“一國兩制”研究第6期澳門理工學院一國兩制研究中心出版2010年10月

《“一國兩制”研究》編委會主任委員：李成俊、李向玉委員：米健、吳新平、殷磊、郝雨凡、郭華成、陳慶雲、曾令良、楊允中、趙向陽、趙國強、駱偉建(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》第6期出版：澳門理工學院一國兩制研究中心主編：楊允中學術編輯：梁淑雯、陳慧丹、何曼盈、謝四德、庄真真王禹、冷鐡勛、姬朝遠、李燕萍封面設計：陳慧丹印刷：華輝印刷有限公司印數：1,000本出版日期：2010年10月定價：澳門幣50元ISSN2074-8124

目錄特稿深入學習研討基本法，努力提高公務員素質──在“澳門基本法高級研討班”結業典禮上的講話.............................................................喬曉陽1“一國兩制”及國家主權“一國兩制”與“一國兩制”理論體系............................................................................................楊允中5契約精神下的基本法及中央與港澳的關係........................................................................................甘超英11“一個國家”與政治權威之重建........................................................................................................周偉22“一國兩制”法治化論綱....................................................................................................張式軍、畢青華31淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義.....................................................................李嘉曾38“一國兩制”與法理研究澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決........................................................................................常滸44論政府施政中的“科學決策”理念....................................................................................................譚濤68論保持多樣性的私法統一──基於《澳門民法典》兩個特殊制度對兩岸四地私法統一的思考.....................................婁愛華72澳門、香港與內地食品安全法制比較研究........................................................................................謝偉79中國內地刑法與澳門刑法中受賄罪之比較研究................................................................................樊建民88“一國兩制”及其實踐模式後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考.........................................................................謝四德95積極參與橫琴開發，推進粵澳緊密合作............................................................................................陳慧丹105知己知彼，因勢利導──對推進粵澳合作和澳門特區參與橫琴開發的建議.................................何曼盈112從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式.............................................................................莊金鋒117論中國的地方性公民投票──兼談對香港“五區補選”風波的回應.............................................王東青125香港廉政制度體系建設：基本框架及經驗........................................................................段龍飛、任建明134區域合作下專業認證制度的發展──澳門居民教育程度實證研究的啟示.....施遠鴻、柯麗香、陳建新141廣濶視角葡萄牙人的早期東方之旅....................................................................................................................黃鴻釗150唐德剛與情繫統一的李宗仁................................................................................................................張東寶162一個耄耋研究人員的殷切期盼............................................................................................................施漢榮165學術動態............................................................................................................................................................168

CONTENTSSpecialReportStudyingtheBasicLaw,UpgradingtheQualityoftheCivilServants:ASpeechontheGraduationCeremonyofthe“AdvancedCourseoftheBasicLawofMSAR”.......QIAOXiaoyang1“OneCountry,TwoSystems”andNationalSovereignty“OneCountry,TwoSystems”andtheTheoreticalSystemof“OneCountry,TwoSystems”...............IEONGWanChong5TheBasicLawundertheMeaningofSocialContract,andtheRelationshipbetweentheCentralAuthoritiesandtheSARs....................................................................................................GANChaoying11“OneCountry”andtheReconstructionofPoliticalAuthority.............................................................................ZHOUWei22AnOutlineforRulingbyLawunderthe“OneCountry,TwoSystems”Principle..................ZHANGShijun,BIQinghua31OnthePositiveSignificanceofCombining“MacauPeopleRulingMacau”with“ChinesePeopleConstructingMacau”...................................................................................................LIJiazeng38“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudyTheRightofFormulatingtheAdministrativeRegulationsoftheMacauSARanditsSolutionfromthePerspectiveofJurisprudenceStudy....................................................................CHANGXu44OntheIdeaof“ScientificPolicyMaking”inGovernmentAdministration.............................................................TANTao68OntheUnificationofPrivateLawwhileMaintainingDiversity:AnObservationBasedontheAnalysisofTwoSpecialMechanismsintheMacauCivilCode..................LOUAihua72TheComparativeStudyofFoodSafetyLawsbetweenMacau,HongKongandtheMainland...............................XIEWei79ComparisonResearchontheCrimeofAcceptanceofBribesbetweenMacauandtheMainland...................FANJianmin88“OneCountry,TwoSystems”andItsImplementationPatternsTheChallengesandReactingThoughtsoftheMacauSARGovernmentatthePostFinancialCrisisPeriod.............................................................................................................CHESeiTak95ADiscussionontheConsolidationoftheGuangdong-MacaoCooperationthroughMacau’sActiveInvolvementintheHengqinDevelopment..................................................................CHANWaiTan105PossessingAdequateInformationandOrganizingCooperationAccordingly:SomeSuggestionsontheEnhancementofGuangdong-MacauIntegrationandtheMacauGovernmentParticipatingintotheHengqinExploitation...................................................................................................................HOManIeng112InvestigationtheMacauPatternunderthe“OneCountry,TwoSystems”PolicyfromthePerspectiveofAnalyzingtheCharacteristicsofSocialAssociationsinMacau.................ZHUANGJinfeng117OntheLocalReferenduminChina:AlsoontheResponseofthe“Five-districtsBy-election”CrisisinHongKong.......................................................................WANGDongqing125AResearchontheAnti-CorruptionInstitutionSysteminHongKong:theBasicFrameworkandExperiences........................................................................DUANLongfei,RENJianming134TheDevelopmentofRegionalQualificationFramework:MacauEducationGiniDecompositionandItsPolicyImplication..........SIUnHong,OLaiHeong,CHANKinSun141AWideAngleTheEarlyEasternJourneyofthePortuguese.........................................................................................HUANGHongzhao150TangDegangandLiZongren.....................................................................................................................ZHANGDongbao162TheSincereHopeofanOldResearcher............................................................................................................SHIHanrong165AcademicActivities.................................................................................................................................................................168

深入學習研討基本法，努力提高公務員素質──在“澳門基本法高級研討班”結業典禮上的講話喬曉陽∗首先，請允許我代表全國人大常委會澳門基本法委員會對澳門特區政府和研討班的主辦機構高度重視基本法的學習表示敬意，向各位學員積極參與、認真學習基本法表示敬意，對“澳門基本法研討班”第一期的成功舉辦表示祝賀，對各位學員學習結業表示祝賀，同時對第二期開班表示祝賀！2009年12月4日北京舉行紀念澳門基本法實施10週年座談會，吳邦國委員長出席會議並發表重要講話，全面闡述“一國兩制”方針和澳門基本法的精神實質，精闢總結澳門基本法實施的三條成功經驗，對進一步貫徹落實好澳門基本法提出了三點希望。吳邦國委員長強調指出，澳門特別行政區要着力加強公務員隊伍建設，提高公務員素質，使他們熟悉基本法，忠於基本法，遵守基本法，自覺維護基本法，全心全意為國家、為澳門貢獻自己的聰明才智。委員長2009年12月發表講話，今年1月澳門特區政府行政暨公職局、澳門理工學院一國兩制研究中心、澳門基本法推廣協會就舉辦澳門基本法高級研討班，組織中高層公務員學習基本法，第一期就安排了15個班，共131名特區政府中高層公務員參加了學習。據瞭解，以前各級公務員是以不同的形式學習基本法，在各種培訓班中也開過基本法課程，但這樣全面系統地學習研討基本法還是第一次。這次研討班採取教授講課和學員研討相結合、系統學習和重點討論相結合的方式，不同政府部門的公務員把工作中遇到的基本法問題帶到課堂上來，共同探討，相互借鑒，這種學習方式也是一種創新，參加研討班的公務員都反映有很大收穫。在這個研討班上，楊允中、趙國強、駱偉健、王禹等教授分別講授了“一國兩制”理論體系探討、中央與澳門特別行政區的關係、民權保障與公民社會建設、澳門政治體制、“一國兩制”的優勢與澳門特區的發展進步等五個專題，比較系統地介紹了基本法的內容。那麼，我今天再講些甚麼呢？我想，公務員學習基本法，與其他人學習基本法的要求應有所不同。我也可以算作公務員，同大家一樣也在不斷地學習基本法，我有一個體會是，基本法的內容十分豐富，可以說是“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”，而我們作為公務員，學習基本法要避免“不識廬山真面目，只緣身在此山中”。怎麼做到這一點？這就不僅要熟悉基本法的規定，還要研究瞭解為甚麼這樣規定，背後的法理是甚麼，要站在更高的層面上領會基本法的精神實質。“要識廬山真面目，還須身在此山外”，我今天想從澳門公務員學習基本法的角度，提出三條建議，與大家交流探討。一、要通過學習基本法加深對澳門歷史性轉變的認識大家聽到這句話，可能會想，以前講“一國兩制”方針和基本法時，不是都在講“不變”嗎，為甚麼今天講起“轉變”來了？確實，“一國兩制”方針和基本法規定了許多“不變”，例如，保持澳門原有的資本主義制度不變，社會經濟制度不變，生活方式不變，法律基本不變等等，過去我們也經常講“不變”，這都沒有錯，還要繼續講，但我們要深刻認識到基本法規定的各種“不變”和我們常講的“不變”，是以中國政府對澳門恢復行使主權為前提的，澳門回歸祖國就是一個重大的歷史轉變。這種歷史轉變，從大的方面來講，我認為有三點是帶有根本性的:首先是澳門回歸祖國，結束了長達400多年外國殖民統治歷史，成為國家的一個特別行政區，澳門的法律地位發生了根本性的變化；其次是國家在澳門實施“一國兩制”的方針政策，授予特區∗全國人民代表大會常務委員會副秘書長、全國人民代表大會常務委員會澳門基本法委員會主任@D@

《“一國兩制”研究》第6期高度自治權，澳門人不僅是國家的主人，而且擔負起依照基本法管理好澳門的重大責任，澳門人的身份地位發生了根本性的變化；第三是依據我國憲法制定的澳門基本法正式實施，原來葡萄牙管治澳門的憲制性法律文件不再有效，澳門特區的憲制基礎發生了根本性的變化。與這三個根本性變化相適應，基本法規定的中央和特區關係的性質與以前葡萄牙和澳門的關係是完全不同的，特區政治體制與原來澳葡的政治體制也有根本性的區別，就是在社會經濟制度方面，在保持澳門原有的資本主義制度和生活方式不變的原則指導下，基本法的規定對以前的制度既有承繼，也有發展，換個說法，就是也有所“變化”。舉一個具體的例子，“一國兩制”方針和基本法的一個重要內容就是保持澳門居民的生活方式不變，其主要含義就是保障澳門居民享有的基本權利和自由，基本法第三章對此作了全面系統的規定，澳門歷史上第一次有完整的人權保護規定，這就是一個重要的發展。再舉一個更具體的例子，基本法第118條規定，“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”按照這條規定，澳門可以發展博彩業，這一點屬於“不變”，但澳門發展博彩業要符合澳門本地整體利益，這個要求是以前所沒有的，也是一種變化。中央一直高度重視並且十分強調澳門回歸祖國的歷史性轉變。大家可能還記得，江澤民主席在澳門回歸時的題詞是“開創澳門新紀元”，他還說過，澳門回歸祖國，開闢了澳門歷史的新紀元，澳門同胞從此真正成為這塊土地的主人，澳門的發展從此進入一個嶄新的時代。江主席使用“新紀元”、“嶄新的時代”，這兩個概念有甚麼深刻含義呢？他在香港講的一段話可以作為這個問題的解答。他說，香港的回歸是香港歷史的一個重大轉折，只有順應這一歷史轉折，真正認識當家作主的責任，才能以主人翁的姿態去認真謀劃香港的發展和未來。這段講話精闢地闡述了認識時代變化與建立施政理念的關係。我們大家都知道，時代的變化，必然帶來觀念、理念的變化。一個政府的施政，要走在時代的前沿，引領社會不斷地發展進步，這就要求作為政府組成人員的公務員敏銳地洞察時代的變化，自覺地改變觀念、理念，樹立與時代相適應的施政理念。具體就澳門來講，就是要加深對澳門歷史性轉變的認識，樹立主人翁意識和歷史責任感，真正建立與“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治相適應的施政理念。澳門特區政府成立以來，在樹立與“一國兩制”相適應的施政理念方面做得比較好。這次來澳門之前，我特意翻閱了何厚鏵行政長官的十份施政報告和崔世安行政長官的第一份施政報告，這些施政報告從標題到內容，都反映出特區政府很好地順應了澳門的歷史轉變，已經建立起一套適應這一歷史轉變的施政理念。正是有正確的施政理念的指引，在中央和內地各地方的支持下，澳門特別行政區行政長官及其政府帶領澳門各界人士和廣大市民努力建設澳門、發展澳門，無論是澳門市政建設、經濟活動，還是居民的工作生活、精神面貌，都發生了很大的變化，澳門的經濟地位和影響力也完全不同於過去，取得了巨大的成就。因此，也可以說，澳門回歸11年來的發展，就是澳門回歸祖國這一偉大歷史轉變的組成部分。我同時也注意到，隨着澳門社會、政治、經濟不斷向前發展，澳門居民對政府的施政能力和水平提出了更高的要求，過去幾年澳門特區政府為回應這種訴求，提出要進行法律改革，公共行政改革，要建立和完善處理澳門特區高度自治範圍內事務的各項制度，這些都是富有挑戰性的工作，因為任何改革都涉及“變”與“不變”的問題，涉及各方面的利益，我想只有深入認識並且向社會闡明澳門已經發生的歷史性變化，深入分析原有的法律和制度有哪些不適應這一歷史性變化的地方，才能形成一種有利於改革的社會氛圍，才能把這幾項改革工作做好。二、要通過學習基本法加深對澳門特別行政區制度的認識為甚麼提出要加深認識澳門特別行政區制度這個問題，我想引用一下基本法序言第三段大家就會明白。這一段是這樣規定的：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”這一段話明白無誤地表明，依據憲法制定的基本法，其核心內容是規定澳門特區實行的制度，規定這一制度的目的是保障國家對澳門的基本方針政策的實施。我們對澳門特別行政區制度要提高到這個層面上來認識。國家對澳門的基本方針政策是甚麼？就是實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，我相信大家已經很熟悉，這裏我想着重談一下這些方針政策與國家管理制度的關係問題。我們要深刻認識到，實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，實質上是中央對澳門的一種管理方式，國家主體實行社會主義@E@

深入學習研討基本法，努力提高公務員素質制度，澳門保持原有的資本主義制度和生活方式不變，是國家管理中的整體與局部的關係，一般與特殊的關係。加深對澳門特區制度的認識，就是要瞭解澳門特別行政區制度是國家管理制度的一個組成部分，它既有自己的特殊性，又要符合國家管理制度中具有普遍性意義的原則。大家知道，我國的國家管理制度是由憲法規定的；國家在必要時可以設立特別行政區，實行特殊的制度，也是憲法規定的。那麼怎麼根據憲法來規定特別行政區制度呢？從基本法規定的內容看，是不是可以概括為以下三個方面：第一，特別行政區制度要符合單一制原則，這是我國國家管理制度的普遍性原則。全國人大決定設立澳門特別行政區，制定基本法規定特別行政區實行的制度，這本身就是單一制原則的重要體現。具體到基本法條文，也全面地體現了單一制原則，例如，基本法第1條規定澳門特區是我國的一個不可分離的部分，第2條規定澳門特區的高度自治權是全國人大授予的，第12條規定澳門特區是直轄於中央政府的享有高度自治權的地方行政區，第45條規定行政長官對中央政府負責，等等，這些規定背後的法理依據都是單一制原則。第二，根據憲法第31條，由全國人大以法律規定在特區實行資本主義制度，這是我國國家管理制度所允許的特殊性。基本法全面地規定了澳門特區實行的資本主義社會、經濟、文化等方面的制度，其中第11條規定，根據憲法第31條，澳門特區實行的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法為依據。第三，特別行政區管理體制方面，基本法的有關規定既有國家管理的共性，也有特殊性。國家對澳門特區的管理體制，通俗來說，就是澳門回歸祖國後，全國人大及其常委會和中央人民政府保留一些體現國家主權必不可少的權力，同時授予澳門特別行政區處理內部事務的高度自治權，實行“澳人治澳”。在“一國兩制”下，中央行使對特別行政區權力的體制是憲法和國家法律規定的國家政治體制，這是國家管理共性，基本法為澳門特別行政區行使高度自治權專門設計了一套特區政治體制，這是特殊性。還需要特別指出的是，國家政治體制與特區政治體制不是截然分開的，而是有內在的聯繫。這不僅體現在特別行政區的設立及其制度是由全國人大決定的，中央人民政府負責管理與特別行政區有關的國防、外交等事務，而且體現在基本法有關全國人大及其常委會、中央人民政府與特別行政區政權機關權力關係之中。例如，澳門特別行政區立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，澳門特別行政區法院審理案件中如果涉及基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款，終審法院必須依法提交全國人大常委會解釋；行政長官要對中央人民政府負責，執行中央人民政府依據基本法發出的指令等。就是內地司法機關與特別行政區司法機關之間也可通過協商依法相互提供司法方面的協助。因此，講特別行政區的管理，既要講特別行政區高度自治權，也要講中央的權力；既要講澳門特別行政區的政治體制，也要講國家政治體制，這兩方面構成有機整體，只有中央和特別行政區政權機構在憲法和基本法規定的框架下依法履行職責，才能把基本法的各項規定落到實處，把澳門的事情辦好，從而實現澳門的長期繁榮穩定和發展。概括起來講，國家對澳門特區的基本方針政策全部體現在基本法規定的澳門特別行政區制度中，國家對澳門特區雖然採用特殊的方式實施管理，但澳門發展與國家的發展是一體的，認識到這一點，無論在制訂政策還是落實政策時，視野就會更加廣濶，為澳門謀劃發展和未來時，辦法也就會更多。三、要通過學習基本法加深對澳門特區行政主導政治體制的認識澳門特區政治體制是澳門特別行政區制度的重要組成部分，我們講依法施政，很重要的一個方面就是要在這個制度規範下施政。對於這套政治體制，我相信在研討班的課程中已經詳細介紹了。為甚麼今天我還要講？因為就公務員而言，對這個問題的認識格外要緊，要反覆講，即使我講的有重複，也可以加深一點印象。我只談三點，不展開，供大家參考。第一，“行政主導”這個概念，可以作為我們對澳門特區政治體制的稱呼。這種稱呼就像我們稱美國的政治體制叫總統制，英國的政治體制叫議會內閣制，法國的政治體制叫半總統制一樣。我們之所以稱澳門特區的政治體制是以行政為主導的政治體制，是因為澳門特別行政區政治體制的最大特點是行政主導，或者用基本法政治體制一章主要起草者蕭蔚雲教授的話來說，“行政主導是基本法政治體制的主要立法原意”。基本法從澳門特別行政區的法律地位和實際情況出發，確立了以行政為主導的政治體制，其中最重要的就是權力向行政長官傾斜，行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導地位。“行@F@

《“一國兩制”研究》第6期政主導”這四個字集中反映了澳門特區政治體制的特點。蕭蔚雲教授甚至稱這套政治體制為“行政長官制”，所以，我們可以用行政主導的政治體制作為澳門特區政治體制的稱呼。第二，澳門特區實行行政主導的政治體制，是由澳門特區的法律地位和實際情況決定的。澳門特區的法律地位是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域，它存在一個與中央政府的關係問題。由於澳門的高度自治權是中央授予的，特區政治體制中必須有一個機構能夠就執行基本法、行使高度自治權對中央負責。司法機關實行司法獨立，沒辦法對中央負責；立法機關由來自不同階層和界別的議員組成，代表不同的利益，也沒有辦法對中央負責，因此，能夠向中央負責的機構只能是行政長官。既然要行政長官對中央負責，就必須賦予其實權，這主要體現在基本法關於行政長官職權的規定。在澳門特區實行行政主導的政治體制，除了因為澳門特區的法律地位外，也是澳門社會各界人士的共識。在基本法起草過程中，澳門社會各界人士都希望能夠把原政治體制中行之有效的部分保留下來，因為大家熟悉這套制度。澳門原來的政治體制的特點是甚麼？就是總督擁有比較大的權力，行政主導的政治體制保留了這方面的特點，符合澳門的實際情況。第三，在行政主導的政治體制下，正確處理行政、立法和司法之間的關係，就是要求依照基本法來辦事。基本法第四章政治體制第一節是行政長官，第二節是行政機關，第三節是立法機關，第四節是司法機關，特區的行政權、立法權和司法權是分別由這幾個機關行使的，因此可以說，行政主導的政治體制也是有分權的。有分權，就有一個怎麼處理各政權機關之間關係的問題。澳門基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在草案說明中指出，行政長官、行政機關、立法機關和司法機關之間要遵循既相互配合又相互制衡的原則，從這一原則出發，基本法規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權。因此，基本法規定的行政、立法和司法機關的關係是既相互配合又相互制衡的關係，體現了“分權與制衡”。有一種觀點認為，澳門特區政治體制是三權分立，然後就從“三權分立”的概念出發來理解基本法的規定，這是不正確的，正確的方法應當是從澳門基本法的規定出發來理解行政、立法和司法之間的關係，而不是簡單從“三權分立”的概念出發來理解這三者之間的關係。澳門回歸以來，行政、立法、司法機關之間無論是配合還是制衡都處理得比較好，這是澳門這些年發展比較好的一個重要原因。從中我們可以總結一條經驗，這就是各政權機關之間既相互配合又相互制衡是澳門特區實現良好管治的一個重要因素，只有這樣，才能把基本法賦予特區的高度自治權用於為澳門謀發展，為居民謀福祉。這裏需要說清楚的是，講配合不是否定司法獨立，司法獨立是法治的重要標誌，澳門基本法規定，法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉，檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉，是必須堅持的，但絕不意味着不能配合，我們在講配合的同時，也必須講制衡，按照基本法規定進行權力制衡。配合是落實基本法，制衡也是落實基本法，兩者是同樣重要的。如澳門回歸後，由於歷史的慣性，行政機關制定行政法規的權力比較大，去年，澳門特區立法會制定了《關於訂定內部規範的法律制度》，比較好地處理了這方面的問題。再如，最近終審法院在幾個案件中判政府敗訴，這些都是正常的，是行政權受立法、司法制約的一種體現。總之，在行政主導的政治體制下，行政機關具有比較大的權力，與此相應，也意味着承擔更大的責任。胡錦濤主席在慶祝澳門回歸10週年大會上提出要求，“進一步健全澳門特別行政區各項法律法規，加強制度建設，特別是要按照以人為本、勤政、廉潔、高效的要求，完善政府行政規章制度，促進澳門特別行政區政府管治水平不斷提高”。行政能否主導起來，管治水平能否提高，很大程度上，取決於公務員隊伍的素質能力建設。澳門特區政府成立後，歷史上第一次有一支完全由澳門永久性居民組成的公務員隊伍，我們這支公務員隊伍很年輕，很有朝氣，經過澳門回歸後11年施政的歷練，實踐證明我們這支公務員隊伍總體上是合格的。今天看到這麼多公務員參加這個研討班，深入研討基本法，交流工作經驗，我完全相信，我們這支隊伍，一定能夠按照胡主席的要求，加強素質能力建設，不斷提高管治水平，勇敢應對澳門前進道路上的各種困難和挑戰，把澳門建設得更加美好。@G@

“一國兩制”與“一國兩制”理論體系楊允中∗一、珍惜澳門特區第一個十年發展經驗胡錦濤主席指出：“澳門回歸祖國以來的10年，是‘一國兩制’在澳門成功實踐的10年，是澳門基本法順利實施的10年，也是澳門各界人士積極探索符合澳門實際的發展道路、不斷取得進步的10年。”1澳門特別行政區在其發展史上第一個10年，無疑是極為重要、極為關鍵的時間段。這10年，無論經濟政治還是社會文化，無論內部結構優化還是對外影響力，都發生了前所未有的深刻變化。這是“一國兩制”科學性和生命力得到全面驗證的10年，也是澳門各界居民“愛國愛澳”情懷和聰明才智得到充分展示的10年。認真總結屬特區奠基工程的第一個10年發展經驗，是確保澳門特區健康成長的一個重要因素。總體觀察，對澳門特區具奠基意義的第一個10年可以用8個字來概括：“兩大”、“兩新”、“兩高”、“兩有”。即經濟領域：總量大擴張、民生大改善；政治領域：新政治體制、新施政理念；社會領域：高穩定度、高和諧度；文化領域：綜合競爭力有所提升、核心價值觀有所調整。這意味着新型政治社會制度、新型政權、新型民主業已全面啟動，公民基本權益得到名符其實的保障。這是歷史性進步與飛躍。對形勢演進基本面的整體性判斷，不應動搖，也不應懷疑。澳門特區第一個10年快速發展進程，也伴生一些結構不合理、制度有漏洞、理念不到位等現象。當前，在澳門不能說不存在亟待認真關注、亟待積極化解的問題，也可以講所謂深層次問題並未遠離這座小城。某種意義上講，澳門目前缺的不是穩定而是全面公平競爭；缺的不是和諧，而是高公民意識；缺的不是對“一國兩制”和基本法的尊重，而是對其正確理解。這表明以維護社會公平正義和延續文明為要旨的法治，新型的“一國兩制”法治，還要進一步完善。因此，強調公平競爭，強調深度開放，強調對深層次問題的防範，強調對循序漸進推進民主的理解，強調對“一國兩制”法治與“一國兩制”文明的理解，不能認為是多餘的。現在，澳門特區第二個10年的第一年開局順利。第三任行政長官崔世安在2010年新年文告裏提出的陽光政府建設與提升科學決策水平兩大發展目標，在其首份施政報告裏更把這兩項確定為“新的時期特區政府的突破口”，實際上正是對特區前10年發展經驗的核心認識。要推行科學決策，打造陽光政府，就要“力求施政高效、廉政、透明。優化公務員隊伍，深入反貪倡廉，加強施政，恰當問責。完善諮詢機制，鼓勵公眾參與。透過政策研究室與各領域政策制訂部門，以及與高校和民間學術機構的互動，科學制訂、落實並完善各項決策。在嚴格遵守《澳門基本法》的基礎上，廣泛吸納民意，根據澳門的實際，有序推進民主政制建設。”2面對全新形勢，人們的關注重點在哪裏？以下幾方面也許具有一定的甚至是特殊的針對性價值：對制度建設與體制、機制完善的持續關注；執政能力與執政理念的同步提升；政權建設與公民社會建設的同步推動；依法掌權用權與官員人格魅力的兼顧。二、對“一國兩制”的科學認知“一國兩制”方針正式定型並全面推行已有30年歷史，兩個正式實行“一國兩制”的特別行政區成立至今也分別有11年及13年歷史。但有關“一國兩制”基本內涵與理論價值的探索、研究，似乎仍顯力度不足、層次不夠。早在20世紀80年代，“一國兩∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任、教授級研究員@H@

《“一國兩制”研究》第6期制”已作為基本國策而寫入中央文件。“一國兩制”列入基本國策是名至實歸。它既是政治上充滿智慧的高端決策，也是法制上的成熟型創新成果，既是文化上求同存異、互利共贏思維的集中展示，也是哲學上知行合一認識論的新發展。因此，作為基本國策，特區官員、居民以至全國人民都有責任確保其有效落實。這就要對“一國兩制”基本內涵與理論價值有個較為系統而深入的認知，這就要集中學術力量並投入必需資源作好開拓性研究。“一國兩制”是特區最大發展優勢，這個優勢同原有優勢合理整合就令特區如虎添翼，就有條件和可能創造出改變歷史的發展成果。澳門特區前10年跨越式發展充分證實了這一點。“一國兩制”是現代發展觀的體現，現代科學發展觀的核心要求是甚麼，在澳門如何切實落實？這是一個有待進一步疏理並作出回應的大題目。其實，在發展觀體系中定位觀、競爭觀、創新觀等價值理念尤為重要。“一國兩制”是社會核心價值的展示，價值觀與科學認識論何以重要，如何建立特區核心價值體系？政府要回答，社會要回答，生活在特區的每個人都要回答。事實上，就澳門來講，回歸之後“愛國愛澳”已成為社會第一核心價值。要有效落實“一國兩制”，不僅經濟民生這個基礎要抓住不放，而且持之以恆地推動廣大居民以“愛國愛澳”為核心的公民教育同樣是基礎性的課題。“一國兩制”是理念創新、價值創新與制度創新。就香港和澳門兩個特區來講，其法律定位與發展目標完全一致，但兩者之間同樣有同有異，大同小異，及時總結各自發展經驗，形成有各自特點的實踐模式就十分重要，而且還要強調在實踐中提升實踐水平。從現有理論和特區實踐，人們已不難作出認定，“一國兩制”絕不是權宜之計，“一國兩制”絕不是消極防範，“一國兩制”絕不是可有可無、可上可下、可興可廢，“一國兩制”更不是落後思維、向資本主義讓步的產物。作為大思維，它的生命力、優越性還剛剛得到啟動；作為大決策，它的成效剛剛得到凸顯；作為大理論，它必將在法學、政治學、社會學、歷史學以至哲學領域受到越來越大的關注。作為這項大思維、大決策、大理論發源地的中國，特別是身臨其境、身體力行驗證這項大思維、大決策、大理論的特別行政區官員、學者、居民，更應當仁不讓地在實踐中總結實踐經驗，認認真真地推動相關理論的系統化與完善化。三、關於特別行政區制度在澳門特區，人們不時可聽到“基本法規定50年不變，回歸前甚麼樣現在還是甚麼樣”一類講法。來自內地的遊客也往往把“看看澳門的資本主義到底甚麼樣”當成口頭禪。《澳門基本法》第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這是一項揭示“一國兩制”基本原則的重要規定，也是最能體現特別行政區社會現實與特色的規定。但這絕不表明澳門方方面面都是資本主義性質。《澳門基本法》第11條規定特別行政區制度包括三部分：社會經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度。特別行政區的社會經濟制度主要涵蓋原有資本主義制度和生活方式，包括以法律保護私有財產權的基本制度。特別行政區保護居民基本權益的制度，包括對中國籍居民權益的雙重保護制度和對非中國籍居民權益的保護制度，這中間具有極不尋常制度創新安排。特別行政區有關行政管理、立法和司法方面的制度，亦即特區基本政治制度是“一國兩制”政治制度。包括雙重代表、雙重負責的行政長官制度，行政與立法既合作、支持又監督、制衡的行政主導制度，單一行使立法權的立法制度，完全獨立的司法制度，體現“澳人治澳”的新型公職人員制度，高層官員宣誓效忠制度，以及財政、稅收獨立，實行自由港、單獨關稅區、開放博彩業制度，多元、開放、寬鬆的社會文化制度等等。這表明以保護私有產權制為核心的原有資本主義制度，只是新興特別行政區制度的一部分內容和要求，而不是全部內容和要求，而特別行政區行政管理、立法和司法方面的制度，是完全新型的、有中國特色和澳門特色的、充分體現制度創新的安排。澳門回歸是一場根本性制度變革，其意義、價值不容低估。回歸之後根據國家憲法授權和基本法規定，特區實行的是新型的“一國兩制”政治制度或特別行政區制度。《中華人民共和國憲法》第31、59、62條，已對特別行政區和特別行政區制度作出了清晰而明確的憲政規範和指引。作為中國特色社會主義制度與理論體系重要組成部分的“一國兩制”及通過特別行政區基本法加以法制化、規範化的“一國兩制”新型政治制度或特別行政區制度，經過特區11年以上實踐檢驗，不僅完全符合中國國情和特區現實，而且已全面展現出其無可比擬的巨大生命力和優越性。因此，人們可以充滿信心地說，現在，特別行政區制度@I@

“一國兩制”與“一國兩制”理論體系是國家基本政治制度之一，其實行是國家憲政創新的體現，也是憲政進步的重要標誌。由於這項嶄新制度的啟動與實踐，我們單一制國家憲法開始帶有不尋常的特異性，使其包容量更大、適應性更強、優越性更突出；也正是由於這項嶄新制度的啟動與實踐，我們單一制國家憲政開始具有一定複合性，使之更具活力、更具凝聚力、更具向心力。從政權屬性觀察，這個新型制度具有授權性、地方性、從屬性、獨創性、受惠性等特徵，從理論屬性觀察，則具有兼容性、務實性、實驗性、示範性、開拓性等特徵。特別行政區最大的“特”就在於它的理論突破和制度創新。推動特別行政區沿着既定軌道順利前行，事關特區自身長期繁榮穩定和居民福祉持續提升，更事關基本國策的有序落實和國家核心利益的正當維護。因而，維護國家主權、維護中央政府權威、維護“一國兩制”權威，正確處理好中央與特區之間關係，這是特區政府與廣大居民面前的一項歷史使命，也是確保特區長治久安、繁榮穩定的關鍵性一環。儘管澳門可以稱之為法治地區，但法制建設、法治完善依然是一項長遠性、根本性課題，依然任重而道遠；依然需要特區政府抓緊抓實並身體力行，也依然需要全社會投入越來越大的關注。講特別行政區制度或“一國兩制”政治制度業已全面建立起來，這主要是從政權性質作出的判斷，而從澳門特區現實出發，恐怕無論從宏觀還是從微觀切入，無論從行政管理還是從立法權、司法權的有效行使作出認定，都依然存在着不小的改進與完善空間，都有一個落實制度創新的客觀需要。四、關於“一國兩制”優勢回歸對於特區廣大居民來講是歷史性契機，生活工作在特區的中國公民都是幸運的一群，他們得到的保障和優惠要遠遠多於內地居民，甚至講特區的外籍居民的權益也得到異乎尋常的充分保障。澳門特區的法律定位很高、很特殊，可以講得天獨厚：“一國兩制”是優勢，更是強勢，要正確理解，積極配合。“一國兩制”方針作為基本國策，其科學性、合理性勿庸置疑；其必要性、可行性十分清晰；其長期性、穩定性受到認同；其受益性、創新性極為明顯。“一國兩制”定型於20世紀80年代初，全面實踐啟動於90年代末，但早在60年代初推出的“一綱四目”原則即已構成其雛型，而其理論淵源與思想淵源更十分漫長與深遠：一是求同存異、互利共贏思維，這是中華文明千百年來世代相襲、發揚光大的必然；二是不戰而勝、以智取勝思維，這是最能體現政治智慧高超、最能體現尊重公民基本權益的人本主義的合理選擇。實踐已經充分證明，“一國兩制”是大思維、大創新：它既順利解決了歷史遺留難題，展現東方文明價值，同時又及時開創了共存共榮、互利共贏的發展新路。如今，澳門特別行政區是國家現有兩個實行“一國兩制”的特別行政區之一，作為“一國兩制”的現實載體，澳門特區居民是幸運一代、受惠一代，更是負有開拓創新使命的一代。“一國兩制”實踐在澳門，也成功在澳門。“一國兩制”令澳門人生活更美好，也令澳門人享有更大尊嚴，它帶給澳門的是加快繁榮進程和持續提振信心和勇氣，澳門居民對“一國兩制”的認識理解也逐步進入佳境，但這還只是剛剛起步，還只是第一階段成果。在前行路上風浪難以避免，還要進一步認真面對與積極調整。對可能出現的深層次問題與矛盾的防範，更是對特區領導層與全社會政治智慧的考驗。故此，要力求做到從成功走向更大成功；做到受益與示範並重、實踐與創新並重。除此，不應有其他選擇。五、關於“一國兩制”澳門實踐模式“‘一國兩制’事業是香港特別行政區、澳門特別行政區和祖國內地共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。在已經取得成功經驗的基礎上，把這一偉大事業繼續推向前進，需要中央政府和香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府以及社會各界人士共同努力。”3國際經驗值表明，探索與總結發展規律是為政者、治學者的一大核心使命，也是專家學者和一切有條件人士自主命運的一項科學選擇。實踐“一國兩制”是前無古人的創新事業，既然這項偉大事業具有內在合理性、必要性，那麼對其實踐的探索、總結並完善就應成為一項常態活動，就應真正做到與時俱進。因而要在實踐中增長見識、完善認識體系，要在實踐中提升實踐水平。“要全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針，關鍵是要把愛國和愛澳有機統一起來。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式，又要維護國家主權、統一、安全，尊重國家主體實行的社會主義制度；既要維護澳門特別@J@

《“一國兩制”研究》第6期行政區依法享有的高度自治權，充分保障澳門同胞當家作主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的權力，堅決反對任何外部勢力干預澳門事務。”4從中央政府到全國人民，國家對澳門居民的厚愛、關懷有增無減，對其所寄期望、鼓勵既殷切又實際。正如胡錦濤主席所講：“澳門同胞既是澳門特別行政區的主人，也是國家的主人。澳門特別行政區成立以來，不僅從祖國內地快速發展中獲得了源源不竭的發展動力和越來越多的發展機遇，在國際上分享着偉大祖國的尊嚴和榮耀，也為國家發展作出了重要貢獻。”5“實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”6因此，面對新一輪更為有利的發展形勢，選擇走一條創新開拓、自強不息、與時俱進新路，不僅完全必要，也完全可行。當前，在推動新一輪實踐中要把共性與個性、普遍性與特殊性、原則性與靈活性的關係進一步疏理好，把相互間的平衡點調整好，從而確保在政策制定以及現實操作中擁有盡可能大的主動權。“探索‘一國兩制’澳門實踐模式，或澳門特色‘一國兩制’實踐模式，應該說，已提到歷史日程，既有理論的必要性也有現實的可行性。”7這項活動意義巨大，影響深遠，它是肯定共同性、肯定大方向、肯定“一國”的前提，它也是尊重歷史、尊重現實、尊重澳門人主觀能動性的客觀要求。“它有助於對遵循社會發展規律，遵循民族文化傳統，遵循求同存異、和平共贏的核心價值的思考，也有助於通過理性思考對現實生活中的重大問題及時做出符合規律的判斷，有助於對‘一國兩制’的正確理解和在實踐中提升實踐‘一國兩制’的水平。”8特區十年“一國兩制”實踐經驗十分寶貴，在一定意義上，不妨講業已完成奠基工程，業已走上較為常態的運行軌道。講來講去，其實，澳門特區最大成功一是擺正“一國”與“兩制”、中央與特區、維護國家主權與授權管治的關係，二是抓住發展這個硬道理，認真抓好經濟與民生，這樣施政民主化、民本化就有保障。澳門特區最大經驗一是政府與社會的國家觀、民族觀比較清晰，“愛國愛澳”為核心的價值觀調整較為到位；二是全面堅持對擴大開放度、包容度、和諧度亦即現代發展觀的理解、認知。在按照基本法依法施政的社會環境裏，推進法治的行為主體既有特區政府，又有全社會廣大居民。這也是作為“一國兩制”基本國策核心要素之一的“澳人治澳”的基本要求。新型“一國兩制”法治要切實維護廣大居民的基本權益，廣大居民也要積極推動“一國兩制”法治的有序發展。六、關於核心價值價值觀是人生觀、世界觀的認識基礎，知行合一是科學認識論的核心要求。在正常情況下，“知”是先人前輩經驗的總結，是人類文明的積累與延伸，無疑非常重要，而“行”即社會實踐當然同樣甚至更為重要。“先知後行”還是“先行後知”自古以來在理論界爭論不休，其實，兩者都同樣重要，忽視哪一方都不妥；當然，在特定情況下，適度強調某一面也有其必要性。建立共同價值體系事關特區發展成效、事關“一國兩制”成功實踐。核心社會價值是人類文明的傳承和延續，因此，要持有理性的認同、理解心態。諸如人權、民主、法治等理念，並非某些人的專利，而是現代文明普世共享的核心價值內涵。以人權為例，它是個含義廣泛的概念，包含生命權、生存權、發展權、成就權，也包含人格權、形象權、參與權、知情權等等。人權靠制度保障也靠社會群體共同推動；既靠環境優化也靠自我維護。2004年3月14日通過的憲法第4次修正案，已把“國家尊重和保障人權”正式寫入憲法第33條，成為國家的憲政原則。至於民主，它是個綜合性合成概念，人們既要高度關注政治民主、民主制度化課題，也要適度關注民主傳統、民主作風的形成。因此，它既事關大局、事關特區整體利益，又事關個人權益的有效行使和公民綜合素質的穩定提升。在尊重、維護國際公認的一些價值觀念的同時，更應看到進入特別行政區發展階段的港澳社會，“愛國愛港”、“愛國愛澳”應該而且事實上已經成為廣大居民須臾不可離開的核心社會價值。“愛國愛澳”是現階段澳門特區居民第一核心價值，受到較高支持率值得欣慰。事實上，“一國兩制”既是制度創新的成功範例，又是現代文明的合理昇華。在全體居民特別是青少年中深入推進“一國兩制”教育，必然導致新型“一國兩制”文明觀的形成。構建同特別行政區制度相適應的新型社會價值體系，具有特殊意義：一是尊重中央、尊重國家的層級觀念；二是維護憲法、憲政的全局觀念；三是堅持以民為本的文明施政觀念；四是敢於創新的開拓探索觀念；五是“愛國愛澳”的核心價值觀念；六是自強不息、與時俱進的奮進觀@K@

“一國兩制”與“一國兩制”理論體系念。“‘一國兩制’是嶄新的文明體系，特區政府和居民都是‘一國兩制’文明的現實載體。進一步培育、構建‘一國兩制’文明觀，確保這個載體的有效性、高效性、長效性，是特區公民社會建設的一項突出內容。”9按照通常核心價值標準判斷，“一國兩制”文明觀可以解讀為包括愛國觀、是非觀、競爭觀、發展觀、榮辱觀等等基本理念。10一般來講，中老年居民，基本上都經歷過不同時代不同際遇磨鍊，因而愛國觀、是非觀、榮辱觀等項較易解決，而生長在物質豐裕時代的年輕朋友，對強調競爭觀、發展觀等項可能會有所偏愛，而對愛國觀、是非觀、榮辱觀等項則可能有所忽略。故此，通過各種教育形式令“80後”、“90後”以至“00後”青少年的公民意識持續得到提升，這是一項關係到優良傳統薪火相傳的基礎工程，要細水長流、長抓不怠。提升政治認同、擴大政治參與是社會轉型的需要，也是澳門居民自我完善、提升綜合素質的重要內涵。在未來的公民社會與公民教育領域有兩個突出關注熱點：社會多元化、個性化、民主化不可逆轉，但堅持主流價值導向十分必要；和諧、寬鬆、包容是社會主旋律，但必要時基於對本地整體利益的維護也應果斷作出反應，以至軟硬兩種手段兼施。這是“以人為本”施政理念使然，也是政治智慧高超的必然選擇。七、關於依法施政“民為邦本，本固邦寧”。早在2004年12月，胡錦濤主席來澳視察時便指出：“要以人為本，不斷提高政府的管治水平。”11這表明要在執政能力和執政理念上下足功夫。依法施政，或依法治澳，經過十多年來循序漸進而又積極主動地推動，可以講，已有初步形成新的文明傳統。依法治澳，就是要嚴格按照《澳門基本法》辦事，堅決維護《澳門基本法》的權威。澳門回歸祖國以來，特別行政區政府和各社會團體堅持不懈宣傳推廣《澳門基本法》，自覺以《澳門基本法》規範行政、立法、司法行為和處理政制發展等重大問題。這是澳門特別行政區10年來所取得的一項重要成就。要在這一基礎上“進一步健全澳門特別行政區各項法律法規，加強制度建設，特別是要按照以人為本、勤政、廉潔、高效的要求，完善政府行政規章制度，促進澳門特別行政區政府管治水平不斷提高。”12要確保法治與整體利益一致性，走向善治與尊重民情民意、尊重民權民利的一致性。歷史經驗證明：現代社會的法治，實質是維護社會公平正義與延續文明的進程。這包括政府要依法制定並執行政策、依法保護公民基本權益，公民具有較高法治意識，高守法率低犯罪率是社會常態，廉潔奉公、遵法守法是社會基本思維定勢。“依法”的前提是知法懂法的主動到位，是用法執法的公正無私。這對執法行為主體和維權行為主體都值得高度關注。在建設文明、法治過程中要力求兼顧合法性與合理性，民本性與文明性。政府及公職人員要做到不缺位不越位。要使執政能力與執政理念進一步同步提升，就要在進一步加強制度建設的同時，不斷培育與提升政府官員以及廣大居民的法治意識。所謂執政能力，可以理解為實行有效管治的基本行為能力和表現，包括判斷能力、規劃能力、決策能力、溝通能力、創新能力、應變能力等方面。所謂執政理念則可認定為對依法施政的理解、認知和付諸行動的自覺性。與此同時，則宜做好公平正義原則的切實維護，以及對權、利、名驅動的防範。這是一個常講常新、永不過時的關注課題，在澳門也不例外。推行積極依法施政的核心要求可以歸納為8點：○1行政行為合法化，包括積極作為與積極不作為兩個方向的行政行為；○2行政決策科學化，決策過程要堅持優選原則、利大弊小原則，受益面最大化原則；○3行政程序正當化；○4行政服務高效化；○5行政誠信守恆化；○6行政監督自律化；○7行政責權一致化；○8行政理念到位化。13依法施政是一個綜合性、全局性課題，核心是維護社會公平正義，是提升文明指標。依法施政必須與民主施政、科學施政、文明施政並舉。首先是對政府和公職人員的基本要求，同時也是對全社會的共同要求，無論從法的效力體系觀察還是從社會和諧着眼，無論從權的分割還是從利的分享，都構成一幅完整的相對畫面，都有待於政府上下、社會上下方向一致的身體力行和切實推動。八、構建“一國兩制”理論體系考驗中國學者智慧“一國兩制”憲法學、“一國兩制”政治學，是全新的學科領域。“一國兩制”是中國特色社會主義理論重要內涵之一，是大思維、大創新。它既是新型特別行政區制度的核心靈魂，也是這種新型政治制度得以成功的根本保障；它不僅是特區長治久安、繁榮@L@

《“一國兩制”研究》第6期穩定的有效保障，也同國家深入改革開放、全面建設小康社會、進而實現民族偉大復興具有直接關聯；它不僅對全面總結中國發展模式提供生動範例，而且對推動國際事務的協調發展必然產生積極影響。“一國兩制”作為憲政發展成果，是憲法學研究對象，也是政治學研究對象。“一國兩制”是中國創造，是中華文明成果。構建“一國兩制”理論體系的目標、要求，應是十分清晰而明確的，基本理念不應缺失，基本共識也不難形成。當前，“一國兩制”理論研究方興未艾，但仍有待進一步加溫。研究“一國兩制”，就是研究中國特色社會主義理論體系；研究“一國兩制”，就是研究中國國情、中國創新；研究“一國兩制”，就是為確保特區長期繁榮穩定服務；研究“一國兩制”，就是建設中國人文社會科學價值體系、推動民族偉大復興的早日實現；研究“一國兩制”，必然有助於在新形勢下改革開放思維的完善化、成熟化。因此，身為思考型社會成員一族，要告別依賴思維，要主動承擔，要敢講真話，要調動群體智慧；不要“等靠要”，不要怨天尤人，不要“怕”字當頭，不要口是心非。總之，澳門特別行政區規模不大，但自成體系；澳門社會開放，素有傳統。作為新制度示範平台，澳門優勢、特色突出，澳門經驗、啟示頗多。在澳門實踐與驗證“一國兩制”具有不可取代的指標性意義。讓國家形象、國家尊嚴、國家核心利益得到切實維護，讓以人為本的依法施政有更佳的認受性，讓政府的施政公信力和居民的實際福祉得到同步提升，讓特區建設者分享特區發展成果的機會和他們自身公民素質穩步提高成為可能，讓生活在特區的永久居民和非永久居民、中國公民和非中國公民的基本權益得到有效保障，讓新型特別行政區制度的先進性、適用性以及示範性、導向性在境內外得到越來越高的認同與支持，這是實實在在的大方向、大原則，也是有目共睹、有待進一步推動的大思維大目標。註釋：1胡錦濤：《在慶祝澳門特別行政區成立十週年暨澳門特區第三屆政府就職典禮上的講話》，載於《澳門日報》，2009年12月21日，第A1版。2崔世安：《2010年財政年度施政報告》，2010年3月16日，第22頁。3同註1。4同上註。5同上註。6胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五週年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《澳門日報》，2004年12月21日，第A1版。7楊允中：《“一國兩制”──中國憲政發展的重大創新》，載於《“一國兩制”研究》，第1期，2009年，第5頁。8楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第42頁。9楊允中：《特別行政區與特別行政區制度》，載於《“一國兩制”研究》，第4期，2010年，第22頁。10楊允中：《憲政進步與“一國兩制”文明》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年，第5頁。11同註6。12同註1。13同註7，第173頁。@DC@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係甘超英∗我情願生在這樣一個國家：在那裏主權者和人民只能有惟一的共同利益，因之政治機構的一切活動，永遠都只是為了共同的幸福。──盧梭：《論人類不平等的起源和基礎》自1982年香港問題的提出，迄於香港回歸，15年間，大抵貫穿着中英、中央與香港一部分人圍繞香港憲制設計方面的鬥爭；香港回歸後，這種鬥爭仍在繼續，在一定程度上使長久以來內地習慣的“大一統”和階級鬥爭傳統思維在香港問題上獲得了延續，因而形成了對基本法、對中央與香港關係(及後來對澳門關係)上的命令型理解，內地對全國人大三次“釋法”過程的描述，便多少反映了這樣的理解。12007年，胡錦濤主席的“七一講話”與中共“十七大”政治報告在港澳問題上提出了“後四個堅定不移”2。以此為契機，中央對與港澳關係的實際做法發生了重大轉變，當年12月，全國人大常委會便通過了有關“雙普選”問題的決定，啟動香港政改程序，中央駐港機構積極與包括民主黨在內的香港各界人士進行協商。3實踐方面的上述變化，為學術界重新認識和評價兩個基本法的性質及中央與港澳關係準備了新課題。本文力圖從基本法和中央與特區關係的“契約”形態作一初步探討，所述觀點，或有舛誤，望諸方家指正。一、“一國兩制”方針與“社會契約”的一般關係兩個基本法無疑是由全國人大制定的兩部全國性法律，分別構成香港和澳門地區的憲制文件。不過，很少有人提到：在《香港基本法》起草之前，全國人大從未為任何一個地方政府制定過專門的政制法律文件——兩個基本法是全國人大為特定地方政府制定的惟一的特別法律。與這一立法事實相聯繫，中央與港澳的關係也就構成了一種特別的中央與地方關係。其“特殊”之處就在於，這種中央與地方關係的構成前提是體現在兩個聯合聲明及兩部基本法的“一國兩制”原則，而不是新中國成立以後各部憲法所確立的“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。4一般而言，憲法規範只確定了中央與地方關係的原則，而權力關係的具體分配則並未明確而集中地予以規定，特別是從未以特別立法規定之；反觀兩個基本法，不僅有明確的中央與地方關係原則，而且明列了中央與港澳之間的權力分配或權利義務關係。“一國兩制”具有國際法和憲法的保障，但這一制度發生的根本原因是港澳在社會制度上與大陸迥異。人類不可能不相互交往，而交往的結果具有兩面性，一面是相互融合，從而共同發展；另一面是相互排斥，因為保持獨立性是作為生物的每一個個體生存的基本要求，故而“和諧”就意味着“和而不同”。這就是一對矛盾或人類關係上的兩難。就相互融合而言，一般原則是平等，但這個原則的產生則是基於兩個主體實力所差不大或互有需求；如果二者差距巨大，融合就不會在平等原則上進行，必是強勢一方去“融合”另一方，我們用“吞併”去描述這一現象或許更為貼切。除非兩方差異巨大，相互排斥的因素阻礙着融合，否則，大對小一定是吞併，就像原西德吞併原東德一樣。相對於大陸而言，港澳的確很小，同時差異巨大，但與上世紀末德國統一時的情況不同，港澳人民愛國主義熱忱、改革開放前對大陸經濟、科技、文化等方面的重大作用等因素，排除了大陸“吞併”港澳的道德可行性。這是“一國兩制”方針產∗北京大學法學院教授@DD@

《“一國兩制”研究》第6期生、實施的主要原因。從根本上說，“一國兩制”產生於尊重──中央尊重港澳人民的利益和選擇，不是直接產生於利益。“一國兩制”方針的尊重基礎就是契約關係的土壤。不同人、不同人群間訂立契約其實是一種保障，目的就是為了保障“和而不同”的兩個群體的需要。正是在“和諧”意義上，我們才可以用契約關係來闡釋“一國兩制”的原則。社會契約論是一種虛構的政治理論，但其理論基礎源於商品經濟下的民法理論。5在現代民法學中，主流觀點認為，民事關係的核心原則是私法自治原則或自願原則，而私法自治就是指合同自由，並輔之以合同正義的要求。6合同正義的本義主要指公序良俗，進而具體表現為公平、誠信和公益。7按照權威的合同法理論，除公益外，公序良俗本身以及公平、誠信都構成了合同關係的基本原則8，然而，儘管有學者極力呼籲，但公益和合同正義本身迄今卻並非公認的合同關係基本原則。9對於其間原因，以筆者寡陋之見，原因不外兩者之一或兩者兼有：一者客觀上合同法或民法現在的基本原則已經涵蓋了正義概念在民事關係上的多數內容，規定合同正義便成為多餘；二者主觀上合同法律難以對合同正義作出準確的、有可操作性的定義。實在法都要符合正義，但卻不能很好地解釋正義，正義問題超出了合同法所能調整的範圍。然而，合同正義運用到“社會契約”意義上的契約關係上，就構成了政治契約的先決條件。與作為實在法的合同法相同，契約論亦應以“公平的正義”為基礎，恰如羅爾斯所言：“正義的首要原則本身是在一種恰當定義的最初狀態中的一個原初契約的目標”。10作為契約關係的中央與港澳特區關係以及記錄這種關係的基本法，恰恰應以“契約正義”為基礎。也就是說，中央與港澳的關係或基本法成為港澳憲制文件，有一種先決的契約正義要求，作為構成關係和法律成立的“公序良俗”，這就是國家主權。主權不容討論，在此基礎上，中央主權機關的“統一”與“分治”相結合的意願，也構成了港澳人民所樂見而又切盼的結果，它具體表現為“一國兩制”政治原則的提出與實踐。按照中國與英國和葡萄牙分別簽訂的聯合聲明，中國恢復在港澳行使主權，在港澳實行“一國兩制”政策，原有的社會制度、經濟制度和生活方式在回歸後長期不變。“一國兩制”不是法律用語，但卻是憲法第31條、兩個聯合聲明和兩部基本法的基本政治支柱，同時也構成了本文所謂的“契約”關係形成的正義基礎。這個原則要求，在承認中央的國家主權最高性的基礎上，國家實行“一國兩制”，其內容不僅僅是來自於中央的莊嚴承諾，其實更是權利義務關係的確立。一項政治關係的內容主要由相互的權利義務構成，就可以被認為是一種契約關係；當這種權利義務關係法律化時，該法律就可以被認為是契約本身。任何符合正義要求的法律，其基本內容就是權利義務，法律關係就是權利義務關係。法律、特別是憲法性法律的權利義務內容或權利義務關係的形式決定於權利義務雙方的政治關係。也就是說，作為特別立法的兩個基本法，在制定之初便應存在着中央與港澳人民兩類政治主體，在港澳人民同意的基礎上，由中央為制定主體，為港澳人民各制定了一部全國均須遵守的全國性特別法律。如果按照這樣的表述，我們可以看到，中央與港澳的關係有着契約性關係的特性。比較而言，從基本法規定的權力關係模式看，港澳與中央的關係比較類似於聯邦制國家；而從憲法所規定的權力關係模式看，地方與中央的關係則屬於比較傳統的單一制體制。聯邦制國家的整體與部分的關係，就具有契約性的特徵，此特徵集中表現在憲法明確作出聯邦與各州的權限劃分。兩個基本法在公權力的分配上，恰就具有這種特點。二、有待採用的理據──社會契約理論(一)社會契約理論的適用性採用契約理論作為解釋中央與特區關係及基本法性質問題，最先遇到的一個難題就是：一般意義上的合同理論認為，標準的契約須在平等主體間達成合意方得成立，因為“任何民事主體均具有獨立的地位和獨立的意志，一方不得把自己的意志強加於另一方，任何主體沒有高於其他主體的特權”。11而在主權國家範圍內，特別是在單一制國家結構形式下，中央與地方的關係並非平等。進一步說，近代的“主權”一詞本身就含有“主體不平等”之義12，因而，中央與港澳地方二者之間的法律關係如何能夠運用契約理論來予以說明呢？事實上，本文所稱的“契約”是在“社會契約”意義上使用的，且主要採用盧梭的社會契約理論。在這種理論下，“社會契約”是指，假定人類社會曾經處於原始狀態下，因生活的不方便而相互締結一個契約，向社會讓渡一部分權利或全部權利，組成社會(政治)共同體。13這種社會契約的概念在原理上來自於一般契約理論，然而，不管是洛克，還是盧梭，他們@DE@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係的社會契約實際上包含兩種形式：一為初始約定，一為隨機約定。盧梭對此有過一個簡約描述：“格勞秀斯說，人民可以委身於一個國王。照格勞秀斯看來，人民在委身於一個國王之前首先是人民。這種委身本身就是一種社會的約定，它意味着某種公共的決議。在研究人民通過何種約定選舉國王之前，最好還是先研究人民是通過甚麼約定才成為人民的。因為後一約定一定先於前一約定，是構成社會的真正基礎。”14“後一約定”即盧梭重點論述的社會契約，但他並不否認存在“前一約定”且承認它也是一種“社會的約定”，只不過他顛覆了前人對此一約定的主體關係，認為它只是作為主權者的人民對作為治理者的國王或行政官的委託而已，不是人民對國王的服從。15不管“前一約定”是否為人民向國王(治理者)所作的權力委託，或者是人民與國王平等地訂立的契約，它本身都建立在兩個假定之上：首先須假定，在第一個社會契約成立後，就存在着一個與主權者不同的治理者集團或個人；其次須假定，即使是人民向國王進行權力委託，它也需要一種“合意”方能形成，委託關係本身就是一種契約關係。因此，在契約理論上，第二種社會契約關係是存在着的，我們不妨將其稱為“授權契約”，本身也是一種政治合意。16事實上，第一種社會契約“訂立”、形成人民主權關係後，它本身就只確定了國家治理原則，除極個別的情況，它不會再在人民中間重新訂立；人類政治社會中經常發生的，是“訂立”第二種社會契約或授權契約的情況，內戰、革命、改良、選舉等圍繞政權展開的控制權爭奪，都可視作授權契約的重新訂立過程，美國《獨立宣言》所說的政府須經“被統治者的同意”便反映了這種授權關係，一旦政府違背了成立它的人民同意，“人民就有權利來改變它或廢除它，以建立新的政府”。港澳的情況可視作第二種契約形成的另一原因，即因回歸而訂立。香港人民多數同意回歸17，也就是同意處於中央政府的統治之下。不過，回歸形成的契約關係與一般意義上的授權契約略有不同，它不是基於統治的合理性，而是基於民族認同感，或曰不容置疑的民族統一之合理性。在港澳人民的這種授權下，才形成了基本法及其中央與港澳的關係。總之，本文採用的就是授權契約的分析方法，認為兩個基本法在本質上是中央政府與港澳達成合意後進行權利授予的文件，由此形成的中央與港澳的關係就是契約關係，其中還包括港澳人民與其政府之間的關係。(二)“不平等主體”的問題上述兩種社會契約的權利主體都是人民，後一種契約即授權契約的權利主體既是公權力的授予者，同時又是授權後統治權力的“被統治者”。然而，相較而論，在港澳基本法問題上，這一關係稍顯複雜。中央不是港澳特別行政區的直接統治者，而港澳人民也不是本地政府權力的初始授予者。這裏的一個關鍵問題是如何解釋第二種社會契約中“主體不平等”。人民的委託構成了統治者的社會管理權，在管理社會事務的活動中，統治者無疑處在優於人民個人的地位上。但是，這並不意味着人民個人須絕對服從統治者。在歐洲中世紀的封建制──如博丹所述的君權絕對條件下──陪臣、被保護者或委託人在一定程度上也是自由的，如果雙方處於一種契約關係中的話，君主的主權權威對其從屬者就不一定都有絕對作用；在君主與他們的不平等契約關係中、甚至君主間的不平等契約關係中，下位者的自由就意味着權利。18筆者認為，現代涉及中央與地方關係的基本原理均來自於博丹的主權學說，而在這個學說中，權力主體的不平等並不絕對否定從屬者的權利，故而這種不平等並不否定契約關係的可能。港澳與作為整體的內地之間的重大區別，就在於二者是構成了與內地政治不一致的組成部分，或者說，包括港澳在內的中華人民共和國社會共同體存在着兩種以上的社會制度。在第二種意義上的社會契約方面，三部分社會組成了一個社會共同體，處於同一部國家憲法之下，其第31條確認了港澳的憲法地位。可是，既然政治不一致就難於組成單一政治的社會共同體，而在現實中，內地和港澳又的確組成了這樣一種社會共同體。如果將中央和地方作為兩類政府主體，政治關係上中央一定高於包括港澳在內的各地方，表現了實質的主權關係。同樣道理似也適用於兩類主體間的法律關係，如港澳兩個基本法第2條都規定，全國人大授權港澳特區依照基本法的規定實行高度自治，享有高度自治權。這也就是說，契約關係中的確是主體不平等的。但至少港澳是主體。僅就政治關係而言，它是“各政治主體在獲取和維護自身利益而進行的各種活動中”，形成彼此之間的複雜關係，“是社會政治的本質內容”。19利益活動關係本質上應是一種意志關係，其中作為以權利義務為內容的法律關係集中反映了主體間的意志關係，而且必是雙方的意志體現。如果說“意志是不能代表的”20，那麼，即使契約的主體不平等，不平等者的意志也應得到反映，這就構成了某種“合意”。@DF@

《“一國兩制”研究》第6期另外，所謂“不平等主體”云云，是在國家法律意義上說的，盧梭稱之為“臣民”，即當一個社會契約的結合者是個人時，“作為國家法律的服從者，就叫做臣民”。21我們可以將特定地區的人民看作一個“個人”，像內地一切特定地區一樣，作為“個人”的港澳地區當然是“臣民”，與中央處於“不平等”的地位上。但是，應當注意的是，這只發生在須服從“國家法律”而不是服從“國家”本身時，方才如此。事實上，在盧梭的社會契約論下，內部關係中不存在人民服從國家的情況，因為只有當政治共同體被動時──被人民組成時──才稱為國家；個體──不管是個人或這樣所說的港澳地區──只在國家法律下才是“臣民”，具體到港澳地區，它們服從的就是兩個基本法以及構成國家法律的全國人大常委會依基本法而制定的規範性決議及解釋。(三)“合意”是契約關係的本質在漢字中，“契”與“約”同義，“合”與“同”相牟22；漢語詞滙中有“契合”、“約同”的用法，所以，“契約”與“合同”密不可分。據學者考證，古漢語中，契約是一類合意行為的統稱，合同只是契約的一種，主要用於經濟生活領域，且更直白地意味着合意。23本文以“契約”名篇，思考範圍廣於合同，但由於合同是惟一具有實證基礎的契約形式，從實踐活動中發展出來的合同基本理論，自可構成任何契約論的理論來源，其中最有價值的，便是合同的“合意”要素。在現代中國合同理論中，雖然受到誠實信用原則的限制，但合同自由仍構成了合同制度的基石，因此，“‘自由地締約’意味着只要有當事人之間的‘合意’，就能夠使他們之間的契約具有法律效果”。24由此可見，即便生活在今天的世界，儘管一項合同關係的要素主要包括平等的主體、意思表示一致或合意、雙方的權利義務關係等，但“合意”是合同成立並獲得雙方遵守的實質要件。在“社會契約”意義上的契約要件中，最重要的同樣是合意。一項契約或合同在簽訂時，訂約雙方主體地位可能並不平等，但一定是在合意基礎上建立相互的契約關係的，否則這種相互關係一定不是契約關係，而是命令與服從關係。命令與服從關係表現的是優勢一方或有權一方的單方意志，即使被稱為“契約”，也只能構成單務合同，當它有利於劣勢一方或無權一方時，就構成了優勢一方的責任──須將“恩惠”賜予對方；當它不利於劣勢一方時就構成優勢一方的權力──即典型的命令權，從而失去合同的性質，因為其中並無任何合意或恩賜。這裏的問題是，恩賜仍能構成一種形式的合同，那麼，中央與港澳的關係是不是這樣的呢？從目前主流觀點看，似乎並無疑義。25然而，筆者認為，情況並非如此簡單，一切要看人們如何解釋歷史事實，因為“根本的、真正的歷史是當代的和當前的”。26港澳回歸十餘年來，港澳服從不服從中央已經不是甚麼大問題，經濟形式上的趨同要求港澳與內地共同行動以解決面臨的共同問題是三地關係的重點。這一歷史背景下，合意基礎上的契約關係更能有利於共同行動。進一步說，從法律上看，社會契約與民事合同當然不盡相同。現代漢語中的“合同”主要是合同法用語，包含着“一經履行便行消滅”之義，而社會契約則不一樣，它的存廢取決於社會共同體的存續興廢。這也就是社會契約的政治性問題了。在政治上一致的社會共同體中，假定有一種社會契約，性質上屬於單務合同，那麼，它的主體一定是以政府為一方，全體人民或多數人民為另一方，而“合同”必定是立法機關所通過的一部分法律，用以確認作為個體的人民的某些項權利，這種法律實質上也包含在管理與被管理的意義之內，可稱之為“管理契約”。這一第三種意義上的社會契約，與我們這裏討論的、作為憲制文件的法律所去甚遠。事實上，從政治上看，在這種社會共同體中，真正形成政治關係的法律必是憲法，本質上是人民“合意”訂立的第二種社會契約。所以，政治一致的社會共同體的政治“合同”不可能是單務合同，只能是雙務的。如果將中央與港澳的關係看作具有合意的政治共同體的話，作為“契約”的基本法也應當是雙務性的。這與中央與內地各地方的關係大不一樣。當然，“合意”雖是中央與港澳關係的基礎，但並不意味着港澳可在意志上與中央分庭抗禮。按照盧梭的說法，在第二種契約關係中，如果一項立法是完美的，個別的、個人的、甚至政府本身的團體意志都是微不足道的，“公意或者主權的意志永遠應該是主導的，並且是其他一切意志的惟一規範”。27在港澳問題上，主權意志者就是全國人大，而其具體體現主要就是兩部基本法。三、中央與港澳契約關係的形成(一)對於契約關係形成的認知“任何政治制度的認受性，均不能沒有民意的支@DG@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係持”。28在中央與地方關係上，地方民意如果從純粹的主權學說看，中央作為全中國人民主權的代表者，對港澳擁有無可爭辯的主權權利，權利的實現其實無須其他政治因素的干預。29港澳在中國主權條件下的高度自治也屬於一種政治制度，也須有民意支持。合意是中央與地方契約關係的關鍵因素，其中包括中央政府的意志和地方人民的意志，兩方意志的統一便構成了合意。其中地方人民的意志便可稱為“民意”。當然，構成法律意義上的“合意”必須通過一定形式的表達，使人們可以認知兩種意志。在近現代中國歷史上，第一次有關港澳問題的、法律意義上的“合意”表達發生在二戰期間。1942年，中國政府明確表達了收回香港主權的意志30；而從民國時期香港人民反對英國殖民統治的整個鬥爭史看，當時香港的民意無疑是願意回到祖國懷抱的。31這一點至少說明，當時存在着香港回歸的中央與地方人民的合意。新中國政府本來也有使香港回歸祖國的機會。在全國解放時期，“解放”意味着以軍事強制力統一國家，無須特別考慮民意，當時的香港民意仍然延續着民國時的心向祖國的取向，解放軍也完全有能力渡過深圳河而解放香港。但是，出於一些國際政治的考慮，新中國允許英國人在香港、葡萄牙在澳門的殖民統治。32然而，到了20世紀80年代，香港民意發生了改變，或者說，中央與港澳地區的民意有了一定距離。在80年代初中央徵求香港人民對回歸問題的意見時，多數港人認為應當維持現狀。33這種民意就與中央的意志相左了。既然港澳回歸是全中國人民的歷史責任，代表全體中國人民的中央政府就必須完成這個歷史使命。也就是說，主權問題不容談判。34在這個大的全國人民意志下，港澳回歸肯定不能採取軍事強制力的方式了，甚至任何形式的強制都不具有正當性，因為任何正當的政治行動，其根本目的是行為所涉及的人民的福祉，假如是福祉的喪失或根本性減損，政治行動就失去了意義。所以，為使國家統一的任務得以完成，回歸便必是和平方式的，同時以保持港澳的繁榮穩定為先決條件，其最重要的保障就是適當的政治安排：既然香港百餘年、澳門數百年來資本主義制度和生活方式構成了其繁榮穩定的基本要素，港澳如欲實現“成功回歸”，就應當尊重港澳人民選擇的生活方式，因而必須重視港澳人民的意志和利益，這就是和平方式前提下的“一國兩制”方針，集中體現為“請投資者放心”的主要目的35，也就是說，中央的意願是決心保證港澳的繁榮穩定。如果我們套用合同法的概念，“一國兩制”及繁榮穩定就是中央向港澳人民作出的一個回歸的“要約”。對於中央的上述“要約”，香港人民總體上予以了“承諾”，中央與香港人民的“契約關係”因而成立，與澳門人民的“契約關係”以同樣的方式成立，不過時間稍晚。36後來的中英、中葡談判及兩個基本法的起草，其實都是對契約的具體內容及條款的商定。在此，筆者對一個關鍵問題必須作出一點解釋：香港在中英談判和基本法起草中都不是談判或起草的一方主體，因而，在主體不適格的條件下，回歸的主流民意或上述“承諾”如何形成？進一步說，按照港澳法律地位理論與實踐的下述形成過程，本文豈非在徒費筆墨。在中英談判中，港英當局提出一個“三腳凳”方案，想將香港作為談判的一方，目的就是將香港變成一個國際法主體、打“民意”(實為少數精英的意志)牌，阻止香港的完全回歸。這種方案實際上反映了港英殖民統治者的意志，卻以香港民意做幌子，是典型的“官意”。37在這次衝突中，中國政府站在一般國際法準則的基礎上，使港英當局不得不低首認負。當時的一般國際法學說認為，國際法主體就是國家，還包括“爭取解放的民族”。38港英當局就是依據國際法上的這種學說，先將香港定義為“殖民地”、然後再將香港作為一個談判主體的。但是，英國人的理由不成立，因為早在1972年，聯合國決議就已經確認，香港和澳門“不是一般意義上的殖民地”39，也就是說，在國際法上，港澳一直屬於中國，不存在“爭取民族解放”或“爭取獨立”的問題，不能作為一個國際法主體或準國際法主體參與有關它們自己地位問題的談判。從這一過程和結論看，在港澳問題、基本法問題的談判和制定之時，契約關係似乎並不成立。但是，筆者認為恰恰相反，這種契約關係可以成立。第一，如筆者上面所陳述的，雙方“合意”才是契約成立的關鍵要素，主體的適格與否尚在其次，在極端情況下，我們甚至不必特別追究合同的主體資格問題。事實上，中央只是在與港英當局的政治鬥爭時，才必須依照通行的國際法原則否定港澳人民的談判代表資格的，而中央從來也不會否認我們必須傾聽、考慮和容納港澳人民利益這一點，也不否認兩個聯合聲明和基本法必須反映港澳人民意志這一點。第二，我們的確很難從正面證明港澳人民是兩個聯合聲明和兩個基本法的制定主體，但卻可以從側面進行一下論證。本文在這裏的論點是：只要參與，參@DH@

《“一國兩制”研究》第6期與者便構成了“契約”的主體。在聯合聲明的談判和基本法的制定過程中，來自港澳的參與者可能只有“備諮”的身份。然而，只要他們參與回歸的制度安排過程之中且他們的意見被考慮，就不能否認他們的主體地位。事實上，人類社會歷史長河中，只有在奴隸制下，奴隸對決定其自身命運的事務的“參與”才不會使他本人構成事務的主體，他的“參與”行為才只具有“物”的意義。顯然，這樣的地位絕對不能用來類比港澳人民。因此，惟一的結論就是，港澳人民具有實際的主體資格。第三，上面說到，傳統國際法認為國家才是國際法關係的主體，就中英、中葡談判而言，港澳似乎不具備主體資格。但是，當代國際法還認為，“國際法的主體是指獨立參加國際關係並直接在國際法上享受權利和承擔義務，並具有獨立進行國際求償能力者”。40在這個概念中，港澳主要不具備獨立進行國際求償能力，因此不是一個完全的國際法主體。然而，無論在回歸前還是回歸後，港澳都在一定範圍內參加了國際法上的權利義務，可被視作無獨立地位的國際人格者41，多數情況下須依附於所屬國家或其他確具國際法主體資格的一方參加國際關係的活動。在中英、中葡談判以至於兩個基本法的起草過程中，港澳參與者便可視為這樣的一種主體，他們表達的意志無疑也具有相當的影響力。第四，所謂“民意”，當然指特定地區人民所表達的某一方面的意願。假如港澳人民沒有參與到具體的談判或磋商中，回歸進程中不斷提出的港澳人民的“民意”從何而來？即使是中央向港澳人民廣泛徵求民意、而後在談判桌上表達出來，也不能認為是中央的意志，中央在這個問題上只是作為港澳人民的代表而已，中央背後的意志主體是港澳人民。在這個問題上，我們可以找到實踐中的實例予以證明。據親身參與港澳基本法起草的港澳問題權威蕭蔚雲教授在談到彭定康“政改方案”時敍述道：“關於直接選舉與間接選舉立法會議員的比例問題，在起草基本法的近五年中，存在激烈爭論，香港各界人士存在分歧，在經過反覆磋商和修改之後，才確定下來，並決定了一個由間接選舉向直接選舉循序漸進的原則，這就是基本法第六十八條第二款：‘立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標’。”42從這段文字中我們可以悟到：全國人大制定香港基本法過程中，香港人民不但積極表達了自己的意志，而且這種意志還直接決定了基本法的某些內容，中央不過是同意了香港人民的這些與中央並行不悖的意志而已，從而形成了具體的“合意”。第五，契約論本身就建立在對人類政治關係的假說之上。盧梭的學說實質上是對人類應然政治關係的闡述，他無須證明世界上是否曾經真地存在過那樣一份具體的社會契約，也無須指出具體的“公意”。但這並不能減損或否認社會契約學說及“公意”在政治關係中的現實意義。本文所提出的中央與港澳的契約關係自然也是一種假說──其基礎卻不是假設的，而是港澳人民公意的必然存在，它無須特別證明，而制度的合法性卻有賴於這種民意的首肯；即便回歸過程中港澳代表的身影婆娑不清，在法律上可以否認港澳參與者的主體資格，但在政治上也作如此否認則是非常不明智的。在中央與港澳的“合意”關係上，應當指出，香港與澳門兩地人民在程度上不盡相同，澳門人民更加認同回歸及回歸後的制度安排。2009年，澳門回歸十週年前夕，澳門理工學院一國兩制研究中心作了一份有關澳門十年發展進步的大型民意調查活動，儘管測驗是在回歸十年後進行的，但其中可以折射出澳門人民在回歸前後對中央與澳門關係的基本認識。根據這份調查報告，與本文主旨有關的內容是：首先，澳門人民對行政長官十年施政方針的滿意程度達到75.51%，而基本法規定，行政長官不僅代表澳門，而且是中央政府任命並向中央負責的首長，從而間接說明，至少現在，澳門人民多數在肯定了行政長官的施政時，也肯定了中央與澳門的一般關係現狀；其次，統計還表明，在對前任行政長官何厚鏵最滿意的九個選項中，56.59%或半數以上的被調查者最滿意的是他貫徹“一國兩制”方針的選項，更說明在澳門人民心目中，“一國兩制”方針早已是不言自明的社會共識，也就是說，在對待“一國兩制”方針的態度上，澳門人民與中央有着基本的“合意”；最後，在關於澳門核心價值的多項選擇問題上，“愛國愛澳”的選擇比例最高，達48.77%，比處於第二、三位的“機會平等、公平競爭”、“人權保障”分別高出6.46個和7.55個百分點，中央與澳門人民的合意在此不言而喻。43另外，有一個問題也應有所着墨，即香港的反對派也應屬於契約主體的一部分。政治自由的本義就是容納政治反對派，一如約翰‧密爾所言：“真理在很大程度上乃是對立物的協調和結合問題”，而且，“在人類心靈未臻完善的狀態下，真理的利益需要有意見的分歧”。44港澳社會傳統允許政治反對派。事實@DI@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係上，只要政治反對派的活動不違反兩個基本法的第23條規定，他們的存在其實就是一種政治上的“清潔劑”，有利於港澳政治上的健康。(二)對於基本法契約性質的認知本文觀點認為，兩個基本法在實質上是一種契約文件。兩個基本法是全國性法律、國家的基本法律、港澳特區的憲制性文件，總之，基本法是法律，這一點沒有疑義。但同時，它們也可以被視作契約文件。事實上，法律與契約的區別只在於規範的概括性差異，也即法律不針對特定人、普遍適用；契約是針對特定人、在契約雙方間適用的。當我們說“契約就是當事人之間的法律”時，同樣的判斷也成立：“法律就是眾人間的契約”。法律和契約適用範圍的廣狹只能說明它們效力上的普遍程度，不能說明對所涉人群利益的偏頗。當這裏的契約是指“社會契約”時，它就獲得了概括性特點，契約理論中適用於特定人之間的性質就消失了，在委託性意義上，基本法就是這種社會契約。一份契約的內容，主要就是規定當事人雙方的權利義務。基本法契約性的一個主要實際證明就在於，它們的內容集中於劃分中央與特區的權利義務關係，從而使它們與大陸地區實施的其他國家法律有了重大差別。如前文所述，其他內地法律──如《民族區域自治法》──只在一般意義上規定地方的權利和義務，並不明確規定中央的權利義務。兩個基本法則不僅規定港澳的權利義務，而且特別規定了中央的權利義務。當然，中央的權利主要為主權機關的權利，其地位重於港澳的地區權利，不過，港澳享有的基本法權利卻是“高度自治權”，沒有基本法上的理由及經由特區有權機關的請求，中央不能主動干預。然而，中央與港澳通過基本法而形成權利義務關係這一點，卻並無疑義。這裏須進一步說明的問題是：港澳在基本法上的權利是被中央“授予”的權利，還是被中央“認可”的權利？這個問題決定着基本法是否為契約的判斷。一般基本法理論通常都認為，港澳特區享有的“高度自治權是在全國人大授權下的自治”，不是“特別行政區本身固有的權力，高度自治的權力來源於中央”。45筆者同意這一觀點，但認為“授權說”是從法律關係上講的，不是從政治關係上看的。社會契約理論本質上是一種政治理論，用以解釋人民間、人民與政府間的政治關係及其原則。如果從政治關係上看，港澳享有的高度自治權來自於中央對港澳權利的認可。理由很簡單。僅從時間上看，基本法規定的港澳特區權利大體上就是港澳的“原有制度和生活方式”，它們已經在港澳發展並存在了150年和450年之久，它們不是基本法的創造，而是認可。進一步分析，如果否定港澳權利的固有性，根本就無法解釋政治上的“一國兩制”方針了──它就是在承認“原有”(或稱“固有”)制度的基礎上出現的，抽掉了原有制度，就無所謂“一國兩制”。所以，基本法規定的港澳權利，先由中央認可，然後才形成了法律上的“授權”。法律不過是對權義關係的擬制而已。再者，如上文所述，中央與港澳的關係是一種授權契約關係，全部國家權力合法性的基礎來自於人民，經人民全體授權形成國家，否則，憲法規定的“一切國家權力屬於人民”便不可理解了。港澳人民雖是全部人民的一部分，但他們與其他中國人一樣，向中國──政治共同體──讓渡全部權利，又取得全部權利46，只是時間有先後而已。所以，根本的“授權”關係的主動者是港澳人民。在這個問題上，有學者指出，中央對港澳特區的“這種授權有充分的法律保障，而且被定為基本國策而不可動搖”。47這段話其實有些語焉不詳，或筆者妄度為“別有一番滋味在心頭”。“授權”是單方意志下的單方行為，事實上僅存在於內地較為典型的單一制條件下和思維習慣中；況且，任何“授權”性行為都具有“可動搖性”。48真正“不可動搖”的是所謂的“天賦權利”。由此反推，如果港澳權利是“不可動搖”的，那麼，港澳獲得的權利就不是“授權”形成的，而是一種“天賦”。質言之，基本法是認可權利的社會契約。四、契約精神的意義筆者上文不厭其煩地論證基本法和中央與港澳的契約關係，設使有理卻無實益，這項研究便完全是一個虛構了。不過，作者在此不敢自誇實益，只能略談一二，任人評價。第一，對中央與港澳關係及對基本法的契約論理解，符合社會科學發展的要求。自儒家所宣揚的“三代之治”以降，中國自古的治理模式向以命令型為主，因而被今人詬病為專制模式，形成了“天下之事無小大皆決於上”的傳統。49面對港澳，這一模式也隨着回歸而回歸；且內地與港澳大小差異懸殊，在中央一側極易形成“臥榻之旁豈容他人安睡”之勢，港@DJ@

《“一國兩制”研究》第6期澳的高度自治很容易成為高崖纍卵。問題在於，命令型治理是農業社會或計劃型社會的典型治理方式，不適於市場經濟條件下的社會政治關係──以平等和權利義務明晰為特點的關係──強調社會自治。但是，前者具有強烈的慣性，其力量所及，港澳回歸前足以摧毀保持港澳繁榮的確信，在回歸後實際上摧毀“一國兩制”的基本國策。正是認識到了這種危險性，中央才提出了“一國兩制”的構想及其“莊嚴承諾”的定性。自鄧小平以來的國家領導人都非常認真地踐行基本法的要求，小心謹慎地處理中央與港澳特區的關係，堅持和深化“一國兩制”方針的含義。50以契約論來看待基本法和中央與港澳特區的關係，在觀念上真正樹立基本法治理觀。然而，由中央向一個地區的人民進行自我管理的“授權”，如果我們不切記這只具有法律的形式意義、而不是實質政治上的，那麼，中央與港澳間時時發生的緊張關係就不會得到根本的緩解，特別是對香港而言，不管中央如何“釋放善意”，總會發生中央所難於理解的香港相當一部分人的反對。箇中關鍵就在於，不管我們如何強調“一國兩制”方針的不變性，只要“授權”觀不改變，違背基本法和實質上改變“一國兩制”的做法就仍是可能的，如上所述，這是因為“授權”是單方行為，本質上無須考慮另一方的意志和利益。第二，契約論的理解有助於完善中央與港澳關係的法治化進程。典型的主權學說主張主權機關權力的無限性，而權力的本質就是不斷擴張其範圍；契約論強調的是法律上的權利與義務關係，本身就是對權力的一種抑制。法治是良好秩序的基礎。儘管法治不一定意味着契約論，但契約論必然導致法治。契約論尊重法律，將法律置於個人意志之上，而“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰正是全沒有感情的”。51按照亞里士多德的說法，從長遠角度看，法治絕對優於人治。我們說，基本法的保障包括憲法保障、聯合聲明的保障，等等。這些保障都是基本法之外的保障，是被動的保障。如果我們將基本法本身看作社會契約，它們本身就是保障，形成了主動保障，因為它將權利變為“不可動搖”，並自然地會抑制公權力的擴張。便如盧梭所論，契約關係下，“義務和利害關係”將會“迫使締約者雙方同樣地要彼此互助，而同是這些人也就應該力求在這種雙重關係之下把一切有繫於此的利益都結合在一起”。52中央與港澳之間的關係如作此想，善莫大焉。第三，中央與港澳關係的契約論有助於我們跳出傳統的國家結構形式思維。這一理論思維使我們只看到中央對港澳的絕對主權和命令權的合理性，但不能證明權力的絕對性和命令效果的合理性、可行性和被接受的可能。事實上，國家結構形式理論最早只是作為解決國內民族問題被提出來的政治理論53，嗣後才成為學者們對國家權力分配結構的一種理論分類，而分類的目的在於比較，有利於研究國家之間的區別。在多數情況下、特別是在國家部分領土回歸的情況下，並不能對現實世界的國家權力運作產生實際的影響，因而更不能得出此優彼劣的結論來。54然而，在“一國兩制”方針的制度體系創造過程中，學者獲得了前所未有的參與機會，國家結構形式理論就類似於數學公理一樣被運用到了基本法制度的建構過程中，形成了命令型中央與港澳關係上的法律確信，而這又是中央與港澳關係中永遠的隱憂──總使“一國兩制”方針處於被懷疑－強調－再被懷疑的循環往復的怪圈之中。筆者同意針對國家結構形式的這樣一種觀點：“千萬不可被理論所束縛，以致削足適履、片面追求某種國家結構形式，以辭害意，為了滿足形式而損害內容……一定要從本國的實情出發，實事求是來設計適合自己國家情況的國家結構形式……”55不過，筆者進一步認為，具體到中國，國家結構形式本就不應被運用到民族內部的港澳問題上，在民族內部，契約論才是權力分配的恰當理論，或者說，在“公意”確定的條件下，“合意”才是需要的，因而，合意之需要決定國家結構形式的權重，而非國家結構形式決定合意的地位。觀念上尊重合意，才會產生社會的和諧效果，才會有和諧社會。第四，契約論還對港澳自身的行政管制走向更民主的方向有着積極意義。契約論本身就是反精英政治的理論。在契約論下，政府的合法性永遠受制於人民，政府永遠應當面對人民的正當訴求；中央政府在國家統一不會受到威脅的前提下，也必然會慎重對待港澳普羅大眾的合理要求，尊重港澳政府的合理舉措。兩個基本法規定，行政長官對中央人民政府負責。如果以契約論來理解這項規定，我們會發現，行政長官的這項基本法義務是法律上的、附有相應權利的義務，不是封建式的下級對上級的關係，更不是“藩屬”對宗主的關係。因此，行政長官代表港澳廣大人民的角色毋庸置疑。不過，這個問題不是本論文須詳細討論的事項，在此提出，僅作參考。最後，還應當再強調一點：契約論是重構基本法理論的一個重要基礎。港澳回歸十幾年來，中央與港澳的關係越來越具有契約關係的特點，中央往往越來@DK@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係越少地直接介入港澳事務，而是通過公開談話的方式來釋放中央的態度，如在有關區議會“政改方案”問題的討論過程中，中央採取有關負責人在《香港基本法》的框架下公開表態的做法，以求推動香港的民主進程56，更在引前第一次會見香港反對派核心成員，被評論是破冰之晤、破格之晤、誠意之晤、爭取共議之晤、法治感召之晤。57以本文觀點看，這就是一種契約關係下的中央與港澳關係的新模式。然而，我們的學界沒有跟上實踐的發展，尚囿於固有的單一制國家結構形式理論模式，過度強調中央的決定性作用。便如在行政法治研究上所面臨“平台期”一樣，理論“推動乏力”。58事實上，有關港澳基本法理論上的這種成見或傾向不但不真實抑且有害。這種理論滯後的要害就是贊同中央對地方的威權關係，很像盧梭對作為社會契約關係反面的奴役制所進行的描述：“我和你訂立一個擔負完全歸你而利益完全歸我的約定；只要我高興的話，我就守約；而且只要我高興的話，你也得守約”。59五、結語1999年10月25日，新加坡資政李光耀在香港政策研究所發表了一篇演講，認為“香港的自我認同必須加以定義和具體化”，並分析道：“你們是中國的一部分，但在接下來的四十八年裏，你們卻是屬於一個稱為特區中國人或香港中國人的特別小群體。除非你們認識到這個問題的重要性，不然要在特區政府和香港人民之間建立起達致新的社會契約所需的團結精神，將是困難的。”60他在此處所說的“社會契約”，是指香港人民之間互相訂立契約的情況，也可包括澳門的情況。按照他的說法，這一“社會契約”尚未達成。筆者理解，這一“社會契約”的達成應指在基本法規定的行政長官和立法會均實現普選產生以後。但如果港澳人民內部紛爭不斷而不能使“眾意”符合“公意”的話，就難以強行進行“雙普選”的改革，因為在“眾意”分裂的社會中，契約精神既無政治轉換，是不可能有社會契約的。61(本文寫作過程中，筆者同事李啟成教授曾指出了論文的若干疏漏並提供了材料上的支持；北京大學法學院鄧峰、彭冰、葛雲松、張智勇、強世功、沈巋、陳端洪、易平等同事提出了批評意見和建議，使筆者得以完善論文，在此特表謝忱。本文寫作受教育部教育部人文社會科學重點研究基地重大項目的資助。)註釋：1如在1999年香港終審法院就“吳嘉玲案”作出判決及此後全國人大常委會第一次“釋法”的過程中及以後，內地學者通常用戰鬥性的詞語“挑戰”來描述香港終審法院的判決對全國人大權威的否定解釋。見蕭蔚雲：《略論香港終審法院的判詞及全國人大常委會的釋法》，載於《浙江社會科學》，第5期，2000年。2甘超英、吳一塵：《“一國兩制”方針的新解讀》，載於澳門《“一國兩制”研究》，第2期，2009年。3《港報肯定中聯辦高官對政改表態》，載於大公網：http://www.takungpao.com/news/10/06/21/news_hkgov-1275553.htm，2010年6月22日。4這裏引用的是1982年憲法第3條第4款。此前各部憲法在中央與地方關係方面的規定各異，但精神實質是一樣的。1949年《共同綱領》第33條在規定經濟計劃問題時說：“中央各經濟部門和地方各經濟部門在中央人民政府統一領導之下各自發揮其創造性和積極性”；1954年憲法在第49條規定，國務院“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”；1975年憲法第20條規定，國務院“統一領導各部、各委員會和全國地方各級國家機關的工作”，在第10條規定，經濟上國家“充分發揮中央和地方兩個積極性”；1978年憲法第11條規定的也是經濟問題，要求“在中央統一領導下充分發揮中央和地方兩個積極性的方針”。5歐洲啟蒙時期就形成了“契約經濟”，它對政治思想的影響結果之一便是社會契約論。見蔣先福：《契約文明：法治文明的源與流》，上海：上海人民出版社，1999年，第40-45頁。6魏振瀛主編：《民法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2007年，第25-26頁。@DL@

《“一國兩制”研究》第6期7段啟俊、蔡學恩、邱啟雄：《論合同正義性》，載於《武漢大學學報(人文社會科學版)》，第5期，2000年。8同註6，第21-31頁；韓世遠：《合同法總論》，北京：法律出版社，2008年，第28-36頁。9同註7。10[美]羅爾斯著，何懷宏、何包鋼、廖申白譯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年，第113頁。11尹田著：《民法學總論》，北京：北京師範大學出版社，2010年，第35頁。12近代主權學說的創始人博丹認為，主權是一種絕對權力，不受限制、高於法律，它屬於國王。因而，可以認為，近代主權學說就是基於主體不平等的前提的。參見蕭佳靈：《國家主權論》，北京：時事出版社，2003年，第28-29頁。13洛克主張人們在組成政治社會時沒有讓渡全部權利，保留了生命、自由和財產這三項基本權利，見[英]洛克著，葉啟芳、瞿菊農譯：《政府論(下篇)》，北京：商務印書館，1964年，第83頁；盧梭則認為人們讓渡了全部權利，同時又取回了全部權利，見[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980年，第24頁。14[法]盧梭著，楊國政譯：《社會契約論》，西安：陝西人民出版社，2004年，第10頁。此處沒有引用商務印書館1980年版同書的譯文，因為筆者認為，本文引用的譯文更貼近原文，如這段文字中的一個關鍵詞actecivil，何兆武先生譯為“政治行為”，楊國政先生譯為“社會的約定”。聯繫上下文，後者譯得更準確。15[法]盧梭著，楊國政譯：《社會契約論》，西安：陝西人民出版社，2004年，第50頁。16盧梭的社會契約論還包括第三種形式的契約，本文名之為“管理契約”。詳見下文。17具體分析見下文。18博丹的典型論述是：君主間“Evenwhen,intreatiesofanunequalalliance,itisexpresslystatedthatoneofthepartieswilldefendtheauthorityoftheother,thisdoesnotmakethelatterthesubjectoftheformer.Ourprotégésandclientsareasfreeasweareourselves,eventhoughtheymaynotbeourequalsinwealth,inpower,orinhonour.”見JeanBodin.SixBooksoftheCommonwealth.AbridgedandtranslatedbyM.J.Tooley.Oxford:AldenPress；及電子書ConstitutionSociety.InthewebsiteofConstitutionsociety:http://www.constitution.org/bodin/bodin.txt.8thJune2010。19楊海蛟等著：《政治關係論》，太原：山西教育出版社，2001年，第1頁。20盧梭的原話是：“並不能由任何別的意志來許諾任何違反原意圖者自身幸福的事情”，見[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980年，第36頁。有學者分析該書，亦得出公意的特徵之一是不可代表性，其基礎在於“意志是不能代表的”，見游輝：《讀盧梭的〈社會契約論〉──淺析“公意”》，載於《商情》，第45期，2008年。21[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980年，第26頁。22《說文解字》中，契是“大約也”，約是“纏束也”；合是“合口也”，同是“合、會也”。見(漢)許慎：《說文解字》，天津：天津古籍出版社，1991年，第213、272、108、156頁。23俞江：《“契約”與“合同”之辨──以清代契約文書為出發點》，載於《中國社會科學》，第6期，2003年。24樓建波、劉燕：《合同自由原則的限制及其與誠實信用原則的關係》，載於《中外法學》，第6期，1995年。25這裏指下面將要談到的“一國兩制”政策的形成問題。“一國兩制”被視作中央的“一個具有創造性的傑作”(見鄧小平：《香港基本法具有歷史意義和國際意義》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第352頁。)，暗含着中央的單方面決策的意味。多數學者均認同這種看法。26[意]貝奈戴托‧克羅齊著，[英]道格拉斯‧安斯利英譯，傅任敢中譯：《歷史學的理論和實際》，北京：商務印書館，1982年，第108頁。27同註21，第83頁。28王家英：《“一國兩制”實踐與民意》，載於中國工程技術信息網：http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction?baseid=1&docno=134608，2010年6月10日。29基於這種認識，儘管英葡在港澳回歸問題上也是一種重要因素，但就主權內部關係而言，它們的作用不是決定性的；而且，為敍述簡潔起見，本文在此大致未考慮這方面的問題。30張騫：《“宋氏密檔”第三次揭秘，“蔣介石日記”大陸版或面世》，載於《新聞晚報》，2010年5月20日，第A1疊10版。311925年“省港大罷工”的口號之一就是“取消一切不平等條約”，見盧權、禤倩紅著：《省港大罷工史》，廣州：廣東@EC@

契約精神下的基本法及中央與港澳的關係人民出版社，1997年，第116頁；隨後，當時的國民黨也提出了“取消不平等條約”的主張，見《中國國民黨主張廢除不平等條約第一次宣言》(1925年6月23日)，中國第二歷史檔案館編：《五卅運動與省港罷工》，南京：江蘇古籍出版社，1985年，第249-250頁。32梁立真：《蕭勁光大將談一國兩制》，載於《黨史博覽》，第9期，2003年。33錢亦蕉整理：《魯平口述香港回歸》，原載於《新聞週刊》，第25期，2007年，轉引自“超級大本營”網站：http://bbs.cjdby.net/thread-669374-1-1.html，2010年6月10日。34周南等：《論“一國兩制”的構想及其意義》，載於《求是》，第7期，1995年。35鄧小平語。見註33。36筆者當下很難確證這一點。現代社會中，大眾傳媒扮演着反映民意的角色，但在特定條件下，傳媒所反映的“民意”很難確定為真實。在回歸前的香港，主流大眾傳媒主要由親英集團掌控，它們所反映的“民意”就不一定真實。從回歸前後香港大眾的反應看，贊同回歸和“一國兩制”應是香港人民的主流民意。至於澳門人民的意志，從回歸前後的大眾反應看，對回歸和“一國兩制”的擁護和期盼，確定無疑構成了人民的壓倒意見。37周南等：《中英香港問題談判親歷記(二)》，載於《百年潮》，第5期，2006年。38白桂梅：《國際法》，北京：北京大學出版社，2010年，第112頁。39王振民：《中央與特別行政區關係》，北京：清華大學出版社，2002年，第64-65頁。40同註38，第82頁。41“國際人格者”是指“在國際法上，凡能為權利義務之主體者，是為具有國際人格”之一種國際法主體。見周鯁生：《國際法大綱》，北京：中國方正出版社，2004年。42蕭蔚雲：《香港基本法講座》，北京：中國廣播電視出版社，1996年，第303頁。43以下內容參見《“一國兩制”研究》編輯部：《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年。44[英]約翰‧密爾著，程崇華譯：《論自由》，北京：商務印書館，1959年，第55、60頁。45同註42，第43頁。46同註21，第23-24頁。47同註39，第106頁。48計劃生育是為憲法所確認的另一項“基本國策”。但人們現在正在討論“動搖”它。49劉澤華、汪茂和、王蘭仲：《專制權力與中國社會》，天津：天津古籍出版社，2005年，第12-16頁。50有關方面請參見註2。51亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學》，北京：商務印書館，1965年，第163頁。52同註21，第27頁。53吳家麟主編：《憲法學》，北京：群眾出版社，1983年，第250頁。54在某些國家或某些國家的特定時代，國家結構形式的確能夠影響到國家權力行使的合理性。如德國納粹政權1934年的《帝國重組法》和後來東德實行的權力集中──單一制形式被否定，故而聯邦德國基本法特別規定了德國是一個聯邦的國家。參見[德]PeterBadura,Staatsrecht,3.Aufl.,München,2003VerlagC.H.Beck,S.336f.55同註39，第27頁。56《方案納“一人兩票”，李剛表明樂見其成》，載於《香港大公報》，2010年6月1日，第A4版。57譚文天：《開啟“五晤”，萬事起頭難》，載於《香港大公報》，2010年5月29日，第A18版。58《國務院法制辦副主任袁曙宏說我國政府立法工作呈現四大變化(2010年4月9日發佈)》，載於法制網：http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2010-04/09/content_2108777.htm?node=20908，2010年6月24日。59同註21，第20頁。60李光耀：《過渡時期的香港》，載於“水木清華”網站：http://www.newsmth.net/bbsanc.php?path=%2Fgroups%2Funiv.faq%2FSHSS.THU%2Fzuopin%2Fwenzhai%2Ftimes%2FG.941593793.A，2010年5月14日。61同註21，第39-41頁。@ED@

“一個國家”與政治權威之重建周偉∗一、前言(一)錢穆的觀點在一個優良的政治共同體中，針對公共事務的談論是培育公民德性，凝聚社會共識的有效途徑。表面實質兼顧，種種意見的辯證才是通往真理的大門。當代中國最為人們廣泛討論的議題是國家統一問題，為甚麼兩岸四地屬於一個國家？就此問題湧出了種種意見，有巴不得全世界都是自己的，有基於經濟一體化的，有基於國家戰略、軍事安全的，也有訴諸同文同種的……這些現實的考量大多都有其合理性和必要性。但誠如孟子所告誡的“王何必曰利”呢？這都不是國家統一的純正理由，訴諸利害和現實的力是無法達致心服的。國家統一的“一”應該是成就“湯以七十里，文王以百里”而王的那個純而又純的“一”，此純“一”提供了一個意義世界。政治權威就是這個純“一”的落實和擴充，是純“一”與現實力的結合，是意義世界和現實世界的結合，它的歷史文化遺產構成了傳統。國家統一即是秉受政治權威的政治力量運用各種手段達致統一的歷史展開。對於當代中國的理解，我們必須放寬歷史的眼界。百餘年的中國近現代史是一部國家四分五裂的政治動盪史，現代中國的出路何在，這是幾代中國人不斷求索的問題。錢穆先生以其史家的睿識論述過這個問題，一方面“中國社會自宋以下，就造成了一個平鋪的社會”，國家與個人之間缺乏必要的組織溝通，因此“平鋪了就不見有力量”。遇到大的危機，統治的政府腐朽掉了，社會不能進行全民動員來應對。另一方面近代種種屈辱使中國人對數千年來的文明喪失了信心，直到現在依然沒有完全恢復，而西式的替代又並不為全體國人所接受。錢穆先生指出現實政治都需要有一個形上根基，“一個國家的政治，到底還脫離不了權。而政治權之穩固，一定要依賴於一種為社會大眾所共同遵守，共同信仰的精神上的權。”錢穆先生認為，現代中國國家建設的首要任務是統一國家，而其前提是有一個全中國人民共尊共信的政治權威。“無論如何，不得不先求國家之統一。要求統一，便要中央集權。但中央威信如何能建立，這就成為辛亥以來政治上一個大問題。我們若拿不出一個為全國人民共尊共信的東西來，這工作自會感覺到困難。況且建立中央的同時，又須顧及地方，這不是更困難了嗎？”不管我們走不走西方資本主義的道路(國共兩黨都不願意走這條路)，這個問題都是現代國家建設的核心。“我們的將來，要是不走上西方資本主義的路，那麼我們又如何來運用我們將來的新政，使社會再有一個新的共尊共信之點而向此中心再度凝結呢？這又是今天政治上極重要的一件事。”1現代中國如何重建全中國人民共尊共信的政治權威，進而產生全社會向此中心點再度凝結的新政治？這是錢穆先生留給後人的功課。(二)革命建國的歷史展開現代中國革命的邏輯正是圍繞着錢穆先生指出的這個問題展開的。國共兩黨作為現代中國革命的領導者，他們的革命政權先後建立了新國家，實現了有效的社會動員。無論是國民黨還是共產黨執政時期，革命政黨組織體系的高效和強力都實現了國家版圖的大體統一，形式上樹立了中央政府的政治權威。只是一般認為，國民黨創建高層，實現了上層的、城市的社會動員，而共產黨改組基層，實現了囊括低層的、農村的全社會動員。2革命的目的不在推翻，而在建設。軍事上的勝利並不意味着革命的完成，甚至根本就沒有完成。現代中國革命作為重大事件，根本在於中國政治、社會的∗清華大學法學院博士研究生@EE@

“一個國家”與政治權威之重建重建，這就是孫中山先生政治遺囑“革命尚未成功，同志仍須努力”的要義所在。一方面，“馬上得天下，卻不能馬上治天下”，新國家建立尤其是新政權鞏固後，新政權得向建設時期轉型。戰爭時期的非常政治方略、動員方式和意識形態要轉型，調子要降下來，捨棄其中極端否定性的成分。另一方面，技術化的治理方式已成為處理現代社會特有的複雜關係的必須。這一進程終於有了突破性進展，常態化政治運作、科層制架構、市場經濟、法治社會在大陸、台灣、港澳都基本搭建了起來。尤其是中國大陸，市場經濟日益成熟，政治運作常態化(2002年第一次實現平穩的權力交接)，法治話語成為當前新的意識形態。3在傳統型權威崩落後，整個中國也已由卡理斯瑪(Chrismatic)型權威轉向法理型權威。這些都是當年中國的革命者們夢寐以求的。但是革命建國的理想遠沒有完成，當代中國是一個奇異的混合：中國海峽兩岸依然處於內戰狀態(尚未形式統一)；主體地區政治運作期不長(中國共產黨執政才60年)，且經歷了改革開放(以中央計劃指令經濟向市場經濟轉軌為核心)以及政黨－國家模式的轉型；香港、澳門回歸，帶來了政治共同體必須逐步吸納的異質因素……這就涉及到我們應該如何理解卡理斯瑪權威，如何解決卡理斯瑪權威和法理權威的連續性問題，甚麼是政治權威所依賴的那個一以貫之的“一”？所有這些都最終指向這個最根本的問題：重建包括內地和台港澳在內的全中國人民共尊共信的政治權威，這是根本，政治合法性問題、政黨－國家模式問題、中央和地方的分權以及民族區域制度等國家與法的理論問題都得以之為前提。(三)國家與法的理論的根本問題甚麼是政治“權威”的真義？權威既區別於依靠武力的壓服，又區別於運用論爭的說服。它是使人信從的力量和威望，是命令和服從的統一。在西語中，authority的拉丁詞根auctor，其義涵是創造者、作者，無論是初始的(如神創造世界)，還是使之增長、繁榮的創作者。在社會生活中，意指觀念、秩序、決策、判決等的製作者。在此(政治)權威不是自由的縮減而是自由的前提，現代語境中尤其如此。4在政治共同體中，權威依賴建國精神的活力，以擴張和增長開端是祖先們奠定的立國原則。它是國父們的在場，建國精神的在場，建國精神的薪火相傳和前後相繼(也即傳統)。5這是憲政的基石、真正的憲法，革命建國所確立的原則，以及這種原則所激發的政治活力乃是維繫政治社會長治久安的根本所在。它提供了政治社會的統治所必須的“權威”以及維繫這種權威的所必須的“傳統”。在此，政治權威勾連的是合法性問題。政治權威的來源由政治秩序的合法性提供，它秉受此純“一”賦予的意義、義理，它給予此純“一”以具像、現實。一般認為，合法性關注一種政治秩序有效運行的基礎，所謂成員的忠誠問題，也即在任何一種長期具有命令－服從關係的統治形式中，包含的起碼自願服從成分。當代西方合法性理論分三類：第一，保守派和新保守派認為，秩序與神意相連或映照永存於自然之中的目的，即認為“合法性導源於人類行為以外的某些東西”；第二，自由主義者承認現代生活的契約性，將合法性問題局限於調整公民與國家的契約，通過公民同意保證政府合法性；第三，激進派(例如哈貝馬斯)認為，契約性滲入生活各個領域，合法性理論應該拓寬運用於所有生活方式。6問題是，現代中國合法性學說應該遵從哪一種方向？值得注意的是，這三個理論方向的歷史生發恰是時間上相繼的，而重視時空性恰是我們借鑒西方國家與法的理論的第一要義，因此我們應該忽略保守激進之類的標籤。這三個理論方向或許恰是整全合法性理論的組成部分，這應該成為啟發我們思考中國問題的進路。今日世界面臨後冷戰時代的全球化挑戰，全球化開闢了不以地區、民族國家來界定的社會圖景，開闢了所謂“超越民族國家的治理”、“沒有政府的治理”。民族國家體制受到嚴峻考驗，“全球化意味着非民族國家化。民族國家及其政府將失去行動力量和塑造力量。”“無論從何種意義上理解，全球化都包含着削弱國家主權和國家結構的含義。”7可是，30年來，受制於全球化時代法律移植的政治意識形態以及法律共同體的職業意識形態，中國法學主流是一種“沒有國家的法律觀”，現代中國政治權威重建的這一具根本性的問題受到忽視。因此，當務之急是“要從‘法律人的法理學’中把‘國家’拯救出來，以‘國家’作為法理學思考的核心”8，把中國的國家和法的理論問題從全球化的遮蔽中拯救出來，而不是聽從意識形態化的全球化宣稱。(四)論述脈絡本文以台灣問題和香港政制發展問題為切入點來展開論述。兩岸為甚麼是“一個國家”，“一國兩制”@EF@

《“一國兩制”研究》第6期之“一國”如何包容“兩制”、包容異質性，也即“一個國家”的“一”何在？西方國家與法的理論不是解釋現代中國“一個國家”的最好進路。我們可以到自己的傳統中去尋求，儒家大一統法思想是中國文化特色的政治禮法原則，它不是維護帝制的意識形態，春秋公羊學大一統古典智慧的現代價值在於它為現代中國政治權威重建提供了一套處理義理和時勢的框架，一種方向的指引。二、大陸與台灣：一個國家、兩個政權(一)柔性的一個國家台灣是個大問題。那麼，是甚麼問題呢？主要是民主問題嗎？9鄧小平認為，“這首先是個民族問題，民族的感情問題。凡是中華民族子孫，都希望中國能統一，分裂狀況是違背民族意志的。其次，只要台灣不同大陸統一，台灣作為中國領土的地位是沒有保障的，不知道哪一天又被別人拿去了。第三點理由是，我們採取‘一國兩制’的方式解決統一問題。……至於比較台灣和大陸的發展程度，這個問題要客觀地看。差距是暫時的。”10鄧小平這一柔性談話頗具古韻，他訴諸全民族共同的歷史文化，訴諸全民族共同的現代命運及其休戚與共的民族情感，訴諸政治民族的偉大意志。後蔣經國時代，台灣形勢急轉直下。李登輝時期“台獨”勢力坐大，兩岸之前對統一是沒有問題的11，內戰雙方爭的是統一的方式。而且兩岸基於各自情況，本來也不急於解決這一問題的。12陳水扁時期，台灣當局在政治、文化、教育等領域進行“台灣正名”、“去中國化”等“漸進式台獨”活動。但是，關鍵的“法理台獨”徹底失敗，從政治和法律層面上看，“一個中國”在兩岸依然具有合法性，連民進黨對此也是公開承認的。更重要的是，台灣地方政權始終無法樹立合法的政治權威，民主選舉也無濟於事。這樣，中華民族的共同命運，歷史、語言、文化、傳統等的同質性，以及經濟的一體化，加上政治法律上“一個中國”的外殼，構成了柔性的“一個中國”，為兩岸統一提供了許多有利契機。(二)理論的尷尬兩岸為甚麼必須是一個國家，為甚麼要服從一個政治權威，對此我們必須有理論的自覺。只是我們的理論處境有些尷尬和無奈，兩岸都訴諸運用尤其是美國話語進行論證，台獨勢力提學習美國獨立戰爭，大陸提學習林肯打美國內戰，《反分裂國家法》英譯就匠心獨運地與美國南北戰爭時的《反脫離聯邦法》一致。但是西方國家與法的理論不是解釋現代中國“一個國家”的最好進路。如何解釋兩岸兩個政權的現狀呢？單純從實然的角度去描述，台灣除了有效的國際承認不足外，實具備一個國家應有的基本特徵。13但是我們不能僅將有效的國際承認作為一個政權之為一個國家的判斷標準，否則我們得荒謬地將新中國的起點算在1971年(聯合國承認中華人民共和國)。兩個政權是不是兩個國家？這不是實證化、講求價值中立的現代社會科學所能解決的。社會科學把國家作為一個當然存在，一個給定事實來處理。現代社會科學一般接受韋伯的定義：國家三要素是主權(壟斷使用暴力)、人民和領土。14它只對這三者進行實然的描述，它無力回答“為甚麼一個國家”這樣的應然問題。我們必須認識到，“西方的‘國家’在本質是一個政治的和法律的概念，而不是一個哲學的和倫理的概念；它是實證主義的和形式主義的，告知我們的是國家的形體，而不是國家的理性，是國家的存在，而不是國家的目的。”15一般認為，現代“國家理性”(Ratiostatus)學說將政治權威立基於世俗的歷史具像之中，“國家的統治藝術，不應該在先驗的規則中尋求它的基礎，也不應該在宇宙論模式或哲學和道德的抽象理念中，尋求其正當性根據。國家理性的基礎本身，就在國家的特殊而具體的實踐之中，就在國家的實際運作中所總結的經驗之中。……其惟一目的，就是使國家得到維持、擴大和繁榮。”16但是，這一進路根本取消了政治權威合法性的應然層面，也忽視了西方國家理論的應然維度(宗教維度和道德維度)，“體現着正義的國家理性才是真正的理性，……絕對的理性，只存在於上帝的手中”。17這一維度在現代西方國家的設計者們那裏還沒有遺忘，盧梭設計公民宗教的時候就說過，“人們進入政治社會之後，就要靠宗教來維持。沒有宗教，一個民族就不會、也不可能長久存在”。18盧梭清楚地知道，“現代政治的根本難題就是，上帝‘死了’，傳統秩序的終端斷開之後，人世間是否可能建立合法的秩序。……在盧梭的體系中，上帝並沒有死亡，而是隱在的，支配着他全部的主權思維。”19但是，盧梭用來確保社會契約與法律神聖性的公民宗教進一步加劇了超越性的失落，導致歷史主義及虛無主義。20@EG@

“一個國家”與政治權威之重建“為甚麼一個國家？”社會科學的實然描述無力回應，宗教、道德維度的西方國家理論於此問題又是陌生的。(三)同一種命運為甚麼一個國家有更純正深遠的理據。現代民族國家是兩種不同結構和原則的融合，一種是政治的和領土的，另一種是歷史的和文化的。21歷史是有意味的變化，一種展現於時間中的方向。決定一個國家尤其是大國邊界的，終究是它的歷史和文化傳統。現代中國依賴歷史文化的同質性，尤其是中國民族主義運動，以及作為世界現代史重大事件的中國革命22，中國國家的主權形態、領土界域、人民構成也與此有很大關係。中國歷史上“一個天下、幾個政權”的情況也並不少見(即使民國時期的廣州國民政府以及共產黨革命根據地政權也是如此)。傳統上這類問題是有解決方案的：首先是內戰各方爭奪正統、爭奪政治權威；其次是自居正統的強大一方解決(或武力或招安)偏安一隅的其他各方，天下重定於一。這個脈絡一直在延續，兩蔣時期台灣也是有意識地和大陸爭奪正統、爭奪政治權威。23但現代性語境中回應“為甚麼一個國家”不能還是唱老調子，新調子何在呢？這正是20世紀中國革命的意義所在。1948年的國共大決戰被稱為現代中國兩種命運的決戰，失敗一方帶着中國革命第一波辛亥革命的原則(諸如天下為公、三民主義)駐守台灣。今日回望歷史，20世紀中國革命是有其同一性的，拉長歷史的視野，我們或許應該看到國共兩黨仍然是一種命運下的爭鬥，一種現代中國仍在奮鬥、還沒有終結的命運。鄧小平改革開放是現代中國政治權威重建的新一輪嘗試，它的高明之處是再次把包括台港澳在內的全中國人民拉到一種命運中來。因此問題的根本依然是這個民族所開顯的文化生命是甚麼，現代中國革命建國所確立的原則(政治權威)是甚麼，以及這種原則所激發的政治活力所擴展的歷史成就到底應如何看待？三、內地與港澳：“一個國家，兩種制度”(一)港澳政制發展香港和澳門兩個特別行政區的政制發展問題日益成為焦點，爭議不斷，共識遠未達成。雖然有着很大的差異，但港澳政制發展的癥結是一致的。某些力量試圖加劇港澳與內地的異質性，使港澳在其統治下生活方式的某些方面固定下來，凸顯港澳和內地兩種生活方式的異質性，影響中央與港澳關係，甚至最終影響中國。值得一提的是，這種政治民族之間的鬥爭已漸漸轉向中美之間。主導全球意識形態的美國始終在關注和介入香港政制發展。24港澳到底是誰的邊疆？這絕不僅僅是港澳地區的問題，這是現代中國政治權威重建進程中的大問題。一百餘年殖民管制留下的只是濟濟的專業技術人才，這些缺乏政治意識的精英們不大認同國家的政治權威，港澳特區的憲政地位是“法律上的高度獨立，政治上的有限自治”25，對此，很多港澳精英們不是不明白就是不願意明白。“一個國家”所要解決的恰是港澳政制發展進程中最核心的、體現“一個國家”的政治權威問題。這是政制發展的前提，是方向性問題。(二)“五十年不變”港澳問題是現代中國命運的產物，記錄着民族的屈辱、抗爭和奮發。英、葡給港澳地區遺留下異質的殖民地政治、經濟和文化結構。“一國兩制”的思路率先在港澳落實，創造了一種新的國家結構形式。為了打破僵局，鄧小平作出“一國兩制，五十年不變”的決斷。這是中國政治家莊嚴的政治承諾，“不是一時的感情衝動，也不是玩弄手法，完全是從實際出發。”26正是為了盡量照顧各方現實，為了實現中國形式上的統一，“一國兩制”中“一國”的“一”體現了最大的包容性，訴諸古老民族(老中國)的歷史文化傳統、訴諸現代民族(新中國)的共同命運這類柔性的“一國”。在此前提下，給予香港和澳門高度自治的地位，“‘一國兩制’的政治想像力，即它蘊含了一套‘反現代國家的國家理論’，是以一種反現代的方式來解決現代困境(具體而言就是冷戰困境)的一套中國古典的治國思路。”2750年的限定給了我們更多想像空間，50年實指還是虛指？為甚麼是50年？梳理鄧小平的相關談話，首先，這個“五十年不變”服從的是中國的開放政策，50年對應的正是鄧小平規劃的內地社會主義初級階段。50年“這也是從中國的實際出發的。……中國要真正發達起來，接近而不是說超過發達國家，那還需要三十年到五十年的時間。”28其次，鄧小平強調以後也要變、也要干預。1984年接見香港各界國慶35週年觀禮團時，鄧小平談到“到了五十年以後，大陸發展起來了，那時還會@EH@

《“一國兩制”研究》第6期小裏小氣地處理這些問題嗎？……如果有甚麼要變，一定要變的更好，……不要拒絕變，拒絕變化就不能進步。”不僅要變，還要干預，“如果發生動亂，中央政府就要加以干預。由亂變治，這樣的干預應該歡迎還是應該拒絕？應該歡迎。”鄧小平指的不認可永遠不變，他寄望那時國家實力強大後有底氣大氣地處理這個問題，他強調“有的變是好事”。29三地長期異質的、甚至對立的生活方式是違背偉大政治民族意志的。港澳政制發展必須由一個共尊共信的政治權威來提供指引、賦予意義。四、儒家大一統法思想的現代意義(一)普遍性與特殊性政治權威所秉受的合法性來源(純“一”)勾連思想、義理的普遍性與特殊性的問題，這一問題在後發國家中顯得尤為突出。我們知道，普遍主義是歷史生成的，一個民族的歷史“首先是一部精神－思想自由展開的藝術史，……一個民族的歷史是否能夠在人類文明史進程中得以長時段地延伸而構成世界史的基本內容，在根本上取決於開闢這個民族歷史的哲學思想或宗教信仰是否深刻，是否包含着對世界本源與絕對原則的覺悟。”30中華民族就是這樣一個本源性的民族，這是公認的。普遍性與特殊性之間的關係是辯證的。人類價值的普遍性和特殊性不是割裂的，沒有特殊性，普遍性無法歷史地生成，“以普遍性為名無視具體、特殊的生活世界裏的鬥爭，我們就在最根本的意義上掏空了普遍性概念的歷史實質和政治內容。”沒有普遍性，特殊性了無意義，“普遍的東西是特殊的東西的一個理想化的自我形像和自我表現，是其政治表達和自我肯定的有機組成部分。”31因此，在政治世界，大國總以普世性自居，這是大國的自尊和自信。一方面，大國確實是比自身範圍“大”。所謂大國本質上註定沒有國內和國際問題之分，比如今日中國的諸多事務都成了國際性事務。在群雄逐鹿的格局下，大國向來是追求卓越的(卓越就是超越自身的特殊和具體)，他們追求的是讓民族偉大的政策。韋伯當年對於一身市儈氣的德國的告誡正在於此，“如果德國的統一不是為了開始捲入世界政治，反倒是為了不再捲入世界政治，那麼當年花這麼大代價爭取這種統一也就是完全不值得的了。”32中國古人在另一種層次上也認為“王者無外”，實踐王道，那麼天下就是你的了，天地人都打通了，內政外交還能不打通？在這種意義上，中國不能一味做別人的好學生，這將大大削弱國內的凝聚力和國際的感召力。而且這也是不可欲的。另一方面，或許也是更重要的，大國是為理念而獻身的。大國的自覺就是超越自身的特殊性，賦予自身的歷史永恆的意義，這不正是人的本性，人的高貴之處嗎？只有具備這一政治意識的民族才夠得上是政治民族。當然，現代西方世界諸神之爭的麻煩在於各自大都宣稱自己是普世的(“各美其美”)，卻又不能“美人之美”，因為西方一神論信仰是無法美人之美的(“不可有別的神”)。(二)政治權威的淵源特殊性秉受普遍性的歷史邏輯是吊詭的，東西方皆然。現實政治權威的建立，往往不是某個政治力量先秉有共尊共信的政治權威，而是在其勢力坐大的過程中接受某種合法性理論的馴化，進而逐漸獲取共尊共信的政治權威。他們甚至會遺忘支撐其政治秩序合法性的革命建國原則，遺忘該政權確立及維繫的根基和活力。因此，能動的是獲取、擴展政治權威的政治力量。近世以來西方的普世性咄咄逼人，在於他們為人類生活做出了有意義的探索，他們認為利益化、權利化、法治化是現代社會的不得不然，借此他們造成了新的全球結構、新的世界大勢。這就是為甚麼今世各國政治權威都需要標榜自由和民主，思想、義理的普遍性已經不在自家了。今日深遠改變世界格局的重大事件是中國崛起，和平崛起(隨後官方的用語變成了和平發展)33也已成為新世紀國家發展戰略。這是現代中國政治權威重建的重大契機。問題是中國崛起甚麼、復興甚麼？1.革命建國的新與舊生活中總有新問題出現，而有些新問題會逐漸變成大問題。漸漸地，老調子也就唱完了。一種知識類型的興起是由於它有效的填補了舊有知識類型面對新型問題的失敗而留下的知識真空。“文藝復興以來的理性主義思想戰勝了基督教的啟示知識並導致人類知識圖景的徹底轉變，實際上是理性知識有效地填補了啟示知識在面對黑死病這樣新型問題的失敗所留下的知識真空。”34這樣一種國家治理的技術思路造成了新的合法性類型。在這個問題上，我們是服輸的，也是心服的。僅就自身歷史發展而言，中國近代的危機並不僅僅是由@EI@

“一個國家”與政治權威之重建於外來侵略，它更是明清以來危機的繼續。人口的劇增，社會的複雜，中國始終未能實現在此新形勢下的有效治理。現代中國革命建國的任務之一就是借鑒西方的技術化治理，也即黃仁宇所謂的數目字管理。不僅如此，現代中國革命建國的原則和歷史文化傳統還有着隱秘的聯繫。傳統思想、義理資源中的天下為公、選賢任能、民本、自繇等觀念是中國人理解西方自由、民主、平等思想的把手，這些傳統思想自身又得以進一步揚棄。這得益於我們作為本源性民族文化生命、道德理想的時空適應性，得益於現代中國早期思想家們能夠以一種平等對話的姿態融滙中西，既別求新聲於異邦，又返本開新。他們這些頗具水準的努力奠基了現代中國思想，成為革命建國實踐的指導原則。因此，我們才說現代中國只是在新時勢下重建政治權威罷了。2.歷史文明再認識我們不能在最重要的問題上放棄了自己的尺度，喪失主體性，這是現代中國政治權威重建的核心。比如人們常常說，儒家思想只是農業文明的產物，而希臘羅馬思想卻是商業文明的產物，因此儒家思想沒有在現代適用的價值。而鑒於西方大功利文明導致了人與自然的緊張以及人類價值的空置，現代新儒家認為心性儒學可解救之，沿此路徑進而實現儒學的復興。但是這些努力恰恰強化了這樣一個事實：在制度層面儒家思想沒有價值，政治儒學沒有意義35，儒家思想只是西方國家與法的理論的一個補充，多元文化中的一種。甚麼是傳統？有論者認為應該重視的是仍存在於當下中國社會的“活的傳統”而不是書本上的傳統。實際上，否認書本上的傳統尤其是偉大舊書的傳統就是否認了傳統本身。“一旦想像的世界崩潰了，‘真實的世界’也就結束了，因為它本來就不存在。”36我們不借助經典能夠認識自己的過去嗎？沒有一套為之言說的義理學說體系，當下中國百姓的習俗生活還是有意義的生活方式嗎？“百姓日用而不知”，先哲把自為上升到自覺，彰顯中國人日常生活中的儒學底蘊，提煉出一套學理體系。用外來的學理來收拾當下中國的實踐、收拾“百姓日用”，不去面對中國事物背後映照、支撐其事理的那一套學理，這公平嗎？正是因為找錯了對手，揀軟柿子捏，我們至今無法有效地統合當下的“本土資源”。我們應該而且能夠更大氣的對待我們的傳統，這是我們文明的底氣，不然我們在重大問題上會失去判斷力。中國崛起、中國復興就是要崛起這個、復興這個。(三)儒家大一統釋義根據公羊學義理，儒家大一統的“一”就是證成“一個國家”的純“一”。解說儒家大一統，在此無意重述那些反反覆覆講了幾千年的古奧的義理訓詁。現代學人完全可以像費孝通先生那樣來講儒家，用社會學、人類學、經濟學的方法闡釋儒家思想的進路益處頗多，有助於現代人理解傳統，有助於學科對話，但應注意這種社會科學的進路易於忽略儒家思想背後的形上意義。本文論述儒家大一統所要突出的恰是它的形上意義。現代學者一般認為大一統思想是維護帝制的意識形態，突出它服務現實政治的方面，認為中國古代的“大一統”觀念37：第一，“大一統”理論把皇帝和臣民的關係、中央和地方的關係視為樹幹和樹枝、本和末的關係，主張“強幹弱枝、大本小末”。第二，皇帝口含天憲，壟斷國家立法權，控制中央行政機關和司法機關。當然也有溫和的觀點，比如看到“大一統”積極的民族觀念，將差別歸於文化性，認可民族進步和融合；看到公羊家學說靠近法家，其設想的大一統不同於宗周一統。38但是公羊家認為，“大一統是孔子所改的‘春秋制’，而不是歷史上曾經有過的制度。”39大一統說解決的是政治權威的來源問題，它是公羊家發展的一套政治秩序合法性學說。依公羊大師董仲舒所言，能夠上升為王官學指導政治的只有儒家思想，而其他思想都是私家言，不可以用來指導政治。歷史上，儒家思想的包容性和整合力也是強大的。公羊學大一統思想決定性的影響了西漢政治禮法制度的構建，解決了漢承秦制帶來的種種流弊，尤其是解決了秦朝沒有解決的政治權威合法性問題，管用了兩千年。大一統學說是公羊家對《春秋》首書“元年春王正月”六字所闡發的大義，“元年春”是說明政治秩序合法性的基礎必須在超越形上的價值本源上，“王正月”是說明超越形上的價值本源必須在歷史中的特定政治形態——王道政治——中表現出來。40公羊大師何休總結，“大一統也。統者，始也，總系之辭。夫王者，始受命改制，布政施教於天下，自公侯至於庶人，自山川至於草木昆蟲，莫不一一系於正月，故云政教之始。”41公羊家認為，大一統就是推崇元始，“大一統之‘大’，非大小之‘大’，乃‘尊大’之義，用如動詞，即‘推崇’意，‘大一統’即‘推@EJ@

《“一國兩制”研究》第6期崇一統’。”42大一統的“一”就是現實世界所依賴的意義世界，是政治社會的形上根基，是一個天下、一個國家的證成。中國政治權威從這裏秉受純正的意義，才能至純至剛。此“一”即是“道”，此道貫通天地人三維，開顯出中國文明，照耀了人類歷史，“除了文明和文明的歷史以外不會有其他創作者；除了神聖的宇宙秩序和人生與人心的需要、追求與嚮往以外不會有其他淵源；除了引導、規範過人與自然秩序和人類本性的偉大法則相符合的生活以外不會有其他的內容。”43大一統學說實際上是一種三重合法性學說——超越神聖的價值(天)，人心民意的價值(人)，歷史文化的價值(地)。44這正是大一統學說現代意義之所在。(四)一種方向的指引西方大功利的現代文明不過幾百年，人類就面臨着生態惡化導致的生存危機和欲望釋放帶來的價值危機。現代西方合法性理論受制於現代性本身的局限，現代西方國家理論設計者們念念不忘的宗教維度早已蕩然無存，韋伯在20世紀初證實，“我們這個時代的宿命，便是一切終極而崇高的價值，已自社會生活隱沒，或者遁入神秘生活的一個超越世界，或者流於個人之間直接關係上的一種博愛。”45不斷回到雅典與耶路撒冷，回到西方自身文化生命開顯的純“一”，這正是現代西方思想家們克服現代政治合法性危機的不二法門，“現代性不只是意味着用理性祛除‘巫魅’，更導致了理性的自我限定，並最終使‘工具理性’成為導引人們社會行動的主要心智構成。要解決現代性的根本問題，現代人就需要向宗教和超驗現實敞開自己的心靈。”46西方自身有這麼一套超越性地抗拒、克服、消解現代性負面效果，達致理想社會生活的思想資源。三重合法性的大一統學說凝結的正是在民族的歷史長河中開顯的文化生命，它能為現代中國政治權威的重建提供資源。“大一統”的現代價值在於它提供了一套處理義理和時勢的框架，一種方向的指引，在這一框架中，具體時空處境中的設施可以全部打掉，但“一”是不變的，文化生命是永久且普世的。對於我們這樣一個本源性民族來說，只有借助傳統，我們才能繪製出更新更美的圖畫。現代中國人應該參酌中西，“用人權、法治去彌補傳統的不足，用和諧觀念去推導新的人權理論和制度。”47重建現代中國的大一統意義體系及其現代國家形態，重建意義世界和現實世界的聯繫，重建政治權威。五、結語在歷史長河中開顯的文化生命是現代中國的最大資源，“21世紀的中國能開創多大的格局，很大程度上將取決於中國人是否能自覺地把中國的‘現代國家’置於中國源遠流長的‘歷史文明’之源頭活水之中。”48在現代中國政治權威重建中，兩岸為甚麼是“一個國家”；“一國”如何包容“兩制”的異質性？儒家大一統法思想為確立現代中國“一個國家”的“一”，為重建全中國人民共尊共信的政治權威提供了一套處理義理和時勢的框架，一種方向的指引。註釋：1錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：三聯書店，2001年，第171、168、175-176頁。2黃仁宇：《大歷史不會萎縮》，桂林：廣西師範大學出版社，2004年，第41-45頁。3梁治平：《法治：社會轉型時期的制度建構──對中國法律現代化運動的一個內在觀察》，載於梁治平：《在邊緣處思考》，北京：法律出版社，1999年，第119頁。4Peters,R.S.,P.G.WinchandA.E.Duncan-Jones(1958).Symposium:Authority.ProceedingsoftheAristotelianSociety.Vol.32.207-260.5[美]漢娜‧阿倫特著，陳周旺譯：《論革命》，南京：譯林出版社，2007年，第186頁。6[英]大衛‧米勒、韋農‧波格丹諾主編，鄧正來等譯：《布萊克維爾政治學百科全書》，北京：中國政法大學出版社，2002年，第409頁。7[德]哈貝馬斯：《全球化與政治》，北京：中央編譯出版社，2000年，第14、44頁。@EK@

“一個國家”與政治權威之重建8強世功：《邁向立法者的法理學──法律移植背景下對當代法理學的反思性考察》，載於《中國社會科學》，第1期，2005年。9這是很有代表性的一種說法，1996年3月至5月底台海危機最緊張時，旅美歷史學者余英時連續發表長文指責北京煽動盲目的民族主義壓制台灣民主，是“轉向希特勒式的納粹強權”。詳見余英時：《民主與民族主義之間》，載於婆羅洲島的文學世界網站：http://www.hornbill.cdc.net.my/e-class/culture/democ01.htm，2009年9月8日訪問。這也是當前台灣當局使用的一套說辭，2008年5月20日馬英九在他的《總統就職演說》中極自豪地提到世人讚譽“台灣是亞洲和世界民主的燈塔”，以及“中華民國是受國際社會尊敬的民主國家”。10鄧小平：《答美國記者邁克‧華萊士問(1986年9月2日)》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第172頁。11蔣氏父子時期自不用說，即使李登輝時期也在1991年2月制定了“國家統一綱領”，台灣現行有效的憲法依然是“一個中國”的《中華民國憲法》(1946年通過)。12尤其是大陸這邊並不急切，一直在嘗試溫和的統一路線。毛澤東說過，台灣問題會得到解決的，也許“一百年”，也許“幾百年”。見《布希初見毛澤東》，載於吳一夫、趙括主編：《外國名人政要評說中國》，北京：中國經濟出版社，1998年，第42頁；鄧小平也表達過同樣看法，“實現國家統一是民族的願望，一百年不統一，一千年也要統一的。”見鄧小平：《一個國家，兩種制度》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第59頁。13顏厥安教授認為，“台灣已百分之百是一個國家。只不過一個未獲國際法客觀架構承認其法權主體之‘政治體’。”見顏厥安：《失去國家理性法律變成手段》，載於《新新聞周報》，第576期，見網址：http://www.new7.com.tw/journal/weekly/old/576/576-088.html，2009年9月8日訪問。14[德]馬克斯‧韋伯著，林榮遠譯：《經濟與社會》，北京：商務印書館，1997年，第719-720頁。15黎曉平：《一個國家的正當理由》，載於《行政》，第15卷，第3期(總第57期)，2002年，第751-752頁。16轉引自高宣揚：《論福柯對國家理性的批判》，載於《求是學刊》，第34卷，第6期，2007年11月。17轉引自高全喜：《國家理性的正當性何在？──〈立憲的國家理性〉閱讀札記》，載於高全喜：《我的軛──在政治與法律之間》，北京：中國法制出版社，2007年，第10頁。18[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，2001年，第166頁。19陳端洪：《人民主權的觀念結構──重讀盧梭〈社會契約論〉》，載於《中外法學》，第3期，2007年。20[德]列奧‧施特勞斯：《現代性的三次浪潮》，載於劉小楓編：《蘇格拉底問題與現代性》，北京：華夏出版社，2008年，第32-46頁。21同註6，第490頁。22汪暉：《去政治化的政治、霸權的多重構成與60年代的消逝》，載於汪暉：《去政治化的政治──短20世紀的終結與90年代》，北京：三聯書店，2008年，第1-57頁。23例如1966年，為了反制大陸“文化大革命”，蔣介石發表《告全國同胞書》，啟動“中華文化復興運動”，認為自己才是中華五千年文明的繼承者。另外眾所周知的是國共雙方長期互斥對方為“匪”。而在當前，有“中華民國”情懷的馬英九強調台灣是“中華文化土壤中惟一的民主範例”。24沈本秋、倪世雄：《美國介入香港“一國兩制”的現狀與趨勢》，載於《現代國際關係》，第11期，2008年。25張千帆：《論國家統一與地方自治──從港澳基本法看兩岸和平統一的憲法機制》，載於《華東政法大學學報》，第4期，2007年。26鄧小平：《一個國家，兩種制度》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第60頁。27強世功：《“一國”之謎：Countryvs.State──香江邊上的思考之八》，載於《讀書》，第7期，2008年，第37頁。28鄧小平：《中國是信守諾言的》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第102-103頁。29鄧小平：《保持香港的繁榮和穩定》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第72-76頁。30黃裕生：《甚麼是哲學與為甚麼要研究哲學史？──兼論中國哲學的合法性》，載於《中國哲學史》，第3期，2004年。31張旭東：《全球化時代的文化認同──西方普遍主義話語的歷史批判》，北京：北京大學出版社，2006年，第7、24頁。32[德]馬克斯‧韋伯著，甘陽譯：《民族國家與經濟政策》，北京：三聯書店，1997年，第106頁。@EL@

《“一國兩制”研究》第6期33閻學通教授反對用“和平發展”取代“和平崛起”。參見閻學通：《“和平崛起”的分歧，意義及策略》，載於《中國社會科學》，2004年，第5期。34強世功：《技術政治與公民政治──“非典”時期讀〈伯羅奔尼薩斯戰爭史〉》，載於許紀霖主編：《共和、社群與公民》，南京：江蘇人民出版社，2004年，第316頁。35蔣慶認為：“當代新儒學面臨的最大危機是未能開出新外王”，見蔣慶：《政治儒學：當代儒學的轉向、特質與發展》，北京：三聯書店，2003年，第12-14頁。36同註31，第63頁。37郝鐵川：《中華法系研究》，上海：復旦大學出版社，1997年，第197-199頁。38楊向奎：《大一統與儒家思想》，北京：中國友誼出版公司，1989年，第1、105頁。39蔣慶：《公羊學引論》，瀋陽：遼寧教育出版社，1995年，第274頁。40同註39，第277頁。。41《春秋公羊傳注疏》，載於李學勤主編：《十三經注疏(標點本)》(八)，北京：北京大學出版社，1999年，第10頁。42同註39，第352頁。43黎曉平：《中國治道之求索》，載於《清華法治論衡》第三輯，北京：清華大學出版社，2002年，第42頁。44《王道政治的特質、歷史與展望──蔣慶先生談王道政治三重合法性問題》，載於“學術中華”網站：http://www.xschina.org/show.php?id=1123，2004年6月29日。45[德]馬克斯‧韋伯著，錢永祥等譯：《學術與政治》，桂林：廣西師範大學出版社，2005年，第190頁。46轉引自鄭戈：《世俗時代的諸神對話——評查理斯‧泰勒的〈一個世俗時代〉》，載於《中國社會科學輯刊》(夏季卷)，2009年6月。47夏勇：《人權概念起源──權利的歷史哲學》，北京：中國政法大學出版社，2001年，第199頁。48甘陽：《從“民族－國家”走向“文明－國家”》，北京：政法大學出版社，2001年，第199頁。@FC@

“一國兩制”法治化論綱張式軍、畢青華∗“一國兩制”，即“一個國家，兩種制度”，是為了解決台灣問題、香港問題以及澳門問題而提出的，以和平方式實現祖國統一大業而制定及實施的一項基本國策，也是一項制度創新。偉大的制度創舉不是一蹴而就的，而是一個不斷發展的過程，這一過程同時也是“一國兩制”由主張到方針、由方針到法制、由法制到實踐的一個逐步法治化的過程。香港、澳門的回歸，香港特別行政區和澳門特別行政區的成立，以及此後十多年所取得巨大成就無不顯示着“一國兩制”的優越性。根據“一國兩制”的要求，中國在地方政權組織形式、國家結構形式、國家性質和制度，乃至法律的內容尤其是憲法的內容和表現形式等諸多方面都突破了原有的法律體系，這不僅是一種創新，同時也是對既有法律體系的挑戰。一、“一國兩制”的內涵“一國兩制”，是“一個國家，兩種制度”的簡稱，對於“一國兩制”的具體含義，作為改革開放的總設計師，中國特色社會主義理論的主創人，鄧小平曾經做過一個非常概括的說明：“就是在中華人民共和國內，大陸十億人口實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。”1有學者認為：“‘一國兩制’的基本內容是：在一個中國的前提下，國家的主體維持社會主義制度；香港、澳門、台灣是中華人民共和國不可分離的部分，它們將作為特別行政區保持原有的資本主義制度長期不變。在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國。”2綜合分析，“一國兩制”主要內容可概括為以下幾方面：(一)一個中國一個中國是首要原則，同時也是“兩制”的前提。一個中國，意味着中國只有一部憲法、一個最高權力機構、一個中央政府，而香港、澳門、台灣依據憲法和法律設立特別行政區，享有高度的自治權，但其本質是地方一級政府。截止到目前，隨着香港特別行政區與澳門特別行政區的建立，現在的核心是該原則對台灣問題的適用。在“一國”原則的前提下，任何“兩個中國”、“一中一台”或“一國兩府”的主張，都是違背《中華人民共和國憲法》的基本原則的。(二)兩種制度學界曾對“兩制”有不同的觀點，有的認為可以解釋為聯邦制和單一制，認為一個中國的原則並不排斥以聯邦制實現國家統一，單一制國家吸收聯邦制國家的某些特徵有利於實現國家統一和主權完整。3也有學者將其解釋為兩種法律體制，如果從這個視角出發，將“一國兩制”解釋為“一國三制、一國多制”也不過分。4根據鄧小平同志對“一國兩制”含義的說明，我們可以清晰地發現，這裏的“兩制”主要是指兩種社會制度，即在大陸實行社會主義制度，港、澳、台保留原有的資本主義制度。當然，保留原有的制度也包含了相應的法律制度或法律體制等，亦即大陸是有中國特色的中華法系，而香港是普通法系，澳門與台灣則是大陸法系。兩種制度，主要是指兩種社會制度的並存，主要是基於照顧港、澳、台的現狀和港、澳、台同胞的實際利益。但兩種制度的並存，不是說兩種制度同等重要，沒有主次之分。目前在中國，還是以社會主義為主導，如果把資本主義制度同社會主義制度同等對待乃至以資本主義為主體，都有違“一國兩制”的本質。同時，兩種制度並存的狀況不會是短期∗前者為山東大學法學院副教授，後者為山東大學法學院碩士研究生@FD@

《“一國兩制”研究》第6期的事情，而是會維持50年甚至更長。鄧小平也講到：“‘一國兩制’也要講兩個方面。一方面，社會主義國家裏允許一些特殊地區搞資本主義，不是搞一段時間，而是幾十年、成百年。另一方面，也要確定整個國家的主體是社會主義。”5(三)高度自治自治，即自己管理自己的事務。高度自治是“一國兩制”的應有之意。隨着《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》的頒佈和實施，以及香港特別行政區與澳門特別行政區的建立，高度自治由理論成為不爭的事實。根據兩部基本法的規定，高度自治主要是指國家通過立法授予特別行政區以自治權，其中主要包含立法權、獨立的司法權和終審權、行政管理權、獨立的財政權乃至發行貨幣的權力等，但外交和國防事務除外。無疑，特別行政區所享有的高度自治權不僅高於大陸的省以及民族自治區，甚至比當前世界上的聯邦制國家的成員邦的權力都要大得多。根據“一國兩制”方針，將來對台灣還會實施更寬鬆的政策，包括台灣保留軍隊等等。(四)和平共處鄧小平指出：“我們提出‘一個國家，兩種制度’的辦法來解決中國統一的問題，這也是一種和平共處”。“十億人口的大陸堅定不移地搞社會主義，台灣可以搞它的資本主義，北京不派人到台灣去，這不也是和平共處嗎？所以，和平共處的原則不僅在處理國際關係問題上，而且在一個國家處理自己內政問題上，也是一個好辦法。”6當今，和平與發展成為世界的主流，國際上的問題尚且用和平談判的方式進行，何況是國家統一的內政問題。用和平方式解決祖國統一問題，對民族大團結，對台灣乃至大陸的社會經濟的穩定與發展百利而無一害。二、“一國兩制”的法治化進程從“一國兩制”的發展過程來看，是一個由主張到方針、由方針到法制、由法制到實踐的一個逐步法治化的過程。其中主要包括產生階段、法制階段以及實踐階段。(一)“一國兩制”的產生階段這一階段主要是指從建國以來到1984年鄧小平第一次完整表述“一國兩制”概念這一時期。關於“一國兩制”的產生，鄧小平曾講到：“‘一國兩制’構想的提出還不是從香港問題開始的，是從台灣問題開始的。1981年國慶前夕，葉劍英委員長發表的九條聲明，雖然沒有概括為‘一國兩制’，但實際上就是這個意思。兩年前香港問題提出來了，我們就提出‘一國兩制’。”7建國以來，解放台灣完成祖國統一是中華民族的最大心願。但鑒於國內外形勢，對台灣問題的解決方式由原來的武力轉而用和平解決的思想和政策。1956年10月，毛澤東在會見有關人士時表示:“如果台灣回歸祖國，一切可以照舊，台灣現在可以實行三民主義，可以同大陸通商，但是不要派特務來破壞，我們也不派‘紅色特務’去破壞他們，談好了可以簽個協議公佈。”8後來還提出，台灣只要和大陸統一，除外交必須統一於中央外，所有軍政大權、人事安排大權等均由蔣介石掌握，所有軍政建設費用不足之數悉由中央撥付；雙方互約不派人員去做破壞對方的事情。這被歸納為“一綱四目”。9這些都為後來鄧小平的“一國兩制”提供了思想準備和理論淵源。十一屆三中全會以後，大陸的政策更是發生了明顯的變化。在1979年元旦發表的《告台灣同胞書》指出：“台灣當局一貫堅持一個中國的立場，反對台灣獨立，這就是我們共同的立場，合作的基礎。”同年，鄧小平訪問美國時指出，“我們不再用‘解放台灣’這個提法了”，“我們將尊重那裏的現實和現行制度”。10在中華人民共和國建國32週年之際，全國人大常委會委員長葉劍英發表了台灣回歸祖國、實現祖國統一的方針政策的講話，並設計了九條方針，希望國共兩黨進行第三次合作，完成祖國統一大業。提出實現統一之後，在台灣設立特別行政區，台灣享有高度的自治權，不僅原有的制度、生活方式不變，並且還可以保留軍隊。1983年，鄧小平進一步提出了“六點辦法”，其核心就是在一個中國的前提下，可以實行兩種不同的社會制度。而所有這些字裏行間無不彰顯着“一國兩制”的內在精神，為後來“一國兩制”的明確提出做了一個良好的鋪墊。1984年，鄧小平在會見美國人士時，第一次明確完整地表述了“一國兩制”的概念。他說：“統一後，台灣仍搞它的資本主義，大陸搞社會主義，但是一個統一的中國。一個中國，兩種制度。香港問題也是這樣，一個中國，兩種制度。”11後來進一步簡化為“一國兩制”。至此，“一國兩制”正式形成，也為下一步“一國兩制”的法制化做好了充分的準備。@FE@

“一國兩制”法治化論綱(二)“一國兩制”的法制階段這一階段主要是指從1984年“一國兩制”的正式提出到香港回歸、香港特別行政區的建立這一時期。自從“一國兩制”的概念第一次被完整的提出之後，通過立法將其確立為一項重要的基本法律制度，逐漸被重視並付諸實踐。1982年制定的《中華人民共和國憲法》第31條規定：“國家在必要時設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”雖然憲法並沒有明確提出“一國兩制”的概念，第31條的規定卻為“一國兩制”的實施提供了憲法依據。由此開始，“一國兩制”的法制化進程逐步展開。1984年召開的六屆全國人大二次會議通過了當年《政府工作報告》，其中就包含了“一個國家，兩種制度”的方針。而經過人大審議通過的《政府工作報告》是具有法律效力的。這標誌着“一國兩制”從主張到政府方針的轉變，邁出了“一國兩制”法制化進程的重要一步。1984年12月和1987年4月，中英、中葡分別就香港與澳門問題簽訂了聯合聲明，聲明中提出依據“一國兩制”方針解決港澳問題，中華人民共和國全國人民代表大會將制定特區基本法。這兩個聯合聲明在性質上屬於對中國具有約束力的國際條約，同樣具有法律效力。“一國兩制”的法制化之路又往前邁了一大步。1990年七屆全國人大第三次會議通過了《香港特別行政區基本法》，3年之後，八屆全國人大通過了《澳門特別行政區基本法》，兩部基本法在其各自的序言中都明確以“一個國家，兩種制度”方針作為依據。同時在基本法的各章節中，對特區的性質、政治體制、經濟制度等方面的規定，都具體體現了“一國兩制”的內容。兩部基本法的通過，標誌着“一國兩制”法制化的完成，這也同時為“一國兩制”的實踐提供了良好的法律條件。(三)“一國兩制”的實踐階段這一階段主要是指香港、澳門回歸後，“一國兩制”在香港特別行政區和澳門特別行政區的踐行時期。1997年7月1日，中國對香港恢復行使主權，並根據《香港特別行政區基本法》在香港設立香港特別行政區。1999年12月20日，中國對澳門恢復行使主權，並根據《澳門特別行政區基本法》在澳門設立澳門特別行政區。這兩個特別行政區的設立標誌着“一國兩制”由法制走向實踐，亦即“一國兩制”的法治化進入到最後一個階段。香港特別行政區是最先實行“一國兩制”的地區。《香港特別行政區基本法》所確定的基本原則──“恢復主權、制度不變、高度自治、港人治港”12，所包含的內容都體現了“一國兩制”的內在要求，都是“一國兩制”的具體化。根據基本法，香港繼續保留原有的資本主義制度和生活方式，50年不變；香港的居民享有廣泛的權利和自由；同時特區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；財政金融方面，不僅有自己獨立的財政、稅收制度，還有獨立發行貨幣的權力……，這也使得香港的社會面貌最大限度地保持着原有狀況。經過這13年的努力，在中央政府的大力支持下，香港不僅維持了原有的社會面貌，克服了包括亞洲金融危機、“非典”疫情、世界金融危機等困難，維持香港的穩定，促進香港的進一步繁榮。這充分說明，“一國兩制”不僅在理論上是重大的突破，實踐上也是非常成功的。國家主席胡錦濤在慶祝香港回歸祖國10週年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮的大會上說：“今天的香港，社會保持穩定，經濟更加繁榮，民主有序發展，民眾安居樂業，展現出一派欣欣向榮的氣象。”他同時強調說：“事實無可爭辯地證明‘一國兩制’方針是完全正確的，香港同胞完全有智慧、有能力管理好香港，偉大的祖國始終是香港繁榮穩定的堅強後盾！”13“一國兩制”隨後在澳門的實踐，同樣取得了巨大的成功，不僅保持了澳門原有的社會狀況，而且使得澳門的社會得到進一步繁榮與發展。澳門的經濟由負增長轉變為正增長，失業率不斷下降，財政收入不斷增加，社會日趨穩定，這也證實了“一國兩制”是完全正確的。三、“一國兩制”法治化的重大意義作為一種理論創新，“一國兩制”的提出與不斷法制化、實踐化，不僅對解決祖國統一問題發揮了重大作用，同時對現有法律理論、法律體系建設也有着重大意義。(一)“一國兩制”對中國統一的貢獻首先，從民族精神上講，以“一國兩制”實現祖國統一，完全符合中華民族“大一統”、“團結統@FF@

《“一國兩制”研究》第6期一”的民族情感、民族精神。早在春秋戰國時期，“大一統”思想就始見端倪。孔子倡導“一匡天下”，以實現“天下有道”的大一統社會。孟子也曾明確指出了“定於一”。荀子強調“四海之內若一家”的“一天下”。韓非子主張“事在四方，要在中央，聖人執要，四方束效”的統一國家。把儒家學說融變為之後各王朝指導思想的董仲舒把“大一統”思想提到了哲理的高度，指出“春秋大一統者，天地之常經，古今之通誼也”。14之後的一千多年也幾次分裂但都歸於統一，但自從鴉片戰爭以來，中國就一直處於分裂狀態。而這有悖於“大一統”的民族精神。鄧小平也曾指出：“從鴉片戰爭以來，中國的統一是包括台灣在內的中華民族的共同願望，不是哪個派，而是整個民族的願望”。15長期的歷史傳統決定了中國有建立統一的主權國家的政治基礎和社會心理。16其次，從“一國兩制”在實踐中所起到的作用看，香港、澳門的順利回歸，以及多年來香港、澳門所取得的巨大成就無不顯示着“一國兩制”的巨大優越性。這都為解決台灣問題提供了良好的示範。(二)“一國兩制”法治化促進了中國法制建設的發展1.對立法機制的發展根據馬克思主義法學有關立法的闡述，由於國家具有單一的社會性質，因而由國家立法機關制定的法律只能與國家的性質相一致。那麼，作為社會主義國家的中國制定的法律只能是社會主義性質的法律。根據“一國兩制”原則制定的《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》中都規定了香港特區與澳門特區擁有自己獨立的立法權。如《香港特別行政區基本法》第17條第1款規定：“香港特別行政區享有立法權。”。而香港、澳門回歸後仍然保留資本主義制度，這就意味着由香港特區、澳門特區此後所制定的法律具有資本主義性質。因而，在社會主義的中國，不僅能夠立出社會主義性質的法律，同時也能夠制定出資本主義性質的法律。這是對馬克思主義法學立法理論的發展。傳統的立法理論認為，由國家立法機關制定的法律在國家領土範圍內具有法律效力。而在“一國兩制”原則指導下建立的香港特別行政區與澳門特別行政區內，只有少數幾部法律在特區內具有法律效力，如《關於中國人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《中華人民共和國國籍法》等，而絕大部分的法律(如《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》等)在兩個特別行政區不具有法律效力。這同樣是對傳統立法理論的創新與發展。此外，“一國兩制”的法治化使整個立法體系也有了重大發展。傳統的中國立法體系，包括國家立法和地方立法兩個層次。而特別行政區的立法權既不同於國家立法，也不同於地方立法，是在傳統立法體系之外的一個獨立的部分。所有這些，都促進了立法理論的不斷發展、創新，對完善中國法制建設起到了重要作用。2.對司法體制的發展中國傳統的司法體制為：四級法院17、兩審終審、法院獨立行使審判權、檢察院獨立行使檢察權、最高人民法院、最高人民檢察院在具體應用中有解釋法律的權利。中國的司法體制是一個統一體系，沒有例外。而在“一國兩制”的背景下，根據兩部基本法，香港特別行政區、澳門特別行政區都享有獨立的司法權和終審權。這就意味着，特別行政區實行一套獨立於大陸司法體制之外的另一套司法體制。《香港特別行政區基本法》第81條規定：“原在香港實行的司法體制，除因設立香港特別行政區終審法院而產生變化外，予以保留。”香港實行的是原先依據英國法律所建立的一套司法體制。當然，回歸後依據基本法所實行的司法體制與回歸前香港的司法體制有着本質的不同，最重要的一點就是“香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權”。法院不僅具有審判的功能，同時在審理案件過程中有解釋法律的權利，這是對中國司法解釋制度的重大突破。對澳門也同樣，不僅保留原有的司法體制，也同樣享有獨立的司法權與終審權。港澳獨特的司法體制也為大陸的司法體制改革提供了良好的示範。3.對傳統法學理論的發展第一，對國家性質理論的發展。國家性質在不同的學科範疇有不同的含義，在憲法學上國家性質主要是指對客觀憲法規範和憲法制度的總結，其表現着特定國家政治、經濟和文化制度的基本特徵，反映着特定國家所實行的社會制度的根本屬性，一般指的是國家的根本制度。18國家的性質主要由階級力量的對比、社會經濟基礎、社會文化制度以及特定的歷史條件來決定的。從目前各國憲法的規定上看，以國家性質為標準分為資本主義國家和社會主義國家。在傳統法學看來，基於憲法的惟一性，一國的國家性質必然是單一的，社會主義國家與資本主義國家非此即彼。並且，基於國家的統一性，國家各地區實行的制度必然與國家整體的制度相協調、相一致。這就意味着一@FG@

“一國兩制”法治化論綱國之內不可能存在兩種社會制度並存的局面。而“一國兩制”的法治化徹底打破了傳統法學的這一理念，並且用實踐證明了：兩種制度不僅可以在一國之內並存，而且能夠相互促進，和諧發展。第二，對國家結構形式理論的發展。國家結構形式是指國家整體與其組成部分之間、中央政權與地方政權之間的相互關係。以目前世界各國的實際狀況為基礎，國家的結構形式主要分為單一制和聯邦制兩種。在傳統的法學理論上，單一制國家與聯邦制國家主要是從全國是否只有一部憲法、公民是否具有雙重國籍、行政權力是否集中在中央、地方權力的來源以及外交權等方面進行的區分。單一制國家只有一部憲法；公民只具有一種國籍；中央政府統一領導各行政單位；地方的權力是由中央以法律形式授予的；外交方面有國家統一行使。而在聯邦制國家中，不僅國家有統一的憲法，各成員都有各自的憲法；公民不僅具有國家的國籍，還具有成員國的國籍；通過憲法劃分中央政府和地方政府的權力；在外交方面，有些成員國具有外交權力。19“一國兩制”的法治化使傳統的國家結構形式理論進一步發展。中國雖然只具有一部憲法，但憲法大部分具體的條款並不在特別行政區發生效力，所謂的“一部憲法”也只不過是名稱上的憲法，在特別行政區真正起到憲法效力的是各自的特別行政區基本法。也就是說，在形式上，我們只有一部憲法，而在實質上在統一的中國國境之內我們有多部憲法。對於中央與特別行政區的關係方面，這也與傳統單一制形式下的中央與地方的關係有很大不同。雖然基本法規定特別行政區是中國不可分割的一部分，直轄於中央人民政府，是地方一級行政區域。但實質上中央對特別行政區的權力僅限於在名義上任命特別行政區行政長官，並且特別行政區實行的是一套獨立於大陸統一行政體系之外的一套體系。此外，特別行政區的財政稅收與貨幣等經濟政策也是獨立於大陸體系之外的。總而言之，中央授予特別行政區的行政權、司法權、立法權等高度的自治權，這大大突破了傳統理論上的單一制國家結構形式，使單一制的中國又具有聯邦制的某些特徵。第三，對法律適用理論的發展。法律適用是社會主體實現法律規範的過程，它是從具體的法律事實出發，依據法律規範中的抽象法律關係進而形成具體法律關係的過程，法律適用的前提是有法的存在。中國傳統的法學理論認為國家的法律必然要在國家領域範圍之內得到一致的適用，這不僅是中國乃至世界各國的一致要求，同時也合乎整個法學理論。“一國兩制”的法治化發展突破了傳統法律適用理論。根據特別行政區基本法，國家的法律只有有限的幾個在特別行政區得到有效的適用。20在特別行政區實施的法律是由特別行政區自身制定，僅在特別行政區範圍內適用。雖然之前的民族自治區以及經濟特區的建立也有對傳統法律適用理論的發展，但這兩者之間有着本質的區別。一方面，全國性的法律在民族自治區和經濟特區是有效力的，民族自治區和經濟特區所做的也只能是依法作出相應的變更；另一方面，在特別行政區內適用的法律是自行制定的，而在民族自治區和經濟特區適用的法律是在大陸同一法律體制下制定的法律。四、“一國兩制”法治化對中國既有法律的挑戰“一國兩制”的法治化對傳統法學理論的創新，以及對既有法律體系的突破性發展意義非凡。然而，事物的往往具有兩面性，帶來創新與發展的同時也會產生許多問題，以下僅就由此產生的問題給予分析。(一)“一國兩制”對統一法律體系的影響問題法律的統一性是法律的內在要求，也是法律維持效力、維護法律尊嚴的必然選擇。法律乃是通過形式符號來對應於實在的社會關係。但是，法律要能通過形式符號而組織、締造社會秩序，就必須強調形式符號之間的關聯性和整體性。法律的形式符號總要作用於社會的交往關係，因而，法律形式之間的不和諧，往往意味着實踐中法律秩序之混亂不堪。21現代國家都非常重視國家法律體系的統一性與完整性，以求得維護良好的社會秩序，以實現法治。為實現法律的統一性，現代國家視憲法為根本，由此建立了一系列對法律的審查體制，其中最普遍的是違憲審查制度。一般由特定的國家機構(如法院、憲法委員會等)審查法律是否違反憲法。在“一國兩制”體制下，特別行政區享有獨立的立法權和司法權，這就意味着中國沒有統一的立法體系和司法體系。當然在立法過程中專家也都意識到了這一問題，在兩部基本法中都規定由全國人大常委會行使基本法解釋權。但即使如此，也不能消除此種做法的消極影響。從理論上說，“立法者自行解釋”的規則違反了分權理論，如果由同一機構去制定、修正並解釋憲法條款，那麼這個機構可以同樣有效地做好@FH@

《“一國兩制”研究》第6期事或壞事，它既可以授予權利，也可以取消權利而不受到任何制約與限制。22而這正是與一般法治原則相違背的，其中存有重大隱患。而在實踐中，香港法院的幾次解釋基本法的行為引起了全國人大常委會的不滿，這再次說明了沒有統一的法律體系其中必然會產生種種矛盾與衝突。《中華人民共和國憲法》雖然是國家的根本大法，任何法律都不能與其相抵觸，但目前中國還沒有建立起一套完整的違憲審查體制。這也是中國法律體系不統一，產生問題的根源所在。(二)“一國兩制”是否違憲？《中華人民共和國憲法》第1條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織和個人破壞社會主義制度。”此條是以憲法條文的形式確立國體，在接下來的第2-6條分別規定的國家的政體、政權組織形式、統一法制以及國家的經濟制度等相關內容。而根據“一國兩制”所制定的《香港基本法》第1條規定：“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第5條：“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”《澳門基本法》第1條和第5條也有同樣規定。這就意味着：首先，香港、澳門都是中華人民共和國不可分離的部分；其次，這兩個特別行政區實行的社會制度、政權組織形式、經濟制度等相關內容又與憲法規定不一致。換一句話說，“一國兩制”與兩部基本法存在違憲的嫌疑。由此，在制定基本法的時候，香港一些人士擔心將來基本法有可能被提起憲法訴訟，並有可能被宣佈為違憲而被撤銷。23現在無論是學者還是官方所提出並沒有違憲的依據是憲法第31條的規定，即“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，以及1990年七屆全國人大三次會議的《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》對基本法合憲性的認同。而這其中存在一個邏輯問題：憲法本身規定了國家的性質，而另一方面卻規定可以實行其他的社會制度，無疑這是十分矛盾的，這也有損於憲法作為國家根本大法的權威；另一方面，雖然全國人大有權對憲法進行解釋，但所做的解釋似乎表面上跟憲法的其他條文相抵觸。“一國兩制”與兩部基本法都是合乎憲法規定的，在於雖然憲法第1條規定了中國實行社會主義制度，但這不像有的學者所主張的“憲法要求在全中國的任何一個地方，都要實行社會主義制度，否則就是違憲”24。而是因為，根據馬克思主義的矛盾原理，事物本身就是一個矛盾的統一體，事物的性質是有事物中的主要矛盾決定的，我們不可能也沒有必要消滅事物的次要矛盾。憲法規定中國的國家性質是社會主義，這並沒有否定社會主義中國可以存在資本主義制度。因而，在國家主體堅持社會主義的前提下，在特別行政區實行資本主義制度並沒有違反憲法的規定。(三)“一國兩制”對法律平等原則的衝擊平等與自由是人類長期以來追求的目標，實際上構成憲法發展的內在動力。25平等是法的基本屬性，同時也是法追求與維護的價值。“法的平等是一種價值判斷，價值判斷的內容取決與平等待遇對象的生活關係、人際關係，它是憲法價值判斷的具體反映。差別從廣義上講是價值中立的概念，使一部分人獲得特權，使另一部分人處於不利的地位。”26從中國的法律體系中可以看出，無論是憲法還是部門法都把平等原則作為各自的基本原則。《中華人民共和國憲法》第33條第1款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”此外，在《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》等部門法中都規定了平等原則。其中所涉及到的主體為中國公民，而港、澳、台地區的公民同樣為中國公民。但根據“一國兩制”，在港澳台地區除幾個通行全國的法律外，不實行大陸的法律，這也就意味着港澳台地區的中國公民與大陸的中國公民並沒有實現法律適用上的平等。這是否意味着是對法律平等原則的衝擊？法律的平等分為兩類，一類稱為形式的平等，另一類稱為實質的平等。但“形式上的平等”只是消極地保障公民享有一個平等的起點，而沒有把起點上的每個公民具有先天的和後天的差異考慮在內，最終的結果會導致實質的不平等。柏拉圖曾說：“對一切人的不加區別的平等就等於不平等。”27哈耶克也這樣分析，“從人們存在着很大差異這一事實出發，我們便可以認為，……將他們置於平等的地位的惟一方法也只能是給予他們以差別待遇”。28這就是說，在平等原則之下允許合理的差別待遇。香港、澳門特別行政區基於歷史、文化、政治等方面的不同背景與大陸有着很大的差異，如果不加區別的一味遵循大陸的法律，這勢必會有違於法律的平等原則。因而，在“一國兩制”之下特別行政區與大陸實行各自的法律正是對平等原則下合理差別待遇的體現。@FI@

“一國兩制”法治化論綱五、小結“一國兩制”是一項偉大的創舉，一個全新的構想。“一國兩制”的產生以及逐步法治化的過程對整個中國產生了巨大影響，對中國的傳統法學理論、既有的法律體系也是一種創新與發展，但在其逐步法治化過程中仍然存在着許多問題。這對整個中國的法治建設是一種挑戰，同時也是一種機遇。這就要求我們進一步發揮“一國兩制”所產生的積極作用，不斷克服在實踐中遇到的問題，以期完成祖國統一大業和建設法治社會的目標。註釋：1鄧小平：《建設由中國特色的社會主義》(增訂本)，北京：人民出版社，1987年，第46頁。2轉引自施漢榮：《“一國兩制”與香港》，廣州：廣東人民出版社，1995年，第29-30頁。3王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京：北京大學出版社，1998年，第216頁。4李燕萍：《一國兩制的憲政價值及其發展》，載於《公法研究》，第1期，2009年，第288頁。5見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第219頁。6見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第97頁。7同註1，第57頁。8見《人民日報》1994年2月27日。轉引自蘇庸碧：《對“一國兩制”形成初探》，載於《四川省社會主義學院學報》，第2期，2000年，第6頁。9《周恩來的“一綱四目”》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/taiwan/2004-12/17/content_2346414.htm。10見《人民日報》1979年2月l日。轉引自蘇庸碧：《對“一國兩制”形成初探》，載於《四川省社會主義學院學報》，第2期，2000年，第6頁。11見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第49頁。12李家泉：《“一國兩制”的提出及在港澳的成功實踐》，載於《重慶社會主義學院學報》，第2期，2009年，第36頁。13同上註，第37頁。14張雪嬌：《“和平統一、一國兩制”的歷史文化底蘊》，載於《文史博覽》，第2期，2005年，第9頁。15同註5。16張千帆：《憲法學》，北京：法律出版社，2004年，第453頁。17即基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院以及最高人民法院，同時各級人民法院之間是獨立的，而非領導與被領導的關係。與四級人民法院相對應的是四級人民檢察院：縣級人民檢察院、市級人民檢察院、省級人民檢察院以及最高人民檢察院。各級人民檢察院之間是領導與被領導的關係。18周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2004年，第190頁。19同上註，第227頁。20例如《中華人民共和國政府關於領海的聲明》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》等幾部具有象徵意義的全國性法律。21謝暉、陳金釗：《法理學》，北京：高等教育出版社，2005年，第45-46頁。22同註16，第39頁。23韓大元主編：《憲法學》，北京：高等教育出版社，2006年，第513頁。24同上註。25韓大元：《憲法學基礎理論》，北京：中國政法大學出版社，2008年，第249頁。26[日]阿部照哉、野中俊彥：《平等的權利》(日文版)，東京：日本文化社，1984年，第44頁，轉引自註25，253頁。27柏拉圖著，張智仁、何勤華譯：《法律篇》，上海：上海人民出版社，2001年，第168頁。28[英]弗里德利希‧馮‧哈耶克著，鄧正來譯：《自由秩序原理》，北京：三聯書店，1997年，第104頁。@FJ@

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義李嘉曾∗一、引言回歸祖國10週年之後的澳門已經邁開了向第二個10年前進的步伐，經濟建設和社會發展都出現了欣欣向榮的景象。然而，隨着形勢的發展，一些深層次的問題也逐漸暴露，引發了諸多社會矛盾。以2007年開始的“五‧一”遊行為標誌，部分澳門居民與政府之間、澳門居民與外來勞工之間、不同社團和不同的社會群體之間，多種矛盾呈現激化的趨勢，有時甚至演變成比較激烈的衝突。這些狀況對於一個正在致力於構建和諧社會的地區來説，無疑是一些不和諧的音符，應當引起高度重視。對於眼下和今後相當長時期的澳門而言，為了保持長期穩定的持續發展勢頭，因勢利導地妥善處理各個社會群體的關係至關重要。而要達到這一目的，首先應當確立正確的方針。“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治是中央政府處理澳門問題的總方針，也應當成為處理澳門社會群體之間關係的總方針。筆者認為，在這一方針指引下，將“澳人治澳”和“國人建澳”有機地結合起來，尤其具有積極意義，有利於協調關係，調動各種積極因素，確保澳門的社會和諧與可持續發展。二、澳門人口的組成及其異同分析倡導“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的出發點，首先在於協調澳門社會的人際關係。而在探討澳門各社會群體的相互關係之前，有必要對於澳門現有人口的組成情況進行宏觀的分析。從法律的意義上說，澳門的現有人口由“澳門特別行政區居民”(簡稱“澳門居民”)和澳門居民以外的、在澳門的“其他人”組成；而“澳門居民”又包括“永久性居民”和“非永久性居民”兩種類型。1概言之，澳門現有人口的組成可以歸納為“永久性居民”、“非永久性居民”和“其他人”三個部分。那麼，這三部分人之間有着哪些相同和相異呢？先討論相異之處。根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的規定，澳門的“永久性居民(包括澳門特區成立前後在澳門出生的中國公民及其在澳門以外所生的中國籍子女、澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上的中國公民及其成為永久性公民後在澳門以外所生的中國籍子女、澳門特區成立前後在澳門出生並以澳門為永久居住地的葡萄牙人、澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上並以澳門為永久居住地的葡萄牙人、在澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上並以澳門為永久居住地的其他人及其在澳門出生的未滿十八周歲的子女)”，“在澳門特別行政區享有居留權並有資格領取澳門特別行政區永久性居民身份證”。2澳門的“非永久性居民”，“有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權”。3根據以上兩種規定推論，在澳門的“其他人”則既沒有資格領取澳門居民身份證，又沒有居留權。但是，“其他人”可以在澳門不定期地居住。常識告訴我們，澳門人口中的“其他人”通常包括外來求學者、就業者、探親訪友者、執行公務者、參與學術和文化體育活動者，以及旅遊者等等。再討論相同之處。澳門現有人口中的上述三種人具有法律賦予的相同之處。從現象上看，此三種人都可以在澳門實際居住，即在相同的時間與空間並存。從本質上看，此三種人還享有同樣的法律權利。《澳門基本法》第三章第34條明確規定：“在澳門特別行政∗澳門科技大學通識教育部教授@FK@

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”具體言之，這三種人都享有的權利和自由主要包括：“在法律面前一律平等”，“言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由”，“人身自由不受侵犯”，“除其行為依照當時法律明文規定為犯罪和應受懲處外，不受刑罰處罰”，“人格尊嚴不受侵犯”，“住宅和其他房屋不受侵犯”，“通訊自由和通訊秘密受法律保護”，在澳門特區境內“遷徙”和“移居其他國家和地區”，“旅行和出入境”，“信仰的自由”，“選擇職業和工作”，“有權訴諸法律”，“從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動”，“婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利受法律保護”，“依法享受社會福利”等等。4綜上所述，澳門現有人口中的三類人員儘管在領取居民身份證和居留權方面存在着很大的差異，但是在法律賦予的權利和自由方面卻是相同的，處於法律上的平等地位。這正是我們提出“澳人治澳”和“國人建澳”相結合方針的法律依據和理論基礎。三、“澳人治澳”是持續發展的必要前提“澳人治澳”是中華人民共和國政府確立的對澳門特別行政區總體方針的重要組成部分，也是澳門各個群體和諧相處、社會持續發展的必要前提。我們可以從以下兩個方面來認識這個問題：(一)制度保證中華人民共和國政府曾經鄭重宣佈，從澳門回歸祖國的那一刻開始，就將“堅定不移地貫徹執行‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針。”。5“澳人治澳”作為中央政府對澳門方針的重要組成部分，不僅體現了國家對於澳門同胞的高度信任，而且是澳門長治久安的制度保證。這一制度保證，主要是通過特區政府的職能來實現的。根據《澳門基本法》第2條的規定，澳門特別行政區“享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。6這就是高度自治的含義。而這種高度自治，又是同“澳人治澳”密切相關的，在基本法的不同條款中，規定了特區政府的行政長官、行政會委員、主要官員、立法會議員、終審法院院長、檢察長等，都必須由“澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任”7，從法律的高度確保了“澳人治澳”方針的貫徹執行。澳門回歸祖國十年來的實踐雄辯地證明了這一基本方針的正確性。2004年12月20日，在慶祝澳門特別行政區成立五週年的晚宴上，國家主席胡錦濤充分肯定了澳門回歸後的成就。他指出：“澳門回歸祖國五年來，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的基本方針得到全面貫徹落實。在以何厚鏵先生為首的特別行政區政府的領導下，澳門各界人士團結進取，開創了澳門歷史的嶄新局面。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。對此，中央政府和全國各族人民由衷地感到高興。”8五年後的2009年12月20日，在澳門特別行政區的歡迎晚宴上，胡錦濤主席再次對澳門的成就作出高度評價：“十年來，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針在澳門得到全面貫徹實施，澳門經濟實現持續增長，各項社會事業蓬勃發展，社會保持穩定，同祖國內地的聯繫和合作日益加深，對外交往更加活躍，國際影響不斷擴大，取得了前所未有的發展成就。”9由此可見，“澳人治澳”不僅該行，而且可行。(二)利益導向從理論上說，基本法是澳門居民利益的可靠保障。根據《澳門基本法》的規定，“澳門特區居民享有政治、人身、經濟、社保等多種權利。特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由”(第4條)。單是列入《澳門基本法》第三章以專門條款保障的基本權利即有20項，連同其他章節所作保障共有27項之多。10澳門居民是澳門特區的主體，澳門政府的服務對象首先應當是澳門居民，澳門的民生問題理應成為特區政府必須解決的頭等大事。從一定程度上說，澳門特區政府代表着澳門廣大居民的利益，而“澳人治澳”正是實現這一點的有力保證。從澳門回歸祖國後的實踐來看，特區政府確實做到了這一點。“在特區，以民為本、人文導向，是依法施政的基本要求，也是其最終歸宿點”。11正因為堅持以民為本的宗旨，回歸十年來，特區政府用經濟建設和社會發展的顯著成效為廣大居民造福。根據特區統計暨普查局提供的資料，我們不難用本地生產總值、就業情況和居民存款三方面的指標來印證澳門廣大居民深受其惠的事實。從回歸前的1999年到回歸十年後的2009年，澳門的本地生産總值從澳門幣472.87億增長至澳門幣1,693.43億，增加了2.58倍；人均本地生產總值則從相當於1.38萬美元增長到將近3.90@FL@

《“一國兩制”研究》第6期萬美元，也增加了1.8倍以上。其中2002-2008年期間的年均本地生產總值增長率始終保持在10%以上，最高的年份甚至達到了32.1%(2007年)。十年間，勞動力參與率從65.5%提高到72.0%，失業率則從6.3%下降到3.6%，2010年年初以來更降低到3%左右。本地居民存款總數從澳門幣842.77億劇增至2,072.45億，現有存款總額達到十年前的2.46倍。12正因為澳門特區政府的主要公職人員都是澳門人，他們更能體察民情，更善於設身處地為同胞着想。2008年以來特區政府在澳門實施的“現金分享計劃”就是一個典範。為了讓澳門居民分享經濟建設和社會發展的成果，也為了抵禦金融危機等因素的不良影響，特區政府於2008年對7月1日具有澳門永久性居民身份者每人發放現金澳門幣5,000元，對非永久性居民發放現金澳門幣3,000元。2009年度繼續實施現金分享計劃，上述相關金額分別增加到6,000元和3,600元。從2005年開始，政府還向65周歲以上居民發放敬老金，當年為每人澳門幣1,200元；以後逐年增加，至2010年已經提升到每人5,000元。另外，澳門還推行全民車資優惠計劃，其中學生和長者受惠更多；實施醫療補貼計劃，每年向每個永久性居民發放數百元醫療券；每學年向每個學生發放書簿津貼1,500元；每月按戶發放電費補貼150元，等等。上述情況別説在內地，就連許多歐美國家都是很難做到的。由此觀之，“澳人治澳”明顯有利於使澳人受惠，較好地體現了廣大澳門居民的利益所在。四、“國人建澳”是持續發展的重要支柱在深刻認識“一國兩制”，“澳人治澳”，高度自治方針的豐富內涵的基礎上，我們一方面要充分肯定“澳人治澳”這一命題的獨特作用，另一方面還要理解“國人建澳”觀點的深遠意義。筆者認為，“應當在認真執行‘澳人治澳’方針的同時，也懂得‘國人建澳’的道理”。13不妨從以下三個方面來加深理解：(一)尊重歷史歷史事實告訴我們，澳門從其開埠之日起，就是由“國人”興建起來的。澳門所在的香山地區早在宋代就有福建移民陸續遷來定居，其時澳門還沒有形成，只是珠江口附近幾座孤立的小島。追溯到近五百年前，澳門(當時還只是濠鏡澳半島與若干小島)幾乎沒有原住民，只有一些漁民過往歇腳，也有走私商販來此交易甚至海盜途徑停留。自明嘉靖十四年(1535年)廣東政府將管理港口與海路貿易的機構市泊司由電白遷來濠鏡澳、嘉靖三十二年(1553年)葡萄牙人以晾曬被打濕的貨物為藉口登陸並漸至居留、特別是嘉靖四十三年(1564年)因御使龐尚鵬的奏摺而得名“澳門”以後，這塊土地上的移民逐漸增多，且以福建和廣東移民為主。《明史‧佛郎機傳》中就有濠鏡澳興起之初“閩粵商人趨之若鶩”的記載。具體言之，“1535年澳門(當時叫濠鏡澳)開埠後，福建閩南、廣東潮州等地的移民即成為當地居民的主體。此後的漫長歲月裏，正是在以閩、粵漁民、商人等為主的外來移民的努力下，澳門才取得了市政建設、經濟發展和社會進步的諸多成就”。14可以毫不誇張地說，當年的澳門正是由來自大陸(中國)的移民(國人)建成的。“國人建澳”是一個必須尊重的歷史事實，任何人都無法否定。(二)正視現實考察澳門的現狀，“國人”正同“澳人”一道，努力將澳門建設得越來越好。澳門是一個國際化的開放城市，與每年兩、三千萬的外來人口相對應，目前在澳門的各行各業都有為數相當可觀的外來勞動者參與經濟建設和社會事業。據特區政府統計暨普查局的統計資料，從1999年回歸祖國開始，澳門特區每年勞動力的總數長期保持在20萬人以上(1999年為20.9萬)，2007年開始更增長到30萬人以上，2008年達到最高峰，為33.3萬人；然而，外地僱員人數也從1999年的3.2萬人增長至2008年的9.2萬人。根據上述數據計算，澳門的勞動力中外來僱工1999年時佔15.3%，2008年時則要佔到27.6%。15從發展趨勢來看，外來勞動者在澳門勞動者總數中所佔的比例還會逐步上升。試問，當一個地區的建設者中有1/4甚至更多的是來自本地區以外的“國人”的時候，這難道不是一個必須正視的現實嗎？倘若考察一下外來勞動者的成分，不難發現這個群體的學歷、職稱、技能與素質都在明顯提高，教授、醫師、工程師、技師等越來越多，外來勞動者早已擺脫了“女傭”和“建築小工”的傳統形象，出現了為數不少的專家、學者、藝術家、企業家等精英人士。我們高興度看到，有了“國人”的參與，澳門的經濟建設和社會發展正在出現蓬勃興旺的繁榮景象。@GC@

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義(三)展望未來展望澳門的發展前景，我們更能理解“國人建澳”的深遠意義。2009年1月初，國家發展與改革委員會頒佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，當中將粵港澳合作提升到了國家戰略的高度，賦予極重要的地位，並且針對粵港澳今後的合作方向具體地提出了“推進重大基礎設施對接”、“加強產業合作”、“共建優質生活圈”、“創新合作方式”16等重大舉措。這就從宏觀的角度勾畫了包括香港、澳門在內的珠江三角洲地區的總體發展藍圖，也為澳門的未來發展定下了基調。“在粵港澳三地緊密合作的系統中，粵、港、澳呈三足鼎立之勢；要使鼎立之三足托起的整個系統保持穩定，三足旗鼓相當、均衡發展是前提。現在澳門的整體實力與粵、港相去甚遠，很容易造成一足跛瘸而整體傾斜的態勢。所以澳門必須做大做強。”17由此可見，澳門的發展已經遠遠不是澳門自己的事情了，為了擔負起相應的歷史使命，“澳門至少要擁有一百萬以上的常住人口，才能很好地擔負起歷史賦予我們的神聖職責”。18從這個意義上說，澳門未來20年間人口翻一番大有必要，或者說未來20年澳門有可能引進40-50萬移民。由於近十年來澳門每年新生嬰兒人數維持在3,100-4,700人之間，平均人口增長率不到2.6%，因此，新增的移民將主要來自特區以外，特別是來自內地。由前已述及的澳門現行政策所決定，這些移民將在一個較長的時期內不具有澳門居民、特別是永久性居民的身份。也就是說，在一個相當長的時期內澳門的建設者中有相當多的人將是“國人”而不是純粹的“澳人”。根據以上三點分析不難得出以下結論：澳門的歷史由“國人”開創，澳門的現實有“國人”參與興建，澳門的未來更需要“國人”與“澳人”同心協力。由於澳門已經回歸祖國，因此“澳人”實際上也可以包括在“國人”的大概念中，“國人建澳”將是確保澳門未來持續發展的繁榮穩定的重要支柱。五、堅持“澳人治澳”與“國人建澳”相結合“澳門作為一個二元結構社會，在推行現代化過程中，現代觀念的全面建構是個必要的條件和前提”。19楊允中在澳門回歸祖國前夕就指出：“在確保平穩過渡過程中，在向21世紀跨越的飛躍中保持強烈的新澳門意識，既要倡導自信自強、自力更生意識，也要倡導公平競爭意識與合理制衡意識，同時也應倡導包容吸納意識和創新拓展意識”。20這一觀點，在當前形勢下仍然具有現實意義。既然“澳人治澳”和“國人建澳”都經過歷史驗證、符合現實情況同時適應未來的發展，那麼無疑應當將兩者有機地結合起來，並且繼續堅持下去，以便獲取更加顯著的實踐效果。筆者認為，為了澄清一些模糊認識，力求在較廣泛的範圍和較深的層次上達成共識，需要樹立以下四種意識：法治意識、平等意識、包容意識、競爭意識。(一)法治意識基本法是澳門特別行政區立區之本，也是政府施政的依據和澳門居民必須遵循的行為準則。“澳門人要迅速培養全面的基本法意識，把國家主權意識和高度自治意識合理地統一起來”。21在正確理解“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義、妥善處理“澳人”和“國人”關係的過程中，首先也應當以基本法為依據。澳門是個法制社會，講究法治，前已述及，澳門現有人口中的三種人：永久性居民、非永久性居民和其他人，在法律賦予的權利和自由方面是相同的。具體言之，非永久性居民和其他人在澳門同樣依法享有多種權利和自由，特別是“選擇職業和工作”、“從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動”的權利和自由。樹立了有關的法治意識，就必須承認符合條件的“國人”依法在澳門工作，是他們的權利與自由，應當得到保障。因此，盲目排斥外來勞動者的主張是一種狹隘的偏見，不僅不值得提倡，而且要遵照基本法的精神予以批判和修正。(二)平等意識作為“其他人”的國人在澳門的法律地位決定了他們與澳門的“永久性居民”和“非永久性居民”的平等性。因此，他們除了在是否擁有澳門居民身份證和在澳門是否具有居留權方面與澳門居民有差別以外，其他任何方面都毫不遜色，不應當處於劣勢。在澳門的現實社會生活中，“其他人”和“澳門居民”確實存在不少差別(如通過海關時須經由不同的關口、面對政府的“現金分享計劃”受到的待遇不同等等)，但那些差異只是從實際出發的政策區別，並不意味着“其他人”低人一等。澳門居民尤其應當平等對待他們，切不可有所輕視，更不能帶有絲毫的仇視心理。反之，“其他人”也不可用輕慢的眼光去看待“澳門居民”，特別是下層小市民。只有在“澳人”和“國@GD@

《“一國兩制”研究》第6期(四)競爭意識人”相互平等對待的前提下，“澳人治澳”和“國人建澳”才能有機地結合起來，“澳人”和“國人”才能更好地團結合作，共同建設美好的家園。為了構建和諧社會，我們都以追求公平正義為己任，然而，“最大限度地維持公平正義是法制社會的核心要求，但確保公平競爭機制的到位也是任何情況下不容忽視的一大原則。”24和諧社會絕不是一潭死水，科學合理的競爭是保持社會活力、促進社會進步的有效機制。一方面，強調“澳人治澳”並不意味着只照顧既得利益。因為“澳人”也是個與時俱進的概念，隨着形勢的發展，會有越來越多的“新澳門人”加入“澳人”的行列。另一方面，堅持“澳人治澳”更不應產生維持現狀甚至保護落後的誤導，對於具有較豐富知識、較先進技能和較優秀素質的“國人”，當然應該虛心學習，誠懇請教。與此同時，倡導“國人建澳”也不是反客為主，蓄意取而代之。理想的狀況是無論“澳人”還是“國人”，都能各顯其能，各盡其才，雙方在攜手合作的同時，又能友好競爭，取長補短，攜起手來共建澳門這一美好的家園。(三)包容意識澳門是一個多元文化並存的社會，源遠流長的中華文化和四、五百年前進入的西方文化在這塊土地上接觸、交流而漸至融合、集成，形成了極其豐富多彩的獨特社會文化現象。澳門多元文化並存的秘訣就在於兼容並蓄，異質文化踫撞卻沒有互相傾軋、互相併吞，而是相互尊重，相互包容，結果導致了共存共榮。文化領域的成功經驗可以移植來處理不同社會群體之間的相互關係。無論是“澳門居民”還是“其他人”，都應當承認差異，互相尊重，以博大的胸懷包容對方。而要樹立包容意識，接受“和為貴”的理念至關重要。“歷史經驗表明，‘和’無論是作為一種哲學思想還是一種政治路線，都能對國家的統一、社會的和諧穩定產生積極的推動作用。澳門回歸祖國十年的實踐同樣證明了這一點”。22不同的社會群體之間難免發生矛盾，關鍵在於如何正確對待。“假如在矛盾暴露之時，矛盾的雙方都能捫心自問：是不是只有讓矛盾激化才能解決問題？能不能通過各自的努力使矛盾得以轉化，恢復或達到‘和’的境界呢？”23答案是肯定的。關鍵在於雙方換位思考，多多包容。總之，把“澳人治澳”與“國人建澳”有機地相結合起來具有十分明顯的積極意義，只要正確理解、長期堅持，就一定能妥善處理不同社會群體之間的關係，更大限度地調動各種積極因素，為澳門和諧社會的構建與持續穩定的發展做出應有的貢獻。註釋：1轉引自楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第59-62頁。2同上註。3同上註。4同上註。5江澤民：《在中葡兩國政府舉行的澳門政權交接儀式上的講話》，載於楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第239頁。6同註1，第56頁。7同註1，第62-69頁。8胡錦濤：《在慶祝澳門特別行政區成立五周年晚宴上的講話》，載於楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第246頁。9胡錦濤：《在澳門特別行政區歡迎晚宴上的講話》，載於《人民日報》，2009年12月20日，第1版。10楊允中：《“一國兩制”──中國憲政發展的重大創新》，載於《“一國兩制”研究》，第1期，2009年，第2頁。11楊允中：《“一國兩制”在澳門的成功實踐》，載於楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第27頁。@GE@

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義12原始數據來源：澳門特別行政區網站：http://www.gov.mo/egi/Portal/s/dsec/dsec_stat_tc.html，2010年6月23日。13李嘉曾：《“五一”遊行衝突之我見》，載於《澳門日報》，2010年5月5日，第E7版。14李嘉曾：《澳門移民優者益善》，載於《九鼎》，總第32期，2010年，第14-17頁。15同註12。16國家改革與發展委員會：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，載於人民網：http://politics.people.com.cn/GB/101380/8644772.html，2010年6月25日。17同註14。18同上註。19楊允中：《論特區性質與居民角色的雙重轉變》，載於楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第307頁。20同上註。21同上註。22李嘉曾：《處理遊行衝突事件的正確方針》，載於《澳門月刊》，2010年6月號，第26-27頁。23同上註。24楊允中：《特別行政區與特別行政區制度》，載於《“一國兩制”研究》，第4期，2010年，第16-23頁。@GF@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決常滸∗圍繞澳門特區行政法規制定權限的爭議，歷經3年多的研究辯論，終於隨着第13/2009號法律即《關於訂定內部規範的法律制度》(2009年7月14日獲立法會通過、7月15日獲行政長官簽署公佈)的制定而告一段落。回溯爭議的緣起，探究個中的事實和法律背景，發掘爭議的核心焦點，分析規範的法理依據，並最終豐富和發展澳門法律的相關基本理論，前瞻未來可能發展的前景，顯然具有強烈的現實意義和重要的理論價值。一、有關行政法規制定權限爭議的演進過程澳門特區行政長官依照基本法第50條第1款第(5)項有關行政長官有權“制定行政法規並頒佈執行”的規定，自特區成立至2006年年中，先後頒行了約230項涉及廣泛事務的行政法規。2006年4月至2008年中，澳門特區司法機關先後多次就上述行政法規中的個別內容做出判決，認定有關法規因僭越立法權限制定而無效。由此，圍繞行政法規制定權限的爭議成為涉及澳門特區政治體制的重大且不容回避的課題。(一)若干司法判決涉及的權限爭議1.2006年4月27日，澳門特區中級法院就兩名在澳逾期居留的外籍工程師因保安司司長張國華根據《禁止非法工作章程》(第17/2004號行政法規)規定所作處罰提起的行政訴訟，以2:1的合議庭表決結果判決認定，有關處罰所依據的行政法規，行政長官在制定時並未取得特區法律的授權，且不屬於政府行政權限範圍，因而抵觸基本法，該行政法規違法而無效。12.同年7月20日，澳門特區中級法院就兩名在澳因辦理投資移民取得臨時居留的內地居民，起訴經濟財政司司長譚伯源根據《禁止非法工作章程》(第17/2004號行政法規)決定因其在臨時居留期間在自己店鋪內工作而給予罰款並取消其投資移民資格的行政決定違法，以2:1的合議庭表決判決認定，有關處罰所依據的行政法規，未經立法會事先具體授權而越權制定，屬違法無效。23.同年10月中旬，澳門特區行政法院就一名澳門居民因財政局稅務執行處以稅務執行程序向其追收民政總署依據《公共地方總規章》(第28/2004號行政法規)對其罰款而提起的訴訟，判決認定依據中級法院判決所確立的原則，未經法律授權、超越政府行政權限範圍而設定財產處罰的行政法規違反基本法，宣告該法規屬於越權制定而無效，不能適用於該案作為處罰依據，決定撤消該行政處罰行為並終止所涉的稅務執行程序。34.該年11月9日，澳門中級法院再就若干現職警員針對保安司司長張國華依據《澳門保安部隊軍事化人員通則》(曾被第9/2004號行政法規修訂)駁回其對調整對其公職服務開始時間計算的方式不服的訴願所提行政訴訟的8個案件，分別作出合議庭裁決。裁決認為，鑒於回歸前澳門總督制訂的法令和立法會制定的法律屬於同一效力層次，回歸後行政長官制定的行政法規比法律效力層次為低，行政長官無權以行政法規形式修改原以法令形式制定的《澳門保安部隊軍事化人員通則》，相關法規屬於抵觸基本法而無效。4在多個判決中，法官們根據對《澳門基本法》相關條文的理解，提出的核心理據主要是：○1立法會是特區惟一的立法機關，行政長官不享有立法權。○2行政長官有權制定行政法規，但行政法規的效力低於法律，且不能和法律相抵觸；行政法規只能作為執行立法會制定法律的細則性規範，或在取得立法會授權條件下，或在政府行政管理職權的範圍內制定。○3行政∗專業法律工作者@GG@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決5法規不得涉及增加民間社會在金錢或人身上負擔的事項，不具有設定行政處罰的權限。○4行政法規的位階低於法律，故不能用以修改回歸後作為澳門原有法律保留的原與法律具有同等效力的法令。(二)澳門法律學界對此爭議的看法分歧短時間內，澳門法院接二連三頻繁作出否定行政法規效力的司法判決，必然對澳門特區政府施政帶來很大衝擊，也引發社會各界的普遍關注。更為複雜的是，澳門法律界對相關問題眾說紛紜，公開的激烈爭論集中於關於澳門特區立法權誰屬、行政長官制定行政法規的權限屬於立法還是行政性質、澳門特區立法體制是否存在雙軌並行的情況、法律和行政法規之間應有怎樣的效力位階關係和權限劃分等理論問題；在其背後所隱藏的更為複雜的現實問題主要是：行政長官制定行政法規應該遵循怎樣的規範，行政長官是否具有獨立於立法會立法權之外的制定行政法規權，對已經制定的大量行政法規效力該如何認定，修改回歸前由總督制定的法令該適用怎樣的程序，立法會對制定行政法規應否並怎樣行使監督權，等等。對相關法院判決提出商榷意見的觀點，集中於闡釋下述主要理由：○1立法會制定法律和行政長官制定行政法規，都直接以基本法的相關規定作為根據，基本法並未規定兩者的效力關係，不能依簡單邏輯或內地制度把行政法規推定為效力低於法律，聲稱行政法規的制定必須依據既定的法律並完全從屬於法律且不能與法律相抵觸，缺乏明確的法律依據。行政長官制定的行政法規和立法會制定的法律之間沒有依從關係，不存在效力高低的關係。○2行政長官制定行政法規與立法會制定法律一樣，其權力同樣來源於基本法的規定，屬於一項獨立的立法權。考慮到立法具有廣義和狹義的不同含義，不可簡單稱特區實行的是單軌立法，應承認特區仍事實上存在上述兩種並行的雙軌立法體制，行政長官也行使相應的廣義立法權。○3行政長官制定的行政法規，效力上至少等同於回歸前澳門總督制定的而回歸後作為原有法律保留適用的法令，因此對這些法令，自然可由行政法規來加以修訂。○4澳門實行以行政為主導的政治體制，行政長官具有地區首長和地區行政首長的雙重身份和職權，行政長官主導澳門特區事務的方法之一是制定行政法規，因此行政長官制定行政法規的權限不受法律限制。他們所提出的證據包括，對基本法第2條和第17條授權特區立法的理解、葡萄牙和法國有關行政機關行使部分立法權的法律學說和實踐情況、澳門回歸前總督和立法會共同行使立法權等體制實況等。對上述商榷意見進一步提出反駁觀點者認為：○1根據基本法第67條和第71條(1)項，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關，有權制定、修改、暫停實施和廢除法律，沒有規定其他機構可以行使立法權自行制定法律。這說明立法會所享有的立法權是惟一且完全的獨立權屬，其他任何機構制定公共規範的權力都服從立法並以立法為根據，不得與立法相抵觸。○2行政長官職權不限於行政權，但也不宜無限擴充，設想行政長官可以代替立法會制定法律或在立法會立法之外另搞一套行政法規體系，都是不妥當的。將行政長官制定行政法規的權力完全等同於回歸前澳門總督制定法令的權力，混淆了兩者的權力性質和規範自身的法律地位，表面上擴大了行政長官的職權，實際上缺乏依法施政的根本邏輯，不利於維護行政長官的權威。○3行政法規效力不能等同於法律，否則倘凡是行政長官自行制定行政法規即可確立規範，就會架空立法會的立法權力，同時也會使得立法會通過法律後必須報全國人大常委會備案的機制歸於無效，反而會形成不受中央和特區任何權力監督制約的獨特權力，是與《澳門基本法》所確立的行政主導下的行政與立法互相制約又互相配合的政治體制根本原則不相符合的。○4澳門回歸前澳葡體制下的雙軌立法體制，不能用以解釋和規制回歸後特別行政區依據基本法建立起的新型立法體制，後者帶來的歷史性轉變中存在着前者特定的制度軌迹，如必須明確處理保留適用的原有澳督頒佈的法令的相關程序制度等，但確有必要按照基本法制定者(全國人民代表大會)所熟悉的內地一元多層的立法體制的理論來解釋基本法的相關規定，從而確立起特區內部法律和行政法規的恰當制度關係。6(三)特區各方面為解決爭議所做的前期努力1.圍繞行政法規制定權限的爭議公開化後，特區政府作為當事方，立即連續針對相關判決提出上訴意見，在細緻闡述一些技術性理據的同時，也就制定行政法規的法律意義做了大量闡述，據瞭解相關意見包括：一是主張政府應分享立法權或行使獨立原始的制規權與立法權並存，以滿足現代社會發展迅速的需要。二是基本法所創設的立法體制，雖未採納原來澳葡時代的雙軌立法體制，但在組織和實質意義上看，規定行政長官具有制定行政法規的權力，取代或起碼在某些領域取代了以往法令的地位和作用。三是有學說認為，制定行政法規屬於獨立、原始的制規權，所形成的是與補充性、執行性規章所不同的獨立性規@GH@

《“一國兩制”研究》第6期章，因而無須事先取得法律的授權。四是認為基本法內無任何規定禁止制定獨立規章，也無明文規定行政法規必須從屬於特定法律。基本法內提到“依法”、“依據法律”、“以法律保護”、“通過法律”等表述處所提才是狹義法律，除此之外的事項行政長官都有權自行制定行政法規。特區政府還多次公開概括表明自身的原則立場。認為行政長官制定並頒佈執行行政法規的職權，直接源於基本法的規定。基本法沒有列明法律和行政法規各自的權限範圍，故要從基本法關於特區政治體制的總體規定，特別是以行政長官為核心的“行政主導”政治模式出發，去理解行政法規的地位和價值。72.2007年7月18日，澳門特區終審法院就第28/2006號案件(即特區政府就中級法院對223/2005號案件判決的上訴案)作出判決，撤銷中級法院2006年4月27日判決，並發還中級法院重新審理。終審法院在具體闡述判決理據時，認定“在基本法規定保留以法律規定的事項以外以及不違反法律優先原則(行政法規不得違反高位階的法律規範，尤其是基本法和法律，也不得違反包括行政法一般原則在內的法律一般原則)的情況下，行政長官可謹以基本法為依據核准行政法規。”。終審法院首先專門就“法院對法律是否符合基本法作審查”的權力來源作出論述。認為“法院的這項權力來自對基本法中多項規範的聯合解釋”；接着判決集中論述了特區行政長官具有在沒有預先授權法律的情況下制定獨立行政法規權力的觀點，引證了中國憲法和立法法有關行政法規既可根據法律制定(為執行性行政法規)又可根據國務院行政管理職權制定(為獨立創制性法規)的情況(認為憲法是基本法的立法依據，基本法在許多方面受到憲法理論的影響。《澳門基本法》有關立法機關及其職權、制定行政法規的主體等規定是一致的，判決必須考慮憲法中有關行政法規與法律之間關係的規定、理論和實踐等)，考察了葡萄牙政府可以制定法令並與議會共享立法權的情況和澳葡管治時期雙軌立法的情況(認為這些規範與目前制度在法理上是相通的)，最終認定行政長官雖沒有立法權，但可以制定獨立行政法規的結論。判決還進一步指出，除基本法外，立法會制定的法律在特區法規體系中處於最高位階，行政法規不能違反基本法和特區法律，也不得違反包括行政法原則在內的法律一般原則；基本法有些條文如第6、29、40、84、90條明確規定某些事項屬於法律保留事項，應由法律規定，行政長官和特區政府無權予以規範，但立法會的職權不僅限於這些事項，即使是政府政策方面的事項，立法會也有權立法；行政長官在基本法規定的法律保留事項之外和不違反法律優先原則的情況下，可僅以基本法為依據制定行政法規，包括沒有任何法律(除基本法外)具體授權的獨立行政法規。8然而，同年12月13日，澳門特區中級法院再度審理遭終審法院判決發還的第223/2005號案件並重新作出裁判、堅持認為行政長官的制定行政法規權必須在法律劃定的框架內行使，“《基本法》的原意是行政長官無權制定獨立的創設性行政法規”。裁判書分別以“僅可在同一現行法律體系下進行類推適用”、“公權機構權力權限法定原則、法無明示者不為權”等理據，駁斥終審法院以類推內地及法國的法制觀念以作“適用”根據的觀點，認為不可從基本法沒有明文規定行政法規不能設定針對個人的義務或限制這點，而得出行政長官亦可制定獨立行政法規的結論。裁判書又進一步提出，終審法院相關裁判中所持的法律觀點，已觸及澳門特別行政區的政制與中央與特區關係等問題，而根據《澳門基本法》第144條，澳門特區任何權力機關均無自行更改本地政制的權力。終審法院在對《澳門基本法》第50條第(5)項所定的行政長官制定行政法規權力的條文進行解釋時，似乎已在解釋一條本質上非屬澳門特別行政區自治範圍內的條款，理應在提出前提請全國人大常委會釋法。而終審法院上述的法律解釋，似乎已實質改動了基本法所定的現行澳門政制中有關立法會與行政長官之間在制定法律規範上的權力分配和制約模式，因此終審法院在定出是次法律解釋結果之前，似乎應遵照《澳門基本法》第143條的規定，提請全國人民代表大會常務委員會就基本法中有關行政長官制定行政法規權的條款釋法。9儘管出現司法見解上的明顯分歧，其後特區終審法院又曾作出一系列判決，以技術理由否定中級法院的相關判決，維持相關行政法規的適用效力。10澳門特區終審法院的判決，核心是提出特區行政長官具有在沒有預先法律授權的情況下制定獨立行政法規權力的觀點，為解決相關爭議提供了一個具體的思路，有利於詮釋和鞏固行政長官制定行政法規的合法性和合理性。儘管這種說明有某種程度的牽強，特別是整個判決奠基於該法院自我宣稱“特區法院行使違憲審查權有充分的基本法依據和事實依據”，又牽扯出在基本法沒有明確授權規定的情況下，特區是否有權自行主張行使違憲審查權的複雜問題11，但判決所形成的思路方向對縮窄乃至解決問題大有助益。3.面對相互矛盾的司法判決難以達致定紛止爭@GI@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決的困局，許多有識之士提出眾多解決問題的思路建議，集中起來是兩類可供選擇的方案：其一，由特區行政長官向中央政府提出釋法請求，由全國人大常委會行使基本法解釋權釐清相關規則；其二，制定特區的立法法，自行劃定特區立法會制定法律和行政長官頒佈行政法規的權限，並設立相關制度。在後一方案中，又有主張特區立法必須首先取得全國人大常委會的專門授權和特區可以自主自行立法等不同主張。12產生上述解決思路建議的共同認知，是認為上述權限之爭，屬於特區政治體制的重要內容，涉及到行政長官、立法會、特區司法機關之間權力的設定、劃分和相互關係，單純依賴純粹的政治運作(無論是積極的爭奪還是消極的忍讓)難以形成共同的規則，必須通過立法創制互認的法律秩序才能得以徹底解決。出現兩種解決思路的分歧，在於對權限爭議的性質有不同的認識，有意見認為事涉澳門政治體制的核心內容，特區無權自行立法解決，另有意見認為澳門特區可根據基本法的相關規定自行處理該等問題。主張通過全國人大常委會解釋基本法或由全國人大常委會授權特區自行立法來解決紛爭的原因，是基於對澳門特區能否自行立法解決行政長官和立法會權限衝突一事存有疑問。理由是：基本法是授權法，基本法開宗明義述明全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政權、立法權、獨立的司法權和終審權(第2條)，並具體說明權限的核心內容(第16、17、19、50、64、71、82、90條等)，各機關的權限來自基本法的授權，作為政治體制核心內容的權限劃分當然屬於中央事權，特區內部任何機構都無權規定憲制問題。特區行政、立法、司法機關各享有甚麼權力，其邊界在何處，只能由基本法來規定；如果規定有不清楚之處，只能由基本法所規定的享有解釋權的全國人大常委會來負責解釋，特區不能代替中央“立規”，除非得到中央的明示許可。主張澳門特區可以自主自行立法的理由是：涉及特區政治體制的事項有大小輕重之分，明確行政長官制定行政法規和立法會制定法律之間的特定規則，雖然涉及政治體制的某些事項，但本質上屬於執行基本法的具體事項。此類事項是該屬於中央管理的事務或中央和特區關係的事務，還是該屬於特區高度自治範圍內的事務，可謂仁者見仁智者見智。倘能够由全國人大常委會做出立法解釋或者對特區自行立法加以授權，固然是上策，但也不排除特區可以發揮積極性、主動性，自行展開立法，解決其中一些相對具體的技術規則問題。同時，從政治層面考慮，全國人大常委會迄今沒有就《澳門基本法》展開過任何“釋法”行動，就此“釋法”恐對特區政府產生壓力，對社會造成震動，故以採取特區內部解決方式為宜。(四)特區立法會就相關事務立法的過程1.《關於法律與行政法規的規定》的擬定和審議2007年7月底，澳門特區政府向立法會提交《關於法律與行政法規的規定》法案。該法案僅有簡單的六個條文，沒有就特區立法會制定法律和行政長官頒佈行政法規的全部相關制度提供規範，未涉及行政長官和立法會在立法事務上的實質分權，而僅集中就當前存在嚴重爭議而亟待解決的問題作出原則界定，顯然是旨在立足於特區高度自治權限範圍內自行解決相關問題。特區政府在推介法案時一再申明：該法不是分權法，純粹是為落實基本法賦予立法會立法權和賦予行政長官制定及頒佈行政法規的權限。此舉顯然是基於主張特區自主立法的上述第二種分析判斷，其用心良苦當為各方所不同程度的理解，從此，解決行政法規制定權限的立法工作公開進入實質性操作階段。2007年8月3日，澳門特區政府向立法會引介《關於法律和行政法規的規定》法案，法案所包括的有關標的、位階、法律、行政法規、法令和生效的規定，以內容簡明扼要為鮮明特徵。一是明確法律的主旨是落實基本法關於制定法律和行政法規的規定，表明內容僅涉制定本身，並不涉及整體立法制度特別是行政長官和立法會在立法權限上的劃定；二是規定“如法律與行政法規就同一事項有不同規定的，須適用法律規定，即使行政法規的生效後於法律”。刻意回避就法律和行政法規位階和效力關係做直接規定；三是明確立法會依據《澳門基本法》第71條第(1)項行使立法權，涉及居民基本權利和自由的限制等10項範疇“應以法律規定”，實際上是承認立法會擁有全面立法權，並劃定嚴格保留予立法會必須由其以法律加以調整而不得由行政長官以行政法規來“立規”的事項範圍；四是明確行政長官根據《澳門基本法》第50條第(5)項制定行政法規，對“制定及執行政策、管理各項公共事務的制度和辦法、公共部門的設立、調整和撤銷、行政違法行為和有關處罰和不屬於上條規定的其他事項”共5個概括性範疇“作出獨立規定”，還可“就法律的執行或補足事項作出規定”，這就首次在立法中出現獨立行政法規的分類並明確其適用範圍，在廣泛的行政法規制定權限範疇中突出就特定5個範疇明確可由行政法規“作出獨立規定”；五是就法令修改的方法作出明確限定，除“應由法律規定”者@GJ@

《“一國兩制”研究》第6期“須透過法律為之”外，均“透過行政法規為之”。13儘管上述法案迅即於同年8月10日，以22票贊成、3票反對獲得特區立法會一般性審議通過，但當日和其後的立法會審議提出了大量質疑和反對意見。除有關特區政府草擬法案過程中諮詢各界意見不足等程序性問題外，實質性的異議概括起來主要是：○1在專條規定10項必須由立法會制定法律調整的立法會“保留權限”的同時，又專條規定可由行政法規“做出獨立規定”的5個事項範疇，讓人理解後者將屬於行政法規的“保留權限”，尤其是後者內容較為空泛，引發對是否會限制立法會立法權等的擔心。○2雖然在特區政府有關法案理由陳述中說“行政法規與基本法之間存在直接的效力關係。”“行政法規不得與基本相抵觸，也不能違反特區法律的規定。”14陳麗敏司長的即時答問也承認“法律的位階是高於任何一個行政法規”並“明確了法律優先原則”15，但相關內容在法案中表述並不清晰。○3賦予行政長官制定行政法規事項中的第(5)項“不屬於上條規定的其他事項”，是個開放性列舉，事實上可以範圍甚廣，該由誰的判斷作準，會否是變相的預簽空頭支票，是否會導致行政和立法爭權？16隨後將近一年時間，立法會第一常設委員會閉門細則性審議相關法案。在此期間也發生了若干與立法權限爭議相關的標誌性事件。一是特區政府主動修改了若干內容存在與所提交法案不相符問題的法律，其中最典型的是於2008年2月提案《廢止在經濟局範圍內有關刑事警察當局及刑事警察機關身份的法律規定》，糾正了2003年特區政府以第15/2003號行政法規修訂第27/99/M號法令事涉刑事制度方面規定的錯誤。17二是2008年5月到9月，立法會審議特區政府有關修訂《澳門特區立法會選舉法》過程中，針對政府提案就原法中有關議員在刑事訴訟乃至刑事調查程序中享有豁免權規定做出的調整，立法會部分議員提出質疑，並表達了對《議員章程》相關規定只能由立法會自行提案修改的看法，立法會專責委員會意見書甚至指出，“在立法會審議期間，政府承認《議員章程》的內容屬立法會專屬權限，只有這個政治機關才有提案權”。18而此前澳門特區有關官員曾多次重申，《澳門基本法》第77條第2款所規定的立法會自行制定議事規則，僅指現行以立法會決議形式通過《立法會議事規則》，不能包括以法律形式制定的其他有關立法會制度的法律規範，後者屬於基本法第75規定的屬於政府專屬提案的內容。19由此，圍繞立法會自行制定議事規則權限和特區政府就政治體制事項享有專屬提案權的界定問題，凸顯為爭論的焦點議題。三是在2008年下半年開始，立法會先後通過了一連串由議員聯名提案的法律，包括第10/2008號法律《修改立法會會期的開始日》、第13/2008號法律《修改第3/2000號法律〈立法會立法屆及議員章程〉》、第14/2008號法律《修改〈澳門特別行政區立法會組織法〉》、第15/2008號法律《修改第2/93/M號法律〈集會權及示威權〉》、第1/2009號法律《增加第21/88/M號法律〈法律和法院的運用〉的條文》和第12/2009法律《修改第3/2000號法律〈立法會立法屆及議員章程〉》等共6部法律，其中僅《立法會立法屆及議員章程》在一年內就修訂兩次，其中不乏調整議員薪酬和福利待遇、增加立法會輔助部門人員編制和待遇等敏感事項。20據查，從特區建立到2008年上半年，立法會通過的約110件法律中，由議員自行提案者不超過10個，此後短短一年間有如此集中的情況，頗讓人產生“項莊舞劍意在沛公”的聯想。2.《關於訂定內部規範淵源的法律制度》法案的提出2008年10月底，曾有一作為立法會內部工作文本而題名為《關於訂定內部規範淵源的法律制度》的法案納入研究視野。該文本將特區內部規範淵源區分為由立法會制定的法律、基本制度的法律和原則性法律，由行政長官制定的獨立行政法規、補充性行政法規和執行性行政法規，並分別將該6類規範分別涉及的事項做出界定；明確獨立行政法規得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，並具體列舉了其將適用的多種情況；將必須由立法會以法律形式予以規範的事項從原來的10類大幅度擴展；明確議員就制定立法會議員章程和立法會輔助部門的組織、運作、人員及其行政、財政和財產的法律制度享有專屬提案權；提出修改法令的權限劃分和修改各類規範的法定格式；並提出了處理已生效各類規範的過渡性處理辦法。很顯然，把法律和行政法規各分三類的相關概念甚不清晰且很難實際操作，有關專屬提案權的規定從字面上就與《澳門基本法》第75和77條的規定不相一致，但該文本所表達的立法取向和政策建議乃至行文方法，顯然得到包括特區政府在內的各方面高度重視。2009年4月31日、5月15日、5月26日和6月8日，特區政府根據立法會細則性審議的結果，先後向立法會提出4份題為《關於訂定內部規範的法律制度》的修訂案。這4份修訂案都共9條，主要內容是：○1明確立法的標的和目的，在於界定立法會的法律、行政長官的獨立行政法規和補充性行政法規分別予以規範@GK@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決的事項範圍；○2明確法律、獨立和補充性行政法規和其他內部規範性文件位階和效力規則；明確必須由法律予以規範的19項領域、得以獨立行政法規訂定的7項範疇；明確法令修改規則和已公佈行政法規在未被修改前繼續生效的規則。立法會第一常設委員會就此多番開會，連續對法案內容進行分析研究，一致認為法案明確“立法權限僅屬立法會”，又“透過法律正式承認獨立行政法規的地位”，“是個平衡、合理和適當的方案，亦符合立法會與政府各自應有的權力範圍，是恪守基本法並對其進行具體細化的體現。”21期間，立法會和特區政府就一些條文細節問題展開研究並取得一致，如簡化了對立法標的的描述，增寫了確認立法會依據基本法有權就特區自治範圍內任何事宜行使立法權的概括性規定，完善了有關補充性行政法規即為執行法律而訂定具體措施的表述等。3.《關於訂定內部規範淵源的法律制度》獲最後通過2009年7月14日，澳門特區立法會最終細則性逐條表決，通過了第13/2009號法律，即《關於訂定內部規範的法律制度》，這標誌着圍繞行政法規制定權限的爭議，得到了明確的法律規範層面上的解決，具有重要的政治和法律意義。二、對行政法規權限爭議核心問題的若干法理分析從澳門特區產生行政法規權限爭議的事實和法律背景，從行政法規自身性質、地位、作用的應然邏輯，做一理性的法律分析實有必要。(一)權限爭議有其獨特的事實和法律背景1.基本法確立了澳門特區政治體制，但未就立法會制定法律和行政長官制定行政法規的關係直接做出細則性規定。(1)基本法就澳門特區立法權和立法機關的規定眾所周知，《澳門基本法》規定涉及立法權和立法機關內容的有四處，一是第2條：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”二是第17條：“澳門特別行政區享有立法權。澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。”三是第18條第1款，“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。”四是第四章第3節的15個條文，即第67至81條，其中最核心是第67條和第71條第(1)項：“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關”，其職責之一是“依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律”。有人敏銳地注意到，作為《澳門基本法》制定的政策依據，在1987年簽署的《中葡聯合聲明》附件一第3項開宗明義規定：“澳門特別行政區立法權屬澳門特別行政區立法機關。”而基本法並無重複這一規定，而以前述多個條文代之。但聯繫該多個條文的行文表述來看，“立法會”就是“立法機關”，兩者在兩份法律文件的表述中完全是通用的。因此有理由確信，基本法的制定者的立法意圖，就是明確授權澳門特區立法會行使澳門特區的立法權，這是不容置疑的，也是理解《澳門基本法》有關特區立法權和立法制度相關規定所必須首要明確的內容。當然，指出這一點的前提是，這裏所講的立法權，是指制定作為“法律”這一特定規範形式的狹義立法權，這也是《澳門基本法》和《中葡聯合聲明》兩份法律文件一以貫之的概念界定。從這樣的邏輯出發，把廣義的制定各種公共規範包括行政法規和行政規章的權力與狹義立法權相混淆，撇開基本法本身邏輯而作擴張性解釋，從而聲稱行政長官也享有與立法會並行的“立法權”，是偷換概念的不當之舉。筆者還注意到，《澳門基本法》第50條第3款、第51條、第52條、第54條的規定，表明行政長官有權簽署立法會通過的法案，公佈法律；如認為法案不符合澳門特別行政區整理利益，可在90日內提出書面理由並將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員2/3多數再次通過原案，行政長官必須在30日內簽署公佈，或者拒絕簽署立法會再次通過的法案及因立法會拒絕通過財政預算案或關係到特區整體利益的法案而解散立法會，但如重選的立法會仍以全體議員的2/3多數通過或拒絕通過所爭議的原案，行政長官必須辭職。這些規定賦予行政長官實質性簽署法案的權力，所謂實質性，一是說法案不經行政長官簽署公佈就不生效，二是指行政長官有權將法案發回重審，並以解散立法會等方式實現對立法會的制衡，當然也就可能因為與立法會形成嚴重政治分歧而被迫辭職，從而體現立法會對行政長官的制衡。澳門特區行政長官對法律簽署公佈權，與內地國家主席的形式意義上簽署公佈法律的權力性質有所差別，大致類似於美國總統制下總統對國會參眾兩院通過法案的否決權@GL@

《“一國兩制”研究》第6期和擱置權力。這種權力說明行政長官有權實質性參與立法事務，他的決策對立法產生重要影響。但這是否意味着行政長官和立法會分享立法權，至少一則基本法沒有這樣的明確規定，二則行政長官不能代替或直接參與到立法會的審議，而且這與主張行政長官享有立法權者所認為的行政長官制定行政法規意味着其享有立法權完全不是一個範疇。(2)基本法就行政法規和行政長官制定行政法規的規定基本法規定中出現行政法規字樣共5處：一是第8條規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序做出修改者外，予以保留。”二是第11條第2款規定：“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”三是第50條第(5)項的規定，行政長官行使“制定行政法規並頒佈執行”的職權。四是第58條規定，“行政長官在做出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會意見”。五是第64條第(5)項，特區政府行使“提出法案、議案，草擬行政法規”的職權。這中間必須提出探討的是“行政法規”的概念。鑒於法律用語在同一部規範中應當推定完全一致，上面所提到的後四個條文中所使用的“行政法規”，應界定為澳門特區建立後用以標定特定類型規範的法定名稱，即專門代指行政長官根據基本法第50條第(5)項制定的名為“行政法規”的這一類規範。而第8條“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件”，所描述的是澳門回歸前的情況，而澳葡時代法律體系中並無“行政法規”這一概念，只能解釋為具有特定內涵的集合概念。當時澳督依照法律可以制定法令、訓令和批示等，而該條文明確將之與法令和其他規範性文件兩個概念並列，顯然不能做同義反覆的交叉界定，究竟怎麼理解，需要聯繫基本法的整體邏輯和其他相關規定做系統性解釋。(3)基本法就制定法律和行政法規規則的規定關於特區立法權的範圍，應可參考《澳門基本法》第18條有關全國性法律“應限於有關國防、外交和其他按照本法規定不屬於澳門特別行政權自治範圍的法律”的規定，明確澳門特區立法機關可以就基本法授予特區自治範圍內的所有事項進行立法。關於立法會制定法律必須符合的條件，一是根據第11條第2款的規定，任何法律必須符合基本法，即便特區立法涉及特區高度自治範圍內的事務，也不得與基本法相抵觸；二是根據第17條第3款，“不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款”即可發回使之無效的規定，特區立法不得限制、削弱或侵犯中央管理澳門的權力。三是根據第71條第(1)項，特區立法必須依照基本法的規定和法定程序，這裏既包括基本法所明示的實體性規範，也包括基本法所規定的立法程序，還包括特區自行制定法律規定的立法程序，以及以立法會決議形式規定的立法會議事規則。關於行政長官制定行政法規必須符合的條件，一是同樣根據第11條第2款的規定，行政法規也必須符合基本法，不得與其相抵觸。二是第58條所規定的制定行政法規必須事先徵詢行政會意見的法定程序。由此可見，我們直觀上就可以得出以下看法：第一，基本法對立法會立法權和行政長官制規權是分別加以原則性規定的，但就沒有對兩者的權限邊界和相互關係直接明瞭地做出規定。第二，基本法雖然沒有明確規定行政長官必須依據立法會立法制定行政法規，但就在50條第(2)項明確規定，行政長官“負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律”，這裏執行法律的概念，顯然不包括修改法律和與之並行另立規範的含義；第65條有關特區政府必須“執行立法會通過並以生效的法律”，顯然也意味着作為特區政府首長的行政長官負有執行法律的義務，由此推理出行政長官制定行政法規必須符合特區法律的規定應構成合理的邏輯。第三，基本法明確規定某些事項只能由特區立法會以制定法律方式加以規範，如第23條要求澳門特區禁止危害國家安全的行為“應自行立法”完成，第40條規定兩個人權公約和國際勞工公約適用於澳門的有關規定通過澳門特區的法律予以實施，澳門居民享有的權利和自由除依法規定外不得限制，第107條要求澳門特區的貨幣金融制度由法律規定，第110條要求除法律另有規定外不徵收關稅等，相關的規範就必須通過立法會制定法律的形式加以設定。第四，基本法的表述雖然沒有就法律效力高於行政法規做出直接規定，但從相關條文表述的前後次序看，固定的表述方式是法律先於行政法規而非相反，從一般法律邏輯看，法律的地位高於行政法規必定符合法治規律。從上述基本法的規定看，有關行政法規制定權限的爭議，在基本法條文表述中雖有某些原則性的指向，但針對具體問題就很難找到完整準確的現成答案和細則規範，需要用其他途徑使之完善、豐富和發展。@HC@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決2.澳門特區自行制定的第3/1999號法律即《法規的公佈與格式》，對明確行政法規概念有所助益，但其後所制定行政法規的情況則可圈可點、有必要具體加以分析。該法第3條和第13條明確將“行政法規”定義為一個單一特定概念，專門用以指行政長官根據基本法第50條第(5)項所制定的規範，並將之與可概括為其他規範性文件的各類其他規範包括行政命令、行政長官批示、司長批示等區別開來。從此，行政法規成為澳門法律體系中的特定類別。22該法是1999年12日20日午夜制定的重要法律之一，審議的過程相當急促，對外透露的資料也極有限。從最終結果看，早在特區籌備過程中，有關法律草擬者經過研究，決定不再使用“行政法規”的集合概念，而將之專用化、類別化，特指行政長官制定的專門類別的規範性文件。將“行政法規”和法律、立法會決議、特區對外簽訂的國際協議等並列，成為法定格式的法規名稱。但該法僅解決法規的格式和公佈方式等程序問題，對於行政長官應根據甚麼法律原則和規則制定行政法規、在哪些領域才有權制定行政法規、制定行政法規不能涉及哪些事項權限等，並無清晰的法律規定。從特區建立到2006年上半年這6年半期間，澳門特區行政長官共制定了約230個行政法規，其中1999年12個，2000年29個，2001年35個，2002年36個，2003年41個，2004年42個，2005年25個，2006年上半年約10多個。這些行政法規不僅數量多，是同期立法會所制定92個法律的兩倍半，而且涉及的事項非常廣泛，則其要者大致分類如下：一是關於實施基本法或特定法律的細則規範。包括《訂定中央人民政府駐澳機構》、《保留土地供中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室使用》、《設置軍事禁區》、《保留土地供中國人民解放軍駐澳門部隊使用》、《訂定對中國人民解放軍駐澳門部隊的軍事設施所作的行政違法行為的處罰制度》、《制定〈行政會委員通則〉》、《制定〈行政會章程〉》、《初級法院法庭的設立及轉換》、《訂定關於國旗、國徽及區旗、區徽的懸挂及展示的規則》、《制定〈澳門特別行政區居留權證明書發出規章〉》《制定〈澳門特別行政區旅行證件簽發規章〉》、《制定〈澳門居民往來香港特別行政區旅游證簽發規章〉》、《修訂入境、逗留及定居的一般制度》、《核准澳門特別行政區居民身份證規章》、《核准入境、逗留及居留許可規章》、《訂定關於在民用航空器內擾亂秩序、破壞紀律或進行搗亂的乘客實施的違法行為及運輸違禁物品行為的處罰制度》、《核准公共地方總規章》、《核准清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》等；二是關於行政機關的組織和公務員管理制度。前者包括《訂定政府部門及實體的組織、職權與運作》、《制定〈政府總部輔助部門通則〉》、《核准行政長官辦公室及司長辦公室通則》，訂定或修訂終審法院院長辦公室、檢察長辦公室、廉政公署、審計署、警察總局、海關及各局級機構等政府機關的組織和運作制度法，訂定或修訂澳門特區其他公法人機構或非法人各類機構及諮詢組織的制度，訂定各類公務人員編制及相關公務員適用制度如《修改〈澳門保安部隊軍事化人員通則〉的若干規定》、等；三是關於社會事務管理。在居民管理方面，有《核准特別逗留證的式樣》、《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》等；在保障社會福利方面，有《修訂〈管制社會居屋之分配、租賃及管理〉》、《修改由房屋局管理且作社會房屋用途的樓宇或房屋的分配程序》等；在教育管理方面，有《訂定〈免費教育津貼制度〉》、《修改私立補充教學輔助中心的發牌及監察制度》、《規範學歷審查》等；在醫療衛生服務管理方面，有《規範防疫接種制度》、《建立傳染病強制申報機制並規定相應的行政處罰》等；在公共交通管理方面，有《核准跨境客運規章》、《核准〈公共泊車服務規章〉》等；在專業公共服務管理方面，有《核准〈註册核數師職業道德守則〉》、《訂定私人保安業務制度的實施細則》等；在民政事務管理方面，有訂定公眾假期制度、《修改〈法定收藏制度〉》、《設立勛章、獎章和獎狀》等；四是關於經濟管理。在貿易和行業管理方面，有《對外貿易規章》、《產地來源證明》、《批地溢價金的訂定方法》、《核准〈核數準則〉》《澳門民用航空活動綱要法規》等；在管理和扶助中小企業方面，有《制定中小企業援助計劃制度》、《訂定工商業發展基金規章》、《制定中小企業信用保證計劃及中小企業專項信用保證計劃制度》等；在博彩業管理方面，有《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同、以及參與競投公司和承批公司適當資格及財力要件》、《博彩中介人所收取之傭金或其他報酬之需徵稅率給與部分豁免》、《訂定從事娛樂場幸運博彩中介服務的資格及規則》等；在通訊和電子服務管理方面，有《訂定公共電信網絡互聯制度》、《規範發出公共地面流動電信服務臨時牌照的程序》等；在金融和保險業管理方面，有《修改從事保險中介業務的法律制度》等23在基本法和澳門本地立法都缺乏就有關行政法規@HD@

《“一國兩制”研究》第6期的性質、地位、制定權限範圍和具體制定程序做出明確規範，各方面對立法會制定法律和行政長官制定行政法規的相互關係及各自權限劃分缺乏明確共識的情況下，澳門行政長官頒佈行政法規數量大大超於立法會制定法律的現實，出現有關行政法規性質、地位和制定權限問題的爭論就不難理解了。3.回歸前澳葡立法體制和祖國內地不斷進步的憲政法治理論，作為路徑依賴的出發軌迹和法理背景，仍然不可避免地對特區相關制度選擇發生影響。(1)澳門回歸前的立法體制澳門為葡萄牙借地租住的早期，在中國廣東官府和聚居葡人自組的議事會並行管理之下，即便是1623年首位葡派總督來澳，1783年葡女王發佈《皇室制誥》強化總督權力，1822年葡萄牙首部憲法制定將澳門視為葡領土，澳門葡人體制中始終一體適用葡萄牙統一的法律，本身並不享有地方立法權，其設立的總督及再後出現的政務委員會僅負責行政管理，不涉及立法和司法的權力。1869年葡萄牙“海外屬地管治及行政組織章程”首開“謹慎的分權”，容許海外省總督行使緊急立法權限，但不得就經濟、財政、司法組織和基本權利等立法。1917年葡萄牙頒行第二份《澳門省組織章程》，明確規定總督代表中央政府和殖民地當局，行使立法權、執行權、軍事權和財政權，但立法權僅限定在確定本省區劃、部門編制、公務員權利、貨幣和稅務制度等很小範圍，其餘整體性立法權均在葡萄牙有權限機關。其後的體制幾經嬗變，到1963年葡萄牙《海外組織法》修改引發頒佈第六份《澳門省政治行政章程》，成立了具有狹小專屬立法權限的立法委員會，並明確總督享有立法權限和對立法委員會通過法規加以政治否決和法律否決的權限和相應機制。到1972年根據修訂的葡萄牙《憲法》和《海外組織法》而制定新《澳門省政治行政章程》時，就確立起以後在1976年《澳門組織章程》繼續延續的葡萄牙有權限機關和澳門地方有權限機關雙層、總督和立法會雙軌的立法體制。24隨着《澳門組織章程》的頒佈和三次修改，澳門雙層雙軌立法體制的內容有所調整，筆者僅可以澳門政權交接前最終的情況來說明其特徵。首先看其縱向情況，凡是由葡萄牙主權機構(包括總統、議會、政府和法院)“發出而應適用於澳門地區的法規”只要在澳門《政府公報》上刊登和公佈即在當地生效。25在澳門地區仍受葡萄牙管理時，由適合其特別情況之通則即《澳門組織章程》約束，該章程只能由葡萄牙議會制定和修改。而澳門地區為一公法人，在不抵觸《葡萄牙憲法》與《澳門組織章程》的原則，以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法的自治權。27在這樣體制下，葡萄牙主權機關有延伸實施其全國性法律或為特別適用於澳門地區而專門制定各類規範的主動權，澳門本身管理機關有權制定各類規範的權力，並不足以限制和拒絕葡萄牙法律的延伸適用。當然隨着政權移交所提出的法律本地化政治目標的推行，葡萄牙延伸適用法律的舉措越來越少，但其法理機制是堅持始終的。再來看在澳門當地的橫向體制，《澳門組織章程》確認澳門總督和澳門立法會分別行使立法權限。總督的立法權限以法令行使，範圍包括所有未保留予共和國主權機關或立法會的事宜，總督特別在兩個範疇內行使專屬立法權限，一是充實共和國主權機關的綱要法，二是核准執行機關的架構和運作之法規。28立法會行使立法權限是制定法律，而其專屬立法權限分為兩種：一是立法會絕對專屬立法權限，制定立法會選舉制度和議員章程屬於其絕對專屬，不能授權任何人代替行使；二是立法會相對專屬權限，包括限制人身、私人通訊、住所的刑事和保安處分制度、規範總督批給的一般制度、地方行政包括財政制度綱要制度、地方區劃和相互關係體制、當地公共行政制度綱要、設立公職和公務員編制及薪俸制度等8個範疇，涉及事項既可以由立法會自行頒佈法律，也可以通過法定授權許可總督制定法令。其他法定列明的12個範疇是立法會和總督的競合立法權限，既可以制定法律，也可以制定法令，包括：確定人的身份及能力、權利、自由及保障、刑事犯罪及處罰、違紀和輕微違反及行政處分、公用徵收一般制度、租賃一般制度、貨幣及度量衡標準、公共團體及行政當局的民事責任、公共企業綱要制度、司法體制綱要制度、自然生態保護和文化財產保護制度、社會保障和衛生制度等。29這就是學者們概括的所謂雙軌立法的體制，即基於《澳門組織章程》法定實行總督制定法令和立法會制定法律共同行使立法權的立法體制。撇開解決葡萄牙和澳門雙層立法間權限和效力衝突問題的規則不談，僅在澳門本地立法中，如何既使得並行的兩個立法權相互制衡又不互相交叉衝突，《澳門組織章程》提供了一系列明確的法定規則。首先是各司其職，總督和立法會各自行使自己的專屬立法權限立法，同時各自都可在共享立法權範疇內立法。其次是許可立法，包括在立法會被解散後法定由澳督行使其立法權限，也包括由立法會授予總督立法許可，在訂明的標的、範圍和期限內，由總督制定相應內容26@HE@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決在內地法律體系中，行政法規是一個廣泛使用、含義複雜的概念，廣義指國家有權機關根據憲法制定的關於國家行政管理的各種法律、法規和其他各類有拘束力的規範，就憲法規定的特定概念而言，則專指根據憲法第89條第(1)項所規定由國務院根據憲法和法律制定的名為“行政法規”的特定規範形式。它是中國現行立法體制的一個重要組成部分。的法令。其三是兩者相互行使法定的立法否決權，就澳督而言，未經其簽署公佈法法律，在法律上視為不存在，一旦拒絕簽署則發回立法會復議，而當取得立法會在職議員2/3多數通過後則不得再拒絕簽署，但在立法爭抝影響到公共利益的條件下，總督可以提請葡萄牙總統解散澳門立法會；就立法會而言，總督制定的非屬其專屬權限的法令，立法會可在其公佈後的首五次會議內，經6名議員請求，將之納入立法會追認程序，經審查法令內容，可以決定拒絕追認而使其失效或者做出修改。這是一種相互行使的對對方立法行為的法定干預機制，從而保證法治整體的統一性和嚴密性。其事前和事後的違憲審查機制，總督和立法會各自有權提請葡萄牙憲法法院審議對方發出的任何規定有否違憲或違法。中國現行的立法體制是由中央統一領導下、一定程度分權的、多級並存、多類結合的立法權限劃分體制。31所謂中央統一領導，指國家最高權力機關及其常設機關即全國人大及其常委會統一行使國家制憲權和立法律權，在整個立法體制中處於領導地位，其他任何形式的規範都必須以憲法和法律為依據而不得與之抵觸，全國人大常委會還負責監督憲法和法律的實施、解釋憲法和法律、撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。所謂一定程度分權，是指國家立法權由不同層級、不同性質的國家機關依法定權限分別行使：國務院制定行政法規；省、自治區、直轄市的人大及其常委會和較大的市(包括省、自治區所在地的市和經國務院批准的較大的市)的人大及其常委會在遵循法定位階規則前提下可制定地方性法規；經濟特區所在地的省、市人大及其常委會可根據全國人大的授權決定，制定經濟特區法規；自治區、自治州、自治縣的人大可制定自治條例和單行條例；國務院各部門可制定行政規章；省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府可制定行政規章。30這樣既有事前授權、又有事中否決，還有事後審查的複雜機制，與雙軌立法權限劃分形成嚴密的配套機制，確實有助於保持法律的統一性和嚴密性。在澳葡統治時期乃至政權交接過渡期的實際運作中，由於眾所周知的原因，總督制定的法令在數量、重要性上都大大優於立法會，例如目前在澳門法律中起基礎作用的《民法典》、《刑法典》、《商法典》、《民事訴訟法典》、《刑事訴訟法典》、《行政程序法典》、《行政訴訟法典》等，都是總督行使立法權以法令形式頒佈的。立法會制定的法律相對數量少，內容簡單，大量採用立法許可方式交給總督另行制定法令。同時，除總督行使立法權頒訂法令外，總督還可運用執行權來頒佈訓令、規範性批示等規範性文件，作為一般性行政規章也發揮重要作用。32這裏的分權涉及作為權力機關的人大及其常委會和作為行政機關的國務院及地方各級人民政府兩類不同性質的機關，分級又涉及中央權力和行政機關和地方若干級別的權力機關和行政機關。在如此複雜的立法體制中如何體現和保證法制統一性呢，一靠法定明確的效力依據和效力位階規則，二靠實行立法監督制度，確立逐級備案監督和撤銷的制度。澳門特區建立後，按照基本法建立起以行政為主導、行政與立法互相配合互相制衡、司法獨立的政治體制，從根本上與總督制下舊立法體制徹底告別，但原有制度的體制慣性還存在，在某些具體政策、做法上還難免受到舊有傳統觀念的影響。因此設計澳門立法體制不能簡單割斷歷史，還必須從實際出發，對此不能不有所參考、有所辨別。在20世紀70-80年代法制恢復重建的初期，在立法指導思想上曾經有這樣的主張，制定法律要在總結實踐經驗的基礎上進行，對於缺乏實踐經驗的事務，可以先行制定行政法規加以嘗試。這樣的體制忽視法律和行政法規在調整事項性質上的應有區別，於是國務院曾經就大量涉及公民基本權利保障、基礎法律制度、稅收基本法律事項等做出立法，地方性法規調整的事項範圍界定也不十分明確。隨着國家法制體系逐步從“無法可依”走向基本完備，釐清立法權限、理順立法體制、解決立法衝突、完善立法程序、提高立法質量、確保法制統一成為社會共同期待。2000年3(2)內地有關法律和行政法規關係的憲政理論和法治實踐背景行政法規概念引入澳門法律體系的始作俑者是《澳門基本法》，該法律的制定者是國家最高權力機關，起草者是由全國人大常委會任命的由內地和澳門人士共同組成的專責起草委員會。研究行政法規的制定權限，離不開立法者特別是起草者們的經驗共識和法律認知，因此不可否認有必要從內地有關法律和行政法規關係的憲政理論和法治實踐背景做一考察。@HF@

《“一國兩制”研究》第6期月，全國人大正式制定《中華人民共和國立法法》，專門調整法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，成為“法之規範”。立法法首先確立國家立法權的概念。明確的事項包括：其一，國家法律的制定機關是全國人大及其常委會，只有這兩個中央權力機關行使國家立法權(第7條第1款)；其二，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除應由全國人大制定的法律以外的其他法律，在全國人大閉會期間也可對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸(第7條第2、3款)；其三，確立只能由法律調整的事項範圍，有關國家主權的事項、各級人大、政府、法院和檢察院的產生、組織和職權、民族區域制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處分、對非國有資產的徵收、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度、訴訟和仲裁制度以及必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項等10個範疇被確立為只能由法律調整的事項。在該列舉的範疇內，全國人大及其常委會有義務和權力制定相關法律，國家行政機關、地方人大及其政府、民族區域自治機關等未得特別授權都不得僭越權力制定其他規範(第8條)。其四，明確授權立法制度，即在只能由法律規定的10個範疇內，全國人大及其常委會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得進行授權立法。授權決定應當明確授權的目的和範圍，國務院應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力，不得轉授其他機關。授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，全國人大及其常委會應及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。(第9、10和11條)這些規定對於維護國家法制的統一和尊嚴，劃定立法權限，有劃時代的重要意義。立法法又專章規定了適用於行政法規的一系列規則。其要者：一是行政法規的制定者只能是國務院(第56條第1款)；二是行政法規的制定依據是憲法和法律，不得與憲法和法律相抵觸，否則可由全國人大常委會加以撤銷(第56條第1款和第87條)；三是行政法規適用領域界定為兩個方面，首先是“為執行法律的規定需要制定行政法規的事項”，其次是憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項，即規定和統一領導各部和委員會的職責，統一領導全國地方各級行政機關的工作，規定中央和地方行政機關職權的具體劃分，領導和管理經濟和城鄉建設，領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作，領導和管理民政、公安、司法行政和監察工作，管理外交事務，領導和管理國防事業，領導和管理民族事務，保護華僑和歸僑權益，改變或撤銷各部和委員會發佈的不適當命令、指示和規章，改變或撤銷地方各級國家行政機關的不適當決定和命令，批准省、自治區、直轄市的行政區劃，批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區劃，決定省、自治區和直轄市範圍內部分地區的戒嚴，審定行政機構編制和依法任免、培訓、考核和獎懲行政人員，以及全國人大及其常委會授予的其他權力共18項內容(第56條第2款)。在這兩項法定行政法規規範事項之外，立法法還明確了一項特別規則，即“應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”(第56條第3款)這是一個與前述授權立法制度相輔相承的專門規則，將國家權力機關及其常設機關的立法主動權和國務院提請立法的建議義務結合起來規定，從實際出發又面向未來，以盡量發揮法律和行政法規相結合又各有其功能的獨特作用。四是法律的效力高於行政法規，行政法規的效力高於地方性法規和規章(第79條)；五是行政法規要報全國人大常委會備案(第89條第(1)項)；六是如果認為行政法規與憲法或法律有抵觸，法定有權機關可以書面提請全國人大常委會審查，由工作機構分送專門委員會審查；其他國家機關、企事業組織及公民也可書面要求全國人大常委會審查，由工作機構研究後認為必要的交專門委員會審查，審查後依法做出處理(第90、91條)。33上述規定明確了行政法規的地位、效力、規範權限、制定程序和監督程序，為制定行政法規事務的全面法治化提供了清晰的依據。《中華人民共和國立法法》雖然是在《澳門基本法》頒佈7年後才制定的，許多規範與《澳門基本法》制定時的理論和實踐相比，有了很明顯地與時俱進的完善和發展，但有關行政法規的概念和適用規則，在內地是早有其一以貫之的確定性理論和實踐基礎的。理解相關學說和實體規範，對於理解基本法原意和進一步釐清基本法所規定的法律與行政法規的關係，有無法替代的重要作用。@HG@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決(3)葡萄牙憲政理論的某些影響前述澳門回歸前葡萄牙統治時期的立法體制，並非無源之水、無本之末，也不能簡單歸結為殖民地統治的特殊烙印，它是與葡萄牙立法體制及其憲政理論學說密不可分的。澳門雙層雙軌立法體制是與葡萄牙憲法所確立的主權機關“分立及相互依賴”體制一脈相承的。《葡萄牙憲法》就此所做的規定概要包括：○1主權機關指共和國總統、議會、政府和法院，並遵守憲法關於分立及相互依賴的規定設立和行使權力(第113、114條)。○2立法行為包括議會制定的法律、政府制定的法令和自治區制定的區立法命令三類，其中法律和法令同屬適用於全國的一般法，兩者具有同等效力，但須遵從組織法有較強效力、因立法許可而制定的法令及因充實性法律制度大綱而制定的法令具有從屬性等規則。區立法命令作為特定區的規範，僅能涉及該區特定利益，原則上概不得違反共和國一般法(第115條)。○3共和國總統在涉及立法行為方面的權限包括：頒佈及命令公佈法律、法令及規章命令，聲請憲法法院對法律、法令及國際協約之規範是否合憲進行預防性審查，或宣告法律規範之違憲性並審查因不作為而違憲的情況(第137條)。○4共和國議會就立法而言，享有絕對保留的專屬立法權限，即只能由其制定法律的領域，還享有相對保留的立法權限，即可以由其自行立法也可許可政府制定法令的領域，即議會除對憲法明確保留予政府專屬立法權限事項不能立法外，對所有事宜都可制定法律(第164、167和168條)。這就是說，議會制定法律原則上是覆蓋“所有事宜”的，是最主要的立法形式。○5關於具體的權限劃分：劃定為議會絕對保留的立法權限包括：主權機關的選舉、公民投票制度、憲法法院組織和運作程序、國防事務和軍隊制度大綱、戒嚴和緊急狀態制度、公民資格制度、領海和專屬經濟區及毗連海底制度、政治團體和政黨、教育系統概要、自治區議會和其他權力據位人的選舉制度、主權機關和地方權力機關等憲制機關據位人通則，國家財政預算制度、任命歐盟機構人員制度等17項；劃定為議會相對保留的立法權限為：人的身份及能力，權利、自由及保障，對犯罪、刑罰、保安處分的界定及其刑事訴訟制度，違紀處罰的一般制度，公務使用及公共徵收一般制度，社會保障及衛生服務綱要制度，自然保護、生態保護及文化遺產保護的制度綱要，農用和都市不動產租賃一般制度，稅之設定及稅務體系，貨幣體系及度量衡標準，農業政策綱要，法院與檢察院組織與權限及司法官通則，地方自治通則及財政制度，公職制度綱要，公營企業綱要，公產界定及制度等25項(第167和168條)。○6共和國政府行使的立法權限從性質上區分為4種：一是“涉及政府本身組織及運作事宜，為政府之專屬立法權限”；二是“未保留予共和國議會之事宜”即在劃定為議會和政府的共享權限中，政府可制定法令；三是“經共和國議會許可，就議會相對保留事宜制定法令“；四是在法律規定了制度原則和綱要的情況下，制定補充性法令(第201條)。這說明，法令作為與法律效力相同的規範，與法律並行存在，是兩個權力機關各自行使立法權限而形成的規範表現形式。○7在雙層雙軌立法體制下，維護法律規範的合憲性和統一性至關重要，為此建立了複雜的規則。除前述總統的監督權外，議會有權審議政府制定的法令並行使拒絕追認或修改權(第165和172條)；設立專責憲法性質事項的憲法法院，就各類規範做違憲性和違法性審查，總統、總理、部長或議會1/5在任議員都有權就爭議事項提起預防性審查，各級法院在審理案件過程中如裁判任一規範屬違憲或違反具高效力的規範而拒絕適用時，總統、議會議長、總理、申訴專員、總檢察長和議會1/10議員可以提請憲法法院做出具有普遍拘束力的宣告，當事人還可以向憲法法院提出上訴從而引發憲法法院的合憲性及合法性具體監察(第223、277、278、280和281條)。憲法法院的重要性和權威性自不待言。○8葡萄牙政府在行使行政職能時，有權限“為着良好執行法律而制定必需之規章”(第202條第C項)；“如法律內訂明應以規章命令之形式為該法律制定規章，又或系獨立規章者，政府之規章方能以規章命令之形式出現。”“規章應明文標出其本身系為哪一法律而制定，或應明文標出曾對發出本規章之主體權限及客體權限加以界定之法律”(第115條第6、7款)。34這裏出現了“獨立規章”的概念，但並未提供確切的概念和界定，究竟何謂“獨立”，“獨立”於憲法還是獨立於法律和法令，“獨立規章”制定的依據和監督程序如何，葡萄牙憲法沒有提供完整、明晰的答案，以至於憲法學者都爭論不休，眾說紛紜，其中主流意見認為“政府不必有制定屬創設性規範的獨立規章”。35根據葡萄牙學者的論述，形成上述結構相對複雜、職權較為交混的憲政體系，是根據“主權機關的分立與互相依賴”原則，摒棄了必須完全以“國家職能的實質定義”為前提劃定權限的陳舊模式，將憲法權限按照實際情況做具體劃分，從而出現“某些擁有不同職能的主權機關”和“某些由不同機關來行使的職能”等複雜情況所建構新型憲制秩序。“憲法不僅@HH@

《“一國兩制”研究》第6期把立法職能賦予具代表性的議會(即傳統上所指的‘立法權’)，亦賦予擁有‘執行權’的政府”，將政府的立法職能、規範職能、計劃職能、行政職能和軍事職能並列，以全面進行公共事務管理，並由總統、議會和政府組成“三角形聯結”，三者“相互依賴並各自擁有用以相互牽制的權力和反權力”，這是葡萄牙憲政體制的突出特色，並因此而被概括為“議會－總統混合制”。36很顯然，《澳門組織章程》對澳門立法體制的原則、設置和基本規則，特別是授權立法會和總督雙軌立法，並區分立法會絕對保留、相對保留和總督絕對保留權限，並劃定兩者共享權限的安排，與葡萄牙憲政體制相類似，兩者具備共同的理論基礎。《澳門組織章程》只不過是將同類規範按照澳門地域特點做某種程度的適應化調整。在解決行政法規權限爭議過程中，某些深諳這套邏輯思維的人士提出林林種種強化雙軌立法體制的思維乃至方案，其理論源頭不外於此。(二)對行政法規權限爭議核心問題的若干法理分析1.關於立法權屬和立法體制所謂立法權，是和執行和運用公共規範的行政權、根據法律處斷爭訟糾紛的司法權並行存在的公共權力。在民主政體下，立法權是代表和反映民意的國家權力，是滙集和體現民意而創制規範的國家權力，以民主為價值取向和權力基礎，以公開性和民眾參與為行事原則，其作用是為行政權和司法權提供合法性的依據和基礎。37這是當代憲政體制下對立法權概念的本質界定。其他各類各級國家機關在運作過程中也會產生大量需普遍遵守的公共規範，其中最典型意義是行政機關制定的各類規章，始終處於憲法和議會法律之下，應與之構成在邏輯上和諧一致的等級秩序，並被包涵於國家法律體系之內。但這些規章及其制定者所行使的制規權，必須服從於國家憲法和議會制定法律，因為後者是全民立憲權和複決權與代議民主權力的產物，任何未經人民選舉所產生的機構且未經公開民眾參與而形成規範，只能置於法律效力層級之下並接受其效力支配。基於對作為公共規範的法律存在着廣狹不同含義的理解，對立法權也有相應的不同界定。如果從法律的一般意義上理解，法律是一種由國家強制實施的規範或命令，是一種普適的強制秩序，是一種按照憲法至上、不同層級效力位階排列的規範體系，那麼立法權就是產生該規範體系的不同權力的集合體。如果從法律的特定性質來理解，法律專指由代議民主立法機關即議會所制定的稱之為“法律”的特定規範，則立法權當然僅歸屬議會專權。兩者在中文概念中容易混淆，但在外文中是有明確分別的，如英語中，前者是law-makingpower，後者是legislativepower；其他外語的表述方式也基本是如此。立法體制是指“立法權限的確立和劃分，表明哪些國家機關具有哪些性質、哪些範圍的立法權力，及由此派生並依附於立法權上的制定其他法律規範性文件的權力，以及這些權力之間的相互關係。”38決定一國立法體制的主要因素是國家的性質和國家形式，特別是國家結構形式。在聯邦制國家，通常都有聯邦立法和組成邦各自立法的縱向立法分權體制；在單一制下面積小、人口少的國家，才有實行中央集中統一立法體制實行的可能；在眾多內部管理事務複雜繁多的大國，又普遍實行以授權立法、委任立法為特徵的行政立法制度，五花八門，各具特色，並無統一的行事習慣和定規。前文所述的中國現行的由中央統一領導下、一定程度分權的、多級並存、多類結合的立法權限劃分體制，葡萄牙實行的根據“主權機關的分立與互相依賴”原則建立的兩級雙軌立法體制等，都是不同國家根據本身歷史習慣、法治化水平乃至政策選擇等主客觀因素決定的，有其深厚的國情基礎。確立和詮釋澳門特區的立法體制，一要從嚴格按照《澳門基本法》辦事，從國家授權特別行政區實行“一國兩制”、高度自治的制度依據出發，有利於保證中央支持和監督特區依法施政；二要緊扣澳門特區作為高度自治的直轄於中央的地方行政區域的性質，從“以行政為主導、行政和立法互相配合互相制衡”的政治體制出發，有利於維護澳門特區的良好管治；三要在深刻理解基本法給澳門政治體制帶來的根本性變革的基礎上，參考基本法立法者即全國人大對法律和行政法規關係的理解，參考澳門原有體制的制度慣性思維，從實際出發尋找最有利於澳門特區需要的制度模式。2.關於行政法規的性質和特徵《澳門基本法》規定行政長官制定行政法規的相關制度，無論是行政長官基於中央任命和澳門特區選舉和協商產生的機制，抑或是行政長官作為特區首長和特區行政機關首長的地位和作用，再或是行政長官負責執行基本法和澳門特區適用法律的權限與制定行政法規的職權關係，甚或是行政長官聽取行政會秘密會議意見後頒佈行政法規的程序，都決定了行政法規屬於代議立法機關公開立法以外的制規權產物，屬於@HI@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決通常意義的行政立法範疇。行政立法通常稱為委任立法或者授權立法，根據授權者和授權方式的不同又有許多分類，有的是制憲機關通過憲法加以授權，有的是立法機關制定法律加以授權，有的授權性法律只提供一般性原則要求行政機關依照法律制定細則性實施性規範，有的則是法律委任行政當局制定具有法律內容和法律同等效力的法規。行政立法這種特殊的立法形式自古有之，近現代則有普遍擴張的趨勢，究其原因，有從視政府為“必要的惡”、“越少干預越好”到期待“萬能政府”盡可能多地維護社會公眾利益的公眾觀念轉變，有早期資本主義自由競爭階段發展為壟斷和危機階段強化行政干預經濟的政府政策調整，有經濟飛躍、科技進步、職業分工精細、社會關係複雜而帶來的必須不斷加強國家調控職能的實際需要，更有立法機關能力有限、知識不足、時間不够、大量“骨胳式立法”需要填充可操作性規則、程序繁雜、難以應付緊急情況的需要等自身缺陷39，西方主要國家行政立法無論從數量還是從重要性都顯著提高。論及行政立法的好處，法學家提到的主要方面包括：一是立法機關行使立法權可以專注基本原則，而不捨本逐末；二是允許行政立法，可使立法機關節省時間以監督行政；三是行政立法更易修改以適應情勢變遷；四是避免使行政權受到法律細節的掣肘而左右為難；五是行政人員經年累月處理各種事務，有豐富經驗來制定便於適用的法規；六是由行政立法對具體事項做出詳密規定，可以防止行政人員濫用權力；七是行政立法可以增強法律的明確性；等等。40論及行政立法的必要性，英國大臣權力委員會早在1932年的一份報告就指出：議會立法時間有限，現代立法內容極具技術性，對於緊急事件有急速處理的必要，行政立法可面對新情況有較大的適應性，行政立法有從容實驗、不斷完善的機會，行政立法是應付緊急情況、保障人民利益的需要。41在現代民主憲政體制下，行政立法無論基於甚麼形式的授權產生，其效力依據和基礎都是來自授權，既需要遵從憲法和法律優先的規則，又要接受具體授權法律的規限，還要接受代議民主議會的監督。雖然行政立法在法律體系中發揮不可或缺的重要作用，但其不可能替代或等同於立法機關制定的法律，即便是葡萄牙雙軌立法體制中，也明確存在着“法律保留、法律優先”的重要原則，對行政立法採取事前授權、事後追認程序等監督措施，從而保證法律的內在一致性和效力體系。難怪乎作為中國歷史上第一部憲法文件、100年前清王朝頒佈的《欽定憲法大綱》就明文規定，法律由議院議決，由君上詔命批准頒佈；“已定之法律，非交議院協贊奏經欽定時，不以命令更改廢止。法律為君上實行司法權之用，命令為君上實行行政權之用，兩權分立，故不得以命令改廢法律。”(君上之權第3條和第11條)42這說明，1908年滿清憲政改革中，已經認識到在君主立憲體制下，君主的行政權也不能代替和否定立法權的行使，君主頒行的行政規條和命令也不能修改和廢止法律。考察澳門特區行政法規存在的必要性和合理機制，兩個方面的價值取向都是十分明顯且具有說服力。一方面，澳門作為一個基於特殊歷史背景而建立的特別行政區，轄域僅30平方公里左右，人口不過50餘萬，採取獨一級別設置立法、行政和司法機關，其地方行政區域的簡單性質客觀上提供了採取簡單一元立法體制的可能性和必要性。另一方面，澳門原有法律體系外來移植的特點所形成的法治不完備和民眾對法律內容的疏離感與異體感，行政主導體制下澳門政府人力和技術資源相對豐裕並行使優先提案權，而立法機關則在能力、經驗和技術保障方面相形見絀並在提案權方面受到法定限制，從有利於澳門政府根據中央授權對特區實現有效管治的需要出發，法定授權允許行政法規發揮重要作用也是可行並明文寫入基本法的。關鍵是在基本法授權立法會全面行使立法權等體制下，立法會制定法律和行政長官制定行政法規該有怎樣的權限劃分關係，是包容型還是分立型，是絕對分立型還是相對分立型，恰是上述兩種價值取向向不同方向施展張力而互相作用的平衡結果，必須從澳門社會實際、歷史習慣和當局的政策偏好去具體問題具體分析，才能確立符合基本法和澳門政治體制內在邏輯的立法體制。3.關於行政主導體制中的立法會制定法律和行政長官制定行政法規眾所周知，澳門特別行政權政治體制的設計指導原則和突出特徵是以行政為主導、行政與立法互相配合互相制衡，司法獨立。這體現於政治體制的各個方面，也必然反映在立法體制上。那麼在立法事務上行政主導的具體體現有哪些呢？根據基本法和澳門特區相關法律概括而言：一是特區政府掌控重要立法事項的提案權。凡“涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”，只能由政府提交法案，不涉及這些事項者才能由立法會議員個別或聯名提案；“凡涉及政府政策的議案”，也主要由政府提案，由議員提出的必須“事先得到行政長官的書面同意”(基本法第75條)；@HJ@

《“一國兩制”研究》第6期《澳門特區立法會議事規則》進一步將前者明確為“提案權的保留”，明確特區政府對此“享有專屬提案權及隨後提案權”，從而要求在立法會審議過程中對相關法案的任何修改，同樣不得由議員個別或聯名提案做修訂，而只能由特區政府專屬提案再行修訂。“公共收支”、“政治體制”和“政府運作”是三個概括性極強的集合概念，覆蓋着公共行政的重要方面，再加上“政府政策”這個更為寬泛的集合概念，涉及的事項範圍更為寬廣。這樣的規定對於確保政府管治政策的有效推行，確保行政主導社會的全面實現，意義非常重大。二是行政長官對立法會通過的法律行使實質性簽署權和發回重審權，一旦認為法案內容不符合澳門特別行政區整體利益，即可發回重審，並隨之在激烈政策衝突情況下甚至會引發解散立法會或行政長官被迫辭職的法定情況(基本法第50條第(3)項、第51條、52條和54條)。這是法定賦予具有中央任命和特區內部選舉和協商產生的行政長官與依法選舉和委任產生的立法會之間針對立法事項發生政策矛盾的正式解決機制，首先是政治運作中的折衷妥協，同時不排除系統性更新的手段，最終要以民意為依歸、遵從民主選舉和決策的結果，但行政長官的判斷和決策是主導整個過程的重要方面。三是政府提案優先列入立法會審議的程序性保障。基本法明確立法會主席行使職權，“應行政長官的要求將政府提出的議案優先列入議程”，或“應行政長官的要求召開緊急會議”(第74條)，這使得政府議案優先得到處理具備制度保證。四是人事和制度方面施加影響。行政長官有權委任議員進入立法會，作為立法會的重要組成部分和其他選任議員一樣行使票決權，在政治上有利於維護和推行行政當局的政策(第50條第(7)項和第68條)；行政長官有權委任部分立法會議員擔任行政會委員，協助長官決策，同時擔當溝通行政和立法機關關係的作用，在瞭解行政意圖的情況參與立法審議過程並發揮積極影響(第57和58條)；行政長官和各級官員可以主動或應邀向立法會報告施政情況，列席立法會會議並聽取意見，解釋政府政策並答覆議員質詢等(第64、65和71條)。所有這些，都從體制、機制上保證了特區立法過程中行政長官發揮積極主導作用，有利於行政長官履行其在處理中央和特區關係、處理特區內部各政權機關的關係方面的各項職責，是與其職務地位和性質相符相稱的。但是行政主導體制畢竟不是行政集權，不是長官獨裁。基本法所建立的特區政治體制基於國家授權產生，並建立於權力分工的基礎之上，行政權絕不能代替或者吸收立法權或司法權。上述法律制度保證了行政長官在立法事務上有充分的權力和程序保障去主導立法取向，形成強有力的行政主導，故此完全沒有必要在既有立法機關制定法律體制外搞並行的與法律同效力的行政法規制定體制，簡單地主張行政長官制定行政法規可以代替立法會制定法律，說行政法規的地位等同於或者高於法律，顯然是將行政主導誇張到無以復加的程度。是與現代民主法治的要求背道而馳的。某些被人詬病的立法亂象，如公眾利益與管理者權力不相平衡、部門利益法律化或部門借立法擴權卸責、行政機關自由裁量權過大缺乏監督、決策民主化法治化程度低且缺乏監督，在澳門相關法律和行政法規中也時有出現。實現依法施政、法治行政，必須切實解決某些混淆當政者思維的錯誤指導思想，完整準確地理解和執行“以行政為主導、行政與立法互相配合互相制衡”的精神，不能以行政代替一切，由行政單方面要求配合並完全排斥制衡，要切實有效的以法律約束和監督行政立法乃至整個依法施政的全過程，實現授權與限權的統一，這才符合現代法治所要求的依法行政的根本路向。4.關於如何劃定立法權限承認法治的基礎是憲法和立法機關制定的法律，承認行政立法存在的必要性和可行性。就必須首先解決其權限劃分問題。劃定立法權限的根本依據，是立法體制如何解釋法律與行政法規的關係，不同體制決定了不同的立法權限劃分模式。在聯邦制國家，由於其聯邦和組成邦之間的權力形成和運用機制不同，首先要劃定的是聯邦和組成邦各自擁有的專屬權限，然後確定倘有的兩者共享權限，並確立剩餘權歸屬的處理規則。在單一制國家倘為中央集權的統一立法內，則需要明確劃定立法機關制定法律的權限範圍和行政立法的權限範圍並規定其相互關係。在單一制國家中央和地方立法分權且各自包涵立法機關立法和行政立法兩類規範的情況下，則問題就相對複雜多了。從嚴格邏輯意義上看，在金字塔般效力位階明確的法律體系中，排除聯邦制地方固有權限等特殊因素，在中央立法效力高於地方立法、立法機關制定的法律高於行政機關制定法規的基本規則指導下，通常設定立法權限的方法是，先確定中央立法的保留權限，特別是中央立法機關立法的保留權限，全部立法權限減去中央立法保留權限即形成允許地方自行立法的權限範圍，中央立法保留權限減去中央立法機關立法的保留權限即構成允許中央行政機關制定法規的權@HK@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決限範圍，則是不言而喻的。在具有特殊的前提下，專門明確中央行政機關或地方立法權限的某些特殊內容也是不鮮見的，但需要切實做好邏輯上的銜接一致。至於如何劃定一國內立法機關制定法律和行政機關制定法規的權限，是個既決定於憲政邏輯，又取決於歷史經驗的複雜問題。通常而言，屬於國家立法機關專屬權限的事項範圍，必定包括以下方面：一是有關國家主權方面的事項，如疆域管轄權的確立、國民國籍、國防和外交、戰爭與和平事務等；二是公民權利和義務的基本制度，如基本權利的確立、保障和限制條件，本國法和國際法的適用規則，兵役和賦稅制度等；三是有關國家基本政治制度方面的事項，如國家立法、行政、司法機關和軍隊的設置、權限及相互關係，政黨制度、國家結構形式，地方自治和社會團體自治制度等；四是有關國家基本法律制度方面的事項，如立法體制和程序制度，行政職能、體制和一般程序的基本制度，行政區劃制度，司法制度和保障國家法治統一性的各種制度等；五是有關國家基本經濟制度方面的事項，如財政和稅收制度、貨幣金融制度、產業和貿易制度，經濟管理和調控制度，財產所有制和國有資產及資源的保護與經營管理制度等；六是有關語言、文字、曆法、度量衡等必須由國家統一規範的事項。至於具體權限劃分的內容，則須具體體察各國憲法和相關法律的規定，而這又是根據各國自身政治、社會的現時狀況和需要所決定的。澳門特區立法體制由於僅屬地方一級立法體制，僅需要解決法律和行政法規的權限劃分，所以問題相對簡單，理論上只需要首先明確立法會對特區高度自治範圍內所有事項享有創設規範的權力，並劃定只能由立法會立法的專屬立法權限，特區高度自治立法權限減去立法會專屬立法權限之後的事項範圍就屬於行政長官制定行政法規時和立法會的共享權限，至於再進一步的細緻分類則完全視有否特殊強調的必要而另行確定。總而言之，確定行政法規地位和權限問題，是和相關立法體制的制度設計原則和規則緊密相連的，有其內在的理論和現實邏輯，既不能主觀臆定，也不可簡單承襲。澳門特區的立法體制必須以基本法為依據，以澳門現實需要為基礎，否則難以自圓其說。三、澳門特區第13/2009號法律提供的答案澳門特區立法會2009年7月14日制定的第13/2009號法律，即《關於訂定內部規範的法律制度》，標誌着圍繞行政法規制定權限的爭議，有了明確的法律規範層面上的解決，也為本文的研究提供了實在法的結論。(一)第13/2009號法律主要內容該法共11條，除引言和生效時間的規定外，主要內容是：1.明確該法的宗旨，是根據《澳門基本法》的規定，充實關於訂定內部規範的法律制度。而立法目的尤其在於：一界定須由法律予以規範的事項；二界定由獨立行政法規予以規範的事項；三訂定可由補充性行政法規予以規範的情況；四設定行政法規的類型；五確定關於法律和行政法規的制度原則；六訂明和規範法令的修改、暫停實施和廢止的制度。(第1、2條)2.明確三類規範性文件的類型和基本內容，一是立法會的法律，要求法律應有確定、準確和充分的內容，應清楚載明私人行為應遵守的法律規範、行政活動應遵循的行為規則以及對司法爭訟作出裁判所應依據的準則；二是行政長官的獨立行政法規，得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範；三是行政長官的補充性行政法規，得為執行法律而訂定所必需的具體措施。(第4條)3.明確了法律與行政法規的效力規則：一是重申基本法所規定的各類規範必須在符合基本的前提下方為有效的規定，二是明確法律優先於其他一切規範的規則，三是規定獨立行政法規不得就法律所載條文做出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定，即不得變更法律。(第3條)4.確立立法會的立法權限包括一般立法權限和保留權限：一般立法權限指立法會有權依據基本法就澳門特別行政區自治範圍內的任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律；保留權限指19項必須由法律予以規範的事項，包括基本權利和自由及其保障、居民資格、居留權制度、登記和選舉制度、犯罪和刑罰相關制度、行政違法一般制度、立法會議員章程、立法會輔助部門制度、民商法、行政程序法、訴訟和仲裁制度、登記和公證法、法規公佈制度、公共行政工作人員基本制度、財政預算和稅收制度、關於土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度、貨幣、金融和外貿制度、所有權制度、公用徵用和徵收制度以及基本法賦予立法會立法權限的其他事項。(第5、6條)5.確定獨立行政法規和補充性行政法規適用對象和公佈格式。獨立行政法規得就7個方面的事項做@HL@

《“一國兩制”研究》第6期出規定，並應在文件開始部分標明為“獨立行政法規”。具體列舉的適用事項包括：一是充實、貫徹和執行政府政策的規範，二是管理各項公共事務的制度和辦法，三是政府的組織、運作及其成員通則，四是公共行政當局及其所有部門及組織單位的架構和組織但不包括屬於立法會、法院、檢察院、審計署及廉政公署的機構或納入其職能或組織範圍內的機構，以及對基本權利和自由及其保障有直接介入權限的機構，尤其是刑事調查機關；五是行政會的組織、運作及成員通則，六是行政違法行為及其罰款但罰款金額不得超過澳門幣50萬元，七是不屬於本法第6條規定的其他事項即不屬於立法會專屬權限的其他事項。補充性行政法規應在文件開始部分標明為“補充性行政法規”，並“明確指出需由行政法規擬規範的法律的規定”，從而“就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定”。(第7和9條)6.規定法令所載規定的修訂方式：內容涉及立法會專屬權限的，以法律修訂；內容屬於可由獨立行政法規規定的事項，以獨立行政法規修訂；內容屬於制定具體執行性規定的事項，以補充性行政法規修訂。(第8條)7.對既有行政法規的效力確認。“在本法生效前已公佈的行政法規，即使未符合本法訂定的制度者，在新的法規對其做出修改、暫停實施或廢止前，有關行政法規繼續生效。”(第10條)43(二)第13/2009號法律重要意義1.該法的最終制定，具有顯著的法治意義：不僅解決了由於司法判決帶來的部分行政法規效力不確定的事實問題，有利於鞏固特區政府依法施政的法制基礎；同時進一步釐清了澳門特區政治體制中立法會制定法律和行政長官制定行政法規的關係，明確相關的權限劃分規則和位階效力準則，調整和規範與之相聯繫的細則制度，特別是進一步以立法形式明確立法會有權就特區自治範圍內的一切事宜立法、法律效力高於行政法規和其他規範性文件、行政長官有權就尚無法律調整的事項制定作為初始性規範的獨立行政法規，從而為澳門特區在相關領域進一步正確實施基本法奠定實在法形式的規範依據，對澳門法治在基本法軌道上不斷完善和進步指明發展方向提供規範基礎。該法的最終制定，還具有突出的政治意義：一方面，由特區自行立法解決事關落實基本法所規定的政治體制中的某些具體問題，顯示了“一國兩制”條件下中央支持和保證特區高度自治的原則堅定性和運用靈活性。確定特區政治體制根本原則和制度的權力在授權特區高度自治的中央權力機關，這是基本法明確規定而且經過全國人大常委會若干解釋和決定確立憲政慣例所反覆證明的，但這並不是說，澳門特區不能就涉及中央和特區關係的地方權力機關組織職權的具體問題在符合基本法的前提下制定法律以創設規則。解決問題首要的是清晰界定相關的權力來源和權屬性質，將立法涉及的事項局限於具體操作層面，任何靈活性不可抵觸原則性。儘管外界對在該法的制定過程中，中央有關機構是否有及多大程度上有所參與，完全無從所知，但從該法的立法結果看，不啻為解決相關問題的一次有益嘗試，其正反兩方面的經驗教訓都值得認真總結。另一方面，在解決爭議的進程中，澳門特區行政和立法機關之間溝通和交流了事關基本法正確實施的多方面的重要議題，司法機關也通過審判表明了法律意見，全社會共同面對基本法實施過程中出現的新情況新問題，在法案審議過程中逐漸縮小爭議尋求共識，這是澳門行政主導體制下合作解決爭抝的典型案例，也是在基本法實施中不斷探索研究完善澳門法律體系的重要里程碑。2.該法所確立的相關制度，明確了特區立法體制中一系列重要規則。首先，明確澳門特區立法會享有全面的立法權。基本法沒有明文規定立法會的全面立法權，儘管相關含義可以從基本法的立法原意和大量相關文獻中推導出來，該法律首次將之開宗明義莊重規定出來，這意味着從理論和實踐的角度，澳門特區都依據基本法建立起完全不同於澳葡時代雙軌立法體制的新型制度。雙軌立法體制下總督專屬立法權限並未以任何形式轉化為行政長官的專屬制規權限，特區立法會對高度自治範圍內的任何事項均有權制定法律，包括明確訂明可由行政長官制定獨立行政法規的具體列舉範圍內的事項也可以法律加以調整，這就形成一個在立法事務上包羅萬有的兜底條款。相關的改變，有利於維護法律體系的完整性和統一性，也是對澳門原來總督與立法會雙軌立法同效並存所引起的法律體系內在混亂深刻教訓的記取和糾正，是符合行政主導下、行政與立法互相制衡互相配合、司法獨立的政治體制的，也是符合一般權力設置和界定原則的。其次，進一步明確界定行政長官制定行政法規權，特別是確認獨立行政法規的地位和適用對象，這是從澳門實際出發所作的靈活安排。基本法條文規定行政長官有權制定行政法規，該法進一步將行政法規分為獨立行政法規和補充性行政法規，這是具有創設@IC@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決規範意義的舉措；不僅如此，該法還進而界定兩類行政法規的適用規則，把學術研究中的特定分類前所未有地規定為實體規範。類似情況，在內地20世紀80年代法治建設初期有過實際的做法，但不曾如此明確地制定規則；在澳葡原有立法體制乃至葡萄牙憲政理論中，也沒有完全一致的規定。這種獨具一格的安排，是整部法律最引發高度關注、最需要不斷深入研究、完善的制度特徵。再次，進一步明確了法律和行政法規的位階關係。基本法將法律和行政法規的制定權分別加以規定，沒有直接提供有關其效力關係的明確規則，該法首次將之具體加以規定，從正(規定法律優先)和反(規定行政法規不得修訂法律)兩個方面反覆強調法律優於行政法規的位階關係，構成澳門特區立法體制中帶有根本性的效力規則。最後，明確了解決歷史遺留的法令和既有行政法規的處理規則。法令是回歸前澳門總督行使立法權所制定的效力等同於法律的規範形式，作為澳門原有法律的一部分，被全國人大常委會審查並保留採用為澳門特區的適用法律。由於在原有法律制定過程中，總督制定法令的數量和內容大大多於立法會制定的法律，如起基礎核心作用的澳門刑、民、訴訟、行政法典都是以法令形式頒佈的。澳門回歸後法令的數量雖然不再增加了，但仍然發揮重要的規範作用。而在適用中如何修訂和廢止變成了欠缺法律調整的明顯空白。同樣，行政法規在該法律生效前已經成為廣泛使用的規範形式，在欠缺法律調整的情況下積累了大量問題，事實上已經先後出現了法院判決不予適用的事實，成為政府非常頭疼不能不直面的困局。該法不僅就這些規範的合法性做出“兜底”式的鞏固，而且清晰規定了相關處理機制和規則，對解決上述無法可依的問題提供了完整的規範。3.該法滿足了各方的實際需要，縱觀該法的立法過程，我們會發現特區政府、立法、司法機關的政策取態各有側重，社會人士乃至議員們意見眾說紛紜。有的非常重視維護和鞏固行政長官制定行政法規的合法權力，極力主張各方承認既有行政法規具備充分合法性；有的則執着於更多地確立法律的保留權限，要求明確全面立法權和法律優先原則及位階地位；終審法院提出確立“獨立行政法規”的制度思路後，則有意見寄望承認行政長官創設初始性規範的特殊權力，甚至在某種程度上立法恢復確立雙軌立法體制；更有意見希望借此進一步全面明確澳門特區立法體制和法律體系的構成及效力規則，還有意見擔心制定的法律內容侵犯中央對特區政治體制的決定權。這中間的複雜情形，有記者曾作專題論述。44該法所確立的各項制度，恰正在相當程度上反映各方政治利益的妥協一致，連法律名稱也捨棄一度傳聞的“立法法”以回避相關依據問題，最終求得皆大歡喜、各得其所的政治效果，這是取得各方難能可貴支持的根本原因。上述分析說明，該法歷史地造就了其在澳門法律體系中的特定地位和作用，勢將成為研究澳門特區法律體系和立法制度的重要文件。(三)對該法尚存若干問題的初步探究根據前述理論和實踐思考中的應然邏輯，對照第13/2009號法律的具體內容，筆者不期然發現一些問題，在此也直率提出並作初步研究探討。1.關於獨立行政法規的性質和相關制度獨立行政法規是該法引入的新概念。我們從法條中可知獨立行政法規“得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範”，但“不得就法律所載的條文做出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定”；可知獨立行政法規可就7項明訂的範疇做出規定。人們很自然會追問，甚麼是“獨立行政法規”，“獨立”的確切含義是甚麼，獨立行政法規和補充性行政法規內容不同而效力是否相同，“獨立行政法規”必須顯著標示出來的法定要求在具體實踐中能否切實做到，誰來監督“獨立行政法規”的合法性和正當性，是否存在對“獨立行政法規”的糾錯機制，如何防止出現“獨立行政法規”所調整事項的法律缺位情況等？由於上述問題牽扯到十分複雜的法律背景，筆者不得不返回頭來引用較早較權威提及相關問題的澳門終審法院就第28/2006號案件的判決，該判決在大量羅列反對或主張獨立行政法規的學者意見之後，曾經專門說出以下“結論：在葡萄牙理論界，就政府在沒有一項普通法律給予授權的情況下，直接依據憲法制定含有創設性規範的獨立行政規章的可能性，仍存在爭議。對此可能性，憲法法院持否定意見。”該判決反覆強調了在澳葡體制下總督可以制定“獨立訓令或對外規則性批示”，但却忽略了這類規範性文件是在總督有權制定與法律同效的法令的前提下使用的某種效力層級很低的規範形式，很難將之與行政長官制定行政法規的重要性相提並論。45但該判決建立起一套獨特的邏輯，判決聲稱：只有當政府不享有立法職能時，政府的制定獨立行政法規權才合乎邏輯，“政府不能正常地立法，因而需要手段對某些情況做出規範@ID@

《“一國兩制”研究》第6期而不必等待議會立法者做出宣示或賦予它必要之立法許可”；“在澳門的法律制度中，行政長官沒有立法權，因此他可以制定獨立行政法規，即使沒有任何法律——除《基本法》外——具體地為此給予授權，是完全合理的”；“效率原則也導致必須承認政府有制定獨立行政法規的權力”；“因此結論是，在基本法規定保留以法律規定的事項以外以及不違反法律優先原則(行政法規不得違反高位階的法律規範，尤其是基本法和法律，也不得違反包括行政法一般原則在內的的法律一般原則)的情況下，行政長官可僅以基本法為依據核准行政法規”。46這段論述的基礎邏輯(政府沒有立法權，就必須享有獨立行政法規制定權一說)似乎有些強詞奪理，但其從實際出發推導出的結論，是筆者所見對獨立行政法規存在必要性的最直接明瞭的公開闡述。讓我們反過來看第13/2009號法律的規定。根據該法的內容，筆者大致梳理出對前述問題的某些答案。第一，獨立行政法規的制定權屬於行政長官，制定的程序制度一如補充性行政法規，都是由澳門特區政府草擬，由行政長官聽取行政會意見後加以頒佈。第二，所謂“獨立”，應不是獨立於整個澳門特區法律體系，而是必須服從基本法的相關規定和第13/2009號法律所確立的“法律優先”原則，在不具有一般法律授權的前提下就尚未具備法律調整的事項創設的初始性規範，或者可以相對確切地詮釋為“獨立”於法律，即行政長官在無法可依情況下的依照法定程序自主制定行政法規。第三，獨立行政法規和補充性行政法規並行存在，適用於不同對象，具有同等效力，相互抵觸時依據特別法優於一般法、後法優於先法的效力規則去處理，獨立行政法規的修改廢止仍需要用同樣規範格式去處理，補充性行政法規僅就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定。第四，在現有立法體制尚未規定立法許可、立法追認和行政法規備案審查制度的情況下，各級權力機關包括全國人大常委會、國務院等中央權力機關以及澳門特區立法會對於行政長官行使制規權的內容和程序都並不具備法定的監督和糾錯機制加以控制，事實上出現了行政長官高度自由裁量的空間。第五，該法雖然明訂了立法會制定法律的保留權限，對行政長官制規權給予了法定的許可空間，但綜合考慮行政長官主導甚至掌控政府向立法會提案權的特殊機制，倘若行政長官不採取積極提交立法的政策取向而事事求諸制規權解決問題的話，有可能形成特定的行政法規與法律並存的立法體制，兩者雖然效力有高低之分，但在涉及領域不相交的前提下，事實上會形成某些領域依法辦事、某些領域只能依行政法規辦事的奇怪現象。如前所述，在事實上和法律上，澳門特區行政長官在澳門政治體制乃至社會生活中具有核心地位和重要作用，作為地方首長，為維護良好管治，在某些緊急情況下對於尚未建立明確法律規範加以調整的事項，制定具有法律拘束力的特定規範，是完全必要的而且可行的。筆者對此非常認同，而且可以舉出具體實例加以證明。如2003年春夏之交發生的“非典型性肺炎”期間，若不及時採取嚴格的隔離防疫措施後果不堪想像，但澳門特區尚未制定相應的緊急衛生防疫法，立法會也不可能緊急召集迅即完成立法程序，只能靠行政長官及時發佈有關批示頒行必要的管理制度來解決迫切面臨的嚴重問題。但這種情況在法律相對健全、法治水平比較完備的地方甚少出現，澳門雖然回歸近10年，尚存在一些法律不盡人意、不適應本地情況的問題，但實事求是說，完全無法可依、漏洞百出有法不能依的情況並不多見，筆者多方調研也並未統計出很多特殊領域中的特殊問題屬於完全無法可依的情況；有意見認為，面向未來，存在着目前尚不可知、尚未經法律規範的眾多問題，如克隆人的法律地位、基因改造的法律後果、生態環境保護的諸多問題等，但眾所周知這些問題多數必須而且可以在條件成熟後用立法來加以調整，極少出現緊急到無法立法必須由行政法規即時處分的情況。筆者望天打卦、苦思冥想，無論怎樣都看不出存在着很多必須勞神行政長官應用獨立行政法規才能處理的問題空間。依筆者理解，該項法律的宗旨和目的當不是縱容和鼓勵行政法規特別是獨立行政法規的隨意制定，而是規範調整甚至依法限制行政法規的制定和適用。筆者寧願相信，獨立行政法規只能作為一種法定的例外機制，在難以用法律調整的極為特殊的情況下，存在並使用；作為通例，特區政府有必要和可能，運用政府草擬、行政長官提案、立法會審議的法定立法機制，來處理大量現實存在的創設法律規範的問題。後者才是符合民主治理、公開程序、正當性原則的恰當辦法，是基本法所規定的依法治澳的康莊大道。2.關於法律和行政法規的權限劃分的方法和具體內容承接前述的分析，筆者認為，按照客觀事實和慣常邏輯，表述法律和行政法規的權限劃分的可行方法，既可以按照法律、補充性行政法規和獨立性行政法規的順序加以規定，也可以採取明訂立法會制定法律的保留權限，將之從全面立法權限中減除，所劃出@IE@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決的事項領域內，立法會可以制定法律，行政長官也可以制定行政法規。這是因為既然立法會享有全面的立法權，行政長官不得就立法會保留權限的事項制定行政法規(這當然是指獨立行政法規，因為倘有法律授權或明文規定，行政長官就可以根據立法會制定的法律制定補充性行政法規)，故而以法律確立公共規範應當也必須成為創制公共規範的最主要最常見的方式；而只要有特定法律需要明訂執行細則，則可以在指明擬規範法律規定的前提下，制定行政法規，這也必然是適用普遍且廣泛採用的立規形式，至少會比獨立行政法規應用的機會多許多；惟有獨立行政法規，只可就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，如前所述在法治相對健全的今天，註定不可能成為使用範圍廣泛的法規形式，只會在很有限的範圍內使用。但該法採用兩類列舉並行的方式，在確立立法會全面立法權的前提下，一方面規定須由法律規定的19項事項，實際確立了法律的專屬權限；另一方面又規定可以由獨立行政法規作出規定的7個法律範疇。雖然就兩類列舉表述內容大有差別，前者是“須由”即必須遵循的強制性規範，後者是“得就”即可以由行事者(即特區政府尤其是行政長官)自主決定的選擇，但仍然不免引起外界的猜測，擔心因雙重劃線而導致權力之爭。按照筆者的理解，在此值得討論的至少有以下幾個問題。第一，通過將獨立行政法規適用對象的第(7)項規定為“不屬於本法第六條規定的事項”，事實上已然將制規權範圍最大化地界定為除了法律保留權限以外的所有事項。那麼是否還有必要再專門列舉其他六項適用範圍呢？在內地立法法中確有其必要，因為內地國務院制定行政法規的權限不僅需要與立法權限做出劃分，還要與地方立法權限做出劃分，不專門列舉是難以清晰的，而澳門特區在一級立法體制下則無此需要。第二，專門點出6項制規權適用對象的表述目的，顯然是為了滿足特區政府希望強化自身行政管理權限內制規的合法性，特別是應對外界對既有行政法規合法性質疑而做出的特殊安排，毋庸置疑反映了行政當局目前最迫切、最直接的需要。第三，在兩類列舉並行的表述下，原本值得討論的立法會專屬權限是否還應細分為絕對專屬和相對專屬的爭論被忽略了，依照簡單的形式邏輯推論，即便立法會章程和輔助部門組織事項，倘立法會倦勤而授權行政當局制定行政法規以補充實施法律，也是可行的，更妄論居民基本權利保障等立法了。澳門在回歸前，就出現過將法律虛化而將大量實體規範以法令形式頒佈的情況；回歸後，由於種種原因也出現過法律過度綱要化、必須依賴行政法規的實體規範否則難以實施的情況。該法是會加劇這種情況還是有所抑制，端看政府立法取向。第四，考慮到澳門法治狀況，實際存在法律空白的事項多數是某些特殊領域的特殊部分，鮮見整個領域、整個制度無法可依的局面。故此，倘若僅將這些沒有法律規範的細微事項專門挑選出來以標示為“獨立行政法規”的規範形式加以處理，並把其他內容相關但已經具備現成法律調整而僅須制定執行性具體措施者作為另類法規處理。澳門的法律規範將因此而人為地變得支離破碎，更大的可能是立法實踐中根本難以精確地作出劃定和處理。基於以上綜合的因素，筆者認為該法就規範適用對象所做規定的方式是值得商榷的。規定立法會制定法律的保留權限，決定性的因素相對比較充分，可供參考的資料也相對較多。一是基本法明確規定必須“以法律加以規定”、“依法”從而必須由法律調整的事項；二是特區高度自治範圍內政治、經濟和司法制度的基本內容，特別是有關居民基本權利的保障和法定限制事項；三是有關立法會本身制度和特區法律體系的基本規範；四是參照其他法治國家或地區必須由議會立法調整的事項範圍中符合地區政權性質的內容。對於這個方面的內容，該法律的相關規定沒有引起太大的爭議，反映了各方利益協調一致的看法。列舉行政法規特別是獨立行政法規可以調整的事項，本身就屬於多此一舉且費力不討好的事。內地2000年制定立法法時，圍繞國務院根據憲法和法律規定制定行政法規的“根據”問題展開過深入的討論。主張“職權說”者提出法定行政機關有權在憲法和法律賦予的職權範圍內，根據需要制定行政法規；也就是說，行政機關制定行政法規不僅可以根據憲法和法律，而且可以根據法定職權，在職權範圍內，沒有具體授權也可以制定行政法規。主張“依據說”者則認為，行政機關制定行政法規，必須遵守憲法和法律的要求，即應有直接的根據和具體的授權，因為制定行政法規不是行政機關的固有權力，也不是行政機關行使職權的形式，否則就改變了行政機關執行權的性質，改變了國家機構的法定分工，不利於法制統一。最終的分析認為，從實際情況來看，“職權說”的觀點失之過寬，把行政機關的管理職權不加分析，全部當成行政法規的權限範圍，混淆了行政權和立法權的性質；而“依據說”又失之過窄，不適應客觀需要和調動行政立法的積極性，不適應現時多變的社會環境。47根據這樣的理性認識和實事求是的態度，立法@IF@

《“一國兩制”研究》第6期法專條規定了使行政法規與法律和地方性法規相區別的立法權限，首先是為執行法律規定需要制定行政法規的事項，其次是憲法規定的國務院行政管理權限範圍內的事項，再次是全國人大及其常委會授權的事項。這樣的界定既概括又簡要。反觀第13/2009號法律對獨立行政法規適用範圍的列舉，既非“職權說”，也非“依據說”，內容較為雜亂。“充實、貫徹和執行政府政策訂定規範”和“管理各項公共事務的制度和辦法”相當寬泛，政府和行政會的“組織、運作及其成員通則”以及公共機關“架構和組織”則相當具體，似乎缺乏貫穿一致的邏輯。尤其是有關行政違法行為及其不超過50萬澳門元罰款的規定，爭論最多。有人認為這違反了保障基本權利和自由方面的法律保留原則48，因為在沒有法律授權的前提下，由行政機關設定行政違法行為的構成和類型並確定處罰方式是值得爭論的；也有人提出，按照澳門現行法律，行政處罰方式包括警告、參與社會服務令、中止許可、牌照或執照效力、對非居民科處兩年內禁止在特區從事任何勞務活動、中止財政資助等多種形式，大多比罰款50萬為輕，為甚麼單獨點出罰款50萬可以用獨立行政法規來設定。49比較合理的表述方式是將各類行政處罰方式逐類列舉至罰款50萬元為限。3.行政法規的監督和防止濫用對公共權力的任何設定，都要相應建立對其加以法定控制的機制，這是現代民主政治的內在要求和實質體現。第13/2009法律首次在澳門政制史中創設行政長官制定獨立行政法規制度，配合基本法有關行政法規草擬、審議和頒佈的制度加以實施，但完整考察其運行過程，我們發現其欠缺有效的監督機制，一旦出錯難以及時糾正甚至各方都無能為力，這是在現有法律機制下難以解決的致命問題。獨立行政法規，顧名思義是行政長官自行制定的，而且是在只依據基本法前提下，對沒有法律規範的情況，在立法會全然不曾參與下創設初始性規範，其獨立性或曰自主性不可謂不強了。這種由行政機關在特例情況下創設規範確有其必要性，但更應接受各方的嚴格監督和制約。在葡萄牙雙軌立法體制下，政府頒佈法令或者需要取得議會的事先許可(就屬於議會相對保留立法權限而言)，或者頒佈後法定期限內需要接受議會追認程序的審查和修訂，還要接受憲法法院事中和事後的違憲審查，一系列監督制約的法定制度為保證其合法性提供了現實的依據。在內地，國務院根據全國人大及其常委會的授權制定行政法規時，也要遵循一系列法定制度：一是授權決定應明確授權的目的和範圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使授權並不得轉授給其他機關；二是授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律，法律制定後，相應立法事項的授權終止；三是對上述事項，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律；四是凡國務院制定的行政法規，包括執行性行政法規、行使憲法規定職權而制定的行政法規和授權性行政法規，在公佈後30日內，都必須報全國人大常委會備案，交付審查；五是全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規。這樣嚴格的法定程序對於維護國家法制的統一性和嚴肅性是至關重要的。然而由於種種原因，無論是《澳門基本法》還是特區自行制定的相關法律，都不曾就立法會授權行政長官制定相關法規的制度、行使追認權審議行政法規的程序、法院行使違憲或違法審查的權限等做出規定；行政訴訟法第88條規定的規範爭議審理制度，還刻意撇除了有關法規違反憲制性法律規範的情況；而且既然獨立行政法規聲稱是在無法律規範的情況下制定的，也就排除了審查其與法律相抵觸的實質前提。在這樣的法制背景下，筆者極而言之地做出假設，無論是今後行政長官出於何種目的大量使用獨立行政法規去調整尚未由法律規範的事務而不提交立法會立法，無論是行政長官制定獨立行政法規的內容在理論和實際上存在甚麼瑕疵甚至錯誤，除非他自行修正和完善，其他權力機構將很難干預和糾正，即便法院有權行使司法審查權也會因缺乏法律依據而無能為力。這是一種極為不正常的權力安排，特區立法會集體議決制定的法律，尚且需要按照基本法提交全國人大常委會備案並可能因為法定原因而發回重審使之無效，行政長官個人決策而制定的行政法規却可以無須向任何機關備案而接受制約，這其中的危險性可想而知，不得不引起關注和警惕。4.立法會提案權問題在相關立法過程中涉及到的立法會提案權問題，本質上也涉及立法會立法和政府的關係問題。其緣由是：澳葡雙軌立法體制下，立法會提案權只受立法專屬權限限制，凡屬於共享權限範圍的立法事項，立法會議員和政府共享提案權；凡屬於立法會絕對專屬權限者，立法會議員享有提案權，這是與雙軌立法體制相伴而生、相輔相承的制度。《澳門基本法》引入以行政為主導的體制，參照《香港基本法》為香港特區設計的立法體制，在確認立法會全面立法權等同時，將提起立法事項的提案權中涉及“公共開支、政治體制@IG@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決或政府運作”的議案提案權，規定為專屬政府提案權，立法會議員個人或集體不享有提案權；而對涉及政府政策的議案，立法會議員提案“在提出前必須得到行政長官的書面同意”。在澳門特區具體立法實踐中，不僅相關提案較少而且更難於得到行政長官的書面同意，特區立法會還自定議事規則，規定有關提案權限制不僅適用於引發立法事項的初始提案權，而且適用於審議過程中提出修改法案的隨後提案權。這樣的實踐在一定程度上引發了立法會一方的心理不適，一方面曾經就何謂“政治體制或政府運作”展開討論，另一方面希望在立法會就本身事務立法上爭回提案權。有意見提出，基本法第77條第2款規定：“立法會議事規則由立法會自行制定”，對“議事規則”概念應當廣義理解，不僅包括有關立法會運作的程序性規範，尚應包括有關立法會議員的權利、特權與豁免以及薪酬待遇等《議員章程》規定的事項以及有關立法會內部組織方面的其他事項，即按照澳葡時期《立法會章程》和《立法會組織法》所界定的範疇來理解。如此這般的理由之一是基本法中文本所稱的“議事規則”，在葡文本被表述為“立法會本身制度”50；理由之二是立法會在2000年制定《立法屆和議員章程》時就是根據議員集體提案審議立法的，早就突破了相關法律的規定。在立法會方面的強勢主張下，第13/2009號法律審議中的政府提案中，確曾一度出現立法會議員就立法會議員章程和立法會輔助部門的組織、運作和人員制度享有專屬提案權的規定，而且立法會在2008-2009立法年度兩度以議員提案方式修訂《立法屆和議員章程》，並修訂了《立法會組織法》，前者在短短10餘天內給立法會議員加薪和提高相關待遇，後者增加輔助機構編制和福利，在澳門當地引起不小反響。筆者認為，在基本法相關規定沒做修改的前提下，任何人無權就現實存在的法律規範做實質性變通、曲解或突破，不能片面擴大屬於立法會決議性質的議事規則為屬於法律性質的立法會議員章程和立法會組織法，也不該把由於行政和立法關係某些不協調所體現出的運作中的問題歸咎於制度設計和法律安排，更不妥當的是選擇性接受基本法對一方有利的規定而否定對自身限制的內容。在這個問題上，第13/2009號法律捨棄了在法案審議階段的某些設想，所作的政策和制度選擇無疑是符合基本法的相關規定正確舉措。5.個別用語表述值得改進完善第13/2009號法律雖然是以中文為主導的雙語立法，但相關條文的個別內容乃至中文表述仍存在值得商榷和改進之處。例如，法律標題和正文都明確界定為“訂定內部規範的法律制度”，但實際上只處理了法律、獨立行政法規和補充性行政法規三種規範形式的相關制度，隻字未提屬同類性質的“其他規範性文件”如行政長官批示、司長批示等的相關制度。51如果由於各種複雜的原因無法做全面規範的話，是否可以換個標題以避免“大帽子、小身子”名實不符的問題。再如，第7條第1款第(3)項規定了“政府的組織”字眼，而第(4)項再度出現“公共行政當局及其所有部門及組織單位的架構和組織”，兩者似乎指代的是同一回事，為甚麼同義反覆，似乎不符合形式邏輯。同樣的問題還出在第(6)項，對罰金限額出現了“澳門幣$500,000.00”和(50萬元)兩個並列的表示方法，似乎相當怪誕，本可只用一種語言方式就規定清楚了，何必重複。還有第6條多項表述中，有些使用“法律制度”，有些簡化為“制度”，第4條第2款“應清楚載明”後的三個賓語應屬並列一致並以分號相區隔，現使用逗號則可能出現歧義，都是應該加以完善和改進的技術瑕疵。筆者不厭其煩地絮叨萬言，目的是希望把嚴肅的政治問題、權限衝突，置於嚴格的學術研究和探討之中，以尋求更為接近客觀理性邏輯的結論，並避免陷於政治和人事的衝突之中，但願這一目的能如期達到。註釋：1見中級法院對案號223/2005案件的判決書，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。2見中級法院對案號280/2005案件的判決書，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。3見行政法院對卷宗編號38/05-EF案件的判決書，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。4見中級法院對案號43/2006、44/2006、45/2006、48/2006、53/2006、143/2006、144/2006和145/2006等8個案件的判決@IH@

《“一國兩制”研究》第6期書，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。5奇雲：《法律界人士認中院裁決書一些觀點可商榷基本法賦予行政長官立法權》，載於《澳門日報》，2006年5月12日，第B06版；奇雲：《探討立法權廣義與狹義法律界有不同看法》，載於《澳門日報》，2006年5月13日，第A06版；駱偉建：《對澳門特區立法體制的反思》，載於《澳門日報》，2006年12月4日，第B08版；冷峰：《行政法規適用爭議的再思考》，載於《訊報》，2006年8月12日，第01版。6楊允中：《立法‧立法權‧立法體制》，載於《澳門研究》，第37期，2007年，第1-10頁；永逸：《法律是上位法行政法規是下位法兩者效力不相等》，載於《新華澳報》，2006年5月15日；王禹：《論行政法規的法律地位》，載於《澳門日報》，2006年7月30日，第01版；王禹：《再論行政法規的法律地位》，載於《訊報》，2006年10月21日，第05版；王禹：《三論行政法規的法律地位》(共三篇)，載於《澳門日報》，2007年3月14日，第F03版；2007年3月21日，第E08版；2007年4月4日，第E03版。7行政法務司司長陳麗敏於2006年底出席立法會辯論時曾有相關的表態，見《公地規章被判無效提上訴陳麗敏認無法律真空》，載於《澳門日報》，2006年10月23日，第A01版。8見《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判》第28/2006號案，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/tui/tui-s-28-2006-vc.pdf，2009年8月3日。9見中級法院對第536/2007號案件的判決書，載澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。另見《澳特區無權自行更改本地政制中院認終院觀點應提請人大釋法》，載於《澳門日報》，2007年12月25日，第B07版。10《裁決多宗涉判行政法規違法上訴終院指中級法院過度審理》，載於《澳門日報》，2008年5月2日，第B08版。11楊允中認為特區法院不具有認定法律或行政法規失效的權力，司法權限不可跨越立法領域。見楊允中：《立法‧立法權‧立法體制》，載於《澳門研究》，第37期，2007年，第1-10頁。12同註11；悟塵：《中級法院裁決激起社會廣泛關注討論有認需制定〈立法法〉釐清權限》，載於《華僑報》，2006年5月19日，第23版；永逸：《從中級法院司法裁決看制定立法法的必要性》，載於《新華澳報》，2006年5月12日，第01版。13法案原文見澳門立法會網站關於相關法案審議的資料滙集，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/proposta/lei/proposta-cn.pdf，2009年8月3日。14引自特區政府關於法律和行政法規的規定(法案)理由陳述，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/porposta/lei/nota-justificativa-cn.pdf.，2009年8月3日。15引自立法會審議《關於法律和行政法規的規定》時會議記錄，載於《澳門特別行政區立法會會刊──第一組》，第III-68期，第19頁和第III-70期，第9頁。16見劉焯華、歐安利、楊道匡、吳國昌、區錦新等議員於2007年8月3日和10日在審議《關於法律和行政法規的規定》時的發言，載於《澳門特別行政區立法會會刊──第一組》，第III-68期和第III-70期。17該法律最終定名為第4/2008號法律《廢止六月二十八日第27/99/M號法令有關刑事訴訟及刑事性質的規定》文本載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/lei/leis/2008/04-2008/cn.htm，有關審議記錄載《澳門特別行政區立法會會刊──第一組》，第III-90期，18見澳門立法會2008年5月30日和6月2日的會議記錄，立法會第一常設委員會第5/III2008號意見書，載於《澳門特別行政區立法會選舉制度》第二版(修訂及更新)，澳門：澳門立法會，2008年，第657-710頁。19見行政暨公職局局長朱偉幹於2008年8月1日在立法會第一常設委員會細則性審議修改立法會選舉法法案時的發言。20相關法律文本，載澳門立法會網站相關法規的網頁。21引自第一常設委員第3/III/2009號意見書，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/porposta/lei/parecer-cn.pdf，2009年8月3日。22時至今日，對行政法規概念是否有統一理解的問題仍然受到質疑。2007年7月18日終審法院第28/2006號案件判決中，對行政法規仍給予狹義和廣義兩個定義。判決在多數時候將行政法規定義為行政長官制定的名為行政法規的一類規範形式；但在論述中，不止一次指出“行政法規的表現形式，基本法沒有規定”，“行政長官的行政法規僅是其類別中的一種”，至少還應包括“由行政長官和特區主要官員制定的對外規範性批示”。23上述行政法規名稱，均引自澳門特別行政區政府“澳門法例資料查詢系統”網站。@II@

澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決24蕭偉華：《澳門憲法歷史研究資料(1820-1974)》，澳門：法律翻譯辦公室、澳門法律公共行政翻譯學會，1997年。25引自《澳門組織章程》第69條，載於《澳門法律滙編》，北京：中國社會科學出版社，1996年，第8頁。26引自《葡萄牙共和國憲法》第292條，載於《澳門的憲政制度及司法組織》，澳門：法律翻譯辦公室，1995年，第76頁。27引自《澳門組織章程》第2條，載於《澳門法律滙編》，北京：中國社會科學出版社，1996年，第3頁。28引自《澳門組織章程》第12條，載於《澳門法律滙編》，北京：中國社會科學出版社，1996年，第3頁。29引自《澳門組織章程》第31條，載於《澳門法律滙編》，北京：中國社會科學出版社，1996年，第5頁。30引自《澳門組織章程》第11、13、14、15、30、31、36、40條等，載於《澳門法律滙編》，北京：中國社會科學出版社，1996年，第3-6頁。31周旺生：《中國現行立法體制》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/21/content_1038023.htm，2009年8月3日。32楊景宇：《我國的立法體制、法律體系和立法原則》(第十屆全國人大常委會法制講座第一講)，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-11/04/content_1159807.htm，2009年8月3日。33以上條文均引自《中華人民共和國立法法》，載於張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，北京：法律出版社，2000年，第267-285頁。34以上所涉葡萄牙憲法的各項規定，見1976年頒佈、經1982、1989和1992年修改的文本，均引自法律翻譯辦公室：《葡萄牙共和國憲法》，澳門：澳門印刷署，1993年。35有關爭議意見在澳門特區終審法院就第28/20006號案判決關於“葡萄牙和澳門法律制度中的行政法規”部分的大量闡述，見《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判》第28/20006號案，載澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/。36GomesCanotilho、VidalMoreira著，馮文莊、黃顯輝、歐陽琪譯：《憲法的依據》，澳門：澳門大學法學院，2003年，第151-153、166、172頁。37李林：《立法理論與制度》，北京：中國法制出版社，2005年，第二章“立法權與立法民主化”。38見《中國大百科全書》(精粹本)，北京：中國大百科全書出版社，2002年，第857頁。39同註37，第三章“行政合法原則與行政立法”。40詹姆斯哈特(JamesHart)：《行政法概論》英文版，第154-155頁，轉引自註37。41詹寧斯著，蓬勃譯：《英國議會》，北京：商務印書館，1959年，第489-490頁。42見百科百度編輯詞條網站：http://baike.baidu.com/view/73632.htm。43見澳門印務局網站所公佈的法律文本：http://bo.io.gov.mo/bo/i/2009/30/lei13-cn.asp，2009年8月3日。上述內容是筆者根據自己的理解歸納出來的，法律原文並無出現“立法會的保留權限”、獨立行政法規“適用對象”等術語，筆者標出某些關鍵字眼，旨在強調立法中應有的邏輯。44悟塵：《立法法立法過程上演新舊思維角力》，載於《華僑報》，2009年8月17日，第14版。45該判決中“行政法規”、“行政規章”等概念的使用比較含混，出現一詞多義、相互混用的情形，須特別小心區別。46見《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判》第28/2006號案，載澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/tui/tui-s-28-2006-vc.pdf，2009年8月3日。47張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，北京：法律出版社，2000年，第164-166頁。48見JoaoAlbuquerque發表於2009年7月15日葡文《句號報》上的文章。49澳門法學協進會：《對“關於訂定內部規範的法律意見”法案的意見》，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/proposta/lei/parecer-cn.pdf，2009年8月3日。50應當承認基本法第77條葡文本對議事規則的翻譯文字“definir,porsiprópria,oseuregimento”(意即本身制度)，確與中文本不一致，這是翻譯過程中出現的差錯，只能按照全國人大常委會“有關基本法葡文本的決定”中所明確的“葡文本中的用於的含義如果與中文本有出入的，以中文本為準”的法定規則加以處理。51鄭錦耀提出了包含處理相關事項的“法律規範法法案”，參照附錄於第一常設委員第3/III/2009號意見書的相關文章，載澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/porposta/lei/parecer-cn.pdf，2009年8月3日。但現時的立法取向相信是為了避免涉及澳門立法會是否有權就涉及整個立法體制問題自行立法這個憲政敏感問題而採取的處理方案。@IJ@

論政府施政中的“科學決策”理念譚濤∗國務院總理溫家寶7月3日在湖南長沙主持召開的湖北、湖南、廣東三省經濟形勢座談會上，特別強調，當前宏觀調控面臨的“兩難”問題增多，國際金融危機影響的嚴重性和經濟復甦的曲折性都超過了人們的預期，不僅要大力解決那些長期存在的結構性問題，同時又要有針對性地解決當前存在的突出的緊迫性問題。1在“一國兩制”下，無論是內地還是澳門，圍繞着重大的社會經濟問題作決策時，各級政府都普遍認識到“兩難問題”愈來愈多，都要費精力研究並解決它。“兩難問題增多”，在一定意義上說，表明政府決策的難度會更大，風險性更強。決策中之所以產生“兩難”，是因為各種可供選擇的方案，總是有利又有弊，從理論上看，決策者總希望選擇利多弊少的方案。但用甚麼標準能清楚地判斷出它們之間的“利”、“弊”？即使一時能找到標準，並確切地發現“利”與“弊”之程度，但由於內外環境的不確定性，這些“利”、“弊”關係是否能繼續維持？“兩難之難”，不斷引起了人們對決策理論與實踐的再思考。相當多的決策者愈來愈充分認識到：愈是在兩難之時，愈要循民主決策之道，愈要持科學決策之理。分析澳門特別行政區第三屆政府的施政理念，會進一步幫助人們認識與處理好普遍存在的“兩難”。一、科學決策的提出及其背景澳門特別行政區第三屆行政長官崔世安先生於2010年3月16日向社會提出了他上任後的第一份施政報告。這份報告明確提出：“在新的歷史階段，特區政府尤其強調‘陽光政府’和‘科學決策’這兩大理念”。“完善諮詢機制，鼓勵公眾參與”，“透過民主參與和科學研究的有機結合，確保決策服從於特區根本的、可持續的利益和客觀發展規律，體現出施政求真求實、明辨是非的精神”。2澳門特區政府為甚麼在2010年的施政報告中十分強調“科學決策”，並把它置於一種特別地位呢？筆者認為，其原因有如下幾方面：1.經濟發展中的複雜性澳門回歸不久，特區政府採取了一項特殊舉措，對博彩業進行改革，實行賭權開放，正式引入競爭機制，打破了多年由一家壟斷經營賭業的局面。這一政策不僅使澳門很快扭轉經濟的負增長，而且實現了經濟跳躍式發展。特別是2003年中央開放赴澳門的自由行，使澳門的經濟一直以兩位元數字持續增長。經濟的大發展是否必然帶來社會的大發展、大進步？儘管回答這個問題很難用“是”與“否”簡單回答，但有一點是肯定的，那就是澳門絕非因經濟增長，而使多數社會矛盾迎刃而解。相反，“民生”成了第三任行政長官高度關注的問題。可見解決這些問題比實施賭權開放政策來要複雜得多。2.環境變化的不定性十年來澳門特區政府為了解決好社會經濟等領域中各類問題，制定了大量好的公共政策，這對緩解社會矛盾，調整利益關係起到了積極作用。可以講，大部分政策的實施都取得了良好結果。然而澳門的進步離不開祖國與世界的發展，外界政治與經濟環境的變化，必然會大大影響澳門。面對全球的金融危機，迫使政府要不斷審視以往的政策。比如，外來置業移民政策，當初制定並實施這項政策，其動機與結果都是好的。但如今在內地、港澳房價高漲的情況下，若再沿用原有思路就會出大問題。制定政策需要前瞻性，這不僅為社會中廣大市民認識到，而且特區政府的高層領導也感受頗深。誠然，決策的前瞻性並不是說事∗專業研究人員@IK@

論政府施政中的“科學決策”理念事都能預料，但至少採取科學決策會少走彎路，更能適應千變萬化的外部環境。3.民主政治的必然性澳門既是法治社會也是個民主社會。隨着社會民主政治的發展，市民參政議政的熱情愈來愈高。人們看到，一方面在市民參政過程中，可以自由地表達個體利益的訴求以及對政府解決問題的期盼；另一方面，人們又看到因社會群體中個體訴求的差異，在整合利益、平衡利益時又會產生眾多矛盾。其中，有社會個體與個體之間的矛盾，有社會個體與政府之間的矛盾，更有社會不同個體與政府之間的混合矛盾。如何從這些矛盾中合理找出平衡點，不依靠科學與民主決策，有時會覺得寸步難行。從理論研究上看，決策的民主化與科學化是互為結果、不可分割的。當政府與社會通過良性互動形成較好的民主決策基礎時，假如不能適時地把這個基礎昇華到科學決策的高度，民主決策的結果亦不能徹底實現。所以，要保證政策制定與實施的合理性，不堅持決策的科學性與民主性是難以實現這些目標的。比如政策問題的梳理、解決問題方案的比較與分析、綜合方案的優化等等，都需要依賴諮詢機構與社會民間團體，依據“科學”與“民主”程序來解決。4.民眾訴求的多元性儘管澳門人口約50萬人左右，是個微型經濟體。但在這個相對民主的社會中，民眾的需求可以包括方方面面。這使得政府在制定一項政策時，必須兼顧到來自各層面的利益訴求。如關於目前修建輕軌一事，足以看出選擇政策方案之艱難。澳門為了改善交通狀況，在幾年前就開始籌劃修建輕軌。除了行政程序啟動中的困難外，其中遇到的一個大問題是如何滿足各方面的民眾要求，找出一個可行方案使多數人都能接受。誰都知道，修輕軌總要修路與建車站。但這些路與車站建在何處，總要落實到有人居住的地方。即使完全修在地下，變成“地鐡”，因施工作業之需要也會影響到相關地帶居民的工作與生活。所以，那些與輕軌修建有利益關係的地區及居民，自然反對輕軌修建在“他們家附近”。從一般意義上講，這些居民的訴求是合理的，也符合人之常情。但它對於政府的決策卻是個嚴重考驗。二、科學決策是個動態過程有學者認為，科學決策也稱“理性決策，是指在科學的決策理論指導下，以科學的思維方式，應用各種科學的分析手段與方法，按照科學的決策程序進行的符合客觀實際的決策活動。”3儘管人們對“科學決策”的理解至今尚存有分岐，缺乏權威性的統一解釋，但綜合多方面的看法，筆者理解，科學決策是指“運用科學的理論為指導，採用適當的科學方法，經過比較、選擇與綜合分析，確定一個理想方案並以此來實現管理目標的過程”。換句話說，這是一個過程，是一個選擇過程，是一個科學優化的選擇過程，是一個為實現科學目標的過程，是一個為今後的執行提供科學基礎的過程。1.利益磨合的過程從政策問題確立開始，社會各利益主體就把各自的利益訴求，以多種方式清楚地置於社會之中，並使人們認識到它們之間的千差萬別。一般地說，一項政策基本與各直接利益相關者的利益聯繫度會較高：與各間接利益相關者利益聯繫度會較低。但值得人們關注的是，由於網絡技術的普及與發展，這使得“利益相關者”的界定在一定程度上複雜起來。比如，在澳門修輕軌一事，與澳門之外的市民，特別是國外的那些市民能有多大利益的直接相關性？人們會發現，參與在網上討論此事的，絕非僅僅是本澳居民，可以說來自各地的線民都會對此發表看法，深深地影響決策方案的選擇。所以，不管決策過程多麼複雜，但始終是一個利益磨合過程。或許每一個利益相關者，在一開始也會堅持自己的利益“最大化”，但在利益博弈中，“磨合”能逐漸形成利益的“平衡”。2.民主參與的過程決策過程是全社會民主參與的過程，社會中任一個主體都有知情權與參與權。若簡單或變相地剝奪某個主體，尤其是社會中的弱勢主體的權利，儘管有人會用盡各種方式來掩飾事實，其實質都違背了民主社會的基本原則。有人擔心，老百姓參與機會過多，會不利於社會穩定：也有人反駁學者，“不是說人人都有利益追求？這麼多的利益要求如何平衡？”所以一些人在制定重大政策之際，根本不聽取他人意見，至多邀請一些個別“專家”幫助說說話，充充門面。這種現象與日益發展的社會需求已經格格不入。壓制民眾正當的利益訴求，可能會一時把矛盾“解決”，迫使老百姓不敢發言。然而，一旦等到百姓能講真話之時，該說的話他們還會說，該做的事他們還要做。3.專家諮詢的過程科學決策離不開專家學者的諮詢。有人認為，把“謀”的任務集中交給專家，會更有利於“斷”。因@IL@

《“一國兩制”研究》第6期為謀、斷相對分開是科學決策與經驗決策的重要區別。筆者認為，討論這類問題其中有兩個重點：一是如何看待經驗決策；二是專家諮詢的本質。社會與民眾之所以蔑視那些“三拍官員”，是因為他們在重大決策中過於專權，以為自己甚麼都懂、甚麼都行。在前面提到的“經濟發展的複雜性、環境變化的不定性、政治民主的必然性、民眾訴求的多元性”面前，他們常常顧此失彼、不知如何是好。其實在當今世界上，即使一個非常有才幹的領導者也很難應付那些“兩難”局面。一個對民眾負責的人是不該也不能隨意亂“斷”的，但這並不意味着就一定否認經驗決策。對科學決策而言，經驗決策是十分重要的，尤其是那些具有豐富行政經驗的人。經驗決策有其局限性，需要科學決策補充。在方法論上不應該無條件地採用“極點式思維”，不應該提到科學決策就一定要貶低經驗決策，並把兩者對立起來。另一個問題是如何看待專家的諮詢。首先要清楚，專家也是有利益需求的個體。學術與事業的責任感，要求並規範他們，必須尊重科學，嚴格按科學精神辦事，力求從技術與操作層面全面、客觀提出與評價方案。至於那些屈服於利益集團，被民眾譏諷為“磚家”的人總會存在的，在他們為特定團體效力而搖旗呐喊時，社會大眾實際上看得是一清二楚。4.多元互動的過程決策過程是一切要素全面展開的互動過程。僅人力資源而言，前面已分析，人力資源之間的利益磨合，自然是個複雜的互動過程。但是在人力與非人力資源之間，其互動過程也並不簡單。決策過程中常常面臨財力的困難，經費不足是各地政府所遇到的棘手問題。如何在經濟上充分考慮到成本與效益關係，這是經濟可行性分析必須面對的問題。澳門修建輕軌一事，有人曾建議，既然澳門地域面積不大，人口密度卻很高，既然市民反映噪音擾民問題如此突出，那就不如把輕軌經過的地方更多地修於地下，因為特區政府目前在財力上沒有問題。換句話說，把人力之間的互動所引發的矛盾轉化成人力與財力之間的關係以此重新考慮。然而這個結果卻引入了新因素的爭論，因為澳門不少土地是填海填出来的，街道路面上常有不少地方不停开始下凹，澳門的地質狀況允不允許，需要從科學與技術的角度對這類方案再考慮。由此我們可以看出，整個決策過程中，人力、財力、物力、信息、技術等各因素交織一起多元互動，這使得經驗決策往往對此束手無策。三、解決兩難的原則可以講，兩難選擇是現代決策過程中突出之點，它不僅體現於國家層面上，即使在地區的或某個組織的決策中也表現突出。對於不同層次、不同領域中所呈現的兩難問題，其形式與特點可能各不一樣，甚至差異性很大。但不管所遇到的問題有多麼複雜，筆者認為，一些基本原則必須遵循。1.利益性作為堅持“以人為本”施政理念的政府，作為高調推動陽光政府建設的施政主體，不能不時時刻刻把受益面最大化放在議事日程的顯要位置。與此同時，人們不應忘記社會中的任何組織與個人都是有利益需求的。至於這些利益合不合理，能不能滿足是另一回事。對現有體制進行討論，人們發現客觀的利益分析基礎不太容易建立起來，這是因為無論是個人還是組識，他們對利益的表達方式不完全是直接的，卻常常是間接的，特別是那些一心追求個人私利的人與組織，會打着公共利益的旗號以實現自己的目的，由此造成了政策分析中的多重困難。但儘管如此，只要真實地分析好相關問題中的“利益關係與利益矛盾”，更多問題仍會迎刃而解。需要指出，我們承認任何人與組織都有利益追求，但這種追求是否合理、合法，或者是需求合理而社會中是否有滿足的資源，或者是在滿足中它與組織利益、公共利益之間如何協調等等，必須有足夠認識與全面研究。2.公平性筆者一直認為，公共政策的基本功能有兩個方面：一是增進社會利益(它是全社會一切個人利益、組織利益與公共利益總和)，二是分配社會利益。用通俗的語言表述，是“做蛋糕”與“分蛋糕”。“做蛋糕”重在講效率，“分蛋糕”重在論公平。毫無疑問，“分蛋糕”堅持公平性是毋庸置疑的。那“做蛋糕”重在講效率，是否不要公平呢？在筆者看來，在“做蛋糕”中政府政策的公平性，體現在不要直接介入市場及其微觀主體的行為上，而是要保證在競爭規則、競爭程序與競爭環境上，即保證“規則公平”、“程序公平”與“環境公平”，實現社會公平的最大化。3.平衡性決策中的最大化原理一直在不斷激勵人們：消耗資源要最少，獲得利益要最大，亦即以最小的投入獲取最大的產出。作為從個人主義方法論出發的這條原理，它僅是一種理想模式，是人們生活中的一類期盼結果。在實際的政策運作中，幾乎是不可能的。試想，@JC@

論政府施政中的“科學決策”理念某個利益主體僅考慮的是自身利益而不考慮對手的利益，並以此作為基礎，去追求最大利益的獲得，這樣形成的政策文化，其結果必然是各自都走向極端。全球金融危機以及中國改革開放中所表現出的深層次問題，都已對這種極點思維之後果作了最有力的註釋。在不喪失原則、堅持核心利益的“非此即彼”之時，又能兼顧其他主體的利益與其他資源的有限性，“亦此亦彼”，使“非此即彼”與“亦此亦彼”相統一，就能堅持平衡性，為兩難問題解決提供在方法論上的新思維。總之，科學決策或決策科學化是檢驗政府及其工作人員施政能力與施政理念的一個重要環節。本人相信，在依法施政已有巨大進步的澳門特別行政區，應該也完全可能進一步推動決策科學化，進一步成為有效驗證“一國兩制”生機與活力的良好示範區。註釋：1《溫家寶：宏觀調控“兩難”問題增多》，載於東方財富網：http://www.eastmoney.com，2010年7月5日。2崔世安：《2010年財政年度施政報告》，2010年3月16日，第22頁。3蕭浩輝主編：《決策科學辭典》，北京：人民出版社，1995年，第14-15頁。@JD@

論保持多樣性的私法統一──基於《澳門民法典》兩個特殊制度對兩岸四地私法統一的思考婁愛華∗國內學界對《澳門民法典》的關注，多集中於澳門法整體的評價與考察，對具體制度較少涉獵。這可以歸因於問題的緊迫性，澳門法制至今最為迫切的問題仍然是：作為被強制移植的澳門法，其本土化工作至今仍未完成，中文及以中文作為載體的本土法律文化至今尚未形成。1但從比較法的角度看，《澳門民法典》是通往學界不那麼熟悉的拉丁法族的一扇大門，對於豐富比較法的認識頗多助益。此外，在可以預見的未來，兩岸四地私法的統一乃是大勢所趨，採取何種統一的方法也是理論界需要前瞻考慮的。本文旨在從具體制度入手，集中考察《澳門民法典》中的兩個極其特殊的制度，論證這兩個制度與台灣及大陸地區的制度並無本質上的差別，進而主張一種有別於制定法單一化的統一私法觀。一、統一不等於單一澳門於1999年12月基於鄧小平“一國兩制”方針回歸祖國，其法律制度，尤其是私法制度仍承襲舊制。由於澳門的特殊歷史，其私法制度與葡萄牙有着緊密的聯繫，無論從體系上還是內容上，作為私法之龍頭的《澳門民法典》與《葡萄牙民法典》都有着千絲萬縷的聯繫，二者不僅體系編制相同，《澳門民法典》中的很多條文甚至是照搬《葡萄牙民法典》的規定。《葡萄牙民法典》雖採《德國民法典》的五編制體例，即將民法典分為總則、債法、物權法、親屬法、繼承法五個部分，但在內容上，仍對以《法國民法典》與《意大利民法典》為代表的拉丁法族多有繼承。2因與拉丁法族的特殊聯繫，《澳門民法典》在中國兩岸四地的私法中，具有非常特殊的地位。眾所周知，中國台灣地區民法典以德國為師，是一部典型的德國法系的民法典，對於被認為屬於德意志法系之典型特徵的物權行為理論，也照單全收。中國大陸地區的私法，亦受德國法的影響最深，這也是學界的共識3，在《物權法》頒佈前後，對物權行為理論的迷戀與執着4，即可見德國法對大陸地區私法影響之深遠。物以稀為貴，《澳門民法典》具有的拉丁法族因素，對於豐富學界對於私法的認識，對於比較法學的發展，都有着極為重要的作用。若干年前，葡萄牙學者平托教授的《民法總論》5在大陸出版後，好評如潮、洛陽紙貴，即是其價值的體現之一。在德國法族在中國學界佔有統治地位的今天，尤有必要通過對《澳門民法典》的研究開濶我們的視野。在歐盟着手統一其私法之時，中國也須面對兩岸四地的私法統一問題。6中國香港地區由於歷史原因，在私法領域一直承襲英美法，與中國其他地域皆有不同。從法域(jurisdiction)的角度看，中國私法統一的對象，與歐盟的私法統一具有某種同一性。歐盟所要統一的，大的區分是英美法與大陸法，繼續細化則可將大陸法化為以德國為代表的德國法族，及以法國為代表的拉丁法族。中國兩岸四地的私法統一對象，也包括了英美法、德國法族和拉丁法族的因子。眾所周知，歐盟範圍內已經出現了若干制定法的草案，統一制定法儼然已成為私法統一的主流。但主流之外並非不存在不同的主張，已故羅馬法大師塔拉曼卡教授即主張，在歐洲私法的統一過程中，應當鄙棄法律形式主義以及法律(law)的單一性(uniformity)，追求法學(jurisprudence)作為法統一(unification)的基本要素。7塔拉曼卡之主張與其羅馬法的深厚學養分不開，甚至可以說他的主張就是某種程度上的回到羅馬法。羅馬法中有着法律(Lex)與法(iura)的區分，法律源自公權，法可以是法學家的意見8，也因此必然呈現出多樣多的特點。法律與法的區分，在民族國家興起及實證∗廈門大學法學院博士研究生@JE@

論保持多樣性的私法統一主義法學興起後，尤其勢弱，自然法學派由於受到近代理性主義的影響，即使反實證主義，也不再追求法的多樣性，反而往往追求終極性的惟一規則。塔拉曼卡的主張，可以說是法學界又一次文藝復興式的呼喚，他通過強調法的多樣性，強調了通往正義的大道可以有多條。9塔拉曼卡的主張在歐洲並非主流意見，只要看看如火如荼的歐洲統一私法的各項活動便可想見。但少數派的見解不見得錯誤，更非沒有價值。在我看來，由於塔拉曼卡的主張觸及了甚麼是法這一根本命題，不僅對於歐盟主導下的歐洲統一私法運動有意義，對於中國兩岸四地私法統一也深具啟發意義。中國歷史即是數千年的大一統歷史，追求多樣性，正是中國文化所缺的。且中國近代重開國門學習西方之時，適逢法律實證主義及理性主義自然法勃興之時，對法的多樣性缺乏瞭解，也缺乏“法可多樣”的觀念，重溫法的多樣性的觀念，同時也是對西方文明深處的一次探索之旅。兩岸四地私法不統一的現實，是一段並不愉快的歷史的結果，但未必不是一個契機，一個重新審視自我和作出選擇的契機。塔拉曼卡強調法的多樣性，進而主張以法學的統一代替制定法的單一化。在我看來，這一主張的實質，即是以對正義之結果的追求，代替對正義實現模式的糾結。法學是正義之學，但達致正義的路徑並非惟一。上個世紀80年代，蜚聲國際的比較法大師薩科在其名文中即已證明，包括英美法在內的諸多不同立法模式，均可達成相似的利益分配之結果。10法學的任務，與其說是找到惟一的解決模式，毋寧說是認清各個模式的機理，得以融滙貫通，最終實現正義的結果。強求對某一模式的遵循，但未能理解其根本的機理，反而會捨本逐末，忘記了模式相對於正義之目的，僅僅是手段而已。塔拉曼卡所說法學的統一，即是對不同模式的認知具有共同的話語體系及共識性認知，基於對其機理的準確把握，得以順利實現正義之目的。具體到兩岸四地的比較法現實，保持多樣性的法統一即是在尊重多樣性的前提下，維持兩岸四地的歷史現狀，基於法學的共識，鄙棄制定單一法的企圖，保留法的多樣性，以加強法學交流與研討替代制定惟一法制的企圖。這種意義上的法統一，也就是塔拉曼卡所說的法學的統一。法的多樣性，是實現正義之手段的多元化，法的統一，是對最終正義之結果的共識。《澳門民法典》中有兩處規定具有特別的價值，一處是其第869條規定的意思主義的所有權變動模式，一處是圍繞其第882條展開的對善意取得制度的不予承認。在中國兩岸四地的私法制度中，撇開香港施行的英美法制度不談，台灣地區民法典並不承認意思主義的變動模式，大陸地區在制定《物權法》前後，也鮮見學者主張意思主義的所有權變動模式，爭議主要集中在選“債權形式主義”的物權變動模式，還是選“物權行為理論”的物權變動模式上。因此，《澳門民法典》第869條規定的意思主義的變動模式，可以說在大中華範圍內煢煢孑立。此外，不論台灣地區還是大陸地區，對善意取得制度皆有明文規定，且學界呈眾口一詞地贊許狀態，但《澳門民法典》沿襲《葡萄牙民法典》的做法，對這一制度偏偏不予認可，也是一個很不合群的態度。本文擬以《澳門民法典》這兩個特立獨行的制度為例，證明即使對於這樣特殊的制度，也全無廢除並以單一規則取代之的必要。物權變動模式雖然不同，但最終的利益分配是類似的；即使不承認善意取得制度，《澳門民法典》對善意受讓人的保護也並不遜於承認了善意取得的法典。要之，即使《澳門民法典》中最為特別的制度，最終也可達成正義之結果。既然法的多樣性並不妨礙最終正義的達致，我們何不追求一種保有多樣性的法的統一呢？二、以《澳門民法典》中的意思主義變動模式為例的說明《澳門民法典》第869條規定：“買賣之基本效力如下：a)將物之所有權或權利之擁有權轉移；b)物之交付義務；c)價金之支付義務。”11這一條文明顯來自於《法國民法典》的相關規定：“稱買賣者，謂當事人約定一方將物交付於他方、他方支付價金的契約”(《法國民法典》第1582條)；“當事人就標的物及其價金相互同意時，即使標的物尚未交付、價金尚未支付，買賣即告成立，而標的物的所有權亦於此時在法律上由出賣人移轉於買受人”(《法國民法典》第1583條)。12《澳門民法典》與《法國民法典》對於所有權變動模式的規定，在學說上被稱為“意思主義”，係《法國民法典》的創造。意思主義下所有權的變動，僅僅因當事人間達成的買賣合同即告完成。基於買賣合同，產生出賣人的轉移標的物的義務及買受人的付款義務，以及所有權的即時變動。在學說史上，以《法國民法典》為代表的意思主@JF@

《“一國兩制”研究》第6期義，與德國法上的物權行為理論，《奧地利民法典》中的“名義(titulus)”加“模式(modus)”的二分模式，共同構成歐洲私法中的三大物權變動模式。其中，《奧地利民法典》的模式被認為承襲自中世紀法13，《德國民法典》的模式被認為是胡果及薩維尼學說的產物14，《法國民法典》的模式在結果上可被認為是自然法學派的產物。15對於上述三種模式的比較研究，一向是比較法學中的重頭戲。作為法律植入國家，中國究竟採用何種物權變動模式的爭論，算得上是法學界最為激烈的爭論之一了。站在最終的利益分配的視角來看，三種模式的差別在爭論中被過分誇大了。不論意思主義、債權形式主義(名義加方式的二分法)，還是物權行為理論，其最終的利益分配都是近似的。中國大陸地區學說一度曾主張債權形式主義、台灣地區則奉行物權行為理論久矣，《澳門民法典》規定的合意主義，與這兩種模式在最終利益分配上並沒有大的區別。依學界慣常所說的債權形式主義，所有權的變動須有效的合同，再加上交付或登記的事實行為。合同無效或未完成交付，所有權均不發生變動。依物權行為理論，所有權的轉讓僅需物權合意即可，債權合同的無效不影響所有權的變動，僅僅發生不當得利返還請求權。依意思主義理論，合同有效則所有權變動，合同無效則所有權不變動，同債權形式主義一樣，並不區分債權合同或物權合同。考察《澳門民法典》第869條的規定，實際上就是考察拉丁法族意思主義的所有權變動模式。其基本原理為，所有權的變動與利益的變動合一16，均因當事人的意思表示發生變動，當事人意思表示有瑕疵導致合同無效時，所有權即不發生變動，可以基於合同的無效主張物權性的請求權。其體系上的結果為給付型不當得利變得不必要，成為虛設，因為非債清償時合同無效，因而可依物權性的請求權直接主張返還原物，無需債權性的不當得利請求權多此一舉。這與債權形式主義下沒必要規定給付型不當得利的原理是一樣的。按照債權形式主義，所有權的變動需有效合同和有效公示方式，合同無效則所有權不發生變動，其基本原理也是所有權的變動與利益的變動合一，意思表示有瑕疵而無效時，所有權不發生變動，也可以基於合同無效主張物權性的請求權，給付型的不當得利也就沒有必要。物權行為理論由於在制度上整體繼受了羅馬法上的返還訴(condictio)制度17，當事人的意思表示因物權行為理論的建構得以獨立於債權性的意思表示，並可以移轉所有權，但如果缺乏正當的原因(如債權合同無效)，則會導致不當得利的債法上的後果，以返還相應的利益。物權行為的適用後果，導致所有權移轉並不等於利益的轉移，這在根本上區別於債權形式主義與意思主義，法律雖然承認物權合意就可以轉讓所有權，但並不認為物權合意就可以導致利益的正當變動，利益的正當變動還是需要債權性的合意予以證成。正因所有權變動與利益分配的不一致，德國法中的不當得利制度才異常發達。從制度適用及權利變動的角度看，三種物權變動模式間的確有很大的差別。物權行為理論下，所有權的轉移由物權行為理論調整，而利益最終分配是否得當則由不當得利制度調整，而債權形式主義及意思主義下，所有權的變動與利益變動同一，二者均無涉及不當得利制度的必要。但我們如果採取一種結果論的觀察視角，並同意所有權的變動只是利益變動的一種形式，那麼就必須承認，三種物權變動模式間並沒有那麼大的差異。從最終的利益分配角度看，三者是一致的，即只有基於有效合同(採物權行為理論時的債權合同)的利益變動，才為法律所認可。《澳門民法典》採意思主義的物權變動模式，原則上並不需要給付型不當得利制度的補充。18但《澳門民法典》恰恰規定了這一問題，且以區別於《德國民法典》的模式，將不當得利制度變為物權性的返還請求權的補充制度，這也可以說是《澳門民法典》的一個創新。在《澳門民法典》第467條規定了對應於《德國民法典》第812條的不當得利之一般原則後，《澳門民法典》第468條馬上規定了不當得利制度最為最後一道防線的性質：“如法律給予受損人其他獲得損害賠償或返還之途徑、法律否定返還請求權，又或法律對得利定出其他效果者，不得已不當得利要求返還。”。19這一規定在《德國民法典》中是沒有的，因為《德國民法典》中對給付不當得利的救濟具有惟一性。《德國民法典》則區別處分行為與負擔行為，即使作為負擔行為的買賣無效，因抽象原則，處分行為已經導致了物權的變動，不能基於買賣的無效主張原物返還，只能依不當得利主張債權性的返還。不存在債權形式主義或合意主義時的物權性的返還請求權，債權當事人並無別的救濟手段，也就沒有必要規定哪一個救濟措施為主哪一個為輔的問題。《澳門民法典》由於其意思主義的物權變動模式，買賣無效時可以主張物權性的原物返還。《澳門民法典》同時對不當得利制度做了@JG@

論保持多樣性的私法統一一般規定，如《澳門民法典》第470條規定的非債清償情形的不當得利返還請求權，因此還可以主張不當得利的債權性的返還請求權。正因為兼有了物權性的返還請求權和債權性的返還請求權，才有辯明使用之前後序列的問題，也就有了上述《澳門民法典》第468條的規定。總之，三種物權變動模式下的利益變動規則是一致的，法律均只認可基於有效合同的利益變動，儘管物權行為理論下的所有權變動與利益變動存在區分，但並不影響以不當得利制度作為補充的最終的利益分配。包括澳門和台灣在內的兩岸四地，可以基於利益分配一致性保留各自的物權變動模式。三、以《澳門民法典》對善意受讓人的保護為例的說明《澳門民法典》第882條規定：“如出賣人不具出賣他人財產之正當性，則買賣無效；但出賣人不得以無效對抗善意買受人，而存有欺詐之買受人亦不得以無效對抗善意買受人。”20這一條文同樣以《法國民法典》為最終淵源：“就他人之物所成立的買賣，無效；在買受人不知標的物屬於他人的情形，出賣人負損害賠償之責”(《法國民法典》第1599條)。21這一條文是意思主義所有權變動模式的當然延伸，既然買賣得以移轉所有權，那麼就必須存在可以被轉讓的所有權，因而買賣他人之物的合同當然無效，這也是羅馬法上的一貫原則。但與《法國民法典》不同的是，《澳門民法典》與《葡萄牙民法典》一樣，並不承認善意取得制度，也就是沒有像法國法那樣突破羅馬法的原則，承認買賣他人之物時的善意受讓人可以獲得物的所有權。《法國民法典》在其第2279條中，借助取得時效的基本原理，確立了善意取得制度，承認在買賣他人之物時，取得佔有的善意買受人得以獲得物的所有權。《澳門民法典》並無相似的規定，只是在第888條規定了出賣人有取得物之所有權的義務，第889條、第890條及第891條規定了損害賠償的問題，即圍繞着買賣無效及善意買受人不能獲得物的所有權構建了一系列的補救措施。《澳門民法典》的規定來自《葡萄牙民法典》的相關規定，而《葡萄牙民法典》不承認善意取得制度的態度，被認為是歐陸民法典中最側重保護原所有權人的制度，也就是最接近羅馬法的制度。22不論大陸學界還是台灣學界，對善意取得制度儘管多有爭論，但基本認可善意佔有人可以取得所有權，《澳門民法典》不承認善意取得的態度，使其顯得與眾不同。但考察《澳門民法典》對善意買受人的保護，即第889條及第890條及第891條的規定，可以看到，即使不承認買受人善意取得物的所有權，《澳門民法典》對善意買受人的保護也已非常詳盡：“一方立約人所為屬善意，而他方存有欺詐時，善意之一方有權按一般規定獲得損害賠償；在合同之無效獲得補正之情況下，賠償範圍包括如自始有效即不遭受之全部損失，而在無效不獲得補正之情況下，則包括如合同未經訂立即不遭受之全部損失”(《澳門民法典》第889條)；“出賣人之行為即使無欺詐、或甚至無過錯，仍有義務向善意買受人作損害賠償；然而，在上述任一情況下，賠償之範圍只包括非因奢侈開支而生之損害”(《澳門民法典》第890條)；“一、如出賣人須就不履行因買賣無效而生之補正義務或遲延履行該義務承擔責任，則應在有關損害賠償上附加以上各條規定之損害賠償中非涉及同一損失之部分。二、然而，如屬第889條所指之情況，則買受人為收取所失利益之損害賠償，應在因訂立無效合同而所失之利益與因未使合同有效或遲延履行此義務而所失之利益中做出選擇”(《澳門民法典》第891條)。23《澳門民法典》上述有關買賣他人之物的損害賠償之規定比較複雜。第889條規定了一方欺詐時，另一方有權獲得損害賠償，損害賠償之判斷標準因買賣合同效力是否得到補正而有區別。第890條規定了在無欺詐的情形，第889條規定的各項損害賠償依然存在，但以非奢侈開支為限。第891條的兩款規定之根本目的在於限制出賣人之責任數額，第1款規定了作為損害賠償之基礎的損失不得重複計算，第2款規定了善意買受人應在實際利益之損失與預期利益之損失間作出選擇，由惡意出賣人予以賠償。按照善意取得制度的一般原理，在構成善意取得後，善意受讓人得以取得物的所有權，買賣他人之物的“合同”也應公示公信原則變為有權處分，因而產生拘束力。此時所依據的合同，因採債權形式主義或物權行為理論而有所不同。按照大陸地區的債權形式主義，“合同”應為債權合同，按照台灣地區的物權行為理論，“合同”應為物權合同。善意取得制度，就是讓善意買受人如出讓人有所有權那樣獲得預期的所有權，並產生基於無權買賣合同的各項權利義務關係。按照合同法中對實際利益、預期利益及信賴利益的劃分。24善意取得制度所要保護的是善意受讓人的@JH@

《“一國兩制”研究》第6期預期利益。不承認善意取得制度的《澳門民法典》則區分了各種情況，選擇性地保護善意買受人的實際利益和預期利益。由於《澳門民法典》的逐項規定過分繁複，特以下表說明其規定的具體應用：表1對善意受讓人保護示意出賣他人之物《澳門民法典》(不承認善意取得)善意取得買受人自己處分買受物善意受讓人取得物的所有權，基於有效合同提出包括因遲延履行在內的其他主張買受人與善意第三人簽訂買賣合同善意受讓人先取得物的所有權，善意第三人後取得物的所有權，買受人承擔善意第三人因遲延履行遭受的損失(基於有效合同)，買受人承擔的此等損失由出賣人補償出賣人補正買賣之效力買受人與惡意第三人簽訂買賣合同買賣有效，善意買受人可以就締結無效合同的實際利益損失與合同若有效之預期利益損失之一主張損害賠償善意受讓人取得物的所有權，善意受讓人對惡意第三人有主張損害賠償之權利買受人自己處分買受物善意受讓人不能取得物的所有權，善意買受人的實際利益損失由出賣人承擔買受人與善意第三人簽訂買賣合同善意買受人與善意第三人均不能取得物的所有權，善意第三人僅可向善意買受人主張實際利益損失的補償，善意買受人補償第三人後向出賣人追償，善意買受人本人的實際利益損失也由出賣人承擔出賣人惡意，受讓人善意出賣人未補正買賣之效力買受人與惡意第三人簽訂買賣合同買賣無效，善意買受人可以就締結無效合同的實際利益損失與合同若有效之預期利益損失之一主張損害賠償善意買受人與善意第三人均不能取得物的所有權，惡意第三人無任何請求權，善意買受人承擔的實際利益損失由出賣人承擔買受人自己處分買受物善意受讓人取得物的所有權，基於有效合同提出包括遲延履行在內的其他主張買受人與善意第三人簽訂買賣合同善意受讓人先取得物的所有權，善意第三人之後取得物的所有權，買受人承擔善意第三人因遲延履行遭受的損失(基於有效合同)，買受人承擔的損失由出賣人補償出賣人補正買賣之效力買受人與惡意第三人簽訂買賣合同買賣有效，善意買受人僅可主張實際利益損失之損害賠償(僅限於合理損失)善意受讓人取得物的所有權，惡意第三人無法定請求權，二者間的買賣合同效力由合同法一般規定調整買受人自己處分買受物善意受讓人不能取得物的所有權買受人與善意第三人簽訂買賣合同善意買受人與善意第三人均不能取得物的所有權，善意第三人僅可向善意買受人主張實際利益損失的補償，善意買受人補償第三人後向出賣人追償，善意買受人本人的實際利益損失也由出賣人承擔出賣人善意，受讓人善意出賣人未補正買賣之效力買受人與惡意第三人簽訂買賣合同買賣無效，善意買受人僅可主張實際利益損失之損害賠償(僅限於合理損失)善意買受人與善意第三人均不能取得物的所有權，善意受讓人對惡意第三人有主張損害賠償之權利善意受讓人取得物的所有權，並可依善意取得合同主張各合同權利，善意受讓人與第三人之關係受合同法一般規則調整上表的內容來自對《澳門民法典》相關條文應用於不同情境的解讀。其基本宗旨可以概括為：出賣人與受讓人皆為善意時，保證善意受讓人的實際利益不受損失，同時出賣人的損害賠償以受讓人的實際利益損失為限；出賣人為惡意時，善意受讓人可以選擇主張其實際利益損失，也可以主張其預期利益的損失。因為善意受讓人的實際利益損失未必少於其預期利益的損失，《澳門民法典》的相關規定對善意受讓人的保護可以說比善意取得制度更為全面，後者僅保障了以所有權為表現形式的預期利益。與善意取得制度相比，《澳門民法典》的相關措施可謂過分複雜，遠不如善意取得制度那樣簡單明瞭，但二者對善意受讓人的保護的立場是根本一致的，只是方法不同。善意取得制度通過物權性的所有權變@JI@

論保持多樣性的私法統一動，保障了善意受讓人預期利益的實現，《澳門民法典》的相關措施，則主要以各中債權請求權對善意受讓人的利益予以了保護，且提供了較善意取得制度而言更多的保護措施。四、結語《澳門民法典》有關物權變動模式及善意取得的規定，與大陸地區及台灣地區的相關規定確實有着天壤之別。但基本的價值取向是一致的，即在物權變動中保證利益變動的正當性，在買賣他人之物的合同中保證對善意受讓人的周延保護。這種根本性的一致，保證了正義在不同法制度下的貫徹。儘管對於各種制度的優劣，學者有着自己的判斷，但法律制度不僅僅是學者研究甄別的對象，也是各個地域文化之一部分，甚至是傳統的一部分。不能僅僅出於學者的偏好就將之改變，更不能採納強取一種模式的統一方法。私法的統一往往也被認為是“統一市場”的需要，但這種需要完全可以通過律師的介入及對選擇所使用的法而完成，更何況中國的情況與歐洲相較要簡單許多，不過兩岸四地而已。保留四地各自的私法制度，讓相關的人得以選擇究竟適用那種模式進行民事商事活動，讓被選擇的各項制度處在一種平等競爭的環境中，讓人民認可之法成為通行的法例，無疑是一種更好的選擇。對於習慣於大一統的中華文化，也是一種有益且具體的矯正。羅馬法之所以博大精深，並不在於羅馬頒佈了一部多麼嚴謹的法律，而是眾多的羅馬法學家發掘了諸多不同的達致正義的方式，在彼此的爭鳴中，使得正義之學越來越昌明發達。兩岸四地，在可以預見的將來，在統一私法時，也應加強交流與溝通，使得各自的模式在比較中變得清晰，更可以之為契機，促進對法學的精研，而不只是對大一統的制定法的盲目膜拜。從方法論的角度講，基於《澳門民法典》中兩個特殊制度論證“保持多樣性的私法統一”觀，旨在證明如此特殊的制度尚且可以與大陸及台灣地區法制並行不悖，遑論其他，這種論證方法並非無懈可擊，畢竟沒有逐一論證各個制度均與上述兩個制度一樣，具有“異曲同工”之妙。逐個考察制度，如歐洲統一私法過程中那樣出現的各色各樣從立法到判例的細緻入微的比較法調查，與本文的觀點也並不相悖。但這種比較法調查可用於兩個截然相反的目的，一是制定統一法，而是建立具有共同話語基礎的法學。歐洲正在走前一條路，本文則主張後一種路徑。前一種路徑是說制定統一法是好的有效率的符合統一市場需求的，因而當如此做，而本文所論證的後一種做法，理由則在於保持多樣性的私法，搭建具有共同話語基礎的法學，由此在非制定法的意義上統一私法，也沒有甚麼不好。本文並不否認統一制定法能夠帶來高效率的民商事交易，但認為在保持現狀的基礎上加強法學研究也差不到哪裏去。儘管本文的論點，除了多樣性對中華傳統文化之稀有的觀點外，均顯得保守。但我們做一假設，如果我們選擇了歐洲統一法的路徑，選擇了某種範式私法作為兩岸四地私法統一的樣本，比如說以台灣地區民法典作為私法之範本，那麼比較法學必然會有某種程度的衰落，法學領域除德國法之外的優秀成果，如對英美法與法國法的研究也必將部分式微。即使我們選擇的作為範式的民法典，是一部如《法國民法典》般優秀的民法典，我們也自動杜絕了出現一部《德國民法典》的可能。從這個角度看，保守與創新未必是不相容的，對多樣性持保護的態度，恰為未來的繁榮保留了某種可能性。遑論，中華繼受西方法律不過百餘年的歷史，對西方法律未必已然得其精髓，多保留幾個研究與參照的對象，對深入體認中華的法制現代化之路，顯然是有所助益的。註釋：1米健：《從中西法律文化的衝突與交融看澳門法律制度的未來》，載於《法學家》，第5期，1994年；謝耿亮：《法律移植、法律文化與法律發展──澳門法現狀的批判》，載於《比較法研究》，第5期，2009年。2《〈葡萄牙民法典〉簡介》，載於唐曉晴等譯：《葡萄牙民法典》，北京：北京大學出版社，2009年。3孫憲忠：《中國民法繼受潘德克頓法學：引進、衰落和復興》，載於《中國法學》，第2期，2008年。4在《物權法》頒佈前，學界對於物權變動模式的爭論已然異常激烈，一般認為在立法論的層面，《物權法》採納了債權@JJ@

《“一國兩制”研究》第6期形式主義。在《物權法》頒佈後，若干學者從解釋論的角度，認為基於中國《物權法》的相關規定，完全可以解釋出中國物權法規定了物權行為理論的結論。相關問題可以參看參見葛雲松：《物權行為：傳說中的不死鳥》，載於《華東政法大學學報》，第6期，2007年；田士永：《〈物權法〉中物權行為理論之辨析》，載於《法學》，第12期，2008年。5[葡]平托：《民法總論》，澳門：法律翻譯辦公室、澳門大學法學院，1999年。6柳經緯教授已經在這方面有了前瞻性的考慮，參見柳經緯：《“一國兩制”原則下“兩岸四地”的私法統一問題》，載於《比較法研究》，第1期，2010年。但柳教授的基本立場與本文不同，他期待的是一種歐盟統一私法式的制定法單一化的統一。7參見塔拉曼卡在西班牙納瓦拉大學2004年3月29日的講座內容。8I.1,2,3及I.1,2,4，譯文參見：[古羅馬]優士丁尼著，徐國棟譯：《法學階梯》，北京：中國政法大學出版社，2005年，第15-17頁。9塔拉曼卡的觀點應被視為其在羅馬法研究成果的自然延伸，即論辯法(iuscontroversum)的觀點，相關中文著作參看：薛軍：《羅馬學派與羅馬法研究範式的轉變》，載於趙海峰、金邦貴主編：《歐洲法通訊》(第四輯)，北京：法律出版社，2003年，第321-333頁。10Sacco,R.(1991).LegalFormants.TheAmericanJournalofComparativeLaw.39(1).11趙秉志主編：《澳門民法典》，北京：中國人民大學出版社，1999年，第211頁。12李浩培等譯：《法國民法典》，北京：商務印書館，1997年，第223頁。13Wieacker,F.(1995).AHistoryofPrivateLawinEurope.TranslatedbyT.Weir.Oxford:ClarendonPress.187.14[德]霍爾斯特‧海因里希‧雅科布斯著，王娜譯：《十九世紀德國民法科學與立法》，北京：法律出版社，2003年，第174頁。15UgoPetronio(1991),CodificazioniGiusnaturalistiche,inVenditaeTrasferimentodellaProprietànellaProspettivaStorico-Coomparatistica,acuradiLetiziaVacca,TomoI,Giuffrrè.172-176.16CarloAugustoCannata,Traditio,CausaleeAstratta.,inSrittiinOnorediRudolfSacco,TomoI,Milano,Giuffrè.163.17Gallo,P.(1992).UnjustEnrichment:AComparativeAnalysis.TheAmericanJournalofComparativeLaw.40(2).441.18BertholdKupish(1991),Causalitàeastrattezza,inVenditaeTrasferimentodellaProprietànellaProspettivaStorico-Coomparatistica,acuradiLetiziaVacca,TomoII,Giuffrrè.441.19同註11，第168頁。20同上註，第213頁。這三個條文實際上也是對《葡萄牙民法典》的照搬。21同註12，第225頁。22Salomons,S.F.(2007).HowtoDraftNewRulesontheBonaFideAcquisitionofMovablesforEurope?SomeRemarksonMethodandContent.CentrefortheStudyofEuropeanContractLawWorkingPaperSeriesNo.2007/02.InthewebsiteofSocialScienceResearchNetwork:http://ssrn.com/abstract=979458.23同註11，第215頁。24[美]L‧L‧富勒、小威廉‧R‧帕迪尤著，韓世遠譯：《合同損害賠償中的信賴利益》，載於梁慧星主編：《為權利而鬥爭》，北京：中國法制出版社，2000年，第516頁。@JK@

澳門、香港與內地食品安全法制比較研究謝偉∗澳門和香港回歸祖國以來，隨着地緣經濟發展、區域社會擴張、人口急速膨脹、與內地交流日益增多的現實需要，作為世界聞名的旅遊休閒中心和東方之珠，澳門和香港的食品安全問題也日益凸顯。1“民以食為天”，當今世界的食品安全引起全球性的重視。回歸以來澳門和香港特區在食品安全法律規制方面取得了跨越式的進步，而內地近年來頻發的食品安全事件也催生出食品安全法制現代化的突破。“一國兩制”的格局決定了三地食品安全法律衝突的存在。澳門特區因屬於典型的被動式立法體制，食品安全法律淵源多是由回歸前的總督或回歸後的行政長官頒佈的行政法規。按照基本法的要求，在食品安全法律制度建構方面，澳門特區現在與食品安全有關的法例中，主要是沿用回歸前澳門法律體系中的食品標籤法例及其修訂案、消費者保護法例及其修訂案，以及對於外地生產輸澳的食品設立的衛生檢驗檢疫制度等；香港特區則屬於典型的英美法系，食品安全法律淵源統一規定在香港法例中，其基本食物法例載於《公眾衛生及市政條例》(第132章)第V及第VA部，主要條文涵蓋對食物購買人的一般保障、與出售不宜食用的食物和摻雜食物有關的罪行、食物成分組合及標籤、食物衛生，檢舉和銷毀不宜食用的食物，以及政府在某些情況下可作出命令，禁止輸入和供應食物和命令收回食物的權力；2006年以來，香港加大了食物安全法制的力度，逐步修訂並完善了多部食物安全法例，現在正在修訂《食物安全條例草案》，逐步實現了食品安全風險管控制度2；內地適應食品安全之情事變更，2009年修改了原有的《食品衛生法》，而代之以《食品安全法》，配套行政法規《食品安全法實施條例》，以及後期需要陸續跟進修訂的食品安全部門規章、行政法規、地方性法規和規章等，設立了以“食品安全至上”為最高理念、“以人為本，保障公民身體健康”為價值追求的食品安全法律制度。食品安全監管的關鍵在於公眾參與下的政府監管，而確定有無食品安全問題的基本依據則是食品安全標準制度。一、食品安全監管體制的比較澳門、香港和內地政府在食品安全監管上均予以高度重視，監管體制都處在不斷完善之中。其中，澳門特區與中國大陸在食品安全監管體制上基本相同，而香港則有所不同。(一)澳門特區的食品安全監管體制由澳門旅遊城市的性質和資源稀缺的現狀決定，澳門的食品構成可以分為三大部分，即生鮮食品(如雞鴨活物、蔬菜水果等)、餐飲業、預包裝食品，在食品安全監管體制上重點有三：一是對內地供澳食品的監管；二是對旅遊業食品的監管；三是對預包裝食品的監管。其監管體制的設置是以食品安全統籌小組為總協調人，由衛生局、民政總署、經濟局、旅遊局、海關、消費者委員會等多個部門以相互協作的方式共同管理。這些部門在食品安全方面的分工並不明確，概括而言，衛生局負責進出口食品安全的檢驗、檢疫等方面，所有食品從生產到食用，整個過程衛生局負責食品檢驗標準；民政總署設立管理委員會，下設衛生監督部，其下再設食物衛生檢驗處，負責內地輸澳鮮活、冰鮮肉類、蔬菜食品管理標準等。經濟局負責食品工場發牌、執行預先包裝食品標籤法之規定及其相對應監管措施；旅遊局負責與旅遊相關的餐廳、酒店、酒吧的牌照發放；消委會為消費者健康考慮，負責食品的抽查、公佈、爭議裁決、勸諭及教育等工作，借此提高消費者的自我保護意識，提醒生產商需確保消∗河南工業大學法學院副教授@JL@

《“一國兩制”研究》第6期費者的安全與健康的責任，勸導行政當局注意訂定全面的產品安全法例才能有效杜絕不安全產品在澳門市場的流通。這種聯合管理方式經實踐證明是有效率的。比如，對於不設堂食的外賣飲食店，由衛生局負責一直實施經常性衛生檢查，監督商號的衛生及保障相關食品的衛生安全。對涼茶商鋪規管，由民政總署及經濟局負責發牌，衛生局則負責涉及公共衛生及違規藥物業活動的監察。3(二)香港特區的食品安全監管體制根據香港英美法系的傳統，為加強立法和行政機關就食品安全監管的制衡，分別設有專職的食品安全監管部門。立法會在下設的專門委員會中設立食品及環境衛生諮詢委員會，政務司設立食物及衛生局，作為專職的食品安全監管機構。立法會轄下設有18個事務委員會，定期聽取政府官員的簡報，並監察政府執行政策及措施。4為加強對食品安全監管，在這18個事務委員會中設立食物及環境衛生諮詢委員會，其主要功能諸如審議有關食物安全政策，就該等政策向食物及衛生局局長提供意見，以及監察該政策的實施情況；向食物及衛生局局長就規管農場、食物業處所、食物危害因素和食物成分等事宜提供意見；收悉有關處理重大食物和農場事故的報告；以及就社區教育和宣傳計劃向食物及衛生局局長提供意見，以促進市民對食物安全的認識。根據行政長官的指令，香港立法會目前正在就《食物安全條例草案》進行審核，其目的在於為食物進口商及食物分銷商設立一個登記制度；重新制定《公眾衛生及市政條例》第VA部，對該條例及另一條例作出相應及有關修訂及就附帶和相關事宜訂定條文。5實際上，該條例草案是自香港特區政府於2006年5月成立食物安全中心以來，加強香港的食物安全監控工作，制定了一些新法例規管進口食物的確認。規定從內地入口的家禽肉類、活魚和奶類製品等，必須出示衛生證明書證明食用安全。香港政府對食品安全的監管，首先是監管機構的權力高度集中和專業化。香港的食物安全由食物安全中心專門負責，具體設置是：在政務司下設專門的食物及衛生局，在該局下設食物環境衛生署(食環署)，其職責是為市民提供範圍廣泛的服務，涵蓋監察和管制食物安全、策劃和提供環境衛生服務、教導市民注意食物安全和環境衛生等。食物環境衛生署下設食物安全中心、環境衛生部和行政及發展部。其中，食物安全中心於2006年成立，系為加強食物安全規管的職能和回應市民對提升食物安全水平的期望，由食物安全專員負責，下設食物監察及管制科、風險評估及傳達科、食物安全中心行政科等三個部門。食物安全中心設有九個組別，各有不同職責，包括食物監察和驗證，活食用牲口進口管制、檢驗和測試，對某些類別的食物進行風險評估，以及發佈食物安全信息。中心也調查在食物業處所發生的食物中毒個案，並就食物安全標準提供意見。其中，食物監察及管制科由風險管理組、食物進出口組、食物監察及投訴組、食物化驗組、獸醫公共衛生組及屠房組構成，風險評估及傳達科由風險評估組、風險傳達組和食物研究化驗組構成。每組都有具體負責的工作，分工精細，職責分明。比如，在屠房(獸醫)組內的農業化學及獸醫藥物小組負責規管進入屠房的食用動物，抽驗殘餘農業化學物及獸醫藥物，並執行《公共衛生(動物及禽鳥)(化學物殘餘)規例》(第139N章)(下稱“規例”)內的規定，進行監察工作，以防殘餘藥物及化學物流入食物鏈中。再如，獸醫公共衛生組分設檢察及調查小組和動物源性食品小組，分別負責視察內地農場及聯絡內地有關當局；以及負責簽發動物制食品衛生證書，簽發食品出口的動物制食品衛生證書。其次，香港食物安全實現了風險管控。如2008年，食物安全中心開展多項風險評估研究，包括“動物源性食物的多溴聯苯醚含量”、“本港發酵食品的氨基甲酸乙酯含量”、“即食杯麵容器的食物安全問題”、“本地食物的反式脂肪含量(第三階段)”、“輻照食物的安全性”、“飯麵製品的衛生測試”和“本港鹹味小食的鈉含量”。中心還編制一系列《風險簡訊》，並上載中心網頁，向市民提供食物風險的資料。2008年新推出的簡訊，包括“食物中的三聚氰胺”、“食物中的硝酸鹽”和“能量飲品的安全性”。中心也更新了“嬰兒配方奶粉中的阪崎氏腸桿菌”的資料。同時，為提高對食物風險的評估能力，以便日後進行總膳食研究，由政府委託香港中文大學進行首次全港性食物消費量調查，收集市民的食物消費模式資料。除了食物安全中心的強力行政監管之外，由於食物安全風險管理的高度專業和科技性特點，為增強有關食物安全議題的諮詢架構，食物安全中心專門設立食物安全專家委員會，負責就制定食物安全措施、檢討食物安全標準、參考國家常規、趨勢和發展，及就風險傳達策略向食物環境衛生署署長提供意見。(三)內地食品安全監管體制內地在2009年頒佈的《食品安全法》中正式確立@KC@

澳門、香港與內地食品安全法制比較研究食品安全監管體制為國務院食品安全委員會統一協調，由國務院、各級地方人民政府、食品行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的複合型、立體化監管體系。在國家層面，主要由五大部門組成，即國務院衛生行政部門、質量監督部門、工商行政管理部門、國家食品、藥品監督管理部門、農業部門，而在地方，則由地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，由本級政府的衛生行政部門、農業行政部門、質量監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門組成的、統一領導下的分部門負責的聯合監管體制，這種體制能否克服“九個部門管不住一頭豬”的食品安全監管體制詬病，實現制度設計所期待的效率，還有待實踐檢驗。比如，當前對食品安全監管還停留在事後救濟的階段，儘管正在努力構建事前預防性監管制度，但還需要一個過程。以廣東省為例，目前仍然主要以食品安全案件查處為主：衛生部門建立食品安全監測網絡，強化食品安全標準管理；農業部門穩步推進農業標準化，加強農業投入品管理；工商部門全面推行索證索票制度，加大問題食品的追溯力度；海洋漁業部門重點抓養殖地監控，保障水產品安全；質監部門嚴把准入關，突出風險管理；食品藥品監管部門深入宣傳餐飲服務安全知識，促進全社會參與。內地近年來發生的許多突發性重大食品安全事件，催生了重大食品安全事故應急預案制度的設立，內地現在已經在從國家最高行政機構到最基層行政機構的全程應急處置制度，即在國家、省級、市級、縣級、鄉(鎮)級五個層面上確立了重大食品安全事故應急預案制度，按照食品安全事故的範圍、性質和危害程度，將重大食品安全事故分為四級：特別重大食品安全事故(I級)、重大食品安全事故(II級)、較大食品安全事故(III級)、一般食品安全事故(IV級)，設立應急處理指揮機構、確立其職責，設立重大食品安全事故日常管理機構、專家諮詢委員會，同時設立監測系統、預警系統、通報制度、舉報制度，規定了報告程序和響應程序。在食品安全監管體制上的衝突，內地與澳門主要是不同法律法規導致的衝突。如依據法律規定，澳門的健康城市委員會下設的食品安全專責小組負責食品安全監管的高層協調，而內地則是國家和地方食品安全委員會負責食品安全監管的高層協調；與香港的衝突則突出表現為香港已經設立了以“食品安全風險預防控制”為主要內容的組織機構，內地仍然停留在食品安全事故的事後救濟為主的機構設置，制度建構上以突發性重大食品安全事件應急機制為代表，體現出食品安全的事後救濟仍然是內地食品安全監管的主要任務。內地實行的是由一個部門(食品安全委員會)進行綜合協調、多個部門(衛生部門、質檢部門、工商部門、食品藥品監管部門、農業部門等)具體負責、分段監管的綜合性監管體制。而香港則是由一個部門(食品安全中心)全權負責、其他部門(漁農護理署、屋宇署、消防處、環境保護署、機電工程署)協助執行的監管體制。香港還設立了立法監督食品安全的行政監管，內地在這方面尚無制度建構，各級人大常委會並未設立食品安全委員會，只是在2010年初，為實現《食品安全法》規定，在國務院設立了國家食品安全委員會為食品安全最高協調機構，仍屬於行政機關性質。對這種監管體制的衝突，原因在於兩地實行的不同社會制度，香港效法英美行政監管體制，設立一個專職的統一監管機構，如美國的聯邦食品藥品管理局(FDI)，英國的環境、食品和鄉村事務部。內地雖然在2009年新的《食品安全法》設立了風險管控機構和制度，但仍然需要進一步加強和深化。為解決食品安全監管體制上的衝突，可行性的辦法是構建澳門、香港與內地在高級、中級、基層食品安全監管層次上建立合作機制。澳門與內地在高級和中級、基層食品監管層次都建立了合作機制。澳門特區政府與國家質量監督檢驗檢疫總局簽署《檢驗檢疫及食品安全合作安排》，要求建立定期會晤和緊急聯絡機制，交流兩地的食品衛生法律、食品衛生標準及食品安全管理經驗、協助澳門開發食品檢驗技術、為澳門提供實驗室檢測服務、通報兩地的重大食品安全事故和偽劣有害食品事件。澳門健康城市委員會與區域政府在省級和市級的合作：健康城市委員會下屬的食品安全專責小組與廣東省食品安全委員會和珠海市食品安全委員會秉承“前瞻、全局、務實、互利”的原則，進一步加強食品安全工作的交流和合作，建立暢通的食品安全信息溝通渠道，確保粵澳兩地食品安全。6其中，就包括珠海、澳門已經建立的食品安全監管信息交流機制。同時，粵港兩地也加強合作。除兩地高層管理人員及專家定期舉行會議外，粵港已推行專家交流計劃，以增進瞭解，加強專業交流和切磋。如2006年，粵港食品安全工作交流與合作第一次工作會議在廣州召開，粵港兩地簽署了《粵港食品安全工作交流與合作框架協議》，正式啟動合作機制；粵港雙方一致同意建立工作通報機制，以便即時溝通工作情況，快速傳遞有關食品安全信息。內容包括：兩地重@KD@

《“一國兩制”研究》第6期大食品政策、法規、標準的推出、修改或更新，重要的食品質量安全監測(抽檢)結果，大規模召回或類似專門行動，涉及雙方的重大食品安全事故信息與調查結論等。事實證明，僅有兩地分別合作是不夠的，食品安全的嚴峻形勢和三地的現實法律衝突需要更大的合作範圍，這就是兩岸五地合作。從2008年11月20日開始，為協同開展出入境食品農產品安全和衛生檢疫管理工作，廣東、深圳、珠海檢驗檢疫部門和香港衛生署、澳門民政總署等部門的相關負責人舉行“粵港深珠澳出入境衛生檢疫、動植物檢疫與食品安全會議”。2010年4月7日，粵港兩地正式簽署《粵港合作框架協議》，其中在第五章第3條規定檢驗檢疫，明確規定了加強食品農產品質量安全信息的溝通和交流，及時通報對方入境食品農產品檢出問題等相關情況，協同積極應對影響兩地食品農產品貿易的檢驗檢疫問題，磋商統一雙方檢驗檢疫的程序、方法和標準，包括實驗室測試和分析技術。第六章第3條規定衛生及食品安全，完善動植物、食品、農產品衛生信息通報、協查和安全溯源機制，提高共同應對食品安全風險和突發事件能力。建立食品安全技術標準溝通及協調機制。加強雙方食品安全標準的交流合作。該協議對很多食品安全相關問題進行了政策性宣告，但缺乏可操作性。通過合作機制解決食品安全法律衝突，能夠及時消除衝突帶來的不利後果，但交易成本太高。從成本效益的觀點，要有效降低交易成本，不能僅僅依靠即時性、補救性的現實合作機制，應該尋求構建解決食品安全法律衝突的統一實體法規範，具有普遍和重複利用的功能。二、食品安全標準制度的比較對食品安全監管，現在全球領先並經過實踐公認的是實行風險管理，而釐定食物安全標準是食物安全風險管理的重要一環。在訂定新的食物安全標準時，澳門食品安全統籌小組主要參考美國同歐盟的最新評估數據，香港食物安全中心主要參考食品法典委員會所訂的國際食物標準，以及國際認可機構進行的科學評估結果。這些機構包括聯合國糧食及農業組織(糧農組織)/世衛食物添加劑聯合專家委員會、糧農組織/世衛農藥殘留專家聯席會議。澳門在食品標準方面的制度建構主要是《食品標籤》法例規制，內容涉及預包裝食品標準、對內地供應澳門的食品衛生檢驗檢疫標準等。相對來說，內地的食品標準體系已經形成了涉及食品標籤、食品添加劑、食品檢驗檢疫等複合型、立體化的食品標準體系。比如就食品標籤制度來說，如果從內地出口到澳門的預包裝食品，其標籤是根據中國國家標準GB7718-2004《預包裝食品標籤通則》，成分名目中的甜味劑、防腐劑、着色劑應標示具體名稱，其他食品添加劑可以按GB2760《食品添加劑使用衛生標準》的規定標示其具體名稱或種類名稱，當一種食品添加劑加了兩種或兩種以上着色劑，可以表示着色劑的類別名稱，再在其後加括號，標示GB/T12493《食品添加劑分類和代碼》規定的代碼。而澳門的食品標籤法規定，所有食品添加劑成分需同時標示其本身功能分類及其特定名稱或其添加劑識別編號。可見，符合內地GB7718-2004的預包裝食品，成分名目不一定符合澳門新規定。再如，根據內地國家標準GB7718-2004，預包裝食品的日期標示應按年、月、日的順序標示日期，而澳門方面，基本保存期限規定以阿拉伯數字按日、月、年順序載明。由於內地有關基本保存期限的標示方式與澳門有出入，如內地食品出口商沒察覺這一點就將產品出口到澳門，產品標示的基本保存期限就會因不符合澳門法例的規定而造成法律衝突。再如，對於三聚氰胺的安全標準，鑒於其影響已擴大至奶類以外的食品，澳門食品安全統籌小組建議衛生局疾病預防控制中心訂定三聚氰胺含量的澳門標準，並參照美國同歐盟的最新評估數據，以三聚氰胺含量少於百萬分之2.5作為安全界線。而內地僅原料乳、乳製品以及含乳製品中三聚氰胺的三種測定方法就實施了三個不同的標準，採用高效液相色譜法的定量限為2mg/kg，液相色譜－質譜/質譜法的定量限為0.01mg/kg，氣相色譜－質譜法的定量限為0.05mg/kg(其中氣相色譜－質譜/質譜法的定量限為0.005mg/kg)。7香港在食品標準方面的制度建構主要是最新修訂的《2008年食物及藥物(成分組合及標籤)(修訂：關於營養標籤及營養聲稱的規定)規例》，實施營養資料標籤制度，以幫助消費者選擇健康的食物，鼓勵食物製造商提供符合營養準則的食品，以及規管有誤導或欺詐成分的營養聲稱；為配合立法會頒佈的這項新規，食物安全中心發佈了《營養標籤及營養聲稱技術指引》及《營養標籤及營養聲稱檢測方法技術指引》，構成營養標籤和營養聲稱技術標準和方法標準。《2008年食物內有害物質(修訂)規例》，訂定食物內三聚氰胺含量的法定上限，任何人售賣含三聚氰胺濃度超過法定上限的食物，即屬違法；《2008年食物內染色料規@KE@

澳門、香港與內地食品安全法制比較研究例》的修訂於12月1日生效後，紅2G從該規例的准許染色料名單中剔除。《2008年食物內防腐劑(修訂)規例》、《2008年食物內抗氧化劑(修訂)規例》生效，對食物內的防腐劑和抗氧化劑含量做出規制，《公眾衛生(動物及禽鳥)(化學物殘餘)規例》禁止使用某些化學物(包括鹽酸克侖特羅)，並限制食用牲口體內某些化學物的殘餘含量。除此之外，在各個單行規例中都有相應的食物安全標準的規定，如《食物內有害物質規例》在第3條中規定禁止輸入和出售含有某些濃度過高物質的食物；在附表1中規定食物內所含某些物質的最高濃度；《冰凍甜點規例》中第6條規定所售冰凍甜點的含細菌標準。其標準體系內容可劃分為三類：濃度標準、含量標準(最高限量標準)、方法標準(使用方法、操作規範、檢驗標準)等。香港食品安全標準主要是參考。內地目前正在構建統一的食品安全國家標準，截至2008年10月，食品安全國家標準共計454項，其中，食品污染物、食品添加劑、真菌毒素、農藥殘留、包裝材料用添加劑使用用衛生標準等基礎標準8項，涉及動物性食品、植物性食品、輻照食物、食飲具消毒產品、包裝等相關產品標準128項，檢驗方法標準275項，食品企業衛生規範類標準22項，食物中毒診斷標準19項。8這些標準的制定是以原《食品衛生法》為依據制定的，以“食品衛生”為價值追求，以食品安全事後救濟制度為主要內容，在《食品安全法》頒佈後都需要根據“食品安全”的全新理念加以修改和完善，以食品安全，保障消費者身心健康為價值追求，以食品安全風險預防控制為主要內容，2010年4月，衛生部就《食品安全國家標準管理辦法(草案)》向社會公佈徵求意見。9由於考慮到內地仍然屬於發展中國家的事實，內地在食品安全標準制定上並沒有引用國際標準，而是參考國際標準，並考慮到本國的實際情況，這是內地與澳門、香港最大的區別。由於經濟發展水平的差異，必然實行不同嚴格程度、不同體系的食品安全標準，在標準的設定、標準的評價、標準的內容等方面都會有差異，由此引發食品安全標準的法律衝突。對食品安全標準的法律衝突，不能片面地認為孰優孰劣，在保證人體健康要求的前提下，根據國情、地域、經濟發展水平、人民生活習慣和身體健康狀況等方面具體確定。但如果涉及到食品進出口貿易，則需要通過溝通合作機制確定為衝突雙方接受的統一安全標準，防止由於食品安全標準的不同引發貿易壁壘。如2008年11月20日，澳門民政總署和疾病預防控制中心的代表、香港食物及衛生局和食物環境衛生署的代表，與廣東、深圳和珠海的出入境檢驗檢疫局的代表在深圳舉行會議，商討衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制事宜。2009年粵港澳深珠衛生檢疫、動植物檢疫、食品安全控制會議在珠海召開，來自國家質檢總局有關司局、香港食物及衛生局、香港民政事務總署以及廣東、深圳、珠海檢驗檢疫局的有關領導和專家滙聚一堂，共商食品安全控制大計，確保港澳食品、農產品市場的繁榮穩定。10三、公眾參與食品安全監管的比較有效的食品安全監管必須以公眾參與為前提。相對有限的行政資源、政府官員經濟人的本性等局限性，導致食品安全監管中的政府失靈。同樣，由於經濟人利益最大化的本性，市場的盲目性也會導致食品安全監管中的市場失靈。公眾參與作為不同於政府和市場的第三種力量，已經成為有效的治理結構中不可或缺的一環。(一)澳門食品安全監管中的公眾參與公眾參與包括食品安全行業協會、消費者權益保護協會、社團、公民個人等。其中，消費者權益保護組織在食品安全監管體制中至關重要。澳門政府專門制定關於消費者保護的法律，設立消費者委員會為準政府部門，負責在政府監管部門與消費者之間溝通，便於消費者參與食品安全監管。近年來的實踐證明，消費者委員會參與食品安全監管的工作卓有成效。如2006年，消委會接到居民告發，指在北區購置了多種零食，及後發覺局部食品的包裝上所指定的食用日期或保管日期辨別為2006年7月或2005年7月，但卻被人用其他貼紙覆蓋，食用日期變為2008年12月30日。居民懷疑有人更改食品標籤出售過時食品圖利，於是向消委會告發。消委會根據2004年改正的現行食品標籤法規則，“如食品標籤上的根本保管期限已過時，則對出售或為出售而存有或展現該等食品者，科以一千至一萬元罰款。”換言之，但凡根本保管期限已過的食品，不得出售和保管，否則屬違法行為。改正後的法例同時規定，食品卷標上的數據不得刪改，欠缺食品卷標法規則應載數據，或所載數據不精確，有瑕疵、被刪改或與實踐成分不一致，貨主被科處罰款1千至5萬元等。當局近月連續接到5至6宗相關出售過時食品的消費投訴，當中有消委會的加盟商@KF@

《“一國兩制”研究》第6期號，除了個別小商號外，包括港資及澳門的大型連鎖超級市場，消委會亦已對加盟商號採取延長觀察期一年的措施，並將投訴個案轉介執法部門。但相關個案觸及大型連鎖超級市場，再次按響食品平安警號。11澳門的消費者委員會可以就澳門地區保護消費者政策之執行情況，每年制定及通過報告，並將之呈交行政長官。消費者委員會或者消協是消費者參與食品安全監管的主要渠道，但是澳門消費者委員會因為立法設定的層級較高，能夠直接接觸政府主管部門和消費者，充當兩者之間的聯絡者。就執法而言，澳門為保障市民的食用安全，衛生局可以協同消委會一起執法。如2010年春節，衛生局和消委會一起在市場上抽查130件食品，包括中西式糖果/瓜子及應節糕點等賀年食品樣本進行微生物學及化學檢測。當中顯示3個糖椰(絲)片樣本含有超標份量的二氧化硫，對食用消費者健康可能構成風險，衛生監督已及時要求有關零售商及批發商將問題產品下架回收，並將事件通知相關權限部門跟進。12澳門在食品安全監管體系中，非常重視行業協會的作用。近年來，澳門成立了食品管理學會等民間組織，澳門食品管理學會的成立，是希望推動澳門食品安全發展，提升餐飲從業人員和食品加工製造業工作者的食品安全意識和服務質量。學會將在香港食品委員會的協助下為食品從業人員提供英國環境衛生協會的食品安全衛生知識和技能操作培訓，以提高業界的食品安全意識，確保澳門生產的食物符合安全衛生標準，使澳門食品業界更趨專業化。(二)香港食品安全監管中的公眾參與在食品安全監管中，香港的公眾參與非常普遍和深入，政府也深刻認識到公眾參與的極端重要性，設立了許多公眾參與的組織、提供了很多公眾參與的便利條件，並以立法保證之。在政府層面，有食物及衛生局設立的專家委員會，其中有來自各界的代表，包括學者、專業人士、食物專家、食品業人士、消費者組織成員及其他專家組成。主要就以下事項向食物環境衛生署署長提供意見：一是關於現行及新的食物安全運作策略及保障公眾健康措施；二是參考國際常規、趨勢和發展制定的有關食物安全及成分的標準/指引以及其在港的適用性；三是推廣食物安全的風險傳達策略及如何有效推行有關的風險傳達及公眾教育計劃；四是關於食物安全中心策劃的研究的新方向。2008年4月28日，食物安全中心舉辦傳媒工作坊，加強雙方合作。6月27日，食物安全中心發出《營養標籤及營養聲稱技術指引》及《營養標籤及營養聲稱檢測方法技術指引》，協助業界及化驗服務供應商瞭解和遵守營養資料標籤制度。在食物行業界層面，專門設立業界諮詢論壇，定期舉行活動，藉以提供平台，與業界就各項食物安全事宜交換意見，討論有關食物安全管制措施的課題和業界對各項風險傳達活動的意見。首次論壇於2006年7月28日在中環愛丁堡廣場舉行，並得到多個食物業商會、食品製造商、食品進口商及批發商、超級市場經營商和零售商積極參與出席。再如，2008年7月3日，食物安全中心舉行“食物安全‘誠’諾”簽署儀式，食物業人士承諾向員工、同業及顧客推廣“食物安全五要點”的信息。為保障公眾參與，政府還實行完備的信息公開制度和提供完善的食物安全信息服務。如食物安全中心設立營養資料查詢系統，為一個網上資料庫，儲存超過4,300款市民日常食用的食品的營養素資料，供市民檢索。系統於2007年6月增設食物營養計算器功能，以提高市民選擇健康食物的意識和能力。食物營養計算器可自行計算出使用者選取的不同食品的營養素含量，一般食物成分表無法提供此功能。中心現正根據外國的數據庫及本港研究的最新營養素資料，更新和改良查詢系統，務求提供更多市民關注的營養素資料。2008年2月1日，食物安全中心推出快速警報系統，就食物事故加強與業界溝通，以便業界迅速採取適當行動。3月17日，食物安全中心聯同澳門特別行政區政府疾病預防控制中心及歐洲委員會健康及消費者保護總理事會合辦“營養資料標籤制度工作坊”。香港、歐盟和澳門的代表與其他專家在工作坊上分享有關推行營養標籤的經驗，並交流最新資訊。4月16日，食物安全中心公佈魚類的汞含量與食用安全研究結果。食物安全中心在7月至9月期間，於全港各區為持牌食物業處所的經營者及市民舉辦連串食物衛生講座。9月16日，首次驗出食物樣本(一款酸奶味雪條)含有微量三聚氰胺，即設立三聚氰胺的電話查詢熱線。17日，開始每天在食物安全中心網頁公佈食物樣本的三聚氰胺化驗結果。12月1及2日，舉辦“魚類及魚類製品入口管制”獸醫公共衛生工作坊，講者包括內地、澳洲、日本、英國和歐盟食品安全局的專家。12月9-12日，聯同世界衛生組織在香港舉辦總膳食研究工作坊等。在消費者層面。香港消委會是香港法定機構之一，該委員會最初只是一般公眾團體，1977年獲得香港當局承認，並定為港督委任的法定組織。回歸祖國@KG@

澳門、香港與內地食品安全法制比較研究後，特區政府更確定其為獨立的法人團體，其資金來源主要是來自政府，屬於政府資助機構，也是公營機構，但是其運作又是獨立於政府的。13除此之外，政府專職食物安全中心下設消費者聯繫小組。其目的在於提供一個平台讓中心就各項食物安全事宜與市民加強溝通，從而搜集他們的建議和意見；以及瞭解市民對食物安全的知識、觀念和風險認知，藉以制定適切的風險傳達信息，回應他們的需要。小組成員的職能包括：出席專題小組討論會議；就食物安全的議題提出意見或建議；就資訊傳達的內容及方向提供意見或建議等。(三)內地食品安全監管中的公眾參與相比之下，內地在公眾參與方面的制度架構上比較滯後。比如，就消費者協會來說，內地雖然也設置有中國消費者協會及其指導下的各級協會，但該協會是由國家法律確認、國務院批准成立的保護消費者合法權益的全國性或地區性的社會團體。而實際上，目前大部分省市的消費者協會都掛靠在“工商行政部門內部，由同級的工商副局長主管，其大部分職員來自同級工商部門，”人們想起消協，就會把它當成工商部門設置的一個附屬機構，使得消費者協會缺乏其法定社會組織應有的公眾形象，削弱了消協作為法定職能非政府機構的獨立性。其次，隨着投訴範圍和領域的擴大，消費者協會作為一個掛靠在工商行政部門的社會團體，難以協調物價、質檢、食品藥品監督等諸多部門的關係。再次，消費者協會名稱容易混同於一般的行業協會，從而限制其社會公信力的有效發揮。而香港消委會的委員由行政長官親自任命，並在媒體公開發佈，委員有任期限制，一般為兩年。其運作保持高透明度，發表獨立意見，可讓公眾問責。可獨立處理來自消費者的投訴和其他各種事務，其處理不需要向政府通告。對經營不當、屢勸不改的商店，消委會會點名公佈商店的名字。香港法院、海關與消委會關係密切。香港消委會每月的月中就會定時向媒體公佈每月新鮮出爐的測試結果，再由媒體第一時間向公眾發佈。與此同時，他們自己也出版了一本面向公眾的雜誌──《選擇》。《選擇》月刊不接受任何商業廣告，以維持其公正客觀的立場。該刊物從1976年11月創刊，之後從不間斷地每月出版了30多年。內容以目前來講除了專業的測試報告，更加是迎合節令和消費者的需求進行有針對性地刊登和篩選報告，《選擇》上發佈的檢測報告均為自買產品後發佈的獨立測試報告。所獲得的測試產品，全部均由工作人員從市面上購買回來，並不存在着與企業聯繫並由企業提供獲得，而且企業在測試完成之前是絕對不會從消委會方面得到其產品即將進行測試的通知，這就很有效地防止了舞弊現象。同時採購人員也有十分嚴格的工作守則，如果採購人員和測試人員向所測試產品的企業洩露了相關資料或者接受了相關企業的饋贈，這就有可能觸犯相關法律，有可能構成刑事罪行，並且會是十分嚴重的罪行，相關的人員和企業將會直接由香港廉政公署進行調查和起訴。內地應該借鑒澳門、香港的公眾參與制度，在消費者權益保護組織獨立行動、食品安全信息公開等方面不斷完善。內地與澳門、香港公眾參與最大的區別就在於是否有獨立行動的權利。內地目前的公眾參與一般僅限於對法律法規起草過程中提出建議，缺乏參加實際行動的權利，如衛生部起草的《食品安全國家標準管理辦法(草案)》2010年4月30日向社會公佈並徵求意見。草案規定，制定食品安全國家標準應當發揚民主，做到公開、透明。鼓勵公民、法人和其他組織通過多種途徑參與食品安全國家標準工作。但這種規定往往流於政策性宣告，並無實際可操作性的法律規範。內地應該構建獨立運行、有充足資金支持的消費者權益保護組織，通過可操作的法律制度建構和完善消協的職能和權利，充分發揮消協在全體消費者和政府監管部門之間的信息溝通作用，為政府有效監管提供信息、支持，為消費者提供良好救濟渠道。內地應該借鑒澳門、香港的食品安全信息公開和服務制度。如香港2008年2月開始推行“快速警報系統”，可迅速向業界發送電郵或傳真，提供食物事故信息和相關建議，以及查詢電話。如發生備受關注的食物事故，中心會在網頁及通過電郵發出食物警報。網上的《食物安全焦點》電子月刊，除報道本港和外地的食物安全事宜，以及中心採取的相應行動外，還會以深入淺出的方法闡釋各種食物危害及對市民構成的健康風險。中心分別為市民和業界編制《食物安全通訊》和《食物業安全廣播站》季刊，並不時在網頁發出最新的時令食品安全貼士。回歸祖國以來，在中央政府的強力支持下，澳門和香港特區獲得了百年一遇的寶貴發展機會。當前，澳門的城市定位是：“在經濟適度多元的發展策略引導下，以綜合旅遊業為經濟主體、以中西文化交融為城市特色、以可持續發展為基本尺度、以人文關懷為內在本質，凝聚和煥發澳門的經濟、文化和城市活力，使澳門成為宜居的現代文化城市、世界旅遊休閒中心。”整體旅遊業素質得以提升，並致力將澳門博彩@KH@

《“一國兩制”研究》第6期旅遊業全面邁向會展旅遊、文化旅遊、飲食旅遊、體育旅遊、區域旅遊等多元傳承文化組成的綜合型旅遊城市。14食品安全是澳門打造世界旅遊休閒中心的一個關鍵，飲食旅遊是其中一個主要組成部件，食品安全法制化是澳門強化食品安全監管的惟一選擇。同樣，香港為保持和發展其世界級旅遊和金融中心的地位，食品安全亦至關重要。澳門、香港的經濟發展需要內地的強力支持，兩地與內地的交往日益增多，內地與澳門、香港在強化食品安全監管的過程中，會面臨大量食品安全法律衝突，解決辦法主要歸納為三個方面：一是制定食品安全統一實體法律規範。其優點是能夠反覆適用，成本較低；缺點也是顯而易見，難以跟上複雜的食品安全形勢的變化，對於層出不窮、類型多樣、變化多端的食品安全事件，僅僅依靠制定食品安全統一實體法規範遠遠不夠；二是依據共同參與的國際公約、條約、協定、議定書等解決食品安全法制方面的衝突。根據基本法，澳門、香港可以參與認為與特區利益密切相關的國際公約、條約、協定和議定書，內地也參與了同樣的國際法律文件，出現法律衝突後，可以在共同參與的國際法律文件框架內協調解決。比如，就作為食品污染源的危險廢物處置的法律衝突，就可以在《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴賽爾公約》的爭端解決機制框架內加以解決。三是建立長效監管機制需要設立的澳門、香港與內地長期食品安全合作機制。目前，這種機制已經開始產生和發展。比如，香港與內地的食品安全合作機制已經從信息溝通和交流，發展到食品安全行政監管合作、重大食品安全事故處置合作、食品安全風險預防控制等全方位合作，合作範圍已經逐漸擴大到整個珠江三角洲，即包括港、澳、粵、深、珠、內地等多層次、立體化的合作格局。綜上所述，澳門、香港回歸祖國以來，食品安全法律規制與內地食品安全法律規制在衝突中日益融合，這是“一國兩制”框架下的必然結果。對澳門、香港與內地在食品安全規制方面的法律衝突，應該本着以“食品安全至上”的理念彌合法律衝突，澳門應該在打造世界級旅遊休閒中心的目標下，香港在保持和發展其“東方之珠”目標的指導下，參考借鑒內地經過實踐證明較好的食品安全法律制度，如重大食品安全事件應急反應制度，不斷修訂完善自身食品安全法律制度，內地也應該借鑒香港以風險預防管控為主的食品安全管制模式，如政府向社會公眾及食品行業界提供食品安全信息，加強信息溝通，及時掌握最新食品安全信息等方面，在合作的深度和範圍上不斷加強，從而構建三地長效食品安全合作機制。註釋：1據《澳門日報》報道，分別由澳門土生教育協進會、土生葡人美食聯誼會、葡萄牙澳門之家簽署，以及土生葡人美食聯誼會及葡萄牙美食聯誼會簽署的兩份協議，致力向歐洲推廣澳門美食。澳門特區行政長官崔世安表示，美食已成為澳門旅遊業的重要組成部分，當局亦致力將澳門美食推向全球。見《澳門特區政府向全球推廣澳門美食》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/ga/ga-kjww/news/2010/06-22/2355104.shtml，2010年6月22日。2《公眾衛生及市政條例》，載於香港律政司雙語法例資料系統網站：http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/8171D1F8EA9B0162482575EE003FCBAA?OpenDocument&bt=0，2010年5月20日。3《政府部門協同規管食品安全》，載於澳門新聞局網站：http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=36203，2009年4月2日。4關於食物安全及環境衛生事務委員會的情況，見香港立法會網站：http://www.legco.gov.hk/general/chinese/panels/yr04-08/fseh.htm，2010年5月10日。5《香港食物安全條例草案刊憲將提交立法會》，載於“財訊”網站：http://content.caixun.com/NE/02/0p/NE020ptb.shtm，2010年5月20日。6《澳門健康城市委員會食品安全專責小組來粵訪問》，載於“新浪廣東美食”網站：http://gd.sina.com.cn/life/news/2006-05-29/2518819.html，2006年5月30日。7《關於批准發佈〈原料乳與乳製品中三聚氰胺檢測方法〉國家標準(GB/T22388-2008)的公告》，載於第一食品網：@KI@

澳門、香港與內地食品安全法制比較研究http://www.foods1.com/content/611157/，2008年10月7日。8《衛生部將對食品安全國家標準進行整合》，載於食品伙伴網：http://www.foodmate.net/news/guonei/2010/04/161810.html，2010年4月16日。9《我國將鼓勵公民參與制定食品安全國家標準》，載於中國人民共和國政府網站：http://www.gov.cn/jrzg/2010-04/30/content_1597134.htm，2010年4月30日。10劉可英：《粵港澳深珠共商食品安全控制》，載於《南方日報》，2009年9月12日，第05版。11《奸商更改食品標簽被舉報澳門食品安全又響警鐘》，載於搜狐新聞網：http://news.sohu.com/20070304/n248494376.shtml，2009年12月12日。12《健康飲食度春節》，載於澳門衛生局網站：http://www.ssm.gov.mo/design/news/Document/news.SSM.CM.20100210cp.pdf，2010年2月11日。13《廣東消委會向香港學習建與司法部門合作機制》，載於新浪新聞網：http://news.sina.com.cn/c/2009-03-15/041115310439s.shtml，2009年3月15日。14《諮詢兩月廣納民意齊來構建玫瑰園澳門未來由你做主》，載於《澳門日報》，2008年7月22日，第A01版。@KJ@

中國內地刑法與澳門刑法中受賄罪之比較研究樊建民∗一、兩地受賄罪的概括比較賄賂犯罪，敗壞政府形象，腐蝕社會風氣，容易激起民怨，是社會不穩的重大原因之一，是所有國家、所有地區、所有社會所關注的重心，也是法律，特別是刑事法律所打擊的重點。內地近年來查獲的該類案件，犯罪分子下至基層的國家工作人員，上至省部級甚至副國級的幹部，其受賄數額之巨、腐化程度之嚴重令人瞠目；澳門的“世紀巨貪歐文龍”案件的揭露及審判，震驚澳門甚至整個國際，影響很壞，令人深惡痛疾。這些事實，都使人們在目睹經濟快速發展的同時，更多地考慮經濟良性運轉的問題，特別是考慮政府部門人員的行為規制問題。如何恰當設定受賄罪，如何對之進行處罰，是刑事立法及司法的重中之重。(一)內地刑法中的受賄罪內地刑法第385、386、387、388等條中對受賄罪加以規定。受賄罪，主要是指國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物，或者非法收受他人財物為他人謀取利益的行為。另外，國家工作人員在經濟往來中，違反國家規定收受各種名義的回扣、手續費，歸個人所有的行為，以受賄罪論；國家工作人員利用本人職權或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取請托人財物或者收受請托人財物的行為，以受賄罪論；國家工作人員的近親屬或其他與國家工作人員關係密切的人，利用對該國家工作人員的影響力，索取或收受請托人財物，通過該國家工作人員的職務行為，為請托人謀取不正當利益的行為，以利用影響力受賄罪論；國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體，索取、非法收受他人財物，為他人謀取利益，情節嚴重的，或在經濟往來中，在賬外暗中收受各種名義的回扣、手續費的行為，以單位受賄罪論。中國內地刑法與澳門刑法，在文化傳統和歷史淵源上有一定的共同性，使澳門的刑事立法與內地的刑事立法存在許多相似之處。但由於澳門過去的幾個世紀以來，長期受葡萄牙管治，西方大陸法系的立法模式和立法理念在澳門的刑事立法中也佔有重要的地位，使澳門的法律體系某種程度上遵循了葡萄牙的立法模式。因兩地實行不同的社會制度，對於政治、經濟以及社會生活等其他相關領域的一些重大問題都有着各自不同的價值觀念和追求，導致中國內地刑法和澳門地區刑法對賄賂犯罪的罪名設計、主體劃定、行為方式構成及相應刑罰配置等也有相當大的不同。(二)澳門刑法中的受賄罪澳門刑法第337、338條對受賄罪加以規定。受賄罪，是指公務員親身或透過另一人而經該公務員同意或追認，為自己或第三人要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益，又或要求或答應接受他人給予該利益之承諾，作為違背職務上之義務、或不違背職務上之義務之作為或不作為之回報的行為。對該問題進行比較研究，不僅有助於兩地刑事立法技術的交流與相互借鑒，而且有助於兩地的刑事司法協助的順利進行，進而順利解決可能出現的司法衝突，最終促進兩地民眾對彼此法律的瞭解，減少對彼此法律理解的誤區，為最終實現兩地法律的逐步融合做出有益的嘗試。(三)兩地受賄罪的異同相同之處：○1犯罪性質相同。無論內地和澳門刑法，均是將受賄罪作為一種職務犯罪來加以規定，認∗河南大學法學院副教授@KK@

中國內地刑法與澳門刑法中受賄罪之比較研究為該罪是一種瀆職犯罪。澳門刑法把受賄罪規定在執行公共職務時所犯之罪一章；內地1979年刑法將受賄罪規定在瀆職罪一章，在1997年刑法修訂時，細化了犯罪的客體，將貪污賄賂罪單列一章，但並沒有改變受賄罪瀆職的性質。○2受賄罪的主體均限定為公務員或國家工作人員，兩者大體上是相同的。○3客觀上的行為均要求利用職務上的便利而收受賄賂，即都利用了公共職務所賦予的權力。不管是澳門還是內地，受賄罪的行為人都是基於職務上的權力而索取、收受他人賄賂的，都是一種權力與利益的非法交易。○4澳門刑法對賄賂的內容界定為“要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益”，內地刑法規定為“索取他人財物或非法收受他人財物”，可見，索取或收受是其共同的行為方式。不同之處：○1澳門刑法對收受賄賂後進行的職務行為的性質──是違背職務的不法行為或是不違背職務的合規範行為加以區分，並給予不同的處罰；而內地刑法對此不予區分，收受賄賂後所做出的行為是否違法的情節僅作為量刑時的酌定情節由司法官來甄量。○2內地刑法對索賄、收受賄賂是否為行賄人謀取利益或謀取非法利益作為是否成罪的基準，但澳門刑法對此沒有規定。○3澳門刑法排斥單位(法人)受賄罪，而內地刑法規定了單位受賄罪。○4澳門刑法中受賄罪的主體是公務員，而內地刑法受賄罪的主體可以是與國家工作人員有密切關係的人員。二、兩地受賄罪罪名及罪狀的比較(一)內地刑法的規定內地刑法中的受賄罪，規定在刑法分則第8章第385條、第387條、第388條中。分別定義為受賄罪(一般)、單位受賄罪、利用影響力受賄罪三個罪名。受賄罪(一般)，是指國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物，或者非法收受他人財物為他人謀取利益的行為；或國家工作人員利用本人職權或者地位的形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取請托人財物或者收受請托人財物的行為；或國家工作人員在經濟往來中，違反國家規定收受各種名義的回扣、手續費，歸個人所有的行為。單位受賄罪，是指國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體，索取、非法收受他人財物，為他人謀取利益，情節嚴重的行為；以及在經濟往來中，在賬外暗中收受各種名義的回扣、手續費的行為。利用影響力受賄罪，是刑法修正案(七)新規定的罪名，是指國家工作人員的近親屬或其他與國家工作人員關係密切的人，利用對該國家工作人員的影響力，索取或收受請托人財物，通過該國家工作人員的職務行為，為請托人謀取不正當利益的行為。(二)澳門刑法的規定澳門刑法中的受賄罪，規定在刑法分則第5編(妨礙本地區罪)第5章(執行公共職務時所犯之罪)第2節第337條、第338條，共有兩個罪名，即受賄做不法行為罪、受賄做合規範之行為罪。受賄做不法行為罪，是指公務員親身或透過另一人而經該公務員同意或追認，為自己或第三人要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益，又或要求或答應接受他人給予該利益之承諾，作為違背職務上之義務之作為或不作為之回報的行為。受賄做合規範之行為罪，是指公務員親身或透過另一人而經該公務員同意或追認，為自己或第三人要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益，又或要求或答應接受他人給予該利益之承諾，作為不違背職務上之義務之作為或不作為之回報的行為。(三)兩地的比較借鑒兩地刑法對受賄罪罪名、罪狀的規定詳略不同。澳門刑法中規定了兩個受賄罪罪名，即受賄做不法行為罪與受賄做合規範之行為罪。內地刑法與公共職務有聯繫的受賄罪有3個，即受賄罪、利用影響力受賄罪和單位受賄罪。相比之下，澳門刑法對受賄罪的規定較為簡單，但其區分公務員是否違背職務，是否答應做不法行為、是否做出不法行為的規定，值得內地刑法借鑒；而內地刑法對受賄罪的行為方式進行了細化規定，也值得澳門刑法立法借鑒。澳門刑法值得內地刑法借鑒的規定：澳門刑法把罪名設定為受賄做不法行為罪和受賄做合規範行為罪，不管行為人是否為行賄人謀取利益或謀取合法利益，對犯罪的範圍加以擴展；與內地刑法要求必須為行賄人謀取利益或非法利益相比，對賄賂犯罪的打擊可能更為有效，且可避免司法實踐中因難以認定是否為行賄人謀取利益而爭論不休，值得內地刑法立法的借鑒。澳門刑法對受賄罪的設定，以受賄時答應作出的回報行為的性質為標準加以分類，並對應設定相差很大的刑罰量度──做出不法事實的處1-8年徒刑；沒@KL@

《“一國兩制”研究》第6期做出不法行為的處最高2年徒刑，或科處最高240日罰金。因受賄後若做出不法的行為，該不法的行為對社會的腐蝕、對社會的危害要遠大於受賄後做出合規範的行為。這也說明澳門刑法的立法原意上對受賄罪的打擊兼顧考慮職務的廉潔性和瀆職性，並且更注重於打擊瀆職性。據此在刑法條文中給予不同的、相差較大的法定刑，不但能盡量避免公務員做出不法的行為，而且能更好的實現罪責刑相適應的原則。在第337條第2款又規定：如未實行該事實(做出不法行為)，則行為人處最高3年徒刑或科罰金(若做出不法的事實要處1-8年徒刑)。對受賄後未做出不法事實的行為給予較輕的處罰，進一步避免了刑罰的隨意性，便於得到公正、公平、合理的司法結果。這些，都值得內地刑法立法時給予借鑒。國家工作人員，泛指在國家機關中從事公務的人員，在國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員，或國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。上述人員成為受賄罪的主體，必須是在從事公務活動，即依法行使一定的職權、履行一定的職務的活動。從事公務不同於從事勞動的勞務。一切公務活動都直接或間接地表現為對國家和社會公共事務的管理，而勞動一般是指直接從事物質生產活動和勞動服務活動，屬於單純的體力或技術勞動，而不是對國家和社會事務的管理活動。單純從事勞務的人員，不能成為受賄罪的主體，單獨構成受賄罪。國有單位，泛指國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體。若上述單位索取、非法收受他人財物，為他人謀取利益的，可成為單位受賄罪的主體。在澳門刑法中各條文標題都明示化。分則標題的明示化，有助於揭示條文的立法意圖，增強司法實務的可操作性，便於司法者統一適用法律。這一點，值得內地的立法者在立法時加以考慮。對國家工作人員有影響力的人員，泛指國家工作人員的近親屬以及其他與國家工作人員關係密切的人員。若上述人員利用對國家工作人員的影響力，通過該國家工作人員職務上的行為，或利用該國家工作人員職權或地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員的職務上的行為，索取或收受請托人的財物，為請托人謀取不正當利益的，可構成該罪的主體。內地刑法值得澳門刑法借鑒的規定：內地刑法的罪名較多，是因為中國內地的政治、經濟、社會正處於轉型期，社會狀況變化較大、較快，相應立法為適應實踐，指導司法，把一些常見的、需動用刑罰加以打擊、控制的新型受賄行為在刑法中規定為犯罪，故刑法典修改頻繁。但相對來說，不但適合中國內地的現實，而且較為合理，也符合世界懲治賄賂犯罪的通例，更容易貫徹罪刑法定原則，值得澳門刑法立法借鑒。(二)澳門受賄罪的主體在1996年《澳門刑法典》生效以前，澳門立法會曾制定了1987年第14號法律《懲罰貪污行為制度》。該制度規定，公務員包括所有在公共行政機關工作的人員，立法會成員，公共企業、公務法人、經濟公產機構、公共服務承批企業、專營公司和信用機構中行政人員、管理人員、董事、經理、監察機構成員、核數師、律師、工程師、建築師、經濟學家、特別顧問及其他技術人員等。其中明確規定，受賄作為貪污的一種表現形式，是指公務員本人或通過中間人要求或收取不應當收取的金錢或任何財產利益，或要求、收取優惠和利益的行為，對受賄罪可處罰最高至6年的徒刑及並處相應的罰金。內地刑法對受賄罪的行為方式進行了較詳盡的描述，分為四種：索賄、為他人謀取利益的接受賄賂、違反規定收取回扣、手續費、通過其他國家工作人員職務上的行為，為請托人謀取不正當利益而索取或收受賄賂等；而且對單位受賄進行了規制。而且，在大量的司法解釋中，對事後受賄、事前受賄、利用影響力受賄[現已通過刑法修訂案(七)成為刑法的正式條款]，進行了詳細的規制。這些，都值得澳門立法的借鑒。1澳門1996年刑法第10條(責任之個人性)規定：僅自然人方負刑事責任，但另有規定者除外。因澳門法律深受葡萄牙法律的影響，葡萄牙法律又屬大陸法系，而大陸法系刑法理論上歷來的通說否認法人犯罪。從這一點可看出，立法者在規定刑事責任主體時，特別強調的是自然人，即有生命的人。雖未明確排除法人犯罪，但在澳門刑法的總則和分則中，找不到任何有關法人犯罪的任何表述或三、兩地受賄罪主體的比較(一)內地受賄罪的主體內地受賄罪的主體一般是國家工作人員，但國有單位及對國家工作人員有影響力的人員在特定情況下也可成為受賄罪的主體。@LC@

中國內地刑法與澳門刑法中受賄罪之比較研究法人犯罪的具體罪名。在澳門刑法中，所有關於法人犯罪的規定，全部規定在相關的特別刑法之中。2依澳門現行刑法第五章執行公務所犯之罪第336條的規定，構成該罪的行為主體只能是公務員。澳門政府公務員制度規定，公務員是指所有在公共行政部門服務的，與公共機構之間存在公法法律關係的人員。在澳門，公務員包括下列三類人員：○1實位公務員，取得公共行政部門的一個職位，與公共行政部門之間有公法法律關係，並且由行政法對其進行管束的公職人員；○2服務人員，以臨時委任或編制外合同方式聘用的人員。他們與公共行政部門之間尚未形成穩定的法律關係，公職還不是他們的固定職業；○3散位人員。是公共機構以合同的形式聘用用來完成一些短期性工作的人員，與公共行政機構之間只存在暫時的權利義務關係，而不存在長期固定的聯繫。3依此，澳門刑法第336條(公務員之概念)對公務員給予更明確的限定：“公務員”一詞包括：○1公共行政工作人員或其他公法人之工作人員；○2為其他公共權力服務之工作人員；○3在收取報酬或無償下，因己意或因有義務，而不論係臨時或暫時從事、參與從事或協助從事屬公共行政職能或審判職能之活動之人。下列者等同於公務員：○1總督及政務司、立法會議員、諮詢會委員、法院及檢察院之司法官、反貪污暨反行政違法性高級專員及市政機關據位人；○2本地區官方董事及政府代表；○3公營企業、公共資本企業、公共資本佔多數出資額之企業，以及公共事業之特許企業、公共財產之特許企業或以專營制度經營業務之公司等之行政管理機關、監察機關或其他性質之機關之據位人，以及該等企業或公司之工作人員。(三)兩地的比較兩地受賄罪主體的規定，本質上大體相同。犯罪主體基本上以公務員為主體。內地刑法中的受賄罪的主體可以是不具有公務員身份(國家工作人員)的國有公司等部門的人員，但這只是立法上的某種例外，不能改變受賄罪的主體是公務員這一立法精神。而且，澳門刑法中對散位公務員的規定，“在收取報酬或無償下，因己意或因有義務，而不論係臨時或暫時從事、參與從事或協助從事屬公共行政職能或審判職能之活動之人”，與內地刑法中的例外規定有相似之處。內地刑法是在總則第93條對國家工作人員進行總的規定，然後在分則相關條文中對相應的主體進一步加以補充規定。而澳門刑法在總則中對公務員沒有規定，僅在分則第336條對公務員的概念加以規定。儘管澳門與內地刑法規定的受賄罪主體的實際範圍有所不同，但與內地刑法的規定也有諸多對應之處：與內地刑法第一類人員相對應的，可以說是公共行政工作人員或其他公法人之工作人員、總督及政務司、立法會會員、諮詢會會員、法院或檢察院之司法官、反貪污暨反行政違法性高級官員及市政機關據位人。與內地刑法第二、三類相對應的人員，可以說是本地區官方董事及政府代表、公共企業、公共資本企業、公共資本佔多數出資額之企業，以及公共事業之特許企業、公共財產之特許企業或以專營制度經營業務之公司等行政管理機關、監察機關或其他性質之機關據位人，以及該等企業或公司之工作人員。與內地刑法第四類人員相對應的，可以說是為其他公共權力服務之工作人員，以及在收取報酬或無償下，因己意或因有義務，而不論係臨時從事、參與從事或協助從事公共行政職能或審判活動之人。4但由於澳門與內地的不同文化傳統、立法理念和不同的政治狀況和經濟狀況，兩者之間對受賄犯罪的主體規定，也有一定的不同之處。澳門地區刑法中的公務員，不僅包括行政機關的公共行政工作人員，而且包括行政長官、司長、立法會議員和司法官，甚至包括以專營制度經營業務之公司的所有工作人員。比如，在澳門各賭場工作的“荷官”也屬公務人員。這一規定是否合理，尤其是為落實《聯合國反腐敗公約》，將私營企業也納入反腐敗鬥爭的情況下，是否有必要，確值得研究。5四、客觀特徵的比較(一)內地刑法的規定根據內地刑法第385條的規定，受賄罪(一般)的客觀特徵：利用職務上的便利；通過自己的職務行為；索取或收取財物或違反規定收取回扣、手續費(不包括財產性利益及非物質利益)；為行賄人謀取利益。第388條規定的受賄罪(一般)的客觀特徵：利用本人職權或地位形成的便利條件；通過其他國家工作人員的行為；索取或收取財物(不包括財產性利益及非物質利益)；為行賄人謀取不正當利益。第387條規定的單位受賄罪的客觀特徵：利用單位的職權；通過單位的行為；索取或收取財物或違反規定收取回扣、手續費(不包括財產性利益及非物質利益)；為行賄人謀取利益；情節嚴重的。第388條之一規定的利用影響力受賄罪的客觀特徵：利用對國家工作人員的影響力；通過其@LD@

《“一國兩制”研究》第6期他國家工作人員的行為；索取或收取財物(不包括財產性利益及非物質利益)；為行賄人謀取不正當利益；數額較大或具有其他嚴重情節的。主觀方面均是故意為行賄人謀取利益或不正當利益。(二)澳門刑法的規定根據澳門刑法第337條的規定，受賄做不法行為罪，是指公務員親身或透過另一人而經該公務員同意或追認，為自己或第三人要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益，又或要求或答應接受他人給予該利益之承諾，作為違背職務上之義務之作為或不作為之回報的行為。本罪客觀方面有以下特點：賄賂之收受既可以是行為人親自為之，也可以是經行為人同意或追認的第三人代為為之；收受賄賂之形式，可以是要求，即索取；也可以是答應接受；賄賂，既可以是物質利益(一切具有財產性質的利益)，也可以是非物質利益(一切供人享用的好處)；行為人要求或答應接受他人給予賄賂的承諾；行為人接受賄賂是作為違背職務上之義務的回報；在執行公務過程中。主觀上，是以違背職務的要求為條件而故意收受賄賂。本罪的成立不以行為人與行賄人雙方的約定完全實現為條件，只要行為人基於對其職務之義務的違反心理而要求或答應接受賄賂，或要求、答應接受他人給予賄賂之承諾，即使事實還沒有實施違背職務的行為，本罪即已完成，行為人事實上作出違背職務上之義務的行為只是本罪的加重處罰情節。根據澳門刑法第338條的規定，受賄做合規範之行為罪，是指公務員親身或透過另一人而經該公務員同意或追認，為自己或第三人要求或答應接受其不應收之財產利益或非財產利益，又或要求或答應接受他人給予該利益之承諾，作為不違背職務上之義務之作為或不作為之回報的行為。本罪的客觀方面大體與上罪的相同，只是在要求、答應接受賄賂，或要求、答應接受他人之賄賂之承諾，是作為不違背職務上之義務的報酬。主觀上，是不以違背職務的要求為條件而故意接受賄賂。(三)比較借鑒澳門刑法中受賄罪的成立，不但要求其主體是公務員，要求行為與公共職務存在關聯性，並要求這種行為必須在執行公務的過程中實施，而不能發生在其他時間期間。在澳門刑法中，賄賂既包括財物和可以用貨幣計算的財產性利益，還包括其他非物質性利益。內地刑法受賄罪的對象不包括財產性利益，更不包括非物質性利益，與中國的現實社會狀況不符。人的需要有多種，既有基本的生理需要──衣、食、住、行，也有安全需要、歸屬和愛的需要、尊重需要、自我實現的需要等等。既然貨幣、實物以及其他物質利益可以換到好處，其他的非物質性利益一樣可以換到好處。行賄人完全可以用非物質性利益滿足受賄人欲望的需要。如提供招工指標，安置親屬就業、升學，提升職務，遷移戶口，以及異性性交的利益等。因為賄賂的內容無論以哪種形式出現，總能使行為人得到滿足，賄賂犯罪的實質是以權換益，雙方都有利益可圖。受賄行為是與國家工作人員為政清廉的要求相悖的，不論國家工作人員利用職權謀取的是財物還是其他不正當利益，其本質都是一樣的。從社會危害性來說，以非物質利益作為賄賂，對幹部思想的腐蝕，對社會風氣的敗壞，以及對經濟秩序的危害，並不比以財物為賄賂的社會危害性低。顯然，澳門刑法把非物質性利益作為賄賂的內容，更有利於打擊賄賂犯罪，內地刑法不把非物質性利益作為賄賂內容，不利於打擊與防範受賄犯罪。6擴大賄賂的範圍，是司法實踐對刑事立法提出的客觀要求，是公正有效地懲治各種賄賂犯罪的需要。7從長遠來看，財產性利益(在贓物罪中已修改體現)將成為受賄罪的對象是不爭的事實，而且，非物質性利益納入受賄的範圍也是大勢所趨。中國內地政府、司法機關目前發出號召，嚴打隱性賄賂，也是基於該隱性賄賂對社會的腐化比收受財物的形式更大，故內地刑法更應借鑒澳門刑法的規定，在刑法典中對利用非物質性利益為行賄內容的隱性賄賂行為進行規制。五、兩地受賄罪處罰的比較兩地對受賄罪的處罰理念和具體刑度規定相差很大。內地刑法長期以來，遵循重典治吏的重刑主義思想理念，受賄的數額達到10萬元以上，就可能判處死刑；受賄數額5千元(甚至更低的)，就可判處徒刑的刑罰。澳門刑法遵循輕刑化的理念，特別是對財產型犯罪、職務犯罪更是如此。@LE@

中國內地刑法與澳門刑法中受賄罪之比較研究(一)內地對受賄罪的處罰規定根據內地刑法第386條的規定，犯受賄罪的，根據受賄所得數額及情節，依照本法第383條(貪污罪)的規定處罰。索賄的從重處罰。依此：個人受賄數額在10萬元以上的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以並處沒收財產；情節嚴重的，處死刑，並處沒收財產。個人受賄數額在5萬元以上不滿10萬元的，處5年以上有期徒刑，可以並處沒收財產；情節特別嚴重的，處無期徒刑，並處沒收財產。個人受賄數額在5千元以上不滿5萬元的，處1年以上7年以下有期徒刑；情節嚴重的，處7年以上10年以下有期徒刑。個人受賄數額在5千元以上不滿1萬元，犯罪後有悔改表現，積極退贓的，可以減輕處罰或免予刑事處罰，由其所在單位或上級主管機關給予行政處分。對多次受賄未經處理的，按照累計受賄數額處罰。單位受賄的，對單位判處罰金，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處5年以下有期徒刑或拘役。利用影響力受賄的，數額較大或者有其他嚴重情節的，處3年以下有期徒刑或拘役，並處罰金；數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節的，處7年以上有期徒刑，並處罰金或沒收財產。(二)澳門對受賄罪的處罰規定根據澳門刑法第337條的規定，受賄並做出違背職務的行為的，處1年至8年徒刑；如未實行該事實，行為人處最高3年徒刑或科罰金；如行為人在作出該事實前，因己意拒絕接受曾答應接受所給予之利益或承諾，又或將該利益返還，或如為可替代物，而將其價值返還者，則不予處罰。第338條規定，若受賄做出不違背職務上之義務之作為或不作為的，處最高2年徒刑，或科最高240日罰金；若行為人在作出該事實前，因己意拒絕接受曾答應接受所給予之利益或承諾，又或將該利益返還，或如為可替代物，而將其價值返還者，則不予處罰。(三)兩地的比較借鑒1.內地值得澳門借鑒的規定澳門刑法對受賄罪規定了徒刑與罰金，且第64條選擇刑罰之標準明確規定：如對犯罪可選科剝奪自由之刑罰或非剝奪自由之刑罰，則只要非剝奪自由之刑罰可適當及足以實現處罰目的的，法院須先選非剝奪自由之刑罰。除第337條第一款實施違背職務的不法行為不可由罰金替代外，對其他的犯罪均規定可由罰金來替代，可見，澳門刑法實際上只對實際上做出違背職務行為的受賄罪才科處徒刑，一般的合規範的受賄罪及沒實際做出違背職務行為的受賄罪不須剝奪自由。這實際上使澳門地區刑法典中的受賄罪的實際刑罰變得很低。如澳門“世紀巨貪歐文龍”犯受賄作不法行為罪19項，受賄作合規範行為罪20項，受賄總數額達8億多澳門元；同時還觸犯清洗黑錢罪13項、濫用職權罪2項、財產申報資料不正確罪1項、財產來源不明罪1項，但最終對其僅判處27年徒刑和24萬澳門元罰金。澳門刑法一味追求輕刑化，特別是對賄賂犯罪適用過輕的刑罰處罰措施，有失刑罰的公正性，甚至造成澳門地區某種意義上變成了犯罪人的天堂，冒險家的樂園。這不利於維護澳門地區社會的治安穩定，也不利於澳門經濟的繁榮發展。內地刑法嚴打貪污賄賂犯罪，對賄賂罪設定有最嚴厲的死刑。如原全國人大委員會副委員長成克傑受賄4,109萬元，原廣西省副省長胡長清受賄544萬元，考慮到他們的犯罪情節和社會影響，均被判處死刑，對遏制和預防該類犯罪起到了一定的作用。另外，內地對受賄罪規定的刑罰種類齊全──從拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑，上下銜接嚴密，便於真正貫徹實行罪責刑相適應的原則，也有利於有效預防、打擊職務、腐敗犯罪。這些規定在某種意義上值得澳門刑事立法的借鑒。2.澳門值得內地借鑒的規定內地刑法對情節嚴重的受賄罪判處死刑的規定是否合理和必要，在刑法學界及司法界都引起很大爭議。澳門刑事立法受國際通行的輕刑化思潮的影響，遵從財產犯罪無死刑的國際通例，在刑法中的最重刑是30年，且對受賄罪的最高刑設定僅為8年以下徒刑(數罪並罰除外)。該輕刑化思想及具體刑罰設定在某種意義上值得內地刑事立法的借鑒。實際上，近年來，受世界通行的輕刑化思潮的影響，也為了貫徹“輕輕重重”的形勢政策的思想，內地對職務犯罪逐步加以規範，如先是在死刑核准權部分下放的情況下，職務犯罪判處死刑的要報最高人民法院核准(現在死刑核准權已全部收回)；對貪污賄賂犯罪的批捕上提一級檢察院批准等等措施，對職務犯罪的立案追究及具體刑罰的適用進行一定的規制，逐步向輕刑化靠攏。對返還財物的處理。內地刑法對受賄後返還財物的行為沒有作出規定，一般認為只要接受財物，並承諾為他人謀利，就是犯罪既遂，應依法處理。至於以後是做出不法行為，抑或做出合法行為，均不是從重、從輕、減輕、免除刑罰的法定情節。而澳門刑法則明確規定，若行為人受賄後、未作@LF@

《“一國兩制”研究》第6期出職務行為前，因己意拒絕接受曾答應所給予之利益或承諾，又或將該利益返還，或為可替代物，而將其價值返還，則不予處罰。這明顯給行為人一個改過自新的機會，促使行為人在違背職務廉潔性的情況下，為得到減免處罰而不去做違背職務(瀆職性)的不法行為或合規範的行為。澳門刑法的這一規定，值得內地刑法借鑒。註釋：1米健等：《澳門法律》，北京：中國友誼出版公司，1996年，第170頁。2聶立澤：《港澳與內地刑事法律比較及刑事司法協助研究》，北京：北京大學出版社，2009年，第82頁。3藍天：《“一國兩制”法律問題研究(總卷)》，北京：法律出版社，1997年，第715頁。4趙秉志：《中國區際刑法專論》，北京：法律出版社，2004年，第253頁。5趙國強：《澳門刑法》，北京：中國民主法制出版社，2009年，第147頁。6謝望原：《台、港、澳刑法與大陸刑法比較研究》，北京：中國人民公安大學出版社，1998年，第581頁。7王作富：《刑法分則實務研究(下)》，北京：中國方正出版社，2007年，第1795頁。@LG@

後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考謝四德∗一、前言2008年，一場金融危機，重創全球經濟。進入後金融危機時期，各國除了忙於金融危機後的治理之外，亦開始了對政府管治挑戰重新審視與深刻反思。例如，美國總統奧巴馬強調：“美國比以往任何時候都需要一套新的規則制度，來防止市場危機再度出現。”1前澳洲總理陸克文指出：“各國政府應該採取行動，不讓貪婪與鬆散的管理捲土重來。”2前英國首相白高敦指出：“全球的金融危機顯示出自由市場不受約束的弱點，也使人提出一個基本問題，就是市場與政府之間的正確關係應該是怎樣。”3新加坡內閣資政李光耀指出，世界經歷當前的環球金融危機後，經濟局勢將出現永久的變化。美國自由放任的經濟模式因這次金融危機而遭許多國家質疑，因此在今後很長的一段時期，各國政府料將按照各自的方式去摸索出自己的一套經濟發展模式。4有關言論顯示，在後金融危機時期，各國在危機反思中，很可能泛起一股新的改革思潮。在各國進行危機反思的同時，澳門是繼續墨守成規，還是與時俱進呢？如果要與時俱進，那麼，該如何與時俱進？簡單來說，實事求是，反思學習，不斷求進。然而，這場金融危機，並沒有在澳門社會凝聚一股危機感，政府沒有產生危機的反思，學術界沒有作危機的分析，社會更沒有對危機的認識。根本原因在於是次金融危機對澳門的影響不算大，加上之前SARS的發生，澳門都逢凶化吉，一而再的化險為夷，整個社會自上而下對外部危機衝擊顯得不以為然。但需知道，在全球化下，國與國之間發展關係錯綜複雜，危機的波及不再是局限一國或一個地區，任何一國發生危機都隨時有可能演變成全球性危機，可以肯定，今後外部衝擊對一個國家的管治必定越來越大。中國有一句彥語：“牽一髮動全身”。澳門作為中國轄下的一個行政特區，豈能獨善其身。因此，澳門有必要在後金融危機時期高度重視自身管治存在的問題與挑戰，認真吸取各國在危機中的反思，居安思危，正視政府當前實際挑戰，推動新一輪公共行政改革，乃刻不容緩。為此，本文想藉此機會，分析當前特區政府面臨的主要管治挑戰、原因，並作出反思和提出一些建議，希望引起政府、學術界和社會關注，共同探討，提高特區政府的管治意識，更好地實踐“澳人治澳”和高度自治。二、特區政府面臨的主要“管治挑戰”當前，特區政府面臨的主要管治挑戰大致有以下幾方面：(一)公信力弱化所謂公信力5弱化，是指“由於政府行為(包括政府工作人員的行為)不規範、不負責任而導致的公信力危機現象。”6具體有官僚主義、形式主義，政府“缺位”、“越位”，“行政權力運行失範”，官員以權謀私、貪污腐敗和地方保護主義四種表現形式。其次，政府政策制定方面。政策公信力弱化，是指“公眾對公共政策的制定、價值取向、責任機制信任程度降低的現象。”72009年6月，澳門理工學院一國兩制研究中心的一項民意調查顯示，市民對特區政府最不滿意的地方是“發生歐文龍事件”，在受訪者1,099人中，有789人不滿意，所佔百分比為71.79%。82010年5月，可持續發展策略研究中心的一次調查指出，有52%澳門市民最不滿廉潔。9事件的發生是導致特區政府公信力由∗澳門理工學院一國兩制研究中心講師級助理研究員@LH@

《“一國兩制”研究》第6期2009年6月、12月，澳門理工學院一國兩制研究中心的兩次民意調查比較顯示，社會對特區政府轄下五個司強轉弱的大拐點，正如前任立法會主席曹其真在網誌指出，“因為這種情況在社會上接二連三的出現，而往往又因為得不到我們政府合理的解釋，所以令本來善良寬容的澳門人心中對政府的管治和權貴人士的不滿情緒不斷昇華。特別是歐文龍事件在澳門的發生，給澳門社會帶來極其不良的影響。”10劉興雲指出，“2006年的歐文龍事件掀起了一場軒然大波，導致市民對特區政府及各級官員不信任感增加，重挫了特區政府的管治威信。”11同年底，特區政府換屆，崔世安高票當選第三任行政長官，上台後迅速提出廉政主張，打造陽光政府，更加用行動證明其決心，如擴大廉署調查權力，試圖重建政府公信力。可是受到“外勞泛濫”12、“打擊黑工不力”13、“高樓價”14、“高通脹”15、“高官不問責”16和“劉玉葉覆職”17等一連串事件影響，政府的管治能力再次被社會廣泛討論、質疑和批評，特區政府公信力不但未能挽回，而且有日漸下滑之勢。正如澳門大學助理教授余永逸所指出，“歷經多個政治動員行動和政府內部的管治不當事件後，市民對特區政府的信心變得越來越脆弱。”182122的不滿意度有所增加(表1)。施政2009年12月的調查分析中亦指出，總體觀察，十年來“以民為本”施政理念已逐步深入人心，但進一步施政能力與施政理念似仍有必要性、迫切性。從另一角度去解讀，它間接指出了特區政府的執行力弱化的問題，“必要性”、“迫切性”形容執行力不足問題到了重要關頭，非解決不可的地步。2010年5月，可持續發展策略研究中心的一次調查指出，有32%的澳門市民認為澳門特區政府工作效率低。23事實上，近年特區政府在政策制定或執行上存在不少失誤，如《2007-2009年公共行政改革路線圖》24、新《道路交通法》2526、“萬九公屋”、“中央儲蓄制度”27等政策。例如《2007-2009年公共行政改革路線圖》、“萬九公屋”，被社會廣泛質疑能否如期完成；新《道路交通法》被批評形同虛設，電單車亂泊問題打回原形，政府執法能力被受質疑；“中央儲蓄制度”的安排極度混亂，被社會批評特區政府在政策執行上考慮欠周全，忽視“以人為本”。可見，導致特區政府執行力不足的是執行不力和執行低效，而執行不力和執行低效是造成管治挑戰的根本原因。可見，導致特區政府公信力弱化的主要原因是官員貪污和高官不問責。如果再發生“歐文龍事件”或高官失職而不問責，它必將重挫第三屆特區政府的公信力；一旦公信力再弱化，特區政府的管治挑戰將越大，不利於實踐“澳人治澳”和高度自治。(三)社會矛盾激化從馬克思主義的立場來看，這種社會衝突是上層建築與經濟基礎之間的矛盾所導致；從現代西方政治哲學的立場來看，則是私人領域與公共領域的矛盾所致。而從更深的社會結構層面來看，這種對立則是由現代社會的結構性矛盾所決定的。(二)執行力不足所謂執行力，是指政府部門執行法律法規、方針政策、規劃計劃、決策政令的能力，也是指政府通過戰略流程、人員流程和運行流程進行工作目標落實的系統化過程。政府執行力不足，是指地方政府部門及其工作人員執行偏向、執行不力、執行低效，不能有效完成政府既定目標和任務的狀態。具體表現在五大方面：○1執行方向迷失；○2.執行規則異化19；○3執行主體互為掣肘形不成強大合力；○4執行落實不到位；○5執行效率不高。2028從目前澳門的情況來看，社會矛盾激化主要體現以下方面：第一，貧富差距擴大。過去十年，經濟的強勁增長的確擴大了貧富差距，加深了階級對立。正如馮邦彥教授指出，“回歸以來澳門經濟的快速增長並未緩解貧富懸殊矛盾反而使差距不斷拉大。”29張作文博士指出，“目前澳門出現結構性貧富差距比較嚴重，且有拉大的趨勢。”表1對五司施政不滿意度調查比較(%)30郝雨凡教授指出，“更嚴重的是，澳門經濟強勁增長的同時，貧富差距卻成為越來越嚴重的社會問題。”單位日期行政法務司經濟財政司保安司社會文化司運輸工務司2009年6月9.469.019.925.6522.5431可見，貧富差距的擴大已形成一定程度的階級矛盾。自古以來，階級矛盾都是統治者在管治上一大挑戰。2009年12月11.379.1210.94.9823.78註：12月的調研選項中，增加了“不知道/拒答”，6月的調研是沒有這個選項的，由於本文主要針對不滿意度比較，所以忽略不計。第二，外勞問題。外勞問題為何會形成社會矛盾？一方面，這是因為外勞的大量輸入影響了本地工人就@LI@

後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考三、特區政府公信力弱化、執行力不足的原因業權利。回歸以來，澳門成為一個高度流動的社會，2005、2006、2007、2008年澳門的年末外地僱員總人數分別為39,411、64,673、85,207、92,161人。32正如林愛平副教授指出，2006-2008年的外勞人數增加速度非常驚人。目前的外勞數量已達10萬人規模，佔全部勞動人口的1/3或2/5。由上分析可見，本文對當前特區政府面臨的管治挑戰作了一些歸納，主要是公信力弱化、執行力不足和社會矛盾激化三大方面。在這一節，本文將展開對公信力弱化、執行力不足進行原因分析，考慮到社會矛盾激化既可看作公信力弱化、執行力不足的原因，也可看作是其結果，所以省略不談。33張作文博士分析認為：“因本地人力資源不足，輸入外地僱員，引致本地部分居民不滿意，認為外地僱員影響了他們的就業、晉升和提升工資的機會。”34另一方面，由於近年大型賭場、度假村投入使用，在高薪利誘下，搶走了中小企的人手，使中小企出現人手短缺，要求政府開放輸入中小企外勞輸入政策。陳廣漢教授指出：“近幾年，澳門增加的就業主要來源博彩業。博彩業的高工資導致部分行業中小企業人員流失，影響了企業的正常運轉，在一定程度上壓縮了非博彩的就業空間。”(一)社會上的評論特區政府的公信力、執行力連翻受挫，引起社會對政府管治的關注和評論，當中有些評論極有啟發性。例如，在公信力弱化方面，曹其真指出，“在一個權力本位的社會，社會的不誠信往往源於權力的不誠信，公信力下降，才使得社會對官員不信任。”35可見，外勞問題造成的矛盾主要是勞資矛盾。這種矛盾的挑戰亦非同少可，主要在放寬與收緊的尺度難以拿捏準確。一旦收緊，對生產力帶來影響；一旦放寬，對本地就業帶來衝擊。38婁勝華認為：“從政府內部的自身管理看，由於權力過於集中，加上行政監督機制的不完善，在經濟高速發展過程中，出現了‘歐文龍巨貪案’，嚴重衝擊了市民對政府的信任，某種程度上可以看作為民眾與政府關係的一個轉捩點，即從回歸時民眾對特區政府的無比信賴到極端懷疑的轉折。”第三，住屋問題。回歸前，住屋問題未有形成社會矛盾，為何回歸後，住屋問題變成一個仍然十分尖銳的社會矛盾？很明顯，這個矛盾是由於私人樓價飊升太過厲害，導致一般市民失去置業能力所致。與2002年比較，2008年澳門的住宅單位平均成交價升幅高達272%。39吳在權議員認為，過去特區政府的執行力不足因欠缺政策統籌中心作全盤協調，致使政出多門。40工聯青委主任黃桂玲指出，“執法不嚴，協調不足，透明度不高，降低了政府的公信力。”在執行力弱化方面，鄞益奮副教授指出，政府下級部門事無巨細都要向上級層層上報，上級部門管得太多、太死，制約了下級部門的積極性和能動性，是導致執行力下降的原因。36本來商品買賣不存在甚麼矛盾，市場奉行自由買賣原則，問題在於，商品房，它不是一件普通商品，而是關係人的生存和發展，人若沒有居住的地方，他就不能安身立命，這是中國傳統的看法。所以，房價太高，居民買不起房，這不能視為簡單的買賣問題，而是一種政治現實問題。近年，不少矛頭直指政府官商勾結，土地賤賣給地產商，要求興建公共房屋的示威遊行明顯較回歸前多了。正如李從正議員在立法會上作書面質詢時指出，“樓價高漲，置業困難，居民早已不滿，若政府不採取果斷有力的措施，壓抑樓價，打擊炒風，調整稅制，令這個熾熱的樓市降溫，恐防社會矛盾會被激化。”41有時事評論者認為，澳門特區的執行力不足，歸根到底是制度危機所致。42歸納來看，在公信力弱化方面，大都歸咎於“政府行為不規範”，其中“歐文龍事件”是導致特區政府公信力弱化的導火線；而在執行力不足方面，大都歸咎於政府“執行主體互為掣肘形不成強大合力”、“執行落實不到位”。37可見，住屋問題演變成對政府房屋政策不滿的官民矛盾。但澳門土地十分有限，而人口越來越多，過去十年就從45萬增加到55萬。由於人多地少的局限，政府要對土地資源合理分配，不僅要考慮居住的問題，還要考慮整個發展配套，是相當具挑戰性的。下面，本文在這種基礎分析上，嘗試從政治學視角進行較深入的解釋。(二)政治學的視角不同時代的學者對政治學的理解不同，代表性觀點有：○1美國政治學家H‧拉斯韋爾和A‧卡普蘭在《權力與社會》中指出，政治學研究權力的形成和分配問題；○2奧地利政治經濟學家卡爾‧博蘭尼認為，政治@LJ@

《“一國兩制”研究》第6期學涉及政府政策制定與執行；○3英國政治學家J‧W‧迦納認為，政治學是一門研究國家現象的科學；○4美國學者傑克‧普拉諾認為政治學研究公共政策的形成與實施；○5《政治學新手冊》把政治學看作是對社會權力“限制的性質和來源”以及在限制範圍“運用社會權力”的研究。國內學者劉吉發認為，政治學是研究以國家政權為核心的政治現象及其發展規律學說。研究範圍包含五大層面：一是政治存在：二是政治意識；三是政治制度；四是政治行為；五是政治發展。43本文採用國內學者劉吉發的觀點，在政治意識和制度缺陷上提出一種視角分析。到底是甚麼原因導致特區政府面臨當前的管治挑戰呢？社會上雖有廣泛討論和分析，但甚少從政治角度進行解讀，基於此，本文嘗試從政治學視角進行相關解釋。1.政治意識薄弱所謂政治意識，是指政治存在的邏輯延伸。政治意識本質上是對政治存在自覺反映，在政治存在與政治意識的互動過程中，政治存在始終是第一位的，它帶有自身的先在性；而政治意識一經產生，對政治存在起着能動的反作用。44關於意識形態與政府管治的關係論說，在馬克思的《德意志意識形態中》中論述，“意識形態以同一個名稱起着兩種不同的作用，它一方面是個哲學範疇(幻覺、謬誤)，另一方面又是科學概念(上層建築的一個領域)。”45俞吾金在《意識形態論》中指出，“廣義的實踐包括意識形態的實踐，這裏主要指狹義的或科學的理論實踐，即通過對意識形態的批判、改造和加工，創立科學理論的實踐活動。而政治意識形態並不僅僅意味着政治思想或理論意識形態，而應該包括以下三個方面的具體內容，即作為意識形態的政治理論(思想)、作為意識形態的政治制度(組織)以及作為意識形態的政治實踐(運作和活動)。46而政府管治正是科學實踐的標杆。政治意識薄弱與公信力弱化的關係，根據有關理論，意識形態薄弱，將導致上層建築心智不成熟，從而未能達致科學實踐，最終產生政府管治挑戰和公信力弱化，反之亦然。從政治學角度看，政府公信力弱化，最根本的解釋應與政治意識形態薄弱有關。根據觀察和分析所得，特區政府在政治意識方面存在三大薄弱方面：一是國家意識薄弱。例如對國家政治價值觀的不認同，特別對“社會主義”與“共產黨”的存在誤解或反感，對馬克思理論的錯誤認識等，都是國家意識薄弱的根本體現。二是“澳人治澳”意識薄弱。例如對“一國兩制”、《澳門基本法》的理解不到位等。三是“以人為本”意識薄弱。主要體現“官本位”的意識僵化。在委託－代理制下，這三大意識薄弱，相互影響之下，意識形態被扭曲，未能形成一個心智成熟的管治團隊，未能發揮高度自治精神，實踐欠科學化，它變成政治存在的反作用，變相為個人利益最大化服務而非為公共利益最大化服務。例如，“賭牌3+3”、“歐文龍貪污”等事件，正好反映出特區政府在國家、“澳人治澳”、“以人為本”方面的意識薄弱。美國學者邁克爾‧亨特曾經指出：“意識形態很重要，因為它們構成一個框架，政策制定者在這個框架內處理特定的問題，公眾也在這個框架去理解這些問題。”從全球化政治學的角度看，政治意識也容易受到西方新自由主義思潮影響，在亞洲的國家地區中，影響明顯。其中最明顯的影響是政權更迭，例如，韓國的李明博在競選時提新自由主義，結果得到了人民支持，當選了總統。2005年，在烏克蘭總統大選，親西方的尤先科贏得大選。這些例子說明，政治意識的取向，顯示市民對政府信任程度，在政治選舉上充分表現出來。至於澳門特區政府的政治意識薄弱與此有沒有關係？答案顯然是有的。正如竺乾威教授在《澳門政府住房政策的比較分析》中指出，“走向需方戰略在一定程度上是與居者有其屋的想法及提高自住房率聯繫在一起的，是與更多地借助市場的力量來解決住房問題的想法聯繫在一起的。這一進程在80年代後加快，這與80年代後新自由主義的思想的流行顯然是相關的。”47此外，當前社會上被受爭議的“外勞泛濫”、“自由行人數激增”、“樓價飊升”、“汽車數目驟升”等問題，特區政府至今仍沒有政策出台，是為放任不干預的做法。結果，事件演變成社會問題，問題衍生矛盾，矛盾產生對政府的不信任。2.制度缺陷制度與政治制度的區別：制度(institutions)是一個社會中的遊戲規則。更嚴謹地說，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為。制度由非正式制度和正式制度組成，前者如習俗、意識形態等；後者如法律、規章等，它們之間相互影響。48政治制度是政治意識社會化的存在形式和剛性載體，也是政治意識能動性的客觀表徵。從其實質來講，政治制度是掌握國家政權的階級，為實現自身利益而採取的統治方式和管理手段的總和。49如“一國兩制”屬於政治制度。50關於制度、國家與政府職能理論，諾貝爾經濟學奬得主諾斯提出的“國家理論”、“國家與產權關係理論”都得到充分的論證。諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出，“制度在社會中起着更@LK@

後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考四、特區管治主張的應對思考與建議為根本性的作用，它們是決定長期經濟績效的基本因素。”51(一)對特區管治主張的反思制度缺陷與執行力不足的關係，根據有關理論，一旦制度出現缺陷，就不能有效約束人類的互動行為，因而產生人的自私、惰性和惡習現象，從而影響制度績效，而執行力就是制度績效中最基本體現。以當前特區政府出現的管治挑戰來看，特區政府不存在政治制度上缺陷，只存在制度安排的不合理(缺陷)，見圖1。從制度學的視角來看，由於制度是由正式和非正式制度構成，所以導致特區政府執行力不足的制度缺陷原因來自兩個方面，一是非正式制度缺陷，如意識形態問題、傳統價值觀掉失、舊習、思想固執等；二是正式制度缺陷，如法律、行政法規落後等。在兩者都存在缺陷下，政府執行力的生成及強弱跟政治與行政的獨立程度之間呈現何種關係狀態，取決於政治與行政之間的獨立程度是否及在多大程度上有利於建立和維持政治與行政之間的和諧順暢關係。從觀察所知，社會上對提升政府管治的主張，無論數量抑或質量都有所增加，可謂百花齊放，而較代表性的有以下方面：一是“澳人治澳”，主張按基本法實行高度自治。代表之一楊允中教授在回歸前主張“澳人治澳”精英化。54二是法律改革，主張完善制度提升政府施政能力。代表之一王禹副教授回歸前就提出法律本地化問題、法律中文化問題、法律系統化問題、法律現代化問題的改革的必要性和迫切性。55三是公共行政改革，主張建立服務型政府。代表包括行政現代化廳高炳坤廳長56、周潭副教授和陳瑞蓮教授57等；四是政制改革，主張行政長官普選產生、取消立法會間選和委任議員，代表有吳國昌議員58等；五是廣納民意，主張政策要全民諮詢59，代表有黃湛利助理教授5260等；六是福利改革，主張增加社會保障和公平分配，代表有鄧玉華博士61以非正式制度來看，主要歸咎於澳葡殖民時期沿襲過來的官僚意識，這種“官本位”的意識形態，是導致政府執行力不足的原因。等；七是電子化政務，主張政務網上透明、公開，代表有徐德明62等。53例如，“高官不問責”，回歸已十年，情況仍然沒有改變，在一定程度上反映現行體制下“官本位”的主導局面。在“官本位”下，官員可以做錯事而不用向公眾負責，可以不道歉，可以不請辭。這種官僚文化正深刻地影響着官員的不作為、不負責任作風，在制定政策時，不加思考，不作研究，奉行“急就章”，結果，政策失靈，問題得不到解決，從而影響政府的執行力。在上述那些主張中，本文認為，有些主張是社會要進行深刻反思的。例如：1.廣納“民意”21世紀，廣納“民意”是民主發展中不可或缺，是政府推行科學發展觀的重要組成部分，這是毫無疑問的。然而，社會要小心的，不是所有“民意”都是對的，“民意”亦有不中肯的時候，它亦會誤導政府政策制定，甚至對一個弱勢政府而言，“民意”很可能變成民粹主義。因此，社會應當進行反思，不應持有“凡是民意都是對的”的一元主張。以《香港基本法》第23條立法來講，在50萬人上街示威後，香港特區政府視民意為依歸，暫停23條立法。以正式制度來看，主要歸咎於現行的法律法規過時，未能適應當前整個經濟、社會發展的形勢。例如，在權責方面，沒有相關制度明晰，致使“高官不負責，低官要孭責”的畸型現象，由此衍生不少“卸膊”和“擦鞋”文化。致使“官本位”問題更加嚴重，從而影響政府執行力。63這種視民意為依歸的做法是否真的可以提高特區政府的管治水平？答案顯然不是。真正的管治水平首要體現在國家安全上，如果置國家安全不顧，根本談不上特區的高度自治。基本法第23條是適用於香港特區，在維護國家安全上的法律，是體現國家憲法的統一性和有效性，然而，香港特區政府卻因民意而漠視國家安全的考慮，這種管治主張不能算是成功實踐“一國兩制”。再以澳門控煙法立法來講圖1SSP制度範式制度結構Structure制度安排System制度績效Performance註：楊光斌：《制度的形式與國家的興衰──比較政治發展的理論與經驗研究》，北京：北京大學出版社，2005年，第17頁。64，目前爭論點是全面執法與選擇性執法，有關討論特區政府持開放態度。如果民意抽樣調查中大多數都贊成全面執法，特區政府是視“民意”依歸，順應民意推行控煙法，這就是管治水平的體現？答案顯然不是。如果特區政府只順應民意，不加思考，一刀切地實行控煙，這會影@LL@

《“一國兩制”研究》第6期3.公共行政改革響本地博彩業競爭力。一旦競爭力受影響，會影響目前數萬人的就業，如減薪或裁員等；同時，博彩的收益下降會影響政府的財政收入，近年澳門不斷推行高福利社會保障計劃，一旦財政不穩健，政府將衍生更大的管治挑戰和危機。這不是危言聳聽，首先，面對周邊地區相繼開放賭業，客源競爭相當激烈，鄰近地區如韓國，近日已放寬國內自由行簽證，日本也開始跟隨，周邊地區對國內遊客的爭奪行動，可見一斑。其次，澳門博彩的客源大部分來自國內，而國內居民大都有吸煙習慣，在控煙法下，會否影響這些遊客到澳門賭場消費的偏好？理論上是受影響的。在堅持“一國兩制”政治制度大前提下，推行公共行政改革，大方向是正確的。有人士指出，行政分權與放權應是行政改革議題中應有之義，理由是政策制定高度集中，導致上層機關不堪重負，而下級坐等指令現象的出現，從而導致管治低效。亦有人士指出，現時不分權有其合理的一面，因為現時的法律滯後，在過時的法律環境下實行分權可能導致更為嚴重的腐敗和濫權。當前，改革爭議明顯是“分權”與“集權”之爭。筆者認為，兩種主張都有探討的空間，社會可以就此多加討論，以取得共識。此外，有關公共行政改革不可避免地觸及權責問題。然而在於，當前的管治挑戰，到底歸咎於行政長官集權？抑或是在現行制度缺陷約束下，行政長官的權力未能充分發揮所致？改革的主張到底是“先權力，後制度”或是“先制度，後權力”？社會不妨多作研究。可見，廣納民意對政府管治而言，並不是採納了民意就等於提高政府管治水平，實際上，管治水平的高低不但以民意為基礎，最終還是取決於政治智慧。2.政制改革有人士提出政制改革口號，要求行政長官普選，提升特區管治質素。這種主張真的有助提升特區政府的管治水平嗎？答案顯然不是。“實踐是檢驗的惟一真理。”經過十年的實踐檢驗，澳門社會穩定、經濟繁榮，精神與物質文明進步，證明“一國兩制”政治制度下實行原有資本主義制度的結構安排是成功的。我們知道，政府有些地方做得不好，如廉潔、問責等，但這不是政治制度的問題，而是政治制度下的制度安排問題。如果真正要提升政府管治水平，應當實事求是，從制度安排不合理等方面着手，而不應盲目接受民主全球化影響，鼓吹民主政制發展，忽視澳門政治現實、社會現實的約束。如果盲目地追求政制改革，它很可能會破壞當前社會發展的均衡格局。事實上，在“一國兩制”下實行“澳人治澳”、高度自治，是澳門前所未有的新政治制度安排，在這種新政治制度安排下，過去十年，澳門的發展也是前所未有的，所以，證明這種政治制度的安排對澳門整體發展是十分有利的，這是鐵一般的事實。企圖打破這種政治制度格局，以求取更大的發展績效，筆者認為，目前難以找出一套成熟的、系統的理論可以支持這樣的觀點。在沒有充分理論驗證下，社會不應盲目地提出政制改革的主張，而應該奉行實事求是原則，具體問題、具體分析。但這不代表澳門不需要政制改革，一個文明進步的社會是需要相適應的政治制度配合的，所以政制革新是社會發展的必然作用調節的，它的變遷根本取決於生產力的先進性和創造力，並非取決於民主自由的發展程度。因此，有關主張社會務必慎思，前車可鑒，前蘇聯解體正是一步登天的政制改革導致的。除上述三點外，政府作用的問題亦值得大家思考。政府作用如何發揮，與管治好壞關係密切。一般來看，政府作用主要體現兩大方面：一是放任。主張“小政府”或“去政府化”，甚至極端的“無政府化”，反對政府對市場作出干預，屬於新自由主義的理念，代表人物是哈耶克、弗里德曼。二是干預主義，主張“大政府”，反對政府放任不干預，屬於凱恩斯主義的理念，代表人物凱恩斯。事實上，關於政府作用，澳門過去一直沒有一種清晰的主張，即政府奉行干預或放任一直都不明確。筆者認為，政府作用含糊化很可能是導致特區政府出現管治挑戰的元兇，例如，澳門發展形勢日趨複雜，政府在政策制定上往往舉旗不定，該干預不干預，該放任不放任，最終使政府作用失靈。所以，社會需要反思政府作用一直含糊化的表現。(二)建議在公信力、執行力弱化衝擊下，特區政府如何挽回弱勢？筆者提出幾點看法：1.樹立正確的政治意識正確的政治意識應包括“國家意識”、“澳人治澳意識”和“以人為本意識”，如何樹立？第一，對國家核心價值的認同。“國家意識”的根本體現在於對國家核心價值的認同，當前國家核心價值主要體現在社會主義制度和馬克思理論等，但這兩方面在澳門目前都不太被認同。所以，要樹立國家核心價值，首先特區政府要深入瞭解和認同。第二，正確理解基本法。“澳人治澳”意識的根本體現在於正確認識、實@DCC@

後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考踐基本法。澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中一直從政治的高度強調要正確認識基本法，並認為，“基本法是特區的根本大法，是特區依法治澳總章程、總綱領，既是行政系統有效行使高度自治權、做好行政管理的權力來源和依據，也是立法系統制定與完善法律的法理依據和司法系統維護社會正義的準繩。故此，任何部門、任何環節都不容因理解不到位而導致行為產生偏差。”65所以，特區政府要樹立“澳人治澳”意識，就必須加強特區政府內部正確認識基本法。目前，由澳門理工學院一國兩制研究中心舉辦的高級公務員基本法研討班正是樹立正確政治意識的有效安排，正如喬曉陽指出，“通過學習基本法，加深對澳門歷史轉變的認識。……具體就澳門來講，就是要加深澳門歷史性轉變的認識，樹立主人翁和歷史責任感，真正建立與‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自相適應的施政理念。”66第三，百姓安居樂業。此乃“以人為本意識”的根本體現。在政治哲學上，“民心”是政治之本。所謂民心如水，水能載舟，亦能覆舟。所以要實現百姓安居樂業，務必由“官本位”向“人為本”的意識轉變。一旦特區政府樹立正確的政治意識，施政理念就變得清晰，是非曲直能自行判斷，政策制定就不會猶豫不決；一旦政策出台、有效貫徹，社會認同，政府的公信力和執行力自然改善。2.加大法律改革，完善相關制度當前，制度安排存在不少不合理的地方，應該從哪一方面着手處理？思路如何？從制度經濟學看，按照目前政府管治狀況，可以考慮從以下方面着手改革。第一，建立高官問責制。自香港推行高官問責制後，澳門社會隨即出現同樣主張，經過“歐文龍事件”，這一主張被迅速擴大，成為民意基礎，社會亦開始有了共識，可是，特區政府至今仍未設立高官問責制。期間，澳門正在多事之秋，有人將此歸咎於高官有權無責的結果。從政治經濟學的角度看，權責對稱有利施政透明，有利社會監督；在問責制度約束下，會改變現時政府內部官僚的行事作風──多做多錯、少做少錯、不做不錯。因為多做、少做、不做，只要做錯，都要被問責，就不存在做多做少的問題，而是針對做好方面。第二，優化內部評估、晉升機制。政府工作表現歸根到底取決於整個公務員團隊的執行力，而執行力的高低與公務員士氣息息相關，而公務員士氣來自一種合理制度的激勵，如工作評估、內部晉升機制。政府執行力不足，很大程度上反映該體制出現僵化或失靈。故此，不妨採用“激勵”的改革思路，優化工作評估、內部晉升機制。具體思路可以考慮整個評估、晉升過程在陽光下進行，打破目前不公開的做法。這樣做，至少有兩大好處，一是約束“擦鞋文化”；二是透過內部晉升激發“公平競爭”，從而提升公務員士氣。從法律改革、完善相關制度入手，提升政府執行力，理論上是對的。然而，制度是死物，事情總得靠人去做，所以任何改革既要考慮行為的約束，也要考慮到人的尊嚴和能力的發展，不能過於強調制度化管理、而忽略人性化管理。所以，特區政府不妨考慮建立高官問責制，目的是加強上層權責的約束；也不妨考慮完善內部晉升機制時，目的是要激勵下層士氣。只要下層士氣激發，高層問責實行，相信可以改善政府執行力弱化局面。3.培養政治人才澳門發展策略研究中心在2009年一份《澳門特區政治人才問題研究》報告中，調查發現，只有15%願意參與社會活動和議政，但不願意成為政治人物。67這顯示特區成立十年，在“一國兩制”政治制度環境下，政治人才的培育有迫切性。報告也對政治人才發掘和培養提出多項建議：○1制定政治人才的發掘培養戰略；○2促進社團政治向政團政治轉變；○3構建公務員精英制；○4堅持和弘揚愛國愛澳的核心價值理念；○5制定系統的人才政策和充分的配套措施等。68報告有關建議對培養本土化政治人才方面有正面建設性和可執行性，特區政府應當重視並透過公共行政改革實現公務員精英制，以提高當前政府管挑戰中政治意識薄弱的一面，從而加強管治水平。五、小結在進入後金融危機時期，由於特區政府的公信力弱化，執行力不足，結果引發管治挑戰的問題。政府管治關係到一方安危和長治久安，因此，我們有必要在這個問題進行深入的探討，以查找不足。現階段看來，公信力弱化、執行力不足的確是構成特區政府管治挑戰的主要因素，社會上存在一定共識。至於甚麼原因引致公信力弱化，執行力不足？社會上各有說法，看法不一。但有一點可以肯定，問題不是出現在“一國兩制”政治制度上，過去十年，澳門出現前所未有的發展，這一點要歸功於“一國兩制”、“澳人治澳”的政治制度。在本文看來，政府管治出現挑戰，是澳葡時期留下的制度安排與新的政治制度運行下發@DCD@

《“一國兩制”研究》第6期生不相適應的結果。其中，澳葡時期“官本位”文化，在特區時期根本就沒有徹底扭轉過來，結果形成新政治制度下奉行着舊意識形態(無為而治)的畸形構建，結果是政府行為偏離以人為本，不得人心，公信力因此弱化。所以，本文認為，政府公信力弱化，執行力不足是政治意識薄弱和制度缺陷所造成。當然，這充其量只是一種政治學的視角，不足以蓋棺論定，社會還須集思廣益、多元分析，實事求是，科學論證。註釋：1《奧巴馬講話——全球金融危機一周年祭》，載於中國銀行業協會網站：http://www.china-cba.net/bencandy.php?fid=135&id=4267，2010年7月19日。2《澳總理：全球金融危機肇因極端資本主義失敗》，載於雅虎新聞網：http://hk.news.yahoo.com/article/081015/8/8qep.html，2010年7月19日。3《英國首相提出規管金融體系》，載於雅虎新聞網：http://hk.news.yahoo.com/article/081018/4/8s88.html，2010年7月19日。4《內閣資政李光耀：各國將摸索各自經濟發展道路》，載於聯合早報網，http://www.zaobao.com/special/us/pages10/fincrisis090930.shtml，2010年7月19日。5在一種委託－代理制度下，公民對政府的信任程度，具體表現在公權力的執行基礎上(作者的解讀)。6龔培興：《政府公信力：理念、行為與效率的研究視角──以“非典型性肺炎”防治為例》，載於《中共中央黨校學報》，第3期，2003年。7李娜：《政府公信力研究綜述》，載於《管理觀察》，第12期，2008年，第127頁。8《“一國兩制”研究》編輯部：《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年，第111-125頁。9可持續發展策略研究中心：《澳門居民綜合生活素質第五期研究(2009)》，2010年5月3日，第3頁。10曹其真：《誠信》，載於“曹其真記事簿”網站：http://susanachou.mysinablog.com/index.php?op=ViewArticle&articleId=2352336，2010年7月21日。11劉興雲：《後回歸時代的公共管治與區域協作——“兩岸四地慶祝澳門回歸十週年”學術研討會綜述》，載於《中國行政管理》，第7期，2009年，第126頁。12“澳門工人民生力量聯合工會、澳門裝修業聯會等4個組織昨先發起大遊行，要求政府關注澳門外勞泛濫及黑工嚴重等問題，原本的遊行示威活動演變成衝擊勞工局，約170名示威者前仆後繼湧向勞工局門外，先後3次與警員發生推撞，有人倒地險釀人踩人慘劇。”見《澳門工人反外勞衝擊勞工局》，載於《明報》，2010年4月13日，第A05版。13同上註。14“社諮委成員林宇滔批評，報告是主觀、片面引來某些數據對比，合理化本澳高企的樓價，當局又沒為十年房屋施政失誤負責，完全無視夾心階層置業者之感受，促請政府正視問題。”見《政府對房策失誤無承擔無視夾心階層置業感受》，載於《成報》，2010年7月8日，第P1版。15《高通脹》，載於《澳門日報》，2010年1月9日，第A10版。早謀對策慎防16“立法會昨辯論行政法務範疇2010年度施政方針，會上多位議員關注高官問責制的推行，有議員指本澳缺乏對現職高官的問責制度”。見《議員指職能重疊官員難問責》，載於《市民日報》，2010年3月19日，第P1版。17“被免職的前財政局局長劉玉葉獲政府邀請，出任中醫藥科技產業園籌備辦公室顧問，月薪超過五萬元。事件引起社會關注，有議員質疑政府的用人標準及劉玉葉的專業性，促請當局盡快向公眾清楚交代事件。”見《劉玉葉被傳獲委任中藥園顧問議員促當局交代事件》，載於《大公報》，2010年7月16日，第P1版。18余永逸：《澳門的政治現代化及其挑戰》，載於《澳門研究》，第1期(總第56期)，2010年，第13頁。19指按土規則、潛規則執行。20吳象明、孫楚明：《地方政府執行力弱化的新制度經濟學分析》，載於《深圳大學學報(人文社會科學版)》，第27卷，@DCE@

後金融危機時期澳門特區政府管治挑戰與應對思考第3期，2010年，第71-72頁。21五司：行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務司。22施政可以理解為執行力表現。23同註10。24“《2007-2009公共行政改革路線圖》應清楚明定改革項目的先後緩急以及為改革項目排定優先次序，過激的改革只會導致事倍功半，而且是不切實際的。”見劉伯龍、陳慧丹：《澳門公共行政發展》，載於郝雨凡、吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告(2008-2009)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第373頁。25“筆者認為，既然社會上對道路交通法持有如此高的反對聲音足以說明一個問題：新法欠缺認受性和公允。”參見簡萬寧：《立法工作要體現以人為本》，載於《澳門日報》，2007年10月24日，第E5版。26“本人計算了一下，在2012年能夠建成的公屋單位，最多只有7,000多個。餘下12,000個單位不可能一下子就建起來的，建房不是小孩子堆積木，沒有3、5年的時間是建不成的。”見《“一國兩制”研究》編輯部：《“期待與支持──談行政長官崔世安首份施政報告的亮點”學術座談會紀要》，載於《“一國兩制”研究》，第4期，2010年，第8頁。27澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授鄞益奮指出，從“雙層社保”中所發生的“儲蓄名單事件”中再次反映特區政府執行能力有待提升。見鄞益奮：《學者建議四方面着手提升政府執行力》，載於《濠江日報》，2010年7月3日，第A2版。28王浩斌：《市民社會與資本主義文化矛盾》，載於《吉林大學社會科學學報》，第50卷，第1期，2010年，第60頁。29馮邦彥、何曉靜：《澳門經濟：回歸十年的回顧與展望》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門──回歸十年的回顧與展望(經濟卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第19頁。30張作文：《澳門經濟可持續發展的制約因素及應對策略》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門──回歸十年的回顧與展望(經濟卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第67頁。31郝雨凡、姜姍姍：《澳門多元經濟的出路？》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門──回歸十年的回顧與展望(經濟卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第137頁。32資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。33楊愛平：《後回歸時代澳門特區政府的綜合管治能力》，載於《中山大學學報(社會科學版)》，總221期，第5期，2009年，第167頁。34同註19。35陳廣漢、張應武：《人力資本、教育與澳門經濟的可持續發展》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門──回歸十年的回顧與展望(經濟卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第126頁。36資料來源：2002、2008年的《澳門統計年鑒》。37李從正在立法會上的書面質詢，載於立法會網站：http://www.al.gov.mo/interpelacao/04/2010/10-293c.pdf，2010年7月22日。38悅士：《沒誠信‧何談信任》，載於《正報》，2010年6月28日，第P1版。39婁勝華：《“回歸效應”遞減下的政府能力建設》，載於《澳門日報》，2009年11月25日，第F02版。40在“科學參與，邁向善治”的發言。資料來源：作者現場筆錄，2010年7年25日。41同註2。42夏耘：《革新體制挽執行乏力危機》，載於《澳門日報》，2010年6月3日，第B7版。43劉吉發：《政治學新論》，北京：中國人民大學出版社，2008年，第23-25頁。44同上註，第24頁。45阿爾都塞著，顧良譯：《保衛馬克思》，北京：商務印書館，1984年，第230頁，附錄。46張秀琴：《政治意識形態的理論、制度與實踐》，載於《北京大學學報(哲學社會科學學版)》，第44卷，第4期，2007年，第6頁。47竺乾威：《澳門政府住房政策的比較分析》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門──回歸十年的回顧與展望(社會卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第196頁。48道格拉斯C‧‧諾斯：《制度、制度變遷與制度績效》，台灣：時報出版社，1994年，第7-8頁。@DCF@

《“一國兩制”研究》第6期49同註43，第25頁。50許崇德：《“一國兩制”是我國的基本政治制度》，載於《法學》，第12期，2008年，第3頁。51同註48。52湯遠法：《政府執行力弱化的體製成因與對策》，載於《公共行政管理》，第25卷，第2期，2010年，第69頁。53“調查顯示，有79.3%的被訪者認為改革的阻力來自公務員本身的固有意識形態。”見澳門發展策略研究中心：《澳門政府規模與服務質責的研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心，2003年，第71頁。54楊允中：《論回歸意識》，澳門：澳門經濟學會，1999年，第6-7頁。55王禹：《授權與自治》，澳門：濠江法律學社，2008年，第42-52頁。56高炳坤：《顧客導向的公共服務》，載於婁勝華主編：《澳門人文社會科學研究文選(行政卷)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第91-101頁。57周潭、陳瑞蓮：《現代政府改革理念與澳門公共行政改革》，載於婁勝華主編：《澳門人文社會科學研究文選(行政卷)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第179-188頁。58“今年四月，新任行政長官崔世安來立法會接受提問，回覆他問題時，聲稱特區政府已注意到市民對發展民主政治體制的訴求，因此今年將會進一步廣泛聽取意見，按照基本法規定作出處理。”見《吳國昌促特首到立法會答問》，載於《華僑報》，2010年8月3日，第22版。59《政府欲提升管治能力學者指須建全民諮詢》，載於《華僑報》，2010年7月3日，第22版。60黃湛利：《論澳門政府的諮詢機構》，載於婁勝華主編：《澳門人文社會科學研究文選(行政卷)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第373-382頁。61同註40。62同上註。63《李少光：廣聽民意履新職強調23條立法無時間表將謹慎處理》，載於《文滙報》，2003年8月5日，第A5版。64《戒煙會：賭場不應豁免禁煙娛樂場所禁煙不會影響生意》，載於《新華澳報》，2010年7月28日，第A1版。65楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第63頁。66全國人大常委副秘書長、澳門基本法委員會主任喬曉陽出席澳門基本法高級研討班結業典禮暨第二階段開班儀式上的講話。講話稿見本期第1-4頁。67澳門發展策略研究中心：《澳門特區政治人才問題研究》，澳門：澳門發展策略研究中心，2009年，第16頁。68同上註，第39頁。參考書目：1.李向玉主編：《騰飛的澳門：回歸十年的回顧與展望》(政治卷、經濟卷、社會卷)，澳門：澳門理工學院，2009年。2.婁勝華主編：《澳門人文社會科學研究文選》(行政卷)北京：社會科學文獻出版社，2009年。3.余振、林媛主編：《澳門人文社會科學研究文選》(政治卷)北京：社會科學文獻出版社，2009年。4.駱偉建、王禹主編：《澳門人文社會科學研究文選》(基本法卷)；北京：社會科學文獻出版社，2009年。@DCG@

積極參與橫琴開發，推進粵澳緊密合作陳慧丹∗澳門與廣東省的合作關係建立已久。澳門回歸後，粵澳合作持續發展，而且比過去任何時期的發展都要快速。《珠三角發展規劃綱要》和《橫琴總體發展規劃》這兩項文件的出台，更為粵澳兩地新一輪合作勾畫了一幅藍圖，合作深度和廣度比以往都要高，並已上升為國家發展戰略。而橫琴開發作為粵澳合作的突破點，為粵澳合作提供了前所未有的發展機遇。本文將就澳門在參與粵澳合作中如何發揮其優勢，強化澳門在橫琴開發和粵澳合作中的作用，作出一些初步的分析探討。一、粵澳關係的歷史與現狀(一)粵澳關係歷史悠久16世紀開埠以來，澳門一度發展成為東西方貿易轉口的重要港口，是通往歐、亞、非貿易航線的重要的“海上絲綢之路”，成為了當時中國看世界的窗口。1中華人民共和國成立後，粵澳兩地經濟合作關係依然保持，但由於中葡外交關係未實現正常化及葡方在澳門問題堅持殖民主義，加之國內緊張的政治局勢，使兩地關係未有進一步發展，只是單純停留在經貿往來層面。改革開放後，中葡建立外交關係，粵澳官方關係得到了突破，民間往來比以往任何時期頻繁。在經濟關係中，粵澳兩地展開了經濟領域的全面合作，廣東省作為改革開放的排頭兵，又藉着鄰近港澳的關係，成為澳商投資的首選，澳資佔當時廣東引進的港澳資金的10%2，廣東與澳商共簽訂利用澳門資金項目5,597個，合同利用資金達50億美元，實際利用資金1億美元，澳門資金直接投資17億美元。3澳門為廣東提供了商務訊息和發展資金，廣東為澳門提供了相對廉價的土地和勞動力，這一時期主要形成了以勞動密集型產業為主、“前店後廠”的區域合作格局4，為提升澳門生產力和產品競爭力提供了條件。廣東也充分利用了澳門國際自由港的地位，20世紀70年代末，廣東省及其所屬部門和企業也開始到澳門投資辦企業，直至80年代末已開辦超過10家。5透過雙邊貿易，雙方互利互補，共謀經濟發展，經濟得以快速發展。尤其珠海作為廣東省的其中一個經濟特區，憑本身地緣、人緣及文化相近的優勢，迎來了改革開放後的發展機遇。澳門與珠海的往來尤為密切，現時澳門在珠海的投資企業達223家，投資總額達2.5億美元，註冊資本2.3億美元。6而珠海也為澳門的發展提供了必要的保證，珠海承擔着澳門食物、能源、城市用水、生活用品等重任。(二)回歸後粵澳合作的利好因素回歸前的粵澳合作以較為單一的經濟及生活安全為主，澳門回歸後，粵澳合作有了進一步的發展。2000年開始，珠澳合作上升為粵澳合作的更高層次7，合作的機制和合作的議題和內容漸趨多元。在國家的“十一五”計劃中，澳門的經濟適度多元化發展首度被納入到國家的發展戰略中。2003年澳門特區政府提出要打造“粵西地區商貿服務平台”、“國際華商聯絡與合作服務平台”、“中國與葡語國家的經貿合作服務平台”三大服務平台8，發揮和強化澳門獨特的商務經貿服務平台，推動粵澳聯手發展，加大對外拓展的力度。2003年，在粵澳高層會晤制度基礎上，建立了進一步推進粵澳合作和發展的政府間對話機制的粵澳合作聯席會議，每年舉辦一次。兩地行政首長主要就粵澳合作中新一輪的合作方向、合作重點及重要的經濟社會方面的合作項目達成共識。具體合作內容除經貿服務外，也開始在旅遊、高新技術、知識產權、城鎮∗澳門理工學院一國兩制研究中心講師級助理研究員@DCH@

《“一國兩制”研究》第6期規劃、跨境基建、口岸合作，及供水供電、教育文化、體育衛生、環保、中醫藥、食品安全、緊急醫療和消防救援等民生領域擴大合作，並簽署相應合作協議。2004年1月1日開始實施的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)及其後新增的補充協議，進一步提高和提升兩地經貿合作的層次和水平。2004年底簽訂《泛珠三角區域合作框架協定》，每年舉辦一次論壇和洽談會。合作範圍包括廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、雲南等東、中、西部9省(區)和港澳。2006年12月8月珠澳跨境工業區正式投入運作，是“一國兩制”下不同制度的區域經濟合作的新嘗試。工業區位於珠海拱北茂盛圍和澳門西北區的青州之間，以發展工業為主，兼具物流、中轉貿易、產品展銷等功能，珠海園區和澳門園區分別由珠海市人民政府和澳門特別行政區政府管理。珠澳跨境工業區旨在充分利用CEPA提供的優惠，促進兩地優勢互補、資源共享。2008年廣東省提出“粵港澳特別合作區”的戰略，同年12月國家發展改革委員會下達了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》(以下簡稱《綱要》)，這是一份相當重要的有關國家發展計劃的權威性文件。明確提出“不斷拓展粵港澳三地合作的廣度和深度”，並將澳門定位為“世界休閒娛樂中心”，打造“全球最具核心競爭力的粵港澳大都市圈”，並賦予珠三角地區“科學發展，先行先試”的空間。2009年8月獲國務院批准的《橫琴總體發展規劃》，全力推進橫琴島開發，有利於促進澳門經濟適度多元化發展和維護港澳地區繁榮穩定。以合作、創新和服務為主題，充分發揮橫琴的獨特區位優勢，並打造成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的粵港澳合作的新載體。2010年粵澳雙方進行磋商《粵澳合作框架協議》的起草工作，制定目的是有效貫徹落實《綱要》，全面深化粵澳合作。協議的內容涉及進一步在CEPA的基礎上，充分利用貨物貿易自由化、服務貿易自由化和投資便利化的政策，促進澳門經濟適度多元化發展，加強兩地產業的優勢互補，共同發展；結合粵澳實際情況，拓展在會展、旅遊、文化、教育等領域的共同合作，促進兩地經濟和社會融合發展，提升優質生活水平；堅持“先行先試”，積極創新區域合作體制，科學探索區域合作新模式，消除粵澳之間在區域合作中的制度性障礙，促進人員、貨物、訊息、資金的高效流動，更好地實踐“一國兩制”，並對國家發展產生積極的影響。《粵港澳基礎設施建設合作專項規劃》快將出台，推進落實如能源基礎網絡、城市供水，跨境交通建設、口岸建設等重大基建項目9，逐步打破粵澳兩地的地理鴻溝，為擴大粵港澳合作空間提供硬件基礎。(三)粵澳政府深度合作的共同意願廣東省是國家改革開放的排頭兵，1978年地區生產總值只佔全國的5.1%，經過30多年的發展，2009年地區生產總值已達39,081.59億元，佔全國的11.7%，穩居第1位。然而，受到區域與區域間的競爭如長三角地區迅速崛起，以及2001年中國加入WTO後面對全球化帶來的機遇和挑戰，廣東省如何謀劃下一步的定位和發展成為其重大施政方向，藉着粵港澳合作可作為提升競爭力的戰略之一。澳門隨着2002年賭權開發以來經濟迅速發展，作為一個微型經濟體系，本身易受外界經濟氣候影響，在經過“非典”、中央收緊自由行政策及全球金融海嘯等事件，經濟發展經歷幾番起伏，產業單一化的問題和風險逐步顯現，政府和社會各界極力尋求經濟適度多元化的策略，“特別是加快粵澳合作的步伐和進程”。10而橫琴開發更是粵澳進一步合作的契機，透過粵澳合作開發橫琴島提升珠澳的合作層次，為澳門經濟發展帶來更多機遇，達到可持續發展。這些背景都為粵澳在經濟和社會更緊密的合作提供前提條件。二、回歸後粵澳合作的特徵從回歸後的粵澳合作發展看來，不難總結出兩地在合作中的主要特徵和原則。(一)“一國兩制＂大政方針下的優勢互補粵澳合作是在“一國＂範圍內的兩個地方行政區域的合作。但澳門特區擁有高於作為國內省一級行政單位的廣東省的某些權力和自由度。根據基本法規定，澳門享有高度自治權，其自由港和單獨關稅區地位，以及與國際的廣泛聯繫是其重要的優勢。雖然廣東省不具有澳門特區享有的很多政策優惠和自由度，但廣東省是國內改革開放後經濟發展的前沿省份，吸引了全國各地的優秀人才、技術及資金，發展實力雄厚。雙方緊密合作有利於吸引國內和國際的人才、技術和資金，優勢互補，互惠互利，將大大加強兩地發展力度，以及提升區域和國際競爭力。@DCI@

積極參與橫琴開發，推進粵澳緊密合作(二)粵澳合作機制應以市場主導，政府引導、多方共贏為原則由於中國內地實行社會主義市場經濟，政府較主動參與經濟規劃和管理，而澳門特區保持原有的資本主義制度，政府基本上採取不干預態度。粵澳兩地制度雖存有差異，但又要共謀發展，既不鼓勵過度的行政干預，但又不能單憑市場機制來運行。11《綱要》結合了兩種制度的優點，盡力處理好政府與市場的關係，一方面要求依靠市場調節的力量，粵澳兩地政府應聚焦創造公平開放的、與國際接軌的市場環境，改善營商環境，共同建設基礎設施，促進人員、貨物、訊息、資金等要素流動，減低交易成本和流轉成本。另一方面，任何涉及兩地合作的建議或策略，都需經中央的支持與同意，然後兩地政府互相合作，才可有效落實執行。粵澳合作應在惠及兩地的同時，將這種合作機制推廣出去，為珠三角地區帶來更多益處。(三)全面參與橫琴開發是澳門產業結構調整的歷史契機橫琴島憑其地處珠江口西岸，東鄰澳門，與澳門只有一橋相隔的區位優勢，被國務院總理温家寶稱為“寶地”，要“謀定後動”。而橫琴一直被視為澳門可持續發展的廣闊空間，適逢《綱要》、《橫琴總體規劃綱要》公佈的重大機遇，國務院決定將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，粵港澳通過緊密合作，共謀發展。橫琴開發被視為粵澳、珠澳緊密合作的突破口，也成為了以後粵澳合作的一項重點。澳門宜把握歷史機遇，主動、全面參與到橫琴開發中。澳門應本着粵澳、珠澳“合作開發”和“共贏”為原則，不宜越俎代庖，主導開發，也不能缺位，被動猶豫。橫琴開發既要成為澳門經濟多元化的催動器，也要配合珠海長遠規劃發展的需要，更要與國家發展戰略相吻合。三、當前粵澳緊密合作的主要課題(一)澳大橫琴新校區：共同開發橫琴的試金石珠澳的經濟和社會進一步合作是粵澳合作的重要一步，而搞好橫琴開發又是珠澳合作的關鍵所在。珠澳合作雖然歷史悠久，但事實上兩地合作關係仍然疏遠12，值橫琴開發的歷史機遇，兩地政府宜應承勢創新產業合作、社會管理等合作模式，作為開展珠澳以至粵澳合作的示範區。1.0926平方公里的澳門大學橫琴新校區是《橫琴總體規劃綱要》出台後的首個項目，被視為澳門參與橫琴開發的突破口，是“一國兩制”下的粵澳合作創新區和示範區。因此，澳大橫琴校區的管理宜應體現“科學發展、先行先試”的理念，應採取適度開放策略而非“封閉式”管理：○1不宜設護城河或鐵絲網或圍墻與島上其他區域隔離，亦不宜只有一個澳門橫琴的通道，學生除了往返校園外，也需要接觸當地社會，特別是因應社會科學學科的需要。故需詳細研究口岸設置與邊檢機制，方便澳大的學生和員工能自由地進出校區與橫琴其他區域，以推動文化交流和帶動當地消費。○2也需放寬珠海、橫琴當地居民進入校區的限制，讓他們對澳門大學有更多的認識和關注。澳大橫琴新校區也被視為澳門產業多元化的切入點，以及知識型經濟的孵化點。知識、人才、技術等是知識型經濟的核心要素，因此：○1澳大橫琴新校區要擴大人才培養，成為全國及國際人才培養基地。本着互惠互利原則，可考慮給予珠海市、橫琴島當地有正式戶籍的學生優先錄取的條件，貢獻於當地人才培養責無旁貸。○2新校區更要提升科研水平。適逢粵澳兩地簽訂了中醫藥產業合作協議，在橫琴建立中醫藥產業園區。中醫藥作為非物質文化遺產，有需要深入研究傳統中醫藥的知識和內涵，而澳大近年在中醫藥專業方面有較強的科研能力，不過，要成為一種產業，必須在服務人們的同時服務於經濟，即將這些研究成果轉化為現實產品，融入人們的生活，這正是考驗中醫藥專業成為產業的關鍵點。那麼，澳大是否可考慮進一步與珠海當地或本澳企業、醫療機構形成戰略夥伴，推廣並保護中醫藥，發揮產學研的作用，產生更大的社會效應。如果澳大橫琴校區是一個成功的示範，既推動澳門經濟適度多元化，又可帶動橫琴和珠海的科研教學發展，為珠澳合作發展創造價值。(二)休閒旅遊業：聯動開發橫琴的突破點當有了物質基礎，人們有意欲追求精神生活，改善生活素質，例如對休閒娛樂產生越來越強烈的需求。2008年珠三角人均GDP超過9,000美元，其中深圳、廣州、佛山超過10,000美元，分別為12,932美元、11,696美元、10,660美元。13澳門達39,036美元，居亞洲第1位，香港達29,149美元，居亞洲第6位。14根據世界銀行的發達狀態標準線(人均GDP達10,000美元)，珠三角已晉級為富裕地區。休閒渡假成為了更多人們豐富生活的選擇，但旅客選擇的旅遊目的地受距離遠近、出行的方便程度(出入境、交通等)以及旅客的收入、假期與興趣等方面影響。珠三角本身旅遊資@DCJ@

《“一國兩制”研究》第6期源豐富，粵港澳區域內短、中線旅遊的發展潛力是大有可為的。廣東省在接待入境旅客、國際旅客以及旅遊收入穩佔全國第一，港澳有世界級的旅遊資源，粵港澳三地在旅遊業合作帶動區域內旅遊發展是一個重要的發展戰略。在可預期的將來，澳門仍將以博彩旅遊業為經濟發展支柱，澳門特區政府也視旅遊業作為經濟發展的新增長點和突破口15，特別是加強區域旅遊的合作。特區政府應看準處於“一國兩制”交滙點和珠三角對接港澳最前沿的橫琴島，憑藉區位優勢，其本身的優良生態環境，以及將來長隆國際海洋度假區和主題公園，以及港珠澳大橋落成後的機遇，推動粵港澳旅遊聯動發展，形成香港(購物、主題公園等)－澳門(文化遺產、博彩休閒等)－橫琴(主題公園、環島生態等)的旅遊圈，三地旅遊資源各具特色，集現代娛樂、歷史文化、生態休閒旅遊於一身，能同時滿足旅客只需遊一程但可同時享受不同旅遊體現的需求。藉此，可再幅射到廣東省其他地區，帶動這些地區的旅遊休閒事業發展，將更有利於建設成為國際旅遊度假勝地。作為世界級旅遊城市的澳門，應主動參與橫琴開發，助其成為澳門現代旅遊業、會展業、文化創意產業等的延伸。必須堅持的原則是，絶不能成為澳門博彩公司吸引賭客的中轉站。(三)社會民生事業：共建優質生活圈的關鍵點毋容置疑，經濟發展是相當重要，它為社會、文化等其他領域的發展提供了經濟基礎，這是粵澳長期合作中以經貿合作為主的原因。然而，在經濟發展的同時，也不能忽略人們對社會發展的需求，並最終以服務和改善民生為目的，這反過來又促進經濟發展。因而在《綱要》中可以看到粵澳從經貿的合作擴展至社會民生領域的合作，提出粵澳、珠澳生活圈的建立。要實現這個目標，當然不能一蹴而就。首先需要通關便捷。作為“先行先試”區域，不應再讓通關不便成為阻礙兩地合作發展的隔閡，不宜再拖延。澳珠口岸需要加強合作，盡快實施24小時通關，為港澳人士在內地工作和生活提供便利，減少兩地旅客、物資流動的障礙。長期以來，港澳人士進出內地較容易，而內地人士進出港澳則受到限制。與澳門有密切關係的珠海市，珠澳兩地可創新出入境制度，澳門可考慮允許有珠海市戶籍的居民，只需憑當地身份證明文件在指定日期內可自由進出珠澳兩地16，促進人員的交流。隨着澳門和橫琴的人員、物資往來頻繁，口岸建設、物資檢驗標準統一、出入境管理的創新將成為重點課題，應以最大限度開放為前提，提高通關效率。兩個口岸海關應考慮建立數據庫，實現資料聯網互通，減少不必要和重複的通關手續。其次，隨着越來越大的珠澳跨境人流量，有需要設立一套珠澳對接的公共服務體系。教育、文化、治安、醫療、社會服務、應急處理等方面都存在待解決的實際問題，需要作更高層次的合作。在CEPA中，教育培訓、文化娛樂、醫療衛生、社會民生等服務都是合作的項目，不過自CEPA實施以來，都以經貿合作為主，截至2009年11月底，澳門經濟局核發367張“澳門服務提供者證明書＂，大多涉及貨代、運輸、倉儲、物流、電訊、廣告、零售、法律、會議服務和展覽服務。17珠澳關係遠不及港深在合作領域的深度和廣度，港深政府在合作進程中推出了很多政策，從經貿往來逐漸向社會、科教、環境等領域推進，被視為區域合作的成功範例。港深合作的經驗值得珠澳兩地政府借鑒，如何推動教育培訓、文化藝術、旅遊娛樂、醫療衛生、社會服務等社會民生範圍在CEPA框架下的合作，仍然有待發展和充實。再次，粵澳要建立共同的生活圈，更要建立優質的生活圈。珠三角是發展最活躍的區域之一，但也是環境污染最嚴重的地區之一。故跨境環境保護特別地被提到。本文認為將來粵澳合作開發橫琴，應該發展“零污染”的產業，保護橫琴上不可多得的自然生態環境。目前粵港已就環境保護訂立合作協議，澳門宜應主動、積極參與，如粵澳港政府可在政策上提供鼓勵和引導環保產業的發展，支持清潔能源政策，統一環保監測標準，制定珠三角地區減排目標，以配合國家的減排目標等，共同打造宜人宜居的綠色大珠三角地區優質生活圈。(四)鼓勵從政府到民間的參與：粵澳緊密合作的催化點在政府層面，應以行政首長、政府官員、專家共同運行高層次的合作機制。由於粵澳兩地的政治、經濟、社會制度不同，雖然區域合作的優勢互補能產生巨大的發展潛力，但往往各地着眼於“以我為中心”的地方主義觀念而使彼此利益不協調，導致這種發展力量被大大地削弱。18因此，實需要有一高層次合作機制，着眼於長遠利益，棄短期利益；着眼於全國利益、區域利益和居民利益，協調各地利益，強化合作互信基礎，明確分工及各地責任。當涉及重大跨境合作問題時，各地需透過這個機制及時論證、溝通、協商，以攻克障礙，研究、磋商並提出粵澳緊密合作的@DCK@

積極參與橫琴開發，推進粵澳緊密合作方向、目標、定位、原則、策略、分工等。在協商一致的前提下，科學合理地研究區域合作的規劃和發展。粵澳合作聯席會議機制正是實現此一目的而發展起來。粵澳兩地政府除了建立經濟事務協調機制外，將來也應考慮建立法律事務協調機制，在“一國兩制”方針下突破發展瓶頸，處理涉及區域合作的重大法律問題，例如《橫琴總體規劃綱要》提出吸引港澳前來發展文化創意產業的想法，但這項產業中如文化藝術、出版影視等種類，某些題材帶有敏感性，一方面基本法確保澳門居民享有言論、出版、影視、文學藝術創作的自由，另一方面，中國內地對這些產品亦有一定的准入限制，這個協調機制需要處理雙方的制度差異，調解衝突並提出建議，在確保“一國兩制”方針和基本法給予澳門制度的優勢和保障的同時，也為廣東省帶來受惠的潛力。然而，粵澳合作要獲得更大的影響力，不單只靠官方合作，在兩地政府進行了發展規劃和策略後，同時需要向企業和社會團體等民間組織積極宣傳，拓展兩地民間組織的對話交流平台，由下而上地提高民間對粵澳合作的認同感。同時，需要鼓勵企業和社會團體“走出去”。在經貿合作上，政府的政策支持及引導，如進一步落實CEPA、改善營商環境、舉辦展銷會等，是促進企業對外合作的一環，關鍵還需要政府和企業進一步跟進，優化支持中小企業的支持措施如“中小企服務中心”、“中小企業援助基金”等，協助中小企業革新和轉型，扶持中小企業創業，協助本地和外地企業的交流合作得到落實和發展。在社會合作上，未來在教育、文化、醫療、社會福利等方面將會有更大需求，澳門有4,000多個各領域的民間社團，它們掌握民間情況的脈搏，可以比政府走得更前，更能發揮“先行先試”的作用，未來可以透過結合這種非官方的社會民生交流合作，鼓勵兩地社會團體通過政府搭建的各種溝通平台，如研討會、專業論壇、交流會等，互相交流和學習，政策支持兩地團體合作興辦進行各類的社會事業。政府與民間組織的關係是雙向的而非單向的，政府應以開放的態度接受民間組織的意見和困難反饋，作為政府制定和調整政策，提出新的發展策略和模式的依據。四、粵澳合作中澳門的因應策略回歸後，特別是《綱要》和《橫琴總體規劃綱要》的出台，使粵澳合作邁上了一個新台階，創新粵澳兩地在經貿、社會、文化等領域“先行先試”的合作模式。在粵澳合作中，需要以雙方共同努力的方式推進兩地更緊密的合作關係，澳門既要發掘和發揮自身的優勢，同時也要鞏固這些優勢，並前瞻性地、全局性地為自身創造條件，積極主動地參與到粵澳合作中。(一)發揮“一國兩制”優勢澳門回歸後，澳門與內地關係更為密切，特別是粵澳合作有了進一步的發展，隨着CEPA、《泛珠三角區域合作框架協議》等的簽訂，提升了內地和澳門經貿合作的層次和水平。《綱要》、《橫琴總體規劃綱要》的提出，為珠三角與港澳長遠發展提供了指引。粵澳雙方加緊進行《粵澳合作框架協議》起草工作，目的是更有效貫徹落實兩個《綱要》，加快和深化粵澳合作。這些都為澳門的可持續發展打造了廣濶的空間。澳門應進一步利用CEPA實現貨物、服務貿易自由化和投資便利化的政策，促進澳門經濟適度多元化發展，加強兩地產業的優勢互補，共同發展；結合粵澳實際情況，積極探索拓展會展、旅遊、文化、教育、醫療、社會服務等領域的合作，促進兩地經濟和社會融合發展；堅持“先行先試”，積極創新區域合作體制，科學探索區域合作新模式，消除粵澳之間在區域合作中的制度性障礙，促進兩地人員、物資、信息、資本的高效流動，建立“一國兩制”實踐模範區，並對國家發展產生積極的影響。(二)交通基建的無縫對接《綱要》提出2020年打造“一小時城市圈”的目標。區域合作首要是交通便利，所謂路通財通，這是粵澳合作的紐帶。澳門的交通佈局需要有一整套配合澳門經濟持續增長和區域發展需要的策略。隨着橫琴開發，廣東省的城際公路、鐵路網絡有可能延伸至橫琴，澳門特區政府須前瞻性地建設與珠海、橫琴相銜接的城際交通接駁點；隨着港珠澳大橋、廣珠城際軌道交通的落成，研究落實與澳門輕軌系統在港珠澳大橋落腳點、關閘、蓮花大橋口岸等的對接，提高人員、物資等要素流動的效率。在水路中，澳門缺乏優良的深水港，建議可與珠海合作共建開發良港19，使澳門成為真正的國際自由港，為產業多元化尋求出路，也可與珠海共繁榮。在空路，則需協調珠三角機場的空域資源，鑒於粵港澳三地共有5個機場，協調各地機場發展是迫切需要解決的問題，而在《粵港合作框架協議》中已確定香港機場為“國際航空中心”，廣州白雲際機場為“中國複合型航空樞紐”，深圳機場為@DCL@

《“一國兩制”研究》第6期“大型骨幹機場”，珠海機場為“珠三角地區的直升機短途運輸網”，而澳門機場定位需要澳門特區政府在《粵澳合作框架協議》中進一步明確，有提議可將澳門機場定位為“多功能的國際中小型機場範例＂20，又針對其與台灣、葡語系國家的特殊關係，大力發展這兩大航線業務。(三)利用自身優勢，積極參與商務服務發展對於如果因為澳門經濟規模小便忽略其在區域合作中的發展作用的這種說法，是有所保留的，澳門不宜妄自菲薄。事實上，回歸前澳門作為中國大陸對外貿易的窗口，作出了特殊的貢獻，珠三角地區亦因此而受惠。回歸後，澳門在“一國兩制”方針下，與內地關係更是唇齒相依，合作更為密切。2003年，特區政府提出打造三大服務平台，而由於澳門經歷了400多年的葡萄牙管治的歷史，與歐盟、葡語系國家建立了廣泛的網絡和聯繫，成為了一個具有葡語優勢的中國的特別行政區，這是澳門的“品牌”，澳門作為中葡交流橋樑的全面認識，是特區發展商貿服務業，將區域合作落到實處的重要部署。21加上澳門長期以來是自由港，與海外具有廣泛的對外貿易關係和文化關係，與全球120多個國家建立了貿易聯繫，也是世界貿易組織中的獨立關稅區，海內外需要更高層次、更高質素的中介服務，如每年的國際投資展覽會已打響了全球展覽業的品牌效應，聯結起本地企業與國際和國內企業的合作。澳門應在CEPA的基礎上，通過網絡信息化平台、展銷會等，重點發揮中國與歐盟、葡語系國家關係的橋樑作用，收集及發放有關中國內地和歐盟、葡語系國家的市場發展、商業管理、產品、文化等資訊，積極引進和充分利用國際和國內資源，作為拓寬中國內地和葡語系國家的投資貿易、文化交流、人才培養的平台。(四)發展成為珠三角休閒旅遊事業的引擎澳門世界旅遊休閒中心的定位必須得到強化。澳門是一個兼具南歐風情和中國嶺南特色的小城，擁有獨特的旅遊資源。其豐富的文化古蹟，已被列入世界遺產名錄，而且澳門特區是中國惟一可以營運博彩娛樂業的特別行政區，具備發展成為獨特的世界旅遊休閒中心的條件，值得進一步深掘旅遊資源。目前為止，還未有一個中國內地或亞洲城市能與之匹敵。澳門應突出鞏固世界旅遊休閒中心，着力發展會展、娛樂、消費、休閒、旅遊名優產品等多層次的旅遊服務，而周邊地區的人文景觀和自然景觀豐富，粵澳共同合作發展旅遊配套設施，開發和整合旅遊資源，開拓“一程多站”旅遊線路。(五)提升澳門的綜合競爭力粵澳合作將越來越緊密，人員、物資、資本流動將更加頻繁，如能把握機遇，發展前景將會非常廣濶。在《中國城市競爭力報告》中，澳門的綜合競爭力雖穩定提升，但近兩年未能躋身全國最具競爭力城市前十名。特別是2007年出現環球金融危機後，中國內地各地力保增長，相比之下，突出了澳門單一化產業結構和人力資源素質不高的弱點，競爭力相對地被削弱。澳門自身實有需要從提高人才素質、公共部門素質、基礎設施素質、企業素質、產業素質、環境(生活、商業、創新、社會)素質等方面着手，提高城市的綜合競爭力，成為澳門社會和經濟可持續發展的重要動力，在區域合作中發揮更大的效用。(六)注重發展規劃與研究論證澳門特區政府應進一步以高瞻全局的思維和開放包容的態度，從國家的發展戰略、《綱要》大格局下研究澳門的發展戰略，進一步就社會經濟發展融合、政府間合作機制、區域政策調和、環境保護、教育培訓、跨境基建對接、城市空間佈局與規劃等方面，自行或與各地合作開展專項研究，制定切實可行、具操作性的政策措施，以及符合本地實情也能配合和呼應大珠三角的總體發展戰略。五、結語粵澳合作並不是新課題。澳門回歸後，隨着CEPA、《泛珠三角區域合作框架協定》等協議的簽訂，粵澳合作比過去任何時期發展得都要快速。隨着《綱要》、《橫琴總體發展規劃》等文件出台，粵澳合作已上升為國家發展的戰略，粵澳合作的層次比以往都要高。這都為粵澳未來合作的廣度和深度創造了廣濶的發展空間，而橫琴開發提供了粵澳千載難逢的合作發展機遇。在這樣的一個全新背景下，本文對共同開發橫琴和粵澳更緊密合作這個重要課題作出一些初步的分析探討；同時，更重要的是，澳門特區政府除立足於澳門，更須結合區域全局視野，面對新時期、新形勢，調整和創新粵澳合作模式，共創長遠的繁榮穩定。@DDC@

積極參與橫琴開發，推進粵澳緊密合作註釋：1鄧開頌、吳志良、陸曉敏主編：《粵澳關係史》，北京：中國書店，1999年，第112頁。2同註1，第553頁。3鄭天祥主編：《粵港澳經濟關係》，廣州：中山大學出版社，2001年，第24頁。4同註3，第12頁。5同註3。6資料來源於澳門貿易投資促進局網站：http://www.ipim.gov.mo/worldwide_partner_detail.php?tid=3565&mode=print，2010年6月8日。7王玉崎：《珠澳合作回顧與暢想》，載於李向玉主編：《騰飛的澳門：回歸十年的回顧與展望國際學術研討會論文集(經濟卷)》，澳門：澳門理工學院，2009年，第350-356頁。8何厚鏵：《2004年財政年度施政報告》，載於《何厚鏵：施政報告滙編(2000-2009)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第108頁。9《粵港澳基建合作規劃周內出台》，載於《澳門日報》，2010年5月26日，第B02版。10何厚鏵：《2009年財政年度施政報告》，載於《何厚鏵：施政報告滙編(2000-2009)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第239頁。11李嘉曾：《略論“一國兩制”方針指導下的粵澳關係》，載於《“一國兩制”研究》，第3期，2010年，第51-56頁。12同註7。13《廣東統計局公佈去年珠三角人均GDP超過9000美元》，載於中國經濟網：http://big5.ce.cn/gate/big5/finance.ce.cn/macro/gdxw/200902/04/t20090204_14175316.shtml，2010年9月27日。14《港澳經濟年鑒》，北京：港澳經濟年鑒社，2009年，第329頁。15何厚鏵：《2002年財政年度施政報告》，載於《何厚鏵：行政長官施政報告滙編成(2000-2009)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第51頁。16楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第401-407頁。17《2009年11月内地與澳門CEPA實施情況》，載於中華人民共和國商務部台港澳司網站：http://tga.mofcom.gov.cn/aarticle/ah/200912/20091206694130.html，2010年9月27日。18蘇東斌主編：《共享的價值──澳門外向型經濟與泛珠三角區域合作》，澳門：澳門理工學院，2004年，第17頁。19同註16。20《珠三角五機場下周在澳開會》，載於《澳門日報》，2010年4月10日，第A10版。21何厚鏵：《2006年度財政年度施政報告》，載於《何厚鏵：行政長官施政報告滙編(2000-2009)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第159頁。@DDD@

知己知彼，因勢利導──對推進粵澳合作和澳門特區參與橫琴開發的建議何曼盈∗一、橫琴開發是歷史性機遇2009年6月27日，全國人民代表大會常務委員會作出了《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，同意將設在橫琴島的澳門大學新校區由澳門特別行政區管轄。2009年8月14日，國務院發佈《橫琴總體發展規劃》，決定加快橫琴的開發建設。12月16日，繼上海浦東新區、天津濱海新區之後，中國又一個國家級新區在珠海橫琴掛牌成立。橫琴新區面積達106.46平方公里，是澳門現有面積的三倍多，其中未建設的土地面積佔總面積的90%以上，是珠三角地區最後一塊尚未開發的“處女地”1。澳門與橫琴僅一水之隔，在橫琴今後的建設和發展中，澳門當盡可能抓緊此歷史性機遇，在“互惠互利”、“優勢互補”的前提下，謀求與橫琴攜手共進、協調發展。二、澳珠雙方具有深度合作的條件(一)國家的政策支持“一國兩制”在港澳實踐以來，中央對特區的發展一直十分關注。2005年，國家頒佈的“十一五”規劃首次將香港和澳門的發展納入國家整體戰略之內，並明確指出要“保持香港、澳門長期繁榮穩定……支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展。”22006年，國務院總理溫家寶提出：“澳門應成為一個以博彩旅遊為中心，其它產業都蓬勃發展的興盛澳門”3，對澳門的發展情況非常關心。2008年，國務院批准實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱《綱要》)中，指出要“本着互惠互補的原則，加強與港澳的協調合作，充分發揮彼此的優勢”。2009年，國務院通過《橫琴總體發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，明確點出橫琴開發具有“有利於促進澳門經濟多元化發展和維護港澳地區長期繁榮穩定”的重要意義，同時以“拓展澳門的產業發展和教育科研空間，促進澳門經濟適度多元發展”為發展定位的內容之一。4(二)理念的轉變──從各自發展到互惠互利在回歸以前，香港、澳門長期受到外國管治，與中國內地存在區隔。在很長的一段時間裏，粵港澳三地各自發展，雖然也有合作，但多出於自身的利益考慮，利用對方的優勢來彌補本地區的發展缺口。比如港澳的廠家為了應付土地及人力資本上漲的問題，把生產線遷移到珠三角地區，而珠三角則樂於藉吸收來自港澳的資金，促進經濟、改善就業。對雙方而言，合作只是一個各取所需的過程，而非共同發展的手段。“要珠海付出太多來支持澳門，而澳門對珠海沒有對等的付出”5，“珠海在跟澳門進行合作時所得到的好處，說實在的，確實不多”6，種種表述都充分顯示了珠澳合作中各為其利的心態。面對越來越複雜的國際環境與外部競爭，《綱要》和《規劃》均表達了結束各自發展的局面、加速區域融合的決心。《綱要》中提到要“堅持‘一國兩制’方針，推進與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力的國際競爭力的城市群。”7並多次提到粵港澳三地要實行“優勢互補”。《規劃》則賦予橫琴“作為粵港澳緊密合作的新載體，可充分發揮三地在人才、技術、市場和管理體制等方面的優勢”。8“互惠互利”，“優勢互補”概念的提出，有助於粵港澳三地及早結束單打獨鬥的狀態，互相取長補短，提升綜合實力及國際競爭力，保證長期的繁榮穩定。其中，澳門以打造成“世界旅遊休閒中心”為目∗澳門理工學院一國兩制研究中心講師級助理研究員@DDE@

知己知彼，因勢利導標，但經濟結構較為單一，自然資源短缺，未來必須更積極地參與到粵港澳合作，特別是橫琴的開發中，以擴大自身生存空間。(三)實現優勢互補的客觀條件“知己知彼，百戰不殆”。既然謀求合作是以“互利互惠”、“優勢互補”為原則，那麼在澳門與珠海的合作中，要達到“互利”、“互補”、“合作”、“雙贏”的目標，便首要弄清楚澳門自身、橫琴新區乃至珠三角地區各自的優勢和限制之所在，因時制宜，因勢利導。珠海為了確保澳門的平穩發展，對澳門的支援是巨大且有目共睹的，但在珠海作出利益上的讓步以後，澳門就不能為珠海帶來更多的經濟利益嗎？澳門早於16-17世紀便已是遠東貿易中心，自19世紀中葉起便擁有自由港地位，現在仍是獨立關稅區，有成熟的銀行體制、自由的金融體系。回歸以來，開放賭業經營權，經濟取得長足發展，整體經濟連年保持正增長，GDP更躍居亞洲第二位。澳門憑藉種種獨特的優勢，在橫琴迅速開發過程中，當可積極反哺。其中關鍵在於澳門特區政府在繼續深化粵澳合作、推進珠澳同城化的過程中，須充分掌握自身優勢，並適當輸出優勢，實現“優勢互補”、“互利雙贏”的合作原則。三、重視珠澳同城化的理念和操作(一)實現地理上的融合：24小時通關“珠澳同城化”、“打造一小時生活圈”是目前澳珠合作的一大目標，要打造共同生活圈、珠澳同城化，兩地之間就不能受現有通關時間的限制，必須盡早實現24小時通關。此外，目前從出澳門－珠海海關需經兩次驗證，效率有限，應盡早實現“兩地一檢”或“單邊驗放”的查驗模式，縮短過關時間。所謂“同城”並非無視兩地制度差異，其立足點在於最大限度地整合兩地各自優勢，並進而形成全新的互利共贏模式，這本身也是深度開放思想的體現。橫琴與澳門位置接近，相距最近處不足200米，以地理狀況來講，“同城”本是不難實現，兩地人流、物流是否能低障礙無障礙通行，才是關鍵。(二)實現文化上的融合：放寬珠海市人民進入澳門的限制在地理上實現“同城”以外，為了使兩地在文化、經濟上加深融合，必須大力促進兩地人員的交流及來往。目前，澳門居民持回鄉證就可於珠海長期逗留及居住，將來珠澳既然“同城”了，珠海的居民也應當自由進出澳門。日後應該考慮適當放鬆珠海，特別是橫琴居民進入澳門的限制，讓具有珠海市戶口的居民可持身份證進入澳門；在政策實施之初，為免對澳門本地人口造成過大壓力，可對持身份證入境的珠海居民設立逗留日數以及逼留期間可從事活動的限制。將來兩地跨境交通道路落成後，兩地車輛可通行，由於澳門的交通較為擁擠、道路的承受力非常有限，可考慮在澳門邊境上為從橫琴進入澳門的車輛提供限量的臨時車牌，先到先得，以限制從橫琴駛入澳門的數量；而橫琴的道路承受能力則大得多，對來自澳門的車輛可以不作限制。(三)實現管理上的融合：澳門大學採用開放式管理把“同城化”的理念繼續擴展，則澳門大學的管理方式更加開放。澳門大學既然坐落橫琴，如果採取封閉管理的措施，則不僅違背了“同城化”的理念，對實現“同城化”毫沒助益，反而會成為橫琴的“城中城”、澳門的“城外城”，自我孤立。作為澳門─橫琴地區內最有份量、以建設一流大學為目標的高等學府，澳門大學理應展現自由、開放、兼容並包的氣度，放寬人員進入的限制。坐落於橫琴的澳門大學校區，將來可以考慮讓橫琴人民自由進出，甚至適當享用校園內的圖書館、運動場等康體、文娛設施。橫琴和珠海本地的高中畢業生如有意入讀澳門大學，則可以為他們訂立較低分數線以及設立專門的獎學金，積極回饋橫琴、為橫琴培養人才。總而言之，為了不讓“珠澳同城化”淪為一句口號，澳珠雙方都必須在理念上放開，從澳門到橫琴之間地理位置上的移動，不是“離開澳門，進入橫琴”，而是“來自澳門，進入橫琴”。雖然兩地在政治、經濟、文化各方面都依然存在距離，兩地對現存距離必須有清楚認識，但正視距離不等於認同距離，更不應製造距離，不能以距離作為自我封閉、自我隔絕的藉口。承認“同城”、正視差距、糢糊邊界、加快融合，“同城化”的實現便指日可待。@DDF@

《“一國兩制”研究》第6期四、澳門政府、企業與橫琴的合作方向澳門與橫琴在地理條件、政治制度、經濟水平、社會人文發展等方面都各不相同、各有千秋。在未來兩地的合作中，澳門政府及民間企業可以在各種產業的發展中與橫琴、珠三角展開全方位的合作，最佳合作模式是能兼顧兩地之優勢，同時規避兩地的制約。澳門由於經濟開發較早、自由度較高、發展水平較佳，可考慮在現有基礎上，配合《規劃》的發展方針，利用橫琴的優良條件，一方面將舊產業轉型升級，另一方面與橫琴合作發展原來所缺乏的產業如高新技術產業，以填補澳門－橫琴、珠江三角洲乃至全國的產業缺口，以下試舉數例。(一)打造澳門──橫琴旅遊區澳門正在積極打造成為世界級旅遊休閒中心，橫琴也計劃着力發展休閒旅遊產業，僅僅在這一項，雙方就有巨大的合作潛力。澳門作為中國境內惟一一個合法經營博彩業的地區，成功吸引着大量遊客，然而單憑博彩活動與世遺景點，目前還沒有辦法吸引旅客在澳門作較長時間停留，最近幾個月來澳門統計據所公佈的數據中都顯示，超過一半的來澳旅客沒有在澳門過夜。橫琴的休閒旅遊區域計劃中建設休閒度假區和生態景觀區兩項，其中，主題遊樂、郵輪碼頭等休閒項目，森林公園、濕地公園等生態景觀區都恰恰可以填補目前澳門旅遊娛樂項目的空白。一些原來對博彩沒有興趣、不打算專門到澳門的遊客，遊完橫琴以後，順道可到澳門一遊；認為澳門的遊玩項目過於單一的旅客，完成澳門的娛樂、遊覽活動以後，可以到橫琴享受完全不同的樂趣，延長旅客在澳門－橫琴的逗留時間，為本地經濟作出更大貢獻。可以說，“同城化”的理念如果一旦得到貫徹落實，一個蘊藏豐富的寶藏同時就得到了開發。澳門與橫琴的旅遊業，如能強強聯手，定能發揮聯動效應，形成強大的經濟效益。(二)澳門製造業的轉型與升級20世紀80年代開始，香港的工業為了應付持續上升的生產成本及日益激烈的國際競爭環境，陸續北移至珠三角地區。9澳門因生產成本上升，也已有不少廠家把生產線遷往內地，以“前店後廠”的經營模式繼續運作。10如果澳門的產業轉移到了橫琴，算不算是“轉移出澳門”呢？在“同城化”的理念下，製造業的從澳到珠的遷移不算是“轉移出”澳門，而是依然存在於珠澳、乃至於粵澳共同構建的共同體中。香港工業北遷的年代，香港還沒有回歸、還沒有CEPA、還沒有《綱要》；如今，澳門已經回歸祖國、享有特別行政區地位、CEPA所賦予的與內地緊密合作關係等待遇，如果澳門要大規模地把製造業遷往橫琴，則不僅在操作上更為方便，還可以作更周全的考慮。借鑒香港工業在製造業北移後所遇上的發展瓶頸，配合《綱要》“全力支持珠江三角洲地區的港澳加工貿易企業延伸產業鏈條，向現代服務業和先進製造業發展，實現轉型升級”11的方針，以及《規劃》中橫琴開發“以科技創近為核心”12的發展任務，憑藉澳門多年來發展製造業所奠定的實力，依靠橫琴的科研力量，把澳門製造業遷移到橫琴後進行轉型與升級，並非不能實現。進而甚至可以為整個珠三角的產業轉型升級作示範，為珠三角“打造若干規模和水平居世界前列的先進製造產業基地”13起推動作用，增強廣大華南地區的長遠競爭力。把製造業遷移至橫琴，既能配合澳門政府挽留製造業的意願14，為製造業本身尋找更多的發展空間，更可配合特區政府“活化工業大廈”的新方針，讓出寶貴的土地資源。澳門特區政府責無旁貸，理應扮演主導角色，在去年兩地已經就基建對接、通關便利、服務一體、材料合作等達成共識的基礎上，着手與珠海商量合作，引導澳門製造業遷移至橫琴。搬遷初期，在確保企業聘用原有澳門工人的前提下，僱用橫琴居民為員工，為當地創造就業。為有效扶持本地製造業繼續運營、加速生產手段的更新換代、優化經營環境，特區政府宜與橫琴商量合作，尋求達成互利互惠的合作協議。(三)兩地合作開發高新技術與產業近年來，澳門屢受鹹潮困擾，水資源問題在澳門越來越受到重視；2010年3月份，中國的西南地區遭受了嚴重的旱災，引起了澳門市民的廣泛關注，更關心澳門本地的供水、用水問題。橫琴與澳門地利條件相似，面臨的限制也相似。觀乎橫琴的供排水計劃，與澳門的發展方向十分吻合：“堅持‘節流、開源’供水理念，統籌考慮節水措施，引入中水回用、雨洪利用、海水淡化等先進技術……建立雨污分流排水體系，鼓勵實行污水深度處理、充分利用……充分集蓄和回用雨水資源。”15其中，中水回用、雨洪利用、海水化淡等在澳門都是再適合不過的節水、用水措施，但澳門由於基礎建設改動難度較大、土地資源緊缺以及科研人才缺乏等等制約下，難以依靠自身能力@DDG@

知己知彼，因勢利導研究具體方法並付諸實行，宜尋求與橫琴合作。澳門與珠海可合作共同研究科學的供排水系統，由澳門提供啟動資金，利用橫琴的科研土地及內地、珠三角科研力量，研究更有效、更環保的供排水系統。為了確保解決方案能於澳門適用，澳門必須派駐人員參與到研究隊伍當中，帶着問題去研究。另外，澳門可以派員參與橫琴供排水系統的架設工程，並跟進其實施狀況，吸取經驗，以資澳門借鑒。澳門相對缺乏天然資源，可再生能源的利用率也較低，在橫琴的節能環保產業中，澳門可以成為潛在的客戶。目前，橫琴規劃的高新技術產業基地中，計劃吸引國外高節能環保企業，並將着力發展風能、太陽能、環保技術設備。這些能源的利用在澳門仍然是空白，澳門各行各業都是潛在的買家、用家，澳門絕對可以成為“橫琴製造”的第一位顧客，以實際行動支持橫琴的開發、研究和生產。澳門政府以及私人企業也可以與橫琴高新技術產業園內的企業簽定協議，共同研究、開發適用於澳門的環保措施、設備，研發完成後應用到澳門。五、攜手共進，一榮俱榮澳門是一個歷史悠久的濱海小城，享有特別行政區地位，聚焦了全世界的目光，吸引着來自全球各地的客人，正在世界的舞台上摩拳擦掌；橫琴是一個環境優美、生態良好的海島，擁有毗鄰港澳的區位優勢，由國家訂下發展規劃，積極招商引資，正在珠三角區域裏嶄露頭角。兩地一衣帶水，一新一舊，各自擁有自身的優勢，是天然的合作伙伴。在《綱要》和《規劃》出台以後，雙方的合作水平進一步提升是指日可待，其重要性也不言而喻。在提升合作水平的過程中，澳門本身必須清楚認識澳門自身及橫琴兩方面各自的長處及制約，在訂定合作計劃、合作目標的過程中，不憑空構想，不盲目推進，顧及雙方的利益，以保障兩地的可持續發展為出發點，務求做到在橫琴開發的過程中，不缺位、不越位，扮演好自身的角色。在充分認識雙方特點及發展目標的前提下，從政府到民間，澳門都可以主動尋找平等合作的機會，參與到橫琴的開發當中。澳門可以利用自身的長處，協助橫琴解決在謀求進一步發展時所遇到的制約，也可以借助橫琴的優勢，攜手衝破澳門發展時遇上的瓶頸。珠海之於澳門、澳門之於珠海，都是絕佳的合作對象。澳門政府應積極開展研究，尋求自身發展的缺口，在珠海尋找助力；同時找出自己的優勢，在珠海、橫琴有必要時提供援助，探求雙方持久合作之道。合作關係一旦得到固定，就必須予以加強推動，同時堅持理性務實的理念，把“同城化”落到實處、予以堅守，務求成為珠江三角洲區域互動與合作的示範性樣板。正確理解“一國兩制”，發揮“一國兩制”優勢，把“一國兩制”在澳門的實踐不斷深化。註釋：1《中國第三個國家級新區珠海橫琴新區掛牌》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2009-12/16/content_12656878.htm，2010年4月28日。2《中共中央關於制定“十一五”規劃的建議》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318_3.htm，2010年10月4日。3《總理溫家寶認為澳門形勢很好》，載於香港電台網站：http://www.rthk.org.hk/rthk/news/expressnews/20060408/20060408_55_300593.html，2010年10月4日。4珠海市發展和改革局：《橫琴總體發展規劃》。5《南方周末》，2009年7月2日，第B12版，轉引自《橫琴澳大新校區與澳珠共同合作發展》，載於《澳門研究》，2009年，第53期。6《橫琴澳大新校區與澳珠共同合作發展》，載於《澳門研究》，第53期，2009年。7《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，載於南方網：http://news.southcn.com/gdnews/nanyuedadi/content/2009-01/08/content_4827444.htm，2010年10月4日。8同註4。@DDH@

《“一國兩制”研究》第6期9《香港工業出路在創新科技》，載於香港經貿商會網站：http://www.hketa.com.hk/art_detail.asp?tp=160，2010年4月29日。10《澳製造業缺人，總部或北移》，載於《澳門日報》，2010年3月6日，第A10版。11同註7。12同註4，第6頁。13同註7。14《譚伯源：政府鼓勵製造業留澳發展》，載於澳門互聯網站：http://space.qoos.com/?action-viewnews-itemid-240209，2010年9月2日。15同註4。@DDI@

從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式莊金鋒∗筆者在幾篇論文中多次指出：“有關學者所提出的‘一國兩制’的澳門模式的概念可以這樣表述：‘一國兩制’澳門模式是指澳門特區政府、社團和居民根據鄧小平關於‘一國兩制’的偉大構想，在實施基本法的歷史進程中創造的，具有澳門特色的發展模式的科學總結，也是特區政府在中央人民政府的大力支持下，‘依法施政模式’及成功經驗的歷史總結。”如果我們把澳門“這些成功的基本經驗歸結(集中)到一點，就是澳門特區在貫徹‘一國兩制’方針，實施基本法的偉大事業中，只要緊緊把政府主導、社團配合、居民支持三種力量捆在一起，協調有序，就能形成一股強大的整體性歷史發展動力，把澳門建設成為一個更加繁榮、進步的社會。”本文擬從澳門社團的特殊性入手，進而論述何厚鏵治澳重視處理與社團的關係、回歸後澳門社團在澳門特區貫徹“一國兩制”方針，實施基本法，共建特區歷史進程中所發揮的巨大作用，以及當前澳門社團發展的新情況新挑戰等方面，從而加深對“一國兩制”澳門模式的豐富內涵及其基本特徵的認識。讓“一國兩制”澳門模式這一新概念更大地引人注目、深入人心。一、澳門社團的興起及其特殊性澳門社團，歷經百年滄桑，既愛國又愛澳，對澳門發展發揮了重要的作用。特別在澳門回歸祖國之後，眾多社團以主人翁姿態，它們以基本法為依據，積極配合政府施政，更加富有活力和魅力，成為今日澳門的一道獨特的風景線。但是，我們研究今日澳門社團在“一國兩制”澳門模式中扮演的角色，不能割斷歷史。(一)澳門社團的興起澳門最早的社團問世，可追溯到430多年前的明朝隆慶年間，即1569年成立的仁慈堂。此後，澳門組建社團之風便一發而不可止。澳門當地人最早結社始於明末清初，一批義士以反清復明為號召組織會社。19世紀末20世紀初期，改良派先驅鄭觀應、戊戌變法領袖康有為、梁啟超，以及資產階級民主革命先驅孫中山等在澳門活動，一些政團相繼誕生，如保皇會、澳門孔教會、同盟會澳門支部等。與此同時，隨着時代的進步、工業革命的興起，新興行業社團開始組建。澳門最早的行業性組織為1840年成立的上架行業會館。其後被稱為“澳門三大社團”的鏡湖醫院慈善會、同善堂和中華總商會先後成立於1871年、1892年和1913年，三者均有百年上下的歷史，而且是在澳門社會享有威望和地位的社團，承擔了救災、慈善等社會義務，有的還歷來代表華人社會向澳葡政府進行聯繫、交涉、協助處理社會矛盾糾紛等，為澳門社會的發展作出了重大貢獻。1抗日戰爭期間，澳門愛國同胞紛紛成立各類社團，投入到抗日救亡的熱潮中去，如澳門各界救亡會、澳門各界抗敵後援會、澳門婦女慰勞會等等。在新中國成立初期，澳門許多居民心向祖國，一大批新的進步社團如雨後春筍般先後成立，其中最主要的有澳門工會聯合會、澳門婦女聯合會、澳門中華學生聯合總會、澳門歸僑總會等。它們一道投入了新民主主義運動的愛國熱潮中去。20世紀70年代前後，澳門又湧現各種行業及各階層的新社團，如澳門廠商聯合會、澳門出入口商會、澳門毛紡毛織廠商會、澳門建築置業商會、澳門中華醫協會、澳門美術協會、澳門街坊聯合總會等。同時，一些國際性社團如獅子會、扶輪社、國際青年商會等亦在澳門成立了地區性團體。上述初攬“澳門社團洶湧長河之大觀，其背後有∗中國小城鎮發展研究院院長、教授@DDJ@

《“一國兩制”研究》第6期一條鮮明的主線貫穿始終，這就是社團的誕生與興旺，無不伴隨着社會的變革和轉換，無不與祖國的榮辱興衰緊密相連，無不依託開放與自由的社會環境。”2(二)澳門社團的特殊性澳門這個規模不大的小城，同世界上許多國家或地區一樣也存在社團，但澳門的社團不同於一般國家或地區的社團，它有兩個方面較為特殊，值得研究：1.澳門社團密度之高，堪稱世界之最澳門面積不大，人口也不多。今天我們所指的澳門，包括澳門半島、氹仔和路環兩島。根據官方統計資料，原來只有16.92平方公里，後來經過長期不斷填海，至2003年底面積為27.3平方公里，近幾年來面積又擴大，也只有不到30平方公里之大。澳門人口，1580年為20,000人，1910年為74,866人，1954年為150,000人，1970年為248,636人，1986年為426,400人，目前也只有500,000人左右。但是，澳門社團數目多如牛毛，數以千計，有些社團歷史超過400年。據統計，1999年澳門有2,000多個社團，絕大多數為民間性的華人社團。至2003年，在澳門正式註冊的社團多達2,233個，平均200人就擁有一個社團，二、三年前，澳門的社團已有3,000多個，是世界各國及各地區所絕無僅有的社會現象。有學者指出，澳門社團密度約為64個/萬人，這一比例遠超過法國的11.05個/萬人，美國的5.18個/萬人以及日本的9.72個/萬人。3澳門的社團不僅多得鋪天蓋地，而且社團種類繁多，其中有政治性團體，工商金融界團體、勞工界團體、專業界團體、體育文化界團體、學術界團體、慈善公益團體、宗親聯誼團體；有本土性團體，也有些國際性組織。這些說明，在澳門無論是政府官員，商家老闆，還是專家學者、平民百姓，人人生活似乎都離不開社團，或社團成員，或社團服務對象。澳門社團像鏈條一樣，把澳門人捆綁在一起，共生存、共進退、和諧相處。社團是澳門社會運行中不可或缺的重要組成部分。2.澳門社團功能之強，世界極為罕見回歸前，澳門在葡萄牙殖民統治時期，一方面由於澳葡政府與華人社會的疏離，有意無意地將部分社會功能交由華人社團分擔；另一方面由於清朝政府不時對葡人治澳進行各種干預，致使葡國殖民管治的政治秩序始終不完整。因此，澳門逐漸形成一種特殊的社會結構，即所謂“二元政治”，也就是“華洋共處分治”的社會結構。在這種特殊的社會結構中，社團作為一種特殊形態的社會組織，其功能超出一般社團的功能，兼有部分政府職能。4其主要表現如下：(1)為市民提供多種多樣的社會服務。如一些民間社團經常開展慈善與救濟活動，內容包括提供醫療救濟、賬災濟貧、派米施茶、撫孤恤寡、淡水供應等，以彌補政府公共產品的供給不足，保障市民的日常生活。(2)代表華人社會與澳葡政府溝通。華人社團除參與民主選舉和政府諮詢組織等渠道反映市民政治訴求外，主要通過談判、交涉或發表書面談話等方式，給政府施加壓力，爭取維護華人在經濟、民生方面的合法權益。(3)調解勞資和其他社會糾紛。華人社團在這方面長期以來肩負着重要的使命。尤其是在澳門社團中具有威望與實力的澳門中華總商會、澳門工會聯合總和澳門街坊總會，在調解糾紛方面工作更為繁重，也更有成效。(4)在澳葡政府建制中參政議政。1974年葡萄牙發生“4‧25”政變，民主新政權開始推行非殖民化政策。1976年，《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國憲法》先後頒佈，澳門進行具有現代議會政治意義的第一屆立法會選舉，因而使得華人社團有機會通過正式的管道晉身立法會，在政府建制中參政議政，分享政府的權力。從第一屆立法會到澳葡時代最後一屆立法會的選舉結果來看，華人社團憑藉其雄厚的群眾基礎，在立法會的議席是逐屆增加，影響力逐年增漲，當中的8個間選議席更一向被華人社團掌握。與此同時，還有相當數量的華人代表出任協助澳督管治的諮詢會委員和政府其他諮詢機構的成員。“不僅如此，澳門社會的‘二元政治’還包涵着一種獨特的政治現象：不少在澳門政府建制中任職的華人同時在中國的各級建制架構如人大、政協、青聯、婦聯、工商聯中擔任聯位，有個別人甚至位居要職……”5由上可見，澳門社團對澳門社會的發展所起的作用之大，影響之廣，在國際社會極為罕見，“二元政治”的現象在澳門回歸之前非常明顯，從而形成澳門特有的一種政治形態和社會現象。二、何厚鏵重視正確處理與社團的關係在澳門社會“二元政治”特殊環境中成長起來的@DDK@

從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式何厚鏵，深知傳統華人社團勢力驟增到足以與澳葡政府分庭抗禮，成為主宰澳門命運的一支重要力量，因此，他無論是在澳門回歸祖國之前或是回歸之後，都非常重視正確處理與各類社團的關係。這是有遠見的，也是有現實意義的。(一)何厚鏵與澳門社團有着千絲萬縷的關係作為“澳門王”何賢之子，公眾人物的何厚鏵，在澳門回歸前一、二十年間，他除了擔任官方的諸多公職和公司正副董事長或董事之外，澳門所成立的社團，幾乎都邀請他擔任名譽頭銜。其中較為重要的有，澳門中華總商會副會長、澳門同善堂副主席、澳門鏡湖醫院慈善會副主席、澳門基本法協進會理事長、澳門經濟學會名譽會長等。與此同時，何厚鏵也幾乎成了所有新成立社團當然的名譽領袖，或出席慶典，或給予贊助，或多或少有一些“來者不拒”、“有求必應”的意味，甚至有一些江湖人士成立的體育團體舉辦的一些慈善活動，何厚鏵亦照樣應邀出席、或送花牌贈興。“這是澳門獨一無二的特色，也是澳門由來已久的傳統習慣。”6早在何賢時代，何賢作為企業家、社會活動家、慈善家，又是澳門眾多社團的領袖或名譽領袖，也經常參與各類社團的慶典活動。現在何厚鏵繼承了父輩的傳統，其出發點可能只是“俾面大家”，慈善為懷，服務至上，但參與這些活動對於聯絡感情，爭取社團支持，為日後執政作準備是有較大益處的。(二)何厚鏵強調政府將與民間社團積極合作澳門回歸前夕的1998年8月，何厚鏵曾主動約見學術界的朋友，提出澳門的社團在未來特區政治體制下的角色問題，並建議找一些相關人士做些研究，提些建議。這說明何厚鏵當時已開始思考未來執政必須面對其中一個重要挑戰，即如何平衡政府與各社團的利益，處理好他與各社團的關係。當時，社團的意見普遍認為，從澳門的實際社會情況出發，未來澳門特區應實行“政府+社團”的管治模式，將社團納入政府建制之內，社團領袖有權直接參與公共政策的制訂及管治。但是，不少學者明確表示反對“政府+社團”的治澳模式，而傾向於“強政府+強社會”的治澳模式，即政社分開，政府發揮管治功能，社團發揮社會整合功能，避免形成兩個權力中心。強調即將誕生的澳門特區是一個主權、治權二合為一的地區，基本法對其政制正統性從憲制上予以充分確認和保障；快將產生的行政長官又是一個既代表澳門利益同時又代表中央政府行使主權、治權的地方最高首長。時代轉變，“二元政治”就沒有存在的必要。不過，行政長官應發揮傳統民間社團在政府施政中配合作用，並藉此建立一種新型的政府與利益團體間的良性互動關係。當時，即將榮任首任行政長官的何厚鏵怎樣想，我們無法得知，但從何厚鏵上任後的有關講話精神，筆者認為，可以尋找其思想軌跡，應該說他是認同學界的上述觀點的。何厚鏵在2000年首份施報告中，在全面闡述政府施政理念及政策措施後說：“回歸以來，廣大市民顯示出對未來的信心以及當家作主的勇氣，對公共事務更為關注。我們高興地看到，社團之間的交流互動明顯活躍，社會凝聚力的確有所增強。”“政府將與民間社團積極合作，充分利用福利資源，開展符合社會需要的社會服務。”7後來，他更明確指出：“推進依法治澳，既要處理好行政與立法、司法的關係，也要處理好政府和民間社團的互動合作關係。因為有效地調動和發揮民間的積極性，將直接影響着特區政府的施政水平。……只要政府和民間的互動能朝着共同的奮鬥目標，大家全力參與優質社會的建設，社會將有更大的進步。”8(三)特區首屆管治班子成員多數具有社團背景1999年下半年，澳門候任特區行政長官何厚鏵先後正式委任多名社會精英人士出任首屆特區政府主要官員、行政會委員、立法會委任議員，這些人除擔任重要公職外，大多數都具社團背景，或社團領袖，或社團精英。他們參與治澳，既使得澳門社團在新的歷史條件下繼續發揮重要作用，更標誌着澳門華人正式當家作主，開啟了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的新紀元。例如：在5名司級官員中，有3位就具有社團背景：經濟財政司司長譚伯源曾任澳門付貨人協會理事長、澳門廠商聯合會副理事長、澳門中華總商會會董；社會文化司司長崔世安曾任澳門青年商會總會會長、澳門護理人員協進會名譽會長、澳門鏡湖醫院慈善會常務董事、澳門弱智人士服務協會監事會主席；運輸工務司司長歐文龍曾任澳門工程師學會理事長。又如：特區首屆行政會委員共有10名，其中8名有社會團體或利益團體背景。除譚伯源、崔世安、歐文龍3名司長外，其餘5名是：吳榮恪為同善會值理、澳門出入口商會會長、澳門中華總商會副會長；唐志堅是澳門教育基金會會長、大專教育基金會理事@DDL@

《“一國兩制”研究》第6期長；梁慶庭是澳門街坊聯合總會副會長；馬有禮是澳門鏡湖慈善會理事長、澳門中華總商會副會長；廖澤雲是澳門管理專業協會大會主席、澳門中華總商會常務董事。再如：澳門回歸後首屆立法會議員(1999-2001年)由23人組成，其中直接選舉和間接選舉的議員各8人，由行政長官委任的議員7人。這些委任議員全部具有社團背景：區宗傑是澳門中小企業協進會理事長，賀定一是澳門婦女聯合會會長，梁官漢是澳門成年教育學會理事長，張偉基是澳門的士業從業員協會主席，許輝年、黃顯輝、戴明揚分別是澳門律師公會主席、副主席、理事。(四)何厚鏵確立以政府為主導、社團為輔助的施政理念回歸前，由於澳門經濟連續多年的負增長，澳門的失業率由1997年的3.2%不斷上升至1999年的6.4%，2000年5月更高達7.1%的歷史新高，失業人數為13,000人，其中以建築業失業情況最為嚴重，多達5,000人。加上長期以來，政府和工商界團體未能解決好“外勞人數幾乎連年超過實際失業人數”問題。於是2000年“五‧一”國際勞動節，代表傳統勞工利益的親政府團體“工聯會”等團體大事慶祝不久，即5月7日500名失業建築工人首次發起示威遊行。要求政府大幅削減外勞數目，確保本地工人就業。5月19日，又有數百名失業建築工人舉行第二次示威遊行。兩次工潮聲勢較大，均前往行政長官辦公室請願，並與警方發生衝突。這是何厚鏵就任行政長官及特區政府成立以來面臨的第一次挑戰，有媒體稱之為“澳門的管治危機”。工潮發生之後不久，何厚鏵約見政府智囊──澳門政策研究所，徵求對澳門工潮的看法。幾天之後，該研究所完成了研究報告《對澳門工潮、失業問題的十點看法和建議》，同時附上相關資料，一併交給行政長官。報告建議行政長官藉處理工潮重新檢討、調整與工商界和傳統社團的關係，是這份報告書的“重中之中”。報告書認為，“水能載舟，亦能覆舟”，何厚鏵管治澳門的成敗，很大程度上取決於如何處理與各類社團的關係。所以報告書建議他“應該藉這次工潮機會，在要求工商界顧全大局、共度時艱的同時，重新檢討和調整特首與工商界、僱主團體、傳統社團之間的關係，並確立起以特首和政府為主導、利益集團為輔助、利益集團的行為須服從於特首施政理念……這對特首往後的順利施政和政績建立有重要的作用。”9何厚鏵對上述建議大致上是認同的。三、回歸後澳門社團的發展及其功能的轉換澳門回歸祖國前後，社團發展極其迅速，從1999年的2,000多個，攀升至目前的近4,000個。不僅如此，澳門社團的功能在澳門新時代社會治理中的角色也有較大的變化。這是澳門回歸後出現的新情況、新問題，事關“一國兩制”澳門模式的形成及運作，應當予以重視，並進行探討。(一)20世紀80年代以來澳門社團蓬勃發展進入20世紀80年代以來，尤其是1987年4月13日《中葡聯合聲明》發表後，澳門社團更進入一個蓬勃發展的嶄新階段，出現一些新的特點：1.湧現許多新的知識分子社團。如澳門大專畢業人士協會、澳門社會科學學會、公用事業關注協會、澳門工程師學會、澳門成人教育協會、澳門工人協進會等，特別是眾多知識分子與居民紛紛成立“基本法關注小組”。這就使得澳門華人社團的階層性、專業性更加全面。2.青年一代對社團表現出極大的熱情。一些青年社團紛紛成立，並由具有一定文化知識的優秀青年擔任社團領袖。澳門原有的一些大社團也紛紛成立青年委員會或青年部，使社團充滿了生機。據統計，澳門現有青年社團近百個，附屬於大社團的青年組織20個，青年中心30多個，學生會組織30多個。逐步扭轉了澳門社團“青黃不接”問題。3.澳門土生葡人社團不斷壯大。澳門原有一些葡人社團，在經歷了一段心緒動盪之後，爭取在未來的社會中佔有一席之地的積極性與日俱增。其中，澳門公職人員協會、根在澳門、土生葡人協會影響較大。與此同時，澳門土生葡人專門為參加澳門立法會選舉又成立了“公民團體”，如澳門公民協會、民主聯盟、澳門民主友聯促進會等社團。10澳門回歸前後社團蓬勃發展，究其原因，大致有三：一是澳門回歸祖國。極大地激發了廣大澳門同胞的愛國愛澳熱情。澳門回歸祖國是繼香港回歸祖國之後，中華民族在實現祖國統一大業中的又一盛事，從此澳門進入新紀元。澳門各界人士以主人翁的姿態，紛紛組織新社團，關注澳門日後發展，有的甚至參政議政，為“澳人治澳”出謀劃策，這是一件很自然的大好事。二是《澳門基本法》為澳門社團法律制度奠@DEC@

從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式定了堅實的法律基礎。首先是《澳門基本法》第27條為澳門社團法律制度提供了憲制性條款的保障，具有最高效力。其次，《澳門基本法》第121、123、127、128、129、131、133條，分別規定了社團依法舉辦各種教育事業的權利、依法提供各種醫療衛生服務的權利、民間體育團體依法繼續存在和發展的權利、宗教組織的相關權利、專業團體的承認、社會服務團體的服務方法，民間團體與全國其他地區相應的團體和組織的關係等。三是首任行政長官何厚鏵對澳門社團這一耀眼傳統的重視及其海納百川的理念。(二)回歸後澳門社團功能的轉換社團在社會治理中的角色，某種意義上並不取決於社團的自我定位，而取決於其所在國家或地區的政治體制和政治環境。11回歸前，澳門由於華洋共處分治的二元統治格局賦予了社團在特殊歷史條件下所扮演的“二元”中“一元”的重要角色。回歸後，澳門特區實行以行政長官為主導的民主政治體制：行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。加上澳門不存在政黨組織。這決定了社團可以在創建政府(包括行政、立法和司法機關)與社會溝通平台或者說公共領域的空間上扮演新的角色，更好地發揮其社團作用。1.積極提供社會服務和社會救助人們日常生活和工作，離不開社會各種服務。澳門的社團在這方面一直擔任着十分重要的角色，並形成了一個由不同服務模式交織，互補而成的社區支持網絡。其中，澳門最大的草根社團──街坊會聯合總會的社會服務工作卓有成效，是澳門眾多社會服務團體的好榜樣。2009年初，國家副主席習近平在訪澳期間，就曾專程來到街坊總會看望街坊。澳門街坊總會到2009年已成立25週年，街坊會在職人員由幾個兼職人員發展至今已達300多人。另外還有兩所坊眾學校也有近200位教職員工。並迅速發展成為擁有25個街區坊會、27個服務中心和50多個大廈居民組織受政府資助的民間社團之一。10年多來，街坊總會堅持即定的宗旨：繼續發揚愛祖國、愛澳門的精神，廣泛團結坊眾，堅持“關心社會、參與社會、關注民生、服務社群”的工作方針，努力維護居民的合法權益。大力開展多元化的社會服務工作，在住房、教育、治安、交通、環保、衛生等方面，為廣大居民辦實事、辦好事。同時在救災扶貧、排憂解難、慰病問苦、敬老愛幼等方面也都做出了積極努力和貢獻。據統計，僅2008年1至11月，街坊總會的各組織共計為60萬人次居民提供了各種形式的社會服務。2.積極參與社會政治事務活動澳門社團在澳門社會政治生活中發揮了極其重要的作用，由於篇幅所限，這裏僅舉較為典型的幾個事例說明：根據全國人大有關決定，1998年5月5日，澳門特別行政區籌備委員會在北京成立，負責籌備澳門特區的有關事宜，該委員會共有100名委員，其中澳門委員有60名。而在這60名委員中，集中了眾多澳門社團的代表人物，除中華總商會會長馬萬祺、工會聯合總會會長唐星樵、街坊會聯合總會會長李康及其他代表外，中華教育會、婦女聯合會、出入口商會、娛樂服務聯合商會、社會科學學會、管理專業協會、澳門廠商會、澳門歸僑總會、澳門福建同鄉總會等主要社團共30多位領導人都是籌委會委員，超過澳門委員總數的一半。可見，澳門社團在特區成立的過程中發揮了非常重要的作用。澳門社團選派特定的成員參與立法會選舉是社團政治參與的重要方式。有關資料顯示：澳門中華總商會(簡稱中總)是立法會中最大的社團，在每一屆立法會中均佔據過半議席：第一屆特區立法會中與中總有關的議員有13位(議員總數為23名，佔56.5%)，第二屆中有16位(總數為27名，佔59.3%)第三屆有15位(總數為29名，佔51.7%)。12在立法會內實力僅次於中總的社團是工會聯合總會，工聯總會在每一屆立法會中擁有了3-5個議席。而街坊總會和婦聯一般各只有1名議員。澳門特區立法會的議員在很大程度上是由社團領袖組成的，來自不同社團的議員均代表着不同的利益群體。能夠進入立法會的社團只是極少數，但這並不意味着其他社團不能參與政府的決策。澳門特區的諮詢機制給社團參與社會政治事務提供了更廣濶的空間。在澳門政府現有的20多個諮詢機構可以分為兩類：直接隸屬行政長官的諮詢機構和隸屬於特區政府司署部門的諮詢機構，前者如博彩委員會、安全委員會、科技委員會等，後者如教育委員會、青年事務委員會等。大多數社團代表有權參與諮詢機構的會議與運作，不僅能充分反映民意，而且有利於加強社團之間的溝通與合作。3.積極履行監督政府施政的職責回歸後，澳門社團不僅是特區政府施政的支持者和參與者，更是政府施政的監督者。社團對政府施政的監督主要通過下列幾條正常的合法渠道：○1社團成員通過正式委任進入特區政府行政會，協助行政長官@DED@

《“一國兩制”研究》第6期作出重要決策(包括向立法會提交法案，制定行政法規等)，並履行其監督職責。○2社團成員通過選舉進入立法會，可以議員的正式身份，參與審議特區政府每年度的施政報告和重要法案，提出質詢，並監督政府及有關部門認真執行。○3社團更多的成員通過進入政府的諮詢系統，參與政府各種公共政策的制定和執行，這種參與方式可以視為一種更廣泛更經常更實際的監督。○4有些社團通過聲明或發起靜坐、遊行示威和簽名活動，提出相關訴求，監督政府施政。在監督特區政府施政方面，澳門最大的民主派社團新澳門學社表現最積極。一方面，吳國昌和區錦新兩個議員充分利用立法會這個舞台，圍繞澳門民生問題及政府施政失誤，提出許多議案，行使監督政府施政及反映市民訴求的權力，得到不少市民的支持。另方面，在立法會外經常就一些政府政策和社會問題發表聲明，向行政長官致函，甚至發起靜坐、遊行示威等社會行動來表達各種訴求或向政府施加壓力。另外，新澳門學社還不定期出版《新澳門》雜誌，對政府施政中的失誤進行批評。4.全力與政府共同管理和建設好澳門澳門回歸祖國後，眾多社團領袖不僅以主人翁的姿態參政議政，而且站在一個新的起點，全方位關心澳門的發展全力支持政府，共同管理和建設好澳門，使社團的作用更上一層樓。全國政協副主席、澳門中華總商會會長馬萬祺曾說：中華總商會雖然屬於一個商業團體，但它長期擔負維護澳門居民大眾的利益，積極參與社會服務，深為澳門各階層人士器重，被許多人視為民意的代表。此外，在加強澳門與內地，促進中葡關係改善，特別是在澳門回歸祖國前後的20多年間，澳門中華總商會更發揮了它無可替代的重要作用。澳門工會聯會總會理事長陳錦鳴則說：回歸後特區政府是一個初生政府，我們社團在配合特區政府施政、穩定社會方面做出了巨大努力。面對《珠三角經濟發展規劃綱要》，澳門將融入珠三角的整體發展，澳門人更要提高自己的素質，需要真正用心裝備自己，提高競爭意識，這樣才能適應社會發展的需要。澳門街坊會聯合總會理事長姚鴻明強調：我們的理念是“澳人治澳”。這不光是行政長官何厚鏵一個人的事，也不光是特區政府的事，而是全體澳門人的事。我們要發動澳門老百姓，共同管理澳門，建設澳門，才是真正的“澳人治澳”。回歸後街坊總會在回歸前的工作方針(即團結大眾，參與社會，關注民生，服務社區)後面又加了“共建特區”四個字。這突出體現了澳門社團的新理念及新功能。四、澳門社團發展的新問題和新挑戰如前所述，回歸後澳門社團的發展，不僅表現在社團數量的大幅增長，更表現在社團傳統功能的擴大，正從社會服務和救助的單一角色，開始向多元化或全方位的服務性、輔助性方向發展。但是，澳門社團在蓬勃發展同時，也面臨着一些新問題和新挑戰。(一)少數社團不斷發起遊行示威抗爭活動澳門回歸後，每年都有遊行示威事件發生。以2007年為例，當年5月1日，職工民心協進會、博彩/建築業聯合自由工會、職工聯盟、家人團聚促進會、清潔員工會、物業管理員職工會等社團聯合發起“五一”大遊行，大約有2,400人參加遊行，提出“反貪倡廉、打擊黑工”等訴求。由於遊行隊伍與警員發生激烈衝突，警員為維持秩序向天鳴槍5響，該事件引發國際社會關注。同年10月1日，澳門多個社團再次發起大遊行，除基層市民外，社工、教育界等專業人士也參與其中，此次遊行2天合計約5,000人參與。12月25日，新澳門學社、民主起動、職工民心協進會、職工聯盟等近10個社團又發起遊行活動，以“反貪腐，保民生”為口號，並提出推進民主政制發展，落實普選行政長官等訴求。2007年“五‧一”國際勞動節，澳門多個社團(包括澳門工人民生力量聯合工會、五邑鄉親同盟會、澳門裝修業聯合會、中國澳門鋼筋紮鐵工程工會、澳門民生協進會、民主起動、博彩/建築業聯合自由工會，子女團聚家長代表籌委會)又聯合發起有近千人參加的“五‧一”遊行，其訴求包括希望政府正視就業問題、解決經濟、房屋及黑工的問題等。但是在澳門鬧市區新馬路一帶，由於遊行隊伍偏離預定路線遭到警方佈防阻擋，雙方正面接觸演變成警民衝突，造成包括警員、遊行人士、記者和路人在內的41人受傷，成為2007年以來衝突最激烈、後果最嚴重的遊行衝突事件。令澳門社會及政府形象大受影響，事件發人深省。遊行示威是現代民主國家公民表達意見的一種常見的法定形式，也是澳門特區居民的基本權利，因此，遊行示威本身是無可厚非的。現在的問題是，2007年“五‧一”遊行怎樣會從民主訴求演變成警民衝突？輿論普遍認為，遊行示威組織者及遊行人士與特區政府及警方均負有責任。首先是遊行人士不按照警方批@DEE@

從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式准的遊行路線走，企圖硬闖新馬路，導致與警方發生衝突。澳門地方小，即使不經新馬路，亦可清晰向社會表達其訴求，強行改變路線的做法，是不文明不守法的行為。當然，這不排除是極少數人故意借遊行搞事，借民生問題製造警民衝突，或是對政府施政不滿。而“警方在不批准遊行路線申請時，警方已明知具有抗爭的潛在可能，卻沒有引導遊行申請者採取訴訟的法律對策來化解危機；在發生暴力衝突後，也只懂得以牙還牙，以暴易暴，使雙方人性的惡無可限制地擴大。可以說，警方與這部分人均可能存在導致暴力衝突的過失，應該承擔一定的法律後果。”13從深層次看，澳門近幾年來的“五‧一”遊行之所以愈演愈烈，其主因在於特區政府的施政在民主方面力度不夠，問題越積越多，除就業、交通問題外，還有高樓價問題。高樓價問題的影響面，遠遠要比勞工問題大得多，被房屋問題刺得最痛的，其實不是最基層的一群，而是有一定知識水平、有一定收入的“中間階層”，近年遊行有“80後”及前線醫生走上街頭是個跡象。看來，要從根本上處理好上街遊行問題，特區政府要狠下決心，採取切實措施，真正解決好民生問題。(二)澳門社團是否有可能轉化為政團或政黨眾所周知，現時世界上的許多國家或地區(如香港)都有社團、政團和政黨的存在，而澳門雖然有數以千計的民間社團，卻沒有政團和政黨存在。於是有人提出這樣一個新問題：澳門的民間社團是否有可能轉化為政團，再由政團發展到政黨？這關係到澳門社團未來的發展走向，也關係到澳門政治體制改革問題。可作一些探討。現在社會上有兩種不同的意見：資深社會活動家、澳門街坊總會會長、現任行政會成員梁慶庭，接受記者採訪時表示：我覺得社團政治是歷史發展而成的一種狀況。它並不是只有一個政治上的層次，而是可能覆蓋到生活的每個部分。社團本身就像人的身體組織，運作得好，就能有效的吸納民意，化解矛盾，集中智慧去建設一個社會。“社團未來的方向應該是繼續團結他們各自的社員，瞭解各自群體的意見。在這方面他不一定是一個政團。……因為政團是為了參選，但社團不是。”“關於社團變成政團的可能性，我個人認為社團就是社團。”“以街坊會為例，是否走向政團化，我們是否只為了選舉？我們參選只是希望在服務的基礎上提升政策水平，而提升政策水平並不是政團化。”14郝志東先生在《從社團到政團到政黨：讀“梁慶庭訪談錄”──也談澳門的政治體制改革》中認為，如果社團想要克服自己的不足之外，就只有更深地介入政治，在社團的基礎上建立一個持續發展的政團，而不是選舉時成立，選完後就解散的組織。這也正是“群力”(即梁先生及街坊會的代表參加選舉時所組織的政團的名稱)正在考慮的問題。其實這也是其它社團應該考慮的問題。“光有政團是不夠的。政團還應該發展成為政黨，並以競選為目的。”“當然在澳門如何發展政團、政黨，還需要大家集思廣益。”15梁、郝兩位先生提出的一些新問題，引發了人們對這些問題的進一步思考。筆者認為，澳門社團是在長期的歷史演變中形成的，且對社會發展起着一定的推動作用。今後澳門是否需要發展政團和政黨也應該是一個自然發展的客觀過程，不能操之過急。在基本法框架內，在行政主導的政治制體下，要發展政團尤其是政黨，難度較大。再者，澳門地方小，是否需要政黨及政黨政治，也是有待深入探討的問題。(三)必須端正青年參與社團的動機如前所述，回歸後澳門社團發展出現一個新趨向，即廣大愛國愛澳的青年紛紛成立一些青年團體，澳門原有的一些大社團(如澳門中華總商會)則紛紛成立青年委員會或青年部，回歸前的一些青年團體也重新振作起來。據不完全統計，澳門現時的青年社團有澳門青年聯合會、澳門青年體育會、國際青年商會、澳門福建青年商會等近百個、附屬於大社團的青年組織有20多個，還有近百個青年中心與學生會組織。澳門青年聯合會會長馬志毅說，今年是國家“十一五”規劃實施的最後一年，也是“十二五”規劃編制之年，亦是澳門“雙選”後迎來“傳承創新，共建和諧”新時期的開局之年。在這樣一個承前啟後的歷史時刻，澳門青年應該努力創業，建設創業型社會；同時發揮青年社團牽頭帶動作用，支持特區建設。青年是國家及澳門未來的希望，主流意識也是好的。但澳門青年社團在迅速發展的同時，也存在着規模較小、組織較鬆散，個人技能不高，甚至存在有些忘公為私的錯誤認識的問題。因此，特區政府必須加強對青年，尤其是青年團體領袖的思想教育，同時舉辦各種職業培訓班，幫助青年一代提高技能，以適應新時期發展的需要。2010年5月下旬，前澳門立法會主席曹其真在網上撰文，肯定和讚賞社會文化司司長張裕等政府官員，在“澳門青年關心社會”座談會直接和青年對話，認為有助拉近距離，消除隔閡。相信官員放下身@DEF@

《“一國兩制”研究》第6期段，積極和青年溝通，不僅年輕人得益，政府的得益可能更大。她特別指出：“傳統社團對澳門的貢獻不可抹殺，愛國愛中華民族的思想和行動絕對應該肯定，並應不斷發揚光大。但同時必須端正青年參與社團工作的動機，絕對不能將進入社團當作平步青雲和達到個人名利雙收的起點。”“如果社團領袖只顧私利，不把服務社會大眾為己任，不可能獲得群眾的支持和擁護。因此要積極引導青年解放思想、放眼世界，建立正確的人生觀。”16註釋：1國務院港澳事務辦公室澳門事務司編寫組：《澳門問題讀本》，北京：中共中央黨校出版社，1999年，第333頁。2王凡等：《城變──澳門現場閱讀》，北京：人民出版社，2009年，第223頁。3婁勝華：《尋找公民社會建設新起點》，載於《澳門日報》，2008年5月21日，第E06版。4張元元：《澳門法治化治理中的角色分析》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第62頁。5冷夏：《冷眼看澳門──澳門回歸十年回顧及反思》，香港：名流出版社，2009年，第51-52頁。6同上註，第52頁。7《何厚鏵：行政長官施政報告匯編(2000-2009)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第3、9頁。8何厚鏵2005年3月22日在“依法治澳經驗與前瞻”學術研討會開幕式上的講話。見《澳門基本法推廣協會會訊》總第9期，2005年，第3頁。9同註5，第136-137頁。10同上註，第227頁。11同註4，第213頁。12同上註，第218頁。13余惠鶯：《從法律基礎看遊行的非暴力性》，載於《澳門月刊》，2010年6月號，第25頁。14《梁慶庭評澳門政治、經濟、社會》，載於《九鼎》，2010年1月號，第7-9頁。15郝志東：《從社團到政團到政黨──讀“梁慶庭訪談錄”也談澳門的政治體制改革》，載於《九鼎》，2010年1月號，第10-13頁。16《曹其真：端正青年參與社團動機》，載於《澳門日報》，2010年5月23日，第B5版。@DEG@

論中國的地方性公民投票──兼談對香港“五區補選”風波的回應王東青∗一、香港“五區公投”風波的背景作為本文探討之對象，公民投票係指在憲法秩序下的，由官方舉辦的，人民對法律案、議案或個別政策等具體議題，以投票表達其是否接受與否的意見。4香港泛民主派議員(包括社會民主連線和公民黨)於2010年1月22日向立法會請辭。5名請辭的立法會議員在香港五選區中各佔一名議席，泛民主派希望借由請辭後的補選發起全香港選民的投票參與，並把議題與議員的補選捆綁在一起，聯合變相發起“五區公投”運動。2010年5月16日，補選活動如期進行。香港特別行政區政府17日公佈的數字顯示，這次補選的投票人數有57.9萬人，公民黨和社民連兩黨勝出的5人，合共取得超過46萬票，得票率佔八成，兩黨請辭議員順利重返立法會。這與英語中的referendum非常類似。公民投票之主體自然是限定在一國的公民範圍內，以持有國籍享有憲法保障的參政權為限。公民投票之標的，既包括法律、議案或個別政策議題。所有以法律案為形式對象的創制、複決，以及只針對個別政策議題為形式對象的所謂政策票決(policyvote)，都包括在本文所理解之公民投票的概念範圍內。5如前所述，所謂憲法秩序下之公民投票，自然也把憲政體制外之關於一國國家定位、國家前途、政體變更之投票排除在外，也即把公民投票作為一國憲法體制內的一項常態的制度看待。由官方舉辦者，亦即把公民投票限定在，公民對針對法律體系或政府管理中之意見表達，而與一般民間機構舉行之投票行為相區別。1此次的“請辭－補選”事件被泛民主派的激進人士描述成“五區公投，全民起義”，其政治目的實為司馬昭之心。儘管此次鬧劇已告一段落，但其中不乏尚待從理論上解決的法學問題。本文主要論述以下問題，香港此次風波能否成為“公民投票”？地方性公民投票在香港地區能否適用？(二)公民投票的類型現代公民投票作為實現直接民主的制度，各國的在其制度設計上均有不同。國內有學者把“公民投票”分為自決性公民投票與民主性公民投票，前者用以描述plebiscite，作為自決權的實現方式，即在不存在既定的法律意義上的領土疆界或領土歸屬為前提，實現的超越國家的，以締造新國家為目的的人民自決投票；後者用referendum來描述，指公民在實現獨立建國後，依照憲法和法律就特定公共政策議題而進行的投票。二、公民投票的理論(一)公民投票的概念最為直接且易於理解之定義，即所謂“公民投票”，是指由人民直接對“事”，而非對“人”，以投票方式表達是否接受的意見。2然而，易於理解並不意味着絕對地精確。以“事”、“人”之不同來區分“選舉”與“公投”不一定完全符合實際運作，實際上很多“投票行為”均包含人、事的結合，出現選舉“議題化”或公投“人格化”的可能。6這種類型的劃分有其理論意義，把國際上各種行為意義上的“公投”現象作法律上的分類，對於是從國際法抑或憲法的角度研究公投的對象與理論基礎的運用具有指引作用，本文欲將之加以細化，以歸納出憲法秩序下公民投票的要件。國外學者所作分類亦各有其角度，此處筆者擬摘幾種對本文有實際意3因此，把公民投票構建為一項建制下的常態制度更需要一個具備精準度、適法性、合憲性的定義。∗北京航空航天大學法學院碩士研究生@DEH@

《“一國兩制”研究》第6期義的劃分予以介紹，並重點介紹以標的作為公投類型的劃分標準。1.依法理層次的分類7(1)人民投票。指以現地住民的投票決定領土歸屬或國家屬性等一定事項的制度。8(2)國民投票。指憲政體制內的一種正常制度，其投票的標的包括憲法、法律和政策，範圍通常以全國為單位，亦即全國性公民投票。(3)住民投票。住民投票係屬於地方自治團體直接民主制的實現。一般為憲法保障地方公共團體住民的權利，其投票主體僅為該地方團體住民，亦即地方性公民投票。2.依議題屬性的分類9(1)憲法的議題。國家針對新政權在制度安排和政治規則上的運作，需要公民投票賦予其需要的必要性。另外，推動一項既定規範的重大變革，如選舉制度的改革、中央與地方政府之權力重新劃分等，中央政府與執政者需訴諸公民投票以尋求選民的同意。(2)領土的議題。以領土問題作為公民投票的主要議題，乃始於1918年以後威爾遜(WoodrowWilson)所提出的自決原則(principleofself-determination)。這類的公民投票在1945年以後殖民地、託管地等獨立的歷史事件上。近年來，伴隨着歐共體的成立，歐洲各國的權利轉移方面以及歐洲各國的分裂等問題，均訴諸公民投票決定或確認該國領土的位置或疆界和國家權力的讓渡問題。(3)道德的議題。這類議題往往了跨越政黨界限，在社會中容易造成支持和反對陣營壁壘分明的現象。例如，禁止酒類售賣、離婚及墮胎議題。議題也易於引發社會上的廣泛的激烈的討論，許多國家會透過公民投票尋求解決之道。(4)其他議題。例如規定道路的靠左行駛或實行日光節約時間等，這類議題與道德議題的共同點是其非政治性。3.依發動主體的分類10(1)由政府主動發動的公民投票。當憲法或法律無相關規定，而由執政者主動對懸而未決或不能貿然推動的政策或法案，以此發難訴諸民意的支持，作為其施政的依據。(2)憲法規定的公民投票。由憲法明文規定的某些事項，最終需要以公投方式來決定是否採行的公民投票。(3)人民得以自主發動的公民投票。有些國家明文規定，人民可以依一定人數的連署，來申請對法律或政策進行公民投票。4.依公投結果效力的分類(1)拘束性的公民投票。拘束性的公民投票係指，投票結果對立法機關具有拘束力。此拘束力係由憲法的明確規定的。(2)諮詢性的公民投票。諮詢性公民投票係指投票結果不具有法拘束力，僅為一種單純的民意表達的公民投票。5.公民投票類型化的構建如前所述，“具有憲法規定”和“常態”的是本文所論之公民投票的前提。又，從上述分類來看，符合這兩個前提的公民投票可能之類型(此處難免有各種重疊之嫌)如下：○1議題分類中的修憲議題或道德或其他議題(包括法律案、政府的政策票決等)；○2包括法理層次下的國民投票和住民投票；○3發動主體上為政府或公民連署發動；○4公投的結果效力應為具有拘束性。上述諸類型之確定乃根據中國可能之政治環境以及憲法秩序下所提出的公投若干要件。第○1項之確定自無疑義，公民投票作為修憲的另一方式，係公民作為國家主權的擁有者所應包含之應有之義。雖然《中華人民共和國憲法》第62條把憲法的修改權交由全國人大執行，但這並不必然排除公民得為親自行使憲法的修憲權。第○2項之標準其實質乃基於人民主權與地方自治之原理，全國公民自然可以對影響全國的公投案進行票決，地方住民基於地方自治直接參與自治事項內之公投。第○3項標準，公投案可分為“創制”與“複決”，而各國對人民是否有權自行發動公投案的規定各有不同，瑞士與意大利等北歐國家的法律中均規定公民有權通過連署自行發動公投案，而部分國家則只允許公投由政府發動。筆者認為，人民參與政事之議程不能盡由官方掌控，通過連署等一系列創制公投的準備行為，不但能讓民眾關心的議題進入議會日程，激發人民運用此一制度11，也能借此讓民眾對議題的認知度大幅上升，無可否認也是參與式民主重要的一環。第○4項標準在於排除諮詢性公民投票，因為其實質是花費大量的財政支出以達成之公民投票，倘若不能使“以一人一票的票決形式以達致具最大正當性的民意產生法定拘束力”，而只能達成一項使執政黨可正視可無視之“政治壓力”，勢必造成民眾對參與政治的熱情消減，這個尤其在一黨制的國家發生的可能性更大。@DEI@

論中國的地方性公民投票(三)香港“五區公投”的性質地方性公民投票，又稱住民投票、地方公投，按照其公投的標的有廣義與狹義之分。廣義的地方性公民投票係指地方自治團體區域範圍內之地方住民，以直接投票的方式，針對地方權限範圍內、外的公共事務進行決定。狹義的地方性公民投票，是指地方自治團體區域範圍內的地方住民，以直接投票的方式，針對地方權限範圍內的公共事務進行決定。反觀香港的泛民主派發動的“五區公投”，跟上述法制化的公民投票制度可謂大相庭徑。首先，《中華人民共和國憲法》並無規定這一直接民主的制度，即使在地方層級(此處為高度自治的特別行政區)，地方自治團體(此處為香港政府以及立法會等)也未在地方立法中明確這一制度，民主激進派將其政治把戲套以“公投”之名，實質借“公投”的正當性嘩眾取寵，是其政治把戲所為。其次，即使持憲法或地方立法對公投制度的開放性態度來講，“五區公投”的發動甚至不能說是嚴格意義上的人民主動發動或是政府發動，因為其不存在“人民連署提出議案”這一過程，在程序上無法體現公投的程序化要求，與實體上也無法表現香港公民有將該項議題用票決以達成公意的意願(實際上投票結果以及投票前的調查也顯示，香港居民對這次鬧劇持冷淡甚至反對的態度)。第三，更為明顯的是，“五區公投”實質是泛民主派通過區議員的補選活動以促成“投票”程序的發生，而投票的“標的”(官方堅持是對議員的補選，而泛民主派卻在選舉宣傳中強調這次的補選體現了特別行政區居民對“普選”的意向)是將選舉議題化，而非對“事”而作成的公民投票，甚至在實質上可謂非嚴格意義上的“選舉”。14本文討論範圍僅限於狹義的地方公投。中國的“代表制”其實質是一種間接民主，公民投票作為一種直接民主制度在中國的憲法秩序下並非絕對地沒有生存空間，而且從各國經驗來看，似有其發展的必要性。而地方性公民投票，作為一種直接民主制的最為可行的方案，在沒有法律明文規定的中國是否可以實行？其法制結構又是如何？(一)地方性公民投票的理論基礎地方性公民投票的理論也區別於全國性公民投票，本文從三個方面論述地方性公民投票的理論基礎。地方住民以投票行為達到公民意志實現地方公共事務的自我決定，可謂是直接民主制實現的理想狀況，以人民主權理論闡述之當無不可；地方住民通過直接投票行為參與立法事項以及公共決策，是實現住民參政權的手段之一；由於住民投票是地方層級的公民投票，投票的內容是地方事務，自然也牽涉到地方自治的理論。12第四，既然“五區公投”並非對“事”的公投，而僅為一場“補選”，其附屬“議題”是否可以理解為諮詢性公民投票？答案是否定的，雖然泛民主派發話此次的選票捆綁了對補選議員的信任，可謂一場“信任投票”所折射出的民意，自然對執政者產生了一定程度的政治壓力。但既非係對“事”之公投，即使其拋棄了某些發起的官方要素，也不能稱之為嚴格意義上的公民投票，當然不可能成為諮詢性公投。1.盧梭的人民主權理論盧梭在法國大革命期間所提出的人民主權理論，以及西耶斯所提出的制憲權理論，皆為用以對抗當時君主主權而生。在理解盧梭的思想中，必須考慮到他所提到的公共意志(generalwill)。社會契約可以表述為“我們每個人都把自身以及所有的力量一起至於公意的最高指導之下，而且作為一個整體，我們把每個成員接納為全體不可分割的一部分。”13綜上所述，“五區公投”只是泛民主派套以“公投”之名用以對特別行政區政府施壓的政治把戲。15在考慮人民結合的權利讓渡過程中，盧梭認為人民可以把自身的權利讓渡給公意，公意代表了所有人的權利的集合並代表了所有人的利益，然而在構成公共意志的同時也接受了公共意志對其的義務要求。此時，“統治者與被統治者”的統一獲得了正當性與可能性。三、地方性公民投票在中國的適用按照公民投票的範圍來劃分，把公民投票分為全國性公民投票(又稱國政投票)和地方性公民投票(又稱住民投票)。在此再明確一下劃分兩者的標準。此處對“全國”與“地方”的劃分，乃基於公投的主體、實施範圍及議題範圍。地方性公民投票的主體僅限於團體自治的成員，公投的實施範圍自然隨公投主體的確定以及區域的劃分而確定，至於公投的標的範圍，下文再詳細分析。盧梭同樣論述了人民主權的本質及其形成必須是直接的表達而非通過其中的某些人的代表：“主權是不能被轉的，基於同樣的原因，它也是不能被代表的；主權的本質就是公意，而意志是不能代表的。……因此人民議員就不是而且也不能使人民的代表，他們僅僅是人民的代理人，而且他們不能最終決定任何事@DEJ@

《“一國兩制”研究》第6期情。任何一條不是由人民親自批准的法律都是無效的，它根本就不是法律。英國人認為他們是自由的，這是一個嚴重的錯誤；他們只有在選舉國會議員的時候才是自由的，一旦國會議員選舉出來之後，他們就被奴役了，他們就甚麼都不是了。在自由的短瞬時間中，英國人對自由的使用方式，使他們註定要失去自由。”16盧梭認為，就理想狀態來說，個人應該參與直接制定法律，通過這種法律管理其生活。他肯定了積極地參與的公民觀念：全體公民應該結合在一起，決定甚麼對於共同體來說是最好的，並且制定合適的法律。被統治者應該是統治者。自我管理的思想本身就是目的；為參與安排公共事務提供機會的政治秩序，不應該僅僅是國家的產物，而更應該是將國家事務與普通公民義務整合一體的一種社會構成方式。17盧梭的人民主權理論論述了人民須達成公意，並應致力於使政府管理公共事務按照公意以謀求公共的最大利益。儘管整體而言，現代的民主體制的主流當然還是間接民主或稱代議民主(除了瑞士，其是直接民主制實現的典範)，但無疑直接民主在盧梭的筆下作為一種達成公意的直接表達，已經顯現出了極大的正當性。但另一方面，盧梭的主權在民理論中所謂之“主權”乃不可分割的，儘管有學者認為地方並非不享有主權，而是與中央“分享”國家主權18，但這在解釋地方公投中始終存在一定的不合適性。本文從以下角度繼續分析，探求更為適合的地方公投理論。2.參政權的實現19世紀末德國公法學家GrorgJellinek將人民與國家的關係，區分為四種不同的關係，繼而產生四種不同的身份(地位)：第一是被動的身份，人民須服從國家的統治從而發生人民的義務；第二是消極的身份，人民享有不受國家干預的自由權利，從而產生基本權利的防禦作用；第三是積極的身份，即人民有權要求國家保障其基本權利的實現；第四是主動的身份，以現代國民主權的觀點而言，國家統治權行使的正當性既然來自於國民的統一與參與，自應保障具有公民身份的參政權。19在人民的四種身份中，主動的身份是保障消極的身份及積極的身份必不可少的，主動的身份同時也是保障人權的重要手段。尤其在第二次世界大戰之後，參政權逐漸上升為一種基本權利，其本質──促進民主原則及保障國民主權逐漸得到重視。例如《世界人權宣言》第21條第一款即規定：人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利。《公民權利和政治權利國際公約》第21條，每個公民應有下列權利和機會，不受第二條所述的區分和不受不合理的限制：直接或通過自由選擇的代表參與公共事務。兩個公約不僅保障人民的選舉權，亦保障創制和複決兩種直接參與的投票權。作為保障民主的權利，參政權的另一面向乃作為人民主權的行使，其要求國家形成制度，保障人民參與國家統治權的行使。但凡涉及人民參與國家統治權的渠道，不論是間接的表達自由(如言論、集會、結社等)，抑或直接的參與國家政治生活的制度(如選舉、公民投票)，皆係人民與國家間關係的主動身份的體現。此處應指出，基於國家權力來自於人民的讓與，參政權作為一項人民參與國家政治的運作手段，實乃人民的“權力”而非“權利”，人民實質影響國家運作(不論其途徑，但仍需受到如自由民主法治的憲法原則的限制)，是參政權的應有之義。3.地方自治理論所謂地方自治，指的是以一定區域為基礎之團體，其居民獨立於國家意志之外，而以其本身之意思及責任，處理該團體事務之機制。20一般而言，地方自治包含着兩個面向，即團體自治與住民自治，前者為承認在國家之內仍有某種程度獨立於國家意思之外的地域團體，團體具有對外自主性，不受國家或其他權利的侵害、干涉，而得以自行處理自身事務，在性質上屬於“法律意義的自治”；後者為自治團體必須以民主的方式組織團體並加以營運、管理，以免團體自治失去其意義，此為“政治意義的自治”。21地方自治的兩個面向，其實質乃是中央分權與住民自治。團體自治與法律上的意義，並非是在單一制的國家內另建一個擁有“主權”的團體，其最終目的是劃分出中央與地方之間在事務上的劃分，要求憲法或者法律予以明確。住民自治的目的是要求自治團體內部的成員，在地小民寡的便利條件下，以民主的方式達到成員間的合意，以使地方團體的利益得到保障。地方自治的本質即為人民主權。22人民主權說從人權入手，認為無論是國家還是地方的存在都是以保障人權為終極目標，從人權保障的觀點來看，地方所處理的均為與人民切近相關的實務，又因為組織上與居民最為接近，因此在人權保障上越是狹域的地方自治團體重要性越突出。按照人民主權說的理解，在住民自治的層次，居民參與甚至直接民主制度的導入也是理所當然；在團體自治的層次，地方自治權在人權保障上不能或缺，地方能自行處理的事務應由地方人民自行處理，中央不得任意干涉，亦即在權限分配上@DEK@

論中國的地方性公民投票採“地方優先”的原則。23中國於憲法第2條第1款明示其“人民主權”的價值取向，也正好符合了住民自治的目的。住民自治的作用實質上體現了作為與中央“分享”人民主權的地方權力運行的目標，同時也是地方住民作為一國公民參政權的制度保障。而住民投票作為住民參與地方事務的直接手段，事實上也作為在中央與地方分權之下住民自治目標的實現。(二)地方性公民投票的範圍與界限既然地方享有中央授予的自治權，則其界限自然仍須從憲法和法律文本來分析。中國的行政區劃劃分：全國分為省、自治區、直轄市、特別行政區；自治州、縣、自治縣、市；鄉、民族鄉、鎮。本文僅從省、自治區、直轄市、特別行政區與中央間的權限劃分分析，下一級的行政區劃與中央的權限劃分類推之。又從中國的法律體系來看，地方公投議案的主要形式體現在地方立法案、地方行政政策的議案。241.地方公投的議案範圍按照憲法第100條的規定，省、直轄市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。《立法法》第四章第1節即將地方性法規、自治條例和單行條例的事項做了具體化規定。《立法法》第64條規定了地方性法規規定的事項為：(1)執行法律、行政法規的規定；(2)屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。第73條則規定了省、自治區、直轄市和較大的是的人民政府可以制定地方政府規章，其事項為：(1)執行法律、行政法規、地方性法規的規章；(2)屬於本行政區域的具體行政管理事項。由此可見，中國地方公投的地方立法案從性質上看可以分為兩大類：一是執行中央法律、行政法規的實施細則的法案；二是與地方性事務的法案。從地方自治的角度來看，前者是中央委辦事項，後者是地方自治事項。25兩者均屬地方立法權的內容，卻在本質上存在重要的區別。所謂委辦事項是指，本質上不屬於該地方團體的事務，經由立法者決定而劃歸地方自治團體本身，地方議會的依據地方制度有關的法律，而享有一定的參與決定權。26就自治事項而言，基於主權在民原理地方有完全的法律制定權，僅受中央的合法性審查，只要不違反憲法、法律即可。但就委辦事項而言，是受中央或上級自治團體委託，不僅要受到合法性的監督還要受到合目的性的監督，以保證中央或上級自治團體的立法目的有效實現。就中國的情況來看，自治事項只能從地方人大及其常委會以及地方政府的職權中探求。27將中國地方立法權細分之，則有○1地方專屬立法權的具體內容，全國人大通過《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》給予了明確的列舉，如第8條第2-6、8-15項，第9條第4-13項，第42條第2-12、14項，第59條第1-3、5-9項，第61條第1-6項；○2立法權由中央專屬，但不妨礙授權地方享有部分立法權，則如《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第8條1-7項，第9條第1項、第44條第1、13項，第59條第1、10項，第61條第1、7項；○3立法權由地方專屬，但中央可以只作原則性立法或框架性立法，至於細節部分，則容許地方自治團體進行某些程度的補充立法，如《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第9條第3項，第59條第4項。○4地方立法填補中央立法空白的地方立法，具體規定在《立法法》第64條第2款，即除中央專屬的立法事項外(《立法法》第8條)，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，地方根據具體情況和實際需要，可以現制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。亦即當中央立法空白被中央立法所填補時，則需進合法性的審查，再判斷其是否有效。另外，地方政府實質上即是本級人大的執行機關，又是上級行政機關的下屬機關，就上級機關所委辦的事項，地方居民自然不能以公投行為干預之；就地方政府為本級人大決議所為之行政行為，本文認為地方住民能以公投的形式決定之。2.地方公投的界限地方公投雖是地方住民表達其意志最為直接的方式，但在單一制下由於中央立法機構高密度的立法與地方公投議案的複雜性存在先天的緊張關係，以及公投制度於現代社會存在一定的局限性，地方公投在其運行過程中必須有其界限。正如本文無法一一羅列紛繁複雜的地方事項一樣，筆者也只能對公投的界限就實定法的架構下提供一定原則予以劃分。(1)不逾越地方權限原則地方公投作為地方住民實現基層民主的實現，乃基於地方住民與地方事務利益最為貼近，並且對地方事務最為瞭解之原理。但中央與地方之間的公投界限必須以不能逾越地方權限為準。地方公投的對於立法的適用，自然不能與上位法抵觸。然而如果對“不抵觸”的界定過於嚴格，必定導致地方立法權過於局限，地方住民的利益容易因此受到中央以及地方國家機關的侵害。到底在甚麼範圍內不構成對中央權限的@DEL@

《“一國兩制”研究》第6期抵觸，在此必須考慮保持全國的同一性與地方的自主性、積極性兩個層面。有學者認為應該參考日本的做法，筆者認為值得借鑒。日本將地方立法與中央立法之間的關係分為違反和不違反兩種，本文認為地方公投須不違反中央立法，具體應該遵循以下準則：第一，恪守地方專屬立法事項。第二至於中央立法的空白事項，按照《立法法》第64條第3款的規定，當中央已就空白事項立法並且與地方先行立法有所衝突，地方立法機關應當及時予以修改或者廢止。第三，對於中央專屬事項中的空白事項，須獲得特別法令的委任立法。第四，地方立法雖與中央立法具有相同的規範目的，但地方立法對中央立法規範範圍外的事項加以規定時，並不違反中央立法。例如法律與地方立法雖然均基於預防狂犬病的目的而規定，但一方就家狗為規定，另一方就野狗為規定，不生抵觸的問題。第五，地方立法雖與中央立法規範的事項一致，但地方可因不同目的立法。例如法律基於預防狂犬病的目的而制定野狗的處置與地方立法基於公共衛生的目的而規定處置野狗者，規範對象雖為同一，但不發生抵觸的問題。28(2)補充性原則公民投票的功能主要是補充代議民主的不足，而不是取代代議民主的地位(對於中國而言也是不可能的)。地方公投作為一項“常態性”的公投制度，並不是說政府動輒就把議案丟給民眾票決，而是得在某特定議案或法律案涉及地方重大利益，或者當地方人大制度失靈時方能發動之，否則公投將弱化甚至取代人大制度。(3)技術或專業決定原則當一項議題或者法律案需要一定的專業知識時，這些議題就不宜將其交給民眾予以票決。因為某些議題，如核電站的興建、藥物管制的具體施行、鐵路的通車等都舉要專業、科學上的判斷，而非一般民眾可以判斷其準確效益。故當某項議題涉及較高的專業知識時，一般是不宜交付公投表決的。但如當年廈門PX項目一樣，即使某一政策的制定具備一定的專業知識，也無法忽視其對地方民眾將造成可以預見的負面影響可能。故本文認為，技術或專業決定原則，僅能成為公投的一環，其解決手段並非完全交由政府負責，而是政府有責任視其實際的利益影響範圍而慎重決定是否交由公民投票達成協議。(4)自利防堵原則當其可以自行對具體的事進行票決時，選民往往較易受其自利心態的影響，而導致作出不理性的結果，其最典型的例子就是體現在預算案、租稅法案等涉及財政的決定。因此一般認為，公投的標的應排除這些跟財政有關的議題。(5)少數人權益尊重原則公民投票其正當性正是來源於以多數決機制的決定效果。然而當代民主的另一目標是在多數決的基礎上如何保護少數人的利益，以防止“多數人的暴政”。皆因地方公投係屬地方住民對地方公共利益的決定，其制度的設定原理係以“地方上各該最直接的利害關係人的意見予以最大尊重”為基礎。29因此同理，不能以事不關己的多數人來決定少數人切身利益的事項。少數人權益尊重原則具體體現在不能公投範圍內以少數人的權益作為公投的標的，比如在房屋拆遷中就不能以公民投票來決定“釘子戶”的去留。(三)香港特別行政區地方性公民投票的憲法容許性香港與澳門兩個特別行政區有其特殊的法律背景。1997年、1999年香港與澳門正式回歸中國，於法律上表現為《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》分別在香港特別行政區、澳門特別行政區正式生效，且兩部基本法中均賦予兩特別行政區“高度自治權”，這表明香港與澳門兩個行政區享有的地方權限比普遍意義上的地方自治權限要大。特別行政區另一方面，根據憲法規定，中國大陸地區的法律效力並不及於港澳地區(兩部基本法附件三中所規定的部分法律除外)，港澳地區僅在憲法、各自的基本法以及特別行政區內部的特有法律制度規範下。1.特別行政區地方公投的容許性憲法中對特別行政區的政治體制並無條文明確予以規定，只有第31條將特別行政區內實行的制度立法交予全國人民代表大會。兩部基本法是全國人大在憲法的授權下所通過的法律，是特別行政區內的憲法性法律。不像與省、直轄市、自治區一般，憲法對特別行政區有預為代議民主的價值決定，而是給予其彈性極大的立法空間，以適應特別行政區內部的民主運作。憲法對於特別行政區內是採用代議民主抑或直接民主，並無提出任何保留的事項，而是將其交由決策者(即全國人大)做政策抉擇。決策者可以決定特別行政區內的政治體制是僅限於間接民主的代議制，抑或兼採直接民主。那麼，按照基本法的規定，是否必然排除直接民主的適用？通覽基本法全文，仍然未能找到其排斥直@DFC@

論中國的地方性公民投票接民主之條文規定。反而《香港特別行政區基本法》第4條更規定，香港特別行政區依法保障其居民和其他人的權利和自由。那麼，“權利”和“自由”包括哪些內容？基本法中雖然對兩者皆採取了列舉的方式(第26-38條)，第39條更規定了對國際人權公約的適用，從上文關於地方公投的理論部分可見，公民投票實屬政治權利公約所保障之人民參政權的實現方式。因此，根據《香港特別行政區基本法》的規定，筆者認為其不僅不排斥直接民主制，反而從其對普選行政長官、立法會議員目標的明文規定30以及對參政權的明文承認看來，基本法的價值取向實以爭取達成最大化的民主31，並且其手段將是公民的參政權的實現。由此處看來，公民投票這一直接民主制當然也能成為達成這一目標的工具選項之一。2.香港特別行政區地方性公民投票的適用界限既然於特別行政區內公民投票的建制有其法律依據，那麼特別行政區內的公投其使用的界限如何？其問題的實質依然是縱向的中央與香港權限劃分的問題。憲法就中央與香港特別行政區的權限劃分，悉數體現在《香港特別行政區基本法》中全國人大對特別行政區的授權範圍而定，而剩餘權自然歸中央所有。32全國人大在制定基本法時將中央專屬事項清楚羅列在第二章“中央和香港特別行政區的關係”中，這些權力完全由中央直接行使。第二章清楚列明了在香港特別行政區中中央的權力為外交事務(第13條)、特別行政區防務(第14條第1款)、特別行政區主要官員的任命(第15條)、決定宣佈戰爭狀態和進入緊急狀態(第18條第4款)，以及在基本法附件三中的所規定的關於國都、紀年、國歌、國旗、國慶日、國徽、領海、國籍、外交特權與豁免。另外，基本法還規定了其附件三中可於未來添加適用的大陸地區的法律，對於這些中央專屬事項，香港特別行政區當然無權進行與之相抵觸的立法。另外，中央授予香港特別行政區“高度自治權”，此類權力雖然並非全部屬於特別行政區，但特別行政區在行使上卻有着高度的自主權。細分之有如下幾類：○1權力歸中央，但中央將其授予特別行政區行使，如中央授權特別行政區以法定的名義、方式自主處理對外經貿關係，中央對此僅實施監督；○2權力歸由特別行政區專享，中央僅發揮監督作用，如特別行政區立法權，中央只用備案的方式起形式上的監督作用；○3權力完全歸特別行政區行使，如司法權和終審權，管理金融貿易的權力等。這些權力均在基本法中得到充分體現，此處不再一一羅列。香港特別行政區的自治權主要體現在其立法權上。特別行政區享有的立法權是中央授予的，因而授權機關即有監督立法權行使的權力。儘管《香港特別行政區基本法》第17條第2款規定了特別行政區立法會制定的法律，必須上報全國人大常委會備案。而此處備案的含義是指將制定的法律聯同有關立法的資料報送全國人大使其知曉並登記在冊，並不包含要全國人大批准的意思，這在其緊接着的條文“備案不影響該法律的生效”中得到體現。但是，從第17條第3款來看，全國人大常委對香港立法中涉及中央管理的事務及中央和香港特別行政區關係的條款，可以發回但不作修改，經人大常委發回的法律立即失效。可見，除了上述中央專屬立法權的限制外，特別行政區立法權的另一個限制則係關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區關係的事項。至於如何理解“中央管理的事務”和“中央和香港特別行政區”呢？基本法並沒有將其明示。筆者認為，“中央管理的事務”一方面體現在上文中中央專屬的立法權限，其法律效力波及全國範圍；至於“中央和香港特別行政區的關係”，本文傾向於結合基本法的前言部分予以理解，即有關於“維護國家的統一和領土完整”、“保持香港的繁榮和穩定”、“按照‘一個國家，兩種制度’的方針”(《香港特別行政區基本法》前言)，其中又以“維護國家的統一和領土完整”為首要目的。綜上，香港公投適用的可能性應限制在其自治範圍內，具體言之為上述香港被授予的權力所產生的法案，以及特別行政區政府所施行的、其利益範圍僅限於香港特別行政區的重大決策案。而香港地區內實施公投的界限與普遍的地方有其不同之處，從法律文本上來看，即不涉及中央管理的事務以及中央和特別行政區的關係。當然，上述普遍意義上地方公投中的補充性原則、技術或專業決定原則、自利防堵原則、少數人權益尊重原則，也應適用於香港公投制度。四、結論儘管代議制仍被近現代民主國家所採納，但無可否認的是世界各國逐漸傾向於將公民投票制度作為代議制的補充形式，並且公民投票制度呈普遍化、法制化的趨勢。間接民主制以及直接民主制之間先天存在的緊張關係，始終是一國對後者採納與否的疑惑所在。香港“五區補選”事件恰好為我們提供了一個重@DFD@

《“一國兩制”研究》第6期新認識公民投票制度的契機。香港特別行政區其地位的獨特，決定了其享有的自治權比普遍意義上的地方更為寬廣。本文認為，《香港特別行政區基本法》第4條既然保護香港居民及其他人的參政權，那麼，除了基本法所明示之中央專屬以及涉及中央與地方關係的事項外，均得以公投決定之，但也必須遵循普遍地方上的若干界限原則。至於泛民主派的“五區公投”，本文認為其只能算是一出政治鬧劇，而並非嚴格意義上的地方公投。本文認為，從憲法文本上看，中國並不排斥公民投票的適用。從憲法第2條，憲法雖對國家政治體制有以人民代表大會制度形式國家權力的設定，但對其他可以實現人民民主的方式實採開放的態度。直接投票作為參政權的手段之一，體現了參政權乃作為人民主權的行使，要求國家形成制度，保障公民參與國家統治權的行使。任何一種法律制度的產生均需經過嚴格且漫長的論證。由於中國政治環境的特殊性，公民投票適用的道路依然漫長。最後筆者必須明確的一點是，公民投票只能作為代議民主的補強，或者更為弱化其地位為當人大制度失靈時方能適用的一種補充制度。但不管其地位如何，也不管其功能是否在中國得到充分體現，其前提也是將其蘊含的民主價值實踐化，將其透過實定法作出確立和完善的程序設計。一般認為，公民投票更適用於小國寡民的地區。本文試圖尋找支撐中國地方公投的理論，得出不論從人民主權、參政權的實現以及地方自治層面，均能找出其適用的依據。然而，地方公投除了涉及人民主權等民主理論之外，實際層面的難題則體現在中央與地方之間的權限劃分上。作為一個多元化的單一制國家，中央集權是中國的主要特徵，但這並不代表地方完全不享有得以自行決定之權限。註釋：1《受建制派杯葛港“五區補選”不足二成選民投票》，載於聯合早報網：http://www.zaobao.com/special/china/hk/pages2/hk100517.shtml，2010年6月27日。2陳隆志編：《公民投票與台灣前途》，台北：前衛出版社，1994年，第3頁3法國1802年公投的議題為“波那巴‧拿破崙是否將為終身執政？”即為一例。見陳淳文：《法國公民投票制度簡述》，載於《憲政時代》，第21卷，第4期，1996年。4陳淳文教授認為，公民投票制度可定義為：在已建構的法秩序中，有政治權人(公民)依法對自己，或者使對其他機關所提出的法案或議題，進行投票表決的制度。筆者認為以構建制度的角度來說此定義有參考意義。見陳淳文：《法國公民投票制度簡述》，載於《憲政時代》，第21卷，第4期，1996年。5許宗力：《憲法與公民投票──公投的合憲性分析與公投法的建制》，載於註2，第95頁。6王英津：《公民投票類型研究的局限及解決思路》，載於《理論探討》，第3期(總第142期)，2008年。7李明峻：《國際法上的公民投票問題》，載於註2，第60-66頁。8二次大戰後，交戰國間歸屬不明的領土和託管領土等，均在相關各國和聯合國託管理事會的監督下，以人民投票或設立自治政府方式獨立或確立國家歸屬。9[美]DavidButler、AustinRanney編著，吳宜容譯：《公民投票的實踐與理論》，台北：韋伯文化事業出版社，2002年，第3-4頁。10同註7。11學者通過比較各國投票類型證明，一旦人民擁有發動公民投票之主動權時，人民運用此一制度的意願遠比其他中央權威發動公民投票的意願為高。見李俊增：《論公民投票之類型及對代議民主政體之影響》，載於《憲政時代》，第22卷，第4期，1997年。12同註6。13儘管於5月16日舉行的五區補選投票顯示，參與補選的選民僅為二成多，民意的冷淡可謂替執政者的“挽救”。14陳俊榮：《論地方性公民投票法制問題》，台灣大學社會科學院政治學系2008年碩士學位論文，台北：台灣大學，第22頁。@DFE@

論中國的地方性公民投票15[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980年，第39頁16同上註，第237頁17[英]戴維‧赫爾德著，燕繼榮等譯：《民主的模式》，北京：中央編譯出版社，1998年，第55-56頁18張千帆：《主權與分權──中央與地方關係的基本理論》，載於《中研院法學期刊》，第3期，2008年。19吳志光：《公民投票與權力分立原則──由公民投票的事項限制談起》，載於《憲政時代》，第30卷，第4期，2005年。20蔡茂寅：《地方自治之理論與地方制度法》，台北：學林文化事業有限公司，2003年，第14頁。21同上註，第16頁。22關於地方自治的本質，向來有固有權說、承認說、制度保障說、人民主權說等理論主張，筆者在此採人民主權說。其原因有二：○1人民主權與地方住民自行管理地方事務在其本質上實屬無二；○2人民主權更為符合《中華人民共和國憲法》第2條的精神。23同註20，第31頁24至於道德議題，本文認為就中國的實際情況來看，“道德”涉及五千年的中國傳統文化，不宜以地方公投來決定這一關乎中華民族的核心內容。25雖然通說認為，因為中國並不存在公法人制度這一前提，因此中國並普遍意義上的地方自治。但是，筆者認為此處可以借地方自治中的某類劃分，以更好地描述不同類型地方事項的本質。26同註20，第14頁。27《中華人民共和國憲法》第107條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事項、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、檢察、計劃生育等行政工作，發佈決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。28王鍇：《論地方立法權》，載於王鍇：《公法釋義學與比較方法》，北京：光明日報出版社，2010年，第16頁。29同註5。30《香港特別行政區基本法》第45條第2款規定，行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。第68條第2款規定，立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則二規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。31而作為“五區公投”風波所繫之核心，也即香港政治制度改革方案，由於中央積極磋商與讓步日前正式獲得立法會的通過，這更表明了基本法中的普選目標並非一紙空文。《政治制度出現重大突破港立法會通過選特首議案》，載於聯合早報網：http://www.zaobao.com/special/china/hk/pages2/hk100625.shtml，2010年6月25日。32王振民：《中央與特別行政區關係──一種法治結構的解析》，北京：清華大學出版社，2002年，第173頁。@DFF@

香港廉政制度體系建設：基本框架及經驗段龍飛、任建明∗從1974年2月15日廉政公署成立時算起，香港大約只用了10年的時間就實現了其從嚴重腐敗到高度廉潔的轉變。而後，在20多年的時間裏，香港基本上都維持了這種高度廉潔的局面。從透明國際(TransparencyInternational)近年來的廉潔指數來看，香港長時間都穩定在世界的前15名左右，在亞洲，其與新加坡共同構成了最為廉潔的兩個樣板。那麼，是甚麼原因促使香港能夠在短時間內實現從普遍腐敗到高度廉潔的逆轉呢？又是甚麼原因導致香港能夠長時期維持廉潔的局面呢？無庸置疑，香港的廉政制度建設在這個過程中起到了關鍵性的作用。“但是，建立一個良性循環說起來容易做起來難。必須要改變古老的傳統和訓練的影響，而這個轉變過程顯然即使不要幾代人，也得一代人的時間來完成”。1可以說，正是通過不斷地完善和健全各種廉政制度，香港才能夠長期維持廉潔政府的局面。本文正試圖從香港這一從腐敗到廉潔的“逆轉”着手，具體分析香港在實現廉潔過程中的各項制度創新，進而為其它國家和地區的廉政制度建設提供必要的經驗借鑒。一、香港廉政制度體系建設的歷程針對腐敗現象，每一時期的香港當局都制定出了一系列打擊腐敗的策略，但是它們在反腐敗成效上卻有着很大的差別。從香港廉政制度建設的歷程來看，可以根據其反腐敗的成效將其歷程劃分為三個階段：(一)1974年2月廉政公署成立之前的普遍腐敗時期早在19世紀40年代，就有過香港首任裁判司、警察總監威廉堅被控貪污受賄案。19世紀末，港英政府就出台過懲治行賄和受賄的《懲罰不端行為條例》，但對貪污的處罰一般以“輕罪”處置，故貪污行為在20世紀上半葉的香港社會各階層中仍是十分普遍。1948年，香港仿效英國頒佈《防止貪污條例》，將貪污罪的刑罰由處以500元以下罰金和2年以下有期徒刑加重為處以1,000元以下的罰金和7年以下的刑期。但就是在《防止貪污條例》頒發後的20世紀50-60年代，香港的貪污現象不僅沒有改善，反而變本加厲，尤其是政府部門和公共機構，已是貪污成風。當時，香港負責查處貪污罪行的機構是香港皇家警察隊的反貪污部。然而，在貪污風氣的盛行下，反貪污部的工作只是徒有虛名。因為當時香港的警務處是貪污受賄最嚴重的部門之一，故警務處的反貪部甚至成為縱容貪污受賄的特殊機構，香港的貪污歪風愈演愈烈。“貪污已成為香港政府機體的一種常見病，成為香港社會的一個惡性腫瘤。”2為了徹底刹住貪污受賄之風，香港政府經過長期的研究和實際調查，於1971年修訂頒佈了新的《防止賄賂條例》，該條例不僅適用於政府公務員，還適用於法定機構，受津貼的公用事業企業及條例名單上列舉的各種公共團體的工作人員，即適用於所有公僕。這一新條例對原有的《防止貪污條例》作了不少變更和新規定，擴大了政府對貪污問題的調查權力，加重了對貪污賄賂行為的處罰，彌補了打擊貪污法律上的不足。但是，由於負責調查和打擊貪污的還是警務處反貪部，故新法實施後收效也不大。在20世紀70年代中期之前，香港的腐敗已經非常普遍，它蔓延到了全社會的邊邊角角。在政府部門之中，腐敗日益猖獗，官員們通過種種方式“勒索”市民。為了獲取必需的公共服務，市民需要向政府官員提供各種“茶錢”、“黑錢”和“派鬼”。警察部門腐敗的典型形式就是由很多官員聯合起來進行腐敗的“集團式腐敗”(syndicatedcorruption)。這些腐敗集∗前者為北京航天航空大學廉政研究所特約研究員，後者為清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任@DFG@

香港廉政制度體系建設：基本框架及經驗團在為非法交易提供庇護的同時，也嚴重地擾亂了市民的正常生活。除此之外，香港公共服務機構中的腐敗也相當嚴重，當時的香港市民只要使用公共機構的資源，就必須知道怎樣行賄。面對如此普遍的腐敗行為，香港的普通民眾除了“順應”潮流之外，別無他途。正如當時的一個比喻所描繪的那樣：腐敗猶如一輛汽車，你可以上車(參與到腐敗之中)，也可以不上車(不去干預腐敗，聽之任之)，但是你絕不可以去強制停車(抵制腐敗)。(二)廉政公署成立到1980年中期香港腐敗得到有效控制的時期普遍腐敗給香港的政治、經濟和社會文化等方面的發展都帶來了嚴重的影響。“葛柏事件”更是成為香港反腐敗改革的導火索，葛柏是一名英籍警察高官，在香港獲取巨額的腐敗收入之後，潛回英國本土以逃避法律責任。此舉引發了香港民眾的巨大不滿，爆發了大規模的市民抵抗運動，他們提出“反貪污、捉葛柏”的口號，要求當局懲治腐敗行為。香港當局經過調查後認為，要想徹底改變這一被動局面，就需要進行一場“靜悄悄的革命”，該調查報告還大膽建議政府順應民情，成立一個專門反腐敗的獨立機構，此項建議很快被香港總督所採納。1974年，依據《廉政專員公署條例》，獨立於公務員架構的香港廉政公署正式成立，取代警務處反貪污部，給市民帶來新的期盼，同時向貪官敲響喪鐘。1974年2月15日，為了向市民表達政府和廉政公署的除貪決心，調查人員窮追猛打，翌年成功將葛柏從英國引渡回香港接受審判，定罪及被判刑。廉政公署也在市民心中迅速建立威信和鍥而不捨的形象。廉政公署獨立於政府架構之外，加強了市民對廉政公署能夠公正調查貪污案件的信心。成立初期，廉政公署迅速偵破多宗案件，當中以引渡葛柏歸案最受關注。葛柏最終被判有罪，市民對廉政公署的信任開始建立。對葛柏的判決，使港人民心大快，對葛柏案的查辦，也增強了全社會反貪污的決心，樹立了廉署的威望。緊接着，在香港掀起了一場聲勢浩大的“廉政風暴”。1975年廉署指控八名工商巨頭行賄；1976年，偵破探長戴福貪污案；1977年，又大破尖沙嘴警署集體貪污案，260多名警員被捕。廉署打擊貪污的行動，得到了香港市民的認可和支持。在20世紀70年代中期，實際上幾乎每一個警察分區裏面至少有一個腐敗集團在運行，但是這種局面很快得到改變。例如，在1974年至1977年，共有269名警察被控犯有腐敗罪，這一數字是廉政公署成立前四年控告人數總和的4倍。到1977年中期，廉政公署專員姬達在向港督滙報時說道，“本港凡10名以上公務員聯手貪污之集團，均已全部粉碎”。(三)1980年中期至今香港維持普遍廉潔的時期經過廉署鍥而不捨的嚴厲打擊，根除了政府內部的集團式貪污，檢控起訴了一大批貪污分子。1985-1996年，在查處貪污案中被檢控的貪污人數達4,500多人，因貪污被警誡的有1,100多人。在這些成功偵破的案件中，貪污分子有律政司刑事檢控專員、地政署高級測量司、警務處高級督察、海關高級關員、市政總署衛生總督察、入境事務處高官；查辦的有“裕民財務案”、“問題公屋案”、“賽馬舞弊案”、“海外信託嘉華銀行案”、“聯交所職員貪污案”等重大貪污案。廉政公署除調查之外，又結合預防和社區教育工作，目的是要產生“不敢貪”的阻嚇作用、“不能貪”的完善制度及“不想貪”的誠信文化。為此，香港當局繼續加大以廉政公署為首的“廉政風暴”，着重制定和完善各種廉政制度，着力從制度上治理腐敗問題。從1980年至今，香港相繼出台和強化了一批廉政制度，如公務員系統的紀律程序，香港作為原產地的商品出口檢驗，加強對出生登記程序的控制，警察部門的晉升選拔程序，對處於債務危機中的公職人員的監察和輔導程序，修改《香港選舉(舞弊及非法行為)條例》等。香港通過上述反腐敗運動，特別是其反腐敗機構──廉政公署的努力，香港得以在很短時間內遏制腐敗，並成功地將普通市民吸納到反腐敗運動之中。香港市民對腐敗問題有了較為全面的認識，傳統的對腐敗的看法已經得到本質上的改變，人們越來越願意參與到反腐敗運動之中，多年來，香港的反腐敗舉報之中的署名舉報已經達到70%以上。二、香港廉政制度體系的基本框架香港能夠在廉政公署成立的短短十數年間，由一個貪污之城蛻變成廉潔之都，與香港能夠從制度體系建設的角度來治理腐敗問題密不可分。“建立國家廉政體系這種思路提供了對腐敗問題的新的診斷方法和@DFH@

《“一國兩制”研究》第6期潛在的治療方法，它不是關注單獨的制度(譬如司法機關)或單獨的規則和實踐(譬如刑法)……而是開始在一個整體方案中審視各種措施的相關性、相互依存度和綜合有效性。”3我們可以把香港的主要反腐敗制度劃分為宏觀、中觀和微觀三個層次：(一)香港宏觀層次的反腐敗制度一是香港的經濟制度。香港能夠長時間的保持經濟高速增長與其基本的經濟制度密不可分。香港的經濟制度在1997年香港回歸之後，仍然得到保留和發展。基本法規定“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變”。原有的經濟制度長期不變，依法保護私有財產權，強化勞工保障制度，實行自由、開放的貿易政策，是香港特別行政區經濟制度的基本特點，也是香港經濟持續繁榮發展的根本原因。香港基本的經濟制度所崇尚的公平、自由思想，對於促進廉政建設有着內在的驅動力。二是香港的政治制度。香港早期的政治制度主要按照《英皇制誥》和《皇室訓令》這兩個具有憲制性文件的規定建立。在1997年香港回歸之前，香港因由港英政府管治，其政治體制基本上按英國殖民地的統治結構發展而成。香港回歸之後，香港的各項政治制度則由基本法規定，從而形成了真正具有“三權分立”架構的政治體制。其行政體制的基本工作原則是：向市民交代，增強市民對政府的信心，鼓勵市民參與公共服務；量入為出，善用資源，滿足市民的需要，確保公共部門消耗最少；有效管理，改善服務，提供效率；培育服務精神，成為積極回應性政府。三是香港的法制制度。香港是以國際金融中心而著稱於世的國際化大都市，它的成功經驗之一在於其擁有高度的法治，即傳統而又現代的法治信念及架構於其上的體現並實踐着法治信念的健全的法律制度。制度形態的法治建基於理性的觀念形態的法治之上，其立法、行政、司法各個方面深深地體現了法治的精神並通過其設計，程序及運行，維護和實踐着法治觀念。根據學者戴耀延的研究：在及格分為50分、滿分為100分的情況下，香港的法治指數為75分，這充分說明了香港較高的法治水平，“我們仍認為75分是一個高的分數”。4(二)香港中觀層次的反腐敗制度一是香港的信息公開制度。香港建立了比較完善的信息公開制度。首先是政務公開。伴隨着世界行政公開化的浪潮，香港政府極力倡導行政公開的理念，進行了一系列的政制改革與行政革新，以提高政府的績效及政府對公眾的回應性。上世紀90年代初，香港總督彭定康在政府機關中引入“服務承諾”的改革計劃，該計劃規定將民眾能否享有利益和服務的評估標準透明化。1995年起，香港政府根據《公開資料守則》向香港市民開放，除特別規定外，市民要求查閱政府資料，政府部門不得拒絕，市民的知情權獲得較大保障。1996年，香港政府又修訂了《公開資料守則》，規定政府可以提供資料的範圍、提供資料的方法、程序以及市民認為政府不予提供信息侵害其合法權益而尋求救濟的手段等內容。其次是電子政務。香港政府於1998年11月首度發表“數碼21新紀元”資訊科技策略，其目標是加強香港的資訊基建設施和服務，以後每3年徵詢意見、進行修訂，發表新的策略。為推動市民使用電子服務，政府推出了“公共服務電子化”計劃。該項目是以市民為中心，提供全天24小時的公共服務，內容覆蓋市民生活的方方面面。再次是法律公開。香港的法律都是公開的，當事人因而知道甚麼事情違法，違法後會受到何種處罰。香港所有的法律包括附屬立法都由律政司負責以中英文草擬，並由律政司將其製成活頁版，在互聯網通過“雙語法律資料系統”提供法律的電子版本。公眾可在網上免費查閱該電腦系統所存資料。二是香港的防止利益衝突制度。在香港既有的法律體系中，對貪污受賄型的腐敗犯罪有比較明確的規定，因而可以說對這一類型的腐敗犯罪的認定和治理相對容易一些。然而，在現實生活中，還有大量“灰色地帶”的存在，即那些處於違法與守法邊緣的腐敗行為，雖然此時還沒有構成法律意義上的腐敗行為，但是彼時卻有可能成為腐敗行為，這也即是通常意義上所說的“打擦邊球”。這類行為不能完全以貪污受賄犯罪來看待和處理，因而，我們說它是“灰色地帶”。隨着香港社會經濟的發展，特別是公共部門與私人部門之間的聯繫日益密切，此類“灰色地帶”越來越多。如果得不到有效的治理，必然會滋生更多的腐敗行為。香港當局為了治理此類腐敗行為或是潛在的腐敗行為，也確立了防止利益衝突制度。這一制度將那些除貪污受賄型犯罪之外的，而又有可能帶來公共權力與私人利益之間的衝突的行為統統納入到利益衝突的範圍。這樣，就拓寬了原來的打擊腐敗範圍，將更多的腐敗或潛在的腐敗行為納入到制度治理的範疇，因而也就更有利於廉潔政府的實現。@DFI@

香港廉政制度體系建設：基本框架及經驗(三)香港微觀層次的反腐敗制度一是香港的公務員制度。任何好的制度都要由人來落實，高素質的公務員隊伍是香港各項廉政制度落到實處的人員保障。香港的公務員文化，以廉正無私為本。香港的公務員制度為所有政府部門和其他行政單位提供人手，對大部分公務員來說，公務工作是終身事業。公務員制度統一，全體公務員均受共同的委任程序及相似的紀律守則限制。香港致力於營造一種高效負責的工作氛圍，為公務員提供培訓和發展機會，不斷提高公務員的素質；堅持高薪原則，以養廉和挽留人才，讓公務員有足夠權責並發揮其特長，提拔優秀公務員，通過教育使公務員進一步達到誠信不阿的最高標準，保持向香港市民提供優質服務，增強市民對政府的信任。香港公務員制度管理嚴格順暢，責、權、利明確，激勵和約束機制透明有效。二是香港的廉政公署制度。香港的繁榮離不開它的廉政建設，而廉政建設的大功臣就是美名遠播的香港廉政公署。1973年10月17日，香港總督麥理浩爵士正式宣佈成立一個獨立的反貪機構，全力打擊貪污。1974年2月15日，立法會通過了《總督特派廉政專員公署條例》。據此，總督特派廉政專員公署作為打擊貪污行為的一個獨立機構，正式成立並獲得法律賦予的權力。香港回歸祖國後，根據《香港基本法》，廉署全權獨立處理香港特別行政區一切反貪污工作。經過了30年的發展，廉政公署已成為香港法律和政治的精神標誌，更是一把反貪的利劍，是香港廉政建設的首要功臣。三是香港的政府採購制度。香港特區政府採購程序按照《物料供應及採購規例》規定和管理，該規例是由香港財政司根據《公共財政條例》發佈，財政司庫務局局長可以根據實際情況發佈“財務通管”，對《物資供應及採購規例》做出補充。此外，香港為了更為有效的治理這些領域的腐敗現象，還結合各個行業制定出了“防貪錦囊”，如香港廉政公署所制定的《採購程序》、《學校採購防貪錦囊》。從總體上看，香港的政府採購制度，從原則精神、政策目標到具體安排，與《世界貿易組織政府採購協定》基本一致，為本地及外地供應商及服務承辦商提供公開、公平的競爭環境。四是香港的媒體自由制度。香港能夠長時期保持高度廉潔，還與其擁有一個高度自由的新聞媒體有着重要關係。可以說，最使貪污者心驚膽寒的，是大眾轉播媒介的揭露和社會輿論的壓力。凡被舉報的重大貪污案件，尤其那些涉及本港知名人士的，都會被新聞界廣泛報道。如1993年2月23日，香港海關高級督察李志明和另外5名海關人員因涉及香港龐大走私集團案而被捕，李志明被判入獄兩年，香港大眾傳媒就對此進行了連篇累牘的報道。香港廉政公署每週印發《廉政案件排期表》，使記者和公眾獲悉未來兩週法庭審判的案件資料，增加了打擊貪污的透明度。通過肅貪機構的懲治行動和大眾轉播媒介使貪污者受到社會聲譽和精神上的雙重打擊，形成強大的威懾力，從而加速了肅貪倡廉的進程。三、香港廉政制度體系建設的主要經驗香港作為世界上最為廉潔的地區之一，在廉政制度建設方面積累了大量的經驗，分析、學習和借鑒他們在反腐倡廉方面的這些經驗，對於其他國家和地區進行廉政制度建設大有裨益。總的來看，香港廉政制度建設至少有以下幾點經驗值得借鑒：(一)廉政制度建設的系統性和完整性制度建設具有系統性和層次性，如新制度主義經濟學派的代表人物道格拉斯‧C‧諾斯所認為的那樣，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範”。從制度反腐的視野來看，一個國家或地區的廉政制度體系應該是一個完整的系統，在這個系統中，不僅要求子系統齊全，而且還要求制度系統的縱向結構、橫向結構、形式結構配套科學合理。香港廉潔政府局面的出現和維繫並非某項制度單獨作用的結果，而是多個制度共同發生作用的產物。首先是縱向結構配套科學合理，即制度系統中宏觀制度、中觀制度、微觀制度齊全。只有宏觀制度，而沒有中觀制度和微觀制度的配合，那麼，宏觀制度所規定的內容就無法貫徹落實到實處，最終宏觀制度就可能變成空談，反之亦然。具體到香港的廉政制度來說，無論是宏觀的政治制度和經濟制度，還是中觀的信息公開制度、防止利益衝突等，抑或微觀的公務員制度、廉政公署制度、政府採購制度、媒體自由制度、行業和部門制度等，共同構成了香港廉政制度體系。香港能夠出現和長期維持廉潔政府的局面就是這些制度共同作用的結果。如果缺少某些制度，或是某些制度有缺陷而不能發揮應有作用，香港廉政制度建設的效果可能會大打折扣。20世紀70年代之前的香港就是很好的說明。雖然早期香港的基本經濟制度和政治制度和20世紀70年代以後沒有甚麼較大的變@DFJ@

《“一國兩制”研究》第6期化，並且香港早在1948年就已經制定了專門的反腐敗法律──《防止貪污條例》，但由於當時香港的廉政制度建設缺乏系統性和完整性，致使這些已有的制度不能發揮應有的作用，使得香港普遍腐敗的局面難以扭轉，更談不上後來的反腐敗成功。其次是橫向結構配套科學合理，即廉政制度系統中信息公開制度、防止利益衝突制度、廉政公署制度、公務員制度等制度齊全，只有社會各個領域制度配套齊全，各行各業有章可循，社會生活才能制度化，否則就會出現制度“盲區”，即有些領域有章可循，而另外一些領域卻“無法可依”。以香港的廉政公署制度為例，在1974年廉政公署成立之前，香港並不是沒有反腐敗機構，而是也有專門的反腐敗機構──反貪污部，但為甚麼同屬專門反腐敗機構，其反腐敗的效果卻有着天壤之別呢？我們可以從制度體系的橫向結構上來分析。雖然反貪污部也是專門的反腐敗機構，但是由於其設立在警察部門內部，各種行動都要受警察部門牽制，加之警察部門又是當時香港最為腐敗的部門之一，致使其反腐敗作用得不到發揮。根據香港警察部門所提供的數據，從1953-1973年的20年間，關於香港警察腐敗的報道要超過除警察部門之外的其它所有政府部門的腐敗報道的總和。在這種情況下，從橫向結構來看，就會出現一個制度“漏洞”。沒有一個能夠完全中立的反腐敗機構，正是造成香港腐敗難以治理的一個重要原因。廉政公署成立之後即彌補了這一制度“盲區”，使香港廉政制度體系的橫向結構日趨合理。最後是形式結構配套合理，即制度形式結構中執行、監督、評價等制度齊全。制度的形式結構是制度科學運行、公正運行的重要保證。香港在進行廉政制度建設的過程中非常注重形式結構配套合理，如香港廉政公署所採取的執行、教育和預防“三管齊下”戰略，以及整個香港廉政制度建設所反映出來的“以權制權”、“有權力必有監督”的制度設計理念。(二)廉政制度建設的正式性和非正式性按照新制度經濟學的定義：制度是人類相互交往的規則。它抑制着可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見並由此促進着勞動分工和財富創造。制度，要有效能，總是隱含着某種對違規的懲罰。5制度包括正式制度和非正式制度，正式制度是人們有意識建立起來的並以正式方式加以確定的各種制度安排，如各種成文的法律、法規、政策、規章、契約等；非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念、意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則。制度在變遷過程中，只有達到正式制度與非正式制度均衡才能夠發揮效用，因此，在制度變遷過程中，就要求正式制度與非正式制度相互協調、彼此融合。否則，就有可能出現劇烈的文化衝突，影響制度的穩定，從而導致嚴重的後果。香港從20世紀70年代中期以來的廉政制度建設就一直非常重視正式制度和非正式制度這兩個方面。正式制度通常配有懲罰措施，而且這些懲罰措施以各種正式的方式強加於社會，並可以靠法定暴力的運用來強制實施。正式制度的缺失必然帶來社會的普遍無秩性。具體到香港來說，香港能夠實現和長期保持廉潔政府的局面，與其不斷加大正式制度層面上的廉政制度建設有着密切關係。經過多年的制度建設，香港無論是在宏觀的反腐敗法律體系，還是微觀的行業或部門政策體系，都已經十分完備。而20世紀70年代中期之前的香港之所以反腐敗乏力，一個重要原因就是其正式制度缺失。雖然早在1948年香港就制定出了專門的反腐敗法律──《防止貪污條例》，但是就該條例本身來說，仍然存在着許多有待完善的地方。為了徹底刹住貪污受賄之風，香港於1971年頒佈了全新的《防止貪污條例》，一方面擴大了該條例的適用範圍，從原來的政府公務員擴展到所有的公僕；另一方面還引入了一項將“來歷不明財產的管有”視為犯罪的新條款。在香港的法律下，無論發生在政府部門、公共機構還是私營機構的貪污行為，均屬違法，但是最初的廉政公署肅貪範圍主要集中在政府部門和公共機構，涉及私人僱員的多為行賄行為。後來，隨着反貪的深入，廉政公署發現如果不去打擊私營部門的腐敗行為，公共部門反腐敗的成果也得不到鞏固，於是廉政公署將精力逐漸擴展到私營部門。同時，為有效打擊腐敗行為，香港廉政公署還幫助很多行業和部門都制定出自己的《防貪錦囊》，這些規則構成了一個嚴密的制度體系，如：《問責制主要官員守則》、《公務員良好行為指南》、《香港公務員品行總則》、《接受利益(行政長官許可)公告》、香港申訴專員公署的《職員行為準則》、香港知識產權署的《行為及紀律守則》、《物業服務公司職員紀律守則》、《學校內部守則》、《新聞從業人員專業操守守則》、《商界誠信管理資料冊》、《旅遊業專業道德實務指引》等。非正式制度對於正式制度發揮着支持、補充等作用，因此在制度變遷過程中，不能忽視非正式制度的作用，正如道格拉‧C‧諾斯所認為的那樣，“在人@DFK@

香港廉政制度體系建設：基本框架及經驗回首香港廉政公署成立以來的30多年的廉政制度建設歷程，我們不難發現其廉政制度建設實質上就是一個漸進的過程，不是一蹴而就的。從香港廉政制度建設的時間節點來看，香港大概用了10年左右的時間來實現從普遍腐敗向高度廉潔的轉變，然後又用了20多年的時間去維持廉潔局面。廉政公署自成立之後就開始實施執行、預防與教育“三管齊下”的反腐敗戰略。到20世紀80年代初，廉政公署專員就聲稱普遍腐敗已經是過去的事情了，“氛圍已經得到顯著的改變。大多數香港市民已經沒有必要去每天面對腐敗”，並且“眾所周知，六十年代和七十年代初的大規模集團式腐敗已經一去不復返了，並且現在的腐敗也傾向於比較隱藏的犯罪行為和能夠獲取大筆金錢的犯罪行為”。到20世紀80年代晚期，廉政公署專員在表示關注私營部門中的腐敗的時候，認為廉政公署公共部門之中所進行的“三管齊下”戰略相當成功，“將腐敗無需成本的說法徹底擊敗”。從香港廉政建設的領域來看，其實質就是一個不斷發現和彌補制度“漏洞”的過程，最初香港的反腐敗重點是在公共部門，後來隨着反腐敗工作的需要，逐漸將精力向私營部門拓展，形成全領域的反腐敗格局。從香港廉政建設的法律依據來看，最初香港只有《防止貪污條例》等少數幾個較為宏觀的法律依據，後來又隨着反腐敗工作的深入，逐漸制定出了法律、守則、指南、指引等全方位多層次的反腐敗法律依據。類行為的約束體系中，非正式制度具有十分重要地位，即使在最發達的經濟體系中，正式規則也只是決定行為選擇的總體約束中的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的”。6香港在強調正式制度層面制度變遷的同時，也十分注重非正式層面的制度變遷。1974年香港廉政公署成立之後，擺在香港廉政公署面前的一項緊迫任務就是逆轉香港社會對腐敗的普遍認同。當時的香港，如果從非正式制度層面來講，腐敗已經深入人心，形成了普遍腐敗的文化。為了取得反腐敗的成功，廉政公署在其成立之初就制定了“三管齊下”的戰略，即執行、預防和教育，試圖通過“不敢”、“不能”和“不想”三個方面來治理腐敗。其中的教育戰略就是專門針對香港民眾的腐敗認知問題，通過對香港民眾進行全方位的反腐敗教育，力圖增加腐敗分子的“心理成本”和創造“一個普遍譴責腐敗的社會大環境”。1974年2月15日通過的《廉政專員公署條例》在規定廉政專員的職責時明確提出“教育公眾認識貪污的害處”，“爭取和促進公眾支持打擊貪污”。隨後，經過廉政公署多年的反腐敗教育和宣傳，香港的社會文化已經發生逆轉，“廉政公署已經在香港的腐敗認知上進行了一場靜悄悄的革命，我們的文化已經徹底改變，從一個容忍腐敗的文化向拒絕腐敗的文化轉型”。7社會民眾對腐敗的容忍度日益降低，社會民眾已經獲悉腐敗的危害，人們逐漸實現從主動參與腐敗行為到不參與腐敗行為和抵制腐敗行為的轉變，具名舉報腐敗的比例越來越高，達到70%以上。廉潔自律已經進入到香港的社會文化之中，“不笑腐而笑廉”的局面得到根本扭轉，“只有當認可一項經驗的人數超過一個臨界點之後，該經驗才會轉變為一項內在制度”。8時至今日，雖然香港已經位列世界上最為廉潔的國家和地區之一，但是我們不能說香港已經沒有腐敗了。近年來，隨着香港經濟社會的發展，原有制度逐漸顯現出“縫隙”和“漏洞”，給一些腐敗行為提供了可乘之機，加之一些新型腐敗類型的出現，都給香港廉政建設增加了難度。而彌補制度缺失的最好良方就是進行制度創新，“制度規範人類行為的力量多數源於它們的不變異性。但是，當環境發生變化，不變的規則組合也會產生傷害，因而也需要進行調整”。9實際上，香港廉政制度建設的步伐始終沒有停止過。香港廉政制度建設的經驗說明只有持續進行制度創新，才能最大限度地減少腐敗滋生的領域，將腐敗遏制在最小的範圍之內，也才能實現廉潔政府。(三)廉政制度建設的長期性和持續性制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程，它的實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代。制度經濟學認為，由於受到有限理性、路徑依賴、幹中學、時滯和非正式規則的主導地位等多個方面因素的影響，任何制度變遷從長期來看都是一個緩慢的過程，內在漸進性是制度變遷的基本邏輯。註釋：1[新西蘭]傑里米‧波普：《制約腐敗──建構國家廉政體系》，北京：中國方正出版社，2003年，第48頁。@DFL@

《“一國兩制”研究》第6期2盧章遠：《香港廉署概說與深圳廉政探討》，深圳：海天出版社，2000年，第1-16頁。3同註1，第52頁。4戴耀延：《香港的法治指數》，載於《環球法律評論》，第6期，2007年。5[德]柯武剛，史漫飛：《制度經濟學──社會秩序和公共政策》，北京：商務印書館，2000年，第35頁。6[美]道格拉斯‧C‧諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：上海三聯書店，1994年，第140頁。7JeanAuYeung(2000).FightingCorruption-TheHongKongExperience.PapersubmittedfortheSeminaronInternationalExperiencesonGoodGovernanceandFightingCorruption.Bangkok.17thFebruary2000.8同註5，第121頁。9同上註，第464頁。@DGC@

區域合作下專業認證制度的發展──澳門居民教育程度實證研究的啓示施遠鴻、柯麗香、陳建新∗2010年的“五‧一”遊行較往年進取，示威者希望透過遊行得到特區政府積極回應他們的訴求。如今“五‧一”已過，社會各界仍然議論紛紛，除了關注政府的回應外，最令學者和專家們擔憂的是這次遊行對澳門政府及整個社會的長遠影響。今年“五‧一”遊行的參與者來自不同組織及不同階層，他們各自表達不同方面的訴求，其中兩組隊伍在這次遊行中備受矚目：其一是幾百名“80後”、“90後”青少年在網上自發組織參與這次遊行，當中亦包括一些專業人士，他們以理性和平的方式表達關注就業、住屋困難等系列民生問題，並期望社會給予年輕人發展的空間；其二是由幾個工會組織發起的遊行活動，這些遊行人士向政府反映“保就業”、“嚴打黑工”、“削外勞”、“增經屋”等訴求，但由於參與者堅持遊行路線途經新馬路，因而與警方發生衝突。這兩組隊伍以不同形式表達訴求。前者是澳門的“80後”、“90後”和專業人士，應視為社會正向改革的動力。回歸的1997/1998學年，澳門便推行十年免費教育1，回歸後更將免費教育延至15年2，這些“80後”、“90後”青少年正是免費教育得益的一群，平均學歷水平比上幾代人要高很多，但由於缺乏專業認證機制，他們大專畢業後縱使從事專業工作，也只能停留在專業的底層，暫無可靠的公平晉升機會；後者大多是一群中壯年、學歷較低、大多從事建築行業的工人，他們過去缺乏接受教育機會而從事技工行業，但現時勞資雙方對工人技能評價存在分歧，僱主指工人的技術低但要求工資高，工人則指自己經驗豐富，但又無法證明，問題在於澳門沒有相關的專業認證制度，使工人沒有機會往更高層面晉升發展，從而保障自己的工作機會及待遇。兩群遊行參與者雖然教育程度相差甚遠，但共有一項共同點──都苦於澳門缺乏專業認證機制失去往上層社會流動的機會，迫使他們出來透過遊行來表達不同的訴求。澳門回歸十年來經濟發展迅速，不過要想保持可持續發展，教育資源的投放及人才培訓是不可或缺，專業認證制度更是當中的關鍵。而近期政府交由立法會審議及通過的公立學校教師職程及六份衛生範疇人員職程制度法案，就是澳門政府重視專業發展的其中一個表現。現時珠三角區域融合是大勢所趨，當中同時存在機遇與挑戰，粤港澳三地財力、人力、物力屆時會全面流通，為三地帶來無限發展機遇，但澳門若不做好準備，面對粤港兩地人才的競爭，可能澳門市民會因缺乏競爭能力而被淘汰。因此本文首先透過有關澳門人口教育程度的實證研究，剖析是否存在一些影響澳門教育不均的因素，繼而利用所推算的結果深入談討澳門面對區域合作下專業認證制度發展的前景。一、研究背景自1999年澳門回歸祖國後，有賴“一國兩制”的全面落實以及博彩業的蓬勃發展，居民生活水平得到較大的改善。與此同時，澳門在開放賭權及引入《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)後，已經成為世界上其中一個大型的旅遊與經貿中心，澳門在東亞經濟體系中已成為一個人均GDP很高的地區。在取得美好經濟成果的背後，澳門正面臨兩大挑戰，包括經濟逐漸向博彩業傾斜和居民收入差距不斷擴大，特別是弱勢群體。政府已經意識到這兩個挑戰很多年，因此也作了不少政策措施，如引進15年免費教育、積極參與泛珠三角經濟一體化、改善現有的社會福利制度、引入一些有效的扶貧方案等去解決這兩個挑戰對市民造成的影響。儘管博彩業的蓬勃∗前者為澳門大學公共行政碩士研究生；中者為澳門大學公共行政學本科生；後者為澳門大學政府與行政學系助理教授@DGD@

《“一國兩制”研究》第6期發展及引入這些措施，弱勢群體還沒有真正因澳門經濟快速增長而受惠。3弱勢集團的不滿，亦觸發了近期幾次的暴力示威。儘管這兩個問題的本質是完全不同的，但有一個方案可以同時解決這兩個問題──教育。一方面，由於較高的營運成本和受到鄰近地區的競爭，如珠海、深圳，澳門已經失去了勞動密集型產業的競爭優勢，因此，澳門經濟要走向技能和技術密集型產業，或知識型經濟體系。當然，那些具有合適專業資格的人才相對支付的薪金較高，而低學歷工人支付薪金自然較低。另一方面，教育是一個重要和有效的工具去改善福利和減少貧困，因為平等接受教育可以增加弱勢群體往上層社會流動(socialmobility)的機會。4現今社會是一個開放、多元化社會，個人不應因上一代的地位、經濟環境等因素而限制其發展，所以國家需要致力保障國民接受教育的機會，不因經濟條件而使他們失去可以改變自身地位的權利，國家亦可透過培養人力資源，改善國家的經濟，擺脫貧困落後的環境。相反，教育不均程度擴大，會有可能使國家經濟增長出現障礙，一些外國研究亦證明此點。5這可能是一個原因導致一些教育政策的不足，如15年免費教育及增加接受高等教育的機會，未能完全解決上述所提及的兩個問題的癥結。縮小教育不平等或不公平對於這兩個問題或許是一個有效的解決方法。因此，世界上各個國家都把提高國民教育水平作為國家其中一項的重要國策，教育項目亦在大部分的年度財政預算中佔有一定比重，因為各國相信國家經濟的發展影響國家財政收入，國家收入會間接影響教育的投資，而教育投資的多與少會影響教育人員及資源質素，從而影響國民的教育發展，而國民的教育水平是對帶動國家經濟的增長、科技的進步有着密切的關係，故對教育事業的資源投放是尤其重要。6而一些領導的發展組織視教育和公平為21世紀發展的重要主題。例如，聯合國的千年發展目標“實現普及初級教育”及“促進兩性平等和賦予婦女權力”，皆與全球層面的教育程度和平等相關。7澳門政府亦明白發展教育的重要性，回歸後亦明顯地增大對教育事業的投放。伴隨着經濟的高速發展，澳門居民需求日益增大，政府繼而引入或改革大量社會政策，其中包括教育範疇。而為了當地的人力資本積累和產業多元化發展，政府近年推出15年免費教育及決定將澳門大學遷移至橫琴，以增加澳門市民接受教育的機會。根據表1顯示，澳門的公共教育開支逐年持續上升，由2005年的2,219百萬澳門元升至2007年的3,028百萬澳門元，其佔政府總公共百分比亦由2005年的14.1%升至16.2%，這不難發現政府對教育事業的重視。根據經濟合作與發展組織(OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，OECD)於2007年發佈的《教育概覽》(EducationataGlance)顯示，2004年各國公共教育開支佔政府總公共開支百分比的平均為13.4%8，比較澳門的數據，發現現時澳門政府對公共教育的投入符合普遍國際標準。表1澳門公共教育開支與政府總公共開支及本地生產總值的關係年份200520062007項目公共教育開支佔政府總公共開支百分比(%)14.114.916.2非高等教育公共開支佔政府總公共開支百分比(%)7.78.810.2公共教育開支佔本地生產總值百分比(%)2.42.32.0非高等教育公共開支佔本地生產總值百分比(%)1.31.41.3非高等教育每位學生的公共教育開支(澳門元)13,08317,45422,819政府總公共開支(百萬澳門元)15,71717,48118,662公共教育開支(百萬澳門元)2,2192,6113,028非高等教育公共開支(百萬澳門元)1,2071,5391,912本地生產總值(百萬澳門元)92,191113,709149,457然而，可能是由於比較高的收入不均及教育不均的差距，致使市民對政府產生不滿，不斷提出要求，希望政府制定措施改善居民生活，這亦成為近幾次居民上街遊行的原因。我們知道，收入差距是與教育不均存在高度相關，而澳門的收入不均是相對較為嚴重，但政府現時已加大對教育資源的投入，這說明教育資源的投入不能有效改善當地教育不均的問題。因此，本文希望透過堅尼系數的拆解分析，檢測一些傳統上影響教育不均的因素，分析澳門教育不均問題的成因。事實上，關於這類對教育不均因素分析的研究已成為一個熱門話題。9隨着對教育不均深入的認識及逐步引入先進的方法進行對堅尼系數的拆解，出現了越來越多的相關研究。10其中本文主要探討的是地域和種族(出生地)這兩個因素。大多數有關教育或收入不平等的中國研究都關注城鄉的差距，因此，教育有關地域上的不平等一直被認為是一個重要的研究領域11；此外，一些研究發現@DGE@

區域合作下專業認證制度的發展(二)在學平均年數貧窮集中化(povertyconcentration)和“鄰居效應”(neighborhoodeffect)是擴大地域不平等的關鍵因素。由於城市容易出現社會隔離的問題，即同一經濟階層居住分佈過於集中，造成極化現象，如公屋密集的地區經常出現這種情況，由於入住公屋的人都是收入較低的人士，所以以興建公屋來解決住屋問題的其中一個較大的爭議是窮人聚居所產生的負面影響，亦即所謂的“鄰居效應”。在學平均年數(AverageYearsofSchooling，簡稱AYS)通常用作代表接受教育程度，我們利用以下公式(1)去計算在學平均年數。∑==71iiiypAYS(1)其中表示第i種教育程度佔整體人口中的比例，表示第i種教育程度的在學年數[如i=1即為從未入學、i=7即表示高等教育(學位課程)]。ip12貧民區對住戶造成的負面影響就是較少接觸社會的機會，例如就業、社會網絡不多、容易被標籤或邊緣化等。而不同地區(堂區)在澳門有不同的特點，不同地區居民的教育水平會否受貧窮集中化的影響而跟其他堂區有所差異，這是其中一個我們值得觀察的對象。iy(三)教育堅尼系數在許多量度收入或教育分配程度的統計方法中，眾所周知堅尼系數是一種可解釋的，可計算的和規模不變的方法。堅尼系數的範圍介乎於0(相當於完全平等)至1(相當於完全不平等)。根據ShujieYao的計算方法，堅尼系數可以由下列公式(2)得出。在西方，種族在教育上的不平等亦已被確定為一個導致許多不利結果，如社會流動和貧窮等的預測因素。13澳門是一個移民城市，20世紀90年代前大多居民都是來自其他地方，尤以大陸移民為主。在接受教育方面，外地移民中的適齡學童(5-15歲)需要接受澳門的強制性教育15ShujieYao的計算方法的相關內容可參考其文章。()∑=−−=7121iiiiwQpG(2)14，但超出該年齡層則沒有規管，由於中國的教育政策發展較為緩慢，直至在1986年4月12日∑==ikkiwQ1，為直至第i組在學年數的累加。第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《義務教育法》中才有九年制義務教育的條款，而落實過程中亦存在部分問題，致使部分居民，尤以農村居民缺乏接受教育的機會，而近十幾年間許多澳門居民都是從國內移民過來，這可能導致澳門的居民的教育水平不高，亦拉大了與澳門出生居民教育水平的差距，通過這次研究可以說明現在這種情況的發展如何。iw表示第i組教育程度的人口在學年數的部分，此外，根據堅尼系數的性質，所有在等式(2)的元素或組群必須由小到大排序。(四)教育堅尼系數的拆解堅尼系數的拆解方法可以大致分為兩種類型──泰爾指數(Theil’sindex)和原本的堅尼系數。16分解方法可用於估算組群之間及組群之內佔整體教育不均的比例，以及特定的因素對教育不均所造成的影響。然而，大多數方法只能將堅尼系數分解為兩部分，組群之間及組群之內的分組。社會的不平等，如收入和教育，是一個多面性和複雜的問題，因此這些方法可能過於簡單，只把堅尼系數分解為兩部分。不像大多數的分解方法，ShujieYao的方法是類似變異數分析(ANOVA)的過程中方差的分解。二、研究方法(一)資料在這項研究中使用的數據是來自統計暨普查局的兩次人口普查(1991和2001年)和兩次中期人口普查(1996和2006年)。根據澳門的教育系統以及統計暨普查局有關的教育分類，本文採用四個級別的教育程度，包括從未入學，小學教育、中學教育、高等教育。四個級別的教育程度相應的在學年數如表2所示。17推算結果顯示，ShujieYao將堅尼系數分解為三個部分：表示由於組群內部教育程度的差異而出現的內部組成部分，表示由於組群之間教育程度的差異而出現的組群之間組成部分，而則類似在變異數分析的過程中，可算作剩餘部分，或者作為組群重疊的部分，以反映各組群之間的差異。aGbG表2接受教育程度及與其相應的在學年數oG接受教育的程度在學年數從未入學0小學6中學12作為組群內部的部分，的計算方法主要是將aG高等教育16@DGF@

《“一國兩制”研究》第6期各組群的堅尼系數的平均值進行加權，計算公式如下：∑==SiiiiGpwG1(3)S代表該群組方法中群組的數目，代表第i組的堅尼系數。iG作為組群之間的部分，的計算方法與公式(2)相似，但當中七個教育程度會由該群組方法中的組群所取代。bG(∑=−−=SiiiibwQpG121)(4)∑==ikkiwQ1，為直至第i組在學年數的累加。同樣地，根據，在等式4中所有元素或群組須以在學平均年數(AYS)由小至大排列(如)。bGsAYSAYSAYS≤≤≤...21最後，作為剩餘的部分，可以由以下公式計算：oGbaoGGGG−−=(5)三、研究結果(一)數據整體分析在數據收集的期間(1991-2006年)，澳門在教育事業上的表現出現一個很大的改善，如文盲率(由1991年的10%下降至2006年的5%)，接受高等教育的人口佔整體的比例(由1991年的5%升至2006年的13%)，平均接受教育年數(從1991年的7.097躍升到2006年的9.130)，以及教育不均程度(即教育堅尼系數)(從1991年的0.294下降到2006年的0.203)。根據表3，地域(堂區)的教育堅尼系數的組成部分中，剩餘的部分是整體教育堅尼系數的主要部分(至少57%)。地域上不均，包括群組之內和群組之間，對教育不均的影響是最小(兩者合共約40%)；在出生地的教育不均中，就以組群內部對教育不均的影響較大，分別約佔41%至45%。oG根據表4的結果顯示，各堂區教育堅尼系數(教育不均程度)在調查期間都持續下降，而在學平均年數則持續上升，其中以氹仔區變化最為明顯，其教育不均程度由1991年的0.368下降至2006年的0.143，平均在學年數就由1991年的6.845上升至2006年的11.916，但各堂區之間並沒有教育不均的顯著差距，因為堂區組群之間的教育堅尼系數只佔整體的少部分比例。從在學年數來看，除路環區外，花地瑪堂區的居民的平均在學年數在澳門市區的堂區中較為偏少，而且2006年的平均在學年數更比路環區少。而在居民出生地的教育不均程度的比較中(表5)，與堂區的分類相同，來自各出生地的居民，其教育不均程度持續下降，在學平均年數持續上升。其中出生自中國的居民相比起出生於其他地方的居民，其教育不均程度相對嚴重，平均在學年數也相對較少，其次則是出生於澳門的居民，但從數據中可以看出中國的教育不均已開始逐步改善。在調查期間，澳門的教育不均程度(即教育堅尼系數)不斷減少，而教育程度(即平均在學年數)不斷增加，這個可以反映澳門免費教育政策的成效(在1991年引進的10年免費教育政策，包括一年的學前教育，6年小學教育和3年的初中教育，以及後來於2006年出台的15年免費教育政策，其中包括3年學前教育及3年高中教育)。免費或強制教育政策總被認為是一項有效縮小教育不均，提高人力資本質量的方法。表3教育堅尼系數各部分的分佈系數GGG年份GGaboa(%)Gb(%)Go(%)堂區19910.2940.0690.0400.1840.2360.1360.62819960.2770.0680.0400.1690.2470.1440.60920010.2290.0550.0370.1370.2410.1610.59820060.2030.0480.0400.1160.2360.1950.569出生地19960.2800.1250.0500.1040.1800.3730.44720010.2280.1010.0400.0880.1730.3870.44020060.2040.0850.0400.0800.1950.3910.414@DGG@

區域合作下專業認證制度的發展表4堂區各組群的教育堅尼系數堂區聖安多尼堂望德堂風順堂大堂花地瑪堂氹仔路環系數1991G0.2960.2510.3150.2960.2780.3680.375iAYS7.0698.4616.9428.0046.6746.8455.8771996G0.2810.2470.3060.2820.2630.2510.361iAYS7.6269.1467.4688.7407.3589.5297.0242001G0.2380.200.2540.2130.2230.1880.302iAYS9.10710.3108.98910.2678.92611.1258.0702006G0.2180.1880.2250.1790.2030.1430.268iAYS9.80110.9919.90911.2559.59111.9169.659表5出生地各組群的教育堅尼系數出生地澳門中國香港葡萄牙菲律賓其他系數1996G0.2450.2940.2570.1700.1680.257iAYS8.2057.2179.16612.48911.7829.0502001G0.2000.2460.1790.1400.1190.207iAYS9.9048.83511.16912.93912.98910.2272006G0.1820.2230.1490.0960.0950.184iAYS10.6299.53012.14214.05513.35010.871(二)堂區分類的結果分析從堂區分類的結果可以得悉，因為堅尼系數的其他部分佔整體堅尼系數的主要部分，因此不能說明是群組之間或群組之內存在教育水平上的差異，原因可能與澳門的陸地面積小有關，直至2008年，澳門的陸地面積為29.2平方公里，人口密度為18.2千人/平方公里18，屬於全球人口密度最高的地區之一。而雖然澳門的交通網絡系統仍有許多不足之處，但由於地方細小的緣故，居民往來不同地區所花費的時間亦不多，跨區工作及上學的情況非常普遍，所以地域因素對教育不均的影響相對較弱。單從描述性數字來看，路環區的教育堅尼系數稍高非常合理，因為該區仍屬未發展的地區，當地居民居住此區有很長時間，而年齡也較大，故居民教育水平相對落後。關於氹仔區的情況，氹仔區於20世紀90年代起成為澳門發展的新市區，陸續興建新式住宅，吸引其他地區的居民遷入氹仔，而這些樓房多數屬於中高價樓宇，故傾向中產或高收入人士遷入，該批人士的教育水平亦相對較高，致使現在氹仔區居民的教育水平為各區中最高，相對教育堅尼系數也最小。花地瑪堂區雖然沒有出現居民之間或與其他堂區的居民教育水平差距顯著的現象，但居民平均在學年數亦比其他堂區的居民仍偏短，這因為該區是新移民的聚居地，而新移民的教育水平不高，故拉低整體居民平均在學年數。(三)出生地分類的結果分析而有關出生地分類的結果顯示，出生自中國的居民的堅尼系數都比其他地方大，而他們的平均在學年數亦比出生於其他地方的居民短，這反映內地移民之間出現教育水平的差距，可以想像到這差距是由於新老移民接受教育機會不均所致。現在內地移民(尤其是家庭團聚)主要為小孩及婦女，因為澳門部分達適婚年齡的男士會選擇到國內結婚、生子，及後申請他們來澳定居。而根據澳門《非高等教育網要法》規定，5-15歲的兒童需要接受強制性教育，並受到澳門政府的資助19，現在實行的15年免費教育更保障居民有機會去取得高中學歷的資格。然而，特區政府回歸後投放大量資源於學生及高等院校中，使一般家庭的子女都有機會接受高等教育，澳門教育政策的發展拉大現在中年與青年的教育水平差距。此外，由於內地教育政策發展的遲緩，造成過去很多適齡學童失去接受教育的機會，導致現時出生於內地的中年人士擁有較低的學歷水平。@DGH@

《“一國兩制”研究》第6期四、澳門職業培訓的發展由於上述這批出生於內地的中年居民教育水平普遍不高，大多只能從事體力化低技術的工作，導致平均收入水平低，同時低教育水平削弱他們在勞動市場上的競爭力，由於澳門的產業發展策略已從回歸前的四大產業共同發展，逐漸轉變成現在的以博彩旅遊業為主導而衍生的多元化產業結構，即主要由第三產業主導澳門的經濟命脈，而第三產業對勞動力教育水平的需求比第二產業高，如外語能力、管理能力等，而澳門許多中年人士未有能力配合澳門的產業轉型，這成為澳門中年人士結構性失業問題的主因。要解決這種困局，政府需要給予他們更多培訓進修的機會，讓其提升知識及技術水平，這讓成人教育及職業培訓再受社會及政府所重視。回顧過去，澳門職業培訓活動開展於20世紀80年代，由於對科技、管理以及技術人員需求的改變，以應付經濟的急速發展，同時內地移民數目在這段時間亦大幅增加，有鑒於此，澳葡政府頒佈了第44/82/M號法令，為開展職業培訓活動奠定基礎，及後政府透過成人教育處轄下的職業培訓中心進一步推廣成人教育和職業教育。2020世紀90年代，政府為發展與協助青年及成人的職業培訓成立勞工就業局職業培訓中心(現時的職業培訓廳)，到目前為止，該部門已為澳門各階層居民開辦不少有關技術培訓的課程，如第二技能培訓計劃、學徒培訓課程、職業資格培訓課程等。除政府部門外，生產力暨科技轉移中心、成人教育中心等非牟利機構及各大專院校都有持續舉辦相關課程，協助中年人士進修。此外，為關注職業培訓的發展及鼓勵培訓實體為就業市場而舉辦之職業培訓課程之需要，2006年經濟財政司司長透過第60/2006號批示訂定《職業培訓專款規章》，規定自社會保障基金將澳門特別行政區財政預算中專項撥款的收入，用作資助培訓實體為就業市場而舉辦之職業培訓課程之發放制度，藉此鼓勵各機構積極向澳門市民開辦高質素的課程提升市民的專業技能。雖然政府已提供不少資助及資源於成人教育及職業培訓上，然而，這些課程的成效過去亦受到質疑，問題的關鍵在於澳門現時的大部分專業欠缺一套完善的專業認證制度。由於部分課程缺乏專業認證的成分，使業內人士質疑相關課程的質素及就讀課程人士的工作能力，造成就讀人士即使完成課程，也不一定獲得工作機會的情況，導致中年人士失業情況沒有充分改善，亦成為最近幾次遊行示威的重點。此外，對於需要接受培訓的居民，亦由於培訓課程沒有對其所取得的知識技術給予正規的認可，即使政府給予許多的財政支助，居民亦失去接受培訓的動力，沒有決心參與培訓課程。而大部分專業團體亦表示有需要盡快建立相關的專業認證制度，如工程界已多次提出向政府要建立其專業認證制度，由於澳門工程界的專業認證工作滯後，相關專業的學士畢業後，只需在工務局登記，便可註冊成專業人士，無須通過任何專業培訓，使業內的專業人士未受重視，再者業界亦較難在業界推行培訓工作，無法提升業界專業水平21，這亦可能是造成澳門工程界水平較鄰近地區低的原因之一。五、澳門發展專業認證制度的契機回歸後，為提高內地與澳門特別行政區經貿交流與合作的水平，促進兩地經濟貿易的發展，CEPA自2004年1月1日開始實施，當中列明中澳雙方可按照CEPA附件四列明的內容和時間對另一方的服務及服務提供者逐步減少或取消實行的限制性措施，並可應一方的要求，雙方可通過協商，進一步推動雙方服務貿易的自由化22，這為中澳專業人員的相互流動提供有利條件。及後在多年的磋商，中澳服務貿易的自由化已進一步擴大，最新一次的補充協議亦已於2010年5月28日簽署，當中在原有開放的基礎上，進一步放寬包括：建築、醫療、視聽、分銷、銀行、社會服務、旅遊、文娛、航空運輸、專業技術人員資格考試和個體工商戶等11個服務領域的市場准入條件，同時，還新增加了技術檢驗分析與貨物檢驗和專業設計服務2個領域，總開放領域由此增加至43個。23除CEPA外，有關《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2010年)》已在2009年1月獲國家批准，而2009年10月公佈《大珠三角洲城鎮群協調發展規劃研究》提倡珠三角要建設成為世界級的先進製造業和現代服務業基地及全國重要的經濟中心，將來會以粵港澳合力打造大珠三角地區成為可持續發展的世界級城市，珠澳同城發展亦作為大珠三角發展的一個核心。在此美好的發展的前景下，可以預見跨境投資項目將更見頻繁，本地的專業人員亦能藉此機會走進珠三角的平台，發展個人所長。CEPA及其補充協議的簽署以及珠三角地區將來的發展規劃無疑為澳門居民提供很多到內地發展的機會，然而因為澳門大部分專業沒有相關的專業認證制度，造成澳門專業人士到內地工作的障礙。由於中國@DGI@

區域合作下專業認證制度的發展內地已在1994年確認國家職業資格證書制度，這制度主要指按照國家制定的職業技能標準或任職資格條件，通過政府認定的考核鑒定機構，對應考者的技能水平或職業資格進行評價和鑒定，對合格者授予相應的職業資格證書的政策規定和實施辦法，因此內地的專業人士已考核相關的專業資格從事其專項工作，除了中國內地，英聯邦國家、美國、德國、日本、韓國等國亦承認該專業資格。但澳門的專業人員大多沒有取得認可的專業資格，難與內地制度接軌，使澳門的專業人員卻步，失去到國內發展的機會。再者，將來國內的專業人士有機會到澳門工作，相比之下澳門專業人士由於沒有具有認可的專業資格而失去市場的競爭力。因此，在面對CEPA帶來的機遇與挑戰，澳門推行專業認證制度已是刻不容緩。鑒於專業認證制度的構建問題已造成社會廣泛迴響，特區政府決定於建築業落實專業認證機制，並率先為建造業研究技能鑒定方向、標準，並與工務部門研究把建築業工種分門類別。政府當局表示制訂職業技能鑒定，將可減少勞資爭拗對方的技能評價，當已通過技能鑒定的工人失業而有企業需輸入相關技術外僱，政府可要求聘請該失業人士，更好地落實保障本地人優先就業。24勞工局擬定的職業技能鑒定制度，建議實行內地的考核系統(如圖1)，分為初級、中級及高級技工，技工之上有初級技師、高級技師。倘工人考獲高級技工則等同有高中畢業的學歷程度、高級技師則有大學畢業的學歷程度，甚至是教授級的學歷程度，這個擬定的制度包含了學歷認證的成分，這有助將澳門的教育不均進一步縮窄。圖1國內職業資格證書的五個級別國家職業資格一級高級技師(技術層)國家職業資格二級國家職業資格三級國家職業資格四級國家職業資格五級高級(可細分為“正高級”及“副高級”)技師(技術層)初級(可細分為“員級”及“助理級”)高級技能(技術層)中級技能(技術層)中級初級技能(技術層)職業技能鑒定專業技術人員職業資格職業技能鑒定制度已正準備當中，而本文則認為政府當局需對以下幾個問題進行思考：○1由於過去缺乏認證制度，令投身專業的人士資歷存有差異，或影響將來推行專業認證的工作，鋻定制度需否引入一些專業設立委員會，以業內人士的經驗及履歷，作為評核專業資格的根據？○2職業技能鑒定制度包含學歷認證元素，而專業資格的考核卻可能不需涉及一般學校所傳授的知識，學歷認證過去都是教育暨青年局的工作範圍，勞工事務局在研究職業技能鑒定制度時需否與教青局相討考核的安排？○3針對已註冊專業的人員，為了充實及提升其專業知識，需否向其給予實習期以及制訂考試或持續進修機制，維持專業人士的知識技術水平？○4澳門的技能鑒定制度需否與其他地區相關的職業技能鑒定制度有所接軌，進行相互認證的工作，以增加日後澳門居民到外工作的機會？六、結語本文主要以地域(堂區)及種族(出生地)兩個較常@DGJ@

《“一國兩制”研究》第6期影響教育不均程度的因素，對澳門教育堅尼系數進行拆解，分析澳門居民教育程度是否存在教育不均的現象及造成的原因。結果顯示澳門居民的教育不均程度逐步收窄，這是由於澳門政府隨着經濟發展而加撥資源於教育範疇中，包括推行免費教育，使大部分澳門居民都平等享有接受教育的機會。另一方面，在拆解分析中，雖然出生於內地的澳門居民的教育程度逐漸提高，但他們與出生於其他地方的澳門居民的教育程度仍有着顯著差距，這與出生於內地的中老年一輩和年青一輩接受教育機會不等有密切關係，這亦導致現時澳門結構性失業的主因。澳門政府已設法提升這批居民的教育程度和技能，加撥資源發展成人教育和職業培訓上，但尤於缺乏一套完善的專業認證制度，致使現時的職業培訓活動沒有取得預期的成效，在面對CEPA及珠三角發展帶來的機遇以及社會各界的訴求，澳門特區政府需要積極着手建立自身的專業認證制度，以提升澳門居民的競爭能力、增加澳門居民工作的機會，同時澳門居民亦要積極充實自己，擴大知識和專業的積累，避免因將來人才互通而被勞動力市場所淘汰。註釋：1見第34/97/M號法令。2見第17/2007號行政法規《修改免費教育津貼制度》。3鄧玉華：《澳門社會福利和社會保障》，澳門：澳門社會保障學會，2007年。4Sylwester,K.(2003).EnrollmentinHigherEducationandChangesinIncomeInequality.BulletinofEconomicResearch.55.249-262.5Wu,F.,D.ZhangandJ.Zhang(2008).UnequalEducation,PovertyandLowGrowth–ATheoreticalFrameworkforRuralEducationofChina.EconomicsofEducationReview.27.308-318;Rehme,G.(2007).Education,EconomicGrowthandMeasuredIncomeInequality.Economica.74.493-514.6陳奎熹：《教育社會學》(增訂四版)，台北：三民，1995年；蔡啟達：《影響教育發展的因素》，載於徐宗林等，《教育導論》，台北：五南圖書出版公司，2007年，第175-194頁。7WorldBank(2000).AttackingPoverty.TheWorldDevelopmentReport2000/01.NewYork:OxfordUniversityPress.8單文經：《澳門教育發展》，載於郝雨凡、吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告(2008-2009)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第263-279頁。9Holsinger,D.B.andW.J.Jacob(2008).InequalityinEducation–ComparativeandInternationalPerspectives.HongKong:Springer.10Zhang,C.,Z.HuanandH.Li(2007).AnEmpiricalStudyonEducationEquityinChina,1978-2004.FrontierEducationChina.2(4).536-544;Lin,C.H.(2007).EducationExpansion,EducationalInequality,andIncomeInequality:EvidencefromTaiwan,1976-2003.SocialIndicatorsResearch.80.601-615.11Zhang,X.andR.Kanbur(2005).SpatialInequalityinEducationandHealthCareinChina.ChinaEconomicReview.16.189-204.12Cole,I.andB.Goodchild(2001).SocialMixandtheBalancedCommunityinBritishhousingpolicy–ATaleofTwoEpochs.GeoJournal.51.351-360;South,S.J.andK.D.Crowder(1999).NeighborhoodEffectsonFamilyFormation:ConcentratedPovertyandBeyond.AmericanSociologicalReview.64(1).113-132.13Charles,C.Z.,V.J.RoscignoandK.C.Torres(2007).RacialInequalityandCollegeAttendance:TheMediatingRoleofParentalInvestments.SocialScienceResearch.36.329-352.14見澳門特別行政區第9/2006號法律《非高等教育制度綱要法》第20條。15Yao,S.(2005).EconomicGrowth,IncomeDistributionandPovertyReductioninContemporaryChina.London,NewYork:RoutledgeCurzon.16Mukhopadhaya,P.(2003).TrendsinIncomeDisparityandEqualityEnhancing?EducationPoliciesintheDevelopmentStages@DGK@

區域合作下專業認證制度的發展ofSingapore.InternationalJournalofEducationalDevelopment.23.37-56;Molina,D.I.andJ.Peach.2005.Mexico’sChangingDistributionofIncome?JournalofEconomicIssues.39(2).419-427.17Molina,D.I.andJ.Peach(2005).Mexico’sChangingDistributionofIncome?JournalofEconomicIssues.39(2).419-427.18統計暨普查局：《2008統計年鑒》，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/63d2e74e-986a-4f51-8f77-8ced92bb1ae1/C_AE_PUB_2008_Y.aspx，2010年4月26日。19同註14。20梁官漢：《澳門成人教育的回顧》，載於單文經、林發欽主編《澳門人文社會科學研究文選(教育卷)》；北京：社會科學文獻出版社，2009年，第399-418頁。21《工程界倡設專業認證制度建議訂持續進修機制提升水平》，載於《澳門日報》，2009年8月29日，第B01版。22見《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》第11條。23見《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》補充協議七。24《當局決鑒定建造業技能研究把工種分門別類訂立標準》，載於《澳門日報》，2010年5月18日，第A01版。@DGL@

葡萄牙人的早期東方之旅黃鴻釗∗一、葡萄牙對東方擴張的開始葡萄牙位於歐洲伊比利亞半島的西部，東面和北面與西班牙接壤，西面和南面瀕臨大西洋，海岸線長800多公里，國土面積94,072平方公里，現人口1,058.2萬人。葡萄牙古稱盧濟塔尼亞，這是因最早居住在這裏的盧濟塔尼亞人部落而得名。公元前219年，羅馬軍隊在第二次布匿戰爭中打敗迦太基。戰鬥結束後，直至公元5世紀初，羅馬帝國統治着這個地區。羅馬人帶來了先進的耕作法，興建城市，開山鑿渠，大大促進了葡萄牙生產力的發展和社會的進步。其對葡萄牙社會的深刻影響尤其表現在以下兩個方面：一是輸入羅馬法。這一法律雖然幾經修改，至今仍然是葡萄牙和巴西法律的基礎；二是輸入拉丁語，它的簡明流暢的表達形式受到人民廣泛的歡迎，逐漸取代了原來的方言，成為人民日常語言。而最後則形成了葡萄牙語。在建築方面，葡萄牙許多現存的遺跡表明，當時完全採用羅馬的建築風格。許多城鎮的名稱也來源於拉丁語。例如：里斯本(Olisipo–Lisboa)、波爾圖(Portus–Porto)、科英布拉(Conimbriga–Coimbra)和埃武臘(Ebora–Evora)等城市的名稱就是由拉丁語轉化而來的。此外，羅馬帝國由信奉異教到改為信奉基督教，葡萄牙亦步亦趨，把基督教作為它主要的宗教。1公元5世紀初，隨着羅馬帝國的衰落，許多日耳曼部族侵入葡萄牙，破壞了羅馬人在那裏建立起來的政治和行政組織。阿拉諾人、汪達爾人和斯維滙人被匈奴人趕出家園後，在歐洲大陸四處遊蕩。公元411年，他們成群結隊擁入葡萄牙人這片土地。公元416年，另一支日耳曼部族西哥特人也來到伊比利亞半島，他們把先頭到來的那幾個部族趕跑之後，佔領葡萄牙達300年之久。至公元711年，西哥特王國崩潰，阿拉伯人又入侵和征服了它。此後幾個世紀之內，葡萄牙處於阿拉伯人統治之下。11世紀末，阿拉伯的統治開始衰落。這時國內信奉基督教的萊昂王國趁機興起，國王阿豐索‧恩里克斯通過長期鬥爭，在1143年使葡萄牙結束了一千多年漫長的異族統治的歷史，而獲得了獨立。葡萄牙先後遭受若干個異族的統治，從而也受到了多種不同文化的影響。它就像美國一樣，是多民族、多文化聚合雜處和相互融合的地方，有基督教徒、猶太人和穆斯林。目前的葡萄牙語言中，尚有300個日耳曼語系的詞滙，另有1,000多個阿拉伯語詞滙。不同來源的體格、智力、氣質、傳統、審美觀念與文化修養互為補充和豐富，提供了種種能力和駁雜的知識，這是遠航至大海而又返回家園所必需的條件。就以航海而論，它從羅馬人和阿拉伯人那裏學會了製造兵船和海戰的戰術，建立了一支強悍的海軍。在與阿拉伯征服者作戰過程中，這支海軍不斷地得到鍛煉和發展，成為葡萄牙向海外擴張的實力基礎。在爭取民族獨立期間，國王實行中央集權體制，大大削弱貴族的封建割據勢力。從而使中央集權制得到了進一步加強。異族的統治也造成了葡萄牙的開放性，促進它的海外貿易擴張活動的發展。從13世紀開始，“葡萄牙在這方面的發展是，把國家的生產和消費納入了歐洲經濟的範疇。”2除了商人資本家之外，支持海外貿易的，還有國王、王室家族以及整個國家政權機構。因為海外貿易擴張可為國家帶來稅收、利潤、領土和聲望。1293年，國家成立了海上貿易基金會。這個組織的基金來自海外貿易，按所得利潤的百分比提成，這筆錢主要用來補償商人的船隻在海上出事所造成的損失。國王D‧費爾南多時代對海外貿易採取了保護措施，如成立海運公司，國王在公司中成了主要的股東。當時里斯本是葡萄牙最大的港口，在那裏停泊的國內外商船多達500∗南京大學歷史系教授@DHC@

葡萄牙人的早期東方之旅艘之多。3繁忙的貿易帶來了大量收益，富了商人市民，也富了國王。國家還頒佈了鼓勵進出口的稅收政策，規定商品出口不徵稅，但商船返航時所載貨物的價值不得低於出口時的價值，而關稅則在進口時繳納。這樣就間接地把出口稅也收繳了。貴族由於土地和勞力的流失，而日益貧困，擁有的貨幣愈來愈少，生活每況愈下。他們不少人成了商人，經營進出口貿易，企圖通過海外擴張貿易來增殖財富。農民也捲入商品經濟大潮之中，他們普遍按照商人的出口需要而生產。出口的主要產品有葡萄酒、橄欖油和食鹽，此外還有軟木、葡萄乾、水果、皮革和蠟。4這樣一來，擴展對外貿易便成為葡萄牙舉國上下、全民都非常熱衷的事業。圖116世紀葡人遠航起點──里斯本特茹河港口事實上，從12世紀開始，已有葡萄牙的商船抵達北海和地中海各個港口。1184年後，葡商經常前往位於法國和比利時北部沿海的弗蘭德地區(Flandre)。這裏是12世紀後西歐工商業發達地區，重要港口有法國的加來、敦刻爾克，比利時的澤布拉赫、奧斯坦德等。根特、布魯日則是該地區主要工業中心。特別是布魯日市，1197年，該市已有相當多的葡商。到了13世紀初，葡商又從布魯日市進入弗蘭德平原和德國的大集市。先後到過里爾、明斯特、多特蒙特等城市，並在荷蘭澤蘭的阿登堡和德國的馬德堡有了自已的貨棧。與此同時，葡商在1189年又與當時東方貿易中間站的莫姆皮列爾和馬賽等城市有了頻繁的貿易往來。13世紀後，葡商又到過阿杜爾、吉倫特、塞納河和索姆河周圍的一系列港口，以及英國的許多港口。這時候，愈來愈多的葡商在法國和英國(倫敦)定居。所有這些說明，葡萄牙人對外貿易的活躍。在同弗蘭德、英國和法國的貿易中，最受外國人青睞的葡萄牙商品是葡萄酒和鹽。此外，出口的農產品尚有橄欖油、鮮果和乾果；還有蜂蜜、蠟、皮革、裘皮和羊毛，以及魚乾等等。進口商品則以羊毛製品和染色紡織品，以及香料、武器、金屬和奢侈品。到了14世紀初，法國國王給予葡萄牙定居商人以享有比其他外國人減免商稅的特權。英國國王則於1353年與葡商簽訂貿易協定，規定雙方貿易自由，並保證對方國家商人享有特殊保障，從而又使葡萄牙的海上貿易有了新的發展。而這一發展意味着其本國航海業與農牧業的緊密結合，為以後進一步遠航東方打下了基礎。葡萄牙的海外擴張活動，是在國家的組織下展開的。1415年，葡萄牙國王和他的大臣一起，精心策劃了侵略摩洛哥北部的重要港口城市休達。並由國王率領一支由19,000名陸軍、1,700名海軍和200艘戰船組成的遠征軍，浩浩蕩蕩地去進攻這個城市。5休達位於直布羅陀海峽，控制着地中海通往大西洋的通道，戰略地位十分重要；同時它又是陸地和海上的貿易中心，其附近地區農業上也非常富庶。佔領休達不僅可以提高國王的威望，而且可以作為佔領其它地方的前進基地。因此，無論國王、貴族或商人都一致全力支持這一侵略計劃。在世界歷史上，通常就以1415年攻佔休達這一事件標誌葡萄牙海外擴張的正式開始。自此以後，海外擴張活動就成為葡萄牙的主要政策，持續不斷地向海外擴張達幾百年之久。圖2里斯本特茹河畔航海紀念碑在國王以外，早期的擴張活動主要是由航海家殷里克王子(InfanteD.Henrique，亦稱“恩里克王子”或“亨利王子”，1394-1460)策劃和組織進行的。殷里克王子曾隨同葡王遠征休達，回國後擔任葡萄牙基督騎士團團長，這是一個半宗教半軍事的組織，擁有充足資金，可用於推廣航海事業。殷里克王子來到葡萄@DHD@

《“一國兩制”研究》第6期牙南端的聖維森特角(此處又稱為王子鎮)在這裏建造了一座城堡，作為他的總部。在這裏發動、組織和指揮了近代人類開拓性的探險事業。他使這裏成為地圖繪圖學、航海業和造船業的中心。他把四面八方的航海家、旅行家和學者專家吸納到這裏，讓他們貢獻各自的新見解和新經驗。這些人中有猶太人、阿拉伯人、熱那亞人、威尼斯人、德國人和斯堪的納維亞人。殷里克王子倚靠他們設計出最新的航海儀器和航海技術，特別是製造出一種新型的船舶，即輕便多帆快船。他動用軍團資金在那裏建造了一座天文台，研究航海學、地理學和天文學，竭力鼓吹航海思想，指揮海上探險活動，為葡萄牙的海外擴張活動做好了技術上和組織上的準備。殷里克王子讀過馬可波羅的書，對印度和東方‘滿懷甜蜜的幻想。’6從此，他組織一支支遠征隊，搜集通往印度航路的資料。由於葡萄牙地處西歐之角，要到達遙遠的東方，中間隔着一個非洲。因此，葡人海外擴張的第一階段，是探明非洲的情況。這一階段的探險活動幾乎費了一個世紀的時間。圖315世紀初殷里克王子非洲殖民擴張形勢圖1416年，葡人龔沙洛．維利約(Velho)到達博哈多爾角(今西屬撒哈拉西部海岸)和加那利群島(在今摩洛哥西南的大西洋海面上)。1418年，葡人茹安‧薩爾庫(Zarco)和特利什坦‧泰舍拉(Teixeira)佔領馬德拉群島，馬德拉葡語是森林之意。殷里克王子把這個群島送給了這兩個貴族作為領地。1432年，葡人費‧德卡斯特羅航行至亞速爾群島。1441年，葡人安坦‧岡薩爾維什(AntaoGoncolves)和努尼尤‧特利什坦(NunoTristao)航行至布良朗角(今毛里塔尼亞西部海岸努瓦迪布角)。布朗一詞在葡語中是“白色”的意思。1444年，努尼尤‧特利什坦到達塞內加爾河口；迪尼什‧迪亞斯(DinisDiaz)到達距布朗角以南800公里的佛得角(綠色角)。1456年，阿‧達‧卡達莫斯托(Cadamosto)佔領佛得角群島。1460年，佩羅‧德‧辛特拉(Sintra)到達塞拉里昂。1460年11月13日，一向不遺餘力倡導航海活動的殷里克王子去世。他是一個不屈不撓的航海教育家和組織家，在葡萄牙乃至世界航海史上起過相當大的作用。在他45年的活動中，為葡萄牙培養和造就了一大批富有經驗的航海家，使葡萄牙船隊雄居世界之前列。他所派出的探險船隊佔領了大西洋東部海域的四個群島，其中三個劃入了葡萄牙的版圖(加那利群島後來轉讓給西班牙)，探測了從直布羅陀海峽至塞拉里昂約4,000公里長的非洲海岸線。殷里克王子終其一生，雖然沒有發現通往東方的新航路，但是他的航海活動卻正是沿着東方的航路前進，並為新航路的發現打下了良好的基礎。圖416世紀葡萄牙航海帆船在殷里克王子航海活動的帶動下，葡萄牙的造船業有了巨大的發展。15世紀初，葡萄牙人仍要恭敬地向外國的造船家學習造船技術。而到了15世紀的下半葉，卻反過來是西歐各國前來向葡人學習造船技術了。直到16世紀末，葡人的造船業仍在歐洲獨佔鰲頭，他們的裝置三角形斜帆的三桅帆船，船體結構特殊，質量優良輕巧，易於操縱，航速很快，順風每小時可達22公里。7殷里克王子的航海活動在開始時，曾因為耗費基督騎士團的大量資金，而頻頻遭到批評。可是他的航行之經濟效益也逐漸被人們看到了。首先，是對所佔領的大西洋島嶼進行殖民開發。上述薩爾庫和泰舍爾兩個貴族獲得馬德拉群島後，開始向@DHE@

葡萄牙人的早期東方之旅島上移民，並放火燒荒，開闢居留地，但由於火勢失控，燒毀了大片森林。此後葡人在大西洋島嶼上普遍種植穀物和甘蔗。尤其是馬德拉群島的甘蔗種植園的產量很大，據說1508年，它已生產了7萬厄羅伯(arroba，西班牙舊計量單位)的蔗糖。其次，在非洲沿岸大肆搶掠奴隸，進行獲利豐厚的奴隸貿易。1441年，葡人到達布朗角之後，登岸捕獵了10個男女黑人，並搶掠了一些金砂獻給殷里克王子，這是葡人掠奪黑人奴隸的開始。1443年，葡人繞過布朗角抵達阿爾金，在那裏抓獲30多個身體健美的黑人漁民，以高價在里斯本出售，大獲其利。次年，由6艘船組成的船隊駛向阿爾金，一舉抓獲235名黑人。這樣一來，殷里克王子在人們心目中，就不再是肆意揮霍的浪子，而是為葡萄牙人開闢新財路的英雄。除了捕獵黑人之外，葡人在熱帶西非洲的沿海地區也進行了貿易。他們用歐洲商品換來了金沙、象牙、麝香、香料和辣椒的代用品。從此，非洲的航行成為非常有利可圖的事業，葡人遂更加醉心於前往非洲西部海岸探險，經過幾代人的航行，終於到達遙遠的東方。自從殷里克王子去世後，葡萄牙政局動盪，海外擴張活動一度陷於停頓。1469年，里斯本富商費爾南‧戈麥斯向國王申請幾內亞5年壟斷貿易權。他的貿易區處於佛得角以南到塞拉利昂長約800公里的一帶，每年需向國王交付20萬雷伊斯的租金，並承擔一項義務：每年發現500公里的海岸。戈麥斯組織人員探險，在5年內先後赤道以南的幾內亞灣海岸、聖多美和普林西比島、安諾本島和斐南多波島(今稱比奧科島)等地方。他在非洲阿散蒂人居住區發現了象牙海岸和黃金海岸(今加納)。這裏擁有豐富的金礦，葡人在此開採了大量的金砂。他還在沃爾特河河口與尼日爾河三角洲之間發現了奴隸海岸。這些發現為葡萄牙人帶來了源源不斷的財富，因此租約期滿後，這個費爾南．戈麥斯被晉封為貴族。他的貴族標誌是一塊盾牌上面刻着一個系帶金環的黑人頭像，意思是表彰他為國王弄到了黑人和黃金。後來他又被任命為御前大臣。81474年，王位繼承人，未來的D‧若奧二世開始親自領導航海事業。他從一開始就提出了十分明確的目標：繞過非洲，抵達印度。為此他進行了外交上的準備，1481年在同西班牙簽訂阿爾卡索瓦斯條約時，添加了一項條款，規定以加那利群島為界線，劃分南北兩個部分，北部由西班牙負責探險考察，南部由葡萄牙去航行發現。這樣就避免西班牙船隊在非洲海岸出現，並同葡萄牙船隊發生競爭。1481年，若奧二世即位，隨即於1481年底和1482年初，精心組織了一支探險隊，任命迪奧戈‧德‧阿贊布雅(DiogodeAzambuja)負責指揮，前往非洲黃金海岸的聖喬治－達－米納，簡稱米納，葡人在這裏建造了一座要塞。這個地區對葡萄牙有三個作用：它是葡萄牙管治殖民地的權力中心；又是葡萄牙與當地居民貿易的據點，每年都有大批貴重商品從這裏運送回歐洲；最後，它又是與進一步向未知地區探險的前進基地。由於有了這個基地，以後的探險活動就方便得多了。迪奧戈‧德‧阿贊布雅在米納找到了一座大型金礦，開採黃金需要大量黑人奴隸。於是，若奧二世又派遣迪奧戈‧卡奧(DiogoCao)率領船隊向南航行，尋找新的捕獵奴隸的地區。卡奧原是阿贊布雅探險隊中的一個船長，也是傑出的航海家。卡奧的船隊攜帶了許多葡萄牙大理石標柱(Padroes)，準備在所到達的地方樹立標柱，並刻上地理發現者的姓名、發現的日期，以及國王的姓名等，以標誌葡萄牙對該地的殖民佔領權。圖51485年立在西南非洲的標柱1482年卡奧從葡萄牙啟航。9船隊在米納稍為停留，即繼續前進，航行大約700公里後，到達剛果河口。卡奧在河口的左岸立下第一根標柱，並同當地黑人進行貿易，又派人朔河而上，去向剛果國王致意，勸誘他改信基督教。接着，卡奧船隊又繼續向南航行到達安哥拉的聖瑪麗角，在那裏樹立了第二根標柱(該標柱現已運回葡萄牙，存於里斯本地理學會)。其上有刻文寫道：公元1482年，葡萄牙國王若奧二世派王室侍臣迪奧戈‧卡奧發現這塊土地並豎立標柱。10卡奧在返航時途經剛果，綁架了幾個黑人，把他們帶回葡@DHF@

《“一國兩制”研究》第6期萄牙，教他們學葡語和使之皈依基督教，準備派他們返回剛果充當內應。由於卡奧把葡萄牙的五盾王旗11帶往非洲西部海岸更遠的南方，當他返回里斯本時，國王對他十分讚賞，賜他終身年金，封為貴族，授以紋章。又要求他繼續為王室效勞，重返非洲探險。1484年4月，卡奧船隊從特茹河出航，中途在米納短暫停留，然後繼續前進，直達剛果河。卡奧派那幾個已經改奉基督教的黑人上岸，帶着早已備辦停當的貴重禮物去朝見剛果國王。卡奧本人則繼續向南航行至安哥拉，其後又到達西南非海岸，在沃爾維斯貝北面的克羅斯角豎立了最後一根標柱。12然而非洲西部荒涼的海岸線還是綿延不斷地往南延伸下去，這個傑出的航海探險家終於在這次探險中死去。葡萄牙人在返航途中前去會見剛果國王，受到熱情接待，國王還表示他和全體臣民將改奉基督教，並成為虔誠的基督教徒。同時派出特使隨同葡人到里斯本去，請求教會立即派遣傳教士把“受洗聖水”送到剛果。還請示派瓦匠和木匠為他們修建教堂，他們希望本國能改造得像葡萄牙一樣。這是若奧拉攏剛果政策的一次重要勝利，對此自然十分高興，並竭盡全力來滿足剛果人的要求。1487年，若奧二世派了兩支船隊沿非洲海岸繼續探險，以求解開非洲之謎，繞過非洲到達遙遠的東方──印度。其中一支選擇橫渡地中海、穿越紅海進入印度洋的傳統貿易路線，目的是收集關於香料貿易的消息，以及打聽有關東方的基督教王國──埃塞俄比亞的情況。13為了探險活動的順利進行，若奧二世又特別選用了兩名阿拉伯人參加探險。他們是佩‧羅‧德‧科維利亞(PerodeCovilha)和阿豐索‧德‧派瓦(AfonsodePaiva)。他們取道意大利到達愛琴海的羅得島，在那裏換上敍利亞商人的服裝前往埃及。1488年春，他們隨同一支商隊輾轉來到紅海出口處的亞丁。從此兩人分開活動，派瓦前往非洲的基督教國家埃塞俄比亞，但不久即死於途中；而科維利亞則橫渡印度洋前往印度，他乘坐阿拉伯商船被西南吹來的季候風送到印度的西南部。在馬拉巴爾海岸(MalabarCoast)的各個港口，考察了印度與鄰近各國貿易的情況，以及印度洋的海路交通等等。他從卡利卡特航行到果阿，又於1489年春天來到霍爾木茲。然後，科維利亞從南面繞過阿拉伯半島，沿東非海岸到達莫桑比克的索法拉，之後返回開羅。1491年他在那裏與國王派來的兩個猶太人信使接頭，將東方之行寫了一個詳細的報告，使若奧國王準確地知道印度西海岸馬拉巴爾一帶的詳細情況，以及瞭解非洲海岸與馬拉巴爾之間的距離。這一報告對若奧二世產生重大影響，使之下定決心選擇繞過好望角前往印度的航線。與此同時，他又奉國王之命前往埃塞俄比亞。1491年或1492年他到達埃塞俄比亞後，便與葡萄牙長期斷絕了聯繫。埃塞俄比亞人把他作為葡萄牙國王的使者熱烈歡迎，但不允許他回國。他在那裏重新結婚，身居高官，還接受了領地。直到1520年，葡萄牙派往埃塞俄比亞的特使同他聯絡的時候，他已經是70多歲的老人了。雖然如此，這一船隊已經完成了其在東方收集情報的使命，他們曾經秘密考察過的那些地方，後來都先後被葡萄牙所佔領。另一支船隊由巴托諾梅烏‧迪亞士率領，共有容量約50噸的小軍艦兩艘，裝載食品的運輸船一艘。儘管船艦體積不大，但航行的穩定性能很好，還能裝置重型武器，具有很強的戰鬥力。迪亞士於1487年8月從里斯本啟程，沿着非洲西海岸線航行，首先到達米納，再從米納出發，按照卡奧的航線前進。1488年1月間，越過南回歸線後，船隊進入南部非洲的聖赫勒拿灣附近，海上刮起颶風，船隊突然向西急轉。迪亞士擔心船隻觸礁，便把船隊駛入大海，遠離了非洲海岸線，在風暴中一直向南飄蕩了13天。當風暴停息後，迪亞士掉轉船頭，向東行駛了幾天，沒有發現非洲大陸的海岸線。他意識到船隊可能已經繞過非洲的最南端，於是又駕船向北航行，兩三天後(1488年2月3日)，遠方出現了山脈，以及覆蓋着綠茵的海岸線，其走向是由西向東。這是南非東部的莫塞爾灣，在這裏，葡人見到有黑人放牧羊群，故又稱這為“牧人灣”。爾後迪亞士又率領船隊從莫塞爾港繼續向東航行，一直抵達阿爾哥阿灣，這是一個面向印度洋的寬闊海港。經過幾代人的不懈努力，葡人終於在發現東方新航路方面，取得了重大的、突破性的進展。迪亞士率領船隊返國途中，沿着南非海岸西行，經過曾發生持續兩周風暴的海域，發現那裏有一個突出海洋很遠的海角，迪亞士便稱之為“風暴角”(CapeofStorm)，並在海岸上豎立了一根標柱。然後船隊轉頭向北行駛，於1488年12月返回里斯本。若奧二世聽了迪亞士的報告後，立即下令把風暴角改名為“好望角”(CapeofGoodHope)。因為他認為，儘管這裏風浪險惡，可是，畢竟已經走完了非洲大陸的海岸線，新航路就在眼前，展望未來，前景無限美好。顯然，迪亞士這次航海探險的成就十分輝煌，他向南推進了整整13個緯度，繞過了非洲南部海岸，發現了長達@DHG@

葡萄牙人的早期東方之旅2,500公里的海岸線，並帶回了這個地區比較準確的地圖，這一成就超過了他的前輩卡奧。二、葡、西兩國的爭端與教皇子午線然而，若奧二世並未趁熱打鐵，立即組織新的航海探險，實現其通往印度的雄心壯志，而是把這個計劃擱置起來，暫緩實行。原因是多方面的。其一，航程遙遠。從里斯本到南非好望角有1萬公里的路程，而從好望角到印度還有幾千公里的距離。這條航線太遙遠了，必須花費大量時間去做好充分的準備。其二，航船的結構需要進行改造。根據迪亞士航行的經驗，應該採用船身較圓的新船來代替舊帆船，方能環繞好望角航行。若奧二世命令迪亞士監製新船，這一改製新船工作就使迪亞士用去了幾年時間。其三，葡萄牙國王對於取得成功的航海探險家，害怕其聲望過高，一般不會連續兩次任命為船隊的指揮官，但新的指揮官人選尚需時間挑選確定。其四，恰好這段時間國內發生了一系列事件，使若奧二世分散了精力。他的王子阿豐索與西班牙兩個王國的繼承人伊莎貝爾聯姻，本可以把整個伊比利亞半島繼承下來，但1490年突然在一次騎馬中死去，使若奧二世痛失愛子的同時，合併西班牙的美夢也告幻滅。這對他是一個十分沉重的打擊。除此之外，1492年還發生了迫害入境猶太人的重大事件，這都使若奧二世大傷其腦筋，未能顧及遠航印度的問題。在此期間，大航海家哥倫布也曾向若奧國王申請組建探險船隊。哥倫布是意大利人，1451年10月29日出生於熱那亞。在青年時代，他就作為熱那亞一家商號的代理人，於1476年5月，從熱那亞取海路來到葡萄牙。此後即長期在航海事業發達的葡萄牙生活，先後在里斯本、馬德拉島和波爾土──散土島等地居住了9年之久。1479年前後，他在里斯本結婚生子，組織了一個美滿家庭。哥倫布於1469年開始航海活動。在1492年橫渡大西洋的歷史性航行之前，他向北航行，曾到達英國，向南航行，去過幾內亞。他通曉四國文字(意大利語、西班牙語、葡萄牙語和拉丁語)，閱讀過大量天文、地理學的文獻，深受意大利傑出的學者托斯卡內利“地圓說”的影響，並據此擬定了橫渡大西洋前往印度和中國的航海計劃，向托斯卡內利求教。後者在回信中，充分肯定地說：“我認為你的從東向西的航行計劃是符合我地地圖要點的，而且是地球儀清晰可見的偉大而崇高的計劃。我高興地看到，人們已經很好地瞭解我了。”141484年間，哥倫布把他的航海探險計劃呈送國王，這個計劃是他經過嚴密思考後制訂的。若奧二世對此頗感興趣，但是學術委員會的專家們卻不很贊成，國王與他的顧問們經過多次商討，最終還是決定不贊助這個計劃。究其原因，一是若奧此刻幾乎全神貫注於繞過非洲的東航路線，充分相信這條航線一定會把葡萄牙船隊引導至印度；對於另一條橫渡大西洋的西航路線，總是心存疑慮，認為成功的可能性不大。因此他不願同時進行兩條路線的探險，更不願為了遷就哥倫布所提出的計劃，而放棄已積累了豐富探險經驗的路線。二是由於哥倫布在計劃中提出，一旦探險成功，應給予他極大的權力和巨額的財富。若奧認為這一要求過高了。雖然哥倫布所提出的具體要求，葡萄牙並沒有留下記載，但我們仍可從其後他與西班牙國王達成的探險協議窺見一斑。1485年哥倫布離開葡萄牙前往西班牙，向該國的宮廷貴族、豪紳巨賈和教會顯貴進行遊說，兜售他的探險計劃，得到了他們的有力支持。但西班牙專家會議在六年中反覆討論計劃，每次都予以否決。其主要原因，也是哥倫布提出了過高的要求。在1491年11-12月間，西班牙專家會議最後一次否決了他的計劃後，哥倫布決定前往法國謀求支持。這時西班牙最大的豪商路易斯．桑坦赫爾前去拜見女王，表示願意暫借巨款，供探險隊探險隊購置裝備之費用，說服女王改變主意，批准哥倫布的計劃。圖616世紀葡萄牙士兵的盔甲1492年4月17日，西班牙國王和女王批准了哥倫布的協議草案。這個協議的主要內容是：國王將授予哥倫布和他的繼承人以“唐”的尊號。15同時任命他為新發現的海島與陸地的司令、副王和首席執政@DHH@

《“一國兩制”研究》第6期官。在新發現的土地上通過貿易或掠奪所得的財富，哥倫布可以獲得其中的十分之一，其餘十分之九應呈獻國王。16由此可見，哥倫布當時的要價確實是很高的，既然他在西班牙也曾長期遭到拒絕，那麼，若奧二世不接受其計劃也就無可非議了。若奧認為，葡萄牙本國擁有豐富的航海經驗，有自己傑出的航海家，而且本國正在積極開展航海探險活動，根本沒有必要付出如此高的代價去資助一個外國人航海。哥倫布1492年成功地發現新大陸，誘發了葡萄牙與西班牙奪取新土地的衝突。在航海探險時期，葡萄牙和西班牙經常為土地的歸屬問題而不斷發生矛盾，雙方進行過多次的談判，簽訂了一些瓜分土地的條約。15世紀上半葉，葡萄牙在西非擴張期間，就頒發禁令，宣佈封鎖海洋，任何國家的船隻，未經葡萄牙許可，不准在西非沿岸航行。1455年，羅馬教皇尼古拉五世頒佈諭令，授予葡萄牙海上霸主地位。諭令聲稱：“凡屬業已征服、或將被征服的地方，均應讓與並歸屬國王阿豐索、王儲及其繼承者，自博哈多爾角至幾內亞全部海岸，以及整個東方，今後將永歸國王阿豐索及其繼承者享有主權。”這就是說，葡萄牙已經侵佔，或準備侵佔的地方，都是它的勢力範圍。葡萄牙國王根據這一諭令，立即擺出一副海洋霸主的架勢，聲言：葡萄牙人作為海洋霸主，有權沒收未經他們許可，而在海洋禁區航行者的財產。當時葡萄牙歷史學家若奧‧德‧巴羅斯直言不韙地說：“航海是一種公共權利確實是存在的，在歐洲，我們承認這種權利。而別人正是依據這一權利來對付我們。但這種權利不超出歐洲範圍，因此葡萄牙人作為大海洋的主宰，沒收那些未經許可擅自在這裏航行者的貨物是完全正當的。”17隨着歐洲航海事業的發展，西班牙向葡萄牙的霸權提出了挑戰。它無視葡萄牙的主權聲明，佔領了加那利群島，並深入到幾內亞灣葡萄牙的勢力範圍內進行騷擾。兩國爭吵的結果，是在1481年簽訂《阿爾卡索瓦斯條約》，達成暫時妥協。葡萄牙承認西班牙對加那利群島的佔領，西班牙則作出保證，不向博哈多爾角以南南區探險和佔領任何土地，而讓葡萄牙對那裏享有壟斷權。但是，當哥倫布從美洲新大陸返回西班牙途中，想起被若奧二世拒絕贊助其航海計劃的舊恨，刻意要在葡萄牙炫耀他的偉大功勳。他的船隊於1493年3月特地駛入葡萄牙特茹河的尼納停泊。在那裏，他趾高氣揚地公開宣稱：他代表西班牙國王發現了日本國。這一聲明在葡萄牙朝野上下引起強烈反響，有的朝臣建議國王把這個傲慢傢伙殺死。若奧沒有採納這一建議，但他正告哥倫布說：根據教皇的諭令，他認為，大西洋西邊發現的新大陸不屬於西班牙，而屬於葡萄牙。哥倫布見葡王有爭奪領土的意圖，連忙派人送信報告西班牙國王費爾南多和女王伊莎貝爾，不久本人又趕回西班牙，親自向國王稟告。國王聞訊大為震驚，連忙懇請教皇亞歷山大六世出面支持，明確宣佈西班牙對哥倫布發現的新大陸擁有主權。亞歷山大六世本是西班牙人，出生於阿拉貢的博爾哈家族，是西班牙國王的好朋友。他又是教皇當中最陰險毒辣和腐化墮落的人物之一。著名作家斯湯達在他的諷刺作品中，曾經公開指責他是“大地上魔鬼最完善的化身”。18因此，他顯然不能做一個公正的裁決者。1493年5月3日，即在哥倫布返回西班牙二個月之後，教皇應西班牙國王的請求，向西班牙國王頒發訓諭，授予國王對新發現的土地擁有主權。次日，即1493年5月4日，教皇又頒發新訓諭(第2號訓諭)，企圖劃定西班牙所擁有主權的具體界限。他規定在亞速爾群島和佛得角群島中“任何一島”的“西部和南部”100里格地方，從北極到南極劃出一條想像的界線。19他規定這條線以西的一切土地的所有權和發現權統統給予西班牙，而對葡萄牙的權利則隻字不提。這就是最初提出的所謂的“教皇子午線”。事實上，教皇在這裏所規定的分界線不論在地圖上，還是在地球儀上，都是不可能劃出來的，這只不過是一條虛幻的分界線罷了。教皇與西班牙統治者企圖憑仗這個訓諭，在東西兩半球搶先下手，拼命掠奪土地，不讓葡萄牙有競爭之餘地。過去教皇尼古拉五世、克利克特三世的訓諭都承認，葡萄牙有權佔有在非洲發現的土地，這一點，西班牙國一也曾在1479年和1481年表示認可。而現在亞歷山大六世這個訓諭，卻把葡萄牙所有這些特權一筆勾銷，使葡萄牙只能保持佔有摩洛哥的城市，以及阿爾吉姆和米納等一些據點了。與此同時，葡萄牙再也不能向東方航行了。教皇這種偏袒一方的不公正態度，當然不會解決葡萄牙和西班牙兩國的矛盾，反而使這種矛盾更加激化了。若奧二世不能容容忍教皇這種偏袒一方的裁決，但他又不能公開與教皇對抗，因為這是徒勞的。他的策略是向西班牙攤牌，讓西班牙知道，如果這一問題得不到公正解決，葡萄牙就要訴諸戰爭。在這種情況下，西班牙被迫同葡萄牙坐下來談判。談判的地點就在西班牙西北部的托爾德西利亞斯城(Tordesillas)。@DHI@

葡萄牙人的早期東方之旅葡萄牙人始終堅信，他們繞過非洲的航行，是惟一能夠到達印度和東方的正確航線，而對哥倫布向西航行到達亞洲之說深表懷疑。因此在談判中，若奧並不堅持反對西班牙的航海活動，而是要求劃分一條合理的分界線，把所謂的“教皇子午線”往西部移動到更遠的地方。雖然西班牙的費爾南多國王和伊莎貝爾女王企圖使用拖延戰術，避免作出讓步，但是沒有成功。1494年6月7日，雙方終於達成協議，簽訂了《托爾德斯利亞斯條約》。這個條約明確規定了兩國的勢力範圍：在佛得角以西370里格的大西洋中，自北極到南極劃一條子午線，線以東是葡萄牙人的勢力範圍，線以西是西班牙的勢力範圍。兩國均保證不用任何手段破壞這個條約。托爾德斯利亞斯條約的簽訂是葡萄牙人的外交勝利。因為條約保證了東方航線有足夠的寬度，以保證航海的安全，使葡人擺脫西班牙人的干擾，順利地到達印度和東方。若奧在簽訂這個條約之後，積極地籌劃東方航海探險活動，他於1495年派出一支船隊沿迪亞士航線前進，繞過好望角到達莫桑比克的索法拉。然而就在這裏發生了海難，一些船隻觸礁沉沒，剩下的船隻繼續航行，沿着入海口駛入波斯灣，直到霍爾木茲。但不久若奧二世就患了不治之症，於1495年10月25日去世。他的未竟之志，便由繼任國王曼努埃爾一世來完成了。三、達‧伽馬與東方新航路的發現若奧晚年曾制訂了航海計劃，並選定埃斯特旺‧達‧伽馬為船隊指揮官。曼努埃爾一世於1495年即位後，立即把若奧的計劃交付議會討論，多數人表示反對。但國王對這些反對意見置之不理，堅決執行若奧的航海計劃。埃斯特旺‧達‧伽馬在船隊組建過程中死去，其子瓦斯科‧達‧伽馬又被任命為船隊指揮官。達‧伽馬(1460-1524)當時只是一個30多歲的貴族宮廷官員。許多歷史學家感到大惑不解，何以會委任非常平凡的宮廷官員去承擔如此重任。他們並不知道，這其實正好說明葡王善於正確地審度形勢和知人善任。因為第一，這次航行與早期的海盜探險有所不同，它是一次帶有外交使命的航行。葡王認為，當航海船隊成功抵達東方和印度之後，主要目的是進行香料貿易，而不是從事海盜掠奪活動。因此決定不是派遣一般的航海探險家，而是起用善於交涉的宮廷官員去完成這一艱難的使命。第二，達‧伽馬本人是一個精明能幹、具有非凡的組織才能的指揮官，早在1492年就曾奉當時的若奧國王的命令，率領船隊在海上截擊法國船隻，以報復法國對葡萄牙船隻的劫掠。在這次行動中，達‧伽馬大顯身手，出色地完成了任務。20毫無疑問，達‧伽馬是以其忠誠能幹、勇於任事，才贏得了國王的充分信任。與此同時，曼努埃爾又命令迪亞士協助達‧伽馬的工作，在迪亞士的監督和指導下，達‧伽馬精心籌劃組建船隊。到1497年7月，這次東方之行的準備工作已基本就緒。船隊一律採用迪亞士負責改制的新型三桅船，共有4艘船組成。其中，旗艦聖加布里埃爾號，排水量100-120噸，由達‧伽馬親自指揮，總領航員則由佩羅‧德‧阿倫克爾擔任。阿倫克爾曾經跟隨迪亞士到過好望角探險，是一個經驗豐富的老航海家。另一艘聖拉斐爾號噸位與結構大體與旗艦相等，由達‧伽馬的弟弟保羅‧達‧伽馬指揮。第3艘貝里奧號略小於前面兩艘，排水量只有50噸，由尼科勞‧科埃略擔任指揮官。此外，還有一艘運輸船，由達‧伽馬的一個家臣指揮，負責裝載食品和日常用品。整個船隊共有船員170人。船員中大約有10-12名死刑犯，這是達‧伽馬特地向國王申請要來，以便在緊急情況下，驅使這些人去執行比較危險的任務。這一年的7月8日，達‧伽馬船隊從里斯本特茹河啟航，開始其為時兩年的東方航行。船隊由阿倫克爾領航，他完全聽從迪亞士的指示，按照迪亞士航行路線前進。迪亞士此時已被任命為黃金海岸米納堡的長官，他在前往米納堡途中順路與達‧伽馬船隊同行了一段路程。8月間，船隊到達佛得角群島地區附近，迪亞士與達‧伽馬分手，沿着非洲海岸前往米納堡去了。而達‧伽馬則採納了迪亞士的建議，為了避開赤道非洲和南部海岸的逆風海流，不再靠近海岸行駛，大膽地離開海岸，深入南大西洋。從8月3日至11月8日，三個多月時間裏，船隊處在看不見陸地的茫茫海洋中。他們在大洋中繞了半個大圈，往南行駛。直到11月8日，西風把他們吹送到東面的好望角，在聖赫勒拿灣見到了陸地。他們在這裏短暫停留，企圖同當地土著布須曼人打交道，謀求黃金、珍珠和香料。但後來一個水兵欺負了布須曼人，誘發雙方一場衝突。有三四個葡萄牙人被土著用石塊和弓箭所傷，於是達‧伽馬下令向土著人開炮，造成無數傷亡。船隊在11月22日繞過好望角，又在牧人港停泊，與當地的霍屯督人進行了互不談話的物物貿易。之後，船隊沿着東非海岸繼續向北航行。1497年聖誕節時，船隊到達位於南緯31度附近@DHJ@

《“一國兩制”研究》第6期的海岸，達‧伽馬把這個海岸稱為納塔爾。21次年1月11日，船隊來到一個河口停泊，船員登上海岸，與聞訊而來的班圖黑人聯絡。這裏人口稠密，居民以農耕為生，處於較高的文化發展階段，能冶煉鐵和其他有色金屬。黑人家裏有鐵制的箭矢、標槍頭、短刀、銅制的手鐲和其他金屬裝飾品。同時黑人對葡人也十分友善，於是達‧伽馬稱這個地方為善良人之地。接着，船隊於1月25日來到南緯18度的克利馬內河口。這裏的班圖黑人對來客給予了熱情的接待。兩個頭戴絲織帽子的班圖族首領來到岸邊，帶着一些有皺紋的印花布送給船員。由此使達‧伽馬相信，他愈來愈接近印度了。於是他又把這個河口稱做吉兆之河，並在岸上豎立了一根標柱。葡人在這裏停留了一個月之久，他們修理船隻，治療病員，當時已有不少人死於壞血症。圖7首次遠航印度的達‧伽馬船隊2月24日，船隊離開克利馬內河口向前航行。5天之後，抵達南緯15度的莫桑比克港。這是一個貿易港口，每年都有阿拉伯人來往其間，販運黑人奴隸、黃金、象牙和琥珀。這個港口的居民也是由阿拉伯人、班圖人以及兩者的混血種人組成，而且居民大多數信仰伊斯蘭教。達‧伽馬通過當地的阿拉伯商人首領，僱傭了兩名引水員。阿拉伯人開頭對葡萄牙人很友好，可是後來當他們獲知葡萄牙人的來歷時，頓時態度來了180度大轉彎，表現出了明顯的仇視和敵對，並拒絕供應淡水和食物。達‧伽馬發現形勢不妙，就用大炮轟擊阿拉伯人，搶奪了幾條船，獲得淡水和食物之後，於4月1日離開了這個港口。船隊繼續向北航行。在莫桑比克港所發生的事件，使達‧伽馬對僱傭的兩名引水員也產生了不信任感，他下令嚴刑鞭撻其中一人；同時又對俘獲的阿拉伯船主嚴刑拷問，希望獲得可靠的航行資料。一星期後，船隊抵達另一個阿拉伯人貿易港口蒙巴薩(在今肯尼亞南部)，該城位於南緯4度左右。這裏的阿拉伯人首領是一個大奴隸販子，此人十分精明，清楚地意識到葡萄牙人是競爭對手，但他不露聲色，表面上仍友好地接待這些外來客人。第二天，當船隊駛進港灣時，船上被俘的阿拉伯人，包括那兩個莫桑比克引水員，突然縱身跳到靠近的阿拉伯人船上逃跑了。達‧伽馬認為這是一起內外串通的預謀事件，當晚嚴刑拷問沒有逃掉的莫桑比克俘虜，逼令他們交待與蒙巴薩預謀串通的事實，但始終未能弄清事件真相。這一突發事件表明，蒙巴薩是一個危險地區，阿拉伯商人是他們的主要敵人。達‧伽馬不敢久留，連忙率領船隊離去。船隊在向北面航行途中，又截擊了一艘阿拉伯船，俘獲18人。圖8葡萄牙航海家達‧伽馬(1460-1524)4月18日，船隊到達位於南緯3度的肯尼亞的另一個貿易港馬林迪停泊。這裏的貿易雖然也是在阿拉伯商人壟斷之下，但因為與相鄰的蒙巴薩存在尖銳矛盾，故對受到蒙巴薩排斥的葡萄牙人表示熱烈歡迎，想同達‧伽馬結盟以反對共同的敵人。阿拉伯人首領親自到船上探訪葡萄牙人，並向達‧伽馬推薦了忠實可靠的艾哈邁德‧伊本‧馬德內德擔任船隊領航員。馬德內德出生於阿拉伯半島的阿曼22，但另一說法稱馬德內德出生於印度古吉拉特。他是當時著名的阿拉伯航海家，同時也是一個學者。曾經編著了一部關於@DHK@

葡萄牙人的早期東方之旅航海的理論和實踐的巨著：《航海指南》。書中大量滙集了古代阿拉伯人航海的文獻資料，以及許多西印度洋航海指南的資料，此外還有他本人親身的航海經歷，等等。由此，馬德內德對印度洋航線的情況瞭如指掌。4月24日，船隊由馬德內德的掌舵領航，朝着東北方向航行，這是他所熟識的比較平靜的航線，印度洋的季侯風，順利地把他們吹送到彼岸。5月17日，印度海岸線遙遙在目。接着馬德內德掉轉船頭向南航行。三天以後，遠遠看見一個高聳的海角，位於北緯12度的卡利卡特到了。這時，馬德內德指着前面這個海港對達‧伽馬說道：“這就是您所嚮往的國家。”5月20日下午，達‧伽馬船隊在卡利卡特城的河對岸停泊。達‧伽馬船隊的到來驚動了卡利卡特的印度人統治者薩摩林。23第二天整日都有當地官員前來參觀船隊，詢問葡萄牙人來自何方。他們對這些不速之客表示驚訝和歡迎。達‧伽馬的一名船員在他的《航海日記》中，對這種情景做了生動的描繪：“次日，這幾艘船聚在一起，船長(達‧伽馬)把一名犯人送到卡利卡特岸上，跟隨他去的人把他交給兩名來自突尼斯的摩爾人，他們會講卡斯提爾(西班牙)語和熱那亞(意大利)語。他所聽到的第一句歡迎話是：‘老大爺，你們是怎麼來到這裏的？’他們問他離家這麼遠，要找些甚麼。他回答說，我們是來尋找基督徒和香料的。他們說：‘卡斯提爾國王、法蘭西國王、威尼斯大公為甚麼不派人來呢？’他說，葡萄牙國王不許他們這樣做。摩爾人說，他做得對。談話以後，他們把他帶到自已的住所，給他麵包和蜂蜜。當他吃完這些東西重返船上時，有一名摩爾人同來。此人登上船就說了這些話：‘你們真幸運，真幸運！這裏的紅寶石、綠寶石多得很。你們真該大大感謝上帝把你們帶到有這些珍寶的國家來！’我們聽他說的話，大為驚奇，因為我們沒有想到在離葡萄牙這麼遙遠的地方，居然能聽到有人講我們的語言。”24當時卡利卡特城裏有許多阿拉伯商人，壟斷着當地的貿易。達‧伽馬派人上岸與阿拉伯人周旋，企圖溝通貿易關係。但是阿拉伯商人不允許外人進入他們的勢力圈，因此他們在薩摩林面前告惡狀，大肆攻擊和詆諉葡萄牙人為海盜掠奪者，企圖使之無法在當地容身。而達‧伽馬又不懂得向薩摩林送禮賄賂，交涉很不順利。當他親自把國王的信傳遞給薩摩林時，他和他的部下都被拘留了。次日葡人按照指令把一部分貨物卸到岸上，才得以獲釋。此後，薩摩林對於葡人與阿拉伯人的爭奪持中立態度，既不協助也不阻撓葡人進行貿易。但是阿拉伯人以貨物質量低劣為由，拒絕購買葡人的貨物，而當地印度人普遍貧窮，出的價格較低，生意很不好做。當然也有一些阿拉伯人，對達‧伽馬船隊表示真誠的歡迎，提供了有效的幫助，使達‧伽馬賣出了他的貨物，換來了一些香料、肉桂和寶石。圖91497-1498年達‧伽馬發現東方新航路兩個多月以後，達‧伽馬準備回國。8月9日，他派人攜帶琥珀、珊瑚等禮物前去拜會薩摩林，通報返國消息，並請求薩摩林派人攜帶香料為禮物，跟隨船隊前往訪問葡萄牙。然而薩摩林對此建議不予理會，卻宣佈查封貨棧裏葡萄牙的貨物，禁止留在岸上的葡萄牙人返回船上，勒令達‧伽馬必須交納600舍拉芬(1,800金盧布)的關稅，才將人貨放行。這一突然事件使達‧伽馬陷入困境。但是恰好在這時候，有一些印度船隻靠近船隊附近停泊，懷着好奇心的市民常常上船參觀。達‧伽馬熱情地接待了這些參觀者。當有一天獲知參觀者中有當地知名人士時，他便扣留了幾個人作為人質，要求薩摩林送回人貨交換人質。後來薩摩林被逼釋放葡人，但仍然扣留貨物。達‧伽馬便也只放了部分人質，而將其餘的人帶回葡萄牙。在達‧伽馬看來，這些人比貨物更為重要。8月29日，達‧伽馬船隊悄然離開卡利卡特回國。船隊從印度海岸向北行駛，沿着原來的航線返回，由於季侯風尚未正式轉換，風力不大，且風向變化無常，船隊行進速度緩慢。9月20日到達北緯14度的安吉季夫島停泊。此時突然發現有兩條船朝着他們行駛過來，面對這兩條來船，一時間人們猶如驚弓之鳥，以為那一定是卡利卡特派出來跟蹤追擊的艦船，連忙下令開炮迎擊，並搶奪了其中一條船，得到了大量食物和一些武器。隨後葡人在島上停留了一段時間，整修@DHL@

《“一國兩制”研究》第6期船隻，至10月初才起錨繼續返航。這時季侯風尚未到來，船隊在阿拉伯海上繞道迂迴，走走停停，航行了3個月之久。到了1499年1月初，終於橫渡了印度洋，遠遠望見索馬里的摩加迪沙港口，但是達‧伽馬不想在那裏靠岸，繼續向南航行，前往馬林迪。這次船隊同樣地受到當地官員熱烈歡迎，給船隊提供了新的給養，又應達‧伽馬的請求，給葡王送去一份象牙禮品，達‧伽馬在當地豎立了一根標柱。船隊在馬林迪休整數日後，繼續向南行進。由於航行東方以來，船員病亡過半，活着的人也健康欠佳，一切情況表明，這時已經沒有足夠能力去駕駛和管理三艘船了。於是，當船隊航行到蒙巴薩海域時，達‧伽馬當機立斷，命令燒毀聖拉斐爾號船。與此同時，那艘運輸船也早已無物可載，而且破爛不堪，這時也被拋棄了。這樣達‧伽馬率領那兩艘船，於2月1日抵達莫桑比克港。3月20日，船隊繞過好望角。回國途中，達‧伽馬的兄弟保羅‧達‧伽馬病重，最後死在亞速爾群島。8月底，達‧伽馬終於回到了里斯本。國王曼努埃爾興高采烈地歡迎勝利歸來的航海家，給予他們崇高的榮譽和巨額的獎賞。達‧伽馬受封為印度海軍上將和維迪格拉伯爵。四、東方新航路的歷史意義達‧伽馬就這樣以兩年時間和巨大的犧牲，完成了歷史性的航行，勝利地到達印度和東方。這個被稱為偉大的地理大發現的事件，是自殷里克王子以來，葡萄牙航海家歷時一百年的艱苦探索的最終成果。毫無疑問，達‧伽馬在最後完成東方新航路的航行中，建立了偉大的功勳。但就以這次航行本身而論，如果在此之前，沒有迪亞士航行好望角的經驗，沒有迪亞士的具體而微的指導，沒有迪亞士的部屬佩羅‧德‧阿倫克爾擔任總領航員，則達‧伽馬不可能順利地繞過好望角。而在這以後，如果沒有阿拉伯航海家馬德內德的領航，達‧伽馬也不可能順利地跨越印度洋到達東方。因此，我們在充分肯定達‧伽馬的歷史功績的同時，也應該認識到這並不完全是一個人的功勞，而是舉國上下通力合作的冒險事業，許多人共同奮鬥的成果。它好比是一項長距離的航海探險接力賽，前面有許多優秀航海家完成了其中一段航程，最後輪到達‧伽馬發起衝刺、突破障礙，勝利地到達目的地。總之，在葡萄牙人長期航海探險事業中，湧現出一批精通航海科學知識，堅持正確航線，善於組織國內人力物力，以保證航海事業勝利進行的傑出人物，如殷里克王子、若奧二世、卡奧、迪亞士、達‧伽馬等人。他們組成葡萄牙航海家群體，為人類的航海探險事業作出了偉大貢獻。東方新航路的發現，充分證明了葡萄牙探險路線的正確性。15世紀東方探險史上，存在着兩條航線的競爭。一條是西班牙人選擇，而由哥倫布實施的航線：從歐洲跨越大西洋向西航行到達印度；另一條是葡萄牙人選擇，而由達‧伽馬等人實施的航線：沿非洲西部海岸南下，繞過好望角到達印度。葡萄牙人的探險事業，比哥倫布的探險更為現代化、更有革命意義。因為哥倫布所走的的航線，在古代，科學家便已根據“地圓說”的原理設計出來了。當時人們認為，地球是圓的，因此只要一直往西航行，就一定能到達東方。哥倫布只不過按照一個“已知的”方向，駛向“已知的”地方。當然他當時並不知道航程的長短，但他心裏很篤定，堅信只要一直往西航行，就一定能到達目的地。圖10葡萄牙帆船使用航海儀器情景與之相反，環繞非洲的航線，卻沒有前人的論證可循，而是葡萄牙人依據大膽的假設和傳聞進行探險。這條探險航線是向來被科學家否定的。例如古希臘大科學家托勒密，在他的名著《地理學指南》中，充分論證了“地圓說”原理，激勵着哥倫布這樣的大探險家大無畏地向西航行，認為可以到達亞洲，這無疑是正確的。可是與此同時，他又論證“繞道非洲東航，不可能到達印度和中國”。他斷言赤道以南的非洲，是一個“未知世界”，認為不可能設想東航之路可到達亞洲。因此，葡萄牙人的航線是對古代科學家的挑戰，是具有開拓性的新探索。並且他們最終以自@DIC@

葡萄牙人的早期東方之旅已的航海實踐證明了東航路線的正確。而哥倫布的航行，雖然意外地發現了新大陸，意義十分重大。但他終究未能到達本來的航行目標東方和印度，因此在兩條航線的競賽中，葡萄牙人是當之無愧的勝利者。東航的成功開闢了新的貿易航路，東方再也不是那遙遠而神秘的國度了。緊隨葡萄牙人之後，歐洲其它國家西班牙、荷蘭、法國、英國、瑞典、丹麥等國接踵來到東方，尋找商品市場和原料產地。其中多數國家以後逐漸在東方佔據殖民地，奴役和壓迫東方人民。於是東方成為歐洲資本原始積累的主要來源，一些西方國家靠掠奪和剝削東方致富，發展為資本主義先進工業國。新航路的發現架起了東西方直接交往的橋樑，使當時世界上最發達的歐亞兩大洲擺脫了相互隔絕的狀態，推進了東西方經濟與文化的交流。西化之風迅速吹送到東方來，在一些國家的沿海城市產生了一定影響，並逐漸推動了東方社會的現代化進程。註釋：1[美]查‧愛‧諾埃爾：《葡萄牙史》(中譯本)，南京：江蘇人民出版社，1974年，第6-7頁。2[葡]J‧H‧薩拉依瓦：《葡萄牙簡史》，北京：中國展望出版社，1988年，第82-84、106、113頁。3同上註。4同上註。5同上註。6[蘇]約‧彼‧馬吉多維奇：《世界探險史》(中譯本)，北京：世界知識出版社，1988年，第115頁。7同上註：第122頁。8同註2，第128頁。9關於啟航時間，另一說是1484年，此據近年發現卡奧所立標柱予以更正。見註1，第93-94頁。10同註1，第93-94頁。11葡萄牙王旗由五個盾形圖案組成，一個在中央，四個圍繞着它。12這根標柱於1893年被一艘德國船運走，現保存於柏林，另有一根複製品仍在原處。見[法]路易‧約斯：《南非史》，北京：商務印書館，1973年，第33頁。13埃塞俄比亞國王埃紮納於公元320年即位後，即在敍利亞天主教徒的影響下，宣佈全國改奉基督教。14同註8，第142-143、146-147頁。15授取“唐”的尊號，表示哥倫布已置身宮廷貴族之列。16同註8，第142-143、146-147頁。17[美]斯塔夫里亞諾斯：《全球分裂》，北京：商務印書館，1995年，第148頁。18同註8，第160頁．191里格等於5.92公里。見註1，第106頁。20見《簡明不列顛百科全書》(第三卷)，北京：中國大百科全書出版社，1985年，第250頁。21葡萄牙語中，納塔爾的意思是“聖誕節”。22同註8，第227頁。23薩摩林原文為Zamorin，意為海上的主人，卡利卡特印度教的世襲執政者，亦是印度的土邦王公。24[美]丹尼爾‧丁‧布爾斯廷：《發現者人類探索世界和自我的歷史》，上海：上海譯文出版社，1992年，第262-263頁。@DID@

唐德剛與情系統一的李宗仁張東寶∗一2006年1月山西科技出版社出版的《大成拳──科學站樁功》一書，乃美籍華人曾廣驊博士撰著。書中有一張照片是曾先生(曾獲美國佛蒙特大學經濟學碩士和皇后學院運動生理學碩士)、北京鐵路總醫院口腔科主任醫師于永年先生、中國社會科學院哲學所教授胡孚琛先生及筆者的合影。此書曾先後在美國、台灣出版，很受歡迎。後經筆者牽線搭橋，又得以在大陸出版，了卻年過八旬的曾先生的一樁心願，故而他很高興。書中寫序者除了胡孚琛先生外，還有著名的歷史學家唐德剛先生。原來，40多年前，曾廣驊與唐德剛在美國哥倫比亞大學同過學，是情比兄弟的老同學、老朋友。唐德剛在序中風趣地說：“老讀者一見此‘序’，一定會笑我‘撈過了界’，甚至撈到匪夷所思的程度。我是個學歷史的，充其量可以說‘文學是我的娛樂’而已。可是年來撰文，卻連政治經濟、哲學藝術、法律外交……通通碰過，已是十足的‘撈過界’。如今連個‘氣功’也要敬陪末座‘雜談’一下。老友笑我，是在預料之中的”。其實，唐德剛對“氣功”也是下過實踐功夫的。通過實踐，他對老莊等有了新的看法，並說“以前的注疏家和胡適先生一樣，只在文字上求解答，而缺乏文字之外的‘體驗’”。1唐德剛還在序中說：“把氣功科學化，廣驊應是發軔者之一。不積跬步何以至千里？余讀其書也來搞一陣‘雜談’，就是相信他能更深入、更有貢獻於民族之健康、國粹之整理與夫讀者大眾對氣功科學性之領悟”。唐德剛幼年就飽讀詩書，古文功底極佳，他的散文在文壇早已不脛而走，頗受好評。1958年，曾任國民政府“代總統”的李宗仁，受美國哥倫比亞大學校長克爾克函邀，作口述歷史之事，李氏欣然同意。於是，1954年便在該校獲哲學博士的唐德剛，因主持“中國口述歷史學部”項目而與李宗仁成為“忘年交”。李宗仁雖在1949年前的中國政壇上呼風喚雨，但遷居美國以後，由於不懂英文，只能與寂寞相伴。幸而晚年有唐德剛這樣一位才子陪伴嘮嗑，這才有了難得一遇的閒聊之樂(其時夫人郭德潔正勸他寫回憶錄)。《李宗仁回憶錄》書成之後，同濟大學文化研究所的張念讚不絕口，說：“這本書我讀了好幾遍，是我最喜歡的唐德剛的著作之一”。美國加州大學政治系主任查穆斯‧約翰生教授拜讀洋洋近70萬字的《李宗仁回憶錄》後也為之傾倒，贊其為“民國政治的不二之作”。二大陸年青一代對李宗仁的認識，大多始於電影《血戰台兒莊》。1938年春，日本侵略軍妄圖侵佔徐州，打通津浦線。國民黨將領李宗仁率各路“雜牌軍”，與日軍板垣、磯谷兩師團最頑強的部隊展開浴血奮戰，以阻止日軍在台兒莊會師。由於李宗仁善待各路人馬，以民族大義鼓舞士氣，加上指揮得法，兵力優勢，遂包圍進攻台兒莊之敵，並擊退由臨沂增援之敵，取得了殲敵兩萬餘人的“台兒莊大捷”。影片的放映，改變了人們對國民黨軍隊所謂“不抵抗”的舊觀念，也將一代抗日名將“李宗仁”的名字印進了人們的腦海裏。國民黨敗退大陸逃往台灣之後，李宗仁這個“代總統”不願去台灣做“籠中鳥”，故遷往美國作寓公。在兒子李幼鄰的眼中，父親李宗仁雖是一個政治權力鬥爭的失敗者，但他仍然敬重他，因為父親畢竟在北伐戰爭和抗日戰爭中，留下了光彩的一頁。因此，出於對父親的關心，李幼鄰經常帶着孩子們去∗福建省老子研究會顧問@DIE@

唐德剛與情系統一的李宗仁看望李宗仁。孩子們的到來，給李宗仁孤寂的生活帶來了天倫之樂，而這種樂趣則是他高居“總統”之位時所享受不到的。然而，隨着孫女們漸漸長大，李宗仁能夠從他們那裏得到的快樂也漸漸少了淡了，因為她們在美國接受西方的教育，思想和生活方式顯然與有着濃厚中國文化根底的祖父不同。加上1956年，李宗仁與夫人郭德潔從紐約遷居新澤西，李宗仁與兒子一家的見面便少了。李宗仁注重傳統，喜歡憶舊。而夫人郭德潔定居美國後，由於喜歡時髦，很快就如魚得水，適應了西方的生活方式，並申請加入了美國國籍，李宗仁卻不願入籍美國，只想作為“永久性居民”棲身美國而已。這位生於廣西臨桂縣西鄉的寓公，祖上有“積善之家”的美譽。祖父李如璽豪俠仗義，樂善好施，中年時曾遊歷四方，晚年習醫術，精於小兒科，為人治病純屬義務，乃一聞名鄉里的儒醫。父親李培英幼承家教，任俠好義，思想新穎，在家設館授學，過着淡泊名利的耕讀生活。李宗仁成長於這樣的文化背景，決定了他的一生要與家國相連，永難忘懷。因此，他雖身在美國，一顆中國心卻時刻關注着祖國的大事，並經常在報紙上發表自己的見解。他曾說：“北伐之役，我們以數萬之眾，不旋踵便自鎮南關打到山海關；抗日之役，我們以最落後的裝備陷數百萬現代化的日軍於泥淖之中，終至無條件投降”。他曾說：“美國朝野為憎惡中共，竟抹煞客觀真理，認定西藏非中國的一部，並以中共對西藏的改革措施為侵略行為。須知遠在隋、唐時代，中國政府即享有對西藏的宗主權。千餘年來即西藏土著亦未嘗否認。近百年來英國覬覦西藏，然亦未敢否認中國對西藏宗主權的事實。民國以後，漢、滿、蒙、回、藏五族共和，藏族為中華民族主要成員之一，西藏更為中國領土中不可分割的一部分。美國朝野為厭惡中共，便歪曲史實，硬欲將西藏劃出中國版圖，其幼稚無知，豈不可笑？”他曾說：“大陸上的中共政權，十年以來已漸趨穩定。惟中共急於工業化，及實現共產社會理想，不無躁進之嫌。然中共十餘年來百廢俱興，建設規模之大與成就之速，皆史無前例”。他曾說，台灣“以‘反攻大陸’作宣傳，豈不可笑。一種政治宣傳，如果連自己都欺騙不了，如何能欺騙世人呢？”他曾說：“據最近史家考證，遠在殷商時代，台灣即為中國人所發現。隋、唐以後，中國即開始向台灣移民，晚而益盛。明末，荷蘭人雖一度作短期的佔領，但不久即為鄭成功所驅逐。……清末甲午戰後，台灣割歸日本凡五十年。然珍珠港變起，中國對日正式宣戰，馬關條約失效，按照國際公法，台灣遂復還於中國。1943年開羅會議，更經同盟國領袖正式承認。故台灣絕無獨立的法律依據，任何中國人自皆不願接受”。他曾說：“今後解決台灣問題之道，在我個人看來，可有甲、乙兩案可循：甲案：恢復國共和談，中國人解決中國事，可能得一和平折衷方案。乙案：美國承認台灣為中國的一部分，但目前暫劃為自治區。雙方宣佈不設防，美國撤退第七艦隊，使成為純粹的中國內政問題，如此則戰爭危機可免。時日推移，大陸和台灣內部彼此敵視態度減輕，則真正解決便可實現了。我想蔣先生已逾七十高年，一生飽經憂患，至願以蒼生為念，毋使內戰重起於中國，想蔣先生亦不致河漢斯言。……惟願中國日臻富強，世界永保和平，也就別無所求了”。他曾說：“民主社會主義終必大行於世界，……我國先哲於兩千年前即有‘大同’的理想”。李宗仁上述建議與看法，在大的原則方面與中國共產黨是一致的。所不同的是，中國共產黨沒有作出放棄武力解決台灣問題的承諾，而李宗仁卻認為國共雙方不能用武力來解決台灣問題。此外，也可以看出，李宗仁對共產黨也逐漸不那麼敵視了。三客居美國16年的李宗仁，儘管從親人們那裏得到不少慰藉，但精神仍是苦悶的。因為他畢竟不是一個普通平民，一位曾經叱吒風雲的人物，落到流亡異國他鄉的境地，堵塞在他心頭的塊壘，即便是家庭溫情也難以化解得了。夫人郭德潔與丈夫風雨同舟幾十年，看到李氏如此一種精神狀態，便勸說他寫回憶錄，還聽從李氏的吩咐，到香港打探消息。李宗仁關於解決台灣問題的建議，曾引起各方的強烈反響。李宗仁的秘書程思遠回到中國大陸後，周恩來在會見時對他說：李宗仁先生發表了一個聲明，反對搞“台灣託管”，反對搞“台灣獨立”，主張台灣的問題由中國人自己協商解決，這是李先生身在海外心懷祖國的表現。我們歡迎李先生在他認為方便的時候回來看看。在對於共產黨態度的轉變及回歸祖國的問題上，李、郭夫妻二人曾產生過分歧，直至郭德潔身患晚期癌症，她才同意和李宗仁一道返回祖國。1965年7月20日，李宗仁與其夫人郭德潔冒着風險從海外回到北京，在機場受到周恩來等領導人的熱烈歡迎。李宗仁發表聲明說：“台灣是中國不可分割的神聖領土，……台灣與大陸的統一，純屬中國內政，絕不容許美國插手”。“宗仁老矣，對個人政治出處無所縈懷。……@DIF@

《“一國兩制”研究》第6期並望能在祖國頤養天年，於願已足，別無他求”。李宗仁的聲明，表達了其主張兩岸統一的政治立場，也了卻了他葉落歸根的遊子心願。1969年1月30日，李宗仁駕鶴西去，享年78歲。2009年10月26日，89歲的唐德剛也遽歸道山，哲人其萎，親友悲思。然其終於可以和李宗仁、顧維鈞、胡適、張學良等人相會於天堂，談古論史了。註釋：1筆者在撰寫此文時，全國發行量最大的《參考消息》，分別在2010年6月3日、4日間，轉載了法國《世界報》5月30日的文章《中國氣功在法國受追捧》；法新社6月2日報道《法國掀起氣功熱》。@DIG@

一個耄耋研究人員的殷切期盼施漢榮∗吾老矣！現年已八十又八：精力銳減，體弱多病，不得不經常跟醫院和藥物打交道，很多想做的事都不能做了。但是，從上世紀70年代末開始研究世界經濟、粵港澳關係和“一國兩制”以來，直到退休十多年後的現在，一直餘情未了。這些年國內外形勢出現巨變，令我不禁想到一些很值得研究的新課題，而自己卻沒有精力去探索了。只好提出來請有關的研究機構或較年輕的同行考慮有無興趣擺上你們的議事日程，為繁榮社會科學研究在這個方面多作一些貢獻。在開列具體的新課題之前，我想大膽提一個也許不很合時宜的建議：希望我們社會科學研究機構安排一定的力量去潛心研究馬克思、恩格斯晚年思想、理論的演變。理由很簡單，就是近百年來世界社會主義運動的經驗教訓顯示，中外不少學者的研究新成果也指出，馬恩晚年的思想理論，同在巴黎公社、十月革命時代是有區別的，與我們過去熟悉的由列寧、斯大林轉傳過來的某些理論、觀點並不完全一致。完整地深入地研究馬恩思想理論的演變，掌握其精神實質，對於豐富、發展中國特色社會主義理論體系，深化改革開放理論和政策以及貫徹十七大的偉大決策，進一步創新發展，構建和諧社會及和諧世界，都具有重大的意義。這也是社會科學界不可推卸的責任。除了這一總的建議之外，下面僅就我一直關心的粵港澳關係、“一國兩制”實踐的新發展及其影響以至世界大局的變化等方面，提出一些理論研究新課題(未包括省領導下達的有關中心工作的政策性調查研究項目)。(一)關於“一國兩制”成功實踐的理論研究1.“一國兩制”的歷史功勳之一：和平收回港澳，為統一立大功；2.“一國兩制”的歷史功勳之二：造就新型社會形態；3.“一國兩制”在港、澳實踐的比較研究；4.“一國兩制”與和諧澳門(或“一國兩制”下澳門政通人和)；5.試析香港的深層次矛盾；6.試析澳門的深層次矛盾；7.港澳成功經驗對台灣和平回歸的啟示；8.《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》下的粵港澳關係的新發展；9.《粵港合作框架協議》下的粵港關係的新發展；10.橫琴開發推動粵澳關係進入新階段。(二)關於“一國兩制”成功實踐與我國及人類社會未來發展關係的研究11.“一國兩制”的本質：兩制在“一國”之內和諧共存，和諧共榮；12.“一國兩制”與“一球兩制”的關係；13.“一國兩制”、“一球兩制”的發展對我國和人類社會未來發展路向的影響；14.“你中有我，我中有你”地逐步走向融合──探索“兩制”在“一國”、“一球”之內的發展變化規律；15.試論新時期(21世紀)社會主義與資本主義的新關係；16.“一國兩制”與構建中國的和諧社會；17.“一國兩制”、“一球兩制”與構建全球的和諧世界；18.港澳新制度的成功實踐對構建和諧社會及和諧世界的作用；19.試論“一國兩制”、“一球兩制”的普世價值。∗廣東社會科學院研究員，研究“一國兩制”的資深學者@DIH@

《“一國兩制”研究》第6期(三)對於上述部分課題的簡要說明關於“一國兩制”的歷史功勳之一和之二(第1、2題)，我在廣東社會科學院老專家工作室2009年紀念改革開放30週年座談會作了一次發言，題為《改革開放功在千秋──從“一國兩制”成功實踐引發的思考》1。其中第一部分談到了這個大問題，把歷史功勳概括為兩條：一是和平收回港澳，為祖國統一立下兩次大功；二是在中國造就了一個新型的社會形態──資本主義和社會主義共存共榮於一個母體之內的新型社會形態，並概括指出這兩大功勛對我國和人類社會未來發展的重大影響。但限於論文字數有限，沒有展開論述。譬如，如何以極具創意的“一國兩制”智慧反制老牌殖民主義勢力殘餘，兵不血刃地收回失地，恢復行使主權，建立史無前例的特別行政區，其中內涵非常豐富、精彩，但在一篇短論中不可能列舉某些激動人心的史實。有興趣的朋友，特別是歷史學者，無疑可以就此問題寫一部重要專著。現在已公開的資料已經很多，日後中國、英國、葡萄牙政府和香港、澳門特區政府將在適當時間解密某些有關檔案，將有更多珍貴資料。有志者請注意收集。這是一個長期的、艱辛的巨著工程。所謂“造就新型社會形態”(第2題)，是指由於“一國兩制”的正式實施，中國已建成一種新式的港澳原有的資本主義與大陸社會主義共存共榮於一個主權國家之內的新型社會形態(人類社會發展經歷過原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會等五種社會形態，現在是資本主義和社會主義共同存在、共同發展的新時代)。這是“一球兩制”在一個特定國家裏的縮影，是符合我們國家民族利益和人類社會發展規律的必然產物。這兩種矛盾多多的制度在同一母體之內按照對立統一的規律運作，互相依存，互相促進，共同發展，必將影響到我國和人類社會未來發展的路向。這個課題要用前瞻性大視角，結合世界大局的發展大趨勢加以論述。關於“一國兩制”在香港、澳門實踐的比較研究(第3題)，這是很現實的課題。兩地回歸前均屬殖民地性質，回歸後實施的基本法亦大同小異；總體上說兩地的實踐都是成功的。但兩地社會實際情況不同，貫徹“一國兩制”的狀況大不一樣。香港遇到較多曲折、坎坷、爭拗，難題較多，起伏較大，如政制爭拗多，曾經多年原地踏步，基本法第23條立法難產等等；澳門則較順當地實現政通人和。如何深入分析兩地實踐中的不同經驗教訓，並在比較中找到某些重要規律及應對之策，對今後兩地的發展將大有裨益。關於香港、澳門的深層次矛盾(第5、6題)，除了要從經濟方面探討之外，還應可以在政治、歷史、殖民遺毒、國際影響、社會關係、居民意識等多方面去深入分析，提出基本的深層次矛盾，抓住每個時期的主要矛盾，對兩地今後的穩定繁榮非常必要。兩地社會各具特色和不同難題，如澳門博彩業的負面效應、黑社會問題如何應對？香港的不停爭拗、內耗嚴重，關鍵何在？如何解決？關於第7、8、9和10題，是在2008年中央公佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》及2010年粵港在京簽訂《粵港合作框架協議》之後出現的新課題。《綱要》和《協議》是在“一國兩制”大框架之下簽訂並付諸實施的。故把它們也列入“一國兩制”的成功實踐大題之中。《綱要》和《協議》的主要內容在於經濟領域的互動合作，將使粵港澳三地合作關係更有序可循，進一步得以提升，三地在平等協商互利條件下爭取多贏，成效將更大。這種新關係是前所未有的。至於上層建築方面，由於政制，外交、防務等由中央管轄，除非有中央授權，否則廣東不能干預。但我們亦要及時瞭解、研究港澳出現的新問題，弄清新問題的性質與對策，因此那些就事件雖屬上層建築領域，但與廣東關係實在非常密切，需要廣東按中央指示精神密切配合處理。這也是三地新關係中的特點之一。《綱要》與《協議》的公佈和實施，實際上意味着中央把有關領域事務的處置權交給了廣東。珠三角與長三角的根本區別，就在於“一國兩制”與非“一國兩制”，這點說清楚了，就更能突顯珠三角的特色和優勢。關於“一國兩制”的本質(第11題)，我曾在2007年6月參加香港回歸十週年的一個國際學術研討會時，作過一個簡短發言，刊登於《亞太經濟時報》2007年7月7日。發言只是作了理論的概括，而且只談香港的情況。其實，澳門的實踐更具典型性。如加上澳門情況，可寫成很有份量的論文。關於“一國兩制”、“一球兩制”的發展對我國和人類社會未來發展路向的影響(第13題)，我的初步觀點已寫在《新時期的探索》刊登的拙作《改革開放功在千秋──從“一國兩制”成功實踐引發的思考》一文中。觀點是否正確，請大家批評指正。此課題是可以做一系列大文章的。“你中有我，我中有你”地走向融合(第14題)，我認為，這是新時代(21世紀)資本主義與社會主義兩種基本制度在“一國”、“一球”之內相互關係和發展變化的規律。這表現為：不同制度地區或國家在經@DII@

一個耄耋研究人員的殷切期盼濟全球化大潮推動下，逐步走向一國的經濟一體化或區域經濟一體化；政治和上層建築亦逐步地出現“你中有我，我中有你”；在逐步融合中最後殊途同歸。同歸後形成甚麼東西呢？這就更值得人們去探索了。關於21世紀資本主義與社會主義的新關係(第15題)，我認為，從理論上看，基本上仍是對立統一的辯證關係；而在具體運行中則表現為“你中有我，我中有你”的關係，其實這也是對立統一關係的一種特殊形式。最後四題(第16、17、18和19題)，是在中共十七大提出構建和諧社會及和諧世界的偉大號召之後，應該與時俱進地抓緊研究的新課題。四題都是“一國兩制”、“一球兩制”與和諧社會、和諧世界的關係的新問題、大問題。其中最後一題(試論“一國兩制”、“一球兩制”的普世價值)，其學術性、理論性和政治性都很強，要從哲學高度、中西數千年文明精華的高度(包括我國孔、孟、老子等的有關學說和西方古希臘、古羅馬，特別是文藝復興以來出現的有關名家學說)，結合我國和世界形勢的發展變化加以闡述。難度很高，工程很大，如能夠把它寫好，肯定是傳世傑作。2最後，讓我引用廣東社會科學院及中國研究港澳問題的老前輩古念良先生臨終前說的一句話：“我最大的遺憾是一生未能寫出一本可以傳之後世的理論著作(大意)！”我想，這是對我們這些還活着的社科研究人員很好的忠告！註釋：1老專家工作室編印：《新時期的探索》，北京：中國社會科學出版社，2009年。2廣東社會科學院原副院長羅尚賢在研究老子學說的論著中，提出“生和哲學”、“生和文明”等概念，並進而論述它們與和諧社會和諧世界的關係。他的著作對此課題很有參考價值。丘杉教授2007年6月提交香港回歸十週年國際學術討論會的一篇論文，已涉及這個問題，有一定基礎，可發展成為一本重要著作。@DIJ@

學術動態澳門學者同盟2010年出訪湖北在國家教育部和中聯辦的全力支持和具體指導下，由中聯辦研究室侯鴻副主任擔任名譽領隊、澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任擔任領隊、澳門學者同盟劉本立常務副會長擔任團長的澳門學者同盟一行23人組成的訪問團，於2010年7月25至31日成功地訪問了湖北省武漢、宜昌和荊州等地，訪問團受到當地有關單位和領導人的熱情接待，雙方之間進行了務實而坦誠的交流。在一連7天的行程中，訪問團拜訪了當地的著名學府及研究機構，並對湖北這個位於長江中下游、連接國家中西部的省份於近年取得的飛快發展留下了相當深刻的印象。訪問團先後拜訪了在全國極具影響力的武漢大學和華中科技大學、具有當地特色的三峽大學以及湖北省社會科學院，並與這四所重要學術機構分別展開了主題為“21世紀澳鄂學術教育合作”的學術座談會。武漢大學和華中科技大學作為國家教育部直屬全國重點綜合性大學，是“985工程”和“211工程”的重點建設高校。武漢大學建校已有一百餘年，有着優良的辦學傳統，是文、法、理、工、農、醫各學科都具有實力的大學；華中科技大學建校逾五十載，是一所理工和醫學實力強大的高校，長期以來為全國培養出大量傑出人才，也是澳門學生到國內升學的熱門選擇。位於水電名城宜昌市的三峽大學是一所年輕具有活力的大學，主要長於水利電力等學科，同時亦致力發展文、史、哲等學科。湖北省社會科學院是直屬湖北省人民政府的綜合性社會科學研究機構，是該省政府的智庫，長期以來為當地的經濟、社會發展和政府決策提供理論支持。在四次座談會中，四所機構均派出高層領導接見訪問團，並派出了法學、管理學及經濟學等領域學者，與訪問團進行了深入的學術交流，其中就“一國兩制”的理論發展及其澳門模式的探討尤其激烈。訪問團通過這四場座談會，不但把澳門回歸以來實踐“一國兩制”的經驗向當地人員介紹，同時亦聽取了當地相關方面的學者對於國家憲政發展的最新研究成果，當中更包括關於“一國兩制”理論發展的看法及研究。除了拜訪高校，訪問團亦有幸在當地進行實地考察，其中最重要的一項是國家的世紀工程──長江三峽水利樞紐工程。這座世界上有史以來建設規模最大的水壩，在2010年削峰抗洪中發揮了極其突出功能。訪問團參觀了三國時代的兵家必爭之地──荊州古城，重溫了三國文化。登上了江南三大名樓之一的黃鶴樓，感受到荊楚文化的深厚積累。訪問團最後乘坐武廣高鐡回程。澳門學者同盟作為澳門學術界較有代表性的民間社團，一直為促進澳門與內地特別是重點地區和城市的學術交流及發展盡力，並希望能繼續參與搭建澳門學術界對外交流平台。是次訪問得到國家教育部、澳門中聯辦領導的關懷及重視，各有關學術單位的認真配合，令訪問取得了圓滿的成功。一國兩制研究中心代表團出訪上海為了及時傳遞澳門特區實踐“一國兩制”與澳門理工學院一國兩制研究中心研究“一國兩制”的基本信息，拓展與國內有關學術機構的互助合作關係，共同為“一國兩制”事業深入發展謀求合作空間與形式，澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任帶領中心人員一行四人於2010年8月23-28日前往中國最大經濟、文化與學術中心之一的上海交流訪問。在滬期間，中心人員訪問了上海大學法學院、復旦大學法@DIK@

學術動態學院、上海社會科學院法學所、上海交通大學凱原法學院、上海外國語大學法學院等研究機構，並拜會了上海市委統戰部，得到了各方面熱情接待，取得了較為豐碩的訪問結果。主要有：第一，各方一致認為，“一國兩制”研究並不能因為港澳地區的回歸而放鬆，相反，應當隨着情況的變化，加強與深化相關的研究。一方面，應當重視從理論上挖掘“一國兩制”的發展規律，與現有的國家理論、社會發展理論聯繫起來進行研究；另一方面，也應當注重“一國兩制”的實踐情況，真正面對實際問題，拓展“一國兩制”的研究範圍與研究方法。第二，上海大學法學院、上海交通大學凱原法學院、上海社科院法學所、上海外國語大學法學院等表達了與澳門理工學院及一國兩制研究中心建立學術聯繫的良好願望，並提出聯合開辦研究生課程、互派研究人員、互聘研究人員、互託研究課題、合辦學術會議等具體合作方式。希望能與本中心形成多層次、多方面的交流溝通機制，共同為“一國兩制”事業整合各方優勢，為國家制度的健康發展提供高質量的理論依據與思想支援。第三，上海市委統戰部楊曉渡部長親切接見中心人員時，指出中心從事的研究工作具有重要的理論價值與社會意義，應當發揮優勢、持續不斷的堅持下去，並力求多出成果，出好成果，為國家軟實力的提升和民族復興大業貢獻才智。第四，中心人員的學術成就與影響力受到上海學術界充分肯定，訪問期間楊允中主任獲聘為上海社科院法學所特邀研究員。這次訪問活動受到了上海大學法學院院長沈四寶教授、復旦大學法學院院長孫南申教授、上海社科院法學所所長顧肖榮研究員、上海交通大學凱原法學院楊力副院長、上海外國語大學法學院院長宋錫祥教授、上海市委統戰部楊曉渡部長等領導的高度重視，均親自接待，為訪問活動的成功提供了有效的協助。總之，此次訪問不僅推介了澳門正確實踐“一國兩制”及“一國兩制”研究基本情況，更直接推動了澳門理工學院與澳門特區的學術形象，並促進澳滬兩地之間相關學術工作的深度展開與持續發展。“法治建設與法制完善”學術研討會法治建設和法制完善一向是澳門特區政府和學術界深切關注的課題。為了推動新形勢下澳門特區的法律改革進程，由澳門學者同盟主辦，澳門法律公共行政翻譯學會、澳門法制研究會及澳門理工學院一國兩制研究中心協辦之“法治建設與法制完善”學術研討會於2010年9月17日假澳門理工學院綜合樓II號演講廳舉行。澳門特別行政區檢察院何超明檢察長、澳門基金會行政委員會吳志良主席、澳門特別行政區政府法務局張永春局長、澳門特別行政區政府行政暨公職局朱偉幹局長、澳門理工學院李向玉院長、澳門科技大學法學院懷效鋒院長、澳門學者同盟駱偉建常務副會長、澳門法律公共行政翻譯學會曹錦俊理事長及澳門法制研究會陳華強會長作為主禮嘉賓共同主持開幕式。澳門學者同盟駱偉建常務副會長代表主辦單位致歡迎辭，他表示法治建設及法制完善是一項有待認真堅持的長遠性課題，它是特區發展進步過程中的重中之重。法治建設離不開對“一國兩制”的正確理解，作為澳門本地學者更應努力推動“一國兩制”理論體系的構建；除此之外，法制建設也離不開法律人才的系統培養和公民教育的深入開展。是次會議共有18位專家學者發表論文，包括來自上海、北京及廣東及本地多位資深學者的論文中，徐向華的《澳門法律的葡萄牙化與當地語系化研究》、慕亞平的《健全粵港澳緊密合作相關機構安排的構想》、楊允中的《“一國兩制”與“一國兩制”理論體系》、唐曉晴的《澳門法律人的養成》、陳華強的《試論調解及其對解決司法爭議的幫助》、趙國強的《從“五一”遊行看完善司法審查機制的必要性》等均受到與會者好評。學者們從不同的角度闡述了他們對澳門法治完善及法治建設的意見、建議，同時，與觀眾互動討論，回應了社會上一些熱點問題。會議上發表的論文後會由主辦單位結集出版。《“一國兩制”辭典》編撰工作進入最後階段1999年澳門回歸和澳門特別行政區的成立，標誌着“一國兩制”新型政治制度即特別行政區制度開始付之實踐。這是一場深刻的社會大變革，是特區憲政發展的一次質變，也是中國憲政發展的重大創新。澳門特區10年實踐“一國兩制”取得的重大成果，使新型制度的生命力、優越性得到充分展示，居民愛國愛澳理念得到大幅度提升。澳門特區邁向第二個10年，面對新時代、新形勢，需要新理念、新方略，對正確理解基本法和全面實現社會轉型以及深入系統研究@DIL@

《“一國兩制”研究》第6期“一國兩制”均提出更高要求。盡快編撰一部中等規模、釋義比較準確、體例比較規範的基本法辭典，具有不容低估的現實意義和迫切性。澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年7月開始構想編撰此部辭書，楊允中主任更率團就編撰辭書一事到北京有關單位拜訪滙報，得到了各方面的積極反饋。2009年第四季，編撰工作全面啟動。編撰工具書是學術系統工程，編撰“一國兩制”主題的工具書更帶有明顯的補缺和創新性質。本辭典的編撰宜遵循以下原則：○1選題針對性。詞條選取適當，理論與應用並舉，專業人士與一般讀者兼顧；○2釋義準確性。力求對所選詞條作出精密嚴謹解釋、說明，符合基本國情、基本國策，不缺位不越位；○3體例規範性。工具書的核心價值在於提供開宗明義、深入淺出的概念性框架解釋體系，在顧及理論上的科學化、系統化外，體例的規範和行文的簡捷十分重要；○4實踐驗證性。澳門是國家現有兩個特別行政區之一，基本法的正式生效實施已有10年歷史，現實對理解基本法提出了越來越高要求，詞條的選定與釋義的取捨都要及時回應特區現實；○5交流促進性。及時集中特區智力資源，完成這部辭典編撰出版，不僅對特區內部法治建設，而且對全國範圍內開展“一國兩制”理論的深入探索，均具不容低估的意義和影響。辭書的編撰工作進展順利，現已屆最後的編審加工階段。為加強辭典的科學性及認受性，中心更邀請了中國大百科全書出版社資深專家來澳協助最後的審閱及加工。辭書初步定名《“一國兩制”辭典》，按目前進程判斷，2011年上半年有望最後完成全部工程，並正式公開發行。相信這部工具書的出版，當能成為中高層政府官員、理論界人士、大專學生以及有興趣市民的一部案頭必備書。《“一國兩制”文庫》2010三部專著推出為建立“一國兩制”理論研究之平台，澳門理工學院一國兩制研究中心自成立起致力出版相關方面的理論著作，建立《“一國兩制”文庫》系列。2010年，文庫已出版三部學術著作，分別為：○1王磊、甘超英等著的《澳門回歸十年憲制發展研究》，此為“一國兩制”理論專項研究報告之一，報告對澳門回歸十年來的憲政發展作出了綜合評價，是一本以法學研究為主線的專著；○2許崇德及朱松嶺著的《澳門與台灣關係發展研究》，此研究報告通過梳理史實，對澳門與台灣十年間政經文化交流給予了客觀評價，是一部政策性較強、學術性較高的相關研究成果；○3楊允中主編的《“一國兩制”與澳門特區法制建設──大型學術研討會論文集》，此書收錄了於2010年6月22日由澳門理工學院一國兩制研究中心舉辦同名研討會中發表的論文，論文集有助於專家學者及各界讀者瞭解澳門新時期下法制建設的發展形勢，以新思維、新理念探索澳門法制在“一國兩制”下的發展方向。一批具特定針對性的研究報告，稍後亦將分別以專著形式出版。中心相信，這些專業學術出版物將有助於推動對“一國兩制”的正確理解和對一些深層次問題的思考。@DJC@

《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，暫定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊不再另行支付。如作者不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將作妥善處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，查詢日期。8.2英葡文文章專著Author(Year).TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Page.期刊Author(Year).TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Page.論文集文章Author(Year).TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Page.報章Author(Year).TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author(Year).TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.Date.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門宋玉生廣場335-341號獲多利中心19樓M室，澳門理工學院一國兩制研究中心電話：+853-83998702、+853-83998703圖文傳真：+853-28575761