法。《澳門基本法》第23條規定：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”澳門特別行政區積極履行基本法設定的立法義務，澳門特別行政區立法會2009年2月25日澳門立法會通過，2009年2月26日行政長官簽署公佈了澳門特別行政區第2/2009號法律《維護國家安全法》。《澳門基本法》附件三規定，《關於中華人民共和國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《關於中華人民共和國國慶日的決議》、《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》等全國性法律，自1999年12月20日起由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。澳門特別行政區以《國旗、國徽及國歌的使用和保護》(第5/1999號法律)、《國旗、國徽及區旗、區徽的懸掛及展示》(第3/1999號行政法規)，及時對《澳門基本法》附件三所列內容立法實施。此外，特別行政區《軍事設施的保護》(第4/2004號法律)、《對軍事設施的行政違法行為的處罰制度》(第24/2004號行政法規)等體現了澳門特別行政區對國家的基本義務；第二，始終如一地支持愛國社團的愛國活動。例如，積極通過社團在全民開展基本法教育，進行愛國主義宣傳。通過澳門基金會積極支持愛國社團開展澳門和祖國內地的人文交流，深化對祖國的情感等。第三，注重培育年青一代的愛國情懷。在澳門，許多教育機構一致保持着愛國主義傳統，例如澳門的濠江中學和嶺南中學就是其中的代表。每一個學年，澳門政府都要通過政府資助，鼓勵部分青年學生到內地接受教育。近年來，澳門政府積極落實港珠澳融合發展的有關政策，對就讀於內地的澳門學生提供一定數額的學費資助。(三)澳門愛國精神時代弘揚面臨的問題澳門的愛國精神的時代弘揚也遇到了一些新問題：第一，澳門回歸後，外來族裔的愛國精神培育問題。澳門回歸後，作為澳門永久性居民的外來族裔成為了澳門社會的有機組成部分，同時，基於主權的基本原理，他們屬於澳門居民，而澳門是中國的一個地方區域。從國際法意義上看，他們在法律上屬於中國公民，這部分人士理應承擔對國家的基本義務。根據“一國兩制”精神，愛國愛澳者治理澳門是澳門居民當家作主的基本標準，這個特殊的群體要融入華人社會，實現其政治權利，就必須符合愛國愛澳的標準。如何在這部分人群中開展愛國主義教育，成為澳門愛國精神時代弘揚的新課題；第二，如何處理愛國與愛澳的關係。澳門實施的資本主義制度，在法律體系和生活方式、社會意識形態等方面與祖國的社會主義制度及其社會意識，存在着很大的不同。愛澳門，應該包括哪些具體的內容，愛國家應該包括哪些基本內容，如何將二者統一起來？科學理清愛國與愛澳的基@EH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)本內涵，並理順二者的關係勢在必行；第三，澳門政制發展中，如何體現出社會訴求和提升治理質素，也就是說，澳門政府方面，如何通過政改，提升社會對政府架構和運作質素的認同度？香港的政改引發的問題就值得思考。外來民主政治思想的影響，港台政治生態對澳門社會已經產生、並將繼續產生深遠的影響，如何走好自己的路，需要審慎地思考和務實地努力。四、對澳門培養愛國精神的若干建議從愛國的四個層面，結合愛國精神內涵的三個維度，吸收和借鑒其他國家和的地區的經驗，立足澳門實際，探索澳門特別行政區弘揚愛國精神之道，是澳門特別行政區政府、社會和居民應盡的憲政義務。(一)明確特別行政區的內在價值體系西方社會的公民在熱愛自己祖國的時候，往往與自由民主密切相連，例如美國公民的愛國理由就是：美國是一個自由民主的國家。社會的價值目標是生活其中的民眾的精神主旨，這種內在的價值目標，體現出了居民對生活意義的把握，深藏於精神層面，外化於社會生活，是社會風尚最終形成的決定因素和永恆因素。“一國兩制”下的澳門社會，建構甚麼樣的價值體系，需要全體澳門居民的共同參與和智慧選擇。(二)政府應當秉持憲政精神，積極塑造和保持廉潔、法治形象社會對於政府的認同，是愛國精神得以培植和鞏固的決定因素之一。當一個地區或國家的法治秩序混亂，政府效率低下，貪污腐敗嚴重，公民就會失去對政府的信任，久而久之就會對國家失去希望，嚴重挫傷居民愛國情懷。按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，澳門特別行政區政府享有高度的自治權，確保政府的廉潔程度和法治水平，是澳門社會各界的追求，也是全國人民的期待。(三)發揮社團優勢，積極參與到祖國文化的認知行動中。澳門地域狹小，生活着60萬居民。然而，這些居民卻來自四面八方，澳門的種族、民族和文化信仰是全世界社會生活的一個縮影。因此，澳門社會愛國精神的培植，對於中國的世界影響，具有不可小覷的推動力。如前所講，認同自己民族、珍視民族文化和捍衛民族利益，是愛國的一個重要表現方面。被外來政權非法管治長達一百餘年，由於長期的隔離生活，澳門居民與祖國內地的交流較少，對中華文化的博大精深需要深刻、全面瞭解。因此，澳門社團應該在這方面發揮積極作用，積極利用現行政策，動員和組織社會各界深入祖國內地，參觀和訪問祖國的歷史文化象徵，是澳門社會培育愛國精神的重要渠道。(四)將歷史和國情教育作為基礎教育的重要內容第一，重視國家標誌的科學使用，使學生潛移默化地認知自己的國民身份。澳門知名學者、法學家楊允中教授多次主張要澳門居民深知感恩、心懷祖國，澳門特別行政區可以以此為內容，開展國家和澳門魚水關係的愛國主義教育。另一方面，對於中央政府對國內的各項政策，澳門在這方面還宣揚得不夠，居住於澳門的內地各級人大代表、政協委員，可以開展多種形式的報告會、視察活動，向澳門居民介紹祖國內地的各項建設政策和取得的偉大成就，培養居民對中央政府的信心、擁護中央政府的決心。與此同時，注重基礎教育階段，國家標誌的使用和對愛國精神培育的重要意義。第二，重視價值觀的教育。我們有必要從世界普適價值觀中、從中華民族優秀文化傳統中，從祖國內地的價值觀體系中，從澳門中西合璧的文化積澱中，歸納和抽象出澳門特別行政區社會的價值觀體系，建構澳門特別行政區愛國精神的內核。第三，將中國歷史的教育，特別為民族解放和國家獨立作出傑出貢獻的英雄們、將體現中華優秀傳統理念的先進事蹟，融入到教學中，增強澳門居民作為國人的自豪感。澳門基礎教育是多元化，私立學校佔絕大多數，無論如何，接受教育的主體絕大多數是澳門居民，為@EI@
試論澳門愛國傳統及其時代弘揚@EJ@了培育愛國精神，需要教育機構重視對國家標誌國旗、國歌、國徽和國家歷史的珍視和教育。這是培育居民國家歸屬感的重要方面。為此，應該動員基礎教育機構懸掛國家標誌、定期舉辦升國旗和唱國歌儀式。第四，深化澳門居民對祖國政治經濟生活的參與和認識。為此，一方面，應通過及時生動的形勢教育和國情教育，讓澳門居民深刻瞭解自己的國家。與此同時，通過澳門人大代表和政協委員的作用，積極向社會提供參與國家政治生活的機會，提升澳門居民的對國家的責任感。(五)因勢利導，培養社會擔綱精神國民對國家的真切熱愛，需要見之於日常的實際行動。國民愛國首先意味着不能事事都靠國家救濟，做利益的索取者，而是要通過自身的努力，不斷提升自身生產、生活能力，不僅做到自力更生，而且爭取為國家創造更多的物質和精神利益，做一個有益於社會和國民的人。澳門居民應該充分利用“一國兩制”優勢、充分利用國家對澳門特殊政策和輔助措施所給予的歷史機遇，充分利用政府各項惠民措施，順應時代潮流和澳門發展趨勢，不斷學習和自新，提升自我創新能力和市場競爭能力，務實創業，開拓新興產業，為澳門未來作出應有的貢獻。2014年以來，博彩業連續下滑已經給澳門社會敲響了警鐘。即便博彩業不下滑，不斷增長的人口及其基本生活之需，就已經遠遠超出了澳門資源承載力。澳門需要國際視野的競爭激勵機制，盡快提升居民的產業創新能力、市場競爭力和社會生存能力，確保澳門這個聞名世界的自由港，成為國家的驕傲，而不是國家的長期輔助對象。四、結語“一國兩制”下的香港和澳門特區，直轄於中央人民政府，是中華人民共和國的地方行政區域。愛國愛澳是澳門對於國家的基本義務。在“一國兩制”政治、經濟、社會形態下，如何深化澳門居民對祖國的認同和愛戴情感，需要澳門社會各界做出務實的努力。澳門特區第一個15年，全面實施基本法，踐行“一國兩制”，成就舉世矚目，但隨着內外形勢的發展，深層次矛盾近年來逐步浮出水面。為了確保國家主權和安全、發展利益和特區的長期繁榮穩定，確保長治久安、政通人和，邁入更高水平“一國兩制”實踐，進一步提升愛國愛澳意識，特別是青少年一代的愛國主義教育，勢在必行，素有愛國光榮傳統的澳門應及時作出正確選擇。註釋：1程東金：《人心回歸是香港政制發展的終極問題》，載於《中國產經新聞》，2014年5月12日，第A02版。2《搞“台獨”盯上語言，台當局又推“去國語化“》，載於《台聲》，2007年第4期，第48頁。3《“去中國化”：陳水扁當局加速推動“中”字企業“正名”》，載於《台聲》，2007年第3期，第21-23頁。4《“去中國化”：陳水扁當局大幅修改歷史教科書》，載於《台聲》，2007年第3期，第19頁。5《“佔中”激起民怨香港旅行社和餐廳向發起人索賠》，載於《今日早報》，2014年10月9日，第A09版。6《佔禍累港“人財兩失”》，載於大公網：http://news.takungpao.com.hk/hkol/politics/2015-02/2917284.html，2015年2月10日。7同上註。8《澳門的愛國傳統》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com/hb/2015/01-07/6945824.shtml，2015年1月7日。9《愛國愛澳：澳門人的家國情懷》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/gangao/2014-12/11/c_1113605784.htm，2014年12月11日。
試論“一國兩制”的近代起源常樂“一國兩制”是人類社會關於國家和平統一和國家治理的偉大創舉，這一制度除了體現主事者非凡的政治智慧和治國經驗之外，還凝聚和吸收了古今中外治國理政的經驗和教訓。由於“一國兩制”的原創性和探索性，以及它在香港、澳門和未來台灣的模式差異，註定在實踐過程中面臨諸多的困難和挑戰。而從制度發生學的視角來看，如果能夠較為清晰準確地梳理出“一國兩制”產生時的直接決策依據、理論基礎和慣性制度資源，那麼不僅有助於更加精準地理解和闡釋“一國兩制”，還能夠較為準確地把握住“一國兩制”實踐中的精髓和實質，對“一國兩制”台灣實踐的盡快到來也可能起到一定的推動作用。本文即嘗試解讀鄧小平“一國兩制”決策的直接依據與歷史脈絡，通過這種可能性的歷史闡釋，呈現出“一國兩制”的另外一種歷史面向，從而為其實踐帶來一種新的思考視角。一、學術史的回顧20世紀80年代以來有關“一國兩制”理論及其歷史淵源的討論成為中國學術界以及國際學術界的一大新特徵。其中，專門討論“一國兩制”決策的歷史淵源和政策依據的學者也大有人在，包括本人所瞭解的黃仁宇、齊鵬飛、強世功等著名學者，研究時間跨度較長，前後承繼明顯。《香港基本法》頒佈不久，著名歷史學家黃仁宇就較早開始探討“一國兩制”的起源問題。他從中外大歷史的角度認為“一國兩制”“早已在各地前後發生，並非今日始”。此論一方面否定了中國“一國兩制”的創舉性的歷史地位，另一方面也給了“一國兩制”一種最為寬泛的理解，只要在一國範圍內一些地區間的制度有所不同，都可視為“一國兩制”的範疇。他列舉了歷史上“一國兩制”的四個典型，第一個例子是中國的元朝，當時，“元朝立國之後稅收南北不同，華北用租庸調制，華南用兩稅制。”第二個例子是南北戰爭前的美國，“當日北部禁止畜買奴隸，南方則認為合法，這在國家法令及社會組織同屬一國兩制”。第三個例子是荷蘭，“十六世紀及十七世紀荷蘭民國崛起與歐洲舊體制抗衡的時候，她將聯邦制的一個觀念發揮得徹底，以後對內外之影響至為深巨。她的作為也可以視作將一國兩制之原則伸展到極端的一個表現。”當時荷蘭組成了一個由7個省區組成的共和制的聯邦國家，當時聯邦統一性的法律制度很不規範，7個省區都高度自治，且各個省區的權限也不相同，如“在一個時期內荷蘭省堅持有和外國訂約之權，不受聯邦約束”。第四個例子是17世紀的英國，這時英國的司法制度區分為“合法的法制體系”與“衡平的法制體系”，“當然也屬於一國兩制”；“這不由於當日創造，而是長時間亙世紀所積累的結果”。不過，黃仁宇對“一國兩制”的認識雖然極為寬泛，但是他對這一制度的相關特性的認識卻有着一定的道理和啟示意義。首先，他指出了“一國兩制”的現代性特徵。“在我看來一個現代化的國家有別於尚未現代化的國家在其政務可以用數目字管理”，“即使在過程中有一國兩制的辦法，其需要兩中國人民大學台港澳研究中心特邀研究員@EK@
試論“一國兩制”的近代起源種立法，或是兩種司法體制，也是緣於歷史及地理上的要求”。其次，他指出了“一國兩制”的自然性特徵。他認為，“從上面四個例子看來，一國兩制並非設計者創制的花樣，而是自然的發生”；“一國兩制由於內部經濟不平衡的發展而發生，當中涉及地理及歷史因素”。第三，“一國兩制”的矛盾性特徵。他認為，“一國而兩制，必有尷尬的地方”。他尤其指出了美國南北戰爭之前的社會，“當中值得注意的是基本法律之中含糊之處可能引起日後無限糾紛。不僅所謂‘全民最高主權’及‘多數最高主權’之名值得歷史家仔細窺探，並且因一國兩制產生之憲法問題現有歷史記載仍有參考價值”。第四，“一國兩制”的歸一性特徵。他認為，“一國兩制”多產生於國家某種“分裂”現象存在的時候，“但是分裂的情形既已發生，即無可避免，只有兩方諒解，從一國兩制做到一國一制”。1北京大學法學教授強世功也學習了黃仁宇擅長的大歷史觀念，並用這一觀念去考察“一國兩制”的歷史脈絡和歷史依據問題，只不過他的這一視角更加聚焦到中國的大歷史上。強世功首先認為目前學術界很少對“一國兩制”的歷史性和理論性內涵作系統地研究和思考，以至於斤斤計較於“一國兩制”的字面意思和糾結於一些制度安排，因此發現不了“一國兩制”所蘊含的普世價值和政治哲學，更難以彰顯中國的“軟實力”。2然後，強世功教授分別從中國大歷史的長視角和短視角考察了“一國兩制”的制度和政策淵源。強世功從短視角指出，“一國兩制”方針脫胎於中央對台政策已為人所共知，但它與中央解決西藏問題的內在關聯卻少有人注意。事實上，毛澤東在1948年闡述對中國地緣政治思考時，就把西藏與港、澳、台問題放在一起，只不過西藏是傳統的陸地邊疆問題，而港澳台是近代中國才逐漸展現出來的海域邊疆問題，二者既有不同的地方，但也有相互貫通的地方。為了解決陸地邊疆的問題，1951年中央通過前述和平解放西藏的“十七條協議”解決了西藏問題。一直到1959年西藏叛亂，“十七條協議”可以看作是中央治理西藏的基本法。但如果比較一下“十七條協議”與中央對台政策的“葉九條”以及中央對港方針“十二條政策”(後來發展為《中英聯合聲明》附件中的14條政策和《香港基本法》)，就會發現後來的內容隨着時代的發展越來越豐富，但基本框架和精神實質是由“十七條協議”定下來的。這三份文件貫穿了一些共同的政治原則。3由此，他得出結論：鄧小平的“一國兩制”思想實際上來源於毛澤東提出的和平解放西藏的思路，具體就來源於“十七條協議”。4並得出了雖然“‘一國兩制’思想無疑是鄧小平中國特色社會主義理論的重要組成部分，但鄧小平從來沒有講這個構想是他自己獨創的”5結論。從長視角，他也發現了中華帝國治理邊疆的“一國兩制”式的政治遺產。他指出：中華帝國興起於秦漢，繁盛於唐宋，發達於元明清。尤其大清帝國運用一套成熟的、靈活彈性的政教制度，將中華帝國治理邊疆的憲政體制發展到極致，有效解決了唐宋以來一直沒有徹底解決的邊疆問題。這套政制的核心就在於在捍衛帝國主權的中央集權制度下，採取因地制宜的個別統治的政策。在這些制度中，尤其以對西藏的治理最為典型。6大清帝國對西藏的治理基本上也是採取“一國兩制”的思路，駐藏大臣的任務主要是體現中央對西藏的主權行使，而不是具體治理，畢竟對西藏的日常治理掌握在達賴、班禪以及噶廈政府手中。7從長視角、大歷史以及地理因素的角度看“一國兩制”的起源問題，不僅有華裔學者(如黃仁宇)，內地學者(如強世功)，外國學者也有類似的觀察。英國學者DickWilson就認為，“一國兩制”更適合於中國，也只能在中國這樣的國家出現。“一國兩制”中的“國”並不同於西方民族國家的概念，而更接近於中華文明的文化界限，或者類似於中華帝國時期漢族政權對邊疆少數民族的鬆散式的治理關係。而西方世界中則沒有與中國相似的國家，既擁有12億人口，還轄有逾30個省區，它們的面積與差異都與歐洲不同的民族國家相類似。因此，這就使中國比任何西方國家都更容易採取多樣化的政治制度。8其實，就現行制度和政策的研究而言，由於時間較近和資料較多，短視角的研究則更為便利，似乎也更具現實性和吸引力。9早在2004年，齊鵬飛教授就對鄧小平“一國兩制”新思維的形成問題作了專門研究。齊鵬飛的研究聚焦於新中國成立以來的時間界限，更加深入地論證了解決香港問題的“一國兩制”@EL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)方針政策出台的台灣路徑。首先，他認為“一國兩制”香港模式的出現存在一個十分緊迫的倒逼機制，1979年3月港督麥理浩訪問北京即是開啟解決香港問題的“敲門聲”。但是，這時中國共產黨和中國政府對於香港回歸問題並沒有準備，更沒有納入議事日程，給中央的決策造成了較大的混亂和爭議。其次，實際上存在一個“台灣版”的“一國兩制”“香港化”的問題，時間從1979年至1982年上半年，歷時3年。第三，鄧小平正是基於對“1949年的香港”到“1979年的香港”發生根本性變化的深入瞭解，才確立了將“制度不變”作為維護香港“穩定和繁榮”的“一國兩制”方針政策的戰略出發點和支撐點。10齊鵬飛的這一研究成果既為強世功的研究所吸收，也為此後的短視角研究提供了一個基本思路和研究框架。11從上述分析可以看出，有關“一國兩制”方針政策的產生淵源問題的研究具有以下特點：一是歷史文化因素突出，當代人多將這一當代制度視為傳統中華帝國或中華文明治理邊疆少數民族政策的一種現代延續，一種傳統社會走向現代社會的理性工具選擇。二是不少因素都直接強調了“一國兩制”產生的地理因素，無論是邊疆、海疆，還是西藏、台灣、香港，似乎都具有這樣的地理屬性，但是真的如這些學者所描述的，“一國兩制”產生於邊疆也只適用於邊疆嗎？三是所有學者在研究“一國兩制”的決策起源問題時，都有明晰的時間因素，要麼是涵蓋整個中華帝國範疇的大歷史觀念，要麼是新中國成立以來二十餘年的歷史。應該說，上述三個研究特點，或者說是研究傾向，或者說是研究結論，都似乎建立在一定的客觀性基礎之上，都有合理的成分，似乎都走進了歷史的真實，真的反映了歷史的一個側面。但是，本文認為即使將這三個要素疊加糅合在一起，所得出的結論仍只是對“一國兩制”起源解說的一部分，因為它欠缺了一些更為重要的東西：一是鄧小平所親歷的中國近代社會的歷史進程，包括思想文化、政治制度等各個層面，都形塑了他的觀感、思想與政治經驗；二是中國共產黨成立以來各個歷史時期的歷史使命、歷史任務、歷史貢獻所形成的決策指向、決策模式和決策經驗。而這兩點都是鄧小平所親身感受、親自參與、親自構建的政治決策的堅實基礎，本文即希望在這兩個缺失方面做些補充，使歷史的綫索更加完整，並超越所謂邊疆、民族等偏狹因素的局限，而進入到國家普適性決策的範疇。二、中國近代“一國兩制”式的思想和制度鴉片戰爭後的中國近代社會的最大特徵，就是出現了具有半殖民地半封建的這一社會性質(以下簡稱“兩半社會”)。與傳統社會相比，這一“兩半社會”一方面喪失了部分的國家主權，另一方面又勉強維持着傳統封建集權式的統治，因此具有濃郁的傳統性和保守性；同時，與傳統的以王朝更迭面目出現但實質卻是具有“超穩定社會結構”的靜態社會不同，這一“兩半社會”卻是諸多異質因素滲入且處於急劇變動中的社會，時人謂之“三千年未有之變局”。這一急劇社會變化，既有外力促動的因素，更是由內力自強、自救的因素所決定，總之，也符合了在近代這一歷史時期當中古老中華帝國逐漸向現代國家轉型的世界範圍內的國家演進規律與趨勢。從這一角度看，外國的殖民勢力也客觀地為中國傳統社會帶來了不少西方現代化的因素，從而就使得中國近代社會的思想和制度等諸多領域呈現出中西對立的二元要素，或者中西融滙的新的綜合物。從現代角度看這種現象，可以說也是一種“一國兩制”式的思想和制度。應該說，成長和生活在這種環境的人們，自然就會形成這種二元對立或者二元融通的中西二元思維方法，也會制定出兼具二元而又超越二元的制度、政策、措施和辦法。鄧小平就是成長和生活在這樣環境中的一位偉人。(一)近代“一國兩制”式的思想這裏所謂的“一國兩制”式的思想或制度，必須具備兩個特徵，一是有明顯的中西二分意識和中西二分的要素，二是這種中西二分要素一般還都具有現代性，或極具現實合理性，或代表着社會發展進步的趨勢和方向。在中國近代110年的時間裏，既簡練、又著名、且指導社會實踐影響深遠、還蘊含中西元素的思想，@FC@
試論“一國兩制”的近代起源主要有三：一是魏源提出的“師夷長技以制夷”，二是張之洞提出的“中學為體、西學為用”，三是毛澤東提出的“古為今用、洋為中用”。三者都是“一國兩制”式的思想，這三種思想不僅在他們所處的時代起到了十分重要的作用，對於後世即使是今天，仍然發揮着潛移默化的作用，成為了中國人的重要的思想基因。在中國剛剛被動進入近代社會以後，割地賠款，列強環伺，國力疲敝，怎麼辦？是當時全中國人的疑問。魏源在《海國圖志‧原敘》指出了歷經萬難、寫作是書的目的，並大聲疾呼：“為以夷攻夷而作，為以夷款夷而作，為師夷之長技以制夷而作”，並且指出“夷之長技三：一戰艦，二火器，三養兵練兵之法”。12應該說，魏源的這一思想開啟了近代先進中國人的救亡圖存之路，雖然這條路並不平坦，有時候也遭到了重大挫折，但是這是弱國、落後國家走向振興、走向復興的必由之路。此後中西關係的思想不管如何變換，這也是一個基本的思考基調，只不過在當時語境中所產生的仇視、對立的情緒會逐漸的淡化，直至消失。魏源的一路向西的指向很快就有了結果，洋務運動就是對西方發達資本主義國家軍工、技術等的學習模仿的自強運動，雖然剛開始只是西方技藝、物質等現代性因素的增加和累積，但是物質、技術的產生離不開制度，也離不開思想。到了洋務運動的後期，由於多重因素的影響，這是中國思想界又要有人作出引領、區分和澄清，提出更加明確、具體的與西方關係的思考合作路徑。這個人就是晚晴重臣張之洞，他在其1898年寫成的名著《勸學篇》中提出了著名的“中學為體、西學為用”的思想。張之洞的這一思想為甚麼會出現？應該有兩個重要的原因：一是隨着洋務運動成果的逐漸累積，人們必然會從對西方先進的物質器物技術層面的興趣，逐漸延伸到其制度和思想領域中去，從而動搖和危及中國傳統的思想觀念和制度信仰，在中西二元文化和制度的比較及優劣方面，必須予以及時、清晰和權威的澄清與矯正；二是隨着在中日甲午戰爭中洋務運動的精華——北洋艦隊的全軍覆沒，整個社會也正在思考何去何從的問題，當時頑固派、維新派甚至革命派都在進行着激烈的思想交鋒，社會亟需明確思想的指引。“中學為體、西學為用”應該說是一個調和各方而又比較穩健進取的思想，為當時中國現代性因素的積累提供了實際的助力。它所提出的向西方學習的內容，已經從以前的重物質和技術，逐漸過渡到對西方政治制度層面的學習，社會對“西學”範疇的理解在不斷地擴大。且從政府層面看，清末諸項新政的推行，以及最後君主立憲制的全國範圍內的嘗試，應該說都是這一思想指導下的結果。民國成立以後的一、二十年間，社會思想十分駁雜，既有價值取向傾向西方的“民主、科學”的口號，還有“打到孔家店”的口號，還有人宣揚“全盤西化”，更有人開歷史倒車，妄圖復辟帝制，或者發起全國範圍內的“孔教”運動。正是因為這些思想的相對一元化的思想指向和價值取向，它們產生之後往往在社會生會引起巨大的爭議，甚至對立和武力鎮壓，經過數十年的發展，中國近代社會已經適應了思想界的二元對立和二元融通現象，並且這種思想狀況有助於思想的穩定、社會的穩定和社會的進步。因此，在這一思想十分駁雜的時期，起着基本作用的還是魏源、張之洞等的思想框架，只是程度不同地吸收和容納了一些影響較大的極端或激進思想而已。當然，這種思想界的亂狀，也亟需新的思想的重塑和昇華。毛澤東的思想就應運而生了。1942年5月，毛澤東在延安文藝工作座談會的講話中系統闡述了“古為今用、洋為中用”的思想。這一思想堅持馬克思主義，蘊含着深刻的辯證唯物主義和歷史唯物主義精神。這一思想不僅可以運用在中國共產黨的文藝戰綫上，實際上它作為方法論，已經成為後發國家的各個領域思想指針。毛澤東所提出的這一思想，不僅在新民主主義革命時期產生了重要作用，就是在建國以後的社會主義建設時期，在處理中國與西方的關係，在打破西方世界對中國的封鎖，在處理港澳等歷史遺留問題，在改革開放國策制定和全面深化改革戰略的出台，等等重大歷史事件的背後都有着它的思想印跡的作用。(二)近代“一國兩制”式的制度這裏所謂的“一國兩制”式的制度，是一個比較@FD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)寬泛的概念，既包括“兩制”分立並存的制度，也包括“兩制”融合的制度；既包括上層建築中核心的政治制度、軍事制度，也包括社會公共管理範疇的各類制度。從這一角度看，近代社會當中，“一國兩制”式的制度十分普遍，當時人們從質疑到接受，再到習以為常、司空見慣，反映了中國近代社會的發展趨勢。1.政治制度首先看中西融滙的政治制度。西方因素較早滲入中國，其實是從宗教開始的，進入近代社會以後，也是西方的傳教士不斷深入內地，為西方列強“開疆擴土”充當了急先鋒。因此，在政治制度層面，吸收了西方因素的，反而是當時低下層的農民階級與西方宗教外衣的結合，從而出現了持續十餘年的太平天國政權。它就是中國的封建王權與西方的基督神權相結合的產物，雖然基督神權僅是它利用和操縱的工具。從這種中西混合型制度的自身來說，它是東西方兩種落後政治傳統的合體，不能代表當時世界範圍內政治發展的大趨勢，其落後性一目了然。但是，從其造成的社會影響來看，它對清王朝腐朽統治的沉重打擊以及對西方殖民統治的阻滯，都較大程度上有利於中國近代社會向現代的過渡，因此也就具有了積極的意義，也可將它納入到中國近代向西方學習以求國家振興富強的歷史序列中去。客觀說，清政府在面對西方列強咄咄緊逼的“三千年未有之變局”下，還是想着在政治體制方面作出調整和新的探索的，只不過這一工作與社會急速發展和現實需要相比，比較遲緩和程度不足而已。比之日本，其明治維新早於中國，且改革比較徹底。而晚清政府在兩次鴉片戰爭的沉重打擊下，只在物質技術層面發生了自下而上的洋務自強運動，政治制度層面仍是一潭死水。及至甲午戰爭失敗，真是要到了亡國滅種的時刻，清政府也才不很情願的接受了知識階層發起的維新變法運動，由於統治上層的矛盾和鬥爭，竟也是曇花一現而已。八國聯軍進北京、皇室西狩之後，整個滿清統治階層看到了大勢將去、大廈將傾，必須要順應民意進行改革了。所以在其統治的最後十年間，才重拾康梁遺緒，力行新政，並在全國推行君主立憲政體。而這就是中西融滙的政治制度。其實，晚清政府對於西方的君主立憲制度並不是簡單的“拿來主義”，也有自己的“探索”和“加工”。早前就有維新派的宣傳和上書，1905年前後也有五大臣出東西洋考察憲政，從當時的西方強國英國、改革後起的東方大國日本和中國數千年來的王朝政治傳統看，清王朝採用君主立憲政體應為不二之選。但是它對西方君主立憲政體的“改造”卻十分拙劣，“皇族內閣”不是當時君主立憲國家的普遍做法，而是滿清貴族對權力過度留戀制度變體。這種換湯不換藥的披着資產階級外衣、內涵高度封建性的政治制度，已經不能滿足社會對於資本主義現代性強烈訴求，所以武昌新軍的一聲槍響，就射穿了外強中乾的清朝封建統治。民國肇造，西方資本主義的共和政體，總統、國會、總理等現代性制度架構一應俱全，但是仍脫不了封建皇權的內在實質。袁世凱的皇帝夢、張勳復辟帝制、北洋派系長期把持北京政府權力……，都體現了中華民國政治制度的這一特點。南京國民政府成立，也仍是以蔣介石為首的新軍閥和“蔣宋孔陳”四大家族的統治，只是“城頭變幻大王旗”而已。歸根結底，中華民國北京政府和南京政府都是帝國主義、官僚主義和封建主義多股政治勢力聯合對廣大民眾的統治，表面看是西方式的政治制度，實際也糅合進了中國封建傳統衣缽，中西的融滙竟然以這種面目出現，只能以歷史的悲劇來概括了。再來看中西分立並存的政治制度。鴉片戰爭失敗，開啟了中西分立並存制度的格局。中西分立、並存的政治制度，一方面是西方在華較為獨立的行使其多項權力及其制度，浙西制度和權力所及都有一定的區域和範圍；另一方面在上述區域範圍外的廣大中國地域，仍然奉行中國既有的各類政治制度。這就使中西分立並存的政治制度，二者互有界限，無不相干，“一國”之內“兩制”分野明顯。《中英南京條約》首開惡例。從此，中國領土主權受到破壞，香港島的割讓，讓英國“常遠據守主掌，任便立法治理”，在中國國土上出現了一個完全不歸中國政府管轄、制度迥異的行政區域。廣州、廈門、福州、寧波、上海等五口通商之設，中國的領海主權、關稅主權、司法主權都受到侵凌，英國通過軍艦停泊口岸、中英協定關稅、領事裁判權等制度而在五口行@FE@
試論“一國兩制”的近代起源使一定的權力。此後，隨着中國半殖民地程度的不斷加深，割讓給俄國、日本等的領土不斷增加，通商口岸也在沿海、沿江領域不斷拓展，列強在華管治權力也不斷擴大，逐漸形成了被割佔領土、通商口岸或租界以及仍在中國統治下的廣大區域等三大類型的管治模式。這三種類型的管治模式及其所奉行的政治制度，都可視為“一國兩制”式的，只不過“兩制”的範圍和程度不同而已。從時間來看，這種多類型的“一國兩制”管治模式從晚清一直持續到民國時期，亙延百餘年。132.軍事制度中國近代社會的軍事制度也是類型多樣，差異巨大。其出現原因和政治制度多元化的大背景相同，當然也有中國自己特有的一些因素。晚清政府的軍隊就有多種類型和制度，舉其大者，有八旗兵制度、綠營制度、團練制度、新軍制度等等，各兵種、各制度並行不悖。中國政府自己多種軍事制度之外，西方的軍事要素也不斷滲入中國。首先由於割地、通商口岸、租界等特殊區域，外國一般駐有軍艦和軍隊，這是國家主權喪失的表現。其次，近代還曾出現過西方僱傭兵現象，如清政府鎮壓太平天國時曾委任華爾和戈登統帥以外國人為主的洋槍隊(時成為“常勝軍”)。14再次，清政府從編練新軍開始，就開始聘請和招募外國軍官按照西式戰法訓練中國軍隊，在打仗時還擔任中國軍隊的軍事指揮顧問，如甲午戰爭時南北洋軍隊中都聘有外國軍事人員。這種現象也一直持續到民國。3.社會公共管理制度由於中國近代社會上沒有西方式現代化的公共管理制度，因此這裏所謂的公共管理制度主要有兩種表現，一種是中國傳統社會自我生長起來的本土型管理制度，另一種是西方傳入和西人所主導創立的制度，這兩類制度都是從比較寬泛的角度去認識和解讀的。比較典型的如慈善公益制度。晚清一降，中國就一直存在多元化尤其是中西截然對立的兩類制度。中國的是遍及各地的各種善會善堂，養老、育嬰、恤孤、敬節等都有專門機構。而西方的傳教士則在中國開辦有教會學堂、育嬰堂，還開辦有西式醫院。早期這兩種制度並存，也是在洋務運動之後，得風氣之先的一些口岸如廣州、上海，當然更包括香港等地，則逐漸成立了中西滙通融合的慈善公益性組織。如中國紳商向西人所開辦的醫院的捐款，中外人士一起開辦的萬國紅十字善會，民國成立後的各種華洋義賑會等等都是如此。與此相似，中國近代教育制度也處於中西二元分立和並存的狀態，由於大家比較熟悉，此不贅述。綜上所述，中國近代社會的思想、政治以及社會等多個領域都存在這種中西二元並立與融滙的現象。這種社會現象持續時間很長，從晚清以至民國，近110年。在這個社會成長的人，受大環境的影響，受思想和制度的形塑，很容易產生這種中西二元分立和融滙的思想與行為路徑。尤其我們這裏所談到的“西”，就是遠遠優於傳統封建社會的資本主義的政治體制、社會制度和產業技術。而與它並存或嫁接的“中”，則隨着時代的變遷、社會的演進在不斷變化，從封建專制制度，到資本主義共和體制，再到社會主義制度體系。正是中國近代這種突出的社會特點，給了後人“向西”和“肯定西方”的思維和決策路向，也就為新中國成立後“一國兩制”方針政策的出台提供了一種可能。三、中國共產黨在涉資本主義問題的三次重大決策如前所述，由於中國近代社會存在着代表着社會發展方向的中西二元分立、並存、融滙的思想和制度實踐，因此，中國共產黨從成立之日起，就具備了這一思想基礎和決策方向。加之，中國共產黨本身也是中西融滙的思想和制度的產物，因此，她的這一傾向性則更為突出。其表現就是在與代表着西方社會發展主流的資本主義打交道時，並沒有簡單地、教條地採取階級鬥爭的絕對思維，而是既強調中西二元(即無產階級和資產階級或者社會主義和資本主義的內在關係)分立，又強調並存，還強調融滙，作出了三次重大的戰略性決策，取得了豐功偉績，推動着國家從獨立走向復興的偉大歷史進程。@FF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)(一)中共黨員以個人名義加入中國國民黨中國國民黨是偉大的革命先行者孫中山先生締造的資產階級性質的政黨，雖幾經變革和挫折，仍努力於建立一個統一、民主、獨立和富強資產階級共和國。而中國共產黨從其創立始就是一個具有嚴格黨性的無產階級政黨，中共一大所提出的黨的奮鬥目標就是以無產階級的革命軍隊推翻資產階級政權，消滅資本家私有制，由勞動階級重建國家，實行無產階級專政。客觀說，國共兩黨性質迥異，其階級基礎和奮鬥目標也截然對立，本是一對敵對的政黨。但是，由於當時兩黨都面臨推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的共同任務，都有力量不足需要革命同盟軍的共同願望，因此，1923年6月中國共產黨的第三次代表大會就確定了全體共產黨員以個人名義加入國民黨，與國民黨建立革命統一戰綫的方針。隨之，在中國共產黨的幫助下，1924年1月中國國民黨在廣州召開了第一次全國代表大會，大會通過了由共產黨人起草的以反帝反封建為主要內容的宣言，確定了聯俄、聯共、輔助農工的三大政策，從而把孫中山的舊三民主義發展為新三民主義。這次國共合作，共產黨組織具有高度的獨立性和自主性，國民黨也十分認可共產黨員以個人名義加入國民黨的合作方式，並給予加入國民黨的共產黨員實質性權力。國民黨一大所選出的國民黨中央執行委員會當中，就有共產黨員李大釗、譚平山、毛澤東、林祖涵、瞿秋白等10人(包括執委和候補執委)，約佔委員總數的四分之一。在國民黨中央黨部擔任重要職務的共產黨員有：組織部長譚平山、農民部長林祖涵、代理宣傳部長毛澤東等。由此可見兩黨合作之緊密程度。這次國共合作，大大加速了中國革命的進程，摧毀了封建腐朽的北洋勢力，使國民黨初步統一了全國。但是，由於國民黨右派發動了“四一二”反革命政變，叛變了革命，國共兩黨的合作沒有持續下去。(二)共產黨政權服從於資產階級政權的領導1928年南京國民政府成立，標誌着具有資產階級性質的中華民國進入到一個新的階段。但是，在這一全國性資產階級政權的統治下，並沒有解決國家的獨立、民主和富強問題，帝國主義、封建主義和官僚資本主義仍是壓在廣大勞動人民頭上的三座大山。為了實現孫中山先生的革命遺志、完成資產階級尚沒有完成的民主革命任務，中國共產黨帶領廣大工農群眾通過艱苦的革命鬥爭，在江西建立了與南京國民政府相對立的具有無產階級性質的蘇維埃政權。但是由於當時日本帝國主義悍然發動了侵華戰爭，中華民族處於危機存亡的時刻，中國共產黨為着建立最大範圍的抗日民族統一戰綫，1936年在延安與中國國民黨通過和平談判，結束了內戰對立局面，實現國共聯合抗日，中國共產黨在陝北所領導的地方政權接受南京國民政府的領導。中國共產黨這時所領導的陝北邊區政府，當時也稱為“特區政府”15，擁有獨立的行政權、立法權和司法權，重要人事任免的權力也基本獨立(如八路軍和新四軍的軍事主官接受國民政府的任命)，保留自己的軍隊(但納入國民政府序列)和貨幣，不向國民政府交稅等等。應該說，中國共產黨領導的陝甘寧邊區政府在接受南京國民政府領導的同時，保持了高度自治的狀態。這種體制很有點類似於當前港澳特區與中央的關係，或者更接近於未來台灣地區與國家的關係。只不過那時的“一國”，是以資本主義制度為主體的中華民國，具有一定社會主義性質的制度則是“兩制”當中的補充了。在這種類似“一國兩制”的體制下，國共兩黨合作雖多有摩擦和衝突，甚至流血鬥爭，但是這種體制在當時卻也是一種無奈之舉，也是當時的國情使然，即便這樣，從客觀效果看這一體制也具有很強的活力和優勢。中國共產黨在體制內推動着國民政府堅持聯合抗日，團結全國各族人民組成最大範圍的抗日民族統一戰綫，國民政府主要在正面戰場，中國共產黨主要在敵後戰場，經過8年艱苦卓絕的軍事鬥爭打敗了日本侵略者，一洗中華民族的百年恥辱。(三)中國共產黨對資本主義的新認識中國共產黨領導新民主主義革命取得勝利後，逐步建立了無產階級專政的社會主義政權。但是在這一重要歷史進程中，中國共產黨在對待資產階級和資本主義的問題上十分審慎，對國內和國外的各種資本主義因素都作了系統深入的甄別、判斷，並以此形成長@FG@
試論“一國兩制”的近代起源期堅持的國家大政方針。鄧小平的很多思想建國後都是一以貫之的，並且很具代表性。首先，黨內普遍認為，即使在社會主義建設時期，即使國內的資產階級作為一個整體已經消滅，但是現在“還有國內和國際的階級鬥爭”，“這種階級鬥爭還是一種客觀存在”；“在勞動人民中，也有資產階級思想的反映”；“從所有制上消滅資產階級不難，但從政治上、思想上消滅資產階級影響就不容易”；因此，要“用解決人民內部矛盾的辦法來進行階級鬥爭，這樣有利於分化敵人、進行改造”。16把資本主義因素和資產階級問題放到國際和國內兩個大局進行思考，看到它們存在的長期性、複雜性和艱巨性，用處理人民內部矛盾的方法去處理資本主義和資產階級問題，是建國以後中國共產黨在治國理政方面逐步形成的一條基本經驗。其次，中國共產黨區分了國內兩種性質的資本主義成分，肯定了它們對於社會主義建設的積極作用，並確立了長期的方針政策。一是對於建國前已經存在的民族資產階級，“國家用贖買的方法把資產階級的企業收歸國有”。“用贖買的方法，是根據我們自己的情況決定的，國家有能力把他們的企業作價拿過來，給他們一定的利息……，使資產階級很好地為社會主義服務”。17國家為民族資產階級支付定息的政策，從1956年開始到1966年結束，持續10年之久，為社會主義經濟制度的建立作出了巨大貢獻。二是對於實行資本主義制度但其管治權尚不在我手的香港、澳門地區，國家制定了“長期打算、充分利用”18的特殊政策，為國家賺取外滙、積累建設資金作出了獨特的貢獻。再次，樹立向西方發達資本主義國家學習的導向。建國以後，中國在對外交往方面確立了和平共處五項原則，因為“我們需要一個和平的環境來改善我們國家的經濟面貌”。19建國之初，中國與以美國為首的西方國家實際存在着一種敵對和隔離狀態，除了朝鮮戰爭外，1954年12月美國還與台灣當局簽訂了所謂的“共同防禦條約”，美國、英國、法國等八個國家還於該年9月簽訂了對中國帶來很大戰略威脅的《東南亞防禦條約》。但是即便這樣，中國仍堅持和平共處五項基本原則與世界各國的交往，“同不同社會制度的國家友好相處，這是我們世世代代都要進行下去的”20；“我們在國際上的原則，就是同不同社會制度的國家和平共處”。21這裏面當然就包括數量更多的資本主義國家。發展國家經濟、改善國家人民的生活水平，除了需要和平的國際環境，還需要向西方發達資本主義國家學習。在1963年12月鄧小平就指出，“日本在世界上是科學技術先進的國家”，“我們是一個大國，但是一個落後的國家。我們歡迎日本朋友在這方面給我們幫助”。22十年之後，鄧小平對此感到更加迫切。“我們很希望能得到西方的一些先進的技術來進行我們的建設。我們願在平等互利、互通有無的原則下發展同世界各國的貿易”；“我們的原則是不同社會制度的國家可以和平共處，進行各方面的友好往來”。23由此可見，鄧小平對發達資本主義國家先進性方面的認識是深刻的，也是十分清醒的。24這種長期的觀察和思考，不僅是後來改革開放基本國策形成的一個基礎，也是“一國兩制”基本國策形成的一個基礎。最後，中美蘇三國的大國博弈間接催生了“一國兩制”。二戰以後，以美蘇為首世界形成兩大敵對陣營。在中蘇度過了近十年的蜜月期之後，兩國關係急劇惡化，蘇聯在中蘇邊境陳兵百萬，兩國戰爭一觸即發。正如鄧小平所說，“自從斯大林死後，如何面對蘇聯又成了我們面臨的一個新問題。現在對我們威脅最大的來自北方，這個歷史很長。蘇聯把百萬大軍放到我們的邊界上，我們對這個問題並不怕，問題是要保持警惕，要有準備。不準備，不警惕，那危險性就更大”25在面臨新問題的同時，中國還要處理老問題，那就是美國在台灣的問題，進一步說就是中美關係問題。從建國到20世紀70年代初，“美國卻佔領着我們的領土台灣”，同時，“美國在我國周圍建立了幾個軍事條約組織，有好多軍事基地，第七艦隊也在我國周圍。雖然這樣，我們仍然同它進行談判……，中心問題是美國要霸佔台灣，要我們承認‘兩個中國’，那辦不到。”26由於新老問題的同時存在，中國在中美蘇三大國之間初看起來危險最大，但是深諳辯證法的領導人有足夠的智慧，知道大國博弈的主要對象和戰略重心。@FH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)鄧小平指出，“現在所謂爭奪，最突出的是兩霸爭奪。爭奪哪裏？一般都是從表面現象上看，以為中蘇關係緊張，就說爭奪重點在東方。但歷史事實證明，世界最重要的地方還是歐洲，兩次世界大戰都先在歐洲爆發的”。27如此一來，世界上爭奪最嚴重的雙方還是美國和蘇聯，並且兩國爭奪的重心仍是在歐洲，那麼，美蘇兩國如果戰略不作相應調整，最後必將面臨東西兩面作戰，擁有東西兩個戰場。歷史同樣證明，東西兩面作戰最終註定也是要失敗的。歷史證明美國是明智的。尼克松總統秘密訪華，開啟了中美關係和解的破冰之旅。當然，台灣問題仍是橫亙在兩國面前的一個最重要問題。尼克松訪華之前，中美之間基本是敵對的關係，兩岸也處於武力對峙狀態，零星交火不斷。即使在這種局面下，中國共產黨也有與蔣介石進行第三次國共合作的誠意。鄧小平早在1957年就詳細談到這個問題：“其實，人人心裏都明白，中華人民共和國堅如磐石，不可動搖，各方面成績巨大。蔣介石打不回來，就要想另外的道路。我們的政策是，回來就無罪，回來就算有功。蔣介石的罪總不算小吧，但只要脫離美國控制，回到祖國來，將功折罪，還算有功，還應該有一個職位。周總理對外國記者說，總不能低於部長。部長以上是甚麼職位，大家商議，總是要過得去。當然，台灣問題複雜得很，不是短期能解決的。但是我們有個政策，不是叫第三次國共合作嗎？蔣介石實在不願意改變台灣現在的制度，也可以暫時保留；軍隊不願改編，我們不改編；蔣介石、蔣經國原意叫誰當台灣省的省長都可以。台灣總是中國的一個省，不願叫省叫區也可以。能夠和平解放台灣，當然很好。但我們從來沒有放棄武力解放，這要看條件變化。”28由此可見，特殊對待統一後的台灣的政策，中國共產黨內很早就有佈局和深入思考，這一思考隨着中美建交談判的日益深入而日趨成熟，這也是“一國兩制”方針最先形成於台灣問題解決的原因。兩國開始建交談判之後，雙方不斷試探，希望取得最大共識。29正如鄧小平所說，“關於台灣問題，我們的立場很清楚。台灣是中國不可分割的領土。我們總要解放台灣，實現祖國的最後統一。採取一切必要的方式解放台灣是我們的責任。當然，我們希望能夠和平解放”30；“我們希望能用和平談判的方式解決台灣問題，如果不行，只能採取其他方式。原則是台灣必須回到祖國懷抱”。31在中國正義立場的堅持下，中美兩國在1978年12月15日簽訂了建交聯合公報，16日發表，1979年1月1日中美建交聯合公報正式生效，標誌着中美兩國正式建交。在中美建交聯合公報生效的同一日，全國人民代表大會常務委員會發表了《告台灣同胞書》，指出“我們的國家領導人已經表示決心，一定要考慮現實情況，完成祖國統一大業，在解決統一問題時尊重台灣現狀和台灣各界人士的意見，採取合情合理的政策和辦法，不使台灣人民蒙受損失”。這一“合情合理的政策和辦法”在1981年10月1日，被全國人大常委會委員長葉劍英具體化為“有關和平統一台灣的九條方針政策”(簡稱“葉九條”)，這一般被公認為“一國兩制”的雛形。由此可見，在上世紀60-70年代中美蘇三國的大國博弈的過程中，中美關係最終走向正常化，其中一個重要的副產品，就是國家確立了和平統一台灣以及統一後尊重和保持台灣現狀的基本方針，這也隨之成為國家解決香港問題的“一國兩制”方針政策的前奏。四、幾點啟示一是對於“一國兩制”起源問題的認識一定要堅持馬克思主義立場。毋庸諱言，文化、地理、民族等因素對於“一國兩制”方針政策出現和形成會有一定的影響，據此也可梳理出相對系統和長遠的歷史淵源，但是我們不能過於強調這些因素的地位和作用。根據馬克思主義觀點，經濟基礎決定上層建築，自近代以來“一國兩制”式的思想和制度的出現，正是中國近代社會經濟基礎大變動的文化和政治反映，而上世紀70-80年代“一國兩制”方針政策的出現，也是國際和國內範圍資本主義經濟與社會主義經濟在中國競爭較量之後的政治反映。離開了社會大的經濟環境的變化，對於相關思想和制度的認識都是膚淺的，表面的，既無助於反映問題的實質，更不利於指導實踐。二是與資本主義的競爭和交往是保持中國共產黨@FI@
試論“一國兩制”的近代起源@FJ@先進性和提高黨的治國理政能力的重要途徑。歷史表明，無產階級政黨既脫胎於資本主義，又將長期處在與資本主義的競爭和交往當中。歷史還表明，中國共產黨對資本主義採取關門主義，黨的事業就有可能面臨困難和挫折，中國共產黨對資本主義採取開放主義，黨的事業就會取得進步和成功。如前所述，中國共產黨成立九十多年來，始終從國際和國內兩個大局看待資本主義，始終從有利於革命、建設和發展的角度虛心接納資本主義，正是這種近距離甚至無距離的交往與合作，才使得中國共產黨在一個最強力的對手面前不斷取長補短，完善自我，時刻保持其先進性，不斷提高治國理政的能力和水平。三是“一國兩制”方針政策的長期性。近代以後，中國落伍了。但是中國人不甘於落伍，而是奮起直追，在這一過程中就出現了一個潮流，就是向西方尋求真理。中國共產黨領導人民建立新中國以後，由於中國尚處於初級階段，仍需要繼續向西方發達資本主義國家學習。也就是說，近代以來的逾170年間，中國向西方學習，尤其是向西方發達資本主義國家學習的腳步是沒有停止的。這一過程反映到思想和制度層面，就是前述不同時期、形式各異、程度不一的“一國兩制”式的思想和制度。目前中國正處在中華民族偉大復興的“中國夢”實現的進程當中，以習近平總書記為核心的黨中央又提出了與世界各國交往的“命運共同體”的理論和實踐模式，在這樣的大背景下，中國與西方資本主義國家的交往與合作將會更加深入和持久。“一國兩制”作為中國與世界資本主義交往的國內反映，其存在也將是長期的，其發展也將更有活力。四是“一國兩制”方針政策的共融性。從近代歷史可以看到，中西兩種異質性的制度一開始都會有一個十分明晰的邊界，這種邊界不僅是地域和行政區劃的邊界，還包括社會領域某些職能性制度的邊界。但是隨着社會的發展，先進的元素或者適宜社會發展的成分逐漸都會躍出這些人為劃分的邊界，而向更廣的區域和更大範圍的社會領域滲透。在這一擴展和滲透的過程中，兩種異質性元素會進一步磨合、融滙從而成為更適合該國或該地區需要的新的制度和政策，這一創新過程也就是與中國具體實際相結合的過程，也可稱之為本土化的過程。也只有經過這一過程，西方先進的制度成分才能真正落地生根，為我所用，逐漸化為中國本土的東西，隨着時間的推移而成為自己的一個重要傳統。“一國兩制”在港澳的實踐到現在尚不足二十年，但是“兩制”之間的融合早已跨越了邊界。“9+2”泛珠三角區域合作框架、京港、滬港、粵港、深港等多個跨區域的合作，內地企業赴港上市、人民幣國際結算中心、滬港通(以及即將實現的深港通)，以及上海浦東、深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙等的自貿區建設，則都是“兩制”在制度層面融合的表現。正是在“一國”範圍內“兩制”的融合是一個必然的長期的趨勢和規律，才有了“一國兩制”方針政策50年不變，以及50年之後也沒有必要變的戰略決斷。註釋：1黃仁宇：《一國兩制在歷史上的例證》，載於《過渡期的香港》，香港：香港一國兩制經濟研究中心，1993年，第29-40頁。港台學者翁松燃同黃仁宇一樣，也視“一國兩制”為國家治理的一個工具，具有矛盾性、強制性和過渡性特徵。見WengSunran(1985).APreliminaryStudyof“OneCountry,TwoSystems”.TheNineties,No.191，轉引自DickWilson：《China,theMulti-systemCountry》，載於《過渡期的香港》，香港：香港一國兩制經濟研究中心，1993年，第67頁。2強世功：《中國香港：政治與文化的視野》，北京：三聯書店，2014年，第151頁。3同上註，第153頁。4同上註，第159-160頁。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)5同上註，第151頁。6同上註，第162-163頁。7同上註，第168頁。8DickWilson：《China,theMulti-systemCountry》，載於《過渡期的香港》，香港：香港一國兩制經濟研究中心，1993年。9近年來一批曾經參與“一國兩制”最早決策和中英談判的親歷者的回憶錄和訪談錄陸續出版，具體描述了當時的決策過程，也提供了大量決策信息，為這種短視角的研究提供了直接資料，同樣也影響了研究者的思路和方向。見李後：《百年屈辱史的終結——香港問題始末》，北京：中央文獻出版社，1997年；黃文放：《中國對香港恢復行使主權的決策歷程與執行》，香港：香港浸會大學林思齊東西學術交流研究所，1997年；魯平、錢亦蕉：《魯平口述香港回歸》，北京：中國福利會出版社，2009年；張春生等編著：《周南解密港澳回歸──中英及中葡談判台前幕後》，香港：中華出版社，2012年等。10齊鵬飛：《鄧小平關於香港問題的調查研究和“一國兩制”新思維的初步形成》，載於《中共黨史研究》，2004年第4期。11比如，有人也指出了“一國兩制”方針政策產生的台灣脈絡，並指出“形成於20世紀50、60年代的經由周恩來概括又經毛澤東統一的中共對台政策之‘一綱四目’似為‘一國兩制’理念的雛形”。見龐嘉穎：《一國兩制與澳門治理民主化》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。12魏源：《海國圖志‧原敘》，陳雲等點校，長沙：岳麓書社，1998年，第1頁。13嚴格意義上講，一些特殊的租界一直到新中國成立以後才被國家收回，如1997年對香港恢復行使主權，1999年對澳門恢復行使主權等等。14詳細情況及制度性內容請參閱[美]R‧J‧史密斯：《十九世紀中國的常勝軍──外國僱傭兵與清帝官員》，北京：中國社會科學出版社，2003年。15中國共產黨所領導陝甘寧政府在1937年底之前一般稱為“特區政府”，之後則統稱為“邊區政府”。1937年之前雖然稱為特區政府，但是黨委則一直稱“中共陝甘寧邊區委員會”(也可簡稱“特區黨委”)。當時政府的日常政務、文件、條例等都以“特區政府”的名義行文，如該年下發或制定的《陝甘寧特區經濟建設計劃草案》(該年4月30日制定)、《中共陝甘寧邊區委員會關於進行特區政府民主選舉的指示》(該年11月22日發佈，該指示標題是“中共陝甘寧邊區委員會”，但是指示的抬頭是“特區各級黨部”，落款也是“特區黨委”)、《陝甘寧特區政府頒佈抗日軍人優待條例》(見《解放週刊》1937年12月4日，第1卷第26期)、《陝甘寧特區民政廳關於結婚證離婚證使用問題的通知》(該年12月20日下發)等。以上文件依次見中共延安幹部學院編：《延安時期資料選編》(經濟建設卷)，2010年，第9-14頁；《延安時期資料選編》(政治建設卷)，2010年，第37-41頁；《延安時期資料選編》(社會建設卷)，2010年，第1-2、259頁。16鄧小平：《關於社會主義時期的階級鬥爭問題》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第54-55頁。17鄧小平：《搞建設要有一套正確的方針政策》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第187頁。18針對這一特殊政策，齊鵬飛教授曾撰有專文，系統梳理和分析了“長期打算，充分利用”政策的由來、內容和作用。見齊鵬飛：《長期打算，充分利用──1949年至1978年新中國對於香港問題和香港的特殊政策》，載於《中共黨史研究》，1997年第2期。19鄧小平：《我們需要一個和平的環境》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第189頁。20鄧小平：《用和平共處五項原則指導我們的國際關係》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第310頁。@FK@
試論“一國兩制”的近代起源@FL@21鄧小平：《中國的立國原則》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第312-313頁。22鄧小平：《中日兩國人民要友好的願望是障礙不了的》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第169頁。23鄧小平：《我們總的經驗是自力更生，量力而行》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第315-316頁。24向西方發達資本主義國家學習，不僅是建國以後鄧小平長期思考的問題，也來自他年輕時在法國勤工儉學是的切身體驗。1964年1月鄧小平在會見法國議員訪華代表團時有個回憶，說“我對你們的國家不是很生疏，我在你們國家呆過五年，不過那已經是四十多年前的事了。那時你們已經是很發達的國家”。見註19，第190頁。25同註21。26同註19。27同註21。28鄧小平：《加強黨的領導，加強黨同群眾的聯繫》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第301頁。29關於中美蘇三國的博弈，以及中美兩國建交過程中的鬥智鬥勇情況，親歷者基辛格有深入細緻的描述。見[美]亨利‧基辛格：《論中國》，北京：中信出版社，2012年。30鄧小平：《採取一切必要的方式解放台灣》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第344頁。31鄧小平：《要從政治態度和政策角度考慮中日關係》，載於《鄧小平文集(1949-1974)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第380頁。
第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎毛磊第二次國共合作是取得抗日戰爭勝利的重要法寶。而第二次國共合作卻經歷了由醞釀、形成、高峰、摩擦、局部破裂到完全破裂的六個階段。而第三階段即高峰階段，也稱“蜜月期”，是指1938年的“武漢抗戰”時期。也就是說第二次國共合作的“蜜月期”就是“武漢抗戰”時期。正是由於在1938年國共合作得很好，才取得抗戰的重大成果，就是奠定了打敗日本侵略的初步基礎。在紀念抗戰勝利70週年之際，總結這個歷史經驗，對於實現“一國兩制”和平統一祖國有着重要的現實意義。一、“武漢抗戰”是八年抗戰中相對獨立的階段“武漢抗戰”，既不是指武漢市及其周邊地區的局部區域性抗戰，也不僅僅局限於軍事範疇的武漢會戰，而是涵蓋了1937年12月13日南京失守至1938年底這一時期全國範圍內的抗日鬥爭。武漢抗戰在八年抗戰中具有相對的獨立性，或者說“武漢抗戰時期”是八年抗戰的一個“斷代”史。把“武漢抗戰”作為一個相對獨立的階段，不僅有足夠的歷史事實根據，而且也有充分的理論根據，即毛澤東和周恩來關於“武漢抗戰”這個概念的論述。1937年11月12日，毛澤東就把上海太原失陷前後作為抗戰史的一個分界綫。他在《上海太原失陷以後抗日戰爭的形勢和任務》一文中，明確指出此時的形勢是：“在華北，以國民黨為主體的正規戰爭已經結束，以共產黨為主體的遊擊戰爭進入主要地位。在江浙，國民黨的戰綫已被擊破，日寇正向南京和長江流域進攻。國民黨的片面抗戰已表現不能持久。”他還提出：“目前是處在從片面抗戰到全面抗戰的過渡期中。片面抗戰已經無力持久，全面抗戰還沒有來到。這是一個青黃不接的危機嚴重的過渡期。”1歷史發展證明毛澤東科學預見的正確性。由片面抗戰過渡到全面抗戰的主要內容是中共領導的八路軍、新四軍深入敵後，放手發動億萬群眾開展遊擊戰爭創建抗日根據地。同時，國民黨雖然不可能由片面抗戰完全轉到全面抗戰路綫上來，但它在這個階段裏，對群眾抗日行動限制相對較少。不管全國是否完全實現這個過渡，但毛澤東把上海太原失陷後作為一個“過渡期”，把抗戰初期的16個月劃分為前後兩個階段則是一個客觀存在的事實。武漢抗戰末期，中共六屆六中全會根據毛澤東的報告作出的政治決議案指出：“目前的抗戰，正處在抗日持久戰第一階段轉到第二階段的過渡時期。”2這裏又提出一個“過渡時期”，即由我之戰略防禦向戰略相持階段過渡。把這兩個“過渡期”聯繫起來考察，不難發現“武漢抗戰時期”正是處在這兩個過渡期的中間，這就為把“武漢抗戰時期”作為一個相對獨立的階段提供了理論根據。只是還沒有在文字上作出明確的表述罷了。周恩來作為中共中央代表常駐於國民政府的政治中心，和國民黨接觸頻繁，對整個抗戰形勢的認識準確而深刻。他在總攬全局的基礎上提出了“武漢抗戰”這個科學的概念，並作出正式的文字上的表述。中南財經政法大學教授@GC@
第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎二、武漢抗戰時期是第二次國共合作發展的高峰1938年10月10日，為紀念辛亥革命27週年，周恩來在《辛亥、北伐與抗戰》一文中，是把1938年的抗戰作為一個獨立時期來看待的。他明確指出：“武漢是中華民國的誕生地，是大革命北伐時代的最高峰，現在又是全中華民族抗戰的中心”；“辛亥、北伐、抗戰，這三個歷史時期，將造成中華民族復興的大業。”3在中國共產黨召開的第七次全國代表大會上，周恩來作了《論統一戰綫》的報告，在報告中，他把1927年北伐到武漢後的武漢國民政府時期稱為“第一個武漢時期”，而把1938年稱為“第二個武漢時期”。報告中曾七次出現“武漢時期”、“1938年武漢時期”、“第二個武漢時期”、“抗戰的武漢時期”。4周恩來在這裏已非常明確地提出武漢抗戰是作為一個獨立“時期”載入抗戰史冊的。因此，把1938年作為一個獨立的“武漢抗戰時期”是有充分理論根據的。進入武漢抗戰伊始，抗日戰爭的形勢更加嚴峻，迫使國民黨及其政府比較認真地對待國內政治格局的改善、長期持久抗戰等重大問題。國共兩黨調整政策，迅速在抗日禦侮及一些重大問題上達成共識。國民黨在漢口召開全國臨時代表大會。制定《中國國民黨抗戰建國綱領》，宣稱：“中國國民黨領導全國從事於抗戰建國之大業，欲求抗戰必勝，建國必成，固有賴於本黨同志之努力，尤須全國人民戮力同心，共同擔負。因此，本黨請求全國人民捐棄成見，破除畛域，集中意志，統一行動。”7中共中央致電國民黨臨時全國代表大會，強調指出：“當大敵當前，河山破碎之時，我們炎黃子孫，首先是我國共兩黨同志，能更加親密攜手，共禦外侮，這不僅證實我中華民族的偉大，而且顯示我中華民族的復興。”8國共兩黨在團結抗日的問題上進一步明確了共同的目標，共產黨基本上贊成國民黨的《抗戰建國綱領》。認為它與中共的《抗日救國十大綱領》的精神是相通的。承認國民黨的權威，國民黨也給予中共抗日武裝一定的物資支持，從1937年9月到1938年10月國民政府每月給八路軍的軍費達61.4萬元。並給一定數量的軍事裝備。國民黨同意於1937年底在武漢成立新四軍軍部。國民黨允許中共在國統區設立八路軍辦事處和新四軍辦事處、留守處，增強了中共在這些地區的影響，如在漢口創辦《新華日報》這是中共在國統區第一個公開的報紙，影響很大。尤其是武漢八路軍辦事處，成為八路軍與國民政府軍事委員會直接聯繫的公開合法機構。中共中央派出代表團常駐武漢，成為聯繫兩黨的紐帶。周恩來等人多次同蔣介石、陳立夫等會談，協商處理兩黨合作的各種事宜，特別是成立了“兩黨關係委會員”。是國共關係史上惟一的一次合作組織形式。雖然時間不長，但說明武漢抗戰時期的國共關係之密切程度。應蔣介石、陳誠的邀請，周恩來出任國民政府軍事委員會政治部副部長。中共中央的領導人陳紹禹、周恩來、博古等，以及八路軍、新四軍的主要將領朱德、葉劍英等。在武漢和國民黨將領進行廣泛的接觸，堅定了各方團結抗戰的信心。可中共中央指出；“上海失去後，救亡運動中心將轉移至武漢”5，後來又在致國民黨臨時全國代表大會的電文中明確提到：“我們的首都武漢”6，所以，將1938年以武漢為中心的抗戰；稱之為“武漢抗戰時期”，有着充分的歷史文獻根據。(以下均簡稱為武漢抗戰不加引號，特此說明)。由台灣學者張其昀主編的《抗日戰史》把八年抗戰劃分為二個階段，第一階段從1937年7月7日到1938年底為之戰略守勢時期，而武漢淪陷後為之第二期作戰，稱之為持久戰時期。與中共的上述劃法基本上相吻合。最後需要說明的是從軍事上講，武漢抗戰的時間還應推遲到1939年的6月份，因為1939年春進行的南昌會戰仍是武漢會戰的繼續，日軍在進攻武漢的作戰計劃中是先攻佔南昌後再向武漢進攻，不料被薛岳兵團在萬家嶺消滅其106師團，因而放棄攻南昌而攻武漢，當1938年攻下武漢後，遂於1939年春進攻南昌。所以，南昌會戰實為武漢會戰的組成部分。日軍為了鞏固其武漢西側的安全，遂於1939年夏季向隨縣等地進攻，遂為隨棗會戰。台灣學者把隨棗會戰稱為武漢會戰的尾聲是有道理的，因而從軍事上講，武漢抗戰的時間下限是1939年5月份是有根據的。所以，從廣義上講武漢抗戰的時間應是從1937年12月到1939年6月，有將近20個月的時間。@GD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)以說，“武漢抗戰時期”是第二次國共合作的“蜜月”。正如毛澤東所說的那樣：“國民黨在1937年和1938年，抗戰是比較努力的，同我黨的關係也比較好”。這正是對武漢抗戰時期國共關係的高度概括和總結。國共兩黨在政治上的團結與合作，在軍事上也體現出來：正面戰場和敵後戰場配合得較好，是“武漢抗戰時期”的顯著特點。武漢抗戰期間，正面戰場掩護了敵後戰場的開闢；而敵後戰場牽制大批日軍也支援了正面戰場的作戰，國民黨軍隊才能作到以空間換時間、積小勝為大勝的效果。沒有國共兩黨兩個戰場的密切配合，要取得一系列勝利是不可能的。如在徐州會戰中，中共就作了很好的配合。周恩來與葉劍英到白崇禧寓所向其建議徐州會戰的作戰方針：“在津浦綫南段，採取以運動戰為主，遊擊戰為輔”，“在徐州以北採取陣地戰與運動戰相結合的方針，守點打援，以達到各個擊破的目的”。此方針對徐州會戰發揮了很好的作用。在具體作戰行動上，中共也有很好的配合。中共山東省委組織開展遊擊戰爭，有力配合國軍的作戰。中共蘇魯豫皖特委郭子化與李宗仁聯繫，組織人民群眾支援台兒莊作戰。新四軍第4支隊張雲逸部在津浦路南段配合李宗仁作戰。陳再道率129師386旅在濟南附近展開遊擊戰爭，有力支援了台兒莊作戰。由於兩黨合作很好，才有台兒莊大捷。正如陳誠對台兒莊大捷的評價：“台兒莊之戰勝，在戰略上觀察乃各戰場我軍努力之總和，不可視為一戰區之勝利。”9在武漢會戰中，國共兩黨配合得也很好。中共中央明確要求八路軍各部“積極在華北各地活動，吸引更多的敵人於自己的周圍，以牽制敵人前進”。正因為此，日軍在制訂武漢會戰計劃中也明確規定：“南取廣州、中奪武漢、北圍五台”。即說明日本把八路軍的五台與國軍的武漢放在同等的地位，又說明日本把兵力分散在南北兩個戰場，削弱其進攻力量，對於武漢會戰中，國軍取得豐碩成功是何等的重要。即令是剛組建的新四軍也對武漢會戰作了很好的配合。1938年6月17日粟裕部在鎮(江)句(容)公路上的衛崗，襲擊日軍汽車隊，擊斃少佐以下三十多人，繳獲槍支及敵軍車多輛，首戰告捷，蔣介石特致電“葉軍長，所屬粟部，襲擊衛崗，斬獲破多，甚諶嘉尚，仍希督飾，繼續努力，達成任務”。足見蔣介石對此次戰鬥的重視。新四軍在南京附近的活動，使原來守南京的日軍由3個聯隊增加到11個聯隊，牽制日軍向武漢進攻的兵力，有力配合武漢會戰。中共中央在總結抗戰初期主要是武漢抗戰時期的成績時，明確指出：“十六個月來的抗戰，是我中華民族發展中的偉大歷史事件，造成了我中華民族空前未有的團結和進步。”10中國自進入20世紀20年代以後，在政治舞台上有兩個政黨起着舉足輕重的作用，這就是國民黨與共產黨。兩黨之間的關係如何，對中國的前途與命運至關重要。正如毛澤東指出的那樣：“中國的革命，自從1924年開始，就由國共兩黨的情況起着決定的作用。”因而國共兩黨的團結與合作，就成為全民族團結的中心環節，只要國共兩黨真誠團結，全民族就能夠很好的團結。在中共中央的文件中多次出現“擁護蔣委員長”11的詞句。蔣介石也多次表示應與中共密切合作。國共兩黨的團結為中華民族的空前團結奠定了堅實的基礎，發揮了巨大的作用。三、第二次國共合作為打敗日本侵略者奠定了初步基礎主要包括武漢抗戰在內的抗日戰爭初期，中國的抗日戰爭取得了重要成果，即通過從盧溝橋事變到武漢淪陷的16個月的抗戰，打下了戰勝日本侵略的初步基礎。正如毛澤東於1938年9月致蔣介石的信中所說：“十五個月之抗戰，愈挫愈奮，再接再勵，雖頑寇尚未戢其凶鋒，然勝利之始基，業已奠定，前途之光明，希望無窮……澤東堅決相信，國共兩黨之長期團結，必能支持長期戰爭，敵雖凶頑，終必失敗。”12抗日戰爭勝利的“始基”業已奠定，這個科學結論是很重要的，即經過武漢抗戰(包括1937年下半年抗戰)打敗日本的基礎已初步奠定。即此時的戰爭形勢不是中國滅亡的問題，而是已打下了戰勝日本軍隊的初步基礎。戰勝日本只是時間問題了。中共中央文件也有科學的論述，即中共六屆六中全會的政治決議案就明確指出：經過中國抗日戰爭的第一階段，即敵之@GE@
第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎戰略進攻和我之戰略防禦階段的作戰，主要是武漢抗戰之後，已經“建立起持久戰之必要基礎”13，這裏又講了“基礎”就是戰勝日本的基礎已奠定。台灣出版的《抗日戰史》也明確指出武漢抗戰的作用是“誘敵陷入大江南北湖沼山嶽地帶，使優勢裝備無法發揮其效能，即可達成逐次消耗敵人的目的，又可粉碎敵人速戰速決之企圖，而奠定國軍長期抗戰之基礎”。國共兩黨均認為通過武漢抗戰奠定了打敗日本侵略的基礎。主要表現在：(一)從軍事上看，中國軍隊不僅保存了主力而且還有新的發展日本狂叫三個月滅亡中國。實際上淞滬抗戰就打了三個月，進入“武漢抗戰”後經歷了四次正面戰場的大會戰，即徐州會戰、武漢會戰、南昌會戰和隨棗會戰。在這四次大會戰中，日本原計劃消滅國民黨軍隊的主力後迫使蔣介石投降或把國民政府降為地方政府。恰恰相反，國民黨軍隊在會戰中雖然傷亡較大，但主力仍然保存。特別是其精華部分能夠保存，換言之，國民黨軍隊並未大傷元氣。除個別例外，國民黨軍隊旅以上的建制始終沒有成建制的被日軍消滅。由於中國人口眾多，傷亡之官兵隨即加以補充，所以說國民黨軍隊的主力仍然得以保存。李宗仁在其《回憶錄》中說：台兒莊大捷後，日軍從四面八方包圍我軍，按戰略佈置而撤退。五十萬大軍有序撤退，日軍連俘虜中國軍隊一個上尉都沒有，這是戰爭史上的奇跡。14充分說明中國軍隊保存實力是多麼高超。從敵後戰場看，八路軍和新四軍挺進敵後，收復失地，開闢了五大根據地，即晉察冀、晉綏、晉冀豫、山東和華中根據地，猶如五根擎天柱，成為戰勝日軍的中流砥柱。八路軍與新四軍在“武漢抗戰”期間由5萬人發展到20萬人以上。毛澤東於1937年11月12日的報告中希望的：“如能在半年到一年內建立二十五萬到三十萬具有新的政治精神的軍隊……這是抗日戰爭轉入戰略反攻的軍事基礎。”15毛澤東的這個願望在武漢抗戰期間得以實現，即到1939年6月，八路軍新四軍已發展到約25萬人，這就奠定了打敗日軍的軍事基礎。這樣。中國軍隊不但未被日軍消滅，相反的得以保存鞏固和發展。正如中共六屆六中全會公告全國同胞、全體將士和國共兩黨同志書中總結的那樣：“全國很多的英勇的抗戰將士已為國犧牲，然而幾百萬軍隊是鍛煉得更加堅強了。”16在中共中央的決議中也盛讚中國軍隊在武漢抗戰期間的成就，明確指出：“英勇的中國軍隊積蓄了豐富的抗戰經驗並正在鞏固其戰鬥力。”17這是對國共兩黨幾百萬軍隊的高度評價。這是戰勝日軍的柱石，這個柱石就是在主要包括“武漢抗戰”時期奠定的。這是了不起的成就。從日軍方面看，中共中央文件已明確指出：通過包括武漢抗戰在內的16個月的抗戰，“我們打破了日寇的速戰速決的計劃，消耗了敵人數十萬兵力和數十萬經費，增加了敵寇內外的困難……日本帝國主義的法西斯統治是在殘廢的道路上向下發展”18，這是對日本侵略者的科學描述。從武漢抗戰以後，日本再也沒有能力向中國發動戰略性的進攻了，這是奠定勝利基石的根本條件。(二)從政治上看，有三個“空前”為抗戰勝利奠定了政治基礎一是空前的團結。抗戰前中國四分五裂，日軍乘隙而入。但“武漢抗戰”期間，以國共兩黨團結為基礎的中華民族大團結可以說是空前的，這是戰勝日寇最重要的政治保障，而正是在此時形成的，在中共提出的“國共兩黨長期合作萬歲！”的號召下，雖然後來很多摩擦，但卻能始終堅持到抗戰勝利。二是空前的民主。集中體現在“國民參政會”於1938年7月7日在武漢成立，這是中國民主發展史上的一個里程碑。在隨後的艱苦歲月裏，國民參政會仍發揮很好的作用。如在重慶舉行的一次參政會上，參政員對糧食部長的質詢很尖銳，他竟昏倒在會場上。黃炎培等6名參政員於1944年運用參政員有調查權到延安調查發生了很好的影響。這都是在武漢時期奠定的基礎。三是空前的進步。以武漢為中心全國各地高舉抗日的旗幟，發奮圖強，蒸蒸日上的政治氛圍十分濃厚。這個傳統也得到發揚。總之，在武漢抗戰時期奠定的政治基礎十分重要。當國民黨從三個空前後退時，中共提出：堅持抗@GF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)戰，反對投降；堅持團結，反對分裂；堅持進步，反對倒退的號召。維護了抗戰的政治基礎。(三)從文化上看，中華民族的優秀文化傳統己昇華到新的高點如果說義勇軍進行曲中提出的：“把我們的血肉築成我們新的長城”，在抗戰前還是一個口號和希望。而通過“武漢抗戰”已成為現實。愛國犧牲、民主求實、自強自立、抗戰必勝、中華必興、奉獻人類等中華文化已得到昇華。美國歷史學者麥金農教授稱這些為“武漢精神”，充分說明“武漢抗戰”時期已築牢戰勝日軍的文化基礎。(四)從教育上看，學校內遷為打敗日軍奠定了人才基礎戰爭不僅是軍事力量的較量，也是人才的較量。在“武漢抗戰”期間，由於爭取了時間，各淪陷區的大中專學校紛紛內遷，如著名的西南聯大(北大、清華、南開三校聯合)，經過武漢、長沙最後遷到昆明。武漢大學遷到四川樂山，復旦大學遷到重慶，河南大學遷到豫西等等。中學內遷的也很多，如湖北省政府把在武漢附近的中學遷到鄂西北的鄖縣，分別成立“聯中”，鄖縣的“聯中”也稱為“八高”等等。大批學校內遷是在“武漢抗戰”時期進行的，為打敗日軍奠定了教育和人才的基礎。(五)從經濟上看，工廠內遷為打敗日軍奠定了物質基礎在“武漢抗戰”期間沿海和中部地區的工廠企業紛紛內遷西南和西北。著名的工廠企業就有400家。這些工廠遷到大後方後，又帶動了西部工礦企業的發展。它們生產戰時所需要的各種產品，為戰勝日本奠定了物質基礎，特別是宜昌成為工廠內遷的轉運總站，宜昌人民奮戰幾百個日日夜夜把機器設備運往四川，被人們譽為“敦刻爾克大撤退”。(六)武漢抗戰時期重大成果之一是國共兩黨的領導機構都得到了鞏固在民族危機關頭，兩黨的領導集團的穩定是極為重要的。正是在武漢抗戰時期都得到了很好的解決。從中共方面來看：武漢抗戰開始時，王明的右傾錯誤在中共中央還有一定的市場。也就是毛澤東所說的他曾被光榮的孤立。但在武漢抗戰將結束時召開的中共六屆六中全會上“進一步確定了毛澤東在全黨的領導地位”19，中共更加成熟，這就是保證中共在抗日戰爭中發揮中流砥柱作用的最重要基礎。從國民黨方面看：在其臨全大會上選舉蔣介石為其總裁是很重要的。就是為“有一個穩固之重心”，大會決定確立領袖制度，並推蔣介石為總裁。國民黨歷史上曾實行總理制，孫中山死後，即無法定的領袖。此次實行總裁制，一方面是對孫中山的尊重(只有孫中山才能稱總理)，另一方面也標誌着蔣介石在國民黨內的統治地位得到進一步強化。儘管蔣介石借此實行個人獨裁，但在中日戰爭異常艱險的形勢下，也是需要的，因為在正面戰場有一個穩定的最高指揮中心是很重要的。一個有權威的最高統帥就為爭取抗戰勝利創造了重要條件。(七)武漢抗戰是八年抗戰中的重要轉折點武漢抗戰之所以具有重要的歷史地位，原因之一就是它是一個重要的歷史轉折點，即中日戰爭由日本戰略進攻和我之戰略防禦，轉變為雙方進入戰略相持階段。沒有奠定打敗日本的基礎是不可能有這個關鍵的轉折，這個轉變很重要，帶來了一系列的變化，表現在以下方面。1.日本對華政策的調整日軍攻佔廣州與武漢後，其兵力佈置是在關內有24個師團，關東軍有8個師團，國內只留1個師團。由於在包括武漢抗戰在內的18個月時間，其兵力傷亡人數已達近50萬人。此時日軍戰綫延長，兵力分散，士氣也很低落，經濟上也陷入困境，靠借貸打仗。在中國方面。中共領導的敵後戰場日益擴大，已形成獨立的廣大敵後戰場，對日軍構成日益嚴重的威脅。而在正面戰場上，國民黨軍隊在武漢周圍的南昌、襄東、湘北、鄂西、廣西南寧地區、山西中條山、綏遠西部地區繼續對日軍進行防禦性作戰。這樣，就形成了敵後戰場與正面戰場互相支持、互相配合進行持久抗戰的大好局面。加上日軍侵略野心的擴大，既@GG@
第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎四、國共合作奠定戰勝日本強敵基礎要準備對蘇作戰，又要同英美爭奪太平洋。它能用於中國戰場的兵力已接近極限，因而不得不停止對中國正面戰場的戰略進攻，這正是武漢抗戰結出的碩果。第二次國共合作經歷了醞釀、形成、高峰、摩擦、分裂的發展階段。1938年“蜜月期”，國共密切合作，才奠定了打敗日本侵略的初步基礎。這個寶貴的經驗給我們很多的啟示，主要有以下幾點：在此形勢下，日本在堅持其滅亡中國的總方針下，不得不調整其對華策略。主要是以戰養戰的策略，武漢抗戰時期，日本重視國民黨，輕視共產黨，認為共產黨只不過是領導農民在打一些小小的遊擊戰罷了。武漢抗戰結束時，共產黨已建立五大根據地的基礎，他發現這是對日本很大的威脅，因而逐漸將其注意力集中在打擊和消滅八路軍和新四軍方面，對於國民黨政府則從武漢抗戰時期以軍事打擊為主轉變在軍事打擊的同時，還輔以政治誘降的方針。(一)對“屈原論”與“蘇武論”的有力駁斥本來，在武漢抗戰時期，由於國共親密合作已奠定了打敗日本的初步基礎。毛澤東在《論持久戰》中已明確指出：中國具備了戰勝日軍的基礎“個把日本帝國主義是不夠打的”。而武漢抗戰已奠定了初步的基礎，因而打敗日本侵略者已經是不能不實現的問題，而只是時間問題了。因為毛澤東認識到只要國共兩黨緊密合作，就一定可以創造奇跡，就一定可以打敗日本侵略。這就是說1938年武漢抗戰時期就已奠定了打敗日本侵略的初步基礎，而日本卻散佈他並不是被中國打敗的，一貫看不起中國，日本認為他是被美國和蘇聯打敗的，特別是被美國打敗的。這種認識一直延續了70年。在這種歷史觀和戰爭觀的影響下，廣泛流傳着“屈原論”與“蘇武論”。2.國民黨對中共政策的變化武漢抗戰結束後，由於日本的誘降和英美對日的綏靖政策，特別是八路軍和新四軍開闢了五大根據地等各種原因，蔣介石集團對中共政策發生了變化。其標誌是1939年1月召開的國民黨五屆五中全會。制定了“溶共”、“防共”和“限共”的方針。隨後又成立了反共的“特別委員會”。制定了《防制異黨活動辦法》等一系列反共文件。武漢抗戰時期兩黨的“蜜月期”遂告結束。取而代之的是國民黨不斷製造摩擦事件。所謂“屈原論”不是說的楚國的屈原，而是指美國在日本投下兩顆原子彈，才迫使日本投降。對此，早在1945年抗戰勝利前夕的1945年8月13日，毛澤東就在《抗戰勝利後的時局和我們的方針》一文中明確指出：“原子彈能不能解決戰爭，不能。原子彈不能使日本投降。只有原子彈而沒有人民的鬥爭，原子彈是空的。……我們有些同志也相信原子彈了不起，這是很錯誤的。這些同志看問題，還不如一個英國貴族。英國有個勳爵，叫蒙巴頓。他說，認為原子彈能解決戰爭是最大的錯誤。我們這些同志比蒙巴頓還落後，這些同志把原子彈看得神乎其神。”21毛澤東在這裏說的很清楚，就是沒有中國人民與世界人民群眾為打敗日本奠定堅實的基礎，兩顆原子彈不可能使日本投降。它只能起到加速日本投降的進程，而不能起基礎性的作用，起決定性的作用必然是人民的反法西斯鬥爭。3.英美等國對中日戰爭政策的調整武漢抗戰之所以有重要歷史地位，就是它改變了國際形勢的狀態。如迫使英美調整對華政策就是突出一例。武漢抗戰結束時，日軍佔領了中國的主要富庶地區，嚴重威脅它們的在華利益，必然要對日本採取限制行動。同時，又看到中國軍民抗日的意志和能力。已奠定了打敗日本的初步基礎，因而有必要在對日實行綏靖政策的同時，調整自己對中日戰爭中的政策。日本在武漢抗戰結束時，成立“興亞院”，提出要建立“東亞新秩序”。1938年底和1939年初，英、美、法三國分別向日本遞交了不承認“東亞新秩序”的照會。1938年12日，美國政府首次宣佈向中國提供2,500萬美元借款，中國用桐油償還。英國則於1939年3-8月，向中國提供500萬英磅的借款和逾300萬元的信用貸款。20所謂“蘇武論”，不是說的漢代蘇武出使北方的故事，而是認為只有蘇聯紅軍出兵中國，像摧枯拉朽總之，從以上七個方面可以看出，武漢抗戰為打敗日本奠定了初步的基礎。@GH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@GI@般的消滅了日本百萬關東軍，才迫使日本投降。這種看法也不符合歷史事實。固然，蘇軍出兵中國東北的確發揮了很大作用，但起決定性作用的還是東北人民進行十四年之久的抗日鬥爭和全中國人民進行的八年抗戰。包括武漢抗戰為打敗日本奠定了初步基礎。對此必須有全面的認識，不能強調某方面的作用而否定其他方面的作用。總之，武漢抗戰奠定了打敗日本侵略的基礎這個鐵一般的歷史事實是對“屈原論”與“蘇武論”等錯誤認識的有力批駁。(二)國共兩黨的密切合作是振興中華的重要法寶抗日戰爭關係中華民族的生死存亡。在這歷史的關鍵時刻，國共兩黨緊密合作，共同抗日，譜寫出中華民族偉大復興的壯烈史詩。在西安事變前，國共兩黨拼死廝殺，嚴重削弱中國的力量，日本乘虛發動“九一八”事變。國民黨仍不放棄消滅中共的方針，而繼續內戰，日本得寸進尺，入侵華北。中華民族到了最危險的時候。在此生死關頭，國共兩黨都認識到只有停止內戰，一致對外，才可能挽救民族於倒懸，因而在西安事變後，開始進行第二次國共合作的談判但進展緩慢。日本認為此時是發動全面侵華戰爭的良機，因而發生了盧溝橋事變。此時國共兩黨雖然加緊談判，但兩黨關係並未達到應有的合作程度。日本很快佔領上海與南京直逼武漢。中國大半富庶地區陷入敵手。在這命懸一綫的時刻，國民黨認識到與中共緊密合作迫切性與重要性，因而加強了與中共的合作，帶來了“蜜月期”。正因為親密無間的合作，才取得武漢抗戰的重大勝利。這個歷史經驗是很寶貴的。只要國共兩黨精誠團結，就可金石為開，就會開闢中華民族偉大復興的光明前景，否則，適得其反。這個歷史經驗對今天來說仍有其生命力。只要國共兩黨密切合作，就可以創造出人間奇跡。(三)國共兩黨應反對外國對兩黨合作的破壞與干擾日本深知只要國共兩黨攜手合作就會給日本侵華行動造成極大的威脅，因而千方百計破壞國共合作。日本制訂的武漢會戰計劃中就有切斷國共合作的重要內容。其中規定：“佔領武漢，以切斷國民黨戰場和共產黨戰場之間的聯繫，並可造成國共分裂，從而摧毀抗日戰爭最重要的保證──國共合作。”22為達到日本這個罪惡的目的，除了在軍事上打擊國共兩黨軍隊的同時，用盡一切辦法分裂國共合作。在武漢抗戰時期也是動作頻繁。如當南京淪陷後不久，武漢抗戰剛開始的時候。日本外相廣田於1937年12月23日通過德國駐華使節陶德曼提出與中國政府和平談判的三個條件，其中第一條就是：中國政府應拋棄聯共政策及反日反滿政策，並與日滿共同反共。23可見日本對於破壞國共合作是多麼的重視。除苛刻條件外，還要求“限年內答覆；派遣媾和使節到日本指定的地點；在承認全部條件之後開始締結停戰協定。”面對這個嚴酷的條件，特別是陶德曼“調停”之事洩密，中共與全國人民堅決反對屈辱求和，蔣介石政府遲遲不予回覆，直到1938年1月13日才通過陶德曼要求日本對每個條件具體的說明後才能最後決定是否同意，實際上是拖延戰術，日本惱羞成怒，於1938年1月16日發表《不以國民政府為對手的政府聲明》。也就是公開要與國民政府絕交。這一方面說明日本的侵華本性不會改變，同時也說明蔣介石抗戰還是積極的，與中共的關係也比較好，維護了兩黨的團結，使第二次國共合作進入了“蜜月期”。正是因為蔣介石與此時中共的密切合作，才取得了階段性的成果。這個歷史經驗也是很寶貴的。某些國家要想消滅中國、侵略中國、遏制中國，可以用各種手段進行。但其中重要的一個手段就是挑撥兩黨關係。在武漢抗戰時期是這樣，現在仍是這樣。我們應牢記歷史經驗，高度警惕外國敵對勢力的這個陰謀。國共兩黨均應獨立自主的解決自己的問題。決不應挾洋自重。中國的所有政黨都應牢記這個歷史經驗，不受外國勢力的挑撥而團結一致振興中華。正是在武漢抗戰中國共“蜜月期”才奠定了打敗日本侵略的初步基礎。造福中華民族，把中華民族偉大復興的事業向前推進了一步。中華民族應永遠記着這個寶貴的經驗。
第二次國共合作奠定了抗日戰爭勝利的初步基礎註釋：1見《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第389頁。2見中央檔案館：《中共中央文件選集》第十集，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第696頁。3見《周恩來政論選》(上)，北京：中央文獻出版社，1998年，第223-227頁4見《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1981年，第212-220頁。5同註2，第376頁。6同上註，第487頁。7榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(下冊)，北京：光明日報出版社，1986年，第484頁。8同註2，第491頁。9時事問題研究會編：《抗戰中的中國軍事》，1940年，第30-31頁。10同註2，第695頁。11同上註，第582頁。12王功安、毛磊主編：《國共兩黨關係通史》，武漢：武漢大學出版社，1991年，第640頁。13同註2。14見《李宗仁回憶錄》(下)，南寧：廣西政協文史資料研究委員會，1980年，第749頁。15同註1，第390頁。16同註2，第717頁。17同上註，第697頁。18同上註，第695頁。19中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》第一卷(下冊)，北京：中共黨史出版社，2011年，第662-663頁。20《日本帝國主義對外侵略史料選編》(1931-1945)，上海：上海人民出版社，1975年，第249頁。21見《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1133-1134頁。22毛磊等：《武漢抗戰史要》，武漢：湖北人民出版社，1985年，第326頁。23同上註，第59頁。@GJ@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思田飛龍一、社運壓力轉移策略：自由行存廢之爭香港政改自特區政府2013年底開展首輪諮詢以來已一年有餘，而香港史上最激烈的“佔中運動”(OccupyCentralMovement，或稱UmbrellaMovement)落幕亦近半年，但“香港政改未完待續”1，佔中運動設定的核心政治議題(公民提名2與普選國際標準3)及立場距離並未有效緩和，捆綁否決依然構成政改成敗的死亡威脅。環繞香港政改的是複雜的歷史觀、基本法法理學、經濟矛盾、文化衝突與國家整合建構張力，甚至觸及了中西文明衝突與合作以及國家治理現代化的宏觀議題。審慎評估並積極推進香港政改的立法會闖關，使香港民主化獲得國家利益允許範圍內的規範有序發展，符合香港和國家的共同利益，也是“一國兩制”偉大治理實驗的題中之義。在後佔中廣泛的政治不合作與分散性社會運動形式中，以反水貨客名義開展的暴力升級行動將中港關係中的“自由行問題”再次推至風口浪尖。自由行存廢之爭是近些年香港本土自治運動的一種行動策略，而此次於後佔中時期聚焦發動，既是傳統抗爭主題的再一次發酵，也是借助這一經濟主題適度轉移社運失敗壓力及尋求替代性施壓機制的策略行動。中央的總體應對是果斷回應調整收緊，不過度糾纏於經濟矛盾，在推出新的測試性政策的同時引導香港主流民意繼續聚焦政改闖關，全力鞏固反佔中政治成果及循序推進政改第三步之立法會闖關。內地與香港關係中的“自由行”政策源自2003年“非典”期間啟動實施的中國大陸居民赴港澳旅遊的政策安排，對香港經濟的繁榮穩定起到了重要支撐作用。更為關鍵的是，這一政策還有效擴大了內地與香港居民之間的社會文化交流，拉近了兩地觀念與行為差異。即使出現諸如內地居民地鐵進食、陸童街便等偶發的衝突事件，亦能夠通過網絡爭論逐漸形成交疊共識，從而實質性彌合兩地居民行為差異，亦進一步提升內地居民之市民素質以及港人之寬容度，本屬深切交流之正常現象。基於此，對後佔中之香港政改及其關聯議題進行主體性的聚焦觀察、分析與反思就仍然是基本法實施與國家建構的重要課題。同時，2015年又適逢《香港基本法》頒佈25週年，基於後佔中處境重新評估基本法對國家發展的戰略價值與意義，也是不可迴避的政策分析議題。本文擬從後佔中博弈的三個關聯性層面展開觀察與反思，進而提升觀察層次至香港政改主調與治理實驗的高度，通過法律、政策與文化的多元分析提供深入研究與對策設計的必要基礎。這三個層面為：經濟矛盾層面的自由行存廢、根本憲制層面的反港獨之爭以及政改主題層面的立法會闖關。治理香港是中國國家現代化的重要構成和實驗場域，其正反經驗對內地改革亦具有直接的反哺意義。然而，這一政策正遭受香港反對派的嚴峻挑戰。不僅自由行中的陸客行為、水貨客等負面形象與影響被人為誇大，而且還不斷發生針對內地遊客的“驅逐”運動，激化兩地居民矛盾。年初不斷升級的“光復元朗”運動即為顯例。針對自由行政策的反對運北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院助理教授@GK@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思動，香港主流民意並不支持採取極端的調整措施，但通常表態支持對該政策加以優化。需要注意的是，自由行政策的動態調整是必要的，相關監管措施的檢討與改進也是必要的，但絕不可以因噎廢食，因為少數反對派的激進行動而斷然緊縮甚至取消這一惠及兩地的政策安排。自由行不應是“招之即來，揮之即去”的單方面特惠，而應是兩地居民之間的公平互惠。故自由行政策的任何調整必須堅持實體上的公平性和程序上的透明度，同時給兩地居民一個合理正當的交代與說明。作為危機管理的應急策略，中央最新的針對性安排已經做出，較大程度收緊了自由行，但並非取消，亦保留了測試性政策的屬性及未來回調的可能性。2015年4月13日，中國公安部對深圳居民赴港“一簽多行”政策作出調整，改為“一週一行”，調控預期是減少約30%的同類旅客。這一政策調整使得深圳居民的“自由行”地緣特權被取消，與香港居民之“回鄉證”的權利產生較大差距，形成深港之間不對等的簽註政策。儘管港府明確此舉是針對水貨客，但深港之間水貨客問題是雙向的，是兩邊市場差異帶來的利差自然造成的，此次調整僅僅針對深圳居民單邊做出，被認為是中央、廣東和深圳的某種“諒解和配合”(梁振英語)。這一單向限制深圳居民的自由行政策調整，表面上是香港後佔中時期反水貨客示威升級的刺激效果，實際上也給了中央調控中港關係以重要的切口和壓力測試目標。中央及時因應港府要求收緊自由行，短期內可能對深港兩地經貿往來與民生秩序造成一定衝擊，但長遠來看有助於香港社會理性反思中港關係及更緊密經濟人員往來的重要性，也有利於內地加大關稅改革、自貿區建設及開放力度，逐步實現內地居民對港消費需求的理性回落和常態化。因此，此次收緊既是對自由行放開以來兩地不對稱之供需關係矛盾的一種回應，也是設定了一個新的壓力測試週期，用蘇錦樑局長的話來說“一年後可見成效”。收緊深圳自由行之後，深圳短期內回落到與內地其他自由行城市大體等同的地位，勢必增加香港對更多內地自由行城市以及更便利之簽註安排的需求。香港工商業界已經表示希望開放更多內地自由行城市以配套應對收緊後的壓力和衝擊。(一)歷史回顧：兩地關係中的“互惠”轉“特惠”香港反對派連番發動的反自由行運動在網上引發了內地居民的激烈反彈，內地居民稱之為“白眼狼”，忘恩負義，並表示支持採取對港“斷水斷電斷供應”的反制措施。內地網民的反應自然有過激之處，所謂“斷供”亦不可能成為政策選擇，但卻深切反映了兩地居民的心理隔閡，而這一隔閡正是經由反對派的連番運動而被不斷推高激化的。網上亦有分析指出，在內地與香港關係的歷史上，香港曾給予內地更多收益，而所謂的“供水供電”等亦在價格、持股與利潤上給予內地“套滙”之便利，從而有效支持了內地尤其是珠三角改革之初的基礎性發展，更不要提港資在中國改革初期的重大投資意義了。事實上，這些互惠安排正是兩地同胞歷史情誼的最好證明。這些安排固然有着政府層面的理性計算與政治考量，但總體上順應了兩地居民互聯互通的情感與利益訴求，從而構成了香港主權回歸的強大民意基礎。因此，延續至今的包括自由行在內的各種內地與香港之間的互惠安排，應視為兩地居民共同享有的、受“一國兩制”與《香港基本法》保護的既定權利，而不是任何一方對另一方的單方面恩惠。同時，簡單地將兩地的歷史性互惠安排與諸如“新加坡－馬來西亞”那樣的兩國關係中的相應安排做橫向對比亦顯失妥當。從歷史發展的角度來看，兩地之間的政策安排雖總體體現互惠公平，但以1997年為界則日益顯示出內地對香港的特惠特徵，自由行政策即包括在這一新時期的兩地關係之中。從法律安排上看，香港作為中國的一個地方行政區域享有中國政治史上從未有過的“高度自治權”，這一安排相對於中國其他地方已然是最大的“特惠”，而這一特惠主要不是基於英國人的外交要價和香港的理所應得，而是基於中國政府的創造性讓步和中國人民的整體決斷認可。4在此體制下，香港相對於中央享有無賦稅、無兵役、無軍費負擔的特殊法律地位，同時還享有中國對外開放的和內地資本國際化的優先平台地位。內地市場與內地經濟發展一直是香港經濟活力的重要來源。至於日常生@GL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)活的物資供應以及金融危機、“非典”等特殊困難時期的中央幫扶，則更顯示出這一特惠轉向。從最新政策取向來看，香港經濟與社會的一系列結構性矛盾無法完全從自身出發獲得解決，尚需要中央主導下的粵港一體化經濟整合來注入動力，典型如廣東服務業對香港的基本開放以及深圳前海新特區對香港的獨特支持。在回歸史的“互惠”轉“特惠”過程中，由於《香港基本法》的特別安排和中央惠港的政策傳統，似乎給香港部分人一種“權利理所當然，義務與我無關”的感受，從而在自由行對其固有生活方式與便利產生一定衝擊之時便過激反彈。當內地對香港進一步開放時，香港本身卻追求進一步的封閉，這不僅違背香港精神中的資本主義元素，更是逆整個國家發展與區域整合趨勢而動，是嚴格的政治短視與經濟誤識。(二)反自由行背後的文化心理問題迄今為止，我們看到香港特區政府已經因應反對派要求而對自由行中的部分行為採取了嚴格的規管措施，比如奶粉限購、房屋限購、海關走私檢查等。反自由行中的很多理由來自對陸客行為規範的指責、對自由行推升生活成本的指責以及對自身生活方式變遷的恐懼。這些批評中隱含着一個潛在的心理前提：我比你文明，我比你好，我不要你來干擾我的生活方式。這些批評至今缺乏嚴格的實證基礎，而主要是一種“本土主義”的生活方式焦慮。在內地日益發展導致的巨大購買力面前，香港部分居民對生活方式變遷的恐懼遠遠超過了對經濟指數改觀的期待。這種心理在台灣也普遍存在，就是部分藝人率先敏感地表達出來的：我不要很有錢，但我要我的生活方式。因此，反自由行背後隱藏着一種地方性的文化心理問題。這種心理是長期歷史發展的結構性沉澱，在指向政治領域時可導致佔中這樣的公民抗命運動，在指向經濟領域時則可引爆反自由行示威。這種對於地方性生活方式之優越性與自主性的深切留戀是一種獨特的港台式文化鄉愁，而現代生活中競爭過程的殘酷性、政府施政的錯失以及內地“國家資本主義”式的瘋狂發展，傳遞給香港反對派的正是一種滾滾而來的發展主義邏輯與外部滲透壓力。正當中國內地全心全意抑制“鄉愁”而大力推進“城鎮化”之時，香港卻在2014年6月發生了具有反城市化色彩的新界東北開發抗議運動。5在國家大發展與大整合的格局下，香港的這種本土主義心理顯得精緻而脆弱，敏感而易怒。這種心理有着反資本主義的人文主義質地和浪漫主義取向，在啟蒙時代的盧梭等人身上有着顯著表達。因此，香港社會與中央都要認真對待這種本土主義，在政策調整中不能僅僅着眼於經濟利益，還應深切研究和安撫這一獨特的文化心理。納入文化心理層面，相應的政策安排與發展規劃就應適度顧及香港“生活方式”的地方性價值及其保護措施，給香港居民一個適度可依靠的“鄉愁空間”，而後才可期待其從容看待和參與國家與區域的大發展與大整合。而自由行在衝擊香港生活方式的同時，也有接受和傳播香港生活方式的作用，比如更深切與更便利交往所帶來的更近距離的社會文化認同。香港居民亦需認識到，只有以更加寬容和自信的生活態度面對內地遊客，以同胞感而不是異己感對待內地居民，自身的生活方式才可能更穩健、更開放和更有生命力。收緊自由行，築就兩制鴻溝與高牆，並非保護香港生活方式的最佳選擇，反倒可能導致中央及內地民意對香港的更嚴酷反彈，使香港遭遇到更加困難的政改與經濟再發展處境。新香港的生命力仍然在於開放，而不是封閉。(三)“一週一行”仍是測試性政策公安部此次收緊深圳居民自由行是應港府要求並經過壓力測算做出的，具有政策調整的理性基礎。不過，這一新策並非最終安排，而只是一種因應中港往來張力與衝突的測試性政策，未來港府與大陸公安部門仍應積極跟進評估新策的具體成效與配套機制，確保中港關係朝着良性互動的積極方向進展。新策已經生效，所帶來的衝擊將主要落實於深港兩地居民身上，而對香港社會內部的經濟與政治生態亦將產生重要影響。對深圳居民而言，既往的旅遊、購物便利甚至於非組織化的隱性“水貨客”利益都會受到負面影@HC@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思響，而組織化的水貨集團更會遭受嚴重打擊，後者正是此次政策調整的初衷。不過，新策對香港社會的衝擊亦十分明顯，甚至更為突出：第一，內地對港貨的需求短期內依然保持穩定，而深圳水貨客受到政策性打擊後將嚴重減少，導致水貨市場對香港水貨客需求激增，可能將既往的反水貨客矛盾引向香港社會族群內部；第二，作為市場對政策調整的理性反應，深圳水貨客集團將大量僱傭香港水貨客以及香港本地水貨客將擴大組織規模，這一市場性“對策”短期未必有明顯效果，但從中長期來看勢必逐步抵消單向限制自由行的政策效果；第三，無論具體市場反應如何，陸客因香港反水貨客示威的情感傷害以及自由行政策的收緊，在一定時期內必然減少對港旅遊和購物需求，尋求替代性消費方案，比如赴日韓消費；第四，世界市場對大陸的開放以及大陸消費群體的購買力構成了世界經濟的重要支柱，香港反水貨客的升級行為在總趨勢上與香港自身的國際城市定位以及世界經濟的開放性相悖，香港很可能在一年之後重新產生對內地消費能力的經濟性依賴，倒逼自由行政策再調整；第五，香港工商界及普通民眾將在收緊期間實際體驗並反思反水貨客行為的非理性本質，從而對類似激進行為從抽象同情與支持轉向具體的抑制和排斥，客觀上有助於香港社會重新認知和適應已經發生結構性改變和優勢易位的中港經濟關係，還可遠程拉動中港政治關係回暖。當然，面對香港社會一定時期後再次表現出的“放寬”自由行的實際需求，中央與深圳等地仍應積極回應，不可反唇相譏。中央必須表現出耐性和智慧，開放胸襟，因勢利導，敏感而有力地抓住香港社會“人心回歸”的每一個契機，漸次積累鞏固中港關係中的積極因素。而此次收緊，也是給出充分的時間與空間由香港社會自身進行壓力體驗和理性反思，以便借助香港公民社會自身的多元輿論和公共理性催生出一種面向大陸和中央的“新常態共識”。(四)香港應避免“被替代”風險在港府和中央因應後佔中反水貨客示威之政策調整的同時，中央的一帶一路戰略和亞洲基礎設施投資銀行(簡稱“亞投行”)框架也在緊鑼密鼓展開。這是經歷改革開放之高度經濟發展與政法體制之初步理性建構之後，第一次由中國作為主體來主導和推進的區域性甚至世界性多邊政治經濟框架。這在某種意義上直接印證了中國崛起的事實以及中國至少在亞洲經濟整合與區域安全上的領導角色的強化。目前，即便是尚未完成統一回歸的台灣地區亦在理性評估之後積極爭取加入亞投行，作為已經回歸的特別行政區，香港本有着更多的優勢和機遇充分參與和利用這一輪發展機遇，提振香港經濟活力與競爭力，使香港全體居民公平分享國家改革開放實際成果。因此，一方面是因應政改與自由行困局作出行動，另一方面是港府密切關注和實際加強與內地經濟合作以及尋求在一帶一路及亞投行框架內的經濟機遇。對香港反對派而言，除了部分職業政客之外，其內心未必沒有糾結：一方面對內地經濟發展及中港經濟一體化的互利共贏前景有着內在的理解與認可，另一方面在政治利益、核心價值觀與生活方式上又極力避免“大陸化”。對香港反對派而言，無論是基於純粹的政治反對，還是基於信息不對稱下的無知，將“大陸化”建構為一個完全的負面趨勢，但其內心又逐漸感受到一種來自大陸的強勢經濟整合壓力。甚至包括台灣部分人士在內，面對大陸的實際崛起及自身在地緣上日益內卷於大陸主導的區域秩序之內，支撐其逢中必反及排斥“大陸化”的根本精神動力就只剩兩個：第一，望“美”興歎6，仰望美國重返亞太及實際干預，但無論是兩岸關係實際發展還是佔中運動失敗結果，都證實了當中國通過精緻模仿西方及始終堅持自我而實現穩定發展並成就為世界主要“列強”之一時，美國的傳統干預已日漸乏力，而中美關係的戰略利益交疊空間不斷擴大，港台在中美關係平衡上的分量日見減弱；第二，孤芳自賞7，以昔日“亞洲四小龍”的經濟奇跡自詡，以人權與民主的普適價值觀自衛，以連番社會運動和強勢輿論動員自保，卻不願看到昔日經濟奇跡是以中國市場的長期封閉為前提的，今日經濟格局遠非昔日可比。在香港政治上激進和經濟上孤立的轉型時期，包括港人在內的多方人士已逐步意識到香港“二綫城市化”的風險。“一國兩制”與基本法的“50年”是@HD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)因此，自由行政策的未來再調整應堅持如下基本原則，確保不過分損及這一政策所承諾和承擔的合法正當的既定權利與收益。一個更長的制度互動演變週期，如果到時香港果真成了“二綫城市”，其高度自治無論是在政治經濟特殊性上還是在彼時的中國民意政治條件下，未必能夠如今日這般穩固。因為建構一國具體憲制秩序的必然是政治實力結構與民意的動態共識。放寬歷史的視角，香港已經到了需要嚴肅反思並追問在新三十年裏的“戰略機遇”問題的時刻了。如果香港反對派不能走出當下的政改博弈造成的“過度政治化陷阱”，如果依然沿着望“美”興歎和孤芳自賞的精神路綫下滑，就必然會表現出“港獨”取向，必然逐步經由抽象的“泛民主”意識而過渡到與中國人民及香港居民共同為敵的“社運懸崖”。8反對派可以整體移民，但全體香港居民無法整體移民。第一，公平互惠原則，即自由行政策調整不能過分損及內地居民已經享有的來港旅遊和學習的自由權利，在自由行與回鄉證的權利差距上應秉持合理理解、逐步縮小的政策基準，不能導致兩地互聯互通的結構性緊縮和倒退。第二，透明公開原則，即自由行政策調整應體現出程序公開性，相關決策之依據與過程應同時向內地與香港居民公開，平等保障兩地居民對涉及各自權利的決策事項的完整知情權和參與權，而不能繼續以往的單方特惠、封閉決策的政策傳統，以便中央決策更好地回應完整的兩地民意，避免偏聽偏信，失之偏頗。因此，面對收緊自由行的實際衝擊，面對香港的港獨式的“社運懸崖”，面對香港可能在新一輪經濟整合中“被替代”的高度風險，真正的香港精英和民意應具備切割自救和從善如流的能力。但政治社會心理的轉型需要時間和機遇。筆者認為此次自由行收緊帶來的壓力測試週期就是一次機遇。第三，科學決策原則，即自由行政策調整不能僅僅是對“反對派情緒”的簡單回應，而應基於科學的數據和理由，必須以對這一政策之實施效果的完整、準確、科學的評估作為政策調整的理性基礎，相應的數據、理由和報告應以簡明易懂的形式為兩地居民所獲知，以便任何調整安排可以獲得最大多數民意的理解與支持。(五)自由行政策再調整應公平公開第四，監管優化原則，即自由行政策造成的種種負面現象主要是一個行政法上的監管技術問題，而不是一個憲制層面的政策調整問題，故相關調整應區別對待合法自由行的旅客和職業水貨客，應規範優化海關檢查與處罰程序，使合法者更自由通行，使違法者更不自由來往。可以考慮建立更為明晰的水貨客認定標準、處罰措施以及與簽註來往掛鈎的“黑名單”制度。甚至可以考慮建立靠近口岸的集中供貨機制(如港貨集散中心)，以方便有着正常購物需求與合法消費的內地居民，同時將自由行對香港社會生活方式的負面影響降至最低。無論是經濟社會發展還是政治法律體制，香港均具有內地進一步模仿學習的價值。因此，自由行的規範發展就成為“香港經驗”對國家發展的獨特影響渠道。佔中運動儘管在政治上遭遇失敗，但對中央政府和內地居民的教育意義是巨大的，使之看到了法治的巨大權威與力量，認識到只有建設強大的法治體系才可能抵禦任何形式的激進運動，有效保護社會的既有價值、自由與秩序。此外，內地居民在自由行中感受到的香港立法會議員的專職化、政府管治的公共性與服務性、司法獨立、新聞自由、公民社會等，亦成為內地任何政治與公民教育所不可取代的教育補充性資源。(六)中港關係需內地更加開放自由行不僅僅是觀光旅遊購物等，亦是兩地體制與文化的深切交流。它不僅給香港帶來了直觀的經濟收入，還給香港帶來了內地的政治與文化觀念，客觀上有助於香港居民對內地政治體制與社會發展的觀念更新。而相互認識的時代更新，正是後佔中重建的核心議題之一。事實上，無論是《中英聯合聲明》簽署之初，還是九七回歸之時，內地與香港都沒有意識到大陸主體經濟發展如此之快以及香港相對優勢喪失之速。大陸改革經濟奇跡的要害在於政治上的威權主義與經濟上的實用主義的精巧結合。甚至在近些年意識形態領@HE@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思域有所收緊之際，政府主導下的自由化與市場化改革進程仍在不斷提速，保障經濟規範發展的法治體系亦得到較大進步。如今，經濟體量、政治意志與文明抱負共同要求甚至迫使中國實現民族國家與新帝國的並軌崛起。這裏的新帝國既不是傳統的領土殖民帝國主義，也不是美國式的新殖民或文化殖民帝國主義，而是複雜糅合了中華帝國古典之天下主義與協和萬邦理念、社會主義之國際主義以及西方現代性所內含的價值普遍主義的一種新形態，是中國主體文明的創造性轉化與開放性吸納並不斷普適化和適應國家與超國家雙重秩序挑戰的一種新政治文明。當中國以此種力量展現於世界包括港台面前時，其自身及他者都表現出了極大的不適應。對中國而言，其經濟實力一枝獨秀，而政治與文化之類的軟實力尚不匹配，尚不足以取得相對美國文化的比較優勢及世界性的文化認同。對世界包括港台而言，對大陸異質性的認知在內裏仍未擺脫八九定勢思維和東方冷戰邏輯，缺乏對後八九與後冷戰之中國發展及其現代性內涵的時代性把握與客觀評價，因而甚至無法科學解釋和預測其演進方向與速度。基於種種誤判、恐懼和理念衝突，香港社會尤其是反對派才日益訴諸佔中抗命與反水貨客等激進行為，甚至港獨之理念與組織化9亦有強勢抬頭之勢。當然，這裏折射出外部沒有很好地跟進理解中國發展，對中國努力建設現代化及成為負責任大國的實際成就缺乏“同情的理解”與內部視角的分析，慣以有色眼鏡與思維定勢看人。同時，中國發展中的種種不確定性也確實伴隨其力量成長而增加，從政治、經濟、社會乃至於文化諸層面均有表現。如何消除這些發展的不確定性既是中國自身發展的高層次需求，也是在精神文化意義上根本消除外部世界包括港台之疑慮甚至恐懼的治本之策。從佔中運動到反水貨客，我們的評估應具有雙向思維，一方面要看到香港反對派非理性與功利性的一面，另一方面也需要看到內地體制發展不確定性的一面。歸根結底，中港關係之結構性調整與改善，除了訴諸經濟優惠安排和適應性政策調整、除了強化基本法再教育及便利港人更好認知和理解國家發展之外，尚需要中國整體上按照現代性基本要素更加對世界開放，更加自信地容納並建設現代性基礎制度設施，包括更自由的經濟、更自主的社會、更獨立的司法、更好記錄的人權保護以及更有效的環境保護與可持續發展，甚至要求中國在超國家秩序中更好地承擔國際安全與發展的公共品(publicgoods)提供責任。最好的中國形象應當是：一方面與世界更加相像，一方面又展現出政治與文明意義上的自主性價值及對世界文化的補充發展意義。所謂內外兼修，固本開源，形成獲得普遍承認的文化與政治體系。由於香港基本上完整地追隨英國殖民過程完成了整體的現代化，因此中港關係調整的具體成效就絕非一時之功，而是嚴格構成了中西文明衝突與對話10及中國文明現代化與回歸綜合11的檢驗性指標。治理香港，也就是在治理中國自身及其擴展秩序。二、港獨與反港獨：憲制義務的模糊化在《香港基本法》頒佈25週年紀念之際，香港社會重新認識基本法及理性探討“政改闖關”本應成為後佔中重建的惟一焦點。遺憾的是，近期香港社會卻發生了數件令人憂心之事：其一，香港城邦論“大師”陳雲之黨羽在英國註冊成立“香港獨立黨”，開展海外募款與實質港獨活動；其二，教協將陳雲著作列入中學生好書榜，接力引導學生強化本土意識與港獨取向；其三，後佔中廣泛之政治不合作運動，包括影響惡劣之反水貨客運動，無原則容忍港獨勢力參與；其四，佔中運動中的嚴格非暴力原則有所鬆動，暴力化趨勢有所抬頭；其五，香港律政司及法院系統追究違法不力，反向縱容社運力量激進化。面對“港獨”與“政改”的搶鏡與搶跑態勢，香港愛國愛港力量發起了推動制定《反港獨法》議題。2015年4月初，香港律師團38人以大律師馬恩國為首進京會晤全國人大常委會，商討立法事宜。12此番立法既是《香港基本法》第23條立法之曲折轉進，亦是實質針對當下香港內外“港獨”勢力見長的現實策略。根據《香港基本法》第18條第3款，全國人大常委會可通過調整附件三的法律清單以動態增減適用於香港的全國性法律。這一調整的程序限制是@HF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)事先需要徵詢基本法委員會和特區政府意見，實質限制是範圍限於國防、外交及其他不屬於自治範圍之法律。反港獨事涉國家安全與統一，顯然不屬於自治範圍。而《香港基本法》第23條屬於對香港的例外性授權，並不排除中央基於政治判斷直接進行必要性之立法的權力。當然，反港獨絕不僅僅是中央的憲制責任，同時也是港人最低限度的憲制義務。(一)港獨是香港“社運懸崖”港獨由佔中之前的邊緣角色和弱組織化狀態快速發展為擁有系統理論、海外組織和內部運動陣綫的激進態勢，是香港社運經歷“公民抗命”13階段後無法理性轉型的病理現象。對於香港社運而言，從2003年的合法大遊行到2014年的違法佔中抗命，已經實現了超越具體法律秩序的結構性躍進，如今進一步發展至圍繞港獨議題展開連續對抗，表明這一法治社會內部的良性運動傳統已經不斷惡化乃至於癌變。儘管法治在香港反佔中過程中發揮了舉足輕重的作用，引世人矚目，但後佔中的港獨運動對香港法治的衝擊將遠超佔中運動本身。而且，這一次所考驗的不再僅僅是香港法治，而是香港整個公民社會的政治識別與自我淨化能力。如果香港公民社會最終放任了這一趨勢捆綁裹挾香港民主運動，特別是香港泛民主派被港獨派牽制引導而無力切割，則香港社會將跌入懸崖，喪失其本有的對法治與公民社會的底限維護與敬畏。港獨與佔中相比，不再是基於某種基本法內的道德目標而進行的中低度抗法，而是完全否認現行憲制合法性而訴諸徹底分離主義的革命行為。同時，這一取向也決定了佔中運動所謂的嚴格非暴力原則不再可能被堅守，其運動過程的暴力升級將無法節制。當港獨運動明確其目標、綱領、組織與路綫圖時，它在根本上已喪失對港人的任何意義上的政治代表性，成為純粹的叛亂團體，不僅與“一國”為敵，亦與“兩制”為敵。港人如何面對這樣的“社運懸崖”呢？香港本是一個高度法治化的文明城市，有着優良的公民社會傳統以及義工傳統。即便如此，由於香港事務在實質上早已不可能完全由香港社會自主把控，各種外國勢力的長期滲透和干預已造就了龐大的“代理人”體系，因此香港社會既有的文明存量是否足夠反擊這一“社運懸崖”態勢是頗有疑問的。港獨帶來的“社運懸崖”甚至要比“政改闖關”這一議題更具爆炸性和摧毀力。(二)反港獨是底限義務“一國兩制”與基本法賦予了香港高度自治憲制架構，香港人得享遠超過內地公民的自治權利。高度自治的法律基礎不難指認，香港法律界人士也素來習慣於從普通法傳統和條文字面含義理解法律。比如，他們對於基本法到底是否確定了“愛國愛港義務”尚存理解上的疑慮。這種疑慮有兩個來源：一是普通法傳統中的法律形式主義，對法律的理解高度倚重於形式法治，高度去政治化；二是對內地政治體制即“一國”前提的高度不信任，以高度國際化的普適政治眼光看待高度自治。這種本土理解喪失了對高度自治之國家前提與道德基礎的追問，因而沒有能力正面理解和安頓國家關切的“主權、安全與發展利益”，也沒有能力透徹理解“反港獨”對國家政治存在的根本意義。這種偏狹的本土法律理解與大國博弈中的國際干預意圖一拍即合，導致香港反對派不是基於基本法而與中央產生日益擴大的政治交集，而是根本喪失政治忠誠前提與外國勢力形成攻守同盟。由於長期浸泡於普通法形式主義和民主國際主義的價值場域，香港反對派尤其是政治與文化精英逐步喪失了基本的政治恥感，只看到基本法中的權利條款和高度自治條款，只看到漂浮於國際空間與干涉主義層面的民主價值，而看不到“一國兩制”的具體憲制架構及其根植的政治道德基礎。從政治法原理而言，高度自治來自中央授予，儘管不存在具體的法律對價，但卻存在嚴格的道德對價，即香港得享高度自治的政治道德前提必然是維護統一，反對獨立。這是香港脫離英國殖民統治回歸祖國的根本道德前提。高度自治的制度維繫同樣需要以此種前提做保障。喪失這一前提，就相當於反對派主動解除了與“一國”之間的政治契約，從而陷入與“一國”和“兩制”的共同戰爭狀態，不僅身處中國人民的對立面，也身處香港人民的對立面。因此，此次港獨與反港獨表面上是佔中與反佔中@HG@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思鬥爭的延續，實質上已經具有了不同的政治法內涵。此次鬥爭所凸顯的正是作為高度自治之政治道德前提的香港人的底限忠誠。若喪失這一忠誠，則香港人在實質正當性上便不再具有繼續享受高度自治的道德基礎。這也是考驗香港人到底如何承擔作為中國公民集體身份的時刻。反港獨既是作為香港憲制共同基礎之《中華人民共和國憲法》與《香港基本法》上明確記載的憲制性義務，亦成為香港人獲得和維繫高度自治權的政治道德前提。港獨運動便是在根本上拆毀這一前提，若港人不能夠主動切割自救，勢必迫使中央對基本法下的高度自治權作出結構性調整，以積極修補港獨運動對國家和香港兩個層面的政治傷害。(三)反港獨法助力切割自救香港法律界不少人士對香港本地法律中遏阻港獨勢力缺乏具體規範的現象很是擔憂。此次香港律師團進京提議立法就是明證。在中國國家崛起處於戰略機遇期的特殊時刻，香港的國家安全立法遲遲無法完成，構成中國整體國家安全的重要漏洞。對這一漏洞的制度性修補從未實質中斷，從2003年按照基本法自行立法，到2015年初擬引入內地國安法的“吳秋北提案”，再到此次單行制定反港獨法的“馬恩國提議”。這一立法路徑的曲折轉進並非任何人的原初意圖，而是中港關係複雜互動的必然產物。相比大而全的自行立法或引入內地法，聚焦於“港獨”議題的單行立法似乎最為可行。因為這一單行立法只針對“港獨”相關行為進行法律規制，無意於為了完整的國家安全而抑制香港社會普遍的政治自由與權利，從而並不會對香港正常的社運傳統及其自由習慣構成過重負擔。如果這一單行立法猶不可為，則進一步證實了香港人不願意為國家安全承擔任何形式與程度的義務，不願意在最底限意義上與港獨做出明確切割，從而自我消解了獲得並維繫高度自治權的道德基礎。事實上，當香港律師內心詢問港獨到底觸犯何法時，他們並沒有真正理解“一國兩制”與基本法的真諦。目前的反港獨法單行立法所選擇的仍然是香港人習慣的形式法治與常態法治的路徑。這一法律人的習慣性思維與反應固屬正常，但港獨所犯何法的問題卻可以進一步從政治法原理上求解。一國之憲法，依德國憲法學家卡爾‧施米特之理論，需區分為絕對憲法和相對憲法，前者為該政治體存在形式與類型的總決斷，屬於根本法範疇，後者則是指涉具體的規則條款。14港獨行為即使沒有觸犯直接的法律規則，卻必然觸犯了作為法律規則之基礎與背景規範的法律原則，亦即作為憲法與基本法之基礎的根本法規範。那麼甚麼是憲法與基本法中的根本法規範呢？至少包括中國的主權統一與治權完整，否則“一國”之政治法內涵與實質不可能內在和諧。即便是法律的明文規定也為這一根本法規範的現身提供了正當程序與理由，這不僅包括《香港基本法》第18條第4款的緊急狀態條款，還包括《香港基本法》第23條在香港本地長期立法不作為條件下作為原則性條款直接生效的可能性。根本法之根本意義在於保持對危及政治體生存與結構的因素的高度戒備和反擊能力。此種規範之實施在常態政治下依賴於日常立法與司法，而在非常態政治下則可以有超越法律常規的實施機制。在港獨運動迫使中央陷入非常態政治處境時，依據政治法原理，必要性就是法律，而常規的法律則短暫喪失必要性。主權權威維護根本法的必要性行為，其根本目的不在於延續非常態政治，而在於通過非常態機制盡快恢復常態政治，恢復根本法下的法律和秩序。如此看來，此次反港獨單行立法仍然是香港形式法治傳統下的日常立法，儘管具有針對非常情形的意圖和邏輯。此法將成為《香港基本法》第23條立法遲遲無法落實條件下的最低限度的國家安全立法，符合港獨運動日益升溫條件下的比例原則。當然，如果這一立法不能順利完成或完成後不能在香港順利實施，則面對毫無法律規制的港獨運動，主權權威必然會訴諸更加嚴厲的護憲措施，以阻止港獨對國家與香港的深切政治傷害。總之，反港獨立法既是針對香港的最可行的國家安全立法，又是對港人反港獨之憲制義務的重申與法律化，港人應以積極的政治心智從容面對。同時，該法還可有效援助香港愛國愛港力量及沉默的大多數在政治上覺醒和奮起，以香港社會固有的法治基礎與公民社會力量主動抑制港獨，實現切割自救，以維護@HH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)“一國兩制”與基本法的根本政治道德前提，以實際的反港獨行動將港人的政治道德與社會文明灌注入自身所屬之“中國公民”的內涵空間。更關鍵的是，香港社會應共同努力聚焦於年中的“政改闖關”，在非常時刻以非凡的政治勇氣和智慧拋棄港獨的霧霾迷障。這需要香港社會不同政治力量的協作，以表明香港社會具有承擔維護統一之底限憲制義務的道德感與行動能力，亦有最基本的識別敵我、區分民主與港獨、釐清自治與主權的政治法心智，更表明香港社運面對港獨懸崖具備切割自救的實際能力。三、捆綁否決與政改闖關：新香港的重構特區政府於2015年4月22日公佈了2017年行政長官普選政改方案，邁出艱難而重大的“政改第三步”，但反對派仍揚言“捆綁否決”。自2013年12月特區政府開始第一輪政改諮詢以來，香港社會經歷了有史以來最為嚴重的管治危機，即具有公民抗命特徵的佔中運動。這一運動在一定程度上衝擊了香港既有的法治秩序和溫和理性的城市性格，誘導了香港社會運動的更激烈取向。年初發生的反水貨客示威以及近期發生的“港獨”組織化現象，一再提示香港政改的步履維艱。儘管面臨重重壓力，特區政府並未消極怠惰，而是負重工作，按照既定議程推進政改，如今已到達第三步，進入立法會“闖關時刻”。然而，作為嚴格的政改事項，無論依其決策屬性還是基本法規定，特區政府均無權最終決定，而必須獲得立法會2/3多數支持以及中央批准。最困難的環節正是在於第三步的立法會“闖關”。由於遭遇8‧31決定及佔中失敗帶來的連番政治挫折，反對派以“捆綁否決”的姿態情緒化地對待這一嚴肅的香港民主議題，目前仍未看出明顯的鬆綁跡象。在中央嚴守底綫和香港主流民意持續走強支持“袋住先”的強大壓力下，這一攻守同盟出現了某種分化與立場反轉的微妙跡象，但前景尚不明朗。特區政府在提出政改方案後已窮盡推進政改的憲制性責任，如今的政改聚焦點已滙集到立法會尤其是反對派議員身上，他們中的整體或部分是否能夠尊重主流民意和香港民主長期利益而反轉立場，從善如流，從長計議，嚴格考驗着他們的政治智慧與責任倫理。是民主救星還是民主公敵，端視其具體投票取向與反轉勇氣，亦可作為測試其“泛民主派”之名實相符與否的試金石。(一)人大框架下的民主方案嚴格來講，香港政改絕非香港本地事務，而是基本法下中央主導與香港協作以共同完成的合作性議題。通過2004年全國人大常委會的解釋及其後數次決定中的具體運用，“政改五部曲”程序建構起了中央對香港政改的主導權及香港政改推進的憲制性框架。2017年行政長官普選議題就來自於這一憲制性框架的具體適用。就本次政改而言，全國人大常委會的8‧31決定構成了最直接的憲制性基礎，特區政府與反對派均無任何憲制性權力超出這一框架實行政改。縱觀特區政府提出的政改方案，基本特點為：第一，嚴格符合8‧31決定框架，以此作為政改的合法性基礎；第二，對提名程序加以民主化設計，將委員推薦參選人的門檻降低至1/10，而上限為1/5，從而容納超過3名的參選人入閘，反對派以其政治實力一定可以入閘；第三，在委員會機構提名環節實行對參選人的逐一提名表決機制，使得每一合格參選人均具有平等機會出閘；第四，提名程序有利於溫和泛民派或溫和建制派出閘，而極端保守派或極端激進派均無緣出閘，客觀上有利於提名產生更具民意基礎和溫和理性的行政長官候選人，防止香港普選帶來極左或極右的政治風險；第五，普選投票制度設計採取簡便易行的一輪簡單多數制，不嚴格要求過半數，在降低首次普選不確定性的同時亦有利於選民以最低成本和最明白意圖完成投票。這是一個在法定限制條件下的最大民主化方案，儘管不合乎反對派的“國際標準”和想像的民主普適方案，卻是合乎基本法且中央可接受的方案。香港政改不是獨立政治體的政改，符合“一國兩制”與基本法尤其是全國人大常委會的政改決定是最低限度的合法性前提。對這一前提的政治性突破，所造成的就不是簡單的香港政改停滯後果，而是中港關係的互信冰點。這一冰點在佔中運動與後佔中捆綁聯署的刺激下已接近形成，如不能尋求適當的緩解策略，恐@HI@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思造成對雙方政治耐性的凍結，導致一方更嚴控制，另一方則更激進對抗，香港民主與民眾福祉成為最大受害者。(二)方案有利於溫和派治港目前的政改方案是8‧31決定框架下的實施性方案，自然沿襲並保障了中央對香港政改的國家利益關切，即香港政改應與“主權、安全與發展利益”相協調，最低限度不能出現與中央對抗的人當選。由於香港並非獨立政治體，這一來自國家利益層面的政治關切具有充分的合理性與正當性，是香港政改與民主發展必須要首先顧及的限定性因素。反對派的政治失誤在於，將香港政改誤解成“準獨立政治體”的事務，誤解成可直接適用“國際標準”的超主權、超具體法治的事務，而對香港民主本身應承受的“主權、安全與發展利益”這樣的國家利益負擔缺乏經驗性感受和倫理性體認。而中央基於其“一國”前提和國家利益立場，自然只能夠在國家利益尤其是國家安全允許的範圍內支持香港政改與民主化。8‧31決定來自於中央主權性的立法裁量，當時確實存在相對寬鬆溫和的方案可供選擇，但最終從嚴控制，顯示出中央對香港政改與國家利益相平衡前景的某種深切憂慮。而佔中運動及後佔中升級對抗，顯示出反對派繼續施壓加碼，拒絕和解，拒絕反轉立場來積極理解和體認中央的國家利益關切。儘管如此，香港政改並非沒有生機，而政改方案亦總體上有利於溫和派治港。與國家利益關切相關的一個原則是“愛國愛港”，這在香港反對派看來是政治篩選性標準，但實際上不過是中央既往的統戰概念在香港政改事務上的運用而已。這裏存在雙方互不信任及政治語言和文化互不兼容的特殊背景。事實上，中央不太可能僅僅依據這一抽象政治標準而否決候選人資格，只是將這一原則作為國家利益關切的一個檢驗性指標，而溫和派人士，無論是建制派還是泛民主派，均有望通過這一測試。如果政改方案獲得通過，實際上溫和派將兩相驅逐所在陣營的極端派而逐漸取得話語權和主導性。根據現有方案設計，建制派入閘和出閘的幾率均較大，但也不是百分之百可保證，其中存在着與內部參選人的激烈角逐以及面臨着來自外部泛民參選人的嚴格挑戰。為了凝聚最大基礎的選民支持和提委會提名，參選人無論來自建制還是泛民，一定會注意設計溫和理性而包容的政綱並竭力團結和拉攏對立陣營的某種支持或爭取不互相敵對，因為參選人最終當選後也一定需要內外競爭對手的管治合作。政改方案承諾了對參選人的逐一提名表決機制，亦開放了一定的辯論與公開程序以增強參選人之間的競爭性。這些制度設計保證參選人有較大機會直接面對全體選民和全體提委會委員，從而保證溫和理性派相對於極端派的比較優勢。而陷入不合作困局的香港管治正需要這樣的深孚眾望的溫和理性的領導人出現。在從參選人到候選人的實質競爭階段，溫和泛民派的勝出幾率必然相對超過2012年之前的選委會體制。而即便建制派全部或大部佔據了正式候選人(兩到三名)的名額，為了應對第二階段的全體選民投票，最終勝選者的政綱與立場也必然最靠近香港政治生態的中間綫。當然，這一競選程序亦不可能完全排除靠近中間綫的溫和泛民派人士闖關當選，而中央嚴格防範的並非這類人士，而只是反對派中的極端激進派。(三)普選前景取決於反對派少數事實上，在中央政府嚴守原則底綫、特區政府恪盡憲制責任推進政改及香港主流民意持續走強支持“袋住先”的政改闖關態勢下，反對派議員面臨着前所未有的政治壓力。作為理性的政治人，他們內心非常清楚率性否決的種種後果，但礙於政治情感與相互捆綁的抽象道義責任，不敢輕易反轉立場。一意孤行否決的結果是香港本身無法承受的，一則2017年行政長官普選落空，2020年立法會無限期擱置，政改完全失敗，香港民主化整體停滯，二則“後否決”時期香港管治更加難以為繼，激進運動將全面壓抑香港法治精神和溫和理性氣質，掃蕩香港百餘年來的現代性成果與國際大都市核心價值，使其陷入“過度政治化陷阱”而滑向二綫城市邊緣。時至當下，香港主流民意一定看清了這一後果，因而不可能支持反對派捆綁否決，也一定會在反對派否決後將政改失敗責任歸結於他們並以後續選票行為加以問責。這裏涉及對香港@HJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)政改失敗責任的不同問責方案。反對派想像着民意同情其僵化立場並遷怒於中央的保守決定，但近期各種民調顯示主流民意的理解日益偏離了反對派的這一政治想像從而陷反對派於政治被動和危機境地。按照政治常理，反對派應積極尋求遠離廣場激情效應長期捆綁，回歸理性和責任，才能穩住民意基本盤和政治利益。當然，香港普選儘管有着很大的失敗前景，但並非毫無轉機。政改轉機的首要因素來自於持續走強的支持“袋住先”的主流民意。對香港反對派而言，中央與特區政府以及建制派均不足信任甚至不足合作，但卻不敢嚴重遷怒於民意，因為他們的根本政治利益直接來自於選民的選票。當黨派利益或個人利益與民意直接衝突時，在開放的民主社會，忤逆民意一定是不明智並將遭受選民之政治懲罰的。不過，民意只是一種超越具體黨派分際與體制歸類的社會力量，尚不足以直接決定政改前景，即便在民主社會亦不排除黨派或議員為一己之私而損害民意和公共利益，只要其最終獲得的變相利益補償足夠大。香港是一個高度複雜化的國際城市，反對派議員的政治背景與利益來源可能存在多重複雜性，我們應充分估計這一變量。因此，期待反對派整體反轉立場將是極其困難的，即便主流民意持續施壓。問題的關鍵還在於少數溫和反對派議員的政治智慧與勇氣。這是目前惟一可能的轉機性因素。這不僅因為政改方案闖關並不需要反對派多數支持，而只需要合格的少數議員反轉立場，更是因為反轉立場的反對派議員將被視為香港民主救星及溫和反對派的當然代表，在未來競逐行政長官的實際選舉競爭中將具有同時超越泛民激進派和一般建制派的民意基礎和競爭優勢。民主是多數決，但民主在關鍵時刻取決於少數人的立場調整亦不少見。從目前態勢來看，這一少數人反轉立場的幾率是存在的，比如民主黨內部就有顯著的溫和理性力量的聲音與努力，公民黨內部甚至社民連亦不可能鐵板一塊。政改闖關投票不僅僅是在決定香港的普選前途，也是一次泛民陣營內部的政治大分化和力量重組。當然，儘管建制派在政改闖關階段的投票不會顯示出內部分歧，但聯繫到後續的行政長官競爭與選民實際壓力，也一定會發生內部慘烈博弈、分化和力量重組。甚至不排除因政改方案導致的香港溫和理性之政治精英向中間綫的聚集而出現“第三勢力”的可能性。這一政治生態演變既是政改方案下的常態化演變，更可逐步打破既往的“建制/泛民”二元對峙格局與惡性競爭下的共識難題，催生香港民主政治的“新常態”，一種遠離極端、持守中道、合乎法治、凝聚共識的新管治格局。四、循序漸進：香港政改主調香港政改對抗並未伴隨佔中結束而有緩和，卻呈現愈演愈烈之勢。後佔中時期主要的政治不合作運動及社會激進化趨勢包括：反對派議員在創科局議題上的無限度拉布；民主黨內“本土派”的崛起與對“港獨”的同情聲援；屯門等地反水客的暴力襲擊事件。這些不合作運動是佔中運動“廣場激情”的剩餘發揮，也是香港反對派“對抗到底”的路綫貫徹。這些舉動引發了香港社會普遍的憂慮。不合作有一個焦點性的指向，即堅持要求人大撤回8‧31決定，重啟政改。撤回決定的訴求無論是政治上還是法律上均不可能。這不僅是因為8‧31決定已經與《香港基本法》以及歷次人大解釋、決定構成了相互兼容和支持的政改法律體系，更關鍵的是這一決定灌注着中央對香港政制發展的主導權及對“循序漸進”原則的具體運用。反對派一方面低估了中央維護主權權威與政治主導權的意志與決心，另一方面對基本法中的“循序漸進”原則的具體內涵及中港互動機理缺乏透徹理解。從目前政改態勢來看，包括2017年行政長官普選在內的香港政改進程將更顯著地體現“循序漸進”原則。而反對派如不能突破對“循序漸進”的理解與運用障礙，其不合作運動很可能導致其日益走向中央底綫與香港民意的對立面，遭遇更嚴重的政治失敗，且更長期地延誤香港民主發展。(一)“循序漸進”的文義內涵“循序漸進”原則來自於《香港基本法》第45@HK@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思(二)本土主義的“脫序激進”條第2款，是關於行政長官選舉制度改革的操作性原則。這一原則具有豐富的政治憲法內涵，既無法從終審法院的普通法判例脈絡中把握，也無法從反對派的“國際標準”及激進民主想像中探求，而只能借助於文義解釋和對中央如何“循序漸進”推進香港政改的實踐解釋。近些年，香港反對派中的“本土派”無論是在理論造勢、社會運動還是在政治領導權上均日益壓倒回歸前後的“民主回歸派”。這一方面反映了香港反對派缺乏對“一國兩制”與基本法內在“協商政治”傳統及其互動經驗的認知與把握，另一方面則體現出其在中央日益加強政治主導權的背景下所產生的“政治焦慮感”。從文義上看，這一原則主要是一個程序原則，其指向的實體目標即為第45條第2款規定的行政長官普選。當然，這一普選是有具體制度構造的，即有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後再普選。這樣看來，該程序原則的基本內涵就包括了：以民主黨為例，創黨元老們多數是持“民主回歸論”15，對“一國兩制”與中港互動持積極態度，2010的“司徒華轉向”16就是一個典型，但也很可能是最後一個典型了。從政黨演變來看，不僅民主黨不斷分裂和分化，公民黨、人民力量、社民連等更為激進的政黨日益崛起，而且民主黨本身也被內部激進本土派裹挾而轉趨激進，近期黨內“何俊仁派”的崛起就是明證。此外，民主黨創始主席李柱銘則早已成為香港反對派本土取向的一個精神符號。司徒華之後再無司徒華，這不是民主黨的福音，也不是香港民主的福音。民主黨似已喪失沿着“民主回歸論”路綫深度轉型為忠誠反對派的歷史契機與機會窗口，自我降格為與反對派一般政團同列的普通政治組織，成為激進本土派的政治尾隨者。第一，實體普選目標的法定性，即“循序漸進”的終點並非反對派想像的沒有任何具體制度限制的“理想普選”，而只能是一個“法定普選”，此輪政改爭議所聚焦的議題也正是“提名權”。第二，在達成這一“法定普選”目標的程序操作上，首要要求是“循序”。這裏的“序”主要是指基本法的既有規定及其穩定性，具體是指《香港基本法》第45條的實體性規定和附件一的程序性規定，也包括通過人大解釋對附件一程序的修正。脫離這個“序”談論政改只能是“法外求法”。第三，在政改節奏上遵循“漸進”原則，這是在嚴格符合基本法與人大解釋、決定構成的法制框架下對具體時間表與路綫圖的確定，說明香港政改不可能“一步到位”。其主要限制性因素為中央對香港商界利益的保護性承諾以及香港反對派的底限忠誠，前者要求政改逐步推行並對商界利益保護作出穩妥的替代性安排，後者則考驗中港關係相互信任的底綫。若此底綫遭遇突破，則政改步伐必然放緩，“漸進”變為“緩進”甚至“原地踏步”。本土主義總體上是激進的，其最溫和版本是“極度自治”，以陳雲“香港城邦論”為代表，而最激進版本則是“港獨”，以學苑派“香港民族論”17為代表。“極度自治”是有意忽略或淡化“一國”前提、對中港互動與融合持敏感反對立場的主張，而“港獨”則是積極探討尋求香港成為完全政治實體的分離主義。這兩種立場儘管有別，但都堅持被有意曲解的“香港核心價值觀”、香港國際地位論、普適民主論以及嚴格的香港本位論。以核心價值觀為例，明明是“法治第一”，而且法治也一定是具體的基本法之治，卻一定要曲解為民主的國際標準，曲解為“粵語漢音”式的文化歷史僭越。吊詭的是，同樣操持“粵語漢音”的廣州籍港大女生葉璐珊在港大學生會競選中卻要被反覆“甄別”、“審查”和“壓制”。18第四，“循序漸進”是一個不確定法律概念，也是一個高度政策化的法律原則，這樣就使得中央對香港政制發展的主導權轉換成了法律上的自由裁量權，而中央裁量依其政治決策傳統，則高度取決於中港雙方“協商政治”的具體成效，尤其是香港反對派對中央決策過程“協商政治”的有效參與。不積極與“中央”協商並適度反思調整自身立場，而捨近求遠去呼告國際勢力以及街頭運動的短暫激情民意，就直接破壞了這一原則所包含的“協商政治”內涵。儘管以往也有政治不合作運動，但此番不合作卻早已超出了基本法範疇，甚至也超出了“佔中三子”的“公民抗命論”。事實上，支撐佔中運動及後佔中@HL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)不合作的理論範式本身就存在內部競爭，“公民抗命論”從來不是惟一主導範式，現在更有式微之勢，甚至戴耀廷本人也不再嚴格排斥抗爭運動的暴力取向。替代尚屬理性溫和之“公民抗命論”的正是本土主義的各種版本，近期尤以“港獨”論述及其同情性理解為主，這不得不引起香港社會的高度警覺。本土主義顯然是一種扭曲甚至超越基本法的激進主義，不是“循序漸進”，而是“脫序激進”。而民主黨的政治轉向與尾隨不過是自我消解和主動放棄香港民主發展領導權的內部癌變。人類歷史上，有太多的政治組織因不適應情勢變化、不識大局大體以及無法組織凝聚內在理性力量而被內部激進派的激情所反噬。對此黯淡前景，民主黨內尚難觀察到明確有力的自救力量。(三)政改博弈的交換邏輯基本法所確定的並非孤立的香港“高度自治權”，而是有機統一的“一國兩制”。《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書19的基本法形象和香港反對派的基本法想像本是一枚硬幣的兩面，是中央更加積極和正面的基本法解釋性說明與在政制發展上根據具體情勢適度收緊“循序漸進”之節奏打破了香港反對派甚至一般民眾對基本法與“一國兩制”的“習慣性理解”。而普通法傳統與廣泛的人權教育又常常只單向傳遞一種“權利本位”的法律與政治文化，而隱秘消解了基本法確立的“一國兩制”互動框架與中央的權力屬性及完整權力清單，更嚴格忽視了中港互動中權利義務相平衡的原理以及政改博弈的根本交換邏輯。《香港基本法》之設計儘管有着殖民總督制的改造遺痕和“一國兩制”的寬泛運用，但在政治思維上也適度借助了中國古典的帝國邊疆治理經驗。這一經驗充分考慮到核心與邊緣的文化與秩序差異，從而做出區別性的治理體系安排，在突出自治內涵的同時高度強調政治忠誠度。概括地講，中央維持對香港高度自治框架的前提是香港對中央保持最基本的政治忠誠，也就是說自治與忠誠之間存在邏輯上的交換關係。這種地方對中央的基本忠誠就相當於一種“政治道德稅”，對中央而言，它可以是不經濟的，可以是“反向倒貼”的，可以是違反國家財政原理的，但在政治道德上卻必須是真誠的，至少在政治言論與行動上是表面真誠的。我們期待香港反對派轉換為“忠誠反對派”，實際上亦可在此一交換邏輯下理解。具體到政改的“循序漸進”原則，中央的自由裁量權不僅能夠決定如何“漸進”，甚至可以啟動基本法正文修改程序以吸納“公民提名”，但啟動何種程序以及做出何種實體決定，還是依賴於對香港反對派的忠誠信任。這裏就出現了對總體忠誠的分解，從中央政策文件、歷次表態以及後佔中的重建意圖來看，至少包括三個層面：第一，國家安全的協同義務。具體落實為《香港基本法》第23條立法如何完成，反對派團體如何在與“外國勢力”關係上潔身自好，確立起碼的政治道德與忠誠底綫，而不要一味以國際定位和自由權利說事。“吳秋北提案”既是香港愛國愛港力量的後佔中焦慮，也回應了國家對“主權、安全與發展利益”的反覆強調。儘管該提案實體內容似不可行，但香港人如何承擔《香港基本法》第23條立法義務而不只是權利，不容迴避。第二，青年教育的結構性改革。佔中運動演變成青年學生運動，香港大學學苑派成為港獨先鋒，甚至中小學生亦被反對派滲透與超常規動員，引發中央對香港青年一代政治忠誠度的遠景憂慮，亦引發對香港教育政策及本地落實“一國兩制”績效的深刻疑惑。後佔中重建過程，青年教育如何引入課程改革，如何培養中國情感和中國視野，如何強化與內地互動互通，如何創制香港青年參與國家建設和擔任國家公務員、外交官乃至於服役士兵的政策法律機制，如何改進香港高校一邊倒的本土主義學生會體制與文化，成為青年教育結構性改革的破局難題。第三，港獨與本土激進勢力的有效遏制。對於香港城邦論和香港民族論之類的本土激進論述對香港法治甚至對和平理性之“公民抗命論”的排斥和壓制趨勢，行政長官在2015施政報告中已明確提出警告，香港各智庫及有識之士亦專題研判如何應對。如果港獨類論述依然大行其道，甚至民主黨這樣的本土民主文化的擔綱性政黨亦自降政治智慧與責任而尾隨，則中央對香港的政治憂慮必然不降反升，從而對@IC@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思(一)基本法使命超越自治政改進程亦將從嚴把握。如果反對派繼續堅持拒絕甚至激化在上述三個忠誠層面的義務承擔，拒絕繳納任何形式與分量的“政治道德稅”，即堅持徹底“反23條立法”、“反國民教育”和“反一國原則”，那麼香港政改的“循序漸進”或可出現暫時性與階段性的停滯現象，2017行政長官選舉的“原地踏步”就是一次檢驗機會。港獨，還是忠誠，是對香港反對派政治上的生死考驗。而香港政改之“循序漸進”的具體取向與節奏將直接取決於反對派的自我重建與更新之效果。基本法誕生於特殊的改革語境之中，負載着超出一般經驗觀察的獨特使命。基本法並非對殖民總督制的簡單沿襲，也非對中華帝國傳統邊疆治理模式的隱秘借用。儘管這兩個面向影影綽綽且肯定影響到了立法者的內在思維，但立法者是在一個遠遠複雜於殖民統治和古典帝國治理的情境與條件下進行思考與設計的。基本法承接並予以具體化的“一國兩制”，標誌着中國在政治現代化進程中的開放心智與內在自信，也標誌着改革內在的實驗主義邏輯在基本法實踐中的體現。這是一項談判於中英之間、具體設計於中央而細節實踐於香港的國家建構實驗，其目的既在於直接地保障香港繁榮穩定與高度自治，更在於長遠地為中國政治現代化與規範的國家建構先行探索積累必要的政治法律經驗。甚至包括佔中與反佔中的鬥爭個案，撇開政治話語和意識形態的表層迷障，實在具有驗證法治核心價值、測試公民抗命與社會運動實際壓力以及循序漸進實現普選民主的國家建構探路意義。五、治理實驗：香港政改的國家建構意義2015年是《香港基本法》通過25週年，是一個值得紀念和深思的時刻，也恰逢後佔中運動轉型的關鍵期。25年來尤其是回歸18年來中央在基本法框架下保持了香港的長期繁榮穩定並循序推進了香港普選進程，從而有大量的治港經驗甚至成果值得總結，同時佔中運動將中港關係深層次的矛盾衝突完全表面化從而也需要引起嚴肅的反思與重建的努力。(二)歷史看待基本法局限一方面，佔中運動在現場意義上已然落幕，但其間接後果及深遠影響仍在繼續發酵，各種不合作運動以及港獨聲音與辭職公投壓力有不斷深化之勢，反對派有濫用議員特權、媒體自由及借助社會運動道德精神逸出法治軌道之虞，不可輕忽。另一方面，中央政府和香港建制派主推的8‧31決定之下的政改方案立法會闖關預期高度不確定，2017年普選與否命懸一綫，香港社會深陷“過度政治化陷阱”而不能及時轉型聚焦於發展議題，傷及繁榮穩定根基。香港的“一國兩制”與基本法的制度實踐仍面臨重大政治社會挑戰，壓力並未明顯緩解。“一國兩制”的結構性張力體現於基本法內部，主要是主權原則與高度自治原則的規範性張力。高度自治的憲制設計本身具有歷史合理性，但從嚴格的國家建構與憲法角度尚可反思斟酌。基本法建構了一種不利於中港關係法治轉型的權力結構：一方面，基本法高度倚重並突出行政主導，將特區行政權建構為中港關係的最主要制度抓手，同時基本法對特區立法權和司法權缺乏制度性管控機制，對立法雖有備案審查權但長期備而不用，而對司法則完全下放了終審權；另一方面，基本法本身又明確設定了行政長官與立法會雙普選的憲制目標，預設了香港管治權的地方化轉型。基本法沒有深切關注到建立中央司法主權在依法治港與香港民主普選條件下的極端重要性並預作有效的控制性安排，從而使中央在行政長官普選博弈中明顯感受到單一行政權抓手“易手”的巨大政治壓力。在香港法律界精英人士構成政治反對派主要基礎的條件下，基本法的這一憲制設計的局限性便更加凸顯出來。只有全面深入總結反思基本法通過以來正反兩方面的真實經驗與問題，基本法所開創的“一國兩制”式的國家建構新路才能繼續穩健前行，在進一步保障香港繁榮穩定與高度自治的同時亦能夠有效反哺內地的宏觀國家建構與治理現代化。@ID@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)當然，我們要歷史地理解基本法設計的限制性前提。首先，基本法的制度設計受到《中英聯合聲明》的嚴格限定，而作為一份國際法文件，它反映的就不可能是中方的單方意志，而是雙方的協調意志，儘管中方堅持了主權原則，但在具體制度架構上則有相當程度的讓步。其次，司法在英國普通法傳統下處於極端核心地位，被英國政府和香港民眾共同視為自由權利的根本保障，而彼時之內地司法嚴重不健全，不堪承擔統轄香港司法之責，為速定回歸大計及穩定香港信心，終審權下放亦有其不得不然之因由。再次，基本法制定時的內地改革開放起步未久，國家建構與對外開放均需大量借重香港，故維持香港高度自治使其繼續保持經濟與治理體系上的既有傳統和優勢，於內地之轉型發展亦屬有利。最後，既有政治傳統及制度建制的直接影響，比如殖民總督制、古典帝國治理傳統以及當時之立法者偏重政治與行政控制的思維定勢等。儘管具體情勢決定了立法選擇，而基本法從整體來看在當時的條件下已屬最佳設計，很難想像存在另外更優越的選擇與安排，但中央主導權的實質松弱以及對港管治上的政治性挫折已然潛伏於這樣的基本法設計之中。(三)管治主導權激烈博弈基本法制定前後，能否平穩順利回歸並非鐵板釘釘，英國政府中的帝國主義者與保守派對《中英聯合聲明》並不滿意，而當時冷戰格局的迅速崩潰亦為英國的拖延甚至逆轉回歸安排帶來種種暗示。因此，基本法制定除了兌現聯合聲明既有要求之外，還包含了與英國政府“競爭”香港民意的獨特歷史內涵。這就產生了另外一對張力：一方面，中央將《中英聯合聲明》中沒有載明的普選寫入了基本法並給出了路綫圖，具體時間表則有待回歸後根據實際情況循序漸進地確定；另一方面，作為主要立法者的鄧小平在1987年發出了“愛國者治港”是否可維繫的憂慮。在此輪普選博弈中，作為統戰概念和實質政治倫理概念的“愛國愛港”成為爭議焦點，與香港社會的民主法治文化產生了一定的規範性衝突。即便是如此安排的基本法，仍然受到英國與香港方面反對力量的疑懼。這一疑懼因內地的政治動盪和發展不確定性而加劇。因此，從1990年通過以來，圍繞基本法中的中央主導權，中英港三方展開了複雜的拉鋸博弈，具體可分為兩個階段：第一階段是1990-1997年的港英末期，第二階段是1997-2015年的回歸初期。在第一階段，英國與香港地方競爭回歸後主導權的策略主要包括：第一，以《香港人權法案條例》全盤吸納《公民權利和政治權利國際公約》(InternationalCovenantonCivilandPoliticalRights，ICCPR)，淡化英國1976年對ICCPR中第25b條的保留，並借助香港的普通法傳統開展違憲審查，試圖以英美式的憲制傳統抬高香港人權法案地位，與基本法展開制度競爭甚至意圖壓制後者；第二，自1991年以來，香港主要政黨開始創建並逐步形成“建制－泛民”二元格局，以政黨政治分化立法會，抑制行政主導，接軌社會運動；第三，由末任港督彭定康強硬推行快速民主化以固化有利於英國及香港反對派的管治權力架構，同時以居英權計劃以及引入美國干預(1992年《香港政策法》)等帝國撤退策略作為長期節制中央管治的基本力量。在第二階段，英國退居幕後，美國積極補位，但正式的政治對抗主要在中央、特區政府、建制派與泛民主派之間展開。這一階段，中央接連遭遇因基本法設計帶來的主導權行使上的政治挫折，至少包括：第一，1999年居港權案中，香港終審法院質疑全國人大常委會憲制性權威並聲明可依據基本法對後者進行違憲審查，引發中港重大憲制危機，後經政治協調解決，但也暴露出了司法終審權完全下放的憲制弊端；第二，2003年的《香港基本法》第23條安全立法遭到失敗，引發香港50萬人大遊行並確立了今後每年一度的民主遊行傳統，間接導致首任行政長官董建華下台；第三，2012年的國民教育計劃推行失敗，青年學生作為政治反對力量開始崛起並走向前台；第四，2014年行政長官普選政改引發佔中運動，反對派不服從全國人大常委會8‧31決定，杯葛二輪諮詢，聯署捆綁否決政改方案，擺出徹底不合作架勢。追溯衝突原由，至少包括：第一，逾150年殖民史觀與25年回歸史觀尚不對稱，人心回歸是遠比主@IE@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思@IF@權回歸更複雜的政治事務，需要時間和智慧，甚至需要適當的衝突使雙方反躬自省，邁出重建信任與和解的步伐；第二，基本法設計過於偏袒香港自治和香港居民權利，在國家建構與公民義務上建樹不多，造成結構性失衡；第三，中港雙方秉持不同政治與法律傳統，“兩制”差異向“一國”方向的積極彌合還不充分，國家意識與公民意識尚未超越香港本土自治與居民意識而成為基本法下香港居民的第一身份共識。衝突就如同人體發燒一樣，並不可怕，重要的是正確理解衝突並積極尋求化解其根源與病灶。這一過程必然是中港關係從偏重“高度自治”適度轉向突出“國家建構”的過程，也是測試和考驗中央依法治國與治理現代化實際智慧與能力的過程，更是香港內部穩健理性力量反思轉進、重建與中央底綫信任並獲取更大政改空間和發展機遇的過程。(四)政改闖關探路國家建構從世界各國立憲民主史來看，普選既是一個不可迴避的民主潮流，也是一個充滿矛盾衝突的政治風險過程。中國的現代化進程在經歷十一屆三中全會的“經濟優先論”之後三十餘年，在2014年的十八屆四中全會上正式確立了“法治優先論”20。至於民主議題，儘管在歷次中央會議上均有濃墨重彩的一筆，但在嚴格的改革議程上仍被後置，至少再經過30年始有結構性突破，從而完成中國現代化事業的封頂之作，順利渡過唐德剛所謂的“歷史三峽”。在由“法治”進至“民主”尤其是普選的進程中，《香港基本法》下正在發生的普選故事正好是中國治理體系中難得一見的局部經驗。香港普選之路走得如何，對內地改革如何看待和規劃民主議題具有直接而內部性的實驗意義。中央定調香港普選需“循序漸進”，除了體現中央的政治審慎之外，亦表現出中央對香港普選與其他國家利益要素(特別是“主權、安全與發展利益”)相互尊重協調的結構性預期。行政長官普選在《香港基本法》上既是第45條第2款的直接實施，也是《香港基本法》附件一的修改，本身構成了基本法體制內變遷的重要節點。更關鍵的是，2017年行政長官普選與否直接關乎2020年立法會普選。如此次政改方案闖關成功，則2020年之後的香港將享有更加深厚的民主基礎和更加高度的自治架構，可以為國家建構和治理現代化提供更為充分的實驗性經驗乃至於教訓。因此，行政長官普選實在是中國近現代以來之中國國家建構與立憲民主的重要一環，其意義絕不限於香港一城一地之自治。對此，中央、特區政府、建制派甚至泛民主派均應有相應高度的認知與自覺。尤其對於香港反對派，任性反對政改方案易取，負責任地克制一己之私而從容於香港民主及國家建構大業難得。而民主進步從來不是一蹴而就，算民主帳不能過於局限一時得失和個別抽象原則，而應着眼長遠民主利益和國家建構大局，在非常時刻以超脫一己或黨派利益的方式完成“責任倫理”的閃現和承擔。總之，《香港基本法》已誕生1/4世紀，生效實施長達18年，是中港關係的最權威法律框架，是香港高度自治的真實憲制基礎，也是國家建構之香港經驗的實驗場域。政改闖關是基本法實施過程的一個歷史拐點，進則“一國兩制”大有開創，退則中港關係無地反轉。闖關成功就是香港的普選時刻，而這才是對基本法的最好紀念，也是“一國兩制”偉大治理實驗及國家治理現代化事業的重要突破。香港政改未完待續，國家建構猶在途中，作為青年憲法學者，對“一國兩制”、基本法與香港政改的研究與建議就具有了從香港到國家甚至到新帝國治理的多重意義。筆者誠心期待中央和香港社會克服多重困難完成政改的立法會闖關，打開香港民主化的“普選之窗”，為香港也為中國探索國家治理現代化的更完備經驗。香港問題之所以特別重要，歸根結底是因為：香港是中國體系內最具現代性的特區，治理香港，就是在實驗性治理中國自身。[本文係2015年中央高校基本科研業務費項目《基本法秩序下的政改闖關與香港治理》(經費號：30-4568-01)的階段性成果]
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)註釋：1這是筆者在港一年的觀察結論之一，見田飛龍：《香港政改觀察：從民主與法治的視角》，香港：商務印書館，2015年，“結語：香港政改未完待續”。2關於公民提名在香港佔中運動脈絡中的核心議題地位，見田飛龍：《公民提名仍是香港政改死結》，載於《大公報》，2014年7月12日。3關於普選國際標準與基本法秩序的規範性衝突分析，見田飛龍：《基本法秩序下的預選式提名與行政主導制的演化》，載於《政治與法律》2015年第2期。4當然，這一讓步與認可在國家治理意義上不是無代價的，香港的管治失衡及央港關係衝突的激烈化與基礎性的憲制安排缺陷直接相關，具體見田飛龍：《法律的抑或政治的？──香港基本法模式下的中央與地方關係反思》，載於《研究生法學》，2007年第6期。5在2014年6月圍繞新界東北撥款項目的議會拉布戰和新界農民衝擊立法會事件中，這種“鄉愁”氛圍極其濃郁。就在佔中運動如火如荼的2014年10月，港大校園舉辦了一次以新界東北發展反思為主題的藝術展，即《一念天堂──新界東北藝術展》，主辦者為香港本土藝術家，包括新界東北村民藝術家，宣傳海報上刊載了題為《一念天堂》的鄉愁詩歌。6這是香港泛民主派元老們的一般思維，典型體現在民主黨創黨主席李柱銘和特區政府首任政務司長陳方安生身上，二者在佔中前期首站赴美求見美國副總統拜登，爭取美國干預。7這典型體現在“香港城邦論”作者陳雲身上，而這一取向也成為香港本土自治運動甚至港獨的思維定勢，具體見陳雲：《香港城邦論》，香港：天窗出版社有限公司，2011年；陳雲：《香港城邦論II：光復本土》，香港：天窗出版社有限公司，2014年。8這一激進取向有着深刻的香港歷史觀淵源，見田飛龍：《香港急需構建回歸史觀》，載於《環球時報》，2015年5月30日。9比如近期就出現了“香港城邦論”大師陳雲的追隨者在英國註冊成立“香港獨立黨”並謀求籌款與組織化的事件，需引起中央和香港社會高度警惕。10香港與內地有着迥異的現代化歷史與政治文化傳統，因此香港政改中的結構性衝突就具有了中西文明衝突的某種屬性，而文明衝突論亦內在於西方文明的自我中心主義邏輯之內，其典型表述者就是美國的亨廷頓，見亨廷頓：《文明的衝突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，2010年。11中國文明的特質是一種對話和平論，杜維明等新儒家對此頗有研究，見杜維明：《文明的衝突與對話》，長沙：湖南大學出版社，2001年。而回歸綜合論是儒家內在的秩序更迭與文明演進理論，體現為“通三統”的哲學範式，具體見甘陽：《通三統》，上海：三聯書店，2007年。12《香港律師團倡議制定〈反港獨法〉》，載於觀察者網：http://www.guancha.cn/local/2015_04_03_314715.shtml，2015年4月25日。13戴耀廷：《公民抗命的最大殺傷力武器》，載於《信報》，2013年1月16日；關於公民抗命的主要理論文獻，國內學者何懷宏教授曾做過專門編譯，見何懷宏編：《西方公民不服從的傳統》，長春：吉林人民出版社，2003年。14施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年。15即便是溫和的民主回歸論也以對西方民主價值觀的完全認可為前提，只是行動策略上與極度自治派和港獨派有別，見劉兆佳：《香港的獨特民主路》，香港：商務印書館，2014年，第1頁。16有關分析見田飛龍：《香港政改觀察：從民主與法治的視角》，香港：商務印書館，2015年，第163頁。17香港大學學生會編：《香港民族論》，載於《學苑》，2014。@IG@
循序漸進的香港政改：後佔中博弈觀察與反思@IH@18這就是2015年初發生的香港校園民主中的“葉璐珊事件”，有關分析見田飛龍：《校園民主多元化有助大學轉型》，載於《大公報》，2015年2月7日。19具體指國務院新聞辦：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》，2014年6月；這是中央政府對港整體政策與基本法解釋方案的一個較為系統的總結，亦構成官方所持的國家主義基本法法理學的一個初步版本，與香港地方所持的普通法自由主義基本法法理學存在嚴重的相互誤解和規範性衝突；對白皮書政治精神的解讀，見田飛龍：《白皮書波瀾：央港關係的法治轉型與中國人史觀重建》，載於《法治週末》，2014年6月19日。20這一選擇具有國家治理的重大戰略意義，見田飛龍：《法治開啟中國新三十年改革》，載於《中國評論》，2015年4月號。
基本法對外事務規範及港澳兩地實施現狀許昌《香港基本法》和《澳門基本法》，作為國家最高權力機構根據憲法制定、將“一國兩制”方針政策具體化為規範特別行政區制度的憲制性法律，其重要內容之一是提供了調整中央和特別行政區在處理與香港、澳門有關外交和對外事務關係上的核心原則和規則。系統考察和研究這些規範的創制和實施，發現其共性和特點以及涉及國家憲政體制與國際法學說和實踐的諸多問題，很有必要。一、兩部基本法對外事務規範概述(一)兩部基本法對外事務規範規定體例上的一致性閱讀基本法，一望即知的顯著事實是，《香港基本法》和《澳門基本法》同樣在其第13條和第七章，概括性規定了處理與其有關的外交和對外事務規範，且第七章同樣以“對外事務”為題，規定有8個條文。雖然前者的排序為第150條到157條，後者的排序為135條到142條，但法條結構和體例完全一致。(二)兩部基本法對外事務規範規定內容上的一致性1.兩部基本法的第13條，即第二章中央和特別行政區的關係中，有關“中央人民政府負責”與特區“有關的外交事務”、外交部在當地設立機構、“中央人民政府授權”特區“依照本法自行處理有關的對外事務”等規定，除特區名稱的變動外，內容隻字不差地將如是的分權原則加以清晰表述。2.《香港基本法》第150條和《澳門基本法》第135條，規定了特區參與外交談判的名義和權限，即特區政府的代表，可作為中國政府代表團成員，參加由中央政府進行的同相關特區有關的外交談判。3.《香港基本法》第151條和《澳門基本法》第136條，規定了特區可在適當領域對外發展關係和簽訂協議的條件和權限，即特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國香港”或“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。4.《香港基本法》第152條和《澳門基本法》第137條，規定了特區可單獨參與國際組織活動的條件和權限，包括：一是對以國家為單位參加的、同特區有關的適當領域的國際組織和國際會議，特區政府可派遣代表作為中國代表團成員或以中央政府和上述有關國際組織或會議允許的身份參加，並以“中國香港”或“中國澳門”名義發表意見；二是特區可以“中國香港”或“中國澳門”名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議；三是對中國已參加而香港或澳門也已某種形式參加的國際組織，中央政府將根據情況和需要採取措施，使特區以適當形式繼續保持其地位；四是對中國未參加而香港或澳門已以某種形式參加的國際組織，中央政府將根據情況和需要使特區以適當形式繼續參加這些組織。5.《香港基本法》第153條和《澳門基本法》第138條，規定了國家決定在特區適用國際協議的各種澳門理工學院一國兩制研究中心教授級研究員@II@
基本法對外事務規範及港澳兩地實施現狀(三)兩部基本法的前述條文內容僅有7處文字細微調整情況，包括：一是國家締結的國際協議，中央政府可根據情況和特區的需要，在徵求特區政府意見後，決定是否適用於特區；二是國家尚未參加但已適用於香港或澳門的國際協議仍可繼續適用，中央政府根據情況和需要授權或協助特區政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議在特區適用。將1993年頒佈的《澳門基本法》與1990年頒佈的《香港基本法》有關涉外事務規範內容相對照，出現的文字變動包括：一是《澳門基本法》第136條與《香港基本法》第151條相比，在“經濟、貿易等領域”的表述中增加“科技”和“適當”4個字；二是《澳門基本法》第137條在《香港基本法》第152條基礎上，第3款減少了1個“了”字，變“根據需要”為“根據情況和澳門特別行政區的需要”；三是《澳門基本法》第138條和《香港基本法》第153條相比，第1款“根據香港特別行政區的情況和需要”改為“根據情況和澳門特別行政區的需要”，第2款“根據需要”改為“根據情況和需要”，變“有關”為“與其有關”等。籠統而觀共7處，修改的文字無關宏旨，當然修改過的條文表述從文意上看更加清晰和準確。6.《香港基本法》第154條和《澳門基本法》第139條，規定了授權特區自行簽發特區護照和自訂出入境制度的權限，即中央政府授權特區政府依法給特區永久性居民中的中國公民簽發中華人民共和國香港特別行政區護照或中華人民共和國澳門特別行政區護照，給在特區的其他合法居留者簽發中國香港或中國澳門的其他旅行證件。上述護照和旅行證件，前往各國和各地區有效，並載明持有人享有返回特區的權利。7.《香港基本法》第155條和《澳門基本法》第140條，規定了特區對外商簽互免簽證協議的制度，即中央政府授權或協助特區政府同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。二、兩部基本法涉外事務規範實施情況的一致性8.《香港基本法》第156條和《澳門基本法》第141條，規定了特區外設經貿機構的制度，即特區政府可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央政府備案。《香港基本法》和《澳門基本法》作為確立香港和澳門特別行政區制度的核心規範、作為連接全國性法律體系和香港、澳門特別行政區法律體系的樞紐性法律，自兩個特區建立以來得到了中央和香港、澳門特別行政區政府、包括香港和澳門居民在內的全國人民的遵守和實施，已經落實為生動的社會現實。兩部基本法有關與香港、澳門有關的外交和對外事務的規範，也作為特別行政區制度的有機組成部分，得以確立並展現出豐富的成果。9.《香港基本法》第157條和《澳門基本法》第142條，規定了外國在特區設立官方或半官方機構的管理制度，包括：一是設立領事或其他官方、半官方機構，報中央政府批准；二是已建交國家已在特區設立的上述機構可予保留；三是未建交國家在澳門設立的上述機構，可根據情況予以保留或改為半官方機構；四是尚未得到中國承認國家，只能在特區設立民間機構。10.兩部基本法其他章節中，涉及授權特區自行處理經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工等方面對外事務的規定，有關兩個人權公約和國際勞工公約原已適用於當地的“有關規定繼續有效”，並通過當地立法“予以實施”的條文，有關授權特區對外簽訂司法互助、民用航空協議等的規定等，從內容到形式也大致相同。(一)《香港基本法》涉外事務規範實施情況按照國務院新聞辦發佈的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書1的總結，中央負責管理與香港特別行政區有關的外交事務，具體表現為：1.支持香港特別行政區積極開展對外交往與合作。支持和協助香港以適當身份參與國際組織和國際會議。協助香港申辦各類重要國際會議。支持香港發@IJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)展國際會展中心、區域法律服務和糾紛解決中心。支持推薦香港人士到國際組織任職。支持香港特別行政區護照在其他國家和地區獲得免簽待遇。支持香港特別行政區政府駐外經貿辦事處開展工作。2.妥善處理國際條約在香港特別行政區的適用等條約法律問題。辦理香港新適用的多邊條約及修正案超過170項。授權香港對外締結投資保護、民航、稅收、司法協助類協定338項。協助香港接受國際公約履約審議。支持香港在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國香港”的名義單獨同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。授權和協助香港對外開展司法合作。3.審批外國在香港特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構。目前，外國在香港協議設立的總領事館達66個、名譽領事73位。4.全力維護香港同胞在海外的安全與合法權益，積極開展涉港領事保護工作。據不完全統計，截至2013年底，中國駐外使領館共處理萬餘起涉港領保案。5.防範和遏制外部勢力干預香港事務。香港事務是中國內政，針對個別國家的干預言行，中央政府及時通過外交渠道進行交涉。外交部在香港特別行政區設立特派員公署，處理外交事務。香港特區依照《香港基本法》行使適當領域的對外事務權，主要表現為：1.截至2013年6月，香港以中國政府代表團成員或其他適當身份參與以國家為單位參加的共41個政府間國際組織相關活動，參加不限主權國家參加的政府間國際組織37個。香港以中國政府代表團成員身份或其他適當身份參加有關國際會議逾1,400次，以“中國香港”名義參加不以國家為單位參加的國際會議逾2萬次，共舉辦或協辦國際會議逾1,000次。香港特別行政區已與42個國家簽署互免簽證協議，150個國家和地區單方面給予特別行政區護照持有人免簽或落地簽待遇。香港特別行政區還與多個國家簽署了民用航空運輸、避免雙重徵稅、促進和保護投資、刑事司法協助等協定。香港特別行政區政府在日內瓦、倫敦、東京、紐約、柏林等11個地方設立了駐外經濟貿易辦事處。歐盟委員會等6個國際組織在香港設立了代表機構。在中央政府的大力支持下，香港特別行政區政府衛生署原署長陳馮富珍女士2006年11月當選為世界衛生組織總幹事，並於2012年5月成功連任，是聯合國成立以來第一位擔任政府間國際組織最高負責人的中國人；香港天文台台長岑智明先生2010年2月當選為世界氣象組織航空氣象學委員會主席。2.截至2013年6月，香港以中國政府代表團成員或其他適當身份參與以國家為單位參加的共41個政府間國際組織相關活動，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、國際民用航空組織、聯合國糧農組織、國際刑警組織等；參加不限主權國家參加的政府間國際組織37個，包括世界貿易組織、亞太經濟合作組織、世界氣象組織等。香港以中國政府代表團成員身份或其他適當身份參加有關國際會議逾1,400次，以“中國香港”名義參加不以國家為單位參加的國際會議逾2萬次。香港特別行政區平均每年接待外國政要和學術界、智庫等有影響人士來訪上百次。許多國家的元首和政府首腦曾訪問香港或在香港出席國際會議。香港共舉辦或協辦國際會議逾1,000次，包括國際貨幣基金組織和世界銀行年會、世界貿易組織第六次部長級會議、國際電信聯盟世界電信展、國際海事組織外交大會、世界知識產權組織區域研討會和亞洲太平洋郵政聯盟執行理事會年會等。3.香港特別行政區已與42個國家簽署互免簽證協議，150個國家和地區單方面給予特別行政區護照持有人免簽或落地簽待遇。4.香港特別行政區與67個國家簽署了民用航空運輸及民用航空運輸過境協定，與35個國家和地區簽署了避免雙重徵稅協定，與17個國家簽署了促進和保護投資協定等，與30個國家簽署了刑事司法協助協定，與19個國家簽署了移交逃犯協定，與13個國家簽署了移交被判刑人協定。5.香港特別行政區政府在日內瓦、布魯塞爾、倫敦、多倫多、東京、新加坡、悉尼、華盛頓、紐約、舊金山、柏林等地設立了11個駐外經濟貿易辦事處，促進香港與有關國家和地區的經貿、投資利益及公共關係。@IK@
基本法對外事務規範及港澳兩地實施現狀6.外國在香港協議設立的總領事館達66個、名譽領事73位。歐盟委員會、國際清算銀行、國際貨幣基金組織、聯合國難民事務高級專員署、國際金融公司、海牙國際私法會議等國際組織在香港設立了6個代表機構。(二)《澳門基本法》涉外事務規範實施情況中央負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務，具體表現為：1.中央政府在外交活動中，積極維護澳門特區的利益。2003年，中國與7個葡語國家共同成立中國－葡語國家經貿合作論壇，將常設會址設於澳門，目前已發展為年度雙邊貿易額超千億美元、集經貿、文化、社會事務交流為一身的跨區域合作平台。2005年，中國政府成功將澳門歷史城區申報列入聯合國教科文組織“世界文化遺產名錄”，使得澳門多元滙聚的文化特色得到國際社會廣泛承認。2007年，當澳門滙業銀行因被美國商務部指責涉嫌為朝鮮洗錢而涷結朝鮮賬戶，朝鮮以解涷其賬戶作為恢復參與“朝核問題六方會談”的前提條件，澳門被迫捲入該國際爭端時，中央政府出面與各國斡旋談判，促成了事件的順利解決。2009年，當澳門和香港在G20會議上被某些國家無端指責為“避稅天堂”而面臨被譴責甚至制裁威脅時，又是中央政府領導人義正詞嚴作出解釋，阻止了有關的協議和行動。2014年9月，中央政府又安排2014年APEC旅遊部長會議在澳門承辦召開，對提高澳門地方的國際知名度大有裨益。2.支持澳門特別行政區積極展開對外交往與合作，支持和協助澳門以適當身份參與國際組織和國際會議。回歸以來，中央政府安排澳門特區政府以中國代表團成員身份出席以國家為單位參加的國際會議逾200次，包括聯合國婦女問題特別大會、世界衛生大會、國際勞工會議、國際刑警組織年會，國際民航組織會議等；協助安排澳門接待外國國家元首和政府首腦數十次，協助安排澳門行政長官外訪並與他國領袖會面十餘次，支持澳門在歐盟和葡萄牙等地設立經貿辦事處和旅遊辦事處等，有力地推動了澳門國際聲譽的提升和對外聯繫的加強。3.授權並監督澳門特別行政區以中國澳門名義在適當領域開展對外聯繫，其中授權澳門特區對外談判簽署各類雙邊行政協定達128次。2這是澳門行使對外事務權的國內法基礎，分為法定的概括性授權和一事一議的具體授權兩種方式。由於澳門特區對外事務權來源自並依賴於中央政府統一行使的外交權，故而界定和區分國家外交權和澳門對外事務權的權限屬於中央政府。4.妥善處理國際條約在澳門特別行政區適用的法律問題。凡中國國家對外簽訂的外交、國防和政治類多邊條約和雙邊協議，都毫無例外地適用於澳門；凡中國國家對外簽訂的其他類型的相關國際公約，都在徵求澳門特區意見的前提下，確定是否實施於澳門；對於中國尚未參加而澳門在1999年以前已經適用的國際公約，在不抵觸中國主權的前提下，由中國政府根據情況和需要採取適當措施使其在澳門繼續適用。15年來，中央政府在回歸時已辦理156項國際條約在澳適用手續的基礎上，先後就476項多邊國際公約及其修正案適用澳門的問題徵詢特區政府的意見，並根據特區政府的意見辦理了398項多邊公約適用於澳門的國內和國際法律手續，不僅解決了回歸遺留的52項公約適用澳門的問題，而且繼續先後採取適當措施，使得截至2014年5月的適用於澳門特區的國際公約及其修正案達到逾500項，涵蓋經濟、社會、文化、教育、體育、衛生、人權、勞工、環境保護、交通運輸、打擊跨國犯罪等諸多領域，為特區開展國際合作奠定了條約基礎。中央政府還安排澳門特區提交了有關《兒童權利公約》、《聯合國反腐敗公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟社會文化權利國際公約》等國際公約的履行情況報告共255項3，全部獲得順利審議通過。5.審批外國在澳門設立領事機構和其他官方、半官方機構。目前，中國政府協議批准設立的領區包括澳門或可在澳門執行領事職務的外國總領事館共58個，另有29個名譽領事館和4個官方認可機構。46.全力維護澳門同胞在海外的安全與合法權益，積極開展涉澳領事保護工作。中國駐外使領館在地震、戰爭和突發事件中協助撤僑，處理了一些涉澳居民領事保護的個案，使廣大澳門居民感受到國家的@IL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)照顧和保護。澳門特區依照《澳門基本法》行使適當領域的對外事務權，主要表現為：1.以適當身份並以“中國澳門”名義參與國際組織的活動。截至2014年3月，澳門參與活動的國際組織從回歸時的約50個增加到99個，其中以適當身份參與活動的以國家為單位的政府間國際組織15個，以“中國澳門”名義單獨參加的不以國家為單位的政府間國際組織22個，澳門政府部門參加的非政府間國際組織62個。5這些國際組織涉及廣泛的領域，其中最為重要的是世界貿易組織、世界旅遊組織和世界海關組織，澳門都是以獨立關稅地區的名義成為其成員的。2007年，世界氣象組織颱風委員會秘書處遷址澳門，成為澳門單獨參加並首個落戶澳門的不以國家為單位參加的政府間國際組織。2.以“中國澳門”名義舉辦適當領域的國際活動。15年間，澳門先後舉辦過難民保護全球磋商亞太區域籌備會、第四屆東亞運動會、世界旅遊組織部長級圓桌會議、中國－東盟國家檢察長會議、國際反貪大會、亞太民航局長會議、世界衛生組織傳統醫學戰略高層會議等政府間國際會議或大型綜合性體育活動；所舉辦的民間國際盛會更是不勝枚舉，促進和發展了澳門特區的對外交往聯繫。3.獲授權對外談判簽訂民用航空運輸、避免雙重徵稅、促進和保護投資、刑事和民商事司法協助等行政協定。截至2014年5月，澳門特區對外談判民航協定40項，簽署11項；對外修改民航協定或諒解備忘錄7項，簽署4項；對外談判稅收信息交換協定27項，簽署14項；對外談判簽署避免雙重徵稅協定10項；對外談判投資保護協定3項，簽署2項；談判司法協助協定13項，簽署4項。這些協定的實施，為澳門在空前廣泛領域內拓展對外聯繫合作和打造國際休閑旅遊中心提供了必要的條件。同期，特區政府還於2002年制定《司法互助請求的通報程序法》，於2006年制定《刑事司法互助法》，為開展涉外司法協助和向中央通報有關事項明確了法律依據，據此，特區對外開展各類司法協助案件共396起，其中152起為澳門請求外國提供司法協助，205起為外國請求澳門提供司法協助，澳門已承認和執行外國司法判決和仲裁裁決39起6，有力的保障了各方的合法權益。4.澳門特區以公佈和本地立法方式適用國際條約。澳門特區在成立當日的午夜立法中，即以“法規的公佈與格式”為題明確規定，凡國家對外簽訂的適用於澳門的國際條約和以“中國澳門”名義對外簽訂的國際協議，都必須在《澳門特別行政區公報》上刊登。前者的效力不起始於刊登；後者則以刊登為生效必要條件，不刊登則不產生法律效力。7這種直接以吸納(adoption)方式實施可自動執行條約的方式，源自葡萄牙法律傳統所形成的法律學說。故除了兩個人權公約和國際勞工公約根據《澳門基本法》屬“原已生效的有關規定繼續適用”和基於相關條約本身屬不可自動執行性質而需要立法實施者外，其餘條約在澳門的適用原則上均無須專門立法轉化為特區本地法律即可直接實施適用。(三)小結綜上所述，《香港基本法》和《澳門基本法》有關對外事務規範的實施實踐是卓有成效的，有利地推動和保障了國家主權、安全和發展利益，維護和發展了兩個特區繁榮、穩定和發展的大局，必須充分肯定。同時值得提出的是，兩個特區的相關實踐雖然因應不同情況和需要而具有數量上、程度上、辦理安排上的不同，但在性質上、指導原則上、管理制度上是完全一致的，充分反映出特別行政區制度作為國家管理特殊地方的統一制度，是有其內在規律和質的規定性的。三、兩部基本法涉外事務規範及實施一致性的法理因由眾所周知，香港和澳門兩地的經濟地位、社會結構、居民對國家認同觀念乃至政制發展模式選擇有相當大的差異性，其國際聯繫水平的差異則更大。香港因其具有國際金融、貿易、航運中心地位，是全球第九大貿易經濟體，與世界上幾乎所有的國家和地區保持貿易聯繫；是重要的國際銀行中心、全球第六大證券市場和第五大外滙市場，在相關世界排名中位居前@JC@
基本法對外事務規範及港澳兩地實施現狀列；是全球最大的集裝箱港口之一和第四大船舶註冊中心，國際機場是世界最繁忙的航空港之一，客運量位居全球第五位，貨運量多年高居全球首位；是全球公認的最自由經濟體之一，在世界銀行對全球185個經濟體營商環境的排名中多年位居前列。作為和紐約、倫敦、巴黎、東京齊名的國際大都市，各國商旅雲集，資金散聚橫行，國際聯繫空前廣泛。而澳門則作為中西文化滙聚的小城，近年來才一躍成為排名世界第一的賭城，所謂世界休閑旅遊中心還正在建設中，相對廣泛的國際聯繫主要肇始於回歸後經濟快速發展的浪潮中，規模與香港相比遜色許多。那麼，為甚麼兩部基本法涉外事務規範完全一致，兩地實施基本法的實踐完全趨同呢？其法理因由有五項。(一)基於相同的事實情況澳門和香港一樣，都是曾經被外國殖民統治、經過和平談判確認中國對其恢復行使主權，國家根據其特殊背景決定將之設立為特別行政區，作為直轄於中央政府的地方行政區域，對當地地方事務行使“高度自治”權。在“一國兩制”體系內，澳門和香港保持其原有社會制度、經濟制度和生活方式五十年不變，法律基本不變，曾經形成的對外聯繫方式和性質在改變了主權管治屬性的情況下，也有必要並盡可能保持延續性。這既是中國政府承諾的政策，也符合港澳兩地民眾的願望。而具體到涉外事務範疇，兩地在被外國殖民統治期間，並無享有獨立的處理涉外事務的權限，只是在回歸後，根據中國國家最高權力機構通過基本法賦予的法定授權，才在有限的範圍內享有依法確定的權限，並得到對外交往相對方的承認和接受。香港和澳門在國家體制中相同的地位──同屬於直轄於中央的享有高度自治權的地方行政區域，決定了其在對外事務權限和行事方式上的一致性。(二)基於相同的國家政策國家對澳門和香港兩地實行的政策，從不因其地域大小、人口多寡、經濟貧富、政治傾向而有所差別，過往採取“長期打算、充分利用”方針是如此，當今堅持“一國兩制”、高度自治的方針更是如此。從展開外交談判、確定未來政策、制定基本法的指導思想和程序步驟，到過渡期事務安排和特區籌備工作，乃至政權交接和特區成立的方方面面，中央政府都對港澳一視同仁、一體對待。特別是由於對外事務的處理涉及國家外交全局，並非如確立調整特別行政區政治、經濟、社會、文化事務的規範一樣有必要充分考慮當地原有的特點和需要，故確立和落實涉及澳門特區和香港特區涉外事務的安排，儘管兩地的對外聯繫水平和具體需求有相同、相似和個別的不同，但並不影響國家根據完全一致的方針和設計原則，確立相同制度規範，這是對外事務的特殊性質所決定的。(三)兩個聯合聲明相關內容完全一致由於《香港基本法》或《澳門基本法》的上述規定整體上各自依據《中英聯合聲明》和或《中葡聯合聲明》中中國政府所單方聲明的即將對香港或澳門實行的具體方針政策所形成，而《中英聯合聲明》和《香港基本法》都制定在先，故此《香港基本法》對於《澳門基本法》制訂的借鑒和示範作用是毋庸置疑的。(四)基於相同的法理淵源澳門特區和香港特區一樣都是中國主權管轄下的地方行政區域，與其有關的外交事務統一由國家主權機構依法處理；特別行政區在單一制國家體系內無論其獲得主權機構的何種授權而享有如何廣泛的地方自治權力，都不構成在國際交往中具有完全的權力能力和行為能力的獨立政治實體，其在基本法規定基礎上所享有的一定範圍的對外事務權，“是一種經國內授權產生的地方性、職能性的對外交往能力”8。特別行政區享有的對外事務權是與國家間外交事務權相對區別的，由後者派生出來並根據中央政府的授權條件而行使的，並非固有的、自生的、無條件的，其範圍以經貿、文化和社會交往的“適當領域”為限，其對外交往必須以“中國澳門”和“中國香港”為法定名義，其產生的依據來自國內法和國際法的競合效力。從國內法而言，是國家最高權力機關通過制定基本法的方式明定給予特別行政區以法定名義在適當領域以適當方式參與國際組織和國際會議並談判締結國際協議，這是特別行政區之所以有資格行使對外事務權的最重要法源；從國際法而言，澳門特區@JD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@JE@和香港特區的對外事務權業經《中葡聯合聲明》和《中英聯合聲明》的簽署備案、中國政府向相關國際組織和國際條約保存國和締約國分別通過外交行動和法律行動作出宣告，並得到國際社會認可特別是國際交往的相對方的接受，從而產生了國際法上的事實效力。兩部基本法相關規範一致性的。(五)實施實踐指導原則和具體方法相同《澳門基本法》與《香港基本法》涉外事務規範的一致性，又必然導致其實施路徑和產生效果的一致性，這表現在落實基本法相關條文的各個方面。具體而言，中央政府在辦理涉及港澳兩地同一領域外交和對外事務時，原則上會採取同樣的做法，遵循同樣的標準。“例如，關於中央政府授權兩個特區對外簽訂國際協議的授權機制是基本一致的，中央政府對於一項條約是否屬外交國防類條約而需要適用或不適用於兩個特區的判斷標準是一致的，中央政府在設計兩個特區外交國防事務重大法律問題上的立場也是一致的。”9(六)小結故此進一步說，在澳門和香港兩個特別行政區對外事務權的性質、產生依據和效力淵源問題上，兩者基於同一法理而毫無可能產生相互有別的規範和實踐，兩者甚至在很大程度上面臨同樣的制度和實施問題，如處理特定具體涉外事務中的授權方式問題、特區單獨對外發展關係過程中國家責任的承擔方式和分擔原則問題、國際協議在特區的適用方式和決定程序問題、國家為自身未參加公約而協助特區繼續適用而引起的行為性質認定問題，以及其他各類事實和法律問題等，都需要一體研究以尋求答案、建立規則，從而更加全面和完善地提出相應的法理學詮釋和闡述。註釋：1《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書(全文)，載於《人民日報》，2014年6月11日，第13-15版，以下有關香港的相關統計和總結文字均引自該文件。2徐宏：《“一國兩制”與澳門特區的對外法律事務》，發表於2014年11月18日在澳門舉行的“澳門回歸15週年對外法律事務研討會”。3轉引自外交部駐澳門特派員公署提供的題為“貫徹‘一國兩制’和基本法，推進涉澳門外交條法工作”文章，並見上註。4引自澳門特別行政區禮賓公關外事辦公室網站：http://www.gprpae.gov.mo/consular/ConsularAffairs.html，2014年11月10日。5引自外交部駐澳門特派員公署網站：http//www.fmcopre.gov.mo/chn/gjzzhy/t1139415.htm，2014年4月10日。6轉引自外交部駐澳門特派員公署提供的題為“貫徹‘一國兩制’和基本法，推進涉澳門外交條法工作”文章。7見第3/1999號法律《法規的公佈與格式》。8饒戈平：《香港特區對外事務權的法律根據與性質》，載於《港澳研究》，2012年秋季號(總第27期)，第34頁。9同註2。
簡議行政登記行為的法律效力李燕萍一、行政登記的公示效力首先，行政登記發揮着向社會展示當事人的權利存在的公示作用。試以不動產物權登記為例。因為物權屬於絕對權、對世權，故物權的任何變動均應進行公示。動產物權的公示手段是交付，而不動產物權的公示手段是登記，這是財產法的基本規則，世界各國凡有不動產立法者，少有不予以承認的。但這一作用在法國法和日本法中仍有所不同。對法國法與日本法來說，登記的公示效力能夠達到一種“自願強制”的後果。因為依其立法，是否登記屬當事人的自願，法律並未採納強迫登記的原則，但非經登記之權雖然可以有效，卻不得對抗第三人；為其安全計，當事人又應當登記。在日本，為了在不動產交易中避稅，不動產物權交易中不登記者很多，故未經公示創設與轉移的不動產風險較大。行政登記公示效力的第二項內容是反映當事人權利的詳細法律信息，並在法律許可的範圍內將其提供給社會，為市場交易服務。登記提供給社會的法律訊息為全面的訊息，當然可能既包括對利害關係人有利的內容，也可能包括對其不利的內容。這樣做的目的，是為社會提供風險警示，讓社會尤其是權利取得人瞭解該財產的全面情況，這一點在不動產抵押制度中顯得非常重要。因為，依據民事權利意思自治的原則，法律對抵押權人對自己是否成為抵押權人以及成為第幾順位的抵押權人的事宜無權做出禁止性規定，那麼如果在抵押物之上已經存在着順位在先的抵押權，或者順位優先的其他物權時，抵押權人權利的取得要麼實現困難，要麼很不經濟。但是如果不動產登記簿已經給抵押權取得人提供了足夠的警示，使其瞭解了設立後序順位抵押權的風險，這就為其判斷形勢並做出決定提供了充分而有力的幫助，登記的警示作用就在於此。為了實現行政登記的公示效力，在立法上有兩種不同的規定，一是以登記為權利成立和變動的生效要件，即登記要件主義。如企業法人登記，未經登記，企業法人視為未成立，其以法人名義所為的民事行為均歸於無效。中國大多數登記行為採此種規定，德國和台灣地區的立法亦持此觀點。二是以登記為權利變動的對抗要件，即登記對抗主義。意思是權利變動雖未經登記，但在當事人之間權利發生了變動，只是不具有對抗第三人的效力。世界上法國、日本等國家採此規定。現代社會經濟的發展，行政登記不僅在傳統的土地登記、婚姻登記、兵役登記中繼續實行，而且不斷拓展至新的領域，如環境領域的水權登記、礦業權登記，知識產權領域中的商標權登記、著作權登記，其他如商業登記、抵押權登記等亦呈日益發達的局面。隨着人們活動的地域範圍越來越廣，通過登記制度，人們可以迅速快捷的瞭解有關權利產生和變動的事實，在很大程度上起着維護社會生活穩定安全的作用。然而，在享受行政登記制度存在而帶來的諸多便利時，也不能忽視另一個問題，即因為行政登記的公示功能而致公民、法人或其他組織有關信息被非法公開，給相對人造成損害的情況，本文僅就行政登記公示效力和公民隱私權保護之間的關係展開討論。1澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@JF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)在日常生活中，因行政登記公示功能使用不當造成公民權利受損害的情形很多，如醫療衛生機構將患者，尤其是傳染病患者如愛滋病者的電話、地址擅自透露給某些藥品推銷機構，致使患者深受困擾而倍覺傷害。在此，醫療機構的登記行為是基於國家法律授權而為的，屬於被行政授權組織。此類事例中，一方面是基於國家管理的必要而進行的行政干預，另一方面是公民基於個人自由的需要而要求的權利保護，其實質是公權利和私權利如何協調的問題。在傳統法學理論中，權利之間有着界限劃分，當法律嚴格界定並保護了一個人的合法權利時，實際上也就界定並保護了他人的權利。具體到侵權法領域，當加害人的行為不具有違法性，如正當防衛、合法履行職務時，不屬於侵犯他人的權利。美國法律經濟學家科斯指出，當人們認為某行為是甲給乙造成損害時，因而會決定：如何制止甲？但這是錯誤的。我們正在分析的問題具有相互性，即避免對乙的損害則會使甲遭受損害，因而人們決定的真正問題是：允許甲損害乙，還是允許乙損害甲？2因此，不論法院如何決定，只要保護了一種權利，實際上必然侵犯另一種權利，這就是權利的相互性。權利相互性強調的是人們充分自由活動的空間，兩個權利間無法找到一個互不侵犯的明確界限。即使法律作出這樣的界定，也只能在字面上保持權利的互不侵犯。但在處理現實問題時，立法和司法必須對此明確，否則無法形成秩序。由此及彼，不僅權利與權利之間具有相互性，而且權利與權力之間也存在相互性。前述事例即表明，在醫院的登記權利與患者的隱私權間即存在着這樣的權利與權力的相互性。如果允許醫院公開病人資料，必將侵犯患者隱私權；如果確認患者的隱私權必將相應限制醫院的登記管理權。對此，在彼此有着相互性的公權力與私權利之間，應本着私權神聖的觀念，對公權利進行嚴格制約，以協調兩者的關係。公權力與私權利在產生及行使機制上具有不同特點，之所以賦予社會與組織權力，是因為它需要進行統一的行動，以達到維護內部秩序，調節內部成員關係的預期目的。3同理，法律之所以賦予醫院登記管理權，原因也就在於只有如此才可能維護正常的疾病管理秩序，使患者和社會的利益都受到保護。然而研究表明，權力者皆有濫用權力的傾向，產生這一傾向的前提是法律有時無法對權力內容範圍及其操作過程細化至涇渭分明。與權力的產生機制不同，權利的產生及其範圍不可能被明確界定。就法理學而言，權利總是伴隨着社會的整體發展和進步而逐步擴大和增多。社會越發展進步，民事主體享有權利的內容、範圍也就越豐富廣泛，即使在法治社會中，再完善健全的法律也不可能規定和確認所有的私權利種類，一是主觀條件不允許，二是法治技術達不到。41890年美國法學家沃倫和布蘭代斯於《哈佛法律評論》發表《隱私權》一文後，隱私權方逐漸被各國立法所接受。5這種旨在維護個人人格尊嚴的權利，屬於人格權的一種，在有的國家甚至被列入憲法性文件加以保護。然而在民族性與法律傳統獨具特色的中國，要真正樹立對個人隱私權的尊重以及對隱私權的制度性保護，尚缺少文化上的本土資源6。尤其是經過幾千年封建專制和“文革”大鳴大放時代所形成的民族心理，仍然深深影響當代中國人的權利觀。對於從國外法律制度中移植到中國來的名譽權、隱私權等權利類型，要將其從法律的文字規定變為社會中人人尊重的權利，恐還有待時日。特別是對有違傳統道德觀念的行為，有些人更願意接受權力行為的壓力而改變權利範圍，並將權力導致的權利壓縮視為正常調節，而不認為是對隱私等權利的侵害。基於現代社會權利類型和範圍日益寬泛，以及客觀上權力擴張性易對權利的侵犯，因此法治社會傾向於對權力進行限制和約束，以協調彼此有相對性的權力與權利的關係。法治對權力的影響方式一般為兩種，其一是事前立法明示，即通過盡量明確的規範，賦予且嚴格限定各權力主體行使權力的職能和範圍，此也即權力法定原則。法治對權力的另一種限制是事後司法校正，司法是實現法治的最後閘門，是對不法行為的一種校正機制，也是對權力的一種制約機制，一旦某種權力行為被提交訴訟，司法就承擔了對其進行法律評價的任務，這時司法對維護法治的作用就舉足輕重了。@JG@
簡議行政登記行為的法律效力二、行政登記的公信效力行政登記的內容與客觀事實相符合是正常的登記秩序的基本要求。但是也不可否認，在當事人有過錯或登記機關有過錯時，登記簿上記載的內容與當事人的實際權利並不一致，但無論是權利人、相對人過錯，或是登記機關的過錯，登記對任意第三人說都應該是正確的登記，登記的內容與權利人實際權利都應該是一致的。這是因為，對第三人來說，登記是國家專門機關所為之行為，當然也就是最具有社會公信力的事實。關於對第三人保護的立法原理，在國外有兩種明顯相異的模式8：第一種是羅馬法以來出現的“善意取得”原則。該原則的基本意思是，對交易中的第三人是否進行保護，取決於第三人對其前手交易的瑕疵是否知情。第三人對其前手交易的瑕疵不知情的，其權利取得為善意取得，受到法律的承認和保護。反之，第三人對其前手的交易知情或應該知情，則其權利取得為惡意取得，不受法律的承認和保護。“善意取得”的理論本質是依法賦予第三人一個針對原權利人的抗辯權，使其在自己負舉證責任的情況下保護自己的權利取得。該理論的積極作用在於它將第三人的主觀心態當作其權利的取得受保護的標準，從第三人的主觀方面解決了交易公正問題。該理論被中國一些學者接受後，已經成為中國在第三人保護問題上的主導理論。對第三人保護的另一種原則是無因性原則。即第三人作為權利取得人，其所取得的權利不受其前手交易瑕疵的影響，直接受法律保護。其理論基礎是法律依登記的權利正確性推定作用，在第三人根據登記簿取得權利時，原則上即應對第三人的權利取得提供保護。這樣，即使權利出讓人的權利有瑕疵，甚至無權利，但是第三人照樣可以取得該權利。在此原則下，相對於第三人的前手交易中的原權利人或者其他人的追奪權當然被依法截止。行政登記的公信效力主要着眼於提高公示方法的信用，促進交易迅速，保障交易安全，以保護權利變動的安全為其主要職責。具體而言，行政登記公信效力的主要內容有：第一，權利正確性推定效力。民事主體的權利因登記而推定為正確、真實。經過登記，民事主體的權利因法律的規定而得以確定，產生推定正確的客觀效果，且因為登記具有向社會公開的特徵，所以登記產生一種“權利公示”效應。登記行為既是一種證明，又是一種確定，使被登記的權利產生一種社會公信力，其他社會成員將會據此承認登記內容是真實、有效的。第二，權利變動的根據效力。對中國民事司法部門所確定的原則來說，登記作為權利公示手段的作用則更加重要。因為登記在這裏不但發揮着針對第三人的公示對抗作用，而且還同時發揮着決定當事人的權利能否按照當事人的意願設立、變更與廢止的作用。登記的對抗第三人的效力是登記的消極作用，而登記對權利變動的決定效力是它的積極作用，而且這是實質主義登記制度的最重要的作用。7故登記在這裏實際上成為設立、變更與廢止權利的根據。因此公示在此雖然只是一個形式要件，但它卻對當事人的實體權利有決定效力。第三，善意保護效力。善意第三人的信賴利益受法律保護，因記載在不動產登記簿冊上的權利被推定為正確、真實，由此使第三人在不知道內容有誤(民法稱善意)的情況下與登記權利人進行的合法交易不因登記的錯誤而喪失效力，其已取得的權利將受到法律的保護。此種規定即是民法為維護正常交易秩序而設置的“保護善意第三人信賴利益”制度。依該制度，真正權利人將不能以登記錯誤為理由對善意第三人直接主張其權利。就中國而言，傳統上習慣於強調對原權利人，而忽略了對權利變動中善意第三人的權益保護。權利變動之所以要有公信效力，這是因為僅貫徹公示原則，在進行交易時，固然不必顧慮他人主張未公示的權利，免受不測的損害，但公示所表現的權利狀態與真實的權利狀態不相符合的現象在現實生活中也是存在的，如果在交易中都得先一一調查，必然十分不便。在權利變動中以公信原則為救濟，使行為人可以行政登記作為一種以國家強制力為後盾的公示方式，那麼，如果信賴這種公示而為一定行為，即使登記的權利狀態與真實的權利狀態不相符合，也不能影響權利變動的效力，這就是行政登記公信效力的基本要求。@JH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)信賴登記所公示的權利狀態進行交易，不必擔心其實際權利的狀況。可見公信原則的目的在於保護交易的安全與便捷，它有時雖然不免犧牲真正權利人的利益，但這是法律為促進社會經濟發展，在權利人的個人利益與社會利益之間進行均衡選擇的結果。因此，強調和重視行政登記行為的公示公信效力，並設置切實可行的制度保障就成為一項重要研究內容。同時，為了避免真實權利人受過度剝奪，立法上可以考慮從事先、事後兩個方面採取措施。事先預防措施就是盡可能避免登記與實際情形不相符合的情況發生，如設置完善的登記制度，嚴格的登記程序，對登記內容採取實質審查主義等；事後補償措施，又可分為適用國家賠償責任或者在登記手續費用中提取部分作為補償基金或保險基金，以切實為相關權利人提供物質保障。三、行政登記行為的行政法效力根據行政法學理論，行政行為的效力是指行政行為一經作出後所產生的法律效果。主要表現在三個方面，即行政行為的確定力、拘束力和執行力。9行政行為只有發生預期的法律效果才能達到其應有的目的，並在社會生活中發揮應有的作用。同樣，行政登記行為在行政法領域中也表現為這三個方面的效力內容：其一，確定力。非依法定理由和非經法定程序，任何機關和個人不得將之撤銷或變更。行政登記既然是一種行政職權作用的形式，是有權登記，那麼，對於它所登記的事實，在法律上是要產生不可否認的公定力的，對於所登記的事實的是與非的結論，在未經合法程序及合法理由撤銷或變更之前，相對人和其他相關人必須在法律上承認其效力。例如，在房屋產權登記中，如果甲被登記為產權人，該登記結果在被撤銷推翻之前，就具有不可否認的效力，法律上甲就是該房產的權利人。所以登記行為的確定力是存在的，只是，這種確定力是行政法上的行政行為的確定力，在行政訴訟中法院可以通過審判予以撤銷，或者另行認定、判決，這是司法的最終性與行政的有效性相結合的制度的結果。其二，行政登記行為的拘束力。拘束力是指生效行政行為的內容對有關主體所產生的法律上的約束遵守效力，有關主體、當事人必須在行為上遵守與服從其登記行為的內容，不得違反。行政行為的拘束力具體表現在兩個方面：一是對行政相對人的拘束力，二是對行政主體的拘束力。就行政登記行為而言，行政登記的拘束力首先是指向行政相對人，行政相對人必須依法履行行政登記所要求的內容而不得違反或拒絕，否則將承擔相應的法律後果。行政登記行為雖然是由行政主體做出的，但並非對行政主體不具有拘束力。相反行政主體必須履行法律所確定的應由自己履行的義務，否則要承擔相應的法律責任。原登記機關不得隨意作出和原登記行為內容衝突的行為。在某些情況下，行政主體不履行登記義務可能會給行政相對人造成巨大損失，亦應承擔相應的賠償責任。其三，行政登記行為的執行力。行政行為作出後，行政相對人如不履行相應行為為之確定的義務，行政機關可依法強制相對人履行義務，以保障行政行為的執行。在行政登記作出後，有關登記申請人就必須依循相應的法律法規行事，否則將致行政登記行為違法或無效。此外，行政登記行為的法律效果是直接法律效果而不是間接法律效果。法律效果是由法律規範設定的並由一定的法律事實引起的法律上的必然結果，它包括對相對人權利義務的作用力，也包括對行政機關自身的作用力，以及對其他任何主體的作用力。因此，法律效果這個概念所代表的不僅僅是對相對人權利義務的作用力，不能局限於傳統的思維方式，只是從行使職權以強力作用於相對人實體權利義務角度去看待法律效果。行政登記行為無論對象或內容怎樣，都直接作用於特定或不特定的主體，同時也直接作用於行政機關，法律效果都是直接的而不是間接的。法律效果也不僅僅是指實體法律效果，還應當同時包括程序法律效果。程序從本來意義上講是實體的形式，有輔助性與從屬性，但是程序在法律上被規定和承認的時候，其法律地位也就成了獨立的，是與實體問題一樣“平起平坐”的，程序上的效果絲毫不比實體的效果遜色。在登記行為中有相當部分的效果內@JI@
簡議行政登記行為的法律效力@JJ@容是程序上或形式上的效果，但這仍然是行政登記行為的內容與效果，而且，這些效果都是直接根源於登記行為而產生的，它無須憑藉其他行為與關係來連接而直接在法律上確定其效力內容。登記行為只是記錄法定事項，這些內容是由登記行為直接產生的，而且這些內容也同樣是法律效果的內容。註釋：1與之相類似的情況還有法人或其他組織的商業秘密權、商業信息權等亦可能因登記公示而受到損害。2科斯：《社會成本問題》，載於盛洪、陳郁譯校：《論生產的制度結構》，上海：三聯書店，1994年，第142頁。3夏勇主編：《走向權利的時代》，北京：中國政法大學出版社，1995年，第103頁。4劉作翔：《法治社會中權力和權利定位》，載於張文顯、李步雲主編：《法理學論叢》第一卷，北京：法律出版社，1996年。5張千帆：《西方憲政體系》(上冊‧美國憲法)，北京：中國政法大學出版社，2000年，第270頁。6梁治平：《再談隱私與隱私權》，載於《南方週末》，1996年11月15日。7當然這是以德國為代表的民法理論，該種理論下的不動產物權登記被稱為實質登記主義。與之相對的還有另一種主義即形式登記主義，即不以登記作為物權行為生效的必備條件，只是承認不經登記的物權行為不得對抗第三人。根據《中華人民共和國擔保法》的有關規定，可以認為，中國的不動產登記屬於實質登記主義，即將登記作為物權行為生效的前提條件。8孫憲忠：《物權法基本範疇及主要制度的反思》(下)，載於《中國法學》，1996年第6期。9見《北京大學法學百科全書‧憲法學行政法學》，北京：北京大學出版社，1999年，第614頁。
特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗蔣曉偉澳門社會自1999年回歸祖國以後取得了舉世矚目的偉大成就，這些成就的取得固然有許多原因，但其中一個重要原因便是澳門社會對回歸後澳門的繁榮穩定、《澳門基本法》的實施做出了重要貢獻。因此，澳門回歸十五年的成功經驗，得出一個結論，就是：《澳門基本法》必須與澳門社會相契合，如果《澳門基本法》所確立的經濟、政治、文化制度不能和澳門社會相匹配，澳門社會不僅不可能穩定，而且不可能發展，更不可能使“一國兩制”的特別行政區制度得以實現。一、社會是國家制度的基礎，國家制度必須與社會相契合社會是人們以共同物質生產活動為基礎，按照血緣關係，或者地域聯繫而結成的人與人之間生產和生活活動的有機系統。構成社會的基本要素是自然環境、人口和文化。人類社會可追溯幾十萬年的歷史，可國家形態的出現才幾千年的歷史，在漫長的原始社會中，社會的運行和發展是靠社會自身進行的，是靠社會自身的組織對社會進行有效的管理。隨着社會生產力的發展，社會管理事務日益繁雜，社會矛盾日益尖銳，原始的社會管理不能實現社會正常運行和發展，於是需要一個凌駕於社會之上的公共機關，即國家來參與社會的管理。馬克思說：“社會創立一個機關來保護自己的共同利益，免遭內部和外部的侵犯，這種機關就是國家政權。”1國家產生以後，社會組織對社會管理的大部分職能，作為公共管理機關的國家是不能取代，也是取代不了的；社會管理的機制，即社會自我管理、自我教育、自我發展的社會化管理機制，也是作為公共管理機關的國家不能取代，也是取代不了的。如，國家制定和認可的法律很多都來自於社會的道德、風俗和習慣。因此，國家的管理雖然凌駕於社會之上，但國家必須按照社會運行的規則進行，這樣，社會的運行才能夠有條不紊地進行，國家才能夠長治久安。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時，才能持續下去。”2這是國家產生以後的幾千年歷史所證明的，無論是東方和西方都是如此。所以馬克思說：“在人們的生產力發展的一定狀況下，就會有一定的交換和消費形式。在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的市民社會。有一定的市民社會，就會有不過是市民社會的正式表現的相應的政治國家。”3“我的研究得出這樣一個結果：法的關係正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源於物質的生活關係，這種物質的生活關係的總和，黑格爾，概括為‘市民社會’。”4“市民社會是全部歷史的真正發源地和舞台。”5社會發展的歷史，以及馬克思關於社會和國家關係的論斷，都說明：社會是國家制度的基礎，社會決定國家制度的性質和發展方向。不管你是否喜歡這個社會，社會是客觀存在的，它按照其自身的規律產生同濟大學法學院教授、上海港澳台法研究會副會長@JK@
特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗和發展，它是國家制度產生和發展的基礎。這就是社會發展的客觀規律。因此，國家制度必須與社會相契合，這樣社會和國家才能夠和諧、穩定地發展。二、基本法與澳門社會互相協調和促進社會和國家的發展規律，以及馬克思主義基本理論，明確了社會和國家制度互相依聯的關係。因此《澳門基本法》在制定過程中，就充分考慮澳門社會的現狀，努力反映澳門市民的心聲和意願，並使《澳門基本法》所確立的經濟制度、政治制度和文化制度與澳門社會相協調。《澳門基本法起草工作說明》強調：“澳門特別行政區基本法(草案)就是在全體起草委員的共同努力和澳門社會各階層以及內地有關方面的積極參與和支持下完成的，整個起草過程都體現了開放和民主協商的精神。需要指出的是由澳門各界人士組成的澳門特別行政區基本法諮詢委員會對基本法的起草工作給予了大力協助，他們通過多種渠道和生動活潑的形式開展對基本法的宣傳和諮詢工作，為起草委員會收集了大量有關基本法的意見和建議。”6因此，《澳門基本法》在確立“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針的同時，規定了許多符合澳門社會實際情況的法律制度，比如，根據澳門存在少量私有土地，《澳門基本法》第7條規定“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有”；針對澳門旅遊娛樂業在經濟中的重要地位，《澳門基本法》第118條規定“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策”；針對澳門人權保護的實際情況，《澳門基本法》第28條規定“澳門居民對任意或非法的拘留、監禁，有權向法院申請頒發人身保護令”；根據澳門長期有兩個市政廳為市民提供服務的狀況，《澳門基本法》第95條規定“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構，接受政府委託為居民提供澳門可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門政府提供諮詢意見”；根據澳門的社會協調組織在協調勞資矛盾方面的積極作用，《澳門基本法》第115條規定“澳門特別行政區設立由政府、僱主團體、僱員團體的代表組成的諮詢性的協調組織”；等等。《澳門基本法》在確立“一國兩制”、“澳人治澳”的方針的同時，不僅規定了許多符合澳門社會實際情況的法律制度，而且通過制度的規定，為澳門社會的進步和發展指出了方向、留出了發展空間。比如，《澳門基本法》第100條規定“澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”；《澳門基本法》第132條規定“澳門政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策”；《澳門基本法》第130條規定“澳門政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策”；等等。《澳門基本法》這些要求改進和發展的制度性規定，無疑有利於澳門社會的發展和進步。《澳門基本法》根據澳門社會實際狀況制定的上述制度，深受澳門社會的認可，得到居民的擁護，並在貫徹實施過程中促進了澳門經濟、政治和文化的全面發展。因此，澳門社會和澳門居民對《澳門基本法》是充分信任和尊重的，正是這些認可、擁護、信任和尊重，形成了澳門社會維護基本法的尊嚴，保證基本法實施的社會共識。澳門社會對《澳門基本法》認可、擁護、信任和尊重的最直接、最充分的說明，就是澳門社會在日常生活中自覺維護《澳門基本法》的尊嚴，保證《澳門基本法》的實施，並認真貫徹《澳門基本法》第23條的規定，在2009年及時、成功地制定了《維護國家安全法》。《維護國家安全法》得到了廣大市民的認可和支持，社會各界近90%贊成立法，反映社會各界的主流民意。7三、澳門特區政府重視社會建設《澳門基本法》確立了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的特別行政區制度，特別行政區制度@JL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)要在澳門社會順利實施，必須得益於澳門社會的理解、支持和互動。因此加強澳門社會的自身建設，使之具有與基本法互動的特質以及不斷的進取性，是貫徹實施《澳門基本法》的需要，也成為澳門特區政府多年來的工作目標。為之，歷屆澳門特區政府都高度重視澳門社會建設，2004年行政長官在施政報告中提出建設“公平社會”的要求：強調法治、打擊腐敗、扶持弱勢群體；2005年行政長官在施政報告中提出建設“優質社會”的要求：着重強調在基本法框架內加強民主政治建設、發揮社團作用、建設公平自由環境；2007年、2010年行政長官在施政報告中提出建設“和諧社會”的要求：着重強調施政公平、政府優質服務、社會道德文明建設；2008年行政長官在施政報告中提出建設“公民社會”的要求：着重強調公民素質教育和為國家和社會擔當意識的培育等；2009年、2011年行政長官在施政報告中都提出建設“人文社會”的要求，着重強調發展教育，提升本地科學、文化、體育等水平，並提高人口質量。澳門特區政府在施政報告中加強社會建設要求的提出，大大促進了澳門社會各項事業的發展，提升了澳門社會綜合素質的提高，這為《澳門基本法》的實施奠定了物質基礎和思想基礎。回歸十五年來，澳門博彩業適度開放、有序發展取得了成功，使經濟迅速增長，2013年的國民生產總值是1999年的4.8倍，為澳門的可持續發展奠定了堅實的經濟基礎，失業率下降，居民收入明顯提高，生活顯著改善。澳門實行的雙層社會保障制度，加大了社會保障覆蓋面，提高了各種社會福利；並在加速完成19,000個公共房屋建造的基礎上啟動“後萬九”公屋建設，使弱勢群體得到實質性支持，民生不斷改善。澳門從回歸前的4所大學，發展到現在的12所大學，並建立了眾多的科研機構；基礎教育也有了長足的發展，實現了15年免費義務教育，大量增加獎學金和貸學金的名額和金額，同時大改善了教學施設和條件，為實現教育平等，培養更多治澳人才創造了良好條件。澳門在加強文化建設的同時，重視彰顯本地傳統文化，並着力文化根基的保護和研究。2005年7月澳門歷史城區申報世界遺產成功，至2013年12月，澳門非物質文化遺產名錄有十個項目，其中六項列入國家級非物質文化遺產名錄，一項入選人類非物質文化遺產名錄。“澳門學”的學科建設也進入一個新的歷史階段，無論是基本理論還是史料、視角、議題、方法等研究領域都有長足的發展。澳門重視社團的發展和建設。社團無論從數量和質量都有一定的增長和提高。澳門社團在服務澳門社會、參與經濟建設、文化建設等方面發揮着重要的作用，並積極參政議政，成為溝通政府和市民間的橋樑。澳門特區政府充分發揮澳門社團的公共資源和能量，使政府的施政與澳門社團的服務相協調，從而推動澳門社會平穩地向前發展。四、經濟持續增長為基本法實施提供堅實的物質基礎和群眾基礎澳門社會自1999年回歸以來，經濟得到了長足的進步和發展，澳門GDP總量從1999年的澳門幣75,143百萬元，至2013年達到澳門幣358,704百萬元，增長近4.8倍；人均GDP從1999年的澳門幣117,620元，至2013年達到澳門幣697,502元，增長近6倍。8澳門社會經濟的持續增長，不僅繁榮了澳門社會的經濟，而且使澳門社會的就業人數大幅提高，據統計，澳門失業率從1999年的6.4%，下降至2012年的2.0%。9失業率大幅下降，就業人數大幅增加，同時社會保障機制也逐步完善。據統計，澳門社會保障基金各項受領人數，1999年為23,820人，至2012年達到81,421人，增長了約3.4倍。澳門社會GDP的增長，帶動澳門市民收入提高，就業人數提高和社會保障收益人數的提高，同時使失業率下降。澳門社會這三個提高，一個下降，就是澳門社會人心思定，並認可《澳門基本法》，擁護《澳門基本法》的物質基礎。澳門社會實行市場經濟，《澳門基本法》第111條確立了澳門的自由港地位，第112條確立了澳門的自由貿易政策。基於《澳門基本法》確立的自由港、@KC@
特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗自由貿易的市場經濟，帶給澳門社會的是自由競爭的社會秩序，這種自由競爭的社會，既充滿活力，又有秩序，又是穩定和諧的；因此澳門市民對自由競爭與和諧穩定社會的追求和嚮往，必定轉而對《澳門基本法》的認可和支持。澳門社會持續增長的經濟，培育了澳門社會的中產階層。劉祖雲和王丹鳳經過研究得出結論：“應以職業為主要指標，同時結合收入狀況，將澳門中產階層的範圍界定為收入在10,000-40,000澳門元之間的公務員及管理人員、專業人員、技術員及輔助專業人員以及文員，據此，澳門中產階層的規模約佔總就業人口的36.1%，在總人口中約佔22.1%。”10在澳門社會總人口22.1%的中產階層涉及到澳門社會的各個領域，他們是所在生產單位和工作部門的中堅力量，他們在家庭中上有老，下有小，起着承上啟下的作用。社會的中產階層是非常理智和務實的階層，他們寄希望於社會的穩定和發展，以便自己和自己的家庭能夠朝着社會指引的目標、通過自身的努力獲得晉升機會、獲得上升空間，以便提高自己和家庭的幸福指數，實現人生的價值。隨着澳門經濟的發展，澳門社會中產階層數量的增多，以及中產階層追求的目標逐步變為現實，澳門社會對維護社會穩定，同時指引人們奔向幸福生活的《澳門基本法》的認同程度大大地提高，從而使《澳門基本法》自覺成為人們社會生活的準則。澳門社會不斷成長的中產階層，以及受到社會保障制度覆蓋的社會各階層，就是《澳門基本法》最堅實的群眾基礎。五、澳門社團成為基本法實施中的正能量《澳門基本法》順應澳門社會的歷史發展，賦予澳門居民在市場經濟基礎上依法自我管理、自我發展的自治權。《澳門基本法》第27條，規定澳門居民結社，以及組織和參加工會的權利和自由；《澳門基本法》第95-96條、第131-134條，賦予澳門特別行政區社團和行業組織的法律地位，及其開展廣泛社會活動的權利。澳門特別行政區成立以後，澳門民眾按照《澳門基本法》的規定，積極組建各類社團組織，踴躍參加澳門社會管理，使澳門居民的民主權利得以充分實現，並使澳門地區的社團基本適應澳門社會經濟、政治和文化發展的需求，同時也使澳門社會逐步形成了較為完善的民主形態，為《澳門基本法》的貫徹實施奠定了堅實的社會基礎。澳門社會至2013年第一季度，共有註冊社團逾5,000個。11據2012年回歸後的13年間統計，新增註冊社團3,683個，佔現有社團總數的65.9%，按時間計算，平均每1.29天即成立一個社團。澳門的社團不僅數量眾多，而且門類齊全，覆蓋社會生活的方方面面，其涉及到：工商類、公會類、專業類、教育類、文化類、學術類、慈善類、社區類、鄉族類、聯誼類、體育類、政治類等。12這些社團在澳門回歸後，煥發活力和青春，並以主人翁姿態，以《澳門基本法》為依據，積極工作，與特區政府相配合，為澳門“一國兩制”和《澳門基本法》的實施作出了不可替代的重要貢獻。(一)積極提供社會服務和救助，促進社會安定澳門街坊會聯合總會是澳門眾多社會服務團體之一，擁有會員超過30,000人，義工近2,000人，澳門回歸15年來，街坊總會廣泛團結坊眾，堅持“關心社會、參與社會、關注民生、服務社群”的工作方針，努力維護居民的合法利益。大力開展多元化的社會服務工作，在住房、教育、治安、交通、環保、衛生等方面，為廣大居民辦實事、辦好事。同時在救災扶貧、排憂解難、慰病問苦、敬老愛幼等方面也都做出了積極努力和貢獻。據統計，每年參與街坊總會活動和服務的市民達到逾100萬人次，跟進的個案超過6,000個。13澳門工會聯合總會、澳門婦女聯合總會等等社團組織也在關心社會、服務社群、就業指導幫助、辦好婦女兒童福利，以及維護婦女、兒童合法權益方面做了很多工作，為澳門社會的穩定和發展作出了貢獻。(二)依法提議合理訴求，維護民眾合法權益澳門社團依法通過聲明、靜坐、遊行示威、簽名等活動，提出民眾的合理訴求，以宣泄社會不滿情緒來維護人權，促進社會和諧穩定。如2013年5月1@KD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)日，澳門家庭團聚聯合會、澳門工人民生力量聯合工會和澳門青年同盟總會等7個團體發起“五一”遊行，共有近二千人參加，就民生、就業、教育、公屋、環保、最低工資、政制發展、黑工問題、新聞自由及家庭團聚等多方面提出訴求，多數人希望政府助民解圍。“澳門鋼筋扎鐵公會”還出動遊行車輛，沿途高呼口號，要求澳門經濟發展成果全民共享。實際上這種和平示威遊行從某種意義上說，及時宣泄社會情緒，反映澳門社會的合理訴求，以達穩定社會的目標。(三)適時為政府提供諮詢，倡導和諧社會回歸前，由於經濟連續多年的負增長，澳門的失業率由1997年的3.2%不斷上升至1999年的6.4%，2000年5月更高達7.1%的歷史新高，失業人數為13,000人，其中以建築業失業情況最為嚴重，多達5,000人。2000年5月7日500名失業建築工人即首次發起示威遊行，要求政府大幅削減外勞數目，確保本地工人就業。5月19日，又有數百名失業建築工人舉行第二次示威遊行。工潮發生後，澳門特區行政長官約見政府智囊──澳門政策研究所，徵求對澳門工潮的看法。該研究所的研究報告：《對澳門工潮、失業問題的十點看法和建議》建議政府借處理工潮重新檢討、調整與工商界和傳統社團的關係；建議政府“應該藉這次工潮機會，在要求工商界顧全大局、共度時艱的同時，重新檢討和調整特首與工商界、僱主團體、傳統社團之間的關係，並確立起以特首和政府為主導、利益集團為輔助、利益集團的行為須服從於特首施政理念……”。特區政府及時聽取澳門政策研究所的諮詢意見，並徵求社會各界，特別是建築工人意見，及時妥善地協調了澳門社會外來勞工與本地工人之間的用工矛盾，解決了澳門社會業已存在的利益衝突。(四)積極參政議政，社團功不可沒由於澳門社會沒有形成政黨政治，因此澳門社團在為社會服務的同時，還積極地參政議政。無論是澳門行政長官的選舉，還是澳門立法會的選舉，澳門社團都按照選舉法的規定，通過其功能界別發揮重要作用。澳門社團成員通過立法會選舉，成為立法會議員，這使澳門立法會在履行參政議政方面能夠及時反映澳門社團和社會的合理心聲，同時也使立法會的決議能夠通過澳門社團得到社會支持，並順利實現。澳門社團積極參政議政，還表現在澳門社團廣泛參與政府諮詢機構的相關工作。2006年《非高等教育制度綱要法》在制定過程中，教育委員會廣泛徵求各社團意見，形成社會各界、各階層對教育制度改革的認同。澳門社團還積極履行監督政府施政的職責。“新澳門學社”就回歸後澳門公共房屋建設滯後、企業以廉價外勞取代本地工人就業、公共工程超支、公共服務低效、土地批給不合理等問題多次提上立法會的議事日程，引起政府重視；“新澳門學社”還不定期出版《新澳門》雜誌，對政府施政中的失誤進行批評和建議。(五)宣傳“一國兩制”方針和《澳門基本法》澳門回歸後的繁榮昌盛，與“一國兩制”方針和基本法的成功施行密不可分。宣傳“一國兩制”方針和《澳門基本法》是澳門社會團體的重要工作，並且取得了顯著成績。前任行政長官何厚鏵曾說：“在一個以基本法為制度支柱的社會中，傳播基本法的重要性，絕對是無庸置疑的。回歸以來，從民間以至政府，基本法的推廣，均有加強，其中，基本法推廣協會更專職與此，角色重要，功能顯著”。14由廖澤雲、崔世昌、賀定一、李鵬翥和楊允中等五位知名人士，在澳門回歸後，倡議成立澳門基本法推廣協會。該會結合澳門特區形勢，推動整個社會學習基本法，除了每年定期舉行基本法學習座談會以外，還與北京大學港澳台法律研究中心、澳門特區法務局、民政總署、教育暨青年局、澳門科大法學院、澳門大學法學院等聯合主辦專題研討會，並協同澳門中華教育會編寫了《澳門基本法課本》，在中學開設基本法課程，增強澳門青年學生的基本法意識；還通過不同形式宣傳基本法，包括：開辦各種類型的基本法培訓班、開展各種有意義的比賽、舉辦宣傳基本法的園遊會或文藝晚會等，讓市民加深對基本法的認識，協同特區政府法務局及時出版發行幾種基本法宣傳通俗讀物，如《澳門基本法釋要》、《基本法你我知》、《澳門基本法好易懂》，並免費派發給市民，很受市民歡迎，並受到各方面的好評。《澳門基本法》正是通過這樣多種形式@KE@
特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗@KF@的學習、宣傳，在澳門社會不斷地發揚光大、深入人心，並成為人們的自覺行動。六、思考與展望澳門特區成立十五年來，《澳門基本法》所確立的特別行政區制度取得了巨大的成功，澳門社會無論在經濟、政治和文化領域都有長足的發展，這些成功和成就都得益於一條基本經驗，這就是努力實現澳門社會與基本法相契合。毋容置疑，站在新的歷史起點上的澳門社會還要發展，還要進步，還要取得更大的成就。但堅持“澳門社會與基本法相契合”，既是我們的有益經驗，也是我們的工作目標。因此我們需要不斷地改革和創新我們社會的方方面面，以使澳門社會與《澳門基本法》更好地相契合。澳門社會以博彩業為基礎的經濟取得了成就，但怎樣使經濟適度多元化，使澳門經濟立足澳門本土，既具現代化又具可持續性，這是澳門經濟必須面對的道路。這樣也契合《澳門基本法》第114條“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場”。澳門社會在經濟發展的基礎上，必須讓經濟成果更好、更多地惠及百姓。澳門的收入分配制度要形成“兩頭小、中間大”的紡錘形，以擴大社會中產階層的比例；同時也要健全完善社會保障制度，提高各種社會福利，並加大弱勢群體支持的力度，從而使《澳門基本法》擁有更為廣泛的群眾基礎。澳門的教育有了長足的發展和進步，但是必須進一步提高教育質量，使澳門的大學朝國際知名大學的目標發展；基礎教育在提高質量基礎上，朝均衡化方向發展，以實現教育公平。教育的發展，不僅為澳門培養更多的有用人才，而且能夠提高全民的文化素質，也為《澳門基本法》的實施創造更好的思想條件。澳門加強文化建設在申報世界遺產等方面取得了成功，但還必須進一步打造與其經濟發展相適應的文化狀況。因此澳門必須創造有利於文化發展的政策和環境，在提高澳門居民文化素養方面下工夫，滋養民眾開放的全球視野和健康的本土認同，並培養海納百川的多元的澳門城市性格，以契合“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的特別行政區制度。澳門社團在澳門發展和特別行政區制度建設中作出了很大的貢獻。但澳門社團必須與時俱進，進一步適應社會的需要。因此澳門社團有必要提升自我管理、自我發展的內在素養，朝專業化和科學化方向發展；澳門社團也有必要作適當的整合，以凝聚和均衡社團服務社會的資源和力量，同時進一步擴大社會服務的範圍，以與政府公共治理的職能相互補；澳門社團在參政議政方面也有必要進一步地規範化和制度化，以與《澳門基本法》所確立的特別行政區制度相契合。註釋：1見《馬克思恩格斯選集》第四卷，北京：人民出版社，1995年，第253頁。2見《馬克思恩格斯選集》第三卷，北京：人民出版社，1995年，第522頁。3同註1，第532頁。4見《馬克思恩格斯全集》第一卷，北京：人民出版社，1995年，第252頁。5同上註，第88頁。6姬鵬飛：《澳門特別行政區基本法起草工作的說明》，載於：國務院港澳事務辦公室編印：《香港澳門基本法及有關文件滙編》，第412頁7《社會認可“維護國家安法草案”》，載於《澳門日報》，2008年12月17日，第1版。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)8吳志良、郝雨凡：《澳門經濟社會發展報告》(2013-2014)，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第6頁。9同上註，第8頁。10劉祖雲、王丹鳳：《關於澳門中產階層的若干問題探討》，載於《中南民族大學學報》，2013年第4期，第83頁。11有報導指出澳門每萬人平均擁有民間組織約為85.28個。見《社團：幸福澳門的催化劑》，載於《澳門日報》，2013年7月15日，第D08版12婁勝華：《挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析》，載於《行政》，第26卷第2期(總第100期)，2013年，第247頁。13《胡正躍讚街總會務有成效》，載於《澳門日報》，2013年11月14日，第B10版。14楊允中主編：《基本法對澳門發展的保障》，澳門：澳門基本法推廣協會，2002年，第2頁。@KG@
新形勢下澳門反恐怖主義立法的發展魏健馨、馬子雲一、引言2015年2月25日，第十二屆全國人大常委會再次審議了《反恐怖主義法》(草案)。草案的第二審議稿對“恐怖主義”等關鍵名詞的定義作出修改，並增加了法院審判刑事案件可以直接認定恐怖組織和恐怖人員等規定。隨着中國大陸地區反恐怖主義立法進程的穩步推進，與之相關的諸多問題逐漸顯現，其中之一就是與其他現行法律規定有效銜接的問題。《反恐怖主義法》作為一部單行法律，不僅應當同《刑法》、《刑事訴訟法》等現行相關法律構成一個完整的法律規範體系，還要與中國已經加入的反恐國際公約、在“上海合作組織”框架下簽訂的區域性國際協定，以及香港特別行政區、澳門特別行政區現行的反恐主題的法律進行對接。比較而言，澳門特別行政區的反恐怖主義立法起步要更早一些，《預防及遏止恐怖主義犯罪法》和《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》已於2006年通過。然而，隨着近年來國際、國內恐怖活動呈現出的新形勢、新特點，以及中國內地反恐怖主義立法進程的不斷推進，非常有必要對澳門到目前為止的反恐怖主義立法進行回顧、反思與調整，以回應新形勢下強化反恐區域合作的要求。二、澳門現行反恐怖主義法律規範(一)澳門反恐怖主義法律規範體系的內容在反恐怖主義法律方面，澳門最主要的法律是《預防及遏止恐怖主義犯罪法》。作為一部單行刑事法律，《預防及遏止恐怖主義犯罪法》對恐怖組織的概念作出了界定，規定了發起、創立、加入、支持恐怖組織犯罪和資助恐怖主義罪、煽動恐怖主義罪等若干罪名的構成要件及其刑罰，並規定了法人的刑事責任。針對澳門金融業的特點，為避免澳門成為為恐怖主義犯罪洗錢或融資的場所，澳門還通過了《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》的行政法規，制定了監察制度，對博彩業等實體履行相應義務的情況進行監察，並規定了不履行義務的相應處罰制度。為此，澳門還特別設立了金融情報辦公室，負責收集、分析及向具有權限的實體提供懷疑實施洗錢犯罪或其他設計重大金額活動的資料。與其他國家和地區相比較，澳門的反恐怖主義法律具有比較突出的特點。第一，主要使用單行刑事法律的形式。使用單行刑法的方式，對某類犯罪及其刑事責任集中進行規定，作為現行《刑法典》的必要補充，是澳門特殊的立法慣例。這種慣例是在澳門刑事立法特殊的歷史演變中形成的。1976年以前，澳門地區本身並無立法權，在刑事法律方面使用的是葡萄牙1886年《刑法典》。隨着1972年聯合國決議將澳門從世界殖民地名單中刪除，以及葡萄牙新政府宣佈放棄海外殖民地政策，澳門回歸的政治形勢已經明朗。1976年葡萄牙制定了《澳門組織章程》1，規定“澳門地區為以公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，以及尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權”，使得澳門獲得了前者為南開大學法學院教授，後者為南開大學法學院法律碩士研究生@KH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)一定程度的立法權。1982年，葡萄牙頒佈了新的《刑法典》，但由於此時澳門的政治前途已經明朗，適用葡萄牙的新《刑法典》已經不合時宜，所以澳門仍然適用1886年《刑法典》。對於需要修改的地方，由澳門地區立法機關制定單行刑法進行規定，這種特殊的歷史時期使得澳門出現了大量單行刑法。雖然澳門已於1996年頒佈了《刑法典》，並於回歸後自動轉化為澳門特別行政區的法律，但利用單行刑法進行補充的慣例依然保留了下來。第二，重視預防和打擊洗錢及資助恐怖主義犯罪。澳門作為自由貿易港，涉及跨境的資金流動量較大，犯罪資金經澳門流動的風險是現實存在的，其發達的博彩業也為恐怖主義犯罪洗錢或融資埋下隱患，其他行業也有可能成為洗錢或融資的管道。因此澳門立法會在制定反恐怖主義法律的過程中，特別強調要符合《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》2的要求。澳門除了規定資助恐怖主義罪以外，還特別設立了監察制度，由不同的當局對其監管對象履行義務的情況進行監察3，規定了各實體識別合同訂立人、客戶及幸運博彩者身份，識別其所進行的活動，拒絕與未履行義務者進行有關活動，保存證明文件、通知有職權的當局並進行合作等義務，並規定了相應的不作為義務的處罰措施及程序。第三，缺乏程序性規定。澳門在預防和懲治恐怖主義犯罪上，適用的是其《刑事訴訟法典》的有關規定，沒有對程序性問題進行特別規定。然而，由於預防和懲治恐怖主義犯罪可能涉及限制公民基本權利等問題，目前世界主要國家和地區在制定反恐怖主義法律時，大多對程序性問題專門進行了規定，主要包括擴大偵查機關權力、技術偵查手段的運用及其程序、犯罪嫌疑人人權的限制和保障等。以與澳門一水之隔的香港為例，香港在《聯合國(反恐怖主義措施)條例》中對指明恐怖分子、與恐怖分子有聯繫者及恐怖分子財產及涷結資金等時應當遵循的程序作出了規定。(二)澳門反恐怖主義法律與《維護國家安全法》的區別2009年澳門立法會通過了《維護國家安全法》，對危害國家安全的犯罪行為作出了規定。在此之前有人認為，恐怖主義犯罪與危害國家安全犯罪在犯罪手段上有部分重疊，分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府等犯罪行為，可以通過恐怖活動或資助、煽動恐怖活動的手段作出，《預防及遏止恐怖主義犯罪法》中也規定，具有“侵犯一國家的完整性或獨立，或以暴力阻止、變更或顛覆一國家、地區或國際組織的機構的運作”4之意圖的組織，實施該法所規定的恐怖活動行為，視同恐怖組織適用該法中有關犯罪的構成要件及刑罰進行處罰。那麼《預防及遏止恐怖主義犯罪法》的頒佈是否意味着澳門已經履行或部分履行了對《澳門基本法》第23條的立法義務？其實不然，這兩部法律之間存在着明顯的區別，《維護國家安全法》的出台仍然是必要的。首先，二者的立法依據不同。《澳門基本法》第23條的規定：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”對這七項內容進行立法，並非普通地行使立法權，而是對國家安全問題進行立法，直接涉及國家的根本利益，因此一般由中央行使，將立法權授予地方政府的情況極其罕見。5《澳門基本法》使用“應自行立法”的表述形式，規定澳門對這七項事務的立法權限，既是澳門享有高度自治權尤其是立法自主權的表現，也強調了這是澳門必須履行的立法義務。因此，《澳門基本法》第23條規定的立法內容不得任意修改和克減，不能因為部分國家安全犯罪可以通過《預防及遏止恐怖主義犯罪法》中有關恐怖主義犯罪的條款予以處罰，就認為已經履行了對《澳門基本法》第23條的立法義務。其次，二者所保護的法益並非完全一致。《聯合國消除國際恐怖主義措施宣言》指出：“聯合國會員國莊嚴重申毫不含糊地譴責恐怖主義的一切行為、方法和做法，包括那些危害國家間和民族間友好關係及威脅領土完整和安全的行為、方法和做法，不論在何處發生，也不論是何人所為，均為犯罪而不可辯護。”由此可見，《預防及遏止恐怖主義犯罪法》等涉及反恐怖主義的立法所欲保護的法@KI@
新形勢下澳門反恐怖主義立法的發展益，不僅局限於一國領土之內，還涉及國家間與民族間的友好關係；而《維護國家安全法》強調的是對一個主權國家的國家安全的保護。法益的不同也決定了兩者涉及的犯罪類型不可能完全重合，單靠某一類法律進行規制，都會出現法律漏洞。因此，即使澳門已於2006年通過了《預防及遏止恐怖主義犯罪法》，《維護國家安全法》的出台仍然是非常必要的。至於一個犯罪行為同時違反上述兩部法律的情況，由於上述兩部法律均屬於單行刑事法律，受澳門《刑法典》總則的約束，因此可以按照《刑法典》總則中關於犯罪競合的條款定罪量刑。三、內地《反恐怖主義法》(草案)與澳門反恐法律的關係近年來，中國境內的恐怖主義犯罪也呈現出了多發、頻發的態勢，並出現了政治化、國際化色彩濃厚，與民族、宗教問題結合滲透，恐怖襲擊目標向商業和平民轉移，手段極其殘忍等新特點。不僅在境內發生了多起由民族分裂勢力、邪教組織實施的暴恐事件，在境外也發生了多起海外中國公民遭到境外恐怖勢力襲擊的事件。針對恐怖主義犯罪活動的新形勢和新特點，制定一部專門的反恐法很有必要。《反恐怖主義法》(草案)二審稿中對恐怖主義的概念做出了界定，對反恐怖主義的基本原則、工作機構及其職責、安全防範、情報信息和調查、應對處置恐怖事件、恐怖活動組織和人員的認定及反恐國際合作等方面都作出了規定。在中國內地反恐立法進程推進的同時，隨之而來的問題就是梳理與澳門原有的反恐法律之間的關係。由於反恐法本身的性質，不宜以列入附件三直接在澳門範圍內適用，但澳門的反恐立法經驗對完善中國大陸地區的《反恐怖主義法》(草案)有一定的借鑒意義，《反恐佈主義法》(草案)也對完善澳門的區際刑事司法協助制度提出了新的要求。(一)《反恐怖主義法》不宜直接列入《澳門基本法》附件三根據《澳門基本法》第18條的規定，一部全國性法律若在澳門特別行政區實施應當符合三個條件：其一，由全國人大常委會列入《澳門基本法》附件三；其二，法律僅限於有關國防、外交和其他依照《澳門基本法》規定不屬於自治範圍的法律；其三，經澳門特別行政區公佈或立法後實施。這是“一國兩制”基本原則在澳門特別行政區立法權上的體現。那麼，《反恐怖主義法》作為一部全國性法律，是否應當列入《澳門基本法》附件三在澳門實施？對於恐怖主義活動的性質，主要有兩種觀點，一種認為恐怖主義活動屬於戰爭或武裝衝突，例如美國採取準軍事化手段打擊恐怖主義犯罪並稱之為“反恐戰爭”；另一種則認為恐怖主義活動僅是一種刑事犯罪。如果恐怖主義活動屬於武裝衝突的範疇，根據《中華人民共和國國防法》的規定，國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動，屬於國防事務。然而，雖然近年來部分恐怖主義活動出現了與政治勢力或宗教勢力結合、採取武裝暴力手段的特點，在中國尤其出現了與民族分裂勢力相結合的特點，在外觀上與武裝衝突具有相似性，但它仍不屬於一種戰爭法意義上的武裝衝突。武裝衝突應當是一種“在一方武裝部隊和負責統帥下對該方一部分領土行使控制權，從而使其能進行持久而協調的軍事行動。”6而恐怖主義活動雖然有組織和領導者，但難以達到如武裝部隊對人員進行有效統帥和控制的程度，實施的恐怖襲擊也往往是孤立的、非連續性的，未形成持久而協調的衝突狀態，恐怖主義的目標也是不特定的，並不限於軍事目標，而且在實際中往往故意選擇了商業和平民目標以達到製造恐慌的目的。7因此恐怖主義活動不宜被認定為一種戰爭或衝突狀態，而是一種刑事犯罪。《中華人民共和國刑法》也支持了這一觀點，在刑法中，組織、領導恐怖活動罪，資助恐怖活動罪和實施恐怖活動罪，是規定在“公共安全犯罪”一章中，犯該罪並實施殺人、爆炸、綁架等犯罪的依照數罪並罰進行處罰，由此可見，內地刑法中認為恐怖活動犯罪侵害的客體主要是公共安全、公民人身權利、社會管理秩序等。因此，《反恐怖主義法》不屬於《澳門基本法》規定的涉及國防方面的法律，不宜列入《澳門基本法》附件三在澳門特別行政區實施。@KJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)需要指出的是，恐怖主義活動與傳統暴力犯罪相比具有更為嚴重的社會危害性，一旦恐怖襲擊達到普通治安手段無法及時控制、需要進入緊急狀態的程度時，可以有限度地採取軍事手段。8《澳門基本法》也規定，因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可以發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。(二)澳門反恐怖主義法律對大陸《反恐怖主義法》的借鑒意義本次提交審議的《反恐怖主義法》(草案)二審稿，爭議最大的問題之一即是恐怖主義的定義。草案中規定，恐怖主義是指企圖通過暴力、破壞、恐嚇等手段，引發社會恐慌、影響國家決策、製造民族仇恨、顛覆政權、分裂國家的思想、言論和行為。這個定義存在諸多問題，首先，現代漢語中的“主義”主要指一種特定的思想、理論和主張，雖然有學者認為恐怖主義與恐怖行動、恐怖行為、恐怖主義犯罪的概念具有同一語義，都指一種犯罪行為而非理論9，但立法用語應當具有規範性，避免使用易產生歧義的用語，此外將“思想、言論和行為”解釋為一種“主義”也有違漢語習慣。其次，草案中的定義缺乏對恐怖主義行為的社會危害性的描述，而一種行為要達到刑法處罰的地步，必須具有嚴重的社會危害性。再次，草案中的定義將思想和言論也納入到處罰範圍之內，而對思想進行處罰顯然是不現實的，鼓勵、煽動、教唆恐怖主義等的言論雖然成為了多個國際公約10及多個國家和地區的反恐法11規範的對象，其處罰的對象仍然是鼓勵、煽動、教唆的行為而非思想本身。由此可見，草案中對恐怖主義的定義是不科學、不準確的，甚至相較於《全國人大常委會關於加強反恐怖工作有關問題的決定》中使用的“恐怖活動”一詞並作出的定義相比是一種倒退。12澳門的《預防及遏止恐怖主義犯罪法》中並沒有對“恐怖主義”一詞的定義直接進行界定，而是規定了“恐怖組織”的概念，但從這個概念中可以推導出“恐怖主義”應當具有的特徵：首先，需要作出或威脅作出某種特定行為，具體列舉了六種情形13；其次，這種行為或威脅的目的在於影響政府或恐嚇公眾，即“以暴力阻止、變更或顛覆已在澳門特別行政區確立的政治、經濟或社會制度的運作，或迫使公共當局作出一行為、放棄作出一行為或容忍他人作出一行為，又或威嚇某些人、某人群或一般居民”；再次，這種行為或威脅具有嚴重後果，即“嚴重損害澳門特別行政區或所威嚇的居民”。這個定義採取了“概括+列舉”的立法模式，限制了恐怖主義犯罪適用的範圍，使其與其他危害公共安全的犯罪區別開來，對恐怖主義的主要特徵歸納得較為準確，與主要反恐國際公約的要求也較為接近，是一個相對科學的定義，值得內地在完善《反恐怖主義法》相關定義時予以借鑒。除了較為科學的定義以外，《預防及遏止恐怖主義犯罪法》中關於煽動恐怖主義罪的規定對中國內地的《刑法》及《反恐怖主義法》也有借鑒意義。目前內地的《刑法》中並未規定煽動恐怖主義罪，這就使得《反恐怖主義法》所欲實現的對言論進行規範的目標成了無本之木、無水之源。《預防及遏止恐怖主義犯罪法》中規定了煽動恐怖主義罪的行為所應具備的特徵，即“公然及直接”，以及煽動的內容，即“他人作出恐怖主義行為或組成恐怖團體、組織或集團”。這一概念從行為本身和內容兩方面限制了煽動恐怖主義犯罪的適用對象，值得內地在未來的立法中思考和借鑒。(三)《反恐怖主義法》對澳門的區際刑事司法協助提出的新要求區際司法協助，是指一個國家內部不同地區之間在刑事司法領域相互提供合作。14在“一國兩制”基本原則的要求下，香港特別行政區與澳門特別行政區保持自身的法律規範和司法制度不變，加上台灣由於歷史原因尚未回歸，使得中國出現了“一國兩制三法系四法域”的局面，兩岸四地在罪名、刑事訴訟程度等方面也存在較大差異。再加上香港、澳門回歸之後，區域經濟快速發展，隨之而來的是對外交往的不斷深入和人員流動的日益頻繁，也不可避免地帶來了跨國、跨境犯罪率的提高，這些因素都使得兩岸四地之間進行刑事司法協助非常必要。2005年澳門特別行政區與香港特別行政區簽訂了《關於移交被判刑人的@KK@
新形勢下澳門反恐怖主義立法的發展安排》，這是澳門簽訂的首個有關區際刑事司法協助的協定，但澳門與內地及台灣地區並沒有簽訂類似的協議。目前，澳門在刑事司法協助方面，主要適用的法律包括《澳門基本法》、《刑事訴訟法》、《刑事司法互助法》等。其中《刑事司法互助法》適用於澳門與中國以外的國家或地區進行的刑事司法互助，內容較為詳盡，對於未來與內地簽訂相應協議有借鑒意義。但應當指出的是，國際刑事司法協助與區際刑事司法協助之間存在差異，需要嚴格區分。國際刑事司法協助是一個國家的刑事司法主權在對外事務方面的體現；而區際刑事司法協助則是一個主權國家內部的兩個不同法域之間進行的合作，屬於國家內部事務。《澳門基本法》也體現了這一點，根據《澳門基本法》第93-94條的規定，澳門與全國其他地區的司法機關通過協商即可依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助，與外國就司法互助關係作出適當安排則需要在中央政府的協助和授權下進行。因此，澳門未來與內地簽訂刑事司法協助協議時，在適當借鑒《刑事司法互助法》的基礎上，注意作出嚴格區分，對於國際刑事司法協助中一些基於維護國家主權原則而產生的基本原則，如“政治犯不引渡”、“軍事犯不引渡”、“死刑犯不引渡”、“本國公民不引渡”等，不適用於區際刑事司法協助中。15恐怖主義犯罪與其他刑事犯罪相比，具有國際性強、危害嚴重的特點，因此刑事司法協助不僅局限在共同打擊犯罪的範疇內，也包括共同預防犯罪，多個反恐怖主義國際條約在國際合作方面都不再局限於傳統的刑事司法合作內容，而是提出了更進一步的要求。如《反挾持人質國際公約》規定各締約國應當採取措施對此類犯罪進行預防，並就交換情報作出了規定。16《制止核恐怖主義行為國際公約》在此基礎上還規定了締約國之間的情報保密義務。17目前澳門《刑事司法互助法》中規定的刑事司法互助包括移交逃犯、移管刑事訴訟、執行刑事判決、移交被判刑人、監管附條件被判刑或附條件被釋放的人及其他刑事司法合作，缺乏對情報交換等共同預防犯罪方面的合作的規定。而《反恐怖主義法》草案二審稿中對此規定較為詳細，分別對國務院有關部門及邊境地區的市、縣人民政府及其主管部門在國際反恐國際合作中的職權作出了規定。18這值得澳門在未來與內地簽訂相應的區際刑事司法合作協議時予以借鑒。四、澳門反恐怖主義法律的發展方向在當今社會，恐怖主義已經成為威脅世界和平與安全的主要社會問題之一。預防和打擊恐怖主義犯罪，不僅是一個國家或地區維護其公共安全、公民生命財產安全、社會秩序穩定的需要，也是該國家或地區對國際社會應當承擔的責任。根據恐怖主義犯罪的新形勢和新特點，適時梳理、調整和完善現有的法律，不論對內地還是澳門地區都很有必要。對於當下澳門反恐怖主義法律的發展與完善，筆者認為重點應該考慮以下幾個方面的內容。(一)符合《澳門基本法》以及《刑法典》總則的規定《澳門基本法》是澳門的根本法，任何法律的制定都不得與《澳門基本法》相違背。具體到反恐怖主義法律方面，需要注意兩方面的內容：首先，不能超出《澳門基本法》規定的立法權限；其次，特別注意打擊恐怖主義和保護特別行政區公民基本權利之間的關係，因反恐需要對公民基本權利進行限制時，必須經過正當程序，並採取對公民基本權利影響最小的手段，恪守“比例原則”的精神。對於使用單行刑法形式作出的法律，還必須符合澳門《刑法典》總則的規定。單行刑法作為澳門刑法法律體系的有機組成部分，必須嚴格遵守《刑法典》總則的規定，如有變通執行需要，也需在總則中以“但書”形式作出特別規定，賦予其變通處理的權限。19目前澳門的單行刑法中存在着罪名重疊、增加新的附加刑且部分附加刑難以與行政處罰區別開等問題。在澳門目前尚未對《刑法典》及單行刑法進行系統梳理整合的局面下，至少在立新法及對舊法進行局部調整時，應當注重立法技術的提高，避免對刑法典總則產生較大衝擊，增加梳理整合的難度。@KL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@LC@(二)增加程序性的規定缺乏程序性規定這一問題，不僅存在於澳門的反恐怖主義法律中，也存在於內地的《反恐怖主義法》中。考察世界其他地區的反恐立法經驗，可以總結出以下幾方面經驗：第一，適當增加偵查機關在偵查方面的權限。為了便於恐怖活動犯罪的偵查，世界一些主要國家對偵查機關的權限作出了適當的擴展。如美國的《愛國者法案》延長了對犯罪嫌疑人的拘留時限，擴大了執法部門的搜查、逮捕、竊聽權，加強部門間情報交流；英國的《預防恐怖主義法》中規定了對懷疑是國際恐怖分子採取限制令，在《反恐怖主義法》中延長了對恐怖主義犯罪嫌疑人的羈押期限，並規定了搜查、扣押和沒收其出版物的權利等。第二，增加電話監聽以外的技術偵查手段及其程序性規定。目前澳門《刑事訴訟法典》中，對電話監聽這一技術偵查措施的適用範圍20和程序21作出了較為詳細的規定。但隨着信息技術的發展，技術偵查手段已不僅限於電話監聽的範圍，在通訊攔截方面已由傳統的電信擴展到了計算機數據上，在通訊以外還增加了視聽監控、竊聽等手段。恐怖主義犯罪作為一項重大犯罪，許多國家和地區都允許對其採取技術偵查措施，包括內地的新《刑事訴訟法》。澳門可以在原有的電話監聽基礎上，適當增加一些新型的技術偵查手段，並適用嚴格的程序和非法證據排除規則。第三，犯罪嫌疑人和被告人的訴訟權利不得克減。儘管世界一些主要國家的反恐怖主義法中均對恐怖主義犯罪嫌疑人的人身和財產方面的權利作出了較大的限制，甚至要超過其他暴力犯罪，但同樣重視對其訴訟權利的保障。如英國的《預防恐怖主義法》在限制令制度中對被懷疑是國際恐怖主義分子為一定行為進行限制的同時，也規定了相應的上訴制度。香港《聯合國(反恐怖主義措施)條例》中對被指明是恐怖分子或與恐怖分子有聯繫者的財產權進行限制的同時，也規定了出現判決錯誤時的賠償條款。可以說，在一部反恐怖主義法中，對犯罪嫌疑人之人權的限制性條款和保護性條款具有相當的地位。(三)加強區際反恐刑事司法協助目前內地與澳門尚未簽訂有關刑事司法協助方面的協議，雖然在治安部門之間已經建立起了反恐情報交流機制，通過兩地間的密切配合取得了一些成績，但仍需進一步加強內地與澳門兩地之間的有效合作。尤其是澳門存在着為恐怖主義犯罪洗錢和融資的風險這一特點，除了澳門的金融監管部門加強監管、嚴密監控不正常的資金流動以外，與內地及時進行情報溝通、通報，為採取預防性措施或手段提供便捷條件，也對有效預防和打擊恐怖主義犯罪有重要的現實意義。在必要時，澳門可以指明相應部門負擔情報交流職責。從長遠來看，內地與澳門間簽訂相關的刑事司法協助協議也很必要。五、餘論在恐怖主義犯罪活動呈現出國際化特點的背景下，僅僅憑藉一個國家或地區的力量往往難以對其進行有效地防範和打擊，各個國家或地區必須要考慮採取更為有效的手段和措施，其中國際合作或區域性的合作就顯得非常之必要，尤其對於中國內地與澳門、香港特別行政區之間的合作就顯得更為重要和具有現實意義。應當看到，目前形勢下的恐怖主義活動具有持久性，不可能在短時間內被消除，因此，決定了打擊和預防恐怖主義活動的措施、手段以及機制也是持續性、不可間斷的，絕非一朝一夕就能獲得期待中的積極效果，也不可能憑藉一國之力就能實現對恐怖主義活動的有效遏制，需要建立一個長期有效的反恐合作機制。一部相對完備的反恐怖主義法就是這一機制的重要組成部分和有效運行的基礎。隨着恐怖主義活動出現的新形勢、新特點，預防和打擊恐怖主義的法律必須適時作出調整，以增強法律實施的社會效果。因此，不僅內地需要對《反恐怖主義法》(草案)做進一步的審視和思考，澳門也不能滿足於現有的立法成績，同樣需要作出相應的調整與配合，以回應反恐怖主義形勢變遷的新要求，並增強反恐怖主義立法的實施效果。
新形勢下澳門反恐怖主義立法的發展註釋：1該法律文件已於澳門回歸時失效。2全國人大常委會已於2006年批准《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》，其中規定：“對於中華人民共和國澳門特別行政區，以下3項條約不在《公約》第2條第1款第(a)項所指附件的適用範圍之內：(一)1980年3月3日在維也納通過的《關於核材料的實物保護公約》。(二)1988年3月10日在羅馬簽署的《制止危害航海安全的非法行為公約》。(三)1988年3月10日在羅馬簽署的《制止危害大陸架固定平台安全非法行為議定書》。”3根據《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》第1條規定：“本行政法規所定義務的履行情況，由下列當局負責監察：(一)澳門金融管理局、博彩監察協調局及澳門貿易投資促進局，其監察對象為受其監管的實體；(二)財政局，其監察對象為核數師、會計師及稅務顧問；(三)澳門律師公會，其監察對象為律師；(四)法律代辦紀律權限獨立委員會，其監察對象為法律代辦；(五)法務局，其監察對象為公證員及登記局局長；(六)經濟局，其監察對象為其餘實體。”4根據《預防及遏止恐怖主義犯罪法》第5條規定：“二人或二人以上的集合，如其在協同下行動，目的係藉着作出第四條第一款所述的事實，侵犯一國家的完整性或獨立，或以暴力阻止、變更或顛覆一國家、地區或國際組織的機構的運作，或迫使有關當局作出一行為、放棄作出一行為或容忍他人作出一行為，又或威嚇某些人、某人群或一般居民，只要按有關事實的性質或作出時的背景，該等事實可嚴重損害該國、地區、國際組織或所威嚇的居民，則等同第四條第一款所指的團體、組織及集團。”5葉海波：《香港特區基本法第23條的法理分析》，載於《時代法學》，2012年第4期。6《1949年8月12日日內瓦四公約關於保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書(第二議定書)》，根據該議定書，“暴動、孤立而不時發生的暴力行為和其他類似性質的行為”不適用該議定書。7王贊：《懲治恐怖主義犯罪立法研究》，大連：大連海事大學出版社，2012年。8如美國9‧11事件中，被挾持的美國航空11次航班發出求救信號後，美國馬薩諸塞州空軍基地緊急派遣兩架戰鬥機升空前往攔截。9張惠芳：《〈上海公約〉防治國際恐怖主義的法律機制及評價》，載於《政治與法律》，2008年第4期。10如《制止恐怖主義爆炸的國際公約》中規定締約國應當“採取一切切實可行的措施，包括在必要時修改其國內立法，防止和制止在其領土內為在其領土以內或以外犯罪進行準備工作，還包括採取措施禁止那些鼓勵、教唆、組織、蓄意資助或從事犯下第2條所列罪行的個人、團體和組織在其領土內進行非法活動。”11如澳門《預防及遏止恐怖主義犯罪法》第8條規定：“公然及直接煽動他人作出恐怖主義行為或組成恐怖團體、組織或集團者，處一年至八年徒刑。”12《全國人大常委會關於加強反恐怖工作有關問題的決定》中規定：“恐怖活動是指以製造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織為目的，採取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。”這一概念首先使用了“恐怖活動”這一不易產生歧義的用語，其次強調了“嚴重社會危害”，再次將處罰範圍限於“行為”之內。13根據《預防及遏止恐怖主義犯罪法》第4條的規定，這六種情形包括：“(一)侵犯生命、身體完整性或人身自由的犯罪；(二)妨害運輸安全及通訊安全的犯罪，該等通訊尤其包括信息、電報、電話、電台或電視；(三)藉着造成火警，爆炸，釋放放射性物質、有毒或令人窒息的氣體，造成水淹或雪崩，使建築物崩塌，污染供人食用的食物及水，又或散佈疾病、蔓延性禍患、有害的植物或動物等而故意產生公共危險的犯罪；(四)將交通或通訊工具或交通信道、公共事業的設施，又或供應或滿足居民根本需要的設施，確定性或暫時全部或部分破壞，又或使之確定性或暫時全部或部分不能運作或偏離正常用途的行為；(五)研究或發展核子武器、生物武器、或化學武器；(六)有使用核能、火器、生物武器、化@LD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@LE@學武器、爆炸性物質、爆炸裝置、任何性質的燃燒工具，又或內有特別危害性裝置或物質的包裹或信件而作出的犯罪。”14趙國強：《“一國兩制”下的中國區際刑事司法協助》，載於《廣東外語外貿大學學報》，2008年第5期。15趙秉志、徐京輝：《澳門刑事司法協助制度及其完善》，載於《刑法論叢》第16卷，北京：法律出版社，2008年，第373頁。16《反挾持人質國際公約》第4條：“各締約國應合作防止第一條所稱罪行，特別是：(a)採取一切實際可行的措施，以防止為在其領土內外進行此等犯罪行為而在其領土內所作的準備，包括禁止鼓勵、煽動、籌劃或參與劫持人質行為的個人、團體和組織在其領土內從事非法活動的措施；(b)交換情報並協同採取行政和其他適當措施，以防止此等罪行的發生。”17《制止核恐怖主義行為國際公約》第7條第2款：“締約國應採取符合其國內法的適當措施，以保護由於本公約的規定而從另一締約國得到的，或經由參與為執行本公約而進行的活動而得到的任何保密情報的機密性。如果締約國向國際組織提供保密情報，應採取步驟確保保護此種情報的機密性。”18《反恐怖主義法》草案第74條：“國務院有關部門根據國務院授權，代表中國政府與外國政府和有關國際組織開展反恐怖主義政策對話、情報信息交流，依法開展反恐怖主義執法合作和國際資金監管合作。”“在不違背我國法律和締結或者參加的國際條約的前提下，我國邊境地區的市、縣人民政府及其主管部門，報經國務院或者中央有關部門批准後，可以與相鄰國家的地區、主管部門開展反恐怖主義情報信息交流、執法合作和國際資金監管合作。”19趙國強：《澳門特別刑法之評析與完善》，載於《華東政法學院學報》，2004年第5期。20根據澳門《刑事訴訟法》第172條：“一、僅就下列犯罪，且有理由相信電話監聽對發現事實真相或在證據方面屬非常重要，方得由法官以批示命令或許可對電話談話或通訊進行截聽或錄音：a)可處以最高限度超逾三年徒刑之犯罪；b)關於販賣麻醉品之犯罪；c)關於禁用武器、爆炸裝置或材料又或相類裝置或材料之犯罪；d)走私罪；或e)透過電話實施之侮辱罪、恐嚇罪、脅迫罪及侵入私人生活罪。二、禁止對嫌犯與其辯護人間之談話或通訊進行截聽及錄音，但法官基於有依據之理由相信該等談話及通訊為犯罪對象或犯罪元素者，不在此限。”21根據澳門《刑事訴訟法》第173條：“一、須就上條所指之截聽或錄音繕立筆錄，該筆錄須連同錄音帶或相類材料，立即傳達予命令或許可行動之法官，讓其知悉有關內容。二、如法官認為所收集之資料或當中某些資料在證據方面屬重要者，則將之附於卷宗；否則須命令將之毀滅，而所有曾參與行動之人就其所知悉之內容均負有保密義務。三、嫌犯及輔助人，以及談話被監聽之人，均得查閱有關筆錄，以便能完全瞭解筆錄與錄音內容是否相符，並得繳付費用，以獲取筆錄中有關資料之副本。四、如屬在偵查或預審期間命令進行之行動，且命令該行動之法官有理由相信，嫌犯或輔助人一旦知悉筆錄或錄音之內容，可能使偵查或預審之目的受損害者，則上款之規定，不適用之。”
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)一國兩制研究中心民調小組一、目標與方法(一)調查目的“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治已經在澳門實施了15年。作為國家一項開創性事業，“一國兩制”已展示出強大的生命力，成為澳門經濟騰飛、民生改善、社會和諧的最有效保障。為了不失時機地瞭解廣大居民在特別行政區制度下的生活感受，適時掌握居民的意願及訴求，搜集並探求澳門特別行政區居民在“一國兩制”下的生活滿意度、對一些重大問題的評價及期許，定期開展具科學性、針對性的民意調查，有其特殊的重要性和必要性。(二)研究方法1.調查形式是次調查以電話訪問形式進行。問卷的設計既參照國際通用慣例，又緊貼澳門社會現實，採用多選題與單選題、評分題與評價題並重的做法，選項以封閉式選項為主，評分題由0到10分，評價題基本上分5個等級。問卷包括19項必選題，涵蓋了澳門居民對“一國兩制”、社會生活現狀的評價、對社會核心價值觀及國家認同感等的思考和反應。本次民調項目相對簡化，重點突出，強調主題，又便於溝通操作。2.訪問對象本次民調以常住人口中年滿18歲或以上的澳門特區各界居民為取樣目標對象，強調居民成分的代表性與取樣的隨機性。3.抽樣方法從《澳門住宅2015電話用戶名錄》中隨機抽取了10,357個電話號碼，組成第一階段的電話號碼清單，並對其中300個號碼進行隨機處理，再隨機混進第一階段的電話號碼中，最後形成10,657個電話號碼組成的預期訪問電話號碼清單。4.資料搜集調查訪問於2015年5月11-15、18-19日期間進行，全程由澳門理工學院一國兩制研究中心統籌，澳門理工學院逾20名經認真培訓的高年級學生作訪問員。調查過程中，有1,117名18歲或以上居民成功完成問卷調查，合作率為18.08%。統計結果處於95%的置信水平，3%的誤差範圍內。故認定是次調查數據具較高可靠性與客觀性，是可信的。@LF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)二、問卷結果分析Q1.請問您認為澳門回歸15年來實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治是否成功？表1對澳門回歸15年來實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的評價結果項目人數%非常成功19317.28比較成功30126.95尚算成功47542.52不成功686.09非常不成功171.52不知道/拒答635.64合計1,117100圖1對澳門回歸15年來實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的評價26.95%42.52%1.52%6.09%5.64%17.28%非常成功比較成功尚算成功不成功非常不成功不知道/拒答分析：對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治給出“非常成功”和“比較成功”評價的居民共494人，佔44.23%，連同給出“尚算成功”評價的居民共969人，佔86.75%(2014年末為89.35%，減少了2.6%)。這說明大多數澳門居民對“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針政策在澳門的實踐繼續保持正面和肯定的評價。給出“非常不成功”和“不成功”評價的有85人，佔7.61%(2014年末為7.2%，增加了0.41%)。數據表明澳門居民對“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針的總體評價正面。與半年前的調查相比，數據大致持平，民意穩定。Q2.請問您對澳門實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治是否有信心？表2對澳門實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的信心結果項目人數%非常有信心21919.61比較有信心30126.95尚算有信心38734.65沒有信心12511.19完全沒有信心353.13不知道/拒答504.48合計1,117100圖2對澳門實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的信心26.95%34.65%11.19%3.13%19.61%4.48%非常有信心比較有信心尚算有信心沒有信心完全沒有信心不知道/拒答分析：表示對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治“非常有信心”和“比較有信心”的居民共520人，佔46.56%(2014年末為43.73%，增加了2.83%)，連同選擇“尚算有信心”的居民共907人，佔81.21%(2014年末為82.67%，減少了1.47%)。選擇“沒有信心”和“完全沒有信心”的居民共160人，佔14.32%(2014年末為13.57%，增加了0.75%)。這一結果與澳門居民對“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治在澳門實踐的評價結果大體持平，表明澳門居民對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的信心程度頗高，相信是源自澳門在回歸以後，充分發揮“一國兩制”優勢，因勢利導，經濟快速發展，民生大幅改善，政治、社會、文化各方面都有了明顯進步。@LG@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)Q3.請問您對中央政府保持澳門長期繁榮穩定是否有信心？表3對中央政府保持澳門長期繁榮穩的信心結果項目人數%非常有信心32228.83比較有信心33529.99尚算有信心32729.27沒有信心877.79完全沒有信心131.16不知道/拒答332.95合計1,117100圖3對中央政府保持澳門長期繁榮穩定的信心29.99%29.27%1.16%7.79%28.83%2.95%非常有信心比較有信心尚算有信心沒有信心完全沒有信心不知道/拒答分析：對中央政府保持澳門長期繁榮穩定，有28.83%的居民表示“非常有信心”(2014年末為28.18%，增加了0.65%)，連同表示“比較有信心”和“尚算有信心”的居民合共984位，佔88.09%(2014年末為89.35%，減少了1.26%)。表示“沒有信心”和“完全沒有信心”的居民合計100人，佔8.95%(2014年末為7.62%，增加了1.33%)。回歸後，中央始終堅持“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，全力支持特區行政長官和特區政府依法施政。中共十八大四中全會通過了全面依法治國的決定，成為澳門健康發展新的利好因素，無疑十分有助於保持澳門居民對中央政府的高度信心。與半年前的調查相比，數據大致持平，民意穩定。Q4.請問您對本屆澳門特區政府依法施政滿意嗎？表4對本屆澳門特區政府依法施政的滿意度結果項目人數%非常滿意595.28比較滿意19517.46尚算滿意47942.88不滿意22920.50非常不滿意605.37不知道/拒答958.50合計1,117100圖4對本屆澳門特區政府依法施政的滿意度17.46%42.88%20.50%5.37%8.50%5.28%非常滿意比較滿意尚算滿意不滿意非常不滿意不知道/拒答分析：對澳門特區政府施政表示“非常滿意”、“比較滿意”的居民共254人，佔22.74%(2014年末為23.27%，減少了0.53%)，連同選擇“尚算滿意”的居民共733人，佔65.62%(2014年末為69.42%，減少了3.8%)。選擇“不滿意”和“非常不滿意”的居民共289人，佔25.87%(2014年末為22.65%，增加了3.22%)。與半年前的調查相比，給出正面評價的居民減少了3.8%，給出負面評價的居民增加了3.22%，可能受到賭收下跌、經濟負增長等因素影響，居民對施政滿意度有所下滑，第四屆特區政府的新班子在各施政領域許下不少承諾，當前需要的是迎難而上，為澳門開創依法施政新局面。@LH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)Q5.請問您對自己作為澳門特區居民是否感到自豪？表5對自己作為澳門特區居民的自豪感結果項目人數%非常自豪19217.38比較自豪28625.88尚算自豪40336.47不自豪12811.58一點都不自豪514.62不知道/拒答454.07合計1,105100圖5對自己作為澳門特區居民的自豪感25.88%36.47%11.58%4.62%4.07%17.38%非常自豪比較自豪尚算自豪不自豪一點都不自豪不知道/拒答分析：在1,105位受訪的澳門居民中，為自己身為澳門居民感到“非常自豪”和“比較自豪”的共478位，佔43.26%(2014年末為41.41%，增加了1.85%)；連同選擇“尚算自豪”的居民共881位，佔79.73%(2014年末為81.86%，減少了2.13%)。感覺“不自豪”和“一點都不自豪”的居民共179位，佔16.2%(2014年末為14.84%，增加了1.36%)。澳門特區作為中國僅有的兩個特別行政區之一，實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，享有高度自治權，優勢十分集中。政治穩定、經濟發展、民生改善的社會現實，無疑使絕大部分居民為自己生活在澳門這個蓮花寶地而感到自豪。與半年前的調查相比，數據大致持平，民意穩定。Q6.請問您對自己作為中國公民是否感到自豪？表6對自己作為中國公民的自豪感結果項目人數%非常自豪23524.08比較自豪22523.05尚算自豪35236.07不自豪919.32一點都不自豪333.38不知道/拒答404.10合計976100圖6對自己作為中國公民的自豪感23.05%36.07%9.32%3.38%24.08%4.10%非常自豪比較自豪尚算自豪不自豪一點都不自豪不知道/拒答分析：在976位受訪的中國公民中，對自己作為中國公民感到“非常自豪”和“比較自豪”的居民共460人，佔47.13%(2014年末為46.5%，增加了0.63%)，連同感覺“尚算自豪”的居民共812位，佔83.2%(2014年末為82.96%，增加了0.24%)。選擇“不自豪”和“一點都不自豪”的居民有124位，佔12.7%(2014年末為13.54%，減少了0.84%)。中國實行改革開放三十多年來，特別是近些年來綜合國力迅速增強，民族偉大復興正逐步實現中。十八大提出2020年實現兩個翻番，屆時全國將全面步入小康社會。正是有了“一國”的巨大優勢，澳門特區才得以在短短十幾年間實現跨越式發展。澳門居民中的中國公民對自己身份認同感較高，體現了“一國兩制”下“澳人治澳”、當家作主的滿足感。與半年前的調查相比，數據大致持平，民意穩定。@LI@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)@LJ@Q7.請問您認為澳門社會的核心價值是甚麼？(可多選)表7對澳門社會的核心價值的看法(可多選)結果項目人數%“一國兩制”74166.34愛國愛澳72765.09以人為本、尊重人權63256.58公正、法治57151.12民主、自由59553.27尊老、愛幼、感恩73165.44文明禮儀、多元包容69662.31自強不息、自主開拓50645.30活到老學到老69962.58關心社會，守望相助68160.97其他575.10分析：這是一道多選題。受訪居民前三位選擇依次是：“一國兩制”(741人，66.34%)、“尊老、愛幼、感恩”(731人，65.44%)、“愛國愛澳”(727人，65.09%)，“一國兩制”作為中央保持澳門長期繁榮穩定的基本國策，深受居民肯定，“愛國愛澳”的高認同度證明了愛祖國、愛澳門的家國情懷已經深入人心，兩者共同構築了澳門的核心價值；“尊老、愛幼、感恩”證明了澳門是一個人情味濃厚，人與人之間聯繫緊密的和諧社會，這三個選項在多次民調中佔據前列，說明是澳門核心價值中穩定的重要組成部分。“文明禮儀，多元包容”(62.31%)，“活到老學到老”(62.58%)，“關心社會，守望相助”(60.97%)獲得了超過六成認同；“以人為本、尊重人權”(56.58%)、“民主、自由”(53.27%)，“公正、法治”(51.12%)，均超過五成的認同。澳門的核心價值內容豐富而多元，作為中西文化交融之地，各種價值和理念在澳門得到了很好的發展和尊重。圖7對澳門社會的核心價值的看法(可多選)66.3465.0956.5851.1253.2765.4462.3145.3062.5860.975.100.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00“一國兩制”愛國愛澳以人為本、尊重人權公正、法治民主、自由尊老、愛幼、感恩文明禮儀、多元包容自強不息、自主開拓活到老學到老關心社會，守望相助其他%
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)Q8.請您用0-10分來表示生活在澳門的幸福程度。(10分表示非常幸福，0分表示非常不幸福)Q9.請您用0-10來表示生活在澳門的自由度。(10分表示非常自由，0分表示非常不自由)Q10.請您用0-10分來表示澳門特區的法治與社會公平程度。(10分表示法治與社會公平度非常高，0分表示沒有法治與社會公平)表8受訪者所感受到的幸福程度、自由度、法治與社會公平程度幸福程度6.64自由度7.23法治與社會公平程度5.70圖8受訪者所感受到的幸福程度、自由度、法治與社會公平程度6.647.235.7012345678幸福程度自由度法治與社會公平程度分析：在受訪居民對上述三個項目的評分中，自由度得分最高，為7.23分(2014年末為7.04分，上升0.19分)，幸福程度其次，為6.64分(2014年末為6.69分，下跌0.05分)，法治與社會公平程度為5.7分(2014年末為5.73分，下跌0.03分)，數據基本穩定。澳門居民的各項自由得到了《澳門基本法》和法律的有力保障，覆蓋面十分廣泛，涵蓋了言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會的自由，人身自由不受侵犯。居民享有的自由程度高、範圍廣，因此獲得了7.23的較高評分。居民的幸福程度為6.64分。2013-2014年，特區政府延續過去惠澤民生的多項措施，包括繼續與廣大居民分享經濟發展成果，如提高現金分享金額等加大關注民生福祉的措施力度，冀為居民緩解通漲壓力，完善各項民生福利制度。此外，澳門的失業率長期維持較低水平，達到全面充分就業狀態，使澳門居民的幸福感得到提升。法治與社會公平程度的平均得分為5.7分。澳門的法律體系較完備，司法獨立且運作良好，因此澳門法治水平相對不低。然而由於歷史的原因，法案諮詢、司法語言調整不夠和普法教育力度不足，居民對法律的認知還有待加強，完善的公平競爭機制亦欠到位。澳門的法制改革和相關的制度建設尤其是政府行政規章的健全依然存有頗大提升空間，特區政府理應予以重視。@LK@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)Q11.請問澳門回歸15年以來您個人的生活狀況是否有改善？表9澳門回歸15年來個人生活狀況的改善情況結果項目人數%有明顯改善20918.71有改善32629.19略有改善31728.38沒有改善14212.71比以前差827.34不知道/拒答413.67合計1,117100圖9澳門回歸15年來個人生活狀況的改善情況29.19%28.38%12.71%7.34%3.67%18.71%有明顯改善有改善略有改善沒有改善比以前差不知道/拒答分析：選擇“有明顯改善”、“有改善”的居民共535位，佔47.9%(2014年末為45.1%，增加了2.8%)，加上選擇“略有改善”的居民則共有852位，佔76.28%(2014年末為74.01%，增加了2.27%)。這意味着超過3/4的居民認為回歸十多年來個人的生活狀況有了不同程度的改善。認為“沒有改善”的有142人，佔12.71%，“比以前差”的則有82人，佔7.34%，兩項合計為20.05%(2014年末為24.11%，減少了4.06%)。受惠於賭權開放政策，澳門的經濟保持了快速增長，2014年人均本地生產總值為澳門幣713,514元(89,333美元)，世界上排名屬前列。澳門居民已經連續多年分享現金派發及其他福利待遇。失業率長期維持在2%以下，勞動人口就業率居國際高水平。特區政府對教育、文化的投入逐步加大，這在一定程度上豐富了澳門居民的精神生活。與半年前的調查相比，認為生活有改善的居民增加了2.27%，沒有改善和比以前差的共減少了4.06%，說明最近一年來賭收的下滑尚沒有對居民生活的主觀感受造成負面影響。Q12.請問您個人在澳門的發展空間如何？表10對在澳門個人的發展空間的看法結果項目人數%非常廣濶443.94比較廣濶13812.35尚算廣濶34931.24空間較小28425.43沒有甚麼空間21018.8不知道/拒答928.24合計1,117100圖10對個人在澳門的發展空間的看法12.35%31.24%25.43%18.80%3.94%8.24%非常廣濶比較廣濶尚算廣濶空間較小沒有甚麼空間不知道/拒答分析：認為“非常廣濶”(44人，3.94%)和“比較廣濶”(138人，12.35%)的居民共182人，佔16.29%(2014年末為17.23%，減少了0.94%)；連同認為“尚算廣濶”的居民則共有531人，47.53%(2014年末為51.57%，減少了4.04%)。認為“空間較小”(284人，25.43%)和“沒有甚麼空間”(210人，18.80%)的居民合計494人，44.23%(2014年末為43.01%，增加了1.22%)。與半年前的調查相比，認為空間廣濶的居民減少了4.03%，認為空間小和沒有甚麼空間的居民合共增加了1.22%，這一降一升，說明澳門居民在本地經濟由於博彩業一業獨大、產業相對多元化未見成效的今天，所受心理壓力頗大。新一屆政府正積極部署，擴大對外開放力度並提升創新思維，力圖藉助國家“一帶一路”戰略的東風拓展經濟機遇，推進與橫琴、南沙兩個自貿試驗區對接，鼓勵企業家和年青人到橫琴創業，拓寬澳門發展空間，實現經濟多元化發展。@LL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)Q13.請問您對澳門經濟今後發展前景是否有信心？表11對澳門經濟今後發展前景的信心程度結果項目人數%非常有信心1099.76比較有信心26023.28尚算有信心48443.33沒有信心19217.19完全沒有信心232.06不知道/拒答494.39合計1,117100圖11對澳門經濟今後發展前景的信心程度23.28%43.33%17.19%2.06%4.39%9.76%非常有信心比較有信心尚算有信心沒有信心完全沒有信心不知道/拒答分析：對澳門經濟今後的發展前景表示“非常有信心”(109人，9.76%)和“比較有信心”(260人，23.28%)的合計369人，33.04%(2014年末為37.48%，減少了4.44%)。認為“非常有信心”、“比較有信心”、“尚算有信心”的居民合共853人，76.37%(2014年末為81.11%，減少了4.74%)。表示“沒有信心”和“完全沒有信心”的居民共215人，佔19.25%(2014年末為15.24%，增加了4.01%)。2014年中以來，澳門經濟進入調整期，至2015年5月，澳門賭收連續12個月錄得跌幅，博彩收入出現負增長，2015年首五個月博彩累計毛收入按年減少37.1%，博彩收入的下滑使澳門居民對經濟前景的信心有所下跌。特區政府多次表示，依靠國家堅強後盾，透過開展區域合作；加快“一個中心、一個平台”的建設，盡力做到調速不轉勢，對博彩業的未來發展仍可持審慎樂觀態度。Q14.您對澳門今後經濟、社會發展有何意見？(可多選)表12對澳門今後經濟、社會發展的意見(可多選)結果項目人數%特區政府應制訂中長期發展規劃73265.53審時度勢，統籌謀劃，應對內外環境的變化68761.5加大對博彩業監管力度71263.74認真推動產業適度多元化發展81272.69加快經屋(政府房屋)建設，認真調控樓市85676.63關注民生，提高居民綜合素質83374.57積穀防饑，作好財政儲備77769.56優化社會結構，增加市民向上流動的機會74866.97重視科學施政，提升綜合競爭力72965.26嚴防官商勾結、利益輸送84375.47關注貧富差距問題80471.98優先培養澳人治澳高端人才75667.68其他797.07分析：這是一道多選題，預設的12個選項均有六成以上回應率。表明這些問題都是澳門居民比較關心的議題，值得特區政府高度關注。其中，與住房相關的選項在多次民調中都備受關注，反映樓價下調無望，住房問題持續居於居民關注目標首位。回應率超過七成的選項有“加快經屋(政府房屋)建設，認真調控樓市”(76.63%)，“嚴防官商勾結、利益輸送”(75.47%)，“關注民生，提高居民綜合素質”(74.57%)，“認真推動產業適度多元化發展”(72.69%)，“關注貧富差距問題”(71.98%)。在住屋難、搭車難、看病難等民政薄弱環節遲遲未得改善的今天，民生議題備受居民關注。“嚴防官商勾結、利益輸送”位居前列，顯示居民期盼一個清廉、有為的政府。“積穀防饑，作好財政儲備”(69.56%)，“優先培養澳人治澳高端人才”(67.68%)，“優化社會結構，增加市民向上流動的機會”(66.97%)，“特區政府應制訂中長期發展規劃”(65.53%)，“重視科學施政，提升綜合競爭力”(65.26%)，“加大對博彩業監管力度”(63.74%)，“審時度勢，統籌謀劃，應對內外環境的變化”(61.50%)，均屬於居民寄望一個更美好、和諧、昌盛的澳門，從而改善自身生活狀況的期待，有超過六成居民選擇。第四屆特區政府面對博彩業進入調整期，需要在穩定本地經濟之餘，維持社會@DCC@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)@DCD@福利、完善民生工作，並繼續支持教育和文化領域的發展，提高人口的綜合素質，為“澳人治澳”培養合格人才，以確保澳門整體的和諧穩定。圖12對澳門今後經濟、社會發展的意見(可多選)65.5361.5063.7472.6976.6374.5769.5666.9765.2675.4771.9867.687.070.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.0090.00特區政府應制訂中長期發展規劃審時度勢，統籌謀劃，應對內外環境的變化加大對博彩業監管力度認真推動產業適度多元化發展加快經屋(政府房屋)建設，認真調控樓市關注民生，提高居民綜合素質積穀防饑，作好財政儲備優化社會結構，增加市民向上流動的機會重視科學施政，提升綜合競爭力嚴防官商勾結、利益輸送關注貧富差距問題優先培養澳人治澳高端人才其他%Q15.請問您對澳門回歸15年來的民主發展進程是否滿意？表13對澳門回歸15年來的民主發展進程的滿意度結果項目人數%非常滿意786.98比較滿意21419.16尚算滿意53647.99不滿意17415.58非常不滿意504.48不知道/拒答655.82合計1,117100分析：對澳門回歸後的民主發展進程表示“非常滿意”的居民共78位，佔6.98%，表示“比較滿意”的居民有214位，佔19.16%，二者合共292人，26.14%，連同表示“尚算滿意”的居民共828位，三者共佔74.13%(2014年末為74.84%，減少了0.71%)。給出負面評價“不滿意”的居民有174位，佔15.58%，“非常不滿意”的居民50位，佔4.48%，二者合計224人，佔20.06%(2014年末為18.89%，增加了1.17%)。與半年前的調查相比，數據大致持平，民意基本穩定。圖13對澳門回歸15年來的民主發展進程的滿意度19.16%47.99%15.58%4.48%6.98%5.82%非常滿意比較滿意尚算滿意不滿意非常不滿意不知道/拒答
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)Q16.請問您滿意《2015年財政年度施政報告》嗎？表14對《2015年財政年度施政報告》的滿意度結果項目人數%非常滿意443.94比較滿意16514.77尚算滿意49244.05不滿意14512.98非常不滿意191.70不知道/拒答25222.56合計1,117100圖14對《2015年財政年度施政報告》的滿意度14.77%44.05%12.98%1.70%22.56%3.94%非常滿意比較滿意尚算滿意不滿意非常不滿意不知道/拒答分析：對2015年財政年度施政報告表示“非常滿意”和“比較滿意”的居民共209人，18.71%，連同表示“尚算滿意”的居民共有701人，62.76%。表示“不滿意”和“非常不滿意”的居民共164人，14.68%。近一成半居民坦言對施政報告不盡滿意，連同拒答共有37.24%的居民持不滿意或保留態度，比例略高，值得政府關注。Q17.請問您對第四屆特區政府有何期望？(可多選)表15對第四屆特區政府的期望(可多選)結果項目人數%認真落實“一個中心，一個平台”策略57551.48盡快納入國家“一帶一路”發展戰略51846.37改善民生、讓廣大居民安居樂業93483.62重視多元經濟和可持續發展79671.26優化公共房屋(包括經屋、社屋)制度87077.89解決旅遊業引發的城市超負荷問題76368.31推動盡早通關便利化60854.43認真解決好博彩業進入調整期引發的問題74166.34特別關懷老年人、殘障人士84075.20強化本地居民的職業培訓77068.93落實官員問責制度74866.97堅持精兵簡政、控制公務員隊伍膨脹67260.16規劃用好新填海土地72464.82其他736.54分析：這是一道多選題，共有13個選項。其中，“改善民生、讓廣大居民安居樂業”(83.62%)獲得最多居民關注，反映與住房和就業相關的民生議題仍然是居民關注的焦點。“優化公共房屋(包括經屋、社屋)制度”(77.89%)、“特別關懷老年人、殘障人士”(75.2%)、“重視多元經濟和可持續發展”(71.26%)三個選項均獲得七成以上居民關注；“強化本地居民的職業培訓”(68.93%)、“解決旅遊業引發的城市超負荷問題”(68.31%)、“落實官員問責制度”(66.97%)、“認真解決好博彩業進入調整期引發的問題”(66.34%)、“規劃用好新填海土地”(64.82%)、“堅持精兵簡政、控制公務員隊伍的膨脹”(60.16%)均獲得了超過六成居民關注。第四屆特區政府甫組成就面臨博彩業進入調整期的局面，居民對民生和社會福利的訴求卻有增無減，政府在博彩收入下滑之際似不宜削減民生開支，要認真研究積極對策，並力求借助國家“一帶一路”的發展戰略，認真落實“一個中心，一個平台”，保持澳門在國家戰略中的獨特優勢，以求不斷拓展新的發展機遇。@DCE@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)圖15對第四屆特區政府的期望(可多選)51.4846.3783.6271.2677.8968.3154.4366.3475.2068.9366.9760.1664.826.540.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.0090.00認真落實“一個中心，一個平台”策略盡快納入國家“一帶一路”發展戰略改善民生、讓廣大居民安居樂業重視多元經濟和可持續發展優化公共房屋(包括經屋、社屋)制度解決旅遊業引發的城市超負荷問題推動盡早通關便利化認真解決好博彩業進入調整期引發的問題特別關懷老年人、殘障人士強化本地居民的職業培訓落實官員問責制度堅持精兵簡政、控制公務員隊伍膨脹規劃用好新填海土地其他%@DCF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)Q18.請問您認為總結“一國兩制”實踐經驗的重要性如何？表16對總結“一國兩制”實踐經驗重要性的看法結果項目人數%非常重要44840.11比較重要28225.25尚算重要23120.68不重要373.31完全不重要131.16不知道/拒答1069.49合計1,117100圖16對總結“一國兩制”實踐經驗重要性的看法25.25%20.68%3.31%1.16%9.49%40.11%非常重要比較重要尚算重要不重要完全不重要不知道/拒答分析：對總結“一國兩制”在澳門的實踐經驗，居民普遍認為頗具重要性。認為“非常重要”的居民為448人，佔40.11%，連同選擇“比較重要”和“尚算重要”的居民合共961人，86.04%(2014年末為87.9%，減少了1.86%)。而認為“不重要”和“完全不重要”的居民則只有50人，4.47%(2014年末為3.55%，增加了0.92%)。“一國兩制”在澳門實施已逾15年，澳門的發展進入了一個新的階段、面對新的要求，大量有益經驗有待總結，居民對總結“一國兩制”經驗的高認同度表明了對正確實踐“一國兩制”期望很高。Q19.請問您認為有必要在澳門推行愛國主義教育嗎？表17對在澳門推行愛國主義教育必要性的看法結果項目人數%非常有必要22820.41很有必要12110.83有一定必要42838.32沒有必要18916.92完全沒有必要676.00不知道/拒答847.52合計1,117100圖17對在澳門推行愛國主義教育必要性的看法10.83%38.32%16.92%6.00%20.41%7.52%非常有必要很有必要有一定必要沒有必要完全沒有必要不知道/拒答分析：認為“非常有必要”和“很有必要”的居民共有349人，31.24%，連同表示“有一定必要”的居民共777人，69.56%。認為“沒有必要”和“完全沒有必要”的居民共256人，22.92%。絕大部分居民認為有必要在澳門推廣愛國主義教育，弘揚中華民族的情懷，加深國家認同；同時也有兩成多居民認為沒有必要。看來，愛國主義教育在內容和形式上都要結合澳門的實際情況多加考慮，以釋部分居民心中疑慮並確保實效。@DCG@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)三、接受調查居民的統計特徵(一)性別分佈表18受訪者性別分佈項目性別頻率%男47442.44女64357.56合計1,117100圖18受訪者性別分佈57.56%42.44%男女總體上性別結構比例均衡，但女性高於男性。(二)年齡分佈表19受訪者年齡分佈項目年齡(歲)頻率%18-2419818.0025-3520218.3636-4519317.5546-5521119.1856或以上29626.91小計1,100100拒答17合計1,117圖19受訪者年齡分佈18.36%17.55%19.18%26.91%18.00%18-2425-3536-4546-5556或以上在接受調查的居民中，不同年齡組的比例較為均衡，其中18-24、25-35、36-45、46-55、56或以上的各年齡段分別佔18%、18.36%、17.55%、19.18%、26.91%。回應率在各年齡段分佈平均，說明各主要年齡居民均較關心社會事務。@DCH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DCI@(四)行業分佈(三)教育程度分佈表20受訪者教育程度分佈表21受訪者行業分佈項目教育程度頻率%小學或以下22020.02中學50545.95大專及專科文憑11010.01大學或以上26424.02小計1,099100拒答18合計1,117項目行業頻率%學生13812.80博彩業14113.08公務員615.66酒店、飲食業555.10教育、文藝界504.64醫療衛生201.86銀行、保險、金融343.15製造業80.74旅遊業141.30電腦、科技90.83機械、維修、工程262.41建築、地產業333.06商業、零售業696.40會展、公關、傳播、廣告、設計80.74運輸、物流業191.76退休15414.29待業、失業171.58無業(如家庭主婦)13712.71其他857.88小計1,078100拒答39合計1,117圖20受訪者教育程度分佈45.95%10.01%24.02%20.02%小學或以下中學大專及專科文憑大學或以上在接受調查的居民中，45.95%的人士為中學程度，“大專及專科文憑”和“大學或以上”兩項合計為34.03%，而“小學或以下”為20.02%，這同統計暨普查局公佈的勞動人口質素大體一致。數據顯示澳門居民進一步提升受教育程度仍有較大空間。接受調查的居民的職業分佈極為廣泛，涉及十多個行業。其中，退休人士、博彩從業員、學生、無業人士，分居前四位，比例為14.29%、13.08%、12.8%、12.71%。圖21受訪者行業分佈12.80%13.08%5.66%14.29%1.58%12.71%7.88%0.74%3.15%0.74%1.30%0.83%3.06%2.41%1.86%6.40%5.10%4.64%1.76%學生博彩業公務員酒店、飲食業教育、文藝界醫療衛生銀行、保險、金融製造業旅遊業電腦、科技機械、維修、工程建築、地產業商業、零售業會展、公關、傳播、廣告、設計運輸、物流業退休待業、失業無業(如家庭主婦)其他
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)(五)家庭月收入分佈表22受訪者家庭月收入分佈項目收入(元)頻率%15,000或以下18022.4215,001-25,00015018.6825,001-40,00022628.1440,001-60,00015919.8060,001或以上8810.96小計803100拒答314合計1,117圖22受訪者家庭月收入分佈18.68%28.14%19.80%10.96%22.42%15,000或以下15,001-25,00025,001-40,00040,001-60,00060,001或以上接受調查的居民家庭收入方面，25,001-40,000元者為第一位，佔28.14%，15,000元以下者佔22.42%，15,001-25,000元者佔18.68%，40,001-60,000元者為19.8%，60,001元以上者為10.96%。其中，家庭收入在40,000元以上者共30.76%，而25,000元以下者共計41.1%，居民家庭收入偏低者高於居中等或較高者。收入結構顯示，澳門的中高收入階層不夠發達，貧富差距問題值得重視。(六)出生地分佈表23受訪者出生地分佈項目出生地頻率%澳門49945.04香港201.81中國大陸56751.17台灣30.27其他191.71小計1,108100拒答9合計1,117圖23受訪者出生地分佈1.81%51.17%0.27%1.71%45.04%澳門香港中國大陸台灣其他在接受調查的居民中，45.04%為本澳出生，51.17%為中國大陸出生。另有1.81%為香港出生，1.98%為其他地方出生。(七)身份分佈表24-1受訪者身份分佈(澳門居民)項目身份頻率%澳門永久性居民1,07696.33澳門非永久性居民292.60非澳門居民121.07合計1,117100表24-2受訪者身份分佈(中國公民)項目身份頻率%中國公民97687.38非中國公民14112.62合計1,117100@DCJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)圖24-1受訪者身份分佈(澳門居民)1.07%2.60%96.33%澳門永久性居民澳門非永久性居民非澳門居民圖24-2受訪者身份分佈(中國公民)12.62%87.38%中國公民非中國公民在居民身份方面，96.33%為澳門永久性居民，非永久性居民佔2.6%，非澳門居民只佔1.07%。87.38%為中國籍居民，佔了受訪居民的絕大部分。四、總結(一)對實踐“一國兩制”評價較高，對中央政府充分信賴對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治給出“非常成功”和“比較成功”評價的居民共494人，佔44.23%，連同給出“尚算成功”評價的居民共969人，佔86.75%。表示對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治“非常有信心”和“比較有信心”的居民共520人，佔46.56%，連同選擇“尚算有信心”的居民共907人，81.21%。對中央政府保持澳門長期繁榮穩定，28.83%居民表示“非常有信心”，連同表示“比較有信心”和“尚算有信心”的居民合共984位，佔88.09%。中央政府和全國人民作為澳門堅強後盾，全方位支持澳門的政治、經濟、文化、社會有序發展，使澳門有了大天時、大地利、大人和的宏觀有利環境。故澳門居民對“一國兩制”和中央政府的充分肯定與信賴是非常合理的。(二)較為強烈的國家認同和身份認同認為自己作為中國公民感到“非常自豪”和“比較自豪”的居民共47.13%，連同感覺“尚算自豪”的居民共佔83.2%。在偉大祖國業已日漸和平崛起、綜合國力空前強大的今天，作為中國公民，自然感到與有榮焉。認為自己身為澳門特區居民感到“非常自豪”和“比較自豪”的共43.26%，連同選擇“尚算自豪”的居民共佔79.73%。澳門回歸後，在國家的強有力支持下，發展日新月異，尤其是自2002年賭權開放以後，GDP和人均GDP等經濟指標屢創新高，居民的生活水平顯著提高，加上“一國兩制”有效保障原有的資本主義制度和生活方式不變，基本權利和自由保障到位，因而，促使澳門居民對自己身份的認同和自豪感在逐步增強。(三)“一國兩制”是第一核心價值社會核心價值觀是各種社會制度所普遍遵循的基本價值原則。澳門回歸以來，特別行政區政府和各社會團體堅持不懈推廣《澳門基本法》，推動對“一國兩制”方針和基本法的正確理解，使得“一國兩制”方針深入人心，並成為澳門社會的第一核心價值觀，而“愛國愛澳”亦獲高認同名列其後。“一國兩制”(741人，66.34%)、“愛國愛澳”(727人，65.09%)，“尊老、愛幼、感恩”(731人，65.44%)，這三個選項在多次調查中均位居澳門社會核心價值的前列，可以說，它們作為核心價值地位已經穩定下來。“愛國愛澳”與“一國兩制”是一脈相承的，是“一國兩制”方針在澳門居民情感領域的具體反映，是“愛國家，愛澳門”情懷的集中體現。“尊老、愛幼、感恩”則表明居民十分珍惜澳門人情味濃的和諧社會環境。(四)民生議題最受關注對澳門經濟今後的發展前景表示“非常有信@DCK@
“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)@DCL@心”、“比較有信心”和“尚算有信心”的居民共853人，76.37%。民生問題一直是得到居民極高關注的選項，尤其是在樓價不斷上升的今天，樓價高、住房難成為了居民共同的心結，因此，“加快經屋(政府房屋)建設，認真調控樓市”成為了居民最熱烈的期盼(76.63%)，對第四屆特區政府的期望中，涉及房屋的選項回應率也高：“優化公共房屋(包括經屋、社屋)的制度”(77.89%)。兩成(20.05%)居民認為生活“沒有改善”、“比以前差”；四成多居民認為在澳個人發展“空間較小”和“沒有甚麼空間”(44.23%)。說明澳門推進經濟適度多元的措施暫時未見成效，因此優化產業結構，解決博彩業一業獨大的相關選項，在澳門居民的意見和行政長官的期望中，均獲較多居民支持。(五)對特區政府施政評價總體正面對澳門特區政府施政表示“非常滿意”、“比較滿意”和“尚算滿意”的居民共733人，佔65.62%，選擇“不滿意”和“非常不滿意”的居民共289人，佔25.87%。與半年前相比，給出正面評價的居民減少了3.8%，給出負面評價的居民則增加了3.22%。可能是由於賭收下跌的趨勢，使居民對特區政府的評價稍有下調。賭收下跌雖然沒有影響居民的主觀感受(幸福感評分基本穩定)，但民生相關議題，尤其是政府房屋政策特別受到居民關注，因此政府面臨着財政收入下跌而社會福利開支難以削減的局面。為了達成博彩業調速不轉勢的目標，政府積極拓展區域合作，力圖借助國家的新發展戰略，為澳門創造新的優勢。然而，“認真落實‘一個中心，一個平台’策略”(51.48%)和“盡快納入國家‘一帶一路’發展戰略”(46.37%)是各選項中獲居民關注度最低的，特區政府宜盡快出台實際方案，增加居民對澳門下一階段發展的認識和信心。
對《高等教育制度》(法案)的幾點分析梁淑雯一、前言教育是人類社會一種實踐活動，從廣義的角度，所有傳播和學習知識和經驗的過程都可以稱之為教育，這是一項推動着社會延續和發展的人類活動。1在現代社會學的範疇，教育則通常按其狹義被理解，即指“培養新生一代準備從事社會生活的整個過程，主要是指學校對兒童、少年、青年進行培養的過程”2，也就是學校教育或制度化教育。對於各國政府，學校教育都是其中一項關乎民生的重大議題，國運興衰，繫於教育；這是一項國家的、全民的事業，而且作為一項公民的基本權利，制度化教育往往會在一國的憲法或憲制性法律文件中得以體現。在澳門特別行政區，這一點也毫不例外，《澳門基本法》第37條“澳門居民有從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”，保障了澳門居民接受教育的自由；第121條規範澳門特別行政區政府需自行制定教育政策、推動教育發展，並需依法推行義務教育；第132條表示澳門特別行政區政府應逐步完善教育資助政策；第121、133及134條規定了社會團體的辦學權利和自由，以及這些團體可根據需要冠用“中國澳門”的名義參與各項相關的國際性活動。此外，在澳門特別行政區適用的《經濟、社會與文化權利國際公約》中，也表明了締約國(或地區)承認人人有受教育的權利，而且應對一切人平等開放並盡可能做到免費(第13條)。事實上，澳門特區政府一直致力於發展澳門的教育事業，尤其是過去五年，第三屆特區政府提出了“教育興澳，人才建澳”的口號，並在制定施政方針時，完全從教育質量入手，投入大量資源提升澳門的人口素質。其中，非高等教育範疇制定了一系列的法律法規，讓其整體發展循序漸進；可是，高等教育範疇的施政方針卻主要集中在資源的投入，並沒有很好地從修法和立法的方向去釐清高等教育各方面的關係，大大妨礙了澳門高等教育的發展。3人才培養和教育發展是特區政府意欲建立的施政長效機制4，高等教育的發展卻因法律滯後而倍受制約，這明顯是不妥的。終於，在第四屆特區政府剛開始運作之際，啟動修法已逾十年、反覆討論修改的《高等敎育制度》(法案)被送到澳門特區立法會進行討論，並有望於2015年內正式通過實施。法案實施後便會成為澳門整體高等教育發展的調節器，相比起現行規範澳門高等教育事業的第11/91/M號法令(關於訂定在澳門地區從事高等教育活動的一切公立及私立教育機構的組織和運作)，《高等敎育制度》(法案)在不同方面都有一定程度的革新，法案通過之後將會對澳門的高等教育事業發展帶來不同的影響，並將間接推動了澳門高等教育的改革。二、拼棄雙軌制度，促進高校發展高等教育“是學校教育的高級階段，……嚴格意義或狹義的高等教育是指建立在初等和中等教育基礎上的專門教育。”5現行的第11/91/M號法令頒佈已逾24年之久，該高等教育法令當時基本上是照搬葡萄牙的高等教育體系，也就是承襲了葡萄牙的雙軌澳門理工學院一國兩制研究中心講師級助理研究員@DDC@
對《高等教育制度》(法案)的幾點分析制(binarysystem)高等教育體系。所謂高等教育的“雙軌制”，即係完成中等教育後的學生通過一定方式分流，分別到綜合大學接受一般學術理論為主的教育，或到職業培訓院校接受技職教育，這兩種體系並行。在葡萄牙，這種制度的具體表現就是設立綜合大學與理工院校。綜合大學教育具有很強的理論基礎，是研究導向的，一些學術要求較高的學科如醫學、法學、自然科學、經濟學、心理學等學科只會在綜合大學開設。理工院校教育則是提供相對實用的職業培訓為主的，如護理、會計、幼小教育等只由理工院校提供。某些理論實踐皆有的專業如工程、管理、教育、農業、體育、人文科學等課程則綜合大學及理工院校均有教授。由於理工院校主要是提供技職方向的培訓，因此最高只能頒發學士學位，而綜合大學就能授予更高的碩士、博士學位。6澳門的高等教育在20世紀80年代才開始發展，1991年頒佈了第11/91/M號法令，按照法令第3條，“一、高等教育包括大學教育和高等專科教育。二、大學教育在大學以及其他被認可具有大學教育資格的專門機構進行。三、高等專科教育在理工學院或專科學校進行。”可見當時澳門的高等教育是按照葡萄牙的“雙軌制”體系建設起來的，具體表現就是當時的澳葡政府通過購入私立東亞大學成立了澳門大學，以提供理論研究導向的大學教育，以及把東亞大學的理工學院獨立出來成立澳門理工學院，以提供實用的高等職業技能培訓。其實，這種雙軌制的高等教育體系並非葡萄牙獨有，在世界不同的國家和地區都曾經實施或仍然實施類似的雙軌制高等教育體系。比如，英國在20世紀60年代由於社會需求增加，高等教育需要擴展，因此實施了雙軌制，通過建立技術學院來取代傳統大學的擴充，但隨着高等教育自身的發展以及政府資助等相關問題的出現，在80年代，技術學院又通過升格或合併等方式和大學統整為單一體系。7又例如，台灣的現行學制是自20世紀10年代開始發展出來，期間雖有小幅更動，但基本架構未曾改變，從橫向面而言，自中等教育就實行雙軌制，一直伸延至高等教育，高等院校包括了一般大學院校和技職體系大學院校。8雙軌制與單一體系比較起來各有好壞，不同國家和地區在不同時期，由於社會、經濟、政治環境等改變，對高等教育的需要也可能改變，一個地區的高等教育是否適用雙軌制需視乎其具體情況決定。回顧澳門過去二十多年的高等教育發展，雙軌制不見得對澳門社會帶來很大的效益，相反，這個制度某程度上制約了高等教育的發展。第一，縱觀世界各地高等教育雙軌制的建立其中一個主要因素是高等教育需求擴大並走向大眾化，還有是因為社會發展趨向多元化，原來精英式綜合大學教育未能滿足社會發展，因而促成了高等技職培訓的出現。在20世紀80年代開始，澳門高等教育的發展的確遵循了世界潮流走向大眾化和多元化，在二、三十年間由原來只有一所生源以香港及東南亞學生為主的東亞大學，增加至現在的十所高等院校。但澳門居民對大學教育的需要是否擴展得如此迅速，此點值得探討。在坊間有一種說法，在澳門只有不想上大學的，沒有上不了大學的，原因是澳門的升學方向和機會很多，除了在本地高等院校升學外，澳門中學畢業生還可以選擇在內地、台灣、香港或外國升學。根據澳門高等教育輔助辦公室的數據，在2011/2012學年，澳門正規教育高中畢業生為5,430人，其中有5,023人繼續升學，升學率為92.5%。9升學率很高，但並非所有居民都仍在澳門升學，從2013年度澳門大專學生學習用品津貼的申請情況所見，符合申請資格的32,241名澳門居民當中，約56%在澳門就學，其餘於外地升學，雖然過半數的學生留在澳門升學，但從數據可以看出，到外地升學對學生而言亦相當吸引。10此外，雖然回歸後澳門經濟發展迅速，而且一直朝着經濟多元發展方向努力，但我們無法不承認，澳門的經濟結構始終是處於以博彩業為主的相對單一狀態。由此可見，澳門高等教育雙軌制的出現僅僅是因為當初葡萄牙的因素，而非源於澳門居民對高等教育需要的增加或澳門社會對多元技能的需求。第二，在許多實施高等教育雙軌制的國家或地區，雙軌制不是在高等教育範疇才進行分流，往往在中等教育階段，這種分流已然存在。以台灣為例，普通教育體系的學生經由高級中學進入一般大學校院，技職教育體系的學生畢業或就業或再入技專校院或科技大學進修，兩條軌道反而在高等教育階段會慢慢接軌交流。11澳門只有兩所名義上的職業中學12，且其畢業學生和正規教育的高中畢業@DDD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)生無異，只要通過一般大學的入學考試，就能攻讀學士學位，實際的雙軌制並不存在於中等教育階段，而高等教育准入門檻也沒有嚴格的分流制度。第三，隨着世界高等教育發展的潮流，在過去二十多年間，澳門的第11/91/M號法令中所指的提供“高等專科教育”的高等院校在慢慢轉型，發展過程中越來越趨近一般的大學，儘管仍以教學為主，但對科研的重視日益提高，並且在提供高等技職能培訓的同時，慢慢開設更多的人文社會學科等一般課程，而且經過努力，這些院校的轉型受到社會的認可，其頒發的學位基本上被視為等同於一般大學頒發的學位。以澳門理工學院為例，以前該學院提供的課程是為期三年的高等專科學位課程，外加一年或一年半的學士學位補充課程，但現在，該學院已不再設這種“3+1”的課程，取消了高等專科教育，而是像一般大學一樣，提供四年制的學士學位課程。這種轉變實際上是對社會發展、學生需求、甚至教師期望的理性回應，也符合大部分高等教育機構發展的趨勢。可是，由於第11/91/M號法令對這些高等專科教育院校的定位，導致這些院校的發展受到局限，就算師資、科研配套已經提升到可以提供更高的學位課程，礙於法律的規定，這些院校最多只能頒授學士學位，變相局限了這些高等院校只能培養技術性人才，不能進一步發展學術科研。如前述，澳門學生可以選擇的升學路徑很多，加上澳門的中學畢業生人數大大少於澳門十所高等教育機構提供的學位數目，吸引外地生源對澳門高校來說也是很重要的，雙軌制的存在制約了高等專科院校的發展，變相限制了其競爭力的提升。綜上所述，可見澳門高等教育雙軌制的出現並不基於實際的社會需求，在實行過程中也沒有遵循一般雙軌制教育的做法，沒有太高的實際社會效益，而其存在更制約了高等院校的發展。《高等教育制度》(法案)徹底改變這種葡萄牙式雙軌制高等教育體系，不再把高等教育分為大學教育和高等專科教育，而是把“高等教育”定義為“由高等院校提供的中學教育以上程度的各級教育”。這個做法也代表了不再把高等院校區分為大學或理工學院(專科學校)，而是泛指了所有“根據適用法例獲認可從事高等教育活動的組織”。這種革新有助澳門的高等院校發展，意味着所有高等院校只要有足夠的師資能力，並經監督高等教育範疇的司長以公佈於《澳門特別行政區公報》的批示認可，便可以開辦課程及頒授相應學位。高等教育與社會經濟發展一直緊密相連，高等院校的職能早就“從單一的教學演變為教學、科研、服務三位一體的綜合職能”13，《高等教育制度》(法案)採用了較為符合現代高校發展趨勢的宗旨，取消了對高等院校的硬性定位，讓高校可以自由發揮教學、科研和服務的職能，這種做法符合澳門的社會實際情況，而且減少了制度對高等教育發展的制約。這是一項對整個高等教育理念具導向性的轉變，並將從體制系統上引發澳門高等教育的根本性改變。三、肯定科研功能，推進教研相長高等教育的目標是甚麼？社會投入人力物力，以期高等教育發揮甚麼樣的職能？創造甚麼價值呢？這其實是作為規範高等教育發展的法律所應該要回應的，以為高等教育的發展提供指導性方向。與第11/91/M號法令比較，《高等教育制度》(法案)在這方面最大的改進就是提高了對高等院校科研功能的重視。高等教育機構的主要職能是傳授知識，這種教育和培養人才的職能可以說是從這些機構誕生的第一天就開始了；事實上，若要追溯高等教育發展史，不難發現在“遠古、中世紀乃至近代，大學被建立、被改進、被擴展的首要和惟一的目的和任務就是培養人才”14，“滿足社會對人才數量的要求……對人才質量和水平的挑剔”15，19世紀之前，大學“不被認為是一種科學研究機構”16。高等教育機構的教育功能無庸置疑，培養人才是其貫徹始終的價值所在，到了今天，這一點從未改變。不過，隨着時代的改變和社會的發展，“教學、科研和服務社會已經成為學者們公認的現代高校的主要職能，尤其是教學和科研職能，已經成為高校中的核心事業。”17大學教學與科研相統一的原則最早由德國教育家威廉‧馮‧洪堡(WilhelmvonHumboldt)於1810年創辦柏林洪堡大學時所提出，洪堡主張大力發展大學的科學建設，破除@DDE@
對《高等教育制度》(法案)的幾點分析過去大學的陳規，認為大學應肩負起兩種職責：傳播科學(教育)和發展科學(科研)，把文化教育、教學與科學研究結合起來。18洪堡提出的辦學理念適應現代社會發展的需要，因而得到世界各地廣泛採納，高等教育機構，開始強調教學與科研相結合，尤其是研究型的大學，其“擔負着教學與科研兩大職能，其科研是原創性科研，教學是研究型教學，通過高水平的教學與科研培養出高水平的創造性人才”19。可見，教學與科研並重發展是現代高等教育的發展趨勢。第11/91/M號法令中雖然也有關於高等教育要促進“科學研究、創新和創造”的規定，指出高等教育其中一個目的是“在教學活動與科研活動之間建立必要的聯繫”(第2條)，同時也有關於學術自主權(第9條)和學術研究(第10條)的相關規定，但這些規定都相對表面，對於高等院校的科研支持並不足夠，也未能顯示高等教育應是教學與科研相統一的理念。相比之下，《高等教育制度》(法案)就有了明顯的改進。《高等教育制度》(法案)第2條“高等教育的目標”列出了八項，其中“(一)透過傳授理論及實務的知識，培養文化、科學及技術等方面的高級人才，並培養品格及促進其思維、科研、創新、評析、融入團隊及適應轉變等能力的發展，使其能從事專業活動；(二)創造條件讓個人在完成中學教育後有接受高等教育的機會；”這兩項強調了高等教育的教育功能；與此同時，“(三)推動文化、科學及技術領域的研究及發展”及“(五)推動創新，發揮本地科研潛力”肯定了高等教育的科研功能；另外，“(四)促進知識傳播，尤其在文化、科學及技術領域，並提高研究活動的價值”及“(六)促進教學與研究互相結合”，這兩項明確展示了教學與科研相統一的高等教育理念。第5條“高等院校的職責”中所列的七項職責，也都明確了教學和科研都是高等院校應肩負的責任：“(一)透過關辦學位課程、研究生課程或根據本法律及其他適用法例的規定而開設的其他課程，培養高級人才；(二)促進學術研究，並為進行研究及開發活動，以及為發表學術著作創造所需的條件；……(五)推動文化創新與傳播及知識的傳承”。除此之外，《高等教育制度》(法案)對高等教育科研功能的肯定還包括在人員設置方面，法案第13條“人員”中列明，高等院校的人員按工作類型，分為四個組別：領導人員、教學人員、研究人員和非教學人員。這是高等教育法例中首次提出高等院校中可有“研究人員”的槪念，這一點創新對於高等院校的科研發展極為重要。根據法案的陳述，“研究人員”是指“在科學研究單位從事研究工作的人員”。事實上，澳門高等院校中早已不乏這類人員，可是，由於現行的第11/91/M號法令沒有“研究人員”這一項，以致高等院校的章程中也沒有這類人員，從事研究工作的人員被歸納到別的人員類型中。如在澳門大學，研究人員一律採用行政人員職程，受行政管理，其工作評核不以研究成果為主要標準，反而會按行政人員一般，考慮如勤謹態度、時間管理、人際關係、資源管理等範疇，晉升也是按照行政人員的職程，甚至連名片也只能印行政職稱，造成這些人員對外作科研交流時經常出現尷尬狀況。澳門理工學院的情況比較好一些，研究人員採用教學人員職程和職稱，不受行政人員式的管理，但由於學院的章程規定了教學人員有一定的教學任務，而研究人員的主要工作是科學研究，在沒有教學任務的情況下如何對其進行管理也一直是澳門理工學院內部糾結的問題。正所謂“名不正則言不順”，《高等教育制度》(法案)列明了研究人員是高等院校人員構成的一個類型，認可這些人員的地位和角色，為其正名，相信高等院校研究人員將很快擁有自己的一套職程，列明了其職能、責任、待遇、晉升、保障、評核，這對於研究人員的發展非常重要，只有建立一套完善的職程讓研究人員看到自身的發展路徑才能吸納人才發展科研。不過，雖然《高等教育制度》(法案)提出了高等院校中有“研究人員”的槪念，但卻沒有更多的闡述，相比起教學人員有一整章的內容，這顯然是不夠的。有學者就建議應類比教學人員，增加專門關於研究人員的內容。20其實，要促進高等院校貫徹教學與科研相統一的理念，完善對學術人員(包括教學及研究人員)的評核制度非常重要，過於側重某一方都讓本來相輔相成的教與研產生矛盾，比如過分強調科研，把科研成果與經濟利益和職稱評定直接掛鈎會影響教學人員的教學積極性，相反，只強調教學質量和成果會讓研究人員感覺自己的努力成果被漠視，這都不是利高等院校發展的。因@DDF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)此，在通過《高等教育制度》(法案)後，特區政府應着手制定教師法和研究人員法，建立起一套完善的、良性的教學與科研相結合體制。“教學可以激勵和驅動研究，研究也可以豐富教學。惟有教研相長的教師才足以為學生的表率，提升當代的高教素質。”21四、提出學分制度，建立新型學制第11/91/M號法令中採用的是學年制教學管理制度，對於各類高等院校頒授的學位(除博士學位之外)都規定了學制年期。《高等教育制度》(法案)引進了學分制的槪念，指出高等院校可根據學分制開辦學士學位課程及副學士文憑課程(第16、20條)，並在學士學位的基礎上可以根據學分制開設雙學位或副修計劃(第17、21條)，在法案中也指出及後會修定關於學分制的高等教育制度法規。與此同時，《高等教育制度》(法案)並沒有摒棄學年制，在關於學士學位、碩士學位、博士學位和副學士文憑課程的條文中，均有對課程學年的相關規定。在採用學年制的基礎上引入學分制的槪念以建立新型學制，是世界各地高等教育的發展方向。所謂學年制，是指不考慮學分，由學校按系科、專業制定教學計劃，規定學生的修業年限、應修課程，檢查學生在規定的年限內是否完成了規定的課程，並將是否通過相應的課程考試和畢業考試作為能否准予畢業、授予學位評判標準。22這種學年制或班級授課制理論最早可追索到17世紀初，由被認定為現代教育之外的捷克教育學家康米紐斯(JanAmosKomenský)提出。鑑於當時的社會環境，資產階級開始興起，原來只屬於封建貴族的教育特權被打破，各國開始認同教育權利人人平等、一切男女青年都應該進學校的理念，因此對高等教育的需求開始增加，以往精英教育、個別教育的模式不符合經濟效率，統一由學校安排課程的班級授課形式學制應運而生，而一直被沿用約300年之久。這種學制最大的特點是便於管理，而且由於對學生實行統一要求，所以可以對人才實行計劃培養、整齊管理及統一分配；可是，學年制也存在嚴重的不足，剛性的課程安排不利新興學科進入高校，也不利於對學生因材施教，也局限了優秀人才脫穎而出的可能。2319世紀末，新的學制──學分制──開始出現。所謂學分制，是指將教學計劃規定的課程及相應的全部教學環節，以學分的形式進行量化，學生的學習不受時間(學習年限)的限制，並以完成在一定範圍內規定的學分量為手段，達到預期人才培養的目標和基本規格。24學分制的出現是為了打破學年的限制，以定量的學時為單位計算學習勞動量，使學生有可能自定學習負荷和學習進度及順序，從而適應個別需求。學分制能增加學生學習的自由度，而其靈活性有利於優秀人才脫穎而出。不過，學分制也存在着一些缺陷，如不便管理、計劃性較差、辦學效益較低等等。25有見及此，許多高等院校把兩種學制結合，採用學年學分制，即指大學既規定某一院系或專業的學習年限，又規定學分總數和每一學期的學分數，學習優秀的學生可以通過多選課來擴大知識面，充分發展自己的智力和能力，但是學生必須在規定的學習年限畢業而不能提前畢業。26學年學分制既照顧到學分制中學生的自主學習自由，同時也保障了高校在學年制教學管理模式中行之有效的做法。《高等教育制度》(法案)基本上仍然是維持了高等教育的學年制，不過在此基礎上提出了學分制。事實上，澳門有些高等院校早已實行了一定程度的學年學分制模式，學生可以有限度地選課及自排上課時間表。對於學生而言，採用學分制的確有不少好處，比如在時間上能滿足學生自由發展的需要，因為學分制是以課程為計算單位，把每門課程折算為學分，修滿學分即可畢業，儘管高等院校並不採用完全學分制，而是採用規定學習年限的學年學分制，學生仍然可以有自由度自己安排學習進程、自由選擇所學課程，並根據自己的能力選課，甚至可以選擇副修或攻讀雙學士──這是第11/91/M號法令所不允許的。此外，《高等教育制度》(法案)第26條指出學生可於高等院校間流動，這是一種尊重學生學習自由的表現，雖然在第11/91/M號法令中也有類以的條文(第29條“轉校”)，但若採用學年制，儘管專業是一樣的，不同院校在不同學年安排的課程並不完全一樣，學生要轉校的話對如何決定在新院校該修讀哪年級存在一定技術性困難，就算能轉校也可能需要重讀之前的年@DDG@
對《高等教育制度》(法案)的幾點分析級，而學分制的採用就能便於學分在不同學校之間的互相承認以及學生學習中斷和學業的恢復，既可使學生自由求學及在不同院校中流動，也可以滿足終身學習的要求。27除此之後，正如一些學者所言，澳門的高等教育除了是一項公共事業，也慢慢地發展成為一項產業28，若作為一項產業來看，學生作為付出學費以換取教育的消費者，當然希望能得到有效率的回報，學分制可以為學生提供大量的選修課，滿足學生更多地接觸多種學科的知識和擴大知識面的要求，提高了學生畢業後從事工作的業務適應性。29學年制是便於學校管理的一項制度，而學分制則是更有利學生自主學習，可見《高等教育制度》(法案)引入學分制，某程度上表現了澳門特區政府有關當局教育觀念的改變，認同高等教育應由學校為本向學生為本改變，而且，引入學分制的同時仍然使用學年制，這種安排可讓高等院校在學制方面有更大的自由空間，也更符合高等教育的發展趨勢。五、建立評鑑制度，保證高教質量與第11/91/M號法令相比，《高等教育制度》(法案)另一項大躍進便是引進了高等教育的評鑑制度。正如特區政府把法案送到立法會時所作出的理由陳述所說，“對教育素質的嚴格要求是高等教育政策的核心部分，評鑑是提升高等教育素質的重要手段之一”，因此，《高等教育制度》(法案)第七章“高等教育的素質保證”中設立了高等教育評鑑制度，對高等院校及課程作出評審及素質核證。要討論評鑑制度，首先當然要明白何謂高等教育評鑑。“大學是高等教育學府，從事學術研究，培育高級人才，提供社會服務，促進個人潛能開發及國家社會發展。大學評鑑乃是針對大學這個學術機構的辦學條件、運作過程和成果，蒐集相關資料，判斷其利弊得失和績效，提供改進方向之謂。”30其意義在於“以科學的手段、收集信息、資料來測定構成高等教育的大學所作的各種活動與機能和意義價值”31，即鑑定“一所大學能夠作甚麼種類的學術活動，和這些活動對於社會人類發生甚麼樣的機能，具備甚麼樣的意義與價值”32。為甚麼高等教育評鑑是有必要的呢？就算是在同一個地方，不同的高等院校在發展過程中，由於其創設背景和辦學作風、決策輕重緩急不一致等原因，必然會發生多樣化的差異性與質量的差異性，有學者就總結出七大方面：學生來源問題，學系與社會需要性的調整配合問題，大學與政府、民間、機構的合作、服務問題，與國際間的交流合作問題，財源的籌措方法問題，經營的策略對應問題及教授的研究聲望問題。33一所高等院校要辦好，就必須隨時檢討在哪裏發生了甚麼問題。為了保證高等教育的品質，建立高等教育評鑑制度是非常必要的。從不同的角度出發可以把評鑑分成不同的種類。從評鑑性質來看，大學評鑑可以分為正式評鑑或非正式評鑑，一般來說正式評鑑由主管高等教育的政府部門或由其授權的專門機構進行，有時也會是由高等院校自身進行，正式評鑑是通過訂定評鑑的目標、項目、內容、標準和方式來進行的，而非正式評鑑則是由通過一些資訊或傳媒力量等來判別高等院校的優劣，如一些非官方性質的大學排名便屬於這一類，非正式評鑑有時候也能有相當大的影響力，其對高等院校提供的改進意見也有一定建設性。從評鑑主導機構來看，大學評鑑可以分為內部評鑑和外部評鑑，內部評鑑由高等院校自己規劃，由內部人員主導，訂定目標、設計及實施評鑑的方法，外部評鑑則由外面的權責機構負責實施，在大學內部人員提出自我評鑑報告後進行。在高等教育評鑑體系中，大學自我評鑑很重要，因為“大學是以學術自由的理念為基礎組成的一種自治機關。所謂自治，首先就是要有自己為主體的評鑑，以徹底認識自己為前提，這樣才能獲得社會大眾的承認。”34大學自我評鑑是大學評鑑的決定性關鍵，因為大學必須要有自我的目標與目的，並有組織地朝着這些目標與目的運作，並尋求不斷發展，在這種情況下，不斷地自我檢討和評鑑，以察看有哪些地方做得好或不好，以改進自己、提升自己，因此，大學的自我評鑑是不可或缺的。35從實質層面來看，大學評鑑可分為院校評鑑和課程評鑑，院校評鑑又被稱為校務評鑑，是針對一所院校整體辦學的方向、內容和成果進行評鑑，而課程評鑑又被稱為學門評鑑或學科評鑑，是就院校所開設的學科課程教育進行分門@DDH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)類別的評鑑。院校校務很複雜，一般院校評鑑會評鑑其過程和結果，前者是指院校的教育本質、方法是否適切，後者則重視院校發揮其三大功能──教學、研究、服務社會──的成果。至於課程評鑑的方法就更多，比較流行的是採用CIPP評鑑模式，即以背景(Context)、輸入(Input)、過程(Process)、輸出(Product)等方面進行評鑑。36對於澳門現存的高等教育狀況評鑑機制，有人士把其槪括為“評估關係不清晰、評估機構不完善、評估指標不合理、評估法治不健全”37；也有學者曾指出，澳門現時的高等教育沒有評鑑制度，高等教育的品質完全沒有辦法保證，難以信服於人。38其實，澳門的高等院校並非完全沒有建立任何的評鑑制度，最起碼一些公立院校如澳門大學、澳門理工學院等都各自建立了一套自我評鑑的系統，對院校的各個方面如行政管理、學術研究、教與學等進行教育品質保障體系的建構。39所以，內部評鑑是存在的，真正缺位的是由權責部門主導的外部的正式評鑑體系，而《高等教育制度》(法案)第七章“高等教育的素質保證”正正就是要填補這個缺位。藉着《高等教育制度》通過的契機，去為澳門高等教育建立一套完善的評鑑制度是社會的共識也是特區政府未來一項重要的施政目標，法案在立法會進行討論的時候，也有很多議員關心評鑑制度，原因是覺得這部法案似乎有點“只放不收”，政府對於高等院校缺乏監管約束機制，因此大家都盯住了評鑑制度，因為法案中規定“所有高等院校不論屬何種法律性質，均須受評鑑制度約束。”可是，這種思維其實並不符合高等教育的發展規律。大學評鑑不應該是政府管理高等院校或“介入”高等教育的方式，“大學評鑑是一個自願的過程，透過非官方的學術團體，採行同僚評鑑以檢視被評鑑之校院，已否達成自我研究中自訂之目標，並符合評鑑的標準”，“大學評鑑是一所校院內的自我管理過程，以自願方式，由非官方的學術團體，認可教育機構或教育學程，以檢視其是否符合規定的品質標準，並協助校院未來的繼續發展與改進”40，可見大學評鑑的真正目的是發揮大學的自主精神，藉着自我研究來改進校務和提昇教學品質，以達到一定的品質控制，但絕對讓政府“介入”以“獎優汰劣”高等院校的一種方式。這一思想在《高等教育制度》(法案)是被確定的，第35條“評鑑的宗旨”就明確了這一點，因此在日後詳細討論及設計澳門高等教育評鑑制度的時候，這項宗旨必須牢記。在建立評鑑制度的過程中，需要明確三個問題：評鑑甚麼、誰來評鑑、怎樣評鑑。評鑑甚麼其實在《高等教育制度》(法案)第34條第2款已有提及：“評鑑包括院校評鑑及課程評審兩部分；院校評鑑分為院校質素核證及院校認證兩類，而課程評審則分為課程認證及課程審視兩類。”誰來評鑑可分兩方面，內部評鑑當然應該各高等院校自己主導進行，至於外部評鑑，在各國各地做法不盡一樣，例如：採用認可制度(accreditation)的美國，高等教育的品質保障主流由非官方組織的CouncilforHigherEducationAccreditation來進行；在中國大陸則由主管教育的政府部門教育部直接進行評估；在香港或台灣則是一些由政府出資成立但相對獨立運作的機構負責(香港的大學教育資助委員會、台灣的財團法人高等教育評鑑中心基金會)，澳門負責高等教育的政府部門是高等教育輔助辦公室，這個辦公室自身的法律定位已有點不妥，它與各高等院校並非主管與被主管的從屬關係，而是同級的，高等院校的外部評鑑是否應由高教辦來主導是值得周詳考慮的。至於怎樣進行評鑑，就是一個涉及教育理論、法規訂定的專業技術問題，整套評鑑方案的好壞隨時會影響高等教育的整體發展，因此，評鑑系統的建立必須由專業人員經過深入研究來制定，不能只靠相關官員閉門造車，也不是能靠公眾諮詢便能成事。只有科學地完善評鑑制度，才能有效地促進高等教育發展，保證高等教育的質量。六、結語所謂“十年磨一劍”，對《高等教育制度》的討論從啟動至今已逾十年，業界對法案的通過更是期待已久。雖然法案本身可能不是盡善盡美，但在幾個宏觀層面，《高等教育制度》(法案)的確是有所突破的。“教育法治就是以一整套完備的教育法規為核心，包括相應的法律實踐和法律文化在內的法律系統。”41@DDI@
對《高等教育制度》(法案)的幾點分析@DDJ@健全的教育法治系統應“有完善的立法制度和包括法律、行政法規、地方性法規在內的比較完備的教育法規體系，保證教育工作的各個方面都有法可依，不同法律效力的法規協調發展，真正發揮其調節作用。”42《高等教育制度》(法案)只能被視為澳門整個高等教育法治系統的一部帶統領性的法律，並不是惟一及全部。正如該法案的理由陳述中所指出，在法案通過後，還有一系列相應的行政法規需要訂定，包括《高等教育規章》、《高等教育評鑑制度》、《學分制》、《高等教育基金》、《高等教育委員會》、《高等教育辦公室的組織》等，只有建立起這樣一套完備的教育法治系統，才能保障澳門的高等教育發展。高等教育肩負起培養高等人才的重要社會責任，澳門作為實行“一國兩制”的特區，又要配合國家給予的“一個中心、一個平台”的定位，努力建設一流的高等院校，提升高等教育質量，為澳門居民提供優質的高等教育是特區政府的施政重點，也是全體澳門居民的期盼。高等教育本身就是一門內容複雜的高專業化活動領域，很難在一篇短短的文章中便全部槪述，本文只從體系、學制、科研發展、評鑑制度等側面探討《高等教育制度》(法案)對澳門高等教育發展會有的影響，另外還有其他如高等教育基金的建立、高等教育主管部門的法律定位等等，都是很值得探討且對澳門高等教育發展有深遠影響的議題，希望學界能投入更多的力量去探討和研究，為自身的發展，也為澳門特區的長治久安貢獻一點精神力量。註釋：1宋友荔、張丹主編：《高等教育法規概論》，南昌：江西高校出版社，2011年。2見《現代漢語詞典》(繁體版)，香港：商務印書館，2008年，第582頁。3梁淑雯：《澳門特別行政區教育政策述評》，載於《“一國兩制”研究》，2014年第3期(總第21期)，第118-128頁。4崔世安：《2014年財政年度施政報告》，2013年11月12日。5吳劍平、趙可等：《大學的革命──MOOC時代的高等教育》，北京：清華大學出版社，2014年。6“HigherEducationinPortugal”inthewebsiteofWikipedia:http://en.wikipedia.org/wiki/Higher_education_in_Portugal.7戴曉霞：《英國及澳洲高等教育改革政策之比較研究》，載於《教育政策論壇》，1992年第1期，第128-156頁。8台灣教育部：《中華民國高等教育簡介》，2011年；楊瑩：《台灣高等教育評鑑面臨之問題與未來之改革》，載於謝安邦、鄭妙嫻主編：《高等教育質量保障體系建設研究》，澳門：澳門理工學院，2011年，第54-72頁。9澳門高等教育輔助辦公室：《升學進修，成就未來》，載於澳門高等教育輔助辦公室網站：https://www.gaes.gov.mo/images/hemag/images/books/book8/pdf/06-11.pdf。10同上註。11楊瑩：《台灣高等教育評鑑面臨之問題與未來之改革》，載於謝安邦、鄭妙嫻主編：《高等教育質量保障體系建設研究》，澳門：澳門理工學院，2011年，第54-72頁。12兩所職業中學分別是中葡職業技術學校及澳門工聯職業技術中學。13劉少雪、張應強主編：《高等教育改革：理念與實踐》，上海：上海交通大學出版社，2007年。14杜作潤、廖文武編：《高等教育學》，上海：復旦大學出版社，2003年，第166頁。15同上註。16郭麗芳：《論研究型大學教學與科研的良性互動》，載於《山西高等學校社會科學學報》，2008年第3期，第112-114頁。17同上註。18同註14。朱國仁：《高等學校職能論》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999年，第111頁。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)19同註16。20澳門學者同盟秘書處：《“〈高等教育制度〉立法與澳門高等教育建設”學術座談會紀要》，載於《“一國兩制”研究》，2015年第2期(總第24期)，第51-62頁，見楊允中的發言。21郭位：《大學難分兩型，教研方可相長》，載於《明報》，2010年2月24日，第A06版。22“學年制”，載於MBA智庫百科網站：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E5%AD%A6%E5%B9%B4%E5%88%B6。23虞國慶、漆權主編：《高等教育學》，南昌：江西高校出版社，2008年。24“學分制”，載於MBA智庫百科網站：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E5%AD%A6%E5%88%86%E5%88%B6。25同註23。26“學年學分制”，載於MBA智庫百科網站：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E5%AD%A6%E5%B9%B4%E5%AD%A6%E5%88%86%E5%88%B6。27同註23。28同註20，見邱庭彪的發言。29同註23。30黃政傑：《大學教育改革》，台北：師大書苑，2001年，第136頁。31Berk,R.A.(1981).EducationalEvaluationMethodology.Baltimore:JohnsHopkinsUniversityPress.32轉引自李聰明：《大學評鑑的研究》，台北：中國文化大學出版部，1997年，第13頁。33同上註，第11-12頁。34同上註，第11頁。35同上註，第13頁。36Fitzpatrick,J.,J.SandersandB.Worthen(2011).ProgramEvaluation:AlternativeApproachesandPracticalGuidelines(4thEdition).NewYork:Allyn&Bacon.37子悠：《國外高等教育評估機制對澳門的啟示》，載於《新華澳報》，2015年2月25日，第P03版。38同註20，見謝安邦的發言。39阮邦球、劉靜文：《回顧澳門高等教育的質量評審制度》，載於謝安邦、鄭妙嫻主編：《高等教育質量保障體系建設研究》，澳門：澳門理工學院，2011年，第73-82頁；殷磊、謝安邦、張紅峰：《澳門高校內部教育品質保障體系的建構──以澳門理工學院為例》，載於謝安邦、鄭妙嫻主編：《高等教育質量保障體系建設研究》，澳門：澳門理工學院，2011年，第7-18頁。40轉引自陳漢強：《大學評鑑》，台北：五南圖書出版公司，1997年，第73頁。41同註1。42同上註。@DDK@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義宋錫祥香港仲裁制度由來已久，早在1963年之前，香港施行的仲裁制度實際上屬於一種臨時仲裁。1963年，港督第22號令發佈了香港《仲裁條例》，並將該條例列入香港法律第341章，從而實現了仲裁制度的成文化歷程。實際上，香港頒佈的第一部《仲裁條例》，是以1950年英國《仲裁法》為藍本或基本格局，形成了既適用於國際仲裁，又適用於本地仲裁的單一仲裁制度模式，它是英國法律傳統的延續。1977年，英國根據1958年《紐約公約》及1975年英國《仲裁法》的規定，將《紐約公約》延伸適用於香港地區。與此相配合，香港《仲裁條例》增訂了第四部分“公約裁決的執行”，作為執行公約的基本依據。1987年，香港法律改革委員會發表了一份《有關應否採納聯合國國際貿易法委員會〈國際商事仲裁示範法〉的報告》，該報告建議將聯合國《國際商事仲裁示範法》(UNCITRALModelLawonInternationalCommercialArbitration，以下簡稱《示範法》)作為規範國際商事仲裁的制度，而本地仲裁繼續適用原來的條例。特別是1989年修訂時，《仲裁條例》採取港內仲裁與國際仲裁分立規範模式，為翌年香港將《示範法》納入《仲裁條例》提供了基礎，創造了有利的條件。1990年4月，略經修改的《示範法》正式成為《香港仲裁條例》的一部分，香港仲裁自此形成了國際仲裁與香港本地仲裁並行的雙重制度模式，使其成為世界上少數採納《示範法》的地區之一。1996年12月18日，在借鑒英國《仲裁法》的基礎上，香港對《仲裁條例》作了修正，明晰、修正了《仲裁條例》中的某些模糊事項或存在的不足之處，強化了法院對仲裁程序的保障功能，擴大了香港國際仲裁中心(HKIAC)的權力，淡化了本地仲裁與國際仲裁的區別，此次修訂對香港作為亞太地區國際商事仲裁中心以及力求成為主要的全球性國際商事仲裁中心產生積極的影響。1儘管香港國際仲裁中心的仲裁法委員會在其報告中建議將《示範法》同時適用於國際仲裁與本地仲裁。但鑒於全面修改《香港仲裁條例》並非易事，且程序複雜，1996年出台的《香港仲裁條例修正案》有關建議並沒有被採納。2003年，香港仲裁法委員會再次把該問題提到議事日程，並在其報告中將《示範法》一併適用於國際仲裁與本地仲裁。此後，香港特區律政司原則上同意取消國際仲裁與本地仲裁的區別，並成立了專門工作小組起草新的《仲裁條例》，2007年12月，工作小組完成了《仲裁條例草案》修訂任務，並發表了《香港仲裁法改革及仲裁條例擬稿諮詢文件》(簡稱《諮詢文件》)，向各界人士徵求意見和建議。根據該《諮詢文件》，通過仲裁制度的改革，將香港打造成為施行《示範法》的司法管轄權，吸引更多的商業爭議的當事人優先或願意選擇在香港進行商事仲裁2，鞏固和提升香港在亞太地區重要的國際仲裁中心的地位，以應對其他仲裁地(尤其是新加坡)的激烈競爭與挑戰。與此相適應，2010年11月10日，香港特區立法會制定了新的《仲裁條例》，以取代香港舊的《仲裁條例》(第341章)。新《條例》以聯合國國際貿易法委員會的《國際商事仲裁示範法》為基礎，統一了香港本地和國際仲裁的仲裁體制，並於2011年6月1上海對外經貿大學法學院教授@DDL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)日付諸實施。自此香港再也沒有本地與國際仲裁制度之分。為了適應仲裁機制及其相關事宜的新發展，落實於2013年1月香港與澳門簽訂的《關於香港特別行政區與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》，香港現行《仲裁條例》勢必對於香港法院強制執行在澳門作出的仲裁裁決，需要引進法定機制。與此同時，隨着《紐約公約》新增成員國的日趨增多，香港《仲裁條例》有必要把這些新增的締約方納入《仲裁(紐約公約締約方)令》的附表之中。3一、香港仲裁制度的基本框架和體例從總體而言，香港仲裁制度大致可以由三部分內容所組成，除了香港本地經過1982年、1989年、1990年、1996年、2000年、2010年和2013年修改的香港《仲裁條例》和2年前修改的仲裁規則之外，還包括中國《內地與香港關於相互執行仲裁裁決的安排》和《香港和澳門相互認可與執行仲裁裁決的安排》，構成了香港較為完整的能夠調整和規範仲裁各方面關係的涉外和區際仲裁法律制度體系。(一)2010年香港《仲裁條例》的主要特色經2010年的大幅度修改，香港《仲裁條例》已經有了長足的進步和發展，既與國際上通行的規則逐步接軌或靠攏，又形成了自己的鮮明特色。概括起來，新《仲裁條例》呈現出以下的優點和特點：1.參考和借鑒《示範法》的合理成分，使新《仲裁條例》內容更為清晰、明確而便於適用《示範法》共有47個條款所組成，其中，新《仲裁條例》幾乎照抄照搬36個條款4，並與條例的其他條文融為一體，相得益彰。通過吸收《示範法》的精髓部分，整合了《仲裁條例》內外有別的雙軌制，協調和統一了香港本地和國際仲裁的法律制度，其結果必然是，新《仲裁條例》是一部內容齊全和完備的法例，既與最新和最佳的國際慣例相吻合或保持一致，又為本地和外國的仲裁服務使用者和仲裁執業者提供在同一部法例中找到所有相關條文和易於應用，從而在相當程度上增強了《仲裁條例》的透明度。2.新《條例》將《示範法》的最新措施和成果納入其中，增強了《條例》的科學性和合理性香港特區立法機關吸收了《示範法》最新建議的多項措施，作為《仲裁條例》的一部分，包括香港法院依法有權承認和執行香港以外的仲裁庭所頒佈的臨時措施令，仲裁協議書面形式進一步擴大，以順應國際商事仲裁的發展趨勢。值得一提的是，由於仲裁協議的書面形式要求的絕對化受到了挑戰，事實上，電傳和傳真、電子資料交換和電子郵件等先進的通信方式在現代社會已經十分普遍，並廣泛使用。香港《仲裁條例》對此作了改進，在書面形式的規定上有了新的突破，擴展至囊括電子通信。也就是說，一般應包括電報、電傳、傳真、電子資料交換和電子郵件等形式達成的請求仲裁的協定。這就有效地彌補了原有仲裁條例存在的不足，從而進一步充實和完善了香港本地的仲裁制度。不容置疑，新的《仲裁條例》具有濃厚的《示範法》痕跡，有不少條文及所需修訂和補充往往是按照與《示範法》相同的順序排列的，我們可以從香港新《仲裁條例》看到《示範法》的影子。3.遵循國際上通行的慣例，確保仲裁程序及相關法院審理的保密性新《仲裁條例》的主要特點之一是訂明保障仲裁程序以及與這些程序相關的法院審理的保密性條文。為了提高國際仲裁的保密性，新《條例》規定，有關仲裁的法院程序不得在公開法庭進行審理。只有在一方當事人提出公開審理的申請，法院認為有充分的理由公開法庭審理的情況下，該法院程序才可照此辦理。與此同時，體現保密性的條款還包括，除非各方另有協議或屬於新《條例》所訂明的例外情況，否則任何一方不得發表、披露或傳播任何有關仲裁程序及裁決的資料。新《條例》遵循國際通行的做法，充分考慮到仲裁的隱私及保密的性質，仲裁裁決一般不公開，只有在有關當事各方同意的情況下，才允許其公開。該條款的目的顯然是要在保障仲裁的保密性與仲裁程序各方需要保障或體現合法權益或強制執行或質疑某項仲裁裁決之間，尋求適當的平衡。5@DEC@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義4.賦予法院在條例明文許可的情況下作出干預，符合仲裁快捷、公平解決爭議的要求新《仲裁條例》訂立清晰的政策，規定法庭只可在條例明文許可的情況下作出干預，其新規制度符合香港的目標：憑藉仲裁公平及迅速地解決爭議並節省不必要的開支。但香港特區法院對仲裁的外在干預是有條件和限度的，一般來講，比較次要的法院程序事項是不容許上訴的，包括仲裁員的指定、仲裁員迴避的程序及終止委任仲裁員的決定等。這些事項與《示範法》條文所規定的內容相符。只有決定實質權利或有可能決定實質權利的程序才允許當事人提起上訴。可以預見，新《條例》的架構和付諸實施使香港的仲裁服務邁入時代新紀元，更令香港的爭議解決機制可以充分發揮潛能，進一步加強香港作為區域國際商事仲裁樞紐的實力。(二)內地與香港關於相互執行仲裁裁決的安排1997年香港回歸祖國後不久，為了徹底解決內地與香港特別行政區之間的民商事仲裁裁決的相互執行問題，經過一年多的協商，1999年6月21日，內地最高人民法院與香港特別行政區代表根據《香港基本法》和“一國兩制”的原則，正式在深圳簽署了《內港執行裁決安排》，使兩地的司法合作在《內港送達安排》的基礎上又有了新的進展。該《內港執行裁決安排》不僅盡量採用《紐約公約》的內容，保持兩地合作規則的穩定延續性；而且香港特區政府根據《內港送達安排》於2000年對原香港《仲裁條例》進行了修訂，在原有“(紐約)公約裁決”、“外國裁決”和“本地裁決”的分類中加入了關於“內地裁決”的規定。這次修訂集中體現了“一國兩制”框架下仲裁制度的協調和合作，既保留了香港作為獨立司法領域的特點，又保持了《紐約公約》這一國際條約在中國繼續適用，進而開創了“一國兩制”下區際法律協助的先河，使區際司法協助第一次正式進入香港成文法例，是香港回歸後，內地與香港特別行政區在司法協助領域簽署的第二個重要法律文件，作為兩地司法協助的重要組成部分，它是一個主權國家內不同法律區域間的司法安排，這不僅排除了兩地仲裁裁決相互執行上的法律障礙，結束了兩地之間民商事仲裁裁決無法執行的“真空”狀態，有助於香港逐步發展成為國際商業爭端解決中心的地位，為維護內地與香港當事人的合法權益提供了有力的法律保障，而且對今後進一步加強內地與澳門特別行政區之間的法律聯繫和司法協助具有十分重要的意義。2000年1月24日，最高人民法院以司法解釋的形式在內地公佈《內港執行裁決安排》，自2000年2月1日起實施。該《安排》共計11條，對兩地之間民商事仲裁裁決相互執行的條件、程序、適用範圍等作出了明確的規定，並基本上採納和吸收了《紐約公約》的合理成分，充分考慮了香港與內地不同法律制度的實際情況，為兩地公正、及時、有效地執行對方的仲裁裁決提供法律依據。(三)港澳相互認可與執行仲裁裁決的安排隨着澳門特區與香港特區在經濟和貿易上的往來日益頻繁，隨之產生的民商事糾紛也日益增多，而仲裁作為解決民商事爭端的一種高效便捷的手段，受到個人以及公司、企業的青睞，因此明確澳門仲裁裁決在香港認可與執行以及香港仲裁裁決在澳門認可與執行的程序和有關規定，是具有必要意義的。在香港特區政府和澳門特區政府的共同努力下，根據《香港基本法》第95條和《澳門基本法》第93條的規定，2013年1月7日，澳門特區行政法務司司長陳麗敏和香港特區律政司司長袁國強在澳門特區政府總部簽署了《關於澳門特別行政區與香港特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》(以下簡稱《港澳仲裁安排》)，該安排於同年12月16日付諸實施。至此，無論是在澳門還是香港作出的仲裁裁決，只要符合《港澳仲裁安排》的相關規定，都可以分別在澳門特區和香港特區得到認可和執行。《港澳仲裁安排》的產生和生效無疑適應了兩地經貿往來和落實泛珠三角區域合作協定的需要。《港澳仲裁安排》是繼《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》(以下簡稱《內港仲裁安排》)和《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決安排》(以下簡稱《內澳仲裁安排》)之後的又一區際民商事仲裁安排。與《內港仲裁安排》、《內澳仲裁安排》相比，《港澳仲裁安排》既有@DED@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)其與眾不同的特點。二、香港仲裁制度的最新發展繼2010年香港《仲裁條例》作了大幅度修改並於2011年施行後，於2013年又作了小幅修正，同年7月10日獲得香港立法會審議通過，並於2013年12月16日起施行。(一)2013年香港《仲裁條例》的修改歸結起來，香港新《仲裁條例》的修正主要體現在以下幾個方面：1.新設緊急仲裁庭(員)制度，以進一步完善香港的仲裁制度緊急仲裁庭(員)制度，是為當事人在緊急情況下提供緊急臨時救濟的制度，是近幾年來國際商事仲裁制度的最新發展成果之一。自從2009年《美國仲裁協會國際仲裁規則》(第37條)首先納入緊急仲裁庭制度後，該制度已成為世界各主要仲裁機構的仲裁規則均採用的通行制度。如2012年《國際商會仲裁規則》載明進行該程序的規則，讓仲裁各方可在仲裁庭組成之前取得緊急仲裁員批給的緊急濟助，無須向法院申請。6具體來說，條例草案第5條在《仲裁條例》加入新的第3A部(包括第22A及22B條)。其中，第22B(1)條明確訂明，緊急仲裁員在香港或香港以外地方批給的緊急濟助，均可猶如具有同等效力的高等法院原訟法庭(原訟法庭)命令或指示般，以同樣方式強制執行，但只有在原訟法庭許可的情況下，才能予以強制執行。與此同時，第22B(2)條就原訟法庭可強制執行在香港以外地方批給的緊急濟助的種類，提供進一步的指引。實際上，緊急仲裁庭的設立，是為了滿足當事人在案件受理後、仲裁庭組成前緊急申請採取臨時措施的需要，如需要採取財產保全，但因組庭需要2-3月，可移交緊急仲裁員，15日內作出裁定。而且一旦仲裁庭組建成立，緊急仲裁庭即宣告解散並向仲裁庭移交全部案卷材料，同時緊急仲裁庭的仲裁員一般不得再擔任與臨時措施申請有關的爭議案件的仲裁員，除非當事人另有約定。2.通過適當的轉化，將《港澳仲裁安排》有關內容落到實處《條例》第18條在香港《仲裁條例》第10部加入新的第4分部(包括第98A至98D條)，明確訂明強制執行澳門裁決事宜，包括：第一，解決澳門仲裁裁決在香港的執行問題。根據《仲裁條例》第98A條，澳門裁決可憑藉原訟法庭訴訟而在香港強制執行，或如同《仲裁條例》第84條適用的仲裁裁決一樣，在原訟法庭許可下以同樣方式在香港強制執行。第二，為已獲部分履行的澳門裁決在香港的執行提供依據。根據《條例》第98B條規定，如某澳門裁決並未憑藉在澳門或任何其他地方(香港除外)進行的強制執行程序而獲完全履行，則該裁決在該程序中未獲履行的部分，可根據擬新增的第4分部予以強制執行。第三，強制執行澳門裁決而須提供相應的證據材料。依據新增的第98C條規定，尋求強制執行澳門裁決的一方，需提交如下證據：(1)該裁決的經妥為認證的正本，或該裁決的經妥為核證的副本；(2)有關仲裁協議的正本，或有關仲裁協議的經妥為核證的副本；(3)如該裁決或協議並非採用一種或兩種法定語文，則由官方翻譯人員、經宣誓的翻譯人員、外交代表或領事代理人核證的一種法定語文的譯本。3.增列《條例》第98D條，具體羅列出拒絕強制執行澳門裁決的理由除了下列情況澳門特區的仲裁裁決不得在香港被拒絕強制執行：(1)根據有關仲裁協定的一方的法律，該當事人缺乏某些行為能力；(2)仲裁協議所支配的法律或依據澳門法律屬於無效；(3)當事人沒有獲得有關委任仲裁員或仲裁程序的適當通知，或因其他理由而未能有陳述其論據的機會。(4)除了另有規定外，該裁決所處理的分歧，並非提交仲裁的條款所預期，或該項分歧並不屬該等條款所指的；或該裁決包含對在提交仲裁範圍以外事宜的決定。(5)有關仲裁當局的組成或仲裁的程序，並非按照各方的協議所訂立；或澳門法律所訂者。(6)該裁決對各方尚未具有約束力；或被澳門主管當局撤銷或暫時中止，或根據澳門的法律已被撤銷或暫時中止。(7)遇有下列情形之一的，澳門仲裁裁決也無法在香港得以強制執行：一是根據香@DEE@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義港法律，該裁決所涉及的事宜是不能通過仲裁解決的；二是強制執行該裁決，將違反香港的公共政策。(8)如澳門裁決既有對已提交仲裁的事項所作的決定，又有對未提交仲裁的事項所作的決定，只要超裁部分和非超裁部分能夠分開，則提交仲裁的事項範圍，可予強制執行。(9)如果被執行人向澳門主管當局申請將澳門裁決予以撤銷或暫時中止，而申請執行人向法院尋求強制執行該裁決，則受理法院認為合適，可以將強制執行該裁決的法律程序推後進行；並應提出強制執行該裁決的一方申請，令被執行人提供相應的保證。從中不難看出，香港新《仲裁條例》與拒絕執行的理由與《紐約公約》列明的第5條的理由相當接近或基本相似，而拒絕強制執行公約裁決的理由在《仲裁條例》第89條中有詳細的羅列。4.將新增5個締約國納入《條例》之中，以便及時更新《紐約公約》的參加國人數隨着新成員的不斷加入，香港《仲裁條例》第20條載有對《仲裁(紐約公約締約方)令》(第609章，附屬法例A)附表作出修訂勢在必行。為此，該條修訂附表新增斐濟、列支敦士登、聖多美及普林西比島、塔吉克斯坦和緬甸。以使《紐約公約》的締約方名單略有增加。截至2014年4月，已有包括中國在內的149個國家或地區加入了這一在國際商事領域最具普遍性的國際公約，也是目前範圍內締約國最多的公約之一。7(二)2013年仲裁規則的修訂根據《仲裁條例》(第341章)第12及34C條，香港國際仲裁中心具有因仲裁各方未有達成關於仲裁員人數的協議而獲賦予的法定權力，可委任仲裁員和決定仲裁員的人數。自1996年以來，香港國際仲裁中心一直有效地執行現行規則，而該規則也便利了該中心履行上述職能。現行規則隨附的表格，方便易用，仲裁各方如須尋求由香港國際仲裁中心決定仲裁員人數或委任仲裁員，都是填寫這些表格，然後交予香港國際仲裁中心。多年來，各方均已熟習這些表格，而這個運作模式也行之有效。隨着新《仲裁條例》在2011年6月1日實施，《仲裁條例》(第341章)已予廢除(見新《仲裁條例》第109條)。現行規則所需作出的相應及相關修訂，已載列於新《仲裁條例》附表4第36-41條。在作出所需修訂後，現行規則與新《仲裁條例》便沒有相抵觸之處。憑藉新《仲裁條例》第110條，現行規則繼續有效，並就所有目的而言具有效力，猶如該等規則是根據新《仲裁條例》訂立一樣。事實上，香港《仲裁規則》於2013年年初啟動修改程序，同年6月28日仲裁規則修正案刊登在香港憲報上，7月3日提交香港立法會審議通過，並於當年12月2日付諸實施。歸結起來，香港新《仲裁規則》主要在以下三個方面有了改進：1.將有關緊急仲裁庭制度引入仲裁規則，以配合《仲裁條例》的修改香港《仲裁規則》第21A條，首次把緊急仲裁庭制度納入其中，實現了制度創新和與國際仲裁發展趨勢的接軌。緊急仲裁員(emergencyarbitrator)指為處理各方在仲裁庭組成前提出的緊急濟助申請，而根據各方協定或採用的仲裁規則(包括常設仲裁機構的仲裁規則)委任的緊急仲裁員。在這方面，為配合《仲裁條例》增列的緊急仲裁員批給的緊急濟助可按照該《條例》予以強制執行的規定，香港國際仲裁中心對其仲裁規則作了一系列的相應調整，包括增加委任“緊急仲裁員”的程序，從而有效規範和處理在仲裁庭組成之前允許申請人提出的緊急濟助申請。2.委任仲裁員或決定仲裁員組成人數前，徵詢諮詢委員會成員人數減少至最低根據新的《仲裁規則》，仲裁機構在決定委任仲裁員或決定仲裁員組成人數前，需徵得諮詢委員會成員的意見，由原先的3名減少至1名。新《仲裁條例》附表4第37條修訂了現行規則第3(2)條，加入香港建造商會會長為可提名1人出任委任諮詢委員會成員的人士。現行規則第5條規定，香港國際仲裁中心在決定委任仲裁員或仲裁員人數前，須諮詢至少3名能聯絡得上的委任諮詢委員會成員。為了簡化程序，提高效率，修改後的香港仲裁規則在提名徵求諮詢委員會成員意見的人數有了大幅度縮減。這無疑具有一定的合理性和科學性，便於實際運作。@DEF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)3.仲裁機構履行有關職能所收取的費用由原來的4,000港元的基礎上調整為8,000港元自1997年以來，委任仲裁員和決定仲裁員人數的費用一直保持不變，相應的款額為4,000港元，但香港國際仲裁中心在行使法定委任權的成本卻大幅增加。新修訂的《仲裁規則》第13條明確訂明，香港國際仲裁中心根據《仲裁條例》履行有關職能所收取的費用，增至8,000港元，這是以2012年1月至5月間香港國際仲裁中心處理實例個案的估計成本為依據。4.香港國際仲裁中心在一定條件下享有委任調解員的許可權《仲裁規則》現訂明在規範和管理新《仲裁條例》第32(1)條方面賦予香港國際仲裁中心的新權力。根據該條文規定，如任何仲裁協定規定由並非協定一方的人委任調解員，而該人未能照辦，則香港國際仲裁中心獲得此項權力，並應一方的申請，得委任調解員。由於《仲裁條例》(第341章)並無訂明這項權力，《仲裁規則》第5部加入委任調解員的規則，仲裁各方根據新《仲裁條例》第32(1)條申請由香港國際仲裁中心委任調解員的隨附表格，也載於《仲裁規則》附表的表格3。三、三個區際仲裁安排制度若干問題之比較《港澳仲裁安排》是繼《內港仲裁安排》和《內澳仲裁安排》之後的又一區際民商事仲裁安排。與前兩者相比，《港澳仲裁安排》既有相同之處，又具有其自己的特色。(一)《港澳仲裁安排》的主要特點與《內澳仲裁安排》和《內港仲裁安排》相比，《港澳仲裁安排》呈現出如下特點：1.適用範圍確定為兩個標準《港澳仲裁安排》第1條第1款規定：“香港特區法院認可和執行在澳門特區按澳門特區仲裁法規所作出的仲裁裁決，澳門特區法院認可和執行在香港特區按香港特區《仲裁條例》所作出的仲裁裁決，使用本安排。”根據此款可以看出，仲裁裁決的適用範圍為“裁決作出地”和“仲裁程序準據法所屬地”兩個標準，即只有在港(澳)並且依據當地仲裁準據法所作出的仲裁裁決，才適用本安排。關於適用範圍，《內港仲裁安排》規定可在香港執行的內地仲裁裁決要滿足“仲裁機構”、“裁決作出地”、“仲裁程序準據法所屬地”三項標準，規定可在內地執行的香港仲裁裁決要滿足“裁決作出地”、“仲裁程序準據法所屬地”兩項標準。《內澳仲裁安排》也規定“裁決作出地”、“仲裁程序準據法所屬地”以及“仲裁機構”三項標準。上述安排都要求了“仲裁程序準據法所屬地”這一標準，學者對此表達了不同的看法。如有的人認為，在港(澳)依當事人選擇的外國仲裁法作出的仲裁裁決無法依照《港澳仲裁安排》向港(澳)申請認可和執行，此舉會不利於促進區際仲裁的相互認可與執行。8而筆者認為如無此項標準會導致區際之間產生更多依據他國準據法所作出的仲裁裁決，增大區際仲裁裁決認可與執行的難度。同時，《港澳仲裁安排》中沒有採用另外兩個安排中要求的“仲裁機構”的標準，筆者認為此舉更符合香港與澳門作為國際化大都市自身所含有的特色。港(澳)一方當事人完全可以在澳門，依據澳門的仲裁法規，接受一名新加坡仲裁員作出的民商事仲裁裁決，而不必非得要求是港(澳)特別行政區仲裁機構及仲裁員。2.與《內港仲裁安排》相類似，申請人不得同時向兩地法院申請執行仲裁裁決根據《港澳仲裁安排》第3條規定：“在一地執行不足以償還其債務時，申請人可就不足部分向另一地法院申請執行。兩地法院先後執行仲裁裁決的總額，不得超過裁決數額。”這一規定與《內港仲裁安排》相類似，申請人皆不得同時分別向兩地有關法院提出申請。而在《內澳仲裁安排》中，申請人可以分別向兩地法院提出申請，且兩地法院都應當依法進行審查。很多學者都贊成《內澳仲裁安排》的規定，認為這樣更能夠保護申請人的利益，讓申請人債權得到完全清償的可能性提高。筆者認為《港澳仲裁安排》的規定，允許申請人在不足時，向另一地法院申請執行，這樣既節省了司法資源，也維護了申請人的利益。@DEG@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義3.設置不予認可和執行的公共秩序保留制度《港澳仲裁安排》第7條第3款規定：“香港特區法院認定在香港特區認可和執行該仲裁裁決違反香港特區的公共政策，澳門特區法院認定在澳門特區認可和執行該仲裁裁決違反澳門特區公共秩序，則可不予認可和執行該裁決。”《內港仲裁安排》中也僅規定“內地社會公共利益”、“香港特區的公共政策”。在《內澳仲裁安排》中規定了“內地法律的基本原則或者社會公共利益”、“澳門特別行政區法律的基本原則或者公共秩序”。可以發現，《港澳仲裁安排》沒有遵循嚴格的《內澳仲裁安排》中的規定，而是採取了較為寬鬆的公共政策或公共秩序這一說法。依筆者看來，《港澳仲裁安排》這一規定更為符合國際社會實踐上的通行做法，不將一國國內的法律基本原則作為其公共政策的一部分，這樣也更能促進香港與澳門在仲裁裁決互相認可與執行上的信任。(二)《港澳仲裁安排》存在的主要問題與改進仔細考察《港澳仲裁安排》的相關條文，不能看出，《安排》在具體制度設計上仍有完善和改進的餘地。概括起來，主要體現在以下兩個方面：1.兩地申請認可和執行時效大不同根據《港澳仲裁安排》第6條的規定，申請人向有關法院申請認可和執行澳門特區或者香港特區仲裁裁決的期限，依據認可和執行地的法律確定。但在時限的問題上，港澳兩地的差距相當大，按照香港《時效條例》第4條規定，申請執行仲裁裁決的期限可達6年之久。由於澳門《民事訴訟法典》和《涉外商事仲裁法》均沒有對申請承認和執行外地仲裁裁決的期限作出明確規定，有關澳門特區申請執行的期限按照澳門《民法典》第302條規定，一般為15年。這就意味着在澳門特區作出的仲裁裁決，當事人要在6年內向香港高等法院申請執行，而在香港特區作出的仲裁裁決，當事人可在15年內向澳門中級法院申請裁定認可並在澳門初級法院得以執行。兩地申請認可和執行時效期限相差較大，對一方當事人有利，而對另一方當事人造成不利的後果。由於《內港執行仲裁安排》第2條不允許申請人同時向兩地有關法院提出申請，如果申請人先在香港申請執行裁決，則執行結果不足以償還其全部債務，但就不足部分再向內地人民法院申請執行時，2年的時效期間已屆滿，勢必會導致其合法利益無法獲得有效的司法保障，難免會造成兩地當事人權利和義務的失衡。在兩地執行時效產生區際法律衝突的同時，也有《內港執行仲裁安排》本身不允許當事人同時在內地與香港法院提出申請的限制。因此，如何在兩地執行時效進行合理規範，是擺正兩地立法和司法部門亟待解決的問題。依筆者看來，在兩地時效期限按執行地法律而存有較大差異的情況下，最理想的解決方法莫過於對《港澳仲裁安排》第6條進行必要的修訂和調整，設定一個折中的方案，如限定為8年時間，便於共同按此規定執行，而不依據認可和執行地的法律來確定。2.未盡事宜體現協商解決原則過於抽象和原則儘管《港澳仲裁安排》第12條規定了協商解決原則，但內容非常簡單，只是說明了協商解決的主體，但對於協商的啟動機制以及解決時限等程序性問題都沒有做出明確而具體的規定，操作性不強。澳門特區的仲裁發展水平與香港特區相比相對落後，以及日後實踐中不可避免的出現的法律的衝突，以及需要修改的條文等，若不能從制度上將協商解決原則予以細化，並從程序上加以完善，將不利於以後仲裁裁決在兩地的互相認可與執行。事實上，《港澳仲裁安排》改寫了港澳特區之間沒有區際民商事仲裁協議的歷史，填補了兩地在仲裁裁決方面認可與執行機制方面的法律空白，從而有效解決了港澳特區仲裁裁決的認可和執行問題，是落實“一國兩制”原則又一偉大實踐，具有劃時代意義。《港澳仲裁安排》生效一年有餘，目前還沒有看到官方的相互認可與執行仲裁裁決的統計資料，但可以預料《港澳仲裁安排》的實施不僅解決了香港仲裁裁決在澳門的認可與執行問題，而且也有助於促進澳門仲裁事業的發展。進一步完善澳門特區仲裁制度，自然也會使香港仲裁裁決數量在澳門的申請認可與執行得到增加。《港澳仲裁安排》為香港特區與澳門特區之間解決仲裁司法互助問題提供了新的路徑，在涉外仲裁業務上形成競爭關係。當然，上述一切構想都有賴於兩地司法機關的互信和法治發展水平的逐步提高。@DEH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)四、香港仲裁制度的新變革及其對澳門的啟示近年來，香港仲裁制度的變化和發展與澳門涉外仲裁法的發展道路不盡相同，並存在相當的差距，這是有目共睹的。但作為兩個特別行政區彼此之間都有拓寬和發展仲裁事業的意願，並通過簽訂區際仲裁安排把兩者聯繫起來。因此，如何進一步做大做強仲裁事業是港澳特區政府均面臨的重大而亟需解決的現實課題。而香港在這方面積累了較為豐富的經驗，並有不斷充實和完善的仲裁制度作為支撐，值得澳門有關部分參考和借鑒。(一)澳門仲裁制度的基本現狀眾所周知，澳門的涉外仲裁制度和仲裁規則形成於澳門回歸之前。為了吸引外資、發展對外貿易，澳門立法者於1998年推出了第55/98/M號法令《涉外商事仲裁專門制度》，該法令幾乎照抄照搬《示範法》的主要條款，在這一點上與2010年香港修改其《仲裁條例》時具有異曲同工之處。所不同的是，僅就《示範法》第7條第1款(涉及仲裁目標)和第36條第1款(拒絕執行仲裁裁決的依據)上，澳門《涉外商事仲裁專門制度》沒有採納和吸收。這表明，澳門仲裁制度在整體上還是比較先進的，基本上與國際上通行的做法相吻合。澳門在回歸前後分別設立了五個仲裁機構，它們分別是消費者委員會自願仲裁中心(1998年2月)、澳門律師工會自願仲裁中心(1998年3月)、澳門世界貿易中心自願仲裁中心(1998年6月)、有關保險及私人退休基金民事或者商事爭議仲裁中心(2001年9月)和2011年設立的“樓宇管理仲裁中心”，設置於房屋局之下，根據第66/2011行政長官批示而於2011年開始運作。其宗旨是通過仲裁等解決發生於澳門特別行政區的樓宇管理爭議，並有相應的規章對其仲裁活動進行規範。其中，第一和第四個仲裁中心受理爭議案件的標的均不能超過澳門幣5萬元。目前，隸屬於澳門消費者委員會之下的消費爭議仲裁中心運轉最為正常和成功，名聲在外，不愁沒有案源。根據第19/GM/98號批示而於1998年3月開始運作，其宗旨是通過仲裁等解決澳門幣5萬元以下的消費爭議。自願性、免費、法官擔任仲裁員、程序公平快捷、保密性等成為該中心仲裁的特色。消費爭議仲裁中心現有1仲裁員，由初審法院的法官擔任。2012年共受理案件29件，涉及金額澳門幣289,965元，其中，裁決21件，成功調解7件，中止1件。自成立至今15年間，共受理案件473件，涉金額澳門幣1,819,506元，其中，裁決196件，成功調解271件，其他處理5件。9澳門世貿仲裁中心設置於澳門世貿中心有限公司之下，根據48/GM/98號批示而於1998年6月開始運作。其宗旨是通過仲裁等方式解決當事人，尤其是澳門世貿成員的民商事糾紛和行政糾紛。近5年來，該中心共接受過3個案件，但因某種原因尚未作出仲裁裁決。除此之外，其他三個仲裁中心(律師工會自願仲裁中心、保險及私人退休基金爭議仲裁中心和樓宇管理仲裁中心)幾乎沒有任何仲裁案源。這就是澳門仲裁機構運作的現實狀況。(二)澳門現行仲裁制度的主要缺陷與不足總體上講，除了澳門消費者仲裁中心之外，其他仲裁機構運轉並不順暢，原因是多方面的，歸結起來，主要有：1.規範澳門仲裁活動的規則不健全，內容陳舊，不利於仲裁服務業做大做強如前所述，澳門共有5個仲裁中心，與此配套的規章卻只有4部，惟獨缺少澳門律師工會自願仲裁中心規章，使得該中心的運行和律師爭議的解決沒有仲裁規則的支撐和保障，勢必影響了澳門仲裁規則整體框架的統一性。2.自願仲裁中心的收費標準十幾年保持不變，在一定程度上挫傷了仲裁員的積極性仲裁中心內部規章自頒佈以來，沒有作出任何修改和更新，尤其是澳門世界貿易中心自願仲裁中心獨任仲裁員的服務費和行政管理費17年未作任何調整，成為澳門仲裁事業發展的一大短板。具體來說，爭議金額為澳門幣15萬元的，收取的服務費為澳門幣5,000元，仲裁機構的行政收費最低分別是澳門幣3,500元10，收費明顯偏低。而香港國際仲裁中心的行政收費已由原來的4,000港元調整為8,000港元；爭@DEI@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義議金額在5萬美元的，仲裁員的收費為2,000美元。11由此可見，無論是仲裁員的服務費還是收取的行政管理費，香港國際仲裁中心收取的這兩項費用均高出澳門仲裁機構一倍以上。與瑞典斯德哥爾摩仲裁院於2007年修改的仲裁規則的收費標準相比差距更大，該仲裁院爭議金額少於2,500歐元的，仲裁員的酬金最少為2,500歐元，最高為5,500歐元；仲裁院收取的管理費視具體爭議金額的大小而定，其中，爭議金額少於2,500歐元的，收取1,500歐元。12仲裁收費過低，既不利於提高仲裁員開拓仲裁案源的積極性，也不利於仲裁機構自身的發展。3.澳門尚未實行完全統一的“一裁終局”制，不利於仲裁法規體系的相互協調澳門《核准仲裁制度》即29/96/M號法令規定了當事人對仲裁裁決的上訴權，其中第34條規定了當事人對仲裁上訴需滿足的條件及不得上訴的情形，即“當事人之間事先有仲裁協定或事後達成仲裁協定時可以約定上訴仲裁的審級，前提是該協議對上訴的條件和期間、上訴的方式等實體問題進行了明確的約定。”實際上，該條第1款說明當事人在約定明確的前提下，可以行使仲裁上訴權，以充分體現當事人的意思自治。該條第2款規定：“當事人也可以在仲裁協定或事後達成的書面協定中約定將仲裁裁決上訴至高等法院。”而根據第35條規定：“仲裁裁決於不能請求更正、澄清或透過上訴爭執時，視為確定”。可見，該法令並沒有採用“一裁終局”制，(需要補充的是，第34條規定：“許可仲裁員按衡平法原則審判時不得透過上訴爭執，即使當事人約定可上訴亦不得為之”)。這就意味着按照該法令，當事人在通常情況下不僅可以對仲裁提出上訴，而且還允許約定審級，為當事人選擇信賴的機構作出上訴審提供了機會。與澳門《核准仲裁制度》相比，《涉外商事專門仲裁制度》即第55/98/M號法令卻沒有上述規定，而是實行“一裁終局”制的做法。該法令第37條第1款規定：“凡未在本法規內明文規定的，均補充適用於6月11日第29/96/M號法令。”所以，根據該法令我們似乎可以作出如下推斷，在國際商事仲裁中，是否允許當事人針對仲裁裁決啟動上訴機制往往取決於當事人在仲裁協議中是否有明確的約定。問題在於，設立仲裁上訴機制的目的是為了解決同案不同裁的同時，便於糾正錯誤裁決的機會。而澳門仲裁事業並不發達，仲裁機構每年作出仲裁裁決的數量有限，澳門絕大多數仲裁中心出現無人問津的現象，更沒有反映出枉法裁決的問題了。因此，通過修改、充實和調整兩部法令，取消通過約定允許仲裁上訴機制勢在必行，這樣做也有助於兩部法令在這方面逐步趨同。4.仲裁機構人員素質和國際化程度有待進一步提高由於澳門涉外仲裁機構的外籍和葡籍仲裁員比例比較低，甚至在仲裁員名冊中沒有外籍仲裁員加盟，葡籍仲裁員所佔比例也不多。加上，涉外仲裁機構的主席和副主席主要由澳門本地人士擔任，而澳門律師隊伍中有相當一部分是土生葡萄牙後裔，他們既精通葡語，又懂得中文，在訴訟和非訴律師業務領域唱主角並在澳門律師界佔有重要地位。如何吸納土生葡人在澳門世貿中心自願仲裁中心的作用至關重要。一方面，可以通過他們發揮與葡萄牙甚至與葡語國家之間的溝通和橋樑作用，在一定程度上可以為澳門涉外仲裁機構爭取仲裁案源；另一方面，在他們牽綫搭橋下，可以物色葡語國家的知名律師、經貿和法學專家兼任澳門世貿中心自願仲裁中心的仲裁員，同時，吸收包括香港、新加坡和內地等人士作為仲裁名冊中的仲裁員，供仲裁申請人選擇，以提升澳門的仲裁國際化水平。5.與涉外仲裁制度有關的仲裁規則缺乏適時更新和完善的機制歸結起來，仲裁規則的作用主要有四：一是為當事人提供一套科學、系統而又方便採用的仲裁程序；二是為仲裁機構、仲裁庭進行仲裁活動提供適用的程序規則；三是規範當事人和仲裁機構、仲裁員之間的權利義務；四是對仲裁提供監督的依據。仲裁規則與仲裁法不同，仲裁規則可由仲裁機構或其他機構制定，也可由當事人於仲裁之時選定。與香港相比，澳門有關仲裁機構的仲裁規則很少進行調整、修改和補充，有時仲裁法制和仲裁規則之間不夠協調和匹配，甚至缺失仲裁規章，這在一定程度上影響了澳門仲裁事業的發展。@DEJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)(三)香港仲裁制度對澳門的借鑒意義無論是香港仲裁制度的新發展，還是其採取的一些新舉措均值得澳門參考和借鑒之處，歸結起來，主要應把握和解決好有以下幾方面的問題：1.及時修改和完善香港仲裁制度，為仲裁事業的發展不斷開拓進取近年來，香港對仲裁條例的修改明顯提速。為了適應涉外仲裁事業的新發展，其立法會於2010年以聯合國國際貿易法委員會的《國際商事示範法》為藍本和基本格局，對其仲裁條例進行了“大手術”，科學移植和合理吸收《示範法》的合理成分，並與《條例》的其他條款融為一體，相得益彰。使得2011年生效的新《條例》由原來的內外有別的雙軌制改為單軌制，協調和統一了香港本地和國際仲裁的仲裁體制。隨後，2013年啟動仲裁《條例》部分修改程序。為了進一步完善香港的仲裁制度，新增緊急仲裁庭(員)制度，將《港澳仲裁安排》有關條款轉化成為香港的《仲裁條例》，解決澳門仲裁裁決在香港的執行問題，並為已獲部分履行的澳門裁決在香港的執行提供依據。與此相適應，香港的《仲裁規則》也作了新的調整和更新，配合新《仲裁條例》的修改和相關仲裁制度的引入。相比之下，自回歸以來，澳門相關的涉外商事仲裁法律制度鮮有修改和更新的情況，如何在仲裁上訴機制方面協調好《核准仲裁制度》與《涉外商事仲裁法》之間的關係，也是需要解決的問題。另外，澳門涉外仲裁制度的發展離不開與國際接軌的現代化的仲裁制度，無論是仲裁條款本身的制度設計，還是仲裁機構仲裁規則的更新和補缺都是必不可少的。關鍵是要建立起一種仲裁法制能夠保持經常性修改的機制，集思廣益，及時提出修改方案，使澳門仲裁法律制度和仲裁規則能夠適應經濟和社會發展的需要，從而達到相對滿意和完善的結果。2.定期在內地舉辦法律服務論壇或專題研討會，拓展香港仲裁界在內地的合作空間和影響力香港國際仲裁中心定期在內地省市舉辦各種法律服務論壇或專題研討會介紹和推薦香港國際仲裁中心的基本情況、選擇香港國際仲裁中心的優勢、注意事項、辦案流程以及國內案件勝敗訴情況等。該中心設理事會和秘書處兩個機構，既有來自全球法律、商務專家兼任，也有內地律師擔任相關秘書處工作事宜，更有來自國外的經貿、法律專家和知名律師擔任仲裁中心的仲裁員，國際化程度相對較高，並具有地緣、規則先進、管理“輕微”(不審查仲裁庭的裁決)，只收取較低的管理費(37,493美元封頂)、法治支持等優勢，這些舉措和有利條件無疑給香港國際仲裁中心帶來許多仲裁案源。據統計，每年有40-50%的案件都來自於內地，2013年受理的仲裁案件中有51起涉及內地，佔62%，其中19起適用中國法，6起中文程序，16起中英文雙語程序(無需翻譯)，裁決可同時用中英文。目前涉及內地最大金額的案件達406,261,537美元(約人民幣24.7億元)，當然也有標的額較小的15萬美元的案件。13而澳門世界貿易中心自願仲裁中心作為澳門惟一國際仲裁機構受理的仲裁案件屈指可數，案源不足的問題一直困擾着該仲裁中心的運作。如何破解這一難題關鍵在於多管齊下，借鑒香港的做法，加大在內地推薦力度，定期和不定期地在內地舉辦法律服務論壇或專題研討會，擴大澳門仲裁機構在內地的影響力，並拓展澳門仲裁界與內地的合作空間和案源。與此同時，要廣納賢才，繼續聘任來自北京、廣州等省市委派仲裁員的基礎上，加大聘任外籍和葡籍仲裁員的比例，一般應達到仲裁員名冊的1/3，這些來自不同國家和地區的聘任仲裁員不僅可以提升自願仲裁中心辦案的品質和公信力，而且也可以開拓和帶來仲裁案源，香港國際仲裁中心就是最好的例證。3.通過在內地設立相當數量的律師事務所代表處，作為開拓仲裁案源的渠道香港法律界一直以來具備了極高的國際化水平，尤其在法律人才方面，據統計，香港現有逾6,500名事務律師，訴訟律師的人數則達到了1,100名，另有約1,300名在港註冊的外地律師。目前，香港律師行在內地的14個城市設立了65個代表處，其中上海17家，北京18家。這些遍佈內地主要城市的香港律師主要從事項目談判、簽約、項目融資、上市和併購等非訴業務，一旦發生糾紛時，合同中往往訂立由香港國際仲裁中心進行仲裁的條款，或事後達成仲裁協議，提交該中心作出仲裁裁決。現實情況表明，每年香港國際仲裁中心來自內地一方當事人的仲裁案件@DEK@
香港仲裁制度的變革歷程及其對澳門的借鑒意義@DEL@達到40-50%之間，佔據香港涉外仲裁案件近半壁江山，這與香港毗鄰深圳，依託內地優勢並在內地設立許多律師事務所代表處不無關係。而澳門在這方面也是可以有所作為的。最新資料顯示，在內地註冊的澳門個體工商戶由2012年12月的897戶增至2014年6月的1,018戶，從業人員由原先的2,161人增至2,580人，註冊資金人民幣8,065萬元。其中，在廣東省註冊的澳門個體戶有730戶，佔全國總數的71.7%，註冊資金人民幣5,178萬元，佔其總金額的64.2%。14這些個體工商戶主要經營零售、餐飲、美容保健等；開設的地點也從以前相對集中於珠海、廣州擴散至珠江西岸的中山、江門、佛山以及東岸的深圳、東莞等地方。15隨着內地在廣東與澳門基本實現服務貿易自由化的協定於2015年3月1日付諸實施，將有利地促進了粵澳兩地的經濟融合，為澳門的貨物、服務和投資，提供更佳條件進入內地市場，有利於澳門發揮其在中國與葡語國家商貿服務平台的優勢甚至帶動澳門的產業調整與升級和適度經濟多元化。澳門理應利用這一契機在仲裁和律師服務業方面逐步做大做強，進軍廣東，在泛珠三角洲主要城市設立澳門律師事務所代表處，開拓律師和仲裁業務，引導前往廣東投資的澳門企業和個體工商戶在相關合同中選擇仲裁條款，一旦發生糾紛，優先考慮在澳門提交世貿中心自願仲裁中心仲裁。由於仲裁不受級別管轄和地域管轄，對於葡語國家有關公司、企業在內地從事經貿投資活動所引發的爭議，應盡可能地鼓勵其在澳門而不是在葡萄牙或香港仲裁，並逐步將澳門打造成為葡語國家優先選擇的仲裁中心。4.加大宣傳力度，逐步培育澳門社會的仲裁意識和文化氛圍與訴訟相比，仲裁是一種有着自身優勢和特點的公斷機制。尊重當事人意思自治，仲裁在解決糾紛方面具有收費適中、高效、便捷的作用，成為國際或涉外商事交易當事人在發生糾紛時的首選。而澳門仲裁事業相對滯後，現有仲裁機構受理的案件總數很少，沒能很好發揮減輕司法負擔的作用。這與澳門本地仲裁文化尚未建立起來，有關宣傳仲裁形式不夠深入人心，尚未形成有糾紛找仲裁的理念。應當看到，消費爭議仲裁中心、世貿自願仲裁中心等仲裁機構還是做了一些宣傳工作。如仲裁小冊子，存放在業務大廳，讓民眾自由獲取；消費者委員會編輯的《澳門消費》雜誌，往往包含仲裁內容，向民眾、商家免費贈閱；世貿自願仲裁中心參與組織一些學術活動；製作主頁，通過互聯網向民眾介紹仲裁法律法規、仲裁流程等。16但是，有些方面做得還欠精細化，宣傳力度還不夠。以世貿中心自願仲裁中心為例，其提供的仲裁簡介小冊子過於簡單，區區2頁，提問和回答只有13個問題，點到為止。即使在羅列仲裁優點的七個方面，也是相當的簡明扼要。人們無法從中瞭解仲裁規則、收費標準和管理費的收取標準。而香港國際仲裁中心在提供香港仲裁100問小冊子的同時，還提供包含有機構仲裁規則、仲裁收費和費用表的小冊子，兩本小冊子分別有64頁和84頁之多，均採取中英對照的方式，給人以一目了然之感。相比之下，澳門在這方面形成了巨大的反差，理應有所改進。除了應通過利用各種媒體宣傳和推廣仲裁之外，還應在細節上做文章，要捨得在宣傳小冊子上花代價，有必要借鑒香港的做法，採用中英、中葡對照的方式，製作兩本較厚的小冊子，通俗易懂，內容詳實而受眾面廣的仲裁宣傳冊，讓民眾和商家樂於接受，真正起到實際的宣傳效果。17註釋：1齊樹潔、蔡從燕：《1996年香港仲裁條例述評》，載於《現代法學》，1999年第5期，第121頁。2馮丹荔：《淺析香港仲裁法改革》，載於《政法論叢》，2008年第4期，第36-37頁。3該《紐約公約》新締約方為：斐濟、列支敦士登、聖多美及普林西比島，以及塔吉克斯坦。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)4Caldwell,P.(2011).TheNewHongKongArbitrationOrdinance.AsianDisputeReview.January2011.14.5香港特別行政區律政司編：《新仲裁法例的優點》，2011年6月，第1-2頁。6《2013年仲裁(修訂)條例草案》，載於香港立法會網站：http://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/bc/bc102/general/bc102.htm，2015年2月7日。7宋錫祥：《國(區)際民商事司法活動的衝突與協調》，北京：中國法制出版社，2014年，第5頁。8陳石：《澳門與香港仲裁裁決的相互認可與執行機制初探》，載於《“一國兩制”研究》，2013年第3期(總第17期)，第187頁。9本人與上海社會科學院法學所一行6人於2013年10月23-26日赴澳門特區調研的材料。10澳門世界貿易中心編印：《自願仲裁中心內部規章》，第29頁。11香港國際仲裁中心編印：《機構仲裁規則》，第81頁。12《瑞典斯德哥爾摩仲裁院仲裁規則》，載於《仲裁與法律》第108輯，北京，法律出版社，2008年，第122-123頁。13《香港國際仲裁中心介紹》，載於新浪網：http://blog.sina.com.cn/s/blog_71cffcbc0101sh7j.html，2015年4月25日。14上述資料是本人與上海社會科學院法學所一行6人於2015年1月27日赴澳門經濟局調研所獲得的材料。15澳門經濟學會：《澳門與區域經濟協作發展研究》，澳門：澳門經濟學會，2012年，第29頁。16蕭軍：《新時期澳門仲裁制度的完善》，發表於“第十屆香港澳門基本法學術研討會”，上海，2014年11月23日。 @DFC@
國家創新驅動戰略與澳門公務員創新能力培養李嘉曾公務員是各級政府行政機關中工作人員的總稱，公務員的素質要求取決於政府的職能與施政理念。任何國家或地區的政府總是從形勢需要和自身的目標任務出發，對公務員提出種種素質和能力的要求。在澳門特別行政區第四屆政府成立之後第一個完整的施政之年，在創新成為世界潮流、國家主體深入實施創新驅動戰略的宏觀形勢之下，澳門公務員素質與能力優化的一個重要命題──創新能力培養，已經成為當務之急。有必要從理論與實踐的不同層面，對這一問題進行深入探討，以期形成共識並努力實施，在優化公務員素質的基礎上，為實現政府的施政目標創造有利條件。一、創新驅動以世界潮流發展為國家戰略(一)創新理論的興起與發展創新驅動的核心概念是“創新”。探究創新理論的興起與發展歷程，可以追溯到一個世紀以前：1.熊彼特《經濟發展理論》是創新理論的起源1911年，奧地利政治經濟學家約瑟夫‧熊彼特(JosephAloisSchumpeter)出版其代表作《經濟發展理論》，首次提出“創新”的概念並闡釋了創新理論的基本框架。次年此書被譯成英文，在更大的範圍內得到推廣。熊彼特認為，“所謂創新就是要‘建立一種新的生產函數’，即‘生產要素的重新組合’，就是要把一種從來沒有的關於生產要素和生產條件的‘新組合’引進生產體系中去，以實現對生產要素或生產條件的‘新組合’；作為資本主義‘靈魂’的‘企業家’的職能就是實現‘創新’，引進‘新組合’；所謂‘經濟發展’就是指整個資本主義社會不斷地實現這種‘新組合’，或者說資本主義的經濟發展就是這種不斷創新的結果”；概言之，“‘創新’是資本主義經濟增長和發展的動力，沒有‘創新’就沒有資本主義的發展。”。1由於熊彼特的創新理論強調“不斷從內部更新經濟結構”，進行“創造性的破壞”，因此較好地把握了經濟發展的本質，自提出以後便受到廣泛的關注與重視，產生了深遠的影響。2.新熊彼特主義經濟學家對創新理論的發展20世紀50年代以後，以微電子技術為先導的高科技革命逐漸興起，科技創新成為推動經濟發展的重要動力，傳統的創新理論受到檢驗，得到補充而漸臻完善。一些經濟學家發展了熊彼特的創新理論，被稱為新熊彼特主義學派。新熊彼特主義主要有兩個學派。一派是以德國經濟學家門施為代表的週期理論學派，另一派是以英國經濟學家弗里曼為代表的技術政策創新學派。2前者認為，“經濟衰退和大危機刺激了技術創新，它是技術創新高潮出現的主要動力；危機會迫使企業尋求新技術，而大批技術創新的出現則成為經濟發展浪潮的基礎”；後者在把技術創新看作是經濟增長的主要動力的同時，更強調技術創新對勞工就業的影響，強調科學技術政策對技術創新的刺激作用，進而“提出了政府的科學技術政策對技術創新起到重要作用的理論體系”。3總之，新熊彼特主義在熊彼特創新理論澳門城市大學澳門社會經濟發展研究中心執行主任、教授@DFD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)強調變革、強調企業家管理職能的基礎上，又突出了技術和政策體制在創新中的重要作用。3.吉爾福特、奧斯本創造力開發理論對創新理論的補充完善同樣是從20世紀中期開始，有一些學者從人的因素着手，探索創新的動力機制。著名心理學家吉爾福特(J.P.Guilford)1950年在美國心理學會年會上就任會長時，發表了題為《創造力》的演講，被“視為創造力研究史上的一個里程碑”。4創造學和“頭腦風暴法”的創始人阿歷克斯‧奧斯本(AlexOsborn)於1954年組建“創造教育基金會”，旨在“培養人們的創造、革新和解決問題的能力”，“其總體目標是在全世界範圍內釋放人類的潛能，是每個人都能成為他(她)所服務的團體和社會中更富有創造性、的工作更有成效的成員”。5正是由於吉爾福特、奧斯本及一大批學者和企業家熱心倡導創造教育，積極推廣創造力開發，使創新理論的發展與創新驅動的實施獲得了不竭的動力而長盛不衰，逐漸形成不可阻擋的世界潮流。(二)中國創新驅動戰略的形成中國內地自文化大革命結束，特別是改革開放以來，破舊立新的意識逐漸佔據主流，創造與創新的社會風氣也日漸強盛。創新經濟理論和創造技法，創造學和創造教育學等新理論、新方法陸續被引進，很快得到推廣與普及。近年來，最高領導層順應時代潮流，又適時地提出了創新驅動的經濟發展戰略。1.中共十八大首倡“創新驅動”戰略中國內地關於“創新驅動”的正式提法，首見於2012年。在當年11月舉行的中國共產黨第十八次全國代表大會上，胡錦濤總書記在報告中提出：“實施創新驅動發展戰略。科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。”6這是創新驅動首次見諸權威性的官方文件。2.中央政治局集體學習規範創新驅動內涵2013年9月30日，中共中央政治局舉行第九次集體學習，此次學習以“實施創新驅動發展戰略”為主題，還特意將“課堂”搬到了中國第一個高技術園區中關村。中共中央總書記習近平主持學習時強調，實施創新驅動發展戰略決定着中華民族的前途命運。他還概括了創新驅動發展戰略作為一項系統工程的內涵，進而提出在五個方面“着力”的基本任務：“一是着力推動科技創新與經濟社會發展緊密結合，讓市場真正成為配置創新資源的力量，讓企業真正成為技術創新的主體”；“二是着力增強自主創新能力，努力掌握關鍵核心技術，提升國家創新體系整體效能”；“三是着力完善人才發展機制，打通人才流動、使用、發揮作用中的體制機制障礙，最大限度支持和幫助科技人員創新創業”；“四是着力營造良好政策環境，引導企業和社會增加研發投入，加強知識產權保護工作，完善推動企業技術創新的稅收政策”；“五是着力擴大科技開放合作，充分利用全球創新資源，在更高起點上推進自主創新”。73.政府工作報告落實創新驅動舉措在中國共產黨最高領導層作出戰略決策之後，國務院積極組織落實。在近兩年的《政府工作報告》中，李克強總理都強調了這個問題。2014年政府工作報告中滙報了過去一年落實這一戰略的進展：“推進創新驅動發展。全社會研發支出佔國內生產總值比重超過2%。深化科技體制改革，實施知識、技術創新等工程。超級計算、智能機器人、超級雜交稻等一批關鍵技術實現重大突破。”2015年政府工作報告中則着重指出：“當前經濟增長的傳統動力減弱，必須加大結構性改革力度，加快實施創新驅動發展戰略”；而且提出了“以體制創新推動科技創新”、“企業是技術創新的主體”、“提高創新效率重在優化科技資源配置”等重要舉措。總之，創新驅動已經成為國家主體的重要戰略方針，不僅將在相當長的歷史時期主導內地的經濟發展，而且也將對澳門的經濟建設與社會發展產生重大的影響。二、澳門經濟與社會發展需要創新驅動澳門作為中華人民共和國的一個特別行政區，同祖國存在着千絲萬縷的內在聯繫。面臨着國家主體實施創新驅動發展戰略的宏觀形勢，從特區自身的實際@DFE@
國家創新驅動戰略與澳門公務員創新能力培養@DFF@情況出發，澳門也應當將促進經濟與社會持續發展的機制逐步轉移到創新驅動的軌道上來。不妨從正、反兩個方面來闡述其中的道理。(一)特別行政區的發展應當與國家主體同步作為中華人民共和國的一個特別行政區，澳門同香港一樣，以《澳門基本法》為制憲性的大法。《澳門基本法》規定，“按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”，澳門特別行政區“實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。與此同時，《澳門基本法》也明確指出，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”，而設立澳門特別行政區的目的，則被表述為“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展”，並且“考慮到澳門的歷史與現實情況”。由此可見，國家主體和澳門特區是對立統一的有機整體，存在着不可分割的內在聯繫。國家在全力支持特別行政區健康發展的同時，也對特區提出了一定的要求。《十二五規劃綱要》中就已明確指出：“支持香港、澳門充分發揮優勢，在國家整體發展中繼續發揮重要作用。”在《2015年政府工作報告中》，李克強總理再次表示，要“不斷提升港澳自身競爭力”，“繼續發揮香港、澳門在國家改革開放和現代化建設中的特殊作用。”因此，在國家實施創新驅動發展戰略的前提下，澳門特別行政區積極配合，力求與國家主體同步發展義不容辭。(二)澳門特區的薄弱環節亟待改善相形之下，澳門在這一方面卻存在着不容迴避的薄弱環節。主要表現為“不僅在城市綜合競爭力上缺少拔尖項目，而且在競爭力的結構組成方面存在薄弱環節。城市創新能力即為最薄弱的環節之一。”8由中國社科院城市與競爭力研究中心主任和美國全球競爭力項目主席聯合編著的《全球城市競爭力報告(2009-2010)創新：城市競爭力不竭之源》，以全球聯繫和科技創新為主題，進行了全球城市競爭力的比較研究，數據表明，即使在珠江三角洲的範圍內進行對比(主要考察廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山和香港、澳門8座城市)，澳門的“創新產出指數”和“創新能力”相關數據均處於墊底的位置。根據《全球城市競爭力報告》的指標體系，“創新能力”由“研發經費佔GDP比重”、“高新技術產業增加值佔GDP比重”、“專利申請數”和“專利授予量”等指標組成；“創新產出指數”則由“專利申請指數”、“專利指數”和“GDP增長指數”等指標組成。表1與表2分別列舉了珠江三角洲地區8座主要城市在這兩方面的排名情況。澳門的弱勢顯而易見。表1珠江三角洲主要城市創新能力相關數據對比城市創新能力有關項目廣州深圳佛山東莞中山珠海香港澳門研發經費佔GDP(%)1.572.821.300.541.641.300.820.1高新技術產業增加值佔GDP比重(%)1.5753.2360.9881.1322.3921.5960.870-專利申請數(件)13,99036,26113,56914,4066,9012,24410,71228專利授予量(件)8,08118,82510,6778,0934,3421,7974,8716資料來源：根據常徵《澳門國際城市創新能力研究》引用的數據摘編表2珠三角主要城市創新產出指數排名城市創新產出指數廣州深圳佛山東莞中山珠海香港澳門專利申請指數71325648專利指數31247658GDP增長指數31214354資料來源：根據《全球競爭力報告(2009-2010)》有關數據換算編制
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)從上文正反兩方面的論述可以看出，澳門理應順應時代潮流，配合中央政府的戰略決策，同時結合自身實際情況，特別是針對一些薄弱環節，制定相應的政策措施。要將推動經濟建設和社會發展的機制逐步轉移到創新驅動的軌道上來。三、澳門公務員創新能力培養的理性思考路綫方針確定之後，幹部便是決定因素。澳門特區政府能否很好地貫徹執行創新驅動方針，在很大程度上取決於廣大公務員的創新能力。為此，有必要對培養澳門公務員創新能力做一番理性的思考。(一)澳門公務員創新能力培養的必要性之所以要大力培養澳門公務員的創新能力，主要基於以下幾點考慮：1.創新能力是公務員素質的必要組成不少學者對公務員創新能力的概念提出過頗有價值的見解，如公務員的創新能力是指“主體在創新活動中內化而成的素質、精神和外顯出來的技能、成果的總和”9；“創新能力是公務員必備的一種能力，是衡量公務員素質和水平的核心標準，也是整個公務員隊伍永葆生機和活力的源泉”10等。2003年12月，當時的國家人事部曾經印發了《國家公務員通用能力標準框架》，規範了公務員應當具備的九種通用能力，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件的能力、心理調試能力。國家主體的人事主管部門將創新能力規定為公務員必備的通用能力之一的事實，值得澳門特區政府參考借鑒。2.澳門經濟發展面臨的挑戰需要公務員提高創新能力澳門回歸祖國15年來，經濟建設和社會發展已經取得了舉世矚目的成就。但是，一些深層次的問題和矛盾也在所難免。博彩業一業獨大、經濟結構不平衡即為癥結所在。自2014年年中以來，博彩業收入同比連續下跌，導致2014年本地生產總值出現回歸15年來的首次負增長。澳門的經濟發展面臨嚴峻的挑戰，這個問題已經不僅僅是事關澳門的內部問題。全國人大常委會副秘書長李飛在2014年12月間就曾指出：“澳門經濟特別是博彩業與內地的緊密關係，決定了在衡量澳門‘本地整體利益’的時候，不能只着眼於澳門的經濟增速和稅收，必須考慮到內地和整個國家的經濟社會安全、穩定及發展利益。”11為了改變這種狀況，按照常規思路和傳統方法很難達到預期目的，因此，亟待在提高廣大公務員創新能力的基礎上，革故鼎新，探索新的發展道路。3.公務員提高創新能力是特區政府施政譜新篇的需要2014年是第四屆澳門特區政府施政的開局之年，在《2015年財政年度施政報告》中，行政長官崔世安將下一年度的施政重點用四句話來概括：統籌規劃，穩健發展，滙聚民智，同創新篇。可見特區政府已經將開創特區經濟建設和社會發展的嶄新篇章提上了議事日程。為了適應這一新形勢，對廣大公務員的要求也會水漲船高，提高創新能力勢在必然。然而，現行的公務員制度起源於30年前的澳葡政府時期，許多政策措施已經落後於時代的需求，尤其是對培養公務員創新能力不夠重視。所以行政長官崔世安在2015年施政報告中強調：要“優化培訓工作的質量，提升公務人員素質，更好地為特區建設服務”。顯而易見，培養公務員的創新能力應當成為提升其素質的重要舉措。(二)澳門公務員創新能力培養的可能性在澳門特別行政區，具備眾多有利條件，為開展公務員創新能力培養提供了極大的可能。1.特區政府一貫重視公務員培訓工作公務員事務是澳門特區政府高度重視的環節，回歸祖國以來，各屆特區政府始終以提高公務員素質作為實現施政目標的重要舉措。2011年3月，崔世安就任行政長官後的首次施政報告中明確表示：“特區政府十年的良好發展，有賴廣大公務人員的盡忠職守，公務員團隊與市民一同應付了各種挑戰。我們應弘揚‘愛民為民’、‘團結一心’、‘勤政高效’及‘清正廉潔’的精神，制定系統的公務人員培訓規劃，加大公務人員行政倫理及專業能力的培訓。培養高質素@DFG@
國家創新驅動戰略與澳門公務員創新能力培養四、澳門公務員創新能力培養的對策建議的領導管理人才及專業技術人才。”12特區政府對公務員培訓的一貫重視為公務員創新能力培養提供了基本保證。澳門特區公務員創新能力培養的必要性與可能性決定了這項工作的勢在必行。為了切實提高公務員的創新能力，與時俱進地優化特區政府的施政效果，特此提出建議如下：2.現行的公務員培訓制度、機構與機制行之有效澳門特區政府不僅重視公務員培訓，而且已經建立了有效的制度、機構與機制，確保公務員培訓工作的順利進行。回歸祖國之後，特區政府將澳葡時期沿襲下來的公職事務管理機構更名為“行政暨公職局”，2011年8月又透過第21/2011號行政法規重組架構並更名為“行政公職局”。這一“負責研究、協調和輔助公共行政和公務員事務的部門，隸屬於行政法務司”，具備“研究及建議公共行政改革的整體或專項政策”、“研究及發展澳門特別行政區公務人員的規劃”、“研究、統籌及發展公務人員培訓與發展政策”等十多項職能，較好地承擔了公務員培訓的重任。2012年2月8日，隸屬於行政公職局的“澳門公務人員培訓中心”揭牌成立，標誌着特區公務員培訓進入了新階段。時任行政公職局局長朱偉幹表示：“培訓中心將加強培訓工作的統籌功能，整合教學資源、建立高效的師資團隊，加強公共行政的學術研究工作，以整體提升公務人員隊伍的質素”。13現行的機構與成熟機制無疑能為公務員創新能力培養提供有效載體。(一)健全公職制度，完善評價體系能否有效地提高公務員的創新能力，關鍵在於公職制度是否健全，是否科學。特區政府一向重視特區公職制度的健全與完善，在《2015財政年度施政報告》中，行政長官表示會在本年度“全面檢討中央招聘制度的入職及分配，研究修訂《公務人員職程制度》，重新評估各級公務人員，特別是基層公務人員的薪酬水平和購買能力，適時推出相應的補助和福利措施”等等，這無疑是一件好事。然而，在現行的公職制度中只有對公務人員入職條件作出學歷、專業知識、工作經驗、語言能力等方面的規定，尚無規範素質、能力等方面的內容，更缺少對創新能力的要求。為了適應形勢發展的需要，應當在公務員的任職條件中明確提出包括創新能力在內的素質與能力要求。與此同時，也應當完善公務員的評價體系。該年度施政報告中提出，要“完善領導官員績效評審制度，實現官員問責制度與領導官員績效評審制度的結合”。在評估官員績效的時候，應當將創新能力及創新成果作為重要內容，以期產生導向性的作用。3.具有培養創新能力的有利社會力量在政府職能部門認真抓好共公務員培訓工作的基礎上，澳門特區政府一向善於開展合作，借助國內外力量提高公務員培訓的質量。例如，2011年月，澳門特區政府行政暨公職局與新加坡公共服務學院簽署諒解備忘錄，就進一步鞏固雙方合作培訓澳門特區公務人員事宜作出進一步安排。雙方合作已達十年之久，合辦過的課程已培訓近3,000名特區政府的領導、主管人員和高級技術員。又例如，北京外交學院受澳門特區政府行政公職局委託，長期開辦“澳門禮賓班”，為澳門公務員進行不同場合的着裝培訓，至2014年10月已經舉辦了23期。在澳門本地，也有一些學者、高校和社團致力於創新能力開發的理論研究與實踐探索，同樣可以成為特區政府開展公務員創新能力培訓的有生力量。(二)轉變用人觀念，倡導創新意識在澳門特別行政區，對各級公務人員的評估及公務人員晉級升職的機制本質上反映了特區政府的用人觀念。在現行的《公務人員職程制度》中，各類各級公務員晉階、晉級的主要依據，除了在考評中不低於“滿意”的評語以外，最重要的條件就是在原職階或職等的服務年限。在這裏，找不到公務員因創新能力較強、在工作中做出突出成績而獲得破格晉升的機制。其實，高創新能力的公務人員往往能在自己的崗位上通過創造性的勞動，比周圍的人作出更大的貢獻，科學合理的職程制度應當為這樣的人大開綠燈。@DFH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DFI@因此，應當在要求公務員恪盡職守的同時，大力倡導創新意識，鼓勵他們銳意改革、大膽創新，力爭作出與眾不同的特殊貢獻；與此同時，用人制度也應當對他們的創造性勞動和相應成果作出充分肯定，為他們提供更有利的晋升機遇，力求創新型人才的合法權益得到充分保證。(三)充實培訓機構，提高培訓層次上文已經述及，2012年2月8日“澳門公務人員培訓中心”宣告成立，成為特區政府主要的、也是權威性的公務人員培訓機構。三年來，該中心在公務員培訓方面開展了大量工作，取得了比較顯著的成效。然而，這一中心只是行政公職局下屬的一個廳級行政機構，不是一所職能齊全的公務人員教育機構。不妨參考內地和一些國家的體制與經驗，在該中心的基礎上組建“澳門行政學院”，在繼續教育範疇內繼續實施公務員培訓的前提下，逐步開展全日制的高等教育，培養公共行政專業的本科生、研究生(從MPA開始)，以適應形勢發展和特區政府科學施政的需要。當公務人員的培訓與教育逐步走上正軌並提高層次以後，創新能力的培養也將名正言順地得到落實。(四)貫徹多元方針，整合社會力量從澳門特區的實際出發，現階段公務員創新能力的培養可以貫徹多元化方針，在政府統籌的前提下，動員有條件的社會力量積極參與。國外、區外的力量當然可以繼續合作，但是還應當盡力調動本地力量的積極性。其實澳門本地有條件開展公務員培訓，特別是創新能力培養的高等學校、社會團體、企事業單位並不少，特區政府如能在調查研究的基礎上，首先挖掘本地資源，採取合作、協作、委託、立項、招標等多種形式，不拘一格地推動公務人員的培訓與教育多元化地發展起來，澳門特區公務員的創新能力提升、公務員隊伍綜合素質的整體優化一定能大見成效，從而也一定能更好地順應創新驅動的時代潮流。註釋：1“熊彼特創新理論”詞條，載於百度百科：http://baike.baidu.com/view/273043.htm。2胡代光、厲以寧：《當代資產階級經濟學主要流派》，北京：商務印書館，1982年，第1版。3賈理群、劉旭、汪應洛：《新熊彼特主義學派關於技術經濟創新理論的研究進展》，載於《中國科技論壇》，1995年第5期。4段培京：《吉爾福特輪創造力》，載於《心理發展與教育》，1986年第2期。5李嘉曾：《創造學與創造力開發訓練》，南京：江蘇人民出版社，2002年，第2頁。6胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥──在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載於中國網：http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856.htm。7《習近平：實施創新驅動不能等待觀望懈怠》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/01/c_117582862.htm。8李嘉曾：《澳門如何增強城市創新能力與綜合競爭力》，載於《九鼎》，2015年第3期。9鄧小軍、何智奇、韓惠莉：《論新世紀中國公務員創新能力評價指標體系的構建》，載於《開發研究》，2007年第5期。10鄭海兵、武文莉：《論公務員創新能力》，載於《行政與法》，2011年第3期。11《李飛：澳門基本法與特區發展》，載於《澳門日報》，2014年12月4日，第B10版。12崔世安：《2010年財政年度施政報告》，2010年3月16日。13《澳門公務人員培訓中心揭幕》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com/ga/2012/02-09/3656181.shtml。
論行政主導制與澳門治理主體多元化的相互作用張強一、引言中共十八屆三中全會在決議中明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”作為執政黨的新理念，國家治理體系現代化成為當下理論界和實務界研究的熱點。而治理體系現代化中的一個重要概念，即治理主體多元化在特區的適用，以及行政主導的政治體制與治理主體多元化的關係問題鮮有研究，本文借此予以淺述。二、治理體系現代化與治理主體多元化誠如前文所述，國家治理體系現代化是近年來執政黨提出的一個新的執政理念，對於該理念的理解，內地學者有着豐富的研究。首先，需要對該理念中的“治理”一詞進行辨析。詞典中對“治理”一詞的解釋為統治與處理，換言之，治理本身包含了統治的功能，但又不至於此，還包含了更為廣泛而深刻的含義。1全球治理委員會在1995年發表的《我們的全球夥伴關係》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總合，它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的政治制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特點：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。2英國學者格里‧斯托克認為，治理指出自政府、但又不限於政府的一套社會公共機構和行為者；治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊之點；治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴；治理指行為者網絡的自主自治；治理認定，辦好事情的能力並不在於政府的權力，不在於政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在於此。3以上表明，治理在現代社會下的內涵包括了主體的多元化，即既包括了政府，又包括了政府以外的私人或機構，從而達到一種授權與分權、管理和自治的關係；包括了內容的廣泛性，即不僅涉及社會事務，而且還涉及了經濟等多方面；包括了目的的明確性，即對利益的平衡，維護社會秩序的穩定；還包括了行為的持續性，即治理不僅僅是一個活動，不僅是對政策的制定，而且更是一個持續的過程，是對政策的持續的執行。這樣的一個行為才能夠稱之為治理。之所以越來越重視治理，正是因為現代社會發展的結果。隨着社會事務的增加以及其專業性的增強，政府已經不可能一直通過增設機構來維持社會的秩序穩定和經濟的持續發展。當人民日益增長的物質文化需求同政府的管理機構滯後出現矛盾的時候，一種利益的衝突格局將呈現在民眾視野中。治理所具有的多元、民主等多項特徵正是符合了這些需求。在不斷的協商制澳門大學法學院博士研究生@DFJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)定政策的同時，又能夠持續的執行政策，借助民眾的力量，維持社會的秩序穩定和經濟發展，這些都與政府的目的不謀而合。而對於整個治理體系的理解，有學者認為，其是指“一個國家有效形成的主體、功能、規則、制度、程序與方式方法的綜合。它包括自發秩序的生成體系和組織秩序的生成體系的兩個基本方面。國家的治理的藝術在於把握好兩種秩序生成模式的耦合和平衡。”4也有學者認為，治理體系即通過一整套緊密相連、相互協調的國家制度，體系化的社會公共事務管理和政治建設，對各個領域革除積弊、相互借鑒、創新治理，實現系統性、整體性和協同性。5從治理的內涵出發，治理體系就是通過一系列的規範、制度和程序，用以實現多元主體對維護社會秩序、平衡社會利益而進行政策制定和執行的過程。換句話說，治理體系中，需要多元主體的參與，需要實現社會秩序的穩定和鞏固，需要經濟社會的可持續發展，因此需要一系列的規範加以保障。有學者認為，所謂國家治理體系現代化，就是“國家治理的法制體系，包括了靜態的以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，也包括了以‘科學立法、嚴格執法、公正司法和公民守法’為基本要求的動態的社會主義法治體系，其中最重要的是依據憲法和法律對公共權力的科學合理配置體系。”6這個觀點表明了治理體系現代化的實現方式就是對法治的奉行，運用法律的思維和方法予以解決治理過程中出現的各種問題。那麼，現代化的涵義就在於對治理體系的秩序化、規範化、法治化，這也符合了治理的內在要求。俞可平教授對治理體系現代化提出了五個判斷標準，一是公共權力運行的制度化和規範化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協調，並認為民主是國家治理體系現代化的本質特徵。7此觀點全面把握了現代化的具體含義，當然，並不與前述觀點矛盾，因為民主是現代化區分非現代化的標誌，而如何實現現代化的民主，依然需要通過法治的方法。三、澳門特區治理主體多元化的必要性與可行性前文已述治理體系及其現代化與治理主體多元化的概念與內涵，但是學者們的論述主要集中於中國國家的這個層面上，而在“一國兩制”下，實行“澳人治澳”、高度自治的特別行政區是否適用需要進一步的探討和研究。1999年12月20日，中華人民共和國政府恢復對澳門行使主權，並按照“一國兩制”的方針設置了澳門特別行政區，不在澳門實行社會主義的制度和政策。《澳門基本法》第2條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第5條規定，澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。這以憲制性法律文件的方式規範了特區的基本制度，即特區有高度自治的權力，內地的社會主義制度和方式不在特區實行。但這並不否認治理體系現代化在澳門特區的實行，尤其是治理主體的多元化。治理主體多元化的理念本身並不具有高度的意識形態特徵，不屬於社會主義的制度和方式，反而是一種先進的政治理念。澳門特區享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，那麼特區就需要建立起一整套對公共權力進行合理配置，從而實現社會秩序的穩定和經濟發展的規範、制度。吳邦國委員長在談到把握基本法實質問題上強調，實行資本主義制度，高度自治，是保持香港長期繁榮穩定的必然要求。保持繁榮穩定，是“一國兩制”方針、貫徹實施基本法的目的，中央政府始終把保持香港長期繁榮穩定作為處理涉港事務的根本出發點和落腳點。在實踐“一國兩制”的過程當中，凡是有利於香港繁榮穩定的事，就要堅決去辦；凡是不利於香港繁榮穩定的事，就絕不能辦。8也就是說，有利於澳門(香港)特區繁榮穩定的事就是符合《澳門(香港)基本法》精神的事，在澳門特區是否需要進行治理體系的現代化，取決於是否有利於澳門特區的繁榮穩定。從歷史上看，澳門地區在澳葡政府殖民管治時@DFK@
論行政主導制與澳門治理主體多元化的相互作用期，華洋呈現分治的局面，華人的事務無法得到葡萄牙人的管理，這就需要華人自發的組成互助社團，維持生活的基本秩序，保證基本權益的實現。並且形成了公民社會的傳統，具有較強的自治意識。9這些對於治理主體多元化具有不可忽視的作用。從現狀上看，澳門社會政治生態環境較為良好，愛國力量壯大，政治爭拗較少，對於“一國兩制”的理解沒有太大的爭議，但是也存在不少的隱憂，包括政治格局發生變化，利益平衡被打破，傳統的愛國社團在2013年第五屆立法會選舉中選票比例下跌，缺乏相應的評核機制，“歐文龍案件”後，澳門民眾愈發意識到社會中存在的貪腐問題。10去年，澳門特區於2014年5月25日爆發了回歸以來規模最大的遊行示威活動，逾兩萬人參與該“反離補”、“反特權”的遊行，並聲稱不撤案即包圍立法會，最終以行政長官撤回法案結束了這場民怨。這充分顯示澳門社會對於現行下的社會制度存在不滿，需要得到及時的反思。澳門回歸以來，經濟社會取得巨大進步，本地生產總值從2001年的澳門幣52,332.4百萬元增長到2013年的澳門幣413,471百萬元，而失業率從1999年的6.3%降至2013年的1.8%11，並且自2008年起特區政府已向澳門居民多年派發現金，可以說澳門經濟發展達到了歷史最高水平，但是民怨卻也達到了“巔峰”時刻，這樣巨大的矛盾下，必然存在其權力配置不協調的問題，居民對公共權力運行規範化存在的懷疑、對民主的懷疑，都需要進一步對特區治理主體多元化的改造。四、行政主導政治體制有利於治理主體多元化權力的配置是人類社會亙古不變的爭論話題，究竟怎樣的權力配置才是有利於本國本地區社會穩定和經濟發展的，這取決於當地的實際情況，包括自身的歷史特點以及社會現狀。古老的英國社會實行“巴力門主義”，講求議會的權力至上，換句話說，就是議會主導，行政等其他權力附屬於議會。然而議會產生至今，經過上百年的歷史發展，雖然已經成為憲政體制下一個非常重要的國家機關。尤其是在英國這樣的議會制國家，議會應當是最高權力的核心。但是，隨着權力演變，議會的立法權、預算批准權等權力衰落，這些權力的相當一部分流失到行政機關手中。所謂議會至上，已表現於行政集權的“總理民主”。12行政主導成為世界政治發展的一大趨勢，不僅體現在以美國為代表的三權分立的國家，而且在許多議會制國家中也產生了這樣的實質效果。故行政主導，也可以成為現代社會權力配置體系中的一種主流模式。澳門特區的政治體制是行政主導制，雖然在《澳門基本法》當中並沒有明確規定，但無論是從《澳門基本法》的章節內容編排，還是從《澳門基本法》賦予行政權的範圍和大小上看13，行政主導毋庸置疑都是澳門特區政治體制的真實寫照。當然，這一方面是澳門特區的歷史傳統，另一方面也是為維護“一國兩制”下“一國”原則的需要。蕭蔚雲教授在談到特區的行政主導體制時說，所謂行政主導，是指在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。14駱偉建教授在談到行政主導制時強調，行政主導的制度安排依賴於兩個因素，一是行政與立法的權力設定上，主要是反映在行政長官與立法會制約關係的權力設定上；二是行政與立法關係的結構上，基本法堅持了行政主導的地位。15兩位學者對行政主導制的表述不盡一致，但核心內容都是行政主導制下行政與立法的關係問題，二者之間應當是既相互配合又相互制約，且重在配合的關係，行政權在權力體系下具有主導的地位，但這也並不是說在政治生活中沒有其他權力的存在，抑或說行政權形成行政霸權的地位。在現代社會中，分權與分工是社會的主流形式，一個不講分權與分工的社會無法順應時代的發展。《澳門基本法》中除規定了立法會的立法權外，還規定了立法會及其議員對行政的監督權，包括特區政府就執行立法會通過並已生效的法律、定期向立法會作施政報告、答覆立法會議員的質詢三方面對立法會負責，這就有利於行政主導在正常健康的秩序下運行。同時，立法會也就其監督權在《立法會議事規則》及其他文件中進行了具體的規定。如《對政府工作的@DFL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)質詢程序》中就對立法會議員質詢政府的方式、內容、程序等作出詳細的規範，有利於公共權力的制度化運作。同時由有民意基礎的議員對行政權進行監督更加體現出特區治理中的民主成分，防範行政權的獨大造成不良的後果，在這方面，澳門特區根據自身的實際情況不斷調整民意基礎的範圍，逐步形成了2012年“2+2+100”的政改方案，即增加立法會中直接選舉和間接選舉的議員數量各2位，增加行政長官選舉委員會委員100位。通過對行政主導的監督完善，特區民主化邁上了一個新的台階，居民在法律、政策制定的環節中佔據了根本的地位，體現了居民的意志和利益。行政主導要求行政權具有主導的地位，不能產生行政霸權。孟德斯鳩在論述政治自由的法律與政體的關係時指出，“政治上寬和的國家裏並不是時刻都有自由，自由只有當國家的權力沒有被濫用的時候才存在”，繼而又指出一條千古不變的規律，“有權力的人總是容易濫用權力，而且往往把權力用到極限才算罷休”，“為了防止濫用權力，應該用權力制約權力”。16為了維護行政主導的良好運作，就需要對權力進行良好的平衡，而其中規範的因素必不可少。也就是說，這需要一方面從靜態的角度對法律規範進行及時的完善，另一方面也需要從動態的角度嚴格遵守和執行已通過的法律規範，如此才能夠真正符合《澳門基本法》中行政主導的真正含義，對澳門特區的法治建設具有不可磨滅的功績。如若從效率和協調的角度考量，行政主導制下，行政與立法相互配合又相互制約，且重在配合的關係更加是效率和協調的體現。例如《澳門基本法》第51條規定行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在90日內提出書面理由並將法案發揮立法會重議，立法會如以不少於全體議員2/3多數再次通過原案，行政長官必須在30日內簽署公佈或依照《澳門基本法》第52條的規定處理；而第52條規定澳門特區行政長官遇有下列情況之一時，可解散立法會，一是行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案，二是立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見。這就表明，行政與立法之間的一種利益平衡，需要對法案進行溝通，達到協調的意義所在，而另一方面，在《澳門基本法》的規定當中，明顯可以看到行政有比立法優勢地位的地方，那麼這也終將為效率的獲得奠定了一定的基礎。以上是從判斷治理體系是否現代化的標準出發，對行政主導體制進行了逐一的分析，不難發現，如若按照《澳門基本法》中規定的行政主導體制的模式運作，特區治理體系一定會按照多元化的道路行走。當然，也不能忽視的是，澳門社會現在存在的一些問題，表明行政主導體制在澳門特區的運作並沒有那麼完美，出現了一些波折。但是，也不能否定“一國兩制”下行政主導體制為澳門特區帶來的發展，以及澳門居民對此體制的肯定。根據澳門理工學院一國兩制研究中心2013年所做的“一國兩制”綜合指標民意調查報告顯示，澳門居民認為澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治非常成功、比較成功和尚算成功的比例高達83.49%，對於澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治非常有信心、比較有信心、尚算有信心的比例高達79.69%，對特區政府現階段施政非常滿意、比較滿意和尚算滿意的比例達70.52%。17這表明特區回歸以來，行政主導體制得到了居民的基本滿意，對行政主導體制的全盤否定不合乎民意。同時，也應看到居民對澳門特區政府不滿意的比例達20.92%，督促政府予以改善和提升。通過數據顯示，澳門特區行政主導體制獲得了社會的普遍認同，但也確實存在一些實際的問題，需要不斷的完善加以改正。五、以治理主體多元化作為完善行政主導制的方向治理體系的多元化符合澳門特區的實際情況，在行政主導制下的澳門特區，有必要根據治理主體多元化對行政主導制加以完善，從而得以提高特區政府在民眾中的威信。有學者指出，澳門特區行政主導體制本身就具有現代法治的民主精神，無論是在民主協商@DGC@
論行政主導制與澳門治理主體多元化的相互作用的制定形式上，還是在《澳門基本法》的內容規範上，都有鮮明的體現，而澳門特區在實踐中存在的一系列問題，歸根結底的出路在於特區民主性的增進，從而與堅持行政主導保持內在的統一，又能防範行政主導體制蛻變為行政專權，有助於澳門法治社會的建設和發展。18此番言論也正是契合了治理主體多元化的內在要求，因此從治理主體多元化作為完善行政主導制的方向有助於澳門社會的穩定和繁榮。(一)完善權力運行規範，嚴格遵守行政主導《澳門基本法》賦予了澳門特區行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，那麼權力的配置就應當嚴格遵守其規定。司法權應當在“一國兩制”的前提下保持其公正性，使其符合“澳人治澳”、高度自治的方針；而行政和立法的關係，更應當維持相互配合又相互制約且重在配合的狀態，不可彼此逾越。澳門特區立法會前主席曹其真女士在總結十年工作經驗時說，回歸十年來立法會與政府之間存在溝通、協調和配合的問題，政府不夠尊重立法會的職權，在很多重大的法律和政策制定時並沒有與立法會溝通協商，造成立法會的措手不及，給民眾以“橡皮圖章”的印象。在監督權方面，立法會又欠缺基礎的公共財政管理制度，造成監督不力，在質詢、辯論等環節，政府又常拖遝、避重就輕。19如若長久如此，行政主導制完全淪為行政專權，權力運行秩序混亂，造成應然的與實然的巨大差別，特區的穩定和繁榮具有高度的風險性，此與治理主體多元化背道而馳。無論是自然界大規模的運作現象還是人類生活中，秩序都壓倒了無序，秩序對事物的發展極具助益，人類對秩序的追求已被普遍承認為個人努力或社會努力的一個有價值的目標，更是人類的一種心理需求。20既然《澳門基本法》規定了澳門特區是行政主導制，那麼行政與立法就應當相互配合好，達到秩序上的規範。楊允中教授將新型的行政、立法關係概括為互相尊重、互相支持、互相監督、互相認同，“最好能放低身段，多吸納一點新鮮空氣，多吸納一點民間取之不盡的智慧”。21換句話說，澳門特區當下權力配置上的一大突出問題就在於行政與立法之間的實際運作不符合《澳門基本法》中的精神所在。因此，需要不斷加強立法會的職能，通過完善相應規章獎懲制度，樹立立法會的權威，使得行政機關與立法機關要真正做到配合和制約。即強調行政主導的同時，行政要尊重立法的職能分工，鼓勵和引導立法機關發揮其真正的作用，否則應當予以警示和批評，對於違反法律法規的，應當予以承擔法律責任。因為，澳門特區的秩序也應當是《澳門基本法》規定下的行政主導，不能偏離其本意，否則那就是對秩序的破壞。(二)增進治理民主成分，公正維護居民利益羅爾斯認為，公平的正義肇始於下述觀念，只要共同原則是必要的並對每個人是有利的，它們就應當是從適當界定的初始平等狀態中每個人都得到公正代表的觀點來制定。22民主所要求的實際內涵是對社會各階層居民利益的維護，換句話說是需要廣泛的代表性，而不能單純的以數量的多寡作為評判標準，否則將有可能造成“民主的暴政”。行政主導制下，行政長官做出決策的根本評判標準依然是特區居民的利益，只有將具有廣泛代表性的民意得到尊重，政策法律才能夠運轉的良好，社會各界也才能夠得以廣泛的支持。一方面，行政主導制需要將民主成分引入到公權力機關的配置和運轉上。包括對行政長官人選的選舉和立法會議員的選舉上，循序漸進不斷增進民主成分，將更能夠代表居民利益的代表選舉出來。這就需要擴大行政長官選舉委員會委員的數量和質量，對於立法會議員的不同方式的選舉需要根據實際情況作以調整，以績效作為獎懲的評判標準，鼓勵和引導議員積極發揮其應有的立法、監督、決定等多重權力。另一方面，治理主體多元化要求行政主導制下發展非政府主導的治理主體。澳門社會具有先天的優勢，社團數量遙遙領先其他各地，2009年已超過3,000個。23從1569年的仁慈堂，到後來享有“澳門三大社團”之稱的鏡湖醫院慈善會、同善堂和中華總商會，社團在居民生活中起到了協助處理糾紛矛盾、救助疾苦人員等關鍵而重要的作用。如今社團又起到了提供社會服務和社會救助，參與社會政治事務活動，協助政府管理社會等作用24，可以說澳門特區具有“小政府、大社會”的良好基礎。而面對日益增長的@DGD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DGE@民眾需求，在行政主導制下，更加應該發揮社團在居民中的溝通、號召等積極作用，積極引導社團，支持社團為居民和政府的溝通做出努力，並賦予愛國愛澳社團一定的職能，協助政府治理澳門。澳門社會當下最需要解決的問題之一就是溝通的問題，社團作為最基層的群眾組織，能夠更好的瞭解居民心聲，重視社團在澳門社會中的作用，有利於擴大民意的輸送渠道，不僅減少政府與居民之間的誤解，而且也能起到監督、警示政府的作用。(三)平衡效率公平價值，落實協調利益機制邊沁認為，政府的職責就是通過避苦求樂來增進社會的幸福，最大多數人的最大幸福乃是判斷是非的標準。25行政主導制如若只追求效率，將最大多數人的幸福放置一邊，那麼這樣的結果必然不是一個合格的政府所應有的。現階段，為了平衡效率與公平的價值，也需要進一步落實利益的協調機制。一方面，發揮行政會的協調功能，將政府與立法會間的利益進行最大化的疏導，避免矛盾和問題的擴大化。另一方面，借助媒體、學者等多方客觀力量，調解政府與居民的衝突，消除二者之間的隔閡，重新樹立互信意識。從最廣泛的和最為一般的意義上講，正義的關注點可以被認為是一個群體的秩序或一個社會的制度是否適合於實現其基本的目標。26澳門社會的目標在於堅持“一國兩制”方針下，實現澳門社會的穩定和繁榮，那麼矛盾和衝突也應當追求於化解，雙方的讓步才會致力於此，從而達到真正的正義。六、總結治理體系現代化是中國共產黨提出的一個新的執政理念，其同時也符合澳門特區的實際需要，澳門特區行政主導制有利於治理體系朝現代化的方向邁進；而在澳門社會存在的一些問題中，行政主導制實施的完善成為應有之義，治理主體多元化給予實施完善以新的方向與目標，有助於行政主導制更加符合《澳門基本法》的精神要求，更加有助於實現“一國兩制”下“澳人治澳”、高度自治的要求。註釋：1中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，北京：商務印書館，1997年，第1623頁。2全球治理委員會：《我們的全球夥伴關係》，牛津：牛津大學出版社，1995年，第23頁；轉引自俞可平：《引論：治理和善治》，載於俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第5-6頁。3[英]格里‧斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風編譯，載於俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第31-51頁。4徐邦友：《國家治理體系：概念、結構、方式與現代化》，載於《當代社科視野》，2014年第1期，第32-35頁。5鄭言、李猛：《推進國家治理體系與國家治理能力現代化》，載於《吉林大學社會科學學報》，2014年第2期，第5-12頁。6莫紀宏：《論“國家治理體系和治理能力現代化”的“法治精神”》，載於《新疆師範大學學報》(哲學社會科學版)，第35卷第3期，第15-20頁。7俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，載於《前綫》，2014年第1期，第5-13頁。8吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進──在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》(增訂版)，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第232-239頁。
論行政主導制與澳門治理主體多元化的相互作用9[澳]傑弗里‧C‧岡恩：《澳門史》，秦傳安譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第55-69頁。10陳麗君：《澳門政治生態的原貌與現狀》，載於《澳門研究》，2014年第1期(總第72期)，第47-53頁。11數據來源於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/GovMoIndicator.aspx?lang=zh-MO。12曹沛霖：《議會政治》，香港：三聯書店(香港)有限公司，1993年，第10-11頁。13劉倩：《從〈澳門基本法〉文本結構看行政主導制——基於權力配置的觀察和比較》，載於澳門基本法推廣協會網站：http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1323。14蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京：北京大學出版社，2003年，第829頁。15駱偉建：《論行政主導的權力設定、結構設計及其他條件》，載於《行政》，第18卷第3期(總第69期)，2005年，第879-889頁。16[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，于應機、余新麗編譯，西安：陝西人民出版社，2006年，第229頁。17《“一國兩制”研究》編輯部：《“一國兩制”綜合指標民意調查報告V》，載於《“一國兩制”研究》，2013年第3期(總第17期)，第99-115頁。18劉倩：《行政主導與治理的民主性──以澳門特區政治實踐為視角》，載於《“一國兩制”研究》，第1期，2009年，第73-77頁。19曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。20[美]E‧博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第228-237頁。21楊允中：《“一國兩制”成功實踐與新型公權力機關建設》，載於《“一國兩制”研究》，2014年第1期(總第19期)，第15-19頁。22[美]約翰‧羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第174頁。23數據來源於《江門日報》，2009年12月17日，第A3版。24莊金鋒：《從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式》，載於《“一國兩制”研究》，第6期，2010年，第117-124頁。25同註20，第106頁。26同上註，第252頁。@DGF@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要澳門學者同盟秘書處主辦：澳門學者同盟時間：2015年7月18日(星期六)上午10:00-12:30地點：萬豪軒酒家主持人：駱偉建(澳門學者同盟常務副會長、澳門大學法學院教授)發言者：梁官漢(澳門民政總署諮詢委員會主席)冼志耀(澳門民政總署諮詢委員會委員)姚汝祥(澳門民政總署諮詢委員會前秘書長)楊允中(澳門學者同盟會長、澳門理工學院理事會顧問、教授)冷鐵勛(澳門學者同盟副秘書長、澳門理工學院一國兩制研究中心副主任)蔣朝陽(澳門大學法學院副教授)邱庭彪(澳門大學法學院副教授)婁勝華(澳門理工學院公共行政高等學校教授)李略(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)王禹(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授)姬朝遠(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授)黃明健(澳門科技大學法學院助理院長)朱世海(澳門科技大學法學院副教授)江華(澳門大學法學院博士研究生)張強(澳門大學法學院博士研究生)行政長官崔世安於2015年3月發表年度施政報吿時，提及特區政府將啟動硏究設立非政權性市政機構，以落實《澳門基本法》的有關規定。澳門特區政府於2001年制訂了第17/2001號法律，設立民政總署，同時撤銷兩個臨時市政機構。設立民政總署之初社會上便存有爭議。如今藉由行政長官提出要啟動硏究設立非政權性市政機構的契機，社會各界實應認真思考《澳門基本法》第95條的立法原意以及民政總署的職能定位，以確保依法施政到位和“一國兩制”正確實踐。為就上述議題深入討論，澳門學者同盟於2015年7月18日舉辦有關專題學術座談會，以期互動交流，集思廣益。現將會議紀要整體發表，謹供政府有關方面和廣大讀者參考。(有關發言純屬爭鳴之見，不代表澳門學者同盟及本刊立場)正確理解基本法，釐清市政機構定位駱偉建：澳門特區政府在《2015年財政年度施政報告》中提出要落實《澳門基本法》第95條的規定，開展有關設立非政權性市政機構的研究工作。作為澳門的專家學者，有義務去關注和推動《澳門基本法》的正確理解和貫徹落實。澳門學者同盟今天就《澳門基本法》第95條關於非政權性的市政機構的落實展開討論，首先，非常榮幸地邀請到在座各位參加座談會，特別是曾經長期在市政機構工作的梁官漢、冼志耀和姚汝祥三位資深人士，期望大家能夠深入探討，互相交流。@DGG@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要楊允中：關於《澳門基本法》第95條和民政總署兩者之間的關聯，是社會上長期關注的重要課題。行政長官已在《2015年財政年度施政報告》明確提出就這個主題進行社會性討論。首先，根據第17/2001年法律成立民政總署的決策，將原來兩個臨時市政局作了必要的調整。13年來民政總署在行政長官的指引和其他政府部門的配合下，提供了大量的民政事務，應該說，從法律設定的職能來說，民政總署比原來兩個市政局具備很多優越性，在社會上得到廣泛認同。必須強調的是，今天我們就這個主題所作的討論絲毫沒有否定和動搖民政總署所履行的職能和發揮的積極作用。其次，社會上對第17/2001年法律的頒佈已有爭論，實際上在《澳門基本法》起草諮詢期間，以及在《澳門基本法》頒佈以後和後過渡期中，這個問題一直受到社會高度關注。《澳門基本法》正式頒佈已22年有多、澳門特別行政區正式成立已15年有多、民政總署成立已13年有多。隨着行政長官在施政報告中的提及，設立非政權性的市政機構作為一項涉正確理解《澳門基本法》的爭議現又正式擺在台面，作為澳門的學者實有必要好好從理論上釐清問題的根本。今天的討論不在於評論民政總署功能和作用，而在於正確理解《澳門基本法》第四章政治體制第五節所規範的澳門特區市政機構。第95條規定“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。”如何理解“非政權性”，有何特點？我們應該按照立法原意就第95條作正確理解，其立法原意具有引導性而非選擇性。第95條規範要點有二：一是何謂“可設立”，它同“應設立”、“須設立”、“當設立”等用語既有區別又有聯繫，整部《澳門基本法》“可”字出現了將近60處，絶大多數都屬引導性用詞，屬於選擇性用法也有但不多，本條的“可”顯然不宜理解為可有可無、可做可不做；二是強調市政機構的三組屬性即非政權性、受委託性、諮詢性，這清清楚楚表明市政機構不能同正式政府部門劃等號，新設立的市政機構必須體現同原政權性市政廳、市政議會的性質區別。回歸前兩個市政廳兩個市政議會的法律定位是與總督代表的“中央行政”相對應設立的“地方行政”，即基層政權部門。鑒於澳門地小人少，《澳門基本法》第95條所要求的新市政機構不能作為一級政權機關而存在。現行第17/2001號法律明顯構成雙脫軌，一是與《澳門基本法》第95條的規定脫軌，二是與《澳門基本法》附件一，包括2012年已修改的《澳門基本法》附件一脫軌，進一步與《行政長官選舉法》構成了脫軌。附件一和《行政長官選舉法》明確規定行政長官選舉委員會包括市政議會成員的代表，這是一個非常嚴肅的行為。特區政府已大力着手研究解決這個問題，應該在這次調整中做到更為系統性，不要再留下任何後遺症。具體來說，我有幾個設想：第一，保留民政總署，建議由全國人大常委會作出認定其不違反《澳門基本法》的決定。第二，在民政總署諮詢委員會基礎上重組非政權性市政機構。現時最大問題是，諮詢委員會作為民政總署內部的一個架構，但卻與其他部門的體制外諮詢組織不同，怎樣理順值得思考。第三，參照生產力暨科技轉移中心模式將民政總署改組為符合《澳門基本法》要求的市政機構。政府是該中心的大股東，雖然由政府主導，但實際上不屬於政府部門，以這種模式來改造民政總署成為符合《澳門基本法》規定的非政權性的市政機構。與這項要求相配套，《行政長官選舉法》要按《澳門基本法》附件一及附件一修正案作出修改，要進行具體跟進工作，確保2019年第五任行政長官選舉時增補市政機構成員的代表。第四，前車之鑑，擴大正確理解基本法相關教育，全面檢查政府部門設置現存的其他問題並認真改進。姬朝遠：今天所要談論的問題可能主要是兩個：第一，解決《澳門基本法》附件一行政長官選舉委員會的“市政機構的代表”的產生問題。第二，民政總署的再定位問題。為此，我發表幾點意見，歡迎指正：第一，《全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會關於澳門市政機構問題的決定》存在問題。結合1999年8月29日全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會第十次全體會議通過的《全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會關於澳門市政機構問題的決定》(下稱“決定”)規定一：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受特別行政區政府的委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等@DGH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)方面的服務，並就上述有關事務向特別行政區政府提供諮詢意見。市政機構的職權和組成由特別行政區法律規定。”《澳門基本法》第95條、第96條提到的“市政機構”，被絕大多數同仁解讀為“非政權性的市政機構”。從法律文本出發，這種理解無可厚非，然而我想在這裏提出一個新的解讀以供參考：○1作為憲制性法律的《澳門基本法》，立法語言必須規範嚴謹，如果將第95條的“非政權性市政機構”和第96條的“市政機構”等同，立法的規範性在哪裏？將兩個含義明顯不同、規定在不同條文中的機構硬要理解為同一機構，邏輯何在？○2《決定》第一款的規定就犯了邏輯錯誤，將“非政權性市政機構”和“市政機構”等同，但畢竟是在同一項規定中，《澳門基本法》照本宣科、不加斟酌地引入，實則是基本法立法的一大遺憾。○3當前同仁們大多認為非政權性市政機構是民政總署，考察今日澳門的市政機構，涉及到康樂、文化和環境、衛生等公共事務職能已經配置給了文化局、環保局、衛生局等專業化單位了，如果將選舉委員會的名額單一性地分給民政總署，就違背了憲法之平等原則，有“違憲之虞”，而且如果在政治選舉中，仍然教條地理解和執行原來的規定，難免有“刻舟求劍”之嫌。第二，修改後的《澳門基本法》附件一“行政長官選舉委員會”中的“市政機構成員的代表”人選來源需要考究立法目的。回歸以來，爭取澳門居民的廣泛參與一直是澳門特區民主和政制發展首要關切。依據2012年修正的《澳門基本法》附件一的規定，2014年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共400人，其中工商、金融界120人；文化、教育、專業等界115人；勞工、社會服務、宗教等界115人；立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表50人。第五任及以後各任行政長官產生辦法，在依照法定程序作出進一步修改前，按本修正案的規定執行。一方面，此規定將澳門特區社會以界別劃分、並分配名額，體現了澳門特區社會均衡參與原則。另一方面，“立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表50人”卻不是以界別劃分產生的類別，明顯體現了公權力機構的性質，而且這類公權力性質具有全面的代表性，全國政協委員、全國人大代表所代表利益的廣泛性是顯而易見的，立法會議員本身來自於民意機關，其參加行政長官選舉委員會所代表的應該是全體居民的利益，按照這樣的邏輯進行推斷，這裏的“市政機構成員”，應該是涵蓋所有澳門特區公共服務機構，而不是具體指哪一個機構，這樣的理解有利於參與社會公共服務機構成員在行政長官選舉委員會中能夠通過公共服務的切身體驗，依據公共服務機構親民的性質，更為真切而全面地回應民意訴求。當然具體如何產生還需要作出更為切合實際的制度設計。第三，正確認識“市政機構”的確切含義。我認為《澳門基本法》第96條提到的“市政機構”就是指澳門特區現有的一切公共管理架構。具體講，既包括行政長官、立法會主席和終審法院院長這些標誌國家主權回歸的政權性架構，亦包括警察局和檢察院、各級法院這些政治性公共架構，還包括像環保局、地球物理暨氣象局、衛生局、教育暨青年局等一系列以社會公共服務為主旨的非政權性政府架構。第96條應該被理解為：在中央人民政府依據《澳門基本法》產生了特別行政區行政長官、終審法院院長、檢察長、立法會主席後，澳門特別行政區的其他市政機構由法律設立，言外之意就不能依據行政長官批示、行政命令和行政法規等其他規範設立，第96條的規定體現了特別行政區市政機構設置的“法律保留原則”。這裏需要明確一個問題，甚麼是“非政權性市政機構？”第95條實際上給予了明確的答覆，就是關於文化、康樂、環境、衛生等以公共服務為主軸的公共架構。從“一國兩制”實踐看，這些架構早已存在，並運作自如。當然，這類架構包括民政總署。第四，如何理解民政總署的法律地位。民政總署的法律地位是歷史形成的，它就是一個以公共服務為主旨的公共行政架構。同時，在澳門公共行政架構的職能配置方面，民政總署的文化職能、衛生職能已經剝離到其他架構中。其實這體現了公共管理的專業化訴求，也是符合形勢發展需要的。今天的社會已經發生了根本性改變，以“消費者”為中心的當代公權力改變了近代及之前的公權力以“生產者”為中心的許多做法。因此，民政總署除了要履行自己既有的、@DGI@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要被專業化剝離後剩餘的職能外，還應在行政法務部門的安排下，機動性回應社會新訴求、履行新的公共職能。我想，現實應該把面向社會的行政諮詢職能盡快配給到民政總署中來。《民政總署章程》關於民政總署的職能和運作架構之規定是明晰的，也隱約體現了現代公司法所堅持的股東大會、董事會、監事會三權分立與制約原則，體現了當代公共行政效力的基本要求。這與它產生時期西方公共行政大行公司化治理的時代潮流是相呼應的，應該根據效率原則加以完善。婁勝華：圍繞特區政府提出的“研究設立非政權性市政機構”的討論，我認為應該聚焦以下幾個問題：第一，如何理解“非政權性”？“政權性”和“非政權性”的界綫在哪裏？第二，非政權性市政機構的組成人員是否需要具備代表性？人員是否需要通過選舉產生？如果不通過選舉產生，那麼以何種方式產生？第三，市政機構職權如何釐定，與政府職能之間是甚麼樣的關係？第四，非政權性市政機構的設立模式。現行模式無非有四種：一是回歸前的市政模式，即2002年民政總署成立前的市政廳模式。實際上，就是西方的市政廳模式，如果這種西方式市政機構模式能夠成立的話，《澳門基本法》就沒有必要對重新設立的市政機構進行“非政權性”的規範。可見，回歸前澳門的市政機構是具有政權性質的。二是參照內地的行政性事業單位設立，是由政府授權來提供公共服務，也行使經政府授權的管理職能。三是香港區議會模式，又或者香港與新加坡的法定機構模式。香港區議會模式，大家都非常熟悉，不在這詳細討論。至於新加坡或香港的法定機構模式，經法律授權與規定，可以提供公共服務。剛才楊允中教授提到的澳門生產力暨科技轉移中心就有點類似，不過，在法人性質上存在區別。四是社團或非營利組織模式。如果未來的市政機構就是一個接受政府委託提供社會服務的社團，那麼，澳門的社團已為數不少，是否需要成立一個由法律專門規定的社團？這個社團是否類似於澳門的律師公會性質呢？民政總署與市政機構功能異同梁官漢：1988年9月，澳門立法會根據《澳門組織章程》規定，制定了《市政區法律制度》及《市議會選舉制度》。1989年初澳門總督委任本人擔任(由1989-1993年)第一屆市議會議員，並在議會內被推選為祕書長，與及市政廳的執行委員會全職委員。在這兩個制度未頒佈之前，市政廳是由一個行政委員會負責管理市政工作，其五名成員全部由澳門總督委任。澳門回歸之後，直至2002年才成立民政總署取代了原來兩個市政廳的職能(澳門市政廳和海島市政廳)。民政總署的領導層設立了三個委員會，其成員全部是由行政長官委任，包括管理委員會8名成員(1名主席、2名副主席、5名委員)負責執行管理工作及擔任領導及監察民政部門的活動等;諮詢委員會25名成員(1名主席及24名委員)其職權負責審議民政總署年度的活動計劃及工作預算等和監察委員會3名成員(1名主席及2委員)其職權負責核算財務草案等。在成立初期，原行政法務司向行政長官提議委任本人擔任民政總署諮詢委員會主席一職，至今已歷時13年多，故對民政總署的架構和運作過程都比較熟悉。民政總署成立後，它承擔的工作超出回歸前兩個市政機構的職能並增加了公民事務。因為是一個新行政部門，諮詢委員會的成員對管理委員會的運作未能充分掌握，經過不斷協調和磨合，現在工作進行得十分順利。本人認為民政總署實際上已承擔了過去市政廳之功能。由於民政總署在行政架構上與《澳門基本法》可能有所抵觸，現在政府正在研究設立非政權性的市政機構。民政總署的葡文名稱InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais，事實上應翻譯為“公民與市政事務局”，但現時中文名稱顯然沒有“公民”及“市政”的含意。香港回歸後繼續可以透過選舉組成區議會，但原“市政總署”已不復存在，回歸前設立的香港市政局職能已分拆到其他部門。而澳門情況有些不同，回歸後澳門市政廳的職能和市政條例幾乎全部過渡到民政總署。@DGJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)民政總署是第一個公共行政政府機構透過法律成立了諮詢委員會去審議其部門工作，雖然諮詢委員會成員不屬公務員行列，但仍是民政總署內部部門一份子，開會的內容都不能公開，必須經由管理委員會代表民政總署發言。法律規定諮詢委員會有權審議管理委員會的工作，但其發表的意見則沒有約束性。其實，管理委員會相當尊重諮詢委員會的意見及建議，大部分都被接納，如果管理委員會在執行過程遇到困難或不達標就會向諮詢委員會書面說明，兩會間的合作都受到尊重。民政總署諮詢委員會的名稱值得商榷，我曾經建議，既然諮詢委員會有審議權是否可以將諮詢委員會的名稱改為“評議會”，但了解到由於“議”含有選舉性質而不被接納，本人希望留給專家學者一起來研究一個更加適當的名稱。我認為未來的非政權性市政機構成員應由選舉及委任模式產生，但政府要先有一個方案，訂出一個明確方向，落實《澳門基本法》第95條及96條的規定。我建議將來的設置方向是將民政總署改名，保留現有的工作職能基本不變。但目前政府要將文化、康樂、體育等工作範疇短期內分別交由文化局、體育發展局管轄，削弱了民政總署的職能，這也是需要思考的。關於“非政權性”，以前，市政廳是擁有行政權、財政權和公物權，現在民政總署全部沒有，將來全看澳門特區政府的取決。還有一個關於“非政權性”的問題，以前市政廳可以自訂市政條例等的，不必拿到立法會通過，如果將來成為“非政權性”的市政機構，應該就不可以自訂市政條例了。冼志耀：我的看法是，當時市政廳只是易名為民政總署，現在民政總署的改革如果重新命名為市政廳，實際上是沒有改變。“非政權性”的界定才是關鍵。回歸前的市政廳只要是涉及澳門本地的事務都有權去處理和監管。由於社會變遷，政府設立了很多新部門，例如體育發展局、環保局、交通局等，造成現時看起來與民政總署的很多工作出現重疊。簡單地易名為市政廳的做法很容易辦到，但問題是“非政權性”這一性質該如何處理。在我看來，“非政權性”表明沒有執行的權力，這將導致相關部門在履行職能時欠缺威信。我認為“非政權性”包含兩個內容，一是受政府委託執行任務，沒有權監管民生事務；二是作為諮詢機構，將民意反映給政府相關部門。民政總署每一年經費不少，而政府也已經設立了新部門行使類似職能和提供類似服務，那麼民政總署是否需要調整架構適應現實，如果政府持有這種想法，這個非政權性的市政機構的模式是合理的，日後只作為諮詢機構，不過，其中政府如把民政總署現在負責的一些職能轉移分配到各其他政府部門才是研究的重點。“非政權性”的法律定義邱庭彪：對這個問題的分析，我個人認為應從中國法律、政治的歷史等角度來分析。中國素來實行中央集權的政治制度，即由中央政府去管理地方政府，從來沒有分權，這是中國傳統的政治制度。回歸前，澳門的市政機構來源於西方的政治、行政制度。如有機會的話可以參觀一下葡萄牙的市政廳，便會發現許多市政廳都有幾百年歷史淵源。這是因為在西歐國家，大部分是城邦，或者每個區都有自己的政權，但這類政權與國家政權是有一點不同，有一點自治，同是時又與政權不完全相同的。關於這點可從以下幾點予以分析：在部分西方國家中較大的城市可以擁有自己的警察及警察部隊，這在中國不可能存在。第二，西方的市政機構具有分享稅金的權力，甚至有些稅金是專門給市政廳的，這也是澳門少有的。與此同時，它們還可以自行收費並自行訂立收費標準。就像回歸以前的澳門市政廳和海島市政廳的收費是不同的。以養寵物狗為例，過去很多人會到海島市政廳申請狗牌，然後在澳門養狗，因為澳門市政廳的狗牌比較貴。這裏體現了一個立規權。當年澳門的市政廳有自己的立規權，這源於澳葡時期的分權模式。這與回歸後特區政府內一般的公共行政架構有很大區別，澳門基本上沒有一個公共行政機構或公法人有立規權(澳門大學除外)。關於非政權性市政機構的職權，根據《澳門基本法》第95條的規定，市政機構受政府委託為居民提@DGK@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。市政機構的職權和組成由法律規定。從《澳門基本法》相關條文的字面解釋來看，立法者應該是不希望有回歸後仍有“政權性”的市政機構繼續存在，因為這樣才符合中國一直以來中央集權不分權的傳統。從公共行政架構來看，設立一個行政機構是沒問題的，但如何設立，是否通過選舉的方式則需要周詳的研究和分析。非政權市政機構的組成人員若通過選舉產生，其意義何在？其中行政長官是否具有任命權？設立後的市政機構與特區政府其他部門的關係是甚麼？如果選舉產生的市政機關不受制於行政長官的領導，則會變成一個完全獨立的機構。另外，如果未來市政機構有立規權，這將與中央集權性質背道而馳，又該如何處理？此外，選舉產生的市政機構是否仍有行政權及諮詢權，還是只有監察功能，而沒有實質的行政功能，這也是未來需要考慮清楚的。現在提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務方面的職能分配比較混亂，有部分職能由其他政府部門負責，但當中的劃分又不完全清晰，如：文化方面部分由文化局負責，環境方面部分由環保局負責；衛生方面部分由衛生局負責等；可是，下水道、環境綠化、園林等似乎是環保局的工作現在卻由民政總署管理，而衛生、食品安全等該由民政總署管理的目前卻由衛生局管理。正是由於這種職能分配上的混亂，大家期待將來怎樣調整民政總署的架構，其架構的適當調整，或是重新設立非政權性市政機構，大框架都可通過立法進行，但職權劃分可以簡單地通過一般行政手段實現，不一定要經立法會，因為立法程序較為繁瑣、耗時，而利用行政法規細化則較為靈活。至於將來非政權性市政機構是否屬於公法人的問題，我個人認為現有的公務法人模式比較合適。公務法人有其靈活之處，較一般政府部門靈活。另外，未來的市政機構應由哪個司主管，我覺得這個問題並不重要，最重要是要發揮其功能，做到精兵簡政，理順與不同部門之間的職能重疊問題。最後，在立法時需要留意當中的技術性問題。例如，現行生效的《道路交通法》規定了私家車違例停車的處罰權屬於民政總署、土地工務運輸局、治安警察局、海關。當土地工務運輸局及民政總署的職能轉撥給交通事務局後，交通事務局產生是由行政法規規定的，當中交通事務局的同事認為沒有對非的士以外的車輛違例停車的規管或處罰的權力，這導致了除了的士以外的車輛交通事務局不能予以處罰，這是一個法律漏洞的問題(本人不同意的)。在以後立法時應該注意職能轉變的同時，其權限也應該隨之轉變，及時將權限釐清，避免這類消極衝突。王禹：關於非政權性機構的設立問題，我想講四點：第一，按照《澳門基本法》的規定，非政權性市政機構是“可設立”。但回歸後，沒有設立市政機構，反而設立了民政總署。應該說設立民政總署在《澳門基本法》上的依據不強，即使不設立非政權性市政機構，也沒有法規依據去設立民政總署。設立非政權性市政機構應該從整個政治體制作考慮：即○1它是政治體制的一部分，即《澳門基本法》第四章第四節的內容；○2行政長官選舉委員會中它有代表參與，這裏的“可”是指應當，這是一種指引而不是選擇。第二，對非政權性市政機構的理解應包含三方面：○1其職權來自委託，非固有；○2職權是有限的，一個是提供服務，另一個是提供諮詢，其中，提供服務和諮詢的範圍也僅限於文化、康樂、環境衛生；○3它的成員應該是非公務員編制，但現在民政總署採用公務員編制。如果是非政權性機構，那麼其成員應是非公務員。他們不能拿工資，但是可以有補貼。且其辦公場地應該由政府提供。另外，可以對比《中華人民共和國憲法》中居民委員會及村民委員會。居民委員會或村民委員會就是一個非政權性機構，是基層群眾自治組織。這在《中華人民共和國憲法》第110條有明確規定，它也是通過選舉產生。第三，對民政總署的理解問題，我剛剛談到它在《澳門基本法》上的依據不強。其一，在《澳門基本法》上稱“署”的只有兩個，即廉政公署與審計署，其餘的應稱為司、局、廳、處。其二，民政總署按照法律規定是具有公務法人性質的公法人，實際上是按照政府行政部門來運作的。比如，民政總署成員的產生是行政長官委任的，成員是公務員編制。另外，它的很多職能已超出了《澳門基本法》第95條的規定，@DGL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)例如，執行澳門與對外政策交流，還有發放牌照等等。其三，民政總署與其他政府部門職能重疊，不過這幾年特區政府精兵簡政，這方面改善了很多。第四，如何設立非政權性市政機構，我的考慮主要有：其一，決策與執行應合一。回歸前有市政議會和市政執行委員會兩個機構，雖然它的主席是同一個人，但應該將決策和執行合一，因為市政機構的職能比較簡單，就沒有必要分兩個。其二，在澳門可以設立多個市政機構，因為回歸之前就有澳門市政廳和海島市政廳兩個市政廳。現在人口多了，澳門可設立一個或兩個，或者根據現在民政總署諮詢委員會的架構重新調整，不要只設一個。其三，回歸前，市政議會議員由三種方式產生：直選、間選和委任，這是澳門的一種特色。現在立法會也是按照這三種方式產生。從運作來看，由這三部分人士組成對於澳門政治體制可產生比較積極的作用。我想是否可以繼續考慮通過這三種方式產生。蔣朝陽：對《澳門基本法》上非政權性市政機構的設立問題，我想談幾個方面：第一，在理解“非政權性”時應該考慮幾個因素。《澳門基本法》規定的“非政權性”是針對原來市政機構的“政權性”作出的否定性的規定。這裏有一個歷史情況，澳門的市政制度獲得確立是在1988年，澳門立法會制定了《市政區法律制度》、《市政議會選舉制度》以及《市政職務章程》三部法律，確立了過渡時期的市政制度。為何在《中葡聯合聲明》簽署後，葡方要這麼做？按照吳志良的分析，葡方的考慮是，澳葡政府在過渡期的管治是短暫的，但是回歸後，市政組織可以繼續存續下去，並且希望還政於民，在這個背景下，《澳門基本法》規定了一個“非政權性”，就不存在所謂“還政於民”的問題。葡方的上述考慮在1988年三部市政機構的法律中得到了充分體現，其中尤其突出體現了市政機構是一個地域公法人自治。根據《葡萄牙憲法》和葡萄牙行政法理論，公法人分為三類：地域公法人、機構公法人以及公共團體的自治公法人。其中，市政機構屬於地域公法人。地域公法人是源自葡萄牙1982年憲法及1985年葡萄牙參加的《歐盟地方自治憲章》，是具有政權性的。我認為，所謂的“非政權性”指的是特區政府設立的市政機構不得擁有與中央授予澳門特區高度自治權相抵觸的地方政治自治。所以以前的市政機構有選舉權、警察權、徵稅權、立法權，而後來設立的民政總署不同於以往的市政機構，它沒有這方面的權力，而是保留了原來市政機構大部分的服務職能或者是社會管理以及部分行政管理方面的職能。過去的徵稅權、立法權和警察權則取消了。因此，要注意的是中央授權特區實行高度自治，如果恢復到以前的市政機構的話，就變成地方公法人的地方自治，來自於居民的選舉所產生的居民自治。那麼，這個自治的權力是來源於特區居民、還是來源於《澳門基本法》，這是需要考慮的問題。第二，我認同應該按照《澳門基本法》第95條的規定設立一個非政權性的市政機構，但是在目前澳門的法律體系中，確實也是很難找到一種法律形式來解決非政權性市政機構的法律地位問題。例如，它究竟是不是公法人？現在的民政總署不是市政機構，但它是公務法人，屬於機構公法人。如果恢復到以前的地域公法人，這裏面就產生一個居民選舉的問題，即香港模式。《澳門基本法》沒有像《香港基本法》那樣有區域組織的規定。澳門非政權性市政機構將以甚麼法律形式來規範其法律地位呢？若按照公共團體公法人的形式則是無法理解的。如果是公務法人，則還是目前的民政總署模式。之前提到的生產力暨科技轉移中心是私法人，如果政府委託私法人來做，那其私法人的性質與其他私法人又是平等的，如何又單單委託其行使《澳門基本法》規定的市政機構四大方面的職能？所以，必須要研究出一個符合非政權性市政機構法律地位的法律組織形式，這是最關鍵的。早前民政總署涉及交通、環保、衛生、文化等方面的職能已交還給政府各個部門，調整職能是合適的。我簡單概括了目前民政總署的職能，主要包括了十大方面，涉及到澳門社會的方方面面。未來市政機構的設立，最主要的問題是要尋找出與《澳門基本法》相吻合、與澳門法律體系相吻合的法定的組織形式。所以《澳門基本法》寫的是法定機構，那麼這個法定機構究竟採取怎樣的組織形式？這是要探討的一個很關鍵的問題。@DHC@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要第三，我認同中文所說的“民政總署”應該理解為“公民事務及市政事務總署”，這樣才能與內地的“民政”概念區分開來，這是從民政總署自身的職能及目前的工作範圍來看，按照“公民事務及市政事務”予以理解才對，而不能按內地“民政”的概念理解。例如，為甚麼搞遊行示威需事先告知民政總署？這是因為，民政總署有對文娛康體市政設施的管理權，所以它有預先通告的制度，居民要使用相關設施的話，需要預先通告，以便安排場地設施。這就涉及公民事務。對“可設立”的理解李略：我認為現在處於一個兩難境地。如果從法律條文的角度來看，《澳門基本法》既然規定了可設立非政權性的市政機構，而且在其他條款中也牽涉到市政機構成員代表，這個市政機構是應該要設立的。可是，從現在的趨勢看來，民政總署的職能正慢慢地劃分到其他政府部門，現在似乎只差園林方面的工作，若都分出去就基本上沒有服務了。如果是設立市政機構，不管是甚麼形式，《澳門基本法》第95條規定了它要提供文化康樂及環境衛生等服務，但這些方面的職能已經由其他政府部門負責，若要從如文化局、體育局、交通事務局，再收回來肯定會出現問題，且居民會有很大意見。另外從經濟角度也不可取。所以這就出現兩難。如果設立的話，似乎只符合了《澳門基本法》第95條前半部分的規定，後半部分是不符合的；但若不設立，看似不符合《澳門基本法》的規定，但該條文是指“可設立”，即不設立是否說得過去，值得討論。從實際出發，特區政府應該思考為甚麼要設立市政機構。我個人認為，如果設立市政機構的目的是為了是進一步推動民主發展、區域自治、公民社會、培養政治人才，這是可取的。這樣做可以減少集中在立法會的矛盾，如香港一樣在區議會就開始鍛煉政治人才。倘若這不是設立市政機構的考量原因，我認為特區政府沒有必要花那麼大的精力、時間、成本、財政去設立一個市政機構。冷鐵勛：我主要談兩方面的問題：第一，對《澳門基本法》第95條關於非政權性市政機構“可設立”這三個字的理解。《澳門基本法》第95條規定，澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。對其中“可設立”應如何理解？我個人是這樣理解的：首先，從文義上講，《澳門基本法》第95條規定的可設立，似不應理解為必須設立，這裏的可設立，是指法律許可設立，即從法律上來講可以設立、能夠設立。其次，《澳門基本法》第95條規定的可設立雖不宜理解為必須設立，而宜理解為可以設立，但也不宜推斷出可以不設立，其意旨是“需要設立”或“有需要設立”。通常來講，可以做甚麽，意味着不去做甚麽也是符合其本意的，但《澳門基本法》專門用一條條文規定可設立市政機構，其用意並不是指可以不設立，而是表明有需要設立。只是基於特定的情況，《澳門基本法》對特別行政區“設立非政權性的市政機構”這一行為沒有作出強制性要求，而是通過指引性、倡導性的規範方式來表達有需要設立這樣一個意思。對此，澳門特別行政區籌備委員會政務小組在籌委會第十次全體會議上所作的工作報告可以加以佐證。該報告在重覆《澳門基本法》有關可設立非政權性的市政機構的規定後，有這樣一段話：“考慮到澳門的實際情況和平穩過渡的需要，委員們認為，澳門特別行政區設立上述市政機構應在特區成立後的適當時候進行。在此之前，可將澳門原市政機構改組為特別行政區的臨時市政機構……”。在這裏，報告中用了一個“應”字，表明特別行政區在成立後的適當時候要完成設立非政權性的市政機構這一任務，而不是可以不完成這一任務。再次，《澳門基本法》第95條規定的可設立，實際上是為非政權性市政機構的設立從時間上作了靈活安排。由於《澳門基本法》所規定的市政機構與回歸前的市政機構在性質上不同，鑒於澳門回歸時需要處理的事務繁重，而時間又緊迫，為使回歸前的市政機構擔負的為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務不受到影響，《澳門基本法》沒有強制性要求特別行政區成立時就要設立非政權性的市政機構，可是允許特別行政區在成立後的適當時候設立，因此，@DHD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)《澳門基本法》對於非政權性市政機構的設立用了一個“可”字來表達這個意思。最後，完成《澳門基本法》第95條規定的可設立這一任務，在時間安排上雖有靈活性，但也有原則性，即最後截止日期為2001年12月31日。為平穩過渡，籌委會於1998年8月29日通過了關於澳門市政機構問題的決定，要求在澳門特別行政區設立非政權性的市政機構之前，將澳門原市政機構改組為澳門特別行政區臨時市政機構，臨時市政機構的任期至新的市政機構產生為止，時間不超過2001年12月31日。因此，臨時市政機構的任期結束之日，同時應是新的市政機構即符合《澳門基本法》要求的市政機構的產生之日。這一具體日期的最後限期是2001年12月31日。綜上，結合《澳門基本法》及特區籌委會的相關決定來看，澳門特別行政區應在2001年12月31日前完成《澳門基本法》第95條規定的設立非政權性市政機構的任務。這同時也是組成選舉產生第二任行政長官的選舉委員會的需要，因為根據《澳門基本法》及其附件的規定，從第二任行政長官開始，行政長官先由包括市政機構成員組成的選舉委員會選舉產生人選，再報中央人民政府任命。第二，如何設立《澳門基本法》第95條規定的非政權性市政機構？根據特區籌委會的相關決定，特別行政區設立了臨時市政機構，其任期的最後限期為2001年12月31日。在新的市政機構即符合《澳門基本法》第95條規定的非政權性市政機構產生時，臨時市政機構才從法律上予以撤銷。根據特別行政區立法會2001年12月24日通過、並經行政長官於2001年12月27日簽署、於2002年1月1日起生效的《設立民政總署》的第17/2001號法律的規定，特別行政區設立民政總署，並同時撤銷臨時市政機構、解散臨時市政機關，且將臨時市政機構的所有權利和義務依法自動轉予民政總署。按照特區籌委會的相關決定，設立的民政總署應是符合《澳門基本法》第95條規定的非政權性的市政機構，因為它的設立正是以臨時市政機構的撤銷為前提的。但是，特別行政區政府當時又並未把民政總署看作是《澳門基本法》第95條規定的非政權性的市政機構，而是把它看作政府機構，繼續承擔一些如發放牌照的職能等。其中的一個可能理由就是認為非政權性的市政機構可以設立，也可以不設立，為使回歸前的市政機構以及回歸後成立的臨時市政機構所擔負的為居民服務的職能不受影響，成立民政總署這一政府機構來承受這些服務職能。這樣一來，為居民提供文化、康樂、環境衛生等服務的職能雖得以維護，但《澳門基本法》第95條規定的非政權性市政機構卻並未從法律上得以設立，以致後來第二任、第三任及第四任行政長官的選舉中，選舉委員會組成人員中也沒有市政機構的代表。現在政府考慮設立非政權性的市政機構，要在民政總署之外再來設立的話，就會面臨如何處理民政總署的法律地位及其服務職能的問題。一個可以考慮的方向是，將現有的民政總署改造成符合《澳門基本法》第95條規定的非政權性的市政機構，特別是要將現民政總署中還體現政權性特徵的職能、職權，例如，將其還享有的一些發放准照的職能及職權等，通過公共行政改革剝離給其他相關的政府部門。另外，是否具有一點行政權就不是非政權性？我覺得不一定。如一些發牌制度、處罰制度等典型性的公共行政管理職能，如果涉及到政權性的，可不放進去；若是非典型性的，還是可以考慮的。因為《澳門基本法》第96條規定了市政機構的職權和組成由法律規定，用的是“職權”兩個字。表明了，市政機構是有一定職權的，只不過法律在規定的時候就盡量不要把那些跟政權性體現特別明顯的一些職能放進去。比如說發放牌照就是比較典型的。至於它是否不能擁有處罰權，我覺得不一定，如果通過法律授權它有處罰權，哪怕不是一個政權性的機構，非政府的機構經過授權，它也可以有一些行政的職能，所以我覺得大的方向是在民政總署的基礎上去改造成為一個符合《澳門基本法》第95條的非政權性的市政機構。借鏡香港特區的做法朱世海：從各位的觀點來看，設立非政權性的市政機構是必然的，問題是要設立一個怎麼樣的非政權@DHE@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要性市政機構。我認為可借鏡香港的做法。《香港基本法》第97條中指出“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織”，與《澳門基本法》第95條中的“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構”，兩條的內容區別僅是香港稱之為“區域組織”而澳門稱之為“市政機構”。《香港基本法》第97條所指的這種非政權性的區域組織就是區議會，所以澳門將來也可以參加設立如香港區議會般的非政權性市政機構。目前香港有18個區議會，澳門沒有香港那麼大，如王禹副教授所說，澳門可考慮設立3-4個這樣的機構，在澳門半島設2個，氹仔、路環各設1個。名字不必是區議會，可承接澳門的歷史稱之為市政廳或市政局。而這些市政機構的成員該如何產生？我認為大部分成員都應該由選舉產生，在歷史上，市政機構很多成員都是由選舉產生的，這個做法最大的好處是能更好地向居民負責、更好地為居民服務。此外，該如何理解“非政權性”這一特點？如何是非政權性的市政機構，它是否能有行政管理職能？我個人認為這兩者並不衝突。根據《葡萄牙憲法》，澳葡時期的市政機構雖然不是國家機關，但這些市政機構仍有部分的行政管理職權，比如在財政支出、市政廳人員具公務員地位等，或者說它至少是一個準政權或半政權的機構，香港的區議會也是一個非政權性的組織，但它也具有行政管理職能的，所以，我認為澳門將來的非政權性的市政機構也應被賦予一定的行政管理職能，這是合法合理的。最後一點，我與冷鐵勛副教授的觀點不太一樣，我認為應該保留民政總署，在這個前提之下去成立非政權性的市政機構。張強：關於借鏡香港特區做法這一點，我認為需要慎重考慮。《香港基本法》關於區域組織的規定與《澳門基本法》關於市政機構的規定，在職能上略有差別。《香港基本法》關於區域組織功能的規定是“就有關地區管理和其他事務的諮詢”，而《澳門基本法》關於市政機構功能的規定是“就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見”，而所謂“上述事務”是指“文化、康樂、環境衛生等方面”，可見兩部基本法對兩者的規定不是很一樣，因此，澳門在設立非政權性市政機構的時候，和香港設立的區域組織應有一定的差別的。第二，市政機構是存在於《澳門基本法》體制內的，不應該被理解為是獨立於體制外的機構。第三，從歷史來看，香港的區域組織和澳門的市政機構是有區別的。過去，港英政府希望提供更好的服務，所以設立了地區性組織，其更多是要深入基層與居民建立更好的溝通。澳門的情況不一樣，就算是在澳葡時期，澳門就已有很多民間社團承擔了這種服務基層職能，並充當政府與市民之間的溝通橋樑，而當時澳葡政府設立市政機構的目的不是為了服務市民，反而更多是一種管理性質。因此，現在討論要設立非政權性的市政機構時，應考慮的就是它不應有管理職能，但應保留服務和諮詢職能，並應從澳門自身特點出發，與社團進行緊密聯繫，為居民提供更好的服務。黃明健：我個人對於這個議題很關注，但並沒有太多補充的觀點。因為我比較偏向考慮從設立非政權性的市政機構引伸出來其他的相關機構改革。作為實踐“一國兩制”的特別行政區，澳門的政治和法治其實有很多優勢，但沒有很好地發揮出來。例如：澳門非政權性的仲裁機構和香港、廣州、珠海等相鄰地區相比是非常落後的。在澳門，一方面因訴訟案件激增造成法院積案嚴重，另一方面專門設立的、非政權性的仲裁機構卻案件稀少，這種現象的原因是甚麼？值得我們澳門學者認真思考。我希望通過這次非政權性市政機構的設立，同時也可以引起對其他的相關機構進行優化與改革，以更好發揮地澳門特區的政治和法治的優勢。江華：從《澳門基本法》第95條出發，非政權性市政機構不能有決策性的、執法性的職能，只能保留一些給付性質的行政服務職能。如果僅僅保留這種委託性質的服務的話，這個市政機構跟社團又有多大的區別？會不會跟社團產生一些資源上的爭議？哪一部分的服務應委託給社團，哪一部分應委託給市政機構？此外，這個市政機構的諮詢功能有多大？現在澳門已有三個區域性諮詢組織：北區社區服務諮詢委員@DHF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)會、中區社區服務諮詢委員會和離島社區服務諮詢委員會，而這三個諮詢機構的工作完全是由政府主導的，就政府希望對某個事項進行諮詢而展開工作的。將來的市政機構也是一樣還是擁有更為主動的權力，比如是否擁有類似於立法會聽證的權力，從而更為主動地監督政府？這又是需要深思的。我同意大家所說《澳門基本法》第95條該理解為“應當”設立非政權性的市政機構，如果僅僅是為了落實這一點，無論在立法上還是執行上都是相對容易的。但若要包括其他如人才培養的功能，那就比較複雜。例如市政機構的組成人員是否由選舉產生？如果不由選舉產生，市政機構的代表在作為行政長官選舉委員會委員參與行政長官選舉時可能面臨認受性不足的質疑。如果由選舉產生，如何控制政治風險，如何處理好同樣獲得民意基礎的市政機構與立法會之間的關係，避免市政機構以民意代表自居而衝擊立法會的權威，政府和社會應作周詳考慮。肯定民政總署多年來所作貢獻婁勝華：今天討論根據《澳門基本法》第95條設立非政權性市政機構和15年前進行的討論應該是不一樣了。如果在15年前澳門回歸之初進行討論，就是簡單地按照《澳門基本法》辦事就好了。但到了今天，實踐情況已經不一樣，首先是特區已經有了15年的實踐，而且民政總署也已成立並運行了逾13年之久。13年前把當時的臨時市政機構取消合併成立民政總署，引起的社會爭議不小，因為澳門已經有幾百年的市政傳統，當時政府把它立即取消了，大家覺得很可惜。可是經過13年的實踐，居民似乎逐漸接受了民政總署，且接受的程度已經到了感覺民政總署是要保留的，儘管覺得民政總署與其他一些政府部門有職能重疊之嫌，可是，也認為可以通過把某些職能歸還給相應的政府部門，然後慢慢地將民政總署改造成為一個與其他政府部門職能不重疊的政府職能機構。所以，今天重新討論設立市政機構是在這樣的現實背景下進行的，加上特區政府提出精兵簡政的施政主張，因此，既要精兵簡政，又說要研究重新設立市政機構，難免引起了社會上的不同看法。綜合今天的討論，有幾個共識是肯定的。首先，根據《澳門基本法》第95條，非政權性市政機構是應該設立的。至於如何設立，至少有以下一些共識：一是在法律形式上應該採取公法人而非私法人的形式；二是組織形式上大部分人都同意最好不要在民政總署之外再設立一個市政機構，因為這與政府精兵簡政的理念相矛盾，所以大部人都偏向改組民政總署；三是在“非政權性”市政機構的職權上，都偏向民政總署行使的如發放牌照、處罰權力等屬於政權性的，未來的市政機構不應有這些行政權；四是市政機構的組成人員中，起碼部分人員可以通過選舉方式產生。在這些共識的基礎上，我認為還可以再引伸一些問題作更深入的研究和討論：第一，非政權性市政機構是否一定不能擁有如發放牌照、處罰等權力？如果是的話，在改組民政總署時如何取消其現有的這些權力？這些權力的行使又應由哪些部門負責？相反，如果可以保留的話，用何種方式讓非政權性市政機構保留發牌權和處罰權？按照《澳門基本法》的規定，為此進行專門立法是否可以？或者以授權方式把政府這部分的職權授予市政機構，是否可行？第二，關於非政權性市政機構的組織形式，大家都贊成在民政總署的基礎上進行改造，不應再另行設立以免有違精兵簡政理念。我個人認為，可以考慮把現有三個分區的社區服務諮詢委員會再加上民政總署屬下的市民中心，聯合組成未來的非政權性市政機構，這樣就不必要再添加人手和財政負擔了。至於設立一個，還是幾個，以及市政機構的內部組織如何設立，可以進一步討論。第三，對於未來市政機構的職能，如何看待它和現有政府部門職能重疊的問題，這也是社會上討論比較多的議題。我個人認為其實不存在所謂重疊問題，因為政府職能有兩種配備方式，一種是橫向配備，即在平行的政府職能部門之間配備，另一種是縱向配備，例如，提供文化康樂活動，可能是由文化局，但文化局作為政府的職能部門，應該管文化政策，文化規劃發展，而市政機構提供的是具體的文化康樂活動，兩者之間怎麼會職能重疊呢？又如圖書館，設在公園裏的圖書館是由民政總署管理的，而中央圖書館@DHG@
“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會紀要是由文化局管理的，如大家覺得所有的圖書館都應該統一由文化局來管理，按照這個思路，大學也有圖書館，難道也要由文化局管理嗎？實際上，公園圖書館是社區性的，其藏書就是適應社區居民需要的，大學圖書館全是專業書，相互之間完全不重疊。我認為，公共服務職能的縱向配置是不重疊的。此外，未來設立的非政權市政機構的職能上是否應該兼具跨部門協調功能，這也是值得討論的問題。我們認為，可通過委員會等形式讓其發揮跨部門協調的作用，不單純是諮詢委員會，而是具有協調功能的，如文化委員會、圖書館委員會等，就應該有一定的協調功能。第四，至於成員的產生方式方面，我想，如果引進選舉方式的話，實際上，選舉可分為政治性選舉與非政治性選舉，澳門現有兩個政治性選舉，一是行政長官選舉，二是立法會選舉，如果未來市政機構成員由選舉產生，是否屬政治性選舉？如果屬於政治性選舉，那麼，澳門就會出現第三個政治性選舉？這種政治性選舉有沒有合法的依據呢？當然，有人說選舉不一定是政治性的，社團裏也有選舉，學校裏也有選舉，但我個人認為，市政機構成員的選舉不同於一般的社團選舉或學校選舉，但是否就等同於政治性選舉，這也是要討論的。如果未來的市政機構成員不以選舉產生，那麼，市政機構成員要作為行政長官選舉委員會委員的時候，其代表性如何體現呢？如果成員都是由行政長官任命，可能會產生一種政治倫理衝突，由行政長官任命的人代表市政機構選舉行政長官，似乎存在明顯的政治倫理衝突。因此，沒有選舉行不行？有選舉的話，會否成為第三個政治性選舉，確實需要深入討論。姚汝祥：2015年3月23日行政長官崔世安向立法會全體大會引介了《2015年財政年度施政報告》，其中關於非政權性市政機構展開研究工作裏面有兩點內容。第一點成立了由多個部門的領導及法律專家組成的跨部門研究小組開展設立非政權性市政機構的研究工作，這個工作預計於2015年完成。第二點研究小組會向社會各界諮詢，在凝聚共識的前提下，以法律的形式確立市政機構的職權及組成，這個工作預計在2017年完成。我覺得這次特區政府對重新設立非政權性市政機構展開研究工作，是明智的決策，顯示了特區政府面對現實，要重新開創一個新局面。我很期待在這兩年裏有新的局面和新的觀點出現。請容許我在此講講歷史源流。由1989年開始，我和梁官漢先生一起參與市政議會和市政執行委員會的工作，由1999年12月20日開始至到2001年12月31日為止，參與了臨時澳門市政局的工作，當時還有臨時海島市政局，兩個臨時市政局。由2002年1月1日至2012年1月22日約十年的時間，我和梁官漢先生一起在民政總署工作，他擔任民政總署諮詢委員會主席，我擔任秘書長。整體歷時22年，無論是回歸前的市政議會，回歸初期的臨時市政局，還是後來成立至今的民政總署，做的都是與民生息息相關的市政工作，但只是個別工作帶有政權性的。特別是回歸之後，民政總署有一個市民事務辦公室，強調要提高市民生活素質、促進社區和諧，這是民政總署與市政廳或臨時市政局很不一樣的地方。在目前的情況下，我很期望特區政府這個跨部門的研究小組，在向社會各界諮詢之時，應該關注以下幾點情況：第一，小組應推動社會向前看，不要再爭論過去15年的是是非非，因為這樣的爭議其實意義不大，應該把精力用在研究如何把特區政府希望的建立非政權性市政機構的工作，這樣會更有建設性。第二，跨部門研究小組在諮詢之時應增加透明度，過去這15年特區政府很多的諮詢委員會的透明度是不足夠的。第三，應尊重《澳門基本法》的立法原意，也就是冷鐵勛副教授提出的，特區籌委會及基本法起草委員會在寫這一條時的立法原意，雖然我當時並不是基本法諮詢委員會成員，但我相信草委會一定有徵求過原市政機構成員對未來特區政府成立市政機構的工作該如何展開的意見，因此應該尊重《澳門基本法》的立法原意。第四，應該尊重市政廳(含澳門市政廳、海島市政廳)、臨時市政區(包臨時澳門市政局、臨時海島市政區)及民政總署的歷史，這三個機構有其歷史源流，我認為在諮詢時要充分尊重這個歷史源流。第五，應尊重這三個不同時期市政機構所作出的貢獻，回歸前就不說了，就民政總署成立這13年來，一直與各個政府部門緊密合作和溝通，盡心盡力為居@DHH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DHI@民服務，當中的貢獻是不容被否定的。在此我要提一提，民政總署內部設有三個委員會，但從法律上看，這些委員之間的關係是有矛盾的，例如，管理委員會每兩個月必須向諮詢委員會作工作報告，但沒有約束性的，行文是“必須”，但最後卻說沒有約束性，這是立法行文上的矛盾。必須說，行政長官選擇了梁官漢先生作為民政總署諮詢委員會主席是很明智的決定，他把諮詢委員會和管理委員會的關係處理得很和諧，也和其他政府部門，上至行政法務司，以及其他如治安警察局、工務局、法務局等都溝通得很好，這是他的功勞。第六，澳門回歸後要實踐“一國兩制”，《澳門基本法》的實施就是為了保障“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的有效實踐，這是憲制性法律文件，政府在諮詢時必須明確這一點。我認同婁勝華教授的觀點，民政總署在過去13年來在三個委員會的領導下已順着特區政府的意思，要梳理的就梳理，要讓出的職權就讓出，全部很順其自然地讓出了很多的工作，也沒有要跟其他政府部門爭的意思。所以並不存在所謂職能重疊的問題。駱偉建：我認為今天的討論很有啟發性，每位參與者對這個主題都作了充分的準備，也提出了很多針對性問題。大家對非政權性市政機構的討論有兩個觀點比較一致：○1應該設立非政權性市政機構，但採取哪種方式設仍然需要深入探討；○2從回歸前的市政機構、現時的民政總署以及未來設立的非政權性市政機構，各位都認為承擔的職能應該沒有太大變化，實際上可以保留現時的民政總署，但“非政權性＂必定要重新界定。
修改澳門《刑事訴訟法典》強制措施的可行性霍嘉誠一、檢察官委員會和法官委員會的對立意見回歸前，《刑事訴訟法典》和其他法律的修訂都是為了法律本地化和平穩過渡的現實需要，所以法典規範的制度沒有發生太大的變化，而針對訴訟程序整體內容的革新卻未曾出現。2010年，行政長官發表《2010年財政年度施政報告》1時，提及將推動法規的草擬或修訂工作，而於同年年底發表的《2011年財政年度施政報告》2也表示《刑事訴訟法典》將提請進入立法程序。經過漫長的程序，立法會終於在2013年通過新《刑事訴訟法典》，於2014年1月1日生效。雖然新《刑事訴訟法典》文本已被確定下來，但筆者相信當中仍然存在不少值得探討的問題。其中，仍然未得到解決的問題就是令訴訟程序變得繁複的原刑事起訴法庭的制度，需要被簡化的理由是源於《澳門基本法》對澳門特區法律的要求，根據《澳門基本法》第29條第2款，“澳門居民在被指控犯罪時，享有盡早接受法院審判的權利，在法院判罪之前均假定無罪。”刑事訴訟不斷拖延對嫌犯、司法機關和其他刑事訴訟主體都是沒有益處的。立法會在討論本次修法時，法院、檢察院和律師公會應要求就修改《刑事訴訟法典》發表法律意見。而法官委員會和檢察官委員會就建議修改強制措施的部分發表了完全對立的法律意見。事實上，令兩委員會產生對立見解的根源是源於《澳門基本法》第85條第2款︰“原刑事起訴法庭的制度繼續保留。”基於此，筆者總結了兩個疑問︰第一是原刑事起訴法庭的制度繼續保留等於原封不動？可否被修改或取消？第二是如果制度可被修改，在《澳門基本法》的框架下應該怎麼改？法官委員會跟檢察官委員會對《澳門基本法》第85條第2款的解釋是對立的。前者認為預審法官在偵查方面的審判職能是原刑事起訴法庭的制度核心內容，應按《澳門基本法》的規定繼續保留，否則就是對之違反；而後者則認為法條只規定制度繼續保留，不代表具體的訴訟制度絲毫不能改變。(一)檢察官委員會的意見檢察官委員會認為，有人質疑修改法官採取強制措施權限就是違反《澳門基本法》的觀點是錯誤理解《刑事訴訟法典》。第一，《澳門基本法》的有關規定只是對於初級法院內部組織架構所作的具體規範，它只要求原刑事起訴法庭的制度繼續保留，即該專門法庭及其原有法律地位應維持不變；第二，該規定不應當被擴大理解為一切與刑事起訴法庭相關的具體訴訟制度不得作出任何適當調整；第三，若在《刑事訴訟法典》修訂中，以保留刑事起訴法庭法官大部分職權、維持其在刑事訴訟中保障人權的重要地位為前提，對相關制度作出適當、適度的調整和修訂，不僅不會抵觸《澳門基本法》，而是回應司法體制發展的要求，對《刑事訴訟法典》的進一步落實和執行。3(二)法官委員會的意見法官委員會針對檢察官委員會發表了相反意見。第一，刑事起訴法庭的核心內容分別是在刑事偵查、起訴過程中行使之司法權，當涉及人身自由和權澳門大學法學學士@DHJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)利時，應由預審法官作出決定；第二，在制定《澳門基本法》時，基本法起草委員會接納了前立法會主席宋玉生等人的建議，決定保留這一制度並作為重要內容規定於《澳門基本法》中，所以才出現第85條第2款的規定。4法官委員會基於預審法官行使相關權力的重要性和從歷史要素解釋法條出現的原因，認為現行的強制措施制度應繼續保留。二、對《澳門基本法》第85條第2款的法律解釋筆者透過運用各種解釋要素對《澳門基本法》第85條第2款作出解釋，認為原刑事起訴法庭的權力必須保留並過渡到澳門特區司法權當中，但相關的內容和行使權力的主體卻是可變的。再者，倘若法院介入偵查階段的權力從預審法官移交檢察院行使後，現在初級法院的刑事起訴法庭和預審法官亦有被取消的可能性。同時，法律術語“偵查方面的審判職能”應當因應職能移交檢察院行使而改變。(一)《澳門基本法》的法律性質除《中華人民共和國憲法》外，《澳門基本法》也是澳門特別行政區的憲制基礎。《澳門基本法》僅次於《中華人民共和國憲法》，產生了憲制性法律的效果，並在澳門特區體現了權威性和至上性。《澳門基本法》作為特別行政區憲制基礎具體表現在︰第一，《澳門基本法》是特別行政區立法機關制定法律和行政長官制定行政法規的基礎和根據；第二，立法機關制定的法律和行政長官制定的行政法規如與《澳門基本法》抵觸則無效；第三，澳門原有法律中，凡與《澳門基本法》抵觸者，應由立法機關或其他有權機關進行修改，否則應予廢除。5由此可見，立法會在修改《刑事訴訟法典》時應嚴格恪守《澳門基本法》的原則和規定，不得與之抵觸。(二)《澳門基本法》的解釋方法《澳門基本法》作為憲制性法律，解釋法條時需要注意它的地位和解釋原理，解釋《澳門基本法》是有別於解釋一般法律的。憲法解釋是指根據憲法的原則與精神，採用一定的方法，對憲法的規定與條文含義的理解、說明與分析。其目的是通過一個理性的可審查的程序，找出一個合憲的正確結果。6學理認為，《澳門基本法》的解釋方法與法律解釋方法，應該有許多相似之處，可以互相借鑒。7就憲法解釋的一般原理，中國和葡萄牙的學者主張的方法基本一致，須注重文義要素、歷史要素、現在要素、系統要素等。8澳門《民法典》明文規定了解釋者進行法律解釋的方法。對《澳門基本法》的解釋，一般也遵循上述法律的規定。但是，在具體解釋條款時雖然運用相同的方法，卻往往因理解不同，結果有所差別。在解釋《澳門基本法》時，應特別注意文義解釋與立法背景的關係、整體解釋與立法思想的關係。91966年葡萄牙《民法典》是現行澳門《民法典》的藍本，葡萄牙《民法典》第9條為大陸法系法律解釋作出明確的說明。法律解釋者在對法律所用語句進行解釋時，可以不考慮其歷史淵源，也不再局限於原立法者的意圖，還可以運用目的解釋等方法，以滿足現實正義對法律的要求。10根據澳門《民法典》第8條的規定，“字面含義”是指文義要素，按照條文的用語的文義及通常的使用方法來進行解釋，一般僅限於對法律用語中的字面上的涵義進行解釋。可知，文義要素是澳門法律解釋首要的解釋方法。因為解釋法律必須先從文義入手，首先瞭解法律條文的涵義，確定其詞句的意思，然後才能採用其他的方法。嚴格的文義解釋可以促進法律的可預見性和安全性，防止解釋者隨意超越法律。11“法制之整體性”是指系統要素，以法律條文在法律體系中的地位，即依其編章節條款項之前後關聯位置，或相關法條之法意，闡明規範意旨的解釋方法。系統要素是指將各個法律部門的制度、規則作為一個整體，從系統的角度理解法條的涵義。通過系統要素的解釋方法可以消除各個條款之間的矛盾和衝突，維護法律規定之間的和諧統一。12“制定法律時之情況”是指歷史要素，通過對歷史以及立法過程參考的資料，以及對立法過程中的記錄、文件、立法理由等的考察，來探求立法者在立法時所作的價值判斷和所要實現的目的，通過對歷史資@DHK@
修改澳門《刑事訴訟法典》強制措施的可行性料的考察可以使得對成文規範的涵義有更為清晰的理解，也可對該法的字面涵義進行一些修改補充。13“適用法律時之特定狀況”是指現在要素或目的要素，即以法律規範的目的為根據，探求法律的當前條件下的需要。這種解釋方法超出法律起草的原意。因為任何法條在制定時都有一定目的，在解釋法律時就應當充分貫徹立法者的目的，而法律原意可能已不適應或不完全符合現時的條件和需要，因此需要通過目的解釋使其適應。現在要素就是要瞭解法律規範的合理目的和社會功能。14“解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想”是指補充要素。作出法律解釋時，解釋者僅得將法律字面上有最起碼文字對應之含義，視為立法思想。即從文義要素出發，配合其他法律解釋方法，發揮作用，共同得出一個盡量符合文義性、整體性、適應性、目的性的解釋結果。同時，解釋《澳門基本法》須配合其在澳門特區的最高法律地位進行憲法解釋，遵守位階原則，從而令解釋結果貼近立法思想。(三)對基本法第85條第2款的正確理解從法律字面上找出最起碼文字對應的含義時，“刑事起訴法庭”是指組成澳門特區初級法院其中一個法庭。當時，澳門地區根據《葡萄牙共和國憲法》實施預審法官制度，葡萄牙當局透過1976年7月23日第591/76號法令設立的刑事預審法院。而“原刑事起訴法庭”的表述其實是指原澳門地區的刑事預審法院。筆者從中文文法分析，“原刑事起訴法庭”不是法條句子中的主語，它僅作為一個形容詞，法條的主語應當是“原刑事起訴法庭的制度”。表明立法思想重視的並非刑事起訴法庭這一機關，而是這個機關背後運行的制度和機關本來在行使的權力。從歷史要素分析，預審制度的出現是源於法國。基於檢察權濫用，檢察機關並不獨立，受制於政府，檢察官員不是司法官。對於一些警察國家而言，預審制度對檢察機關的確發揮不可或缺的監督作用。葡萄牙也曾經是警察國家，法國預審制度移植到葡萄牙法律體系後，經過多年的實踐和改革，及後也適用在澳門地區。但是，從現在要素或目的要素考察，隨着檢察權逐漸發展，澳門回歸後，檢察權由獨立的、具司法機關性質的檢察院行使，各級檢察官具有司法官地位，檢察院與法院一同在訴訟中維護合法性。經比較歷史要素和現在要素，今天的預審制度隨着檢察機關愈趨成熟而使其重要性漸降。同時，根據系統要素，《澳門基本法》所述的“原刑事起訴法庭的制度”是由《司法組織綱要法》和《刑事訴訟法典》對其作出規範，當中包括預審法官在偵查方面之審判職能。但是，從澳門整個法律體系觀察，可以看出偵查階段的審判職能的行使者並非一定是法官。第一，《司法組織綱要法》和《刑事訴訟法典》將相關的權力交由預審法官行使僅僅代表普通法律落實《澳門基本法》時的取態，但是，《澳門基本法》從來都沒有規定倘若原刑事起訴法庭的制度繼續保留時，它的權力必須由法官行使。因此，根據憲制性法律的原則性、概括性、高度適應性15和法律位階原則，《澳門基本法》對於原刑事起訴法庭的司法權力歸屬，其態度是開放的，相關權力必須過渡至澳門特區司法權當中是毫無疑問的，但《澳門基本法》沒有規限相關權力的行使主體。因此，筆者認為，這僅是司法權的分配問題。由此可知，其他司法機關亦有行使相關權力的可能性；第二，《澳門基本法》第85條總體來說是對初級法院根據需要設立專門法庭而作出授權，而刑事起訴法庭是初級法院現存的其中一個專門法庭，其可被保留或不被保留，須視乎普通法律的取態；第三，《澳門基本法》明確規定了審檢分立原則，法院和檢察院各自獨立行使它們的審判權和檢察職能。綜觀預審法官的四項職權，在偵查階段中對嫌犯施加強制措施明顯是屬於檢察院領導刑事偵查活動的其中一項重要舉措。筆者繼續從法制之整體性繼續探討《澳門基本法》的規定。《澳門基本法》在澳門特區法律體系中具有權威性和至上性是毫無疑問的，但《澳門基本法》的內部各部分也有效力高低之分，筆者認為，《澳門基本法》第一章(總則)相對其他章節和附件等都有指導性和補充性的地位。其他章節的規範均以總則為基礎擴充而成的。因此，對《澳門基本法》其他法條解釋時，不可忽略總則的規定。根據《澳門基本法》第@DHL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)5條和第11條第1款的規定，澳門特區保持原有的資本主義制度，包括法律制度。對於法律制度是否50年不變，《澳門基本法》第8條和第18條對澳門特區的法律制度作出了原則性的規定，原有法律並非固步自封，只是基本不變，不排除變的可能。變的原因主要有兩個︰第一，原有法律與《澳門基本法》抵觸，必須修改；第二，原有法律與特別行政區成立後的社會情況不符合，或者為了適應社會發展的需要，對原有法律作出修改、完善。16今天，《刑事訴訟法典》的強制措施制度就涉及原有法律與《澳門基本法》抵觸以及刑事訴訟程序與社會現實情況不符合，現行的預審法官制度對於檢察院來說顯得不合時宜，法院無須過多介入檢察階段事務。事實上，檢察院在偵查階段被過多受制反而妨礙行使檢察職能，使其不能及時介入案件。因此，筆者認為今天是存在修改法律的必要，也不同意有人認為對於修改預審法官職權等同違反《澳門基本法》的觀點。三、在《澳門基本法》框架下強制措施改革的構想在《澳門基本法》中沒有規限原刑事起訴法庭制度的行使主體，筆者認為，檢察院也是澳門特別行政區的司法機關，將部分強制措施的決定權交由檢察院行使是絕對有可能的，而且使刑事訴訟程序更符合審檢分立原則。同時，只要遵守《澳門基本法》的規定，修改時以不低於今天澳門特區對嫌犯原有的保障標準便可。大部分強制措施決定權交由檢察院行使後，可增設有效的申駁途徑︰嫌犯對檢察官決定不服的，可向上級檢察官聲請具任意性的異議，對決定或異議不服的，可直接起訴至法院，嫌犯還享有上訴權，此舉更有利於保障人權。嚴格上來說，羈押強制措施的決定權由法官行使也會違反審檢分立原則，但是，這是國際社會的通行做法，可以變通處理，因此筆者贊同羈押強制措施可不交由檢察機關決定。從司法實務角度觀察，由檢察院決定強制措施可及時介入案件，方便訴訟順利進行。(一)澳門特別行政區司法機關使用強制措施的現況在法案的討論過程中，檢察院和特區政府提出了強制措施的革新方案，但最終不獲立法會通過，繼續維持原有的強制措施制度。檢察院對一案件依法領導刑事偵查是始於犯罪消息的獲得，或者說，犯罪消息的獲得是展開刑事訴訟程序的先決條件。獲得犯罪消息的途徑有三︰第一，檢察院自行獲悉；第二，透過刑事警察機關取得；第三，藉第三人檢舉取得。其中，第二種情況是澳門最常見的犯罪消息取得方法。因為，在大部分情況下，居民都向警方檢舉犯罪，警方經過初步調查後方將案件移交檢察院偵辦。第一，警方每日向檢察院移送大量刑事案件，其中某些案件的嫌犯已被拘留。這些嫌犯多數成為檢察院建議採取或直接行使強制措施的對象。檢察院面對的現實情況，多數是被拘留的嫌犯由於拘留期限即將屆滿，若不對其及時採取強制措施，則只有將其釋放。17第二，除了身份資料及居所之書錄外，就其他強制措施而言，檢察院只有建議權，須報預審法官決定。第三，檢察院行使建議權須達到相當的證明標準，令法官相信嫌犯可能觸犯刑法而須被採取措施。因此，檢察院還要在短時間內進行搜證工作，並建議強制措施報法官批准。(二)刑事訴訟強制措施在《澳門基本法》框架下的修改構想總體上，法官委員會和檢察官委員會對於除羈押外的強制措施的決定權是否應該移交檢察院行使的意見都是圍繞涉及人權保障問題、審檢分立原則和權力制衡原則這三部分。檢察官委員會建議將羈押以外的強制措施決定權賦予檢察院。其法律理由是對《澳門基本法》規定的審檢分立原則的進一落實，但現在的檢察院對大部分強制措施僅有建議權，這就使得檢察院在刑事偵查階段，僅有形式上的領導權。法官委員會對此持反對意見，其法律理由有二︰@DIC@
修改澳門《刑事訴訟法典》強制措施的可行性第一，根據《刑事訴訟法典》規定的強制措施限制的是屬於居民的基本權利和自由範疇，受相關的人權公約和《澳門基本法》明確保護的。因此，在刑事訴訟中將決定權由法院轉到檢察院，明顯削弱了居民權利和自由的保障，是一種倒退。第二，如果由檢察院決定羈押外的強制措施，有失制衡原則。首先，針對人權保障問題，根據特區政府法律改革及國際法事務局關於人權類的公約清單18，列出了17個條約、公約和議定書。“條約必須遵守”是國際法的基本原則，澳門特區必須履行適用在本地的國際公約，否則特區可能因此承擔國際責任。但是，國際法的淵源也有效力高低之分。第一，考慮到人權類的國際公約並非普遍國際法規範，其適用於澳門的有關規定得以進入澳門特區的法律秩序中，都是來自《澳門基本法》的規定和國家最高權力機關的許可。19因此，根據位階原則，此類國際條約的效力低於《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》而高於澳門特區普通法律；第二，在懲治犯罪和人權保障中找出適合在締約國實施的平衡點是屬於國內法的任務，而且需要配合法律施行地區的具體犯罪情況而定出。因此，筆者認為絕不能單純以侵犯人權為由拒絕一切有利於加強懲治犯罪的方案。所以，修改《刑事訴訟法典》時只需遵守《澳門基本法》的規定，修改時以不低於今天澳門特區對嫌犯原有的保障標準便可。其次，針對在《澳門基本法》框架內須被遵守的原則和規定，《澳門基本法》和《司法組織綱要法》確立審檢分立原則。在司法權分配上，法院和檢察院分別是澳門特區惟一的審判機關和檢察機關。因為審檢分立原則是二分法，它將刑事訴訟程序劃分為檢察和審判兩階段。在審判階段前的訴訟程序中應屬檢察階段，在檢察階段，檢察院是惟一行使法律賦予的檢察職能的司法機關，因此，在審判階段前的期間採用強制措施，應由檢察院決定，而非由檢察院作出建議，否則就不是實質意義上的領導偵查。故此，在刑事訴訟程序中的全部時刻由預審法官掌握大部分強制措施的決定權是有違審檢分立原則之虞。但是，筆者認同羈押強制措施應遵循國際社會通行做法變通處理，由法官決定。最後，司法機關之間的權力制衡問題也可以透過立法會修改《刑事訴訟法典》解決，尤其應在對嫌犯的司法救濟方面增強對嫌犯的保障，這也是加強法院和檢察院互相制衡的有效方法之一，毋須一成不變，固步自封。筆者認為，現行的針對被施加強制措施的嫌犯的司法保障是屬效用不大的規定。法律規定預審法官決定對嫌犯採取強制措施後，嫌犯可向該法官提出廢止或變更的請求。20因為預審法官甚少會單純基於嫌犯的一項再次審查措施的請求而改變自己此前作出的決定，這只會成為嫌犯拖延訴訟的制度，而且嫌犯嗣後還可向上級法院上訴。相反，如檢察官委員會所言，制度修改為倘若由檢察院決定採用強制措施，嫌犯有兩種途徑可以保障自身權利︰第一，可改為嫌犯可先行對作出決定的檢察官的上級檢察官聲請具任意性的異議；第二，對決定或異議不服的，可直接起訴至法院，嫌犯還享有上訴權。此舉是將檢察院各級司法官的決定直接交由審判法官審查檢察院決定的合法性、適當性和適度性，同時保障了嫌犯向上級法院提起上訴的權利。這個設想對落實嫌犯的司法救濟無疑是一個進步，兩個申駁途徑都屬司法程序。對於兩個司法機關而言，也沒有削弱彼此的權力制衡。四、總結和建議《澳門基本法》第85條第2款之原刑事起訴法庭的權力必須保留並過渡到澳門特區，但相關的內容和行使權力的主體都是可由檢察院承擔的。縱觀大陸法系的世界各國或地區強制措施的規定，不難得出結論︰第一，世界各國或地區普遍都是根據其國情和遵守國際公法前提下以不同程度保障人權和打擊犯罪，明顯地，國際法和國內法都不會強硬規定立法者不能修改強制措施的內容；第二，由於採取羈押強制措施必須由法官批准是國際社會通行做法，除此，應按照《澳門基本法》的規定，讓檢察院掌握決定權，除了有利於落實審檢分立原則外，更可提升訴訟效率，讓嫌犯盡早獲得法院審判，同時避免嫌犯設法逃避刑罰、妨礙偵查等不法情況。也就是，可規定預審法官僅可對羈押強制措施事宜具決定@DID@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)@DIE@權；第三，對於被檢察院施加強制措施的嫌犯，完全是可由立法者透過修改《刑事訴訟法典》的規定，為嫌犯增設司法申駁途徑。既然《澳門基本法》選擇提升檢察院的地位為一司法機關，那麼法律應該賦予檢察院在檢察職能範圍內擁有實質司法權。而且，在其他國家和地區的司法實踐，也未看到檢察機關被提升至司法機關後有濫用司法權之虞。筆者認為，《澳門基本法》明確規定檢察院為司法機關，與法院分享司法權，法律就應該相信檢察院司法官和法院司法官同樣會不偏不倚、正確執行法律。在此，筆者建議︰第一，將來可透過修改《刑事訴訟法典》使檢察院對更多類型的強制措施擁有決定權，同時可按澳門特區現實情況增加新類型的強制措施；第二，增加嫌犯的有效司法申駁途徑至兩個。筆者認為這建議不單不會違反國際公法和《澳門基本法》的規定，反而會更有利於理順審檢分立的要求和落實權力制衡原則，更可提升打擊犯罪的速度和刑事訴訟的效率。註釋：1崔世安︰《2010年財政年度施政報告》，2010年3月18日，第38頁。2崔世安︰《2011年財政年度施政報告》，2010年11月16日，第108頁。3澳門檢察院檢察官委員會︰《有關修訂澳門〈刑事訴訟法典〉的兩項建議》，載於第3/IV/2013號意見書，2011年，第2-5頁。4澳門法官委員會︰《關於對檢察官委員會〈有關修訂《刑事訴訟法典》的建議〉之決議》，載於第3/IV/2013號意見書，2011年，第5頁。5駱偉建︰《澳門特別行政區基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社、澳門基金會，2012年，第58頁。6焦洪昌︰《港澳基本法》，北京：北京大學出版社，2007年，第248頁。7同註5，第413頁。8同註6，第247-248頁。馬沙度︰《法律及正當論題導論》，澳門：澳門大學法學院，2007年，第141-142頁。9同註5，第415-422頁。10李元起、許崇德︰《〈澳門基本法〉解釋體制研究》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年，第132頁。11同上註，第133頁。12同上註。13同上註。14同上註。15許崇德︰《中國憲法》，北京：中國人民大學出版社，2000年，第23-25頁。16劉高龍、趙國強主編，駱偉建、范劍虹副主編︰《澳門法律新論》(上卷)，北京：社會科學文獻出版社、澳門基金會，2011年，第58頁。17同註3，第8頁。18《國際公約清單》，載於澳門法律改革及國際法事務局網站︰http://www.dsrjdi.ccrj.gov.mo/cn/tratadoscn.asp，2014年3月2日。19饒戈平︰《國際條約在澳門的適用問題研究》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年，第24頁。20邱庭彪︰《澳門刑事訴訟法分論》，北京：社會科學文獻出版社、澳門基金會，2013年，第182頁。
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究鍾小凱一、引言隨着香港、澳門的回歸，在香港原來的英美法系的法律體系基本不變和在澳門原來的大陸法系的法律體系基本不變，當代世界的兩種典型的主要法系存在於中國，對這兩大法系司法過程中的法律思維差異進行比較研究具有重要的現實意義。大陸法系國家和英美法系國家在司法過程中的法律思維上存在巨大差異，學界對該問題的研究已經產生了很多的成果。本文對大陸法系和英美法系司法過程中的法律思維差異研究秉持開放性的立場，把兩大法系司法過程中的法律思維差異主要概括為“科層和協作”、“依法判決和法官造法”、“權力和自治”、“理性主義和經驗主義”、“實體真實和程序公正”五個方面的主要差別。這五個方面是對兩大法系司法過程中的法律思維差異進行的宏觀的類型化的歸納，這可以使得我們對大陸法系和英美法系司法過程中的法律思維有個比較清晰的結構圖景，從而對它們之間存在的深刻差異和不同的司法風格有更加深刻的認識。二、科層和協作在司法體制安排和司法組織設置上，大陸法系國家和英美法系國家存在巨大差別。大陸法系國家的法院組織系統不是單一的，它在普通法院組織系統之外，還存在一個獨具特色的行政法院系統，這種情形被稱之為法院組織系統的“雙軌制”。行政法院作為一個訴訟機關，同普通法院一樣，也有自己的管轄範圍與司法審級，但與普通法院相比較而言，它又有自身的特點。如，其審判官不是法官而屬行政官吏；其審判案件主要依據長期以來處理案件所形成的一套判例辦案，等等。與大陸法系國家法院組織系統“雙軌制”的情形相對立，英美法系法院組織系統中一般不存在獨立的行政法院，行政訴訟案件也同其他民刑事案件一樣，由普通法院依據一般的而非專門的法律調整。美國學者達瑪什卡在《司法和國家權力的多種面孔》一書中將權力的組織結構劃分為兩種基本的理想類型，一為科層式理想型，其主要特徵是一個被組織到一種等級結構中的職業化官員群體，他們按照某種技術標準來做出決策；另一種為協作式理想型，主要特徵是一個非專業化的決策者群體，他們被組織到一個單一的權力層次中，並且根據未分層的共同體標準來做出決策。前者的特徵體現為官員的職業化、嚴格的等級秩序和決策的技術性標準。後者體現為外行官員、權力的平行分配和實質正義的標準。在科層型組織結構下的法律程序是：按部就班的漸進式程序、上級審查的重要性、卷宗管理、漸進式審判、官方程序的排他性、邏輯法條主義與程序規則。而協作型組織結構下的法律程序是：程序活動的集中化、單一決策層級的分叉、對口頭交流和當庭證供的信賴、集中開庭、私人程序活動的合法性、實質正義與程序規則。他在書中說到，所謂的理想類型往往並非現實的直接反映，它常常是以一種極端的方式來體現現實生珠海市中級人民法院法官、中國人民大學法學博士@DIF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)活中的某些特徵。所以我們無須尋找這兩種權力組織結構下司法制度的歷史真實。儘管如此，我們仍然可以從歐陸和英美的司法體制中尋找到某些驚人的相似點。1他在論述大陸法系和英美法系司法機制中的“科層型”和“協作型”的問題時指出，在16、17世紀，中央集權的官僚體制在歐陸主要國家佔據了主導地位，相應的，對於已被組織進科層結構中的司法官員來說，所能做的，只能是抹煞個性，甚至放棄個人判斷，“案卷中沒有的東西就不存在”，這是當時的官場格言。2在英美法系國家，法官的個人獨立性很強，不同級別的法官之間的地位差別不大，而在大陸法系國家，法官精確地適用法律，嚴格的遵循法律，法官成為以科層制形式組織起來的國家權力機器中的一個部件，法官在這種權力網絡中湮沒不彰。同時，在這種權力網絡中法官的等級差異難以消除，雖然並沒有法律明確規定下級法官必須聽從上級法官的命令，但官員的級別和他們所掌握的知識一般是成正比的，接受上級法官指導的做法不可避免。而且上級法院掌握了下級法院組織的考核、培訓、晉升之權，法官很難從這種等級制中擺脫出來形成相對獨立的個人權威。因此，大陸法系的法官始終無法獲得創造普通法的法官們的尊崇地位。而這種知識上的地位也反過來制約了大陸法系的法官們在法律發展中權力的獲得和作用的進一步發揮。如何組織法院的權力，“正像那個世紀的另外一項產物──哥特式教堂──的向上凝聚型造型所表現的那樣，這種安排應當是金字塔式的和科層式的。3為了更好地理解大陸法系和英美法系“科層型”和“協作型”的比較特徵，有需要對典型的大陸法系國家法國和典型的英美法系國家美國的司法制度作個具體的比較。1958年公佈施行的現行《法國憲法》對法蘭西第五共和國的司法體制作了明確規定。根據分權原則，國家的職能分屬於三類機關，即立法機關、司法機關和行政機關。從形式上看，這是很標準的分權制國家機構體制，但是與美國典型的三權分立體制相比較，法國獨立的司法體制具有其獨特之處。比如，《法國憲法》上的司法權和通常所講的司法權有所不同。法國的司法職能不但分屬於司法和行政兩個系統的法院，而且對於涉及憲法和政治事務的管轄權又授予專業司法系統以外的特殊機構。憲法規定了一種置於共和國總統保證之下的“司法機關”，並由總統負責主持它的代表機構，即最高司法會議。《法國憲法》規定，“共和國總統保證司法獨立”，“最高司法會議協助總統”。“總統任最高司法會議主席，司法部長任當然副主席”。從《法國憲法》規定的司法權力的體制安排上，可隱約地感覺到一種司法和行政的含混不清，這種司法體制散發出了一種行政化的科層色彩。現代法國法院組織的主要特徵4，可以概括為：首先是存在着兩個法院系統，即普通法院系統和行政法院系統。普通法院屬於司法機關，而行政法院隸屬於行政機關。法國這種雙軌制司法體制的建立，有獨特的政治文化背景和深刻的歷史原因。近代法國啟蒙思想家的三權分立學說和法國大革命的影響，使法國社會對三權分立的理解非常苛刻，及法國歷史上長久以來對司法機關的傳統不信任感。這些原因促成了近代法國兩大法院組織系統的獨立、並行發展。這樣的一種格局，往往使得司法權力更多的和行政權力糾合在一起，從而使司法權力也帶上了濃厚的行政官僚化的色彩。其次是在普通法院系統，法國初級法院具有職能專門化和多樣化的特徵。最明顯的是依據法院對刑事和民事案件的審判管轄，同一所法院擁有刑事法院和民事法院兩種稱呼。也就是根據其審判職能的劃分，在基層法院採用一套機構，兩個名稱的方式，雖然民事、刑事案件兼理，但是稱謂不同。即受理民事案件的初審法院，在受理刑事案件時稱違警法院；受理民事案件的大審法院，在受理刑事案件時稱輕罪法院。與初級法院的這種職能劃分形成鮮明對比，普通法院在上訴法院的管轄權上實行高度統一。上訴法院受理在它們管轄範圍內所有不服初審法院判決的上訴案件。上訴法院設有輕罪上訴庭，受理對違警法院與輕罪法院判決的上訴案件。重罪法院判決為終審判決，不得上訴。上訴法院還設有若干對民事案件的上訴擁有專屬管轄權的法庭，受理不太重要的普通民事、商事、社會案件。由於規定了“兩審”制原則，因此，上訴法院在整個訴訟程序中，具有特殊的重要性。享有終審權的法國最高法院，其審判權限僅限於@DIG@
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究對違背制定法或者違背一般法律原則而引起的各類上訴案件的審理。這種法院組織層級的設置，往往使得整個法院系統的辦事程序傾向於行政科層化，初級法院和上訴法院之間的科層關係比較醒目，很容易使人對法院產生一種科層官僚化的印象。相比較英美法系國家的美國而言，情形則完全不同。美國共有52個相互獨立的法院系統，包括聯邦法院系統、首都哥倫比亞特區法院系統和50個州法院系統。雖然聯邦最高法院是全美國的最高法院，其決定對美國各級各類法院均有約束力，但是聯邦法院系統並不高於州法院系統，二者之間沒有管轄或隸屬關係。從一定意義上講，美國的法院系統為“並行制”，一邊是聯邦法院，一邊是州法院，二者平行，直到聯邦最高法院。這樣的司法體制安排使得各個法院系統處於一種平行的協作共事的關係當中，“協作型”的司法體制風格自然流露出來了。在這種法院組織結構體制下，聯邦法院和州法院管轄的案件各有分工，各個法院系統互相協作。在刑事領域內，聯邦法院審理那些違反聯邦法律的犯罪案件；在民事領域內，聯邦法院審理以合眾國為一方當事人、涉及“聯邦性質問題”、以及發生在不同州的公民之間而且有管轄權爭議的案件。州法院的管轄權比較廣泛。按照《美國憲法》的規定，凡是法律沒有明確授予聯邦法院的司法管轄權，都屬於州法院。在實踐中，絕大多數刑事案件和民事案件都是由各州法院審理的。在美國，無論是聯邦法院還是州法院，無論是普通法院還是特別法院，都可以根據基本職能不同而分為兩種：一種是審判法院，一種是上訴法院。一般來說，美國的審判法院和上訴法院之間的職責分工是明確和嚴格的。審判法院只負責一審；上訴法院只負責上訴審。但是聯邦最高法院和某些州的最高法院例外，它們既審理上訴審案件，也審理少數一審案件。聯邦最高法院是美國惟一由聯邦憲法直接設立的法院。其職能包括審理聯邦上訴法院的上訴案件，審理各州最高法院的上訴案件(如果涉及聯邦法律問題的話)，以及審理憲法規定其可以直接審理的一審案件。最高法院審理案件時由9名大法官共同組成合議庭，包括首席大法官在內的9名大法官的主要職責就是審判，他們並不承擔行政管理職能。在這些法官的心中，法官之間並沒有嚴格的科層級別，每個法官只是根據法律規定的職能對屬於自己管轄的案件進行審判。在這個法院組織的設置上，各個法院之間是平行協作關係，並不存在上下級的科層分別，每個法院只是承擔法律規定的屬於自己管轄下的案件的審判工作，基層法院和最高法院一樣是一個比較獨立的法院，並不需要接受上下級法院之間的科層化權力制約。5從以上對典型的大陸法系國家法國和典型的英美法系國家美國的法院組織狀況進行的比較描述可以看出，大陸法系國家法國的法院組織更加具有科層式組織類型的風格，而英美法系國家美國的法院組織更加具有協作式組織類型的風格。引入科層式類型和協作式類型的兩個概念，或許可以從一個全新的角度窺見兩大法系司法體制以及由此而來的在司法運作過程中的法律思維的差異。大陸法系國家“科層型”的司法過程中的法律思維和英美法系國家“協作型”的司法過程中的法律思維，構成了兩大法系國家在司法運行過程中“科層”和“協作”法律思維的比較存在。三、依法判決和法官造法兩大法系在司法運行過程中反差最大的一點是關於司法審理過程中適用的法律依據的差別。大陸法系國家法院一般是依據立法機關制定的成文法典的法律規定為司法審判的法律依據，即“依法判決”。而在英美法系國家，法官地位顯赫，法官主要是運用區別技術，採用“遵循先例”原則，在司法審判過程中依據判例來裁決案件，即判例法。在實行判例法的英美法系國家都承認法官創造先例，即“法官造法”。在大陸法系國家，制定了非常之多的法典，這使得一提起大陸法系就很自然的聯想到這些法典，如《法國民法典》、《德國民法典》。所謂成文法典，指的是由19世紀大陸法系的法典編纂運動而來的近代意義上的法典，主要是民法典。它是通過一定的國家立法機關，按一定的立法程序，就某一法律部門領域@DIH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)的法律規範性文件進行全面系統的編纂而形成的表現為條文形式的具有普遍適用意義的正式的法律淵源。大陸法系國家的法律表現形式為成文法典，成文法典是法律的主要來源與依據，立法是立法機關的權限，法官絕無造法的職能，法官判決案件必須以制定法為依據。大陸法系的哲學理念是重視人的理性，認為人的理性可以制定出完美無缺的法律體系，而司法應該只是一次運用立法機關制定出來的法律規範的過程。英美法系則不同，更加傾向於重視人的經驗而對由人為制定出來的法典抱深刻的懷疑態度。因此在英美法系國家法律體系中，找不到像大陸法系國家那樣的比較體系完整，規模宏大的法典。在英美法系國家看來，司法應該是法官在法庭上直接作出一項裁決的過程。二者可以如此概括：大陸法系是“事前計劃型”的審判，而英美法系是“即席創作型”的審判。大陸法系的司法過程是嚴格的依據事先已經制定好的法律規定，法官只要做到“依法判決”就夠了，而不應該過多的去考慮其他方面的事情。最典型的例子就體現在當年拿破崙時代要求法官機械死板的遵循法律規範作出判決的僵化模式，認為法官不應該對法律作出任何的解釋和評價，法官就是一台輸出判決的機器，從而在這個意義上嚴格限制法官的自由裁量，達到讓完美的法典化的法律支配一切司法過程的目的。而在英美法系的國家，制定法一直沒有在法律整體中佔據主導地位，作為法官造法的判例法一直深刻的影響着整個的司法運作過程。梅利曼曾經說：“在普通法系國家人們的心目中，法官是有修養的偉人，甚至具有父親般的慈嚴。……我們不喜歡使用‘司法至上’之類的戲劇性語言，但是，當迫不得已時，我們也承認它是對普通法系的一種正確描繪。……大陸法系審判過程中所呈現出來的畫面是一種典型的機械式活動的操作圖。……大陸法系的法官不是那種有修養的偉人，也沒有父親般的尊嚴，常常就和我們普通人一樣。他的形象是一個執行重要的而實際上無創造性任務的文職官員。”6在英美法系國家，“司法至上”，司法機關處於優越地位。英美法系國家奉行日耳曼的法律觀，認為法從遠古就存在，並且由法官宣佈和發現，這種法的發現、法的宣佈的法律觀，構成了英美判例法主義的基礎。7所謂判例法，即以法官在司法審判中所形成的判決為先例，從而形成的一整套具有司法適用價值的法律原則和規範，它表現在法官的判決中。一般而言，英美法系國家的法並非由一定的立法機關制定，而是以法官的判決為先例，表現為判例。在法的適用上，上級法院尤其是最高法院的判例，對下級法院或本院以後的審判活動有約束力，此即英美法系國家所謂的“遵循先例”原則。判例法是由法官在判決過程當中長期積累而成，判例法的核心要求是遵循先例，即凡是與先例相同的案件，必須作出同樣判決。當先例已經過時或與案件事實不合時，英美法系國家又都承認法官創造先例的權力，這就使得“法官中心論”在英美法系得以形成並牢固確立。對法官在英美法系國家的地位，梅利曼曾經作過如下描述：“普通法系中有許多偉大的名字屬於法官：科克、曼斯菲爾德、馬歇爾、斯托里、霍姆斯、布蘭代斯、卡多佐。普通法系的最初創建、形成和發展，正是出自他們的貢獻。”8德國學者茨威格特和克茨比較了兩大法系的法官後也認為：“法國和德國一樣，沒有產生睿智、賢明的法官，而在英美法系國家，人們發現法官是如此的引人注目。”9英美法系國家的人們對法官非常信任，不存在對於法官造法和司法干預行政的恐懼，因而不需要像大陸法系國家那樣小心地提防和限制法官的權力。10就法官作用來說，大陸法系國家的法官僅僅是“法律的奴僕”。大陸法系國家都有成文的法典，法官在司法活動中的職能就是根據法典的具體條文辦案。“關於法官作用的狹窄概念沒有任何地方象法國那樣突出。我們看到立法至上的原則在那裏採取了特別僵硬的形式，以致於竟禁止法官在判案時宣稱一般規則，並否認法官立法的可能。”11英美法系國家法官地位顯赫，其影響力遠比大陸法系國家法官高。在英美法系國家的判例法主要是法官在司法實踐中創造出來的，所以英美法系國家的法律被稱為“法官法”。“英國法官和律師均認為：英國的法官制度運作良好，並因此而賦予法官良好的素質和勿庸置疑的整體性。他們認為，其他國家的法官晉升制度可能使法官更屈從於國家或者其他非正常的干擾。”12@DII@
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究大陸法系國家對三權分立的理解非常絕對，他們認為三權分立的權力機制要求司法的角色只能是使立法機關制定的一般、抽象性法律具體化，以得出立法者願意見到的結果。法官不能造法，否則就構成司法權的濫用以及與民主原則相衝突。在一個三權分立的國家中，司法的權力不是立法，立法是一個民主的立法機關代表民意來制定法律的過程。“分權理論的極端化，導致了對法官解釋法律這一作用的否定，而要求法官把有關法律解釋的問題都提交給立法機關加以解決，……通過這種方法，矯正法律缺陷，杜絕法官造法，防止司法專橫對國家安全造成威脅。”13大陸法系國家奉行嚴格的法律規則主義，在司法過程中要求法官遵守立法機關制定的法律規則，禁止司法權涉足立法權的領域。法官具有很強的機械性，“他所以是法官，並不是因為審判站在他面前的違法者的行為是他自己的意志和願望，而是因為他是選讀法律的喉舌，法律才是真正的法官。”14當然，從一個法社會學的視角來看，在司法實踐中，法官要將抽象穩定的規範適用於具體變化着的社會關係，必然會碰到成文法規定與個案解決要求之間的對立，正如埃爾曼所言：“至少從亞里士多德開始，如何根據正義的考慮減輕現行法律可能帶來的嚴酷與不公正就已成為法律理論與實踐面臨的一個問題。”15法律只規定一般性的抽象性的情況，而現實中的社會糾紛卻非常個別化和具體化，這難免會產生一般性和特殊性、抽象性和具體性的矛盾。個別正義與一般正義之間的矛盾衝突是一種客觀存在。法律規定無論多麼詳密，也難免會有遺漏，但法院必須對受理的案件作出裁判，這就使法官必須對法律進行一定的創造性工作，對法律進行解釋。隨着現代社會的發展，社會關係越來越複雜多變，法官造法在大陸法系也是客觀存在的，儘管在大陸法系國家的法官為了維護司法的權威一般都不願公開承認自己在這方面的創造性作用。從法國的拿破崙到德國的法學家，人們都在竭盡全力而且充滿信心地編纂完整、至善的法典。然而，無論是1804年的《法國民法典》還是1900年的《德國民法典》，都已經被歷史證明是不完整的、不至善的，是需要在司法實踐中不斷改進和完善的。16正如美國學者格林頓等人所指出的：“它的雄心是想要預見所有可能的偶然情況，並將人類行為的範圍規定到無微不至的家庭瑣事，它的過分細瑣和不懂法律的限度，妨礙了它的運作。”17日本學者大木雅夫也指出：立法者“把對理性的信仰推向極端，不僅調整範圍過於寬泛，甚至把未來也置於其調整之下。他們過分的自信還導致了對法官和法學家作用的不近情理的輕視……然而，對法官和法學家的這種壓制，導致了日後法官和法學家以輕蔑對這部偉大的法典施加的報復──歷史法學派無視這部法典的存在，而法官們則在這部龐大的法典的每一條文下都附加了判例。”18在大陸法系司法過程中，法官為減輕由於對法律條文的刻板適用而帶來的不公正就必須對法律作出一定創造性的工作，他們一般通過適用誠實信用原則、禁止權利濫用原則等法律原則來達到其創制法律的目的。“毫無疑問，在法國私法的大部分領域內，規則是地道的法官創造物，而這些規則常常與民法典只有微弱的關聯，但是要法國法官承認他在其司法活動中起到了完全創造性的作用，卻是難上加難，在法國，法官不喜歡讓人感到自己在創造法律規則。當然，實踐中他們的確是在創造，法官的職能不是也不可能是機械地適用那些眾所周知的和已經確定的規則。”19在英美法系，法官造法是公開的事實，並不象大陸法系國家那樣對法官造法的忌諱。英美法系司法界長期堅持司法能動主義，法官更多地把自己看做社會工程師而不是單純適用規則的法官。在上個世紀美國的羅斯福新政時期，美國聯邦最高法院在動盪的社會矛盾中主動承擔了社會工程師的角色，在沒有先例可循或者遇到疑難案件時，允許法官造法，通過判決的方式對社會產生重要影響。它是司法精英推動社會進步的一種方式，是“法官造法”的一種形式。從以上的論述可以看到，大陸法系具有制定法的傳統，制定法為其主要法律淵源，判例一般不被作為正式法律淵源，對法院審判無約束力。只有從預先設定的法律規範或原則的特定邏輯演繹過程中，才能得出對具體個案的判斷。因此，單一的法律淵源衍生而出的預先設定的法律規範，才是法院判決的依據。20但是大陸法系的法官在實踐中的確是在創造法律，他@DIJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)們不可能只是機械地適用那些已經確定的規則，只是他們對此總是遮遮掩掩，不喜歡讓人感到自己在創造法律規則。在大陸法系國家的法官並不僅僅是被動的執法者，他們有時候不得不“造法”，然而他們卻並不願意承認自身的創造性，而寧願認為自己是被動的執法者。“在法國，法官不喜歡讓人感到自己是在創造法律規則，他們喜歡給外界人士以這樣的印象，他們一揮動邏輯上從大前提到小前提這根魔杖，判決就從制定法的條文中蹦出來。尤其是，歐洲大陸各國最高法院的判決，有時仍反映百多年前專制國家的傳統：判決首先是以非個人的名義作出，體現的是國家的行為，它在敬畏權威的公民面前炫耀法律的尊嚴。”21因此，有必要申明，大陸法系是“依法判決”，那也只是一種為了對兩大法系進行比較研究而作出的一種非常粗糙的類型化的研究分類而已。英美法系國家具有判例法傳統，判例法為其正式法律淵源，即上級法院的判例對下級法院在審理類似案件時有約束力，英美法系是“法官造法”。在英美法系國家中，儘管立法機關在理論上是國家的最高權力機關，但實際上“法官所言即為法律”。22對立法機關制定的法律來說，“英國法官們產生了這樣一種思想，即每個偏離不成文普通法的制定法，必定是一種例外性質，所以必須加以狹義解釋，並且準確地將其適用於它的言辭毫無疑問地涉及的那些情況，如果制定法經過這樣解釋後不適於爭議的案件，那麼，有關案件應根據普通法的一般原則裁決。”23對於普通法系的法官來說，“無論他選擇的法律規定來自立法機關的成文法規，還是來自司法判例，它們的實際意義只能存在於具體案件之中，而這些又必須通過法官加以適用才能確定。”24四、權力和自治法律作為一種糾紛解決方式，顯然是國家權力介入人們生活的一個重要手段。法治國家必須面對如何處理法律與權力的關係問題。對此，美國學者埃爾曼指出了法律與權力之間的辯證關係：法律永遠是部分原則加部分權力。如果法律要完成其目標便必須以權力為支持，但是不受制約的權力卻極易由於其反復無常而漠視正義與安全的要求，這種反復無常使得法律無法衡量不同人行為的法律後果。25大陸法系國家和英美法系國家在司法權力的運用方式和運用程序上存在各自的特徵。在司法權力集中運用的法庭審判過程中，大陸法系取審問式，實行糾問主義；而英美法系則施行辯論式，實行當事人主義。在訴訟程序過程中，大陸法系國家一般採用審問式訴訟，在庭審中，法官在各個階段均居於主導地位，他主動對當事人和證人進行詢問，指出證詞的矛盾之處，並主動徵詢鑒定人的意見，向當事人及其律師展示有關證據和勘驗報告。英美法系國家則採取辯論式審訊，即原被告雙方處於對抗地位，權利平等，相互辯論，被告人有充分的辯護權。通過雙方相互對抗、激烈辯論，弄清事實。法官只主持辯論，維持法庭秩序，而不主動調查案件和詢問當事人，扮演着消極仲裁人的角色。美國學者達瑪什卡在《司法和國家權力的多種面孔》一書中構造了相互對立的兩種國家類型，一種是傾向於管理社會，可稱之為能動型國家，一種則傾向於僅僅為社會交往提供一個制度框架，可稱之為回應型國家。前者的法律被國家政策所溶解，而司法則成為貫徹國家政策的一個工具。後者的法律傾向於確立使私人安排有約束力並且得到執行，其司法則意味着解決糾紛。能動型國家治理下的法律程序，他稱之為政策實施型程序，應當具有的特徵是：追求實體結果的正當性、當事人的輔助地位、官員對程序的控制和主動、律師的消極作用以及判決的可更改性。在回應型國家的治理下的法律程序，也可稱之為糾紛解決型程序，其特徵表現為：程序的實質性、當事人的主體地位和對程序的控制、決策者的消極、律師的主動以及判決的穩定性。“英國人重法而輕權，法國人重權而輕法。”26這樣的一句法國作家的名言道出了英法兩國在政治法律文化方面的一個重要差異，暗示了在兩大法系國家司法過程中的不同的法律思維方式，大陸法系國家司法程序帶有更多的政策實施型程序的特徵，是“權力型”的，而英美法系國家的司法程序則更多的帶有糾紛解決型程序的特徵，可以歸結為“自治型”的。27@DIK@
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究司法判決的內容、結構和措詞是法律思維類型的具體表現。張志銘曾經對兩大法系國家的司法判決的結構和風格作出比較性研究。他提出，關於司法判決風格差異的諸個方面構成兩個系列的集合：系列一的特徵是：○1認為只有一種可能的答案，不公開承認存在解釋爭議或對制定法的不同解讀；○2高比例的法條主義的專門語言；○3抽象、一般的性質；○4簡短、概要的判決；○5從權威前提出發的邏輯演繹模式如三段論歸攝；○6實體理由對形式理由的比例較低；○7不承認司法裁判具有評估和創造性質，在本質上視裁判為認知、確定和適用現存法律的過程；○8整體上的威權色彩。系列二的特徵是：○1認為可能的答案不止一種，公開承認存在解釋爭議或對制定法的不同解讀；○2低比例的法條主義專門語言；○3具體、決疑的性質；○4詳盡、擴展的判決；○5對話合理性選擇模式；○6實體理由對形式理由的比例較高；○7承認司法裁判具有評估和創造性質，而不只是認知、確定制定法並將之正確適用於個案事實；○8整體上的論證和對話色彩。他認為，在司法判決風格的兩個系列上，法國和美國的情況顯然構成對立的兩極：法國是系列一的典型代表，美國是系列二的典型代表。大陸法系國家的司法判決在整體上呈現出更多的威權色彩，而英美法系國家的司法判決在整體上呈現出更多的對話色彩。28大陸法系國家的司法判決本質上以權威為基礎。大陸法系國家法院往往緊扣制定法原文，常常採用的是語義或系統屬性的形式論點，以及邏輯演繹的合理性證明模式，最終結論是權威前提的必然產物。而英美法系國家司法的證明實踐訴諸實體理由，具有公開的創造性和評價色彩，採取的是對話性的“充分理由”立場，而不限於訴諸制定法的權威。因此，大陸法系國家法院在很大程度上訴諸的是立法機構的權威，司法機構是從屬性的，意在實施立法機構的意志。而英美法系國家法院是執行獨立司法功能的機構，不是其他政府部門的從屬機構，司法機構公開承認對制定法的解釋、補缺，甚至在適用中對制定法作某種修正和調整。在英美法系國家看來，立法機構不可能制定完美無缺的法律，對未來不可能有充分的預見，對於在法律適用時用於分析問題的形式不可能有特別的優勢。因此，法官不應局限於權威的形式理由，而應實體性地訴諸在法律適用時出現的道德、經濟、政治和其他社會考慮。劉兆興在對大陸法系的特點進行歸納的時候認為29，大陸法系在法律運行過程中呈現行政化的傾向。大陸法系的法律從創制到實施，幾乎都是一個自上而下的過程。從法制的進化過程看，大陸法系屬於壓制型法，而英美法系屬於自治型法。在大陸法國家中，政府在法的運行中起着舉足輕重的作用。古羅馬法隨着羅馬帝國的擴張而傳到被佔領地；《法國民法典》隨着拿破崙的侵略傳遍歐洲；《德國民法典》也是自上而下制定和實施。從司法實踐看，大陸法系採取職權模式，司法沒有獨立。從法的變革看，政府在法制改革和制度變遷中，既是改革的推動者又是改革的對象。因此，在大陸法系國家的政策實施型的司法運行過程中就不可避免的出現“權力型”的法律思維方式。日本的棚瀨孝雄教授在《糾紛的解決與審判制度》中對糾紛解決過程的類型作出了一種分類。他提出，糾紛解決過程的類型化可以考慮以兩條相互獨立的基軸來構成，一條是按照糾紛是由當事人之間的合意還是由第三者有拘束力的決定來解決而描出。第二條軸則表示糾紛解決的內容是否事先為規範所規制這一區別。這軸的一極是嚴謹結構的規範體系，可以稱為規範性的解決。一極是表現在當事人雙方的力量對比關係決定糾紛解決的內容，可以稱為狀況性的解決。把這兩條軸組合起來就可以構成顯示糾紛解決過程類型的一個坐標圖：圖1糾紛解決過程的類型軸30決定性這個坐標圖清晰的把兩大法系訴訟程序的基本特徵及其差異的關鍵方面表現出來了：大陸法系法律規範性狀況性合意性@DIL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)審判程序更加注重通過三段論式的邏輯推出結論，更多的體現了注重審判程序中的國家第三方的干預和嚴謹結構的規範體系的糾紛解決方式的“規範性的解決”；英美法系法律審判程序更加注重民間的參與，當事人之間的合意，明顯的體現了通過當事人雙方的力量對比關係決定糾紛解決的“狀況性的解決”。通過以上學者的研究和論述，可以得出結論：司法過程中更多的受到國家權力干預的“權力型”法律思維和司法過程中更加強調當事人合意的“自治型”法律思維構成了大陸法系和英美法系在司法過程中的不同的法律思維的重要特徵。五、理性主義和經驗主義在法律思想方法上，大陸法系國家與英美法系國家之間具有巨大差異。“大陸法法律家的推理自然地從原則到個案，普通法法律家則從個案到原則，大陸法法律家堅信三段論法，而普通法法律家則信奉先例；在每個新問題出現時，前者暗自思量：‘這次我們該怎麼辦？’，而後者在同樣的情況下則大聲詢問：‘上次我們是怎麼辦的？’……大陸法法律家的本能是從事系統化，普通法法律家的運作規則是在活動中解決。”31大陸法系國家信奉理性主義，採用演繹推理；英美法系國家堅持經驗主義，採用歸納推理。大陸法系國家追求精妙絕倫的法典化的法律體系，而編纂一部法典需要一群理論深厚的法學家努力研究，它必須根據理性主義的精神，用演繹法和分類法追求各種觀念和邏輯原則的協調統一。英美法系國家的法律體系一般是由比較分散的單行的法律法規組成，而不存在邏輯體例嚴密的法典化法律體系。英美法系國家的法官習慣於具體地而不是抽象地觀察事物，相信的是經驗而不是抽象概念。美國的霍姆斯大法官就曾豪言：“法律的生命是經驗，而不是邏輯。”在茨威格特和克茨合著的《比較法總論》中，他們提出，大陸法系的特徵是傾向於法律規範的抽象化，即傾向於將全部法律領域作為充分組織條理化的體系看待，並且最後完全按照這種法律結構的思想方法行事。在大陸法系國家是就制度進行抽象思維；而在英美法系國家則進行具體的個案思維，即就“權利與義務”關係的一種思維。前者，長期以來存在着體系完整無缺性的觀念；而後者，則是從判決到判決進行摸索。前者有一種對科學體系的偏愛；而後者則對於一切簡單的概括抱有深刻的懷疑。前者用概念進行推理活動，常常帶着危險蠕蠕獨行；而後者則進行形象化的直觀，如此等等。32這就構成了大陸法系的法律思想方法理性主義與英美法系的法律思想方法經驗主義的對立存在。在大陸法系國家，法官是成文法律的忠實執行者，法官通常被視為司法機構的國家公務員，由司法機構任命、提升，這些法官嚴格按照一部被認為是無所不包和明確具體的法典裏的法律條文來判決案件，遵循着嚴格限制司法創造性的極端的分權學說。司法幾乎成為了一項機械性的活動，法官酷似司法部門的工匠，他們出席法庭僅是為了解決各種爭訟事實，從現存的法律條文中找出適用案件的法律結果。大陸法系國家法官的思想方法是演繹性的，司法過程是以成文法為前提的一種三段論式的邏輯推理過程。對大陸法系國家來說，他們致力於塑造一部由法官機械地適用的完美無缺的法典，而對司法的創造性置若罔聞。大陸法系的這一現象主要形成於18世紀的資產階級思想啟蒙運動。中世紀封建制司法的腐敗及法官專斷造成了大陸法系國家的人們對司法機關的極端不信任。在法國大革命時期，司法機關作為封建保守勢力的維護者而成為革命的攻擊目標。為此，資產階級啟蒙思想家提出了立法權、司法權、行政權三權分立思想，司法權不得僭越立法權，司法和立法嚴格分離。而伴隨着歐洲大陸理性主義思潮的興起，理性主義者高喊人的理性的力量，甚至認為通過人的理性的力量，人們能夠發現一個理想的法律體系，凝聚人的理性力量的法典可以窮盡未來一切社會關係。於是從18世紀中葉開始，在歐洲大陸興起了一場聲勢浩大的法典編纂運動。那個時代的領軍人物拿破崙曾放言，人們可以忘記他的戰場上的勝利，但是他的法典將千秋萬代。這場法典編纂運動對大陸法系國家影響至今，奠定了大陸法系國家法律思想的理性@DJC@
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究主義傳統。在理性主義對大陸法系國家法律思想形成重要的影響的時候，英美法系國家則堅持他們的經驗主義。羅斯科‧龐德曾指出：“普通法的原則是一種致力於經驗的理性原則。它體現出經驗將為行為的標準和判決的原則提供最滿意的基礎。它認為法律不是由君主意志的詔令武斷地創制，而是由法官和法學家對過去實現或沒有實現正義的法律原理、法律原則的經驗中發現的。在經驗中這樣的原理獲得的決不僅僅是法律規則的解釋和適用，而是在很大程度上對法律原理的確定必須留給法官作為懲戒的理性。”33判例法制度是以經驗主義為哲學基礎的，判例法是經驗主義哲學的一種制度性經驗事實。從英美法系國家法制發展的歷史來看，其判例法正是其法制歷史經驗積累的產物。判例法不像大陸法系國家的制定法一樣是邏輯推理的結果，而是共同經驗的反映，是人們關於法律關係的集體經驗積累的產物。大陸法系與英美法系雖然存在抽象的理性主義思維與注重個案分析的經驗主義思維的差別，但這兩種思維又並非截然可分的。大陸法系與英美法系法律思維交叉之處最典型的體現在作為一種個案思維產物的司法判例上，它對兩大法系都具有重要意義。英美法系國家實行判例法，從司法裁決中直接引伸出法律規則，這種法律規則成為此後司法裁判的依據。在大陸法系國家，由於實行成文法，法律規則是在法典中加以規定的，司法裁判必須以法典中的法律規定為依據。但在大陸法系國家，這種法律規範的僵硬性與現實生活充滿矛盾，為此，在適用法律的時候，不僅僅是機械地照搬法條，而且要考慮司法判例的因素。因此，文中把兩大法系法律思維的差異概括為理性主義和經驗主義的對立，是採用的一種類型化的分類方法，即大陸法系國家法律思維更加側重於抽象的理性主義思維，而英美法系國家法律思維更加傾向於個案分析的經驗主義思維。六、實體真實和程序公正大陸法系國家的法律觀念通常認為，人的權利是生來就有的。他們把這些自然權利源於某些先驗的觀念，不因為是否存在司法救濟而受影響。大陸法系國家這種重視權利多於重視程序的觀念和大陸法系的理性主義傳統緊密聯繫。大陸法系理性主義的法律思維方式要求把人的權利通過法典的形式全部規定下來，而社會所要尋求的正義只要嚴格按照這部法典的關於人們權利和義務的規定就能產生。大陸法系國家案件處理必須遵循法條，從法律所確立的人們的具體的權利和義務的規定中通過演繹推理達到實質正義。因此，大陸法系國家非常注重制定完美無缺的法典，通過規定人們實質權利和義務的法典來保證他們得到所渴求的實質正義。在英美法系國家中情形則完全不同。在英國的法制傳統中，“有令狀才有權利”，權利只有遵循嚴格的法律程序才能得到保障。英美法系國家特別重視程序的價值，認為正義只有通過無瑕疵的程序保證才能產生，從而形成了一項法律原則，即程序先於權利。程序先於權利致使“英國法學家的注意力長期來全部集中在各種不同的、非常拘泥於形式的、由各類命令狀規定的程序上。這些程序力求達到一個唯一目的：提出事實問題，送交陪審團。”34英國重視程序法的傳統根深蒂固，即使在制定實體法越來越頻繁的當代，程序優先於權利的觀念也沒有多大的變化。《美國憲法》第5條修正案中直接規定：“非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”這是對英美法系國家重視程序，“正當程序”原則的最清晰的表達。英美法系是補救之法，“補救先於權利”，英美法系重程序；大陸法系是權利之法，大陸法系重實體。“英國普通法是作為一連串的補救手段而產生的，其實踐的目的是為了使爭議獲得解決；大陸法的目的則與此相反，它是作為一種體系告訴人們，根據正義的觀念社會應當確認哪些權利和義務。”35程序公正的觀念在英美法系中的出現和發展有其深刻的歷史背景和思想淵源。日本學者谷口安平將英美法系程序公正觀念的發達歸結為三個原因。36首先是因為英美法系的陪審團對案件作出勝敗的判決但不提供理由，這樣就無從檢驗判決結果的正當性，而只能由程序的正當性來間接地支持結果的正當@DJD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)性。其次是英美法系的先例拘束原則要求法院在審理與先前的案件相同或相似的案件時，應按照以往判決所確立的先例，對於相似的法律問題作出同樣的判決。最後是因為英美法系的法官根據當事人的申請並運用其自由裁量權對案件作出適當的決定。在這裏，保證法官判決結果正確的仍然是程序。他認為在上述幾個因素的影響下，英美法系形成了重程序的傳統，即不是以某種外在的客觀標準來衡量判決結果正當與否，而是通過充實和重視程序過程本身以保證判決結果能夠獲得當事人的接受，這就是程序公正的精神實質。大陸法系國家卻並沒有對程序公正的觀念如此迷戀，這主要是因為大陸法系具有成文的實體法的傳統，程序先於權利的觀念無從產生。羅馬法復興後的歐洲進入一個理性主義統治的時代，理性主義注重對知識的普遍必然性和絕對精確性的追求。37理性主義者堅信，僅用理性的力量，人們就能夠發現一個理想的法律體系。因此他們更加青睞於法典。強大的實體成文法典的影響和人們認為法律程序損耗過多的效率而阻礙了人們對實體真實的發現的觀念都促使了大陸法系重實體而對程序公正相對不那麼迷戀的特徵的形成。在大陸法系國家，裁判的可接受性主要來源於實體結果的正確性，即所謂實體真實；而在英美法系國家，裁判的可接受性則來自程序的正當性。在一個裁判正當性主要來自實體正確性的地方，其裁判過程追求實體真實是不可避免的，而在一個裁判正當性主要來自於程序正當性的地方，其裁判過程即使並沒達到實體真實，也同樣可以獲得裁判的可接受性。38在大陸法系國家的法律觀念中，司法過程只是一次對法典條文中規定的人所應有權利的確認，只是一次確認人所應有權利的實體正義的實現。大陸法系國家在司法過程中往往非常重視對於案件客觀真實的追求。由於這種對客觀真實的追求，導致大陸法系國家更加重視案件的實體正義問題，而往往受到犧牲的是程序正義。在大陸法系國家一項重大的法庭證據一般不會因為其取得的程序瑕疵而遭到否定。大陸法系國家的法院認為只有查明案件事實，才能對當事人的權利義務關係作出真實的判斷。查明案件的事實雖然是一種難以企及的理想，但放棄這一理想，就會動搖民眾對司法的信賴，喪失法院的威信，甚至導致整個司法制度的崩潰。發現真實是司法審判的不懈追求，人們對司法審判寄予的最大希望就是準確地對事實作出認定而後依據發現的事實作出判決。而在英美法系國家雖然也認為發現真實是法院審判的重要任務，但他們認為司法過程不是一次發現真實的科學調查，訴訟中發現真實受到諸多不利條件的限制，如事實審理者必須依賴不完整的信息淵源，人們對客觀世界的認識存在着主觀性，事實審理者可能無意識或有意識地曲解事實，法律構成的世界不同於生活世界。39因此，他們認為在司法過程中完全查明事實是不可能的，轉而他們傾向於關注查明案件事實的程序，只要在整個司法過程中嚴格按照司法程序進行，那麼這個結果就應該是值得接受的。而且他們也確信，只有嚴格按照這種非常清楚具體的法律程序去審判案件才能得出無限接近於案件真實的正義判決。在英美法系的司法過程中，常常可以看到某些重要的證據因為其取得的方式或程序具有某種不法的因素而被排除在有效證據之外。把大陸法系國家的法律思維概括為追求實體真實，而相應的把英美法系國家的法律思維概括為迷戀程序公正，粗看起來有點把二者完全對立起來的嫌疑。其實不盡然，正如上面所論述的，大陸法系國家法院一心追求實體真實，並把發現實體真實作為司法的基本理念，但是要從另外一個方面看到，追求實體真實的過程必然會涉及一系列相關的法律程序，因此，大陸法系國家追求實體真實並不否定其對法律程序的重視。實際上，“古代羅馬最早的時候，法律也曾在實質上是程序法。在那裏，訴訟程序具有至高無上的重要性。”40只是到了羅馬社會中後期，羅馬法中實體法的內容佔據主要地位，訴訟程序變成具有附屬性功能，羅馬法復興後，法、德等許多國家繼受羅馬法的重實體輕程序的法律傳統。而英美法系國家崇尚程序公正，也把追求實體真實作為一個司法目標的，只是認為只有嚴格遵從法律程序才能真正發現案件的實體真實，不能為了發現實體真實而傷害到法律程序的價值，始終堅持“程序優先”的觀念。隨着法律全球化的出現，兩大法系出現融合的趨@DJE@
大陸法系與英美法系司法過程中的法律思維差異研究@DJF@勢，大陸法系國家開始越來越重視程序的作用，而英美法系過於重視程序忽視法律真實和司法效率的做法也受到越來越多的指責和批評，他們越來越難以忘記著名的辛普森案件帶來的難以接受的正義的教訓。但是，作為兩大法系各自司法傳統的法律思維在短期內是難以改變的，大陸法系的法官還會一如既往的堅持司法判決應該要努力發現法律真實的實現實質正義的做法，而英美法系的法官也不會對他們一直引以為傲的正當程序觀念表示真正的懷疑。七、結語大陸法系國家和英美法系國家在司法過程中的法律思維上存在巨大差異，本文重點介紹了“科層和協作”、“依法判決和法官造法”、“權力和自治”、“理性主義和經驗主義”、“實體真實和程序公正”五個方面的主要差別。這五個方面內容的概括基本上可以描繪出兩大法系在司法過程中存在的法律思維差異的藍圖，這對於理解兩大法系司法過程中法律思維方面的特點具有重要的價值。當然，要強調的是，文中五個方面對兩大法系司法過程中的法律思維差異進行的類型化的歸納，是一種宏觀層面的比較法律文化類型的大概的分類。如果微觀地深入去比較兩大法系司法過程中的法律思維差異時，就會發現這種類型化的研究具有把兩大法系司法過程中的法律思維差異簡單化和僵化理解的嫌疑。坦率地說，本文五個方面的歸納是一種非常粗糙的歸納研究，深入的進一步研究由於研究能力限制只有留待後來進行。而反過來說，對大陸法系國家和英美法系國家在司法過程中的法律思維差異進行研究時必須保持一種開放性的思路，對該主題的研究既應該從微觀考究，也應該做一番宏觀的思考。(中山大學法學院鄧偉平老師對論文給予過精心指導，在此予以致謝。)註釋：1[美]米爾伊安‧R‧達瑪什卡：《司法和國家權力的多種面孔》，鄭戈譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第44頁。書中採用的是類型化的分類方法，是屬於一種宏觀文化層面的劃分標準，因此，如果微觀地考察這種分類的話，那便誤讀了本來的劃分目的。2同上註，第51頁。3同上註，第45頁。達瑪什卡運用歷史分析的方法從兩大法系的法官的不同地位着手分析其中折射出的司法文化差異，得出的結論具有一定的可信性。4周道鸞：《外國法院組織和法官制度》，北京：人民法院出版社，2000年。在該書第五章法國的法院組織和司法制度中，對法國法院組織的特徵做了詳細的論述。該書是編寫者們實地考察取得的第一手資料，具有相當大的權威性，對研究法國法院組織的狀況具有重要的參考價值。5同上註。在該書第一章美國的法院組織和司法制度中，對美國法院組織體系、法官制度和司法行政管理做了詳細的論述。6[美]梅利曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，北京：法律出版社，2004年，第34-37頁。7蕭建國：《程序公正的理念及其實現》，載於《法學研究》，1999年第3期。8同註6，第34頁。9[英]羅傑‧科特威爾：《法律社會學導論》，北京：華夏出版社，1989年，第263頁。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)10同註7。11[美]格林頓、戈登、卡洛茲：《比較法律傳統》，米健等譯，北京：中國政法大學出版社，1993年，第53頁。12[英]馬塞爾柏寧斯：《英國的法官》，李浩譯，載於《現代法學》，1997年第2期。13同註6，第39頁。14轉引自《西方法律思想史資料選編》，北京：北京大學出版社，1983年，第216頁。15轉引自陳貴民：《關於法官“造法”》，載於中國法院網http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=15679&k_title=&k_content=&k_author=。16何家弘：《論法官造法》，載於《法學家》，2003年第5期。17同註11，第20頁。18[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，北京：法律出版社，1999年，第177-178頁。19同註15。20[美]艾倫‧沃森：《民法法系的演變及形成》，李靜冰、姚欣華譯，北京：中國政法大學出版社，1992年，第32頁。21[德]茨威格特、克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，北京：法律出版社，2003年，第384頁。22同註6，第52-62頁。23同註21，第386頁。24同註6，第63頁。25[美]埃爾曼：《比較法律文化》，賀衛方、高鴻鈞譯，北京：清華大學出版社，2002年，第75-76頁。26高毅：《法蘭西風格：大革命的政治文化》，杭州：浙江人民出版社，1991年，第53頁。27關於“權力型”和“自治型”的法律思維類型的詳細論述，見鍾小凱：《“司法為民”還是“司法在民”？──對大陸法與英美法司法過程中的法律思維的比較文化研究》，載於《高教理論導刊》，2006年第4期。28張志銘：《司法判決的結構和風格》，載於《法學》，1998年第10期。29該材料來源於人大期刊複印資料，並沒有找到其公開發表的出處，在此特予說明。30[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京：中國政法大學出版社，1994年。書中對糾紛解決過程的類型所製作的這個圖表形象地反映了“規範性的解決”和“狀況性的解決”兩種分類的特徵。31轉引自註21，第377頁。32同註21，第132-133頁。33[美]羅斯科：龐德：《普通法的精神》，唐前宏等譯，北京：法律出版社，2000年，第129頁。34[法]勒內‧達維：《當代世界主要法律體系》，漆竹生譯，上海：譯文出版社，1984年，第300頁。35畢競悅：《比較法、比較心態與比較方法──〈英國法與法國法：一種實質性比較〉評介》，載於《中國社會科學評論》(第四卷)，2005年。36[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，北京：中國政法大學出版社，1996年。在這本書中谷口安平先生對英美法系國家程序公正觀念做了非常詳細的介紹，這裏只是把其觀點概括言之。37陳宣良：《理性主義》，成都：四川人民出版社，1988年，第19頁。38齊滙：《大陸法與英美法證據制度及其相關領域的比較研究》，載於杭州法普網：http://www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=4870。該文主要是以證據制度為視角來展開對該問題的論述。39沈達明：《英美證據法》，廣州：中信出版社，1996年，第1-6頁。40[法]勒內‧達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，賀衛方等譯，北京：清華大學出版社，2002年，第55頁。@DJG@
橫琴新區成立土地銀行的可行性──粵澳合作新模式探索胡守鑫一、土地流轉與土地銀行土地，人們賴以生存的基礎，一國之根本。土地制度更是關乎着國計民生。與土地有着密切聯繫的就是農民、農村以及農業，也就是“三農”問題，其核心又是農民問題。目前中國13億的人口中，其中包含了9億農民1，農民的基本權利、醫療、保險以及子女就學就業等問題更是值得關注，而如何增加農民的收入分配問題就是解決農民問題的關鍵。農民的收入又離不開土地，所以完善土地制度尤其是豐富土地流轉的形式會增加農民的收入。2008年，十七屆三中全會的召開通過的會議文件《中共中央關於推薦農村改革發展若干重大問題的決定》(下簡稱《決定》)中明確指出：“強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”2這為當下農村土地流的完善方向轉作出了方向性的指導，土地制度改革勢在必行。(一)當代中國土地流轉的概況1.土地流轉的概念土地流轉完全是一個中國的概念，廣義上的土地流轉包括土地所有權與使用權的變動，同樣也包括土地的性質與用途的變動。4例如，國家通過徵收的方式將集體所有的土地轉變為國家所有的建設用地，建設用地使用權的變動以及土地承包經營權的變動等等都屬於廣義上的土地流轉。而本文討論的土地流轉則是關於土地承包經營權的流轉。2.土地流轉的方式目前關於中國土地承包經營權的流轉方式是根據土地承包經營權的取得分為兩種，一種是通過家庭承包取得的土地承包經營權的流轉，另一種是以其他方式取得土地承包經營權的流轉。5具體的流轉方式主要以下法律文件所規定：根據中國《農村土地承包法》第32條的規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、轉讓或者其他方式流轉。”同時第49條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”同時中國《物權法》第128條以及第133條以及十七屆三中全會的《決定》都對土地承包經營權的流轉方式予以規定。通過上述法律法規或文件的規定來看，目前針對家庭承包取得的土地承包經營權可採用轉包、出租、轉讓等方式進行，而以其他方式橫琴島，位於珠江三角洲，珠海市最大的島嶼，與澳門路環氹仔兩島隔江相望。隨着實行澳門法律制度的澳門大學橫琴校區在此落地以及橫琴新區的成立，橫琴島更是實現了“一島兩制”，而橫琴新區又被成為“特區中的特區”。3並且，橫琴新區更是有《粵澳合作框架協議》、《橫琴總體發展規劃》等一系列政策支持，這使得橫琴新區有其獨特的優勢。另一方面，橫琴新區依靠的珠海特區有着較為開濶的農地市場資源，為橫琴新區成立的土地銀行奠定了市場基礎。因此，橫琴新區有能力為中國土地制度改革貢獻出自己的一份力量。澳門大學法學院碩士研究生@DJH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)取得的土地承包經營權則可以採用轉讓、出租、入股以及抵押等方式進行流轉。不過不論是十七屆三中全會的《決定》還是《物權法》、《農村土地承包法》都對土地流轉的方式採取了較為寬和的態度，並未嚴格限制土地流轉方式，反而在未來的土地流轉方式上留有一定的空間。而在現實生活中土地流轉方式也是多種多樣，以陝西省為例，陝西農村土地流轉有轉包、出租、互換、轉讓、入股、代耕代種、委託流轉等多種形式，其中以轉包、出租、互換、轉讓形式居多6，而廣東則是以轉包和入股為主7。3.全國部分省份的土地流轉率在現實生活中中國的土地承包經營權的流轉率並不高，僅為17%左右，與發達國家相比要滯後了大約30年。8在此基礎上，中國不同區域的流轉率亦不相同，就2011年全國流轉土地面積佔耕地面積的比重全國排名前十的省份來看，前三名分別為上海58.2%、北京46.2%、江蘇41.2%，其餘省份分別為浙江、重慶、黑龍江、廣東、湖南、河南以及福建，而福建省的比重為19.3%。9很明顯，東部沿海發達省市的土地流轉程度明顯要比西部欠發達省份高，間接表明全國不同的區域之間土地流轉率差異很大。4.土地流轉模式與土地流轉機構目前，全國部分地區都在積極探索土地流轉模式與土地流轉機構。例如，吉林省田豐機械種植專業合作社在家庭聯產承包責任制的基礎上，探索出土地託管經營模式，即農戶和合作社簽訂土地託管合同，合作社統一對託管土地經營，進而彼此雙方達到雙贏的模式。10此外，國內一些地方還探索出農地經營權資本化的創新模式，例如江蘇蘇州探索的農地股份合作制以及陝西楊凌的農村土地銀行等。115.土地流轉的利與弊就目前的情況來看，土地流轉在很大一部分程度上實現了土地的適度經營規模，並且在提高農業生產機械化的同時顯著提高了糧食綜合生產的效率，而這產生的直接影響就是給農民增加了收入並帶來了不小的實惠。12但是，土地流轉中產生的問題仍然不能忽視，例如土地流轉缺乏科學的規劃、土地流轉產生的收益分配不合理、部分地方在土地流轉中帶有強制性13，以及在城市化過程中因為工商業發展的需要，加上一些地方政府的違法佔地造成了不少農民無田可種，成為了失地農民。14綜上所述，在處理好土地流轉問題的關鍵在於成立一個運行良好的土地流轉機構來發揚土地流轉中好處，同時盡量減輕或避免土地流轉帶來的問題。(二)土地銀行概述1.土地銀行的概念土地銀行並非一個新鮮事物，在部分國家和地區土地銀行已經成功運行了數十年甚至上百年，例如德國、美國、南非以及台灣地區都建立的土地銀行。然而中國目前並未有真正意義上的土地銀行，學界對土地銀行的概念也並未達成共識。15就國外對土地銀行的定義以及結合中國部分地區的實踐情況來看，筆者認為，土地銀行是指以營利為目的的，以服務農地為核心的，從事土地信貸以及與土地相關業務的金融機構。2.土地銀行的特徵從上述的概念可以看出，土地銀行有以下特徵：第一，土地銀行應當具有營利性。土地銀行的營利性要求土地銀行本身促進土地流轉、優化農村土地資源配置的同時達到自己營利的目的。第二，土地銀行的業務範圍應當是以服務農地為核心的，從事土地信貸以及土地相關業務的。第三，土地銀行是金融機構，這使得它本身與一些土地儲備機構、土地流轉的中介機構不相同。二、國內外土地銀行的設置對橫琴新區的借鑒意義廣東省經濟發達，土地流轉率較高，農民對土地的依賴性較小，然而廣東省內對土地銀行的探索與實踐並不充分，因此想要在橫琴新區成立土地銀行仍須借鑒國內外的實踐做法。(一)國內部分地區關於土地銀行的實踐做法當下國內以“土地銀行”冠名並進行實踐探索的有四川成都土地銀行16以及陝西楊凌的土地銀行，@DJI@
橫琴新區成立土地銀行的可行性筆者在此主要對陝西楊凌的土地銀行進行介紹。其實，陝西楊凌的土地銀行自身的定位仍是提供土地存貸業務的土地流轉中介結構，它是通過與農民達成協議後，農民自願將土地承包經營權“存入”銀行，之後銀行統一集中借貸給具有一定資格和規模的經營主體進行經營，而其中的利益分配則就是農民獲得存地的利息(700元/畝)，而經營主體需要支付一定的租金。17就該土地銀行的運作模式上來看，土地銀行與農民以及具有規模的經營主體的合作期間為20年，通過政府確定規劃用地之後組建土地銀行、給予農民多元選擇、達成供需協議、資料備案、發放收益以及監督調解進行運營。18此外，楊凌土地銀行對於土地全部被租用且不能從事生產活動的農民，提供每年每份地分別補貼40千克的玉米或者小麥，對於達到補貼標準年齡的老人，每月發放補貼60元。19可以看出，不論是陝西省楊凌的土地銀行，還是在前文中提到的吉林省田豐機械種植專業合作社來看，其本質都是土地流轉的中介機構，並未實現前文提到的土地銀行應該是金融機構的定位。所以，全國部分地區探索的不論是土地銀行、土地信託機構亦或是農地股份合作社等都是土地流轉的中介機構，只是叫法不同，在業務範圍略有差別罷了，沒有在定位上的突破。所以，筆者需要指出的是，國內此類土地銀行存在如下問題：第一，政府角色錯位。在這類土地銀行中，政府一般都是扮演主導者的角色，而市場卻扮演配合者、附隨者的角色。誠然，政府對於土地流轉機構的組建、土地流轉範圍的把握的確需要，也需要政府對土地銀行進行規範性引導。但是政府不能對所有事物進行大包大攬，如土地銀行的收益分配若一味採取固定模式，不會隨着市場的變化而變化，沒有讓市場在資源配置當中起到決定性作用，可能會導致土地銀行運營僵化、破壞農民的積極性，長期來看不利於土地流轉的發展。第二，這類土地銀行仍屬於土地流轉的低級模式，即只是土地流轉的中介機構，並不包含土地銀行應該具有金融機構的性質。現在就黨的十七屆三中全會以及十八屆三中全會的會議精神來看，中央是對土地承包經營權的流轉方式持開放態度，要努力創新土地流轉的方式。第三，這類土地銀行的業務範圍實質上就是轉包、轉租、出租等模式的延伸，並沒有創新土地流轉的方式。所以筆者認為在橫琴新區未來成立的土地銀行要在現有的土地流轉機構的中介機構基礎上建立新型的土地金融機構，並在保證土地所有權性質及用途不變的情況下，步子要邁得大一點，思想更要開濶一些。(二)部分國家和地區關於土地銀行的做法1.德國的土地銀行1770年，德國成立了全世界第一家土地銀行，即土地抵押信用合作社。20早日的土地抵押信用合作社成立的目的是為了遏制農村地區的高利貸猖獗、保障農民基本的日常生活。隨着德國各區域逐漸成立土地抵押信用合作社後，各合作社之間聯合成立了合作銀行即土地銀行。在性質上，德國的土地抵押信用合作社兼具了土地中介機構和土地金融機構。在業務範圍上，德國的土地抵押信用合作社不吸收存款，而是以發放土地債券的形式來吸收存款，而農民則通過將自己的土地抵押來獲得資金用於開發土地、生產耕作、修建基礎設施等農業發展的需要。2.台灣地區的土地銀行台灣地區於1946年成立台灣土地銀行，1988年該土地銀行取得了法人資格，於2003年改制為台灣土地銀行股份有限公司，2004年改制為公開發行股票公司。21從台灣土地銀行官網的介紹來看，該土地銀行的定位是政府制定惟一辦理不動產信用的專業銀行。在業務範圍上，該銀行提出“一條龍”的服務品牌，即服務範圍包括圍繞不動產的土地貸款、建築融資、土地信託、商業融資、不動產證劵化以及房屋貸款甚至還包括個人理財等等。可以看出，台灣土地銀行與德國的土地抵押信用合作社不同的是，業務範圍明顯要擴大，是具有完備體系的土地金融機構。在筆者看來，不論是德國的土地抵押信用合作社還是台灣的土地銀行均是各有所長。但在目前，基於中國國情和橫琴新區的具體情況來看，兼具土地中介機構和金融機構的德國土地抵押信用合作社更加適合在橫琴新區成立，然而，從長遠的角度來看，土地銀行必須要走現代化、專業化的發展路綫，那麼台灣土地銀行更具有長遠的借鑒意義。@DJJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)三、橫琴新區設立土地銀行的優勢性但是筆者在這裏需要提出，在橫琴新區成立土地銀行要解決的一個重要問題就是土地承包經營權是否能夠抵押。目前根據中國《物權法》第128條以及《農村土地承包法》第32條的規定來看，針對土地承包經營權的主要流轉方式包括了轉讓、轉包、出租、互換以及入股等方式，在《物權法》第133條的規定中，對於通過招標、拍賣、公開協商方式承包的荒地等農村土地依照相關法律法規可以通過轉讓、入股以及抵押等方式進行流轉。從上述法條的規定來看，筆者認為不論是《物權法》還是《農村土地承包法》都對以後的土地流轉方式採取了較為開放的態度，但是對於現在的土地流轉方式還是採取了較為嚴謹的態度。例如《物權法》第184條明文規定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有土地使用權不得抵押，但是法律規定可以抵押的除外。(一)橫琴新區的地理環境優勢其一，橫琴新區位於中國經濟最活躍地帶之一的珠三角地區，毗鄰港澳，與澳門的氹仔路環二島隔江相望。在澳門大學橫琴新區落成之後，橫琴新區與澳門的距離更是進一步的拉近。在這個方面來說，橫琴新區有着全國其他地區不可媲美的優勢。其二，橫琴新區依靠珠海市的農用地面積市場開濶。橫琴島的整體面積雖然較澳門相比而言要大很多，但是橫琴新區的可流轉的土地面積並不多。可筆者並不認為這是制約橫琴新區設立土地銀行的因素。因為橫琴新區的土地銀行完全可以依靠珠海市的土地流轉來開展業務。截止2013年末，珠海的土地面積為1,724.32平方公里22，而僅就珠海市西部地區就有23萬農村人口以及將近30萬畝的集體所有的農用地。23可以看出橫琴新區依靠的珠海特區的農用地面積非常之大，此外，根據《草原法》、《森林法》以及《漁業法》規定的草原使用權、林地使用權以及水面養殖權均是土地承包經營權的進一步細化24，如此珠海的土地承包經營權的可流轉範圍非常之大。這也為了橫琴新區未來成立的土地銀行奠定了市場基礎。然而，2014年的中共第十八屆三中全會通過《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”顯而易見，中央對土地承包經營權的抵押持肯定態度。所以，中央既然對土地承包經營權的抵押持肯定態度，那麼在改革實踐過程中為甚麼不能思想更為開濶、改革的步伐邁的大一點呢？此外，該決定還提出要擴大對港澳台的開放與合作，還有建立開發性金融機構等等，這都可為橫琴新區未來成立土地銀行提供了指引。(二)橫琴新區的政治環境優勢2009年國務院正式批准實施《橫琴總體發展規劃》，目標是在“一國兩制”的制度下探索粵港澳合作新模式的示範區。25在這份規劃中，包含了橫琴新區的發展定位、目標和任務以及發展規模與空間結構、道路交通規劃、綠地與開敞空間規劃、公共服務設施規劃、生態環境保護規劃、歷史文化保護規劃、城市設計導引、市政工程規劃、城市防災規劃、空間管制規劃以及橫琴島建設澳大新校區等13方面。可謂是為橫琴新區的未來發展方向提供了戰略性指導。且從該份規劃的目標和任務方面來看，橫琴新區要加強粵港澳在金融服務、產業政策、投融資改革等方面合作，這無疑是給橫琴新區成立土地銀行提供了最直接的政策保障。此外，之後頒佈的《粵澳合作框架協議》、《珠海特區橫琴新區條例》等規範性文件都為橫琴新區發展提供了具體方向。綜上，筆者認為不論是中央層面的精神還是具體到橫琴新區的政治氛圍來看，都是給土地銀行的成立、完善土地流轉方式、創新農村金融改革方向提供了巨大優勢，作為“特區中的特區”對改革要抱有勇氣和信心。(三)橫琴新區的人文環境優勢其一，經濟發展離不開人才的強有力支持。澳門大學橫琴新區的落成無疑是給橫琴新區的未來發展提供了前所未有的人文環境優勢。如今，澳門大學新校區的面積是舊校區的近30倍，新校區告別了舊校@DJK@
橫琴新區成立土地銀行的可行性區“有校無園”的尷尬局面。隨着新校區的落成，澳門大學整體實力迅速提升，根據《泰晤士報》的最新排名，澳門大學首次進入世界高校排名榜前三百。26澳門大學將會為橫琴新區的土地銀行發展提供金融、經濟、法律等全方位人才支持。此外，在橫琴新區的總體規劃中也有涉及關於“科教研發片”的規劃，在此片區中包含教學區、綜合服務區、文化創意區、科教研發區以及高新技術產業區，“科教研發片”也會為橫琴新區未來成立土地銀行發展提供更有力的人才保障。其二，廣東地區人民素來思想開濶，敢想敢幹，對新鮮事物的普遍接受程度較高。截止2007年底，經濟發達的珠三角地區耕地面積為844.2萬畝，佔廣東全省耕地總面積的28.8%，其中流轉土地面積為267.7萬畝，佔全省耕地流轉面積的63.4%。27由此可知，珠三角地區土地流轉情況非常活躍，這也為橫琴新區未來成立的土地銀行的發展提供了良好的群眾基礎。(四)橫琴新區的經濟環境優勢橫琴新區的經濟環境優勢是由上述三種優勢相互聯繫、密不可分的，當然橫琴新區能夠成立土地銀行的最大優勢必然是澳門的資金支持。2014年是澳門回歸祖國的15五週年，澳門回歸之後經濟長期保持快速增長趨勢。就2014年上半年來看，澳門本地生產總值為澳門幣2,303.6億元，其中佔生產總值的最大頭當屬博彩業(毛收入為澳門幣1,937.3億元)，相比之下，澳門金融業盈利僅為澳門幣54.3億元，且經濟增長動力主要來自服務出口、私人消費開支和投資。28但是，在以博彩業一家獨大的澳門，在同年卻遇到了博彩業收入連續下降8個月的情況。在2014年底，博彩業收入暴跌了創紀錄的30.5%，全年下降了2.6%，這是自2002年公佈此類數據以來首次年度下降。29為此，澳門各方面都愈來愈重視澳門經濟轉型與適度經濟多元化發展。誠然，澳門經濟能有今天的成就除了離不開“一國兩制”的偉大的實踐，最大的功臣必然是博彩業的貢獻。但是，博彩業一家獨大就當下來看確實不利於澳門的整體環境。筆者認為主要有以下原因：首先，博彩業一家獨大就意味着澳門經濟對博彩業依賴十分嚴重。澳門經濟結構本身第一產業力量十分微薄，而澳門的第二產業對經濟增長的貢獻顯然沒有第三產業貢獻的多。然而影響第三產業的因素比較多，以去年為例，在中國大陸官方強力反腐的大環境下，澳門博彩業居然出現了經濟負增長，這裏暫且不談誰來澳門進行博彩，但是明顯可以說明博彩業對內地遊客依賴性大的問題。此外，新加坡、韓國等地均計劃實行開放賭權、建立賭場來吸引遊客的政策30，這更加會威脅澳門賭城的地位，不利於未來澳門經濟的增長。其次，博彩業一家獨大，然而與其配套的酒店、會展、拍賣以及文化創意產業等等並未能跟上。31這樣的產業結構明顯不合理。第三，在“賭牌”由三個而事實上被拆分成多個後，屬於美資公司的威尼斯人、永利等已經佔據澳門博彩業的半壁江山，中資不能參與澳門博彩業，導致了美資企業操控澳門博彩市場似乎只是時間的問題，長此以往，澳門經濟甚至國家經濟安全會受到嚴重威脅。32所以澳門的經濟發展多元化是未來澳門經濟發展的方向。如此，若參照台灣地區的土地銀行的組織結構可以是公司制模式，橫琴新區未來成立的土地銀行的組織結構也可以是公司，那麼讓澳門資金參與到橫琴的土地銀行當中，一來給橫琴新區的土地銀行會帶來強有力的資金支持，二來會給澳門經濟多元化發展提供一個思路。四、粵澳合作新模式下的土地銀行的探索(一)粵澳合作下的土地銀行定位可以明確的是，橫琴新區未來成立的土地銀行應當是粵澳雙方共同參與的建設的，只有在粵澳雙方的共同努力之下，才能探索出橫琴新區土地銀行的發展方向。筆者對橫琴新區未來成立的土地銀行的定位有以下建議：第一，以服務農地為核心。在市場經濟不斷發展的今天，要想在市場中保持不敗之地，首先自我定位應該搞清楚、想明白。土地銀行雖然是金融機構，但@DJL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)是其本身仍是為以服務農地為核心，不能逃離這個核心，否則就是導致自身定位不準，不倫不類。第二，服務區域範圍當以珠海地區為限。如筆者前文所述，橫琴新區的得天獨厚的優勢性的基礎就是其地理環境的優勢，且橫琴新區未來成立的土地銀行的業務範圍必然也要受區域範圍的限制，所以當下橫琴新區未來成立的土地銀行當以珠海地區為限較為適宜。第三，充分基於土地銀行的市場空間。土地制度改革的核心就是要改計劃配置為市場配置。33由於土地流轉本身的性質關係，就筆者前文所述的中國實踐經驗來看大多都是政府做主導，而市場卻起配角的作用，這麼做的確有好處但是危害筆者在前文已經敍述。而李克強總理在今年的“兩會”記者招待會提到“大道至簡，有權不可任性”34，以及中央明確提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用等等，都在為市場和政府在資源配置中重新定位。故而，在橫琴新區未來成立的土地銀行應擔充分發揮市場的優勢性，當然這並不排除政府的作用，土地銀行的成立與發展也應當有政府規範性引導。第四，橫琴新區成立的土地銀行的性質應為以營利目的的，包含土地流轉的中介功能的金融機構。土地銀行具有了營利性這就會吸引粵澳雙方投資方的興趣，天下熙熙皆為利來，若土地銀行的性質並非是營利性質的，試問會不會有投資方願意將自己的資金投入其中？當然，慈善事業另當別論。此外，橫琴新區未來成立的土地銀行不應是中國其他現有模式的形式，即只是低級階段的土地流轉的中介機構。而要走金融機構和中介機構並存的新模式，這樣不僅會給土地銀行的資金來源提供充分的保障，同樣也會是農民的收益打破固定模式，隨着市場的變化而變化，充分調動農民的積極性。第五，橫琴新區未來成立的土地銀行以有限責任公司為組織形式更為合適。結合筆者前文所述，要想擺脫目前中國土地銀行只包含中介性質的低級階段的最好方法，就是走現代化公司路綫。而股份有限公司成立的過程相對繁瑣，且結合當下珠海地區市場情況來看，實在無需成立股份有限公司。相反，有限責任公司的組件方式相對較為靈活，且當下在處於探索階段的土地銀行，成立有限責任公司既能滿足市場要求，也能規避一定的潛在風險。(二)粵澳合作下的土地銀行的業務範圍基於當前的政策以及相關法律法規的規定來看，筆者認為橫琴新區未來成立的土地銀行的業務範圍還是應當圍繞土地承包經營權而展開的有關土地的其他業務，具體的業務範圍可以有以下幾種方式：1.繼續承擔土地流轉的中介業務根據前文論述的珠三角土地流轉情況來看，土地承包經營權的流轉的市場還是非常之大，這部分機遇要牢牢的把握住，並逐漸推動土地流轉的市場，進而推動珠海地區的農林副漁的規模化、現代化的進程。2.開展土地承包經營權的抵押貸款業務土地承包經營權的抵押雖然還受到中國《物權法》、《農村土地承包法》的一定限制，但是從十八屆三中全會的決定來看，土地承包經營權的抵押和擔保功能的實現勢在必行。橫琴新區擁有這麼多的政策優勢，應當敢為天下先，在未來成立的土地銀行允許土地承包經營權進行抵押。當然，農民獲得的抵押貸款也應當用於農產品開發、農業基礎設施建設以及生產資料的更新等等。總之，實現土地承包經營權的抵押肯定會給珠海地區的農業發展提供動力。3.發放土地債券德國的土地抵押信用合作社告訴我們發放土地債券的實踐可能性。土地銀行可以通過發放土地債券將大量的資本滙入到農村建設發展當中，這樣其一可以為貸款提供強大的資金來源支持，其二可以吸引大量企業一起投入到農村的現代化現設當中35，那麼更有利於打破城鄉二元制發展模式，推動城鄉一體化進程。4.接受存款存款是銀行資金的來源之一，德國的土地抵押信用合作社不接受存款，而台灣地區的土地銀行是接受存款的，中國部分地區的土地銀行只是土地流轉中介機構自然也不會接受存款。當下，自然橫琴新區未來成立的土地銀行定位為金融機構，那麼接受存款自然是理所應當。這樣不僅可以可以為農民貸款提供資金來源，更會為土地銀行本身運作提供保障。@DKC@
橫琴新區成立土地銀行的可行性@DKD@當然土地銀行的業務範圍還是要根據市場的需要進而展開的，不能只局限於筆者上述所談的業務，還需要不斷進行業務擴展。然而，不論土地銀行的業務如何擴展，其服務農地的性質不可改變。(三)土地銀行對粵澳合作發展的意義1.對粵方面的意義很顯然，橫琴新區未來成立的土地銀行對廣東地區尤其是珠海地區的農村現代化建設具有強烈的推動作用。不論是中共第十七屆三中全會還是第十八三中全會的決定、或從《橫琴總體發展規劃》來看，推進土地制度改革、完善金融制度的改革勢不可擋，若將二者有機的結合起來，就會迸發出明顯的活力。現代農業要走的方向不再是以往小農小戶、分散經營，而是要走規模化、集約化、機械化的發展方向。此外，與農業息息相關的林牧副漁業都要走向現代化。土地銀行一方面可以推動珠海地區的農業、農村的現代化路綫，也可能解決農民進城務農而導致大片耕地撂荒現象。若能成功建立，必然會帶動廣東其他地區的土地流轉機構升級，甚至能引領全國土地銀行的發展進程。2.對澳方面的意義經濟適度多元化發展、經濟發展模式轉型是澳門經濟未來的發展方向。經濟適度多元化起碼包括以下三層意思：其一，產業結構的適度多元，即產業結構要多元化發展；其二，博彩旅遊業自身要適度多元，例如減少對內地遊客的依賴，開拓不同的客源市場；其三，適度控制博彩業的發展速度。36澳門金融業雖然也相對發達，但是與博彩業相比實在略顯微弱。如今，橫琴口岸實行了24小時通關，粵澳雙方經濟往來越來越密切，讓澳方資金投入到橫琴新區未來成立的土地銀行，對澳門來說不失為一個經濟轉型的機會，符合澳門經濟適度多元化的發展要求。3.對雙方的共同意義在“一國兩制”偉大實踐下，在《橫琴總體發展規劃》的指引下，澳門大學橫琴校區、粵澳中醫藥科技產業園等項目均是粵澳雙方共同探索的合作新模式37，所以粵澳雙方共建土地銀行不論是在制度上，還是在實踐上均將是再一次突破。它不僅會將土地、金融兩項制度改革同時進行，也會探索出粵澳合作的新模式，能夠促使粵澳雙方未來更好的合作發展，給雙方帶來更多的互惠互利。五、結語在此引用胡國亨先生的書名作為本篇論文的結束語，即人間辛苦是三農。農，這個古老的詞滙，在中國有着沉甸甸的意義，與農戚戚相關的就是土地，土地制度改革在中國歷朝歷代都在進行，土地制度的成功關係着中國的國計民生。作為正在被開發的橫琴新區，應當具備改革創新的勇氣和能力，期待橫琴新區的土地銀行的確能給三農帶來真真正正的實惠，讓農民生活更加幸福，讓農村更加富裕，讓農業更加健康發展。註釋：1胡國亨：《人間辛苦是三農──啟動最後一次農業革命》，香港：香港大學出版社，2007年。2《中共中央關於推薦農村改革發展若干重大問題的決定》，載於中華人民共和國政府網站：http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm，2015年3月14日。3廣東省政府發展研究中心城市處：《珠海橫琴：“一國兩制”》，載於《廣東經濟》，2014年第7期。4凌斌：《土地流轉的中國模式：組織基礎與運行機制》，載於《法學研究》，2014年第6期，第80-81頁。5吳春岐：《中國土地法體系建構與制度創新研究》，北京：經濟管理出版社，2012年。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)6《陝西農村土地流轉日趨活躍，成效顯著》，載於國家統計局陝西調查總隊網站：http://www.nbs-sosn.cn/index.aspx?menuid=4&type=articleinfo&lanmuid=18&infoid=1229&language=cn，2015年3月14日。7張征：《廣東省農村土地流轉情況調研報告》，載於《宏觀經濟研究》，2009年第1期，第51頁。8《土地金融生意經：土地流轉市場催生新一輪“上山下鄉”》，載於新浪財經網：http://finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20150313/112221714969.shtml，2015年3月14日。9《全國2011年農村土地承包經營及管理情況》，載於中國農經信息網：http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=79379，2015年3月14日。10張雯麗：《土地託管模式：規模化經營新途徑──記吉林省田豐機械種植合作社》，載於《中國農村研究報告2012》，北京：中國財政經濟出版社，2012年。11王樂、夏顯力：《楊凌區“土地銀行”實踐運作及其滿意度測評》，載於《中國土地科學》，2012年第10期，第34頁。12同註10。13《農村承包土地流轉中存在的問題及思考》，載於江蘇法院網站：http://www.jsfy.gov.cn/llyj/xslw/2014/01/16152655691.html，2015年3月15日訪問。14同註1，第130頁。15馬銳：《論土地銀行的制度功能》，載於《中國不動產法研究》，北京：法律出版社，2013年，第209頁。16《成都試點土地銀行政策，促進土地規模經營》，載於新浪網：http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-08/112618178986.shtml，2015年3月16日。17同註11，第36頁。18同上註。19黨菲.：《楊凌“土地流轉”轉出農民幸福生活》，載於楊凌示範區網站：http://www.ylagri.gov.cn/info/3939/44234.htm，2015年3月16日。20朱英剛、王吉獻：《國外及台灣地區土地金融研究與借鑒》，載於《農業發展與金融》，2008年第11期。21見台灣土地銀行網站：http://www.landbank.com.tw/webpad/webpad.aspx?EpfJdId9UuC%2fq22xhMLonNmhWSyWtdA%2f，2015年3月18日。22《珠海市分區土地面積、人口及人口密度(2013年)》，載於中國珠海政府網站：http://www.zhuhai.gov.cn/yjzh/mlzh/qhrk/rkfz/201405/t20140530_6259922.html，2015年3月18日。23《珠海市“農村土地承包經營權”在斗門率先試點》，載於珠海房產之窗網：http://news.zh51home.com/articalshow.aspx?aid=132184，2015年3月18日。24孫憲忠：《中國物權法總論》，北京：法律出版社，2014年，第153-154頁。25轉引自《廣東珠海橫琴新區管委會獲中央批准，規格為副廳級》，載於人民網：http://www.people.com.cn。26《澳大晉身泰晤士高等教育世界大學排名前三百》，載於澳門大學網站：http://news.umac.mo/nrs/faces/pub/viewItem.jspx?id=29849&locale=zh_TW，2015年3月18日。27同註7，第51頁。28《澳門經濟概況》，載於澳門經濟局：http://www.economia.gov.mo/zh_TW/web/public/pg_ei_aame，2015年3月18日。29《外媒：反腐讓澳門博彩業收入連續8個月下降》，載於新浪財經：http://news.sina.com.cn/c/2015-02-03/181531477384.shtml，2015年3月18日。30《韓國計劃建首家外資賭場吸引中國賭客》，載於搜狐新聞網站：http://news.sohu.com/20140320/n396923863.shtml，2015年3月18日。@DKE@
橫琴新區成立土地銀行的可行性@DKF@31《澳區委員建議：善用內地因素助推澳門經濟多元化》，載於中新網：http://www.chinanews.com/ga/2015/03-10/7117646.shtml，2015年3月18日。32程文：《中央為何反覆強調促進澳門經濟適度多元發展的重要性》，載於《澳門博彩》，第4期。33鄭振源：《新型城鎮化與土地制度改革》，載於《科學發展》，2014年3月，第26頁。34見中國政府網：http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/05/content_2826820.htm，2015年3月19日。35李曉偉：《我國土地銀行的必要性與可能性探析》，載於《中國不動產法研究》，北京：法律出版社，2013年。36同註32。37同註3，第59頁。
土地確權與農民土地權益保障研究邱小飛一、城鎮化進程中農民土地權益保障不足(一)當前中國的城鎮化進程中大量徵用農地自改革開放以來，中國的經濟便飛速發展，工業化進程不斷推進，隨之而來的是城鎮化進程。城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標誌。城鎮化的表現主要是人口數量的增加，城市用地的擴張，經濟規模的擴大。自改革開放的1978年到2013年，中國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。城鎮人口的增加，導致居住用地、商業用地及其他用地的增加。1在土地城鎮化進程中，由於中國城鎮建設中存在的追求GDP、高速度的因素，導致追求寬馬路、大廣場、講排場的現象屢見不鮮。2000-2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高於城鎮人口50.5%的增長速度。根據國土資源公報數據顯示，2011年全國批准建設用地61.17萬公頃，同比增長26.3%；其中轉為建設用地的農用地41.05萬公頃，同比增長21.6%；轉為建設用地的耕地25.30萬公頃，同比增長19.4%。2012年的數據則分別是61.52萬公頃、42.91萬公頃、25.94萬公頃，分別增長0.6%、4.5%、2.5%。2013年的數據分別為53.43萬公頃、37.24萬公頃、21.96萬公頃，趨勢出現了回落，同比分別下降13.1%、13.2%、15.3%。2由以上數據可以看出，在土地城鎮化過程中，主要是集體所有的農用地轉為建設用地。其中轉為建設用地的耕地幾乎佔到一半。(二)土地城鎮化過程中的農地補償款偏低依現行法律法規的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。而在中國土地制度之中，城市市區的土地屬於國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。因此，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地。由上文的數據可以看出，在城鎮化過程中，土地城鎮化中的大部分土地都是國家徵收的原屬於農民集體所有的土地。這種集體土地所有權與國有土地所有權權能上的不平等，導致現實中徵地矛盾多發，農民權益受到嚴重侵害的情況接連不斷。土地徵收補償是中國現階段群眾反映最為強烈的問題之一，同時也是中國司法中的一個難題，因為不僅涉及面廣，而且常常受到地方政府的影響，農民集體反抗的狀況經常出現，這種對峙狀況更加深化了矛盾。據國土資源部的統計數字，2002年上半年群眾反映徵地糾紛、違法佔地等問題的，佔信訪接待部門受理總量的73%，其中40%涉及徵地糾紛問題，這其中又有87%反映的是徵地補償安置問題。3近幾年，就國土資源部所受理的群眾上訪案件看，有將近60%的案件均是涉及到了徵地補償以及非法佔地問題。4土地徵收補償矛盾多發的直接原因是土地徵收補償標準問題，1982年國務院頒佈的《國家建設徵用澳門大學法學院博士研究生@DKG@
土地確權與農民土地權益保障研究土地條例》首先採用年產值概念，自此，中國的土地徵收就開始採取“年產值倍數法”來計算土地補償費和安置補償費，這種計算標準之下，徵地補償為被徵收耕地前三年平均年產值若干倍的計算方法。這種計算方法，低估了土地的商業利用價值。商業的土地利用方式，卻採取種植業的收益為標準，顯然違背了市場經濟的規律，侵害了農民分享市場經濟發展紅利的權益。2004年《土地管理法》進行修訂，但是對於補償費用仍然沿用前面的模式。2004年10月21日國務院下發了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，一方面提出繼續完善年產值標準，要求各地制定並公佈各市縣徵地的統一年產值標準；另一方面提出“區片綜合地價”作為徵地補償方法。雖然，2005年7月國土資源部下發通知，對具體實施徵地統一年產值標準和區片綜合地價法進行指導，但是從地方立法來看，年產值倍數法仍然是佔絕對主導地位的補償模式。5相比於徵地補償數額低下，國家徵收土地以後的出讓金卻價高無比，各地新聞媒體頻頻爆出地王的出現。根據國土資源部公佈的數據，2011年，全年出讓國有建設用地面積33.39萬公頃，出讓合同價款3.15萬億元，折合為每畝人民幣628,931元；2012年全年出讓國有建設用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款人民幣2.69萬億元，折合為每畝人民幣555,556元；2013年出讓國有建設用地36.70萬公頃，出讓合同價款人民幣4.20萬億元，折合成每畝人民幣762,943元。然而，根據計算標準，從農民手中徵收的土地補償數額卻少了很多。(三)農村土地權屬不明晰這種國有土地與集體土地的不同境遇，是國家利益與農民權益的矛盾。同樣作為物權，國有土地所有權與集體土地所有權的權能卻得不到平等的對待，這不僅違背了物權平等原則與一體保護原則，也是對農民土地權益的剝奪。破除這種農民權益得不到公正維護的境況，需要從中國土地制度的整體構建入手，賦予集體土地所有權適當限制的處分權，允許集體建設用地使用權有條件地入市。6也有人強烈的要求，“既然國家土地所有權上可以設立建設用地使用權且建設用地使用權可以依法流轉，基於所有權平等原則，集體土地所有權之上亦可設定集體建設用地使用權且集體建設用地使用權亦可依法流轉。”7對於這種制度的呼籲，已經有很多學者作出了諸多努力，本文不再做過多的討論。本文試圖通過另一個角度，來分析現有制度之下農民土地權益保障不力的原因。在中國徵地糾紛中，往往引起媒體關注的，都是在強拆之下堅守的“釘子戶”。在這些釘子戶之中，多為不滿徵地補償數額，維護自己“一畝三分地”的權益，是對自己權益的保障。然而，在徵地廣泛存在的中國大地，更多的是沒有站出來維護自己的權益。耶林在《為權利而鬥爭》一文中就明確提出“為權利而鬥爭是權利人對自己的義務，主張自己的生存是一切生物的最高法則。”8這種廣泛或者大量存在的權利失聲，不挺身站出來維護自己的權益的現狀，我們不得不深思。學者的呼喚是推進制度完善的動力，但是廣大人民群眾自己捍衛自己的權益，為自己的權益而鬥爭，才能夠更好的完善土地制度。維護自己的權利，首先要讓廣大的農民群眾瞭解自己的權益，認識到自己有哪些權益。由於中國土地制度構建的複雜性，加之中國民眾法律意識淡薄，在對於承包地(田)的所有權的認識上，農民對地所有權歸屬狀況的認識比較模糊，甚或混亂。中南財經政法大學農村土地問題立法研究課題組在2007年進行的大型田野調查中，受訪農戶中有41.91%的人認為屬於國家所有，有29.57%認為屬於集體所有，有3.56%認為屬於鄉(鎮)集體所有，有6.23%認為屬於村小組所有，也有17.62%選擇屬於個人所有。9對於承包土地時簽訂合同的對象，很多農民認為集體是代表國家在與農民簽訂合同。這種對權利認識不明確的狀態，導致農民在面對國家徵收土地的時候，不能有充分的權利自覺來維護權益，會讓農民陷入這是國家收回國家所有的土地的認識誤區，進而任由自己的權益受到侵害。@DKH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)二、農村土地財產權統一登記的前提與價值(一)土地確權之於農村土地財產權統一登記物權具有公示力和公信力，而不動產統一登記制度便是實現公示力與公信力的制度保障。根據《物權法》的規定，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。這種不動產登記的制度，起到着保障市場經濟條件下的交易安全的作用，輔之以其他配套制度，構成了中國不動產交易的規則與保障體系。既然不動產登記是物權內容與歸屬的根據，那麼在物權的初始登記的時候，保證登記物權權屬的清晰與明確就顯得格外重要。不敢想像，在不動產統一登記的時候，物權本身就是不清晰明確的。如若如此，將會導致一些所有者的權益被登記到另一些非所有者名下，使無權者，變為合法的所有者，這就是借合法手段侵害權利人權益。清晰的產權，是交易的前提；清晰的產權，是充分保障權利人權益的基礎。中國共產黨的十七屆三中全會對中國土地管理提出的要求中，首先提到的便是產權明晰。十八屆三中全會則確定要“賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度；建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價”。而同等入市、同權同價的基礎仍然是產權明晰。2014年8月1日，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合下發了《關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，以求加快推進宅基地和集體建設用地確權登記發證工作，使農民享有的宅基地和集體建設用地使用權依法得到法律的確認和保護，將農房等集體建設用地上建築物、構築物一併納入，推動不動產登記制度的構建，形成覆蓋城鄉房地一體的不動產登記體系。這就是土地確權之於不動產統一登記的重要意義。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》10，提出要在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。政府對該項工作的重視，也可以反應出問題的緊迫性與重要性。(二)農村土地財產統一登記與農民產權意識根據中國《物權法》與《土地管理法》的規定，土地承包經營權的設立只需要簽訂土地承包合同，農民與集體之間，往往僅僅通過簽訂承包合同的方式明確權利義務，這便導致農民誤以為，這只是一種合同關係，而不是物權。物權與債權在效力層級、救濟形式等方面都不同，如果土地承包只是一種債權，發包方完全僅僅可以以賠償損失為代價收回已發包的土地，在這裏只需要承擔以彌補損失為代價的違約責任。但是，將土地承包經營權定性為物權後，只要與發包方簽訂土地承包合同，根據《物權法》的規定，通過簽訂土地承包經營合同，便可以取得用益物權，一種對世權，不僅可以針對發包人，也可以針對其他任何人。一旦發包方或者其他人侵害了農民的土地權益，就可以以侵權規則維護權益，獲得更加強有力的保障。也正是基於這種立法考量，《物權法》明確將土地經營權、宅基地使用權等土地權益確定為物權。如果農民對這種立法的保護不能清醒的認識，並自覺的運用物權權能維護自己的權益，那也不能達到充分保護農民土地財產權益的目的。進行農村土地財產統一登記，發放承包經營權證書是對土地承包經營權物權性質的宣示。根據《物權法》的規定，不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。土地承包經營權證、宅基地使用權證是對農民土地財產權益物權性確認的法律憑證，記載着權利的屬性以及權屬狀態。根據農業部發佈的農村土地承包經營權證書樣本顯示，證書記載着承包方與發包方信息、承包土地的信息以及共有人信息。可以直觀而且明顯的顯示承包土地的信息，彰顯物權的屬性。相比於一張普通的承包合同，具有特定範式的權益證書，從視覺的感官作用到心理認知，經由物質上的強化以後，更能顯示土地權益的內涵，尤其是在證書盛行的中國。拿到證書，農民心中對於土地權益重要性的認識，便會迅速增加。根據上文提到的田野調@DKI@
土地確權與農民土地權益保障研究查數據顯示，在關於承包經營權證書發放的調查中，表示已經領到了該證書的受訪農戶只佔66.98%。這也可以從另一個方面來解釋，當前農民對於土地財產權益認識度不高的現象。三、實現農村土地財產統一登記的實體與程序統一既然是不動產統一登記，那麼對於登記的制度構建就要以統一為基礎。這種統一，首先應該是登記實體權利的統一，即登記物權在物權法的體系構架之內，具有統一的特徵，相互之間的關係融洽協調；不同物權之間，雖有不同的特點，但是都具有物權的特性，堅持物權一體保護與平等原則。其次是登記程序的統一，登記機關、登記的申請程序、登記的材料提供以及登記的審查等都要統一，不可偏廢。要實現農村土地財產權的統一登記，需要的不僅僅是《不動產登記暫行條例》要求的程序上的統一，還需要釐清農村土地財產權益物權屬性方面的諸多問題。比如既然物權是平等的，那麼對於集體土地所有權與國家土地所有權之間的關係問題、權能問題是否應該作出區別對待，尤其是建設用地使用權方面。在人口流動劇烈、城鎮化進程不斷推進的當下，農村集體成員的變動，土地承包經營權如何變動？如何協調“增人不增地、減人不減地”與“大穩定，小調整”之間的矛盾？宅基地使用權的社會保障功能與經濟效益的發揮，這兩者之間在物權法上如何構建？這都是進行農村土地財產權統一登記不可迴避的問題，本文就通過統一登記這個視角，來對這些問題進行剖析。(一)集體土地所有權的主體問題《不動產登記暫行條例》中規定，集體土地所有權屬於登記的權利，依法進行登記。在中國土地所有權由國家所有和集體所有的兩分之下，集體土地所有權，對於保障中國農業發展、促進農村建設、提高農民權益具有重要的地位和作用。一切權利都有權利的主體，只有擁有實際主體，權利才得以發揮其應有的作用。集體土地所有權的權利主體問題，在中國的爭議比較大，這其中有立法的問題，也有實踐的問題。對於集體土地所有權的主體問題，中國立法上存在着不統一的問題。《民法通則》明確規定，集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。《土地管理法》規定，農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，根據不同的情況，集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會、農村集體經濟組織或者村民小組、鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。而根據中國《農業法》規定，農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上，依法管理集體資產。在這些法律規定中，並沒有一個統一的主體來行使集體土地所有權。在《民法通則》中，確定了農業生產合作社等集體經濟組織和村民委員會是對集體所有土地的管理經營，在土地管理法中，則是根據不同的情況，確定了不同的主體，包括集體經濟組織、村民小組、鄉鎮農村集體經濟組織以及村委會。農業法中只規定了集體經濟組織在管理和經營集體土地上的權利義務。同是對一個問題的規定，卻並不一致，暴露了中國集體土地所有權的主體問題。從上可以看出，中國集體所有權的主體存在兩個立法上的問題，一是主體不明確，不統一，這一點在上文中已經做出分析。二是立法不協調，在上述立法中，提到了村民委員會可以作為集體土地所有權的權利行使主體。然而，根據中國《村民委員會組織法》的規定，村民委員會屬於村民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織。村民委員會的職責是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。11這是對於村民委員會職責的原則性規定，並沒有提到村民委員會作為管理集體所有土地，行使經濟職責的職能。在第8條更是明確“村民委員會應當尊重並支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”，由此可見，各個法律之間存在不協調的現象。法律層面的立法問題，在現實中也難免會反映出來。現實中，很多村沒有集體經濟組織，只有村民委員會，由村民委員會代行集體經濟組織的職權，造成@DKJ@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)因此筆者建議，土地承包經營權應該採取適當的調整機制，保障人口流動帶來的新的生產狀況。在實現國家、省、市、縣四級信息實時共享以後，這種隨着人口流動而變動土地承包經營權問題，在操作層面就有了技術和信息保障。現實主體的混亂。這種主體的不明確，勢必造成有利可圖之時，有組織出頭，而需要履行義務的時候，則推脫不行。農村集體土地所有權被虛置化已成為農村現實場景中無爭議之事實。12改變這種狀態，明確權利主體，回歸集體經濟組織的主體構建和功能，是進行集體土地所有權登記的前提條件。在土地流轉方面，在民法語境之下，通常的流轉是指權利發生變動的情形，而土地承包經營權中，流轉是指“轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式”15或者“轉讓、入股、抵押”16。這種“流轉”概念的運用，與民法一般的思維習慣不相符，而且適用情況不統一，於是就會導致土地承包經營權登記的困擾。(二)土地承包經營權流轉與人口流動和統一登記土地承包經營權與農民的關聯最為密切，是農民進行農業發展的基礎生產資料。在十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出要依法維護農民土地承包經營權，並在此基礎上賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。決定明確了土地承包經營權作為一種物權，參與經濟流轉，激活資源，充分利用土地資源，提高農民的受益來源。因此，為了在土地確權基礎上，更好的發揮土地資源效用，應該對於農村土地承包經營權流轉這一概念進行重新的梳理，明確土地承包經營權流轉概念的內涵和適用的範圍。將流轉的使用情況限定為土地承包經營權發生登記變更的事項範圍之內，比如互換、入股、轉讓等情況，而對於出租、轉包則不使用流轉一詞，也不需登記。當下城鎮化及推動土地承包經營權流轉的背景之下，土地承包經營權面臨的一個不可迴避的問題，那就是人口流動與權益流轉問題帶來的登記變更問題。主體的流動會導致土地承包經營權的收回或者變動，土地的流轉也會涉及權利的變動，這種變動在登記之上就變現為變更登記問題。(三)宅基地使用權、集體土地建設用地使用權與登記在現有的制度條件之下，宅基地使用權是一種居住保障性質的權利，不能進行買賣。有學者認為“在允許處分農村房屋所有權的前提下，允許宅基地使用權轉讓是其用益物權制度完善的內在要求”17，呼籲實現宅基地使用權的有條件轉讓。而十八屆三中全會，則是採取的是房地分離的模式，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。不論是實現學者呼籲的宅基地使用權的轉讓，還是住房的轉讓，宅基地使用權的明確都是前提，對宅基地進行統一登記的時候，將未來可能發展的趨勢加以考慮，進而設計登記細則，是有意義和必要的。在人口流動方面，以往主要關注的是婦女出嫁而帶來的權益的保障問題。現在的人口流動不僅僅局限於婦女的出嫁，還有男子的入贅和農村戶口的城鎮化。中國目前土地承包經營權的政策是“增人不增地、減人不減地”13，在這種政策之下，農民由一個集體流入另一個集體，流入的家庭，不會帶來承包地的增加，流出的家庭也不會因此而收回土地。現有制度對於人口在不同村集體內流動而引發的土地承包經營權變更問題並沒有直接的規定，只是規定承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。14在上述政策背景之下，這條規定並沒有實際意義，因為婦女的出嫁，並不導致承包地的收回，那麼就不會出現這條適用的情形。人口的變動，會導致資源的利用狀況的變化，一味保持承包地的不變，並不能達到充分利用土地的效果。“集體建設用地制度的改革方向，是在國家嚴格控制下的集體經營性建設用地使用權直接入市”18，而且集體建設用地的轉讓在現行法律制度之下，也是合法的，於是，在進行集體土地建設用地使用權登記的時候，就當然需要注重流轉問題，保障交易的安全，發揮統一登記的作用。@DKK@
土地確權與農民土地權益保障研究@DKL@四、結語土地確權，對農民來講不是很困難的事情，是農民非常需要的，其困難在於地方政府，因為過去十多年的城市化建設中，地方財政主要依賴土地出讓金維持，大搞房地產開發，政府與開發商獲利頗豐，農民合法權益遭受侵害。要實現對農民的土地權益保障，需要確權，地方政府可能不願意確權或者盡量拖延土地確權，因為房地產開發中非法佔領農民土地的行為還在延續。如果現在政府為農民開展確權登記，以前房地產商佔領的大量土地怎麼辦，還有已經佔領了而還沒有開發的土地，開發商和農民，農民和政府矛盾一定會出現。政府延誤確權就是想盡辦法避免這種矛盾的出現，這才是核心。反對給農民土地確權者，一定是地方政府和土地開發商，因為土地確權就是對農民權益的保護。改變地方政府依賴土地出讓金維持運轉的局面是土地確權的重要前提。推進不動產統一登記，有利於提高農民的權益認識，回歸人們對土地物權屬性的認知，以更好地維護自己的權益。推進統一登記，首先要明確登記的權益是權屬清晰的、明確的。這既是保障農民土地權益的需要，也是充分發揮稀缺的土地資源經濟效益之內在要求。註釋：1摘自《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。2數據分別來源於2011年、2012年、2013年國土資源公報。3孔祥智：《城鎮化進程中失地農民的“受償意願”(WTA)和補償政策研究》，北京：中國經濟出版社，2008年，第1頁。4侯琴：《我國地方政府徵地補償研究──以J縣為例》，南京理工大學碩士論文。5屈茂輝、周志芳：《中國土地徵收補償標準研究──基於地方立法文本的分析》，載於《法學研究》，2009年第3期。6陳小君：《我國〈土地管理法〉修訂：歷史、原則與制度──以該法第四次修訂中的土地權利制度為重點》，載於《政治與法律》，2012年第5期。7高聖平、劉守英：《集體建設用地進入市場：現實與法律困境》，載於《管理世界》，2007年第3期。8[德]魯道夫‧馮‧耶林：《為權利而鬥爭》，鄭永流譯，北京：法律出版社，2007年。9陳小君、耿卓、高飛、郭繼：《農村土地法律制度運行的現實考察──對我國10個省調查的總報告》，載於《法商研究》，2010年第1期(總第135期)。10《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見〉》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/20/c_1113339197.htm，2015年1月16日。11《村民委員會組織法》第2條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責並報告工作。”12陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架──十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀》，載於《法學研究》，2014年第4期。13國務院批轉農業部在1995年發佈《關於穩定和完善土地承包關係的意見》的通知，其中提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”。“增人不增地、減人不減地”有利於穩定農村土地承包關係，鞏固家庭聯產承包責任制，各地應積極提倡。實行“增人不增地、減人不減地”的地方，要不斷開闢新的就業門路，切實解決好新增勞動力的出路問題。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)14《農村土地承包法》第30條：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”15《農村土地承包法》第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”16《物權法》第133條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”17同註12。18同上註。@DLC@
辛亥時期香山一樁華僑冤案黃鴻釗一、惡紳何鼎元迫害徐桂晚清時節，社會矛盾尖銳，政治腐敗黑暗，中央權貴貪贓枉法，地方豪強橫行鄉里，肆意製造冤案，百姓苦不堪言。徐桂冤案就是典型一例。1905年7月28日，在香山石門鄉教書的華僑徐桂和兩名鄉民突然被扣上謀反帽子，被衙役抓捕，關入大牢之中。香山虎紳何鼎元是這起冤案的製造者。何鼎元縣城人，字玉銘。他本是個讀書人，1888年(光緒十四年)考中舉人，成為地方知名紳士，活躍於坊里鄉間。當時中國國勢衰落，民心思變，強烈呼喚社會變革。可是他卻逆反時代潮流，成為本縣封建反動勢力的骨幹，對一切具有進步思想的改革者十分仇恨。徐桂是香山縣石門九堡鄉人，曾在檀香山經商多年，後留學日本，之後回鄉在崇實學堂任教員。他思想傾向進步，主張溫和漸進，變法維新，實行社會改革，政治思想上靠近康有為、梁啟超的保皇派。這樣一個政治上具有良知而又比較本分的人，因被橫行鄉里的土豪劣紳嫉恨，遭受了煉獄之災。冤案之發生，起因於香山虎紳何鼎元仗勢欺人，包庇其惡弁何天保欺壓鄉民，徐桂的哥哥徐德和家也遭受迫害，心憤難平。於是他集眾倡首，控告哨弁何天保、紳士何鼎元的違法行為，為民眾伸張正義。不料何天保與何鼎元串通一氣，他們“變白以為黑，倒上以為下”，挾恨向總督誣告徐桂參加三合會，聯絡孫文，陰謀造反。他們於徐桂回鄉途中截拿監禁。儘管手上沒有任何證據，仍硬將一頂圖謀不軌的帽子扣在徐桂頭上，使之頓時喪失自由。誣告者咬定徐桂犯下死罪，其實是子虛烏有，徐桂斷然拒絕承認。據當時香山營務處審訉此案的記載說：“徐桂屢訉，毫無與孫文來往證據。何天保又不能指證為匪人，恐出臆度，殊難執法相繩。”1可是水師提台何長清是何鼎元的親戚，審案官員認為徐桂雖無犯罪證據，但也不能放人。先是作為危險犯罪嫌疑人而判暫時監禁。認為有關徐桂的謠言甚多，加之行蹤詭秘等等寬泛不實之詞，以為藉口入罪。真是欲加之罪，何患無辭！後來何天保又買通官員，將“暫時監禁”擅改為永遠監禁。於是徐桂長期關押於南海縣監獄，前後達6年之久。之所以關押於南海縣，而不在本縣監獄服刑，又是為了使家鄉父老訴求救援增添難度，由此可見虎紳用心之險惡和手段之卑鄙。徐桂冤案之發生不是偶然的。自從1895年孫中山領導成立革命團體興中會以後，革命人在港澳和海外各處頻頻活動，從廣府城鎮到越南邊關，革命烽煙四起。革命黨人向各國駐京外交使團發送書信。聲明推翻滿清王朝的決心。清政府稱革命黨為逆黨、叛黨，或稱“草頭花”，畏之如虎，恨之入骨。面對聲勢巨大的革命浪潮，腐朽的清王朝仍做垂死之掙扎，利用其手中掌握的國家機器拼命鎮壓革命，在全國各地大肆搜捕殘殺革命黨人。並公開對黨人實行恐怖暗殺手段，凡緝獲革命黨人均可建立奇功。於是乎貪官污吏以此為升官之階梯，土豪劣紳則藉此為報怨害人的手段。一時之間，地方官吏濫捕濫殺，殘害無辜百姓之誣陷冤案比比皆是。徐桂冤案就是在這一背景下發生的。冤案發生後，何鼎元更進一步壟斷了香山紳界話南京大學歷史系教授@DLD@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)語權，呼風喚雨，不可一世。在惡勢力的脅逼之下，學界竟有一些人士昧良賣友，公開討好何鼎元，非但不肯出面為徐桂鳴屈申冤。甚至居然認為徐桂冤案是其本身自誤所致。又說徐桂既聽聞何鼎元等人有意加害，而不願出走暫避鋒芒，以致被捕入獄。因而是咎由自取。2學界一些監督、校長、教員、勸學員乃至局紳，在攀附權貴的犬儒心態下，愈加依附於何鼎元。3二、民間營救徐桂運動但是香山人民思想開放，深明大義，自有一股捍衛公理的正氣，絕不容忍土豪劣紳何鼎元一手遮天，殘害良民。從徐桂被捕之日起，便有香山進步人士挺身而出，衝破種種阻力，為徐桂鳴冤叫屈，力辯其無罪，爭取他早日獲得釋放。特別是20世紀初，民氣大為擴張，護衛民權之心大振，人們每遇公憤之事，往往奔走相助，一洗昔日戒懼畏縮之態。雖然徐桂被誣為孫黨，人們也不懼怕扯上革命黨嫌疑，絡繹不絕地加入呼籲保釋行列。4然而營救運動是一場激烈的鬥爭，過程十分複雜和艱難。邑中紳商學界雖多次聯名稟保，但在封建專制體制下，土豪財雄勢大，一手遮天，平民百姓被視為低賤蟻民，官府對他們的呐喊和呼聲不予置理，只聽營務處一面之詞，無論人們如何申辯冤枉，政府仍照原案監禁。致使多次營救努力均遭到失敗，徐桂未能出獄，冤獄仍在繼續。而與其同案被監押在香山縣監獄的甘勝芳老人，因不堪獄吏虐待，含冤死在獄中。徐桂是個歸僑，長期在美洲經商，其後遊學日本，為人誠實懇摯，素為僑民感佩。他的蒙冤入獄在香山海外華僑中引起強烈反應。他們深知徐桂入獄，是為觸怒土豪劣紳而起，而徐桂回國後，一向以興學自任。因事論人，他只是一名教師而已，從來沒有參與任何政治活動。可是劣紳誣陷他為革命黨，而總督亦以革黨論罪監禁他，昏天黑地，釀成冤獄。旅美僑胞深信徐桂之為人，不忍見其被加以悖逆之名，沉淪中土，因而不遺餘力地聲援，他們的申述雖經多次拒駁，而仍至再至三，為之申辯。1910年1月，當新任駐美公使張蔭棠出國履任途經檀香山時，檀香山中華會館數十名華僑知名人士又聯名上書，稟請張蔭棠移咨粵督昭雪。祖籍廣東的張蔭棠此次出任駐美公使履職之初，便碰上華僑為徐桂冤案訴求。他深知此案涉及家鄉的歸僑蒙受冤屈，馬虎不得。當場做出批示，照會兩廣總督，認為徐桂被誣久押，細閱稟詞，案情尚有可原之處，請求兩廣總督袁樹勳核辦。5由於張蔭棠認真過問此案，這一次，總督再也不敢搪塞推擋，掩蓋豪紳劣跡。以下是張蔭棠給袁樹勳的信：“案據檀香山中華會館，商董余蘭芬、劉景榮、趙蔭榮等稟稱，檀商徐桂，於光緒三十一年六月，被惡弁何天保、虎紳何鼎元，串陷冤禁一案，緣徐桂稟控何天保何鼎元，奉岑前督行司委員查辦，嗣據前署水師何，以徐桂系三合會黨，與逆匪孫汶往來出入，呈奉岑前督飭拿解處，訉不認供，惟以謠言甚重，稟准暫行監禁，嗣據香山縣鄭令榮密查形跡，稟奉岑前督以徐桂即與孫汶同里，又在檀香山多年，相為結納，糾控何天保等，實屬逆黨舉動，批由南海縣永遠監禁等詞。又據香山縣查覆稟稱，徐桂尚無為匪形跡，徧採輿論，無從得其實據等詳。奉岑前督批，徐桂雖無入會為匪情事，惟謠言甚重，發縣暫行監禁等諭。今何以又謂據鄭前令密查，稟奉岑前督批徐桂系屬逆黨，然則當日之審明查覆，與岑前督之批，均不足據乎？商等在檀越四十年，徐桂在檀期間，孫文確未到檀，決無結納可知。查岑前督行司委劉令鴻恩馳往查辦，何天保撤去團練管帶，何鼎元竟脫身案外，營務處復不准徐桂有牽涉何鼎元之供詞，查辦之結果如此，徐桂由審明查覆，批飭無入會為匪事，暫行監禁，今五年之久。動中外千百紳商學界之稟保，反加逆黨舉動，永遠監禁，逼得聯叩恩施，俯憫僑商回籍，無辜久禁，咨請兩廣督部堂迅賜釋放，以免覆冤等情，並據甘結粘批前來。又據該商董等四十餘人，在檀香山中華會館當堂面訴，僉謂徐桂素安本分，其前在檀香山時，孫汶未嘗到檀，前香山縣鄭令稟詳，以徐桂在檀多年，相為結納，未免失實等語。查該商在檀聞見較確，所稟各節，尚可證信。查閱前督部堂岑原批內開，此案經提訊明白，並無入會為匪情事，惟@DLE@
辛亥時期香山一樁華僑冤案此次糾控何天保多款，是其不安本分，發交香山縣暫行監禁等因，可見前後情節，尚有不實不盡之處，當即據情轉咨查核，轉飭再行詳訊，以昭折服，並希見覆等因。”張蔭棠批文成為徐桂案最初的轉折點。他給粵督發出的咨文，非同一般，情詞懇切，剖析詳明，表明他確知徐桂含冤受屈，並表示深切同情，他明確支持檀香山華僑的稟帖，指出“該商在檀聞見較確，所稟各節，尚可證信。”希望粵督答覆。足見張蔭棠深望袁督平反此案，以慰中外輿情。於是形勢發生了微妙變化，香山各界人士對平反徐桂冤案帶來了信心和希望。他們拭目以待奇跡的出現。6由於徐桂冤案是前任總督岑春煊定下的，與袁樹勳無關，因此接到張蔭棠的信後，樂得買個人情，立即“劄飭營務處遵照，並飭查核原案，應否再行覆訊，妥讓詳情咨覆。”《香山旬報》問世後，也非常關注徐桂冤案。旬報主編鄭彼岸眼看清廷酷官土豪橫行霸道，蹂躪人權，違悖公理，遂挺身而出，堅決鬥爭。他除了在旬報發文對官紳聲罪致討外，還於1909年冬親自帶同苦主甘勝芳之子上京控告，向全國人民宣佈奸官污吏、土豪劣紳罪惡，積極營救徐桂。主編鄭彼岸為人耿直仗義，其政治理念本來與徐桂相左。但激於義憤，而捐棄分歧，傾其全力相救。1910年徐桂之母甘氏因痛子情切，也從香山來京控訴，以期昭雪。是年7月間，根據鄭彼岸的活動，以及徐桂母親的控訴，旅京香山人認為徐桂被豪紳挾嫌誣陷，以致繫獄多年，實屬暗無天日。為此特訂於8月28日午後一點鐘，在北京粵東新館召開旅京官商學報各界同鄉特別大會，公議聯名發表公開信，為徐桂鳴冤叫冤。7公開信指出：“香邑徐桂被豪紳誣陷繫獄一事，迭經邑中紳商學界聯名稟保；又經旅美華僑先後具稟駐美欽使梁、代理使事周、出洋考察政治大臣端戴、駐美欽使張、出洋考察軍政大臣濤貝勒等處；皆蒙准與咨粵訊釋。詎省吏均聽營務處一面之詞，仍照原案監禁，不與覆訊。茲其母甘氏痛子情切，特遣抱來京上控，以期昭雪。竊思徐君品學兼優，素為鄉里所推重。今竟為濠紳挾嫌誣陷、以致系獄多年、實屬闍無天日。茲訂於七月二十四日(8月28日)午後一點鐘，在粵東新館開同鄉特別大會，公議聯名具一公函。致回粵督代為訟冤。凡我旅京官商學報各界同鄉諸公，屆期務請惠臨為盼。附呈訴詞一扣，統希察閱云云。香山旅京同鄉公啟。”8與此同時，檀香山埠華商再次公開為徐桂冤案投訴。其投詞如下：“具投詞檀香山埠中華會館正商董余蘭芬副商董劉景瀠既值理等，投為官甚虎狼，商輕螻蟻。聯請糾劾以伸民冤而維法律事。檀商徐桂，於光緒三十一年六月二十六日(1905年7月28日)被惡弁何天保虎紳何鼎元、水師提台何長清，串陷冤禁一案，迭經商等切具保結，稟蒙歷任領憲，詳請使憲暨農工商部王大臣暨郡王銜多羅貝勒，先後咨請粵督省釋，迭奉岑張各前憲照覆，均謂飭縣詳查。今未據稟複等語，詎營務處恭逢宣統紀元恩詔，竟將香山縣鄭令榮查稟無為匪形跡，硬謂香山縣鄭令榮查稟有從逆情事，竟將岑前督批飭暫行監禁，硬改岑前督批飭永遠監禁，硬議不在恩赦，硬議毋庸覆訊。牽揑成冤，實屬闇無天日，查營務處訉明詳稱，徐桂屢訊毫無與孫文來往確據，何天保又不能指證為匪人，恐出憶度，殊難執法相繩，並據香山縣鄭令榮查稟尚無為匪形跡，徧采輿論，均無實據等詳。奉岑前督批，雖無入會為匪，惟指控何天保何鼎元，是其不安本分，應發縣暫時行監禁等諭。嗣又劄司飭縣昏周張各前督一向批飭無異，今營務處只手遮天，捏造擬議，硬入人罪，違法瞞詳，實欲與案內耆民甘勝芳一任冤禁瘦斃，俱此虎狼官吏，螻蟻商民，非仗貴局維持，沉冤永無昭雪之日，迫得另繕節畧，聯請公等關懷桑梓，俯憫無辜，據實紏彈，以伸冤枉而維法律，實為德便。”9於是經過人們多方努力，進入1910年後，徐桂案完全社會化和公開化了，它成為香山人民同反動勢力鬥爭的焦點，社會輿論無限同情和關注冤案的救援的進展情況。當時《香山旬報》記者余曉峰公開吟賦組詩。反映了這種關切之情。詩中說：何故中原歎陸沉，衣冠難道不如禽。獄成三字莫須有，誅意春秋罪貶深。鋤強凜烈染霜毫，砥柱中流浪不淘。@DLF@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)世界英雄終歷劫，故應磨練困監牢。不許惡人假自由，本來同種又何仇？鐘儀依舊南冠坐，待雪重冤未白頭。訟冤那處有青天，公牘休將案倒顛。一路何如一家哭，珠兒纔點淚兒乾。10該詩在香山旬報發表後，作者曉峰覺得意猶未盡，又續吟《痛徐君桂冤獄即以致勖》四首：○1風沙眯目忽陰霾，白書驅人魑魅災。千古直言難免禍，一嬰帝網忌殲魁。○2地獄變形今日事，訟冤羞上十秦書。世間公論千秋史，越石覊囚贖不如。○3黃門鍛煉李贗狀，黑獄冤沉鄒衍霜。蒼昊風雷不罰謗，紳民喑啞上言章。○4夫千諸界墮蟲劫，鐵血男兒講自由。忍辱子房終助漢，春秋九世復讎仇。11徐桂雖長期身陷獄中，卻表現十分鎮定自如。黑獄沉沉，而義士亦毫不介意。但求精神上之歡樂，不計身體之縛束，讀書自遣時光。當時南海知縣虞某推行改良監獄。徐桂從中大力協助，擔當義務，整理有序。獲得縣令的大嘉獎。並尋思要為義士從牢籠解脫出來。可是終以礙於壓力，議不得申。該縣姓易的典史創設機構教育犯人，也得到徐桂從中協助嚴禁煙賭，使獄中秩序得以安定。但他自身被困獄中，人身安全無保障，有時遭遇蠻不講理的暴徒毆打致傷。當時獄中有姓黃姓徐兩名犯人，素來狼野不馴。以監獄禁例過嚴之故，仇及徐桂。二十日早上持刀入囚室砍殺他，使之全身有十處受傷。12有時徐桂還被某些社會不良分子誆騙。有個名叫陶慕唐的騙子，浙江會稽人。他與關押南監的犯人余子紹相好，故時常進監探望。因而獲知監獄中有徐桂其人，遂通過余子紹的介紹與徐桂見面，極口稱譽，又口口聲聲為徐桂訟冤，代抱不平。並主動表示願意代作稟詞為徐桂開脫罪名。寫好稟詞之後，交與徐桂閱過。又在稟詞中列入他和一些官員名字，聲稱代稟各位大官，以此先後騙去銀十七元、覆偽造一件總督批示文件交給徐桂。他又用同樣的手法詐騙了另一名叫李眷的犯人，共騙得銀三十一元。後來徐桂、李眷託人細查，方知被騙。13三、徐桂的獲釋儘管虎紳何鼎元繼續堅持迫害徐桂，始終不肯鬆手結案。可是由於香山人民的不屈不撓的聲援鬥爭，客觀形勢開始漸漸變得對徐桂有利了。鄭彼岸在北京為徐桂冤案奔走呼籲，積極聯絡在京的香山鄉親，爭取平反徐桂冤案解脫出獄。這些活動產生了巨大影響。正當廣東當局考慮如何處理徐桂案以回覆復張蔭棠之際，1910年三月間，清朝另一名高官載洵也出洋考察美國陸軍，當他來到檀香山地方時。又接到該處華僑中華會館39人聯名稟帖，為徐桂案“聯叩施恩，俯憫僑商回藉，無辜久系。迅賜釋放。”14海外僑胞一波又一波的訴求，說明解決徐桂冤案是民心所向。到了1911年初，香山同鄉京官唐紹怡、李家駒等人聯名發函請粵督復查徐桂冤案。由於唐紹儀和李家駒是中央政府重要官員，特別是唐紹儀曾在辦理西藏交涉時堅持民族正義立場，反對英國侵略西藏陰謀，在外交界聲譽卓著。他們公開出面為徐桂鳴冤叫屈，粵督不得不給面子。且此案並無確實罪證，有誣陷之嫌，又關押已達六年之多，是需要了結之案。粵督於是急忙找個台階走下來，宣佈將徐桂解送至本縣關押，等候重審。邑人看到案情出現轉機，視之為徐桂出獄之先聲。旬報發文章興奮地指出：“徐桂可釋矣可速釋矣！徐桂因公被陷，悠悠冤獄六年。然而紳界保之，學界保之，全體華僑又力保之。雖不准釋，亦可見公理在人。足以靜驗徐桂之品格矣。今者同鄉京官又為之呼冤矣。昔之為紳學各界稟保者，今則為政界中人所保。眾好必察，古有明訓。冤獄雖成，當有昭雪之日。吾不禁為徐桂喜。”15一向關注徐桂冤案的人們，在案件出現轉機之際，聯想到虎紳何鼎元一手製造冤案，罪惡滔天，認為必須加以清算和追究。於是由檀香山埠中華會館出面，聲明徐桂原是檀香山僑商，以維護華僑利益名義，聯名向廣東咨議局投訴。請求糾劾惡人，以伸民冤而維法律。他們指出徐桂於1905年被惡弁何天保、虎紳何鼎元、水師提台何長清等人串陷冤禁多年。螻蟻商民，非仗貴局維持，沉冤永無昭雪之日。迫得聯@DLG@
辛亥時期香山一樁華僑冤案請公等關懷桑梓，俯憫無辜，據實紏彈，以伸冤枉而維法律。16對付一切玩弄陰謀者最好的辦法，就是把它的陰謀徹底公開，使之在公眾面前原形畢露。其時廣東已經成立咨議局。徐桂案便自然成為轟動一時的重大議題。1911年二月初五日廣東咨議局開會討論檀香山埠中華會館商董余蘭芬等人的投訴。徐桂案急轉直下，咨議局變成對虎紳何鼎元等人的揭露和控訴的場所。當時議員陳炯明在會上向巡警道官員提問：徐桂因何罪名監禁，請巡警道答覆。巡警道無奈答稱：未有罪名。於是陳炯明又說道：謂無罪名而監禁良民六年，何違法乃爾？巡警道答稱：此案是岑春暉前總督處理的，非所知也。這時另一議員楊蔚彬接着發言質問，查此案被告既已撤差，而原告尚蒙受冤屈，關禁獄中，這是可以容忍的嗎？這是法律應該認真研究之議案也。檀香山華僑之陳請書請求“俯憫無辜，據實紏彈，以伸冤枉而維法律，紏舉枉法，”實無不合，完全合理。徐桂因其兄徐德和家被劫。適值1905年春，岑春煊前督憲出示招告豪紳士惡，准人民由郵呈訴。是以徐桂集眾倡首，稟訐哨弁何天保紳士何鼎元等。因此徐桂控告何天保和何鼎元等，事出有因。何天保誣桂為三合會黨，與孫文往來，瞰其回鄉，截拿解禁。則是何天保畏罪畏拿，而先發制人的手段。議員楊蔚彬繼續剖析徐桂冤案。據查徐桂在檀香山，實與孫文既不同時，亦不同地。且審案過程中，毫無確據，不肯承認。曾令何天保與徐桂對質，亦不能當堂指證；又香山縣稟覆，尚無為匪形跡。這些都說明是徐桂被誣，而本人始終沒有接受誣告。後緝捕局詳奉岑春煊前督憲批，此案經局提集訉明，徐桂雖無入會為匪情事，惟平日行蹤詭秘，誣控哨弁何天保，是其不安本份，遇事生風，已可概見。應發香山縣暫行監禁。至何天保辦圍不力，難怪授人口實，應撤去團練管帶等語。既然何天保已被撤差，則徐桂亦應當釋放。可是第二年(光緒三十二年)古玉傳等人稟保徐桂時，當局居然又亮出前督岑春煊的批示，說甚麼徐桂雖無入會為匪，而謠言甚重未便輕釋，暫行監禁，來加以推擋。這就是官吏在疑似之間任意羅織罪名，是最無價值之裁判。所謂暫行監禁，至今也已六年。歷任總督，均不肯稍施仁心，提案省釋這個不能確定罪名的監犯，以致案內耆民甘勝芳，冤禁瘐斃，實在枉法已極。此次陳情，檀香山埠商董，大半為香山人，其見聞較確，歷任欽使，亦代為咨請省釋，可知其冤。楊蔚彬又憤怒地指出，陳請書內有雲，原批暫為監禁，改為永遠監禁，不在恩赦等語。如果屬實，無怪其指官吏為虎狼也。昨閱報見有督批徐桂應飭回香山縣照案監禁，再傳集案內人證，提同質訊實情，分別按擬詳辦等語，本局似可靜候辦理。不過應該注意的是，何天保等人屢在外運動，恐其報復，是以互相紏纏。外間稟保一次，即多一次之累，冤以解而益深，日甚一日。此其由挾嫌而截拿，而監禁，而控為會黨，而改為永遠監禁，而欲置諸死地。若任徐桂幽禁監內，沒有人出頭代持公論者，則徐桂監禁已六年，實屬刑浮於罪，被告何天保既已撤差，則徐桂當然亦可省釋。楊蔚彬長篇發言之後，咨議局舉行表決，結果以多數票通過請求無罪釋放徐桂的決議。可是在討論徐桂冤案過程中，香山縣在局議員，除何鼎元因是本案涉案人，被告知不得出席會議外，其餘與會者鄧、李、楊黃四名議員，他們既不敢公開坦護何鼎元，也害怕主持公道會得罪何鼎元，只好如同木偶一般，不發一言。17香山人對這幾個議員漠視冤案的糟糕表現大為不滿，猛烈抨擊。同盟會員鄭道實指出：咨議局為一省輿論機關，本縣土廣民稠，咨議局議員中佔有數席。本月初五日咨議局議論徐桂冤案，吾邑議員除何鼎元不出局外，其餘鄧李楊黃四人，均一言不發。其不知徐桂之為冤耶？明知其冤而噤若寒蟬耶？嗚乎！議員乎，試一顧名思義，能不汗流浹背乎？謂為貽羞一邑，其何能辭。18廣東咨議局順利通過徐桂冤案決議後，呈請張督府全案卷宗提交審判廳裁判。省府則將此案責成香山縣重審復查。看來徐桂洗雪冤獄，重見天日的時候到了。19徐桂案發回香山本縣復審的消息，引起了惡紳何天保、何鼎元等人的恐慌。他因徐桂案大動公憤，虎@DLH@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)紳失勢，權力不得復逞。竭奸懷詐，而罪昭於世。心栗意悚，戚戚於懷，不知所從，連日在家中召卜者問休咎，冀獲禳解。但他們仍不甘心失敗，當日串同誣陷之何天保等，深恐一經集訉，罪狀暴露。因此分派劣黨，四出運動，鬼蜮難測。另一方面，本邑士紳，均認為徐桂冤禁六年，此次發縣覆訉，深恐當日串同誣陷之何天保、何鼎元等人，橫生枝節再事傾陷，紛紛聯名稟保，並請按律嚴辦誣陷者以伸公憤。205月26日，有石門九堡耆老謝應光等四十餘人，再次聯稟邑令，請為伸雪。不料劣弁何天保獲知此事後，以為這些向知縣稟告的耆老等軟弱可欺，竟然暗中唆使其兒子何炳樞、乾兒子甘其標，向各耆老進行恫嚇。聲稱何鼎元財雄勢大，他們是鬥不過的。附和徐桂，控告何天保，他日到案，必至牽累受押。企圖迫使各耆老們改變態度，簽名檢舉徐桂。此外，他們又詭用甘其光名字赴縣檢舉。21並借清理義學數目為名，於6月5日招集各耆老集議，實則欲誘騙他們簽名檢舉徐桂。但是謝應光等人之稟狀，各耆老俱係親自簽名，態度堅決，沒有受其所惑而有所改變，何天保只不過枉作小人而已。22徐桂案發回覆訊表明，此案平反釋放已經是鐵板釘釘，毫無懸念。且為本縣官員提供了惟一極好的機遇。推測研訉此案之結果，不外三種：(一)傳採輿論。將此案冤誣情節，反覆推求，務得其真，俾徐桂得脫械而出，治誣告者以反坐之罪。(二)和平辦理。一方則順從公論，一方則息事寧人。知徐桂之冤而釋之，而於誣告者畧加以懲責。(三)變本加厲，獨有會心。不問眾情之向背，不問徐桂之冤否，以劣紳惡弁之構陷為未足，從其坐實其罪。無可諱言，這是審訉此案所必然產生的三種可能結果。但以當前形勢而論，則只存在第一和第二種可能，第三種情況是不會出現的。23倘若邑令能速傳審訉，盡得徐桂被誣之情狀，令徐桂得早脫械出門，並將誣告者科以應得之罪。則是當時人們的熱切期望。也給縣官順應民心，提高聲譽的最大機遇所在。24此時廣東和香山地區的形勢，確實已經到了山雨欲來風滿樓的地步。辛亥年間，廣東地區事變迭出，計有3月10日廣州將軍孚琦被刺，3月29日廣州起義，閏6月19日水師提督李准遇刺(未死)，9月4日新任廣州將軍鳳山被刺，這一系列事件標誌着廣東革命高潮的到來。沉重地打擊了反動派氣焰。李准驚魂甫定，連忙向清政府遞上奏疏，再三請求調離廣東。香山地方封建統治者也意識到形勢嚴峻，而惶惶不安。這對於徐桂冤案平反提供了有利的客觀條件。這時候省府人事發生變動，一向主張繼續關押徐桂的岑春煊去職，新任總督張鳴歧認為徐桂一案實在延宕日久，特面諭飭知府志守前往香山縣審結此案。1911年9月28日，志守親到縣署，即飭邑令將全案卷宗呈閱後，當天晚上6時，即由邑令簽差王球、余輝二班，速往將何天保、甘其標暨一干人等拘傳到案，以便訊辦。旋於29日下午2時，由志守及邑令提徐桂上堂審問良久。30日晚間，邑令覆傳稟保釋徐桂之耆老古玉全、謝應光等人到案訊問，該耆老等均稱徐桂的是安份良民，並無為匪徒逆情事，鄉里咸知，耆等可以身家性命作保。於是邑令已准據情詳請大吏省釋徐桂。25經知府志守到縣提訉後，即由知縣包某將此案詳請呈報廣府轉請總督批示。不久包某也去職，而武昌起義也揭開了辛亥革命的序幕，自身惶惶不安的廣府當局無意在徐桂案上面拖住不放了。10月15日，新任知縣覃壽堃接到廣府來電，聲稱已奉督院批准釋放徐桂。當天下午，本邑士紳程文鳳、譚國鋆、張寶銘、高拱元、高自宏、李景綱、劉華藻、黃耀光、鄭汝霖、洪名宣、李友杜、劉鑒明、劉蓉光、繆孔肇、鄭岸父等十五人聯合前往縣府，向知縣親自遞上保結。新知縣覃壽堃是湖北孝感縣進士，曾留學日本，頭腦稍為開明。他向徐桂說了一番殷殷勸勉的話，並囑他其出去後為地方公益做些事。隨後徐桂與各士紳攜同走出縣署時，有中學生數十人在縣署大堂迎迓，沿途觀者亦甚眾。26從1905年至今已關押多年。無罪關押，無罪釋放。徐桂被折磨侮辱多年，身心交瘁。獲釋後在旬報上發表了一個簡短聲明：“啟者鄙人繫獄七載，迭蒙海內外同胞諸君，代為呼籲，使鄙人得於本年八月二十四日昭雪出獄。諸君高義，如日麗天，銘感五中，匪可言喻。謹登數語先布謝忱，伏祈垂鑒。辛亥年八月廿四日(1911年10月15日)徐桂謹白”27@DLI@
辛亥時期香山一樁華僑冤案@DLJ@這個聲明不溫不火地宣告冤案了結。然而徐桂冤案仍然留下一些遺憾，一手製造這起冤案的壞人並沒有按照“反坐之律”，得到應有的懲罰，因此民心未能釋然。當時有人著文無比憤慨地指出：“夫以何天保之毒螫，而濟以虎紳之勢力，遂有串陷良民之事，乃遷延數載，竭中外紳商之力，僅得脫處圜扉之中，而當日誣陷諸人，曾不聞究罰，此後若輩亦何所畏憚，而不奮其豺狼之性，以快心於搏噬乎？此記者所為握腕咨嗟，而猶幸其言之不中也。”28徐桂冤案一波三折，最終得以昭雪，大快人心。這一曠日持久的冤案告訴我們，權貴酷吏與地方豪強是社會的蠹蟲，他們相互勾結恃強凌弱，對百姓禍害極大。然而香山地區何鼎元等反動勢力只能猖獗一時，最後的勝利仍然屬於公理和正義一邊。人民不畏強暴，不屈不撓的鬥爭，是最終擊敗酷吏豪強製造冤案陰謀的決定因素。尤其是冤案得到旅美僑胞的大力聲援，正是由於僑胞堅持不懈的申訴，終於帶來了案情的重大轉折。事實證明人民的力量、正義的力量是不可戰勝的。註釋：1《請看邑令對於徐桂寃案之批語》，載於《香山旬報》第100期，辛亥年五月初三日，第51-52頁。2《讀華興報論徐桂事》，載於《香山旬報》第88期，辛亥年二月七日，第5-9頁。3《徐桂與香山學界紳界商界之關係》，載於《香山旬報》第11期，戊申年十二月初一日，第1-5頁。4《徐桂與何祥麟》，載於《香山旬報》第25期，己酉年四月十一日，第1-4頁。5《檀商聯保徐桂之批詞(檀香山)》，載於《香山旬報》第51期，庚戌年元月念一日，第60頁。《幸有深信徐桂之華僑》，載於《香山旬報》第53期，庚戌年二月十一日，第6-8頁。6《袁督劄查徐桂寃案(本省)》，載於《香山旬報》第54期，庚戌年二月廿一日，第55-57頁。7《旅京粵人之呼冤(北京)》，載於《香山旬報》第71期，庚戍年八月十一日，第65-66頁。8同上註。9《檀香山埠華商為徐桂寃案投詞》，載於《香山旬報》第93期，辛亥年三月十三日，第50-51頁。10《聞徐君桂解回縣獄有感》，載於《香山旬報》第101期，辛亥年五月初十日，第20頁。11《痛徐君桂寃獄即以致勖》，載於《香山旬報》第105期，辛亥年六月初九日，第21頁。12同註4。13《報界未必有此敗類(本省)》，載於《香山旬報》第31期，己酉年六月十一日，第35頁。14《徐桂恐仍難一電得釋(本省)》，載於《香山旬報》第64期，庚戌年六月初一日，第65頁。15《徐桂可釋矣可速釋矣》，載於《香山旬報》第86期，辛亥年正月二十三日，第11-12頁。《徐桂出獄之先聲》，載於《香山旬報》第87期，辛亥年正月三十日，第47頁。16《檀香山埠華商為徐桂寃案投詞》，載於《香山旬報》第93期，辛亥年三月十三日，第50-51頁。17《咨議局提議徐桂寃獄事詳志》，載於《香山旬報》第93期，辛亥年三月十三日，第61-63頁。18《議員胡漠視寃案》，載於《香山旬報》第94期，辛亥年三月二十日，第8-9頁。19《請拭目以觀邑令之審訉徐桂》，載於《香山旬報》第95期，辛亥年三月廿七日，第53-54頁。20《徐桂冤獄已差拘案內人證集訉》，載於《香山旬報》第96期，辛亥年四月初四日，第56頁。21《詭名檢舉亦興摘除》，載於《香山旬報》第105期，辛亥年六月初九日，第58-59頁。22《何天保尚欲愚弄鄉中耆老耶》，載於《香山旬報》第101期，辛亥年五月初十日，第46頁。
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)23《論邑令辦理徐桂寃案之第一著》，載於《香山旬報》第103期，辛亥年五月廿四日，第1-5頁。24《論徐桂覆訊為邑令唯一之機遇》，載於《香山旬報》第96期，辛亥年四月初四日，第3-7頁。25《徐桂可望出獄矣》，載於《香山旬報》第118期，辛亥年八月十二日，第51頁。26《徐桂出獄之快聞》，載於《香山旬報》第120期，辛亥年八月廿六日，第73-74頁。27《徐桂代郵》，載於《香山旬報》第122期，辛亥年九月初十日，第7頁。28《徐桂果由是出獄乎》，載於《香山旬報》第119期，辛亥年八月十九日，第14-15頁。@DLK@
學術動態“‘一國兩制’綜合指標”民意調查澳門理工學院一國兩制研究中心於2015年5月11-15、18-19日期間進行了“‘一國兩制’綜合指標”民意調查。是次調查包括19項必選題，涵蓋了澳門居民對“一國兩制”、社會生活現狀的評價、對社會核心價值觀及國家認同感等方面的思考和反應。調查對象為本澳常住人口中年滿18歲以上的各界人士，有1,117名居民成功回應問卷全部選項。數據顯示，86.75%的居民認為澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治“非常成功”、“比較成功”和“尚算成功”。對澳門特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治“非常有信心”、“比較有信心”和“尚算有信心”的居民佔81.21%。對中央政府保持澳門長期繁榮穩定表示“非常有信心”、“比較有信心”和“尚算有信心”的居民佔88.09%。從以上幾項數據可見，澳門居民對“一國兩制”在澳門實踐的態度相當正面，信賴“一國兩制”方針、信任中央政府。關於核心價值觀方面的信息，“一國兩制”(66.34%)、“愛國愛澳”(65.09%)，“尊老、愛幼、感恩”(65.44%)這三個選項在多次調查中均位居澳門社會核心價值的前列，可以說，它們作為核心價值地位已經穩定下來。83.2%和79.73%的居民分別認為自己作為中國公民和澳門特區居民感到“非常自豪”、“比較自豪”和“尚算自豪”。在祖國業已日漸和平崛起、綜合國力空前強大的今天，並且得到“一國兩制”有效保障，自然對作為中國公民和特區居民感到與有榮焉。民生問題一直是得到居民極高關注的選項，“加快經屋(政府房屋)建設，認真調控樓市”成為了居民最熱烈的期盼(76.63%)。在施政滿意度方面，對澳門特區政府施政表示“非常滿意”、“比較滿意”和“尚算滿意”的居民佔65.62%，選擇“不滿意”和“非常不滿意”的佔25.87%。賭收下跌的趨勢可能構成居民對特區政府評價下滑的直接因素。政府有必要着力優化產業結構，解決博彩業一業獨大。同時，“認真落實‘一個中心，一個平台’策略”(51.48%)和“盡快納入國家‘一帶一路’發展戰略”(46.37%)是各選項中獲居民關注度最低的，特區政府宜盡快通過深入論證出台實際方案，以增加居民對澳門下一階段發展的認識和信心。是次調查的相關數據詳見本期第93-109頁《“一國兩制”綜合指標民意調查報告(2015年5月)》。“憲法意識與‘一國兩制’實踐”學術研討會為了增強全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強憲法實施，全面推進依法治國，全國人大常委會決定將12月4日設立為國家憲法日。香港和澳門特別行政區作為中華人民共和國不可分離的部分，在推進“一國兩制”的實踐中，同樣離不開憲法意識的增強與憲法精神的弘揚。為提升憲法意識在澳門特別行政區實踐“一國兩制”中重要性的認知，澳門理工學院一國兩制研究中心於2015年6月18日舉辦“憲法意@DLL@
《“一國兩制”研究》2015年第3期(總第25期)識與‘一國兩制’實踐”學術研討會，為內地和澳門地區的學者、政府官員及相關人士提供一個分享學術成果和交流經驗體會的平台，從而推動澳門特別行政區的發展與進步。逾20位專家學者提交了專題論文並圍繞憲法意識在“一國兩制”實踐中的重要性、憲法意識與愛國愛澳的時代價值、國家觀念的培育與“一國兩制”實踐等主題先後發言。學者認為作為“一國兩制”方針法律化的港澳基本法，都是以憲法為依據制定的，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，特別行政區有責任和義務開展憲法宣傳教育活動，讓廣大居民認識憲法的重要性，堅决維護憲法和基本法的權威，保障“一國兩制”實踐沿着正確方向深入發展，切實維護國家主權、安全、發展利益，切實維護港澳繁榮穩定和廣大市民福祉。有關論文會後由主辦單位結集出版。“基本法第95條的正確理解與民政總署職能的再定位”學術座談會行政長官崔世安於2015年3月發表年度施政報吿時，提及特區政府將啟動硏究設立非政權性市政機構，以落實《澳門基本法》的有關規定。澳門特區政府於2001年制訂了第17/2001號法律，設立民政總署，同時撤銷兩個臨時市政機構。設立民政總署之初社會上便存有爭議。如今特區政府啟動硏究設立非政權性市政機構的契機，社會各界實應認真思考《澳門基本法》第95條的立法原意以及民政總署的職能定位，以確保依法施政到位和“一國兩制”正確實踐。為就上述議題深入討論，澳門學者同盟於2015年7月18日舉辦了專題學術座談會，以期互動交流，集思廣益。是次座談會邀請到民政總署諮詢委員會的梁官漢、冼志耀和姚汝祥等負責人到場，講述由回歸前市政機構到回歸後民政總署的成立歷史和發展變遷，並分享了他們豐富的工作經驗。十多位從事法律和公共行政研究的專家學者也就《澳門基本法》第95條的正確理解與民政總署職能的再定位進行熱烈討論，他們認為非政權性市政機構的多年缺失，早已形成與《澳門基本法》脫節甚至抵觸的情況，無論是對於政府有效依法執政(包括行政長官選舉)，提升居民對於政府的信賴度，或是對《澳門基本法》的落實和正確實踐“一國兩制”都造成了深遠影響。政府應盡早啟動相關工作計劃，並在設立非政權性市政機構時必須注意以下三個基本問題：○1《澳門基本法》中對非政權性市政機構的立法原意具有引導性，而非選擇性；○2非政權性市政機構在《澳門基本法》中被定義為非政權性、受委託性和諮詢性，清晰說明其本身不可能與政府部門劃上等號；○3可保留現時的民政總署，承擔的職能基本不變，是一種選擇，但須經全國人大常委會認定其合理性，亦可在民政總署基礎上經適度疏理重組符合《澳門基本法》要求的市政機構。有關座談會紀要請參閱本期第144-156頁。@ECC@
《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊採用匿名審稿制，在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊不再另行支付。如作者不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將作妥善處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，查詢日期。8.2英葡文文章專著Author(Year).TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Page.期刊Author(Year).TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Page.論文集文章Author(Year).TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Page.報章Author(Year).TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author(Year).TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.Date.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門宋玉生廣場335-341號獲多利中心19樓M室，澳門理工學院一國兩制研究中心電話：853-83998702、853-83998703圖文傳真：853-28575761
