“一國兩制”研究第3期澳門理工學院一國兩制研究中心出版2010年1月

《“一國兩制”研究》編委會主任委員：李成俊、李向玉委員：米健、吳新平、殷磊、郝雨凡、郭華成、陳慶雲、曾令良、楊允中、趙向陽、趙國強、駱偉建(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》第3期出版：澳門理工學院一國兩制研究中心主編：楊允中學術編輯：梁淑雯、陳慧丹、何曼盈、饒秀麗、梁秀娟封面設計：陳慧丹印刷：鴻興柯式印刷有限公司印數：1000本出版日期：2010年1月定價：澳門幣60元ISSN2074-8124

目錄“一國兩制”與國家主權中央與特區關係的協調發展是正確實踐“一國兩制”的核心課題.................................................楊允中1是“剩餘權力”還是“保留性的本源權力”？──評中央與港、澳特區權力關係中一個值得關注的提法.....................................張定淮、孟東5從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵.....................................................................莊金鋒12調整思路，統一觀念──再論中國內地與澳門相互移交逃犯機制的建立.....................................趙國強23“一國兩制”及其實踐模式澳門特別行政區十年法治建設情況綜述............................................................................................常滸30論《澳門特別行政區基本法》中的“整體利益”.............................................................................吳天昊40澳門憲政體制中的立法行政關係........................................................................................................鄞益奮46略論“一國兩制”方針指導下的粵澳關係........................................................................................李嘉曾51“一國兩制”與法理研究論全國性法律的槪念和分類................................................................................................................王禹57“一國兩制”與制度創新──以基本法解釋制度為視角.................................................................鄭偉62聯邦制的神話：加拿大魁北克案例研究............................................................................................王長斌69論適用法律的空間及司法獨立──以德國法為例.............................................................................范劍虹76“一國兩制”與長治久安澳門經濟增長充分展現“一國兩制”的先進性................................................................................郭永中86建立廉潔政府與發展教育培訓(二)──試論新一屆特區政府的施政重點......................................李略93試析“一國兩制”下橫琴社會管理模式之立憲主義型構──兼論橫琴開發對澳門經濟社會之意義................................................................................姬朝遠100澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告.............................《“一國兩制”研究》編輯部105廣濶視角“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要.........................................澳門學者同盟秘書處118“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要.....................《“一國兩制”研究》編輯部134學術動態............................................................................................................................................................152

CONTENTS“OneCountry,TwoSystems”andNationalSovereigntyTheCoordinationandDevelopmentoftheRelationshipbetweentheCentralAuthoritiesandtheMacauSARistheCoreTopicoftheCorrectImplementationofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy................................IEONGWanChong1“ResidualPower”or“RemainingOriginalPower”?OnaPropositionabouttheRelationshipbetweenthePoweroftheCentralAuthoritiesandthatoftheHongKongandMacauSARs......................................................................................ZHANGDinghuai,MENGDong5ViewingtheBasicCharacteristicsoftheMacauPatternfromtheConstructionofALeiRelativaàDefesadaSegurançadoEstado.......................................................................................................ZHUANGJinfeng12AdjustingtheThoughts,UnitingtheConcept:OntheEstablishmentofMutualTransferringSystemofFugitivesfromJusticebetweentheMainlandChinaandMacau..............................................................................ZHAOGuoqiang23“OneCountry,TwoSystems”andItsImplementationPatternsAGeneralDescriptiononthe10-yearRulingbyLawintheMacaoSAR...................................................................................CHANGXu30Onthe“OverallInterests”intheMacauBasicLaw.....................................................................................................................WUTianhao40OntheRelationshipofLegislationandAdministrationintheConstitutionalSystemofMacau.....................................................YINYifen46OntheGuangdong-MacauRelationunderthe“OneCountry,TwoSystems”Policy......................................................................LIJiazeng51“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudyOntheConceptandtheCategorizationofNationalLaws...............................................................................................................WANGYu57“OneCountry,TwoSystems”andInstitutionalInnovation:FromPerspectiveoftheBasicLawInterpretationSystem............ZHENGWei62TheMythofFederalism:ACaseStudyoftheQuebecProvinceinCanada........................................................................WANGChangbin69OntheSpaceintheApplicationofLawandJudicialIndependence:GermanLawsasanExample........................................FANJianhong76“OneCountry,TwoSystems”andtheLastingPoliticalStabilityTheProfoundDemonstrationoftheAdvancementofthe“OneCountry,TwoSystems”PolicythroughtheEconomicGrowthofMacau.......................................................................................................................GUOYongzhong86Anti-CorruptionandEducation(II):theGoverningFocioftheNextGovernmentoftheMacauSAR................................................LILue93ThePossibleModelofConstitutionalismfortheSocialManagingPatternofHengqinunder“OneCountry,TwoSystems”:AlsoontheMeaningofHengqinDevelopmenttotheEconomyandSocietyofMacau.....................................................JIChaoyuan100OpinionSurveyReporton“theDirectionoftheDevelopmentoftheSecond10YearsoftheMacauSAR..............RUPDSEditorialDept.105AWideAngleSummaryoftheSeminaron“theChangeandDevelopmentDirectionoftheElectionandPoliticalCultureinMacau”..................................................................................UnionofMacaoScholarsSecretariat118SummaryoftheAcademicSeminaron“TowardstheSecond10-yearAdministrationAccordingtoLawoftheMacauSAR”..............................................................................................................................................RUPDSEditorialDept.134AcademicActivities...........................................................................................................................................................................................152

中央與特區關係的協調發展是正確實踐“一國兩制”的核心課題楊允中∗一、“一國兩制”現實載體1999年12月20日，澳門順利回歸祖國並成立實行“一國兩制”的特別行政區，一部體現“一國兩制”原則與精神的基本法正式生效實施，“以民為本”的施政理念付諸實踐。“這是憲政發展的重大飛躍，也是民主進程的嶄新實踐；這是一個全新歷史時代的開啓，也是一個全新發展模式的出現。”110年來，體現理論創新與制度創新的“一國兩制”發展模式已是活生生的現實，“澳人治澳”、高度自治無論在政治、法律還是經濟、民生，無論在社會、文化還是對外交流領域，都取得有目共睹的顯著成效。2008年與2000年相比，澳門人口由431,506人增至549,200人，累計增長27.22%，面積由21.45平方公里擴至29.6平方公里，累計擴充37.99%；GDP由489.72億元增至1,718.67億元，累增3.5倍；2001-2008年均增長13.57%，其中2002-2008年均增長16.2%；人均GDP由113,793元增至313,091元，即14,171美元增至39,036美元，累增2.75倍；財政收入由153.38億元增至510.76億元，累增2.33倍；人文發展指數2006年為0.943，已晉高發達國家、地區水平，比8年前上升0.079。政府“以民為本”、依法施政，居民開拓進取、安居樂業，一個政通人和、充滿生機與活力的新型特別行政區展現在世人面前，成為“一國兩制”嶄新發展模式的現實載體。“‘一國兩制’是中華民族對人類政治文明的獨特貢獻。‘一國兩制’事業是祖國內地和香港共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業重要組成部分。”2澳門是中華人民共和國繼香港之後第二個實行“一國兩制”的特別行政區，它具奠基意義的第一個10年，既是有效驗證“一國兩制”科學性與生命力的10年，也是堅持解放思想、實事求是、與時俱進、從本地區情社情出發、在“一國兩制”實踐中提升其實踐水平的10年。其實，“一國兩制”的思想淵源是求同存異、互利共贏，這是古老中華文明在新時代新形勢下的展示，這是人類文明演進中化解矛盾、轉危為機的明智選擇。10年在人類文明史上不算漫長，但在澳門現實中又非常具體、非常形象、非常生動地展示了一個新生事物的存在和發展。總體觀察，澳門特別行政區所走過的路是一條成功實踐“一國兩制”之路，因而，理所當然地，它應該，事實上也已成為一個正確落實“一國兩制”的生動範例。澳門特別行政區10年來的巨變，無論從自身還是從整個國家來看，都具有指標性意義。實行“一國兩制”的澳門特區是根據基本法建立的，特區依法施政以基本法為依據、以服務大眾為宗旨、以維護本地整體利益和長期繁榮穩定為目標。對於特區政府和廣大居民，要在複雜多變形勢中認清發展方向、把握合理定位，在國際化、多元化加快進程中要掌握主流導向，建立並完善主流價值體系；要在充分肯定與深刻反思中尋求平衡。這10年，依法施政和社會結構發生了質變，是歷史性進步；這10年，新政權、新制度、新機制、新理念全面推進，新型憲政發展得到有效驗證。當然，對存在的題也不應迴避，所以存在種種問題，顯然具有複雜的歷史與社會根源，高度重視這類問題不等於否定自己，而是正視現實、積極面對未來、對特區前景充滿信心的標誌。“一國兩制”是中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系的重要內涵之一，確保“一國兩制”在特別行政區得到正確落實，不僅關係到特區自身的長期繁榮穩定，而且也關係到基本國策的落實和民族偉大復興事業的成功。在這個意義上講，特區的每一前進都是國家憲政發展的進步，特區居民基本權益得到有效保障直接體現基本國策的正確。作為“一∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任、教授級研究員@D@

《“一國兩制”研究》第3期國兩制”新制度的具體受益者，澳門特區居民和學者，當仁不讓要在現實生活中切實維護“一國兩制”的正確實踐，切實維護國家主權和中央政府權威，切實維護特區繁榮穩定的發展大局。二、偉大祖國是堅強後盾自從回歸那一天起，澳門特區就同整個國家構成命運與利益的直接相關性。特別行政區的建立是根據憲法第31條授權，特別行政區制度的啓動是根據憲法第31條和第62條第13項規定，由全國人民代表大會制定的《澳門基本法》所確定。對於澳門特區，其發展繁榮、其穩定和諧，最基本因素有二：一是國家強有力的支持，二是特區上下不失時機的開拓進取。講特區發展進步，首要強調的是“一國兩制”基本國策的正確、中央政府關心關愛和全國人民的鼎力支持。講特區發展進步，不能不肯定澳門特區廣大居民國家認同、民族認同的愛國愛澳情懷和自強不息、與時俱進的拼搏精神。兩大動因形成了改天換地的巨大合力。國家因素體現在政治、經濟、文化等各領域。政治上，由於國家快速走向繁榮富強，由於幾代國家領導人制定並推行一條極富民族智慧的“一國兩制”方針，歷史遺留的澳門問題得以迎刃而解；回歸以來，澳門法律定位很高，又享有高度自治權，可謂得天獨厚，同時，由於“一國兩制”已成為澳門特區最根本的制度保障和最大發展優勢，澳門特區及其廣大居民成為實行基本國策的最大受益者。經濟上，依靠偉大祖國，特別是發展長期走在全國前列的珠三角地區作為後盾，既有CEPA、自由行等政策上優惠，又有地緣、血緣、族緣、情緣的大天時大地利大人和支持，自從2002年起已走上發展快車路。文化上，佔人口總數95%以上的中國公民，由於享有多重權利保障，愛國愛澳已成社會認受性最高的核心價值標準，居民愛國情操得到新的昇華，民族認同、國家認同提升到歷史高位，在這樣團結一致、自強不息、與時俱進的各界人士面前就沒有不可克服的困難。不久前北京舉行的國慶60週年慶典最形象最清晰地展示了中華民族偉大復興的堅定步伐和美好前景。擁有超越5,000年悠久文明傳統的全體中國人，不僅正在改寫中國自身的文明發展史，同時也深刻地影響着全球的市場結構和整個人類文明進程。我們深深地為生活在這嶄新的時代，見證這前無古人的巨變而自豪和驕傲。我們深信包括兩岸在內的中國和平崛起、和平發展正成為21世紀的時代強音和歷史主題。儘管，巨變中尚存諸多不均衡、不協調、不匹配的現象和問題，這將繼續考驗當代中國人的聰明才智，但我們偉大民族的前進腳步是沒有任何力量可以阻擋的。三、新型中央與地方關係《中華人民共和國憲法》規定省、自治區、直轄市均為直屬中央政府的一級行政單位(第30條(1)款)，《澳門基本法》規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”(第12條)，亦即澳門具有同省、自治區、直轄市一樣的直屬中央的共同屬性，同時又具有省、自治區、直轄市所不具備的特殊屬性：享有高度自治權。中央與特區關係是正確認識與有效落實“一國兩制”的試金石，是最能體現“一國”與“兩制”兩者的正常健康關係的核心。基本法第二章的12個條文集中對中央與特區的關係作出明確規範，也可以說把這種特殊關係加以制度化，這本身就具有特殊的意義與價值，本身就構成前所未有的制度創新。基本法所以包容這一章內容，就是因為特別行政區實行“一國兩制”，或者說，實行“一國兩制”的特別行政區，其與中央之間的關係，同全國其他各地有同有異，既同又異。同的是同屬中央政府所管轄，同中央構成領導與被領導、上級與下級的關係。異的是特區是在維護國家主權、維護中央管治權威、維護國家核心利益前提下享有高度自治權。由於港澳兩地於20世紀末先後實現歷史性回歸，由於體現“一國兩制”原則與精神的基本法的正式生效實施，由於特別行政區制度的建立與運作，在本身統一的單一制社會主義國家內部就開始出現局部特殊地區存在同國家主體部分不同的原有資本主義成分。這是適應新時代新形勢發展的需要而作出的特殊安排，它絲毫無損國家主體部分實行單一制社會主義制度的完整性，反而為其增添了觀察、探索、驗證、對接的試驗窗口；這絕非負面消極現象，而是積極主動且具有益、有建設性的創新舉措。可以講，隨着1982年憲法及其四次修正案的通過，中國已進入較為完備、具自身特色的社會主義憲政發展新階段；特別行政區制度的實行，則成為中國憲政發展加速成熟化的新標誌。在堅持國家主體部分繼續保持社會主義制度同時，允許個別局部地區實行“一國兩制”，這既體@E@

中央與特區關係的協調發展是正確實踐“一國兩制”的核心課題現史無前例的制度創新，也是國家空前強大、高度自信的標誌。經過澳門特區第一個10年成功實踐“一國兩制”的推動，一種全新的中央與地方關係已經全面建立起來並進入常態運作。標誌之一是特區發展進步同國家迅速和平崛起構成正相關。由於維持港澳長期繁榮穩定屬於基本國策，澳門自然而然地成為國家水漲船高效應的受惠者。澳門的發展已被列入“十一‧五”規劃。2009年1月國務院發佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，提出進一步推動珠三角地區與港澳兩特區的更緊密合作，通過先行先試、制度與體制創新使三地在2012年進一步融合發展，2020年建成世界級都市圈。標誌之二是國家領導人在澳門特區享有很高威望，中央政府的權威性受到高度尊重。民調顯示，71.03%居民對中央港澳政策表示“非常滿意”和“滿意”，連同“一般滿意”則高達97.36%。對中央政府的信心平均分值為7.48(10分為最高)，其中，52.18%居民給出8-10的高分，連同6-7分的則高達87.68%。3標誌之三是行政長官及其施政團隊以身作則，積極維護中央權威。2009年初《維護國家安全法》的順利制定，表明基本法第23條的指令性規範已最後完成，這也意味着基本法包括第二章中央與特區關係在內的所有145個條文已全部得到有效落實，標誌着澳門特區法制建設進入一個嶄新階段。標誌之四是特區居民愛國愛澳公民意識顯著提高，國家認同、民族認同在澳門具有壓倒性優勢。“愛國愛澳”已成為現時澳門社會第一核心價值，是民調核心價值選項中最高的一項(48.77%)。4居民基本權益得到充分保障。根據基本法，澳門居民中的中國公民“依法參與國家事務的管理”(第21條)的規定，依法選舉產生的特區全國人大代表團由2000年開始連續三屆參與國家事務的管理。標誌之五是中央與特區互動良好，中聯辦、外交特派員公署、駐澳部隊總部及時正名或進駐，不僅成為體現國家主權的象徵，同時也成為澳門特區的特殊風景線；不僅對特區政府同中央溝通創造了積極條件，同時也為各界居民提供了認識國情、貼近國家的方便通道。四、特點與啓示對於特別行政區來講，由於實行“一國兩制”，一方面，它同全國31個省級行政單位一樣，作為下級要尊重、擁護中央政府，不可擺錯位置，不可自扭心態，不可心存抗衡，另一方面，它又獲得國家的多重政策優惠，不僅有寫進基本法的特殊安排，像擁有自己的區旗區徽，稅收不需上繳中央，保留自由港、單獨關稅區地位、單獨的貨幣、郵票體系，以及博彩業合法經營權，而且還享有像CEPA、自由行、粵港澳區域合作等優惠安排，以至對橫琴島澳大新校園進行授權管轄。總之，特區對中央心悅誠服的尊重與服從，中央對特區無微不至的愛護與支持，構成了一個協調健康、親密無間的共贏鏈條。這種屬於主權國家內部比較特殊的層級關係具有下述一些基本特點。一是管治形式的垂直從屬性。特別行政區是國家“不可分離的部分”，是直轄中央政府，但享有高度自治權的地方行政區域。基本法的相關規定表明，中央與特區是上下分明、主次分明的領導與被領導關係，是上級與下級關係。體現國家主權的外交事務和防務領域由“中央人民政府負責管理”(第13、14條)。行政長官和主要官員、檢察長的任免權屬於中央政府(第15條)。中央還行使對特區的立法監督權(第17條)。二是權力來源的授予性，特區實施的制度不同，享有的權限不同，運行方式也不同，高度自治權來源於最高國家權力機關即全國人民代表大會的直接授予(第2條)，而不是所謂“與生俱來”、自動存在的。列於附件三的全國性法律，由特別行政區“在當地公佈或立法實施”(第18條)。基本法解釋權屬全國人大常委會(第143條)，基本法修改權屬全國人民代表大會(第144條)。行政長官擁有雙重首長身份和廣泛的管治權限，但需依法對中央政府和特別行政區雙重負責(第45、50條)。三是思維與制度的雙重創新性。在局部特殊地區實行不同於國家主體部分的另一種制度，不僅在中國，國際上也是史無前例，這是突破傳統思維的理論創新，也是突破單一制政體的制度創新。作為中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系的重要內涵，它體現旨在求同存異、互利共贏、和平發展的傳統文明的當代升華，也體現對東方智慧靈活運用的成功。四是既定目標與實質利益的高度一致性。實行“一國兩制”不僅有助於確保國家和平統一目標的逐步達致，而且也圓了澳門幾代人的回歸之夢；不僅體現基本國策的有效落實，而且也體現新思維、新理念引導下文明演進的加速。澳門在高度自治範圍內的內部事務，中央不加干預，全國各地也不能干預，特區架構全部實行“澳人治澳”，而且國家還在一切必要@F@

《“一國兩制”研究》第3期領域予以切實有力的支持。五是示範效應的全方位性。在中央與全國人民大力支持下走完第一個10年的健康成長期的澳門特區，打下了未來發展的穩固基礎，提升了“一國兩制”的實踐水平，增強了對美好明天的信心，澳門成為迅速和平崛起中的偉大祖國強大肌體不可分割一部分，澳門也成為祖國大家庭密不可分的一分子，對中國進入太平盛世澳門特區也有一份功勞。同樣，澳門成為驗證“一國兩制”成功樣板，令全國人民引以為榮，為新形勢下深入改革開放提供了新標誌，成為祖國和平崛起的新標杆。正如胡錦濤主席所講：“實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”5上述分析表明，澳門同偉大祖國早已結成不可分割的命運共同體、利益共同體和情感共同體。這有力地啟示人們：○1健康穩定的中央與特區關係，事關國家核心利益與特區整體利益，因此，所有中國人，特別是特區居民都要積極加以維護。這包括對憲法權威性的尊重和對基本法正確理解與貫徹實施的堅定性。○2健康穩定的中央與特區關係，事關特區居民福祉最大化，要高度珍惜維護，不容掉以輕心。○3健康穩定的中央與特區關係，要求不斷調整國家認同、民族認同，要建立正確的國家觀、民族觀。○4健康穩定的中央與特區關係，對特區政府與居民潛能和智慧構成實際考驗。要從特區發展需要和現實出發，不斷優化社會結構，不斷擴大社會包容性和和諧度，不斷提升社會運行的公平度與民主質量。○5保持健康穩定的中央與特區關係，還需時時刻刻警惕與防範可能來自外部勢力的滲透。隨着澳門國際化、多元化程度提升，外部勢力不適當地介入的可能性亦在增加，因此，要進一步提高預警意識、防範意識、前曕意識，要正確貫徹《維護國家安全法》，確保長治久安，確保社會發展的穩定性和健康性。澳門特區第一個10年成功驗證“一國兩制”雄辯地表明，小舞台可以上演大劇目，小地方可以有大思維，小澳門可以成為祖國大家庭中一個當之無愧的成員。這項成功是“一國兩制”所展示的中華文明與東方智慧的成功，是中央政府與全國人民全面關愛支持的結果，也是全體澳門居民團結一致、自強不息、開拓創新的結果。人們相信，即將進入第二個10年發展期的澳門，在驗證“一國兩制”的征途上不會放慢前進腳步，不會放鬆對發展路向與發展模式的規律性思考；澳門這塊“蓮花寶地”將繼續成為有競爭力、有示範性的新型特別行政區制度的有效載體。註釋：1楊允中：《“一國兩制”令澳門發生巨變》，載於《終身學習》，第15期，2009年，第28頁。2胡錦濤：《在慶祝香港回歸十週年大會暨香港特區第三屆政府就職典禮上的講話》，載於《大公報》，2007年7月2日，第A1版。3《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》，載於《“一國兩制”研究》，第2期，2009年，第111-126頁。4同上註。5胡錦濤：《在慶祝澳門回歸五週年暨澳門特區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《澳門日報》，2004年12月21日，第A1版。@G@

是“剩餘權力”，還是“保留性的本源權力”？──評中央與港、澳特區權力關係中一個值得關注的提法張定淮、孟東∗一、問題的提出2007年6月6日全國人大常委會委員長吳邦國在“紀念香港特別行政區基本法實施十週年座談會”上強調：香港特別行政區的高度自治權來源於中央的授權。中央授予香港特別行政區多少權，特別行政區就有多少權，沒有明確規定的，根據基本法第20條的規定，中央還可以授予，不存在所謂的“剩餘權力”問題。1吳邦國的上述講話內容清晰地說明了中央和香港特別行政區之間的權力關係。人們不禁要問：“剩餘權力”問題是怎樣提出來的呢？提出這一問題的意圖何在？搞清楚這一問題的來龍去脈是澄清這一問題的基本前提。從形式上看，“剩餘權力”問題起源於圍繞《中國人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《香港基本法》)性質而展開的爭論，即《香港基本法》是一部甚麼性質的法律。它應當被視為香港特別行政區的憲法，還是中華人民共和國的基本法律？這種爭論在《香港基本法》草擬過程中曾多次出現。經參與草擬工作的憲法學專家的反覆磋商和討論，最後認定，《香港基本法》在法律地位上為中華人民共和國的基本法律。儘管許多學者從《香港基本法》是香港的最高法律，且具有某種憲法功能的角度而稱之為“小憲法”，但從嚴格的政治和法律意義上講，這種對《香港基本法》的稱謂是極為不適當的。理由極其簡單，中華人民共和國是一個單一制國家，而不是一個複合制國家。將《香港基本法》稱之為“小憲法”，極易使人們對中國的國家結構產生誤解。這一爭論衍生出來的另一個重大問題是本源性權力的歸屬問題。1990年4月4日全國人民代表大會發佈的《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉決定》(以下簡稱《決定》)明確指出，《香港基本法》的根據是《中華人民共和國憲法》第31條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”《香港基本法》是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以《香港基本法》為依據。從《決定》的這段文字，我們可以清楚地理解如下四層意思：其一，《香港基本法》的立法依據是《中華人民共和國憲法》，其內容要符合憲法；其二，《香港基本法》的制定是需要根據香港的實際情況的，也就是說，出於尊重香港市民的現實生活方式並保證其實行的制度50年不變，香港特別行政區將享有高度自治權；其三，全國人民代表大會是《香港基本法》的立法主體，《香港基本法》是一部貫徹“一國兩制”精神、保證香港享有自治權的授權法；其四，特區建立後，其實行的制度、政策和法律以《香港基本法》為依歸。從《決定》所表達的四層內容看，《香港基本法》的授權法性質是十分清晰的，僅此，就足以表明中央政府的本源性權力特徵。在事實如此清晰的情況下，為何仍然有人提出“剩餘權力”問題呢？有兩種關於“剩餘權力”的看法是必須提到的，而這兩種看法對於本源性權力的認識是截然不同的。其一，在1986年《香港基本法》起草階段，港區代表李柱銘等人提出要求在基本法裏將明文規定由中央行使的權力和香港特區享有的權力之外的權力(即所謂的“剩餘權力”)歸香港特區行使2，其主要觀點為：“在即將建立的香港特別行政區制度下，由中央政府行使國防、外交事務的權力。國防、外交以外的其他權力作為‘剩餘權力’，應該概括地由特別行政區行使。”3香港回歸後，隨着《香港基本法》的實施，在涉及香港政制發展的最終決定權上，關於“剩∗前者為深圳大學當代中國政治研究所教授、副所長、深圳大學港澳基本法研究中心副主任，後者為深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生

《“一國兩制”研究》第3期餘權力”的議題再次引起爭議，其觀點為：“既然基本法明確列舉了屬於中央和屬於特別行政區的權力，那麼基本法未明確列舉的權力，尤其是隨着實踐發展而產生的權力，香港特別行政區是否可以不經過中央的同意或者授權而直接行使？”4這種對所謂香港擁有“剩餘權力”的觀點存在的問題在於，它要麼是不懂得單一制國家中央對地方授權的基本原理，要麼就是誤解了《香港基本法》制定的依據，或者是故意借用聯邦制中的“剩餘權力”概念來強詞奪理。其二，有相當部分大陸學者認為，在以“一國兩制”方式解決香港和澳門主權回歸的問題上的確存在着“剩餘權力”的問題。他們提出，既然中央政府的權力是本源性權力，香港和澳門的基本法均為授權法，那麼，中央政府本源性權力中那些沒有授予這兩個特別行政區的權力是一種甚麼權力？中央政府為甚麼沒有在有關所謂“剩餘權力”爭論出現的情況下，用“剩餘權力”的概念公開提示人們中央政府擁有的本源性權力中那部分沒有授予給香港、澳門兩個特別行政區的權力呢？持這種看法的學者對於單一制國家結構中中央政府具有本源性權力的概念是清晰的，只是苦於沒有一個與聯邦制條件下“剩餘權力”具有類似性、且能描繪單一制國家中央對地方授權基本原理的詞滙來稱謂中央對地方實行授權後那些沒有授予的本源性權力。於是只好用“剩餘權力”來稱謂單一制國家裏中央沒有授予地方的那部分本源性權力。為了回答這個問題，全國人大副秘書長，港、澳基本法委員會主任喬曉陽曾於2004年4月6日作出過這樣的表述：“通過基本法來保證香港實實在在地搞資本主義。這跟聯邦制是不一樣的，聯邦制的權力實際上是各個州授予聯邦，把其他權力保留下來，沒有給聯邦的權力，都是在各自的州裏面。單一制是反過來的，地方沒有權力，地方的權力是中央給的，這是一個根本的區別。如果說一定有‘剩餘權力’，這個權力也是在中央。”從喬曉陽的上述講話，我們不難看出，中央政府既避免，也不願使用聯邦制條件下的“剩餘權力”概念來稱謂中央政府本源性權力中沒有授予地方的那部分權力。他並沒有使用一個特定的術語來概括這部分本源性權力。在沒有適當術語來描繪這部分權力性質的情況下，人們就借用了聯邦制下的“剩餘權力”概念來理解中央政府所固有的本源性權力中沒有授予的權力。殊不知，聯邦制的“剩餘權力”概念是有特定內涵的。因此，對於“剩餘權力”的概念進行辨析是絕對必要的。二、“剩餘權力”的概念辨析聯邦制被亨廷頓譽為人類進入近現代社會以來在“國家機構方面惟一重要的制度革新”。5不過，西方學者對於聯邦制概念所作出的定義卻並非整齊劃一，他們是根據世界不同的聯邦制國家來描繪聯邦制特徵的。中國憲法學者童之偉對聯邦制所作出的界定是，聯邦制是“由全國性政府和區域性政府根據憲法分享包括主權權力在內的國家權力行使權，並且不得單方面改變憲定權力分享格局的一種國家結構形式類型”。6當聯邦制被視為一種制度結構來理解時，有關國家權力分配的制度安排就存在着兩種走向聯邦制的發展趨勢。一種趨勢是當分散的國家走向一個新的聯邦國家時，權力向聯邦政府方向傾斜，即權力由分散走向整體。目前絕大多數聯邦國家都是按照這樣一種趨勢而形成。另一種趨勢是有些單一制國家在其運作過程中存在問題，需要採用複合制的政體來解決內部問題。這樣一種情況下產生的聯邦制國家，其權力的運行方向是分散的，即權力由整體走向分散。而“剩餘權力”的概念主要源於邦聯制向聯邦制的轉變過程。當聯邦成員單位出於共同利益和目標而願以主權讓渡的方式組建一個新的聯邦制國家時，其通常以憲法的形式列舉聯邦權力或聯邦組成單位的權力，以此作為解決未來聯邦與聯邦組成單位之間關係中出現的爭議問題的法律依據。然而，就聯邦或聯邦組成單位而言，不論哪方獲得這種列舉性權力，都存在着權力讓渡一方享有“剩餘權力”的問題，而所謂的“剩餘權力”就是沒有讓渡的權力。這種情況是在所有複合制國家中普遍存在的。聯邦制秉持分權制衡的設計理念對國家權力分配作出憲制性安排，就當今世界20多個聯邦制國家而言，其聯邦政府與聯邦組成單位之間的權力劃分方式可以歸結為三種形式。一是單獨列舉聯邦政府事權，而未列舉的“剩餘權力”歸屬聯邦成員單位。比如美國憲法將聯邦政府的權力列舉後，就把“剩餘權力”保留給各州政府。《美國憲法》第10條修正案規定：“本憲法所未授予合眾國政府或未禁止各州政府所行使的權力，均由各州或由人民保留之。”多數聯邦制國家採用這一模式，比如1919年的德國@I@

是“剩餘權力”，還是“保留性的本源權力”？《魏瑪憲法》、1920年及1934年的《奧地利憲法》均按此方式處理聯邦與聯邦組成單位之間的權力劃分問題。二是既列舉聯邦政府的權力，也列舉聯邦成員單位的權力，避免發生權力的混淆。“剩餘權力”既沒交給聯邦政府也沒交給聯邦成員單位，而是作出特別規定，如若聯邦政府和聯邦成員單位發生衝突，要採用有利於聯邦政府的解釋(如印度)。7三是同時列舉聯邦和聯邦組成單位的權力，但強調憲法未作具體劃分的“剩餘權力”歸屬聯邦政府享有。加拿大採用了這種做法，“卻因美國憲法間尚不免誘起中央與各邦權限上的衝突，遂於憲法上將中央與各省的事權，俱明白列舉。但所列舉者終究不能包括一切事權，於是復以未及規定的殘餘權(剩餘權力)歸諸中央。”8無論“剩餘權力”歸屬於聯邦政府或聯邦組成單位，從聯邦制的形成和發展歷程考究，“權力的集中和統一變成了聯邦制一個引人注目的特徵”9，印度式聯邦制有利聯邦的解釋和加拿大式聯邦“剩餘權力”歸於聯邦政府的制度設計，在憲制上為聯邦政府的集權和國家統一提供了憲制保障，雖然美國聯邦的“剩餘權力”在憲制安排上歸於各州，但在實踐中聯邦政府的權力卻呈現出走向集中的趨勢。步入20世紀後，美國聯邦政府的權力擴張不斷加快。聯邦最高法院作出的有利於聯邦政府的種種判例慣例10為聯邦政府的權力集中開創了法律保障，後來在美國政治制度的歷史發展中，聯邦政府“默示權力”的獲得以及聯邦政府通過項目對州政府實行的“資助”，使聯邦相對於各州的權力又有了進一步的提升。11主權權力是由中央壟斷，還是由中央與地方分享是聯邦制與單一制國家最重要的差別之一。聯邦制國家有兩個層面的憲法，除聯邦憲法外，各聯邦組成單位也有各自的憲法。在這樣一種情況下，“剩餘權力”成為聯邦或聯邦組成單位防止對方權力擴張的一種武器。單一制國家的情況就截然不同。它僅有一部全國性憲法，“地方的權力都由中央通過法律文件予以規定或改變，地方的權力沒有憲法保障”。12童之偉將聯邦制與單一制的最根本性的差異歸結為這樣一條標準，“那就是看主權權力是由全國性政府獨佔還是與其區域性政府分享；由全國性政府獨佔主權權力的是單一制，由全國性政府同區域性政府分享主權權力的是聯邦制”13，而所謂主權權力，就是指一個國家權力對內的至高無上性和對外的絕對自主性。聯邦國家的成立是其成員國永久出讓部分主權的結果，而單一制國家主權為中央所獨有，地方的權力源自中央的授權。單一制國家的中央對地方的授權與聯邦制國家內部的權力讓渡與權力劃分具有性質上的重大差別。前者所授予地方的權力既可以追加，也可以收回。所以，中央政府可以根據國家的實際情況繼續授予某一地方更多的權力，也可收回這一部分權力，即授權的非永久性，而後者的權力讓渡和劃分具有不可回逆性。在聯邦制國家的實際運作中，聯邦政府的權力雖然也存在擴張的現象，但基於憲制的“剩餘權力”卻並沒有被完全被剝奪。憲制下的聯邦與聯邦組成單位之間的權力關係基本保存下來。由此可見，兩種不同國家結構中的中央與地方的關係是根本不同的。單一制國家的中央政府是獨佔國家主權權力的，其對地方政府的權力授予只是為了實現中央政府有效統治的手段。中國自秦朝以來就是一個單一制國家，且“基本上是一個中央集權型單一制”國家。14雖然在其漫長的歷史中曾出現過割據分裂，但總體來看，分裂狀態持續的時間並不長。中央與地方的關係一直是一種授權關係，也就是說，地方的權力來自中央的授予。中央政府可以根據不同地方的實際情況賦予其大小不等的權力。必要時，中央政府也可收回其所授予地方的權力。新中國成立後，這種國家結構形式得以保留，即使是在少數民族居住地區實行民族區域自治制度之後，中央集權型的單一制國家結構也沒有發生改變。20世紀後期，中國共產黨從實踐理性出發，為解決國家統一問題提出了“一國兩制”政策，並創建了特別行政區制度，順利解決了香港和澳門的主權回歸問題。“民族區域自治制度和特別行政區制度是中國獨創的制度，是國家結構問題上的重大創造”，這使中國的單一制國家結構中帶有某些複合制特徵。15不過，中國憲法學者王叔文教授卻並非如此認為，他指出：“不能單憑二者表面上的相似就斷定香港特別行政區同中央的關係超出了單一制的範疇，而帶有聯邦制特點。”16不同專業的學者對於中國國家結構出現的某些變化所作出的不同描述是否準確姑且不論，但他們對於中國主體性的單一制結構是肯定的。有鑒於此，我們是不能夠簡單地拿聯邦制條件下具有深刻內涵的“剩餘權力”概念來描述單一制國家結構下中央所具有的本源性權力中那些沒有授予給地方政府的權力的。那麼，對於這部分權力我們應使用何種專業性詞滙來加以描述？筆者認為，“保留性的本源權力”這個術語可以準確描述像中國這樣的單一制國家的中央政府沒有授予給地方的那部分固有權力，且具有如@J@

《“一國兩制”研究》第3期下功能。首先，它反映了中國單一制國家結構中地方政府的權力來源，以及中央與地方之間的授權關係；其二，它可以凸顯中央政府固有權力中沒有授予地方的剩餘部分是中央政府本源性權力的一部分，而不是其他性質的權力；其三，它可以與聯邦制條件下的“剩餘權力”這有特定內涵的概念完全區別開來。顯然，用“保留性的本源權力”概念可以完全排除人們對於中央與香港特別行政區和澳門特別行政區權力關係上存在的誤解。三、中央與港、澳特區權力關係的法制化如前所述，香港和澳門兩個特別行政區的建立極大地豐富了中國單一制的國家結構形式，使其具有了某些聯邦制的特點，但總體上看，中國國家結構仍然基本上是集權型單一制。在這樣一種國家結構中，地方政府得到中央政府的授權對地方事務進行管理，本源性權力在中央政府手中。值得注意的一個問題是，新中國建立後的60年，中央政府在對地方授權的方式和層次上是不同的，而授權方式和層面的差異與地方政府所享有的管轄權限的大小和程度密切相關。從20世紀80年代開始，政治學界所展開的一個重要研究課題就是中央政府與地方政府的適度分權問題。然而，直至今日，出於調動中央和地方兩個積極性的考慮而強調的中央與地方適度分權的問題也沒有得到很好解決。新中國建立後的30年間，雖然毛澤東同志強調過“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”17，然而，此段時間中國中央集權體制的集權趨勢卻顯得尤為突出。18此種情況表明，中央政府給地方授權的情況隨意性較高，沒有制度保障。民族區域自治制度的建立是這種集權趨勢中的一個例外。由於民族問題是一個具有特殊性的問題，因此，早在1949通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》中，這種制度就作為一種人民民主專政國家的基本制度被確定下來。這也是新中國建立後的30年間中央政府首次，也是惟一一次將中央對地方的授權予以法制化的舉動。改革開放30年的過程中，中央過分集權的弊端凸顯出來，在“依法治國”方略的指導下，中央政府通過一系列立法，實現了不同層面的對地方政府的授權，其中包括“分稅制”和香港、澳門高度自治權的授予。從授權理論的角度看，單一制國家的中央政府在對地方實行授權的同時是保留着收回這些權力的權利和權力的。然而，出於政治上的考慮，中央政府不會輕率地做出收回授權的舉動，這是授權理論對單一制國家中央對地方授權的基本解釋。香港和澳門兩個特別行政區所享有的高度自治權也是中國中央政府對這兩個地區實行特別授權的結果，而這種授權的法制化就體現在兩部基本法上。從嚴格意義上講，中央政府對民族區域實行的自治授權與中央政府對其他地方政府的授權是不同的，而對於港、澳兩個地區實行的高度自治權的授權又不同於民族區域自治的授權。對於中國大陸的一般地方行政區域而言，中央政府的授權靈活性較大，其授權形式多局限於政策層面，如若中央政府認為不適當，其收回授權時政治上的顧慮較小。對於民族區域自治的授權是通過憲法的相關規定實現的。由於這一制度是中國的基本政治制度之一，即使中央政府保留有收回授權的權利和權力，出於政治上的考慮，也不會有此舉動；而對於香港和澳門兩個特別行政區的高度自治權的授予而言，中央政府不僅是基於憲法的相關規定而做出的，另外還基於國際條約——《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》。19中央政府在香港和澳門回歸時反覆強調，堅持“一國兩制”是我們對國際社會所作出的莊嚴承諾，這表明了中央政府恪守基本法的決心。儘管中央政府仍然擁有收回授權的權利和權力，但不論是從政治、法治還是國家誠信的角度考慮，中央政府都不會有這種舉動。為了消除國際上和香港人士的疑慮，鄧小平在會見戴卓爾夫人時專門花了相當長的篇幅論述了“中國是信守承諾的”。20由此可見，香港和澳門兩個特別行政區所享有的高度自治權是具有多重保障的。為了體現中國單一制的國家結構特徵，香港和澳門的基本法都明確以概括方式作出了體現國家主權的原則性規定。例如，基本法的立法主體是全國人大；其立法的依據是《中華人民共和國憲法》；其作為一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府；對於中央與這兩個特區的關係，基本法也明確說明了是一種授權關係。在這樣一些大的原則性規定之外，基本法還採用了列舉方式對中央政府行使的各項權力(包括《香港基本法》及《澳門基本法》第13-15條，《香港基本法》第158-159條及《澳門基本法》第143-144條)都作出了規定。《香港基本法》“採用列舉式規定的方法，一方面固然是對中央行使的權力的‘限制’，即中央對特別行政區行使的權力將嚴格限@K@

是“剩餘權力”，還是“保留性的本源權力”？制在這些方面，即，限制在體現國家主權和統一所絕對必需的範圍之內，同時也是對中央這些權力的肯定和保證。”21在此特別值得一提的是《香港基本法》第20條的規定，即“香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府所授予的其他權力。”對於這一條規定，清華大學王振民教授作出了這樣的解釋：它“一方面表明了中央政府擁有特別行政區的主權，保留‘剩餘權力’，中央有‘授權的權力’，另一方面它也表明特別行政區有繼續接受中央授予的‘其他權力的權力’”。22王振民教授還認為這一規定是《香港基本法》的起草者“打破了常規的立法慣例，十分靈活而又不失原則地解決了‘剩餘權力’，即中央保留一切‘剩餘權力’，而特別行政區有再接受中央授予‘其他剩餘權力’之權力”。23他甚至還認為：“如果沒有這樣的規定，那就意味着中央不可以再授予特別行政區其他權力，而特別行政區也不可以再接受這樣的授權。”對於王振民教授的上述解讀，筆者有不同的看法。首先，基本法的第一章(總則)中就已經十分明確地說明了中央和特別行政區的關係是“授權”關係，本源性權力的擁有者當然是中央，而本源性權力包括主權在內的所有權力。中央政府對特別行政區實行授權只是為了使其保持高度自治並實現有效治理。第二，特區作為中國的一個地方區域享有高度自治權，在這種情況下，其所希望的是盡可能從中央政府那裏爭取到更多的自治權，而不是拒絕享有更多自主權。這一點從中英談判的過程中港人“精英”的表現可以看出。顯然，這一條規定並不是要肯定特區接受中央授權的權力。港、澳兩個特區的自治權的獲得是中央政府出於這兩個特區的實際而做出的理性讓步。所以，從邏輯上看，“如果沒有這條規定，特區就不可以再接受中央授權”的說法是不成立的。第三，單一制國家的中央政府向地方政府授權的權力是國家主權範疇的權力，其行使這種授權的權力是不受限制的。就常理而言，集權制國家的中央政府是不願主動出讓權力的，其做出出讓權力的行為是迫不得已而為之，因此“如果沒有這樣的規定，那就意味着中央政府不可以再授權”的說法是站不住腳的。第四，上文中反覆用“剩餘權力”概念來描述中央本源性權力中那部分沒有授予給特區的權力(即保留性的本源權力)也是不適當的。那麼《香港基本法》第20條規定的真實意圖何在？筆者認為，不論是從《香港基本法》第20條在《香港基本法》中的條目順序看，還是從《香港基本法》立法的背景考察，此條款的內容都是為了使港人放心而作出的一種承諾。也就是說，特區除了享有高度自治範圍內的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權外，如果出於香港的有效治理的需要，中央政府還可以進一步授權。其核心的內容是中央釋放善意。這一條款也是對特區授權的一個兜底條款。有人認為港澳地區所享有的高度自治權比聯邦制下聯邦組成單位的權力還要大。這種說法有一定的合理成分，但卻並非完全正確。特區所享有的某些高度自治權(如貨幣發行權、不向中央政府繳納稅收等等)的確相對於聯邦組成單位所享有的權力大，但從聯邦與聯邦單位之間的權力劃分來看，兩者之間的權力關係是不能輕易改變的，因為兩者中的任意一方所做出的權力讓渡，都具有不可回逆性。港、澳作為中國這樣一個單一制國家內的地方行政區域，即使享有高度自治權，這種高度自治權也是存在兩個維度的。第一個維度就是鄧小平1983年6月26日在會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時就中國大陸和台灣和平統一的設想的談話中所強調的自治維度：“自治不能沒有限度，既有限度就不能‘完全自治’。‘完全自治’就是‘兩個中國’，而不是一個中國。”24第二個維度就是許崇德教授所講的中央對特區的授權限度：“中央授給特區多少權，特區就有多少權。”筆者認為，在處理中央和港、澳特區關係時除了要強調上述高度自治權的兩個維度外，還有一個必須強調的內容是，中央政府對兩個特區的授權已經法制化。而這種授權法制化的載體就是基本法。既然基本法是中央對特區授權法制化的產物，就意味着基本法對於授權方和被授權方都具有約束力。因此，中央政府一以貫之地強調要嚴格按基本法辦事，並在香港和澳門回歸後，在處理各種出現的問題時嚴格以基本法為準則，而對於特區而言，“《基本法》規定特區行使甚麼權，特區就行使甚麼權。絕對不能超越法律的規定。”25香港回歸後，特區政府是否存在着未經中央政府的授權或同意，單方面行使憲制以外的權力的現象呢？的確存在，例如，特區政府行使了頒授勳章權，在批地修建迪士尼樂園問題上，其所批出土地的期限為100年，這也超越了基本法規定的50年限制，香港法院還多次行使了所謂的違憲審查權，等等。特區政府甚至還有與《香港基本法》的具體條文相矛盾的舉動，如財政赤字問題，但筆者認為，對於諸如此類問題，應當從如下幾個方面來加以把握。@L@

《“一國兩制”研究》第3期其一，基本法作為一個具有某些憲制功能的法律文件，當年就是依據“宜粗不宜細”的原則制定26，因此它不可能面面俱到。這就需要看特區政府所行使的具體權力是否符合“一國兩制”精神和基本法的原則。如果答案是肯定的，且又有利於特區的治理，即使沒有中央政府的具體授權，特區政府也是可以行使這些具體權力的。中央政府對於特區政府行使的這樣一些所謂未予以授權的具體權力是不會干預的，如頒佈勳章的權力。其二，對於跨越基本法規定的50年限度的批地問題，特區政府的確行使了超越自己權限的權力，筆者也並沒有看到全國人大或國務院有關的授權文件，但從中央政府的態度看，也並沒有對迪士尼樂園的修建提出異議，而是採取了樂觀其成的態度，特區政府是否得到了中央的首肯尚不得而知，但有一點是肯定的，這符合香港的長期繁榮穩定。其三，對於特區政府所行使的具體權力出現與基本法的某些具體條文相矛盾的情況，我們也要從原則上加以把握。眾所周知，《香港基本法》第107條規定“特區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長相適應”，但特區政府在應對1997-1998年的金融危機時出現了巨額的財政赤字。難道我們就可以因此而斥責特區政府違反了《香港基本法》嗎？顯然，我們並沒有這麼做。這是因為香港特區政府財政赤字的出現是特殊情況下的一種現象，並非特區政府的有意而為。對於這樣的情況，中央政府不僅可以諒解，還會伸出援手。其四，對於特區出現的違反“一國兩制”精神和《香港基本法》原則的權力行使行為，例如，香港法院的違憲審查權的行使，中央是完全有權通過對基本法相關條款的解釋來加以糾正的。對於嚴重違反“一國兩制”精神和基本法原則的有影響的言論要嚴肅予以批駁，以正視聽。香港是一個法治社會，特區政府應當嚴格依法辦事。中央政府雖對於特區政府在某些未經中央政府授權的情況下而單方面行使《香港基本法》未作出規定，且與《香港基本法》原則不矛盾的具體權力的舉動未表示異議，但先提請中央政府授權然後依法行權恐怕是一種更好的選擇。四、結語“一國兩制”畢竟是一項史無前例的偉大事業，其在落實過程中存在或出現各種問題都是正常的現象，但有一點是特別應當高度關注的，即中央政府和特區政府的行為是否符合“一國兩制”的精神，是否有利於國家和特別行政區的穩定和繁榮。“一國兩制”政策的內涵是隨着其實踐而不斷豐富的，在《香港基本法》實施已十餘年的今天，大陸和特區的情況都發生了重大變化，因此，把握基本法的精神實質和基本原則是處理中央與特區關係的關鍵。香港享有“剩餘權力”之說顯然是有悖於《香港基本法》的精神和原則的論調，而“剩餘權力”也無法真實反映單一制國家的本源性權力特徵。有鑒於此，筆者提出中央“保留性的本源權力”概念，以求真切說明中央與特別行政區之間的權力關係。(本文受到中山大學985港澳研究哲學社會科學創新基地資助。)註釋：1吳邦國：《紀念香港基本法實施十週年座談會》，載於《文滙報》，2007年6月6日。2王叔文：《香港特別行政區基本法導論》，北京：中共中央黨校出版社，1990年，第116頁。3李元起、黃若谷：《論特別行政區制度下的“剩餘權力”問題》，載於《北方法學》，第2期，2008年，第95頁。4同上註。5繆賽爾‧P‧亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年，第104頁。6童之偉：《國家結構形式論》，武漢：武漢大學出版社，1997年，第210頁。7林良光主編：《印度政治制度研究》，北京：北京大學出版社，1995年，第210頁。8王世傑、錢端升：《比較憲法》，北京：商務印書館，1999年，第361頁。@DC@

是“剩餘權力”，還是“保留性的本源權力”？9王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京：北京大學出版社，2000年，第7頁。10可參見美國法院的判例：弗萊徹訴佩克案、麥卡洛克訴馬里蘭州案、吉本斯訴奧格登案；或參見李道揆：《美國政府和美國政治》，北京：中國社會科學出版社，1990年，第485-489頁。11張定淮：《美國大政府的興起‧序》，載於約翰‧F‧沃克、哈羅德‧G‧瓦特：《美國大政府的興起》(中文版)，重慶：重慶出版社，2001年，第4頁。12何華輝：《比較憲法學》，武漢：武漢大學出版社，1988年，第148頁；轉引自王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京：北京大學出版社，2000年，第17頁。13同註6，第146頁。14王惠岩主編：《政治學原理》，北京：高等教育出版社，1999年，第123頁。15同上註，第123-125頁。16同註2，第88頁。17毛澤東：《論十大關係》，載於《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年。18中央政府對於除少數民族地區以外地區的極為少量的放權舉動，也只是通過政策文件的形式下達。而在隨後出現的集權趨勢下，中央的集權程度更高。19參見《香港基本法》序言。其中明確寫道：“國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明。”20見《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第101頁。21王振民：《中央與特別行政區關係──一種法治結構的解析》，北京：清華大學出版社，2002年，第174-175頁。22同上註。23同上註，第176頁。24同註20，第30頁。25許崇德：《對“一國兩制”的粗淺認識》，載於全國人大港澳基本法委員會研究室編：《香港基本法、澳門基本法研討會論文集》，上海，2008年11月4-5日，第10頁。26同註20，第220頁。@DD@

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵莊金鋒∗一、引言“一國兩制”澳門模式是：澳門特區政府、社團和居民根據鄧小平關於“一國兩制”的偉大構想，在實施基本法的歷史進程中所創造的，具有澳門特色的發展模式的科學總結；是澳門特區在中央人民政府的大力支持下“依法施政模式”及成功經驗的歷史總結，是正確實踐“一國兩制”方針的樣版之一。其核心是堅持“一國”原則，維護社會穩定，同時重視發揮“兩制”優勢，使澳門真正成為“東方寶石”，與“東方明珠”的香港互相映輝。“一國兩制”澳門模式的內涵是非常豐富的，又是多層次的。她具有三大基本特徵，即“以何厚鏵為首的特區政府依法施政卓有成效”；“澳門基本法推廣協會配合政府依法施政功不可沒”；“貫徹基本法已成為澳門居民的廣泛共識和自覺行動”。1換句話說，在創造“一國兩制”澳門模式的歷史進程中，特區政府始終依法(主要是基本法)施政，起着主導的作用；基本法推廣協會主動配合政府依法施政，工作出色；全澳居民積極支持政府貫徹“一國兩制”方針，實施基本法。《澳門基本法》第23條規定：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”這是維護國家主權、統一和領土完整的一項重要規定，亦是澳門特別行政區長治久安、繁榮發展的保證。2009年2月25日，澳門特別行政區立法會以絕對多數票贊成，細則性通過特區政府提交的《維護國家安全法》法案(簡稱國安法)，經立法會主席與行政長官先後簽署及校正付印，於3月2日出版的第9期《澳門特別行政區公報》第1組，公佈第2/2009號法律──《維護國家安全法》，並規定於公佈翌日(3月3日)起生效。澳門特區政府發表聲明表示對此“深感鼓舞”。聲明說：“特區政府一貫認為，立法維護國家安全是特區全面貫徹落實基本法的必要舉措，亦是特區政府和立法會理所當然、責無旁貸的憲制責任。《維護國家安全法》的順利通過，終於填補了澳門特區在相關法律方面的空白。廣大市民在立法過程中所凝聚和展現出來的愛國愛澳情懷，亦將成為特區持續團結進步的重要精神財富。”2澳門中聯辦負責人指出，在澳門特區政府、立法會和社會各界人士的共同努力下，澳門特區順利完成了《維護國家安全法》的立法工作，這標誌着澳門特區全面貫徹落實基本法，認真履行基本法賦予的憲制責任，推進特區法制建設方面又邁出了重要一步。《維護國家安全法》凝聚廣大澳門居民集體智慧，填補了澳門回歸以來存在的維護國家安全法律的空白，對於維護國家安全，依法保障居民的權利和自由，保持澳門社會的長期繁榮穩定具有重要意義。3澳門《維護國家安全法》立法的成功，是澳門特區的成功，是“一國兩制”澳門模式實踐成功又一個生動的案例，它充分體現了“一國兩制”澳門模式的三大基本特徵。本文僅就《維護國家安全法》的若干重大問題，以及法案立法過程中體現的“一國兩制”澳門模式進行探討。二、《維護國家安全法》的主要內容立法會根據《澳門基本法》第71條(1)項和第23條的規定，為禁止危害國家安全的犯罪，制定本法律。∗中國小城鎮發展研究院院長、教授，上海市法學會港澳台法律研究會顧問

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵《維護國家安全法》全文共15條：第1-7條規範了叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密等危害國家安全的七種犯罪行為及處罰；第8-15條分別規定法人的刑事責任，附加刑，適用範圍，減輕，公開進行，修改《刑事訴訟法典》，補充適用，生效。本文側重介紹《維護國家安全法》前7條的主要內容：叛國是指中國公民作出“加入外國武裝部隊械抗國家；意圖促進或引發針對國家的戰爭或武裝行動，而串通外國的政府、組織、團體或其人員；在戰時或在針對國家的武裝行動中，意圖幫助或協助執行敵方針對國家的軍事行動，或損害國家的軍事防衛，而直接或間接與外國協議，或作出具有相同目的的行為。”作出以上任一犯罪行為者，“處十年至二十五年徒刑”，屬作出“預備行為者，處最高三年徒刑。”(第1條第1、2款)分裂國家是指“以暴力或其他嚴重非法手段，試圖將國家領土的一部分從國家主權分離出去或使之從屬於外國主權者”，“其他嚴重非法手段”指下列任一行為：“侵犯他人生命、身體完整或人身自由”；“破壞交通運輸、通訊或其他公共基礎設施，或妨害運輸安全或通訊安全，該等通訊尤其包括電報、電話、電台、或其他電子通訊系統”；“縱火，釋放放射性物質、有毒或令人窒息氣體，污染食物或食水，傳播疾病等”；“使用核能、火器、燃燒物、生物武器、化學武器、爆炸性裝置或物質、內有危險性裝置或物質的包裹或信件。”作出以上任一犯罪行為者“處十年至二十五年徒刑”；屬作出“預備行為者，處最高三年徒刑。”(第2條)顛覆中央人民政府是指“以暴力或其他嚴重非法手段，試圖推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使職能者，處十年至二十五年徒刑。”屬作出“預備行為者，處最高三年徒刑。”(第3條)煽動叛亂是指“公然和直接煽動他人實施本法第一條、第二條或第三條所規定的犯罪者”或者“公然和直接煽動中國人民解放軍駐澳門部隊的成員放棄職責或叛變者。”作出以上犯罪者，均可“處一年至八年徒刑。”(第4條)第5條關於竊取國家機密方面的規定較為詳細：“竊取、刺探或收買國家機密、危及或損害國家的獨立、統一、完整或者內部或對外安全利益者，處二年至八年徒刑。”(第1款)“接受澳門特別行政區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金錢或有價物進行竊取、刺探或收買國家機密的間諜活動，或明知該等實體或其人員從事上述活動但仍為其招募人員，提供協助或任何方式的便利者，處三年至十年徒刑。”(第2款)“利用職務、勞務身份，或者有權限當局對其所授予的任務的便利：(一)作出第一款所指行為者，處三年至十年徒刑；(二)作出第二款所指行為者，處五年至十五年徒刑。”(第3款)“因職務或勞務的身份，或者有權限當局對其所授予的任務而保有國家機密：(一)公開國家機密或使不獲許可的人接觸國家機密者，處二年至八年徒刑；(二)接受澳門特別行政區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金錢或有價物而向其提供國家機密者，處五年至十五年徒刑；(三)因過失作出(一)項所指行為者，處最高三年徒刑。”(第4款)第9條第2款還規定：“對於因犯本法第一條、第二條、第三條、第四條或第五條所規定犯罪而須判刑者，經考慮該事實嚴重性及行為人公民品德方面的情況，可科處以下附加刑”：中止政治權利，為期三年至十年；禁止執行公共職務，為期十二年至二十年；驅逐出境或禁止進入澳門特別行政區，為期五年至十五年，但僅以非本地居民的情況為限；受法院強制命令約束，包括禁止或限制其在澳門特別行政區活動。外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為是指“外國的政治性組織或團體的機關或其人員以該組織或團體的名義並為其利益在澳門特別行政區作出第一條、第二條、第三條、第四條或第五條所指的行為，除行為人應負相應的刑事責任外，對該組織或團體科處以下主刑和附加刑。”主刑為10,000元至2,000萬澳門元不等的罰金。附加刑包括：禁止進行活動，為期2-10年；剝奪獲公共部門或實體給予津貼或補貼的權利；封閉場所，為期2個月至1年；永久封閉場所；受法院強制命令約束；公開有罪裁判等。(第6條)澳門的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為是指“澳門的政治性組織或團體的機關或其人員以該本地組織或團體的名義並為其利益與外國的政治性組織或團體建立聯繫，作出本法第一條、第二條、第三條、第四條或第五條所指的行為，除行為人應負相應的刑事責任外，對該本地組織或團體科處以下主刑和附加刑。”主刑為10,000元至2,000萬澳門元不等的罰金；對於上述所指澳門政治性組織或團體，在出現該實體的創立人創立實體的的主要意圖是實施上述犯罪情況時，法院更可命令解散有關實體。附加刑同本法第6條規定相@DF@

《“一國兩制”研究》第3期同。(第7條)三、制定《維護國家安全法》的必要性筆者在去年發表的《試論澳門基本法第23條立法的必要性與重要性》4一文中，曾從5個方面論述23條立法的重大意義：(一)23條立法是落實“一國兩制”方針的必然要求《澳門基本法》第23條立法是澳門特區全面落實“一國兩制”方針和《澳門基本法》的必然要求。《澳門基本法》是全國人大制定的一部獨特的全國性的基本法律，也是澳門特區的最高法典，在特區的法律體系中具有憲制性的法律地位和作用。然而，23條立法不落實，《澳門基本法》的全面實施就留下一個“空白點”，繼續貫徹“一國兩制”就得不到全面、有力的法律保障。這不能不說是澳門法制方面的一大缺陷。這與澳門的國際都市和法治社會形象很不相稱。因此，澳門特區“自行立法”禁止危害國家安全的活動，既是全面落實“一國兩制”方針題中應有之義，也是確保基本法全面實施的必然要求。時任澳門立法會副主席劉焯華曾指出：“國安法的通過，對於全面貫徹落實基本法、完善澳門的法律制度、維護居民的權利與自由、保持澳門的長期繁榮穩定，具有重要意義。”尤其是“有助於廣大居民對‘一國兩制’方針和《基本法》，對維護國家主權的公民義務，對自身依法享有的權利與自由等有更多的瞭解。”5(二)23條立法是澳門特區應盡的法律義務和責任首先，從澳門特區的法律地位來看。澳門特區作為中國不可分割的一個地方行政區域，有義務採取切實可行的法律措施，自覺維護國家的安全和統一，這是一項神聖職責，而維護國家安全和統一更是維護了澳門社會和居民的根本利益所在。其次，從《澳門基本法》自身的規定來看。基本法第23條明確規定，澳門特區“應自行立法”禁止危害國家安全的行為。這裏特別強調一個“應”字，即必須自行立法。這表明該項立法是特區的法律義務，義不容辭的責任。澳門立法會議員歐安利表示，維護國家安全是澳門社會責無旁貸的責任，亦是立法會一項憲政責任。6再次，從中國憲法的有關規定及精神來看。中國現行憲法規定，公民有維護國家統一，有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務等；公民必須保守國家機密。可見，澳門特區及每位公民有維護國家安全的義務，也是符合中國憲法有關規定及精神的。(三)23條立法是禁止危害國家及澳門特區安全的需要任何國家，無論是過去或現在，無論其奉行甚麼樣的意識形態和宗教信仰，無論其實行怎樣的社會制度和法律傳統，立法保障其國家主權和安全神聖不可侵犯，這是各國的通例。有些國家在憲法或憲法性文件，還對維護國家安全作了規定。例如1689年《英國權利法案》，1787年《美利堅合眾國憲法》和現代的《瑞士聯邦憲法》等。“近年來，伴隨着信息化、全球化帶來的諸多新思維新問題……出現了‘主權相對論’下的各種主張，要求制裁國事罪必須在確保公民權利和政治權利的前提下進行，但即便如此，各國都依然不曾放棄擁有完全的自主權力，以刑法制裁和打擊危害國家安全的嚴重犯罪，這仍是任何人不能否認的舉世通例。”7以亞洲諸國為例，《菲律賓刑法典》、《蒙古刑法典》和《新加坡刑法》等都列有危害國家安全罪專章。《德國刑法典》和《法國刑法典》對危害國家安全行為也規定得較詳細。澳門特區制定《維護國家安全法》都具有毋庸置疑的合法性和必要性。(四)23條立法是彌補澳門有關維護國家安全的現行法律缺陷和不足的需要澳門回歸祖國前一直適用的有關維護葡萄牙國家安全的法律，主要是1886年葡萄牙《刑法典》第141條至176條。隨着1999年12月20日澳門特別行政區成立，上述葡萄牙《刑法典》的規定不再有效。澳門現行的有關刑事法律中僅有保護本地區安全的規定，而沒有對應於《澳門基本法》第23條禁止事項的法律條文或單行法律。無論從全面貫徹落實《澳門基本法》，還是從完善澳門本身的法律制度出發，澳門特別行政區都有實際需要制定維護國家安全的法律，以填補法律空白。8(五)23條立法是維護國際人權公約及基本人權的需要有些人總是自覺或不自覺地對當今世界公認的兩個國際人權公約，即《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》採取各取所需，@DG@

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵斷章取義的做法，指責23條立法違反國際人權公約。其實並非如此，1966年第21屆聯合國大會通過的上述兩個國際人權公約，雖然有許多條款明確規定，公民享有生命、自由、人身安全等最充分的自由民主權利，但並不排除在一定條件下，需要維護國家安全。國際公約強調人權、尊重人權，但絕不可置國家安危於不顧，更不允許分裂國家，顛覆中央政府等破壞行為的存在。23條立法既能維護國家安全、也能兼顧個人的權利和自由，有助於國際人權公約的實施。四、制定《維護國家安全法》的特殊意義此外，23條立法是澳門社會保持可持續發展的重要保障。澳門回歸以來，經濟高速發展，社會百業興旺，都離不開內地各項政策的支持。事實證明，內地的穩定與發展，與澳門社會的繁榮穩定唇齒相依，密切相關。因此，維護國家安全，對澳門社會保持可持續發展至關重要。澳門特區制定《維護國家安全法》還有兩個方面的特殊意義：其一，這是“一國兩制”下的一項特殊安排。在立法禁止危害國家安全行為這一重大問題上，中國沒有把全國性法律(如刑法、國家安全法)延伸到港、澳地區，而是授權特區應自行立法以填補這一空白。這充分體現了國家對澳門特區政府和廣大澳門同胞的高度信心與尊重。根據“一國兩制”方針和《澳門基本法》，澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，與祖國內地實行不同的社會制度、原有法律基本不變。世界各國維護國家安全的法律在同一國範圍內都是統一的，《澳門基本法》授權澳門特別行政區自行立法禁止危害國家安全的行為，與基本法規定保留澳門原有法律基本不變、澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權是相配套的。中央授權澳門特區自行立法，就是授權澳門以基本法為依據，按照自己的立法程序和方式，從澳門的實際情況出發，以條例或其他形式，自行對23條禁止的各種危害國家安全的行為作出有效而合適的規定。這不僅體現了國家對澳門特區的信任與尊重，而且有利於23條的貫徹實施。澳門回歸後，其法律制度仍承襲了葡萄牙以大陸法系為基礎的特點。雖然中國內地實行的社會主義法律也屬於大陸法系，但與澳門法律在性質上有很大不同。中央授權特區自行立法，便於與澳門現行法制相銜接，所形成的法律條款也方便具體的司法實踐，便於特區法院對觸犯《維護國家安全法》所定罪行的案件進行審判。其二，這是澳門特區一項特殊的新貢獻。澳門立法會議員徐偉坤、許輝年、沈振耀認為，《維護國家安全法》的通過是全體澳門居民的光榮，融合了居民的民族主義及愛國感情。《維護國家安全法》正值澳門回歸十週年時期通過，生效，具有更深意義。立法過程雖有干擾活動，但在社會正面支持，有關政府人員的努力及立法會同事的辛勸付出下，完成整個立法過程，正好是澳門人團結良善美德的清晰展示。9澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中教授指出：《維護國家安全法》正式出台，意義重大，影響深遠。其一，它成為實行“一國兩制”的澳門特區憲政發展的一項新成果，是特區法制建設的重要里程碑；其二，它有助為澳門特區第一個十年依法施政期的完結增添一項標誌性內容，是依法施政的加分行為；其三，它必然成為澳門社會和諧健康發展、法制日趨完善的突出標誌；其四，它有助大幅提升澳門居民建設美好明天的信心與整體對外形象。10五、《維護國家安全法》立法過程中的若干顯著特點特區政府草擬的《維護國家安全法》(法案)之所以能在立法會順利通過，並獲得澳門社會和廣大居民的擁護與支持，是同《維護國家安全法》在制定過程及內容方面所具有的幾個顯著特點分不開的。這些特點是：(一)多年研究，水到渠成貫徹落實《澳門基本法》第23條的規定，制定《維護國家安全法》，是澳門特區政府的一貫立場。為此特區政府作了多年的研究和準備工作：早在2002年4月10日，特區政府公佈的《短、中期法規草擬及修改計劃》就將落實基本法第23條立法列入該計劃中；2003年7月18日，行政長官何厚鏵表示：“現時在澳門不存在危害國家安全罪……這個漏洞需在23條立法時加以堵塞。”在特區政府行政法務範疇的施政方針中，自2003年開始便一直把基本法第23條的立法工作列入施政計劃；2007年6月20日，特區公佈《2007-2009年度公共行政改革路線圖》，將落實基本法第23條的立法工作納入路線圖工作規劃內。在多年@DH@

《“一國兩制”研究》第3期的研究過程中，特區政府不僅比較了國際上不同國家有關維護國家安全的法律，而且還研究了過去幾年澳門社會各界人士有關制定維護國家安全法律的意見和建議，並根據澳門實際情況和法律制定對如何規定基本法第23條明確要求的禁止危害國家安全行為罪進行了深入的論證。在此基礎上，提出了《維護國家安全法》(草案)諮詢文件。草案經修改成為法案交立法會審議並通過，可說是“水到渠成”的事情。(二)廣泛諮詢，反映民意時任立法會副主席的劉焯華認為，“公開、透明、民主、充分聽取民意是這次立法的一個突出特點。”11澳門特區政府在2008年10月公佈《維護國家安全法》草案，並在同年10月22日至11月30日就草案進行了廣泛的公開諮詢，政府組織了多場諮詢活動，行政長官及主要官員親自參加並回答提問，解疑釋惑；澳門各界人士和廣大居民廣泛參與，積極組織多種形式的諮詢活動，踴躍建言獻策。在廣泛諮詢期間，共有450多個社團6,000多人直接參加諮詢活動，提出意見784份，其中657份個人意見中近87%贊成立法，127份團體意見中贊成立法者更高達97%。之後草案經修改成為法案於同年12月19日正式提交立法會審議。(三)七項罪種，全面涵蓋儘管澳門現行法律中沒有單獨的分裂國家罪、顛覆中央政府罪的罪名，草擬《維護國家安全法》的內容嚴格對應《澳門基本法》第23條明文規定禁止的7種危害國家安全的行為，內容既嚴謹又全面，既沒有減少罪種，更沒有擴大立法涵蓋面，並將立法限定在刑事法律範疇，旨在維護國家主權、統一和領土完整，防止危害國家安全行為的擴大化，與危害國家安全無關的一般刑事犯罪及涉及行政管理等方面的問題則通過其他法律處理。從而消除了有些居民和大學生對23條立法的憂慮(即立法會否出現以言入罪，影響言論自由，會否出現未審先判甚至“莫須有”的檢控等)。應該說制定《維護國家安全法》是很成功的，很得民心的。其內容也較為準確，條文清晰、通俗易懂。(四)國安、權利，合理平衡《維護國家安全法》的另一個顯著特點是，在維護國家安全和充分保障居民應有的基本權利與自由，取得很好的平衡。正如立法會議員崔世平所言：“國安法以極為謹慎和嚴肅的條文，對7種危害國家安全犯罪行為及犯罪構成要件作嚴格、清晰的規定，既滿足維護國家安全的需要，也合理體現基本法賦予澳門居民的各項權利與自由，將為澳門社會、經濟可持續發展提供更有力保障。”12也就是說，《維護國家安全法》的制定和實施，一方面可使澳門特區今後在維護國家安全方面有法可依，是一件有利於保障國家和澳門長治久安的大事；另一方面，又可使澳門作為國際知名的旅遊城市保持開放、居民享有的權利和言論自由得到維護。(五)處罰有度，符澳刑法“澳門刑法的基本原則有罪刑法定原則、罪過原則、罪刑相適應原則、人道主義原則、最低程度介入原則、罪責自負原則。”縱觀《維護國家安全法》條文“體現了上述刑法的基本原則。”13例如：按照澳門刑法的規定，罪過包括故意與過失兩種。澳門《刑法典》第12條規定：“出於故意作出之事實，或法律有特別規定時，出於過失作出之事實，方予處罰。”《維護國家安全法》明文規定的7種犯罪行為中，絕大部分是故意犯罪，如叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等行為，主觀惡性大，罪過嚴重。只有第5條第4款第(3)項規定的“因過失”洩露國家機密是過失犯罪。又如，在體現最低程度介入原則方面，《維護國家安全法》規定的危害國家安全犯罪的刑罰，是以澳門《刑法典》規定刑事處罰制度為標準的，包括單項罪行最高可處25年徒刑，這在全世界是最低的處罰；對“煽動叛亂”中的“煽動”一詞，也做了限定，即“公然及直接煽動”。這源於早先澳門特區就頒佈的刑事單行法的規定，如第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》第8條規定：“公然及直接煽動他人作出恐怖主義行為或組成恐怖團體、組織或集團者，處一年至八年徒刑。”(六)訴訟澳化，便於執行澳門全國人大代表林笑雲律師認為，“國安法是根據本地區的法律系統而立、訴訟程序也是根據澳門的訴訟法典而立，加上法官的把關判決，有信心澳門的司法系統可以做得很好。”14事實正是這樣：《維護國家安全法》作為一項單行的刑事法律，主要對危害國家安全犯罪的構成及其處罰作了規定，而對刑法的一般原則，刑罰的具體適用、刑事訴訟過程等事項不可能(也沒有必要)作出具體的規定。這些事項仍需適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》的有關規定。故《維護國家安全法》第14條原則規定：“本法無專門規定者，補充適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》的@DI@

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵規定。”《維護國家安全法》還規定：“本法所規定犯罪的刑事訴訟程序須按《刑事訴訟法典》的規定公開進行，但涉及本法第五條(竊取國家機密──筆者所注)的刑事訴訟程序，如公開進行會對國家安全的利益造成損害，法官可決定不公開進行某些訴訟行為。”(第12條)這些規定充分參照了澳門現行的刑事法律制度，便於法官審理有關案件，也為案件當事人所熟悉，有利於貫徹執行。六、特區政府依法施政，在《維護國家安全法》立法中始終起着主導作用(一)特區政府的一貫立場貫徹落實《澳門基本法》第23條的規定，制定維護國家安全的法律，是澳門特區政府的一貫立場。為此特區政府作了多年的研究和準備工作：早在2002年4月10日，特區政府公佈的《短、中期法規草擬及修改計劃》就將落實《澳門基本法》第23條立法列入該計劃中；同年10月1日，行政法務司司長陳麗敏透露，特區政府早就開展研究落實基本法第23條的規定，迄今條件已趨成熟，計劃在明年初向立法會提交有關法案，隨後向公眾諮詢15；同年11月20日，行政長官何厚鏵在回答記者提問時表示，相信會在翌年適當時候提交立法會討論並立法，在提交立法會討論前後，會進行諮詢程序，但惟一不會諮詢的，就是“是否應該立法”。162003年7月18日，行政長官何厚鏵表示：“現時在澳門不存在危害國家安全罪，這方面是一個極大的法律漏洞，原本在這方面的法律已在1999年12月20日自動失效。澳門現行的《刑法典》對這類罪行沒有作任何規範。這個漏洞需在23條立法時加以堵塞。”在特區政府行政法務範疇的施政方針中，自2003年開始便一直把《澳門基本法》第23條的立法工作列入施政計劃。但因香港特區在2003年的“七‧一”遊行後的9月5日宣佈暫時擱置了23條立法，澳門亦被迫延期該項立法。行政長官何厚鏵在11月9日回應記者提問時表示，“在明年一年之內，很大機會仍不是適當的時間進行立法，至在明年之後，我們的工作在何時完成，以及何時才是適當時間，我相信亦需要由新的行政長官以及第二屆政府作出決定。”172007年6月20日公佈的《澳門特別行政區2007-2009年度公共行政改革路線圖》，明確提出“落實基本法有關第23條的立法工作。”陳麗敏司長在公佈“路線圖”的記者會上表示，基本法第23條的立法工作，將會在2007-2009年間開展立法程序，不要把23條立法責任推卸給下屆政府，但未能確定何時完成。18同年11月13日，行政長官何厚鏵發表任內第8份施政報告明確表示，政府會爭取在2009年第二屆任滿前完成整個立法程序。192008年10月22日，行政長官何厚鏵在澳門特區政府總部召開記者會，介紹特區政府開展《維護國家安全法》的立法工作，並會發出諮詢文件，以及開展為期40日的諮詢期。記者會當日，他還表示，澳門政權移交前是採用葡萄牙《刑法典》有關國家安全法律，但有關法律在政權移交後失效。因而一直存在有關法律完全真空問題。因此，澳門特區政府根據《澳門基本法》的第23條規定完成了《維護國家安全法(草案)》的草擬工作，並且即時啟動此草案公開諮詢工作。記者會後，何厚鏵偕同行政法務司司長陳麗敏、法律改革辦公室主任朱琳琳等就《維護國家安全法》草案立法工作及諮詢內容作出簡述和介紹。特區政府在宣佈啟動《維護國家安全法》(草案)諮詢後，政府組織了多場諮詢活動，行政長官及主要官員親自參加並回答提問，解疑釋惑；澳門各界人士和廣大居民廣泛參與，踴躍建言獻策。2008年12月16日，行政長官何厚鏵在政府總部舉辦新聞發佈會，公佈“《維護國家安全法》草案”的諮詢結果。他透露，政府在充分吸納各種意見的基礎上，對原來的草案作出了必要的修改，從而形成了《維護國家安全法》法案。該法案已經過行政會討論，並在當日送交立法會審議。2009年1月5日，《維護國家安全法》法案在立法會獲得一般性通過。當《維護國家安全法》法案在立法會高票細則性通過後不久，行政長官何厚鏵又指出：“《基本法》第二十三條立法工作的順利完成，對澳門特區而言只是踏出了堅定的一步，廣大居民及不同界別對基本法的認識，對《國家安全法》的正確解讀，並不應隨立法工作的完成而結束，憲制責任亦不僅僅只在於立法的過程，更重要的是要將特區政府的工作落實到實處。”20(二)立法會認真反覆審議法案《維護國家安全法》是澳門特區一項十分重要的法律，不僅特區政府在整個諮詢及制定法案過程中非常嚴謹，而且立法會在審議該項法案時亦表現出高度負責任的精神，希望能制訂一份高質素的法案。據媒體報道：2009年1月5日，立法會一般性通過該法案。@DJ@

《“一國兩制”研究》第3期立法會主席曹其真隨即將該法案發給第二常設委員會進行細則性分析。該委員會先後召開9次會議分析和討論，特區政府根據立法會提出的問題，於2月3日提交了修訂後的《維護國家安全法》法案文本。2月25日下午，立法會舉行全體會議，細則性審議及表決《維護國家安全法》。其間，應“反對派”議員要求，法案第1條第2款、第2條第2款、第2條第3款第(2)項、第3條第2款、第4條第1款、第5條第1款、第5條第1款等條款獨立表決而出現2、3張反對票及棄權外，其他條文均獲得參與表決的27位議員一致贊成，包括在1月5日立法會一般性表決時投反對票的議員吳國昌、區錦新。立法會用了近3小時審議及表決該法案15條條文，絕大部分時間用於討論前5條條文、其他條文審議及表決時間不到10分鐘。負責細則性分析法案的立法會第二常設委員會主席馮志強認為，《維護國家安全法》達到“七個符合”：符合填補本澳法律體系空白的需要和要求；符合法治原則的要求；符合保護居民權利與自由的要求；符合《澳門基本法》第23條關於禁止危害國家安全行為的規定；符合本澳《刑法典》關於刑罰與刑罰幅度的規定；符合國際慣例。當法案獲立法會高票通過後，罕見地有25位議員表示支持立法，呼籲特區政府繼續做好基本法和《維護國家安全法》的宣傳教育。其踴躍發言的程度被立法會主席曹其真形容為“歷史性”。列席審議的行政法務司司長陳麗敏感謝曹主席及立法會議員的支持。可見，立法會和特區政府通力合作，才使《維護國家安全法》能夠順利出台。(三)對人們的幾點啟迪以上特區政府和立法會在23條立法過程中所作的不懈努力，成效顯著，給人們不少啟迪：○1《澳門基本法》所確立：澳門特區地方政權形式是以行政為主導的“行政長官制”，是行之有效的新型政治體制。在23條立法期間，澳門特區行政和立法機關既相互制衡，又互相配合，且配合得很好，確保了《維護國家安全法》的順利誕生。○2在澳門特區政治體制(行政長官制)裏，行政長官在政治生活中居於中心地位，始終起着主導作用。在23條立法過程中，無論是立法方向、法律草案的提出，還是草案諮詢及修改、法律的實施等，行政長官的主導作用都表現極為明顯。○3以何厚鏵為首的特區政府及相關官員的憲制意識較強。這不僅表現在他們一致認為23條立法是政府神聖的憲制責任，必須在第二屆政府任期內完成，而且強調：“憲制責任亦不僅僅只在於立法的過程，更重要的是要將特區政府的工作落實到實處。”○4澳門特區在香港特區23條立法暫時擱置的情況下，決定先於香港自行對23條進行立法，這種崇高和勇敢精神令人佩服。同時澳門特區認為港澳歷史及實際情況不盡相同，相信香港具條件時都會自行立法，以進一步保障國家利益。七、基本法推廣協會等社團，積極配合政府推動23條立法前行政長官何厚鏵一再強調：“推進依法治澳，既要處理好行政與立法、司法的關係，也要處理好政府和民間的互動合作關係。因為有效調動和發揮民間的積極性，將直接影響着特區政府的施政水平。”21澳門基本法推廣協會自2001年3月31日成立至今，與其他歷史較長、規模和影響較大的具有愛國愛澳光榮傳統的華人社團一起，為介紹、推廣基本法做了大量工作，可以說是做了一件功德無量的事。在《澳門基本法》第23條立法過程中，這些社團更積極配合政府推動23條立法，作出重要貢獻也是有目共睹的。例如：早在2002年10月初，行政法務司司長陳麗敏透露，特區政府早就開展研究落實基本法第23條的規定，計劃在明年初向立法會提交有關法案。在這之後不久，即2002年10月29日，澳門基本法推廣協會就假座澳門中華總商會會議廳，舉行了題為“落實《澳門基本法》第23條”的座談會。座談會邀請了時任全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會副主任委員李成俊、委員蕭蔚雲、楊允中、李沛霖、林笑雲等作專題發言，委員黃漢強提交書面發言。他們一致認為“盡快在廣泛諮詢的基礎上就落實基本法第23條進行立法是必要的，無論從特區內部發展和國際形勢演變特點考慮，都應以積極思維予以認真落實。當然，從澳門社會實際出發，條文應盡量寬鬆一些，概括性強一些，他們幾位發言的觀點明確，思路清晰，實事求是，受到與會者的普遍認同和支持。”22座談會由基本法推廣協會理事長崔世昌主持，出席的社團代表，社會各界人士和新聞界朋友逾130人。其中澳門中華總商會、澳門街坊總會、澳門歸僑總會、澳門工會聯合總會、澳門中華教育會和澳門婦女聯合會等社團的負責人也作了發言，就有關落實基本法第23條的問題進行深入的探討，提出了各自的看法、意見和建議。@DK@

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵2003年10月，澳門基本法推廣協會出版了《國家安全與公民意識──有關基本法第23條立法的論文滙編》一書。該書滙集的文章主要源自《國家安全是“澳人治澳”基石──落實澳門基本法第23條座談會紀要》小冊子，這些文章大多經過作者本人的校訂或補充。同時酌情選入部分相關專題論文。從而向各界人士提供了一份更為詳盡的學習參考資料，這對於澳門廣大居民提高對基本法第23條立法的認識起了一定的作用。又如：2007年11月13日，行政長官何厚鏵發表任內第8份施政報告明確表示：要“跟進《基本法》第23條的立法工作。”政府會爭取在2009年第二屆任滿前完成整個立法程序。此後，澳門基本法推廣協會開展工作更加活躍，除協會有關領導在媒體和一些公開場所發表言論支持基本法第23條立法外，當去年10月特區政府重新啟動23條立法，開始公眾諮詢時，基本法推廣協會為配合特區政府《維護國家安全法》(草案)諮詢，及時組織了相關的法律專家和學者，就草案內容編寫《澳門維護國家安全立法問答50題》小冊子，共印刷3,000本，免費分發給市民閱讀，同時並刊登在澳門主要報紙上。而澳門電視台也在連續3個星期天的《澳視新聞檔案》節目中，以《聚焦國安法》之名播出諮詢會的片段。其目的是便於廣大市民理解和明白草案的內容。這有助於市民對“一國兩制”和基本法第23條立法的深入認識和理解，為進一步完善法律草案而共同努力。再如：2009年2月25日，當《維護國家安全法》法案在立法會高票細則性通過之後，身兼全國政協委員的澳門基本法推廣協會理事長崔世昌表示歡迎，認為這是澳門特區履行《澳門基本法》的責任，而且有信心澳門的前線執法人員和司法部門有能力落實執法，呼籲全澳居民認真學習和理解《維護國家安全法》內容。3月11日，基本法推廣協會舉行《維護國家安全法》專題研討班，該會希望有更多團體開辦此類研討班，加深居民對《維護國家安全法》的認識和理解。該會副理事長兼秘書長楊允中在研討班上表示，《維護國家安全法》是基本法的配套法、補充法，與國家核心利益、國家主權相關，因此，宣傳推介《維護國家安全法》的工作不可中斷，要推動對“一國兩制”及基本法第23條立法的研究，在實踐中提升“一國兩制”的實踐水平。23在此前，澳門法律公共行政翻譯學會已舉行了理、監事擴大會議。認真討論學習《維護國家安全法》，希望會員努力，深入學習及準確掌握《維護國家安全法》的文義和立法精神、向相關業界、人員推介《維護國家安全法》，為維護國家安全，支持特區政府依法施政作出貢獻。學會理事長黃錦俊等出席了會議。相信在上述兩個協(學)會的帶動和影響下，其他社團也會動起來，深入學習和宣傳《維護國家安全法》。由上可見，澳門基本法推廣協會對特區政府23條立法的支持和配合有兩個特點：一是這種支持和配合是主動的、積極的，其形式是多樣的(既動口宣傳、又動手編書)，因而取得較明顯的實效；二是這種支持和配合是“全程式”(連續式)的，即在23條立法的前期階段(製造輿論)，起動及諮詢階段、草案修改及通過階段和《維護國家安全法》實施等各個階段，都予以全力支持和配合。八、《澳門基本法》第23條立法受到絕大多數澳門居民理性認同澳門青年研究會、澳門學聯在2008年10月21日公佈的民意測驗顯示，在有效受訪的10多所學校的732名學生中，67.52%表示十分同意或同意就國家安全立法，持反對意見的學生只有1.72%。24澳門街坊會聯合總會在特區政府宣佈啟動立法工作當日進行民意測驗，並於2008年10月24日公佈，受訪者中近五成年齡15-25歲，56%的受訪者是學生及文職服務人員。在875份有效問卷中，逾六成半居民支持國安立法。25澳門中華新青年協會在2008年10月25日進行的同類調查顯示：55.3%的居民不瞭解第23條應自行立法的規定；91.3%認同澳門政府有責任維護國家安全；70.5%支持特區依法自行制訂《維護國家安全法》；54.3%贊成應在本屆政府和立法會任期內完成立法；64.9%認為立法應遵循澳門原有的法律傳統和習慣，並參考現行法律進行。26特區政府在去年公佈《維護國家安全法》(草案)，並在同年10月22日至11月30日就法律草案進行了廣泛的公開諮詢。政府組織了多場諮詢活動，行政長官及主要官員親自參加並回答提問，解疑釋惑；澳門各界人士和廣大居民廣泛參與，積極組織各種形式的諮詢活動，踴躍建言獻策。在廣泛諮詢期間，共有450多個社團6,000多人直接參加諮詢活動，提出意見784份，其中657份個人意見近87%贊成立法，127份團體意見中贊成立法者更高達97%。這反映社會各界的主流意見，充分體現了澳人的愛國精神和對國家安全@DL@

《“一國兩制”研究》第3期的責任感。2月25日下午，立法會舉行全體會議審議《維護國家安全法》法案。下午2時開始，逾百名支持《維護國家安全法》立法的居民到立法會外，在警方預設的區域拉起橫額，高舉標語牌表達支持立法。橫額和標語內括包括“堅決支持23條立法”、“國家有安全，民族才有興旺”、“有國才有家，堅決捍衛國家主權”、“擁護基本法，擁護《維護國家安全法》”、“國家安全，匹夫有責”、“維護民族尊嚴，保衛國家安全”等，居民在預設區域靜坐，精神飽滿，紀律良好，以表達愛國情懷，直到下午5時半陸續離去。為甚麼澳門廣大居民有這種積極的態度來關注與支持《澳門基本法》第23條立法呢？全國人大常委會澳門基本法委員會委員、時任澳門大學澳門研究中心代主任楊允中博士回答說：“作為當代中國人，作為生活在澳門特區的中國人，我們不僅認真關注特區的穩定和發展，同時也要高度關注整個國家的穩定和發展。這是新時代愛國者的最起碼的志向與胸懷。因為效忠國家是當今世界各國公民的基本義務之一。關注、支持並推動基本法第23條及早完成立法程序，也是我們本身的切身利益所在，堂堂正正，理直氣壯地表明我們的意願和要求，絕對是天經地義、正大光明的行為。”27九、確保《維護國家安全法》全面正確實施任何國家或地區的法律一經制定，就必然要求在社會生活中全面、正確實施，否則法律便喪失它應有的積極作用。《維護國家安全法》在澳門特區立法會高票通過後，罕見地有25位議員表態支持立法，呼籲特區政府繼續做好基本法和《維護國家安全法》的宣傳教育，列席審議的行政法務司司長陳麗敏代表特區政府發表聲明，表示特區政府將展開廣泛的培訓宣傳，推廣和教育工作，確保《維護國家安全法》全面、正確實施。無疑這是非常正確和及時的舉措。對此，筆者有幾點建議：(一)必須提高認識《維護國家安全法》整個立法過程都非常順利，並取得圓滿成功，但將來要落實的事情還有許多，還有很長遠的路要走。日前，前行政長官何厚鏵指出：“基本法第23條立法工作的順利完成，對澳門特區而言只是踏出了堅定的一步，廣大居民及不同界別對基本法的認識，對《維護國家安全法》的正確認識，並不應隨立法工作的完成而結束，憲制責任亦不僅僅只在於立法的過程，更重要的是要將特區政府的工作落實到實處。”他強調：“立法只是起點，並不是終點，立法只是成功的基礎，並不是成功的必要條件。而對未來，絕不能掉以輕心，要繼續從全局出發，持續確保社會的和諧穩定，推動特區的可持續發展。”28可見，和任何法律的實施一樣，要成功推動《維護國家安全法》的正確實施，首先必須提高認識，宣傳基本法，落實《維護國家安全法》並非一朝一夕可取得效果，而是細水長流的工作。(二)執法部門要強雖然《維護國家安全法》未有列明權限執法部門，但根據執法要求相信會由特區政府保安司領導下的治安警察局和司法警察局負責執法。由於《維護國家安全法》涉及叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂，竊取國家機密等嚴重罪行，在執法要求上，需要有一定權威的政府機構。而保安司在行政長官轄下的5個司級部門中排列第三位。其設立依據是《澳門基本法》、第2/1999號法律、第6/1999號行政法規。行使職權包括內部治安、刑事偵查、出入境控制、海上交通及有關罰則的監察等等。治安警察局是保安局屬下的軍事化保安部隊，具有刑事警察機關的性質。具體任務包括維護公共程序及安寧；預防、偵查及打擊犯罪；參與民防及應付緊密情況；保障特區體制的正常運作；保障公民基本權利及自由的行使等等。司法警察局是保安司屬下的一般部門，其主要職責為預防犯罪、調查犯罪及協助司法當局工作。但是，據可靠消息指出，由於《維護國家安全法》的執法要求有別於其他法例，會較為嚴謹，故政府或會設立專責部門負責執法。(三)加強宣傳、培訓首先期望特區政府應該加強法律解釋和宣傳力度、普及不同年齡、不同階層的居民，尤其是學生及年輕一代對《維護國家安全法》的認識，讓全澳居民進一步發揮當家作主的精神，為維護國家安全貢獻每個公民的一份力量。政府及有關社團，應趁着目前社會對《維護國家安全法》較為關注的大好機會，通過多種形式，舉辦不同類型的普法活動，加強澳門居民對《維護國家安全法》的認識和瞭解，真正做到“識法、守法、護法”，增強愛國觀念，消除和杜絕一些蠱惑人心，以訛傳訛的流言。同時，要加強專業人員@EC@

從《維護國家安全法》的制定看澳門模式的基本特徵的培訓。切實提高執法和司法人員的水平，使執法及司法機關能較準確理解《維護國家安全法》的立法原意或精神及條文的內容。據媒體報道，為配合《維護國家安全法》的正式實施，保安當局正在積極準備，當中包括會加強執法人員在法律及技術層面的培訓。筆者贊成有關人士建議，即政府除設立專責部門負責執法外，還可建立監察及申訴機制，防止濫權及糾正執法偏差。相信只要保障居民的合法權利，《維護國家安全法》的實施將為澳門長期穩定發展，奠下穩固的基石。(四)社團再作貢獻澳門現有社會團體達4,000多個，絕大多數為民間性的華人社團。其中，歷史較長、規模和影響較大的社團有澳門中華總商會、澳門工會聯合總會、澳門街坊總會、澳門中華教育會、澳門婦女聯合會、澳門中華學生聯合總會、澳門歸僑總會、澳門同善堂、澳門鏡湖醫院慈善會、澳門基本法推廣協會等。這些社團具有愛國愛澳的優良傳統，他們過去為澳門社會的進步作過重要貢獻，回歸後，在貫徹“一國兩制”方針，宣傳與推廣基本法的活動中又發揮了積極的作用。尤其是成立於2001年3月31日的澳門基本法推廣協會，8年多來與政府有關部門、各界社團通力合作，有組織有計劃大力推廣基本法，除每年舉辦專題研討會作為宣傳基本法的“特定形式”和“一大盛事”外，還透過不同形式、不同層面向社會各界深入宣傳基本法。為配合特區政府《維護國家安全法》(草案)的諮詢，推廣協會先後出版《國家安全與公民意識》和《澳門維護國家安全立法問答50題》兩本小冊子，反應良好。正如前行政長官何厚鏵所言：“澳門基本法推廣協會更專職於此，角色重要，功能顯著。”29十、結語綜上所述，“一國兩制”澳門模式的三大基本特徵，在《澳門基本法》第23條立法過程中得到充分的體現。這些成功的基本經驗歸結(集中)到一點，就是澳門特區在貫徹“一國兩制”方針，實施基本法的偉大事業中，只要緊緊把政府主導、社團配合、居民支持三種力量捆在一起，協調有序，就能形成一股強大的整體性歷史發展動力，把澳門建設成為一個更加繁榮、進步的社會。在澳門特區正式實施《維護國家安全法》的過程中，包括前期的各項準備工作，尤其是在宣傳和培訓工作方面，只要充分發揮推廣協會和其他社團的作用，工作一定會有聲有色，讓《維護國家安全法》深入人心，家喻戶曉。註釋：1莊金鋒：《“一國兩制”之“澳門模式”探析》，載於《港澳研究》，2009年春季號，第127-147頁。2《澳政府：深感鼓舞》，載於《大公報》，2009年2月26日，第A12版。3《認完成立法保障居民權利自由中聯辦：國安法利澳發展》，載於《澳門日報》，2009年2月26日，第1版。4楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，澳門：澳門基本法推廣協會，2008年，第125-135頁。5《國安法立法過程充分聽取民意劉焯華：維護國家安全居民權利》，載於《澳門日報》，2009年2月26日，第B11版。6《歐安利：體現社會成熟》，載於《澳門日報》，2009年2月26日，第B11版。7閒適：《立法維護國家安全符舉世通例》，載於《澳門日報》，2009年3月3日，第B5版。8澳門法律改革辦公室：《維護國家安全法》(草案)諮詢文件，第21-22頁。9《議員表決聲明書面發言》，載於《澳門日報》，2009年2月26日，第B11版。10《支持國安法出台認法制建設里程碑政界社團：加強普法助民辨是非》，載於《澳門日報》，2009年2月26日，第B5版。11同註5。12同註9。13郎世平：《〈維護國家安全法〉草案符合澳門刑法的基本原則》，載於《澳門月刊》，2009年1月號，第54-56頁。14《履行基本法責任籲民知法守法林笑雲崔世昌：澳能落實國安法》，載於《澳門日報》，2009年3月3日，第A2版。@ED@

《“一國兩制”研究》第3期15《陳麗敏稱前期工作已準備就緒二十三條明年初立法》，載於《澳門日報》，2002年10月2日，第B06版。16《明年為廿三條立法進行諮詢》，載於《正報》，2002年11月21日，第P01版。17《何厚鏵稱明年仍不是適當時候23條立法由下任特首決》，載於《華僑報》，2003年11月20日，第11版。18《不要把二十三條立法責任推卸給下任政府》，載於《新華澳報》，2007年6月22日，第01版。19《零九年前完成廿三條立法》，載於《正報》，2007年11月14日，第P04版。20《指出廿三條立法完成只是踏出堅定一步何厚鏵：持續深化法律推廣》，載於《澳門日報》，2009年3月1日，第A2版。21何厚鏵2005年3月22日在“依法治澳經驗與前瞻”學術研討會開幕式上的講話，載於《澳門基本法推廣協會會訊》，總第9期，第3頁。22澳門基本法推廣協會編：《國安安全與公民意識》，澳門：澳門基本法推廣協會，2003年，第33頁。23《基推會昨辦研討班加深居民認識國安法實施利法制建設》，載於《澳門日報》，2009年3月12日，第A3版。24《青年研究協會和學聯調查顯示中學生多贊同立國家安全法》，載於《澳門日報》，2008年10月22日，第A03版。25《街總問卷調查顯示逾六成半居民支持國安立法》，載於《澳門日報》，2008年10月25日，第B05版。26《新青協調查逾九成居民認同有責維護國安七成受訪者支持23條立法》，載於《澳門日報》，2008年11月4日，第B10版。27見《澳門月刊》，2008年9月號，第18-25頁。28同註20。29楊允中等主編：《基本法對澳門發展的保障》，澳門：澳門基本法推廣協會，2002年，第2頁。@EE@

調整思路，統一觀念──再論中國內地與澳門相互移交逃犯機制的建立趙國強∗一、進展不大，令人失望在中國區際刑事司法協助領域，學者們講得最多的恐怕就是關於移交逃犯的問題。從澳門回歸前開始講，一直講到現在，講了整整十多年，講得唇乾口燥，講得幾乎已無話可說，但現在回過頭來看看，進展實在緩慢，令人不解。因為就中國內地與澳門相互之間移交逃犯而言，澳門回歸前與回歸後的情況根本看不出有甚麼變化，甚至從移交的難度和可能性來說，回歸後還不如回歸前，着實令社會各界有所失望。為甚麼？筆者試以澳門回歸前後兩個案例作比較：(一)澳門回歸前香港居民楊沃亮引渡案1990年6月21、22日，廣東警方曾分別致函澳門警方和香港警方，請求協助查緝在內地有重大殺人嫌疑的香港居民楊沃亮；1993年12月5日，廣東警方接澳門警方通報，告知犯罪嫌疑人楊沃亮在澳門已被抓獲，並從澳門警方手中取得楊的指紋，經技術鑒定，發現楊的指紋與遺留在殺人現場的案犯指紋完全相同，故進一步確認楊係殺人兇手；為此，廣東警方請求澳門警方按照雙方達成的默契及慣常做法，將楊移交給中國內地司法機關審理，但澳門司法機關以楊係香港居民為由，希望通過引渡程序解決移交問題。中國政府基於澳門為葡萄牙管治之現狀，於1994年1月通過外交途徑向葡萄牙駐華使館發出照會，請求葡萄牙政府將楊引渡給中方，並表示中國政府在對等互惠基礎上，對葡萄牙政府今後的類似請求給予合作，同時，考慮到澳門無死刑及無期徒刑的刑事政策，承諾對犯罪嫌疑人楊沃亮不判死刑和無期徒刑，也不會因其以往或目前可能犯有的其他罪行再引渡給第三國。1994年3月1日，當時的澳門高等法院分庭基於中方的承諾，作出了同意引渡的一審判決；楊的辯護律師提起上訴，1994年4月14日，澳門高等法院全會經審理，裁定維持一審判決。按理說，澳門高等法院全會的裁定為終局裁定，不能再提起上訴，但根據當時在澳門生效的葡萄牙法律，若當事人以法院裁定所引用的法律條款違反葡萄牙憲法為由，則仍可向葡萄牙憲法法院提起上訴；據此，楊的辯護律師向葡萄牙憲法法院再次提起上訴。1995年7月5日，葡萄牙憲法法院經四度延期後，作出了不批准引渡的裁定1；因葡萄牙憲法法院的裁定對澳門高等法院具有約束力，1995年10月11日，澳門高等法院全會對殺人疑犯楊沃亮引渡案再次進行審理，作出了拒絕引渡的裁定，並命令將楊交由澳門司法機關審理，同時希望中國內地司法機關予以配合。1996年1月16日，新華社澳門分社代表中方致函當時的澳門刑事預審法院，再次重申中國內地司法機關對犯罪嫌疑人楊沃亮擁有無可爭議的刑事管轄權，並表示保留對楊的追訴權。1996年1月23日，澳門刑事預審法院以中方不提供合作、楊的羈押期已滿為由，宣佈釋放犯罪嫌疑人楊沃亮。這樣，歷時整整兩年的殺人疑犯楊沃亮引渡案最後以葡方拒絕引渡而告終。此後，又相繼發生了三起非澳門居民在中國內地犯罪後逃至澳門被抓獲的引渡案，但均以遵循先例為由，全部宣告流產。2(二)澳門回歸後香港居民乙人身保護令案中國公民乙(女)1967年出生於中國福建省，持有香港永久性居民身份證。2002年12月至2005年5月期間，乙採取在境外生產盜版光盤，再偷運到中國內地銷售的手段走私盜版光盤，案值達1.4億元人民幣，逃稅金額約2千萬元人民幣。為此，2005年9月23日，廣西省馮祥海關緝私分局對犯罪嫌疑人乙發出逮捕證；2006年4月13日，國際刑警組織總秘書處應國際刑警組織中國國家中心局請求也對乙發出紅色通∗澳門大學法學院教授@EF@

《“一國兩制”研究》第3期告(即紅色通緝令)。2007年3月18日下午，乙從香港乘船抵達澳門港澳碼頭時，被澳門治安警察局人員帶走，並移送澳門司法警察局。澳門司法警察局認為，按照澳門檢察院的一貫指示，當發現被國際刑警組織總秘書處發出的紅色通告通緝的逃犯出現在澳門時，必須將相關文件送往檢察院，等待檢察官作出批示，而司法警察局則按照檢察官的批示內容採取相應措施，這完全符合澳門現行法律及國際刑警組織的規定和程序。對此，駐澳門終審法院的助理檢察長出具的意見書也認為，案卷資料顯示，乙因涉嫌犯罪而被中國內地警方通緝，澳門治安警察局是根據國際刑警組織總秘書處發出的紅色通告對乙進行截查，並交予司法警察局處理；而根據國際刑警組織規定，若紅色通告所針對之人在國際刑警組織成員國內被發現，則該成員國可暫時拘捕被通緝之人士，並立即通知發出通緝令的國家及國際刑警組織總秘書處；因此，澳門警方扣留乙的做法似乎無不當之處。2007年3月20日，澳門終審法院應當事人乙的弟弟甲提交的人身保護令申請狀，對此案進行審理，並作出了判決。判決書認為，澳門司法警察局根據國際刑警組織總秘書處發出的紅色通告拘留乙，是準備將乙移送中國內地海關緝私部門追究其刑事責任，這顯然屬於澳門特別行政區與中國內地在移交逃犯方面的刑事司法協助問題。而按照《澳門刑事訴訟法典》第213條規定，逃犯之移交應由適用於澳門的國際協約或屬司法協助領域之協定規範之；如無該等協約及協定，則由《澳門刑事訴訟法典》相關規定規範之。此外，根據《澳門刑事訴訟法典》第217條規定，將不法分子移交至另一地區或國家，由特別法規範之。然而，判決書認為，一方面，鑒於目前澳門特別行政區與中國內地之間並沒有關於移交逃犯的“屬司法協助領域之協定”，在特別行政區成立後，也沒有以《澳門刑事訴訟法典》第217條規定為依據，對在中國境內的區際移交逃犯事宜進行立法；另一方面，考慮到澳門的《刑事司法互助法》(第6/2006號法律)已明確規定該法律不適用於中華人民共和國範圍內的區際刑事司法協助，因此，可以說現時在澳門並沒有區際協定或規範中國內地與澳門特別行政區之間移交逃犯事宜的本地法律。基於這些理由，判決書認為，即使是為了執行國際刑警組織總秘書處發出的紅色通告，在沒有可適用的專門法律規範情況下，包括檢察院、司法警察局在內的任何公共機關，均不能出於將國際刑警通緝之人士移交給中國內地的目的而拘留該人士。最後，判決書裁定批准甲提出的人身保護令請求，命令司法警察局立即釋放乙。3自此案之後，2008年2月12日，就香港居民B(女)因被中國內地公安機關及國際刑警組織總秘書處發出的紅色通告通緝，且在澳門被拘留，其弟向澳門終審法院提交人身保護令申請狀一案，澳門終審法院又作出了與上述判決完全一致的判決。值得注意的是，該份判決還指出，儘管在移交逃犯問題上有不同意見，但有一點是必須堅持的，那就是在法治地區，法院的裁判優於其他機關的決定。(三)比較比較上述兩個案例，我們不難得出這樣兩個推論：第一，就難度來說，同樣是在中國內地犯罪後逃到澳門被抓獲，同樣是犯罪嫌疑人為非澳門居民，回歸前不管成功與否，至少還有個引渡程序可以試試，但回歸後卻是死路一條，你只能乾瞪眼，一點辦法都沒有。第二，就可能性來說，同樣是在中國內地犯罪後逃到澳門被抓獲，同樣是犯罪嫌疑人為非澳門居民，回歸前只要被請求引渡之人所犯的罪沒有死刑或無期徒刑，至少還有可能將犯罪嫌疑人引渡回中國內地受審，但回歸後因沒有路可走，這種可能性根本就不存在。其實，說穿了，還有一個更令人沮喪的推論讓人心寒，那就是在中國內地犯了罪的中國內地居民逃到澳門被澳門警方抓獲後，澳門方面還能不能將犯罪嫌疑人移交給中國內地司法機關審理？回歸前，按照兩地警方慣常做法，這並不成為問題，但回歸後從澳門終審法院宣示的“依法移交”理念來看，這就成為一個問題：因為既然是“依法移交”而澳門又沒有這樣的法，那結論自然就是不管犯罪嫌疑人是香港居民還是中國內地居民抑或是其他外國居民，統統不能移交給中國內地審理。然而，問題是：這種今不如昔、令人心寒的推論正常嗎？無庸置疑，澳門回歸實現了國家的統一，乃民族之喜，國家之喜，按理說，像移交逃犯這種事務本着“一家人好說話”的邏輯，應該更好解決，路應該越走越寬，可為甚麼直到今天，移交逃犯越來越難，路越走越窄，甚至最後大有關門了結之架勢？這究竟是給“一國兩制”爭光還是給“一國兩制”抹黑？二、調整思路，統一觀念值得說明的是，筆者在中國內地與澳門相互之間@EG@

調整思路，統一觀念移交逃犯問題上，之所以發出進展不大，令人失望的感慨，本意並非是要對澳門終審法院的上述判決作出“是”或者“非”之類的評價。儘管澳門終審法院的判決客觀上無疑造成了放縱犯罪分子的後果，也極易使澳門成為中國內地犯罪分子的“天堂”，而澳門司法警察局依據國際刑警組織總秘書處發出的紅色通緝令拘留犯罪嫌疑人確屬無可非議之舉，但是，就澳門終審法院判決提出的“依法移交”理念本身來說，筆者認為還是有道理的，因為澳門既然是一個法治社會，理應依法辦事。因此，筆者發出上述感慨的本意，主要也是基於澳門終審法院的判決所具有的司法權威和影響力，從學者的角度表示一種憂慮，並期望讓更多的人認識到這種現實，從而產生解決問題的迫切感。香港大學法學院有位學者說得很好，他認為澳門“終審法院對一名國際刑警通緝犯發出人身保護令的裁判，昭示內地與特區間的刑事司法合作法律漏洞，司法協助斷層的現實，極待解決”。4近幾年來，通過中國內地、港澳學者的不斷探索和研究，理論界對解決中國區際司法協助包括刑事司法協助的途徑已經達成共識，那就是依照基本法的有關規定，由特別行政區與中國內地的司法機關通過協商依法進行司法協助。可見，關於移交逃犯問題，現在的當務之急不是去討論解決的途徑，而是要研究如何盡快通過協商簽署協議，制定法律，以確保“依法移交”。然而，由於通過協商簽署協議，必須是以雙方觀念上具有共識為前提，因此，研究如何盡快通過協商簽署協議，又當以達至雙方觀念上的共識為首要任務。其實，據筆者所知，中國內地與澳門包括中國內地與香港也都想通過協商來解決移交逃犯的問題，遺憾的是，雙方在有關問題上的認識差距太大，尤其是對於國際社會進行引渡的某些慣例，如雙重犯罪、死刑犯不引渡、本國公民不引渡等國際慣例能否適用於中國區際間的移交逃犯機制，看法更是不一致5，以至很難坐下來協商。筆者認為，這是香港、澳門回歸以來中國區際間的移交逃犯機制遲遲不能建立的主要原因。所以，現在的問題就是應該如何去解決雙方觀念上的不一致：是堅持己見，互不相讓，以致讓中國區際間的移交逃犯機制永遠成為一種夢想；還是調整思路，多點包容，讓夢想早一天成為現實。對此，筆者傾向於後者，即為了盡快落實“依法移交”的法治理念，達到共同打擊犯罪、保護兩地居民權益的目標，我們必須本着寬大包容的心態，調整思路，對有些問題需要重新定位，以求達到觀念上的共識，為盡快通過協商簽署協議創造條件。基於上述考慮，筆者提出以下兩點思路：(一)形式上堅持“一國”所謂形式上堅持“一國”，就是指在建立移交逃犯機制時，形式上應當將國際刑事司法協助和區際刑事司法協助區別開來。因為有些港澳學者認為，中國內地與香港或澳門開展移交逃犯的司法協助，其內容同外國與香港或澳門開展移交逃犯的司法協助一樣；如果香港或澳門方面已經有了同外國相互移交逃犯的法律，就無必要再同中國內地簽訂協議，直接適用相關的法律即可。比如，香港已經有了同外國相互移交逃犯的條例，該條例就可以直接適用於中國內地與香港之間相互移交逃犯的司法協助。對這種觀點，不管是以前還是現在，筆者都是堅決反對的，根本原因是這樣做不符合“一國”原則，無法寬容，這種情況就如同在中國各法域之間開展司法協助不能直接適用國際公約一樣。比如，在相互承認仲裁裁決問題上，香港回歸前，對中國內地的仲裁裁決還可以直接通過適用有關國際公約來認可，但香港回歸後，這種做法就不能再維持下去；為此，有些中國內地人士也感到不理解：為甚麼香港回歸了，相互承認仲裁裁決卻變得更加不方便。但沒辦法，你必須受這種形式上的“一國”原則制約，不能圖方便而放棄“一國”原則。後來，中國內地與香港簽署了相互承認仲裁裁決的協議，這一問題才得到了解決。這一點澳門還是做得不錯的。正如上述澳門終審法院判決指出的那樣，2006年澳門立法會制定的《刑事司法互助法》，包括了移交逃犯的刑事司法協助內容，但考慮到形式上堅持“一國”原則的需要，該法律第1條就明確規定，“本法規範澳門特別行政區在中央人民政府協助及授權下，與中華人民共和國以外的國家或地區進行刑事司法協助”，從而將中國內地、香港地區排除在司法協助的範圍之外，故澳門司法機關不能將此法律作為澳門與中國內地相互移交逃犯的法律依據。筆者之所以提出(實際上是重申)上述思路，無非是想說明一點，即為了統一觀念，中國內地與香港或澳門是要相互包容，但“一國”原則是不能包容的。在移交逃犯問題上，堅持形式上的“一國”原則合情合理，無可非議。為此，無論是香港還是澳門一方，決不能以本地區已存在與外國移交逃犯的法律或在本地區適用的相關國際公約為由，拒絕通過相互協商、簽署協議的途徑來開展移交逃犯的司法協助。@EH@

《“一國兩制”研究》第3期(二)內容上放開“兩制”所謂內容上放開“兩制”，就是指在建立移交逃犯機制時，內容上放得更開點，換句話說，只要不損害到國家的主權和安全，也就是不損害到“一國”原則，國際社會的引渡慣例都可以討論，甚至都可考慮適用。比如，“政治犯、軍事犯不引渡”的國際慣例因涉及國家的主權和安全，所以在中國區際間的移交逃犯機制中就不能適用；但其他諸如“雙重犯罪原則”、“死刑犯不引渡”、“本國公民不引渡”等國際慣例，既然不涉及到“一國”原則，那就包容一下，將其納入到中國區際間移交逃犯的機制中，儘管對不少中國內地學者來說，這很可能是難以理解或接受的。其實，對這些國際慣例，筆者曾經也是堅決的反對派。因為筆者一直認為，這些國際慣例雖不直接涉及“一國”原則，但“兩制”關係講的是相互平等和相互尊重，既然是相互平等和尊重，那麼在移交逃犯問題上，最好的解決辦法就是嚴格執行犯罪地原則，在哪裏犯罪，就由哪裏的司法機關審理，不應當附加任何條件。比如，中國內地有死刑，澳門無死刑，這本是不同的刑事政策，雙方理應相互尊重；如果中國內地的“死刑犯”逃到澳門，澳門非要中國內地承諾不判死刑，這顯然是不尊重中國內地的刑事政策。然而，今天面對雙方觀念遲遲不能統一，以致無法進行協商的現實，筆者認為對這些不涉及國家主權，純屬高度自治事務的國際慣例，我們不妨調整一下思路，本着寬容的態度，從另外一個角度來觀察問題。比如，有學者曾引經據典，說美國這麼多州，有的州有死刑，有的州無死刑，為甚麼人家就沒有甚麼“死刑犯不移交”的限制呢；也有學者說英國、加拿大國內也有不同法域，為甚麼人家相互之間開展區際司法協助就沒那麼多事，甚至可以採取中央立法的模式呢。對此，我們可以這樣解釋，人家是“一國一制”，當然沒問題；而我們是“一國兩制”，所以當然有問題，事也多。又比如，在說到“兩制”關係應當是相互平等、相互尊重時，我們也可以從另一個角度解釋，即既然香港、澳門都維持原來的社會制度包括法律制度不變，那麼，我們就應該尊重這種制度；既然尊重，就應當包容。舉例來說，香港、澳門沒死刑，中國內地的“死刑犯”跑過去了，人家要你承諾不判死刑也是為了體現本地區的價值觀念，也在情理之中，而中國內地出於尊重對方的法律制度作出承諾，既體現了寬容之心，又有利於打擊刑事犯罪，還是利大於弊，總比人家放了犯罪分子好多了。總之，尊重雖然是相互的，你尊重我，我尊重你，但在雙方法律制度發生衝突或矛盾時，尊重往往又是單方面的，總有一方要犧牲點甚麼；一味強調相互尊重，結果只能是一事無成，誰也尊重不了誰。既然如此，在移交逃犯問題上，中國內地為甚麼不能多一點遷就，多一點寬容，多一點尊重呢。因為我們的目標只有一個，那就是在中國不同法域之間，通過合作，建立起一張無形的打擊刑事犯罪的法制之網，決不能讓犯罪分子逍遙法外。儘管如此，筆者認為，對國際社會引渡慣例的適用，也要結合實際，作適當的靈活處理。比如，關於“雙重犯罪原則”，中國內地與澳門在承認移交逃犯應當遵循“雙重犯罪原則”的基礎上，考慮到兩地犯罪不僅罪名表述往往不同，而且構成要件差異也較大，因此，為防止在具體移交逃犯過程中產生不必要的分歧，可以通過明示的方法，將所有可移交之罪在協議中列舉出來，包括中國內地刑法典規定的涉及國家主權的“危害國家安全罪”和“軍人違反職責罪”。還比如，關於“死刑犯不引渡”國際慣例，中國內地與澳門在相互移交“死刑犯”時，澳門可以要求中國內地對該被移交的“死刑犯”不判死刑，中國內地也可以作出承諾，但不能擴大到無期徒刑，澳門不能因為自己刑罰中沒有無期徒刑，就像《刑事司法互助法》規定的那樣，要求中國內地對該“死刑犯”也不能判處無期徒刑。因為，無期徒刑畢竟不同於死刑，即使在現在許多西方國家如德國的刑罰體系中，也都包括了無期徒刑，所以不能將死刑與無期徒刑相提並論。這一點，澳門必須要有包容之心。綜上所述，在中國內地與澳門相互之間開展移交逃犯的司法協助過程中，堅持“一國”，就是要在形式上將國際刑事司法協助與區際刑事司法協助區別開來，形成兩套不同的法律制度；而放開“兩制”，就是在不損害“一國”原則的前提下，讓國際刑事司法協助和區際刑事司法協助在內涵上相互銜接，包括國際慣例在區際刑事司法協助中的適用。三、只爭朝夕，協議為先應當指出，調整思路，統一觀念，只是在中國內地與澳門之間建立移交逃犯機制的第一步，因為只有統一了觀念，基本達成共識，才有可能通過協商簽署協議。接下去，就是要以只爭朝夕的精神，為簽署移交逃犯的協議努力。對此，筆者認為須注意以下三點：@EI@

調整思路，統一觀念(一)思想上要重視如上所述，香港、澳門回歸至今，中國區際刑事司法協助之所以進展緩慢，回歸前和回歸後沒有一點起色，重要原因之一固然是刑事司法協助涉及的內容比較敏感，而雙方對某些問題如移交逃犯的原則在觀念上又相差太遠；但是，應當看到，雙方有關部門對此問題缺乏應有的重視，不能不說也是一個重要原因。比如，對澳門來說，有的人可能會想，反正移交逃犯主要還是中國內地有求於澳門，澳門居民在澳門犯了罪逃到中國內地，中國內地警方抓住了都會及時送回澳門審理6，既然這樣，人家不急我們急甚麼。而對中國內地來說，有的人則可能會想，中國內地這麼大，不就幾個“小毛賊”，不移交也沒甚麼了不起，天塌不下來。可以想像，如果觀念上達不成共識的情況一直維持下去，再加上主觀上缺乏應有的重視，中國區際間移交逃犯的協議豈不真成了夢想？由此可見，要使中國內地和澳門雙方就相互移交逃犯事宜盡快展開協商，不僅要適當調整思路，使雙方對棘手問題盡可能達成共識，而且還必須在思想上引起足夠的重視，否則，協商還是一句空話。筆者認為，中國政府提出的“一國兩制”，無疑是一個偉大的創舉，它既實現了國家的統一，又保持了中國內地、香港和澳門的繁榮和穩定，故具有極其深遠的政治意義和現實意義；香港和澳門回歸後的實踐也表明，“一國兩制”的方針政策充滿了活力，它是香港和澳門長期繁榮、穩定的根本保障。但是，我們必須清醒地看到，“一國兩制”作為一種新生事物，前無古人，它既需要我們用中華民族的政治智慧去全面地貫徹落實，也有很多具體問題需要我們不斷地去研究和探索，換句話說，“一國兩制”還有很多值得完善的空間，而區際司法協助就是這樣一個值得研究和探索的問題，也是一個必須加以完善的空間。因此，在中國內地和澳門之間建立移交逃犯的機制，其現實意義不僅僅在於打擊刑事犯罪，而且還直接關係到如何去全面地貫徹落實“一國兩制”，如何去不斷地發展和完善“一國兩制”。正因為如此，早一天解決移交逃犯問題，就意味着在司法協助領域使“一國兩制”早一天得到全面貫徹，早一天得到發展和完善；也正是從這個角度考察，移交逃犯的問題因事關“一國兩制”，不能一拖再拖。澳門回歸已經十年了，十年時間在整個歷史長河中實在是微不足道，但對人來說，一個人有多少個十年？澳門回歸後，在刑事司法協助領域，整整十年，無所建樹，甚至後退，這難道是“一國兩制”所致嗎？當然不是，所以，關鍵還是一個如何認識和是否重視的問題。2009年2月25日，經澳門政府的積極推動並在澳門社會各界人士的大力支持下，澳門立法會通過了《維護國家安全法》；而制定《維護國家安全法》，並不單純意味着《澳門基本法》第23條得到了落實，更重要的是，它意味着“一國兩制”中的“一國”原則得到了實質意義上的貫徹落實。同樣的道理，建立移交逃犯機制，也並非單純意味着《澳門基本法》第93條得到了落實，更重要的是，它意味着“一國兩制”中的“兩制”原則得到了實質意義上的貫徹落實。為此，新產生的澳門第三屆政府，實有必要將移交逃犯的問題擺上議事日程。當然，建立移交逃犯機制不像制定《維護國家安全法》那樣，乃是澳門一家之事，它需要澳門與中國內地兩家相互配合，共同協商。但是，筆者相信，這根本不會成為障礙，因為貫徹、完善“一國兩制”，決非哪一家之事，而是兩家都必須做的事；如果兩家都在思想上重視了，自然就會將移交逃犯的問題擺上議事日程。(二)組織上要抓緊所謂組織上要抓緊，就是指作為中國內地和澳門的相關負責部門，就中國內地和澳門兩地之間如何建立移交逃犯的機制，要採取切實的組織上的保障措施，盡可能快地積極展開具體協商進程，必要時定出切實可行的議事進程表。要真正做到組織上抓緊，首先一個問題就是不能採取消極的等待態度。應當指出，如前所述，筆者在這裏之所以提出調整思路的觀點，主要目的就是為了在“求大同，存小異”的前提下，在理論上先達至觀念上的共識，從而為共同協商創造基本條件。但是，應當指出，筆者調整思路的觀點畢竟只是一個學者從研究的角度而提出的觀點，他人是否同意、是否認同，那就是另一回事了。因此，作為實際操作部門，不能等觀念都完全達成一致了再進行協商，這既不現實，也不利於問題的解決，正確的做法應該是邊做邊談，通過談，通過協商，逐步達成共識。其實，無論是外交談判還是商業談判，最後的共識都是在談判中你退一步我退一步而逐步形成；移交逃犯的協商也應該如此，只要堅持“一國”原則，不損害國家主權和安全的前提，甚麼都可以談。反過來說，如果連談都不談，又沒有接觸，又何來共識。可見，移交逃犯的協商不能像學者在理論上討論那樣，如果等到學者在理論上都達成共識再協商，中國區際間的移交逃犯機制的建立恐怕真是遙遙無期了。@EJ@

《“一國兩制”研究》第3期其次，要落實組織上的保障措施，必須要有明確的實際操作部門。很顯然，既為協商，就要有協商的人，而參與協商的人，當然屬於特定的部門。所以，要進行實質性的、有效的協商，一定要先指定明確的負責部門，這是最基本的組織上的保障措施。沒有這個保障措施，好像甚麼部門、甚麼人都是，又好像甚麼部門、甚麼人都不是，結果就會相互推諉，相互扯皮，最後哈哈一笑，一事無成，根本落實不了甚麼責任制。筆者以前曾聽到這樣一種反映，即中國不同法域中，有的法域很想就刑事司法協助問題同他法域進行協商，但不知找對方哪個部門談。可見，明確協商的主體，可以說是展開協商的一個先決條件。關於協商的主體問題，筆者曾提出過在中國每個法域成立一個“區際司法協助委員會”，由各個法域的“區際司法協助委員會”作為協商主體的設想7，但從具體操作來看，這一設想也存在不少弊端，可行性不大。8其實，在協商主體問題上，澳門已經解決。比如，回歸後不久，澳門就成立了一個由行政法務司司長、終審法院院長、檢察院檢察長、保安司司長(或由上述各位官員委派的代表)組成的“專門工作小組”；行政法務司司長作為小組負責人，可以代表澳門簽署司法協助方面的相關協議9；此外，“專門工作小組”內部又作了相應的分工，即民商事方面的司法協助主要由法院負責協商10，而刑事方面的司法協助則主要由檢察院負責協商。因此，澳門方面與中國內地展開移交逃犯的協商，澳門檢察院就是具體負責和操作的部門。但是，就中國內地而言，是否由最高人民檢察院作為協商的具體負責和操作部門，筆者不得而知。關於這一點，筆者認為，中國內地應盡快確定，否則，協商同樣無法進行。最後，為了確保協商的順利進行，中國內地和澳門各方的具體負責和操作部門，應盡快在其內部設立一個擬參與協商的專門工作小組，澳門方面的專門工作小組宜由澳門檢察院檢察長親自掛帥。雙方的專門工作小組可各按其思路，先分別撰寫並提交一份關於兩地移交逃犯機制的協議草案，然後在此基礎上，雙方本着寬容、開放的態度，通過協商，逐步溝通，最後達成共識，形成一份代表雙方的移交逃犯的協議。(三)程序上要完善所謂程序上要完善，就是指通過協商簽署的協議，在程序上要確保其法律上的效力；只有確保了協議的法律效力，才能真正落實澳門終審法院所秉持的“依法移交”的理念。關於這個問題，筆者曾瞭解到這樣一種信息，即自中國內地與澳門簽署了《關於就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》、《關於相互認可和執行民商事判決的安排》、《關於相互認可和執行仲裁裁決的安排》三份協議後，澳門就有人認為，這三份協議僅僅只是由澳門行政法務司司長代表澳門簽署，但未經過相應的立法程序，故不能視為具有法律效力的協議；有關中國內地和澳門之間關於協議所指司法協助內容，仍然應當依據澳門有關的法律規定處理，如關於仲裁裁決的承認和執行。筆者認為，從程序的角度來看，上述觀點是有一定道理的。因此，中國內地和澳門相互簽署有關司法協助方面的協議，在程序上就一定要注意，對澳門一方來說，就要按照澳門的立法程序，確保協議的法律效力；否則，談了半天，只因程序問題，簽署了一個不具有法律效力的協議，豈不勞民傷財。筆者認為，要確保移交逃犯的協議具有法律上的效力，就應當將協議交由澳門立法會審議通過，並以法律的形式正式公佈。其實，在司法協助方面的這種立法程序，早在澳門回歸前已有先例。比如，1999年12月7日，澳門方面與葡萄牙簽訂了一份《關於轉移被判刑者之協定》，該份協定分別由澳門總督和葡萄牙司法部部長代表澳門和葡萄牙在協定上簽字；協定簽署後，1999年12月17日，澳門總督即以法令形式11，核准並公佈了該份協定，使其正式生效並產生了法律上的效力。而澳門回歸後上述三份區際司法協助方面的協議，雖分別由澳門行政法務司司長和中國最高法院副院長代表澳門和中國內地在協議上簽字，但最後只是由行政長官以公告的形式發佈，這種做法確有其不完善之處，也難怪會有人對協議的法律效力提出質疑：因為根據澳門基本法規定，澳門回歸後實行“單軌立法制”，惟澳門立法會才有立法權，行政長官無立法權，更何況是以“公告”的形式。2009年7月15日，澳門立法會通過並由行政長官簽署的《關於訂定內部規範的法律制度》(第13/2009號法律)開始生效，根據該法律，移交逃犯事宜毫無疑問屬於應由法律規範的範疇；所以，要確保移交逃犯的協議具有法律上的效力，就必須在協議由雙方代表簽署後，送交澳門立法會審議、通過，並以法律的形式交由行政長官簽署、公佈。綜上所述，筆者認為，區際間移交逃犯機制事關國家核心利益，盡早完善相關運行機制實有必要。在中國區際間移交逃犯問題上，只要我們適時調整思路，提升重視程度，積極展開協商，就一定會在觀念@EK@

調整思路，統一觀念上達致共識，找到一個妥善解決的辦法。註釋：1葡萄牙憲法法院作出不引渡裁定的主要理由是：儘管中方已對犯罪嫌疑人楊沃亮作出不判死刑和無期徒刑的承諾，其承諾也有國際法上的約束力，但根據《葡萄牙憲法》第33條第3款規定，只要引渡請求國的法律對被引渡人所犯之罪規定了死刑的，就絕對不能引渡。其實，葡萄牙憲法法院的這種“可判死刑之罪絕對不引渡”的解釋，既不符合一般的引渡理論和國際慣例，也不符合當時的《葡萄牙引渡法》規定以及葡萄牙同其他國家進行引渡的司法實踐，究其原因，乃是在於對中國政府的偏見。2趙國強：《基本法與區際司法協助》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第297-300頁。3以上資料均來自澳門終審法院第12/2007號判決書中文譯本，惟為中文語言通順，表述有所不同而已。4《凌兵：司法協助斷層亟待解決》，載於《澳門日報》，2007年3月31日，第B06頁。5筆者也曾一直認為，根據“一國兩制”的原則，這些國際慣例都不能適用於中國區際間的移交逃犯機制。6如據2001年3月31日《澳門日報》載：一名澳門地產經紀疑為金錢及感情問題勒死二奶後潛逃至中國內地肇慶，後被妻子舉報為中國內地警方抓獲，解返澳門。另據2009年3月13日《澳門日報》載：一名處於停職期間的海關關務監督涉嫌利用他人之信任，同妻子一起取走賭廳5千多萬元現金及籌碼後潛逃中國內地，中國內地警方將其抓獲後解返澳門，交予澳門司法警察局。7同註2，第168-170頁。8趙國強：《澳門刑法研究》，廣州：廣東人民出版社，2009年，第327頁。9正因為如此，中國內地與澳門《關於就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》、《關於相互認可和執行民商事判決的安排》、《關於相互認可和執行仲裁裁決的安排》三份協議，都是由澳門的行政法務司司長代表澳門一方簽署協議。10也正因為如此，上述三個協議的協商實際上都是在中國最高法院和澳門終審法院之間進行。11根據原《澳門組織章程》規定，澳門回歸前實行“雙軌立法制”，澳門總督也享有立法權，其行使立法權制定的法律文件就叫法令。@EL@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述常滸∗澳門特區法治是中國特色國家法治體系內相對特殊的組成部分，是根據中國憲法和澳門基本法而實行高度自治所形成的“一國三法域”(或曰“一國四法域”，加上台灣)的重要一環。澳門特區回歸十年來，根據“一國兩制”方針和《澳門基本法》，真正實現了“澳人治澳”、高度自治，在經濟社會發展取得舉世矚目成就的同時，法治建設在法律制度和社會制度基本保持不變的軌道上不斷取得長足進步，也從一個側面證明了“一國兩制”事業的強大生命力。一、澳門特別行政區法治建設的基本思路(一)澳門特區法治的基礎和依據1.澳門特區的法律體系按照中國憲法和依據憲法而制定的《澳門基本法》，澳門特別行政區獲得國家的法定授權實行高度自治，享有行政管理權、立法權、司法權和終審權，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據，特區的任何立法和政策均不得與基本法相抵觸。澳門特別行政區實行的法律，在基本法之下，從產生淵源看分為三類：一是根據全國人大及其常委會的決定，由澳門特區在澳門當地公佈或立法實施的全國性法律，目前包括涉及國都、紀年、國歌、國旗、國徽、國慶日、國籍、外交和領事特權豁免、領海及毗連區、專屬經濟區和大陸架、駐澳部隊、外國在華國家銀行財產執行豁免的法律等共11項，均已列入基本法附件三；二是根據1999年10月31日《全國人大常委會關於根據澳門基本法第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》而保留適用的澳門原有法律，這包括澳門政權交接以前由澳門本地制定的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，由於最終葡萄牙方面沒能明確提供究竟存在多少有效法規的清單，澳門特區籌委會受全國人大常委會委託所作的相關審查僅限於1976-1999年上半年間制定的975件法律和法令，這些原有法律連同其他與基本法不相抵觸的其他類型原有法律，按照上述決定所確立的效力原則和適用規則，在未被澳門特區法律修改或廢止前，繼續生效適用，這部分法律目前是澳門法律體系的主體。三是澳門特別行政區立法機關自行制定的法律，包括澳門特區立法會制定的法律、澳門特區行政長官制定的行政法規、澳門特區有關機關制定的其他規範性文件等，所涉的廣義法律數量與日俱增。2.澳門特區的政治體制澳門特別行政區根據基本法，實行以行政為主導、行政與立法互相制衡與配合、司法獨立的政治體制，這是與澳門作為直轄於中央又享有高度自治權的地方行政區域的性質相聯繫的，符合澳門從本地實際出發、循序漸進發展民主政治的需要，體現了各階層均衡參與的政治格局。在這樣的政治體制下，特區行政長官既是特區的首長，又是特區行政機關的首長，既向中央政府負責，又向特別行政區負責，行使領導權、決定權、執法權、代表權、人事任免權和其他各類重要的權力，以首長負責制方式運作，並設立行政會協助其決策。特區政府依法設立，內設行政法務司、經濟財政司、社會文化司、保安司和工務運輸司5個負責不同範疇的主要官員，分工協助行政長官行使行政領導權，設50多個執行法定職能的局或局級部門，如新聞局、經濟局、財政局等，在行政法務範疇，目前主要設立有法務局、法律改革辦公室、國際法事務辦公室等，此外，設於∗專業法律工作者@FC@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述保安範疇的警察總局、司法警察局、治安警察局、海關等以及直屬於行政長官的廉政公署和審計署，也行使重要執法職能。行政長官除領導整個行政架構外，還通過任命部分立法會議員、行使發回法案重審權和專屬立法提案權等法定方式主導包括立法在內的特區政治事務。澳門特區立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和行政長官委任的議員組成，行使法律制定權，有權制定、修改、廢止法律，同時對特區政府進行政策、財務等監督；法院行使司法權和終審權，是惟一有權限行使審判職能的機關；檢察院行使法律賦予的檢察職能，包括提起刑事起訴、在法庭上代表特區並為特區擔任法律顧問、維護合法性及法律所規定的利益等。(二)特區政府圍繞澳門法治事務的政策推進澳門法律體系奠基於葡萄牙管治時期，民事、刑事、訴訟、行政等主要法典是由葡萄牙法律在澳門過渡期實現“本地化”而來，這種“移植”和“轉化”是在幾年內用極快的速度、在澳門居民參與不足的情況下，在葡萄牙人主導下完成的，因此當地人對其有很強的“疏離感”和“排異感”，特區行政、立法和司法領域的技術人才和經驗缺乏，也形成了法治基礎先天不足的不少問題。特區政府甫建立，就提出“鞏固澳門特別行政區法律體系，確保‘一國兩制’實施”的目標。何厚鏵在2000年初提出的首份行政長官施政報告中，以“固本培元、穩健發展”為主題，其核心政策之一就是“鞏固法律體系，加強行政和立法的合作和維護司法獨立”。他在2001年又專門強調了創造良好的法治環境，確保本澳居民享有言論、新聞、結社、宗教等自由的重要性，部署了法律宣傳培訓工作；2002年他又針對澳門社會有關法律改革的訴求，提出要建立“電子政府”、實行公共服務“一站式”改革，並着力研究法律改革的方向以擬定法規制定和修訂的計劃。在這樣的背景下，2002年4月，特區政府出台了《短、中期法規草擬及修改計劃》，列出179項需要草擬或修改的法規清單，並成立專責工作小組跟進。該項工作到2004年底完成近百項，但法改進程總體看任重道遠。2004年，特區政府再度提出法律改革的任務，並於2005年在原有行政法務司領導法務局和國際法事務辦公室的體制之外，成立專門的法律改革辦公室和法律改革諮詢委員會，並以此形成法律改革的集中工作機制。2007年又制定了《2007-2009年度公共行政改革路線圖》，包含跨年度的涉及重組統籌架構、構建公共服務網絡、公務員培訓、公共組織結構優化、弘揚廉潔風氣、公務員制度改革及法律修改等7方面公共行政改革和近40項包括多個領域的立法工作安排，還成立了行政長官親自領導的公共行政改革統籌委員會和公共行政改革諮詢委員會。何厚鏵還鄭重表示要“在確保公平合理的前提下”、“勇於接觸各種觀念和制度的束縛，參考國際社會的先進經驗”，“以最大的決心和最大的力度”，“陸續實現大幅度的部門合併和功能重組，大筆刪削那些和今日社會發展完全脫節的法例，增補和國際先進標準接軌的現代法例，務求在一段不太長的時間內，完成整個公共行政和法律體系的質量換代”，同時“建立一個具備科學標準、包含多層次處理方式的公務員問責制度。從而一方面強化施政團隊的責任感，促進政治的民主化；另一方面，使各級官員得以在權責清晰的基礎上輕裝上陣，為澳門的發展作出全力的承擔。”目前，該計劃仍在貫徹實施中，已經取得一定成效。二、澳門特別行政區的立法情況(一)立法制度的演進和完善澳門回歸前，按照葡萄牙主權機構制定並規範其運作的《澳門組織章程》，澳葡當局的立法體制呈現雙層雙軌的特徵。從縱向看，葡萄牙主權機構包括總統、議會、政府和法院發出的而應適用於澳門的法規，只要在澳門政府公報上刊登公佈即在澳門生效適用，《澳門組織章程》專門規定了其適用時與澳門本地立法之間的效力規則。從橫向看，澳門立法會制定法律和澳門總督行使立法權限制定法令，屬於同一層級的法律規範，兩者各自享有法定的專屬權限，立法會可以將相對專屬權限內的立法項目以立法許可的方式授權總督自行制定法令，兩者還共享很寬泛領域的競合立法權限，形成立法權限上的雙軌體制。此外，總督還行使執行權限制定訓令、批示等有對外拘束力的規範。澳門回歸後，根據基本法，上述立法體制出現許多根本性變化。特區立法會對澳門高度自治範圍內的所有事項均享有立法權，同時行政長官可以制定行政法規。按照特區午夜立法所形成的《法規的公佈與格式》(第3/1999號法律)的規定，須在特區公報上公佈而產生法律效力的法規包括：立法會制定的法律、行政長官制定的行政法規、立法會通過的決議，行政長@FD@

《“一國兩制”研究》第3期官發佈的行政命令及對外規則性批示、特區主要官員發佈的對外規則性批示，以及以“中國澳門”名義簽訂的有關國際協議；此外，尚須公佈的法規還包括：基本法及其修改和解釋、全國性法律及其解釋、全國人大常委會通過的與澳門特區有關的立法文件、全國人大澳門特區籌委會有關籌備特區的規範性文件、全國人大及其常委會和中央政府對澳門特區的授權文件及其有關命令、指令和批准文件、適用於澳門特區的國際協議、中央授權澳門特區對外簽訂的司法互助協議等。顯然，這些法律、法規和其他規範性文件構成澳門特區的現行法律體系。2006年中，特區中級法院的相關判決引發了有關行政長官制定行政法規權限範圍、地位和效力規則的爭議。2009年7月14日，特區立法會制定了名為《關於訂定內部規範的法律制度》的第13/2009號法律，明確立法會制定法律、行政長官制定獨立行政法規和補充性行政法規3類規範的適用對象和效力規則；確定法律的效力優先於行政法規和其他一切規範；明確立法會有權依據基本法就澳門特區自治範圍內任何事項制定、修改、暫停實施和廢除法律，同時保留19項必須以法律形式予以規範的事項範疇；確定獨立行政法規得就7個方面的事項，在法律沒有規範的情況下設定初始性的規範；補充性行政法規得為執行法律而訂定所必需的具體措施。該法進一步確立了特區立法體制中的若干重要內容，特別是明確了法律和行政法規間的適用權限劃分和位階效力規則，將對完善相關制度、鞏固依法施政的法治基礎有明顯的作用和意義。(二)十年來的立法情況十年來，特區立法會肩負基本法賦予的神聖使命和重要職責，忠實履行各項權能，制定了大量規範社會生活、保障居民權益、確認政府政策、維護公平正義的法律規範。同時，行政長官也頒佈了許多涉及各方面事務的行政法規。其綜合情況見表1。特區立法會制定的法律，按其內容作初步劃分，大致可分為10類，構成澳門特別行政區的核心法律體系。主要法律是：1.關於澳門特別行政區政權機關的產生和運作，包括《政府組織綱要法》、《就職宣誓法》、《司法組織綱要法》、《司法官薪俸制度》、《立法會立法屆及議員章程》、《立法會組織法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉制度》、廉政公署、審計署、警察總局、海關和民政總署等機構的制度及組織法等。表1澳門立法會制定法律和行政長官制定行政法規數量統計項目年份立法會制定法律數(件)行政長官制定行政法規數(件)1999*11**1220001329200119352002103620031341200412422005925200610202007722200816262009(截至16日)11月2134總計141322註：*199夜立法指1999年月20日凌晨澳門特區立法會首次會議上一次性通過的立法。該年度行政法規指199912月20日至31**由特區政府並未展有效的法律清理和編纂相關描述所稱的法律和法規件數，僅以程序上作為一次通過的法律文件作為統計單位，而非按照法律內容作出編纂後的特定題目立項來作資料括《旗、安全法》、《澳門協助維持社治和救助災害》等。9年午12年於澳門日制定的行政法規。開工作，本表以及其他中行政為統計單位，因此就同一事項作出修訂或廢止的多個法律文件被分別重複計算，而且一些法律已經被修訂和取代甚至失去時效的亦在統計之列。來源：所述數字和法規名稱均引自澳門特別行政區政府和立法會官方網站。2.關於落實基本法及全國性法律的實施細則，包回歸法》、《國旗、國徽及國歌的使用和保護》、《區區徽的使用及保護》、《維護國家特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》、《軍事設施的保護》會、《中國人民解放軍駐澳門部隊安3.有關居民權利保障的相關管理規範，包括《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》、《選民登記法》、《澳門特別行政區居民身份證制度》、《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》、《訂定個人資料保護法》、《修改自願中斷懷孕的法律制度》、《澳門特別行政區旅行證件制度》等。4.有關自身法制建設的相關規範，包括《法規的公佈與格式》、《關於遵守若干國際法文書的法律》、《司法互助請求的通報程序》、《國際或區際雙重課稅中的課稅制度》、《電子文件及電子簽名的法律制度》、《承認及喪失難民地位制度》、《關於訂定內部規範的法律制度》等。5.刑法規範，包括《因利用不可歸責者犯罪情節的刑罰加重》、《修改核准妨害公共衛生及經濟違法行為之法律制度之七月十五日第6/96/M號法律》、《預防及遏止恐怖主義犯罪》、《預防及遏止清洗黑錢犯罪》、@FE@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述《違法青少年教育監管制度》、《修改七月十五日第6/96/M號法律以禁止層壓式傳銷》、《打擊販賣人口犯罪》、員管理規範，包括《司法官通則》、《公共職位作人員工作表現評核原則》、《司法輔助政工作人員的薪俸、退休金、撫恤金》、投注信貸法律制》等。審議不夠特區實行的法律，執行運用法定職權履行政府職責，實施良好管治，提供公共服務。(一政府草擬法案和行政法規的基礎上，行政長官依法明。在關於實施基本法或特定法律方面，有《訂定中央人民政府中國人民解放《打擊電腦犯罪法》、《預防及遏止私營部門賄賂》、《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品和精神藥物》等。6.民商法規範，包括《修改商法典》、《修改商業登記法典》、《修改公證法典》、《不動產的轉讓預約和抵押預約》等。7.訴訟法規範，包括《勞動訴訟法典》、《刑事司法互助法》等。8.公務據位人財產申報制度》、《海關官員職程、職位及報酬制度》、《規範澳門特別行政區公用車輛的一般原則》、《公共行政工人員通則》、《統一治安警察局和消防局的男女職程》、《調整公共行《公務人員公積金制度》、《重組保安部隊及保安部門職程》、《護士職程》、《領導及主管人員通則的基本規定》、《公務人員的職程制度》等。9.經濟管理規範，包括《修改印花稅規章》、《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《電訊綱要法》、《通過機動車輛稅規章》、《修改職業稅規章和所得補充稅規章》、《對外貿易法》、《訂定黃金商品化法律》、《為減輕嚴重急性呼吸道綜合症對經濟造成的負面影響而訂定的臨時稅務優惠措施》、《娛樂場博彩或度》、《修改消費稅規章》、《稅務信息交換》、《勞動關係法》、《聘用外地僱員法》等。10.社會管理規範。包括《科學技術綱要法》、《修改工業意外及職業病法律制度》、《修改私人退休基金法律制度》、《訂定澳門特別行政區內部保安綱要法》、《傳染病防治法》、《澳門大學法律制度》、《非高等教育制度綱要法》、《修改工作意外及職業病保險法律制度》、《私人保安業務法》、《道路交通法誠如澳門特區立法會主席曹其真在其十年工作總結報告中所言，澳門特區的立法工作，“既要創制出符合澳門社會實際和發展要求的新的制度規範，又要不斷克服和消除舊有法律體系中不適應和滯後於社會現實的各種缺陷和弊端”，已經取得很大成就，但也存在着不少問題，如一些法律的制定比較倉促，充分，遺留了這樣那樣的欠缺；規範財政儲備的設立、制定城市規劃等方面還有一些法律空白尚待填補，預算法和土地法及公共批給制度存在法律嚴重滯後、權力過於集中、程序隨意性大、難以有效監管等問題；行政和立法機關運作中的相互配合和制衡也存在明顯的不足等，迫切需要系統化、制度化的辦法加以解決。三、澳門特區政府法治建設情況澳門特區行政長官領導下的行政機關，依法實施基本法和在)行政長官制定行政法規的情況在行使立法提案權和行政法規制定權。行政長官制定的行政法規也在澳門法律體系中發揮重要作用，由於其數量龐大，內容廣泛，在此僅可做簡要說駐澳機構》、《設置軍事禁區》、《訂定對軍駐澳門部隊的軍事設施所作的行政違法的處罰制度》、《制定行政會章程》、《初級法院法庭的設立及轉換》、《核准入境、逗留及居留許可規章》、《訂定關於在民用航空器內擾亂秩序、破壞紀律或進行搗亂的乘客實施的違法行為及運輸違禁物品行為的處罰制度》等；在關於行政機關組織和公務員管理制度方面，有《訂定政府部門及實體的組織、職權與運作》、政府各部門特別是行政長官辦公室、司長辦公室、終審法院院長辦公室、檢察長辦公室、政府其他機構及各局級機構的組織法和運作制度法，各類公法人或非法人機構及諮詢組織的制度法，各類公務人員編制及相關公務員適用制度等；在社會管理方面，有《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》、《訂定免費教育津貼制度》、《建立傳染病強制申報並規定相應的行政處罰》、《核准註冊核數師職業道德守則》、《設立勳章、獎章和獎狀制度》等；在經濟管理方面，有《對外貿易規章》、《批地溢價金的訂定方法》、《澳門民用航空活動綱要法規》、《制定中小企業援助計劃制度》、《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同、以及參與競投公司和承批公司適當資格及財力要件》、《博彩中介人所收取之傭金或其他報酬之需徵稅率給與部分豁免》、《訂定從事娛樂場幸運博彩中介人的資格及規則》、《訂定公共電信網絡互聯制度》、《修改從事保險中介業務的法律制度》、《開立及管理中央儲蓄賬戶制度的個人賬戶的一般規則》等。@FF@

《“一國兩制”研究》第3期(二)澳門特區政府運作法制化程度相對較高首先，具有相對完備的行政組織法體系，架構清晰，職權法定，輔之以完整規範化的公職法律制度，包括公共行政人員通則、領導及主管人員通則和公共行政職程制度，使由根據法規設立並按照法規確立宗旨和權力基礎的機構和部門(包括一般部門、行政自治部門公共不斷加強與社會各界的溝通和聯繫，擴大居民的政治參與和社會和諧。政府加強優化了公有序及有績效地落“現職人員”的平均年齡40.34歲，織法，說擔、行政及財政自治部門以及公務法人、公共財團、企業和公共團體)組成的公共行政組織，完全建立的在法制化系統之中。其次，具有相對嚴密的行政程序法律和行政訴訟法律，確立了行政合法性原則、公共利益原則及保護居民權益原則、平等原則、適度原則、使用正式語文原則、公正及無私原則、善意原則、與私人合作原則、參與原則、參加原則、作出決定原則、非官僚化及效率原則、無償原則和訴諸司法機關原則等14條行政基本原則，規定了行政合同和行政規章的種類和法定要件，明確了行政程序的法定內容和行政行為的效力要件、公佈方式和標準化，規範了行政訴願、申訴、聲明異議和投訴的處理程序，明確了行政訴訟的管轄、立案和審理程序、判決和上訴的方式以及審理原則等，將行政活動的所有方面都納入法律調整和規範的範疇。第三，由於上述法律中的相當部分內容是在政權交接過渡期制定而在回歸後保留適用的澳門原有法律，一些規範和制度不可避免受包括殖民者短期心態影響等複雜因素影響而存在嚴重缺陷，比如，允許在機構編制以外以合同聘任公共行政工作人員，造成編制內常任制公務員和編制外聘任制人員同工不同酬、適用不同制度的管理，編制廢弛，人員膨脹的局面。再比如，規定所有行政訴訟一概強制由律師代理進行，在澳門這樣狹小的“熟人社會”內操作起來顯然困難重重，很大程度導致“民告官”案件實際上基本上有路難行，這也解釋了澳門行政訴訟案件數量長期偏少的原因。同時，澳門行政法制在實踐中也存在相當問題，主要表現在約束中下層公務人員的制度比較健全乃至繁複，對高層決策則在制度上普遍留有較多的自由裁量空間，乃至在大量法定機制中留有但書作為例外豁免，而在執行中則往往以例外代替原則，引發了土地批給、公共工程批給中的不規則問題。所以就澳門政府法治建設現狀而言，首先要解決的是不斷提高執政團隊依法、科學、民主決策的水平，形成相關意識，培養相關能力，健全相關機制，從制度上切實加以保證；其次是系統化修訂行政組織法、公務員法，精簡架構和辦事程序，提高工作效率和工作水平。(三)政府行政運作的基本情況澳門特區政府十年來秉持“以人為本”施政理念，全面持續向廣大市民提供比較充分的公共服務。近年來，政府始終致力於維護居民基本權利，提升居民綜合生活素質，共行政改革中央統籌和評估機制，實各項工作，使公共行政體制得到進一步完善。如對外推廣政府“一站式”服務模式，引入電子政府服務，提高公眾服務水平；完善公共服務網絡，擴大政策諮詢的參與，加強政府訊息發佈及回應機制；對內推行中央人事管理及系統化的培訓，對公務員實行人性化管理並注重執行能力建設，正確評估和規劃政府人力資源，增強招聘、晉升及調動功能，甄選及調配合適人員“適才適任、合理分配”，並合理改進和完善公務員工作表現評核、薪酬、退休、福利、醫療、假期制度。從而更好地發揮政府在引導和促進經濟發展，規範和公平處理社會財富分配，建設和維護社會穩定和和諧，提高和保障廣大居民福祉和利益等各個方面的巨大作用。根據澳門行政暨公職局截止2008年底的統計，澳門各公共部門現有公共行政人員總數達22,683人，比1999年澳門回歸時的17,239人大幅增加了31.56%。其中20,653人是常任制委任和合同制聘任的“現職人員”，另2,030人是以包工合同、勞務提供合同和個人勞動合同聘用的。其中屬於確定委任的9,193人，臨時委任的675人，有編制定期委任651人，編制外定期委任207人，編制外合同聘用4,890人，散位合同聘用4,513人，編制內散位360人，退休續聘人員21人；其中屬於領導及主管類別705人，司法官54人，顧問及技術顧問61人，高級技術員2,151人，教師446人，技術員1,897人，專業技術員4,076人，行政人員1,110人，保安部隊人員6,074人，工人和助理員4,079人。上述統計中，還尚未包括政府主要官員、公共基金會和其他公立機構，如澳門金融管理局、澳門大學和澳門理工學院的機構任職的公共財政供養人員，公共行政工作人員與當地常住居民總數之比約在4-5%之間。(四)行政監察機關作用的發揮根據基本法的規定，澳門特區設立直屬於行政長官的廉政公署和審計署，獨立工作。澳門特區廉政公署從原有的“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”轉變而來，根據其組@FG@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述負的職責包括：開展防止貪污或欺詐行為的行動；依法調行為；依法調查地行政的公正、合法年查貪污行為及由公務員作出的欺詐區選舉中的貪污及欺詐作為；促使人的權利、自由、保障與正當利益受保護，確保公共性與效率。2009年8月又將相關犯罪偵查權擴展至私營部門。據廉政公署公佈數據，歷年受理案件數詳見表2：表2澳門廉政公署辦理刑事案件情況統計項目度新立案與重開上年轉來案件年內處理案件結案數合併或歸檔移交檢察處理成功刑事判決200083+131322291241012332001112+110521814010040620021158219713313324未統計20038564149738未統計20047570145806812未統計20056965134785721未統計2006112205685018未統計2007664711334116200831801114636109資料來源：根據澳門廉政公署官方網站公佈的年度工作報整理門審擔職括澳府預算執行情況、決算，以及預算外資金的管理進行督財政局提交的澳門特別行政區年度資產負債表進行審計並提出報告；以專項審計的就管理及財務運作效益方面對審行審計；對審計對象進行“衡工量值式”的審計監對履行職務時所達到的節省程度、效率和行。這樣的審計既包括針對執行結果而進審計”及值式審計”。目的是監督公共部和機構在執行職務的過程中，妥善運用公帑和公共資源告。澳特區計署負的責包：對門特區政審計監；對總賬目及方式，預算計對象進督，即其在效益進審查行監督的“事後審計”，也包括“賬目審計”、“專項門“衡工量，並就其不符合法規的行為及缺乏成本效益的操作，提出具針對性及可行的審計建議。迄今為止，澳門特區審計署共發表了12份賬目審計報告(包括從1999-2007年度政府財政賬目的審計報告和《第四屆東亞運動會澳門組織委員會股份有限公司》的審計報告)、20份衡工量值式審計報告(包括《“第四屆東亞運動會澳門組織委員會股份有限公司”的運作與管理》、《“機動車輛估價委員會”的運作與管理》、《環境委員會辦公室搬遷及裝修工程》等重要專項審計報告)及5份專項審計報告(包括《“第二屆亞洲室內運動會澳門組織委員會股份有限公司”的資金管理》、《第四屆東亞運動會》等)。1(五)澳門的行政申訴處理情況和行政紀律調查懲處情況根據澳門廉政公署年報統計，澳門行政申訴處理情況見下表：表3澳門廉政公署處理行政申訴情況統計項目年度收到申訴或舉報上年轉來申訴與合併處理全年處理申訴合併或處理後結案歸檔立案或介入處理發出勸喻或建議2000135165213212523820011641112751962227200219279-222491823422200323267-43256162554200431194-40365282572200522083-31272238-2200625434-28260203453200723657-27266211506200824350-242692078-資料根報告特區政府各類程序情況因種始見有體資佈和研究。(一級法院的組分工根據基本法法綱要法》，澳門法院，隨特一建的構模第院初和法院庭的制度也繼立時有法官2004批由特區自行名本地司法官官也陸續有離任和新聘，數量稍有增加。內以獨任庭和合議庭方式運作，實行法官獨立審判的制度。民事法庭審理不屬於其他法庭管轄的民事性質的案件，刑事法庭審理不屬於其微事案件法庭審理案值5萬元以下的消費信貸、管理來源：據澳門廉政公署官方網站公佈的年度工作整理。行政機關內部種原因紀律監察處分具展，故開的，終未料公無法進行統計四、澳門特區司法機關的組織和運作)三織和和《司組織特區實行三級體制這是伴澳門區建立同組新型架式。一審法包括級法院行政，原刑事起人，訴法年首續保留培訓的，成522入職，2009年再3名本地司法官入職，期間外籍次增加法目前初級法院由22名法官組成，分設3個民事法庭、4個刑事法庭和一個輕微民事案件法庭組成。分工處理各類案件。法院他法院管轄的刑事或輕微違反性質的案件，輕民@FH@

《“一國兩制”研究》第3期費、費權益方面的訴訟。爭執的裁決提出的上維艱”到取得較大成果，經過了艱苦的了澳門司法機關的重要地位和作租賃、貨物買賣等金錢債務及消刑事起訴法庭由2名法官組成，擁有進行預審、就是否起訴作出裁判並負責執行徒刑及收容保安處分方面的司法權限。行政法院僅1名法官，審理行政、稅務和海關方面廣泛管轄事項範圍內的訴訟。中級法院由7名法官組成，審判案件時以評議會及聽證會方式運作，有權限審理對第一審法院裁判提起上訴的案件以及對自願仲裁程序中作出可予提起上訴的案件；同時作為第一審級，審理對廉政專員、審計長、警察總局局長、海關關長、行政會成員及立法會議員履職行為、犯罪及輕微違反的案件，審理第一審法院法官檢察官履職行為、犯罪及輕微違反的案件，審理行政長官及特區主要官員和立法、司法及相關委員會人員的行政、稅務和海關案件，審理針對行政機關制定行政規定提出爭執的案件等多方面管轄事項。終審法院是澳門特區最高等級的司法機關，由3名法官組成，審判案件時以評議會及聽證會方式運作，有權限審理對中級法院作為第一審裁判提起上訴的案件和中級法院作為第二審所作裁判依法仍能訴，審判就行政長官、立法會主席及司長、終審法院法官、檢察長、中級法院法官及助理檢察長等職務行為、犯罪和輕微違反提起的訴訟，審理人身保護令事宜，審理法院間管轄權衝突案件，依據訴訟法律規定統一司法見解等。各級法院的院長和法官都由行政長官根據推薦法官的獨立委員會的建議任命。依法組成的法官委員會是負責法院司法官及司法輔助人員的管理和紀律機關。法院內部的一般行政管理則由終審法院院長領導下的終審法院院長辦公室具體運作。中文在法院審判中的使用從“舉步努力，目前三級法院中以中文或以中葡雙語製作的裁判文書已超過70%，但相當部分的司法判決即便有中文譯本，惟效力上仍以葡文文本為準。(二)法院審判情況隨着澳門法治的進一步確立，澳門各級法院受理和審結的案件逐年增多，一些重要案件，如前工務運輸司長歐文龍受賄案、“澳博”公司僱員工資計算方式案等的審理，充分顯示用。但在運作中，也存在着積壓案件數量多、時間長的突出問題，影響着公平正義形象的公眾認受性。澳門各級法院受理案件的基本情況見以下各表：表42000年至2009年8月各級法院審理案件情況法院受理案件總數審結案件總數終審法院398388第一審法院4,8564,296初級法院120,82880,748刑事起訴法庭89,21529,004行政法院1,3371,390總計15,826126,0821資料2009-2010年澳門特別行來源：引自終審法院院長在政區司法年度開幕典禮上的講話。表5終審法院案件數及結案率統計項目年份上年待決案數當年收件案數年內待審總數年內審結總數轉入下年待決案數結案率(%)20000212118385.7120013192218481.8220024252921872.4120038344236685.7120046485544983.3320059364536980.00200695766501675.762007166480413950.0020083962891210188.122009(1-8月)123244341077.27資料來源：根據澳門法院網站終審法院網頁所提供的數字表。表6中級法院案件數及結年份待決收件待審審結待決結案率(%)製案率統計項目轉入上年當年年內年內下年案數案數總數總數案數2000642342982197973.48200160.4179262341206135200213527841326115263.2200215232848037310777.71200487.051073644714106120056137543630812870.64200612868681457923571.1320072358351,07059947155.9820084717861,25763062750.1220091-8月)(1627708,33571162453.25資：澳門網級法頁所供的料來源根據法院站中院網提數字製表。@FI@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述表7初級法院案件數及結案率統計項目年份上年待決當年收件年內待審年內審結轉入下年案數結案率(%)案數案數總數總數待決200063.654,0505,9129,9626,3413,62120013,6216,2599,8805,6014,27956.69200264,2796,77211,0516,8764,1752.22200358.334,1757,74511,9206,9534,96720045,6579,27514,9328,6066,32657.6320056,4699,61916,0887,7738,31548.3220068118,949,3150,3578,6729,72352.07200781211,9492,2161,1650,0751,09047.620081112,87923,96910,42413,54543.49,0902009()13,2709,58922,8599,51713,34241.631-9月資料來源：根據澳門法院網站初級法院網頁所提供的數字。表行政案及率總數下年案數結案率製表8法院件數結案統計項目年份上年待決案數當年收件案數年內待審總數年內審結轉入待決(%)200016619335917818149.5820018425333720912862.02200212811924711313445.7520031341022361528464.4120041051898610345.5842005103861891484178.312006421131551183776.13200737124161808149.6920088120028113714448.752009(1-9月)144932371795875.72資料來源：根據澳門法院網站行政法院網頁所提供的數字製表。表年份待決收件待審審結待決率(%)9刑事起訴法庭案件數及結案率統計項目上年案數當年案數年內總數年內總數轉入下年案數結案200059.842472,9393,1861,8951,29120011,3022,9264,2282,81166.491,41720021,3812,5923,9732,5521,42164.2320031,4242,7204,1442,7871,35767.2520041,3572,5763,9332,7411,46262.8320051,4623,0004,4622,9911,47167.0320061,4753,3014,7763,2551,52168.1520071,5213,6955,2163,7141,50271.2020081,5023,8345,3363,8781,45872.682009(1-8月)1,4152,6534,0682,6501,41865.14資：起提)門察任”將人員分為、助理檢察長、檢察官三部分，分派駐到澳門三級法院中履職。檢察長由行政長官提名、中央人民政命，由檢察員責院員的評和紀律管室察院的內部一般行政工作。目前共有檢檢察下特察院刑件統年度數數起歸料來源根據澳門法院網站刑事訴法庭網頁所供的數字製表。(三檢察院組成、職責和工作情況澳特區檢乃至相關制度院實行“一院建制、三級派的體制，其設立既有承襲葡萄牙原有體制的因素，也有特區建立時的初創。在獨一檢察院內部，檢察長別府任命；檢察官由行政長官任官委會負檢察司法官及司法輔助人核理，由檢察長領導下的檢察長辦公負責檢察官30人。澳門特區院受理案件情況見表：表10澳門區檢受理事案情況計項目立案結案其中訴案件數其中檔案件數起訴人數羈押人數2000/20012429260910,06,81,3-1,82032001/200262655689,66,01,6-1,271132002/20039,64810,3721,146-1,5271532003/2004530292275410,410,1,58,502,01882004/2005967601752710,210,92,18,82,61952005/200611,91412,8892,70710,1823,4972042006/20076213982511,713,12,4-3,2-2007/2008000068712,0以上12,0以上2,6-3,412452008/2009121,004312,16913,1563,13,867221資：察席法開幕致所提及的數字製表。(一)法宣澳門度基的傳推廣工作民齊心動良效政員培訓課程中，都包括講授基本法的內容為民體本形樣討訓遊，了的部小安基的學前社活的許多方面行動的指南，貴的。區在理制中作體的術策研究工在兩。料來源根據檢長出每年司年度禮上辭中五、社會法治的情況基本普及傳情況特區高重視本法普及宣，官的各級公務大力推取得好成。特區府定期舉行；作間團的基法推廣協會也舉辦了式多的研會、培班和藝活動、知識競賽等收到積極效果；分中學作為公民常識課，排了本法課堂教。目，在特區政治生活和會生，人們都能夠以基本法的規定作為參與作為判斷是非的標準，這是非常難能可特政府還澳門工學院內設立一國兩研究心，為政府制內專責項目組，展開學和政作，這港澳個特區是獨一無二的@FJ@

《“一國兩制”研究》第3期(二)澳門居民基本權利的保障澳門特區已經型的保障居民基本權的律系。在確認居民資格方面，有澳門特別行政區永久性居民身份證制斷懷孕的法律在保為保障；在保護出入境自由境、逗留及許可制般個；在保護信仰自由方面宗禮；在保護勞動關係方面，有《勞動關係法》、《聘勞訟、《作止工》訂定就業政策勞在護司法救方司法援助制度》、制綱、《訂定澳門特別行的政策綱要》、《免費教育保在姻由護青少年權益方面，有《違法青少年教育監管制度》、障；在社會福利方面，有《訂定向處於經濟貧乏狀的個人及家團發放援助金的制度》、《敬老金制度》、《訂定現金分保障制度》、將社會保障制度擴展到自僱勞工》、《開立及管理中央儲規則》等法規的保障。暨公職局還舉辦和維護澳門法例資料查詢系統，了司法資料的收集和編纂工作，出版《終審法院合議庭裁判》等系列司法判例滙編等。在重要法律公佈後建立起比較成利法體《居民及居留權法律》、《澳門特別行政區度》、《澳門特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》、《澳門特別行政區旅行證件制度》等法律保障；在選舉權方面，有《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉制度》的法律保障；在保障言論、新聞出版、結社、集會、遊行、示威等權利方面，有《出版法》、《集會權和示威權》、《結社權規範》等法律保障；在保障人身自由方面，有一系列實體和程序法乃至訴訟法的保障；在保護人格尊嚴和隱私權方面，有《訂定個人資料保護法》、《修改自願中制度》和民法典的一系列規範為保障；護通訊自由方面，有《通訊保密及隱私保護》法方面，有《入等多居留度的一原則》法律和行政法拜的規的自由》保障法保障，有《教及用外地僱員法》、《動訴法典》工意外及職業病法律制度》、《禁非法作規章、《及勞工權利綱要法》和《保障男女工就業上獲平等之機會及待遇》法的保障；在保濟權面，除訴訟法的一般規定外，有《規範《法律援助章程》等為保障；在保護教育、學術研究和文化創作自由方面，有《非高等教育度要法》政區科學技術等法規津貼制度》障；保護婚自方面，除民法一般規定外，有《家庭政策綱要法》的保障；在保《因利用不可》等法律的歸責者犯罪情節的刑罰加重保況享計劃的安排》、《核准社會《蓄賬戶制度的個人賬戶的一般所有這一切，標誌着澳門保障人權法律體系的初步形成，只要特區依法行政，法院公正執法，居民即可安居樂業，確保個人權利和自由得到法定保障。(三)普法教育情況澳門特區就普法宣傳教育工作投入大量資源，取得了一定成效。特區立法會和政府法務局、法律改革辦公室和印務局都建立了公開的法律資訊網頁，使得從法案審議到法規公佈的資料都可為廣大居民知曉，特區行政對於滿足居民知法用法的資料提供需求有明顯的作用。澳門政府印務局出版《澳門特區公報》，澳門立法會出版澳門特區系列法律滙編，特區法院也加強澳門政府法務局和其他相關部門，都組織專題宣傳推介活動，務求廣大居民瞭解和知悉法律。此外，部分重要法律的立法諮詢活動，在一定程度上也起到動員和推動居民瞭解、學習相關法律知識的作用。澳門大學、澳門科技大學分別內設法學院，教授法律課程並展開本地法律的研究活動。其他各大學也在正規教學中安排了法律通識教育的內容。六、澳門法制的對外聯繫(一)澳門與國內不同法域間司法協助開展的情況基本法規定，澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助，目前已經對外達成了4個區際司法互助的協議，包括2001年《內地與澳門特區民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》、2005年《澳門與香港政府關於移交被判刑人的安排》、2006年《內地與澳門特區相互認可和執行民商事判決的安排》和2007年《內地與澳門特區相互認可和執行仲裁裁決的安排》等。此外，內地法院、檢察院和公安、監察部門與澳門特區法院、檢察院、廉政公署、司法警察局和治安警察局之間就刑事個案展開的相互協查案情、送達取證、移交逃犯等刑事司法協助活動，也在一定程度上有序進行，積累了一些成功的經驗。(二)澳門的對外司法聯繫基本法規定，在中央人民政府協助和授權下，澳門特別行政區可與外國就司法互助關係作出適當安排。目前，澳門特區已與葡萄牙、東帝汶等國簽署了含有司法互助內容的合作框架協定，正根據國家授權與巴西、菲律賓、泰國等5國談判司法互助類協定或含有司法互助內容的協定。@FK@

澳門特別行政區十年法治建設情況綜述(三)國際條約在澳門特區適用的情況根據基本法，國家對外締結的國際協議，中央政府可根據情況和澳門特區的需要，在徵詢澳門特區政府的於澳門特區。國家尚未參加但得予適用。澳門回特區又陸續公佈適用了數十項多邊國際公約。據澳門國際法事務2月，適用於澳門的多郵政電信類2項，建立國際組織類23項。其後的2007年，特區政府又公佈適用了5項聯合國安理會決議和8項多邊協議，使得目前區為履行上歸祖國後，在中央政府辦理相關手續後，澳門辦公室網站公佈，截止2006年邊國際公約共計224項，屬外交與國防類的40項，民航類15項，海關類5項，禁毒類4項，經濟金融類7項，教育科技與文化類4項，資源環保類13項，衛生類3項，人權類18項，知識產權類4項，國際犯罪類8項，勞工類36項，海事類30項，國際私法類10項，道路交通類2項，意見後，決定是否適用已適用於澳門的國際協議仍可繼續使用。中央政府根據情況和需要授權或協助澳門特區政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議適用於澳門特區。為了落實上述規定，中葡雙方在過渡期舉行了專題磋商，在回歸時中國政府致聯合國秘書長的外交照會中，聲明自1999年12月20日起，共158個多邊國際公約包括中國參加並延伸至澳門適用的外交、國防類及其他類別的公約、中國尚未參加而辦理了有關手續以便使原葡萄牙適用於澳門而可在澳門回歸後繼續適用的國際公約等在澳門特別行政區適用於澳門的國際公約總數達237項。特述協議，曾按照公約要求多次向有關國際組織提交履行義務情況的報告。註釋：1有關數字根據澳門審計署官方網站提供的數據整理。@FL@

論《澳門特別行政區基本法》中的“整體利益”吳天昊∗在《澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)中，澳門特區的“整體利益”是一個重要概念，一共出現了4次，分別是《澳門基本法》第51條、第52條、第54條和第118條。《澳門基本法》第51條規定，“澳門特別行政區行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。”第52條規定，在“立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見”的情況下，特別行政區行政長官可解散立法會。第54條是對第52條的延續性規定，“因立法會拒絕通過財政預算案或關係到澳門特別行政區整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案”，特別行政區行政長官必須辭職。第118條規定，“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”從以上條文的內容來看，第51、52和54條屬於同一性質，即關於澳門特別行政區行政長官與立法會的互相制衡，特別是關於立法權的互相制衡。當特別行政區行政長官與立法會在立法問題上發生重大意見分歧時，“整體利益”是一個衡量和判斷的基本依據。第118條則是一個授權性規範，為澳門特區發展博彩業並且自行制定具體的政策提供了法律依據，充分體現了“澳人治澳”的精神。在制定相關政策的時候，維護特區的“整體利益”是一個指導原則和基本出發點，必須全面考慮各種因素，保持社會穩定、經濟發展和利益分配的平衡。由此可見，“整體利益”的判斷和權衡涉及立法和經濟政策等重大問題，在《澳門基本法》實施中處於十分重要的地位。在特區行政長官的施政報告中，也多次提及這一概念。因此，全面準確地理解澳門特區的“整體利益”，對於貫徹“一國兩制”方針，實施《澳門基本法》具有重要的意義。一、澳門特區的“整體利益”與祖國利益休戚與共從割裂分離到回歸祖國、從經濟困頓到恢復繁榮，澳門的歷史已經證明，祖國的繁榮昌盛是澳門興旺發展的基礎。澳門自古以來就是中國的領土。16世紀中葉，澳門被葡萄牙逐步佔領。中國人民為了祖國統一和骨肉團聚，進行了長期的艱苦的鬥爭。由於封建王朝的軟弱愚昧；由於軍閥割據，戰亂不止，舊中國政府腐敗無能，致使一次次團圓之夢歸於破滅。新中國成立之後，經過艱苦奮鬥和曲折探索，中華民族由昔日的積貧積弱、備受欺凌發展到團結穩定、繁榮昌盛的局面。中央政府在繼香港回歸之後，又順利地完成了與葡萄牙政府的談判，實現了澳門的回歸。歷史表明，澳門與祖國的命運緊緊相連、休戚與共，沒有祖國的繁榮強大和全面振興作為堅強後盾，沒有改革開放和有中國特色社會主義事業的巨大成功，就沒有澳門的順利回歸。在回歸之前，澳門經濟連續4年負增長，失業率居高不下，治安情況惡化，處於社會經濟發展的困難時期。但是，祖國內地給了澳門以強有力的支持和幫助，在特區政府和澳門人民的共同努力下，克服了各種困難和挑戰，社會面貌出現明顯的變化：經濟復興，百業再現活力；吸引外資成效漸顯，區域合作得到加強；打擊犯罪成效顯著，治安狀況明顯好轉；廉潔成為共識，貪污受到制裁；公僕素質改善，服務觀念增強，行政效率提高；法律法規逐漸完善，法治基礎不∗上海社會科學院法學研究所副研究員，法學博士@GC@

論《澳門特別行政區基本法》中的“整體利益”斷鞏固；公民權利受到尊重，族群和諧社會安定；教育醫療穩步發展，文化領域生機勃勃。行政長官何厚鏵在2007年11月的施政報告中指出，1999-2006年間，澳門生產總值增幅超過100%，失業率由6.3%下降至3.8%，居民存款總額增幅接近100%，2006年人均生產總值達227,000多元，首次超越香港。1澳門地方小，資源少，這是澳門發展的不足之處。但是澳門回歸祖國之後，充分發揮作為祖國內地通向世界的重要橋樑和窗口作用，以博彩業為龍頭，大力發展旅遊服務業，取得了明顯的進步。回歸後的澳門同廣東和內地的合作空間越來越大，作為海峽兩岸交流的橋樑作用也得到進一步發揮。祖國內地充分發揮了澳門特別行政區堅強後盾的作用，不論是過去、現在、還是將來，澳門都離不開祖國內地的有力支持。祖國內地的改革開放和現代化建設的進一步發展，將會給澳門的發展帶來越來越多的機遇。總之，歷史和實踐證明了“國家好，澳門才會更好”的道理，只有一個欣欣向榮、和平崛起的偉大祖國的有力支撐，澳門才能保持繁榮穩定和健康發展。另一方面，我們必須認識到，澳門的發展不能以損害祖國利益為前提，否則，這種發展思路無異於緣木求魚、蒸沙為飯。在澳門回歸祖國1週年慶祝會上的講話中，前國家主席江澤民指出，中央政府不干預澳門特別行政區自治範圍內的事務，這個原則要始終堅持；澳門特別行政區則要切實維護中央的權威和國家的利益，決不允許極少數人在澳門進行針對中央政府和分裂國家的活動，這個原則也要始終堅持。2可喜的是，澳門社會各界和廣大市民對於此也有充分的共識，這一點在澳門《維護國家安全法》立法過程中得到了很好的體現。根據《澳門日報》的報道，約85%的澳門青年支持第23條立法。32008年10月22日至11月30日，澳門特區政府對該法草案進行公開諮詢，共收到個人及團體784份意見。個人意見中，贊成立法的有570份(佔86.76%)，反對的有17份(佔2.59%)，未表達傾向性意見的有70份(佔10.65%)。團體意見中，贊成立法的有123份(佔96.85%)，反對的有3份(佔2.36%)，未表達傾向性意見的有1份(佔0.79%)。4在2009年1月6日立法會全體會議表決該法案時，28位議員中有25人投了贊成票，2人投了反對票，1人投了棄權票。這充分反映了澳門社會各界在澳門利益與祖國利益關係問題上的準確認識和鮮明立場。二、按“一國兩制”及基本法辦事是維護澳門“整體利益”的制度保證澳門社會的長期穩定發展是保證澳門整體利益的基礎，而要實現澳門的長期穩定發展，就必須堅持“一國兩制”的方針。當然，澳門是否能夠長期繁榮、穩定發展也是檢驗“一國兩制”是否成功的標誌。堅持“一國兩制”方針的重要前提是正確認識、全面把握“一國兩制”的內涵，其中的關鍵是必須準確理解“一國”與“兩制”的關係。“一國”就是堅持一個國家，維護國家的主權、統一和領土完整；“兩制”就是在國家的主體制度實行社會主義的同時，通過中央的授權，在特別行政區實行資本主義制度。“一國”與“兩制”的關係，是辯證統一的關係，是先與後、源與流的關係。沒有“一國”，就沒有“兩制”。只講“兩制”，不講“一國”，高度自治就會成為無源之水、無本之木。5只有準確地把握“一國兩制”的基本內涵，才能在處理和解決各種問題矛盾時正確地貫徹這一方針，確保澳門的整體利益不受損害。《澳門基本法》是“一國兩制”方針的法律體現，嚴格按照《澳門基本法》的規定辦事，是落實“一國兩制”的基本途徑，是澳門長期繁榮穩定和發展的重要保證。《澳門基本法》是依法治澳的法律基石，規定了澳門政治、經濟、法律、和社會生活的基本制度，為依法治澳提供了依據：明確了中央和澳門特別行政區的關係，既體現國家主權獨立統一，又賦予澳門特區高度的自治權力；確認了澳門同胞當家作主的民主權利，保障澳門居民廣泛的基本權利和自由；確認了行政主導的政治體制，司法獨立，行政與立法既互相制衡，又互相配合；規定了澳門特別行政區的經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務等各方面的制度和政策；在外交權屬於中央的原則下，又授予澳門特別行政區處理對外事務的權力。由此可見，對於澳門特區的基本制度和澳門社會的主要方面，《澳門基本法》都作出了規範，為澳門的整體利益提供了堅實的法律保障，關鍵是在實踐中落實好、貫徹好。澳門回歸已經十年，無論是澳門廣大市民還是祖國內地的同胞對於《澳門基本法》都有更為深入的瞭解。當然，要全面貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，保持澳門長期穩定和發展，還有大量的工作要做。特別是在出現各種問題矛盾和困難的時候，更要相信《澳門基本法》、遵循《澳門基本法》、貫徹《澳門基本法》。@GD@

《“一國兩制”研究》第3期我們也應當看到，隨着澳門經濟社會的發展，《澳門基本法》在實施過程中難免會遇到一些新情況新問題。任何法律都有一定的局限性和滯後性，雖然《澳門基本法》是一部凝結了集體智慧和遠見卓識的法律，但是也不可能預見到所有的發展變化。在碰到《澳門基本法》沒有作出明確規定或者對《澳門基本法》的規定的理解產生分歧的時候，就更需要從“一國兩制”方針的立場出發，本着實事求是、與時俱進的精神來處理和解決《澳門基本法》實施中的問題。這不僅是貫徹《澳門基本法》、豐富《澳門基本法》的根本途徑，也是實現澳門整體利益的最好方式。三、判斷“整體利益”的基本標準對於澳門整體利益的判斷首先要尊重澳門大多數人的意志。《澳門基本法》本身就是充分體現澳門大多數人意志的產物。在長達5年的《澳門基本法》起草制定過程中，充分發揚了民主，廣泛徵詢了澳門各界的意見，體現了廣大澳門居民的意志。從《澳門基本法》起草委員會的組成看，有19位是澳門各界人士，超過了所有成員的1/3。《澳門基本法》起草開始時，又成立了由澳門各界人士組成的民間組織──基本法諮詢委員會，協助草委會的起草工作。在整個起草過程中，不斷聽取、吸收、採納澳門各界人士的意見。如在《澳門基本法(草案)徵求意見稿》和《澳門基本法(草案)》先後兩次諮詢期內，收集到澳門居民各種意見書649份。並根據諮詢得來的意見和建議對《澳門基本法(草案)》進行了百餘處的修改。由於廣泛徵求了澳門居民的意見、建議，《澳門基本法》在整體體現了大多數澳門人的意願，符合廣大澳人的利益。正因為如此，《澳門基本法》才能得到澳門廣大市民的認同和擁護。《澳門基本法》的制定過程為處理澳門其他重大事件提供了很好的榜樣，只有充分瞭解和掌握廣大澳門居民的意見，才能作出準確的決斷。《澳門基本法》規定，澳門的公務員應由澳門永久性居民擔任，立法會的議員亦需從澳門永久性居民中選舉產生。這既是“澳人治澳”方針的具體體現，也表明在決定和判斷澳門的重大政策方針時，應當以澳門廣大居民的利益、意志為依據。令人振奮的是，隨着澳門的回歸，澳門民眾的主體意識也得到了極大的增強。澳門人原來被稱為“沉默的一群”，在回歸之前，他們對社會事務尤其是政府運作事宜，極少公開發表自己的意見，因為他們感覺講了沒用，大多數葡萄牙官員聽不懂漢語，或者並不重視居民的意見。但是回歸之後，“澳人治澳”方針的實施使廣大澳門居民積極行使當家作主的權利。例如澳門居民通過澳門電台的電話熱線節目──“澳門講場”就經濟、就業、民生、治安、政府效率等關心的問題踴躍表達意見。其次，是否符合廣大澳門市民的根本利益是判斷澳門整體利益的一條重要標準。對於廣大市民來說，一個安定有序、經濟發展、民生保障、祥和協調的社會是其根本利益所在。毫無疑問，破壞澳門政治經濟和社會安定發展的一切企圖和主張都是違背澳門廣大市民的根本利益的。值得注意的是，澳門政府日益重視施政中保障和促進民生，這是對澳門整體利益的生動詮釋。例如，在2009年度的行政長官施政報告中，民生工程和保障成為政府投入的重點。特區政府將強化各種社會服務、提高社會保障水平、大力扶助弱勢社群、確保民眾生活素質作為施政的重要內容。具體包括全力推進公屋興建，進一步推進公交優先，構建綜合城市公共交通運輸系統，加強區域交通基建合作等。在施政報告中，最大一批財政投資是年公共投資102億澳門元，包括興建首期輕軌系統、加快興建公屋，推動以世遺保護區為核心的街道美化工程，刺激經濟增長，盤活中小型裝修工程公司。最後，是否有利於澳門未來的發展是判斷澳門整體利益的又一標準。在眾說紛紜、爭議不休，無法形成大多數人的意見的情況下，就需要根據這一標準進行衡量決斷。當然，這需要遠見卓識和智慧勇氣。凡是能夠進一步促進澳門與祖國大陸互動合作、能夠進一步提高澳門國際競爭力、能夠進一步增加澳門社會和諧穩定、能夠進一步推動澳門依法施政、能夠進一步提升澳門下一代素質的舉措方案，無疑是有利於澳門未來發展的，也是有利於澳門整體利益的。四、政制體制的漸進有序發展是實現澳門“整體利益”的政治保障支持澳門特區按照《澳門基本法》的規定發展適合本地實際的民主制度是中央政府的一貫立場。古今中外的許多經驗都告訴我們，健康的民主發展必然要經歷一個漸進的過程；有效的民主形式也必須符合當地的實際情況，而不能盲目模仿。正如吳邦國委員長在2008年3月參加澳門特區人大代表團審議時所說的@GE@

論《澳門特別行政區基本法》中的“整體利益”那樣，各個國家、各個地區均有自己的特點，民主既不可輸入，也不可輸出，必須按照地區特點逐步推進。“澳門的政制發展”並不是對整個特區權力機構的設置和產生辦法進行全面的調整，而是有其特定內涵的。《澳門基本法》附件一規定了行政長官的產生辦法，其中第7條規定，“2009年及以後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”附件二規定了立法會的產生辦法，其中第3條載明，“2009年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。”因此，所謂澳門特區的政制發展，就是在肯定和堅持現行政治體制的前提下，有關是否需要及如何修改《澳門基本法》附件一和附件二規定的問題。行政長官和立法會的產生辦法涉及澳門的民主政治生活，屬於政治體制的一部分，正是在這個意義上，才被人們習慣上稱為政制發展。《澳門基本法》並沒有為澳門的政制發展提供最終的目標和具體的路線圖，為澳門今後的發展預留了空間。但是，這並不意味着可以隨心所欲，肆意而為，而是應當遵循一定的原則。對此，已有學者進行了深入的闡述，指出應當堅持“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的基本原則，主要包括下列具體內容：尊重中央在澳門政治體制設計和發展中的主導作用；確保以行政為主導的政治體制；符合澳門的實際情況；均衡參與，循序漸進，有利澳門的經濟發展和繁榮穩定。6惟有如此，才能有利於澳門社會的繁榮穩定，也更加符合澳門居民的根本利益。五、探索經濟多元化的發展是實現澳門“整體利益”的重要途徑在澳門目前的經濟結構中，博彩業“一枝獨秀”已經是不爭的現實。但是，這種單一經濟模式存在着巨大的風險，具有高度的外部依賴性，很容易受外部條件變化的影響和衝擊。例如2003年SARS爆發期間，澳門的旅遊業便遭受了重大的損失，而當前尚未結束的國際金融危機又對澳門的博彩業形成了嚴重衝擊。由此可見，“將雞蛋放在一個籃子裏”的單一經濟模式很難抵禦各種難以預料的經濟、法律、政策和社會風險，不利於澳門整體利益的實現。博彩業的“一業獨大”還形成了“黑洞效應”，使得澳門原本就較為貧乏的人力、土地等資源積聚於博彩業，地價激升、炒樓風起，房租、工資等成本大幅上漲，其他中小企業的生產經營難以為繼。不僅如此，從長遠發展來看，博彩業的過度發展還會破壞社會結構，動搖社會傳統價值觀念，影響下一代的成長。由此可見，博彩業“一業獨大”是澳門長遠利益和整體利益的潛在威脅。當然，澳門地域狹小，人口有限，在這樣的微型經濟體下，不可能面面俱到，所以探索經濟適度多元化發展是實現澳門整體利益的重要途徑。對於這個問題，中央政府早已有洞察。在紀念澳門回歸5週年的講話中，胡錦濤主席就指出，澳門經濟發展迅速，但長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在。要謀劃長遠，在鞏固現有優勢的同時，努力培育新的經濟增長點，增強發展後勁。要繼續加強和完善對博彩業的管理，促進旅遊等相關行業的發展。要抓住實施內地與澳門更緊密經貿關係安排的機遇，加強同祖國內地的合作特別是泛珠三角區域合作，不斷提高合作實效。要拓展澳門同國際市場的經濟聯繫，開闢更大的發展空間。72006年3月十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出“支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展”。這是國家首次將澳門納入增提發展規劃框架之中，既表明了中央政府對於澳門發展的重視，也為澳門未來的發展方向提供了重要方向定位。自1999年回歸祖國以來，特區政府和澳門社會各界也一直在探索和思考澳門未來發展定位和發展戰略的問題。2000年，出版的一份研究報告提出，澳門未來經濟的主要支撐點是旅遊博彩中心、多元中介服務中心、生產開發和資訊科技等四個方面。8在2002年的行政長官施政報告中，提出了“以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主題，其他行業協調發展”的發展戰略。此外，對於有發展潛力的新興產業、環保產業、高增值技術產業加強扶持；在其他行業領域，政府也將根據實際發展需要和社會整體利益，採取適當的鼓勵輔助措施，以促進相關行業的健康發展。此後，行政長官在施政報告中又多次提到要促進博彩業以外各行業的發展，扶持中小企業，創建科技發展基金，建立珠澳跨境工業區等舉措。值得關注的是在2009年的施政報告中，提出了一系列較為具體的措施以強化經濟的適度多元化，諸如“加強博彩業管理”、“嚴格調控博彩業規模”、提倡“負責任賭博”理念；促進旅遊業向客源多元化、產品多元化和服務優質化方向發展；促進會展業等新興產業的發展。@GF@

《“一國兩制”研究》第3期不可否認的是，經濟發展一方面要政府的引導和扶持，另一方面也需要市場本身的客觀選擇和競爭，政府不可能包辦一切。如何進一步挖掘澳門獨特的地緣、文化、政治、傳統等方面的優勢，在文化產業、金融服務、總部經濟等方面有所作為，是澳門今後發展的重要課題。六、根據澳門社會現實處理各種事務是保障澳門“整體利益”的重要原則澳門與香港都屬於特別行政區，地理上非常接近，又都具有中西方文化交滙的特點，因此，人們自然而然地會將兩者等量齊觀，更多地從共同性出發去進行觀察思考。在出現一些問題和矛盾的時候，也往往情不自禁地進行簡單的對比類推。例如在政制發展、《澳門基本法》第23條立法、對法律的司法審查等問題上，不少人就是抱着這樣的思路來看問題的。實際上，澳門有自身的特殊性，更應該根據自己的特點，來獨立地處理各種事務。換言之，澳門不能簡單地拿香港作為參照和比較的對象。從法律上看，澳門屬於大陸法系，香港屬於英美法系；澳門法制發展的基礎薄弱、法律人才短缺、法治水平有待提高，香港法制相對完備、法官訓練有素。從經濟上看，澳門經濟總量明顯不及香港，經濟結構相對單一，經濟地位處於劣勢。從國際關係上來看，澳門與歐盟、拉丁語系國家，包括東帝汶保持廣泛、直接、友好的關係，而香港與英聯邦國家關係密切。從歷史基礎來看，香港作為遠東金融中心、貿易中心，以“東方之珠”的形象嶄露頭角，而澳門則以博彩業聞名於世。可見，兩個特區有很多的差異性，在很多問題上不能簡單地類比。這種區別在兩部基本法中也有體現，《香港基本法》與《澳門基本法》在篇目設置上有所不同，在內容表述上也有所差異。例如“總則”中關於土地所有權有不同的規定；在“中央和特別行政區的關係”一章內，對駐軍問題有不同的表述；在“居民的基本權利和義務”一章內，關於居民身份條件及居民權利的不同規定；在“政治體制”一章內，對官員的“外國居留權”及“宣誓效忠”問題的不同規定；關於檢察長的任命方式的有所不同；等等。特別是在政制發展方面，《香港基本法》第45條第2款規定：“行政長官的產生辦法。根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標”。《澳門基本法》的相應條款卻沒有這樣的規定，只是在附件一中說明，“二零零九年及以後，行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准”。這種靈活穩妥，留有餘地、先穩定10年的處理辦法，更符合循序漸進發展民主的原則，更好地體現澳門地區的實際情況和特點。所以，在《澳門基本法》實施的過程中，更加需要注意到這種差異性。以行政長官和立法會的選舉為例，《澳門基本法》從澳門的實際情況出發，對澳門特區行政長官和立法會的產生辦法作出了與香港有所不同的規定，因而澳門特區的政治體制，必須沿着《澳門基本法》規定的路向前發展。《澳門基本法》為行政長官未來循序漸進朝向普選產生，預留了空間，但卻並未像《香港基本法》第68條那樣，規定“香港特別行政區立法會由選舉產生”，“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定。最終達至全部議員由普選產生的目標。”相反，《澳門基本法》第68條規定，“立法會多數議員由選舉產生”，這就決定了有少數議員不是由選舉產生，亦即是由行政長官委任。因此，《澳門基本法》第50條規定行政長官的職權中，就有“委任部分立法會議員”一項內容。另外，《澳門基本法》所規定的“由選舉產生”部分，也未明確指出應是由直接選舉產生，故而仍將繼續保留間接選舉產生的部分。因此，澳門特區不能照搬照套香港特區的“雙普選”口號。總之，根據澳門的特殊情況和具體特點，解決自己的問題矛盾，處理自己的各項事務，在《澳門基本法》實踐中，走出具有澳門特色的道路，這是符合澳門整體利益的必然選擇。註釋：1見澳門特別行政區政府網：http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=22。@GG@

論《澳門特別行政區基本法》中的“整體利益”2江澤民：《在中華人民共和國澳門特別行政區成立一周年慶祝大會上的講話》，載於《人民日報》，2000年12月21日，第1版。3《青聯：八成五青年支持23條立法》，載於《澳門日報》，2008年12月1日，第B05版。4《特區政府介紹〈維護國家安全法〉草案諮詢總結報告》，載於澳門新聞局網站：http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?PageLang=C&DataUcn=34270&Member=0。5夏勇：《“一國”是“兩制”的前提和基礎》，載於《人民日報》，2004年2月23日，第3版。6饒戈平：《在基本法框架下推進澳門政制發展》，載於楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，澳門：澳門基本法推廣協會，2008年。7胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五週年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《人民日報》，2002年12月21日，第1版。8澳門發展策略研究中心、澳門經濟學會報告：《澳門2020──未來20年遠景目標與發展策略》，澳門：澳門發展策略研究中心、澳門經濟學會報告，2000年。@GH@

澳門憲政體制中的立法行政關係鄞益奮∗在2007年香港回歸10週年的時候，香港未來的政治發展方向仍然充滿爭議，而大部分人關心的重點是甚麼時候實現香港的民主政制，而不關心甚麼樣的民主政制是香港所需要的。就此，有學者指出，香港政制發展不僅是一個“何時”的問題，也是一個“甚麼”的問題。香港政制的問題不應該停留在何時實現行政長官普選、立法會全面普選的問題，而更應該關注政制改革的內容本身。1在澳門迎來回歸10週年之際，澳門政制發展和憲政發展也面臨着同樣的問題。對澳門的政制發展的問題的探討，不應該停留在澳門行政長官何時實現普選、澳門立法會何時實現普選的問題。如何優化立法行政的配合制約關係，促進立法行政的良性互動，也是澳門政制發展和憲政發展要關注的重要內容。一、澳門憲政體制的基本框架憲政政府，是現代國家的基本目標和價值所在。政府受憲法的制約，成為人們理解憲政的最直接內容。路易士‧亨金就曾經指出，“憲政的意義在於即將成立的政府要受到憲法的制約，而且只能根據其條款來進行統治並受制於其限制。”2在西方民主理論看來，國家和政府所掌握的權力是人民委託授予的，它需要受到限制，以此來保障人民的權利不被國家侵犯。由此衍生出來的憲政的意義和含義，就不止於“受憲法限制的政府”，而應該更為廣泛地定為“受限制的政府”。例如，卡爾‧J‧費里德希指出，“憲政是對政府最高權威加以約束的各種規則的發展。”3丹來夫也提到，“憲政指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權力的公共規則和制度。憲政的出現與約束國家及其官員有關。”4可見，憲政的核心內涵在於限制政府權力，維護和保障人權，也就是說，通過限制政府權力來實現對公民權利的保護。“受限政府”的含義主要包括人民對國家權力的制約以及國家內部機關的權力制約兩個方面的內容。一方面，西方的民主憲政理論認為，一個合法的政治社會是基於人民的同意、授權的社會契約形成的，因此政府的統治必須服務於人民的利益，如果違背和迫害了人民利益和公共利益，人民可以回收這種權力。另一方面，憲政的意義在於有限政府的理念，政府內部的分權和制衡，也是憲政的內在含義。“只要政府的權力得以分立，政府就會受到限制。立法權應與行政權分立，而這兩者都應與司法權分立。再者，在這三個部門之間還應有制衡。”5對此，張君勱先生作了精闢的解讀，“憲法是規定公共權力如何行使到人民身上去的，以其與立法、行政、司法相互間之關係。它不是規定私人間的關係，而是規定國家與人民之間的關係，同時規定國家中甲機關與乙機關的關係，譬如政府與議會以及政府與司法的關係如何。”6簡言之，憲政主要的內涵是兩大類的關係，一是國家與人民的關係；二是國家中各機關的關係，其中，行政權和立法權相對於司法權對國家政治和社會生活有着更直接和廣泛的影響。由此，澳門的憲政體制主要有兩大部分組成，一是澳門選民對澳門政府和立法會的制約關係，二是澳門政府和立法會相互之間的制約關係。首先，澳門選民對澳門政府和立法會的制約關係。《澳門基本法》第47條規定，澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。《澳門基本法》第68條規定，澳門特別行政區立法會多數議員由選舉產生。這說明了，澳門選民對澳門政府和澳門立法會的產生有選舉權和投票權，它∗澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授級研究員

澳門憲政體制中的立法行政關係對澳門政府和澳門立法會的權力形成根本的制約，選民手中的選票決定着行政長官和多數立法會議員的產生與去留。其次，澳門特區政府與立法會的制約關係。例如，《澳門基本法》第52條賦予了行政長官解散立法會的權力，集中地體現行政長官制約立法會權力的一面。即“澳門特別行政區行政長官遇有下列情況之一，可解散立法會：(一)行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案；(二)立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見”；與此同時，《澳門基本法》第71條賦予了立法會對行政長官的彈劾權，表明了立法會對行政長官權力的制約和威懾。即“如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。”二、澳門立法行政關係：總統制和內閣制的混合體在西方國家的政制類型中，立法行政關係存在兩種基本的關係模式，一種是以美國為代表的總統制，另一是以英國為代表的議會內閣制。總統制和內閣制有各自的優點和缺點。首先，總統制有內閣制無可比擬的優點。“總統由選民直接或間接選舉產生，並有固定的任期。而在議會制下，行政首長及其所屬政黨必須取得議會中的多數。這種多數通常很不穩固。再者，在總統制下，行政機關與立法機關的分離，立法機關的成員不能擔任內閣成員。這樣使得行政首長在組閣時不太受其所屬政黨的牽制”。7與此同時，與議會內閣制比較，總統制也有自身內在的缺陷。“與總統制的‘合法性二元化’、‘固定任期剛性’和‘選舉零和性’相對，議會制具有‘合法性一元化’、‘任期靈活性’和‘選舉非零和性’，這些特點使得議會制在民主轉型中更有利於新民主體制的鞏固，因為議會制導致行政首腦必須尋求多數支持並具有解決合法性爭端的民主程序”。8按照利普賽特的意見，區分總統制和議會內閣制主要有兩個標準，第一，政府首腦是由選民選出還是由議會的議員選出，第二，政府的首腦是否有固定的任期。9在這種區分標準下，美國的總統制下的政府首腦由選民選出，有固定的任期，議會沒有對政府投不信任案的權力；英國的議會內閣下的政府首腦由議會的議員選出，政府的首腦沒有固定的任期。此外，也有學者總結出，總統制和議會內閣制的區分標準在於行政權和立法權哪項權力處於中心地位。10依照這種標準，美國的總統制政府以總統為核心，國家權力在縱向和橫向兩個方向上朝行政權集中；英國的議會內閣制以立法權優先，行政權從屬之。根據上述區分總統制和議會內閣制的主要標準來看，澳門的立法行政關係應該歸劃為總統制。首先，澳門的政府首腦即行政長官由選民選出而不是由議會選出，並且有固定的任期；其次，澳門的權力以行政長官為核心，行政權優於立法權。本質上，澳門實行的政制是行政長官主導的行政主導制。雖然《澳門基本法》沒有明確提出“行政主導”的字眼，但應該將從立法精神上體現的是行政主導的精神。參與起草澳門基本法的學者就曾經指出，“澳門的政治體制是一種行政長官負責制，行政主導，司法獨立，行政與立法既相配合有相制約。”11但與此同時，澳門的立法行政關係又有着議會內閣制的基本特質，最為明顯的體現是：澳門特區政府要向立法會負責。《澳門基本法》第65條規定，澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行澳門立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作報告；答覆立法會議員的質詢。由此，作為澳門政府首長的行政長官也需要向澳門立法會負責。這一條規定是典型的議會內閣制的制度特徵。因此，具有悖論意義的是，澳門政府不由澳門立法會產生，卻需要向澳門立法會負責。它表明了，澳門的立法行政關係雖然以總統制為模本，權力向政府首長傾斜，但同時也揉合了議會內閣制的特徵，是總統制和議會制的混合體。從某種意義上來看，澳門的立法行政關係更像半總統制下的立法行政關係。“半總統制特徵主要有：行政權屬於總統和總理；總統和議會分別由人民選舉產生，總理由總統任命；內閣必須對議會負責。”12可見，澳門的政制中，雖然沒有出現“總統”和“總理”的分化，但其制度的主要特徵與半總統制“總統和議會分別由人民選舉產生”以及“內閣必須對議會負責”的兩大特徵高度相似。此外，澳門行政長官有解散立法會的權力，這一制度特徵也類似於半總統制中總統的權力，而超越了總統制中總統的權力(美國的總統制下總統是不能解散議會的)。@GJ@

《“一國兩制”研究》第3期在半總統制的政制中，一方面，總統掌握實際統治權，是國家機構的核心，他不對任何機構負責，還享有一些特權，“三權分立”實質上成了圍繞總統的權力，總統無論在法律上還是實際上都凌駕於行政、立法、司法三權之上。另一方面，雖然議會的權力受到了相當大的限制，但憲法仍然保持議會內閣制中內閣對議會負責的基本原則。因此，在法國，即使總統權力雖大，但是他也需要間接向議會負責，法國總統、總理、政府在一定程度上仍然要受到議會的牽制。類似於半總統制的這種政制特點，在澳門的立法行政關係中，也存在着兩個方面的內容。一方面，作為政府首長的行政長官擁有了比議會更大的制約權，保證了行政主導，行政長官擁有了包括委任部分立法會議員、任免檢察官等在內的各項廣泛的權力。從法理上看，行政長官和立法會是兩個平行的系統，但為了避免立法會成為與行政長官完全等同的產物，保證行政主導的導向，基本法規定了規定政治制定的權力主要在行政長官和政府這邊，除了法律改變和撥款之外，大部分政府政策不需要立法會的同意。政府也控制了法案的提案權，立法會的提案基本上都需要行政長官的同意。另一方面，行政長官要間接向立法會負責，立法會對行政長官有制約作用，以行政長官為行政首長的特區政府在一定程度上受澳門立法會的牽制。行政主導的政制設計在強調立法行政關係的配合以外，也沒有忽略立法會的制約作用。對此，有學者指出了香港行政主導制“行政主導並不等於行政至上”的本質特點，“需要指出的是，香港並沒有最高權力機關，因此行政主導並不等於行政至上。……行政主導原則和行政與立法相互制衡、相互配合原則，以及司法獨立原則是相互相成的”13，這種分析無疑也適用於澳門。前澳門立法會主席曹其真就強調過，“行政主導決不意味着行政獨大甚至是行政專斷，決不意味着行政機關可以不要立法機關的監督制約，恰恰相反，越是實行行政主導，越是要強化立法監管的監督制約力度。”14事實上，澳門立法會享有廣泛的制定、修改、暫停實施和廢除法律以及審計、通過政府提出的政府預算案等各項立法權和財政權，在行政主導的政制中發揮着制定法律和監督政府的重要功能。三、回歸後澳門立法行政關係的實踐從國際上總統制的運作實踐來看，容易導致兩種危險。一是由於“政府和議會分別由選民選出”，總統制天然地存在“二元合法性”的問題，導致在總統制的實踐過程中，總統很難像議會內閣制那樣得到議會多數議員的支持；第二個容易產生的弊端則是由於總統制賦予了政府首長強勢的權力，使得議會無法有效制約總統，總統的權力過於強大。這兩種可能的不良後果，根本源頭在於“二元合法性”和“政府首長強勢權力”兩個要素。澳門行政主導的政制中，也涵蓋着“二元合法性”和“政府首長強勢權力”兩個元素，因此在理論上存在着產生上述兩個問題的可能性。在澳門的情況來看，似乎第二種危險的可能性表現得更為明顯一點。澳門和香港的情況不一樣，香港面臨的更多的是上述第一種危險的挑戰。在香港，行政主導實踐中出現的問題更多的是立法會成為強有力的制衡力量，“行政長官難以在立法會中取得多數支持，行政主導更多的是表面性的而不是實質性的”。15在澳門，由於有委任議員的制度設計、有強大的愛國愛澳社團的整合力量等各種因素的存在，澳門行政主導的實踐更容易出現的危險是行政長官的權力過大，立法會的監督制約功能不足的問題。回歸以來，澳門立法會被詬病為“橡皮圖章”，立法會在“強特首”的面前無法有效發揮監督制約政府的作用。從整體上，回歸10年以來，澳門立法行政關係雖然能夠較好地體現了行政主導的原則，但在政府和立法會的相互配合和相互制約方面都存在很大的完善空間。在回歸10年的運作實踐中，未能很好地實現政府和立法會相配合又相制約的良性互動關係。一方面，政府和立法會在分工合作中的角色不明，缺乏有效的雙向溝通。另一方面，立法會沒有很好地履行好監督政府的功能，特別是在諸如土地批給、公共工程批給和公共財政監管等方面，立法會的監管角色缺位，無法有效制衡政府。首先，回歸後澳門政府和立法會在合作分工中的角色不明，溝通和協商不足。在政府很多法案的出台中，政府和立法會沒有進行很好的工作分工和優勢互補，立法會往往沒有足夠的時間來仔細審查政府的法案。正如前立法會主席曹其真在其立法會主席10年工作情況總結報告中提到的那樣，“令人遺憾的是，回歸十年來政府在很多重大事項的決策上並沒有與立法會進行充分的溝通與協商，在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到，很多重大政策的制定和出台，只是到政府向傳媒和社會公開之後，立法會才瞭解內情和政府的動向。”16與此同時，政府沒有積極@GK@

澳門憲政體制中的立法行政關係地回應立法會的質詢。有議員指出，在2007年9月到2008年9月的一年中，“在立法會提出的300多個質詢中，行政當局只回覆了95個”。17而且，議員批評政府官員在回覆議員質詢的時候答非所問，敷衍了事，政府相關官員的回覆往往無法令議員滿意。其次，制定法律和監督政府是立法會的兩個基本功能，然而回歸後澳門立法會沒有很好地完成監督政府的任務。不可否認，與回歸前相比較，回歸後澳門立法會有了更為廣泛的權力。“回歸後的立法會對政府享有較為廣泛的監督職權，有權通過政府的財政預算案，有權對政府提出質詢、進行聽證並就施政方針和公共利益的問題進行辯論，而回歸前的立法會僅享有較為弱化的監督職權，每年所通過的僅僅是預算編制和執行的原則和標準而無權批准政府的預算案等等。”18但從現代憲政體制制約權力的意義來看，澳門立法會的監督功能還遠遠沒有發揮出來，特別是在財政監督方面。有社會人士指出，“立法會近年在財政監督方面沒有充分行使監督權，期望透過立法會的監督功能，尤其當中的財政監督功能，更好地監督政府落實施政為民的理念，完善政府的施政工作。”19有人可能會問，《澳門基本法》已經賦予立法會的通過政府預算案的權力，為何在實踐中立法會發揮不了實質性的作用？對此，曹其真在立法會主席十年的工作總結報告中作出了解釋：“本來立法會既有權批准政府的財政預算案，包括當中每一開支項目的具體通過，就完全有權對項目應否及為何追加開支加以批准控制，但由於現行制度為政府在項目開支的調整和追加上打開了方便之門，因而立法會在財政批准和監察上的權限與政府在執行上所享有的自由度之間，產生了嚴重的背離與偏差。”20這說明了，雖然立法會享有通過政府預算案的權力，但由於缺乏明確的機制來進一步約束和規範政府的實際開支進展情況，政府在預算執行過程中可不經立法會直接修正預算，在實際的財政運作中出現了預算約束軟化的情況，使得立法會的財政監督權在一定程度上被架空。四、在行政主導和權力制衡中取得平衡前立法會主席曹其真對未來澳門立法會的發展路向提出了四點建議，第一是建立制度化的溝通機制以加強相互配合，第二是統籌規劃立法事宜並共同制定立法規劃，第三是盡快制定預演算法以及完善其他方面的制度以強化立法監督，第四是改進立法會議員出任行政會委員的一些做法和現行立法會議員的直選制度。21前面兩個建議主要是針對如何加強立法行政的互相配合關係，後面兩個建議則是圍繞如何加強立法行政的互相制約。簡言之，未來澳門立法行政關係的發展主線在於“加強互相配合、加強互相制約”。加強立法行政之間的配合和合作，符合當前全球化的治理理念的發展潮流，要求政府和立法會更好地明確在合作中的角色定位，把握好彼此的權責利關係，各司其職，優勢互補。在下一屆特區政府的施政實踐中，需要充分發揮立法會的主動性和積極性，整合廣大市民和各個界別的利益訴求，幫助政府更好地制定政策和執行政策。而政府也需要充分尊重立法會的意見，積極回應立法會議員的質詢，特別是在立法規劃等事項中更加合理地設置政府與立法會的合理分工，統籌政府相關部門和立法會在立法規劃中的角色，通過政府與立法會的緊密合作提高公共治理的效率、效能與效益。在提升立法會對政府的監督方面，則需要充分吸收香港的經驗與教訓，要在行政主導和權力制約中取得平衡，在立法會合理擴權的過程中始終要遵循和堅持行政主導的原則。誠然，制衡是憲政體制的核心價值之一，澳門當前的憲政體制無法很好地實現制衡的價值，因此有必要強化立法會的監督制約政府的功能。這正如中國內地當前所主張的那樣，“權力制衡是人類政治文明的共同財富，制衡型憲政體制是法治的根本保障，制衡型憲政體制是治理腐敗的必然選擇，走向制衡型憲政體制是中國憲政發展的必由之路”。22然而，在強化立法監督的過程中，制衡價值不應該被無限度的擴大，它需要受限於行政主導的憲政空間之中。或者可以這麼講，制約性和配合性是立法會兩位一體的雙重功能，配合政府施政和監督政府是立法會兩個不可或缺的核心使命，制約政府的功能始終需要與配合政府的功能保留協調一致。我們寄望，下一屆立法會能夠在加強監督政府的同時成為政府治理的合作夥伴，而不是政府施政的羈絆和阻力，只有這樣，澳門特區政府才能真正提升公共管治的能力，實現高效廉潔的公共治理，提升市民對政府和立法會的信任。@GL@

《“一國兩制”研究》第3期註釋：1Zhang,Baohui(2009).PoliticalParalysisoftheBasicLawRegimeandthePoliticsofInstitutionalReforminHongKong.AsianSurvey,Vol.49,Iss.2.2[美]路易斯‧亨金著，鄧正來譯：《憲政‧民主‧對外事務》，北京：三聯，1997年，第11頁。3李伯超：《憲政危機研究》，北京：法律出版社，2006年，第16頁。4同上註5同註2。6張君勱：《憲政之道》，北京：清華大學出版社，2006年，第319頁。7劉軍寧：《總統制與中國的憲政選擇》，載於憲政文本網：http://www.libertas2004.net/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=89，2009年11月3日。8崔之元：《總統制，議會制及其他》，載於中評網：http://www.china-review.com/sao.asp?id=1495，2009年11月5日。9阿倫‧利普哈特：《民主的模式》，北京：北京大學出版社，2006年，第85-87頁，轉引自談火生：《西方學界關於總統制、議會制與民主鞏固的爭論》，載於《教學與研究》，第4期，2008年，第25-31頁。10杜娜、王娜娜：《法國“半總統制半議會制”的民主傳統溯源》，載於《中國商界》，第5期，2008年，第209頁。11許崇德：《澳門特別行政區的法律地位》，載於《鄭州大學學報》(哲學社會科學版)，第9期，1999年，第32-36頁。12姚文虎：《法國半總統制理論探源》，載於《政法論叢》，第10期，2008年，第93-95頁。13張定淮、黃國平：《關於香港“行政主導”體制中有關問題的思考》，載於《當代中國政治研究報告》，第424-434頁。14曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。15有學者指出，香港的行政長官很難得到立法會的支持。香港多黨制下的立法會是非常分散的立法會，在基本法下的制度無法協調有效的治理。行政長官很難得到立法會的多數支持，導致了政策制定的癱瘓，阻礙了政策創新，最終影響到政府的管治能力。由此，在某種程度上看，立法會成為強有力的制約力量，行政主導更多的是表面上的而不是實質性的。參見Zhang,Baohui(2009).PoliticalParalysisoftheBasicLawRegimeandthePoliticsofInstitutionalReforminHongKong.AsianSurvey,Vol.49,Iss.2。16同註14。17《吳在權冀任內解決家團非法旅館》，載於《市民日報》，2008年9月9日。18同註14。19《潘志明：反映弱勢群體訴求》，載於《澳門日報》，2009年9月14日，第B05版。20《曹其真總結十年立法會工作》，載於《華僑報》，2009年8月15日，第14版。21同註14。22王世濤：《從統合走向制衡——中國憲政體制的必由之路》，載於《政治與法律》，第3期，2009年，第57-64頁。@HC@

略論“一國兩制”方針指導下的粵澳關係李嘉曾∗一、引言在澳門回歸祖國十週年之際，如何繼續保持澳門的長期繁榮穩定，進一步豐富和發展“一國兩制”的理論與實踐，是新形勢下治國理政的重大課題。1這一重大課題不僅是中央政府和澳門特區政府高度關注的熱點，也應當成為澳門地區學者認真研究的對象。要想保持澳門的繁榮穩定，無疑首先應當着眼於內因：完善或提高澳門的政治體制、管理模式、官員的治理能力以及廣大民眾的綜合素質等內部因素。然而，同樣不可忽視外部因素的重要作用。國際形勢的變化，自然天災的發生，黨和國家政策方針的出台或調整，周邊地區的各種動態等等，都有可能嚴重影響澳門的經濟建設與社會發展。在可能對澳門產生重大影響的外部因素中，粵澳關係是十分重要而敏感的一個環節。因為在“一國兩制”的基本框架中，廣東與澳門是兩種不同制度直接對峙的兩個矛盾方面，兩者之間存在着千絲萬縷的外部接觸與內在聯繫。由於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱基本法)已經“把‘一國兩制’偉大構想和國家對澳門的一系列方針政策用法律的形式固定下來，為澳門的順利回歸、平穩過渡和長期繁榮穩定提供了堅實的法律保證”，“是各方面都要一體遵循的行為規範”2，因此，本文擬從澳門和粵澳關係的實際出發，以基本法為標準，對粵澳關係進行適當的評價與總結，並對未來的發展可能提出若干預期和建議。二、粵澳關係對澳門繁榮發展的重要意義粵澳關係非從今日始，追溯其根源，應從澳門開埠之前就已揭開序幕。近500年來，粵澳關係對於澳門的發展和繁榮發揮了重要的作用，主要表現在以下三個方面。(一)粵澳關係見證歷史淵源有的學者傾向於將1535年(嘉靖十四年)市舶司從電白遷至濠鏡澳作為澳門開埠的標誌3，也有學者認為，1553年(嘉靖三十二年)“中葡停息干戈的年代”4是澳門開埠之年。不管持哪一種觀點，作為澳門前身的濠鏡澳於16世紀中前期即已對外開放。而此前建設這一新興居民點的外來移民，主要是來自香山地區的福建籍與廣東籍移民。“澳門”這一名稱見諸文字始於1564年(嘉靖四十三年)廣東御史龐尚鵬呈明世宗的《陳末議以保海隅萬世治安疏》。隨着時間的推移，周邊以及廣東各地的居民大量進入澳門，粵籍移民逐漸成為澳門外來族群的主體。濠鏡澳原來只是海上捕魚或民間貿易的落腳點，開埠前後大量移民的湧入為澳門的崛起作出了不可替代的貢獻。《明史•佛郎機傳》中就有描述當時澳門社會狀況的文字：“閩粵商人，趨之若鶩”。這也正是早期粵澳關係十分密切的見證。倘若缺少了這種關係，便不可能有澳門當年的興起與後來的發展。(二)粵澳關係體現內在聯繫粵澳關係並非只表現為地理上的毗連和粵籍移民的數量佔有絕對多數，更重要的是體現在物質交換與精神內涵方面，兩者之間存在着千絲萬縷的內在聯繫。從物質方面來看，由於受歷史與社會條件的限制，澳門的自然資源極其有限，就連生活資料也在很大程度上依賴周邊地區，特別是珠海的支持。水、電、原材料，乃至糧食、蔬菜和日用品，絕大多數來自廣東。例如，僅2006年1-11月間，珠海向澳門出口天∗澳門科技大學通識教育部教授@HD@

《“一國兩制”研究》第3期然水6,067萬立方米，電4.4億千瓦時，水產品和蔬菜分別達到912萬與690萬美元。5單說水這一項，平均每個澳門居民每月分攤從珠海的進口量就達到12立方米，捨此便難以維持正常的生活秩序。從精神的角度來考察，粵澳之間的緊密聯繫更難割捨，語言、民俗、建築、藝術、宗教等領域都有充分反映。澳門是多元文化並存的開放城市，但粵文化始終佔據主導地位，據特區政府2002年公佈的數據，澳門3歲以上的現有居民中，約有87.9%的人口使用粵語。澳門絕大多數居民的衣、食、住、行習慣，節慶和婚喪嫁娶習俗等，都沿襲了粵文化(特別是嶺南文化或廣府文化)的傳統。這是這樣密切的聯繫，使得澳門與廣東(尤其是現在的珠海、中山等大香山地區)長期以來衰榮與共，命運相連。(三)粵澳關係構成重要外因對於被廣大的粵地“包圍”的澳門來說，是無法擺脫廣東的影響的。無論從面積、人口還是經濟總量等方面來對比，澳門都要遠遠弱與廣東，有些項目甚至會有天壤之別，難以進行比較。正因為如此，澳門在相當大的程度上依賴廣東的支持與幫助。歷史資料表明，自1979年中國和葡萄牙建交以後，澳門與中國內地以經濟貿易為主要內容的雙邊關係發展迅速，內地逐漸成為澳門主要的資金來源、物資來源、勞動力來源和商品市場。而廣東省又在其中充當着主要角色。例如，在20世紀80、90年代，“廣東對澳門的貿易額一直佔中國內地對澳門貿易總額的70%到80%”，“澳門居民所需的糧油、酒類、雞、豬、牛、塘魚、蔬菜、水果等主要由廣東供應”。在澳門的五大中資集團中，粵資的“南粵集團”和“珠光集團”就佔了兩家。6澳門回歸祖國之後，澳門與內地，特別是與廣東的關係有了進一步的發展。尤其是2003年10月29日中央政府與澳門特別行政區政府簽署《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(以下用其英文縮寫CEPA為簡稱)以後，內地與澳門的關係日漸密切。CEPA簽署後，中央政府明確廣東要發揮“先行先試”角色的作用，澳門是廣東的近水樓台，廣東對澳門的影響不僅直接，而且舉足輕重。僅以最近兩年來廣東省赴澳門自由行政策的變化為例。2007年5月以前，廣東的澳門自由行政策十分開放，每人每次可以申請兩個簽註；2007年5月中開始，每人每次只能申請一個簽註，但仍可連續申請；2008年5月中起，每人每月只能申請1次赴澳門簽註；2008年7月1日開始，更限定每人每兩月才能申請1次簽註。據媒體報道，廣東省自由行政策的緊縮很快就對澳門的經濟造成影響，不僅酒店入住率下降，手信、珠寶等零售業下跌兩三成，而且娛樂業的濠賭股票普遍下跌，2008年年中，澳博、銀娛和永利等股價下跌幅度都超過了6%。7由此可見，粵澳關係已經成為澳門自身發展變化的重要外因，妥善處理好粵澳關係對於促進澳門的發展至關重要。三、粵澳關係的多元定位在回顧歷史總結經驗的基礎上，還應當站在“一國兩制”方針和基本法的高度，來審視粵澳之間的關係。可以概括出粵澳之間從不同角度定位的以下三種關係：(一)地方行政區域之間的關係《中華人民共和國憲法》(以下簡稱憲法)第30條規定，中國的“行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”由此可見，省、市、縣、鄉、鎮等均為地方行政區域，廣東省亦然。基本法第12條明確指出：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”先不談定語和狀語限定的內容，單從詞幹來看，澳門特別行政區也是一個“地方行政區域”。由此觀之，澳門與廣東在中華人民共和國的框架內具有相同的定位，即同屬地方行政區域。而且從行政區域的級別和層次上來看，澳門應當屬於“省、自治區、直轄市”這一級別，因為基本法在規定澳門是“地方行政區域”之後，還規定其“直轄於中央人民政府”。由於直轄於中央人民政府的行政區劃“直轄市”屬於省一級行政區劃，因此同樣直轄於中央人民政府的澳門特別行政區也應相當於省級行政區劃。總之，澳門與廣東是中華人民共和國範圍內級別相當的行政區域，這是粵澳關係的基礎。(二)一般行政區域和特別行政區之間的關係儘管澳門與廣東都是中華人民共和國的地方行政@HE@

略論“一國兩制”方針指導下的粵澳關係區域，但畢竟存在着差異。最大的不同點在於後者是“特別行政區”，而前者只是一般行政區。根據基本法的規定，澳門特別行政區“享有高度自治權”。基本法第二章“中央和澳門特別行政區的關係”中，在明確澳門特別行政區的“外交事務”和“防務”由中央人民政府負責的同時，強調澳門特區享有行政管理權、立法權以及“獨立的司法權和終審權”。基本法第五章“經濟”中，賦予澳門特區多項權力，如“保持財政獨立”、“實行獨立的稅收制度”、“澳門元為法定貨幣，繼續流通”、“不實行外滙管制政策”、“保持自由港地位”、“為單獨的關稅地區”、“可對產品簽發產地來源證”，以及依法自行制定“工商業發展政策”、“勞工政策”、“航運政策”、“民用航空的各項管理制度”等等。在第六章“文化與社會事務”中，基本法也賦予澳門特別行政區許多權力，包括自行制定“教育政策”、“促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策”、“科學技術政策”、“文化政策”、“新聞、出版政策”、“體育政策”、“專業政策”以及“有關社會福利的發展和改進的政策”等等。在第七章“對外事務”中，基本法規定澳門特別行政區“可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以‘中國澳門’的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議”。此外，澳門特別行政區“可以‘中國澳門’的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議”；可經“中央人民政府協助或授權”“同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議”；可“根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構”，等等。作為一般行政區的廣東省，原則上是不具有上述種種權力的。相比之下，澳門特別行政區在經濟、文化和社會事務以及對外事務等方面要比廣東省具有更多的政策優惠和更大的自由度。然而，作為內地的一個經濟、科技和文化大省，廣東在土地、資源、技術與人才諸方面都實力雄厚，具有很大的優勢。從這個意義上說，發展粵澳關係有利於揚長補短，集成整合，達到資源共享、互利互惠的效果。(三)社會主義制度和資本主義制度的關係必須指出，粵澳關係還涉及到一個重要方面，即社會制度的差異。憲法第一章第1條就明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本政治制度。”廣東省作為中華人民共和國的一個地方行政區域，毫無疑問應當堅持社會主義制度。但澳門的情況就不同了。憲法第31條指出，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照實際情況由全國人民代表大會以法律規定”。而在1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》中，不僅在“序言”中申明“按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”，而且用第一章第5條明確規定了澳門的社會制度：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”眾所周知，社會主義制度和資本主義制度存在着本質的差異：生產資料公有制和生產資料私有制的區別。這一區別將造成分配制度、管理模式、價值觀念和人際關係等諸多方面的差異。差異就是矛盾，必然會給實行社會主義制度的廣東省與實行資本主義制度的澳門特別行政區雙方，在交往合作的過程中帶來許多不便。因此，發展粵澳關係必須在相互尊重的基礎上審慎行事，既注意相互學習、發揚優勢，又注意克服弊端、防微杜漸。四、粵澳關係的核心內容在澳門回歸祖國十週年來臨之際，以“一國兩制”的理論作為指導，總結粵澳關係的歷史經驗，審視當前粵澳交往的實際情況，為粵澳關係的發展確立正確的方針、明確嶄新的任務，具有十分重要的理論意義和實踐價值。從總體上看，粵澳關係絕對應該是互惠互利的雙贏關係。因為在“全球經濟一體化方興未艾情況下，各鄰近地區之間主動靠攏、互補優勢、互利共贏是惟一合理選擇，何況澳珠(注：亦適用於澳粵)本來就是你中有我、我中有你的伙伴關係。”8從本質上說，粵澳關係應當以謀求合作為核心，探索集成創新的有效途徑。現從宏觀的層面將有關粵澳合作的若干思考與建議闡述如下：(一)關於粵澳合作的基礎必須牢固樹立“一國是粵澳合作的基礎”這一基本觀念。@HF@

《“一國兩制”研究》第3期鄧小平在提出“一國兩制”方針的初期就明確概括了這一思想的含義：“在中華人民共和國內，大陸十億人口實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。”9這句話當然也包括了澳門。“一國”是“兩制”的大前提，離開了“一國”，“兩制”的性質就會發生變化。10在討論粵澳合作問題的時候，同樣不能離開這個大前提。在這裏，“一國”的概念具有極大的包容性。“一國兩制”方針不僅通過法制化(制訂兩個基本法)的途徑“創造性地妥善解決了兩種不同制度在一國框架中的共存問題，而且為兩種制度的集成整合、優勢互補提供了有利條件。”11資本主義和社會主義都是歷史發展到一定階段的產物，各有其自身的優點和缺點。將這樣兩個對立的矛盾方面統一在一個國家的範疇內，一方面有利於加強溝通，緩解衝突；另一方面又有利於取長補短，集成創新。(二)關於粵澳合作的指導方針必須貫徹將粵澳合作納入“珠江三角洲改革發展規劃”和“粵港澳合作”的基本框架。2009年初，中華人民共和國國務院正式頒佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱綱要)，綱要在總結改革開放30年經驗的基礎上，從國家戰略全局和長遠發展出發，首次賦予珠三角地區極高的戰略地位，把珠三角地區改革以及粵港澳區域合作提升到國家發展戰略的層面。綱要中設有專門章節闡釋粵港澳合作問題，還對粵港澳合作主要內容提出了指導性的意見：推進重大基礎設施對接，加強產業合作，共建優質生活圈，創新合作方式。12綱要的出台標誌着輻射面涵蓋香港、澳門的大珠江三角洲地區的改革開放與社會發展進入了一個嶄新的階段，粵澳合作無疑應當納入廣義珠三角這一基本框架。綱要中提出要在珠江三角洲地區“建設全國旅遊綜合改革示範區，建成亞太地區具有重要影響的國際旅遊目的地和旅客集散地”的目標，與此同時也對澳門的發展定位提出明確建議：“鞏固……澳門作為世界旅遊休閑中心的地位。”13這兩個目標的內涵是高度一致的，也為粵澳合作指明了努力方向與主要領域。在綱要中，香港與澳門處於並列的地位，並且自始至終是從粵港澳合作的角度來討論問題的。因此，粵澳合作同樣必須協調同步，納入粵港澳合作的整體框架。事實上，三地之間存在着千絲萬縷的聯繫，可謂唇齒相依，缺一不可。綱要明確表示：“支持粵港澳三地在中央部門指導下，擴大就合作事宜進行自主協商的範圍。鼓勵在協商一致的前提下，與港澳共同編制區域合作規劃”14粵港澳三地也確實按照中央政府的要求進行了切實努力，2009年10月28日公佈的三地政府《大珠三角洲城鎮群協調發展規劃研究》就是一個例證。該研究報告提出了合建具有全球競爭力、協調而可持續發展的世界級城鎮群、提升粵港澳整體競爭力的區域發展戰略，也對粵港澳合作的發展做出了更加明確的導向。(三)關於粵澳合作的機制必須堅持以市場經濟為主導、以政府調控為輔助的運作機制。粵澳(含粵港)合作涉及兩種不同社會制度之間的關係，情況比較複雜，既不可能根據單一的行政命令行事，又無法單純憑借市場調節來運行。比較理想的適用機制應當是將以上兩個因素有機地結合起來。對於這一觀點，綱要中也有類似的提法：“堅持市場為主、政府引導的原則。”15由於社會主義制度下的中國現在也實行市場經濟，處於改革開放前哨的廣東尤其如此，因此粵澳之間的合作首先應當並可以遵循市場經濟的規律。市場經濟的基本規律是價值規律。無產階級的革命家、思想家恩格斯在《反杜林論》中就做出了精辟的概括：“價值規律正是商品生產的基本規律。”具體言之，商品的價值決定於生產該商品的社會必要勞動量，而商品的價格要隨着供求關係的變化而變化，在流通中競爭，接受市場的調節。粵港澳合作得以持續發展的基礎是共同利益，綱要中也明確指出：要“本着互惠互補的原則，加強與港澳的協調合作”16，“互惠”原則正是市場經濟規律的體現。然而，粵港澳之間的特殊關係又對政府調控提出了需要。既然三地都隸屬於社會主義制度的中華人民共和國，那麼，就有必要與可能充分發揚社會主義制度的優越性來謀求更佳的效果。“一般說來，社會主義社會在生產資料公有制基礎上建立起來的按勞分配制度、民主集中制的組織原則、人民的民主權利、人與人之間的平等關係以及能夠集中力量做大事等特徵”17，是社會主義的優勢所在，粵港澳合作應當充分發揮這種優勢。在這方面，三地政府部門，尤其是廣東省政府責無旁貸。中央人民政府與港、澳政府分別簽署的CEPA是這方面的成功探索。CEPA屬於政府行為，其簽署由國家副主席和特區行政長官見證，由商務部和特區政府職能部門高官簽署。自2003年生效後，每年都會根據執@HG@

略論“一國兩制”方針指導下的粵澳關係行情況與形勢的發展簽署一個補充協議，迄今已形成六個補充協議。僅從2009年5月中央與澳門簽署的補充協議六來看，就有8個條文涉及廣東，涵蓋法律、會展、電信、銀行、證券、公用事業和海運等7個領域。18這些補充不僅有助於強化廣東在貫徹落實CEPA中的先行先試作用，而且有助於加強廣東與澳門之間的經貿合作，對相關市場也產生了積極的引導作用。(四)關於粵澳合作的管理模式必須建立權威性的機構來實施科學的管理模式。無論是粵澳合作、粵港澳合作還是大珠江三角洲的改革與發展，都是包羅萬象而十分宏偉的系統工程，不僅要實行科學的現代化管理，而且需要有權威性的機構來執行管理。管理學的基本原理告訴我們，“管理”具有計劃、組織、領導和控制等內涵。領導和控制的職能尤其對管理機構的權威性提出較高的要求。目前粵港澳合作的管理模式主要是非制度性和非行政性的“聯席會議”以及“聯絡協調會議”和“聯絡協調小組”。例如，以廣東省省長和澳門特別行政區行政長官為首的粵澳合作聯席會議每年舉行一次，屆時國務院港澳辦和中央駐澳門聯絡辦有關領導也會出席。聯席會議總要回顧總結一年來兩地合作項目的進展情況，研討新形勢下加強合作的有關事宜。又例如，為了共同推進綱要的盡快實施，粵港澳三方於2009年2月19日即在香港召開聯絡協調會議，充分交換意見並形成共識。實踐表明，這些模式能夠發揮一定的作用，也取得了較好的效果。然而，由於包含粵港澳合作在內的珠三角地區的改革與發展問題已經提升到國家戰略和長遠發展的高度，因此原有的管理模式或許大有改進完善的必要。其實綱要中亦已指出，要“完善粵港、粵澳行政首長聯席會議制度，增強聯席會議推動合作的實際效用”。我們不妨從“完善”與“增強”的角度來提出一些建議。粵港澳三地的跨境和跨社會制度的現狀尤其需要強化領導與控制的管理職能，松散性的“會議”或“小組”的權威性顯然是不夠的。能否在區域合作的基礎上考慮大行政區劃的有效管理模式，建立與合作區域相應的常設機構，統籌管理區內合作與改革發展的重大事務？歐盟的成功經驗告訴我們，在適宜的歷史條件下，為了共同的利益，假如連國家之間的界限都可以淡化甚至消除；那麼，在“一個國家”基本框架內的若干不同地區，為甚麼不能仿效甚至超越呢？註釋：1吳邦國：《在紀念澳門基本法十週年座談會上的發言》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/ga/news/2009/12-04/2000419.shtml，2009年12月4日。2同上註。3黃鴻釗：《澳門史》，福州：福建人民出版社，1999年，第102頁。4金國平：《澳門源考》，載於吳志良、金國平、湯開建主編：《澳門史新編》，澳門：澳門基金會，2008年，第52頁。5李四清：《澳門回歸7年來與珠海貿易額達27億美元》，載於中國經濟網：http://bgimg.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200612/19/t20061219_9802995.shtml，2009年12月8日。6屠靜芬：《近年來中國內地與澳門經貿關係發展概述》，載於決策支持網：http://www.dss.gov.cn/Article_Print.asp?ArticleID=95711，2009年12月10日。7《廣東收緊自由行，澳門零售業生意即警跌三成》，載於中國評論新聞網：http://www.chinareviewnews.com/doc/1006/8/4/1/100684196.html?coluid=7&kindid=0&docid=100684196，2009年12月11日。8楊允中：《粵澳緊密合作與創新思維的強化》，載於楊允中《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第402頁。9鄧小平：《建設有中國特色的社會主義(增訂本)》，北京：人民出版社，1987年。10李嘉曾：《“一國”前提下“一國兩制”模式的成功經驗與發展前景》，載於楊允中主編：《“一國兩制”澳門模式學術研討會論文集》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第138、140頁。@HH@

《“一國兩制”研究》第3期11同上註。12中華人民共和國發展與改革委員會：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，載於人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1026/8644751.html，2009年12月12日。13同上註。14同上註。15同上註。16同上註。17同註10。18《內地與澳門CEPA補充協議六簽署8項政策在粵先行先試》，載於廣東省人民政府網站：http://www.gd.gov.cn/gdgk/gdyw/200905/t20090512_92076.htm，2009年12月14日。@HI@

論全國性法律的概念和分類王禹∗一、全國性法律是《香港基本法》和《澳門基本法》規定的特有概念全國性法律是《香港基本法》和《澳門基本法》特有的法律概念。如《香港基本法》第18條規定：“在香港特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港原有法律和香港特別行政區立法機關制定的法律。全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。”如《澳門基本法》第18條規定：“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。列入附件三的法律應限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。”另外，《香港基本法》附件三和《澳門基本法》附件三就以“在香港特別行政區實施的全國性法律”和“在澳門特別行政區實施的全國性法律”為標題，並指出，“下列全國性法律，自一九九七年七月一日起由香港特別行政區在當地公佈或立法實施”和“下列全國性法律，自一九九九年十二月二十日起由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。”二、全國性法律的定義全國性法律的概念讓我們容易想起憲法裏的“地方性法規”的概念。如憲法第100條規定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”第67條第(8)項規定全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。這裏說的地方性法規是指省級地方的地方性法規，地方性法規是在省級地方的行政區域內生效，後來中國地方性法規又擴展到較大的市也有權制定地方性法規，這裏的地方性法規是指較大的市的地方行政區域範圍內生效。因此，對比地方性法規的概念，我們可以給全國性法律的概念下一個初步的定義，是指在全國範圍內生效的法律。然而，《澳門基本法》第18條第2款明確指出，“全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。”《澳門基本法》附件三就明確列舉了“在澳門特別行政區實施的全國性法律”。因此，全∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@HJ@

《“一國兩制”研究》第3期國性法律可以分為不列於附件三的全國性法律和列於附件三的全國性法律。必須指出的，這兩種法律實際上的適用是不一樣的。列於附件三的全國性法律，既適用於中國內地，也適用於港澳兩地，是真正的“全國性法律”，而不列於附件三的全國性法律，只適用於中國內地，如中國的刑法典和民法通則等，卻不適用於香港和澳門特別行政區，是一種適用於全國大部分，而小部分不適用的“全國性法律”。這就是說，全國性法律不能從法律是否適用於全國範圍的內涵上去定義，因為列於附件三的全國性法律的適用範圍不是全國範圍，不是真正意義上的全國性法律。因此，全國性法律應當從其制定主體是全國性政權機關的角度予以定義，即全國性法律是指全國性政權機關制定的法律，在中國，有權制定全國性法律的機關是全國人大和全國人大常委會，其他的全國性政權機關，如國務院和中央軍事委員會等，不能制定法律，其制定的文件只能稱為行政法規和軍事法規。全國性的政權機關除了全國人大和全國人大常委會有權制定法律外，在1954年中國第一屆全國人大召開以前，還應當包括全國政協第一屆全體會議和中央人民政府委員會。1949年9月29日制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》第13條規定，“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權”。1949年9月27日制定的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第3條規定，“在普選的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。”因此，1949年9月27日由第一屆全國政協全體會議通過《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》和1949年12月2日和1950年9月20日通過的《關於中華人民共和國國慶日的決議》和《中央人民政府公佈中華人民共和國國徽的命令》都屬於全國性政權機關制定的法律的範疇。《香港基本法》附件三和《澳門基本法》附件三都將其列入在特別行政區實施的範圍。三、全國性法律的分類全國性法律的第一種分類是根據其是否真正適用於全國範圍，可以分為兩種，一種是適用於全國範圍內的全國性法律，一種是僅適用於中國內地而不適用於特別行政區的全國性法律。這種分類法實際上是由《香港基本法》和《澳門基本法》的附件三作出界定的。目前列於《香港基本法》和《澳門基本法》附件三的全國性法律有：《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《關於中華人民共和國國慶日的決議》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國外交特權與豁免條例》、《中華人民共和國領事特權與豁免條例》、《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》、《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》和《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》等。在這裏，《香港基本法》和《澳門基本法》附件三明確列舉了有關國防、外交和其他不屬於特別行政區自治範圍的全國性法律，範圍涉及國都、紀年、國歌、國旗、國慶、國籍、國徽、國旗、外交特權與豁免、領事特權與豁免、領海及毗連區、專屬經濟特區和大陸架、駐軍等。《香港基本法》和《澳門基本法》附件三共同列舉的11部法律，即《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《關於中華人民共和國國慶日的決議》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國外交特權與豁免條例》、《中華人民共和國領事特權與豁免條例》、《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》、《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》和《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》，既適用於中國內地，也適用於港澳地區，是真正意義上的全國性法律，而除此之外的其他全國性法律，則只能適用中國內地，而不適用港澳。全國性法律的第二種分類是由《香港基本法》第18條和《澳門基本法》第18條所明確規定的，《香港基本法》和《澳門基本法》第18條實際上指出了在香港和澳門特別行政區實施的兩種全國性法律，一種是列於附件三的全國性法律，一種是在戰爭狀態或緊急狀態下由中央人民政府發佈命令將有關全國性法律在香港和澳門實施。第一種全國性法律，是指在平常情況下實行的全國性法律，並由基本法附件三所明確界定。這種全國性法律只限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律，而且經全國人大常委會徵詢香港和澳門基本法委員會和特區政府的@HK@

論全國性法律的概念和分類意見後作出增減，在當地公佈或立法實施。第二種全國性法律是指在非常情況下實施的全國性法律，包括戰爭狀態和緊急狀態兩種情況，由中央人民政府發佈命令將有關全國性法律在香港和澳門特別行政區實施。這種全國性法律不需要經過徵詢香港和澳門基本法委員會和特區政府的意見的程序。《香港基本法》第18條和《澳門基本法》第18條規定全國性法律在香港和澳門特別行政區在當地公佈或立法實施，這就指出了全國性法律的第三種分類，一種是在港澳當地公佈的全國性法律，一種是通過立法實施的全國性法律。目前予以立法實施的法律主要有《國旗法》和《國徽法》。香港臨時立法會和澳門第一屆立法會在“午夜立法”時分別通過了《國旗及國徽條例》(第2401章)和《國旗、國徽及國歌的使用及保護》(第5/1999號法律)。這是因為國旗法和國徽法裏涉及到一些內地特定的法律概念，如《國旗法》第19條規定，“在公共場合故意以焚燒、毀損、塗劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗的，依法追究刑事責任；情節較輕的，參照治安管理處罰條例的處罰規定，由公安機關處以十五日以下拘留。”《國徽法》第13條規定，“在公眾場合故意以焚燒、毀損、塗劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國徽的，依法追究刑事責任；情節較輕的，參照治安管理處罰條例的處罰規定，由公安機關處以十五日以下拘留。”這裏涉及到的“公安機關”和“治安管理處罰條例”都是內地的法律概念，因此需要轉化，通過本地立法予以實施。至於其他適用於特別行政區的全國性法律，可以直接公佈予以實施，在非常情況下實施的全國性法律，事關緊急，也不可能再予以立法實施，而只能是中央人民政府直接組織實施。四、全國性法律的概念不能排除全國人大和全國人大常委會在特別行政區行使其他權力有一種意見認為，除《香港基本法》和《澳門基本法》列於附件三者的全國性法律外，全國人大和全國人大常委會制定的其他法律、規範性文件和決定都不能在特別行政區生效。這種觀點是不能成立的。這是因為《香港基本法》和《澳門基本法》本身就是全國人大制定的，不可能反過來對全國人大及其常設機關全國人大常委會的權力作出限制。全國人大和全國人大常委會制定的其他法律、規範性檔和決定雖然不列於兩部基本法的附件三，而需要適用於香港特別行政區和澳門特別行政區的，包括以下三種情況：第一種情況，《香港基本法》和《澳門基本法》本身就規定了全國人大和全國人大常委會在香港和澳門特別行政區行使有關職權，如《澳門基本法》：第17條第2款和第3款規定，“澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的另有規定外，無溯及力。”第18條第3款規定，“全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。”第18條第4款規定，“在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。”第20條規定，“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”第21條規定，“澳門特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。根據全國人民代表大會確定的代表名額和代表產生辦法，由澳門特別行政區居民中的中國公民在澳門選出澳門特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。”第143條規定，“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”第144條規定，“本法的修改權屬於全國人民代表大會代表大會。”上述涉及全國人大和全國人大常委會在特別行政區的權力，本身就由《澳門基本法》本身作出明確規定，有關這些職權的行使及其作出的決定，就不需要將其列於附件三，即可對香港特別行政區和澳門特別行政區發生法律效力。如：(1)全國人民代表大會常務委員會《關於〈中華@HL@

《“一國兩制”研究》第3期人民共和國香港特別行政區基本法〉附件三所列全國性法律增減的決定》(1997年7月1日)；(2)全國人民代表大會常務委員會《關於增加〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件三所列全國性法律的決定》(1998年11月4日)；(3)全國人民代表大會常務委員會《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第22條第四款和第24條第二款第(三)項的解釋》(1999年6月26日)；(4)全國人民代表大會常務委員會《關於增加〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件三所列全國性法律的決定》(1999年12月20日)；(5)《中華人民共和國澳門特別行政區選舉第十屆全國人民代表大會代表的辦法》；(6)全國人民代表大會常務委員會《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》(2004年4月6日)；(7)全國人民代表大會常務委員會《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》(2004年4月26日)；(8)全國人民代表大會常務委員會《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》(2006年10月31日)；(9)中華人民共和國澳門特別行政區選舉第十一屆全國人民代表大會代表的辦法》(2007年3月16日第十屆全國人大第五次會議通過)；(10)全國人民代表大會常務委員會《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》(2007年12月29日)；(11)全國人民代表大會常務委員會《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》(2009年6月27日)。第二種情況是，全國人大和全國人大常委會直接根據憲法，專門針對香港特別行政區和澳門特別行政區作出的決定，如：(1)全國人民代表大會《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》(1990年4月4日)；(2)全國人民代表大會《關於設立香港特別行政區的決定》(1990年4月4日)；(3)全國人民代表大會《關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》(1990年4月4日)；(4)全國人民代表大會常務委員會《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉英文本的決定》(1990年6月28日)；(5)全國人民代表大會《關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》(1993年3月31日)；(6)全國人民代表大會《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》(1993年3月31日)；(7)全國人民代表大會《關於批准澳門特別行政區基本法起草委員會〈關於設立全國人民代表大會常務委員會澳門特別行政區基本法委員會的建議〉的決定》(1993年3月31日)；(8)全國人民代表大會常務委員會《關於澳門特別行政區基本法葡萄牙文本的決定》(1993年7月2日)；(9)全國人民代表大會常務委員會《關於設立全國人大常委會香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會的決定》(1993年7月2日)；(10)全國人民代表大會常務委員會《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》(1996年5月15日)；(11)全國人民代表大會常務委員會《關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第160條處理香港原有法律的決定》(1997年2月23日)；(12)《中華人民共和國香港特別行政區選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法》(1997年3月14日第八屆全國人大第五次會議通過)；(13)全國人民代表大會常務委員會《關於國籍法在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》(1998年12月29日)；(14)《中華人民共和國澳門特別行政區第九屆全國人民代表大會代表的產生辦法(1999年3月15日)；(15)全國人民代表大會常務委員會《關於根據〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第145條處理澳門原有法律的決定》(1999年10月31日)。第三種情況，某法律或某決定是針對全國範圍內的情況制定的，《香港基本法》和《澳門基本法》也不將其列於附件三，然而該法律或該決定的某一條文可能是針對香港和澳門情況的，在這種情況下，該條款應該也適用於香港特別行政區和澳門特別行政區。如選舉法，全稱為《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》並不適用於香港特別行政區和澳門特別行政區，兩部基本法附件三沒有將其列入，但其第15條第2款和第3款規定，“全國人民代表大會代表的名額不超過三千人。名額的分配由全國人民代表大會常務委員會根據情況決定。香港特別行政區、澳門特別行政區應選全國人民代表大會代表的@IC@

論全國性法律的概念和分類名額和代表產生辦法，由全國人民代表大會另行規定。”該條款不能認為對香港特別行政區和澳門特別行政區沒有法律效力。又如2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關於第十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》其中第3條規定，“香港特別行政區應選第十一屆全國人民代表大會代表36人，澳門特別行政區應選第十一屆全國人民代表大會代表12人，代表產生辦法由全國人民代表大會另行規定”，不能認為對香港特別行政區和澳門特別行政區沒有法律效力。@ID@

“一國兩制”與制度創新──以基本法解釋制度為視角鄭偉∗“一國兩制”的構想是史世無前列的，將“一國兩制”具體化和法律化的特別行政區基本法是“具有歷史意義和國際意義的法律著作”，是“具有創造性的傑作”。1“一國兩制”理論和兩部基本法不僅豐富和發展了中國憲法的內容，而且在許多方面突破了傳統的憲政理論。本文僅以基本法的解釋制度為視角，對有關制度的創新性進行探討。一、基本法解釋機制及相關問題的說明在對基本法解釋制度2的創新性進行分析之前，有必要首先對解釋機制本身作簡單的回顧，對解釋的客體，即基本法的法律地位作簡單說明，以此為平台展開討論。(一)基本法解釋機制概述基本法的解釋機制，根據《香港基本法》第158條和《澳門基本法》第143條的規定，主要包括以下幾方面的內容：第一，基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會(以下簡稱“全國人大常委會”)。根據憲法的規定，像中國其他的法律一樣，基本法的解釋權屬於全國人大常委會，這與內地的法律解釋制度是一致的，體現了“一國兩制”中“一國”的要求。第二，全國人大會常委會授權特別行政區法院在審理案件時對基本法關於特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。在內地只有最高司法機關行使司法解釋權，然而，在特別行政區，為了體現原有制度的延續性，基本法在形式上保留了香港普通法下的法律解釋制度和澳門法院解釋法律的制度。這是與特別行政區司法權高度自治相配合的，體現了“一國兩制”中的“兩制”。值得注意的是，基本法所確立的制度與原有的制度並不完全相同，甚至可以說有重大的變化。因為，回歸前，香港和澳門的法院基本上是基於“司法”而“釋法”3，是適用性解釋法律，包括對憲法或憲法性法律的解釋，如香港法院對《英皇制誥》和《皇室訓令》的解釋；澳門法院對《葡萄牙憲法》和《澳門組織章程》的解釋，是法院固有的職能。回歸以後，特區法院也有權解釋法律，但此種性質的解釋僅限於法院對特別行政區本地法律的解釋，而對基本法的解釋，是基於全國人大常委會的授權而進行。第三，特別行政區法院在審理案件時對基本法部分條款的解釋在一定條件下應提請全國人大常委作出解釋。即如特別行政區法院在審理案件時需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由特別行政區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如全國人大常委會作出解釋，特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。基本法的有關規定，體現了國家主權原則，也體現了“一國兩制”中“一國”。第四，全國人大常委會在對基本法進行解釋前，徵詢其所屬的特別行政區基本法委員會的意見。雖然全國人大常委會有權對基本法進行解釋，但在解釋前須徵詢有關委員會的意見。可以說，這是尊重特別行政區意見和保障特別行政區高度自治的體現。可見，這一精心設計的特別的法律解釋制度，將內地由立法機關解釋法律的制度和特區由法院解釋法律的制度融合在一起，同時滿足了“一國”和“兩制”的要求，從而形成了一種嶄新的法律解釋制度。∗澳門立法會法律顧問@IE@

“一國兩制”與制度創新(二)解釋客體──基本法的法律地位對基本法的解釋，是對憲法或憲法性法律的解釋，還是對一部基本法律或一般法律的解釋，涉及到法律解釋的不同類型和理論，而分析這一問題的前提就需要明確基本法的法律地位。關於基本法的法律地位，或者說，基本法的定性，歷來有不同的看法，歸納起來主要有以下幾種觀點：第一，基本法“是全國人民代表大會以憲法為依據、以‘一國兩制’方針為指導制定的全國性法律，在香港特別行政區具有憲制性地位”4；第二，基本法是一部全國性的“基本法律”，在法律地位上為憲法的下位法，不具有憲法的地位。5第三，基本法是“憲法的特別法”，認為基本法既不是憲法，也不是憲法的下位法，而是憲法的特別法。6第四，基本法是“憲法性法律”，並對“基本法是憲法的特別法”的觀點提出質疑，認為“如將基本法定性於‘憲法的特別法’，有將基本法同憲法並列之嫌，會給人一種憲法典是‘普通憲法’的感覺，這不符合成文憲法條件下憲法典與憲法性法律的關係；另外，按照特別法與普通法的一般理論，這種說法會造成基本法在效力上優於憲法的誤解”。7第五，基本法是“憲法性的特別法”，認為如果只是將基本法定為憲法性法律，屬於基本法律，不足以描述兩部基本法的特殊性，因此主張基本法是憲法性的特別法。8第六，特別行政區的學者或司法界，基於兩部基本法均確立了其在特別行政區法律體系中的最高地位9，一般將基本法視為特別行政區的根本法律、“小憲法”、“憲法性法律”或“憲法性文件”。10其實，關於基本法的定性，宜從兩個不同的層面進行分析，一方面，是在國家法律體系中，另一方面，是在特別行政區法律體系中。首先，中國內地的法律體系，根據《憲法》和《立法法》的規定，由憲法、法律、行政法規、地方性法規、地方性規章、自治條例和單行條例等組成，其中，法律基於制定機關的不同又分為基本法律和其他法律。基本法由全國人大制定，屬於基本法律，這一點是毫無疑問的。所以，在《憲法》和《立法法》這種法律層面上，基本法屬於“法律”11的範疇。但是，從其所規範的事項及其結構體例上來講，基本法規定的是中央和特別行政區的關係、居民的權利和義務、政治體制等憲法性內容，其立法程序也不同於其他全國性法律，而是以類似於制憲的方式制定的，顯然與刑法、民法等基本法律不同，也正因如此，有觀點認為基本法不是普通的基本法律，而是憲法性法律。12至於何謂“憲法性法律”，似乎並沒用統一的界定。有些國家的法律對此作出明確的規定，如葡萄牙憲法，根據其第122條和第169條的規定13，“憲法性法律”僅是指修改憲法之法律的表現形式，即修改憲法的法律被稱為“憲法性法律”。不過，葡萄牙在憲法保障方面，對“若干類別的規範，雖然在形式上並非組成根本大法，但係憲法在實質或形式上所吸納的客體，並受憲法本身效力保護，因此，這些規範好若憲法規範本身，是不可違反的。例如：第296條(《澳門組織章程》)”。14也就是說，某些規範，儘管在憲法上未被稱為憲法性法律，但實際上受到比一般法律更高效力的保護。而其他國家的憲法更多的是沒有明確的規定。另一方面，在理論上，有學者將“憲法性法律”解釋為：“在成文憲法國家中，憲法以憲法典的形式表現出來，憲法性法律則通過憲法典進一步地在相關地域或領域裏註釋着憲法；相反在不成文憲法國家裏，憲法則直接通過憲法性法律表現出來。”“相比憲法(或憲法典)的整體性而言，憲法性法律只是對憲法(或憲法典)在某一方面細化而已。故無論是在成文憲法國家裏，還是不成文憲法國家裏，憲法性法律在展現憲法時，是註定無法以整體的姿態出現的，從而呈現出系列分散的形式。然憲法性法律儘管無法以整體的形式展現憲法，但依然在某一方面承載着憲法作為根本法的使命。因此，憲法性法律分別在相關方面起着引領和指導的作用。”從這種意義上分析，在理論上可將基本法界定為憲法性法律。就基本法的解釋而言，由於根據《立法法》，在法律上並沒用憲法性法律和一般法律的劃分，不論是基本法律還是其他法律統稱為法律，所適用的解釋程序是相同的，而且《立法法》並沒有規定憲法或憲法性法律的解釋程序，也正因如此，有觀點主張將全國人大常委會對基本法的解釋等同於對其他法律的解釋。但這種觀點在法律上是難以成立的，因為基本法儘管在形式上是一部效力及於全國的基本法律，然在實質上具有憲法性法律的特徵，而且，基本法本身對其解釋已經有特別的規定，再者，全國人大在制定《立法法》時，在其草案説明中也作出排除，指明“根據憲法第三十一條制定的香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，對其修改和解釋程序都作了特別規定，這兩個法律的修改和解釋應當分別按照兩個基本法的規定執行。”15所以，全國人大常委會對基本法的解釋可以說是對效力低於憲法的一部憲法性法律的解釋。其次，在特別行政區法律體系中，兩部基本法在@IF@

《“一國兩制”研究》第3期第11條均規定了：一是特別行政區制定的制度和政策均以基本法為依據，表明基本法是特別行政區立法的依據；二是特別行政區制定的任何法律和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸，基本法的地位高於“原有的法律”、特別行政區立法機關的法律和其他規範性文件，表明基本法在特別行政區法律體系中具有凌駕於特區其他立法的地位。可見，基本法在特別行政區“具有憲制性地位”16，是特別行政區行政、立法和司法的根本依據。就澳門特別行政區而言，在特別行政區範圍內對基本法的解釋，從某種意義上來講，儼如一個國家對憲法的解釋。由此可見，基本法具有雙重性，在國家法律體系內，其屬於憲法下的憲法性法律，而在特別行政區法律體系中，其是憲制性法律。17相應地，全國人大常委會關於基本法的解釋，從廣義上來講，是對基本法律的解釋，從狹義上來講，是對憲法下的憲法性法律的解釋；而特別行政區法院對基本法的解釋則是對特別行政區憲制性法律的解釋。二、基本法解釋制度對傳統憲法解釋制度的創新之所以將基本法的解釋制度與現行的憲法解釋制度相比較，主要是以特別行政區為視角，即基本法是特區政策和立法的依據，特別行政區任何規範性文件均不得抵觸基本法。從這種意義上講，特別行政區對基本法的解釋類似其他國家對其憲法或憲法性法律的解釋。(一)傳統憲法解釋制度概述憲法解釋在不同的情況下可能被賦予不同的含義，本文所稱的憲法解釋，專指依照憲法規範所訂定的有權解釋憲法的機關所作的解釋。亦即“憲法解釋的概念應當限定於憲法解釋機關這一層次上，是一種有權解釋，而非其他機關、其他人的無權解釋。”18目前，在世界範圍內，關於憲法或憲法性法律的解釋制度主要有以下四種模式：第一，立法機關解釋模式。在這種模式中，一般由立法機關或者由兼具立法職能的國家機關或其常設機構實施憲法解釋功能。19如中國、越南和厄瓜多爾等。20第二，普通法院解釋模式。這一制度源於美國1803年的一個判例，由最高法院馬歇爾大法官所創設。雖然美國憲法並未規定法院擁有憲法解釋權，但大法官宣稱“解釋法律是法官的職責”，“違憲的法律不是法律”。由於英美法“遵循先例”的原則以及最高法院在整個國家結構中的地位遂使這一判例確立了由普通司法機關解釋憲法的制度。第三，憲法法院解釋模式。這一模式由奧地利創立，並主要基於第四種權力理論而產生。21許多歐洲國家也在這種理論的指導下設立憲法法院，並由憲法法院掌管憲法和憲法性法律的事宜。這一模式更注重憲法秩序的保障，所以，其並不像普通法院解釋模式一般僅僅在具體個案的審查中解釋憲法，而是在抽象審查過程中也可以解釋憲法。第四，憲法委員會解釋模式。這一模式由法國確立，其與上述憲法法院解釋模式的理論基礎是一致的，也是由專門的機關解釋憲法，只不過這一機關不是憲法法院，而是專門的委員會。(二)基本法解釋制度的創新基本法的解釋，根據基本法的規定，其解釋權分別由全國人大常委會和特別行政區法院行使，顯然不屬於上述四種典型的解釋模式中的任何一種，與上述傳統的憲法或憲法性法律的解釋模式相比，其創新性主要表現在以下幾個方面：1.不同類別的解釋主體並存在立法機關解釋模式中，憲法的解釋權被賦予立法機關。在普通法院解釋模式中，解釋主體均為法院。在憲法法院解釋模式中，由於運作模式不同，解釋的主體範圍也不同，一類是在集中型國家，如德國等，憲法的解釋主體主要是憲法法院；另一類是在實行混和模式的國家，如葡萄牙，儘管設有憲法法院，但仍保留普通法院在訴訟中解釋憲法的權力，只是由憲法法院有權對憲法作出最終解釋和裁決，但無論如何，在憲法法院解釋模式中，憲法和憲法性法律的解釋主體均為司法機關。而在法國的憲法委員會解釋模式中，根據《法國憲法》第61條的規定，憲法解釋權屬於憲法委員會，並主要是抽象解釋。另外，在上述各模式中，不論由哪一機關負責解釋，解釋主體都是對其國家最高法律即憲法進行解釋。而基本法將解釋權賦予全國人大常委會和特別行政區法院，解釋主體的地位和性質均不同，屬於不同類別的主體。全國人大常委會是國家的最高權力和立法機關的常設機構，特別行政區法院是地方的司法機關。另一方面，全國人大常委會是基本法解釋主體之一，但與立法機關解釋模式不同，全國人大常委會對@IG@

“一國兩制”與制度創新基本法的解釋並不是對憲法的解釋，而是對效力低於憲法的憲法性法律的解釋。2.不同來源的解釋權力共存在傳統的憲法和憲法性法律解釋模式中，解釋機關的權力均是由憲法或憲法判例所賦予，各機關的解釋權均源自同一依據。而基本法的解釋，全國人大常委會的解釋權是由憲法和基本法賦予的，是一種主權者的權利，是固有的；而特別行政區法院的解釋權是全國人大常委會授予的，即該解釋權不是固有的，而是授權的。也就是說，在基本法解釋制度中，兩類來源和特質不同的解釋權共存。但兩類解釋權並不是等同或並重的，根據授權理論，授權解釋與授權者的固有解釋相比是從屬性解釋。223.不同性質的解釋程序相銜接在傳統的憲法和憲法性法律解釋模式中，解釋機關所適用的要麼是立法程序，要麼是司法程序，而且整個解釋過程所適用的程序是同類的。基本法解釋制度涉及兩類不同性質的主體，全國人大常委會作為立法機關，其對基本法的解釋適用《立法法》規定的法律解釋程序和基本法規定的特別程序；而特別行政區法院在審理案件過程中解釋基本法，所適用的是司法程序。特別是，在基本法規定的條件下，終審法院須提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，在這種情況下，對基本法的解釋由司法機關的解釋程序轉為立法機關的解釋程序。這是其他任何傳統解釋制度所沒有也不會發生的情況。4.不同範圍的解釋相結合在傳統的憲法和憲法性法律解釋模式中，解釋主體是對整部憲法或憲法性法律作出解釋，一般沒有對條文或範圍的限制。在基本法的解釋制度中，全國人大常委會有權對基本法所有的條文進行解釋，而特別行政區法院雖然參與基本法的解釋，但與普通法院的司法解釋模式不同，因為其並非有權對基本法的所有條文不受任何限制地進行解釋，而是對特別行政區自治範圍內的條款可自行解釋，對基本法的其他條款也可以解釋，但在法定條件下須提請全國人大常委會解釋，而且全國人大常委會一旦作出解釋，法院在引用有關條款時，應以全國人大常委會的解釋為準。5.不同類別的解釋相統一關於憲法解釋，一般分為抽象的立法解釋和具體適用性的司法解釋。23在立法機關解釋模式中，立法機關或權力機關所作的解釋是立法解釋，有關解釋一般具有普遍的約束力；在普通法院模式中，法院是在具體的個案中為了適用法律作出司法解釋，有關解釋在形式上只對個案有約束力。但由於普通法係國家遵循先例約束原則，即上級法院的判決應成為下級法院未來類似案件的判決依據；最高法院的判決，則成為全國所有下級法院判決的依據。24所以，其作出的解釋在實際上可能成為其他裁判的依據；在憲法法院的解釋模式中，根據不同的情況，既有具有普遍性的解釋也有具體的司法解釋，所作的解釋對普通法院有約束力；而憲法委員會所作的解釋一般是抽象的解釋，具有普遍的約束力。基本法的解釋機制，就其運作形式而言，大致有以下幾種情況：第一，全國人大常委會應特區終審法院或特區行政長官25的提請被動地解釋；第二，全國人大常委會主動解釋；第三，特區法院在審理案件中對自治條款或非自治條款進行解釋。從理論上講，全國人大常委會所作的解釋，不論是主動還是被動作出的，都是就基本法的條文進行抽象性的解釋，並不直接針對具體個案。當然，在應特別行政區終審法院提請解釋的情況下，有關解釋會與個案有關並由特區法院作為依據適用於具體個案。而特區法院的解釋不可能是抽象的解釋，而只能是在審理具體個案的過程中作出司法解釋。但就解釋機制的整體而言，既是立法解釋與司法解釋的並存與統一，也是抽象解釋與個案解釋並存與統一。26就解釋的效力而言，基本法的解釋，既有具普遍約束力的解釋，也有僅僅針對個案的解釋，不同效力的解釋在同一解釋機制中共存。由此可見，基本法所確立的解釋模式既不同於普通法院解釋模式，也不同於立法機關、憲法法院或憲法委員會的解釋模式，而是由全國人大常委會行使最終立法解釋權並授權特別行政區法院行使司法解釋權相結合的混合模式。但這一模式又賦予了特別行政區法院近乎全部且相當獨立的解釋權：所謂“全部”，是指特別行政區法院既對自治範圍內的事務享有解釋權，又可在審理案件時對非自治的條款行使解釋權，從而使特別行政區法院對基本法所有條款均有解釋權；所謂“相當獨立”，一方面，在自治範圍內法院自行解釋，無須提請全國人大常委會進行立法解釋；另一方面，即使按照提請程序，在終審法院提請全國人大常委會進行解釋之前的適用性司法解釋，亦不受其後全國人大常委會立法解釋之影響。27而且，基本法賦予特區享有終審權，這更增強了其獨立性。可見，基本法的解釋機制從根本上突破了傳統的憲法和憲法性法律的解釋模式，所以，從一定意義上來講，可以@IH@

《“一國兩制”研究》第3期(二)實踐了憲法和憲法性法律的解釋將這種解釋機制稱為一種新型的憲法和憲法性法律的解釋模式。憲法第67條規定了全國人大常委會有權：解釋憲法，監督憲法的實施。即全國人大常委會有權監督憲法的實施，並為了履行有關職權而解釋憲法。33但憲法以及《立法法》均未對監督程序等作出具體的規定，所以，儘管憲法明確授權全國人大常委會解釋憲法，監督憲法實施的職權，但具體實施的制度尚待完善。另外，在實踐中，憲法或憲法性法律的解釋鮮有。三、基本法解釋制度對中國憲政體制下法律解釋制度的發展“一國兩制”是中華人民共和國史無前例的新事物28，基本法的制定和實施是中華人民共和國法制史上的重要里程碑，其中隱含着豐富的法治、憲政、人權、自治和民主的價值內涵。基本法的解釋制度從多個方面突破和發展了中國憲政體制下憲法和法律解釋制度。而在“一國兩制”下，憲法性法律的解釋卻被頻繁地運用。自1997年7月1日《香港基本法》實施以來，全國人大常委會曾三次對《香港基本法》的有關條文作出解釋，這被認為在全國人大常委會解釋法律的歷史上是罕見的34，而香港特別行政區對基本法的解釋更為頻繁，截止2005年5月，有超過1/3的基本法條文已經由香港法院作出解釋。35可見，在“一國兩制”的實踐中，憲法性法律的解釋得以實現，而且，應當承認，無論全國人大常委會還是特別行政區法院對基本法的解釋，都會推動基本法解釋制度的不斷發展和完善，也將推動中國憲法、憲法性法律以致整個法律解釋制度的發展。(一)突破了現行的法律解釋制度中國憲法將憲法和法律的解釋權賦予全國人大常委會，實行的是由立法機關解釋憲法和法律的制度。全國人大常委會在“法律的規定需要進一步明確具體含義”或“法律制定後出現新情況，需要明確法律依據”的情況下解釋法律。29儘管在中國的法律解釋制度中還存在司法解釋和行政解釋等30，如最高法院可以作出司法解釋，但其範圍只限於審判工作中具體應用法律的問題，且地方各級人民法院均無解釋權。而且，包括最高法院在內的各級法院在審理案件過程中均無權對憲法或憲法性法律作出解釋。另一方面，在憲法規範方面，對全國人大常委會就憲法和法律的解釋無任何特別限制，而且其所作的解釋不僅是最終的權威性解釋，還具有最高效力。31四、結語“一國兩制”下的基本法解釋制度確實有其獨特性，它將內地的立法機關解釋法律的制度和港澳原有法院解釋法律的制度融合在一起，從而滿足了“一國”和“兩制”的要求。這種創新性的解釋制度不但豐富和發展了中國的法律解釋制度，而且也突破了傳統的憲政理論和制度。而根據基本法的規定，作為地方的特別行政區的各級法院不僅可以解釋由特區立法機關制定的法律，而且經全國人大常委會授權還可以對基本法關於特區自治範圍內的條款自行解釋，在法定條件下對其他條款也可以解釋。另外，雖然全國人大常委會對基本法擁有最終解釋權，但基本法對其解釋權作了特別的限制，如在進行解釋前，徵詢其所屬的基本法委員會的意見。再者，特別行政區法院解釋與全國人大全委會解釋之間的關係、銜接以及法定的啓動程序等與內地的情況均不同。可見，“一國兩制”下的基本法解釋機制已經在某些方面突破了中國現行的法律解釋體制。32制度創新固然重要，但更重要的是應考察這一制度是否真正吸取其他各種制度的精華，並將其有機地結合起來，而且有關制度是否真正符合實際情況並切實可行。另外，雖然全國人大常委會和特別行政區法院多次解釋基本法，但尚未有一次完全依據基本法設計的程序而運作，特別行政區各級法院對基本法多個條文進行了解釋，港澳終審法院從未提請全國人大常委會作出過解釋，原因何在，值得檢討。@II@

“一國兩制”與制度創新註釋：1於1990年2月17日香港特別行政區基本法起草委員會第九次全體會議通過基本法(草案)，鄧小平當天會見起草委員會全體委員時講話的部分內容。轉引自蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京：北京大學出版社，2003年，第244頁。2鑒於香港和澳門特別行政區兩部基本法關於基本法解釋制度的規定是相同的，而本文主要針對解釋制度本身進行分析和討論，所以，在一般情況下，不特別區分香港或澳門基本法。3王振民：《論回歸後香港法律解釋制度的變化》，載於《政治與法律》，第3期，2007年，第4頁。4吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法把“一國兩制”偉大實踐推向前進──在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於《求是雜誌》，第12期，2007年，第3頁。5蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京：北京大學出版社，1993年，第73頁；許崇德：《港澳基本法教程》，北京：中國人民大學出版社，1994年，第16頁。6該學者主張基本法既不是憲法，也不是憲法的下位法，而是憲法的特別法。認為這樣才能使其不因與憲法的抵觸而無效──例外於普通法本就是特別法的特徵。認為憲法乃是通過其特別法對特別行政區發生效力。李琦：《特別行政區基本法之性質：憲法的特別法》，載於《廈門大學學報》，第5期，2002年，第15-23頁。7劉茂林：《香港基本法是憲法性法律》，載於《法學家》，第3期，2007年，第14-17頁。另外，台灣學者王泰銓也認為基本法可被視為“憲法性法律”，王泰銓：《香港基本法》，台北：三民，1995年，第22頁。8這種觀點與上一觀點在本質上是一致的，只不過是認為基本法這一憲法性法律與其他憲法性法律相比更具有特殊性。王振民：《“一國兩制”實施中的若干憲法問題淺析》，載於《法商研究》，第4期，2000年，第3-12頁。9《澳門基本法》第11條：澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。《香港基本法》第11條：香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。10陳弘毅：《法律學的世界》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第334-344頁。11這裏“法律”的含義是確定的，就是《立法法》第7條和第8條規定的全國人大制定修改的基本法律及除此之外由全國人大常委會制定修改的其他法律。12劉茂林：《香港基本法是憲法性法律》，載於《法學家》，第3期，2007年，第14-17頁。13葡萄牙憲法將議會行為的形式分為憲法性法律、組織法、法律、動議和決議。即將法律分為憲法性法律、組織法和法律。憲法性法律：修改憲法的法律；組織法：主權機關據位人的選舉、公民投票制度、憲法法院的組織、運作及程序、戒嚴及緊急狀態的制度、國防的組織、對於因國防而產生的義務的訂定，以及武裝部隊的組織、運作與紀律等大綱；法律：其他的法律幾乎均採用法律的形式。14J.J.GomesCanotilho、VitalMoreira著，馮文莊、黃顯輝、歐陽琦譯：《憲法的依據》，澳門：澳門大學法學院，2003年，第213頁。15參見全國人大法工委主任顧昂然《關於〈立法法〉草案》的說明。16同註4。17本文認為“憲制性法律”比“憲法性法律”能更貼切地反映出基本法在特別行政區的法律地位。因為，憲法性法律一般是在相關地域或領域裏進一步地註釋憲法，只是對憲法(或憲法典)在某一方面細化，如組織法等。“憲法性法律”能夠說明其比一般法律重要，但它並非其他任何法律等規範性文件的依據，所以尚不能準確表達基本法在特別行政區法律體系中的地位。“憲制性法律”一方面說明其規定了憲政制度，另一方面表明是其他制度和立法的依據。18徐秀義、韓大元：《現代憲法學基本原理》，北京：中國人民公安大學出版社，2001年，第157頁。19由立法機關解釋憲法源於羅馬法的傳統觀念，即認為法官的職責只是適用法律，禁止法官解釋憲法，發生疑義，只能由法院申請議會解釋。20《中華人民共和國憲法》第67條規定，全國人大常委會有權解釋憲法，監督憲法的實施；解釋法律。越南1980年憲法第100條規定，國務委員會有權解釋憲法。1946年厄瓜多爾憲法第189條規定：憲法為本國的最高法律。所有與憲法相抵觸或違背其條文的任何法律、命令、規則、法令、條款、公約或條約均無效。惟國會有權對憲法作有普遍拘束力的解釋，並對憲法規定發生疑義的任何令狀的意義有解釋之權。21這種理論認為，憲法是國家的最高法，憲法解釋是一國最重要的權力，行使此項權力的機關應當位於普通機關之上，從@IJ@

《“一國兩制”研究》第3期而獲得超然的地位，這樣才有利於解決憲政體制下的重大問題，維護憲法的權威。參閱李建鋒：《憲法解釋程序程序比較分析》，載於《憲法理論與問題研究》(第五輯)。22從屬性的特徵是：○1授權解釋從屬於授權機關；○2授權解釋嚴格受到授權條款的限制；○3授權解釋的內容從屬於固有解釋，法律效力地位低於固有的解釋。參閲鄒平學：《港澳基本法解釋機制基本特徵芻議──以香港基本法第158條為解讀對象》，發表於“成功的十年：一國兩制在澳門的實踐”學術研討會。23關於立法解釋和司法解釋有不同的界定標準，有的以解釋主體為標準，立法解釋是立法機關根據立法原意，對法律規範具體條文的含義以及所使用的概念、術語、定義所作的說明。司法解釋即由司法機關作出的解釋，目的是為了適用法律；有的以解釋的實質內容來區分，將立法解釋界定為，對原有條文的原意作出解釋，包括擴大或縮小的解釋，涉及到法律應是甚麽的層面。而適法解釋，就是將法律的規定適用於具體事實，它不涉及法律應該是甚麽。駱偉建：《論全國人大常委會法釋和特區提請釋法的關係》，載於王禹主編：《基本法研究》，澳門：濠江法律出版社，第15頁。24參見胡錦光：《關於香港法院的司法審查權》，載於《法學家》，第3期，2007年，第21頁。25行政長官提請解釋並非基本法明文規定，而是在香港的實踐中形成的慣例。26范進學：《論港澳基本法解釋模式》，載於《山東社會科學》，第10期，2008年。27同上註。28陳弘毅《“一國兩制”的法治實踐》，載於《中國人大》，2007年6月25日。29《立法法》第42條。30需要說明的是，全國人大常委會解釋法律的職權來自憲法的授權，而司法解釋和行政解釋並非憲法的規定，而是全國人大常委會的授權。1981年6月10日，第五屆全國人大常委會第19次會議通過的《全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議》，規定：○1凡關於法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人大常委會進行解釋或法令加以規定；○2凡屬於法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬於檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人大常委會解釋或決定；○3不屬於審判和檢察工作的其他法律、法令如何具體應用法律的問題，由國務院及主管部門進行解釋；○4凡屬於地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作出補充規定的，由制定法規的省、自治區、直轄市人大常委會進行解釋或作出規定。凡屬於地方性法規如何具體應用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。31張志銘：《中國的法律解釋體制》，載於梁治平：《法律解釋問題》，北京：法律出版社，1998年，第165頁。32莊金鋒：《論“基本法”的創造性及其對法理學的新貢獻——紀念香港回歸十週年和澳門回歸八週年》，載於《政治與法律》，第3期，2007年。33有觀點認為解釋憲法和解釋法律均是全國人大常委會的職權。但也有學者對此提出質疑，並對憲法規定的全國人大常委會解釋法律及解釋憲法監督憲法實施的條文進行了分析，認為解釋法律是全國人大常委會的職權，是立法解釋；但解釋憲法並非一項職權，而是全國人大常委會監督憲法實施的一種手段。參閱強世功：《誰來解釋憲法？》，載於人大法律查詢網：http://chinalawlib.com/119318130.html。本文認同後一種觀點，其實，這一規定與一些國家由憲法法院或憲法委員會透過違憲審查以及普通法院透過司法審查保障憲法實施的邏輯是一致的。34因為，據研究，1996年5月15日全國人大常委會第19次會議通過的《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》是人大常委會第一次以明示的方式進行的法律解釋。參閱李松峰：《基本法解釋的程序問題研究》，載於王禹主編《基本法研究》，澳門：濠江法律出版社，2008年，第37頁。35同註3，第2頁。@IK@

聯邦制的神話：加拿大魁北克案例研究王長斌∗聯邦主義思潮之進入中國，已有一個多世紀的歷史了。1902年，黃遵憲在一封寫給梁啓超的信中，首次提出了在中國實行聯邦制的問題。1從那時到現在，不斷有人提起這個話題。2近年來，更有人建議用聯邦制，而不是“一國兩制”，解決中國大陸與台灣的統一問題。3有海外人士甚至認為聯邦制是解決西藏、新疆問題的最佳選擇。4中國大陸的知識分子對聯邦制有較高期許者，恐怕也為數不少，聯邦制一直是網站、論壇的比較熱門的話題。5筆者認為，在探討中國的國家結構形式時，把聯邦制作為選項之一進行研究，自無不可。但如果把聯邦制作為解決民族問題、統一問題的最佳國家結構形式甚或惟一形式，則大謬。如果還認為，聯邦制可以解決分離主義的訴求，採納聯邦制後中國即可以走上各民族和睦相處、國家繁榮富強的康莊大道，則近乎荒謬了。這些聯邦制的研究者之所以得出不現實的結論，是因為他們把聯邦制與其他政治現象切割開來，在抽象意義上進行研究——抽象地談論聯邦制的好處(而且，在很大程度上，他們把美國聯邦制作為聯邦制的全部)，而沒有將聯邦制與具體的政治、經濟、文化條件聯繫起來。一旦把民族問題、統一問題放在歷史和社會的具體中進行研究，就會發現是否實行聯邦制並非解決這些問題的關鍵性因素。本文以加拿大魁北克作為一個案例，研究聯邦制在解決民族問題、統一問題上的局限性。加拿大是民主國家，也是發達國家，其聯邦制是真實的(前社會主義國家的聯邦制有可能被批評為假聯邦制)。但是，仍然存在魁北克法裔居民的分離主義運動，足以引起我們對聯邦製作用的反思。本文分為四部分。第一部分概述魁北克問題產生的歷史淵源。第二部分討論加拿大聯邦制的內容和特點。第三部分討論魁北克分離主義運動以及加拿大政府近年來為解決魁北克問題而在政治上、尤其是法律制度上所做的努力。第四部分研究魁北克問題對中國解決民族問題和統一問題的啓示。一、魁北克問題的歷史淵源和成因魁北克是加拿大的一個省。無論從土地面積，還是從人口的角度來衡量，魁北克都是加拿大最大的省份之一。從歷史上看，魁北克地區最早是法國的殖民地，魁北克的居民主要是法國移民的後裔。1763年，法國被英國戰敗，被迫將魁北克地區割讓給英國。1867年，包括魁北克在內的加拿大從英國統治下獨立。然而，在魁北克省，佔全省80%的法裔居民一直有較強的獨立意識。為甚麼會發生這種現象？我們以下對魁北克問題的歷史淵源進行簡要的考察。16世紀末和17世紀初，法國人開始了在加拿大的探險和移民。經過100多年的擴張，終於建立了一個地域廣大的法國殖民地，稱為新法蘭西。新法蘭西大致由三個區域組成。第一區域是大西洋沿岸地區，包括亞加地亞半島(新斯科舍)、羅亞爾島以及路易斯堡、愛德華王子島等地，即今日加拿大的大西洋諸省。第二區域是聖勞倫斯河流域，即今日的魁北克省和安大略省一帶，是新法蘭西的核心地區。第三區域是從大湖區至密西西比河流域的遼闊內陸地區。在建立殖民地的過程中，由於利益的衝突，法國人和另一個殖民者英國人不斷發生衝突。1756-1763年，發生了決定殖民地命運的“七年戰爭”。戰爭過後，英國擊敗了主要敵手法國一躍成為北美大陸的主宰，建立了一個龐大的殖民帝國。但是，新法蘭西雖然不復存在，其6萬多法裔人民作為一個被征服的民族卻依然存在。這些法裔居民的文化、語言、生活方∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@IL@

《“一國兩制”研究》第3期式和宗教等都不同於說英語的征服者。加拿大英裔和法裔兩大民族的衝突由此產生，成為日後久懸不決的一個重大歷史遺留問題。1763年10月，英國頒佈了“皇室公告”，謀求建立長久穩固的統治。它首先將加拿大劃為魁北克、新斯科舍、紐芬蘭和魯珀特四個地區，將法裔居民的主要居住地魁北克限制在聖勞倫斯河流域，大片的西部和西南部土地劃為印第安人地區並暫時禁止移民；在政治上實行英國式的代議制，以英國法律取代法國法律；鼓勵英語人口移民，意圖使英裔人口成為社會主體；在宗教上允許法裔的天主教存在，但要求大力推行英國國教。紐芬蘭和魯珀特是人口稀少的未開拓地區，所以這種“英國化”政策實際上是在魁北克和新斯科舍推行。在新斯科舍，這一政策輕而易舉，因為那裏的大多數法裔人口已在戰爭中被驅逐了，取而代之的是英語移民。戰後不久，英裔人口就開始成為新斯科舍的社會主體，為該地的英國化鋪平了道路。但是，在法裔人口佔居民中佔絕大多數的魁北克，英國化政策卻難以推行。最大的障礙是英語移民太少，不足以構成魁北克的社會主體人口，無法在有6萬人口之眾的法裔居民中佔有優勢。而且，當時英屬北美13州的獨立革命風暴正在臨近，如果強制推行“皇家公告”，只會引起加拿大的動蕩不安，甚至與這13個州一起反叛。英國政府面對現狀只能利用和安撫魁北克的法裔居民。1774年英國議會通過了“魁北克法案”。它規定取消代議制，設立有英王和總督任命的立法委員會；法國民法可與英國刑法並存；保留莊園制度，允許天主教會傳教和徵收什一稅；英語、法語同是官方語言；擴大魁北克的疆界，將原劃作印第安人領地的地區和紐芬蘭的部分地區劃歸魁北克。這個法案安撫了法裔加拿大人，從而穩固了英國統治。它正式承認法裔社會的地位，確立了加拿大英、法兩大民族並存的局面，使法裔居民英國化的可能性歸於消失，因而具有深遠的影響。美國獨立戰爭結束後，在戰爭中支持英國的數萬人來到加拿大，同時也有一些美國邊疆的居民為了獲得土地也移民加拿大，這樣英裔居民的人數大大增加。他們要求在法裔居民社會之外，建立一個以英裔居民為主的新省。1791年，英國頒佈了一個法案，即1791年加拿大憲法法案，將魁北克地區分為以英裔居民為主的上加拿大省和以法裔居民為主的下加拿大省，規定各省建立代議制度，由總督、行政和司法兩個委員會共同組成政府，另設一個議會。各省自行選定實行何種法律；魁北克保留莊園制，其他各省實行自耕農土地佔有制；重申天主教會的權利，同時鼓勵英國國教。至18世紀末，英國在北美的殖民地包括上、下加拿大省、新斯科舍省、新不倫瑞克省、愛德華王子島和紐芬蘭等。各省被分別置於英國殖民政府的管轄之下，互不聯繫。1791年憲法法案實際上代表英裔居民從制度上放棄了與法裔居民融合的機會，鞏固了魁北克相對獨立的地位。從此以後，儘管有人曾經提出過同化法裔居民的問題6，但加拿大再也沒有從制度上實現這一目標，反而不斷遷就法裔居民的要求。後來加拿大用聯邦制而不是單一制建國，其主要原因之一即是英裔和法裔居民的分歧。7二、加拿大聯邦與魁北克省的關係(一)加拿大聯邦制的產生過程19世紀20-30年代，在經濟發展、人口增加和社會變化等歷史背景下，加拿大出現了一個政治改革運動。1838年，英國著名自由主義政治家德拉姆伯爵出任加拿大總督，提出了“德拉姆報告”，建議改變英國政府的直接統治方式，允許殖民地有一定的內部自治，使英國統治超然於地方政治之上，集中控制與帝國利益有關的重大事務；報告認為寡頭統治是動亂之源，應代之以責任政府。這個報告是加拿大的歷史性文件，是加拿大建立民主政治制度的基石之一。它否定了1791年法案的高度集中模式，允許自治模式。1848年，新斯科舍和加拿大聯合省(1840年由上、下加拿大合並而成)率先建立了責任政府。此後數年，其他各省也先後建立責任政府。英國在加拿大的殖民統治方式也由此從總督直接統治轉變為殖民地的內部自治制度。在殖民地各省先後建立了責任政府之後的19世紀60年代，一系列內外因素使加拿大走上了聯合建國之路。1864年，聯邦運動達到高潮。該年10月，來自加拿大各省的代表在魁北克城召開會議，討論建立聯邦問題。在討論過程中，如何建立英裔和法裔居民之間的關係以及聯邦政府與省政府之間的權力分配是兩大基本政治問題。會議通過了69條決議案，後又補充3條，共72條，合稱“魁北克決議”，並以此為基礎制定了國家憲法，即《1867年英屬北美法案》，也稱為《1867年憲法法案》。該法案共有11章147條，規定了加拿大自治領的建立、政治體制及其立法、行@JC@

聯邦制的神話：加拿大魁北克案例研究政和司法機構的設置，規定了中央和地方的權力劃分。但是，加拿大自治領並不是獨立的國家，其最高行政權、立法權、司法權都控制在英國手裏。而且，這部憲法不是存放在加拿大本土，而是存放在英國議會，表明英國對這個國家的控制。到1931年的時候，英國才放棄了對自治領立法權力的控制，加拿大才成為一個有獨立國際地位的主權國家。1982年，加拿大從英國收回憲法，制定了《1982年憲法法案》，使加拿大獲得了全面和完整的主權。但是，這部憲法並沒有取代《1867年憲法法案》。《1867年憲法法案》所規定的聯邦制基本原則、國體、政體，以及聯邦和各省權力劃分等仍得到維持。而且，魁北克以《1982年憲法法案》沒有保護其特殊利益為由，一直沒有批准該法案。(二)加拿大聯邦與各省的權力分配《英屬北美法案》第91條列舉了29項屬於自治領議會的權力，其中包括公共債務和財產、貿易和商業規章、稅制、郵政、軍隊、國防、貨幣和鑄幣、度量衡、版權、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外僑及其規劃等。法案第92條列舉了專屬於各省的權力，其中包括省內直接稅、借貸、地方公共設施、省內市政機構、非再生性自然資源、森林資源、電力、財產和民權以及純屬各省地方或私人性質的所有事務。該法案還規定了自治領和各省共管的權力，這主要包括移民和農業。除了上述列舉權力外，法案第91條授權自治領議會“為加拿大的和平、秩序和健全的政府，就一切不屬於本法指定專由各省議會管轄的各類事項進行立法”。也就是說，法案將那些沒有明確授予各省的剩餘權力留給聯邦。這與美國聯邦制的分權不同。在美國，剩餘權力屬於各州，而不是聯邦。不僅如此，《英屬北美法案》還規定，聯邦政府有權任命各省省督；有權覆審各省法律；有權保留或駁回各省法律，並宣佈其無效。可見，聯邦政府通過覆審、保留和駁回等權力擁有控制各省的手段，使各省在某些權力方面從屬於聯邦政府。儘管有以上明確的規定，聯邦政府和省政府之間在權力方面發生衝突是難以避免的。但是，在解決權力衝突方面，加拿大最高法院卻沒有像美國最高法院那樣成為憲法實施過程中的一個重要角色。加拿大學者認為，議會至上的觀點是司法系統的作用長期被忽視的主要原因。根據這一觀點，無論是聯邦還是省的議會都可以在各自的權限範圍內通過任何立法，而司法部門的作用則是判斷該項立法是否在各級議會的權限範圍之內。而且，在1949年之前，涉及到憲法的上訴都是到英國樞密院司法委員會去裁決，加拿大最高法院通常只能以旁觀者的身份出現。8司法系統在解決憲法事務中的弱勢地位，導致聯邦與各省關係中一些重要事件依靠政治妥協而不是司法裁決。自1963年起，聯邦總理與各省總理每年召開聯邦－省際會議，討論涉及聯邦和省的重大問題。在聯邦－省際會議中，各方平起平坐，互相協商，成為解決重大爭論和分歧的重要通道。這個會議如今在加拿大已成為慣例。(三)魁北克在加拿大憲制中的特殊地位加拿大雖然實行聯邦制，但魁北克與聯邦其他省的地位並不平等，而是受到特殊的憲法保護。換言之，魁北克除擁有與其他省相同的權利外，還有其他省所不享有的權利。第一個體現特殊保護的憲法文件是1774年的“魁北克法案”。該法案規定，在魁北克不實行英國式的代議制，不徵收某些稅種，不能強迫魁北克人作反天主教的宣誓，在魁北克實行不同於英國普通法的法國民法制度。後兩點亦為後來的憲法文件所承認，一直保留到今天。如今在魁北克地區實行兩種法律制度，公法與其他各省相同，實行英國普通法的制度，而私法則實行民法法系的制度。《1867年英屬北美法案》集中反映了魁北克的特殊憲制地位。其特殊規定主要反映在以下幾個方面：1.參議院《英屬北美殖民地法案》將加拿大分為4個地區，即安大略、魁北克、沿海諸省和西部諸省。每個地區在聯邦參議院有24個議席，參議員必須在所代表的省擁有不動產或居住在該省。對於魁北克而言，代表該省的24名必須分別從下加拿大的24個選區任命(第22條第2款)，而且代表魁北克的參議員的不動產應在所任命的選區，或者是居住在該選區(第23條第(6)項)。該條款的目的是保證參議員真正能够代表法裔居民以及居住在魁北克的少數英裔居民的利益。2.眾議院按照法案，眾議院議員按人口比例選出。但是魁北克享有固定的65個議席(第51條第1項，1946年之後調整為最少75個議席)9，其他省的代表則是根據該省人數與魁北克人數的比例計算(第51條第2項)。根據這種方法，即使魁北克的人口增長與其他地區不一致，它也能够一直保持其固定的最少議席，從而保@JD@

《“一國兩制”研究》第3期持在聯邦的政治影響力。3.法律制度和法院根據第94條的規定，加拿大議會可以採取措施統一安大略、新斯科舍和新不倫瑞克的關於財產和公民權利方面的所有或任何法律，但魁北克則被從該規定中剔除，這就意味着魁北克可以永遠保留其法國民法制度。魁北克法院的法官必須從本省的律師協會挑選(第98條)，但其他省法院的法官則無此限制。4.語言第133條規定，任何人在加拿大議會和魁北克立法會辯論時，以及在該省的法院中，都可以使用英語或法語。而立法機構的正式記錄、會誌以及法律都必須同時使用英語和法語。三、聯邦制在解決魁北克問題上的局限性(一)魁北克的分離主義運動聯邦制並沒有解決魁北克的分離主義傾向。受二戰之後民族主義浪潮的影響，魁北克民族主義也在20世紀60年代全面興起。1960年，萊薩奇領導的魁北克自由黨開始在魁北克執政。在“成為自己家園的主人”的口號下，自由黨政府在政治、經濟和社會領域進行了一系列改革。萊薩奇政府建立政府債券公司支持法裔企業，鼓勵企業雇用法裔並聘用他們充當領導職務；採取改革教育制度等措施，謀求法語在行政管理、工商經營、文化教育各領域的優勢地位；積極開展對法國的外交活動，與“法蘭西母國”建立準外交關係。由於這些改革採取了較溫和的方式，因此被稱為“平靜的革命”(quietrevolution)。但是，也有一部分法裔甚為激進，要求退出聯邦而獨立。其中出現了一個暴力的極端組織：魁北克解放陣線。1970年，該組織先後綁架了英國貿易專員和魁北克勞工部長，並將後者殺害，引起“十月危機”，促使聯邦政府宣佈實施《戰爭措施法案》。1976年11月，主張魁北克獨立的魁北克人黨贏得魁北克省大選，成為執政黨。翌年，省政府推出“101法案”，確認法語為魁北克惟一官方語言，規定各級教育機構必須用法語教學，來自省外新移民子女必須進入法語學校就讀。1979年10月，魁北克省政府提出所謂“主權－聯繫”方案，即魁北克在政治上獨立，在經濟上與加拿大保持聯繫，並於1980年付諸該省全民公決。但該方案為59.9%的反對票所否決。魁北克人黨也在1981年該省大選中失敗。1994年9月，魁北克人黨再度贏得魁北克省大選，並於1995年再度將獨立問題付諸魁北克省全民公決。反對分離的聯邦主義者以50.6%對49.4%的微弱多數戰勝贊成獨立的分離主義者。但是此次投票的結果也使分離主義者看到了希望，因為贊成獨立的人僅比反對分離的人少1%。所以，公決後，分離主義者發誓繼續為獨立而鬥爭。在他們的壓力下，加拿大政府不得不一而再、再而三地承認魁北克的特殊地位。2006年，議會通過加拿大政府提出的一個議案，承認魁北克是加拿大的“國中國”。據總理哈珀的解釋，所謂“國中國”是文化意義和社會學意義上的，而不是政治意義和法律意義上的。他表示：“我們的立場非常清楚。魁北克人可以在加拿大內部組成一個國家嗎？答案是：是的。魁北克人可以組成一個獨立的國家嗎？答案是：不，而且永遠不行。”魁北克人黨對政府的議案表示歡迎，但仍強調反對“在加拿大聯邦內”的措辭。該黨領導人表示，國會決議是魁北克邁向最終獨立的“新武器”。10(二)聯邦制為甚麼不能解決魁北克分離主義問題理論上而言，似乎在聯邦制下，魁北克不應當有太強烈的分離主義傾向。第一，相對於單一制，地方政府在聯邦制下有更大的自主權，較少受中央政府的牽制。第二，如上所述，魁北克受到特殊的憲法保護，它比一般的省具有更優越的地位。第三，除了憲制問題外，魁北克在其他許多方面享有自主權。例如，魁北克有不同於其他各省的退休金計劃；在金融管理方面有一套不同於聯邦的獨特管理體系；在甄選移民方面與聯邦的甄選條件也不同；等等。第四，在安全、經濟等方面，留在加拿大聯邦內，還可以得到聯邦的支持。看起來，魁北克享有在加拿大聯邦下的諸多好處，似乎沒有理由鬧獨立。但是，我們看到，實際情況與理論推演並不一致，在1995年的全民公決中，有將近一半的人支持獨立。如果我們考慮到在反對獨立的人中，有相當部分應當是居住在魁北克的英裔以及其他族裔的居民，則法裔居民中應當有超過一半的人支持獨立。為甚麼會出現這種情況？筆者認為，這與魁北克法裔居民強烈的自我身份認同有關。長期以來，法裔居民聚居在魁北克這塊土地上，有自己的語言、宗教和文化傳統。他們一直是聚居的，而不是分散的，這對保持其族裔身份有非常重要的作用。而且，在魁北克，法裔居民又佔有絕對優勢地位，這加強了其族裔認同心理。但是，@JE@

聯邦制的神話：加拿大魁北克案例研究相對於整個加拿大而言，法裔居民仍然屬於少數族裔，他們深恐受到英裔居民文化的同化或侵蝕。聯邦制的制度設計本身並不能消除法裔居民的恐懼心理。在聯邦眾議院──加拿大聯邦的權力中心，儘管魁北克有固定的議席(按照《英屬北美法案》，魁北克至少有75席)，但它在眾議院的全部議席中(按照《英屬北美法案》，眾議院人數至少有282席)仍居少數。換言之，在英裔居民佔主導地位的加拿大聯邦，法裔居民永遠不能佔據政治核心地位，他們永遠不能完全自主地決定自己的事務。聯邦制只能給法裔居民提供一定的自主權，這種受限制的自主權不能使他們免除對未來不確定性的恐懼。而且，加拿大的發展歷史，也交織了英裔居民與法裔居民的許多愛恨情仇，更加添了法裔居民的離心力。法裔居民是被英裔居民征服的族裔，因此法裔居民的耻辱感也構成分離主義的一個心理基礎，他們不願意接受英國女王為他們的國家元首。大凡分離主義，都有其複雜的歷史背景以及少數族裔的心理基礎，這些背景和心理的積澱，豈能是簡單一個聯邦制所能解決的？而且，筆者認為，聯邦制可能對解決分離主義起到有害的作用。因為聯邦制較強調分權和自治，在制度上可能會強化少數族裔與多數族裔的分離，因此不利於少數族裔與多數族裔的融合。(三)聯邦制之外：加拿大聯邦政府為解決魁北克分離主義所做的努力如上所述，1995年魁北克“獨立公投”失敗後，加拿大國家統一的前景仍面臨嚴重挑戰。加拿大政府決心採取措施，阻止分離主義的繼續發展。1996年9月，聯邦政府向加拿大最高法院提出諮詢，要求最高法院就以下三個問題作出司法裁決：○1魁北克省政府是否有權單獨宣佈脫離加拿大？○2根據國際法，魁北克是否擁有自決權？○3在有關魁北克單方面分離的權利問題上，如果國際法與國內法發生衝突，何種法律為優先？針對問題一，法院指出，支持魁北克享有分離權的人將這種權利建立在民主原則之上。但是民主並非僅僅意味着簡單多數原則。加拿大聯邦建立以來，各省和各領地人民在包括聯邦主義、民主、憲政、法治和尊重少數者在內的共同分享的價值之上構建了相互依賴的密切聯繫。這些原則不能割裂開來，它們交織在一起，構成了加拿大聯邦的憲政框架。因此，魁北克不能僅用民主權利的原則片面地、單方面地宣佈從加拿大聯邦分離出去。但加拿大聯邦政府和其他省政府也不能拒絕魁北克民眾通過合法的民主程序表達有關魁北克前途的意見。在魁北克清楚地表達有關分離決定的情況下，加拿大聯邦政府和其他省政府應該與魁北克政府談判，以協商解決問題。值得注意的是，最高法院特別強調了在有關分離問題上保障少數族群權利的重要性，因為一方面魁北克法裔在加拿大聯邦內是少數族群，另一方面，魁北克內部也有原住民和英裔等少數族群。關於第二個問題，最高法院的解釋是，魁北克不能以國際法中的民族自決權為理由，單方面從加拿大聯邦分離出去，原因是國際法中的民族自決權僅適用於三種情況，即殖民主義統治、外部勢力佔領及遭受壓迫和剝削、在所在國內不能享有真正的政治參與和擁有自治政府。魁北克顯然不屬於以上任何一種情況。但最高法院也承認，國際法並沒有也無法真正限制不符合憲法的、單方面宣佈分離的行為發生。不過，分離的結果一定要得到國際社會的承認，而且即便分離的既成事實最終被承認，單方面分離的原始行為也不能在加拿大憲法和國際法中被追認為合法。關於第三個問題，法院認為，從上述第一個和第二個問題的回答可以看出，加拿大國內法與國際法在與該諮詢意見的相關方面沒有法律上的衝突。當時的加拿大自由黨政府除向最高法院請求司法解釋外，還積極推動議會制定法律，以在法律上限制魁北克分離主義者的任意行為。2000年5月，加拿大聯邦議會通過“清晰法案”——《公決明確法》，規定今後魁北克若再就獨立問題舉行公民投票，必須得到聯邦政府的批准。該法主要規定有：第一，一個省要進行獨立公決，首先在文字上必須清晰表明獨立意圖，不能用含糊的文字降低人民對獨立後果的認識。為此，一個尋求獨立的省份首先應將從聯邦主體分離出去的“公決問題”提交給聯邦眾議院進行討論和評判，由眾議院確定該問題是否足够明確。如果認為公決的問題不明確，則不應進行公決，強行公決的結果將不被聯邦政府所接受。第二，如果眾議院認為公決的問題明確，並且公決結果也以絕對多數通過(簡單多數不行)，則眾議院根據贊成票的比例、選民的投票率和其他“眾議院認為應該考慮的因素或情況”，確定該地區居民中是否有“明確的多數”表示願意脫離加拿大聯邦。第三，在眾議院認定了“明確的多數”後，獨立省份須與聯邦政府及其他各省進行憲法層面的協商，討論修改聯邦憲法，並討論資產和負債的分割、邊境的確定、土著居民權益、少數族裔的權益等問題，@JF@

《“一國兩制”研究》第3期在就所有上述問題達成協議後才能實現獨立。加拿大聯邦政府試圖以法律手段限制分離主義的做法是否能够奏效？筆者認為，司法解釋和法律可以起到一定的作用，至少可以作為反對分離的道義武器。但也不能高估其作用，如果魁北克分離主義高漲，這些法律也是阻擋不住的。畢竟，分離、獨立是政治問題，法律手段所起的作用有限。法律只不過是為加拿大聯邦政府以後對魁北克的干預提供合法的手段。正如中國通過的《反分裂國家法》，是為反對任何分裂國家的活動奠定一個法律的基礎，其本身並不足以阻擋分裂國家的運動。加拿大最高法院的解釋，與加拿大議會通過的“清晰法案”，更加證明了聯邦制不能解決分離主義問題。加拿大政府不得不祭出各種可能的武器，阻止魁北克從加拿大分離出去。四、魁北克案例對中國解決民族問題、統一問題的啓示從魁北克案例，我們可以看到，聯邦製作為一種國家結構形式，只能够為少數族裔提供一定的自主權。然而分離主義所要求的，卻不僅僅是一定程度的自主權，而是完全的主權。所以，以聯邦制解決民族問題、統一問題，不啻一種神話。而且，如前所述，聯邦制甚至可能強化少數族裔的身份認同，為國家統一帶來不利因素。實際上，魁北克問題並非聯邦制失敗的特例，縱觀當今世界，無論社會主義性質的國家，還是資本主義性質的國家，聯邦制都不是解決民族問題、統一問題的靈丹妙藥。蘇聯、南斯拉夫、捷克斯洛伐克等社會主義聯邦制國家均於上世紀解體。在實行聯邦制的德國，其最富裕的巴伐利亞自治州，也有脫離聯邦的訴求。11所以，聯邦制在解決民族問題、統一問題方面，並不比中國目前採取的民族區域自治以及“一國兩制”高明。因此，筆者認為，在考慮中國的民族問題、統一問題的時候，不應當過多地把爭論的焦點集中於是實行聯邦制還是實行民族區域自治、“一國兩制”上。中國從來沒有實行聯邦制的傳統，因此實行聯邦制給國家帶來的不確定性，遠遠大於當前制度的不確定性。棄民族區域自治、“一國兩制”而求諸聯邦制不一定是明智的做法。所以，在當前制度的框架下尋找解決問題的有效方法，可能是成本較小的、比較穩健可取的做法。筆者認為，在當前制度的框架下，可以考慮從以下幾個方面採取措施：第一，大力發展經濟。發展是硬道理。總體上來說，經濟發展與分離主義是負相關的，人民安居樂業，分離主義就沒有肥沃的土壤。就台灣而言，中國大陸的經濟越發展，台灣對中國大陸的依賴程度就越高，台獨的市場就越小。第二，促進民族融合。這包括居住地區融合、人種融合和文化融合。民族分離是分離主義的客觀基礎。例如，在魁北克，法裔居民數量較多，且集中居住。加拿大全國共約有3,200萬人，其中魁北克約有750萬人，佔加拿大總人口的23.9%；魁北克的法裔居民約588萬，佔魁北克居民的80%。而且，法裔居民保留了自己的語言和宗教：法語是魁北克省政府的惟一官方語言，是加拿大聯邦的官方語言之一；天主教是魁北克地區的主要宗教。集中居住、獨特的文化傳統，是分離主義的客觀基礎。所以筆者建議在促進民族融合上下功夫。中國其實在這方面做了不少工作，還應當繼續堅持，並採取新的措施。筆者並不是暗示消除少數族裔的民族特點，而是建議採取措施，加強各民族的交往與融合，使少數民族區域有更多的漢族人居住，少數民族也有更多的人遷入漢族居民地區，形成各民族混居的態勢。在教育問題上，對少數民族採取更多的傾斜措施，讓更多的少數民族受到良好的教育，為民族團結貢獻力量。在文化上，也要積極推進融合。例如，加拿大的文化政策是所謂“馬賽克政策”，即各民族文化相互獨立，像一塊一塊的馬賽克一樣構成加拿大文化的整體。而美國實行“熔爐政策”，即各民族的文化融合成一體。兩相比較，至少在解決民族問題、統一問題上，美國模式更可取一些。第三，與有關國家搞好關係，共同解決分離主義問題。由於血緣、地緣、歷史等原因，要求分離的民族往往要爭取外國的支持。例如，在魁北克案例中，法國的支持對分離主義的興盛起了一定作用。魁北克一直致力於與其“法蘭西母國”發展準外交關係，而法國也對發展與魁北克的關係持鼓勵態度。法國前總統戴高樂宣稱魁北克是盎格魯撒克遜“海洋”中的一個法蘭西語言文化的“島嶼”。1967年戴高樂應邀訪問魁北克，在蒙特利爾群眾集會上高呼“自由的魁北克萬歲”，公開支持魁北克法裔民族主義運動。後來的法國政府雖然不像戴高樂那樣明目張膽支持魁北克分離主義運動，但其所堅持的“不干預也並非不關心”(non-interference,non-indifference)的官方態度仍@JG@

聯邦制的神話：加拿大魁北克案例研究然可以解讀為對魁北克分離運動的支持。12而加拿大的近鄰美國則對魁北克的獨立持反對態度，因為美國與加拿大向來是友好關係(兩國的大部分人都說英語，文化上較為趨同)，而與卻魁北克不甚和睦。1995年魁北克獨立失敗，與美國的反對有很大關係。美國人威脅說，魁北克獨立之後，在加入北美自由貿易協定、世界貿易組織等問題上，都需要重新談判。魁北克在經濟上依賴於美國，如果得不到美國支持，則對其經濟會造成極大影響，這讓一些魁北克人不得不三思。中國的民族問題、統一問題，也涉及到與周邊國家(例如印度)以及其他國家(例如美國)的關係問題，所以我們也應當在外交上下些功夫，爭取於我有利的國際環境。總而言之，筆者主張在現有制度的基礎上，對以往的措施進行檢討，廢除那些強化、加劇民族對立的制度，鼓勵民族融合、民族團結，增進各族人民的瞭解。我們應當立足於做些扎實的工作，對具體制度進行改良或引進，而不是動輒進行根本制度的變革。中國需要平穩的、成長式的社會改良，而不是疾風暴雨式的、破壞性較強的制度變革。因為歸根到底，我們無法確知制度急劇變革的後果是甚麼。歷史不是按照邏輯在發展。一個理論上完美的制度，在實踐中不一定取得好的成效。制度急劇變革的更壞的結果可能是，理想中的新制度的效果沒有達到，而現有制度的優點也喪失了。就聯邦制而言，其結果可能是，它不但不能解決現存民族問題和統一問題，卻反而導致、加速國家的分裂。註釋：1王英津：《聯邦制與中國統一問題的歷史回顧和現實分析》，載於《人文雜誌》，第2期，2009年。2同上註。3同上註。4例如，嚴家其在接受“德國之聲”的採訪時，提出“解決中國的民族問題，聯邦制之路非走不可”，見德國之聲中文網：http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4551613,00.html；王天成也認為聯邦制是西藏問題的最佳解決方案，見民主中國網站：http://www.minzhuzhongguo.org/Article/sf/200804/20080421110752.shtml。5例如在公法網(http://www.gongfa.com)，有一個“聯邦主義”的專題。6例如本文下面提及的“德拉姆報告”。7理查德‧西蒙、埃‧魯濱遜：《國家、社會和加拿大聯邦制的演變》，多倫多：多倫多大學出版社，1989年，第20頁。轉引自徐再榮：《試論加拿大聯邦制的歷史演變》，載於《世界歷史》，第6期，1994年。8沃爾特‧懷特等著，劉經美、張正國譯：《加拿大政府與政治》，北京：北京大學出版社，2004年，第228-229頁。91946年之後調整為75個議席，並在以後的調整中，隨人口增長每次增加4個議席。資料來源：註8，第250頁，以及thewebsiteofElectionsCanada:http://www.elections.ca/scripts/fedrep/federal_e/RED/representation_e.htm。10陶短房、劉陸明：《國會批准魁北克“建國”，加拿大出現“國中國”》，載於環球時報網絡版，2006年12月1日，見新華網：http://news.xinhuanet.com/world/2006-12/01/content_5415827.htm。11《德國最富裕地區1/4居民希望獨立建國》，載於環球網：http://world.huanqiu.com/roll/2009-10/609199.html，2009年10月21日。12Common,David(2009).TheSarkozyCodeonQuebecSovereignty.InthewebsiteofCBCNEWS:http://www.cbc.ca/world/story/2009/02/04/f-rfa-common.html.參考書目：1.汪連興、吳必康編：《新編世界史列國叢書——美國、加拿大》，北京：北京語言文化大學出版社，1998年。2.Gall,G.L.(1983).TheCanadianLegalSystem.CarswellLegalPublications.@JH@

論適用法律的空間及司法獨立──以德國法為例范劍虹∗一、導言由於德國的歷史教訓與德國的法學經驗，德國司法首先必須要表達的是憲法或者基本法框架下的國家的法律權利，而不是與國家的法律權利相偏離與相衝突的那部分政治權利。法官在適用法律時所面臨的問題非常複雜。其中，法官司法發揮的空間在不同的視角與理論下，不能一目了然。進一步須注意的是，法官與司法系統如何更好地保持法官職能上的實質獨立，如何保持法官就業條件與職業發展獨立，如何保持預算與人事編制獨立和法官的人格獨立，更是一個法治國家面臨的難題。一個英美法的學者或者法官也會就各種不同的角度去研究司法行為或者法官任職與社會制度的關係，這不但涉及法官的法條適用，也涉及司法獨立，更涉及司法行為對社會制度的影響，比如，2008年4月由哈佛大學出版社出版的理查‧波斯納法官的《法官如何思考》(HowJudgesThink)一書，就涉及以上問題。可喜的是，此書已由蘇力教授譯為中文，並由北京大學出版社於2009年1月出版。相反，大陸法系的德國學者鑒於歷史原因也喜歡去研究這些問題，以指導審判實踐。他們會有許多想法與評論，以便探求法官面臨的發揮空間以及法官在這個空間中，在這個法治條件下的法官獨立與中立的問題。由於這個問題涉及三權之間的微妙關係，所以不同的法哲學與方法論的觀點的爭議煙如浩瀚，常常讓人興趣盎然，卻常感力不從心、望洋興嘆。以下拙文，試圖對德國的法官適用法律所面臨的空間及其法治前提下的司法獨立作一梳理與探討，僅供參考，不妥之處，敬請指正。二、適用法律所面臨的途經從法理學的角度，法官在法律適用問題上會面對三大途經：(一)解釋和適用法律由於立法者沒有留出立法空間或者漏洞，也即立法者自己本身對所有情況已作出利益上的斟酌，所以法官就是將事實與法律進行印證，通過推理(subsumieren)來適用法律，也即按立法者的原意解釋和適用法律。1(二)續造或者補充正如Larenz所說：續造(Rechtsfortbildung)或者補充(Rechtsergaenzung/Rechtsneubildung)立法者留下的空間，實質上“是對法律中揭示的新的法律思想的接受和發展，借助於司法判決來實現這種思想，就是超越了法律的最初計劃，是對這個最初計劃的或多或少的修改”2。德國聯邦憲法法院第34卷的Soraya判決中首次確立了法官擁有續造或者補充法律漏洞的權力。實際上，立法空間(往往是有意的)或者漏洞(往往是無意的)有不同的表現形式，比如：一個法條中缺少必要的成分；一個法規的許多法條中還缺少相應的條款(比如德國以前沒將C.i.C納入民法典，而僅僅作為一個習慣法)，或者法典中多出相應的條款；又比如：法典中的法規之間發生了衝突，或者一個法典中的法條與另一個法典的法條發生了衝突；又如：立法者沒有對一些法的領域(Rechtsluecke)或者領域漏洞(Gebietsluecke)作出規定。3實際上，在德國立法者“有意”留給法官續造或者補充途經一般有以下幾種：∗德國弗萊堡大學法學博士、澳門大學法學院教授@JI@

論適用法律的空間及司法獨立1.授權法理與司法比如在勞工罷工法(Arbeitskampfrecht)領域，部分經濟行政法領域。在這些方面，立法者不做極為詳盡的規定4；而其他的一些傳統法律領域，德國法已規定得很邏輯，理論與司法也解釋的很系統、很科學。因而許多教授與法官希望在這些領域中體現他們的法學意志力與想像力。當然，在沒有授權時，或者立法者已明示不可介入時，就不能違反立法者的意志。2.不確定條款或者一般條款比如“社會合理性”條款，民法典第626條第1款中的“具備重要原因”的條款。這些條款是立法者有意為了適應複雜的法律生活的發展而設定的。並讓法官去續造或者補充，以服務於不同時期法的政策目的。53.立法者有思考的沉默這一點似乎與上面的第一點相似。但是這一點與第一點不一樣，它是一種已有決定的沉默，不願司法修法的沉默，是立法的無形界限。但這些僅出現在規範漏洞(Normluecke，lacunasderegulamentação)中，而往往不出現在立法者忽視的整部法律中的漏洞與法的領域漏洞。比如，德國法經思考故意不規定兄弟姐妹間的撫養義務，但是如果法院認為這裏存在漏洞去進行補充或續造，那麼就違反了立法者的無形界限。6與上面講到的第一點(授權法理與法官填補立法空間或者漏洞)不一樣，“授權法理與法官填補立法空間或者漏洞”是放任法學與判例對這些領域的創造，這也就是為甚麼許多法學家與法官醉心於勞工法、行政法以及經濟法的一些領域的一部分原因。當然，這樣的放任也受到基本法第20條第3款相關的規定的限制。7但是這裏的立法者有思考的沉默實際上是一種反向推理(argumentumesilentio，argumentumecontrario)，它的沉默在規範漏洞(Normluecke，lacunasderegulamentação)的情況下是一種反對的表示。當然在法律漏洞(Gestzesluecke，lacunasdalei)的領域和法的漏洞(Rechtsluecke，lacunasdodireito)或者部門法漏洞(Gebietsluecke)時，這種立法者的沉默不能看作為是深思熟慮的沉默，而應該看作為立法者在立法當時的無法預見或者沒能預見的情況。(三)法官違背法律的法(contralegem)法官在探究文義、立法背景、法律目的與體系後發現，法律不是存在空間或者漏洞，而是存在錯誤。但是由於《德國基本法》中包含着權力分立與立法優先於司法的規則，所以司法修改法律的前提很嚴。按照《德國基本法》第100條第1款，法院有義務向憲法法院提交違憲的法律。8在德國，憲法法院的違憲審查的範圍不但包括案件中涉及的違憲法規，也可涉及案件無關的違憲法規。9按照基本法第97條第1款，法院立法也受到限制。因而在德國，法院仍然是立法的助手，它只能對法律的秩序進行美化，而不能改變或者主宰法律秩序。德國著名法學家威斯特曼(HarryWestermann)有一句名言，即：“司法就其本質而言是法律的價值運用，而不是法官的獨立評判。”10這裏法律對於法官的約束是強制的，它有助於通過事先表述的法律使具體的判決事先可以預測，同時由於事先的法律規範的統一性，使得可以平等與統一地對不同的案件作出判決，其中隱含着法律原則的具體法律規範，又可將一種指引內涵傳給判決、影響判決11，而這樣的法律規法的編篡也有利於法律學教育。然而，在法典約束法官的同時，大陸法系的現代司法又要求法官的獨立性。12拉倫茨說：沒有法律能決定法院司法的發展，一旦法律被頒佈，法律的指令便受法官行為的支配。13當然，這在英美法系並不存在問題。按照波斯納(RichardAllenPosner)在《法理學問題》中的觀點，普通法就是法官制定的法律，法官就是立法者。波斯納在《法官如何思考》(HowJudgesThink)14一書中表明，儘管大多數(常規)司法決定似乎都是法條主義驅動的，但法官絕不是“自動售貨機”，只是機械地適用已有規則或按既定法理推理模式決策的法條主義者，相反，其政治偏好或法律以外的其他個性因素，例如，法官個人特點以及生平閱歷和職業經驗，會塑造他的司法前見，進而直接影響其對案件的判斷。因而英美法的司法實踐及法治歷史已為法官跨越三權分立的界限提供了證詞。三、司法的獨立歐洲各國的法官在歷史上無獨立可言。在法國大革命之前，歐洲的許多國家，包括德國還沒有廢除官職買賣制。與深受人們尊敬的英國法官比較，他們的信譽如同政府的高級官員。15法官的司法獨立開始於文藝復興(Aufklaerung)和理性法學(Vernunftsrecht)。當時的德國的司法獨立受到法國與英國的影響。而孟德斯鳩(Montesquieu，1689-1755)用27年的時間在1748年出版了他的著作：《法意》(DeI’éspritdeslois)(或譯為《論法的精神》)，全面分析了三權分立的原則，從而為司法獨立奠定了理論基礎。法蘭西思想之父伏爾@JJ@

《“一國兩制”研究》第3期泰(Voltaire，原名：François-MarieArouet，1694年11月21日-1778年5月30日)誇讚《論法的精神》這本著作是“理性和自由的法典”。但是，德國司法獨立與法國等國一樣，在司法獨立方面是有一個歷史的發展過程。16當時雖然有了三權分立，但是法典體系的建立目的就是為了建立統一的價值和清晰的規則，避免判例的繁多與混亂，其中最為重要的目的也是為了限制法官的權力。孟德斯鳩當時還主張：法官只不過是“法律的宣示者”(Lesjugesnesontquelabouchequiprononcelesparolesdelaloi)，而羅伯斯比爾所主張的“制定明確的法律，判例就會歸於無用”的說法廣為流傳，使之法國等國輕視判例。17雖然現代歐洲各國已都非常重視判例，從法官創造法律的權限角度，英美法系的法官造法的獨立自由度比大陸法系的法官還是要更大些。然而，德國是歐洲國家中非常重視判例的國家之一，編輯判例集一直可以追溯到12-15世紀的城市法時期。僅僅是1879年設立的帝國最高法院的民事與刑事判例集就延續了66年(1879-1945)。而西德建國之後的各個基本法律部門的判例集18均有164年的歷史。除上述提到的所謂“官方判例”外，在德國，還有法學雜誌收集的所謂“民間判例”，其中最為著名的是《新法學學週刊》(NeueJuristischeWochenschrift)，簡稱NJW。按照德國外國與國際刑法馬普學院院長Albrecht教授前幾年的判斷：“在法律和法院系統的關係問題上，當今德國的主流看法是孟德斯鳩太機械了，而沒能反映在司法決策過程中要做的事”。目前大陸法系的德國法官不是僅僅是法律次序的維護者與執行者。司法不僅僅受成文法律的拘束，而且可以超越成文法而受法的約束19，他們可以將法律、法的價值次序之中隱含的一般規則加以發揮，並加以續造。20甚至他們追求獨立創造法律的自由度在某些時候也已到了被懷疑攫取立法權的程度。然而仔細觀察司法獨立，那麼司法獨立的含義不但並不限於以上的含義，而且也並不超過正當前提的司法獨立。以下，我們來探求一下司法獨立的前提、法官獨立裁判的空間以及法官的獨立性與中立性問題。(一)條件1.法治沒有法制，自然不必浪費時間談及司法獨立，因為這樣的司法獨立是失控的。但是僅僅有法制，也並不一定就自然會有良好的司法獨立。原因是這樣法制的存在，並不一定是符合其社會狀況或者它並沒有實際上的運作，因而也並不一定能達到基本的法治。所以，司法獨立的首要前提條件應該是有法制又有法治。只有在法治的條件下，真正的良好的司法獨立才有可能。當然，從廣義上講，法治也包括良好的法學教育體系。德國法學制度的特點主要是培養有優良基本功的法官。為了司法的需要，在德國，著名的法學教授均兼任憲法法院、聯邦法院與州一級法院的法官。但是，其在法學領域，專注於本國法的國家考試制度21，已影響培養更多懂外語與外國法的年輕涉外律師。然而，就培養高素質的法官而言，它顯然不但成為法官獨立判斷的資本，而且也是德國法治中的重要一環。2.禁止拒絕作出裁判古典時代的羅馬陪審法官可以拒絕做出裁判。但是現代各國法官無權拒絕作出裁判。因此，法官的獨立裁判，並不能獨立到可以拒絕做出裁判。法官之所以不能因為沒有法律依據就不裁判，是因為如下的考慮：即裁判的必要性與緊迫性大於對立法的指責和大於因判決的暫時性所帶來的影響。法官必須遵守“禁止拒絕作出判決”(Rechtsverweigerungsverbot)的原則，這在歐洲已是通例了。不管是規範漏洞(Normluecke,lacunasderegulamentação)、法律漏洞(Gesetzesluecke,lacunasdalei)和法漏洞(Rechtsluecke,lacunasdodireito)或者領域漏洞(Gebietsluecke)，也不管上述的這些漏洞是屬於初始的(沒認識到的)和延後的(已認識到的)，對法院而言，在任何情況下都須適用禁止拒絕作出判決的規則。此外，在私法中不禁止類推，否則就會造成拒絕裁判的內心理由，但是基本法第103條第2款禁止刑法上的類推，其兩大原因眾所周知，即：法律無明文規定不為罪(nullapoenasinelege)和有疑問時有利於被告(indubioproreo)。其中的法律無明文規定不為罪，實際上與禁止拒絕裁判一樣，從反面禁止法官在刑法明文規定之外的判決權力。(二)裁判的空間基本法第20條第3款規定：“行政與司法受法律和法的拘束”，因此司法的空間顯然不僅僅存在成文法中，也存在法之中，而“法”顯然不僅僅是成文法的全部。22但是在德國問題並沒有這麼簡單，它需要作進一步的論證。1.解釋法律任何法律在需要結合案情進行正確的適用或者執行時，均需要借助於法律解釋。而法官作出法律解釋的目的，主要是需要符合立法者規範目標。如果偏離@JK@

論適用法律的空間及司法獨立立法者作制定的規範目標，那麼法官必須陳述此案為特殊情況，並作出可接收的合憲的法律方法論的解釋。否則，法官就會違反了基本法第20條第3款的規定。德國的憲法的系列內涵表明，德國是一個權力分立，並以立法優先行政與司法的民主法治國家，因此，在解釋法律方法就變成了憲法問題，也即所有的各種解釋方法(philologische,systematische,historischeundteleologischeAuslegung)均需要合憲。從上述可以發現，法官在適用或者執行法律時，需要借助於解釋，但在解釋時，法官至少有兩個空間：第一，規範目的限制下的空間：由於法律的概念與數理邏輯及科學語言不同，在外延上並不非常明確，它是取決於許多因素的：比如，當時的情況、所涉及的人與事、表達的順序、標點符號，甚至在句中擔當的句子成分等等都會有所不同，從而為法官提供了解釋空間，而生活關系的變化多端，消除了某時空的“絕對正確的解釋”23，從而使法官不斷地有機會認識法律解釋的內涵空間，提出某時空的正確解釋。這裏主觀的解釋就是探求最初的規範目的，它實際上是客觀的。相反，“客觀解釋”反而是主觀的，在此具有非常大的爭議。24總之，語義、體系解釋是有一定限制意義的，但是當他們有矛盾時，甚至用歷史的解釋也不能解決問題時，應優先採用立法者的規範目的論解釋。25第二，規範目的不具有拘束力時，而在合憲性標準下的空間。那個空間就是：在背離規範目的時，強制作出可接收的合憲的法律方法論的解釋。法律解釋與法官造法是需要區分的。區分的目的就是為了堅持立法優先的民主法治國。否則，法官如果把自己想像為立法者，並借助於“大眾的意志”或者所謂的“客觀－目的標準”(在此似乎larenz26與Ruethers27的觀點並不一致)、預見、事物本質、各種正義理論去排除現有的法律評價，並在方法上違背立法者的規範目的和合憲的解釋，那麼就不能得到支持的空間。因為只有法律保障的議會意志相對於其他而言，不容易被操縱，而上述提到的其他東西不如有法律保障的議會意志更可靠一些。2.續造法律所謂“有意”往往是解釋者的行為，如果法官本人從立法者着想，並從一個法官或者法學家將來的理想立法角度出發，就可能將立法者的這種有意的空間，理解為是一個立法者的疏忽，從而認為遇到了法律的漏洞，既然是漏洞，就無法理解立法者在其中的評價意圖，從而必須自己進行法官造法。但它仍然是立法者留出的空間(不管是有意還是無意)，需要續造或者補充，甚至是發展。當然在無意留出的漏洞中的續造，法官造法的內涵多一些，當然這往往與法的意識導向有關，與法官是否理解了立法的思想，並進行續造有關。具體而言：第一、從上面，我們已經發現立法者有思考的沉默是一個無形的界限。拉倫茨也談到法律的“有意義的沉默”。這種立法者的沉默是“不容許借司法裁判來創設(或者重新引入)這種法的制度到我們的法秩序中，因為法律於此並無漏洞”。28比如，德國法經思考故意不規定兄弟姐妹間的撫養義務，但是如果法院認為這裏存在漏洞去進行補充或續造，那麼就違反了立法者的無形界限。29在這個立法者有思考的沉默的一個無形的界限裏，法官的裁判空間十分有限。第二、在法律技術上的不確定條款或者一般條款方面，需要區別分析。既然立法者不能也沒必要包羅萬象地將現在與將來的所有一切問題無重點地面面俱到地加以規範化，那麼就需要採用較為原則的規範來解決由此種情形產生的問題。從憲法的背景去觀察，對規範的結構與密度的處理，取決於立法機關在多大範圍中來控制法律運用機構，也即在多大範圍內來設定法治國家基本權利的要求。30在此，法官雖然在此空間中有自由裁判的權力，但是法官有義務先檢查適用的不確定條款或者一般條款是否已被立法者部分具體化了，也就是說要尋找出哪些能使不確定條款或者一般條款具體化的法規法條。如果不確定條款或者一般條款的部分內容已被立法者具體化了，或者絕對化了，那麼法官在涉及這些部分內容時，需要注意先適用這些將不確定條款或者一般條款具體化的規則，而不能直接在不確定條款或者一般條款的空間自由行動。比如，法律規定一般解僱不能違反“社會合理性”，但是立法者已規定禁止按一般解僱方式解僱企業參議會成員、青年與培訓工代表等31，那麼法官就不能認為僱主的解僱是不違反“社會合理性”的，從而將上述人員申訴駁回。必須注意的還有：法官必須在做解釋的具體工作時，留意體現不確定條款與一般條款的多個具體條款的互補與互相限制問題。如沒有多個相應的具體條款，也要注意各個一般條款或者不確定條款之間的互補與互相限制，從而確定續造或者填補的空間，作出法益上的最好抉擇。這個規則也適用法律原則具體化以及衝突問題。需要注意的是，在大陸法系，有些立法空間或者漏洞中完全是法官在作評價，但是法官卻認為僅是法律發現，僅是一種“客觀”解釋，而排除那是立法特@JL@

《“一國兩制”研究》第3期徵的決斷行為。我的導師Franz-JueregnSaecker在其主編的《慕尼克民法典評論全集》第一卷的導言中說：“如果認定為是立法漏洞，那麼就需明示續造或者補充漏洞的標準從何處來。”換句話說，法官在司法實踐中如何具體地進行這樣的續造與補充應該明示，而且需要提出續造與補充的標準，並且找出一種合憲、合理的工具去開發一個標準。第三、立法授權法學理論與司法實踐方面，法官的發揮空間最大。正因為勞工法、特別行政法領域立法的邏輯性不能完全適合於變化的法的生活的發展，因而法官在此領域有極大的空間。這個空間很大，法官往往會適用判例群以及事物的本質等去支持他的判決。但是對這種做法的批評也不絕於耳：比如，法官對立法的空間範圍內所涉及的生活事實進行抽象性的分類是其解決問題時常常要做的事，它不同於典型的標誌性的判例。正如BerndRuethers認為的那樣，我們可以認為這種類型化並不能由此找到像自然科學那樣的從多樣性找到統一性，因而其做法還停留在表面之上，還需要去找到其中的事物的本質。但是事物的本質實際上又是參與者具有一致的法律確信。32BerndRuethers問：關於事物的“本質是甚麼？”(what)“它從那兒來？”(where)和“誰有權利界定事物的本質？”(who)。按照BerndRuethers的結論，雖然遵循法律要調整的範圍中的相關事實、關聯性以及自然科學的法則是任何立法和法律適用的任務，但是這些預先需要確定的事實與狀態，不等同於“事物的本質”。既然事物的本質實際上是參與者具有一致的法律確信，那它以事實的本質和具體次序進行論證與法律適用無關，它是追求法政策的淵源與代名詞。因而案例類型或者典型的法律發現(typologischeRechtsfindung)或者轉義為事物的本質的概念等均是法官進行造法不受限制的辦法。當然，在這裏立法者已授權法學理論與司法進行續造。那麼，這樣的判例評論只能給法官參考而已了。3.憲法法院《德國基本法》中包含着權力分立與立法優先於司法的規則，所以司法修改法律的前提很嚴。按照德國基本法第100條第1款，法院有義務向憲法法院提交違憲的法律。33在德國，憲法法院的違憲審查的範圍不但包括案件中涉及的違憲法規，也可涉及案件無關的違憲法規。它的判決不受制於其他法院的判決理由。它可以在其判決中確認某一法規與憲法不符，並宣佈其無效。這種宣佈應該對所有的憲法機構，對各級法院與行政當局均有法的拘束力。因而憲法法院的法官的權限很大，有時當筆者閱讀德國憲法法院的判例集時，似乎覺得德國憲法法院的判例集是真正的大陸法系的判例法。正如上述所提及的那樣，德國憲法法院擁有巨大的司法權。其中權力範圍體現在兩個方面：第一方面是保護憲法規定的人的基本權利。這是由於國家相對於公民的地位的絕對優勢，因而法制國家必須保護公民的符合憲法的權利不受國家強制力的侵犯。憲法法院通過審查具體的法律的憲法性來保護公民的基本權利。第二方面是保護國家機構的憲法地位。這種保護往往是指對國家憲法機構之間憲法性爭端的解決。具體地說，在國家層面上，有德國議會與聯邦政府在權利與義務交叉時的爭端，聯邦政府與州之間關係的爭端以及法規與規章司法覆審。憲法法院與行政法院的管轄是有區別的，行政法院是除憲法性爭議之外所有涉及公法的爭議，尤其是對行政行為表示異議的案件。但是，以上兩個方面的巨大司法權需要嚴格按照以下八個程序來進行的。在憲法司法中，憲法法院的管轄權不是因有憲法性質爭論就有管轄權，而是其管轄必須符合由憲法或國家法規明確規定的程序種類，也即：只有法律規定的憲法訴訟程序的許可條件符合，才有管轄權。34其具體的程序是：第一、侵犯人的基本權利的訴訟程序35；第二、國家機構爭議程序36；第三、聯邦與州政府爭議程序37；第四、抽象法規審查程序38；第五、具體的法規審查程序39；第六、黨派禁止程序(Parteiverbotsverfahren)40；第七、公訴程序(Anklageverfahren)，例如議會和參議院對總統的指控41；議會對聯邦或州法官的指控42；第七、選舉審查程序(Wahlpruefungsverfahren)，例如：指控議會關於選舉有效性的決議43；第八、定性審查程序，主要是涉及國際法條約作為聯邦法組成部分的定性審查程序(VerfahrenderQualifikationvonRegelndesVoelkerrechts)。雖然有程序上的限制，但是憲法法院在保護人的基本權利和國家機構的憲法地位兩個方面，擁有巨大的司法權力空間。甚至可以說有些憲法判例具有法律效力。憲法判例作為對具有最高效力的《德國基本法》的解釋，因而對整個司法裁判中產生了巨大影響。因此，著名的Hans-JoergAlbrecht教授在與大家討論時陳述這樣的信息：由於德國憲法法院擁有巨大的權力，法學界開始爭論，憲法法院的法官在解釋憲法方@KC@

論適用法律的空間及司法獨立面，是否應該並且必須避免成為凌駕於議會和普通法院體系之上的“政治超級大國”。此外，鑒於憲法法院地位與功能的特殊性，以及憲法法院法官擁有的巨大權力，法學界除了討論是否應該防止其凌駕議會和普通法院體系之上外，還對憲法法院法官的選舉規定得非常嚴格。這種嚴格並不限定法的專業領域，也即不限定只有憲法專家才能任憲法法院的法官。44但因其政治意義，其組成應體現其中的主要關係。從聯邦國家的體制角度去構建組成成員，那麼其中一半法官應由議會選舉，一半法官由參議院選舉，因為這樣才能體現聯邦體制的必然結果。選舉可採用差額選舉，應當有2/3以上多數(包括2/3多數)通過才能當選。任期為12年。德國憲法法院法官的連任受到限制，以保證其法官工作的獨立性。(三)法官的獨立性與中立性法官能否能夠不顧恐懼、命令和其他的影響，包括內心的獨立(innereUnabhaengigkeit)45，依法作出裁判，是法官中立且獨立的具體象徵。法官的獨立往往被分為實質的獨立(sachlicheUnabhaengigkeit)和個體獨立(persoenlicheUnabhaengigkeit)。而法官的獨立又與法官的中立有密切聯繫。1.實質獨立實質獨立(sachlicheUnabhaengigkeit)主要是指在司法的活動中，除了法律與良心的約束之外，不受各種影響司法活動的命令的影響。就像美國聯邦最高法院建築上所刻的字“法律之下同等公正”(Equaljusticeunderlaw)一樣，美國法官也要求受法的拘束。雖然法官受制於公認的職業監督條款，但是首先涉及是司法活動之外的獨立行為。按照德國法官法(DRiG)第39條(維護獨立性)中規定：法官在其職業內外活動中，也包括政治活動中，必須不讓其行為損害他人對其獨立性的信任。46因涉及法官職業的獨立性，法官公開對政治問題的表態在現代已引發不少問題。對此，將在下面論述。在職業之內，職業監督條款僅對不履行工作義務的行為做出監督，如無故不出庭等等。但是每個法官，只要他認為對她(或他)實施的監督懲罰措施是損害其司法獨立性時，均可以依照法官法第26條第3款向法官職業法庭(Richterdienstgericht)提起申訴。2.人員獨立在德國的專制年代，法官不具有人員的獨立性，法官與其他行政官員一樣處在一個“忠實及服從的人員關係”(persoenlichesTreue-undUnterwerfungsverhaelnis)之中。它是專制君主的代理審判員(iudexdelegatus)。法官那時可以不需依照程序與調查而隨時按照“dependentiaministrorumasummo”的原則被解除職務。在納粹時期，法官可以因為非過失的枉法而被判刑。人員獨立是指法官不可以違背其意志而被上級調職、解僱。法官也不能直接地，通過業務分配或者指派做另外的工作，而被邊緣化或者坐冷板凳。除了有證據證明法官有故意枉法情況之外，法官在被刑事47或者民事追究之前，其司法活動受到保護。人員獨立(persoenlicheUnabhaengigkeit)主要保證法官的就業條件與職業發展是自由的，不受行政的控制的。3.中立性中立性原則非常重要。中立性能夠保證被任命法官的裁決的無派別性與實質上的距離。因為如果法官不獨立於政治集團，那麼法官在審查與政治相關的案件的時候，就會出現自己人審自己人或者自己人審判其他人的派別衝突。從而被認為是一種政治審判。48因此，為了維護中立，如有以下的情況的常常會被認為破壞了中立性，從而使法官依法不得執行任務(依法回避)：○1直接涉及法官個人的利益的事件。比如：法官是當事人或與當事人是共同權利人、義務人；○2爭議事項涉及個人的關係人。比如：案件是法官配偶的案件，婚姻關係已解除也同；又如：案件的當事人之一是法官的直系親屬或者直系姻親，或三親等內的旁系血親，或者二親等內的旁系姻親；○3法官有可能涉及先入為主的境況。有如：在案件中，法官現在受任為或者曾經受任為當事人一方的訴訟代理人或者輔佐人，而現在或者曾經具有為當事人一方的法定代理人的權限，有如：法官曾經作為證人或者鑒定人而受訊問。此外，還有在當事人提出不服的案件中，法官曾參與其前審或者仲裁程序中的裁判，但是僅執行受命法官或者受託法官的職務者不在此限。如果法官依法不得執行職務時，或者法官有不公正的可能時，當事人的任何一方均可申請法官回避。在訴訟法上，法官因違反中立性將依民事訴訟法第41條49不得執行其職務(依法回避)。而按照民事訴訟第42條50，對法官有偏見與袒護的擔憂時，也即有不公正的可能時，法律甚至給予訴訟雙方拒絕權，也即可以申請法官回避。懷疑法官有不公正的理由的成立，甚至可以取決於所存在的客觀情況，足以能夠合理地引發對法官中立的懷疑。當然，如果當事人在開庭之後(也即當事人已在法官前進行了辯論)，又提出以法官行為可能存在不公提出回避時，須附加申明其提出@KD@

《“一國兩制”研究》第3期回避的理由是發生在事後，或者發生在事前，然而是事後知道的。同樣，法官在其司法活動之外，人們也必須注意法官公開參與討論法律問題的情形，尤其是當法官公開表述，對某個法律問題的相反理由是不可接納的話，那麼法官的中立性就受到了損害。除了上述的實質性獨立與個體獨立，還包括集體與組織獨立(指預算和職員編制方面的獨立)、人格獨立(指單個的法官應當獨立於同一法庭上和上級法院的同事)、內心的獨立(在相關的案件裏，一定程度上需要避免受到出身、所受教育與培訓和周圍環境的不良影響)。4.其他問題法官獨立的原則能否保證司法的合法性與中立性呢？這個問題至少在“政治法官”的視角(unterdemGesichtspunktdespolitischenRichters)裏，至今仍然爭論不休。而在魏瑪共和國早已論述過的法官內心獨立(innereUnabhaengigkeit)的程度是否是一個附加的影響，同樣引人注目。其他的還涉及法官受到媒體的影響，尤其是不斷地將法官受法律拘束置於爭論地步的法官法(Richterrecht)的問題，仍在不斷地出現。51而實際上，眾所周知，法官法的自我發展同樣不是沒有麻煩的。四、結論(一)法官在法律適用問題上會面對三大途經法官在法律適用問題上會面對三大途經：○1按照立法者的原意解釋和適用法律；○2續造或者補充立法者有意留出的空間；○3法官違背法律的法。基本法第20條第3款規定：“行政與司法受法律和法的拘束”，法官在面對三大途經時會有發揮法律的空間。在法治與不拒絕裁判的條件下，其發揮的空間不同。1.在按照立法者的原意解釋和適用法律方面(1)法官在適用或者執行法律時，需要借助於解釋，在各種解釋方法出現分歧時，就涉及權力分立的憲法基本目的問題。法官只有在立法者的主客觀的規範目的限制條件下，有其空間。(2)在規範目的不具有拘束力時，法官在合憲性標準下有其空間。因為只有法律保障的議會意志(並體現在憲法中的意志)，相對於其他的“大眾的意志”或者所謂的“客觀－目的標準”而言，更不容易被操縱。2.續造或者補充立法者有意留出的空間在此，有三類情況：(1)在勞工罷工法(Arbeitskampfrecht)領域和部分經濟行政法領域，議會授權法理與司法進行續造或者補充，在此司法在合憲的方法論前提下，發揮的想像空間較大。(2)填補不確定條款或者一般條款。從憲法的背景去觀察，對規範的結構與密度的處理，取決於立法機關在多大範圍中來控制法律運用機構，也即在多大範圍內來設定法治國家基本權利的要求。法官有義務先檢查適用的不確定條款或者一般條款是否已被立法者部分具體化了，並檢查具體化的條款是否有多種可能。法官必須在解釋的具體工作時，留意他們的互補與互相限制。如沒有任何具體條款，也要注意一般條款或者不確定條款之間的互補與互相限制，從而確定續造或者填補的空間。(3)不妨礙立法者有思考的沉默空間。立法者有思考的沉默是一個無形的界限。不容許借司法裁判來創設(或者重新引入)到法秩序中，因為法律於此並無漏洞。在這個立法者有思考的沉默的無形界限裏，法官的裁判空間十分有限。3.法官違背法律的法《德國基本法》中包含着權力分立與立法優先於司法的規則，所以司法修改法律的前提很嚴。按照《德國基本法》第100條第1款，法院有義務向憲法法院提交違憲的法律。在德國，憲法法院的違憲審查的範圍不但包括案件中涉及的違憲法規，也可涉及案件無關的違憲法規。它的判決不受制於其他法院的判決理由。它可以在其判決中確認某一法規與憲法不符，並宣佈其無效。這種宣佈應該對所有的憲法機構，對各級法院與行政當局均有法的拘束力。但是憲法訴訟需要遵循一定的程序：第一、侵犯人的基本權利的訴訟程序；第二、國家機構爭議程序；第三、聯邦與州政府爭議程序；第四、抽象法規審查程序；第五、具體的法規審查程序；第六、黨派禁止程序；第七、公訴程序；第七、選舉審查程序；第八、定性審查程序。由於德國憲法法院擁有巨大的權力，憲法法院的法官的司法空間很大。法學界開始爭論，憲法法院的法官在解釋憲法方面，是否應該並且必須避免成為凌駕於議會和普通法院體系之上的“政治超級大國”。(二)法官的獨立性與中立性法官必須獨立而又中立：1.實質獨立實質獨立主要是指在司法的活動中，除了法律與良心的約束之外，不受各種影響司法活動的命令的影@KE@

論適用法律的空間及司法獨立響。損害其司法獨立性時，可以提起申訴。2.人員獨立人員獨立是指法官不可以違背其意志而被上級調職、解僱。法官也不能直接地，通過業務分配或者指派做另外的工作，而被邊緣化或者坐冷板凳。法官的就業條件與職業發展是自由的，不受行政的控制的。3.中立性法官的中立性能夠保證被任命法官的裁決的無派別性與實質上的距離。法官違反中立原則依法不得執行職務或者依法回避。同樣，法官公開參與討論法律問題也需注意遵循中立原則。4.問題法官獨立的原則是否能夠保證司法的合法性與中立性，至少在“政治法官”的視角至今仍有爭論。法官是否內心獨立以及內心獨立程度如何、法官受到媒體的影響、法官法等問題還存在討論的空間。註釋：1BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.828f,derselber’Fussnoten:Ph.Heck,GesetzesauslegungundInteressenjurisprudenz,AcP112(1914),S.19ff.2Larenz’sWorteeingefuehrtvonBerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.831f3BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.846f,derselber’sFussnoten:K.Engisch,EinfuehrunginsjuristischeDenken,9.Aufl.,Stuttgart1997,S.176ff.4BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.835.5BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.836.6BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.8387在民主的國家秩序的問題上，基本法第20條第3款明顯地表示：司法受法律和法的拘束，也即受法律的價值決擇(gesetzlicheWertentscheidung)所拘束。8BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.8279范劍虹：《德國憲法法院關於侵犯人的基本權利的訴訟程序》，載於《海外法學》，第2期，2005年。10HarryWestermann,WesenundGrenzenderrichterlichenStreitentscheidungimZivilrecht,Muenster1955.11Larenz,DieBindungdesRichtersandasGesetzalshermeneutischesProblem,in:FestschriftfuerErnstRudolfHuber,1973,S.291ff.Hassemer,in:Kaufmann,Arthur(Hrg.),EinfuehrunginRechtsphilosophieundRechtstheoriederGegenwart,A-4ff.,C.F.MuellerJueristischerVerlag1994.12Kaufmann,Arthur,RichterpersoenlichkeitundrichterlicheUnabhaengigkeit,in:EnheitundVielfaltdesStrafrechts,FestschriftfuerKarlPeterszum70.Geburtstag,1974,S.295ff.13Larenz,DieBindungdesRichtersandasGesetzalshermeneutischesProblem,in:FestschriftfuerErnstRudolfHuber,1973,S.291ff.14此書由HarvardUniversityPress於2008年出版，參見理查‧波斯納著，蘇力譯：《法官如何思考》，北京：北京大學出版社，2009年。15[日]大木雅夫著，范愉譯：《比較法》，北京：法律出版社，1999年，第291頁。16關於法官獨立的歷史可參閱：Eckert,Joern,HistorischeundtheoretischeEntwicklungderrichterischenUnabhaengigkeit,in:ConferencePresentationandProceedingsinChineseandGermanLawinKiel,Germany,27-30/08/200317同註16，第274頁。18即EntscheidungendesBundesverfassungsgerichts(BVerfGE),EntscheidungendesBundesgerichtshofsinZivilsachen(BGHZ),EntscheidungendesBundesgerichtshofsinStrafsachen(BGHSt),EntscheidungendesBundesarbeitsgerichts(BAG),EntscheidungendesBundesverwaltungsgerichts(BVerwGE),EntscheidungendesBundessozialgerichts(BSG),SammlungderEntscheidungendesBundesfinanzhofs(BFHE)。在西德基本法制定之前，比較重要的判例集有：@KF@

《“一國兩制”研究》第3期EntscheidungendesReichsgerichtsinZivilsachen(RGZ),EntscheidungendesReichsgerichtsinStrafsachen(RGSt),EntscheidungendesPreuschenOberverwaltungsgerichts(Pr.OVGE)。19德國基本法第20條第3款的原文是：“DieGesetzgebungistandieverfassungsmäßigeOrdnung,dievollziehendeGewaltunddieRechtsprechungsindanGesetzundRechtgebunden”。有的中文翻譯將最後的“anGesetzundRechtgebunden”這個譯為“行政與司法應遵守正式法律和其他法律規範”是不妥的。因為其他法律規範的德文是“anderegesetzlicheRegelungen”而不是“Recht(法)”。而法明顯不等同於成文法律的總稱。按此翻譯，法官的權力就被限制在成文法中了。所以應該翻譯為：“行政與司法受法律和法的拘束”為宜。20參閱最高聯邦法院民事庭判決和憲法法院判決：BGHZ11,35h,BGHZ3,315,BGHZ4,157,BGHZ17,275;BVerfGE3,242,BVerfGE13,164.21古典的法學教育模式在德國的大學改革中並沒有得到徹底改變。在2005年11月11日基社黨、基民黨與社民黨的聯合協議中認為：新的改革不與法學教育制度改革接軌。2005年司法部長也確認：“Bologna聲明”在歐洲法意義上沒有拘束力，而實施“Bologna聲明”目標而進行的法學教育改革目前不能實行。但是同時表示將關注“Bologna聲明”的進程。德國的司法部長的秋季會議已委託相關委員會最遲在2011年之前，就學士－碩士學制不同模式結構的可能性與結果提出報告。參閱：《2008年11月20日關於法學教育的決議全文》(Beschlussvom20.11.2008zurJuristenausbildungimVolltext)。22其中基本法中的97條第一款更加明確司法權相對於立法權的助手地位。關於法律與法的緊張關係可參閱：Dreier,Ralf,“DerRechtsstaatimSpannungsverhaeltniszwischenRechtundGesetz”,NJW85,353f.23[德]卡爾‧拉倫茨著，陳愛娥譯：《法學方法論》，北京：商務印書館，2005年，第193-195頁。24著名的Ph.Heck的客觀解釋學因在公法與刑法中有助於擺脫立法規範目的與破壞憲法規定禁止刑法中類推的原則而遭到大量的批評，所以客觀解釋學僅在民法等私法中被推崇。客觀解釋法不用在公法中。25同註24，第219-220頁。26同上註，第2221-222頁。27[德]伯恩‧魏德士著，丁小春、吳越譯，《法理學》，北京：法律出版社，2003年，第345-356頁。28同註24，第249頁。29BerndRuethers,Rechtstheorie,verlag.C.H.BeckOHG,Muenchen,Rn.83830HermannHill，EinfuehrungindieGesetzgebungslehre,Heidelberg1982,P.10631§15KSchG32BerndRuethers,Rechtstheorie,VerlagC.H.BeckOHG,Muenchen,Rn92033BerndRuethers,Rechtstheorie,VerlagC.H.BeckOHG,Muenchen,Rn82734在德國稱之為：Enumerativprinzip。35參閱相關著述與判例：BodoPieroth/BernhardSchlink,GrundrechteStaatsrechtII,2.Aufl.,Heidelberg1995,S.287，Rn.1129；E32,365/368；BVerfGE10,303/306；BVerfGE10，377/389；54，53/64ff；RuprechtvonKraus，DerGrundsatzderVerhaeltnismaessigkeitinseinerBedeutungfuerdieNotwendigkeitdesMittelsimVerwaltungsrecht,Hamburg1995,S.18；PeterLerche，UebermassundVerfassungsrecht，Koeln-Berlin-Bonn1961。36參閱德國基本法Art.93Abs.1Nr.5GG)；德國憲法法院法Art.93Abs.11Nr.1GG,Art13Nr.5,63ff.BverfGG。參閱德國憲法法院判例：BVefGE62,1;BvefGE70,324；BVerfGE67,100,126；BVerfGEuGRZ86,21,27；BVerfGE70,324；BVerfGE68，1，77。37參閱德國基本法Art.93Abs.1Nr.3GG)，聯邦憲法法院法Art.13Nr.7,68ff.BVerfGG。38參閱德國基本法Art.93Abs.1Nr.2GG；憲法法院法Art.13Nr.13,76ff.BVerfGG；Pestalozza，Verfassungsprozessrecht,2.Aufl.,Muenchen1982,Art.10IV.39是指因對法規的有效性發生爭議而對法規進行審查。某一法規違憲就不予適用，這種違憲的法規除了實體法，也包括程序法。法院即各級政府均有義務使適用的法規與憲法保持一致。這並不意味當一法規被確認或被懷疑是違憲時就可以隨便地不予遵守，本文作者認為：原則上法律制度追尋三個往往是不同方向的目標，即：正義，目的與安全，並使之合協並存。倘若某一地方法院認為某一法規違憲就不予遵守，那就無法律的安全性可言，也忽視了以合法與民主的程序建立@KG@

論適用法律的空間及司法獨立的立法者的決定，忽視了立法者對法的憲法性的理解與判斷。基於這個原因，對違憲法規的取消權在德國就集中在聯邦憲法法院手中。然而，這種在具體法規審查中的取消權也有其前提條件。參閱基本法Art.100Abs.1GG，憲法法院法Art.3Nr.11,80ff.BverfGG。40參閱基本法第21條第2款第二句，憲法法院法第13條第二點，第43條下(Art.21Abs2,S.2GG,Art13Nr2,43ffBVerfGG)。41參閱基本法第61條第1款，憲法法院法第13條第4點，第49條下(Art.61Abs1,GG,Art13Nr4,49ffBVerGG)42參閱基本法第98條第2款，憲法法院法第13條第9點，第58條下(Art98Abs2GG,Art13Nr9,58ff.BVerGG)以及基本法第58條第5款，憲法法院法第13條第9點，第62條與59下(Art98Abs5GG,Art13Nr9,62i.V.m.59ff.BVerfGG)。43具體參閱基本法第41條第2款，憲法法院法第13條第3點，第48條(Art41Abs2GG,Art13Nr.3,48BVerfGG)。44比如明斯特大學(UniversitaetMuenster)的著名民商法學家漢斯‧布勞克斯(HansBrox)是德國憲法法院的法官。45這裏涉及法官是否以及在多大的程度上不受其出身、教育培訓和周圍環境，參見：Eckert,Joern,HistorischeundtheoretischeEntwicklungderrichterischenUnabhaengigkeit,in:ConferencePresentationandProceedingsinChineseandGermanLawinKiel,Germany,27-30/08/200346參閱原文：“§39WahrungderUnabhängigkeit,DerRichterhatsichinnerhalbundaußerhalbseinesAmtes,auchbeipolitischerBetätigung,sozuverhalten,daßdasVertraueninseineUnabhängigkeitnichtgefährdetwird.”47對法官的刑事與民事追究的相關條款有：刑法典第336，331-335條；民法典第839條第2款。48參閱：美國經典的憲法訴訟案：1803年的“午夜派職案”。49也可參閱相關的憲法法院、聯邦法院的判例：BGH，Urteil，01.04.2008，XZR150/05；BVerfG，Beschluß，15.06.2007，BvR1073/07；BGH，Urteil，12.01.2006，VIIZR207/04；BGH，Beschluß，24.09.2004，IXaZB10/04。50也可參閱相關的聯邦行政法院等的判例：BGH，Beschluß，13.11.2008，IXZB231/07；BVerwG，Beschluß，23.10.2007，BVerwG9A50.07；BVerwG，Beschluß，02.10.2007，BVerwG4A1009.07。51參閱：Eckert,Joern,HistorischeundtheoretischeEntwicklungderrichterischenUnabhaengigkeit,in:ConferencePresentationandProceedingsinChineseandGermanLawinKiel,Germany,27-30/08/2003@KH@

澳門經濟增長充分體現“一國兩制”的先進性郭永中∗所謂“一國兩制”的先進性，就其含義來講，它主要包含以下三個方面的內容：首先是指它的首創性。所謂它的首創性，是指中國政府為了完成祖國統一大業的宏偉目標，不僅在世界上首次提出，而且設計的一種先進的制度安排。其次是指它的獨一無二性。所謂它的獨一無二性，是指它在世界上只有中國才獨有的一種制度創新。中華人民共和國香港和澳門兩個特別行政區的基本法總則都明確規定：香港和澳門兩個特別行政區都不實行社會主義的制度和政策，香港和澳門都保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。第三是指的實踐的成功性。所謂它的實踐的成功行性，是指中國政府不僅在世界上第一次在香港和澳門兩個特別行政區實行“一國兩制”的發展模式，而且香港回歸12年來的實踐和澳門回歸10年來的實踐都取得了重大的成功。由此可見，正是“一國兩制”所具有的先進性，澳門回歸10年來，實踐充分證明，在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治偉大方針的正確指引下，澳門經濟持續高增長，社會和諧穩定，居民安居樂業，國際知名度日益提升。特別是澳門經濟的持續高增長，不僅取得了舉世矚目的成就，而且為澳門未來的經濟社會發展奠定了堅實的基礎，更充分體現了“一國兩制”先進性制度的活力和魅力。一、澳門回歸10年經濟增長的基本軌迹澳門回歸10年來，經濟高增長的軌跡，本文可以劃分為以下三個階段。1999-2002年是澳門經濟增長的起步階段；2003-2007年是澳門經濟高速增長的階段；2008-2009年澳門經濟進入了穩定增長的階段。下面我們對這三個階段經濟增長的軌跡進行簡要的闡釋。(一)澳門經濟增長的第一階段1999-2002年，是澳門經濟增長的第一階段，其GDP的增長率1、本地生產總值、人均本地生產總值見表1。表11999-2002年澳門GDP的增長情況年份GDP增長率(%)本地生產總值(千澳門元)人均本地生產總值(美元)1999-4.247,287,43313,84420003.648,972,39614,17120011.549,704,40514,253200210.354,818,74515,567資料來源：澳門統計暨普查局：《統計年鑒》(1999-2002)。從表1統計的資料來看，1999年，澳門的GDP的增長是-4.2%，人均本地生產總值13,844美元；2000年，GDP的增長是3.6%，人均本地生產總值14,171美元；2001年，GDP的增長是1.5%，人均本地生產總值14,253美元；2002年，GDP增長達到10.3%，人均本地生產總值15,567美元。從1999-2002年這4年澳門GDP的增長率來看，1999年GDP的增長率為-4.2%，而2000年GDP的增長率突入達到3.6%。儘管是一年的時間，但是經濟增長率發生質的轉變，由原來的負增長轉變為正的增長，經濟增長的速度增速十分顯著。2001年與2000年經濟增長率儘管有所下降，但是經濟增長率仍然保持1.5%的正增長。2002年與2001年相比較，經濟增長速度不僅突然加快，而且2002年經濟增長率竟高達10.3%雙位數的增長。由此可以看出，1999-2002年4年來澳門GDP增長的基本軌跡是一個N字型。∗澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所代理常務副所長、研究員

澳門經濟增長充分體現“一國兩制”的先進性(二)澳門經濟加速增長的第二階段2003-2007年，是澳門經濟增長的第二階段，其GDP的增長率、本地生產總值、人均本地生產總值見表2。表22003-2007年澳門GDP的增長情況年份GDP增長率(%)本地生產總值(千澳門元)人均本地生產總值(美元)200316.063,566,33917,805200430.582,233,87122,634200512.092,191,25624,369200624.0113,708,91228,857200733.2149,456,59836,357資料來源：澳門統計暨普查局：《統計年鑒》(2003-2007)。從表2統計的資料來看，2003年，澳門的GDP的增長是16.0%，人均本地生產總值17,805美元；2004年，GDP的增長是30.5.%，人均本地生產總值首次突破2萬美元，高達22,634美元；2005年，GDP的增長有所回落，但仍然高達12.0%的高增長，人均本地生產總值高達24,369美元；2006年，GDP的增長率比是2005提高了一倍，增長率高達是24.0%，人均本地生產總值達到28,857美元；2007年，GDP的增長是33.2%，人均本地生產總值首次突破3萬美元大關，達到36,357美元。從澳門經濟增長的這個階段來看，無論是GDP的增長速度，還是人均本地生產總值的增加，都在澳門經濟發展的歷史上創下了驚人的紀錄。GDP的增長速度從2003年16.0%，到2007年竟然達到33.2%。5年的發展時間，GDP的增長速度每年都翻一番的增長，這在世界經濟發展中都是一個奇迹；人均本地生產總值的增加也是，5年時間竟然也翻了一番，從2003年的17,805美元，到2007年的36,357美元。由此可以看出，澳門經濟高增長的第二階段，不僅GDP的增長速度創下了歷史上的最高紀錄，2007年GDP竟然高達33.2%；2007年，人均本地生產總值也創下了新的歷史紀錄，人均竟然高達到36,357美元。因此，我們從澳門經濟增長的第二階段來看，2003-2007年四年來GDP增長的基本軌跡是一個V字型。(三)澳門經濟增長的第三階段2008年，由於受到美國次貸引發的全球金融危機的影響以及內地收緊自由行政策，儘管2008年GDP的增長與2007年相比會有所放緩，但是2008年GDP的增長仍然高達25.6%，人均本地生產總值39,036美元2；2009年，由於金融海嘯的不斷蔓延，對澳門造成的影響會更加顯現，預計2009年GDP的增長與2008年相比還會有進一步的下降，但是估計仍然能夠保持雙位數的增長。可見，由於國際環境的變化，從2008-2009年開始，澳門GDP的增長進入一個比較緩慢的增長階段。2008-2009年GDP增長的基本軌跡是一個L字型。二、澳門回歸後經濟持續高增長的動因透視澳門經濟為甚麼增長？對這個問題做出一個令人信服的解釋並非是一件易事，既要一定的理據，更要符合澳門的實際。因此，本文認為，要解讀澳門回歸10年來，經濟持續高增長問題的動因，我們必須要結合澳門的客觀實際，从澳門回歸以來外部環境的變化和內部環境的變化綜合來考量，並從這些變化中把握其發展變化的規律，這就是本文研究和探討的核心和主旨。(一)澳門經濟增長的外部原因透視1.澳門經濟持續增長是“一國兩制”先進性成功實踐的有力體現眾所周知，澳門回歸前，經濟連續4年負增長，1999年回歸以後，經濟發展不僅扭轉了負增長的局面，而且迅速實現了正的增長，特別是2002-2008年連續7年來，澳門GDP的增長率一直持續兩位數的高增長；失業率從1999年的6.3%下降到2008年3.0%新低；澳門的人均本地生產總值從1999年的13,844美元，到2008年，澳門的人均本地生產總值達到39,036美元3，位居亞洲第一。澳門回歸10年來，經濟為甚麼持續高增長？推動澳門經濟高增長的動因究竟是甚麼？長期以來，用經濟增長理論來解釋經濟發展中的問題，一直是困擾着經濟學家的一個重大的理論課題。從早期的古典經濟學家亞當‧斯密、大衛‧李家圖、湯瑪斯‧馬爾薩斯、約翰‧斯圖亞特‧穆勒和卡爾‧馬克思為代表的經濟學家們開始，到凱恩斯為代表的宏觀經濟理論、理性預期學派為代表的新古典經濟學、發展經濟學和新經濟增長理論，經濟學家們都對這些問題進行了大量的分析和研究，由於他們所處的時代不同，方法論不同，他們對這些問題的解釋不僅有很大的分歧，而且觀點自然也是仁者見仁，智者見智。世界經濟增長的實踐充分證明，無論是用傳統的經濟增長理論，還是用現代經濟增長理論，來解釋一@KJ@

《“一國兩制”研究》第3期個國家或者地區的經濟增長的問題，雖然具有一定的普遍性，但是由於國情不同，區情不同，經濟發展的模式不同，經濟增長的原因也不可能完全相同。因此，經濟增長理論也絕不是萬能的，更不是所有的經濟增長問題都能夠用其理論來解釋。對於澳門這個只有20幾平方公里的土地和50幾萬人口的微型城市而言，一是沒有經濟增長和發展的任何自然資源；二是沒有任何先進的工業技術；三是人力資本嚴重滯後；四是科學教育還比較落後；五是市場規模十分狹窄和微小；六是對外依存度極高等等客觀的現實，我們無論是用傳統的經濟增長理論，還是用現代的經濟增長理論，來解釋澳門回歸10年經濟持續增長的問題，不僅具有一定的局限性和片面性，而且可以說是很難令人信服，更不符合澳門的客觀實際。綜上所述，筆者認為，澳門回歸10年，經濟之所以持續高增長，不僅有其發展變化的外部原因，而且也有其發展變化的內在因素。就其外部環境變化來講，可以實事求是地說，概括起來就是一句話，是“一國兩制”的先進性在澳門成功實踐的有力體現。2.CEPA在澳門的成功實踐是推動澳門經濟增長的催化劑澳門回歸10年來，在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針的指引下，經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，特別是2004年1月1日CEPA實施以後，澳門的經濟出現跨越式的發展，經濟連續7年呈現雙位數的高增長，失業率創下回歸以來的新低的水平，居民生活水平達到了大大的提升，堅尼系數為從2002年的0.45下降到2008年的0.37。4由此可見，CEPA在澳門6年來的成功實踐再次證明，一方面，“一國兩制”的先進性是CEPA成功實施的有力的制度保障；另一方面，CEPA在澳門的成功實踐是對“一國兩制”先進性的具體的集中反映。首先，“一國兩制”的先進性是CEPA在澳門成功實踐的制度保障所謂CEPA，就是內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排。英文的全稱是CloserEconomicPartnershipArrangement，簡稱為CEPA。就CEPA的具體內容來講，主要包括貨物貿易、服務貿易和投資便利化三個方面。CEPA在澳門成功實施6年來，實踐證明，“一國兩制”的先進性是CEPA成功實踐的制度保障。這是因為中國內地與澳門簽署的CEPA必須同時具備兩個條件，一是必須遵循“一國兩制”的方針；二是符合WTO的遊戲規則。其中“一國兩制”是CEPA實施的基本前提和必要條件，WTO的遊戲規則是在“一國兩制”前提下的靈活運用。CEPA在澳門的成功實踐，就是在“一國兩制”前提條件下，同時又符合WTO規則的一種制度創新。其次，CEPA的成功實踐是對“一國兩制”先進性的具體的集中反映從CEPA在澳門6年來的成功實踐來看，特別是“自由性”政策效應成為推動澳門經濟持續高增長的一個催化劑。由於“自由性”政策的催化劑效應，2004年來澳旅遊的人數達到1,667萬人次，比2003年上升了40%，創下澳門回歸5年來的新高，與此同時，2004年澳門的GDP的增長率高達30.5%，也創下澳門回歸5年來經濟增長率的新高。2005年，來澳旅遊的人數達到1,871萬人次，GDP的增長率儘管有所回落，但仍然高達12.0%的高增長；2006年，來澳旅遊的人數為2,199萬人次，比2005年上升了18%，2006年，GDP的增長率比是2005提高了一倍，增長率高達是24.0%；2007年，來澳旅遊的人數創下澳門回歸以來的歷史新高，達到2,699萬人次，同時也創下澳門回歸以來經濟增長率的歷史新高，2007年，GDP的增長率竟然高達33.2%；人均本地生產總值首次突破3萬美元大關，達到36,357美元；2008年，由於受到美國次貸引發的全球金融危機的影響以及內地收緊自由行政策，來澳旅遊的人數為2,290萬人次，比2007年有所下降，但2008年GDP的增長率仍然高達25.6.%，人均本地生產總值達到39,036美元5，居亞洲之首。與此同時，CEPA在貨物貿易和服務貿易方面也發揮了重要作用。截至2008年9月30日，經濟局已發出621張“零關稅原產地證書”，其中，538張“零關稅原產地證書”已被使用，總出口金額約5,720萬澳門元，平均每批貨值10.6萬澳門元，節省稅款約542萬澳門元。在服務貿易方面，至2008年9月30日，經濟局共向42間公司發出346張“澳門服務提供者證明書”，其中17間企業已進入內地多個省市，共設立48家分公司或辦事處。澳門在內地省市設立的個體工商戶也在不斷增加，至今年6月底共401家。6由此可見，自由行政策效應不僅刺激了澳門經濟突飛猛進的發展，而且困擾澳門失業率居高不下的局面徹底得到改變。回歸前澳門的失業率一直居高不下，1999年失業率高達6.3%；2000年達到6.8%的歷史新高。2001年失業率仍然高達6.4%；2002年仍然在高位6.3%；2003年也徘徊在6.0%的水平上；2004年在自由行效應刺激下，失業率開始下降為4.9%；@KK@

澳門經濟增長充分體現“一國兩制”的先進性2005年下降為4.1%；2006年失業率繼續下降為3.8%；到2007年失業率下降為3.1%，截至2009年4月，澳門的失業率仍然保持在3.8%的較低水平。7總之，澳門回歸10年來，尤其是2002-2008年連續7年來，澳門的經濟不僅持續呈現出雙位數高增長，而且失業率一直保持在較低水平，可以說是由於中國內地開放的自由行政策效應直接拉動的結果。自由行政策效應的刺激不僅拉動了澳門經濟持續高增長，而且創造了澳門經濟增長的奇迹，更令世界矚目。3.外來直接投資對澳門經濟增長的拉動效應外來直接投資也是推動澳門經濟增長的一個不可忽視的外因。澳門回歸以來，根據澳門統計暨普查局資料顯示，截至2007年底，外來直接投資累計總額達630.2億元，較2006年大幅增加109.4億元；按行業分析，博彩業吸納大部分的外來直接投資，累計總額為378.5億元，較2006年增加41.2億元；其次是金融業，為131.0億元，增加28.5億元；而建築業則為34.5億元，增加19.8億元。按常居地統計的外來直接投資，來自香港的直接投資累計總額達372.6億元，較2006年增加66.4億元；其次是美國，為127.0億元，增加31.5億元；中國大陸亦增加19.4億元至66.5億元。8由此可見，在外來直接投資總額中，博彩業的投資佔到澳門直接投資總額的60%以上，由於外來的直接投資主要是以博彩業的投資為主體，從而導致博彩業的迅猛發展。因此，澳門回歸以來，由於外來直接投資推動了澳門博彩業的爆炸性的大發展，從而推動了澳門經濟10年來的持續高增長。(二)澳門經濟增長的內部原因透視1.博彩旅遊業為主導的特殊的發展模式澳門回歸10年來，經濟的高速增長，主要是特殊的第三產業的迅速崛起，而第三產業崛起的特殊性，主要體現在博彩業的迅猛發展。可見，澳門特殊的產業結構模式，就在於第三產業是以博彩為主導的產業結構，與經濟學上第三產業以服務業為主體的產業結構截然不同。澳門回歸以來，以博彩業為龍頭的第三產業的迅猛發展，不僅使澳門的經濟社會發生了翻天覆地的變化，更引起了全世界的矚目。1999年，澳門本地生產總值由1999年473億澳門元，增至2008年的1,718.7億澳門元。1999年澳門的人均GDP由13,844美元增長到2008年的39,036美元，人均GDP超過日本，成為亞洲第一。可以說，澳門回歸10年來，人均本地生產總值，從1999年13,844美元，到2008年的39,036美元，10年的時間翻了2.8倍。由此可見，澳門的經濟之所以出現持續的高增長，就是因為澳門特殊的產業結構模式──以博彩業為主導的發展模式。而澳門的這種特殊的發展模式，在“一國兩制”先進性的直接推動下，特別是在自由性政策的催化劑的刺激效應下，10年來博彩業迅猛發展，發展規模越來越大，博彩收入不僅創下歷史新高，而且使澳門成為當今世界博彩收入最高的城市。與此同時，由於在博彩業的強烈輻射和帶動下，與博彩業有關的其他服務業行業也迅速崛起，從而導致澳門的經濟10年來的持續高增長。2.澳門博彩業在兩岸四地的壟斷性眾所周知，半個世紀以來，在兩岸四地的大中華地區，無論是中國內地，香港，還是台灣地區，都沒有開放博彩業，而只有澳門開放了博彩業。正是由於澳門博彩業的壟斷性，特別是澳門回歸10年來，以博彩業為主導的壟斷經濟發展模式的迅猛發展，推動了澳門經濟10來的持續高增長。俗話說，物以稀為貴。1999年澳門回歸以後，澳門特區政府為了扭轉回歸前，澳門經濟連續4年負增長的被動局面，審時度勢，緊緊抓住博彩業在兩岸四地的壟斷性地位，澳門特區政府，一方面，對澳門回歸前的產業結構進行了重新定位，明確提出以博彩業為龍頭，服務業為主體，其他產業協調發展的產業政策；另一方面，為了加快龍頭產業博彩業的加速發展，決定對博彩業的有限度的開放政策，引入競爭機制，將原來只有一家壟斷經營博彩業的澳門博彩股份有限公司，從2002年開放為6家公司──銀河娛樂場股份有限公司、威尼斯人(澳門)股份有限公司、永利渡假村(澳門)股份有限公司、新濠博亞博彩(澳門)股份有限公司、美高梅金殿超濠股份有限公司和澳門博彩股份有限公司。經濟學上有一條法則：“供給創造需求。”正是因為澳門博彩業在兩岸四地的壟斷性，以及在澳門特區政府的新的產業政策和適度開放博彩業的雙重利好政策效應的推動下，博彩業迎來了發展的春天，像雨後般的春筍迅猛爆發。由於博彩業的迅速崛起，澳門的經濟不僅一舉扭轉了連續4年負增長的格局，而且博彩業的收入也創下歷史新高。根據澳門特區政府博彩監察協調局統計的資料顯示，2002年澳門博彩總收入(毛收入)是234.96億澳門元；2003年是303.15億澳門元；2004年是435.11億澳門元；2005年是471.34億澳門元；2006年是575.21億澳門元；2007年是838.47億澳門元；2008年是1,098.26億澳門元。9實踐充分證明，澳門回歸10年來，正是由於澳門@KL@

《“一國兩制”研究》第3期博彩業的壟斷性和迅猛發展，澳門的博彩收入不僅年年創下新高，而且為澳門的GDP的增長率和本地的生產總值做出了舉世矚目的貢獻，更是推動了澳門經濟10年來的持續的高增長。澳門博彩業10來推動澳門經濟持續增長的基本情況，與本文在前面分析的澳門經濟增長的基本軌迹是十分吻合的。澳門博彩業的發展軌迹也可以總結為三個發展階段：1999-2002年是澳門博彩業發展的起步階段；2003-2007年是澳門博彩業高速發展的階段；2008-2009年是澳門博彩業進入了穩定的發展階段。3.澳門博彩業的規模經濟效應眾所周知，經濟學上提出了規模經濟的問題。無論是一個企業，還是一個產業，都有規模的問題。規模過大或者過小，都有其局限性。如果其規模過大，儘管競爭力提升，但效率低下，管理成本增加，邊際效益遞減，出現規模不經濟的問題；同樣，如果其規模過小，儘管效率提高，管理成本小，但是沒有競爭力，同樣出現規模不經濟的問題。可以說，澳門博彩業的規模經濟效應，不僅為澳門的經濟社會發展創造了奇迹，更是推動了世界博彩業爆炸性的大發展。我們知道，從1937年澳門博彩業實現企業化以來，迄今為止，已有72年的發展歷史。在這70多的發展歷程中，澳門博彩業的發展規模也經歷了由小到大，由弱到強的發展過程。特別是澳門回歸10年來，博彩業發展規模突飛猛進，博彩收入年年創新高。目前，澳門的博彩收入不僅超過了美國拉斯維加斯的博彩收入，而且成為世界博彩收入最高的城市。澳門回歸10年來，博彩業的發展規模成為世界最大的城市，我們可以通過兩個統計指標可以佐證。首先是澳門2002-2008年幸運博彩娛樂場數目。根據澳門特區政府博彩監察協調局統計的資料顯示，2002年，澳門只有澳門博彩股份有限公司一家經營博彩，其賭場數目僅11個；到2008年底，澳門發展成為6家經營博彩業的公司，其賭場數目達到31個。具體情況見表3。其次是2002-2008年澳門幸運博彩承批公司之賭枱、角子機及彈子機數目。根據澳門特區政府博彩監察協調局統計的資料顯示，2002年，澳門幸運博彩承批公司之賭枱只有339張，角子機808台，彈子機188台；到2008年，澳門幸運博彩承批公司之賭枱達到4,017張，角子機11,856台，彈子機188台；具體情況見表4。從表3和表4的統計資料，我們可以看出，2002年，澳門只有11家賭場，到2008年發展成為31家，7年間增加了20家，年增長率為65%；2002年，澳門的賭枱只有339張，到2007年高達4,375張，6年的時間，增加了4,036張，年增長率為92%；儘管2008年賭枱的數目與2007年有所下降，但是也有4,017張；角子機的擴張更是令人震驚，2002年，角子機只有808台，到2007年高達13,267台，年增長率為94%；到2008年底也有11,856台；只有彈子機保持以來的規模。由此可見，澳門博彩業的發展速度和發展規模，不僅在澳門歷史上都是史無前例的，而且在世界博彩業的發展史上也都是罕見的。表3澳門幸運博娛樂場數目(單位：個)承批公司2002200320042005200620072008澳門博彩股份有限公司11111315171819銀河娛樂場股份有限公司11555威尼斯人(澳門)股份有限公司11123永利渡假村(澳門)股份有限公司111新濠博亞博彩(澳門)股份有限公司12美高梅金殿超濠股份有限公司11總計11111517242831資料來源：澳門博彩監察協調局2002-2008統計資料。表4澳門幸運博彩承批公司之賭枱、角子機及彈子機數目項目2002200320042005200620072008賭枱(張)3394241,0921,3882,7624,3754,017角子機(台)8088142,2543,4216,54613,26711,856彈子機(台)188188188----資料來源：澳門博彩監察協調局2002-2008統計資料。可見，由於博彩業的規模效應，導致了澳門博彩業的高速發展。但是，眾所周知，澳門博彩業之所以能夠發揮其規模效應，主要是受惠於內地開放的自由行政策的大力支持的結果。綜上所述，澳門回歸10年來，經濟為甚麼增長？本文認為，儘管推動澳門經濟增長的原因很複雜，既有外部原因，也有內部原因。但是，澳門回歸10年經濟持續增長的事實告訴我們，對於澳門博彩“一業獨大”、對外依存度極高的外向型小中之小的經濟體而言，外因是導致其經濟持續增長的直接原因，如果沒有外部原因的大力推動，特別是CEPA內容中的實行的自由行政策的催化劑效應，僅僅依賴澳門內部因素是很難發揮其作用的，所以澳門經濟持續增長的原@LC@

澳門經濟增長充分體現“一國兩制”的先進性因，主要是在CEPA催化劑的作用下，並且通過外部原因和內部原因發生的一種化學反應的結果。三、發揮“一國兩制”的先進性，促進經濟適度多元發展回顧過去，展望未來。我們在看到澳門10年來，經濟增長取得卓越成就的同時，也應該清醒地認識到，澳門也面臨着土地資源嚴重不足，產業結構過於單一、人力資源優化配置和嚴重短缺等制約因素的挑戰。特別是2003年澳門經歷SARS的衝擊和2008年金融海嘯的兩次衝擊後，不僅給澳門經濟社會發展帶來的教訓是深刻的，而且也是令人痛心的，更為嚴峻的挑戰是，澳門如果長期依賴博彩“一業獨大”的高風險換來的經濟高增長，經濟增長的泡沫一旦破裂，其後果是不堪設想的。因此，筆者認為，對於澳門未來發展而言，要保持澳門經濟的健康、安全和可持續發展，就必須要解決博彩“一業獨大”的單一產業畸形發展的問題。而要從根本上解決這個長期以來困擾澳門經濟發展的瓶頸問題，促進經濟的適度多元發展是其必然的選擇。澳門回歸10年來的實踐充分證明，對於澳門來講，無論是過去、現在，還是將來，只有充分用好“一國兩制”的先進性，才能贏得中央政府在制度上、政策上、政治上給予的更多更大的支持。澳門既有“一國兩制”的制度優勢，同時也有“一國兩制”的政治優勢。澳門回歸10年來，博彩旅遊業的高速發展，經濟持續高增長，澳門只是充分發揮了“一國兩制”的制度優勢。但澳門對“一國兩制”的政治優勢發揮的還遠不夠。中央政府對於澳門來講，不僅希望澳門能夠把“一國兩制”的制度優勢發揮好，而且也更要把“一國兩制”的政治優勢發揮好。2009年1月10日國家副主席習近平代表中央政府來澳門考察和訪問。習近平副主席在考察澳門期間，多次作出指示：“澳門經濟要適度多元化”。習近平明確指出“澳門長遠還是要走適度多元化發展的道路，但如何多元發展，特區政府已經深入調研，何特首在這方面也有很好的思路，和廣東省政府廣泛溝通。中央政府全力支持澳門特區政府繼續多元化發展，在這方面，中央政府和廣東省政府還會出台一些政策配合，因地制宜，循序漸進，進一步推進澳門的經濟適度多元發展。”10與此同時，2009年3月，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中更加明確提出：“促進澳門經濟適度多元發展。”可以說，這不僅是中央政府對促進澳門經濟適度多元發展戰略上的又一次更大更有力的政策支持，同時也是時代賦予澳門的歷史使命。由此可見，中央政府支持澳門促進經濟適度多元發展的思路是清晰的，定位也是準確的，態度更是堅決的。更為重要的是，中央政府在開發橫琴問題上對澳門給以的大力支持，就是從“一國兩制”的政治優勢出發，全力支持澳門促進經濟適度多元發展，特別是在開發橫琴問題上，中央政府為澳門促進經濟適度多元留有更大、更多的發展空間。澳門這次應該要好好抓住“一國兩制”的政治優勢，充分利用開發橫琴的契機，把促進經濟適度多元發展的這步棋走好，創出一條具有澳門特色的多元發展之路，更為“一國兩制”先進性在澳門的成功實踐繼續作出更大的貢獻。註釋：1澳門特區政府統計暨普查局對GDP的增長率的統計有名義增長和實質增長兩種統計結果，本文GDP的增長率數據全部採用了名義增長率。2澳門統計暨普查局：《統計年鑒》，澳門：澳門統計暨普查局，2008年。3同註1。4澳門統計暨普查局：《澳門住戶收支調查2002/2003年》，澳門：澳門統計暨普查局，2004年；澳門統計暨普查局：《澳門住戶收支調查2007/2008年》，澳門：澳門統計暨普查局，2009年。5同註2。6同上註。7同上註。@LD@

《“一國兩制”研究》第3期8同上註。9澳門博彩監察協調局：《2002-2008統計摘要》。10《習近平強調中央支持粵港澳融合發展開發橫琴利澳適度多元》，載於《澳門日報》，2009年1月11日，第A01版。@LE@

建立廉潔政府與發展教育培訓(二)──試論新一屆特區政府的施政重點李略∗上一期《“一國兩制”研究》(2009年10月第2期第126-131頁)刊登了本文的上半部分，即有關建立廉潔政府的討論，這一期將刊登本文的下半部分，即發展教育培訓。一、發展教育是社會進步的根本政府的廉潔高效、分權制衡，其實是一個知易行難的問題，理論和實踐上都有充分的論證和設計，所以道理非常容易明白，但因為牽涉太多的利益關係，實行起來卻很難。而且對澳門來說，也要看中央有沒有魄力把澳門作為一個新制度、新措施的試點，從而為整個中國的政府廉潔高效探索一條新路，而不僅僅是追求“穩定壓到一切”、“和諧壓到一切”。其實，只有政府廉潔高效了，才可能有真正的穩定、和諧。相比而言，發展教育，卻是一個知難行易的問題。很多時候，我們的決策者們並沒有意識到，教育對一個國家和地區的極為根本的重要性。如果明白了這個道理，做起來應該沒有那麼困難。所以這裏我要多花一些篇幅，論證一下教育的重要性。我們先看澳門發展中的問題和對策。(一)澳門發展中的兩個問題及對策：教育促進和諧發展與適度多元澳門回歸以後，經濟獲得長足進步，GDP年均增長率高達兩位數。在經濟發展亮麗的同時，也面臨一些問題。突出的有兩個：一是博彩業一枝獨秀，在周邊地區發展博彩業的時候，如何能保持可持續發展，引起有識之士的擔憂，於是提出產業適度多元化，以在未來保持可持續發展；二是貧富差距擴大，社會民怨積聚，所以政府提出構建和諧社會。這兩個目標都很好，但問題是如何實現？關於產業適度多元的問題，各種各樣的答案都有，包括：發展會展業、發展文化創意產業、高科技產業、生物制藥、電影娛樂、甚至物流業等等。這些若能發展起來，都是很好的產業，但核心的困難在哪裏呢？不是資金，不是制度，是人才！沒有人才，甚麼產業也發展不起來。人才一方面要靠引進，另一方面，長遠來講，更要靠自己培養。培養人才，當然要靠教育。所以教育其實是澳門可持續發展的突破口，或根本點。關於貧富差距擴大的問題，也有各種答案，包括：制定最低工資、限制外勞、提高社會福利水平等等，這些不是沒有用，但是治標不治本。現在的澳門不是有人才而找不到工作，而是一方面收入較高的工作沒有合適的人才來做，另一方面，有些人又由於教育水平低下，而無法去做那些收入較高的工作，而不得不引進外部人才。貧富差距的背後是教育水平的差距，小學畢業生的收入一定低過大學畢業生很多。要構建和諧社會，根本點要縮小教育水平差距，這也要求大力發展教育。所以澳門要想維持可持續發展，實現適度多元，構建和諧社會，關鍵在教育。(二)公共政策上對教育重視不夠的原因人類發展到今天，已經進入知識經濟的時代。我們依然面臨着許多問題：經濟發展、政治民主、社會進步、環境保護等等。針對這些問題，雖然私營公司、非政府組織、社區、跨國公司、國際組織等也在起着越來越重要的作用，但歸根到底，一個國家或地區的政府的公共政策對解決這些問題依然起着最重要的作用。我們在討論政府的經濟政策、政治發展政策、社∗澳門理工學院公共行政高等學校副教授，澳門公共行政管理學會副理事長

《“一國兩制”研究》第3期會發展政策等等時，往往卻忽略了最重要、最根本的公共政策：教育政策。至少我們沒有把教育政策放在最重要的位置，忽略了教育對一個社會發展的最根本性的影響。其實，我們經濟發展、社會進步的目的是甚麼？是為了人本身，為了提高人的生活素質，提高人本身的素質。人本身的素質和生活素質的提高，經濟是基礎，但人本身的進步更為根本。人本身的進步，主要靠教育。而且在一定的經濟條件下，不同的教育水平也會帶來不同的發展速度和不同的生活素質。因此，教育在人類社會發展的過程中起着關鍵的直接作用，而教育政策也就應該成為最重要的公共政策。長期以來，教育政策卻沒有受到足夠的重視，這是為甚麼呢？我覺得，主要有以下幾個原因。首先，教育政策的效果太長期。所謂“百年樹人”，一項好的教育政策，其效果顯現一般要20-25年時間。而政府一直面臨很多更直接、更緊迫的問題：如獨立、戰爭、階級鬥爭、經濟增長、貧困、醫療、養老、選票等等，這些不能靠教育政策迅速解決。存在“遠水不解近渴”的困境。而現在的政府4-5年一屆、做兩屆也只是8-10年，面對選票的壓力，大多數政府都追求見效快的政策，誰願意理會20年、25年以後的事？好像我們可以活80歲，也不會太關心160年或200年以後的事。其次，教育經濟學和人力資源學的最新發展是近30-40年的事，還沒有成為政治學、經濟學以及政策研究的最熱門和最主流，更沒有成為政策制定者的重要參考框架。尤其內地對教育經濟學的重視僅是20世紀90年代以來的事，而當今的掌權者都早已離開學校了，沒有接觸到這些新思想，而我們許多基本的信念和觀點在大學、中學時代已經基本形成了，所以對教育的重視沒有成為社會的主流思潮。第三，社會科學本身也有一些偏失。傳統的學科劃分，只是把教育學當作一個狹窄的科目，而作為社會科學顯學而且對公共政策有重大影響的政治學、經濟學和社會學以及公共政策學等，或者很少研究教育，或者只是當作一個小部門政策，而沒有意識到教育的根本性。例如，政治學，過去主要關注於民主、自由、公平等目標價值，注重對現時政治制度、政治行為的分析，而忽略了教育對政治制度和政治行為的長期影響。經濟學，也是關注於GDP，人均GDP，及其增長率，就業率等等，或者加上堅尼系數，恩格爾系數等涉及平等的指標，針對教育對經濟增長的影響，由於太長期，也強調得不夠。社會學，主要關注社會福利、社會保障、養老、醫療，犯罪率，家庭暴力、離婚率等，教育對上述熱點問題的影響也由於太過於長期，而重視不夠。公共政策學方面，教育政策相比於其他更迫切、更直接、更能短期見效的政策來說，例如促進投資政策、社會福利政策、治安政策、醫療政策等，也被忽視。如今，環境保護政策受到的關注都似乎多過教育政策。第四，所謂的“教育浪費”的現象。20世紀60-70年代，西方教育經濟學剛剛興起的時期，對教育的重視曾經進入一些決策者的視野，但當時，教育還廣受當地經濟發展程度、經濟結構等方面的制約，過分超前的教育，反而帶來所謂的“教育浪費”。如印度20世紀60年代大力發展理工學院，社會經濟又吸收不了這麼多的理工畢業生，一些畢業生只好出國，另一些畢業生只好開出租車或做其它與專業不相配的工作，導致人才的流失和浪費。進入21世紀後，情況完全不同，伴隨着互聯網的全球普及，經濟全球化加速擴展，世界逐步被推平1，一個地方的人才優勢不再受限於當地的經濟規模和結構，所以印度成了世界最大的軟件出口國，世界最大的熱線服務中心，其經濟增長潛力巨大。而對澳門來說，現在也遠遠談不上教育浪費，澳門經濟早已進入以服務業為主的形態，勞動力需求更注重專業技術人才，澳門本地人也不太願意從事低收入的製造業等的工作，但自身的學歷、水平又有所欠缺，滿足不了高層次的工作要求。於是造成一方面大量的專業技術和管理職務本地人無法勝任，只好請外勞；另一方面，本地人由於學歷低而不能適應經濟轉變而失業，或只好從事相對低收入的工作，造成貧富分化。(三)全社會的良好教育促進和諧發展與適度多元教育的重要意義應該得到全社會更大的重視。因為全社會的良好教育還能帶來另外一個好處，就是和諧發展。現代社會的不平等，很大程度上是教育水平的不平等，澳門的貧富差距，背後也包含着教育水平的差距。現在的澳門，一個大學畢業生是不愁找不到一個收入較高的工作的。只有低學歷，無技術特長的人，才很難找到有較高收入的工作。如果全社會都能把教育搞好，澳門的和諧發展不難實現。當全社會都有良好教育時，我們會擁有各式各樣@LG@

建立廉潔政府與發展教育培訓(二)的人才，文化、藝術、科學、技術等等，配合以合適的制度鼓勵，我們的人才自然會去創新發展，我相信適度多元的產業發展更容易實現。畢竟，這一目標僅僅靠政府單方面大力推進是不可能有甚麼大的成效的。因為我們首先要有多元化的人才，然後才能有多元化的發展。多元化的人才短期可以靠引進，長期來講，根本上還是要靠教育。二、澳門的人力資源及教育現狀：教育程度相對較低(一)勞動人口中的教育水平不高澳門勞動人口中的教育水平並不高，高等教育不到20%，比小學教育的還少，未入學的佔6%，大部分是中學教育，佔55%。圖12007年澳門就業人口教育程度比例5.9920.1454.6619.210102030405060從未入學/學前教育小學教育中學教育高等教育%按2006年數據，勞動人口中具高等學歷的僅16.7%，約4.6萬人，與同時期香港佔25.6%、新加坡佔35.2%比較，明顯偏弱。2(二)失業人口的教育水平較低從失業人口的教育程度來看，其中低教育程度的更多。在澳門轉向服務業為主的情況下，低教育程度更增加了他們找到新工作的難度，而高教育程度必然有助於尋找收入相對較高的工作。(三)澳門的中學就學率不算高發達國家中學就學率一般是90%以上，澳門是80%3，全國平均水平是52.7%4。從預期受教育年限來看，澳門與發達國家還有一定距離：澳門2006年的預期受教育年限是13年5，而歐美等發達國家已經普遍達到17年，其中冰島和愛爾蘭甚至達到18年。6從這裏可以看出，即使在基礎教育方面，澳門還有很長的路要走。圖22007年澳門失業人口的教育程度比例8.4227.3753.689.470.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00從未入學/學前教育小學教育中學教育高等教育%(四)澳門的大學就學率相對較低再看看高等教育。美國學者馬丁‧特羅教授把高等教育區分為三個階段：高等教育毛入學率在15%以下為高等教育精英階段，15-50%為高等教育大眾化階段，毛入學率在50%以上為高等教育普及化階段。7現在發達國際基本上進入高等教育普及化階段，一般毛入學率在60%左右。中國全國高等教育毛入學率為22%8，剛剛進入高等教育的大眾化階段，但發展很不平衡，像湖南省為17%，低於全國水平，北京地區超過了70%，已經進入普及化階段。澳門的大學就學率只有34%9，相對於很高的人均GDP，這樣的大學就學率是不合格的。三、澳門教育存在的問題(一)政府投入問題回歸以後，特區政府對教育的投入增長很快，尤其是實施了15年免費教育，取得了長足的進步，這必須予以肯定。但是，相比較於澳門回歸後的經濟增長，教育的投入還嫌不足。從表4可以看出，澳門公共教育開支，從2004年開始，一直都是佔GDP的2.3%左右，而世界平均水平是4.4%，其中北美和西歐等發達國家為5.6%。澳門的公共教育開支不僅遠遠低於發達國家，而且只有世界平均水平的一半多一點。表1澳門公共教育開支與國際的比較指標名稱200420052006世界平均*北美西歐*公共教育開支佔本地生產總值百分比2.32.42.34.45.6註：*數據取自UNESCOInstituteforStatistics(2007).GlobalEducationDigest2007.Montreal:UNESCO.8-9.@LH@

《“一國兩制”研究》第3期(二)教師待遇問題教育的規則是“教育的品質超不過老師的品質”。所以要有優質的教育必要先有優質的老師。但如今澳門私立學校老師的起點工資太低(公立學校老師起點工資相對較高，但公立學校在整個澳門教育體系中只佔較小的比例，只有13間，而私立學校有70間)，每月工資平均只有10,000多澳門元，導致大學畢業的老師收入不如中學沒畢業的賭場荷官。雖然政府提出了許多津貼措施，但相對於飛漲的物價、博彩業的高薪，很難吸引到最優秀的人才。二流、三流的老師如何能培養出一流的學生？何況這些老師也不一定能安於教學。(三)私校管理問題澳門私校有其獨特的歷史意義和價值，但在今天卻可能越來越成為教育進步的阻礙。如何加強對私校的監管，提高其良莠不齊的品質是擺在政府面前的一大難題。政府正通過教青局、審計署、廉政公署等對私校的管理、財政等進行監管。(四)教師團體問題能否建立一個有廣泛代表性的，具有權威性的教師團體，以利於其專業發展和行業管理？改變目前太多不同組織，矛盾重重的現象。(五)教師資格認定問題這方面內地走在前面，澳門並沒有教師資格考試的制度，要保證教師質量，資格考試是世界通行的做法。1.提高教師水平，設立教師資格認定機制首先有必修科目的要求，其次進行資格考試，內地分成教育學、心理學，台灣分成四科：國語文能力測驗、教育原理與制度、教育對象發展與輔導、課程與教學。再次，有教學能力測評：試講。最後有的地方還有心理測試。這些澳門都可以借鑒。2.教師資格有效期問題內地暫時沒有規定。在美國，初任教師：1-2年、短期教師：4-8年、專業教師：8-10年、長期和終身教師：照顧老教師、吸引優秀人才。日本2008年的最新修訂，定為10年。續期時要參加30小時以上的教師資格證更新課程培訓，課程修滿後可取得更新。(六)學生水平測試問題在沒有統一會考的情況下，如何檢測學生標準。四、政策建議現今的澳門正是大力推進教育全面發展的大好時機。一方面政府有大量的盈餘，去年的財政盈餘超過200億元，與其放着它隨美元貶值，不如拿來發展教育，為澳門的未來發展打下堅實的基礎。另一方面估計澳門現在也很難找到比教育更好的投資渠道，長期來講幾乎可以一本萬利。澳門政府現在有很高的盈餘，2005年有70億澳門元盈餘，2006年就增加到98億澳門元，2007年更是高達218億澳門元，2008年第一季度已經有101億了。以至於政府於2008、2009年均實行現金分享計劃，與澳門居民分享經濟成果。圖32005-2007年澳門政府盈餘7,0179,83921,83810,10905,00010,00015,00020,00025,0002005200620072008第一季年份百萬澳門元這麼巨額的盈餘，與其放着它隨美元貶值，不如拿來發展教育，為澳門的未來發展打下堅實的基礎。如果澳門特區政府能夠拿出盈餘中的一部分用來投資教育，澳門的教育將有一個大的飛躍。當然，發展教育之道，絕不簡單，需要從經費、制度、管理、觀念等各個方面努力，最終形成“無障礙學習型社會”。所謂“無障礙學習型社會”，是指任何人，在任何時候，都可以方便快捷地學習他想學習的任何東西，而不會受到高學費等的阻礙。這裏的學習內容不僅包括文化知識，職業技能，還包括體育運動技巧、休閑娛樂愛好等等，以實現人的全面發展。無障礙學習型社會這一概念，是筆者在研究教育政策過程中提出的。這一概念涵蓋了持續教育(ContinuingEducation)、終身學習(LifelongLearning)、全民教育(Educationforall)等概念，而且更關注於學習的便利性，因此政府應該發揮更大的作用，使得大部分培訓課程可以免費提供，或收取很少的註冊費用。而針對有些有困難的家庭，以及文化知識、職業技能培訓，政府更應該提供適當的激勵機制，以吸引大家@LI@

建立廉潔政府與發展教育培訓(二)前來學習。畢竟，提高人口素質、增加就業技能，政府就可以在其他方面節省許多失業救濟、生活補助等。這方面澳門教青局現有的完成全部課程可以拿回大部分學費的做法很好，應該推廣到更多的課程中去。而特區政府曾經實行的完成全部課程就有津貼的做法也是值得稱道的嘗試，只是具體的操作還需要斟酌，使之成為既鼓勵學習，又不浪費公帑，還有實際效果的良好政策。在無障礙學習型社會的大的政策框架下，有幾點是必須強調的：(一)認識教育是最最重要的關於這一點，其實古人已經有清醒的認識，春秋戰國時期管仲指出：“一年之計，莫如樹穀；十年之計，莫如樹木；終身之計，莫如樹人。一樹一獲者，穀也；一樹十獲者，木也；一樹百獲者，人也。”(《管子‧權修》)現代經濟學的人力資本理論，也強調人在推動技術進步和經濟發展中的特殊作用，認為提高人力資本水平是刺激經濟增長、縮小收入差距、實現社會豐裕的根本所在。10而一般社會制約教育發展的經濟結構問題、就業問題11等，在知識經濟時代即使沒有完全消除，也已經大大減少。澳門對人才的缺口很大。澳門已經是以服務業為主，失業率非常之低，可以說是全民就業。面對的是勞動力短缺，人力資源短缺，社會需要更多的人才，為此不得不不斷地引進外部人才。所以更應該加大力度發展教育。其實在知識經濟時代，任何地方都應該把教育放在重中之重。(二)加大投入：教育佔GDP的份額一定要足夠，甚至超出世界平均水平前面提到，澳門最近幾年教育支出增長很快，但仍然不夠，澳門2006年為2.3%。而世界平均水平是4.4%，其中北美和西歐等發達國家為5.6%。差距不可謂不大。內地的中央政府明確提出，要採取有力措施達到國家財政性教育經費佔國內生產總值4%的目標。筆者認為各級地方政府這一比例要更高，因為地方政府起碼沒有國防預算開支，所以筆者的意見是，拿出一般國家佔GDP2.6%左右的軍費開支用於教育12，這樣教育起碼要佔到GDP的6.6%，澳門更應該向歐美發達國家看齊，達到5.6%+2.6&=8.2%。而且由於澳門經濟的飛速發展，政府盈餘充足，可以在正常教育支出的基礎上，大大增加有關教育的經費，力求在較短的時期內，使澳門的教育有一個質的飛躍。當然發展教育僅僅靠錢是不足夠的，還要有人員的培訓、制度的改革等等，但轉變觀念、增加開支是第一步。(三)教師的工資一定要足夠高聯合國教科文組織的一項調查證明好的教育體系，起碼的一條是教師要是一流的高校畢業生。只有一流的教師才能教出一流的學生。而要吸引到一流的教師，教師起點工資要足夠高。經合組織平均的教師起點工資是人均GDP的95%，而世界上教育體系表現較好的南韓和德國，教師起點工資是人均GDP的1.41倍。澳門去年人均GDP是290,000澳門元多，按經合組織的標準，教師的起點工資應該是275,500澳門元年薪，按南韓的標準，教師的起點工資應該是406,000澳門元年薪。只有這樣才能吸引第一流的人才到教師隊伍中來，才有可能為澳門的下一代提供最優秀的教育。所以政府要考慮增加教師工資。(四)其他相關制度、管理等措施比如學校管理、課程改革、教師資格認定、學生水平測試等等問題，限於篇幅，將另文討論。(五)加大大眾健身的投入建設健身中心，在各學校內資助建立健身中心。從公共政策的角度，競技體育更多是面子工程，而大眾體育才是人民生活素質提高的體現和保證。澳門大眾體育設施還很不完善，很不足夠。舉例說明：美國許多大城市每個社區都有RecreationCenter，包括游泳池、健身房、各種球類運動的設施等，3個月的季票才30美元(以德克薩斯州為例)，年票120美元。而澳門公共的游泳池較多，有10個左右，但公共的健身房就很少。私營的健身房非常昂貴，普通市民如果參與，負擔較重。但市民更常參加、更方便的可能是健身。強健的體魄對提高人民生活水平、提高生產力、降低醫療開支等，都有直接的作用。建議：每個大眾體育館或體育設施處，建設一個健身房，給大家健身，降低月票價格。使得人人可以輕鬆參加。教育局應該資助每間學校建一個健身房和洗浴間供本校學生教職員(甚至家長)使用。各高等院校更應@LJ@

《“一國兩制”研究》第3期該建設游泳池和健身房。國外的經驗還有，社區健身中心免費向青少年開放後，青少年犯罪率明顯下降。(六)增加各式各樣文化藝術、體育運動等培訓現代人的生活，除了工作、吃飯、睡覺之外，最重要的，是休閑娛樂和體育運動。要提高人民生活素質，除了上文提出的要建更多健身房給市民健身以外，這裏提出豐富市民的業餘休閑娛樂生活。1.培養各種健康的業餘愛好現在的澳門成年人，估計年輕時大多沒有機會培養“琴棋書畫，各式運動”等業餘愛好，現在政府應該資助提供廉價甚至免費的有關培訓，讓大家都至少有一技之長，讓大家都至少有一種業餘愛好。這也可以幫助建立終身學習的持續教育風氣，對建設學習型社會大有益處。2.針對少年兒童，提供各種廉價甚至免費的業餘愛好培訓有關少年兒童的興趣班已經不少，但政府更應該資助加強，使每個少年兒童都有機會參加各種琴棋書畫、體育運動培訓班，既陶冶情操，又健康體魄。武術是中華瑰寶，既可強身健體，又可防身護身，更能鍛煉意志，實在應該提倡。其他如柔道、空手道、拳擊等也可博採眾長。總之要為澳門的下一代提供一個健康文明、蓬勃向上的學習氛圍。(七)有關職業培訓是否可能提供獎學金鼓勵在職人士、失業人士參加培訓？澳門政府已經正在提供很多培訓項目，政府是否可以更進一步，給參加培訓的人士發放一些津貼，以吸引更多人士參加培訓。因為培訓的結果是提高澳門整體的人口素質和生產力，對其個人和澳門社會都有利。五、小結總之，建議新一屆政府要要抱着對澳門市民負責，對澳門未來發展負責的態度。一方面加強對政府權力的監督，促進政府的廉潔高效；另一方面，加大投入，改進各項教育體制，最終目標是要建立一個無障礙學習型社會，並且為有志於學習者提供適當的學習激勵。惟有如此才可能維持可持續發展並建設一個和諧社會。註釋：1Friedman,ThomasL.2005.Theworldisflat:abriefhistoryofthetwenty-firstcentury.NewYork:Farrar,StrausandGiroux,2005.2《澳人學歷偏低學者：提升學歷拉近收入》，載於《澳門日報》，2008年1月8日。3澳門教育暨青年局：《教育數字概覽：07/08教育數字，06/07教育概要》，澳門：澳門教育暨青年局，2008年。4中國人民共和國教育部：《2005年全國教育事業發展統計公報》，2005年。5同註3。6UnitedNations.(2008).IndicatorsonEducation.InthewebsiteoftheUnitedNation:http://unstats.un.org/unsd/demographic/products/socind/education.htm,July2008.7Trow,M.(1973).ProblemsintheTransitionfromElitetoMassHigherEducation.PapersubmittedtotheConferenceonFutureStructuresofPost-secondaryEducation.Paris.26th-29thJune,1973.8同註4。9澳門統計暨普查局：《教育調查2006/2007》，澳門：澳門統計暨普查局，2008年。10付泳、郭龍：《人力資本理論問題論析》，北京：中國文史出版社，2005年。李建民：《人力資本通論》，上海：上海三聯，1999年。11李濤：《人力資本投資與城市競爭力》，北京：社會科學文獻出版社，2006年。沈利生、朱運法：《人力資本與經濟增長分析》，北京：社會科學文獻出版社，1999年。@LK@

建立廉潔政府與發展教育培訓(二)12羅敏：《國防經濟學專家從全球視野預測中國國防費走勢》，載於《科學時報》，2008年3月12日。參考書目：1.澳門教育暨青年局：《06教育數字》，澳門：澳門教育暨青年局，2007年，第9頁。2.漢密爾頓、傑伊、麥迪遜著，程逢如譯，《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館，2004年。3.中國人民共和國教育部：《2005年全國教育事業發展統計公報》，2005年。4.洛克著，瞿菊農、葉啟芳譯，《政府論》，北京：商務印書館，1982年。5.孟德斯鳩著，孫立堅、孫丕強、樊瑞慶譯，《論法的精神》，西安：陜西人民出版社，2001年。6.台灣行政院主計處，《92年人力運用調查報告》，台北：行政院，2003年。7.McConnell,C.R.,S.LBrueandD.Macpherson(2005).ContemporaryLaborEconomics(7thEdition).McGraw-Hill/Irwin.8.U.S.DepartmentofEducation(2001).DigestofEducationStatistics2000.@LL@

試析“一國兩制”下橫琴社會管理模式之立憲主義型構──兼論橫琴開發對澳門經濟社會之意義姬朝遠∗2009年6月24日，國務院常務會議討論並原則通過了《橫琴總體發展規劃》，對橫琴開發進行了國家級定位：“……以合作、創新和服務為主題，充分發揮橫琴地處粵港澳結合部的優勢，在推進與港澳緊密合作、融合發展等方面大膽探索，先行先試，逐步把橫琴建設成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區……”根據《橫琴總體發展規劃》，橫琴開發根據自身發展定位，將在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》及CEPA框架下，建立與香港、澳門自由港政策相適應的粵港澳創新合作機制，促進三地人流、物流、資金流和信息流的高度聚合與高效流動。一是將橫琴島納入珠海經濟特區範圍；二是為了既有利於橫琴開發和人員、貨物、交通運輸工具進出方便，又有利於加強查驗監管的原則，對口岸設置和通關制度實行分線管理；三是鼓勵金融創新；四是實行更加開放的產業和信息化政策、土地和社會管理制度改革等方面的政策。由此可以看出：橫琴開發已經超出一般國家級經濟技術開發區1招商引資、發展經濟之意蘊，而是有着深層次要求：以橫琴經濟開發為契機，探索“一國兩制”下粵港澳合作新模式。正因為如此，中央政府賦予橫琴在推進與港澳緊密合作、融合發展等方面大膽探索，先行先試之“尚方寶劍”。然而，面對《橫琴總體發展規劃》之設想目標和社會期待，如何以橫琴開發為切入點，在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》及CEPA框架下，建立與香港、澳門自由港政策相適應的粵港澳創新合作機制？如何進行橫琴新區社會管理制度改革，實現不同制度下的融合發展？在橫琴開發中如何推進澳門經濟多元化，保障澳門可持續發展？……歷經十餘年成功實踐，在國際金融危機、粵港澳融合發展之時代背景下，“一國兩制”實踐面臨新考驗。解決上述問題，首要的是要解決橫琴社會管理模式型構問題。橫琴開發需要建構“一國兩制”特色、服務粵港澳“融合發展”之社會管理新模式。道理很簡單，30年前啟動的經濟特區建設，如果沒有中央改革開放政策傾斜，就不會有東南沿海經濟建設的顯著成就，更不會有經濟發達的深圳、生態優美的珠海。今天，面對新的開發定位，同樣需要體制和管理模式創新，沒有“一國兩制”新思維，局限於既有做法、因循守舊，不敢大膽創新，不但橫琴開發面臨的其他問題解決不好，新問題將接踵而至，必定一事無成。如何建構“一國兩制”下橫琴社會管理模式，需要運用憲政基本原理進行更為深刻的理論解讀。一、立憲主義及其理論與現實意義20世紀人類社會之演進最為鮮明的特徵就是經濟全球化、法治全球化。市場經濟把世界各國之利益密切聯繫，以立憲主義為特色的現代法治極大地推動着各國政治生態特別是法治落後國家之政治秩序。在這個歷史過程中，作為立憲主義誕生地之西方發達資本主義國家無疑走在世界前列，成為世界經濟、法治演進的最具影響力的因素。因此，以立憲主義眼界審視橫琴管理模式型構，理所應當。(一)立憲主義基本要素關於立憲主義，有學者指出：“結合世界各國憲法與憲政的理論與實踐，憲法的基本原則主要有人民主權原則、基本人權原則、權力制約原則和法治原則。而且這四大原則構成了憲法內在精神的統一體，成為現代民主憲政體制的基本支柱，具體說來即人民主權∗法學博士、河南工業大學法學院副教授@DCC@

試析“一國兩制”下橫琴社會管理模式之立憲主義型構是邏輯起點，基本人權是終極目的，權力制約是基本手段，法治是根本保障。”2儘管學界有着與其不同的論述，但對其基本要素基本形成共識。“源於西方的立憲主義現已變成世界性的潮流，成為現代文明的標誌。無論是西方國家還是非西方國家都自稱自己是實行立憲主義國家，至少沒有一個國家的政治公開否定立憲主義的價值。”3(二)立憲主義對政府型構之理論意義按照馬克思主義之經濟基礎與上層建築、生產力與生產關係關係原理，經歷30年之改革開放，中國市場經濟得以飛速發展和不斷完善。同時，經濟的發展對舊有政府管理模式提出了挑戰，政府管理模式必須適應日益發展的市場經濟需要，否則，落後的管理模式就會嚴重束縛市場手腳，改革開放的成果會迅速萎縮甚至化為灰燼！不同社會管理模式之成功經驗是人類共同之文明成果，必須予以客觀珍視和科學借鑒。立憲主義正是西方世界自近代資產階級革命成功以來所積累的寶貴社會管理經驗之結晶，是人類之共同文明成果，深深地影響着世界政治進程，成為法治全球化之內在推動因素。現代政府型構必須接受立憲主義之理論指導，堅持立憲主義基本原理。(三)立憲主義對橫琴開發之現實意義從《橫琴總體發展規劃》對橫琴的發展定位、產業發展方向看，橫琴奏響的開發序曲已經不僅僅局限於珠海這個地級市的小打小鬧，而是世界經典之序曲。演奏如此樂章，無視世界範圍內政府管理模式之立憲主義普遍真理，仍然我行我素，註定一事無成。從橫琴發展之機遇與挑戰看，一方面，隨着中國加入世界貿易協定，改革開放全方位深入展開，經濟特區30年前之國家特殊待遇對其經濟發展的作用大不如前，而且，歷經30年的探索，該是國家斷奶、自創天下的時候了；另一方面，面對國際經濟危機，外貿萎縮，要渡過難關，並在未來國內國際市場競爭中穩操勝券，面臨諸多問題。不利用粵港澳融合發展、橫琴開發區國家大力支持之有利時機，以立憲主義為指導，在管理模式上下功夫，決心打造宜居城市之軟環境，橫琴無以滙集八方賢才，將會再次坐失良機。從港澳因素看，“一國兩制”之實踐貫穿於中國特色社會主義建設的全過程，十年之實踐僅僅是漫長實踐中的一個開端，可謂“萬里長征第一步”，保持香港、澳門的長期繁榮穩定，將永遠是檢驗“一國兩制”實踐成功之惟一標準。橫琴開發承載着澳門經濟多元化，擴展港澳發展空間之歷史重任，如何做好管理模式之制度銜接，仍然需要政治智慧。立憲主義是不同制度演進之共同價值選擇，因此，理應以立憲主義理論建構橫琴社會管理模式。從建設社會主義法治國家之憲法規定看，有人說，橫琴開發應當像30年前特區建設那樣，說幹就幹，大膽創新。然而，當我們靜下心來，理性思考的時候就會發現，30年前的許多做法實際是靠一把手行政命令，決策過程不公開或者就是領導一個人說了算，這與改革開放之初之法制不健全，黨政不分，權力過於集中不無關係：有人決策和執行，卻沒人負責，過去遺留下來的亂拆遷、亂建設問題，貪污腐敗問題，權力異化問題等等，就是教訓。歷經30年，中國社會主義法制體系得到很大程度完善，中國已經恢復其在世界貿易組織之應有席位。中國法治面貌今非昔比，法治建設成就舉世矚目。新一輪的經濟建設必須走法治之路，橫琴必須走科學開發、依法開發之路。必須以立憲主義原理指導橫琴模式之型構，從而營造穩定、文明之經濟開發新秩序。尤其在高科技研發中，更應該如此。如果社會管理之軟環境不能適應有志之士之發展，那麼，橫琴發展就會成為一紙空文。二、橫琴社會管理模式之憲政預設橫琴社會管理模式設計必須圍繞《橫琴總體發展規劃》，對未來橫琴社會作出科學的估計，在此基礎上，進行立憲主義型構。(一)未來橫琴社會之基本特徵根據珠海官方媒體報道，在未來10-15年內，橫琴人口將達到12萬人。依據《橫琴總體發展規劃》，我們可以對橫琴未來社會特點做如下歸納：第一，社會多元性。依據橫琴開發定位和產業發展方向，作為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式示範區之橫琴、作為世界級旅遊度假基地之橫琴，作為粵港澳地區的區域性商務服務基地之橫琴，必然會“笑迎八方客、禮遇四海朋”，港澳台因素、境外國外因素會隨着橫琴開發步伐與日俱增。橫琴新區將率先應對社會多元化帶來的商機和挑戰。第二，國際高端性。作為未來珠江口西岸的區域性科教研發平台、融合港澳優勢的國家級高新技術產業基地。國際高端人才將成為橫琴社會之中堅力量。@DCD@

《“一國兩制”研究》第3期屆時，世界範圍內不同專業背景和研發領域專家學者、知名人士將滙集於此，施展才華。第三，跨境流動性。未來橫琴社會之社會多元化結構、科技研發之市場導向性決定着橫琴未來社會人士之跨境流動性。(二)未來橫琴社會管理模式之立憲主義型構未來橫琴社會之上述特決定了橫琴社會管理模式不能運用舊有的思維進行建構，必須遵守世界公認之立憲主義原則，立足珠海現行政府體制改革之現狀，圍繞《橫琴總體發展規劃》之目標，進行理性設計。1.科學定位橫琴行政層級按照行政法治原理，行政機關上下級是命令和服從關係，行政層級越低的政府，決策權能就越低。《橫琴總體發展規劃》對橫琴做出了國家定位，理應賦予其開發需要的行政決策權，如果按照現有的行政層級，未來橫琴政府管理模式未必能擔此重任。而且，橫琴管理模式之建構在政治制度、政府體制、經濟體制等方面涉及許多港澳因素、境內外因素，開創性探索和改革，勢必涉及到“敏感”問題，作為一個地級市的一個副廳級行政單位，根本沒有能力為之。而且，由於中國單一制國家結構形態，作為副廳級行政單位的橫琴新區政府面對粵港澳三個省級政府，行政上隸屬於廣東省珠海市，其自主創新能力、達成既定目標之預期無疑會遇到諸多行政體制障礙。因此，賦予橫琴之省級行政位階，勢在必行。鑒於橫琴開發之“一國兩制”特殊情勢，建議把橫琴行政層級單列為省部級，直屬於國務院管轄。需要特別去強調的是，賦予橫琴行政層級，不是國務院一紙文件就解決問題，而要圍繞《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》，從創新其管理架構、提升其決策能力入手，對橫琴現有社會管理架構存在的體制問題和歷史遺留問題進行徹底清理和重構。2.建立“一國兩制”下橫琴融合式政府架構如果說，香港、澳門回歸之初，香港、澳門對內地尚存疑慮、堅守井水不犯河水之舊思維的話，那麼，歷經十餘年之實踐探索，《橫琴總體發展規劃》之出台則體現出鮮明“一國兩制”新思維：在十餘年密切合作與共同發展經驗之基礎上，實現粵港澳融合發展。在橫琴政府管理體制之架構方面，必須堅持“一國兩制”背景下，粵港澳融合發展新思維，在政府組成、運作、法制方面融合粵港澳三種制度之實踐成果：既體現立憲主義之精神，又要彰顯橫琴發開發之地方特色。具體講，必須要堅持憲政之權力制約原則，以立法、行政和司法之世界公認的政府三權為基本架構進行權力組織和運作設計。為此，建議以香港基本政治架構為基礎，參照珠三角政府體制改革之經驗，從以下幾個方面，設計橫琴未來的政治架構：第一，在立法方面，以橫琴人民代表大會為基礎，試行代表專職制度、日常辦公制度、珠港澳等額參與制度。代表可由三地委任或選任，具體由全國人大有關部門依據法定程序進行立法研討。中國的人民代表大會制度從代表產生、會期制度、議事程序，都無法與西方發達國家議會制度相比擬。面對橫琴未來社會之境內外因素，以民意機關改革為突破口，在科學決策、民主管理方面進行先行先試，時機已經成熟。第二，在行政方面，由中央政府直接任命橫琴行政長官，其他官員由行政長官提名。在此基礎上，探討黨政合一之政府架構。從理論層面講，不管是黨政合一，還是黨政分開，其本身並無太大的憲政意義，關鍵在於權力是否存在約束機制，是否能夠依法行使。如果權力制約機制缺失、法制建設滯後，黨政分開豈不是造成雙重的國家負擔，浪費納稅人的錢財？與30年前比，中國法治建設已經取得重大成就，社會主義法制體系已經趨向完善，權力制約之立憲主義觀念已經被廣泛接受，在此情勢下，推行黨政合一，對橫琴開發更具實際意義。第三，在司法方面，建議珠海中級法院設立橫琴特別法庭，負責橫琴案件終審。並着手培養一支既精通港澳法制，又熟悉大陸法制之法官隊伍。與此同時，最高人民法院應該在橫琴設立港澳司法研究所，對港澳終審權之運作和改革趨向進行近距離研討，為中國憲法保障制度之建構作出理論和實踐準備。3.建構粵港澳共同市場法制體系立足橫琴開發，實現粵港澳經濟社會融合發展，法制必須跟進。1980年代以來的30年是中國法制立足中國實際，汲取西方法治營養，相繼完善社會主義法制體系、實踐中國社會主義法治的之30年。先進的法制體系，是未來橫琴政府管理運作的前提條件。粵港澳法制樣態中，香港法制具有明顯的先進性，因此，建議以香港法制為基礎，適當吸納澳門、內地法制先進部分，建構橫琴法制體系。為此，建議盡快成立粵港澳市場法制委員會，對經濟貿易領域之法律制度進行統一修訂，設計出與國際經貿接軌、保障粵港澳融合發展之珠三角統一市場法制體系。@DCE@

試析“一國兩制”下橫琴社會管理模式之立憲主義型構三、助成澳門經濟多元化是橫琴管理模式之首要考驗面積106.46平方公里、可供開發土地面積約53平方公里之橫琴島，為甚麼歷來受到中央政府的高度關注？整個珠海市早就被看做港澳後花園，《橫琴總體發展規劃》之設計放到作為“百島之市”之珠海任何一塊土地上，都能說得通、行得通，偏偏對橫琴島如此垂青，用意何在？道理不言自明，因為與澳門特別行政區百米之遙，而且其開發與澳門經濟社會可持續發展休戚相關。(一)“一國兩制”下澳門經濟社會之長期繁榮穩定問題亟待解決2009年7月21日，第十屆全國人大代表、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中，接受媒體採訪時指出，博彩業為澳門社會帶來正面效應，也帶來挑戰和負面影響。一方面澳門博彩業的迅速發展，澳門巿民都能分享到經濟上的成果；但另一方面，博彩業發展導致社會成本大幅攀升，行業之間惡性競爭，使整體巿民也承擔着博彩業急速發展帶來的負面影響。博彩業的擴張對青少年的價值觀造成很大衝擊，許多年青人高中、大學都不上了，就去賭場工作。由於高等教育水平的人口數量不能與時俱進，澳門的發展受到了制約。4目前，澳門已形成旅遊博彩業、以紡織和服裝為主的出口加工業、金融保險業和房地產建築業四大支柱產業。但博彩業在澳門經濟的比重中仍顯過大，其弊端是經濟形態相當脆弱，遇上諸如非典、禽流感、甲型流感等突發事件，難免受到打擊，而情況一旦惡化，勢必影響澳門的整體經濟和社會穩定。5澳門可持續發展問題，迫在眉睫。博彩業獨大，而且隨着“一國兩制”之實踐，其盈利狀況日益與內地通關政策綁定，不僅自身前途莫測，而且其對社會之負面影響顯而易見。近60萬澳門居民前途命運，事關重大，解決不好，不僅“一國兩制”實踐會遇到重創，而且會在珠三角引發“多米諾骨牌”效應，拖垮區域經濟，以房地產業為主要財政來源的珠海市將首當其衝，據業內人士透露，澳門居民是珠海房地產市場的主要消費群體之一。(二)橫琴對澳門“一國兩制”未來實踐之意義如果不考量“一國兩制”之制度因素，也許，澳門發展空間問題就不會解決得如此一波三折。港澳之資本主義制度和大陸之社會主義制度不僅在憲法、基本法下，50年不變，按照鄧小平先生的話，50年後也沒有必要變。鄧小平的話，可謂意味深長，高瞻遠矚。為甚麼50年後沒有必要變？鄧小平先生沒有說明其原因，筆者分析起碼包括三層因素，首先，西方發達資本主義穩定繁榮的經濟和日益成熟的社會管理制度會使資本主義制度經歷較長的歷史時期，沒有充分理由斷言資本主義制度之短期性，而作為中國走向世界的重要窗口，港澳資本主義制度長期不變對我們開展國際交流和合作具有重要意義；其次，社會制度之演進有其本身的內在規定性，運用“制度決定論”看待和處理“一國兩制”實踐遇到的問題，實質上是一種“霸權主義”思維、“威權行為”，嚴重違背了馬克思主義經濟基礎與上層建築、生產力與生產關係基本原理，既缺乏客觀公正，又不具有實踐意義，最終會使“一國兩制”之實踐誤入歧途；第三，尊重制度之多元化選擇，是中國哲學和諧、包容精神之體現。資本主義長期攻擊我們，特別是過去一個時期，西方世界動輒拿人權攻擊中國，策動中國少數民族地區搞分裂活動，甚至企圖顛覆中國政權，極大地傷害了中國人民情感，破壞了中國的安定秩序，西方世界對中國的許多粗暴行徑，回首過去我們看得很清楚。但是，作為對世界負責任的大國，我們不能沾染西方資本主義霸權之惡習。我們和平發展了，不僅要和諧、寬容處事，不對別國制度說三道四，對國內之資本主義制度也要持科學態度客觀看待，只要符合港澳民眾之根本利益，對港澳經濟社會長期繁榮穩定有益，就應該義無反顧地大膽支持。既然港澳資本主義制度、大陸社會主義制度，國際範圍內，資本主義制度和社會主義制度，將長期共存，那麼港澳可持續發展之空間拓展必須保持其相對大陸之獨立性和隔離性，粵港澳融合發展主要在於經濟層面，絕非“兩制”走向“一制”，而是“兩制”共同走向繁榮穩定之路徑。港澳一直靠填海擴充發展空間，但這不是長久之計。而距澳門百米之遙之橫琴島，與珠海市區有天然水道分開，以大橋相連，自然成為港澳空間拓展之首選之地。(三)促成澳門經濟多元化應當是橫琴開發第一要務按照國務院和廣東省委部署，由珠海設橫琴新區負責橫琴開發。珠海政府權威人士指出“……按照《橫琴總體發展規劃》，不會在橫琴專設香港或者澳門的專@DCF@

《“一國兩制”研究》第3期橫琴開發必須以解決實際問題為要，以解決最迫切問題為先。拋開澳門可持續發展問題，橫琴開發和內地其他地區國家經濟技術開發區有何兩樣？以犧牲澳門可持續發展為代價之橫琴開發註定會失去其應有意義。門園區，也不會刻意對香港、澳門劃分甚麼份額。但是在面向全球招商時，將重點優先港澳，並在橫琴開發中特別支持澳門發展技術含量和附加值相對較高的工業，以助其經濟適度多元化。”6“面向全球招商時，將重點優先港澳，並在橫琴開發中特別支持澳門發展技術含量和附加值相對較高的工業，以助其經濟適度多元化”7，此話值得深究。這無異對世界宣佈一種“蹩腳”招商引資秩序。儘管澳門平台背靠幅員遼闊的中國內地，與歐盟、葡語國家和國際上的華商組織有着密切的聯繫。8本身有諸多經濟多元化發展有利條件，但“澳門發展技術含量和附加值相對較高的工業”不是易如反掌之事，面對國內和國際市場競爭和產業佈局，需要時間和研討，如果短期內澳門拿不出此類項目，橫琴開發就等於對澳門下“逐客令”，這樣會使澳門之橫琴空間拓展灰飛煙滅，未來可持續發展將面臨更大困難，這種做法嚴重違反“一國兩制”之精神。經濟基礎決定上層建築，澳門經濟的多元化與澳門社會的發展關係密切，借助於橫琴新的經濟技術開發區，澳門社會可以實現博彩、旅遊、工業、教育、科學、文化、衛生等經濟和社會資源的合理佈局，健全常態社會結構，促進經濟社會和諧發展。最好的辦法是在與澳門大學橫琴新校區相連一帶，規劃出澳門經濟技術開發區。以澳門大學建設為啟動，促成澳門經濟多元化發展，實現澳門社會經濟之均衡演進，為澳門長期繁榮穩定奠定基礎。四、結語依據《橫琴總體發展規劃》，可供開發土地面積約53平方公里之橫琴島被設想成為“帶動珠三角、服務港澳、率先發展的‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區；深化改革開放和科技創新的先行區；促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。”目標充滿着浪漫主義色彩，實際實施必須堅持中國共產黨一貫倡導之事實求是之精神。實施《橫琴總體發展規劃》，建構社會管理模式是首要任務，必須以立憲主義精神為指導，參照港澳和大陸社會管理之成功經驗，大膽創新探索。與此同時，應發揚務實精神，從切合實際之行動着手，尤其不能無視澳門長遠利益、以犧牲澳門經濟多元化和澳門經濟社會可持續發展為代價進行“大躍進”式開發。註釋：1依據國務院有關文件，1980年代以來，國務院先後批准50餘個國家級經濟技術開發區，特別是2009年以來，國家發改委發佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》、批覆了《關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》、《關中－天水經濟區發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴總體發展規劃》、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《促進中部地區崛起規劃》和《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》、《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》等8個規劃。2周葉中主編：《憲法》，北京：北京大學出版社，2005年，第98頁3徐秀義、韓大元主編：《現代憲法學基本原理》，北京：中國人民公安大學出版社，2001年，第60頁4《楊允中指出：澳門必須正視博彩業帶來的負面影響》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/ga/ga-cjxw/news/2009/07-22/1785727.shtml，2009年7月22日。5《澳門進駐橫琴“一國兩制”新幕正式開啟》，載於和訊新聞網：http://news.hexun.com/2009-07-13/119542528.html，2009年7月13日。6同上註。7同上註。8《李炳康：泛珠合作為澳門產業轉移提供難得機遇》，載於騰訊網：http://news.qq.com/a/20070609/000133.htm，2007年6月9日。@DCG@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告《“一國兩制”研究》編輯部一、目標與方法(一)調查目的澳門回歸祖國已經10年了，澳門在《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》的有效保障下，獲得了全面的和高速的發展，成果有目共睹，前10年良好發展意味着澳門特別行政區的奠基工程業已完成。澳門特區即將邁入第二個10年，毫無疑問，澳門居民和全國人民都對特區第二個10年寄以頗高期待。在這樣重要時間交滙點，不失時機地全面瞭解一下廣大居民所思所想，摸清社會發展脈搏，顯然是有特殊重要性和必要性。(二)研究方法1.調查形式是次調查以電話訪問形式進行，問卷的設計既參照國際通用慣例，又從澳門社會現實出發，採用多選題與單選題、評分題與評價題並重的做法，選項以封閉式選項為主，評分題由0到10分，評價題分5個等級。問卷包括15項必要選題，內含34項分題，兼顧對當前發展形勢的判斷和對下一輪發展走向的預期。這樣做既重點突出，強調主題，又便於具體溝通和實際操作。2.訪問對象常住人口中年滿18歲或以上的各界人士，強調居民成分的代表性與取樣的隨機性。3.抽樣方法首先，從《澳門住宅2009電話用戶名錄》中隨機抽取了4,700個電話號碼，組成第一階段的電話訪問清單。為了確保調查目標覆蓋到電話號碼未登錄的住戶，於第一階段的號碼中首500個號碼隨機加減一個實數形成500個隨機號碼，再隨機混進第一階段的電話號碼中，最後形成由5,200個電話號碼組成的預期電話號碼訪問清單。總量約佔澳門家庭總數1/25-1/20。4.資料搜集調查訪問於2009年11月13-22日期間進行，全程由澳門理工學院一國兩制研究中心統籌，澳門理工學院20多名經認真培訓的高年級學生作訪問員，澳門理工學院公共行政高等學校李略副教授應邀擔任技術指導。調查過程中，有1,052名18歲以上居民成功完成問卷調查的全部問題，有12名18歲以上居民完成問卷調查的大部分問題，合作率為31.58%。統計結果處於95%的置信水平，±3%的誤差範圍內。二、問卷結果分析Q1、澳門回歸十年，請問您如何評價“一國兩制”在澳門的實踐？表1如何評價“一國兩制”在澳門的實踐結果分數人數%非常成功898.36成功54751.41一般37234.96不成功191.79非常不成功20.19不知道或拒答353.29合計1,064100分析：澳門回歸已經十年，“一國兩制”的實踐在總體上是成功的、不容置疑的。調查顯示“一國兩制”成功實踐得到澳門特區居民廣泛認同。選擇“非常成功”和“成功”的共佔59.77%，如果連同中間看@DCH@

《“一國兩制”研究》第3期法“一般”，則高達94.73%。有所保留，認為“不成功”、“非常不成功”的則為1.98%。澳門回歸以後，《澳門基本法》得到全面貫徹實施，經濟快速發展，社會祥和穩定，居民權益得到切實保障，各界人士安居樂業，各得其適。這些都構成了“一國兩制”成功實踐得到廣泛認同的社會基礎。圖1如何評價“一國兩制”在澳門的實踐8.36%51.41%34.96%1.79%0.19%3.29%非常成功成功一般不成功非常不成功不知道或拒答Q2.澳門回歸十年，請問您認為“一國兩制”在澳門成功實踐的主要原因是？表2“一國兩制”在澳門成功實踐的主要原因結果分數人數%“澳人治澳”、高度自治方針符合區情30728.85行政主導的制度設計13312.50特區政府依法施政13812.97中央對澳門的全面支持37134.87立法會對政府的支持、配合與監督14113.25司法獨立15214.29博彩業開放成功27225.56居民愛國愛澳、自強不息、開拓進取17416.35其他131.22圖2“一國兩制”在澳門成功實踐的主要原因1.2216.3525.5614.2913.2534.8712.9712.528.850.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.0040.00其他居民愛國愛澳、自強不息、開拓進取博彩業開放成功司法獨立立法會對政府的支持、配合與監督中央對澳門的全面支持特區政府依法施政行政主導的制度設計“澳人治澳”、高度自治方針符合區情%1.2216.3525.5614.2913.2534.8712.9712.528.850.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.0040.00其他居民愛國愛澳、自強不息、開拓進取博彩業開放成功司法獨立立法會對政府的支持、配合與監督中央對澳門的全面支持特區政府依法施政行政主導的制度設計“澳人治澳”、高度自治方針符合區情%分析：“一國兩制”成功實踐的最根本原因，一是國家因素，二是特區的內部因素。10年來，“一國兩制”在澳門得以成功不是偶然的，而是合乎規律的發展結果。其中，選項“中央對澳門的全面支持”獲認同最高，為34.87%，其次為“澳人治澳，高度自治方針符合區情”，佔28.85%，再次是“博彩業開放成功”，佔25.56%。其餘“居民愛國愛澳、自強不息、開拓進取”、“司法獨立”、“立法會對政府的支持、配合與監督”、“特區政府依法施政”、“行政主導的制度設計”分別佔16.35%、14.29%、13.25%、12.97%和12.50%，亦獲居民較多認同。這表明，“一國兩制”的成功實踐是諸多利好因素綜合作用的結果。@DCI@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告Q3.您對以下機構的滿意程度如何？表3-1對行政長官、立法會、法院及檢察院的滿意程度行政長官立法會法院檢察院項目滿意度人數%人數%人數%人數%非常滿意373.48131.22111.03131.22滿意45142.3935633.4629828.0130728.85一般45042.2949746.7141539.0042740.13不滿意888.2712311.5610710.06868.08非常不滿意222.07211.97151.4180.75不知道/拒答161.5545.0821820.4922320.96合計1,0641001,0641001,0641001,064100表3-2對司級機構的滿意程度行政法務司經濟財政司保安司社會文化司運輸工務司項目滿意度人數%人數%人數%人數%人數%非常滿意100.94141.32171.60272.5480.75滿意30528.6742339.7640137.6952749.5321320.02一般44942.2042439.8544141.4538436.0942640.04不滿意12111.37979.1211610.90534.9825323.78非常不滿意292.73181.69222.0790.85656.11不知道/拒答15014.10888.27676.30646.02999.30合計1,0641001,0641001,0641001,0641001,064100表3-3對廉政公署及審計署的滿意程度廉政公署審計署項目滿意度人數%人數%非常滿意312.91100.94滿意38336.0033631.70一般40237.7842540.09不滿意15214.29969.06非常不滿意343.20121.13不知道/拒答625.8318117.08合計1,0641001,060100圖3-1對行政長官、立法會、法院及檢察院的滿意程度0.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.0040.0045.0050.00行政長官立法會法院檢察院%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意不知道/拒答圖3-2對司級機構的滿意程度0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00行政法務司經濟財政司保安司社會文化司運輸工務司%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意不知道/拒答圖3-3對廉政公署及審計署的滿意程度0.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.0040.0045.00廉政公署審計署%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意不知道/拒答@DCJ@

《“一國兩制”研究》第3期分析：本題是個組合題，包含11個分題。調查顯示居民最滿意的機構是社會文化司、行政長官、經濟財政司和廉政公署，“滿意”和“非常滿意”分別佔52.07%、45.87%和41.08%和38.91%。如果再加上“一般”滿意者，則為88.16%、88.16%、80.93%和76.69%。最不滿意的機構是運輸工務司，“非常不滿意”和“不滿意”共佔29.89%，這顯然是受歐文龍事件影響。有些政府和機構可能同普通居民接觸不多，故滿意度相對偏低，有關法院、檢察院“不知道/拒答”選項竟有20.49%和20.96%的回應。總體觀察，10年來“以民為本”施政理念已逐步深入人心，但進一步強化施政能力與施政理念似仍有必要性、迫切性。Q4.請問您對第三屆行政長官選舉滿意嗎？表4對第三屆行政長官選舉的滿意程度結果滿意度人數%非常滿意121.13滿意38035.75一般39036.69不滿意18517.40非常不滿意262.45不知道/拒答706.59合計1,063100圖4對第三屆行政長官選舉的滿意程度1.13%35.75%36.69%17.40%2.45%6.59%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意不知道/拒答分析：居民對第三屆行政長官選舉的滿意度基本正常，“非常滿意”和“滿意”共佔36.88%，加上“一般”滿意者為36.69%，合計為73.57%。值得注意的是，選項“不滿意”和“非常不滿意”亦有19.85%。Q5.請問您對第四屆立法會選舉滿意嗎？表5對第四屆立法會選舉的滿意程度結果滿意度人數%非常滿意161.51滿意51448.35一般37735.47不滿意11110.44非常不滿意80.75不知道/拒答373.48合計1,063100圖5對第四屆立法會選舉的滿意程度1.51%48.35%35.47%10.44%0.75%3.48%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意不知道/拒答分析：居民對第四屆立法會選舉的看法較為正常。其中“非常滿意”和“滿意”佔49.86%，接近5成，加上“一般”滿意者35.47%，合計則為85.33%。選項“不滿意”和“非常不滿意”亦有11.19%。居民對立法會選舉的滿意度較高於行政長官的選舉。Q6.請問您認為在未來10年，澳門的行政長官選舉制度有哪些方面需要改進？(可多選)表6未來10年行政長官選舉制度需要改進之方面結果項目人數%擴大選舉委員會人數35833.65應有多名候選人參加競選51848.68提高選舉委員會成員的廣泛代表性、專業性38135.81提高選舉委員會委員的素質42239.66選舉委員會委員的選舉應更開放民主54851.50盡快落實改革日程49146.15其他383.57@DCK@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告圖6未來10年行政長官選舉制度需要改進之方面3.5746.1551.539.6635.8148.6833.650.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他盡快落實改革日程選舉委員會委員的選舉應更開放民主提高選舉委員會委員的素質提高選舉委員會成員的廣泛代表性、專業性應有多名候選人參加競選擴大選舉委員會人數%分析：調查顯示居民要求改進行政長官選舉的呼聲較高。其中過半數民意認定“選舉委員會委員的選舉應更開放民主”(51.50%)，有接近半數的民意要求“應有多名候選人參加競選”(48.68%)和“盡快落實改革日程”(46.15%)。另外，較多居民亦認同“提高選舉委員會委員的素質”(39.66%)、“提高選舉委員會委員的廣泛代表性和專業性”(35.81%)和“擴大選舉委員會人數”(33.65%)。這些都說明居民對改進行政長官的選舉制度抱有較大期待。Q7.請問您認為未來10年，澳門立法會有哪些方面需要改進？(可多選)表7未來10年立法會選舉制度需要改進之方面結果項目人數%提升立法會議員素質52749.53加強對政府的制衡及監督57654.14加強對政府施政的配合37635.34平衡社會各方利益56152.73直選擴大名額，間選體現民主44742.01提高立法效率及質量45142.39多用中文立法34832.71其他343.20圖7未來10年立法會選舉制度需要改進之方面3.232.7142.3942.0152.7335.3454.1449.530.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他多用中文立法提高立法效率及質量直選擴大名額，間選體現民主平衡社會各方利益加強對政府施政的配合加強對政府的制衡及監督提升立法會議員素質%@DCL@

《“一國兩制”研究》第3期分析：調查顯示居民要求改進立法會作用和功能的呼聲較高，其中有半數和接近半數的民意認同“加強對政府的制約和監督”(54.14%)、“平衡社會各方利益”(52.73%)和“提升立法會議員素質”(49.53%)。另外，“提升立法效率及質量”、“直選擴大名額，間選體現民主”、“加強對政府施政的配合”和“多用中文立法”，分別佔42.39%、42.01%、35.34%、32.71%，也獲較大程度認同。這些說明立法會的作用和功能還有較大的改進空間。Q8.在未來10年，您對特區政府的最大期望是甚麼？(可多選)表8未來10年對特區政府的最大期望結果項目人數%依法施政，廉潔高效55852.44廣納民意，快速回應市民訴求67963.82關注弱勢社群，加大社會福利資源的投放71967.58合理運用財政資源，建立財政儲備制度54551.22培養有效施政團隊42239.66主動與立法會溝通，加強與立法部門的配合41739.19完善法律制度40538.06建立有權威、有影響力的中央智庫27826.13其他383.57圖8未來10年對特區政府的最大期望3.5726.1338.0639.1939.6651.2267.5863.8252.440.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.00其他建立有權威、有影響力的中央智庫完善法律制度主動與立法會溝通，加強與立法部門的配合培養有效施政團隊合理運用財政資源，建立財政儲備制度關注弱勢社群，加大社會福利資源的投放廣納民意，快速回應市民訴求依法施政，廉潔高效%分析：調查顯示居民在未來10年期待面較寬，對特區政府的最大期待是“關注弱勢群體、加大社會福利資源的投放”(67.58%)和“廣納民意、快速回應市民訴求”(63.82%)。另外，“依法施政、廉潔高效”(52.44%)和“合理運用財政資源、建立財政儲備制度”(51.22%)，亦獲得過半數支持。其餘“培養有效施政團隊”(39.66%)、“主動與立法會溝通、加強與立法部門的配合”(39.19%)、“完善法律制度”(38.06%)和“建立有權威、有影響力的中央智庫”(26.13%)亦獲較大程度的認同。Q9.在未來10年，請問您對司法機關(包括檢察院及法院)的最大期望是甚麼？(可多選)表9未來10年對司法機關的最大期望結果項目人數%保持司法獨立，並加強居民對司法的監督59355.73推動和落實法院在審判時使用中文51548.40持續培訓司法人員54050.75改革司法制度(包括訴訟程序、司法機關內部管理制度等)41739.19推動澳門的法制建設39036.65提升司法效率59055.45其他302.82@DDC@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告圖9未來10年對司法機關的最大期望2.8255.4536.6539.1950.7548.455.730.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他提升司法效率推動澳門的法制建設改革司法制度(包括訴訟程序、司法機關內部管理制度等)持續培訓司法人員推動和落實法院在審判時使用中文保持司法獨立，並加強居民對司法的監督%分析：在未來10年，居民對澳門司法機關的最大期待是確保“司法獨立”(55.73%)和“提升司法效率”(55.45%）。另外，“持續培訓司法人員”(50.75%)和“推動和落實法院在審判時使用中文”(48.40%)，居民亦有較大期待。Q10.請問您認為第三屆政府上任之後最需要優先處理哪些事情？(可多選)表10第三屆政府最需要優先處理的事情結果項目人數%肅貪倡廉，打造陽光政府69765.51落實主要官員問責制52649.44啟動政改諮詢，推進政改38436.09提高政府行政效率及改變官僚文化現象55952.54制定宏觀的經濟發展策略，優化博彩業發展模式45142.39推進法律改革，繼續落實中文正式語文地位38235.90成立智囊團，促進科學決策25523.97其他595.55圖10第三屆政府最需要優先處理的事情5.5523.9735.942.3952.5436.0949.4465.510.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00其他成立智囊團，促進科學決策推進法律改革，繼續落實中文正式語文地位制定宏觀的經濟發展策略，優化博彩業發展模式提高政府行政效率及改變官僚文化現象啟動政改諮詢，推進政改落實主要官員問責制肅貪倡廉，打造陽光政府%@DDD@

《“一國兩制”研究》第3期分析：調查顯示居民認為第三屆政府上任以後最需要優先處理的政務是“肅貪倡廉，打造陽光政府”，佔65.51%，其次是“提高政府行政效率及改變官僚文化現象”(52.54%)和“落實主要官員問責制”(49.44%)。其餘“制定宏觀的經濟發展策略，優化博彩業發展模式”(42.39%)、“啟動政改諮詢，推進政改”(36.09%)、“推進法律改革，繼續落實中文正式語文地位”(35.90%)和“成立智囊團，促進科學決策”(23.97%)，亦獲較大程度的認同。Q11.請問在未來10年，您是否同意：表11居民對於中央政府的期待與希望是否不知道/拒答選項題目人數%人數%人數%合計中央政府不干預澳門特區高度自治範圍內的事務71367.223221.8711610.931,061中央政府應根據現實情況繼續支持澳門特區政府的工作1,00294.53323.02262.451,060中央政府應當適當關注澳門內部的貪腐問題和貧富分化問題94689.16797.45363.391,061中央政府應當監督特區政府的工作77272.8323121.79575.381,060中央應設法調整澳門的發展空間77973.5620719.55736.891,059加強澳門中聯辦的作用75070.6916015.0815114.231,061希望中央領導人經常到訪澳門70166.1927425.87847.931,059圖11居民對於中央政府的期待與希望0%20%40%60%80%100%希望中央領導人經常到訪澳門加強澳門中聯辦的作用中央應設法調整澳門的發展空間中央政府應當監督特區政府的工作中央政府應當適當關注澳門內部的貪腐問題和貧富分化問題中央政府應根據現實情況繼續支持澳門特區政府的工作中央政府不干預澳門特區高度自治範圍內的事務是否不知道/拒答分析：本題屬組合題，包念7組分題。調查顯示居民對中央政府充滿信心、期待和希望，正面評價很高。其中最認同的是“中央政府應根據現實情況繼續支持澳門特區政府的工作”(94.53%)，其次是“中央政府應當適當關注澳門內部的貪腐問題和貧富分化問題”(89.16%)，其餘依次是“中央應設法調整澳門的發展空間”(73.56%)、“中央政府監督特區政府的工作”(72.83%)、“加強澳門中聯辦的作用”(70.69%)、“中央政府不干預澳門特區高度自治範圍內的事務”(67.20%)、“希望中央領導人經常到訪澳門”(66.19%)。調查顯示澳門居民對中央政府充滿信任、信賴，同時也殷切期盼中央政府對澳門內部如貪腐和貧富分化等問題予以更多關注。Q12.請用0-10分表示您對中央政府支持澳門的信心程度。表12對中央政府支持澳門的信心程度分數結果人數%1015514.649686.42827926.35723922.57615214.35513312.564151.42360.57230.28100.00090.85合計1,059100@DDE@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告圖12對中央政府支持澳門的信心程度14.646.4226.3522.5714.3512.561.420.570.2800.850.005.0010.0015.0020.0025.0030.00109876543210分數%分析：調查顯示澳門居民對中央政府繼續支持澳門特區發展抱有頗大信心，平均值為7.3，其中給滿分10分的佔14.64%，8-10分的合計為47.41%，如果連同5-7分則共計96.89%。Q13.請用0-10分表示您對第三任行政長官崔世安的信心程度。表13對第三任行政長官的信心程度分數結果人數%10454.289232.19812111.50718317.40617016.16534833.084625.893403.802201.901100.950302.85合計1,052100圖13對第三任行政長官的信心程度4.282.1911.517.416.1633.085.893.81.90.952.850.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.00109876543210分數%分析：總體觀察，居民對第三任行政長官崔世安先生持有信心，平均值為5.78，屬於較高的合理水平，其中滿分為4.28%，5-10分共計84.61%；給予了3-0分的合計為9.5%，說明新行政長官任重道遠，上任後還需帶動施政團隊進一步提升施政能力與理念。Q14.請用0-10分表示您對未來10年特區政府的信心程度。表14對未來10年特區政府的信心程度分數結果人數%10535.039292.75817816.89719718.69618917.93530629.034474.463201.902141.33120.190191.80合計1,054100圖14對未來10年特區政府的信心程度5.032.7516.8918.6917.9329.034.461.91.330.191.80.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.00109876543210分數%分析：居民對未來10年特區政府的信心居較高水平，平均值為6.2，其中滿分為5.03%，5-10分共計90.32%；給予3-0分的合計為5.22%，說明新政府需要進一步把以民為本理念調整到位，進一步改善官民關係，全面建設服務型政府。@DDF@

《“一國兩制”研究》第3期Q15.請用0-10分表示您對未來10年澳門特區發展前景的信心程度。表15對未來10年澳門特區發展前景的信心程度分數結果人數%10726.829464.36821220.09724122.84619718.67521820.664353.323121.14290.85110.090121.14合計1,055100圖15對未來10年澳門特區發展前景的信心程度6.824.3620.0922.8418.6720.663.321.140.850.091.140.005.0010.0015.0020.0025.00109876543210分數%分析：居民對特區未來10年發展前景的信心頗高，平均值為6.62，其中滿分10分為6.82%，5-10分共計93.44%；給3-0分的僅為3.22%，絕大多數對自己所在的特區充滿信心，這是公民意識穩定提升的重要標誌。三、接受調查居民的統計特徵(一)性別分佈表16受訪者性別分佈項目性別頻率%男47244.36女59255.64合計1,064100圖16受訪者性別分佈44.36%55.64%男女總體上性別結構比較均衡，女性(55.64%)多於男性(44.36%)，兩者相差11.28%。與2006年人口統計結果(男48.8%，女51.2%)比較接近。(二)年齡分佈表17受訪者年齡分佈項目年齡(歲)頻率%18-2526925.5226-3516215.3736-4521520.4046-5523422.2056或以上17416.51小計1,054100拒答10合計1,064圖17受訪者年齡分佈25.52%15.37%20.40%22.20%16.51%18-2526-3536-4546-5556或以上在接受調查的居民中，不同年齡組的比例較為均衡，其中18-25、26-35、36-45、46-55、56以上的各年齡段分別佔25.52%、15.37%、20.4%、22.2%及16.51%。回應率最高的是18-25歲年齡段，說明青年一代更加關注社會事務。@DDG@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告(三)教育程度分佈表18受訪者教育程度分佈項目教育程度頻率%小學或以下19618.54中學55252.22大學及專科文憑888.33大學或以上22120.91小計1,057100拒答7合計1,064圖18受訪者教育程度分佈18.54%52.22%8.33%20.91%小學或以下中學大學及專科文憑大學或以上在接受調查的居民中，超過半數、高達52.22%的人士為中學程度，“大專及專科文憑”和“大學或以上”兩項合計為29.24%，而“小學或以下”為18.54%。數據顯示澳門居民的文化程度仍然偏低，亟待政府與社會各界進一步關注。(四)行業分佈表19受訪者行業分佈項目行業頻率%學生15414.75公職人員706.70博彩業12311.78建築、地產業636.03酒店、飲食業656.23銀行、保險業383.64教育、文藝業555.27電腦、科技171.63機械、維修151.44醫療衛生212.01製造業959.10商業、零售業171.63退休827.85待業、失業11210.73其他11711.21小計1,044100拒答20合計1,064圖19受訪者行業分佈14.75%6.70%11.78%6.03%6.23%3.64%5.27%9.10%1.63%7.85%10.73%11.21%2.01%1.44%1.63%學生公職人員博彩業建築、地產業酒店、飲食業銀行、保險業教育、文藝業電腦、科技機械、維修醫療衛生製造業商業、零售業退休待業、失業其他從接受調查居民的職業分佈來看，學生、博彩業人員分居前二位，分別為14.75%、11.78%。另外，待業、失業人佔10.73%，退休人士佔7.85%，製造業人士佔9.1%，另有11.21%為其他行業。(五)家庭月收入分佈表20受訪者家庭月收入分佈項目收入(元)頻率%10,000或以下24725.9210,001-20,00033234.8420,001-30,00020121.0930,001-40,000828.6040,001或以上919.55小計953100拒答11110.43合計1,064圖20受訪者家庭月收入分佈25.92%34.84%21.09%8.60%9.55%10,000或以下10,001-20,00020,001-30,00030,001-40,00040,001或以上接受調查的居民家庭收入方面，10,001-20,000元者為第1位，佔34.84%，10,000元以下者佔25.92%，20,001-30,000元者佔21.09%，30,001-40,000元者為8.6%，40,001元以上者為9.55%，家庭收入在30,000元以上者共18.15%，而20,000元以下者共計60.76%，居民家庭收入偏低者大大高於收入居中等或較高者。收入結構顯示，澳門至今仍未是一個中產階級為主的@DDH@

《“一國兩制”研究》第3期發達社會。(六)出生地分佈表21受訪者出生地分佈項目出生地頻率%澳門49947.43香港272.57中國大陸49747.24其他292.76小計1,052100拒答12合計1,064圖21受訪者出生地分佈47.43%2.57%47.24%2.76%澳門香港中國大陸其他在接受調查的居民中，47.43%為本澳出生，47.24%為中國大陸出生，前兩項基本持平，另有2.57%為香港出生，2.76%為其他地方出生。(七)身份分佈表22受訪者身份分佈項目身份頻率%澳門永久性居民1,00795.00澳門非永久性居民494.62非澳門居民40.38小計1,060100拒答4合計1,064在居民身份界定方面，95%為澳門永久性居民，非永久性居民佔4.62%，非澳門居民只佔0.38%。圖22受訪者身份分佈95.00%4.62%0.38%澳門永久性居民澳門非永久性居民非澳門居民四、總結本次民意調查設計項目較為集中，有些則是以往調查從未用過的，時間跨度也較大，以回歸至回歸後第二個10年間為上下限。調查過程中，各界居民積極配合，不僅對預設項目認真作出反應，而且還有部分人主動提出其他相關事項進行討論，說明居民的公民意識和政治成熟度在穩步提升。相信本次民調結果具有比較高的代表性、普遍性和可信性。綜觀整套問卷結果，以下幾方面問題值得適當加以強調。(一)對中央政府信心高、對新一屆政府和行政長官期待多本次民調結果顯示，澳門居民對中央政府支持澳門信心最高(平均分為7.30分)，其中最多居民認同的選項為“中央政府應根據具體情況繼續支持澳門特區政府的工作”(94.53%)，並要求中央政府適當關注澳門內部的問題。這充分顯示澳門居民對中央政府和全國人民給予澳門的關愛、支持有較深感受，澳門居民對中央政府充滿信心、信賴和殷切期盼。對澳門未來十年前景、特區政府和下一任行政長官的信心平均分為6.62分、6.20分和5.78分，總體觀察，評分值不低，說明對新一屆政府和行政長官在未來十年充滿期待和較強信心。(二)“一國兩制”成功受到廣泛認同約6成市民(59.77%)認為“一國兩制”在澳門的實踐取得“非常成功”或“成功”，如果再加上認同“一般”成功者，則高達94.73%。在“一國兩制”成功實踐的原因裏，獲最多認同的是“中央對澳門的全面支持”(34.87%)、“澳人治澳、高度自治方針符合區情”(28.85%)和“博彩業開放成功”(25.56%)。“居民愛國愛澳、自強不息、開拓進取”(16.35%)等，也@DDI@

澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告是較多人認同的選項。(三)呼喚廉潔政府，進一步肅貪倡廉居民對貪腐行為和涉及反貪的施政範疇不滿程度依然十分高，對過去10年最不滿意的機構是“運輸工務司”(非常不滿意和不滿意佔29.89%)，超過6成(65.51%)居民認為“肅貪倡廉、打造陽光政府”是下一屆特區政府上任以後最需要優先處理的事務。(四)立法會和法院的作用和功能有待加強有半數和接近半數的居民認同立法會應當“加強對政府的制約和監督”(54.14%)、“平衡社會各方利益”(52.73%)和“提升立法會議員素質”(49.53%)。在未來10年，居民對澳門司法機關的最大期待是“保持司法獨立，並加強居民對司法的監督”(55.73%)和提升司法效率(55.45%)。居民對立法機關和司法機關的期待，也表明對行政機關的監督有待進一步加強。(五)要求改進選舉制度的呼聲較高居民對第三屆行政長官選舉(非常滿意和滿意佔36.88%)和第四屆立法會選舉(49.86%)比較認同，滿意度比較正常，屬於合理範圍。然而，對行政長官選舉的“不滿意”和“非常不滿意”，亦高達19.85%，對立法會選舉的“不滿意”和“非常不滿意”，高達11.19%。有半數受調查居民認同“行政長官選舉委員會委員的選舉應更開放民主”。另外，對選舉的認識程度也與居民的參與度有關連，被問到對選舉方式的滿意度時，有6.59%居民對行政長官的滿意度沒有給出明確答案，至於設有直選名額的立法會選舉，不給出明確答案的居民比例則較低，為3.48%。由於絕大多數居民無法親身參與行政長官選舉，回應滿意度時“不知道/拒答”偏高也屬正常。(六)對司法機關和個別獨立部門認識不足澳門作為一個享有司法獨立的特別行政區，經過10年“澳人治澳”、高度自治的運作，部分居民對司法機關的認識程度仍然不夠理想。被問到對法院和檢察院的滿意度時，分別有20.49%及20.96%的居民表示“不知道/拒答”，不能給出明確答案。對審計部門──審計署的認識程度也並不理想，對審計署作出評價時，17.08%的居民表示“不知道/拒答”。這充分說明顯示澳門居民中仍有部分人對澳門特區的司法機關和重要監察機構的關注與認識不足。@DDJ@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要澳門學者同盟秘書處主辦：澳門學者同盟時間：2009年10月31日上午10-12時地點：萬豪軒酒樓主持：駱偉建(澳門學者同盟常務副會長、澳門大學法學院教授)楊允中(澳門學者同盟會長、澳門理工學院一國兩制研究中心主任)與會者：麥瑞權(澳門立法會直選議員)郝志東(澳門大學社會科學及人文學院副教授)譚志強(澳門大學社會科學及人文學院兼職講師、時事評論員)邱庭彪(澳門大學法學院助理教授)余振(澳門理工學院學術發展暨仲裁委員會委員、教授)婁勝華(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)李略(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)陳卓華(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)王長斌(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員)李嘉曾(澳門科技大學通識教育部教授)劉本立(澳門學者同盟常務副會長、澳門經濟學會會長)楊秀玲(澳門學者同盟副會長、澳門大學教育學院副教授)鄭國強(澳門學者同盟副會長)王禹(澳門學者同盟理事)李燕萍(澳門學者同盟理事)唐繼宗(澳門學者同盟理事)張鋼(天藝傳媒文化有限公司董事長)姜燕(澳門立法會顧問團高級技術員)鄭錦耀(澳門大學法學院碩士)黃宏耿(澳門大學法學院碩士)2009年是澳門特別行政區的雙選年，剛剛結束的立法會選舉更是澳門社會政治生活中的一件大事。是次立法會選舉，總體觀察，較之前二屆有了明顯進步。參選各組競爭激烈，既有傳統的造勢晚會、廣播車等宣傳方式，也有現代化的新型網絡宣傳方式；賄選買票的情況比過往減少很多，各組開始着重以政綱、政治理念、政績作為參選宣傳的重點，其他競選手段也開始出現。由此可見，澳門的選舉文化已經步入多樣化，新型選舉文化已初見端倪。在選舉結果塵埃落定、第四屆立法會正式開鑼之際，澳門學者同盟作為由澳門學界人士組成的民間學術團體，於2009年10月31日(星期六)上午舉辦“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會，邀請相關領域素有研究之專家學者、第四屆立法會競選候選人、現任立法會議員出席座談，就上述議題進行深入討論，從學術和實踐兩個層面切入去探討澳門政治文化的變遷及發展。現將各專家學者之發言要點整理成會議紀要，以期與廣大讀者分享，並希望通過交流討論，進一步引起各界對相關課題的關注。(有關各位專家學者的發言，純係爭鳴之見，並不代表本會立場)駱偉建：今天的座談會既是學術的研討，也是一種關心澳門社會發展的、參與公共社會的一種具體行動，今天我們來討論一下澳門選舉文化和未來的發展，各位都在這方面很有研究，有的更是親身經歷了@DDK@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要這屆立法會選舉，想必有很多意見和思想跟大家分享。下面就讓我們自由發言，請各位把主要的看法簡單地談一談，然後大家再互動交流。選舉文化在進步余振：這次座談會的主題是澳門選舉和政治文化的變遷與方向。事實上，澳門已回歸10年了，我們經歷了3次立法會選舉。我認為這次選舉與以往相比，是比較成功的，這不只是我個人的看法，在9月選舉結束之後，我進行了一次問卷調查，內容主要針對受訪者為甚麼會投票，以及對這次選舉的一些看法。一般來說，受訪者認為今屆立法會選舉比上一屆廉潔，有正面、肯定的作用，大部分人覺得今屆選舉比較成功。這次選舉我認為是一次進步，從我們的觀察來看，這一次選舉有16個組別參選，可以說代表澳門多方面的、不同的社團，而且選舉結果可以看到，有很多新面孔加入立法會，包括在座的麥瑞權議員，非常高興他能出席今天的座談會，或者等一會我們可以多向麥議員發問有關對新一屆的立法會的期望。這一屆立法會有很多新經歷，有一位新的立法會主席和副主席，議員也有很多新面孔，有一位新的行政長官，事實上澳門人對今次選舉的期望都是相當高的，尤其對今屆立法會的期望很高，我希望，我也相信澳門人應該不會失望的。從今屆立法會選舉中，我們可以看到變化，同時又可以看到現狀，即選舉文化的有很強的延伸性。為甚麼這樣說？雖然今屆選舉有很多新面孔參選，參選組別都是代表社會上不同的社會利益和社會團體，但兩個傳統社團仍然分別佔有2席和1席，雖然有些許起跌，但起跌很正常，出現變化也是十分正常，正如恆生指數都會有起有跌，有波幅是正常的。但整體而言，議席的比例分配跟以往相差不大，即沒有重大的突破，譬如代表新興的民主民生的社團，代表傳統“愛國愛澳”的，代表博彩業利益的，代表建築業利益的，其他代表外界利益的，又或者代表不同族群利益等，都可以反映在這個立法會直接選舉中。而間接選舉當然以傳統社團為主，包括委任都主要是以“愛國愛澳”人士為主，這個是澳門很正常的情況。我認為，政治文化方面都有所改變，在選舉之前我也有進行過一個政治文化的問卷調查，這是澳門特區政府可持續發展策略研究中心每一年都會進行的調查，我們發現政治文化都有很大的改變，居民民主意識有所增強，對民主的了解有所加深。舉個例子，我曾在1991年進行過一項研究，向選民詢問甚麼才是民主社會？請他們提出民主社會的主要元素，受訪者一般認為民主應該是要“照顧民生和人民利益”，“聽取和諮詢人民意見”，其次是“政府應由人民選舉產生”，同時也有提到“民主自由”和“三權分立”，期望政府“照顧民生和人民利益”以及“聽取和諮詢人民意見”這兩個選項的比例一直都很高。1990年到現在進行過的調查中，選擇這個元素的受訪者人數都超過一半，但是相對於民主自由，要求言論自由維持在30%左右，比較穩定，而對於要求民選政府的比例逐漸上升，由以前的20%上升到現在的30-40%，明顯地反映了人民要求通過選舉形式產生立法會或政府的呼聲有所提高。最令我感到驚訝的是，對於三權分立，權力制衡的了解有顯著提高，1991年少於2%的受訪者同意民主政府應該是三權分立，即行政權、立法權及司法權互相制衡，但今年的調查結果就上升到15%，雖然仍然是一個小比例，但從以往2%上升到今天的15%，增幅是非常大的。雖然很多澳門居民還沒有認識到權力制衡的重要性，但對權力制衡的認識明顯地已開始發揮一個作用，再配合對言論自由的要求，對民選政府的要求，我的結論是現在澳門居民對於民主的訴求，比起20年前，民智已逐漸開啟。我們應該更多地對立法會選舉作出檢討，為未來的選舉方式作出思考，或者可以先相對地將直選議員比例提高，將間選議員的比例相對地降低，又或者降低委任議員的比例，我認為這應該是澳門居民對民主的訴求。還有一個很直接的問題，哪種政治制度才是最好的呢？有七成受訪者認為民主政治是最好的制度，進一步地問，民主政制是否適合澳門？又有七成以上的受訪者認為是適合的。在這裏我將要結束談話，希望透過上述這些調查作為註腳，經過實地調查，發現澳門居民對民主的認識加深、對民主的意識增強以及對民主的訴求提高，再加上，我還向受訪者提問他們是否滿意澳門的民主發展，大部分人都表示不滿意。從這幾個方面看到，我本人認為對於將來澳門的政治發展是比較樂觀的。婁勝華：立法會選舉已經結束了一個月，今天我們來講立法會選舉，回過頭來看，從這次選舉過程中出現的選舉文化，與以往相比，我認為有5個方面的變化：○1公民對選舉文化的認識較以往應該有所提高；○2各個組別對政綱的重視程度比以往更高，過去在澳門長期都重候選人不重政綱，今屆看來起碼各個@DDL@

《“一國兩制”研究》第3期組別對政綱的宣傳非常賣力；○3競選方式比過往更加多元化，傳統的競選方式如競選宣傳海報、造勢晚會、宣傳車都是有的，但這一屆還特別運用了網絡來宣傳，比以往更加明顯，例如博客、Facebook等，另外從競選形式上來說，既有正面的競選形式，也有反面的，或者說是負面的；○4候選人在競選過程當中非常重視與選民的互動，這一點比過去表現得更為明顯；○5我認為選舉管理委員會比過去更賣力，也有可能是因為太賣力，最後賣過了頭，在選票的計算方面出現了一些問題，但是相對來說，先不管最後的環節，就前半部分來看確實比過去做得更好，特別是每進入下一選舉階段之前，他們都會做出一些警示性的動作，我覺得這是很好的。另外，就是當出現了一些問題，選管會都可以及時介入，保證選舉得以順利進行，這方面做了很好的管理工作。上述的5個方面主要從正面來看今屆立法會選舉的變化情況，但如果從另一角度來看，我認為以後的選舉管理工作重點應該從過去打擊賄選轉向規範規則的選舉行為。先說明我不是說不要打擊賄選，這一點當然應該堅持，但是這一屆的賄選情況已經比上一屆的減少了很多，所以才提出選舉管理工作應轉向規範規則的選舉行為。大家都知道2008年選舉法進行了修訂，當中重要的修訂內容是關於如何打擊賄選的問題，通過2009年第四屆立法會選舉，我們看到賄選問題有所減少，應該說守法效果得到了一個檢驗，那麼以後的重點就應該轉向打擊不規則的選舉行為，因為它造成社會負面影響，就是一個公平選舉的問題，所以怎樣通過打擊不規則選舉行為來營造公平選舉的環境，以及促進選舉文化優質化，而不是劣質化，我認為是時候作一個轉變。具體來說，有以下幾個方面需要注意：第一，選舉經費問題。在這個選舉過程中，當中選舉法對選舉程序或選舉行為的規範，我想應該要非常嚴密，應該嚴密到最小的程序或環節，但是我發現偏偏對選舉經費只有一個概括性的規定，譬如說最高經費不能超過某一限額，也要求在選舉後在一個月內要在報紙上公佈選舉經費。我覺得除了這個概括性規定外，關於選舉的經費從何而來，如何花費，甚麼樣的選舉活動可以列到選舉經費中，甚麼樣的活動不可以等等，我認為應該作出一個更清晰的規定。目前法例在這方面的規定還是比較概括，並沒有非常詳細的規定，所以造成了選舉的不公平，尤其是對於一些新參選的，或者對於財力不足的組別，雖然規定了經費最高限額，但不排除有些情況是有組別的經費超過了這個限額，明明應算入選舉經費但並沒有被列入。我看到關於選舉行為的規管非常嚴密，但惟獨缺少選舉經費這一塊很不具體。經費是選舉中非常重要的環節，缺少經費如何進行競選，所以我覺得這關係到公平選舉問題，選舉法在這方面需要進一步完善及規範。第二，對於選舉活動的管理，除了大家講到選舉文化時，比較關注的是賄選問題，但實際上看來，選舉過程中的不規則行為是非常多的，譬如說大家都知道的食飯文化，反正一到選舉時到處都是請人食飯，這種文化是澳門選舉不規則的行為之一，我想其他地方都有，但是可能沒有澳門這麼嚴重，所以應該怎麼來規範是需要考慮的。還有就是小恩小惠問題，我想這個問題在哪裏都有，但是究竟是送多少錢，派發多少價值的物品，能不能做出一個規範，因為有些組別提出了他們的選舉經費太少，有的組別派的宣傳品非常貴重，我認為可以做出一些規範。再如，在投票過程中，現時選舉是以社團參與為主，有一些情況是允許社團提供交通方便，使選民可以到達所屬投票站投票，這個立意是好的，但在實踐的過程中，大家都察覺到是存在一些問題的。我剛才所講的一些關於選舉活動的管理，我認為需要向更精細化的方向發展，也就是說我們應該管理得更嚴格一點。當然回過頭來講，這個選舉活動的管理不光是依靠選管會這一個機構，畢竟只有那麼幾個人，從長遠來看，正如每一位都提到過的，如何通過提高公民素質來解決這個問題。我這裏的提法是通過選舉法的嚴密規範來減少這些不規則行為。第三，關於企業參加選舉的問題，雖然我仍未考慮得很成熟，但是企業作為一種經濟組織，按理說不應該參與更多的政治性活動，特別是澳門一些比較大的博彩企業。選舉法現時仍未有這樣一個規範，透過企業來動員自己的員工投票，目前來說是合法的，但從長遠目光來看，作為一個經濟性組織，需不需要賦予它選舉的功能，需不需要規管，我認為這個問題是可以進一步研究的，因為這個問題在實際中影響是非常大的。如果澳門未來的政治發展，無論是維持現時社團政治，還是向政團政治發展，還是有的人主張向政黨政治發展，事實上企業在選舉上的功能都是應該受到限制的，所以我個人認為這個問題提出來是可以研究的，因為它對選舉文化的發展有很大的影響。第四，關於民調的問題。今年的選舉過程中，因為選舉競爭比較激烈，各個組別都希望摸到選民投票的意向，所以都喜歡利用民調的方式來掌握選民意向。我認為這本身並沒有問題，但選舉法應該對民調@DEC@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要作出更明確的規定，民調應該怎麼做，現在一般規定民調不應在14天內發表結果，以免影響到選舉的結果，至於是不是需要在投票站的100米以外做，我認為現時選舉法仍然未有作出明確規定，將來選舉法作出修改時應該作出適當調整，這是我從這屆選舉競選活動中觀察到目前澳門的選舉文化。至於對未來選舉文化的引導，我覺得主要的重點應從打擊賄選轉向規範不規則選舉行為，並通過這個選舉法來規範不規則選舉行為，另一方面，我講了這麼多，事實上選舉法根本就沒有像澳門的那麼細緻，那麼詳盡，可以看看國內外的選舉法，沒有像我們選舉法那麼多條文，然而澳門的立法會選舉已經在進步，是有目共睹的。我在這裏要強調的是，人家為甚麼沒有那麼多選舉法條文，人家的選舉也很乾淨、很公平，這個歸根究底，還是要提高公民素質。公民素質要是提高了，我想就算沒有法例，他們都會自動地按照一種習慣去做，那就會更好。所以說到底都要提高公民素質，需要大家共同努力，持續不斷地做下去，這是我的觀點。立法會直選有改善空間李嘉曾：各位好，我是第一次參加澳門學者同盟的學術座談會，所以發言是有點激動，有點緊張。在第四屆立法會選舉塵埃落定，新一屆立法會成立並且行使職權的初期，我們舉辦這次座談會總結選舉的成功之處和提出一些可以改進的方向，這個是非常必要的。我的發言想談兩個問題，一是從比較獨特的角度來肯定這次立法會選舉的成功之處，二是想談談有些問題的建議。這次選舉的成功已由不少媒體和學者指出，我在這裏就不再重覆了，比如大家都談到了投票率達到59.9%，比上一屆提高了1.5%，這是個很重要的指標。我找到兩個新的指標來衡量，一個是直選議員的更新率，一個是參選社團當選的覆蓋率，前一個指標是指直選議員跟上一屆比有多少人換過了，這次12個直選議員中有5個新面孔，包括1個從間選改到直選中的議員，這個百分比我算了一下，達到了41.7%，比上屆12個直選議員中換了4個人，即33.3%，有明顯的提高，這是一個直選議員的更新率。另一個提到的參選社團當選的覆蓋率也在提高，16個社團當中，9個社團的參選人當選議員，當選率達到56.4%，而上一屆18個社團中只有8個社團的參選人能當選議員，達到44.4%，所以今屆也是有明顯提高的。從兩個新的指標來衡量，我認為這屆立法會選舉進一步體現了民主、進步，這是我第一個問題的看法。第二個問題我想重點談談在這次選舉中暴露的問題的一些評價和建議。首先我要確定，對今次選舉到底用甚麼樣的標準來評價？我認為有兩條，一條是《澳門基本法》，一條就是澳門的實際情況，即區情。那麼根據《澳門基本法》的規定，立法會性質及其選舉條文是沒有問題的，這次選舉也基本體現了這些原則。但是用第二個標準來衡量，就是澳門區情，是不是符合這次選舉的情況呢？我認為有些問題尚可以推敲。澳門畢竟只有不到30平方公里的土地，50萬多一點的人口，只相當於國內一個中等規模的縣級單位，儘管它是特區，但澳門和別的特區如香港特區相比，它的立法職能要比香港少一點，起碼少兩條；它跟內地縣級行政單位相比的話，也並不完全相同。我覺得澳門的立法會選舉應該追尋一個原則，澳門的經濟是微型經濟，澳門的政治也可以說是微型政治，我認為我們應該因微就簡，這是澳門的立法會選舉，以至一切政治活動的一個原則。根據這一個原則，這次立法會選舉，我認為有三個方面值得推敲與改進的。第一，議員的結構應當調整。在《澳門基本法》中已經規定了基本的選舉框架，包括立法會的性質、組成和規模，這個都不能變的，我想我們都不用去討論，也沒有討論的必要。問題是從議員結構的內部組成來講，是不是可以推敲？我認為是可以推敲的。為甚麼呢？先說我們的間選議員，目前規定了4個組別：○1工商金融界，○2勞工界，○3專業界以及○4社會服務、文化、教育及體育，每個組別有2個名額。隨着社會的發展，澳門的產業結構也在調整，從邏輯學來說，這4個組別的分類是不是合理，再從整個社會發展來說，這幾個大板塊也在不斷變化，它的規模，在社會中承擔的責任都在變化，如果一直沿用，50年不變，我認為這是不合理的。我注意到駱偉建教授早年寫的關於基本法的著作，書裏已經談到這個問題，我很贊同駱教授的觀點。現在形勢更加明朗了，情況也在變化，如果一直沿用這個結構，即4個組別只有2個名額，那麼每個組別只能出半個名額，顯然是不合理的，所以我認為有需要調整。另外，在直選議員中，結構也是可以調整的，為甚麼呢？因為界別劃分的問題。界別分佈存在可以推敲的必要，選舉法規定，競選立法會議員的必要條件只是具有投票資格的，即年滿18周歲的澳門特區永久性居民。界別的劃分只是因為歷史原因一直沿用下來，但是當中出現一個問題，符合參選必要條件的“新澳門人”越來越多，比@DED@

《“一國兩制”研究》第3期如像婁勝華教授，再過幾年他就能成為“新澳門人”，可以有選舉權。那麼根據這種情況帶來的變化，“新澳門人”就成為非常重要的群體，當他們具備了合法參選的資格時，他們的代表性誰來體現，所以我覺得直選議員也好，官委議員也好，界別分佈應該根據情況的變化來調整，這是我第一個建議，是議員結構調整的問題。第二，群眾社團不宜政治化，這是一個最大的問題。澳門的選舉方法，包括很多政策幾乎是照搬資本主義社會的做法，特別是發達資本主義社會的競選方式，比如說這次選舉每組參選人都設計了競選政綱、參選口號以及印製大量材料，剛才婁勝華教授已經提過，其實從澳門的實際區情出發，沒有必要也不應該模仿甚至移植其他地方的做法，因為澳門不存在政黨，參選的單位都是社會團體，所以不應該採用成熟資本主義制度下的政治鬥爭，特別是議會的方法來進行。嚴格來講，參選團體的政綱不是嚴格意義上的政綱或者是政見，實際上不存在本質的差別，我對比了16個組別的政綱，發現諸如民主、民生、反腐敗、監督政府等重要議題，以至住房、教育、交通、醫療衛生、青少年教育、打擊黑工等熱點問題幾乎都提到，假如選民只能評價提法上微少的差異，甚至宣傳效果上的訊息不同來選擇投票對象，這樣的選舉結果有多少事實上的差別呢？所以我認為既然政治背景不強的團體就不應該往準政治化的方向發展。如果把它分成甚麼派、甚麼派，或者甚麼陣營、甚麼陣營，這種說法是欠妥當的，可能誤導了選舉的性質，甚至出現矛盾，這是我提的第二個問題的建議和看法。第三，我覺得選管會的工作方法是有待改進的。這次選舉中出現了一些不盡人意之處，應該引以為戒，第一個是空白票和廢票的問題，出現711張空白票，比上一屆的660張增加了7.7%，計票初期發現廢票6,000多張，後來經過審定，廢票為1,072張。假如按照最初的廢票計算方法，加上空白票的總數就超過7,000張，已經超過最後一位當選議員的票數，足以改變選舉的最終結果了。那麼怎麼會造成這個情況呢？我想無非是兩個原因，一是宣傳不夠，宣傳欠細緻，沒有與選民達成共識，或者是有關規定有可能存在明顯的歧義，所以無論是哪種情況，都需要改正。工作方法中的第二是個問題是候選人因不乎參選資格而退選的問題，這次選舉中有個別候選人被揭發，然後宣佈退選，不管調查結果怎樣，至少反映出選舉參選人資格審查這一方面的工作還有待加強。最後是計票方法，現在我們採用改良的漢狄法計票，自1992年開始就採用了，一般認為經過改良後的漢狄法更公平一點，但是我認為問題很大，問題在哪裏？主要有三個問題：第一，總的來講，它是食大鍋飯，因為參選人屬同一個組，參選組別中每個人的形象是不一樣的，情況也是不一樣的，人們不一定是根據第一候選人的情況來反映他的投票意向，那麼在這一組中不同人的共同效應才造成他們得票的多少，因此是一個吃大鍋飯的選舉。第二，計票實際上是體現馬太效應的，因為一個人得票多，後面的候選人票數就跟上了，雖然我們一次地降低了權重，仔細推敲下是很不合理的，比如第二當選人獲得的票數是整組得票的一半，如果都是第二候選人相比，是比較公平公正的，但是我們應該明白第二候選人得到的票是兩張票變成一張票，因此第二候選人所得票數的權重含金量就不如第一候選人的，隨便去理解擴大一倍還是縮小一倍，假如某一組的第二候選人的票數和另一組第一候選人的票數相當，他們要真相比的話，是不公平的。我覺得可以考慮一個新的方法，就是每一個組別的票數可自行按百分比分配，不再重覆點票，如果用漢狄法重覆計票以後，那個權重就改變了，總的來說它是個馬太效應，不能實現公平，所以我覺得可以推敲，當然我的說法不一定有權威性，我只是想到這個問題。至於剛才各位提到的賄選問題，也跟工作方法有關，所以總的我的看法是，澳門的選舉越來越成熟，越來越進步，越來越民主，但是推敲一下問題還是很多的，值得我警剔和改進，謝謝大家。邱庭彪：我有一個問題聽得不明白，關於你說的得票問題，是怎樣運作的，可以詳細說明一下嗎？李嘉曾：我的意思是說，因為第二候選人將會在第一候選人獲得的票數中除以2，那不就重覆計票了嗎？我的建議是一個組別所得票數的總數由自己內部分配，舉個例，第一候選人佔60%，第二候選人佔30%，第三候選人佔10%，如此類推，這個票就不可能重覆計算。我的意思就是說，就如肉糜在鍋裏，一鍋粥自己去分，大鍋分大粥，小鍋分小粥。因為我只是推敲，現時第二候選人得到票數的權重含金量跟第一候選人得到的是不一樣的，這就出現了不公平現象。關注制度化、民主化建設譚志強：非常謝謝大會邀請我。我研究政治發展@DEE@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要蠻久了，其實剛才李嘉曾教授提的建議蠻不錯，但是技術上是不可行的，如果提出這樣一種分票方法，倒不如各組的候選人都以單個候選人身份參選，那就是我們的單一票數大選區多議席，這樣反而更能反映出每一票“票票等值”，因為在內部分的時候，究竟為甚麼第二候選人分30%，而不是50%，這個在技術上會出現很多爭議，甚至還會造成各組候選人為了博取組別更多候選人當選，將在分票比例時各出其謀，反而在選舉中產生更多的糾紛。事實上，以前在台灣也提過這樣的想法，但是最後還是選擇了大選區單票多議席，每個候選人就比拳頭，舉個例，楊會長受歡迎，就可以拿5萬票，我比較差一點，只有4萬票，那跟我同陣營的余教授因為在澳門的時間比我短，只能拿到2萬票，但最後大家都能當選，那個爭拗反而會少一點。另一方面就是婁勝華教授提出的問題，我認為婁教授提得很不錯，澳門比較大的問題在哪裏呢？通常研究政治發展都提到選舉制度是擺在一個現代化的標準上來看的。現代化的標準第一是工業化或標準化，這一點在澳門來說已達到較先進的程度，在第二個指標中我們比較容易出狀況，就是制度化和民主化的層面。剛才婁教授在制度化層面已提到這次立法會選舉出現很多弊端，我覺得這一方面的改變是需要時間，而且澳門有一個很大的外來污染源，就是台灣，因為很多候選人在北區講閩南語的福建族群中，向選民宣傳的方式跟技巧都是直接從台灣移植過來的。為甚麼這個污染源沒有污染到香港呢？我想這個牽涉到制度化建設的問題，因為在香港不僅是廉政公署，還涉及法官的水平，尤其選委會的主席，還有審查委員會這些機構，當中無論是法官還是檢察官，就如司法界的一句述語，他們都是皇后，皇后的貞潔是不容懷疑的，而且大家也很相信她很貞潔。可是，看看這一屆選舉中澳門選委會在將廢票交給總核算委員會的複點過程中，只要稍為有一點法律知識，就會發現一些很奇怪的現象：在選舉法裏多加了兩點補充說明的規定，這種情況的出現已嚴重損害了澳門整個司法界人員的信譽，可是在香港，這種情況不太可能會出現。還好澳門有一個較完整的機制，因為某一組的候選人上訴到終審法院，最後終審法院推翻了總核算委員會所作的兩點補充規定，才把這個事情平息了。這種事情在外國，甚至在鄰近地區，是不可能發生的，為甚麼偏偏在澳門發生呢？究其原因是一方面澳門居民對司法人員的信任程度有限，另一方面司法人員水平不是很高，結果把一些屬於海洋法解釋選票有效與否的標準強加在澳門這種實行大陸法的法律體系中。還有一點想討論的是，因為很多朋友都是從澳門內部來看立法會選舉，可是我比較不一樣。因為澳門整個民主化的過程從一開始到現在，基本上都不是一種自主發展型，而是屬於一種外來植入型。甚麼是外來植入型呢？澳門真正民主化是1976年《澳門組織章程》訂立並適用於澳門，對於澳門引入選舉制度，《澳門組織章程》有比較重要的三點因素：第一，是澳門總督是由葡萄牙總統委任，沒有選舉可言，至於行政長官的普選就不必討論了，當然《澳門基本法》有點模仿《香港基本法》，在這一方面改成由一個選舉委員會去選舉產生，因此相對來說，澳門這33年來在行政長官選舉方面是有進步的。第二，立法議員選舉，即比例代表的選舉方面引入了兩點，就是漢狄代表比例制，一開始是將票數除1、除2、除3，然後到1992年改成除1、除2、除4，其實這種比例代表制假如能夠在執行過程中，能夠公正無誤地執行的話，就像剛才婁教授所說的，在選舉經費上限方面作出更嚴格的認定，可能問題不會很大。現在的問題是“三三制”問題，因為《澳門組織章程》規定，直選、間選跟委任議席分別是8、8、8席，後來慢慢變化，直選由8席增加到12席，間選由8席增加到10席，委任沒有變，在這方面也是有進步的，但是幅度不是很大，原因在哪裏？就是因為澳門的本地情況跟香港不一樣，第一是《澳門基本法》沒有第45條和第68條的有關規定，即是根據循序漸進的原則，逐漸達到雙普選的目標這一點，澳門是沒有的，澳門的彈性仍然很大。可是相對來說又會出現一個問題，我們不由自主地認為澳門的經濟發展對香港來說是有很大參考作用，這往往是一個外來植入制度很典型的情況，雖然我們沒有這一條條文，但是無論是群眾的壓力，甚至是立法會當選議員的壓力，總是希望直選的席位越來越多，政府為回應民間和政界的壓力，政府被迫有意無意地跟着香港跑，這兩點都是澳門內部不能控制的因素，所以說，有時候我們研究澳門政治發展可能就不能單單只着眼於澳門內部民主化的速度，或者從一般人對民主的認識這些層面來分析。事實上我覺得蠻可憐的，澳門尤其在這10年來的發展往往都要跟着香港的發展來發展，為甚麼？香港的發展主要看北京中央對香港的壓力而作出回應，相應地，澳門要發展到甚麼程度，就往往看中央政府對香港雙普選壓力的回應，而一步一步地發展。未來如果這兩個死結不能解開的話，澳門可能在選舉方面還要多加點功夫，因為只有澳門自己才能控制的，如從打擊賄選，對選舉經費上@DEF@

《“一國兩制”研究》第3期限的認定這些層面去解決，因為最後要不要達到雙普選的目標已經不是我們能夠決定的，要不要取消間選席位，或者要不要取消委任席位，這都不是澳門內部能夠決定的。那選舉經費上限方面我認為有一些情況可能要從嚴認定，像一些大型演唱會、吃飯、喝酒、“1蚊鷄”自助餐，其實在鄰近地區是被算到選舉經費中，譬如說曾經有一個案例，香港某社團請吃飯，結果有某候選人上台說：“謝謝各位，希望多多支持！”最後這個社團請吃飯用的二、三十萬的費用被選舉委員會認定為應算入選舉經費裏。顯然，他利用了社團請吃飯去宣揚他個人的理念，還希望大家投票給他。如果澳門在選舉經費方面可以更嚴謹地執行，將來可能就減少某些情況出現如某些財雄勢大的候選人擁有較大的選舉便利，同時也能避免民間眾說紛紜，把很多原來不應該是政府的責任都怪到政府頭上來，這是我對前面幾位教授討論的一些補充，謝謝！澳門的價值有待認同鄭國強：我想說說一些感慨。如果我們能夠將歷史重新推演，設想我們的基本法不是在1989年民運這個歷史時刻中產生的，而是置於中國改革開放30年後的今天，以及我們能更從容面對將來的情景之中，基本法會怎樣寫？澳門的民主制度會怎樣被制定？一個非常重要的契機是，澳門歷史上是與中華人民共和國同步的，大家從拱北到澳門後看到凯旋門式的關閘，看到的字就是“1849”，然後共和國在100年後誕生，而澳門是在1999年回歸的，所以歷史給澳門很多機會，每逢大慶、雙慶，每5年、10年會慶祝，國家大慶，澳門也是大慶，所以今年我們第一次經歷10年雙慶。在這個角度來說，40年後“一國兩制”已經完成其歷史使命時，同時也迎來共和國成立100週年。我們可以看看，最近國家主席胡錦濤對共和國100年的期望是要將中國建設成為一個富強、民主、文明、和諧的現代化強國，在這8個字中，富強排在第一位，民主是第二，文明是第三，和諧是第四。回過頭來看，澳門在40年後的社會目標應該是甚麼？在“一國兩制”下，澳門在民主方面是否可以先行先試，有更大進步的探討空間？澳門是一個中西文化共融的城市，我們的民主政制，包括過去的澳葡時期，種種試驗都進行過。我們的歷史本身已說明民主可以如何做得好，因為澳門是一個小地方，小地方完全可以作為一個社會實驗，然後讓國家吸收澳門實踐的經驗，所以說作為一個中西文化共融的城市，首先我們要了解澳門的歷史，澳門過去的好東西，到今天為甚麼會被抹殺掉呢？當國內的學者提出“民主是個好東西”的時候，澳門是如何反應的呢？我們如果設想，包括澳門的行政長官是通過民主選舉產生，我們在過去10年，社會上很多落後的現象將是難以解釋的現象，是否可以避免呢？這時候如果通過選舉產生地方最高行政長官，然後連選得連任，不規定10年就必須完成其歷史使命，所謂做好做壞一個樣的情況之下，我們過去是否少走了很多彎路呢？這時候大家都須要獲得居民的真正信任，通過由自己投票來產生下一位領導人時，我們的領導人將會更加勤勤懇懇，更加敬業樂業，更加會為澳門的前途打拼，澳門今天所面對的矛盾是否可以少很多呢？從這個角度看，過去10年澳門確實在民主方面對中國而言並沒有發揮多大的作用。我們需要瞭解澳門是孫中山先生走向世界、中國革命事業的起點，最近有篇文章所提到的“民主是個好東西”，民主是共和國的生命，同時如不切實推行人民民主就愧對中國先賢們的事業，那麼，澳門作為孫中山走向世界的地方，在中國近代史上對中國近代建設以至推翻帝制的過程中所作出的歷史功勳，到今天共和國走到偉大的民族復興已經不是句空話的時候，澳門應如何作出貢獻呢？為甚麼我們的選舉還要糾纏於一些“先小人，欠君子”這樣的安排呢？所以改良漢狄比例法在今天完全應該恢復為原來的漢狄比例法。如果恢復的話，我們的民主參與，群族團體之間更加能夠反映出為澳門居民服務而獲得的選票支持，因此我認為雖然還有40年的時間，但實際上只有20年，因為到“一國兩制”的中段時間，我相信我們所要考慮的已經不是澳門的獨特性，而是整體性，我們如何更順利地在“一國兩制”下發揮自己的使命。最近喜訊撲面而來，包括整個珠三角灣區開發共融的大理念，已經擺在眼前了，所以澳門這樣一個先進的城市，為甚麼政制方面還是這麼落後？我們還是要記着如何確保整個民主制度的選擇以及我們怎樣對選舉制度有更好的安排。就如胡錦濤主席在香港回歸10週年時所說，並不是所有事情都一成不變的。“一國兩制”是人類文化的獨特貢獻，我認為在資本主義制度下怎樣發揮先行先試的作用，並成為中國可以吸收的養分，對於香港與澳門將是一個重大的課題。對香港來說，由於政治爭拗以至國際政治勢力介入，使香港的政治處於一個混亂不堪的局面，所以對澳門來說，我們有這樣一個清明的政治局面，@DEG@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要我們完全有條件先行先試，在民主的推進方面探討澳門模式，為中國的發展提供一些參考作用。這些參考作用在澳門的歷史進程中已經產生，過去在市政議會有選舉制度，但今天完全將之抹殺掉，如今將民政總署置於一個狼狽的狀況。我們的社會作出了很重大的試驗，政府亦由於這樣導致了很多負面事情發生，澳門是全世界經濟增長最快的地區，但為何到回歸10週年時政府還是很傷腦筋，要面對示威遊行，急急進行撲火行動，如果我們的精力多投放於政治建設方面，能夠有更先進的考慮，搞資本主義就一定要有資本主義的要素，而中國特色的社會主義是中國成功的最大原創品牌，並且在世界範圍內產生重大的效應，但是澳門特色的資本主義道路怎樣走呢？經營博彩業的澳門特色資本主義，以及在經濟發展之後，要改善民生方面以避免制造更多的社會矛盾，完全是靠民主政治才能夠進一步推進，所以我認為在這一方面澳門應該更膽大些，先行先試，有些事情必須要澳門學者開始研究，然後我們的政治人物一定要審時度勢，看清澳門將來的發展。我認為澳門的民主政治空間大有可為，並非是無所作為的，這是我自己的一些看法。鄭錦耀：座談會的主題分為4個小題目，我都有一些個人看法，希望大家指正。在立法會選舉的新變化方面，本人在今次選舉中有參與到票站工作，當中出現一個情況是，不應該說是今次選舉的新變化，應理解為下一屆新變化較為恰當，是關於傳媒在整個選舉過程中的角色問題。在現行制度中，除非傳媒得到票站執行會主席的確認才能夠進入票站內拍攝，但前提是不能夠影響選民，當然這是合理的要求，但問題是既然澳門的民主已經逐漸成長，但在翌日的新聞中有部分傳媒反映採訪工作不被同意，或者是開票箱時被拒絕入內，到票箱全部開啟後才讓傳媒進入，我並不認為這段期間會出現造票情況，但實際上，這個過程的公正程度是不足夠的，整個流程應讓人感覺公正。如站在傳媒工作的角度來看，在現行法例有這麼多的規範，叫傳媒如何盡責地做好採訪工作呢？我的感覺是，是否真要這樣嚴格呢？當然絶不能影響選民是無容置疑的，但我所見到是，當傳媒拍攝選民從領票到投票的過程，當然不是拍劃票間，拍攝的範圍和角度是否真要規範得這麼嚴格？我的尺度是並不需要如此嚴格，一方面傳媒採訪工作困難，另一方面翌日報道中所能呈現的照片都只不過是新聞局發佈的。修改選舉法時，在這方面可否作出更多的考慮？傳媒可以說是整個社會的喉舌，考慮適當放寬採訪尺度是否可行呢。其次是關於中產階級成長和公民社會的建立方面，我有另一個想法，現行的中產階層一般被認為具備專業知識和較高的工作技能，有較高薪酬，但澳門的情況較為特殊，能夠符合到這兩個條件的人不是特別多，例如高級公務員、大型公司尤其是博彩公司的高級人員。但自金融海嘯後，第二類人士已經有所減少。澳門是否有中產階層呢？表面上看是有，但是這種中產階層同公民成長和公民社會的建立，兩者如何掛鈎？我觀察到的情況是，中產人士可能同時具備幾個不同的身份，一個人被認為屬於中產階層，同時又是公務員團體中的成員，那麼到了選舉投票時，我留意到有一些競選團隊以中產派別的身份來競選，但問題是剛才提到的中產人士會不會將選票投給這些競選團隊，我想未必。因為投票人還可能有其他的身份，他們可能是公務員，或者可能是博彩公司的員工，這種身份可能比起中產階層的身份，更能影響到他們的投票意向，例如一個公務員他可能更傾向將選票投給參選的公務員團體，博彩公司的員工則可能投票給所屬公司的參選團體，最後投給參選的中產階層團體的票會有多少呢？其實他們可能因為工作關係，並不容易轉化身份繼而將選票投給代表中產階層的參選團體，所以中產階層如何成長，都同澳門的老問題掛鈎，就是產業單一化。澳門所謂的中產階層主要是從事博彩業，或者本身已經是公務員，西方社會及鄰近地區中產階層的內涵與澳門的並不完全相同，所以外地經驗對於澳門來說未必適用。再一個想探討的問題是政治民主化在澳門的發展前景，我的體會是，雖然民主是現時世界上較好的制度，但它的存在及發展是有一定條件的，並不僅僅局限於選舉，大家投個票，就叫做民主，必須要存在前提條件才不至於變成壞的制度。民主的條件是，首先要有一個法治的社會，要懂得遊戲規則，亦即知道法律規則如何運行；其次，需要有一個獨立的司法系統處理一切的爭議，以及發達自由的媒體，使不同的聲音都可以在社會有表達的渠道，再加上比較高的公民意識等四個條件的支持，才能有一個較建全的民主制度的發展方向。以我的觀察，在澳門這幾個條件都不是太成熟，所以長遠來說，政治民主化還是任重道遠，不能夠一下子植入西方式的民主，我認為就不太合適。我的討論到這裏，請各位指正。邱庭彪：我是第一次參加學者同盟的座談會，我覺得今次的氣氛非常好，大家都十分踴躍發言，我認@DEH@

《“一國兩制”研究》第3期為將來應該舉辦更多這類型的座談會，可以聽到更多人的心聲。我想發表有關今次立法會直選的看法，我是以澳門大學法學院身份發表個人看法。我主要從宏觀的角度去探討兩個方面問題：第一是選舉結果形勢，第二是選舉管理委員會。首先在結果方面，傳統愛國陣型或者“愛國愛澳”陣型，在今次選舉中差了1席，有4席為所謂的泛民或者反對派出現，比上屆增加了1席，我個人認為這4席在形式上是有些影響的，但實質上幾乎起不到任何作用，因為根據基本法第75條，議員連提案權都沒有，獲得反對議案通過的結果可能性很小。當然這4席在立法會中的聲音可能會大一點，這種聲音主要是針對政府不依法施政，或者沒有貫徹落實施政承諾而出現的，如果政府能做到依法施政，貫徹執行政策，事實上議員也無話可說。另一個是結果產生後的建議，在“愛國愛澳”陣型中出現了少許磨擦，將來特區政府也好，現時的立法會也好，如何團結“愛國愛澳”陣型是值得思考的問題，不要將這些矛盾繼續深化，因為對澳門的和諧社會建設是百害而無一利的。在泛民陣型方面也需要團結，尤其我們面對國際問題的時候，首先我們須與中央政府步伐一致，我們起碼使泛民陣型的議員不要站在對立面，希望他們能持較中立的立場，當然支持“愛國愛澳”陣型就更好，一同支持中央政府的外交政策。至於選管會的工作，由於現時管委會是一個非常設的委員會，在立法會選舉時才成立，在社會上有聲立表達選管會的工作是不足夠的，我個人看法是，其實在很久以前的一個座談會都曾提過，選管員應該是常設的，因為我們不得不承認澳門居民對民主的認識比較低，這是一個事實，如不承認的話，我們就像蒙着眼說話，是不應該的。這個常設的選管會應進行幾方面的工作，應由它來教育澳門居民如何利用手中的選票，如何選出一個好的議員，而議員的各種功能都需要由選管會去教育，這是非常重要的。我認為用刑法、行政法去處罰畢竟是最終的手段，我們不應該每每都要提到法，而應該從一個教育的角度出發，使每個居民都知道如何去做，才能達到最好的效果。在選舉期間有一些助選團出現，往往出現問題並不源自於候選人，很多時候是由助選團引起的。那麼助選團有甚麼可以做，有甚麼不可以做呢？如果只在選舉期間才提出的話，可能其實助選團在選舉之前可能已做了不少工作，有些人就質疑為何你可以，我不可以，從而出現了一些爭議，當有人投訴，選管會才知悉，否則就不知道，或者知道後處理得比較慢，這是一個事實。我個人認為用4年時間教育居民如何助選，可以對將來的選舉工作質素的提高會有直接的作用。最後居民的參選問題，如果居民懂得如何選一個好議員，助選團也知道如何幫助參選人，即使參選人根據自己意願做一些違法行為，其他人都不會幫他。除此之外，參選人一旦當選後都會知道如何去當一位稱職的議員，彼此之間是相輔相成的。我還認為參選人應受長期教育，懂得如何真真正正地當一位議員。因此，我認為設立常設的立法會選舉委員會是必要的，使澳門居民從根本上去認識立法會選舉，而不是在選舉期間才走出來，熱炒選舉問題，使之成為社會問題的熱點，其實對居民的質素，或者對參選和投票的質素的提高有沒有幫助呢？在我的角度來看，是沒有幫助的。因為居民如果不是透過潛移默化的形式認識立法會選舉的重要性，認識自己手上選票的重要性，只在立法會選舉的兩個月大肆宣傳，而且我想很多居民未必每日都讀報，看電視，可能到投票當天受人動員才去投票，這並不是一個好的現象。特區政府在財政資源充足，問題在於肯不肯長期投入人力資源去開展這方面的工作。我的發言到此，有任何不妥的地方，請各位多多指正和批評。關注中產階級發展麥瑞權：我是麥瑞權，其實我可以用一個參與式的研究，因為我的確參與了這次的選舉，我想講一下我自己的感受。剛才鄭錦耀先生講出了中產階級的成長和公民社會的建立，對於這一點我一些想法。澳門就是澳門，澳門必須有其自身特色，我們不能總是套用香港的經驗模式或西方的政治理論去推斷澳門民主進程的發展方向，因為澳門是一個微型經濟社會，擁有其本身的特點。其實澳門有沒有中產階級呢？澳門有許多學者，包括我本人，都認為其槪念很模糊，就算有，它的意義和香港或西方所謂的“中產”並不一樣。香港中文大學的呂大樂教授都認為不應用金錢或收入來決定一個人是否中產，他認為中產的區分條件包括其職業群體、教育背景、其個人素質。而按剛才鄭先生來說，收入高的群體是公務員或博彩從業員，這些有高收入的人士是否就等於中產呢？他們可能中學畢業或小學畢業後就進賭場了，他們的收入的確很高，但他們算不算中產呢？我認同應該按職業、憑着自己的努力和奮鬥去達到自的理想這一類人為之中產。澳門社會中有很多很多人都是憑着自己的努力去改變自己的@DEI@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要運命，可是收入高了，尤其是那些成為商人的，這幫“商人”參政議政，就容易被標籤成“官商勾結”，被說成是一種不良的社會風氣，這樣並不利於中產階級的發展。從現實出發，澳門的經濟和社會在不斷發展，所以我們應該用澳門的定義，我認為澳門的中產是有的，只不過是帶有澳門特色的中產階級，這一階級不只是存在，還在不斷壯大，大家應該重視澳門中產階段的發展。事實上，在賭權開放之後，澳門已經進入了一種嶄新的發展階段，除了居民生活素質的改善之外，中產階段的形成和擴大，是澳門的必然發展結果。當中產階級發展到一定規模之後，代表着中產階級的聲音就會出現，但若政策不及時或不得當，中產階級比其他階層更容易對政府產生不滿，從而就會給政府帶來政治壓力，因為這一幫人有學識、有能力、有理想。中產階級普遍來說有一個特質──他們參與政治不起作用，他們對政府部門和官員不信任，參政的渠道不暢順。而事實上，在全球範圍內包括是澳門都有這個現象，這個現象會影響到中產參政議政的熱情，因而很少發表自己的政治見解。中產階級憑着自己的學歷、努力去爭取其社會地位，改善生活，他們就更加需要關心社會、參政議政。在這個問題上，這次選擇是產生了一些變化。以前通過一些交流，發現中產階級對於社會上的一些政治問題，不是熟人聊天，你不可能聽得到，他們很少公開發表自己的意見。可是，當中產階級的財富、需求累積到一定程度之後，就會產生變化，尤其是追求民主自由、參與社會選舉，對社會公共事務更為主動。比如在澳門，回歸十年了，一切還是一樣，加上金融海嘯經濟衰退之後，他們以為那條公式──憑努力用功去改善生活提高社會地位──這個夢想已不復存在了。回歸是一個大變遷，在這個變遷，有很多事情都無能為力。金融海嘯之後很多中產成為了負資產。原來，他們可以憑着自己的努力，按部就班，每年往上晉升，但因為澳門存在了契爺契媽文化、拍馬屁文化，原來這樣的潛制度下，他們是不能晉升的，這促使中產階級對政治抱有不信任態度，漸漸地，當這種不信任和不滿累積到一定程度，他們開始發現，在澳門，“澳人治澳”，沒有人願意出來承擔，改變根本無從談起，尤其是當這種衝擊在金融海嘯之後，其自身受到影響，以前可循之軌道已經不再有，所以他們發現自己需要改變。那麼，現在的問題就是怎樣把這種熱誠不要放在激動和偏激方向，而是把中產的特性：努力學習、努力工作、努力提升進一步發揮在澳門這個和諧社會之中？澳門現時的中產階級數量仍然偏少，但這一群體正在成長，但其發展需要一定的環境，問題是澳門現階段的環境並不完善，距離中產階級需要的一個社會環境仍然很遠。中產階級的成長是需要一個穩定的經濟環境以及寬鬆的政治氣候，需要不斷地完善相關的制度和政策，尤其是政府的政策。因此，政府應該為中產階級的成長創造出更多有利的外部條件，讓他們可以充分發揮中產階段的積極性，中產階段的參與將促進社會民主意識之提高，有利民主發制進一步完善。在社會公共事務方面，中產階級的積極參與，在很大程度上會影響政府公共管理水平之提升，促使政府的不段改進。中產階級將成為一股龐大的不可忽視的社會力量。當我們去看這次選舉一些組別的成果。這是我的一些體會，謝謝大家。張鋼：首先感謝澳門學者同盟的邀請。我原來在國內做過很長時間的研究，現在媒體工作。我想今天這個題目非常好，叫“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”，那麼首先我們要搞清楚澳門的選舉是甚麼樣的……楊允中：抱歉我打斷一下，應該把它理解為澳門的選舉文化與政治文化，而選舉文化其實是政治文化的一部分。張鋼：就“澳門政治文化的變遷與發展方向”這個題目我覺得很有意思。首先，我覺得要定位澳門選舉究竟是一個甚麼樣的選舉。我個人認為，首先這是一個在“一國兩制”條件下的選舉，也就是特別行政區的選舉，是特別的選舉，再準確點說，就是中央政府指定了範圍、指定了方式的一種選舉，這些範圍、方式也就決定了它的選舉文化和成長方式。我們再換過頭來再想一下，有選舉比沒選舉是進步，有範圍比沒範圍也是進步，這樣一種文化、這樣一種進步，在“一國”的情況下，它最終會影響到中國大陸的“一國”呢？還是會靠倒到“一國”之中？我覺得這是我們要認真考慮的一個問題，這個問題不想清楚，我們的文化變遷與發展方向的何在？沒有定位，肯定找不到。至於近期競選變化的問題，其實都是根據國情變化的。比如剛才有人提到選舉請吃飯這種“飲食文化”，我對這次澳門選舉的接觸雖不算太多，但我就留意到，比如是林玉鳳那個小組，他們就沒有遵從這樣一個固有的“文化”，他們並沒有花錢去請別人吃飯，相反，他們請大家去募款參會，這就有點現代選@DEJ@

《“一國兩制”研究》第3期舉的味道，可見形勢開始變化了。這種形勢變化也象徵着某種選舉文化的變化。我認為，澳門應該要利用好身為特區這個優越條件，利用好中央政府給多的政策優待，有點雄心壯志，成為給中國大陸的政治文化、選舉文化帶來示範作的先行者。如果目光只僅僅限在一個小社團的範圍裏，我不認為這是中央對特區政府的希望。在今天這個特殊的機會，透過這樣一個平台，我希望請在澳門身處其境的學者們實在應該在這方面多進行研究。政治與利益分配李略：我簡單講講自己的觀點。剛才有學者認為我們不應該太強調利益的問題，但其實政治本身就是關係到利益的分配，它代表着背後各種利益的爭執，不管我們承認不承認，他們都會有一定的派別。這次的立法會選舉，可以用兩個方式劃分。第一種的劃分就是借用香港那種間接與非間接派，那麼，在澳門的間接派就大槪是2/3，非間接派是1/3。如果再細緻一的劃分，就是傳統版塊、民主版塊、鄉族版塊、博彩業版塊和土生公務員版塊，當中傳統版塊約佔25%、民主版塊約佔20%、鄉族版塊約佔10%、博彩業版塊約佔15%、土生公務員版塊約佔10%、其他小的版塊加起來約佔10%。若從第二種劃分方式來看，這次選舉的結果和上一屆2005年的差別其實不大。如果是這樣的話，澳門的選舉會不會已經形成了一種均衡的形勢？我個人覺得，他們背後資源的來源是很不一樣的，只是在現在的情況下暫時達到了這樣一種平衡。剛才大家提到的選舉文化的發展、廉潔選舉的強調以及選民素質的提高，現在的情況下，若有一些組別的優勢若未能發揮，這樣一個平衡的局面隨時會打破。我們先來分析一下這5個版塊各自的優勢是甚麼。傳統版塊的優勢是有深厚的基層基礎和廣濶的政府資源作支持；民主版塊擁有強有力的政綱來號召選民，這是他們的優勢；鄉族版塊有一個鄉土觀念，同時又有經濟實惠作為吸引；博彩版塊有很強大的經濟實力作為後盾。另外，我也看到了，批評政府也能為議員加分，這也當然跟我們特區政府有很多錯漏疏失有關。我估計將來會有更多的議員勇於批評政府，我們從同心票后關翠杏，到吳區的分拆成功，可以看出勇於表達基層聲音和批評政府，能為議員取後較高的得票率。而街總這次失掉了一個議席，其實也是從反面證明了這一點，所以，我估計，以後議員們為了連任成功，不管真批評還是假批評，其聲音也會越來越大了。第三，澳門作為移民城市，其鄉族氣息還是非常濃厚的。許多選民還是很看重鄉親關係。因此，這種鄉親的關係日後的經營很可能會刻意強化，在未來這個還仍然是一個舉足輕重的力量。但從另一個方面看，鄉族並非沒有危機，這一次第7組就減少了3,700多票，這是惟一一組當選組別在票數上有下降的，其他組別的票數都是上升的。可以看出，鄉土版塊也會有自身的危機，如果進行內部整合、防止分離，也是一個大的問題。第四，我認為理性監督在未來是大有可為的。在澳門，基層激進是難以被認同的，以前所謂的民生派有逐漸被邊緣化的傾向。像第6組公民監察有5千多票，這種以中產知識分子理性監督政府為號召的組別，還是有一定市場的，這次當然他們還未成氣候，但未來的希望還是挺大。另外，從民主起動的1千多票和社會民主陣線的200多票可以看出，澳門的社會心態和香港還是有很大的區別，香港的社會民主陣線可以取得3席，但在澳門卻沒有得到太多的票數。可以基層激進在澳門是沒有辦法得到廣大市民的認同。第16組親民愛群組的2千多票，比2005年時減少了500多票，可以看出民主民生派既沒有強有力的政綱，也沒有鄉族觀念與經濟實惠，更沒有博彩公司的經濟實力，也缺乏傳統版塊的基層基礎和政府資源支持，所以開始被逐漸的邊緣化。大家一直在說的都是直選，為甚麼不提間選呢？估計是因為間選根本就沒有選。所以我認為，將來選舉的改變中，間選需要的改變應該更多，如何去改變這樣一個死氣沉沉的局面？如果間選不取消的話，如果去加大其代表性，使其能真正反映民意，這將會是很大的課題。此外，我還想談一下關於立法會的職責問題。澳門不是嚴格意義上的三權分立，我們是行政主導、立法配合。但若探究立法會設立的本質，它就是為了要制衡政府才存在的，立法會如果不制衡政府的話，它就沒有存在的意義了。所以，從這個意義看來，立法會議員不管是批評政府還是監督政府，政府做得好當然要支持，但若政府有失誤，怎樣去發揮立法會的職責將會是一個很重要的問題。至於未來的發展方面，我在日前一個研討會上已經提及過澳門的社會特點──澳門實行“一國兩@DEK@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要制”，但同時卻是中央主導政治發展──這一方面，不管是法學家還是基本法的規定都是毫無疑問的，這個特別的背後含意是甚麼呢？其實就是澳門的未來發展不可能拋開大陸。所以，在澳門，不管是呼籲普選也好、立法會全面直選也好、增加直選名額也好，這些問題光在澳門內部討論是沒有用的，一定要向北京呼籲，有中央認可了才會可行。剛才鄭國強先生和張鋼先生所說的，讓澳門成為試點為整個中國做示範這一點，必須得到中央的認可。如果中央領導人具有如當是鄧小平先生的那種氣魄，在南部畫一個圈設一個特區，現在給澳門特區一個任務，讓這個區域成為發展民主試點，讓區域內嘗試推行民主的情況下仍然不會失去掌控，退一步講，在民主還是沒有完全搞定之前如果解決貪腐問題，這些其實都是中國內地在政治發展過程中面對的大問題，澳門在這方面是可以做出貢獻的。這是講澳門對內地的影響。那麼換一個角度，澳門自身的發展也必然會受到香港的牽引，香港從硬件上和理念上都會牽引着澳門民主進程的發展，因為香港已經確定了2017香港行政長官全面普選，立法會選舉也在逐步演進。澳門該怎麼辦呢？我們處在矛盾的交叉點，能不能走得比香港還快？或者至少要跟上香港的步伐？我認為這也是澳門應該要考慮的一個問題。郝志東：我想就第四個問題“政治民主化在澳門的發展前景”，亮亮自己的觀點。第一個觀點是關於現在的一些問題，當然啦，大家都提到選舉文化提升了、選民意識增強了，這些都是事實。但是由於基本法對“行政主導”原則的確立，立法會的作用實際上是非常有限的，所以，不管怎樣提高選舉文化、怎樣提高選民意識，其作用都不太大。正如曹其真當時在離開立法會之前，對立法會跟行政機構之間的互動所做的批評所說的，比如說立法會提案立法的權利幾乎就是等於沒有，監督政府的能力又是非常不足，在這兩方面甚至不如澳葡時期，這個實在是講不過去的，社會在進步，但這方面卻是後退了。這個方面的問題確實是比較大。那麼該怎樣辦呢？如果只是靠教育和勸導，我覺得是遠遠不夠的，在結構上必須有所改變，一談到結構的改變，有人就會說，西方的經驗也好，香港的經驗也好，都不一定可取，我們為甚麼一定要跟着別人走。其實關於別人的東西，好的東西就可以拿來用，為甚麼不可以用呢？世界聞名的經驗，包括選舉本身都是從西方過來的，如果非說不要西方的東西，那選舉也別要了，搞專制好了。所以，我們不能一來就覺得西方的東西不好，或者說香港的東西就不好，我們就不應該跟他們走，那不跟他們走是可以，我們得拿出更好的東西來，但若我們根本拿不出來更好的，我們向別人學點先進東西有甚麼不好呢？所以我覺得我們應該克服這樣一種思想障礙，不要管它是甚麼地方來的，只要是好，我們就用。以我們自己為主，我們自己來主導，這樣其實也挺好的。第二個問題是具體怎樣改。我覺得有三點可以考慮，我這個想法可能有些大膽，但我覺得我們需要有膽地想我們可以怎樣做，行還是不行我們可以討論嘛。就像民主，有人說民主好，但上次科技大學開會的時候有人說民主不好，那麼好是怎樣好、不好是怎樣不好，這些我們都可以討論。下面我說說我的具體建議。第一點，增加普選名額，我覺得這一點一定要做，間選一定要改革，我甚至在考慮，普選名額增加後，間選名額也要增加，甚至還可以分成上下兩院，上院是間選和任命的，他們是代表社會上各個層次的利益，這個很重要，應該是有代表性的。間選就是直接從下院選上來的，上院下院之間是互動的，因為利益是多元的，多元的利益經過他們之間的博奕，各方面進行協調和讓步，最後得出來一個大家相對比較滿意的結果。第一個問題就是這個直選和上院下院的問題，我認為是值得考慮的。第二個問題是分區選舉。我們現在是整個澳門是一個區，每一個人只能選其中的一個人，但這一個要服務整個澳門，這實際上是不可能的。比如澳門大學下面新世紀酒店那裏有一道圍牆，在那裏已經好幾年了，沒有任何特別的作用，但卻佔去了人行道的1/3，讓行人要走在車道上和汽車搶路。針對這個情況我當時給政府寫信，但政府根本就不管，結果我給陳明金他們寫信，結果他們挺熱心的，說會去看看，還拍了照片給我看，說會跟進，但到現在又好幾個月了，還是沒有消息，這是沒有辦法的。但假如說我們這個區有一個我們的民意代表，我有甚麼事我就去找他，然後他就要去負責這些事情，我們會監督他沒有真正為市民解決問題，是不是真心為市民服務，這樣就可以增加本區議員對自己區域及區內居民的責任心，也解決了剛才其他老師所說的，關於漢狄法的一些問題。我覺得這是值得考慮的。第三個問題是雙普選的路線圖和時間表。如果說香港有了，澳門不一定非要有，當然不一定非要有，但為甚麼不要有，香港又為甚麼要有，我們自己究竟有沒有一種對澳門將來政治發展的一種想法？想法總@DEL@

《“一國兩制”研究》第3期應該是有一個吧。如果說不願意按香港那樣做，那就要拿出理由說為甚麼不按他們那樣做，我們大家可以去討論。但這些問題我覺得大家要必須要考慮的。如果大家承認民主是趨勢的話，澳門的民主發展方向又是如何？如果覺得民主不是趨勢的話，那我們的趨勢是甚麼？我們總是需要拿出一個東西來，讓人看到後覺得心悅誠服的。最後一個問題是如果達到改革的目標，剛才好幾位都說了，我們談這個沒有用，都是中央在決定。其實我覺得中央跟地方是一種互動關係，不是中央說甚麼地方就做甚麼。中央的想法是怎樣來的呢？當然是從下面地方得來的。是地方的人有了想法，向中央提出，中央再去決定是不是要這樣去做，兩者是一種互動的關係。當然最後決定權在中央，但地方的人民是怎樣想的本身也是非常重要的。所以，我認為特區政府有四個方面的力量：一是中央的力量，這是毫無疑問的，這個非常重要，比如說中央對間選的議員究竟滿不滿意，對直選到底滿意不滿意，對這次行政長官選舉在沒有競爭性的問題中央滿意不滿意，中央的滿意與否會決定中央給予下面一種怎麼樣的指導性意見，所以說中央的意思非常重要，因為其擁有着最終決定權。二是特區政府本身的力量，就是特區政府是怎樣的一種看法，這個也很重要，尤其是現在基本法規定了行政主導的原則，特區政府的觀念是非常重要的，那特區政府是怎樣的看法，是應該拿出來說說。三是立法會的力量，對於社會的問題，立法會又是怎樣的看法？立法會這一屆新選出好多新議員，我相信這些議員在立法會中會有相當大的主導性，因為他們的聲音比較大，而且作為民選議員，他們有民意的基礎，所以我覺得他們的力量也是不可小噓的。四是民間的力量，假如民間根本對這些問題不關心，當然剛才余教授也說了，現在認同三權分立的人大幅度增加，但還是遠遠不夠，如果剛才沒有聽錯，好像只有15%左右，那是很少的一個比例，換句話說，民間的力量需要表現出來，也不是說必須得去遊行抗議，但至少我們可以開會討論，可以關心留意，這就是民間的一種聲音。我認為這四個方面的力量之間的互動是非常重要的，我們不應該小看我們自己的能力。總的來說，有進步確實是有進步，但還是遠遠不夠，我們要怎麼樣在整個世界當中，在整個中國範圍之內，澳門的政治發展究竟有一個怎樣的定義，無論是立法會選舉還是其他的政治生活，我們到底是一個怎樣的狀態，我們自己的定位是怎樣的，我們是先進、落後還是在中間，我們總得有個說法。鄭國強：我想補充一下，大家不知道曉得不曉得，“民主”這兩個字，是澳門鄭家大屋的主人鄭觀應頭一個用中文提出來的，也就是說“民主”兩個字的誕生地是澳門。這已經把這個定性說得很清楚了，現在國內對西方行政、立法、司法的三權分立有自己的看法，因為我們的國家是共產黨領導下的社會主義國家，共產黨的領導是最重要的，所以從命題上，它根本不會讓西方的兩黨政治，又或者是台灣那種黨與黨之間的輪替執政在中國發生，但是現在整個國家是在人權、勢權和財權之間作出平衡，管治權、知情權和監督權也是三種權力，所以我們立法會將來一定要把握住，對行政權的一些制約問題，這是我們有澳門特色的資本主義，這是需要考慮的事情。另外，經濟金融海嘯之後，從世界範圍內看可以發現，美國的制度也不是最先進的，因為這個軒然大波是由美國引起的，對金權、政權和民權之間的平衡該怎樣處理？政權大還是金權大？還是民權大？所以金權與政權之間的平衡是世界上最大的難題，全球一體化之後，也不是國家政權最大了，是自由流動的金權最大，在金權面前政權讓怎麼辦呢？這個問題對於我們來說，對於我們中國走向世界的過程之中，我們一定要把握得住，我們不能跟着人家的老路在走。美國的制度已經說明不是最好的制度，當然，中國的制度讓如何建設呢？澳門的經驗確實是很重要的，因為澳門有450年的歷史，不同階段，西方民主的四個來源，澳門都曾經嘗試過，澳門是怎樣的一回事呢？所以我們千萬要看住澳門，好好研究澳門的歷史，還有澳門的明天，所以從這個角度來說，我們的偉人已經出現了，偉人是甚麼，就是說現在胡錦濤，他已經對世界有了一個承諾，他在美國說；“中國的民主，中國的改革，社會主義的根本命題就是民主。”所以從這個角度來看，我們的思考只是停留於30年前，就是共和國前30年的思考，共和國後30年的思考還沒有進入澳門人的腦子裏面，這才是澳門現在的最大問題，所以，怎樣把改革開放30年最重要的成果，沒有民主就沒有言論自由，就沒有今天的改革開放。對於澳門來說，國家給予了那麼好的政策，但我們自己還是循着上世紀50、60年代的那種思考模式來發展澳門的將來，來走未來的40年，這確實是過時了，從這個角度來看，我們還跟本上國內30年的改革開放，我們的命題就是我們有如小腳女人，在很慢很慢地走。@DFC@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要對政改與法改期望頗殷譚志強：我想重覆一下我今天講話的重點，選舉應該放在制度化和民主化的大架構上，現在澳門的困境就是《澳門基本法》第45條中沒有雙普選這個目標的規定，那麼我們應該怎樣去爭取呢？因為澳門的選舉往往會受到香港方面的牽引，所以假如香港那邊先爭取到雙普選這個目標的話，澳門在這種壓力之下，也大槪會一步一趨地邁向這個目標。而民主從古以來，從希臘、羅馬到現在全世界，其實都只有一種定義──就是各級的行政長官都是普選產生，各級的民意代表都是由普選產生，無論那個職位叫執政官、叫民政長官呀，無論這個代表叫甚麼公民代表，還是甚麼元老院，都一樣。從我來講，我也來強調一下，香港能夠有2017年的實行行政長官全面普選，或許2019年立法會進行相對全面的選舉，我本身貢獻了不少的力量，大家都知道過去多年以來，我是香港民權陣線的負責人士，也做了副主席很多年，由上街遊行示威，到去北京向中央請願，我都做過很多次。我在走一個比較間接的路線，我是覺得，如果打破了香港雙普選這個禁忌的話，可能澳門走起這條路來就會比較輕鬆一點。當然澳門這一邊，在座各位學者如果有幸能與中央領導人見面的話，也多點跟他們說，我們澳門能不能先行先試呢？能不能澳門比香港更早一步呢？不要整天等待香港搞定了才輪到澳門。《維護國家安全法》的立法就是最典型的例子。我們不應該只靠嘴巴上說，因為我們常常有機會見到中央的領導人，如果能通過私下的途徑跟他們反映一下，可能效果會更好。王禹：我簡單亮一下我的三個觀點。一是現在的政治體制是行政主導，但並不代表其不受立法會的監督和制約，立法會的監督和制約首先要取得居民的信任和同意為前題，所以這樣話就必須加強選舉的民主化，選舉民主化有利於進一步加強立法會對政府的監督，但剛才有幾位老師都談過了，當中是不是增加直選議員的名額，把間選和委員名額減少，把結構改變一下？這個從立法技術上來說都需要中央的介入，因為基本法附件上已經寫了，第三屆及以後各屆都是直選12名、間選10名和委任7名的方式組成，組成比例和香港不一樣。而按香港的經驗，要修改這個組成方式，首先要行政長官提出來，經全國人大常委會同意，然後進行修改，修改後再報多全國人大常委會備案，如果全國人大常委會不接受備案，這個修改就無效，也就是說從頭到尾，特區都不能主導這個體制改革的，當中必須要有中央的介入。如果是在這前題下，是不是可以調整內部的結構？就好像剛才有老師提到的，間選裏面的結構，比如僱主利益團體有4個間選名額，但勞工利益團體只有2名，這樣的組成是不是有利於兼顧各個階層的利益，這個我覺得是可以討論的。第二個觀點是要準確認識議員的法律地位，議員是以社會整體利益服務的，而不是誰選我我就為誰服務，更不是為特定的利益團體或組群集團而服務的，不管你是官委、直選還是間選，都是澳門全體居民的議員，所以這個問題要認清。另外，作為議員，應該是專職還是兼職呢？在電視上也看到有討論，我們要思考，是不是專職化之後就會有利於其為市民服務呢？這實際上要去看基本法的條文。基本法上寫行政長官和主要官員需要申報財產，議員要申報的是其財產狀況和經營狀況，這兩邊的用詞是不一樣的。這是我的第二個觀點。第三個觀點是從選舉的技術有必要加強一下。比如說現在選民登記，現在登記了的選民只有20幾萬人，但實際上有選舉權的人約有40多萬，也就是說登記選民只有60%左右。這個可不可改為自動登記？只要是乎合選舉資格的人，政府就將其自動登記成為選民，這樣選民登記率就可以達到100%。因為從分析上看，主動登記的人對政治是有一種積極的看法，沒有登記的可能是相對消極和冷漠的，你不能說其沒有選舉權就是對政治沒有看法的。所以若改成自動登記的話，對整個選舉制度都會有一定的影響。第二點是投票的時候是不是可以擴展一點，現在是晚上9點就結束投票了，有些人可能會趕不及，是不是可以適當延長到當晚12點呢？內地人大選舉就是到晚上12點才結束，因為選舉日當天都應該有效的。以上就是我的一些簡單看法。黃宏耿：我本來是學法律的，我想用我個人的名義去擺一下觀點，或者我談談對直選的一些看法吧。首先我覺得基本上格局沒有改變，當中的傳承關係其實還是很明確的。這次直選整體感覺是很熱鬧，但它的質其實沒有變。如果要談到素質的話，我個人感覺澳門的整體素質其實並不高，選民在很多電視評論中也有談過，選民的素質不高，這個暫且不說。議員的質素也不高，從過去一直看的都是這樣，我很坦白的說，很多議員選進去了，可以一年不說話。選民、議員素質不高，媒體素質也不高，《新華澳報》和《濠江日報》在這次選舉過程中的表現應該接受批評進行檢@DFD@

《“一國兩制”研究》第3期討。另外，選委會素質也不高，很明顯就是做錯了很多事情，另外政府也做錯了很多事情，在事後檢討裏面，選管會是被罵得最多的，但政府和媒體所受的批評很少，但如果說要檢討就應該要全面地檢討。說選民的素質不好，說有廢票是選民的素質不夠的話，我可能不會這樣認為，因為一個很簡單的道理，投廢票其實也是選民的一種權利，你怎麼去判斷他是不是刻意想要去這樣做呢？這位法官本身做出了一個很大的錯誤判斷，因為你不能否定投廢票不是一種權利，你去改變說法的時候其實就是否定了這種價值。其實是不是選民的素質低，我其實有很大的保留，因為就我個人來說，你去投票實現的目的是甚麼目的呢？就是要選自己認為合適的代表、代理人，但問題是在澳門的結構裏面，有很多選民都很清楚意識到，他們去選，但他們改變不了這個格局。也就是說，直選是很熱鬧的，但從選舉的制度來看，不把直選、間選和委任一起看的話，基本上在格局不變的情況下，直選只是熱鬧而已。所以，若要長遠發展，就必須要在現有的格局上重新作出調配，但問題是進行調配的權力來自哪裏？很明顯在澳門的政治格局裏，首先要由政府去主導的，而從我看來，我看不到他們有去改變的意向，而且從議會的結構來看，我也看不到在5-10之內會有甚麼大的變化。在選民這一部分，我一直懷疑一種觀點說我們要教育選民，問題在於要求去教育別人的人可能本身是需要接受教育的。因為我覺得，我們不能否定民智本身的質量，澳門其實有的。我舉一個很簡單的例子，剛才大家談到中產階級，澳門的中產階級若按照鄭錦耀先生說，很多中級公務員相對能達到這個標準，但其實他們的取向在哪裏呢？我知道氹仔是民主派的票倉之一，而住在氹仔的很多都是公務員，公務員現在的流向是很清楚的，基本上都是民主派跟公務員團體吧，這是必須要承認的事情，但為甚麼他們去這樣做呢？就是因為他們其實對現在澳門的政治環境其實很不滿，不滿是因為他們感到無能為力，但同時他們又希望去改變一些事情，所以，如果政府沒有意識到這一點，不去做結構調整的話，這個只會陪隨着澳門政府的政治失誤而產生越來越多的反對者，但如果從政府的角度去看，很簡單的一個道理，如果諮詢不走形式，決策的科學性是完整的，那麼反對派就不會存在，民主選舉過程也不會那麼熱鬧。這是我對現在選舉的主要看法。楊允中：我們今天的會議非常成功，接觸面比較寬，大家的思考也比較有深度、有層次，我聽到現在，感覺很受啟發。我們為甚麼此時此刻想到這樣一個題目呢，我相信大家記憶猶新。7月16日行政長官選舉，9月18日立法會選舉，今年兩大選舉，按照基本法規定我們都已經完成了。這兩個選舉按照目前來計算，像今年這樣一個年度有兩大選舉一起來安排，就是所謂的“雙選”，要再等20年，如果基本法不修改的話。因此，今年是非常不平凡的年度。除了“雙選”，我們還有“雙慶”，還有另外一慶馬上就到了，應該說，我們今年大家都有很多感觸，我們親自都參加很多“雙選雙慶”的活動，無論在澳門也好還是到內地，好多朋友說今年是“澳門年”，有的還會進一步搞一些以澳門為主題的活動，叫“澳門現象”，不管是“澳門年”還是“澳門現象”，在回歸十年之後，澳門確確實實是發生了深刻的變化，包括政治領域，也包括我們這個會的主題，選舉文化與政治文化的演進。這次排號是第四屆立法會，實際上第一屆是過渡，可以不算，正式選了兩屆，兩屆每一次都體現了循序漸進，直選、間選議員都有變化，只有這一次保留了上一屆的現狀，但是基本法附件二已經講得很清楚，2009及以後“如要修改”，則可啟動相關程序，因為澳門各界的意見沒有形成共識，結果在修改選舉法的時候沒有定下來，但是不排除今後適當的時機，繼續朝着優化的方向發展，體現循序漸進，我想這個目標應該值得期待。如果和回歸之前比較，我們的確有歷史性的飛越，這個翻天覆地的變化是誰也不能否定的。我們希望，進入新的發展階段，包括政治領域的一些發展，能夠更加乎合“一國兩制”所設定的大方針大目標。正如許多朋友今天講的，澳門400多年的歷史進程中，曾經在好多時間段、在好多問題上，澳門走在整個國家的前列，不客氣講，對我們中國革命的推進，特別是進入21世紀以來，新文化新思想新理念的產生，澳門是貢獻良多，居功至偉。在進入21世紀一個更新的時間段，我們應該講，澳門有很多機遇，基本法已經給我們明確了很多機遇，如此小的彈丸之地享受國家一級行政單位的待遇。國家有專門的文件，澳門特別行政區是國家一級行政單位排序第33位，31個省、直轄市、自治區，香港特別行政區為第32個，我們是第33個，這是一個非常優惠的安排，澳門回歸以後，除了法律地位上和香港平起平坐，和廣東、北京、上海也一樣平起平坐。澳門還享有很多其他的優惠，大家其實也耳熟能詳了，如財政上國家不向澳門收稅，澳門來錢那麼容易，而國家卻一分錢都不收，這是只有香港和澳門兩@DFE@

“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要個特別行政區才享受到的優惠，其他地方都沒有。我們有高度自治權：行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，三大權力澳門都具備，只是不能涉及國家主權的領域，其他方面澳門都可以自行立法，這其實是很不容易的。剛才說澳門和廣東、北京等地是平起平坐的，但廣東、北京這些地方沒有立法權，最多只能制定地方法規。所以，在這些方面，澳門絕對是大有作為的，可以發展的空間很大。剛才大家說我們的改變要國家的肯定才可行，我個人認為，這方面根本不存在障礙。只要我們盡可能把我們的思考成果定形化，通過我們的論文、專著和適當場合的表達，那怕只有其中的一部分得到了適當的轉化，我們就會有實質的成果。這樣的機會絕對存在。百多年前澳門出了一個鄭觀應，影響了中國百多年的歷史進程，今天，正如澳門大學趙偉校長說的，希望20年後澳門的行政長官是從澳門大學畢業的學生。雖然現在趙校長的話可能是張空頭支票，能不能實現還有待未來的驗證，但是畢竟存在着這樣的可行性，如果澳門把自己內部的資源配置好，把內部的積極性調動起來，自己不搞內哄，澳門甚麼事情都有可能。應該說，這次兩大選舉我們需要肯定，但都有一些美中不足。如果行政長官選舉不是只有一位候選人，對外影響肯定會更大，示範價值更突出。立法會選舉前半部分本來是相當不錯的，但很遺憾，到後面廢票的處理過程，卻留下了很不雅觀的不好記錄。法治就是法治，規定了在框裏面就是在框裏面，壓線都不算。就如在運動比賽中，跳遠只是腳有一丁點壓了界，就是犯規，這是很簡單易懂的規則。我們可以在下一次搞多一些選民培訓，提高選民素質，但絕對不應該從改變現在法律這樣一個思維來做修補。事實上這樣做證明了“依法施政”的理念不到位，還好最後終審法院及時作出認定。這是第一點我想要說的。第二點，大家對行政改革和法制改革仍然寄予了厚望，應該說10年來，這方面做了很多工作，成績單很亮麗，但是很多急需要的課題還沒有來得及疏理好、還沒有來得及回應。過去的已成了歷史，我們沒有辦法改變，我們只能寄予希望於新的10年，寄望新的行政長官上任之後，帶領澳門新的施政團隊，把未來10年的改革發展，能夠提高到一個新的層次。第三點我想說的是公民社會和社會發展問題，剛才大家都在講中產階級，我本人在10多年前寫過一篇文章，所謂“中產階級”按我的理解應該至少有兩大屬性：一是社會屬性，二是經濟屬性。前者強調是社會地位與作用，後者注重其財產佔有，沒有一定財富的累積，談不上中產。另外，在現代社會，能到這個層次的，一般都會有較高的專業文化素養，有一定的背景。從社會屬性來說，這部分人在社會裏扮演着一定的地位，其角色更顯得突出，不是說其他人的文化素質低，但畢竟從其社會貢獻來說，中產階級要比一般的市民要大。因此，一個發達的社會，應該都是一個以中產階級為主的社會，整個社會結構應該是成橄欖球型的，澳門現在還不能被認定成一個中產階級比較發達的社會。剛才麥議員已經做了很好的回應，澳門恐怕還要向這方面發展，希望未來對於選舉的推動，讓澳門在這個方面有更大的變化。公民社會的建設在經過這次選舉應該說是有很大程度上的提升，從選舉指標來看，這一次即使不能說是歷史上有標誌性的里程碑，也至少從選舉文化或選舉文明這個角度看來，比前兩次有很大的進步，選舉過後沒有出現更大的爭議，沒有更多的投訴。當然仍有很多有待改善的方面，大家也提出了很多評論，包括是計票方法。漢狄法是一個應用面比較廣泛的方法，但澳門是否有必要長此以往一直用這個方法呢？我想恐怕也未必，如果大家在這方面有共識，也不排除將來會改用新的計票機制。現在這個計票方法確實是不夠公平，按照選舉的組別，最少要有4個人，最多不超過12個人，一個組裏，不一定每一個人都被認可，所以這個制度本身就製造出一些結構上的缺憾。所以，如果改成選區代表的話，最多可以劃成12個選區，每個選區各出一位議員，也可以劃成8個選區，其中某些選區可以有兩位議員。還有大家比較關心的，現在立法會的三個來源，到底我們應該怎樣看？特區經過10年運作，已經積累相當豐富的經驗了。“多數議員由選舉產生”，大家都要尊重基本法的權威，但更應該着重考慮的因素是，這是沿用當年澳葡管治的產物。作為歷史遺產若繼續適用於特區，我們可以繼續採用，予以保留；若不適用或不完全適用，或選民不滿意，及時作出一些必要的調整，也是名正言順、理所當然的。大家沒有考慮成熟，當然不能改，所謂考慮成熟、條件成熟，也不是單憑專家學者的認定，而是必須有全社會的認可，特區政府也認可，中央政府也認可。這個過程肯定會是相當漫長的，但是，如果簡單化地認定不存在討論的空間，恐怕也大可不必。這個問題的討論對澳門特區有好處，關鍵是如何主導，問題只是在沒有成熟之前，不能輕易去改。我們要堅持法治，所以應該尊重現有的法律規範，這是最起碼的要求。與此同時，對發展前景充滿信心也是完全必要的。@DFF@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要《“一國兩制”研究》編輯部主辦：澳門基本法推廣協會、澳門理工學院一國兩制研究中心時間：2009年12月15日(星期二)下午2:30-6:00地點：澳門理工學院綜合樓六樓1號會議室主持人：楊允中(澳門理工學院一國兩制研究中心主任)與會者：林笑雲(全國人大常委會澳門基本法委員會委員)吳在權(澳門立法會議員)黃顯輝(澳門立法會議員)趙向陽(澳門行政法務司司長辦公室顧問)張作文(澳門經濟財政司司長辦公室顧問)趙奕(澳門檢察院法律顧問)姚鴻明(澳門街坊會聯合總會理事長)林廣志(澳門大學澳門研究中心學術總監)鄧安琪(澳門大學澳門研究中心事務主管)王禹(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員)王長斌(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員)鄞益奮(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授級研究員)婁勝華(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)黃貴海(澳門理工學院公共行政高等學校副教授)方泉(澳門科技大學法學院副教授)潘玉蘭(澳門基本法推廣協會名譽顧問)楊秀雯(澳門基本法推廣協會監事長)梁顯達(澳門基本法推廣協會副監事長)梁官漢(澳門基本法推廣協會副監事長)何佩芬(澳門基本法推廣協會理事)區天興(澳門基本法推廣協會理事)尤淑瑞(澳門基本法推廣協會會員)何華添(澳門基本法推廣協會會員)吳利勳(澳門基本法推廣協會會員)姚健池(澳門基本法推廣協會會員)胡景光(澳門基本法推廣協會會員)馬建章(澳門基本法推廣協會會員)覃伯德(澳門基本法推廣協會會員)林華堅(澳門基本法推廣協會會員)陳曉萍(澳門基本法推廣協會會員)梁仕友(澳門基本法推廣協會會員)劉恩芝(澳門基本法推廣協會會員)記錄整理：陳慧丹、何曼盈、梁淑雯、梁秀娟澳門回歸祖國已屆10年，澳門特區第二個10年也隨即開始。為及時回顧澳門10年來落實基本法及“一國兩制”的經驗與成果，並探討澳門特區未來10年的法制建設、政府治理、經濟發展、社會發育等議題，澳門基本法推廣協會與澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年12月15日(星期二)下午2時半至6時在澳門理工學院綜合樓6樓1號會議室聯合舉辦了“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會，以期共同探索未來澳門特區政府依法施政的發展目標、路徑與策略。座談會議題：○1澳門特區法制建設目標與要求；○2社會變遷與政府治理轉型；○3澳門經濟可持續發展的挑戰與對策；及○4公民社會與社會發育。與會代表熱烈發言，不少意見開門見山，言簡意賅，理據充分，頗富啟迪。現將各專家學者發言要點輯錄刊登與廣大讀者分享，並期望透過交流討論，進一步引起各界對相關課題的關注。(有關各位專家學者的發言，純係爭鳴之見，並不代表本刊立場)@DFG@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要楊允中：各位與會專家學者、各位方方面面的朋友，大家好！今天距澳門回歸10週年還有5天，相信澳門回歸以來的發展大家都很清楚了，相信我們澳門特區這10年的發展變化不僅令我們全體澳門居民引以為榮，可以講也會令我們國家，包括中央政府和全國人民都引以為榮。特區第一個10年的發展成就已經有效驗證了“一國兩制”的生命力和競爭力，展示出“一國兩制”的強大威力。在行政長官何厚鏵先生領導下的兩屆特區政府做出不可磨滅的歷史性貢獻，全澳各界居民同樣也作出一份難能可貴的貢獻。5天過後就要進入一個新的發展階段，新的10年，特別是新的5年，我們特區的路怎麼走，我相信不僅我們在座各位非常關心，我們國家的中央政府、全國人民以至國際社會都密切關注，甚至是寄予厚望，應該說我們對於未來的發展絕對充滿信心，因為我們已有10年奠定的良好基礎，我們已經初步積累了實現“一國兩制”的寶貴經驗，澳門特區廣大居民這個群體是經得起形勢發展的挑戰的。我們今天座談會的主題就是在這個形勢下推出的，由澳門基本法推廣協會和澳門理工學院一國兩制研究中心合辦，本來是由澳門基本法推廣協會崔世昌理事長親臨主持的，但因崔理事長臨時有要事趕到香港，所以委託本人主持，他向大家表示歡迎和感謝，希望大家充分表達各自的高見。今天提供的思考題目有4個：○1澳門特區法制建設與要求；○2社會變遷與政府治理轉型；○3澳門經濟和產業發展的挑戰與對策；○4公民社會與社會發育。雖然這些題目不算是包羅萬有，但基本上把大家主要的關注點都記下來了。在座各位都非常有發言權，我不耽誤各位的時間，希望每個人的發言控制在10分鐘之內，最後我們再作互動討論。依法施政與社團建設吳在權：今天有很好的機會來參與澳門基本法推廣協會和澳門理工學院一國兩制研究中心合辦的學術座談會，假如說“學術”，我沒有條件參與，但是我會抱着一個作為澳門老百姓的身份來學習和表達自己對過去10年的看法及對未來10年的期望。今天座談會的名稱把核心講出來，我需要講的也是這個座談會的核心，就是澳門特區關鍵的“依法施政”這四個字，我認為這個是最核心的問題，而前幾個星期，我們中央領導人吳邦國委員長講，對我們回歸10年，對過去的10年，他在基本法的座談會上講了三點，就是三個希望，而這三個希望，也是我個人認為邁向往後“第二個十年”應該怎麼走的一個核心。剛才楊博士講今天的4個議題，我想談談法制建設的目標是甚麼呢？就如我剛才所說的三個希望正正是我們往後應朝着的發展方向，但是這個目標是甚麼呢？目標是應該按照國家給我們的“一國兩制”，澳門這個特區是國家給我們的特別行政區，我們要走的路，這個方向性，也是應該按照“一國兩制”，以我們國家的大方向為前提的，至於目標和要求，目標是朝向我們國家的目標，給老百姓一個和諧社會，澳門“一國兩制”能夠延續發展下去，這個是目標的核心，當然，要做好這件事情，除了三點希望裏的重點法制觀念，我認為過去的10年裏，對於百姓來說，依法施政有沒有？有，不能說沒有，成效是實實在在，而且也不小，這點我們應該肯定，但是我們如果對這方面要求有所提高，說實話，這個法治的觀點、觀念可以說是非常低，為甚麼我會這樣說呢？作為一個議員，今天我們回到基本法裏給一個立法議員最大的職能是立法，當然為老百姓做一點事情也是其中之一，但是以我認為立法議員最關鍵是立法，對法律的認知這個核心，從這個依法的角度去監督特區政府，但是監督有一個前提，就是行政主導，我們是應該愛護政府，以支持的角度去監督，所以議員沒有一個實權，他能做的事情就是按照法律的觀點就一些政府不對或是走彎路提出一些意見，太多例子我不舉了，但是很明顯，從這十年來，特區政府對立法議員的書面質詢與一些意見，可以說根本沒有做到基本法規定的行政立法互動。我認為政府的成績不能被抹殺，首先在肯定之餘，我們也要遵從委員長提到的法治觀點，這個是非常關鍵的。我認為核心是有一個前提，就是法治的觀念，怎樣從法治的觀念推動形成制度。再來說說目標跟要求，目標是我們朝着大方向，發展“一國兩制”、“澳人治澳”，但怎麼樣叫“澳人治澳”、高度自治呢？需要有一個很好的服務團隊，這個服務團隊是甚麼？是公務員。回歸之前，大家都滿懷熱心，在“一國兩制”下，為澳門老百姓提供良好服務的公務員也是非常好的，但是沒有一個高官問責制，沒有一個法治的觀念，沒有一個制度性約束，中層或前線的公務員都是人，“人不為己，天誅地滅”，這是定律性的，但是我們毛主席以前說過“大公無私”，這有歷史的因素，當時我們國家這麼貧窮，大家沒有一個核心怎麼行呢？所以普通公務員中沒有一個問責制的話，你要他去幹，怎麼會有好的公務員呢？我很簡單帶出一些不成熟的意@DFH@

《“一國兩制”研究》第3期見，如有不對，希望各位包容。婁勝華：今天在座有很多長期關注澳門政制發展方面的人士，我想說說澳門的社團政治會不會轉為政黨政治，因為我想這是很多人關心的問題，特別是在第四屆立法會選舉之後。大家都知道澳門一直是社團政治運作方式，在2007年之後，特別是行政長官宣佈澳門要建立一個公民社會的目標以後，社會上就有很多人討論，因為公民社會的目標和方向，實際上是很多地方需要發展政黨政治模式而提出來的。其實澳門社團政治是不是符合公民社會的發展方向？很多人都提出這個問題。我覺得首先究竟是政黨政治好還是社團政治好？這個不能僅僅從理論層面分析，或者特別僅僅從西方國家或是從澳門之外的一些地方實踐的經驗來證明，而應該從問題本身，也就是回到澳門社團政治的本身，它的運作方式，究竟是有利或是不利於澳門今後的政治發展，我們應該從這樣的一個出發點來討論問題，我們也不僅僅從理論或者是從其他地方的經驗套到澳門來，我覺得有可能會看得不太清楚。那麼，從這個出發點來討論，我個人認為從澳門社團政治的情況，特別結合從回歸以來的選舉經驗，從澳門現時的情況看，它的政治效果相對來說是好的，為甚麼有這樣的看法呢？我們回過頭從今年9月的選舉看，從回歸以來的三屆選舉來看，我們看到這個選舉，特別是直選這一塊，出現的一個現象是也許我們在其他地區的政治力量分佈都沒辦法得到的，就是它出現多元政治力量，而且是一個均衡、穩定的分佈。這個多元、均衡和穩定的分佈，我相信很多地區是沒有的，而且我們在當初基本法實踐的時候也希望能達到這個目標，而我們看到，現在竟然在這幾屆選舉越來越出現這樣的趨勢，這個趨勢自然是我們當時想達到，而現在不需要通過列入基本法的委任或間選制度，只要通過直接選舉便能達到這樣的政治效果，這種政治效果是很難得的，反過來看，這是怎樣造成的呢？我個人認為是社團政治造成的，為甚麼呢？大家都知道政黨政治與社團政治的最大區別在甚麼地方，我想政黨政治實際上、嚴格意義上來講，它是一種競爭性的政治，它就是要搞對抗，就是要搞對立的，甚麼叫政黨呢？政黨和社團最大的區別就是政黨想取得執政權，所以世界上所有的政黨如果按照一般定義上來區別可分為兩種，一種是執政黨，一種是在野黨，如果你作為一個政黨，你要不就是在野，要不就是執政，如果我們按照這樣的標準來看香港政黨，你說香港政黨是政黨嗎？它不是一般學術意思的政黨，而是半政黨組織，香港所謂的政黨政治出現一種對抗性的政治，所以香港用政黨來參選，這不是一個政府，實際上就是一種對抗，也就是它沒有辦法取得執政權，也是要搞對抗的，它一定要和你搞對抗，這個是政黨政治的本質所在。我們回頭看社團政治，社團設立的時候就沒有一個一定要去執政，社團政治是一種和諧性、合作性的政治，起碼是一種非對抗性的政治，所以這種非對抗性政治造成的政治力量分佈格局是非對抗性的，所以它能夠把社會上出現的新的階層，他們都能夠通過社團來參加選舉，能得到一個反應。那為甚麼我們一定要走到對抗性的政治道路呢？如果我們再看看，實現這種對抗性政治道路的其他地區，例如：東南亞一帶，泰國也好、菲律賓也好、韓國也好、包括我們國家的台灣也好，大家都看到這個選舉總是吵吵鬧鬧的，也就是一塊紅衫軍，一塊是黃衫軍，為甚麼？它就是要針對執政權，就是要搞對抗，政黨政治就是這樣的，所以我個人感覺到如果我們回過頭來看，澳門實行這樣的一個社團政治，為甚麼我們一定要走政黨政治的道路呢？所以我個人認為如果從選舉的事件來看，我覺得還是社團政治要比政黨政治更有利於社會發展，更有利於社會的穩定，那麼社團政治是不是最好的政治呢？我不這麼看，為甚麼呢？我覺得澳門的社團政治它是處於一種地域性的，而且是基於一種歷史階段性。至於說到地域性，因為澳門從過去到今天所走的政治發展道路與其他地區是不同的，我們看到在過去其他地區的政治發展道路，很多地方實行政治參與都是以政黨的方式進行，而澳門的政治沒有出現這樣的一個政黨組織，那麼我們是不是一定非得要成立一些政黨來走其他地區(特別是西方地區)走過的政治道路呢？我覺得目前來看，我不敢說會不會一定出現政黨，但長遠來看，從社團政治走到政黨政治的道路，對澳門來說是一個比較漫長的道路，所以我們沒有必要，也沒有急切性要儘快通過修改法例或通過其他途徑把社團引導到政黨的道路上，我個人認為在澳門社團向政黨的轉化過程是很漫長，特別是在目前的政治情況下，它應該還有一段路程要走，而且在這過程中，我個人認為從社團走向政黨要看今天社團政治有沒有缺點。事實上是有很多缺點和問題的，這些缺點和問題主要表現在兩大方面：第一方面，社團政治不利於培養政治人才，這在澳門表現得非常明顯，因為社團沒有要求一個執政的目標，所以它在人才培養方面沒有顯得那麼急切，不像政黨政治，政黨它要對峙，就算不能夠執政，但是它也想要執政，所以它會主動培養@DFI@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要人才，而在西方很多的在野黨甚至會成立影子內閣，所謂的影子內閣它根本就沒有執政，但是它已直接把部長分好了，因為在野黨想着執政這件事，但是社團就不會想着執政，為甚麼澳門的政治人才培養顯得那麼困難，我覺得跟社團政治是有關係的。第二個社團政治非常大的缺點，就是社團不太關心政策的制定，而大家都知道政黨時時要參與政策制定，我們經常講澳門在政策制定方面存在一些不足的地方，但是不足是從哪來的呢？我們不僅僅看到是政府在這方面的能力弱，而社會在這方面的能力也是很弱的。大家看看西方一些主要的政黨都會設立一個叫做政策研究部門，我們再看看澳門的社團，有幾個社團專門成立一個政策研究部門呢？我們的社團很少成立政策研究部門，所以我覺得澳門的社團要走政黨這條路，怎樣使我們實行社團政治的同時加強政治人才的培養，主動的培養政治人才很重要。另外，在社團中要不要設立政策研究部門，設立專門的政策研究部門來研究一些跟社團相關的或社團關注、要維護最優先階層的一些政策，而透過政策研究，一方面影響政府政策決定，使政府政策在諮詢時能夠得到更真切的政策制定方向、依據、資料。同時，政策部門的設定，事實上是和人才培養有非常密切的關係，我們不可以講那一個社團或那一個政黨的人才培養是可以脫離政策研究的，如果不懂得任何政策，還可以叫做政治人才嗎？所以我個人認為這兩個問題應該結合起來一起做，所以我的觀點是：○1在澳門目前是不是一定要發展走政黨政治的道路，我覺得這是一個可以探討的問題。○2當前要做的事情，我認為社團應趕緊加強政治人才培養及設立政策研究部門。把這兩個弱項補上來，那麼我們的社團同樣能發揮政黨的作用和功能。吳在權：我很認同婁勝華教授剛才講的觀點，但是我很模糊一點，我也認同政策是一個非常關鍵的，澳門特區政府回歸這10年，有不少成績，但是以我個人不成熟的意見來說，特區政府從來沒有一個很好很好的政策，包括政策研究中心，我見到新一屆行政長官時重重複複提到這個問題，所以你剛才提到的培養政治人才方面，包括社團政治方面沒有這樣的人才，我是絕對認同的。尤其我有一個問題想請教你，現在特區政府自己都沒有政策，這個路怎麼走，它都迷糊，這是第一個原因。民政總署為例，它是一個負責民間的、跟之前的施政功能不一樣了，民政總署裏有一個諮詢委員會，這個是甚麼慢慢再說，另外從它裏頭又誕生了三個中區、北區、氹仔委員會。本來在概念來說，多幾個委員會能培養一些人才，也是不錯的，現在我也看到，這幾個委員會也能把社會的一些人才融在這裏，也是培養人才的一個地方，但是我認為它也是沒有一個好的、真真正正的政策安排，是亂七八糟的、功能重疊的，當然我在這裏講不是太好，有一些朋友在這三個委員會裏做了不少工作，如醫療不足、道路要改善等方面，但是這三個諮詢委員會的功能是甚麼？定位是甚麼？諮詢委員到底是甚麼呢？所以就這個方面來講，想請問教授在澳門，它的功能好像是一個區議會的功能，包括你剛才講的社團政治、政黨政治，那麼對澳門現在這個諮詢委員會跟區議會，你有甚麼看法？婁勝華：謝謝議員。其實政治制度上確實存在很多問題，當然議員站得高、看得更遠，他可以看到政府中存在的一些問題，你提出政府要加強政策制定的能力，我是完全贊同的，而且我覺得大家要有這樣的認識，要讓這種認識成為行動，也就是說我們要有這樣的制度、有這樣的機制。所以我是比較贊成即將上任的第三任行政長官他提出的一些主張，就是說他看到這些問題了，我相信他執政以後會按照他競選時的政綱來推行的。剛才提到一個問題就是，事實上民間或者社團對政策的研究、對政治制度設計怎麼樣跟政府的政策拉上關係，這實在是一個問題，就像剛才議員提到的我們的諮詢委員會。關於諮詢委員會，我在這裏要強調的第一點，我們社會上對諮詢委員會的期望太高了，因為諮詢委員會不是議會更不是立法會，絕對是差距太大了，諮詢委員會從國外和香港的經驗來看，目前在澳門對它寄予的期望太大了，甚至有些居民，譬如說找民政總署的三個分區性的諮詢委員，找他們去理論，其實他們是解決不了問題的，他們僅僅就社區性事務的提意見，反映居民看法，它絕對不是權力機關，它沒有任何權力，甚至它到政府部門去，他也只是用諮詢委員會委員的身份，沒有任何的公權，也沒有任何的法律賦予他們有職能、有職責去處理這些事情，但是因為現在特區政府施政的方向中，諮詢組織一直只有這一個。我是非常贊成這樣做的，為甚麼這樣講呢？因為我知道在目前的情況下，在基本法的結構下，我們想推進民主政制的發展是一個長期任務，但是我們不能等民主政制發展好了以後再來做這個政制諮詢機構，不可以的。那麼在目前的情況下，尤其是民主政治發展比較難的情況下，怎麼辦呢？怎樣擴大我們政府在諮詢政策方面的科學性、民主化的程度呢？我想做一點諮詢或擴大一點諮詢是有好處@DFJ@

《“一國兩制”研究》第3期的，但是它永遠達不到我們想的取代議會或者是取代區議會的期望，所以現在澳門政府一直在做，市民卻說即使求助於你，你也不能解決問題，這個諮詢委員會到底在幹甚麼呢？第一點，也就是我們的社會對它的期望確實是有點高，因為法律沒有賦予它那麼多職權；第二點，諮詢委員會是不是沒有被賦予職權就做不成甚麼事情呢？我覺得還是可以做一些事情的，一方面政府對這三個分區性的諮詢系統推出得非常倉促，賦予他們甚麼樣的職能不明確，因為我比較關注這個事情，我過去也寫過文章來講諮詢組織，我也詢問他們平常是怎麼運作的，有沒有法律的規定呢？他們說正在討論中，事實上他們已經在運作了，但是他們的內部制度還在討論、完善當中。那麼我個人覺得：○1政府可以賦予更多的權，○2內部討論規章的時候不要設計一些規章綁手綁腳，我就知道他們現在的委員，現在在外面發言是不可以的，在座的記者也有些想採訪他們，但他們的發言是受到限制的，我想這是因為在適應的過程中，這樣的章程是一個試驗，澳門又沒有區議會。若想能夠設立這樣一個組織，能夠儘量做到區議會的功能，我覺得在規章上還是不要限制得太細，能不能做得鬆一點，讓他們有一個適應的過程，特別是可以培養年青人，也就是說如果民間社團的政治研究能力強了，怎麼樣把民間社團研究出來的政制藍本、一些政策的主張或建議傳到政府，怎麼跟政府建立一個政治上的涵接，這確實是有需要研究和加強的，諮詢委員會前景是加強溝通的渠道，這是我的觀點。認真提升執政能力趙向陽：簡單談談我個人的觀點，第一點是我認為關於政治體制的發展，是一個長期的、宏觀的，並且由中央作決定的大事項。一個社會的進步往往從社會管制的角度開始講比較合適，剛剛婁勝華教授談到關於澳門社團，社團政治是一個特點，但是澳門社團政治的最大特點在於社會服務，而社會服務和社會管理包括社會共治，現在還有社會企業，這個是一整套作為我所接觸到的、考慮到的社會政策，在政策制定時，包括諮詢委員會的設立，在這個過程當中，社團對政策制定的影響方式和方法是比較多的。如果說現在能夠提出一整套政策建議固然很好，但確實難度很大。社團紮根在每一個社區，紮根在不同的行業，所以它對居民和行業需求的了解比較多，而這些需求可以通過不同的渠道反映到政府。對政府而言，澳門地方很小，也沒有必要再設兩層、三層政府，但是站在社會事務的角度，是否可以考慮更多的由社團去負擔，雖然現在很多社會事務已經由社團負擔，包括醫療券的發放、房屋登記、失業登記，很多事情已經交給社團去做，這其實是澳門政府管治的很重要的特點，不過這方面沒有太多宣傳。現在大家可以看看每年在政府公報公佈的統計數字，不同的社團只要符合服務社會的宗旨，都會收到政府合理的資助，在這三個諮詢委員會成立之前有一個委員會起了非常好的典範作用，就是舊區重整諮詢委員會，這個委員會的特點在於不僅有社團、地區的領袖，而且有專業人士，它不僅了解地區人士的要求，而且能夠提出法律草案上的建議，所以這是個很好的嘗試。在這之後，三個諮詢委員會成立，這個本身是一個起點，而不是一個終結，下一步怎麼走，大家再提意見，共同探討、共同討論。大家可以看到一個大方向就是社會共治或者叫做社區共治，我認為這是在澳門地區發展民主政治中一個很具體的、可操作的，而且會受到歡迎、阻力比較小的一個方向，就如剛才吳在權議員提到的三個諮詢委員會，婁勝華教授也作了很精辟的解釋。至於怎麼完善，這有一個過程，譬如說它直接提出法律提案是不可能的，因為法律明文規定它有一個程序，那麼政府當中怎麼採納它們的意見，也有一個不斷反饋、反覆研究的過程，這個過程可不可以縮短一點，效率可不可以高一點，都值得研究，都有空間，但渠道一定是有的。因此從社團社區，包括居民的參與，這個角度來說的話，澳門的社團政治發展空間還是很大的，雖然跟政黨政治之間相比還有很大的距離，似乎澳門不存在搞政黨這個問題，沒這個需要，反正整個體制建立已經很明確，就是說行政長官選舉或產生以後，由中央委任，基本法附件一很清楚地規定了按選舉的辦法來進行。下一步可能是將來怎麼考慮選舉委員怎樣民主化，那是另外一個問題，但是選舉委員會不論如何每個委員是以個人身份投票，包括到今天為止，我們有1999年開始有社團法，澳門目前有4,000多個社團，但是沒有一個社團是按照政治團體登記的，一個都沒有，就算是澳門學社，它是個問政團體，議政團體，但不把它叫作公民政治團體，甚麼意思呢？就是說一般的社團形式，它參加建設也好，參加諮詢也好，參加一般的表達意見也好，目前來看是很足夠了，不過如果把它界定為政黨，好像現在還沒有這個社會需求，也沒有這樣的社會條件。所以剛剛吳在權議員講到關於諮詢的問題，我順便解釋@DFK@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要一下，因為諮詢問題我接觸得比較多，就交流一下意見。議員質詢都是非常負責任的為選民服務、為澳門服務，我們作為特區的工作人員也非常敬佩、非常尊重，但是有一個技術問題在哪裏呢？就是議員質詢時不懂得如何表達提出的問題，就是跨好幾個執政範疇，譬如說，很簡單如吳在權議員長期關注的非法旅館事情，政府也非常關注，涉及到工務運輸局、旅遊局、消防局，還有治安警察局，有時候還有民政總署。譬如說同一間非法旅館，可能接到5、6個投訴，例如消防設施不行、衛生條件不行、噪音問題，還有治安問題，治安問題無論是一樓一鳳也好，很多事情如果你沒有身份，連看他們的證件都不行，所以政府哪怕是做一個回覆，而在回覆當中還要考慮到很多問題出現，你不能在回答當中出現問題，所以每個部門反覆考慮能不能寫好一點，等到各個部門的想法、材料都掌握清楚了，時間上又出現了問題。我不是說為政府辯護，只是介紹一些實際情況，這是我們進行實際工作時的一些難處。有時候議員說怎麼事情這麼簡單，甚麼時候把法例做出來，問題很簡單，也是一個好問題，可是一旦操作的時候就是一個問題，這麼多的部門要統籌，這麼多的部門要提意見，時間上是一個問題，當然，怎麼更有效的統籌，更有效率的把工作做好，這個一直都是應該努力的方向，以上不代表任何人發表的意見，只是交流一下，謝謝大家！吳在權：剛才趙顧問說的我都理解，同時帶出一個問題就是，特區政府有40幾個部門，應該有一個政務協調中心，法律不通就改，在法律的前提底下，第一我認為要合法，第二，問題在哪裏呢？答非所問才是一個絕對的問題。吳利勳：剛才吳在權議員談到關於法律的問題，我原在建築工程界任職，最近看到新聞報道說，在過去10年的法律改革中，已經有97%的法例完成修訂，但也有專家指出依然存在不少問題。我現在舉一個例子，在建築行業中，有的專家說法律條文非常含糊，在未來10年不能繼續含糊了，要有重點地進行法律改革，這個觀點我非常認同，澳門被殖民管治數百年，法例含糊，需要儘快改革。對我本人而言，在建築界30多年，在我父親和我的年代，有好幾個人犯了法，牽涉到歐文龍案當中，在法律上這個案子已經判決了，有幾個人還沒被判決，是疑犯，那就有問題了。我們建築界有三大商會，向政府提出意見時，我本人不敢多提意見，但我今天講的話會不會見報呢，我也無所謂，因為我們今天的討論是為未來10年而進行的。很多事項在法律上是不是要定下來呢，哪些是急需的就要定，因為建築業界在未來10年會更加繁忙，比如說我現在正在負責的媽閣廟填海工程，要填300多畝，使之與西灣大橋相接。我希望特區政府未來10年注重公平、正義，這就是我今天的主題。未來是不是這樣呢？公平、正義，和法律要有關係。舉一個例子，最近推出涉及幾百億的工程，大概只實行了十幾億，我們三大商會都提出過，涉及這項工程的幾家公司在法律上都是有嫌疑的，如果在香港，這些公司是不可以參與的，因為它們在法律上有嫌疑、可能有罪，但在澳門，這些公司依然能競投金額巨大的工程。今屆政府還有5天就要換屆，是不是5天後，新政府對於將來可能作為支柱的、蓬勃發展的建築行業，在法律上是否應急事急辦。犯了法的公司也能獲得工程判給，我們三大商會提出這個問題的時候，我不敢說話，怕得罪我的好朋友。今天我快退休了，提出來我也不怕，我要為澳門請命，正好我們有議員在，就把這一點說出來，新政府會不會抓緊呢？再舉一個例子，澳門科技館既然出事了，涉及許多億的案件，工程是不是應該停下來，重新投標呢？這項工程我有參與競投，當時我的價格是4億多，排第二，當時報格是3億多的公司中了標，最後它出事了，還好政府發覺得早，要不然，這項工程就不是3億多，最後需追加到10億也說不定。這是澳門的弊病，還好政府發覺得早，現在有沒有追加我不知道，但科技館已經完成了。按照法律，這家公司犯罪了，正在進行的工程是不是要停下來，重新開標呢？現在有幾項工程仍然陸續判給受嫌的公司，我們上次幾大商會都提出這個問題，一起反對。我很高興聽到楊博士談到公平、正義，未來的政府在法律上，甚麼社團也好，甚麼政黨也好，澳門最需要的就是法律。發生了事情，在法律上該如何處理，目前是含糊的，為甚麼你犯法，之後還可以投得工程呢？這是很奇怪的現象，是不是法律應該制定，任何事情都是出了事再來立法，但出事了是不是馬上立呢，還是要過幾年才立呢？沒有法律的規管，他們一直在違法、在貪污，查出以後還能有事情做，法律跟不上，10年了，是否由第三屆、第四屆、第五屆政府才來立法，所以我認為，哪些緊急的事，出了事馬上立法，不是過了1年、2年、3年再來立法，這是政府需要急切去做的事，我只是舉一個例子。謝謝各位。方泉：剛才吳在權議員和其他幾位提到了政策@DFL@

《“一國兩制”研究》第3期和法律的問題，在第一個10年裏，“一國兩制”是個實踐的事情，體現在法制的建設上，會議的第一個議題就跟法制是相關的。第二個10年的展望，包括剛才幾位提到的意見，都跟法律和法律改革有關，這我想提一點就是，大家提到法律要改革的時候，第一個想法可能就是因為法律原來不好所以改革，其實提到改革其實並沒有否定已有立法的意思，並不是這樣的，而是與時俱進。因為世界在發展，我們正在用的法律、澳門的法律、多年以前中國明朝、元朝的法律也不是這樣能一直適用。所以首先是與時俱進的問題，並不是否定法律，基本法裏說了，“一國兩制”下原來的法律不能改，我們就不能有新的立法，這顯然不是這樣的。當然這不是我的高見，第一個10年特區已經有很多立法的經驗，也有一些因應時勢的法律，包括《勞動關係法》、《聘用外地僱員法》。因為澳門前10年發展太迅猛、太迅速了，它展開了很多前所未有的、非常豐富的社會形態，都需要立法機關做一些應對。所以我覺得法律改革應該是一個真的命題，它也沒有任何否定現有法律的意思。現在法律的改革過程中，我想有幾點要考慮，第一個就是作為唯物主義的態度，現實是甚麼？澳門的現實是甚麼？下一個10年跟前一個10年以及1999年回歸之前的澳門顯然已經不可同日而語，這是一個輝煌成就的10年，但下一步如何可持續地發展，需要一些調整和變化，那麼現實的情況不僅包括澳門自身的發展，還包括比如港珠澳大橋的興建，兩岸四地的交流和發展越來越多，都帶出一些很具體的問題，比如內地逃犯的移交問題，刑事司法協助和各種各樣的司法協助，因為兩岸四地區際的交流產生了很多現實的要求，所以我覺得首先要考慮的就是現實情況，它變化了，這必須承認。第二個我想必須要考慮的就是民意，楊博士的幾點看法裏也提到了，包括歷屆的特區政府和行政長官，他們都提到要尊重民意，前幾天我看澳門日報上也提到，理工學院一國兩制研究中心又做了一個關於未來10年的路向選擇的大型民意調查。我覺得這種工作特別有意義。內地有一句話說群聚的眼睛是雪亮的，澳門民眾的眼睛同樣也是雪亮的，他需要甚麼，或者他看到了澳門社會和現實的問題。我想特區政府也提到了，要尊重民意，我們每一個人都知道民意的重要性，先不說舟和水的關係，它實際上為我們提供了很多未來法律改革的一些方向和改革路徑中需要關注的問題。包括澳門城市規劃立法，其實澳門做得很不夠，還有一些基本法典也需要調整，需要一些適應性的變化。第三個我想就是普世的價值，楊博士也提到了，他說，法治建設的核心是最大限度地維護公平正義，我想這一點我們無須去多加論證了，澳門被說是熟人社會也好，微型社會也好，有它自己怎樣的個性特點也好，但是在法制建設、法制發展或者是立法方面，一些普世的價值，或是一些經過比較研究、非常有意義的法律制度，我們都可以去借鑒、去學習。法制是否滯後黃顯輝：我再談一些個人意見。過去10年，澳門回歸以來，特區的發展是大家有目共睹的，過去10年經濟急速的發展，事實上澳門在民生、社會方面同一時間相應地產生了一些問題。過去10年在民生、交通、居住方面，澳門成為了一個國際城市，如何與國際在制度，或者國際組織、地區性組織更規範地接軌，在澳門來說，比較現實、具體的情況，這幾年家都感受到了。比如舊區的重建、公屋蓋建的速度、市民面對交通的問題，另外，包括律師、法官、檢察官、市民，大家都在埋怨的司法滯後的問題。我個人的看法是，剛才我所說的民生幾大問題，還有吳在權議員提及到的非法旅館問題，那幾點大問題是第三屆政府在法制建設上的目標。制定制度是一個主要的元素，另外還有一個主體，便是執法人員的水平。在一些具體個案中，原告有他的理由，被批評的也有他的理由，談到法律滯後、執法水平不足，如果是針對一些具體個案來講的話，無論對政府和對執法人員來講，都是不公平的。還有一個機關，就是法院，在競投的程序裏，如果某一個中標的公司是違法的，在行政階段中，我們有機制可以作行政上訴，對長官的決定不服的，可以上訴中級法院，甚至是終審法院。我們不能夠說現在的制度不公平，現行的制度中可以讓大家上訴。澳門回歸以來，有一個很成功的經驗就是司法獨立，很多政府作為被告的案件中，政府是敗訴的，法院中判決政府是輸的。我個人的看法是，在民生方面的法制建設，希望下一屆政府多聽民意，以及研究相關制度如何跟國際慣例、國際制度接軌。林笑雲：我挺同意行政法務司司長陳麗敏所講的，澳門的法律滯後是每個人都在講，澳門社會上發生一件甚麼事，第一句話就是法律滯後，沒有第二句話。發生甚麼事，都是法律滯後，我們要知道法律不是萬能的，很多事不是法律可以解決的。所以社會上@DGC@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要發生了很多事，每個人第一句話就說是因為澳門的法律不健全、法律滯後等等，我覺得這個批評不是很公道。因為澳門有它自己的法律，這套法律不是澳門自己在1999年寫出來的，在回歸的時候，我們的全部法律是經過了本地化的，當時我們參考了歐洲共同體的法律，所以我們的法律根本不能說是中世紀的法律，我們的法律是在回歸時參考了很多歐洲現行的法律，基本上參考了法國、德國、意大利這些國家的法律，不僅是葡萄牙的法律。葡萄牙的法律也不是它這麼小的國家自己創造出來的，它也是參考德國、法國的法律體系。所以我們不能一下子就說我們的法律怎麼樣滯後，問題是這10年來的發展太快了，快到發生很多事是當時的法律沒有辦法預計到的。比如說電腦，電腦犯罪肯定在80年代大家沒有這個考慮，怎麼會想到電腦犯罪這件事呢？這件事我們一定要去立法、去規範的。這個是一個問題，發生了新的事物，法律才會去規範。還沒發生的事，想都沒想到，怎麼去規範呢？實際上法律不可能超前，怎麼超前呢？我現在說立個法說那月球上面的土地要怎麼去買賣、怎麼去交易，這也不可能嘛。所以，發生了甚麼事，才會有法律去規範，例如在60年代，大家都結婚，婚姻是一件大事，同居根本就不需要去立法，同居、私生子，根本就沒有這回事，沒有必要去規範。現在同居確實多了，婚姻之外生育的小孩子多了，就需要去立法了，變成不管是婚生子、非婚生子，都是要有繼承權，也是這個時候才要去立法的。所以法律需要改善、需要完善，這是我們需要做的，不能每一次都說澳門法律滯後，要不外面的人都以為澳門的法律是甚麼東西啊，根本就沒有法律了。第二點我覺得第三屆政府要注意的就是法律需要有人去執行，法律寫得更漂亮、更完善，放在那裏沒有人去用，這法律是沒用的。大家都知道開標有開標的程序，問題我們想也想不到，有一個人一定要中標，那就要去改他的分數，這個法律不可能去規範“不能去改他的分數”，這個是自自然然的，立法的時候就知道不可以去改他的分數，到開標了，評標的規則就在那裏，投標者希望說把我這個分數由8分改到10分吧，這個還要立個法說“不能改分數”啊？懂邏輯的人就知道這個分數是不能改的。上司說要改，下屬害怕不改的話不能繼續工作了，這是過慮。很多事情是在執行上發生問題，希望下屆政府在這個方面，在公務人員這方面一定要依法辦事、依法行政。對吳利勳先生您所說的這個問題，不是說立法就可以解決，立法以外，執行法律也是很重要的。在建築行業，很多法規確實是過時了，同20年前是不一樣了，需要去改正。為甚麼法律改革會這麼慢呢？就是很多時候在澳門，不是界別裏的人，就不知道問題在哪裏，所以一定要業界的人士去推動法律要在哪裏改、怎麼改，才能幫助政府。因為他們在立法的時候，需要一批專業的人才在做這方面的法律，有時候會有困難。比如財政局的法律當然需要財政部門裏的人把它研究出來，如果沒有適當的人才去做這樣的工作的話，那立法的進度就會慢。在工程方面也是同樣的問題，一定要有專業意見的人，提出怎麼去改善法律，把法立得更好，不然的話很多時候沒有足夠的人才去做，改革就變得非常慢了。吳利勳：我有一個例子，有一家公司現在已經在氹仔動工做一個4億多的工程，它出現一個問題，可能大家都不知道的，我們三大工會在遊行啊，跟立法會也提過，就是那一家負責西灣大橋工程的公司，這家公司有過違法的行為，但是政府現在還是把工程判給這家公司，所以我們要反對，他違法還要給他做，是不是在法律裏可以找到這一條呢？幾百、幾十年前，違過法也可以做工程呢？你違了法還給你工作？這還哪裏有法律啊？都會去貪污、去違法了，這叫甚麼政府啊。在法律裏面加一條“違法也可以做工程”，將來誰都會去違法了。林笑雲：這個在法律上可能是要改善了，法人是不可能犯罪的。法人怎麼去犯罪呢？公司怎麼去犯罪呢？所以公司的負責人有犯罪的可能性，人有罪，並不代表公司有罪。吳利勳：人違法就是為了公司要取得工程嘛，哪裏沒罪？林笑雲：法人不作為犯罪主體，這方面可以改正。吳在權：我知道今天這是個座談會，就如楊博士所說，是沒有結論的，不過不要緊。雖然有傳媒在場，不過都是閉門討論。我剛才說，我作為一個澳門居民，是政制中的其中一員，首先我的第一個觀點是，我是絶對支持特別行政區依法施政，所有的批評意見都是為特區好，但是在現實環境中，我十分認同林笑雲律師剛才所說的，她不是建築業界，而是法律專才，有法律觀點，但在現實問題中，我本人有一些看法。與林律師討論時不要說個案，林律師剛才說，個人與公@DGD@

《“一國兩制”研究》第3期司，即自然人與法人是有分別，我完全理解。但剛才聽吳利勳先生所說，確實有一件工程，不說個案，現在就有一件大工程進行當中，業界在投標過程中，標書是有一定規距，這是正確的，如剛才所說，公司並不等於個人都對，但問題是甚麼呢？確實，這間公司的負責人是被判刑，而在標書裏所列舉的條款是規定一個僱用本地工人與非本地工，即僱用外勞作為一個選標條件，另外以購買工程的保險作為評分條件，還有價格的中位數作為評標標準，等等。但實際上，第一、這間公司在負責人已被判刑，第二、在過去這件大工程，總共發生了6次工業意外，有4人死亡，第三、在評標價格中位數，我計到的十幾個分數中它不是合格的標準，再加上在本地工程公司中，它的器械近乎零，在僱用外勞情況下，可以說這間公司甚少用到本地人，諸如這些問題使得評分達不到中標的標準。除此以外，業界向我投訴，並列舉很多證據，我分析之下，我提出了一個質詢，雖然我支持特區，政府在回覆業界時，竟然說在歐文龍事件發生後，在2007年立即啓動建立一個名為檢討土地批給委員會。經過兩年時間，做了一個意見交給它，這個標書在2008年的10月底公開招標，2009年初開標，但竟然在這份標書中回覆業界說，廉潔、道德等是不需要計算進評分標準當中。法律可能沒有白紙黑字寫明，但是否法律上的原則呢？這是法人與自然人，公司與個人的問題。另外又有一個實例，在某一個地盤中，持有工程的公司的其中一個股東犯法，並與歐文龍事件拉上關係，而最終沒有將工程判給該公司。但是當時工程還在進行中，文件也批完了，都要這間公司中途停工，如果按照我對法人與自然人、公司與個人的不成熟看法，我也混亂了。所以剛才說到法律滯後完全理解，法律是沒有辦法跟上社會的發展，我們看法律滯後要有一個客觀的觀點去評論，並不能貿貿然批評，否則對當事人是絶對不公平的，對社會和政府也不好，但是現在發生的問題是甚麼呢？律師剛才說到，澳門有自身的法院，但是遲來的法律等於甚麼呢？我並不知道，對吧？確實法律滯後是個甚麼樣的問題？第一，法律是否適合社會，在不適合社會的時候，這個情況可以以非法旅館為例，2006年底出現問題，5次書面質詢，5次電台發言，直到2009年才承認法律跟不上，今天又如何？作為一個直選議員，市民選我幹甚麼呢？我放棄自己利益想做甚麼？無非是為社會做少少事情。不過我十分認同林律師的觀點，我們對待法律要客觀，否則對法律不公平，這是事實。國家領導人向我們提出三點希望，在任何情況下我們都應以積極的態度，是回應社會最好的方法，但在另一角度，偏偏是王婆賣花，自吹自擂，無辦法不回應，這是我的觀點。林笑雲：我是不想回應的，但是非法旅館問題提出很多年了，為甚麼如今還未解決不到，我也解釋不到。吳在權：就是一個問題，政府有沒有用心去解決。林笑雲：可是，如果因為這個問題而認為整個法律滯後，法律不是這樣子的。吳在權：早前政府說不能進入房子裏，最近也不是搜了20多間屋，成功拉人。就是存在法律灰色地帶，應用我們的真心法運用法律，看哪條法律可以解決問題。林笑雲：所以就是人的問題，法律是另一個問題。如果有法，但人不去執行，結果問題還是解決不了。姚健池：今天很高興可以參加座談會，在這裏希望發表一些關於法律方面的意見，希望下一任政府在這方面花多點時間去研究有關土地立法的問題。我想大家都不會反對澳門的土地資源是非常重要的這一個觀點，所以特區現在向中央提出擴展土地。其實，澳門的土地一直以來都是分開幾類，第一類是私人土地，這是澳門獨有的，香港沒有這類土地。第二類是政府批地。第三類是永久批地，但也存在一個沙紙契問題。根據基本法，在回歸前未依法登記的土地，政府並不承認，特區按照基本法辦事是正確的。特區不承認沙紙契，因為回歸前沒有作登記，所以不承認該土地的擁有權，但有一個問題值得大家，或者法律界思考，由於沙紙契是歷史遺留下來的問題，是葡萄牙人在管治澳門之前已經存在的，即有些居民的祖先在清朝時已經持有沙紙契，曾經開墾過該土地，一直在使用，直到葡萄牙管治時期，由於澳葡時期也沒有一件法律界定如何去處理這個問題，但在這段時期有很多例子，在沒有法律依據的情況下利用沙紙契向政府申請批地而繳納溢價金，在有很多土地如一些已荒廢，暫時沒有發展價值的地方上建成了大廈。在特區成立後，根據基本法是不承認沙紙契，但我記得行政長官在未上任時曾經說過，希望在他任內能夠解決沙紙契的問題，到如今還有幾天就回歸10年了，這個問@DGE@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要題還未獲得解決。未解決不是問題，下屆政府仍可以思考解決辦法。特區成立後，政府某些部門經常都說沙紙契在特區中不被承認，不承認是一回事，但怎樣處理則是另一回事。例如在香港新界有很多所謂的農地或者丁屋，政府都會想辦法去處理，可以通過賣地的方法去解決，我的意思不是說仿效香港的做法，但澳門必須尊重歷史遺留下來的問題，無論如何，持有沙紙契的人一直都持有土地，但至於怎樣才算是一張真正的沙紙契，我現在不去討論這個問題。在香港，如果政府要徵用市民的土地作建設之用，政府都會作出補償，補償多少暫且不討論。回過頭說，澳門在回歸前，澳葡政府在九澳需要開墾一些土地用作道路建設，當時澳葡政府也有向村民補償，當時都透過免開投的程序，將土地批給沙紙契持有人。在特區成立後，也有些土地是免開投，批給個人或者公司去建房子，這些個人或公司是依法向政府繳納了溢價金，既然這種方法可行的話，為甚麼歷史遺留下來的問題，沙紙契持有人擁有該塊土地的一些權益，向政府申請批地，並向政府繳納溢價金時，但政府卻不處理，這就存在不公平的現象。有些人對土地沒有任何權益，他可以免開投而獲得政府批地，而本身歷史遺留下來的問題，應該要解決的政府不去解決，市民去申請政府不批，我不知道箇中原因。是否有些人有辦法解決，有的沒有辦法呢？又例如以內地為例，在一些村裏，有些人曾經在某塊土地開墾過，政府如需要求拆遷，或者收地，這些情況下都需要向村民作出補償，為甚麼澳門不按這些方法處理？還有，近日在報章報道中看到，有些人胡亂破壞山體，政府派出很多人，包括警察，宣稱要收回該塊土地，在這些情況下應該是要懲治這些違法的人。但我最近得知有一些沒有破壞山體的人，但政府忽然知道該幅是沙紙契土地，於是發通知給他們，表示特區政府不承認沙紙契，並須強行收回土地，但沒有提到賠償問題，我懷疑政府在這方面的做法是否考慮周全，也沒有為居民的利益着想。特區成立後，很多立法會議員十分關注批地問題，也提到為甚麼有些土地可以免開投，是否存在利益輸送。所以我認為這個沙紙契問題應該要深思熟慮後才能行事，會不會要透過很多人遊行，或者在傳媒面前表達聲音，政府方才正視。而少數不願表逹聲音的人，希望透過比較和平的方法與政府磋商研究，但政府可能無時間，不去理會，我認為這樣是否也存在不公平呢？是否需要有些人通過過激行為，政府才重視？在這裏我希望新屆特區政府應花時間考慮如何處理這個歷史遺留下來的問題，不要讓市民覺得政府不尊重、不理會他們的權益。在澳葡時期承認的，已有方法處理的問題並不意味着特區政府毫無保留地接納，50年不變，但在運用新方法處理的時候，不能損害這批持有沙紙契的居民的權益。楊允中：姚先生提到的問題很有針對性，因為在基本法起草過程中對這個問題就有過討論。現在基本法，包括第7條，還有其他相關條文，作出的原則性指引比較全面。問題是現在政府如何執法，我不知道姚先生可不可以提供一些事例，是一件個案都未能解決，還是有得到解決的先例。姚健池：特區政府成立法後，沒有一件成功解決，而且現在政府還在強行收地，不理居民的反對。楊允中：有沒有考慮過用司法途徑去解決呢？姚健池：因為沒有法律依據，所以不太可能透過司法途徑去解決，無法可依。林笑雲：剛才所說的問題，政府徵用居民土地一定要補償，這個法律是有規定的，不是說沒有這條法律。因為政府需要用地，徵用了土地後一定要作出補償，這是沒有任何疑問的，法律是存在的。第二個問題，你說的是沙紙契問題，楊博士是經歷過基本法起草過程，他可能更清楚，當時討論了很久很久。在基本法第7條規定，特區成立以後沒有經過依法確定的土地都是屬於國家，那這樣子的話，特區成立以後，不論是用和平佔有的方式向法院申請合法擁有土地，當時法院判決書這樣寫到根據基本法第7條，特區成立以後，不可能再用這個方式去佔用政府土地，政府土地是不可以被和平佔用的。私家的房子和土地是可以的，如果是私家地的話，你可以霸佔幾十年後去申請和平佔有，法院就判，可以，這塊地是你的了。如果說那個不是私家地的話，你用這個方法去申請，法院是一定拒絶的，所以說基於前例子的法律是不存在的。這樣子的話，政府要依法施政的話，那從法律上說，這塊土地又不是私家地，那麼依法是甚麼意思？你家的地是政府管理的地，怎麼可以在政府管理的土地上去起房子，這就是問題所在。所以說，沙紙契問題怎樣解決是需要考慮的。楊允中：我們繼續進行座談。沙紙契是歷史遺留下來的問題，有很大的難度，但希望政府繼續關注，@DGF@

《“一國兩制”研究》第3期而且在可能的情況下把這個事情協調一下，因為不論是真也好假也好，畢竟牽涉到部分居民的實際利益，希望政府高度重視。進一步提升法治觀念姚鴻明：我想就剛才法制建設的議題說說意見，我很贊成吳在權先生所說的。其實在“紀念基本法實施10週年”座談會上，吳邦國委員長就澳門未來的建設提出三點希望，為澳門如何加強法制建設指明了方向，我們如何深刻去領會，以及更深入地認識和理解三點希望的內涵，我認為是非常重要的。第一，要提高法治觀念，這是首要的問題，觀念不轉變，任何事情無從談起，但法治觀念並不單純地要求公務員有法治觀念，而我們廣大老百姓都應有法治觀念。目前澳門往往出現了兩個問題：一是公務員在決策和施政的過程當中，無依法施政，正如剛才各位人士反映的很多問題；二是居民中的法治觀念建立是值得我們深思的問題，整個社會需要形成一個氛圍。政府現時要執行一些法例時，有很多問題想執法但不能如願，因為太多違法情況出現，並且與民生息息相關的，果真認真執法的時候，就會產生很多矛盾和問題，如何處理好是未來特區政府施政面對的一大課題。要真真正正進行好法制建設，貫徹法治精神，未來新屆政府小心謹慎地處理，既不可以軟弱，又不可以太強硬，如何通過一些措施和策略性協助，既保障到居民的利益，盡量減少對他們的損害，同時又能依法辦事。例如樓宇潛建、亂泊車、非法旅館等問題都出現政府選擇性執法，使得執法的公平性受到損害。第二，法律制度的建全與完善。如何解決法律滯後問題，使法律與時俱進。吳邦國委員長都要求我們建立良好和建全的法律制度，從制度上去解決問題。制度的變遷是非常重要的，同時法律是一個基礎，法律不完善，不與時俱進，就容易出現不公平現象，跟不上社會的發展。現時出現的情況是依法而不合理，歐文龍所有的批地都是依法的，但不合理，包括特區政府在處理土地的問題時是符合土地法，但並不合理，跟不上社會發展需要和民間的要求，怎樣建全法律制度保障居民權益，如何依法執行是相當重要的。第三，依法施政能力的提升。大家剛才都提到人的質素問題，當中涉及兩個問題：一是執法的能力，二是施政能力。如何提升執法能力，公平公正地執好法。而施政往往講究技巧和策略，未必同法律有關，如果不重視，不處理好，往往又會影響到執法。特區政府在施行法律時應採取適當的措施解決居民所面對的問題，才能執好法。所以未來特區政府提升公務員的執法水平，同時也需要提高市民監督特區政府依法施政水平和能力，我認為是相當重要的。我覺得目前社會上出現只要損害到自己的利益就表達反對聲音的現象，誰聲音較大，就如吳在權議員所說“有奶食”，不單止“有奶食”，甚至可以“打橫行”，在這方面我們如何使市民對社會各方面能夠有效地、正確地運用監督政府的權力，而政府需要勇於面對，但正確的還是要堅持，不要出現一種當反對聲音大，就變得軟弱，不敢繼續行事，怕負責任，怕背黑鍋，每次只將責任向上推，行政效率就必然低下，我想工程界最深受其苦。往往哪位議員聲音大，政府就最怕那位，如果一般客氣地講說話，政府又未必會理會，這種處事形態將會影響到未來政府施政的公信力，漸漸還會形成一種社會效應，只要態度夠惡，態度夠硬，就無所不能，不用說依法不依法，不用說合理不合理，如果這種情形繼續發展下去，用民粹主義去推動的話，我認為對社會的發展未必是好事，所以政府該堅持時必須堅持，需要改進的就需要多聽取民意，並不能一聽到市民反對就不敢做，影響到整個政府的施政運作，使社會氛圍向這個方向轉變，對澳門的持續發展未必是一件好事。這是我因應目前的狀況，我個人有感而發，說說自己的想法。林廣志：剛剛聽了很多專家的意見，得到很多啟發。我想談談經濟方面的想法，回歸10年來，可以說澳門的經濟發展是一個奇蹟，從回歸初期的負增長，到現在GDP成為亞洲第一，簡直可以用膨脹來形容。在經濟上的成就已經有很多的論述，我想在這方面就不多講了，對於未來的挑戰和對策，我想談點意見。未來10年太長，但眼前看到的如港珠澳大橋和橫琴開發都是影響澳門經濟發展的重大事件，也有人說港珠澳大橋開通之後，廣東整個西部，以珠海為首的區域可不可以加快粵西跟香港的直接聯繫，澳門的平台作用或者扭帶作用會不會逐漸減弱，由此出現澳門被邊緣化的情況。另一方面，未來大家可以看到的產業過度單一化，澳門未來的經濟面對很大的壓力。還有就是大家說澳門是一個微型經濟，另一種說法是海綿經濟，吸水能力很強，但如果沒有水的話，海綿是不能產生水的，所以自由行一放，滿街找不到的士，一收緊，的士就很鬆，無論如何，這些都是未來的一些挑戰。@DGG@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要我有幾個不成熟的想法，首先新屆政府可不可以制定一個總體經濟發展的5年計劃，澳門的經濟應如何發展。我們國內的話，無論是計劃經濟時期，還是現在事實上的市場經濟，都有一個5年計劃，那麼澳門可不可以有一個5年計劃，經濟上應該如何發展，我認為應有一個總體規劃。在規劃時有幾點是需要考慮的，怎樣做強澳門的博彩業，博彩業發展快，得益於內地的發展，得益於前行政長官何厚鏵的制度創新，在博彩業中引入了競爭。那麽，澳門的博彩業是不是很強，抗競爭能力和抗風險能力是不是很強，大家心中有數。隨着周邊國家的開賭，澳門的博彩業抗風險能力是否非常強，我覺得值得大家去探討。還有關於內部機制、法律法規以及本身的自我完善能力是不是很強，這個也是值得探討的。如果澳門不把博彩業做大做強，大是夠大，但如果不做好博彩業，不增強抗風險能力，我認為未來還是一個大問題。我們不是說新加坡開賭不好，隨着內地珠江三角洲的經濟發展，到新加坡去很容易，而且有一點，新加坡的配套服務很好，澳門的配套服務跟不跟得上都是一個問題。因為未來10年遊客的要求一定會提高，不單有錢，還有知識，他們對賭場的服務要求肯定會提高，都可能會構成未來賭業的挑戰。我認為做強博彩業同時要處理好這種關係，一個是區域發展關係，澳門要與內地經濟發展同步，不僅僅是內地的賭客過來，賭完了就走，應該要與內地區域經濟發展同步，我們最好能夠實現，在“一國兩制”下分享經濟發展的紅利，能夠參與到內地經濟的發展，一定要處理好區域關係。楊博士一直在關注澳珠關係，現在澳門和珠海的關係出現矛盾，珠海一直奉獻，澳門一直得益，原來澳門大學的橫琴校區是給1.9平方公里，然後1.5平方公里，再到1.3平方公里，最後是1.0926平方公里，而北京理工大學在珠海佔了5,000畝地，一望無際。星期六我才看過橫琴校區，看起來是很大，但與整個橫琴島相比很小，珠海給內地大學很闊綽，給澳門就不斷地砍，砍得小小的，這大概有很多歷史的原因，所以一定要處理好澳珠關係。我們可以利“一國兩制”向中央要一個政策，向珠海要一個政策，珠海好了，澳門也好了。還有一個《珠三角發展規劃綱要》，整個粵西成為一個大板塊來開發發展，澳門在這個區域中扮演一個甚麼樣的角色，確實要再進一步處理好？第二個關係要處理的是，博彩業與其他產業的關係，就是我們經常說的適度多元化，相對於其他產業，它是一個擠壓產業，其他產業沒有生存空間，變成大的越大，小的越小，澳門的現狀就是這樣。現在說要發展適度，我看未來崔特首要朝這個方向發展，壓力還是挺大的，因為現在整個經濟的結構，文化產業也好，會展業也好，只佔GDP中的一點點，我們要費很大的勁，會展業都只可能是一個裝飾，不能對經濟帶來一個很大的影響，很難佔到30-40%，那怎麼辦呢？要大力發展博彩業之餘，同時要發展其他產業，不做好的話是很危險的，所以澳門的經濟發展始終風險是非常大的。儘管現在大家生活還不錯，但是風險非常大，如果作為一個健康的經濟結構的話，必須把其他行業發展好？如何發展，我們曾經有個想法，能不能採取主權基金的做法，如新加坡在蘇州搞了一個蘇州工業園，現在又在廣州搞了一個知識城，事實上從經濟角度來看，不從國土角度來看，搞蘇州工業園和知識城目的是要讓新加坡的經濟版圖擴大。澳門能不能拿出一點錢，在內地或者橫琴有一些這樣的土地，用主權基金的概念來發展，跳出澳門來發展新產業，這個都可以去探討。第三個要處理好的關係是勞動保護與未來人力資源發展的關係。大家都知道有些行業是不允許引進外地勞工的，盡可能少一點外勞，保護澳門的本地勞工，這是對的。從長遠的角度來看，一方面人力資源不足，這個要怎樣處理？既要保護好本土的勞動者的利益，同時又要吸納全世界的精英來為澳門服務，我覺得也要處理好這樣的一個關係。譬如說澳門在橫琴發展高等教育，我們趙偉校長說，未來20年要為澳門培養一個行政長官，澳門的行政長官要在澳門大學產生。大家聽得很振奮，我們先不管這個行政長官是不是在未來20年由澳門大學培養，趙校長的用意以我的理解，澳門大學要朝培養澳門的精英階層的方向發展，很多中學推薦學生到澳門大學，例如有17個名額可以推薦，結果有十多個學生不願去，寧願去台灣、去外地，反映他們對澳門大學沒有信心。在未來10年，百年樹人嘛，我覺得在未來加大力量發展澳門的教育，我自己有一個不成熟的想法，澳門本土人不要去賭場發牌，發牌的技術含量不高，讓外地人做，澳門人讀完書後幹甚麼？參與政府管理、企業管理以及社會管理，我們應該培養澳門人做管理階層，那些技術含量不高的，讓外地人來做，當然明天不行，後年也不行，未來5來都可能不行，因為澳門高等教育的入學率很低，但是有沒有信心用20-30年，真正為澳門居民造福祉，完成人力資源的變化。當年內地在搞計劃生育的時候，全世界都在駡，你看後來堅決執行，用幾十年的時間使整個人口的素質與數量都得很大的控制，@DGH@

《“一國兩制”研究》第3期我們能不能下定決心呢？用30年時間把澳門的人力資源結構作一個調整，這是經濟發展的最重要的資源。第四個要處理好的問題，是博彩業和社會文化的同步發展和協調關係，建立一種健康的、良性的又有競爭性的博彩文化。這十年博彩業很發達，澳門居民參賭也出現新情況，10年以前可能這種情況很少，現在又有新情況。博彩業拼命地發展，我們居民要能夠有一種新的文化，不要說博彩業發展，居民的文化卻得不到改善，這樣是有問題的。最後我總結一下，要制訂經濟發展的規劃，自上自下通過我們的學者、企業界、議員等社會各界來討論，然後政府來制訂一個發展規劃，一是把博彩業做好，同時要處理好上述四個關係。法制建設路仍漫長王禹：我的話題來是接着法治建設方面的，當然也跟政府治理轉型、公民社會的發展有點關係。現在回歸以來政府做得比較多的就是法律改革，後來有人說用法律改革這個詞的語氣是不是太重了，是否可以改叫法律完善。還有一種說法是法律滯後，最近也有人說法律也不滯後。當中，我有一個具體分析，因為有些法律肯定是滯後，有的法律確實不滯後，有的則不是法律不行，而是我們理解法律的腦筋不全面準確。在實際當中，我曾到一些政府部門辦事情，發現法律是很好的，但他們理解偏了，跟我說是法律不行，哪是法律不行，而是腦筋不行。怎麼樣理解法律？在今次座談會的議題中提到法制建設目標，我認為用法制建設這個詞比較中性。為甚麼說法制建設而不說法律改革、法律完善？我們要去分析來龍去脈，即這個問題是怎樣產生的，決定着我們下一個階段的前進方向，在這裏有幾個問題：第一，澳門回歸以後，基本法規定原來的法律不變，但是立法體制改變了，即法律不變，立法體制大變。例如原來的立法體制是雙軌的，現在改成單軌，所以這種立法體制的變化造成部分立法工作混亂。現在譬如說關於行政法規與法律的關係，還有法令的修訂問題。最近雖然立法會通過了《關於訂定內部規範的法律制度》，但我還是覺得有點問題。在法律上解決問題，現在把法令分成兩部分，一部分用法律去改是沒問題的，另一部分用行政法規去改，恐怕在邏輯上有問題。按照傳統法律原意，位階低的不能修改位階高的，既然講法律、法治，就要清楚這個邏輯，不能說貪圖方便。再舉個例子，假如法律規定隨地吐痰罰款100元，那麼現在有一個法令制定之後，罰款50元，現在用行政法規來修訂這個法律，以後可能再可以改成隨地吐痰罰款20元，這就是一個邏輯上的矛盾，用50元改100元，又用20元改50元，但罰20元的行政法規位階低於原來100元的法律，這恐怕有問題，需要我們從法律上再深入研究。第二個問題，澳門回歸以後原有的公共行政的理論基礎發生很大的變化，亦即憲制革命，整個憲制基礎發生變化。原來是總督制，總督的權力是來自葡萄牙，然後下面有政務司，總督再把權力授予政務司。回歸之後就不是這樣，實行行政長官制，原來政府裏的做法是，一個新司長上台，行政長官將權力授予司長，司長又把權力授予局長，這個體制是原來澳葡政府的體制，是不是符合澳門現在的體制呢？基本法規定不是把所有權力授予行政長官一個人，而是授予給澳門特區政府。司長是由中央任命的，那怎麼會是由行政長官授予呢？現在還按照原來邏輯運作，基本法的規定已經發生很大的變化，不是行政長官授權予司長，不是這樣子，現在是中央授權給整個政府，而且基本法規定政府有某些職權。又譬如說制定行政法規，行政長官的權限是少於總督的，立法權已被拿掉，立法體制由雙軌變單軌了。另外，在行政管理方面，總督的權力是很大的，那現在行政長官是不是可以行使所有的行政管理權呢？這個問題也是值得研究的。例如歐文龍在任時很多文件都是行政長官來批，又如辦個身份證，申請投資移民和技術移民，也要行政長官來批。這在原來的總督時代很好理解，總督是代表葡萄牙政府管理澳門，甚麼事都需要到他手中，但現在就沒有必要了，還導致了效率很低。行政長官是不是要抓大放小呢？還有一個問題是關於基本法與原來法律的關係，這也是憲制基礎發生變化的一個重要表現。基本法是上位法，是母法，原有法律是子法，按一般邏輯來想，先有母親才有兒子。但現實情況是先有兒子後有母親，基本法中的原有法律不是真正的母子法，保留下來的原來的法律體現的還是回歸前的精神，它的語法結構、邏輯結構和思維方式都是以前的，跟基本法是不一樣的。譬如說有很多概念不一樣，基本法中提到的公務人員，按照原來的法律則是公共行政人員，這兩個概念是不是等同呢？公務人員是不是除了公共行政人員，還包括議員，需要找到一個概念與之對應。又如第一審法院，我認為是有問題，基本法裏沒有第一審法院的概念，但在澳門的《司法組織綱要法》就@DGI@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要有這個第一審法院，這可能是直接從葡萄牙語翻譯過來的。第一審法院在中文表達上也是有問題的，就如歐文龍案，第一審法院在終審法院，所以第一審法院應改作第一級法院較為合適，第一級法院包括行政法院、初級法院，上一級是中級法院，最高級就是終審法院。問題是不管叫第一審也好，第一級也好，基本法中沒有這樣的概念，不能創造出來。再有一個問題是中文化，這幾年是有所推進的，但在很多方面還是有點不足。現在有些詞還是很別扭，原因是按照葡萄牙語立法為主，應該稍為調整一下，應按中文語法形態來立法。大家都知道法律這東西是需要摳字眼，所以應該把法律的字眼搞清楚一點。例如《行政長官選舉法》中的有效票規定，有效票、廢票和空白票三種並列，按照中文邏輯，有效票對應的是無效票，也就是廢票，那空白票是甚麼樣的概念呢？空白票實際上是棄權票，表達的是一種棄權的意思，也是有效票的一種，這些概念都是值得我們重新去探討，所以我覺得在法治方面確實是有些方面值得紥紥實實地研究。尤淑瑞：我想講一下關於公務員的事情。我覺得回歸以後很多事情沒有按照基本法去對待我們公務員，特別是公共行政改革及公務員制度改革方面，忽略了我們公務員的存在，好像一直都是由政府一意孤行，愛怎樣改就怎麼改。回歸之前，中葡雙方政府都會聽取公務員團體的意見，也會有比較充足的時間去向我們進行諮詢，但現在，諮詢過程好像只是走過場，只留很短的一段時間簡單地應付一下，根本不足以聽取各方面的意見。結果就造成了很多公務員都很有怨氣。我覺得，“依法施政”的主體還是得靠公務員，那麼公務人員的積極性如何能夠發揮出來呢？如果才能讓我們所有的公務員都有一種當家作主的感覺呢？避免像剛才姚先生說的公務人員不敢執法。其實很難怪公務員不敢執法，因為如果出了問題，責任都會推到這個公務員的身上去，他又如何承受得了呢？政府又有甚麼措施去保持這些前線的公務人員呢？很多前線的公務人員都有過被人冤枉的經歷，市民一有不滿就打上電台，一來就全澳直播，管他是不是事實，因此，前線人員非常痛苦，壓力特別大。另外還有公務員的退休制度，後來改了成公積金，這也是造成了公務人員隊伍不穩定的原因之一。公積金制度在金融風暴影響之下虧了，給公務員的打繫太大了。當然這樣也不太怪誰，經濟環境誰也無法控制；可是當被為甚麼要改制呢？這個改動影響到公務員隊伍的穩定性，沒有穩定的隊伍，又怎樣依法施政呢？政府不能以商家的利益或是其他的利益去限制公務員。我們看看內地公務員的工資成幾倍的增長，但是我們卻已經好多年沒有加工資了，但同時，我們卻要承受着各方各面的壓力，這樣的壓力之下，怎樣可以做到“依法施政”呢？不知道我說得對不對，但我是想為公務人員說說話，請大家指教。區天興：從回歸到今天，我想談一下這過去的10年，回歸不久我曾提出過，我們在法制建設方面的想法。我是分兩方面去看我們的法制建設，目前我們就在法律專業方面辦得不錯，因為今天，我們有很多本地人進入了法律界。但法律界其實只是律師這個專業，始終我們缺乏理論層面以及學者身份活動，即需要花很多時間專心去研究，除了公法之外還包括我的私法。這個問題我十年前已經提出了，我跟我的同學們也是這樣說的，我說我們既然有法律翻譯辦公室(這是當年的事)，可惜回歸不久這個辦公室就打散了，當時在這方面有很多事情要做的，除了五大法典是所謂的“雙語”之外，其實當時大部分法律都是以葡文為主或只用葡文來立法。我們參考外地，比如台灣，台灣的幾大法典都有都有法律解釋、有判例及有司法解釋，讓使用的人有比較明確的理解，講大陸法，亦唔係只有我們澳門才是大陸法，一直以來都是將那麼多年的法律，有典刑和判決，都會註明在解釋之中，讓法律有所依據。另外，為甚麼我們政府有條件的時候，澳門大學在世界範圍內聘請了很多專門研習大陸法的博士來教我們，有從法國、德國及其他地方來的，全部都很年輕，我突然間想起來，我們既然要兩手發展，我們除了要有專業界去培養本地的律師之外，而在另一候線，可不可以繼續培育出一批論理家和學者呢？向全世界招聘一些年青人，政府可以供他們去唸葡萄牙語，當他們學會葡萄牙語之後，他們就可以翻閱所有的相關資料，去瞭解每條法律的形成，再回頭去研究澳門的法律，這樣我們就可以自成一系，發展我們澳門本土的法律，成為本土的理論家和學者。理論一直這樣累積下來，當法院要審判、律師要引用的時候，我們本土學者的理論就可以派上用場，而且這些理論又會成為我們立法的基礎。每一個地方有不同的歷史，在法律範疇，很多東西都不能亂決定，我們必須要把握好自己的歷史、文化和人的素質。但可惜，我們已經過了十年。國內有很多學者來到澳門著書立說，自成一系，但始終在私法方面還是非常欠缺。在@DGJ@

《“一國兩制”研究》第3期接下的十年，我們是不是有條件從這方面入手去做多一些呢？除了公法之外還有私法。接下來想講講審判的硬件問題。回歸不久時，初級法院是比較像樣的，但很可惜，現在已經丟空了改為在一個商業大廈裏進行審判，我們去聽審的時候沒有感覺自己在法庭，反正更像一幫人坐在辦公室內談生意，完全沒有那種莊嚴肅目的感覺。我很奇怪，為甚麼我們要一直使用一個商業大廈內的單位作為法院呢？法院的莊嚴性都被抹去了。我有提議過，政府其實大可把舊法院的內部進行裝修，把應該配備的硬件都配上後把初級法院的刑事案件移回去處理，民事案可以留在商業大廈中進行審理，可惜在我提出這個意見的時候，舊法院早已移交給別的部門。當然，我們有新的期望，就是澳門觀光塔對面的空地將會集中建設各級司法大樓。聽說在大槪2年前，政府已經撥款作為設計這些建築物圖則的費用，但由於仍然沒有完成設計，所以一切都沒有動工。這一點我也覺得很奇怪，為甚麼政府那麼執意要請葡萄牙的設計師來為司法大樓設計圖則呢？其實澳門本土也可以有不錯的設計，比如現在中聯辦的新大樓，其設計其實就很適合用於法院之中。要進入院內需要沿着高高的梯級走上去，其莊嚴性一下子就產生了。然後，我想談一下執法過程中出現的問題。澳門有很多法律，通過了立法程序生效之後，在執行的過程中受到很大的挫折。很多時候，我們立法的原意是好的，我們的目標也已經達到，但在具體操作的過程中卻往往會出現問題。法律在立法過程中是會進行諮詢，可惜在澳門社會，大家往往不太關心立法諮詢的問題，因為感覺那些法律並未適用於自己，所以不會關心。一旦法律生效了，發現原來會對自己的日常生活有影響，人們就會開始埋怨和騷動。其實，政府可以做很多事情去減少執法過程中面對的挫折。舉一個簡單的例子，很多年前車輛衝紅燈的情況比較嚴重，後來政府立例於交通燈前安裝攝錄機以監控衝紅燈的情況，一開始政府公佈了幾個已安裝攝錄機的先行先試路口，大家知道有監控，就自然收斂了，很來攝錄機越裝越多，大家也就自自然然不會再衝紅燈了。同樣道理，如果年前推行的《新道路法典》時也採用類似的方法，如在經常被停滿電單車的行人道前裝設攝錄機，犯了規的電單車主也就沒有辦法諸多辯駁、妨礙交通警員執法。其實在執法過程中應該要有過渡時間，一步一步地把法律慢慢完善，不能奢求一下到位，這樣循序漸進便可以減少很多負面的回響。我們更要配合澳門本土的歷史和文化，以及人們的習慣性來進行執法。而且法律應該在適當的時候，如執行後2-3年便應及時進行檢討和跟進，這樣才能最終達至最後的目標。王長斌：我簡單說一下，我同意之前有一位學者的觀點，澳門現在的問題並不是法制滯後，而是澳門的法律跟澳門的實際情況脫節了。回歸之前，一直由葡萄牙人來起草澳門的法律，而給澳門人的印象就是這些法律都太神秘了，是一般老百姓無法理解的東西。回歸之後，我覺得我們應該把這種神秘的感覺除去。其實現在澳門的法律，有很多和我們實際的情況是不符合的，這種的例子非常多，但因為時間的關係我就不舉例了。另一個方面，在執法的過程中，有一種絕對化的傾向，有一種教條主義地去理解法律。比如說在前一陣我們在審議打擊黑工法的時候，政府要把當中的一個條文，在工地上發現了勞工，都既定了有勞工關係，有人認為，政府這種做法是違反了無罪推定原則。我覺得這樣就把“無罪推定原則”理解得過於絕對了。那麼，我們應該怎樣把法律從神台上拉下來，從社會功能這個角度去理解法律，我覺得這才是在特區第二個10年應該去至力解決的問題，而不是想怎樣去學歐盟學美國制定法律，因為那樣制定出來的法律很可能不適合我們的實際應用，等到法律出台了才發現又有問題。還有一個很奇怪的現象我想說一下。到了今天，我們還是需要到國外去聘請法官，如到葡萄牙去聘請法官回澳門。其實，法律是一個體系，這個體系操作起來就是法官自己的理念，這些外地聘請的法官遇見一般的案子其實不會有甚麼問題，但若遇到了疑難的案子，需要跟本地的實際情況和本地文化相結合的時候，外國的法官一定很難勝任。這也是澳門的法律不符合實際的一種表現。總的而言，我們未來的目標應該是去着手讓法律更加符合實際，而不是好高騖遠地去想着怎樣做一套完美的法律出來。黃貴海：今天我想按照大會的命題“依法施政”來談一下自己的感想。作為一個不學法律的人，我在澳門生活了幾年的經驗讓我覺得，澳門政府好像在培養我建立一種“違法是合理的”意識、“違法是情有可原”的習慣。舉個例子，我們去買房子，需要交契約稅，這個稅款和房價掛鈎，報的房價越高稅款就越高。但當我們去公證處簽署契約的時候，我們會被問@DGK@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要要報多少錢，200百萬交易的房子報100百萬完全沒有問題。又比如說房屋稅的問題，法律規定了若房子是出租給別人，當年的房屋稅就相當於房租的16%，但房子出租了是可以不用報政府的，政府就假設你是自住，這樣政府估稅的話，稅款就會很低。又比如你若要成立一所公司，你就算不做任何業務，政府也會就你的公司估稅，但你不會去投訴，因為你根本不用交稅。這些例子給我一種感覺，在澳門，所謂“無關緊要”的法律是不用遵守的。若說要培養公民意識，要建立起一個公民社會，那麼我們是不是該建立起“有法必依”這個意識呢？我們是不是該想想怎樣教育市民遵紀守法呢？在座那麼多位法律界的人仕，請問怎樣才是一個理想的狀態呢？我們有法可以不依，或是說不重要的法律是可以不遵守的。這就是一直以來我的困惑和想法。走向善治鄞益奮：我簡單地談一下自己的學習心得。我的觀點是澳門特別政府正在走向善治之路，但當然這個路程還是比較漫長的，但10年以來，我們是能看到當中的進步的。所謂“善治”其實強調的就是合作精神。當中不只是包括政府本身的治理，還包括政府與社團之間的合作，共同來治理好整個特區社會，澳門這方面其實是做得比較好的，又或者說，相比起內地，社團這方面其實是做得很不錯的，比內地要完善很多。當然，當中也必然存在不少問題，所以在往後的日子，如何加強社團的自主性、增加其對政府運作進行監督的力量，從而更好實現兩者相互合作的一種夥伴關係，這將會是澳門社會未來發展的一個重點。如果從這個角度去說，我也許就不太認同婁勝華教授剛才提出的社團日後應該更着手去為澳門培養政治人才和增加研究政策的能力；因為從夥伴關係的角度看來，政府應該更多去培養社團提供更多的社會服務、參與社會公務事務治理。我認為這才是以後政府和社團要努力的方向，因為只有這樣，才能更好地走向善治之路。另一點想談一下的就是法治問題。其中，很多學者今天都談到，究竟在法律面前如做能做到人人平等呢？澳門現在離這個標準還有一定的距離，日後要往這個方向去努力，這一點我就不多講了。再有一點就是施政透明，施政透明也是善治的一個重要原素。現在，看澳門特區政府的文件、看政府對待公眾的訴求、看政府對待議員的諮詢、看第三任行政長官許下的一些承諾，建立陽光政府、增加施政透明度，這應該是下一屆特區政府施政的一個突破口。所以從這個角度，可以看到，澳門特區政府正在向“善治”這個圖景邁進的。其實，從特區成立到現在已經10年，每年行政長官的施政報告都有提到要加強施政的透明度，尤其是財政方面的透明度，我們來觀看成果，的確也是覺得有所提高的。將來，如何把更多的政府信息公開化，如何真正建立起陽光政府這種制度，從法律建設範疇真正尋找一個陽光政府的制度支撐點和落腳點，我相信這是下一屆政府的施政重點。還有就是政府的責任性問題，比如是高官問責制，我相這這也會是未來特區政府施政的重心。究竟政府主要官員要不要納入問責範圍是現在建立高官問責制的一個困境，雖然這個制度尚未建立，但這麼多年來一直在蘊釀之中，要公平對待所有犯錯的官員、犯錯了一定要受惩罰，這兩點在社會上已經基本上達成共識，沿着這種意識發展下去，政府問責制度將會有一個比較良好的發展。除了責任性，我們還應該考慮到政府的效益性問題，這個跟現在特區政府強調的科學決策有着其一致性，究竟我們怎樣能讓一個政府不再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，如何能讓政策更具前瞻性和全盤性？新一屆的特區政府已經承諾了會建立一個全面的智庫中心。可是，我們該怎樣才能真正做到科學決策呢？我認為有兩個渠道，一是公眾諮詢，一是專家諮詢，若把這兩個層面有機地結合起來，我們的科學決策能力才可以提高，所做的決策才會更好。以上是我從“善治”的角度去分析澳門特區政府已經做到的一些成績以及未來應該遵循的方向。潘玉蘭：今天聽到大家發表的很多意見。說到新一屆的政府，其實早在第三任行政長官競選之時，他已經聽取了很多的意見，現在如何去整理、歸納這些意見，然後按部就班地去執行才是重點。在澳門這樣一個重法制的社會，立法才是先行，所有事情必須要先立法才能執行。所以，立法的過程應以實際情況出發，也就是說以有急切需要的方面為先。立法過程必先經過公眾諮詢及立法會討論，當中也涉及一定的機制，如何完善機制讓立法過程更具成效。立法之後，下一步就是執法，剛才大家都說過執法不嚴、執法不公的問題，這首先是政府的責任，現代社會中，在法律面前理應人人平等，出現執法不公的情況實在應該@DGL@

《“一國兩制”研究》第3期向有關的政府部門問責，這些部門有必要向市民交待，從而避免日後再發生同樣的事情。另一方面，我們應該自覺守法，守法的不單只是官員，作為市民的我們更應該守法。比如說，一些市政方面的法律，如有關公共場所衞生問題等，既然法律已經制定，作為市民的就應該嚴格遵守，可是我們見到，澳門其實還是挺髒的，街道上到處能見到煙頭、紙屑、塑料袋等垃圾廢物，有時候甚至在旅遊區都能看到狗隻的便溺物。又比說交通問題，紅燈不能過馬路，但仍然會有市民見到沒有車或車在遠處就衝過馬路。因此，對於這些問題，我們不能把責任完全歸疚於政府，政府當然需要宣傳和監督市民守法，但市民自覺遵守法律也是非常重要的。最後，法律制定及執行之後會有一個檢討的過程，法律的制定不可能盡善盡美，而執行之後也很可能會發現在新的情況發生，法律執行一段時間之後其實需要進行檢討。總的而言，法制建設不只是政府的責任，這是一個全民責任。因此，新一屆政府在廣聽民意之後，也應該去思考如何去提高大家公民意識，教育大家自動自覺去承擔起應有這公民責任。只有全民共同努力，我們的法制建設才能日趨完善。謝謝大家。楊秀雯：今天主要討論法律問題。如果說澳門的法律滯後，也許本澳的法律人仕不一定認同，但我覺得，澳門開埠多年，當然有其一直建立下來的法律體系，但這個法律體系是否有與時俱進，改上近年來澳門的社會變化呢？我覺得不盡然。要讓法律跟上社會發展的步伐，需要政府和法律界共同努力。今天真正的主題其實是針對澳門特區未來十年的法制發展，如果向政府提出意見，去加強今後的法制建設。我在這裏想提出一點：立法會議員的比例，具體點說是議員男女性的比例。在國內，無論是人大還是政協，其實都有規定女性代表的比例，而且這個規定執行得很好，倘若本屆確實沒有能按比例選出代表，下一屆一定會努力完成。其實除了內地，外國許多地方也會對議會的男女比例有一定的規定。可是，回看澳門立法會，這一屆女議員少了。在制定基本法的時候，我曾經提出過類似的觀點，但有一些男性朋友會向我提出質疑，他們覺得如果規定了一個女性的比例，其實變相就是在小看女性、歧視女性的能力。但是，我們一直在爭取，而最後也爭取到了，《澳門基本法》比《香港基本法》多了對婦女的權益保護。可是，於我看來，保護婦女權益最重要的一項就是保障婦女的政治參與權。社會的發展也需要女性的參與，否則社會的發展實將不完整，也絕不會有快速的進步。因此，我希望在未來的日子，立法會議員的男女比例可以相平均衡一點。也許在民選議員方面要做到男女比例均衡可能有點困難，但在間選和官委議員當中若能有相關的比例規定，對於將來維護女性的社會權益是很重要的，也能幫助女性參政議政。此外，若說到四大界別問題的話，我們也可以看到，當中沒有婦女界。剛才大家也說，法律之制定必須要符合澳門的實際情況，以我所知，一直以來由中華人民共和國成立到澳門回歸之前，澳門都有婦女界別，當時澳葡政府在制定各種各樣名單時，都總會有一欄是婦女界別的；但回歸之後，政治參與中就沒有了婦女界別。當然，現行的界別中都可以包含女性，但要確保女性的政治參與權利，我建議在四大界別外增加婦女界。另外，間選中四大界別的社會服務界，所選出來的議員究竟能不能夠真正代表社會服務界？大家實在應該去好好研究一下。因為我實在很希望選出來的議員能夠真正代表這個界別，為這個界別爭取應有的權益。楊允中：這次與會的各位專家學者都有很大的熱情，一直積極地發表意見。我們今天的時間到了，但我相信這一次絕對不會是最後一次的交流，在往後的日子，我們將盡可能多安排類似的會議和交流機會，為大家創造討論的平台。某種程度上說，這也是一種參政議政的一種形式，是推動政府依法施政的其中一個積極因素。在這裏，我為大家作一個簡要的總結。關於確保澳門特區新一輪繁榮穩定，我覺得應該有如下幾個思考基點：○1革新管治體制、抓好經濟民生，是新政府施政兩大基點，完全正確，值得期待；○2進一步提升經濟與社會發展質量、進一步提升現代法治水平和社會綜合素質，是第二個十年的主要發展要求；○3推進責任政府與責任社會建設的同步化，堅持國際化、多元化、自由化擴大與主流價值觀及時導向的同步化，推進尊重民意民情與必要的果斷決策同步化，是完全必要的；○4“一國兩制”要實踐中提升實踐水平，制度完善與創新是一個有待長期關注與推進的課題。對於官員，同步提升施政能力與施政理念完全必要，而對於社會各界，正確處理權與利的關係，正確處理情理法的關係，同樣是不可或缺的要求。另外，對於即將要起步的第二個10年，澳門特區應該注意以下幾點：○1前十年奠定的基礎是穩固的，經驗是多方面的，運行機制富連續性；○2對新十年特@DHC@

“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會紀要別是其前五年期望值頗高是必然的，這對新施政團隊構成動力更是壓力；○3要把基礎工程與制度保障同步抓好，前者要側重持續穩定性與發展長效性，後者要抓住法治的核心建設──最大限度維護公平正義；○4新形勢、新轉型期，品牌意識與精品化路線是永恆主題。最後，再一次感謝各位參加本次座談會。@DHD@

學術動態“‘一國兩制’與憲政發展”學術研討會在澳門回歸祖國十週年之際，為了推動對澳門特區十年來實踐“一國兩制”和憲政發展豐富經驗的總結，探索“一國兩制”澳門實踐模式，澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年10月19日上午在澳門理工學院大禮堂舉行“‘一國兩制’與憲政發展”學術研討會。澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生的代表行政法務司司長陳麗敏、中聯辦副主任陳啟明、外交部駐澳特派員公署副特派員宋彥斌、國務院港澳辦法律司司長黃柳權、立法會主席劉焯華、檢察院檢察長何超明、行政會發言人唐志堅、法務局局長張永春、澳門理工學院院長李向玉等共同主持研討會開幕儀式並擔任主禮嘉賓，以及逾200位本澳專家學者、社團代表和公務員出席。研討會邀請來自內地、台灣、港澳的20多位專家學者到會，對特區十年來落實基本法及“一國兩制”的經驗進行深入研討與交流。會議在上、下午共分四部分進行，內容包括“一國兩制”成功實踐的啟示及澳門特區憲政發展的意義與影響、“一國兩制”與制度創新、“一國兩制”與區域合作、“一國兩制”及澳門實踐模式。研討會開首，先由李向玉院長代為宣讀全國人大常委員副秘書長、全國人大常委會香港與澳門基本法委員會主任喬曉陽先生的賀信。喬曉陽先生高度認同研究中心成立一年來的工作成果，並欣聞中心值澳門回歸十週年紀念日即將到來之際，舉辦是次研討會，對於回顧澳門特區成長歷程，總結基本法實施經驗具有重大意義。他相信，在特區政府的大力支持下，結合澳門各界人士、專家學者的力量定能產生更多的研究成果，為基本法在澳門的全面貫徹實施，為特區長期繁榮穩定，做出重要努力和貢獻。李向玉院長致辭時表示，在“一國兩制”方針的指導下，澳門十年來在各個領域都呈現出嶄新的面貌，形成了良好的開局，為新時期的發展奠定了堅實的基礎。特區這十年的發展變化是有目共睹的，可謂檢驗了“一國兩制”的強大生命力和優越性，可以說，“一國兩制”的階段性成功已經構成中國憲政發展的一項重大突破，從治理模式來說，澳門已經進入了有自身特色的“一國兩制”時代。黃柳權司長在發表講話時表示，在澳門回歸十週年之際，集合各地專家學者的力量共同研究“一國兩制”與憲政發展的問題，這不僅關係到正確理解基本法，也關係到全面實踐“一國兩制”的大政方針，因而舉辦是次研討會別具意義。他表示澳門回歸十年來變化巨大，澳門社會呈現一片穩定繁榮的景象，這種深刻變化的原因正是源於1999年12月20日起，澳門有了新的憲政，他認為一個好的憲政制度對社會穩定、繁榮和發展有極大的推動作用的。澳門回歸祖國，實現了“一國”，國家成為了澳門發展的堅強後盾，中央不但堅決地不干預澳門特區自治範圍內的事務，而且在經濟上採取了一系列促進澳門經濟發展與經濟轉型的措施。澳門特區成立以後嚴格地按照基本法規定，保持原有的資本主義制度和生活方式不變，實現了高度自治，行政權、立法權和司法權相互支持，相互制約，重在配合，可以說，“兩制”的落實保障了澳門的飛速發展。在肯定過去十年輝煌成就的同時，他更提到澳門居民需要理性地作出反思與總結。在下一個十年，不僅僅需要政府思考如何完善特區的各項制度，也需要廣大的澳門居民來參與，這才能進一步樹立基本法的權威，進一步落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，使澳門特區在新憲制的管治下達到新的善治。專家學者在研討會中發表的論文內容相當豐富，有關“一國兩制”與憲政發展的有澳門理工學院一國@DHE@

學術動態兩制研究中心楊允中主任的《“一國兩制”成功實踐與中國憲政的歷史性進步》、清華大學法學院王振民教授的《澳門成功實施“一國兩制”的標誌、經驗及其特殊意義》、香港第11屆全國人大代表高寶齡女士的《“一國兩制”與基本法在香港的實踐》等；有關完善澳門特區制度建設的有澳門立法會法律顧問劉德學博士的《〈澳門基本法〉下特區內部立法體制若干問題研究》、北京大學法學院饒戈平教授的《從憲政視角看澳門的對外事務交往權》、北京大學法學院王磊教授及其學生韓珊珊女士的《回歸十年來澳門法律改革之進展》等；有關澳門特區區域合作的有澳門可持續發展策略研究中心鄭華峰副主任的《關於“一國兩制”下粵港澳合作創新模式的若干思考》、珠海市委政策研究室俞友康副主任的《在“一國兩制”框架下加快推進珠澳同城化建設》、廣西大學李紅副教授的《“一國兩制”下跨境合作機制發展前瞻》等。這次集理論與實務於一身的研討會，不僅有助於多視角地總結十年來成功實踐“一國兩制”的正面經驗，而且有助於深層次思考特區第二個十年的發展路向與策略，從而有助於從新時代、新形勢去思考與探索“一國兩制”澳門實踐模式，為確保澳門特區的長治久安、繁榮穩定作出積極貢獻。“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會澳門學者同盟舉辦的“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會於2009年10月31日上午假萬豪軒酒家舉行，從學術及實踐兩個層面，就第四屆立法會選舉活動的新變化、選舉文化與政治參與、中產階級的成長與公民社會的建立、民主化在澳門的發展前景等多個主題進行了深入探討。座談會由澳門學者同盟常務副會長、澳門大學法學院教授駱偉建及澳門學者同盟會長、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中共同主持，共有20多位本地專家學者出席，當中包括了第四屆立法會直選議員麥瑞權、澳門大學法學院助理教授邱庭彪、澳門理工學院公共行政高等學校副敎授婁勝華、澳門科技大學通識教育部教授李嘉曾等。在會議之中，澳門理工學院公共行政高等學校婁勝華副敎授指出澳門的選舉文化已有明顯的進步，他認為政府針對選舉的工作應從打擊賄選轉移至規範不規則的選舉行為。澳門科技大學通識教育部李嘉曾教授指出，現在立法會議員的三大結構：直選、間選及官委應該作出相應的調整，以更大程度上體現立法會議員的代表性。澳門大學法學院邱庭彪助理教授建議把選舉管理委員會變為一個常設機構，肩負起宣傳和教育的責任。第四屆立法會直選議員麥瑞權分析了中產階級的內含，以及澳門中產階級崛起對社會及政府文化可能帶來之影響。最後，澳門學者同盟會長、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中為會議進行總結，認為大家對於選舉文化有爭議是好現象，他更強調2009年後循序漸進推動民主發展仍是有待全面關注的一大問題。關於研討會的相關內容詳見本期第118-133頁《“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要》。“港澳經濟暨澳門回歸十周年”國際學術研討會值澳門回歸10週年之際，由教育部人文社會科學重點研究基地中山大學港澳珠江三角洲研究中心、國務院發展研究中心港澳研究所、香港浸會大學當代中國研究所、澳門理工學院一國兩制研究中心聯合舉辦的“港澳經濟暨澳門回歸十周年”國際學術研討會於2009年11月5-7日假廣州鳴泉居舉行。在開幕式上，中山大學黨委書記鄭德濤教授、國務院發展研究中心港澳研究所饒戈平教授、國務院港澳事務辦公室港澳研究所陳多所長、香港浸會大學當代中國研究所薛鳳旋教授、澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任、澳門基金會吳志良博士致詞，他們都表示香港、澳門自回歸以來，在“一國兩制”方針下，兩地都經歷了史無前例的深刻變化，經濟快速發展、社會安定祥和、政通人和、市民安居樂業，這些成就是有目共睹的，港澳兩地成功實施有着全局意義以及全國影響力。他們指出21世紀經濟全球化和區域一體化的趨勢不斷加強，而港澳與祖國內地是命運共同體，社會經濟發展憂戚與共，期望粵港澳能夠攜手合作，共同打造具競爭力的經濟持續發展、社會和諧、人傑地靈的現代化國際大都市圈。他們一致期望透過是次研討會作出學術探討，組織各地專家學者力量就粵港澳重大經濟發展問題出謀獻策。其後來自內地、港澳及日本等地的學者發表主題演講，包括：北京對外經貿大學中國WTO研究院張漢林教授：《CEPA對促進三地經濟融合的作用及制度@DHF@

《“一國兩制”研究》第3期完善》、清華大學法學院王振民教授：《“一國兩制”下港澳與內地的經濟合作》、日本北九州市立大學工商管理學院王效平教授：《港澳特區對國家發展的地位和作用以及對日本的借鑒意義》、香港浸會大學當代中國研究所薛鳳旋教授：《中國崛起與香港的新經濟》、澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任：《論“一國兩制”文明──新的起點、新的高度》、中山大學港澳珠江三角洲研究中心劉祖雲教授：《澳門社團政治功能的個案研究》。是次研討會逾100位來自港澳、廣東、北京、深圳、日本及韓國等地專家學者參與，圍繞港澳回歸以來經濟、法律、政治、社會等議題進行學術交流，共同探討及推進粵港澳更緊密合作的發展路徑與方法。為了能夠安排各與會專家學者發表其獨特見解，及促進彼此之間的交流與討論，大會特設三個論壇：○1經濟論壇之“粵港澳經濟合作與融合”、○2經濟論壇之“澳門產業經濟研究”、○3政治、法律及社會論壇，約60位專家學者就各主題發表論文。在閉幕式上，聯辦單位及各地與會專家學者高度認同是次研討會的豐碩成果，就粵港澳京四地的合作平台奠下更穩固更高層次的基礎，期望將來有更多的交流機會，同時也發現，除澳門特區學者外，其他地區學者對港澳研究也很重視，大家對“一國兩制”在澳門的成功實踐頗具信心，並表示加深相關理論探索、加強相互交流合作的意願。“成功的十年──‘一國兩制’在澳門的實踐”學術研討會在澳門回歸即滿屆滿10年的關鍵時刻，為總結十年來“一國兩制”在澳門的實踐經驗，由北京大學及澳門特別行政區政府行政法務司主辦、澳門基金會及澳門發展策略研究中心支持的“成功的十年──‘一國兩制’在澳門的實踐”紀念澳門回歸祖國十週年學術研討會於2009年11月10日在北京圓滿舉行。100多位來自北京、澳門、香港、台灣、深圳、上海等地的官員和專家學者參與開幕式。周其鳳校長致詞，對到會嘉賓表示歡迎，高度評價了澳門在回歸後的經濟和社會發展，並指出澳門回歸後取得的成功有賴於“一國兩制”這個深厚的生命根基和《澳門基本法》這部創造性的傑作。陳麗敏司長表示，澳門回歸10年以來，在中央政府和全國人民的大力支持下、在行政長官何厚鏵的領導下，經過澳門特別行政區政府與澳門社會各界和廣大市民的共同努力，澳門政治穩定、經濟繁榮、民生改善、社會和諧。實踐證明“一國兩制”方針是正確的、成功的，具有強大的生命力。國務院港澳事務辦公室副主任張曉明指出，澳門始終堅持從本地的實際出發，在“一國兩制”原則和基本法規定的框架下，走自己的路，不盲從，不簡單的模倣別人。總體來說，“澳門模式”非常成功。在大會發言環節，許崇德教授率先發表了題為《澳門維護國家安全立法的重大意義》的主題論文，楊允中主任發表了題為《論“一國兩制”成功實踐與“一國兩制”澳門實踐模式》的主題論文，來自台灣的海峽兩岸和平統一促進會郭俊次副會長發言強調《從“和平發展”到“和平統一”》的構思。下午安排兩場專題研討，第一場以政治與法律為題，第二場以經濟與社會為題。王禹副教授在第一場中作了題為《澳門〈維護國家安全法〉的制定及其意義》的專題發言。在會議上，專家、學者們對澳門特區十年來的深刻變化和歷史性進步充份肯定，同時還進一步建言獻策，對於下一步確保繁榮穩定和“一國兩制”的正確實施給予高度關注。在澳門實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治即刻邁入第二個10年的關鍵時刻，此次會議為海峽兩岸學者思考、探索澳門依法施政的成果和未來十年的路向選擇提供了一個絕佳的交流平台。澳門學者同盟2009年出訪山東在國家教育部和中聯辦的全力支持和具體指導下，由澳門學者同盟會長、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中擔任團長，澳門學者同盟副會長、澳門大學教育學院副教授楊秀玲擔任副團長，中聯辦研究室助理任鐡健擔任顧問的澳門學者同盟一行17人組成的訪問團，於2009年11月15至21日成功地訪問了山東省青島、曲阜、泰安和濟南等地，並得到山東省教育廳杜希福副廳長、山東省教育廳外事處劉永波處長接見及宴請，訪問團受到當地有關單位和領導人的熱情接待，雙方之間進行了務實而坦誠的交流。在一連7天的行程中，訪問團拜訪了當地的著名學府及研究機構，並通過考察深深感受到山東省千百年來世代相傳的齊魯文化和儒家思想的深厚積澱。訪問團先後拜訪了在全國具重要影響的山東大學和中國海洋大學以及山東社會科學院，與這三所高等教育及學術研究機構分別展開了關於“21世紀澳魯學術教育合作”之座談會。山東大學作為教育部直屬@DHG@

學術動態全國重點綜合性大學，有着優良的辦學傳統，長期以來為山東省以至全國培養出大量傑出人才，訪問團與該校領導交流了關於21世紀高等教育發展的方向，且探討了兩地高等教育合作的可行性。位於青島的中國海洋大學是一所以海洋和水產學科為特色的全國重點大學，在海洋科學領域有着多項重大的研究成果，訪問團在聽取該校領導的介紹後發現，澳門雖為沿海地區，但相關方面的科研極為不足，本地的高校與這所在海洋科學研究排名第一的高等學府共同合作的空間極大。山東社會科學院是直屬山東省人民政府的綜合性社會科學研究機構，是該省政府的智庫，通過研究為當地的發展提供理論依據及方向。由於該省正重點打造文化產業，訪問團亦就此向該院研究人員請教，希望對澳門文化產業的發展有所借鏡。除了拜訪高校，訪問團亦有幸參觀遊覽當地的名勝。山東省古為齊魯之地，有悠久的歷史與豐厚的文化，在中華文明的發祥與發展過程中有很多重要貢獻。訪問團在曲阜參觀了孔府、孔廟及孔林，登上了五嶽之首的泰山，遊覽了濟南的大明湖、趵突泉，青島的嶗山、棧橋、八大關等，深刻感受到山東地區深厚的歷史文化底蘊和改革開放三十年來山東各地的發展腳步。此外，青島是2008年奧運會的協辦地，山東省是剛結束的第十一屆全運會舉辦地，訪問團考察了青島的奧帆基地、濟南的奧體中心等，一流的設備和嶄新的理念令訪問團留下深刻印象。澳門學者同盟作為澳門學術界較有代表性的民間社團，一直致力為促進澳門與內地特別是重點地區和城市的學術交流及發展盡其力量，並希望能幫助參與搭建澳門學術界對外交流平台。這次出訪問期間，訪問團成員也把澳門特區十年來貫徹“一國兩制”所取得的巨大發展變化及時向對方作出介紹，令對方也加深了對澳門特區及學術界的瞭解。訪問得到國家教育部、澳門中聯辦領導的關懷及重視，各有關學術單位的認真配合，令訪問取得了圓滿的成功，相信亦有助於推動澳門與國內地區及其學術單位之間的合作與交流。“紀念澳門基本法實施10週年”座談會──始終貫徹基本法，促澳門穩定發展由全國人大常委會澳門基本法委員會主辦的“紀念澳門特別行政區基本法實施10週年”座談會與研討會12月4日在北京人民大會堂隆重舉行，全國人大常委會委員長吳邦國出席座談會，並發表重要講話，國家副主席習近平、全國人大常委會副委員長王兆國、國務委員劉延東、中央書記處書記令計劃等國家領導人也專程到會。澳門特區行政長官何厚鏵、立法會主席劉焯華、終審法院院長岑浩輝、行政法務司司長長陳麗敏、檢察長何超明、全國人大常委賀一誠、全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會副主任李成俊、全國政協常委曹其真，以及多位澳區全國人大代表及去律專家學者參加了座談會。吳邦國委員長指出，《澳門基本法》把“一國兩制”構想和國家對澳門的一系列方針政策用法律的形式固定下來，為澳門的順利回歸、平穩過度和長期繁榮穩定提供了堅實的法律保障。回歸十年來，特區政府嚴格按照基本法辦事，帶領全澳市民團結一致，開拓進取，積極應對各種困難和挑戰，實現了經濟繁榮發展、政通人和、民生改善，社會各方面得到全面的發展。實踐已經證明並將繼續證明，“一國兩制”方針和基本法是符合國情和澳門的社情區情，經得起歷史和現實的檢驗。他指出總結基本法成功實踐的經驗，一些重要的啟示必須牢牢地把握：必須高舉“愛國愛澳”的旗幟，這是貫徹實施基本法，把“一國兩制”偉大實踐不斷推向前進的政治保障；必須充分發揮制度體制功能，這是貫徹實施基本法，把“一國兩制”偉大實踐不斷推向前進的必然要求；必須全力保障穩定發展，這是貫徹實施基本法，把“一國兩制”偉大實踐不斷推向前進的根本目的。他結合澳門實情，提出三點希望，對澳門特區未來的法制建設和依法治澳提出了更高的要求。第一，全面增強法制觀念。基本法是確保澳門長期繁榮穩定的法律保障，實施依法治澳的法律基石，貫徹實施基本法是一項長期任務，必須透過廣泛深入宣傳“一國兩制”方針和基本法的精神實質和內涵，使之更深入人心，家喻戶曉，在全社會範圍內牢牢樹立識法守法的理念。第二，大力加強制度建設。“一國兩制”方針和基本法的全面貫徹實施，需要具體的制度予以落實和保障，也迫切需要健全社會經濟各方面的制度，一切制度建設必須以基本法為依據，不能違反基本法。第三，努力提高依法管治能力。澳門特區行政、立法、司去對保障基本法正確實施和維護社會穩定發展肩負着重大責任，必須嚴格依照基本法的規定辦事，不斷提升依法管治能力。他強調着力加強公務員隊伍建設，提升公務員素質，始終維護基本法，自覺遵法守法，堅持以民為本，與時俱進地適應澳門發展的新需求和市民的新期望。另一方面，他希望特區政@DHH@

《“一國兩制”研究》第3期府應調整思維，認真研究澳門社會經濟發展的深層次問題，處理各方訴求，不斷提高施政決策水平，推動澳門經濟可持續發展和社會全面進步。行政長官何厚鏵致詞時表示，基本法的核心價值是“一國兩制”，“一國”是主體，“兩制”是派生，“澳人治澳”和高度自治是“兩制”的內容，只有特區的利益始終與國家利益保持一致時，才能獲得根本保障。他指出基本法是特區所有法律、制度和政策的依據，是克服特區發展過程中各種挑戰的重要智慧源泉，是特區經濟社會全面發展，各階層居民共享發展成果的根本保證。基本法的成功實施離不開國家的全力支持，在不干預特區依法處理內部事務的前提下，大力促進特區社會經濟的發展。基本法擁有廣泛和深厚的民意基礎是成功實施的另一個因素，同時，基本法為特區設計了一個和諧的政治體制，基本法創設的制度使特區內部矛盾都能在基本法的框架下獲得解決。他表示，回歸十年來基本法在特區的實施基本上是成功的，但是施政過程中仍存在不足之處，這是基於對基本法的立法原意和立法精神仍欠全面和準確的理解，今後仍將繼續加深廣大居民及特區政府對基本法的認識和正確理解，促進基本法在特區的實施達致更成功的境界。國務院港澳事務辦公室副主任張曉明發言時表示，澳門回歸以來的十年是“一國兩制”取得豐碩成果的十年，也是基本法的重要作用充分顯示的十年。十年來，澳門在經濟、社會事業、對外交往取得的成就，居民權利和自由的有效保障及“愛國愛澳”的傳統得以傳承，都充分體現了“一國兩制”的優越性，認明澳門人是完全有智慧、有能力管理好、建設好自己的家園。十年來，縱使澳門受到外部環境變化和內部偶發事件的衝擊，給特區政府帶來了很多負面的影響，但在中央政府強有力的支持下，特區政府嚴格恪守基本法的規定，在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針下，澳門都能堅定信心，迎難而上，成功地克服了種種挑戰。全國人大常委會副秘書長、全國人大常委會澳門基本法委員會主任喬曉陽在會議總結時指出，透過是次座談會，深刻地論證了基本法是維持澳門長期穩定的法律保障，以行政主導為核心的政治體制是符合澳門特區的法律地位，符合澳門實際情況，是實現“澳人治澳”、高度自治最好的政治體制。他還以吳邦國委員長的講話作為指導，寄語澳門特區和內地的專家學者應積極推動基本法的研究工作，共同為“一國兩制”的貫徹實踐，對基本法的正確理解作出更大的貢獻。在下午研討會上，10位澳門與內地著名學者相繼發言，從不同層面全面深入地分析了澳門回歸10年來認真貫徹實施基本法豐富經驗，同時指出一些有待完善與加強的方方面面，令與會者耳目一新，深受啟迪。“澳門第二個十年發展路向選擇大型民意調查”新聞發佈會澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年11月進行了“澳門特別行政區第二個10年發展路向選擇大型民意調查”，並於2009年12月7日舉行新聞發佈會，公佈調查成果。作為一國兩制研究中心於2009年5月份進行的“澳門特區十年發展進步大型民意調查”的姊妹篇，此次調查着重反映澳門居民對特區未來10年的展望。問卷內容涵蓋了澳門特區政府施政、中央政府與澳門政府關係、“一國兩制”實踐等政治話題，體現了中心開展研究的現實性與人文關懷。此次調查以電話訪問形式進行，調查對象為本澳常住人口中年滿18歲以上的各界人士，以隨機方法抽取訪問對象逾5,000個，共有1052名居民成功回應全部問卷。研究中心楊允中主任在新聞發佈會上指出，此次的問卷調查，從問卷設計到流程控制都作了一些改良，務求更科學地、更真實地了解市民對特區政府10年依法施政的印象與評價，尤其側重對特區未來發展的期望與訴求，屬於一次立意深遠、舉措適時的安排。數據顯示，“一國兩制”成功受到廣泛認同，59.77%居民認為“一國兩制”在澳門的實踐取得“非常成功”或“成功”，如果再加上“一般”成功者，則高達94.73%。值得關注的還有四項信心指標：對中央政府支持澳門的信心程度(7.3)、對第三任行政長官崔世安的信心程度(5.78)、對未來十年特區政府的信心程度(6.2)、對未來十年澳門特區發展前景的信心程度(6.62)。對中央政府的高信任度顯示澳門居民的愛國愛澳情懷；對澳門前景、特區政府和下任行政長官的較高評分則說明居民新一屆政府和行政長官在未來十年充滿期待。居民對特區政府的訴求則主要集中在廉政建設，超過6成(65.51%)居民認為“肅貪倡廉，打造陽光政府”是下一屆特區政府上任以後最需要優先處理的事務，此外，居民於貪腐行為和涉及反貪的施政範疇的不滿程度依然偏高。楊允中表示，此次民意調查結果再次帶出了一個積極信息──澳門居民充分肯定“一國兩制”在澳門@DHI@

學術動態得到成功實踐，對下任特首、對中央政府、特區政府和澳門新十年發展前景的信心程度都比較高，對澳門特區政府施政、立法和司法領域工作評價都比較正面。與此同時，居民在改善民生、推進依法施政、法律改革方面的訴求也較多，不容忽視。是次調查的結果詳見本期第105-117頁《澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查報告》。“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會2009年是澳門回歸祖國10週年，也是澳門特區邁向第二個10年之始。在回顧與總結澳門特區過去10年正確理解基本法及貫徹實施“一國兩制”方針的經驗與成果，同時更需要前瞻性地探討新時期發展路徑。為此，澳門基本法推廣協會與澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年12月15日聯合舉辦了“邁向第二個十年的澳門特區依法施政”學術座談會。會議由澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中教授主持，立法會議員黃顯輝、吳在權，全國人大常委會基本法委員會委員林笑雲、街總理事長姚鴻明等逾30位學界、政界、法律界和社會界人士參加座談會，共同就澳門特區的法制建設、政府治理、公民社會等議題發表意見。楊允中主任在會上表示，澳門特區這10年的深劇變化主要靠國家強有力的支持、“一國兩制”的拉動、基本法的保障，以及特區政府和廣大市民的開拓進取的因素促成的，有力地驗證了“一國兩制”的生命力，值得全國人民及澳門居民引以為榮。他認為前十年的發展已為特區奠定了良好的基礎，在各個領域取得顯著成果，初步積累了實踐“一國兩制”的寶貴經驗，同時應理性地觀察到，在政治、經濟、社會、民生等方面都出現了不少新問題，在未來10年還有待新政府和各界人士調整發展思維，官民同心，為澳門新發展作出貢獻。在公民社會發展方面，未來澳門應發展何種政治模，有意見指出不應僅僅照搬西方的理論，而應在澳門現有社團政治的基礎和經驗上謹慎發展，還認為社團政治比政黨政治較為適合澳門的實際情況，更有利於和諧社會的建設。不過實行社團政治也有不利之處，澳門的社團功能多樣化，如包攬社會服務、社會管理事務等於一身，這種設計不利於培養政治人才，也導致了社團較政黨不關心政治制度。未來特區政府應想方設法加強政治人才的培養，創設更多渠道發動民間社團參與政治，鼓勵全民投入社會事務，與會者深信未來社團政治的發展空間還是很寬廣的。來自工程界的人士在會上反映特區成立十年來法律跟不上社會的發展步伐。由於法律滯後、有法不依，在工程投標時欠缺公平的現象時有發生，如不符合評標標準的工程公司仍能取得工程合約。而法律界人士並不認同述及的情況全歸究於法律滯後，相反特區回歸以來法律發展迅速，並表示法律只能規範已發現事物。法律界人士認同在制訂法律時雖然強調要有前瞻性，但希望居民不能過分地期待超前規範將來未發生的情況。楊允中主任在小結時指出，澳門特區未來的依法施政仍然有很多需要思考的空間。他認為確保澳門特區新一輪繁榮穩定的基點要着力革新管治體制、抓好經濟民生，進一步提升社會經濟發展的質量，提升法治水平和社會綜合素質，推進責任政府與責任社會的同步化，在未來的發展中繼續提升“一國兩制”的實踐水平。他特別寄望在新形勢、新轉型期，澳門應加強品牌意識和走精品化路線，並相信未來十年只要官民合作、發展思維調整到位，那麼澳門特區的發展就可以寄以厚望。相關內容詳見本期第134-151頁《“邁向第二個十年的澳門特區施政”學術座談會紀要》。“澳門檢察十年與法制建設”研討會澳門特別行政區檢察院主辦的“澳門檢察十年與法制建設”研討會12月29日在君悅酒店隆重舉行，澳門特別行政區行政長官崔世安博士、檢察院檢察長何超明、中聯辦副主任陳啟明、中國最高人民檢察院國際合作局局長郭興旺、外交部駐澳特派員公署特派員盧樹民等共同主持研討會開幕儀式，兩岸四地120多位專家學者，及特區政府各部門代表參加了研討會。行政長官崔世安致詞指出，澳門回歸10年，檢察院重組後運作順利，在特區發展過程中發揮了應有的作用。澳門特區成立以來，認真貫徹“一國兩制”方針，全面落實基本法，依法行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。在司法上，司法機關嚴格依照基本法規定，獨立行使檢察權和終審權，維護了社會的穩定和法律的尊嚴，為建構法治社會作出了貢獻。他指出基本法是全國人大以憲法為基礎，“一國兩制”為指導方針，規定了澳門特區的政治體制。特區成立以來依法實行行政主導體制，正確處理行政、@DHJ@

《“一國兩制”研究》第3期立法、司法三者的關係，希望行政、立法、司法機關在未來的工作中繼續嚴格按照基本法規定各負其責。未來要正確地理解“一國兩制”的實質內涵，將當家作主和“愛國愛澳”的要求有機結合起來，堅持“以民為本”的施政理念，並期望各級司法官和司法機關人員以強烈的使命感和責任感服務澳門，服務市民，真正做到勤政、高效和廉潔，為維護公平和正義作出自己的貢獻。何超明檢察長總結回歸10年來檢察機關工作的五個特點：○1明確檢察院作為司法機關的地位；○2建立一院建制、三級派任的組織架構；○3理順了檢察權與審判權、行政權、立法權的關係，特別是確立了檢察權的獨立性；○4解決了檢察體系一體化與司法獨立的關係；○5對檢察院內部行政管理和案件處理工作創設了新的管理模式，完善了人員管理制度。他認為澳門特區已經站在新起點上，檢察院應全面準確地理解“一國兩制”方針，加強對以基本法為基礎的澳門法律體系的研究，同時必須以創新思維改革訴訟程序，提高司法素質和效率。澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中主任在題為《“一國兩制”與“一國兩制”檢察制度》的發言中指出，特區檢察院工作經歷了一場根本性的轉變：所維護的利益主體發生變化，建制層次大幅提升，檢察隊伍迅速成長，官員執法能力與執法理念同步強化。10年來，檢察工作得到全社會的較多認同度。然而，特區檢察領域內部和外部的關係協調仍然存在着繼續改革改善的空間，特區檢察院未來的制度建設依然任重道遠，打擊犯罪、反腐倡廉、維護社會公平正義仍要警鐘長鳴、力度不減，“以人為本”、文明執法的理念不容放鬆。“基本法高級研討班”2010年開辦為進一步推動澳門特區政府中高層官員正確理解“一國兩制”和澳門基本法，確保依法施政、繁榮穩定大局，澳門特區政府行政暨公職局、澳門理工學院“一國兩制”研究中心、澳門基本法推廣協會於2009年12月16日舉行新聞發佈會，宣佈將於近期合辦澳門基本法高級研討班。行政暨公職局局長朱偉幹，一國兩制研究中心主任楊允中，澳門基本法推廣協會副秘書長劉本立等出席。朱偉幹表示，保持澳門的穩健發展是新一屆特區政府的重要任務和職責，讓公務員深入認識《澳門基本法》，尤其是讓高、中級公務人員準確理解基本法的立法原意和精神是關鍵環節，亦是確保“一國兩制”方針持續發展的基礎。基本法是特區政府最重要的法律，是其他法律法規的基礎和根據，高、中級公務人員是政府政策的主要制定者和執行者，讓公務人員準確理解基本法是落實和發展“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治方針的基礎，亦是“依法治澳”的核心要求。隨着“一國兩制”的實踐不斷深化，公務人員對基本法的認識亦要相應深入。公務人員不但對基本法條文要有正確的認識，更要因應澳門特區的政治、經濟、文化、民生等發展需要，準確掌握“一國兩制”方針的指導原則，正確適用基本法的規定。因此，公務員不應停留在對基本法條文的認識和了解層面，而應該更深入地理解“一國兩制”的理論基礎和基本法的立法原意和精神，“澳門基本法高級研討班”正是為配合上述目標而開設。研討班將採用課堂教授與互動研討相結合的教學形式，教授相關理論之餘，也着重針對澳門特區在實踐“一國兩制”過程中所出現的問題，以及在行政管理、社會、經濟、文化、民生等各施政領域如何準確適用《澳門基本法》等問題進行互動研討，務求啟發學員從多方面和多角度思考問題，並結合實際的環境和經驗，有效實踐“一國兩制”方針和準確適用基本法。楊允中在介紹課程時指出，相關課程按照研究生的培養要求進行設計。強調系統性、應用性、規範性，既重理論的深入理解，又重實際的具體運用。課程內容包括憲法與憲政、國家主權與授權治理、民權保障與公民社會建設、行政長官制與行政主導、“一國兩制”優勢與經濟文化均衡發展、對外活動空間的合理利用、民主進程與基本法解釋修改程序、公共行政與法制建設以及第二個十年依法施政展望等。一國兩制研究中心負責甄選本澳和外地相關教授任教，都是具高級學術職稱的資深專家學者，理論紮實並熟悉澳門政情社情，適當時機安排內地有代表性專家學者或敦請特區主要官員講課。是次研討班是有明確目的性和精心設計的培訓，是新形勢下特區的一項基礎性系統工程。它有助於制度建設的提升和有助於施政能力和理念的提升，有助於確保“一國兩制”的實踐進入一個全新水平，使特區依法施政有更有成功，使社會對“一國兩制”和基本法正確理解和切實貫徹更形成熟。@DHK@

《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，暫定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊不再另行支付。如作者不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將作妥善處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，查詢日期。8.2英葡文文章專著Author(Year).TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Page.期刊Author(Year).TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Page.論文集文章Author(Year).TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Page.報章Author(Year).TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author(Year).TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.Date.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門宋玉生廣場335-341號獲多利中心19樓M室，澳門理工學院一國兩制研究中心電話：853-83998702、853-83998712圖文傳真：853-28575761