“一國兩制”研究第5期澳門理工學院一國兩制研究中心出版2010年7月

《“一國兩制”研究》編委會主任委員：李成俊、李向玉委員：米健、吳新平、殷磊、郝雨凡、郭華成、陳慶雲、曾令良、楊允中、趙向陽、趙國強、駱偉建(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》第5期出版：澳門理工學院一國兩制研究中心主編：楊允中學術編輯：梁淑雯、陳慧丹、何曼盈、王禹、李燕萍、謝四德、庄真真封面設計：陳慧丹印刷：華輝印刷有限公司印數：1,000本出版日期：2010年7月定價：澳門幣50元ISSN2074-8124

目錄特稿歷史的回顧──台灣問題：1949-2008...............................................................................................王今翔1新形勢下的依法施政──主持澳門基本法高級研討班專題講座時的發言.....................................許崇德8“一國兩制”及國家主權淺議維護主權與授權治理....................................................................................................................楊允中11論特別行政區基本法中的國家行為....................................................................................................王鍇17主權與自治：中央與香港特區權限維度探析....................................................................................高鵬25回歸以來澳門政治生態的基本特點與發展趨勢................................................................馮邦彥、何曉靜31協商民主：中國民主政治發展的一種路徑選擇................................................................張忠山、戴玉琴36“一國兩制”及其實踐模式全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳大校區的法理分析.............................................................朱世海41橫琴“一島兩制”之法律問題探析....................................................................................鄧偉平、王曉波49論內地與澳門CEPA的法律性質........................................................................................................蘇寧56CEPA對澳門與中國內地經貿合作的影響及其效應..........................................................................黨璽62“一國兩制”在香港特區的實踐遇到新的挑戰──當前香港政制改革的困局與前景........................................................................................莊金鋒69香港問題的提出與“一國兩制”的定型............................................................................................黃鴻釗76“一國兩制”與法理研究略論澳門的司法獨立............................................................................................................................李燕萍84“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析........................................................................................姬朝遠90澳門與內地保安處分制度的比較研究................................................................................................樊建民98兩岸簽署和平協議的法學思考............................................................................................................左權103從“憲法修改”到“憲政改造”──有關台灣“憲法演進”的再思考.........................................李曉兵110香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究.............................................................................謝偉124廣濶視角民族魂──胡秋原................................................................................................................................張東寶132和合文化‧“一國兩制”‧兩岸三地................................................................................................魏靜142TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControls...............................................GUXinhua,SHENGLi146學術動態............................................................................................................................................................153

CONTENTSSpecialReportsAHistoricalReview–theTaiwanProblem:1949-2008..............................................................................WANGJinxiang1AdministrationAccordingtoLawundertheNewSituation.............................................................................XUChongde8“OneCountry,TwoSystems”andNationalSovereigntyOnSovereigntyMaintenanceandAuthorizedGoverning......................................................................IEONGWanChong11OntheNationalBehaviourintheBasicLawoftheSpecialAdministrativeRegion...........................................WANGKai17SovereigntyandAutonomy:AnExplorationintothePowerLinesbetweentheCentralGovernmentandtheHongKongSAR.........................................................................GAOPeng25TheCharacteristicsandDevelopmentTrendoftheMacauPoliticalEcosystemsincetheRestoration.......................................................................................................FENGBangyan,HEXiaojing31DeliberativeDemocracy:theChoicefortheDemocraticPoliticalDevelopmentinChina.................................................................................................ZHANGZhongshan,DAIYuqin36“OneCountry,TwoSystems”andItsImplementationPatternsAJurisprudenceAnalysisontheNPCStandingCommittee’sauthorizingtheMacauSARRulingtheUMCampusinHengqin.............................................................................................................ZHUShihai41TheStudyoftheLegalProblemsfortheIdeaof“OneIsland,TwoSystems”inHengqin......................................................................DENGWeiping,WANGXiaobo49OntheLegalNatureofCEPAbetweentheMainlandandMacau............................................................................SUNing56TheInfluenceandEffectofCEPAontheTradeCooperationbetweenMacauandtheMainlandChina..............DANGXi62ANewChallengefortheImplementationofthe“OneCountry,TwoSystems”PolicyintheHongKongSAR:TheDilemmaandFutureofHongKong’sPoliticalDevelopment...................................................ZHUANGJinfeng69ThePropositionoftheHongKongProblemandtheFinalizationofthe“OneCountry,TwoSystems”Principle.....................................................HUANGHongzhao76“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudyOntheJudicialIndependenceintheMacauSAR.................................................................................................LIYanping84AConstitutionalAnalysisontheDevelopmentofSocialAssociationsunderthe“OneCountry,TwoSystems”Policy..........................................................................................JIChaoyuan90ComparisonStudyontheSecurityMeasuresbetweenMacauandtheMainland.............................................FANJianmin98TheLegalPerspectiveofthePeaceAgreementbetweentheMainlandandTaiwan............................................ZUOQuan103From“ConstitutionalAmendments”to“ConstitutionalReform”:Rethinkingonthe“ConstitutionalDevelopment”inTaiwan......................................................................LIXiaobing110AComparativeStudyontheOceanEnvironmentProtectionLawbetweenHongKongandtheMainland............XIEWei124AWideAngleANationalSoul:HuQinyuan....................................................................................................................ZHANGDongbao132TheCultureofHarmony;“OneCountry,TwoSystems”;theMainland,TaiwanandHongKong........................WEIJing142TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControls...................................................................GUXinhua,SHENGLi146AcademicActivities.................................................................................................................................................................153

歷史的回顧──台灣問題：1949-2008王今翔∗筆者曾接觸台灣問題有年。工作學習之中，體會中央方針，溫習歷史經驗，偶有所得，或信手為記。近來翻閱舊篇，環顧時事，似仍可鑒往而知今。遂摭取其要，連綴成文。時近新歲，2009年值得紀念者正多。謹以此文，紀念60年前毛澤東主席在西柏坡關於台灣問題的歷史性談話，紀念其後風雲變幻的台海歲月；同時紀念30年前全國人大常委會的《告台灣同胞書》，紀念因之開啟了兩岸關係的新時代。1949年初，在全國勝利的前夜，毛澤東在西柏坡會見斯大林的代表米高揚，就奪取全國勝利和建立新中國的問題，系統地闡述了我黨的意見。在談及當時戰爭形勢時，他指出，“比較麻煩的有兩處，台灣和西藏。”“台灣是中國的領土，這是無可爭辯的。現在估計國民黨的殘餘力量大概全要撤退到那裏去，以後和我們隔海相望，不相往來”，“台灣實際上就在美帝國主義保護之下，台灣比西藏問題更複雜，解決它更需要時間。”他還說，“海島上的事比較複雜，需要採取一種較靈活的方式去解決，或者採用和平過渡的方式，這就要花比較多的時間。”1雖然，此後中央亦曾計劃於1950年下半年解放台灣，但終因朝鮮戰起，美第七艦隊入侵台灣海峽，蔣介石集團在台灣站住了腳，從而使中國分裂至今。60年後，當我們回首台海局勢演變的時候，仍為毛澤東那洞穿歷史的眼光而心懷景仰。一終蔣介石一生，依美反共立場未曾稍變。但同時，他又始終對美高度警惕，避免了李承晚、吳庭艷等同類人物的下場。他始終堅持“中華民國”法統不變，主權及於全大陸；同時，不放棄金馬，以保持同大陸的接觸，即使這種接觸是刀兵相向(1958年炮戰)。這一政策是出於蔣氏極度反共、仇視人民的立場──視大陸的進步變革如無物──以及個人獨裁的權力慾。但蔣氏這一政策又使美國以及當時的聯合國不能在理論上(國際法理上)使台灣同大陸分離。大陸人民視蔣為匪，蔣視大陸為匪。極度的對立，卻又走到了一起：只有一個政權能代表中國。這使企圖徹底、永久分裂中國的外人徒呼奈何。1950年，朝鮮戰爭爆發，杜魯門宣稱“台灣地位未定”，美國第七艦隊入侵台灣海峽。以後，美台更簽訂《共同防禦條約》，以台為美國遠東戰略第一線。但蔣介石的大中國意識與極端獨裁的權力慾使他同時又為美國所嫌憎。美國始終沒有放棄以更親美的政治勢力取而代之的企圖。台灣被美國“拿過去”的危險現實地存在着。蔣介石集團雖然頑固地反共反人民，但它的心腹之患卻並非中共，而是美國。稍一不慎，就可能被美國置於死地。這種矛盾也是現實地存在着。正是基於對這種形勢的清醒認識，中央確定利用美蔣矛盾，支持蔣對美鬧獨立性、抗拒完全被控制的命運，以防美以更聽命的傀儡取代蔣而徹底使台灣分裂出去，並對蔣方開展工作以期將來國民黨當局能“率台灣整個來歸”。毛澤東1956年會見台方朋友時說：“台灣只要與美斷絕關係，可派代表來參加人民代表大會和政協會議”(曹聚仁女兒回憶)。曹聚仁在《北行小語》中評論稱：“毛氏是懂辯證法的。在黨的仇恨情緒尚未完全消逝的今日，毛氏已經冷靜下來，準備和自己的政敵握手，這是中國歷史又一重大的轉變呢！”這種“轉變”，就是出於民族利益，在美國企圖永久霸佔台灣、分裂中國的威脅面前，我黨再次主動調整策略，使國共鬥爭讓位於民族矛盾。為此，我方對蔣集團作了重大讓步，即不反對它在島內的統治，而視之如為∗前中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室副主任@D@

《“一國兩制”研究》第5期我民族暫守金甌一片，以爭取該集團與我方配合對美，並爭取未來的合作與統一。1958年，毛澤東指揮的炮擊金門之戰，即是這一政策、策略的集中體現。當時，美國向蔣施壓，要其撤守金馬，以圖實現劃峽而治，為蔣所拒。美之陰謀及與蔣集團在這個問題上的矛盾為我方洞悉。於是而有炮擊金門。固然，毛澤東決定炮擊金門出於廣泛的國際視野，是在當時國際形勢下的戰略動作。但直接目的則為助蔣抗美，使蔣不撤守金馬，挫敗美以金馬換台灣、隔斷台與大陸聯繫的陰謀。毛澤東為炮擊金門確定的戰略意圖是“直接對蔣、間接對美”，“名為對蔣、實為對美”。戰前毛澤東即經曹聚仁轉告台蔣我方將炮擊金門，以取得戰略上的配合。10月5日，周恩來總理會見曹聚仁，說“美國企圖以金門馬祖換台灣，我們根本不同他談。台灣抗美就是立功。”毛澤東也說：“只要蔣氏父子能抵制美國，我們可以和他合作。我們贊成蔣保住金門、馬祖的方針。如蔣介石撤退金門、馬祖，大勢一去，人心動搖，很可能垮。只要不同美國搞到一起，台澎金馬要整個回來。金馬部隊不要起義。”這裏所體現的思想非常明確：支持蔣不垮，支持他抗美。所謂“很可能垮”，是擔心蔣垮，代之者肯定更親美，很可能與美“搞到一起”，則台灣前途堪虞，勢必落入託管、台獨的圈套。那個時代，美第七艦隊在台海巡弋，《美台共同防禦條約》保護台不受我方攻擊。蔣介石當局當時仍舊得到國際社會多數的承認。如台灣獨立或接受託管，則可在國際上造成既成事實。雖然歷史終究會糾正，但畢竟將是一大曲折。然而蔣氏始終拒絕這一選擇，成功地頂住了美國的壓力，使台未落入更親美的人物之手。蔣氏的政策，其出發點當然是反共反人民的，但是他在困境中堅守民族觀念，對內厲禁台獨，國際上“漢賊不兩立”，客觀上與我方有相通之處。當然，同樣重要的是我黨的戰略、策略調整，不再反對國民黨在島內的統治，支持蔣對美鬧獨立性，以及由此而形成的客觀上的雙方配合。這種正確的政策與雙方的配合，得以保住台未獨立，未被託管。蔣集團與美國之間的矛盾，是我方實行聯蔣反美政策的客觀前提。毛澤東主席親自制訂的這一戰略、策略思想，在其後歲月中，長時間地成為我方對台鬥爭的基本指針。二1975年，蔣介石病死台灣，蔣經國順利接班。1978年底，中共十一屆三中全會確定全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，鄧小平更提出“八十年代的三大任務”，把“和平統一祖國”提上了議事日程。1979年元旦，人大常委會發表《告台灣同胞書》，福建前線我軍停止炮擊金門。海峽兩岸長期緊張對峙的狀態由於我方的主動而驟然趨於緩和。此後，“葉九條”、“鄧六條”，直至鄧小平“一國兩制”的構想，向全體中國人、向全世界表明我黨民族利益至上的寬廣胸襟和解決台灣問題的真誠願望。輿論、人心明顯有利於我方。而蔣經國為首的台灣當局，在世局大變，外交陣地逐一喪失，對手策略高明的情勢下，錯愕之餘，僅能以“不接觸、不談判、不妥協”的“三不”政策應付，顯得十分自私、頑固與無力。而此時，大陸的改革開放逐步展開，成就斐然。相比之下，台灣的“萬年國會”、戡亂戒嚴體制，使它在國際上愈發被動。當時，台灣島內的政治局勢也在急速變化之中。長期以來，美國固然一方面支持蔣氏國民黨以反共拒統，另一方面又深深不滿蔣家的極度獨裁、抵禦美國的完全控制而使之不能遂其永久分裂中國之願。美先曾企圖換馬代蔣未果，後不得已而長期培植、孵化“黨外”勢力以待來日。蔣介石死後，小蔣固然順利接班，但二世之主，終不能有老蔣的威勢。島內親美、要求民主的“黨外”勢力迅速發展。而這個勢力的民主訴求卻又與台獨主張糾纏在一起，其背後正是美國的支持。這股力量來勢之兇猛，已使國民黨的統治受到極大威脅。20世紀70年代末、80年代初，先後的“中壢事件”、“美麗島事件”，已可明顯見其力量之大，幾乎“動搖國本”。如無善策消弭隱患，在美國的支持下，這個力量終將置蔣家王朝於死地。在這種內憂外患空前的形勢下，國民黨再繼續老蔣的政策，既要美國支持反共，又厲禁台獨、拒絕美國要求的“民主”，似乎已力不從心了。蔣經國集團的確面臨着一個危難的時刻，台灣也面臨着極其不確定的兩種前途。亦即，蔣經國身後將無可避免地為美國所扶植的更親美的勢力取代，台灣形勢更趨複雜，謀求統一更難。同時，蔣經國集團出於自身利益，如不甘為台獨、更親美勢力取代，則也可能轉向我方，從而出現有利於統一的形勢，開始統一的進程。當時島內一方面是美(經過其支持的台獨)蔣矛盾，美國更接近了它的目標：取蔣而代之；一方面是國共矛盾，蔣經國集團對我方和平統一的真誠呼籲疑懼仍深。我方看到這種形勢變化的趨勢和這兩個矛盾對蔣的影響，以高度的緊迫感開展對蔣的工作，以爭取第二種前途。鄧小平明確提出“力爭在我們這一代人手中解決問題”。除了@E@

歷史的回顧──台灣問題：1949-2008“一國兩制”這一宏觀構想，還表示“甚麼都可以談”，“只要談起來，沒有甚麼不可以解決的”，“如能在經國先生手裏實現統一，蔣家的歷史可以寫得好一點”，甚至表示“國號國旗都可以商量”。當然也明確表示，“首都只能在北京”，“外交屬中央”，“只能高度自治不能完全自治”。所有這些，是在當時特定形勢下，在“一國兩制”構想之下，嘗試以大讓步，求得統一的大進展。即以盡可能的讓步解除蔣氏的疑忌，引導蔣氏集團做出有利於統一也有利於自身的選擇。這是我方基於民族利益而在新形勢下實行聯蔣反美、勸蔣拒美的又一次集中努力。如蔣氏生前能夠採取實際步驟與我方和談，本可以實現初步統一，至少可以奠定統一的方向。這種局面一經國民黨政府引為既定政策，則其後人亦不易更張，如此即可形成一種“最大的制約”，在蔣身後能夠壓制台獨勢力而向統一方向邁進。但是，歷史的事實是，直至生命的最後時刻，蔣經國始終未曾採取任何措施以推動和平統一。在他身後，形勢更加複雜，甚至倒退。究竟這是甚麼原因？是否如某些論者所言，假如蔣能多活幾年，形勢可能好得多？果如此，則歷史的發展似乎過於依賴偶然的因素。實事求是地分析蔣經國晚年的政策，可以明瞭兩岸關係何以會演變成今日的局面。蔣經國晚年最重要的兩項政策，一是開放老兵赴大陸探親；二是開放黨禁報禁，開始民主化進程。國民黨在大陸失敗，數十萬部隊隨老蔣亡命台灣，與家人隔絕30多年，這是慘絕人寰的悲劇。1979年我方《告台灣同胞書》之後，蔣經國的“三不”政策顯得十分不近人情，面臨巨大的壓力。島內開始的解嚴、停止戡亂時期，使政治生活日趨活躍。老兵返鄉的願望逐步形成輿論，使蔣再難回避。尤為甚者，民進黨也在這個問題上打主意，企圖挖國民黨牆角。面對這種威脅，蔣決定開放老兵探親。分析其出發點，此舉乃代父還債並維持基本群眾的支持並贏得了兩岸的一致贊許，使台當局在兩岸關係上長期被動的處境大為改觀。但是蔣氏是否有意以此為發軔而準備開始統一的進程？歷史的發展又為甚麼使我們嗣後不得不面對一個日益複雜的局面？在開放探親之前，蔣經國決定解除戒嚴並開放黨禁報禁，開始了民主化進程。(但民進黨是在正式開放黨禁前夕成立的，亦在開放探親前而為國民黨所默認)。此舉，使台灣開始了政黨政治，對台灣政局發展具有長遠影響的變革，由此台灣內部政治力量的矛盾關係發生了重大變化。反對力量終於可望以合法的形式發展，從而解除了因反對力量聚集、矛盾激化危及政治穩定並為大陸所乘的危險，這是一個企圖使“中華民國”長治久安的部署。當時，由於島內形勢的變化和外部的壓力，國民黨的獨裁統治面臨日益嚴重的挑戰。蔣氏的政治革新，一部分是出於這種社會背景，可謂明智的選擇。但是觀察島內各種政治勢力在這種開放中的相互關係的變化以及它們對美國、對我方的態度，則可以赫然發現，其政治革新，同時使長期非法的以台獨為最終目標的政治勢力合法化，民進黨從而成為可與國民黨相抗衡的第二大黨。從此之後，長期被嚴厲禁止、被鎮壓的台獨主張，可以公開宣傳；台獨人物可以堂而皇之地活動，並可以最終參政。這是蔣經國最終做出的歷史選擇。在兩岸關係、島內政治力量對比發生重大變化之際，以小蔣國民黨之力，再奉行既依美反共拒統又防美厲禁台獨的政策已力不從心。或者接受中共的倡議，以實際行動開始統一的進程，依靠大陸支持，制約台獨，解除其威脅以維持穩定；或者屈服於美國壓力，向台獨讓步，也可以避免變生肘腋。歷史證明是蔣經國選擇了後者。解嚴與開放兩禁的實質是，國民黨長期依美反共但亦防美反台獨的政策轉變為依美容獨反共拒統的政策。小蔣的目的是憑此政改消弭內憂而使“中華民國”在台長治久安。為此，亦不得不向台獨讓步，向美國讓步。蔣氏憑此基本上調整了與美國的矛盾，美因而改變了對台內政長期持批評的態度，轉而稱讚其“民主”。這是因為台灣內部政治演變終於走上了更有利於美國戰略利益的方向。美國長期經營、謀求的目標終於實現了：蔣記國民黨已不可能以單方的行動將台灣“出賣”給中共而突然改變遠東的戰略格局。國民黨政權的處境也發生了深刻變化。在此之前，威脅國民黨政權的表面上是我大陸一方，而實際上是美國支持的反蔣台獨力量，後者是具有現實危險的心腹之患。所謂“季孫氏之憂，不在顓臾，而在蕭牆之內”。政改之後，台獨勢力可望經合法道路走上政壇，放棄了“體制外”奪權的手段，另一方面危及國民黨自命“中央”地位的，只餘我方“一國兩制”的主張了。蔣經國自以為，從此可以擺脫兩面作戰的困境而全力與我方周旋了。蔣氏晚年的政改反映在兩岸關係上，實即標誌着蔣已最終決心拒絕我方的和談呼籲。我方以大讓步求統一大進展，以兩黨對等談判實現自上而下的統一的可能，已經歷史性地消失了。對於蔣經國晚年何以決心開放探親與開放黨禁報禁，一向言人人殊。經過這麼些年月之後，根據由此而導致的後果，似乎可以認定：開放老兵探親，是一@F@

《“一國兩制”研究》第5期種歷史的還願；而開放黨禁報禁，則是前瞻的部署。他以對大陸最後的眷念，開放老兵探親，向歷史交待兼且向大陸交待，表明他在感情上與大陸血脈相連。他以最後的決心，開放黨禁報禁，向台灣人民兼且向美國表明，希望在他身後“中華民國”不被中共吞併。在他身後，只要保住“中華民國”，哪怕它已不是蔣家、不是大陸人作主，甚至是民進黨作主，亦在所不惜！三我方與蔣氏父子幾十年的鬥爭歷史證明，他們根本上是為了一己之私利而罔顧民族大義的反動集團。蔣經國在他最後的日子裏，仍拒絕我方以兩黨對等談判實現和平統一的呼籲，做出有利於美國、有利於台獨的選擇，不是偶然的，而是這個集團本性的歷史必然。蔣介石國民黨集團是依靠帝國主義支持而起家的，它的全部歷史，都是帝國主義的附庸。這個集團逃台之後，依然本性不改。蔣介石雖然對我方的支持心中有數，但也僅僅以此作為借用的力量，作為用以“向美國人講話的資本”，而對我方的和談統一呼籲敷衍到底。1972年，曹聚仁致信費彝民稱“老先生堅持不作李後主”，實即與大陸為敵，至死不改。蔣經國末年，明知在其最後的日子裏，或則與中共聯手抗衡美國、台獨而為台灣開一光明前途，或則向美國、台獨讓步而使台灣長久地與祖國分離。而他居然選擇了後者！這是近現代史上反動集團的通病，“寧予友邦，不予家奴”。在民族大義與小集團私利之間，他們是捨前而取後的。台灣問題之有今日，歸根結底還是美國長期經營的結果。固然，上世紀70年代，因當時的世界戰略格局，中美雙方各有所需而開始了關係正常化的進程，並導致國際社會對華政策的重大轉變。自1971年我方恢復聯合國的合法席位，國際上一個中國的合法代表權已為我方所有，台灣獨立已不可能得到國際法的支持。因為我方的主動，兩岸關係已有巨大緩和和多方發展，是為我黨工作重心轉移所致，是為我方大局所需。不僅為了促進統一，首先有利於改革和建設。我們已經實現了預期的戰略目的。而我強台弱，我主動、台被動的大局也是不會變的。但同時又必須看到，幾乎與此同步的是，美國人也得到了他們想得到的：台灣已出現了一個本土化的、徹底親美的政權，美台關係之緊密，為前所未有。過去存在於美台之間的齟齬與矛盾，在蔣經國末年、李登輝執政後基本上歸於解決。台當局在島內陸續完成的政改是美國長期影響的結果，也滿足了人民的民主訴求。統治集團與人民的矛盾呈現一種可以調節的狀況。島內各主要政治勢力形成了一種分以爭權、合以拒我的關係。而朝、野兩黨對人民的影響仍大於我黨。事實上島內反共拒統的形勢更穩固了。這表明我方在國際範圍確立正統的法理地位的同時，美國在島內的優勢反而得以鞏固。這種各自佔有一方優勢的狀況將長期決定着兩岸關係和祖國統一的進程。回顧新民主主義革命，我黨走過了一條通過長期的鬥爭喚起群眾團結群眾從而取得勝利的艱苦卓絕的道路。當1949年全國勝利在望的時候，我黨的綱領，不僅得到解放區人民的擁護，也得到國統區人民的擁護。我黨領導下的全國人民的大團結，成為真正無敵的力量。因而毛澤東才能滿懷豪情地斷言：“中國人民要在偉大的解放戰爭中取得最後的勝利，這一點，現在甚至我們的敵人也不懷疑了。”經過30年疾風暴雨的階級鬥爭，其中22年是最高形式的武裝鬥爭，中國人民在我黨的領導下，覺悟水平和組織水平都已達到成熟的程度，足以掌握自己的命運而在帝國主義列強面前站立起來。這便是當年勝利的根本。作為民族民主革命遺留的香港、澳門問題，在20世紀90年代先後得以解決，港澳回歸祖國。但其性質與1949年的勝利有極大不同。港澳回歸，是在國際條件成熟而當地群眾條件並不完全成熟的情況下自上而下實現的。因我方之力量與國際地位也因港澳的地理位置，無論英、葡，均無力阻撓我方按“一國兩制”的方式對兩地恢復行使主權。但港澳當時的社會條件則遠不能與1949年時經過長期深刻革命洗禮的內地社會條件相比擬。兩地群眾的覺悟程度和組織程度還不完全勝任擔負回歸以後的歷史任務。回歸以來，兩地在政治、經濟、社會各領域的困難，歸根結蒂均源於此。而我們面臨的任務，實質上是在補群眾工作這一課(此處“群眾”，包括社會各個階層)。無論政權建設、發展經濟、社團工作，還是防範敵對勢力、維護社會穩定，均可歸結為提高群眾的覺悟與組織水平，以期適應由中國人掌握政權以負起維護國家主權與安全、促進社會和諧、發展經濟、改善民生，並為中華民族的偉大復興做出應有的貢獻這一歷史責任。“一國兩制”的構想，本起於台灣問題，卻先在港澳問題上初見成效。但如前所述，台灣內部社會矛盾發生重大變化，標誌着統一將不能再循港澳的模式，而需重走大陸勝利的道路。當然此說非指需經武@G@

歷史的回顧──台灣問題：1949-2008裝鬥爭，而是必須等待島內群眾條件的成熟。在此之前，再不能指望經與台灣當局的交涉而推進統一的進程。從今而後，只有依靠台灣人民的覺悟，依靠台灣人民與大陸人民在愛國主義基礎上的團結，而最終實現再造統一的民族夙願了。我們過去爭取的自上而下的統一，將轉變為自下而上的統一。即當我方已具備統一條件並經深入工作，島內人民起而要求統一並漸成潮流。執政集團或者順從人民的意志，接受我方條件實現統一，或者被人民拋棄，而以另一個集團取代之。實質上，這將是一場最終擺脫外人附庸地位的愛國民族解放運動。由於島內的社會環境，這一運動將表現為民主的形式。當然它的實現，需要適宜的國際形勢和大陸的配合與保障。四蔣經國晚年的接班佈局並非由李登輝一人獨攬，而是以他與蔣系舊臣集體掌權。但既然蔣在政治上已向美及台獨勢力讓步，則蔣家“大勢已去”，其身後權力格局自然只能按照美國與本土勢力的意願演變。李挾美空前的支持、台灣民眾的期望，以一介書生而迅速排斥俞國華、李煥、郝柏村(宋楚瑜稍後)等人，大權獨攬，真可謂形勢比人強。這實際是蔣交班佈局的邏輯演進。而李的內政、外交、大陸政策，亦為蔣氏晚年政策的邏輯發展。不同的是，李的行為，更具有感情色彩。不但是反共的，而且有清算國民黨的味道，不僅如此，還要清算與歷史、與大陸相關聯的一切，而使台灣看上去成為一個與大陸不相干的地方。江澤民曾論及日本在台灣強制實行“皇民化”教育的影響時指出，李登輝的病根即在於此。當他的地位逐漸鞏固以後，台獨傾向日益明顯。過去，對司馬遼太郎的談話，對中學母校的談話，諂事日美，詛咒大陸。種種妄言，但凡受過傳統儒家教育而懂得華夷大防的人，絕難出口。直至1998年，李登輝拋出“兩國論”，兩岸關係跌入谷底。2000年陳水扁得以當選，並非因民進黨已具備了勝利的條件，而實出於李登輝之私授。李與國民黨的淵源，遠不及他心中對國民黨的怨懟。因而，必欲以民進黨接班，是為邏輯中事。另一方面，國民黨的傳統勢力暮氣已深，積重難返。關鍵時刻，派系紛爭，私利至上，毫無大局觀念可言，因而無法抗衡李瓦解國民黨的圖謀。而李氏之經歷與心理又與台灣人民有相通之處。內外呼應，國民黨終至下野。這一結果，從國民黨自身尋找原因，與其在大陸的失敗如出一撤。非敗於民進黨，實敗於自己。如分析其社會原因，則可看作台灣人民對其長期統治的歷史積怨的清算。李登輝、陳水扁雖分屬兩黨，但政策一脈相承。李、陳的省籍背景，使他們與人民感情上易於相通，對人民影響較大。李、陳執政20年間，島內形勢與兩岸關係發生了深刻的變化。他們利用省籍恩怨，清算歷史舊賬，以打擊弱化國民黨。而國民黨在相當長的時期內則始終被動，究其故，應是歷史上欠債甚多，心存恐懼。面對民進黨的種種打擊，無力確定相宜的政策以爭取民心，取得主動，反而左支右絀，刻意表白自己的“本土化”立場，有時甚至不禁向台獨示好，以致在此期間，台獨氣焰日漸囂張，兩岸關係充滿乖戾之氣。陳水扁第一任期內，政績已是乏善可陳，經濟下滑，社會動盪，腐敗濫權之速，幾乎較國民黨有過之而無不及，以致民心漸去。2004年大選，國民黨本已成必勝之勢，卻因“3‧19”事件失於一旦。此事為陰謀殆無疑義，足見陳水扁膽大妄為，確非易與之輩。而國民黨應對失據，亦非一時之失。因一偶發事件而導致形勢逆轉，正是國民黨仍未走出整體弱化的過程而產生的必然結果。陳水扁上台之初，出於自己需要而承諾的“四不一沒有”，很快即被拋諸腦後。陳全面重拾李之舊政，並以更激進、更張揚的方式將其推到極致。陳出於本質，亦出於私心，實行與大陸全面對抗的政策。他反覆重申主權獨立，終止“國統綱領”，煽動烽火外交，揚言外島決戰，直至策劃“制憲”、“入聯公投”，使兩岸關係滑至1979年以來空前緊張、危險的境地。五我方對蔣經國身後島內局勢的演變，有個逐漸認識的過程。初期，我方仍實行爭取經政治談判促統一的方針。以李登輝為對手，重視他，爭取他。當然，亦有鬥爭，但側重於爭取。直至李登輝拋出“兩國論”，我方之努力終告落空。以此為轉折，形勢日見複雜，甚至數度緊張。陳水扁當選，局勢更形惡化。使我方只能以全部的工作極力規避“急獨”的危險。中央實行了正確的有團結有鬥爭的策略。以胡錦濤主席在新形勢下發展兩岸關係的四點意見為指針，更加深入務實地開展了對台灣人民的工作，先後開通兩岸節假日包機，為台灣農民在大陸銷售產品、學生在大@H@

《“一國兩制”研究》第5期陸就學、專業人士在大陸執業提供方便與優惠，充分體現了對台灣人民的關懷。同時，以嚴厲的態度反制陳水扁“急獨”的挑釁，通過頒佈《反分裂國家法》，展示不惜一戰以制止台獨冒險的決心。由於我方正確的政策策略與工作，也由於陳氏之政策有出於私心的成分，事實上也脫離了實際，違背了台灣人民的利益，使台灣人民惟恐因之而受池魚之殃，從而對陳漸生疑慮，漸次疏離。在對“急獨”挑釁進行堅決鬥爭的同時，我們也調整了此前的某些政策策略，也有妥協。我們放棄了一個時期中急切推進政治談判的努力──當然，此亦因“兩國論”而無從談起，不再批判“中華民國在台灣”，甚至暫時淡化了對“一國兩制”的宣傳。亦即由積極謀求兩岸關係政治上的進展、推進統一進程轉為力爭兩岸關係維持現狀，維持穩定，維持和平。由此，國民黨得以擺脫兩面受壓的窘境，得到了回旋的空間，逐步找到了適宜的角度，開始走出被動。它明顯地與民進黨拉開了距離，正面批評其冒險的大陸政策，呼籲為台灣的安全、安定和經濟發展而改善兩岸關係，並終於邁出了連戰大陸之行的歷史性一步。連戰在大陸期間，兩黨達成了“兩岸和平發展共同願景”，為兩岸關係規劃了健康發展的方向。連還以委婉地為台灣說項的姿態，尋求我方之理解與配合，並爭取島內民意支持。這是兩岸關係史上具有重要意義的事件。連戰的“破冰之旅”標誌着國民黨謹慎地邁出了聯我圖存的一步，首次真正形成了雙方的合作。國民黨借此得以重返政權，我方則借此得以避開了民進黨“急獨”挑釁造成的危險。當年，我方對蔣氏父子的工作，即是基於美蔣矛盾而爭取其依我圖存走和談統一之路，但終未實現。因為國民黨始終仰美國鼻息而不能改，小蔣末期還要看台獨的臉色。如此含詬忍辱，以期求得台人的寬宥而維持舊局，處境卻日見艱難，並最終下野。假使國民黨當權時能邁出這一步，不止兩岸關係不致有後來的麻煩，國民黨自身亦不致落得如許地步。連戰對胡主席講“相見恨晚”時，心中當有此感慨。此時，國民黨雖已下野，但畢竟仍是重要力量。它能邁出這一步，與我方配合，抵制陳水扁的“急獨”路線，尋求民意支持，有利於改善自身處境，也有利於改善兩岸關係。正是以此為轉機，在隨後的“立法院”選舉、縣市長選舉，直至2008年“總統”選舉中，國民黨一路獲勝。在下野8年，蔣經國去世20年之後，國民黨終於重新執政。馬英九的兩岸關係政策，表現出明智務實的傾向。馬當選之後，迅速實現了國民黨主席吳伯雄訪問大陸，海協海基兩會恢復商談，兩岸關係可望進入一個新的比較健康的發展階段。李登輝、陳水扁當政期間，兩岸關係起伏動盪，海外華僑社會亦隨之情緒波動，幾致整個中華民族因台灣問題而擾攘不已，有時甚至陷入某種亢奮。這種狀態，有可能嚴重危及我方中心任務，對華僑的處境無益，對中華民族的和諧發展無益。由於中央有團結有鬥爭有妥協的正確方針、策略，由於多方的工作，至此，民進黨煽動的“急獨”逆流終於得到遏制。兩岸關係經過激烈震盪、擺動之後，重歸平穩。因形勢緊張使我方不得已而採取某種斷然措施但又因島內群眾條件不成熟而使形勢更加複雜化的危險得以化解。我方以經濟建設為中心的改革開放大局從而不致因台灣問題受到嚴重干擾。這是具有重要意義的階段性的形勢轉變。六當然，這一形勢並非因島內力量對比發生根本變化所致。蔣經國末年形成的島內政治格局及由此導致的兩岸關係大局依然如故。激進的台獨企圖不可能得逞。試圖在統一方向上取得重大進展一時亦難如願。維持現狀是島內民意主流，也是兩岸目前的政治共識(島內以執政黨為主導)。而這一共識又以擱置政治爭議為前提。甚至對於現狀的解釋都各自不同，遑論對前途的期待。台灣問題的性質、我黨我軍的性質，決定無論最終以何種方式實現祖國統一，都必須取得台灣人民的支持。今後的一切工作，可歸結為團結台灣人民，期待他們的覺悟與組織程度的提高而造成統一形勢。但是，由於近現代史上台灣的特殊經歷，使得這一工作較之民主革命時期我黨在大陸的工作具有更為複雜的性質。晚清時期的中日甲午之戰，清廷因戰敗被迫割讓台灣。無論台灣紳民如何泣血陳情、誓死效忠，都不能感動朝廷於萬一而被無情拋棄。台灣人民的浴血抵抗終於失敗而遭日人屠戮、奴役50年之久。1945年，抗日戰爭勝利，台灣光復。全島百姓簞食壺漿以迎王師，但迎來的居然是“2‧28”事變，是國民黨對台灣人民的血腥鎮壓。此後更是長期的軍法統治、白色恐怖。是則歷史上，台人無負中央，中央兩負台人。近百年“二等國民”的命運，屈辱、悲憤、怨望，成為台灣人民“對歷史的集體記憶”。1949年之後，台灣再次與大陸長期分裂，我黨與台灣人民的聯繫被割@I@

歷史的回顧──台灣問題：1949-2008斷。國民黨出以私心對歷史和現實的曲解以及我們在建設社會主義前進道路上遭遇的困難與挫折，使得台灣人民對大陸的實際、對我黨領導的中央政府又有不少誤解，隔膜甚深。這一十分特殊的歷史經歷，決定了台灣人民在思索、尋找前途時，自然容易轉而求諸自己。人民的正當要求與外人支持的台獨訴求糾纏在一起而終於造成今天複雜的形勢。對此，我黨並無責任。這是歷史上的反動政權，尤其是國民黨造成的惡果。但是，我黨領導的政權既已負起全國的責任，繼承了全國的主權，便也不得不繼承舊政權的孽債。這是無可奈何的事實。我們長時期內的困難，時至今日，仍然是如何化解台灣人民對大陸的疏離心態，對大陸的中央政權的不信任。台灣問題之複雜，還因自1949年台灣與大陸再次分裂以來，社會結構發生了深刻的變化而與1949年之前的中國已有重大區別。國民黨逃台之後實行的經濟社會政策，從陳誠主持的土改起，到蔣經國末年開始而在李登輝任內完成的政改，使台灣最終實現了民主變革。這意味着由內戰到民族民主革命所遺留之問題，已部分得以解決。台灣人民終於從軍法統治和白色恐怖下解脫出來。我們因這種變革而為台灣人民慶幸。他們曾為此進行了長期的鬥爭。這一民主變革改善了人民的生存狀態，滿足了人民的要求。它調節了台灣各階級的關係，調節了台灣省籍同胞與國民黨當局的關係，從而使台灣形成了一個比較穩定的社會結構。但是，同時又須清醒地看到，這一變革同大陸於1949年取得勝利的、我黨領導下的、廣大人民自下而上的、反對帝國主義的民族民主革命有極大的不同。台灣的民主變革是在美國的影響干預下，由親美上層資產階級主導，自上而下實現的。它以維持鞏固與大陸的分裂為目的。因而對台獨的妥協是其鮮明的特徵。這種社會變革帶給兩岸關係和祖國統一進程的影響，是使形勢更加複雜。明瞭台灣社會這兩個特殊的歷史進程，便可以解釋何以多年來，儘管島內政客紛爭活劇不斷，社會動盪時起時伏，有時甚至劍拔弩張(如施明德紅衫軍之圍“總統府”)，我方卻始終無從措手而引領局勢向統一方向靠近。最終轉變這種局面，而使統一成為島內民意的主流，只能依靠台灣人民的覺悟。這是一場與台灣當局爭奪民心的鬥爭。我們要代前朝償還歷史舊債，撫平深受傷害的台灣民心，我們要從比較穩定的社會結構中將台灣人民與當局區別開來而贏得他們的支持。所有這一切，又均應以保持兩岸關係的和平穩定為前提。與蔣經國末年我方爭取國共兩黨對等談判實現自上而下的統一相比，這無疑將是一條更艱難更漫長的道路，無疑需要非同尋常的耐心和長期艱苦的努力。歸根結底，“關鍵是把我們自己的事情辦好。”加快推進全面建設小康社會的偉大事業，順利實現中央確定的經濟、社會發展戰略目標，是全國人民的最大利益，也是爭取台灣民心的根本條件。解決台灣問題，實現祖國統一，當在實現這一戰略目標之後。在此之前，涉及兩岸關係的一切政策策略，應以確保黨的中心任務不受台灣問題重大干擾為第一，應以爭取島內民心為第一。鄧小平講過，不應因一時的形勢變化而動搖和平統一的決心。應以同樣的態度牢牢把握兩岸關係和平發展的主題，堅持江澤民提出的發展兩岸關係、推進祖國統一大業進程的“八項主張”和胡錦濤提出的在新形勢下發展兩岸關係的“四點意見”。如此，可以使兩岸關係維持一種平和、穩定的氣氛，避免形勢出現大的波動，避免對我方中心工作造成重大的干擾。如此，亦可使我方從容深入開展爭取台灣民心的工作，為最終的統一逐步積累條件。毛澤東在《人的正確思想是從哪里來的？》一文中指出，與對自然界的鬥爭不同，在社會鬥爭中，正確的認識、政策，不一定能立刻得以實現，而需待力量對比的轉化。當年，我方爭取蔣介石集團“率台灣整體來歸”的方針是正確的，蔣經國時期我方爭取經兩黨談判實現統一是正確的，但均因力量對比不足而未能實現。爾後形勢的變化，使我方改而實行更寄希望於台灣人民的方針。多年工作，已卓有成效。但條件遠未成熟，實現祖國的統一，仍然任重而道遠。1949年以來，尤其是改革開放30年以來，大陸的成就史無前例，中華民族的復興希望舉世公認。我們已經為統一奠定了基礎。只要堅定不移地堅持中央的方針，以堅此百忍的精神埋頭耕耘，不計收穫，則收穫自在人心。所謂“山不厭高，海不厭深，周公吐脯，天下歸心”。台灣人民與大陸人民大團結，偉大祖國和平統一，是任何力量都不能阻擋而必將實現的。註釋：1金沖及主編：《毛澤東傳：1893-1949》，北京：中央文獻出版社，2003年。@J@

新形勢下的依法施政──主持澳門基本法高級研討班專題講座時的發言許崇德∗感謝澳門特區政府行政暨公職局、澳門理工學院一國兩制研究中心及澳門基本法推廣協會的邀請，得以有機會參加澳門基本法高級研討班，並主持一次學術講座，不勝榮幸。回想起來，1988年以後的10來年時間，我曾為澳門回歸做了一點工作。近3、5年來，國家行政學院在北京為澳門舉辦過50多期公務員培訓班，本人幾乎每期都講一次課。縱觀這前後20多年，我與澳門交往密切，已經建立了深厚的感情。這次再度來澳門，用北京話來表達，就是“走親戚、回娘家”的感覺，心中高興之情難以言喻。澳門特區政府的有關領導、澳門各界朋友的熱情接待，令我受寵若驚，特此表示衷心感謝。這次主辦單位給我出的題目是“新形勢下的依法施政”，不是客氣，我對這個問題並無深入研究，更何況我一輩子沒有從過政，缺乏實際經驗。加之澳門特區10年發展進步神速，對於身在北京的我實在知之不多。所以接受這個任務是勉為其難，恐怕說不到點子上去。我的發言如有不當之處，還望多多批評指正。下面主要談談四個問題：一、依法施政的重大意義施政就是管理，也就是行使管治權。它有多種方式，依法施政是其中之一。所以依法施政說到底是行使管治權的一種方式。對澳門來說，是如何治理好特別行政區，從而使澳門繁榮發展的問題。依法施政具有十分重大的意義：1.依法施政簡單說來，就是實行“法治”。“法治”與“人治”是相對的。法治應當優於人治，這是因為法治必須嚴格根據法律進行管治，而法律是人民意志的表現，代表人民的利益。所以，依法施政就是依照人民的意志和利益來管理特區。人治則依照領導人的個人意志辦事。領導人的水平和品德有高有低，他的意志可能符合人民利益，可能不符合人民利益，也可能違背人民利益。個人隨心所欲，所以人治是不好的，甚至是有害的。中華人民共和國建立之後，有很多沉重的經驗教訓，值得借鑒。堅持法治，不搞人治，這是歷史證明了的正確道路，也是歷史發展的要求。2.依法施政的優點在於：法律具有穩定性，是一套提供了可預測的行為準則和客觀的評價標準的社會規範，是不能輕易改變的，正如鄧小平指出：“法律不因領導人的改變而改變，也不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”這樣必然取信於民，並能使人民有所適從。3.法律是公開的準則，具有透明性，一方面根據公開透明的法律規範，政府可以約束人民的行為；另一方面，又便於群眾監督政府運作是否依法施政，也便於各機關、各部門之間互相制約、互相配合。4.澳門特區成立10年來，一貫堅持依法施政，嚴格按照基本法的規定辦事，經濟繁榮發展、政治相對穩定、社會安定祥和、居民安居樂業，因而可以講取得十分巨大的成就。現在面臨新的形勢，繼續堅持依法施政才是治澳之本，特區政府更應堅持並進一步完善、發揚依法施政的成功經驗。所謂處於新形勢，主要表現為：一是特區成立10年半來，克服了各種困難和挑戰，已經積累了大量成功經驗，為澳門今後的發展奠定了良好的基礎。特區的新領導班子肩負着繼承和開創各項事業的新的歷史任務，面對變化快速的社會發展和日益複雜的國際形勢，特區政府應該在以往10年打下的堅實基礎上，繼續創新，不斷提升管治能力，必然大有作為。二是特區在過去10年，管治卓有成效，管治水平不斷提升，∗中國人民大學法學院教授，原澳門特別行政區基本法起草委員會委員、原澳門特別行政區籌備委員會委員

新形勢下的依法施政財政歷有盈餘，財力不斷增加，因而特區政府有了較好的條件，着力制定各項惠民政策措施，分享經濟發展成果，致力於改善民生，完善社會福利，緩解民困，增進市民福祉，並贏得了市民的擁護和愛戴，同時，市民對特區政府的期望也相應提高，對特區政府提出更高的要求，真正讓居民達至安居樂業的目標。三是特區的繁榮穩定和可持續發展獲得中央的關愛與扶持。2009年6月，經中央授權，澳門特區以租賃方式取得了橫琴島1.0926平方千米的土地使用權作為澳門大學的新校區。2009年11月，中央人民政府又批准了澳門361.65公頃的填海造地計劃，為特區發展創造了條件，也將考驗特區政府對未來澳門特區整體發展和科學規劃新城區的能力。在新形勢下，澳門特區的地位和作用越來越顯要，特區政府應與時並進，開拓進取，把過去10年的治澳經驗進一步發揚光大，更應加強依法施政，在思考問題和制定政策必須以基本法為依據，正確理解和貫徹落實基本法，是不容動搖的基本原則。二、依法施政需要建設完善的法律體系依法施政的前提是有法可依。如果沒有法律或者沒有完備的法律體系，那就將談不上甚麼依法施政。所以在新形勢下，建設完善的法律體系必不可少，而且更要求完備的法律切實地運用到和實施到社會的各個範疇中。當前，澳門特別行政區的法律體系包含四個組成部分：○1《澳門基本法》。應該說，依法施政首先是依照基本法施政。基本法是澳門特區的最高法(基本法第11條)。○2不抵觸基本法的澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件(基本法第8條)。○3澳門特別行政區成立10年多來澳門立法會制定的法律和行政長官根據基本法第50條制定的行政法規；經立法會通過了的年度施政報告具有法律效力，故也應包括在內。○4在澳門特別行政區實施的全國性法律(基本法附件三列舉的11件)。在澳門特區發展的新形勢下，以上第一和第四個組成部分關乎嚴格地、正確地執行的問題；第二個組成部分則是尚需作清理工作的問題；第三個組成部分的內容當然是今後的工作重點，也就是要與時俱進，根據實際需要不斷地制定新的法律。在這方面有必要指出，2009年3月，澳門特區完成了基本法第23條的立法工作，制定並頒佈了《維護國家安全法》，從而完善地貫徹、落實了基本法的所有條文。澳門特區自覺地完成基本法第23條的規定，這個顧全大局的正義行為，遠遠超過了香港的立法滯後狀態，並以實際行動駁斥了“二十三條立法損害人權和自由”的謊言，理所當然地贏得了全國人民的高度讚揚。三、依法施政需要高素質的公務員隊伍澳門回歸後，“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治等國家基本方針政策的正確體現和全面貫徹，有賴於堅持依法施政、依法治澳。而依法施政的核心行為主體是澳門特區政府和各級公務員，必須自覺維護基本法的權威，加強對“一國兩制”和基本法的全面瞭解和深入認識，着力調動積極性和創造精神。強調實行法治，不搞人治，不等於否定人的作用。因為法律是要通過人去執行的，有良好的、完善的法律加上有智慧、有魄力的人就能夠更有效地貫徹和落實依法施政。但是，重視人的作用和“人治”是根本不同的兩回事，不能混為一談。這裏說的重視人的作用，主要是指：要建立一支良好的公務員隊伍。法律的實施不能光憑一兩位領導人，而是要靠每一位公務員在各自的崗位上勤奮工作，才能貫徹、落實法律的各項規定。這是不言而喻的道理。多年來的事實證明，特區政府是重視公務員隊伍建設的。特區政府堅持不懈地完善有關公務員的遴選、錄用、考核、獎懲、晉升、培訓、休假、福利、退休等制度，接連地舉辦各類培訓班，致力提高公務員的專業能力和施政水平。政府還多次為公務員提升薪酬，關心公務員的住房、醫療、退休以及其他福利待遇，取得了很大成效。建設公務員隊伍，目的在於使每位公務員都能達到德才兼備。“德”就是愛國愛澳，忠於職守，廉潔奉公，全心全意為市民大眾服務。“才”就是熟悉業務知識，並具有較強的辦事能力。公務員是執法者，所以應該認真地學習法律，特別要很好地掌握同本身業務相關的法律知識。懂得法律，依法辦事，不逾越、不違背法律，不擴大法律的灰色地帶，確保特區政府的有效運作。與此同時，不僅要嚴格依照實體法辦事，而且還要嚴格依照程序法辦事，並克服那種重實體、輕程序的觀念。@L@

《“一國兩制”研究》第5期須知程序法與實體法是同樣重要。公務員依法辦事，不應僅限於對法律條文的字面理解，而應全面掌握法律的立法原意和精神，更要貫徹“以人為本”的施政理念和培養社會責任感，並根據經濟和社會發展與時俱進地、創新地調整辦事和服務市民大眾的方式，最大限度地增進人民的利益並盡可能對人民的損害降至最低。如此，廣大群眾就能夠從公務員的所作所為中，體會到特區政府是公正的、無私的，不恣意妄為，並對可能出現的新情勢作出及時有效的回應，這就是為人民利益做事的好政府。四、依法施政需要安定的政治環境依法施政的目的之一是為了締造和諧有序的社會，並維護市民的學習、工作和生活各方面的安寧。這是理所當然，無須置疑的。但是，另一方面，要想很好地開展依法施政，卻又少不了安定的政治環境予以保證。二者相輔相承，互為條件。社會的不安定主要有兩個方面的表現：一是惡性案件，例如騷亂、凶殺、搶劫等嚴重犯罪行為的頻繁發生，那是依靠軍警、法庭、監獄等強制力量才可以解決的。在這方面，澳門特區成立以來已根本改觀，這是有目共睹的。二是群眾鬧事，例如人民群眾以遊行示威等激烈的手段提出各種訴求，或者對政府表示不滿。雖然基本法規定澳門居民有遊行示威的自由，但這樣的行動畢竟無助於澳門特區的繁榮穩定，所以市民的該種自由權利以慎用為好。要勸導市民盡量利用民主渠道，冷靜地、理性地表達訴求，在團結的基礎上共同協商，解決問題。澳門居民歷來秉性純樸，即使在澳葡時期也很少發生對抗性的衝突。可是近年來情況有些變化，遊行示威時發生了衝突，甚至提出“打倒XXX”的口號。其中，香港一些心懷不軌者也竄到澳門來渾水摸魚，更激化了矛盾。這種狀態可能在澳門的歷史上是幾乎沒有遇到過的新情況。在複雜的形勢下，對於群眾上街的事態，固然應看到它對社會安定的不良影響，但只要它沒有嚴重違法，政府還是要堅持疏導和勸說的辦法，以避免矛盾激化。至於對待那些來自外埠的幕後黑手，只要證據確鑿，則必須毫不留情，繩之以法，予以嚴厲打擊。總之，在新形勢下，繼續堅持依法施政，乃是治澳之本。實行法治，重在教育。建議特區政府加大法制宣傳教育力度，除了社會宣傳外，澳門的各級各類學校是否能普遍增設法律課，使法律進課堂、進教材。不折不扣地將基本法落到實處，全方位地、嚴格地、自覺地依法施政。並可考慮作為考核公務員的一項內容，因為公務員作為依法施政的行為主體，對維護基本法權威，嚴格按照基法本規定辦事，並將各項法律切實執行提出了更高的要求。上述的諸如此類措施，似乎都值得加以考慮。特區政府要推進依法施政，依法治澳，必須秉持“以人為本”的施政理念並貫穿於政府行為中，必須時刻保持清醒頭腦，必須常懷居安思危的憂患意識，致力於社會和諧穩定的建立和維護。當然，依法施政還要結合科學施政、民主施政加以推動，讓科學施政、民主施政和依法施政三位一體、三者統一起來，這是毋庸贅言的。@DC@

淺議維護主權與授權治理楊允中∗主權是甚麼？為甚麼要強調維護主權？在國家對港澳兩地恢復行使主權後，兩地特區政府和廣大居民如何才能把主權觀、主權意識調整到位？“港人治港/澳人治澳”、高度自治的權力來源在哪裏？維護主權與授權治理是甚麼關係？這些都是重要而不是次要的問題，都是原則性而不是一般性問題。這類問題處理不好，必然影響“一國兩制”的驗證成效，必然影響特別行政區的長治久安、繁榮穩定，因而，對其應予以密切關注和適度強調。一、主權、主權觀、主權國家主權及其基本屬性。主權亦稱國家主權，它是國家組成要素的核心要素，是國家的最基本屬性。對主權的規範解釋是：“一個國家所擁有的獨立自主地處理其內外事務的最高權力。”1“主權是國家權力的集中體現，是一個獨立國家的本質屬性和不可或缺的基本要素。它是一個國家處理對內事務的最高權力以及處理對外事務的獨立權力。”2“在本國領土範圍內，全體居民和所有的社會組織都必須服從國家權力，不允許有任何其他權力凌駕於國家權力之上或超越於國家權力之外。”“主權是國家的主要標誌，是對公民和居民的不受法律限制的最高權力。”3早期國際政治學界普遍認為國家是由領土、人民、主權三要素組成。上個世紀之初，孫中山先生也持同樣觀點。其實，國家通過立法、司法、行政等手段對特定的人、物、事進行管理和處置的權力，稱為國家管轄權。包括屬地管轄權、屬人管轄權、保護性管轄權、普遍性管轄權在內的國家管轄權，是國家主權的直接體現。4主權的基本屬性可分對內、對外兩部分。所謂對內屬性，係指國家的最高政治統治權力，它通過立法、行政、司法、軍事、經濟、文化等手段來實現，體現在頒佈與廢除法律、決定國家組織原則、決定政權組織原則、決定經濟體制、統率武裝力量等權力上。所謂對外屬性，主要指一個國家有權獨立地決定自己的外交方針政策，獨立自主地處理國際事務和享有國際權利與國際義務，不允許其他國家或實體干涉，對外屬性派生於對內屬性。博丹(J.Bodin，1530-1596，法國政治家、法學家)，第一個系統講述國家主權學說，強調主權是永恆、絕對權力。5霍布斯(T.Hobbes，1588-1679)認為，由於人們都為私利而你爭我奪，因此必須由具有絕對權威的國家政權來統轄一切。6洛克(J.Locke，1632-1704)、孟德斯鳩(Montesquieu，1689-1755)更進一步主張：建立國家或政權就是為了保護生活、自由、財產等自然權利，並創立“三權分立”學說。主權具有完整性、最高性、平等性、不可侵犯性等特點。在國際事務中，大小國家應一律平等相處，不容以強凌弱、以大欺小，中國倡導的包括互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處等基本內涵的和平共處五項原則，已成現代國際法公認的基本準則。維護國家主權是全國上下包括政治家和公民責無旁貸的神聖責任，主權意識是公民教育的基本內容與核心要求之一。理解主權觀、認同主權觀、維護正確的主權觀，不僅今天必要，今後也依然必要。主權國家是現今主要政府間國際性組織的入門標準，是國際事務運行中的行為主體，既是權利主體又是義務主體。真正主權獨立國家在國際交往中享有不容剝奪的平等參與權、話事權，其公民在境外應受到國際組織、其他相關國家提供的基本保障，除人身、財產安全外，還應受到人格尊嚴的保障。這在《公民權利和政治權利國際公約》等國際文件中已得到全面∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任、教授級研究員@DD@

《“一國兩制”研究》第5期體現。隨着中華人民共和國綜合國力的穩步提升，隨着中國和平外交政策的有序推進，中國在當今國際事務中日益活躍，國際地位和影響力不斷提升，中國官員在境外受到的禮遇，以及中國公民基本權益所受保護也更加全面而可靠。二、國際法與主權理論的新發展國際法是現代國際關係發展的產物。是“以國家之間關係作為主要調整和規範對象的具有法律拘束力的原則、規則和制度的總和。”7數以百計的國家相互間正常往來、互通有無，必然產生各種政治關係、經濟關係、文化關係和法律關係，這種法律關係便是國際法要調整的對象。以1648年《威斯特伐利亞和約》(PeaceofWestphalia)為標誌，出現了早期主權國家如丹麥、瑞典、法國等。荷蘭法學家H‧格勞秀斯(HugoGrotius，1583-1645)是公認的近代國際法奠基人。通常講的國際法，實際上係指國際公法或以國際公法為主的法律體系，其基本特徵有三：○1行為主體主要是主權國家；○2國際法是國家之間受到尊重的法律而不是國家之上的法律；○3在強制實施上同國內法不同，不存在超越主權國家之上的立法、司法和執行機關。1970年聯合國大會通過的《國際法原則宣言》詳細闡明了國際法上的主權原則。中心思想是各國主權平等，即：各國不問經濟、社會、政治或其他性質有何不同，均有平等權利與責任，並同為國際社會平等成員。“主權平等包括下列要素：○1各國法律上一律平等。○2每一國均享有主權的固有權利。○3每一國均有義務尊重他國的國際人格。○4國家領土完整及政治獨立不受侵犯。○5每一國均有權利和自由選擇其政治、社會、經濟及文化制度。○6每一國均有責任履行其國際義務，並與其他國家和平相處。”8其實，這些內容正是20世紀50年代之初中國首倡的和平共處五項原則的中心思想。國際法同國內法之間是既有聯繫又有區別關係。近百年來國際上流行二元論──國內法與國際法互不隸屬，但互有聯繫。當然，具體操作上，通常是國際法優於國內法，新法優於舊法。國際法涉及國家根本利益，以1982年4月30日通過、同年12月10日有117個國家簽署的《聯合國海洋法公約》為例，它的制定歷時9年之久，公約涉及領海、海峽、大陸架、專屬經濟區、群島國、島嶼制度、海底礦物資源開發、海洋環境保護、海洋科學研究、海洋爭端解決等多領域的規範和指引。近幾十年有關海權問題的爭議看來仍要長期繼續下去，作為擁有300萬平方公里海疆的中國，不能不高度關注。現代國際法受到廣泛關注。二次世界大戰後的半個多世紀，國際關係趨向複雜，國際組織日愈增多。聯合國(UN)及世界貿易組織(WTO)、世界銀行(WB)、國際貨幣基金組織(IMF)是其中規模、影響力都相對較大的常設性國際組織，非常設性國際組織和區域性國際組織則更多。同時，受現代科技與資訊影響，國際環境保護、國際貨幣流通、國際禁毒、國際水運、南極開發利用、外太空、地球升溫等全球性議題，已先後或反覆被提到國際法議事日程。國際法院(ICJ)、國際復興開發銀行(IBRD)、國際海事組織(IMO)、國際勞工組織(ILO)、國際人權聯盟(ILHR)、國際刑事警察組織(ICPO)等，均係依國際法基本原則而建立，其中，國際勞工組織、國際刑警組織、國際復興開發銀行等活動成效較顯著，受到廣泛認同。國際私法涉公民基本權益境外保護，涉及物權關係、債權關係、知識產權關係、婚姻家庭關係、財產繼承關係等。由於各國國情不同、法律制度不同、文化傳統不同，因而公民權益境外保護往往遇到許多實際難題。只有國家強大，並堅持獨立自主與和平發展的外交政策，其公民的境外權益保護方能逐步落到實處。歐盟(EU)、東盟(ASEAN)等新型國家集團出現，伴生一個讓渡理論，令傳統主權理論受到一定挑戰，但其實質只是表現形式的某些調整而非內涵的根本改變。維護各自的國家主權、維護國家核心利益，依然是有效行使管治權的各國政府及其人民的神聖職責，現在如此，今後也不會發生實質性的改變。三、中國對主權、主權觀的理解與堅守主權被肢解的歷史教訓慘痛，世世代代不可忘記。在鴉片戰爭英國霸佔香港之後的百多年間，由於滿清王朝積貧積弱，國家大好河山慘遭肢解，同現代意義的主權國家概念差距越拉越大。中英鴉片戰爭、中法戰爭、英法聯軍侵華戰爭、中俄戰爭、中日甲午戰爭、八國聯軍侵華戰爭、抗日戰爭，一百多年間戰事幾乎從未間斷，戰場清一色在中國領土之上，這些戰爭其實可以定性為中國人民抗英、抗俄、抗日、抗列強之戰。中國的人員、財產損失是歷史性的、破紀錄的。僅八國聯軍侵華戰爭便可認定為人類文明史上@DE@

淺議維護主權與授權治理首次世界大戰，戰爭一方是佔人類1/4的東方文明古國，另一方則是俄、英、美、德、法、日、意、奧等侵略氣焰最囂張的主要列強。侵略軍燒殺擄掠、無惡不作，把5萬多人的塘坊鎮變成空無一人的廢墟，把百萬人口大城市天津變成僅餘10萬人的空城死域。戰後簽署的辛丑條約規定清政府應賠款4.5億両白銀，連同利息和地方賠款總計9.8億両9，這項史稱“庚子賠款”的天文數字創下了戰爭賠款之最。更加莫明其妙的是，條約簽署方不僅有參加出兵的八國，而且還有西、比、荷，這三個非出兵國也來分享“勝利大餐”。《辛丑條約》還規定：除北京設使館區由外國駐兵外，北京到山海關鐵路沿線12處駐扎外國軍隊，同時，永遠禁止中國人民成立或參加具有反帝性質的集團，違者格殺勿論10，強盜邏輯暴露無遺。在18、19世紀一二百年間，舊中國被迫簽訂不平等條約上千個，經清王朝簽訂500個，經北洋軍閥簽訂300個，經國民政府簽訂200個。這中間最具代表性的200個，涉割地9個，涉賠款8個，涉傳教6個，涉租界幾十個，最多為通商條約。英國、美國、日本、俄羅斯是簽約最多的國家。導致中國寶貴資源大量流失，廣大人民群眾的生命、財產慘遭踐踏。僅中英、中俄、中日之間不平等條約便迫使中國割地173.9萬平方公里，相當於3個法國、7個英國本土面積。11在沿海的上海、天津等16個大中城市被英、法、美、日、德、意、俄、奧(匈)等列強強行劃定的租界共43處，其中5處為公共租界。僅英國就建立11處租界，天津一地有8處外國租界。19世紀末，德、俄、英、法4個列強分別在山東膠州灣(包括灣內各島)、遼寧旅大及附近水域、山東威海衛(包括劉公島及附近海域)、兩廣之間的北部灣(包括雷州半島)、原屬廣東的新界(包括大鵬灣、深圳灣及附近200個大小島嶼)建立租借地，年期25-99年不等，面積由16-550平方公里不等。12日本繼甲午戰爭霸佔台灣後野蠻強佔東三省，“七七”事變後更發動極其野蠻的全面侵華戰爭，僅抗戰8年便令中國傷亡3,500萬，直接損失1,000億美元，間接損失5,000億美元。英、法、美、日、德、意、俄、比、奧、匈、西、葡、丹、挪、荷、墨、秘、智、瑞典、瑞士、巴西等20多個國家在中國享有治外法權13，其中不僅有大小列強，也有二三流國家。世界上沒有任何一個國家有過如此悲慘淒涼的遭遇，中國人民對主權淪喪歷史的記憶不能不長期歷歷在目。這樣的悲慘歷史絕對不容重演。國家完全統一目標尚未實現。香港問題、澳門問題所以在20世紀末最後得到順利解決，最根本原因是我們國家日益強大。中華人民共和國成立已逾60年，但至今台灣仍未與大陸實現統一，而兩岸關係全面正常化的最大障礙正是外部勢力的干預。當前，兩岸關係在新的歷史起點上取得重要進展，呈現和平發展良好勢頭。隔絕半個多世紀的全面直接雙向“三通”業已實現。但繼續開創兩岸關係和平發展新局面，“必須堅持大陸和台灣同屬一個中國，鞏固兩岸關係和平發展的政治基礎，增強兩岸政治互信。”14看來，這條路仍然會相當漫長。新形勢下同周邊國家關係已取得一系列突破性發展，但無論陸上還是海上依然面對諸多歷史遺留難題，依然考驗國家領導人和民族的智慧。昔日列強如今已發生了值得關注與重視的內部變化，隨着現代國際法和國際關係準則日漸深入人心，和平、發展的主旋律不能不逐步取代曾幾何時的擴張、霸權思維。對於國際上少數人死抱過時思維、堅持推行霸氣霸道霸權的行徑，人們恐怕不應不持有必要的警覺。樹立牢固的國家綜合安全觀念，堅持把發展作為第一要務，堅持把國家主權和安全放在第一位，不僅是執行國家防務人員的歷史使命，同時也是包括特別行政區居民在內的全國人民的共同社會責任。主權靠綜合國力，特別是軟實力來維護。我們國家追求的是和平崛起、和平發展，我們不會因日益強大而失去理智，但單憑善良願望而不具堅實的綜合國力支持，那在國際事務中也仍然沒有或少有話事權。同時，未來的發展要靠科學發展觀、靠現代發展理念導向，靠廣大居民綜合素質和文明程度持續提升的依托。我們要做有尊嚴的當代中國人，我們要切實維護中國(包括澳門特別行政區)在國際社會的應有尊嚴。四、落實“一國兩制”的核心要求尊重“一國”是前提，也是基礎。正如吳邦國委員長不久前所講，“堅持一個中國，維護國家主權、統一和領土完整，是包括澳門同胞在內的全國各族人民義不容辭的責任。”15堅持國家主權、領土完整，即堅持國家核心利益，實質上國家核心利益就包含澳門居民利益。2009年初，第2/2009號法律《維護國家安全法》的成功制定，標誌着澳門特區政府和居民認真貫徹實施基本法的決心，也標誌着澳門“一國兩制”文明達到一個新的水平。維護“兩制”是雙贏落腳點和長遠目標。胡錦濤指出：“‘一國兩制’事業是香港特別行政區、澳門@DF@

《“一國兩制”研究》第5期特別行政區和祖國內地共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。”“中央政府對香港、澳門採取的任何方針政策措施，都會始終堅持有利於香港、澳門長期繁榮穩定，有利於香港、澳門全體市民福祉，有利於推動香港、澳門和國家共同發展的原則。”16在維護單一制國家社會主義制度、體制前提下，令特區真正成為制度創新範例，真正實現長期繁榮穩定，令國家與特區雙贏，這個崇高目標的有序實現是必然的、合乎規律的發展結局。成立特別行政區是澳門憲政的跨越式發展，也是國家憲政的歷史性創新。2008年，中國著名憲法學家許崇德教授在論述“一國兩制”科學內涵時指出：“從‘一國兩制’的涵義和特性來看，它同我國的諸如民族區域自治制度、中共領導的多黨合作和政治協商制度，等等一樣，也應是我國的基本政治制度之一。”17如今，特別行政區制度即“一國兩制”政治制度，業已成為中華人民共和國基本政治制度之一，也是中國特色社會主義、中國特色社會主義理論體系的重要內涵。因此，進一步提升特區居民的主權意識和國情意識並同時提升內地居民對“一國兩制”的基本認知，應屬於當前一項有待繼續推動的課題。五、高度自治與特別授權基本法在一定意義上可以理解為憲法的特別授權法，包括整體性、制度性授權，也包括某些領域的具體性授權。基本法涉及中央授權的條文共有9條(第2、13、20、94、116、117、138、139、140條)，有關整體性授權事項的條文是總則第2條：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。這是一項特殊性授權性規範。特別行政區享有的高度自治權是目前世界上程度最高、範圍最廣的自治權(包括獨立的終審權)。最高國家權力機關依法把不涉國家主權性質的地方行政區域管治權下放給特殊地區，這是一種特別安排的授權，國際上迄今不具先例。基本法第20條規定：“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”這表明在必要時中央還可能把其他適宜範圍、適宜性質的管治權限下放給特別行政區。特別授權即緃向分權一種特殊形式，實行特別授權在中華人民共和國60年歷史上尚屬首次，只有香港、澳門兩個特殊地區。授權的主體是中央政府，授權的客體是特別行政區。這裏，授也好，分也好，係指地方行政區域的管治權，不是國家主權、不是國家權力的整體。特別授權特點是垂直下放性、憲政保障性、思維創新性、雙重受益性。現行憲法第31條、59條、62條共3個條文就特別行政區制度進行規範指引，這是憲政保障；國家立法法第8條則進一步把特別行政區制度同民族區域自治制度、基層群眾自治制度加以並列，必須以國家基本法律加以規範。成立特別行政區、享有高度自治權是國家的整體性授權、制度性授權。基本法第13條規定：“中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務”，即基本法第7章提及的對外交往權，是國家行使外交大權情況下的適度靈活性安排。這中間包括8方面：○1特區政府代表可作為中央政府代表團成員參加同澳門特別行政區直接相關的外交談判(第135條)。在澳門特別行政區成立後的第一個十年間，特區政府代表參加上述相關外交談判次數不多，但已有先例。○2特區可在多個適當領域以“中國澳門”名義單獨同各國、各地區有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議(第136條)。截至2009年10月31日，透過行政長官公告刊登的多邊條約195項、雙邊協議82項，安理會決議112項。18○3特區政府可派人作為國家代表團成員或以中央政府和國際組織允許的身份參加以國家為單位參加的國際組織和國際會議，並以“中國澳門”名義發表意見，同時特區可以“中國澳門”名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議(第137條)，澳門特區政府派人作為中國代表團成員出席政府間國際會議151個，以“中國澳門”名義正式參加的官方性質國際會議共270次。19○4國家締結的國際協議，中央政府可根據情況和需要決定是否適用於澳門特區，國家尚未參加但已適用於特區的國際協議仍可繼續適用，中央政府根據情況和需要授權或協助特區政府使其他有關國際協議適用於特區(第138條)。在澳門特別行政區成立時前一類國際協議98項，後一類57項，兩類合計共155項。20至2008年適用於澳門特別行政區的多邊國際公約共259項。21○5中央政府授權特區政府依法給特區永久性居民中的中國公民簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照，給其他合法居留者簽發其他旅行證件(139條)，至今永久性居民幾乎全部獲發特區護照。○6中央政府協助或授權特區政府同有關國家和地區簽訂互免簽證協議(第140條)，至2010年約共有79個國家；○7特區可根據需要在外國設立官方或半官方經貿機構，報中央@DG@

淺議維護主權與授權治理備案(第141條)，目前澳門特區政府旅遊局駐外地旅遊代表處共19處；○8外國在特區設立領事機構或其他官方、半官方機構須經中央政府批准(第142條)。至2010年初共有78個國家，其中葡萄牙和菲律賓為總領事館。這些發展意味着特別行政區在有效維護國家主權條件下擁有一定的對外權利能力和行為能力，既不會傷害國家主權和國家核心利益，又有助於擴大特區對外活動空間，提升特區以至“一國兩制”的國際影響力。此外，在中央政府協助和授權下，特區可與外國就司法互助關係作出適當安排(第94條)。經中央政府授權，特區可進行船舶登記並依特區法律以“中國澳門”名義簽發有關證件。外國軍用船隻進入澳門特區須經中央政府特別許可(第116條)。經中央政府具體授權，特區政府可自行制定民航各項管理制度(第117條)。上述事項的運作均超出特區高度自治權的範圍，故必須事先取得中央政府授權。而關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定，則可認定為單項性特別授權，這是前所未有的制度性創新安排。特別行政區享有的高度自治，其權力來源於最高國家權力機關──全國人民代表大會的依法授予，管治體制直轄於中央人民政府，構成垂直領導關係、上下級關係、整體與局部關係。健康穩定的中央與特區關係，事關國家核心利益與特區整體利益，事關特區居民福祉最大化，它要求建立正確的國家觀、民族觀，對特區政府與特區居民的潛能和智慧構成實際考驗，也要求時刻警惕與防範可能來自外部勢力的滲透。所以存在這種授權關係，主要是基於中國是典型的單一制國家，國家權力全部集中在中央手上；其次，是基於特別行政區實行“一國兩制”、享有高度自治權；再次，則體現中央對特區廣大居民的高度信賴，相信他們“完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好”22自己的特別行政區。運行法制化。特別行政區依法施政，成效有目共睹。它享有的高度自治權通過基本法(憲法特別法)加以全面落實，從而令新興特別行政區制度得以全面啟動，也令中國特色進一步得到形象體現。體現國家主權的中央三大駐澳機構：中聯辦、外交特派員公署、駐澳部隊及時依法進駐，已成特區的一道亮麗風景線。早在澳門特別行政區成立之初，國務院於2000年1月15日即發出關於中央駐澳工作機構正名的通知。通知對中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室的職責界定為：○1聯繫外交部駐澳門特別行政區特派員公署和中國人民解放軍駐澳部隊。○2聯繫並協助內地有關部門管理在澳門的中資機構。○3促進澳門與內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流與合作。聯繫澳門社會各界人士，增進內地與澳門之間的交往。反映澳門居民對內地的意見。○4處理有關涉台事務。○5承辦中央人民政府交辦的其他事項。而外交部駐澳門特別行政區特派員公署的職能為：○1處理由中央人民政府負責管理的與澳門特別行政區有關的外交事務；○2協調處理澳門特別行政區參加有關國際組織和國際會議事宜；協調處理國際組織和機構在澳門特區設立辦事機構問題；協調處理在澳門特區舉辦政府間國際會議事宜。○3處理有關國際公約在澳門特區的適用事宜；協助辦理須由中央人民政府授權澳門特區與外國談判締結的雙邊協定的有關事宜；○4協調處理外國在澳門特區設立領事機構或其他官方、半官方機構的有關事宜；○5辦理中央人民政府和外交部交辦的其他事項。23十多年來，三大機構在澳門特區作了大量富有成效的工作，成為特區保持繁榮穩定與正確實踐“一國兩制”的重要促進因素。六、探索、創新還在繼續澳門特別行政區成立10年來，在“一國兩制”方針指引和全國人民大力支援下，經濟與社會發展都取得開埠幾百年來不曾有過的驕人成果，概括地講，可以表述為經濟領域“兩大”(總量大擴張、民生大改善)、政治領域“兩新”(新政治體制、新施政理念)、文化領域“兩有”(綜合素質有所提升、核心價值觀有所調整)、社會領域“兩高”(高穩定度、高和諧度)。總之，整體實力、綜合競爭力與居民素質均發生了明顯質變，前進步伐加快了，文明程度提升了。也可以講，特區第一個10年已基本完成了“一國兩制”工程的奠基。當然，人們不應忘記，前行路上仍存有待面對的阻力與挑戰，仍有值得全面探索與優化開發的廣濶空間。當前，首要的是要保持堅定的信念、信心，同時亦要積極推動以下幾方面問題的解決。正確處理中央與特區關係是落實“一國兩制”的首要而核心的課題，其實質是公權的正確行使與民權的有效維護：公權可分解為國家公權與特區公權兩大板塊；民權可分解為公眾利益與人權，人權又可分為平等權、財產權、發展權、人格權和參政權(選舉與被選舉權)、知情權、參與權、監督權等；沒有公權就沒有真正的民權可言，主權亦即國家公權或國家核心權力，在一定意義上也是最大的人權。@DH@

《“一國兩制”研究》第5期“一國兩制”是基本國策，確保特區長期繁榮穩定是國家核心利益所在。故此，中央對特區的關愛、支持具長效性、基礎性、不可動搖性；另一方面，“一國兩制”也是特區的制度保障和發展優勢，善用這項保障和優勢對於特區則是須臾不可偏離的基本要求。因此，兩者互動需雙向主動加以推進。明確地推動有自身特點的“一國兩制”澳門實踐模式。澳門有必要、有條件加大總結與思考力度，堅持對“一國兩制”和基本法的正確理解，堅持依法施政，堅持積極作為與積極不作為，不斷提升政府行為和民間行為的科學性、有效性和主動性，不斷提升落實“一國兩制”與基本法的驗證指標，擴大“一國兩制”與特別行政區制度的示範效應。時至今日，港澳兩個特別行政區成立均已在10年以上，但偶爾仍可聽到一種所謂“剩餘權力”一類不甚和諧的聲音，這是完全錯誤的判斷。中華人民共和國是單一制國家，特區管治權全部屬於國家，屬於中央政府，這是天經地義；中央授予特區多少權就是多少權，不存在所謂法律上的“灰色地帶”，未授予的權如果確實存在，那麼也完全屬於中央政府。不管以任何形式力圖抗衡中央、抗衡國家的行徑，都是需要防止的。註釋：1《中國大百科全書》(精粹本)，北京：中國大百科全書出版社，2002年，第1914頁。2《中國大百科全書‧法學》(修訂版)，北京：中國大百科全書出版社，2005年，第217頁。3同上註，第19頁。4《中國大百科全書》第八卷，北京：中國大百科全書出版社，2009年，第8-44頁。5《簡明不列顛百科全書》第三卷，北京：中國大百科全書出版社，1985年，第557頁。6同上註。7同註2，第162頁。8同上註，第719頁。9同註1，第1609頁。10同上註。11《北京百科全書》(修訂版)，2001年，第53頁。12同註1，第1938、1939頁。13同註2，第677頁。14溫家寶：《政府工作報告》，載於《澳門日報》，2010年3月6日，第E8版。15吳邦國：《在全國人大常委會紀念澳門特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於《人民日報》(海外版)，2009年12月5日，第1版。16胡錦濤：《在紀念澳門回歸十週年暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》，載於《澳門日報》，2009年12月21日，第A1版。17許崇德：《許崇德全集》第四卷，北京：民主法制出版社，2009年，第1374頁。18《澳門特別行政區2009年財政年度施政回顧》，2009年10月31日。19參見中華人民共和國外交部駐澳門特別行政區特派員公署網站：http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/gizzhy/t24/605.htm，2010年4月28日訪問。20同上註。21《澳門年鑒》，澳門：澳門新聞局，2008年，第530-540頁。22胡錦濤：《在紀念澳門回歸五週年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《澳門日報》，2004年12月21日，第A1版。23轉引自楊允中：《澳門基本法釋要》(修訂版)，澳門：澳門基本法推廣協會，2005年，第46、47頁。@DI@

論特別行政區基本法中的國家行為王鍇∗《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》第19條第3款規定，特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。那麼，特別行政區基本法中的國家行為是何內涵？包括哪些內容？胡錦光教授曾在其大作《中國憲法問題研究》中對這一問題首次進行了探討1，筆者不惴淺陋，嘗試在借鑒國外法理的基礎上，對這一問題作一初步分析。   一、國家行為的概念  國家行為的概念首次出現於中國《行政訴訟法》第12條第1項，該項規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為。2000年《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》) 第2條對其作出解釋，行政訴訟法第12條第1項規定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣佈緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。但是，這一解釋不僅未起到澄清國家行為內涵的作用，反而使該問題進一步複雜化。首先，中央軍委是否屬於行政機關？在中國，行政機關主要是指政府和政府的工作部門，按照憲法的規定，中央軍委是最高軍事機關。其次，“經憲法和法律授權的國家機關”到底是誰？在中國，宣佈緊急狀態主要是由國家主席來進行2；實施戒嚴的機關，根據《戒嚴法》第9條是國務院和省級政府；發佈動員令是由國家主席進行，實施動員根據《國防法》第47條，是由國務院和中央軍委共同組織，然而，國家主席、中央軍委是否屬於行政機關呢？當然，這裏並不是說國家行為只能由行政機關作出。但是既然在《行政訴訟法》裏面作出了這樣的規定，難免給人一種印象，國家行為是行政機關作出的，否則《行政訴訟法》還有甚麼必要排除呢？再次，《若干解釋》第2條的重心並沒有放在“國防、外交行為”的具體內涵上，而是去解釋《行政訴訟法》第12條第1項中的“等”的含義，即認為在國防和外交行為之外，國家行為還包括宣佈緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。3但是，很可惜，《若干解釋》第2條中又用了一個“等”字，也就是說，在國防、外交、宣佈緊急狀態、實施戒嚴和總動員之外還可能存在其他的國家行為，那麼，這些行為到底是甚麼？ 國家行為，德國稱之為統治行為(Regierungsakte)，法國稱之為政府行為(actedegouvernement)。一般認為，德國的統治行為系源自於法國的政府行為。4依據法國法上的通說，政府行為是指凡涉及與國會的關係，或是涉及政府與其他國家或國際組織的關係，而源出於行政權卻不受司法審查的法律行為。5政府行為具有以下特徵：○1它是源自行政權的行為；○2它是法律行為而非事實行為；○3它是不受法院審查的行政行為；○4它是僅局限於兩項特定領域內的行政行為。對內而言，它是與國會相關的行政行為，對外而言，它是涉及外交、國際關係等領域的政府作為。6當前，法國的政府行為主要包括：○1國內效果的政府行為。比如總統諮請國會召開特別會的開會與閉會命令、總統的解散國會命令、總統公佈法律或要求國會復議法律的命令、總統和總理將法案提交憲法委員會審查的決定、政府的法案提案權的行使、總統將法案提交公∗北京航空航天大學法學院副教授@DJ@

《“一國兩制”研究》第5期民投票的決定、總統的緊急命令權、有關內閣的組成與總辭的總統令、總統、總理和內閣成員的官方演說及文告，以及內閣成員在國會內的舉止行為。○2國際效果的政府行為。比如條約談判期間政府的態度和手段、政府對條約的簽署、批准或認可的決定、國際承諾的履行或不履行、條約的中止與解除、對外國電台的電波干擾、在國際水域裏劃定安全區以利於核子試爆、外交保護權的運作、政府與國際組織的關係。7(一)政府行為與統治行為誠如前述，德國的統治行為雖然源自於法國的政府行為。但是，後來的發展導致兩者的內容並不一致。德國最早研究統治行為的是學者Smend，他從統治與行政的區分入手，認為統治所掌理的範圍是屬於政治的領域，具有領導國家及確立國家大計方針的功能，反之，行政所從事的只是個別性或技術性的問題。8同時，德國學者對統治行為的認定並不如法國限於行政權的行使，也有將國會行為或總統行為納入統治行為範疇。例如聯邦眾議院對聯邦總理行使同意權、預算案的確認、聯邦總統對於法律的簽署與公佈、聯邦眾議院對戰爭狀態的確認等。除此之外，尚有一些事實行為，例如聯邦總統或總理的賀電或新年接待來賓、接受訪問等。9學者Schneider列出了一個統治行為的清單，包括：○1國會的決定；○2外交高權行為，例如外交豁免權的決定、外國或政府的承認、外交保護的給予等；○3統帥行為，例如警察或軍隊採取行動的決定；○4政府行為，例如總理對施政方針的確定、政府有關財政上的決定；○5總統行為，例如赦免行為、授予榮典或勳章。10由此可見，德國對統治行為的界定不僅在行為主體上與法國不同，且在內容上也與法國的政府行為有別。這其中最明顯的就是赦免行為。因為自1947年的Gombert判決之後，法國學者已經將赦免行為從政府行為的清單中刪除。(二)政府行為與政治問題政治問題是美國法上的概念，那麼，政治問題與政府行為能否劃等號？政治問題最早出現在1803年的Marburyv.Madison案，該案中，Marshall大法官闡述了政治性事務非法院所能審查的論點後，政治問題被界定為：行政裁量權免受司法審查。11其後，1849的Lutherv.Borden案，Taney大法官明確指出共和政府體制的判定系屬政治問題。12此後，美國聯邦最高法院經常以此原則拒絕對系爭案件作實體判決，但其範圍一直沒有定論。直到1962年的Bakerv.Carr案，Brennan大法官提出六項判斷政治問題的標準：○1憲法明文將該問題委諸於其他同等政治部門予以處理；○2欠缺解決該問題所需的司法上可創獲或可操作的標準；○3需要明顯非屬司法裁量的先決政策決定，始足以做出司法判斷；○4法院如為獨立的解釋，勢必構成對其他同等政府部門的不尊重；○5確有特殊需要，須毫不猶豫地遵循已經做成的政治決定；○6因不同政府部門之間就同一問題發表不同意見，而可能發生尷尬局面。13從當前來看，被美國聯邦最高法院認定為屬於政治問題的案件包括：○1共和政體；○2修憲程序；○3國會議事自律與立法程序；○4選舉區劃分；○5軍事或戰爭；○6外交或國際問題；○7國會行使彈劾權。14美國的政治問題與法國的政府行為相比，顯然前者的範圍要大，因為其行為主體並不限於行政機關。在某種程度上，美國的政治問題的內涵可以比肩德國的統治行為。但是與德國的統治行為不同的是，美國學者是站在憲法學的角度來談論政治問題，而德國學者多是站在行政法學的角度來談論統治行為。也就是說，美國學者主要討論聯邦最高法院應不應受理政治問題，而德國學者主要討論聯邦行政法院應不應受理統治行為。但是，德國學者對統治行為的研究在1960年發生了重大轉向。由於1960年德國頒佈的《行政法院法》將行政法院的受案範圍規定為非憲法性質的公法爭議，從而將統治行為劃入憲法爭議的範圍，學者的討論也就從行政法院能不能受理統治行為轉向憲法法院能不能受理統治行為。(三)國家行為：一個具有國別特色的概念 從以上法國、德國、美國的國家行為理論來看，各個國家不僅用詞不統一，在內涵上也差異極大，很難總結出一個具有普適性的國家行為的內涵。但是，從中我們也可以發現兩個探討國家行為的線索：第一，憲法學和行政法學對國家行為的界定並不相同，憲法學上研究的國家行為的範圍要比行政法學研究的國家行為的範圍大。第二，各個國家的國家行為理論裏面都包含了一個因素，就是認為國家行為具有政治性。但是，這種政治性到底是甚麼？卻是極其難於界定的，即使是美國的Brennan大法官的六項標準也飽受學者的批評。大家更願意描述這種政治性行為的結果，即不能接受法院的審查。但是，這又和第一個問題聯繫起來。因為這裏的“不能接受法院的審查”，到底是不能接受行政法院的審查，還是不能接受憲法法院的審查？因為行政法院不能審查並不代表憲法法院不能審查，所以，有必要區分行政法上的國家行為@DK@

論特別行政區基本法中的國家行為和憲法上的國家行為。   二、行政訴訟不審查國家行為的理由  從法國學者的論述來看，行政訴訟不審查國家行為的理由包括：○1國家利益說，認為國家行為是基於國家公益的迫切需要，行政權不得不為的行為，否則將會威脅國家的存在。○2判例政策說，認為國家行為只是法官的政治藝術，透過此政策性技巧，法官可以避免與國會直接對抗，或捲入國際事務，增加政府在國際上活動的困擾。○3政府權說，認為國家行為是特別行政權(政府權)的行使，一般行政權行使的結果是行政行為，其特點是要服從法律，而國家行為的特點就是它不需要立法授權，它的權力源泉是憲法。15但是從近來法國法院的判決趨勢來看，行政訴訟不審查國家行為正在鬆動。首先，對於具有國際效果的國家行為，行政法院正通過一系列的理論使得不受行政訴訟審查的國家行為降到最小。○1拆離行為理論。所謂拆離行為，就是指國家行為中不直接涉及國際關係的部分，換言之，其所涉及的乃是單純國內法的問題，法院當然有審查權。比如，在Gisit&Mrap案中，法國教育部基於海灣戰爭爆發，命令各大學拒絕伊拉克學生的入學申請，並撤銷已經核發的入學許可資格書。該措施引起移民團體和反種族歧視團體的不滿，向中央行政法院提起撤銷訴訟。該案中學者認為，如果中止法伊雙方科教文合作的行為，屬於國家行為。但禁止伊拉克學生入學申請的措施則是法院可審查的可拆離行為。因為法國大學的入學申請程序、資格等，是純粹國內法的問題。再比如，在歐洲原子能加速器案中，法院認為是否加入原子能加速器建造計劃，是國家行為，但是關於原子能加速器建造地點的選擇，則非國家行為。因為這涉及到國內相關法令(如國土規劃法)為準據，是可拆離的行為。○2行政法的國際化。由於法國自第四共和以降，採國際法優於國內法的原則。因此，法官往往依據條約或協定作為審查基礎，自然縮減了國家行為的領域。比如，在1993年的一個案例中，一法籍奧裔女士與其奧地利籍的兄弟因遺產問題發生訴訟，該女士以有關民事訴訟的海牙公約為依據，一方面要求法國外交部向奧政府請求司法協助，另一方面要求法駐奧領事館代其出庭，在遭到拒絕後，向行政法院提起撤銷訴訟。法院並沒有因國家行為而拒絕受理，反而直接引用相關國際條約審查此案。學者認為由於很多國際條約對個人進行保護，而這些公約也都經法國簽署並公佈，在此情形下，法院要拒絕受理此類案件十分困難。更有甚者，根據《歐洲人權公約》第9號議定書，個人可以向歐洲人權法院提起訴訟。那麼，如果國內法院放棄管轄權，等於是將管轄權拱手讓給國際法院。所以，國內法院不得不介入傳統國家行為的領域。16其次，對於具有國內效果的國家行為，隨着憲法委員會的建立，該會在兩個重要判決中，肯定行政法院的憲法地位，並確保其應有的審查權限，從而使行政法院的權力得到加強。雖然行政法院並不能大幅削減國家行為，也不能審查國家行為，但這並不意味着該行為可任由行政機關恣意而為，行政法院仍然要求該行為必須滿足法定的合法性要件。17在德國，國家行為雖然為學界所承認，但此類行為並非完全免於行政法院的審查。根據《德國基本法》第19條第4款的規定，國家行為如有侵害人民權利的情形，仍應由行政法院予以審查。換言之，國家行為不受司法審查，乃因其未直接侵害人民的權利，而非單純基於其行為的政治性。例如修正與鄰國的邊界，而對人民土地權利有所影響；或與外國簽訂貿易或貨物協定，而對於國內相關業者的權利發生影響，或政府官員在國會中答覆議員質詢時的發言，侵害人民的名譽權等，均可作為行政訴訟的標的。18由此可見，國家行為不受行政訴訟審查的範圍正在急劇縮小，這一方面是因為一些國家行為並非行政行為，本來就不能進入行政訴訟，另一方面在於以行為的政治性來作為拒絕行政訴訟審查的理由正在被削弱，面對人民的訴訟請求權，只會給人造成拒絕正義的印象。   三、國家行為是否應接受憲法訴訟的審查？ (一)美國美國學者對於政治問題能否司法審查並非人人表示贊同，一方面是因為政治問題的內涵不夠確定，另一方面也是擔心政治問題將減損司法審查的意義。但是也有一部分學者對政治問題表示贊同，提出了諸如“司法自製”、“權力分立”、“法規欠缺”等諸多學說。學者M.Finkelstein認為，法官之所以不審查政治問題，是因為法院缺乏處理技能及主觀認定難度過高，或因法院恐此項判決將造成如激怒大眾等重大影響。這時法官應秉承追求良善的本能，將判斷責任移轉至其他適合的政府部門。因此，政治問題乃是法院@DL@

《“一國兩制”研究》第5期尊重憲法上其他政治部門的一項司法的自我拘束(judicialself-limitation)。19學者Weston強調司法性問題和政治問題的差異，認為憲法的三權分立來自於主權者的委任，主權者委任法院判斷的是司法性問題，而政治問題則另託付政治部門(行政、立法)決斷行使。所以，政治問題是法院解釋憲法所提出的管轄權決定的結果。20學者Field則認為政治問題是因為法院缺乏可資適用的法規，在沒有準則存在的情況下，法院自應回避判斷。比如外交事務因帶有重要政策考慮，大多缺乏精細的規範法則，且不易受到有限的法則束縛，此類案件法院乃不願對達成國家重要目的的政府部門作為加以司法責難。21到了19世紀50-60年代，美國學者開始對政治問題進行理論歸納。學者Wechler認為，政治問題源自於法官中立的原則，即憲法沒有規定該問題由誰決定時，法官應採取中立的立場，想像並比較未來可能發生的案件，考量本案中的各個爭點理由，採取中立和持續一貫的判決原則，如果依此中立原則尚不足以用來推翻其他政府部門的價值選擇時，法院即應有所保留而避讓。22學者Bickel認為，政治問題乃是法院避免從事法律上判斷的一種回避技巧。Bickel將政治問題總結為：○1系爭案件很難找到解決的處理準則；○2問題的極端嚴重性，司法很難達成平衡的判決；○3在擔憂做出本項司法判決，將被漠視而不遵行的顧慮；○4基於成熟的民主國家中，司法在制度上並不承擔民選責任，因而缺乏有效的參與手段，所展現出避免遭受譏評的顧慮和自製。23學者Scharpf與Bickel類似，提出政治問題僅是法院對訴訟爭點的反應方式而已。法院在面對不適合的特殊性任務，可能擴張本身的手段或將自身任務加以限縮，政治問題就是這種程序限制之一。24他將政治問題歸納為三類：○1影響判決的資料無法取得；○2有必要對政治部門的先行政治決定作一致性的宣示；○3對政治部門廣泛責任的適切尊重。251960年以後，美國學者中出現了否定政治問題的聲音。比如學者Henkin認為，聯邦最高法院並未曾適用政治問題去從事任何免除審查的義務。法院所認定的政治問題只是對政治部門的一般性尊重，並非一種特殊回避。所以，他認為，法院在案件具備訴訟要件的情況下，即無回避審查判斷的必要。26學者Redish也對政治問題展開了猛烈的抨擊：○1政治問題本身缺乏客觀的標準，也無法在憲法上找到依據。憲法固然沒有明文規定對其他政治部門的決定要加以司法審查，但也不能推出憲法要求免除審查。○2政治問題對於司法審查制度而言，沒有任何實際的價值。他認為政治問題的最大缺失就是使憲法作為最高國家組織規範所應控制政治部門的機制功能喪失。27他懷疑一旦放棄對政治部門行為的審查，其損失利益將大大高於法院因判決而將遭受政治部門冷漠對待的結果。28學者McCormack也不贊同法院採用政治問題，認為它是一個虛假和引導錯誤實踐的理論。假如法院因缺乏解決爭議的準則便放棄司法審查，這將扭曲違憲審查制度。如果是基於司法的非民主本質而採取司法的謙恭退讓，這觀點並未提供我們政治問題和所有其他憲法上爭議的判別基礎。如果害怕司法權威會因受到政治部門對其決定的抗拒而逐漸侵蝕，則就美國憲政史來看，政府各部門甚少有完全漠視司法宣告的情形。29雖然受到激烈批判，但是美國聯邦最高法院並未完全放棄政治問題，只是態度上更加謹慎而已。這一方面是因為法院實際上不可能審查所有的爭議，另一方面也是為了權力分立，因為憲法解釋權並非由司法機關獨享，而是由司法機關與其他政治機關共享。所以，有學者指出，在美國，政治問題並非不受“審查”，只是不受“司法機關的審查”。30(二)德國早期的德國學者普遍認同有所謂排除違憲審查的統治行為領域，一方面可能系受到帝國時代國家法人說的影響，以為國家的權力系惟一且不可分者，各國家機關，包括憲法制定權與行政、立法、司法，均只是一種功能的權限分配，這種理論使憲法未能凸顯其優越地位。另一方面當時帝國最高機關之間爭議，帝國與各邦國以及邦國之間的各種公法爭議，均未由帝國法院判決，而採以調解方式解決。早期的學者如OttoMayer、RudolfSmend都是延續W.Jellinek等人提出的統治與行政的分野，藉此來說明統治行為不受行政法院管轄。但德國1960年的《行政法院法》將行政訴訟的受案範圍定位為非憲法爭議的公法爭議後，學者開始從司法權的本質、作用方面探究統治行為是否應受憲法法院的審查。學者Kaufmann認為憲法法院可以決定任何純屬憲法爭議的問題，而所謂政治問題是指該問題的處理並無法律規範，因此憲法爭議應不問其政治特性的高低，毋寧是決定法律規範是否足以適用。學者Schneider的觀點與之近似，他認為所謂免於法院審查並非是一般說法的不受法拘束，而是行為雖受到法的拘束，但仍不受審查，因為欠缺法規範。31學者Bolewski認為，統治行為與行政並沒有本質上的差異，必須如行政般遵守合法性原則，故並不存在不受法拘束的領域，也沒有免於法院審查的可能。同時，@EC@

論特別行政區基本法中的國家行為統治行為在基本法和法治國家理念下，必須遵守憲法秩序形成的基本原則界限，如共和、民主、社會國家、聯邦國家、權力分立等。學者Wolff則將統治行為分為事實意義上的統治行為和法律意義上的統治行為，認為法律意義上的統治行為，如條約修正、國會解散、總理選任以及國際法上的行為等，應受法院審查。32從德國學者的討論來看，雖然一些學者支持國家行為不受憲法訴訟審查33，但大部分學者主張，國家行為所具有的政治性質，尚不足以導出免受司法審查的結論。同時，從歷年聯邦憲法法院的判決中，不僅未見國家行為、政治問題等用詞的使用，而且聯邦憲法法院在處理具有政治性的憲法爭議時，多未拒絕予以審理。34相反，德國聯邦憲法法院通過發展不同的審查基準，對國家行為採取強弱有異的司法審查模式。○1明顯性審查。除非政治部門的行為或決定，有明顯的，可以說任何人一望即知的違反憲法的情形，否則法院便不能加以違憲的指責。常見於國防、外交政策上行為以及僅輕微影響企業基本權利的高變動性經濟政策。這是因為在上述問題上，宜由功能更易正確達成的政府部門，掌握關係錯綜複雜且訊息變化頻仍的情況，因此應尊重政治部門特殊的預測空間。比如在兩德基本關係條約案中，聯邦憲法法院乃做出合憲性解釋而非依統治行為加以回避，憲法法院認為如何趨近國家統一的目標，司法無法批評政府與國會多數黨的方法，也不宜就政策成功的可能程度表示見解。但就統一的目標，憲法禁止放棄此一促進實現的法律名義，此時法院擁有最低的合憲與否的認定標準。本案中，條約的訂定由於實現統一與自決的法律名義並無滅失之虞，僅系政治上暫不使用，而非擯除放棄該法律名義。可見，聯邦憲法法院對如此帶有高度政治、外交特性者，並未完全放棄審查，而是恪守最低的審查原則。○2可支持性審查。就政治部門的決策內容作實質審查，評析其預測空間是否合理並可加以支持，亦即必須是憲法法院可得理解的判斷。一般對於涉及經濟上的人民基本權利的經濟政策，聯邦憲法法院採此項標準。○3強烈內容控制。憲法法院從實質正確性的角度出發，對政治部門決定的內容進行具體細微的深入探究，並由法院本身決定其對錯。此時政治部門須承擔舉證責任，證明其措施不違憲。對於政治部門對生命、人身自由或其他基本權利的重大侵害，聯邦憲法法院對之進行強烈內容控制的審查。35(三)美、德的比較由於美國的一元法院體制，所以其司法審查兼具行政訴訟和憲法訴訟的雙重性質。通過比較美國、德國對待國家行為(政治問題)能否接受憲法訴訟的態度，可以看出，美國的態度較德國要消極。當然，美國這種消極的態度與美、德不同的政府體制有關。美國實行三權分立，因此，政治問題凸顯的是憲法解釋權的共享而非獨佔。而德國實行責任內閣制，行政與立法主要源自同一多數黨，這種行政與立法相結合的體制導致司法作為外在監控的功能顯得更加重要。從而政治問題在德國仍然成為司法可以介入的領域，只不過在審查時僅做低密度、明顯瑕疵的指責。然而，同時不能不注意的是，美國的這種消極態度正在變得謹慎，對國家行為(政治問題)的憲法審查正在加強。這其中原因在於，首先，國家行為無論其政治性的強弱，仍然逃不出國家權力的範疇，所以，凡屬國家權力的界限，均可構成國家行為的界限。其次，國家行為多為國家機關直接履行憲法所賦予的任務，無需以法律作為中介，那麼，既然國家行為以憲法為依據，那麼對其進行憲法審查(合憲性審查)自是應然之理。再次，法院在“不審查”政治問題之前，必須先要判斷是否屬於政治問題。所以，法院並非完全不審查政治問題，而是預審後發覺屬於政治問題而拒絕宣告進一步判斷。四、特別行政區基本法中的國家行為 (一)特別行政區基本法中的國家行為 要界定國家行為是甚麼？ 首先，國家行為的主體。從《若干解釋》來看，似乎國家行為的主體是一切國家機關。對此，胡錦光教授認為要區別對待。對於內地的行政訴訟而言，國家行為的主體主要是最高行政機關(國務院)，因為最高權力機關的一切行為都不可能成為內地法院的審查對象；對於特別行政區法院而言，國家行為的主體不限於最高行政機關(國務院)，還包括最高權力機關(全國人大及其常委會)和中央軍委。因為特別行政區法院有權裁決一切法律糾紛，包括對作為解決該法律糾紛法律依據的法律及其規範性文件是否符合基本法有權作出判斷。36 對此，筆者也認為，對於國家行為的主體應區分行政訴訟和憲法訴訟的不同。內地法院由於只能進行行政訴訟，不能進行憲法訴訟。所以，內地國家行為的主體主要是行政機關。而香港實行普通法制度，其法院兼具行政訴訟和憲法訴訟雙重性質，其國家行為的主體應包括一切國家機關，尤其是可以在@ED@

《“一國兩制”研究》第5期香港代表中央執行職務的機關。37根據王禹教授的研究，除了國務院、外交部、國防部之外，還包括全國人大及其常委會、中央軍委、國家主席、副主席，特別行政區駐軍、外交部特派員公署等。38其次，國家行為的內容。誠如前述，從國家行為的主體來界定國家行為的範疇是失敗的，這一方面是特別行政區基本法上的國家行為實施主體是廣泛的，另一方面，這些主體實施的行為並非都屬於國家行為。比如胡錦光教授認為，行政機關徵集兵員、組織民兵軍事訓練、發放外交護照、批准出國考察、訪問、旅遊等不屬於國家行為。39王禹教授也認為特別行政區駐軍的非執行職務的行為不屬於國家行為。40過去對於特別行政區基本法上國家行為內容的爭議主要集中在《基本法》第19條第3款的“國防、外交等國家行為”到底是“等內等”還是“等外等”，從內地法律來看，傾向於“等外等”，但從普通法的傳統和特別行政區法院的判例來看，傾向於“等內等”。對此，筆者認為，“等外等”的觀點較恰當。這無論是從國外的理論和實務來看，還是從特別行政區的實踐來看，比如中央任命特別行政區長官，既不屬於國防事務也不屬於外交事務，但特別行政區法院能否審查呢？當然，如果國家行為的本質來看，其內容應是政治性的行為。但是何謂政治性？定義難度極大。41因此，筆者認為，與其從國家行為的政治性上入手，不如將重點放在國家行為的“可由法院審查”上，亦即從特別行政區法院審查權的界限入手來分析國家行為的範圍。根據《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》第19條第2款的規定，特別行政區法院除繼續保持原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對特別行政區所有的案件均有審判權。而特別行政區法院之所以享有如此廣泛的管轄權是與《香港特別行政區基本法》第158條第2、3款和《澳門特別行政區基本法》第143條第2、3款分不開的。這兩款規定，全國人民代表大會常務委員會授權特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。由此可見，正因為特別行政區法院對基本法享有廣泛的解釋權而導致特別行政區法院的廣泛的司法權。但是《香港特別行政區基本法》第158條第3款和《澳門特別行政區基本法》第143條第3款對特別行政區法院的解釋權進行了限制，即特別行政區法院無權對基本法中關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款作出具有最終法律效力的解釋。由此也就是說，特別行政區法院對於中央政府管理的事務和中央與特別行政區之間關係的事務沒有管轄權，而這就可以被視為國家行為的內容。  (二)特別行政區法院對待國家行為的態度 特別行政區法院對待國家行為的態度如何？根據《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》第19條第3款的規定，如果原告直接對國家行為提起訴訟，特別行政區法院應不予受理。如果原告並非直接針對國家行為提起訴訟，而是針對其他法院可以受理的爭議提起訴訟，但該爭議的解決需要涉及到國家行為是否存在的事實認定。比如在一起交通肇事案件中，一方聲稱自己是外交部人員在執行外交任務。那麼，此案的解決就需要認定“外交行為是否存在”這個事實問題。此時，特別行政區法院仍然沒有管轄權，特別行政區法院需要取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。這一做法與德國學者Ipsen提出的觀點具有近似性。他認為，法院在認定統治行為(國家行為)時，如系全體，則案件全部不受審查；如系部分認定，則問題爭點由有認定權者予以決定，法院應遵從而做出判決。42但是，中央人民政府是否對國家行為享有認定權？筆者認為，根據《香港特別行政區基本法》第158條第3款和《澳門特別行政區基本法》第143條第3款的規定，涉及基本法中關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款，只有全國人大常委會享有最終解釋權。因此，該國家行為的事實是否存在，最終仍要由全國人大常委會來決定。所以，國務院(中央人民政府)在發出證明書之前，應當按照《立法法》第43條，向全國人大常委會提出解釋要求。 那麼，這是否意味着，對於國家行為的全部認定由特別行政區法院進行，對國家行為的部分認定，由全國人大常委會進行？對此，筆者並不贊同。因為即使是直接涉及國家行為的案件，特別行政區法院不予受理，並不代表就是最終生效的認定。一方面，如果本不屬於國家行為而特別行政區法院拒絕受理，則當事人可以上訴。另一方面，如果本來屬於國家行為而特別行政區法院進行了受理並審查，可能會被全國人大常委會所推翻。當然，全國人大常委會推翻的並非特別行政區法院已經生效的判決43，而是重建“法院未來針對類似行為的態度”。因此，特別行政區法院對於國家行為的認定最多只有個案效力。@EE@

論特別行政區基本法中的國家行為註釋：1胡錦光：《中國憲法問題研究》，北京：新華出版社，1998年，第319-341頁。2這是針對全國人大常委會決定的緊急狀態，至於國務院決定的緊急狀態由誰來宣佈，未見規定。3當然，宣佈緊急狀態、實施戒嚴和總動員是否屬於國防、外交行為？或者說《行政訴訟法》第12條第1項中的“等”是“等內等”還是“等外等”？緊急狀態和實施戒嚴並不屬於國防、外交行為，但對於總動員，從《國防法》第八章的規定來看，顯然屬於國防行為。所以，這裏既非完全的“等內等”，也非完全的“等外等”。但如果從數量上看，“等外等”的可能性較大。4李建良：《憲法理論與實踐》(一)，台北：學林文化事業有限公司，2003年，第325頁。5陳淳文：《由新近判例趨勢論法國公法上的“政府行為”概念》，載於《人文及社會科學集刊》，第9卷，第4期，1997年。6同上註。7同上註。8同註4，第347頁。9同上註，第363頁。10同上註，第369頁。115U.S.137(1803).1248U.S.(7Howard)42-44(1849).13369U.S.217(1962).當然，這六項標準到底是單獨適用還是聯合適用？1993年的Nixonv.U.S.案指出，Brennan提出的六項標準並非具有單獨成因，其中第一項標準“憲法明文交付其他政治部門決定”是前提，其餘五項標準是作為對第一項標準的補充理由。506U.S.224(1993).14同註4。15同註5。16同上註。17在法國，甚至出現了否定國家行為的學說，主要有：○1混合行為說。認為如果有行政權的行為不受法院審查，那並不是因為有政府權存在，而是有其他理由。首先，就牽涉國會的行政行為而言，其爭訟的兩造必然是行政權首長與國會兩院之一，如果行政權首長可以是行政法院裏的訴訟當事人，但國會兩院或其代表並不具備行政法院訴訟當事人的資格。其次，就牽涉外國政府的行政行為，外國政府，基於主權原則，不受法國行政法院審查。○2法院權限說。認為行政法院的權限只在於審查行政行為，牽涉行政、立法二權爭議的法院是憲法法院，而涉及他國政府的爭議，當由國際法庭裁決。所以，Eisenmann指出，如果法國法內有不受審查的行政權的行為存在，那是源於法國司法體制本質上的缺陷：一方面一般法官有法定權限的限制，另一方面又缺乏真正有權的法官──憲法法官。○3法官自限說。所謂國家行為不過是行政裁量權的一種，行政裁量的概念足以將其涵蓋，而無自成一類的理由。18同註4。19Finkelstein,M.(1923).JudicialSelf-Limitation.HarvardLawReview.Vol.37.338-340,344-345.20Weston,M.F.(1924).PoliticalQuestions.HarvardLawReview.Vol.38.296-302.21Field,O.P.(1924).TheDoctrineofPoliticalQuestionintheFederalCourt.MinnesotaLawReview.Vol.8.486-510.22Wechsler,H.(1959).TowardNeutralPrinciplesofConstitutionalLaw.HarvardLawReview.Vol.73.6.23Bickel,A.M.(1962).TheLeastDangerousBranch:theSupremeCourtattheBarofPolitics.Indianapolis:Bobbs-Merrill.184.24Scharpf之所以政治問題是法院限縮自身任務的程序限制之一，是因為他認為除了政治問題回避之外，法院還可採取其他程序或管轄權上的方法達成，比如縮小爭點以規避是否合法、延遲判決以緩衝爭議、認定錯誤駁回請求等。25Scharpf,F.W.(1966).JudicialReviewandthePoliticalQuestion:AFunctionalAnalysis.TheYaleLawJournal.Vol.75.517-520.26Henkin,L.(1976).IsThereaPoliticalQuestionDoctrine?TheYaleLawJournal.Vol.85.600.27Redish,M.H.(1991).TheFederalCourtsinthePoliticalOrder:JudicialJurisdictionandAmericanPoliticalTheory.Durham:@EF@

《“一國兩制”研究》第5期CarolinaAcademicPress.134-13928Redish,M.H.(1985).JudicialReviewandthePoliticalQuestion.NorthwestUniversityLawReview.Vol.79.1033.29McCormack,W.(1987).TheJustifiabilityMythandtheConceptofLaw.HastingsConstitutionLawQuarterly.Vol.14.626-633.30廖元豪：《從政治問題理論，論兩岸關係憲法定位之可司法性》，載於《政大法律評論》，第71期，2002年。31同註4。32鄒建中：《我國憲法解釋中“政治回避”的法理研究》，台北：台灣師範大學博士學位論文，2003年，第90-91頁。33比如學者Forsthoff從司法權的本質出發，認為法治國家固然應有必要的司法控制，但並不意味着司法的萬能，對國家存在與秩序從事冒險的政治決定，司法作為秩序的一部分實非其適合的職責角色，一方面容易導致自身陷入危困境地，另一方面也混淆了司法獨立，是以不負政治責任而區別於民選政府部門。參見上註，第89-90頁。34《德國聯邦憲法法院裁判選輯》(二)，台北：司法院，1991年，第116-149頁。35羅名威：《德國違憲審查權對立法權的控制界限》，載於《憲政時代》，第24卷，第2期，1991年。36參見註1，第325-326頁。同時，胡錦光教授認為國務院的工作部門不能成為國家行為的主體，但這一方面與《若干解釋》第2條的規定不符，因為《若干解釋》將外交部、國防部也列為國家行為的主體，另一方面也與實際情況不符。因為有些國家行為的具體實施就是由國務院工作部門來完成。比如《兵役法》第10條規定，全國的兵役工作，在國務院、中央軍事委員會領導下，由國防部負責。37澳門由於實行大陸法制度，其行政訴訟由專門的行政法院審理，普通法院傳統上只能審理民事、刑事案件，但由於《澳門特別行政區基本法》第143條賦予澳門特別行政區法院對基本法的解釋權，而基本法在特別行政區屬於憲法性法律，所以，澳門特別行政區行政法院和普通法院也分別具備了行政訴訟和憲法訴訟的屬性。38王禹：《“一國兩制”憲法精神研究》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第148-154頁。39同註1。40同註38，第151頁。41台灣學者陳愛娥對政治給出了四個定義，但是她認為，無論怎麼定義，最終都不能否定憲法法院對政治問題的審查權。陳愛娥：《大法官憲法解釋權之界限──由功能法的觀點出發》，載於《大法官釋憲五十週年學術研討會記錄》，台北：司法院，1999年，第320-321頁。42同註32。43因為根據《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》第17條第3款的規定，全國人大常委會的認定一般不具有溯及力。@EG@

主權與自治：中央與香港特區權限維度探析高鵬∗一、引言香港已經回歸祖國13年。這也意味着“一國兩制”這一歷史性構想在現實中得到實踐和檢驗了13年。總的來說，這13年中，香港保持了繁榮穩定，“港人治港”、高度自治基本得到了實現。據不完全統計，香港年生產總值1997年約計13,400億港元，而截至2009年已達到16,335億港元，增長了2,935億港元，增幅將近22%；人均生產總值1997年約計210,350港元，截至2009年已達到233,239港元，增長22,889港元，增幅將近11%。1香港特區在中央政府的有力支持下，抵擋了國際金融炒家的攻擊，保持了香港世界金融中心、物流中心等地位，香港居民的各項權利也得到了切實保障。儘管如此，不和諧的聲音卻時不時傳來，尤其是法制、政治領域。從回歸初期的張子強管轄權之爭，到居港權案件中釋法權之爭，再到香港政制發展進程的激烈爭議，甚至大有“民主派”與中央政府勢成水火之勢。香港“民主派”向來以民意之代表自居，自2003年7月1日針對“落實《香港基本法》第23條立法”的遊行起，每年7月1日，“民主派”都會組織類似遊行。2有研究者指出，某種程度上，“七一”已經成為香港社會各種政治力量集中表演的一個舞台，甚至成為某些個人的“政治秀”舞台。3為何會產生如此多爭議，為何會出現如此巨大的悖論性反差？如果說經濟的衰退甚至滯後引起民眾的不滿，結果導致了對地方政府甚至中央政府的不滿，民眾進而以激進方式提出各類訴求，可以予以理解的話，那麼如何理解在經濟發展、民生改善的大好形勢下，民眾卻仍就訴求不斷，進而被各類勢力所操控和利用呢？難道真如某些學者所言，“既要香港繁榮穩定，又要與大陸保持高度一致，僅僅靠‘兩國’是不夠的，還需要劫富濟貧，不斷加大對香港的經濟援助和財政補貼，實行全面贖買。”4更有甚者，有觀點竟然宣稱“‘一國兩制’違反了中國國家管理的中央與地方之間法定職權的原則。同時使香港、澳門等地方違反了中央上位權力和人民主權原則。”5此許言論的產生，一方面是“一國兩制”的實踐，是一種歷史性的實踐，可以說是前無古人6，沒有任何歷史經驗可以借鑒；另一方面則是相關學理研究的滯後，面對這些言論，除了一些政治言語上的指責，就學理層面的回應幾乎闕如。如果說“民主派”街頭政治的挑戰，可以通過政治方式予以回應和解決的話，那麼來自香港立法會和終審法院的挑戰，尤其是終審法院通過司法判決的挑戰，其應對也應以《香港基本法》(若無特別說明，下文“基本法”專指《香港基本法》)為依據，通過法制途徑予以回應。而這正是當下的實踐中我們所欠缺的。我們總是習慣了以政治協商的方式處理中央與地方的關係。通過發揮“兩個積極性”，通過商量辦事的形式，解決彼此間產生的爭議。此種方式，可以說貫穿於中國政治、行政的各個方面，從國家政策、大政方針的產生，再到官員候選人的醞釀產生，甚至新法律的創設、舊法律的解釋，通過各種類型的座談會、協調會予以進行。應當說，這種做法有利於充分聽取各方意見，協調各方利益，體現了實質民主精神的過程。但這與香港一小部分人所聲稱的“一人一票普選”、“行使直接民主”等口號和主張截然不同。這也是香港民眾不理解大陸的決策以及相關的立法解釋的一個重要原因。7從學理的視角，尤其是憲法學視角，努力探尋基本法所蘊含的制度機制，找尋當下行為、制度之法理依據，努力尋求從非制度性協商向制度性規範演進的合理路徑，在當下具有十分重要的理論意義和實踐價值。而這其中的起始性工作，便是從現有的運作實際∗河海大學法學院碩士@EH@

《“一國兩制”研究》第5期和基本法規定出發，探尋中央與香港特區彼此合理權限劃分的維度，以及權限出現爭議時的適當處理機制。當前，由於歷史的和其他各方面綜合因素，非制度性處理方式居多，而制度性努力雖有小成，但毀譽參半，急需學理的論證。我們還應認識到，妥善處理好中央和香港特區、澳門特區的關係，對進一步以“一國兩制”方式解決台灣問題，具有直接的示範作用。儘管有學者認為，由於台灣地區和港澳地區在政治體制、歷史背景等方面的差異，港、澳基本法僅在某些方面具有借鑒意義。未來台灣地區的憲制模式應該有別於目前港、澳特別行政區基本法，採取“法律上高度獨立，政治上高度自治”。8但如果細察之，其論述起點還是當下的港、澳基本法。二、中央與香港特區權限劃分——文本與實踐的互動按照基本法的規定，就中央與香港特別行政區權限劃分的劃分，同時參考了“事權”和“治權”兩個標準。在基本法第二章中央與特別行政區的關係規定中，第13條、第14條、第15條、第17條第2、3款，分別規定了中央所享有的國防、外交和任命主要行政官員、香港特區立法會制定的法律備案和發回的權力和職責；第16條、第17條第1款、第19條這三條則分別規定了香港特別行政區政府所享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。前者基於的是事權標準，即國防、外交、任命主要行政官員等事項，後者則是基於治權標準，即立法權、行政管理權、司法權等權能。需要強調的是，這裏的治權與事權之間並不一一銜接。如果說中央可以通過任命主要行政官員、對立法會立法的備案審查和發回分別對特區所享有的行政管理權、立法權進行限制的話，那麼對特區所享有的司法權和終審權則沒有相應制約途徑。再加之，香港實行的是判例法制度，先例制度使得法官具有“造法權能”。因此，儘管司法權具有被動性，只有碰到具體案例時方能發揮作用，並且制定法的效力也優於判例法，司法權也並非無所不能。就現有制定法的缺失領域，法院完全可以憑藉其司法解釋性質的“造法權能”和終審判決，創制新法律。而且，即使事後立法機關通過立法加以限制和修正9，由於立法的滯後性，且不具有溯及力，至少無法改變已有的個案結果。“居港權”系列案件，便是具體例證。更為可怕的是，就基本法的制定、修改權，由全國人大享有，香港的立法會並不享有。因此，涉及到基本法條款的案件，香港終審法院便具有了事實上的“最終權威性”。這與基本法所暗含的“行政主導”立法意蘊是不相容的。10因此，當香港終審法院與香港特區政府對某一法律條文理解不同的時候，產生碰撞就無可避免。由於現有基本法設計的缺陷，香港特區政府對此只能被動應對，甚至只能在基本法的現有法律條文下，創設出行政長官提請國務院協助解決基本法實施過程中產生爭議的報告，並建議國務院提請全國人大常委會對基本法相關條款予以解釋。全國人大常委會在現有制度設計下，也只能通過立法解釋，事實上否決香港終審法院對吳嘉玲案的既判力，但卻未能改變通過個案對立法原意的破壞。通過吳嘉玲案，香港終審法院和香港特區政府以及國務院、全國人大常委會均創設了一個基本法沒有明文規定，但不違背基本法強制性的明文規定的制度。如果再加上其他個案和實踐，那麼就可以作出以下判斷了：無論是終審法院還是全國人大常委會，都在不斷地通過“個案”創造規則。終審法院通過個案宣告其違憲審查權與廢止香港立法會立法的權力。在中央政府方面，則是通過三次釋法，形成國務院提請人大常委會釋法與人大常委會自行釋法兩種啟動釋法的程序。11應當說，中央對於香港特區是存在制度控制的。這是每一個主權國家對其所管轄地區行使主權的正常表現。鄧小平明確指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾、沒有破壞力量嗎？我看沒有這種自我安慰的根據。如果中央把甚麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。……比如1997年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個再‘民主’的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。”12可見，作為“一國兩制”的設計者和指導者，鄧小平非常深刻地認識到，在“一國兩制”的框架下，賦予中央干預權的重要性，並且明確指出，是在危及@EI@

主權與自治：中央與香港特區權限維度探析國家利益、香港根本利益時進行干涉的，對香港特區的日常事務則不干預。為此，他還明確要求基本法賦予中央干預香港事務的具體權力。基本法第18條所賦予的中央決定在香港實行的法律以及在危急狀態下宣佈在香港實施有關法律，便是這一思想的反映。有研究者也指出，基本法本質上反映了中央政府對香港的“制度控制”——這其中的“制度”顯然不僅僅包括“行政主導制”。基本法作為一個政治性極強的法律文件，同時具有高度的可操作性——它的目的本就是平衡各方利益，而利益的變化和衝突總會不斷地將基本法引入實踐層面，以為處理矛盾的最終準則。通過吳嘉玲案所引發的全國人大常委會在1999年對基本法第22條第4款和第24條第2款的解釋，建構了基本法“間接提請”的解釋途徑。這反映了中央政府對香港的“制度控制”，即中央政府通過基本法設計的“行政主導制”，根據實際情況影響基本法的實踐，並以符合基本法規定的權力與程序建構超越基本法文本規定的制度，從而確保對香港的權威，消除因“廣泛授權”(高度自治)而帶來的弊端。13但以上所涉並不是問題的癥結點。中央對香港特區存在“制度控制”，香港特區接受中央政府的領導，作為一個主權國家組成地區的香港，在這一點上，包括香港學者、民眾等均無爭議。儘管通過基本法，中央賦予了香港高度的自治權，如行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以及獨立的財稅系統和發行貨幣等特權。這些權力甚至超過了聯邦國家的地方自治權。但需要指出的是，在作為單一制屬性的國家結構體系中，地方政府原則上是作為中央政府的代理人而存在，或者說地方的權力是來自中央的授權。地方政權的合法性論證是通過這一路徑來進行，即全國人民通過選舉或其他方式，產生一個中央政府集中代表自己行使各個地區的管理權，而中央政府則是通過委派代理人的方式對各地進行管理。也就是說，論證地方政府權力正當性的關鍵點就在於全國人民集中代表的過程中，民意是否得到正確傳遞，以及中央政府委託地方政府時程序是否規範，地方政府是否按照中央政府的意志進行管理。這種思維進路應當說是符合單一制國家架構的。但並不能解釋社會各類基本現象。以上論證地方政權正當性的路徑，實際上蘊含了集權的色彩，而且在運作過程中極易變色。試想，民眾不能決定自己身邊的事物，而是將自己身邊的事物委託一個龐大的中央性機構來行使，而對中央事務的影響力則又是如此的不確定。而且，作為單一制國家，其中央政權的正當性證成過程中，也是不斷通過民眾代議而非直接民主的方式產生的。難怪有學者指出，特別行政區選擇“主要官員”的自主權不僅低於聯邦制國家的地方政府，而且在理論上也低於內地的地方政府。在美國，地方行政官員是由地方選民或議會選舉產生的，聯邦政府不得干涉。在中國內地，根據1982年《中國憲法》第105-110條的規定，地方各級政府實行首長負責制，由同級人大選舉產生，並對本級人大負責並報告工作。該學者進一步指出，特別行政區的憲制模式可以被歸結為“法律上的高度獨立，政治上的有限自治”。14至此，我們可理出問題存在的癥結點，即中央可以干涉香港事務，但在哪些方面干涉，如何干涉，以及是否只可以以基本法為依據，作為國家根本大法的《憲法》可否在香港適用，如何適用等。也就是說，香港要自治，必須得擁有相應的自治權限，而中央政府則要行使主權，保證國家統一，也必須擁有相應的權限，但基本法並沒有加以一一明確規定，也沒有相應的輔助機制，產生爭議也就不可避免。因此，問題的關節點就落在了在現有基本法的規定下及現有制度有效運行的基礎上，如何合理劃分中央與香港特區的權限，以及明確各自的法理依據。三、基本法與憲法的關係──權限爭議處理的法律依據要進行中央政府與香港特區權限劃分依據的探尋，其首要依據便是基本法。如果基本法有明文規定，自然以其為準。還存在兩個問題，一是當基本法沒有明文規定時，可否採納其他法律為依據？二是即使基本法有明文規定，但與國家最高法的憲法有衝突時，應如何處理？這兩個問題的解答，還要求助於另兩個問題的探尋，一是基本法的性質為何，二是基本法與《憲法》之間的關係。(一)基本法與憲法的關係關於基本法和憲法關係，學界的探討並不充分。有學者認為：“在‘一國兩制’下的憲法與港、澳基本法的關係非常密切，正確認識和處理憲法與港、澳基本法的關係，不僅必要而且意義重大。首先，憲法與港、澳基本法的關係是憲法與基本法律的關係；其次，憲法與港、澳基本法的關係是憲法與憲法性法律的關係。”15還有學者以“《中華人民共和國憲法》在香港有效嗎？”的問題展開論述，指出不能把憲法@EJ@

《“一國兩制”研究》第5期中的“國家”和“社會主義”兩個要素截然剝離開來，並認為基本法確立中央與地方的關係相當於另一次“建國”。該學者指出：“由此可見，一部基本法歸根到底就是一部中央與特區的關係法，就是在香港保留原有資本主義制度不變的情況下建構國家主權的憲法性文件，它把‘一國兩制’從政治政策變成了實實在在的、可以具體運作的法律制度。……它屬於1982年憲法的有機組成部分。……基本法不是普通的‘法律’，作為中央與特區關係法實際上是對1982年憲法的補充和擴展。基本法的制訂過程無疑是第二次建國過程，這個國家不再是單一的社會主義國家，而是包括了資本制度在內的混合型國家。正是由於基本法的存在，使得憲法建構起來的‘國家’面貌發生了根本性的改變，它不再是傳統的單一制國家，而變成了‘多元一體’的國家。……在這個意義上，中國雖然有一部嚴格意義上的成文憲法，但卻不是成文憲法國家，而是不成文憲法國家，即它的憲法是通過不同的憲法性文件構成的。香港基本法不僅是香港的憲法，也是國家憲法的有機組成部分。”16再來審視基本法與憲法的關係，我們不少的謎團就得以解開了。基本法依據憲法第31條17的規定而制定，也就是說，基本法以憲法中的某一條文為依據而制定。有學者指出：“從憲法上來看，《憲法》第31條關於設立特別行政區的規定直接適用特別行政區，除此之外，對於特別行政區有直接意義的憲法制度主要有兩個，一個是人民代表大會制度，一個是單一制的國家結構形式。正是基於這些憲法制度，基本法才一方面賦予特區高度自治權，另一方面也規定了體現國家統一和主權內容，保證中央依據憲法應該享有的權力能夠落實。”18因此，當我們再次回過頭去，去審視居港權案件中人大釋法以及作為全國最高法的憲法可否適用於香港特區的時候，發現有些爭議根本就沒有存在的必要。傳統主流觀點將基本法視作憲法位階下的基本法律19是不恰當的。誠如有學者在論及基本法解釋機制的法源規範時所言：“《香港基本法》解釋機制並非僅有基本法第158條所規限，如果考慮到解釋機制所應當包含解釋權力來源、解釋主體的性質地位、解釋案的提起主體、解釋程序等等衍生因素的話，它還應當在邏輯上包括基本法的其他有關條款、《中國憲法》、《立法法》、《全國人大組織法》、全國人大常委會議事規則、國務院組織法等相關法律規範，甚至還應包括釋法實踐所創造出來的行之有效的釋法先例或釋法慣例。”20就基本法的現實運作而言，其法源規範是多元的，任何一項制度，其法律規範可以分佈在一部法律中，也可以分佈在數部法律中，甚至輔助以慣例、學說等不成文法。在對基本法實施過程中，發現其規定不明或產生爭議的地方，在不違背基本法原意的情況下，理當充分考量相關法律制度的規定，本着有利“國家統一、香港繁榮穩定”的目的進行制度創設。因此，某些學者的斷言，即只有憲法第31條才能適用於香港地區，其他條款已被排除是站不住腳的。但緊接着的問題就是，如前所述，憲法中包含了大量的有關“社會主義制度”的內容，而這一部分，顯然不適用香港地區，至少目前不適用。這又如何用學理來解釋？有台灣學者尖銳地指出，基本法的憲法淵源僅僅是憲法第31條，而實行社會主義制度，則在總則中反復得到闡明。就效力位階而言，總則效力高於具體條款效力，因此與其說基本法的存在來自於憲法保障，毋寧說是《中英聯合聲明》的落實和中央政府的政治承諾。21要應對這些質疑，我們就需要進一步來考量基本法的性質問題了。(二)基本法的性質對這一問題，論述者已眾多。本文在上一部分中已作簡要介紹，故不作贅述。基本法既非基本法律，亦非憲法性法律，而應將其視作憲法的構成部分。中華人民共和國憲法應是一個框架，由1982年憲法這一憲法典，以及一系列有關設計憲法內容規範的法律規範組成。按照有關學者的觀點，當代憲法的內容由三方面組成：一是關於個人在政治國家中的法律地位的制度設計，公民權利和公民義務則是其直接和具體的表現；二是關於權力的制度設計，包括關於國家權力產生方式的制度安排(選舉)、關於國家權力的橫縱兩個向度的分解、關於國家權力各要素相互關係的規定；三是關於憲法自身的制度設計，包括憲法的修改、憲法的解釋和違憲審查等。22這就在實體上而非程序上對“憲法”的範疇加以界定。基本法對特區居民的基本權利與義務、政制框架、中央與地方的關係、以及自身的修改和解釋等諸多事項加以規定，基本均涉憲法內容規範。即使在程序上考量，基本法所規定的嚴格的修改程序，也蘊含了憲法性意蘊。23當然，有人會反駁，說憲法及憲法性法律文件，只能由制憲機關加以制定，不能由代議機關染指。這一點有學者也作了回答，認為為了效率和成本的考量，將制憲權委託或授權給代議機關行使，世界上其@EK@

主權與自治：中央與香港特區權限維度探析他國家有先例，理論上也並非不可證明。24本文要指出的是，建國以來的幾次憲法創制，甚至包括1954年憲法，均由全國人大制定並通過，而非專門的制憲機關。可以說，1954年第一屆全國人民代表大會，既創設了憲法，也創設了憲法對自身制度的規定。所以說，基本法是作為憲法的一部分存在的，或者用更精確一點的判斷，基本法是憲法的特別法。25如果採此觀點，那我們就可以回答1982年憲法與基本法的關係了，那就是按照特別法優於普通法的法律效力規則，當兩者產生衝突的時候，優先適用特別法，但當特別法無規定的時候，則仍適用普通法。比如，基本法規定了不同於1982年憲法所規定的社會制度，優先適用於基本法，排除了1982年憲法的適用；就基本法所沒有規定的部分，如基本法解釋的啟動程序，則按照1982年憲法及其他相關規則的規定行事。四、結語行文至此，基本已將要交待的問題交代清楚。要探尋中央和香港特區權限的劃分依據，不能只局限於基本法的規定。應同時適用1982年憲法及其他具有憲法性內容的法律規範。甚至應參考相關的國際條約、慣例、決策性文件甚至學說。但這一問題的解決，並沒有徹底解決本文在“引言”部分所提出的問題。即，香港在經濟迅速發展、民生得到切實改善的情況下，民眾仍訴求不斷，進而被各種勢力利用這一現象的核心問題——中央和香港特區權限劃分不清，運作不合理、不成熟等問題。儘管本文對有關爭議解決的法源依據問題以及法源依據間的關係問題提出了一些看法，但對於其具體運作方式的探討和劃分路徑的找尋，限於篇幅問題，不再展開，只引用兩位青年研究者已有的研究成果，作為本文的終點和另一項研究的起點。“在‘制度控制’尚能夠有力地發揮效用的時候，中央政府必將利用手上的制度資源，建立更有利於自己處理涉香港事務的法律手段。中央政府1999年借助行政長官‘間接提請’行為展開的行動就不妨看做是一個頗為成功的開端。”26“思考香港基本法問題，尤其是其中的中央與地方關係問題，為促進國家統一之後的深度整合，為辨認、識別和維護中央與香港的共同利益，為了減少中央與香港交往中的整治碰撞，促進中央與香港關係的法治化，以及相應的糾紛解決的規則化、司法化和效率化，必須充分研究筆者所提出的中央與香港關係問題的‘法律模式’，在民主化壓力下可能棄守行政控制的情況逐漸明朗時，及時地探討恢復建立某種形式的中央司法主權機制的可能性。”27註釋：1引自香港政府統計處網站：http://www.censtatd.gov.hk/FileManager/SC/Content_802/nat_account.pdf，2010年3月17日。2引自新加坡聯合早報網：http://www.zaobao.com/special/china/hk/pages1.hk060701a.html，2010年3月17日。3陳友清：《1997-2007：一國兩制法制實踐的法理學觀察──以法制衝突為視角》，西南政法大學博士學位論文，2007年。4劉大生：《堅持一國兩制，防止“兩國一制”》，載於《角度》，第27期，2004年。5周小狗：《一國兩制應該退出歷史》，載於新浪博客：http://blog.sina.com.cn/s/blog_44e95c690100fv8b.htm，2010年3月17日。6對此種說話，詰難者有之。如有學者就認為，“一國兩制”在歷史上出現過多次，如西漢前期的郡縣與封國，南北戰爭前的美國南方和北方，抗戰時期的國民黨統治區和共產黨統治區，1949-1959年的西藏和中原，都是合法的“一國兩制”，參見註4。但筆者認為，即使該學者的主張成立，那麼歷史上與現今“一國兩制”的產生背景，尤其是解決方式是迥然不同的。歷史上的“一國兩制”最終均是通過軍事武力方式，最終成為一制。而現今，我們推行的是和平統一，並且承諾的是長期和平共存。因此，就其實踐來說，此種“一國兩制”稱作前無古人並無不妥。7就以協商方式處理中央與地方關係的慣例分析，見蘇力：《當代中國的中央與地方分權──重讀毛澤東〈論十大關係〉》，載於《中國社會科學》，第2期，2004年，第42-55頁。8張千帆：《論國家統一與地方自治──從港澳基本法看兩岸和平統一的憲法機制》，載於《華東政法大學學報》，第4期(總第53期)，2007年，第3-12頁。@EL@

《“一國兩制”研究》第5期9就內地的體制而言，可以通過立法解釋予以化解。但是現下香港實行普通法制度，立法機關並沒有解釋法律的權限。法律解釋的權限只屬於法院在審理具體個案時行使，立法機關、行政機關不得行使。10參與《香港基本法》制定的許崇德先生曾專門撰文指出香港特別行政區的政治體制是行政長官負責制，即行政主導、司法獨立、行政與立法既相制約又相配合。見許崇德：《略論香港特別行政區的政治制度》，載於《中國人民大學學報》，第6期，1997年。也有研究者對當時決策者對《香港基本法》草擬人員為何選擇這一體制進行分析，指出這是那一時代背景下是政治模式優於法律模式傳統的必然選擇。見田飛龍：《法律的抑或政治的？──香港基本法模式下的中央與地方關係反思》，載於《研究生法學》，第22卷，第6期，2007年，第59-67頁。11程潔：《論雙軌政治下的香港司法權——憲政維度下的再思考》，載於《中國法學》，第5期，2006年，第47-59頁。12鄧小平：《會見香港特別行政區基法法起草委員會時的講話》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年。13馮舟：《論香港基本法下中央政府對香港特區的“制度控制”──從“吳嘉玲”案說起》，中國政法大學碩士學位論文，2009年。14同註8。15葉昌富：《“一國兩制”下的若干憲政問題淺析》，載於《政法學刊》，第18卷，第2期，2001年，第30-32頁。16強世功：《基本法之謎——香江邊上的思考之十》，載於《讀書》，第9期，2008年，第40-47頁。17《中國憲法》第31條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”18王振民：《嚴格依據基本法處理香港政制發展問題》，載於《中國人大》，第12期，2007年，第24-25頁。19許崇德、王磊等學者均持此觀點。見許崇德：《港澳基本法教程》，北京：中國政法大學出版社，1994年，第16頁；王磊：《論人大釋法與香港司法釋法的關係——紀念香港基本法實施十周年》，載於《法學》，第3期，2007年，第17-21頁。20鄒平學：《香港基本法解釋機制的法源規範探析》，載於《“一國兩制”研究》，第1期，2009年，第145-148頁。21這些內容來自匿名為“東吳泊客”的法律博客博文：《“一國兩制”之於台灣》，載於法律博客網：http://szt2006.fyfz.cn/art/155674.htm，2010年3月19日。22李琦：《特別行政區基本法之性質：憲法的特別法》，載於《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，第5期，2002年，第15-23頁。23當然說起程序嚴格，也有弊病，雖然提起程序複雜，但表決環節仍是簡單多數而非絕對多數，這一點，李琦認為是一個失誤。參見上註。24同註23。25此觀點尚存商榷之處，但作為憲法的組成部分，應無議疑。26同註13。27田飛龍：《法律的抑或政治的？——香港基本法模式下的中央與地方關係反思》，載於《研究生法學》，第22卷，第6期，2007年，第59-67頁。@FC@

回歸以來澳門政治生態的基本特點與發展趨勢馮邦彥、何曉靜∗政治生態是指市民社會與政治國家日益分離之後，政治系統各要素之間的結合狀態及其發展趨勢。本文在探討回歸以來澳門政治生態基本特點的基礎上，着重分析了回歸十年來特別是2006年“歐文龍案”暴露以來，澳門政治生態出現的一些新趨勢：特區政府的施政越來越受到立法會的制衡和監察；政治力量日趨多元化，中產階級逐漸崛起。為此，特提出改善澳門政治生態的幾點建議，包括：要重視改善和強化特區政府的施政，加強立法會的監督職能；推動傳統社團的改革和轉型，加快參政議政人才的培養；重視中產階級、知識分子、公務員及土生葡人等族群的政治訴求；不斷提高公民意識，創造條件發展民主政治。一、當前澳門政治生態的基本特點政治生態是指市民社會與政治國家日益分離之後，政治系統各要素之間的結合狀態及其發展趨勢，包括政治系統自身組織結構各部分之間以及政治系統與其環境的相互關係和表現出的政治現象。基於生態學分析方法，可將生態化的政治體系分為三個層級，即政治體系內生態、政治──社會生態、政治－社會－自然生態。根據這一體系，回歸以來澳門政治生態的基本特點是：(一)“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的憲政地位憲法和法律是政治、經濟、文化制度的載體與保障，因此，現代法治的首要涵義就是憲法之治。1澳門向來都不是一個政治實體，而僅是一個行政實體，是中華人民共和國的重要組成部分。“一國兩制”是中國對傳統政制模式的制度創新，回歸之後澳門更是實現了主權和治權的統一。而《澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)以法律形式確認了澳門實施“一國兩制”、“澳人治澳”的憲政地位。需要强調的是，澳門特區與中央政府之間不是聯邦制分權關係，澳門的高度自治權力來自全國人大的授予，本身並不擁有授權以外的其他權力。但同時，澳門在中央監督下享有高度自治的立法權限以及有別於內地人大的備案和生效的立法監督權力，並且立法會享有特殊的批准權、監督權和彈劾權，立法會議員必須由澳門特區永久性居民擔任，這些都充分體現了“澳人治澳”的原則。因此，澳門的憲政地位和政制模式既維護了國家的主權的統一和領土的完整，又充分體現了“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的方針政策。(二)“行政主導”的權力配置和運行機制行政主導(executive-led)，是指行政首腦成為政治權力的中心，行政權相對於立法權和司法權而言居於主導地位，它具有決策及時、講求效率的優點。2正如有學者所指出：“澳門和香港特別行政區，作為我國享有高度自治權，直轄於中央人民政府的地方行政區域，不是政治實體，不能採用西方的‘三權分立’制、總統制或內閣制，在‘一國兩制’下的特區也不宜採用內地實行的人民代表大會制，而只能依據它們的實際情況，構建新型的行政主導、司法獨立，行政與立法相互制約又相互配合的體制。”3在《基本法》的框架下，澳門實施行政主導政制的主要特點是：第一，在行政方面，特區行政長官居於各項權利之首，可行使立法創意權、政策制定權及行政命令頒佈權；在任命政府主要官員，委任部分立法會議員，任命法官、檢察官和行政委員時享有人事任命權，且∗前者為暨南大學經濟學院教授、博導，後者為暨南大學經濟學院碩士研究生

《“一國兩制”研究》第5期無需得到立法會同意，由此引發的爭議也不能訴諸司法程序；具有法案簽署權，事關全域的重大事項及行政決策都須經行政長官簽署方可實施。政府機關在行政長官領導下開展工作，且必須執行行政長官作出的決定。第二，在行政與立法方面，確立行政主導、立法監督的政治體制。特區立法會的權力行使在一定程度上受到行政權的制約，如部分議員要由行政長官任命，行政長官若認為須簽署的立法會法案不符合澳門整體利益則有權發回立法會重議，也有權因拒絕立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府財政預算案而解散立法會。基本法通過借鑒代議制民主制的權利制衡原則，建立起行政權與立法權相互制約的良性監督機制，以避免長期為澳門人所詬病的“一權獨大”及貪污腐敗現象。第三，在行政與司法方面，司法相對獨立。特區法院獨立行使審判權，審判只服從法律不受任何干涉，也不向包括中央機關及行政長官在內的任何個人或者機構負責。通過審判行政案件實現司法行政監督，並通過違憲審查對立法權形成一定的監督。以“一國兩制”、“澳人治澳”和行政主導為特點構築起來的澳門政治體系內生態，較好地協調了澳門社會與中央，澳門行政與立法、司法，澳門居民與特區政府之間的關係；同時使澳門可以通過漸進式改革的方式不斷完善政治內體系的組織結構、提升行政水平，並通過權力的相互制衡保證這一核心生態層次得以互動並保持平衡，為整個澳門政治生態體系的平衡和優化發展奠定了堅實基礎。(三)社團政治：公民參政、議政的主要途徑澳門在澳葡管治時期形成了華人和葡人共處分制的雙層二元複合社會結構。澳門特殊的社會結構和歷史文化背景使社團成為一種特殊形態的社會組織，正如有學者所指出：“其功能超出了局限於民間社會與第三部門範疇的一般社團功能，兼有部分政府職能，出現了社團功能‘擬政府化’現象”。4而社團組織帶動的澳門異常活躍的非政府社會活動及志願性市民活動，使得社團全面滲透於澳門的經濟、政治、文化等各個領域，並成為澳門社會的一個標誌性特徵。回歸後，澳門雖然已經轉變為“澳人治澳”的一元社會，但澳門及其社團的特殊社會歷史背景使得社團繼續在澳門的政治生態中發揮重要且積極的作用，使澳門向新型的一元雙層政治生態結構體系轉變。社團政治在澳門政治生態中的地位與作用，主要表現如下：第一，彌補政府缺位，緩解社會矛盾。長期以來作為外來管治者的澳葡政府棄守澳門華人社會公共物品與準公共物品供給的職責，因而澳門許多社團都致力於向社會提供某種公共物品或者準公共物品。其中有大量社團提供慈善服務以及其他生活互助的社會服務，澳門華人民間社團的服務還涉及築路、淡水供應、垃圾處理等純公共物品範疇。同時，澳門是一個滙聚眾多民族、階級以及文化價值觀的小城，政府的缺位極易造成社會的動蕩。但澳門社團的積極作用在彌補公共品供給不足的同時還有效地緩解了社會矛盾，是澳門長期以來能夠和諧穩定發展的基石。為數眾多的民間社團所創造的積極社會資本促進了種群團結和社會信任，有效地整合和動員了不同階層的利益訴求和價值觀，大大減輕了當局的壓力並緩和了社會矛盾。草根階層社團澳門街坊會積極參與排解居民會員的家庭和經濟糾紛。第二，搭建民間與政府溝通的橋樑。澳葡時期澳門缺乏政黨政治的生存條件，民眾缺乏與政府溝通以及表達利益訴求的渠道。澳門華人的部分利益需求可通過社團得到滿足，但不同華人社團的各自的或共同的整體利益卻需要得到澳葡政府的支持和政策保障。因此，社團就成為滙集成員意見和願望並代表成員向政府表達利益訴求，並爭取得到政府對本社團利益和政策主張最大限度的支持和保障，同時也部分承擔代表政府向會員及其聯繫的部分社會成員解釋公共政策的功能。5而自《中葡聯合聲明》簽署以來，澳門社團更是充分發揮愛國愛澳精神，積極參與到“澳人治澳”中，除了繼續發揮表達民間利益訴求功能，更積極為澳門發展獻計獻策，發揮社會監督作用。成為了民間與政府溝通的橋樑。第三，整合社會力量，傳承愛國愛澳文化。澳門是一個多元複雜的異質型社會，澳葡當局也極度缺乏社會整合與動員的行動。但為數眾多的民間社團卻通過社區自治、息訟彌爭以及調節內部會員糾紛等方式創造了積極社會資本，促進了種群團結與社會信任，釋放出了極大的社會整合和社會動員能力。並且，澳門華人向來都有強烈的愛國愛澳熱忱，澳門社團也以華人社團為主。華人社團通過興辦學校及舉辦形式多樣具有中國特色的民間活動傳承中華傳統文化。在抗日戰爭時期積極動員社會力量組成各界救災會；在回歸前夕積極組織動員社會力量參與到籌備工作之中，尤其是在起草、宣傳《基本法》，調動民眾參與“澳人治澳”方面做了大量工作；而回歸以來與祖國的聯繫@FE@

回歸以來澳門政治生態的基本特點與發展趨勢更為緊密，動員全澳同胞積極回應申奧、申博、載人飛船成功升天以及洪澇、地震等救災工作中，在傳承和弘揚愛國愛澳文化作出了積極貢獻。第四，參政議政，培養和輸送政治精英。目前，澳門擁有間接選舉權的社團有200多個，立法會、市議會以及政府諮詢機關都向社團開放，社團可以通過界別間接選舉的途徑參政議政。並且，社團正日漸成為培養並輸送政治精英的大本營。現在活躍在澳門政壇的不少政治社會精英大多有社團工作經驗，例如第一任行政長官何厚鏵和現任行政長官崔世安均曾在同善堂以及鏡湖醫院慈善會等多個社會團體中擔任要職。而社團更是為每一位有潛力的青年人提供了拓寬視野和社會關係網、累積工作經驗、組織能力和管理水平以及陶冶社會服務意識和健全人格的機會，使他們能夠在社團活動中成長為成熟的骨幹和社會精英並更好地擔當起“澳人治澳”、高度自治的重任。回歸後“澳人治澳”憲政地位的確立進一步激發了大眾的公民意識，並且特區的法律以及行政制度使得普通民眾有了參與到立法、司法和行政體系的機會。“澳人治澳”從非正式的民間社團制度轉變為正式的憲政制度的過程也不斷激發了澳人的公民意識，使得公民社會興起，政治文化從非參與逐漸向參與、傳統型向現代性轉變，促進了政府和公民個體之間的制度化溝通和交流以及生態互動，使得澳門的政治生態體系得以正常並不斷優化地運轉。二、澳門政治生態的發展新趨勢回歸以來，特別是“歐文龍案”暴露以來，澳門的政治生態出現了一些新的發展趨勢，主要有：(一)特區政府施政受立法會制衡和監察“歐文龍案”和“何思謙案”暴露了監督機制的薄弱，損害了政府在市民心目中的威信，引發了澳門民衆對官商勾結、利益輸送問題的關注。調查顯示對特區政府滿意的居民僅有四成，澳人對回歸後本澳言論和出版自由的自豪感甚至比1991年下降逾一成，且對本澳媒體一面倒支持政府表示不滿。6可以說，以2006年“歐文龍案”暴露為轉捩點，回歸以來一直處於强勢的特區政府，其施政開始受到立法會及社會政團的監察和制衡。2009年立法會選舉中，各參選團隊都將目標對準政府施政，提出了要加强對政府監察、要求政府問責、提高施政透明度等等。隨着“澳人治澳”、高度自治發展的逐步落實，立法會的地位和功能逐漸強化，可以預期，未來五年，澳門各派政治力量都將以立法會這一政制平台展開博弈，並對特區政府的施政形成更緊密的監察和制衡。從政治生態理論角度看，腐敗的根源在於權力運作鏈環出現了阻斷而破壞了權利運作的良性生態。良好的政治權力運作以完整的生態體系構造為基礎，權力輸入、行使、輸出和運行結果回饋等任何一個環節的斷裂都會使政治生態惡化並產生權力腐敗和利益輸送。過渡期對行政主導的穩定性過度強調賦予了行政系統極大權力，但監督制衡機制的建設沒有及時跟上，政府施政的透明度又相對較低。缺乏制衡和監督又具有濃厚商界色彩的強勢政府在行政主導體制的庇護下難免出現濫用權力、官商勾結、貪污腐敗問題，並明顯地影響了澳門政治生態的穩定性。(二)社團政治有轉向政團政治的趨勢2006年“歐文龍案”以來，令民間要加強對政府監察的呼聲高漲。其後，第三屆立法會對“立法法”五度易稿，於2009年7月14日通過《關於訂定內部規範的法律制度》，明確指出澳門立法會是澳門惟一的立法機關，政府制定的法規不具法律性質和效力，且法律高於法規。澳門立法會在社會輿論和政治生態中的地位進一步提高。從2009年立法會選舉看，這次選舉值得重視的一個動向之一，就是不少參選團隊都提出了憲政改革的議題，提出推進民主，實行“雙普選”。16組中至少有8組提及推進民主、改革憲制問題。種種動向，反映出澳門社團政治正呈現向政團政治發展的趨勢。有評論認為：“澳門政治生態中不斷激起的波瀾表明澳門的一些人正在步香港某些為了反對而反對的反對派的後塵，開始拋出政治議題向特區政府施壓。”7從目前的情況看，澳門社團政治開始呈現向政團政治、政黨政治轉化發展的某些跡象或苗頭。但是，政黨畢竟是代表某一特定階層市民的利益因而具備政權要求，而澳門的社團雖積極參政議政卻普遍沒有形成明確的政權要求和清晰的政綱。特區的政治生態必定是要向更民主自由的方向發展。但是民主也有優劣之分，民主政治也有為固定多數所專有的權利、往往因強調多數而背叛法律以及任何政治統治形式都不同程度存在的對自由的侵害等局限性。近年來，官商勾結問題引起了澳門社會民意的強烈波動。在這樣的背景下社團若急速向政團和政黨政治轉變，可能會引發澳門政治原有生態失衡，對此必須保持警惕。@FF@

《“一國兩制”研究》第5期(三)政治力量日趨多元化，中產階級逐漸崛起2009年立法會選舉中，參選的16組有7組是打起民主派或泛民主派的旗號的。值得注意的是，從第三、第四屆立法會直選投票情況看，民主派的得票率都相當穩定，維持在總投票人數的1/3左右。與上屆一樣，工商界仍然獲得5個議席，來自博彩行業的選民發揮了重要的影響力量。各利益群體，包括鄉族、土生葡人、公務員等也在選舉中發揮重要影響。值得注意的是，近年來，隨着博彩業的快速發展並“一業獨大”，博彩利益集團的參政意識以及欲望與日俱增。這屆立法會直選中，反映政治力量日趨多元化、中產階級逐漸崛起的一個標誌是參選的候選人出現年輕化、職業多元化的趨勢，分別來自商人、公務員、學者、社工、護士、歌手等，甚至包括大學的在讀學生，並且出現了代表專業人士和中產階級的新組別。三、對澳門建立良好政治生態的幾點建議(一)重視強化政府施政，加強立法會監督職能回歸以來的實踐證明，特區政府的施政狀況，與澳門的政治生態密切相關。回歸十年來，特區政府在貫徹落實“一國兩制”方針、依照基本法的規定實行“澳人治澳”、高度自治，在開放博彩經營權、推動經濟快速發展等等方面，做了大量工作，取得了顯著成效。不過，政府在施政過程中也出現了一些失誤，特別是2006年“歐文龍案”曝光，暴露出監督機制的薄弱。因此，特區政府要建立健全民主科學的決策機制，提高決策水平。要穩步推進施政的法制化、規範化，不斷提高施政能力。澳門本身的法治基礎薄弱，政制以行政主導為特徵，博彩以及其他社會、政治利益集團的壓力又不斷加大。這一背景下澳門更需釐清立法會的立法權與行政法規制定權之間的界限和不同法律之間的層級關係、切實落實立法會對行政當局的質詢和監督權；確保法院和檢察院的司法獨立。以推進法治建設來保證澳門政治生態系統的分權制衡並進入組織不斷協同演進的生態互動過程。近幾年，澳門經濟的快速發展，主要由博彩業帶動，經濟的單一化以及由此產生的風險明顯。未來如何落實產業適度多元化，是特區政府確保穩定、繁榮及持續發展的難點之一。因此，如何有效推進經濟的適度多元化，並且處理好澳門社會與利益集團之間的關係，相信將是新一届政府馬上要面對的問題。此外，要有效解決民生問題，實現居民安居樂業，建設和諧社會。目前，澳門社會各屆最關心的就是民生問題，包括社屋問題、黑工問題、青少年問題等等。這是下屆特區政府責無旁貸要重點解決的問題。如何安居樂業將是下屆政府的重點工作之一。(二)推動傳統社團的改革和轉型，加快參政議政人才的培養回歸以來，傳統社團已開始根據形勢的發展推動自身體制改革，如積極解決領導層老齡化問題，淘汰陳舊的家長式管理機制。然而，面對迅速發展的形勢，澳門的社團政治正向政團政治演變，部分傳統社團仍然未能與時俱進，甚至出現組織功能退化，基層民生工作倒退等問題。從目前的形勢看，由於立法會存在直選議席，且直選議席的數量按《基本法》規定在今後的選舉中將有所增加，這實際上已為政團政治的孕育提供了溫床。因此，要積極推動傳統社團轉型，逐步發展成為具有前瞻的政治理念、積極充沛的活力的政團，真正成為特區政府有效管治的重要基礎，成為“澳人治澳”的重要平台。澳門回歸，政治上最大的轉變就是主權回歸政府角色的轉變。與此相適應，澳門社團的角色和功能，特別是那些在澳門政治生活中具有重要影響的傳統社團的角色和功能，也正發生變化。面對如此重大的轉變，傳統社團要有清醒的認識，要為適應這一轉變做好組織上、人才上的準備，特別是要加快組織體制的改革，引入科學管理機制。要積極引入專業的科學管理人才對社團進行科學管理；鼓勵具有新思想、新理念的青年俊傑成長，為社團注入新的活力，以適應澳門社團政治向政團政治發展的客觀現實。為提高傳統社團的參政議政能力，社團自身應通過各種途徑來加強對其成員政治意識和政治素質的培養。近年來，部分傳統社團出現領袖青黃不接的情況，政治人才出現斷層。因此，無論是出於澳門未來發展的需要，還是從社團自身發展壯大的需要，當務之急是要加快政治人才的培養。(三)重視中產階級、知識分子、公務員及土生葡人等族群的政治訴求2009年立法會直選中，“澳門公民力量”第一候選人林玉鳳首次參選即獲得超過5,000張選票，令人矚目。林玉鳳以其年輕、專業的知識分子形象在選舉中嶄露頭角，被認為對年輕選民、中產階級和知識分子有吸引力。在本次選舉中，由於新增選民以年輕人為主，各參選團隊也紛紛推出年輕人選，希望爭取新@FG@

回歸以來澳門政治生態的基本特點與發展趨勢選民支持。據分析，澳門18-24歲的選民約有近3萬人，佔選民總數一成，是澳門社會重要的票源。隨着新一屆政府的上台，如何在原有愛國愛澳的基礎上，進一步促進社會各階層、各界別、各群體的團結，保持和鞏固社會和諧將是下屆政府工作的重點之一。(四)提高公民意識，創造條件發展民主政治任何社會制度都需要有角色的參與才能夠付諸實踐和有效運行。而目前澳門居民尤其是青少年的公民意識仍很薄弱，長期以往澳門的政治生態將喪失優化發展的推動力和運行基礎。而國家、政府和公民之間的良性的生態互動關係有賴於公民良好的文化素質和政治素質，並且這種素質需要國家和政府的社會承擔，需要有一個開啟民智、吸納民眾的政府。特區政府應進一步加強對居民公民權利和義務意識的整體提升，增強施政透明度、集思廣益、增加民眾表達民意的渠道，促進澳門居民尤其是青少年形成強烈、自主的社會責任感和政治效能感，提高參政議政的參與水平才是澳門走向民主政治、並使政治生態持久、穩健和良性發展的根本。註釋：1易志華、馬進保：《澳門特區的政治生態與發展態勢研究》，載於《學術研究》，第6期，2009年，第5頁。2楊建平：《香港、澳門、新加坡行政主導比較》，載於《中國行政管理》，第2期，2008年，第118頁。3張維克：《論澳門特別行政區政制與香港特別行政區政制的異同》，載於《東方論壇》，第1期，1999年，第67頁。4婁勝華：《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年，第217-218頁。5孫艷艷、寧少林、孫東川：《澳門社團在澳門和諧穩定中的地位思考》，載於《理論探索》，第1期，2006年，第131頁。6余振、呂國民：《大眾政治文化》，轉載於黃少倫、楊汝萬、尹寶珊、鄭紅泰：《澳門社會實錄：從指標研究看生活素質》，香港：香港中文大學香港亞太研究所，2007年，第303-305頁。7荒原青島：《澳門的政治生態急速在變》，載於《澳門月刊》網站：http://www.macaumonthly.net/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=1195，2008年6月3日。參考書目：1.劉京希：《政治生態論──政治發展的生態學考察》，濟南：山東大學出版社，2007年。2.澳門發展策略研究中心：《“一國兩制”在澳門實施的專題研究》，澳門：澳門發展策略研究中心，1999年。3.楊允中，饒戈平：《基本法與澳門特區的可持續發展──紀念〈澳門基本法〉頒佈14周年及〈中葡聯合聲明〉簽署20周年學術研討會論文集》，澳門：澳門基本法推廣協會，2007年。4.吳志良：《澳門政治制度沿革、現狀和展望》，澳門：澳門公共行政管理學會，1993年。5.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年。6.《澳門社團現狀與前瞻》課題小組：《澳門社團現狀與前瞻》，澳門：澳門發展策略研究中心，2000年。7.澳門發展策略研究中心、北京大學中國國情研究中心：《澳門特區居民素質調查報告》，澳門：澳門發展策略研究中心，2006年。8.黃少倫、楊汝萬、尹寶珊、鄭紅泰：《澳門社會實錄：從指標研究看生活素質》，香港：香港中文大學香港亞太研究所，2007年。9.王五一：《賭權開放的制度反思》，澳門：澳門理工學院，2005年。10.黃湛利：《論港澳政商關係》，澳門：澳門學者同盟，2007年。@FH@

協商民主：中國民主政治發展的一種路徑選擇張忠山、戴玉琴∗協商民主作為一種新的民主範式，是隨着西方政黨政治的弊端的顯現以及應對社會多元化的現實而提出來的。在西方的政治實踐中，政黨之間、國家元首與國會通過協商以解決政府職位的分配和政治利益協調的歷史源遠流長。中國雖然是從西方引進了協商民主理論，然而在古代的政治生活中就有協商的傳統，當前中國特色社會主義民主政治的進程中，人民政協內部的協商民主實踐也先於西方的理論，隨着中國民主理論的完善而日益具有鮮明的中國特色。在中國特色政治發展道路上，多黨合作與政治協商是協商民主展開的前提，這種民主理論範式對中國民主黨派的協商主體作用提出了新的更高的要求，必然推動中國政治文明的進程。一、協商民主理論的興起與中國古代的協商實踐(一)協商民主理論的興起協商民主是20世紀後期西方為應對文化多元主義及克服競爭性民主的弊端而興起的一種新的民主理論範式，它強調理性交往和公民參與，以公共利益為共同的價值訴求，通過平等、公開地進行協商，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性，使得人類對民主價值的追求盡可能擴展到多元化的協商主體。密爾認為：“當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣願意傾聽並考慮相反的觀點——做出的，那麼，這種民主體制就是協商的”。1這一定義，強調了協商民主的政治體制功能。哈貝馬斯則從制度化與非制度化的角度界定協商民主，他指出：協商民主“離不開民主地構成的意志形成過程與不具有正式形成的意見形成過程之間的相互作用”。2法國思想家盧梭曾論證了公民協商對於國家體制運行的重要意義，他把全體社會成員的經常意志稱為公共意志即公意，認為“惟有公意才能按照國家創制的目的即公共幸福，來指導國家的各種力量”。3(二)中國協商思想的氤氳封建社會的中國是典型的封建專制、君主集權的社會形態，意識形態的高度整合導致民主思想、個性意識的缺失。然而，悠久、燦爛的傳統文明也蘊含着民主思想的萌芽。姑且不論明末清初思想家反映資本主義萌芽的民主意識，早在中國封建社會形成之初，一些政治家的著述和執政實踐就蘊含着民主思想的萌芽。中國文化強調“和合”思想的中庸之道則是這種民主思想的內在心理機制。中國傳統政治文化的核心價值之一是對“和合”思想的推崇與弘揚。中國邁入政治文明之初，就有着“禪讓”的政治制度，以民主性的選賢舉能作為部落首領的產生方式。春秋以降，儒家提倡“和為貴”、“君子和而不同”，把“和”作為政治理想的最高追求。“和”的內在精神就是“和諧而又不千篇一律，不同而又不相互衝突；和諧以共生共長，不同以相輔相成”。4由此觀之，儒家允許並尊重差異性的存在，尊重矛盾辨證統一的規律，對不同的意見採取容納並陶冶而收用之的開明態度。這種寬廣的政治胸懷，強調利益主體的多元共存共贏，主張通過協商達到和諧境界，是一種現代意義上的“非零和博弈”。(三)協商思想的實踐在國家體制層面，春秋時期鄭國政治家子產的執政實踐體現了政治需要協商的理念。子產執政期間，鼓勵貴族與國人議論朝政，允許民眾對國家的施政活∗前者為揚州大學社會發展學院碩士研究生；後者為揚州大學社會發展學院副教授

協商民主：中國民主政治發展的一種路徑選擇動進行討論、批評並提出建議。子產從鄉校的議政中瞭解自己執政實踐的得失，認真聽取並採納屬下及民眾的意見與建議，政府推行的施政措施以民心向背為廢立標準，得到人們稱道的，就實行，遭到人民反對的，就及時糾正。《左傳》中的一段對話，可謂是中國古代協商政治的理論溯源。“鄭人遊於鄉校以論執政。然明謂子產曰：‘毀鄉校，何如？’子產曰：‘何為？夫人朝夕退而遊焉，以議執政之善否。其所善者，吾則行之；其所惡者，吾將改之；是吾師也，若之何毀之？吾聞忠善以損怨，不聞作威以防怨。豈不遽止？然猶防川：大決所犯，傷人必多，吾不克救也。不如小決使道。不如吾聞而藥之也”。5這一論述，將傾聽民眾呼聲、發揚民意、以協商的方式作為消弭社會不滿情緒進而預防社會動盪的政治機制，體現了古代政治家卓越的整治遠見，使得中國古代社會在充滿專制的黑夜中閃爍着一絲民主的光芒。在社會層面，由於封建國家力量的有限性，限制了其在社會領域內發揮作用的廣度和深度。鄉村社會治理中，地方鄉紳在公共事務中發揮作用的形式可視為協商民主的社會形態：通過在官紳、知識分子、老者等協商主體間徵詢意見、交流看法、整合智力資源的基礎上作出科學決策。這種決策模式的形成過程與決策本身體現的協商性、民主性，是協商民主在社會層面的實踐，是社會協商的主體架構。社會公共領域對協商民主的傳承為中國政治文明的發展鋪墊了良好的民眾心理基礎和認同意識。現代以來，國家力量獲得了前所未有的增長，其對社會的影響日益深刻而廣泛。市場經濟的發育與完善，促使公民社會的成長，並在國家體制之外發揮着不可忽視的作用，以公正民主的體制整合公民社會的自發性力量，成為當前世界範圍內一個普世性話題。中國政治文明的發展也需要來自社會領域的持續支持。協商民主為之提供了交流與對話的良好平台，使之在公共領域以合作、共主的姿態，一道推進社會的進步與發展。二、中國協商制度的雙重實踐協商民主是“公共協商過程中自由、平等的公民通過對話、討論、審視各種相關理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式”。6傳統文化的“和合”思想與協商實踐為協商民主在中國的實踐與發展植入了認同意識。從中國政治機制的宏觀視角分析，“中國共產黨的執政地位是在協商民主與選舉民主相結合的基礎上確立的。這就是中國共產黨執政的合法性來源”。7中共在國家體制中的主導地位，使得這種協商模式在中國具有現實可行性。當代中國政治體制層面的協商民主主要是中共與各民主黨派及無黨派民主人士在國家體制內的協商，通過政協與人大兩條途徑進行。(一)政協會議中的協商民主近代以來中國特殊的國情，決定了是由現代化的革命政黨肇建現代化的國家政權。“不論在歷史邏輯上還是在政治邏輯上，政黨都是國家的前提，即政黨建立國家、並領導國家”。8與西方在民主政治實踐中探索出協商民主的模式不同，中國現代意義上的協商民主是出現在革命的政黨與其聯合的革命人民、中間階層的代表就關係國家前途的問題展開討論、協商的民主模式。中共深刻分析中國特殊的社會形態與中國革命的歷史規律，始終堅持馬克思主義統一戰線理論與中國革命實際相結合，指出中國的現實和現階段的社會制度將決定中國的國體，“即幾個民主階級聯盟的新民主主義的國家形態和政權形態”，“不可能，因此就不應該是一個階級的專政和一黨獨佔政府機構的制度”。9建國後“中國共產黨領導的多黨派合作和政治協商制度，是黨派之間實行協商民主的一種制度安排”。10這種民主模式發展成為多黨合作和政治協商的基本政治制度，政協協商民主是體現中國政治制度優越性的民主機制，這一基本政治制度的實施與完善在很大程度上決定了協商民主在中國生存的空間與發展的遠景。2006年通過的《中共中央關於加強人民政協工作的意見》，其重要貢獻在於第一次明確肯定了協商民主是同選舉民主並列的一種重要的民主形式，實質就是將人民代表大會與政協會議作為人民行使民主權利的公共機關。這就將協商民主作為中國政治體制改革以及民主實現形式的路徑創新，為民主政治的發展開闢了新視域。(二)人民代表大會中的協商民主中國的社會主義制度決定了人民當家做主的地位，基層由下而上選舉產生的人民代表大會構成了人民民主專政的政權組織形式。由於人民代表大會是一種代議制的選舉民主，代表產生的民主性與合法性便成為人民關注的焦點。民主集中制以廣泛聽取群眾意見、博採眾長、少數服從多數為特點，是人民代表大會制度的組成和運行的基本原則。這一體現人民當家作主的原則與協商民主強調協商主體的廣泛性與發言@FJ@

《“一國兩制”研究》第5期機會的均等性的要求是相契合的。人民代表大會從組成到運作都貫穿着協商民主的政治理念。首先，從人民代表大會的組成來看，協商民主貫穿於代表的提名、選舉、監督、罷免過程的始終。在選舉中各政黨、各人民團體聯合推薦代表候選人。在直接選舉中，選民十人以上聯名；間接選舉中，代表十人以上聯名即可單獨推薦代表候選人。如推薦的代表候選人超過法定數額，由選舉委員會交由各該區的選民小組討論、協商，然後根據相對多數選民的意見，確定正式代表候選人名單。其次，從對代表進行監督方面看，一定數額的原選區選民、一定比例代表、人大常委會委員可以聯名提出罷免要求或罷免議案。以聯合推薦形式或討論、協商方式提出的代表候選人、以聯名提出的罷免要求或罷免議案，都是群體組織或成員之間對話協商與妥協的結果。這種協商與妥協不僅使選舉制度得以穩定運行，更重要的是它使民眾的選舉權、參與權、監督權得以實現，既實現了多數人意志，又保證了少數人的意志和民主權利，使代表的民主性得到了最大限度的保障。再次，人民代表大會職權行使的過程也貫穿着協商民主的理念。人民代表大會的職權主要有立法權、監督權、人事任免權、重大事項決定權四項。這四個方面職權的行使過程，也是協商民主這種民主範式在實踐中展開的過程。人民代表大會以協商民主為原則，以討論、協商作為主要工作方式，強調代表間彼此的協作、妥協的合作意識，力求整個會議制度的協調、統一，從而實現職權行使的民主性和科學性的雙重目標。三、協商民主對中國政治民主建設的推動作用協商民主，作為系統的民主理論，是在對西方傳統的票決式民主批判的基礎上產生的，它以對話、溝通為基礎，注重的是社會多元利益的表達、協調和實現，是對民主意見聚合前的利益多元性的承認。雖然理論界關於西方協商民主的理論還有不同的評價，但對於協商民主對社會主義市場經濟條件下的中國民主政治建設的作用，則有着越來越一致的認識。正是在這一共識下認為：協商民主不僅是中國政黨制度的重要理論支撐，也是今後中國各項民主政治制度進一步完善的價值取向之一，從而為民意的表達和民眾的參與搭建更廣濶的平台。(一)中國政黨制度對協商民主理論的創造性運用民主協商這一政治形式，在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度醞釀建構之初，就被賦予了重要的意義。隨着20世紀80年代西方協商民主理論的引進，中國傳統的政治協商資源又進一步與西方的協商民主理論融會貫通，被創造性地運用於中國政黨制度的具體運作，賦予了中國政黨制度更多的中國特色。例如：參政黨理論的提出與完善、民主黨派角色的定位，不僅開創了世界政黨制度的先河，還使中共作為執政黨的領導地位從政黨理論視域和思維邏輯角度得以確證，而且允許並支持民主黨派的存在，賦予民主黨派明確的政治主體地位和相應的政治主體資格，以協商的方式參與中國政治體制的運行與發展。在中國的政黨制度中，中共是惟一的執政黨，各民主黨派不是在野黨(反對黨)，而是與之親密合作的參政黨。執政黨與參政黨之間建立起制度化、規範化的協商制度，強調政黨之間平等合作、肝膽相照的民主理念，發揮民主黨派政治協商、民主監督和參政議政的協商功能，最大限度地整合了中國社會主義民主政治發展的建設力量。由此可見，這種非競爭性、合作型的政黨制度本身就具有協商民主的某些特徵，為民主協商政治形態的發展提供了參與主體和制度保障。政治協商會議作為多黨合作的組織形式，是政治協商的重要機構，以政治協商會議為載體實現的民主則是當前社會主義民主實現的重要形式之一。“人民通過選舉、投票行使權力與人民內部各方面在選舉、投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式”11，這是中國民主政治的特點，也是西方單一的選舉民主不可能具備的優點。曾有學者指出，“中國形態協商民主反映的是中國由半殖民地半封建社會走向社會主義現代社會這一政治生態環境中民主政治成長的生態特徵”12，將中國民主政治發展的歷史和現實因素納入其中，科學地分析了中國國情對民主實現形式的重大影響。在改革開放30年後的今天，在政治生活中逐漸崛起的民主黨派是中國社會分化的政治表現，代表着特定社會階層的意志與利益訴求，全力整合民意，將其納入體制內的規範領域，正是協商民主應發揮作用的空間。在黨際關係領域，協商民主的引入可以充實協商的議題、提高協商的民主程度與科學性。協商實踐中，民主黨派遵循協商模式，以平等的地位、獨立的思想理性、特定階層政治代表的身份參與國家政治生@FK@

協商民主：中國民主政治發展的一種路徑選擇活的決策。既服從多數人的普遍願望、又尊重少數人的合理意見與訴求，擴大共識、彌合分歧與異見，最大限度地實現廣大人民的民主權利與利益。中國多黨合作的基本政治制度是協商民主在中國實行的前提，其實施與完善在很大程度上決定了協商民主在中國的現狀與前景。中國式的民主政治因其特殊的國情和歷史，不同於西方的選舉民主與談判民主，協商民主理論強調在根本利益一致的前提下，以平等協商、各抒己見的方式達成共識，為中國共產黨與民主黨派之間處理意見分歧提供了理論支撐。這既是應對社會分化對政治參與要求的制度化回應，又是促進中國政治理論發展的實踐源泉。中國政黨體制的非競爭性與可協調性決定了民主黨派通過與中共協商達致一致意見的現實性。“中國形態協商民主的過程不是以選舉為直接的起點，而是以多元、多層次利益主體的意見、利益與關係在一定組織框架下的程序化、制度化的溝通與協調為起點，在這樣的情況下，民主關注的是公共利益而不是黨派利益”。13基於公共利益的協商民主，發揮了協商主體的參政議政的積極性，克服了競爭性民主的自由主義弊端。多元和諧的政治生態是中國特色民主政治道路穩定發展的生態背景與理論前提。協商民主的完善與制度化，能夠使各民主黨派在國家政治體制的層面得以充分聆聽各種利益訴求、討論並協調各項政策措置，進而充分發揮協商功能的生動實踐。基於理性思考而非政治地位表決各項提議和建議，突破傳統的統一戰線的理論框架，讓一切有利於民主政治發展的機制、體制充分湧流，實踐與完善協商民主的理論可以推進中國政治文明的發展。此外，在中國政治體制改革的大背景為協商民主提供了廣濶的運作空間，協商民主在促進中國政治文明的發展和政治體制的領域有着廣泛的作用空間。(二)協商民主實踐是中國政治制度建構的現實選擇目前，協商民主在政治實踐中作為一種自覺運用的民主理念，尚未提升到推動中國政治文明的制度架構的高度加以規範與完善，使得這種民主範式的實踐具有較大的主觀隨意性。哈貝馬斯認為：“協商民主應採取雙軌制模式，即公共領域的非正式協商和決策機構的正式協商。公共領域的協商形成共識後，經過機制或國家‘公眾信息流’傳遞給國家，傳遞的機制主要是選舉與媒體。因此，協商民主是一種政治形式，更是一種社會和制度的框架”。14中國語境下的協商民主是對近代以來中國政治實踐和特殊國情的創造性回應，傳統政治文明中“和合”思想的理論與實踐則為中國現代協商民主的實踐植入了本土化的意識形態因素。因此，“中國形態協商民主不是對西方協商民主的簡單引入與倡導，而是主要源於近代以來中國政治實踐基礎上對傳統政治文明的繼承與發展”15，對西方協商民主理論的引入與闡發，則是促使中國協商民主發展的外部動力。作為一種協調多元利益關係的手段，協商民主具有特定的理論與實踐價值。基於這種考量，協商民主應成為中國政治的運行機制，以此作為推動民主政治建設的基本途徑之一。協商民主也是推動中國政治文明的實踐源泉，對於檢驗與發展中國政治體制改革的實踐以及民主權利的實現狀況，都具有重要意義。梅維‧庫克認為：“協商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策的問題”。16人民當家作主是社會主義本質的內在要求，設計一套實現人民當家作主的政治體系就成為中國民主政治的必然選擇。為此，中國在社會主義政治發展道路上，探索構建了基層群眾自治制度，成為全國人民代表大會以法律形式予以確認的基本政治制度之一。以選舉為主要形式的基層自治體現的是多數人的意志和利益，被多數人淘汰的少數人的意見和利益往往被忽視。而協商民主的價值訴求則是一切具有合法資格的公民和團體，傾向於通過平等協商表達所有參與主體的利益訴求和意志，既體現多數人的意志，又對少數人的利益和意志給予充分考慮和尊重，在整合民意的基礎上做出相應選擇，保證最大多數人的民主權利得以實現。在中國經濟社會轉型的今天，徵地、拆遷等涉及群眾切實利益的經濟行為往往因為處理不當引發群體性事件，成為社會矛盾的重要根源。基層自治中公民的個人意志往往被淹沒在政府意志、強勢集團的利益中，以個人為主體的政治參與者難以有效維護自身的合法權益。長此以往，容易挫傷群眾的政治參與熱情，造成政治冷漠情緒的彌漫。“協商是一個話語過程，並且具有公共性──所有公民都參與的共同性社會活動”17，至今為止，協商是最能調動參與者積極性的民主形式。因為“任何民主形式都蘊含了協商合作的精神和形式”18，民主的真正本質是協商合作，因而其民主價值引起世人關注。將協商民主引入中國基層政治實踐中，充實民主的理論視角，拓寬群眾的表達渠道，既是實現群眾自治的路徑選擇，又是發展社會主義民主政治的實踐源泉。具體說來就是群眾能夠以獨立、自主的姿態出現在基層政治活動中，基於集體利益或維護個人利益的動機，通過平等對話@FL@

《“一國兩制”研究》第5期的溝通和協商機制的運行，自由、理性地表達意見和偏好，努力通過協商達成共識。在具有廣泛共識的基礎上，做出民主決策。其中，各種意見的溝通、協商、辯論、妥協對於決策的制定起到關鍵性的作用。這種協商性的民主形式，創新了群眾參與基層公共決策的方式，為群眾真實充分地表達自己的意願提供了制度保障和理論支持，有利於培育群眾的公共參與精神和公民責任意識，進而深化群眾公共參與的內涵，培育民主政治的社會基礎，進而為推進中國民主政治建設注入強進的推動力。同時，建立在協商基礎上的群眾自治積累了民主政治的基層實踐經驗，為在更廣範圍內發展民主政治，提供了可資借鑒的模式與理論指導。發展協商民主在國家政治制度領域的積極作用，將其作為中國社會主義特色民主形式之一，在基層逐步試點並推廣到國家政治領域，必將推動中國民主政治的發展。現代政治中民主實現形式的差異構成了各國民主政治的各自特色。黨的十七大突出強調了發展基層民主對於推動中國社會自治、政治民主的重要作用。19協商民主在中國既有古老的文化傳統、初步的實踐形式為之氤氳，又有建國後在政協協商、人民代表大會協商中的制度化運行機制為之提供制度保障，在中國發展特色社會主義民主政治的時代背景下，有廣濶的發展空間。充分發揮協商民主整合社會智力資源、反映民意、促進政治參與的積極作用，以協商作為構建中國政治關係和諧的理論基石，是中國民主政治發展的必由之路。有差異才能談得上求同存異，才談得上構建和諧。差異性是協商民主的前提，也是相輔相成、和諧共生的前提。協商民主強調以共同理想作為協商的目標指向，並為此而協調一致、通力合作。在實踐中不斷完善與發展的協商民主作為新型民主模式的制度優越性，必將促進中國政治文明朝着更加民主、更加和諧的方向發展。註釋：1陳家剛：《協商民主》，上海：三聯出版社，2004年，第3頁。2哈貝馬斯：《在事實與規範之間——關於法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店，2003年，第382頁。3盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980年，第35頁。4江澤民：《在喬治‧布什總統圖書館演講全文》，載於《人民日報》，2002年10月25日，第1版。5陳戌國：《春秋左傳校註》(下)，長沙：嶽麓書社，2006年，第779頁。6陳家剛：《協商民主引論》，載於《馬克思主義與現實》，第3期，2004年，第26頁。7李君如：《中國能夠實行甚麼樣的民主》，載於北京：《北京日報》，2005年9月27日。8林尚立：《黨、國家與社會黨實現領導核心作用的政治學思考》，載於《中共天津市委黨校學報》，第1期，2001年，第15頁。9見《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1062頁。10同註7。11中共中央文獻研究室編：《江澤民論有中國特色社會主義》(專題摘編)，北京：中央文獻出版社，2002年，第547頁。12袁峰：《中國形態協商民主的緣起與內涵》，載於《理論與改革》，第6期，2006年，第12頁。13同註12，第14頁。14李龍：《論協商民主──從哈貝馬斯的“商談論”說起》，載於《中國法學》，第1期，2007年，第33頁。15同註11，第12頁。16同註1，第44頁。17高勇澤：《執政黨協商民主理論研究》，載於《黨政論壇》，2008年6月號。18虞崇勝：《中國協商政治模式蘊含的現代民主政治機理》，載於《理論視野》，第2期，2009年，第49頁。19胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥》，載於《中國共產黨第十七次代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2007年，第29-30頁。@GC@

全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳大校區的法理分析朱世海∗2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議通過《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，授權澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。此決定在內地引起不小的爭議，以至於該事件當選為“2009年中國十大憲法事例”1，本文擬對此一事件從憲法學的角度進行分析。一、全國人大常委會決定是否屬“一國兩制”的創新(一)“一國兩制”的形成過程及其內涵“一國兩制”方針最初是為解決台灣問題而提出的，而最早運用於香港問題的解決，不久後又運用於解決澳門問題。“一國兩制”是中國特色社會主義理論的重要內容。鄧小平同志說過：“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是‘一國兩制’。這是個新事物。這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，這就叫做中國特色。”2鄧小平這個思想的形成，也是對毛澤東和周恩來關於和平解決台灣問題思想的繼承和發展，並經歷了長期的過程。毛澤東、周恩來等新中國第一代領導人為和平統一祖國做出的不懈努力，為後來鄧小平提出“一國兩制”構想提供了歷史借鑒。在20世紀50年代中後期，毛澤東會見外賓時幾次提到準備進行第三次國共合作，並提出了解決台灣問題的一些具體設想。他表示，如果台灣願意統一，可照他們自己的方式生活。水裏的魚都是有地區性的，毛兒蓋的魚到別的地方就不行。不壓迫他裁兵，不要他簡政，讓他搞“三民主義”。周恩來將毛澤東的這些主張概括為“一綱四目”，即兩岸統一是“綱”；台灣人事大權自己定、軍政建設經費不足時由中央撥付、社會改革可以從緩、互相不派人搞破壞為“四目”。在1956年9月召開的中共八大《關於政治報告的決議》中還提出，應當爭取用和平方式解放台灣。談到香港問題時，1957年4月周恩來在上海對工商界人士說：“香港要完全按資本主義制度辦事，才能存在和發展，這對我們是有利的。”3這些表述，雖不是後來意義上的“一國兩制”，但為“一國兩制”的形成奠定了重要思想基礎。“一國兩制”產生的時代背景，與中國在20世紀70年代末期實事求是思想路線重新確立密切相關。當時如何抓住機遇，爭取和平穩定的國際、國內環境來全力進行經濟建設，是當代中國領導人思考和決定重大問題的基本出發點。1978年11月14日，鄧小平會見緬甸總統吳奈溫時指出：“在解決台灣問題時，我們會尊重台灣的現實。比如，台灣的某些制度可以不動，美日在台灣的投資可以不動，那邊的生活方式可以不動。”4這幾個“不動”，與他後來講的“五十年不變”的基本精神是一致的。中共十一屆三中全會重新確定實事求是的思想路線，黨和國家工作重心已由“階級鬥爭為綱”調整為“全力發展經濟”和“實現四個現代化”，關於國家統一問題的新思路和新戰略逐步得以確立。全國人大常委會在1979年元旦、中美建交的同一天發表《告台灣同胞書》，宣佈：“在解決統一問題時尊重台灣現狀和台灣各界人士的意見，採取合情合理的政策和辦法，不使台灣人民蒙受損∗中央社會主義學院副教授@GD@

《“一國兩制”研究》第5期失。”同年1月下旬，鄧小平訪問美國時又表示：“我們不再用‘解放台灣’這個提法了。只要台灣回歸祖國，我們將尊重那裏的現實和現行制度”；“尊重台灣人民的意見，實行合情合理的政策。”5經中共中央政治局討論決定，以全國人大常委會委員長葉劍英的名義，發表了和平解決台灣問題的九條方針政策(“葉九條”)。其中就包括國家實現統一後，台灣可以作為特別行政區，享有高度的自治權，並可保留軍隊；統一後，台灣當局和各界代表人士，可擔任全國政治機構的領導職務，參與國家管理等。這九條方針是“一國兩制”構想日趨成型的重要標誌。1982年1月，鄧小平在會見美國華人協會主席李耀基時指出：“九條方針是以葉劍英委員長的名義提出來的，實際上就是‘一個國家，兩種制度’。”6這是鄧小平，也是國家領導人首次提出“一個國家，兩種制度”的概念。“一國兩制”的方針不久被法制化，1982年憲法在其序言中規定：“台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分。完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”“一國兩制”，概括地說就是在統一的中華人民共和國境內，大陸堅持實行社會主義制度，而台港澳可以繼續保持原有的資本主義社會經濟制度和生活方式，在相當長的時期內不變。“誠然，‘一國兩制’是大原則，是一項基本國策。它的內涵應遠遠不止於像上面概括的那樣簡單。‘一國兩制’實際上包含了由這個大原則所派生的各種機制以及一系列具體的方針政策。因為如果沒有那些必要的機制的建立和方針政策的制定，‘一國兩制’將僅僅是大原則，難以具體落實。從一定程度而言，‘一國兩制’乃是黨對於台港澳制定的方針政策以及有關機制的總和。”7“一國兩制”具有以下幾個基本點：一是“一個中國”。世界上只有一個中國，兩岸都是中國，這是和平統一的基礎和前提，堅決反對“兩個中國”、“一中一台”和“台灣獨立”。目前兩岸雖然沒有統一，但兩岸同屬一個中國的基本狀況，沒有任何改變。就港澳而言，港澳是中華人民共和國主權國管轄下的特別行政區，不是獨立的政治實體。二是“兩制並存”。大陸的社會主義制度和台灣、香港、澳門的資本主義制度，長期共存，共同發展，誰也不吃掉誰，誰也不要以自己的制度去代替對方的制度，“井水不犯河水”。三是“高度自治”。港澳根據基本法享有行政、立法、司法等方面的高度自治權。在國際和國內經濟體系中，港澳都是獨立的經濟實體，實行獨立的貨幣金融政策，為單獨關稅地區等。就台灣而言，兩岸統一後，除帶主權性的外交權外，其餘黨、政、軍、經、財等事宜，都由台灣自行管理，其中包括一定的外事管理權，可以同外國簽訂商務、文化、科技等協定。台灣方面還可出任全國性政權機構的領導職務，參與全國性事務的領導與管理。四是“和平談判”。鄧小平說：“世界上有許多爭端，總要找個解決問題的出路。我多年來一直在想，找個甚麼辦法，不用戰爭手段而用和平方式，來解決這種問題。”8中國用和平談判方式與英國、葡萄牙妥善解決歷史遺留問題。台灣問題是中國內戰的遺留問題。需要由兩岸中國人，通過和平談判與民主協商的方式，來解決兩岸統一和統一後的各種有關問題，以避免干戈相向和骨肉相殘。統一前“過渡期”中的許多問題，亦可通過和平談判來協商處理。《反分裂國家法》提出，“以和平方式實現祖國統一，最符合台灣海峽兩岸同胞的根本利益。國家以最大的誠意，盡最大的努力，實現和平統一。”9(二)授權澳門管轄橫琴島澳門大學校區，毫無疑問是“一國兩制”的創新橫琴島是珠海市第一大島，該島位於珠海市南部，珠江口西側，南瀕南海，與澳門三島隔河相望，最近處相距200米，距澳門機場3公里，距珠海機場約8公里，距香港41海哩。全島南北長8.6公里，東西寬約7公里。2008年末，島內人口7,585人，其中常住人口4,203人。2009年4月6日，澳門大學向澳門立法會正式介紹《澳門大學橫琴校園初步設想及規劃草案》。草案提出，修建一個特別人車通道直達校園，從澳門進出校園不應經過邊檢。草案同時提出，校園內的法規制度，包括財政和稅務制度，如澳門大學人員的財產申報和繳納稅項等，一律使用澳門特別行政區標準，僅在“嚴重事故或災難性事件時”應有機制由珠海公安及消防提供協助。在當天的會議上，澳門大學一再重申，“在橫琴校園的構思中，堅持澳門大學為‘澳門人的大學’這一原則”。澳門大學校董會主席謝志偉也表示，橫琴校區會保持澳大的特色和優勢，例如資訊自由、互聯網使用澳門網絡。這是針對不少澳門人提出的質疑，如搬到橫琴還能叫澳門大學嗎？過去兩年來，澳大的校董會、議庭會議等先@GE@

全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳大校區的法理分析後提出爭取在橫琴島興建校園。2008年，校董會正式向特區政府提交了在橫琴島興建新校區的建議。特區政府對此高度重視和支持，特區政府於4月正式向中央政府提交了《關於請求中央政府同意澳門大學遷建珠海橫琴島並授權澳門特區對澳門大學新校區實行法律管轄的報告》。10國務院總理溫家寶6月24日主持召開國務院常務會議，討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》11，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理。要通過重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術產業，加強生態環境保護，鼓勵金融創新，實行更加開放的產業和資訊化政策等，逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。會議要求國務院各有關部門和廣東省加強指導和協調，明確分工，完善機制，落實責任，共同做好規劃組織實施工作。6月22日，十一屆全國人大常委會第九次會議聽取了國務院港澳事務辦公室副主任周波受國務院委託對《關於提請審議授權澳門特別行政區對橫琴島澳門大學新校區實施管轄的議案》所作的說明。周波說，目前澳門大學(公立)校園面積難以適應在校學生的數量，學校發展受到嚴重制約。鑒於澳門地域狹小，已無適合的土地供澳門大學擴建，澳門特別行政區提出，希望在珠海市橫琴島為澳門大學提供新校址，並由澳門特別行政區依照澳門特別行政區法律實施管轄。周波說，國務院已經同意澳門特別行政區關於將澳門大學遷址到珠海市橫琴島的請求，建議由全國人大常委會作出決定，授權澳門特別行政區依照澳門特別行政區法律對橫琴島澳門大學新校區實施管轄，橫琴島澳門大學新校區與橫琴島其他區域實行隔離式管理。126月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在上述《決定》第3條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。對此事，澳門和珠海等方面有不同的看法，並引發爭議。早在2009年4月份，大陸民營企業家、珠海人大代表李健康對《澳門大學橫琴校園初步設想及規劃草案》的內容就表示強烈反對。他認為，澳門法律體系只能管轄到澳門區域內，越過邊界後，就應該遵從屬地管理的原則，澳大橫琴校園既然要落戶到橫琴，而且是永久性主體校園，其所屬人員的財產申報和繳納稅項等相關工作，必須遵循大陸及珠海的法律法規，納稅必須在珠海進行，否則就是嚴重違法。李健康表示，政治利益也不能凌駕於經濟利益之上，珠海當然要充分尊重澳門的感受，但澳門也要充分考慮珠海的感受，雙方應該在互利互惠的前提下談合作。澳門將來是可以利用橫琴提供的新的發展空間，但不能一味要珠海成為澳門的後花園，成為其產業轉移、維繫低收入保護階層的陣地。13澳門大學迅速回應，4月8日的《澳門日報》刊登澳門大學教授趙國華的文章，指出採用“租界式”管理已有先例，2006年全國人大常委會通過了《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸實施管轄的決定》，實際上就是將屬於深圳的某塊土地租給香港使用和管轄。全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳門大學新校區，此舉被認為是粵澳合作開發橫琴的標誌性事件，是“一國兩制”的一項創新。14中央授權特別行政區在本身行政管轄範圍之外的土地上實施管轄，已有先例。2006年10月31日，全國人大常委會通過了《關於授權香港特別行政區對深圳灣港方口岸區實施管轄的決定》，授權香港特區政府在位於深圳境內的港方口岸區範圍內實行全封閉管理，港方口岸區的範圍及使用期限由國務院決定。在港方口岸區實施香港法律，並由香港根據上述《決定》制訂了《深圳灣口岸港方口岸區條例》，就有關管轄做出了細則性規定執法人員管理。不過，這個決定涉及的範圍很小，只是供香港移民局處理出入境手續。授權澳門管轄橫琴島澳門大學新校區是“一國兩制”的創新，這體現在以下幾個方面：第一，此事豐富了“一國兩制”靈活性。“一國兩制”有豐富的內涵，在堅持國家主權的同時，考慮到歷史、現實因素而給予台港澳特殊的關照，在制度上予以特殊的安排。由此可見，“一國兩制”是原則性與靈活性的高度統一。正如憲法修改委員會副主任彭真在《關於憲法修改草案的報告》中所說的：“在維護國家主權、統一和領土完整的原則方面，我們是絕不含糊的。同時，在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性”。15按照《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》的規定，澳門大學橫琴島校區要由澳門政府依據澳門的法律來管理。也就是說，原來一個實行社會主義的地方，現在要實行資本主義。資本主義的在擴張，必定引起一些人的警覺。其實，對此不好用姓“資”、姓“社”來判斷，因為包括鄧小平等國家領導人也承認沒有搞清楚甚麼是社會主義。鄧小平只提到“貧窮不是社會主義”，這只是簡單的排除法。針對姓@GF@

《“一國兩制”研究》第5期“資”、姓“社”的爭論，鄧小平曾指出“改革開放邁不開步子，不敢闖，說來說去就是怕資本主義的東西多了，走了資本主義道路。要害是姓‘資’還是姓‘社’的問題。”16其實，橫琴則開創了一個新的模式，既然澳門可以如此，未來香港特別行政區也有可能向深圳租賃兩地之間緊鄰的地區，經由國務院批准特定用途，由港方按香港的法律實施管理。只要是一國之內，不同政治社會制度的兩個地區，是可以用租賃的方式，由一方為另一方提供土地的。17全國人大常委會授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄，確實是在堅守“一國”這個原則性的同時，豐富了“兩制”的靈活性。第二，此事拓展了“一國兩制”的適用範圍。目前國家已經確定了橫琴島新校區實施“分隔管理”這一創新性理念，在“分隔管理”的概念下，橫琴新校區範圍內實施的將是完全和澳門本地相同的法律制度，甚至連網絡線路、課程設置、教材書籍等都與澳門本地一樣，沒有任何區別。在澳門特區法律的管轄下，橫琴校區就相當於澳門的一部分。18全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳門大學新校區，是發展“一國兩制”，具體來說，就是拓展“一國兩制”的適用範圍。“曾是澳門基本法起草委員會成員的許崇德教授說，這意味着，澳門大學橫琴校區完全參照澳門的制度進行管理，將成為實施‘一國兩制’的新區域。”19我們要用發展的眼光來看待“一國兩制”的正當性，原來是用來滿足“國家統一”的需要，現在可以用來滿足“特區發展”的需要。正如有的學者所說，通過這個事件，可以看出中央實施“一國兩制”的決心，也可以看出中央在“一國兩制”的問題上，實際上越來越自信。租給你點地讓你管，沒甚麼大不了的。資本主義擴展一點沒甚麼大不了。此事例體現新一屆中央領導繼承和發展“一國兩制”思想，繼續解放思想，在改革開放措施上是緊跟時代步伐的。第三，此事成為實施“一國兩制”過程中一個新的成功事例。是否是“一國兩制”的創新還要看，該措施的實際效果。鄧小平提出的“三個有利於即是否有利於發展社會主義社會的生產力，是否有利於增強社會主義國家的綜合國力，是否有利於提高人民的生活水平”20，仍然是我們判斷各項工作是非得失的標準，雖然中國有部分領土根據“一國兩制”原則實行資本主義制度，但根據憲法文本的規定，中國整體上仍然是社會主義國家。此事完全符合“三個有利於”標準。此事解決澳門大學辦學用地問題，保證更多的澳門居民接受高等教育，並對位於中國大陸其他高校師生的權利和自由產生正面的影響。澳門大學是澳門第一所現代大學，前身是1981創辦的私立東亞大學，1991年政府收購後變成公立並更名為澳門大學。“辦學空間一直不大。”原澳門大學校長高級顧問、現任澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中說，澳門回歸前，學校有3,000多名學生，就顯得擁擠了，現在已有7,000多學生，更加擁擠。學校佔地面積6公頃，平均每個學生佔有的校園面積是8平方米，遠低於教育部規定的67平方米。2007年2月，澳門大學制訂10年發展規劃時，計劃澳門大學在校生短期內要發展到1萬人，如果要達到教育部的要求，校園面積需要擴大到60公頃，是現在的10倍。澳門大學解決了辦學用地問題，能夠保證更多的澳門居民能享受更現代化、更好的大學教育。全國人大常委會授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄，此事產生的更為重大意義是，拓展了澳門管轄地域，從而使中國更多的領土上採用自由、法治的制度。當時對澳門大學遷移到橫琴島，澳門社會存在顧慮，擔心能否保障學術自主、學術自由。對此，前澳門特區行政長官何厚鏵表示，特區政府已將有關計劃提交中央相關部門，相信短期內將有明確結果，將來在橫琴的澳大校區必定保持澳門大學本身的特點，現在所有適用的事物都繼續適用，中央會推出很特殊的方式和措施，保證澳大橫琴校區完全維持現有的特點。何厚鏵還表示，社會對該計劃也有不同意見和顧慮，但絕大部分的擔心和顧慮都可以解決。澳大將來在橫琴的土地上必定保持澳大本身的特點，現在所有適用的事物都繼續適用，才能維持建新校園的意義。同時完全保證學術自主、學術自由的氛圍。21澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。全國人大常委會授權澳門特別行政區對橫琴島澳門大學新校區依照澳門特別行政區法律實施管轄，其意義不僅是保障了澳門大學師生的權利和自由，還對在大陸的其他高校師生的權利和自由具有正面的影響。對珠海而言，得到的不僅是租金，還有國家的優惠政策和澳門的巨大投資。澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，珠海每年從澳門得到相應的租金。同時，國務院常務會議討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納@GG@

全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳大校區的法理分析入珠海經濟特區範圍，實際上是擴大了珠海經濟特區的範圍，珠海市當然是最大的受益者。坐落於珠江西岸的珠海，雖然與深圳同為經濟特區，但是兩地的經濟發展程度卻有着不小的差距，經濟輻射能力有限。珠海與澳門共同開發橫琴島，為珠海找到一個新的經濟增長力量。在改革開放後的很長時間裏，橫琴一直作為邊防禁區，其經濟功能沒有受到重視，喪失了與特區同步發展的時機。從1992年，橫琴島被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一，到2009年6月，橫琴島被納入珠海經濟特區範圍，其間，開發主體、定位和思路存在諸多變化、爭議和博弈，橫琴島也一直處於“開而未發”狀態，被認為錯失了許多機遇。2006年11月由廣東省政府常務會議上獲審議並原則通過《橫琴島開發建設總體規劃綱要》以創新的發展模式提出了橫琴島發展目標，“將橫琴島建設成為一個攜手港澳、服務泛珠、區域共用、示範全國，與國際接軌的複合型、生態化創新之島”。終於在3年之後，國務院常務會議討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，把橫琴列為珠海經濟特區，全國人大常委會又授權澳門特區政府管理澳門大學橫琴校區，橫琴真的成為名副其實的“創新之島”。二、全國人大常委會有沒有權力授權澳門特區政府管轄澳門大學新校區(一)全國人大常委會的地位及性質根據《中國憲法》第57條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”由此可見，從性質上講，全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關。它在全國人民代表大會閉會期間，行使最高國家權力，受全國人民代表大會監督，對全國人民代表大會負責並報告工作。從地位上看，在中國的人民代表大會體制下，全國人大常委會具有崇高的地位，是擁有實際國家權力的實體機關。它的權力僅次於作為權力機關的全國人大本身，而高於國家行政機關和司法機關，也高於各級地方國家機關。在實際的國家政治生活中，全國人大常委會以其特殊地位而發揮着重要的功能，在立法、決策以及監督等方方面面都起着不可或缺的作用。在組織結構上，憲法及全國人民代表大會組織法規定：全國人民代表大會常務委員會委員長主持常務委員會的工作，副委員長、秘書長協助委員長工作。委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常務委員會的重要日常工作。常務委員會的會議，一般每兩個月舉行一次；有特殊需要的時候，可以臨時召集會議。這樣的規定使得其活動具有了很大的靈活性，可以克服全國人大不常開會的弱點，並很好地處理日常的國家事務。在具體實踐上，從立法方面來看，近5年來“全國人大及其常委會五年來共審議憲法修正案草案、法律草案、法律解釋草案和有關法律問題的決定草案106件，通過了其中的100件。”22並且，審查備案的行政法規和地方性法規更是卷帙浩繁，多達7,000多件；從監督方面看，“五年來，全國人大常委會共聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的41個專項工作報告，15個決算、審計和計劃執行情況報告；由副委員長帶隊，就22件法律的實施情況組織了25次執法檢查；受理群眾來信47萬多件次，接待來訪21萬批次。”23這充分體現了全國人大常委會的工作的重要性。但是，作為常設機關的全國人大常委會的權力受到了很大的制約。其制約主要來自於法律的限制和全國人大的監督。要釐清其是否有權決定授權澳門特區政府管轄澳門大學橫琴校區，必須更進一步分析其職權範圍。(二)全國人大常委會的職權範圍根據《中國憲法》第57條規定，全國人大常委會是全國人大的常設機關，全國人大常委會在全國人大閉會期間行使最高國家權力。“這種常設機關的設置，與西方國家的議會制度有很大的不同。西方議會雖然都設有各種常設機關，但其性質只是工作機構，不能作出有法律效力的決定，更不能代替議會作出任何決定。”24全國人民代表大會常務委員會在全國人大閉會期間行使最高國家權力，到底行使哪些權力？《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第22條原則規定，“全國人民代表大會常務委員會行使中華人民共和國憲法規定的職權。”《中國憲法》第67條規定全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：(1)解釋憲法，監督憲法的實施；(2)制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；(3)在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；(4)解釋法律；@GH@

《“一國兩制”研究》第5期(5)在全國人民代表大會閉會期間，審查和批准國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；(6)監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；(7)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；(8)撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；(9)在全國人民代表大會閉會期間，根據國務院總理的提名，決定部長、委員會主任、審計長、秘書長的人選；(10)在全國人民代表大會閉會期間根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會；(11)根據最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長；(12)根據最高人民檢察院檢察長的提請，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長，並且批准省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的任免；(13)決定駐外全權代表的任免；(14)決定同外國締結的條約和重要協定的批准和廢除；(15)規定軍人和外交人員的銜級制度和其他專門銜級制度；(16)規定和決定授予國家的勳章和榮譽稱號；(17)決定特赦；(18)在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣佈；(19)決定全國總動員或者局部動員；(20)決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；(21)全國人民代表大會授予的其他職權。從以上分析可知，憲法並未明確規定全國人大常委會授權特別行政區對大陸某地域實施管轄，也沒有明示或者默示其可以對涉及土地的相關事項做出決定。因此，如果要實施相關行為，其正當性和合法性只能來源於全國人大的授權。如果沒有這兩個來源的支持，全國人大常委會的行為將是違法的，其可能受到來自於全國人大本身的追究，並最終可能承擔被撤銷的不利法律後果。從全國人大常委會授權澳門特區政府管轄橫琴島澳大校區一事經過來看，全國人大常委會沒有得到全國人大的直接授權。在2009年3月中旬至6月，全國人大處於閉會狀態，在此期間，不可能授權全國人大常委會做出決定授權澳門特區政府管轄橫琴島澳大校區。這讓人擔心全國人大常委會做出此決定授權澳門特區管轄橫琴島澳大校區是沒有憲法依據的、不合憲法的。從理論上講，“法無授權不得為”。所謂的“法無授權不得為”，指國家公權力的行使必須經過法律授權，實施了沒有授權的行為，就是違法。在民主體制下，國家公權力的來自公民的授予(通過選舉制)。從權力屬性上看，全國人大常委會的權力內容可以總體劃分為三個方面，即立法權(包括法律解釋權)、監督權和決定權(包括任免權)。這些權力是人民通過自己的代表制定憲法賦予全國人大常委會行使的。憲法賦予全國人大常委會多少權力，全國人大常委會就行使多少權力，沒有賦予的就不能行使。全國人大常委會的此授權行為真的違憲了嗎？雖然全國人大的授權行為在憲法上不能找到直接依據，在現實中處於閉會期間的全國人大也不可能做出授權決定，但在《澳門基本法》中可以找到國人大常委會的做出此授權行為的依據。《澳門基本法》第20條規定：“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”因為《澳門基本法》是全國人大制定的基本法律，所以《澳門基本法》第20條有關內容可解釋為全國人大授權全國人大常委會，可以行使向澳門特別行政區授予其依據基本法已經享有權力之外的其他權力。這樣全國人大常委會做出決定授權澳門特區政府管轄澳門大學橫琴校區就找到法律依據，分別是《中國憲法》第57條第21項和《澳門基本法》第20條。全國人大常委會做出此授權決定從形式上講是合憲的、合法的，但從內容上講並不是沒有瑕疵的。雖然根據《澳門基本法》第20條，全國人大常委會可以做出向澳門特別行政區授權的決定，但就上述決定所涉及的內容而言，顯然超出全國人大常委會決定事項的範圍之外。筆者認為全國人大常委會對特別行政區的授權內容應以自己擁有的職權為限，如果超出自己的職權範圍就應向全國人大申請授權，否則就有越權的嫌疑。在澳門大學橫琴校區問題上，如果全國人大常委會行使此決定權，惟一的辦法是根據《中國憲法》第57條第21項的規定請求全國人大授權。此事與其由全國人大常委會請求全國人大授權來決定，還不如直接由全國人大自己直接決定。@GI@

全國人大常委會授權澳門管轄橫琴島澳大校區的法理分析(三)宜由全國人大直接決定將澳大橫琴校區劃歸特區政府管轄(11)改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定；(12)批准省、自治區和直轄市的建置；《中國憲法》第57條規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關。根據《中國憲法》第62條，全國人民代表大會行使下列職權：(13)決定特別行政區的設立及其制度；(14)決定戰爭和和平的問題；(15)應當由最高國家權力機關行使的其他職權。(1)修改憲法；(2)監督憲法的實施；授權特別行政區管轄在大陸租賃的土地，顯然不在全國人大上述的第1-14項權力範圍內，只能包含在第15項“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。根據憲法的規定，通過對這一概括性條款進行憲法解釋，顯然可以得出結論認為全國人大有權決定這一事項。因為憲法沒有規定誰來判定哪些權力屬於“應當由最高國家權力機關行使的其他權力，所以只能是全國人大自己來判斷哪些權力由自己行使。憲法這項規定表明全國人大的權力是無限的。”25此事妥當的處理方法是等到2010年3月，由全國人大十一屆三次會議授權澳門特區政府依照澳門的法律管轄澳大橫琴島校區。假如這次極具創新意義的決定不是由全國人大常委會於2009年6月所做出，而是由十一屆全國人大三次會議於2010年3月正式做出，那麼，它的法理依據和立法程序都將更形完備。(3)制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；(4)選舉中華人民共和國主席、副主席；(5)根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選；根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選；(6)選舉中央軍事委員會主席；根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；(7)選舉最高人民法院院長；(8)選舉最高人民檢察院檢察長；(9)審查和批准國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；(10)審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告；註釋：1《“2009年度中國十大憲法事例發佈會暨學術研討會”全場實錄》，載於中國憲政網：http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=5317，2010年2月16日。2見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第352頁。3見《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年，第353頁。4《鄧小平關於建設有中國特色社會主義的論述專題摘編》，北京：中央文獻出版社，1995年，第304頁。5見《人民日報》，1979年2月1日。6轉引自齊鵬飛：《“這裏沒有李鴻章”——鄧小平與中英兩國關於香港問題的外交談判》，載於《當代中國史研究》，第4期，1997年，第2頁。7許崇德：《“一國兩制”理論研究及立法貢獻》，載於《法學家》，第Z1期，1999年，第157頁。8同註2，第49頁。9《反分裂國家法》第5條。10《何厚鏵：澳門大學橫琴建校體現一國兩制優越性》，載於中國教育信息網：http://news.e21.cn/html/2009/rwzf/133/20090628160834_1246176514130333961.htm，2010年2月17日。11橫琴管委會透露，《橫琴總體發展規劃》早在去年底已由國家發改委牽頭編制，該項規劃把橫琴島定位於“一國兩制”框架下和在CEPA基礎上的粵港澳合作新平台，並就橫琴發展的功能定位、總體佈局、產業發展及配套的基礎設施建設、環保與生態建設等進行全面規劃。珠海市政策研究室也表示，《橫琴總體發展規劃》獲通過，並被納入珠海經濟特區範@GJ@

《“一國兩制”研究》第5期圍，重大歷史意義不言而喻。珠海是全國首批經濟特區之一，特區範圍經20世紀80年代中期擴展後為121平方公里，主要在拱北、吉大、香洲及附近區域，這次把橫琴全島納入特區，使珠海經濟特區的總面積增加至207平方公里，而且橫琴從此成為粵港澳攜手合作的新平台，其發展大幕將被迅速拉開。參見《國務院通過橫琴總體發展規劃促粵港澳緊密合作》，載於搜狐新聞網：http://news.sohu.com/20090625/n264743531.shtml，2010年2月17日。12《國務院建議橫琴島劃地給澳門同意澳門大學遷址》，載於搜狐新聞網：http://news.sohu.com/20090625/n264737992.shtml，2010年2月7日。13《澳門大學遷至橫琴島校規沿用澳門法律惹爭議》，載於星島環球網：http://www.stnn.cc/hongkong/200904/t20090408_1010086.html，2010年2月17日。14《粵橫琴島開啟一國兩制新模式澳門大學捷足先登》，載於濟南新聞網：http://news.e23.cn/Content/2009-06-29/200962900128.html，2010年2月17日。15王培英：《中國憲法文獻通編》，北京：民主法制出版社，2004年，第76頁。16同註2，第372頁。17《橫琴島開啟一國兩制新模式特別行政區內地租地》，載於“江西渝水”網：http://www.yushui.gov.cn/ysxw/mtbd/2009/06/174518.html，2010年2月17日。18《澳門大學副校長談橫琴島開發台前幕後》，載於全景網：http://www.p5w.net/news/gncj/200907/t2445088.htm，2010年2月17日。19《揭秘橫琴島開發幕後廣東澳門的大博弈》，載於星島環球網：http://www.stnn.cc/hongkong/200906/t20090629_1054361_4.html，2010年2月26日。20同註2，第372頁。21《何厚鏵表示：澳門大學橫琴校區將維持現有特色》，載於搜狐新聞網：http://news.sohu.com/20090417/n263448741.shtml，2010年2月17日。22《吳邦國在十一屆全國人大一次會議上作的常委會工作報告(摘登)》，載於人民網：http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/6973842.html，2010年4月6日。23同上註。24王禹：《“一國兩制”憲法精神研究》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第83頁。25周旺生：《立法論》，北京：北京大學出版社，1994年，第387頁。@GK@

橫琴“一島兩制”之法律問題探析鄧偉平、王曉波∗2009年6月27日，全國人民代表大會常務委員會(以下簡稱全國人大常委會或人大常委會)通過了《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》。根據該決定規定：“一、授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理，具體方式由國務院規定。二、橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方千米。具體界址由國務院確定。在本決定第三條規定的期限內不得變更該校區土地的用途。三、澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。”位於珠海市南部的橫琴，為珠海第一大島，南瀕南海，東與澳門僅一河之隔，最近處不足200米，距離香港也只有約45分鐘船程。正如廣東省發改委對橫琴的表述：“一國兩制”的交會點、“內外輻射”的接合部。1根據人大常委會的決定，橫琴島將成為中國“一島兩制”的試驗區。北京大學政府管理學院教授趙成根認為：“國家在澳門回歸10年之際採取‘租地’的形式將土地劃分給澳門大學，是對澳門的扶植和特殊照顧，具有一定的示範價值。”2澳門前特首何厚鏵則興奮不已地說：“這是中央送給澳門的一份厚禮。”澳大橫琴校區將在校園內全面實施澳門法律，僅在發生“嚴重事故或災難性事件時”，才尋求由珠海公安及消防提供協助。3橫琴島“一島兩制”的嶄新模式，是“一國兩制”理論體系創新的體現，是國家尋求區域更好地協調、發展制度創新的新試點。人大常委會關於橫琴澳大校區的決定，僅僅是橫琴開發的開端。隨着《橫琴總體發展規劃》的出台，橫琴將逐步建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區和促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。4未來的橫琴島將成為內地社會主義與港澳資本主義的交滙地，成為國家改革發展的最前沿，正如中山大學港珠澳研究中心鄭天祥教授所說：“未來的橫琴，有條件成為一個‘準自由港’。”他甚至還認為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區更優惠的特殊海關區，屆時商家、人流均可在島內享受保稅區政策，這將使橫琴成為內地流動最自由的地區之一。橫琴島將當之無愧地成為“新區中的特區，特區中的新區”，成為“先試先行”的試驗台，成為中國第二輪改革開放的開端，成為國家制度創新的“探測陣地”。5橫琴島“一島兩制”的制度模式，使社會主義法律制度與資本主義法律制度在同一地區並存，那麼，為甚麼在中國單一制的國家結構之下，澳門大學租借橫琴部分土地卻要在橫琴土地上實行澳門的法律呢？許多人認為“在現有的法律框架內，澳大橫琴校區適用澳門法律，的確是違反法律的”。6也有人想到了舊中國時期的“租界”，認為在橫琴地區應當參考“租界”的模式進行管理。7我們認為，人大常委會決定將橫琴島的部分地區租借給澳門大學並實施澳門法律，有着明確的理論基礎、相關的法律依據以及深圳的先例可資借鑒，是“一國兩制”的偉大創新，是合法的，是有意義的。一、橫琴決定之理論基礎──“一國兩制”“一國兩制”是由鄧小平首創的用以解決港澳台∗前者是中山大學法學院副教授，後者是中山大學法學院碩士研究生

《“一國兩制”研究》第5期問題、實現國家統一的基本國策。“一國”與“兩制”是相互統一、不可分離的兩個方面，不能只講一個方面而忽視另一方面。二者關係主要表現為：第一，“一國”是“兩制”的前提和基礎。認同“一國兩制”就必須首先認同“一國”，即中華人民共和國。這是一條基本的準則，任何時候都要堅持、不動搖。認同“一國”同時還意味着認同國家的主體是在中國共產黨領導之下的社會主義。第二，“兩制”是“一國兩制”之特色所在。一個國家往往只有一種制度、一種國家結構形式；在中國，內地實行社會主義制度，港澳則實行原有的資本主義制度，此謂“一個國家，兩種制度”。澳門特別行政區在基本法授權範圍之內高度自治、“澳人治澳”。“只講高度自治，不講國家主權、統一和主體是社會主義，那將形成‘兩國兩制’，只強調國家的主權、統一和主體是社會主義，而不講高度自治，那就成了‘一國一制’，都是不正確的。”8有人認為授權澳大橫琴校區適用澳門法律是違背“一國兩制”的，“‘一國兩制’是專用於解決國家統一的特殊制度，適用於港澳這樣特殊歷史背景的地方，即便履行了相關法律手續擴大其適用的地域範圍，但由此可能引起的隨意性必須警惕和避免。”9那麼如何正確理解“一國兩制”與澳大橫琴校園適用澳門法律的關係呢？首先“一國兩制”獨創性地發展了國家結構形式的新模式。中國自古以來就是單一制國家，但是隨着港澳的回歸，國家在港澳設立了港澳特別行政區，中國傳統意義上的單一制也隨之發生了變化，港澳地區擁有獨立的立法權和司法權，其被授予的權力，甚至大於聯邦制國家中的成員國政府。但是，我們認為中國仍然是一個單一制國家，“一國兩制”並沒有改變這一基本現狀，相反卻是對單一制的最新詮釋。單一制與聯邦制國家的區別就主要表現在“剩餘權力”的歸屬問題上。聯邦制下“聯邦政府與各成員國政府之間的權力劃分由一部成文憲法明文界定，‘剩餘權力’歸各成員國或者人民保留。”10但是在單一制國家，由於所有的權力都來源於中央政府，而地方區域政府的權力都來源於中央的授權，因此，在中國也就不可能存在所謂的“沒有明確歸屬的權力”。一切權力，包括“剩餘權力”都歸中央政府，在單一制下，只有“授權”而沒有分權。11基於以上的分析，我們可以認為，既然特區的所有權力都來源於中央的授權，中央可以根據需要授予或者在特定情況下收回特區的權力，那麼在橫琴地區，中央授予特區在此興建校園也就變得無可厚非。全國人大常委會完全可以依據其所享有的最高權力，依據相關法律12的規定作出授權。其次，“一國兩制”是一個開放的理論體系，具有極強的包容性。“一國兩制”作為國家基本國策，在提出之初並沒有刻意設定其理論邊界，“一國兩制”的提出本來就是為了更好的處理港澳台問題，它本身就是一個巨大的理論創新，它理應是開放的、包容的、創造性的。在這樣一個理論體系的指引之下，橫琴開發的必然走向就是制度創新，通過制度的創新實現經濟的突破發展。澳大橫琴校區實施澳門法律作為制度創新的一環也就更加容易理解。因此，將“一國兩制”僅僅視為“專用於解決國家統一的特殊制度，適用於港澳這樣特殊歷史背景的地方”是不適當的。最後，需要補充的是，人大常委會授權港澳租用內地土地必須嚴格控制、謹慎操作，從國家發展之大局出發，審慎決定。二、人大常委會決定之法律依據澳大橫琴校區適用澳門法律是否違反法律呢？不同利益群體從各自不同的角度提出了自己的意見。例如，珠海方面的部分人大代表就強烈反對澳大橫琴校區適用澳門法律13，他們認為在橫琴校區適用澳門法律是違反《澳門基本法》的。理由如下：第一，《澳門基本法》序言中規定，“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島”，即規定了澳門特別行政區的組成部分，依據屬地原則，《澳門基本法》之效力範圍僅限於澳門特別行政區，而橫琴島顯然不在澳門特別行政區範圍之內，既然如此何以能適用澳門法律呢；第二，序言還規定，“全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度”，第11條第1款規定，“澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由制度，行政管理、立法和司法方面制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據”，由於《澳門基本法》是澳門地區位階最高的法律，澳門所有的法律法規、政策都必須以《澳門基本法》為依據，不得與基本法相抵觸，而根據前面的分析，橫琴校區適用澳門法律超出了澳門行政區劃，於是在橫琴適用澳門法律的決定是與基本法相抵觸的。14之所以會產生上述觀點，我們認為，其關鍵原因就在於沒有正確認識“一國兩制”之科學內涵。《中華人民共和國憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”《澳門基本@HC@

橫琴“一島兩制”之法律問題探析法》在序言中明確規定按照“一個國家，兩種制度”的方針構建澳門特別行政區。“一國兩制”並不是一個封閉的、刻板的理論體系，它可以根據時代發展的需求而適當伸縮，它應當在科學發展觀的指引之下適當發展，如果固執地將“一國兩制”視為鐵板一塊，顯然是背離了其基本內涵，是不利於港澳和內地協調共進的。另外，根據《澳門基本法》第20條規定：“澳門可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”，所謂“其他權力”，是指《澳門基本法》已經授予澳門特別行政區的各項權力(如行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權)以外的權力。15《澳門基本法》作出如此設計，體現了它的高度預見性和前瞻性。我們知道，立法者在進行立法的過程之中很難周全考慮未來可能發生的所有情況，一旦出現現實中需要解決而缺乏法律依據的情況，法律本身的價值就會被消減。《澳門基本法》立法過程中充分考慮到了這個問題，故在當中規定全國人大、人大常委會或中央政府可以根據情況授予《澳門基本法》中沒有的權力，這一補充性的規定實際上將所謂的“剩餘權力”歸於中央，並且全國人大、人大常委會或中央人民政府在需要的時候可以將“剩餘權力”的部分再授予澳門特別行政區。這既符合單一制國家的中央集權的要求，又能夠根據需要授權，解決問題，促進發展。那麼，《澳門基本法》序言中規定的“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島”應該如何理解呢？我們知道，澳門特別行政區包括澳門半島、氹仔島和路環島，是載入《澳門基本法》這一憲制性文件的，澳門的行政區劃是歷史形成的，也是《澳門基本法》予以確認的，不能輕易改變。所以，人大常委會並沒有採取“釋法”方式，重新解釋基本法，改變澳門特別行政區之行政區劃，而是採取“授權”的方式。可以說，雖然橫琴島不在澳門特別行政區範圍之內，但是，人大常委會的此次決定本身並沒有改變特別行政權的行政區劃，而只是“授權”澳大橫琴校區適用澳門法律。在法律上，“所謂授權是指權力主體一方將其自己的權力授予另一方行使。授權者對其自己授出的權力有權監督，有權改變或撤銷授權。”16就該《決定》而言，人大常委會是授權者，澳門特別行政區是被授權者。全國人大常委會作為授權者，可以在授權期滿以後“繼續授權”，也可以根據情況的變化改變授權的內容甚至收回授權。授權方式較為靈活，也易於接受。它回避了“改變國有土地性質、改變行政地域區劃的棘手問題，只是採取澳門特區租賃廣東珠海特定區域的辦法”。17因此，以澳門特別行政區的行政區劃作為反對澳大橫琴校園適用澳門法律的理由是站不住腳的，在澳大橫琴校區適用澳門法律與基本法也不抵觸。“法律過界”現象，讓人想起歷史上的“租界”和現在的各國大使館，但是我們也不必對此太過敏感。我們認為真正需要考慮的，是怎樣才能通過互惠互利的合作，使合作雙方利益最大化，促進粵港澳地區協調發展，而不是糾纏於是否屬地管轄。18三、適用特別行政區法律之先例借鑒在港澳與內地之間，曾經發生過三次港澳向內地租借土地的先例，這三次先例無一例外地規定港澳在租借地實施港澳的法律。於是這三次先例就成為澳大橫琴校區實施澳門法律的可資借鑒的重要資源。這三次先例分別是：2002年澳門租用珠海土地興建新邊檢樓及其配套設施，2003年澳門在內地管理的水域填海造地設立珠澳跨境工業區，以及2006年全國人大常委會授權香港對深圳灣口岸港方口岸區行使管轄權。這三次租借先例都為橫琴校區適用澳門法律提供了制度創新的實踐基礎。這三次租借先例，其中前兩次由國務院以批覆的形式作出決定，行政指令色彩濃重；第三次則採取人大常委會授權與香港本地立法相結合的方式，依法辦事水平更高。為方便分析，我們在此將這三次先例分為兩種模式，即國務院授權模式和人大常委會授權模式。前兩個先例屬於國務院授權模式，第三個先例則屬人大常委會授權模式。下面分別闡述：(一)國務院授權模式國務院授權模式行政指令色彩濃厚，一般是採取批覆的形式作出授權決定。下面依次分析由國務院授權的兩個先例。第一，2002年澳門租用珠海土地興建新邊檢樓及其配套設施。澳門特別行政區地域狹小，2002年興建新邊檢大樓時由於用地緊張向中央提出佔用部分原屬內地土地的請求。國務院同意了澳門的請求，並以批覆的形式規定了主要制度。《國務院關於廣東省珠海市和澳門特別行政區交界有關地段管轄問題的批覆》指出“應澳門特別行政區政府要求，同意將澳門特別行政區與廣東省珠海市邊界的如下地段，即澳門特別行政區關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間用於@HD@

《“一國兩制”研究》第5期興建澳門特別行政區新邊檢大樓及配套設施的地段，交由澳門特別行政區管轄，從批覆之日起施行。”19《國務院辦公廳關於澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的覆函》對此作了進一步的闡釋：“‘交由澳門特別行政區管轄’，是指澳門特別行政區在租用該地段期間對該地段具有行政管理權和司法權。”202002年7月23日，澳門與內地簽署關於租用珠海市拱北聯檢大樓與澳門關閘之間的2.8萬平方米地段興建新邊檢大樓及配套設施的《珠海市國有土地租賃合同書》，批租年期50年，年租金為象徵性每平方米10元。21第二，2003年澳門在內地管理的水域填海造地設立珠澳跨境工業區。珠澳跨境工業區是國務院發揮“一國兩制”優勢，加強內地與澳門合作、互動發展的重要舉措。根據《國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆》，“在統一規劃的前提下，珠海園區、澳門園區由珠海市人民政府、澳門特別行政區政府分別管理。填海形成的澳門園區的土地所有權屬於國家所有，使用權歸屬澳門特別行政區，由澳門特別行政區進行司法和行政管轄；今後，澳門特別行政區填海造地，仍應與廣東省人民政府和國務院有關部門協商後報國務院個案批准。珠海園區利用灘塗和填海造地，要依照有關法律法規規定辦理。”“珠澳跨境工業區建成後，珠海邊境管理線由現邊線向外延伸至珠海園區邊線，在珠海園區臨澳門邊線建設隔離、監控、管理等設施。”22這兩個先例都是由國務院以批覆的形式作出，並且授予澳門特別行政區在行政區之外的相關區域進行管轄，具體地說，就是由澳門特別行政區享有行政管理權和司法權。國務院是國家最高行政機關，其有權授予澳門特別行政區相關的行政管理權限，但是國務院不是司法機關，無權授予澳門特別行政區對這兩個地區行使司法管轄權。所以說，國務院授予澳門特別行政區對前述兩個地區享有司法管轄權有超越憲法所規定的權限之嫌。因此，在以後的實踐中，應當消除由國務院授予司法管轄權的情況。(二)人大常委會授權模式“為了緩解內地與香港特別行政區交往日益增多帶來的陸路通關壓力，適應深圳市與香港特別行政區之間交通運輸和便利通關的客觀要求，促進內地和香港特別行政區之間的人員交流和經貿往來，推動兩地經濟共同發展，”2006年10月31日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《全國人大常委會關於授權香港對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，根據該決定“在深圳灣口岸內設立港方口岸區，專用於人員、交通工具、貨物的通關查驗”，並且“授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄。香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實行禁區式管理。”23人大常委會作出決定之後，國務院向廣東省人民政府和香港特別行政區政府發出了《關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批覆》，根據該批覆“一、深圳灣口岸港方口岸區範圍包括港方查驗區和與之相連接的深圳灣公路大橋部分橋面。港方查驗區總用地面積為41.565公頃。深圳灣公路大橋部分橋面指從港方查驗區東南部邊界至粵港分界的部分。二、深圳灣口岸港方口岸區的土地使用權，由香港特別行政區政府同廣東省深圳市人民政府簽訂國有土地租賃合同，以租賃的方式取得，土地使用期限自口岸啟用之日起至2047年6月30日止。經雙方協商並按程序報經國務院批准，可提前終止土地使用權或者在租賃期滿後續期。”24之後，深圳市人民政府與香港特別行政區政府按照國務院批覆的規定於2007年6月28日簽署了《深圳灣口岸港方查驗區國有土地租賃合同書》和《深圳灣口岸港方查驗區國有土地土地開發費協議書》，明確了深圳與香港之間的權利義務關係。為了加強對深圳灣口岸港方口岸的管理，香港立法會於2007年4月26日通過了《深圳灣口岸港方口岸條例》，該條例規定，深圳灣口岸港方口岸為禁區，香港法律適用於深圳灣口岸港方口岸，港方口岸區視為位於香港以內的地域，法院具有司法管轄權聆訊和裁定因本條例的施行而產生的任何民事或刑事訟案或事宜，一如它就香港法律在香港的施行而具有司法管轄權一樣。此次人大常委會授予香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸進行管轄的先例更加重視依法辦事。根據《中華人民共和國憲法》第57條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”第58條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”由此，全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關，在全國人大閉幕期間，有權實施部分國家權力。而根據第85條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”因此由全國人大常委會授予香港特別行政區對深圳灣口岸港@HE@

橫琴“一島兩制”之法律問題探析方口岸司法管轄權顯然比由國務院授予擁有更為充分的法律依據。而根據《香港基本法》第20條規定：“香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。”另外，此次先例香港立法會制定了《深圳灣口岸港方口岸條例》25，以法律的形式詳細闡釋相關法律問題，值得澳門特別行政區借鑒。因為，儘管人大常委會的決定明確規定澳大橫琴校區適用澳門法律，但是這並沒有解決所有需要解決的法律問題，例如，澳門部分法律原來已經規定有明確的地域適用範圍是否還要據此擴大，一些民商法和行政法的適用條款是否要相應調整，都需以特定立法方式制定或修訂澳門本地法律來完成。26四、意識形態與司法管轄權的再思考對於為甚麼由澳門司法機關對澳大橫琴校園行使司法管轄權的問題，上文討論已經作出了較為全面的論述，但是越來越多的學者注意到，大學校園是一個特殊的場域，這裏崇尚“獨立之人格，自由之精神”，這裏往往是一個國家思想最為活躍的地方。於是不難發現，在澳大橫琴校區這一特殊場域，社會主義意識形態與資本主義意識形態共處一地，產生了直接碰撞的可能性，正如澳門學者永逸所說“無論是澳門大學整體搬遷往橫琴，還是澳門大學的教學、生活設施部分搬往橫琴，都將會遇到‘一國’與‘兩制’的衝突的問題。這是因為，澳門大學與工廠不同，它是屬於上層建築尤其是意識形態範疇的。在教學、研究、研討過程中，和學生的課餘政治活動中，必會有碰觸到在‘兩制’條件下合法，但在‘一國’條件下卻是屬於違法的內容。另外，學校圖書館的館藏，教職員工和學生的私人藏書，都有不少與在‘一國’範疇下必須實施‘四項堅持’有所抵觸的書刊”。27那麼我們應當如何應對這一問題呢？學者們提出了不同的對策。例如，有學者認為應當“對橫琴校區的‘半封閉管理’進行詳細規定；不允許任何個人和團體在橫琴校區內進行遊行、示威、靜坐等以及其他與教學無關的違反四項基本原則的活動。”28如果我們採納這種觀點，那麼在澳大橫琴校區所面臨的就不僅僅是意識形態與司法管轄權之間的衝突問題了，而是大學之獨立精神與國家權力對抗的問題了。採取激進的“不允許任何個人和團體在橫琴校區內進行遊行、示威、靜坐等以及其他與教學無關的違反四項基本原則活動”的措施，並不能解決問題，反而有可能激化問題。另外，《全國人大常委會關於授權香港對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》規定在深圳灣口岸港方口岸區“禁區式管理”；而《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》則僅僅規定“隔開管理”。為了維護國家安全和防止違法犯罪活動，“禁區式管理”要求“除了執勤的人員和經過許可的人員以外，另外是過境的司機和旅客，其他人都不得進入禁區。”29從措詞上看“隔開管理”的自由程度明顯高於“禁區式管理”。澳門居民均可自由出入澳大橫琴校區，當然，由於澳大橫琴校區與橫琴島其他地區“隔開管理”，橫琴島其他地區居民如果想要進入澳大橫琴校區仍然需要經過邊檢。由此可知，在“禁區式管理”的情況下，“不允許任何個人和團體在禁區內進行遊行、示威、靜坐等與進出境通關查驗無關的活動”30尚且可以理解。但是在實施“隔開管理”的地方，仍然實施類似措施則未免苛刻。那麼應當如何解決意識形態與司法管轄權的衝突呢？首先，必須保證澳大橫琴校區的辦學自主性。根據《澳門基本法》第121條規定：“澳門政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展。”在這裏，基本法明確賦予澳門政府“自行制定教育政策”的權力，這意味着澳門可以實施不同於內地的教育制度，在教育政策和教育制度方面，澳門特別行政區亦享有高度自治。而《澳門基本法》第121條規定：“澳門各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由。各類學校可以繼續從澳門以外招聘教職員和選用教材。學生享有選擇院校和在澳門以外求學的自由。”在這裏基本法明確賦予澳門“各類學校辦學的自主性”，澳門大學作為澳門諸多學校中的一所自然享有此項權利。正如前行政長官何厚鏵所說：“新校區的管轄權問題是澳大師生和澳門居民關注的熱點，人大常委會授權澳門依照特區法律實施管轄，確保澳大的辦學自主權。”31其次，根據人大常委會的決定，“橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理”，根據澳門大學橫琴建校的規劃方案，將繼續保留“一河兩岸”的現有景觀以及河上航道的通航能力。澳門將在澳大橫琴校區與澳門之間修建河底隧道，大學的師生、居民、學生等都可自由進出校園，無需經過邊檢。32這樣，澳大橫琴校區與橫琴島其他地區實際上並沒有直接的接觸。橫琴島其他地區的公民不能隨意進出澳大校區。在這種情況下，兩者並沒有直接的往來，而以意識形態的差別@HF@

《“一國兩制”研究》第5期作為禁止遊行、示威、靜坐等限制人權措施的口實實在欠缺考量。總之，人大常委會既然已經將橫琴島一部分租借給了澳門大學，並允許澳門在此地實施澳門法律，進行“澳門化管理”，我們就應持更為開放的態度面對人大常委會的決定，而不是囿於是否違反“一國兩制”、是否違法等問題的狹隘論辯。對於內地，當務之急是根據《橫琴整體發展規劃》，尋找推動粵港澳緊密合作的有效機制，促進橫琴地區的發展步伐；而對於澳門特別行政區，應當及時針對澳大橫琴校區立法，確保未來澳大橫琴校區的安全、秩序，促進澳門大學在新校區的發展。註釋：1賀海峰：《橫琴：一島如何“兩制”》，載於《決策》，第11期，2009年，第40-42頁。2同上註，第41頁。3鄭渝川：《“澳法管橫琴”，珠海怎麼辦？》，載於南都網：http://epaper.nddaily.com/B/html/2009-04/08/content_752666.htm，2010年5月5日。4《國務院關於橫琴總體發展規劃的批覆》，載於珠海新區門戶網站：http://www.hengqin.gov.cn/news_view.aspx?id=1236，2010年4月25日。5徐智慧：《橫琴：一島兩制》，載於《南風窗》，第21期，2009年，第71頁。6郭天武、陳迪：《論澳門大學橫琴校區的法律適用》，載於《澳門研究》，第53期，2009年，第33頁。7見趙國強：《澳門大學遷至橫琴後管理模式探析》，載於《澳門日報》，2009年4月8日，第F05版。根據趙國強教授的觀點“就‘租界’概念而言，無非是指一方將屬於自己所有或使用的土地，通過租借的方式，租給他方使用和管理。”因此，“如果澳大搬遷後採用‘租界式’管理模式，那麼，在‘租界’範圍內，其管理權屬於澳門特別行政區。總而言之，在‘租界’內，一切管理將按照澳門特別行政區的法律運作。比如，‘租界’內的安全，由澳門特別行政區負責；發生在‘租界’內的所有司法案件，包括民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟案件，都將由澳門特別行政區法院依照澳門特別行政區法律審理。”趙教授所採用的“租界”定義實際上是“租界”一詞的原意，其與內地對“租界”一詞的通常理解不同。在內地，我們對“租界”一詞的理解已逐漸脫離其原意，而傾向於將“租界”理解為“近代外國侵略者在中國通商口岸劃分出的、由他們全面掌握管理權的特定地區。”(相關資料載於中國社會科學院經濟研究所編：《現代經濟詞典》，南京：江蘇人民出版社，2005年，第1307頁。)因此，不顧民族情感，將澳大橫琴校區的管理模式界定為“租界”可能並不恰當，實際上也並無必要。另外，“租界”具有明顯的不平等性、強迫性，當時的中國政府無權自主收回租界。因此，我們認為，依據“一國兩制”理論、現有的法律規定以及過往實踐可以很好地解決澳大橫琴校區的管轄問題，似乎並無必要從近代中國的屈辱史中尋找答案。8蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京：北京大學出版社，1993年，第2頁。9常滸：《關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年，第29-37頁。10王振民：《中央與特別行政區關係──一種法制結構的解析》，北京：清華大學出版社，2002年，第15頁。11同上註，第139頁。12有關相關人大常委會之授權決定的法律依據以及相關爭論將在下文探討。13例如，珠海人大代表李健康在《草案》公佈第二天就公開表示：“澳門法律體系只能管轄到澳門區域，越過邊界後，就應該遵從屬地管理的原則。澳大人員和校內運作不但要向珠海納稅，進出校園必須經邊防檢查，否則就是嚴重違法！”。戴平：《橫琴島將成“兩制飛地”？》，載於《鳳凰週刊》，第13期，2009年。14同註6，第32-33頁。15莊金鋒：《“橫琴模式”：實踐“一國兩制”的新創舉──兼論全國人大常委會關於“橫琴決定”中的法律問題》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年，第39-42頁。16同上註，第41頁。17同註9，第35頁。@HG@

橫琴“一島兩制”之法律問題探析18童大煥：《“澳法管橫琴”，利益可協調》，載於《南方都市報》，2009年4月25日。19國函[2001]152號。20國辦函[2002]28號。21《澳區租用三不管地段今簽約》，載於愛喜城市網：http://city.icchina.com/news/getinfo.asp?id=62497，2002年7月23日。22國函[2003]123號。23《受權發佈：全國人大常委會關於授權香港對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，載於網易：http://news.163.com/06/1031/21/2UPTSBBP000120GU.html，2010年4月25日。24國函[2006]132號。25香港憲報編號L.N.138of2007。26同註9，第35頁。27永逸：《橫琴合作區的宗旨是促進經濟多元發展》，載於《新華澳報》，2009年4月10日，第01版。28同註6，第37頁。29《為防違法活動香港對深圳灣港方口岸禁區式管理》，載於網易：http://news.163.com/06/1031/17/2UPGF35F000120GU.html，2010年4月26日。30同註6，第37頁。31《中央送厚禮育才特首：充分體現一國兩制優越性》，載於《澳門日報》，2009年6月28日，第A01版。32《澳門大學橫琴校園擬用澳門法律》，載於南方網：http://news.southcn.com/dishi/zsj/content/2009-04/07/content_5042590.htm，2010年5月1日。@HH@

論內地與澳門CEPA的法律性質蘇寧∗CEPA是中國大陸關稅區與澳門特別行政區簽訂的“關於建立更緊密經貿關係”的安排。雖然CEPA在“一國兩制”方針政策下得以實施，但與CEPA法律性質相關的理論問題之爭議在學術界仍然存在。其調整對象複雜以及建立在一個主權國家的背景環境下的特殊條件等諸多因素決定了CEPA的特殊性質。因此確定其性質，對落實CEPA及國際區域經濟合作理論發展都具有重要的意義。筆者認為：CEPA是在一國主權下，不同關稅區政府之間，以建立區域經濟一體化為目的，簽訂的部分內容受WTO規則調整的類自由貿易區協定。本文將通過CEPA的載體性質及內容性質兩大方面對以上觀點加以論述，在剖析CEPA性質的同時就相關問題加以說明。一、CEPA推出背景在討論CEPA的性質之前，有必要就CEPA的簽訂背景及當今學者們對CEPA的認識和觀點做一個簡單的介紹。(一)CEPA概述2003年10月17日，中華人民共和國商務部副部長與中華人民共和國澳門特別行政區經濟財政司司長在澳門簽訂了CEPA。這是在“一國兩制”和WTO規則的雙重框架下簽訂的經貿安排，其目的是為了實現區域經濟一體化。從結構上看，CEPA包括了總則、貨物貿易、原廠地、服務貿易、貿易投資便利化、其他條款共6章23條。雖然從章節及條文上看並不多，但CEPA卻是中國乃至世界在經濟協議上的特殊例子。從主體上看，CEPA是一個主權國家下，兩個不同關稅區之間簽訂的協議。從內容上看，CEPA所調整的內容涉及貨物貿易、服務貿易及貿易投資便利三方面。根據CEPA第2條第2款規定，CEPA需符合世界貿易組織的規定，即CEPA內涉及貨物貿易與服務貿易的內容應受WTO規則所調整，所以，CEPA的內容既受國內法調整又需要符合WTO規則的相關規定。CEPA作為一國之內不同關稅區之間簽訂的經濟貿易協定，其情況之複雜，不論是在國內還是在國際都是前所未見的。因此，對其性質的分析，學者們也是仁者見仁，智者見智，各抒己見，想法不一。(二)學者觀點及爭議學者觀點一認為：CEPA是國際經濟協定，具有自由貿易性質。1其主要依據有：○1CEPA是依據國際經濟法制定，受國際經濟法制約。○2CEPA內容具有明顯的自由貿易區特徵。理由有以下幾點：首先，WTO協定規定其組成成員既可以是國家也可以是單獨關稅區，而CEPA的兩個主體不僅是國際經濟法主體，而且還是WTO組織中平等獨立的成員。其次，CEPA是兩個關稅區之間，也是WTO組織成員之間簽訂的經濟合作協定，是具有國際經濟法性質的協定。再次，從自由貿易區的基本含義出發，即締約各方要在一定程度上消除彼此之間的貿易壁壘，並結合CEPA的主要內容，即實現兩地的貨物零關稅，擴大服務貿易市場准入即貿易投資便利化，推出CEPA在一定程度上已經達到了自由貿易區的要求。學者觀點二認為：CEPA不是國際條約，是一個主權國家內不同關稅區領土的政府之間達成的具有國際效力的區際協定。2其主要依據有：第一，CEPA的宗旨是實現貿易自由化。因為兩地社會制度的差異以及《澳門基本法》、“一國兩制”的特殊安排導致內地與澳門不能實行共同經濟及社會政策，因此通過自由貿易區方式實現貿易自由化是現階段較為合理的方式。∗澳門大學法學院碩士研究生@HI@

論內地與澳門CEPA的法律性質第二，CEPA是自由貿易協定。理由是從內容上看，CEPA完全符合自由貿易協定的本質特徵。第三，CEPA是一主權國家管轄不同關稅領土的政府間的區際協議。雖然澳門不具有國際公法的法律人格，但是“一國兩制”政策和《澳門基本法》賦予了澳門高度的自治權，並且澳門享有單獨關稅區地位，其與中國內地的貿易關係應當是一國內不同單獨關稅領土間的關係。學者觀點三則認為：CEPA是部分受WTO規則規範和調整的一國之內的特殊法律安排。3其主要依據是:第一，CEPA的主體具有雙重身份，既是一國之內的兩個關稅區，又是WTO的正式成員。因CEPA是一國之內的兩個關稅區簽訂的不具有“國際性”的協定，以及WTO的特殊成員資格導致其成員之間的協議不一定具有“條約性”，從而否定CEPA的條約性質。第二，CEPA的調整對象具有雙重性，即同時調整一國之內兩個關稅區與WTO組織兩個成員之間的關係。通過區分WTO規則調整對象與區域經濟一體化規則調整對象的不同，以及通過CEPA的部分內容是WTO規則調整範圍之外，來說明CEPA是部分受WTO規則調整，部分受國內法調整的協定。第三，CEPA的法律基礎涉及國內法、國際法有關特區的高度自治權的規定與WTO區域經濟一體化例外規則。通過對GATT例外規則以及特區的高度自治強調CEPA受國內法及國際法調整的理論基礎。學者的爭議點主要集中在於以下兩方面：首先，CEPA是屬於國際條約還是國內安排？其次，CEPA的內容是完全符合自由貿易區的定義？還是部分符合？不僅如此，筆者認為對CEPA為甚麼需要符合WTO規則調整的問題，學者們並沒有加以詳細的闡述，因此本文將通過兩方面對CEPA的性質進行分析，即載體性質與內容性質。載體性質是指CEPA是通過何種文件形式體現的，是具有國際條約性質還是國內區域協定性質，抑或其他性質的形式。所謂內容性質是指CEPA是以實現何種目標而簽訂的，是屬於區域經濟一體化性質還是自由貿易區性質，抑或其他性質。以及適用何種法律進行調整，是僅受國內法調整還是僅受WTO規則調整，抑或兩者同時調整。二、CEPA的性質對於CEPA的性質，筆者認為CEPA是一國主權下，不同關稅區政府之間，以建立區域經濟一體化為目的，簽訂的部分內容受WTO規則調整的協定。此概念意在表達兩層意思：第一，CEPA載體是國內協議。第二，CEPA內容是實現區域經濟一體化。(一)從載體論CEPA的性質1.以“一國”為前提CEPA是在一個主權國家的大環境下簽訂的協定，其性質是否有可能是國際條約或準國際條約？答案是否定的。首先。從歷史上看，澳門特別行政區與中國大陸地區是兩個關稅區，同屬於中華人民共和國。由於歷史等多種原因，澳門一度脫離了中華人民共和國的主權管轄範圍。1987年，中葡簽署《關於澳門問題的聯合聲明》，確定於1999年12月20日，正式由中華人民共和國對澳門恢復行使主權。並且依據《中華人民共和國憲法》第31條設立澳門特別行政區，制定《澳門基本法》，同時在《澳門基本法》的第1條明確規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”其次，根據傳統國際法理論，1969年《維也納條約法公約》第2條第1款甲項4可以推出：○1條約的締結主體應為國家；○2條約必須具有“國家間”的性質。5而CEPA的締約主體是兩個關稅區，並且處於同一個主權國家內，將其認定為國際條約或準國際條約不僅主體不適格，主體之間的關係亦不符合。再次，隨着國際法的不斷發展，國際法主體範圍不斷擴大——國家、交戰團體、叛亂團體、國際組織、正在爭取獨立的民族甚至個人都被囊括於國際法主體範圍內，已經突破了傳統於國際法主體對主權的要求，導致非主權實體締結國際條約的實例也多次出現。但即使如此，條約的“國際性”特點依然難以撼動，即條約的締結主體不能同時存在於同一主權國家下，不論是主權實體還是非主權實體。就CEPA而言，不論澳門在國際法上的地位如何6，僅因為CEPA缺乏“國際性”就可以否定其條約的性質。2.條約締結能力CEPA的締結主體是否具有條約的締結能力，這成為判斷CEPA是否是具有條約性質的關鍵。《維也納條約法公約》第6條7與《關於國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》的第6條8分別確立了國家和國際組織享有固有的締約能力。作為簽訂CEPA的兩個主體，中國大陸關稅區和澳門特別行政區是否具有條約締約能力呢？這是需要討論的。在此先就中國大陸關稅區是否具有締約能力進行說明。中國大陸關稅區是不具有條約締結能力的。首先，我們需要對中國大陸關稅區與中國做一下區分。@HJ@

《“一國兩制”研究》第5期中國是一個主權國家，其主權範圍涵蓋中國大陸關稅區、香港特別行政區關稅區、澳門特別行政區關稅區及台灣、澎湖、金門、馬祖單獨關稅區(簡稱“中華台北”)四個關稅區。2001年，中國政府以一主權國家的身份，根據《馬拉喀甚建立世界貿易組織協定》(“《WTO協定》”)第12條有關規定申請加入世界貿易組織。9其代表的是一國之內四個獨立的關稅區，並非僅指中國大陸關稅區。中國是單一制度國家，各個省、自治區、直轄市以及特別行政區是不享有獨立的主權的，中國大陸關稅區是中國的一部分，其不是主權國家，所以不具有條約締結能力。雖然中國大陸關稅區政府與中國政府是同一個政府所代表，但其權力卻不能同日而語，不能混同對待。澳門特別行政區與中國大陸關稅區一樣，是中國的組成部分。同時，澳門又是WTO組織內的一個成員。其雙重身份決定了澳門所締結協議的複雜性質。此問題我們需要區別對待。澳門特別行政區在一個國家內的權力同中國大陸關稅區是相同的，其兩者具有平等的地位，因此同樣不具有條約締結能力，上文已作說明。由於澳門作為特別行政區，在“一國兩制”高度自治的政策下，國家通過《中國憲法》、《澳門基本法》逐級確立了澳門特別行政區的特殊地位，賦予澳門特別行政區在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域，單獨的同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展國際關係，簽訂和履行有關協定的權利。此處需要討論的是澳門特別行政區對外締結條約的權利是否適用於國內？此問題就涉及到怎麼理解《澳門基本法》第7章的“對外事務”，是指除澳門特別行政區以外，還是指除澳門、香港、台灣和中國大陸以外？筆者認為，《澳門基本法》第7章的對外事務是指除澳門、香港、台灣和中國大陸以外的國家、地區。因為，《澳門基本法》在涉及中國內其他地區時，所用之詞為“全國其他地區”，如《澳門特別行政區基本法》第93條、第133條所規定。通過立法者在用詞上的區別即可以說明澳門特別行政區的條約締結能力僅存在於對外事務，而在一國之內是不具有條約締結能力的。另外，澳門特別行政區與中國大陸關稅區簽訂CEPA的法律基礎是源於法律授權，是“一國兩制”貫徹的結果，是澳門特別行政區高度經濟自治和高度行政自治的結果。《澳門基本法》第2條、第104條、第106條、第111條至第112條，決定了澳門特別行政區擁有在地方行政與地方經濟上的高度自治權。在經濟問題上有高度的自治權，這就是澳門特別行政區與中國大陸關稅區簽訂CEPA的根本權力來源。通過以上分析可以得出，不論是澳門特別行政區還是中國大陸關稅區均不具有對內締結條約的能力。所以CEPA是條約的說法是值得商榷的。三、從內容論CEPA的性質CEPA的內容涉及貨物貿易、服務貿易、貿易投資便利化等方面。而其中有關貨物貿易與服務貿易的內容又與WTO的調整範圍重合。就CEPA的調整範圍與WTO的調整範圍進行比較，其二者之間有高度的相似性，但也並非完全相符，例如CEPA第五章所規定的“貿易投資便利化”就超出了WTO的調整範圍。所以可以得出，CEPA是部分屬於WTO規則調整的區際協定，但其內容不僅限於WTO框架之內。因此，以WTO調整範圍的內容作為區分點，將CEPA的內容分為WTO調整範圍內與WTO調整範圍外兩部分進行討論。(一)屬於WTO規則調整範圍內之理論依據CEPA的部分內容為何需要通過WTO規則調整？這是首先需要解決的問題。有學者認為由於CEPA的締約雙方同是WTO的成員，所以CEPA是建立在WTO規則之上的協定，須符合WTO規則的規定。10這裏存在一個問題，即中國大陸關稅區與中國這個主權國家是否有區別？是否能混同對待？首先我們需要說明下，一般來說，在全球範圍內，一個主權國家就等同於一個單獨的關稅區。但是，因為特殊的歷史環境和“一國兩制”政策的實施等多方面原因，使得中國成為一個由多個單獨關稅區組成的主權國家。由於存在這樣的特例，如果再把主權國家同單獨關稅區的概念混同實為不妥。而據前文所述，CEPA的主體一方是中國大陸關稅區，另一方則是澳門特區關稅區，而非中國這個主權國家。其次，2001年中國以一個主權國家的身份加入WTO組織，並不是僅僅代表中國大陸關稅區，而且同時涵蓋了香港特政區關稅區、澳門特區關稅區及台灣、澎湖、金門、馬祖單獨關稅區(簡稱“中華台北”)四個關稅區。中國大陸關稅區是中國這個主權國家的一部分，其並沒有單獨申請加入WTO組織，並不是WTO組織的成員。所以認為CEPA的主體是WTO成員的說法實為不妥，確切的說是作為CEPA的一方的澳門特別行政區是WTO成員，而另一方中國大陸關稅區@HK@

論內地與澳門CEPA的法律性質並非WTO成員。因此，僅從主體上分析，CEPA並無需要符合WTO規則調整的理由。根據《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》第2條中的規定：《安排》的達成、實施以及修正應遵照以下原則：符合世界貿易組織的規則。從該條文中我們發現，CEPA之所以需要符合WTO規則調整，是締約雙方選擇適用法律規範的結果，是締約方意思自治的體現。雙方通過共同的意思表示，將CEPA內容與WTO規則聯繫起來，使CEPA成為內容受WTO調整的協定，而這才是CEPA之所以需要符合WTO規則調整的關鍵因素。因此筆者認為，CEPA的部分內容是需要符合WTO規則規定的，但其理由並不是因為CEPA的主體是WTO成員，而是基於締約雙方具有可選擇適用法律規範的權利，是意思自治的體現。CEPA的締約雙方為何規定該國內協定需要符合WTO國際規則的相關規定？弄清起草者的用意是必要的。我們不難發現，不論是在協定名稱的選擇、簽署人員選擇還是簽署方名稱使用，起草者都極力避免將CEPA協定“國際化”，可謂用心良苦。但是在書寫CEPA內容時卻赤裸裸的規定該國內協定需要符合WTO國際規則的相關規定。此規定完全與起草者的用意背道而馳，不得不使人產生疑惑。因為，一項國內協定原則上是不需要符合任何國際協定的相關規定的，即使說WTO規則對CEPA的實施有指導性作用，起草者完全可以將WTO相關規則在CEPA中重新規定一遍，這同樣可以達到避免“國際化”的用意。但實際並非如此，起草者是疏忽還是另有他意？本人欲求其意，未果，斗膽妄加猜想。其原因有三：首先，CEPA協定與WTO規則有諸多重疊之處，如果將WTO有關規則在CEPA中從新加以規定，CEPA協定將變得繁瑣冗長。其次，在CEPA協議中許多概念與相關解釋都依賴於WTO規則的實踐、相關先例以及與WTO有關的其他協定的規定。如果脫離WTO體制而在CEPA協議內兀自規定WTO相關規則，不能保證完全不失原義。再次，WTO規則是動態的，任何一個與WTO有關的判例、裁決及協議的做出，都可能影響WTO的相關規則的發展。將CEPA與WTO相關規則綁定，是將國內貿易與國際貿易接軌，是國內貿易國際標準化的體現，是具有前瞻性的。(二)屬於WTO規則調整內之問題分析根據《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，即CEPA第2條提及：CEPA的達成、實施以及修正應符合世界貿易組織的規則。換言之，CEPA中所涉及的有關貿易等方面的內容，只要是WTO規則調整範圍內的，就應當符合WTO有關規定的調整。這裏我們需要討論幾個問題：首先，CEPA在WTO規則調整範圍內的內容是否適用最惠國待遇？其次，如果不適用，其理由是甚麼？需要強調的是，此處僅針對WTO第三方締約方是否能根據CEPA要求澳門特別行政區給予最惠國待遇而言。據前文所述，中國大陸關稅區並非WTO成員，所以並不存在需要適用最惠國的問題。對於CEPA在WTO規則調整範圍內的內容是否適用最惠國待遇這一問題，我們從甚麼是最惠國待遇出發開始討論。首先，最惠國待遇作為WTO的基本原則之一，在GATT1994第1條第1款中作了基本定義，即一締約方對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地給予來自或運往所有其他締約方的相同產品。最惠國待遇雖然是WTO的基本原則，但也存在例外情況。在第24條條款中提到：自由貿易區、關稅同盟及邊境貿易所規定的少數國家享受的待遇可以不給予其他世貿組織成員；經濟一體化組織內部待遇可不給予其他非該組織的世貿組織成員。在《關於解釋1994年關稅和貿易總協定第二十四條的諒解》中還專門針對設立例外條款做出解釋：此類協定的參加方的經濟更緊密的一體化可對世界貿易的擴大做出貢獻，鼓勵將“成員領土之間的關稅和其他限制性商業法規的取消延伸至所有貿易”，並且“重申此類協定的目的應為便利成員領土之間的貿易，而非提高其他成員與此類領土之間的貿易壁壘；在此類協定形成或擴大時，參加方應在最大限度內避免對其他成員的貿易造成不利影響。但WTO在建立區域一體化上設立了條件：第一，區域成員間的貿易自由化；第二，不能增加對第三方的貿易壁壘；第三，對過渡到關稅同盟或自由貿易區的臨時協定，應具有一個在合理時間內成立關稅同盟和自由貿易區的計劃和進程表。11其次，從三個方面對CEPA在WTO下的性質進行分析。第一，CEPA的目的。根據CEPA第一章第1條規定，CEPA的目標是加強內地與澳門之間的貿易和投資合作，促進雙方的共同發展。其內容涉及自由貿易、服務貿易及貿易投資三個方面。第二，CEPA的方式。逐步減少或取消雙方貨物貿易關稅和非關稅壁壘；在服務貿易方面減少或取消雙方實質上所有歧視性措施；促進貿易投資便利。第三，CEPA的建立@HL@

《“一國兩制”研究》第5期與發展。雙方規定2004年1月1日開始實施CEPA的承諾，並通過不斷擴大開放增加充實協定內容。從2004年至今，澳門與中國大陸之間已經簽訂了六個補充協定，其內容涉及原廠地證書簽發審查、內地向澳門開放服務貿易具體承諾及補充、貿易投資便利化及零關稅清單等方面。通過WTO在建立區域一體化的條件與CEPA的四個方面的對比，不論是CEPA的目的，還是CEPA的方式，都完全符合WTO建立區域一體化的標準，並且有過之而無不及。因此我們可以推出，CEPA在WTO框架下調整的內容符合WTO最惠國待遇的例外標準。因此，綜合以上三方面理由我們可以得出：CEPA在WTO框架下調整的內容，第三國或地區是不能援引此條款要求澳門給予相同待遇的。最後，在最惠國待遇的例外條款中提及了三類實體，即關稅同盟、自由貿易區和邊境貿易。CEPA應當歸於哪一類？根據WTO規則第24條的解釋，自由貿易區是兩個或兩個以上的關稅領土組成的貿易集團，其部分實現了貨物貿易自由，實質上取消了關稅和其他貿易限制，但集團對外設有的關稅和貿易政策，其成員在與第三國的關係上保持獨立。而關稅同盟則是指以一個關稅領土代替兩個以上的關稅領土，同盟內部實現貿易自由，取消了關稅和數量限制，對外實行單一關稅和貿易政策。完全由關稅同盟來行使關稅同盟成員國的關稅主權。12而對於邊境貿易，WTO並沒有給出明確的解釋，有學者認為邊境貿易的形成是因為國家疆界的劃分有時將一個經濟領域強制分割開，但為了不給邊界居民造成關稅負擔，因此在邊界間的往來方面給予對方免稅待遇。13這三類實體之間有着本質的差別，所以在這三類實體內尋找CEPA位置並不難。首先，CEPA內容並沒有涉及所謂的關稅同盟問題。其次，CEPA是兩個獨立關稅區之簽訂的協議，其所涵蓋的地域遠比邊境貿易要廣。再次，CEPA不限於邊境貿易活動，其效力範圍包括整個大陸關稅區與澳門特別行政區關稅區，而非僅限於邊境線附近的貿易活動。最後，CEPA協定的目的符合自由貿易區的概念，但其範圍不僅限於貨物貿易，還涉及貿易投資便利化等方面，具有自由貿易區化的趨勢。所以，在WTO規則調整範圍內，CEPA即非關稅同盟，也不是邊境貿易，而是中國大陸關稅區與澳門特別行政區簽訂的類似自由貿易區，目的是為實現區域經濟一體化。(三)屬WTO調整範圍外的內容之實踐依據CEPA屬WTO調整範圍外的內容，締約雙方並沒有就該部分內容約定參照任何國際規則及受任何規則調整。因此，CEPA屬WTO調整範圍外的內容僅能通過締約雙方各自制定適用於本地區的相應法律文件予以實施，以實現CEPA簽訂的最終目的。從實際情況上看亦是如此。中國大陸關稅區在簽署CEPA以及之後的六項補充協議，由海關總署、財政部、商務部、文化部、國家工商行政管理總局等部門先後單獨或聯合發佈了多項相關法律文件，就如何落實CEPA相關內容加以詳細規定。其法律文件多採用專門性行政規章和涉外經濟法補充規定及附件等形式發佈。例如由海關總署發佈的《中華人民共和國海關關於執行〈內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排>項下<關於貨物貿易的原產地規則〉的規定》、交通部與商務部聯合發佈的《關於〈外商投資道路運輸管理規定〉的補充規定》、國家工商行政管理總局與商務部聯合發佈的《外商投資廣告企業管理規定》、文化部與商務部聯合發佈的《中外合作音像製品分銷企業管理辦法》、財政部發佈的《關於〈外籍中國註冊會計師註冊審批暫行辦法〉的補充規定》等法律文件。就澳門特別行政區而言，任何文件旨在澳門特別行政區發生效力，必須按照1999年12月20日第3/1999號法律之規定在政府公報上做出公佈，即任何文件只有在澳門特別行政區政府公報上按照法定形式予以公佈後，方具有法律效力。在CEPA及六項補充協定簽署後，都分別在澳門特別行政區公報的第28/2003號行政長官公告、第1/2005號行政長官公告、第24/2005號行政長官公告、第33/2006號行政長官公告、第5/2008號行政長官公告、第28/2008號行政長官公告、第17/2009行政長官公告予以公佈。14這意味着，CEPA以及之後的七項補充協議已經通過相應的法律程序，並對澳門特別行政區產生效力。由此可見，CEPA內容中屬於WTO調整範圍外的，是通過締約雙方通過將協定內容轉換為適用於本地區的相應法律，使協議在本地區發生效力。而澳門特別行政區與中國大陸關稅區同屬於中國這個主權國家，不論是中國大陸關稅區的法律法規還是澳門特別行政區的公告，均屬一國之內的法律，即國內法。因此CEPA屬於WTO調整範圍外的內容是屬於一國之國內法調整，更確切的說是一國之內不同關稅區各自的法律文件調整。@IC@

論內地與澳門CEPA的法律性質四、結論綜上所述，從載體上看，CEPA是國內協議而並非國際條約；從內容上看，CEPA是以建立區域經濟一體化為目的，部分內容受WTO調整，部分內容受國內法調整的協議。因此，CPEA是在一國主權下，中國大陸關稅區與澳門特別行政區政府之間，以建立區域經濟一體化為目的，簽訂的部分內容受WTO規則調整的類自由貿易區協定。確定CEPA協議的性質不僅有利於CEPA在兩地的落實，而且對今後在一國之內，不同關稅區之間所簽訂的其他類似協定的定性可以起到參考的作用。註釋：1朱兆敏：《論“入世”後中國各單獨關稅區間建立緊密經貿合作官邸的法律基礎和框架》，載於陳安：《國際經濟法論叢》第七卷，北京：法律出版社，2003年，第37頁。2韋經建、王小林：《論CEPA的性質、效力及其爭端解決模式》，載於《當代法學》，第18卷，第3期，2004年，第122頁。3曾華群：《論內地與香港CEPA之性質》，載於《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，第6期，2004年，第29頁。4《維也納條約法公約》第2條第1款甲項規定：稱“條約”者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協議，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱為何。5曾華群：《論內地與香港CEPA之性質》，載於《廈門大學學報》，第6期，2004年，第31頁。6曾令良：《論澳門特別行政區的國際法主體資格──基礎、特性和實踐》。7《維也納條約法公約》第6條：每一國家皆有締約之能力。8《關於國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》第6條：國際組織締結條約的能力，依據該組織有關規則的規定。9《中國加入世界貿易組織工作組報告書》，2001年10月1日。10慕亞平、盧嘉嘉：《論CEPA的性質及其實施問題》，載於《廣西師範大學學報(哲學社會科學版)》，第41卷，第3期，2005年，第2頁。11曹建明、賀小勇：《世界貿易組織》，北京：法律出版社，2004年9月，第54頁。12朱子勤、姜茹嬌：《世界貿易組織WTO法律規則》，北京：中國政法大學出版社，2000年，第30頁。13黃立、李貴英、林彩瑜：《WTO國際貿易法論》，台北：元照出版，2009年，第82頁。14見澳門印務局網站：http://cn.io.gov.mo/default.aspx，2010年2月26日。@ID@

CEPA對澳門與中國內地經貿合作的影響及其效應黨璽∗2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織(簡稱為WTO)，出現了“一國之內三個WTO成員國”的國際貿易新現象，不僅給中國而且給國際社會提出了新的難題和挑戰。如何在WTO框架下處理作為主權國家的成員與作為主權國家組成部分的成員之間的關係，如何在符合WTO原則的前提下發展兩者之間的經貿關係均成為不可回避的問題。考察WTO的歷史，至今還沒有現成的經驗可以借鑒，也沒有現成的模式可以套用，一切需要中國與香港、澳門不斷探索。正確處理這些問題不僅對發展中國內地與香港、澳門的經貿關係大有裨益，而且對豐富和發展WTO的基本原則和具體制度具有積極意義。一、CEPA──兩地經貿合作的里程碑在回歸之前，多數人士對香港、澳門的前途表示憂慮，認為中國大陸無法確保香港、澳門社會經濟的繁榮與穩定。為此，一個切實可行的方案成為打消人們疑慮，確保兩地有序發展的關鍵。經過多年艱苦論證，中央政府決定在香港、澳門實施“一國兩制”。在一個主權國家內，香港、澳門實行資本主義制度，保持原有的社會經濟制度和生活方式不變。“一國兩制”是人類歷史上的一個偉大創舉，顯示了中國政府高度的政治靈活性和務實性，有效地解決了長期困擾人們的難題。歷史證明，政治經濟生活的穩定性是一切發展的根本。回歸之後，香港、澳門繼續實行資本主義市場經濟制度，仍然保持獨立的自由貿易港和關稅港，社會經濟持續向前發展。然而，在經濟全球化和區域經濟一體化的背景下，香港、澳門亟需內地的支持與幫助，內地提供了廣濶的市場、豐富的資源、廉價的勞動力等重要生產要素，成為香港、澳門調整經濟結構，實現提升競爭力的重要保證。同時，內地離不開香港、澳門在資金、技術、管理、項目等方面的支持，它們之間是一種互惠互利的關係。儘管香港、澳門與內地的經貿往來日益頻繁，經貿關係更加密切。但是，主要依靠市場機制的自發調節，由內地與香港、澳門商界人士共同推動，彼此深入合作的潛力尚未得到最大的發揮，三地之間的經貿合作存在很多制度上的障礙。為了更好地發揮“一國兩制”的優勢，促進兩地更緊密的經貿往來，2003年6月29日和10月17日，中國內地與香港、澳門分別簽署了《關於建立更緊密經貿關係的安排》(簡稱為CEPA)。這是一份具有里程碑意義的文件，體現了“一國兩制”的強大生命力，順應了時代發展的要求，進一步克服了兩地經貿往來的制度性障礙，為兩地經貿發展提供了新的條件和動力。回歸後，香港、澳門相繼面臨眾多的問題，例如產業空洞化、亞洲金融風暴、SARS肆虐、2008年全球金融危機等，中央政府及時出手援助，幫助其迅速穩定局面，走出陰影，實現社會經濟平穩、快速發展。“一國兩制”解決了香港、澳門的政治定位問題，而CEPA則為香港、澳門經濟發展提供了制度保障，解決了經濟定位問題。根據1979年“有關給予發展中國家差別和更優惠待遇的決定”即所謂的授權條款，WTO允許發展中國家達成的區域協議中成員國之間的關稅可以低於對非成員國所徵收的關稅。為了應對經濟全球化和區域經濟一體化，WTO確立了“一體化例外”原則，即“關稅聯盟與自由貿易區例外”，該原則規定允許各成員之間建立一種超越最惠國的經濟一體化關係，成員內部的待遇可以不給於其他非該組織的WTO成員。CEPA是中國中央政府在WTO原則框架下與香港、澳門地區達成的互利共贏的雙邊自由貿易協定，∗浙江理工大學法政學院講師@IE@

CEPA對澳門與中國內地經貿合作的影響及其效應完全符合WTO有關貿易規則的規定，涉及範圍廣泛，涵蓋了貨物貿易、服務貿易、貿易投資便利化等三個主要方面，互惠措施得當，得到各界人士的好評。CEPA不僅實質上取消了兩地“關稅或其他貿易限制”，而且擴大了貿易投資領域，實現投資便利化。CEPA既體現了香港、澳門的特殊地位，又體現了“一國”體制下“兩制”的緊密關係。這是中國加入WTO以來極為重要的一次經貿合作，有助於中國在經濟全球化和區域經濟一體化的背景下繼續深化改革，降低中國融入全球經濟的風險，利於中國盡快適應激烈的國際競爭，同時香港、澳門提早享受了這些優惠與便利，有利於國際競爭力。二、CEPA對澳門社會經濟發展的效應達成CEPA是澳門社會經濟發展史上具有里程碑意義的大事，為澳門注入了新的生機和活力。據WTO的審議報告稱，澳門回歸後，澳門免除中央政府所徵收的稅收，並沒有從實質上影響到澳門的自由貿易以及和貿易有關的政策。基本法“一國兩制”以及保持澳門長期堅持自由貿易傳統的規定，為澳門經濟政策提供了可預見的未來。1回歸後，澳門社會經濟又一次得到飛躍發展，CEPA為雙方經貿交流和合作提供了更好地契機。為了更好地促進兩地經貿發展，雙方又於2004年10月29日、2005年10月21日、2006年6月26日、2007年7月2日、2008年7月30日、2009年5月11日及2010年5月28日，分別簽署了《〈安排〉補充協議》、《〈安排〉補充協議二》、《〈安排〉補充協議三》、《〈安排〉補充協議四》、《〈安排〉補充協議五》、《〈安排〉補充協議六》及《〈安排〉補充協議七》，擴大原有《安排》內容及深化其承諾。在短短幾年的時間內，雙方連續訂立了七個補充協議，拓寬了雙方的經貿合作的領域，加深了雙方經貿合作關係，取得了很好的社會效益和經濟效益，充分體現了“一國兩制”的優越性，也豐富和發展了WTO經貿規則。(一)澳門對內地貿易大幅增加按照《安排》的規定，澳門部分貨物享受零關稅待遇，澳門對內地的出口大幅增加。據澳門經濟局的統計，澳門出口至中國大陸的貨值由2004年第一季錄得的1.9%的跌幅反彈至4.2%，第二季上升至20.1%。儘管第三季、第四季上升幅度變小，但是兩季均在原有的基礎上保持上升的趨勢。澳門出口貨物的貨值不斷增加，達到第四季的6.2億元。與以往的出口相比，澳門無論是出口增長率還是出口貨值均創歷史最好記錄。此外，中國大陸及香港仍然是澳門再出口的最大市場，輸往內地的再出口貨值均有不同的增長。內地承諾自2006年起，對所有原產於澳門的產品實施零關稅。除了內地禁止進口的產品外，所有在澳門生產的貨物只要符合雙方指定的《安排》原產地標準，取得專用的“原產地證書”，被確定為“澳門製造”的產品後，均可以享受零關稅出口到內地。自《安排》正式實施至2009年12月31日期間，澳門經濟局在貨物貿易方面共簽發了935張原產地證書，其中822張已經使用，出口貨值達到101,661,455澳門元，節省關稅約8,378,977澳門元。出口貨物名目繁多，產品種類包括水泥、紡織成衣、紗線、塑膠袋、可刻錄光碟、色帶油墨、食品(糖、餅食、咖啡豆及咖啡粉)、覆銅板、電滙排、膠水、郵票、打印機色帶、鞋靴、粗甘油、飲用蒸餾水、稀釋劑及再生塑料等。CEPA對產自澳門的產品實施零關稅，促進了內地與澳門製造業整合，有助於澳門轉移高成本的製造業，優化產業結構。澳門可以將重點放在博彩業和旅遊服務業，更好地發揮優勢產業。在服務貿易方面，內地同意放寬對澳門開放的41個服務行業的准入條件，允許澳門服務提供者較內地對世貿成員承諾時間表更早進入中國內地市場，部分服務行業如視聽、運輸、醫療及牙醫等，享受比世貿組織其他成員更多的待遇。截止2009年12月31日，澳門經濟局共發放了369張“澳門服務提供者證明書”，領取證明書的企業主要從事運輸物流、會議展覽、管理諮詢、建築工程、分銷、電信、法律、廣告、空運服務的銷售和營銷服務、房地產、視聽及旅行社等服務行業。得益於CEPA的安排，澳門服務提供者足跡遍及全國大部分地區，甚至到達邊遠地區，澳門服務業在內地發展迅速，促進了內地服務業的發展，具有很強的示範效益，取得很好的經濟效益和社會效益。為了提高投資的便利和效率，內地實行24小時通關，簡化商品檢驗、動植物檢驗檢疫、食品安全、衛生檢驗、認證認可等手續，方便兩地人士貿易投資活動，《〈安排〉補充協議三》又把知識產權保護納入貿易投資便利化的新合作領域。CEPA對貿易投資便利化的安排撤除了兩地在投資領域的障礙，有效地促進了雙方貿易投資的發展。據國家商務部統計，2009年1-12月，內地與澳門貿易額為21億美元，內地共批准澳商投資項目294個，實際使用澳資金額8.1億美元。2@IF@

《“一國兩制”研究》第5期(二)澳門博彩旅遊業蓬勃發展作為一個人口僅有50餘萬，面積只有29.5平方公里的小型經濟體，澳門經濟結構較為單一，製造業和博彩旅遊業是澳門支柱產業。20世紀70年代以來，澳門土地、原材料和人工等成本不斷攀高，原有的紡織制衣業以勞動密集型為主，生產規模較小，主要依靠出口配額維持生存，無力承擔過高的成本。因此，大量的製造業倒閉或者借助80年代內地改革開放的春風，轉移至中國內地。於是，博彩旅遊業日益成為澳門最重要支柱產業，博彩業上交的稅收佔到澳門財政收入的70%以上，博彩業真正成為澳門地方政府的“提款機”。2002年澳門地方政府放開了賭權，持有牌照的博彩公司多達6家，市場競爭十分激烈，博彩公司為招攬賭客使出渾身解數。2004年首個大型娛樂場所——金沙娛樂場成立，博彩業對旅遊業的帶動作用日益明顯，“永利”的音樂噴泉、“新葡京”的萬象球、“威尼斯人”的大運河購物中心、“新濠天地”的天幕等博彩場所的旅遊設施成為澳門新景點，吸引世界各地遊客紛沓而來。內地遊客一直是澳門博彩旅遊業爭取的主要目標，然而受政策限制等因素的影響，內地遊客增長量不大。2003年7月下旬，中央政府開始實施CEPA框架下的“自由行”政策。截止2007年底，經澳珠邊境各口岸出入境往返澳門的內地居民累計達2,100多萬人次，內地遊客成為澳門博彩旅遊業的主要客戶群，為澳門經濟的發展做出很大貢獻。(三)澳門經濟增長明顯，產業結構調整加快回歸以來，澳門無論是實際意義上的GDP還是名義意義上的GDP均實現逐年遞增，迅速由以前的負增長轉為正增長。就GDP總量而言，從1999年的56億美元迅速上升至2008年173億美元。短短十年時間內，澳門經濟總量增加了100多億美元，年平均增長率達到12.6%。即使在全球金融危機時期，2008年澳門GDP也保持11.38%的增速。受金融危機的影響，2009年澳門經濟出現很大的困難，經濟增長率下滑，失業率較高，直接影響了澳門博彩旅遊業的發展。然而，在全球經濟回暖，內地大力支持下，澳門經濟在第三季度恢復正增長，預計2010年可以全面復甦。受惠於澳門經濟的高速增長，澳門失業率逐年下降，從1999年的6.8%下降到2008年的3%，2009年整體失業率預計為3.7%，2010年將下跌至3.6%。澳門政府財政收入大幅增加，持續保持盈餘，2008年財政收入較1999年翻了3倍，大幅增加至251.33億澳門元。基於充足的財政，澳門政府得以進一步實施減輕稅負，優化產業結構，改善基礎設施，推行15年免費義務教育等措施，極大地提高了澳門人民的福祉。在產業結構調整方面，澳門地方政府不遺餘力，不斷調整、優化產業佈局，合理分配資源。澳門加強與“珠三角地區”的農業合作，開展高科技農業合作項目，利用“珠三角地區”得天獨厚的農業條件發展農業經濟，很多特色農副產品例如鮮活水產、熱帶水果、花卉等發展迅速，不僅帶來了可觀的經濟效益，而且為澳門人民提供了大量鮮活產品，使“珠三角地區”成為澳門穩定的農副業基地。鑒於製造業較為單一、規模小、科技含量低的特點，澳門利用內地人才眾多、技術力量雄厚、產品研發能力強的優勢，推動兩地相關企業的合作，共同組建一批科技含量高、市場前景好、競爭具有優勢的大型企業集團，發展多元化工業體系。澳門的經濟結構以第三產業為主，博彩旅遊業成為其主要利潤來源，澳門大力發展服務業，吸引更多遊客到澳門觀光旅遊。經過多年的發展，澳門地方政府逐漸清晰了經濟發展脈絡，以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主，大力發展農業和製造業，合理分配各種資源，確保澳門“自由貿易港”、“獨立關稅區”的地位。三、澳門與中國內地經貿合作存在的問題在CEPA正式實施的幾年時間內，澳門社會經濟獲得長足的發展，兩地經貿合作日益密切。然而，澳門和中國內地經貿合作仍然存在很多問題，嚴重地影響了兩地經貿合作的深入發展，不利於雙方建立長期穩固的經貿合作制度。(一)缺乏協調發展戰略規劃區域經濟一體化成為當今世界經濟發展的一大特色，一定區域內的經濟實體利用區域優勢，撤除貿易壁壘，加強彼此之間的經貿合作，有利於整個區域社會經濟的協調發展。歐盟、北美自由貿易區、東盟等多個區域經濟組織的產生極大地促進了這些地區社會經濟的發展，也掀起了加強區域經濟合作的高潮。中國東部沿海地區與香港、澳門、台灣毗鄰，地理位置得天獨厚，兩地可以加強資本、技術、人才、項目等產業資源的自由流動，形成一個泛珠三角經濟區。這種互利、互惠、互補的經貿合作方式得到了兩地經貿人士的一致贊同，泛珠三角經濟區事實上已經形成，@IG@

CEPA對澳門與中國內地經貿合作的影響及其效應日益發揮着重要作用。長期以來，澳門的地位和作用未得到應有的重視。儘管中央政府多次強調加強與澳門緊密聯繫的重要性，但是沿海地區在規劃發展戰略的時候較少考慮澳門的獨特性，沒有對澳門予以特別安排。與香港、台灣相比，澳門與中國內地在加強區域經濟合作上比較落後，尚未很好地融入泛珠經濟圈。中國內地與澳門的經貿往來不夠頻繁，合作方式比較單一，合作領域比較有限。雙方經貿往來主要集中於初級產品的進出口、旅遊觀光、轉口貿易等有限領域，較少涉及人才培養與交流、專業資格認證、金融服務、項目合作等更為寬廣的領域。在泛珠經濟區域的規劃過程中，澳門未受到應有的重視，明顯不及香港、台灣，澳門參與泛珠經濟合作的廣度、深度、力度均十分有限。事實上，作為自由港和單獨關稅區的澳門是世界上極少數經濟自由程度最高的地區之一，與130多個國家、地區保持着密切的經貿和文化交流合作，尤其是拉丁語系(葡語國家)國家。拉丁語系國家(葡語國家)以法國、意大利、西班牙等國代表，這些國家經濟實力強大，居於世界領先位置。其他拉丁語系國家(葡語國家)，例如巴西、多數非洲國家，擁有極為豐富的自然資源，具有很好的開發前景。澳門與這些拉丁語系國家(葡語國家)語言文化環境相同或者相近，長期保持着傳統而廣泛的關係。澳門可以成為中國內地與這些國家交往的一個平台，引導中國內地企業“走出去”，也幫助這些國家通過澳門進入中國市場，克服它們“水土不服”的窘況。澳門這一獨特的功能是香港、台灣無法比擬的，能夠幫助中國更好、更廣泛地融入世界經濟，加強中國與這些國家在高科技、能源、自然資源開放與利用等領域的廣泛合作。澳門作為中國與拉丁語系國家(葡語國家)經貿合作的平台，可以與香港、台灣優勢互補，提高中國的國際競爭力。(二)CEPA配套實施細則仍需完善自簽訂CEPA協議以來，在短短幾年時間內，中央政府與澳門地方政府相續簽訂了七個補充協議，進一步補充、完善了CEPA的內容，對兩地經貿合作與交流起到很好的促進作用。然而，在實施過程中，不少地方政府、個別政府部門仍然存在地方保護主義、部門保護主義的錯誤思想，人為地設置種種障礙，限制或者阻礙澳門投資者的進入。就其性質而言，CEPA是一個中央政府和澳門地方政府加強彼此經貿合作的協議，對地方政府少有約束力，無法對地方政府的行為予以規管。基於保護本地某些行業的需要，不少地方政府或明或暗地規定了進入門檻，嚴格限制外來投資者的投資領域。即使允許投資，不少地方政府也可能採取不當手段，限制外來投資者的發展。此外，一些地方的不公平競爭現象嚴重、腐敗問題較為突出、經營環境惡劣等消極因素在一定程度上限制了澳門投資者的投資積極性和主動性，嚴重地影響了中國內地與澳門經貿合作的深入開展。當然，協議的實施細節仍然存在一些改進之處。以貨物貿易為例，內地承諾自2006年起，對所有原產於澳門的產品實施零關稅。然而，前提條件是出口商必須提供產品的“原產地證明書”。在確定產品原產地的時候，只有兩個原則：完全在一方獲得的貨物，其原產地即為該方；非在一方完全獲得貨物，只有在該方進行了實質性加工時，才可認定該方為貨物的原產地。對於澳門出口商而言，按照第二個原則獲得貨物“原產地證明書”相當困難，因為澳門自然資源相對匱乏，絕大多數產品原材料或者半成品均源自島外，而澳門工業技術能力有限，生產商大多對原材料或半成品進行簡單加工便向內地出口，按照“實質性製造或加工工序”的標準，他們將很難獲得證明書。此外，按照“從價百分比”的標準，澳門生產商、出口商更是難以向內地出口初級產品或者輕紡產品。同時，申請享受零關稅的行政程序較為複雜，往往需要耗費較長的時間，這顯然難以適應瞬息萬變的市場。出口商寧可選擇繳納一定的關稅，也不願失去來之不易的市場。雖然CEPA給予相關商品零關稅待遇，但是澳門出口商事實上難以享受。另外，由於社會經濟制度不同和法律文化的差異，澳門居民在內地參加司法考試、註冊會計師考試等資格考試人數較少，獲得相應從業資格的人員更是不多，澳門服務提供者進入內地律師、會計師、中醫師等傳統行業存在很大的困難。同樣，兩地在教育、衛生、科技等行業資格認證和相互承認方面存在很多不足，客觀上造成了兩地人才尤其是高層次人才交流的障礙，影響了兩地在科教文化方面的交流和合作。目前，CEPA涉及領域尚不寬泛，實施細節有待進一步完善，加強配套措施和相關細節有助於CEPA實際效果的發揮。(三)澳門過於依賴內地，產業結構不合理長期以來，澳門過於依靠內地，從多數的生產原材料到幾乎全部的日常生活資料，澳門均需要從內地大量進口。據澳門經濟局統計，中國大陸是澳門最大的進口來源地，佔進口總貨值的40%左右。此外，中國大陸和香港是澳門再出口的最大市場，其中2007@IH@

《“一國兩制”研究》第5期年第四季、2008年第二季、第三季、第四季和2009全年，香港成為澳門再出口的最大市場，其餘年份中國大陸是澳門再出口的最大市場，一般佔再出口貨值的50%左右，但是所佔比例波動比較大。由於受到金融危機等不利因素的影響，出口至中國大陸的貨值波動比較大，佔總出口貨值的比例偏低，中國大陸不是澳門最主要的出口市場。由於澳門產業結構較為簡單，出口商品較為有限，主要集中於覆銅板、粗甘油、紡織品、服裝等低端產品，附加值較低，市場競爭力較弱，導致澳門和中國內地外貿進出口總規模較小，佔中國外貿進出口總額不足2%。雙方在進出口方面的對比十分明顯，澳門長期處於逆差地位。在整個產業結構中，澳門博彩業“一業獨大”，居於澳門社會經濟發展的主導地位，吸納從業人員眾多，連同旅遊業等其他服務行業，第三產業的就業人口多達78.7%。3博彩業的發展直接關係到旅遊業、餐飲業等其他第三產業的發展，關係到澳門政府的財政收入，關係到澳門人民的就業問題。但是，博彩業受制於外部環境，一旦外部環境惡化，極易打擊博彩業的發展，造成澳門經濟的劇烈波動。中國大陸成為澳門博彩旅遊業的主要來源地，受制於大陸政策的變化，澳門經濟波動性較大。2007年5月和8月，廣東省先後大幅收緊赴澳門的自由行，2008年上半年再度收緊本省居民赴澳門的辦證手續，澳門賭場的客源馬上面臨乾枯的窘境，導致澳門各大賭場業績虧損，損失慘重。自2001年以來，澳門引進外來直接投資流量持續增長，尤其在2005年後增長強勁，達到2007年的13.98億澳門元，但是投資方向較為單一，投資領域較為狹窄，主要集中於博彩業。美國賭博大亨金沙集團、永利集團等投資興建了威尼斯人酒店、澳門度假村等項目，進一步促進了澳門博彩業的發展。然而，客觀上也造成了澳門經濟結構過於單一，其他產業發展滯後，整體經濟結構不合理，抗風險能力差，出口產品附加值低等現象。四、發展兩地經貿合作的對策鑒於兩地在經貿合作方面存在的問題，雙方應當進一步加強合作，深入探討解決方案。“一國兩制”作為解決兩地政治經濟問題的有效途徑，仍然發揮着重要的作用。雙方應當秉承“一國兩制”的精神，在CEPA框架下，從多個方面推進兩地經貿合作。(一)協調兩地發展戰略規劃澳門作為世界著名的自由港和關稅貿易區，又毗鄰廣東省，與其他南部沿海省市聯繫極為方便，可以成為中國內地加強與外界經貿往來的重要途徑。同時，澳門作為中國內地與拉丁語系國家(葡語國家)交流的平台，具備香港、台灣無可比擬的優勢。CEPA的出台為泛珠三角區的社會經濟發展帶來了前所未有的機遇，澳門在其中大有可為，能為東部沿海地區實施“走出去，請進來”的戰略貢獻自己的獨特力量。澳門在拉丁語系國家(葡語國家)中具有重要的影響力，擁有廣泛的關係，能夠為東部沿海地區乃至中國內地“牽線搭橋”。澳門企業可以幫助內地發展對拉丁語系國家(葡語國家)資源類產品的進口，通過參股、控股等多種形式，推動澳門企業參與這些國家的自然資源的開發與利用，同時澳門可以拓展內地對拉丁語系國家(葡語國家)的產品出口，擴大中國產品的國際影響力和競爭力。據中國海關總署數據，2004年中國與葡語國家貿易額為182.7億美元，2008年達到770.2億美元。2009年受全球經濟大氣候影響，中國與葡語國家雙邊貿易額為624.7億美元，同比下降19%，仍比預期樂觀。2010年1至2月，中國與葡語系國家進出口商品總值為107億美元，同比增長99%。4澳門具有突出獨特的中介優勢，能夠發揮輔助功能，一是作為內地，尤其是廣東地區商貿合作的平台；二是作為內地與拉丁語系國家(葡語國家)加強經濟合作與交流的平台；三是作為全球華商聯繫與合作的平台。因此，廣東等東部沿海地區應當高度重視澳門的獨特地位和特殊作用，將澳門納入本地發展戰略規劃之中，加強與澳門的經貿合作，大力幫助澳門發展港口業、航運業、物流業等，發揮澳門的轉口貿易優勢，充分吸引內地投資者通過澳門從事經濟、貿易以及投資活動，發揮澳門的優勢產業，實現澳門與廣東等東部沿海地區產業的優勢互補。2009年1月8日，國家發改委聯合廣東省政府正式公佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》重申了澳門的重要作用，要求在珠三角區域一體化建設上具有多個側重點，輻射泛珠三角區域，促進要素資源優化配置，發揮區域優勢，形成協調發展的新局面。2009年6月24日，國務院常務會議討論並原則通過了《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分開管理。6月27日，全國人大常委會通過決定，授權澳門特別行政區以租賃的形式取得橫琴島澳門大學新校@II@

CEPA對澳門與中國內地經貿合作的影響及其效應區的土地使用權，新校區與橫琴島其他區域實行隔離式管理。橫琴島定位十分清晰，“逐漸建成探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。”中央決定有限度開放、開發橫琴島，將橫琴島納入珠海經濟特區整體規劃，使之成為密切聯繫內地與澳門的平台，體現了中央堅定實施“一國兩制”的決心，對於促進港澳經濟發展，保持港澳長期繁榮發展具有重要意義。(二)完善實施細則，便利兩地經貿儘管中央政府不遺餘力地推動CEPA的簽訂與執行，但是地方政府的作用並未得到很好的發揮，角色似乎不甚重要。事實上，CEPA的有效執行完全離不開其他地方政府的參與和大力支持。CEPA的簽署與執行是一件於國於民皆有裨益的大事，內地可以將澳門作為本地對外開放的窗口，吸引外資進入本地市場，發展外向型經濟，同時以澳門為平台向外發展，拓展更加廣濶的市場空間。因此，內地應當盡快放棄地方保護主義、部門保護主義的錯誤思想和做法，改變或者拋棄歧視性待遇，出台相應的政策、措施和方案，切實遵守中央政府在CEPA協議中所作的承諾，平等對待包括澳資在內的所有外來投資，鼓勵、支持、保護所有合法的外來投資，嚴厲打擊腐敗分子，淨化投資環境，積極引導本地產業應對市場競爭，建立符合市場經濟規律的有效競爭格局。此外，雙方應當秉承“一國兩制”的精神，繼續加強磋商和合作，充分考慮各自特點，進一步完善CEPA的實施細節。在貨物貿易方面，內地應當與澳門地方政府深入磋商，適當放寬“原產地證明書”的標準，簡化享受貨物零關稅的行政程序，減少行政審批的手續，擴大享受零關稅的貨物類別和品種，給予澳門產品生產商、出口商應有的便利，支持和幫助他們對內地貨物出口。在服務貿易方面，內地應當放鬆澳門居民參加司法考試、會計資格考試、醫師資格考試等專業資格考試限制，擴大從業、執業範圍，允許更多的澳門居民赴內地從事法律、會計、醫師等行業，給予澳門居民從事其他服務行業的便利，減少人為設置的障礙。同樣，澳門地方政府也應當允許具備一定學歷、學位、資格證書的內地人士赴澳工作，給予應有的方便。雙方還應當加強相關資格證書的認證和承認，減少行政程序，簡化相關手續，為兩地人才的雙向流動提供便利。在貿易投資便利化方面，雙方強化法律、政策和相關信息通報和溝通機制，實現透明化、及時化和公開化，減少信息不對稱的現象。雙方給予澳門居民和內地居民更多的通關自由，建立通關人員信息數據庫，實現雙方數據庫的對接，強化對重點人員的監控力度，賦予一般人員更多的便利，加快通關效率。此外，在其他領域中，雙方加強合作，促進貿易投資自由化和便利化，加快雙方經貿合作的發展。(三)發展多元化經濟，優化產業結構鑒於澳門博彩業“一業獨大”，產業結構較為單一的現狀，內地應當積極支持澳門發展多元化經濟，優化產業結構。澳門地方政府應當加強對博彩業的監管力度，引導博彩業形成有序競爭的市場格局，進一步優化配套服務設施建設，提高服務人員的素質，提升服務質量和服務水平，繼續保持澳門在世界博彩業中領導地位。同時，澳門應當以博彩業為基礎，帶動旅遊業、金融服務業和會展業的發展，配合物流業尤其是航空物流業的發展，使博彩、旅遊、金融服務、會展、物流形成良好的產業聯動。此外，澳門應當適當發展第一產業、第二產業，實現產業結構的優化升級。環珠三角區擁有得天獨厚的農業生產條件，是澳門農業實現產業轉移的好場所。澳門應當加強同環珠三角區地方政府的合作，採取設立農副業公司、入股、租賃土地、參加當地農業合作組織等多種方式，引導澳門農業資金進入，加強與內地的農業高新技術的研發，引導兩地企業從事農副產品的深加工，生產適銷對路的傳統名優土特產品，發展具有高附加值的農副產品，擴大對外出口。內地應當允許澳門居民或者企業以多種形式參與內地農業合作，給予澳門農業資金轉移應有的便利。同時，澳門應當加強與內地高校、科研院所、研究機構等合作，加大對高科技產業的投入力度，發展一批具有較強競爭力和較高科技含量的產業，例如光電子產品、生物醫藥製品、精密磨具、通訊設備等，支持這些產業形成一定的市場規模，培養一定的市場知名度，徹底改變以往那種僅靠紡織製衣業為主的落後製造業格局。在教育、科研、產業結構等多個方面，內地應當支持澳門調整產業結構，鼓勵大型企業集團尤其是高科技企業赴澳門投資，加強兩地科研院所的合作，共同研發高科技產品，支持澳門發展多元化產業。最終，澳門應當形成一個以博彩旅遊業為主體，農業和高科技工業共同發展，具備較強抗風險性的多元化經濟新格局。@IJ@

《“一國兩制”研究》第5期註釋：1瑪利亞‧M‧勃郎古：《公約國際法在國內法律秩序中的適用──葡國、中國及澳門的情況》，載於《澳門法律學刊》，第5卷，第3期，1998年，第109-110頁。2中國商務部台港澳司：《2009年1-12月內地與澳門經貿交流情況》，載於中華人民共和國商務部網站：http://tga.mofcom.gov.cn/aarticle/d/201002/20100206775962.html，2010年3月22日。3《回歸十年澳門經濟發展回顧》，載於中國網：http://www.china.com.cn/news/zhuanti/amhg/2009-12/13/content_19057342.htm，2010年3月30日。4《首兩月中國與葡語國家進出口總額同比增長一倍》，載於“金融界”網站：http://finance.jrj.com.cn/2010/03/2919467197590.shtml，2010年4月7日。@IK@

“一國兩制”在香港特區的實踐遇到新的挑戰──當前香港政制改革的困局與前景莊金鋒∗“一國兩制”在香港特區實踐12年多來，雖然經歷了曲折的歷程，但在中央大力支持下，特區政府認真執行基本法，團結帶領香港各界人士，沉着應對各種困難和挑戰，妥善處理一系列重大問題，保持了香港社會大局的穩定、實現了香港經濟繁榮、民主發展和社會全面進步。當前，香港特區政制改革已進入關鍵階段。特區政府於2010年4月14日發表《二零一二年行政長官及立法會產生辦法的建議方案》(以下簡稱《建議方案》)，就2012年兩個產生辦法的修改提出了明確的做法；與此同時，全國人大常委會副秘書長、香港基本法委員會主任喬曉陽則在北京人民大會堂會見了香港記者，就《建議方案》的內容發表了講話。這標誌着特區普選大門已經打開，但來自泛民主派(反對派)的阻力仍然存在。“一國兩制”在香港的實踐又遇到新的挑戰，其前景如何？引起社會各界乃至國際社會的嚴重關注。本文擬就特區政改有關問題談幾點看法。一、港府《建議方案》的核心內容及其“三性”全國人大常委會於2007年12月29日《關於2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，已明確了普選時間表：香港可於2017年普選行政長官、2020年普選立法會。為了落實普選，港府於2009年11月18日發表了《2012年行政長官及立法會產生辦法諮詢文件》，就2012年兩個產生辦法的重要元素，提出認為可考慮的方向，並開展為期3個月的公眾諮詢。諮詢期於2010年2月19日結束。港府在充分考慮了市民、社會各界及立法會的諮詢期提出的各種意見後，制訂了一套2012年行政長官及立法會產生辦法的建議方案。這套建議方案的核心內容(重點)包括兩個方面：(一)行政長官產生辦法1.選舉委員會的人數及組成(1)選舉委員會由現時的800人增至1,200人。(2)四大界別同比例增加選舉委員會委員名額，即每個界別各增加100個議席。(3)把選舉委員會第四界別(即政界)新增100個議席的3/4(即75席)分配予民選區議員，加上原來的42個議席，區議會將共有117個議席，由民選區議員互選產生，即委任區議員不參與互選。2.選舉委員會的選民基礎(1)增加由330多萬選民選出的民選區議員在選舉委員會內的比例，以有效地擴大選民基礎，增加選舉委員會的民主成分。3.提名行政長官候選人的安排(1)維持目前的提名門檻，即選舉委員會總人數的1/8(即150人)。(2)現階段不設立提名人數上限。4.行政長官的政黨背景(1)2012年的行政長官選舉不改變行政長官不屬任何政黨的規定，但長遠可作檢討。(二)立法會產生辦法1.立法會議席數目。把議席數目由現時的60席增加至70席，分區直選及功能界別的議席各增加至35席。2.功能界別的選民基礎。把新增的5個功能界別議席，以及原來的1個區議會議席，全數由民選區議員互選產生，即委任區議員不參與互選。3.6個區議會議席以“比例代表制”由民選區議∗中國小城鎮發展研究院院長、教授；上海市法學會港澳台法律研究會顧問

《“一國兩制”研究》第5期員互選產生。4.立法會議員的國籍規定。維持現時非中國籍和持有外國居留權的香港永久性居民可參選12個功能界別議席的安排。(三)《建議方案》強調兩點1.注入新的民主元素2012年行政長官及立法會選舉。特區政府提出的建議方案，能夠為2012年兩個選舉辦法注入新的民主元素：(1)只由民選區議員參與選舉委員會及立法會區議會議席的互選，以回應在2005年部分立法會議員否決方案時提出的訴求，並進一步提升選舉的民主成分。(2)恪守不增加“傳統”功能界別的原則。2012年立法會將有41個(接近60%)議席由直接或間接地區選舉產生。(3)民選區議員以“比例”代表制互選產生6個區議會功能界別議席，議席分配會較為公平，大小黨派和獨立候選人都有機會獲選。(4)區議會委任制度。特區政府對取消區議會委任制度持開放和積極能度。為了回應社會上有關訴求，特區政府將在立法會通過2012年兩個產生辦法建議方案後，盡早在本地立法層面提出有關建議，供市民和立法會考慮。2.2012年政制向前走，為落實普選鋪路民意是清晰的，就是希望2012年政制能向前邁進，不要原地踏步，為2017年及2020年普選鋪路。特區政府提出的建議方案，充分借助民選區議員的廣泛民意基礎，能夠提升2012年兩個選舉辦法的民主成分，亦是最有機會得到多數市民、立法會、行政長官和中央接受，讓香港政制能向前發展。作為領軍處理政改諮詢的政務司司長唐英年代表港府在立法會公佈政改《建議方案》後，呼籲立法會議員把握這個“黃金機會”，拿出勇氣投下一票，讓香港政制向普選踏進一步，切勿重蹈2005年政改方案遭否決令政制原地踏步的覆轍。當天下午，行政長官曾蔭權就政改《建議方案》發表電視講話，呼籲市民支持方案。他指方案相比現時的選舉方案，既擴濶了參政空間，又提高了民主成分，為落實2017年普選行政長官和2020年普選立法會創造有利條件。港府政改《建議方案》公佈後，香港愛國愛港政團、工商、專業及文化等各個界別的社團以及港區人大代表、政協委員和多名區議會主席等政界人士都表示支持。各界都認為，方案已凝聚共識，應該大力支持，並促請立法會通過港府提出的《建議方案》，使香港的政制可以向前踏出重要的一步。據筆者觀察，在各種支持方案的聲音中，認為方案具有“三性”的更為集中，更為理性、更有說服力。首先，方案具有合法性。香港是法治社會，政府做任何事都要講究“合法”兩字。方案既符合基本法有關規定，又符合全國人大常委會2007年12月底的《決定》，令方案堅如磐石。從合法性的角度說方案“不但屬於‘好的法律’而且足以保障‘好的社會秩序’，對本港的未來可以有‘正本清源’之功，可以有‘玉宇澄清萬里埃’的作用”。1其次，方案具有進步性。如前所述，方案無論是在行政長官產生辦法還是在立法會產生辦法方面，都注入新的民主元素，因而方案比現行產生辦法更民主、更進步，更貼近普選的終極目標。港區全國人大代表、工聯會副會長黃國健說，方案分別在推選行政長官選委會及立法會中增加民選區議員，使兩個選舉的民主“含金量”大增。如果這個方案獲通過，下屆立法會便會有更多透過直接或間接選舉的議員，令修改2016年的立法會選舉辦法時將更易達致共識，也令達致最終普選鋪下了一條康莊大道。最後，方案具有可行性。建議方案的合法性、進步性，是方案可行性的前提條件或重要條件，而方案可行性還要看方案本身是否符合香港實際情況，《建議方案》是港府經過長時間的調查，又經過3個月的諮詢，反覆聽取各方面意見，吸納了一些合理合法的要求，綜合了香港的主流民意，按照基本法的有關規定所提出來的政改最後建議案。它符合基本法循序漸進推進民主進程的要求，又盡可能照顧到各個階層、各個界別利益和訴求，具有很大的包容性，其目的是推進香港政制向前邁進。儘管這個方案還有一些反對的聲音，但是爭取7月立法會表決通過的可能性還是存在的。二、喬曉陽講話的要點及其基本精神全國人大常委會副秘書長兼香港基本法委員會主任喬曉陽，在港府發佈政改《建議方案》的當天下午4時半出現在人民大會堂香港廳，當着10多家香港駐京媒體記者的鏡頭就政改方案發表了約10分鐘的談話。談話雖短，內容重要，引人關注。香港主流民意認為，這是中央再一次在普選問題上釋出善意，中央對推動香港政制發展確實很有誠意，而目前普選大門@JC@

“一國兩制”在香港特區的實踐遇到新的挑戰已打開，各界應該繼續凝聚共識，為香港的整體利益共同努力。喬曉陽先生主要講了三個要點：(一)“實事求是”肯定港府提出的《建議方案》喬先生首先表示，自己一直十分關注香港社會所進行的2012年行政長官及立法會兩個產生辦法的討論，也仔細閱讀了港府公佈的諮詢總結報告。他說，在諮詢期間，香港社會各界人士積極參與2012年兩個產生辦法的討論，充分表達意見，努力凝聚共識。港府收到47,200份意見書和超過160萬簽名表達意見，各種民意調查也顯示，大多數香港市民支持港府在諮詢文件中提出的意見。“這麼多人出來表達意見，充分說明推動政制向前走，已經成為香港社會各界的強烈願望，這一點給我留下的印象非常深刻。”喬先生又指出，港府公佈的2012年兩個產生辦法修訂方案是符合《香港基本法》和全國人大常委會的有關決定的，也充分體現了根據香港實際情況和循序漸進發展民主的原則。實事求是地說，港府提出的修訂方案已經朝着擴大民主成分的方向邁出了一大步。喬先生這種善於傾聽香港社會對政改的各種不同意見的積極態度，表現了一個有良知的領導幹部應有的海納百川的謙和胸懷。“這胸襟根源於民主政治是民意政治的信念，根源於民主是要尊重多數、保護少數的理念。”如同伏爾泰所說的那樣，我雖然不贊成你的觀點，但我誓死捍衛你發表觀點的權利。(二)希望《建議方案》在立法會順利通過喬先生坦誠地說：“我始終認為，在兩個選舉辦法修改問題上，難的不是提出一個方案，難的是在香港這樣一個多元社會裏，提出一個既能夠符合基本法和人大常委會的有關決定，又盡可能照顧到各階層、各界別利益和訴求，各方面雖不完全滿意但又能接受的方案，這是很不容易的。我認為，特區政府的修訂方案已經比較好地做到了這一點。這個方案是來之不易的，值得香港社會共同珍惜。”喬先生表示，香港特區立法會很快將審議這個方案，真誠希望香港社會各界人士和立法會議員本着包容、理性和務實的態度，順應廣大香港市民的熱切期望，支持特區政府提出的2012年兩個產生辦法修訂方案，積極推動香港政制的民主發展，並進而為按照全國人大常委會決定的時間表實現普選創造條件。喬先生此番心聲，真切體現了他在推進香港民主發展問題上的務實、漸進精神。人們談論民主總是美好的，然而推進民主卻是複雜的，尤其是在香港這樣一個多元社會裏。《香港基本法》寫明政制發展要循序漸進，有些人執着普選要一步到位，這是不可能做到的。對明顯增加了民主成分的港府《建議方案》，我們理應像喬先生所說的那樣，本着包容、理性和務實的態度，支持這一方案。(三)“五部曲”是香港特區政改必經之路講到大家所關心的普選時間表，喬先生一如既往坦率地說：“我知道香港社會有一種意見，希望我能夠在人大常委會有關香港未來普選《決定》的基礎上，進一步明確屆時不僅僅是‘可以’實行普選，而且也是‘必定’實行普選。對此，我想指出，人大常委會2007年以《決定》的形式明確了香港特區行政長官和立法會普選的時間表，其權威性和法律效力毋庸置疑。但人大常委會在明確了普選時間表的同時也明確規定了在未來實行普選前的適當時候所必經的五個步驟。這五個步驟是法定的程序性規定，也是必須遵從的。”即：特區政府在適當的時候向全國人大常委會提交是否啟動修改兩個產生辦法以達到“雙普選”的報告；全國人大常委會對特區政府對這一報告作出是否同意的決定；特區政府向立法會提出“雙普選”辦法的議案，立法會須經全體議員2/3以上多數通過；行政長官同意立法會通過的議案；特區政府將議案報人大常委會批准或備案。顯而易見，在這5個法定程序(五部曲)中，人大常委會只承擔兩個程序的履行職責，而其他3個程序的履行者分別是特區政府、立法會和行政長官。5個程序猶如緊密相連的5個鏈條，只要其中任何一節鏈條斷裂，那整個鏈條系統就會停止運行。所以，全國人大常委會對香港普選時間表用“可以”而不用“必定”的說法更為科學，更貼近實際，所強調的就是必須嚴格依照法定程序辦事。喬先生並以2005立法會否決2007/2008年政改方案，導致香港政制發展原地踏步的先例，表明“可以”不等於“必定”，全國人大常委會《決定》中提到的“普選時間表就像打開了普選的大門，但怎麼進入這個大門，要一步一步走，五步走完才能進入這個大門”的鮮明態度。“2004年4月26日全國人大常委會決定2007/2008年兩個產生辦法時，也是講‘可’作適當修改，而不是講‘必定’作適當修改。最後實踐的結果是第三步，也就是立法會那一步沒有走下去，因此2007/2008年沒有作出修改。”喬先生還表示，香港社會最注重依照法律和法定程序辦事。內地各有關方面也必須依照法律和法寶程序辦事。@JD@

《“一國兩制”研究》第5期喬先生的這些講話，“弘揚了堅守程序正義的現代法治精神。”“國際社會公認的‘依法辦事’主要包括依照實體法辦事和依照程序法辦事兩個方面的含義，用法律術語來說，就是依法辦事要堅守實體正義和程序正義。相對而言，英美法系較之大陸法系更為重視程序正義。因為……程序是看得見的正義，是防止專制擅斷的盾牌。”2對此，相信香港社會是能夠理解和認同的。喬先生強調，2007年全國人大常委會在《決定》中訂出普選時間表是十分嚴肅的，是深思熟慮的，包括行政長官普選先行，立法會普選隨後，都是綜合考慮了各種因素，相信經過近10年到2017年，香港回歸祖國20年，已經處於“50年不變”的中期，隨着香港民主政制的經驗進一步積累，社會共識進一步凝集，屆時先後實行行政長官普選和立法會全部議員普選是具備條件的。“在全國人大常委會確定的普選時間實現普選，是我們共同努力的目標，”總之，“喬曉陽關於香港特區政府2012年政改方案所發表的談話，可謂一個存天理、順民情、守國法、有良知的談話。”3三、泛民主派反對《建議方案》的言行升級港府公佈2012年政改《建議方案》和喬曉陽在北京會見香港記者的談話發表後，泛民主派陳營中的兩派，即溫和派(以民主黨為主力的終極普選聯盟)、激進派(以公、社兩黨立法會議員為核心力量)均表示不滿，並召開聯合記者會，表示一致投反對票。其言行在不斷升級，可歸納為三個方面：(一)散佈謬論，否認港府方案1.製造“爛方案”論泛民主派咬定日前政府公佈的2010年政改建議方案，是以2005年的政改方案為藍本的，雖然作了一些修改，但其原則相若，毫無新意，是“爛貨色”，泛民決不“收貨”。更有泛民主派議員批評，喬曉陽親自力撐特區政府的“爛方案”，揚言港人得先接受政改方案，再跟人大常委會定下的“五部曲”走完，才有條件實現普選。喬曉陽對普選的態度就如“只許州官放火，不許百姓點燈”，在普選問題上完全以我為主，不許港人爭取真普選，泛民不會接受，必定投下反對票，並繼續點亮民主燈火，為撐真普選。其實，如前所述，這次港府提出的建議方案是在2005年政改方案的基礎上，注入了不少的民主新元素，明顯較目前的選舉方法進步。並得到相當的民意支持，絕非“爛方案”。再者，香港的政制改革屬於憲制範疇，中央當然擁有對香港政改的主導權，同時認真聽取港人和特區政府的政改的意見。有立法會議員關於中央“不許百姓點燈”的說法，是危言聳聽！2.製造“方案倒退”論特區政府和建制派均稱2012年政改《建議方案》進步，是比照香港現時行政長官和立法會選舉方法而言的。而泛民主派對此視而不見，還說政府這次提出的政改方案“倒退”，是因為他們不與現時選舉方法相比較，而是拿自認為理想的方案(即雙普選一步到位)作比照。這完全是坐井觀天、坐而論道、紙上談兵的文字遊戲，而不是切實推進政制向前的有效辦法。犯了評判今年政改方案標準的錯誤。這是其一。其二，泛民主派認為，政府《建議方案》倒退的例證是2005年方案規定行政長官選委會由800人增加到1,600人，而今年方案規定為1,200人，減少民意基礎。而對今年政府方案取消了委任區議員在行政長官選委會中的選舉權和被選舉權，並把選委會第4界別(政界)新增的100個議席的3/4(即75席)分配予民選區議員……等等一整套方案的優點(即充分借助具有330多萬選民基礎的民選區議員的廣泛民意基礎，擴大政府方案的民主成分)避而不談。這是犯了斷章取義的錯誤。再說，2005年政改方案，行政長官選委會為1,600人，四大界別中政界佔700人，其他三個界別各300人，似與各階層均衡參與的原則不諧；而今年政改方案建議選委會為1,200人，四大界別各300人，較能體現各界別均衡參與的原則，充分反映民意。3.製造“三無”方案論泛民主派一些議員還攻擊港府《建議方案》是“三無”方案，即無明確承諾2017年及2020年行政長官及立法會選舉必須是“真普選”，無明確承諾永久取消功能組別選舉，以及無立即廢除區議會委任制。這些論調不僅不符合事實，而且有些錯誤觀點是強加於人。其實，全國人大常委會2007年以《決定》的形式明確了行政長官和立法會普選的時間表，就是中央對香港實行“雙普選”的承諾。取消功能組別選舉，不符合基本法的立法原意與原則，也不符合香港的實際情況，正如長和主席李嘉誠所說：“今日的功能組別及專業團體對香港有着很大的貢獻，港人應該從實際的層面小心研究”，不能抹煞他們的貢獻作用。“按照政府的方案，委任區議員在選舉委員會和立法會已經沒有選舉權和被選舉權，也就是說委任區議員已經@JE@

“一國兩制”在香港特區的實踐遇到新的挑戰與2012年選舉剝離，因此，2012年選舉方案並不適合處理是否廢除區議會委任制問題。”4所以，“三無”方案的理據是完全站不住腳的。(二)組織遊行，落實普選訴求由民主黨、民協及街工等團體組成的終極普選聯盟，5月2日發起爭取普選遊行。參加遊行人士大多響應大會呼籲穿上白衣，下午3時由維園出發，約5時抵達政府總部。沿途遊行人士高呼“反對爛方案，唔改請收檔，取消功能組別”等口號。最近被傳有可能投票支持政府方案的4名泛民議員，包括民協的馮檢基、社福界張國柱、公民黨湯家驊及衛生服務界李國麟，均參加遊行，並走在隊伍前與其他泛民人員負責拉起寫着“普選5‧2大遊行”的標語。民主黨前主席李柱銘、公民黨黨魁余若薇亦有現身。支聯會主席司徒華也到起點維園打氣。不過，力推“公投”的社民連卻未有參加遊行。普選聯副召集人蔡耀昌表示，多達3,300人參加的遊行，足顯今次遊行已是“第一個警號”，若政府繼續漠視他們的聲音，普聯盟會採取強烈抗爭。警方估計，遊行隊伍約有1,600人。特區政府發言人表示，充分理解參與遊行的市民和黨派對於落實普選的訴求，但亦注意到香港社會普通希望政制在2012年向前踏進一步，為落實普選鋪路。(三)一意孤行，推動“變相公投”早在2009年7月，社民連就拋出“五區總辭，全民公投”方案。至11月19日，即特區政府政改諮詢文件公佈翌日，公民黨與社民連聯手要求泛民主派就“五區總辭”達成共識，再拋出新名單，並屢次迫使民主黨對總辭方案表態，結果引起民主黨及泛民其他派別多次隔空駁火。對於公、社兩黨所發動的“五區變相公投運動”，香港特區許多人士表示強烈反對。特區政府對公投也表示不予承認。2010年1月15日，國務院港澳辦發言人強調，《香港基本法》沒有規定“公投”制度，基本法和全國人大常委會所作的有關決定，已對香港特區政治體制的未來發展作了明確規定。但是，公、社兩黨一意孤行、公然挑戰基本法和全國人大常委會有關決定，竭力推動“相變公投”。結果在5月16日特區立法會補選中，以17.1%。空前低落的投票率大敗收場，令所有維護“一國兩制”、尊重基本法、支持政改的市民為之拍手稱快！根據選舉事務處的資料，2000年港島區補選，投票率為33.27%；2007年的港島區補選投票率達到52.06%。想“總辭”當初，公、社兩黨揚言補選會有50%的投票率，其後眼見形勢不妙，一再自動降低標準，到補選前夕則說有30%的投票率就是“大勝”。如今事實擺在眼前，只有17.1%的投票率，比“最低標準”還差上一大截。如以人數計算，在全港337萬選擇民中，只有57.9萬選民投票，若扣除其他候選人的得票、廢票及白票數目，估計公、社兩黨5名辭職再參選的議員總得票約43.4萬張。可見“變相公投”不得心人。“公投”失敗，理所當然。其原因有五：一是中央聲明“公投”違憲，表示嚴重關注。二是特區政府立場堅定，表明不支持公投。三是選民明智選擇，主流民意反對“公投”。四是建制派政團公開抵制，不參與“公投”投票。五是泛民主派陣營分化，普選聯不認同“公投”。公民黨黨魁余若薇承認投票率低，但對投票結果表示滿意，拒絕承認“公投”失敗，認為今次是繼2003年“7‧1”遊行後的民主派最大規模動員，中央有需要就此回應。社民連前主席黃毓民亦說不計較投票率，表示有近60萬市民出來投票，特區政府就需要交代與回應。當然，公、社兩黨的“五子”(梁家傑、陳淑莊、黃毓民、梁國雄、陳偉業)已“勝出”當選，短期內又可以重返立法會“也文也武”。但他們的名字已經被釘在阻礙香港民主政制發展的恥辱柱上，留下絕不光彩的駡名。四、努力爭取政改建議方案在立法會順利通過香港2012年政改目前正準備走“五部曲”的第三步，特區政府計劃於立法會7月中休會前，提交政改建議方案由立法會審議表決是否通過。這已成為社會各界乃至國際社會關注的一大焦點。雖然香港“一國兩制”研究中心就政改諮詢方案及建議方案先後進行兩次民調顯示，第一次有57%的市民支持立法會通過政改建議方案，第二次也有55.4%受訪者支持，可見，香港政制向前走是主流民意。但是，目前有關政改方案的討論似陷入膠着狀態，尤其是立法會中泛民主派議員目前對港府提出的建議方案意見分歧仍然很大。行政長官曾蔭權承認，目前政改建議方案要取得2/3議員的支持仍未許樂觀，不過，特區政府未到方案表決的一刻，絕不會放棄爭取更多議員和市民的支@JF@

《“一國兩制”研究》第5期持。(一)行政長官呼籲議員，支持政府建議方案5月6日，行政長官曾蔭權在立法會答問大會上強調，在普選問題上，中央政府已經表明誠意，現在等待香港積極成事，倘2012年方案獲得通過，一定會增加中央、特區政府、立法會和市民的互信，百利而無一害；相反政改再次失敗，最大的輸家將是香港。他鄭重、懇切地呼籲立法會議員，為香港，為香港的民主運動，棄成見爭拗，支持政府建議方案。“如今，香港民主進程再次徘徊於希望和失望之間，歷史的創造在乎你們心中的一念、腳下的一步。”(二)行政長官動員市民，遊說議員力撐政改5月24日，行政長官曾蔭權在“後金融海嘯——發揮中小企動力論壇”上致辭表示，特區政府一向不遺餘力為中小企業創造良好的營商環境，而為香港創造一個良好的政治環境也同樣重要：過去20年的政制爭論，已經造成了不少社會分化和內耗；人大常委會於2007年歷史性地定出香港普選時間表，2012年的政制改革可以讓政制向前邁進，為普選鋪路，故呼籲認同香港政制要向前發展的各界人士，總動員向立法會議員表達意見，“不論是一個電話，一封信，一個簡單的電郵，你都會在香港的政制改革路途中，留下有意義的腳印。”(三)行政長官籲港起錨，推動民主政制前航香港政制發展進入關鍵時刻，5月29日特區政府正式開展名為2012年政制改革“起錨”(Actnow)社區宣傳行動：行政長官曾蔭權親率特區政府整個問責團隊打響頭炮，兵分兩路到香港多個地區向市民派發傳單及“起錨”襟章。一隊由曾蔭權及律政司司長黃仁龍率領，穿着印有“起錨”(Actnow)字樣的T恤，乘坐開蓬巴士由港島區出發。第二隊由政務司司長唐英年及財政司司長曾俊華帶隊，由九龍出發，最後在沙田會合。行政長官曾蔭權在啟動儀式上強調，香港這艘乘載了700萬市民的船，正朝民主發展破浪前進，卻在2005年“拋了錨”，因此倘這次政改方案再遭否決，香港前後就將蹉跎10年，故現在是時候鬆開束縛，解除捆綁，放下爭拗，令民主前航，為香港一齊“起錨”，為民主鬆綁，為普選努力。特區政府問責團隊全體落區，推出以“起錨”為主題的全方位政改宣傳攻勢，得到許多市民的稱許，認為這反映政府有誠意，以“走入群眾的方式”爭取市民對政府建議方案的支持。有學者讚揚整個宣傳工程予人“破格”感覺，充滿新鮮招數，成功吸引市民聚集政改討論，預期未來支持政府方案的民意會穩步上升，對有意再次否決政改方案的反對派構成一定壓力。筆者作為一個香港市民，對於立法會能夠通過政府政改建議方案，還是抱着一線希望。這是因為，除了上述特區政府所做的各項努力爭取建議方案通過外，還考慮到各種有利因素能促成建議方案獲得通過：首先，中聯辦與溫和反對派首次會面意義深遠。5月下旬，中聯辦副主任李剛分別與溫和反對派中的民主黨、普選聯、民協三個政團的代表正式會面，打破了香港回歸以來溫和反對派與中央從未直接晤談的局面，建立了理性溝通的平台，奠定了雙方互信的初步基礎，雖不能說今後就是艷陽高照，玫瑰盛開，但畢竟堅冰已經破除，航道已經開通。輿論普遍認為，這次“破冰之旅”的會面，其象徵意義深遠：不僅是對溫和反對派在政改問題採取溫和、務實態度的充分肯定，反映中央推動香港政制發展的決心及誠意，而且表明中央期待以民主黨為主力的溫和反對派拿出智慧和勇氣，在基本法和全國人大常委會《決定》的框架下進行溝通和妥協，共同推動政論方案獲得通過。李剛多次表示，每次雙方會面氣氛坦誠，雖有一些共識，但意見分歧仍然很大，將上報中央。相信中央會積極回應。溫和反對派應理解到中央釋出的善意以及港人對政制向前走的期望，理性協商，求同存異，在關鍵時刻做出負責任的選擇，並把這種選擇體現在政府建議方案獲得通過，創造各方共贏的局面。其次，美、英政府奉勸反對派認同“政制向前走”。前不久，香港有傳媒報道說，美國或再次高調介入香港事務，干預香港政制改革。但誰也沒有料到，新任美國駐香港總領事楊蘇棣，今年3月正式上任。這位人稱“中國通”的白宮外交官，善施“顏色革命”的老手，兩個多月來卻一直不哼一聲。直到5月16日公、社兩黨“公投”超低投票率公佈後，即19日在美國商會舉行的午餐會上說，2017年普選行政長官，2020年普選立法會，是香港政制向前邁進的機會。這意味着他肯定了北京相關的科學決策；他否定了反對派提前的雙普選的主張。而英國新政府外交及聯邦事務部國務大臣白偉明(JeremyBrowne)日前又突然就香港政制發展聲明指出：認同香港特區政府2012年政改建議方案是香港政制發展的重要機會，有助2017年和2020年朝向全面普選，期望各方繼續透過@JG@

“一國兩制”在香港特區的實踐遇到新的挑戰對話令政制向前發展。5美英政府這種務實的態度，對長期以來一直把美英視為自己的“靠山”香港反對派來說是奉勸或批評，更刺痛反對派中頑固分子的神經。再次，政府政改建議方案獲多數市民接受。多次民調都顯示，80%市民不希望政制發展再一次原地踏步，六成左右市民更支持政府建議方案的核心內容及民主新元素。民調結果一直十分穩定，顯示市民希望循序漸進推進民主政制向前發展，不要與中央強烈抗爭。而且，這種民意訴求並非自今政改諮詢開始，在2005年政改方案推出時，同樣有60%民意支持方案。主流民意是清晰的。反對派無理要求政改方案廢除功能組別，對此，政壇元老、前港區全國人大代表吳康民批評反對派叫價太高，在社會未有共識前，不宜這樣做。他警告，反對派若違背民意，否決今次政改方案，市民會覺得他們是“搞屎棍”，日後將會失掉不少選票。筆者認為，目前，溫和反對派，尤其是民主黨面對一個“兩難局面”，既不想被激進的公、社兩黨的行動牽着鼻子走，另方面又要穩住自己的基本盤，維繫自己的支持者。但是，他們如果繼續與中央“企硬”、不妥協，對自身也沒有好處，反而可能失去繼續與中央溝通的機會，失去更多市民的支持，把自己孤立起來。在這種情況下，如果特區政府的努力得當，加上上述有利條件，爭取溫和反對派的一些立法會議員轉軚支持政府建議方案不是不可能的。現在，政府方案已得到36名建制派與獨立人士議員的支持，如果再有3名或3名以上議員支持，政府方案就有足夠的法定票數(60名議員的2/3多數票)獲得通過。因為早前，立法會主席曾鈺成已表示，必要時擬辭去主席職務，投票支持政府建議方案。當然，政治風雲歷來變化多端，為了一黨的私利，反對派再次捆綁在一起，否決政府建議方案也是有可能的。溫和反對派是選擇通過政府方案或否決政府方案，一念之差，將成歷史功臣或罪人。作者附言本文系作者於2010年6月5日之前完成的稿件。當時，行政長官曾蔭權表示、目前政改《建議方案》要取得2/3議員的支持，獲得立法會通過仍未許樂觀，不過，特區政府未到方案表決的一刻，絕不會放棄爭取更多議員和市民的支持。作者根據香港政改形勢發展的有利條件及在港實地觀察的感受，認為方案通過的可能性較大。6月25日，北京《人民日報》報道稱：“香港特別行政區立法會以46票贊成、12票反對，超過全體議員2/3的多數票贊成，表決通過了關於2012年香港特區立法會產生辦法的修訂方案。連同24日通過的2012年行政長官產生辦法修訂方案，中央和全港市民關注的香港特別行政區2012年政制改革方案獲得立法會完全通過。這是香港根據基本法在政制上邁出的重要一步”。對此，作者感到十分欣慰。註釋：1譚文天：《合法性令方案堅如磐石》，載於《大公報》，2010年4月23日，第A30版。2李川：《喬曉陽法理情論政改》，載於《大公報》，2010年4月16日，第A29版。3同註2。4柳蘇：《駁反對派攻擊政改方案的讕言》，載於《鏡報》，2010年5月號，第47頁。5《英外交部：2012方案是港政制發展重要機會》，載於《文滙報》，2010年5月29日，第A15版。@JH@

香港問題的提出與“一國兩制”的定型黃鴻釗∗一、香港問題的提出20世紀70年代中後期，香港的發展已如日中天，它的許多經濟指標已居亞洲、甚至世界前列。經濟的發展必然要帶動基礎設施的大規模建設和改造，否則這些就將成為抑制香港經濟騰飛的“瓶頸”。這樣，便在投資商、承包商以及港英政府面前豎起一塊醒目的標牌：新界租約問題怎麼辦？因為香港原有的機場設施、空運量等已經遠遠不能滿足當時經濟發展的需要，新機場的建設如箭在弦，勢在必行。但問題在於：新機場的位置選在新界，須經中國同意，因興建機場需龐大的資金，港英當局自然要向國際銀行集團舉債。經濟專家評估最短的還款期限也要30年，而債權人一定要求港府出具有效的保障，即港府需有超過還款期限的土地所有權文件。1898年的《展拓香港界址專條》在開頭便明文規定：“今中英兩國政府議定大略，按照粘附地圖，展拓英界，作為新租之地。……以九十九年為期限。”1據此，1997年將使英國喪失統治新界的“法理依據”。這個“法理依據”是港英政府所必需的，惟有這樣，才能使長期攤還貸款有所着落，才能讓投資者信心得以維持。而這都依賴於一個近似“天方夜譚”式的假設：中國政府同意與英政府簽署一個新的“新界條約”，從而使英國在1997年之後繼續獲得新界的法律地位。這便是人們所泛稱的“香港租約問題”的由來。為甚麼它會引起如此大的反響呢？原來，位於珠江口的“東方明珠”共有面積1,000多平方公里，而新界(包括大嶼山等周圍島嶼)約佔整個香港的90%以上。在20世紀70年代香港經濟發展的大潮中，毫不諱言，新界為其提供了最為廣大的投資場所。而港九地區(指香港島與九龍)先天就是一個商埠而非設廠辦實業的工業地帶，除其地域狹窄的自然因素之外，所謂此地投資眾多其實多為外資公司的代理店或海外辦事處，其投注的資金並不大，與在新界的新機場建設、大嶼山新市鎮、將軍澳新市鎮以及新界環迴公路的開發相比，很難相提並論。走到這一步，“東方明珠”所處的優良的交通運輸環境，亞太地區潛力巨大的經濟發展勢頭以及冷戰時代戰略上的地緣政治考慮，都不容英國人等閒視之。在戰後歲月中，無條件拋棄香港的念頭在英國人看來是絕不可能的。早在1972年12月，當中國外長黃華向聯合國“反殖民地委員會”重申，“香港是中國領土”後，英駐聯合國代表克勞呈函聯合國秘書長，表示聯大決議並不影響香港的法律地位，“而英國政府對此地位的觀點，已為眾所周知，英國也不會接納其他政府過往曾經對此問題提出或今後將會提出的任何不同觀點。”220世紀70年代末，當英倫三島正處於經濟低迷狀態的“英國病”中不能自拔之時，自動撤出香港更是被認為“荒唐”。香港的經濟利益對英國是極其重要的。拿香港在英存放的英鎊儲備來說，1972年6月這項存款達9億英鎊，相當於英全部外債的12%，約佔英格蘭銀行，即英國中央銀行全部黃金和外滙儲備的27%。據美國《新聞週報》報道，英鎊的近一半的支撐力來自香港，它的英鎊儲備成為當時國際貨幣市場上支撐英鎊地位的重要支柱。儘管自從1972年後英鎊與港元脫鈎，實行儲備多樣化，但直到1974年，香港仍擁有英國全部黃金和外滙儲備的1/4至2/5。至於從獲得的無形貿易利潤(包括金融、股市、航運、保險等收益)更是數額巨大，據英國外交部1975年12月9日報告，英國在香港的無形貿易每年盈利約2、3億英鎊或更多。3經濟利益的存在是英國人考慮的一個方面，有“國際政治晴雨表”之稱的英國政壇的那些政客們不能不正視現時的大陸和整體國際局勢的狀態，他們也∗南京大學歷史系教授@JI@

香港問題的提出與“一國兩制”的定型認為，在香港問題上，英國人必須面對三個棘手問題：其一，論實力，中國大陸收回香港易如反掌，遠隔兩大洋的英國鞭長莫及。其二，論法不論武，按國際法也要承認有效原則。若說港英當局有效統治的話，那也是在港的華人在政府機關、治安機構等自動地有效管理自己，而非英國人的有效統治，佔港人98%的華人才是香港的“真正主人”。其三，不論實力，中國政府即使不收回香港島、九龍，而是依據英國人自己所承認的“法理”──1898年的《展拓香港界址專條》規定，到1997年，只要把界限街以北的土地收回，港九的生存便也成了問題。更不用說，殖民地已成歷史遺物而遭唾棄的世界非殖民化潮流。至此，所謂的“新界租約問題”拂去其表面惑人的浮紗，露出的則是英國關於香港問題的真面目：“如果英國當局認為時機不利，而香港的保留對英無多大的利益，它會早作出讓步，未必要等到1997年才把主權還給中國；如果時機對英有利，拖延是很可能的。不過，深思熟慮的英國政治外交家們都會考慮到21世紀的中英關係，英國絕對不會為香港的600萬人而放棄10億人所能帶來的利益。”4這是香港政論家在《無情的英國外交》一文中的一段話。看似平淡無奇的話語卻揭示出《中英聯合聲明》草簽前英國人對香港問題所持的心態，那就是盡量在香港獲取最大利益。而在實際的具體操作過程中，卻有着多重的變奏。首先應予重視的是在新界租約問題上，港英政府的策略和目標是符合英國人對殖民地的一貫“堅決不放棄”的傳統風格，以便在殖民地撈足油水，為頹廢的帝國經濟輸血充氣。有關這一點，1975年12月9日，英國下議院關於國防及對外事務開支委員會的一次會議中，議員康南對外交及聯邦事務部香港科負責人奧基夫的諮詢，發人深省。康南問道：“在新界的投資決定是否基於英人繼續統治香港而不受任何日期限制之假定？”奧基夫答：“現在所能採取的惟一政策是視香港的未來為一繼續存在實體……，此外，別無其他可行的政策。”這段對話顯示了英國政界內部在新界問題上的不同見解。上引的英聯邦事務部香港科負責人的話語，給了我們一個信號：英國人只有想盡辦法擁有新界，否則只好全部退出。對於新界的“續約”，港英政府很有信心。不僅如此，在港的英資集團也是信心十足。以怡和財團和滙豐集團為首的英資集團，儘管他們想把資金抽回英倫三島，但英國政府對本土財團的保護，特別是滙豐財團以高於本土財團的價格收購英格蘭皇家銀行的失敗，使他們大失所望。他們回過頭來，改建中區總行大廈，介入香港股市和地產貸款業務；怡和則大舉出擊地產業，標投中區地業，收購廣東銀行大廈等，積極拓展在港業務。之所以如此，就在於英資集團和港英政府有着這樣的共識：中國的“四化”建設，是立足在長期利用香港的基礎上，中國為建設“四化”不能不在香港問題上向英國作出原則性的讓步，而首相訪華定會帶來諸如“續約30年”的好消息。正是揹負着這樣的信心和英資集團的支持，1979年3月20日，剛得到女王批准延任的港督麥理浩，受當時中國對外貿易部部長李強邀請，經廣州於3月26日到達北京進行友好訪問，新聞界的觸覺是敏銳的，在港督離港前，便有媒體斷言，港督此去的主要目的是有關新界、進而是香港的前途問題。對此，老謀深算的麥理浩當然不會表露。到達北京後，他首先小心翼翼地向中國外交部的官員提出“續約”問題，未得到回答。在3月29日與鄧小平副總理的會晤中，又再次提出“新界租約問題”，希望在已經批出的租約中，將1997年之期限刪除，而代之以“在英國統治新界期間，所租土地仍然有效。”5鄧小平回答“讓投資者放心”。回港後，為安定人心，麥理浩在記者招待會上宣稱：“此次訪華是希望通過接觸獲得一個概括印象，在中國領導人心中，香港將擔任何種角色。這是一次友好訪問，並非為了談判和草擬協定。”6港方面的輿論平息了，但6月13日在有關此次訪華結果的英國下議院辯論中卻引起軒然大波。工黨議員馬田詢問此次麥理浩訪華時是否討論過香港這個時代的產物，外交及聯邦事務大臣畢力嘉的回答是：麥理浩並不是為談判香港問題而進行訪問的，這也並非討論香港問題的適當時機。7無論如何，“續約”已成肥皂泡，“新界租約問題”至此也告暫停，該是港英當局轉換手法的時候了。英國人在處理殖民地問題上有多種模式，如緬甸式的完全撤退；印度模式，留下爭端以便在其爭鬥中獲得政治影響力……但是，在香港問題上英國人卻陷入兩難境地。獨立的模式將受到各方的強烈反對，更何況“近百年的發展，新界、九龍這些租地與香港島己完全融為一體，兩地如強行分割，勢必會皆告凋落。但英國又不能把九龍大部分地方與新界併入香港島一道獨立，讓香港島單獨獨立也是不智與不可。”8如此，英國政治家們不得不在“續約”幻滅後尋找新的@JJ@

《“一國兩制”研究》第5期香港模式，我們不妨稱之為“中國－港英政府－聯合國”模式，實施這一伎倆的具體手法，便是借助自20世紀70年代末以來越南船民湧入香港而形成的難民問題。實際上，香港的難民問題由來已久。早在太平天國時，就有大批的民主志士把其作為避險和東山再起的基地，國民黨統治時期亦曾有大量難民來到香港。建國後，由於國內政治運動一浪高過一浪，也讓已來港的難民對大陸疑心重重。20世紀60年代前港英政府也認為，一旦大陸局勢穩定，大批的難民將返大陸，因而一直到20世紀70年代，港英政府都未對難民作過多的關注。第24任港督戴麟趾爵士在1971年離港回國途經夏威夷東西方研究中心時就曾坦言：政府實際上(對難民問題)難以有長遠的計劃，我們必須做的，或無法拖延的，便以最直接簡單的方式處理，如果可以暫且不理，就採用容忍的態度”。人們不禁要問，為甚麼英國會選擇在20世紀70年代末80年代初大肆渲染難民問題呢？的確，這不能不說是他們在政治上的高明之處。簡單地說，這是繼“續約”不成後英人保有香港計劃中的再次嘗試。首先，20世紀70年代末，由於中越關係惡化直至兵戎相見，越南國內掀起排華風潮，大批船民從海上漂來。港英當局看到在港督訪華、“續約”未果之時，難民問題的解決有可能成為英人保有香港的良機。他們認為，大陸人口眾多，自然難以接受難民。東南亞各國，由於20世紀60年代輸出“革命”問題，而對共產黨深懷戒心，對華僑亦不信任，更是不肯開方便之門。而如果此時香港打開大門，收民紓難，肯定會成為國際注意的焦點。如果聯合國或其他國家聯合過問此事，則大陸對難民的無能為力使其將逐漸失去對香港處理此事的發言權，而港英則可擔任獨當一面的角色。如此，逐漸地將香港事務變為英人的內政，以後即使形勢有變，最糟也是中國僅擁有主權而喪失管治權。其次，爭取民心，增加英國在港勢力。難民的湧入，必須撥款支援。錢從何來？當然是慷當地納稅人之慨。既然增加預算，必使港民怨聲載道。而港英政府則可以人道為旗幟，挑起港民對大陸的不滿，從而爭取民心向背。有了輿論支持，必將為未來香港易幟設置強阻力。接下來英倫本土就可恩准港府之請，增加兵力，明為防止非法入境，實則促升港府的權力地位。這也符合港民反對難民湧入的心態，於是“英人佔有形象”愈益明顯。此外，造成既成事實，大搞港督“形象”外交。藉難民問題之機，麥理浩四處奔走，呼籲國際的重視和支援，倫敦、華盛頓、日內瓦、紐約……國際政壇中心舞台到處有港督的身影，儼然似“獨立元首”之風格。造成既成事實是英人的看家本領，從他們在馬來半島的殖民史便可管窺之。很明顯，通過難民問題，“英人管理下的中國自由貿易區的構想並非天方夜譚”，“英人正在努力造一種情勢，其實並非從今日始——使得中共僅憑主權的主張，以達到香港自然移交成為不可能。”9總之，英人正在試圖努力造成一種“形勢比人強”的現實，疏離港人與大陸的歸屬感，阻撓香港的完整、自然回歸。新中國成立以後，在冷戰的特定氛圍中，對香港問題一直持這樣的態度：“香港是中國的領土，中國不承認帝國主義強加給中國的三個不平等條約。對於這一歷史遺留問題，中國政府一貫主張在適當時機通過談判和平解決，在此之前暫時維持現狀。”10基於戰略考慮，中國對港採取“長期打算，充分利用”11的方針，香港幾乎成了中國惟一的對外通道，它對於打破以美國為首的西方對中國的遏制和封鎖作用巨大。也正是在中國這種長期戰略考慮下，即使在“文革”十年間，“香港也只幾個月出了麻煩，到1967年便平靜下來。”121972年尼克松訪華，中美關係的“堅冰”開始化解。中國的對外政策有了極大的轉折。但在香港問題上，中國政府的政策仍是“長遠戰略”。與此同時，更強調香港的主權屬於中國，香港不是殖民地。1963年1月1日，中國外交部西歐司副司長宋之光召見英駐華代辦賈維，對港英當局強迫拆遷、修建東頭徙置大廈表示嚴重關切。此後，中國外交部鄭重指出：九龍城寨是中國的領土，管轄權屬於中國，要求英國政府責成香港當局撤銷拆遷九龍城寨的決定，並停止任何有關拆遷行動。131972年3月，在中英正式建交前5天，中國駐聯合國代表黃華向聯合國非殖民地化特別委員會主席遞交備忘錄，嚴正聲明：“香港和澳門是英國和葡萄牙當局佔領的中國領土的一部分。解決香港、澳門問題完全是屬於中國主權範圍內的問題，根本不屬於通常所謂的‘殖民地’範疇，因此，不應列入反殖宣言中適用的殖民地地區的名單之內。”14這一正義要求在聯合國大會獲得普遍支持。同年11月8日，第27屆聯合國大會通過決議，批准了聯合國非殖民地特別委員會從殖民地名單中刪去港、澳的報告，確認了中國對香港的立場和要求，排除了其他國家(包括聯合國)參與解決香港問題(如國際共管)的可@JK@

香港問題的提出與“一國兩制”的定型能性。1972年10月周恩來在會見英國記者路易斯‧海倫時，更進一步指出：“香港的未來一定要確定。租約屆滿時，中英雙方必須進行談判。現在兩國存在着正常的外交關係，英國自然應當在適當的時候參加談判。從中國拿走的領土必須歸還，……中國的政策是不會在這些事情上倉促行事。”15毋庸置疑，香港對於中國意義極大。在20世紀70年代末之前，經濟因素是主要的，並隨着中國國內社會發展而日顯其重要性。周總理曾說過：“我們進行社會主義建設，香港可以做為我們同國外進行經濟聯繫的基地，可以通過它吸收外資，爭取外滙。”16中國剛剛擺脫內亂，尤其是中蘇關係惡化，進而“十年文革”使中國經濟陷入崩潰邊緣之時，香港幾乎成為中國惟一的外滙來源。同時，這一時期內地與香港間的貿易額達到歷史上的最佳時期。17從香港擔當的戰略角色來看，香港雖然繼續是西方尤其是英國在亞太地區的通訊和情報中心，“但曾經一度是西方敵視對象的中國亦有很強的理由讓香港繼續扮演這個角色，以作為中國與西方溝通的渠道，與外在世界接觸的一外窗口。”18香港的窗口作用，在美國為首的西方對中華人民共和國進行嚴格的政治軍事遏制、經濟封鎖時期，其意義是不言而喻的。故而，中國政府不願在時機不成熟的時候，過早地把香港問題列到中英談判的議事日程上來。總之，考慮這一段時期的中國政府的反應，一方面是中國想通過香港來拓展自己的外交空間，加強同世界的聯繫，開拓更為廣濶的對外經貿途徑;另一方面，也應看到中國政府的堅定立場：香港不是殖民地。中國政府擁有對香港的完整的、永恆的主權！“中國擁有香港主權”立場既然如此堅定，即使港英政府搞“續約”、“難民問題”，中國政府都可“以不變應萬變了”。自“租約”問題出現以來，英政府就開始不斷就此試探大陸的態度。原可靜待其變的英國人面對中國政府的不主動和新界的發展前途，不得不採取現實主義態度，在對華政策上也日趨靈活。1979年保守黨撒切爾夫人入主唐寧街10號，這個以對蘇採取強硬政策而聞名的“鐵女人”在香港問題上不斷變換姿態，試探的觸角不斷地伸到中國。在麥理浩訪華不久，撒切爾夫人親自拍電報祝賀英國芭蕾舞團訪華演出成功。這可謂英國發出的第一次友善信號。同年10月，中國國務院總理華國鋒在黃華外長陪同下訪問英倫，受到破格接待，撒切爾夫人到機場迎接，女皇親自引導遊白金漢宮。據外電報道，此次訪英雙方並未討論新界租約及香港主權問題，但雙方在香港的未來問題上達成了共識，那就是維持香港繁榮與穩定。尤其值得一提的是，中英雙方都表示同意就此問題保持接觸，從而實現了從試探到接觸這樣一個具有歷史意義的過渡。如果以1979年為始端，那麼距離1997不過是時間長河中的一瞬間。對英國人來說，時不我待，主動出擊成了他們此時處理香港問題的主流。在風格上，則是殖民地傳統思維和現實主義的結合，因而使正式會談前的中英交涉一波三折。既然兩國政府有了保持接觸的共識，英國政府便在有利英國在港利益的前提下，從中英關係友好的大背景下，通過官員的主動出訪來獲取中國政府的意圖和談判的底線。1980年5月10日至20日，英前首相卡拉漢率眾訪華，從而邁出英官員主動訪華的第一步。他得出的結論是：“中國對此問題並不着急，更不將香港問題作迫切問題或列入優先處理事項程序中”，他認為兩三年後便是解決香港問題的時機，而且相信一定可以獲得一個協議。19為配合這種主動，1980年7月港英當局提出《國籍法(草案)》白皮書，它指出，在英屬地的主權消失後，因該屬地而取得的英籍公民身份也隨着屬地主權消失而消失，實際上就是阻止香港當時260萬持有英國屬地公民護照的人移民英國。毫無疑問，這是給港人和中國政府作的一種姿態。結果怎樣呢？1981年3月10日麥理浩在倫敦會晤英外交聯邦事務大臣卡靈頓時說，新國籍法在香港產生一連串恐慌。他促請英國政府盡速處理新界租約問題，挽回投資者信心。4月3日卡靈頓來到北京與中國領導人鄧小平探討香港問題，得到的是與兩年前與麥理浩同樣的回答。他只好在記者招待會上聲稱：再有必要的話，我相信兩國政府將繼續進行接觸。至此，中英的接觸還停留在外交辭令和英國人的一廂情願中，而在實質性問題上並無清晰的雙方對策交流。英國人坐不住了，訪華官員級別升高，頻率加大，開始新的外交攻勢。1982年元月4日至8日副外交大臣兼掌璽大臣艾堅斯應邀訪華，分別會晤趙紫陽總理、姬鵬飛副總理、張明燦副外長。在香港問題上，掌璽大臣認為：必須與中國談判。為論證這種可能性，同年3月15日英國國會議員代表團訪華，會見了姚依林副總理、彭沖副委員長，代表團促請中國盡早討論香港問題。儘管中國領導人的回答依舊，但很明顯，無論中國和英國都無法避免就香港未來前途作一正面的答覆。4月6日英國首相愛德華‧希思再次訪華。@JL@

《“一國兩制”研究》第5期同日，英國《每日郵報》薩金特專欄文章指出：現在英國政府所希望的是某種安排，使中國延長租期比如說50年。交換條件是我們承認中國對整個香港都擁有主權”，“我們心目中的香港，將是由英國政府管理，但主權則屬於中國。”20不僅如此，在人員安排上，港英政府也有了重大調整。1982年5月20日，尤德抵港就任第26任港督。值此香港問題鬧得沸沸揚揚之時，港督的換屆不是偶然。尤德，1924年出生，後就職外交部，曾4次任職於英駐華使館，1974-1978年為英駐華大使。他通曉中國語言，諳熟中國的人情風貌。他的任命無疑是英加強中英關係的重大舉措，從以後的歷史看，尤德的確成為中英有關香港問題談判的核心人物。縱觀1979-1982年這一段的中英關於香港問題的接觸，從保有主權的“續約”到難民問題掩蓋下的“中國－港英政府－聯合國”模式，直到希思訪華拋出“以主權換治權”，英國人對港態度陰晴難辨，但改善中英關係的舉動卻是有目共睹。明究其理，還必須把香港問題與撒切爾夫人上台後英國面臨的國際環境作一更廣濶的探視。有人把撒切爾夫人上台後的英國對外政策稱為“撒切爾外交”，而中英關係的改善是其安全戰略中的重要一環。“鐵女人”在其上台之初，正值蘇聯入侵阿富汗、支持越南侵略柬埔寨、發動全球攻勢之際，她不會看不到中國在東邊牽制蘇聯約1/4的兵力，實際減輕了蘇聯對西歐的威脅。而中國在20世紀80年代初也認為，美蘇爭霸是世界動盪不安的主要根源。對中國來說，能對其形成三面包圍的蘇聯具有更大、更直接的威脅。1982年姬鵬飛副總理同艾堅斯的談話中指出“撒切爾夫人領導的英國政府對遏制蘇聯霸權主義的擴張所採取的堅定態度，我們一直給予高度的評價。”21可以說兩國在反蘇霸權上從不同角度找到了滙合點。中英兩國高級軍事官員“對蘇全球戰略佈置的不斷增強和軍事力量的迅速增長表示關注。他們認為有必要從各自情況出發，努力加強防務，來對付霸權主義威脅，為維護世界和平作出貢獻。”22這種戰略上的考慮，使得英國在香港問題處理上帶有顯著的現實主義色彩。前面已述，撒切爾夫人領導的保守黨政府在對外政策上，尤其是對待歷史遺留問題上有雙重的風格，一方面是現實主義的靈活，另一方面則是在重大利益上的頑固。1982年南大西洋爆發的英阿馬島之戰，即顯示了這後一點，表現出保守黨對衰落中帝國的深深眷戀。而英軍在戰爭中的勝利，使得保守黨在選民投票傾向上由4月的34%上升到5月的51%，並保持繼續上升之勢，因為它滿足了英人特有的自尊和自信。但可悲的是，戰爭勝利也給中英雙方在香港問題上的良性接觸蒙上了一層本不該有的陰影。這一點，《時代週刊》專欄作家皮科‧尼爾寫道：1982年9月被福克蘭群島勝利沖昏了頭腦的英國首相瑪格麗特‧撒切爾夫人來到北京，有點暈暈糊糊的首相宣稱：英國將忠於有關香港的三個條約。而中國則聲稱主權問題是無法談判的，至此，兩國間的談判陷入死胡同。”23對於那三個條約，已是博物館的東西，更重要的是今天面臨的現實。而對香港來說，昔日鴉片煙花吞沒的殖民地，現在已成了由各國人民共同雕鑿出來的“東方明珠”。因此曾經使香港淪為殖民地的條約，已經因時代的變遷和不被承認而不能支配香港的現狀，難道精明的英國人沒看到嗎？不是的，早在1979年12月英貿易局主席哈特禮‧蕭兒洛勳爵就曾一針見血地指出：“由於中國不承認條約(不平等條約)的存在，1997的日子並沒甚麼意義，只有太拘謹於法律觀點的人才對這個日子表示憂慮。”24香港問題在經歷一段漫長的等待後，終於正式提出了。毫無疑問，它必然要沿着它應有的軌道駛向終點。二、中國政府的對策：“一國兩制”“人之親莫過於骨肉，人之痛莫過於分離，國家之榮莫高於取得獨立，國家之恥莫甚於領土喪失”。故而在條件成熟時收回香港、澳門主權，洗刷歷史恥辱便是海內外每個華人的共同心聲。中國共產黨人莊嚴宣告：“實現國家統一是民族願望，一百年不統一，一千年也要統一。”25怎樣統一是擺在中國政府面前的一大難題。舊的方案在現時已不合時宜，新的構想在哪兒呢？鄧小平說過：“一個國家，兩種制度”這個構想主要是在我們黨的十一屆三中全會以後形成的，這一問題的提出“是以台灣問題開始的。”26它清晰地說明“一國兩制”最早是用來解決台灣問題的。建國以後大陸的對台政策可歸納為由“一國一制”到“一國兩制”。建國伊始，《共同綱領》就確定：中華人民共和國中央人民政府必須負責將人民解放軍戰爭進行到底，解放全部領土，完成統一中國大業。20世紀50年代中期國際局勢轉變，中國政府在對台政策上也適時作了較大的調整，即由原來使用武力“一定要解放@KC@

香港問題的提出與“一國兩制”的定型台灣”變為“在一定條件下爭取和平解放台灣”。此後便有了“和為貴”、“愛國一家”、“第三次國共合作”等主張，並力爭從中美關係的改善入手，緩和台海局勢。1978年12月十一屆三中全會確立的“解放思想，實事求是”的思想方針突破了長期以來“左”的束縛，為“一國兩制”戰略構想的形成奠定了理論基礎。1979年1月30日鄧小平訪美期間向美國參眾兩院解釋中國的對台立場時說：“我們不再用‘解放台灣’這個提法了，只要台灣回歸祖國，我們尊重那裏的現實和現行制度。”27“一國兩制”的輪廓依稀可辨。到1981年國慶前夕，人大委員長葉劍英向新華社記者發表“和平統一祖國的九條方針”，提出統一後台灣可以作為特別行政區，現行的社會制度、經濟制度、生活方式三不變。”28至此，我們清晰地看到“一國兩制”已經由輪廓延伸到具體的內涵了。儘管“一國兩制”是由台灣問題引發的，但它的最終形成卻是在香港問題的解決過程中完成的。香港和台灣無疑是兩個不同的歷史和現實。前者是中英間的歷史遺留問題，其核心是中國主權的恢復，而後者則是中國的內政問題，但兩者卻在中國統一的大前提下找到了一個共同的未來模式——“一國兩制”。1979年初，中國領導人鄧小平開始考慮用1978年下半年中美建交談判中他提出的，以一個國家容許兩種社會制度的方式解決台灣問題的新構想來解決香港問題。29在麥理浩1979年3月訪華時，鄧小平對他說過：“我們把香港作為一個特殊地區、特殊問題來處理，到了1997年，……香港可以搞它的資本主義，我們搞我們的社會主義，因此請各國投資者放心。”30毋庸置疑，直到1981年底，香港問題的解決都是排在台灣之後的。但到了1982年，形勢有了很大的改觀，“香港問題不再是可以延續的問題，一種新的排列方式出現了，統一香港成了傾力以赴，必須達成的任務”31。1982年4月6日鄧小平曾向來訪的英前首相希思詢問是否同意按中國對台“九條”方針的路線來解決香港問題。而1982年4月憲法修正案(草案)第31條有關“特別行政區”的規定稍加變動，便可適應香港，並為“一國兩制”奠定了法律基礎。同年9月24日鄧小平向撒切爾夫人鄭重說明：中國收回香港主權後，“香港現行政治、經濟制度，甚至大部分法律都可保留。”32“一國兩制”在香港問題中有了自己的定義。以1984年6月鄧小平會見香港知名人士鍾士元的講話為標誌，中國開始把對台的各方面具體方針上升到“一國兩制”的理論高度來加以認識。至於這一戰略構想正式成為中國的國策，則是在第六屆人大二次會議上，趙紫陽總理所作的《政府工作報告》正式向全體代表提出“一國兩制”構想，並獲得會議通過。從此，“一國兩制”完成了從實踐到理論再到實踐這樣一個理性循環。它的第一次正式實踐體現在中英《聯合聲明》之中。在不同的場合，鄧小平多次談到“我們採取‘一個國家，兩種制度’的辦法解決香港問題，不是一時的感情衝動，也不是玩弄手法，完全是從實際出發的，是充分照顧到香港的歷史和現實情況的。”33不言而喻，在香港實行“一國兩制”也正是“實事求是”理論的一個具體運用。第一，從中國的國內形勢來看，十一屆三中全會後果斷停止使用“階級鬥爭為綱”的“左”的口號，而把工作重點轉到經濟建設上，倡議按經濟規律辦事。作為中國最大的外貿轉口港的香港，更顯其重要性和特殊性。它是中國內地進出口的傳統門戶，以1983年為例，從內地的進口值為33.9億人民幣，僅次於日本和美國，同期由香港轉口到內地的產品則為409億港元。難怪香港國際調查研究社的一份報告指出：是上帝之手把香港放在這個經緯度上，……對中國而言可謂上通九洲，下達五洋。正是出於類似的考慮，“一國兩制”保證香港的社會制度、經濟制度、生活方式五十年不變。鄧小平更是在不同時間、多種場合強調“讓香港投資者放心”，“保持香港的繁榮與穩定”。第二，從香港的歷史和現實考慮，採取“一國兩制”方能更好地促進香港和內地的共同繁榮。歷史上，港島、九龍、新界這三塊中國領土的喪失是三個不平等條約留下的歷史悲劇，是英國武裝侵略的產物。中國政府從來不承認，也並未匆忙處理，因為既然香港問題是歷史遺留問題，那麼必然在某個特定的歷史階段方能有妥善解決。香港問題距今已有150多年的歷史了，中國和國際的形勢都有了很大改觀，隨着1997年的日益臨近，解決香港問題的條件也日臻成熟。中國決定在1997年7月1日收回香港主權既是統一大業的必然，更是尊重歷史實際和香港歷史地位的表現。從現實來看，香港在戰後的機遇及港人的兢兢業業，香港的繁榮是讓世人艷羨的。香港和內地的差距無疑讓港人在回歸祖國的大趨勢下也必然有一個階段性的心理適應過程。“長期以來，香港有些人患有兩種病，一種叫‘憂天症’，一種叫‘過敏症’，前者一直擔心着1997年租約期滿的到來，恐怕到那時香港的安定繁榮就會被中共弄得煙消雲散……。”34在@KD@

《“一國兩制”研究》第5期不完全瞭解祖國政策的背景下，這種擔心是可以理解的。中國領導人也稱‘我們國家形象變了……，我們可以自豪，雖然自豪與驕傲是兩回事，驕傲不得，說大話也不行，畢竟我們還落後。”35香港歷史因素的存在，現實生活水平、經濟指標與內地的差距，為我們認識“一國兩制”與香港的關係提供了更為廣泛的視角。第三，從當前的國際局勢來分析，和平與發展是世界的兩大主題。20世紀80年代初，中國領導人即已認識到“爭取建立一個穩定的和平結構和共同發展的國際關係體系，是當前世人所迫切要求及必須重視的世界的現實”。挑戰與機遇並存，世界經濟重心的東移，“亞洲太平洋世紀”的到來讓所有中國人為之一振。香港所處的優良經濟地理位置甚至使馬尼拉、新加坡、雅加達等望塵莫及。再者，香港問題的解決不僅涉及中英間雙邊關係，日、美、德、東盟在香港都有自己的經濟利益，權衡再三，“一國兩制”是最佳的選擇，既有了香港的繁榮與穩定，又具有維護亞太地區以至世界和平與穩定的必要。概言之，“一國兩制”是中國國內政治經濟發展與世界政治經濟發展互相融合的一種客觀必然。註釋：1褚德新：《中外約章滙要1689-1949》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1991年，第315頁。2見《信報》，1982年7月28日。3見《廣角鏡》，總第126期，1983年3月，第32-33頁。4見《華人月刊》，第3期，1984年，第7頁。5羅拔、郭疃：《香港的終結──英國撤退的秘密談判》，香港：明報出版社，1993年，第77頁。6李宏：《香港大事記》，北京：人民出版社，1991年，第146頁。7同上註，第147頁。8鄭赤琰：《收回主權與香港前途》，香港：廣角鏡出版社，1982年，第44頁。9施達郎：《香港前途論衡》，1982年，第35-36頁。10朱健華：《中華人民共和國大事紀事本末》，長春：吉林教育出版社，1992年，第1295頁。11余繩武等：《二十世紀的香港》，北京：中國大百科全書出版社、麒麟書業有限公司，1995年，第245頁。12古星輝：《古星輝論香港》，香港：鏡報文化企業有限公司，1987年，第5頁。13見《人民日報》，1963年1月18日。14《香港問題文件選輯》，北京：人民出版社1985年，第17頁。15見《泰晤士報》，1972年10月23日。16《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年，第353頁。17黃標熊：《香港起飛的奧秘》，瀋陽：遼寧出版社，1987年，第256頁。18《亞太區中的香港：角色的挑戰與回應研討會論文集》，香港：嶺南學院亞太研究中心出版，1989年，第54頁。19同註6，第149頁。20同上註，第156頁。21王振華編：《撒切爾主義──80年代英國內外政策》，北京：中國社會科學出版社，1992年，第194頁。22同上註，第195頁。23SeeTime.8thOctober1984.51.24見《明報》，1979年12月1日。25見《人民日報》，1978年12月24日。26見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，第102頁。27見《人民日報》，1979年2月1日。28中共中央統戰部研究所三局編：《一個國家，兩種制度》，第一輯，北京：中國文史出版社，1987年，第104頁。@KE@

香港問題的提出與“一國兩制”的定型29同註11，第248頁。30見《文滙報》，1991年9月17日31同註5，第93頁。32同註26，第13頁。33同上註，第60頁。34見《動向》，第4期，1980年，第38頁。35同註26，第85頁。參考書目：1.程林勝：《鄧小平“一國兩制”思想研究》，瀋陽：遼寧人民出版社，1992年。@KF@

略論澳門的司法獨立李燕萍∗司法獨立被視為法治社會的重要屏障。從理論上說通過維護司法機構與人員的獨立自主，可以確保他們能以最公允持平的狀態處理各種矛盾與糾紛，維護法律尊嚴。各國司法實踐也表明，能夠有效維護司法獨立的國家與地區相對能獲得更多的司法正義，尤其是面對公共權力與公民權利的爭議時，司法獨立是確保司法公正的前提。在澳門，司法獨立同樣是社會各界共同的追求。由於特殊的歷史背景，澳門的司法獨立包含着與別不同的內容，即追求自治型的司法獨立。回歸前澳門的司法體制一直朝着這個方向努力，終於在回歸後以獲得終審權為標誌而實現了自治型司法獨立。“一國兩制”、高度自治的治理模式下，如何運用獨立的司法力量為澳門社會的經濟增長、民主政治的發展提供良好的法治空間，是澳門司法力量有待開發與加強的功能，以便為區域憲政發展做出應有的貢獻。一、澳門司法獨立的內容與特點在政府的三個基本職能之中，只有司法職能宣稱獨立並得到法律的認同，顯得格外特殊。這是因為司法機關的首要任務是確保法律得到切實的實施，既不能屈服於強大的立法與行政權力，也不能聽命於所謂的“民意”。在一個民主法治的社會中，司法機構只有老老實實的嚴格按照法律辦事，才能最大限度的讓人民滿意。此外，司法機構既沒有龐大的官僚系統，也沒有眾多的選民支持，只能被動等待當事人採取訴訟行動之後，才能介入利益權衡過程之中，傳統上被視為“力量最弱”的政治分支。1為了保證司法機構能有足夠的力量實施法律，世界各國憲法都將司法獨立作為一個基本原則，使司法職能與社會相對隔離開來，以確保法官斷案時只考慮法律而不考慮任何不相關因素。一般而言，司法獨立的含義主要包括：司法機關獨立於立法機關和行政機關；法官的審判活動獨立，不受任何干涉，只服從法律；法官獲得充分的法律保障等內容。1987年聯合國經濟及社會理事會公佈的《世界司法獨立宣言(草案)》也強調法官審判活動不受任何干涉，法官受法律保障，以確保司法獨立。2在澳門，司法獨立包含三個層次的內容：其一，司法權由法院獨立行使，不受行政機關和立法機關的干涉，法院的審判活動只服從法律。其二，上級法院不能在下級法院進行具體審判活動時進行干涉，只能在上訴程序中依法變更下級的判決。下級法院只有義務遵守上級法院在上訴中所作裁判，上下級法院之間只有裁決上的服從關係。其三，法官之間也具有獨立性。法官在審理案件中保持獨立，不受各方面意見的影響，法官按照法律規定處理案件。由於特殊的歷史背景，澳門的司法獨立有着自身的特點，主要表現在：第一，從縱向來看，澳門司法獨立很大程度上是個追求司法自治的過程。司法自治是指地方司法力量相對於中央司法機構的獨立自主，形成獨立且完整的司法體系。事實上，在很長一段時間內，相對於一般意義上的司法獨立，司法自治更為澳門社會所重視。法律的地方性知識理論在一定程度上能夠解釋這種現象。客觀上，澳門經歷了特殊的發展歷程，社會長期浸染於中葡兩種文化中，已經形成了不同於中、葡兩國本土的社會生活環境與治理模式，事實證明任何照搬中、葡法律制度的做法都無法完全有效治理澳門。獨立的法律體系與自治的司法機構是實現澳門社會穩定，法治發展的重要條件。第二，就橫向而言，澳門司法獨立側重於分權，政治制衡能力不足。澳門長期依循葡萄牙司法體制設置相應的法院組織，在職能上也完全等同於葡萄牙地∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@KG@

略論澳門的司法獨立方法區法院，因而，澳門的司法獨立主要是依附於中央司法權力的獨立能力而存在，即澳門的司法機構主要作為葡萄牙司法體制成員而獲得獨立司法權。在這個意義上，澳門的司法獨立歷史可謂久遠，早在議事會時期，王室法官就獨立於總督從事司法活動，僅對葡萄牙國王負責。但是，由於澳門特殊的政治地位，澳門法院作為地方司法機構並不具有抗衡地方政治力量的能力。一方面是因為葡萄牙實行集中式的司法審查模式，由憲法法院統一對行政、立法行為的違憲性進行審查，地方司法機構無權處理，澳門也不例外；另一方面，無論澳督還是澳門法院都是葡萄牙主權代表，首先維護的是葡萄牙王國在澳門的利益，難以形成制衡關係。第三，回歸後，澳門的司法獨立成為維護“一國兩制”、“澳人治澳”治理模式的重要手段。作為一種政治構想，“一國兩制”最大限度的解決了處於不同政治環境下港澳地區的回歸問題。然而“回歸”只是一個瞬間概念，回歸之後如何實現穩定有效的治理則是更大的命題。推動民主政治發展，促進經濟繁榮穩定顯然是港澳地區社會發展的重要方向。依法治理成為各方共識，獨立的司法體制為區域法治提供保障。因此，澳門的司法獨立內容不同於大陸地區實行的司法獨立，強調法官個體獨立性；法院的司法能力因為獲得終審權而更為完整。二、澳門司法獨立的制度保障司法獨立原則需要通過具體的制度加以落實，否則作為“力量最弱，危險最小”的政治分支機搆顯然無力進行自我維護。回歸之後，澳門的司法獨立通過兩個層次的立法獲得制度保障。一方面，憲制性法律──《澳門基本法》對澳門司法機關的設置、活動原則以及法官的資格、任命程序、要求和豁免權都作了明確的規定。另一方面，澳門本地法律也對司法獨立原則予以具體化，從各個方面維護司法獨立的有效施行。主要有：1999年12月20日公佈的第9/1999號法律《司法組織綱要法》，同日公佈的第10/1999號法律《司法官通則》，以及第2/2000號法律《司法官薪俸制度》，第53/97/M號法令《司法人員通則》，《法院法官及司法文員查核規章》等法律制度。下面主要根據這些法律規範，詳細介紹澳門司法獨立的制度內容。(一)法院獨立《澳門基本法》第2條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第83條規定，澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。這意味着：○1澳門特別行政區獨立的司法權與終審權由全國人民代表大會授權所致，屬於地方性司法權。○2審判權由特別行政區法院行使，其他任何機關不得享有該項權力。澳門法院在審判案件時不受任何干涉，只服從法律。《司法組織綱要法》進一步明確了法院獨立的內容與方式。該法第3條規定，法院為惟一有權限行使審判職能的機關。第5條規定，法院是獨立的，根據法律對屬其專屬審判權範圍的問題作出裁判，不受其他權力干涉，亦不聽從任何命令或指示。按照《司法官通則》的規定，法院的獨立性透過法官的不可移調及無須負責，以及設有一個獨立的管理及紀律機關予以保障。換言之，法院的獨立與法官的保障是緊密聯繫在一起的，只有法院的組成人員獲得真正意義上的獨立自主，作為組織機構的法院才有可能實現司法獨立的功能。(二)法官獨立法官獨立作為司法獨立的核心內容，受到各國立法高度重視，都制定了既充分保障，又嚴格約束的制度規範。《澳門基本法》第89條對法官獨立做了原則性規定，澳門特別行政區法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示；法官履行審判職責的行為不受法律追究，法官在任職期間，不得兼任其他公職或任何私人職務，也不得在政治性團體中擔任任何職務。澳門《司法組織綱要法》與《司法官通則》從法官資格、法官任用、法官豁免權、法官薪酬、法官管理制度等方面對法官獨立進行了全面的規定。1.法官的任用法官的任用包括任用方式、條件與任期與免職等內容。任用方式有選舉制與任命制兩種。基本法結合了這兩種方式的特點，採取推薦任命制的形式。《澳門基本法》第87條規定“澳門特別行政區各級法院的法官，根據當地法官、律師和知名人士組成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命。”第88條規定“澳門特別行政區各級法院的院長由行政長官從法官中選任。”並且要求“終審法院院長必須是澳門特別行政區永久性居民中的中國公民才能擔任。”澳門特別行政區推薦法官的獨立委員會由行政長@KH@

《“一國兩制”研究》第5期官任命的7名澳門當地人士組成，其中澳門編制的法官1名，律師1名，其他方面的知名人士5名。推薦委員會負責向行政長官推薦澳門特別行政區各級法院的法官人選。所有委員均以個人身份參加委員會，並以個人身份履行職責。推薦法官的獨立委員會按其內部規章的規定運作。《司法官通則》第14條根據具體情況，將司法官任用方式區分為確定委任、定期委任或合同方式。對於已經完成為出任法官職級而設的培訓課程及實習且成績及格的投考人，以及符合法定條件的其他投考人，以確定委任方式任用；定期委任方式適用於未完成相關培訓課程及實習的人士，委任期為3年，可以續期；澳門以外編制的司法官投考人，以合同方式聘任，為期2年。這是因為回歸前澳門的司法官員全部來自葡萄牙，他們均屬於葡萄牙司法編制，在澳門有期限地從事審判工作，之後仍舊返回葡萄牙。本地司法官員培育工作直到回歸前夕才開始啟動。為了解決澳門本地司法官員匱乏的實際困難，《司法官通則》規定以合同聘任的方式選任澳門以外編制的司法官員，從而滿足社會的司法需求。關於法官的任期與免職，《澳門基本法》第87條規定，法官只有在無力履行其職責或行為與其所任職務不相稱的情況下，行政長官才可根據終審法院院長任命的不少於3名當地法官組成的審議庭的建議，予以免職。終審法院法官的免職由行政長官根據澳門特別行政區立法會議員組成的審議委員會的建議決定。這裏的“無力履行職務”是指法官個人的身體狀態不適宜繼續從事所擔負的工作，如患重病無法工作等。“行為與其所任職務不相稱”是指法官從事與其身份不符的活動。如擔任其他公共或私人機構的職務，從事公開的政治活動等。可見，基本法的立法意圖是建立澳門法官的終身任期制，以較為嚴格的免職條件來保持司法官隊伍的穩定與獨立。此外，終審法院法官院長的任命和免職須報全國人民代表大會常務委員會備案。關於法官的任用條件，基本法的規定比較簡單。《澳門基本法》第87條規定，法官的選用以其專業資格為標準，符合標準的外籍法官也可以聘用。《司法官通則》第16條對法官的任職條件做了具體規定。擔任第一審法院法官應具備以下條件：在澳門居住至少3年；熟悉中、葡文；完成一培訓課程及實習且成績及格。對於未完成適當的培訓課程及實習的人士，如擬確定出任第一審法院法官，應符合以下條件：在澳門居住至少7年；熟悉中、葡文；已實際從事須具有法律學士學位方得從事的職業至少5年。但是，對於中級法院與終審法院法官的任職條件沒有明確列舉，似乎只要滿足第13條規定的一般任用條件即可。即法院司法官各職級的一般任用條件，除一般法就擔任公共職務所定者外，尚包括須具法律認可的法律學士學位，以及熟悉澳門法律體系。值得指出的是，澳門法律對司法官語言能力要求熟悉中文與葡文在很大程度上限制了本地司法力量的成長，也不符合各國對司法官員語言條件的一般要求，熟悉本國語言即可。這是由於澳門司法利益長期為葡萄牙壟斷所致，也易造成新的司法壟斷局面。2.法官的保障對法官的保障包括責任豁免與生活條件兩個方面。基本法不僅在任免條件上維護法官穩定性，在審判職責上也予以充分豁免。《澳門基本法》第89條第2款規定，法官履行審判職責的行為不受法律追究。《司法官通則》第6條規定，不得使法院司法官對其以法院司法官身份所作的裁判負責；僅在法律規定的情況下，方可就法院司法官因履行職務所作的行為而追究其民事、刑事或紀律責任。民事責任僅得透過由行政當局針對有關司法官而提起得求償之訴予以追究，但有關行為構成犯罪者除外。第5條規定了法官享有不受隨意移調的保障：除非在法律規定的情況下，否則不得將法院司法官調任，將之停職，命令其退休，將之免職、撤職，或以任何方式使其離職。生活待遇方面，首先，以專門立法方式明確規定司法官的薪俸安排。根據第2/2000號法律《司法官薪俸制度》規定，司法官的月薪俸以行政長官的月薪俸百分比計算。例如終審法院院長的薪俸為行政長官的80%；中級法院院長為其70%；第一審法院院長及合議庭主席的薪俸為其67%等，依次類推。其次，司法官享有住房、醫療、電話、用車等方面的優惠補貼，各類政府津貼，如假期津貼、聖誕津貼、公幹津貼、死亡津貼等。此外，法院院長還享有相當於薪俸25%(終審法院)與10%(中級法院)的招待費津貼。最後，司法官享有一些特別權利，如執行職務時或因執行職務而可自由出入有通行限制的公共場所；無需執照或知會而持有、使用、攜帶、免費申報自衛槍械，並取得彈藥；基於法官委員會及行政長官確認的應予考慮的安全理由，要求治安警察局特別保護其本人、親屬及財產；免費查閱公共圖書館資料及公共資料數據庫等。3.法官的義務司法獨立並不意味着法官獨斷，相反，世界各國@KI@

略論澳門的司法獨立為了保證司法獨立有效性，在賦予法官特殊權利的同時也設置了相關義務，以維持法官群體獨立且自治的良好形象。《司法官通則》中對澳門法官的義務有如下規定：○1審判的義務。法院司法官不得以法律無規定，條文含糊或多義為理由，或在出現應由法律解決的具爭議的問題時，以該問題有不可解決的疑問為理由，拒絕審判；法院司法官亦不得以無合適的訴訟手段或缺乏證據為理由拒絕審判。○2不得兼任其他職務。司法官不得擔任其他公共或私人職務，但屬教授法律、法律培訓或法律學術研究的職務，立法、司法見解或學說上的研究及分析的職務，以及自願仲裁或必要仲裁方面的仲裁員職務，不在此限。○3迴避義務。除關於迴避的法律規定外，司法官亦不得介入或參與與其有婚姻、事實婚，任何親等的直系血親或姻親，又或二親等內的旁系血親或姻親關係的法院司法官、檢察院司法官或司法輔助人員所介入或參與的訴訟程序。○4禁止政治活動。司法官不得從事任何政治活動或在政治團體中擔任職務。○5保密義務。司法官不得作出與案件有關的言論或評論，但為維護名譽、使其他權利或正當利益得以實現者除外。相關言論不得違反司法保密或職業上的保密，且須預先獲得法官委員會的許可。4.法官的紀律制度司法獨立本身並非終極目的，它是實現司法公正，確保司法權對立法權、行政權進行有效制約的必要手段。因此，司法獨立不是絕對的，司法權本身也需要制約，司法專橫同樣會踐踏人權。因而，如果法官有違反義務的行為就會受到紀律處分，《司法官通則》第8章專門規定了司法官的紀律制度。第65條界定了違反紀律的行為，司法官所作的事實，如違反司法官的義務，即使因過失而作出，亦構成違反紀律的行為。司法官在公共生活中的作為或不作為，或對該生活造成影響的作為或不作為，如有悖於擔任司法官職務應有的尊嚴者，亦構成違反紀律的行為。第67條規定了受紀律約束的對象，司法官即使已免職、退休、停止職務、處於待安排工作的狀況或擔任不同職務，亦不妨礙仍可對擔任職務時所作的違紀行為加以處罰。可以喪失相應時間的退休金或任何性質的薪俸代替罰款、停職或休職的處分。如無法代替，或不能科處警告、強迫退休及撤職的處分，則司法官僅在恢復擔任職務時，方履行有關處分。司法官可能受到的紀律處分類型有：警告、罰款、停職、休職、強迫退休和撤職。司法官接受紀律處分的程序與相應的救濟程序均有明確規定。(三)司法輔助人員的獨立司法輔助人員是指協助法官處理審判與日常行政工作的人員，他們的工作對於保證法院正常運作有着不可替代的作用。因此，對司法輔助人員提供一定的制度保障也是實現司法獨立的重要組成部分。《澳門基本法》第91條規定，原在澳門實行的司法輔助人員的任免制度予以保留。根據第53/97/M號法令《司法人員通則》的規定，澳門的司法輔助人員是指具有司法文員職程職級或法院書記長官職之人，包括法院的繕錄員、庭差、助理書記、法院書記、法院書記長等各職級。司法輔助人員享有下列權利：薪俸保障；有權因公進入公共場所並自由通行；有權使用、攜帶及免費申報自衛槍械而無需法定執照。司法輔助人員，包括實習生，要承擔公共行政工作人員的一般義務以及下列特別義務：○1不作出不屬於其工作範圍內而與案件有關之言論，以及不提供不屬其工作範圍內資料；○2在司法人員培訓工作上給予協助；○3不論擔任何種職位，均須協助有關部門之工作正常化。○4不得從事其他收取報酬之公共職務和私人職務，但屬教學和培訓職務，以及屬立法、司法見解或學說上之研究分析之職務除外，不得介入或參與與其有婚姻、任何親等之直系血親或姻親或二親等之旁系血親或姻親關係之法官、檢察院司法官或司法人員所介入或參與之訴訟程序。(四)法官委員會的獨立獨立的司法是實行法治的民主自由社會的一個必不可少的要求。這種獨立意味着司法功能的行使不受行政或立法部門的干涉，但並不意味着法官有權肆意妄為。司法獨立更多的是為了保障人權，而不是司法者自身的一項特權。但是，對於法官的管理工作也同樣遵循獨立原則進行。澳門的法官委員會是法院司法官及司法輔助人員的管理及紀律機關。法官委員會由一終審法院院長擔任主席；由推薦法官的獨立委員會推薦並由行政長官委任的1名社會人士及由法院司法官選出的2名法官，共5名成員。法官委員會按其內部規章的規定運作，不受任何干涉。法官委員會有權限：建議法院司法官的免職、因無能力而退休及科處強迫退休或撤職處分，或終止以合同方式聘任或以定期委任方式任用的法官提供服務；提起法院司法官因無能力而退休的程序；評核法院司法官的工作；命令對法官進行查核、項目調查及全面調查，以及在此等情況下指定查核員；審議由法院院長及監管辦事處的法官編制的部門工作狀況的年度報告書；對《司法組@KJ@

《“一國兩制”研究》第5期織綱要法》及《司法官通則》的法案發表意見。研究並建議採取立法或行政措施，以提高司法體系的效率及改善該體系；就法院司法官所穿着的法袍式樣提出建議，評核司法輔助人員的工作，並對其採取紀律行動；審議對其主席的不可提出司法申訴的決定提起的上訴，依法安排委員會委員的選舉；通過內部規章及查核規章，並命令將之公佈於《澳門特別行政區公報》；通過委員會的預算提案；行使法律賦予的其他權限。可見，在澳門，已經建立了較為完備的以司法獨立為價值追求的制度體系。從各類司法官員職務性和非職務性活動，到推薦法官的獨立委員會和法官委員會都有嚴格規範的制度要求，為澳門的司法獨立提供了有力保障。同時，為澳門司法獨立的進一步發展提供了良好的制度基礎。在“一國兩制”條件下，澳門的司法獨立不僅具有區域法治基礎性條件的功能，更應當為國家法治建設的發展提供有力的樣本經驗，促進法治進步。三、“一國兩制”下澳門司法獨立的意義“司法機關肩負着維護憲法實現社會正義、防止立法與行政部門的權力濫用、保障人權的重要職責，因此，必須賦予司法機關高度的獨立性，使之只需對憲法負責，而獨立於立法、行政機關，甚至獨立於人民。”3這段話確實道出了司法獨立的真諦。司法獨立本身不是目的，而是實現目的的手段。司法獨立是法治的核心，它使公民對執法公正、平等有信心。這種效益在司法對人權的保護中得到最充分的體現。司法獨立使法官能夠作出不受歡迎的決定。有時，法官需要堅定地站在與多數派意願相反的立場。通過嚴格實施法律，客觀公正的處理當事人之間的權利義務爭議，實現社會正義，保障人權，防止公共權力濫用。回歸之前，澳門的司法機構長期由葡萄牙政府所壟斷，追求司法自治成為澳門地區司法獨立特有的內容之一。“一國兩制”之下，澳門司法機關被賦予獨立的審判權和終審權，獲得了最大限度的司法自治能力。澳門的司法獨立邁進了新的歷史階段，澳門司法機構理應承擔起維護社會秩序，促進法治進步的重要職責，同時對國家法治建設也形成有益的補充功能。第一，司法獨立有助於維護澳門社會秩序，促進地區經濟發展，創造公平的市場環境。澳門雖然是個微型經濟體，卻是世界上自由貿易程度較高的地區之一，實行充分開放的市場經濟。市場經濟的前提假設是私人能夠基於對行為結果的預測而理性計劃，而行為結果取決於法律的有關規定。顯然，有效且公正的司法活動會對人的行為動機產生普遍影響，有助於創造穩定和可預測的環境，從而使商業風險被合理預估，產權與合同權利受到保障。促使經濟活動沿着最佳資源配置的方向進行，最終決定社會的繁榮程度。第二，司法獨立有利於發展區域憲政，規範澳門地區的各種政治力量，保障澳門居民的基本權利。所謂憲政是指一種使政治運作法律化的理念或理想狀態，要求政府所有權力的行使都被納入憲法的軌道並受憲法的制約。4世界各國的憲政歷史告訴我們，沒有任何一支政治力量會主動接受憲法的約束，只有建立某種形式的司法審查，由一個專門且獨立的國家機構解釋憲法有關條款的含義，並判定立法行為或行政行為是否違反憲法。只有這樣，才能保證所有的政府行為都符合法律，而所有的法律都符合憲法。因此，司法獨立是憲政制度的重要組成部分，只有一個獨立於其他政治力量之外的司法力量才能客觀、中立的實施法律，而法律的嚴格與正確實施對於憲政來說是最基本的。5根據《中國憲法》第31條規定，經由全國人大制定頒佈的《澳門基本法》是澳門地區憲制性法律，具有最高法律地位。基本法賦予澳門法院對自治範圍內的條款自行解釋的權利，客觀上為區域憲政的實施創造了條件。就世界各國司法審查經驗而言，應該承認法院難以和人民的願望頑強作對。司法機構僅僅有權撤銷政治機構制定的法令，但是，法院自己不會採取積極的行動。當人民真的反對法院判決的時候，可以通過制定法律、調整法官人員結構、甚至修改憲法的方式進行，一般說來人民總是會勝利的。6因而，不必過於擔憂澳門法院實行基本法審查會危害澳門地區的政治發展。相反，法院獨立且公正的司法審查活動對於地區民主政治的健康發展是不可缺失的保障。第三，澳門的司法獨立對國家法治發揮有益的補充功能，促進“一國兩制”的發展。從國家層面來看，澳門的司法仍然屬於地方性司法，對於國家司法體制而言具有以下意義。其一，破解了“司法地方化”的困局。改革開放以來，司法地方化被視為司法腐敗的重要表現。人們普遍認為司法應當集中，由中央統一行使與控制司法權力，以保證國家法律統一實施，維護社會公義。特別行政區的法治經驗表明，司法地方化未必是問題的癥結所在，更重要的是，司法權力能@KK@

略論澳門的司法獨立夠充分獨立，不受地方行政與立法機構的控制，才能維護地區法治秩序，保護公民基本權利，促進社會的繁榮與發展。其二，豐富了中國司法獨立制度的理論內容。毫無疑問，承襲自葡萄牙的澳門司法獨立制度的理論基石是權力制衡理論與個人自由的觀念。將司法權與其他國家權力相對隔離，從而使得公共權力不致於因為過於集中而對公民自由構成威脅。這些理念不同於大陸地區人民民主的司法觀念，《中國憲法》對國家權力的分配不是基於制約平衡的分權原則，而是採取分工意義上的分權原則。澳門的司法獨立制度一方面使得不同理念與制度的共存，極大地豐富了中國司法獨立制度的內涵，另一方面，在彼此學習與競爭的過程中促進“一國兩制”的發展，實現國家的法治統一。註釋：1張千帆：《憲法學導論──原理與運用》，北京：法律出版社，2003年，第352-353頁。2熊先覺：《司法制度與司法改革》，北京：中國法制出版社，2003年，第516-517頁。3[美]漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館，1995年，第78頁。4同註1，第56-57頁。5李步雲：《憲法比較研究》，北京：法律出版社，1998年，第149-151頁。6例如，在加拿大的制度中，法官的任命程序可以改變法院。在美國，1930年代最高法院反對羅斯福總統的政治方案時，羅斯福總統就通過任命大法官的方式來改變最高法院的立場。@KL@

“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析姬朝遠∗為社會提供利益和諧互動平台，培育及傳播憲政精神、凝聚社會核心價值、礪練管理人才、促進依法施政，澳門社團在“一國兩制”偉大實踐中發揮着重要作用。同時，隨着澳門經濟社會的巨大變遷，澳門社團面臨着時代轉型和演進問題：社團密度的增加導致社會利益碎片化加劇，利益整合功能日漸消解，最終導致“幫派”林立，不僅不能整合社會利益，發現公共意志，而且導致新社會矛盾和對立；部分社團擬政黨化功能的發展，導致社團本身的公益性質大打折扣，甚至違背社團既定宗旨，造成“掛羊頭賣狗肉”的現象，極易導致社團社會誠信度的降低；許多社團的運作機制和成員的法治素質尚存在較大的改進和提升空間，對澳門社會的法治進程沒有彰顯出應有的作用。本文試以西方憲政理論的視角，對澳門社團轉型中存在的問題進行剖析，為澳門社團的進路作出理論上的探討。一、澳門“一國兩制”實踐與憲政路向“一國兩制”在澳門實踐的第一個十年：社會繁榮穩定，民眾安居樂業。但是，“一國兩制”實踐最終的成功尚面臨更長時間、更多問題的考驗。“亞洲金融風暴”、“全球經濟危機”警示我們：“一國兩制”的未來實踐註定要經歷我們目前所無法準確預測的許多問題。然而，一個社會的發展，問題的出現並不可怕，因為社會本身的演進就是一個不斷出現問題、解決問題的複雜過程。關鍵是需要一套較為穩定而成熟的體制和機制，避免因新問題出現導致社會衝突加劇、無法穩定，甚至危及人的生命、自由與安全。數千年來，政權無序更迭、社會劇變往往以巨大的人權災難為代價，如伊拉克、南斯拉夫等國所發生的一切就足以說明。數百年來，憲政在西方資本主義國家百年來的社會秩序和經濟建設中發揮着重要的作用。世界各國憲法或憲法性文本中所體現出來的人權原則、權力分立與制約原則、人民主權原則、司法獨立原則、法的統治原則為人類社會應對各種問題和挑戰提供了重要的價值觀和方法論。如果說回歸前的澳門社會，面臨的重要任務是實現澳門的順利回歸，重在“一國”的話，回歸後的更大考驗應該是如何貫徹“兩制”問題。融入西方發達的資本主義市場體系，跟進西方發達資本主義國家的發展步伐應該是未來澳門資本主義制度發展的基本定位。因此，澳門社會必須吸收和借鑒西方發達國家的經驗，立足自身條件，務實探索。而憲政正是西方政治、經濟、社會等方面實踐的一個重要成果。二、澳門社團之憲政意義中國長達兩千餘年的封建歷程中，結社自由一直處於被官方禁絕的狀態。得益於西方憲政的影響，澳門社團才有了與中國內地社團不同的發展軌跡。從澳門社團的歷史和現實中，我們可以歸結出澳門社團對澳門憲政的積極意義。(一)整合社會利益，促進權利與權力互動提供“公共產品”是現代政府的首要職能。公權力不再是專制者的“私有物”，而是“公共利益”的集合、“社會契約”的結果。權力因權利而存在，權利依權力而保障。面對經濟和科技發展帶來的多元訴∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@LC@

“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析求，面對不斷升級的利益衝突，政府有限的公共資源、怎樣才能最大限度地滿足社會多元訴求？最有效的途徑就是權力與權利的良性互動，社團正是實現這種需要的產物。行為主義理論認為，單個的個體在處理與政府關係時，有兩種行為模式可供選擇──不組織和組織。在與政府交往中，個體總是處於相對弱勢地位。如果缺乏有效的組織，個體獲取生存資訊的成本高昂，利益表達受阻，甚至會因為資訊不完全而導致社會緊張與對抗。因此，個體必然趨向選擇組織。1孟德斯鳩認為：所謂國家之團結乃是含糊之物：實乃和諧之聯合，據此，所有派系，即使他們看似對立，仍能為社會之公益而協力，正如音樂中些許不諧之音卻能夠和諧於整體……。正如宇宙中部分通過其行動與反動而永恆地聯結。2伯克認為：只有在一個團體裏，人與人聯合在一起，他們才能很容易、很快速地傳播任何有關邪惡陰謀的警報。團體在政治上，對徹底履行我們的公共義務是完全必要的。3社會團體是民眾自發組織的相同利益聯合體，正是社團的產生和功能的發揮，才使社會多元化的利益得到有機整合，避免利益衝突產生的社會無序和政府與社會的緊張關係，體現了人們之間因社會分工而產生的有機連帶關係；才使相同利益群體的產生，不同利益群體之間的有機協調，便利政府發現社會之公共利益以及在不同利益之間做好利益衡量，使整個社會資源在政府、社團、個人之間合理分配、權利與權力走向和諧。以澳門三大華人社團為例：鏡湖醫院慈善會、同善堂、澳門中華總商會是澳門社會歷史上享有威望和地位的社團，歷來承擔着代表華人社會向澳葡政府進行聯絡、交涉，斡旋社會矛盾，以及救災、慈善等社會義務，為澳門社會發展，做出了重大貢獻。4(二)傳播憲政精神，培育法治意識為了說明澳門社團的憲政意義，我們首先將澳門歷史最為悠久的三大華人社團之一的鏡湖醫院慈善會章程之“宗旨”和“組織架構”的有關規定引述如下：1.宗旨興辦慈善事業，提供醫療服務，開展教育事業，造福居民。2.組織架構及其權限(1)代表大會本會最高權力機構為代表大會。其職權如下：制定或修改會章；通過本會正、副主席及理事會、監事會成員；審議理事會及監事會之工作報告。(2)理事會本會執行機構為理事會，理事會成員經代表大會通過產生。……理事會職權如下：執行代表大會之決議；計劃發展會務；領導本會附屬各機構；對各專責委員會及校董會的建議作出決定；籌募經費；每年向本會最高會務委員會提交工作報告和建議，每三年向代表大會提交工作報告。(3)監事會本會監察機構為監事會，產生辦法與理事會相同。……監事會職權如下：監察理事會執行代表大會之決議；對內審計，定期審查賬目；列席理事會議或常務理事會議；對有關年報及賬目制定意見書，每年呈交本會最高會務委員會，每三年呈交代表大會。從數以千計的澳門社團章程中，我們可以分析出明顯的憲政精神：自由之人權、管理之民主、權力之分立與制約精神。其宗旨中總是體現出了強烈的人權觀念、其組織架構總是體現分權精神、其內在機制體現出了民主與法治精神。據此，我們可以說，數以千計的社團構成了澳門社會傳導憲政理念的首要環節。(三)凝聚核心價值，達成發展目標核心價值是一個自治體必須具備的精神內核，也是全社會的奮鬥目標。自由、民主、平等、博愛等構成了現代西方社會價值體系。例如，《美國憲法》序言指出：“我們美利堅合眾國的人民，為了組織一個更完善的聯邦，樹立正義，保障國內的安寧，建立共同的國防，增進全民福利和確保我們自己及我們後代能安享自由帶來的幸福，乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。”5《法國憲法》序言指出：“法國人民莊嚴宣告，他們熱愛1789年的《人和公民的權利宣言》所規定的，並由1946年憲法序言所確認和補充的人權和國家主權的原則。根據這些原則和人民自由決定的原則，共和國對那些表明願意同共和國結合的海外領地提供以自由、平等、博愛的共同理想為基礎的，並且為其民主發展而設計的新體制。”澳門特別行政區保持自己原有的生活方式和資本主義制度不變，實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，其基本的價值追求是甚麼？依據澳門加入的國際條約、基本法、自行立法，我們可以歸納出澳門社會的核心價值同樣是自由、民主、平等、博愛。但是，這只是理論上的抽象，社會核心價值必須植根@LD@

《“一國兩制”研究》第5期於人們的內心世界，得到社會的廣泛認同，外化於人們的行為，從而變為社會和諧演進的內在動力。然而，一個社會的共識是一個漫長的歷史過程，在這個過程中，人類面臨愚昧無知、宗教、文化、族群等社會衝突、專制與威權因素的影響。欲使澳門社會盡快凝聚核心價值，社團就是一個重要渠道。形形色色的社團宗旨給人們提供了價值認同的選項。例如，鏡湖醫院慈善會宗旨：興辦慈善事業，提供醫療服務，開展教育事業，造福居民。澳門同善堂宗旨：同心濟世、善氣迎人。再如，澳門中華總商會宗旨：擁護“一國兩制”，團結工商界，堅持愛祖國、愛澳門，維護工商界正當權益，做好工商服務工作，促進與外地之商業聯繫，為澳門特別行政區的社會安定、經濟繁榮而努力。通過社團，向人們展示社團這一社會團體的理念和思想，從而對社會倫理的形成起到最為便捷的啟迪。社團可以聯合起認同其宗旨的人們，通過組織運作，促成社會核心價值的形成與普及。從而為澳門未來的發展奠定一個永恆的目標追求。(四)礪練管理人才，推升自治能力憲政實踐表明，社會對政治人物、公務人員有嚴格的要求：無論自身的履歷如何豐富、知識如何淵博、謀略如何高明，最終都要接受社會實踐的檢驗和民眾的實時監督，正所謂“事實勝於雄辯”。鑒於澳門近代以來特殊的歷史發展軌跡，大量的年輕人投入博彩業，歷史上“黑社會”猖獗、“黃賭毒”泛濫，社會衝突頻發，管理人才匱乏。“一國兩制”、“澳人治澳”，高度自治，需要更多的、代代相繼的政治精英，擔綱澳門社會，造福社會民眾、確保繁榮穩定。培養政治精英需要社會平台，需要社會礪練過程。依靠澳門社團這種利益共同體，遵照章程和法律，通過民主參與、自我服務、自我管理，培育和鍛煉社會發展亟需的各種管理人才，從而為“澳人治澳”提供源源不斷的人力資源。(五)強化民主參與，促進依法施政《澳門基本法》是根據中國單一制國家結構傳統和澳門區情而做出的憲政設計。為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。並通過《澳門基本法》設定了澳門“行政主導”之政治體制，相對於立法權、司法權而言，行政權居於主導地位。雖然，現代政治對權力的三分法已經為世所確認，但由於權力性質不同、無論如何設計，總統制、半總統制還是議會制、委員會制、民主集中制，都無法精確地保證三種權力的絕對均衡，針對較為突出的權力，發揮社會團體的監督職能，是權力制衡的最好補充。發揮澳門社團的民主參與作用，強化對權力的監督，對於權力的運作非常重要。回歸以來，澳門社團通過各種途徑對政府提出建議和批評，促進了澳門政府依法施政。澳門每年的“五．一”、“十．一”大遊行，社團通過組織遊行示威的方式，提出“反貪腐”、“保民生”、“打擊非法外勞”、“保就業”等民主訴求，有力地促進了澳門政府依法施政。三、澳門社團的問題回顧澳門社團的作用，可以說，數百年來，通過民眾結社自由的立法保障，澳門社團跟進西方發達國家的憲政步伐，在澳門社會的歷史演進中發揮了重要的角色。同時，必須看到，由於種種原因，澳門社團的發育仍然存在一些問題，嚴重影響了社團功能的正常發揮。(一)社團數量猛增導致社會利益“碎片化”，對利益整合構成威脅隨着現代科技與經濟的發展，社會需求的日益膨脹，社會分化加劇，利益呈“碎片化”發展，同一個人有着多種需求，不同時間、不同地點、不同處境，會有不同的需求，社會需求之網縱橫交錯、立體發展。截止2010年6月，澳門特區政府入口網站公佈章程的社團就有3,341個。澳門社團的膨脹是澳門社會之利益急劇分化的必然產物。同時，社團數目的膨脹又使得利益縱橫交織，顯得更加凌亂。這裏，我們引用薩托利對政黨數目與利益關係的分析，試圖對澳門社團膨脹導致的利益紛爭做出參照性說明：“政黨的數目的確很重要。首先，政黨的數目直接表明──儘管是大體上──一個政治體制的一個重要特色：政治權力在多大程度上是碎片化的或統一的，分散的或者集中的。同樣，我們只要知道有多少@LE@

“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析個政黨，就能覺察政黨“互動流(interactionstreams)”的可能數目。正如崗納爾．肖布羅姆指出，(根據數學上的組合原理)2個政黨只有一個循環互動流，3個政黨允許有3個互動流，4個政黨有6個互動流，……7個政黨有21個活動流。互動流的數量與政黨數目之間的數學公式可以表述為：N=Cn2=n(n-1)/2其中，N代表互動流數量，n代表政黨數量，2代表一個互動流中的政黨參與數。由於這些可能的互動流發生在選舉、議會和政府多層次上，這顯然表明，政黨的數目越大，(這有重要意義)，系統就越是錯綜複雜。例如，從選民的立場來看，不同的綱領之間進行雙向比較，8個政黨可以進行28對比較，9個政黨則有36對比較，10個政黨則有45對比較。另外，政黨競爭和對立的戰術似乎和政黨數量有關；這反過來對執政聯盟的形成和運作有重要的影響。”6澳門社團的發展狀況，確實給社團的利益整合功能帶來危險。在地域狹小、人口稠密的澳門，就是同一個性質的社團都有很多，利益不但沒有整合，而且分化更加明顯。就是一種性質的社團，也呈分散態勢。例如，截至2009年12月31日，法人型的體育社團就達316個。社團的膨脹導致社會利益由社會個體的“碎片化”走向社團的“碎片化”，造成多元利益的發散式發展。社團數量無序膨脹就是一個信號，它使得社團反而變為社會多元利益碎片化加劇的助推器和新載體。政府有限的公共資源合理分配，不可能滿足難以計數的社會訴求，必須有一套科學的利益整合機制，凝聚公共意志，引導公共資源的公正和高效運轉。社團數量的膨脹導致利益“碎片化”確實給政府治理帶來潛在的危險。(二)社團“擬政黨化”運作導致兩者“功能性”紊亂由於澳門社會政黨缺位，法人社團參與政治選舉，因此，有學者認為法人社團的一個重要功能就是“擬政黨化”運作。7關於社團與政黨的區別，一般認為：政黨以獲得政治權力為目標，社團則是民眾的一種利益集團，具有社會公益性質，不以撈取政治權力為目標。“所謂政黨，就是代表某一階級、階層或集團的利益，為奪取政權和鞏固政權而進行活動的政治組織。包括三個方面的含義：政黨是階級的政治組織；政黨是有組織、有綱領的政治組織、政黨是以取得、爭取和維護政權為主要目的的政治組織。”8與社團相比，政黨有其獨特的功能：代表、培養和錄用精英、制定目標、利益表達和聚合、社會化和動員、組建政府。9據此，澳門法人社團擬政黨化功能的發揮，可以彌補澳門民主政治進程中政黨的缺位，但是，對於澳門憲政的演進卻帶來了負面的影響：第一，混淆了社團與政黨的界限，使社團難以擺脫對權力的覬覦，從而對社團的自我管理和服務造成障礙。有關研究資料表明，有很大一部分法人社團主要表現在政治選舉活動，成員的日常參與並不積極。通過查閱社團章程，我們發現數以千計的社團宗旨是“公益性”的。社團之“公益”功能與“政黨”功能存在一定距離，一個是面向社會的一種民間服務，一個是面向權力的強烈追求。通過結社，加入社會組織，參與社會組織活動實現自我管理、自我教育、自我服務，而社團“擬政黨”功能的發揮，使得社團衝破自治的界限，目光投向政治競爭對手和政府權力，從而違背自由之本來意蘊。第二，社團宗旨與行為的差異不利於社會誠信度的提升。在參加政治選舉的社團中，絕大部分社團宗旨，明確自己的非營利性和公益性，而且，迄今為止，沒有一個社團登記為政治性社團。與之形成鮮明對比的是：大量的公益性社團參與政治選舉。這樣的運作現狀給人以“張冠李戴”、“掛羊頭賣狗肉”之印象，對成員乃至對社會誠信的培養都是不利的。第三，難以促成政治性社團的合理分化。近代政黨是在資本主義發展到一定程度，資產階級經濟力量和政治影響不斷提高的條件下產生的。作為繼續實行資本主義制度的澳門社會是否需要組建政黨？如果不能組建政黨，政治利益的整合與互動機制何以建立？這是澳門民主政治進程中必須回答的問題。自從資產階級革命成功以來，政治已經日益脫離專制和威權的窠臼，發展成為一門科學。政治活動需要較為專業的社團作為自身的載體，以便更有效地運作，從而部分社團政治性分化也就不足為奇。“政治是知識，政治家應當是智德兼備的專家……。讓那些不懂治國之道的吹牛政客來治理城邦是很危險的，就像一個沒有必要知識的人卻被任命去駕駛一條船或帶領一支軍隊，他只會給那些他所不願毀滅的人帶來毀滅，同時使他自己蒙受羞辱和痛苦。”10澳門社團“擬政黨化”功能的發揮與其規避“政治社團”之稱號形成了一個矛盾。如果大量社團不能@LF@

《“一國兩制”研究》第5期正視“政黨”運作對於澳門民主政治之意義，澳門政治性社團的分化和政治人才的培養將會遇到障礙。(三)社會劇變導致社團面臨新的時代轉向回歸後的澳門，“華洋二分”的社會結構被打破，澳門特別行政區政府依法施政，積極強化與民眾的聯繫與溝通。與昔日比，直接民主形式日漸深入人心，開放的世界，市場經濟的擴展，澳門國際化程度的提升，使以團體利益保護為目標、封閉運作的傳統社團功能受到了極大的挑戰。同時，由於社團之選擇自願性和社會組織性，社團文化方興未艾，數量日益膨脹，一人參與多個社團，同一性質的社團多頭設立。社團數量的變化彰顯着澳門這個國際都市多元包容之開放心態。社會利益急劇分化的情勢下，團體利益如何整合？如何防止利益的過度分化導致的社團林立、“幫派”林立、對抗突起？直接民主日益擴大的形勢下，社團的利益整合和利益表達功能如何完善？澳門社團，面臨從傳統到現代的憲政轉向。四、澳門社團演進之憲政向度的建議澳門社團承擔着重要的憲政功能，整合社會利益，促進權利與權力互動；傳播憲政精神，培育法治意識；促進價值認同，達成社會目標；礪練管理人才，推升自治能力；強化民主參與，促進依法施政。同時，澳門的回歸，澳門經濟社會的時代變遷使得澳門社團面臨着從傳統到現代的轉型問題：社團數量猛增加劇社會利益的“碎片化”，對利益整合構成威脅。社團“擬政黨化”運作亟需政治社團分化；經濟社會的劇變使澳門社團面臨從傳統到現代的時代轉向。十年來，絕大多數澳門社團高舉“愛國愛澳”旗幟，積極配合政府，務實踐行“一國兩制”，在澳門的憲政進程中發揮了重要作用。針對澳門社團面臨的轉型，應該圍繞有利於澳門長治久安這個目標，運用憲政原理，從立法、行政、社會法治意識三個層面進行剖析，為澳門社團提供可循之憲政維度。(一)完善法人社團選舉資格的立法，引領社團時代轉向《澳門基本法》對行政長官、政府主要官員、立法會議員、立法會主席、法官、法院院長、檢察長、公務人員的任職資格做出了全面而概括的規定。依據《澳門基本法》，行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照基本法選出，由中央人民政府任命。選舉委員會由工商、金融界；文化、教育、專業等界；勞工、社會服務、宗教等界；立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人民代表、澳門地區全國政協委員的代表組成。《澳門特別行政區立法會選舉法》設定了間接選舉立法會議員的投票資格：已取得法律人格至少3年，並已在身份證明局登記的代表有關社會利益的法人。此類社團或組織，如已按照《選民登記法》作登記，則在間接選舉中具有投票資格。由公共實體主動設立的法人或一半以上的財政收入是來自公共實體的法人，均不具投票資格。關於法人社團的成立，依據澳門結社法律，成立社團無需事先取得許可，只需將其組織及章程刊登於《澳門政府公報》及當地一份報紙，並將有關組織及章程連同刊登章程的《澳門政府公報》呈交政府備案後，依所收收據即可取得法人資格。從以上關於選舉的立法，我們可以看出，澳門社團的發展現狀與選舉立法缺陷存在密切聯繫。因此，建議對澳門現有的選舉立法做如下完善：1.對法人社團資格做出數量上的限制《德國選舉法》就規定了5%限制條款，即只有至少獲得3個直選議席或5%以上第二票得票率的政黨才能進入議會。雖然澳門沒有政黨，憲政體制與德國大相徑庭，但由此我們可以得到啟示，為了保障社團之利益整合功能，防止澳門社會利益畸形分化導致的社會“幫派”爭鬥與不安，我們可以對參與投票的法人社團，參照德國的做法和澳門關於“公民社團”的既有立法，對法人社團的投票資格做出如下規制：參與投票的法人社團，必須有500名以上在澳門有常住地址、享有政治及公民權、年齡超過18周歲的市民聯署申請，並須已辦妥選民登記。任何人不得同時參加一個以上的法人社團。2.對間接選舉中參與投票的法人社團資格進行規制澳門總督李安道1976年3月22日頒佈的《自由集會結社法》規定，凡屬於協助市民行使政治權力(尤其是參加選舉、訂定政府綱領、參加政府及當年行政機構的活動，批評政府的活動，推進對市民的公民教育及認識)的永久性市民組織，均列為“公民社團”，有權登記參加間接選舉。而公民社團的成立，必須有200名以上在澳門有常住地址、享有政治及公民權、@LG@

“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析年齡超過18周歲的市民聯署申請，並須已辦妥選民登記。任何人不得同時參加一個以上的公民社團。11然而，迄今為止，約4,000個現有社團沒有一個社團登記為公民社團。參與選舉的社團絕大多數自稱是公益性質的，但實質上，公益活動很少，只有選舉的時候，才活躍起來。而且從回歸以來的澳門歷次集會遊行中，可以看出，一些社團內部組織和自我管理能力低下，一方面推崇民主，一方面又借助於權利的行使，違背法律，禍害澳門來之不易的安定與祥和。公民社團與民眾自由的一般結社含混不清，是導致澳門社團難以適應時代轉型的又一癥結。建議對間接選舉的投票資格做如下完善：參與間接選舉投票的社團，限於公民社團，且該社團活動中，最近3年內無違法記錄。3.調整間接選舉的名額，提升立法會民意代表性關於立法會議員間接選舉，《澳門基本法》規定：第一屆立法會由23人組成，其中間接選舉產生議員8人；第二屆立法會由27人組成，其中間接選舉的議員10人；第三屆及以後各屆立法會由29人組成，其中：間接選舉的議員10人，直接選舉的委員12人，委任議員7人。間接選舉議員10人，佔議員總數的34%，間接選舉對立法會成立具有重要意義。而且，間接選舉基於投票社團之組織性，與直選相比，更容易操作。因此，有必要對間接選舉議員之數量做出限制。建議間接選舉的議員數量與委任議員的數量保持相同，增加直選議員的數量。建議如下：第五屆及以後各屆立法會由29人組成，其中：間接選舉的議員7人，直接選舉的委員15人，委任議員7人。這樣，直選議員數量增至15人，超過總數的一半，體現民主精神，間接選舉議員數量與委任議員數量等同，體現行政權與社團力量的制衡，比較合乎憲政原理。(二)發揮行政權主導作用，促進社團發展與政府治理相得益彰從比較的眼光看，澳門特別行政區的成立建構大於傳承。要在昔日“黑社會橫行”、“黃賭毒”猖獗的澳門彈丸之地，建設一個長期繁榮穩定的國際大都會，沒有一個強有力的行政權是無法實現的。在澳門社團的時代演進中，發揮澳門行政權的主導作用，在傳承歷史的基礎上，依據憲政精神和基本法規定，對傳統偏向封閉自治的社團文化進行扶持和引導，培育出與“一國兩制”實踐相得益彰的新型的社團文化，是澳門政府的一項義務。建議如下：1.完善政府與民眾、社團溝通機制澳門的回歸，意味着澳門新時代的開始。這個新時代是以憲政為根本特徵的。這個新時代必須貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的時代要求。要達到民主自治，必須具備完善的民意表達機制，建構權力與權利的互動機制。鑒於回歸後，澳門社會已經擺脫“華洋二分”的治理形態，澳門居民享有基本法確認的基本權利，直接民主得到彰顯。居民可以直接向政府陳情，尋求司法救濟。此情景下，傳統社團承擔民眾與政府的橋樑作用以及司法替代功能隨着澳門民主法治進程開始消解。政府有義務聽取每一位公民的陳情與訴求，但有限的公共資源對於紛繁複雜的民眾訴求，簡直是杯水車薪，必須尋求社會組織進行利益整合。為了協調直接民主與政府資源有限的矛盾，建議：政府每月向登記為“公民社團”的社團派出調查員，傾聽意見。在此基礎上，組織社團間的主題辯論，並通過媒體，向社會公開。2.扶持社團發展，提升自我管理、自我教育、自我服務能力如前所述，澳門雖然社團眾多，但鑒於公民社會發育較晚，社團自身的能力有待進一步提升。一個秩序良好的社會，是由政府與社會組織的互動決定的。社會成員自由參與社團，社團與政府互動，是建構和諧社會的重要途徑。扶持社團發展，提升社團之自我管理、自我教育、自我服務能力，應當成為政府的一項日常工作。特別是對於偏向於行使公民政治權利，熱衷於社會管理的社團。建議政府通過定期法治培訓、政策說明、財政資助等途徑，提升社團自身管理能力，引導社團與政府在依法施政、公共服務等領域的和諧互動。3.注重通過社團培育和選拔優秀管理人才，聽取社團對政府的建設性意見，提高民眾參與社團的主動性和積極性美國《獨立宣言》指出：過去的一切經驗也都說明，任何苦難，只要是尚能忍受，人類都寧願容忍，而無意為了本身的權益便廢除他們久已習慣了的政府。對於社團的發展，社團自身的發展定位是一個方面，關鍵在於政府的憲政素養和具體態度。通過具體行動，認識和利用社團給憲政提供的方便之門，是政府之開明之舉。建議：通過選派政府公務人員深入社團，體驗社團生活，接受實踐之鍛煉，彰顯社團對於政府之積極作用。同時，政府要注重隨時聽取社團意見，注意選拔優秀社團領袖進入政府，參與政府管理。@LH@

《“一國兩制”研究》第5期(三)確保司法獨立，引領社團演進與法治同步有人說，澳門回歸前，沒有司法，殺人放火皆可私了。筆者無從肯定，但這至少說明了澳門過去一個歷史時期，“司法虛無主義”現象之確實存在。司法，作為社會終極救濟機制，是社會“公平與正義”的權威呵護者。一個社會沒有司法之權威，這個社會就沒有長治久安。如何樹立司法權威，社團就是一個重要環節，建議如下：1.培育社團法律知識，提升社會法治意識鑒於華人社會傳統的“厭訴心理”、澳門社團傳統中的糾紛“司法替代”功能，時代的急劇變遷使這些意識非常落伍。因此，要加強對社團的法制宣傳，通過開展法制培訓、吸收社團參加庭審活動、法律知識競賽等舉措，逐漸提升社團之法治素養。2.行政權與立法權對司法權尊重，培育社團對司法權威的認同過去有案例證明，有些案件，法院已經立案，司法判決尚沒有做出前，政府官員、立法會議員就對外紛紛做出評論和不恰當陳述。無論這些言論最終是否與法院判決一致，都將對司法權威造成極大傷害。若一致，便不需要司法權；若不一致，司法判決就值得懷疑。所以，司法的權威來自於權力者的憲政素質、權力之間的尊重。行政權、立法權對司法權的尊重將會對澳門社團功能的時代轉型產生潛移默化的影響。3.以法官素質為核心，保障司法效率與司法救濟機制比較，傳統社團救濟機制相對便捷，無需繁瑣的程序，有時甚至命案也能草草湊合，“一了百了”。因此，加強法官修養，提升司法效率，使司法救濟比傳統社團救濟更加公平、公正，更加便利與快捷，是引導社團時代轉型的又一要略。然而，塑造司法的權威，法官的素養是重要環節。在西方社會，一名法官不僅需要包括法律知識在內的較為全面的知識素養，還要歷經多年的司法實踐，法官的身份往往是司法職業者的終生追求和莫大榮耀。社會法學研究表明，法官的知識、秉性和司法體制、社會環境等等因素，都會影響到法官的判決。澳門回歸十年來，司法機制已經得到建立並日趨完善，但由於本土法制教育滯後，法律人才缺乏，司法隊伍建設仍然任重道遠。建議明確法官的知識、職業道德、品行要求，定期派出法官到西方國家特別是大陸法系國家的司法機關觀摩和學習，提高法官的憲政素養、開濶法官的司法視野。五、結語作為澳門社會傳統與現代、西方與東方、權力與權利的重要聯繫紐帶，社團在澳門社會跟進法治全球化的歷史進程中發揮着重要作用。隨着“一國兩制”實踐的深化，澳門經濟社會的急劇變遷，澳門社團面臨着時代轉型。發揮社團對憲政的積極作用，從立法、行政、司法等環節入手，積極研討社團轉型中面臨的問題，為社團演進提供憲政導向，避免導致社會“幫派”對立、利益整合不力之社團畸形發展，是澳門未來“一國兩制”實踐中的一項重要任務。註釋：1婁勝華：《澳門法團主義體制的建構》，載於《行政》，第17卷，第2期(總第64期)，2004年，第381-389頁。2轉引自[意]G．薩托利：《政黨與政黨體制》，北京：商務印書館，2006年，第15頁。3同上註，第23頁。4黃漢強、吳志良主編：《澳門總覽》，北京：中國友誼出版公司，1994年，第353-354頁。5參見《美國憲法》，載於東方法眼網站：http://www.dffy.com/faxuejieti/jd/200502/20050203215123.htm，2010年6月17日。6同註2，第169-170頁。7《澳門社團擬政黨化功能沿用至今》，載於鳳凰網：http://phtv.ifeng.com/program/fhdsy/200912/1225_1720_1488167.shtml，2010年6月17日。8周淑真：《政黨和政黨制度比較研究》，北京：人民出版社，2001年，第19-20頁。@LI@

“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析9[英]安德魯．海伍德：《政治學》，北京：中國人民大學出版社，2006年，第299-302頁。10蘇格拉底：《回憶錄》，第一卷第7章第3節，轉引自汪子嵩、范明生、陳村富、姚介厚：《希臘哲學史》，北京：人民出版社，1993年，第478-479頁。11同註4。@LJ@

澳門與內地保安處分制度的比較研究樊建民∗保安處分制度是隨着近代社會經濟、政治、文化思想的發展，而產生的一種針對犯罪人或有犯罪危險傾向的人所採取的社會防衛措施。其特點是對被處分人適用該措施，不是基於犯罪的結果，而是基於他的“反社會性”等個人情況；其適用的目的不是報應與懲罰，而是通過教育和改造來消除或限制他危害社會的狀況，以預防其做出嚴重危害社會的行為。一、澳門刑法中保安處分的規定及特點保安處分的立法模式主要有兩種。一種是一元制，即在刑法典中只規定保安處分而不規定刑罰，實際上是否定刑罰的概念，把傳統的刑罰方法融合於保安處分之中，以保安處分代替刑罰，如1922年的《蘇俄刑法典》等。一種是二元制，即在刑法中既規定刑罰又規定保安處分，其具體的方式又分為三種：一是在刑法典中既規定刑罰又規定保安處分，如現行《瑞士刑法典》等；二是在刑法典中只規定刑罰，在單行刑法中規定保安處分，如現行《日本刑法典》等；一種是不但在刑法典中規定了保安處分，而且在單行法律法規中也規定了保安處分，澳門地區保安處分的規定就是如此。新的《澳門刑法典》關於刑罰與保安處分的關係的界定，既不同於將刑罰與保安處分相混同的一元論觀點，又不同於將刑罰與保安處分完全對立的二元論的觀點，體現了報應刑與教育刑相結合、懲罰與預防相結合的立法理念。該法典雖然立足於刑罰與保安處分的二元論，但未將刑罰與保安處分完全對立起來：一方面，在內容體系上將刑罰與保安處分二者區分開來，分別規定在前後不同的章節中，而且明確了保安處分的具體種類和適用對象；另一方面，又對適用刑罰和保安處分的法定原則、目的和時效等有關內容，作了基本相同的規定，使刑罰和保安處分在一定程度上具有統一性和完整性。1(一)適用保安處分的原則根據《澳門刑法典》，保安處分作為刑法體系的一個重要的組成部分，是建立在“罪刑法定”和“罪刑相稱”這兩個基本原則之上的。《澳門刑法典》第1條確立了罪刑法定原則：規定對某一行為或危險狀態處以刑罰或保安處分，必須以法律訂明者為限；禁止將類推適用於刑罰及保安處分；第39條第1項“不得設死刑，亦不得設永久性、無限期或期間不確定之剝奪自由之刑罰或保安處分”，則是對排除不定期刑和排除不定期的剝奪人身自由的保安處分措施的規定。罪刑法定原則的立法化是當今刑事立法的通例，但對某一危險狀態科處保安處分，必須遵循“法有明文規定”之前提並同時明文規定禁止類推適用、禁止不定期限等原則的立法，在各國刑法典中並不多見。該法典第40條規定：“保安處分僅在其與事實之嚴重性及行為人之危險性相適應時，方得科處。”該款是對“罪責相稱”原則的確認，要求保安處分不僅要與犯罪或不法行為相適應，而且要與行為人的人身危險性相適應，強調保安處分也要遵從罪刑相適應這一法定原則。(二)保安處分的種類1.不可歸責者之收容所謂不可歸責，即中國刑法理論中的無刑事責任能力。《澳門刑法典》的不可歸責分為因年齡之不可歸責和因精神失常之不可歸責兩種，但在刑法典中僅對因精神失常不可歸責者加以規定，而對因年齡原因不可歸責者適用保安處分時，適用單行法《違法青少年∗河南大學法學院副教授@LK@

澳門與內地保安處分制度的比較研究教育監管制度》的規定。根據《澳門刑法典》第83條第1款的規定，收容必須同時具備如下條件：一是對象條件。即被收容者必須是依照該法典第19條的規定是精神失常或患有非偶然之嚴重精神失常者。二是行為條件。即行為人必須在不可歸責的情況下作出了觸犯刑法的行為。三是人身條件，即法院基於該等不可歸責者之精神失常狀態以及所做行為的嚴重性，認為其將來還有可能作出同類不法事實確有依據。對符合上述情形的不可歸責者，法院有權決定將之收容於康復場所、治療場所或其他保安處分場所。該法典同時對收容的具體期限、終止、延長、重新審查、考驗性釋放、複查、非澳門居民不可歸責的收容以及收容的暫緩執行等都作了詳細的規定。(1)收容的期限：《澳門刑法典》第83條第2款和第84條規定，收容的最高期限不得超逾對不可歸責者所實現之罪狀看科處刑法的最高限度。一般對最低限度沒有規定，只要法院證實被收容者的人身危險性已經消滅，就可解除處分；但若犯了重罪，則對收容的最低期限也加以限制，以避免法官在適用保安處分時濫用自由裁量權。比如，如果他們所作的事實是可處以最高限度超過5年徒刑的侵犯人身罪或公共危險罪，收容期間最低為3年；再如，若行為人犯重罪，具有嚴重社會危害性，且行為人的危險狀態在裁定的保安處分期間內仍未消失，可由法官裁定以2年為一期，連續延長收容期限，直至行為人的人身危險狀態結束。(2)重新審查制度：在執行保安處分期間，法官可主動或應被處分人本人或家屬的申請來裁定是否終止該處分。(3)考驗性釋放制度：除非收容期限已達最高期限外，在確定釋放被收容者前，都要設定一個考驗釋放期，其考驗期最低為2年，最高為5年，但不得超過距最高收容期限的剩餘時間。一旦在考驗期內，行為人遵守法令，法院就宣告保安處分消滅；否則，若行為人的行為顯示有必要繼續收容的，法院就廢止考驗性釋放，將行為人重新收容。(4)暫緩執行制度：若家屬擔保自己有能力使被收容者得到治療，並擔保被收容者不會再作出同類事實，法院可裁定暫緩收容。但收容的最低期限是3年時，則只能在收容3年之後再考慮暫緩執行收容的問題。(5)收容同徒刑的競合：若收容與徒刑同時科處，則先執行保安處分，再執行刑罰，但收容的時間可在徒刑中扣除。其次，對違法少年的收容依據《違法青少年教育監管制度》的規定進行。該法規定：對年滿12周歲不滿16周歲的少年，若作出法律規定為犯罪或輕微違反的行為，可對其採取相關的教育監管措施，收容於少年感化院。該法同時對違法少年收容的一般原則、被收容少年的權利和義務、被收容少年的通訊、醫療、教育制度等等作出詳盡的規定。2另外，針對吸毒、賣淫、賭博等常習犯或傾向犯的保安處分也有特別的法律法規加以規定。澳門規定該類保安處分的單行刑事法律包括《核准管制黑社會之刑事制度》、《關於色情即猥褻物品的公開販賣、陳列及展出》、《不法賭博》、《有組織犯罪》等等。2.可歸責者之收容通常情況下，收容處分適用於上述不可歸責者。但可歸責者由於精神失常的原因也可能被適用收容處分。《澳門刑法典》對患有精神失常的可歸責者之收容規定有兩種情形：一是犯罪時精神失常下的收容。如行為人未被宣告為不可歸責而被判刑，但有證據證實行為人在犯罪時精神已失常，普通場所制度將對其有害，或顯示行為人將嚴重擾亂該制度，法院可裁定將之收容於為不可歸責者而設之場所，收容時間相當於刑期。二是犯罪後精神失常下的收容。如行為人在實施犯罪後出現具有第83條第1款所指的精神失常，普通場所制度將對其有害，或顯示行為人將嚴重擾亂該制度，法院有權裁定將行為人收容於為不可歸責者而設之場所，收容時間相當於刑期。3.業務之禁止澳門是世界各國保安處分中對業務禁止有較為詳細規定的一個地區。《澳門刑法典》規定了業務禁止的前提條件：行為人在嚴重濫用從事之職業、商業或工業下，或在明顯違反其從事之職業、商業或工業之義務下犯罪而被判刑；或就該犯罪僅因不具可歸責性而被宣告無罪，而按照行為人所作之事實及其人格，其將做出其他同類事實確有依據者，須禁止從事有關業務。該法典同時對禁止業務的期限、期限的中止、延長及消滅等方面，都作了具體的規定。4.對物的保安處分保安處分有廣、狹義之分。廣義的保安處分是指刑罰以外，用以補充刑罰或代替刑罰之各種措施。改善處分、教育處分、保護處分、沒收用來犯罪的物品、剝奪某項權利等等皆屬於廣義的保安處分措施。狹義的保安處分僅指對人的自由所進行的限制、剝奪措施，不包括對物的處理措施。《澳門刑法典》第101條規定：用於或預備用於做出一符合罪狀之不法事實之@LL@

《“一國兩制”研究》第5期物件，如基於其性質或案件之情節，系對人身安全、公共道德或公共秩序構成危險，或極可能用於再做出符合罪狀之不法事實之危險者，須宣告喪失而歸本地區所有。同時，《澳門刑法典》還明文規定了對與犯罪有關之物件的沒收、毀滅、損害賠償以及犯罪所得物、權利或利益的喪失等等。二、內地法律體系中保安處分措施的規定及特點中國內地刑法沒有明確規定保安處分制度，但理論上一般將收容教養、勞動教養、強制治療、工讀學校、收容遣送等稱為保安措施。其中前三種措施限制或剝奪了人的人身自由，第四種措施具有教育保護性質，最後一種是中國特定形勢下的獨創措施(現已被廢止)。此外還有一些司法裁定或行政措施，如宣佈破產、吊銷營業執照、罰款、沒收、停業整頓等具有保安處分性質的措施。(一)收容教養收容教養是《中國刑法》第17條關於對因不滿16周歲不予刑事處罰的未成年人，在其家長或者監護人無能力進行教育改造或不能很好的進行教育改造，或讓其家長或監護人監管改造不能預防其再行危害社會的違法少年，由政府強制收容教育。(二)勞動教養勞動教養是國家勞動教養機關依照勞動教養法規的規定，對違反治安管理，屢教不改，或者有輕微的犯罪行為，不夠或不需要給予刑罰處罰，而又符合勞動教養條件的人，採取限制自由、進行強制改造的最嚴厲的治安行政處罰措施。3根據中國勞動教養的立法精神，對勞動教養人員要注重教育、感化和拯救。其依據主要有：1957年8月發佈(1979年重新發佈)的《國務院關於勞動教養問題的決定》，1979年11月頒佈的《國務院關於勞動教養的補充規定》，1980年2月發佈的《國務院關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》，1980年9月國務院批轉的公安部《關於做好勞動教養工作的報告》，1982年國務院轉發的公安部制定的《勞動教養試行辦法》，1993年8月司法部制定發佈的《勞動教養教育工作規定》，2003年6月司法部制定發佈的《勞動教養戒毒工作規定》等等專門法律法規以及其他一些勞動教養的相關規章等。4(三)強制醫療強制醫療與澳門刑法中的收容處分相類似。強制醫療一般是指對患有精神病及其他不良傾向的行為人實行的，將其與社會強制隔離進行治療的保安措施。如對患精神疾病、酒精中毒、藥物中毒和沾染某種社會惡習而具有社會危險性的人，進行強制治療的制度與措施。(四)對物的處分在內地《治安管理處罰法》、《行政處罰法》、《工商管理條例》、《道路交通安全法》等行政法規中，規定有沒收違法犯罪的工具、沒收管制刀具、槍支等以及吊銷營業執照、吊銷駕駛執照、停業整頓等行政處罰措施是對物的保安處分。三、兩地保安處分制度的比較保安處分是基於被處分人的人身危險性而對之實施的特殊預防措施，因其注重改善行為人或限制、預防行為人侵害社會，故與其是否犯罪沒有多大關係(當然，若其犯罪了，則可作為其主觀惡性的表徵來衡量其人身危險性)。保安處分作為一種補充或替代刑罰的刑事法律制度，在中國內地及澳門刑事法中均佔有重要的地位，對預防犯罪起着不可低估的作用。綜觀中國內地、澳門的保安處分制度的規定，兩地的保安處分制度存在着以下明顯差異：(一)立法模式的不同澳門保安處分制度實行的是二元的立法模式，保安處分的基本原則規定在刑法典之中，是刑法的有機組成部分；在刑法典中還對因精神疾病而不可歸責的行為人的保安處分的適用規則進行明確、具體的規定。這種詳細規定了保安處分的原則、種類、對象、具體適用規則及其與刑罰的關係，從預防犯罪和人權保障的角度來看，有其合理的理論基礎和實踐基礎。內地的保安處分措施，在刑法典中幾乎沒有體現(僅籠統地提到收容教養)，更未對保安處分的基本原則、具體的適用規則進行規定；大量的保安處分措施以單行法律法規的形式，甚至以一些行政部門的規範性法律文件為依據。這種將保安處分制度零散規定在許多單行的法律法規之中的立法模式，雖具有極大的靈活@DCC@

澳門與內地保安處分制度的比較研究性，短期內對預防犯罪，維持社會安定能起到積極作用，但由於缺乏統一的適用原則及必要的具體規則，難以更好地把保障公民人權與保護社會秩序統一起來。另外，這些法律法規及法律文件所規定的保安措施，有的甚至缺乏憲法依據，甚至有違憲的嫌疑，如勞動教養、收容遣送(已被廢止)等行政強制措施，涉及到對公民人身自由的剝奪或限制，其所依據的卻是國務院的行政性法規和地方政府自行制定的地方性法規。(二)規定方式的不同《澳門刑法典》以專章規定了詳盡的保安處分適用、執行的原則，作為所有保安處分適用的指導，其他的單行法律法規規定的保安處分原則上適用該規定(但單行法另有規定的除外)；而中國大陸現行刑事法律中尚無此明文規定，也未有專門的法律法規對保安處分適用的原則進行進行規制。(三)適用基本原則的不同《澳門刑法典》第1條關於罪刑法定的原則和第40條關於罪刑相稱的原則，不但針對刑罰而言，而且對保安處分也同樣的適用。在中國內地的法律體系中，對適用保安處分的基本原則沒有規定，“罪刑法定”原則和“罪刑相稱”原則當然不能有效地適用於保安處分制度中去。(四)實施保安處分的時效的不同《澳門刑法典》中對保安處分有時效的規定(時效之中斷、中止)。如規定：在下列情況下，刑罰及保安處分之時效中斷：執行刑罰及保安處分；或被判刑或保安處分之人身處某地，而不能從該地將之移交，或身處不能被捉拿之地，致使不可能執行刑罰及保安處分，而有權限當局作出目的系使該刑罰及保安處分能被執行之行為。每次中斷後，時效期間重新開始進行。內地保安處分的措施無時效的規定，只要行為人做出過應被科處保安處分的行為，且仍有再次實施該類違法行為的可能，可隨時適用保安處分。(五)實施保安處分的程序不同《澳門刑法典》所規定的保安處分種類雖少，適用對象的範圍雖窄，但對保安處分的期限、適用對象、適用條件及宣告機關、法律程序、執行機關做了統一的、比較系統的、嚴密的規定，故能做到審慎、準確、處分有據，從而限制了保安處分權的濫用，對受處分人的權利保障加以充分保障。5中國內地對保安處分的適用無統一的、系統的、嚴格的程序規定，有權適用的機關也繁雜多樣。澳門的保安處分的適用，是由法官來決定的；而內地的保安處分措施幾乎都是由行政機關來適用。比如，作為最嚴厲的保安處分措施──勞動教養，其法定的有權決定機關是勞動教養管理委員會(該委員會由民政、公安、司法、勞動、教育、生產等政府各部門負責人組成)；但實際上，真正的決定機關是公安機關一家(委託公安機關內部設立的勞動教養審批委員會來行使審批權)。四、完善內地保安處分法律體系的幾個建議通過對《澳門刑法典》中的保安處分制度和單行法律中保安處分制度與內地法律法規中的保安性措施進行比較探討，筆者認為可在以下幾個方面借鑒澳門地區關於保安處分的立法模式和內容，來建立和完善國內的保安處分法律體系。(一)刑法典對保安處分進行原則性規定《澳門刑法典》關於保安處分的立法模式，在構建內地保安處分法律制度時可以借鑒。內地刑事法中規定的保安處分，不僅數量少，而且過於分散，在刑事法中的位置不突出，使各保安處分之間缺乏整體協調性和邏輯性。若在刑法典中專章規定保安處分的適用原則、條件、程序和對象，不但可以提高保安處分的地位，使保安處分同刑罰之間的關係、聯繫清晰，而且可以發揮保安處分作為刑罰補充的作用。6另外，可把之作為基本的原則，來指導、規範其他單行保安處分制度的制定和實施，協調單行制度之間的衝突和矛盾，以使保安處分制度體系科學化。《澳門刑法典》關於保安處分的立法內容，內地保安處分立法時可以借鑒。保安處分適用的罪刑法定原則和罪刑相稱原則，適用的前提條件，暫緩執行制度、重新審查制度、考驗性釋放制度、延長制度等都值得內地立法在一定程度上的參考和借鑒。(二)單行法律對保安處分的特別規定首先，應遵循憲法，把那些缺乏法律依據諸如勞動教養這樣的保安措施明文予以廢除，並結合中國的實際，將分散的、內容重複的甚至是衝突的保安措施通過梳理、審查後統一地規定在單行保安處分法律體系中。其次，為防止適用保安處分過程中任意侵犯公@DCD@

《“一國兩制”研究》第5期2.收容教養的立法民權利現象的發生，應實行行政強制措施的司法化，由法院來裁定是否科以保安處分，科以甚麼具體處分措施。最後，應在法律中明確規定保安處分僅在事實之嚴重性及行為人之危險性相適應時，才能科處，避免適用保安處分時片面強調人身危險性而忽視客觀事實，造成對公民人身自由的侵害。借鑒澳門地區關於《違法青少年教育監管制度》的立法經驗，盡快建立針對青少年的收容教養制度，制定不同於刑法中認定犯罪的標準和方法，以及不同於刑事訴訟法規定的程序的法律。該法作為應對、預防青少年犯罪的專門法律制度，可實行實體和程序合二為一的體例。1.勞動教養的立法3.強制性醫療的立法人身自由是憲法賦予公民的一項基本權利，對之進行限制、剝奪時，要賦予公民充分的法律申訴、救濟權利，沒有制定統一的勞動教養法律規範，也就談不上如何在程序上對之進行合理、恰當的設置。內地目前涉及勞動教養的法規、法律文件很多，但具體的、由全國人大或全國人大常委會制定的法律卻一個也沒有；且一些法規、部門規章有矛盾衝突之處；加上一些規範性法律文件或司法解釋，遠遠超出行政部門、司法部門的應有法定權限。由法官借助正當程序去決斷，這是當今世界各國的通例，中國也應在勞動教養法律中加以採用。制定對精神病患者、酒精依賴者、毒品依賴者、賣淫嫖娼者等進行保安處分的具體法律制度。精神病患者，包括在做出危害社會行為時無辨認和控制自己行為的人，以及在作出危害社會行為時精神正常，而在作出該行為後喪失辨認和控制能力的人；酒精依賴者，主要指因嗜酒成癖而屢次違法犯罪者；毒品依賴者，主要指因吸毒成癖而有犯罪危險傾向的人。應制定專門的法律法規，對上述人員進行強制隔離、治療，以有效戒除其惡習，達到防衛社會的目的。註釋：1宛融志：《澳門的保安處分制度》，載於《中國人民公安大學學報》，第4期，2003年。2趙國強：《澳門刑法》，北京：中國民主法治出版社，2009年，第109頁。3馬克昌：《刑罰通論》，武漢：武漢大學出版社，1995年，第763頁。4王進義：《勞動教養專業基礎知識》，北京：法律出版社，2004年，第38-39頁。5謝望原：《台、港、澳刑法與大陸刑法比較研究》，北京：中國人民公安大學出版社，1998年，第364頁。6趙秉志：《中國區際刑法專論》，北京：法律出版社，2004年，第141頁。@DCE@

兩岸簽署和平協議的法學思考左權∗中共十七大報告首次以官方文件的形式鄭重呼籲：“在一個中國原則的基礎上，達成和平協議，構建兩岸關係和平發展框架，開創兩岸關係和平發展新局面。”1此倡議一經提出就得到台灣島內媒體和親民黨、國民黨等一些政黨的積極回應。胡錦濤在紀念《告台灣同胞書》發表30週年紀念座談會的講話中，再次發出“達成和平協議”的呼籲，現任台灣地區領導人馬英九在接受《印度暨全球事務》季刊採訪時稱，他願努力在任期內盡量完成與大陸簽署和平協議，兩岸都在不同場合表達了同樣的訴求。隨着兩岸不斷拓展、深化的各界交流與合作，可以說，對兩岸關係和平發展的期盼已經成為兩岸民意的主流2，簽訂和平協議已積累了相當的政治、民意和現實條件。由於“台灣問題是政治問題，也是法律問題”3，法律機制在設計、簽訂和平協議以及構建兩岸關係和平發展框架中具有基礎性和關鍵性的作用。因此運用法律思維研究和平協議等兩岸議題，從法治層面分析和解決兩岸關係發展中的現實問題，顯得意義重大。一、台灣問題與和平協議推進兩岸關係和平發展、實現中國完全統一是全體中華兒女的共同心願。在“一國兩制”的構想下，香港和澳門順利回歸，並獲得了長期的繁榮和穩定。與香港和澳門問題相比，台灣問題則更為敏感和複雜。(一)台灣問題的歷史與現實眾所周知，內戰和現實的政治對立造成了所謂的“台灣問題”。“1949年以來，大陸和台灣儘管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40年代中後期中國內戰遺留並延續的政治對立，這沒有改變大陸和台灣同屬一個中國的事實。”4中國內戰於1946年爆發，國共兩黨形成了交戰關係。雙方歷經幾大戰役，共產黨最終取得勝利，國民黨在大陸戰敗退居台灣。1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府在北京正式宣告成立，12月7日，“中華民國中央政府”正式遷往台北市，兩岸自此進入對立與分治狀態。“中華民國政府”實際控制台灣島、澎湖群島、金門群島(含烏丘)、馬祖列島、東沙群島，以及南沙群島的太平島和中洲島。進入21世紀，儘管台灣地區已經兩次實現“政黨輪替”，但兩岸關係的現狀仍是歷史事件的延續，即兩岸仍然處於內戰導致的政治對立、軍事對峙狀態中。從法律體系上看，兩岸是不同法域。5大陸在1949年廢除國民黨“六法全書”後，經過60年的法制和法治建設，初步形成在憲法統領下的憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法7個部門法構成的，包括法律、行政法規、地方性法規三個層次的中國特色社會主義法律體系。加上香港、澳門兩個特別行政區的法律，在中華人民共和國領域內，中國法律制度的結構已從單一走向多元或複合。台灣地區襲用“六法全書”，法律體系是由“中華民國憲法”及“中華民國憲法增修條文”、以及“法律”和“命令”三個層級構成。若細分，依《中央法規標準法》第2條的規定，台灣地區法律的名稱可分為四種：即“法”、“律”、“條例”、“通則”。(二)和平協議是和平解決台灣問題的理性選擇中國內戰60多年來，交戰雙方從未簽訂任何具有停戰意義的協定或文件，也沒有任何一方正式宣佈結束與另一方的戰爭，這場戰爭一直以兩岸的對峙狀態延續至今。依照《武裝衝突法》，結束敵對狀態主要通過以下方式：一是投降。指交戰一方承認自己戰敗而∗東南大學法學院博士研究生@DCF@

《“一國兩制”研究》第5期要求對方停止戰鬥的一種方式。二是停火。交戰雙方或一方暫時停止攻擊，其目的大多是軍事性的，如收集和撤離傷病員等。三是停戰。停戰是通過締結停戰協定而取得的結果，按其規定來說是軍事性的，按其目的是政治性的。它因涉及到分界線劃定、非軍事區設置、戰俘、監督機構、撤離或佔領等問題而更能保障戰後穩定。6四是和平協定(peaceagreement)。7它用來結束武裝衝突或敵對狀態：用於結束國家之間武裝衝突的構成和平條約，如以色列與埃及、約旦簽訂的和平條約等；用於結束內戰的是和平協定，這類協定通常由一國政府同非國家實體簽訂，以書面形式達成並經過衝突各方簽署8，如《波黑和平協議》、《北愛爾蘭和平協議》、《尼泊爾和平協議》等。“戰爭不僅是大規模武裝衝突的事實，還是一種法律狀態。這種法律狀態並不因武裝衝突的停止而結束。”9從內戰角度來看，若非戰爭雙方的其中一方被徹底消滅，戰爭的結束也就應當由雙方協議性質的文書來宣告或決定。由此可見，海峽兩岸的武裝衝突停止並不意味着內戰的結束。而通過簽署和平協定來結束內戰和實現國家統一，在中國歷史實踐中也有先例。一是1949年，國民黨曾經要求和平談判，並提出一個“劃江而治”的和平協定，中國共產黨相應提出了和平談判8項條件，兩黨進行反覆磋商達成了《國內和平協定(最後修正案)》，最終中國國民黨中央常務委員會發表聲明，拒絕接受《國內和平協定》。二是1950年10月，解放軍在昌都殲滅藏軍主力後，西藏地方政府在中央人民政府和平解放西藏的方針和民族平等政策的影響下，派噶倫阿沛．阿旺晉美等人赴北京談判。1951年5月雙方全權代表簽署了《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議》，西藏和平解放。海峽兩岸簽訂和平協議，結束政治上的對立、軍事上的對峙狀態，不僅有着法理和歷史依據，也成為兩岸目前情勢下，最為現實的選擇。和平協議一方面可以結束兩岸對峙狀態，消除台海地區爆發戰爭的不穩定因素，為兩岸關係的和平發展奠定法律基礎；另一方面它又能夠建立相應的配套制度和程序，規制台灣海峽兩岸的行為和事實，有效落實兩岸關係和平發展的願景，為兩岸同胞民生謀福祉。二、和平協議之法學分析(一)和平協議之形式特徵和平協議作為法律文件，作為實在法，就必然應當具有法律的屬性。如對其進行規範分析即對法律性文件的合法性的技術要素和可操作性進行評價10，和平協議至少具備如下特徵：1.規範性和平協議的規範性在於它為兩岸的交往行為確立判斷依據和標準，這種規範性表現在指引、預測、評價、道義等方面的作用。相關作用的產生要求和平協議在實踐中能夠得到貫徹和實施。2.強制性法律是最具他律特徵的社會規範。和平協議一旦達成並經雙方的權力機構批准，正式生效後，就受到強制力的保障。任何違背該協議的行為都將被宣佈無效或受到制裁。3.普遍性在兩岸範圍內，對規制的所有主體行為、社會事件、對象事實都有規範性和約束力。4.公開性兩岸人民都能夠通過公開的管道知悉、瞭解和掌握和平協議的內容。5.明晰性和平協議要對其規範內容和所調整的對象之間能夠達至準確的對位，並能被人們主觀思維清晰地理解和把握。6.可訴性和平協議一旦獲得了法律效力。在它管轄和調整下的法律主體發生了糾紛和爭端時，就可以根據它向專設的公權主體，提出申訴，乃至訴訟，以期解決問題。這是和平協議作為法律性文件的最重要之特徵。其效應在於表明和平協議作為法律性文件不僅具有政治宣示性，還具備了提供判斷是非、解決糾紛的標準，而使主體可訴求於法律公設的判斷主體的屬性。7.程序性法律在調整主體交往、關係和對象事實必然表現出對其調整對象的運動過程的模擬和法律調整自身的步驟、程序。法律的制定在於使繁瑣的行為變得簡易，容易被人們所分析和掌握，具有可依據性、可操作性和可裁判性，法律必須能夠提供明晰的程序來規定行為的步驟和過程。以上諸條是和平協議作為法律性文件所必須具備的要件。因為“法律乃是基於人類的關係性存在和社會的規範性構造而產生的具有命令效力的調整主體行為的規範符號體系。”11要使和平協議能夠最大限度地發揮功能，其本身就應當是形式合理性的存在。@DCG@

兩岸簽署和平協議的法學思考(二)和平協議之法理解讀由於比較政治學中基於其他特定政治結構產生的理論模式，在解釋和預測兩岸關係時，總會有一定缺陷12，加上台灣問題研究獨具的敏感性和秘密性，其他學科涉足較少，理論資源的匱乏造成了和平協議以及兩岸關係和平發展框架的研究動力不足，出現了理論窘困的現象。當前，和平協議尚處在設想和論證階段，距離着手簽訂尚有一段路要走。從法學的角度看，和平協議可以容納在大陸憲法和法律的框架下，在憲政體制中具有操作空間。以下筆者將從法學視角對和平協議從主體、基礎、內容、簽署、效力等方面進行探討，以期助益於和平協議的規範研究。1.協商平台的搭建：創設平等的法律關係主體由兩岸通過談判方式簽訂和平協議是惟一可行的方式。遺憾的是，兩岸政治對話的意願卻由於談判(或協商)的主體、議題、程序等問題存在相當大的分歧，並沒有得以實現。如果兩岸不願意坐到談判桌前就簽訂和平協議進行談判和協商，和平協議也僅僅是一種“願景”而已，更遑論構建兩岸關係和平發展框架。質言之，兩岸之間還存在許多“結”，迄今仍無法完全消弭。“主權爭議”是兩岸最根本的結13，解開這個結，或者採取合適的策略繞開這個結，就成為達成和平協議首先要解決的問題。因此可以採取具有“去主權化”的、政治意味較淡的主體稱謂。當然這樣的雙方稱謂，既要實現對“九二共識”和“一個中國”原則的體認，也要表現對台灣當局的尊重，體現大陸方面的善意和誠意。如今“兩會”(即海峽兩岸關係協會和海峽交流基金會，下同)已實現了中斷10年後的多次會談，簽訂了多項協議，達成諸多共識，海協會負責人也多次訪台。兩岸之間的交流合作不斷加深，事務性談判已經漸成制度，走向常態化，並有“兩岸文化經貿論壇”等其他多種的交流形式。尤其可喜的黨際交往日益活躍，中國共產黨和台灣地區的政黨及代表團的交流使兩岸局勢獲得了緩和並好轉，其中以中國共產黨和中國國民黨間的交流最為典型。這就為兩岸之間採取合適的方式開展政治對話開闢了道路。國共合作曾經是兩岸政治談判的最佳形式，通過國共兩黨的對話平台實現和平協議的協商談判，具有比較深厚的歷史基礎和有利的現實環境，也可以有效地迴避“主權”、“國家”以及地位是否對等的爭議。如果兩岸民眾熱切期盼的“國共第三次合作”得以實現，國共兩黨領導人盡快會晤，就能夠搭建一個國共更深層次意義的對話和協商平台，這就使得簽訂和平協議更加具有了現實的可能性。2.民族共識的達成：奠定和平協議的法理基石和平協議的達成，應當建立在有效協商、形成共識的基礎之上。但由於兩岸在意識形態、政權和國家三個層次上的現實分歧，在民族層次上形成“中華民族共識”，是簽訂和平協議阻力最小的選擇。黃嘉樹教授認為，一旦兩岸“同屬中國人”的身份認同，以法律文件的形式加以確認，就意味着在國家的政治統一實現之前，先實現了中華民族的統一。兩岸互動架構能立足於這樣的基礎之上，自可保證長期的和平與穩定。142007年10月，胡錦濤在十七大報告中，除繼續肯定“大陸和台灣同屬於一個中國”的提法外，還首次提出“中國是兩岸同胞的共同家園，兩岸同胞理應攜手維護好、建設好我們的共同家園”，“十三億大陸同胞和兩千三百萬台灣同胞是血脈相連的命運共同體”，並將台灣問題提到了“維護中華民族根本利益”的高度。這就凸顯了兩岸的血脈聯繫，淡化了政治色彩、強化民族符號的意義。2008年5月20日，台灣地區領導人馬英九在就職演說中提出了“兩岸人民同屬中華民族”，不啻為對大陸方面釋放善意的呼應，為當前兩岸認同提供了一個新的基點。2008年12月，胡錦濤再次將解決台灣問題提高到全民族發展的高度，將兩岸關係和平發展作為“為中華民族謀復興”的必要條件。由此看來，兩岸都已經開始嘗試在民族層次上構建認同。“中華民族認同”並不表示對國家認同的否定，它既是對“九二共識”的繼承與發展，也是對“一個中國”透徹理解的結果，是當前兩岸認同背景的務實選擇。“中華民族認同”具有很強的包容力，可包容兩岸民眾對政黨、政權和國家的各種不同認知，足以為兩岸的協商溝通提供緩衝和發展空間。正如前海基會秘書長邱進益所言：“用一個中華民族的概念處理問題，很多問題可以迎刃而解”。15周葉中教授和祝捷博士認為：和平協議的性質是一種法理共識，基礎是中華民族認同。它是兩岸正式結束敵對狀態，構建兩岸關係和平發展框架的主要法律文件，為兩岸關係和平發展提供制度性協商機制。16由此可見，兩岸在“中華民族認同”的基礎上達成共識，能夠為簽訂和平協議奠定堅實的法理基礎。3.規範框架的構建：法律文件的具體內容基於大陸對“兩岸政治談判”具體內容的開放立場，即“在一個中國的前提下，甚麼問題都可以談”，“地位是平等的，議題是開放的”，“只要台灣當局承認‘九二共識’，兩岸對話和談判即可恢復，而且甚麼問題都可以談。”17因此，和平協議的內容也是@DCH@

《“一國兩制”研究》第5期多方面的，學者們也起草了形形色色的和平協議方案。台灣方面比較有代表性的是張亞中教授擬定的《兩岸和平發展基礎協定》18和邱進益先生草擬的《兩岸和平合作協議草案》19；大陸方面周葉中教授和祝捷博士也首次公開發表了《海峽兩岸和平協議》(建議稿)，民間還有多種版本。李家泉研究員認為達成和平協議內容應包含以下內容：一是關於台灣的政治定位；二是關於“九二共識”的表述；三是關於兩岸政黨關係；四是關於台灣的國際空間；五是關於軍事互信機制；六是關於兩岸和解步驟。20周葉中教授和祝捷博士認為和平協議的主要內容至少應該包括三項。一是確定兩岸關係中某些最為關鍵的優先性原則；二是制度和程序；三是兩岸交流和合作的渠道。21筆者認為和平協議不排除僅僅是軍事性和平協議的可能，只對結束兩岸軍事對峙，保持台海地區和平穩定做出宣告，建立軍事互信機制。當然對和平協議內容的評估並不僅限於此，綜合學者們的觀點，可將主要內容分解為以下幾個方面：○1結束敵對狀態。以和平協議的法律形式，達成政治和解，終結由中國內戰遺留和延續下來的政治對立和軍事對峙，共同維護台海地區和平穩定；○2關於兩岸關係。確認兩岸對“中華民族”的認同，共同促進兩岸關係和平發展，攜手同心實現中華民族的復歸統一和偉大復興；○3兩岸交流合作的制度、程序和保障。實現兩岸全面直接三通和兩岸經貿關係正常化，加強人員往來，擴大各界交流，促進經濟文化等各個領域緊密融合；○4建立兩岸互信和協商機制。建立軍事、政治互信機制，事務性協商機制和政治協商機制；○5協議的生效和實施。建立和平協議的執行機制和監督機制等。4.簽署、效力及實施：和平協議的生效機制應由誰來代表兩岸去簽訂和平協議，這是一個聚訟紛紛的問題。周葉中教授和祝捷博士認為，可以仿照“九二共識”的達成，延續兩岸事務性談判中行之有效的“兩會”模式，在兩岸的委託下由“兩會”協商談判並代表簽署。而張亞中教授則認為應在“整個中國”框架下，兩岸以“北京中國”和“台北中國”的名義由官方簽署。筆者認為究竟由誰來簽署，這會隨着兩岸之間接觸特別是政治對話機制的形成而逐漸達成共識。由於兩岸法域的不同，使得兩岸對和平協議的接受，需經過不同的程序。但兩岸都以各自區域內具有較高代表性、正當性和權威性的機構和程序來表決通過和平協議，使其產生較高的規範效力；調適兩岸現有法律體系，對相關法律進行清理，確保現行法律不與和平協議相衝突；制定法律，設置相應程序和機制落實和平協議；兩岸能夠通過一定程序協商實現和平協議部分條款的解釋和變更，理應成為學者們的共識。三、和平協議之法律意義“達成和平協議”這一戰略性倡議，不僅展現了黨中央以冷靜、理性、務實的態度，在對統一規律性的深刻認識基礎上，處理兩岸問題上的戰略智慧和政策創新；還顯示出黨中央有能力掌控台海局勢、把握兩岸關係主導權，對未來兩岸發展的高度自信。簽訂和平協議既是基於政策的考量，也是對台法律手段的運用。而將對台工作納入法制化軌道，必將對中國現行法律體系產生重大影響。(一)和平協議與對台工作法制化法律被認為是社會關係的調整器。法律機制將紛繁複雜的社會關係轉化為權利義務關係，進而通過調整權利義務關係來實現對社會的控制。22到目前為止，我們對台工作的依據主要體現為政策，具體表現為領導人的講話，有關部門的談話、指示等。儘管我們對台政策具有明顯的延續性和一貫性，但政策本身往往缺乏一種穩定性和制約效力。從探尋人類政治文明的發展規律可知，政治問題法律化是人類社會發展的必然趨勢，也是人類政治文明成果的結晶。港澳基本法的成功實踐，不但實現了香港、澳門的順利回歸，香港、澳門兩個特別行政區政府順利施政，而且實現了港澳兩地長期的繁榮穩定，這就給對台工作法制化提供了良好的借鑒。我們應該看到：把政策以法律形式加以體現，這是提高政策的科學性和權威性的重要手段，不僅可以增強政策的宣示效果，還可借助法律固有的穩定性、明確性等特徵，達到穩定台灣人民心理、威懾“台獨”分裂勢力的目的。由於台灣政局的不確定性，加上“台灣法理獨立”是“台獨”的重要形式，特別是陳水扁曾鼓吹推行的漸進式“台獨”的路線，通過“憲政改革”和“公投”來實現“法理台獨”等，對兩岸和平構成了現實的危害。根據大陸學者對“法理台獨”的研究，“法理台獨”呈現出多層次、多樣態的結構，不但追求顯性的台獨結果，而且通過“修憲”、“釋憲”、“修法”等方式推動隱形“台獨”，一項法律、一項判決，都可能成為“台灣法理獨立”的載體。23為了@DCI@

兩岸簽署和平協議的法學思考應對台灣當局在法制面進行“台獨”操作的風險，通過法律來確認兩岸之間的一定的政治關係和事實，既可以遏制“法理台獨”，也是逐步實現中國完全統一的有效形式。(二)構築兩岸之間穩定的法律關係當前兩岸在政治對立、軍事對峙的情形下並沒有一種穩定的法律關係。2005年3月通過的《反分裂國家法》，是我們在運用法律手段解決台灣問題上具有里程碑意義的重要事件。它不僅有效地打擊了“法理台獨”，遏制了台獨勢力；同時還具有反制美國《與台灣關係法》以及《美日安保條約》的國際意義，成為我們在國內和國際層面上遏制台獨、促進統一的有力武器。然而這種單方面的、以反分裂為主要目的的法律在構建兩岸穩定的法律關係上仍顯不足。由於美國是兩岸關係中不得不正視的重要因素，對照中國(大陸)、美國、台灣三者之間事實存在的法律關係，可以發現，中(大陸)美之間在1972年、1979年和1982年簽署的中美3個聯合公報(即《上海公報》、《中美建交公報》和《八一七公報》)及其相關文本，型塑了雙邊穩定的法律關係，其中確立的原則是中(大陸)美之間處理各種關係的依據。美台之間也有雙邊協定──《與台灣關係法》。如果把中(大陸)、美、台三方比喻成三個點，在中(大陸)美兩點之間與美台兩點之間已經有兩條連線，即雙邊協定；而在中(大陸)、台兩點之間沒有連線，即沒有雙邊協定。因此，在中(大陸)、美、台三者之間並沒有形成穩定的三角。只有在兩岸簽署了雙邊協定後，中(大陸)、美、台三方才能建立穩定的政治和法律關係。“和平協議”正是這樣一種法律文件，搭建了兩岸的法律關係平台，並將成為兩岸關係和平發展的基石。藉此“兩會”達成的各項協議和共識就可以在和平協議中得以確認，並具有完全法律效力。兩岸之間的關係只有通過法律的手段和法制的形式，實現制度化和法律化，才能建立起中國大陸與台灣地區間的穩定聯繫，並妥善解決其間發生的糾紛和矛盾。(三)和平協議對中國法律體系的影響和平協議的簽訂和實施，必須具有憲法和法律的依據和保證。憲法是國家的根本法，具有高度的抽象性和原則性，現行憲法只規定解決台灣問題的基本原則和重大事項，其他具體事項尚需全國人大及其常委會立法規定。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《中國憲法》)序言中寫道：“台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分。完成統一中國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”《中國憲法》第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”《中國憲法》第62條規定，“全國人民代表大會有權行使應當由最高國家權力機關行使的其他職權。”《反分裂國家法》第7條：“國家主張通過台灣海峽兩岸平等的協商和談判，實現和平統一。協商談判可以有步驟、分階段進行，方式可以靈活多樣。”並對台灣海峽兩岸可以進行協商和談判的事項予以列舉並用“與實現和平統一有關的其他任何問題”的條款予以兜底。這都為簽訂和平協議，留下了具體操作的憲法和法律空間。如需從憲法層面體現中央對台工作的意圖時，可以採取修改憲法的方式，也可以採取釋憲的方式。隨着和平協議的簽訂，“和平統一、一國兩制”的全面實現，不但將大大地發展、豐富中國的憲政實踐和理論，而且必將促進中國現行憲法的進一步修改和完善，乃至於會出現制定一部“大憲法”的必要性和可能性。中國現行法律體系中有很多涉及到台灣地區，如《中華人民共和國國防法》和《反分裂國家法》；中國民事、刑事和行政法律中，也有諸多涉及兩岸人民權利、義務關係的重要條款；最高人民法院曾為處理兩岸民事、刑事和行政法律事務發佈過大量司法解釋，這些規範性文件共同構成國家涉台的法律體系。但這些法律還略顯單薄，尚未系統化。而且現實中還長期存在由民間組織即“兩會”代行本應該由政府方面完成的立法工作，兩會簽署的協議和達成的共識存在着“名不正言不順”以及其中某些重要條例“含糊不清”的弊端，這樣會使兩岸之間在以後處理兩岸關係時遇到巨大困難。因此，全國人大有必要直接立法，把和平統一方案以法律形式確定下來，如制定《兩岸關係和平發展基本法》或者《和平統一促進法》等，這些法律不僅是包括調整公權力與公權力之間、公權力與私權利之間的公法規範，還包括調整私權利與私權利之間的私法規範。24和平協議必將會對中國法律體系產生影響，應當按照和平協議清理相關涉台法律。中國已將“依法治國、建設社會主義法治國家”寫入憲法，依法執政、以憲執政已成為共產黨治國施政的根本理念和基本形式，法治原則要求將對台工作納入法制化軌道。因此，在強調台灣問題的政治屬性的同時，還應充分認識到台灣問題的法律屬性。一個以憲政為基礎的法治社會是和平統一的必要條件。@DCJ@

《“一國兩制”研究》第5期四、結語海峽兩岸實現統一，是包括台灣同胞在內的每一個炎黃子孫共同的心願。當下兩岸關係現已呈現出和平發展的良好勢頭，兩岸經濟合作框架協議(ECFA)經過緊鑼密鼓地商談，已於2010年6月29日簽署。然而我們又不能不看到海峽兩岸分隔已逾60年，在政治制度、意識形態、有關中國統一及台灣前途等問題上還有相當大的分歧。“一國兩制”絕非權宜之計，有着豐富、深遠、宏偉的內涵，這就是不同的意識形態、政治力量、生活方式、社會制度在一個國家內求同存異、政治共和。“和平統一、一國兩制”無疑是解決台灣問題的最佳方案，但只能是分階段、有步驟地實現。和平協議在大陸憲法和法律的框架下，有着可以實施的空間，法律機制在推動兩岸關係發展進程中的作用重大。我們堅信，同是炎黃子孫的海峽兩岸人民在中華民族智慧的導引下，一定可以找到雙方可以接受的方案來達成和平協議，並逐步完成中國和平統一大業，實現中華民族的偉大復興。註釋：1胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥：在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告(2007年10月15日)》，北京：人民出版社，2007年。22008年5月馬英九執政之後，《遠見》雜誌所做的民意調查顯示，71.6%的台灣民眾認為，應該簽訂兩岸和平協定。參見余克禮：《兩岸應正視結束敵對狀態簽訂和平協定的問題》，載於《中國評論》，第8期，2009年。大陸方面的民意自不待言。3周葉中：《台灣問題的憲法學思考》，載於《法學》，第6期，2007年，第38-70頁。4胡錦濤：《攜手推動兩岸關係和平發展、同心實現中華民族偉大復興——在紀念〈告台灣同胞書〉發表30周年座談會上的講話》，2008年12月31日。5兩岸在客觀上形成兩個法律制度完全不同的區域，可以被稱為兩個法域。參見韓德培主編：《國際私法新論》，武漢：武漢大學出版社，1997年，第477頁。6以上分析，參見張文賢主編：《國際慣例詞典》，上海：復旦大學出版社，2000年，第30頁。7也可譯為“和平協議”。官方對十七大報告中“和平協議”一詞英譯為“peaceagreement”。8和平協定的簽訂者可以是政府與反政府武裝，可以是交戰的政黨，也可以是交戰的政治、軍事或宗教團體。但這些協定是否構成條約，需具體分析。參見朱文奇、李強：《國際條約法》，北京：中國人民大學出版社，2008年，第23-24頁。9白桂梅：《國際法》，北京：北京大學出版社，2006年，第572頁。10根據分析實證主義法學派的觀點，所謂規範分析，是以法律的規範性存在為前提的一種分析方法，其基本點在於通過法律規範和其可能效力之間的關係的對照和比較，發現法律之所以能夠對人們起到規範作用的內在奧秘，並進一步解決法律自身存在的一般機理問題。參見謝暉、陳金釗：《法理學》，北京：高等教育出版社，2005年，第10頁。11謝暉、陳金釗：《法理學》，北京：高等教育出版社，2005年，第17頁。12學者們就“兩德”統一、歐盟模式、聯邦制、邦聯制等統合模式進行了大量有益的探討，但由於以上模式都與兩岸之間的關係有着本質的區別，並不能適用。13張亞中：《兩岸主權論》，台北：生智文化事業有限公司，1998年，第2頁。14黃嘉樹：《兩岸和平問題研究》，載於《教學與研究》，第7期，2007年，第23-28頁。15邱進益：《提出〈兩岸和平合作協定草案〉的心路歷程》，載於《中國評論》，第11期，2008年。16周葉中、祝捷：《海峽兩岸和平協議》(建議稿)，載於《法學評論》，第4期，2009年，第3-10頁。17胡錦濤：《堅持一個中國原則，促進祖國統一大業》，載於《黨的文獻》，第2期，2006年，第3-5頁。18張亞中：《〈兩岸和平發展基礎協定〉芻議》，載於《中國評論》，第10期，2008年。19同註15。20李家泉：《達成兩岸和平協議的可行性研究》，載於《中央社會主義學院學報》，第4期，2008年，第118-122頁。@DCK@

兩岸簽署和平協議的法學思考21周葉中、祝捷：《論海峽兩岸和平協議的性質——中華民族認同上的法理共識》，載於《法學評論》，第2期，2009年，第3-12頁。22[美]龐德著，沈宗靈、董世忠譯：《通過法律的社會控制：法律的任務》，北京：商務印書館，1984年，第10頁。23同註3。24周葉中：《論構建兩岸關係和平發展框架的法律機制》，載於《法學評論》，第3期，2008年，第3-12頁。@DCL@

從“憲法修改”到“憲政改造”──台灣“憲法演進”的再思考李曉兵∗2004年5月20日，陳水扁在其“總統”就職演說中提出要“推動憲政改造工程，重建憲政秩序”。他認為“憲政改造”是“為了避免重蹈過去10年內6次修憲的覆轍”。在這裏陳水扁區分了“憲法修改”和“憲政改造”，他認為“憲法修改”是技術層面的，而“憲政改造的工程是為了政府的良好管理及效能的提升、為了確立民主法治的根基，更是為了國家的長治久安”。陳水扁提出，“憲政改造”工程浩大，影響深遠，其中包括迫切需要解決的問題，比如“三權分立或五權憲法、總統制或內閣制、總統選制為相對多數或絕對多數、國會改革及相關的配套條文、國民大會的定位與存廢、省政府組織的存廢、投票年齡的降低、兵役制度的調整、基本人權與弱勢權益的保障、國民經濟條款……等”。不過陳水扁還是道出了其“憲政改造”的最後目標，那就是希望在其2008年卸任之前，“能夠交給台灣人民及我們的國家一部合時、合身、合用的新憲法”。從上個世紀80-90年代李登輝啟動的“憲法修改”到陳水扁的“憲政改造”，這其中究竟暗藏着甚麼樣的玄機，又體現了怎樣的一種“憲法發展理念”，從中國大陸這方面該如何認識和反思這次“憲政改造”所引發的諸多問題，本文正是在對台灣的歷次“憲法修改”進行詳細的梳理和分析的基礎上對這次“憲政改造”進行的再思考。一、台灣“憲法發展”的自然邏輯──從“憲法修改”到“憲政改造”(一)台灣7次“憲法修改”的過程在兩蔣時代，台灣民主運動的空間被擠壓到了一個極為有限而狹窄的範圍，威權政體的存在使得憲法規範權力的作用幾乎無法發揮出來，憲法修改的可能性也根本不復存在。1上個世紀70年代，隨着中美關係的走近，“中華民國”被逐出聯合國的舞台，直至中美正式建交，台灣的國際地位被逐漸邊緣化，這種變幻無常的國際政治環境給台灣島內的政治生活帶來巨大的衝擊，一種強烈的挫敗感和被拋棄感在台灣島內醞釀發酵。同時，上個世紀七八十年代，也正趕上世界第三波民主化的大潮席捲全球，在民主化浪潮的推動下，既有的政治秩序和文化的認同逐漸地式微甚至趨於瓦解，台灣民眾更加積極和強烈地要求參與現實的政治生活。正是在此背景下，蔣經國先生指出：“時代在變，環境在變，潮流也在變。因應這些變遷，執政黨必須以新的觀念、新的做法，在民主憲政的基礎上，推動革新措施。惟有如此，才能與時代潮流相結合，才能和民眾永遠在一起。”2終於在1986年3月，國民黨十二屆三中全會決定推動以“解除戒嚴”、“開放黨禁”為主要內容的“政治革新”，由此揭開了台灣政治體制轉型的序幕。應該說，蔣經國先生的認識和決心顯示了其開明的政治立場和開放的政治胸襟，國民黨執政當局的決定和姿態則是對於那個時代要求的初步回應。1988年蔣經國去世，在其後的李登輝時代，台灣開始啟動“憲法改革”的進程。1990年5月20日，李登輝在其“總統”就職演說中再次表示，“希望最短期內依法宣告終止動員戡亂時期，並以兩年為期完成憲政改革大業”。6月28日至7月4日，李登輝主持召開了國民黨退居台灣之後的第一次由反對黨及在野黨人士共同參加的“國是諮商會議”，就“憲政改革”的內容和方式等問題展開了討論3，最終朝野雙方達成了一些原則性共識，包括達成“終止動員戡亂時期”、“回歸憲法”、“廢止動戡條款”、“採取一機關、兩階段的方式修憲”、“修憲以憲法增修條文∗南開大學法學院副教授@DDC@

從“憲法修改”到“憲政改造”的方式進行”等，正是這次“國是會議”的召開標誌着其後長達10年之久“憲政改革”的大幕正式拉開。1991年4月的第1次“憲法修改”：第一屆“國民大會”第二次臨時會議決定廢止《動員戡亂時期臨時條款》，修正並通過了10條“中華民國憲法增修條文”，主要內容是確定第二屆“中央民意代表”，即“國民大會代表”、“立法委員”、“監察委員”產生的法源、名額、選舉方式、選出時間及任期；擴大總統權力，賦予“總統”發佈緊急命令的職權；4明定兩岸人民權利義務關係，得以法律為特別的規定等。這次“憲法修改”具有承前啟後的意義，特別是廢除《動員戡亂時期臨時條款》的舉動極具象徵意義，它標誌着台灣要“回歸以憲法引導的憲政”5，而“終結第一屆資深民代，並為中央民代全面改選建立法源，確立中央民代只限於由中華民國自由地區(台、澎、金、馬)人民選舉產生，大陸地區人民在統一前，無選舉權，使中華民國的憲政民主能在自由地區有效實施”。6總體上來看，這次“憲法修改”是屬於“程序性修憲”，其目的實際上是為以後的實質性修憲做準備，為未來的“憲政改革”提供更為廣闊的空間。1992年5月的第2次“憲法修改”：第二屆“國民大會”第一次臨時會議通過了“憲法增修條文”第11-18條，這是第1次由台灣地區選舉產生的“國民大會代表”進行“憲法修改”活動，屬於更為廣泛的“實質性修憲”，以實現第二階段“憲法體制改革”目標，其具體內容有：擴大“國民大會”的職權，可以對“總統”提名的“考試院”、“司法院”、“監察院”有關人員行使同意權；“總統”、“副總統”由台灣地區全體選民選舉產生，任期改為4年；將“監察委員”產生方式由選舉改為總統提名；規定由“司法院”大法官組成“憲法法庭”，審理政黨“違憲”的解散事項；提升了地方自治權的層次，賦予省、縣自治法憲法法源，開放省、市長民選。這次“憲法修改”雖然規定“總統”由台灣地區全體選民選舉產生，但是對於“總統”選舉的具體方式並未予以明確，而且也沒有對於台灣未來“憲政體制”的走向做出正面回應，因此，也就為未來進一步的“憲法修改”埋下了伏筆。1994年5月的第3次“憲法修改”：第二屆“國民大會”第四次臨時會議對前兩次“憲法修改”的內容重新進行了調整，將原來的增修條文進行整理，並增加了一些新的內容，最後形成了增修條文第1-10條，主要內容為：“國民大會”設“議長”、“副議長”；“總統”和“副總統”由人民直接選舉產生，並規定罷免“總統”和“副總統”的方式；縮小“行政院長”副署的範圍，“總統”依“憲法”提名經“國民大會”或“立法院”同意的任免命令無須“行政院長”的副署。這次“憲法修改”在實現“國大常設化”目標的同時將“總統”選舉方式規定為直接選舉，這就為後來台灣“憲政體制”的改變奠定了重要的“憲法”基礎，因為此項修改不但增強了總統的民意基礎，鞏固了總統權力的正當性，而且使台灣“憲政體制”開始從原初制憲時的“修正式內閣制”轉向今日所呈現的“半總統制”或“雙首長制”。71997年7月的第4次“憲法修改”：第三屆“國民大會”第二次會議通過了新的“憲法增修條文”，其核心內容包括：“行政院院長”由“總統”任命，無須經“立法院”同意；“總統”於“立法院”對“行政院長”提出“不信任案”10日內，經咨詢“立法院長”得宣告解散“立法院”；凍結省級自治選舉，“省主席”和“省府委員”、“省諮議員”改由“行政院長”提請“總統”任命；“司法院”設“大法官”15人，增加司法預算獨立條款等。這次“憲法修改”儘管是國民黨與民進黨利益交換的結果，國、民兩黨達成了高度共識，因此其動作之大，影響之深遠遠超出“修憲者”的想像。一方面，“總統”可以直接任命“行政院院長”並獲得了解散“立法院”的權力，這意味着台灣的“憲政體制”拋棄了“總統制”的模式而開始走向“雙首長制”或“超級總統制”，同時也為政黨輪替後民進黨執政期間不接受“共治”(cohabitation)卻選擇“少數政府”的“憲政亂象”提供了憲法法源；另一方面，凍結“台灣省政府選舉”則為此後“台獨”勢力的進一步擴張鋪平了道路。1999年9月的第5次“憲法修改”：第三屆“國民大會”第四次會議通過了“憲法增修條文”第1條、第4條、第9條及第10條，即著名的“國大代表延任案”：調整“國大代表”人數，下屆“國大代表”依“立委”選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數的比例分配名額，將“國大代表”與“立委”任期延長至2001年6月30日；“立委”任期改為4年等。這一次“修憲”主要是針對“國會改革”與“國民大會”組織定位問題展開的，本來要實現虛化“國民大會”或廢除“國民大會”正當性的基礎目標，但是卻出現了“國民大會代表”利用手中的權力為自己延任的政治醜劇，這被廣大的民眾指責為是“國代自肥”，台灣島內一片嘩然。2000年3月，“司法院”大法官會議在其“釋字第499號解釋”中指出這次@DDD@

《“一國兩制”研究》第5期“憲法修改”有違“全國國民之合理期待與信賴”原則和“利益迴避原則”，使得基礎性的憲法規範形同破毀，與“自由民主之憲政秩序”相背離，並存有“明顯重大瑕疵”，“違反修憲條文發生效力之基本規範”，且違背正當程序，故宣告其無效。8至此，第5次“憲法修改”因“大法官釋憲”而流產作廢。2000年4月的第6次“憲法修改”：既然第5次“修憲”被“司法院”大法官叫停，第三屆“國民大會”第五次會議只好又通過了第5次“憲法增修條文”的修正文本，其主要內容為：改變了“國民大會”存在的形態和職權，即“國民大會代表”僅在“立法院”提出“憲法修正案”、“領土變更案”或“總統、副總統彈劾案”時才可按照比例代表制選舉產生，以複決或議決上述議案，期限為一個月，任務完成即宣告解散；“國民大會”的一些職權轉移到“立法院”；調整司法院大法官終身職待遇的規定等。這次“憲法修改”實現了“國民大會”虛化的目標，“國民大會代表”由“常設型”變成了“任務型”，“國民大會”的非常設化以及“任務型國大”的實現意味着“國民大會”名存實亡，這也為以後“國民大會”淡出政壇做好了鋪墊和準備，因此，這次“修憲”在根本上改變了“中華民國”初創時“憲政體制”所設計的權力格局和架構，對於台灣後來的“憲政實踐”影響巨大而深遠。2004年8月的第7次“憲法修改”：“立法院”根據新的“憲法修改”程序行使“修憲提案權”9，其提出的“憲法修正案”於2005年6月交由新選舉產生的“國民大會代表”複決通過10，其主要內容為：徹底廢除“國民大會”，改由公民複決“憲法修正案”；領土變更案也改由公民投票複決；“總統”、“副總統”彈劾案改由“司法院大法官”組成“憲法法庭”予以審理；縮減“立法委員”席次，由225席減為113席，並將其選舉制度改為“單一選區兩票制”，任期改為4年等。這次“憲法修改”終於使得“任務型國代”以自我了斷的方式告別了歷史舞台，“修憲案”從此不再由“國民大會”行使複決權，而是由“中華民國”自由地區選舉人投票複決。這一制度的重大改變意味着“中華民國憲法”誕生時所依據的“權能區分”的憲政理念和憲政體制被徹底毀棄。因此，這次“修憲”其實就是在陳水扁任“總統”期間主導完成的一次重大的“憲法革命”，它實際上是在為實現陳水扁在其“就職演說”中所提出的要完成一部“合時、合身、合用的新憲法”的目標做程序上的準備，特別是將“公民複決修憲程序”寫入“憲法修正案”，這就為變相地實現陳水扁所謂的“憲政改造”鋪平了道路。陳水扁之所以強烈主張“公投入憲”，這其實是在為民進黨最終目標──“公投制憲”、“法理台獨”做好“憲法制度”上的充分準備。國民黨方面則力主必須有過半數公民支持始能通過“憲法修正案”，意圖通過高門坎防止“法理台獨”，而“單一選區兩票制”之所以獲得通過則是國、民兩黨利益交換妥協的結果，即國、民兩黨聯手主導台灣政局，共同遏止小黨的發展。(二)台灣7次“憲法修改”的後果從1991年啟動第1次“修憲”到2005年完成第7次“修憲”，在短短不到15年的時間裏，台灣已經密集地經歷了7次“憲法修改”，每次“憲法修改”對於台灣過去的“憲政體制”和當時的政治生態都會產生相當大的影響，特別是最後的幾次修改，可謂是從根本上改變了“中華民國憲法”通過之初時所確立的“憲政體制”，並必將對台灣今後的政治走向產生重大影響，同時在某種意義上，“憲法制度”的不斷變動也為兩岸關係的平穩發展增加了變數。對於這7次“憲法修改”的後果，大體上可以總結如下：第一，改變了原來“中華民國憲法”所確立的“權能區分”的憲政理念和五權分立、彼此相維的“憲政體制”。孫中山先生把政治權力分為政權與治權兩種：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權，政權就可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權，治權就可以說是政府權。所以政治之中包含兩種力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。”11他進一步指出，要把國家的政治大權分開成兩個：“一個是政權，要把這個大權，完全交到人民的手內，要人民有充分的政權，可以直接去管理國事。”“一個是治權，要把這個大權，完全交到政府的機關之內，要政府有很大的力量，治理全國事務”。他認為在人民一方面的大權要有四個權，“這四個權是選舉權、罷免權、創制權、複決權”。在政府一方面的大權要有五個權，“這五個權是行政權、立法權、司法權、考試權、監察權”。“用人民的四個政權，來管理政府的五個治權，那才算是一個完全的民權政治機關。有了這樣的政治機關，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。”121946年制定的中華民國憲法，其中國民大會的設置，以及五權分立、彼此相維的制度設計就是受到孫中山先生憲法理論的影響，國民大會是代表人民行使政@DDE@

從“憲法修改”到“憲政改造”權，其地位超越於其他治權機關。所謂五權即在立法、行政、司法三權之外，另行增設考試與監察兩項權力，其中考試權是從行政權中分離出來的，監察權則是從立法權中分離出來的。現在，經過7次“憲法修改”之後，“國民大會”經歷了權力擴張和萎縮反覆的過程，從“常設型國大”變成了“任務型國大”，進而被徹底的廢除，“國民大會即行熄燈走入歷史”。13這使得五權相維的格局也發生了微妙的變化，一方面，“立法院”的職權大大地擴充，“考試院”和“監察院”的職權相對被縮減和邊緣化，另一方面，1994年的第3次“憲法修改”實現了“總統”由人民直接選舉產生，1997年第4次“憲法修改”實現了“行政院院長”由“總統”任命無須經立法院同意之後，台灣的“憲政體制”逐漸地偏離了“議會內閣制”和“總統制”的軌道，並愈發地向着“雙首長制”的方向傾斜下去。第二，從“憲法修改”到“憲政改造”，徹底地改變了台灣過去的政治生態，舊的“法統”逐漸地被摧毀甚至面臨被拋棄的命運，新的“法統”正在逐漸地形成。“法統”是中國傳統政治觀念，一般用來指政權之正當傳承。《辭海》中對“法統”的解釋是指“法律特別是憲法性法律的傳統”。政治學中往往將法統和一個政權的合法性與正當性相聯繫，如果結合法律秩序和統治秩序的形成來理解法統的話，那麼法統是“就統治權力在法律上的來源而言”的。台灣當局認為，它的“法統”上承辛亥革命後的南京臨時政府和1925年於廣東成立的國民政府，是根據1912年民國參議會制訂的《中華民國臨時約法》、1931年5月國民會議通過的《訓政時期約法》、1946年11月制憲國民大會及其通過的《中華民國憲法》，以及其後經由選舉產生的第一屆中央民意代表機構等等。141946年《中華民國憲法》被帶到台灣，在威權時代結束之後，其合法性和正當性曾經遭遇到各方的質疑，一個曾經是為廣大疆域的“中華民國”設計的“憲法框架”被縮至適用於台灣島及周圍地區，如同“幼兒穿成人服裝”，不僅極為怪異誇張，甚至根本撐不起來。這樣不僅使得憲法本身所體現的“法統”傳承的解釋力無法體現，反而更是製造了台灣當局統治的合法性危機，而7次的“憲法修改”就是將“成人服裝”剪裁縮小，讓台灣民眾逐漸地從原來的“國家認同”轉向新的“憲法秩序認同”。這一漸進的轉換發展過程對於穩定台灣的政治秩序大有幫助，也使得台灣當局得以順利地度過政治合法性的危機，但是這也使得中國大陸和台灣之間曾經存在的法律聯繫漸行漸遠，這正如學者所言，在台灣特殊複雜的政治環境中，國民黨“法統”客觀上還有另一方面的作用，即堅持海峽兩岸是一個國家，世界上只有一個中國，台灣是中國領土不可分割的一部分，這種特殊的紐帶將兩岸關係緊密連結在一起。李登輝時代雖然終止了“動員戡亂”，承認中共為“控制大陸地區的政治實體”，表面上緩和了兩岸關係，朝務實方向邁進了一步，但島內主張“台灣獨立”或“一中一台”的呼聲卻日益高漲，增加了解決台灣問題的複雜性。15對於此，中國大陸方面需要給予特別充分的關注，而這背後既需要尊重歷史的理性和勇氣，還有對於現代憲法政治思潮和實踐的重新認識。第三，7次的“憲法修改”所形成的慣性使得“法理台獨”的危險性日益凸顯，而陳水扁所提出的“憲法改造工程”更是將“法理台獨”的目標具體化為“一部合時、合身、合用的新憲法”。通過多次“憲法修改”，再配合上其他的法律措施，原來“中華民國憲法”中規定的“領土範圍”和“一個中國”的框架已經開始有所鬆動。通過頻繁不斷的“憲法修改”，雖然沒有明確地將“領土範圍”寫入憲法，但實際上已經造成了一種法律事實，並且隨着台灣地方政治精英廣泛地參與到政權活動之中，台灣“政權”逐漸地實現了“在地化”和“本土化”，這就使“台獨”勢力充分的獲得活動空間，也獲得了“合法”的地位和支撐，“一中一台”、“中華民國在台灣”、“一個分治的中國”、“一邊一國論’、“兩國論”等各種“台獨”主張得以廣為傳播，甚囂塵上。16特別是在“憲法修改”所提供的制度基礎上，民進黨積極地推動“公投立法”，而今《公民投票法》已經通過於2004年1月2日起正式實施，作為一部重要的“憲法性法律”，它的出台無疑更是為“台獨”勢力通過“公民投票”的方式“拒統謀獨”提供了法律保障，也使得“台獨”勢力通過“公投制憲”來實現其長期追求的目標成為可能。2008年台灣“總統大選”的時候，民進黨就提出了“台灣入聯公投”：“1971年中華人民共和國進入聯合國，取代中華民國，台灣成為國際孤兒。為強烈表達台灣人民的意志，提升台灣的國際地位及參與，您是否同意政府以‘台灣’名義加入聯合國？”即公投第5案。國民黨則提出了“務實返聯公投”：“您是否同意我國申請重返聯合國及加入其他組織，名稱採務實、有彈性的策略，亦即贊成以中華民國名義、或以台灣名義、或以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱，申請重@DDF@

《“一國兩制”研究》第5期返聯合國及加入其他國際組織？”即公投第6案。17第四，通過多次的“憲法修改”，台灣的“憲政體制”中“總統”的權力被大大強化，其對於各種事務的參與和主導性增強，“獨派人物”一旦獲得了這一職位，勢必會趁機弄權，這使得台灣政壇未來的走向充滿了變數。1994年的第3次“憲法修改”實現了“總統直選”這無疑使“總統”權力的合法性根基大大地加強，其在政治舞台上的份量也隨之提升並日益穩固。1997年第4次“憲法修改”更是規定“總統”可以無須經立法院同意直接任命“行政院院長”，這就更使得“總統”全面掌控和介入行政事務提供了“憲法層面”的保障。從“總統”和“立法院”的關係來看，權力監督與制衡機制並不完善，雖然“立法院”擁有針對“總統”提出“罷免案”和“彈劾案”的權力，但是真正要實現“罷免”的條件或通過“彈劾案”的難度非常大，甚至可以說幾乎是不可能的。目前，“總統”還沒有獲得解散“立法院”的權力，但是在與“立法院”可能發生的對抗中，已經明顯地佔上風，至少可以置之不理，這就使得“總統”幾乎成為了有權無責的超級“國家元首”，這對於台灣島內的政治環境無疑是增加了不穩定的因素，特別是在未來的兩岸關係中，“總統”的政治理念和立場會給兩岸之間脆弱的政治互信增加諸多的變數。第五，“憲政改革”對台灣島內“政黨政治”的發展產生了重大的影響。國民黨實現“本土化”，同時加速黨內各派勢力的分化組合，並逐漸走向分裂。就台灣最近20多年的發展來看，民進黨可謂是“憲政改革”的最大受益者，它不但在短短10年之內完成了自身的轉型，而且最終取代國民黨，走上了“執政之路”。1997年第4次“憲法修改”實現了“凍省”的目標，這對於台灣島內原來的政治力量是一次極大的分化和衝擊，這是國民黨主流派與民進黨相互接近、互相配合的結果，他們在1996年底召開的“國家發展會議”上達成對“凍省”的共識，其後，在李登輝的操控和民進黨主席許信良的配合下，“國民大會”不顧新黨的抗議和島內各界的強烈反對，通過了包括“凍省”在內的“憲法增修條文”。正是在這種分化和重新的組合過程中，台灣的政治力量突破了原來封閉的格局。而經過多次的爭奪和反覆的組合之後，台灣的“憲政過程”無疑變得更為複雜化，各派政治力量之間的競爭不斷加劇，各方政治人物在政治運作中不得不為了追求其最終的政治目標而不斷地調整改變策略，甚至原來反對台獨的政治力量也開始重新審視“台獨”的理念和主張，並試圖予以轉化和接納。第六，從“憲法修改”到“憲政改造”，這是一個未盡的憲法政治過程，其未來仍然充滿着諸多的不明朗因素，這將為大法官“釋憲”提供更多的空間和機會。台灣政治操作和“憲法實踐”是台灣近20多年以來民主政治發展的結果，深入的研究台灣當代“憲法”發展演進的進程，我們可以發現，台灣在陳水扁主政期間所提出的“憲政改造”是台灣政治人物長期謀劃、逐步推進的“憲法改革”整體進程中的一部分，從李登輝時期的“憲法修改”到陳水扁提出的“憲政改造”是台灣“憲法”發展的必然邏輯要求。2005年5月14日，時任民進黨主席的蘇貞昌更是宣佈要開始推動第二階段“憲改工程”。為此，民進黨執政當局先後成立了不少機構，陳水扁還組織泛綠學者成立了“民間憲改聯盟”，提出“民間憲法版本”，並規劃舉辦萬場“憲改座談”，舉辦各種“憲改討論會”18，“第二共和憲法草案”就是在這一背景下出台的。不過隨着政黨輪替，國民黨重新獲得執政的機會，台灣的“憲法發展”道路正在走向一個多元的時代。在“憲法文本”不斷被調整修改的同時，大法官“釋憲”的意義和價值將逐漸地凸現出來，其背後所蘊含的法理需要進行深入的研究和分析。(三)台灣“憲法修改”的危險和誤區從這7次“憲法修改”的過程和內容來看，前6次的“憲法修改”都是由“憲法”所規定的“修憲主體”按照“憲法修改程序”，以“憲法增修條文”的方式通過漸進的調整改變過程來實現的，其結果是，“中華民國憲法”關於“總統”及“中央民意代表”的選區及產生方式都發生了改變，這使得原來以中國大陸地區為選區基礎的選舉，逐漸地調整為以“中華民國自由地區”──台灣、澎湖、金門、馬祖為選區基礎的選舉，原來的省級體制已經完全被虛化，其最終實現了“中華民國憲法”的“在地化”或“台灣化”，使得半個世紀前在南京通過的“憲法”在瘦身之後依然可以適用於台灣，回應了所謂的“中華民國在台灣的現狀”，這既是對於台灣社會政治環境劇烈變化的回應，也是法治民主發展的基本規律使然，對於穩定台灣的政治秩序，滿足社會大眾積極參與政治生活的需要，推動台灣的民主法治進程是有積極意義的，但是，李登輝主導的幾次“憲法修改”也在暗渡陳倉，在“正大光明”的“憲法操作”背後也填塞進@DDG@

從“憲法修改”到“憲政改造”去了其不可告人的“隱性台獨”的內容，特別是“省級虛化”最為直接地彰顯了“台灣系主權獨立國家之用意”19，而且在李登輝卸任“總統”之後更是積極地組織台聯黨，公開倡導“制憲正名”，這就將其“台獨”野心暴露無遺。而到了第7次“憲法修改”之時，陳水扁積極地為“公投入憲”呐喊鼓噪，有了前面6次“憲法修改”的鋪墊，這一主張的提出已經幾乎是“水到渠成”，僅僅靠前面幾次“修憲”政治操作的慣性已足以促其實現，但是，需要注意的是其背後所隱藏的民進黨內“台獨教義”的基本政治主張和“法理台獨”的實質內容，因為在“公投入憲”實現之後，“公投制憲”也就可以順水推舟地和盤托出了。反觀大陸方面，我們可以明顯地感覺到，由於憲法研究和政治環境的封閉，中國大陸學界和政界對於這7次“憲法修改”背後基本邏輯線索的認識和應對都是比較遲緩的。從另一個角度來考察台灣這7次“憲法修改”，我們也可以發現這7次正式的“修憲”也是台灣當局對於台灣社會期待的回應，是台灣在巨大的社會變遷面前的一種道路的選擇，而且歷次的“憲法修改”還伴隨着“司法院”大法官角色的調整和轉換，其積極的“釋憲”更是密密麻麻地為台灣社會佈置下了一個“憲法大網”，一點一滴地改變和塑造了台灣社會的諸多方面。我們也可以發現台灣當局對於“民意”的依賴性是逐步的增強，這種逐步推進的修憲方式使得台灣的政治生態環境與以前相比已經發生了翻天覆地的變化，前面的改革為後面的改革提供了重要的條件，後面的改革有了前面的支撐，其最終的大變革就是順理成章，水到渠成的事了。如果循着台灣“憲政改革”發展的線索來看，“中華民國憲法”的修改每次都是不徹底的，也是不令人滿意的。這就給島內的民眾帶來了一種似是而非的虛幻假像：“憲法時刻”即將到來，這更使得台灣島內民眾的熱情被充分的調動起來。在追求“民主”幌子的遮蓋下，各路政客們追求自身政治理念的險惡用心轉化成了所謂的“民主進程”，而且是一步一步地向着最終的目標逼近，到了最後，當大部分島內民眾已經對這樣的做法習以為常的時候，政客們則更是膽大妄為，乾脆甩開原來的所有羈絆，索性將台灣民意利用到底，將千百萬民眾綁架到陳水扁和獨派人士們所設計的“公投制憲”的戰車上來。這個過程從李登輝在2004年11月召開的一次“台灣新憲法國際研討會”上的演講中可以得到印證：“過去有很多人都認為，憲法是至高無上、不能更動的；也有人宣稱，既使不變動憲法，台灣也一樣能繼續發展。這些都是錯誤的想法，李登輝以個人的親身經歷，見證了以憲政改造推動台灣民主發展的歷史”。“過去常常有人要問，說登輝在任的十二年，修憲太頻繁、愈修愈亂。其實，各位如果細心回顧，一次又一次的修憲，都有一個邏輯思考的脈絡可循，有一定的方向。每一次修憲都依循着台灣民主化過程中該階段的發展，也都在台灣民主進程裏，扮演重要角色。但是，登輝在此也必須要告訴大家，這部中華民國憲法，無論怎麼修，都已經無法適應、符合台灣現況之需求，而且，已經對台灣未來的生存發展，造成阻礙與障礙。已經不是修憲可以解決問題了”。“經過六次修憲實現‘還權於民’後，我們進一步要落實‘主權在民’的基本人權，此時，這部中華民國憲法竟然成為最大的障礙”。“既使是從憲政的理念及民主人權發展的思潮來看，這部中華民國憲法也是不符合現代標準的。我們以世界人權宣言、聯合國憲章、經濟社會文化權公約、以及公民及政治權利公約等國際認可的人權典章來檢視，這部憲法可以說是跟不上時代潮流”。“要制定新憲法，最重要的原因還在於，現在我們用的這一部憲法，不僅不是為了台灣二千三百萬人而制定的，在制定的當時，也沒有台灣人民的參與。硬是將這樣一部沒有台灣人民參與制定的憲法，套在台灣人民身上，可以說完全違背了民主的精神、主權在民的普世價值，當然不能被台灣人民認同。”“這樣一部不合時宜、沒有民意基礎、不符一般憲政理念的憲法，對現階段已經民主化的台灣而言，已成為一個桎梏、一個障礙，嚴重的阻礙了台灣的生存，限制了台灣的發展，是台灣人民不得不拋棄、不能不拒絕的。今天，如果我們還是硬要把這種不合理的憲法，套在台灣身上，甚至不准台灣擁有自己的新憲法，就是在扼殺台灣人民的生存權”。20因此，可以說，對於台灣的“憲政改造”，中國大陸的認識相對來說是不充分的，應對也是比較遲鈍的。在台灣開始進行“憲法修改”的初期，中國大陸方面根本未能夠預料到其最終將會走到飲鴆止渴的地步，更未能做到未雨綢繆和從容應對。在台灣的民眾已經被政客們引導、誤導、牽着鼻子走，民意被濫用的情況下，中國大陸方面對於台灣的“公投制憲”採取急刹車的措施，反而可能會帶來嚴重的負面影響，即台灣相當一部分民眾對於中國大陸方面的行動不理解、不認同，甚至激烈的反對，更加促使其走向中國大陸方面所期望的方向的反面，甚至不惜魚死網破地冒險觸雷。基於此種局面，中國大陸方面必須重新評@DDH@

《“一國兩制”研究》第5期估過去的政策和兩岸關係，特別要全面審視台灣“憲法發展”道路，在處理台灣問題上要更加理性，更加耐心，更加周密，更為慎重。二、台灣憲法改造的基本依賴──民意(一)“人民主權理論”的反思台灣今天的政治運作越來越多的依賴於主流民意的表達，但是民意向來都是雙刃劍，它即可以反應廣大民眾的政治願望和政治訴求，也可以被各種政治力量所引導和利用，但是不管怎樣，在一個民主社會的政治運作中，民意對於各種事項和決策都發揮着舉足輕重的決定作用。所謂的民心向背就是民意對於政治現實的抵觸和拋棄，所謂的民心所向就是民意對於政治現實的接受和認同。對於一個成熟的民主社會來說，民意的作用是得到充分的承認和尊重，但民意的表達又不是任意的、無所顧忌的，其施加影響的方式和領域，以及產生的效果又是有所限制的。所以，西方國家也逐漸地拋棄了盧梭式的絕對的“人民主權”理論，對於“公意”(volontégeneral)的表達和接受都加以適當的規範和限制。這也是西方今天民治憲政理論的新的發展。如果從源頭上來追溯的話，盧梭(JeanRousseau)作為激進的資產階級思想家最早明確地提出了“人民主權”學說，他認為人民以社會契約為基礎建立國家，其最高權力屬於人民，人民行使國家主權就是人民主權。“主權是不可轉讓的，同樣理由，主權也是不可分割的”。21“主權在本質上是由公意構成的，而意志又是絕對不可代表的”22，這樣，他就將公意和主權聯繫起來，而置於最高的絕對的位置。他在《社會契約論》中這樣描繪公意：“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”23他將公意和眾意進行了區分：“眾意和公意之間經常總有很大的差別；公意只着眼於公共的利益，而眾意則着眼於私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意”，“當人民能夠充分瞭解情況並進行討論時，公民彼此之間沒有任何勾結；那麼從大量的小分歧中總可以產生公意”。24他特別指出，“為了更好地表達公意，最重要的是國家之內不能有派別存在，並且每個公民只能是表達自己的意見，但如果有了派系存在的話，那麼就必須增值它們的數目並防止它們之間的不平等，這種防範方法是使公意可以永遠發揚光大而且人民也絕不會犯錯誤的唯一方法”。25同時，他還強調“立法權是屬於人民的，而且只能是屬於人民的”，它作為一種普遍性的權力，屬於主權者；而不像行政權那樣只限於個別性的行為。26盧梭所提出來的主權具有不可轉然、不可分割、不可代表，以及絕對性、至上性和不可侵犯性的特徵，並以此為基礎排斥代表制。盧梭的民主思想很快被人們所接受，並成為大革命時期的主導語言。事實上，盧梭的這一具有明顯的激進色彩的學說，不但成為了法國大革命的預言，而且對於此後的法國社會和其他國家的政治運動和實踐都產生着重要的影響。法國1789年的《人權宣言》和當時的憲法文件在很大程度上都直接繼承和接受了盧梭政治思想的核心價值，並體現了盧梭“人民主權”學說的基本精神和政治理想。《人權宣言》第3條明確宣佈：“所有主權的原則的本質就在於國民享有。任何團體、任何個人都不得行使主權所未明白授予的權力。”第6條則明確的提出：“法律是公意的體現。全國公民都有權親身或經由其代表去參與法律的制定。在法律面前，所有的公民都是平等的。任何人不得違反。”這顯示了法國大革命者對於公意的普遍信賴，他們對於“人民的理性”擁有充分了信心，因此，他們將不可渡讓的神聖的自然權利通過實在法的形式來規定，而理性主義的傾向更增加了這樣的判斷。事實上，比盧梭要稍微早一個時代的孟德斯鳩則從分權制衡的角度主張立法權不是絕對的，也應該受其他權力的制約，他同時不主張直接代表制，而是認為“立法權應該由人民集體享有”，“然而，這在大國是不可能的，在小國也有諸多不便，因此，人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情。”27在法國憲法發展史上，也還有另外一些學者對於盧梭的公意說和人民主權學說提出過質疑，像托克維爾在其《舊制度與大革命》一書中就對人民主權學說進行了反思。另外一些少數公法學家開始認識到這是一個不可接受的現實，但他們仍然被盧梭的眾多信徒包圍着，因而他們首先要澄清憲法與立法之間的關係，並反駁立法權無限的理論。人民具有至上權力，且這項權力通過憲法而被同時委代給立法與司法機構。儘管議員是由選民直接選舉，他們並不具備超越憲法的權力，而是應被憲法所控制，且凡是試圖超越憲法控制的立法都應被判決無效。憲法學家奧里烏(MauriceHauriou)在1929年指出：“根據國家憲法的規則，任何公共權力機構都不具備無限主權，使之在行使權力或履行職能時不受控制……不可控制的主權@DDI@

從“憲法修改”到“憲政改造”僅在於國家，且它完全不可委代。所有受到委代的主權皆可被控制。”28狄驥(LéonDuguit)對於盧梭的理論也進行了全面的反駁。他指出：“權利宣言體系的作用，乃是定義施加於國家之限制，因而普通立法者必須尊重其所形成的更高原則。宣言並不創造這些更高原則；它們僅識別並莊嚴宣告之……在理論上，任何當事人都應被授權在任何審判庭前提出違憲申訴，即宣稱針對他的立法不能被法院運用，因為它抵觸成文或不成文的更高法律(法語droit)；後者支配着普通立法者……根據1789年法國憲法和美國憲法的理解，承認分權原則的國家尤其應達到同樣結果。根據這項概念，立法和司法權力在其相應領域內具備同樣主權；它們完全互相獨立，但它們具備一個共同的上級──選民權力。不論是立法還是司法權力，都不能做出抵觸選民權力決定的行動。如果立法權力侵犯了憲法規則，那麼它就不能把加入這一侵犯的責任強加於司法權力。在其自身領域內，後者仍然是獨立主權。如果它被立法權力強迫去違反憲法，那麼它在其自身領域內就不再是獨立主權，且分權原則以及憲法至上的原則就遭到廢棄。”29(二)台灣的政治運作──扭曲的民意表達最近的20來年，台灣經歷了如此頻繁的“憲法修改”和“憲法改造”，其政治實踐已經逐漸地擺脫了過去威權體制下習慣的自上而下的操作模式，越來越多的取決於台灣民眾的意志，其對於民意的依賴性逐漸地加強。這一方面顯示出台灣社會逐漸地走向了民主開放的政治道路，另一方面也顯示出台灣民眾對於政治生活的積極參與和對於台灣未來政治命運的高度關注。但是，我們也需要清醒的認識到，這其中既有台灣憲政體制發生變化的原因，也有台灣執政當局和政治人物在背後巧加利用，暗中掌控、操縱的政治原因，他們打着“人民主權”的口號，披着“尊重民意”的外衣，以實現其不可告人的政治目的。事實上，西方國家在提出和普遍接受人民主權理論的同時，也在對其進行不斷的改造，比如約瑟夫．畢塞特上個世紀末就提出了“協商民主”(deliberativedemocracy)這一概念。他的理論就是關於西方民主制度的改造：在代議制下，經過自由、公正的選舉程序產生的代表組成代議機構行使國家權力。代表在行使權力時如何代表選民呢？按照“代理人理論”，在政策問題上代表不能根據自己的獨立判斷，而應該嚴格按照選區選民的意見投票參與決策，這樣才能真正代表選民的意願和利益。而受託人理論的中心論點則認為代表不應該受選區選民意見的左右，而應該運用自己的智慧、價值觀，通過冷靜、獨立的判斷並根據選民或國家的整體利益來對公共政策問題進行決策。這兩種理論各有不足之處。如果代表在決策時事事都根據選民的意見投票，那麼一旦在某個問題上選民沒有意見或一半贊成、一半反對，代表便無所適從。另一方面，假如代表完全不顧及選民的意見，那麼在下一輪選舉中極有可能被淘汰出局。因此，代表通常需要在上述兩種角色之間求得平衡。這樣的理論就是對現實的政治運作過程的一種新的詮釋，也比較反應政治運作的本來面貌，但是台灣的一些別有用心的政客們卻時不時地以民意為砝碼，將自己的政治企圖加以包裝、改頭換面，以所謂的“民意”的面貌出現，甚至不惜以“公投制憲”來實現最終的“台獨”的目的，在某種意義上，這種為了達到個人政治目的而不擇手段的政治操作幾乎完全蛻變成為徹頭徹尾的政治欺騙和政治煽動，民意的表達過程在這個操作過程中被嚴重的異化了。陳水扁在2006年“總統元旦祝詞”中提出，他重視並樂見民間憲改運動的發展，更期許民間版“台灣新憲法”草案在今年2006年能夠誕生。他還別有用心地提出：如果台灣社會條件夠成熟，明年2007年舉辦“新憲公投”，誰說不可能？這是台灣國家的總目標，也是政黨輪替最重大的意義所在。陳水扁通過其富有煽動性的演講，又試圖將台灣所謂的“民意”鼓動起來並引導到其預設的軌道上，甚至暗示民間可以先行一步，出台民間版的“新憲法”，進而走向“公投制憲”，這在表面上看是在尊重民意，體現所謂的“人民主權”，實際上則暗藏着自身深不可測的政治目的。這種手法在台灣的政壇，特別是對於民進黨這一在極短時間內就迅速崛起並獲得政治領導權的政治力量來說，已經是爐火純青，如魚得水。對於這一惡劣手法的揭露，進而實現對於台灣民眾主流民意的引導，應該是在對待“台獨”勢力的鬥爭中應該必須關注的。三、台灣“憲法改革”所要達到的基本目標(一)前後呼應，一脈相承的“憲法改革”從1990年開始，李登輝和民進黨打着“民主、改革”的旗號大力推動“憲政改革”，1990年的“國是會議”和1996年的“國家發展會議”，一方面是為了“凝聚國人憲政改革共識”和“徵求各界意見作為憲@DDJ@

《“一國兩制”研究》第5期政改革參考”，另一方面，也是李登輝和主張“台獨”的民進黨走向合流，並達成政治交換和政治默契的明證。1990年的“國是會議”從表面看來似乎沒有達成更廣泛的朝野共識，但是，在“國是會議”前，民進黨“立委”申請大法官“釋憲”，大法官在其“釋字261號解釋”中明確指出，所有資深民意代表皆須於1991年年底之前退職，並適時辦理下一屆“全國性”“中央民意代表”的選舉30，因此，這其實是朝野雙方一唱一和地開啟了“憲法改革”的大門，同時也在試探各自政治底線的過程中為其後的3次“憲法修改”定下了基調。1996年的“國家發展會議”則是在李登輝在首次“總統”直選中以高票當選以後宣佈並啟動的，朝野打着“共商大計，建立共識，開創國家新局”的幌子，又在“中央體制”改造的問題上進行協商，特別是在“總統”、“行政院長”與“立法院”的關係，以及“國民大會”的去留等方面達成諸多共識。通過前面幾次“憲法修改”，李登輝一方面讓昔日國民黨威權統治時代難以卸下的歷史包袱漸進地釋放，由原來的“捨棄憲法”而重新“回歸憲法”，另一方面則是在“憲法修改”的過程中塞進了其個人的政治設計，其中一個核心的問題就是要改變台灣既有的在一個中國框架下的“憲政體制”，為實現“台獨”作必要的法律上的準備。31陳水扁2000年上台後進一步將民進黨的“深化憲政改革”的主張全面推進，並使得“法理台獨”取得實質的進展，特別是通過第7次“憲法修改”實現了“廢除國大”、“公投入憲”、“公投立法”等重要目標。因此，就這7次“憲法修改”的過程來看，前期李登輝的“憲法改革”與後期陳水扁的“憲法改造”是相聯繫的，他們前後呼應，一脈相承的。李登輝在下台之後甚至仍然以在野的身份與陳水扁遙相呼應，其在2004年11月召開的“台灣新憲法國際研討會“上就曾經指出：“一部不合時宜、沒有民意基礎、不符一般憲政理念的憲法，對現階段已經民主化的台灣而言，已成為一個桎梏、一個障礙，嚴重的阻礙了台灣的生存，限制了台灣的發展，是台灣人民不得不拋棄、不能不拒絕的。今天，如果我們還是硬要把這種不合理的憲法，套在台灣身上，甚至不准台灣擁有自己的新憲法，就是在扼殺台灣人民的生存權”。“任何民主社會，人民都有制定自己憲法的權利，國家的主權也必定是在人民手中。一部台灣的新憲法，除了要建設符合現代憲政思潮、人權理念的現代化國家；建構一個符合台灣現狀需求的政府體制；使台灣回歸成為一個正常國家之外，更重要的是，要解決因為中華民國憲法而與中國、蒙古等國家，所產生的主權爭議，以及這個主權爭議所帶來涉及亞洲安全的危機。因為這部‘中華民國憲法’象徵了二次大戰的殘餘，鼓勵中國併吞台灣的野心，而使台海問題成為亞洲一個不安定的因素，也阻礙了一個政治民主自由、經濟繁榮發展的新興國家之發展”。他還希望世界各國能夠“在已邁入二十一世紀的今天，勇敢揮別二次大戰的陰影，支持台灣繼續成為一個民主自由的國家，支持台灣二千三百萬人為了生存發展，制定新憲法，建立自己的國家。”直到最後，即便已經是頗鴨“總統”的陳水扁仍然沒有放棄將“公投制憲”作為其最終實現“法理台獨”的主要方式，可以設想，未來兩岸關係也必將因為“公投制憲”的法律化和實踐而面臨着更為複雜而嚴峻的形勢。(二)“憲法改革”的實質目標是實現“法理台獨”1949年的“中華民國憲法”被帶到台灣之後，一直延續在中國大陸時期的“憲政”架構，但是這些年頻繁進行的“憲法改革”已經使原來的“憲政體制”逐漸地被掏空，並被新的政治體制所取代，更為嚴重的是李登輝時期所進行的“憲法改革”觸動了“中華民國憲法”的根基，為在野的民進黨取得執政地位並進而繼續實施“憲法改造”提供了條件和可資借鑒的經驗，他們通過“修憲”活動來徹底改造“中華民國五權憲法”，從法理上建構“台灣是主權獨立國家”的“憲政體制”，以實現“獨立建國”的最終目標。2000年，陳水扁上台後更是加快了“統獨公投”、“公投制憲”的步伐，不遺餘力地從各個方面、一步步地向實現“法理台獨”、“制憲建國”的目標推進。2003年9月28日，陳水扁在民進黨大會上首次公開提出：要在2003年完成“公投立法”、2004年實施“第一次公投”、2006年“催生台灣新憲法”、2008年正式公佈實施“新憲”，正式提出了落實和推動“法理台獨”的時間表。2003年11月，“立法院”在各種政治勢力的推動下通過了台灣歷史上第一部“公投法”即《公民投票法》，該法雖然排除了“綠營”大肆鼓吹的“統獨公投”及“制憲公投”條款，但是保留了“防禦性公投”條款，即“國家遭受外力威脅，致主權有改變之虞，總統得經行政院會決議，就國家安全事項交付公投”。這一條款仍然賦予了“總統”在“主權”遭受侵犯時直接提出並交付公投的權力，初步實現了民進黨長期追求的“公投立法”的目標，這無疑給“台獨勢力”留下了一定的政治操@DDK@

從“憲法修改”到“憲政改造”作空間，為其將來實施“台獨公投”提供了法律準備，也給未來兩岸關係的發展留下極大的變數。322004年5月20日，陳水扁在“總統”就職演說中進一步指出：“憲法囿於當初制訂的時空背景，絕大多數的條文早已不符台灣當前及未來所需。推動憲政改造的工程，重建憲政秩序，不僅是人民的期望，也已經獲得朝野政黨的共識”。“憲政改造的工程是為了政府的良好管理及效能的提升、為了確立民主法治的根基，更是為了國家的長治久安。為了避免重蹈過去10年內6次修憲的覆轍，憲政改造的工程不應該由一人或一黨主導，更不能只着眼於一時之便。未來，我們將邀請朝野政黨、法界、學界及各領域階層的代表，共同籌組憲政改造委員會，針對憲政改造的範圍及程序尋求社會最大的共識，並且接受人民及輿論的監督”。他更提出在2008年卸任總統之前“能夠交給台灣人民及我們的國家一部合時、合身、合用的新憲法”，同時“完成憲政改造、廢除國大、以及公投入憲，為民主憲政長遠的發展及未來人民公投複決國會憲改提案奠定開闊的基石”。2004年8月，“立法院”通過“憲法增修條文修正案”，通過了“立委減半”、“單一選區兩票制”、“廢除任務型國大”和“公投入憲”等四大議題的“憲法修正案”，並經“任務型國代”複決通過，完成了“公投入憲”的程序。這次“憲法修改”完全是台灣各政黨立場的轉化，人民則被綁架到政黨立場上，而“國代”要根據政黨立場來投票。這樣，在制定“公投立法”之後，“公投入憲”的目標也得以實現，這是陳水扁領導民進黨以在野政治力量的身份走向台灣政治舞台中心之後的又一項重大政治圖謀。2005年6月，“任務型國代”複決通過“修憲案”後，陳水扁宣佈“啟動第二階段憲政改造工程”，並公開聲稱“憲改”工程就是要破除“大中國意識”，確立“主權屬於台灣人民”的“新主權論述”，讓台灣成為一個“主權獨立、自由民主的正常國家”。2006年1月1日，陳水扁在元旦講話中公開宣稱要在當年推出“民間版的台灣新憲法”、2007年“舉辦新憲公投”，“2008年為台灣催生一部合時、合身、合用的新憲法”，並將此定為“台灣的國家總目標”和民進黨執政“最重大的意義”。(三)訴諸民意，強化民意，操作民意，實現台獨圖謀陳水扁帶領民進黨全力支持“憲法改革”，並發動“全民修憲運動”，其根本的目的是在島內營造社會氛圍，製造所謂的“憲改民意”，然後將之形成壓力，為其採取“體制外”途徑、直接將“台獨版新憲”交付“全民公投”製造輿論與氣氛。同時，通過大張旗鼓的“第二階段憲改”的操作，向台灣民眾灌輸“台獨”意識。正如陳水扁所言“憲改工程就是要破除大中國意識”，民進黨當局在“新憲運動”中大力強化“台灣主體性”，渲染所謂“台灣國家認同”，強行向人民灌輸“台獨”意識，引導台灣民意。當然，儘管台灣民眾的主體意識在不斷增強，但是島內民意結構還是維持“兩頭小中間大”的基本特徵，即主張“急統”或“急獨”均佔少數，而主張“維持現狀”佔多數。在2005年底“三合一”選舉中，儘管泛綠繼續挑動統“獨”矛盾，但是效果明顯大不如前。台灣民眾投票的結果顯示出“求和平、求穩定、求發展”是島內主流民意，這種“求安思富”的集體心理與民意趨向正在不斷強化。陳水扁執意廢除“國統會”和“國統綱領”，同時假借“民意”推動所謂“公投制憲”，其本質便是在落實“法理台獨”，無疑會使兩岸關係進一步惡化。不過，從長遠來看，由於中國大陸方面已經出台《反分裂國家法》，兩岸持續交惡會嚴重損害台灣民眾切身利益，甚至將台灣人民帶到戰爭的邊緣，這無疑又是和島內廣大民眾的意願是相違背的，政治力量博弈的結果使得民意回歸，各種各樣標籤的“法理台獨”的操作又會遭到多數台灣民眾的堅決反對和抵制。四、對於台灣當局“憲法改造”的對策對於台灣當局居心叵測所進行的“公投制憲”和“法理台獨”，大陸方面應該採取積極的措施來加以應對，一方面，要開動政治宣傳攻勢，大力揭露其“台獨”陰謀的本質，使其政治不軌行為和政治野心大白於天下；另一方面，也要積極努力，創造條件加強兩岸之間的交流和合作，全面預防“台獨”，多方施壓，控制“台獨”存在的政治空間，使其不當的政治圖謀走向破產。大陸方面在和台獨勢力進行政治上和法律上鬥爭的過程中，應該既要堅持基本的原則，又要在具體問題上作出靈活的處理和適當的突破，主要有以下幾個考慮原則：○1堅持國家統一的基本底線和一個中國的原則；○2在堅持主權問題不容置疑的前提下，主權問題與治權問題可以適當分離；○3堅持政治過程的民主化與法治化的發展方向；○4在國家結構形式問題上，@DDL@

《“一國兩制”研究》第5期4.加強修憲權和制憲權理論的研究，對於台灣“憲法修改”過程的各個環節進行分析，對其中不當和不軌的操作進行質疑，否定其權威性適當發展國家理論，探討“一國兩制”在台灣問題上的新內涵和新實踐；○5保障海峽兩岸同胞基本權利原則；○6基本事務高度自治原則。李登輝在其演講中也曾指出：“我們應該知道，修憲的權限是在制憲權的框架下才能進行的，亦即修憲必須以原有憲法的立憲精神為基礎來進行修訂，不能逾越、甚至全盤推翻原有憲法的基本精神及其範疇”。但是，他正手為雲，反手為雨，轉而卻提出，“現在大家對我們現有的憲政體制之窒礙難行都有相當的體認，台灣內部各政黨對憲法朝向三權分立的方向，也有一定的認同。但是，五權分立是中華民國憲法的立憲精神，請問，若將這個立憲的基本精神都放棄，那還可以稱為是修憲嗎？”33陳水扁則曾試圖迴避“修憲”、“制憲”的區別，而是強調“新憲”，其所設計的“憲政改造”工程程序是“由下而上、由外而內、先民間後政黨”，最後走向“立法院”和人民公投複決，他還提出不要再“因應個別議題，進行雜亂的局部調整”，而是“對憲政結構作一次完整的規劃與調整”，這實質上就是一種另起爐灶的政治操作。仔細地分析李登輝隱晦複雜的言論和陳水扁赤裸裸的“台獨”主張，可以發現他們的論調是存有很多矛盾不周延之處，中國大陸方面應該通過和台灣法學界、政治學界的充分的交流和溝通來對其制憲、修憲的理論進行深入的認識，進而以子之矛，攻子之盾，為我所用。根據以上的原則，中國大陸方面可以進一步提出以下的具體措施和對策：1.通過外交途徑來爭取世界各國對“一個中國”的堅定支持，瓦解台灣“公投法”可能產生的政治影響和國際法後果國家的獨立既是一個國家內部的事情，也是國際事件。通過積極的外交手段來求得世界文明各國的理解和支持中國實現國家統一的要求和主張。隨着中國國力的逐漸提升，國際影響力不斷增強，通過外交途徑來防控“台獨”的政治操作空間也得以擴大，這是我們實現國家統一的有利的外部條件。2.對於公投主體的合法性進行質疑，使公投的合法性無立足之本這要建立在對於“公投制憲”的基本理論──“人民主權學說”的全面認識和評價的基礎上，對於現代民主制度以及二戰以後的“民族自決權”理論也要進行充分的研究，特別是要揭示台灣公投的實踐與基本的民主原理之間的變異之處，進而否定“台獨勢力”所提出的“公投制憲”合法性的根基。3.對於國家結構形式進行重新的研究和考量，對於單一制下地方自治問題展開深入的研究，對於聯邦制是否可以作為未來解決台灣問題備用選擇進行探討5.爭取台灣廣大民眾的民意的支持，這是現代民主社會政治活動之本，也是中國大陸方面實現國家統一的最為重要的力量支撐國家結構形式是實現國家治理的方式和途徑，它既有歷史原因，也有經濟的原因，還有文化的傳統和民族的因素，同時也是我們對於國家權力科學、深刻認識之後的考量和選擇。台灣問題既有歷史原因，也有經濟原因，同時也夾着其他的一些複雜的因素，比如兩岸政治制度的差異，兩岸民眾利益指向的區別。所有這些反應在國家治理結構上，那就是國家的政權組織形式和結構形式問題。對於政權組織形式這裏暫不談，僅談結構形式問題，大陸對於香港和澳門問題的處理在多大程度上可以作為台灣問題解決的榜樣，台灣的政治地位和經濟地位將影響其路徑的選擇，台灣是否可以依照與港澳相同的方式來實現統一呢？比較來看，台灣問題和港澳問題是有區別的，在國家結構問題上適當的突破，不失為一種合理的判斷和選擇。不管是單一制下的地方自治還是全新的聯邦制，其最終的選擇還應該不能影響中國大陸在其他方面問題的處理，比如民族問題，地域經濟發展不平衡問題。對於台灣民意，中國大陸方面應該通過各種途徑來加以引導，對於民眾不適當的過激的反應應該給予充分的理解，特別是要站在廣大台灣民眾現在所處的政治環境來考慮問題，在尊重其基本利益的前提下，對於台灣民意的基礎和民意未來的發展方向進行把握，利用各種機會和渠道巧妙地和台灣民眾進行真誠而有效的溝通，使其在對“台獨問題”的認識上能夠不為台灣政客的宣傳和造勢所誤導，在國家認同和台灣認同問題上能夠確立尊重歷史，正視客觀現實的政治觀念。在這個問題上，大陸方面一方面要繼續加強中國大陸經濟建設的升級和轉型，另一方面也要推動和促進中國大陸進行必要的政治改革，使得其社會發展的制度能夠對台灣民眾產生吸引力，使得其所創造和實踐的制度文明能夠為台灣民眾所欣賞乃至接受，使台灣民眾對於國家未來的發展有充分的信心。@DEC@

從“憲法修改”到“憲政改造”註釋：11946年的《中華民國憲法》被1948年的《動員戡亂時期臨時條款》所凍結，這本身當然也可以理解為是對憲法的修正，但是這樣的修正顯然和一般意義上的“憲法修改”不同，它是通過對限制憲法條文的適用而應付“戡亂需要”，這不是一般的憲法修改，而是對於“平時憲法”的一種限制。在《動員戡亂時期臨時條款》制定之後到被廢除之前，曾經於1960年、1966年2月、1966年3月和1972年4修訂，本文所討論的“憲法修改”不包含“動勘時期”的修改。2傅國湧：《大陸沒有蔣經國》，載於《南方人物週刊》，2007年7月21日。3此次“朝野協商”的主要問題有：“國會改革”、“地方制度”、“中央政府體制”、“大陸政策與兩岸關係”、“憲法與臨時條款修正方式”等方面的內容。4所謂擴大總統權力，即將原來由“動勘條款”賦予總統的國家安全決策權，透過憲法渠道，以憲法增修條文的方式繼續予以保留，並進一步制定“國安三法”(依憲法增修條文第9條授權設置之國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局之組織法律)，使得“動勘條款”為總統擴權的國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局三機構合法化，司法院大法官會議“釋字第342號”於1994年4月8日還曾經對“國安三法”進行審查，並未宣告其違憲。5陳志華：《中華民國憲法》，台北：三民書局印行，1997年，第22頁。6楊日青：《憲改之困境與出路》，載於《台灣民主季刊》，第3卷，第4期，2006年，第103-124頁。7同上註。8台灣“大法官”“釋字第499號解釋”所提出的裁斷理由主要有：“國民大會代表依憲法第一百三十三條規定或本院釋字第三三一號解釋對選區選民或所屬政黨所負政治責任之憲法意旨，亦無從貫徹。此項修憲行為有明顯重大瑕疵，已違反修憲條文發生效力之基本規範”；“自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務”；“將抵觸民主憲政之基本原則，是增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主之憲政秩序自屬有違”；“本院釋字第二六一號解釋：‘民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑’亦系基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由，須與本院釋字第三十一號解釋所指：‘國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉’之情形相當。本件關於國民大會代表及立法委員任期之調整，並無憲政上不能依法改選之正當理由，逕以修改上開增修條文方式延長其任期，與首開原則不符。而國民大會代表之自行延長任期部分，於利益迴避原則亦屬有違，俱與自由民主憲政秩序不合”。因此，“大法官”會議宣告：“第三屆國民大會於八十八年九月四日第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正，其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修憲條文發生效力之基本規範；其中第一條第一項至第三項、第四條第三項內容並與憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎，產生規範衝突，為自由民主憲政秩序所不許。上開修正之第一條、第四條、第九條暨第十條應自本解釋公佈之日起失其效力，八十六年七月二十一日修正公佈之原增修條文繼續適用”。9早在2001年第五屆“立法委員”選舉之時，剛剛當選為“總統”的陳水扁就喊出了“立委減半，國會不亂”的口號。2004年底，“總統”大選期限臨近，“立法委員”也面臨改選，各政黨出於應對選戰的考慮，為迎合民意，引導社會輿論，紛紛提出“廢除國民大會”、“立委減半”、“由公民複決修憲”等主張。民進黨前主席林義雄更是在“立法院”門前靜坐，呼籲“誠信立國”，輿論也遙相呼應，正是在民意強大的壓力之下，“立法院”於在2004年8月23日通過了“立委減半”、“國民大會”揮刀自殘的“修憲提案”。10根據2000年公佈生效的“憲法增修條文”的規定，“國民大會代表”300人，於“立法院”提出“憲法修正案”之時，經公告半年，於2005年5月14日按照比例代表制選出。其後，“立法院”通過了《國民大會職權行使法》，6月7日，首屆也是最後一屆“任務型國大”完成了“憲法修正案”的複決程序，通過了第7次“憲法增修條文”的增修。11孫中山：《三民主義》，長沙：岳麓書社，2000年，第157頁。12同上註，第163-164頁。13法治斌、董保城：《憲法新論》，台北：元照出版社，2004年，第277頁。14楊立憲：《台灣“法統”問題研究》，載於《台灣研究》，第1期，1993年，第6-14頁。15同上註。16鄧海：《台灣歷次“修憲”及其後果》，載於《台灣週刊》，第16期，2007年。@DED@

《“一國兩制”研究》第5期17這兩項“公民投票”與2008年“總統”、“副總統”選舉同日舉行，但也因第5案的領票率35.82%與第6案的領票率35.74%皆未達全國投票權人總數1/2的法定門坎，使得二案的投票結果均為無效。18林海：《民進黨急着重提“修憲”灌輸“台獨意識”》，載於《環球時報》，2007年1月18日。19同註6。20參見李登輝的“台灣新憲法國際研討會”開幕致詞，2004年11月27日。21[法]盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館，1982年，第33頁。22同上註，第116頁。23同上註，第39頁。24同上註，第39頁。25同上註，第40-41頁。26同上註，第78頁。27[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，北京：商務印書館，1987年，第158頁。28PrécisdeDroitConstitutionnel(2ndEdition).266.CitedinJohnBell(1992).FrenchConstitutionalLaw.Oxford:ClarendonPress.23.29TraitédeDroitConstitutionnel(2ndEdition).560.CitedinArthurvonMehrenandJamesGordley(1977).TheCivilLawSystem:AnIntroductiontotheComparativeStudyofLaw(2ndEdition).Boston:Little,Brown&Co.246-247.張千帆：《認真對待憲法——論憲政審查的必要性與可行性》，載於《中國法學》，第5期，2003年，第560-580頁。30台灣“大法官”“釋字第261號”解釋文：“中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑，而本院釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國五十八年以來，中央政府已在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。”31李登輝多次在“國民大會”的“國情報告”中都將“憲法改革”問題放在首位進行宣揚，比如，其在第三屆“國民大會”第一次會議“國情報告”中就指出：“民主憲政與法治建設密不可分，凡是民主先進國家，無不以厲行法治，作為保衛民主制度、維護社會秩序的重要基礎。登輝在過去六年任期內，念茲在茲的就是推動憲政改革，期使政府體制切合國家的發展需要。其間經過第一屆與第二屆國民大會先後三次制定通過憲法增修條文；宏大的改革效果，已使我們成為真正的民主國家”。其在第三屆“國民大會”第三次會議的“國情報告”進一步中指出：“民國七十七年登輝繼任總統後，順應潮流，致力推動民主憲政。自民國八十年至八十三年，經歷三次修憲，逐漸奠定民主憲政的宏規，並在民國八十五年三月舉行首次總統、副總統直接民選，具體實現國父孫中山先生‘主權在民’的建國理想，使我國正式躋身民主國家之林，獲得國際社會的高度肯定。然而，憲政發展必須與時俱進。登輝接受全民付託，就任第九任總統之後，為進一步鞏固國家長治久安的根基，在去年十二月廣邀各界代表，召開國家發展會議，藉以凝聚國人智慧與力量，共同建構國家發展藍圖。在‘憲政體制與政黨政治’議題上，獲致二十二項共識，為這次的修憲工程，指出明確方向。貴會全體代表經過兩個多月的冗長討論協商，雖然過程充滿曲折複雜，但是大家都能秉持大公無私的襟懷，冷靜思考，化異求同，終於獲得了豐碩成果。其中建立權責相符的憲政體制、精簡政府組織層級等重大成就，反映了廣大民眾的希望，符合國家改革開創的需要，必能奠定中華民國久遠的發展基礎。值得一提的是，此次修憲工程，創下了朝野政黨合作的先例，為鞏固民主建設，留下亮麗的一筆，證明我國政黨政治已逐漸成熟。”其在第三屆“國民大會”第四次會議的“國情報告”又中指出：“鞏固民主憲政憲政改革是政治民主化與國家永續發展的基礎，因此，登輝自就任總統以來即致力推動憲政改革工程，經過貴會同仁與全體國人的共同努力，終於締造了豐碩成果。自民國七十九年開始，我們先後召開國是會議和國家發展會議，藉以凝聚國人憲政改革共識。其間，經過三屆國民大會、四個修憲階段，分別達成終止動員戡亂時期、恢復中央民意代表制度化選舉、調整總統副總統任期、確定總統副總統由自由地區全體人民直接選舉、建立權責相符的中央政府體制、精簡政府組織層級，以及充實基本國策等重要目標。這些具體成就，不但為我國憲政史增添了璀@DEE@

從“憲法修改”到“憲政改造”璨新頁，更為國家發展奠定了長治久安的穩固根基。良好的政治制度，是推動國家建設的重要動力。我們的政治民主化，激發國人豐沛的活力，進而使經濟、社會、教育和文化蓬勃發展，逐步邁向文明的新境。然而，進步永無止境。這些年來，我們致力憲政改革，雖然已有相當成就，但仍有未臻理想之處，必須繼續凝聚國人共識，充實憲政內涵，才能鞏固國家永續發展的民主法治根基。”32《公民投票法》通過之後不久，陳水扁就在2004年1月提出了兩項公投案：“強化國防公投案”與“對等談判公投案”，其中“強化國防公投案”的內容是：“台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備，以強化台灣自我防衛能力？”“對等談判公投案”的內容是：“您是否同意政府與中共展開協商，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，以謀求兩岸的共識與人民的福祉？”此次公投與2004年“總統”大選同日舉行，但因“強化國防公投案”的領票率45.17%與“對等談判公投案”的領票率45.12%皆未達全國投票權人總數1/2的法定條件，因此兩個公投案均告流產。33同註20。@DEF@

香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究謝偉∗21世紀是海洋的世紀。中國大陸擁有18,000多公里的大陸岸線和300多萬平方公里的海洋，海洋環境的法制保護已成為中國大陸經濟社會和環境可持續發展的重要基礎。中央政府歷來都高度重視海洋環境保護工作，近年來，不斷制定和頒佈海洋環境保護法律、法規，現在已經構建相對比較完善的海洋環境保護法制，形成以《中華人民共和國海洋環境保護法》及其附屬法規和規章為主體，包括《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護條例》、《海洋自然保護區管理辦法》等構成的海洋環境保護法體系，基本實現海洋環境保護有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的格局。香港擁有一個世界聞名、極為繁忙的海港，香港特別行政區的土地面積共有1,103平方公里，海域面積則為1,651平方公里，香港的海岸線很長，其中九龍半島及新界的海岸線有458公里；而港島、大嶼山及其他小島的海岸線則長達724公里。全港近700萬人口均依賴沿岸海域作為航運、水上康樂活動、海產養殖、供應沖廁、污水排放及冷卻用水等用途，香港沿岸海洋水域也是各類海洋生物的棲息地，香港政府一直致力保護海洋環境，特別是在香港回歸後，根據《香港基本法》規定，沿襲了部分港英政府的海洋環境保護法例，並對其進行了修改完善，積極加入關於海洋環境保護的國際公約。中國大陸和香港一衣帶水，隔南海相望，香港因其有效的海洋環境保護而保持了美麗的自然風光，有東方之珠的美譽，香港在依法保護海洋自然環境方面有很多比較成功的經驗和做法，而中國大陸近年來隨着經濟的高速發展，特別是沿海地區給海岸帶和海洋造成巨大環境壓力，部分海域環境污染相當嚴重。隨着沿海地區人口增長和經濟發展，這些問題可能會更加突出。解決歷史遺留的海洋環境問題和控制發展過程中不斷出現的新環境問題，仍然是一項長期而艱巨的任務。香港回歸後，相鄰的海域現狀，頻繁的經濟交往，必定需要在海洋環境保護方面與中國大陸密切合作，共同保護藍色國土、保持海洋資源的可持續發展。所謂法制，是一個多層次的概念，它不僅包括法律制度，而且包括法律實施和法律監督等一系列活動和過程，是立法、執法、守法、司法和法律監督等內容的有機統一。1由於法制問題極為寬泛，限於篇幅，本文僅就海洋環境保護法制基礎內容的立法、執法的部分具體內容進行比較研究。一、海洋環境保護立法比較中國大陸法統以傾向於大陸法系為主，體現為制定法佔主流，海洋環境保護法也不例外。對海洋環境的保護，主要由全國人大常委會頒佈的《海洋環境保護法》為主，該法雖然經過1999年的修訂，把控制海洋污染和加強海洋生態環境保護結合起來，增加海洋生態保護的內容；把控制海上污染和陸源污染結合起來，在濃度控制基礎上，實施總量控制制度；把海洋環境保護法和國際公約協調起來，增加履行國際條約的內容；進一步理順海洋環境保護監督管理體制和執法機制，對海洋開發實行統一規劃，協調管理，進一步理順了海洋行政管理體制。香港法統以普通法法系為主，根據《香港基本法》的規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同基本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關做出修改外，予以保留。在海洋環境保護法領域，香港目前主要以落實參加的海洋污染國際公約形成的制定法和單獨頒佈專項海洋環境保護法例為主，如為落實《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約/1996議定書》而制定頒佈《海洋∗河南工業大學法學院副教授@DEG@

香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究傾倒物料條例》，為採取適當措施以防止、減輕與補救因漏油而對香港水域、前灘及毗鄰地區造成的污染及損害，並就附帶或相關事宜訂定《油污處理(土地使用及徵用)條例》，為規管與管制香港境內或香港水域內的港口及船隻，並就規管與管制香港水域內船隻的修理及拆卸、船隻上貨物的處理、船隻導致污染事宜及使用船隻進行的建造或填海工程，以及就影響船隻、航行及船隻在海上(不論在香港水域內或外)的安全的其他事宜而訂定的《船舶及港口管制條例》，為促進在香港水域內的魚類及其他形式的水中生物的保育，以及規管捕魚方式和防止對捕魚業不利的活動而制定頒佈的《漁業保護條例》，對防止及控制船舶造成的海洋污染及其附帶或有關事宜作出規定的《商船防止及控制污染條例》、為保護海岸公園或海岸保護區內或在其邊界的任何海灘、泥灘、懸崖或海床的海岸線特徵而制定的《海岸公園條例》，旨在藉設定不准在海港內進行填海工程的推定，以達致保護和保存海港的目的而制定頒佈的《海港保護條例》，對因船舶排放或逸漏燃油造成污染而引致的損害，或就該等損害的威脅，作出補償而制定的《燃油污染(法律責任及補償)條例》。僅以陸源污染防治法和海上傾倒廢棄物污染防治法比較研究。(一)陸源污染防治法比較陸地污染源簡稱陸源，是指從陸地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋環境污染損害的場所、設施等。陸源污染物是指由陸源排放的污染物。污染物可能具有毒性、擴散性、積累性、活性、持久性和生物可降解性等特徵，多種污染物之間還有拮抗和協同作用。陸源污染物的種類多、排放數量大，對近岸海域環境會造成很大的有害影響。內地在《海洋環境保護法》中設立專章規制“防治陸源污染物對海洋環境的污染損害”，但並沒有發佈與其配套的《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》，現有的實施條例是與前海洋環境保護法配套的，立法上顯示出滯後問題。內地對陸源污染物的法律規制主要有：排放陸源污染物申報登記、入海污染物總量控制、繳納排污費、採用清潔生產工藝、對超標排放或者在規定的期限內未完成污染物排放削減任務的限期治理等規定。陸源污染物主要以水污染物、化學需氧量排放量、氨氮排放量、固體廢物、危險廢物等為主體，最常見的就是液態陸源污染物，比如水污染物、液態畜禽糞便等。香港並無專門的防治陸源物污染海洋環境條例，而是體現在各種各類水污染管制法例中。1.陸源水污染防治法香港海洋環境保護法體現出重實用、分散細化、可操作性強的特點。就陸源水污染防治法而言，僅與污水處理有關的法例就有109部條例和附屬法例。2如《污水隧道(法定地役權)條例》、《污水處理服務條例》、《污水處理服務營運基金》、《商船防止污水污染規例》、《水污染管制規例》等等，分別就污水處理資金、污水處理通道、污水處理服務、畜禽排泄物形成的污水、商船造成的水污染、對造成水污染的處罰等分別作出了具體規定。相比之下，大陸海洋環境保護法體系總體上操作性不強，配套立法嚴重不足。比如，與修訂後的《海洋環境保護法》配套的法規只有《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》，其他法規都是與修訂前的原有海洋法配套的，在立法理念、保護制度、責任追究等方面明顯滯後，不能體現可持續發展、預防為主、統籌海洋生態保護與海洋環境污染治理、統籌沿海地區經濟發展與海洋生態環境治理的理念，保護制度上缺乏環境影響評估具體化、海洋功能區劃制度具體化等方面的制度建構，責任追究上處罰明顯偏低等問題。再如，對多頭管理問題，以設立入海排污口為例，海洋法規定環境保護部門在批准設置入海排污口之前，必須徵求海洋、海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見。如果上述監管部門不同意環保部門同意設立的入海排污口，出現糾紛和爭議如何解決，法律並無規定，使得該條規定在具體實施中無法操作。就法例條文的具體化和實用性而言，香港的海洋環境保護法例足以滿足實施要求。如香港《水污染管制條例》規定：“除流入污水渠的家居污水或流入雨水渠的未經污染的水外，排放任何其他污水必須申領污水排放牌照。牌照列明污水的性質、化學及微生物指標，這些指標主要是確保排放污水不會損壞污水渠及污染內陸或沿岸海水。污水標準詳情已載於‘污水排放技術備忘錄’。”接駁污水渠亦受到法律監管。政府將公眾污水渠拓展至幾個主要鄉郊區，希望盡力改善該處的環境。在這些地區鋪設新污水渠時，政府會向業主發出通知將污水渠接駁至公眾污水渠，如有需要更會要求他們拆毀或填塞任何多餘污水處理設施或化糞池及滲水坑。大陸《海洋環境保護法》雖然也有制度規定，但缺乏相應的實施條例，法律條文過於原則化，停留在規範的宣告，或者宣言性的規定。就陸源水污染防治法而言，大陸有新修訂的《水污染防@DEH@

《“一國兩制”研究》第5期治法》和實施細則，但關於海洋環境保護的內容並未在水污染防治法中體現，而是在《海洋環境保護法》中作出原則性規制，缺乏細化規定。2.陸源畜禽糞便污染防治法比較香港《廢物處置(禽畜廢物)規例》規定：“飼養禽畜的農戶在棄置禽畜廢物時，必須儘量確保不會對環境造成任何污染或滋擾。液體廢物需排至滲水坑，又或處理至符合生化需氧量每公升50毫升及懸浮固體每公升50毫升的污水標準。”內地目前缺乏對畜禽液態糞便的處理規範，在對生活污染物的處理方面凸顯立法空白，但實際上隨着人口的增長，供人類食用、遊樂等目的的畜禽數量的增長，其糞便處理已經構成一個很大的污染源，對於沿海地區來說，很大一部分都成為主要的海洋陸源污染物。(二)海上傾倒廢棄物控制法比較所謂“傾倒”，是指利用船舶、航空器、平台及其他載運工具，向海洋處置廢棄物和其他物質；向海洋棄置船舶、航空器、平台和其他海上人工構造物，以及向海洋處置由於海底礦物資源的勘探開發及與勘探開發相關的海上加工所產生的廢棄物和其他物質。近年來，內地沿海經濟一直保持着快速發展的勢頭，不斷增加的流動人口和人類活動產生的廢棄物量也在日益增加，其中很大一部分需在海上進行傾倒。3為防止廢棄物的傾倒對海洋造成不良影響，海上傾倒廢棄物的有效管理被提到了一個更加重要的位置。多年來，為加強海洋傾廢管理，內地不斷完善傾廢管理制度，積極履行《1972倫敦公約》，早在1985年3月6日就頒發了《海洋傾廢管理條例》，首次對海洋傾廢管理做出了規範。2000年，新修訂了《海洋環境保護法》，明確規定任何單位未經海洋行政主管部門批准，不得向中華人民共和國管轄海域傾倒任何廢棄物。以法律的形式確保了傾廢管理由國家海洋行政主管部門實施管理。目前內地已正式批准了38個海洋傾倒區，有效制止了海上任意傾倒現象，控制了海上傾廢活動對海洋環境造成的污染。然而，對於廢棄物傾倒區的選劃和監督管理，中國現有的《海洋環境保護法》和《海洋傾廢管理條例》只做了簡要規定，其具體的職責分工和管理程序仍未明確。因此，為貫徹落實《海環法》，盡快解決傾倒區管理工作中存在的問題，國家海洋局依照海洋環境保護法和國務院有關規定制定了《傾倒區管理暫行規定》。在《傾倒區管理暫行規定》中，明確了不同類型傾倒區的受理和審批單位，明確了國家海洋局及其海區分局的職責分工。規定了傾倒區的選劃和審批程序，包括傾倒區的申請，傾倒區的選劃單位，傾倒區的審批。明確了對實施傾倒廢棄物活動單位的要求，以及對傾倒區實行監督管理的單位及管理程序。這些規定既能使業主對傾廢區申報更明確，也使政府部門對海洋傾廢的管理更具科學性和可操作性。香港平均每天產生生活垃圾9,310噸(其中居民生活垃圾約7,550噸、商業單位生活垃圾1,200噸、工業單位生活垃圾560噸)，人均每天產生生活垃圾1.13公斤；同時，平均每天產生建築垃圾約39,000噸，其他廢棄物約1,100噸。香港的生活垃圾均採用填埋處理，已有的8座生活垃圾中轉站與填埋場配套，基本可以滿足香港目前和未來10-15年每日的生活垃圾中轉、處置需求；而建築垃圾主要通過填海和填埋場處置。建築及拆卸工程產生的惰性物料，用於公眾的填海工程。2001年平均每天填海的建築垃圾大約32,400噸。其他廢料運往填埋場處置，平均每天約6,400噸。由於目前填海工程受到公眾廣泛的關注，大規模的填海工程已經停止，建築垃圾的處理已經成為一個潛在的污染源。除了政府的填海工程受到海洋環境保護法制約外，任何私人的海上傾倒廢物料受到《海上傾倒物料條例》的規制。香港《海上傾倒物料條例》規定：“(香港法例第466章)任何人士進行在海上傾倒物料及其有關的裝載運作，均須取得環保署的許可證。所有用於海上傾倒物料的船隻必須設有可記錄船隻位置及上載、傾倒物料活動的自動監察系統。”由於不同的經濟基礎，兩地在規制海上傾倒廢物主體上明顯不同，內地缺乏對個人主體在海上傾倒廢物的規制，以單位作為主體，卻又不是嚴格意義上的法言法語。由此可見，內地與香港在對海上傾倒廢棄物的法律規制上存在明顯不同，雖然都是根據《倫敦公約》制定，但是在規制主體、規制方法、規制程序上存在衝突。二、中國大陸與香港特區的海洋環境保護監管體制比較中國大陸管制方按照海洋污染的不同來源，把海洋污染分為陸源污染、海岸工程建設項目污染、海洋工程建設項目污染、船舶污染、海洋傾倒廢棄物污染、海洋油類污染等六類。4與此相適應，中國大陸的海洋環境保護監管部門有環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門，分別負責防治陸源污染物和@DEI@

香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作、防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作、所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理、漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理、軍事船舶污染海洋環境的監督管理。這種設置，決定了大陸目前對海洋環境監管實行統一管理與分部門、分行業、分級管理相結合的管制模式。統一管理是指國務院海洋行政主管部門代表國家對海洋環境實施監督管理。《海洋環境保護法》規定：“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理”。分部門管理指的是我國海洋資源由不同的涉海部門進行共同管理，除國家海洋局外，還有國家環境保護部、國家發改委、國土資源部、農業部、交通部、中國石油天然氣總公司、國家測繪局、國家旅遊局、國家氣象局、外交部、國家電力公司、軍隊環保部門以及一些行業協會等承擔與各自部門職能相關領域的管理職能。分級管理是指沿海省、市(地)、縣各級地方人民政府根據授權，行使海洋環境監督管理權。雖然《海洋環境保護法》明確規定了海洋環境管理部門的職權範圍，但在實際實施中，依然存在各部門職能交叉、重複執法、爭奪執法權的現象，特別是在涉及部門重大利益的時候，就會出現互相掣肘、互相拆台的現象。比如在對渤海的治理中，就出現了環保、海洋、海事、漁政、軍隊環保部門共同參與渤海的污染治理而導致互相“扯皮”的現象。由於部門存在着特定的部門利益，從部門角度出發的行業管理，經常較多地考慮本部門和本行業的利益，缺乏對國家整體利益和長遠利益的考慮。香港海洋環境保護涉及部門主要包括政務司下設的環境保護局、食物及衛生局、運輸及房屋局，以及財政司下設的發展局。其中環境保護局下設環境保護署，主要負責制定海洋環境保護、海洋生態保育的政策和計劃；處理和處置污染海洋的廢物及廢水；提高社會對海洋環境保護及海洋生態保育意識；實施海洋環境保護法例及計劃；對可能對海洋環境造成影響的發展計劃和大型項目進行嚴格的環境影響評估。環境保護署的方針是全方位保護香港海洋環境，使各種海洋生物包括海豚、水藻等能在健康自然的環境中成長。食物及衛生局下設漁農自然護理署和食物環境衛生署，其中漁農自然護理署負責保護香港的自然環境及生態系統，食物環境衛生署負責防治陸源污染的部門之一。具體而言，食物環境衛生署全面統籌全港境內各分區的環境衛生工作與設施，包括管理街市、收集垃圾、潔淨街道、管理公廁、管理小販、巡查持牌店鋪，以及採取執法行動定期檢討和規劃全港各分區的環境衛生服務及設施；漁農自然護理署負責管理海洋公園及海岸保護區，政府當局根據《海岸公園條例》指定海洋公園，以保護香港的重要海岸環境及海洋生物。現時，香港共有4個海岸公園，分別是海下灣海岸公園、印洲塘海岸公園、沙洲及龍鼓洲海洋公園，以及東平洲海岸公園。根據該條例，海岸公園由郊野公園及海岸公園管理局總監，即漁農自然護理署署長管理，包括米埔內後海灣拉姆薩爾濕地公約濕地的自然保護及管理工作；以及規劃和發展香港濕地公園、巡查海域養殖場、簽發海域養殖場牌照等。運輸及房屋局下設海事處，主要負責確保在香港註冊、領牌和使用香港水域的船隻，均符合國際和本地的安全、海上環保標準。對付香港水域內的油污、收集船隻產生的垃圾和清理香港水域內特定範圍的漂浮垃圾。財政司下設的發展局，包括渠務署、水務署和土木工程署。渠務署負責提供世界級的污水和雨水處理排放服務，其主持的污水處理和淨化海港計劃，有效防治了對海洋的陸源污染；水務署主要負責以最符合成本效益的方式為客戶提供可靠充足的優質食水和海水，供其生活和生產使用，負責進行引水道、隧道、水塘、濾水廠、通道、抽水站、水管工程、敷設海底管道、興建堤壩及主要供水工程等專門工作的設計和建造，是防治陸源水污染的重要一環；土木工程署主要負責推行綠化工程，其中對於建築廢物的處理，直接與海洋環境保護相關，比如與國家海洋局在2004年3月簽署《香港廢棄物跨區傾倒管理工作合作安排》，使香港的公眾填料可運往內地水域處理，並在2005年6月，與國家海洋局南海分局就推行細節達成協議，包括物料規格、運送規定、檢查和管制措施，確保本港所產生的公眾填料用於內地填海工程項目不會造成環境問題。海洋環境監管是一項系統工程，需要各部門的協調配合。大陸的分散監管體制由於缺乏部門的環保意識和具體行動，出於部門利益考慮，執法時容易導致部門之間的互相干擾，並且需要其他部門具備相當的環保意識和行動，以配合海洋環境統一和持久的保護。比如，渤海環境污染源主要來自於陸源污染，而陸源污染主要來自於流域污染，以及流域周邊的生活用水污染。這就需要海洋環境保護部門和水污染環保部門協調密切配合。香港各個政府部門每年都要發佈本部門的環保報告，每年都有具體的實際環保行動，各部門雖然也是分段監管，但是出於本部門每年都要求的環保意識和環保報告，能夠主動協調配合保護海@DEJ@

《“一國兩制”研究》第5期洋環境。內地現在已經注意到部門之間的互相干擾，加強了部門之間的協作，如2008年7月29日，福建省海洋與漁業局與福建省環境保護局制訂了《福建省海洋與漁業局福建省環境保護局建立協調工作機制的方案》，並下發給各市、縣(區)海洋與漁業行政主管部門、環境保護行政主管部門。在全省沿海形成了海陸統籌、齊抓共管的工作合力，為加快推進海峽西岸兩個先行區建設創造良好的環境、早日實現“碧海藍天”打下基礎。但總體上缺乏部門之間的協同機制，部門之間的協同需要進一步普及推廣。三、海洋環境監測體制和標準的比較在海洋環境保護管理中，海洋環境監測具有技術監督地位，起着技術支撐作用。因此，海洋環境監測和標準也構成海洋環境保護法制的重要組成部分。海洋環境監測是制定和執行海洋環境保護法律法規的依據，是對陸源和海上建設項目進行環境影響評價、實施海域污染物總量控制、編制海洋功能區劃、劃定排污口、收取排污費、處理海洋污染事故，解決污染糾紛、為海洋環境行政部門正確執行法律提供技術依據。海洋環境監測從宏觀上可分為兩大類：第一類是趨勢性監測，其又細分為環境質量監測和污染源監測；第二類是功能區監測，其又細分為生態監控監測、濱海旅遊休閒區監測、海水浴場監測、赤潮監測、海洋保護區監測、增養殖區監測、涉海工程跟蹤監測、污染事故監測等。中國大陸的海洋環境監測由國家海洋行政主管部門按照國家環境監測、監視規範和標準，管理全國海洋環境的調查、監測、監視，制定具體的實施辦法，會同有關部門組織全國海洋環境監測、監視網絡，定期評價海洋環境質量，發佈海洋巡航監視通報。依照《海洋環境保護法》規定行使海洋環境監督管理權的部門分別負責各自所轄水域的監測、監視。其他有關部門根據全國海洋環境監測網的分工，分別負責對入海河口、主要排污口的監測，如國家環境保護行政主管部門負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作，因此其負責對陸源污染物和海岸工程建設項目主要排污口的監測工作。國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理；國家漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理，負責保護漁業水域生態環境工作；軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理。香港海洋環境監測由環境保護署統一負責。定期監測香港約1,700平方千米海水水域的水質，其目的包括：顯示水域內水質的健康狀況；評估海水水質指標的達標率；反映海水水質的長期變化趨勢；為制訂污染管制策略提供依據。環境保護署的海水水質監測計劃在香港海域、內灣及避風塘設有約90個水質採樣站及60個海床沉積物採樣站。顯而易見，中國大陸由於各部門存在強烈的部門利益意識和手段，導致海洋環境監測機構重複設立，其弊端主要有三：一是監測信息不能共享，還需要上級政府部門協調提供，造成執法效率低下；其二，監測機構重複設立，造成高昂監測成本；其三，各部門監測手段和方法可能存在不同，造成監測信息和結果可能不一致，影響統一執法和行動。內地的海洋環境標準目前比較稀缺。“國家海洋標準技術委員會力爭在五年內完成制定100項、修訂50項海洋標準任務，同時在完成海洋國家標準清理工作的基礎上，全面完成現有海洋行業標準清理工作。重點是建立完善海洋資源節約與綜合利用、海洋管理與執法、海洋高新技術、海洋減災防災與生態環境保護等幾大領域急需的標準。”目前，主要的海洋環境保護標準有：海洋環境保護的各項要求和檢測、分析、檢驗方法；海洋能源、資源、海水及苦鹹水開發利用和有關資源節約綜合利用的各項技術要求；海洋工程的規劃、勘察、設計、施工、監理、驗收、運行、維護、拆除、檢驗、檢測等方面的質量、安全和環境保護要求；海洋儀器設備、海水及苦鹹水利用設備的產品設計、生產、試驗、測試、檢驗、包裝、儲存、運輸、安裝、使用和廢舊處理的方法，及其過程中的安全、衛生要求；產品的品種、規格、質量、等級及其安全、衛生要求；海洋信息資料和檔案有關技術要求和方法；海洋綜合管理的要求和方法等。按照標準的級別和制定頒佈機關，可以分為海洋環境保護國家標準、海洋環境保護行業標準、海洋環境保護地方標準和海洋環境保護企業標準。具體而言，比如在海上油田比較集中的區域，油田開發產生的污染是海水中油類含量增加的主要原因之一，界定油類污染的《海洋石油勘探開發污染物生物毒性分級》和《海洋石油勘探開發污染物生物毒性檢驗方法》等兩項技術標準；界定海洋環境質量，與《海水水質標準》相配套的《海洋生物質量》、《海洋沉積物質量》等標準，作為強制@DEK@

香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究性國家標準，構成海洋環境質量標準體系，為海洋污染的監控和防治提供科學依據。內地在海洋環境保護標準上存在的問題主要是標準稀缺，不能滿足海洋環境保護需要，現有的標準需要清理、修訂和完善，以滿足日益增強的海洋環境保護要求。香港在很多海洋環境保護標準上都處於領先地位。如前述陸源污染物的液態畜禽糞便，香港在《水污染管制條例》中明確規定，而內地雖然由國務院農業部頒佈了《畜禽場環境質量標準》，但只簡單地規定了畜禽場必要的空氣、生態環境質量標準以及畜禽飲用水的水質標準。其中的生態環境質量標準中，與糞便處理有關的是糞便含水率和糞便清理，且清理方法只有乾法和日清糞，並未涉及到液態糞便的處理，當然也缺乏處理標準，這是中國大陸對畜禽液態糞便的監管漏洞。可見，由於兩地對畜禽糞便的處理方法不同，也就產生標準上的不同。再如，為保護本港的海洋生態及海域的各種有益用途，香港特別行政區政府把全港分為10個水質管制區，每區皆有一套法定的水質指標。為達到這些指標，政府長期以來推行了多項污染緩解措施，藉以減少污染、改善水質，環境保護署亦實施了一項全面性的海水水質監測計劃，以評估海洋環境狀況，長期水質變化及水質指標的達標率。環境保護署每年按照所得的數據，評估主要水質指標(如溶解氧、氨氮、無機氮、大腸桿菌)的達標率。有關內地與香港的海水水質標準比較，參考表1和表2。內地海水水質目前只是實行了一般的分類數據，將海水劃分為四類水體，對同一片海洋，並無海水深度不同導致不同水質的區別。而香港則以水質管制區為參照，對不同深度的海水水質也有規制。可見，內地目前實行了海洋功能區劃制度，但是對海水水質的管制，尚未實現水質管制區劃，像淡水供水系統一樣，在香港另有一個完全獨立的海水供應系統，為市區和新市鎮提供沖廁用水。現在，已有76%的人口採用海水沖廁，海水用量達1.99×108m3/a。由於廣泛使用海水沖廁，因而節省了大量淡水。像香港這樣大規模利用海水沖廁尚無先例，因此這方面的用水水質尚無國際標準，香港水務署為海水供應系統擬定的水質標準見表3。內地，尤其是沿海地區，完全可以借鑒香港使用海水進行沖廁和冷卻等用途，借鑒香港的海水水質標準，從而節約大量的淡水。表1內地海水水質標準(節選)編號項目第一類第二類第三類第四類1漂浮物質海面不得出現油膜、浮沫和其他漂浮物質海面無明顯油膜、浮沫和其他漂浮物質2色、臭、味海水不得有異色、異臭、異味海水不得有令人厭惡和感到不快的色、臭、味3懸浮物質人為增加的量≤10000人為增加的量≤100人為增加的量≤1504大腸菌群≤(個/L)供人生食的貝類增養殖水質≤700－9溶解氧>654310化學需氧量≤(COD)234511生化需氧量≤(BOD5)1345註：在內地海水水質標準方面，按照海域的不同使用功能和保護目標，海水水質分為四類：第一類適用於海洋漁業水域，海上自然保護區和珍稀瀕危海洋生物保護區；第二類適用於水產養殖區，海水浴場，人體直接接觸海水的海上運動或娛樂區，以及與人類食用直接有關的工業用水區；第三類適用於一般工業用水區，濱海風景旅遊區。第四類適用於海洋港口水域，海洋開發作業區。資料來源：《海水水質標準GB3097-1997》，載於水世界網：http://www.chinacitywater.org/waterknow/5187/5558/31330.shtml，2010年6月24日。表2後海灣水質管制區水質指標參數指標溶解氧(深度－平均值)90%樣本不低於4毫克/公升溶解氧(水底)90%樣本不低於2毫克/公升非離子氨氮年平均值不超於0.021毫克/公升無機氮各區不同，年平均值介乎：南區水質管制區不超於0.1毫克/公升至後海灣水質管制區不超於0.7毫克/公升大腸桿菌次級接觸康樂活動分區不超於610個/100毫升資料來源：《海水水質報告》，載於香港環境保護署網站：http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/water/marine_quality/mwq_monitoring.html，2010年5月8日。@DEL@

《“一國兩制”研究》第5期表3沖廁用水的海水水質標準項目取水點海水標準沖廁供水系統海水標準色度(倍)<20<20濁度(NTU)<10<10嗅閾值<100<100氨氮(mg/L)<1<1SS(mg/L)<10<10DO(mg/L)>2>2BOD5(mg/L)<10<10合成洗滌劑(mg/L)<5<5大腸桿菌(個/100mL)<20000<1000四、解決海洋環境保護法律衝突的若干建議對於內地與香港在海洋環境保護法制上的不同引發的法律衝突，應該本着協商合作、共同發展的原則處理，主要包括以下三個方面：一是通過共同參加的海洋環境保護公約、協議進行溝通和協調，在公約框架內，以公約設立的爭議解決機制處理。目前，內地和香港共同參加的海洋環境保護公約主要有：1969年《國際干預公海油污事故公約》，於1973年、1991年及1996年修訂；1992年修正《國際油污損害民事責任公約》的1992年議定書，於2000年修訂；1992年修正《設立國際油污損害賠償基金國際公約》的1992年議定書，於2000年修訂；1973年《防止船舶造成污染國際公約》，於1978年(附則IV除外)、1984年、1985年、1987年、1989年、1990年、1991年、1992年、1994年、1995年、1996年、1997年、1999年、2000年及2001年修訂；1972年《關於防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》，於1978年(海上焚燒條款)、1980年、1989年及1993年修訂，以及《1996議定書》；1990年《國際油污防備、反應和合作公約》等等。二是雙方海洋環境保護部門應建立固定法律合作機制。如粵港兩地的聯合工作小組於2000年協議開展一項為期15年的計劃，以改善後海灣的水質，一方面致力降低現有源頭的污染量，另一方面加強管制，防範日後再有污染情況。深港政府在2007年底完成了該計劃的進度回顧，並同時制定了合力改善後海灣水質的進一步聯合行動，確立了新的污染物減排目標，務求後海灣水環境得到實質改善。深港雙方亦在2008年底開展了《大鵬灣水質區域控制策略》第一次回顧，為保護大鵬灣水環境及實現可持續發展目標提出所需的補充建議。香港環境保護署與廣東省環境保護局於2008年攜手合作為珠江河口水域建成了一套先進的水質數值模型。該模型能有效地模擬珠江河網區及近岸海域複雜的水流動態和水質變化過程，為締造區域水環境管理和水污染控制方案提供一套科學分析工具。模型成果於2008年12月獲粵港持續發展與環保合作小組審議通過。三是制定和頒佈海洋環境保護統一實體法律規範文件。如根據內地的《傾倒區管理暫行規定》：“國家海洋局受理和組織選劃下列臨時性海洋傾倒區：(五)香港、澳門特別行政區的廢棄物在內地管理海域傾倒的臨時性海洋傾倒區”。香港土木工程拓展署在2004年3月與國家海洋局簽署《香港廢棄物跨區傾倒管理合作安排》，使香港的公眾填料可運往內地水域處理，並在2005年6月，與國家海洋局就推行細節達成協議，包括物料規格、選送規定、檢查和管制措施，確保香港所產生的公眾填料用於內地填海工程不會造成環境問題。目前存在的問題在於合作的廣度和深度還需加深，合作部門還需拓寬，合作範圍要逐漸擴大。對於經過合作驗證比較成熟的做法和經驗，應該上升到統一實體法規範的高度，以降低海洋環境保護的行政協調和合作成本。註釋：1關於“法制”的定義，載於百度百科網站：http://baike.baidu.com/view/23973.htm，2010年6月25日。2有關香港污水處理的法例，載於香港律政司雙語法例資料系統中的“條例中文主題索引”：http://www.legislation.gov.hk/chi/index.htm，2010年6月28日。3考察與香港接壤的廣東省和深圳市的人口，可以發現生活污水已經成為一個主要污染源之一。目前，廣東已超過河南成為全國第一人口大省。廣東省總人口達1.1億，其中戶籍人口7,900萬，長住半年以上的流動人口3,100多萬，另外還有1,100萬半年以下的流動人口，見《廣東省總人口達到1.1億超越河南位居全國第一》，載於人民網：http://politics.people.com.cn/GB/14562/3152154.html，2005年1月28日。另外，目前深圳暫住人口達1,035萬，戶籍人口僅171萬，這樣每天活動在深圳的實際人口超過1,200萬，載於《廣州日報》，2005年7月30日。其實，從2003年@DFC@

香港與內地海洋環境保護法制若干問題比較研究開始，水污染已經成為主要陸源污染物，而對於南海來說，生活污水成為主要污染源。入海陸源的統計範圍為我國沿海的11個省市的163個縣(區、市)。四大海域的重點調查工業企業數為9,162家，佔全國重點調查工業企業數的13.1%。中國四大海域入海陸源的廢水排放總量為50億噸，比上年增加5.5%，其中，工業廢水排放量為26億噸，比上年增長2.4%；生活污水排放量為24億噸，比上年增加8.9%，佔入海陸源廢水排放總量的48.7%。工業廢水接納量最大的海域是東海，生活污水接納量最大的海域是南海。四大海域入海陸源的化學需氧量排放量為124萬噸，比上年增加2.8%。其中，工業化學需氧量為49萬噸，比上年降低6.7%；生活化學需氧量為75萬噸，比上年增加10.1%，佔化學需氧量排放量的60.8%。工業化學需氧量和生活化學需氧量接納量最大的海域都是南海。四個海域入海陸源的氨氮排放量為11萬噸，比上年增加10.3%。其中，工業氨氮為3萬噸，比上年增加15.1%；生活氨氮為8萬噸，比上年增加8.2%。工業氨氮接納量最大的海域是東海，生活氨氮接納量最大的海域是南海，與廢水接納情況相似。四大海域中，南海接納的廢水量、化學需氧量和氨氮最多，東海次之；東海接納的石油類等其他污染物最多，渤海次之；總體上東海接納的污染物最多，黃海最少。《入海陸源廢水及主要污染物排放情況》，載於中華人民共和國環境保護部網站：http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/nb3/200504/t20050406_65707.htm，2010年6月28日訪問。4《中華人民共和國海洋環境保護法》(1999年)，載於法律圖書館網站：http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=14893，2010年5月8日。@DFD@

民族魂──胡秋原張東寶∗一前幾天在家整理書籍。一本《胡秋原學術思想研究》突現眼前，頁內有該書主編李敏生先生的簽字：“張東寶先生教正李敏生2001年5月”。此乃筆者客居北京期間，獲李先生贈送的(另一本為其撰著的《漢字哲學初探》)。贈書後，李先生還大有深意地對我說：“胡秋原先生是一位歷史偉人！……”我望着這位中國社會科學院哲學所教授、北京國際漢字研究會副會長，臉上露出了疑問：這位曾被魯迅罵為“在指揮刀的保護之下，掛着‘左翼’的招牌”的“自由人”(見魯迅的《論“第三種人”》)竟會是“一位歷史偉人”？李先生見狀，微微一笑說：“看了書，你就知道了”。於是乎，我花了三天的時間，仔細閱讀了這本《胡秋原學術思想研究》1，看完掩卷之後，不禁敬佩地歎曰：“胡秋原先生，真乃歷史偉人也！真乃民族之魂也！”胡秋原先生是湖北黃陂人。湖北黃陂，人傑地靈，是宋朝理學家程顥、程頤的出生地。程顥和程頤立志孔孟之道，又泛覽諸家，出入於老釋，是程朱學派的重要奠基者，在中國哲學史上佔有重要的地位。1910年端午節這天，胡秋原生於一戶耕讀之家，其父胡康民是一位具有愛國主義精神的教育家，與中共的董必武曾是同班同學。他對胡秋原的思想和人格之形成有着巨大的影響。胡康民曾自述：“康民少日孤寒為學，及長走奔衣食，歷盡人世艱辛；然無論何時，必矢志自食其力；一念不敢違法，一念不敢負心。自信勤儉立身，仁恕接物，體先聖多能鄙事之訓，先賢儒者治生為急之意，則農工商賈皆謀生之大道；不必事官，始無凍餒之虞。一生節衣縮食，偶事貨殖，亦嘗薄有財產；屢次隨緣蕩盡，亦每苦盡甘來。又嘗思歷代祖宗，無不以利物濟人為懷。為人不可依人而活，亦不可為自了漢。一生雖於國家未能盡志業於百一，然除於故鄉公益事業外，於老百姓之緩急無告，隨緣盡力；於鄉村坍橋崩道，時加修復；至每年暑季，必購辦大量中西藥品，分發鄉鄰；十數年間，無或中斷。此凡我後裔，永宜遵守之家法也。”胡康民所述永宜遵守之家法，是他的為人之道。他以自己一生的忠厚、樸實、憂國、為民的經歷為胡秋原樹立了人生的榜樣。胡秋原的人格正是他的品格的發展和延長。胡康民於1916年就職湖北黃陂縣教育會長和勸學所長之後，為地方教育事業發展作出了重大的貢獻。在短短的幾年時間內，增設公私立初級小學六百餘所，高等小學十餘所。他還改良了私塾教學，設立了圖書館以及簡易的科學實驗館等。胡康民為發展黃陂教育，在黃陂建立了第一所中學。胡康民為紀念二程，取了程顥的詩句中描寫黃陂景色時用過的詞“前川”定為學校校名。程顥詩曰：“雲淡風輕近午天，傍花隨流過前川，時人不識余心樂，將謂偷閒學少年。”前川中學於民國十年春正式開學，胡秋原成為前川中學第一班的學生。胡秋原天資聰明、博學強記，在全班同學中年紀最小，但考試成績卻名列第一。胡秋原由於應付功課很容易，他利用課外時間博覽群書，為其以後的學術研究打下了堅實的基礎。前川中學的教職員也都是愛國的有志之士，他們向學生傳播強烈的愛國主義和民族主義的思想，組織學生散發反對日本提出的21條之無理要求的傳單，並利用星期日到大街小巷去講演。胡秋原積極參加了這些活動，接受了生動、深刻的愛國主義教育，在他少年的心靈中樹立了立志不做亡國奴，為國盡力的遠大志向。從此他學習更加自覺和勤奮刻苦。胡康民一方面鼓勵和支持胡秋原發憤讀書，另一方面也教育他不脫離勞動，不脫離貧苦的勞動群眾。一到假期，胡康民便安排胡秋原回農村參加農業勞∗福建省老子研究會顧問@DFE@

民族魂──胡秋原動。他在農村瞭解到佃農的貧苦生活，並對那些勤勞忠厚的農民產生了深摯的同情。胡秋原在學業上突飛猛進，求知欲望越來越強，他閱讀父親的藏書，借閱老師的圖書甚至郵寄自上海之借書還滿足不了他的要求。胡康民除了給予兒子買書的自由外，還親自到漢口為兒子買書。胡康民着意在學術上培養兒子成材，為了支持兒子求學，寧可節衣縮食，向親友借貸，克服經濟上的困難，也盡力供給胡秋原學習上的需要。在胡康民的身上體現了中華民族的優秀的文化和道德傳統。胡秋原始終非常敬重他的父親。胡秋原提倡的人格、民族、學問三大尊嚴，提倡發揚中華民族優秀文化傳統的主張也都體現在胡康民先生的人生上。胡秋原繼承和發揚了他父親胡康民先生作為一個愛國的高尚的知識分子的美德，這是他堅持和發揚中華民族優秀文化傳統之重要的認識和實踐的根源。二作為民族主義者的胡秋原先生，他的前半生是抗日的一生。胡秋原成長於五四以後中國民族運動之潮流中，他原預備研究自然科學，雖然其對文史亦有興趣。在梁啟超鼓吹下，看宋明諸儒之書，而對當時在中國流行的尼采思想也有興趣。1925年進武昌大學，仍習數理化。1927年轉入中國文學系，研究文學。但政局一再動盪，翌年初，不得不去上海，入復旦大學，仍修文學。不久，濟南慘案發生，年僅19歲的他寫《日本侵略下之滿蒙》一書，反對日本帝國主義。自此“自由”與“民族”兩觀念為他畢生所堅持的兩大原則。主張文藝自由、思想自由，維護自由主義；反日、反帝國主義，維護民族利益。接着胡氏又寫了《各國民族運動史》、《帝國主義與殖民政策》兩本關於帝國主義殖民政策與世界民族運動的書，並以此兩書稿費於1929年初赴日學日文。繼而考入早稻田大學政經學部，並取得國內公費。除應付功課外，他仍以研究“俄國馬克思主義之父”普列漢諾夫及馬克思主義為主，並由此看西方文藝作品、邏輯、方法論、歷史哲學、考古學、人類學、文化社會學等日文譯本。到1931年，他完成《唯物史觀藝術論──普列漢諾夫之研究》，並譯《藝術社會學》及《社會思想史》兩書。1927-1928年間，胡氏在思想上除受明末諸儒影響外，對尼采及馬克思最有興趣。在不安不平與危險中，尼采“強者”觀念對振作志氣甚有作用，但在《藝術論》寫作中，胡氏比較各家思想，發現法國居友的人道愛實在更強，尼采反而顯得虛驕，於是對尼采興趣大減，但對馬氏仍有好感。不過，從未忽略自由與民族兩大原則。在此時期，他由普列漢諾夫和文藝史的研究，在思想上獲得的立場是自由主義的馬克思主義，或馬克思主義的自由主義，惟從未重視階級鬥爭說及階級專政論。即在方法論上是馬克思主義的，在價值論上是自由主義的，將二者予以結合。就此“自由主義的馬克思主義”而言，胡秋原應是本世紀最早的“新馬克思主義”論者。1931年，日本發動“九一八”戰爭，胡氏激於民族義憤，放棄去日本繼續求學，並創辦《文化評論》，主張抵抗日本侵略。“一二八”淞滬戰事起，胡秋原呼籲，現在不是甚麼黨派或階級問題，而是全民族的自由平等或亡國滅種的問題，所以一切中國人，不分黨派階級或種族，形成抗日聯合戰線抗日到底！他的呼籲，理由充分，故獲得注重，並由他為上海知識界起草《反對日本進攻上海宣言》。宣言末尾有“全國民眾武裝起來，一致抗日！”“反對一切對日妥協及不抵抗主義”等口號。1933年，胡氏參加社會史論戰，撰寫了《中國社會文化史草書》等，主張中國要工業化及民主化，發展民族資本主義以抵抗日本侵略。1932年“一二八”淞滬事變後，蔣介石把在上海奮起抗戰的十九路軍，調到福建反共前線，投入內戰；十九路軍廣大官兵不願“剿共”，而願與紅軍合作抗日，於是十九路軍的將領陳銘樞、蔣光鼐、蔡廷鍇等，聯合國民黨內的李濟深等，於1933年11月20日在福建成立了抗日反蔣的人民革命政府。積極主張抗日的胡秋原，任福建人民革命政府的文化宣傳部主任。1934-1935年，“福建事變”失敗後，胡氏游歐洲期間應“第三國際中國代表團”之邀赴蘇俄，與中共代表團的王明等相見。王明說，共產國際已改變政策，今後要集中力量反法西斯。王明還說起十九路軍在“一二八”戰爭中的功勞，而我們的黨卻對“一二八”戰爭既未支援，後來又對福建人民革命政府坐視不救，這是全民族和我們黨的失敗。他說既要講統一戰線，就必須放棄黨八股的調子。胡氏見王明的態度誠懇，便答應留在莫斯科。自此胡氏在蘇俄留住一年半，為在法國巴黎出版的《救國時報》、《全民月刊》寫抗日的文章。胡氏也借此機會研究蘇俄歷史及馬克思主義在蘇俄之實行。胡氏曾說，影響他一生學問志業最大的，一是“九一八”日本侵華，二是歐洲與蘇俄之行。他發現革命後的蘇俄，既無自由，亦無平等。當時一面宣傳斯大林憲法，一面進行肅反大清洗。從@DFF@

《“一國兩制”研究》第5期1935年的“季諾維也夫叛國案”到1937年的“布哈林叛國案”，幾乎所有列寧時代的老布爾什維克皆以叛國罪被處死。這一幕使胡氏大為震驚。因為對20世紀30年代的中國知識界來說，布哈林是位頗負盛名的左派理論家，不少人從他的《共產主義ABC》中第一次接觸到馬克思與共產主義，所以布哈林在中國年輕一代知識分子心中，有一定的地位。更令胡秋原難以相信的是，這樣一位左翼理論家，竟在審判時嚇得發抖，拼命作自我否定，自承罪狀求免一死。胡秋原認為，就算是在中國帝王時代，知識分子也受當權者相當優容，在遭受政治壓力時，仍敢挺身而出，為維護真理而不計個人安危，將一切交給後世作歷史裁判。而位居蘇聯首席理論家地位的布哈林，居然未受斯大林起碼的尊重，而布哈林在遭到整肅時，竟拼命自辱求饒。胡秋原震驚到無法接受。他想，這一幕如果將來在中國重演，那將是中國知識界的浩劫。胡秋原還對斯大林的個人崇拜，感到非常噁心。於是，懷着不安的心，他告別了莫斯科，乃至掛着“馬克思主義”招牌的列寧主義和斯大林主義(1951年，胡氏撰著了《俄帝必亡論》，1952年撰著了《俄帝侵華史綱》、《由俄羅斯虛無主義到共產主義》)。不幸的是，胡秋原所恐懼的一幕，最後還是在中國重演，那就是大陸的十年“文革”浩劫。胡秋原在台灣得知他當年在上海與重慶的一些文壇老友遭難時，感到十分悲痛。他認為中國人不該承受這種由自己所造成的災難。當時他在台灣，經常和友人與學生討論這方面的問題，談到他當年在莫斯科看到蘇共法庭審判季諾維也夫和布哈林等人的情形，談梁漱溟、老舍、吳晗、每每不勝唏噓。這情景，正如蘇東坡所形容的那樣：“今宵誰與共孤光，把盞淒然北望！”。2010年5月7日，俄羅斯《消息報》報道，梅德韋傑夫總統說：“斯大林對自己的人民犯下眾多罪行……雖然他做了很多工作，雖然在他的領導下，國家取得了諸多成功，但他對本國人民的所作所為不可饒恕”；“是人民贏得了衛國戰爭的勝利，而不是斯大林”。在蘇俄期間，最刺傷胡氏民族情感的有兩件事：一是他在紅軍博物館中看見外蒙古被劃入俄國版圖之內；二是斯大林曾為中國東北的中東路與中國作戰，後又不經中國同意，出賣中東路給日本。1936年，胡氏離開蘇俄回到倫敦，參加“世界和平(反侵略)運動大會”，並在巴黎促成“全歐華僑抗日聯合會”。胡氏抱病在三天內用英文寫好一萬字的《中國與和平》小冊子，又花兩天時間編好日軍暴行與中國抗戰的畫冊──《中國為和平而戰》。在參加“世界和平(反侵略)運動大會”討論宣言時，胡氏發言說，現在日本業已深入華北，不斷成立漢奸政權，日本人並不相信蔣介石，此時我們主張舉國抗戰，可說是促蔣抗戰，也可說是擁蔣抗戰。畢竟日本帝國主義是主要死敵，多用一分力量對蔣，就是增加日本一分力量侵華。當“西安事變”的消息傳開後，胡氏聞訊大驚，他認為日本正要大舉進攻，如果蔣氏沒了，中國不僅群龍無首，而且擁蔣、反蔣兩派要大戰，則中國危矣。胡氏還認為，“西安事變”是人民抗日要求與南京退讓政策之衝突的結果，是福建事變、兩廣事變之繼續。而斯大林致電宋美齡，說蔣氏如改變政策實為領導中國抗日之惟一人物云云，是通知中共要瞭解蘇俄的意圖，致力於“西安事變”的和平解決。1936年12月19日，在美國哥倫比亞大學舉行了一個盛大的“西安事變”討論會，演講者有三個美國人，三個中國人──林語堂、陶行知、胡秋原。林語堂說，此事由對日問題而起，他預測，以中國人的智慧，此事必以喜劇收場，而且張學良可能與蔣氏一同回到南京。陶行知表示，他希望事件能和平結束。胡氏則指出，“西安事變”是“九一八”以來對日政策危機之高潮。有人主張應先求國內統一，才能對外。但主張中國結束內戰一致抗日的人越來越多，這就發生了“西安事變”。日本希望中國內戰，以便侵略。中國人民的意願當然與日本相反。他相信而且也希望，美國政府與人民一定會支持中國人民的意願，反對日本。胡氏還在“中國人民之友社”舉行的一個演講會上指出，英美言論以為日本在華侵略乃是對蘇俄作戰之準備，因此美國國會正在討論中立法案。然而，“九一八”以來，日本的戰火由滿洲擴大到華北，日本如果目的在進攻蘇俄，為甚麼不北進而南下呢？其實，日本之目的是要控制太平洋，目標則是美國。美國想要保持中立，未免一廂情願了。他的演講使全場震動，並獲得如雷掌聲。1937年，盧溝橋炮聲一響，胡氏便從美國啟程回國，參加抗戰，並整理寫成“抗戰建國芻議”送交最高統帥部參考。他認為，如要以持久戰求最後勝利，就必須一面抗戰，一面建國，加速政治、經濟、教育、文化的建設，才有支持長期作戰的力量，這也是將來建國事業的基礎。與此同時，胡氏在漢口創辦《時代日報》，主張“鞏固統一，抗戰到底，法治科工，富國強兵”十六字民族主義綱領。他還在《中國革命根本問題》中指出，中國革命歸結於抗戰。中國革命目的是建國，建一民主、富強、維護世界和平之國，但日本帝國主義實行其滅華的政策，所以革命建國必須抗@DFG@

民族魂──胡秋原戰。我方必以長期戰取勝。敵人雖強，弱點亦多，我地廣人眾，非敵人所能征服，且可以長期作戰，中國問題乃是世界問題，其他列強決不願日本獨佔中國，但願看到中日相戰，他們便可從容擴軍，到了一定程度，他們就要懲治日帝，或者日帝也會鋌而走險，這是長期抗戰必勝的理由。1938年，胡氏在重慶出版《祖國》月刊，並發表《中國文化復興論》一文，旨在發揚民族主義。1939年，胡氏任“國防最高委員會”秘書，他呼籲，消除一切崇洋媚外的習性，確立民族自尊、自信的意志與信念，瞭解中國應有的立國之道。就在這一年，一向標榜反帝和反法西斯的蘇俄，竟與希特勒訂立互不侵犯條約，並與德國瓜分波蘭。繼而德國的閃電戰所向無敵，1940年，巴黎陷落、英軍敗退、倫敦在德國的轟炸之下，德、意、日成立三國軍事同盟。當時，中國外交之主流是親英美的。但歐戰後的形勢令中國吃驚，故有孫科、白崇禧、孔祥熙等人的改變外交路線之說，也即親德之意。此時胡氏主持國民外交協會的《外交季刊》，他在國民外交協會講“歐戰論”時，預言德國雖一時得勝，但終必失敗。英國很難登陸，德國與蘇俄的關係很難維持下去，美國尚未參戰，所以希特勒的勝利都是空的，而他的殘忍和種族主義，必在其佔領區內引起反抗。此時的蔣介石主張以不變應萬變，但一般人不能接受。於是，胡氏代重慶行營主任張群寫了一文，其中有四個要點：維護公理正義之立場不變，維護國家獨立統一的立場不變，維護九國公約之立場不變，維護國際集體安全之立場不變。1940年，胡氏任國民參政員(周恩來的夫人鄧穎超也是參政員)，出版《歷史哲學概論》。針對戰時重慶的生活日艱，國民黨以統制經濟為名，力行管制，結果官商勾結，奸商囤積居奇，胡氏寫《民生主義是資本主義》一文，主張放棄統制政策，獎勵生產，卻引來汪精衛的痛駡。陳獨秀寫公開信致國民黨，說胡氏的話值得大家研究，不可加以壓迫。過不多久，汪精衛就逃往越南河內投敵了。1942年，應董必武之請，胡氏設法營救出關在上饒集中營的馮雪峰。周恩來曾在一封給李先念等人的電報中稱：“胡秋原先生是我黨現階段統戰的著名人士之一”。胡氏曾多次與稱他為“秋原兄”的周恩來交談，就民主政治和軍隊國家化交換過意見。周恩來還請胡氏對中共提寶貴意見，胡氏也直言不諱地一吐為快。故而彼此雙方建立了互信的基礎。21941年，蘇俄與日本訂立中立條約，斯大林在送別日本外相松岡時擁抱對方，並說“我們都是亞洲人”，引起中國人普遍的反感。胡氏在《祖國》刊物上發表《殺關東軍！》一文，說日蘇中立條約不過供日本多派幾師兵來中國，而兩年零九個月，我們中國已殺了一百幾十萬日軍，即令將二十萬關東軍統統調來，也應鼓勵我們更奮勇殺敵。就在希特勒大舉侵蘇、蘇軍兵敗如山倒之時，胡氏仍主張盡力援助蘇俄，並寫了《反軸心國家應全面合作》，充分顯示了我泱泱大國的風度。七個多月後，日本偷襲美國珍珠港，胡氏預料日本必南進攻美之語又言中了。1943年，胡氏任《中央日報》副總主筆，出版了《我們的祖國》、《民族文學論》、《近百年來中外關係》、《中西文化與文化復興》等。1945年，胡氏創辦《民主政治》月刊，主張民主與統一。《民主政治》出版後，非常暢銷，影響很大。同年胡氏當選國民黨第6屆候補中央委員(國民黨元老葉楚傖介紹胡氏加入國民黨時，胡氏在無可奈何的情況下表示，他相信國高於黨，如果黨與國的利益發生衝突，他只承認國家利益，不受制於黨)。因反對《中蘇友好同盟條約》之犧牲外蒙古及東北權益，被“免本兼各職”。在這之前，胡氏曾寫了一份說帖，內引左宗棠的話“保新疆可以衛蒙古，保蒙古可以衛京師”。喪失外蒙，華北不保，不僅八年血戰之功廢於一旦，而且後患無窮。他將這說帖，一致蔣介石，二致宋子文，三致新任外長王世傑。鑒於事急，胡氏又印好兩百多份傳單，題為“參政員胡秋原對中蘇談判之聲明”，分途寄參政會元老和各界領袖人物，又寫一信給美國駐華大使赫爾利，批評美國不應參助該條約之成立。胡氏認為，中蘇條約之害，實不下於21條，而全國竟無反對之聲，是眼前利害蒙蔽了長久利害。他在《中國需要一個精神革命》一文中指出，要反對民族虛無主義，反對崇洋媚外及蔑視人格、民族、理性之尊嚴。1945年10月22日，外蒙古經“公民投票”宣佈獨立，而在東北，俄軍肆其暴行外，還將日本在東北的工業設備及所有黃金作為戰利品，運回蘇俄，價值約五十億美元以上。至此，許多人才對胡氏為甚麼反對中蘇條約讚歎其有遠見卓識了。1989年鄧小平在與來訪的戈爾巴喬夫談話時嚴肅指出：蘇聯“十月革命”後也還有侵害中國的事例。“主要的是第二次世界大戰接近勝利時，美、英、蘇三國在雅爾塔簽訂秘密協定，劃分勢力範圍，極大地損害了中國的利益。那是斯大林時期。當時中國的國民黨政府同蘇聯簽訂了條約，承認了雅爾塔的安排。”總之，抗戰時期，胡秋原寫文章最多，這為新聞界所共知。@DFH@

《“一國兩制”研究》第5期三1950年底，胡秋原舉家從香港遷往台灣，在父親病故後的居喪期間，完成了《中國文化與中國知識分子》這一大著。在國民黨的系譜中，胡氏無派無系，一直以他獨特的智慧、真摯無邪和懾人的尊嚴，傲然獨立於詭危陰暗的環境。正是這樣一個手無寸鐵，政治上毫無依靠的人，無畏的發表了1977年9月《也談“鄉土”與“人性”之類》和1978年《中國人立場的復歸》。在那危急的時刻，掀開了他的襟袖，遮掩了官府所要追捕的書生，挽救了台灣當代文學。胡秋原在台創辦《中華雜誌》時，“五四”時樹立起“重新評估一切價值”之旗的西化派首領胡適，一以貫之地積極傳播西方文明，這幾乎是他學術活動的主要部分。在其及殷海光、雷震等西化派人物的影響下3，“憤世嫉俗”的李敖在《文星》雜誌發表了“老年人與棒子”一文，說是要杵一杵老頑固的駝背，讓他們皺一皺白眉，高一高血壓。4此文謾駡古今學者數十人之多，而李敖也因此文在台灣文化界暴享盛名。李敖還在《播種者胡適》的文章中，稱讚胡適是永不停止地追求真理的“國中第一人”。然而，胡適於1961年11月6日，在美國國際開發總署於台北主辦的“亞東區科學教育會議”的英文演講中，說放棄東方比西方更多“精神文明”的自傲，承認東方文明所吟頌的精神成分實在很少，東方各古老的文明屬於年老身衰、心智頹唐的時代，是一種不能利用人的智慧來征服自然以改進人類生活條件的文明，因此必須丟掉東方人可以憑藉優越的精神文明的自傲，明白承認近代科學和技術是人身上最有精神意味而且的確是最神聖的因素的累積成就云云。他還說，這是他“35年前的老話”。他的“老話”確實不少，諸如“必須承認自己百事不如人……道德不如人，文學不如人，音樂不如人，藝術不如人，身體不如人”等等，這次演講自然引起了軒然大波，儘管有人說，這是胡適的“最後輝煌”。但學術界則有人指責胡適重彈“全盤西化”之老調，新儒家運動發起者之一的徐復觀則憤然寫下了《中國人的恥辱，東方人的恥辱》，直斥胡適“不懂文學、不懂史學、不懂哲學，不懂科學，不懂佛學，腹中太空”。針對李敖的《播種者胡適》，葉青和鄭學稼著文予以否定，說胡適侮蔑中國傳統文化，是徹頭徹尾的“文化買辦在洋大人面前討好的表現”。而《中華雜誌》、《民主評論》、《自立晚報》等報刊指出，胡適過去將中國傳統文化批評得不值一文，在“民主”與“科學”的幌子下鼓吹“全盤西化”，實際上已幫助了馬克思主義在中國的傳播云云。胡適與徐復觀發生的“中西文化”之辯，胡秋原本無意捲入其中，但《文星》雜誌再三邀請撰文，胡秋原只好從命寫下了《超越傳統派、西化派、俄化派而前進》的傳世佳作。公平地說，1960年西化派的雷震案發生後，台灣也只有胡秋原與成舍我仗義執言過。此事發生後，因人心不安，胡秋原應《民族晚報》之請，寫了30萬字左右的長信，並使該報銷路大增，後印成書，題曰《同舟共濟》，亦暢銷一時，書中有一句話說到美國學術，“長處在科技及企業管理，而史學與哲學很難令人恭維”，這引起當時奉邏輯實證論為聖經的新西化派及希望台灣加強內鬥的台獨分子及其國外支持者的憤恨。無用諱言，胡秋原創辦《中華雜誌》，就是為了對抗西化派。因為當年南京以汪精衛為首的高等華人“低調俱樂部”就以西化派人士為多。胡氏認為，由於中國問題與世界問題不可分，所以必須研究國際問題。而國際形勢是歷史的橫斷面，歷史的縱與橫研究，均必須對西方、蘇俄、中國的文化史作比較研究，而這又是研究學問方法論、價值判斷論的問題。為了保持研究之正確並有利於國家，他提倡知識分子務須維護人格尊嚴、學問尊嚴、民族尊嚴，以及超越西化，超越俄化，超越傳統。而“一切學問，都為了我民族之生存與進步”，他的全部著作和學問，即在“啟多聞於來學，待一治於後生”。胡秋原認為，世界各國學者為學，無不首先考慮其本國利益。他們有用學問損害外國，如曲解或破壞他國歷史文化，但絕無剽竊、販賣、模仿外人之說而自炫於本國，或危害本國。但在中國，竟有此種學奸。胡氏痛心於此，故提倡三尊嚴與三超越及民族主義。自1960年起，台灣時有反民族主義之聲浪，胡秋原曾寫專文多篇回應。孫中山先生曾有一句名言：“民族主義是國家圖發達和中國民族圖生存的寶貝”。胡秋原對民族主義亦有精闢獨到的解釋：“民族主義同時是民主主義”，“民族主義就是愛國主義”，民族主義“不是甚麼了不得的道理，但是立國的第一個基本道理。今天沒有一個國家不講民族主義”；“民族主義不是孤立主義”：“沒有學問，民族主義是空虛；沒有民族主義，學問是盲目；二者都不講，不僅不成其為中國人，也很難謂之為人。而違反中國人利益，那絕對不是學問”。胡秋原認為，中西文化均基於、也趨向於人文主義與理性精神，而且此二者在中國比西方發展得更早更充分。中國的“鑒往知來”、重視傳統及歷史的觀念極好，“治亂興衰”、“因革損益”等觀念亦有極大價值。明清以來，八股、太監、閉關@DFI@

民族魂──胡秋原三者使中國文化創造力停滯，但同時，西方人則向外航海求知，兩個相反的發展，才造成19世紀雙方國力之懸殊，而有鴉片戰爭以來的積敗。在積敗中不研究文化興衰之故，作正當的因革損益，復興其創造力，但循積衰之勢，枝枝節節，模仿他人，模仿就是不忠於自己，不忠於學問。於是不能學人之長(獨立精神、研究學問)，只能學人之短(勢利主義、自私貪婪)。西化學得不成樣子，乃又求救於俄化，此所以先人忠厚剛正之氣日趨於喪失；略知西人俄人之言者只以此自炫於國人，而對外國人，又只有低首下心。由於我們沒有堅實的近代民族國家之基礎，沒有民族主義和愛國主義的精神，加上地方主義壓倒民族主義，個人之恩怨，黨派之鬥爭，家族與幫口朋友之利害，每易超過對國家民族的關心。胡秋原認為，台灣的反民族主義可分兩大股。一是崇洋媚外的西化派，他們的思想與生活兩方面均已殖民地化、外(國)化、美(國)化，喪失民族自尊心與自信心，患上軟骨症，不能抬頭挺胸做中國人，賣身投靠，乞求洋人憐憫，不惜走向反中華、反民族主義的邪路。另一股反民族主義的是“皇民化”或日本化的“台獨”分子，他們數典忘祖，認賊作父，否定自己是中國人，自稱是“台灣民族”，主張“台灣民族主義”，要分裂中國、脫離中國，另建“新而獨立的國家”。這兩股反中國、反民族主義的勢力叫出反民族主義的怪聲，像老鼠的叫聲一樣，所以胡秋原稱他們為“老鼠”。反民族主義的台獨分子，則攻擊胡秋原是“中國沙文主義者”，“大漢沙文主義者”，有“破壞台灣人自我認同的陰謀”，因民族主義使台獨運動難於發展，便主張台灣與日本合作共榮，希望美國保護台灣人的利益。反民族主義的西化派，則說民族主義可能嚇走美、日諸“友邦”來台投資；可能引起八國聯軍；說主張民族主義者是義和團；又說民族主義已經過時。台灣的西化派還說，民族主義有限度，它將使我們缺乏世界眼光，不能做客觀的認知，並且阻礙社會進步等。有一位西化派的台灣中研院院士在香港演講，說明末諸儒反清復明是多事，辛亥革命亦大可不必。大陸一位西化派人士則說，中國必須淪為外國殖民地300年後，才有希望振興。還說，他不怕別人罵他是漢奸賣國賊，因為馬克思說過，“工人無祖國”，他沒有祖國，哪來出賣背叛云云(胡氏認為，有着猶太人血統的馬克思之所以說“工人無祖國”，乃是因為猶太人二千多年以來無國可居，到處流浪)。以上各派反民族主義的怪聲，胡秋原認為都沒有一句是站得住腳的，乃一一予以駁斥。胡秋原認為，在今日台灣之所以特別需要民族主義，就是新聞界、出版界乃至產業界有一種漢奸主義，這種漢奸主義猖狂到稱漢奸為忠烈，瘋狂到否認自己是中國人，以重新回到殖民地為“民族獨立”。這種漢奸主義用西化來掩飾，不以崇洋媚外為恥。對此“東化”，“西化”之毒，民族主義是必需的抗毒素。面對未來建國大業，民族主義亦為必需。我國承明朝專制及滿人部落專制之後，繼之以百餘年洋場殖民主義之毒，民族尊嚴橫遭破壞。民族尊嚴既破，即不知何謂個人尊嚴。民國以來，一切軍閥、官僚、政客、學棍，一切漢奸、強盜、騙子、流氓，無不是殖民主義病毒進入骨髓以後產生的畸形兒。所以我們需要民族主義來澄清血毒，將長期積毒和併發毒所產生的離奇卑賤的痼疾自拔出來，而恢復正常尊嚴；發揮民族自尊自立和同胞之愛，重建國家。今天沒有一個國家不講民族主義。無論內政外交，開口總是國民利益，這就是民族主義。民族主義不是孤立主義。他的最後目標是要發揮和解放中國人的文化創造力，使中國人對世界文明有所貢獻。每一個民族都認為自己的民族文化歷史最優越，自己的民族利益優先，都根據自己的民族立場判斷一切，於是產生價值相對主義。價值既無絕對性，大家就說不要討論價值，於是強權主義、帝國主義及獨裁主義流行，強權即公理，因無善惡標準可言。在學問上民族主義如和價值判斷發生矛盾，應如何解決？儒家主張“推愛”，推己及人，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，由近及遠，由親到疏，漸次推展。應用此道理，亦可解決民族主義及價值判斷之矛盾。先愛本國人，再愛外國人。世界大同，天下一家，“四海之內皆兄弟也”的大同之世是理想，只能逐漸實現。中國問題之解決，必須中國人走自己的道路，此即超越傳統派、西化派、俄化派而前進。超越即脫離此三種精神桎梏，依據學問走中國之道路，同時要選擇最好的道路──這是價值判斷問題。史學上價值判斷之最高標準是全人類之和平合作，解放全人類文化創造力並求平衡發展。但是中國人口佔全人類1/4，不先解決中國問題而空談世界，亦是畫餅充饑。所以我們必須先為中國人之和平團結以進求全人類的和平團結。實現一個獨立統一和平民主的中國，是我們的目的。民族主義是人類歷史上的一個總的潮流，尤其是百餘年來中國人的一個總的潮流。不到全世界民族主義充分實現，即各民族皆能獨立，進而自由聯合，世界亦無和平。全世界一切民族之自由平等與合作，可說是歷史的總目標。漢奸國賊是反民族主義的，貪污特權也是反民族主義的。與外國人合作賺中國人的錢叫做買辦，沒有真學問，拿兩@DFJ@

《“一國兩制”研究》第5期句外國人的話自炫，又不真懂，即自雄於中國青年之前者也是買辦。前者是無知，後者更可恥。民族主義在台灣逐漸消沉，而且公然有人反對民族主義，這是反常，自滅其根。既有人要從根自滅，就必須從根救起。這可以說是《中華雜誌》的宗旨。我們是在比較文化史研究中，中外關係歷史中，馬列共產主義之分析與區別中，建立歷史哲學和史學方法，提出診斷與處方。我們的西化派、俄化派則在外國侵略中，因中國文化之破敗而崇洋媚外。我們提出人格、學問、民族三大尊嚴，分析傳統派、西化派、俄化派失敗過程，主張超越前進，就是從根上挽救卑弱與墮落，掃除依賴心樹立中國人之自信心和主體性，確立自立自強的意志。所謂民族主義者，乃是要在同胞之愛與休戚相關之中，求全民族團結，依自己的需要與條件，走中國人自己之路。我們還有一種民族虛無主義。其舊的標本，就是曲解先人“撫我則後，虐我則仇”的對內之言。現在有許多漢奸，也是以這種思想作辯護。胡秋原先生為中華民族招魂，論中國立國之正道，感天動地，這才是中華心，民族魂。據2010年4月29日的英國《每日郵報》網站報道，以移民國家著稱的美國為例，多數美國人愛國甚於愛家，這難道不值得深思嗎？胡秋原不僅倡導民族主義，而且提倡討論中國文化之復興。他指出中國民族文化精神，共有七點：○1自由平等的精神；○2尊重勞動的精神；○3正義自尊與堅毅精神；○4現世與務實精神；○5博愛與和平精神；○6為正義自衛而戰的精神，中國並不主張屈辱的和平。“惜乎自五胡以來，此義漸晦，學鮮卑語者有之，為胡兒者有之，稱兒皇帝孫皇帝，靦顏事仇，媚外陷忠及自稱順民者有之。然我民族之忠義英雄奮鬥事蹟，亦史不絕書。民族精神，賴以不墜”；○7獨立創造的精神。胡秋原指出，最顯著的是中國文字，自成系統。複音變為單音，文法簡明合理。初學書寫是較困難，但此無礙中國語文為世界上最進步之語文。近人不明此理，崇洋媚外，自棄珍寶，任意簡化，甚至主張羅馬化、拉丁化。晚近中國之落後，由於科技，不在語文。中國語文是中國人應當自豪的偉大創造。筆者以為，一個真正的歷史偉人，他發出的智慧之言，可以在千百年以後仍能夠指導着我們的社會與科學實踐及生活之指南，無論是東方的老子、孔子、佛陀，還是西方的蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德，都是這樣的歷史偉人。而在中國現代史上，胡秋原先生是具有歷史偉人的地位與資格的，他不是跟在時尚潮流後面人云亦云，做一個時尚學者而已，他是力排眾議並具有遠見卓識的大丈夫(例如他批評“一邊倒”的對蘇俄政策，他說“腐敗是今日大陸經濟之癌”)！有些人的“偉大”是要打上折扣的，即便有人憑着權威硬要貼上那“偉大”二字，也是會在歲月的無情淘汰中掉下來的。想想看吧，近現代以來，有多少著名的學者、作家，在西化或俄化問題上，在傳統文化與漢字問題上陷入迷誤與錯誤的泥沼而不能自拔，並且因其影響而誤導當時與後來之青年，給我們中華民族造成了極其巨大的傷害！胡秋原在他的《中國英雄傳》一書中，稱讚從戰國到晚清的154位英雄，其中包括“穿着袈裟，拿着禪杖，越摩天之蔥嶺，飄天際之海洋，不顧死生而求法(真理、學問)者”。“其精誠無畏，無殊英雄；或者，可說是一種聖雄。這便是：法顯與玄奘。”同時他也悲痛地說：“民國以來，軍人很多，但浪費赤血於內戰者也太多。”因此，他反對中華民族的內耗和自相殘殺。在文藝創作方面，他反對極左的狹隘立場。他認為，任何的人和事，只要是有利於挽救民族危亡和推進民族、國家乃至世界的自由，都應當對之寬容。他還在《一百三十年來中國思想史綱》一書中，對中國思想界之異化(西化、俄化)提出批評，而主張復興中國文化，走自己的新的道路。胡秋原透過他的學說，清晰並痛楚的詮釋了近代以來的中國歷史，而這部中國近代史則向每一個中國人呐喊着祖國的偉大與不幸，呼籲我們每一個人發憤治療自己心靈的病痛，由此來治療我們全民族的創傷，走向理想的中國。胡秋原對20世紀以來西方與蘇俄之重要的哲學思想及其流派與主要內容的精闢研究，便很有正本清源的參考價值，也就是說，一旦中國人能站在中國的立場上深入的瞭解西學與俄學，便自然知道如何取捨，不易發生困擾。而且，如果中國皆能以中國立場為根本，彼此之間即使不免發生岐見，也應該不致惡化到無從溝通、妥協的境地。回顧20世紀歷史，因受外來思潮的影響，無寧是導致中國人在精神上出現分裂的主因之一，其後果則至堪傷痛。胡秋原對此感受尤深，他投下巨大的心血、時間，做出扎實的研究成果並出版專著，這都應該是全體中國人的一項寶貴財富，也說明了，西學與俄學是可以全盤認識和公正比較、深入批判的，而不必造成中國人的自卑與自虐，甚至於自相殘殺。還須指出的是，胡秋原在他所批評的“西化”與“俄化”思潮中尋求振興中華之理，並逐步確立起自己獨立的思想體系，從而在揚棄“西化”與“俄化”思潮之後，實現了對於“西化”與“俄化”思潮的超越。具體來說，這種超越就是在中西文化比較研@DFK@

民族魂──胡秋原究中，在對於中國文化史的深刻反思中，得以實現的。在中西方化比較研究中，他發現了中西文化的共同點；在對於中國文化史的反思中，他發現了中國傳統文化不僅不是落後的文化，而且在許多方面還優於西方文化。從而使胡秋原在本質上批判了中國文化落後論，或者說批判了把中國落後歸於中國文化落後的論調。這樣就自然地引出了他的復興中國文化的重要結論。也就是說，中國的富強和人民的幸福，在根本上，不能靠“西化”與“俄化”，而是要靠復興中國文化來真正提高人民的文化素質。既然中國的事情要靠中國人自己來辦，或者說，中國的富強和人民的幸福不能靠別人，而只能靠中國人自己，那麼，中國人靠中國文化復興來提高自己的素質就是必然的。這一點，確實是中國一切發展的關鍵。正如胡秋原上世紀30年代周遊世界時對比中國當時情況所深深感受到的：“以國人之刻苦勤勞，聰明才智，決不遜於西人，不如人者，平均智力不如人，政府之才能不如人耳”。有學者指出，秦漢之後，中國文化與印度、波斯、羅馬等外來文化，曾有過和平、柔緩、悠長的對話與互滲交融的過程，這才結出了印度佛學轉化為中國禪宗及其他各宗之果。然而，近現代的西方文化之來臨，卻是氣勢洶洶，不可一世的，且伴隨着槍炮和一些民族文化的滅絕。由工業革命武裝起來的西方，像一架巨大的技術和意識形態機器橫行而來，向全世界平推過去，順我者昌、逆我者亡。在19世紀和20世紀初，西方哲學以征服者的姿態，通過由它訓練出來的中國知識分子(如胡適等)，按照它的現成方法和系統化門類來主宰治理中國文化，包括惡意地否定漢字的優美與先進性，中醫的科學性、中國哲學的合法性，並以“啟蒙”者的口吻告訴中國人，甚麼是理性和科學。更難堪的是，這種文化上的征服還要經先行一步的日本人之手，中國的陳獨秀、魯迅等，就是經日本人之手而接觸並薰陶於西方文化的。因此，這種文化和思想上的不平等、不合宜比“不平等條約”要更持久、更微妙，也更令人無可逃避。胡秋原認為，中國古代的優秀知識分子，具有剛健恢弘之氣，實事求是之誠，由寬厚而生的親和力，由自愛而生的榮譽心。而中國的《易經》有科學，《春秋》有民主，《周禮》有社會主義5。儘管如此，胡秋原仍主張要超越傳統，一方面要吸收並尊重中國的優秀傳統文化，另一方面則須克服傳統中的僵化停滯觀點與局限性，也就是說，繼承傳統並非是“全盤的”。而無論是對西化、俄化、傳統的超越，不僅需要勇氣，還須具備淵博的知識與人格修養。由此可見，胡秋原確實是一位少見的特立獨行，慧眼別具，胸中有浩然正氣，身上有剛強風骨的民族主義者，他的千言萬語、苦心孤詣，很具有傳統中國讀書人立言之特色，亦即心存說服與教育。至於一個人的道德、文章，甚至愛國精神，是否能被他所生活的那個時空環境所欣賞或接受，則往往是另一回事了。正如胡秋原自己所說：“豈能盡如人意，但求無愧我心”。但他堅信，文字收效之日，即理想實現之時，此所謂立言可以立功也。1969年“珍寶島”事件後，胡秋原開始呼籲統一，因為只有統一，才能集中力量建國。大陸“文革”結束後，胡秋原對大陸的改革開放抱有極大的希望。1979年中越發生戰爭，《中華雜誌》主張援共抗越。從1981年起，《中華雜誌》不斷主張實現和平統一及國家再建的百年大計。1988年，《中華雜誌》與“夏潮聯誼會”、“中華合唱團”及其他各黨派人士成立了“中國統一聯盟”，胡秋原被推為名譽主席。同年9月，近80高齡的他，從美國赴大陸探親訪友，開始了他的兩岸破冰之旅，受到大陸同胞的熱烈歡迎。全國政協主席李先念設宴熱情款待胡秋原一行。胡秋原在接受記者採訪時說：“中國不能沒有台灣，沒有台灣就沒有海防；台灣不能沒有大陸，沒有大陸便成了國際孤兒，誰都可以吃你。經過四十年的發展，大陸製造了原子彈、氫彈和人造衛星，說明能強；台灣一躍成為‘亞洲四小龍’，說明能富。所以，中國只有儘快統一才能走上富強之路”。9月15日，胡秋原與前全國政協主席鄧穎超見面時，相隔近半個世紀的重逢，二人都非常興奮。鄧穎超親切地說：“能與你重逢，真是喜出望外！我過去在‘國民參政會’上就久聞你的大名。秋原兄，自從重慶分別以來，數十年不見了，恩來生前很想念你，常常提到你。你是一位愛國主義者，一位具有民族自尊心的學者。你在學術上很有成就，你寫了那麼多主張團結與統一的文章，這是對我們國家民族的大貢獻。我們這一代終生奮鬥與追求的目標，除了希望國家強盛之外，還有甚麼其他目標呢？”鄧穎超還說：“儘管國共兩黨過去有恩怨，但終究是一家同胞，和平解決中國分裂問題越早越好；我們應當做共同對國家有利、對民族有利的事情。信仰不同不能妨礙國家的統一。秋原兄的看法和今後更多台胞提出的意見我們要考慮，共同商量。我們歡迎各方面的意見，對統一，我們一方獨唱不行。”胡秋原則說：“大陸方面對和平統一已經表現出相當的誠意。蔣經國先生逝世時，中共中央總書記發了唁電致哀，並希望台灣局勢安定，經濟繁榮，這表現出@DFL@

《“一國兩制”研究》第5期很大誠意。我相信，精誠所至，金石為開。最重要的是，中國非團結、統一不可。”他的言論，得到台灣張群和陳立夫的支持，卻被李登輝之流開除黨籍，被“台獨”分子叫囂要判處極刑，然而受到廣大台灣愛國同胞的歡迎，形成了“胡秋原旋風”。從1990年起，由於台灣李登輝之流的倒行逆施，致使“台獨”的勢力日益囂張，造成了兩岸統一的阻力。胡秋原認為，統一的最大阻力來自外國，首先是美國。美國欲獨霸世界，必不許中國統一，必使台灣獨立或讓它以中華民國名義形成獨立，以與大陸相對抗。20世紀60年代初，蔣介石因主張一個中國，引起美國不滿，曾於1961年計劃以陳某取代他，後來計劃失敗，美國轉而支持“台獨”活動。美國人自己親自出馬製造混亂的亦絕非僅有。今天之美國已不像林肯時代那樣尊重中國主權，也違背了它與中共建交時所說的“只有一個中國”、“台灣問題應由中國人自己和平解決”。今天美國對華政策，要以台灣制大陸，以台獨制國民黨。這與當年日本一樣，以華制華，不許中國統一。除了外國，阻力還來自於“台獨”和“獨台”兩大勢力。“台獨”和“獨台”名異而質同，是以台灣與大陸相脫離並取得國際認同為目標。“台獨”是台灣獨立的簡稱，明確提出要在台灣建立“共和國”，把台灣變成獨立的國家；“獨台”提出要在台灣建立一個獨立的“政治實體”，成為一個“主權獨立的國家”，名稱為“中華民國”。胡秋原把它們做這樣概括：一個要實現“全新而獨立的”“台灣共和國”，一個要使中華民國成為“在台灣的中華民國”。胡秋原指出，“獨台”和“台獨”表面看不相同，而從實質看共同點明白，第一，他們都否認台灣是中國的土地，要把台灣從中國分離出去。第二，他們否認自己是中國人。他們不知身從何處來；不知台灣之有今日是三四百年來中國人共同經營開發的結果。第三，他們要改變台灣的歷史，台灣賣與外國，使之重新成為外國殖民地，使之成為外國人進攻大陸的基地。這樣，不僅將使中國不能統一建國，而且將使內戰再起甚至漫延為世界大戰，使台灣化為灰燼，他們利令智昏，還自詡是為了“台灣二千萬人的福祉”。這是一切中國人都不能容許的。“台獨”和“獨台”都是一些數典忘祖、妄自菲薄的炎黃不肖子孫。“台獨”一出現就為全國人民所共責，其失敗下場早可預料。而“獨台”呢？不易一下子被識破，因為它使用“中華民國”旗號，還一再聲稱要用三民主義統一中國，欺騙許多善良的人，就因此，它比“台獨”就更加危險。1992年7月，83歲高齡的胡秋原先到香港，參加“兩岸和平統一討論會”，繼而赴北京訪問，與各界討論統一的問題。後因患病提前回台。1995年4月23日，他參加中國統一聯盟第八屆盟員大會，以名譽主席身份發表演講時提到：“最近大陸負責人江澤民先生提出中國統一問題八點意見，我以為最重要的一點是發揚中華文化優秀傳統。我想大陸能夠如此，必能掃除俄化主義之殘餘，而台灣尤當認識祖宗的真面目。”“喚起青年的民族自尊心，並以發揚此優秀傳統為己任。我想這才能消除李潔明的毒，吳三桂的毒和司馬遼太郎的毒，實現和平統一的真正醒獅的中國。”早在1971年，當美國將中國的釣魚台交給日本的消息傳開後，留學美國的學生們立刻發起保釣運動，台灣學生也群起響應。《中華雜誌》極力聲授保釣運動。胡秋原親自撰寫社論說：“這是一個純粹而偉大的愛國運動。”“他們所表示的是一件事情：釣魚台是中國領土，抗議日本的野心，忠告美國不可袒日，希望政府採取堅定公正的立場，並希望國內父老兄弟瞭解他們的立場，一致保護釣魚台。”“中國人民永遠是中國人民，除非中國民族在地球上消失，不會答應日本人拿去釣魚台的。”在台大舉行的“釣魚台問題座談會”上，胡秋原發言說：“保護釣魚台運動的最終目的不僅是要收回釣魚台，而且要使釣魚台問題解決後，永無同類問題繼起，不再有人侵擾中國的領土主權。”周恩來曾說：“保釣運動是海外的五四運動。”李敏生先生曾充滿敬意地說過：“胡秋原先生是走在實現祖國統一大業前列的民族主義者和愛國者，他在這一偉大事業中建樹的功績已經載入史冊。”1989年，由於在大陸、台灣、香港乃至世界，刮起了陣陣“胡秋原旋風”，美國傳記學會便將胡秋原列入《國際著名領袖人名錄》。胡秋原生前在寫給李敏生的信中說：“現要與先生談一事，並有煩先生者。弟大概總還有五、六年的壽命。我只想寫三篇短文。有許多朋友希望我寫一簡單年譜，但此事恐須兩三年之力。弟以為胡傳6雖雜，仍有史料。我預備編一簡單年表，且已有資料，至多一個月可了。其次，我曾寫《一百三十年中國思想史綱》，至一九七一年止。現在又過了廿多年，中國有大進步，我準備加一章，除論後期文革外，要對改革開放以來之良好趨勢加以讚揚。恐須三、四月乃至半年。三是對先生所說之《冤案》7加以介紹。此外，弟將對中古中國文化寫多少是多少，先將唐代寫好。如天假以年再寫宋代以後。”季羨林先生曾在為《中華心》一書題詞中指出：@DGC@

民族魂──胡秋原“胡秋原先生是我最敬佩的中國學者之一，他努力促成祖國海峽兩岸的統一，批判台獨分裂祖國的謬論；他竭盡全力弘揚中華民族的優秀文化。他為中華人民立了功，特志數語，以表高山仰止之忱。”季先生的話代表了大陸廣大學者的心聲。胡秋原是在中國現代思想史上具有獨特風格並佔有重要地位的思想家。正因為胡秋原在中國現代思想史上不可或缺的歷史地位，1995年8月，在李敏生先生的積極籌劃下，在北京民革中央召開了兩岸學人參加的“胡秋原學術思想研討會”，著名科學家錢偉長題字為賀──“弘揚祖國傳統文化，促進兩岸和平統一”。民革中央名譽副主席賈亦斌在講話中，稱胡秋原是“著名的學者”，說自己“素以良師益友事之，既敬其人，又愛其文”。而筆者所要說的是：有一顆“中華心”的胡秋原先生，是當之無愧的民族魂！註釋：1李敏生：《胡秋原學術思想研究》，北京：社會科學文獻出版社，1996年。2《胡秋原與周恩來、鄧穎超交往始末》，載於《書屋》，第8期，2008年。3據台灣作家陳映真回憶，上世紀60年代初，好學深思的台灣青年很注意《文星》雜誌為中心的西化派言論。4李敖：《傳統下的獨白》，香港：香港文藝書屋，1973年。5按照台灣作家李敖的說法，《禮記》中的“大道之行也，天下為公，選賢與能”。“貨惡其棄於地也，不必藏於己；力惡其不出於身也，不必為己”等等，是最早期的、最理想化的共產主義。“不必藏於己”，代表各取所需；“不必為己”，代表各盡所能。能夠各取所需，能夠各盡所能，這個時候的人格是最完美的，是聖人的境界。6張漱菡：《胡秋原傳──直心巨筆一書生》，台北：台灣皇冠出版社，1988年。7李敏生、李濤：《昭雪漢字百年冤案──安子介漢字科學體系》北京：社會科學文獻出版社，1994年。@DGD@

和合文化‧“一國兩制”‧兩岸三地魏靜∗和合思想源遠流長，自產生以來，作為對普遍的文化現象本質的概括，始終貫穿在中國文化發展史上各個時代、各家各派之中，而成為中國文化的精髓和被普遍認同的人文精神。對中國歷史有着重要而深遠的影響。深深植根於和合文化沃土之中的“一國兩制”，是“和合”文化傳統在新形勢下的發揚光大，是和平解決國家統一的最佳選擇。“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐也為台灣問題的解決提供了實行的方向和路徑。一和合文化源遠流長，在先秦時期就得以產生和發展。據考，“和”、“合”二字均見之於甲骨文和金文。“和”的初義是聲音相應和諧；“合”的本義是上下唇的合攏。殷周之時，“和”與“合”是單一概念，尚未聯用。春秋時期，“和”“合”二字聯用並舉，構成和合範疇。諸子百家的論述均認同並豐富和發展了“和”“合”的內涵和作用。孔子以“和”作為人文精神的核心。“君子和而不同，小人同而不和”。1在孔子看來，人與人之間可以有矛盾，但能夠在一定的道德原則和規範下達到統一與和諧，和諧是宇宙和萬物生存的基礎和發展規律。孟子講“天時不如地利，地利不如人和”2，把“人和”作為最重要的因素。老子則提出“萬物負陰而抱陽，沖氣以為和”的思想3，認為“道”蘊涵着陰陽兩個相反方面，萬物都包含着陰陽，陰陽相互作用而構成“和”。“和”是宇宙萬物的本質以及天地萬物生存的基礎。管子將“和”“合”並舉，指出：“畜之以道，則民和；養之以德，則民合。和合故能習”4，認為畜養道德，人民就和合，和合便能和諧，和諧所以團聚，和諧團聚，就不會受到傷害，給和合以高度重視。墨子認為“和合”是處理人與社會關係的根本原理，指出天下不安定的原因在於父子兄弟結怨仇，而有離散之心，所以“離散不能相和合”。5秦漢以來，“和合”概念被普遍運用。“和”包括和睦、和善、和生、和處、和立、和達、和愛等，其核心意義可理解為和諧。“合”蘊含着融合、結合、公平、公正、團結與友誼，其精髓在於合作。“和合”連用，指在承認不同事物的矛盾和差異的前提下，把彼此不同的事物統一於一個相互依存的合和體中，這些不同事物在和合體中相互作用、制約、相克相生，相輔相成，交感轉化，達到相對平衡協調狀態，實現多樣性的統一，多元一體。可見，和合文化有兩個基本的要素，一是客觀地承認不同，比如陰陽、天人、男女、父子、上下等等，相互不同；二是把不同的事物有機地合為一體，如陰陽和合、天人合一、五教和合、五行和合等等。6其核心理念在於“和而不同”。承認並追求矛盾統一為“和”，以無差別的同一為“同”。“和”、“合”是客觀事物發展的本質訴求，“和而不同”是實現“和合”的前提。“和合”文化在論及人與人、人與自然、人與社會之間的關係時，其實質是強調矛盾的協調與統一，強調使衝突各方兼容並包，共存並處，相互調濟。在中國文化思想史上，各家各派無不講和合，即使是宗教文化思想亦不例外，道教《太平經》：“陰陽者像天地以治事，合和萬物，聖人亦當和合萬物，成天心，順陰陽而行”。7和合是一種愉悅，“樂乃可和合陰陽”。8佛教講“因緣和合”，“諸法因緣和合生”。9宋明理學則是儒、釋、道三教和合的產物。“和合”縱貫在中國文化思想發展史上各時代和各家各派之中，成為中國文化思想中被普遍接受和認同的人文精神，並被貫穿於自然科學的農業、醫學、天文，社會科學的政治、法律，∗浙江理工大學法政學院副教授@DGE@

和合文化‧“一國兩制”‧兩岸三地人文科學的藝術、音樂、舞蹈、宗教、文學、哲學之中，以及處理國家與國家、民族與民族的關係之中(和親政策)。同時也是儒家文化人文精神的精髓和生命智慧所在。10正是在此“和合”精神的推動下，中國文化不斷發展、創新，息息相生、綿延不斷。二在中國悠久的歷史發展過程中，“和合”文化對民族精神、民族情感、民族思維方式、價值觀念、價值取向、心理習慣、信仰和行為等產生了潛移默化的影響和作用，是構成中華民族幾千年來屢經磨難卻仍具有向心力、凝聚力，挺立於世的精神支撐之一。自秦漢以來，中國作為多民族統一國家，已經有二千多年的統一歷史。在這個過程中，民族結構由於各族人民的共同的民族認同而發生了根本變化，形成了多元一體的民族和合共同體──偉大的中華民族。它在長期的歷史發展中，由許多有不同血緣聯繫的人們通過地緣、政治、語言、文化、經濟等多層面諸因素的複雜聯繫，不斷融滙、和合、認同，而有了共同歷史、共同文化和共同命運。和合統一是中華民族本身存在和發展的必然要求。正如台灣著名學者錢穆所說：“中國人好合，亦是近他的性之欲。今天我們中國人的腦子裏還是不喜分，喜歡合。大陸喜歡合，台灣喜歡合，乃至……全世界的中國人，這都喜歡合。”11這種和合文化傳統在當代得到了繼承和發揚，對當代處理國際關係、民族關係、社會各種矛盾等問題有着有巨大的影響。面對歷史遺留的“香港問題”、“澳門問題”和“台灣問題”，鄧小平創造性地提出了“一國兩制”構想。“一國兩制”就是在堅持一個主體的條件下，承認各種不同制度的差異。首先，堅持一個國家，即中華人民共和國；一個最高權力機關，即全國人民代表大會；一個中國人民政府，即國務院。堅持“一個國家”就是指國家主權的不可分割，中華人民共和國作為中國惟一合法代表恢復行使對香港、澳門和台灣的主權。這是保證香港、澳門和台灣不被侵佔和分裂出去的基礎。總之，“一個國家”是“一國兩制”構想的核心、政治前提和根本保證。其次，實行“兩種制度”。這裏包含兩層含義:其一，在一個統一的中華人民共和國裏，大陸地區是這個統一體的主體，堅定不移地實行社會主義制度；台、港、澳地區是這個統一體內不可缺少和不可分割的組成部分，實行資本主義制度。其二，在一個統一的中華人民共和國裏，不是要搞大陸的社會主義吞併台、港、澳，也不是台、港、澳將現存的資本主義強加給大陸。“一國兩制”的構想深深根植於中華和合文化的沃土，是“和合”精神在處理國家統一問題上的集中反映，表達了中華民族對和平的渴望、對統一的追求，以及其“和而不同”、容納百川的氣概。和合文化既承認矛盾、衝突、差異；又解決矛盾、衝突和差異。解決的方法是將矛盾、衝突和差異限定在相互依存的和合體中，防止因過度的矛盾鬥爭而破壞了不同事物共同存在的基礎，使得事物的發展停滯不前。使諸多異質要素和不同事物在對立統一、相互依存的和合體中，求同存異，形成總體上的平衡、和諧、合作。“一國兩制”既堅持了“和”的統一性，又不否認“和”的差異性。“一國”可謂“和”，“兩制”可謂“不同”，“一國兩制”的核心就是國家的統一，統一的現狀是“和而不同”。“統一”是目的，“兩制”是方法。既要達到統一的目的，亦要承認港澳台地區與中國內地確實存在着歷史上和現實上的差異，也就是“不同”，在這一前提下實行兩種完全不同的制度、體制，以求達到統一的目的。“一國兩制”的巨大生命力在於其契合了中華和合文化的內涵，既滿足了中華子孫“和”“合”的訴求，又為實現“和合”提供了有效的路徑。“凡是中華民族子孫，都希望中國能統一，分裂狀況是違背民族意願的”，“中國的統一是包括台灣人民在內的中華民族的共同願望，不是哪個黨哪個派，而是整個民族的願望”，“實現國家統一是民族的願望，一百年不統一，一千年也要統一的”。12如何達到“和合”的訴求?“兩制”是最優選擇。新中國成立後，大陸人民在中國共產黨的領導下走上了社會主義道路，經過幾十年的建設，社會主義已經在大陸紮了根，得到大陸人民的認同和擁護。而香港、澳門和台灣實行的則是資本主義制度，這是中國的現實。在尊重這一事實的基礎上實行“兩制”，從而實現“和合”：大陸的社會主義與港澳台的資本主義兩種性質不同的社會制度在中國同時存在，是謂“和”。兩者相互作用、相互競爭，朝着和諧統一的方向發展，是謂“合”。“一國兩制”是鄧小平解決國家統一政治難題的偉大創舉。它是在尊重一國四地全體同胞的福祉和包容其社會經濟制度和發展程度差異的基礎上提出來的，是“和合”精神的文化傳統在新形勢下的發揚光大。費孝通先生在談到這一點時曾說：“‘一國兩制’不光有政治上的意義，它還有文化上的意義。……中國文化骨子裏有這個東西，在鄧小平身上，在一個特@DGF@

《“一國兩制”研究》第5期定的時候，這個東西發生了作用，他提出了‘一國兩制’，這的確是一個創造，也是中國文化對當今世界的一個貢獻，會影響到今後東西文化並處共存的問題。”13三和合文化孕育下的“一國兩制”構想在香港、澳門的成功實踐，昭示了其強大的生命力。根據《香港基本法》，其基本原則是“恢復主權、制度不變、高度自治、港人治港”。其所包括的內涵，實際就是“一國兩制”香港模式的精髓，是“一國兩制”在香港問題上的具體實踐和運用。“恢復主權”，主要是處理與英國人的關係，把“英人治港”變為“港人治港”。“制度不變”主要是指資本主義制度不變。鄧小平說，50年不變，50年以至100年也不會變。“高度自治”，就是中央不干預屬於特別行政區職權範圍內的事務，其權力和地位高於其他省市區級政府。“港人治港”，就是發揚民主，充分調動港人管理香港的積極性，相信香港人一定能治理好香港。至今，香港回歸已有13年了。在社會發展史上，13年的時間並不長，但香港卻經歷過多次疾風暴雨的洗禮，其中包括亞洲金融危機、美國“9‧11”、“非典”疫情等重大事件的衝擊，經濟和社會的發展遭受過嚴重的挫折。然而回歸後的香港畢竟不同於過去，它有着體現“一國兩制”構想的“基本法”的正確指引，有着中央政府和全國人民的大力支持，更有着特區政府和香港同胞的共同努力，終於克服了重重困難，進一步走向繁榮與穩定。“回歸十年以來，香港的成就有目共睹，‘一國兩制’的成功更超過所有預期”。13年來，香港政局穩定、經濟持續恢復和發展，港人和民生不斷得到改善，許多移居海外的港人紛紛回流香港。香港特區以適當的身份參與了50多個政府間國際組織的活動，並以“中國香港”名義在世界貿易組織、亞太經合組織等國際和地區組織中發揮積極作用。世界銀行和國際貨幣基金組織年會、世界會計師大會、財富論壇等一系列重大國際活動先後在香港特區成功舉辦。在中央政府授權後，香港在民航運輸、司法協助、投資保護等領域簽署大量雙邊協定，並在經濟、貿易、金融、航運、通訊等領域單獨地同世界各國、各地區保持着發展關係、簽訂和履行有關協議，香港特別行政區護照目前獲得134個國家和地區給予免簽證待遇。中國香港正以前所未有的姿態活躍在國際經貿合作舞台上，在世界經濟發展和國家經濟建設中發揮着重要作用。13年來香港起了翻天覆地變化，成為經貿發展中心、融資中心、航運中心。這些矚目的成就再次證明了“一國兩制”使香港真正成為南海的明珠，並較前更加璀璨奪目，這是有目共睹、舉世公認的事實。胡錦濤總書記在慶祝香港回歸祖國10週年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮大會上說：“今天的香港，社會保持穩定，經濟更加繁榮，民主有序發展，民眾安居樂業，展現出一派欣欣向榮的氣象。”他同時強調說：“事實無可爭辯地證明，‘一國兩制’方針是完全正確的，香港同胞完全有智慧、有能力管理好香港，偉大的祖國始終是香港繁榮穩定的堅強後盾!”這就是事實，這就是結論，香港的明天一定會更好。“一國兩制”在香港獲得了成功，同時在澳門也創造了“神話”。《澳門基本法》是根據澳門地區的特點而把“一國兩制”原則具體化和法律化。澳門特別行政區與香港特別行政區所實行的制度大同小異，同樣取得了驕人的成績。“澳人治澳”從零起步，把澳門從一個默默無聞的小城變成了國際矚目的經濟騰飛熱點。以澳門回歸的1999年為界，之前經濟連續4年負增長，失業率高達6.3%。回歸後，10年間，澳門人創造了兩大奇跡：經濟從回歸前的連續4年“負增長”變成回歸後年均兩位數的跨越式增長；社會治安從回歸前公認的“不靖”轉變為現在眾口一詞的“良好”。截至2008年年底，澳門本地生產總值從1999年的497億澳門元增加到1,700多億澳門元，10年來的年平均增長率接近15%，是全球經濟增長速度最快的地區之一。2008年，澳門人均GDP為39,036美元，僅次於日本，位列亞洲第二。澳門已經成為當今世界經濟發展最活躍，最富魅力的地區之一。回歸以來，隨着經濟快速發展，澳門人的收入水平也跟着水漲船高。1999年與2008年相比，澳門人均月工資收入中位數從4,920澳門元上升到8,500澳門元，失業率從6.3%下降到3%，居民存款由843億澳門元上升到1,854億澳門元，人均存款增加約20萬澳門元。14根據澳門高等校際學院發佈的《澳門生活質素報告》，2009年第三季澳門居民個人幸福指數(PWI)為66.7，國家幸福指數(NWI)為63.7，分別較上一季度上升1.2%和2.7%，顯示出澳門居民對回歸10年來的發展相當滿意。“馬照跑，狗照賽，彩照博”。作為澳門歷史上最大規模的一次民調，2009年6月，澳門理工學院一國兩制研究中心撰寫的“澳門特區十年發展大型民意調查報告”顯示，95%以上的澳門民眾認為@DGG@

和合文化‧“一國兩制”‧兩岸三地“一國兩制”在澳門取得了成功，“愛國愛澳”成為大多數市民認同的核心價值。“回歸後，澳門的商貿自由度不但沒有受到影響，反而更加靈活了。對澳門未來的發展，不論是大小企業還是澳門居民，都信心百倍。”。何厚鏵對澳門的未來，非常樂觀：“‘一國兩制’的落實，最終要靠澳門人的信心。”“一個社會的發展離不開一個政府的價值觀，而‘一國兩制’的生命力，已經通過這10年讓大家看到了。”“一國兩制”的實踐，不僅有利於香港、澳門的發展，同時也促進了內地經濟的繁榮，實現了“雙贏”。充分體現了中華“和合”思想的強大生命力，是“和合”精神在新形勢下大放異彩的具體體現，是“和合”精神具有巨大生命力的最佳批註。香港、澳門的成功實踐證明，這種方式完全適用於解決台灣問題。胡錦濤總書記在紀念《告台灣同胞書》發表30週年座談會上就推動兩岸關係和平發展提出的六點意見中指出，中華文化源遠流長，是兩岸同胞共同的寶貴財富，是維繫兩岸同胞民族感情的重要紐帶。海峽兩岸同文同種，同宗同源，儒學已經成為兩岸人民共同的文化基礎。眾所周知，“一國兩制”構想，本來是鄧小平同志為解決台灣問題而設計的，只是因為“九七大限”先到，就將這一構想運用到解決香港問題，接着用於解決澳門問題。今天，台灣島內仍有一些人完全否定“一國兩制”，也有些人認為按“一國兩制”方針解決台灣問題“是矮化了台灣”。但是越來越多的台灣有識之士，從香港和澳門的實踐中看出，“一國兩制”不僅對國家和民族最終和平統一有利，而且對台灣自身也可以說是有百利而無一害。事實上，在國家統一問題上還有誰能提出比“一國兩制”更好的方案呢？台灣問題，是民族內戰的產物，與香港問題、澳門問題不同。台灣當局或台灣政黨為了追求台灣更多的自治權利，為了提高談判籌碼，或許可以理解，但拒絕“一國兩制”則是完全不理智的。除非頑固堅持“台獨”分裂立場，否則沒有拒絕“一國兩制”的理由。實行“一國兩制”的前提，是維護國家領土和主權完整，奉行一個中國原則，促進祖國和平統一。搞“台獨”的人不可能贊成“一國兩制”。但必須指出，要和平解決台灣問題，沒有比“一國兩制”更好、更符合台灣利益、更符合兩岸人民願望、更合情合理合法的選擇。註釋：1見《論語‧子路》。2見《孟子‧公孫醜下》。3見《老子》，第四十二章。4見《管子集校》，第八。5見《墨子間詁》，卷三。6劉芳彬：《論“和合”思想在“一國兩制”中的作用》，載於求是理論網：http://www.qstheory.cn/zz/shzyzzzd/200911/t20091124_15790.htm，2010年4月5日。7見《闕題》、《太平經合校》。8見《以樂卻災法》、《太平經合校》。9見《大智度論》，卷三一。10張立文：《儒家和合文化人文精神與二十一世紀》，載於中國論文下載中心：http://www.studa.net/guoxue/060409/09062330.html，2010年4月5日。11錢穆：《從中國歷史來看中國國民性及中國文化》，香港：香港中文大學，1982年，第27頁。12見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，2001年，第59頁。13費孝通：《重建社會學和人類學的回顧和體會》，載於《中國社會科學》，2000年，第1期。14數據來源於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo。@DGH@

TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControlsGUXinhua,SHENGLi∗1.IntroductionTheGreatWallofChinaoriginatedasadefensivefortificationtoprotecttheChineseEmpirefromatrociousraidsbynomadictribesonthenorthernfrontiers.TheWallwasmodifiedandrebuiltthroughouthistorybyeachreigningChinesedynastyinanattempttowardoffbrutalinvaders.Indeed,theWallservedasanefficientmilitarydefenseforcenturies.However,itwasonlywhenadynastyhadweakenedfromwithinthatintrusionfromoutsidewasabletoadvanceandsucceed.Inthe13thcenturyA.D.,eventheferociousMongolwarriorstooktwoyearstobreakthroughtheWall.BoththeMongolians(YuanDynasty)andtheManchurians(QingDynasty)wereabletotakepowerinChinabecauseofitsgovernment’scorruptionandtheresultingpovertyofitspeoplebutneverduetoweaknessoftheWall.WhentheManchurianstookcontrolofthecountry,theWallceasedtohavestrategicsignificancesincetheEmpireextendedwellnorthoftheWall.Today,theWallwithnomilitaryroletoplayhasbecomeanationalsymbolofChinaandagreatwonderoftheworld.Butnowanew,insidiousintruder–theelectronicarmyofcurrencyandsecuritytraders,iscomingfromadifferentdirection–acrossthesea.Theyarelaunchinganew,sinisterattackonChina,notonitsterritorybutonitscurrency–RMB.ThesespeculatorsaretryingveryhardtobreakupChina’scapitalcontrolswhichhavefunctionedastheGreatWallofitsfastgrowingeconomy.Capitalcontrols,closelyrelatedtoexchangecontrols,taketheformofpricemechanismsorquantityrestrictionsoninternationaltransactionsinfinancialorrealassets.ChinawascompelledtogiveupitslonghelddollarpegginginJuly2005andtheRMBhassinceappreciatedcontinuallyandrapidly,withanadverselong-runimpactstartingtomanifestitself.ProminentAmericaneconomist,McKinnon(2005),drewavividparallelbetweenthe1839BritishOpiumWaragainstChinaandtheongoingAmerican“CurrencyWar”ontheChineseeconomy.Chinagaveinin1858tolegalizeforeigndrugtraffickinginthecountry,anddidsoonceagainin2005topermitsome“flexibility”oftheRMBexchangerate;willitgiveinmorelateron?WhileinsatiablypushingforacompletedisarmamentofthetalismanicshieldofChineseenterprises–thefixedexchangerateregime,foreignpowershavebeenmobilizingahugeamountofhotmoneyforspeculativeattacksbycircumventingtheGreatWallofChina’seconomy–capitalcontrols,whichactuallybecameincreasinglyleakybeforetheyareundersiegenow.ItseemsthattheleaksarebecomingafloodwhenChina’sfinancialofficialsarebeingpushedaroundbyforeignpressureordemagogythattriestomakethemlosetheirheads.Therecentcrisesattributabletofinancialderegulationandmarketliberalizationhaverekindledinterestintheuseandstudyofcapitalcontrols.Debatesonthetopicgetintensewhenassociatedwithexchange-ratepolicy.Especially,notopicininternationalmonetaryeconomicshasbeenmorehotlydebatedoverthepast5yearsthanChina’sforeignexchange(forex)policy(Goldstein,2005).Allthosedebatesreallyboildowntotherelationshipbetweenfinancialmarketsandnationalgovernmentstodeterminejustwhoshouldcontroltheworldeconomythatdirectlyaffectseconomicinterestsofallnations.The∗GuisanassistantprofessorinFacultyofBusinessAdministration,UniversityofMacau;ShengisaprofessorinGamingTeachingandResearchCentre,MacauPolytechnicInstitute.

TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControlseconomicorthodoxyassertsthatmarketsaregoodforeconomicgrowthandefficiencyunderfinancialintegrationandmarketglobalization.WorldagenciessuchastheIMFandtheUSTreasuryhaveimpatientlypusheddevelopingcountriesheadlongintofinancialliberalizationbymakingcapitalcontrolsataboosubjectforuseandstudy.However,someofeconomicsprofession,suchasNobelLaureateJosephStiglitz(2010),hasstooduptothesemarket-obsessedassertionsbyraisingquestionsaboutthedangerousriskofprematureliberalization.Manyhavecometorealizethatflightymarketscouldbebadforeconomicsafetyandstability,giventheweakfinancialsystemsofdevelopingcountries.StaggeringreformofChina’sforexpolicyalsohastodowithitsfragilebankingsectorandinfantcapitalmarket,butitsdifficultreformisbeingdisturbedandattackedbyheavyunreasonableoutsidepressure.Thispaperintendstotackleissuesinrelationtocapitalflowsandmarketintegration.Wewillencroachonthepoliticsaswellastheeconomicsofthoseissuesorproblems,andontheoreticalmodelingaswellaspolicyanalysis.Therestofthepaperisstructuredasfollows.Section2buildsasimplegamemodelofcapitalmobilitythatchallengestheorthodoxy.Section3questionsargumentsforcapitalmarketliberalization.Section4arguesthebankruptcyofmarketmyth.Section5concludesthepaper.2.TheModelSpeculatorslikeGorgeSorosmovingcapitalinandoutabruptlyintendtoseekoutarbitrageprofits,sothattheirbrain,thoughunconnectedwitheconomicfundamentals,isverygoodattakingadvantageofpolicyinconsistencies.Nowthat,understandably,theyneedcapitalmarketstobeliberalizedwithoutrestrictionsontheirselfishanderraticactions,whythenmanyeconomistsaresoenthusiasticaboutmarketliberalization?Onecannotassumethatmarkethardlinersamongeconomistsareallprofessionallyimmoralorscientificallyirresponsible,wantingtobenefitthemselvesortheirownnationsatthecostofdevelopingcountriesthroughpromotingmarketliberalization.Mostofthemmustbeacademicallyhonestandintellectuallyrespectful.Theproblemisthattheeconomicsmodelstheyhaveusedmaybewrong,givensomanymarketfailingsandtheirresultingeconomiccrises.Themainstreameconomicsofcapitalliberalizationrulesoutcapitalcontrolsasarationalpolicyoption,becausetheexistingtheoryisignorantofthedecisiveimpactsonpolicy-makingofacountry’sstrategicreactionstopossiblefinancialriskarisingfromcapitalflows.Itisworthwhiletoclarifythisissuetheoretically.Considerasimplifiedgame-theoreticmodelinvolvingtwoidenticalnations:AandB,withtwooptionsavailableforthecapital-accountregime:openorclosed.Table1PayoffMatrixforTwoNationswithTwoCapital-AccountOptionsNationBNoControlControlsNoControl(a,a)(b,c)NationAControls(c,b)(d,d)Assumingforthemomentthatthereisnofinancialcrisis,thepayoffsarespecifiedinTable1wherethe1st(/2nd)payoffineachpairofbracketsgoestoNationA(/B).ThepayofftoNationAwithnocontrolshouldbegreaterwhenconfrontingNationBwithnocontroleither,thanwhenNationBimposescontrolssoastoobstructNationAfromacquiringcapital-flowbenefits,i.e.,a>b,sinceonthelatteroccasionNationAcannotinvestinorreceiveinvestmentfromNationB.ThepayofftoNationA,ifcontrollingitscapitalaccount,issupposedtobelargerwhendealingwithNationBwithnocontrol,thanwhenNationBalsoclosesitscapitalaccount,i.e.,c>d,becauseNationBwithnocontrolbenefitsfromcapitalflowswithothernationsthanNationAandmaythushaveanabilitytoimportmorefromNationA,butthisspillovereffectwillvanishifNationBimposescontrols.Ifthegameissymmetricwithoutathirdnationinvolvedinthebackground,thereshouldthenbe:b=c;otherwise,wemayhave:b>cbecauseNationA,ifopeningup,cancapturecapital-flowbenefitsfromothernationsthanNationBwhichkeepsupcontrols,butNationAwilllosesuchbenefitifclosingitsowncapitalaccounttoanynations.Aswillbeseen,nevertheless,itisnotimportanttoourresultwhetherb=corb>c.Obviously,assumingawaythepossibilityofcrises,itiseasytofindthatthereisadominantstrategyasthe@DGJ@

《“一國兩制”研究》第5期equilibriumoutcomeoftheabovegame.Thisisapure-strategysolution:(a,a),i.e.,eachnationchoosestoopenitscapitalaccount.Thisresultis,however,toonaivetoberealisticsinceacountryiscapableoflearningfrompastcrisesorothercountries’expostexperiencesowillincorporateitsperceivedlikelihoodofcrisesintoitsexantepolicy-makingaboutwhethertoopenitscapitalaccount.SouthAfricaterminateditsfinancialliberalizationin1996,Malaysiare-imposedcapitalcontrolsin1998,andChinapostponeditsforexreformaftertheAsiancrisis,forexample.AsisurgedbyStiglitz(2010),economistshavetotakeintoaccounttheimpactofrisklearningonacountry’sdecision-making.Theexpectedlossfrompotentialcrisesisreflectedinthealteredpayoffmatrixofthegame.PayoffswilldropsubstantiallyfornationAwithnocontrolandhencenoimmunityagainstthecrisis,nomatterwhattheothernationdoes;i.e.,a’<0)afterconsideringtheriskofcrises.Thisisaninexorableoutcomefromstrategicinteractionsamongrationalcountrieswhenfacingvolatilecapitalflows.Furthermore,itcanbe(butisnottobe)illustratedinFigure2thatacountryhasastrongerincentivetousecapitalcontrolsthehighertheriskofcrisesgets.Thesolutionp*canbeinterpretedeitherastheoptimalprobabilityofatypicalcountrychoosingcontrolsorastheequilibriumpercentageofcountriesthatadoptcontrols.3.QuestioningArgumentsforCapitalMarketLiberalizationInspiteoftheprevailingideologyforfinancialliberalizationheldandspreadbytheIMFandtheG7countries,notalleconomistsagreethatallcountriesshouldliberalizetheircapitalcontrols.ItisnoteworthythatevenKrugman(1998)canget“radical”byadmittingthatcurrencycontrolsarearisky,stopgapmeasure,butsomegapsdesperatelyneedtobestoppedinadespairingcaseliketheAsianfinancialcrisis.Asamatteroffact,theproblemactuallybeganwithfreecapitalmobility.Stiglitz(2010),amongotherIMFcritics,haseverlaunchedaseriesofattacksoncapitalmarketliberalization.Weraisethefollowingquestioningsabouttheliberaldoctrinebyusingobservedevidence.(1)Theargumentforcapitalliberalizationingettingaccesstomuch-neededforeignfinancingforrealinvestmentislargelyfallible.InthecaseofEastAsia,thesavingsrateusuallyrangesfrom25%to40%,andsomecountrieslikeSingaporeareactuallytryingtoshiftmoneyoutsinceitisdifficultfordomesticinvestmenttoabsorbthesedomesticsavings.TakeChina.Withanextremelyhighrateofsavingscloseto50%,ithasahardtimealreadyinvestingallthesesavingsinsideitseconomy.WhilehavingpurchasedahugeamountoftheUSgovernmentbonds,Chinaisnowencouragingdomesticfirmstoinvestabroad.Foryears,Chinadoesnotneedoutsidefunds,buttheyaremanagingtosqueezeinfor@DGK@

TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControlseasyandquickprofitsfromstronggrowthwhilemakingtroublebycreatingexcessliquidity,marketdistortionsandeconomicbubbles.Inthiscase,onecanhardlyexpectthisshort-termkindofforeigncapitaltobringinadvancedtechnologyandhealthycompetitionthatwillpromoteeconomicefficiency.(2)Theargumentforcapitalliberalizationindiversifyingthesourceoffunding,encouragingrisk-sharingandenhancingeconomicstabilityisobviouslyfallacious.Aswehaveseenoverandoveragain,short-termcapitalflowsarepro-cyclicalratherthancounter-cyclical.Wheneconomicperformanceisgood,foreigncapitalrushesintocashinontheopportunity.However,assoonastheeconomyisinbadshapeandurgentlyinneedoffinance,theypulltheirmoneyoutdrasticallyforfearofdefaultingashappenedinIndonesia,KoreaandThailand,therebyexacerbatingtheeconomicdownturn.Whenexiting,theyalwaysblamedyoureconomicpolicytohavebeenunsoundtojustifytheirdamagingactions.Theverypro-cyclicalnatureofthesecapitalflowsreinforcesboom-bustcycles,andevencausesfinancialturbulencegivingrisetoaneconomiccrisis.(3)Theargumentthatyouwillnotattractforeigninvestmentunlessyouliberalizeyourcapitalaccountissowrong-headedthatitisalmostembarrassingtodiscussit.OnetypicalcounterexampleagainstthisargumentisChina,whichhasyettoliberalizefullyitscapitalaccountbuthasbeenmostsuccessfulinattractingFDIwhoseamounthasevensurpassedthatoftheUSthatenjoysperfectcapitalmobility.ItisChina’ssteadygrowthorsustainableprosperitythatattractsinwardFDI,anditscapitalcontrolshavenoadverseeffectonitatall.Figure2GrowingFDIinChina0204060801002000200120022003200420052006200720082009YearBillionUSDollarSource:ChinaStatisticsYearbook(1991-2007)(4)Theargumentthatcapitalliberalizationcanpromoteeconomicgrowthisutterlygroundless.Thereisnodocumentedcausallinkbetweenliberalizationandgrowthbutthereisplentyofevidencethatfinancialliberalizationbringsabouteconomicinstability.Withcapitalaccountrestricted,EastAsiahadmaintainedaremarkablehistoryofrelativeeconomicstabilitybeforethe1997-1998financialcrisis.Twocountriesinvolvedinthecrisishadnotseenasingleeconomicdownturnthreedecadesbeforethecrisisandtheothertwohadexperiencedonlyaone-yeardownturninthatperiod.TheseeconomiesgrewfasteranddevelopedmoresteadilythananyOECDorindustrialcountries.Afterbeingpushedintoprematurecapitalmarketliberalization,theyturnedveryvulnerabletofinancialvolatilityandwereplungedintoachaoticrecessionfollowingthecrisis.Capitalcontrols,manybelieve,savedChina,IndiaandVietnamfromthisdisastrousconsequence.WhenallaffectedAsiancountriesdevaluedtheircurrencies,Chinakeptitsexchangeratefixedwhileadoptingafiscalexpansiontomaintainitsstronggrowthandabilitytoimportfromtheseeconomies,thushelpingthemtorecoverandgrowagain.Figure3ExchangeRatesof4EastAsianCountriesin199704080120160IndonesiaMalaysiaThailandKoreaChinaMarchJuneSeptemberDecemberSource:RadeletandSachs(1998)(5)Theargumentthatcapitalliberalizationleadstomorepolicytransparencywhichreducesuncertaintyandtomarketdisciplinewhichraisespolicyprudenceiscompletelypointless.Althoughtransparencyissurelyagoodthing,itcertainlydoesnotinoculateaneconomyagainstdestructivevolatilityifitscurrencyisattackedbyoccultspeculatorswhoabusethefreedomofcapitalflows.TherecentcrisesthattookplaceinScandinaviainvolved@DGL@

《“一國兩制”研究》第5期countriessuchasFinland,NorwayandSweden,allofwhichwereknownashavingthemosttransparentpoliticalandeconomicsystemsintheworld.Also,thedisciplineofcapitalmarketsprovidesnoprotectionagainstafinancialcrisisandmakesnosenseatalltopolicysoundness.4.BankruptcyoftheMarketMythOrthodoxeconomics,withcertainfundamentalerrorsinitstheorygoingunnoticed,deifiesthemarketastheOmnipotentwhichcanestablishequilibriumandsoachieveefficiency,andhencethereisnoneedforanygovernmentinterventionsuchascapitalcontrols.Somemarketfundamentalistshaveblindfaithinthemarketasaversatile‘invisiblehand’whichcanrestorelong-runequilibriumviashort-runadjustmenttovariousshocksordistortions,butnoneofthemcantellhowlongthe‘long-run’isandhowshortthe‘short-run’is.Theirdoctrineisthatasamagiccure,marketdisciplinecankickintosolveallproblemsinthecaseofinternationalimbalances,sothatforexintervention,internationalpolicycoordinationorcapitalcontrolsare,ifnotineffective,unnecessaryorinefficient.However,theconvincingtruthisthatequilibriumisidealbutimaginaryortransitorywhiledisequilibriumisrealandpersistentorpermanent.Thehardfactisthatthemarket,thoughworkinginsomeaspects(withgoodeffectswidelyexaggerated),didnotworkitsmagicinothers,forcertainproblemshaveremainedunsolvedwithoutgovernmentefforts.Moreover,itisthemarketwhichhascreatedmanyproblemsandmadethemmoreseriousandpersistent.Undernocapitalcontrol,marketsindulgegovernmentsinrecklessborrowingandthepublicinprofligatespendinginrichcountries,thusdepressingthesavingrate,creatinglargebudgetandcurrent-account(twin)deficits.Marketsnotonlyencourageimprudentpoliciesbutalsomaketheresultantimbalancesworseandsustainableindefinitely.Attimes,marketsexercisedisciplineficklyandthencorrectthemselvesabruptlywithpainfulconsequences.UndertheBrettonWoodssystem,tradedeficitshadtobefinancedoutofofficialreserves,makingitimpossibletorunbigdeficits.Fiscalpolicyhadtobetightenedtobringcurrentaccountbacktobalancebeforereserveswereexhausted.Yetincreasedcapitalmobility,removingthisconstraint,haspermittedtwindeficitstobebiggerandsustainedforlonger.Current-accountimbalancesasaproportionofGDPinindustrialcountrieshavethusincreasedsharplyoverthepasttwodecades.Ifcapitalaccountisclosed,higherinterestrateshavetobepaidtopersuadedomesticinvestorstoholdmorebonds.Butgreatercapitalmobilitygivesgovernmentsmorefreedomtoborrowmoreeasilysinceevenasmallriseininterestrateswillquicklyattractunlimitedoverseasfunds.Liberalizedmarketsforshorttermliquidcapitalbehavebadlyasirrationalcasinosengagedinanorgyofspeculation,andoftendepresseconomicgrowthbydisturbinglong-termrealinvestment.Markets,manipulatedbyselfishspeculatorsinterestedonlyinmakinghugefortunes,arelargelydivorcedfromeconomicfundamentalsandindifferenttobroadersocio-economicconcerns.Sincefinancialliberalizationorderegulationactuallygivesthegreenlighttospeculativecapital,itcanenterquicklytochaseprofitsandalsocanexitswiftlytoavoidlossessothatsuchfinancialvolatilityinevitablycauseseconomicinstability.Itisthennocoincidencethatsuchinstabilityhasincreasedenormouslyoverthepastthreedecades,inwhichperiodapproximately100countrieshaveexperiencedaneconomiccrisis.Firmscannotinvestinaneconomythatmaygoupanddownovernight,orotherwisewillrequireahigherrisk-premiumontheirlongtermrealinvestmentascompensationforgreaterinstability.Investmentwilldeclineandgrowthmustslowdownifthecountryisunabletoprovidehighenoughreturnstocoverthisfattenedpremium.Sincewiderfinancialliberalizationhasbroughtaboutmorefrequentcrisessincethe1990s,ordinarypeoplehavesufferedmorefromtheresultingeconomicrecessions.Globalcapitalmarketnotonlyweakensanationalgovernment’sabilitytosteeritseconomyintermsofpolicychoicesavailableandtheeffectivenessofpoliciesconducted,butalsounnecessarilycomplicatespolicyeffortssoastocreateuncertaintyaboutstabilizationeffectsandtoincreasethescopeformistakes.Themarkethasnoabilitytosmoothcross-countrydifferencesinproductivitygrowth,sothatinternationalimbalanceswillremainandevendeteriorateasthedifferencegetslarger.@DHC@

TheGreatWallofChineseEconomy:CapitalControlsInthecaseoftheAsianfinancialcrisis,thepolicydilemmacausedbyfreedcapitalmarketswasapparentlypainful.Theswiftcapitalwithdrawalledtocurrencycollapseandtosteepreductionsininvestmentandgrowth.Interestrateswereraisedveryhighinsomecountries,asrecommendedbytheIMF,inordertostabilizecurrenciesandreassureinvestors,butthehigherratessharplydampenedeconomicactivityandforcedmanyfirmsintobankruptcy,thusleadingtofurtherdepreciation,moreoutflowsanddeeperrecession.Othercountriesaggressivelyloweredinterestratestostimulateactivityundernocapitalcontrol,buttheresultingdepreciationscaredinvestorsawayandcausedfinancialmeltdownormassivebankruptciesoffirmswhichhadborrowedinforeigncurrencywithouthedgingcurrencyexposure.Restrictionsoncapitalmarkets,however,madeChinaandVietnamlargelyinsulatedfromsuchpolicydilemmaandeconomicdisaster.ItisseenfromJapan’sexperiencethatafterfloatingtheexchangerateandremovingcapitalcontrols,Japan’sfiscalandmonetarypolicybecomesapowerlesshostageofforexpolicywhichishijackedbytheglobalcapitalmarketwhichinturniscontrolledbythedominantworldsuperpower.Therightlogicisthatforex,fiscalandmonetarypoliciescanberelatedintheirusetoeachothersothatforeignmanipulatedmarketattacksontheexchangerateentaildomesticgovernmentinterventionsandtheuseoffiscalandmonetarypolicy.Giventhatthegovernment’sabilitytofine-tuneeconomiccyclesislimitedbymarketswiththenear-impossibilityofgettingthetimingandsizeofpolicyeffortsright,itisprobableeveninevitabletomakeseriouspolicyerrors;itisthenthemarketnotthegovernmentwhichistoblame.Japan’slongdepressionwasseeminglycausedbyitspolicymistake,whichactuallywasanAmericaproblemtransmittedviamarketintegrationtoJapan.ThesourceoftheproblemdoesnotliewiththeundervaluedyenreflectedbylargeJapantradesurpluses,butwiththeUSsavingdeficiencyandrecklessforeignborrowingwhichmanifestedunbalancedcompetitivenessbetweentheUSandJapan.AmericashiftedoffthelossofitsforeigncompetitivenessundertheBrettonWoodssystemtoJapanatthelatter’scostbymakinguseofmarkets.Thenaturalrelative-wagemechanismforinternationaladjustmenttoproductivitydifferenceswasthusdestroyed;asaresult,Japanwasthrownintoalongdeflationaryslumpfromthe1990stothepresentday,withazerointerestliquiditytrapmakingmonetarypolicypowerlesstorevivetheeconomy.5.ConcludingRemarks:MeritsofCapitalControlsinCorrectingProblemsofCapitalFlowsWethushaveunderstoodthattheargumentsforcapitalmarketliberalizationareeconomicallyunscientific.Wealsohaveseenthatmarketforceshavebeenmisusedbyforeignmanipulatorstobenefitthemselveswhilehurtingnationaleconomicinterests.So,itistimeforgovernmentstotakeoverpowerfrommarketsinordertobringorderoutofchaos.Also,itisimportanttofullyrecognizethemeritsofcapitalcontrolsummarizedbelowandtreatitasaseriouspolicyoption.(1)Capitalcontrolspreservedomesticsavingsfordomesticuse,facilitatethetaxationofinvestmentincome,andblockcapitalflightduringeconomicrecessions,politicalturbulenceorsocialturmoil.Withoutcontrols,savingsofdomesticsourcemightinvestdisproportionatelyoverseastoseekouthigherreturnsorescapefromtaxes,andcorruptofficialsoreconomiccriminalscouldeasilysmugglepublicmoneyoutofthecountry.(2)Capitalcontrolsprotectdomesticunderdevelopedindustriesfromforeigncompetitionbeforetheygrowtoanefficientscaletocompeteinworldmarkets.Thisprotectionisinevitableformanydevelopingoremergingeconomiessincetheirinfantsectorsaremuchlessefficientthantheirforeigncounterpartssowillbeunabletocompeteonanequalbasis.Ifcapitalmobilityisallowedinalaissez-fairemanner,anation’sfinancecanbeeasilycontrolledbyforeignmoneyedintereststhatarebetteratmanipulatingmassivecapitalflows.Withthenationaleconomydominatedbyinternationalcapital,thefinancialsystemcannotbeutilizedtosupportthecountry’sfavoredindustries,anddomesticemploymentandnationalwelfarewillbeadverselyaffected.Withtheincreasedconcentrationofmarketpowerinthehandsofinternationalfinanciers,theinterestsofdomesticlaborwill@DHD@

《“一國兩制”研究》第5期beunderminedandinequalityofincomeorwealthdistributioncouldbedeteriorating.(3)Capitalcontrolsprovidetheleastdisadvantageoussolutiontothedestabilizingeffectofcapitalflowsonpoorlyregulatedfinancialsystems.Inthecaseofthedecliningdemandfordomesticgoodsandassetscoupledwithacapitaloutflowunderafixedexchangerate,thecountrymayraiseinterestratestomakeitsassetsmoreattractiveordevaluethecurrencytolowerthepricesofitsgoodsandassets.But,thiscanprovokeafearofeconomicslowdownandpolicyinconsistencythatmayleadtoagreatercapitaloutflowandanunavoidablerecession.Also,thebankingsectorwillbebadlyhurtforthreereasons.First,thehigherinterestrateincreasesthecostoffundsforbanksandtheeconomicslowdownreducesloandemandtocreatemorenonperformingloans.Second,banksareburdenedbythedevaluedcurrencywithheavierdebtsifhavingborrowedinforeigncurrency.Third,capitalflowsexacerbatebanks’inherentproblemofmoralhazard(distortions)thatcanputthewholebankingsystemindangeresp.whendepositinsuranceisbadlyadministered.Moralhazardariseswhenbankshaveaperverseincentivetomakeriskyloansbecausetheirlossesarelimitedonlytoownerequity(verysmallrelativetoassets)butpotentialprofitsareunlimited.References:1.Goldstein,M.(2005).CurrencyManipulationandEnforcingtheRulesoftheInternationalMonetarySystem.WorkingPaper,InstituteforInternationalEconomics.17thSeptember2005.2.Krugman,P.(1998).SavingAsia:It’sTimetoGetRadical.Fortune.7thSeptember1998.74-78.3.Mckinnon,R.I.(2005).CurrencyWars.TheWallStreetJournal.29thJuly2005.4.Radelet,S.andJ.Sachs(1998).TheOnsetoftheEastAsianFinancialCrisis.WorkingPaper,HarvardInstituteforInternationalDevelopment.November1998.5.Stiglitz(2010).RiskandGlobalEconomicArchitecture:WhyFullFinancialIntegrationMayBeUndesirable.NBERWorkingPapersNo.15718.@DHE@

學術動態“澳門基本法高級研討班”第一階段完滿結束為確保澳門特別行政區第二個十年繼續繁榮穩定的發展前景，推動澳門公務員加深認識《澳門基本法》、正確理解基本法的立法原意與精神，有效推動依法施政的貫徹落實，澳門特區政府行政暨公職局、澳門理工學院一國兩制研究中心、澳門基本法推廣協會聯合舉辦高層官員“澳門基本法高級研討班”。首階段於2010年1-6月進行，共開辦15期，現已完滿結束，並於2010年7月13日舉行“澳門基本法高級研討班”結業典禮暨第二階段開班儀式。典禮由澳門特區行政法務司陳麗敏司長等主持，由北京專程趕來的全國人大常委會副秘書長兼澳門特別行政區基本法委員會主任喬曉陽在會上作了重要講話。高、中級公務人員是澳門特區政府政策的主要制定者和執行者，讓公務人員準確理解基本法是落實和發展“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治方針的基礎，“澳門基本法高級研討班”就是本着這個宗旨而開設的。研討班每期上課5天，採取研究生式小班制教學，由具高級學術職稱並熟悉澳門特區法制建設的資深專家學者任教，每天上午由導師教授關於基本法及“一國兩制”的理論，下午為導師和學員的互動討論時間。任教的導師包括：澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任、澳門大學法學院駱偉建教授、澳門大學法學院趙國強教授、澳門理工學院一國兩制研究中心王禹副教授等。首階段參班學生共131人，主要為局、廳級高級公務員及少量處級人員，每期課程結束後，學員會遞交一份學習報告。如此高層次、大密度的內部培訓方式，在澳門特區還是首次嘗試，相信對提升執政能力和執政理念具有積極意義。在典禮上，陳麗敏司長強調，推廣及持續學習基本法是特區政府一直以來的施政工作重點。她指出，是次開辦的“澳門基本法高級研討班”，正是特區政府加強對中、高級公務人員深入學習基本法的重點培訓項目。全國人大常委會副秘書長、澳門基本法委員會主任喬曉陽在講話中向學員提出三條建議：一要通過學習基本法，加深對澳門歷史性轉變的認識；二要通過學習基本法，加深對澳門特別行政區制度的認識；三要通過學習基本法，加深對澳門特區行政主導政治體制的認識。喬主任同時指出澳門回歸以來，行政、立法、司法機關之間無論是配合還是制衡都處理得比較好，這是澳門這些年發展比較好的一個重要原因。澳門特區從中總結經驗：各政權機關之間既相互配合又相互制衡是澳門特區實現良好管治的一個重要因素，只有這樣，才能把基本法賦予特區的高度自治權用於為澳門謀發展，為居民謀福祉。行政能否主導起來，管治水平能否提高，很大程度上，取決於公務員隊伍的素質能力建設。他相信，特區政府一定能夠按照胡主席的要求，加強素質能力建設，不斷提高管治水平，勇敢應對澳門前進道路上的各種困難和挑戰，把澳門建設得更加美好。“澳門基本法高級研討班”第二階段課程將於2010年9月份全面展開。許崇德主持“新形勢下的依法施政”講座為加強“澳門基本法高級研討班”的認受力，研討班主辦單位更邀請原澳門特別行政區基本法起草委員會委員、中國著名憲法學家、中國人民大學許崇德教授專程來澳主持題為“新形勢下的依法施政”的學術講座。講座於2010年5月26日假澳門公共行政大@DHF@

《“一國兩制”研究》第5期樓舉行。這項重要活動採取開放式形式安排，全體參班學員及相關高層官員均邀請到會。許崇德教授在其講話中，對澳門特區十年多來貫徹實施“一國兩制”的巨大成果給予高度肯定，並提出四點相關意見：○1依法施政的重大意義是它確立了“法治”；○2依法施政需要建設完善的法律體系；○3依法施政需要高素質的公務員隊伍；○4依法施政需要安定的政治環境。最後，許崇德強調依法施政必須結合科學施政、民主施政，他還建議在澳門的各級各類學校增設法律課，並作為考核政府工作人員的內容之一。許崇德教授發言受到參班學員的熱烈歡迎(詳見本期第8-10頁《新形勢下的依法施政》一文)。“一國兩制”與澳門特區法制建設學術研討會澳門理工學院一國兩制研究中心於2010年6月22日主辦了“一國兩制”與澳門特區法制建設學術研討會。澳門特別行政檢察院何超明檢察長、中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室研究室陳永浩主任、澳門特別行政區行政暨公職局朱偉幹局長、澳門特別行政區法務局張永春局長、澳門特別行政區法律改革辦公室朱琳琳主任、澳門理工學院李向玉院長、澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任共同主持開幕儀式。李向玉院長在開幕儀式上致歡迎辭，指出澳門特別行政區已經走入了第二個十年，與過去的第一個十年相比，面臨的是嶄新的形勢和更為複雜的挑戰。如果說澳門特別行政區的第一個十年是奠基的十年，那麼第二個十年就應是全面建設以及鞏固成果的十年。為了維持澳門穩定發展的勢頭、鞏固已有的成果，法制建設的完善以及法治社會的建立均必不可少。李院長表示，寄望是次研討會中，藉由學者與嘉賓暢所欲言、互動交流，能為澳門特區的法制建設與行政改革朝向良性發展、促進澳門繁榮穩定作出貢獻，從而為第二個十年澳門的發展與建設帶來新思維、新方向，從而確保澳門在新的發展時期長治久安、繁榮穩定。是次研討會共有來自兩岸四地逾30名專家學者出席，屬於一場較高規格的學術交流活動。逾30名相關學者在會上宣讀了各自論文，包括廉希聖：《構建澳門特色現代法治之路徑》、胡錦光：《論憲法與基本法的關係》、楊允中：《“一國兩制”法治與“一國兩制”文明》、邵宗海：《從歷史演變看“一國兩制”的未來發展》、陳欣新：《澳門法院基本法審查權問題研究》、鍾立國：《港澳基本法解釋機制的比較研究》、鄒平學：《關於特別行政區制度研究的若干思考》、駱偉建：《論法律改革的統籌機制》、王禹：《集會、遊行和示威自由及其相關法制完善》、趙向陽：《簡述澳門特別行政區選舉制度的建立和發展》、朱國斌：《“一地兩檢”與“一島兩轄”：“一國兩制”的新思路和新空間》、劉文忠、朱松嶺《依法施政創建澳門城市文明》、梁美芬：《解拆“公投”違法因由》、蔣朝陽《澳門行政法規制定程序之初論》等。研討會側重於對澳門特區下一輪法制建設的宏觀思考，論文主題涵蓋了“一國兩制”理論、港澳基本法研究、特別行政區制度、法律改革、行政主導等重要內容。@DHG@

《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，暫定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊不再另行支付。如作者不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將作妥善處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，查詢日期。8.2英葡文文章專著Author(Year).TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Page.期刊Author(Year).TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Page.論文集文章Author(Year).TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Page.報章Author(Year).TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author(Year).TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.Date.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門宋玉生廣場335-341號獲多利中心19樓M室，澳門理工學院一國兩制研究中心電話：853-83998702、853-83998703圖文傳真：853-28575761