“一國兩制”研究第2期澳門理工學院一國兩制研究中心出版2009年10月

《“一國兩制”研究》編委會主任委員：李成俊、李向玉委員：米健、吳新平、殷磊、郝雨凡、郭華成、陳慶雲、曾令良、楊允中、趙向陽、趙國強、駱偉建(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》第2期出版：澳門理工學院一國兩制研究中心主編：楊允中學術編輯：梁淑雯、陳慧丹、何曼盈、饒秀麗、梁秀娟封面設計：陳慧丹印刷：鴻興柯式印刷有限公司印數：1000本出版日期：2009年10月定價：澳門幣60元ISSN2074-8124

目錄“一國兩制”與國家主權憲政進步與“一國兩制”文明............................................................................................................楊允中1“一國兩制”：中國憲政實踐的一個里程碑....................................................................................王長斌7走出國家結構形式的理論誤區........................................................................................................上官丕亮13“一國兩制”下的外交實踐──以“滙業銀行事件”為例.............................................................何興強17“一國兩制”及其實踐模式競爭與均衡：第四屆立法會直選活動及其結果透析.........................................................................婁勝華24關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究....................................................................................常滸29“橫琴模式”：實踐“一國兩制”的新創舉──兼論全國人大常委會關於“橫琴決定”中的若干法律問題.............................................莊金鋒39澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化............................................................................................謝耿亮43澳門特區的行政機關與內地地方行政機關的區別和聯繫.................................................................蔣曉偉56探索“一國兩制”的實踐模式──澳門與內地開展公共服務合作的設想.....................................姜姍姍59“一國兩制”與法理研究論澳門特別行政區的法律地位............................................................................................................王禹65“一國兩制”方針的新解讀................................................................................................甘超英、吳一塵68《關於訂定內部規範的法律制度》的立法反思................................................................................李燕萍80“一國兩制”在港澳的成功實踐對台灣的啟示................................................................李曉兵、張帆84中國區際法治衝突及進路....................................................................................................................姬朝遠87“一國兩制”與長治久安“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要....................................................................................《“一國兩制”研究》編輯部90論責任社會與政府責任........................................................................................................................應松年106澳門特區十年發展進步大型民意調查報告................................................《“一國兩制”研究》編輯部111建立廉潔政府與發展教育培訓──試論新一屆特區政府的施政重點.............................................李略126探索澳門的未來改革方向──基於對《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》的分析.........................................謝四德132廣濶視角TheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-rise.............GUXinhua,SHENGLi137關於“牢騷太盛”與“當代完人”的哲學思考──柳亞子、陳佈雷比較論.................................劉景松144學術動態............................................................................................................................................................150

CONTENTS“OneCountry,TwoSystems”andNationalSovereigntyConstitutionalDevelopmentandthe“OneCountry,TwoSystems”Civilization.............................................................IEONGWanChong1“OneCountry,TwoSystems”:theMilestonefortheConstitutionalPracticeofChina.......................................................WANGChangbin7GettingoutoftheTheoreticalMythoftheStructuralFormsofaState......................................................................SHANGGUANPiliang13TheDiplomaticPracticeunderthe“OneCountry,TwoSystems”Policy:theCaseofBancoDeltaAsiaasanExample........HEXingqiang17“OneCountry,TwoSystems”andItsImplementationPatternsCompetitionandEquilibrium:theDirectElectionActivitiesofthe4thLegislativeCounciloftheMacaoSARandtheAnalysisofitsResult.............................................................................................................LOUShenghua24APreliminaryStudyontheLegalIssuesabouttheUniversityofMacauNewCampusinHengqin...........................................CHANGXu29“HengqinPatten”:APioneeringWorkofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy:AlsoonSomeLegalIssuesabouttheBillontheUniversityofMacauNewCampusinHengqinPassedbytheStandingCommitteeofNPC.............ZHUANGJinfeng39TheEmbarrassmentanditsWayOutoftheMacaoLaw:Portuguese-basedorLocalization..................................................XIEGengliang43TheDifferencesandConnectionsoftheAdministrativeDepartmentsintheMacauSARandthoseintheMainland..........JIANGXiaowei56InSearchofImplementationof“OneCountry,TwoSystems”:ATentativeIdeaonPublicServiceCooperationbetweenMacauandtheMainland....................................................JIANGShanshan59“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudyOntheLegalPositionoftheMacauSAR........................................................................................................................................WANGYu65TheNewUnderstandingofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy................................................................GANChaoying,WUYichen68ReflectionontheLegislationofRegimeJurídicodeEnquadramentodasFontesNormativasInternas.......................................LIYanping80TheImplicationoftheSuccessofthe“OneCountry,TwoSystems”PolicyinHongKongandMacauonTaiwan..................................................................................................................LIXiaobing,ZHANGFan84TheRegionalJudicialConflictsinChinaanditsAccess..............................................................................................................JIChaoyuan87“OneCountry,TwoSystems”andtheLastingPoliticalStabilitySummaryoftheAcademicConferenceon“ResponsibleGovernmentandResponsibleSociety:theDirectionandFocusofPublicAdministrationReform”................................................................................RUPDSEditorialDept.90OnResponsibleSocietyandGovernmentResponsibility......................................................................................................YINGSongnian106TheReportoftheOpinionSurveyon“TheDevelopmentoftheFirst10YearsoftheMacauSAR”........................RUPDSEditorialDept.111Anti-CorruptionandEducation:theGoverningFocioftheNextGovernmentoftheMacauSAR.......................................................LILue126ExploringtheFutureReformationDirection:AnAnalysisontheReportoftheOpinionSurveyon“TheDevelopmentoftheFirst10YearsoftheMacauSAR”...............................................................................................CHESeiTak132AWideAngleTheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-rise...........................................................GUXinhua,SHENGLi137APhilosophicalReflectionon“GrievanceOverfull”and“FullyDeservePerfectMan”:AComparisionBetweenLiuYaziandChenBulei......................................................................................................LAOKengChong144RecentAcademicActivities...............................................................................................................................................................................150

憲政進步與“一國兩制”文明楊允中∗一、憲法與憲法意識在現代社會強調法治、崇尚法治，恐怕沒人持反對意見，而對法治驗證與判斷有兩大要點：一是法制或法制體系的科學性與完備性，二是法特別是根本法的權威性的受尊重程度，也可以用“雙到位”來表徵，即政府依法施政的到位與社會法治意識的到位。這中間，作為國家根本法的憲法，其可靠保障的到位與受尊重的到位又是核心因素中的核心因素。所以，憲政發展與憲法保障是同一性質問題的兩個側面，憲政發展的實現必然伴生憲法保障的到位，而憲法保障的實現程度則是判斷憲政發展的重要標誌。所謂憲政，亦即憲法導向下的國家發展，或“以憲法為核心的民主政治。集中表現為：憲法精神、憲法制度、憲法規範的要求在社會的政治、經濟、文化生活中得到普遍實現，憲法真正成為國家權力之間、國家權力與公民權利之間相互關係的最高調節機制，憲法觀念得到普及，違憲行為得到有效的制止。”1這意味着，一個國家的法律體系特別是居核心地位的憲法的完備程度，對憲政發展起着至關重要的基礎作用，只有作為國家根本法的憲法，其最高權威性受到普遍尊重，其最大效力性得到全面體現，憲政發展與進步方可逐步實現。故此，說憲政發展是一個國家現代化實現程度與民主政治實現程度的顯著風向標，絕不過分。可以講，隨着1982年憲法及其四次修正案的通過，中國已進入較為完備、具自身特色的憲政發展新階段；特別行政區制度的實行，則成為中國憲政發展加速成熟化的新標誌。在堅持國家主體部份繼續保持社會主義制度同時，允許個別局部地區實行“一國兩制”，這既是史無前例的制度創新，也是國家空前強大、高度自信的標誌。所謂憲法保障，亦即憲法基本功能的發揮，係指“維護憲法尊嚴和保證憲法實施的措施和制度。包括：確立憲法的最高法律地位，規定一切法律、法規都不得同憲法抵觸，一切國家機關、武裝力量、政黨、社團、企業事業單位和公民都必須遵守憲法；規定修改憲法的嚴格程序；規定解釋憲法、監督憲法實施的機關；實行違憲審查制度。”2這表明憲法的至高無上性地位和尊嚴必須不打折扣地建立並得到有效維護，這中間對公民基本權益做到有效保障更是對憲法權威的實際考驗，保障的充分及到位與權威的真正建立構成正相關。現階段，以民為本的施政理念受到各方面高度認同，但理論上的接受、口頭上的承諾與公民基本權益實際得到保障或社會關係的真正平等化，並非可以簡單地劃上等號，還有許多認識上的障礙與利益平衡上的非理性傾斜有待排除。發達國家未必解決得很好，發展中國家(地區)或待發達國家(地區)更是任重而路遠。與憲法保障最相關的是憲法解釋與違憲審查問題。前者指“法定機關對本國現行憲法條文的涵義所作的具有法律效力的解釋，憲法解釋之所以需要，主要是因為憲法條文通常只作原則規定，某些具體內容有待闡明，以便正確理解和執行。”3對憲法的解釋是法律解釋中最重要最複雜的課題。在中國是屬於全國人大常委會的職權，這是立法機關解釋；在美國是屬於聯邦最高法院職權，這是司法機關解釋；在德國等歐洲國家是憲法法院的專有職權，這是特設機關解釋。至於違憲審查，也是當代各國高度重視的一個問題，儘管不同法系的理解存在一定的差異。依據西方憲政理論，“違憲(unconstitutionality)是指立法機關制定和頒佈的法律和其他法律文件、政府機關的政府行為及其公職人員的職務行為違反憲法，即違憲的主體是政府機關及其公職人員，違憲行為是違憲審查的對象。”4在中國，根據1982年憲法的規定和憲法原理，通常認為，“違憲主要是指國家權力機關的立法活動和其他國家機關及其工作人員行使職權的行為違反了憲法的原則和具體規定。”5違憲審查是憲法實施最重要的制度保障，為維護憲法尊嚴、保證憲法實施和保持憲法的最高法律效力，多數國家均建立了違憲審查制度。違憲審查的主要內容包括：“○1審查法律、法規的合憲性。○2裁決國家機關之間的權限爭議。○3裁決選舉爭議。○4處理∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任、教授級研究員@D@

《“一國兩制”研究》第2期特定公職人員違憲事件。○5審查政黨活動是否違憲。○6受理憲法訴願。”6違憲審查的形式主要分事先審查和事後審查兩種。前者“指在法律、法規實施之前，由有關機關對其是否合憲進行的審查，通常適用於法律、法規的制定過程中。”7如在中國，民族自治區制定的條例和單行條例，須報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。後者“指在法律、法規實施之後，由有關機關對其是否合憲進行的審查。它是違憲審查基本和主要的形式。”8特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案(基本法第17條，下同)，原則上，亦屬於這一類。這表明全國人大常委會是惟一行使違憲審查和違基本法審查的權力機構。作為生活在特別行政區的中國公民，享受憲法和基本法保障的基本權利和自由，可以講受保障程度遠大於內地居民，因此，盡可能多一些認識憲法、瞭解憲法，尊重並維護憲法的權威，對於國家憲政發展與進步持有理性認同，這一點同建立強烈的國家認同、民族認同具有很高的一致性，既是自覺提升公民意識的需要，也是現代法治的基本要求。二、憲制性法律性質與位階憲法規範的科學與完備，憲法地位與作用的被認同，以憲法為核心的普法教育的推進，同現代公民社會的構建與完善，同現代民主政治和政治文明的進步密切相關。前者是基礎條件，後者是表現形式；前者是本和源，後者是花和果。但由於憲法條文具有很高濃縮性、概括性，“宜粗不宜細”、“宜簡不宜繁”，所以，通常為了提升其可理解性和可操作性，各個國家往往制定較為具體的單項法律加以補充與配套，這便是憲制性法律出台的緣由。在每一法律體系中，憲制性法律作為憲法相關法和配套法都是居核心地位，發揮特定導向、規範作用的特定板塊，權威性的解釋是：“普通法律的對稱。憲法以及起憲法作用的法律文件的總稱。通常由制憲會議(制憲議會)或最高國家權力機關(或立法機關)按特定程序或一般立法程序制定與頒佈，規定國家的政治制度、經濟制度、國家機構的組織、權限與活動的基本原則，公民的基本權利與義務等根本性問題，是普通法的立法基礎，具有最高的法律效力，任何其他法律都不得與之抵觸，故亦稱根本法或母法。”9像英國這樣無成文憲法的國家，其《大憲章》、《權利法案》、《人身保護法》等都是憲制性法律。在中國，像1949年通過、具代憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)，《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《國旗法》、《國徽法》、《國籍法》、《集會遊行示威法》、《戒嚴法》、《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《立法法》等規範國家基本制度與確保主權與領土完整、確保公民基本權益的法律，都應列為憲制性法律的範疇。而直接由最高國家權力機關制定的《澳門特別行政區基本法》，根據第八屆全國人大一次會議決定，一方面，“是根據《中華人民共國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的”，另一方面，“澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據。”因此，基本法的憲法性法律地位是不言而喻的。作為國家的憲制性法律，基本法的效力範圍或適用範圍是否包括整個國家？其實是一個基本清晰，但有待進一步解釋的問題。法理上，所有由最高國家權力機關制定的憲制性法律，包括兩部基本法，其效力與適用範圍均應包括全國所有地方，這是勿庸置疑的共同性一面。正如前國家主席江澤民所指出：“澳門特別行政區基本法是澳門的憲制性法律，也是全國性的法律，不僅澳門要遵守，全國上下都要遵守。”10但與此同時，由於特別行政區是根據憲法“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”(第31條)的規定實行“一國兩制”，即“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”(序言)“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”(序言)上述規定表明，基本法作為國家的特別法和授權法，其效力與適用範圍基本上是涵蓋實行原有資本主義制度的特區本身，而不宜無限擴大。基本法進一步明確：“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”(第11條)這意味着基本法具有雙重屬性：在全國，是憲制性法律體系中的一部，是最高國家權力機關根據憲法第31條制定的一部憲法相關法或特別法，在澳門特別行政區，則是根本大法，在國家憲法部分條文不適用澳門的特定情況下是特區位階最高、具根本性意義與作用的大法典。在特別行政區，憲法與基本法具有法理淵源的一致性，效力最高的一致性，導向權威的一致性；講基本法不能脫離憲法授權，講憲法不能不落實到基本法具體規範的實處。民間有一種形象講話，把基本法比作特區“小憲法”，其實，小憲法不等於憲法，它是憲法之下的一部重要大法，“小憲法”本身並非官方語言，也不是法律專用詞語，故此，不存任何不妥，不需要過分敏感予以對待。@E@

憲政進步與“一國兩制”文明三、基本法──特區根本大法的定位首先，基本法是憲法第31條的具體化。1999年12月20日國家對澳門恢復行使主權，同1997年7月1日國家對香港恢復行使主權一樣，是當代中國發展史上一件大事，是涉及國家主權和領土完整的一件大事，這是對憲法第31條裏所述“在必要時得設立特別行政區”的及時認定。憲法第62條規定：“設立特別行政區”是全國人民代表大會的15項基本職權之一。早在1993年3月31日，第八屆全國人民代表大會第一次會議便同時做出關於設立澳門特別行政區的決定和關於《澳門特別行政區基本法》的決定。前一決定指出：“自1999年12月20日起設立澳門特別行政區。”“澳門特別行政區的區域包括澳門半島、氹仔島和路環島”。11後一決定指出：“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據。”這表明基本法具有特區根本大法的地位，對於憲法來講，它是子法，對於特區其他法律來講，它是母法。其次，基本法體現新型創新思維。根據憲法和立法法，國家基本法律的制定和修改權屬於行使國家立法權的全國人民代表大會(第7條)，國家的其他法律的制定和修改權屬於全國人大常委會(第7條)，而法律的解釋權一律屬於全國人大常委會。特別行政區基本法作為憲制性法律，其制定與修改權屬全國人大(序言第3款、第144條)，其解釋權屬全國人大常委會(第143條)。由於特別行政區是根據憲法第31條規定的特別授權而設定，特區內“實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，因此，實行“一國兩制”制度的特別行政區，其具根本大法性質的基本法則需要由全國人民代表大會來專門制定。這就打破了國家立法機關長期以來的傳統，在確保國防、外交等體現國家主權的領域直接由中央政府管理外，對作為地方行政區域的特別行政區，由於享有高度自治權，允許其保持原有資本主義制度和生活方式50年不變。在一個統一社會主義國家內部情況特殊的局部地區實行另外的制度，在單一制政體內部開始出現複合制因素，這是前所未有的理論創新和制度創新。再次，基本法已得到10年實踐的檢驗。澳門特區活生生的穩定、繁榮、和諧現實，證明基本法的規範到位、引導到位、保障到位、防範到位，是一部構思科學、定位合理、規範全面、保障到位的好法典，是特區政府依法施政的法理依據，也是廣大居民真正享有公民基本權益的可靠保障，當然，也是特區未來居安思危、長治久安的可靠指引。澳門屬微型社會，是典型的“彈丸之地”。在面積不足30平方公里、人口50多萬的狹小社會空間，不僅有自身的根本大法基本法和自身的完整法律體系，而且依法施政基本到位，法治意識比較強烈。這本身就具有很強的說服力和示範性。最後，需要指出的是，基本法享有很高的尊嚴和普遍認同。基本法不僅法律位階高，定位清晰，規範科學，而且大提前量完成立法程序，提前宣傳推介，提前發揮引導保障效應。特區成立後政府與民間更擴大合作，年復一年，月復一月，境內境外兼顧，全面推進普法宣傳，使之家喻戶曉，深入人心。倡導對“一國兩制”和基本法的正確理解，倡導對“一國兩制”理論與實踐的深入研究，近年已提到議事日程。故此，這部新型根本大法的法理尊嚴受到特區官民無可置疑的認同，也受到國際社會罕見的高認受性。四、“一國兩制”與現代法治“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”12“一國兩制”事業方興未艾，特別行政區欣欣向榮，這是體現中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系的一大特有標誌，也是人類文明發展到21世紀的一個突出亮點。作為體現現代政治文明理論創新與制度創新的兩個特別行政區之一，澳門已經成為一個觀察、驗證現代法治、現代政治文明的新標桿、新切入點。法治的本質一是維護公正，二是延續文明。歷史一再證明，對國家管治、社會管理沒有比法治更有效、更科學的手段，這已成為大多數專家學者以及社會上的普遍共識。驗證法治水平與成熟程度可以列舉多項，專家學者作出判斷的側重點也可有所不同，但最基本的方面應該是：○1政府用權的依法性、合理性、科學性；○2法律對社會平等保障的到位程度；○3社會成員法治意識的普及性和自覺性。這三個方面又構成互相制約和互相促進，互為因果、互為補充的關係。現代法治是否真正建立，法治是否處於較高的水平和成熟度，這是衡量不同社會制度、不同發展水平、不同國情區情的一個重要觀察點與判斷依據。當然，作為文明成果，法治形成與發展與當地經濟成長和文化傳統存在頗大關聯度，同廣大居民的綜合素質也密切相關。故此，強調依法施政、執政為民，堅持施政理念民本化、法制化，幾乎成為各個不同國家執政者的一個基本的共同性理念，不敢怠慢；不能事出公心、言行脫節、漠視民眾疾苦，不依法辦事，甚至違法亂紀、作奸犯科的為政者必然喪失民意基礎，葬送從政前景。加速人才培養，特別是法律人才培養是現代法治國家、地區的一項重要課題。不僅要注重共同性法制建設，還要提高有助本地法制完善的針對性、適用性；不僅要強調立法、司法領域本地人才的主體性，@F@

《“一國兩制”研究》第2期還要推動自身法制傳統、法治理念的高層次性、代表性；不僅要維護法理上、社會實踐上的公正性，還要大力推進公職人員執法能力與執法技巧的穩步上升。在某種意義上，現代法治觀對掌握執政權的政府官員來講，就是為政民本觀、為政民主觀、為政廉潔觀、為政科學觀。凡是符合法律規定的事情都要積極作為，予以支持和保護；凡是法律禁止或限制的事情都要積極不作為，嚴加控制。1999年12月20日澳門特別行政區的成立，標誌着正式進入實踐“一國兩制”的歷史新時代，也標誌着澳門憲政發展的進步與飛躍和國家憲政發展的創新與突破。從此，澳門成為“一國兩制”法治的載體。“一國兩制”法治有其特定要求與表現形式。一是目標明確性。“一國兩制”是一項既定國策，不是權宜之計，需要長期推進。基本法規定“保持原有資本主義制度和生活方式五十年不變”(第5條)，中國改革開放總設計師鄧小平生前即已指出：“有人擔心這個政策會不會變，我說不會變。核心的問題，決定的因素，是這個政策對不對。如果不對，就可能變，如果是對的，就變不了”。13“我們在協議中說50年不變，就是50年不變。我們這一代不會變，下一代也不會變。到了50年以後，大陸發展起來了，那時還會小裏小氣地處理這些問題嗎？所以不要擔心變，變不了。”14這清楚地表明現在是不能變，今後是不需要變。20世紀80年代初國家推出特別行政區制度設計時港澳台與內地經濟落差很大，在國家對港澳恢復行使主權時，落差依然明顯，但50年後全國和港澳地區經濟發水平將有可能逐步拉平。隨着經濟全球化、區域一體化、現代化的實現，制度趨同性將得到進一步擴大。因此，“一國兩制”只能成功不能失敗，只能前進不能後退。二是機制創新性。“一國兩制”既是理論創新又是制度創新，它帶給特區的是前所未有的制度性保障和優勢，它所展示的是全新的現代政治文明與社會文明。作為特區居民，尤其要懂得開發和利用，傳承與發揚。三是基礎穩定性。“一國兩制”是憲政發展進入嶄新時代的標誌，也是加速發展新形勢的客觀要求，它帶給廣大居民的是全面保障與堅定信念，它對社會各界的要求是建立公民意識、自主意識、創新意識、自我完善意識，因此，這樣的社會裏，高守法率與低犯罪率是可以期待的一個競爭指標。四是效應可靠性。“一國兩制”是新形勢下兩種社會制度優勢的科學組合，它建基於對過去發展道路的理性總結和對新時代特區發展目標、發展前景的科學認定。惟其是務實理性認識提高的成果，故完全可能成為知行合一新認識論的標誌；惟其是具高度前瞻思維的先進理念組合，故應該也可能在實踐中繼續提升實踐水平，在實踐過程中繼續完善認識體系。由於貫徹“一國兩制”充分體現現代知行觀，把理論與實踐兩者的互促互動、互補互利的認識與行動體系加以有效整合，故特區有條件沿着一條科學有序的坦途前進，特區居民也有條件在提升行動自覺性基礎上成為特區穩定發展的受益人，同時也是特區憲政發展與進步的拓展者。在推進特區政治發展進程中，要力求逐步擴大現代公民的自主自為性，逐步減少行為盲動自在性，擴大思維的科學性與行動的妥善性，防止認識上的片面性、主觀性和行動上的短期性和對外依賴性。要設法擴大共識、提升起點，進一步把澳門打造成“一國兩制”的驗證示範體，成為對“一國兩制”正確理解與認真貫徹的範例，成為既有活力有動力有拉力有競爭力，又有國際影響力與認受性的先進地區。在這裏有公平競爭，也有共襄善舉；有自由表達，也有深層思考；有合理訴求與正面批評，也有自我約束與積極溝通；有正面推進也有反面警示。政治發展的一個積極結果是利益多元化、理念多元化與經濟結構的多元化。多元化絕不可以簡單地理解為負面現象，關鍵在於政府也好，有影響力的機構也好，大社團也好，普通社會成員也好，對其如何積極而有目的地加以利用與引導。合理的選擇是在維護、尊重多元格局前提下，不失時機地作出較為準確而清醒的判斷，在看似紛紜複雜的社會現象中找出合理內核，找出主流價值體系，並順其自然地加以推動和引導，做到多元中見主流，紛繁中保實質。提起政治發展，有人便會想到選舉文化，其實現代社會民主選舉畢竟是一個公認的科學發展模式，推行選舉文化不應脫離社會現實，不宜脫離政治文化的成熟。在當前，間接選舉在社會發育未見充分的地方仍有其特殊存在價值，盲目地加以否定未必是好事。當然，即使是間選，也應大限度地體現民主、公平、科學、理性，而不能有意無意地搞成“間接官委”。民主漸進化、換屆常態化、接班年輕化、訴求多元化、思維前瞻化，在澳門已經開始受到關注，但依然有強調必要。當然，強調也好、重視也好，標準與模式均不宜機械化、簡單化、公式化。一旦絕對化，好事也可能轉換成壞事；在多元化社會，少數人總想操控大局，以勢壓人是不可取的。家長制、一言堂作風同互相尊重、尊重別人、尊重能者是格格不入的。參與政治活動尤其應該遵循打波規則，倡導公平公正。五、“一國兩制”文明：認同、養成與加強在特別行政區，在“一國兩制”現實中，新生事物在成長在積累，其實“一國兩制”文明已經在形成，它是中華文明在新時代的昇華與結晶，倡導“一國兩制”文明絕不是不識時務的多餘奢望，而是實實在在有根有據，有需要也有條件，有必要性也有可行性的現代文明發展進程。@G@

憲政進步與“一國兩制”文明(一)“一國兩制”文明觀一是愛國觀。一個人生存與成長不能脫離社會群體，熱愛生於斯長於斯的熱土，熱愛同宗同祖、同文同語的同胞鄉里，這是人的常情常理。作為故鄉故土養育成人的人士，就應該堅持起碼的國家認同和民族認同。在當代，就要做到愛國愛澳、愛群愛己，這不是說現代社會不能有不同的價值標準，不能有不同的行動選擇，更不是對國和特區不好一面、落後一面也要盲目認同，關鍵在於要有個基本立足點。二是是非觀或價值觀：要力求做到核心價值不被扭曲，基本行為不受干擾，尊重客觀、尊重事實，實事求是；在原則面前不退步，大是大非面前有主見。三是奮鬥觀或競爭觀：要力求做到敢為人先、敢闖新路；肯付出、懂競爭，敢於憑實力、憑知識、憑智慧、憑信譽取勝；與時俱進，跟上節奏，馬不停蹄，不失和諧。四是生存觀：人生苦短，要珍惜生命、珍惜時間，做時間主人，善用空間；積極樂觀，目光朝前；創健康體魄，也創健康的行為準則。五是榮辱觀：要理解個人榮辱與國家、民族榮辱的一致性；榮辱自古以來就有不同標準、不同導向，但主流榮辱觀雖受現代錢、權導向的衝擊，依然構成做人做事的起碼台階；胡錦濤的“八榮八恥”提出後在澳門也廣被認同，如能保持常態認知就更好。中華文明是世界級文明主流之一，我們要為中華文明的復興、轉型、昇華做出新貢獻。(二)同驗證憲政發展的關聯驗證澳門回歸後的憲政發展、驗證特別行政區制度的優越性，也要從公民基本權益的保障程度和公民意識的提升來切入，也要從社會上“一國兩制”文明的展示水平作出判斷。推進“一國兩制”文明有助於驗證我們所處的時代和我們所在的社會。10年來澳門特區發展變化表明：○1這個基本社會制度是以“一國兩制”為標誌、為特徵、為目標的特別行政區制度，它是創新型的，有優勢、有競爭力的。○2以行政長官為核心的行政主導型政治體制，是以民為本的服務型權力架構設計，它是科學的，高效創新的，定位清晰的。○3社會運作基本上是公平的、高透明度的。10年發展變化既是量的增加又是質的昇華，既是原有制度的延續又是新型發展模式的啟動。○4結構日益多元，理念日益多元的公民社會是開放型的、民主的，開放、民主有助於民間智慧得到開發與啟迪，有助於社會成員自主自決、自信自強、自我完善與自我約束。○5法律地位獨特，對外形象廣受認同。總之，在特別行政區的社會現實，不僅要積極強化國家認同、主權認同這些原則性問題，還要強調公民綜合素質包括文化文明素質和法治素質；不僅要強調責任政府即民本政府、陽光政府和廉潔政府的建立，還要強調責任社會、責任公民的理念和行為的到位。(三)發達社會型態與發達公民意識的同步化澳門已逐步跨入發達社會的門檻，澳門也有條件保持與進一步擴大經濟與社會發展成果。作為傳統法治型社會，澳門的法制改革與行政改革面臨提速需要，作為一個初級階段的公民社會，澳門整體上看公民意識尚有頗大爬升空間。嚴格地講，澳門社會至今依然是優劣勢同在、先進理念與滯後心態並存、穩定與保守兼備的發育未臻完善的資本主義。一方面，近來由政治參與拉動的公民意識提升十分明顯，另一方面，政治冷漠或低層次化與異動化，也值得深思。在社會形態和公民意識雙發達的社會，可以設定一些基本標準：施政理念的民本位全面取代官本位，社會結構的多元化取代一元化，行為導向的開放創新取代保守自閉，心靈深處的真善美取代假惡醜，目標期盼上對知識的理性崇拜取代對錢權的惡性追求。實現“雙發達”的結構優化要求是：財富擁有是均富型，文化素養是普及型、多元型，倫理道德是自律型，思維理念是創新型、開拓型，精神面貌是和諧共進型，價值體系是自主判斷型。實現“雙發達”轉變的社會各層面，也要關心自身的能力培養：要真正建立自主開發、自我調節能力，正確判斷、明辨是非能力，總結反思、少走彎路能力，開拓創新、勇於競爭能力，遇險不驚、逆境前行能力。人們有理由對澳門特區第二個十年抱有更高期望：如果大多數社會成員都能做到遵法守法、依法維權，心存國家、關心社會，理性務實、民主科學，善待自然、關愛群體，那麼，這個社會總體發展的可靠性、社會行為的規範性、創新開拓的常態性和事業成功的高確定性，就是可以期待、可以樂觀的。六、結語作為“一國兩制”有效載體，澳門特區成立10年來在不同領域、不同層面都較好地展示出新體新制、新人新事、新作風新思維，較好地展示出載體功能。當然，圍繞一些核心重大問題，社會依然存在不同評估、不同分析、不同理解，這也不需迴避。但認定澳門特區發展基本上是健康的、成功的、具示範意義的，也是大多數人士的共識。作為本文的結束，下面把幾個主要認識加以歸納。a.1999年12月20日國家對澳門恢復行使主權和澳門特別行政區的建立，是澳門開創新歷史、進入新時代的分界線，是澳門憲政發展的新起點和國家憲政制度創新的新標誌。體現“一國兩制”的特別行政區制度已成為國家基本政治制度之一，這是典型的“中國創造”，典型的中國智慧的體現。b.在實行“一國兩制”的特別行政區，講基本法不能脫離憲法的授權，講憲法不能不落到基本法的實處。兩者具有法理淵源、效力位階、導向權威的一致性。憲法是全國根本大法，基本法是特區根本大法，@H@

《“一國兩制”研究》第2期對於憲法，基本法是其相關法、授權法、特別法，也是子法；對於特區其他法律，基本法是其母法。c.特別行政區的法治是“一國兩制”新型法治。在特別行政區，政府和居民都是“一國兩制”和“一國兩制”法治的載體，民本觀和廉政觀是衡量政府官員現代法治觀是否到位的主要觀察點，遵法守法與傳承文明則是對廣大居民的一項基本要求。d.面對全新形勢全新時代，倡導“一國兩制”文明、構建責任社會，也具現實意義。提升政治認同、擴大政治參與是社會轉型的需要，也是澳門居民自我完善、提升綜合素質的重要內涵。e.強調“一國兩制”澳門實踐模式，絕不是鼓吹標新立異、消極強調特殊性，而是在維護“一國兩制”權威前提下整合資源、推動創新的需要。維護共同性，維護大方向、大原則與有效發揮特殊性和靈活性是一致的，把“一國兩制”載體的功能充分加以發揮，是新時代新形勢發展的客觀要求。“一國兩制”是澳門特區的生命線，澳門特區是展示、驗證“一國兩制”窗口。澳門應該有大作為，澳門有條件在現有基礎上有更大作為。註釋：1見《辭海》，上海：上海辭書出版社，1999年，第2325頁。2同上註，第2324頁。3同上註，第2325頁。4見《中國大百科全書》第23卷，北京：中國大百科全書出版社，2009年，第151頁。5同上註。6同上註，第152頁。7同上註。8同上註。9同註1，第2324頁。10江澤民：《在澳門特區成立慶祝大會上的講話》，載於《中國人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第242頁。111999年12月20日，根據全國人大的決定，國務院總理朱鎔基頒佈275號國務院令，規定中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述為：“中華人民共和國澳門特別行政區包括澳門半島、氹仔島和路環島。澳門特別行政區北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄。關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間的地段維持原有管理辦法不變。澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。”12胡錦濤：《在慶祝澳門回歸五週年大會暨澳門特區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《中國人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第249頁。13鄧小平：《一個國家，兩種制度》，載於《中國人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第228頁。14鄧小平；《保持香港的繁榮和穩定》，載於《中國人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第231頁。@I@

“一國兩制”：中國憲政實踐的一個里程碑王長斌∗“一國兩制”是中華民族對人類政治文明的獨特貢獻，其對中國憲制、乃至世界憲制的諸多方面的突破與創新，已為不少具備深邃洞察力的專家學者所指出。1但是，這一制度如何反映了憲政體制的要求，以及如何實際推動了中國憲政的發展，仍然需要進行進一步的考察與研究。在筆者看來，“一國兩制”的確立，已經超越了理論創新的層面，其對中國憲政實踐的意義，實不容小覷，即稱“一國兩制”是中國憲政發展的一個里程碑，亦不為過分。筆者提出這樣一個論斷，並非故作驚人之語。中國自19世紀末倡行憲政以來，曾經在全國範圍內具有法律效力的憲法(包括憲法性文件)就有11部之多2，但憲政主義卻未在中國盛行，原因就在於當政者多把憲法作為統治之工具，而鮮有將其作為限制自己權力之工具者。“一國兩制”卻是反其道而行之，當政者自願限制在港澳(將來還有台灣)行使權力，並把這一限制體現在兩部憲制性的文件──《香港基本法》與《澳門基本法》──之中。這種做法，體現了憲政主義的精髓。本文的目的，正是具體考察這種憲政主義。筆者將首先考察憲政的意涵，以為後面的論述打下一個理論的基礎。其次，將把“一國兩制”放在當代中國解決中央地方關係的背景中進行考察，目的是說明“一國兩制”作為一種憲政安排的獨特性和開創性。再次，將圍繞中央政府與香港之間發生的幾次法律爭議，具體說明中央政府的憲政實踐如何在實行“一國兩制”的中過程得到發展和昇華。最後是一個簡短的結語。一、憲政的意涵(一)憲政的本質憲政，從字面意義上而言，是指立憲政治，也就是說，這種政治秩序的基礎是憲法。但是，存在一部憲法卻並非憲政的本質特徵。儘管大多數實行憲政的國家有一部成文憲法，但也有少數國家，例如英國、新西蘭、以色列，沒有一部成文憲法，但這些國家同樣有憲政。所以憲政並不以一部成文憲法的存在為必要條件。那麼，憲政的本質特徵究竟是甚麼？考諸世界立憲史，憲政或憲政主義之所以被強調和宣導，主要在於它是與專制或者威權政治相對立的政治秩序。人們宣導憲政，目的是約束、對抗當權者，防止或阻止當權者的為所欲為。憲政的本質正在於此。這一點在世界立憲之初就已經清楚地顯明了。3近代意義的憲法觀念，公認為起源於英國貴族與國王的鬥爭。在中世紀，英國君主的權力，往往要受地方封建貴族或城市行會的限制。當這些貴族和行會的勢力超過國王時，後者就以“特許狀”(Charter)承認他們的特權。1215年約翰王(KingJohn)頒佈的大憲章(MagnaCarta)就是英王與大小貴族所締結的約法，其作用即在限制國王的權力，尤其是國王徵收捐稅的權力。14世紀的法國也已有“國法”與“王法”之分；當時並已有稱“國法”為“根本法”(loisfondamentales)或“憲法”(loisconstitutionnellei)者。王法是指國王自行制定、變更或廢止的命令。國法是指國王不能自行制定、變更或廢止的法律，如要變更或廢止，須取得等級會議4的同意。可見，根本法或憲法這一概念從一開始出現就具有限制當權者權力的意思。現代意義上的第一部成文憲法──《美利堅合眾國憲法》──的主要目的同樣是限制當權者的權力。美國憲法最著稱於世者，莫過於其立法、行政、司法“三權分立”的體制。這個“三權分立”的理念，同樣是為了防止權力集中於一個人、一個集團或一個機構之手。哈耶克在論及美國憲法產生的歷史時，說：“殖民地人民的經驗還使他們獲知，任何配置和分配各項權力的憲法，都必須限制所有權力機構的權力。儘管人們可以設想一部憲法只限於規定程序問題並只決定所有權力的淵源問題，但是，他們絕不可能認為，那種僅規定某人或某機構所說者將成為法律的文獻就是‘憲法’。殖民地的人民認為，一旦這樣的文獻將∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員@J@

《“一國兩制”研究》第2期各種具體權力授予了不同的權力機構，它也將限制它們的權力，這不僅是從其應予追求的目的或目標的角度來講的，而且也是從其應予適用的方法的角度來講的。對於殖民地的人民而言，自由意味着政府只應當有權採取為法律所明確規定的行動，從而任何人都不得擁有專斷性權力。”5因此，憲政，簡而言之，就是有限政府，就是限權政治。在憲政秩序之下，當權者不能恣意妄為，要按照憲法或與憲法起相同作用的法律或規則(以下為論述方便起見，統稱憲法)的規定行使權力。這是憲政區別於專制或威權政治的本質特徵。如果一個國家的憲法無法阻擋當權者任意行使權力，則這個國家雖然存在憲法，也並不意味着它存在憲政。反過來，如果一個國家雖然沒有成文憲法，但存在“一個作為背景的、大眾化的、公共接受的限制政府權力的觀念”6，也可以存在憲政。因為當政者如果濫用權力，就會受到公眾的抵制，不僅其政權的正當性會受到質疑，更有甚者，還會失去公眾的信任，從而喪失政權。所以衡量是否存在憲政的根本標準，是看能否有效地防止或阻止當權者濫用權力。我們必須牢記這一點，否則，憲政這一概念就會喪失憲政應有的針對性，從而降低其作為理論武器的功效。因為，在現代，憲政總是與民主、自由、人權這些概念聯繫在一起的，因此也很容易被空洞化，成為人所共知、卻又人盡茫然的一個“大詞”。(二)與憲政共生的制度或價值觀念因為憲政的本質是反專制、反威權，所以人們設計了很多制度來達到這一目的。同時，在憲政實踐的過程中，人們也發現或培養了許多與憲政共生的其他價值觀念。首先，憲政與分權。“要防止濫用權力，必須以權力約束權力。”7這是政治學的一條鐵律。分權又包括橫向分權和縱向分權。橫向分權大體是指立法、行政和司法三權分別授予不同的機構行使。縱向分權是指中央機構與地方機構的權力分工。無論橫向分權還是縱向分權，都有防止權力集中與濫用的功效，所以從政治上而言，分權的制度，與憲政是相容的。但是，分權的形式是多樣的，不一定是美國式的三權分立制度。其次，憲政與法治。憲政既然是反專制的，它就不是當權者的暫時意念，而是依照法律規則，這許多規則經過明文規定或普遍承認，足以控制政府的行動。所以，憲政是“法治”而不是“人治”。再次，憲政與民主。毛澤東說：“憲政是甚麼呢？就是民主的政治。”8現代實行憲政的國家，其實都實行民主政治。在民主政治下，當權者的任期受制於人民的選舉，以及其他的監督措施，所以當權者從自己及其團體的利益考慮，不至於過分濫用權力，否則就有喪失政權的危險，所以民主是防止當權者專權或擅權的有效手段，它與憲政幾乎是一體的。但是，應當注意，民主已經演化為一個複雜的、內容龐雜的概念。如果民主僅指多數人的統治(多數人的統治如果不受約束，容易演化成暴民政治)，則憲政與民主並非一個同一的概念，因為憲政除了民主的含義之外，更重要的，還有約束權力之義。在憲政秩序下，即使多數人的統治也要受憲法的制約。但是，如果民主還包含了其他意思，例如法治等，則有時候，尤其是在現代，憲政與民主是一致的概念。正因為民主概念的模糊性，我認為，在現代中國，憲政這一概念仍然有其不可替代的作用。除了以上制度或價值觀念外，憲政發展到現在，其實還包含着尊重少數、多元化等意思。在憲政制度下，因為反對威權政治，所以少數派的意見就不能被肆意踐踏，而是要受到尊重；如果刻意壓制少數派的意見，就又回到威權政治的老路，這顯然是與憲政不相容的。另外，既然反集權、反威權，就不能搞“大一統”，就要允許其他利益共生共存，因此，多元化的價值觀念在憲政之下也應當是受尊重的。二、“一國兩制”：中央與地方關係的憲政解決方式1949年，中華人民共和國政府成立之後，執政的中國共產黨即面臨着構建國家結構的問題。由於中華人民共和國成立之前，中國一直處於四分五裂、甚至列強割據的局面，所以建立統一的民族國家、統一的政治架構和制定統一的法律就成為當時必然的選擇。但是，在建設和發展過程中，中央集權體制的缺點開始逐步顯露出來。中國是一個大國，各地差別相當大，如果採用一種模式，顯然不利於經濟和社會的發展。因此，以毛澤東為代表的中央政府提出了發揮“中央和地方兩個積極性”的方針，並逐步在實踐中摸索以及總結經驗。但因為始終沒有解決好“一統就死、一放就亂”的問題，所以中央和地方之間的關係一直在“收”、“放”之間徘徊，沒有形成制度化的體制。91978年實行改革開放政策之後，政策的基本基調是放權，中央與地方的關係比過去也穩定了一些。而且，在中央和地方分權問題上，中國已經有了相當一些制度創新並且有越來越強的制度化趨勢。例如在立法權上，1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規定了地方的立法權限。1984年的《民族區域自治法》還就民族區域自治地方的自治權限作了比較全面的規定。10但總體上而言，這些制度的進步離憲政的要求還有一段距離。首先，制定這些法律的目的是為了便於地方因地制宜，發揮地方的立法積極性，較少限制中央權力的意思。其次，這些法律都是中央政府制定的法律，地方上的發言權有限，中央政府如果認為有所不妥，完全可以收回這些權力，地方基本起不到制衡的作用。第三，有些地方權力在很大程度上受制於中@K@

“一國兩制”：中國憲政實踐的一個里程碑央政府的批准。例如，《民族區域自治法》第19條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”“一國兩制”的確立，則屬於完全不同的情況。作為“一國兩制”標誌的港澳基本法，從起草到内容，都反映了憲政主義的特點。港澳基本法的起草過程實際上類似於中央與香港、澳門人締結社會契約的過程，兩部基本法的制定過程看起來像制憲會議。1985年6月，香港基本法起草委員會正式成立。最初確定香港草委的名額為18名，後來考慮到代表性，增加到23名，在59名草委中佔40%，而且在每一個專題小組中，都有一名內地草委和一名香港草委負責。正是基於締結社會契約的需要，香港草委就必須要有“廣泛的代表性”，最大限度地體現香港主流社會力量，最大程度地體現香港社會各階層的代表。香港媒體稱之為“包羅各界精英，照顧各方利益”。除了起草委員會外，為了使基本法具有較強的民意基礎，還成立了“基本法諮詢委員會”，作為代表香港市民向基本法草委提供參考意見的諮詢組織。11從1985-1990年，起草委員會用了4年8個月的時間完成了起草工作，經過第九次全體委員會表決通過，最後提交全國人大全體會議審議通過。在起草委員會會議和各種專題小組會上，草委們各抒己見。對有爭論的問題，都採取反覆討論、民主協商的辦法，逐一解決。即使是個別委員的意見，同樣予以保留，供起草委員會討論、決定。起草委員會也通過各種方式和渠道廣泛徵求意見。基本法的起草過程是非常開放的。每次會議，都及時向諮詢委員會或專題小組通報，並隨時向香港和內地的記者作詳細的介紹。起草的每一個步驟都在報刊上有報導。1988年，英國外交大臣傑佛瑞‧豪也承認，《香港基本法》“起草過程非常公開，起草委員會內能自由交換意見，起草過程中已公佈的資訊十分豐富。”12《澳門基本法》的起草秉承了與《香港基本法》同樣的方式和理念。1988年4月30日，第七屆全國人大第一次會議決定成立澳門基本法起草委員會。起草委員會由內地和澳門各方面的人士和專家48人組成。1989年5月，又成立了一個有廣泛代表性的、90人組成的澳門基本法諮詢委員會。起草歷時四年半，多次召開會議並廣泛徵求各界意見，1993年3月1日，第八屆全國人大第一次會議審議通過並正式頒佈了《澳門基本法》。13從内容上看，兩個基本法都以專章明確規定了中央和兩個特別行政區的關係。中央負責兩個特別行政區的外交事務和防務，中央人民政府有權任命特別行政區的行政長官和政府主要官員。而兩個特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。兩個基本法是劃時代的文件，這是當代中國歷史上第一次以類似於制定憲法的方式、以法律的手段解決中央、地方關係問題。起草基本法的過程，是中央政府與港澳草委以及港澳各界代表、港澳社會反覆協商的過程，而不是中央政府單方面把自己的意志強加給港澳。而且，兩個法律文件明確授予兩個特別行政區在基本法規定的範圍內有獨立的立法權、行政管理權和司法權，這就意味着中央政府需要尊重兩個特別行政區的自主權，不能隨便干預其權力的行使。這些都是典型的憲政主義方式。而且，“一國兩制”也反映了不以多數(內地人)壓迫少數(港澳)、不恃強凌弱以及尊重多元化(在香港實行不同的社會制度)等憲政理念。這在當代中國的政制史上屬於開創性舉動。因此，我們認為，稱“一國兩制”為中國憲政實踐的里程碑，並不過分。不過，我們有理由提出疑問：中央政府是不是明修棧道、暗度陳倉？中央政府通過港澳基本法所作的承諾有多大程度的可信性？如果港澳基本法僅僅是一個擺設，中央政府並不打算認真執行，或者表面一套、背後一套，則“一國兩制”就算不上真正的憲政主義。我們所謂中國憲政實踐的“里程碑”不過是欺世盜名而已。對於這個問題，十幾年的“一國兩制”的實踐實際上已經給出了一個很好的答案。中央政府確實是認真的。雖然在某些問題上中央政府可能會向港澳政府或港澳社會表達自己的關切，抑或施加一些影響，但基本上，中央政府遵守了自己通過港澳基本法作出的承諾。這一點，既是素來戴着有色眼鏡看中國的西方媒體，也不得不承認。1997年6月7日，在距離中國對香港恢復行使主權將近10週年的時候，美國《時代週刊》發表了一篇25頁的長文，評估了香港回歸10年的變化，讚香港比過去任何時候都有活力。14該刊2004年4月5日發表的另一篇題為《誰在管治中國》的文章中，也承認：“在將近7年的時間裏，680萬香港人生活在共產黨中國的主權之下，但又不受共產黨中國的直接管治。它根據英國留下的法律，由自己人治理，其‘一國兩制’試驗在很大程度上是成功的。”15在澳門，“一國兩制”同樣是成功的。澳門回歸之前，經濟長期低迷不振，而回歸之後，經濟迅速反彈，最近連續三年更是亞洲人均GDP的翹楚。在政治方面，“澳人治澳”、高度自治的原則也得到成功地貫徹。中央今後是否還能向過去那樣繼續遵守自己的承諾，使港澳高度自治的原則繼續貫徹下去？筆者認為，今後仍然可以期待中央遵守自己的承諾。第一，港澳基本法已不僅僅是中央政府與港澳的約法，而實際上是中央面對全世界作出的憲政誓言。中央政府不可能輕易毀掉數年來辛苦建立的良好形象。第二，一個繁榮發達的港澳也符合內地人的利益。第三，中國@L@

《“一國兩制”研究》第2期內地的法制水平、憲政水平也在提高，因此中央政府保證基本法得以貫徹的可信性自然也隨之而增強。2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，這是貫徹執行《香港基本法》第45條和第68條政治民主化規定的重要舉措。16該決定同意，2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。一個香港的政論家這樣寫道：“基本法是1990年4月由第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的，當時中央領導人至今不是退休便是已然作古，然而，他們所作關於香港特別行政區最終實現普選產生行政長官和立法會全部議員的莊嚴承諾，仍由現在中央領導人繼承並明確制訂時間表。而現在為香港特別行政區落實普選制訂時間表的中央領導人，其中相當一些人會在2017年和2020年繼續擔負國家的領導責任。他們怎麼可能不履行自己所作莊嚴承諾？”17三、中央政府的憲政水平：在“一國兩制”中發展和昇華如果說以港澳基本法為標誌的“一國兩制”體制的確立是中國憲政實踐的突破，則在這種突破之後，中央政府的憲政水平在“一國兩制”實踐過程中繼續得到提高。中央政府對西方式的憲政方式經歷了一個從不適應到比較適應、從生硬回應到熟練運用的過程。(一)從傳統政治方式到憲政方式的轉型1997年7月1日香港特別行政區成立後，新誕生的法律秩序立刻在“馬維騉案”(HKSARv.MaWai-Kwan，CAQL1/1997)中受到了挑戰。馬維騉等三人是一起刑事案件中的被告人，他們在1995年被控串謀妨害司法公正罪，法院於1997年6月16日開始審理。然而，在訴訟過程中，香港的憲政秩序發生了轉型，香港特別行政區成立。既然英國管治宣告結束，香港成為中國的一部分，港英時期的英國法理所當然不具有法律效力，法院不能根據已失效的法律給被告人定罪。但是，香港回歸當晚，特區政府“臨時立法會”通過香港回歸條例，明確宣佈包括刑事法律在內的維持香港管治秩序的港英法律繼續有效。問題在於，馬維騉案的辯護律師認為，臨時立法會這個機構本身不具合法性，因此所通過的香港回歸條例無效。其理由是，臨時立法會的成立沒有立法依據。《香港基本法》以及同日通過的《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》(以下簡稱《決定》)，都沒有關於臨時立法會的規定。那麼臨時立法會是如何成立的？1992年彭定康接任香港總督後，推出較激進的民主化的政治體制改革方案，對於這個方案所規定的1995年立法局的選舉模式，中方認為違反基本法和中英兩國在1990年達成的共識，遂決定放棄原來設想的“直通車”安排，轉而“另起爐灶”：在1997年先成立臨時立法會，解決回歸後的立法真空問題，然後在1998年才按照基本法和《決定》選舉產生第一屆立法會。香港特別行政區籌委會在1996年3月24日第二次全體會議上，通過關於設立臨時立法會的決定。1997年3月10日，錢其琛代表籌委會向全國人大作工作報告，其中就臨時立法會問題作了說明。3月14日，全國人大通過《關於全國人大香港特別行政區籌備委員會工作報告的決議》，批准了這個報告。全國人大作為國家的最高權力機關，在決議中認可了臨時立法會的設立，其效力當然是毋庸置疑的。審理此案的香港高等法院上訴庭，以及後來審理“吳嘉玲訴入境事務處處長”案(NgKaLingv.DirectorofImmigration[1999]1HKLRD315)案的香港終審法院，都肯定了臨時立法會的合法性。他們認為，籌委會設立臨時立法會的行為，在《決定》的授權範圍內，也符合基本法。儘管如此，中央政府處理此事的方式顯然屬於傳統政治的範疇。這種政治較重視實質，而不太重視程序。憲政主義則更加重視程序，甚至對程序正義的要求超過對實質正義的要求，因為程序正義是實質正義的必要保障。儘管沒有程序正義也可能有實質正義，但是沒有程序正義造成實質不正義的幾率，比有程序正義而造成實質不正義的幾率，要高。這就好像“法治”與“人治”，“人治”的結果有時候不一定比“法治”差，但“人治”不如“法治”有保障。另一方面，實質正義難以衡量，有可能公說公有理、婆說婆有理；而程序是否符合要求則較容易判斷。在香港自由派人士看來，僅僅在一個向全國人大提交的報告中提及臨時立法會，而全國人大以批准報告的形式認可這一機構，不能滿足程序正義的要求。因為，成立臨時立法會的目的，是為香港新的法律秩序奠定基礎，這就對程序的正當性提出了更高的要求。實際上，筆者認為，全國人大完全可以通過一個專門設立臨時立法會的決定來解決問題。對與《香港基本法》同日通過的《決定》的合法性，香港社會的異議較小。所以，如果用一個專門的決定，設立臨時立法會，所引起的爭議，比批准一個報告，肯定要小一些。中央政府沒有這樣做，說明中央政府一時還不太適應這種新的政治秩序，還停留在傳統政治的解決方式中。這一點在隨後的“吳嘉玲案”中也表現的比較突出。在吳嘉玲案中，香港終審法院宣佈對全國人大及其常委會的主權行為擁有違憲審查權。中央的策略是避免直接與終審庭發生衝突，而通過政治的渠道來解決。於是中央首先發起了輿論攻勢，從法理上對終審@DC@

“一國兩制”：中國憲政實踐的一個里程碑庭判決中所闡述的對主權行為的司法管轄權展開了批評。參與《香港基本法》起草的四位內地法學家發表文章，對判決進行了措辭嚴厲的批評。香港的一些團體也紛紛表態。在輿論的壓力下，香港終審法院罕見地發表了一個聲明，稱無意否認全國人大的權威。從吳嘉玲案中，我們其實可以得出兩點結論。第一，中央政府確實沒有干預特區政府的司法權，否則也不會有終審庭出格的判決書出台。在案件審判過程中，中央政府沒有對案件作任何評論，只是表示相信終審法院會作出適當的判決。第二，在出現問題的時候，中央政府仍然傾向於訴諸傳統的政治解決方式，還不太擅長法律的方式。對於處理的結果，雖然中央政府和特區政府都表示滿意，但我們可以說，這仍然是傳統政治方式──權威的訓誡──的勝利，而不是憲政的勝利。這種傳統政治方式的勝利反而增加了香港自由派對中央舉措的擔憂和不信任。18不過，這種情況不久即得到改變，中央政府開始重視以法律手段解決問題，這突出表現在全國人大關於《香港基本法》的三次解釋中。在這三次釋法中，全國人大關於法律解釋的技藝也不斷提高。(二)憲政方式的運用：一個漸次提高的過程1.第一次“人大釋法”香港終審法院對吳嘉玲案所作的判決，引起了香港特別行政區政府的極大憂慮。判決認為，基本法第24條第2款第(3)項所指的香港居民在內地所生子女，包括在其父或母成為香港永久性居民之前或之後所生的子女。而此前的香港《入境條例》訂明的原則是：香港永久性居民在內地所生子女獲得香港居留權，必須是在該子女出生時其父母雙方或一方是香港永久性居民。因此，終審法院的判決擴大了香港居民在內地所生子女的範圍。如果允許這批人進入香港成為永久性居民，則香港政府面臨巨大的人口壓力。於是香港特區行政長官向國務院提交報告，請國務院提請全國人大就該條法律作出解釋。全國人大常委會1999年6月22日對基本法第22條第4款和第24條第2款第(3)項作出了解釋，支持了《入境條例》訂明的原則。但是，此次人大釋法所借助的惟一法律解釋方法就是原意解釋，即直接進入對立法原意的探討。所謂原意解釋，就是要查找立法者在法律起草過程中通過合法程序保留下來的、具有證明力的權威文本，比如法律起草過程中的記錄文本和相關的法律文本等。然而，在全國人大常委會的解釋中，並沒有提出這樣的權威文本，而是求諸“內地與香港之間長期實行的出入境管理制度”以及上述錢其琛向全國人大所作的籌委會工作報告。應當說，這樣的解釋與其說是原意解釋，毋寧說是目的解釋或功能解釋，因為解釋的依據並非法律起草過程中產生的權威文本。19因此，此次解釋，是用了一個法律手段的外殼，而內裏還是傳統的實質正義的路子。但畢竟，這是中央政府運用法律手段的第一次嘗試，相對於傳統政治方式而言，仍然體現了進步。2.第二次“人大釋法”2004年，中央政府再一次嘗試以“人大釋法”的方式解決政治問題。2003年香港“七一”大遊行後，香港民主派的勢力大增，他們成功組織了多次集會遊行，要求在2007年(第三屆行政長官選舉年)和2008年(第四屆立法會選舉年)舉行“雙普選”。如果不解決這一問題，香港即面臨失控的局面。鑒於“雙普選”訴求的法理依據是《香港基本法》本身的一些條文，所以中央政府決定在基本法的框架內解決這一問題。這顯然是對過去習慣於以政治方式解決問題的一次重大突破。中央政府所使用的手段仍然是“人大釋法”。在解釋方法上，此次釋法不再求諸立法原意，而是採用法典結構與法理原則相結合的方法，把要解釋的法律文本放在整個法典、甚至國家的整體結構以及法理原則上進行分析，體現了法律解釋技藝的提高。20最重要的，通過此次解釋，中央政府成功地把政治問題轉化成法律問題，實現了從政治解決方式到憲政解決方式的轉型。在法律框架內討論政治問題，是憲政的重要標誌之一。3.第三次“人大釋法”第二次釋法後一年，香港行政長官董建華先生辭職，關於其繼任人的任期問題引起爭議。新當選的行政長官的任期究竟是完整一屆的5年任期，還是完成2年的剩餘任期呢？全國人大常委會2005年4月作出了解釋，認定繼任人的任期為剩餘的2年。這次釋法與第二次釋法一樣，也採用了多種解釋方式，表明中央政府法律解釋的技藝逐漸成熟。21而且，這次釋法在程序上做了許多完善。比如，前兩次釋法都是在人大釋法之後才公佈全國人大常委會對有關解釋的說明並與香港各界人士進行座談，而在這次人大釋法之前，全國人大常委會法工委就以發言人發表談話的方式提前公佈了有關法律解釋的內容，而且提前就釋法涉及的法律問題與香港社會各界人士進行座談，尋求共識。這種解決問題的方式，體現了法制、尊重、對話、不仗勢欺人的憲政價值觀，是對威權政治的反動。4.推進香港行政長官、立法會雙普選進程如前所述，2007年，全國人大通過決定，同意在香港推進行政長官和立法會的雙普選進程。這個決定至少表明：第一，中央政府認可政治民主化的理念；第二，中央政府願意遵守基本法的規定(憲政、法治的標準之一是當政者遵守法律)；第三，這個決定沒有通過中共中央的文件或某個領導人的講話表達出來，而是通過具有法律效力的全國人大的決定表達出來，説明中央政府越來越堅定地走在法制化與憲政主義的軌道上。@DD@

《“一國兩制”研究》第2期四、簡短的結語儘管我們說“一國兩制”是中國憲政實踐的一個里程碑，但筆者也不想過分誇大“一國兩制”的憲政意義。畢竟，“一國兩制”的確立，有其獨特的歷史條件和政治、文化背景，它對中國憲政發展的貢獻可能也會受到這些獨特背景的局限。但是，一個國家的憲政，必須在實踐中逐步得到提高。不積跬步無以致千里，中國政府在“一國兩制”的實踐中實實在在地體會、學習了憲政，這些積累無疑有助於中國憲政水平的更大進步。讓我們為“一國兩制”的繼續發展而努力，使其不僅可以做為中國憲政征途上的一個里程碑，而且可以成為一個重要的里程碑。註釋：1例如，楊允中教授在多篇文章中論述過“一國兩制”對中國憲政制度的創新之處，他在這方面的最新著作，是《“一國兩制”──中國憲政發展的重大創新》，載於《“一國兩制”研究》，第1期，2009年，第1-6頁。2即1908年欽定憲法大綱、1912年中華民國臨時約法、1914年中華民國約法、1923年的“賄選憲法”、1931年訓政時期約法、1946年中華民國憲法，解放後的1949年共同綱領，中華人民共和國1954年、1975年、1978年、1982年憲法。3關於世界立憲史的概況，可參看王世傑、錢端升：《比較憲法》，北京：中國政法大學出版社，1997年，第13-22頁；龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，1985年，第27-33頁。4等級會議由貴族、僧侶、平民三個等級的代表組成，與英國當時的議會相似。5哈耶克著，鄧正來譯：《自由秩序原理》，轉引自蕭瀚編：《憲政二十講》，北京：中國青年出版社，2008年，第220頁。6FredSchauer：《憲政主義的背景》，載於公法評論網站：http://gongfa.com/background.htm。7孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》(上卷)，北京：商務印書館，1959年，第184頁。8毛澤東：《新民主主義的憲政》，載於《毛澤東選集》第二卷，第731頁。9朱蘇力：《當代中國的中央與地方分權──重讀毛澤東〈論十大關係〉第五節》，載於北大法律網：http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=27442&Type=mod。10同上註。11強世功：《基本法之謎》，載於《讀書》，第9期，2008年。12宗道一、周南：《鄧小平關注〈香港基本法〉的起草》，載於《黨史博覽》，第3期，2009年。13楊允中：《澳門與澳門基本法》，澳門：澳門基金會，1994年，第43-45頁。14Abdoolcarim,Z.HongKong’sFuture:Sunshine,withClouds.AvailableatthewebsiteofTime:http://www.time.com/time/specials/2007/article/0,28804,1630244_1630240_1630206,00.html.15Spaeth,A.Who’sinchargeofHongKong?AvailableatthewebsiteofTime:http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,607843,00.html.16《香港基本法》第45條第2款規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”第68條第2款規定：“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”17曉思：《人大決定香港普選會否落實》，載於《鏡報》，2008年2月號，共第367期。18強世功：《和平革命中的司法管轄權之爭》，載於《中外法學》，第6期，2007年。19詳細的論述請見強世功：《文本、結構與立法原因──“人大釋法”的法律技藝》，載於《中國社會科學》，第4期，2007年。20同上註。21同上註。@DE@

走出國家結構形式的理論誤區上官丕亮∗通常認為，國家結構形式是指國家整體與其組成部分之間、中央政權與地方政權之間的相互關係，主要有單一制和聯邦制兩大類型。1國家結構形式的問題在實質上就是一個國家中央與地方的關係問題2，它涉及一國的縱向權力分配，是一個關係國家穩定與發展的重大問題。近些年來，中國一些地方礦難事故不斷、徵地拆遷事件頻繁、房地產市場混亂、“三農”問題突出、地方領導幹部腐敗嚴重，乃至個別民族自治地方發生暴亂。這些問題產生的原因是多方面的，然而其中有一個因素尚未引起人們的足夠重視，那就是國家結構形式問題。上述問題的發生與目前中國國家結構形式的不夠完善有很大的關係。我們很有必須在制度上予以改革，在理論上予以創新，完善中國的國家結構形式。筆者以為，在完善中國國家結構形式的理論創新和改革探索中，我們首先應當注意走出幾個理論誤區。一、誤區之一：中國國家結構形式是單一制儘管憲法沒有明文規定中國是單一制國家，然而中國憲法學界一般根據憲法關於“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”(序言)、“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”(第3條第4款)、“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”(第110條第2款)等規定，認定中國的國家結構形式是單一制。這是中國學術界的主流觀點。但是，我們真是純粹的單一制國家嗎？首先，我們來看一看香港、澳門這兩個特別行政區。特別行政區享有高度的自治權，其自治權比聯邦制下的成員國的權力還要大：它們有在聯邦制下才有的類似州憲法的基本法；它們享有立法權，有完全獨立的法律體系，它們的法律可與中央的法律不一致，它們甚至可以不遵守國家憲法的大多數內容；它們有完全獨立的司法系統，享有獨立的司法權和終審權；它們享有廣泛的行政管理權，它們甚至有自己的海關、貨幣、財政、稅收、金融、貿易體系，它們還可以在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國香港”、“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議，等等。它們簡直像一個“獨立王國”！當然，我們的香港、澳門特別行政區不完全等同於聯邦制下的州等成員單位，它們之間還有一些重要區別：特別行政區的基本法不是自己制定的，而是由中央最高國家權力機關全國人民代表大會制定的，也就是說特別行政區享有的高度自治權是中央授予的，而且特別行政區行政長官和行政機關的主要官員在當地產生後要由中央人民政府任命，行政長官要對中央人民政府負責。由此，固然我們可以說中國的國家結構形式還是單一制，但顯然現在中國的單一制不同於傳統的單一制，它已經具有某些聯邦制的特點。再就民族自治地方而言，中國在少數民族聚居的地方建立民族自治地方(即自治區、自治州、自治縣)，設立自治機關(民族自治地方的人大和政府的主要負責人由實行區域自治的民族的公民擔任)，自治機關行使一般的省和直轄市所沒有的自治權。這與傳統的單一制也有所不同。此外，就拿我們普通的行政區來說，中國也未必是純粹的單一制國家。從憲法的規定來看，雖然憲法規定全國人大常委會有權撤銷省、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，地方各級人民政府都要服從中央人民政府即國務院的領導，但同時又規定地方各級國家權力機關(即地方各級人大)由下一級人大選舉或選民直接選舉產生，地方各級行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人大選舉產生，對它負責，受它監督。特別是，憲法和法律對中央與地方的權限沒有作明確的劃分。就行政機關而言，憲法第89條在規定國務院的職權時，規定國務院有權“領導和管理經濟工作和城鄉建∗蘇州大學王健法學院副教授、憲法學與行政法學教研室主任

《“一國兩制”研究》第2期設”、“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”、“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”、“領導和管理民族事務”。然而，憲法在第107條關於地方政府職權的規定與國務院的職權規定相似，只是限定了地域：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。而且，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項也是規定縣級以上的地方各級人民政府有權“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。我們不難看出，現行憲法和法律對中央政府與地方政府的職權規定幾乎一樣，沒有在法律上明確清晰地劃分中央政府與地方政府的權限。在事實上，地方掌握着很大的權力，地方幾乎甚麼都管，正如《人民論壇》上的一篇文章所指出的，就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”3從上不難以看出，中國的國家結構形式既不太像傳統意義的單一制，也不是聯邦制，有點不倫不類。值得注意的是，目前中國國家結構形式上的某種混沌狀態與世界上單一制與聯邦制呈現出的趨同趨勢不一樣，它們是在中央與地方之間有明確分權的基礎上的趨同，而我們是中央與地方之間缺乏基本分權的混沌。二、誤區之二：聯邦制奉行“雙重主權”原則我們通常認為，聯邦制與單一制有很大的區別，其中一個重要區別就是聯邦制下的成員單位享有主權，聯邦制奉行的是“雙重主權”原則。自從16世紀法國思想家讓‧布丹提出“主權”這一概念以來，“主權”含義發生了很大的變化，由原來專指“對內的最高統治權”逐漸發展為主要指“對外的獨立權”。不管“主權”是指對內的最高統治權，還是指對外的獨立權，聯邦制下的成員單位真的享有主權嗎？美國早期聯邦制是建立在“雙重主權”原則的基礎上，誠如一位瑞士學者所言，美國聯邦憲法“將聯邦的權力與州的權力結合在一起就產生了雙重主權的概念”，“將剩餘權力留給地方政府，而將中央政府建立在雙重主權基礎之上，這是一個全新的思路。”4但後來在實際上美國修正了這一原則，美國的南北戰爭就是為反對南方各州獨立而進行的戰爭，特別是在二戰後，美國聯邦政府的權力得到大大的強化，各州的所謂“主權”相應地大大弱化了。在世界上，只有前蘇聯的憲法規定其加盟共和國有退出蘇聯而獨立的權利，但在實際上當時蘇聯是不允許其成員單位獨立的5，後來蘇聯解體，各成員單位紛紛獨立是非正常狀態。可以說，當今世界的聯邦制國家不管在法律上還是在實踐中都不允許其成員單位獨立，甚至為阻止其成員單位獨立而不惜進行戰爭。前些年的“車臣戰爭”就是俄羅斯聯邦前總統普京為阻止車臣共和國從俄羅斯聯邦獨立出來而開展的。顯然，當今世界聯邦制下的成員單位在實際上是不享有主權的。目前只有英聯邦，才是由各個獨立主權成員單位組成的聯邦，但它只是名義上的“聯邦”，它不是一個國家，實際上只是一個鬆散的國家聯盟，儘管在名義上它有一個統一的國家元首即英國女王(在事實上英聯邦各國的元首職權由總督代為行使，而且總督產生的決定權實際上掌握在各個主權國家手裏)。三、誤區之三：單一制與聯邦制相比，中央更具權威長期以來，我們存在這樣一種認識：聯邦制實行地方自治，其地方自主權大而中央權威小，而單一制則實行中央集權，其中央具有極大的權威。真是如此嗎？其實，在當代世界，聯邦制與單一制的區別越來越小。聯邦制未必實行地方自治，而單一制也未必實行中央集權。有的聯邦制國家就是實行中央集權，如印度、巴基斯坦、馬來西亞、阿根廷等；也有的單一制國家實行地方自治，如日本、英國等。中國的主流觀點認為中國是單一制國家，同時往往想當然地認為我們的中央政府具有高度的權威。其實，正如前面所述的，中國的單一制有些不倫不類。而且，在這種所謂的單一制之下，中國的中央權威是缺乏保障的。按照中國現行憲法的規定，國家的憲法、法律和行政法規是由地方各級人大保證在各自的行政區域內得到遵守和執行。例如，憲法規定礦藏、水流、城市的土地等屬於國家所有，但在事實上它們並不是由中央自己直接管理，而主要是歸所在的地方政府負責管理，並且主要是由地方政府來負責執行《礦山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相關的國家法律。也就是說，中央的法律不是由中央自己來執行，而是依靠地方來執行，相應地，中央的權威在很大程度上需要依靠地方來維持。顯然，僅從憲法的規定來看，中國這種單一制本身是難以確保中央權威的。當然，在實踐上，地方國家機關主要領導人的任免在實際上掌握在中央，基本上是由中共中央事先確定，再由地方同級人大履行一個形式上的程序。這也大概是目前中國中央確保對地方的權威的主要辦法，但它是一種憲法和法律之外的手段，現行憲法和法律均無規定，而且這種做法與我們所提倡的“依法治國”不太相符，今後有待改革完善。總的看來，中國目前的單一制，中央對地方的控@DG@

走出國家結構形式的理論誤區制手段不多，中央與地方的權限劃分不明，表面上中央甚麼都管，但是實際上“縣官不如現管”，國家的法律主要靠地方執行，中央的權威也主要靠地方維持。在現實生活中，地方政府基於其自身利益的考慮而“變通”執行、打折扣地執行甚至根本就不執行中央的法律和政策的現象比比皆是。顯然，在這種單一制之下，中央權威是沒有保證的。當前，中國的許多問題正是由於地方政府藐視中央權威，不執行國家法律和政策所造成的。例如，2006年7月，時任國家安全生產監督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產形勢報告會上明確指出：“國務院……在安全生產工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，並沒有真正貫徹落實到縣、鄉和企業。”“一些地方的負責人，只看到整頓關閉對地方發展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現狀，政策的執行力就這樣逐級遞減。”6然而，讓我們感到意外的是，聯邦制並不會削弱中央權威，恰恰相反，聯邦制反而加強了中央權威，聯邦制國家往往比單一制國家更具有中央權威，在很大程度上美國的中央比中國的中央更有權威。這是為甚麼？原因很簡單，因為美國的聯邦有自己的組織系統，它的權威是由它自己來維持，而不依靠地方政府。我們通常說美國是聯邦制國家，但往往忽視美國是中央具有高度權威的國家，甚至可以說是中央集權國家。在政治上，美國建立了世界上最強大的中央集權的聯邦國家機器，包括統一的聯邦軍隊、權威的聯邦法院、聯邦議會和中央情報局等；在經濟上，美國建立了強大的聯邦中央財政、先進的聯邦稅收制度和儲備銀行制度以及一系列維護統一市場秩序的專業聯邦職能機構，它們對整個國民經濟實行有效的專業化管理；在意識形態領域，聯邦主義成了美國人民普遍的政治信仰，忠誠於聯邦事業成為整個官僚隊伍和每個公職人員的基本職業道德。7四、誤區之四：完善國家結構形式，我們必須堅持單一制目前中國學術界似乎還存在一種可怕的政治思維：“聯邦制”在某種程度上成了一個政治符號，仍屬學術禁區，似乎聯邦制就是資本主義的，而單一制才是社會主義的，單一制就是比聯邦制好。所以，在探討中國國家結構形式的完善時，往往特別強調我們必須堅持單一制。我們好像是為堅持而堅持，把手段當成了目的。鄧小平同志有一句名言：“不管黑貓白貓，抓到老鼠的就是好貓！”只有有利於完善中國的國家結構形式，不管是聯邦制的經驗還是單一制的做法，我們都應當借鑒。更何況當今世界單一制與聯邦制的區別越來越小，二者呈現出一種相互融合的趨勢。8在國家結構形式的問題上，可以說目前我們學術界的思想開放程度已經落後於實務部門，學術研究已經落後於實踐。1994年中國開始分稅制改革，分設國稅與地稅兩套系統。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，加強金融宏觀調控能力，以擺脫地方政府對金融業務的干預。同年，國家決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理，以減少執法中的地方干擾，獨立行使職能。1999年，國家決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理，以排除各種干擾，保證執法的權威性和公正性，強化監督職能，加大執法力度。2000年，省級以下質量技術監督系統實行垂直管理。同年，國家藥監局也開始建立省以下垂直管理體制。2004年，國務院實行國家統計局直屬調查隊管理體制改革，最重要的一點在於實行垂直管理，各級調查隊成為國家統計局的派出機構，承擔國家統計局佈置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。2004年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。2006年7月，國家環保總局組建華東、華南、西北、西南、東北5個環境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個與核輻射安全監督站，一共11個環保單位的執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理，以減少地方對環保執法的干擾。同一時間，國務院辦公廳下發了《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，決定由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，專門負責對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。同年11月，為了加強城市規劃監督管理，建設部決定向南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6個城市派出規劃督察員，正式啟動了城市規劃督察試點工作。上述這些目標在於克服地方保護主義而實行中央垂直管理的改革，在實際上是自覺或不自覺地借鑒了聯邦制的有益經驗。然而，中國學術界對這些中央政府以一種新的方式調整中央和地方之間權力關係的國家結構形式改革實踐，沒有提供充分的理論支持。當然，上述事項是否都應當由中央直接管轄，還有待於進一步研究。五、結語：建議制定《中央與地方關係法》顯然，加強國家結構形式方面的理論研究，走出國家結構形式的理論誤區，並且加快中央與地方關係的法治化進程，已經成為當務之急，應當盡快提到議@DH@

《“一國兩制”研究》第2期事日程上來。近些年來中國政府出台的中央垂直管理改革措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上屬於行政手段上的“收”與“放”的範圍，隨意性較大，法治化的程度極低。為防止目前中國中央與地方關係的改革再度陷入過去那種“一統就死，一放就亂，一亂就收”的怪圈，我們應當進一步解放思想，借鑒國外關於中央與地方關係法治化的有益經驗(聯邦制國家和單一制國家的經驗都應借鑒)，從制度上解決問題。建議專門制定一部《中央與地方關係法》，通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權，依照憲法第3條第4款關於“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規定，明確中央在一些重大事項的專屬管轄權和職責以及地方的自主權，改變當前中央與地方之間的關係在憲法和法律上不明確、不完善的狀況，實現中央與地方關係的法治化，既確保中央權威，又維護地方應有的權力和利益，真正發揮“中央和地方兩個積極性”。9在制定《中央與地方關係法》時，可借鑒《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的做法，明確劃分中央與省、自治區、直轄市之間的權限，對於哪些由中央直管，哪些由省、自治區和直轄市管理，哪些由中央與地方政府共管及如何共管，都作出明確規定。當然，不能賦予像特別行政區那樣的高度自治權。《中央與地方關係法》可規定中央與省、直轄市以及民族自治地方之間的關係，也可以只規定中央與省、直轄市之間的關係，中央與民族自治地方的關係可另外通過修改《民族區域自治法》來完善。根據憲法的規定，自治區、自治州、自治縣的自治機關行使地方國家機關的職權，然而正如前面所述的，目前地方國家機關與中央國家機關之間的關係在憲法和法律上均尚未理順，而《民族區域自治法》雖對“自治機關的自治權”與“上級國家機關的職責”作了較詳細的規定，但仍未明確、徹底地劃清中央與民族自治地方之間的權限。在事實上，在很大程度上中央在民族自治地方的權威目前還是主要依靠黨的系統這一法治之外的方式來維繫。無論為了維護國家的統一、確保中央的權威，還是為了完善民族區域自治制度、保障各少數民族的合法權益，我們都有必要通過修改《民族區域自治法》或者制定《中央與地方關係法》來進一步理順和明確中央與民族自治地方的關係。註釋：1參見周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社，2000年，第227頁。2需要特別指出的是，嚴格說來，單一制下的中央和地方與聯邦制下的中央和地方不是一回事，因為聯邦制下的州、邦、共和國等成員單位也有自己的中央和地方。應該說，聯邦制不是中央與地方的問題，而是聯邦與成員單位的關係問題。然而，相對單一制國家而言，聯邦制的聯邦相當於“中央”，其成員單位相當於“地方”，故本文仍將國家結構形式問題統一視為中央與地方的關係問題，以便開展比較研究。3參見人民論壇記者陶建群：《權利異化下的“問題書記”》，載於《人民論壇》，第20期，2006年。4[瑞士]托馬斯‧弗萊納-格斯特：《聯邦制、地方分權與權利》，載於[美]路易斯‧亨金、阿爾伯特‧J‧羅森塔爾編，鄭戈、趙曉力、強世功譯：《憲政與權利》，北京：三聯書店，1996年，第3、9頁。5當然，也有西方學者認為當時蘇聯實行的不是真正的聯邦制：“像蘇聯這樣實行獨裁體制的國家也制定了‘聯邦制的’憲法。但是，研究一下蘇聯所謂的聯邦憲法就會發現，國家實權屬於集權的、獨裁的共產黨中央。”參見註4，第8頁。6李毅中：《警惕安全監管“嚴格不起來，落實不下去”》，載於《人民日報》，2006年7月12日，第10版。7林志遠：《中央集權和地方分權──聯邦主義的經驗和教訓》，載於《戰略與管理》，第1期，2003年，第82頁。8例如，當今世界包括單一制國家在內的絕大多數國家都實行地方自治，日本、英國就是其中的典型代表，它們是單一制國家，但也實行地方自治。9毛澤東：《論十大關係》，載於《毛澤東著作選讀》(下冊)，北京：人民出版社，1986年，第729頁。@DI@

“一國兩制”下的外交實踐──以“滙業銀行事件”為例何興強∗2002年博彩業開放以來，隨着外國資金大量進入，澳門迅速走向國際化，各國資本、商人以及遊客更多地湧入澳門。在得到國際社會越來越多關注的同時，澳門受到國際事件的影響、捲入中國外交和國際關係糾紛的可能性也大大提升了。在這種國際背景下，美國對澳門的影響最為突出，這不僅僅是因為大量美國博彩資本在澳門的經營，也因為美國這個惟一的超級大國，在全球不同領域、各個角落都有自己的影響。根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱基本法)，澳門特別行政區的外交和國防事務由中央政府負責管理，同時，該法也規定中央人民政府授權澳門特別行政區依照基本法自行處理有關的對外事務。這就為澳門特別行政區在適當領域展開對交往提供了法律依據。根據基本法的有關規定，澳門特別行政區政府在中央政府的授權下，能夠參與到與澳門相關的中國外交事務中，既可以在中央政府的具體授權下自行處理相關事務，也可以和中央政府配合，一起處理相關的外交事務。這種靈活的機制安排，使得澳門特別行政區政府在對外事務方面，特別是與中央政府合作處理某些外交事務方面，能夠發揮較為特別的作用。2005年9月，美國財政部根據美國《愛國者法》311條款指名澳門滙業銀行為美國“首要的洗錢關注”，滙業銀行被指同朝鮮的洗錢等一些非法活動有關，滙業銀行事件爆發。滙業銀行事件是美國針對其眼中的“流氓國家”朝鮮進行金融制裁而引發的一個事件，同時，該事件由於同當時中國主持的關於朝鮮核問題的六方會談聯繫在一起而成為了一起外交事件，不再是一起單純的金融事件。滙業銀行事件發生後，圍繞對滙業銀行被凍結朝鮮資金的處理、以及這筆資金的解凍與朝鮮核問題六方會談進程的聯繫等一系列具體問題，中央政府進行着外交談判，澳門特別行政區政府則在中央決策下協助處理相關事務。整個過程在外界看來，恰是“一國兩制”下外交實踐的一次重要實戰演練。一、滙業銀行事件的背景布殊政府上台後，特別是“9‧11”恐怖襲擊之後，美國將朝鮮確定為“邪惡軸心”並列為先發制人打擊對象之一。同時，美朝互相指責對方違反1994年的朝美核框架協議，雙方關係惡化。2002年12月，朝鮮稱計劃重啟寧邊核反應堆並於2003年1月宣佈退出《不擴散核武器條約》，引發第二次朝鮮核問題危機。美國一直敵視朝鮮政權，拒絕同朝鮮進行雙邊談判以化解危機。中國則一改此前在朝鮮問題上的被動應對態度，積極主動參與到朝鮮核問題中來，促成美朝雙方同意進行包括有關各方在內的多邊會談。2003年8月，第一次朝核問題六方會談在北京舉行。美國政府在六方會談之外，也採取第二軌道來對付朝鮮。2003年4月，美國國務院發起了跨部門的非法活動調查計劃(IllicitActivitiesInitiative,IAI)，以分析、調查和反擊朝鮮的非法活動，並成立朝鮮工作組，以監督非法活動調查計劃的執行並為六方會談提供政策計劃支持。非法活動調查計劃的主要職責就是根據美國法律採取執法行動，打擊朝鮮政府的各種國際非法活動，重點是切斷朝鮮與其進行非法活動的全球銀行合作夥伴之間的聯繫。1此外，隨着“9‧11”後的全力反恐，美國在政府部門的組成和功能方面也進行了較大調整。財政部在反恐方面的作用得到加強，其獨特性體現在兩個方面，一個是布殊總統發佈了行政命令13382，授予財政部對大規模殺傷性武器擴散活動的制裁權；另一個就是將執行《愛國者法》第311條款權力賦予了財政部於2004年7月新成立的恐怖主義和金融情報辦公室。311條款的獨特授權使得財政部可以指控一個外國金融機構或者司法管轄區，將其確定為“首要的洗錢關注”，其影響力比許多人想像的都要強大。據報載，滙業銀行是澳門碩果僅存仍然保持家族式經營的本地銀行，已有70餘年歷史，是澳門惟一一家以服務性業務收入為主的銀行，其經營的業務廣泛，涉及證券、金融期貨、保險、房地產、代理人服務等多項領域，在澳門、香港及東京均設有辦事處。∗澳門發展策略研究中心研究員@DJ@

《“一國兩制”研究》第2期自70年代開始，滙業銀行即與朝鮮的銀行及貿易公司建立商業銀行關係，也一直與美國當局在調查可疑商業活動上進行合作。滙業集團主席為區宗傑，曾擔任澳門立法會議員和中央政府委任的全國政協委員，1999年時曾與現任澳門行政長官何厚鏵競逐澳門第一屆行政長官。二、滙業銀行事件的出現和發展(一)2005年9月滙業銀行事件出現經過兩年四輪的談判，在各方共同努力下，2005年9月19日，朝鮮核問題六方會談取得第一個重大成果，與會各方一致通過《第四輪六方會談共同聲明》。朝鮮在聲明中承諾，放棄一切核武器及現有核計劃，早日重返《不擴散核武器條約》，並回到國際原子能機構保障監督。美方在聲明中確認，美國在朝鮮半島沒有核武器，無意以核武器或常規武器攻擊或入侵朝鮮。朝鮮和美國在聲明中承諾，將採取步驟實現關係正常化。與此同時，在美國對付朝鮮的第二軌道方面，也取得突破。經過長達四年通過臥底進行的調查，2005年8月22日，美國聯邦調查局宣佈，由FBI、美國特勤處(U.S.SecretService)等多個部門合作的兩個代號分別為“皇家魅力”(RoyalCharm)和“冒煙龍”(SmokingDragon)的針對中國黑幫的調查案件結案，一共逮捕了87名嫌犯，他們被控走私武器和美元假鈔以及香煙、迷幻藥等毒品以及其他違禁品到美國。2美國宣佈從中發現了澳門相關銀行和朝鮮偽造貨幣及清洗黑錢等活動有關。案件結束後不久，9月15日，美國財政部根據美國《愛國者法》311條款指名澳門滙業銀行為美國“首要的洗錢關注”。財政部負責反恐及金融情報的副部長斯圖亞特‧利維(StuartLevey)稱“滙業銀行是朝鮮政府的積極卒子，通過澳門從事腐敗的金融活動，澳門需要顯著改善控制洗黑錢”，“引用《愛國者法》權力，我們正着手保護美國的金融機構，同時就滙業銀行所構成的非法財務威脅警告全球社會。”財政部具體指出了澳門滙業銀行為涉及非法活動的部分朝鮮政府機構和前線公司提供金融服務等五項罪名。3消息傳出後，引發大批存戶對滙業的擠提，3日之內滙業銀行共被提去3億多元的現金及本票。香港金融管理局委派的會計師行暫時接管了滙業在香港的一間接受存款公司，直至澳門當局查明對滙業的指控是否屬實。澳門特區行政長官何厚鏵公開呼籲居民要對金融體系有信心。9月29日，特區政府委任的行政管理委員會全面接手滙業銀行管理權，代替了滙業銀行董事會的權力，以使外界重拾對滙業銀行的信心，強化滙業的運作，消除客戶對滙業的戒心，擠兌風波暫告平息。此後，朝鮮於滙業的52個戶頭的共計2,500萬美元資金被凍結，特區政府也對滙業及其他本地銀行採取了更為嚴厲的審計監管措施。(二)滙業銀行事件與朝鮮核問題六方會談的聯繫美國通過滙業進行的金融制裁擾亂了六方會談。朝鮮對美國制裁滙業做出強烈反應，原定於2005年11月召開的第五輪六方會談進行了三天就即告結束，沒有任何成果。12月6日，朝鮮稱，倘若美國不解除對於朝鮮制裁的話，朝鮮就不參加六方會談。2006年1月3日，朝鮮重申，除非美國解除對朝鮮有關偽造貨幣和洗錢指控而實施的制裁，否則不會繼續參加六方談判。美國財政部對滙業的指控只是其對朝鮮進行全球金融制裁的開始。2005年12月，美國財政部下屬的金融犯罪執法網絡(FinancialCrimesEnforcementNetwork,FinCEN)向美國及全世界的金融機構發出通告，警告美國金融機構防範朝鮮通過它們來進行非法活動，並鼓勵世界各國的金融機構採取相似的措施。財政部副部長利維還出訪日本、越南、新加坡以及韓國，因為據稱朝鮮將把帳戶轉移往這些國家，處處強調美國對朝鮮非法金融交易的關注。隨着美國對滙業的指控所傳達出的信息，即同朝鮮進行金融交易會得到滙業一樣的下場，再加上美國後續的威脅，到2006年夏天，世界上特別是東亞地區的銀行，包括韓國、日本、越南、蒙古以及新加坡等國大約20多個銀行，都開始切斷同朝鮮的金融往來。2006年7月24日，中國銀行宣佈凍結其澳門分行與朝鮮相關的資金。從2006年1月開始，隨着朝鮮以美國對其實施的金融制裁為由退出六方會談，金融制裁中的關鍵問題，即澳門滙業銀行的朝鮮資金凍結問題，就與朝鮮核問題的六方會談緊密聯繫在一起了，也就是說，滙業銀行事件與東亞的重大國際安全問題的處理聯繫到了一起。圍繞滙業銀行的朝鮮資金問題，澳門特區政府捲入到了這起複雜的外交事件中。與此同時，外界也開始關注作為六方會談組織者、東道國以及協調人的中國政府對澳門滙業銀行的處理情況。三、中央政府及澳門特區政府在滙業銀行事件上的應對與處理從2006年的情況來看，隨着對滙業的指控，美國展開了針對朝鮮的全面金融制裁，朝鮮強硬回應以退出六方會談、進行導彈試射和核試驗。這一期間，美國對滙業沒有最終裁定，中國中央政府根據“一國兩制”的安排，在六方會談上以及對朝鮮的金融制裁問題上與美國政府應對，一方面積極斡旋，推動美國與朝鮮進行金融談判，推動六方會談進程；另一方面也通過中國銀行採取了凍結朝鮮資金的行動。這既表達了對置中國利益於不顧進行導彈試射和核試驗的朝鮮@DK@

“一國兩制”下的外交實踐的強硬政策，又是打擊國際金融領域、不擴散方面的正當舉動，以行動回應了美國的壓力，也回應了美國財政部對中國銀行澳門及香港分行的制裁威脅。同時，中央政府對特區政府採取的反洗錢立法等做法也加以肯定，稱其與中央政府堅決反對洗錢等金融犯罪活動的立場是一致的，支持特區政府依法對有關的非法金融活動進行查處。這樣中央與澳門特區政府在打擊反洗錢等金融犯罪活動方面互相響應，配合默契。對於具體的滙業銀行的處置問題，中央政府在公開場合一概以滙業銀行的事根據“一國兩制”的安排，由澳門特區政府處理來回應。真正需要特區政府和中央政府努力面對的是2007年3月美國財政部對滙業的最後裁決出來之後。2007年2月13日，六方會談取得第二個重大成果，簽署了213協議，同意執行2005年9年19日協議的《落實共同聲明起步行動》。美國國務院朝鮮談判首席代表克里斯托夫‧希爾(ChristopherHill)向朝鮮承諾在一個月內解決滙業銀行問題，也就是說，美國財政部就必須在3月15日之前對滙業作出最後裁決，以配合美國務院兌現美國政府的承諾。(一)美國財政部開始發難3月15日，美財政部選擇在希爾承諾解決滙業銀行問題的最後一天才宣佈對滙業銀行作出最後裁決。該裁決指出，經過過去18個月的調查，確認澳門滙業銀行對與朝鮮有關客戶的非法行為視而不見(turnablindeye)，在包括偽造美鈔等方面為後者提供便利。因此，根據美國《愛國者法》第311條的規定，30日後切斷美國金融機構同滙業銀行的帳戶往來，同時禁止滙業銀行同美國金融體系發生任何聯繫。4美財政部的最後裁決已經為滙業銀行處理這筆資金鋪平了路，也即滙業銀行必須處理掉這筆黑錢，但財政部又堅持美國對怎麼處理不會干涉，解凍多少也由接管了滙業銀行的澳門政府來決定。此後兩天即3月17日，美財政部助理國務卿幫辦格拉澤(DanielGlaser)第三次赴澳門，稱此行是給澳門金融管理局提供更多資料，讓澳門當局按機制決定滙業銀行有哪些資金可以解凍，會否解凍滙業客戶的戶口，由澳門政府的決定。格拉澤還稱保護澳門經濟體系是澳門政府的責任。5這樣，美國財政部將解凍朝鮮資金的責任甩給了澳門政府。這給澳門政府出了一道難於應付的難題，即這筆錢是美國財政部認定的黑錢，至少其中一部分是不法資金，現在由於六方會談的需要而要被解凍。按照美財政部的本意，它不想解凍朝鮮資金，即使解凍也只能解凍部分合法資金。現在它將此責任丟給澳門政府，如果澳門政府宣佈解凍部分合法資金，朝鮮當然不滿意，六方會談仍將繼續擱淺，阻礙六方會談的罪名就會加到澳門政府頭上；如果澳門政府宣佈全部解凍，那麼就等於是解凍了美國財政部宣佈的非法資金，這樣，接管了滙業銀行的澳門政府就擔上了轉移朝鮮非法資金的罪名，美財政部也就由此握有了對澳門特區政府進行制裁的口實。由此可見，格拉澤3月17日對澳門的訪問，其所謂“保護澳門經濟體系是澳門政府的責任，至於會否解凍滙業客戶的戶口，是由澳門政府的決定”的說話，言外之意就是讓澳門政府在朝鮮資金問題上無法作為(既無法部分解凍也無法全部解凍)，通過澳門政府之手來達到自己不願意解凍全部資金的目的，這樣才能保持對朝鮮的金融制裁壓力，這是美財政部的最根本目標。(二)中國中央政府界入，初步化解解凍難題美財政部的這種做法不僅讓澳門政府處境困難，極為被動，而且也由於對六方會談的阻礙使得力主通過談判解決朝鮮核問題的美國國務院和中國政府極為不滿。從美國方面來看，美國國務院與財政部在對朝鮮政策上存在着嚴重分歧。隨着新保守分子、強硬派的旗幟、美國駐聯合國大使博爾頓(JohnBolton)2006年12月的離職，以及國務院負責軍控和國際安全事務的副國務卿羅伯特‧約瑟夫(RobertJoseph)2007年2月的辭職，主張以金融制裁為主要手段對付朝鮮的強硬派在國務院完全失勢，非法活動調查計劃(IAI)被降級，完全失去了它當初的作用。在國務院內部，朝鮮問題處在國務卿賴斯(CondoleezzaRice)和美國朝鮮問題首席談判代表希爾的控制之下，不再存在對六方會談的阻礙。這樣，新保守主義強硬派勢力的最後堡壘就是財政部利維負責的反恐和金融情報辦公室。在副總統切尼的指示下，財政部繼續通過實施金融制裁，維持着對朝鮮的強硬政策。到2007年213協定簽署後，新保守主義強硬派和現實主義接觸派在對朝鮮政策上的路線分歧就演變成為了財政部和國務院的部門分歧。按照“一國兩制”的規定，澳門的金融事務屬於特區政府管轄，中央不會干涉，然而，滙業銀行事件卻是一起涉外金融事務，對事件的處理涉及到了對外事務，涉及到對中國有重大利益的外交事件的處理，不再是澳門特區政府職權內能夠處理的問題，需要中央政府參與進來。對美國財政部對滙業銀行的最後裁決，中央政府表明了“深表遺憾”的態度。外交部發言人秦剛在2007年3月15日的例行記者會上表示，“中國中央政府支持澳門特區政府依法妥善處理有關問題。處理滙業銀行問題應着眼於兩點，一是應有利於推動六方會談進程，二是應有利於維護澳門特區的金融和社會穩定，”並解釋說“深表遺憾”是因為“兩方面的關切都應得到充分考慮和妥善處理，不能只得到部分滿足”。6言外之意就是指美國財政部的裁決只是考慮到了中方推進六方會談的一個關切，卻沒有考慮澳門的金融穩定這一中方的另一個關切，中國政府對此很不滿意。對於中國方面來說，美國財政部把滙業銀行列入@DL@

《“一國兩制”研究》第2期“判定洗黑錢確定名單”的裁定維持不變，意味着對滙業實施的金融制裁仍未解除，美國財政部可以隨時擴大對包括中國銀行澳門分行在內的澳門其他銀行的制裁，澳門的金融穩定仍舊處於美國財政部的威脅之下。格拉澤3月17日的澳門之行更給澳門政府出了個難題，使特區政府可能因為宣佈解凍朝鮮非法資金而授人以柄，讓美國財政部掌握威脅擴大對澳門的銀行進行制裁的口實。面對美國財政部的直接威脅，中國方面必須採取強硬有效的行動加於應對，首先就得讓美國方面自己宣佈解凍全部朝鮮資金，不要將此責任推到澳門特區政府頭上，以免除特區政府日後的麻煩。同樣在3月15日的例行記者會上，外交部發言人秦剛表示，中方將會對有關滙業銀行問題“通過適當渠道向美方表達我們的關注，此前我們也是這樣做的”。7從事後來看，中國方面是通過其他外交渠道向美國財政部施加了壓力。當時第二次中美戰略經濟對話(SED)已經確定將於2007年5月在華盛頓召開，中國政府警告美方，如果朝鮮資金沒能返還，可能傷害到美中戰略經濟對話8，這可是保爾森主管的財政部的在中美經濟關係方面的最大成績，對話要是受到影響，那就可能傷害到了財政部重大利益，於是保爾森才會干涉本部門官員的恐怖主義融資問題，最終同意推翻負責財政部恐怖主義融資官員的意見。此外，美國財政部還受到來自美國國務院的壓力。推動六方會談繼續前進是國務卿賴斯和希爾主管的對朝政策上的最大目標。希爾說服了賴斯，美國應該犧牲凍結資金的問題，以推動六方會談的213協定，於是賴斯出面，與保爾森一同施加壓力，勸說財政部金融情報辦公室同意了這個建議。在這種巨大的壓力下，財政部金融情報辦公室的不得不讓步，在解凍問題上的態度來了個180度大轉變。格拉澤訪問澳門兩天后，即3月19日，趕在六方會談當天上午11點開始之前，格拉澤和希爾在北京共同宣佈“朝鮮和美國同意通過某種機制將所有的2,500萬美元返還朝鮮”，並解釋說朝鮮保證將這筆錢用於人道主義目的。9(三)一波三折──美朝達成協定由中國銀行接收滙業朝鮮資金然而，解凍的問題並沒有因此而結束，剛解決了誰宣佈解凍的問題，誰負責具體解凍事宜的問題仍舊存在，現在又新出現了誰接收的問題。對於後一個問題，美國在3月19日記者會上宣佈同朝鮮達成諒解，並稱根據朝鮮的建議，將滙業資金轉移到朝鮮外貿銀行在北京的中國銀行帳戶上。美國和朝鮮方面的決定是在沒有商量和通報的情況下，就宣佈由中國銀行來接受這筆財政部所稱的“有毒”資金，完全沒有考慮中國銀行以及中國政府的處境。朝鮮當然願意讓中國銀行接受這筆錢，轉交給朝鮮，拿中國作為掩護，保障其日後國際金融往來能夠通暢；美國財政部也願意，反正它一直的就盯着中國銀行，認為中國銀行是替朝鮮洗錢的銀行之一。在美財政部看來，資金轉移到中國銀行最好不過，是從它眼裏的一個小目標(滙業銀行)轉移到了一個大目標(中國銀行)手裏，這有利於美國財政部繼續威脅指控中國銀行為洗錢銀行提供了口實。對於誰負責解凍事宜，美國繼續堅持解凍的決定權還是在澳門政府手裏，稱是根據朝鮮的建議全部解凍，具體的轉移技術安排由朝鮮和澳門政府商定，極力避開美國財政部的解凍責任，而只是堅持根據《愛國者法》第311條款對滙業的制裁不變。只有這樣，美財政部才能減輕自己宣佈制裁滙業銀行卻又不得不將其解凍的尷尬，減輕對《愛國者法》311條款權力、對財政部威信的損害。澳門特區政府負責解凍事宜表面上也講得通，畢竟當初是特區政府在美國威懾下宣佈凍結滙業朝鮮資金，但澳門特區政府清楚，整個過程需要美國財政部的確認，避免因一些解凍的技術問題而使特區政府背上洗錢的嫌疑。中國政府對美國財政部在這兩個問題上的做法非常不滿，因為美財政部的這種做法是顯然損害澳門特區金融穩定方面的利益，損害中國銀行的利益。就在希爾和格拉澤宣佈了全部解凍朝鮮資金後的第二天，在3月20日中國外交部例行記者會上，發言人劉建超表示，“為維護澳門特區的金融穩定，中方要求美方繼續就此問題同澳門特區政府保持磋商，我們希望澳門方面的有關關切能得妥善解決”10，再次強調維護澳門金融穩定是中央的主要關切之一。同時，美國國務院希望的推動的六方會談由於滙業資金的解凍問題而停滯。為保證資金最終解凍並回到朝鮮手中，朝鮮採取強硬措施，3月22日，朝鮮稱如果2,500萬美元的資金沒有實際到達在中國銀行的朝鮮戶口，就不會恢復談判，朝鮮談判代表金桂冠離開北京。這些情況使美財政部面臨很大壓力。(試想，如果解凍是由澳門政府來負責，那麼，現在阻礙六方會談的壓力就會集中在澳門政府身上)，重重壓力之下，格拉澤在3月20日剛離開北京之後不得不於3月25日再赴北京。格拉澤稱他在北京的任務是“提供(美)財政部的一些專業技術”以使朝鮮資金順利轉帳。他說“澳門人和中國都想確認這個協議的執行符合他們自己的法律和他們的國際責任，我們帶來了(美)財政部的專業技術來幫助中國和澳門人來完成其這些有關執行的問題。”很明顯，從他的話裏，我們能夠體會出中國方面對美國財政部施加的壓力，即不能因為中國銀行接受這筆朝鮮資金而受到任何牽連，澳門特區政府也不能因為解凍的技術問題而受到洗錢的指責。(四)最後的較量1.美國財政部一意孤行，堅持對滙業銀行的制裁顯然，問題並不像表面所稱的“專業技術”那麼簡單。所謂的技術問題背後，隱藏着美國財政部與中方的激烈較量。美國財政部恐怖主義和金融情報辦公室是建立來針對外國金融機構或國家進行洗錢活動進@EC@

“一國兩制”下的外交實踐行獨立的情報收集並具有執法能力的機構，有《愛國者法》第311條款的授權和保護，直接聽命於總統和副總統，不受聯合國以及美國國務院的干涉，儼然是金融領域的中央情報局(CIA)。美財政部對滙業作出最終制裁決定的真正含義就是警告其他銀行如果同朝鮮做生意將會遇到與滙業現在同樣的下場。但現在如果因為六方會談而推翻了對滙業的制裁，那就表明《愛國者法》311條款的執法行動是可以被影響的、被沖淡的、被外交談判所代替的，這將不僅是對財政部權威和可信度的一個嚴重打擊，也是對《愛國者法》第311條款的威懾力的毀滅性打擊。因此，美財政部雖然在中國方面以及美國國務院壓力下，以資金用於朝鮮的人道主義目的為托詞，不得不宣佈將通過某種機制將所有的2,500萬美元返還朝鮮，全數解凍資金，但仍然堅持不會正式撤銷對滙業的裁決，仍然堅持具體解凍事宜由澳門特區政府負責。格拉澤在北京從3月25日開始的兩個星期在北京的停留，試圖在不撤銷對滙業指控、維護《愛國者法》311條款這個有力武器以及維護財政部的信譽的前提下，找出怎樣將這筆資金通過中國銀行轉出去的方法。2.中方沉着應對，拒絕接收滙業銀行朝鮮資金對於中國來講，如果聽從美國和朝鮮的安排，讓中國銀行接受這筆錢是十分不明智的，那樣不僅會將中國銀行置於非常危險的境地，影響整個銀行的信譽，隨時面臨美國關於洗錢的指責。因此，中國政府當然不會授受美國和朝鮮的這種不顧中國和澳門特區利益的安排。中國不願意讓中國銀行接手，也就是要避免中國銀行因此被美國財政部以洗黑錢的罪名盯上(如果中國銀行接受這筆錢，那就得要求簽署一個書面保證，即通過中國銀行的轉帳，不會因此上了美財政部的黑名單。但美財政部不願意簽署這樣一個書面保證。從法律上看，它要為撤回滙業銀行最終裁判提供書面理據，這有機會成為了將來反對第311條可引述的一個先例，必將嚴重影響美財政部的權力，即《愛國者法》311條款的效力)，避免中國銀行澳門分行以及其他澳門大銀行不被美國財政部以洗錢嫌疑緊盯，才能維護澳門的金融穩定。在如何拒絕中國銀行接收滙業朝鮮資金、維護中國銀行以及澳門特區政府利益這點上，外交部發言人秦剛在2007年4月10日外交部例行記者會上的一番精彩回答給出了最好的註腳。當時有記者提到滙業銀行資金轉帳問題，問“錢無法滙到中國銀行是否也有一些中方的原因”，秦剛對此答道：“中國銀行是上市銀行，需要履行有關的國際義務，遵循相關的法律。澳門特區政府在這個問題上承擔着相應的國際義務，有一些相關的關切。如果要找到一個妥善解決的方法，就應該照顧到包括中方和澳門特區政府在內的有關各方的利益和關切。如果你認為目前的問題是由於中國銀行的原因，你可以建議日本的銀行去接。”11一方面，由於“一國兩制”的安排，中央政府通過聲稱澳門特區政府的利益和關切，以回應美方的壓力，向美方表明處理滙業資金問題必須考慮澳門特區的利益；另一方面，又強調中國銀行作為上市公司有其獨立的利益，需要對股東負責，不能讓其承擔由接收滙業朝鮮資金的政治和經濟風險。這樣一來，通過澳門特區政府與中國銀行的配合，中央政府上演了一出巧妙的政治雙簧，回絕了美國財政部的無理要求，保障和維護了澳門特區以及中國銀行的利益，使得美國方面無法再要求通過中國銀行接收滙業朝鮮資金，難於繼續在滙業問題上以擴大對澳門銀行的制裁向澳門特區政府和中國中央政府施加壓力。3.美國財政部不得不放棄通過中國銀行接收朝鮮資金在整個滙業事件的處理中，通過媒體放話以及其他渠道，美國財政部多次向中國表明或暗示，他們掌握有中國銀行等澳門的大銀行同滙業一樣進行所謂“違法活動”的證據。美國國務院前朝鮮問題協調員大衛‧亞瑟(DavidAsher)於2007年初在國會作證時說，“滙業從來不是在澳門的主犯，雖然有大量的”證據証明澳門的銀行有參與洗黑錢，但是只有滙業被列入黑名單，因為它是“一個容易對付的目標，並規模不大，其失敗將不會倒垮了整個金融制度”。12亞瑟認為真正的目標，是“數間與朝鮮同謀參與金融罪行的大規模中資銀行”。格拉澤在2007年4月在國會聽證會上作供時證實也稱對滙業的制裁是“向各國銀行發了一槍，警告它們與朝鮮斷絕聯繫，否則它們可能落得[如滙業]一樣的下場”。13儘管如此，如果美財政部執意只憑藉其手中所謂證據在澳門擴大制裁範圍，這將冒着惹怒中國政府、破壞中美關係全局的風險，它顯然不能這樣做。因此，美財政部的做法是通過堅持對滙業的制裁不撤銷，堅持讓澳門特區政府負責具體解凍事宜，堅持讓中國銀行接收滙業朝鮮資金，使得中國方面無法擺脫與滙業朝鮮資金的聯繫，以保持對中方的威懾。但中方作出適當應對，中國外交部一再重申“兩個關切不能只得到部分滿足”，又通過與特區政府及中國銀行的配合，拒絕了讓中國銀行參與其中，使得美國財政部無法再找到合適的藉口威脅將制裁擴大，也就無法再威脅在澳門擴大制裁。當然，如果中方能夠迫使美財政部撤銷對滙業的指控，也就不會有其他銀行的問題，那就一勞永逸地解決澳門金融穩定面臨美國的威脅。但撤銷對滙業的指控這點也是美國財政部的底限。從前面的分析可以看出，如果它撤銷的話，那將是對美財政部以及《愛國者法》311條款的毀滅性打擊，對於一心在全世界打擊朝鮮以及其他國家非法金融活動的美國來說，迫使其在這一點上讓步很難。這樣的背景下，格拉澤在北京呆了兩個星期，與中國人民銀行、銀監會、外交部等多個部門的相關官員進行了多次交談，並沒有使問題得到解決。中國銀行不願意接收被美財政部所指是“有毒的”朝鮮資金，美財政部不願意放棄對滙業的制裁，以維護《愛@ED@

《“一國兩制”研究》第2期國者法》311條款的效用。在這個交鋒中，中國處在有利地位，佔得了上風。由於清楚美國國務院面臨着推動六方會談的巨大壓力，中國方面只要以正當理由堅持中國銀行不能接收滙業朝鮮資金，美國國務院沒有辦法，只有去向美財政部施加壓力。在這種情況下，如果滙業的朝鮮資金沒能及時轉移，六方會談協定就將毀在美財政部手裏，美國也將落下不能履行其承諾的罪名，美財政部最終將不得不作出讓步，不再堅持讓中國銀行接收滙業朝鮮資金。4.解凍問題最終與澳門特區政府、中央政府以及中國銀行脫離關係經過在北京的一番較量之後，美財政部不能從中國方面得到讓步，只有放棄通過中國銀行轉移滙業朝鮮資金，中國銀行也不再與滙業朝鮮資金的問題糾纏在一起了，美國國務院也只有尋找別國的銀行來解決這個問題。誰接受滙業資金的問題與中國方面不再有關係了。在由誰來負責解凍滙業朝鮮資金的問題上，美財政部還是堅持由澳門宣佈解凍。在沒有美國政府任何保證或說明的情況下，如果澳門政府與朝鮮接洽轉帳的技術問題，美國隨時可以將幫助朝鮮洗錢罪名加給特區政府。在這種情況下，澳門特區政府與朝鮮接洽轉帳問題就將承擔政治風險。只不過，在中央政府一再重申的“維護澳門金融穩定”、“照顧包括中方和澳門特區政府在內的有關各方的利益和關切”的壓力之下，美財政部既然無法迫使中方同意讓中國銀行接收滙業朝鮮資金，也無法繼續利用滙業資金的具體解凍問題向特區政府施壓，因為只有讓澳門政府放心解凍，才可能讓別國銀行來接收這筆錢，滙業朝鮮資金問題才能往下走。格拉澤離開北京後沒幾天，澳門金管局4月10日表示，滙業朝鮮2,500萬美元資金，可在52個帳戶持有人或經帳戶持有人授權，以合法簽名隨時提取、滙出。這意味着滙業銀行所有涉朝資金將按照客戶指示，全面放行。特區政府主要關注兩個問題，一是資金放行依照銀行慣例自由放行，過程中美國須提供協助，如美元滙款必須取道美國等。二是資金轉移途徑須獲美國認同，避免美國“秋後算帳”，指控有銀行參與轉移問題資金。當中也包括日後有關資金的用途，不應由澳門方面或任何提供資金轉移的金融機構負責等“手尾”。對於澳門政府的上述“關切”，美國財政部此前發表聲明，對澳門政府的決定表示支持。美國財政部在聲明中以“對澳門政府的決定表示支持”承諾，澳門政府則回應以“妥善的、負責任的安排”作為“簽收”。14這樣，美國財政部等於是向對澳門政府的解凍行為作出了保障性的說明，澳門政府解凍資金完全沒有洗錢的責任。至此，特區政府的責任才完全擺脫，滙業案件與六方會談的關係也完全了結，如希爾所說：“以我看來，他們能取得這筆錢，因此這不再是滙業銀行的問題，而是他們進行非核化的問題。滙業銀行(事件)結束了。”15四、澳門特區政府及中央政府對滙業事件的應對總結由美國財政部宣佈對滙業銀行進行制裁而引發的這次事件使得回歸以來的澳門捲入到了複雜的國際政治鬥爭中，澳門的金融體系和社會的穩定遭遇到了一次危機。在中央政府的支持和特區政府的正確應對，避免了一場由於有可能因為政治衝突而引發的金融危機。滙業事件發生後，澳門政府正確進行了應對，政府接管滙業銀行和加強了審計和監管工作，並很快制訂了反恐怖主義融資和清洗黑錢方面的法律，成立了單獨的金融情報辦公室，加強了對金融機構的監管。這些反洗錢和反恐怖主義融資的措施得到了包括美國在內的國際社會的讚譽，中央政府對此表示支持和肯定。在美國財政部一意孤行，維持對滙業裁決，並威脅到澳門特區的金融和社會穩定的情況下，中國政府開始強力界入，多次表達中國政府的兩個方面關注：一是應有利於推動六方會談進程，二是應有利於維護澳門特區的金融和社會穩定。外交部再三強調，中國在滙業問題上的兩個關切“不能只得到部分滿足”，如何保持澳門的金融穩定成為了中央政府最為關切的問題。面臨美國財政部執行的對朝鮮金融戰爭措施，以及對中國銀行澳門分行其他銀行的威脅，中央政府從外交方面對美國財政部施加了很大壓力，迫使其自行宣佈解凍資金，而不是將責任推到澳門政府頭上來，又以正當的理由和利用美國國務院在推進六方會談上的壓力，避免使得中國銀行接受美國財政部眼中的“有毒”朝鮮資金，迫使美國在滙業問題上沒有擴大化，將美國對滙業制裁的危害降到最低，也使得美國政府免除了澳門政府因為解凍朝鮮非法可能惹上的危險，保護了澳門特區的金融和社會穩定，使得澳門政府完全擺脫了滙業事件帶來的影響。中央政府的這種壓力，也可以從美國國務院的反應得到體現。在中國表達了對澳門金融穩定的關注之後，2007年3月16日美國國務院發言人也回應道：“我們充分理解中國為甚麼如此關注這件事情。同時，我們也理解中國擔憂美國的這個規則可能導致人們對澳門金融機構乃至中國內地金融機構產生一些看法。美國財政部宣佈的BDA(即滙業銀行)僅僅只針對BDA，他們會對此有更加詳細的說明。”16滙業事件中，“一國兩制”下中央政府與澳門特區政府的應對也給我們留下了一些可以思考的空間。特區政府可以作為中美衝突的緩衝地帶，避免兩國直接對抗，提供一個政策調整的空間。在滙業事件上，由於有“一國兩制”的安排，中國一直強調美國與澳門政府接觸，同時強調保持澳門金融穩定與有利@EE@

“一國兩制”下的外交實踐於六方會談的兩個關切，借助特區政府之手來進行一些更為靈活的操作；通過強調特區政府的利益和關切，以及中國銀行自身的利益等理由，拒絕了讓中國銀行接收並轉移朝鮮資金，讓美國財政部找不到威脅對中國銀行及其他澳門銀行實施金融制裁的口實，也使得美國財政部對特區政府解凍朝鮮資金的事宜做出了保障。最終，美國財政部無法再繼續以擴大對澳門的金融制裁來威脅特區政府和中國中央政府，澳門的金融穩定得到了保障。特區政府在對滙業銀行事件的處理上也有可以商榷的地方。滙業事件2005年9月發生時，特區政府為了保持澳門金融的穩定，接管了滙業銀行。這是正確的做法。然而，在凍結滙業銀行朝鮮資金問題上，在美國憑藉金融霸權威脅下，特區政府在凍結朝鮮資金的問題上，是否能夠在做出決定時與中央政府進行很好的溝通，與中央政府一道來處理，多從國家外交的角度考慮一些，而不是由於美國對滙業的指責就直接凍結了朝鮮資金。假如當初特區政府在滙業事件的處理過程能夠做到這點，就可以避免完全捲入到了美國對朝鮮的金融制裁中，就此避免捲入到了圍繞朝鮮核問題的東亞國際安全事件處理中，以能夠減少一些不必要的麻煩，更好地維護澳門以及中央的利益。註釋：1Asher,D.L.(2007).TheImpactofU.S.PolicyonNorthKoreanIllicitActivities.HeritageLectures.No.1024.AvailableatthewebsiteofTheHeritageFoundation:http://www.heritage.org/Research/AsiaandthePacific/upload/hl_1024.pdf.23rdMay2007.2FBIHelpsBustMajorInternationalSmugglingOperation.AvailableatthewebsiteofFederalBureauofInvestigaton:http://www.fbi.gov/page2/aug05/pistole082205.htm,22ndAugust2005.3TreasuryDesignatesBancoDeltaAsiaasPrimaryMoneyLaunderingConcernunderUSAPatriotAct.AvailableatthewebsiteoftheU.S.DepartmentoftheTreasury:http://www.ustreas.gov/press/releases/js2720.htm,15thSeptember2005.4TreasuryFinalizesRuleAgainstBancoDelta,BDACutOffFormU.S.FinancialSystem.AvailableatthewebsiteoftheU.S.DepartmentoftheTreasury:http://www.treas.gov/press/releases/hp315.htm,14thMarch2007.5《格拉澤旋風式行程向金管局提供資料何厚鏵對美決定再表示遺憾》，載於《市民日報》，2007年3月18日，第P01版。6《2007年3月15日外交部發言人秦剛舉行例行記者會》，載於中華人民共和國外交部網站：http://www.mfa.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t303794.htm，2007年3月15日。7同上註。8Sevastopulo,D.andA.Yeh(2007).RiceHelpedUnfreezeNKoreanFunds.FinancialTimes.21stMarch2007.9JointRemarksbyChristopherHillandbyDanielGlaser-MorningWalk-ThroughattheSt.RegisHotel,Beijing,China.AvailableatthewebsiteoftheBeijing(China)EmbassyoftheUnitedStates:http://beijing.usembassy-china.org.cn/031907sixparty.html,19thMarch2007.10《2007年3月20日外交部發言人劉建超舉行例行記者會》，載於中華人民共和國外交部網站：http://www.mfa.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t304972.htm，2007年3月20日。11《2007年4月10日外交部發言人秦剛舉行例行記者會》，載於中華人民共和國外交部網站：http://www.mfa.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t310171.htm，2007年4月10日。12Greenlees,D.andD.Lague(2007).TheMoneyTrailThatLinkedNorthKoreatoMacao.TheNewYorkTimes.11thApril2007.AvailableatthewebsiteofTheNewYorkTimes:http://www.nytimes.com/2007/04/11/world/asia/11cnd-macao.html.13JointTestimonybyDanielGlaser,DeputyAssistantSecretaryforTerroristFinancingandFinancialCrimesBeforeTheForeignAffairsSubcommitteeonTerrorism,NonproliferationandTradeTheFinancialServicesSubcommitteeonDomesticandInternationalMonetaryPolicy,Trade,andTechnology,U.S.HouseofRepresentatives.IsolatingProliferatorsandSponsorsofTerror:TheUseofSanctionsandtheInternationalFinancialSystemtoChangeRegimeBehavior.AvailableatthewebsiteoftheU.S.DepartmentoftheTreasury:http://www.treas.gov/press/releases/hp361.htm,18thApril2007.14《美國讓步支持澳府決定滙業朝資全面放行》，載於《澳門日報》，2007年4月11日，第A06版。15《放行第三天朝戶未見影希爾：問題不在澳門》，載於《澳門日報》，2007年4月14日，第A10版。16《討論如何落實制裁滙業格拉澤今再來澳》，載於《澳門日報》，2007年3月17日，第A01版。@EF@

競爭與均衡：第四屆立法會直選活動及其結果透析婁勝華∗政治行為主義理論傾向於以冷冰冰的數量關係來分析活生生的政治實踐，由是，選舉活動與投票行為便成為該理論藉以自我演繹的經典課題。而選舉行為自身具有的競爭性特徵，使研究者自然而然地將之比附為市場行為。按照經濟學的競爭均衡理論(competitiveequilibrium)1，設定完全競爭條件，社會供給與需求會自動趨向均衡狀態，市場活動的參與者(消費者、企業家等)可以從中獲取最大效用與收益。反之，如果因不完全競爭而引發經濟活動的無效或低效，導致非均衡狀態，即是所謂的“市場失敗”，引入政府干預就成為必要。同理，由於議會是政治產品(公共政策等)的輸出者，所以，社會要求議席所對應的社會政治力量具有均衡性，以完全競爭(競選)方式產生議員，具達致議會結構均衡性之可能，反之，賄選等手段破壞了完全競爭秩序，其結果可能是無法實現議會結構的均衡性，從而導致生產大量低效或無效政治產品，為此，就需要引入干預手段加以矯正，包括打擊賄選與不公平選舉行為，以及其他的以彌補結構失衡而設計的議員產生方式(比如間選與委任等)。倘若上述說法因缺乏嚴密論證而難免牽強附會的話，那麼，不久前在澳門展開的第四屆立法會直選活動及其最終結果某種程度上仿佛是一次生動的政治實踐演繹。一、參選：積極踴躍而力量多元選舉活動是實現公民政治權利的基本途徑。選舉權利實際上包括選舉權與被選舉權兩個方面，對於公民來說，參加選舉包括登記成選民享有投票權，以及接受提名成為候選人享有被選舉權。2008年10-11月，新修訂的“選民登記法”與“立法會選舉法”先後生效，從而為2009年澳門特區第四屆立法會選舉奠定了法律基礎，隨即展開的新一輪選民登記及確認工作為第四屆立法會選舉揭開了序幕。資料顯示，至2008年12月31日，獲得確認登記為有資格參加2009年第四屆立法會選舉投票的選民數2為249,886人，較之於2005年第三屆立法會選舉，增加了29,233人，增長率為13.25%。其中，以居住區域計，花地瑪堂區增加最多，達15,862人；以年齡計，50-59歲年齡段選民增加最多，為15,392人；次之為29歲以下的選民，增加了10,966人。青年選民的增加反映了青年公民意識的提升，同時，新修訂的選民登記法規定為選舉時年滿18周歲的青年提前登記也是重要原因之一。實際上，選民登記的踴躍程度已經預示，第四屆立法會直選競爭之激烈程度不會弱於上一屆。而從選民分佈及其增長情況看，新增選民群無疑是各參選組別重點拉票的對象，而花地瑪堂區選民、青年選民，以及博彩從業員選民的選票，顯然是決定競選勝負的關鍵性因素。與踴躍的選民登記相比，參加競逐直選議席的組別以及參選人同樣不遑多讓，而且更顯多元。與上屆相比，參選組別及候選人之變化，可參見表1所示。分析表1資料，首先，從參選組別看，在參加2009年第四屆立法會選舉的16個組別中，13個組別是與2005年第三屆立法會參選組別存在着聯繫的，其中，6組即上屆原參選組別，2組由上屆參選組別拆分的，4組則由上屆參選組別更名而來，另有4組是新參選組別。而上屆參選組別中，有7組退出今屆立法會選舉。可見，參選組別上體現出明顯的新陳代謝，大部分組別維持了與上屆參選組別之間較強的承繼性關係，而同時，亦有新參選組別的加入。再從參選組別所代表的政治力量版塊看，大致可分為五大政治版塊，即傳統愛國團體(如“群力”、“同心”)、泛民主派(如“民主昌澳門”、“民主新澳門”)、博彩工商派(如“澳門發展新連盟”、“改革創新同盟”)、鄉族派(如“民聯”、“澳粵同盟”)以及土生及公務員勢力(如“新希望”、“齊聲建澳門”)，此外，還有包括溫和的公民派(如“公民監察”)等在內的其他新興力量。由此不難看出，參選組別所代表的政治力量結構是多元的，既有舊有勢力，也有新興勢力，大體反映了目前澳門的多樣性社會結構。∗澳門理工學院公共行政高等學校副教授@EG@

競爭與均衡：第四屆立法會直選活動及其結果透析其次，從候選人看，16個參選組別，共有候選人122位。3整體上體現出以老帶新、新舊交替的格局，具體地說，出現“三多”現象，即“多女性”(16組的第一、二候選人中有8位女性，其中4位擔任“領軍角色”，為各相關組別的第一候選人)、“多青年”(“70後”、“80後”開始大量進入各組別候選名單，年齡最小的候選人甚至是在校大學生，年僅22周歲)、“多族裔”(除土生葡人外，菲律賓等少數族裔人士也開始加入組別名單，成為候選人)。表1立法會參選組別的變化情況2005年第三屆立法會選舉2009年第四屆立法會選舉組別前兩位候選人組別前兩位候選人群力促進會梁慶庭、容永恩群力促進會何潤生、陳虹同心協進會關翠杏、梁玉華同心協進會關翠杏、李從正新希望高天賜、梁榮仔新希望高天賜、姍桃絲民主起動利建潤、梁石民主起動伍錫堯、利建潤澳門民聯協進會陳明金、吳在權澳門民聯協進會陳明金、吳在權原有組別親民愛群協會潘志明、何珮琴親民愛群協會潘志明、梁金泉民主昌澳門吳國昌、陳偉智拆分組別民主新澳門吳國昌、區錦新民主新澳門區錦新、周庭希為澳門麥健智、飛迪華齊聲建澳門黃偉麟、高智睿職工同盟李漫洲、何興國社會民主陣線李漫洲、鄧國良繁榮澳門同盟周錦輝、葉榮發改革創新聯盟陳美儀、胡錦漢更名組別澳門發展聯盟梁安琪、蘇樹輝澳門發展新連盟梁安琪、黃升雄愛澳聯盟馮志強*、劉永誠澳門新青年余惠鶯、陳虹澳門前瞻協進會盧德華、梁少培博彩職工總會聯盟鄭康樂、梁孫旭澳門新力量方文達、余冠全澳門民主民生協進會汪長南、梁國洲退出組別民權協進會卓永生、陳永源澳粵同盟麥瑞權、葉雲妮同力建設聯盟賴初偉、關偉霖公民監察林玉鳳、尉東君新參選組別社會公義原錦成、黃淑芬註：*馮志強已轉為間選議員。總之，從選民登記、參選組別及候選人情況看，積極踴躍、力量多元與新老交替是第四屆立法會選舉參選階段的三大特徵。有關特區成立以來立法會直選議席、選民及投票、參選組別及候選人的變動情況可參見表2所示。表2特區成立以來立法會選舉情況選民及投票參選組別屆別直選議席選民數投票數投票率(%)數量候選人2001年第二屆10159,81383,64452.3415962005年第三屆12220,653128,83058.39181252009年第四屆12248,708149,00659.9116122資料來源：《選舉活動綜合報告2001》，澳門：行政暨公職局，2002年；澳門立法會選舉網站：http://www.eal.gov.mo；澳門選民登記網站：http://www.re.gov.mo/re/public/index.jsf。二、競選：緊張激烈而不失秩序9月5日，為期14日的第四屆立法會選舉各參選組別的競選宣傳期正式開始。競選期間，縱然是颱風襲擾，16個參選組別依然分秒必爭，傾情竭力地自我推銷，盡展所長以博選民親睞。兩週的競選活動，總體上，可以說是緊張激烈而不失秩序。儘管較之於政黨競選，社團選舉的激烈程度不免稍遜風騷，然而，比之於此前(2009年7月26日)的行政長官選舉，以及上一屆(2005年)立法會選舉，此屆立法會競選活動氣氛之熱烈、競爭之劇烈可謂有目共睹。難得的是，儘管競選過程中也出現了一些造謠抹黑等負面行為，卻仍處於可控狀態，競選活動維持了有序運行，賄選或不規則選舉行為的舉報較以往減少，選民信心亦見增強，發展優質民主而非劣質民主所必須的新型選舉文化初見端倪。具體地說，第四屆立法會競選活動呈現出幾個特點：@EH@

《“一國兩制”研究》第2期一是在競選過程上，14日的競選宣傳期明顯劃分為前、後兩個階段。競選期開始後的首一階段，不同參選組別對於參選政綱、理念“各自表述”，行“君子之爭”，而自12日出現抹黑第12組(“同心”)第一候選人關翠杏的“白抄”事件後，競選活動轉入第二階段，在該階段中，因選情激烈，負面選舉行為陸續出現。值得指出的是，負面競選策略固然不可取，但是，其中的某些事件本身也給各參選組別或候選人提供了警示作用。對於參選組別來說，在選擇候選人時務必慎重，不能太過隨意；而對於候選人來說，參加選舉即意味着接受選民與社會的全方面審視，包括道德審視。因此，一旦決定參選，就需要做好接受檢驗的心理準備。二是在政綱與候選人方面，“重候選人不重政綱”的局面沒有得到根本扭轉。儘管各參選組別在政綱上花費了一定的心思，但政綱內容卻頗多雷同，區別並不明顯。與此同時，競選宣傳重視候選人包裝的趨勢越發明顯。如，不同候選人頻打“基層牌”，強調自己出身草根，又或是男性候選人被“包裝”成抱打不平的“英雄”，女性候選人明星式形象包裝等，都是基於同樣的考慮，即用心制訂政綱，不如包裝候選者個人。三是競選方式上，越趨多樣化。既有傳統的競選方式，如張貼、散發宣傳品，造勢晚會，出動廣播車，也有新出現的現代型競選宣傳方式。如，候選組別設立網站、候選人的Facebook、博客等網絡競選方式。其次，既有正面的競選方式，如，第16組(親民愛群協會)提供印有盲人凸字的政綱，第6組(公民監察)的宣傳義賣活動(籌集競選經費)等，也有負面的競選方式，如抹黑“白抄”等。四是宣傳環節上，在既有的競選活動中，各參選組別與候選人均十分重視與選民間的互動(本身沒有錯)，相對而言，較為忽略了各候選人之間的互動，如電視(台)的辯論環節未受到應有的重視，或缺乏辯論的氣氛。實際上，開展競選活動，目的之一就是通過候選人之間的互動(辯論與反駁)闡述各自的政綱與理念，令選民有所鑒別與比較，從中選擇代表自己的人。五是在選舉管理方面，在競選活動中，儘管某些不規則的選舉行為不時有所發生，但是，選舉管理委員會在履行自身職責方面，總體上發揮了提前預警與及時介入的作用。按照既定選舉程序，“選管會”在選舉進入下一步程序前一般會提前對各參選組別發佈預警，以預防與減少問題的發生；而當不規則選舉行為或賄選活動出現時，選管會或廉署尚能做到適時澄清或介入，以避免問題的惡化。不過，從競選管理角度看，如何管理網絡媒體在競選活動中的不規則行為有待進一步研究。值得指出的是，儘管第四屆立法會選舉的競選宣傳活動整體上保持了良好的秩序，呈現出優良選舉文化的端倪，沒有出現上屆立法會選舉中出現的大面積賄選與不規則選舉行為，修法效應顯現，然而，基於過往澳門既有選舉實踐所體現出的選舉文化之一張一弛的波動性特徵，即“一屆好，一屆差”的循環，因此，若使尚處脆弱狀態的優良選舉文化得到真正鞏固，既要關注投票活動的公平有序，更有賴於持續性公民教育與公平選舉實踐的訓練，防止賄選與不規則選舉行為回潮。三、結果：延續既有格局且趨向均衡9月20日投票結束後，至次日公佈初步點算結果，雖然初步投票結果本身並無戲劇性可言，反而是初步點算發現的大量廢票引起參選組別的關注與社會各界的反響，之後，總核算委員會經過兩天的再甄別，至22日晚間正式公佈選舉結果，至此，12個直選議席各有其主，第四屆立法會選舉塵埃落定。從選舉結果看，可以說，基本符合之前的社會預期，沒有出現所謂的戲劇性結果，而是延續了既有的政治力量分佈格局，且不同政治力量更加趨向均衡狀態。具體表現如下：(一)基本政治力量分佈未有改變，均衡化趨向越見明顯比較2009年第四屆立法會選舉與2005年第三屆立法會選舉各參選組別所代表的政治力量之得票情況(詳見表3)，基本政治板塊在鞏固或延續各自勢力的基礎上有所調理，且結構更趨平衡。2005年第三屆立法會選舉中，五大政治板塊的得票率分別為傳統愛國社團(26.1%)、“民主派”(19.1%)、工商博彩(14.5%)、鄉族派(22.7%)、土生及公職人員(8.9%)。而至2009年第四屆立法會選舉，各政治版塊的得票率略有調整，傳統愛國社團(24.9%)、“泛民主派”(19.9%)、工商博彩(19.0%)、鄉族派(19.2%)、土生及公職人員(10.6%)。相比之下，得票率上升最多的是工商博彩力量(+4.5%)，而下降最多的是鄉族力量(-3.5%)，但都沒有超過5%，其他各派力量大體維持了上屆得票率，且調整後的得票率明顯接近，除“土生及公職人員”(10.6%)外，其餘四大政治力量得票率均在20%左右，顯示出少有的均衡狀態。表3立法會直選各政治力量得票及議席變動情況第三屆(2005)第四屆(2009)選票選票政治力量得票%議席得票*%議席傳統愛國社團33,61726.1437,13424.93“泛民主派”24,60119.1229,63719.93工商博彩18,64414.5228,30119.02鄉族派29,23022.7328,60219.23土生及公職人員11,5058.9115,76110.61其他7,3015.77,7885.2總投票數128,830-12149,006-12註：*此為2009年9月22日晚間公佈之選票結果。@EI@

競爭與均衡：第四屆立法會直選活動及其結果透析(二)傳統愛國社團VS“泛民主派”之所以將傳統愛國社團與“泛民主派”放在一起進行討論，是因為從議席分佈來看，其他各派政治力量所獲議席毫無例外地保持了上屆原有席位數，惟傳統愛國社團議席由上屆的4席減少為3席，而“泛民主派”議席則由上屆的2席變為3席，“一減一增”表面上易於使人直觀地聯想到相互間力量對比的此消彼長之關係，而事實並非如此。實際上，兩派政治力量的得票率大體延續了上屆比例，所以會出現得票與議席不對應情況，乃因為“泛民主派”選舉策略的奏效。作為傳統愛國社團的參選組別“同心”與“群力”，其總得票率與上屆相若。其中，“同心”憑藉第一候選人關翠杏的個人業績，以及準確的競選策略與定位，在所有參選組別中獲得最多票數，得票數也較上屆大幅上升，榮膺“票王”(兼“票后”)。而“群力”雖然得票也較上屆有所增加，然第二候選人終因未夠最末議席所需的最低當選票，從而未能保住兩席。探究“群力”失一席的原因，除了競選策略(如推舉新人參選步伐稍快及宣傳不足夠等)外，其支持社團“街總”的角色與定位也受到考驗，需要從符合社會發展的方向而加以調整。此外，“同心”與“群力”在總得票數與上屆相若的情況下失去一席，並不意味着其所代表的愛國力量的比例縮減，反而需要檢討的是，傳統愛國力量的內部如何進行協調，在選舉中發揮配票功能。同樣，儘管泛民主派的議席增加了一席，也不意味着澳門的民主勢力或非愛國力量在壯大，而是其分拆名單的競選策略效應顯現的結果。其實，只要分析一下民主派兩組參透名單的候選人就可以知道，即便是針對“民主新澳門”的相關“揭短事件”容易被聯想為競選抹黑行為，可事實也表明，對於民主派來說，要找到願意加入其團體並成為合適的候選人者也是不那麼容易的。其之所以仍然能夠獲得支持票，更多地反映的是民心的變化，尤其是2006年歐文龍貪腐案的出現，令選民要求強化對政府監督的呼聲高漲，其中部分轉化為“抗議票”，而投向“泛民主派”。(三)族群與鄉黨勢力未見進一步擴張作為移民社會，族群利益始終是一種現實存在。它同樣需要在以利益代表制為結構原則的立法會中得以反映。從歷屆立法會選舉來看，作為特殊社群的土生葡人，其與公職人員的深刻聯繫往往通過選舉而呈現得更加清楚，也正因此，社會普遍擔心，基於該族群選票資源有限而無法在直選中取得議席的境況幸未出現，反而總得票較前略有增長，而事實上，如果得不到公職人員利益群體的支持，純粹的葡裔或少數族裔的選民群體是很難通過直選取得立法會議席的，此業已成為委任議席應當得到保留的重要社會共識，儘管上屆委任議員中未有出現少數族裔的人選，但有理由相信一旦土生葡人族裔無法通過直選取得議席，委任議員中就會出現該族群的人選。除了土生葡人族群外，具有不同內地籍屬的澳門居民在參與立法會選舉過程中，直接利用同鄉會等原本屬於聯誼性質的原始結社形式作為動員手段，同樣取得不俗成績，並逐漸成為立法會選舉有效卻特殊的方式。究其因，蓋源於目前澳門實行的是社團參與的非政黨選舉。從2009年第四屆立法會直選活動來看，儘管鄉黨力量聲勢浩大，但是從投票結果看，較之於上屆，其得票不增反減，所佔比例亦由上屆的22.7%下降為19.2%，可謂“得勢不得分”。長遠地看，雖然鄉黨仍將持續成為選舉動員的有效途徑，但是，隨着社會發展導致的利益分化加深，其動員有效性難免受到削弱。(四)博彩(工商)力量受惠於雄厚的從業人員票源基礎在所有政治勢力中，與其他力量一票難求的境遇不同，惟博彩勢力可以輕易地取得選票的高增長。從得票情況看，博彩(工商)派取得28,301票，以增加近萬票、擴大比例至19%的“成績”高居增長榜首位。實際上，自從2002年博彩經營權開放後，一方面，博彩勢力改變以往旁觀者姿態，以積極態度參與立法會選舉，尋機進入議事殿堂；另一方面，博彩業的蓬勃發展使得投身該行業的從業人員大增，幾近全澳勞動人口的1/3，僅莊荷等文員性質的從業人員就有3-4萬人之多，所以稱博彩從業員是立法會直選的最大票倉，並非言過其實。正是受惠於龐大博彩從業員的選票，即便是以僱主身份出現的候選人，只要與博彩業相關，就可以輕易地取得僱員之選票，可以說，這是除博彩業以外任何其他行業(包括其他工商人士)候選人所難以企及的。反過來說，如何加強與博彩從業人員的利益聯繫，從而取得競爭優勢，擴大政治影響範圍，是包括以工聯為背景的“同心”在內的其他參選組別(力量)的選舉新課題。(五)以專業知識分子為代表的中產階層之政治崛起尚待時日在新參選組別中，以“公民監察”的出現，較為引人注目。雖然是首次參選，可同樣獲得可觀票數(5,396票)，表現不俗，特別是其候選人形象塑造及其競選手段新穎別致，與眾不同，給選民留下一定印象。儘管此前歷屆選舉中亦不時出現以吸引中層人士選票的組別，但是，無論是候選人，還是競選方式，以至得票數均未能符合社會期望，因此，曇花一現。而隨着社會的發展與以專業知識分子為代表的中產階層的壯大，社會期望出現相應的組別來代表該階層參加政治生活，正是在這種社會期望之下，“公民監察”的出現被賦予了專業、知識與中產人士之代表身份。其最終以高票敗選，說明以專業知識分子為代表的中產階層在政治上崛起時機尚未成熟，如果該組別持續參選，假以時日，其當選是值得期待的。@EJ@

《“一國兩制”研究》第2期此外，比較今屆新當選議員，無論是出自舊組別的新人選，還是變身於舊組別的新人選，當選者(何潤生、陳偉智、陳美儀)代表的皆是舊勢力的延續或外展，或可稱作為“薪火相傳”，而“公民監察”則非變身於舊勢力，代表的是新興政治力量。(六)激進政治勢力空間窄，難以獲得社會認同在參選組別中，與有以建設者相自謂不同的是，某些組別自稱要做堅定的或始終如一的反對派，平時亦每以抗爭性街頭運動而令社會側目，不過，從選舉結果看，其所得選票甚少，反映選民認同其行為者寡，而事實上澳門社會不同於香港，一方面，缺乏類似香港“社民連”那樣激進政治勢力存在的民眾基礎與政治土壤，另一方面，在長期的社團文化浸潤下，社會不認同以衝突性手段達成解決社會問題的心理基礎，因此，有理由相信激進政治力量即便持續參選，亦難以改變目前之窘境。第四屆立法會選舉已經降下帷幕，但是，從政治發展的角度看，因選舉而引發的包括探討如何根據基本法推進澳門民主政治進程、如何進一步改革與完善從選舉原則到選舉技術在內的選舉制度等新議程已經開始，相信並不會因為選舉的結束而驟然停止。註釋：1[美]布賴恩‧埃里克森(BryanEllickson)著，費方域等譯：《競爭均衡──理論和應用》，上海：上海財經大學出版社，2008年。2見澳門選民登記網站：http://www.re.gov.mo/re/public/index.jsf3原有123位候選人，後“民主新澳門”第四候選人吳成芳因遭揭發犯罪嫌疑而宣佈退選。@EK@

關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究常滸∗十一屆全國人大常委會九次會議通過《關於授權澳門特別行政區對橫琴島澳門大學新校區實施管轄的決定》後，澳門內外反響強烈，熱議的話題集中於此舉的政治效果、經濟影響和澳大乃至澳門教育發展前景等，提出了涉及橫琴開發總體設想、如何協調粵澳特別是珠澳利益關係以確保可持續、相關模式的後續範例作用等話題，都值得繼續深入、客觀的研究探討。筆者不才，僅從法律層面展開思考，貢獻一些心得就教於方家。一、橫琴澳大校區的事實情況和相關前例(一)橫琴島何以與澳門大學聯繫起來橫琴島隸屬廣東省珠海市，面積106.46平方公里，其中已建區逾10平方公里，適建區17.84平方公里、限建區20.56平方公里、禁建區約58平方公里。該島毗鄰港澳，特別是與澳門三島隔河相望，最近處河岸相距不到200米，由橫琴大橋與珠海市區連接，還有蓮花大橋和相配套的國家一類口岸橫琴口岸與澳門相連。該島早於1987年3月成立橫琴鄉人民政府，1989年3月撤鄉建鎮，隸屬香洲區管轄；1992年經廣東省政府批准成立橫琴經濟開發區(廣東擴大對外開放的四個省級經濟開發區之一)，設作為珠海市政府派出機構的開發區管委會，下轄三個社區和12個自然村；全區人口7,585人，其中常住人口4,203人。1該島1998年底即被確定為珠海五大經濟功能區之一，但由於宏觀思路常變化、本身規劃沒確定、內外關係未理順、投資項目不落實，至今仍很大程度上尚未展開規模開發。澳門特區地域狹小，半島周圍和2個島之間經過不斷填海造地，目前面積約30平方公里，但承載着50餘萬常住人口，土地資源成為制約經濟社會發展的突出瓶頸。回歸前後，澳門社會始終存有各種意見，主張以特定方式或租地、或兼併、或合作開發、或直接參與經營橫琴的土地資源。但礙於已經形成的行政區劃的變動牽扯甚廣，更涉及到“一國兩制”體制下相關意識形態問題，於是在“謀定而動”的等待中始終是“只聞樓梯響、不見人下來”。澳門大學是澳門特區政府出資興辦的公立大學，1991年由當時澳葡政府收購私立東亞大學發展而來，根據澳門法律開辦高等教育課程，目前設立在澳門氹仔島，擁有360餘人的教師隊伍和約6,000餘學生的教學規模。為了謀求未來的繼續發展，澳門政府和澳大當局研究提出了搬遷校區去橫琴島的要求和計劃，中央政府考慮到各方面的因素慨然答應滿足這樣的請求。2009年初，外界從媒體得知澳門大學即將遷至橫琴的消息，引發了橫琴澳大校區該依據甚麼法律管轄、怎樣管理、澳門如何參與橫琴發展等一系列問題的討論，其後有關劃定5平方公里橫琴土地劃歸澳門發展使用等誇張的誤解陸續出現，對相關事務的解釋和分析更大多以政策詮釋為主，直至年中全國人大常委會的相關審議和決定才開始使認識相對統一起來，較為理性客觀地從事實、政策和法律的不同角度分析整件事情的核心和周遭問題。(二)與行政區域授權管轄相關的法律依據1.與行政區域管轄相關的憲法規定關於行政區域管理制度。根據憲法，中華人民共和國的行政區域劃分如下：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市(第30條)。批准省、自治區、直轄市的建置和決定特別行政區的設立屬於全國人大的職權(第62條第12和13項)；批准省、自治區、直轄市的區域劃分，批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分，屬於國務院的職權(第89條第15項)；鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分屬於省、直轄市人民政府的職權(第107條第3款)。關於土地管理基本制度，根據憲法的規定：“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”“一切使用土地的組織或者個人必須合理地利用土地”(第∗專業法律工作者@EL@

《“一國兩制”研究》第2期10條)。22.與授權管轄相關的基本法規定《香港基本法》和《澳門基本法》分別明確規定：“全國人民代表大會授權香港(澳門)特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”(第2條)。“香港(澳門)特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力”(第20條)。33.土地管理法的有關規定幾經修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確了以下有關土地管理的基本制度。關於土地所有權，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外”(第2條)。關於全國土地管理權，“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”(第5條)。“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”(第4條)。“土地利用總體規劃實行分級審批。省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批准。省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意後，報國務院批准”(第21條)。關於土地使用者的權利和義務，“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務”(第9條)。44.海域使用管理法的有關規定2001年10月27日頒佈的《中華人民共和國海域使用管理法》，就海域使用管理特別是填海問題做出以下規定：關於海域所有權，“海域屬於國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權”(第3條)。關於填海的審批管理，“國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動”(第4條)。“國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理”(第7條)。“填海五十公頃以上的項目用海”，“應當報國務院審批”(第18條)。關於填海地的所有權，“填海項目竣工後形成的土地，屬於國家所有”(第32條)。55.相關行政法規的有關規定國務院1998年制定的《中華人民共和國土地管理法實施條例》專門有以下具體規定：關於國有土地的範圍：包括“(一)城市市區的土地；(二)農村和城市郊區中已經依法沒收、徵收、徵購為國有的土地；(三)國家依法徵用的土地；(四)依法不屬於集體所有的林地、草地、荒地、灘塗及其他土地；(五)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬於其成員集體所有的土地；(六)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移後不再使用的原屬於遷移農民集體所有的土地。”(第2條)關於土地登記發證制度，“國家依法實行土地登記發證制度。依法登記的土地所有權和土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地登記內容和土地權屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統一規定。”(第3條)關於土地所有權和使用權的變更，“依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建築物、構築物等附着物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。”(第6條)關於建設用地土地使用合同，具體建設項目經報批審查批准後，“有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。”(第22條第3款)關於國有土地有償使用的方式，“包括：(一)國有土地使用權出讓；(二)國有土地租賃；(三)國有土地使用權作價出資或者入股。”(第29條)66.其他相關行政規章的規定，主要指國土資源部《規範國有土地若干意見》的文件，相關內容將在下文中做專項引述，在此不贅。(三)中央授權港澳兩個特區佔用內地土地的相關前例根據與《香港基本法》同時通過的《全國人民代表大會關於設立香港特別行政區的決定》，“香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島以及所轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈。”1997年7月1日，中華人民共和國國務院令第221號公佈了《中華人民共和國香港特別行政區區域圖》並附錄了《中華人民共和國香港特別行政區行政區域界限的文字表述》。根據與《澳門基本法》同時通過的《全國人民代表大會關於設立澳門特別行政區的決定》，“澳門特別行政區的區域包括澳門半島、氹仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈。”1999年12月20日，中華人民共和國國務院令第275號公佈了《中華人民共和國澳門特別行政區區域圖》並附錄了《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域界限的文字表述》。上述文件明確確立了港澳兩個特區的行政管轄地域範圍，迄今未作任何更動。但兩個特區建立以來，中央權力機關以@FC@

關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究某種特殊安排授權特別行政區在特定條件和時段內佔用內地土地的情況已經出現了三次，分別是：1.關於拱北澳門特區新邊檢大樓及配套設施地段的情況在前述的國務院頒佈的澳門特區區域圖和《行政區域界限的文字表述》中，專門標明：“澳門特別行政區北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄。關閘拱門以北至拱北邊防檢查站原旗樓之間的地段維持原有管理辦法不變。”7這裏所謂的“原有管理辦法”即歷史上久已形成、在1967年澳葡政府就“關閘事件”向中方道歉後進一步確認的由內地對該地段實施完全行政管轄的體制。然而，澳門特區政府2002年為興建特區新邊檢大樓，提出佔用部分原屬內地管理的地段。中央同意了有關請求，並以國務院辦公廳兩個相關批覆的方式規定了相關的主要制度。批覆之一名為《國務院關於廣東省珠海市和澳門特別行政區交界有關地段管轄問題的批覆》，其內容是明確“應澳門特別行政區政府要求，同意將澳門特別行政區與廣東省珠海市邊界的如下地段，即澳門特別行政區關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間用於興建澳門特別行政區新邊檢大樓及配套設施的地段，交由澳門特別行政區管轄，從批覆之日起施行。”8批覆之二是《國務院辦公廳關於澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的覆函》，內容是通知廣東省人民政府國務院領導同志同意該省《關於澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的請示》，並指示稱“一、原則同意‘珠海市國有土地租賃合同書’的內容，請在國務院港澳辦指導下，授權珠海市人民政府據此與澳門特別行政區政府商談並簽署土地租賃合同。二、同意在土地租賃合同中規定租賃年期為50年。合同期滿後，澳門特別行政區政府如不改變土地用途，可按合同規定的條件予以續簽。三、《國務院關於廣東省珠海市和澳門特別行政區交界有關地段管轄問題的批覆》(國函[2001]152號)中‘交由澳門特別行政區管轄’，是指澳門特別行政區在租用該地段期間對該地段具有行政管理權和司法權。四、因土地租讓而產生的邊境管理問題，由國務院港澳辦會同有關部門做出安排，駐珠海市的有關邊境管理單位的工作職責、工作方式不變，工作範圍按新的邊境管理線作相應調整。”9綜合兩份文件，關於拱北澳門特區新邊檢大樓及配套設施地段，中央授權澳門特區依法管轄安排的具體特徵是：第一，授權澳門特區管轄的具體內容限定於行政管理權和司法權；第二，授權系通過國務院給廣東省和澳門特區政府行政批覆的形式完成的，並未採取立法或制定行政法規等方式；第三，導致土地移交的具體形式是授權珠海市人民政府與澳門特區政府簽訂土地使用權租賃合同10；第四，規定土地使用權租賃的年限為50年，並附加了不得改變土地用途的明確條件；第五，就珠海行政管理而言，“工作範圍按新的邊境管理線作相應調整”。這種處理方式反映了當時中央和澳門特區政府對該項事務認識的程度和法制化處理的水平，事後有人撰文質疑，認為國務院改變澳門特區區劃本身超越了憲法所規定的權限，而作為行政機關向澳門特區授予司法權更是違法且缺乏依據。112.關於設立珠澳跨境工業區的澳方用地珠澳跨境工業區是中央政府為推動澳門產業結構調整，支持澳門工業發展和經濟適度多元化的重要舉措，是國務院批准設立的全國第一個跨境工業區。該區位於珠海拱北茂盛圍與澳門青洲之間，分為珠海、澳門兩個園區，由廣東省珠海市和澳門特區分別通過填海造地形成，2006年12月8日正式啟用時總面積約0.4平方公里，其中，珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里；兩個園區之間由一條約15米寬的水道作為隔離，開設專門口岸通道連接。原設想該區可集合行政特區、經濟特區、自由港和保稅區的優勢，以推動“一國兩制”條件下的區域經濟合作，但實際效果囿於種種原因未如理想。珠澳跨境工業區澳門園區的用地，雖然是澳門自行填海形成的，但由於歷史形成的、法定確認的澳門行政管轄區域不包括周邊水域，填海實際上是在內地管理的水域內進行的，事實上也存在對內地水域佔用的問題。為此，國務院在“關於設立珠澳跨境工業區的批覆”中專門規定了相關的制度：“填海形成的澳門園區的土地所有權屬於國家所有，使用權歸屬澳門特別行政區，由澳門特別行政區進行司法和行政管轄；今後，澳門特別行政區填海造地，仍應與廣東省人民政府和國務院有關部門協商後報國務院個案批准”。“珠澳跨境工業區建成後，珠海邊境管理線由現邊線向外延伸至珠海園區邊線，在珠海園區臨澳門邊線建設隔離、監控、管理等設施。”12由此形成的制度可總結為：第一，填海形成的澳門園區土地屬於國家所有，使用權歸澳門特區，由澳門特區進行司法和行政管轄。這是與民法上通行的自然添附土地處理規範原則一致的；第二，澳門特區今後若要填海造地，必須與廣東省人民政府和國務院有關部門協商後報國務院個案批准，不得擅自填海造地。這是落實海域使用管理法第18條有關“填海五十公頃以上的項目用海應當報國務院審批”13的規定所做的具體指令。第三，珠海邊境管理線再度按照新的情況進行調整。第四，整個安排仍以行政指令方式處理。3.關於深圳灣口岸港方口岸區深港西部通道即深圳灣公路大橋，是繼落馬洲、文錦渡及沙頭角之後建設的往來香港與廣東深圳間的第4條跨境行車通道，2003年8月動工興建，2007年7月1日正式啟用。由於香港特區在該橋港方一側設置口岸有實際困難，2002年3月，國務院同意將該通道通關口岸整體設在該橋深圳一側。香港特區在設於深圳領域內的港方口岸區實施管轄，這就涉及到複雜的法律管轄問題。為解決該問題形成了三個法律文件。首先，十屆全國人大常委會二十四次會議通過《全@FD@

《“一國兩制”研究》第2期國人大常委會關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，決定“一、授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄。香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實行禁區式的管理。二、深圳灣口岸港方口岸區的範圍，由國務院規定。三、深圳灣口岸港方口岸區土地使用年限，由國務院依照有關法律的規定確定”14。其次，國務院向廣東省和香港特區政府發出《關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批覆》，依據前述授權決定，明確“一、深圳灣口岸港方口岸區範圍包括港方查驗區和與之相連接的深圳灣公路大橋部分橋面。港方查驗區總用地面積為41.565公頃。深圳灣公路大橋部分橋面指從港方查驗區東南部邊界至粵港分界的部分。二、深圳灣口岸港方口岸區的土地使用權，由香港特別行政區政府同廣東省深圳市人民政府簽訂國有土地租賃合同，以租賃的方式取得，土地使用期限自口岸啟用之日起至2047年6月30日止。經雙方協商並按程序報經國務院批准，可提前終止土地使用權或者在租賃期滿後續期。”15第三，深圳市政府和香港特區政府2007年6月28日簽署《深圳灣口岸港方查驗區國有土地租賃合同書》和《深圳灣口岸港方查驗區國有土地土地開發費協議書》，明確了相關國有土地租賃的具體條件。16第四，香港特區立法會2007年4月26日制定《深圳灣口岸港方口岸區條例》，規定香港法律適用於港方口岸區，香港法院對其行使司法管轄權；規定把某些藉行使或履行法定權力所產生的已有權利和義務的地域界限，擴至包括港方口岸區，以確保當局在港方口岸區能有效執法及繼續提供某些必要服務；規定已發出的逮捕令、醫生或其它認可專業人士的執業資格、駕駛執照和已有保險單的保障範圍均可在港方口岸區有效執行；並規定將該區域列屬《公安條例》所界定施行的禁區。17國家就深圳灣口岸港方口岸區土地使用的上述安排，有以下特點：第一，全國人大常委會首次授權香港特區對原屬內地的土地實施法律管轄，在其內實施香港法律，並由香港的執法人員管理。第二，全國人大常委會決定該區域的範圍及使用期限都由國務院依法確定，國務院授權廣東深圳市和香港特區簽訂國有土地有償租賃合同。第三，租賃土地是附期限、附條件的。期限起自口岸啟用之日，終至2047年6月30日，但經國務院批准可提前終止或延期。條件是只能用於禁區式管理的口岸監管區。第四，香港特區也專門立法確立對該區域的法律管轄，並將其對高度自治範圍內其他區域的管轄與對該區域的管轄連接起來，以體現對中央授權管轄的落實。這次由國家最高權力機關的常設機關依照法定程序通過立法方式解決管轄權變更事項，是前所未有的突破之舉，更有明確的前例意義。解決橫琴澳大校區相關問題，必然在上述已有的制度軌跡上前行發展，必須更加重視依法辦事，注重實質和程序的公平正義。二、全國人大常委會授權決定的法律解讀2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議以151票贊成、4票反對、5票棄權，通過了國務院提請審議的《全國人大常委會關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》。內容是：“一、授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理，具體方式由國務院規定。二、橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方千米。具體界址由國務院確定。在本決定第三條規定的期限內不得變更該校區土地的用途。三、澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。”18該決定標誌性地奠定了澳門特區接手對橫琴澳大校區實行法律管轄的法制基礎，是中央對澳門特區所做的最新一項法律授權。(一)授權決定的法律意義1.從形式上看，該決定僅就管轄權做授權而不是改變行政區劃。澳門部分人士曾經要求，將橫琴島全部或部分劃歸澳門管轄，這涉及到澳門特別行政區和廣東省之間行政區劃的重新劃定。但國務院行使憲法第89條第15項所訂職權，僅可批准省、自治區和直轄市的區域劃分，並無變更港澳特別行政區劃的權力；擴大澳門特區領域恐又涉及全國人大修改基本法等複雜政治法律問題。種種原因決定了中央很難有充足法律理據再像以往拱北新邊檢樓那樣以國務院行政決定方式來變更管轄權，值得仿效的惟有全國人大常委會解決深圳灣港方口岸區問題的專門授權方式，以權力機關決定這樣莊重的法律形式來加強和鞏固相關安排的合法性。全國人大常委會決定授權香港特區對原本不屬於香港的個別內地區域實行管轄，明顯構成對中央和特區都較為有利的先例，所以國務院提請全國人大常委會就橫琴澳大校區做管轄權專項授權，在全國人大常委會的審議過程較為順利，在特區各方面也廣為接受。同時還必須指出，第一，該授權決定的法律依據當是基本法第20條，是全國人大常委會依照基本法就基本法尚未授權特區管轄的事項做補充授權。第二，該授權決定僅就管轄權問題這個關乎問題核心的事項作出規範，僅就地域範圍、校區租賃事宜作出原則性規定，並不能代替國務院確定校區區域範圍和相關行政區域之間再行商訂租賃協議。相信，承@FE@

關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究襲深圳灣港方口岸區的前例，未來短時間內，國務院將向廣東省和澳門特區政府發出確定相關區域範圍的文件，珠海市政府和澳門特區政府也將簽署有關國有土地租賃條件和土地開發費支付標準的合同，從而完善整個安排所涉的法律手續。2.授權不是無條件無代價的，而是附以相關約束。明確的授權條件包括：第一，授權有明確的空間範圍，即由國務院確定具體界址內面積為1.0926平方千米的特定區域，只能用於設立澳門大學橫琴校區，不得變更土地用途做任何他用。澳門特區政府無權將該區域轉批給予其他公私法人使用，澳門大學也不得將該區域另辟為辦學以外的其他目的，倘若學校關閉則隨之終止授權。第二，授權有明確時間範圍，其期限自橫琴澳大校區啟用之日起，至2049年12月19日止。租賃期限屆滿可續期，但必須經全國人大常委會審議決定這樣嚴格的程序。這與拱北新邊檢樓所涉土地自批覆之日起交付管理、合同期滿可續簽，與跨境工業區澳方園區自填海完成後可利用、未提及使用年限的做法，顯然有所不同；與深圳灣港方口岸區建成啟用時開始交付港方管理一致，但與其只需要國務院批准即可延期續租，也有明顯不同。目的是不折不扣地確保授權的合法實現，既要防止在校園建成之前授權土地被挪作他用，也要賦予授權者監督檢討授權管轄後各方面情況的法定空間，為倘有之延期續租奠定法律和事實依據。第三，橫琴澳大校區與內地和澳門的地域關係要符合授權的要求，即必須以國務院所規定的具體方式與橫琴島的其他區域隔開管理，不能隨意放開形成開放邊界。事實上，一些人對此有所不理解，提出“圍牆應該取消”、“舊時代外國在華租界尚且可以與外界進行人員交流，為何今時今日的澳大橫琴校區要與橫琴島設置這樣的人為障礙”19等建議和質疑。但實在法的存在所確立的規範必有嚴格拘束力，即便未來可能修改，當下也必須遵守而不能違背。據報載，澳門特區政府已經擬定了開挖環校河道與橫琴島其他地區相區隔的方案，並將在十字門水道下修建河底隧道以連接澳門路環島到該校區，隧道兩端全屬澳門管轄故無須設立邊檢口岸，澳門居民和合法進入澳門的人士都可自由進出該校區。20珠海方面也建議利用環保及符合生態的形式實行有效隔離，特別將在交通主幹道附近設立一道較厚的綠色障礙。21前述有人提出逐步放開該校區與橫琴島之間的邊境管理，是否可行僅屬可進一步研究之事，至少不符合目前該決定所確立的規範。3.授權內容的核心是授權澳門特區依照澳門法律對該校區“實施管轄”，這既包括行使行政管理權、立法權和司法權，也包括排除其原屬地的廣東省珠海市所行使的任何權力。據此，不僅《澳門大學法律制度》、《澳門大學章程》、《澳門大學人員通則》等澳門法律將適用於該區域，而且澳門特區所有相關法律都將在該區域實施，橫琴澳大校區的辦學不再受內地法律的約束，在該地域內的刑事和民事案件全由澳門特區管轄，內地有關部門無權再到該區域內具體執法，形成了新的地方行政區域之間的邊境管理線。澳門人所擔心的新聞出版、集會遊行、學術自由等權利行使一概根據澳門法律所確定的標準來提供制度保障。如果說，澳門特區對拱北澳方邊檢區和香港特區對深圳灣港方口岸區的行政管理權和司法權，由於其地域性質決定而僅局限於單純的邊防和海關禁區式口岸查驗權的話，澳門特區對橫琴澳大校園“實施管轄”的內容，由於事涉與開辦大學相配套的全方位社會管理，顯然管轄權覆蓋的事項、輻射的程度都相對的複雜和艱巨得多。這中間有兩個誤區必須澄清，一是認為允許澳大到橫琴開辦校區，澳門方面就自然享有對該地域的管轄權，相關決定只是對既得權的確認而已。此說在法律上是荒謬的，且不說澳門特區政府對此計劃只有建議權而無決定權，中央完全有權准許或否決任何相關計劃；單就允許澳大搬去橫琴而言，也可以採用納入內地教育體系管理等辦法，無論按照境外機構到內地辦學還是中外合資辦學來管理，都於法有據。現在採取的特定授權方式，是考慮到澳門特區各方面需要所做的特殊例外安排，體現了中央對澳門的格外照顧。22二是認為該區域根據決定“給”了澳門特區。其實授權產生的管轄權絕對不能與“給予”劃等號，前者是單純的權力運用的結果，後者則發生了權力性質的改變。授權的決定既不改變該區域的國有土地的所有權性質，也不改變該地域屬於廣東珠海市的地域區劃。授權只是使得被授權者取得了原來無權行使的特定權力，只能在被授權的範圍內行使管轄權；授權者有權監督授權的行使，有權在特定條件成就下改變甚至撤銷該項授權。4.授權的事實基礎是地方行政區域之間形成的國有土地租賃關係。該地域原來屬於廣東省地域範圍內的農村集體土地，近年通過國家徵用轉變為國有土地。現行土地法並無有關土地租賃的規定，只是在國務院頒佈的《土地管理法實施條例》這部行政法規中明確規定了國有土地租賃是國有土地有償使用的三種法定方式之一，作出具體規範的惟有國土資源部發佈的名為《規範國有土地若干意見》23的行政規章。根據該規章，“國有土地租賃指將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，並支付租金的行為”，是國有土地出讓方式的補充，根據實際情況分為年限不超過5年的短期租賃和以合同約定不超過出讓最高年期的長期租賃，租金標準應與地價標準相均衡，承租人未按合同開發建設、未經土地行政主管部門同意轉讓、轉租或不按合同約定按時交納土地租金的，土地行政管理部門可以解除合同，依法收回承租土地使用權。筆者研究認為，第一，雖然該規章沒有給“使用者”明確定義為公民或企業法人，但考慮到內地對國家機關、全額或部分財政撥款事業單位仍採取劃撥用地的方式解決土地需求，這裏由兩個行政區域之間以@FF@

《“一國兩制”研究》第2期租賃土地方式解決土地使用權的移轉，顯然突破了現有土地租賃制度的既定範疇，至多只能算是原則上參照既有制度。所以該規章中有關土地租賃有條件者必須採取招標、拍賣的方式，租金計算方式和承租人有權轉租土地使用權、轉讓或抵押、分租予第三人，承租人在使用年期內享有優先受讓權等規定，未必能完全套用，端視合同締結雙方的具體租賃協議而定，在未具體形成協議之前，恕難預估。第二，該授權決定是全國人大常委會所通過的專門性法律文件，其法律位階顯然比行政法規和行政規章為高，甚至根據特別法優於一般法的規則而高於其他法律規範，所以其確立的授權特區租賃內地土地制度，不完全受現有規範約束而可按照實際情況創設新的特殊規範。第三，國有土地租賃在澳門特區的法律體系中雖也存在現成制度24，但由於該授權決定是中央單方面作出的，當以內地相關法律為准據法，故即便澳門特區與內地在“兩制”的具體規範中存有不同的理解，並不會產生實質性法律障礙。全國人大常委會授權決定，雖已明確指明澳門特區政府應以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，但對該租賃合同的出租方是廣東省政府還是珠海市政府並未清晰規定。筆者聯繫到深圳灣港方口岸區授權決定審議過程中的一場爭論25，並參照有關該口岸區租賃合同由深圳市政府與香港特區政府簽訂的前例，推測當由珠海市政府和澳門特區政府簽署有關橫琴澳門校區的租賃合同。但也有人以《關於貫徹全國人大常委會決定推進橫琴島澳門大學新校區項目的合作協議》系由廣東省政府和澳門特區政府簽署為由，推測會由廣東省出面簽訂該合同。(二)授權決定的法律後果1.決定使澳門特區對橫琴澳大校區實施管轄有法可依、於法有據。正如行政長官何厚鏵在授權決定通過後當即舉行的記者招待會上所言，全國人大常委會授權澳門特區依照特區法律對橫琴澳大校區實施管轄，對澳門大學在橫琴興建校園意義重大，確保澳大的辦學自主權得以完全維持現狀，是中央送予澳門特區的一份厚禮，亦是“一國兩制”優越性的充分體現。26有學者指出，授權解決了最複雜的法律問題，使得澳大搬遷到橫琴後能繼續保留其人文、財政、行政、招生和教學制度的原有特色，只要處理好人員進出、校園管理等技術性問題，在實施時不會有困難。27總之，這意味着在事實上，橫琴澳大校區將成為實施“一國兩制”的新區域。2.決定結束了各方圍繞橫琴發展前景的爭論並形成突破。長久以來，澳門有關各方對橫琴島的覬覦不斷，廣東省乃至珠海市對於開發這塊處女地也有多種謀劃，甚至出現“泛珠三角9+2共同開發”等計劃。近期就澳大遷至橫琴事宜，也有斥之為“搞特殊化”、“為一體化合作樹立很壞榜樣”的批評，全國人大常委會的決定，終結了各方的爭論。一方面，中央決定讓廣東珠海方面與澳門特區達成租賃關係，“地方服從中央”的制度秩序導致有關各方至少公開不敢提出異議；另一方面，澳門特區政府也在中央授權中觸摸到底線，至少在短期內不會繼續公開提出新的管轄權要求。同時，決定成就了新一輪開發橫琴島的首個有標誌意義的項目，並引發了國務院同期通過了《橫琴總體發展規劃》，為全面開發橫琴島形成重要的政策突破和方向指引。3.決定帶來的政策聯想影響深遠。橫琴島作為一個邊陲海島本名不見經傳，因為與澳門掛上關係而引起中央立法和行政機關的專門決定，不可謂不興師動眾，不可謂不廣受關注。尤其值得考究的是，全國人大常委會授權澳門特別行政區對原屬內地的特定區域實施全面法律管轄，不管涉及的地塊面積是多麼小，不管引發的原因是多麼特殊，畢竟是打開了港澳特區眾多夢想的奇妙匣子。列席是次全國人大常委會的澳門代表接受記者採訪時就表示，有關方面是以此作為粵澳、珠澳更緊密合作“先行先試”的首個項目，從中總結經驗以利今後的區域合作。至於未來會否有新的“禮物”？只要符合“一國兩制”、有利於澳門經濟適度多元發展，相信中央會積極考慮、陸續有來。澳門科技大學隨即提出要求也希望到橫琴島開辦校區。28香港和內地都有人意有所指地發表議論，稱香港赤鯻角機場日後若發展飽和，或可考慮租深圳或珠海機場並延伸香港法律並實施封閉管理；若要將香港和深圳的科技園區或證劵交易所合併，只須中央同意、全國人大常委會授權，同樣可以通過延伸法律及行政管治方式辦到；香港興建公屋可以租用內地的地方，甚至客貨港口也可設於香港以外的內地島嶼並由香港管轄；甚至有人由此聯想到擬議中的金門廈門特區乃至閩台特區的設立條件29，仿似一切可任由港澳台單方面有需要時獅子大張口，中央就必定會不計代價地概予應允。筆者認為，對此問題必須站在國家宏觀戰略發展的高度，以清醒、客觀、全面的態度來評估和決策，不能人云亦云。一方面中央有必要堅定不移地採取各種政策措施，全力支持特區保持經濟社會的穩定發展；另一方面也勢必要審時度勢，平衡好中央和地方、地方之間的各種關係，謹慎估量一旦打開潘多拉魔盒所導致的種種問題。三、橫琴澳大校區專案引發的後續問題橫琴澳大校區是中央政府送給澳門回歸十週年的一份厚禮，是粵澳合作的一個範例，也是“一國兩制”的最新創舉，具有重大意義和深遠影響，引起澳門內外廣泛關注和研究也是不足為奇的。迄今為止，各方面提出的問題圍繞於遷校後澳大原有校園如何利用、哪些項目會逐步落實於橫琴島、劃地變更管轄權的授權能否在澳門要求下繼續擴大、廣東省乃至珠海市在此過程中的利益得失、橫琴開發的整體進程會否趁勢@FG@

關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究而起、此舉對於粵港澳經濟一體化特別是澳門經濟多元化究竟能發揮甚麼作用等？這些經濟、政治、社會方面的話題顯然非一時間就能清楚提供結論的，許多尚待實踐檢驗和時間證明。筆者僅就其中涉及法律事務的議論發微探究，談點個人看法。(一)涉及制度原則方面的三個問題1.關於是否違反“一國兩制”原則的爭論在醞釀授權決定的過程中，網文中就出現了對中央舉措是否違反“一國兩制”、是否違憲的爭論，有意見認為：“割讓珠海土地給澳門”是“厚此而薄彼”，是“違憲”和“違反一國兩制原則”30；也有意見認為澳門大學“法律過界”試驗是好事，有利於長遠解決大陸法律體系與港澳台法律兼容或無衝突並存的問題。31有人提出，“一國兩制”是專用於解決國家統一的特殊制度，適用於港澳這樣特殊歷史背景的地方，即便履行了相關法律手續擴大其適用的地域範圍，但由此可能引起的隨意性必須警惕和避免；此外，“一國兩制”是個相互尊重現實、兩制共贏的東西，說澳大遷移到橫琴必須適用澳門法律才能辦好、才能有自由，顯然具有意識形態方面的取捨褒貶，澳門人提出此類要求自有其道理，中央倘放棄底線而承諾讓步則在政治上未必妥當。還有人提出，基本法明確規定澳門特區包括澳門半島、氹仔島和路環島，現在增加了橫琴的部分區域，究竟該怎麼算，地域範圍該如何界定？筆者認為，授權決定刻意迴避了改變國有土地性質、改變行政地域區劃的問題，只是採取澳門特區租賃廣東珠海特定區域的辦法，消隱了相關意識形態和政治原則的標籤，不問“姓社姓資”，務實解決客觀存在的實際問題，其辦法是可取的、行得通的，是“一國兩制”在新的社會現實中的發展創新。而相關問題，必將伴隨實踐的豐富和發展達致完善結論。2.關於“五十年不變”的法律意義港澳兩部基本法的第5條，都明確規定香港和澳門“特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。某些人始終以此為論據，提問兩部基本法的適用期限是否也是50年，並繼而追問50年後怎麼辦的話題。鄧小平早曾就“五十年不變”的政治含義做了回答，“對香港的政策，我們承諾了一九九七年以後五十年不變，這個承諾是鄭重的。”“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變。”“前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。”32兩部基本法從這個政治邏輯出發，刻意迴避了對未來相關期限的界定，無論是設定授權期限、處理土地契約年期，還是規劃政權機構產生方案，都從未提及截止期限的概念，以期淡化對此問題的關注。而自授權香港特區管轄深圳灣港方口岸區的期限規定到2047年6月30日止始，特別是這次授權澳門特區管轄橫琴澳大校區的期限截止於2049年12月19日，都暗合50年不變的說法，不期然引起一些聯想和疑問，令人擔心其他相關事項是否也存在到特區成立50年時候必須重新確認效力的問題。筆者認為，“五十年不變”既是政治原則又是法律原則，有其綱領性的特點；基本法只要不修改廢止就作為國家重要法律實施，不受50年期限的限制，符合不言自明的法治規則。授權決定就具體事項明確期限，是具體問題具體處理的個案規定，不會也不可能影響到政治原則和法律適用等根本制度，對此作過多的引申和聯想是有害無益的庸人自擾。3.關於中央授權體制下能否對特區實行監督的問題中國的行政授權理論及其實踐尚不完善，特別是對中央授權地方自治後相關權力的性質、運用程序和監督關係尚缺乏完整精當的闡述和規範。一方面中央強調港澳的高度自治權來源於國家單一制體制下中央的授權，基本法是一部授權法，中央授予特區多少權，特區就有多少權，沒有明確的，中央還可以授予；另一方面，港澳仍有人突出強調“高度自治”的權力邊界，將“井水不犯河水”之說極端化，聲稱除國防和外交歸中央外其餘都是特區自主說了算，要抵禦中央對特區自治權的侵蝕和觸犯。同時，對授權是否帶來權力的移轉，中央作為授權者應否及如何指導和監督被授權者行使權力的各項作為，應否及如何批評乃至糾正被授權者的錯誤，有關說法或者啞然缺失或者含混不清。在這樣情況下，關於橫琴澳門校區管轄權的授權決定出台，同樣也會面臨相類似的問題。筆者無法具體預見可能出現的未來情勢，但相信，以改革創新的精神探索開拓“一國兩制”事業的新實踐新道路，任何困難和問題都能夠迎刃而解，每一個具體事項的處理都將不斷豐富和發展“一國兩制”理論，都將加深我們對問題的認識並提高我們解決問題的能力。4.澳門特區法律在橫琴的具體適用問題授權決定明確賦予澳門特區對橫琴澳大校區依照澳門特區法律實施管轄的權力，未必等於全部解決了澳門法律適用於該地域的所有問題。例如，澳門部分法律原來已經規定有明確的地域適用範圍是否還要據此擴大，一些民商法和行政法的適用條款是否要相應調整，都需以特定立法方式制定或修訂澳門本地法律來完成。在這方面，香港特區處理深圳灣港方口岸區的經驗可資借鑒。但無論如何，有些人提議的仿效香港設立禁區管理澳大校園的辦法，主張專門規定在橫琴澳大校區立法限制遊行、示威等與學術無關活動的提議，是不恰當且與授權決定背道而馳的。33(二)有關一些事實問題1.該地域的名稱該怎麼叫，土地統計是否該計算其在內？全國人大常委會授權決定中在提及該地域時，使用了“設於橫琴島的澳門大學新校區”和“橫琴島澳@FH@

《“一國兩制”研究》第2期門大學新校區”等概念，各種報道評論則使用過“澳大橫琴校區”、“橫琴澳大校區”等概念，細微差別在於強調其地域屬性或管轄屬性。讀者可能久已注意到，本文在此一以貫之地稱之為“橫琴澳大校區”，認為這樣一是強調了校區所在位置的地域屬性，二是說明了澳大的行政管理地位，三不強調新舊校區的分別(因為澳大現有校區是否將會保留尚有爭論且未見最終確定)，四也符合授權決定的原有表述和中央政府對授權性質的確定，是比較確切的。至於將來澳門特區接管後，從澳門本身角度出發稱之為“澳大橫琴校區”，自有其道理，無可厚非。談及相關土地統計，則端視統計口徑設計而定：若稱澳門特區地域面積，似不應統計在內；若稱轄域面積，則可以統計在內；這和目前統計澳門特區人口通常以常住人口數字代替居民總數，有異曲同工之妙。2.該地域管轄權交接前後的實際管理方式首先，一些人注意到，授權決定明確澳門特區的管轄權自校區啟用時開始，而建造該校區的整個過程理論上可完全在內地管轄體制下按照內地法律進行，擔心內地的技術標準、設計施工未必合符澳門大學的要求，特別是建造投資按理必由澳門政府出錢，但澳門建築商和勞工未必能直接從中獲益。筆者認為，中央授權決定既然已經讓了大利，就不會在建造細節上與特區錙銖必較，肯定會借鑒內地承建深圳灣港方口岸區的成熟經驗處理好所有細節問題。只要相關省市和澳門妥善處理好租地的各項事宜，兩地間緊密合作完成基建，定能取得兩全其美、互利雙贏的最終結果。其次，一些人提到，伴隨橫琴澳大校園啟動，要推進“一地兩檢”和24小時通關安排。而事實上，澳門特區與橫琴澳大校區之間，系以河底隧道相連，其通行管理是澳門內部事務，任由特區自主確定通行規則，並不涉及“一地兩檢”和24小時通關安排，後者只適用於澳門特區和珠海的陸路、水路口岸，如橫琴蓮花口岸等。至於橫琴澳大校區和橫琴之間是否設立口岸，目前只聞相互區隔之說，未見開關設檢安排，但據說設計和施工中已經留有用於救災應急的專門通道。第三，有關橫琴澳大校區的供水、供電、排污等基礎設施建設，顯然連接珠海比連接澳門特區在經濟上、效率便利上都優越得多，珠海方面也有意願提供相關的配套服務。但各方都在根據本轄域的需要和可能行事，跨域事項顯然非一方善意可以決定，都要看廣東省乃至珠海市和澳門特區進一步協商研究的結論。(三)附隨問題：橫琴澳大校區安排與《橫琴總體發展規劃》的聯繫和區別2009年6月24日，國務院常務會議討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，決定將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理；將橫琴島發展定位為“‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區”、“深化改革開放和科學發展的先行區”和“促進珠江口西岸地區產業升級的新平台”，並明確將重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術產業，加強生態環境保護，鼓勵金融創新，實行更加開放的產業和信息化政策等。筆者對該規劃的具體細節迄未完全知悉，惟注意到國務院相關會議指出“推進橫琴開發，有利於推動粵港澳緊密合作、促進澳門經濟適度多元化發展和維護港澳地區的長期繁榮穩定。”34從該規劃擬定和出台的時機和背景、主要內容和目標來看，是和解決橫琴澳大校區問題的授權決定有一脈相承的聯繫，但兩者的情況也有明顯區別：首先，從規劃適用對象的性質看：第一，橫琴島是廣東省珠海市法定管轄的行政領域，與澳門特區是相鄰關係而非兼有關係；第二，橫琴島是屬於實行中國特色社會主義制度的內地地方，澳門特區實行的制度除非獲得特殊安排沒有可能適用於橫琴島；第三，規劃是由廣東省草擬的、中央政府批准的適用於橫琴島的專項規劃，不可能延伸適用於澳門特區，但其在功能區規劃中專門劃定橫琴澳大校址，是內地對橫琴管轄權的直接體現，也是中央政府領導統籌“一國兩制”通盤全局前提下設想給予澳門特區關懷照顧的特殊安排。而橫琴澳大校區安排，是由中央授權澳門特區在本身行政管轄範圍之外的土地上實施管轄，此事既在規劃之中，又將使得相關校區在行政管轄關係上脫離珠海的管轄而轉歸澳門特區管轄，所以性質上非常特殊。這種在土地國家所有的法定前提下，不改變土地行政區劃的前提下通過特殊立法形式改變行政管理權限甚至實行的社會制度的做法，是“一國兩制”實踐中的新情況和嶄新實例，所形成的制度和管理體制將與內地相對脫離。橫琴澳大校區在適用制度和法律上加入了授權澳門特區依其本身制度實施管轄的因素，這與橫琴島其他開發項目有根本區別。第二，從規劃的形式及其作用來看，規劃是就特定領域所作的比較全面長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和設計；而決定是有權機關對特定事項或問題所作的具有權威性的規定。規劃具有長遠性、全局性、戰略性、方向性、概括性和鼓動性，決定則具有規範性、指令性和強制性，兩者的作用和執行力顯著不同。按照中國規劃編制工作的既定體制，國民經濟和社會發展規劃按行政層級分為國家級規劃、省(區、市)級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。規劃期一般為5年，可以展望到10年以上。規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。規劃原則上由同級政府編制，總體規劃由同級人民代表大會審批；須由國務院批准的規劃限定於關係國民經濟和社會發展全局、需要國務院審批或者核准重大項目以及安排國家投資數額較大的國家級專項規劃以及跨省(區、市)的區域規劃。35《橫琴總體@FI@

關於橫琴澳大校區相關法律事務的初步研究發展規劃》是一個作為地級市的經濟特區轄下的地方行政區域的規劃，但由於事涉內地省與特別行政區關係的複雜問題，提升到由國務院審批的層次，凸顯了中央對相關事務的重視和關切。但無論如何，規劃的性質不同於行政決定，不是指令性、規範性的文件，尚需要相關的行政決定和實際措施去落實和完善。有些人在這個問題上有所誤解，如認為橫琴中心溝是根據總體規劃中有關將橫琴納入珠海經濟特區範圍的說辭而納入珠海管轄的36，筆者就認為非常值得商榷。因為規劃顯然不是解決法定管轄區域的直接依據，按照報道國務院審議通過《橫琴總體發展規劃》的新聞稿，國務院決定橫琴島納入珠海經濟特區是一項專門決定的內容，只是和通過規劃的決定同時做出，兩者斷不可混淆。第三，從規劃強調貫徹中央有關廣東努力實現“科學發展、先行先試”的指導思想來看，內地有關部門特別是廣東省對推進粵港澳經濟合作和區域經濟一體化等重大問題有所探索和期待，這勢必帶來思想觀念、政策措施、制度法律方面的不斷改革和創新，或許在未來引發更為實質性的制度突破。筆者對此也有很高的研究熱忱，但囿於這脫離了當前實在法的範疇，眼下尚難把握和推斷，在此僅提出題目，容後展開再議。以鏡鑒後，來者可追。橫琴澳大校區相關事務的處理，作為“一國兩制”實踐中出現的新事物，對很快將會陸續出現的深圳河套地區開發和確立港珠澳大橋的管轄權特別是解決珠澳共同填海人工島誰屬問題，都將有積極的參考借鑒意義，值得繼續深入探討。註釋：1“橫琴島簡介”，載於百度百科網站，http://baike.baidu.com/view/974974.htm，2009年9月7日。2以上條文引自憲法文本，見《憲法和憲法修正案學習問答》，北京：中國民主法制出版社，2004年，第2-37頁。3以上條文引自基本法文本，見全國人大網法規規章欄目。4引自新華網授權發佈的法律文本，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-08/29/content_1913155.htm，2009年9月7日。5引自該法條文，載於國家環保部網站：http://www.zhb.gov.cn/law/law/200802/t20080202_117996.htm，2009年9月7日。6引自條例文本，載於法律圖書館網站：http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=15255，2009年9月7日。7引自鄭言實編：《澳門過渡時期重要文件匯編》，澳門：澳門基金會，2000年，第149頁。8即2001年11月26日的國函[2001]152號文件，引自《國務院公報》2002年第1期，載於中國經濟網：http://gov.ce.cn/home/gwygb/2002/1/200606/09/t20060609_7281217.shtml，2009年9月7日。9即2002年3月21日的國函[2003]123號文件，載於中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61421.htm，2009年9月7日查。10該合同於2002年7月23日簽訂，約定“珠海市人民政府把位於拱北聯檢樓與澳門關閘之間、面積為28,042.6平方米的國有土地使用權出租給澳門特別行政區政府興建新邊檢大樓及配套設施，不得改變土地用途。土地租金為每年每平方米人民幣10元，租賃年期為50年。若澳方在租賃期屆滿後仍需繼續使用該土地，由雙方重新簽訂土地租賃合約。有關合同經雙方簽字蓋章、並經國務院批准後生效。”11郭天武、陳迪：《論澳門大學橫琴校區的法律適用》，載於廣東省法學會、香港城市大學法律學院、澳門大學法學院《第二屆粵港澳法學論壇論文集》，2009年9月。12即2003年12月5日的國函[2003]123號文件，引自國務院辦公廳政府信息公開專欄：http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_31797.html，2009年9月7日。13參見該法文本，載於河北漁業信息網：http://www.scj.heagri.gov.cn/show_content_281.htm，2009年9月7日。14引自該法文本，載於中國環境法網：http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=3010，2009年9月7日。15即2006年12月30日國函[2006]132號批覆，載於香港法律資訊研究中心網站：http://www.hklii.org/hk/legis/ch/ord/2210.txt，2009年9月7日。16參見香港立法會CB(2)249/07-08(01)號文件，即2007年11月6日聽取保安事務委員會報告深圳灣管制站最新情況及港方口岸區土地開發費港方須每年支付土地租金及承擔土地開發費。港方口岸區的土地年租金，首5年為每年人民幣約6,234,810元，此後會定期檢討和調整。港方還須支付土地開發費約為人民幣15億3千7百萬元。載於香港立法會網站：http://www.legco.gov.hk/yr07-08/chinese/panels/se/papers/se1106cb2-249-1-c.pdf，2009年9月7日。17參見香港法例第591章，載於香港律政司雙語法例資料系統網站：http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_ind.nsf/6033a8cc1f220686482564840019d2f2/6e8dc220a3c5cb59482572e300139c38?OpenDocument，2009年9月7日。18見《人民日報》，2009年6月28日。19《學者唇槍舌劍論澳大橫琴校區》，載於《新華澳報》，2009年7月18日。20《澳大橫琴校區徵地拆遷順利擬設通道連接本澳挖環校河套分割管理》，載於《澳門日報》，2009年6月26日；《年杪動土料三年竣工新校區投放50-60億》，載於《華僑報》，2009年6月27日。21《澳大橫琴土地校區交政府》，載於《澳門日報》，2009年9月15日。@FJ@

《“一國兩制”研究》第2期222009年4月6日，澳門大學校方向特區立法會解釋《橫琴校園初步設想及規劃》，在中央授權不明朗的前提下，單方面規劃根本不屬於澳門特區管轄範圍內地域的開發事項，其舉措乃至用語，難免令人疑惑不解，確有值得商榷之處。23即1999年8月1日國土資發[1999]222號文件所附《規範國有土地租賃若干意見》，載於百度法律網站：http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/33/cb78c9f26ead5fe1cabf09884adaefe3_0.html，2009年9月7日。24參見經多次修改的澳門第6/80/M號法律《核准土地法》第6章第3節“以租賃方式的批出”相關條文(第49-59條)，載於《澳門特別行政區法律彙編》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第1297-1298頁。25在2006年8月《國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣港方口岸區實施管轄的議案》中，曾規定“深圳灣口岸港方口岸區的範圍，由廣東省人民政府、深圳市人民政府與香港特別行政區政府協商提出方案，報國務院批准”，見陳佐洱的議案說明，載於法搜網站：http://www.fsou.com/html/text/bleg/5536499/553649976.html。全國人大常委會審議時，有的常委會委員提出，深圳市隸屬於廣東省，廣東省人民政府、深圳市人民政府和香港特別行政區政府不是同一個級別，規定三者協商的工作方式不妥，法律委員會決定可以不作規定。見喬曉陽2006年10月27日就審議結果的報告，載於維普資訊網：http://www.cqvip.com/qk/85506X/200608/23415477.html，2009年9月7日。26《中央送厚禮育才特首：充分體現一國兩制優越性》，載於《澳門日報》，2009年6月27日。27《駱偉健：做好管理實施無問題》，載於《澳門日報》，2009年6月27日。28《粵澳合作先行先試突破口》，載於《澳門日報》，2009年6月27日；《科大將向特區提出橫琴辦學》，載於《澳門日報》，2009年9月3日。29參見《擴港澳管轄界限一國兩制新空間》，載於《明報》，2009年6月27日；《內地學者：港可借鏡》，載於《星島日報》，2009年6月27日；《從澳大橫琴校區到金廈特區再到閩台特區》，載於《新華澳報》，2009年6月29日。30參見jincheng918寫《澳大“租界”泄了澳珠合作的底》，載於天涯博客：http://blog.tianya.cn/blogger/post_show.asp?BlogID=931283&PostID=17148421，2009年9月7日。31參見第一哲學寫《校園自由應該允許法律過界》，載於新浪博客：http://blog.sina.com.cn/s/blog_49c2c43f0100d5z5.html，2009年9月7日。32鄧小平：《要吸收國際的經驗》，載於《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1994年，第267頁。33同註11。34《國務院通過橫琴通體規劃》，載於《澳門日報》，2009年6月25日。35參見2005年10月22日國發[2005]33號文件《國務院關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》，載中央人民政府網站：http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_121467.htm，2009年9月7日。36中心溝位於大小橫琴島之間，約14平方公里，1968年珠海縣組織民眾圍墾，珠海縣委報請佛山地委，提出與地區內一個縣即順德縣合作開發。後對中心溝土地的歸屬權，佛山和珠海兩地一直存在不同看法。順德縣一直在橫琴中心溝設有名為辦事處的行政派出機構。1987年廣東省國土廳專門發文，明確中心溝土地使用權歸順德，規定順德可出租土地給人租種，但沒有明確地域歸屬權。目前，順德中心溝辦事處只保留對土地的經營權力，而諸如治安、計劃生育等行政權力，由橫琴鎮政府來行使。2009年6月25日，廣東《南方都市報》等採訪廣東省發改委獲知，在《橫琴總體發展規劃》確實涉及了中心溝，但是只是在中心溝做了相關產業發展規劃，沒有提及中心溝歸屬權問題。@FK@

“橫琴模式”：實踐“一國兩制”的新創舉──兼論全國人大常委會關於“橫琴決定”中的法律問題莊金鋒∗2009年6月27日，第十一屆全國人大常委會第九次會議根據國務院提出的議案，作出了《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》(以下簡稱“橫琴決定”)，內容如下：○1自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條的期限內，對新校區依照澳門特區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔離管理，具體方式由國務院規定；○2橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方千米，具體界址由國務院確定。在本決定規定第三條的期限內不得變更新校區的用途；○3澳門特區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自新校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期屆滿，經全國人大常委員決定，可以續期。全國人大常委會關於“橫琴決定”，不僅意味着中國內地橫琴島的一部分土地將成為實施“一國兩制”方針的新區域，更成為實踐“一國兩制”的新創舉。全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大常委會港澳基本法委員會副主任李飛說，此次中央政府對澳門特區租賃橫琴島建澳門大學新校區給予特別的支持，這是在原來成功實踐“一國兩制”經驗的基礎上，可說是“一國兩制”的新舉措、新開拓，將有利於澳門特區經濟社會發展的需要，幫助澳門特區發展教育，特別是發展高等教育，培養人才；並對推進澳門特區經濟適度多元化的發展，具有非常重要的現實意義。1澳門特區行政長官何厚鏵在澳門舉行的新聞發佈會上表示，全國人大常委會的這項決定確保了澳門大學的辦學自主權得以完全維持現狀。這的確是中央送予澳門特區的一份厚禮，亦是“一國兩制”優越性的充分體現。他還說，可以預期，澳門下一代將迎來在本地接受更優質高等教育的機會。2由於篇幅所限，本文僅就全國人大常委會關於“橫琴決定”所提出的“橫琴模式”對“一國兩制”實踐的新發展及其相關的若干重要法律政策問題進行探討。一、全國人大常委會“橫琴決定”對“一國兩制”創新的意義在十一屆全國人大常委會九次會議上，通過澳門特區政府對珠海橫琴澳大新校址的土地(約1.1平方公里)使用權，這次澳珠兩地共同合作發展的“橫琴模式”雖然只是一小步，但小裏見大，其意義重大：一方面“橫琴模式”為“一國兩制”實踐開闢新的天地。澳大新校區落戶橫琴，並由澳門特區管理，這意味着在珠海市的第一大島──橫琴島的一小部分土地上，將會成為“一國兩制”的新區域，可望作為加強兩地合作，共同發展的新模式；作為先行者的角色，在未來兩地合作中發揮更好地作用。中國社科院台港澳法律研究中心秘書長陳欣新表示，中央支持將橫琴島劃歸澳門特區管轄，是全面考慮粵港澳三地的綜合發展。他認為，全國人大常委會關於“橫琴決定”是“一國兩制”方針的重大創新。3有香港學者認為，全國人大常委會審議通過的“橫琴決定”是“澳門回歸後，在‘一國兩制’之下的第一個創舉，因為橫琴土地上將實行澳門法律，受澳門特區政府管治。這個一打開，不排除將來澳門特別行政區所管治的土地面積還會再擴大，最大的可能就是整個橫琴島併入澳門。目前，橫琴島上的常住居民不過是4,000人罷了，要處理這些人將來的居民身份不太困難。”4另一方面，“橫琴模式”對香港特區未來發展可借鑒。港澳地區雖有諸多不同，但香港在發展過程中，如果也出現“缺地”情況，亦可遵循“橫琴模式”來解決。在“一國兩制”方針指引下，在澳門特區行得通的辦法，同樣也可考慮適用於香港。其實，“這樣的做法過去香港已經出現過，只不過因為土地遠不及澳門大學這次的租賃面積大，也因為土地連結在一起而沒有形成聚焦效應。這就是當年興建西部通道時，出於實施一地兩檢需要，香港口岸前移到內地邊檢口岸之內。其時也是通過全國人大常委會批准而令香港的管轄地點適當前移，在西部通道內地邊檢口岸大樓內劃出一小片地方供香港入境處及海關人員使用，並按照香港法律執行旅客進出香港的邊檢程序。”5∗中國小城鎮發展研究院院長、教授，上海市法學會港澳台法律研究會顧問

《“一國兩制”研究》第2期港區全國人大代表劉佩瓊表示，澳珠新模式，港深可借鏡。她說，港深合作的情況亦出現在落馬洲河套地區。河套區原來作為深圳市政府的土地，後來深港合作整治河套區，拉直深圳河後，土地便交由港府負責管理。不過，據筆者瞭解，幾年來，深港雙方就開發河套區談判多次，議而不決，如今河套區依然荒蕪。有學者認為，“河套區的發展不能再拖了。最簡單的方法就是效法澳門特區政府租賃橫琴島至2049年那樣，由香港特區政府向深圳市政府租賃河套區至2047年，整個河套區從此就由香港特區政府管治”，“河套區緊接深圳，因此最適合發展以深圳居民為服務目標的產業，這包括教育產業、醫療產業、質量檢驗和驗證中心這三大產業。”6在“橫琴決定”出台前，香港專業聯盟主席梁振英接受傳媒專訪時指出，“與其聚焦發展面積僅1平方公里的中港邊境河套區……倒不如開拓面積比河套區大28倍的‘港深邊境發展區’，成為香港未來經濟發展的一大出路”。“預算區內可容納高達100萬人。”7二、對橫琴澳大新校區必須依照澳門特區法律實施管轄全國人大常委會關於“橫琴決定”涉及政治、法律、經濟和教育等各個方面。下面着重研究法律政策層面的一些問題。首先要正確認識：為甚麼對設在橫琴島的澳門大學新校區不能直接用內地法律去管轄，而只有依照澳門特區法律實施管轄？眾所周知，在“一國兩制”的架構下，中國內地實行包括法律制度在內的社會主義制度；澳門實行包括法律制度在內的資本主義制度。澳大新校區建成後，究竟依照內地還是澳門現行法律制度實施管轄，這是一個必須弄清楚的法理和現實問題。也許有人可能認為，既然澳大新校區設在橫琴島上，自然應當依照內地法律制度去管轄。這種認識未免太簡單，脫離實際，不符合“一國兩制”精神。筆者認為，對設在橫琴島的澳大新校區只宜依照澳門特區法律實施管轄，主要有兩個方面的原因：1.堅持“一國兩制”方針，澳門實行教育自治《澳門基本法》是全國性的基本法律，也是澳門特區的憲制性法律，必須認真貫徹執行。《澳門基本法》第121條規定：“澳門特別行政區政府自行制定教育政策，包括教育體制、管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學位和學歷等政策，推動教育的發展。”該條還規定：“澳門特別行政區政府依法推行義務教育”，“社會團體和私人可依法舉辦各種教育事業。”這條規定為澳門特區教育事業的發展，定下了基本方針。其中最重要的一點就是明確表達澳門特區“自行制定教育政策”，這意味着澳門特區可以實行與內地不同的教育制度和教育政策，澳門特區的教育制度和教育政策屬於其高度自治的範圍，任何團體和個人不得干涉。因此，只有根據澳門特區法律制度去管治橫琴島澳大新校區，才能使該校區受到《澳門基本法》有關規定的保護，依法有序發展。2.確保澳大辦學自主，保持特色不斷創新《澳門基本法》第122條規定：“澳門原有各類學校均可繼續開辦。澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由。各類學校可以繼續從澳門特別行政區以外招聘教職員和選用教材。學生享有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由”。當然，澳門大學作為特區一所富有朝氣的高等學校，同樣也享有“辦學的自主性”。現在的問題是，澳大在遷到橫琴島後能否繼續享有辦學的自主性及各項自由是人們所擔心和關注的。正如行政長官何厚鏵所說：“新校區的管轄權問題是澳大師生和澳門居民關注的熱點，人大常委會授權澳門依照特區法律實施管轄，確保澳大的辦學自主權。”8澳門大學校長趙偉也說：“有了這一管轄權，將可按照現時澳門大學的模式，在橫琴島建造一個新的澳門大學校園，更好地為澳門培養自己的子弟，使澳門產業多元化，政治及社會發展有更多更好的人才。”“澳大將實現科研創新辦學理念……並希望20年後的澳門特首出自澳門大學。”9三、全國人大常委會作出“授權”決定的必要性及其特點如前二所述，既然澳大在橫琴建新校區後，必須依照澳門特區法律制度進行管轄。也許有人會問：這倒不如直接由中央人民政府將橫琴島劃歸澳門特區管轄更為簡單和方便，為甚麼必須由全國人大常委會作出決定授權澳門特區對其管轄呢？筆者認為，其原因有二：1.澳門特區行政區劃，歷史形成不便改動憲法第62條第12項和13項規定，全國人大有權批准省、自治區、直轄市的建置；決定特別行政區的設立及其制度。第89條第15項規定，國務院有權批准省、自治區、直轄市的區域劃分，批准自治洲、縣、自治縣、市的建制和區域劃分。可見，有關特別行政區、省、自治區和直轄市的區域劃分不屬於國務院的權限。全國人大雖有權決定特別行政區的設立及其制度，但也不能隨意行使權力，必須尊重歷史。全國人大不將橫琴島直接劃歸澳門特區，而是採用由全國人大常委會作出“授權”的辦法，這首先是考慮到澳門特區的行政區劃是歷史形成的重要因素。葡萄牙在澳門正式建立殖民統治以後，1887年3月簽署《中葡里斯本草約》，其中第2條規定：“定準由中國堅准，葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異。”第3條又規定：“定準由葡國堅允，若未經中國首肯，則葡國永不得將澳地讓與他國”。1887年12月1日，中葡簽署《和好通商條約》，@GC@

“橫琴模式”：實踐“一國兩制”的新創舉其中第2款對《中葡里斯本草約》予以承認，即“大西洋國永居、管理澳門之第2款，大清國乃允無異。”那麼“屬澳之地”包括哪些呢？葡國提出“‘澳門’指澳門半島，‘屬地’指氹仔、路環、對面山、大、小橫琴兩島及周圍領水”，“不難看出，葡人要求‘屬地’有其深遠的政治、經濟和軍事目的。”10當時的中國政府堅決抵制葡萄牙的無理要求，結果此事不了了之。因此，澳門的行政區劃只以葡萄牙實際控制的澳門半島、氹仔島和路環為限。所以《澳門基本法》序言第一句就指出：“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。”必須明白，澳門特區的行政區劃是寫入基本法這一憲制性的文件，不能輕易改動。2.授權方式較為靈活，不涉行政區域調整授權立法制度是立法制度的重要組成部分之一。1955年7月30日，第一屆全國人大第二次會議作出決定，首次授權全國人大常委會根據實際需要，適時地制定某些單行法規。改革開放後，授權主體和被授權主體擴大化。授權主體不但包括全國人大及其常委會，而且包括國務院、省級人大及其常委會。被授權主體中，既包括全國人大常委會，也包括國務院、省級人大及其常委會、經濟特區人大及其常委會和政府，還有特別行政區。一般而言，在法律上，所謂授權是指權力主體一方將其自己的權力授予另一方行使。授權者對其自己授出的權力有權監督，有權改變或撤銷授權。在“橫琴決定”中，全國人大常委會是權力的授權者，澳門特區是權力的被授予者。全國人大常委會既然有權授出，當然可以在期限屆滿後決定“可以續期”，也可以因情況變化有權變更或撤銷授權，收回權力，而不涉及澳門特區和廣東省珠海市的行政區域調整問題。可見，採用授權方式較為靈活，可進可退，掌握主動權。全國人大常委會此次授權決定的特點是：在特殊情況下附帶一定的限制性。其一是期限限制，即該授權有效期至2049年12月19日止；其二是地域限制，即橫琴澳大新校區的界址劃分由國務院另行規定之；其三是用途限制，即劃撥土地只作澳大擴大辦學用地，不作商用。四、澳門特區享有國家機關授予的其他權力《澳門基本法》第20條規定：“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”本條所說的“其他權力”，是指基本法已經授予澳門特別行政區的各項權力(如享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等)以外的權力。基本法設計時特地規定這一條，是考慮到今後可能出現新情況或者發生新問題，到那時候澳門特區可能需要新的授權。有了“橫琴決定”，這個問題就可順利解決。這說明基本法具有前瞻性。全國人大常委會此次授權澳門特區對設在橫琴島的澳大新校區實施法律管轄，正是前瞻性的重要體現之一。這裏還有兩個問題必須指出：1.全國人大及常委會和國務院的性質與職能不同憲法第57條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常設委員會。”第58條又規定：“全國人民代表大會和全國人民代表常設委員會行使國家立法權。”第85條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”第89條又規定，國務院有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令；向全國人大或常委會提出議案等等。因此，由全國人大常委會作出授權是更為適當的，即授權澳門特區對設在橫琴島的澳大新校區實施管轄(包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權)。而橫琴島新校區與橫琴島的其他區域隔離管理，具體方式則由國務院規定。可見，全國人大常委會和國務院既分工負責，又相互配合。2.這項授權決定將對澳大全面發展，培養人才起到積極的促進作用國家主席胡錦濤曾對澳門提出四點希望，其中之一就是“要着眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才，要加大對教育的投入，全面提高澳門的教育水平。”因此，中央政府對特區政府的請求報告給予積極回應。國務院較早前正式同意特區政府的請求，並向全國人大常委會提出授權提案。有關提案日前獲得順利通過。這對澳大在橫琴島興建校區的意義重大。它充分體現了中央對澳門特區加快人才培養、確保長期繁榮穩定的高度重視和全力支持，也顯示了廣東省、珠海市對澳門特區發展的大力配合。五、興建橫琴島澳大新校區涉及的其他政策法律問題澳門大學座落於景色秀麗的氹仔島觀音岩上。1981年，香港的幾位商人在澳門開辦了東亞大學，澳門政府於1988年收購了這所現代意義上的大學，更名為澳門大學。澳大現有教師400名，學生近6,000人，其中包括1,400多名研究生。由於先天不足，大學現址佔地僅5.3萬平方米，學生人均用地僅8平方米，遠低於國家教育部辦學標準的人均67平方米的基本要求。現在的澳大是“有校無園”，學生下課後便回家，是典型的大學生活“中學化”，給人一個“長不大”的感覺。全國人大常委會通過的決定，對澳大的發展來說無疑是一場“及時雨”。澳大橫琴島校園計劃佔地逾1平方公里，預計將來校園建築面積約有80@GD@

《“一國兩制”研究》第2期多萬平方米，特區政府會爭取今年底動工，預期工期3年，預算造價50-60億澳門元。在興建和啟用橫琴島澳大校區過程中，除上述講到的幾個重大法律問題外，還涉及到其他幾個具體的政策法律問題。現簡述如下：1.關於管轄期限問題全國人大常委會關於“橫琴決定”已經明確指出，決定澳門以租賃的形式取得橫琴島澳大新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止，並授權澳門特區在此期限內對該校區依照澳門特區法律實施管轄。也就是說，由於租賃期由新校區啟用之日起才開始具有管轄權，管轄期限至2049年12月19日止。在建設期間，澳大新校區仍屬於內地管轄，相關人員進出也按內地入出境管理法執行。2.關於過關邊檢問題澳大校方曾向校內外徵求在橫琴島建校的意見。當中反映最大的問題是學生是否每天上下班都要過關。對於這個問題，特區政府有關部門已表示，為了體現澳大作為澳門人的公立大學，橫琴島澳大新校區由澳門的一方進出必須非常便捷；為保留“一河兩岸”的現有景觀及河上航道的通航功能，經研究後，認為建造河底隧道的可行性較高。此方式可充分配合授權管理的原則，由澳門直達橫琴島新校區，大學的師生、職員、澳門居民及大學訪客自由進出校園，毋須過關邊檢。3.關於租金標準問題有關澳門特區政府租賃橫琴島興建澳大新校區的租金問題，特區政府會與珠海方面磋商，但特區政府會從兩方面考慮租金標準：一方面是如有同面積土地在澳門填海所需成本要多少；另一方面是如何按土地的位置及面積按澳門現行規定計算溢價金是多少？4.關於適用規章問題至於建設的標準及適用規章，特區政府有關部門表示，校園由澳門負責管理、維護及使用，將充分考慮澳門的實際情況及需要，以及日後基建設施對接的技術要求。基於項目屬粵澳合作範疇，故此在工程項目的審批上，特區將與廣東省政府磋商，爭取按照“粵澳合作，共同審核”的原則進行。註釋：1《李飛：一國兩制新開拓》，載於《澳門日報》，2009年6月28日，第A02版。2《何厚鏵：中央送澳門厚禮澳門管轄橫琴澳大校區》，載於《大公報》，2009年6月28日，第A08版；《中央送厚禮育才特首：充分體現一國兩制優越性》，載於《澳門日報》，2009年6月28日，第A01版。3《京專家：“橫琴模式”香港亦適用》，載於《文匯報》，2009年6月28日，第A07版。4曾淵滄：《借鑒澳門發展河套區》，載於《大公報》，2009年6月29日，第A17版。5宇文靜：《一國兩制展現新發展空間》，載於《大公報》，2009年7月3日，第A24版。6同註4。7香港《資本雜誌》，2008年11月號，第108頁。8《中央送厚禮育才特首：充分體現一國兩制優越性》，載於《澳門日報》，2009年6月28日，第A01版。9《澳大將實現科研創新辦學理念》，載於《澳門日報》，2009年6月28日，第A02版。10吳志良：《澳門政治發展史》，上海：上海社會科學院出版社，1999年，第四章及附錄(六)。@GE@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化謝耿亮∗一、引論澳門回歸祖國已近十年，“一國兩制”亦已成功實踐。在回歸十年之際，澳門法律成功之處自當總結和發揚光大，缺陷之處亦有十分之必要進行檢討，尋求改革和發展之道，才能滿足與澳門法有關的所有利益相關者的最大法治利益需求。至今，澳門法基本上處於“葡萄牙化”實踐狀態，“本地化”工作雖然取得了一些進展，但遠遠未達到應有程度和水平。至今，澳門既沒有建立澳門法的研究體系，也沒有培養出專門研究澳門法的權威專家學者。1至2008年12月31日，澳門第一審法院中之行政法院的未決行政案件(適用於1999/12/20生效的《行政訴訟法典》)總數為143件，結案率為47.23%，稅務執行案(按照第9/1999號法律第30條第3款第7項的規定)未決案件為144件，結案率為48.75%；刑事起訴法院的所有類型未決案件總數為1,458件，結案率為72.68%；初級法院的所有類型未決案件總數為13,538件，結案率僅為7.16%；中級法院的所有類型未決案件總數為627件，結案率為50.12%；終審法院所有類型未決案件總數為12件，結案率為88.12%。2在這當中，行政法院、中級法院幾乎是累積了一半未決案件，初級法院累積的更是驚人的九成以上未決案件。這種無法令人滿意的司法效率，顯然是受到澳門法現有發展水平的制約，凸顯了現有澳門法律制度的缺陷，可以稱澳門法現處於一種“困局”之中。現有澳門法困局是由於原有適用於澳門地區的葡萄牙法律以及回歸後保留的葡萄牙因素造成的“葡萄牙化困局”，還是由於澳門回歸之前即開始的法律本地化造成的“本地化困局”，顯然會有不同的解釋。於是對於澳門法現有困局，也就有了兩種相反方向的主張，一種是針對葡萄牙化困局而提出的“強化本地化”改革，另一種是針對本地化困局而提出的“補強葡萄牙化”改革。前者要求澳門司法當局改變以葡文為主的司法運作方式，適應絕大多數本地居民不懂葡文以及絕大多數境外利益相關者為華人的事實，確實適用中文澳門法文本、使用中文創制中文法律文書、發展以中文為主的澳門法教育和研究體系、培養中文澳門法律人才；後者要求澳門司法當局繼續堅持以葡文為主的司法運作方式，更多從葡萄牙聘請葡萄牙籍法官和檢察官、更多與葡萄牙合作培養“澳門”法律人才、更多培養使用葡文的“澳門”法律人才。澳門法的未來是“補強葡萄牙化”或者“強化本地化”，關涉全體澳門居民以及與澳門利益關聯的境外利益相關者的利益，關涉不同利益相關者及其集團的利益增損，不同利益相關者必然會各自提出其辯護理由和政策建議，即將產生的新一屆澳門特區政府必然要面對和解決這些問題和挑戰。可以說，澳門法發展已經到了一個關鍵時刻。本文基於歷史事實和當今現實，論證澳門法現有困局實為“葡萄牙化困局”，論證堅持和拓展澳門法的“葡萄牙化”傾向與澳門現在及未來的發展狀況矛盾，論證澳門法繼續“葡萄牙化”之路必將是一條失敗之路，指出只有真正強化澳門回歸之前即開始的“本地化”方向之改革，澳門法才能有獨立發展的機會，並且適應澳門的區域化和全球化發展需要。二、澳門法困局：葡萄牙化還是本地化？為甚麼澳門司法當局會累積這麼數量龐大的未決案件，以致形成“澳門法困局”？按照終審法院岑浩輝院長解釋，這一方面是因為近年來案件一直大幅度增長，另一方面是澳門法院的法官稀缺──截至2008-2009司法年度開始時澳門的第一審法院、中級法院和終審法院只有29名法官。3這兩個原因都是現有事實，但都不能從根本上解釋為甚麼會形成今天的“澳門法困局”，因為近年來案件大量增長本身是近年來澳門本地迅速發展的結果之一，澳門法官的稀缺則是根源於葡萄牙對澳門“殖民統治”時期刻意排斥和限制澳門本地法律文化發展的結果。從根本上說，澳門法困局是由於存在至今的葡萄牙化澳門法與澳門本地現狀產生矛盾的結果，更確切地是由於葡萄牙化澳門法不能適應澳門本地現狀產生的結果。∗澳門科技大學法學院助理教授、中國政法大學法學博士@GF@

《“一國兩制”研究》第2期(一)葡萄牙化澳門法及其形成根源葡萄牙化澳門法的形成當然必須追溯到葡萄牙對澳門實施的非法統治。雖然澳門一直是中國的固有領土，在國際法上不屬於“殖民地”，但是葡萄牙從1849-1976年間卻對澳門實行事實上的“殖民統治”。4在此期間，葡萄牙法被直接強制置入澳門，沒有經過任何的轉化程序，葡萄牙政府直接從葡萄牙向澳門輸入葡萄牙法、法官、檢察官、律師，只是使用葡文作為官方語言。到了1976-1987年間，葡萄牙政府對澳門採取“非殖民化政策”，允許澳門總督和立法會制定和頒佈一些專門適用於澳門地區的法令和法律5，但是這些法律法令均以葡文創制，澳葡政府及其法院當然也都以葡文作為惟一工作語言，澳門總督和立法會制定的這些葡文澳門法顯然只是葡萄牙法的一個組成部分──適用於澳門地區的葡萄牙法。1987年中葡政府簽訂《中葡聯合聲明》，澳門進入回歸中國的“過渡時期”，也就開始了所謂的“澳門法的本地化”進程。6這一時期的“本地化”工作實際上僅限於法律翻譯，將葡文的葡萄牙法及其適用於澳門地區的葡文法律翻譯成中文，向絕大多數不懂葡文的澳門華人提供法律資訊，澳葡政府在1988年出版了《基本法律辭彙(中葡對照)》，“在法例翻譯方面，按法例數目計算，一九八八年頒佈的法律、法令和訓令，具備中文本的分別有41%、3%和1%；一九九三年頒佈的法律、法令和訓令，具備中文本的比例已分別提升至100%、100%和17%”。71992年1月13日澳葡政府頒佈第455/91號法令規定“中文在澳門具有與葡文相等之官方地位及法律效力”。但是，直到1993年澳門才有法院可以審理上訴案件，而“長期以來，澳門只有初審法院，對法院判決的上訴，需向有管轄權的里斯本大法區二審法院提起。由於路途遙遠，加上語言隔閡，上訴所費金錢甚巨，所耗時間甚多，非普通當事人所能承受。因此，實際提起上訴的極少，且多限於當事人為葡萄牙人的案件，不少當事人實際上被剝奪了上訴的權利”。8直到1995年“澳門所有法官和檢察官都只懂葡文不懂中文，只採用法例的葡文本”9，而且在“很長一段時間，澳門作為葡萄牙的一個小法區，從屬於里斯本大法區，只有一名法官，處理澳門所有案件。《中葡聯合聲明》簽署後，葡萄牙開始在澳門設立高等法院、普通管轄法院、行政法院，有相對獨立的司法權，但仍然沒有終審權，終審權還是在里斯本”。10直到1999年12月20日，葡萄牙享有的終審權才完全被廢止，新組建的澳門特區終審法院才享有對澳門全部司法案件的終審權。因此，從澳門被葡萄牙人實施殖民統治到澳門回歸之前，實際上並無真正屬於澳門本地的“澳門法”存在，存在於澳門的只是葡萄牙法和適用於澳門地區的葡萄牙“地方法”(葡萄牙化法律)，換句話說，這一時期澳門沒有自己的“法制史”，這一判斷可以從葡人學者葉士朋所著的《澳門法制史概論》得到印證。葉士朋在名為“澳門法制史”的著作中寫的卻是葡萄牙海外法制史──葡萄牙及其附屬下的海外屬地法律的發展史。11雖然在澳門回歸之前有的只是葡萄牙法和專門適用於澳門地區的葡萄牙化法律，回歸之時葡萄牙法和澳葡政府在澳門的統治必須被終結，但是，澳門並沒有發生類似1949年新中國政府廢除國民黨政府《六法全書》的行為，反而是保留了原有法律。而且，現今澳門法的司法實踐與澳門回歸前的葡萄牙時期的實踐並沒有根本性的改變。雖然澳門初審法院“在2007/2008司法年度內有電腦記錄的5,898件判決中，以中文或中葡文判決的為4,017件(佔67%)，葡文判決為1,701件(佔30%)。其中，本地法官已在大部分案件中使用中文或中葡文作出判決……行政法院以中文製作的判決比例為77%，刑事起訴法庭的中文使用率也達到90%”12，但是，對澳門法律適用具備根本影響力的在終審法院和中級法院的書面工作語言卻基本上是葡萄牙語，裁判文書基本上是用葡萄牙文書寫。中級法院目前只有5位法官且其中2位為葡國人，因為該2位葡籍法官均不懂中文，因此無法組織兩個完全使用中文的合議庭，故而中級法院完全使用葡文進行裁判13；終審法院有3位法官且1位為葡籍法官，也無法組織使用中文的合議庭。終審法院的大部分裁判文書均有中文譯本，但也有少數沒有14，中級法院的裁判文書則大部分沒有中文譯本，只有葡文文本15，中級法院的裁決書“只會在涉及法律問題或具學術價值時，才會安排翻譯”。16雖然終審法院和中級法院的裁判書有中文譯本，但是這些“法院發出的裁判書譯本被視為極具參考價值，但仍只是作為譯本。譯本與原文如有任何意義差歧，得以原文為準。”17與此同時，澳門終審法院和中級法院法官在判決書中大量引述葡萄牙法學家的葡文著作18，而澳門本地並無系統的澳門法著作。在澳門回歸之前，葡萄牙和澳葡政府將葡萄牙法“直接強制置入”時並不考慮到澳門本身特有的社會、政治、經濟和文化條件，也沒有採取任何法律本地化的措施，不但法律條文用葡文表達，政府和法院的工作語言也是葡文，與這些葡文表現的法律表層結構相關的也完全是葡萄牙的專業法律文化。在澳門回歸之後直到今天，這些“直接強制置入”的情形仍然存在，沒有根本性改變，因此可以將澳門回歸時原有適用於澳門的葡萄牙法和澳葡政府的法律被納入澳門特區法律體系的過程稱為“准直接准強制置入”，現行澳門法律體系也可以被稱為“葡萄牙化澳門法”。(二)澳門法困局源於葡萄牙化與澳門本地現狀的矛盾葡萄牙化澳門法與澳門法困局有必然聯繫嗎？葡人大律師、澳門律師公會主席華年達必然要做否認，其言“逐年來中文在法院運用的範圍越來越廣，與此同時法院的效率卻在逐漸下降。”19葡萄牙法歷史上在澳門的適用出現過類似今天的困局嗎？如果其在歷@GG@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化史上沒有，那麼可以說今天葡萄牙化因素就是澳門法困局的形成原因嗎？且看以下分析。葡萄牙法在“殖民時期”的適用還沒有凸顯出以法院案件積壓為突出表現的弊端──澳葡政府時期的法院處理的案件數量很少20，這一方面是因為葡萄牙法在事實上仍然僅適用於處於澳門地區的少數葡萄牙人的利益糾紛間，另一方面是因為佔澳門居民絕大多數的華人從葡人佔據澳門以來基本上也都是迴避訴諸葡萄牙人和葡萄牙法來解決他們之間的利益糾紛，這種狀況一直持續到20世紀80年代中期──“澳門的華人社會勾畫了一個使用民事法院的模式，這種模式直到八十年代仍保持穩定。它的特點是，訴求比較低，但有相當的選擇性，因此必須承認，在這一社會的正常的司法生活中發生的大部分糾紛是通過該社會內部存在的解決糾紛的非正規和非官方的途徑來解決的。”211992年時的澳門法律翻譯辦公室主任簡秉達(EduardoNascimentoCabrita)曾評述說：“由於華人社會不認識現行法律，在傳統上亦不大願意‘打官司’及利用澳門官方司法機構，所以他們經常使用非正式的排解糾紛的方式以尋求共識，而導致到街坊會的組織的比重增加，或非法組織即黑社會的勢力膨脹。”22由此可以總結說，澳門本地的大眾法律文化就是“迴避或拒絕適用葡萄牙法”，這樣，當澳門處於緩慢發展的時期，只是數量有限的葡人之間的糾紛由澳葡政府司法當局適用葡萄牙法處理，這樣就出現了澳葡政府時期的法律和司法機制表面上好像足以適應澳門本地的需求的假像。澳葡政府樂於保持這種分裂的社會狀態，歷史上“華人事務局便應運而生，並成為使兩個社會互相溝通以確保語言可在這裏及現在反應社會意見交滙的一種行政手段。所翻譯的法典是寥寥可數的，因為掌握那種語言就能保證在社會生活上的支配。”23“法官和檢察官全為葡國有關機構委任的葡萄牙人，澳門的司法和法律領域全由葡萄牙人和土生葡人所操縱。”24與此同時，澳門的法律專業教育完全依附於葡萄牙，直到1988年澳門大學才開設所謂的法律課程。25因此，澳門本地並無熟諳葡萄牙法律文化的法律人才，本地的專業法律文化的發展也受到嚴重限制。這是澳門目前法律人才供給不足、法官和檢察官都出現比較嚴重短缺問題的根源。在澳門回歸前後，澳門法院都堅守以葡文為主的司法運作模式，但與法院的葡文化運作構成極不成比例對照的是，絕大部分澳門居民不認識葡文。在回歸前，大部分澳門居民的母語是中文，在日常生活中使用粵語、閩南語等地方語言，而“英語很可能是第二種通用語言，在商務，尤其是貿易和與旅遊活動有關的範圍中佔十分重要的地位。葡語僅為第三語言，其使用優勢只限於官方行政領域中”。26這一澳門語言狀況在回歸之後並沒有根本性改變。澳門特區統計暨普查局公佈的《2006年中期人口統計總體結果》顯示：“3歲及以上的居住人口中，85.7%以廣州話為家中常用語言，而普通話及其他中國方言分別佔3.2%及6.7%；以葡語為家中常用語言的居住人口佔0.6%……除家中常用語言外，有54.0%的居住人口表示可流利使用另一種或多種語言與人溝通。當中以懂普通話的比例最高，佔上述人口的65.3%；其次是英語，佔27.9%。按常用語言及其他可使用語言合計，發現3歲及以上居住人口中，91.9%懂廣州話，38.5%能使用普通話，而懂得英語及葡語的則分別佔16.6%及2.4%”。27這樣，以葡文為主的司法運作必然因為翻譯而產生額外的人力、時間和其他管理成本，由此司法效率必然受到限制。如澳門檢察院駐澳門特區終審法院及中級法院的葡萄牙籍副檢察長韋高度不懂中文，他說“最近開庭審理的澳門特別行政區原運輸工務司司長歐文龍受賄案，因為案件材料都使用中文，所以我沒有具體參與公訴活動。但對其中涉及的法律問題，會接受諮詢，參與討論研究”。28顯然，如果懂得葡語的人之間的糾紛，適合用葡語聽審、法官用葡文製作文書，這完全省卻翻譯的人力成本、時間成本及其他管理成本。如果是只會說葡語的居民與不會說葡語的居民發生糾紛，則必然發生將葡語翻譯成中文、中文翻譯成葡語的過程，法官必須同時提供兩種文本的裁判文書。如果是發生在非說葡語的居民之間的糾紛，若要求使用葡語和製作葡文的裁判文書，則完全必須翻譯，若法院可以使用中文裁判和撰寫中文文書，則完全可以節省翻譯的人力、時間和其他管理成本。由此可見，當澳門本地經濟迅速發展、人口尤其是華人移民迅速增加的情況下，在澳門本地發生的利益糾紛必然增加，訴諸法院的案件也必然增加，而固守葡萄牙化的澳門司法體制相對於澳門發展的不適應性和弊端就完全顯現出來，澳門法困局因此就形成了。三、澳門法葡萄牙化的補強必然失敗澳門法的葡萄牙化運作方式不適合於澳門本地狀況造成了澳門法今天的困局，因此，要求對澳門法的現狀進行改革的呼聲當然就會出現。如《澳門日報》董事長李成俊先生在2007年所言：“法律建設滯後是當前澳門面對的突出問題……法律基本不變不是完全不變。澳門現行法律有的已經用了一兩百年，葡萄牙都廢止了，澳門還在用。基本法規定中文是官方語言，葡萄牙文也可通用，現在反過來了，這怎麼行”29澳門特區立法會議員關翠杏在2007年10月23日立法會發言中即指出：“當局為何不能下定決心，打破原有局限，因應本澳居民以中文為母語人士為主的客觀現實，考選一批具備法學專業素質的中文法學人士進行培訓？……(而且應該)鼓勵和支持法學理論的整理、研究和建設，逐步構建本地獨立的理論體系，為本地區法學人才的成長和司法官員素質的提升創造有利條件。”30@GH@

《“一國兩制”研究》第2期但仍有人仍然樂於否認這種不適應性，並且提倡應當補強澳門法中的葡萄牙化因素。對於澳門法當前的困境，澳門司法當局提出的對策實際上也是在於加速澳門本地“葡萄牙化”進程，認為應加速並大量培養懂得葡文的法律人才，更有人主張趕快請回葡萄牙法律人才。作為現今澳門律師公會主席的葡人大律師華年達，“曾被《財富》雜誌列為最富有葡國人之一，回歸前擔任立法會議員長達十八年，亦是葡國總統沈拜奧競選時在澳門的代理人”31，其認為澳門法的葡萄牙化完全是澳門人民和中國人民所需要的，對澳門現行法律進行改革主張是“無視澳門和中國人民的地理、歷史和文化，將其外來的系統和規則強加到本地人民頭上的企圖”。32下文將從三個角度論證澳門固守和補強葡萄牙化必然是失敗之路。(一)破除“葡萄牙迷思”澳門可能有不少人士會有“葡萄牙迷思”──認為葡萄牙法是“先進的法律”、葡萄牙是“先進的國家”，因此認為澳門能具有葡萄牙法因素算是澳門的“福氣”，那我們就來看看葡萄牙和葡萄牙法的真相。葡萄牙既不是大陸法系中主要的法律原創國家，其也不是大陸法系中的主要法律輸出地(除了其向自己控制的殖民地強制置入葡萄牙法)；葡萄牙法雖然屬於羅馬法－日爾曼法系或者大陸法系，其地位完全不可與法國法、德國法、意大利法同日而語33，其主要通過繼受西班牙、法國、意大利和德國的法律條文(法律表層結構)以及法律文化(這些國家的法律學說)而發展起來。34因此和法國、德國、意大利等相比，葡萄牙法律文化只是歐陸中的後進法律文化。更為重要的是，葡萄牙的法律條文及其法律文化並未給葡萄牙帶來高的發展績效。至今，葡萄牙仍是歐盟中的窮國(與西班牙、希臘和愛爾蘭屬於同一發展水平)35，“葡萄牙的工業基礎比較薄弱，農業生產落後，能源和糧食對外依賴嚴重……葡萄牙居民的平均文化水平較低，多於10%的人是文盲，20%以上的人從來沒有上過學或者完成四年的學校教育，只有差不多8%的葡萄牙人獲得了高等教育文憑。”36政治上葡萄牙長期處於獨裁統治之中，最近的一次獨裁統治直到1974年4月25日軍人革命才結束，而後才開始新的民主化和“去殖民化”進程，直到1986年其才滿足歐共體(EuropeanCommunity)的民主和人權標準而被批准加入歐共體。37與此相對照，澳門本身的迅速發展並不是發生於澳葡政府時期，而是發生在回歸之後；尤其是2004年以來，賭權開放帶來旅遊博彩業迅速發展，由此“澳門經濟總量在過去十年翻了三番，人均GDP更高踞世界前列，庫房水浸的政府連續兩年推出全民現金分享計劃，金額之高冠絕亞洲”38。(二)葡萄牙化及葡萄牙可能的“隱性控制”當葡萄牙對澳門實施“殖民統治”的時候，其強制置入葡萄牙法，強制在政府、法院等官方活動和官方文書中使用葡文，直接指派葡萄牙人出任行政官員、法官、檢察官，引用葡萄牙法律文獻來解釋法律，採取限制措施致使葡人和土生葡人長期壟斷律師行業(直到1995年還沒有一位華人律師)39，這顯然是一種直接的“顯性控制”。在澳門回歸中國後，葡萄牙顯然已經無法對澳門直接實施這種“顯性控制”，但是，葡萄牙人是否就完全放棄或喪失對澳門法的影響力──事實表明顯然不是這樣。如前所述，截至2007年澳門仍然聘有6位葡萄牙籍法官、4位葡萄牙籍檢察官40；中級法院目前只有5位法官且其中2位為葡國人；終審法院有3位法官且1位為葡籍法官。澳門中級法院和終審法院這種人員組成結構決定了澳門法院在解釋和適用澳門法中適用的是葡文本澳門法，引用的是葡萄牙法律文獻，由此澳門法只能繼續依附於葡萄牙法律文化，但按照《澳門民法典》第7條第4項之規定“法院之裁判對任何公共實體及私人實體均具有強制性，且優於任何當局之決定”，因此，雖然葡萄牙人已經不能採用直接的方式“顯性控制”澳門的運作，但是其通過葡萄牙專業法律文化以及掌握這種專業法律文化的法官和檢察官的作用，完全可能對澳門實施間接的“隱性控制”，在這種條件下，“澳人治澳”所必須的自治能力當然可能受到嚴重限制。(三)葡萄牙化損害澳門居民知道法律的權利澳門法葡萄牙化引發了從回歸前到現在都沒有解決的重大法治利益問題──絕大部分澳門居民無法知道現行澳門法是甚麼。因為絕大部分澳門居民不懂葡文，其無法直接閱讀澳門法葡文本，也無法識別法院給的葡文裁判文書，其所能讀懂的澳門法中文本不為法院所用，其所可能獲得的中文本裁判文書僅是翻譯本不具有法律效力。當法院大量引用葡萄牙法學家用葡文寫作的法學著作作為判案理由時，絕大部分澳門居民就更不可能知道這些法學著作寫的是甚麼。但是，現代法治原則要求的一個必備條件是受法律調整或者約束者必須事先知道法律，因為如果其不知道法律，如何要求其遵守法律？受法律約束者如果不知道法律，就無法對其未來的生活、投資和其他交易安排進行預見，並進行具有確定性的安排。中國儒家主張：“上教之不行，罪不在民故也。夫慢令謹誅，賊也；徵斂無時，暴也；不試責成，虐也。政無此三者，然後刑可即也。”41美國學者富勒通過其“程序自然法”理論雄辯地論證說必須讓公民知道法律。42葡萄牙學者馬里奧．朱利歐．德．阿爾梅達．科斯塔(MárioJúliodeAlmeidaCosta)在評述葡萄牙的法律發展時指出：“隨着我們國家的進步亦開始意識到，與國家有關密切關係的保護機制是從保障基本權利開始。所謂保障基本權利就是從實質上排除專斷的根源。這裏所說的專斷的根源是在公民──亦即法律規範的適用對象──無法知悉規範的情況下對這些規範賦予效力。”43依照澳門現行法律，不知法律或者錯@GI@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化誤認識法律也不能成為違法的阻卻事由或者免責事由，《澳門民法典》第5條明列：“任何人對法律之不知或錯誤解釋，不構成其不遵守法律之合理理由，且不免除其承受法律所規定之制裁。”四、澳門法本地化的強化是必行之路“澳門法本地化”本是1987年《中葡聯合聲明》簽署後提出的“澳門過渡時期三化”問題之一，具體包括“‘司法制度的本地化’、‘法律條文的本地化’、‘法律語文的本地化’、‘司法官員的本地化’和‘法律在本地民間社會的普及化’等”。44至今，司法制度本地化的最大成就在於組建了三級法院體系並且本地的終審法院享有終審權；可以說“法律條文的本地化”的主要成就是中文被確定為官方語言、原有適用於澳門的主要葡文法律文本被翻譯成中文，甚至有少數法律可能以中文為主起草；法律語文基本沒有本地化，澳門法院尤其是終審法院和中級法院依然我行我素，以葡文作為書面工作語言，至多是提供更多的翻譯文本而已；司法官員的本地化進程緩慢，司法當局依然熱衷於聘請葡籍法律專業人士；“法律在本地民間社會的普及化”工作，除少數法律如《勞動關係法》、《維護國家安全法》等曾經在立法過程中和立法之後向社會大量徵求意見和宣講外，澳門的基本法律如澳門的五大法典民眾則知之甚少。阻擾“澳門法本地化”深入開展的另一個根本思想觀念認為，葡萄牙法和葡萄牙法律文化再怎麼不適應於澳門，畢竟現行澳門法來源於葡萄牙法，如果不懂葡文、不引用葡國法學文獻則不能正確認識和適用法律，因此現狀應當維持，“葡萄牙化”應當堅持和強化，至於澳門法律服務於本地化的問題，通過法律條文翻譯和裁判文書翻譯就可以了。下文將進一步從澳門本地的社會、政治、經濟條件論證葡萄牙法和葡萄牙法律文化對於澳門本地而言是一種外來的、強加於澳門的異國法律和異質法律文化，其與絕大多數澳門居民及境外利益相關者的利益相悖，論證依靠法律翻譯無法獨立發展澳門法，而且強調無須依賴葡萄牙法律文化也完全可以理解和適用澳門法。(一)本地化與絕大多數澳門居民及境外相關者的利益分析我們可以從利益相關者分析的實證分析角度看去除澳門法的“葡萄牙化”並且深化澳門法“本地化”的合理性，作出規範判斷的理由可引邊沁之“最大多數人的最大幸福”標準。如果澳門法的葡文化運作與澳門法的最大多數利益相關者的利益吻合，則當堅持現有之制度，不然則當急速改革。1.強化本地化滿足最大多數澳門居民及境外相關者的最大利益相悖澳門法的最大利益相關者首先當然是澳門居民。根據澳門特別行政區統計暨普查局公佈的《2006年中期人口統計總體結果》，從出生地、國籍和族裔看，澳門都是一個以華人為絕對佔主導地位的社會(佔95%左右)。只要境外居民到澳門旅遊、投資，與澳門居民進行貿易，這就與澳門產生了利益關聯，要麼是利益共生，要麼產生利益糾紛，這就完全可能需要澳門法的保護，需要澳門法對他們之間的利益關係進行法律調整，這些境外居民因此成為澳門法的利益相關者。更重要的是，澳門本身是國際城市，更是跨越國境發展的受益者，非澳門居民與澳門法的利益相關性會越來越大。對此，還可以進一步從利益相關程度對澳門法的境外利益相關者進行分類，即分為最密切利益相關者、相對密切利益相關者和一般利益相關者。下面選擇對澳門本地發展最為重要的四個角度──旅遊、在澳門工作的境外居民、貿易和投資──來實證分析澳門的境外利益相關者：(1)根據澳門特別行政區統計暨普查局公佈的《澳門資料》(2009年)，2006年進入澳門旅遊的遊客人數為21,998,100人次、2007年為26,993,000人次，2008年為22,907,700人次。在2006年，中國大陸旅客約佔總數的54.48%、香港旅客約佔31.55%、台灣旅客約佔6.54%，來自大中華區的旅客合計佔旅客總數的92.57%；日本旅客約佔1.0%，東南亞旅客約佔3.15%，其他東亞地區(不含大中華區、日本、東南亞)旅客約佔0.76%；南亞旅客約佔0.19%；歐洲旅客約佔0.87%，美洲旅客約佔0.99%，大洋洲旅客約佔0.38%，其他地區旅客約佔0.08%。45在2007年，中國大陸旅客約佔總數的55.08%、香港旅客約佔30.28%、台灣旅客約佔5.35%，來自大中華區的旅客合計佔旅客總數的90.71%；日本旅客約佔1.11%，東南亞旅客約佔4.37%，其他東亞地區(不含大中華區、日本、東南亞)旅客約佔0.85%；南亞旅客約佔0.24%；歐洲旅客約佔0.95%，美洲旅客約佔1.13%，大洋洲旅客約佔0.50%，其他地區旅客約佔0.14%。46在2008年，中國大陸旅客約佔總數的50.62%、香港旅客約佔30.60%、台灣旅客約佔5.74%，來自大中華區的旅客合計佔旅客總數的86.96%；日本旅客約佔1.60%，東南亞旅客約佔6.42%，其他東亞地區(不含大中華區、日本、東南亞)旅客約佔1.24%；南亞旅客約佔0.41%；歐洲旅客約佔1.19%，美洲旅客約佔1.36%，大洋洲旅客約佔0.67%，其他地區旅客約佔0.13%。47因此，從旅客的角度看，境外的最大利益相關者為大中華區的大陸居民、香港居民和台灣居民；次之為東亞區的居民；歐洲居民、美洲居民和大洋洲居民所佔的利益比重很小，非洲居民無須單獨計算。澳門與巴西和葡萄牙所主導的葡語國家和地區(巴西、葡萄牙、佛得角、幾內亞比紹、莫桑比克、安哥拉、聖多美及普林西比島、東帝汶、赤道幾內亞、毛里求斯、@GJ@

《“一國兩制”研究》第2期馬德拉、亞速爾)的利益關聯程度非常小。表1澳門外地僱員來源地結構(%)年份來源地200620072008大中華區中國大陸57.7655.2856.37中國香港18.9016.5512.18東南亞菲律賓11.3312.1512.81印尼3.403.093.77越南2.074.126.38其他6.508.808.50註：由於小數進位關係，各小項之和與總數可能有差異。資源來源：澳門統計暨普查局：《澳門資料》(2009)，第16頁，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/489f93d0-2def-473d-a1d6-ec2603dd132c/C_MN_PUB_2009_Y.aspx，2009年5月28日。(2)如果觀察在澳門工作的境外居民，則從2006-2008年外地僱員來源地結構可以看出(表1)，與澳門法最大的利益相關者依然是大中華區的大陸居民和香港居民，東南亞中的菲律賓居民、印尼居民和越南居民則是相對緊密利益相關者，而包括葡萄牙和其他葡語國家聯盟國家的居民則只是關聯度很小的一般利益相關者。(3)依據澳門統計暨普查局發佈的《對外商品貿易統計》，可以從進口和出口這兩個指標總結出2000-2008年間澳門從主要國家和地區進口貨值結構(表2)和澳門向主要國家和地區出口貨值結構(表3)，由此容易發現，在進口方面：澳門法的最大境外利益相關者是大中華區的大陸居民(包括自然人和法人)48、香港居民和台灣居民，其佔了一半以上的比重；日本居民、美國居民、法國居民、德國居民和英國居民是第二大類利益相關者，他們各自與澳門的進口利益相關度都在10%以下。而葡萄牙的比例極小，只在0.3-0.5%之間徘徊，到了2008年就沒有單獨列明統計的價值；葡語國家聯盟的其他國家在統計報告中根本不值得單獨列出。在出口方面：澳門法的最大利益相關者是美國居民，大中華區居民和歐盟居民為第二大類利益相關者，出口利益相關度在10-30%之間，而且大中華區居民與澳門的利益相關度不斷上升，2008年達到30%以上，歐盟居民與澳門的利益相關度在不斷下降，2008年已經下降至9.9%；葡萄牙居民的最高利益相關度不超過0.3%，且逐年下降，到2008年就不具有單獨列明的價值；葡語國家聯盟的其他國家在統計報告中根本不值得單獨列出。表2澳門進口貨值結構(%)年份主要國家地區200020012002200320042005200620072008大中華區65.763.262.961.359.957.158.556.252.7中國大陸41.042.641.742.944.443.145.142.639.3中國香港15.213.914.512.610.610.010.210.110.1中國台灣9.56.76.75.84.94.03.23.53.3東亞其他國家日本6.35.46.79.09.610.98.39.08.5韓國3.95.95.03.22.92.12.01.51.2美洲美國4.54.24.13.94.14.15.55.65.5大洋洲澳大利亞1.51.21.21.41.41.11.61.50.9歐洲聯盟9.612.611.812.012.513.113.115.716.5其中：法國2.84.24.33.43.23.34.04.25.3德國2.02.41.92.73.73.73.24.42.6英國1.92.71.91.81.61.71.91.81.9葡萄牙0.50.50.50.40.40.30.40.4意大利2.8其他8.37.68.29.29.711.511.010.514.6註：由於小數進位關係，各小項之和與總數可能有差異。資源來源：澳門統計暨普查局：《對外貿易統計》(2000-2007)、《對外商品貿易統計》(2008年)，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/Statistic/ExternalMerchandiseTrade.aspx，2009年8月10日。@GK@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化表3澳門向主要國家和地區出口貨值結構(%)年份主要國家地區200020012002200320042005200620072008大中華區17.518.922.12122.425.625.529.233.4中國大陸10.211.715.613.713.914.914.814.912.3中國香港6.56.45.86.67.69.811.213.119.7中國台灣0.80.80.70.70.90.90.71.21.4東亞其他國家日本0.60.60.60.70.80.90.81.11.3美洲美國48.348.248.449.948.748.744.140.639.9大洋洲澳大利亞0.20.20.10.10.10.20.20.30.3歐洲聯盟28.426.623.222.821.617.119.518.29.9其中：法國5.04.33.33.33.12.73.33.01.3德國7.87.77.58.28.35.97.36.44.0英國6.96.45.44.34.43.74.14.02.0葡萄牙0.30.20.10.20.10.10.00.0意大利0.6其他5.05.55.65.46.37.68.710.615.2註：由於小數進位關係，各小項之和與總數可能有差異。資源來源：澳門統計暨普查局：《對外貿易統計》(2000-2007)、《對外商品貿易統計》(2008年)，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/Statistic/ExternalMerchandiseTrade.aspx，2009年8月10日。表4主要來源地直接投資澳門資本結構(%)年份投資來源地2001200220032004200520062007大中華區中國大陸12.5911.8012.4611.909.629.0410.55中國香港70.6972.6570.9964.2463.2758.7859.12美洲美國0.41.312.209.7715.8918.3420.15歐盟英國2.743.142.401.961.601.251.10葡萄牙11.0110.259.658.876.465.855.96其他2.570.842.293.263.156.743.12註：由於小數進位關係，各小項之和與總數可能有差異。資源來源：澳門統計暨普查局：《直接投資統計》(2001-2007)，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/Statistic/Other/DirectInvestmentStatistics.aspx?lang=zh-MO，2009年5月28日。表5主要目的地接受澳門直接投資結構(%)年份投資目的地200220032004200520062007大中華區中國大陸28.6129.37%31.89%32.40%17.23%9.53%中國香港41.18%39.68%38.01%44.69%21.57%15.17%歐盟葡萄牙15.78%15.87%15.31%英屬處女島16.20%58.50%32.40%其他14.43%15.08%14.79%6.71%2.7%42.9%註：由於小數進位關係，各小項之和與總數可能有差異。資源來源：澳門統計暨普查局：《直接投資統計》(2001-2007)，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/Statistic/Other/DirectInvestmentStatistics.aspx?lang=zh-MO，2009年5月28日。@GL@

《“一國兩制”研究》第2期(4)從主要來源地直接投資澳門資本結構(表4)和主要目的地接受澳門直接投資結構(表5)來從直接投資的角度看澳門法的境外利益相關者，大中華區尤其是大陸居民和香港居民為澳門提供7成左右的外來直接投資，是澳門在投資方面的最主要境外利益相關者，美國居民的利益相關性越來越大，其到2007年已經貢獻了2成左右的外來直接投資。葡萄牙是葡語國家聯盟中惟一值得單獨列明的投資來源國，但是其所佔比重已經不斷萎縮，到2007年比重不足6%。從澳門的境外投資方面看，葡萄牙的比重也不斷下降，到了2005年已無須單獨列明，大中華區的大陸和香港以及英屬處女島是澳門的主要投資目的地。綜合上述，可以得出如下結論：○1無論從旅遊、貿易、投資角度看，還是從文化角度看，大中華區的大陸居民、香港居民和台灣居民，都是澳門法的最密切利益相關者，因為他們與澳門居民交往最對、最頻繁，而且他們使用着共同的書面語言──中文。○2從赴澳門旅遊角度看，大中華區居民是澳門法的最大利益相關者；包括日本居民和東南亞居民在內的東亞居民是澳門法的相對密切利益相關者；而美國居民、歐盟居民以及其他國家和地區的居民基本上在澳門入境旅遊的遊客比重各自僅佔1%左右，處於同一類別，只是澳門法的一般利益相關者。○3從澳門進口角度看，大中華區居民是澳門法的最大利益相關者，其出口到澳門貨值比重達50%以上。日本居民、美國居民、法國居民、德國居民是澳門法的相對密切利益相關者，其出口到澳門的貨值比重在3-10%範圍以內。其他國家和地區的居民只是一般利益相關者。○4從澳門出口的角度看，大中華區居民和美國居民是澳門法的最大利益相關者，澳門出口到這兩地的比例各自達到30%以上。日本居民、法國居民、德國居民和英國居民則是澳門出口方面的相對緊密利益相關者。其他國家和地區的居民只是一般利益相關者。○5從投資澳門的角度看，大中華區居民尤其是香港居民是澳門法的最大利益相關者，香港居民和大陸居民為澳門貢獻了7成左右的境外直接投資；美國居民正迅速從一般利益相關者上升為最密切利益相關者，在2007年其投資總額累計已佔2成。而葡萄牙只是保持着相對緊密利益相關者的利益關係，到2007年起投資總額累計比重已經下降到6%左右。其他國家和地區的居民只是一般利益相關者。○6從澳門對外投資的角度看，大中華區居民和英屬處女島居民是澳門法的最大利益相關者，而葡萄牙作為澳門居民的投資目的地的地位已經大大下降，從2005年開始已經沒有必要單獨列明。因此，現在可以說葡萄牙和其他國家和地區的居民一樣，現在只是一般利益相關者。因此，與澳門法利益相關最密切的並非是葡萄牙居民或者葡語國家聯盟的其他國家和地區的居民。澳門和葡語國家聯盟的居民之間的經貿往來和文化交往，絕大程度上具有“象徵性”的意義，即澳門因為其與葡萄牙在傳統上的歷史聯結，可以成為大中華區居民與葡語國家和地區居民交往的一個窗口，由此可以顯示出澳門不同於大中華區城市的獨特性，除此以外，葡萄牙以及其他葡語國家與澳門之間的利益關聯在現今只能維持一般利益相關(葡萄牙在投資澳門方面是個例外，可看成是相對緊密利益相關者)。與此同時，澳門現在面臨“全球化”和“區域化”發展的外部條件：一方面，世界範圍內的經濟、文化和政治的全球化在廣度和深度上均有相當大拓展，另一方面澳門又歸屬於亞太區、東亞區(東盟及中日韓為主)、大中華區(兩岸四地)、泛珠三角合作區域以及粵港澳合作區，這些區域的整合趨勢有不同程度的增加，尤其是在大陸和台灣實現“大三通”、大陸與香港、澳門分別簽訂了數個《更緊密經貿關係安排》、國務院批覆同意實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》後，大中華區、泛珠三角合作區尤其是粵港澳合作區的整合程度更高。因此，葡萄牙及其他葡語國家與澳門的利益相關性實際上很小，而大中華區尤其是粵澳地區以及美國、歐盟、日本、東南亞國家和地區的利益越來越大，在這種條件下，現行葡萄牙化的澳門法固然有利於與葡萄牙和其他葡語國家地區交往，但不利於真正與澳門有利害關係且比例佔絕大多數的大陸、香港、台灣、美國等地的境外利益相關者，他們已經對澳門司法的現狀提出了批評，認為“澳門的司法體系妨礙了貿易和經濟發展，並對政府和各個部門施加壓力”。492.固守葡萄牙化只能滿足少數人集團壟斷利益澳門本地居民中因為出生地、國籍、族裔、語言等因素而具有葡萄牙因素的人口比例極小。從自然人的角度看，根據澳門統計暨普查局公佈的《2006年中期人口統計總體結果》顯示，截至2006年8月下旬澳門的居民總數為502,113人50，到了2009年3月31日則估計有546,200人51，在這些澳門居民人口中：(1)若以出生地為指標，從1996-2006年間：澳門居民的出生地最主要是澳門(佔40%左右)和中國大陸(佔47%左右)，香港名列第三，但只佔3-4%。出生地位於葡萄牙的澳門居民比來自於菲律賓的還少，後者佔1-2%，而前者則從1996年的0.9%(只有3,852人)下降到2006年的0.3%(只有1,316人)。52(2)如果從澳門居住人口的國籍來看，其中持有中國國籍的澳門居民在2001年佔95.2%、在2006年佔93.9%；持有菲律賓國籍的澳門居民在2001年佔1.2%、在2006年佔2.0%；持有葡萄牙國籍的澳門居民在2001年佔2.0%，在2006年則下降為1.7%。53(3)如果以族裔作為分析指標，則單一的華裔居民在2001年佔95.7%、在2006年佔94.3%；具有華裔及葡萄牙裔血統在2001年佔1.0%、在2006年下降為0.8%；具有華裔、葡萄牙裔及其他血統的在2001年@HC@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化和2006年均佔0.1%；單一的葡萄牙裔在2001年和2006年均佔0.6%；具有葡萄牙裔和其他血統(但沒有華裔血統)的在2001年和2006年均佔0.1%；都沒有華裔和葡萄牙裔血統的居民在2001年佔2.5%、在2006年佔4.1%。54(4)如果從語言角度看，在澳門回歸前後大部分澳門居民的母語是中文，在日常生活中使用粵語、閩南語等地方語言，僅有少數人懂得葡文。根據澳門統計暨普查局公佈的《2006年中期人口統計總體結果》顯示：以葡語為家中常用語言的居住人口佔0.6%；按常用語言及其他可使用語言合計3歲及以上居住人口中懂得葡語的僅佔2.4%。55以上資料表明，從出生地、國籍、族裔和語言認知看，澳門都是一個華人佔絕對主導地位的社會(佔95%左右)，與葡萄牙有關的居民(包括出生於葡萄牙、具有葡萄牙人國籍、具有葡萄牙裔血統的人或者懂得葡萄牙語)在澳門居民構成的所佔的比例極小(佔1-2%左右)，其他類別的居民則佔3-4%左右。澳門居民的人口比例構成可以看出，澳門就是以華人為主的社會。因此，葡萄牙化首先只能滿足佔總人口數不到3%懂得葡文的澳門居民以及與澳門實際利益關係極小的葡萄牙和其他葡語國家地區居民的利益。對絕大部分澳門居民而言，因為其無法識別葡文澳門法，只能求助於懂得葡文的律師，由此必須額外花費法律服務費用；即使特區政府可以給予法律援助，這只不過是沒有直接讓個人支付法律服務費而已，澳門居民同樣必須支付費用，因為政府自身不可能無成本提供法律服務，其要麼須安排經費多招收政府僱員，要麼須通過不同形式向提供法律援助服務之律師支付費用。澳門居民負擔這些成本費用實際構成了壟斷集團的利益。不僅如此，澳門法的葡文化運作，還使得法官和律師人數培養和擴充受到了極大的限制，因為缺少通曉葡文的法律人才，而缺少葡文人才又是因為學習葡文的成本相對高而變得人力資本投資不足。對大部分澳門居民來講，其首先必須花大量時間學習中文和英文，前者是澳門地區及大中華區的共同語言，後者是世界範圍內商務、法律實務中最通行的語言，而葡語不是聯合國的工作語言，適用面也極窄，現今所謂葡語國家聯盟主要由葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克、幾內亞比紹、佛得角、聖多美及普林西比島、東蒂汶和赤道幾內亞等9個主權國家構成，該聯盟的人口和GDP總額佔世界的比例都極小。如此一來，澳門法律的葡文化運作已經形成了主要由懂得葡文司法運作的司法官、律師等構成的狹小範圍團體，而這個團體提供的法律服務顯然無法滿足絕大部分澳門居民的法治利益需求。(二)中文文本澳門法的適用及中文法律文書的創制是本地化的根本1.中文法律翻譯降低中文法律地位葡萄牙語和葡萄牙法律條文及其法律文化：葡萄牙法律文化皆由葡萄牙語表達，經由葡萄牙語創造，葡萄牙語和葡萄牙法律文化密不可分，如果以葡萄牙法律條文以及葡萄牙法律文化為判斷標準，翻譯成中文的中文本澳門法典、翻譯成中文的裁判文書當然不可能完全表達出葡文法律文本的含義，只能以葡萄牙文本身的含義為準。澳門司法當局實際上就是持這種看法，其認為中級法院和終審法院“法院發出的[葡文]裁判書[的中文]譯本被視為極具參考價值，但仍只是作為譯本。[中文]譯本與[葡文]原文如有任何意義差歧，得以原文為準”。56這實際上說的是以葡文裁判書為準，具有法律效力，中文裁判書只是參考而已，沒有法律效力──中文法律翻譯由此消滅了中文法律文書的法律效力。澳門中級法院和終審法院的這種語言實踐完全將是以葡文為主，而將中文當成輔助性的語言，其實際上仍然停留在1989年2月20日澳葡政府公佈之第11/89/M號法令的狀態，該法令雖然規定葡文與中文在澳門地區之官方同等地位，但其第1條第3項規定“倘葡文本與中文譯本或中文本在理解上遇有疑義時，則以葡文本為準”──但是，該法令已經在1999年12月13日被澳門特區政府通過第101/99/M號法令廢止了。回歸之前，雖然一些澳門法律有中文譯本，但這些“法例的中文本一般都未經司法運作的考驗”57，回歸前的這一問題在現今仍沒有解決，雖然《澳門刑法典》、《澳門刑事訴訟法典》、《澳門民法典》、《澳門商法典》和《澳門民事訴訟法典》這五大法典已經有中文化的文本，但是這些中文化的澳門法文本卻基本上沒有被終審法院和中級法院適用於裁判中。也就是說，澳門法典中文本對於終審法院和中級法院而言，只是澳門法典葡文本的翻譯文本而已，對於其而言是“備而不用”──也即，中文法律文本的法律效力雖然在法律中被規定為與葡文本具有同等法律效力，但是在現實的實踐中卻因被棄而不用變得無法發揮法律效力，其法律效力被大大地限制了。早在澳門回歸前的1994年，時任澳門法律翻譯辦公室主任簡秉達就指出，必須有更多澳門法律專家能掌握中文，在作出政府報告、行政決定和法院裁決時，優先使用中文，法院系統更應擴大使用中文，才能使中文與在法律領域佔優勢地位的葡語取得平衡。58由此可見，表面上中文法律翻譯看似一種促進澳門地區法律發展的行為，但實質上卻保持原有官方語言中葡文優先於中文的地位，如果這種狀況沒有改變，中文法律翻譯將強化葡語優先於中文的法律地位。2.新教改革中聖經本地化的啟示澳門法律改革和發展應該從新教的改革和發展中吸取經驗。從基督教史來看，宗教人士使用的口頭和書面語言，不僅具有重大的文化意義，而且具有重大的政治、經濟和社會意義。《舊約》的原始語言是希伯來文，後來翻譯成為希臘文，否則只能依靠少數懂得希伯來文的人傳播；《新約》原始語言是希臘文，後被翻譯成拉丁文，否則只能靠少數懂得希臘文的人傳@HD@

《“一國兩制”研究》第2期播。然而到了中世紀，懂得拉丁文的神職人員壟斷宗教知識和聖經解釋，近代宗教改革人士所要做的第一要事就是將聖經翻譯成本民族語言，讓本民族的人以能夠看得懂的語言直接解釋和理解聖經，由本地的神職人員使用本民族的語言進行解釋和闡述聖經59，因此德語、法語和英語國家不僅培養出了自己的宗教大師如路德、加爾文，發展了自己的宗教，不再受制於羅馬法的天主教廷和舊有的天主教神職人員，由此完全脫離掉羅馬天主教廷的控制，而且還各自發展出獨立於羅馬天主教廷、適合本地的宗教尤其是新教。現今，新教地區如斯堪的納維亞半島國家、德國、英國、美國、加拿大等相對於天主教區如葡萄牙、西班牙、南美洲等地發達繁榮景象，再次證明了當時《聖經》本地語言化以及用本地語言傳教具有重大意義。澳門居民應當認識到，如果沒有真正適用澳門法中文本判案，沒有寫作中文裁判書，則澳門法難以在本地真正發展。澳門法律的將來發展仍只能受制於遙遠的葡萄牙和說着葡文的葡萄牙法學家及懂得葡文的少數人士，而澳門法將來的歷史也只能停留在葡萄牙學者葉士朋所寫的《澳門法制史概論》描述的歷史──實質上沒有澳門本地法律史，只有葡萄牙及其附屬下的海外屬地法律的發展史。60(三)本地化的區域及全球法律資源支持1.無須葡萄牙專業法律文化也可以解釋和理解澳門法律作為一般法律理論之一的功能主義比較法理論證明，所有法律所要處理的問題具有相同性或相似性，由此決定了法律的功能或者目的是相同的。處於不同政治、經濟、社會和文化背景下的不同法域，具體發生的個人行為、自然事實以及由此引發的事實上利益糾紛的狀態可能各不相同，由此形成了各種不同的法律解決方案，如國際私法學研究所揭示的，“幾乎在每一個地方，一個人死亡的時候如果沒有遺囑，也沒有血親，那麼他的財產就屬於國家或者國王；但是這個權利有時被認為是真正的繼承權(德國法、意大利法)，有時被認為是關於取得沒有繼承人的遺產的一種半封建的權利(1926年以前的英格蘭法)，或者是一種對於無主財產的權利(現代的英格蘭法)”。61但是，如果從功能主義的角度來看，基於人作為人的共同屬性，這些各不相同的具體事實上利益糾紛實質上可以歸結為不同歷史時空的個人面臨的共同的生活問題，它們都是因為不能滿足個人的某種相同的需要而引起，如雖然不同法律體系對合同的形式有不同規定，但是它們都有保護當事人免於草率或任意訂立合同的功能，亦即都有滿足個人的安全需求，各國的繼承制度可能各有不同，但是都面臨着如何滿足個人希望死後繼續控制其遺產的需求。62因為法律面對的問題的相同性或者相似性，使得所有的法律的功能和目的都是相同或者類似的，這就是所有不同法律的同一性基礎。63茨威格特和克茨甚至提出，在很大程度上存在一條比較法的基本規律，即“各種不同的法律秩序，儘管在其歷史發展、體系和理論的構成及其實際適用的方式上完全不相同，但是對同樣的生活問題──往往直到細節上，採取同樣的或者十分類似的解決辦法”。64在此基礎上，葡萄牙法以及葡萄牙化澳門法都可以進行分析、解釋和理解，不是只有憑藉葡萄牙專業法律文化才能理解和解釋葡萄牙化澳門法，這可以有效地破除葡萄牙法和葡萄牙化澳門法的“神秘性”。2.大中華區和全球法律資源的支持從葡萄牙佔據澳門、對澳門實施“殖民統治”乃至於澳門回歸至今，澳門本地的絕大部分居民始終是華人，澳門本地文化始終是華人文化，葡文和葡萄牙人始終在澳門地區是少數，因此，在澳門地區發生的利益糾紛必然絕大部分發生在華人之間。此外，從旅遊、外籍勞工、貿易和投資，與澳門地區最緊密的利益相關者都是大中華區的大陸居民、香港居民和台灣居民。也就是說，關於是否以及如何通過法律預防和解決華人之間的利益糾紛，在澳門地區、大陸地區、香港地區和台灣地區的觀念、學說、經驗和智慧最為接近，也可能最相似甚至完全相同。從法律語言的角度講，中文本澳門法所使用的中文法律語言，是整個大中華區華人使用的公共語言(publiclanguage)，不可能脫離大中華區中文的使用背景而由澳門地區的立法者或法官設定獨特含義的私人語言(privatelanguage)，換句話說，其意義受制於整個大中華區對中文使用的意義限定。在這種情況下，大陸地區、香港地區和台灣地區的法律文化更適合於由澳門借鑒，尤其是大陸地區和台灣地區的專業法律文化，其法律文化一方面反映在大中華區的社會、政治、經濟文化條件下預防和處理法律糾紛的背景，另一方面其法律體系和學說很大程度上借鑒德國、法國、瑞士和意大利這些大陸法系國家的法律制度和學說，積累了使用中文建構本地專業法律文化的經驗和智慧，完全可以補足本地專業法律文化之不足，並且被直接用於建構澳門本地專業法律文化。在全球範圍內已經取得的法律協調與統一的成就也可直接為澳門所用。在私法方面，通過聯合國國際貿易法委員會、羅馬的國際統一私法協會、海牙國際私法會議、國際商會、歐盟等這些國際組織的努力，已經創制了諸多統一實體法和統一衝突法；在公法方面，通過聯合國、世界貿易組織、歐盟、國際法院、國際刑事法院等這些組織創設的國際統一法，已經在不同程度上使得世界範圍內不同法域的憲法、刑法、訴訟法、行政法等具有越來越多的共同因素──尤其是人權保障、勞工權益保障、法治原則、程序正義原則等方面。一方面，不同法系之間的衝突已經展現在這些私法和公法國際統一法的創制過程中，另一方面，國際統一法在很大程度上調和了不同法系之間的衝突，實際上代表着不同法系之間的共識，體現了同樣的法律深層結構。而且，還需要強調的是，即使是@HE@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化葡萄牙法本身，也越來越多受到這種國際統一法尤其是歐盟統一法的影響。五、結論澳門法現有困局凸顯了澳門法發展又處於一個關鍵時刻：是朝向葡萄牙固守和補強“葡萄牙化”，還是面向澳門本地及澳門所處之本區域推進和強化“本地化”。本文證明只有後者才可能適應澳門現在及未來發展需要，才可能獨立發展澳門法，這是新一屆澳門特區政府負有的不可推卸的神聖使命，澳門司法當局尤其是澳門的法院和法官，應當充分使用法律授予的統一法律解釋和法律適用的權力，承擔起促使澳門法獨立發展的歷史使命，而不是放棄這一使命繼續依附於葡萄牙法。推進澳門法本地化的進程，最重要是必須改變澳門法中文本存而不用的狀態，必須培訓和提高澳門法官的中文寫作能力，以使其聽懂中文表達並製作中文本裁判文書，使得澳門居民以及與澳門法最大利益相關的大陸居民、香港居民和台灣居民可以直接接近澳門法。而且，為了因應澳門本身的區域化和全球化的發展需要，澳門法也應該在本地化的過程中堅持區域化和全球化的取向改革，在本地法的發展過程中特別注意協調與同屬大中華區的內地法、香港法和台灣法的關係，廣泛借鑒在全球範圍內已經取得的國際統一法和區域性統一法的成就。註釋：1澳門特別行政區檢察院檢察長何超明先生在2009年4月17日出席澳門科技大學法學院“十字門名家論壇”第二場講座所作的“澳門司法改革的若干問題”演講中，明確提出澳門法發展存在的這兩個問題。2該等法院未決案件資料均來源於澳門法院網站“統計資料”欄目，載於http://www.court.gov.mo/c/cdefault.htm，2009年6月22日。3岑浩輝：《在2008至2009年澳門特別行政區司法年度開幕典禮上的講話》，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/Discurso2008C.pdf，2009年7月13日。4米健等：《澳門法律》，澳門：澳門基金會，1994年，第1-4頁。5同上註。6同上註。7吳國昌：《澳門過渡後期的法律本地化》，載於《行政》，第8卷，第2期(總第28期)，1995年，第415頁。8鄧偉平：《過渡時期澳門法院的現狀及其走向》，載於澳門中央圖書館、澳門歷史檔案室編：《中葡關係四百五十年》，見澳門中央圖書館網站：http://www.library.gov.mo/macreturn/DATA/A28-437/index.htm，2009年7月15日。9同註7。10姚小敏、連錦添：《探訪澳門終審法院》，載於《人民日報》(海外版)，2003年1月14日，第5版。11葉士朋著，周豔平、張永春譯：《澳門法制史概論》，澳門：澳門基金會，1996年版。12同註3。13同上註。14參見澳門法院網頁“終審法院司法裁判”欄目公佈的裁判書，載於http://www.court.gov.mo/c/cdefault.htm，2009年5月25日。15參見澳門法院網頁“中級法院司法裁判”欄目公佈的裁判書，載於http://www.court.gov.mo/c/cdefault.htm，2009年5月25日。16此為澳門終審法院辦公室對香港律政司諮詢的答覆，參見香港律政司：《翻譯法院判詞》(香港特別行政區立法會CB(2)2566/02-03(01)號文件)，載於http://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/panels/ajls/papers/aj0623cb2-2566-1c.pdf，2009年6月22日。17同上註。18例如，可以參見下列裁決書：終審法院案件編號5/2008裁判書(審判日期2009年1月21日)，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/TUI/TUI-S-5-2008-VC.pdf，2009年5月25日。終審法院案件編號56/2008裁判書(審判日期2009年1月21日)，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/TUI/TUI-S-56-2008-VC.pdf，2009年5月25日。終審法院案件編號54/2008裁判書(審判日期2009年1月21日)，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/TUI/TUI-S-54-2008-VC.pdf，2009年5月25日。中級法院案件編號2/2009/R裁判書(裁判日期2009年4月30日)，載於澳門法院網站：http://www.court.gov.mo/pdf/TSI/TSI-R-2-2009-R-VC.pdf，2009年5月25日。19華年達：《澳門律師公會主席華年達在2008司法年度開幕典禮上的講話》，載於澳門律師公會網站：http://www.informac.gov.mo/aam/chinese/DAJ2006_CH.pdf，2009年7月13日。@HF@

《“一國兩制”研究》第2期20同註11。21BoaventuradeSousaSantos(蘇保榮)：《論司法與澳門社會：過渡時期的社會問題、行政當局與社會組織》，載於《行政》，第4卷，第3/4期(總第13/14期)，1991年，第713頁。22EduardoNascimentoCabrita(簡秉達)：《法律翻譯──保障澳門法律政治自治之核心工具及遵守聯合聲明之必要條件》，載於《行政》，第5卷，第2期(總第16期)，1992年，第535頁。23AntónioAresta：《澳門的政權及葡語狀況(1770-1968)》，載於《行政》，第8卷，第1期(總第27期)，1995年，第170頁。24趙燕芳：《澳門法律本地化之回顧與前瞻》，載於《行政》第5卷，第3/4期(總第17/18期)，1992年，第837頁。25同上註，第838頁。26黎祖智：《澳門的葡萄牙語言和文化及其推廣機構的現狀與未來》，載於《行政》，第8卷，第4期(總第30期)，1995年，第922頁。27澳門統計暨普查局：《2006年中期人口統計總體結果》，第31-32頁，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/a56cb8bd-a4ac-4f22-bc0c-55dfc4f02284/C_ICEN_PUB_2006_Y.aspx，2009年5月28日。28轉引自錢賢良：《助理檢察長韋高度：我很享受在澳門生活》，載於《檢察日報》，2007年11月26日，載於正義網：http://www.jcrb.com/n1/jcrb1485/ca656735.htm，2009年6月2日。29中新社澳門六月十八日電(記者畢永光)：《澳門日報董事長李成俊：港澳都要走好自己的路》，載於中國新聞網：http://www.cns.hk:89/ga/gaynd/news/2007/06-19/960090.shtml，2009年7月16日。30關翠杏議員發言，載於《澳門特別行政區立法會會刊》，第三屆立法會，第三立法會期(2007-2008)，第一組，第III-72期，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/diario/l03/cs1-3/2007-072%20(10-23).pdf，2009年7月26日。31《華年達列最富有葡人之一》，載於文匯報網站：http://paper.wenweipo.com/2001/03/06/HK0103060008.htm，2009年7月25日。32同註19。33[德]K．茨威格特、H．克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛方譯：《比較法總論》，北京：法律出版社，2003年；[日]大木雅夫著，范愉譯：《比較法》，北京：法律出版社，2006年。34MárioJúliodeAlmeidaCosta著，唐曉晴譯：《葡萄牙法律史》，澳門：澳門大學法學院，2004年，第338-348頁。35國務院發展研究中心“地區發展政策”課題組：《均衡發展──歐盟區域政策在西班牙和葡萄牙的實踐》，載於《國際貿易》，第6期，2002年。36丁曉正、胡正榮：《葡萄牙媒體產業的集中歷程及其特徵與啟示》，載於《現代傳播》，第3期，2006年，第107頁。37Pinto,A.C.(2003).TheTransitiontoDemocracyandPortugal’sDecolonization.InS.Lloyd-JonesandA.C.Pinto(Eds.).TheLastEmpireThirtyYearsofPortugueseDecolonization.Bristol,UK:Intellect.17-35.38中評社澳門7月25日電(記者梁卓鈞、何耀雄)：《澳門／繁華背後的迷茫市民有憂慮》，載於中國評論新聞網：http://gb.chinareviewnews.com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=101025390，2009年7月25日。39同註7，第418頁。40同註28。41語出《孔子家語》卷一《始誅》篇。42Sinnott-Armstrong,W.(2005).WordMeaninginLegalInterpretation.SanDiegoLawReview.Volume42.465.43同註34，第304頁。44同註7，第413頁。45澳門統計暨普查局：《澳門資料》(2009年)，第16頁，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/489f93d0-2def-473d-a1d6-ec2603dd132c/C_MN_PUB_2009_Y.aspx，2009年5月28日。46同上註。47同上註。48在此，本文在描述澳門的對外貿易和投資的利益相關者中，使用“居民”這一簡便的稱呼，這採用的是“居民”在國際稅法學中的常用含義，涵蓋自然人和法人，如大陸居民、台灣居民、美國居民等。49同註19。50同註27。51澳門統計暨普查局：《2009年第1季人口統計》，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/b72bada0-468d-4b6f-85a5-d5ffe2150f3f/C_DEM_FR_2009_Q1.aspx，2009年5月28日。52從澳門居民的出生地分佈看，在1996、2001和2006年間：澳門出生的人口比例分別為44.1%、43.9%、42.5%；中國大陸出生的人口比例分別為47.1%、47.4%、47.1%；中國香港出生的人口比例分別為3.0%、3.3%、3.7%；菲律賓出生的人口比例分別為1.2%、1.2%、2.0%；葡萄牙出生的人口比例分別為0.9%、0.4%、0.3%。其他國家和地區出生的人口比例分別為：3.6%、3.8%、4.5%。以上資料來源於澳門統計暨普查局：《2006年中期人口統計總體結果》，第23頁，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/a56cb8bd-a4ac-4f22-bc0c-55dfc4f02284/C_ICEN_PUB_2006_Y.aspx，2009年5月28日。53同上註，第29頁。@HG@

澳門法困局與出路：葡萄牙化或本地化54同上註。55同上註，第31-32頁。56同註16。57同註7，第415頁。58簡秉達：《在雙語制下的法律》，載《行政》，第7卷，第4期(總第26期)，1994年，第804、807頁。59Mastrantonis,R.G.TheBible:ItsOriginalLanguagesandEnglishTranslations.AvailableatGreekOrthodoxArchdioceseofAmerica:http://www.goarch.org/en/ourfaith/articles/article7068.asp,17thJuly2009.60同註11。61[德]馬丁．沃爾夫著，李浩培、湯宗舜譯：《國際私法》，北京：法律出版社，1988年，第224頁。62[德]K．茨威格特、H．克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯：《比較法總論》，北京：法律出版社，2003年，第47頁。63Michaels,R.(2006).TheFunctionalMethodofComparativeLaw.InM.ReimannandR.Zimmermann(Eds.).TheOxfordHandbookofComparativeLaw.Oxford:OxfordUniversityPress.345-347.64同註62，第54頁。@HH@

澳門特區的行政機關與內地地方行政機關的區別和聯繫蔣曉偉∗中國實行“一國兩制”、高度自治的澳門特別行政區行政體制既不同於西方資本主義國家的內閣制或總統制，也不同於內地國家議行合一的行政體制。這種以行政長官為主導新的行政體制是從“一國兩制”的原則出發，吸取了澳門原有體制中行之有效的合理成分，有利於澳門的繁榮穩定和民主政治的發展。澳門回歸近十年的實踐證明，實行“一國兩制”、高度自治的澳門特別行政區行政體制是符合澳門實際情況的、具有澳門自己特色的行政體制。一、澳門特別行政區的行政機關行政機關是指依照法律的規定管理社會行政事務的機關。依照《澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)第61條規定：“澳門特別行政區政府是澳門特別行政區行政機關。”澳門特別行政區行政機關由行政長官、行政會和政府部門組成。行政長官在澳門特別行政區佔有重要地位，他既是澳門特別行政區的首長，對中央人民政府、澳門特別行政區和澳門居民負責，又是澳門特別行政區行政機關的首長，領導澳門特別行政區政府，對澳門特別行政區立法會負責。這種雙重身份，決定了法律地位的重要性。按照《澳門基本法》第47條的規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”行政長官的這種產生方式，包括提名和任命兩道程序。根據《澳門基本法》第101條的規定，行政長官“在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，忠效中華人民共和國澳門特別行政區。”這對於保證行政長官對中央人民政府負責和對特別行政區負責，具有重大的意義。行政長官的職權，《澳門基本法》第50條規定了18項職權，可分為六大類：○1負責執行基本法和依照基本法適用於澳門特別行政區的其他法律的職權；○2立法的職權：簽署立法會通過的法案，公佈法律，制定行政法規並頒佈執行；○3管理政府的職權：領導特別行政區政府；決定政府政策並發佈行政命令；○4人事任免職權：報請中央任免各司司長、廉政專員、審計長、警長和海關負責人；委任部分立法會成員；委任行政會委員，依法任免各級法院院長和法官，任免檢察長和檢察官；依法任免公職人員；○5執行中央指令和處理中央授權事務的職權；○6其他的職權：如頒佈獎章和榮譽稱號，赦免或減輕刑事罪犯的刑罰，處理請願、申訴事項等。按照《澳門基本法》第59和60條的規定，澳門特別行政區設立廉政公署和審計署，獨立工作，但對行政長官負責。行政長官在澳門特別行政區有着高度的權威，因此基本法規定了行政長官與立法會關係的三項原則：互相制約、互相配合；行政長官對立法會負責；立法會有權請求彈劾行政長官。行政會，按照《澳門基本法》第57和58條的規定，是協助行政長官決策的機構。行政會由行政長官主持，成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見，如行政長官不採納行政會多數成員的意見，其理由須記錄在案。政府部門，按照《澳門基本法》第62條的規定，澳門的行政部門設司和局、廳、處。司是政府的主要職能機構，現設為：行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務司，負責人稱為司長；局、廳、處為司的下屬機構，分別管理某種專門事務。按照《澳門基本法》第64條的規定，澳門特別行政區政府行使以下6個方面的職權：○1制定並執行政策；○2管理各項行政事務；○3辦理基本法規定的中央人民政府授權的對外事務；○4編制並提出財政預算、決算；○5提出法案、議案、草擬行政法規；○6委派官員列席立法會並代表政府發言。上述6個方面的規定只是概括地列出了澳門特別行政區政府行使的職權範圍，許多具體職權和內容都分別規定在《澳門基本法》的第五、六和七章中。考慮到對行政權的制衡，《澳門基本法》第65條規定：特區政府必須遵守法律，對特區立法會負責；執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告，答覆立法會議員的質詢。這表明澳門∗同濟大學法學院教授、博士生導師@HI@

澳門特區的行政機關與內地地方行政機關的區別和聯繫政府，既是有權的政府，又是負責和受制約的政府。《澳門基本法》第66條規定：“澳門特別行政區行政機關根據需要設立諮詢組織。”行政機關設立諮詢組織，是澳門原有政府體制的一個重要特色，政府部門通過這些組織可以較多地瞭解民意，聽取專家及有關利益團體的意見，有利於制定出較為切合實際的政策。澳門有經濟司諮詢委員會、統計諮詢委員會、博彩諮詢委員會、公眾服務暨諮詢中心、交通諮詢委員會、公共行政培訓諮詢委員會等諮詢機構。《澳門基本法》第95和96條規定：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”根據澳門原有的市政制度，澳門地區分為兩個市政區：澳門市政區和海島市政區。各市政區分別設有自己的管理機構即市議會和市政執行委員會，其中，市議會是市政區的決策機構，市政執行委員會是市政區的執行機構。市政機構的管理範圍主要包括：市政機構本身及屬管轄範圍內的財產；市政規劃和建設；公共衛生；文化娛樂和體育活動；環境；有關維護和保障居民生活水平的事項。二、澳門特別行政區行政機關與內地地方行政機關的區別澳門特別行政區與內地各省、直轄市和自治區的一個共同點就是：它們都是中華人民共和國的地方行政區域，都直轄於中央人民政府。目前，包括台灣省在內，中國共有23個省、4個直轄市、5個民族自治區、2個特別行政區即香港特別行政區和澳門特別行政區。根據“一國兩制”、高度自治的原則，澳門特別行政區實行不同於內地的社會制度和政治體制。與此相應，澳門特別行政區的行政機關與內地各省、直轄市和自治區的行政機關有所不同，主要表現在：1.行政機關在政治體制結構中的地位不同中國對澳門特別行政區的政治體制即行政體制採用行政長官制，即以行政長官為主導，司法獨立，行政機關和立法機關互相制衡又互相配合的體制。在這種體制中，行政長官和行政機關地位既獨立又重要。這種體制不同於中國內地實行社會主義制度的人民代表大會制及議行合一的政治制度，憲法第105條規定：內地“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關。”這說明了地方各級行政機關的性質及其在國家機構中的地位和作用，它是地方各級國家權力機關的執行機關，從屬於本級國家權力機關，向本級國家權力機關負責並報告工作，同時又要在轄區內完成中央國家行政機關交辦的任務，服從上級國家行政機關的領導。2.行政首長的地位不同行政首長的地位不同是多方面的。第一，在政治體制中的地位不同。如前所述，澳門特別行政區行政長官在政治體制中具有雙重地位：一方面，他是澳門特別行政區的最高地方長官，是澳門特別行政區的代表；另一方面，他又是澳門特別行政區政府的首長，行使行政管理權。而根據憲法和地方人民政府組織法的有關規定，各省省長、直轄市市長和自治區主席只是各自地方行政區域人民政府的首長、負責各省、直轄市和自治區的行政管理。第二，產生的方法不同。內地實行人民代表大會制度，人民代表大會是國家權力機關。各省省長、直轄市市長和自治區主席由省級人民代表大會選舉產生，並受其監督。本級人民代表大會還有權罷免他們。而澳門特別行政區行政長官則在澳門特別行政區由以澳門永久性居民中具有廣泛代表性的選舉委員會依法選舉或協商產生，由中央人民政府決定任免。第三，負責的對象不同。同產生的方法相對應，內地各省省長、直轄市市長和自治區主席對產生他們的本級權力機關，即省級人民代表大會負責，每年須向其滙報工作。而澳門特別行政區行政長官一方面須代表澳門特別行政區向中央人民政府和澳門特別行政區居民負責；另一方面又須代表澳門特別行政區政府向澳門特別行政區立法機關──立法會負責。第四，與立法機關和司法機關的關係不同。澳門特別行政區行政與立法會既相互制衡，又相互配合，司法機關則保持獨立。但行政長官在司法人員的任免和某些特定的立法和司法過程中也起着重要的作用，例如行政長官有權赦免或減輕刑事罪犯的刑罰，立法會制定的所有法律須經行政長官的最後批准，等等；而內地的各省省長、直轄市市長和自治區主席則在立法和司法方面沒有這些職權。3.行政機關職權廣泛性方面的不同澳門特別行政區行政長官和行政機關享有廣泛的職權，相當部分的職權是內地省、直轄市、自治區的國家行政機關所不具有，主要表現在：○1中央人民政府除了主要負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務、國防事務和任命行政長官、主要官員以外，澳門特別行政區的行政機關依法享有自行處理澳門特別行政區的行政事務，這些行政事務包括：財政、金融、經濟、工商、貿易、稅務、郵政、民航、海事、交通運輸、漁業、農業、人事、民政、勞工、教育、醫療衛生、社會福利、文化康樂、市政建設、城市規劃、房屋、房地產、治安、出入境、天文氣象、通訊科技和體育等，範圍十分廣泛；○2制定並執行政策；○3辦理中央人民政府授權的對外事務；○4編制並提出財政預算和決算；○5擬定並提出法案、議案、行政法規等等。澳門特別行政區行政長官和行政機關不同於內地省、直轄市、自治區的國家行政機關享有廣泛的職權，這是基於兩個方面的原因：第一，是由特別行政區的法律地位決定的，國家貫徹“一國兩制”的方針，確立澳門作為直轄於中央人民政府的特別行政區，享有@HJ@

《“一國兩制”研究》第2期高度的自治權；第二，澳門特別行政區採用以行政長官為主導，司法獨立，行政機關和立法機關互相制衡又互相配合的體制，這種體制勢必使行政職權廣泛。而內地採用議行合一的政治體制，地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，同時又必須接受上級行政機關的領導，其行政權在一定程度上受到限制是不言而喻的。4.行政機關的形式不同按照《澳門基本法》的規定，澳門特別行政區行政機關的組織結構是：政府的首長是行政長官，政府設司和各局、廳、處。內地省、直轄市、自治區國家行政機關的首長分別稱之為：省長、市長和主席，政府設局(廳)、委、辦，其首長稱之為局長、主任等，與國務院的部、委、辦相適應，管理本地的行政事務，下設處、科等機構。三、澳門特區行政機關與內地地方行政機關的聯繫澳門特別行政區行政機關與內地省、直轄市、自治區國家行政機關都直轄於中央人民政府，是中央人民政府的地方國家行政機關。實行“一國兩制”的澳門與內地之間的聯繫，隨着內地社會主義市場經濟的建立和完善，一定會更加緊密。那麼，澳門特別行政區行政機關與內地地方行政機關的聯繫，或者說內地省、直轄市、自治區行政機關與澳門特別行政區行政機關之間的關係應該遵循怎樣的原則呢？我以為應該遵循以下的原則：1.維護澳門特別行政區的高度自治為了澳門特別行政區的穩定和繁榮，為了實現祖國的統一大業，我們確立了在特別行政區實行“一國兩制”的方針。為此國家授權澳門特別行政區實行高度的自治。澳門特別行政區能否實行高度的自治，關係到國家的“一國兩制”方針能否實現，關係到澳門地區的繁榮發展，關係到祖國的統一大業的建立，因此全國人民和全國各級國家機關對此必須要有足夠的認識，全國各級國家機關必須率先垂範地自覺遵守並堅決貫徹基本法中有關澳門特別行政區實行高度自治的條文，如《澳門基本法》第22條規定：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區根據本法自行管理的事務。”“中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在澳門特別行政區設立機構，須徵得澳門特別行政區政府同意並經中央人民政府的批准。”“中央各部門、各省、自治區、直轄市在澳門特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守澳門特別行政區的法律”。2.促進澳門的繁榮發展中央各部門、各省、自治區、直轄市如依法處理涉澳問題時，或在與澳門有關部門和組織的交往中不僅要貫徹依法辦事的原則，貫徹平等互利的原則，而且要着眼於澳門的繁榮發展，並實踐於澳門的繁榮發展。因為落實“一國兩制”，確保澳門特別行政區長期繁榮，是中國國家利益所在。一個繁榮、成功的澳門將對中國的現代化建設作出貢獻，也將繼香港回歸以後為解決台灣問題樹立一個成功的範例。澳門的長遠利益與國家相一致，澳門好，國家好；國家好，澳門更好。”3.嚴格遵守《澳門基本法》，按照《澳門基本法》的規定辦事《澳門基本法》是全國人民代表大會制定並以基本法的形式頒行的全國性的法律，它是中國社會主義革命和建設的經驗總結。《澳門基本法》“一國兩制”的內容，它所確立的社會關係，將長久地涉及到國家和社會生活的方方面面。《澳門基本法》會關係到中國每一個公民的利益，也會關係到各級國家行政機關的工作，全體國家行政機關和國家行政機關工作人員都應該、也必須認真學習《澳門基本法》，在實際工作中堅決貫徹《澳門基本法》的每一條條文，並身體力行地做到：有法必依、執法必嚴、違法必究。@HK@

探索“一國兩制”的實踐模式──澳門與內地開展公共服務合作的設想姜姗姗∗一、關於建立財政儲備制度的討論回歸以後，尤其是2002年開放賭權以來，澳門經濟快速發展，政府財政收入持續增長，每年財政盈餘不斷攀升(表1)，財政滾存從回歸當年的27億澳門元，升至2007年底的524億(圖1)，2008年底估計已超過800億。1鑒於滾存數額越趨龐大，如何管理和善用這筆財富，為澳門的可持續發展奠定更堅實的基礎，已成為特區政府需要解決的一個主要問題。表1回歸後歷年財政盈餘年份項目200020012002200320042005200620072008財政盈餘(億澳門元)3.14.217.426.661.670.298.4218251增長率(%)-3631453132144012215資料來源：《港澳經濟年鑒》，北京：港澳經濟年鑒社，2001-2009年。圖1歷年滾存的變化資料來源：鮑偉春：《建立財政儲備制度：國際經驗》，載於《澳門金融研究季報》，總第10期，2009年，見澳門金融管理局網站：http://www.amcm.gov.mo/publication/cPublication.htm。在這一背景下，關於澳門建立財政儲備制度的討論日趨熱烈。有學者認為，“借鑒香港的經驗，財政儲備量大多只是維持政府18-24個月的正常開支。特區政府2007年的經常開支為148億，如此算來，財政儲備只需要300億即可。澳門2007年財政滾存已經超過500億，再加上土地儲備基金”2，澳門政府已完全具備建立財政儲備的能力。然而，從澳葡時期開始，澳門的財政管理一直奉行平衡預算原則，不設財政儲備。也就是說，“財政政策是以收支平衡為前提，在編制預算時不預留儲備，而是使收支總額相當，甚至還把以往的盈餘滾存記入本年度的財政收入中，供支出用”。3回歸後，此一原則繼續延用，盈餘則以滾存方式存放4，始終缺乏一套正式的法律對如何管理和運用日漸增加的滾存款項做出明確規定。作為一個典型∗澳門大學社會科學及人文學院博士研究生@HL@

《“一國兩制”研究》第2期的微型經濟體5，澳門的產業結構較為單一，對外依賴程度較高，經濟情況易受外部衝擊。受到全球金融危機的影響，澳門面臨的不確定性因素逐漸湧現，這進一步凸顯了完善公共財政管理制度的重要性和迫切性。事實上，政府在2007年推出《公共行政改革路線圖》時，已把“完善整個財政預算綱要法，包括儲備制度”納入規劃。今年年初，政府表示“已於2008年年中基本完成財政儲備制度規劃，擬定向公眾諮詢”。候任行政長官崔世安先生曾在參選政綱中也明確提出，建立財政儲備制度“可協助弱勢社群應對特別事故，也可協助具發展潜力行業令經濟適度多元化”。可以說，盡快建立財政儲備制度，已成為全澳社會的基本共識。“充足的財政儲備不僅是一個國家或地區實現財政可持續發展的內在要求，更是抵禦經濟全球化衝擊、維護經濟安全，實現長治久安的重要後備力量。”6而一個良好的財政儲備管理模式理應同時考慮以下各方面：“○1福利創造：財政儲備理應使用在能促進整體社會的福利之上。○2財富分享：此項公共財富必須公正地分配予社會大眾。○3可持續發展：財政儲備的投資政策理應為社會可持續發展創造更有利條件”。7其中，可持續發展涉及到財政盈餘的增值機制問題。目前澳門學界在探討這個問題時，經常援引新加坡的政府投資聯合公司和淡馬錫控股私人有限公司、挪威的退休基金、以色列的種子基金等他國經驗，為澳門未來建立財政儲備管理模式提供參考。這些國家的共同特點是，將財政盈餘投資於股權、債券、不動產和金融工具等方面，以實現盈餘增值。8然而，本文認為，由於內地因素在澳門發展過程中扮演了十分重要的角色，將澳門部分財政盈餘投資於內地的公共服務建設，是更加務實且有望實現經濟和政治雙重效應的方式。二、內地因素在澳門發展過程中的角色行政長官何厚鏵曾說：“作為一個以外向為主導的微型經濟體，澳門的活力很大程度上是取決於對外合作的進展。”一語道出了回歸以來澳門實現快速發展，城市國際化程度日益提高的一個重要原因。回歸後，澳門特區政府的府際關係發生了歷史性變化，從澳葡政府時期的單向外交關係，發展為多元府際關係。這種多元體現在三個方面：一是縱向型中央與地方關係，二是橫向型地方與地方關係，三是特區政府與中央政府以及葡語國家間的交錯型關係。不同方面的府際關係，對政府能力提出了不同的訴求。9順應這種轉變，澳門全方位、多層次拓寬和加深了對外合作關係，如與內地特別是泛珠地區、與東盟、與葡語國家、拉丁語系國家、與歐盟的合作等。其中，內地因素以及中央政策支持對澳門的推動作用最為顯著。回歸以來，中央政府大力支持澳門與內地的交流合作，如推進粵澳合作和泛珠合作，實施內地與澳門更緊密經貿關係安排，內地對原產於澳門的進口貨物全面實施零關稅，向澳門開放多個服務貿易領域，允許澳門銀行試辦人民幣業務，建立珠澳跨境工業區，開放中國內地居民“自由行”，聯合開發橫琴島等，為澳門經濟發展注入了強大動力。在多種措施的推動下，2000-2007年，內地與澳門貿易總額從95億澳門元升至214億澳門元，佔澳門對外貿易的比例從24.7%升至33.7%，成為澳門的最大貿易夥伴；內地旅客人數從227萬人次升至1,485萬人次，成為澳門第一大客源市場。金融海嘯以後，中央推出了進一步支持澳門經濟穩定發展的政策措施，包括六大方面和九大措施。六大方面指推動內地與澳門加強金融合作、加快推進涉澳基礎設施項目建設、促進粵澳深化經濟合作、幫助澳資中小企業緩解經營困難、進一步擴大服務業對澳門開放、全力確保供澳食品等供應。九項措施指擴大澳門開辦人民幣業務試點，力爭2009年底開工建設港珠澳大橋，積極研究涉澳基礎設施建設項目，支持形成粵港澳三地優勢互補、在全球具有核心競爭力的大都市圈，全力支持澳門經濟適度多元發展，鼓勵澳門參與橫琴島開發建設，採取有效政策措施幫助澳資中小企業緩解經營困難，進一步擴大服務業對澳門開放，保障供澳食品數量和質量安全。10此外，2008年年底推出的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》首次把與港澳緊密合作的相關內容納入國家戰略，從推進重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈和創新合作方式等方面支持港澳發展。毫無疑問，內地因素及中央的政策支持，是回歸後澳門經濟發展最主要的外部推動力。在某種程度上，沒有內地的支持，就不可能有今天的澳門。然而同時，我們必須注意到另一個現象，由於澳門的經濟成就與博彩業這一特殊產業密切相關，而博彩業給內地帶來了一些負面問題，如官員賭博、賭債跨境追討、人口販運等11，致使澳門的發展難以得到外界足够的認同。甚至有一種代表性的觀點認為，內地在為澳門的發展背負政治、經濟、道德等各種負面成本。且不論這種觀點是否成立，但至少揭示出目前澳門與內地的關係更多體現為一種單向依賴而不是雙向促進，澳門的發展還未充分惠及內地其他地區。儘管中央提供了諸多“輸血”政策，但澳門對自身和對內地的“造血”功能仍然比較微弱。郝雨凡教授曾擬文深入分析了澳門與珠海的合作現狀，指出“由於身份特殊，澳門似乎覺得珠海的支持和配合理所當然，較少考慮互惠互利。這使珠海人認為，珠海在背負澳門發展的成本。其後果是，小到日常生活中的水電供應、養老院選址，大到兩地基建合作、橫琴開發，珠澳合作並不順利。珠海人當中流行一種觀點，即除了拱北口岸一帶受益於澳門而發展起了繁榮的口岸經濟以外，在合作的問題上，‘澳門是單向的受益者，而珠海是單向的奉獻者’。這種看法已經滋生出了慣性的抵觸情緒，阻礙珠澳之間的深入合作。”12澳門與@IC@

探索“一國兩制”的實踐模式近鄰珠海的關係尚且如此，對內地其他地區的輻射和帶動能力可能更加微弱。近年來，澳門財政盈餘已經達到了一個相當高的水平，但如何管理和運用這筆財富，產生較好的社會效果，則對政府公共財政能力構成重大挑戰。這種挑戰，除了涉及對內如何推動經濟多元、民生福利，更涉及對外澳門如何帶動內地省份的發展。進一步來說，澳門應該在國家現代化發展戰略中發揮怎樣的作用，澳門本地利益如何與國家整體利益保持一致。這一問題，也是“一國兩制”理論的題中應有之義。學術界一般認為，應該從兩個層次理解澳門實踐“一國兩制”。第一個層次是“回歸模式”，指澳門回歸過程的方式和步驟。第二個層次是“實驗模式”，指澳門回歸後“一國兩制”和基本法的實施方式、狀態和在實踐中創造的新經驗。13換句話說，“一國兩制”本身是源於對國家統一的思考和實現國家統一的制度設計，但它已遠遠超出了這一功能，更加具有“發展”的意涵，涉及一種國家治理和發展模式。作為一種“回歸模式”，“一國兩制”在澳門已經取得了成功，這一點毋庸置疑。但相比之下，“實驗模式”尚未定型，還有很多東西尚待求解，“其核心就是特別行政區與內地的制度發展與整合。它既涉及政治和社會層面，如國家結構的創新，澳門和內地政治發展的相互推進，不同的思想和價值觀的諧調包容等；也是一個現實的經濟問題，如澳門如何既維持高度自治又與內地經濟融合，博彩業的發展怎樣使本地整體利益與國家的整體利益一致，從而實現共贏，等等。”14客觀來說，透過回歸後一系列的制度安排，澳門已經在實踐“一國兩制”方面積累了一定的經驗和成果，並逐步培育出跨區域的政府合作能力。目前，澳門主要從經濟層面融入區域合作，合作方式以商貿先行、企業為主，合作重點放在產業結構的優化整合、旅游資源的互補互利、交通基建等基礎設施一體化等方面。然而，鑒於澳門有限的地域、人口規模及獨特的商業文化，以商貿先行、企業為主的合作方式對內地發展的整體推動作用並不理想。首先，此一方式很難實現“量”上的突破。2008年上半年，澳門青年企業家協會對澳門共2萬多間中小企業進行了抽樣調查，結果顯示，在4,000間受訪企業中，“員工分佈以1-4人這個組別佔比例最多，營業額於2007年在十萬至五十萬澳門幣者佔32%，而少於十萬澳門幣者亦佔27%。此外，認為區域合作的拓展對企業營運沒有任何影響的佔近60%。”15可見，澳門中小企業存在若干比較明顯的結構性弱點：“一是規模偏小，高科技、高智力型不多；二是功能相對薄弱，核心競爭力偏低；三是管理方式以傳統家族式為主，採用現代企業制度的比例不大；四是內銷市場局限性大，拓展境外市場能力有限；五是創新空間很大，但合理利用率不高。”16這些結構性弱點嚴重限制了以企業為主力軍與內地展開合作的成效。以湖南為例，改革開放以來，澳門到湖南投資的企業有182家，引進澳資3.92億美元；而(截止2008年5月)湖南的港資企業則達到5,450家，實際利用港資達80.78億美元。澳門與湖南合作的框架已經基本搭建起來，但實際成效尚不明顯，這種現象也普遍存在於澳門與內地其他地區的合作關係當中。其次，澳門近年來致力於打造“粵西商貿服務平台”、“全球華商聯絡與合作服務平台”、“葡語國家與內地的合作平台”，加快提供旅遊、諮詢、空運物流、離岸金融等領域的服務17，希望成為內地企業“走出去”的橋梁和為內地招商引資的窗口。然而，這些平台真正發揮實效的情況還不多見。仍以湖南為例，一項關於《簽訂自貿區協定對企業的影響》的研究對湖南12家主要有進出口業務的企業進行了問卷調查，結果顯示，被調查企業對中國已簽訂的FTA中“中國與東盟”及“中國與智利”的利用率高達66.7%，對正在洽談的“中國與新加坡”的準備利用率有33.3%，而對已簽訂的大陸－澳門緊密經濟夥伴協定(CEPA)的利用率只有16.7%。18同時，隨着中國改革開放的深入和與世界接軌的步伐加速，內地企業也能够逐步建立與國外的直接聯繫。因此，澳門究竟能否成為一個實質性的而非象徵性的平台，充滿挑戰。三、投資內地的公共服務建設如上所述，作為一個微型經濟體，澳門的人口、土地等資源有限，以博彩業為支柱產業，其他產業發展水平還不是很高，導致澳門與內地合作的原始動力即源於實業界的動力並不強勁。19因此，必須根據這一實際情況來探索更有望取得成效的合作模式。本文認為，除了以企業為代表的各種利益主體之間的商貿合作，以政府作為整體利益代表的公共服務合作更值得挖掘。事實上，澳門政府在某些公共服務領域已積累諸多先進經驗，並且在目前財政充裕的情況下有能力投資內地的公共服務建設，而這恰恰是內地許多地方的迫切需求。20這種以政府為主體投資內地公共服務建設的舉措，香港已經啓動，如港鐵參與北京、深圳地鐵的建設和營運。今年3月18日，深圳市政府與港鐵簽署了《深圳地鐵四號線特許經營協議》。根據協議，港鐵加入建設二期工程，並獲特許經營權營運地鐵4號線30年。這是港鐵首次獲得內地地鐵線路的特許經營權，亦是首次參與珠三角地鐵建設。將來，港鐵還計劃在廣州等珠三角其他城市複製BOT方式21或研究其他合作模式，積極參與包括地鐵內在的軌道交通建設。有專家認為，此舉的最大意義在於，“能將香港地鐵在全球處於先進地位的管理經驗帶入珠三角，起到示範作用。這種帶有公益性質的軌道交通逐步開放經營，是未來必然的投融資趨勢。”22香港經驗的啓示是，澳門也可結合自身在某些公共服務領域的優勢，配合@ID@

《“一國兩制”研究》第2期國家多項發展計劃，如中西部開發戰略、泛珠三角區域合作戰略，參與建設，帶動發展。中國自改革開放以來，東西差距越來越明顯。按照“先富帶動後富”的基本國策，現在一部分人富裕的目標已基本實現，但如何帶動另一部分人致富仍有待摸索。澳門財富如果能參與國家建設事業，將十分有利於澳門的可持續發展。需要特別指出，這種參與不是扶貧，也不是行善，與賑災捐款有本質區別。它是有選擇性的、有回報的投資行為，通過建立一條資金回流大陸的渠道，使澳門財政盈餘能够發揮更大的作用，也使澳門的發展得到更多來自內地的認同。中國城市化正處於加速發展階段，據估計，“到2030年中國城市人口數量將佔到總人口的50%。在這一形勢下，一方面是落後的公用設施供給機制和巨大的公用設施需求壓力，另一方面是市政公用事業前所未有的建設高峰。這些都迫切需要尋求新的公共事業項目融資模式來推動上述問題的解決。”23融資困難，是內地各類公共設施建設面臨的普遍問題。以城市污水處理項目為例。1980年代，隨着中國城市化進程的加快，城市水污染問題日益凸顯，城市排水設施建設開始興起。當時國家政策規定，在地方政府擔保還貸條件下，准許使用國際金融組織、外國政府和設備供應商的優惠貸款，由此推動了一批城市污水處理設施的興建。然而，目前中國水污染防治的形勢依然嚴峻，現有污水處理能力無法適應城市數量和規模的迅速擴張，城市污水和垃圾處理滯後的局面沒有根本扭轉，中西部中小城市甚至還沒有把污水處理規劃建設納入城市發展議程。“截至2005年底，中國城市污水處理率達52%，其中135個城市的污水處理率達到或接近70%。但仍有278個城市沒有建成污水處理廠；有30多個城市約50多座污水處理廠運行負荷率不足30%，或者根本沒有運行；污水處理廠污泥和垃圾普遍存在二次污染隱患，污水再生利用水平有待提高；一些企業超標排污，嚴重影響污水處理廠安全運行。”24中國希望2010年城市污水處理率達到70%，重點城市達到80%，並在“十一五”期間計劃投入3,000億元用以建設污水處理設施。可見，城市污水處理系統的規劃正受到越來越多的重視。然而，資金困難仍是許多城市難以興建污水處理廠和已建處理廠不能正常運行的主要原因之一。研究表明，“‘十一五’期間若繼續維持2002-2006年間的投資水平，預計仍有1,800億元的資金缺口。總體來說，中西部欠發達的中小城市是污水設施建設地方財政負擔的高壓點。資金缺口造成的財政負擔方面，西部遠大於東部和中部，經濟越落後，資金缺口負擔越大。尤其是中西部省份仍然有較大的建設資金需求，這些地區通常為經濟欠發達地區，其對資金使用成本的可承受能力較差，急需低成本的長期資金。”25早在2001年6月，國家經貿委等部委發佈的《關於加快發展環保產業的意見》指出：“要鼓勵社會資本、外資投資建設城市污水處理和垃圾處理設施，拓展資金渠道，建立多元化的投資體制，加快城市污水和垃圾處理設施的建設，促進其良性發展。引進競爭機制，選擇有條件的城市開展城市污水和城市垃圾處理授權經營的試點工作，降低設施運營成本，提高社會公益設施的管理效率。”多年來，中國一直嘗試推進污水處理體制改革，通過多渠道、多層次、多元化籌措資金，除中央、地方財政和收取的污水處理費外，亦鼓勵民營和外資參與污水處理設施的投資、建設和運營。相比而言，澳門政府的資金較為充裕，在這項公共服務上的管理經驗也比較豐富。早在1980年代中期，澳葡政府就開始重新鋪設整個城市的排水系統，共投資5.2億澳門元興建三座污水處理廠，並分別於1995、1996和1998年投入運作。目前，澳門的污水處理已達世界先進水平，污水處理率達到99%。在管理經驗方面，澳門污水處理業務由澳門運輸工務司下屬的建設發展辦公室負責，實行特許經營；管渠由民政總署屬下的渠務處負責管理，實行政府直接運營。26因此，以投資城市污水處理服務為切入點，開展澳門與內地的公共服務合作，是值得考慮的方式。這樣做，至少有兩方面的好處，第一、澳門可以為解決內地城市污水處理這一有迫切需求的問題，提供資金來源和管理經驗；另一方面，通過投資內地具有公益性質的建設項目，澳門可以更深入、更有效地融入到區域合作當中，進一步提高區域合作能力，並以此獲得更多的認可，為自身的發展“正名”。在具體實踐中，可與內地某些城市優先開展試點合作，積累一定的經驗之後再加以推廣。例如，湖南作為中部大省，合作需求較大，現有合作機制也較為成熟。由於過去城市基礎設施薄弱，至2007年湖南僅建成城市污水處理廠21座。去年4月，“湖南省政府印發了《關於實施城鎮污水處理設施建設三年行動計劃的意見》，省政府與各市、州政府均簽訂了目標責任書，66座城市污水處理廠相繼開工，加上之前的在建項目，目前湖南有80座城市污水處理廠正在建設之中，將全省主要污染物減排工作推向高潮。”27澳門如果能與包括湖南在內的內地城市共同規劃，在業已展開的旅遊、勞務、文化教育等領域之外，創造性地挖掘公共服務合作，將為探索實踐“一國兩制”增添新的亮點。四、結語建立財政儲備制度，妥善管理和使用日趨龐大的財政盈餘，已成為澳門社會各界的關切。深度融入區域合作，跳出澳門謀求發展，也逐漸成為社會共識。這兩個分別可形容為“內政”和“外交”的問題，看似不太相關，實則高度契合。尤其當充分認識到內地既是推動澳門發展最重要的外部因素，又在一定程度上為澳門的發展承擔某些負面成本時，澳門更有必要去思考如何將已取得的成果和優勢轉化為帶動內地發@IE@

探索“一國兩制”的實踐模式展的正面力量。而帶動的方式，除了目前企業之間的商貿合作，更需要政府牽頭的公共服務合作。這種惠及人群更廣、效果更深入人心的方式，將為澳門加速區域融合開拓空間，同時也有望帶來財政盈餘的穩步增值。註釋：12008年澳門財政滾存的估測數據來源於中國銀行澳門分行的專題文章《澳門經濟2008年回顧與2009年展望》，載於中國銀行澳門分行網站：http://www.bocmacau.com/b5/finance/6c_index.htm。2呂開顔、楊道匡：《澳門財政支出特點分析和建議》，載於《廣東社會科學》，第6期，2008年，第87-91頁。3鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載於《財政研究》，第12期，1999年。4據報道，澳門政府自2003年首次引入財政盈餘的概念，並在每年的財政預算中將一筆預計無須動用的資金作為財政滾存撥入特別準備金賬戶。參見《承認現行公共財政管理可改善惟不會一刀切譚伯源：加快完善財管制度》，載於《澳門日報》，2006年12月5日，第C01版。5關於澳門作為微型經濟體的主要特徵、發展經驗的比較研究，可參閱楊允中、蔡永君、連信森等：《微型經濟與微型經濟學》，澳門：澳門大學澳門研究中心，2006年。6李健盛：《新加坡公共財政預算管理經驗及其對我國的啓示》，載於《開放導報》，第2期，2008年。7鮑偉春：《建立財政儲備制度：國際經驗》，載於《澳門金融研究季報》，總第10期，2009年，第85-102頁，見澳門金融管理局網站：http://www.amcm.gov.mo/publication/cPublication.htm。8澳門特區政府一直委托澳門金融管理局代為投資歷年滾存的財政盈餘，採用內部直接投資與外聘基金經理並存的運作模式，借不同時區的環球市場機會優化轄下資產組合的投放。參見新聞《譚伯源表示：澳門將盡快落實建立財政儲備制度》，2009年1月8日，載於海南省外事僑務辦公室網站：http://dfoca.hainan.gov.cn/CPF/News_ShowContent.asp?Seq=2006008385。9楊愛平：《多元府際關係與澳門特區政府的能力開發探析》，發表於“第三届21世紀的公共管理：機遇與挑戰國際學術研討會”，2008年10月13-15日，中國澳門，澳門大學。10《中央六方面九措施助澳抗嘯》，載於《澳門日報》，2008年12月20日。11關於內地赴澳賭博給大陸帶來的影響，可參閱羅振興《從制度變遷的角度看美資進入澳門博彩業》，收錄於黃平主編《挑戰博彩──澳門博彩業開放及其影響》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第35-66頁。12郝雨凡、姜姗姗：《澳門多元經濟與珠澳整合》，載於《廣東社會科學》，第4期，2009年，第84-89頁。13孫代堯：《“一國兩制”之“澳門模式”芻議》，發表於“騰飛的澳門：回歸十年的回顧與展望”國際學術研討會，2009年4月21-22日，中國澳門，澳門理工學院。14齊鵬飛：《澳門回歸十年“一國兩制”的經濟建設論述》，發表於“騰飛的澳門：回歸十年的回顧與展望”國際學術研討會，2009年4月21-22日，中國澳門，澳門理工學院。15數據來源於《全澳中小企業經營現狀調查報告》，載於澳門青年企業家協會網：http://www.myea.org.mo/download/report.pdf。16楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第394頁。17封小雲、楊道匡：《澳門在泛珠三角區域一體化中的定位和戰略選擇》，載於《廣東社會科學》，第1期，2005年。18黃永忠：《推動湘澳合作的幾點思考》，發表於“2009年第二届湘澳合作高層論壇”，2009年6月3日，湖南長沙。19同註17。20類似觀點曾多次見諸報端。參見姜姗姗：《澳門財富應參與內地建設》，載於《澳門日報》，2008年10月22日，第E5版，文章指出：“若要理順澳門施政過程中出現的種種狀况，政府也需要正視財富過度的問題。如果這個問題能與促進內地經濟發展結合起來，通過合適的管道在內地發展進程中找到合適的位置，將是利人利己的好事。”另見鄭雲杰：《換個角度看經濟適度多元》，載於《澳門日報》，2009年8月27日，第A11版，文章指出：“中國改革開放以來，在內地投資最多的亞洲國家和地區有日本、韓國、香港、台灣和新加坡等。澳門受制於經濟規模、資金和技術的限制，無法與上述國家和地區相比。但近年澳門經濟高速發展，政府財政收入已有不少結餘，有盤活這筆錢的需要。因此，澳門已在某程度上具備向外擴張的資本······澳門還可學習新加坡的經驗，在內地建設澳門投資開發區(類似蘇州工業園區)，不僅政府投資，也可帶動澳門私營企業投資。”此外，刊載於中國銀行國際金融研究所內部報告《全球經濟金融問題研究》2009年第16期(總第27期)的文章《澳門當前經濟形勢及對策》，也從另一個角度表達了澳門財富可投資內地的想法，文章指出：“珠海已計劃將正在興建的廣珠輕軌經橫琴延伸至珠海機場，建議參考廣深港高鐵的做法，澳門參與投資拱北至珠海機場段，澳珠共同營運······珠海拱北口岸擴建工程因資金問題至今未能展開，可由澳門政府部門出資擴建，以拱北口岸附屬建築的若干年商業租金收入作為投資回報，或由珠海‘借’一塊土地予澳門用來建設與廣珠輕軌對接的站點。”21BOT投資方式，是中國吸引外國直接投資的一種方式。BOT系英文build-operate-transfer，譯為建設－運營－移交，指政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，並回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束後將項目所有權移交政府。上個世紀80年代初，BOT方式在全球開始得到較快發展。@IF@

《“一國兩制”研究》第2期改革開放以來，中國東部開放城市經過逐步探索，利用BOT方式投資基礎設施建設，現在已經取得了一定的成功經驗，例如深圳電廠、廣西來賓電廠、湖南長沙電廠等工程均採用這種方式投資建成。載於環境技術網：http://www.cnjlc.com/h2o/5/200707087633.html。22《聯盟深圳，港鐵擴張珠三角落定60億首單》，載於大洋網：http://www.dayoo.com。23馮鋒、張瑞青：《公用事業項目融資及其路徑選擇──基於BOT、TOT、PPP模式之比較分析》，載於《軟科學》，第19卷，第6期(總第84期)，2005年，第52-55頁。24《中國城市污水處理現狀及規劃》，載於中國環保網：http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k=20070518104622359。25常杪、田欣：《污水處理設施建設投資路向何方？》，載於《中國環境報》，2009年7月31日。26《實現轄區排水精細化管理的思考和對策》，載於密雲縣社區公共服務信息網：http://my.bjcs.gov.cn/jdgz/jdgzDetail.go?lm=tszs&jbshj_id=883759。27《城市污水處理設施滯後影響減排指標完成湖南開建66家污水處理廠》，載於中國能源網：http://www.cogenchina.com/news/huanbao/200810//200810230068.html。@IG@

論澳門特別行政區的法律地位王禹∗一、澳門自古以來就是中國的領土《澳門基本法》序言第一句話就明確指出，“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。”秦一統六國，在今天的廣東地區設立南海郡，下設番禺縣，澳門即屬於番禺縣管轄。此後，晉代澳門屬東官郡，隋朝時屬南海縣，唐代屬東莞縣，南宋紹興二十二年(1152年)，設香山縣，澳門從此納入縣屬，直至葡萄牙完全佔領。16世紀中葉以後，葡萄牙人在澳門逐漸定居下來，並每年向中國官府繳納地租銀五百兩。這種租居關係一直持續到1849年。1849年葡萄牙拒絕繳納地租銀，驅逐清政府派駐澳門的官員，推倒大清旗幟，正式建立起殖民統治。此後又佔領了氹仔島和路環島。1887年簽署的《中葡里斯本草約》第2款規定：“葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異。”第3款規定：“若未經中國首肯，則葡國永不得將澳地讓與他國。”此後簽署的《中葡和好通商條約》肯定了《中葡里斯本草約》第2款和第3款的規定。1通常認為，這裏使用的是“永駐管理”而非“割讓”，因此，中國並沒有喪失澳門的主權。1974年葡萄牙發生鮮花革命，宣佈澳門是葡萄牙管治下的特殊地區，1979年與中國建交時，承認澳門是中國的領土，並承諾在適當的時候，通過談判把澳門交還中國。這就為中國與葡萄牙政府1987年簽署《中葡聯合聲明》創造了基礎性前提。《中葡聯合聲明》第1條就明確確認了兩國政府關於澳門主權的歸屬：“中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府聲明：澳門地區(包括澳門半島、氹仔島和路環島)是中國領土，中華人民共和國政府將於1999年12月20日對澳門恢復行使主權。”2世界上只有一個中國，中華人民共和國是中國政府的惟一合法代表。澳門自古以來就是中國領土，當葡萄牙將其長期佔領的澳門地區歸還給中國政府時，自然就由中華人民共和國恢復對澳門行使主權，在澳門設立特別行政區，實施主權管轄。二、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分《澳門基本法》第1條開宗明義地指出，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”，這裏的“不可分離”，是指澳門特別行政區是中華人民共和國的組成部分，澳門特別行政區無權從中華人民共和國分離出去。澳門特別行政區無權要求獨立，或退出中華人民共和國，加入其他國家。澳門在回歸前，長期處於葡萄牙的殖民統治下，葡萄牙在相當長的時間裏也明確將澳門視為其殖民地。然而，澳門並不是1960年聯合國大會通過的《反殖宣言》裏所說的殖民地。1960年12月4日聯合國大會通過了《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，即通常所說的《反殖宣言》，承諾殖民地有權自決，進而走向獨立，香港和澳門就出現在殖民地名單上，這就意味有可能最終會與其他殖民地一樣走上獨立。因此，中國1971年重返聯合國後，1972年致信聯合國，要求從殖民地名單上刪除香港和澳門。3中國要求刪除香港和澳門，並不是指香港和澳門就真的不是甚麼“殖民地”了，英國和葡萄牙的統治就不屬於殖民統治了，而是指不屬於這裏的“通常所謂殖民地範疇”，是指香港和澳門是無權自決，只能回歸中國。1972年11月，第27屆聯合國大會以99票對5票的壓倒多數通過了相應的決議，從反殖名單上刪去了香港和澳門。4這就為香港和澳門的順利回歸中國提供了堅實的法律基礎。澳門回歸後，雖然享有一定的對外事務權，但是，必須冠以“中國澳門”的名義，才能參與國際事務。如《澳門基本法》第136條明確規定，“澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以‘中國澳門’的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。”第137條規定，“對以國家為單位參加的、同澳門特別行政區有關的、適當領域的國際組織和國際會議，澳門特別行政區政府可派遣代表作為中華人民共和國代表團的成員或以中∗澳門科技大學法學院副教授@IH@

《“一國兩制”研究》第2期央人民政府和上述有關國際組織或國際會議允許的身份參加，並以‘中國澳門’的名義發表意見。澳門特別行政區可以‘中國澳門’的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議。”這些條款清楚地說明澳門只能參與政治以外的其他適當領域的國際事務，在政治上，代表澳門的只能是中華人民共和國，澳門不是一個獨立或半獨立的政治實體。《澳門基本法》第18條明確指出，“在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。”這就說明當澳門特別行政區可能發生危及國家統一或安全的動亂時，中國政府有權將有關的全國性法律，如戒嚴法等，適用在澳門，甚至包括出動駐軍。三、澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府《澳門基本法》第12條規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”這就說明，澳門特別行政區是中國單一制國家結構形式下的地方區域，澳門特別行政區與中華人民共和國的關係是地方與中央的關係，既不是宗主國與附屬地的關係，也不是聯邦制國家裏屬邦與聯邦的關係。這裏所說的“直轄”，是指澳門特別行政區直接隸屬於中央人民政府，按照中國內地的行政區劃，其層次不低於省級單位。這裏所說的高度自治，是指澳門特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，並有一定的對外事務權，可以以“中國澳門”的名義參加國際社會。澳門特別行政區實行“澳人治澳”，行政機關和立法機關由當地人組成，並有權發行自己的貨幣，成立自己獨立的關稅地區，財政獨立，中央人民政府不在澳門徵稅，可以使用自己的區旗和區徽。5必須指出的是，澳門特別行政區的這種高度自治並非本身所固有。《澳門基本法》第2條已經明確指出澳門特別行政區的高度自治權來自中央授權，“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”這裏明確指出高度自治是來自中央的授權，而且必須是“依照本法(即基本法)實行高度自治”，這就說明澳門特別行政區所享有的高度自治權以基本法明確授予的為限，基本法沒有明確授予特別行政區享有的權力，特別行政區就沒有這些權力。高度自治的權力不是“完全自治”，也不是“最大限度的自治”。6澳門特別行政區的權力既然是來自中央的授予，所以其本身並無固有權力可言，也不存在着甚麼“剩餘權力”。所謂剩餘權力，是指在聯邦制國家，聯邦憲法用列舉方式規定聯邦行使的權力，凡未經列舉的其餘權力，除非憲法明文禁止各州行使(如不得締結條約、發行貨幣等)，則由各州自行行使，因此，剩餘權力在聯邦制國家，如美國和德國等，也稱為州保留權(residualpowersofthestates)。7《澳門基本法》第20條規定，“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力”。這是指考慮到澳門特別行政區可能需要行使《澳門基本法》明確規定的權力之外的其他權力，但必須以接受中央對它的授予為前提。《中華人民共和國憲法》在澳門特別行政區具有最高法律效力。《澳門基本法》第11條雖然規定澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據，澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同《澳門基本法》相抵觸，然而，《澳門基本法》在性質上不能稱為澳門的“小憲法”。這是因為在單一制國家只有一部憲法，而聯邦制成員國有聯邦憲法和成員國有各自憲法，而澳門與中央的關係不是聯邦制屬邦與聯邦的關係。其次，澳門不是一個獨立或不獨立的政治實體，澳門本身沒有固有權力，澳門特別行政區的權力來自於中央的授權，也沒有所謂的剩餘權力問題。第三，《澳門基本法》由中央負責解釋、制定和修改，而聯邦制成員國的憲法由自己制定、解釋和修改。為了尊重澳門特別行政區的高度自治，《澳門基本法》還建立了一種廣泛的徵詢制度，如發回澳門立法會的法律使其無效，《澳門基本法》的修改和解釋，附件三全國性法律的增減，中央締結的國際協議是否適用於澳門特別行政區，中央在行使這方面的權力時，要徵詢由內地和澳門特別行政區方面共同組成的澳門基本法委員會，或者澳門特別行政區的意見。這種徵詢制度也體現了澳門特別行政區的特殊法律地位。8四、澳門特別行政區有維護國家安全的義務《澳門基本法》第23條規定，“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”這裏明確指出，澳門特別行政區有維護國家的獨立、主權、統一和安全的義務。《中華人民共和國憲法》第28條規定國家鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，第52條規定公民@II@

“一國兩制”方針的新解讀有維護國家統一和全國各民族團結的義務，第54條規定公民“有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為”等。然而，由於中國刑法不適用於澳門特別行政區，其分則第一章規定的“危害國家安全罪”相關條款不適用到澳門。因此，《澳門基本法》要求澳門特別行政區自行立法維護國家安全。為了全面貫徹《澳門基本法》的要求，落實23條立法，承擔起澳門特別行政區維護國家的主權、統一、領土完整和安全的義務，澳門特別行政區政府通過廣泛的諮詢，收集社會各界的意見和建議，在2008年12月16日向立法會提交了《維護國家安全法》法案。2009年2月25日，立法會完成了該法律的審議工作，2月26日由行政長官簽署頒佈，並在2009年3月2日以2/2009號法律刊登於《澳門特別行政區公報》，翌日即3日開始生效。註釋：1《中葡和好通商條約》(1887年12月1日)第2條規定，“前在大西洋國京都理斯波阿(即里斯本)所訂預立節略內，大西洋國永居、管理澳門之第二款，大清國仍允無異。惟現經商定，俟兩國派員妥為會訂界址，再行特立專約。其未經定界以前，一切事宜俱照依現時情形勿動，彼此均不得有增減、改變之事”。第3條規定，“前在大西洋國京都理斯波阿所訂預立節略內，大西洋國允准未經大清國首肯則大西洋國永不得將澳門讓與他國之第三款，大西洋國仍允無異”。2《中英聯合聲明》與《中葡聯合聲明》的表述不同，並分為兩條：○1中華人民共和國政府聲明：收回香港地區(包括香港島、九龍和“新界”，以下稱香港)是全中國人民的共同願望，中華人民共和國政府決定於1997年7月1日對香港恢復行使主權。○2聯合王國政府聲明：聯合王國政府於1997年7月1日將香港交還給中華人民共和國。這是因為中國政府在與英方談判時，指出中國收回香港，恢復行使主權，必須在協議中有明確表述，而英方不接受中方對香港恢復行使主權的提法，先後提出的草案都具有三個不平等條約有效的含意，中方堅決不能接受。最後雙方同意用聯合聲明的方式，即上述的中國政府聲明和上述的英國政府聲明。這樣就解決了主權歸屬問題的表述。3這封信指出：“香港、澳門是屬於歷史遺留下來的帝國主義強加於中國的一系列不平等條約的結果。香港和澳門是被英國和葡萄牙當局佔領的中國領土的一部分，解決香港、澳門問題完全是屬於中國的主權範圍內的問題，根本不屬於通常所謂‘殖民地’範疇。因此，不應列入反殖宣言中適用的殖民地地區的名單之內。”4當時美國、英國、法國、葡萄牙和南非投了反對票。5廉希聖教授將澳門特別行政區的高度自治概括為權力上的高度自治，人力上的高度自治和物力上的高度自治，可參見廉希聖：《中央與澳門特別行政區關係的特點和價值目標》，載於蕭蔚雲、楊允中主編：《依法治澳與穩定發展──基本法實施兩周年紀念研討會論文集》，澳門：澳門科技大學、澳門基本法推廣協會，2002年。6在中英談判過程中，例如，英方一再以“最大程度的自治”來修改中方主張的“高度自治”的內涵，反對香港特區直轄於中央政府；英方一再要求中方承諾不在香港駐軍，企圖限制中國對香港行使主權，並要求在香港派駐性質不同於其他國家駐港總領事的“英國專員”代表機構，試圖將未來香港特區變成一個英聯邦成員或準成員，英方還提出持有香港身份證的海外官員可以擔任“公務員系統中直至最高層官員”，並要中方承諾在1997年後原封不動地繼承香港政府的結構以及過渡時期英方可能作出的改變，等等。英方上述主張的實質是要把未來香港變成英國能夠影響的某種獨立或半獨立的政治實體，直接抵觸中國主權原則。中方理所當然地堅決反對，未予採納。見《鄧小平文選》，北京：人民出版社，1993年，第389頁。7如《美國憲法》第10條修正案規定：“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使的權力，皆由各州或人民保留。”《德國基本法》第30條規定，“如果基本法沒有其他規定或特許，國家權力的行使和國家任務的完成，是各州的職責”。8如《澳門基本法》第17條規定，“全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。”第18條規定，“全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。”第143條規定，“全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前，徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見。”第144條規定，“本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。”第138條規定，“中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據情況和澳門特別行政區的需要，在徵詢澳門特別行政區政府的意見後，決定是否適用於澳門特別行政區。”@IJ@

“一國兩制”方針的新解讀甘超英、吳一塵∗一、引言憲法，包括作為香港、澳門憲制文件的基本法等憲法性規範文件無疑是法律，但它們在成為法律之前是作為政治信念、政治妥協的觀念結果而存在的；並且在它們成為法律之後，其實施及演進亦會受不斷變動的政治事實之影響。原因無他，無非因為憲法乃政治法，即涉及到國家基本政治關係的法律。所以，分析政治事實是研究憲法的一種方法，其好處在於能更實際地瞭解憲法及其實施之所以然。從基本法為反映“一國兩制”政治原則的港澳憲制文件之一般意義上講，港澳問題或特別行政區問題既是法律問題，也是政治問題，而更多地是一種政治問題，國家政治發展決定了港澳地區的發展和法律地位，所以，宏觀研究兩個基本法必須從國家政治入手。當然，在法治國家中，一切政治設計都必須落實在法律上，否則問題就不能稱之為獲得解決。因而，本文擬從國家政治發展、特別是中共“十七大”政治報告的內容出發，談一下對涉及“一國兩制”方針的法律理解，附帶談一下對基本法本身的看法。不周之處，尚祈指正。二、“十七大”政治報告的政治解讀2007年10月15日中共“十七大”在北京開幕，胡錦濤總書記在政治報告中專門談到了港澳問題：“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。我們將堅定不移地貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事；全力支持特別行政區政府依法施政，着力發展經濟、改善民生、推進民主；鼓勵香港、澳門各界人士在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下和衷共濟，促進社會和睦；加強內地與香港、澳門交流合作，實現優勢互補、共同發展；積極支持香港、澳門開展對外交往，堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務。香港同胞、澳門同胞完全有智慧有能力管理好、建設好香港、澳門，香港、澳門已經並將繼續為國家現代化建設發揮重要作用，偉大祖國永遠是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾。”1這段話傳達了幾點重要信息：第一，對在港澳實行“一國兩制”方針屬於政治報告中“四個堅定不移”之一2，準確地說，“我們將堅定不移地貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針”，這是位列“全黨必須堅定不移地高舉中國特色社會主義偉大旗幟”、“在全面建設小康社會實踐中堅定不移地把改革開放偉大事業繼續推向前進”、“堅定不移發展社會主義民主政治”之後處於第四位的堅定不移。3“四個堅定不移”都是中共對國家未來發展所要堅持的原則與道路的設想，因而具有重要的指導意義。第二，對“一國兩制”方針的堅定不移貫徹，其內容有五點：一是嚴格按照特別行政區基本法辦事；二是全力支持特別行政區政府依法施政，着力發展經濟、改善民生、推進民主；三是鼓勵香港、澳門各界人士在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下和衷共濟，促進社會和睦；四是加強內地與香港、澳門交流合作，實現優勢互補、共同發展；五是積極支持香港、澳門開展對外交往，堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務。這五點同時也是要求與限制，就是說，“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治不是使香港、澳門完全脫離國家主權的控制，不是完全獨立。第三，在這段對“一國兩制”方針進行權威闡釋的文字中沒有出現“五十年不變”的字樣，而這在以前的政治家論述和學者著作中，曾是反覆強調的內容。我們可以對此現象作出多種解釋。然而，如與“堅定不移”相結合看，這似乎予人們以這樣的印象：50年不會成為港澳繼續實行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的障礙，不管出現甚麼情況──包括不管經過多長時間，“一國兩制”方針不會變。對於上述三點闡明，首先，我們對“四個堅定不移”中的“堅定不移地貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針”進行一下分析。準確地說，“十七大”政治報告中出現的“四個∗前者為北京大學法學院副教授、後者為北京大學法學院2006級本科生

“一國兩制”方針的新解讀堅定不移”應稱為“後四個堅定不移”，胡錦濤主席曾在2007年6月25日在中央黨校省部級幹部進修班發表的重要講話中曾提出過一個“前四個堅定不移”，簡單說就是中國共產黨要在解放思想、改革開放、科學發展和社會和諧、全面建設小康社會這四個方面做到堅定不移。4“前四個堅定不移”被認為是針對目前中國所面臨的問題，在繼承前人理論基礎上，中共治國理念的又一次豐富和提升。5提出這一“前四個堅定不移”的目的是為中共“十七大”的順利召開在內部統一思想，向外界傳遞一些黨代會內容的信息，也是確定中共本身在未來工作中的戰略目標和要求。6從對共產黨和國家的未來發展有利而言，前後兩次提出的“四個堅定不移”之間，前者的意義當然更形重要7，但後者的權威性則更高。事實上，如果非要對二者進行比較的話，那麼，它們之間就是一種遞進關係。“後四個堅定不移”實際上包含了“前四個堅定不移”的內容，因為“後四個堅定不移”中的第一個就是要“高舉中國特色社會主義的旗幟”，它涵蓋了“前四個堅定不移”的主要內容8；進一步說，“前四個堅定不移”在“十七大”政治報告的全文中進行了更為詳盡的闡述，而它所包含的“後四個堅定不移”中有關“民主政治”和“一國兩制”的內容是最新的提法。故而可以認為，作為中共和國家未來發展的方向，至少應當有六個“堅定不移”，即“前四個堅定不移”加上“民主政治”和“一國兩制”。從權威性和時間性上講，位於“後四個堅定不移”中的“一國兩制”方針的重要性無論如何都是不容否認的，是黨和國家未來相當長的時期內處理港澳問題的基本方針和國家制度的一個主要組成部分；即使不考慮“一國兩制”本身有無新內容，僅僅從將它描述為國家將“堅定不移地”予以貫徹的基本方針來看，其重要性也是不容置疑的了。“十七大”政治報告中有關“一國兩制”方針的第二方面說的是國家貫徹的方式，包括五點內容。第一點內容即“嚴格按照基本法辦事”，它構成了“一國兩制”方針貫徹的法治基礎。在這裏，它一是指中央政府在港澳問題上堅持法治精神，不會因人因時因事而超越基本法的規定，更不會違背基本法的規定。二是指為港澳民主制度的進步，就必須嚴格按照基本法辦事，必須“堅持符合香港實際情況、循序漸進的原則，理性務實探討，廣泛凝聚共識，積極創造條件”，在此前提下，“香港的民主制度就一定能夠在確保香港繁榮穩定的基礎上不斷向前發展。”9第二點內容是說中央將全力支持特區政府依法施政，其目的在於完成着力發展經濟、改善民生、推進民主這三大政府任務，它們構成了港澳人民的主要訴求。值得注意的是，這三大任務缺一不可，特別是不能為了民主而犧牲工商業的利益和普羅大眾的福祉。民主本身是一種比較理想的社會形態，但如果它建立在經濟蕭條、民不聊生的基礎上或以經濟為代價，就不會穩固，因而似乎也不值得急於爭取。事實上，在任何一種社會形態下都可能出現“好政府”，按照經濟學家劉易斯的說法，關鍵在於“被統治者的素質”。10如果在經濟不穩定的情況下貿然迅速民主化，按照劉易斯的觀點，“……除非迅速增加人均產量以使資源更接近於欲望，否則嚴重內亂不可避免。經濟增長的這一方面給政治家留下的印象最深，所以難怪各地的民主政治家都深信促使經濟迅速增長的迫切性。”11迅速民主化與迅速增長的危險關係就在於前者會引起人們對民主政府能力的不切實際的期待，當期待不能迅速滿足時，內亂卻是可期的了。同時，世界各國的民主實踐證明，民主可以促進社會的公平合理，但與經濟發展、人民幸福並無直接聯繫；再者，歷史上港澳的繁榮也並非靠民主政治獲得的，後面我們還要說明，自由價值或許更重要一些。需進一步強調的是，將經濟與民生擺在民主之前，說明的是它們的基礎地位，不是說所有條件下民主訴求都一定比經濟和民生的重要性低。第三點內容是促進港澳的社會和諧，但前提是各界人士愛國愛港、愛國愛澳的基礎。資本主義制度下的港澳是多元化社會，其特點是在多元利益磨擦與協調中前進，內部爭吵是正常現象。但是，兩地社會應對內部爭吵有一種基本共識，否則只會造成社會分裂，這個基本共識就是“一國”，即愛國和愛港澳。尤其應強調的是，作為民主社會表徵的利益多元性，並不意味着社會衝突，如美國著名民主理論家薩托利說的：“……民主理論從其多元主義母體中推論出來的不是，也不能是對‘衝突’的讚美，而是一個動態的過程，它基於這樣的原則：無論自稱為正確或真理的是甚麼觀點，它必須經受批評和異議，並因此而獲得活力。”12所以，兩地可以存在批評和異議，但最好不發生衝突。如果衝突近似於“競爭”，和諧近似於“合作”，那麼，英國自由經濟學家馬歇爾的話就是很有教益的：“即使當競爭是建設性的時候，也沒有像合作那樣有利。”13毋庸置疑，深諳經營之道的特區人民自當能從中理解到社會和諧的真義所在。第四點內容是加強中港澳交流合作，實現共同發展。這是香港回歸12年和澳門回歸10年來兩地對“一國兩制”成功經驗的總結，仍將繼續堅持下去。如港澳分別享有的“CEPA”協議，成就了內地和港澳共同發展的許多契機。14第五點內容是支持港澳的對外交往，但中央堅決反對外部勢力干預港澳事務，這是“一國兩制”方針實施中具有實質意義、同時又是非常微妙的兩地關係原則。“一國”是“一國兩制”方針的根本，“兩制”是國家在“一國”前提下獲得許可的政治差異，離開了主權，就談不上“兩制”。15從國際政治關係角度看，港澳處於“一國”下，在性質上屬於法律上的結合；而港澳在社會制度上卻與西方資本主義國家更有親和力。如果容許外國勢力隨意干預特區事務，必然會對法律上的“一國”具有顛覆性作用，從而危害到@IL@

《“一國兩制”研究》第2期“兩制”。所以，強調反對外來干涉，就是對“一國”進行憲法範圍內的解釋，同時也是加強其國際法上的確信，使“兩制”能夠在國家容許的範圍內存在和發展。“十七大”政治報告在港澳問題上傳達的最後一個重要信息是沒有出現“五十年不變”的提法。對此，有必要進行一些較詳盡的分析。三、“五十年不變”的分析25年前，1984年12月19日的《中英聯合聲明》在其“附件一”《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》中保證在將要制定的《香港基本法》中需“規定香港特別行政區成立後不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。後來，1990年4月4日的《香港基本法》第5條規定：“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。二者的規定非常相似，都保證在50年的時間裏，中央政府不去觸動香港的資本主義制度和生活方式。《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》延襲了香港規定的精神。但是，香港回歸12年後，情況卻發生了變化。這種變化最早鮮明地反映在2007年香港回歸十週年時胡錦濤主席的兩個講話裏：一個是6月30日的《在香港特別行政區歡迎晚宴上的講話》，另一個是7月1日的《在慶祝香港回歸祖國十週年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》。16在這兩個講話中以及其他相關報道中，我們注意到一點：在談到香港繼續堅持“一國兩制”原則時，胡錦濤主席和中央政府的其他官員都沒有提到“五十年不變”這個詞句，只是說要“堅持全面準確地理解和貫徹執行‘一國兩制’方針”，堅持“港人治港”、高度自治。在研究這篇講話時，筆者感到這篇講話或許包含着某種新的精神：一次在香港發表的、主要面對香港受眾的、精確闡明“一國兩制”方針含義的講話中，居然沒有提到《中英聯合聲明》和基本法中的“五十年不變”這一詞語！“五十年不變”的方針是鄧小平先生確定的，但他對此似乎“語焉不詳”，且對為甚麼香港可以50年不變的觀點也是逐步深化的。在1984年6月談到“五十年不變”時，只是說中國政府“說這個話是算數的”，但這是在香港“影響不了大陸的社會主義”的前提下才有不變的可能。17同年10月，鄧小平再次談到這個問題時，不變的肯定性就更大了，說他的一代人和“下一代也不會變”，當大陸發展起來後就會包容香港的資本主義，“還會小裏小氣地處理這些問題嗎？”，因而，“不要擔心變，變不了”。18到了1987年，鄧小平就更堅定地指出，反映“一國兩制”精神的基本法“至少要管五十年。我還要說，五十年以後更沒有變的必要。”19也就是說，大陸能夠容忍香港的資本主義存在50年──兩代人的時間，自然也就能容忍更長的時間。如果“一國兩制”在50年以後仍然能夠證明成功實行，就沒有理由特別強調它的變化，變化總蘊藏着事前不能預見的風險。澳門之50年不變的命運自然可與香港類比。在沒有掌握“中英談判”和基本法制定全部歷史資料的情況下，筆者對這個問題的闡述只能是“大膽假設，小心求證”，其中可能亦有臆想萬分，但筆者認為這樣做雖無確信，然尚屬必要。當時確定“五十年不變”，可能出於兩方面的考量：一方面是要讓英國人和香港人民對中國政府的誠意放心。“一國兩制”是前無古人的制度設計，而且是要付諸實踐的制度設計，其前景的不可知性自然會造成即將身歷其間的人們之憂慮，因為人類本性上總是對註定到來的未知世界心懷恐懼。20所以，僅僅保證在未來香港實行“一國兩制”其實就是沒有保證，特別是時間的不確定最能使人感到無所措其手足，滄海桑田的變化或許只在一瞬之間，那麼，對於以安全為基本幸福要素的人類來說21，人們的行為和觀念的巨變式調整必然影響到人們的生活幸福。因此，只有對未來進行一個時間確定的保證，才有可能撫慰希望安定的人們的焦慮。這是基本法規定“五十年不變”的一個原因。另一方面，“一國兩制”對中央來說亦屬不可預知的前景，且當時內地極左思想的影響尚有市場，作為一個負責任的政府，國家政策就不能採用“押寶”的方式，必須留有後路，因而，規定“五十年不變”也是中央既有彈性、也有餘地的考量。22然而，嚴格地說，既然法律文件中規定了“五十年不變”，因此，鄧小平對“一國兩制”的設計並沒有說港澳以後不實行社會主義制度，香港、澳門變成社會主義社會在法律上還是有可能性的，只不過是附條件的變化──只能發生在50年以後。香港回歸經過12年，在中央政府的全力支持下，不僅戰勝了“亞洲金融風暴”、“非典”和經濟下滑，而且保持了持續的繁榮和穩定。香港回歸後的十年，是“一國兩制”方針在香港獲得成功的10年。23應當說，香港的成功是胡錦濤主席在香港回歸十週年的講話中沒有提“五十年不變”的關鍵註腳，這其中透露出一個重要信息：中央在重新考慮對港澳的長期方針。這個方針是在繼承鄧小平“一國兩制”構想的基礎上的發展，只能朝着最有利於港澳繁榮、穩定的方向確定。這個方向的確定在剛剛結束的中共“十七大”中得到了證實，即在其政治報告中仍沒有提到“五十年不變”。可以說，“七一講話”和“十七大”政治報告事實上解釋了鄧小平當年“語焉不詳”的緣由。當然，國家更務實的考慮可能是：制度或秩序本身是人類生活確定性和穩定性需要的產物，任何一項制度或方針的改變都是對原有制度的破壞，在改變前，其後果是不確定的和不可預知的，因此，必須是在制度不再適合人們需要或必須發展時，改變才會發@JC@

“一國兩制”方針的新解讀生，在此之前，既無特別需要規定改變的時間，亦無必要人為地促成改變。24假如50年後事實證明“一國兩制”方針一直在整體上對兩地人民來說都是成功的實踐，的確也就沒有拘泥於“五十年不變”的法律規定之必要了，因為法律應當適應社會整體的需要。由於中共領導人在代表大會上的政治報告是宣示國家未來發展的權威性文件，因此“十七大”政治報告對“一國兩制”方針和基本法可能超越50年期限的“堅定不移”就是國家的一項政治原則。不過，“五十年不變”本身變化與否，這裏只是進行一項推測。作為法律上的最後確定，最早則要等到港澳回歸接近50年的時候才能見分曉，那時全國人大要麼會有一項法律，宣佈《香港基本法》、《澳門基本法》繼續有效；要麼就是修改基本法的第5條，將“一國兩制”固定為國家的一項永久制度。所謂“永久制度”，我們可以有多種理解，基本上要看在現有制度下，港澳是否仍保持繁榮穩定，其運作是否符合“一國”的要求。當然，引起制度和方針政策變化的因素很多，這裏須特別排除兩點因素：一是“一國兩制”方針不會因為台灣的回歸、特別是在用“非和平方式”回歸的情況下而有所改變。下面還要談到，香港和澳門實行“一國兩制”，並不僅僅是──主要也不是──為了做給台灣人民看的，而有其他更重要、更根本的國家利益。不過，上進者樂觀，不代表他沒有悲觀的時候。理性要求人們多方位的考慮。因此，需要指出的是，“五十年不變”的精神對港澳兩特區均適用，但從理論上說，香港和澳門的具體命運或許會不一樣。假如確定香港50年後成為直轄於大陸中央政府的一個省級區劃，也不能證明此後兩年的澳門也會獲得同樣的待遇；又或許澳門成為直轄地區而香港卻仍保留特區身份。未來變幻之走向，實非常人之所能斷定。人們惟一可以斷定的是，只有在港澳都有“特別”之需、之處、之質的時候，才必須有另一個50年。二是不應像香港反對派(或稱為“民主派”)中的一些人所指望的那樣，大陸社會主義政權會崩潰或發生突變，原因很簡單：現在內地人民沒有人希望國家再次陷入動亂。沒有內因，外因就不會起作用。25就外因而言，中國作為一個世界性的大國，西方國家如美國當然希望中國變，但絕不會希望中國亂，而突變就必亂，因為中國太大了，如果沒有一個強有力的中央權威，不僅各邊疆地區會發生分裂，內地也會出現許多獨立王國，國家就會再次陷入清末民初時的狀況。內地民眾對此很清楚，外國人也清楚。一個國家，不論它是不是民主國家，只要政府獲得了相當的民意支持，即使有了外部力量的干預，也不會頃刻崩潰。伊朗至今免於伊拉克命運，關鍵原則是現在伊朗大多數人民並不反對現在的制度和政權，絕不會像伊拉克那樣內部已經腐爛，外部力量一介入就土崩瓦解了。退一萬步講，即便發生了全國政權的變化，作為一個主權國家，中國絕不會放棄對港澳的主權。所以，中央對港澳政策的務實考慮和可能的調整必然是建立在某種政治確信上的，確信港澳未來將不會出現危及國家主權和內地政治制度基礎的情況，至少是確信港澳的政治發展不足以造成對國家整體利益的威脅。從目前情況看，中央是有這種政治確信的。四、“一國兩制”方針的法律保障(一)甚麼是“一國兩制”？大陸各種教科書對“一國兩制”的含義都有解釋，不過，多數學術解釋並未超越政治家的闡明──也難以超越。所以，對於國家必須堅持的政治方針和憲法原則，政治家解釋最具權威性，而最近的、最權威的解釋來自於胡錦濤主席2007年7月的“七一講話”：“‘一國兩制’方針的基本含義，就是在中華人民共和國內，國家主體堅持實行社會主義制度，香港回歸祖國後設立直轄於中央人民政府的特別行政區，繼續保持原有的資本主義制度，依照香港特別行政區基本法實行高度自治。無論遇到甚麼情況，都要全面準確地貫徹執行這一方針。‘一國兩制’是完整的概念。‘一國’是‘兩制’的前提，沒有‘一國’就沒有‘兩制’。‘一國’和‘兩制’不能相互割裂，更不能相互對立。‘一國’就是要維護中央依法享有的權力，維護國家主權、統一、安全。‘兩制’就是要保障香港特別行政區依法享有的高度自治權，支持行政長官和特別行政區政府依法施政。只有把以上兩個方面都落到實處，‘一國兩制’的優越性才能充分發揮出來，給香港同胞帶來實實在在的福祉。”26這段話的其他部分前面已經分析過了，這裏強調的關鍵是“全面準確地貫徹”。首先，“一國”是前提，即國家主權利益高於“兩制”：它一方面是允許，為了保證國家統一，中央就把意識形態放在第二位考慮，允許香港實行資本主義，而在以前，意識形態是第一位的考慮，這就是鄧小平理論突出的務實作風的體現。應當說，戰爭和革命時期意識形態問題較為突出，但在和平時期的國家發展問題上，意識形態放在第一位時，國家政策必然趨向於左傾，排斥經濟的和社會的現實考慮，必會影響國家的發展和社會的全面進步。27“兩制”的另一方面是不允許，即不允許回歸後的香港實行英國曾主張的“主權”與“治權”的分離或者是政治和政府完全脫離國家主權控制的情況。其次，“兩制”是“一國”的保障，如果不保障香港的資本主義制度和生活方式不變，即使香港回歸了，對內地人民和對香港人民都不會產生實質性的意義，為了使香港平穩地成為國家的有積極意義和建設意義的一部分，就必須保障香港人民的權益。這種保障包括兩方面：一方面是政治保障，將不同社會制度列為中國憲政制度的一個內容；另一方面是法律保@JD@

《“一國兩制”研究》第2期障，將“一國兩制”的精神融入基本法中，無論是中央還是香港，都要依基本法處理相互關係，這是重點。也就是說，香港與中央的關係和內地地方與中央的關係不同，前者的基礎是法律關係，而後者的基礎是政治關係，中國內地地方政府“依法行政”，但在人事、政策、方向等政治問題上實行“全黨服從中央”原則，一些問題的出現和解決都屬於政治問題；而在香港問題上，除政策性說明外，任何政治舉措不可能完全處於台面之下，而都要依法進行。這裏要強調一點，胡主席的話是說給香港人民的，並未提及澳門的情況。事實上，港澳並非萬事皆同。例如，“全面準確地貫徹執行”基本法，主體有中央與香港兩方，而客體則難以準確判斷了。基本事實是，香港有人或者有時未能準確地理解基本法，給中央與香港的關係造成了一定的麻煩。28至今人們尚未聽到澳門發生與中央在理解基本法含義上不一致的實例，這是幸事。然而，沒有不等於不可能。不同的人對同一部法律產生不同理解是人類社會的常態，重要的是不能讓不同理解演變成政治事件，而所謂“政治事件”就是公開的、眾人皆知的事件；同時，港澳應時刻想到自己是地方政府，不可、也沒有能力在理解問題上對抗中央。所以，做到“全面準確地貫徹執行”的關鍵，就是港澳須“全面準確”地理解中央的理解。當然，在這個過程中，港澳也並非全然被動，港澳兩地所要做的，恐怕主要就是“尊重”。(二)作為法律原則的“一國兩制”方針“一國兩制”原則對港澳與內地關係來說是最重要的，但就全國範圍論，它不是國家的最高原則。國家的最高原則是國家統一與領土完整，在單一制的條件下，它還意味着只有中央享有主權權能。29“一國兩制”原則必須處於國家主權原則之下。這在任何類似的國家中都是如此。為了維護和實現國家統一，中國不惜與任何勢力對抗，如最近德國總理默克爾接見達賴喇嘛時中國政府堅決反對的態度。301982年戴卓爾夫人訪華時曾準備了“三個條約有效論”、“以主權換治權”和“英國聯繫”這上、中、下三策，鄧小平則背靠主權不放鬆，以不變應萬變，一個“主權問題不能談判”，再一個“不做李鴻章第二”，確定了中國在主權問題上的原則立場。31(三)“一國兩制”方針的法律保障就“一國兩制”方針的法律保障問題，主權問題不容談判和妥協，因此主要是談“兩制”的保障。簡單說，“兩制”在法律上獲得了充分保障。第一重的法律保障就是憲法。憲法第31條明確規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這裏的“特別行政區”目前就是指香港和澳門。值得一提的是，在1982年初公佈第一個憲法草案時，其第31條是現在的第32條的內容。本來中國政府沒有意識到應當把香港和澳門問題的解決提到議事日程上來，當時人們還在對“文革”進行清理，考慮如何解決“文革”遺留問題、如何發展的問題。在英國人的法治精神催促之下才有了現在的憲法第31條，才意識到必須在憲法中為制度建設定下一個備用條款。除了第31條外，憲法還確認了國家的主權和統一。憲法序言第11段說：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。”作為憲法條文的精神基礎，序言的文字本身對於憲法條文的理解、甚至對憲法在國家法律規範體系中的最高地位都具有優越的綱領性作用。因此，根據第11段的上述文字，“統一的國家”說明的是國家結構形式的憲法基礎，簡單的表述就是“一國”，相應地，憲法第31條實質上規定的是“兩制”。由於憲法是“一國兩制”的基本法律來源，因此憲法必須適用於港澳，否則港澳的特殊地位就失去了憲法的保障。但由於第31條是憲法的特別條款，其特別之處就在於在特別行政區實行資本主義制度。那麼，根據“特別法優於一般法”的原理，第一，憲法有關社會主義的部分不適用於港澳，但整體上適用，這是主權原則的必然要求。32不過，何謂“整體”、何謂“社會主義的部分”，從法律適用角度看，難於解釋清楚。既然“社會主義部分”不適用於港澳，那麼何談“整體”適用於港澳？既然“整體”上適用於港澳，為甚麼“社會主義的部分”又不能適用？對於這個兩難，人們可以將其用類似於“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”的問題予以解釋，可以作這樣的理解：其一，將憲法以主權為基準劃一道線，涉及主權問題的適用於港澳，此外的不適用。其二，既然憲法整體貫穿着主權者的意志，那麼，所謂“整體”適用於港澳就可以說是憲法意志的整體適用於港澳，實際上即指憲法意志高於港澳法律。其三，進一步說，還應從主權與法治的結合來考慮，主權原則要求憲法在國家全領域適用，然而，法治原則卻要求尊重和適用基於特定社會法律傳統所制定的法律，否則，特定地區不可能有適宜的法制，更不會有法治。33故而在具體法律操作問題上，對法律傳統的考慮顯然要優於對主權原則的考慮。其四，所謂憲法“整體”適用其實是指憲法整體間接適用於港澳，要求港澳的法律和政府行為不侵害國家主權的完整性，具體體現在兩個基本法“附件三”中列舉的全國性法律中。第二，憲法第31條自然適用，否則港澳的“兩制”就沒有憲政基礎了。第三，有些憲法的技術性條款也必須選擇適用或直接適用於港澳，如兩個基本法中的“中央人民政府”一詞，就要依據憲法第85條來理解：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府”。第二重的法律保障就是基本法。這裏首先要強調，按照大陸的法律習慣，內地在國家管理和與地方關係問題上，人們在語言習慣上只談行政機關或地方@JE@

“一國兩制”方針的新解讀政府要“依法行政”、“依法辦事”，而中央則是“依法治國”，並不在具體問題上特別強調中央如何依法處理與地方的關係。但是，在港澳問題上，胡錦濤主席的“七一講話”中說“維護中央依法享有的權力”，在“十七大”政治報告中說中央“嚴格按照特別行政區基本法辦事”。可見，中央在保障港澳“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的問題上是非常認真的，反映了中央對港澳問題的嚴肅態度和特別尊重的態度。中央之所以對港澳問題如此慎重，基本法之所以被稱之為一種保障，就在於基本法在中國憲法體系中的特殊地位。就憲法和基本法在中國憲法體系中的位階看，憲法當然高於基本法，但這種“高於”，按照前面的分析，主要是指在處理中央與港澳關係時，憲法高於基本法；但港澳在自己的事務範圍內(排除主權事務)即屬於“高度自治權”範圍內的事務，基本法在港澳最高。即使把基本法納入整個國家法律體系中看，它也是特殊的。全國人大制定的規範性文件叫做“基本法律”，全國人大常委會制定的規範性文件叫做“法律”或“其他法律”，二者在適用效力上沒有區別，但在涉及事項的範圍上有廣狹之分。如果從全國人大常委會對全國人大的隸屬關係看，基本法律當然高於其他法律，所以憲法第67條第3項特別規定：“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，說明基本法律有較高的地位，全國人大常委會不能對它們進行全面修改，而且不得觸動該法的基本原則。34兩個基本法由全國人大制定，屬於基本法律。然而，它們與其他內地的基本法律相比，還屬於“特殊基本法律”。原因在於：第一，它們不能由全國人大常委會修改，而普通的基本法律是可以由全國人大常委會修改的。第二，它們有一套特殊的解釋程序，普通基本法律由全國人大常委會進行立法解釋，最高法院、最高檢察院、國務院可以進行適用解釋，地方政府和地方法院無權解釋；而港澳法院卻可以解釋基本法；進一步說，根據《香港基本法》第158條、《澳門基本法》第143條，即使在全國人大常委會解釋基本法前，還要徵詢其所屬的特區基本法委員會的意見。第三，在全國人大常委會下設立“香港基本法委員會”和“澳門基本法委員會”，其他基本法律沒有這種待遇。可見，基本法由於其特殊地位，因而使之成為保障“一國兩制”方針具體實現的工具。至於其他保障，還有港澳內部的法律制度，如香港法院在處理“吳嘉玲案”後期時顯示出來的自律。35第三重的法律保障就是《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》。在港澳實行“一國兩制”，是中國政府對國際社會的莊嚴承諾。這種承諾的法律表現就是兩個聯合聲明。中國政府向來說話算數，但涉及到主權問題的國際問題，單靠承諾的莊嚴性是做不到的──它必須是“要式”行為即條約行為。道理很簡單，這就是集人類交往經驗大成之國際法治的要求。那麼，如何認定兩個聯合聲明就是條約呢？首先，儘管中英、中葡談判形成的文件之名稱為“聲明”，不是“條約”，但實質意義上的條約，可以採用“聲明”，如中國學者就認為中英、中葡之間的聯合聲明屬於條約。36如此認定的緣由蓋出於1969年《維也納條約法公約》第2條甲項的規定：“稱‘條約’者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何”。37其次，在國際法上，一國政府與他國政府或國際組織簽定的國際文件是否屬於條約，先要看它是否符合“條約”的概念。38而“條約”的概念是甚麼呢？中國學者王獻樞先生認為，“條約是國際法主體間依國際法所締結的據以確定其相互權利和義務關係的書面協議。”39李浩培先生的定義是，“條約是至少兩個國際法主體意在原則上按照國際法產生、改變或廢止之間權利義務的意思表示的一致”。40陳致中先生認為，“條約就是國家及其他國際法主體相互間為確定其權利和義務而依據國際法簽訂的書面協議”。41饒戈平先生認為，“條約是兩個或兩個以上國際法主體依據國際法確定其相互間權利和義務的一致的意思表示”。42中國、英國、葡萄牙都是國際法主體，中英、中葡都意思表示一致，兩份聯合聲明都是書面文件，而最關鍵的，是兩份聯合聲明的內容都是分別確定雙方的權利義務。第三，兩份文件的序言最後一句話都是“同意聲明如下”，而“如下”後的內容就是協商後達成的雙邊權利義務協議。第四，中國、英國、葡萄牙都分別履行了條約生效的手續，完成了聯合聲明成為條約的最後程序。第五，以中國方面而言，後來基本法的制定、相關文件的制定、港澳的回歸，都是對聯合聲明權利的實現和義務的履行。因此，聯合聲明就是條約，是兩個雙邊條約或雙邊的契約性條約。43既然構成了國際法意義上的條約，“條約必須遵守”作為通行的國際法原則，就越過了聯合聲明本身而構成了三國政府的國際法上的責任了。所以，“兩制”獲得了國際條約的法律保障。英、葡政府之所以每半年要向議會報告港澳的情況，就是在分別履行對這兩個國際條約的義務。迄今為止，至少香港回歸後，英國政府的報告均沒有認為中國政府不遵守《中英聯合聲明》。筆者對葡萄牙的政府報告情況不甚了了，但其對“一國兩制”在澳門實踐情況的評價肯定不會比英國差。所以，至少在50年中，中國政府保證港澳“一國兩制”的國際義務都要受到外國政府──不僅是英葡兩國還有其他西方國家──的監督。應當強調的是，即使今後台灣回歸了，也實行“一國兩制”，儘管其“高度自治”的程度比香港和澳門都高，但也沒有香港和澳門實行“一國兩制”的保障程度高，原因@JF@

《“一國兩制”研究》第2期就在於未來台灣的“一國兩制”在法律保障中很可能不會出現國際條約這一重法律因素。如此一來，我們所認為的，聯合聲明是中國政府的“莊嚴承諾”或“國際承諾”就沒有意義了嗎？當然有意義，且兩個聯合聲明所承載的權利義務本身，它們成為條約內容的原因，就是因為它們是中國政府的承諾。進一步說，“莊嚴承諾”的重大意義在於，那些權利義務不會被隨意廢止。條約不是一國內部的法律，它們很容易被違反或被廢止。44當“莊嚴承諾”變成了條約後，“莊嚴”二字實際上就獲得了法律上的意義：中國政府不會不經正當程序隨意廢止或違反聯合聲明的、會嚴格履行自己的條約義務的。另外，中國政府用“莊嚴承諾”，還表明了政府的內心確信，相信中國人有能力、有義務、有信心貫徹執行自己定下的“一國兩制”的基本方針。五、實行“一國兩制”方針的政治情感因素(一)一般政治情感中共和中央政府一再說明要堅持“一國兩制”的方針，但總是有人信不過中央政府，認為儘管法律有保障，但中央可能會在實際執行“一國兩制”方針時改造港澳，使之變成內地省份。在大陸學者看來，這都是杞人憂天的想法。“一國兩制”被認為是鄧小平的一個偉大的貢獻，是中國的一項憲法創舉。這是十分正確的結論。然而，“一國兩制”的提出和實行，其實就是從反面證明了80年代時大陸社會主義實踐中的問題。因此，提出並實行“一國兩制”，既說明了蘇聯式社會主義模式的破產，又說明了中國人的現實主義智慧。所以，說到實行“一國兩制”的理由，首先就是時代問題。它當然包括澳門在內，但提出“一國兩制”方針的當時，主要面對的是作為主要資本主義國家英國所統治的香港。一方面，如前所述，以意識形態決定國家政策是一種愚蠢的、頑固的決策機制，香港人民既然不認同社會主義，強制推行就不可能保證香港的繁榮穩定，而中國大陸需要香港的繁榮穩定，以利於大陸的建設。像二戰以後蘇聯在捷克和東德推行社會主義制度，結果使這兩個原本是發達資本主義的國家和地區變成了落後的國家和地區。中國共產黨不幹這種傻事。所以，必須在香港實行“一國兩制”。另一方面，20世紀80年代的大陸人民已經接受資本主義的許多東西了，或者說，大陸自己都正在開始揚棄蘇聯式的社會主義了，都要進行改革了，因此可以寬容領導人在香港推行“一國兩制”。如果在毛澤東時代，假使有人說香港回歸但保留資本主義制度不變，大陸人民都會反對這樣做。所以，在毛澤東時代是不可能有現在的“一國兩制”的45，只能讓英國人先管治着香港，等蘇聯式社會主義顯示出優越性來，再去“解放”香港。所以，即使是在毛澤東時代、在意識形態主導國家生活的時代，香港人民的福祉，也是大陸考慮的第一位因素，因而，即使是現在，其實不管有沒有上述法律保障，大陸都不會去破壞香港人民的幸福和選擇的，因而“一國兩制”是解決香港問題的必然選擇。第二個重要理由就是國際因素。在20世紀70年代以前，資本主義害怕社會主義的顛覆，但到了80年代，由於社會主義國家自身的失誤，變成了社會主義害怕資本主義的顛覆了，世界成了資本主義主導的世界。在“一國兩制”提出的時代，恰好就處在這樣的世界中。如果大陸強行收回香港，推行社會主義制度，中國在國際上將成為眾矢之的，自己還怎麼“改革開放”？怎麼吸引外資？現在的中國倒是不太害怕資本主義了，因為自己在許多方面已經成功融入了世界，在經濟、社會、文化、甚至某些價值觀上與西方國家的差別已經很小了，只是在政治上還在探索自己的民主之路。即使現在中國強大了，但世界是自由市場經濟主宰的世界這一點並無改變，中國自己不可能回到過去的絕對公有制社會主義模式，怎麼可能要港澳去“嘗試”那個時代的內地生活呢？第三個重要理由是經濟。在“一國兩制”提出時，中國大陸無論在資金上還是在技術上、管理上都依賴於港澳、特別是依賴於香港，當時80%以上的外資是香港資金。如果不保證實行“一國兩制”，港澳作為自由世界的一部分，它的資金將全部流向其他國家或地區。沒有資金，改革開放就會失敗。特別要指出的是，似乎現在港澳在中國改革開放過程中的重要性已經下降了，其實不然。胡錦濤的“七一講話”和“十七大”政治報告仍然說要“堅定不移地”實行“一國兩制”，重要原因就是在經濟上仍然要倚重於港澳。第四個因素當然是要向台灣示範。但這只是一個想像的理由。從實踐上看，中央並不以遷就香港一些人的要求而向台灣展示“一國兩制”的魅力；而且即使為了吸引台灣人而遷就香港民主派，台獨分子恐怕仍是要鬧獨立的。所以，這個因素不能說明中央因此就要保證港澳的“一國兩制”。最後要強調一點，除第四點外，上述三個理由的基礎仍然存在，它們還都在起作用。也就是說，中國永遠不會再回到斯大林模式去了，國際上一些西方國家仍對中國有警惕，經濟上中國仍然需要自由的港澳。既然中國的社會主義國家性質不會變，這些因素也就不會變，“一國兩制”的原則當然就不會變。(二)“一國兩制”成功實踐的情感原因所謂“一國兩制”的成功實踐，主要是指中央認真地遵守了兩個聯合聲明的保證和兩個基本法的規定。港澳兩地人民都感受得到的中央認真貫徹“一國兩制”方針的實例，就是港澳在這十年中，背靠中央的支持，順利抵禦了“亞洲金融風暴”等一系列挑戰並不斷走向繁榮。假如中央執行“一國兩制”方針三@JG@

“一國兩制”方針的新解讀心兩意，港澳一定不會維持繁榮的局面。成功實踐的原因，除了上面從政治、國際、經濟三方面談的理由外，還有情感方面的原因。儘管它們似乎不太重要，但不可忽視，筆者認為，它在很大程度上還是非常重要的，特定人類社會的組成除了血緣上的聯繫外，情感聯繫起着更為基礎性的作用。人性由生物性、社會性與精神性構成46，情感在人的精神性層面裏處於較深的位置上，當原始人還生活在只有實際利益和需要的“行動空間”中時，就已經有了個人情感和社會情感的表達，在此基礎上智力的進一步發展就使他們進入了以符號、意識和思想為主要內容的“抽象空間”。47可以說，人的意識和思想都以其對事物的情感為基礎。因此，既然制度是人的意識和思想的固定化，那麼，它就必然也反映了人的情感因素。當然，情感在較高級的抽象思維空間中，其影響是不確定的，但它的確是另一種“看不見的手”，操縱着人們的行為，這大概就是驅使亞當．斯密在寫作《國富論》之前先寫作了《道德情操論》的原因吧。有學者分析這個原因時說，對於斯密而言，“‘同情’是道德行為的基礎，如果社會缺少這一基礎，這個社會就會迷失方向”。48對於重感情的中國人來說，情感在法律和法律制度的運作中也一定起着引導行為和引導規範選擇的作用。所以，中國決定在港澳實行“一國兩制”也有情感方面的因素。可說有把握地認為，即使台灣回歸了，中央對港澳的情感也不會變。這些情感因素可以通過一些具體事例予以闡明。首先，作為20世紀80年代以前中國對外的“生命線”，港澳、特別是香港，為中國的獨立自主立下不可磨滅的功績。儘管解放戰爭期間毛澤東指示解放軍不超過深圳河，毛澤東說，暫時不打吧，留着有用的。打是可以打下來的，卻會惹起麻煩：“洋人有人在那裏呀！還有我們是要攔住國民黨西南一坨人馬不要竄去外國呀！……大家不必着急，不必擔心，只要是中國版圖的地方，將來都會進入中國版圖的。軍事家要有長遠的政治眼光。”49也就是說，當時不打香港主要是出於國際政治和軍事考慮。但是，這個高瞻遠矚的決策在西方封鎖中國、中蘇關係惡化後就產生了積極作用。改革開放前中國的外滙、技術、情報、對外聯絡等等，都是通過港澳進行的。可以說，港澳為中國獨立自主的地位立下了大功──中國之所以能夠不“窒息而死”，靠的就是港澳這兩個窗口。這一點，幾代國家領導人是記得很清楚的。1998年，長江大水，當時香港正處在“亞洲金融風暴”影響最大的時期，經濟很不景氣，但香港人民仍然拿出大量金錢支持內地，有一個統計，13個主要捐款國家和地區共捐款10.5億元人民幣，而來自香港的捐款就高達6.8億，佔總額的65%！50因而在香港回歸以前和以後，中國的領導人都一定會考慮香港及澳門人民的利益和感情。事實上，只要不講階級鬥爭，共產黨是非常重感情的。階級鬥爭被認為是“你死我活”的鬥爭，而人世間“除死無大事”。早在1978年，中共“十一屆三中全會”已經終止了“以階級鬥爭為綱”的工作路線。其次，港澳的愛國者為港澳政治主流和中堅力量。在境外敵對勢力圍堵中國時，中國在港澳對外窗口的建立靠的是誰？就是港澳愛國人士，像香港的霍英東、徐四民、莊世平諸先生，像澳門的曹聚仁、何鴻燊等傑出人士，他們的歷史功績，中央不會忘記。在回歸後，如果沒有他們、沒有愛國人士和“親中派”構成了香港、澳門的政治主流，中央能放心保證“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治嗎？假如放任香港民主派，他們中的一些人很可能會讓香港的政治脫離中央控制，而一旦達到了主權不能容忍的地步，兩部基本法還有一個第18條第4款的規定：“全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港(澳門)特別行政區內發生香港(澳門)特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港(澳門)特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港(澳門)特別行政區實施。”緊急狀態的宣佈權是憲法和基本法賦予全國人大常委會的專有權力，可依據自己的判斷而宣佈，無須徵求所屬的香港或澳門基本法委員會的意見。所以，愛國人士對港澳這種地位的認識比許多所謂的民主派看得要清楚得多，他們“全面準確地”理解“一國兩制”方針和基本法，才使中央能夠“堅定不移地”貫徹“一國兩制”方針。所以，所謂的“真心愛港”、“真心愛澳”就是這個意思。最後，反感也是一種情感。說白了，在港澳自由開放的環境下，沒有“民主派”也不行。鄧小平曾說過：“未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。”51在排除了愛國者和外國人後，“別的人”是指哪些人？鄧小平先生沒有明說，人們可以理解為包括民主派的那些人，在一定條件下──基本條件是擁護基本法，他們甚至可以被吸收到政府決策過程中去。他們的聲音或行動或許會讓中央反感，但他們的存在會使中央更加努力維護港澳和尊重港澳。在任何一個社會中，如果沒有反對的聲音，任何政府辦事不說專制，至少都會馬馬虎虎。民主的價值即在於此。回想現代中國就是從1954年制定憲法後才開始走向個人專制的。1954年以前，共產黨有甚麼大事都找民主黨派商量，而在1952年劉少奇訪問蘇聯，斯大林教導中國人說，中國現在的政府是聯合政府，因此政府就不能只對一黨負責，而應當向多黨派負責，你們很難保密。如果人民選舉的結果是當選者中共產黨佔大多數，你們就可以組織一黨政府。各黨派在選舉中如果落選了，你們不應當使統一戰線破裂，你們應繼續在經濟上和他們合作。52由於民主黨派在1954年以後失去了政治上的地位，1956年“公私合營”又使他們失去了經濟上的地位，1957年他們中的一些人就被打成了“右派”了，從此中國開始了現代的一段黑暗時期。現在@JH@

《“一國兩制”研究》第2期中央在港澳問題上兢兢業業，原因就是有民主派。當然，民主派的活動必須有限度，不能危及到“一國兩制”的大方向，即不能搞亂港澳，危及港澳的繁榮和穩定。與香港不同，澳門人民在政治上更為團結、堅定，更堅信“一國兩制”方針的正確性與前途的光明，因而政治上中央在內心中就更信賴澳門，澳門獲得的政治自由空間事實上就比香港要更廣泛。這是澳門回歸十年來，經濟社會飛躍發展的直接外部保障。總而言之，“一國兩制”的成功實踐，在感情上是靠愛國人士的努力獲得的，只有港澳政府控制在他們手中，“十七大”政治報告中的“堅定不移”才是真實的。不過，政府控制在愛國人士手中是有保障的，這一點可以通過瞭解兩個基本法的實踐得到證實。六、港澳的自由與貫徹“一國兩制”方針的“堅定不移”“一國兩制”方針的提出和實施是出於對港澳與內地巨大差異的正確認識而作出的決策和安排，而回歸後的港澳有甚麼特別之處而讓中央認為今後也必須“堅定不移地”實行“一國兩制”方針呢？除了上面分析的一些原因外，政治設計主要還要從特定社會的基本特性予以確定。港澳的社會基本特性就是，兩地都是高度自由的城市，因而基本法才規定了高度自治，而且這種自治地位將長期堅持下去。只要中國仍然是社會主義國家，對大陸來說，港澳的地位就永遠重要、永遠不可替代、永遠不可轉變。這不是從港澳作為國際金融中心或博彩中心等經濟地位上說的，而是從港澳的自由傳統而發。社會主義與資本主義最大的區別就在於自由的程度。社會主義的中國在很長的歷史時期都不可能像香港那麼自由，過去是因為“救亡壓倒了啟蒙”，而近代西方啟蒙運動的重要內容就是建立自由精神；現在是因為社會主義市場經濟體系還存在缺陷，因而國家需要繼續收緊對自由的允許度。53而且其他資本主義國家多數也沒有港澳自由。對於港澳人民最可寶貴的財富、它實行高度自治的最大保障，掌握在港澳人民自己手裏，這就是保持港澳的自由傳統。香港作為英國殖民地100多年的積極方面就是接受了英國的自由觀念，使之變成了自己的社會傳統；澳門在葡萄牙人手中近500年，其社會一直相對穩定，一個重要因素也是自由的保障。但在自由傳統的問題上，有兩點須予說明。其一，古代中國社會雖在政治上實行專制統治，但社會自身卻是自由的、自治的54，也就是說，香港和澳門在殖民統治之前就有着中國的自由傳統。其二，殖民後的香港，其自由除自然形成的中國古代自由外，因英國殖民主義者通常還進行英國觀念的擴張，故香港在傳統自由外，還添加了英國人的觀念自由，所以，香港人喜歡談論自由問題；與之形成對照，澳門人除在中國傳統上與香港一樣外，因葡萄牙人本身的自由觀念並不十分發達，殖民過程中並沒有在強調觀念上的“殖民”，因此，澳門人民享受自由卻不像香港人那樣經常談論自由。無論如何，香港和澳門的自由，在本質上沒有區別，或者有上述區別而可忽略不計，因為兩地人民在社會行為上的自由是類似的。在回歸以後，港澳保持原有的資本主義制度不變，從社會學意義上說，就是保持它們的自由傳統，其優勢是不言而喻的：一是港澳的活力來自於它的自由程度，正因為港澳的自由，才吸引了世界其他地方的人們投資於港澳；二是自由對於港澳保持高效的、合理的治理非常必要，如回歸前的香港基本上不知道甚麼是民主，但由於自由的緣故，卻是世界上治理得最好的地區之一，因為“自由之核心的和最高的目標就是良知的統治”55；三是自由對於港澳主動維護“一國兩制”有利，因為“自由是防止自己被他人控制的保障之法”。56需要注意的是，在“一國兩制”的條件下，保持自由的關鍵在於善用自由。按照柏克的觀點，英國政體令人矚目的部分就是自由，因而維護這種自由的不可侵犯性是英國人民的專門職責和正當義務，但“自由按其本性只存在於善的和穩定的政府中”。57所以，中央對港澳政府要求的保持繁榮與穩定是非常必要的，港澳為其自由，應當保持政治上的穩定，按照基本法循序漸進的要求推進政治改革，不應為實踐某種不可預知其效果的意識形態而作激烈的改變，激進總是伴隨着較大代價的。58對於大陸來說，港澳的自由同等重要。如果說中國大陸在經濟上非常需要港澳，本原上說，是非常需要港澳的自由，非常希望港澳能夠永遠自由。這不僅符合港澳居民的利益，也符合國家利益。為甚麼要“堅定不移地”在港澳實行“一國兩制”？為甚麼不提“五十年不變”？回答就是，港澳的特點就是它是自由社會，中國需要一種自由的港澳。港澳的自由是證明和促進中國社會活力的窗口；同時，它還是這樣一個窗口：假定中國再次陷入外國圍困的境遇中，港澳就仍是中國透向世界的窗口。七、結束語本文依據胡錦濤主席2007年的“七一講話”和“十七大”政治報告精神，在前人研究的基礎上，對“一國兩制”方針和基本法的意義進行了一些政治和法律分析。對於中央“一國兩制”方針的新提法，似乎可以作出這樣的總結：在“全面準確地”理解“一國兩制”方針的基礎上，中央將“堅定不移地”繼續予以貫徹，在港澳愛國者和香港其他部分人民的共同努力下，它一定會超越“五十年不變”而長期實行下去。港澳過去的成功以及回歸以來港澳成功的延續，皆有賴於其自由傳統，然自由之保養卻殊非易事，希臘－歐洲－英國－香港和澳門的自由傳統一脈相承，@JI@

“一國兩制”方針的新解讀(本文原來的標題為“‘一國兩制’方針的新解讀──學習中共‘十七大報告’的一點體會”。原稿是2007年11月承擔香港電腦學會國情班講座任務時的講稿，後又作為2007年12月“北大－港大學術研討會”的論文提交，因此重點談了香港的情況。但港澳同質，本次發表加強了有關澳門的內容。)經濟學家馬歇爾對希臘文明衰落原因之總結，或許可為殷鑒：“(希臘人)在社會和文化方面是自由的，但他們卻不懂得好好運用這種自由：他們優柔寡斷，沒有堅定不移的決定；他們的領悟力很強，也時刻準備推陳出新(這都是進取精神的要素)，但他們卻沒有固定的目標和堅韌不拔的精神。溫暖宜人的氣候逐漸使他們的體力懈怠下來；他們對來自艱苦勞動中的那種堅韌不拔的意志力等閑視之，而最後卻沉湎於無聊的瑣事之中。”59註釋：1胡錦濤：《在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載於人民網：http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html，2007年10月25日。2施芝鴻：《改革開放的偉大歷史進程和寶貴經驗(學習十七大精神貫徹十七大精神)》，載於《人民日報》，2007年11月2日，第9版。3同註1。4“前四個堅定不移”的完整表述是：“解放思想，是黨的思想路線的本質要求，是我們應對前進道路上各種新情況新問題、不斷開創事業新局面的一大法寶，必須堅定不移地加以堅持。改革開放，是解放和發展社會生產力、不斷創新充滿活力的體制機制的必然要求，是發展中國特色社會主義的強大動力，必須堅定不移地加以推進。科學發展，社會和諧，是發展中國特色社會主義的基本要求，是實現經濟社會又好又快發展的內在需要，必須堅定不移地加以落實。全面建設小康社會，是我們黨和國家到2020年的奮鬥目標，是全國各族人民根本利益所在，必須堅定不移地為之奮鬥。做到這四個堅定不移，對保持黨和國家事業順利發展的大局至關重要。”引自胡錦濤：《做到四個堅定不移對保持黨和國家事業順利發展的大局至關重要》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2007-06/26/content_6290228.htm，2007年11月2日。5曹景行語。參見《深度解讀胡總“四個堅定不移”》，載於鳳凰網：http://news.ifeng.com/opinion/200706/0626_23_142446.shtml，2007年11月2日。6參見《“四個堅定不移”指明發展方向》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/comments/2007-06/26/content_6292890.htm，2007年11月2日。7一個證明就是在“十七大”後所提到的“四個堅定不移”仍是胡錦濤先生在2007年6月所提出的“前四個堅定不移”。參見《“一個始終不渝”、“四個堅定不移”築牢我們共同的思想基礎》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/photo/2007-10/13/content_6876837.htm，2007年11月2日。8從前引胡錦濤主席2007年6月在中央黨校的講話中可以看出，“前四個堅定不移”屬於中國特色社會主義的實現方式和主要內涵。9吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進──在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於中國政府網：http://www.gov.cn/ldhd/2007-06/06/content_639111.htm，2007年11月29日。這個論述也應適用於澳門。10[英]阿瑟．劉易斯著，周師銘、沈丙傑、沈伯根譯：《經濟增長理論》(北極星電子圖書)，北京：商務印書館，2002年，第253頁。11同上註，第257頁。12[美]喬．薩托利著，馮克利、閻克文譯：《民主新論》，北京：東方出版社，1998年，第104頁。13[英]阿弗里德．馬歇爾著，廉運傑譯：《經濟學原理》，北京：華夏出版社，2005年，第6頁。14郭永中：《從“一國兩制”看CEPA在澳門的成功實踐》，轉自公文易網：http://www.govyi.com/lunwen/2009/200901/289524.shtml，2009年7月21日。15蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京：北京大學出版社，1993年，第2頁。16分別見2007年7月1日和2日的《人民日報》第1版。17鄧小平：《一個國家，兩種制度》，載於《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第58-59頁。18鄧小平：《保持香港的繁榮和穩定》，載於《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第72-73頁。19鄧小平：《會見香港特別行政區基本法起草委員會時的講話》，載於《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第215頁。20這裏的“恐懼”在未來學中被表述為：在社會急劇變化的情況下人們對未來的危機感。參見賴金男：《未來學導論》，台北：驚聲文物供應公司，1979年，第19頁。21洛克將安全視為人類幸福的保障，所以，後來的法國《人權宣言》才將安全列為與生命、自由、財產並列的第四項基本@JJ@

《“一國兩制”研究》第2期人權。洛克有關安全與幸福關係的集中論述，請參見[英]洛克著，葉啟芳、瞿菊農譯：《政府論》下篇，北京：商務印書館，1964年，第七、八、九章。22“五十年不變”最早因香港土地契約問題而提出，但在中英談判和基本法制定過程中，這個問題逐漸被政治化了，因此才有鄧小平同志對50年不變問題的回答。見前面註16、17、18。另據香港大學陳弘毅教授提示，在有關香港迪士尼公園等的批地過程中，迪士尼公司並不害怕其土地契約將超過基本法規定的50年──2047年──的期限，這從側面亦說明“五十年不變”將持續到100、200年不變，也即在香港實行“一國兩制”是一個沒有期限的基本國策。23中央和香港政府對於十年來“一國兩制”方針成功的講話自不遑論，比較有說服力的評價當出自英國政府在2007年7月向英國議會提交的官方報告。在名為《2007年1月至7月香港六個月報告》中，英國外交大臣米利班德(DavidMiliband)先生在前言中說：“自1997年以來，香港十年的歷程證明英國和中國在權力移交前之安排的實現，也證明香港人民努力達成了‘一個國家，兩種制度’的現實”(HongKong’ssituationnow,tenyearsonfrom1997,isarealtestamentbothtothearrangementswhichBritainandChinanegotiatedbeforethehandover,andtothepeopleofHongKongwhohaveworkedtomakearealityof“OneCountry,TwoSystems”)。載於英國駐香港總領館網站：http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/pdf16/fco_pdf_hkreportjanjun07，2007年11月25日。24根據保守主義政治學，制度安排只在有社會共識時才會變化，此前它也從社會共識中獲得正當性。參見Kekes,J.(2004).ConservativeTheories.InG.F.GausandC.Kukathas(Eds.).HandbookofPoliticalTheory.London:SAGEPublicationsLtd.134.25毛澤東：《矛盾論》，載於《毛澤東著作選讀》上冊，北京：人民出版社，1986年，第141頁。26胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國十週年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》，載於《人民日報》，2007年7月2日，第1版。27鄭永廷、葉啟績、郭文亮等：《社會主義意識形態研究》，廣州：中山大學出版社，1999年，第130-31頁。28最典型的例子就是“吳嘉玲案”。有關材料頗多，在此恕不一一列舉。29有學者認為，單一制條件下的中國，以“絕對主義的主權觀”為處理中央與地方關係的原則。參見陳端洪：《憲治與主權》，北京：法律出版社，2007年，第173-75頁。30參見《默克爾會見達賴損害中德關係中方希望消除影響》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/gj/oz/news/2007/11-20/1082977.shtml，2007年12月6日。31中英具體談判過程參見魏克智、劉維英主編：《香港百年風雲錄》(1)，長春：吉林人民出版社，1997年，第216頁及以後。32王叔文主編：《香港特別行政區基本法導論》，北京：中國民主法制出版社、中共中央黨校出版社，2006年，第142-143頁。33對法律傳統的尊重其實是保證國家主權統一的一個重要因素。類似的問題在美國於19世紀初從法國手中收購路易斯安那地區(包括現在的路易斯安那州)時也遇到過。當時聯邦政府面臨的反對意見中有一條就是與“老美國”不同的地區加入美國會改變“聯邦性質”，實際上就是一個社會傳統和法律傳統統一性的問題，當時的極端反對者甚至考慮進行主權的分裂。在經過了一系列社會改造後，這一地區最終加入了美國。參見[美]Kelly,A.H.andW.A.Harbison(1970).TheAmericanConstitution:itsOriginsandDevelopment(4thEdition).NewYork:W.W.Norton&Company,Inc.219-223.34蕭蔚雲等：《憲法學概論》，北京：北京大學出版社，2002年，第253頁。35例如，香港終審法院1999年2月26日在“吳嘉玲案”第二次判決(FACV000016A/1998)中說：“我等在1999年1月29日的判詞中，並沒有質疑人大常委會根據第158條所具有解釋《基本法》的權力，及如果人大常委會對《基本法》作出解釋時，特區法院必須要以此為依歸。我等接受這個解釋權是不能質疑的。我等在判詞中，也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力。我等亦接受這個權力是不能質疑的。”引自香港法庭服務及設施網：http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=29374，2007年11月30日。另外，在同年12月的另一個居留權案件中，終審法院駁回了當事人的請求，“確立人大釋法具有法律約束力”。參見《香港政府開始遣返居留權敗訴者》，載於搜狐網：http://news.sohu.com/52/59/news148355952.shtml，2007年3月26日。36王獻樞：《國際法》，北京：中國政法大學出版社，1994年，第344-345頁。37文本引自國際法委員會網：http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm，2009年7月22日。38同註36，第343頁。39同上註，第340頁。40同上註，第339頁。41陳致中編著：《國際法教程》，廣州：中山大學出版社，1989年，第322頁。42饒戈平：《國際法》，北京：人民法院出版社，2002年，第105頁。43同註41，第326頁。44有關條約廢止的諸種情形，請參見[英]阿庫斯特著，汪瑄等譯：《現代國際法概論》，北京：中國社會科學出版社，1981年，第158-166頁。45最廣義的“一國兩制”在香港回歸前存在過，即抗日戰爭時期中國共產黨管理的“邊區政府”及建國初期解放台灣的設想等。參見梁立真：《蕭勁光大將談一國兩制》，載於《黨史博覽》，第9期，2003年，第20頁。46楊嵐：《人類情感論》，天津：百花文藝出版社，2002年，第2頁。47[德]恩斯特．卡西爾著，甘陽譯：《人論》，上海：上海譯文出版社，1985年，第55-56頁。@JK@

“一國兩制”方針的新解讀48楊兆宇：《〈國富論〉中譯本導論》，載於[英]亞當．斯密著，唐日松等譯：《國富論》，北京：華夏出版社，2005年，導論第4頁。49前引梁立真：《蕭勁光大將談一國兩制》，載於《黨史博覽》，第9期，2003年，第20頁。。50網友tonee：《98中國大洪水的損失及外來的捐款》，載於世紀樂知網(CSDN)：http://topic.csdn.net/t/20050106/13/3703864.html，2007年12月7日。51同註17，第61頁。52韓大元：《關於新中國1954年憲法制定過程若干問題探討──紀念1954年憲法頒佈50週年》，載於《河南省政法管理幹部學院學報》，第4期，2004年，第1-14頁。53李澤厚先生認為近代中國在民主自由方面的落後緣於救亡的需要，筆者認為即使歷史發展到今天，救亡的需要仍在中國發展的意識中佔有一席之地。哈耶克從經濟自由角度出發，認為一個社會的法律必須保障契約自由，產權絕對和禁止詐欺、騙局與暴力，否則便不可能享有自由，中國目前在這方面問題多多。此二觀點分別轉引自黃克武：《自由的所以然──嚴復對約翰彌爾自由思想的認識與批判》，上海：上海書店出版社，2000年，第7頁、第49頁。54德國社會學家托尼斯(FerdinandTönnies)認為，因為人們在一起生長而形成的社會叫“禮俗社會”(Gemeinschaft)，人們的結合是“有機的團結”，轉引自費孝通：《鄉土本色》，載於費孝通編選：《費孝通文集》，天津：天津人民出版社，1988年，第90頁。筆者理解，這種社會因而必是自由的、自治的，否則人們不可能長久地結合在一起生活。55[英]阿克頓著，侯健、范亞峰譯：《自由與權力》，北京：商務印書館，2001年，第310頁。56同上註，第308頁。57[英]埃德蒙．柏克著，蔣慶、王瑞昌、王天成譯：《自由與傳統》，北京：商務印書館，2001年，第95頁。58例如，2004年香港很多人要求馬上進行“雙普選”改革，全國人大常委會根據港區人大代表等的請求，第二次解釋了基本法，的確延緩了改革的進程。但這次“釋法”是有充分理據的，其中重要的一條就是，在“雙普選”的訴求中，作為香港經濟和社會中堅力量的工商業的利益如何代表這一問題並未得到考慮，那麼，假如立法會當時就取消功能界別而完成普選產生，基本法第5條所謂的“保持原有的資本主義制度和生活方式”對於香港作為經濟支柱的工商界將很可能失去意義。這個代價不僅香港人民承受不起，大陸也難於接受。引自喬曉陽2007年5月25日在北京大學紀念香港回歸祖國十週年專題報告會上的報告(記錄稿，未刊印)。59同註13，第551頁。@JL@

《關於訂定內部規範的法律制度》的立法反思李燕萍∗近日瀏覽立法會網站，看見一個新的法律《關於訂定內部規範的法律制度》出台，心中納悶這是哪個層級的內部規範。細看之下，原來這是2007年政府提交立法會審議的《關於法律與行政法規的規定》文本的升級版，而後者是筆者近年來比較關注的問題。總體而言，政府此次提交的法律文本有了較大改觀，不僅改變標題，增加了條文，對於爭議較多的行政法規問題也進行了較為明確的規定，一定程度上吸納了社會上對此問題的討論意見。然而，作為一份正式的法律文件，這個文本也表現出立法中一些常見的問題，本文主要從立法學、立法技術的角度對該草案進行解讀，以就教於大家。一、何謂“內部規範”？從標題上看，將《關於法律與行政法規的規定》(以下簡稱舊草案)修改為《關於訂定內部規範的法律制度》(以下簡稱法案)，法案做了大的修改。但是，相對舊草案而言，立法目標反而不如之前的清晰了。首先，何謂“內部”規範？從法案文本中可以看出，內部規範主要是指澳門特別行政區立法會的法律和行政長官的行政法規，強調的是本地立法。1按照邏輯學的規律，內部與外部是相對而言的。既然有內部規範，那麼，哪些屬於外部規範呢？顯然這裏的參照系是澳門地區的立法主體，換言之，澳門地區以外的立法主體制定的規範性文件被視為外部規範。那麼，一個顯著的難題就是如何判定《澳門基本法》屬於“內部”規範還是“外部”規範？眾所周知，《澳門基本法》是由全國人大制定的全國性法律，按照前述標準應該屬於外部規範。但是，《澳門基本法》又是澳門地區具有最高法律效力的憲制性法律文件，必然要內化為澳門法律體系的有機組成部分，否則難以建立和諧的法律規範體系。其次，即使內部規範的稱謂可以成立，內部規範包括哪些呢？法案文本突出強調了法律與行政法規。但是，從政府公報來看，澳門實施的規範性文件主要是但不限於法律與行政法規，還包括行政長官的行政命令、批示、政府主要官員的批示、規章等類型。法案着力釐定了法律與行政法規之間的界限，對於其他“內部規範”完全沒有涉及，顯然立法內容與法案標題之間並不完全匹配。此外，必須考慮到行政長官發佈行政命令的權限同樣寫在基本法第50條第4項中，那麼，行政命令與行政法規之間關係如何，彼此有無適用範圍之分、效力大小之別？這似乎也應屬於這部《關於訂定內部規範的法律制度》的立法考量範圍，不能等到法院作出有關判決之後才引起社會關注與立法者的重視。最後，在大陸法系國家與地區的行政法學領域，對於“內部規範”的理解有着近乎約定俗成的理解，不應輕易打破。內部行政法律規範是指行政機關制定的僅對行政系統內部有效的規範或規則，一般情況下不能約束普通公民或法人。外部行政法律規範是指行政機關制定的對社會成員具有普遍約束力的法律規範。這是以行政規範調控的對象為標準進行的劃分2，大陸法系地區的行政法實踐中均有這種區分。例如，在法國，行政長官基於層級指揮權，對機關內部的組織和管理以及對下級公務員和機關發佈的命令和指示，稱為內部行政措施。內部行政措施的對象不是外界人員，分為通令和指示等措施。通令適用於行政長官管轄下的全體公務員和機關，具有普遍性質，對公務員具有拘束力量，不服從命令可能受到紀律處分。3德國行政法中調整內部行政的規則，是指上級行政機關向下級行政機關、領導對下屬行政工作人員發佈的一般——抽象的命令。或者針對行政機關內部秩序、或者針對業務性的行政活動。4日本的行政規則是指行政機關制定的不具有法規性質的、一般抽象的規定。行政規則的內容屬於與國民的權利義務無直接關係的行政內部事務，因此，無需法律授權，以行政權的當然的權能便可以制定行政規則。5中國台灣地區，內部規範稱為行政規則，是指為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即上級機關對下級機關、或長官對屬官，依其權限或職權，為規範機關內部秩序或運作，所為非直接對外發生法規範∗澳門科技大學法學院助理教授@KC@

《關於訂定內部規範的法律制度》的立法反思效力的一般、抽象之規定。行政規則是行政機關基於行政組織權限以及業務上的指揮監督權所發佈的命令，由於其發佈行政規則是從行政權衍生出來，因此不需要法律的授權，即可發佈。6事實上，我們正在討論的法案本身也是接受這種分類的，如法案第3條第3款規定“獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定。”但是，從整體上看，法案表達的意思是“內部規範具有對外效力”，這顯然在很大程度上改變了大陸法系地區傳統行政法學的一般學理常識，令人費解。可見，法案區分內部規範與外部規範會造成諸多不必要的誤解與麻煩。一個值得吸取經驗教訓是，大陸地區《行政訴訟法》中採取了類似的抽象術語表達，將行政行為從立法上分為抽象行政行為與具體行政行為，並試圖對其進行定義。但是，實踐表明，這種區分給司法實務造成了極大困擾，人們不得不花費很多精力去判斷鑒別“抽象”與“具體”，卻很難獲得實際效果。因此，立法者應當謹慎避免類似問題的發生。事實上對於澳門地區規範性文件的類型，基本法已經有所提示。根據澳門基本法第8條與第11條的規定，澳門的法律規範可以分為法律、法令、行政法規和其他規範性文件。立法者可以考慮在基本法提示的範圍內具體解讀“其他規範性文件”包括哪些類型，從而對澳門法律規範體系進行更為系統完整的清理與規範。二、法律保留原則的理解與運用法案中比較引人矚目的條款是對必須由法律予以規範的事項列舉。相對於舊草案，這些事項列舉得更加詳細具體，涵蓋範圍之廣似乎有窮盡立法會立法權限之用意。這種做法充分體現了澳門社會對法治主義的追求，推崇民意表達機構的權威性與至上地位，展示的是立法者對構成法治國原則核心的法律保留原則的青睞。由此，有必要對法律保留原則的內涵從法理上一探究竟，在甚麼意義上法律保留原則被視為法治主義的核心，現代社會如何運用法律保留原則作為保障基本人權重要工具與手段。法律保留原則首先是在德國公法學理論中產生出來一項基本原則，後被日本、中國台灣地區所接受，並隨着社會發展逐漸完善起來。所謂法律保留原則是指，對於某些特定事項只能由法律加以規範約束，在法律出現缺位時，保留原則排除任何行政活動。一般認為，法律保留原則的實在法上的理論依據是：○1民主原則；○2法治國家原則；○3基本人權規定。7可見，法律保留原則比法律優先原則更嚴格，優先原則只是消極禁止違反現行法律，而保留原則積極要求行政活動具有法律依據，否則，行政機關的行動均為違法。在19世紀作為憲政主義的憲法工具發展起來的法律保留，是否適用於全部或部分行政領域，一直存有爭議。最初，法律保留原則限於侵害行政領域，也就是確保公民個人和社會領域免受專制行政權的侵害，並將必要的侵害置於人民代表機關法律的約束之下。隨着國家給付行政行為意義的擴大，法律保留的民主功能和法治國家功能也被認為可以涵蓋所有國家領域，但是，這並沒有導致對行政活動的“完全保留”8，而只是對於社會和個人來說重要的和基本的決定必須由議會作出，並且由議會負責。即所謂重要性理論。根據規則對社會和個人的意義、分量、基礎性、深遠性及其強度不同，將法律規則形成一個階梯結構，某一事務對社會或公民越重要，對立法機關的要求就越高。這個理論看似簡單明確，但是在具體案件中幾乎不能獲得任何明確的結果，仍然有賴於立法的明確與法院的解釋。9由此可見，法律保留原則雖然能夠控制行政肆意侵權的行為，但是各國對法律保留適用範圍和密度問題上都頗費躊躇。重要性理論雖然未能給出明確答案，但是在平衡法律保留的廣度與行政活動應有的空間上能夠起到較好的警示作用。以此觀之，可以發現，法案幾乎將所有的立法會權限都羅列在法律保留條款之中，這可能會造成實務中的行政被動與無能。例如，法案第6條規定：下列事項須由法律予以規範：(16)關於土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度。這是否意味着澳門地區的環境法律制度只能由立法會通過法律的方式進行規範。目前澳門地區還沒有光污染方面的法律，如果政府希望通過制定行政法規的方式治理世界遺產保護區內的光污染現象，就將處於既無法可依，又不能輕易採取行政手段執法，最終放任環境污染的尷尬狀態。在這裏，立法者似乎混淆了立法會立法權限列舉條款與法律保留條款的功能，未必有利於法治社會的健康發展。事實上，法律保留原則是對法律授權原則的補充，主要是對立法模糊授權、一攬子授權行為的干預，實現授權行政的準確與確定性。澳門目前對於立法與行政之間能否存在授權行為仍有爭議的情況下，單獨引入法律保留原則未必有助於問題的解決與澄清。此外，研究表明，法律保留範圍廣狹程度與國家的民主法治程度並無必然關係。例如，法國對法律保留事項急劇縮減，其民主法治程度並不遜於德、日等國。10三、行政法規的範圍與地位行政法規是澳門基本法中賦予行政長官的職權之一，儘管理論上對於行政法規究竟是一個集合概念還是一種具體的法律規範形式仍然有爭議，實務中行政法規作為一種獨立的法律規範形式已經出現在澳門的法治生活之中。法案明確的將行政法規分為獨立行政法規與執行性行政法規兩大類型，一定程度上澄清了人們對行政法規性質的誤解。但是，法案中依然有着@KD@

《“一國兩制”研究》第2期以下令人困擾之處：1.獨立行政法規調控的事項範圍過於寬泛法案第7條列舉了獨立行政法規可以作出規定的事項範圍，其中第6項規定，行政違法行為及金額不超過50萬元澳門幣的罰款可以由獨立的行政法規予以規定。這是否意味着在缺乏法律的情況下，行政機關可以對所有的行政違法行為進行界定並予以懲罰。如果考慮到社會生活中絕大多數的違法行為具有行政違法性，尚不構成犯罪的客觀現實，那麼，一個極端的場景就是，立法會不需要制定任何行政違法方面的法律，通過行政長官制定各種懲罰性的行政法規就能治理澳門社會。隨着而來的問題就是，行政法規的民主正當性何在？2.獨立行政法規與法律之間的關係不清按照法案規定，澳門立法會是澳門惟一的立法機關，對自治範圍內的任何事項具有立法權。可見，獨立行政法規存在的空間僅僅在於，法律空白而又需要對行政違法行為進行處罰時，行政長官可以制定有關的行政規範性文件。但是，獨立行政法規調控的事項範圍與立法會法律保留事項之間存在衝突。例如，前述光污染行為中，按照第6條第16項的規定，可以解讀為立法會法律保留事項，按照第7條第6項的規定，可以視為行政違法行為由獨立行政法規進行規範。究竟應當如何判斷，仍然面臨着抉擇。如果立法會對屬於獨立行政法規調控的事項內容進行了規範之後，相關的獨立行政法規的矛盾或衝突部分是否就自動喪失法律效力，相關程序如何進行？此外，如果將法案第6條第1款第6項與第7條第1款第6項結合起來閱讀的話，就會發現，立法會的法律保留並不妨礙對行政違法行為制定獨立的行政法規予以規範，那麼，又如何達到以保留立法權限的方式對行政機關可能的侵犯公民權利的制規行為進行控制的目的呢？現代社會，行政機關通過制定抽象行政規範進行社會管理是世界各國普遍現象，也是行政擴張的必然結果。各國都面臨着行政制規行為必要性與缺乏民主正當性之間的問題，通過各種方式對行政制規行為進行合法性控制，授權立法與法律保留等原則應運而生。各國在對行政制規行為控制過程中共同的趨勢是，不再執着於傳統的三權分立原理，強調立法職能與行政職能的絕對分隔，卻更為關注對行政制規行為的程序控制，通過增強制規程序的民主性與民眾參與能力保障行政法規的合法性與正當化。由此，通過更為民主的程序要求對行政長官制定行政法規的行為形成某種約束與控制也許是值得探索的道路。四、永恆的課題──立法科學化之追求法律是用文字表述的。但是，法律的文字不同於文學著作中的文字就在於這些文字要通過國家暴力實施到現實生活之中，如果說文學的生命在於人們不斷的閱讀，那麼法律的生命就在於它在現實生活中被反覆的運用。11因此，法律文本自身的合理性就顯得格外重要，否則，執法與司法環節就會出現諸多不必要的麻煩與困擾。立法科學化的追求伴隨着人類對法治社會的嚮往而同步展開。英國哲學家邊沁是較早提倡立法科學化的學者之一，他認為“真理和條理是攜手並進的。前者被發現到甚麼程度，後者才能改善到甚麼程度。在確立一定的條理以前，可以有欠缺的表示真理，但不到一定份額的真理被形成和揭示出來，就不可能確立條理。發現真理導致確立條理，而確立條理決定並促進發現真理。”12在這裏，邊沁實際上是在強調，有條理的立法行為是建立在對真理的認識基礎上的，科學知識的發展程度直接影響到立法行為的合理性。邊沁在法律問題上一直堅持科學的標準，包括術語準確、窮盡分類、普遍統一、邏輯嚴密等。即使是今天，這些要求對於立法行為而言也並不過時，以此來檢討我們正在討論的法案，至少疏忽了前兩條標準。如果立法者確實希望整頓澳門現有的法律規範位階與秩序的話，那麼應當認真梳理現行有效的所有規範類型，分門別類整理，用嚴格規範的法律術語給澳門社會的法治秩序做好基礎性工作。對於法典，邊沁也提出了一些科學標準：○1它必須是完整的，必須提出十分充分的整套法律，以致無需用註釋或判例的形式加以補充；○2它必須使每一句話都達到最大可能的普遍性，必須可以用最少的法則說明全部的法律；○3這些法則必須以嚴格的邏輯順利敍述出來；○4在敍述法則時，必須使用嚴格一致的術語，給每件事物以惟一的具有一個準確界定的名詞。任何法律的表達方式，如果能滿足這些要求，那就是邊沁所認為的法典。13也許邊沁給立法者樹立了一個似乎“高不可及”的標竿，但無論如何都是對立法實務的警醒，促使我們朝着立法科學化的方向努力。註釋：1《關於訂定內部規範的法律制度》(送立法會第五文本)，第4條。2應松年：《行政法學新論》，北京：中國方正出版社，1999年，第186-187頁。3王名揚：《法國行政法》，北京：中國政法大學出版社，1988年，第178-179頁。4[德]毛雷爾著，高家偉譯：《德國行政法學總論》，北京：法律出版社，2000年，第591頁。5楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國法制出版社，1998年，第344頁。@KE@

《關於訂定內部規範的法律制度》的立法反思6陳清秀：《行政法的法源》，載於翁岳生主編：《行政法》(上冊)，北京：中國法制出版社，2002年，第130頁。7同註4，第104頁。8完全保留認為依據民主原則，一切行政行為都應受民主立法者意思的支配、引導與規範。日本晚近學者多採此觀點。依據該觀點，如果法律沒有規範，則行政不得為任何行為，勢必無法適應複雜多變的現代行政需要，無法滿足行政積極主動為民謀福利的要求。參見陳清秀：《依法行政與法律的適用》，載於翁岳生主編：《行政法》(上冊)，北京：中國法制出版社，2002年，第180頁。9同註4，第109-110頁。10吳庚：《行政法之理論與實用》(增訂第九版)，台北：三民書局，2005年，第90頁。11強世功：《誰來解釋憲法？──從憲法文本看我國的二元違憲審查體制》，載於法律教育網：http://www.chinalawedu.com/news/2004_7/21/1619204726.htm。12[英]邊沁著，時殷弘譯：《道德與立法原理導論》，北京：商務印書館，2000年，第339頁。13[英]邊沁著，沈叔平等譯：《政府片論》，北京：商務印書館，1995年，第50頁。@KF@

“一國兩制”在港澳的成功實踐對台灣的啟示李曉兵、張帆∗一、引言2009年是中華人民共和國成立60週年華誕。60年一甲子。人們正以各種方式迎接慶典。同時，澳門特別行政區也在今年成立滿十週年。在這個舉國歡慶之時，人們也開始更加關注和期待中國全面實現和平統一的未來。香港和澳門順利回歸祖國以及保持繁榮與穩定的事實證實了“一國兩制”方針的正確性、可行性。在此時對“一國兩制”方針在港、澳的成功實踐進行深入細緻的比較與分析，不僅可以總結“一國兩制”方針的實踐規律，豐富和發展“一國兩制”理論，而且對於進一步解決台灣問題，並最終完成祖國統一大業都具有十分重要的意義。事實上，“一國兩制”最初就是為和平解決台灣問題而提出的，如今卻遲遲沒有實際運用到台灣問題上。這是歷史的偶然還是必然？個中原因何在？值得探討。二、“一國兩制”在港、澳成功實踐的原因“一國兩制”方針在順利解決港澳回歸問題過程中發揮了決定性作用，然而這一方針能否行得通，成效有多大，關鍵在於港澳在回歸祖國後的實踐。自回歸後，港澳兩地政治上高度自治，經濟上更加繁榮，國際關係上活動空間更加廣闊，這一切都說明“一國兩制”的偉大構想是具有強大可行性的。港、澳問題的歷史背景不同，實際談判、回歸祖國的過程也有諸多相異之處，兩部基本法更是有自己不同的特點。然而她們卻在回歸祖國後，雙雙發展良好、各自精彩，不能不讓人探求其背後的共因。(一)回歸前港、澳問題的性質香港與澳門，都是中國南部的小島。香港被英國佔領後，澳門也被葡萄牙“合法”佔去；隨着香港問題的解決，澳門也在兩年後順利回歸祖國。從香港、澳門的歷史上可以看出，香港、澳門問題是英國和葡萄牙當局攫取中國主權所形成的，根本不具有法律效力。從性質上看，二者都是歷史遺留問題，是帝國主義對中國進行武裝侵略的產物。同時必須指出，香港、澳門問題是歷史遺留下來的外國人侵佔中國領土的問題，根本不屬於通常的殖民地問題。對此，中國歷屆政府都沒有承認英國和葡萄牙當局對香港和澳門的永久主權。因此，中國有充分的理由和權利收回香港、澳門。香港和澳門問題的解決，是中國收回被佔領的國土，恢復行使中國主權，維護祖國統一的正義之舉，也是國際法賦予一個主權國家的權力。正是因為如此，我們才有了和平收回港澳的可能。(二)回歸談判中無“第三方國家“強行插足由於港澳問題的實質是英國、葡萄牙分別攫取中國主權造成的，所以為了解決港澳問題，中國政府必須分別與英國政府和葡萄牙政府之間進行國與國之間的談判。中英兩國關於香港問題的談判，關鍵問題是香港的主權歸屬問題。儘管英國曾在談判過程中提出“讓香港作為一方參加談判，發揮獨立作用”1，但由於香港並未獨立，影響力有限，所以情況並不複雜。1984年中英雙方達成香港問題的協議以後，解決澳門問題迅速提上中國政府的議程。由於澳門問題具有與香港問題不同的特點，特別是不牽涉主權分歧問題，所以，中葡關於澳門問題的整個談判過程顯得比中英關於香港問題的談判要順利。中葡會談僅用了9個月，聯合聲明從草簽到正式簽署，僅用不到20天。由於港、澳問題的解決都是兩國之間的談判，並不存在第三方國家的介入，因而回歸過程相對簡單。(三)回歸後嚴格遵循基本法規定，並妥善處理與中央政府的關係香港和澳門回歸後都成為了特別行政區。按照“一國兩制”原則制定的特區基本法，為實現“港人治港”、“澳人治澳”提供了政治和法律保證。回歸後，中央政府和特區政府堅決執行基本法。一方面，中央政府駐港澳機構忠實履行中央政府負責的外交和防務等權力和職責，特區政府和廣大人民依法履行維護國家統一和中央政府權威的義務，認真執行在香港∗前者為南開大學法學院副教授，後者為北京大學法學院碩士研究生

“一國兩制”在港澳的成功實踐對台灣的啟示和澳門特別行政區實施的全國性法律，顯示了“一國”的特徵和標誌；另一方面，按照“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的原則，特別行政區政府分別由港人和澳人組成，中央政府不派人參加，特別行政區的事務由愛國者為主體的當地居民自己來管理。特別行政區享有廣泛的行政管理權，享有立法權、獨立的司法權和終審權。中央政府支持香港和澳門特別行政區政府依照基本法施政，中央政府和中央各部門包括各駐港機構以及各省、自治區、直轄市，也從未干預特區政府自治範圍內的事務。在基本法的保障下，香港和澳門都保持了穩定，原有的社會制度、經濟制度延續了下來，人們的生活方式沒有改變，其他國家和地區在香港的經貿活動和投資利益也依法得到了保護。(四)民眾的支持回歸前，英、葡兩國分別對香港和澳門都採取了直轄殖民地制度，其行政長官多為英、葡派遣的總督，其管理也與英、葡的其他殖民地無太大區別。這使得香港同胞和澳門同胞缺乏國家歸屬感，讓人覺得始終“寄人籬下”。如此一來，港、澳同胞對祖國充滿了眷戀，其對中華民族的歸屬感非常強烈。這使得兩地在回歸的過程中，沒有出現“國家認同”的混亂，回歸較為順利，回歸後更加齊心協力謀發展。三、台灣問題與港、澳的不同之處(一)性質不同台灣問題與香港、澳門問題雖然都是歷史遺留問題，但是台灣問題具有與港澳問題不同的特殊性質。港澳問題是歷史上殖民主義侵略遺留的歷史問題，是中國政府與英、葡兩國政府之間的問題，是一個明確的國際問題。實踐證明，我們對港澳問題性質的認定是正確的，這是港澳問題比較順利地解決、得以實現回歸的一個決定性因素。然而台灣問題卻與港澳問題有着較大差異。台灣問題是中國內戰造成的遺留問題，完全屬於中國的內政，是一個國家內代表不同階級的政黨的矛盾鬥爭、長期對峙造成的。這也是我們在運用“一國兩制”方針解決台灣問題時應當尤其要關注的。(二)第三方國家強行插足長期以來，我們對台灣問題性質的認定是台灣問題是中國內戰的遺留問題，是中國內部問題，屬於中國內政，不容許外國干涉，要由中國人民自己解決。2應該說，這種認識本身是沒有錯誤的。但筆者認為，這種認識容易導致人們忽略台灣問題形成的重要因素和國際背景。我們確實要自己解決自己遺留的問題，但也不能不考慮該問題本身牽涉的複雜的國際因素。台灣問題雖然是上世紀40年代國共內戰直接導致形成的，但與以美國為代表的國際勢力有直接聯繫。如果沒有朝鮮戰爭爆發後美國直接出兵台灣，也許就不會有所謂的台灣問題；如果沒有以美國為代表的西方國家對台灣當局的長期幕後支持，台灣問題也許就不會延續至今。對於美國來說，台灣問題是掣肘中國、維護其在亞太地區以及世界領導權的一枚重要棋子。對於日本來說，台灣關乎其自身的安全與追求政治大國戰略目標的實現。基於台灣在國際格局中的上述戰略價值，台灣問題在解決過程中受到了來自美、日的強烈干涉。第三方國家的插手使得台灣問題的解決更加複雜、多變。(三)民眾心理不同港澳的民眾心理在前文已分析過了，下面僅分析台灣同胞對祖國統一的態度。國民黨退居台灣以後，繼續沿用了統治中國大陸多年的一套政治制度。根據台灣現行的五院制政治體制，“總統”由普選產生，權力非常廣泛。立法院、“國民大會”、“司法院”、監察院都有相當實權，甚至有權彈劾或罷免“總統”、“副總統”。這種看似“合理合法”的政治體制一定程度上混淆了島內民眾的視聽。加之近年來島內執政黨(尤其是李登輝、陳水扁等)有意反面教化台灣民眾，並不斷培育“台獨”勢力，使得島內民眾尤其是青少年一代對中國大陸的歸屬感越來越疏離，使他們產生了嚴重的“台灣意識”。從而也使得台灣問題比港、澳問題更為複雜，讓台灣的回歸之路變得更為漫長。四、“一國兩制”在港、澳的成功實踐對台灣的啟示(一)從問題性質入手，充分考慮國際因素正是由於台灣問題不僅是中國內戰的遺留問題，而且還有第三方國家在背後的力量，所以其性質十分複雜，不同於港澳。這些情況提示我們，在解決台灣問題和進行對台工作時，既要考慮國內因素。又要考慮國際因素；既要注意台灣執政者，又要注意台灣島內民意及各種政治勢力的互動。3由於美國長期插手台灣問題，美國是阻礙解決台灣問題的關鍵因素，因此，解決台灣問題從某種程度上來說實質上是中美之間的一場戰略較量。如何進一步發展中美關係，妥善解決中美兩國在台灣問題上的利益分歧，對完成中國的統一大業顯得尤為重要。目前，兩國在經濟上的共同利益，將給兩國緩和在台灣問題上的矛盾和分歧帶來機會。同時，兩國在反恐和反核擴散等安全領域合作，也可使美國在台灣問題上的態度趨於謹慎。中國政府應以中美之間在以上方面的契合點為基礎，化不利因素為有利因素，使美國成為制約“台獨”勢力發展的又一力量。@KH@

《“一國兩制”研究》第2期(二)根據台灣實際情況運用更為寬鬆的“一國兩制”模式由於台灣問題的解決屬於中國內部事務，海峽兩岸都是中國人，因此台灣問題的解決實際上在理論上表現為台灣主權的回歸，在實踐上表現為台灣將所謂的中央政府回復為地方政府，即只有主權統一問題，而基本上沒有治權問題。4因此，只要台灣回歸祖國，中央政府基本上不會干預其內部事務，中國政府為台灣實踐“一國兩制”模式，提供了比港、澳更為寬鬆的條件。台灣統一後，台灣的社會經濟制度不變，生活方式不變，台灣同外國的民間關係不變，享有高度自治權。同時，“台灣的黨、政、軍系統都由自己管理。中央政府不派軍隊、行政人員駐台，而在中央政府裏還要給台灣留出名額”。5(三)力求和平統一，同時強大軍事力量港澳的和平回歸為兩地的經濟發展、社會穩定創造了良好的條件。用和平手段解決紛爭不僅是當前的國際趨勢，符合世界進步潮流，也符合中國傳統文化中“以和為貴”的理念。當前，中國正集中精力搞經濟建設，穩定是壓倒一切的大局。況且用武力解決台灣問題，必定使台灣人民蒙受巨大損失，尤其是同室操戈，骨肉相殘，中國人打中國人，這是全國人民包括台灣同胞在內都不願意的。我們強調和平統一，但不承諾放棄武力。事實上，強大的軍事力量是解決台灣問題的重要砝碼。近幾年來，島內“台獨分子”的勢力發展迅速。而台灣當局對和平統一一向是躲避和拖延。必須指出，從蔣經國到馬英九，儘管國民黨領導層(除李登輝外)並不否認“一個中國”原則(對其內涵有自己的表述)，但他們從未接受“一國兩制”構想。鑒於此，筆者主張，解決台灣問題時，對台灣當局進行爭取是必要的，但對其寄予過高期望則是不切實際的。強大的軍事力量不僅能威懾“台獨分子”，也能有助於和平統一。註釋：1見《快報》，1982年12月21日。2國務院台灣事務辦公室、國務院新聞辦公室：《台灣問題與中國統一白皮書》，載於《人民日報》，1993年9月1日。3趙大興：《“一國兩制”構想與台灣問題的再認識》，載於《北京工業大學學報》(社會科學版)，第9卷，第4期，2009年，第52-55頁。4陳俊婷：《“一國兩制”方針實踐的比較分析》，哈爾濱工程大學法學碩士論文，哈爾濱。5江澤民：《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》，載於《人民日報》，1995年1月31日。@KI@

中國區際法治衝突及進路姬朝遠∗法治，以其尊重和保護人權、人民主權等民主理念為內容，以循法而治為手段，以社會之有序發展為目標，是人類探索社會至治之共同文明成果。不同法治樣態在相互衝突中、互為參照，漸次進化是法治發展的必然規律。在當代中國，存在着大陸、港、澳、台四種法治樣態。隨着經濟、文化等領域的交流與合作日益密切、人員往來之日常化，以人的社會行為為載體的不同法治樣態之間的衝突會日益增加。如何解決法治衝突給經濟、文化等方面的交流所帶來的問題，促進共同發展，是當前區際法治共同面臨的任務。一、基本概念界定(一)法治法治之確切含義，雖然仍存在分歧。但學術界，起碼是理論法學界形成了一定共識：“法治”是指一種治國方略或社會調控方式，與人治、德治相對立。在理念上，體現“公平、正義”、“尊重和保護人權”、“人民主權”、“權力分立與制衡”、“司法獨立”、“法律面前人人平等”、“承認利益的多元化，對正當利益給予無差別的保護”等民主主張；在立法方面，要求形成有效調節社會生活、體現現代民主理念之健全法制體系，做到有法可依；在運行上，做到法律至上，依法辦事，人人平等，排除法外特權並以此為基礎形成有利於經濟發展、民眾安居樂業之社會秩序。(二)區際法治衝突區際法治衝突是指不同地區之民眾對於其他地區存在的法治理念、法制體系、法的運行及其相關的各種因素之體認分歧、排異心理和行為之總稱。法治衝突有着複雜的文化、經濟和政治背景。可以分為大陸法系法治與英美法系法治之衝突、非法治與法治之衝突、後法治與發達法治之衝突、不同政治實體之法治衝突、不同地域之法治衝突等。本文所稱的區際法治衝突是指中國大陸與台、港、澳四種法治樣態之間的法治衝突。二、中國區際法治衝突之表現(一)立法衝突立法衝突表現為三個方面：第一，立法體制衝突。例如，中國大陸存在以全國人民代表大會為國家最高立法機關，地方人大、中央和地方政府享有一定立法權之“一元多極”立法體制。在台、港、澳以立法會(院)為立法機關之立法體制，而且台灣、香港、澳門之立法體制也互不相同。第二，立法機制衝突。主要表現在立法之具體組織、程序之衝突。第三，法制體系衝突。大陸、澳門、台灣法律傳統與大陸法系有着很深的淵源，而香港法律傳統屬於英美法系。此外，大陸法治深受社會主義政治觀念，特別是前蘇聯法律傳統之影響、澳門深受葡萄牙法律傳統之影響、台灣深受美國法律傳統和孫中山法律思想之影響。因此，大陸、台、港、澳之法律體系存在較大差異。(二)法律實施衝突法律實施衝突包括三個方面內容：第一，法律實施體制衝突。主要表現為執法機關、司法機關之組織。例如，大陸司法系統設立基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院，並以組織法明確各自職權。而澳門設立初級法院、中級法院和終審法院。第二，法律實施機制之衝突。兩岸四地在執法、司法工作之組織和程序方面存在較大差異。例如，在行政執法方面，大陸近年來推行綜合行政執法，將涉及多個行政部門的行政處罰權賦予城市管理行政執法局綜合行使。而在香港和澳門、台灣，大陸行政綜合執法之許多內容屬於警政部門之職責範圍。再如，對於刑事檢察，在香港由律政司主管，在澳門由檢察院主管。第三，法律實施水平之衝突。權力對法律之尊重、執法者與司法者之質量、民眾對法律的信仰是法律實施水平之決定因素。∗中國人民大學憲法學與行政法學博士、河南工業大學法學院副教授

《“一國兩制”研究》第2期(三)法律效果之衝突立法衝突、法律實施衝突，最終表現為法治秩序之衝突，也就是法律效果之衝突，其表現為三個方面內容：第一，法律被民眾自覺遵守的程度。一般而言，法治發達地區之民眾崇尚法治，總是能夠遵守法律，而法治欠發達地區之民眾目無法治、法外行為普遍。例如，2008年9月20日11時許，深圳市龍崗區舞王俱樂部發生一起特大火災事故，造成44人死亡、64人受傷。據有關部門事後查明：舞王俱樂部於2007年9月8日開業，無營業執照，無文化經營許可證，消防驗收不合格，屬於無牌無照擅自經營。第二，法律是否被執法機關忠實執行。法治發達地區之執法機關總是能夠唯法律是從，不受任何機關、社團、當權者的干擾。而法治欠發達地區總是存在權大於法、因人廢法之情形。在1960至1980年代之中國大陸，這一點尤其明顯。第三，法治秩序是否形成。理想之法治秩序就是指一個社會中，法治理念得到廣泛普及，民眾普遍具有法律信仰，公權力機構穩健運作，社會生活在法律之護佑下井然有序。三、中國區際法治衝突之效應一般而言，只要法治水平差異不大，法治衝突之社會效應基本不大。比如，在歐盟成員國之間，就存在着英美法系和大陸法系衝突，由於法治水平相當，這種衝突帶來的社會效應較小。而法治水平差異較大之情況下，法治衝突之效應就顯而易見。區際法治衝突也不例外。首先，在經濟領域，同樣是吸引外資，外資最終會流向低稅率、低成本、且法治秩序較好地區。而且，法治水平往往是經濟可持續發展的重要保障。如果一區域的法治秩序與投資者的來源地之法治秩序或與其他經濟發展水平相同或相近之區域相比，差距較大，資本遲早會退出，因為投資利益得不到良好法治秩序之保障。反之，資本就會源源不斷地流入。其次，在政治領域，法治衝突往往會導致兩種截然不同之結果，要麼啟動政治改革，增進相互交流，推進法治建設，促進共同發展；要麼引起相互排斥，區際交流嚴重受阻，特別是在政治實體出現嚴重對立之情況下，這種結果最易發生。大陸之改革開放，就是對區際法治衝突之最好回應。正是立足本國國情，合理吸收境外、國外的先進做法，大陸之社會主義法治才取得了舉世公認之進步。此外，不同法治水平之間的衝突對文化交流、民間往來會產生很大的影響。例如，在香港、澳門，人們在乘車、購物等社會活動中，十分講究秩序，自覺排隊，而在大陸許多地區，不尊重公共秩序之行為司空見慣。港、澳遊客遇此情景，就覺得十分不便。區際法治衝突對經濟、政治、文化等領域的影響廣泛。經濟全球化亟需法治全球化之跟進和保障。區域文化交流與經濟合作同樣離不開區際法治之協調和得力保障。在法治衝突中，以海納百川之心胸，審視自身法治之時弊，以相互認可之方式，推行法治改革、尋求協調策略，避免法治衝突之負面效應，服務於共同發展，是法治衝突對於中國區際法治之有益啟示。四、中國區際法治之進路區際法治衝突為區際法治發展創造了相互比較、借鑒、共同發展之機會。在法治衝突中求同存異，協調發展，為區際經濟合作和文化交流創造良好秩序，是大陸、台、港、澳四種法治樣態之共同時代重任。(一)“一國兩制”，對等共存按照“存在即合理”之觀點，任何法治樣態都是該地域情勢之綜合作用的結果，沒有高低貴賤之分，只有相互促進之理。以和平方式實現國家統一，在一個中國範圍內，社會主義與資本主義兩種不同的社會制度並存。“一國兩制”為中國區際法治的和諧共存奠定了政治基礎，也為台港澳與大陸法治之間尊重現實、和諧共存提供了制度支持。台灣以2,000餘萬人口為基礎，在一個相當於大陸省級行政區劃地域內，立足台灣實際，探索和推進法治進程；香港以600餘萬人口為基礎，在一個相當於大陸地級或縣級行政區劃地域內，立足香港情況，探索和推進法治進路；澳門以50餘萬人口為基礎，在一個相當於大陸縣或鄉鎮級行政區劃地域內，立足澳門的實際情況，探索法治之路。大陸以超過13億人口為基礎，在大陸22個省、5個自治區、4個直轄市範圍內探索社會主義法治。而且大陸、台灣、香港、澳門之自然條件、政治背景、歷史和人文狀況、經濟發展規模等方面各具特色，在法治建設方面，相互尊重，不斷探索，必將產生更多更有價值之成果，推進中華民族法治進程。(二)全面研討，互為參照以法治歷史軌跡為經，以法治現狀為緯，以立法、法的實施、法的效果為內容，以法治之基本價值為主線，對大陸、台、港、澳之法治進行比較研究，客觀評價，在認真分析區際法治之“共性”與“個性”之基礎上，尋求可以移植和借鑒的方面，是促進區際法治協調發展、共同進步之重要途徑。在立法方面，進行區際立法體制、立法機制、法律體系之比較研究，探索出保障立法民主性與科學性之先進做法以及立法權與行政、司法權互相制約、穩健運作之基本經驗。在法律實施方面，從實施體制、實施機制入手，結合具體的制度設計，運用法治之基本原理對行政執法之合法及合理、司法裁判之公平與正義展開理性分@KK@

中國區際法治衝突及進路析和科學評判，探討不同社會背景下，行政體制改革、司法體制改革之科學導向。五、中國區際法治共進之保障在法效果方面，就是要考察社會秩序、經濟發展、文化繁榮等方面與法治之因果關係。鑒於不同區域之經濟、政治、文化、自然狀況等因素的差異，考察法效果是一個複雜的過程。從理論角度講，權力對法律之尊重程度、社會生活之規範化程度、立法、執法與司法活動之民眾滿意度等均是考察之重要方面；從實踐角度講，社會生活各個領域均是各種因素綜合作用之結果，考察法效果時，必須具體情況、具體分析、客觀評判。例如，對於大陸之法效果考察，由於大陸各地區之經濟、政治、文化、自然資源等方面差距很大，同樣一部法律在不同地區會因各種因素產生不同的社會效果。法治之形成有其深刻的文化、經濟和政治背景。區際法治之協調發展，是一個漫長之漸進過程，需要恆定之保障因素。文化傳統之共通性、經濟利益之相關性決定了中國區際法治共同發展方向，而推進中國區際法治之發展也必須以文化、經濟、政治等領域廣泛而恆久之合作為支撐。(一)增進文化往來，融滙法治之道法治理念的普及和共識的形成，是法治共通目標的實現、促進法治與時俱進的關鍵。擱置政治分歧，增進台、港、澳、大陸居民之密切往來，必定能使不同區域之民眾在法治衝突之現實面前，辨法治之差異、窮法治之真理、尋進步之大同。“百聞不如一見”、“事實勝於雄辯”。認真研究政治、經濟、文化發展過程之法效果，是區際法治相互借鑒之重要依據，同時也是檢驗法律借鑒與移植成功與否之關鍵。(二)密切經濟合作，推動法治跟進經濟基礎決定上層建築。經濟發展模式和速度，決定着政治、法律制度等上層建築的存在與發展。通過經濟合作，激勵法治跟進與發展，已有成功實踐。例如，在國際經貿領域，中國加入世界貿易組織推動着中國有關國際貿易之立法跟進，也使中國在遵守世貿規則之同時，分享法治經濟帶來之利益。再如，大陸改革開放以來，以經濟建設為中心，不斷深化改革，加快社會主義法治建設，努力為經濟發展提供良好社會秩序，其法治之成就，有目共睹。總之，任何法治樣態必然存在成功之經驗和待改進之不足。一種法治樣態已有的實踐經驗總是為另一法治樣態之發展提供着客觀之參照。不同法治完全可以以法治之一般理念為導引，立足自己的實際情況，利用法治衝突所發現的問題作為制度改良之重要啟動，因勢利導，達成法治進步之目的。(三)順應時勢，共創典範和平與發展是當今世界兩大主題。交流和合作是和平發展之重要途徑。協調法治衝突，推進區際法治之協調運行是密切區際交流和合作之期待。而且，伴隨着經濟全球化，法治全球化成為歷史之必然。區域法治協調運行是法治全球化之必然環節和重要推動因素。密切經濟合作，在經濟發展中，審視法治之缺陷，並積極改進，是當代中國區際法治進程之重要動力。(三)務實政治改革，清除法治障礙政治理念直接決定着法治之樣態。立法、執法、司法等法治環節之設計和運作均與政治理念密切相關。例如，對於“君權神授”、“法出於君”、“權大於法”之封建政治，法治程度就很低，甚至可以說沒有法治。隨着大陸之擴大開放，深化改革；隨着兩岸關係向利於和平統一方向發展，特別是兩岸直接三通的實施；隨着港、澳自由行之實施，大陸、台、港、澳之間的經濟文化交流會更加密切，民間往來更加頻繁，法治衝突也會隨之增多，而區際合作與交流需要協調運行之法治秩序，為此，須在深入研究各區域法治之基礎上，對於立法、執法等環節出現或可能出現之法治衝突，綜合考量本區域和相關區域實際情況、世界通行做法，通過區際之協調，達成解決問題之辦法，及時消除或有效防止法治衝突對經濟合作、文化交流等領域之負面效應。政治架構與法治樣態密切相關。立法、執法、司法等法治環節都是在一定的政治架構下進行。一個地區之政治架構之設計如果沒有處理好權力與權力、權力與權利、權力與立法、執法、司法之關係，法治就會受到阻礙。因此，圍繞法治衝突中涉及到的政治理念、政治體制問題，務實改革，是區域法治共同發展之重要途徑。概言之，順應法治全球化之形勢、順應中國區際共同發展之需要，在社會制度、經濟發展水平、法律傳統等方面存在較大差異之中國大陸、台、港、澳之間，本着服務交流與合作，促進發展之目的，協調法治衝突、促進法治協調運行，不僅造福中華民族，也為法治全球化提供了協調共進之典範。總之，依據“一國兩制”方針，大陸、台、港、澳之社會制度和生活方式將長期共存，法治衝突將長期存在。在相互尊重之前提下，以發展為要，應情勢之需，協調法治衝突、促進不同法治樣態之共同進步是“一國兩制”背景下中國法治進路之必然。@KL@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要《“一國兩制”研究》編輯部主辦：澳門學者同盟、澳門理工學院一國兩制研究中心時間：2009年8月27日下午3-6時地點：澳門理工學院綜合樓六樓1號會議室主持人：駱偉建(澳門學者同盟副會長)、楊允中(澳門理工學院一國兩制研究中心主任)與會者：應松年(國家行政學院法學部教授)陳瑞蓮(中山大學政治與公共事務管理學院教授)許昌(中央駐澳聯絡辦公室法律顧問)陳繼光(中央駐澳聯絡辦公室研究室處長)陳慶雲(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所常務副所長)林英杰(澳門理工學院會計及出納部部長)趙向陽(澳門行政法務司司長辦公室顧問)陳滿祥(澳門公務專業人員協會理事長)李莉娜(澳門理工學院公共行政高等學校教授)蔣朝陽(澳門大學法學院助理教授)林玉鳳(澳門大學社會科學及人文學院助理教授)李燕萍(澳門科技大學法學院助理教授)王長斌(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員鄞益奮(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授級研究員)劉銀喜(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授級研究員)林瑞光(《行政》雜誌編輯)黃超文(澳門治安警察局副警司)林園丁(澳門民政總署顧問高級技術員)梁焯庭(澳門中華新青年協會副會長)吳碧珊(澳門中華新青年協會副理事長)洪榮坤(澳門法制研究會副理事長)尉東君(澳門公民力量副理事長)陳國偉(澳門民航局高級技術員)黃宏耿(澳門衛生局新聞聯絡組高級技術員)羅淑霞(澳門社會工作局技術員)劉倩(澳門大學法學院博士研究生)記錄整理：何曼盈、陳慧丹編者按：澳門特別行政區成立十年來，堅持“一國兩制”、堅持按基本法依法施政，各領域均取得有目共賭顯著成績。當然，在新興的特區面前，依然存在不少挑戰。我們的社會否能繼續長治久安、繁榮穩定，當中實有賴於特區政府及市民之間日益加深的互動合作，共同努力建立起一個“責任政府”以及一個“責任社會”。為了配合政府提升施政能力和施政理念，並進一步引起各界人士對建立“責任政府”和“責任社會”的關注，澳門學者同盟作為澳門較具代表性的學術團體，聯同澳門理工學院一國兩制研究中心，於2009年8月27日合辦“責任政府與責任社會──公共行政的改革與重點”學術研討會，冀以從學術角度為澳門公共行政改革提出有建設性的意見和建議。會上，不少意見言簡意賅，理據充分，頗富啟迪。現將各專家學者發言要點輯錄刊登與廣大讀者分享，並期望透過交流討論，進一步引起各界對相關課題的關注。(有關各位專家學者的發言，純係爭鳴之見，並不代表本刊立場)政府接受意見，推出新職程制度駱偉建：歡迎大家參加由澳門學者同盟和澳門理工學院一國兩制研究中心舉辦的“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會。今天我們改變以往研討會的做法，以圓桌交流的形式對議題進行探討，希望在相互交流的過程中，讓大家對一些關於公共行政方面的議題有進一步的理解。今天的第一個議題是最近澳門公共行政方面比較熱門的討論話題，就是關於公務員新職程制度的推出。關於這項制度的公平性如何？有甚麼好與不好的地方，請在座各位專家學者進行探討。@LC@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要陳滿祥：特區政府於今年8月3日在《澳門特別行政區公報》第一組31期公佈了第14/2009號法律《公務人員職程制度》。本會作為專業公務員團體，從相關制度和諮詢、提交書面意見、反映公務員訴求等方面，均有一直參與和跟進。行政當局推出的職程制度吸納了本會和一些公務員團體曾提出的擴寬橫向和縱向職程等的建議，讓符合條件的公務員有更理想的職業前景，對激勵公務員士氣和穩定公務員隊伍有着積極的作用。有關新的《公務人員職程制度》，本人着重公平性方面整合了幾點，表達一些看法。第一，為配合職程制度的推行，有必要簡化現有公務人員的聘任制度，只有這樣才能體現職程制度的公平性。新的職程制度雖然適用於現有的各類任用方式，行政當局在2006年時也對修訂任用制度展開諮詢，提上議事日程，但還沒有提出具體的方案，如新的職程制度的開考，就公平原則上是一大進步，無論是晉級或入職均須以公開考試的方式進行。晉級方面，如第14條，須對符合條件的公務員實行90天內進行升級考試和晉級培訓，不同部門符合條件的公務員均可參加晉級考試，體現了具競爭力和公平原則；入職開考方面，分為對外開考和內部開考，均以公開考試方式進行，體現了應有的公平、公開原則。現有的聘任制度存在的多樣性已經不符合新的職程制度的適用性，有必要簡化現時公務人員的聘任制度來作出相應的配合。第二，新的職程制度擴寬了橫向和縱向職程，由原來的九級簡化為一到六級，讓符合條件的公務員可以進入相應的職級和職階，使符合條件的公務員得到較優厚的待遇，新入職的公務員有更好的職業前景和生涯規劃。但是在解決“BAR頂”的問題上，公務員由低職階升到最高職階一般只需要12-13年的時間，但新的職程制度在最高職等晉階需在原職階服務滿5年，由現有的“BAR頂”晉升到新增的最高職階，便需再花上16-20年時間，但該4個職階的薪酬如高級技術員只增加了85點，技術員75點，這樣的職業生涯規劃在邏輯上欠缺合理性，對公務員難起到激勵作用。第三，對符合條件的公務員可相應進入職級或職階，除私人合同外，現有不同任用方式的公務員均按獨一薪俸設定追溯期限；對秘書職務、職務主管代任，代任人均有權收取附加薪酬，給予公平對待，這解決了之前代任沒薪酬的情況。第四，對某些特別職程賦予不同的要求和待遇，體現了職程設置的公平性。如重型車輛司機和輕型車輛司機是新設的職程，原屬一般職程制度的工人及助理員組別。職程制度修訂諮詢文本原亦保留在一般職程組別。本會於2007年7月向法改辦和行政暨公職局提交《修訂一般職程制度意見書》認為：“‘一般職程’修改建議中增設了‘司機’職程，本會認為在職程設置上由於凸顯了對司機條件有一定要求，而事實上亦與‘工人及助理員’人員組別有別，因此，不應設置於同一人員組別，而應從職程設置的合理性方面考慮，如要按諮詢文件中關於‘司機’職程的設置，應考慮將‘司機’職程納入特別職程制度更為恰當。”現在新的職程制度將之納入特別職程，反映了行政當局吸納意見，而事實上，職程設置本身體現了職程優化，根據不同能力及學歷條件給予合理待遇的公平原則。第五，關於第54條“法規草擬職務及法律筆譯職務”，可預見在執行上如不作出明確統一的內部指引，不同的部門做法不統一，將出現不公平的情況，導致擔任同一職務的公務員互相攀比，影響工作績效。如在草擬或筆譯過程的時間長短、完成初稿階段呈上級審閱期間有否享有附加薪酬等，有必要作出統一的規定和指引，以體現相對公平原則。以上是本人的一些看法，公務員作為法律法規的執行者，除克盡厥職，一心為公外，公職法律制度須對公務員有公平和合理的保障，使其具有吸引力和競爭力，維持公務員隊伍的穩定，更好地回應社會的發展和居民的訴求。新制仍欠周全，編制問題懸而未決尉東君：新的職程制度在立法會已經通過了，後面還會有行政法規來作規範，如果作為一個職程制度只關注“BAR頂”的問題，我覺得是不太妥當的，因為公務員職程中很多的其他問題需要我們關注。首先是工作的分工問題，現在公務員比如說一、二、三、四、五、六級，哪一個學歷、哪一個工作能力應該做甚麼，包括甚麼是特別職程。第二是晉升制度，包括在甚麼條件以下可以橫向升、縱向升。第三應該是評核制度，評核制度2005年已經通過，但是我們確確實實發現現在的評核制度在執行方面，還是出現了一點問題，如果評核制度搞不好的話，將來如何提升，就會有問題。第四是招聘制度，法律說將來會通過行政法規規範中央招聘制度，而將來的行政法規可以參考日本或者是英國的文官制度。我們將來的招聘制度在確保公平以外，還要提拔人才，對“澳人治澳”的政府來說，提拔人才很有需要。日本和英國是怎樣的呢，一位政務官或是專門的官員，考完一個基本的中央招聘考試以後，便進入行政學院受訓練一段時間，然後分流，能力較高者，可能將來做比較高級的官員，能力比較低但合乎標準的，可以做一些基層的官員。如果從法律來看，我們可以發現，除了編制外、編制內，還有合同聘用的方式，他們在公職法中所用的標準不一樣。很多編制外合同人員和勞動合同的人員在低層幹了十多年，都沒辦法到最後的“BAR頂”，那麼這部分人將來怎麼解決。在現行制度中，如果在“BAR頂”的工作十多年以後就沒有動力去幹活，那麼在底層幹了十多年的人員又如何？因為制度跟公職法不一定一致，我們不能說將來的職程制度@LD@

《“一國兩制”研究》第2期是否等同。舉個例子，一位公務員工作了15年還是二等高級技術員，他工作的士氣和動力比一個在“BAR頂”工作了15年的技術員可能會更差，對政府其他人員來說也是個不良示範。所以現在不僅要解決“BAR頂”的問題，還要解決制度方面的不規範。對於沒有才能的人員、不值得再提拔的人員，有沒有退場機制，或者調撥到下一個層級的機制，需要確定。還有晉升制度，過去一般是編制內的只需考試、資格審核就可以晉升。那麼如果編制內的空缺開考，那麼編制外的人員可不可以參加呢？我不知道將來的職程制度改革以後可不可以參加，目前在理論上是不行，因為編制內的人數已經定好。比如身份證明局的編制是50個人，現在高級技術員開出4個空缺，如果不是編制內的人員考到了怎麼辦？這是編制內的空缺。這個問題也要解決，不然的話，這種開考方式依然會令人感覺有問題。還有，即使開考了，從我們接觸到的公務員來看，比如警察部門，可能公務人員會作弊，找個方法讓你把功績評得高一點，因此，如果以它作為主要考慮因素，對於將來提拔人才也不一定有用。在提拔公務員時，除了一些在績效上有傑出表現的公務員以外，我們還要看他是不是真有能力、經驗和學歷，所以在這個方面我們還要研究，不能指望修改一下規則就能讓這個職程制度解決現有的問題。現行公職制度中，我發現還有幾個盲點沒有考慮到，就是社會的前瞻性。按照以前的規定，一到二級要求小學畢業的學歷，三到四級要求初中到高中的學歷，現在政府提供15年免費教育，那麼可以預見將來中學畢業的基本上是絕大多數，10年以後，中學畢業生還要不要到一、二級的職位工作呢？他可能幹得不高興，覺得自己是中學畢業，不應該幹一、二級的工作。作為一個主管，安排一個初中畢業生和一個高中畢業生的職位應該是有分別的，但實際怎麼安排呢？其實安排不了，做的工作都一樣。但他們之間就會有攀比，說為甚麼我工資比你低，但幹的活可能比你多、幹得比你更專業。因為到了一定的工作年資後，一個低、中等學歷員工的工作能力可能比一個大學生還要好，因為大學生比起中學生才多了4年的學習經驗，不一定工作能力就更高，就某一些專業來說。將來以行政法規作為法律的補充呢，我自己的看法不應該僅僅考慮“BAR頂”的公平性，還要考慮工作分工，還要考慮將來怎麼提拔人才，考慮評核怎麼調整。這個法律有很多預留的空間，將要透過行政法規作規範，行政法規可以補充法律的不足，關鍵是我們把這個關把好。駱偉建：你剛才講的最後一個問題是不是就是說，兩個不同學歷的人，從事類似的工作，但因為職級不同，他們的薪酬可能是不一樣的？尉東君：對，我們現在看公職局的統計，過去五到七級的人員中，助理技術員原來的要求是初中畢業或高中畢業，但超過70%的已經是大學或大專畢業，但是拿的工資還是195點或260點，如果按現行職程，應該拿430點，就是兩萬多。如果你當上政府部門的工作主管就會知道，現在的行政部門是很難分的，比如說一些拿到195點的員工，主管知道他有大學的學歷，肯定希望他多做一點，身為大學生的也不希望上班就是複印和打字吧？如果主管安排他去寫建議書、報告書、做一些分析，他都願意去做吧？初期可能沒關係，但做了10、20年以後，他心裏就會覺得不公平，為甚麼我是大學生，你也是大學生，你是兩萬多，我才一萬多，我有能力可以做得比你更好，很可能我唸書的時候唸得比你更努力，我寫的文章、研究比你更精彩，但是因為體制的問題沒辦法跳進去高級技術員，心理就不平衡，這種不平衡就影響到整個政府的運作。所以我感覺將來如果在行政法規的制定上，要考慮一下如何提拔一些有才能的人。陳滿祥：現有的制度基本上可以解決這個問題，內部開考就是給這些有能力的人，通過考試轉往高一個級別，從而解決個人在原職別上學歷和工作不匹配的問題，所以我們需要在開考這一塊把好關，更公平的給現職公務員一個考取更高位置的機會。尉東君：我是部分同意，有部分不太同意，為甚麼呢？現實中開考，一個195點的員工去考430點的空缺，這裏出現一個問題就是越級考，通常都是考其他部門，很少考自己部門。第二，如果195點還好說，如果是260的，做了十多年以後，過去的年資其實跟430點差不了多少，如果是350點就更麻煩，考過去以後，就從430點從頭來，所以現行的制度應該要改。如果是一個有年資的員工，真有能力去考的話，需要給過去的年資一個補充性的考量，當然，一個新的公務員也可能去考，這時候就出現另外一個問題，就是公共部門之間的流動性太大了，在人員管理方面造成了一些困難。民政總署就有一個很深刻的經驗，民政總署通則的工資比一般的政府部門稍微低一點，可以看得見，民政總署的公務員的流動性非常大，每培訓好一批人，本希望他能幹一些活的時候，他又考去另外一個部門了，這個部門就永遠作為一個培訓的基地。所以從政府部門的穩定發展來說，過去不是沒有這個機制，而是要把這個機制完善，現行的機制確實是存在一點缺陷，這是我的補充。趙向陽：在制定這個法律之前，以我所知朱偉幹局長是有參加過諮詢。從時間上來看，前後搞了差不多兩年的時間，對公務員團體諮詢意見是一個方式，第二個是透過公務員網來收集意見。對於諮詢的意見本身怎麼去考量，哪種意見佔多數，佔多數的是不是就是合理的，合理的有沒有被採納，沒有採納是甚麼原因，諸如此類的，將來肯定要在諮詢機制上作出完善，這是一個問題。第二個呢，我希望把這些問題書@LE@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要面化，作為一個公務員也好，作為一個團體也好，都沒關係，交給他們參考吧。另外要注意的是，現在的行政法規跟過去的不一樣，作為補充性行政法規不能超出法律規定的框架，假如法律制度已經定了，做行政法規時只能就具體執行，或者作一點具體的補充，但不可能有任何衝突。所以大家如果有意見，我想應該盡快給朱局長反映一下，特區政府在這方面還是樂於採納意見的，我們只不過在研究怎麼取捨不同意見，挺困難的，比如說討論現金分享計劃現在發多少錢，大家的意見肯定是越多越好，但要考慮實行有沒有條件。到決策執法的時候，說多的是5萬，說少的是5,000，那給6,000吧，只能這樣。所以希望這個意見可以書面化。駱偉建：我問一個問題，原有法律裏“法律草擬”職務有沒有啊？還是新的法案裏新增加的？陳滿祥：新的，以前沒有的，以前的工作都是交給高級技術員，可能他們有的具備法律學歷，或者長期從事這方面的工作，所以我們這一塊還是做得不到位。舉個例子，我們的司法培訓中心曾經開過一次“中文草擬”的課程，但是我們沒有從機構上來配合，就是讀完了這個課程，是不是有相應的職位？如果沒有的話，就很難讓人有積極性去讀。最好是讀完以後可以考一些相應的職位。但我們沒有設這個職位，可以說他讀完等於是沒讀，讀完了還是回去自己原來的工作，甚至可能很少做這樣的工作，有的只是在部門裏從事一些法律的工作。所以我們很多制度上的配合還是不夠完善。趙向陽：原來設了一個法律草擬廳嘛，對所有從事法律人員都要求，或者去葡萄牙，或者去澳大上一個法律導論班，然後才能從事法律工作，這個法律工作就包括所謂的法律起草工作和法律分析，這是把它規範化了，規範化了有甚麼好處呢，就是這些人的工作範圍相對集中，問題就是你所說的甚麼樣的人有這個資格。所以就跟今天上午講到的話題有關，分工越來越細有好處也有不好的地方，比如香港的政務官，內地叫萬金油，甚麼都要懂，甚麼都會一點，這樣的人適應比較複雜的社會環境的時候、調動工作部門的時候，同樣能玩得轉、能搞得起來。分工太細的話產生一些問題就是，人的才能局限於某一個方面，當然這是一個兩難的問題。你不先把它專業化，它辦不了具體的事情，所以像上學一樣，先小學中學這麼上，思路對不對，效果好不好，那就要慢慢再談，反正法律是這麼過來的，只能看它到底怎麼樣。不過你說的那個對，用行政法規去把它完善，處理一些明顯不大合理的地方。而且大家要注意到立法是一個博奕的過程，有的觀點你這麼寫了，議員不同意，就改了，改了一條當時一看好，就這麼一條，其實不是，前後都有對應條文，沒改到，中間出現了脫節的問題，有的地方可能會不太通。楊允中：收到一位朋友的書面意見，他提出兩個問題，第一個和剛才提出的問題相關，就是評核制度，他認為過去用中文表述的“優”、“良”、“中”這個等級，現在改為“十分滿意”、“滿意”、“不滿意”等等，目前這個改法給人一個印象，評核者的主觀成份更強。甚麼叫滿意？甚麼叫不滿意？另外從政治上講，公務員要向特區政府的整體利益、向全體市民的整體利益負責，所以各級主管只能代表最高公共行政當局進行管理，因此沒有權力對下屬進行或者滿意、或者不滿意這樣的評語，這是第一個意見。另外他又從哲學的角度來分析，所謂“十分”、“非常”這個字眼太絕對化，是個僵澀的概念，既然“十分”了，既然“非常”了，就沒有提升的空間了，下一步就沒法做了，恐怕在文字表述上是不太理想。為了避免上司權力過大，建議把評核方式一分為三，一份是上級評核，就包括現在的主管評核，一份是個人評核，最後是同事評核，就是僱員間評核。第二個問題呢，是關於委任制度的建議，他認為這個委任制度是殖民時代遺留的一個產物，這種制度的產生是由於過去便於統治的需要，所以隨着殖民制度進入歷史的垃圾堆，對委任制度應該進行徹底的檢討與改革。他認為進入21世紀，公共行政文化要與時俱進，從中國古代的文官制度，學而優則仕的方法，來選拔優秀的官員，應該說保持中國幾千年的文明，已經形成一個傳統了，所以今天無論大陸或是一個世界各國均採取競爭上崗的方式，競爭上崗比學而優則仕進了一步，比純委任又進了一步，所以他認為這是更公平、更合理、更完美的一個原則。也只有競爭上崗才使權力的來源更接近民眾，更方便受到民眾的監督，所以競爭上崗可使據位人更有承擔，更能對社會作出負責。他講了兩個意見，一個評核，一個委任。改革避重就輕，評核制度名不符實鄞益奮：我接着講公務員這一塊，因為我原來做公務員制度的論文，看過一些資料。事實上澳門政府有些改革有一點功用主義和實用主義，它覺得容易改的就改了，比較難改的就推後，所以就變成其實公務員的主要矛盾是在合同那一塊，有同工不同酬的情況，我覺得這一塊是困擾了整個公務員系統內部的主要問題。就是說編制外的各種合同制度，比如說編制內合同的各種散工，還有各種勞動合同，他們的權利和薪酬不統一，我覺得是主要的矛盾。那麼這一塊沒解決好的時候，拋出來這個行政制度改革，就變成了很多深層次的問題並沒有解決，同工不同酬的主要矛盾沒有解決。這個職程主要落腳點是“BAR頂”的人員的激勵因素的問題，改造這個方面估計實際效用不大，很@LF@

《“一國兩制”研究》第2期多人士認為改還不如不改，因為改了以後其實還有很多新的矛盾出來，因為大家受益不均等，如果不改的話，可能當時還沒有意識出來。所以很奇怪，因為當時諮詢文本中，合同制度和職程是同時推出來的諮詢的，並且當時合同制度的諮詢提了兩個比較好的方案，我不知道為甚麼當時沒有採取這些方式，比如說就學香港那種模式，讓一些編制外人的人員先進去，等四、五年以後就納入編制內，這樣可能可以緩和一下各種聘用方式之間的矛盾。我覺得這個是一個很好的提議，不知道為甚麼後來就沒有聲音了。還有一種就是統一現在編制外的合同，現在也沒有對這個方案作出一些評價。其實我當時也打了電話去公職局問諮詢結果有沒有公開，他們一般工作人員可能也不敢回答這個問題。我的意思就是因為主要的制度問題沒有解決，它深層次的矛盾還沒有解決，就弄出這個新制度，多多少少會有一些問題。在公平性的方面，就包括它的激勵性不足，上面的公務員和下面的人員之間受益不均、受益不同步這些問題。雖然低層人員薪酬幅度的調整在某種程度上是高一些，但絕對量其實比不過高層，高層一加，可能增加一萬多，低層哪怕是增加百分之十幾，他可能就只有增加幾百、幾千塊錢。最不能接受是領導主管的回溯機制，它回溯到2007年7月，橫向比較的話，可能讓一般的公務人員覺得公平性有所欠缺。還有一個，領導主管加薪是可以，但要建立在一種比較好的績效考核的基礎上，事實上2005年雖然提出來了，但這個績效考核的效用和公信力到底怎麼樣，其實也是個問題，因為基本上還是上級評核，就是我們講的360度評核也好，下級評核也好，都沒有實現，所以這個評核效果，不管是合理性還是科學性，都不太有說服力，到底是根據甚麼來給高級人員加薪水？如果是讓人覺得你這個人確實是有能力，有貢獻來獲得這些報酬的話，那大家肯定是會信服，因為它有一個付出和貢獻的公平性問題，但這一塊現在也是沒有，所以大家沒辦法，最後惟有走向平均主義就是公平的取向，你也要一點，我也要一點，變成了這種訴求的走向，我覺得不是很理性的一種公平的訴求觀。考核制度和合同制度這兩個環節首先要解決好，期待新一屆政府會去找一種統一各種不同人員待遇的辦法，這塊如果做好了的話我覺得以後我們的公務員制度會朝着公平的方向去走。現在的公務員職程制度的激勵性其實是很不足的，很多人的獲得和付出其實是不成比例的，跟現代的公平觀有一定的差距，所以我想以後應該往這一個方向去努力。特別是要破除原來的官僚制那一套，就是一定要靠資歷和年資來決定薪酬和晉升。職程制度本質上就是薪酬和晉升，這一塊能解決好的話，我想才能夠朝向競爭擇優這一種現代化公務員制度去發展，剛才有的人提出來競爭上崗啊，還有引入競爭機制，這也是一個方面。有一個朋友的意見就是在批評委任制，我覺得它倒是有一些很合理的地方，不一定要扔進歷史的垃圾堆，它有它合理的地方，主要是要面臨委任權怎麼去分權的問題，應該有一個推薦機構來實現一個科學的、績效擇優的選拔權，然後再有一個委任權是委任給我們的領導。委任制應該改良，如果完全把它否定，也是有點過，因為澳門走的還是憲政改革的一種路線。尉東君：有幾個方面我們可以思考的，首先是評核。2005年推出新的評核法，在執行方面是很有問題。每年三次的評核會議，其實在好多部門都推行不了。部門與部門之間，一個大的政府部門裏面，處與處之間，廳與廳之間，同一個技術員、高級技術員，或者是普通的文員，可能每年定的標準都不一樣，公務員之間就會有攀比。第二，很多政府部門都無法召開每年第一回的會議，因為當時是工作最忙的時候。作為領導和主管，如果領導50個公務員的話，開會時要一對一，又不許秘書在旁邊記錄，就是主管跟下屬講，根據法令還要主管為下屬服務，為下屬寫今年的評核要求、當年的計劃。如果有50個下屬，那這名主管一個星期都不用幹別的活了。如果我們去暸解一下，實事求是的去問一問，好多部門都是沒有開這一次會。至於年中間的那個會，目的是要檢討之前的標準合不合理，結果也是好多部門都沒法召開，因為年中間的時候，要做明年的預算和計劃，還有時間去開評核會議嗎？根本沒有。最後，到年底了，沒辦法，不能再推，那馬馬虎虎，最好下級想怎麼寫就怎麼寫，然後主管再跟他商量，因為太高分了不行，說服他配合，反正甚麼優良不優良都是假話。現在評核是1、2、3、4、5分，那麼3.5分就是4分啦，你今年是稍為低一點3.5，反正都行嘛，評核都不太差，這個3.6，這個反正都“BAR頂”了，就3.2吧，因為我自己也做過主管，我也是沒辦法的辦法，最後如果有人不服氣，沒關係，我請你吃頓飯，你就幫幫忙。當主管的，還要說幫幫忙，真沒辦法。這個評核推了幾年，實際上的作用不大，有一些比較能幹的公務員就感覺不公平。第二，領導、主管的提拔。現在的委任制，我自己的看法是應該要調整，一些事務官比如處長、科長、廳長，如果他不是政治任命的，是憑工作能力考上去的，他具有經驗，可能一當就當十多年，跟局長有分別。雖然現在局長也是事務官，實際上他承擔着很多政治性的功能，政治上有連帶關係，局長是委任制我看是比較合理。如果一個處長、一個廳長都是委任制呢，那便出現問題，假如我是高級技術員，他也是高級技術員，憑甚麼委任我當處長，不委任他？因為委任的話呢，現在的法律中沒有考試，如果我是一個廳長，雖然都是高級技術員，我認為你做得比較好，你跟我的配合比較好，我考慮將來的合作關係，我還是委任你，但是可能另一位高級技術員的合作沒有他好，但是能力比他強，就不服氣，工作、政策就不配合，這也是一個問題。有好多人，表面上不說，但是私底下透過工會、媒體散播一些不公平的言論，影響了整個公共行政系統的運作。很多人說現在不公平，實際上是不是真的不公平，沒有人知道，但是制度上@LG@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要產生一種不公平的感覺，我看這方面還是要改。第三，編制內跟編制外的問題。實事求是的說，現在特區政府的編制裏，比如一些大部門，明明需要300-400人，但是編制還是80-90人，從公共行政監管方面看，根本不知道他應該有多少人。以前編制內是實位，編制外是合同聘用，那是回歸之前的情況，並沒有隨着社會發展改變。政府部門永遠就說編制內人員數目是定了的，不能聘太多實位的公務員，現在編制內大概是8,000-9,000左右吧，應該不過10,000，編制外的也是差不多，如果我們從長遠的公共行政改革來看，就應該跟國內一樣，陳教授今天也說了，定編制。這個局應該有300人，就定300人，想要增加，就得說明白明年的工作計劃是甚麼，300人之中，哪一些是長俸制的公務員，哪一些是合同制的工務員，也要說明白，從管理上來說，就更靈活，也更規範。現在就不一定，根據我們以前的組織章程，20世紀80年代寫的是50人，就是50人了，一個局可能只有4個高級技術員，一個翻譯人員，一個其他人員，根本就不足以運作，但是法律是這樣寫，組織章程是這樣寫，不能改，所以我看如果要彌平編制外跟編制內的矛盾，整個管理思維都要改。還有司法合同，如果參考香港的經驗，出現一些臨時性的工作時，簽訂個人勞動合同、司法合同，一般來說，定的年期是兩年，如果兩年的評核都是“好”的話，約滿以後，多付15-20%的酬金，就讓你離開，評核跟薪酬有關係，跟晉升沒關係，那麼政府人員名額就不會越來越大、越來越膨脹。現在就是看見矛盾，不去解決矛盾，政府越來越大、越來越膨脹，可能有些部門是實在需要人，有些部門其實不用太多人，但是沒辦法管理。也有政治的情況，也有議會的聲音，要解決當前矛盾，馬馬虎虎就算了，對長遠來說，我們確實要認真改革澳門公共行政。趙向陽：先解釋一下，這個內部的編制，跟我們說的編制不是一回事。內地講的是定編，比如法務局50個人就是50個人，澳門的定編，比如法務局50個人，編制內是講的確定性委任，需要通過考試，其實是30個人，剩下20個人用合同制在外面招，從總數來看是在編制裏面，但是要是用編制內的概念解釋則解釋不通。我在想在用語上將來能不能創造一個新詞。我們所說的固定制、鐵飯碗，就是30個，通過考試的確定性委任，其他的通過合同解決。合同可以兩年一續，續一輩子。所以澳門很多公務員都是合同制，聽起來挺可怕的，多大歲數了？58了。甚麼情況啊？合同制。其實，沒關係，合同20多年了，無所謂。我也一直在跟朱局長講，能不能創造一個新的詞，再把它界定一下，不然外面的人，比如香港人就不明白，到底是甚麼意思？到底是編制內，還是編制外？它的數額在編制內，人不在編制內，那到底是內還是外？許昌：這個編制的概念，內地和澳門的概念本來是一樣的，澳門加了一個編制外請人的概念，咱們是編制內合同。一個機關編制300個人，澳門可以說是從葡萄牙的那個海外公務員法管起來的，他那個時候只有葡籍的人才能做編制內公務員，但要請華人的話只能用編制外，就不用編制管理。所以機關本身的人員編制應當是固定的，現在澳門最大的問題就是人員不固定，兩萬多公務員，編制內的、按照機關編制管理的公務員還是幾千人。陳瑞蓮：幾年前做公職人員制度研究時，我拜訪過很多部門。如果按照國內那個編制，它根本就沒超，還留了很多，因為它大量的用編制外僱用，所以這個真的是有漏洞。許昌：公務員管理制度本身，我相信原來葡萄牙公務員和內地現在公務員概念是完全一致的，只不過是因為有法不依，為了適應特殊需要創了新的編制外，然後到了編制外尾大不掉了，一半一半了，沒辦法了，形成了現在的怪胎了。編制外是不受控的，行政內部不控制，立法會又不控制。隨便請人的機制，連統計都不清楚。尉東君：20世紀90年代初入職的編制外人員，還可以參加長俸，也可以拿退休金，他不一定拿公積金。回歸以後也有部分有，因為當時的法律還沒有改，可以選擇退休金或是公積金，現在新的公積金法律推出來以後，無論編制內還是編制外都是公積金，但是回歸初期的還有部分人可以選擇，公積金或是退休金，所以還有部分編制外的公務員，退休還是拿退休金。許昌：到了評核制度，到了退休金、公積金制度的時候，是編制內、編制外統一一個制度了，但是在任用制度上，在編制管理上，是兩套分割的制度，就是進門的時候是兩套分割的制度，出口的時候是逐步在統一化。問題是進門的時候是兩套制度，就出現了很大的差異性，造成了歧視性的一些狀況、一些不同的心態，這個是現在澳門公職制度中一個非常明顯的東西，大家說調整職程，最後實際上繞開了這個矛盾，就是想修橋。所以很多人都說這個，現在澳門的職程是1988年建立的，1988年是剛剛簽署中葡聯合聲明，情況很不明朗的時候，所以它是個外來體制造成的東西，當時是為走的人設計的一套東西，而不是為了長治久安而設計的，現在的制度站在一個不穩固的基礎上來推行，想修橋，那是很麻煩的事。不利良性發展，公職待遇脫離市場梁焯庭：我是新青協梁焯庭，我以下所講的言論只是代表個人，跟本會一點關係都沒有，可能不中聽，中能有點潑冷水，如果是那樣的話請大家原諒。像我@LH@

《“一國兩制”研究》第2期這種年紀，90年代初畢業的人，大學同學基本上是公務員。同學聚會，大家的問題是，不是你幹哪一行，而是你在哪個部門，很正常，像我這種沒有進入政府部門的算是不中用的、給淘汰的人。現在我是做青年工作的，在我們正式、非正式的各種調查裏面，都得到一個很一致的結果就是，青年人當公務員是第一志願，遙遙領先的第一志願。甚麼原因呢？從個人角度來看，澳門公務員的薪酬和福利制度完全脫離市場。在SARS年代，一個普通大學生起薪點大概3,000-4,000元，已經不錯了，但是當時公務員一進職，差不多兩萬，差距很大。結果呢，很多在商業機構做事的年輕人都是過客心態，即使是中資大銀行，都是留不住人的，如果它把薪酬調高，那麼整個澳門就完全失去競爭力，結果只能用一些二線的人，能人都不敢請，因為不知道你甚麼時候走，湊合着用。我剛才聽你們講了那麼多公平不公平的問題，都是在公務員體制裏討論的，沒有討論過公務員體制內和體制外之間的公平。我覺得這個問題如果不解決，長遠來講，可能是我杞人憂天，會嚴重危害澳門社會發展。改革要循序漸進，重在調動主動性林瑞光：編制的問題我感覺其實沒有你們說得那麼嚴重，我覺得公務員在澳門是一個比較好的職業，所以公務員隊伍裏的人都很重視自己的工作。編制不公平的問題，我看主要反映是每個人生存都要工作，一個人可以很主動的工作，被動的人也要工作，因為法律規定你要做，要評核，制度管着你。所以公平的問題，主要是要調動人的工作主動性，所以我覺得每一個改革，一定有一部分的人不滿意。有一部分人被調動了以後，變得主動的工作，這個改革就應該是好的。比方說公積金改革，以前沒有公積金保障的，現在有了，所以這部人分他們對工作有更大興趣了，所以編制的改動肯定是有一部分人會被調動起來的。過去的職程改革是回歸前就開始了，經過10年才有今天的法律出台，所以改革是很難的，我們不能把原來的制度完全改變，我們要習慣它，每一個人在公務員隊伍當中，不管滿意不滿意，都還在這個基礎上，所以我們應該找方法去看怎麼把現在的制度推行得更好。我覺得一個方法是把能夠調動的主動性都調動起來，比方用法律規定。制度是要向前進的，我們要看明天的制度怎麼去執行得更好，在完善了的制度推出之際，假如有些公務員不滿意這個制度，則要設法安排，讓他們早一點離開這個隊伍；不公平是一定存在的，我們沒有辦法完全消除不公平。現行制度的某些設置對澳門是好的，澳門經濟根本沒有很穩定的收益，我們是靠賭場的，賭場今年能賺大錢，不代表10、20年都能賺大錢，賭場收益不好，稅收馬上減少，編制小的好處就是，經濟不好馬上就可以減少公務員，合同完畢就不用繼續了，對沒有很穩定收益的澳門政府來說是好的。要用一個客觀的角度去看，所以經過很多研究，結論是不能夠改。但是警察一定是要列入編制內的，不是簽合同的，因為警察的作用是保衛護社會穩定，是一定需要的，制度必須保證我們安穩的未來，所以要改動它也很難。在這個制度上怎麼把它發揮得更好呢，應該建立一個原則是留下來人的一定要讓他很主動的工作；不主動的，安排一個方法讓他退出。現在有公積金，可以馬上退出，做得不舒服的話可以離開，外面幾千人等着要進來公務員隊伍，我們的制度已經在慢慢發揮它的作用。合同制的不良後果──人際關係掛帥黃宏耿：我是既得利益者，我的看法不太一樣。大家談職程、談評核，但我個人從來不關心職程的問題，也從來不關心評核的問題，因為我第一年做公務員的時候，就從來沒有做過評核，到了在離開的時候，他拿三份評核給我，叫我填好，給我做評核的那個人，根本不知道我在做甚麼，雙方有一個默契，就是你給我滿意，那我就走，這是我惟一的要求，因為我是換部門，所以在這種情況下，考慮的可能是人際關係。談到所謂的編制內、編制外，其實我覺得有一個核心問題就是人事任用權，就是權力的問題，局長是委任的，處長是委任的，編制外是合同的，這三個關節裏面，其實大家都是不穩定的，不穩定的意思就是，簽合同的取決標準是甚麼。對評核的標準我是信不過的，因為如果你去認真的看，坦白的講，對滿意以上評價基本上很難判斷到底自己是不是客觀。但問題是我的合約就是你簽的，我跟你關係好了就是好的，關係不好了再怎麼說也是不好的，所以說這就是關鍵的問題。因為它幾個關節都是委任的，中間的關節，比如說處長、廳長之類的，對外的責任又是不平衡的。很多部門，對外的行為都是以局的名義去做的，中間的責任，問責的情況是看不到的。從頭到尾，我覺得在分權的工作上我們沒有做好，我們在很多情況下，只看到分到了職位，分到了工種。工種也是不平衡的，有很多人拿195的薪水，做430的工作，我第一年在法院工作的時候，其實幹的就是司法文員的事情，但是我只是技術輔導員。至於考試制度那是更可笑的一件事情，因為司法文員給大家感覺是很專業的東西，但其實那個考試基本上等於是大學那種常識考試。進去培訓之後，幹的事情有很多都不是法律相關的，跟當初強調的東西是完全兩回事。很多人為甚麼要考司法文員，因為它是實位，就是編制內的，有很多編制外的430去考編制內的330，為甚麼？雖然合同在本質上好像差別不大，但是它牽涉到很現實的問題就是，可能你在一個不穩定的情況下，必須搞好的是人際關係，而不是工作。所以，在整個結構上，應該讓政府有更大的靈活性，但這種靈活性建立的基礎不應@LI@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要是裙帶關係，如果不解決這個問題，在現有的政府體制裏，就沒有活力。此政府、強政府、小政府、廉政府陳慶雲：我覺得這會開得挺及時也挺重要，為甚麼這麼說呢？因為當時楊老師給我這個議題的時候，我一直這麼想，這是個理論題還是個實際問題的討論呢？後來我自己回來就梳理一下參加這個會的一些東西。實際上，我在澳門這幾年，把澳門的報刊、專家寫的文章、媒體寫的一點東西，我都回顧了一下。我有這麼一個認識，不知道對不對，除了利益上的一些矛盾產生的誤差，還有價值偏向差生的誤差，或者經驗上的誤差，我自己深層感覺到，很多問題大家很難取得共識，甚至大家在討論問題時其中一個很重要的偏差是在理論上，理論問題說不清，很多問題就沒法討論。我現在從幾個實際問題去討論。2003年，當時討論澳門公共人力資源問題，我和另外兩位朋友去走訪現任運輸工務司司長的劉仕堯主席：“你認為現在民政總署總體的人力結構來說，承擔的責任和工作，有多少可以外包的？”我印象很深，當時他沒講那麼實，說70%以上都可以。作為政府的一個部門，民政總署認為70%都可以外包出去的，當時我很震憾，這是一件事。第二件事是我作為從學校出來的人，在澳門理工學院遇到的事情，它本身不是行政上的事情，更不是政府行政的事情，但事實上就必須通過政府部門去做。譬如說，聽說理工的課程設置，甚至一些教育計劃的調整，必須通過政府有關部門去審批。本來是個學術性的問題，最後完全用行政干預的方案去解決。我覺得這麼多年了，我真的不理解。今天我們討論的是責任政府和責任社會，其實應松年教授說得非常對，它是個統一的東西，是不可分割的。但若是真把它們分割一下，責任社會我暫時不討論，我現在討論的是責任政府。討論責任政府時要討論政府責任，如從責任這個切入點去討論政府問題，去討論行政改革的問題，這肯定是對的。但是其中一個很重要的問題是，它為甚麼要承擔這個責任，權責是統一的，如果這個權力結構、權力運行機制、權力的授權方式，包括權力阻止問題都不清楚的話，責任問題就沒辦法討論。我曾經認認真真去想過的一件事，我現在是澳門理工學院的一個老師，我之所以能在理工的課堂上講課，學生能夠聽我的課，甚至學生很勞累地去記筆記，為甚麼呢？是由於澳門理工學院的領導跟我簽了一個合同，有一種在法律上的授權，甚至要司長批了，最後我才可以講課，如果我沒有簽合同，儘管大家都知道我是來自北大的，我也不能講課。我認為這個問題從理論上講是一致的，就是說，權力和責任的關係問題，拿到公共行政去討論是一致，可是這些問題我們並沒有劃得很清楚。我剛才說的，明明是學校的一個自主性的、甚至學術自治的問題，最後從行政干預，當成行政問題去解決，怎麼解決得了呢？所以這個權力結構如果不去解決的話，尤其包括權力的上下關係、權力授權關係不去理順的話，談論責任，當然也可以去討論，但事實上最後還是有職的無權，或者有權的無職，有的甚至可以說是閑差，無權無職，行政上可能還有個職位，但無權無職。其實是一個很簡單的理論問題，但是事實上，包括你們講的高官問責制，現在這個問題也是歸入權力問題，如果權力結構不對，向誰問責呢？你說高官問責向誰去問責呢？要是權力結構本身有問題，那你怎麼問責？所以我的一個看法是，作為一個理論問題，是權力責任問題。第二個問題，我們在談論政府責任的時候，其中一個很重要的法律職能，法律是一條底線，這個東西是不能夠逾越的。但是行政職能方面，當然我看到很多定義，譬如行政主體或者行政組織或者行政人員，違反了相關的行政法規，要負擔一些責任，這是行政責任。這個定義太抽象，為甚麼呢？應老師談到這個問題了，就是裁量權問題。如果這個法例本身或者行政法規本身對權力的定義、權力的使用和執法都規定得清楚，那還好辦。關鍵問題是我們對很多行政程序也就是行政裁量權的認識不是很清楚，一旦行政裁量權運用起來時，那就麻煩了。它是不是有效，是不是該給你的沒有給你，不該給他的卻給了他，這些問題太大了。我想說一說我這個案例，會生動一點，我首先承認在這個事情裏我是錯誤的。那天晚上我和我的學生一起在班上討論，最諷刺的就是正好在討論公共行政改革問題，討論完了就走了，走到我家附近，有兩個警察過來說：“證件！”說句實話，通行證是應該帶在身邊的，但通行證一旦丟失了以後去補領是很困難的，所以我一般不敢帶通行證，不是說不願意去配合執法，而是怕萬一丟了很麻煩。所以他要我出示證件時我馬上把澳門理工學院員工證拿出來給他，我對他說我有這個證件，那個警察兇呀：“這是證件嗎？這是證件嗎？這是證件嗎？”當時我心裏想，你可以作為一個執法者懷疑我是不是偷渡的或是不法留澳，但是你沒有弄清我身份的時候你不可以把我當成偷渡者，或者違法的。結果我告訴他，我是理工的教授。說教授也沒用，其中一個很受落，另一個人差一點肢體上就有些反應。當時我真的很火，本來這件事是執法過程中遇到的問題，你說法律對不對，絕對是依法行政的，但是執法的過程裏面，怎樣能夠對社會、對公民盡到應該盡的義務，這就不一樣了，這就是剛才所說的裁量權問題。本來你說：“有沒有證件？”我說：“我沒帶。”“為甚麼不帶？”我就如實告訴他；如果他再問到底有沒有？我就說有，而且可以回去拿給他看。這都是解決問題的辦法。可現在就真像逮住賊一樣。說實話，我就想到美國奧巴馬處理那個哈佛大學黑人教授與警察之間的事件，我想如果我遇到那種情況結果也是一樣的，我心裏很不平衡，我堂堂一@LJ@

《“一國兩制”研究》第2期個大教授，你這個年青的人這麼刁難我，怎麼可以呢，對不對？但人家是依法行政啊，按照法律規定查你有沒有證件。所以，行政責任和法律責任有時候在真正執行時，出現的問題是很難弄的，搞得不好矛盾就非常激化，換句話說，我們的行政人員在執法的過程中，可能依照法例完全不違法，但是在使用自由裁量權時，沒有使社會和民眾感到很滿意，你沒有盡到為社會應盡的責任和義務。我同意張成福對行政責任的定義，他認為法律責任是對法律盡應盡的義務，行政責任是對社會盡應盡的義務。這個定義好不好還可以討論，剛才所說我遇到的事情，如果社會上多數人都獲得公平待遇，我想我就不會去計較結果。我認為關於行政責任和法律責任這個問題，實際上是我們討論的一個很重要的問題。最後我有這麼一個建議，聽說澳門法律改革中有很多法律專家參與，在座也有幾位從事法律的專家學者，一字一句去摳肯定是必要的，但是我個人認為，法律改革，特別是政府內部行政管理的法律條文的改革，離不開行政改革，所以行政改革和法律改革應該結合起來。甚至在某種意義上說，應該由研究行政管理的專家和法律專家共同討論政府內部法律規定，我認為是很有必要的，不僅僅是靠法律專家依法從字面上去考慮斟酌，因為行政程序上的實際問題，法律專家不一定很清楚，但是研究行政管理的人在法律方面也有一定欠缺，所以我認為這兩個方面的專家互補一下可能會更好。我到澳門有一個很大的感受，我2003年來澳，當時才2,400多個民間團體，現在大概有4,000多，應該講團體相當多，而且發展速度快。按理說，作為一個公民社會這是一個非常重要的、很好的基礎。但是我有個疑問，在國家與社會的關係上，在公民社會關係上，我們的社會團體是不是覺得這是一件很自然的事，不需要去做甚麼，我想不是。民間組織需不需要政府去培育和引導，在我看來還是要討論的一個問題。政府去培植它，才有可能把政府不能代辦的事情，交給社會去做，這樣公民社會的機制才能比較完善，當然培育過程不僅僅是給錢，而應真正讓它在公共事務管理中發揮一定的作用。所以我當時有一個想法，這些社會團體，或者說作為公民社會最基本的力量，如果政府不去主導它，會出現一個甚麼結果呢？就相當於一株幼芽一樣，把它栽好，讓它慢慢長大，成長過程中一定要勤澆水、施肥等，否則任之聽之，經受風吹雨打，就有可能出現異常情況。如果政府簡單的把權力下放給這些組織，它承擔不起，最後就給壓垮了；或者說不應該給它承擔的東西硬要給它，政府經常這麼幹，無利可圖的事情政府絕對馬上就以與國際接軌為由，把它交到社會去了，但社會根本承擔不起來。所以我認為公民社會中的社會團體，特別是非政府組織能在國家與社會間關係發揮正面力量，讓它存在是一個最重要的前提，但更重要的是必須引導和培育。當然過程中也有另外一個問題，一個甚麼樣的社會就有甚麼樣的政府，有甚麼樣的政府就有甚麼樣的社會，我認為兩者應該是統一的。但為甚麼是有甚麼樣的社會就有甚麼樣的政府，如果仔細地追求，可能是一個文化問題，是個深層次的問題，是一個社會長期發展積累下來的文化問題，它不僅影響政府，也影響社會，換句話說，文化潛移默化的影響了各利益團體的實際行為。作為這一次對責任政府與責任社會的討論，我有一些保留意見。我們內地對責任政府的討論太多了，法治政府、陽光政府，等等，包括責任政府，但我認為有一個東西是必須討論的。1993我年黃山開會的時候，針對海南最早提出來“小政府，大社會”的概念，我當時就萌發了一個想法，僅僅是簡單地提“小政府”、“大政府”的問題，沒有甚麼實際意義。如果一個政府該做的不做，不該做的亂做，那就麻煩了，所以就引起了我一個思考，要作為一個責任政府，首先應該是一個此政府，不是個彼政府，意思就是政府要把應該做的事情做好、做對，不該做的不需要做，這個是個最重要的前提。第二我認為它必須是個強政府，如果是該做的必須把它做強、做好。在該做的、做強的基礎上，我認為政府還是應該小，不談這個問題機制不好辦。我當時在討論責任政府的時候，又講到另外一個視角，我講出來的時候，很多人是反對的，說這東西太敏感了，別講。我說責任政府除了應是個此政府(做該做的事情)、強政府(把該做的事情做好)、小政府(精簡的政府)以外，還應該是個廉政府，而不是一個腐敗的政府。現在這個提法，包括對澳門來說，還是值得討論的，因為政府是個有形的手，市場是個無形的手，如果政府是個腐敗的政府，可以設想，一個政府的形象對外老講為民服務，它用有形的手去控制自己的形象，但如果政府是個腐敗的政府，以一隻無形的手，一隻黑手、臭手，一方面用法律法規來指導市場，一方面用黑手在後面把市場搞亂，這樣的市場能發展起來嗎？所以認為要討論政府行為時候，過了十幾年了我還是堅持這個看法，它必須是個此政府、強政府、小政府、廉政府，而不是彼政府、弱政府、腐敗的政府，還要把誠信加進去，政府不能老說話不算數。內部監督和外部監督的一致性李莉娜：我想簡單的講一下政府的內部監督機制和外部監督機制的同步強化問題。如果把政府當作一個人的話，其實就是自我約束，期望政府自己監督自己，也就是內部的監督。其實，內部的監督一定要靠外部的監督去發揮作用，如果沒有外部監督，內部監督其實是無效的、虛假的，是根本不成立的命題。內部監督機制和外部監督機制，重點不在內部監督，而在外部監督，不能把兩者放在平等的地位，要強調主@LK@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要次。內部監督必須依靠外部監督作保證，另一方面外部監督可以保證內部監督機制有效合理，兩者的關係要理清。第二，既然講到內部監督和外部監督，怎麼去建立一個有效的、合理的外部監督？在這方面一個很清楚的理論講到權力的分割問題，按現在我們的體制，權力是不是得到分割。比如行政主導的問題，行政主導一旦主導，一種權力一旦做大了，其他的權力就會相對縮小；一旦縮小了，比如在立法和司法方面，他們對行政的監督，能不能有效和充分，這個我們要考慮的，這是體制內的監督。還有體制外的監督，就是社會的監督，包括企業的、個人的，還有澳門特別的文化，就是社團監督，和輿論的監督。如果體制內的監督不能發揮有效的作用，可不可以期望體制外的監督非常的有效、積極和主動。這是可以看得到的，澳門的社會監督對政府發揮了甚麼樣的效果，我們可以考慮這個問題。第三是監督標準的問題，我們到底要對政府監督甚麼？最近工聯的關翠杏說了很多次，說政府經常以依法行政為它採取一系列措施的理由。依法行政不好嗎？問題是現在的依法行政已經讓大家產生了很大的疑慮，依法行政是依甚麼法？或者說有沒有法可依？如果沒有法可依是甚麼原因造成的？第二個是剛才講的有了法以後，怎麼執法的問題，就是行政裁量的問題，剛才陳教授講得非常精彩。還有監督的標準，監督政府我們是應該用比普通人高的標準，還是跟普通人一樣的標準？剛才有朋友認為，對政府的標準不應該更高，我有不一樣的看法。當年的克林頓因為婚外情而差點要下台，說明了甚麼？一個普通人婚外情沒人理，一個總統為甚麼就不能有婚外情？大家事實上肯定對政府有更高的標準，不僅僅是針對政府的某一個高官，而且是針對政府裏所有的人。比如說澳門有一些超高建築，一個普通的商人，起好一座高樓，被政府截停了，最多就是財政的損失。但如果違規的是政府，就不僅僅是某個人荷包的損失，而是整個社會財政的損失，從長遠來說可能還造成環境的影響。如果我們對政府沒有更高的道德期望時，我們幹嘛要讓政府去做這些事情呢？是不是我們每個人都可以做呢？還要政府幹甚麼？政府是不是應該比我們做得好一點點，在我們心目中，政府當然應該比我們更優秀，否則的話，就不應該由你來坐這個位置，我就可以取而代之。還有一個我們現在內部監督體制設置是不是合理的問題。我們除了外部的監督，內部也有監督機制，那就是審計署、廉政公署，廉政公署按照基本法的規定，它向行政長官負責，在其他很多國家，廉政這一塊其實是向議會負責。如果廉政公署向行政長官負責，從法律的角度來說，從公共行政的自我約束來說，廉政公署作為內部監督，自己監督自己，這個監督會有效嗎？選舉制度可以更加完善林玉鳳：我從今年參選的一點經驗講起，剛開始打算參選的時候，我就約選舉委員會，問了很多細節，因為我們沒有經驗。我們以為因為要開立一個特定的戶口、向公職局交資料，好讓他們查我們的金錢來往，有關人員說沒有規定。我就覺得很奇怪，這樣怎麼監管我們的錢怎麼用？然後他們很不好意思的說，反正現在這個沒有規定。這個選舉經費上限是890萬啊，竟然沒有一個監管金錢進出的機制。因為我們是通過籌款籌集競選經費，那麼有關籌款有甚麼具體規定？又沒有規定，除了匿名捐款一定要交給慈善單位以外，甚麼都沒有規定，才知道很多細節就是沒有監管。慢慢的就發現越來越多漏洞，比如說選舉法律規定是我們7月3號之前要報名，7月13號之前要提交政綱，可是宣傳期是9月5號開始，那我們交完政綱以後差不多有兩個月的時間，不可以公開講政綱，甚麼都不可以做，一做就是偷步宣傳。那我們到底要做甚麼，就變成很莫名其妙。參選而不能講政綱，一定要等到9月5日，9月5日以後就只有14天。我跟很多外地、香港的朋友都聊過，他們問你們只有兩週，怎麼宣傳？怎麼打議題？我只好說，澳門就是不需要打議題的啊。你講民主、公共行政改革，可能要講幾場，跟人家提出來慢慢討論，法律的規定就讓整個社會沒辦法在宣傳期裏打任何的議題。那兩週就是風風火火在搞活動，亂搞一通，沒有就任何一個問題達到共識，根本沒有那個空間。你看美國選舉，資本主義的社會制度裏，有關公共醫療衛生的制度、墮胎是否合法，每一次的選舉都是大議題，但對我們來說永遠都不是議題。選舉到現在，我們的焦點是誰在偷步宣傳。好，你要抓這個也可以，但全澳門都知道的秘密是甚麼？大家都在請吃飯，請吃飯的錢究竟要不要算在選舉經費裏面？沒有規定。那就變成參選以後，我們沒有錢請吃飯，也不打算請吃飯，結果就是沒搞活動。我很多朋友都在問，人家都在動，你不動怎麼辦，這樣你會輸掉。我開始感覺到有一些人對參選有意見，我有幾個中學老師看見我就跟我說，你好人一個，怎麼要去參選？說得好像我要進黑社會一樣。就是這種選舉的文化，把選舉污名化了。廉政公署說了要打擊賄選、要廉潔選舉，可是在選舉法的細節上，根本沒有配合。香港的選舉在宣傳期內的焦點，除了議題以外，是參選團體到底有沒有偷偷的把應該算在選舉經費裏的錢沒有算，比如進入競選期間，請吃飯一定要報，所以他們進入競選期間，一般就不太敢跟人家吃飯，我們是反過來。在澳門，現在我如果約人家吃飯，不請好像是我不對，因為大家就覺得你參選嘛，你應該請吃飯，可是請的錢又不用算進經費裏，那如何把所有的參選人都放在同一個起步點上？廉潔選舉從哪裏說起？我們感覺還是挺欣慰的，又發現了澳門的一個秘密，每天都發現一個秘密，就覺得收穫挺大的，原來它是這樣操作。我們有直選這麼多年了，都@LL@

《“一國兩制”研究》第2期沒有在細節上推動廉潔選舉，也沒有跟公民講清楚究竟選舉是甚麼回事，現在變成選舉就是請客吃飯和抓偷步宣傳。我們沒辦法就任何重大的社會議題在選舉過程中尋求共識，我們只有兩週，想要搞一個關於到底要不要普選的討論，怎麼夠？香港一討論就是十年，我們根本就不需要，這是個很大的問題。我覺得澳門的公民社會和公民教育問題還挺大，現在澳門政府在推動公民教育的有教青局、法務局、民政總署，都在告訴你公民教育等於愛清潔、洗手、H1N1來了，打噴嚏的時候用手掩鼻，像小時候進幼兒園的時候，要唸的第一句口號就是“愛祖國、愛學校、愛衛生”，怎麼整個政府都在做幼兒園的公民教育？不是說這個不重要，這個也重要，可是公民教育是不是也有其他層次？比如社會上發生了家庭暴力問題，整個社會的輿論都說做父母的要愛自己的子女，做老公的要愛老婆，不要打她，講的都是倫理的意識，並沒有強調除了倫理、愛，還有一個權利的問題，所有的公民教育、政府的文宣都應強調老婆不是老公的附屬品，不可以打她，她也是一個人。發生亂倫案以後也是說作為父母，應該愛孩子，愛孩子就不會傷害他，但更應該強調的是作為父母無權侵犯孩子，這種權利意識在我們的公民教育裏非常缺乏。我們到底要怎樣的公民？除了防感冒、愛衛生以外，要告訴人們甚麼才是公民，甚麼才是參與，參與就是不要收錢投票，可是日常生活裏，你一知道人家參選就去問他要不要請吃飯，在灌輸的是甚麼意識？我覺得不僅僅是沒有推動公民意識，而且選舉文化也得不到進步。在選舉法中沒有在細節上貫徹那種精神，也不鼓勵參選團體在競選期間打議題，結果選舉就變成像一場遊戲。我有一天看見一個學生，他問我最近為準備選舉在忙甚麼，我說我在寫參選政綱，他說你不要寫，沒有人看的，隨便應付一下就可以了，他很真心的跟我講。我說我們想要把它寫好。他說那算了吧，你也是應該寫，你是老師嘛，可我必須要告訴你，那個是沒有人看的，不用花太多時間。我講這件事可能有點片面，在整個過程中，有人還是會響應籌款，給我們捐錢。另外，我看見網上的討論區有人說，看見我跟一群人吃飯，就說原來林玉鳳也會請吃飯的，似乎就沒有別的可能性。這種選舉文化就帶給整體公民一個錯誤的選舉意識，究竟我們要的是甚麼？我認為現在政府的責任不僅是管好行政那一塊，還要培育公民，在選舉的過程中、在選舉法中，推動公民社會建設，培養一個在現代選舉過程中有比較理性的辨別能力、可以參與公眾討論的公民，這些目前都沒有在考慮之列。所以有點悲觀，當然，也很樂觀，幸好還可以有機會在這裏討論這一類議題。洪榮坤：提到公共改革啊，得追究到回歸以前的澳門。澳葡政府管治澳門的時代，是過一天算一天，沒有甚麼政策，不理市民的投訴，就是這樣的一個結構在慢慢發展。到回歸了，開始的時候官員也是這種做法，過一天算一天，頭痛醫頭，到後來市民的投訴渠道多了，它就開始重視市民的要求，哪塊有問題抓哪塊。到底怎麼透過公共改革來長期發展澳門，包括官員怎麼處理澳門的事情，需要一個長遠的政策計劃。現在舉出來的實例跟官員的作風有關聯，比如很多人提出高官問責，但沒有意識到高官也只是做幾年的高官，可能工資只有不到十萬，五年以後可能沒辦法再做高官時怎麼辦？可不可以對高官薪酬加大投入，鼓勵他制定良好的政策。一個良好的政策可能影響到幾億元的有形無形的財產，讓特區政府省下許多錢，不要像歐文龍，一下子貪污了幾億元。候任行政長官說要廉政建設，到底具體怎麼做，市民都不知道。坊間正在討論的公共批給的事情如何公開化，政府的解釋市民是否接受，也是一個考驗廉政建設的問題。市民要投訴肯定有他的理由，政府的解釋是否能讓市民接受？政府提出來的事情到底是否做得到、有沒有信用？施政報告年復一年，內容差不多，政府到底做了甚麼，市民看不到。到底政府的誠信在澳門市民心中有多高？據我的暸解，屬偏低，即使派了兩次錢，市民對政府的誠信評價依然偏低，為甚麼政府不想想辦法，透過公共行政改革，扭轉市民對政府不信任的局面？因為只有堅持廉政、得到市民信任的政府才能發展，我們不能讓一任又一任的政府把問題積壓下來。目前司法效率低，市民不會罵法院，只會罵政府，說澳門政府不好，打官司拖那麼長，只會對政府慢慢失去信心，一件又一件事打擊了市民的信心。我們要求高官問責，是否可考慮給問責官員更高薪水，提高廉潔程度，聘用更有能力的人當官。剛才有朋友提到，裙帶關係在政府部門中很平常，但如果一位公務員知道上級官員在位不過幾年，而且做不好就得離開，公務員就會更注意發展自己的能力，慢慢就能夠在公務員系統中形成一種能力掛帥，而不是關係掛帥的風氣。行政執法與自由裁量權黃超文：我想談一下關於政府部門執法的問題。前線人員在執法的時候，首先應該相信他們是按照法律來執法。剛才陳教授說到他的親身經歷，我覺得在澳門政府前線人員執法時會發生這樣的一種情況，就是有時候他們的態度不能為一般市民所接受，但不代表他們不是依法行政，因為他們執法時擁有自由裁量權。大家都聽過狼來了的故事，因為前線人員會遇到情況實在太複雜，複雜到你們都想象不到，他們已經形成跟我們不同的思考方式。但他們面對不同的人時所採取的處理方式是不一樣的，也不是千篇一律的，面對小孩子會有笑容，面對老人家會幫忙。公共部門的前線人員執法的時候，在和市民互動的經驗中，給了他們一個先入為主的觀念，就是一定要提高警惕，要不然不能執法。現在這個問題回到了責任社會、責@DCC@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要任政府和責任公民上面來，其實執法就是履行責任，就有可能損害權利，在履行責任和損害權利之間保持平衡是很難的。每一個前線執法部門，民署、警察、海關等等，都在不斷的積累經驗，不斷探索，希望取得一個動態平衡，不可能有一個永恆的標準。我們作為一般公民，要暸解政府為了追求更大的公義所採取的行為，有時候需要大家的諒解和包容，才可以達到積極監管的目的，因為監管也需要理性，也不能單憑某一個情況和例子就說執法方沒有道理。所以我覺得責任政府、責任社會應該是以一種互相包容的方式取得和諧及動態平衡。陳慶雲：我同意你的觀點，我首先講了我是有錯誤的，第二他是依法行政。我說的是自由裁量權應有個限度，怎麼把它做得更好、更有效率。我的意思不是說他的做法一定是錯的，你剛剛說的是對的。蔣朝陽：剛剛從陳老師的例子來說，我看還是執法方式的問題。前不久我在網上發現了有一個美國的教授在北京遇到警察在查酒後開車，正好他那天酒後開車，他誇警察對他態度很好，警察給他驗了一下，結果是超標，就現場罰了五百塊，留了電子記錄，態度很好，比美國警察好多了。美國警察會讓你馬上下來，如果你手放到了別的地方了，馬上讓你舉手，你不舉手、再動，馬上就要開槍了。昨天就碰到一個朋友，他從美國剛回來，他說他超速了，警察追着他十幾公里，追上之後，他說那個警察看到是亞洲人，態度還不錯，否則的話像這種情況就很麻煩，因為在美國高速公路警察追超速的車後果很嚴重，所以陳老師你那是件小事情。我想回應一下李老師談到關於行政主導跟外部監督的問題，其實我想行政主導不排除外部監督，兩者是並存的，因為行政主導是一個政治性的原則。更深一步的考慮，現在面臨的問題不是說行政主導好不好、外部監督力度夠不夠，而是在政府行政體系裏存在一個權力過分集中的問題，這個問題要解決，有思想家說過，權力的絕對集中就會導致絕對的腐敗，所以下一步關於政府職能的架構劃分還需要考量。第二個問題，剛剛提到的內部監督機制廉署，李老師提到要把它放到立法機構去，我最近也看到內地退休了的前最高法院院長蕭揚提出來的，要把監察部放到全國人大裏，通過人大來監管，當然澳門的情況不一樣。香港的廉署也是獨立機構，對行政長官負責，澳門也是對行政長官負責，它是個獨立機構，在法律上跟一般的行政機構不太一樣，有人會提出來說廉署能不能監督行政長官？這個是涉及到基本法中中央與地方關係問題，還是要全面的、多方面的來考慮。第三，關於問責，問責最近是各方面都提出了，包括對澳門官員建立問責制，我把一些思考提出來，因為也不是一個系統的看法。關於問責我們還要全面地考慮一下，要解決一個問誰，誰來問，問甚麼，怎麼來問，問了之後有甚麼樣的結果。這五個方面都要全方面的來考慮，我們現在看到問責在內地和香港的發展情況，最主要還是根據澳門的實際的情況來考慮，按照基本法的框架，根據澳門的實際情況來設置框架和路徑，不能抄內地的，也不能抄香港的，因為香港高官問責產生的背景不一樣，香港的立法會議員當時是有一點站在想跟政府對立的角度。在澳門不一樣，在澳門是純粹為了提高行政效率，搞廉潔政府，促使澳門長期繁榮穩定發展，背景不太一樣，所以我覺得這個問題還是要全方位地、多層次地加以考慮。李燕萍：澳門的行政訴訟法典當中有一個規範起訴的制度，對於抽象的行政法規或者行政規章可以提起訴訟，但是行政訴訟法第88條明顯地排除對於抽象規範違憲性的訴訟，即不能按照行政訴訟法典去對抽象規範提起違反憲法的訴訟請求。回歸以後，基本法替代了回歸前的組織章程的地位，現在有一個問題就是，在澳門要不要建立一個對於抽象的規範是否違反基本法這樣一個訴訟程序，從這10年的司法實踐來看，法院給出來的回答是否定的，公民不可以僅僅針對抽象規範的違反基本法的性質提起司法程序，凡是這種行為，法院都是否定掉的，但是可以在具體的個案當中挑戰規範是否符合基本法，達到一種實質上的效果。那麼外部監督機制當中當然也涉及基本法的問題，在進一步的推進法律發展的過程當中，剛才李老師也提到了，政府都打着依法行政的旗號在行動，導致老百姓就會對法律產生質疑，感受到不公平，懷疑法律本身是不是有問題，可不可以對於抽象的規範提起一個侵犯基本人權或者違反基本法的訴訟請求。這個在制度上或者在制度安排上，我們是不是要進行考慮，要不要納入到基本法保障機制當中予以思考。這是我提出來的一個問題，在教學當中體會到還缺乏這樣的一種機制。王長斌：我們今天討論的責任政府與責任社會，今天早上會上提出來有甚麼樣的政府就有甚麼樣的社會，有甚麼樣的社會就有甚麼樣的政府，但這裏面是不是還有一個主次的問題，因為要改造一個社會的話，我覺得是非常的困難，因為它有一個非常系統的、非常覆雜的文化因素在裏面，因此，是不是應該先從責任政府做起？剛才陳老師舉了個例子，其實我還是覺得，政府在依法行政這方面做得並不是很夠，比如說我覺得他不應該在路上隨便就把你攔住來查，我覺得在依法行政這方面做得不夠。林玉鳳博士也舉了這樣一個例子，在選舉方面，有一些細節沒有做到，其實是我們的政府沒有做到，我在公共汽車上也有看到宣傳，說買票、賣票均屬違法，一個反賄選的問題，雖然好像是各打50大板，買票和賣票都屬違法。其實為甚麼要放在公共汽車上呢，就是要教育老百姓懂得賣票是違法的，老百姓要有責任，不能賣票。但是想一想，我們的政府在這一方面做得可能不夠，我覺得@DCD@

《“一國兩制”研究》第2期還是應該從責任政府這一點來做起，從政府來慢慢引導社會，慢慢的往前走。社會的改革不是一天兩天的事情，不是一年兩年的事情，是一個非常漫長的過程，政府要帶頭，要從政府做起，我覺得還是要有一個主次的問題。李燕萍：王老師您剛才提到警察不可以當街要求市民出示證件的問題，其實在行政法當中是可以的，這是一項公共權力，他進行公共治安管理，有這個職權，而且這個完全是屬於他自由裁量的範圍，他這個合理懷疑完全是發自他內心的，他根據當時的時間、地點、情況，作出一個判斷，所以剛才陳老師是承認錯誤在先，他必須要隨身攜帶通行證的，包括我們必須隨身攜帶身份證，我覺得你講的實際上是一個行政倫理的問題。王長斌：法律是有這樣的規定，但法律的規定還是應該再細一點。剛才蔣教授講到開車的問題，其實我自己在美國都有碰到過，我剛剛學會開車的時候，按照美國的法律規定，必須有拿到執照的人陪在旁邊才能單獨開車。但是我沒有，我就那麼開，我也不知道，到了黃昏的時候應該開燈我也沒開，警察就把我叫住了，要是按照美國的法律它罰得很嚴，要是發生事故，三年以內都不能開車。但是警察說，我看見你沒開燈，所以我讓你停下，是我有違法的情況在先，他才能把我叫住，否則的話他知道我不能開車也不能叫住我，他只能有一點懷疑你是有甚麼問題，他才能把你叫住。但是他把我叫住以後，他叫我把駕照拿出來，發現我沒甚麼問題，跟我說你這是第一次，我給你一次警告就算了，你趕緊去把正式駕照考下來，就完了，沒有任何處罰，要按它的規定的話處罰應該很嚴。黃超文：你們都強調同一點，就是有合理懷疑，有合理懷疑以後，採取甚麼樣的行動，就是行政倫理問題。合理懷疑比如說刑事訴訟裏面就有一條，對於不法分子慣常進出的地方有懷疑的人物，我們都可以對他進行身份調查，這其實就是一個合理懷疑的其中一個例子，還有其他很多涉及到自由裁量的情況，所以兩方面說都可以。高官問責與政改法改尉東君：我想請教一個剛才提到憲法的問題，就是高官問責向誰負責的問題。根據基本法，行政長官是對中央人民政府和特別行政區負責，另外，除了國防和外交事務，特別行政區實行高度自治。我的想法是，國防和外交是一個國家主權的體現，國家主權是中央的權力，所以行政長官要向中央人民政府負責，此外也要向澳門特別行政區負責，因為澳門的行政長官是透過澳門具代表性的澳門居民組成的選委會選出來的，就是說澳門特區除了國家主權以外的事務是向特區負責。香港主要官員是向地區首長負責，由行政長官提名，報請中央政府任命，澳門基本法在這方面的規定和香港的基本上沒有分別，那麼如果香港的問責制沒有違反憲法，而且實際有用，從2002年開始，香港市民和中央政府對它的評價還比較好，澳門在這方面為甚麼會存在爭議呢？當然我們明白如果從西方的政治學的觀點，應該是向公民負責，但澳門是行政主導，跟外國的情況不一樣，沒有政黨政治，我想請問駱教授從憲法或其他的角度是怎麼看？駱偉建：從兩個基本法來看，當然不一定是完全一樣、沒有任何差別。香港特區成立了幾年以後，有人跟行政長官建議，因為港澳地區沒有採取政黨政治的運作模式，所以主要官員雖然是依靠着首長，但不是政治性的任命，所以他不存在對誰負責，行政長官沒有一個確實的團隊，所以運作起來較困難，特別是出了一個陳方安生的例子。所以有人建議，行政長官要推行政策就一定要搞問責制，就是一個政治委任，官員要對行政長官負責，至於下面的局長由文官來擔任，採取這麼一個制度。這個制度確實跟西方的制度也有一點不同，因為香港最初有些人希望搞英國式的部長制，部長制要共進退，其實現在香港的問責制，也不是共進退，行政長官就是不當了，不一定意味着底下的官員也不能當了，未必就是連帶責任。澳門嚴格來講沒有確立這個制度，我們現在是5個主要行政官員，澳門大概有50多個局吧，這個局算甚麼呢？算是事務官還是政務官呢？按照現行法它只能算是事務官，不是政務官，這些人不成為政治問責意義上的政務官，所以變成了行政長官跟主要官員的關係。最近剛剛通過的領導主管通則，最高級只是規定到局長，那麼很清楚了，領導主管問責實際上不是一個政治上的問責，最多是行政法律上的問責，現在澳門剩下來的就是主要官員向誰問責的問題，行政長官向中央問責的情況基本上定了，主要官員向誰問責呢？至少立法會透露出來信息，是希望也要搞一個主要官員問責的規定，政府也透露信息就是說正在研究、正在搞，我暸解的情況是這樣。不管從政治體制的角度考慮，還是要讓官員承擔責任來考慮，有一點肯定是共通的，就是官員肯定要問責，這是我們澳門社會的普遍要求，這一點是沒爭議的，問責裏遇到難點在甚麼地方呢？其實立法會主席已經透過她對媒體的講話透露出一點信息，就是在基本法裏遇到了一定的難處，因為主要官員也是中央任命的，當制定問責的規定的時候誰來定呢？立法會能不能定就有爭論了。因為董建華在建立問責制的時候，當時香港的理解是不能由立法會定，因為如果由立法會定的話，有可能限制了中央的權力，因為官員是中央任命的，所以後來香港通過行政長官一個很詳細的內部指引來確立。現在澳門如果主要官員要問責，其中肯定涉及到法律規範，這個就麻煩了，假如@DCE@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要一位主要官員有違法行為該怎麼處理呢？如果要規定的話，按照剛剛通過的《關於訂定內部規範的法律制度》，行政長官就不能定了，就到立法會去了，那立法會可不可以定呢？它跟中央的關係怎麼處理呢？所以在落實基本法的過程中這是一個需要討論的問題，不規定內容呢，又不像是問責，要規定內容呢，又必須通過立法會，這個關係要去協調。我相信政府也好、社會也好、立法會也好，對於推行問責是有共識的，沒有爭論的，現在要在技術上要找到一個妥當的辦法來解決。另外，官員問責也要權利和責任結合，不能只給官員責任和義務，官員也要有權利，也要有適當的福利保障，又要馬兒跑，又要馬兒不吃草也不行。要規定官員的福利保障，行政長官又不能定了，又到立法會去了，所以又要考慮主要官員問責的結構和規定的內容該怎麼處理。能不能離開這些問題，或者是這些東西另外規定，據我暸解，政府正在研究，還沒有研究成熟，不是不想做這個事情，有些問題沒想好，沒有弄通，所以還要等一等，推行問責制應該是沒有問題的。應松年：關於委任制、競爭上崗、聘任制，大陸在制定公務員法的時候，專門討論了一下，意見也不是非常統一。委任制的產生，不是沒有道理，因為政府要講效率，因此一般都要實行首長負責制，這個首長負責制是進了國務院組織法。國務院組織法明確說了總理負責制，委員會主任負責制，首長負責制好聽一點就是凡是歸你的你就要承擔責任，你有權就有責，這樣子效率就比較高，而不是大家都參加討論，少數服從多數。國務院組織法有一句話，說“國務院的重大問題要由國務院常務會議或者全體會議討論決定”，然後大家就猜這句話的意思，“討論決定”那就跟首長負責制不一致啊，其實實際上最後看國務院處理問題，就是要討論，討論完了以後，總理決定，不是少數服從多數。當然，這樣的話，下面的官員必須由他來委任，官員要對我負責，這攤都是我的事啊，部長不對我負責我怎麼控制局面？首長負責制是有這麼一套東西在那兒。現在呢，大陸又實行競爭上崗，競爭上崗的好處就是能夠避免首長一個人亂任命，要找個人來頂替這個角色，競爭上崗有它的好處，經常看到有一些很有才華的人上來了，但是首長有時候就管不了了，我是競爭上來的，不是你提拔上來的。有一利必有一弊，所以也不能把競爭上崗看成是十全十美。大陸的聘任制範圍比較小，規定了那些技術人員，比如部門裏管信息產業的一些高級的電腦工程師，部門裏產生不了，要培養也來不及，它就到那種電腦公司等地方去找好的技術人員，聘請過來，工資相當高，因為他本來在企業裏的工資就高，一般也可能會有年限，至於編外、編內的問題，大陸是在編內。聘任的管理和委任的管理是不一樣的，聘任的管理是合同的制度，所以他可以到法院去告，這些問題都可以研究，這類制度不都是十全十美的。剛才也提到文化深層次的問題，責任社會是很多人組成的社會，社會裏的人對於政府會有很大影響，比如死刑問題，我們國家的刑法裏規定的死刑種類非常多。當時刑法學家們就擔心這樣不好，其他國家現在是在廢除死刑，我們現在死刑多得不得了啊，當時我聽王漢斌老師講，他認為廢除死刑在中國是不可能的事，現在能做的是怎麼能少一點。結果在常委會一討論，根本就沒門兒，這也要判死刑，那也要判死刑，因為中國人的文化就那樣，不判死刑就不行，你說經濟犯罪在好多國家根本不判死刑了，在中國根本不能想象。不要說別的地方，就說我家裏，我學法律，我回去說這個事兒，這個人判死刑有點甚麼，我們一家五個人有四個人都反對，“這樣的人不槍斃還得了嗎？”所以在這種社會氛圍之下，社會對這個問題的認同直接影響到制定法律的人，所以我贊成這是個文化深層次的問題，它不是一朝一夕能解決的。最近已經開始要慎用死刑，但老百姓非議非常多，壓力非常大。還有一個行政責任、法律責任等等，原來都是很明確，在大陸講行政責任是相對於司法責任來說的，是行政方面的責任，又叫做紀律責任，相對於刑事、司法這方面的責任來說，後來我們行政法學者不同意，因為行政責任、紀律責任，它也是個法律責任，這是公務員法規定的，違反了公務員法才會承擔紀律方面的責任，也是法律責任。不過現在想呢，用紀律責任的意思就是還沒觸犯刑事，刑事責任是司法責任，這樣劃分一下，大家聽起來比較好掌握一點。當然，行政責任應該是政治責任，政治責任在大陸很少用，用的是領導責任，因為大陸沒有政務官，沒有政務官就很難說甚麼叫做政治責任，這跟政黨政治有關係。我非常贊成剛才說到的一個問題，就是行政改革也是法律改革的問題。這件事情一直追溯到20世紀80年代，大陸最早開始研究公共行政是在那個時候，很有意思的一個現象是，對行政學的研究和對行政法的研究都是同一個時代起來的，這就是說對行政方面的重視是那時候開始的。有一個國務院參事向國務院提了個意見，說國外都對公共行政，那時候叫公共管理學，有很高的研究，政府應該按照這方面來做，後來就有專門批示給國務院研究室來研究這個問題。國務院研究室在全國範圍內召開了第一次行政管理學研討會，這個會議有一個紀要，因為這個會是國務院研究室召開的，它就有官方的色彩了，會開完了還有一個紀要，大家來貫徹執行，紀要裏有一個口號，是要使行政管理科學化、法治化、現代化，特別強調科學化、法治化。在這個問題上我當時寫過一些文章來討論，我認為行政管理的科學化的意思，就是公共行政管理應該符合客觀規律的要求，符合行政規律的要求，你就符合科學，科學就是對客觀規律的認識，客觀存在是這個樣子的，你跟它相一致了，那麼就表示是科學化了。法治化的意思就是一個國家要把科學化@DCF@

《“一國兩制”研究》第2期的管理用法律把它固定下來，這個對政府來說是依法來辦，實際上就是依科學管理來辦，我不知道這樣的認識對不對。所以我曾經有一個想法，要編一本行政管理學，既講科學管理，又講法治管理。後來我慢慢的轉到搞行政法來，也有這個很重大的問題，科學管理把科學規律都說了，但最終政府能不能按照這個理論來貫徹執行，就很難講，因為真要成了法律以後政府就不能不幹，要按法律規定來做，這個問題我看到最近經常有人討論，這是我一些早期的看法，供大家參考。還有一個問題是關於監督的問題，這是一個很有趣的問題，瀋陽市的市長跑到澳門來賭博了，帶着他的財政局長，花錢如流水，他要多少財政局長就給多少。後來是被查出來了，就產生一個問題，以後我們是不是要對前往澳門官員嚴加控制。我對這個不怎麼看好，我認為問題不在這兒，問題是這個市長怎麼會有這麼大的權力，可以把國家錢隨便花？所以問題不在於能不能去澳門，是制度本身的問題。我想西方恐怕很少有一個國家的政府首長敢在外出時帶着財政局局長給他隨便花錢，怎麼會有這樣的事呢？中國最大的問題是權力的過度集中，集中到甚麼程度呢，我說甚麼就是甚麼，政府就像是他個人的一樣，我想花錢就花，我想給誰就給誰，這是中國腐敗的根源。如果不能解決政府的權力高度集中於個人的問題，就解決不了腐敗問題，要靠制度來解決問題。西方的銀行也有出事的，但沒有像中國那樣的，也是權力過度集中，行長有行長的權力，底下有底下的權力，一旦權力集中了以後，我愛把錢給誰就給誰，愛貸給誰給就誰。我看見一個西方關於貸款的制度，那是嚴厲極了，哪有那麼簡單的事，權力受各方面制約，這才是一套制度。制約腐敗問題還有一個非常重要的方面，就是公開輿論，人民把所暸解到的情況把它公開出來，提供給輿論，形成社會壓力，最後大陸有很多網絡方面的監督。這東西夠厲害的，最近有許多不公正的事情、腐敗的事情、胡作非為的事情，都是通過網絡揭出來的，到處一貼，立馬這個官員就完蛋了，這就是輿論。因為在正規的報章、雜誌上看不到，難以反映出來，所以通過網絡這個難以控制的場合把它捅出來，而且感覺網絡上的東西，水平在提高，剛開始的時候是層次比較低。從某一種方面來講，一個很重要的監督方面是靠公開輿論，有了這一條，事情就比較好辦，事情本來就在暗中幹，故也要在暗中監督。如果說腐敗的問題已經存在了，用外來的力量來監督它，外在的力量監督它的時候不揪它不行，得再用外在的力量再去監督它，事實已經證明這條路子是走不通的。改善權力過分集中，還有依靠人民群眾、依靠輿論來監督，才能徹底解決腐敗問題，當然還有另外一些深層次的問題，就很難說了。一流施政、一流決策取決於一流人才、一流智慧楊允中：今天的會議大家有目共賭，應當說是相當精彩、相當成功，除了兩位教授的精辟發言給我們帶來了很多啟示之外，我們在座包括已經先行離開的朋友，大概將近20位都作了不同的表達。我們這一次是有一點打破常規，開會不落俗套，設計了這麼一個題目，會議主題得到主講嘉賓和在座朋友們的基本肯定，還是有它一定的積極性，但這也不是惟一的判斷標準，因為這方面我們過去沒有涉足過，所以我們作出嘗試，如果能對澳門建設和諧社會的過程中，帶來一些積極的推動，就已經是求之不得了。有甚麼樣的社會就有甚麼樣的政府及其公職人員隊伍，強調責任政府意在推動陽光施政、民主施政、科學施政，意在推動施政能力與施政理念同步提升；強調責任社會，意在推動社會結構與社會理念的及時轉型與升級，意在真正建立以居民綜合素質全面提升為基礎的新型公民社會，意在持續提升社會的高守法率與低犯罪率；強調雙責任型社會建設、強調政府與社會的互動建設必然伴生法治水平、高和諧水平、高創新思維、高競爭意識的出現。今年是換屆年，新政府的施政團隊就要揭盅，目前議論紛紛，我認為總體上還是應該寄予厚望的。下面補充幾個觀點，一個是時空概念。今年是回歸的第十個年度，特別行政區從無到有，我們不只看到香港在實踐，澳門也已經實實在在地走過差不多十年的路程，這是非常具體而形象的。特別行政區制度是我們國家現行的基本政治制度之一，進入特別行政區的發展年代，特別行政區的運作，恐怕要體現一個基本的理念，就是我們這個會議的主題，一個是政府有效的管治，另外是我們的社會要和諧運行，只有社會和政府形成合力，才能達到基本國策所確立的“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，這樣一個新的施政模式，能夠有效地向前推進。大家提了很多關於行政改革和法制改革的內容，因為很多都是公務員團體的代表性人物，提議都有根有據，十年來這方面不斷尋求，有所前進，有所改善，但遺憾的是現在似乎和民意訴求，包括公務員本身的訴求還有一個明顯的落差，希望不足的方面，我們通過一些深層的思考，能作一些必要的推動。包括已經行政制度化的東西，也還可以繼續思考，因為這樣才能令我們的制度完善達到一個比較高的層次，因為這不僅是公務員制度，包括澳門理工學院、澳門大學都是政府公辦的高等學府，兩個性質就不同，澳門大學是個公法人，它有決定它命運的自主權，澳門理工學院則很多事情都決定不了，甚至請一個文員，都要報給司長來審批，實在是影響運作，而且不公平。兩個學校的學制、基本制度都不一致，澳門大學教授分三級，澳門理工學院兩級，這個問題解決不了，同樣是教授，規格卻不同，絕對是一個不正常的局面。現在@DCG@

“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要澳門大學得天獨厚，國家特批1.0926平方公里，不管它今後怎麼發展，但我相信澳門絕不是一個大學所能夠完全承擔這一個歷史任務，所以澳門理工學院也不能放鬆，還有更多的實體都要參與。還可以舉很多具體的例子，都有待改進。教育系統中的教育暨青年局，主管基礎教育，它是個政府職能部門，管高等教育的卻是個項目組，這個關係絕對是莫名其妙的。回歸十年了，這樣一種基本關係還沒理順，所以這絕不是一個簡單的事，而是大的政府框架中要處理的事，特別是今年政府換屆，如果能把這類基本關係理順了，起碼能管五年，甚至管十年以上。另外我們在座很多朋友，包括一些已經離開的朋友，是來自政府的行政主管部門，也包括法務部門。管法務的有法務局，管涉外法律事務的有國際法辦公室，還有一個管法律改革的單獨一個局級機構法律改革辦公室，至少三個部門幹一樣事，有沒有這個必要？其他重疊的地方也很多。架構的進一步完善，包括公務員管理制度的進一步完善，我認為絕對有很大的空間，當然基本的施政能力和施政理念的同步提升，在此時此刻恐怕也需要進一步強調。這兩大改革，社會上還有些誤區，甚至還認為今後應擴充高官高位，說是原來的行政和法務本來是兩回事，不能放在一起，我是百思不得其解，這是施政體系中靠得最近的兩個部門，除非每個局長都變成司長，否則的話總會有適當的綜合管理的問題。至於有的理念說形勢發展下需要多建立司級架構，但目前看理據似乎不太充分，包括一些新聞媒體透露的信息，甚至點名說某人可能接任某一位置，這個有點莫名其妙，是個人想造輿論呢，還是想趁火打劫，還是確實有主要決策人員已經有暗示，過河試水溫。行政改革與法制改革是澳門特區健康發展的一個關鍵環節。推動特區責任政府建設恐怕還有一段長路要走，推動責任型社會建設、加速社會結構的現代轉型則勢在必行。理順原有關係、選定適當參照體、積極有序推進相關領域的制度建設，直接關係到澳門特區的長治久安與繁榮穩定，直接關係到澳門公民社會發展與社會發育的健康化。經驗表明，一流決策、一流施政取決於一流人才、一流智慧，而一流人才，一流智慧只能產生於民主法治健全、綜合素質居高的公民社會。現階段，改革重點似應在上層而不是下層，是精兵簡政、節能增效而不是擴大高官高位、人浮於事，是選賢與能、公平競爭而不是政策過分傾斜，是嚴謹的制度、機制導向而不能有利益交換的再現。不管基於哪個考慮，我們還是要從澳門特區的整體利益和國家的整體利益來切入，從基本法的規定，從“一國兩制”的高度來關注這個問題。當然我們一般決定不了這些大的事情，但進一步的關注，絕對是有益無害的，所以我相信目前對澳門特區來講，今年這樣一個關鍵的年度，不僅是硬指標，“雙選”、“雙慶”一定要完成，而且還有軟指標，通過全面的反思，能夠把過去的問題，該理順的理順，該提升的提升，把握好第二個十年。所以“有辦法、有困難、有希望”，仍然是目前形勢的基本特點。@DCH@

論責任社會與政府責任應松年∗一、責任社會責任，對於人類社會的發展至關重要。責任是一種融合劑，增強社會的凝聚力、維護社會的穩定；責任是一種力量，推進民族的發展和社會的進步。當下，中國許多社會問題都反映出社會責任感的缺乏，以奶粉三聚氰胺事件為代表的食品安全事件、山西尾礦庫潰壩特大事故等頻頻發生的礦難事件，更可以說直接根源於企業，尤其是大企業、著名企業，對社會不負責任和社會責任的逃避和推卸。從長遠來看，一個可持續發展的社會，應該是充滿活力又富於秩序的，應該能夠調動一切社會主體、發掘一切社會財富。然而，社會責任感的缺乏，會導致人與人之間的冷漠甚至防備、對欺騙與腐敗的默認甚至追逐、對社會不公的無原則寬容等等。所有這些會逐步影響一代代社會主體的思維模式和行為模式，並最終在深層次上影響社會的持續發展。如何理解責任社會、提升社會責任感，是一個必須加以重視並刻不容緩地採取措施的重大社會問題。令人欣慰的是，這個問題正在引起全社會越來越熱切的關注：防控甲型H1N1流感中，公眾對山東首例確診患者行為的質疑，體現出對公民社會責任的嚴格追究；愈演愈烈的高官問責風暴，不僅是政府對自身責任的擔當，更是政府對全社會責任意識的回應和提升。那麼，應該如何理解“責任社會”呢？“責任社會”有兩個需要強調的問題。第一，何謂“責任”。從本意來看，“責任”有前後相繼的兩層意思：一是，份內應做之事；二是，做不好份內應做之事而應當承擔的後果。從“責任社會”的角度看，“責任”是為了形成和維護正常的社會秩序，全體社會成員應當對他人和社會承擔的最基本、最起碼的公共生活準則。這就引出了“責任社會”強調的第二個問題：責任社會，責任是全社會的。也就是說，從責任主體和責任對象這兩個角度考慮：責任社會的責任主體廣泛，一切社會主體都是責任主體，都要做好份內應做之事，否則應當承擔相應的後果；責任社會的責任對象廣泛，一切社會主體都要對自己負責、對他人負責、對社會負責。所以說，責任社會就是一個人人承擔責任、做好份內應做之事，對自己負責、對他人負責、對社會負責的社會。大體來說，責任社會的責任主體主要包括公民、企業、社會公共組織和政府。不同的責任主體有各自的“份內應做之事”，應當承擔與各自的社會角色相適應的社會責任。(一)公民公民是最基本的社會主體。公民最基本的社會責任就是遵守憲法和法律，依法行使自由和權利、履行責任和義務。此外，公民還應該尊重和遵守社會公認的道德準則。根據憲法，公民的基本義務包括：第一，維護國家統一和全國各民族團結；第二，遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德；第三，維護祖國的安全、榮譽和利益，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為；第四，依照法律服兵役和參加民兵組織；第五，依照法律納稅。除了憲法規定的義務以外，公民的法律義務更多來自於法律的規定。公民有權享受廣泛的權利。但在責任社會中，公民的權利只能行使到法律規定的邊界為止。法律的任務之一就是為公民權利的行使設定邊界。公民必須依法行使自由和權利。否則就負相應的法律責任。除法定義務，還有道德規範和公序良俗等等，它們的內容比較廣泛，各民族、各國家都會有些不同。但是，良好的道德準則，是保證社會凝聚力和人與人和諧相處的極為重要的社會責任的組織部分。(二)企業企業是社會最主要的經濟主體。社會責任是企業賴以生存和發展的重要基礎。積極履行社會責任，把社會責任理念和要求全面融入企業發展戰略、企業生產經營和企業文化，有利於創新企業發展理念、轉變企業發展方式，有利於激發創造活力、提升品牌形象，∗國家行政學院法學部教授@DCI@

論責任社會與政府責任有利於提高職工素質、增強企業凝聚力，是企業發展質量和發展水平的重大提升。從社會的角度看，企業積極履行社會責任，有助於解決就業問題，有助於保護資源和環境、實現社會可持續發展，有助於緩解貧富差距、消除社會不安定的隱患。在經濟全球化日益深入的新形勢下，履行社會責任的狀況和程度已經成為國際社會對企業評價的重要內容。各個國際組織對企業社會責任的認識，既有共同認可的內涵，也有不同的側重和差異。聯合國在2000年啟動的“全球契約”計劃中要求，跨國公司重視人權、勞工標準、環境保護和反腐敗，以克服全球化進程帶來的負面影響。歐盟把社會責任定義為，公司在自願的基礎上把對社會和環境的關切整合到它們的經營運作以及它們與其利益相關者的互動中。世界銀行提出，企業社會責任是企業與關鍵利益相關者的關係、價值觀、遵紀守法以及尊重人、社區和環境有關的政策和實踐的集合，是企業為改善利益相關者的生活質量而貢獻於可持續發展的一種承諾。世界經濟論壇認為，作為企業公民的社會責任包括四個方面：一是好的公司治理和道德標準，二是對人的責任，三是對環境的責任，四是對社會發展的廣義貢獻。國際標準化組織認為，社會責任是指一個組織在開展任何活動時都要負責任地考慮對社會和環境的影響，其活動應當滿足社會和可持續發展的需要，符合社會道德標準，不與法律和政府間協議相抵觸，且全面貫穿到該組織開展的活動之中。不同國際組織對企業社會責任的差異說明，企業社會責任的界定不是一概而論的，既要與國際接軌，又要結合本國國情和企業實際。概括而言，中國企業的社會責任主要體現為以下三個方面。第一，法律規範的自覺遵守，這是企業必須履行的社會責任。國家制定的環境保護、資源節約、安全生產、職工權益保障、消費者權益保護、市場經濟秩序等法律規範，企業必須自覺遵守，這是經濟社會健康穩定協調發展的基本保障。第二，企業價值的充分體現，這是企業應當履行的社會責任。企業價值體現在多個方面，對股東要不斷完善公司治理，優化發展戰略，合理配置資源，提高持續盈利能力；對消費者要切實提高產品質量和服務水平，提供優質安全健康的產品和服務，最大限度地滿足消費者的需求；對職工要提供安全、健康、衛生的工作條件和生活環境，保障職工職業健康，對自然環境要給予更好的保護，提高資源綜合利用效率，實施清潔生產；對國家和社會要誠實守信，遵守社會公德、商業道德以及行業規則，創造財富、提供就業崗位、及時足額納稅等等。第三，道德倫理的高尚追求，這是企業在自願的基礎上履行的社會責任。講操守、重品行，保持高尚的道德倫理追求，是中華民族一直重視的傳統美德。企業在遵守法律規範、體現企業價值的基礎上，還應該對社會承擔更大的義務，要有善心、有善意、有善舉，熱心參與社會公益事業，關心支持教育、文化、衛生等公共福利事業，在發生重大自然災害和突發事件的情況下，積極提供財力、物力和人力等方面的支持和援助。(三)社會公共組織社會公共組織是在一定程度上和範圍內行使公共管理職能的社會組織，包括行業協會、專業協會等行業組織，公共事業單位，居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織，工會、婦聯等人民團體。社會公共組織行使公共管理職能，管理政府不該管、不好管、管不了、管不好的事情，是對“政府失靈”的應對和對“有限政府”的補充。社會公共組織在本組織內部行使公共權力，其行為對於本組織成員具有比較重大的權益影響，甚至直接涉及到他們的憲法性基本權利的限制與剝奪。因此，社會公共組織必須合法行使公共權力，不得侵犯本組織成員的合法權益。社會公共組織代表本組織成員的共同利益，應該關心所屬成員，最大限度地實現並促進本組織成員的共同利益，防止和調解本組織成員之間的利益衝突。社會公共組織行使公共管理職能，應該發揮充分的教育、規範和監督作用，教育、規範和監督本組織成員遵守憲法和法律，遵守行業道德和職業道德，尊重社會公德，承擔社會責任。(四)政府儘管越來越多的社會公共組織在一定程度上和範圍內行使公共管理職能，但是，政府仍舊是最主要和最重要的公共權力主體。所以，政府是責任社會最重要的責任主體。從這個角度上說，對一個負責任的政府有兩個層次的要求：一是，一個負責任的政府應當是責任政府，也就是對人民負責、對社會負責的政府，對所有的公務員及其行為負責的政府，對其所制定的公共政策以及所做出的行為負責的政府；二是，一個負責任的政府應當是責任社會的實踐者、示範者、培育者和維護者。責任政府是法治政府的基本內涵之一，是對於一個負責任的政府的第一個層次的要求。對於政府來說，職權法定，而且職權和職責是統一的，權力和責任是統一的。因此，政府的“責任”有兩方面的要求，一是職權法定，不能超越法定權限，不能濫用法定職權，也不能不履行法定職責，這個“職責”就是政府的“份內應作之事”，如果政府沒有做好份內應作之事，超越職權、濫用職權、怠於履行職責，要承擔相應的法律責任。二是權力與責任是統一的。有多大權就要承擔多大責任。有權無責將導致濫用權力；有責無權將造成逃避責任，都不可能建立起責任社會。具體來說，責任政府的基本要求有如下方面：第一，合法行政。政府實施行政管理，應當由有權的行政機關在法定的職權範圍內依照法定程序進@DCJ@

《“一國兩制”研究》第2期行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。第二，合理行政。政府實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所採取的措施和手段應當必要、適當，應當避免採用損害當事人權益的方式。在行政實踐中，教育、幫助、指導等“柔”性執法方式可以更加有效的解決一些涉及民生的輕微違法違規行為，服務型政府應當予以充分的重視。第三，程序正當。行政程序應當堅持公正、公開、參與的原則，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開；依法保障公民知情權、參與權、表達權和監督權；行政機關違反法定程序的，要承擔相應的法律責任。第四，高效便民。政府實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。第五，誠實守信。行政機關公佈的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。第六，清正廉潔。要確保行政權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。二、責任社會與政府的關係儘管不同的社會主體有各自的“份內應做之事”，承擔各自的社會責任，普遍的社會責任感卻是社會發展必不可少的融合劑和凝聚力：依靠它，可以形成人人促進社會發展的合力；缺失它，會導致社會陷入一盤散沙的狀態。在這個問題上，政府應當發揮實踐者、示範者、培育者和維護者的多重力量：一方面，一個責任政府是其他責任主體的表率和示範，有利於倡導和培育公民、企業和社會公共組織的社會責任意識；另一方面，政府對於所有社會主體履行社會責任的監督，是對責任社會的有力維護，有利於營造公民、企業和社會公共組織積極履行社會責任的外部環境和社會氛圍。這是對於一個負責任的政府的第二個層次的要求。(一)政府與公民的社會責任憲法意義上公民身份的擁有，並不意味着公民都能夠合法地行使自由和權利、履行責任和義務。事實上，公民社會責任感的缺乏正是中國當下存在的一個不容否認和忽視的社會問題。主要表現為：公民法治觀念的淡漠，缺乏對法律的信仰；公民權利、義務觀念的片面，只強調權利而回避義務，不知道或者不願意遵守權利的邊界；公民規範意識不強，缺乏對職業道德、家庭美德、社會公德等社會規範的尊重和自覺遵守；最為嚴重的是，現實中對社會責任感缺乏問題的見怪不怪，並逐漸形成逃避、違背社會責任的不良的社會風氣。政府應當通過合理的制度安排，引導和培育公民社會責任感的普遍確立。第一，深入開展法制宣傳教育，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一和尊嚴，樹立社會主義法制權威，弘揚法治精神，形成全體公民自覺學法守法用法的社會氛圍。將公民的基本責任和義務通過法律、法規等規範性文件予以明確，通過法律責任的強制性，強化公民的規則意識，樹立正確的權利、義務觀念，依法行使自由和權利、履行責任和義務。第二，並不是所有的社會責任都需要體現為法律責任。對於那些不需要或者不合適法律化的社會責任，通過各種形式的責任意識教育，褒獎忠實履行社會責任的行為，譴責逃避、違背社會責任的行為，以增強誠信意識為重點，倡導愛國、敬業、誠信、友善等道德規範，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，培育文明風尚，弘揚社會正氣，塑造自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態，營造積極健康的社會氛圍，引導公民自覺履行法定義務和社會責任。責任意識教育是一項長期的、系統性的工作，工作的重點尤其在於青少年，要動員社會各方面共同做好青少年責任意識教育工作，為青少年健康成長創造良好社會環境。需要強調的是，社會責任感是公民在社會生活逐漸生成和樹立的。所以，政府應當引導公民參與社會規範的制定和社會生活的管理，擴大公民有序的政治參與，保障人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。讓公民在民主參與中，意識到自己社會主體的地位，並充分發揮積極性和主動性，樹立和增強社會責任感。(二)政府與企業的社會責任改革開放30年來，中國企業改革發展取得重大的成就，企業對社會責任的認知和實踐也經歷了一個由片面到全面、由自發到自覺、由理念到行動的演進過程。同時，社會各界也越來越關注企業的社會責任。《公司法》第5條明確要求，“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接收政府和社會公眾的監督，履行社會責任。”中國共產黨十六屆六中全會明確提出“廣泛開展和諧創建活動，形成人人促進和諧的局面。着眼於增強公民、企業、各種組織的社會責任”。胡錦濤主席在APEC第十六次領導人非正式會議上，提出企業應該樹立全球責任觀念，自覺將社會責任納入經營戰@DCK@

論責任社會與政府責任略，遵守所在國法律和國際通行的商業習慣，追求經濟效益和社會效益的統一。然而，中國企業在社會責任的履行上還存在着種種問題：一些企業沒有認識到履行社會責任對於企業增強市場競爭力、提升品牌形象、實現自身可持續發展的重要意義；一些企業僅僅把履行社會責任作為口號，沒有真正落實到企業的決策和經營中，甚至出現不履行慈善承諾的行為；一些企業為了追求眼前利益，致社會責任於不顧，以致於出現安全生產事故頻發、食品安全危機嚴重等等重大社會問題，損害社會公眾的利益和國家的利益，並最終損害企業自身的利益。企業社會責任的認知和履行，需要企業、政府和社會的協同互動。在這方面，政府應當加以適當干預，承擔主導性作用。第一，政府應當對企業社會責任給予明確、統一的界定，這樣既有利於企業參照實施，更可以實現政府對企業履行社會責任的依法引導和監督。國務院國有資產監督管理委員會2007年12月29日發佈了《關於中央企業履行社會責任的指導意見》，明確企業履行社會責任，應當堅持與促進企業改革發展相結合、與企業實際相適應、與創建和諧企業相統一的原則，中央企業社會責任的主要內容包括堅持依法經營誠實守信、不斷提高持續盈利能力、切實提高產品質量和服務水平、加強資源節約和環境保護、推進自主創新和技術進步、保障生產安全、維護職工合法權益、參與社會公益事業等八方面，提出包括樹立和深化社會責任意識、建立和完善履行社會責任的體制機制、建立社會責任報告制度、加強企業間交流與國際合作、加強黨組織對企業社會責任工作的領導等五項中央企業履行社會責任的主要措施。這是中國政府在企業社會責任界定方面做出的積極探索和實踐，獲得了國內外的熱烈反響和積極評價。第二，政府應當推動相關規則的制定、完善和執行、監督，推動企業社會責任履行的制度化、法律化，強化對企業社會責任履行的監管。推行嚴格的企業產品強制認證標準和特殊行業市場准入制度，確保企業向社會提供優質安全健康的產品和服務，最大限度地滿足消費者的需求。從社會、經濟、環境和可持續發展等各個方面，建立企業社會責任履行的評估和審核制度，定期將結果向社會公佈。依法打擊企業的違法行為，對不講誠信、不講社會責任的企業依法予以處罰和制裁，對優秀企業進行扶持和幫助。通過“扶優治劣”，引導、督促企業守法經營，誠信經營，自覺履行社會責任。第三，政府應當完善社會公益機制，出台相關的政策、法規和相應的激勵措施，為企業履行社會責任、積極參與社會公益事業提供制度保障。稅收優惠是國際上鼓勵企業進行捐贈的通用方法，中國也應該適時制定有利於企業捐贈的稅收政策，從制度上倡導和肯定企業對社會公益事業的投入。第四，政府應當廣泛宣傳企業的社會責任，加快對國際通行的企業社會責任標準的研究，引導企業深化社會責任意識，提高企業履行社會責任的自覺性。同時，通過輿論宣傳提高社會公眾對企業社會責任重要性的認識，達成對企業社會責任的社會共識，形成對企業社會責任多層次、多渠道的監督體系，為企業履行社會責任提供良好的外部環境和濃郁的社會氛圍。需要強調的是，政府和社會都應該充分理解企業的營利性質，考慮企業在當前中國市場經濟體制尚不完善、競爭日趨激烈的環境下的處境，不能單純向企業提出要求或施加壓力，更不能片面地以捐款多少作為衡量企業履行社會責任的惟一標準。否則，社會責任很難得到企業的支持與配合，甚至會遭到企業的消極抵制。政府應當創造開放競爭有序的現代市場體系，尊重企業的合理要求，保護企業的合法權益，讓企業能夠生存、發展、壯大，引導企業以合作的態度切實履行社會責任。(三)政府與社會公共組織的社會責任目前，中國社會公共組織的發育和成長還是相當緩慢的，而且頻頻發生以“公益”名義從事產品推介等營利性活動，甚至從事欺詐性活動；組織行業壟斷破壞公平競爭秩序，侵害消費者權益；濫用公共管理職能，侵害本組織內部成員的合法權益等等引發嚴重的信任危機的事件。這類事件實質上體現出社會公共組織存在的社會責任缺失的問題。對於社會公共組織的社會責任缺失的問題，政府應當承擔培育發展和管理監督的責任。這也是轉變政府職能、減輕政府壓力，發揮社會力量、緩解社會矛盾的過程，有助於建立一個“小政府、大社會”的社會結構。第一，培育社會公共組織，首先需要明確社會公共組織的權力來源。社會公共組織在一定範圍內行使公共權力。問題在於，社會公共組織的公共權力從何而來。從現在的狀況來看，社會公共組織的公共權力來源於法律、法規的明確授權。但是，從“有限政府”的“小政府、大社會”的發展趨勢來看，現在的授權要求過於嚴格，使得一些實際上行使公共權力的社會公共組織卻游離於公法的限制之外，既不利於組織成員權利的保護，也不利於社會公共組織的發展。因此，可以將公共權力的來源擴展到組織成員的共同的權利讓渡，這個權利讓渡必須通過合法、有效的組織章程予以明確，並且經過有關國家機關的確認。第二，發展社會公共組織，應該制定和完善培育扶持和依法管理社會公共組織法律、法規和公共政策，保證社會公共組織在法制的框架內發展，充分發揮社會公共組織提供公共服務、維護成員利益、反映成員訴求、規範成員行為的作用，支持社會公共組織依照法律和各自章程行使公共管理職能，參與社會管理和公共服務。@DCL@

《“一國兩制”研究》第2期第三，培育社會公共組織，政府應該逐步從興辦事業的角色中退出來，實現政府與社會公共組織分開，減少政府對社會公共組織的具體干預，使社會公共組織在機構、財務和人員等方面擺脫對政府的行政依附關係，讓社會組織以主體姿態、以自助、自治的方式組織起來，參與社會管理，參與社會矛盾的解決。第四，政府是社會公共組織的監管者，應當依法監管社會公共組織的建立和運作，引導社會公共組織加強自身建設，提高自律性和誠信度，確保社會公共組織實現並維護本組織成員的共同利益，監督並保證本組織成員遵守憲法和法律，遵守行業道德和職業道德，尊重社會公德，承擔社會責任。同時，建立對社會公共組織的評估機制，並將評估結果通過一定方式向社會公開，以此來加強社會公共組織的社會責任感，促使其履行社會責任。人類社會是責任社會。現代社會更是責任社會，需要普遍的社會責任感作為社會的融合劑和凝聚力，作為支撐社會發展的精神動力。在責任社會，責任是全社會的，主要是政府的。不能將政府的責任僅僅限制於責任政府，而是應該將政府置於最重要的責任主體的地位，將政府的責任拓展到整個責任社會、拓展到普遍的社會責任感的樹立中，充分發揮政府的主導性作用，擔當社會責任的實踐者、示範者、培育者和維護者。有甚麼樣的政府就會有甚麼樣的社會。但是，強調政府在建立責任社會中的作用，並不意味着各社會主體對建立責任政府不起作用。在一定意義上說，有甚麼樣的社會也會有甚麼樣的政府。它們的關係應該是互動的。畢竟政府不能脫離社會而存在。政府的觀念、行為要受到社會環境的深刻影響。在建立責任社會的過程中，要形成一種良性的互動關係。人類社會是責任社會。現代社會更是責任社會，需要普遍的社會責任感作為社會的融合劑和凝聚力，作為支撐社會發展的精神動力。每一社會主體以至每一公民，都要為建立責任社會貢獻力量！@DDC@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告《“一國兩制”研究》編輯部一、目標與方法(一)調查目的澳門回歸祖國已將近10年，這是澳門憲政發展取得巨大突破的10年，也是澳門經濟、社會發生巨大變化的10年。在“雙選”、“雙慶”即將全面展開的時段，在這個承先啟後的重要時期，深入瞭解市民對特區政府10年依法施政的印象和評價，及對特區未來發展的期望與訴求，是一項十分必要而迫切的課題。這也是現階段全國人民以及海內外的一個主要關注點，同時也是推動澳門特區依法施政步入更高層次，推動澳門居民自我提升的一個手段與形式。(二)研究方法1.調查形式是次調查以電話訪問形式進行，問卷的設計參照國際通用慣例，採用多選題與單選題、評分題與評價題並重的做法，選項以封閉式選項為主，評分題由0-10分，評價題分5個等級。這樣做既重點突出，強調主題，又便於具體溝通和實際操作。2.訪問對象長住人口中年滿18歲或以上的各界人士，強調代表性與隨機性。3.抽樣方法首先，從《澳門住宅2009電話用戶名錄》中隨機抽取了4,700個電話號碼，組成第一階段的電話清單。為了確保調查目標覆蓋到電話號碼未登錄的住戶，於第一階段的號碼中首300個號碼隨機加減一個實數形成300個隨機號碼，再隨機混進第一階段的電話號碼中，最後形成由5,000個電話號碼組成的預期電話號碼訪問清單。4.資料搜集調查訪問於2009年4月28日至5月11日期間進行(除5月1、2日外)，全程由澳門理工學院一國兩制研究中心統籌，澳門理工學院30多名經培訓的高年級學生作訪問員、澳門理工學院公共行政高等學校李略副教授應邀擔任技術指導。調查過程中，有1,099名18歲以上居民成功完成問卷調查，34名居民部分地完成問卷調查，回應率為43%。統計結果處於95%的置信水平，±3%的誤差範圍內。二、問卷結果分析Q1、請用0-10分表示您對澳門行政長官這10年來施政方針的滿意程度。(10分代表非常滿意，0分代表非常不滿意)結果分數人數%10716.549393.59824222.28727825.60619017.50519918.324272.493171.57280.74170.64080.74總數1,086100.00分析：平均6.68分總體觀察，澳門居民對行政長官何厚鏵10年來施政方針的滿意度評分處在較佳水平，平均分是6.68分，其中給出滿分和接近滿分即10、9分的共110人，佔10.13%，給出8分、7分、6分的共710人，佔65.38%，兩項合計為820人，共佔75.51%。可見，雖有兩年前的歐文龍事件衝擊，但廣大市民對行政長官何厚鏵率領的施政團隊的滿意度仍然較高。@DDD@

《“一國兩制”研究》第2期圖1對澳門行政長官這10年來施政方針的滿意程度6.543.5922.2825.617.518.322.491.570.740.640.740.005.0010.0015.0020.0025.0030.0010分9分8分7分6分5分4分3分2分1分0分%Q2、您對行政長官何厚鏵最滿意的地方是：(可多選)結果項目人數%貫徹“一國兩制”62156.51擺平各種勢力33930.85未安排家族成員入閣16314.83信守施政承諾30027.30廉潔奉公17215.65選賢任能14413.10個人魅力18516.83不適用13612.37其他131.18總數1,099-分析：首選貫徹“一國兩制”(56.51%)澳門居民對行政長官何厚鏵最滿意的3個選項是“貫徹‘一國兩制’”、“擺平各種勢力”、“信守施政承諾”，其中首選是“貫徹‘一國兩制’”，有621人，佔56.51%的居民選擇此項。“一國兩制”是一項嶄新的開拓性事業，作為對中央政府和澳門特別行政區負責的首任行政長官，堅定不移地貫徹“一國兩制”、貫徹實施基本法，使得澳門成為實踐“一國兩制”的有效範例，因而受到市民首選肯定，應是實至名歸。30.85%居民選擇“擺平各種勢力”，說明在社會結構較為多元化與特殊化之環境下令各界別各層面達致相對合理的平衡點，很不容易。選“信守施政承諾”的居民比例也較高，為27.3%。選“個人魅力”與“廉潔奉公”的也分別有16.83%和15.65%。上述數據，說明行政長官何厚鏵在施政能力與施政理念，以及人格等多方面受到市民的認同。圖2您對行政長官何厚鏵最滿意的地方1.1812.3716.8313.115.6527.314.8330.8556.510.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他不適用個人魅力選賢任能廉潔奉公信守施政承諾未安排家族成員入閣擺平各種勢力貫徹“一國兩制”%@DDE@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告Q3、請您對以下幾個方面的施政作出評價：行政法務經濟財政保安事務社會文化工務運輸項目滿意度人數%人數%人數%人數%人數%非常滿意161.46302.73171.55282.55100.91滿意37033.6759654.2350646.0456151.1427625.18一般57852.5936933.5844140.1343940.0251446.90不滿意1049.46999.011099.92625.6524722.54非常不滿意312.8250.45262.3770.64494.47總數1,099100.001,099100.001,099100.001,097100.001,096100.00圖3請您對以下幾個方面的施政作出評價0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00行政法務(N=1,099)經濟財政(N=1,099)保安事務(N=1,099)社會文化(N=1,097)工務運輸(N=1,096)%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意分析：最滿意經濟財政，最不滿工務運輸總體觀察，澳門居民對行政法務、經濟財政、保安事務、社會文化4大領域評價均較高，惟獨對工務運輸領域評價偏低。居民對行政法務方面的施政評價正面，其中選“非常滿意”與“滿意”者共386人，佔35.13%，連同“一般”滿意者共佔87.72%，表示“非常滿意”與“滿意”(35.13%)的居民比例大大高於表示“非常不滿意”與“不滿意”(12.28%)的居民。這表明，回歸10年來，特區政府在行政法務方面所取得的變化與進步得到了居民的關注和認可。居民對特區政府在經濟財政方面的評價非常正面，共626人，56.96%的居民感到“非常滿意”與“滿意”，選擇“非常不滿意”和“不滿意”的居民加起來只有9.46%，前者遠高於後者，在5個施政範疇比例最高。回歸10年來澳門經濟的快速發展有目共睹，綜合實力的增加使政府有能力年復一年推出一些襄助民生的措施，因而獲得市民的較高認同。居民對於特區政府在保安事務方面的評價比較正面，選擇“非常滿意”(1.55%)和“滿意”(46.04%)的居民約4成8，40.13%居民選擇“一般”，選擇“非常不滿意”和“不滿意”的居民加起來為12.29%。回歸以來，社會治安有了根本性好轉，警方在維持治安、撲滅罪行方面多有建功，給居民留下良好印象。居民對特區政府在社會文化方面的施政評價正面，共589人，53.69%的居民給出了“非常滿意”和“滿意”的評價。表示“非常不滿意”和“不滿意”的居民只有6.29%。回歸以來，特區政府在社會文化方面有突出成就，如申辦世界文化遺產、舉辦東亞運、援建四川地震災區等，都大大提升了澳門的國際知名度，也使澳門整合起更多文化和國際交流的資源。另外，推行15年免費教育、成功抗擊非典等都是十分重要的創舉。在特區政府5個施政範疇中，居民對工務運輸的評價相對較低。表示“非常不滿意”的居民在5個範@DDF@

《“一國兩制”研究》第2期疇中最多，為4.47%；表示“非常滿意”的居民在5個範疇中最少，不足1%。表示“非常不滿意”及“不滿意”的居民合共27.01%，多於表示“非常滿意”及“滿意”的居民(26.09%)。造成評價偏低的最大原因，當為前運輸工務司司長歐文龍巨貪案，此外，近年隨着經濟發展加速，而道路和交通管理滯後，每日高峰時段乘車難已成澳門的痼疾，導致居民對工務運輸的評價較低。Q4、您認為澳門特區政府施政最成功的地方是：(可多選)結果項目人數%全面落實“一國兩制”48544.13開放博彩業52948.13制定國家安全法24422.20提出現金分享計劃52747.95建立中葡論壇22520.47申請世界文化遺產成功54149.23提升治安水平30427.66順利戰勝“非典”30027.30不適用282.55其他30.27總數1,099-分析：申請世界文化遺產成功(49.23%)、開放博彩業(48.13%)、提出現金分享計劃(47.95%)和全面落實“一國兩制”(44.13%)獲評高分選擇“全面落實‘一國兩制’”、“開放博彩業”、“提出現金分享計劃”和“申請世界文化遺產成功”的居民人數都比較突出，分別達到44.13-49.23%。其中，選擇“申請世界文化遺產成功”和“開放博彩業”的居民人數最多，為49.23%及48.13%。此兩項施政都與澳門旅遊博彩業加速發展息息相關，前者肯定了澳門歷史城區的文化旅遊價值，有助吸引中外遊客，後者則奠定了澳門近年經濟起飛的基礎，直接導致居民收入有明顯提高。選擇“提出現金分享計劃”居民也接近半數，為47.95%，這一“還富於民”的方略果斷及時，確實受到了廣大居民的歡迎。選擇“全面落實‘一國兩制’”的居民也較多，有44.13%，回歸以來，特區政府堅持“一國兩制”方針，尊重中央政府，推進同內地特別是粵港澳之間合作，加之CEPA及多項補充協議簽署、內地開放港澳遊自由行等政策，都使特區受惠，因而得到居民的廣泛支持。“提升治安水平”(27.66%)、“順利戰勝非典”(27.3%)、“制定國家安全法”(22.2%)、“建立中葡論壇”(20.47%)亦獲市民較大比例認同。圖4您認為澳門特區政府施政最成功的地方是：0.272.5527.327.6649.2320.4747.9522.248.1344.130.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他不適用順利戰勝“非典”提升治安水平申請世界文化遺產成功建立中葡論壇提出現金分享計劃制定國家安全法開放博彩業全面落實“一國兩制”%@DDG@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告Q5、您對澳門特區政府最不滿意的地方是：(可多選)結果項目人數%發生歐文龍事件78971.79行政效率低下47343.04官僚文化39235.67監督缺位37033.67漠視民意36533.21反應措施滯後32029.12言行不一，威信不足29226.57不適用514.64其他322.91總數1,099-分析：最不滿“發生歐文龍事件”(71.79%)以及“行政效率低下”(43.04%)居民對“發生歐文龍事件”的不滿最為突出，有71.79%居民選擇此項，其犯罪手法之猖狂及涉及款項之巨，使特區政府蒙受重大損失之餘，更嚴重損害澳門特區聲譽，堪稱特區政府10年施政歷程中最大污點。對“行政效率低下”感到不滿的居民也較多，為43.04%，說明特區政府的行政效率仍有待提高。至於“官僚文化”、“監督缺位”、“漠視民意”、“反應措施滯後”、“言行不一、威信不足”亦分別有35.67%、33.67%、33.21%、29.12%、26.57%，存有很大程度的改進空間。選擇“其他”的居民中，主要關注就業、外地勞工、黑工及房屋問題。圖5您對澳門特區政府最不滿意的地方是：2.914.6426.5729.1233.2133.6735.6743.0471.790.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.00其他不適用言行不一，威信不足反應措施滯後漠視民意監督缺位官僚文化行政效率低下發生歐文龍事件%Q6、請您評價以下幾個方面的澳門社會現狀：公平程度自由程度繁榮程度安定程度文明程度民主程度結果滿意度人數%人數%人數%人數%人數%人數%非常滿意131.18322.92444.01292.65201.83131.19滿意27424.9565860.0468162.1462356.8947843.6537734.43一般52748.0034331.3031428.6535532.4247143.0152247.67不滿意24922.68555.02524.74827.4911910.8716414.98非常不滿意353.1980.7350.4660.5570.64191.74總數1,0981001,0961001,0961001,0951001,0951001,095100@DDH@

《“一國兩制”研究》第2期圖6請您評價以下幾個方面的澳門社會現狀0%20%40%60%80%100%民主程度(N=1,095)文明程度(N=1,095)安定程度(N=1,095)繁榮程度(N=1,096)自由程度(N=1,096)公平程度(N=1,098)非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意分析：最滿意繁榮程度，最不滿意公平程度對澳門社會公平程度表示“非常滿意”和“滿意”的居民合共287人、佔26.13%，為6個社會範疇中最低；選擇“非常不滿意”和“不滿意”的人數為25.87%，為6個社會範疇中最高。表示滿意的百分比略高於表示不滿的百分比，但整體滿意度不高，反映出居民對社會公平的訴求強烈。居民對澳門社會自由程度評價很高，合共690人、佔62.96%居民選擇“非常滿意”或“滿意”，大大高於選擇“非常不滿意”和“不滿意”的比例(5.75%)。在“一國兩制”方針下，回歸後的澳門不僅保持原有資本主義社會制度和生活方式不變，而且言論自由、新聞自由、學術自由、信仰自由都得到有效維護，社會處於較高和諧水平，令居民感覺滿意。居民對澳門社會繁榮程度評價最高，合共725人、佔66.15%居民表示“非常滿意”或“滿意”，表示“非常滿意”的居民有4.01%，為6個範疇中最高，表示“非常不滿意”的居民只有0.46%，為6個範疇中最低。經濟的高速增長為澳門帶來了前所未有的繁榮，也在一定程度上擴大了社會受益面，故成為澳門居民最滿意的社會現象。居民對澳門社會的安定程度狀況評價很高，選擇“非常滿意”及“滿意”的居民有652人、達59.54%，選擇“非常不滿意”及“不滿意”的居民只有8.04%。回歸以來，澳門治安好轉、社會穩定、持續發展，居民比較滿意。居民對澳門社會文明程度的評價較高，共有498人、佔45.48%居民認為“非常滿意”或“滿意”，表示“非常不滿意”或“不滿意”的居民合共11.51%。回歸以來，基礎教育的普及和高等教育的發展都有助於澳門社會文明程度以及人文發展指數的提升(2006年為0.943)。居民對民主程度的評價雖然略低，但仍在合理水平，表示“非常滿意”和“滿意”的居民有390人、佔35.62%，表示“非常不滿意”和“不滿意”的居民為183人、佔16.72%。對比自由、繁榮等方面，本指標評價略低。澳門居民參政、議政渠道並不多，民主程度仍有待提升，但從另一方面觀察，居民滿意度仍不算低，沒有出現大範圍的或強烈的不滿，說明目前的民主狀況同社會發展水平基本上相適應而能為居民所接受。Q7、您對澳門立法機關的滿意度如何？立法機關項目滿意度人數%非常滿意201.82滿意28926.34一般58453.24不滿意17916.32非常不滿意252.28總數1,097100.00圖7您對澳門立法機關的滿意度如何？26.34%53.24%16.32%2.28%1.82%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意分析：評價基本正常居民對立法機關的滿意度較為正常。對立法機關“非常滿意”和“滿意”者共309人，佔28.16%，過半數(584人，53.24%)選擇“一般”，前兩項合計共@DDI@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告893人，佔81.4%，而選擇“非常不滿意”和“不滿意”者共204人，佔18.6%，總體上居民反映是正常的。Q8、您對澳門司法機關的滿意度如何？法院檢察院項目滿意度人數%人數%非常滿意151.37151.37滿意31728.9232029.30一般60755.3863558.15不滿意13612.411079.80非常不滿意211.92151.37總數1,096100.001,092100.00分析：評價居中至滿意居民對法院和檢察院的滿意程度相若，過半數人選擇“一般”，約30%居民表示“非常滿意”和“滿意”。對法院“非常滿意”和“滿意”者共332人，佔30.29%，連同“一般”者共939人，達85.67%，而“非常不滿意”和“不滿意”者共257人，14.33%，是一個合理的反應。對檢察院“非常滿意”和“滿意”者共335人，30.67%，連同“一般”者共970人，達88.82%，達到較高水平。圖8-1您對澳門法院的滿意度如何？1.37%28.92%55.38%12.41%1.92%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意圖8-2您對澳門檢察院的滿意度如何？29.30%58.16%9.80%1.37%1.37%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意Q9、請問您是否熱心參與以下活動：在立法會選舉中投票參加政府諮詢活動透過傳媒公開表達意見參與遊行、示威、罷工參加社團結果滿意度人數%人數%人數%人數%人數%是67261.2015313.9316515.041049.4842238.54否34831.6979572.4083676.2192984.6962256.80不瞭解/沒有興趣787.1015013.66968.75645.83514.66總數1,098100.001,098100.001,097100.001,097100.001,095100.00圖9請問您是否熱心參與以下活動0%20%40%60%80%100%參加社團(N=1,095)參與遊行、示威、罷工(N=1,097)透過傳媒公開表達意見(N=1,097)參加政府諮詢活動(N=1,098)在立法會選舉中投票(N=1,098)是否不瞭解/沒有興趣@DDJ@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告分析：最熱心參與立法會投票(61.2%)和社團活動(38.54%)在政治參與方面，居民展示出較高熱情，其中在立法會投票上參與程度最高，有672人、61.2%居民表示自己“熱心參與立法會投票”，說明澳門現行議事制度經過多年發展，已逐漸得到居民的重視，居民願意在立法會議員的選舉過程中表明意向。其次是社團活動，有422人，38.54%居民表示自己“熱心參加社團”。澳門素有“社團社會”之稱，社團為澳門社會的和諧發展提供了一道安全保障線，也為不少居民提供了參與空間。“熱心參與遊行、示威、罷工”的居民最少，只有104人，9.48%；此外，“熱心透過傳媒公開表達意見”的居民為15.04%，“熱心參加政府諮詢活動”的居民為13.93%，指標均顯偏低，說明居民正當表達意願的訴求不夠強烈，不管是通過激烈或溫和的方式。值得注意的是，表示對參加政府諮詢活動“不瞭解或沒有興趣”的居民有150人，13.66%，為各項中最多。近年來政府為聽取民意、廣納民智，積極完善各領域諮詢事宜，並舉行規模空前的大型公開諮詢活動，收到較好效果，並將諮詢結果作為策略性參考依據，做法是有積極性、建設性的。但看來隨着居民公民意識的逐步提升，這方面活動仍有進一步加強的必要，特別是一些直接關係社區民生的項目。Q10、您認為基本法及澳門法律對以下基本權益的保障是否足夠？社會平等選舉權與被選舉權言論自由信仰自由享受社會福利項目反應人數%人數%人數%人數%人數%非常足夠111.00141.28292.65736.67393.57足夠39536.0148644.3858653.4777971.2165760.22一般44040.1139936.4433530.5721719.8428225.85不足24021.8818216.6213212.04232.10958.71極度不足111.00141.28141.2820.18181.65總數1,097100.001,095100.001,096100.001,094100.001,091100.00圖10您認為基本法及澳門法律對以下基本權益的保障是否足夠？0%20%40%60%80%100%享受社會福利(N=1,091)信仰自由(N=1,094)言論自由(N=1,096)選舉權與被選舉權(N=1,095)社會平等(N=1,097)非常足夠足夠一般不足極度不足分析：保障基本上足夠，信仰自由(77.88%)和社會福利(63.79%)居先居民對《澳門基本法》及澳門法律有關居民基本權益的保障比較肯定。對信仰自由、享受社會福利和言論自由選擇“非常足夠”和“足夠”的人數都超過一半，對信仰自由的保障更有77.88%的居民認為“非常足夠”或“足夠”，而“享受社會福利”達到63.79%。在“選舉權和被選舉權”一項中，認為“非常足夠”和“足夠”的合共佔45.66%，不足一半，認為“極度不足”和“不足”的居民有17.9%，訴求指標相對偏高。事實上，基本法對於居民的選舉權和被選舉權已作出充分的保障，澳門居民有條件本着循序漸進原則推進民主進程。社會平等方面，和第6題的“公平程度”共通，認為“非常足夠”和“足夠”的市民只有37.01%，認為“極度不足”和“不足”的市民則有22.88%，相對來講，居民似乎把對財富分配不均的感覺投射到這個項目上，值得政府重視。@DDK@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告Q11、回歸將近10年，您認為在“一國兩制”方針下，您的地位與生活有何改變？政治地位經濟生活社團活動宗教活動文化旅遊項目反應人數%人數%人數%人數%人數%變好了41337.6566560.6245141.1132229.4164959.27沒有改變64058.3430527.8061656.1576169.5042739.00變差了444.0112711.58302.73121.10191.74總數1,097100.001,097100.001,097100.001,095100.001,095100.00圖11您的地位與生活有何改變？0%20%40%60%80%100%文化旅遊(N=1,095)宗教活動(N=1,095)社團活動(N=1,097)經濟生活(N=1,097)政治地位(N=1.097)變好了沒有改變變差了分析：個人地位與生活上“變好了”遠大於“變差了”回歸10年來，特區着力發展經濟、改善民生，擴大區域合作、提升國際形象，特區居民文化交流更為全面而豐富，出外旅遊更為便利，有59.27%的居民認為文化旅遊生活“變好了”。博彩業的發展帶動了經濟增長，60.62%的居民認為經濟生活“變好了”，但也有11.58%的居民認為“變差了”，這個比例是5個範疇之中最高的。反映出通貨膨脹、物價上升對居民，特別是低收入人群，造成較大負擔。社團活動方面，有41.11%居民認為“變好了”，表明近年政府大力支持社團活動的政策有所成效；37.65%的居民認為政治地位也“變好了”，遠高於“變差了”4.01%的比例，可見“一國兩制”、“澳人治澳”令澳門人享有前所未有的政治地位，受到關注。另外69.5%的居民認為宗教生活“沒有改變”，連同“變好了”29.41%共為98.91%，這也與“一國兩制”分不開，基本法規定澳門居民的生活方式50年不變和信仰自由，有利於澳門居民在回歸後保持原來的信仰和宗教活動。總體觀察，5個選項中“變好了”都遠高於“變差了”，其中“政治地位”是37.65%：4.01%，“經濟生活”是60.62%：11.58%，“社團活動”是41.11%：2.73%，宗教活動是29.41%：1.10%，文化旅遊是59.27%：1.74%。“經濟生活”與“文化旅遊”兩項中選定“變好了”的居民高達6成，這表明民生改善與社會受益面擴大是公認事實。Q12、您認為現時社會的核心價值是甚麼？(可多選)結果項目人數%愛國愛澳53648.77民主法治42338.49人權保障45341.22言論多元33130.12求同存異，互利共贏31328.48機會平等，公平競爭46542.31個人成就21619.65以人為本42638.76其他363.28總數1,099-分析：“愛國愛澳”是第一核心價值(48.77%)有接近半數的居民認為“愛國愛澳”(536人，48.77%)是現時澳門社會的核心價值，其次是“機會平等、公平競爭”(465人，42.31%)和“人權保障”(453人，41.22%)，認定“以人為本”(426人，38.76%)和“民主法治”(423人，38.49%)是核心價值的也有近4成居民。澳門回歸以後，成為實行“一國兩制”的特別行政區，國家認同、民族認同已成社會基本共識。此外，“機會平等，公平競爭”、“人權保障”、“以人為本”、“民主法治”、“言論多元”、“求同存異，互利共贏”、“個人成就”亦都受到廣泛認同，分別佔42.31%、41.22%、38.76%、38.49%、30.12%、28.48%、19.65%。@DDL@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告圖12您認為現時社會的核心價值是甚麼？3.2838.7619.6542.3128.4830.1241.2238.4948.770.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00其他以人為本個人成就機會平等，公平競爭求同存異，互利共贏言論多元人權保障民主法治愛國愛澳%Q13、您認為下一屆特區政府應着重處理哪些問題？(可多選)結果項目人數%應對金融海嘯59754.32貪腐行為，利益輸送67661.51博彩業監督58653.32教育與人力資源政策64058.23經濟適度多元化54449.50城規、環保、交通60254.78社會福利保障63357.60危機處理44440.40其他444.00總數1,099-分析：貪腐行為、利益輸送(61.51%)，“教育與人力資源政策”(58.23%)，“社會福利保障”(57.6%)為三大選項居民對本題反應最為強烈，在9個選項中有7項超越或接近50%。有676人，61.51%居民認為，“貪腐行為、利益輸送”是下一屆特區政府應着重處理的問題之一。受歐文龍巨貪案的影響，居民對政府的廉潔程度頗為失望，並渴望出現一個真正廉潔高效的政府。此外，過半數居民認為“教育與人力資源政策”(58.23%)、“社會福利保障”(57.6%)、“城規、環保、交通”(54.78%)、“應對金融海嘯”(54.32%)和“博彩業監督”(53.32%)是下一屆政府應着重處理的問題，這5項均是澳門經濟發展中遇到的重要問題。人力資源配對失衡、城市規劃和交通設施跟不上，影響城市發展步伐；國際金融海嘯影響美資財團的經營，直接導致在澳投資縮減；對博彩業監管不足則導致其經營失序。“社會福利保障”則是人口邁向老齡化的今天，政府更應積極面對的挑戰。值得注意的是，選擇“經濟適度多元化”、“危機處理”兩項的居民與其他選項相比較少，但也超過了4成，分別是49.5%和40.4%，也是較多居民關注的問題。選“其他”的居民中，主要關注勞動就業及房屋問題。總體而言，本題的各選項都受到較高的關注，回應率處較高水平。圖13您認為下一屆特區政府應着重處理哪些問題？440.457.654.7849.558.2353.3261.5154.320.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00其他危機處理社會福利保障城規、環保、交通經濟適度多元化教育與人力資源政策博彩業監督貪腐行為，利益輸送應對金融海嘯%@DEC@

《“一國兩制”研究》第2期Q14、您如何評價回歸後中央政府對澳門的政策？結果選項人數%非常滿意635.76滿意71465.27一般28826.33不滿意262.38非常不滿意30.27總數1,094100.00圖14您如何評價回歸後中央政府對澳門的政策？5.76%65.26%26.33%2.38%0.27%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意分析：滿意度處較高水平(71.03%)澳門回歸10年來，中央政府實行“一國兩制”態度堅決、領導人言行一致、對澳門特區繁榮穩定發展和特區居民基本福祉的關心無微不至，受到澳門居民的充分肯定。共777人、佔71.03%的居民對中央政府的澳門政策感到“非常滿意”和“滿意”，這是本次民調中滿意度得分最高的一項，感到“非常不滿意”和“不滿意”的居民只佔2.65%。可見，澳門居民對中央政府有關澳門政策的評價是非常正面的。Q15、您認為“一國兩制”在澳門的實踐成功嗎？結果選項人數%非常成功635.78成功82976.06一般17015.60不成功262.39非常不成功20.18總數1,090100.00圖15您認為“一國兩制”在澳門的實踐成功嗎？76.05%15.60%2.39%5.78%0.18%非常成功成功一般不成功非常不成功分析：充分肯定(81.84%)有892人，佔81.84%居民認為“一國兩制”在澳門實踐“非常成功”和“成功”，如果連同“一般”的則高達1062人，97.44%，只有2.57%居民認為“非常不成功”或“不成功”。10年來，“一國兩制”的實踐在澳門經歷了一個開拓前進、逐步完善的過程，特區從政法到對外事務，從經濟到民生，從文化教育到社會服務都取得歷史性進展，特區充滿生機活力，已成活生生的現實。作為“一國兩制”的踐行者和受益者，澳門絕大多數居民有正面感受並作出相應選擇是必然的。Q16、請用0-10分表示您對中央政府的信心程度。(10分代表最有信心，0分代表毫無信心)Q17、請用0-10分表示您對特區政府的信心程度。(10分代表最有信心，0分代表毫無信心)Q18、請用0-10分表示您對澳門前景的信心程度。(10分代表最有信心，0分代表毫無信心)中央政府特區政府澳門前景項目分數人數%人數%人數%1016815.57777.12817.719888.16423.89656.19830728.4523321.5524223.05724622.8027125.0726525.24613712.7018617.2116315.5251039.5518917.4817816.954161.48252.31252.38340.37222.04181.71230.28171.5730.29120.1950.4600.00050.46141.30100.95總數1,079100.001,081100.001,050100.00@DED@

《“一國兩制”研究》第2期圖16您對中央政府、特區政府及澳門前景的信心程度0.005.0010.0015.0020.0025.0030.0010分9分8分7分6分5分4分3分2分1分0分評分%中央政府特區政府澳門前景分析：居民對國家、特區充滿信心，評分比較理想(7.48分、6.64分、6.87分)澳門居民對中央政府的信心程度最高，平均分有7.48分，給10、9、8高分的居民超過半數，有52.18%，如連同7、6分的則達87.68%，當中，給滿分10的居民更有168人、佔15.57%。其次是對澳門前景的信心，為6.87分，給10、9、8分高的居民為36.95%，超過1/3，如連同7、6分的則達77.71%。對特區政府的信心程度則為6.64分，給出10、9、8分的居民也接近1/3，有32.56%，如連同7、6分的則達74.84%。中國改革開放30多年來，政治、經濟、文化等方面高速發展，綜合國力有了很大的提升，在國際上備受重視，澳門回歸和“一國兩制”貫徹實施都是國家日益強大的結果。澳門居民越來越感到作為當代中國人、作為特區居民有一種難以表達的自豪感，因此，對中央政府充滿信心、高度信賴是理所當然的。澳門近年來積極發展博彩業，同時重視可持續發展，積極為本澳發展訂定長遠規劃，故居民對澳門前景信心程度處中等偏上水平，居民對特區政府的信心程度也處於中等偏上水平。三項評分均屬正常，但對政府的信心仍有提升空間，歐案的揭發重挫了特區政府的威信，這在一定程度上影響居民對澳門特區政府的信心，也說明政府未來要走的廉政、陽光政府之路還較漫長。三、接受調查居民的統計特徵(一)性別結果性別人數%男47443.3女62156.7小計1,095100.00拒答及漏答4-合計1,099-圖17性別分佈43.30%56.70%男女是次接受調查居民的性別結構總體上比較均衡，女性多於男性。與2006年人口統計結果(男48.8%，女51.2%)比較接近。@DEE@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告(二)年齡結果年齡人數%18-2425523.7225-3516915.7236-4522120.5645-5523621.9556或以上19418.05小計1,075100.00拒答及漏答24-合計1,099-在接受調查的居民中，不同年齡組的比例較為均衡，其中18-24、25-35、36-45、46-55、56以上的各年齡段分別佔23.72%、15.72%、20.56%、21.95%及18.05%。圖18年齡分佈23.72%15.72%20.56%21.95%18.05%18-2425-3536-4545-5556或以上(三)教育程度結果學歷人數%小學或以下20919.28中學62657.75大專及專科文憑1009.23大學或以上14913.75小計1,084100.00拒答及漏答15-合計1,099-圖19教育程度分佈19.28%57.74%9.23%13.75%小學或以下中學大專及專科文憑大學或以上在接受調查的居民中，高達57.75%的人士為中學程度，“大專及專科文憑”和“大學或以上”兩項合計為22.98%，而“小學或以下”為19.28%，數據顯示澳門居民的文化程度偏低，亟待政府與社會各界進一步關注。(四)行業結果行業人數%學生18218.84醫療衛生121.24機械、維修262.69退休12112.53博彩業12613.04銀行、保險業303.11建築、地產業747.66待業、失業808.28酒店、飲食業676.94製造業262.69商業、零售業747.66其他14815.32小計966100.00拒答及漏答133-合計1,099-圖20行業分佈18.84%1.24%2.69%12.53%13.04%3.11%7.66%8.28%6.94%2.69%7.66%15.32%學生醫療衛生機械、維修退休博彩業銀行、保險業建築、地產業待業、失業酒店、飲食業製造業商業、零售業其他從接受調查居民的職業分佈來看，學生、博彩業、退休人士分居前三位，分別為18.84%、13.04%、12.53%；另外，待業、失業人佔8.28%，建築、地產業佔及商業、零售業均佔7.66%，酒店、飲食業佔6.94%，另有15.32%為其他行業。(五)家庭收入結果收入(元)人數%10,000或以下25326.9110,001-20,00034036.1720,001-30,00019020.2130,001-40,000919.6840,001或以上667.02小計940100.00拒答及漏答159-合計1,099-@DEF@

《“一國兩制”研究》第2期圖21家庭收入分佈26.91%36.17%20.21%9.68%7.02%10,000或以下10,001-20,00020,001-30,00030,001-40,00040,001或以上接受調查的居民家庭收入方面，10,001-20,000元者佔36.17%，10,000元以下者佔26.91%，20,001-30,000元者佔20.21%，30,001-40,000元者為9.68%，40,001元以上者為7.02%，家庭收入在30,000元以上者共16.7%，而20,000元以下者共63.08%，居民家庭收入偏低者大大高於中等或較高者，這同中產階層為主的發達社會結構尚存一大段距離。(六)出生地結果出生地人數%澳門47846.14香港181.74中國大陸51249.42其他282.70小計1,036100.00拒答及漏答63-合計1,099-圖22出生地分佈46.14%1.74%49.42%2.70%澳門香港中國大陸其他在接受調查的居民中，46.14%為本澳出生，49.42%為中國大陸出生，1.74%為香港出生，2.7%為其他地方出生。(七)居民身份結果身份人數%澳門永久性居民91294.80澳門非永久性居民444.57非澳門居民60.62小計962100.00拒答及漏答137-合計1,099-圖23居民身份分佈94.81%4.57%0.62%澳門永久性居民澳門非永久性居民非澳門居民在居民身份界定方面，94.8%為澳門永久性居民，非永久性居民佔4.57%，非澳門居民佔0.62%。四、總結本次民意調查設計項目較多，有些則是以往調查從未用過的，時間跨度也較大，以回歸後10年間為上下限。調查過程中，各界居民積極配合，不僅對預設項目認真作出反應，而且還有部分人主動提出其他相關事項進行討論，展示出較高的主人翁心態和參與熱情。相信本次民調結果具有比較高的代表性、普遍性和可信性。(一)政治方面1.對中央政府信心強、對澳門行政長官評價高本次民調結果顯示，澳門居民對中央政府的滿意度(777人，71.03%)最高，對中央政府的信心程度(7.48)也最高，充分說明國家對澳門的關愛、支持令澳門居民有較深感受，澳門居民的國家認同、民族認同和愛國愛澳情懷也比較突出。對澳門前景和特區政府的信心指標為6.87分、6.64分，是不低的評分。行政長官何厚鏵作為首位行政長官帶領澳門居民開拓進取，令澳門特區發生巨變，成為實踐“一國兩制”生動範例，因而受到居民多方面的積極肯定也是必然的。2.“一國兩制”成功受到強調市民普遍(892人，81.84%)認為“一國兩制”在澳門的實踐取得“非常成功”或“成功”。“一國兩@DEG@

澳門特區十年發展進步大型民意調查報告制”實施10年以來，居民基本權益受到基本法的全面保障，77.88%居民認為對信仰自由的保障“非常足夠”與“足夠”，56.12%的居民認為對言論自由的保障“非常足夠”與“足夠”，45.66%居民認為對選舉權與被選舉權的保障“非常足夠”與“足夠”。居民對貫徹“一國兩制”和《基本法》給予充分肯定，同時也顯示出澳門特區居民的公民意識正迅速提升中。3.呼喚廉潔政府居民對貪腐行為和涉及歐案的施政範疇不滿程度十分高(“不滿意”與“非常不滿意”合計為27.01%)，超過6成(61.51%)居民認為打擊貪腐和利益輸送行為是下一屆特區政府應着重處理的問題之一。看來肅貪倡廉、建設陽光政權，應是下一屆特區政府工作的重中之重。4.政治參與度尚需提高目前居民的政治參與集中在參與立法會投票(61.2%)、參加社團(38.54%)，而正確參與遊行、示威、罷工(9.48%)，以及透過傳媒公開表達意見(15.04%)、參加政府諮詢活動(13.93%)的人數偏低。較低的政治參與度不利於民情上達，為政府制定利民便民政策造成了一定的約束。此外，對司法機關和立法機關作出“一般”評價的人數超過一半，相信當中有不少居民是因為對這兩大權力機關工作缺乏瞭解而無法形成意見。這恐怕再次證明澳門社會發育有待進一步催生，民主法治建設任重道遠。(二)經濟方面1.對經濟發展情況普遍滿意居民對政府經濟財政領域施政的好評十分突出，為5個範疇中最高，59.96%的居民對政府施政表示“非常滿意”或“滿意”，近半數(48.13%)居民滿意賭權開放政策，6成(60.62%)居民認為自身的經濟生活有所改善。然而，1成(11.58%)認為經濟生活退步的居民是更需要關注的一群，政府似應對目前的社會分化作更詳盡的調查與研究，給弱勢群體和社會底層更多的關愛和支持。2.就業方面有危機感過半數居民對博彩業發展過程中帶來的潛在威脅表示關注，5-6成居民認為下一屆政府應着重處理“教育與人力資源分配”(58.23%)、“博彩業監督”(53.32%)、“應對金融海嘯”(54.32%)這3項直接涉及到居民就業的項目。本問卷沒有直接涉及的議題──外勞及黑工問題，在實際調查中有不少居民都有提到，頗感不滿，並期盼下一屆特區政府重點加以解決。(三)社會方面1.社會發展平穩和諧回歸以來，中央和特區都堅決貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，原有資本主義社會制度、生活方式“50年不變”的政策得到切實落實，澳門社會展示一派祥和穩定的氣象，兼且穩中有進。居民的個人地位與生活大部分是“變好了”或是得以維持。“變好”與“變差”比分別為經濟生活60.62%：11.58%；文化旅遊59.27%：1.74%；社團活動41.11%：2.73%；政治地位37.65%：4.01%；宗教活動29.41%：1.1%。對澳門社會現狀的滿意度較高，其中對繁榮程度、自由程度、安定程度的滿意度分別為66.15%、62.96%、59.54%，只是對公平程度滿意度略低(26.13%)。2.呼籲平等和保障弱勢澳門居民認為下一屆特區政府須優先處理的三大問題中，除打擊貪腐行為與利益輸送(61.51%)外，完善教育與人力資源政策(58.23%)與加強社會福利保障(57.6%)都佔較高指標。市民對社會公平程度的不滿意度較高，認為《基本法》和澳門法律對居民社會平等權益保障不足的居民也較多，加上近6成(57.6%)居民關注下一屆特區政府處理社會福利保障的問題，可能有部分居民被隔絕在博彩業發展的受益面之外，成為博彩業社會成本的相關付出因素，也可能是基於，居民在澳門日益繁榮、急劇發展的同時心理上不公平感有所上升。貧富分化本是資本主義社會不可避免的問題，如何在經濟結構轉變的情況下，通過公權的引導和平衡做好財富再分配，使強大的經濟能力惠及全社會特別是弱勢群體，是政府必須審慎思考的一大課題。3.愛國愛澳成為社會第一核心價值不少居民認定“愛國愛澳”(48.77%)、“公平競爭”(42.31%)、“人權保障”(41.22%)、“以人為本”(38.76%)、“民主法治”(38.49%)等是現階段澳門社會核心價值。澳門是中西文化交融之地，也是近代西方學說進入中國和中國古老文化西傳的最早門戶之一，競爭觀、人權觀、民主觀和人本觀等現代發展觀念得到了普遍的傳播。回歸後在比較寬鬆、兼容的社會環境下，“一國兩制”、愛國愛澳、求同存異、互利共贏等社會核心價值，開始生根壯大，社會風氣比較純樸健康。@DEH@

建立廉潔政府與發展教育培訓──試論新一屆特區政府的施政重點李略∗2009年7月26日，澳門特區前社會文化司司長崔世安先生，在出席的297位選舉委員中，獲得282票，以近95%的得票率當選澳門特區第三任行政長官。如果說現任行政長官何厚鏵上任時面對的是澳門“一國兩制”的開篇之作，候任行政長官崔世安要開始的任期就是承前啟後的鞏固發展，也許不再是前無古人的開天辟地，但可能同樣不是輕而易舉的一帆風順。“傳承創新、共建和諧”(崔世安競選政綱的標題)同樣需要披荊斬棘的勇氣和魄力。新官上任三把火，這三把火應該燒在甚麼地方呢？筆者覺得，至少前兩把火應該是注重政府的廉潔高效和發展教育。政府的廉潔高效是要提供一個可持續發展的公平公正的競爭環境，讓澳門各行各業能盡其所能、大力發展，從而建立和諧社會。而發展教育，是要提高澳門居民的人口素質，把澳門地少人多的人口壓力變成人力資本和動力，從而為澳門的可持續發展與和諧社會建立堅實的基礎。由於篇幅所限，本文將集中討論第一個議題，即如何解決貪腐問題，建立廉潔政府，有關如何發展教育將在下期文章中另行論述。一、民意調查的啟示2009年5月份，澳門理工學院一國兩制研究中心做了一個的民意調查，其中的幾個題目可以為未來特區政府提供借鑒。1澳門居民認為下一屆特區政府應着重處理的問題中，選擇比例最高的首推“貪腐行為、利益輸送”，高達61.5%；其次是“教育與人力資源政策”，比例達到58.2%；第三位是“城規、環保、交通”，比例為57.6%；第四位是“社會福利保障”，比例為54.8%；第五位是“應對金融海嘯”，比例為54.3%；緊隨之後的是“博彩業監督”，比例為53.3%；之後才是“經濟適度多元化”，比例為49.5%；最後是“危機處理”，比例為40.4%；還有4%有其他選擇。(圖1)圖1您認為下一屆特區政府應着重處理哪些問題？440.457.654.7849.558.2353.3261.5154.320.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00其他危機處理社會福利保障城規、環保、交通經濟適度多元化教育與人力資源政策博彩業監督貪腐行為，利益輸送應對金融海嘯%∗澳門理工學院公共行政高等學校副教授@DEI@

建立廉潔政府與發展教育培訓由此看來，群眾的眼睛是雪亮的，這句話還真是非常有道理。貪腐行為和利益輸送被最多受訪者選為下屆政府應着重處理的首要問題，反映歐文龍案之後，澳門居民痛恨貪腐行為和利益輸送，要求廉潔政府的呼聲較高。這本不意外，但令筆者非常開心和欣慰並覺得澳門大有希望的是，58.2%的受訪者，把教育和人力資源政策選為下屆政府要着重處理的問題。這正和筆者的研究相一致。筆者的研究發現，對於地少人多、區位交通優勢不明顯的澳門來說，惟有大力發展教育、培養人力資源才能奠定未來持續發展的堅實基礎。排在第三位的是城規、環保和交通問題，這不僅是全體澳門市民的急切需要，也是澳門經濟進一步發展的需要，更是澳門市民生活素質提高的需要。排在第四位的是社會福利保障，達54.8%，反映了澳門市民對弱勢群體的關懷。相比之下，當前國際輿論的熱點：應對金融海嘯，只排在第五位；緊隨其後的博彩業監督，排在第六位，顯示市民希望政府更好地監管博彩業的發展。而未來政府的施政重點之一，經濟適度多元，僅排在第七位；顯示澳門市民也明白，不從根本上解決教育和人才培養問題，僅僅靠政府的傾斜優惠政策，是無法真正實現經濟的多元化發展的。最後，雖然甲型H1N1流感正在流行，危機處理只排在最後一位，這顯示出澳門居民經過上一次SARS的洗禮，已經可以處亂不驚了。從調查反映的民意看，新一屆政府確實應該把解決貪腐問題放在首位，其次大力發展教育與人力資源，然後解決城規、環保、交通和社會保障等問題。由於個人專業和興趣有限，筆者準備只討論排名前列的兩個議題，即：如何建立廉潔高效政府和如何大力發展教育和人力資源培訓，其他議題留待其他專家分析。又由於篇幅所限，本篇文章先討論廉潔政府的問題，教育問題留待下一篇文章討論。二、促進廉潔高效是新一屆政府的頭等大事筆者認為，促進廉潔高效、解決貪腐和利益輸送是新一屆政府取得居民信任和支持的一個重要途徑。這可以從這次民意調查中另一些問題的數據得到佐證。(一)居民對特區政府最不滿意的地方是發生了歐文龍事件當問到居民對這屆特區政府最不滿意的地方時，最多居民選擇“發生了歐文龍事件”，高達71.8%，其次是“行政效率低下”佔43%；以下依次是“官僚文化”(35.7%)、“監督缺位”(33.7%)、“漠視民意”(33.2%)、“反應措施滯後”(29.1%)、“言行不一，威信不足”(26.6%)、“不適用”(4.6%)和“其他”(2.9%)。(圖2)圖2您對澳門特區政府最不滿意的地方是：2.914.6426.5729.1233.2133.6735.6743.0471.790.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.00其他不適用言行不一，威信不足反應措施滯後漠視民意監督缺位官僚文化行政效率低下發生歐文龍事件%居民選擇歐文龍事件作為對特區政府最不滿意的地方，其實只是一個象徵，代表了市民對貪腐行為的不滿；而第二個不滿的地方就是行政效率低下，其他像“官僚文化”、“監督缺位”、“漠視民意”、“反應措施”、“言行不一，威信不足”等也大多和行政效率低下有關。可見，廉潔高效確實是民眾對下屆政府的最大期望。(二)各施政領域中最多不滿意和最少滿意的是運輸工務而另一個問題，是問居民對各施政領域的滿意度，我們可以看出，各施政領域中最多不滿意和最少@DEJ@

《“一國兩制”研究》第2期滿意的是運輸工務，最多滿意的是經濟財政，最少不滿意的是社會文化。由於對歐文龍事件的不滿，連帶着在各施政領域的評價中，運輸工務領域的滿意度也是最低的，只有26.1%，在五大領域中最低；其他領域都在35%以上。而不滿意度是最高的，達27%，在五大施政領域中是最高的，其他領域都在10%左右。(圖3)圖3請您對以下幾個方面的施政作出評價0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.00行政法務(N=1,099)經濟財政(N=1,099)保安事務(N=1,099)社會文化(N=1,097)工務運輸(N=1,096)%非常滿意滿意一般不滿意非常不滿意從上圖可以看出，由於經濟的快速發展，所以經濟財政領域是滿意度最高的：滿意度有54.2%，非常滿意的有2.7%，加起來有56.9%；而不滿意度有9%，非常不滿意的只有0.5%，加起來也不到10%；另有33.6%的表示一般。社會文化領域緊隨其後，滿意度有51.1%，非常滿意的有2.6%，加起來有53.7%；不滿意度有5.7%，非常不滿意的只有0.6%，加起來只有6.3%，是所有領域裏不滿意比例最低的。保安和行政法務領域的滿意度依次排在社會文化領域後面，而在運輸工務領域之前。悟以往之不諫，知來者之可追。從上述民意調查的結果，我們可以得出，廉潔高效是新一屆政府取得居民支持和信任的首要施政重點。三、澳門廉政狀況的實證分析平心而論，澳門的廉政狀況並不是太差，只是相對於最近幾年高速的社會經濟發展和蓬勃的民眾要求，還有欠缺罷了。其實澳門回歸以來，特區政府在廉政建設方面有不少建樹，成立了廉政公署，有效地打擊了各類貪腐行為，使得澳門的清廉度在亞洲一直排名前列。這從一些權威性的國際組織和本地學術機構的調查報告都可以看出，例如透明國際的全球清廉指數、政經風險顧問公司的“亞洲貪污趨勢年報”以及本地學術機構所做的一些調查等。(一)透明國際的全球清廉指數2008年9月23日，透明國際發表2008全球清廉指數，這是澳門第三次被納入這一調查，得分5.4分，比2007年的5.7和2006年的6.6分都有所下降，在亞洲和全球的排名也都有所退步。在本地區的排名下跌2位，排在了新加坡、香港、日本、台灣和韓國之後的第6位。全球排名更是下跌9位，排在第43位。(表1)表1全球清廉指數排名年份(參評地區數目)新加坡香港日本澳門台灣韓國中國大陸2006(163)5(9.4)15(8.3)17(7.6)26(6.6)34(5.9)42(5.1)70(3.3)2007(180)4(9.3)14(8.3)17(7.5)34(5.7)34(5.7)43(5.1)72(3.5)2008(180)4(9.2)12(8.1)18(7.3)43(5.4)39(5.7)40(5.6)72(3.6)註：滿分為10分，分數越高越清廉。資料來源：根據透明國際2006、2007和2008清廉指數填制。@DEK@

建立廉潔政府與發展教育培訓一方面澳門在亞洲的排名被台灣和韓國超過，另一方面，評分由5.7下降到5.4，更顯示清廉方面的退步。透明國際的年報亦有一段內容專門講述澳門：“澳門過去幾年經濟有較大發展，二○○八年更達到百分之十五，但其清廉指數得分卻顯示出下降的趨勢。伴隨着澳門建設項目的增多，管理公共採購和建設項目招投標的法制無疑亟待完善，以堵塞任何可能的漏洞，杜絕以權謀私現象，促進經濟的進一步健康發展。”2(二)政經風險顧問公司的《亞洲貪污趨勢年報》政經風險顧問公司2009年4月8日發表了《不同角度看貪污》的報告。此次報告以政治貪污作為主題，澳門以5.84分，於17個國家及地區當中排行第8。排在新加坡、香港、澳洲、美國、日本、南韓及芝加哥之後，而在中國和台灣之前，表明澳門的政治貪污情況相對來說並不太嚴重。(表4)圖4各地區政治貪污指數8.327.637.257.217.117.006.706.476.165.845.594.643.992.892.401.891.070123456789印尼泰國柬埔寨印度越南菲律賓馬來西亞台灣中國澳門芝加哥南韓日本美國澳洲香港新加坡註：分數由0至10分，分數越低越廉潔。資料來源：Political&EconomicRiskConsultancyLtd(2009).AsianIntelligence.No.776,8thApril2009.表2亞洲貪污趨勢指數排名2009200820072006年份地區得分排名得分排名得分排名得分排名新加坡0.9211.1311.211.31香港1.7421.8021.8723.133日本2.6332.2532.133.012澳門3.7543.3045.1844.784南韓4.9755.6556.385.445台灣5.8566.5576.2355.916印度6.577.2586.6796.768泰國6.7688.00128.03127.6410馬來西亞7.096.3766.2566.137中國7.3107.98106.2977.589越南7.4117.7597.54107.9112菲律賓7.68129.00139.4137.811印尼7.69137.98118.03118.1613柬埔寨8.1148.5-9.1---註：分數由0-10分，分數越低越廉潔。資料來源：Political&EconomicRiskConsultancyLtd(2009).AsianIntelligence.No.776,8thApril2009.@DEL@

《“一國兩制”研究》第2期同時在“亞洲貪污趨勢指數”中，澳門的得分為3.75，得分比去年略有下降，但排名就維持在亞洲第4，位於新加坡、香港及日本之後，而在南韓和台灣之前。(表2)澳門自2006年起被納入“亞洲貪污趨勢年報”評估地區，並連續4年排名第4。但得分就有所變化：2006年得分4.78，2007年得分5.18，有所退步，2008年的得分是3.3分，為歷年最佳，2009年為3.75，又有輕微退步。報告分析澳門的廉潔狀況時表示：“歐案的審訊揭露了澳門賭業的建設及建築界所涉及的貪污金額相當巨大，報告直接指出：‘歐文龍明顯地不能獨自運作，作為前運輸工務司司長，賄賂歐的人士絶大部分都是來自私人領域。’然而，澳門廉政公署的反貪範圍只限於公營部門，將反貪工作擴展到私人領域仍在草擬階段。以香港為例，私人領域反貪工作進行了頗長一段日子才得見成效，這正正解釋為何貪污案件大多來自私人領域的香港所得之分數會優於澳門。報告並預期明年澳門所缺乏的並非打擊貪污的決心，而是反貪人力資源上的局限。”3(三)本地學術機構所做的一些調查本地有學術機構也做過一些調查，表明澳門回歸之後，澳門居民在現實生活中真正遇到貪污違法行為的比例是非常低的，表明貪污違法行為在居民的日常生活中並不常見。居民對澳門整體廉潔狀況基本上是滿意的，當然其評分經歷了一個V型的變化，以2007年為谷底，原因應該是2006年底歐文龍案的爆發，導致2007年的評分相對較低。但2007年之後一直到2009年，評分又都在逐年上升。顯示居民心目中澳門整體廉潔狀況持續改善。綜合以上的研究和調查，我們可以得出結論，在澳門一般民眾的社會生活中，貪污違法行為並不普遍，澳門社會的廉潔程度在亞洲仍居前列。當然，隨着經濟的快速發展，各種制度的漏洞也更為顯現，逐漸產生了相當多的貪污腐化的機會，尤其一些政府官員的貪污腐化行為，對民眾信心和社會觀感都造成極大的損害，需要政府和社會予以高度重視。四、權力制衡、公開透明廉潔高效實際上是一個問題的兩個方面。對社會整體來講，真正廉潔的政府、以民為本的政府一般都比較高效，而腐敗的政府一般都比較低效。當然腐敗的政府也有可能在某些人身上或某些事上表現得比較高效，但其實往往是降低了整個社會的效率和效益。當然貪腐和利益輸送等問題很難徹底消除，君不見即使先進的發達國家如美國、英國等也時有發生，但這並不代表我們的政府就只能束手旁觀，任其發展。如果一小撮特殊利益集團通過貪腐行為和利益輸送等可以盜取不正當收益，必然會破壞整個社會的公平公正的大環境，使法治遭到踐踏、社會風氣被荼毒。就會越來越少人致力於技術創新和提高管理效率，相反會有越來越多的人致力於巴結權勢階層，通過不正當競爭取得利益。這就會對整個社會的和諧發展和經濟的可持續增長產生極大的危害，也會影響到“一國兩制”的順利實施和成功實踐。這方面，香港有比較成功的經驗。著名研究組織“美國傳統基金會”，連續15年將香港評選為“全球最自由的經濟體系”，並且指出香港的成功，建基於四大支柱，分別是：廉潔政府、法治精神、獨立司法制度及低稅制。4對比香港和台灣，我們會發現，解決貪腐和利益輸送等問題，根本之道不僅在於發展民主(其實僅僅有民主也無法避免此類現象，台灣的陳水扁就是明證)，更在於加強對權力的監督，而要加強對權力的監督就要以權力來制約權力和施政信息的公開。對權力的制約，理論和實踐上都有現成的答案，最基本的就是立法權、行政權和司法權相互制衡5；在資訊公開的情況下，輿論監督也起着非常大的作用。我們強調立法、行政和司法的制衡，而不僅僅是廉政公署的監督，就在於立法、行政和司法的權力來源不同，可以相互獨立，而廉政公署的權力來源於行政長官，必然受制於行政長官，無法對行政長官及其親近高官進行有效監督。從香港的梁展文事件就可以看出，僅僅有廉政公署的監督權力是不夠的，必須有立法會和司法機構的監督和制衡。雖然港澳都是行政主導體制，立法會本身的組成也有很多不足之處，對行政的制衡更是非常有限，但通過立法會的辯論和議員的質詢，使得資訊更加公開，就會引入輿論的監督力量，從而提高對行政權力的監督力量。資訊的公開，一方面要政府主動去做，這方面政府公告制度非常好，許多問題都在政府公告中被披露。另一方面也要靠傳媒主動去挖掘，這方面澳門的大部分傳媒先天不足，缺乏多樣化的經濟基礎；後天又發育不良，市場太小，無法獨立生存，要靠政府和其他機構的資助才能存活，如何能真正監督政府？要提高政府效率，其實與廉政建設類似，一方面要加強對施政的監督，這既要有立法監督和司法監督，也要有審計監督、廉政公署的監督；更要有民眾的監督、輿論的監督。另一方面要改進政府機構的評核機制，引入外部評核。為了政府的廉潔高效，政府應該歡迎新聞媒體的批評監督，要從制度上保證新聞媒體的相對獨立性，政府的資助要通過相對獨立的委員會審批。而在網絡時代，除了傳統媒體的監督作用，社會媒體(SocialMedia)的作用也在逐步加強。最近的例子就是伊朗大選之後的民眾抗議行為。所謂社會媒體6，其實是指在網絡時代，使用者可以方便快捷地分享網絡內容並產生互動的技術。使用者可以通過手機等設備，更方便地使用網絡和服務，@DFC@

建立廉潔政府與發展教育培訓例如部落格(Blog)，Youtube,Facebook,Flickr,Twitter等等[稱為網絡2.0(Web2.0)]使用者不僅閱讀而且製作和分享他們的想法、文字和圖像。社會媒體使公民能夠通過揭露和報告貪腐行為來表達他們的關心、分享他們的觀察和介入。隨着電腦和互聯網，尤其是無線網絡和3G在澳門的普及，可以預見，社會媒體在澳門反貪腐的作用也會越來越重要。五、具體政策建議崔世安先生的政綱裏邊，第四部分關於“革新政府管治體制”中，首先就提出“加強廉政建設，提高施政透明度”，表明崔先生已經很清楚革新政府管治體制首先要做的是甚麼。當然政綱僅僅是一個綱要，無法全面細致展開，也沒有涉及到具體的政策措施。這方面，澳門廉政公署的“肅貪、防範、立法、教育”四管齊下的方針其實已經很全面，但具體要做的還很多，這裏不惴淺陋，提出個人的粗淺意見，難免掛一漏萬，錯誤百出，還請方家指正。比如立法方面，雖然今年剛剛通過了把廉署職能擴大到私營機構的法案，但具體實施還備受考驗。其他的如陽光法案，需要進一步完善和加強。比如，是否仿效海外及香港等地，行政長官、主要官員、立法會議員和行政會成員要每年公開財產？這樣做也許實際作用不一定很大，但作為一種姿態，可以向社會發出一個明確的信息，表明政府肅貪倡廉的決心和腳踏實地的實際行動。防範方面，一些制度建設必不可少，比如公共土地公開拍賣制度、政府重大支出立法會審議、責任審計，以及私人機構相關的制度建設等等。務必做到堵塞制度漏洞，使得貪污的人，“貪無可貪”。教育方面，廉署對公務人員的教育一向抓得較緊，下一步更要加強對私營機構有關人員的教育。爭取做到“不想貪”、杜絕貪念。肅貪方面，更要加強，除了廉署加強調查外，還需要司法機關的配合，提高司法效率，加快懲處速度，使得貪污的人“不敢貪”，貪必被抓。建立高效政府方面，最關鍵是建立高度責任制，不管是否高官問責制，是否優化組合司級官員的設置，要真正做到各負其責，同時加強政府各部門之間的協調，堅決杜絕互相推諉的作風。其次是加強培訓，一方面提高政府官員的決策能力和實施政策的能力，另一方面，加強以民為本、一切以公共利益為依歸的培訓，正所謂：就是“權為民所用、情為民所繫，利為民所謀”。第三，還要“績為民所考”。改變只重視內部評核的機制，在現有評核機制的基礎上，進一步引入360度評核，強調團隊評核、外部評核等。使得政府官員的評核與服務對象、上下級相關部門公務員等都聯繫起來，避免單一化與簡單化可能造成的偏差。六、小結政府的廉潔高效、分權制衡，其實是一個知易行難的問題，理論和實踐上都有充分的論證和設計，所以道理非常容易明白，但因為牽涉太多的利益關係，實行起來卻很難。而且對澳門來說，也要看中央有沒有魄力把澳門作為一個新制度、新措施的試點，從而為整個中國的政府廉潔高效探索一條新路，而不僅僅是追求“穩定壓到一切”、“和諧壓到一切”。其實，只有政府廉潔高效了，才可能有真正的穩定、和諧。總之，建議新一屆政府要要抱着對澳門市民負責，對澳門未來發展負責的態度。大力加強對政府權力的監督，促進政府的廉潔高效；惟有如此才可能提高澳門的競爭力並建設一個和諧社會。註釋：1以下民意調查的資料均來自澳門理工學院一國兩制研究中心的民意調查《澳門特區十年發展進步民意調查報告》，該報告詳見本期第111-125頁。2轉引自《報告指經濟有較大發展清廉度反下滑澳門清廉指數降至本區第八》，載於《華僑報》，2008年9月24日，第8版。3轉引自《〈政經風險評估〉發展貪污趨勢年報澳廉潔亞洲續排第四》，載於《澳門日報》，2009年4月8日，第A02版。4IndexofEconomicFreedom.AvailableatthewebsiteofHeritageFoundation:http://www.heritage.org/Index/.5在政府權力的分立與制衡方面，許多經典作家已經提出，如洛克，孟德斯鳩等，見洛克著，瞿菊農、葉啟芳譯：《政府論》，北京：商務印書館，1982年；孟德斯鳩著，孫立堅、孫丕強、樊瑞慶譯：《論法的精神》，西安：陜西人民出版社，2001年。而漢密爾頓、傑伊、麥迪森曾論證分權與制衡的必要性，見漢密爾頓、傑伊、麥迪森著，程逢如譯：《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館，2004年。6Anti-Corruption2.0:What’sYourSayonCorruption?AvailableatthewebsiteofTransparencyInternational:http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2009/your_say_on_corruption.30thJuly2009.@DFD@

探索澳門的未來改革方向──基於對《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》的分析謝四德∗一、前言2009年6月16日，澳門理工學院一國兩制研究中心發佈了一份《澳門特區十年發展進步大型民意調查報告》，下簡稱《報告》。《報告》公佈以後，引起社會廣泛關注與討論。傳媒的焦點更集中在現任行政長官何厚鏵過去十年施政的評分，而忽略了《報告》調查的其他方面，有必要將視線扭轉過來。其實，《報告》中真正涉及現任行政長官的調查很少，更多的是涉及政府管治、經濟、民生與“一國兩制”。無可否認，焦點放在現任行政長官的評分上，會產生一定的影響，但相信影響是短暫的。歷史發展一再證明，社會的發展不以個人意志為轉移的，而是以社會大眾的意志為轉移的。因此，對於一份調查《報告》來講，其深遠的影響應當揭示澳門當前民意的取向，讓執政者較準確地判斷、掌握民意，以便推行改革，實踐“以民為本”施政理念。基於此，本文嘗試從《報告》的調查結果，找出真正的民意並分析民意的走向，目的是探索澳門未來改革方向。希望藉此能夠為《報告》多增加一個關注點，增加多一點影響。二、“民意”的解讀1.民意的由來民意作為一個概念在中國出現很早，莊子曾說：“上法圓天以順三光，下法方地以順四時，中和民意以安四鄉。”118世紀的法國，盧梭首次提出了公眾意見(opinionpublique)的概念。在英語系國家，公眾意見(publicopinion)一詞出現於1781年，這是據《牛津英語大辭典》介紹的英文最早出處。2.甚麼叫民意？不同的人對“民意”有不同的解讀。1799年，著名思想家盧梭在“社會輿論的最公約數”意義上使用過“民意”。德國哲學家加爾夫(ChristianGarve)給民意的定義是：“民意，是一個國家的大多數公民，每人反省或實際了解某件事所得到的判斷後，許多人的公識。”21937年，社會心理學家雅爾保(FloydH.Allport)在《民意季刊》創刊號上發表《邁向民意科學》一文認為，民意是個人可隨時表達自己的意見，或被要求表達自己的意見，來贊成或反對具有普遍重要性的特定狀況、人、計劃等，表現出人數、強度和穩定率的比率。清華大學劉建明教授認為，“民意又稱民心、公意、公共輿論、公論……民意只能由人民自己來說明，通過民意測驗取得確鑿的數據即70%以上的人數意向量才能認定。”33.民意的特點有關民意的特點，美國學者詹姆斯‧M‧伯恩斯等人認為：“民意並不是一個堅實的整體，而是一些觀點、態度的松散而複雜的結合，它具有不穩定性、流動性、強烈性、潛在性、約致性或兩極分化的性質，而這些都受人們對於意見，對於他們自己的突出性感覺如何的密切影響。”4三、民意調查根據清華大學劉建明教授對民意的解釋，民意只能由人民自己來說明，通過民意測驗取得確鑿的數據即70%以上的人數意向量才能認定。在《報告》中，民意達到或超過70%的，且有代表性的和研究意義的，筆者認為，有以下兩項。(一)最滿意“一國兩制”《報告》中的調查結果顯示，市民普遍滿意“一國兩制”在澳門的實施。例如，《報告》中的Q12﹕請問您認為“一國兩制”在澳門的實踐成功嗎？在接受訪問的1,099人中，認為成功的佔829人，認為非常成功的佔63人，兩方面加起來佔整體人數81.84%。5這一定程度上可以說明市民普遍滿意“一國兩制”在澳門的實施。大部分居民滿意“一國兩制”，並非一種純政治角度的認同，而是一項真正民意的表現。過去10年，在“一國兩制”、高度自治下，澳門經濟高速增長，∗華南師範大學政治經濟系博士研究生@DFE@

探索澳門的未來改革方向居民收入增加、消費上升、生活水平明顯提高。所以，居民滿意“一國兩制”是居民親身感受的表現，也是居民對“一國兩制”的高度肯定。在《報告》中的Q14調查顯示，在接受訪問的1,094人中，有714人認為是滿意中央政府對澳政策，有63人認為是非常滿意的，兩方面加起來有777人，佔71.03%。6正如《報告》所分析，澳門回歸10年，中央政府實行“一國兩制”態度堅決，領導人言行一致，對澳門特區繁榮穩定發展和特區居民基本福祉的關心無微不至，受到澳門居民充分肯定。7這次《報告》的調查結果，其中揭露出一項重要民意──有81.84%的受訪居民認同“一國兩制”。(二)最不滿“歐文龍事件”《報告》中的調查結果顯示，不少居民對特區政府過去十年施政有些不太滿意。《報告》中的Q5調查顯示，在受訪1099人中，有789人不滿意歐文龍事件，佔全部的71.79%；有473人不滿行政效率低下，佔全部的43.04%；有392人不滿官僚文化，佔全部的35.67%；有370人不滿監督缺位，佔全部的33.67%；有365人不滿漠視民意，佔全部的33.21%；有320人不滿反應措施滯後，佔全部的29.12%；有292人不滿言行不一，威信不足，佔全部的26.57%。8可見，大多數居民最不滿的是“歐文龍事件”。正如《報告》所分析，居民對“歐文龍事件”及其犯罪手法之猖狂及步及款項之巨，使特區政府蒙受重大損失之餘，更嚴重損害澳門特區聲譽，堪稱特區政府10年施政歷程中最大污點。9這是《報告》調查其中一項最為矚目的民意──有71.79%的受訪居民不滿意發生“歐文龍事件”。四、民意取向由上可見，《報告》揭示了兩項極為重要的民意，一是滿意“一國兩制”；二是不滿“歐文龍事件”。接下來，本文在這兩項民意基礎上，繼續分析澳門的民意取向。這兩項民意是否意味着未來的民意取向？(一)“一國兩制”是民意基礎，不是民意取向上述可見，有81.84%受訪居民滿意“一國兩制”，它的確產生了一種民意，但是否意味着它就是未來的民意取向呢？筆者認為，有81.84%的受訪居民認同“一國兩制”，在眾多項的調查中滿意度是最高的，但它不會是澳門未來的民意取向，而是一種民意基礎。根據美國學者詹姆斯‧M‧伯恩斯分析，民意並不是一個堅實的整體，而是一些觀點、態度的松散而複雜的結合，它具有不穩定性、流動性、強烈性、潛在性、約致性或兩極分化的性質。可見，民意具有流動性的特點，既然有流動性，就必然有取向。事實上，有81.84%受訪居民滿意“一國兩制”是真正的民意，這不容置疑。但它不具有詹姆斯對民意分析的一般性特點，如不穩定性等，所以，它不存在變動與取向問題。第一，穩定性。根據1999年，回歸前的一項調查，當時有76.6%受訪居民對“一國兩制”有信心。10經過10年，有81.84%受訪居民滿意“一國兩制”。10年前的信心十足，10年後變得高度滿意，且滿意度大於信心度，證明這是一個從無到有、趨向鞏固的發展過程，並經得起時間的檢驗。其穩定性主要表現在對“一國兩制”的高度認同，對中央政府10年來堅定不移地貫徹“一國兩制”的充分肯定。第二，民意沒有兩極分化的性質。10前，有76.6%受訪居民對“一國兩制”有信心，10年後，有81.84%受訪居民滿意“一國兩制”，民意不但沒有減少，反而增加了4%，這說明居民對“一國兩制”沒有兩極分化的看法，十年來如一日。由“穩定性”和“兩極分化的性質”來看，81.84%受訪居民滿意“一國兩制”是一項民意基礎，不是一項民意取向。這與詹母斯分析的民意特點並不矛盾，因為詹母斯所指的民意特點是唯心的，而澳門居民滿意“一國兩制”則是唯物的。(二)民意取向──“澳人治澳”上述可見，有71.79%受訪居民不滿發生歐文龍事件，這項民意與“一國兩制”有所不同，它具有詹母斯對民意分析的特點──不穩定性。根據一份調查報告分析，回歸前夕，澳門居民對當地的經濟環境相當不滿，達65%；對社會環境也是不滿居多，有37%；對政治環境則可謂沒有太大。回歸一年後，澳門居民對當地社會、政治及經濟的環境的滿意程度普遍比回歸時好，滿意程度分別有56%、42%及26%。不過，從絶對數值看，居民依然對經濟情況表示不滿，有48%之多。回歸兩年後，澳門居民的相對樂觀情緒似乎有所減退，對社會、政治及經濟的環境的最新滿意程度分別是44%、36%及16%。在經濟領域，不滿者有55%，仍屬主流意見(表1)。11前後對比之下，發現民意出現轉變，由回歸前不滿“經濟”轉向目前不滿“政治領域”，說明10年來，民意一直在流動、變動，具有不穩定性，有可能成為主流趨向。有一點需要提出的，《報告》中儘管反映了有71.79%受訪居民不滿發生歐文龍事件，但它是否等於社會的主流意見？我認為有兩方面值得留意：一是《報告》調查問題的設計有限，未能有效覆蓋所有民意，把它作為主流民意，會有以偏蓋全的問題。二是不排除《報告》以外有更加高的民意出現。近年，無論是街頭示威或傳媒報導，焦點已落在黑工、外勞和高樓價問題上。因此，目前的主流民意是甚麼？很難說得清楚。@DFF@

《“一國兩制”研究》第2期表1對澳門狀況的評價整體黎講，你滿意唔滿意澳門依家嘅XXXX？滿意(%)一半半(%)不滿意(%)唔知/難講(%)調查199914.517.765.22.6調查200025.923.548.22.4經濟環境調查200115.926.355.42.4調查199929.129.336.94.7調查200056.429.610.53.4社會環境調查200144.236.4172.4調查199927.226.318.328.2調查200042.125.97.125經濟環境調查200135.937.28.118.9資料來源：鍾庭耀：《澳門回歸兩週年民情發展》，載於楊允中、吳志良主編:《澳門2001》，澳門：澳門基金會，2002年，第6頁。具體的主流民意確實難以掌握，但大體的民意取向是可以透過觀察、分析推導出來的。從目前來看，民意四起，有不滿官員貪污、黑工、外勞、高樓價等各種訴求。但當這些訴求在一段長時間內無法逼使政府作出行動時，代表不同階層的政治活動家很可能會擱置各自訴求，求同存異，聯合一起，提出新的訴求。而新的訴求既能代表不同階層的聲音，又能合理地逼使政府順從改革的，實現“以人為本”的發展理念的，只有它──“澳人治澳”。所以筆者認為，未來民意大體上取向必定是要求做好“澳人治澳”。這符合歷史發展、民心所向、核心價值觀的必然選擇。1.歷史發展的必然選擇澳門經歷了400多年的澳葡殖民統治，澳門居民長期寄人籬下，幾百年，在自己的土地上，從未當過家、作過主。直到20世紀末，澳門回歸祖國，在“一國兩制”、高度自治下，《澳門基本法》賦予澳門“澳人治澳”、當家作主的權利。目前，澳門內部出現發展矛盾，居民的第一反應，必定訴諸於“澳人治澳”。最簡單，居民會指責，在殖民時期，寄人籬下，澳葡政府做不好是無可奈何的事，但現在澳門已回歸，特區政府實行“澳人治澳”，當家作主，為甚麼做不好？這是最平常的反應。而居民有這種反應是正常的，也是歷史的必然選擇。2.“當家作主”的必然選擇歷史一再證明，人民為追求國家獨立、民族統一而不惜一切、從不放棄，目的就是為了“當家作主”。回歸前，“當家作主”是民心所向；回歸後，如何當好家，作好主，更是民心所向。可是，過去10年，澳門並沒有做好“澳人治澳”，特區政府作為大當家，很多事情卻沒有作好主，以致社會衍生不少矛盾，如剝削、不公平等，這必然會使社會強烈要求做好“澳人治澳”。因為這不是一時的追求，而是幾百年來，一代又一代人拼博的追求，從沒機會“當家作主”到有機會“當家作主”，再從“當家作主”到如何當好家、作好主，這必定是澳門社會永恆的追求目標。所以，過去10年沒有當好家、作好主，有違民心所向，必定激發更大的民心，要求做好“澳人治澳“、當家作主。3.核心價值的必然選擇前一時期，許多人士關注社會核心價值的討論，其實，在特別行政區，最核心的社會價值該是“雙愛”；其次是法治意識；第三是發展觀；第四是公平競爭。12事實上，過去10年，從中央到特區，從政府到民間，自上而下、自下而上地提倡“愛國愛澳”精神。最近，崔世安上京會見胡錦濤主席時，胡主席勉勵他弘揚“愛國愛澳”的光榮傳統，把澳門各項事業進一步向前推進，為“一國兩制”在澳門實踐譜寫新的篇章。13可見，“愛國愛澳”成為澳門傳統的核心價值觀。但隨着“歐文龍事件”發生，社會矛盾的衍生，“澳人治澳”受到挑戰，傳統的核心價值觀亦受到影響。有不少人開始關注自身問題，關注澳門的未來發展，民意焦點開始轉移到“澳人治澳”上。這不等於說澳門居民抛棄傳統核心價值觀，相反，更擁護傳統核心價值，只不過在這個基礎上，居民更多追求“愛澳”的核心價值，更加希望做好“澳人治澳”上(圖1)。由上三種必然的選擇來看，應該可以說明澳門民意取向大體上是要求做好“澳人治澳”。圖1傳統核心價值的改變愛國愛澳愛國愛國五、未來改革方向自古以來，無數傑出的政治家們都十分看重民意，視民意取向為改革方向，例如，鄧小平就是一位依重民意推行改革的傑出政治家，1979推行開放改革，1997、1999年推行的“一國兩制”，都是十分成功的例子。澳門作為中國的一個特區，在“一國兩制”、“澳人治澳”，基本法賦予高度自治的權利下，我們如何抓住民意取向，探索未來改革方向？(一)改革取決於民意改革關係到人民的切身利益，因此政治領袖提出@DFG@

探索澳門的未來改革方向一項改革時，必須照顧到人民的意向，否則，違背民意的改革將是徒勞無功的。從馬歇爾的需求創造供給來看，民意代表需求，改革代表供給，民意有甚麼需求？政府就提供甚麼改革。現在來看，民意的需求很清楚，就是不滿當前“澳人治澳”績效。例如：官員貪污、監管不力、效率低下、官僚文化、漠視民意、外勞過多、黑工泛濫、樓價高企等。歸納來看，這是政府管理不力問題。政府該提供甚麼改革呢？根據《報告》的民意調查和社會觀察所得，居民的不滿主要歸咎於政府管治失靈，該做的沒有做，不該做的想法去做，加上行政主導下，產生絶對的權力導致絶對的腐敗，“歐文龍事件”就是政府管治失靈、權力腐敗的證明。由此可見，問題都是出現政府體制上。所以，政府未來可以考慮政治改革，重點是適當“放權”。(二)有關政治改革的若干意見所謂政治改革就是統治階級根據社會矛盾狀況，適應社會發展需求，依靠現有社會制度本身的力量所進行的改進政治體制、調節政治關係、完善政治功能，從而鞏固和加強其政治統治的政治過程，其實質是政治制度的自我發展和自我完善。14筆者認為，未來的政治改革主要政府內部管治，建議如下：第一，廉正公署、審計署改向立法會負責。現時廉正公署、審計署直屬行政長官管理，廉正專員、審計署長都是行政長官任命。這種權屬關係，都有可都發生選擇性執法。例如，如果行政長官發生受賄時，廉署、審計會不會秉公執法？同樣，與行政長官關係密切的各級官員牽涉受賄，又會不會秉公執法？“歐文龍事件”算是前車可鑒。為避免“歐文龍事件”重蹈覆轍，廉正公署、審計署應直屬於立法會。只有改變這種權屬關係，廉正公署、審計署的執法才不會受到某人的權力而轉移，而真真正正做到秉公執法，代表社會大眾監督政府機構。如果不進行這種政治改革，政府機關內的權力腐化問題永遠得不到有效的解決。第二，建立公務員申訴制度。現行公務員制度，存在很多不公平現象，例如同工不同酬、合同五花八門、裙帶關係嚴重，領導忌才、奬罰不公。公務員士氣低落，直接影響行政效率。建立公務員申訴制度有助改善不公平現象，也有助改善“有上講，無下講”的官僚作風。第三，建立高官問責制。香港第一任行政長官董建華一上台，就雷厲風行地推行高官問責制，中國今年在全國各地也推行官員問責制，澳門至今還沒有建立高官問責任，在現代政府管治下，顯得有點落後。過去10年，澳門高官問題凸出，其中權責問題，有權無責最受社會關注。建立高官問責制不但可以清晰官員的權責，依法施政，而且防止高官推卸責任，不敢漠視民意。另一方面，也有利於高官認真學習危機處理。其次，選舉制度改革。主要針對行政長官、立法會的選舉制度進行改革。以行政長官選舉制度來說，應該擴大選委會的人數，由目前的300人擴大到500人，降低參選行政長官選舉門檻，由目前的50名提名人降到30名，並提高選參人的學歷要求，至少碩士畢業。以立法會選舉制度來說，應該取消行政長官委任議員，改為直接。另外，間選議員投票制度，由界別一人一票投票選出。六、小結正確探索未來改革方向對澳門成功實踐“一國兩制”、“澳人治澳”有根本性的影響。但如何正確探索未來改革方向？關鍵在於分析民意取向。然而，澳門是一個國際化、多元化程度高的地方，社會經歷不同，利益取向不同，必然會產生不同的意識和價值觀，較難掌握主流民意。因此，社會必須多作民意調查。澳門理工學院一國兩制研究中心今次所做的《報告》調查不但在一定程度上反映了這段時間澳門真正的民意，而且為探索澳門未來改革方向提供可供分析的數據，可謂意義重大。但為了讓社會更瞭解民意的路徑走向，這樣的《報告》應該堅持定時定候做，經過一段長時間後，必定有利於研究澳門的改革方向，對澳門的可持續發展作出更大的貢獻。這次，本文只是粗略地分析《報告》調查結果，提出一種民意與改革的關係，並結合社會觀察，指出未來改革的方向，當中有論證不嚴謹之處，僅供各界參考。註釋：1王先謙：《莊子集注》，上海：上海書店，1987年，第86頁。2王來華、林竹、畢宏音：《對輿情民意和輿論三概念異同的初步辨析》，載於《新視野》，第5期，2004年，第65頁。3劉建明：《社會輿論原理》，北京：華夏出版社，2002年，第122頁。4[美]詹姆斯‧M‧伯恩斯、傑克‧W‧佩爾塔森著，譚君久等校譯：《美國式民主》，北京：中國社會出版社，1993年，第340頁。5以下民意調查的資料均來自澳門理工學院一國兩制研究中心的民意調查《澳門特區十年發展進步民意調查報告》，該報告請見本期第111-125頁。@DFH@

《“一國兩制”研究》第2期6同上註。7同上註。8同上註。9同上註。10鍾庭耀：《澳門回歸兩週年民情發展》，載於楊允中、吳志良主編:《澳門2001》，澳門：澳門基金會，2002年，第5頁。11同上註，第5-6頁。12楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第310頁。13見《成報》，2009年8月13日，第A07版。14劉吉發：《政治學新論》，北京﹕中國人民大學出版社，2008年，第89頁。@DFI@

TheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-riseGUXinhua,SHENGLi∗1.IntroductionTheHongKongeconomyhasbeenexperiencingastrongrecoveryfromthe1998-2003economicslump,withitsgrossdomesticproduct(GDP)growingat7.3%in2004,8.6%in2005,7%in2006,and6.4%in2007(HongKongYearbook,1998-2007).China’sFreeIndividualTravel(FIT)policeswhichallowresidentsofrichMainlandcitiestotraveltoHongKongwithaconvenientprocedureboostedeconomicconfidenceandhelpedpulltheeconomyoutofthelongrecession.Also,theCEPA(theCloseEconomicPartnershipAgreementbetweenMainlandChinaandHongKong)renderedsupporttothestrongrecoveryandaddedtotherobustperformance.Aquestionarisesastowhetherthismomentumwillbesustainable.Obviously,HongKong’seconomycannotrelyonBeijing’s“biggifts”tomaintainitslongtermdevelopment.AsShanghaiandotherMainlandcitieshaveenjoyedlong-lastingrapidgrowth,manypeopleareconcernedthatHongKongwillbeovertakenbyShanghaisoonerorlater.TherelativeriseofShanghaihastriggeredseveralpopularworriesaboutHongKong’sfuture:a)whetherShanghai’scatchingupwithHongKongisimminent;b)whattheeconomicrelationshipbetweenbothcitiesis:complementaryorrival;andc)howHongKongcankeepitsprominentstatusasaninternationalfinancialcenter.ThispaperwilladdressthesequestionsinabroadperspectivebyputtingstressontheimpactofChina’seconomyonHongKong’seconomicgrowth.Therestofthepaperisstructuredasfollows.Section2reviewsthepreviousdiscussionsaboutHongKong’seconomicgrowth.Section3examinestherelativeriseandfalloftheHongKongandShanghaieconomiesinthepast,andtheimplicationsofhistoryforfuturedevelopment.Section4exploresthelikelyevolutionofrelationsbetweenthetwoeconomiesonthebasisoftheireconomicstructures.Section5concludesthepaper.2.OptimismandPessimismTherearevariousviewsintheliteratureonHongKong’slongtermdevelopmentprospects,whichfallintotwobroadcategories:pessimisticandoptimistic.Itseemsthattheseviewssomewhatgotoextremesonewayortheother.Theliteratureisreviewedinthefollowing.(1)ThepessimisticviewisthatShanghaicouldovertakeHongKongin10yearswhereastheoptimisticopinionisthatthereissuchawidegapbetweenbothcitiesthatHongKongwillcontinuetokeepitsleadoverShanghaiindefinitely.1Between2000and2003,aresearchteamfromtheChineseUniversityofHongKongandtheShanghaiAcademyofSocialSciencesconductedasurveyinvolving204CEOsof187multinationalcompanies,professionals,andseniormanagerswithoperationsinbothcites.ThesurveyassertedthatShanghaiwaslaggingincompetitivenessfornowbutwouldbeonaparwithHongKongin10years(Shen,2004).ThispessimisticviewwassharedbymanyHongKongworriersduringtherecession,butonthebasisofHongKong’s2004-2007stronggrowthoptimisticopinionagainprevailsthatimminentcatching-upisnotforeseeable.ShanghaiisnowtryingtoregainitseconomicparamountcyinAsiaofthelate1800sandearly1900sbycapitalizingonitssplendidtraditionandstrategiclocationthroughmassiveinvestmentprojectsandtremendousurbantransformation.Thepessimistsseethisconstructionboomstartinginthe1990sinShanghaiasareasonfortheirworrythatHongKongislikelytobeeclipsedbyShanghaiinthenearfuture.However,theoptimistsbelievethattherestillisawidedisparitybetweenthetwocities,notsomuchinthephysicalinfrastructure,butininstitutionalinfrastructureandeconomicsystem(Song,2005).HongKong’spastprosperitywasbuiltlargelyuponthesestrengths,andShanghaiissteepedinitspoliticalstructureandthearbitrarylegalsystemnotsuitableforforeignbusiness.Shanghaiwillnotchangeeasily,andquickcatching-upisimpossible.Presently,HongKongstillfaresfarbetter∗GuisanassistantprofessorofEconomicsandInternationalFinance,FacultyofBusinessAdministration,UniversityofMacau;ShengisanassociateprofessorofEconomics,InstituteforTourismStudies.

《“一國兩制”研究》第1期thanShanghaiintermsofeconomicbase.In2007,forexample,Shanghai’sGDPpercapita,foreigndirectinvestment(FDI)andtotalexportswereonly22%,25%and30%ofHongKong’s,respectively(HongKongYearbook2007,ShanghaiStatisticalYearbook2007).(2)AsfortherelationshipbetweenHongKongandShanghai,thenegativeviewisthatafterChinajoinedtheWorldTradeOrganization(WTO),HongKong’sroleasagatewaytoChinaforinternationalbusinesswouldfadeaway,whilethepositiveviewisthatthetwoeconomiesarenotnecessarilymutuallyexclusive.WithChina’saccessiontotheWTO,foreignerscannowdealdirectlywithShanghaiandelsewhereinChina.ShanghaiisanobviousfocusforforeigncompaniestobenefitfromtheopeningofChina’smarket,whichwillmakeHongKongirrelevant.ManyworrythatifHongKong’sroleasanintermediaryforChina’stradeisseriouslyundermined,ShanghaiwillsoonbecomeasubstituteforHongKongasregionalorChinaheadquartersofforeigncompanies.Also,ShanghaimakingquantumleapsinitsinstitutionalreformwilleventuallyrobHongKongofcompetitiveness(Li,2001).Thisviewisnotsharedbyotherpeople.ItisgoodforHongKong,astheyargue,thatinternationalbusinesscommunityisfocusingonChina’smarketafteritsjoiningtheWTO.AlthoughitiseasierforWesterncompaniestoenterthismarketdirectly,theystillneedHongKongentrepreneurs,knowingWesternbusinessaswellasChineseculture,tohelpthemnavigatethroughintricaciesofdoingbusinesswithChina.While1,246multinationalenterprisesresidestheirregionalheadquartersinHongKong,Shanghaionlyaccommodate174in2007(HongKongYearbook2007,ShanghaiStatisticalYearbook2007).AsDengXiaopingputit,ChinawouldneedmanyHongKong’sentrepreneurs.Infact,theincreasedChineseshareinworldtradewillincreaseHongKong’sprosperity,anditshugeandrisingexternaltradeproducesenoughbusinessforseveralports(Chan,2002).Also,HongKongandShanghaiwithnon-overlappinghinterlands[theYangtzeRiverDelta(YRD)andthePearlRiverDelta(PRD)]canpursuedifferentregionaldevelopmentstrategies.(3)AfewHongKongeconomistspredictedthatShanghaiwouldtakeoverfromHongKongasaninternationalfinancecenterin5or6years,ifChinawereabletocleanupitsmessyfinancialsector,andtopermitafullconvertibilityofitscurrencyRenminbi(RMB)(Cheung,2001).Shanghai’sambitionhasturnedintoquickactionsduringthepastdecadebybuildinganexpansivefinancialdistrictoftoweringskyscrapers,withitsnewstockexchangetwiceaslargeasHongKong’s.OtherpeopleholdadifferentviewbasedonthefactthatHongKongisoneoftheworld’s10largestbankingcenters,the7thlargestforexmarket,the6thlargeststockmarket,andthe10thlargestmerchandisetrader.Infact,therearemoreforeignbanksinHongKongthaninSingaporeorJapan(HongKongYearbook2007).Shanghaiisnowstrugglingtohandlemanytoughproblemsofitsfinancialinfrastructure,suchasweakfinancialresearch,backwardfinanceeducation,theinsensitivityoffirmbehaviortointerestrateswings,thelowbusinesstrustworthinessofeconomicagents,severemoralhazardandadverseselectioninbanklendingandstocklisting,andthewidespreadcorruptionofgovernmentofficials(Liu,2002).Theseproblemscannotbesolvedanytimesoon,implyingthatShanghaicannotconstitutearealthreatinfinancetoHongKongwhichwillremainfirmlyaheadofShanghaiintheforeseeablefuture.(4)PessimistsfretthatHongKong’seconomicstructureistoolopsidedtobeadjustableorthatitsmanufacturingistooweaktogrow.OptimistsareconfidentthatHongKongcandevelopsuchindustriesasIT,biologyengineeringandChinesemedicineproductsduetoitswidecommercialnetworkanditsamplesourceofcapital.Asamini-openeconomy,HongKongisdevelopedasan“independent”entity.Butitsgrowthrestslargelyonimportedresourcesandoutsidemarkets.AsitstraditionalmanufacturingfirmsmostlymovednorthwardtoGuangdongforcostoutsourcing,HongKong’sindustryshareinitseconomyhasdroppedtolessthan5%.Servicesaccountforover90%ofthecity’saggregateoutput(HongKongYearbook2007);theeconomyofsuchkindissusceptibletospeculativebubblesoroutsidefluctuations.PeoplefindingneitheraccumulatedstockofadvancedtechnologynorstrongcapacityofR&DtomodernizeHongKong’sindustry,doubtifitwouldbeabletocompetewithShanghaiwhichhassolidtechnologicalfoundationsandpillarindustries(Ji,2001).However,optimistsinsistthatHongKongshouldnotbedispirited,butmusttryitsbesttorealizeitspotentialfordevelopingitsmodernindustry.TheytakeSingaporeforexample.Asatinyopeneconomy,Singaporesucceededinestablishingtheworld’s3rdlargestpetroleumrefineryindustryevenifitdoesnothaveasingledropofoildeposit(Yu,2004).TheoptimistsbelievethatHongKongcandoaswellasSingaporetoreviveitsindustrybyfinancingcertainjointventures,andattractingprojectsintoHongKong.3.HistoryandFutureTheabovediscussionsonHongKong’seconomicprospectsaresomewhattooextremetokeeptothepoint,formoreextremeoutcomeswillbelesslikelytohappeninthefuture.HongKongandShanghaieconomiespossesstheircomparativeadvantagesandalsohavetheirownweaknesses,whichwillaffecttheirrespectivedevelopmentsinthelongrun.Itisworthwhiletolookbackattheirpastrelations,forahistoricperspectiveindicatesbearingsforthefuture.(1)Accordingtothehistory,theriseofHongKongcoincidedexactlywiththefallofShanghai,andthisrelativerise/fallhadtodowiththewarsinflictedonChina.HongKonghasemergedasamodernmetropolis@DFK@

TheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-risefromafishingvillageinSouthChina,anditsfortuneshavevariedwithitschangingrelationswiththeChineseMainland.ItsrelationshipwiththeMainlandingeneralandwithShanghaiinparticularismoreinterestingafterWWIIthanbeforeit.ThesmallpopulationinflowfromtheMainlandtoHongKongbeforeWWIIsuggestedthattherehadbeennosignificantdifferenceinlivingstandardsbetweenbothareas.AlthoughsomeChinesefamiliesmadefortunesinthisBritishcolony,lifeforthemajorityofthesmallHongKongpopulationwasfarlessexcitingthanthatinShanghai,oneofthemostadvancedindustrialandcommercialcenterinAsia(Wong,1998).AdramaticupturnofHongKong’sfortunesoccurredwhenrefugeesescapingthe1946-1950CivilWarfloodedintoHongKongandnumerousfirmsshiftedfromShanghaiandotherMainlandcities.NortherncapitalenteringHongKong,worthbillions,wasabigimpetustotheterritory’sdevelopment(ZhuandLiu,1997).TherefugeescomingfromGuangdongweremainlylaborers,butthereweremanyindustrialistsandbankersarrivingfromShanghai.TheseentrepreneurscarriedtoHongKongnotonlycapitalandtechnology,butalsoalargenumberofskilledworkers,marketingknowledgeandsalesnetwork.Theirbusinessescoveredvarioussectorssuchasmanufacturing,retail,banking,movies,shippingandprofessions;thisconcentrationofbusinesses,muchbroaderthanthesimpletradingactivitythathadexistedinHongKong,spurredtherapidgrowthofitseconomy.HongKong’sfortunesstillroseaftertheCivilWarandduringtheworldwideColdWar,whileShanghaicontinueditsfallingandeventuallylostitspre-eminentstatusasanAsianbusinesshub.FollowingtheKoreanWar,theU.S.imposedatradeembargoagainstChinasothatHongKong’straditionaladvantageofentrepottradecametoahalt.DuringthisdifficultperiodoftimewhenHongKong’stiewiththeMainlandwasgreatlyweakened,anumberofbusinessmenofShanghaioriginpioneeredtheshiftofHongKongeconomytoexport-orientedmanufacturing.In1959,domesticexportsexceededre-exportsforthefirsttimeinHongKonghistory,takingup70%ofitstotaltrade.Thislabor-intensive,outward-lookingmanufacturinglaterbecametheengineforHongKong’slastinggrowth,whichreached11.7%inthe1960sand9.2%in1970s(Mei,2003).Uptothe1997returnofHongKongtoChina,thecolonialgovernmenthadpursuedalight-handedapproachtoeconomicpolicy.GoverningHongKonginthiswayalloweditsbusinessmentododgetheU.S.sanctions,andconsequentlytheMainlandhadremainedthe2ndlargestsourceofHongKongimportsby1978.ServingasamiddlemanbetweenChinaandtheworldmarket,HongKongreapednumerousgainsfromre-exports.WhilemostofChina’sexternaltradewascarriedoutthroughHongKong,Shanghaisanktothebottomofatradehierarchyactingonlyasaproducerofgoods.China’sclosed-doorpolicyputShanghailikeabiglioninatightcageoftheplannedeconomyandeffectivelyinsulatedHongKongfromShanghai’scompetition.HongKong’sfortuneshaveexpandedexplosivelysinceChinaopenedtoworldtradein1978.HongKongenjoyshugere-exportsbenefits,whichhavebeenrisingatanincreasedpacethankstothefastgrowingChineseeconomy.Forexample,tradebetweenHongKongandtheMainlandexceeded200billionUSDin2007,morethan100timesthatin1978.Infact,90%ofHongKong’sre-exportsinvolvedtheMainlandasasourceordestination,andthetradebetweenbothsidesaccountedfornearlyhalfofHongKong’stotaltradevalue(HongKongYearbook2007).Bycontrast,from1978uptomid1990,Shanghaisubjecttotheheavierinertiaofplannedeconomythanotherpartsofthecountryexperienceddropsinitsshareofexternaltradeinnationaltotal,droppingfrom1/6inearly1980sto7.8%in1995(ZhuandLiu,1997).PartofHongKong’sfortuneshasarisenfromChina’sTaiwanproblem.HongKongplaysaroleoftheentrepotformuchoftradebetweenTaiwanandtheMainland,becausethe‘ColdWar’(theextensionofthe1946-1950CivilWar)stillexistsacrossthestraitanddirecttradeortransportwiththeMainlandisbannedbyTaiwan.HongKongalongwithneighboringMacaohasbenefitedfromthiscross-straitsituation,withpoliticalseparationandeconomicconnectioncoexisting.Forexample,Taiwanvisitorsmademore2milliontripstoGuangdongviaHongKongin2007alone(HongKongYearbook2007).Oncedirectlinksareallowedacrossthestrait,itisShanghainotHongKongwhichwillbecomeTaiwan’sfirstportofcall.Asisseenfromabove,theriseofHongKongishighlycorrelatedwiththefallofShanghai,andbotheventsareassociatedwithvarious‘hot’and‘cold’warsinflicteduponChina.AlthoughHongKonghistoricallyhasadaptedwelltocriticalchangeslikewars,itcannolongerrelyopportunisticallyonsuchsituations.From1978totheearly1990s,Shanghaiwaslargelyneglectedduetothecentralgovernment’sfocusonopeningupShenzhenandGuangdong,whileShanghaiasanationalassetcontinuedbeingover-exploitedbythewholecountry.DengXiaopingrealizedthiswithregretinhisfinaldaysoflife,andShanghaiwasthenliberated.In10yearsafteritstakingoff,ShanghaigrewatafantasticpaceandHongKongfeltunprecedentedpressure.TheAsiantigernowscentstheenormousstrengthofthebiglionreleasedoutofitscage.Yet,itisbetterforHongKongtorespondpositivelythanpassivelytothisnew,excitingchallengepresentedbythere-riseofShanghai.(2)Historically,thefallofShanghaiimpliestheriseofHongKong;butinthefuture,there-riseofShanghaineedsnotspellthedemiseofHongKong.EconomicPositionAsensibleopinionisthatgiventhelargereconomicsizeandthesmallerpopulationofHongKongthanitsShanghaicounterparts,itiscertainthatShanghaicannot@DFL@

《“一國兩制”研究》第1期surpassHongKongintermsofrealGDPpercapitainthenearfuture.Presently,weseenopossibilityoftheretobeasuccessful,quickcatching-upbyShanghaiunlessHongKongplungesintoaprolonged,deeprecessionlikeJapan.Itistooearlytoseriouslypredictthelongrunrelativeprospectsofthetwoeconomies,sincepredictionforalonghorizonbecomesextremelyunreliableundergreatuncertainty.Letuslookatfutureprospectsinabout20years.AssumethatShanghaiandHongKongcontinuetomaintaintheirrespectiveGDPgrowthbetween2004and2007,Shanghai’sGDPwouldmatchHongKong’sin10yearsanditsGDPpercapitawouldcatchupin20years(HongKongYearbook2004-2007,ShanghaiStatisticalYearbook2004-2007).However,Shanghai’sdouble-digitgrowthwillbeveryhardforittosustainin20moreyears.Infact,inthefaceoftheongoingfinancialtsunami,Shanghai’sGDPgrowthonlyrecorded5.6%inthefirsthalfof2009.2Additionally,Shanghaiissubjecttoaconstantlyflowingpopulationamountedtomultimillionsthataddstoitslargepopulationofpermanentresidents.ThefasterShanghai’seconomygrows,thelargerpopulationinflowitwillattractandhencethemoredifficultitmaybeforShanghaitocloseitsgapwithHongKonginpercapitaGDP.ThefutureprosperityofbothHongKongandShanghaidependslargelyonthelong-termgrowthoftheChineseeconomy.Duringthepasttwodecades,China’smacroeconomicmanagementhasachievedaresoundingsuccessinspiteoflargemicroeconomicdistortions.Hence,China’seconomyiswidelybelievedtogrowatafastpaceatleastthenext10-15years,andthiswillgeneratehugeexternaleconomiestoHongKong.ThishighgrowthofHongKongmakesitdifficultforShanghaitocatchupatareasonablyhighergrowthrate.BothShanghaigrowthandHongKonggrowtharepositivelycorrelatedwithChinagrowth,andthethreeeconomiesaffecteachothercomplementarily.FinancialStatusWhilesomepeopledoubtaboutHongKong’sleadoverShanghaiinfinanceforalongtime,weholdthatitwillbeveryhardforShanghai’sfinancetooutstripHongKong’sinscopeandlevelinashorttime.Shanghai’sfinanceisinitsinfancyandcannotberegardedasaseriousrivaltoHongKong.FewfinancialpractitionersandbankemployeesintheMainlandknowmuchaboutfinancialinnovations,modernderivativesorassetsecuritization.Inrecentyears,somefactorcosts(e.g.,realestateprices)inShanghairosesubstantiallyandaddedtoitshightransactioncosts;thisreducesthelow-costadvantageofdoingbusinessinShanghai.Withitsimpressivefinancecenterhousedintheworld’stallestbuilding,Shanghai’sadvantageof‘hardware’isnonethelessfarfrombeingenoughtomakeupforitsweaknessof‘software’.ExpertspointoutthatShanghaicannotbeexpectedtocatchupwithHongKonginatleast10years.Infact,thecentralandlocalgovernmentsareplanningtocompletetherebuildingofShanghaiasaninternationalfinancecenterin15-20years(Jao,2004).HongKong’sfinancecancontinuetogrowbybenefitingfromChina’sfinancialliberalization.Infact,HongKonghasbeenhelpingChina’sstate-ownedenterpriseswithoverseaslistingsraisedmorethanUSD800billionworthoffunds(HongKongStockExchangeWebsite).Currently111MainlandcompaniesarelistedinHongKong,countingforoverofhalfofHongKongStockExchange’scapitalization.EvenifShanghaiweretofulfillitsambition,HongKong’sroleasChina’sfinancierwouldnotbeerodednoreliminated.UntiltheRMBbecomesfullyconvertible,whichmaytakedecades,willChinaneedHongKongtotapinternationalfinance.4.StructureandRelationshipsTheeconomicrelationshipbetweenHongKongandShanghaiisaffectedbytheirgeographicallynon-overlappinghinterlandsandbythelargedifferenceintheireconomicstructuresthataredifficulttochange.TheeconomicrelationshipandstructuralshiftssuggestcertainbearingsforHongKong’slongtermdevelopment.WebelievethattherelationsbetweenHongKongandShanghaiarelargelycomplementaryratherthansubstitutable,withmoreorlesscompetitionintheirstructuraladjustments.4.1.EconomicStructureHongKonghasgrownmorecloselytiedtotheMainlandeconomysince1997,owingtothecity’sabilitytodevelopanadvancedserviceeconomy.ThisputHongKonginanidealpositiontobenefitfromstructuralshiftsgoingonintheneighboringMainland.China’scapital,resultingfromexternaltradeandearningsofitshugemanufacturingsector,hasbeengrowingfastandwillbespentontouristtrips,world-classrestaurantdinners,brand-nameproducts,stocklistings,etc.HongKongismostsuitableformeetingthishighconsumptiondemandofnewlymoneyedMainlanders.ThepurchaseofthesevisitorstoHongKongaccountedforover30%ofthecity’sretailsalesin2007,andthisfigurehasbeenkeepingrising(HongKongYearbook2007).Shanghai’seconomicstructureismorebalancedthanHongKong’s.Underplannedeconomy,Shanghaiputemphasisonthecapital-/engineering-intensiveheavy/chemicalindustries.Emphasishasbeenshiftedtotechnology-intensiveorhigh-techindustriessincethereform.Althoughitpromoteditstertiarysectorintentionallyoverthepasttwodecades,Shanghaihasnotignoredthegrowthofitssecondarysector.ThecontributionofthetertiarysectortoShanghaioutputgrowthwas60.1%whilethesecondarysectorstillcontributedto39.5%in2007.Thus,unlikeHongKong,Shanghaidoesnotrelyonservicesaloneforgrowth.Suchabigdifferenceineconomicstructureimpliesthat@DGC@

TheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-risetherewillbenodirectcompetitionbetweenthetwocities(HongKongYearbook2007,ShanghaiStatisticalYearbook)..4.2.RegionalCompetitionGivenhighfactorcostsinHongKong,itmayloseitscompetitivenesstoShanghaiunlessitspeedsupintegrationwiththethrivingPRD.Thisisnecessary,notonlybecausethePRDprovidesforHongKongahinterlandwithcheaper/skilledlaborandlessexpensivelandcomparabletoShanghai’s,butalsobecausethePRDwithadvantagesofprimaryandsecondaryindustriescancomplementHongKongthathasadvantagesofcapitalandservicesandlowtransactioncosts.ThiseconomicfusionwillmaketheGreaterHongKong’seconomicstructuremorebalancedandgenerateastrongsynergyeffectonitslongrungrowth.ManybelievethatcompetitionbetweenthetwocitiesisactuallybetweenthePRDareacenteredonHongKongandtheYRDareacenteredonShanghai.AlthoughHongKongstillbenefitsfromthecross-strait‘coldwar’,itcannotleanonthispoliticalcrutchindefinitely.ShanghaianditshinterlandhavenowbecomeahotnewfavoriteforTaiwaninvestors,andmoreandmoreTaiwaneseliveandworkintheGreaterShanghai.ThischangenotonlyhurtsHongKongbutalsothewholePRDwheremuchofTaiwan’soverUSD100billioninvestmentinthemainlandisbased(ChinaStatisticalYearbook2007).Oncedirectcross-straitlinksarepermitted,regionalcompetitionwillberisingasTaiwaninvestorscontinuetoshiftnorthwards.4.3.DominantRelationshipThePRDandtheYRDarenon-overlappinggeographicalregions,sothattheroleplayedbyeachcityforitsownhinterlandisnotsubstitutable.Butcompetitionmayariseandgetstrongerifbothregions’economicstructuresbecomemoresimilar.Taiwan’sinvestmentintheMainlandhigh-techindustryismakingtheYRDthehubofChina’sITeconomy,leavingsmallerroomforHongKong’sambitiousplantobecomearegionalcyberport.Currently,competitionbetweenthetwoDeltasisnotfierceduetotheirdifferingeconomicstructures.Also,eachhinterland’seconomicstructurehasassimilatedwiththatofitsowncentralcity(Zhou,2005).Suchcross-regiondifferenceandwithin-regionsimilaritywouldmitigatecompetitionbetweenthetwoareasandleavemoreroomforcomplementarity.Infact,bothcitiescancooperatetoextractcomplementarybenefitssincewhatisweakinHongKongiswhatisstronginShanghai,andviceversa;thisisthesourceofcomplementaryefficiency.HongKongmayassistShanghaiinitsdevelopmentoffinancialsectorwhileShanghaicanhelpHongKonginitsefforttomodernizemanufacturing.Theresultfromdoingsowillbeasubstantialriseinthecombinedcompetitivenessofbothcities.Toaccomplishthisrequiresstronginter-governmentcoordination.5.ConcludingRemarksThispaperhasexaminedafewpopularworriesaboutHongKong’sfuturefromahistoricperspective,anddiscussedHongKong’slong-termdevelopmentinthefaceofShanghai’sre-rise.Themainpointswemayreachareasfollows:(1)TheriseofHongKongcoincidedexactlywiththefallofShanghai,butthere-riseofShanghaineednotspellthedemiseofHongKongwhosegrowthrestsonChina’sdevelopment.(2)ShanghaicannotsurpassHongKongintermsofpercapitaincomeinthenearfuture,norwillitreplaceHongKongasanonlyChineseinternationalfinancehub.(3)Duetonon-overlappinghinterlandsandeconomicstructuredifferences,thetwocitiesarenotasubstituteforeachotherinregionaldevelopment;theirrelationshipislargelycomplementary,havingnodirectcompetitionsinceunlikeHongKong,Shanghaidoesnotrelyonservicesaloneforgrowth.(4)Throughfurtherintegrationwiththelow-costPRDeconomy,HongKongcanstaycompetitivebyshieldingitselffromlow-costcompetitionposedbyShanghaiandtheYRD.Toextractcomplementarityrequiresthetwocitiestocooperatewithstronginter-governmentcoordination.TherenownedentrepreneurialspiritofHongKongpeoplemaybeduetotheminimalistpolicyofthecolonialgovernment.Undernewcompetitiveconditions,HongKonggovernmentwill,however,havetoprovideitsbusinessmenwithenoughservicesinordertoachievesteadygrowth.Infact,HongKong’srelationswiththeMainlandarefundamentalindeterminingitssocio-economicdestiny.TheeasiestcooperationwiththeMainlandhasbeenexploitedbyHongKongprivatesector,andfurtherintegrationrequirestheHongKonggovernmenttotakecriticalactions.Forthispurpose,wewouldlikepointtwocrucialpointsforHongKonglong-termdevelopment.(1)HongKongshouldmakefulluseofCEPAandprovidehighvalue-addedservicestotheMainland.TheMainlandismakinggreateffortstoimproveitsgovernmentregulation,legalinfrastructure,financialsystem,corporategovernance,externaltradepromotion,andprofessionalpracticesandstandards.ManyintheMainlandbelievetheyhavemuchtolearnfromtheoutsideworld,andthiscreatesacontinuousdemandforhigh-endservices.TheU.S.hasalreadycapturedthelargestshareofthispotentiallyimmensemarket;so,itistheU.S.,notShanghai,whichcompeteswithHongKong.Actually,Shanghaineedstoreceiveratherthanprovidehigh-endservices;so,treatingShanghaiasarivalisamisleadingwaytoplanoutHongKong’sgrowth.HongKonghastobeinnovativeinserviceskillsandattractionstocopewithAmericanchallenges.Itcanaddhigh-valuetoitsservicestosatisfytheneedsoftheMainlandmarketandtheinternationalbusinesscommunitythatisalsolookingforafootholdthere.TopromoteHongKong’sservicebusiness,BeijingsigneduptheCEPAin2003.Withconfidencesoaring,@DGD@

《“一國兩制”研究》第1期HongKongsawrapidgrowthsince2004.TheCEPAlowersHongKong’sentrybarriertothemainlandmarket.Forexample,capitalrequirementsforHongKongbankstobranchinthemainlandarereducedfromUSD20billiontoUSD6billion.ThisgivesHongKongthefirst-moveradvantagebeforeChinaopensupitsfinancialmarketasstipulatedbytheWTOagreement.Thewaitingforeigninstitutionsareupset,sincetheyfeelunfairlytreatedundertheCEPA.ThequestionforHongKongishowtotakeadvantageoffast-growingmainlanddemandforservicesbyquicklymakingfulluseoftheCEPA.(2)HongKongshouldmakeeffortstodevelopitselfasaRMBoffshorecenter,whichiscrucialforreinforcingitsstatusasaninternationalfinancehub.SingaporeusedtobeviewedasafinancialcompetitorofHongKong,butseriouschallengeswerelaterfoundtocomefromShanghaiwhosecapitalmarkethadengagedinfastexpandingRMBbusiness.Shanghaifinance,oncewelldeveloped,willbecomearealrivaltoHongKongwhosebankshadnoprivilegetoenterRMBmarkets.BeijinghasnowpermittedHongKongfinancialinstitutionsundertheCEPAframeworktoengageincertainRMBbusinesses,layingthefoundationforthepossibleestablishmentofHongKongasanoffshoretradinghubfortheRMBwhoseinconvertibilitywillremaininyearstocome.But,Shanghaiwantstodothis,too,asvoicedbynorthernacademicsandShanghaigovernmentofficials.Therefore,theHongKonggovernmentandbusinessmenshouldstrengthenitslobbyingactivityinBeijingtoexpandthescopeofoffshoreRMBbusinessforHongKongbanks.TobecomeanoffshoreRMBtradinghubmaybeveryimportantforHongKongfinancefutureandeconomicgrowth.SimilartoHongKong,Londonhasaservicesectormakingup84%ofitseconomy.Inearly1960s,AmericanbankssetupaEurodollarmarketinLondontoescapetheirdomesticbankingregulation,andtoday,Londonhasbecometheworld’slargestfinancecenterduetoitsEurodollarmarket,inwhichaboutUSD462billionaresloshingaroundeachday,greaterthanUSD236billionintheU.S.domesticmarket(Jun,2003).IfBeijingcanbepersuadedtochooseHongKongasanoffshoreRMBcenter,thentoday’sLondonfinancestatusmaymirrorHongKong’spositioninthetomorrow’sworldoffinance.Notes:1Seeanewsreport,“EvaluatingtheComparativeAdvantagesoftheTwoCities:ShanghaiwillOvertakeHongKonginTermsofGDPin10Years”,ChinaTimes,13thDecember2004.2ShanghaiGDPGrowthLags.ChinaDaily.3rdAugust2009.H1.References:1.Chan,Anson(2002).TheFutureofHongKong.AspeechattheHeritageFoundationLecture,No.766,theAsiaandPacificResearch.4thOctober2002.2.Cheung,Steven(2001).TheReportsonthe21stCenturyEconomies.3rdDecember2001.3.Jao,Y.C.(2004).ShanghaiandHongKongasInternationalFinancialCenters:HistoricalPerspectiveandContemporaryAnalysis.WorkingPaper,SchoolofEconomicsandFinance,UniversityofHongKong,HongKong.4.Ji,Shuoming(2001).ChinawillnoLongerNeedHongKongin10Years?PhoenixWeekly,No.21.5.Jun,Ming(2003).IfHongKong’sEconomyisTransformed,theOrientalPearlwillbeMoreProsperous.People.27thDecember2003.6.Liu,Xuming(2002).ShanghaicannotReplaceHongKongasanInternationalFinancialCenterin10Years?SingaporeUnitedMorningPost.19thJuly2002.7.Ma,Li(2001).WhyWorryaboutShanghai’sCatching-upifHongKong’sDevelopmentcanbeSustained?EconomicDaily.21stMay2001.8.Mei,Xinyu(2003).HongKongEconomyFacingthe3rdTransition.InRescuingHongKongEconomy.WorldKnowledge.4.9.Shen,Guming(2004).CompetitionandComparisonbetweenHongKongandShanghai:WillItTake30YearsforShanghaitoSurpassHongKong?TheBund.12thJanuary2004.10.Song,Enrong(2005).EvenifShanghaiCatchesupwithHongKong,SoWhat?MinbaoDaily.4thAugust2005.11.Wong,Y.C.Richard(1998).HongKongGrowingasPartofChina:aHistoricalPerspective.PresentedattheAsianSocietyConference,UniversityofHongKong,HongKong.15thJune1998.12.Yu,Gui(2004).RebuildingaCentennialGlory–afterHongKongEconomyRecovers.ChinaBusinessTime.Shanghai:ShanghaiWartonInstituteforEconomicResearch.13.Zhou,Chao(2005).ADiscussionontheGrowingAssimilationofEconomicStructuresintheLowerYangtze@DGE@

TheTaleofTwoMega-Cities:HongKongintheFaceofShanghai’sRe-riseBasin.JiangnanForum.25thAugust2005.14.Zhu,ZhongdiandLiLiu(1997).TheEconomicRelationsbetweenShanghaiandHongKongafteritsHandovertoChina.InternationalCommerceResearch.3:26.@DGF@

汕頭大學文學院副教授-144-“文有南社、武有黃埔”，南社的政治色彩長期攫人眼球。該社不少成員乃不折不扣的政治人物，那些知識分子出身的社員，則因自己的時代抉擇而與政治牽扯不清。而柳亞子和陳布雷與黨國高層的密切往來，就頗有知識分子與政治領袖的“聯姻”性質，糾纏其中的歡愉恩怨也因此備受矚目。一、由報界書生到君側紅人早在求學階段，陳布雷就套用宣傳用語“驅除韃虜、光復漢室”入文，表達自己的革命意志。受聘《天鐸報》期間，所作系列《譚鄂》政論文章，展露出非凡的時局慧識與政治學養。曹錕賄選事件發生後，陳布雷主編的《商報》以第一版全版的版面，用大號鉛字排印，配以照片，刺之為“捐班總統”。1926年，社友邵飄萍被軍閥以“赤化”罪名殺害，陳布雷即夜撰文譴責：“入民國以來，除袁世凱軍政執法時代外，未有不顧法律，不重人權，下如此駭人之手段也”。1針砭時弊、敢言直諫乃報人的職業品格。陳布雷仰仗手中筆，在輿論的汪洋中掀起滔滔巨浪，既是知識分子拯世情懷的道義擔當，又是報人言論力量的強大表現。不計安危，無所畏懼地將筆鋒刺向權貴，這是個體精神氣質的彰顯，是民間猛士錚錚光芒的折射。在正確時機選擇一條激昂正途，自然能夠得到同道的呼應與支持。為此，柳亞子作詩《贈陳布雷》，以“喜汝能青眼”、“雄文接竊冥”相稱譽，並寄盼彼此建功立業，“平胡虜”、“共勒銘”。2陳布雷的表現搏得報界同行稱讚，也引起政界高層矚目。為示慕重，蔣介石委託邵力子轉贈親筆簽名的個人戎裝照，並透露“很盼望與君相見”。蔣、陳首次會晤後的第四天，陳布雷就加入國民黨，成為組織意義上的一名黨員。出任浙江省政府秘書長五個月後，陳布雷返回上海，先任《時事新報》特約撰述，再任總主筆主持社論，繼續其報人生涯。此期，陳布雷並非每天跟隨“委座”左右，他更像一位“應召秘書”，只要南京方面需要，就即時乘坐火車，從上海一路“哐啷哐啷”趕去，為最高統帥捉刀。倘以傳統仕進標準衡量──從報界掉頭扭身，跨入地位顯赫的政界，與高層政治人物相對，直接為“領袖”服務──陳布雷的人生旅途業已實現了某種“超越”：他已經將自己從純粹的報界空間超脫出來，從相對窄小但能夠展示民間力量的空間超脫出來，而與原先所抨擊的政治世界建立起更直接廣泛的聯繫。順此超越，陳布雷的思想觀念、人生情趣、榮辱觀念勢將發生變化：他願意並試圖通過政治力量、通過文化與政治的聯姻去實現自己的理想，願意將自己以及發源於民間的力量依附於政黨，將改變國家頹勢、振興民族的希望寄託在“君王”身上。既然委身政治，為之努力，那麼，隨後一系列問題的思考也就順理成章地由社會問題轉向政治問題，由此導致思考立場由民間向廟堂靠攏。陳布雷撰寫的《告黃埔同學書》、《祭告總理文》、《十年來革命經過之回顧》、《敵乎？友乎？》等文告廣受傳誦。但這些文獻，畢竟只是秉承“旨意”的文字串連，而非肺腑心語。陳布雷機械地揮動手中筆，在政治的囚套中點、橫、豎、勾，完全失去了早期“布雷”鳴叫的原生態氣勢，失去了“畏壘”的轟鳴內蘊。這些筆墨，連同《國民經濟建設運動綱要》、《告國民書》、《勝利須賴長久之奮鬥告全國軍民書》、《抗戰週年紀念告全國軍民書》等宏文，既談不上甚麼學術價值，也無太多實際意義。蔣介石五十歲壽辰時，陳布雷以《報國與思親》為祝壽文。三年後，陳布雷五十歲生日，蔣介石以“寧靜致遠澹泊明志”訓詞回贈助手。應該說，“寧靜致遠澹泊明志”連同陳布雷死後的“當代完人”牌匾，既是蔣介石對陳布雷的評價，又是君主對僕人的授獎。遺憾的是，陳布雷忘記了自己是一名在新聞界叱吒風雲的勇猛書生和政論家，他被外界欽仰的是筆挾風雷的批判與戰鬥精神。知識分子監督社會、擔當時代職責的使命既被“服務黨國”、“效忠領袖”充斥，批判的棱角也就蕩然無存。對於圈養之士，淪為馴服的“君側紅人”，我以為，縱褒獎萬千亦不抵樵夫漁佬的掌聲一片。關於“牢騷太盛”與“當代完人”的哲學思考──柳亞子、陳布雷比較論劉景松

關於“牢騷太盛”與“當代完人”的哲學思考-145-柳亞子曾經自封維新黨人，後受盧騷(梭)“天賦人權”說影響，為自己取名“亞騷”、“亞盧”，及至傾慕愛國詞人辛棄疾，再改名“棄疾”。在上海讀書期間，章太炎以暗含蔑視當朝帝皇的“某某人本紀”為題要求學生作文，柳亞子當即寫就《柳人權本紀》，表現了一名書生敢於“犯上”，無畏當權者的堅定志向。相繼加入同盟會和光復會，標誌着柳亞子由意氣式書生轉向成熟的革命者。針對康有為吹噓立憲能使“民權既得，兆眾一心，君民同治，中國從茲不亡”，認為“中國只可行君主立憲，不能行共和革命”；梁啟超主編的《新民叢報》散佈革命可以生內亂、致使列強入侵，國家會遭受瓜分等言論，柳亞子接連發表《考察政治者還國矣》、《祝賀立憲之醜態》、《立憲問題》等文章回擊，指出立憲是為了愚漢，清廷及其走狗“借立憲之美名以為籠絡人心”，有力地聲援了革命輿論宣傳運動。武昌起義爆發不久，柳亞子即與社友朱少屏合辦《警報》，傾全力報道前方消息。社友周實在南京計劃起事遭清吏暗殺，柳亞子作《哭周實丹烈士》，又發表《周烈士實丹傳》讚揚他“一朝見危受命，慷慨慕義，奮為鬼雄，賢者不可測，亦足為我南社之光矣。”3在反清、討袁鬥爭中，柳亞子都能最大程度地發揮知識分子的力量。即便身為國民黨“三賢”之一，性情剛烈的他在黨內也絕少委蛇處世。相反，在揭露黨國黑暗殘暴的真面目時，筆下絕不留情。當廖仲愷被害的消息傳來，這位擔任總統府秘書三天即掛冠而去的硬漢，率先陳詞：亂草斜陽哭墓門，從知人世有煩冤。風雲已盡年時氣，涕淚難乾袖底痕。何止成名嗤阮籍，最憐作賊是王敦。匹夫橫議誰能諒，地下應招未死魂。4對暗殺行為痛加譴責，並得到社會各界的強烈反響，從而掀起嚴懲兇手及其幕後主謀的輿論熱潮。當綁架暗殺潮洶湧蔓延的時候，柳亞子為寓所取名“活埋庵”，傳遞出“庵主”置生死於不顧，隨時為革命事業捐軀的思想準備。而“復壁事變”5的發生，使柳亞子對黨務心灰意冷，與國民黨掌權者的關係亦日漸疏離，凡此種種，無不逼迫着柳亞子對政治選擇做重新思考。柳氏堅信毛澤東將是締造新中國的偉大人物，共產黨將是未來神州大地的主宰者。最是《延安一首五月二十六日賦寄毛主席》：工農康樂新天地，革命功成萬眾和。世界光明兩燈塔，延安遙接莫斯科。6一股憧憬光明未來，嚮往新主義新生活的氣息溢於言表。不難看出，此刻柳亞子的思想情感已經與國民黨陣營脫離。隨着政治立場的位移與現實鬥爭的轉向，他完成了步履的調整，與時俱進地把目光投向另一塊廣闊天地。柳亞子與毛澤東初識於1926年，1945年二人重逢。這是毛澤東作為共產黨領導者與蔣介石談判而來。期間毛澤東邀見包括柳亞子在內的民主人士，聽取與會者對國家前途的看法。柳亞子賦詩《一九四五年八月三十日渝州曾家岩呈毛主席》：闊別羊城十九秋，重逢握手喜渝州。彌天大勇誠能格，遍地勞民戰尚休。霖雨蒼生新建國，雲雷青史舊同舟。中山卡爾雙源合，一笑昆侖頂上頭。7其政治取向彰彰可見。毛澤東對柳亞子給予“先生詩慨當以慷，卑視陸游陳亮，讀之使人感發興起”的高度評價，柳亞子則表達了“驥尾追隨倘許從”的盼望。當柳氏筆底瀉出“太陽出來滿地紅，我們有個毛澤東”詩句；當站立天安門城樓，信筆搖來“不是一人能領導，哪容百族共駢闐？”，而毛澤東和詩“詩人興會更無前”時，一對知識分子與開國領袖的特殊組合就此宣告誕生。二、關於“牢騷太盛”與“當代完人”的比較解讀陳布雷以做事用心投入而受新聞界稱頌。在接受鄒韜奮採訪，說起“先生在商報時代，反對曹錕賄選的文章最有精彩”話題時，“他說他那個時候對這個問題，全從道德方面着想，法律尚在其次。在曹錕是破壞中國傳統的道德，在他心裏簡直覺得曹錕是和他個人為仇，所謂‘恍若身入其中’，所以能言人所欲言。”8“……我問陳先生對於人的態度有何見解的地方，陳先生說這個問題太大了。他自己的見解，是以嚴正的自覺律己，以寬博的胸襟處世，他說個人對於世界應當多少有一些貢獻，但是最大的貢獻，須是最適的貢獻。他說他不願做超過自己能力的事情，不願勉強擔任超過自己能力的職務；他覺得世間最浪費的事是勉強擔任與自己性質不相宜的事情。他寧願過心安理得的刻苦生活，不願過表面浮華而內心感覺空虛的生活。”9不作高蹈之談，沒有豪言壯語，陳布雷質樸誠懇的“貢獻說”，放在今天同樣惹人好感。可惜這位口口聲聲“不願入政界，理想的職業還是在新聞界”的幕僚長，一旦晉身國軍帳中，他就不由自主地違背了原初意願：為時局、為“領袖”、為“黨國事業”超負荷運轉，以致本已虛弱的軀體早早“病象日增、健康日損、腦力益衰”，年不及耳順即告衰竭不振。在追隨蔣介石的日子裏，陳布雷以其出色的工作屢受讚賞，但這讚賞只出自一人，實際上並無多大意義。陳布雷沒有承繼當初在報界的雷鳴氣勢，他把自己善於揮灑的舞台荒棄一旁，卻兢兢業業於侍從室。這位識時務者，歸根到底又是糊塗蟲。他得到了一個人一時的寵愛及提攜，但卻失去千千萬萬人長久的厚望與敬重。他雖反省並再三表示“願意留在報界而不願從

《“一國兩制”研究》第2期-146-政”，但一旦念及總裁之恩遇，所有的反思頃刻間便告風流雲散，這恰恰說明陳布雷的反思只是在身心疲憊之時，等到歇過一氣，緩過神來，反思就無從談起。這種反思的飄無不定性反過來又證明了陳布雷對於政治事務(刀筆吏務)的熱衷與醉心。長期以來，政界與政治人物成為思維定勢的“中心”，而報界及報人則淪為社會框架中的“邊緣”和邊緣族群。報人缺少專制機器和冷熱兵器，其優勢在於盡可能借助文字，以自己的話語宣揚政治思想，期冀醒世人於昏睡之中，振民心於頹敗之際。陳布雷缺乏實際的治國經驗──他只是一個報人騷客而非政客武夫，以報人之身，躍過自己的職責範圍去思考政治軍事問題，其思考屬於易位思考：儘管可能有三五拾獲，但這些拾獲充其量只是不成系統的理論碎片，很難比純粹的軍人政客的思考高明多少。這就註定陳布雷固有的思想非但不能得到豐富發展，甚至難以避免地遭到削弱、淡化、縮減。選擇向上走一步──由報館通往府邸、高牆，其形象固然“高大”，步履中也投映着“正統”派頭，但發自民間的正義呼聲蛻化為定期的喉舌社論，在民眾聽來也就毫無疑義地變質變味了。接受新知識洗禮的陳布雷，終究沒能掙脫舊式文人的愚忠情結。“家人嘗勸我：你這樣的衰弱情形，應該讓領袖知道你已不堪再供驅策了。但我何能在這個時候，瑣瑣地去絮煩領袖呢？”陳布雷如此在意自己與領袖的關係，這使得他不惜耗用性命來維持與上司之間的關係。往深層次看，陳布雷背叛了所學所知、背叛了自己的軀體與靈魂，他以軀體和靈魂的雙重代價換來了一塊空泛輕浮的“當代完人”匾牌。這獎牌猶如墓碑，也就是陳布雷所服務的那個政黨疎賜的墓誌銘。它連同五十壽辰時獲頒贈的“寧靜致遠澹泊明志”都不外乎蔣介石的“批語”罷了，雖能反映總裁對下屬的犒賞，但這一切，與民憂無關、與國難無關、與千千萬萬長眠於抗日戰場上的民族魂靈無關。它不過是特殊時期的幾幅墨寶而已。對於陳布雷仰藥的原因，陶希聖認為：“……布雷先生死於自悲，而他的自悲，乃是愛國的熱忱與憂國的傷感鬱結而成，他有深遠的見解，堅定的主張，嚴正的批評，強烈的憂憤，但是這一切都鬱結為自悲的情緒。他就在這自悲的情緒之下謝世了。一年以來，經濟的恐慌，政治的危機，軍事的挫折，嚴重的事件紛至杳來。……而布雷先生本於他二十年的經驗，看透了過去的一切，也就預見了當前的危機。他愛國的熱忱，他憂國的傷感，兩者鬱結而為自悲的情緒，他毅然決然謝世人而去。”10從這篇紀念文章看，陳布雷死於一種“自悲的情緒”，是“憂國的傷感”和“愛國的熱忱”釀造成陳布雷的萎靡自悲。換言之，陳布雷並沒有自殺的傾向，他是一個心理正常、心態健康的人，只不過是層層外因逼迫陳布雷最終仰藥，以求解脫塵世的羈絆──而這羈絆很大部分便是繁重的公告文案與時局逐漸明朗化的結果。陳氏既能“看透了過去的一切，預見了當前的危機”，實際上他也不難洞悉不久的將來對於“黨國”以及個人意味着甚麼。從職業身份看，陳布雷是中樞要員，但他終歸只是一介書生，一個比普通百姓文筆了得的聰明人。正因此，對於他的自殺，我們沒有必要過分震驚：世間既有千千萬萬人以自殺的方式結束生命，為甚麼陳布雷就不能殊途同歸呢？從青年時代崇尚維新運動，稍後參加革命排滿，再到討伐袁世凱，柳亞子的人生旅路與同齡人多有相似。之後與國民黨割席，到私淑列寧，筆下冒出“彌天獨拜馬克思”、“世界革命兩燈塔，延安遙接莫斯科”，則說明柳亞子順應了時代潮流。但是，當我們察覽柳亞子心路歷程時，不難發現，柳氏所鍾情的各種思潮主義，基本上是不假思索地“拿來”的，或者說將自己附麗其上。這固然有時代急速變幻，容不得個體作精密思考的原因，同時也說明柳氏缺乏辨析各類思潮(主義)的能力。他的選擇，實際上是單純的“從勢”：好比一潭池水，水面漂漾着密集的浮萍，一陣風吹過，浮萍便隨風漂移──因為浮萍沒有根，它只能這樣移走──又因為物理合力的使然，不可能有一片單獨的浮萍脫群而出逆向前行。柳亞子引人關注，只是因為在眾多做無根之漂的浮萍中，他是面積略大的一片。柳亞子佳作頗多，尤以《七律‧感事呈毛主席一首》的發表最具轟動效應：開天闢地君真健，說項依劉我大難。奪席談經非五鹿，無車彈鋏怨馮驩。頭顱早悔平生賤，肝膽寧忘一寸丹！安得南征馳捷報，分湖便是子陵灘。11起筆直呼“君真健”，盡顯快人快語本色。頌揚既罷，即蕩開話題，以現實遭遇為基準，引經據典，心中沉鬱寡歡和盤倒出，一股急流勇退的情緒和滿腹怨氣撲面而來。不難想像，在全國勝利可期的特殊階段，柳詩的發表，不啻擲下一枚重鎊炸彈，威力波及，和諧的政治文化空間亦不免為之搖晃。而毛澤東在收閱柳詩後所答以《七律‧和柳亞子先生》：飲茶粵海未能忘，索句渝州葉正黃。三十一年還舊國，落花時節讀華章。牢騷太甚防腸斷，風物長宜放眼量。莫道昆明池水淺，觀魚勝過富春江。12無疑將“思考空間”擴展到極致，也因此釀就了詩壇一段恩怨、一樁“公案”。毛詩前半闕以禮相待，客套的敍述層層推進，對柳亞子詩情才藝的讚賞，顯示了一名讀書人的修養與雅量。下半闕詩意則急轉而下，尊老敬賢之情已不復見，面對柳老夫子的抱怨，作者寸步不讓，以一種殊然氣度迎之、待之、瓦解之。最是一句“牢騷太甚”，言尖辭銳，直打七寸，寓意所接，令本該儒雅謙謙的詩藝交流刹那間硝煙四起。其氣氛壓抑凝重，仿若黑雲壓城，教幾代讀者為之“窒息”，猶有多少詩家學者為解詩而一籌莫展。

關於“牢騷太盛”與“當代完人”的哲學思考-147-有說柳亞子自命清高，自負才學，懷才不遇，因而要歸鄉退隱的；有說柳亞子陷入了個人小圈子，患得患失而負氣作詩；有說柳亞子自恃才高功高，認為黨和國家給他的政治地位，物質待遇與自己實際貢獻很不相稱，所以要激流勇退、歸隱故里。更有學者直陳“奪席”、“無車”是“牢騷”的主要原因：柳亞子渴望在學術上多做貢獻，但在應李維漢、周揚之邀，出席關於成立文學藝術聯合會的籌委會問題的發言“頗不痛快”，最後竟然未列名“文協籌委會”。因產生意見不被重視和被人“奪席”是柳亞子牢騷之一；在進入北京後的十餘天內，柳亞子曾多次要求派車謁靈孫中山，但這一心願無法滿足，更無人向他解釋“無車”緣由。此為牢騷之二。研究者的解詩要義，未必就是解讀歷史真相的符碼，能夠有效地為後人祛疑除惑，但卻能為解說歷史添加註腳。兩個月後，毛澤東先是派遣秘書陪同柳亞子拜謁孫中山衣冠塚，繼而宴請柳氏夫婦共進午餐，席間還有朱德等作陪。拜謁總理心願既遂，柳亞子心情大佳，當天的日記載曰：“自揆出生六十三齡，平生未有此樂也。”。13陳布雷與蔣中正惺惺相惜，形影不離，給後世留下“聖君賢相”的典範，而柳亞子與毛澤東卻在新政權建立前夕，“揮拳相向”於詩歌舞台。客觀地說，陳蔣“配對”之後的所有故事，並不具備多少噱頭，即便換成趙布雷、錢布雷，也會義無反顧侍立君側兢兢業業──高居廟堂，光宗耀祖，那畢竟是泰半儒士的人生追求。只是聖君賢相可以善始，卻不得善終的結局，尤其是傳說中的掌摑事件14硬是高高吊起了好事者的胃口，激勵着幾代學人文庫取證，史海鉤沉。柳毛的“聯姻”，一方面得益於共同的文藝愛好，另一面則輔以柳亞子政治立場的移位，但都不具備陳蔣之間上司下屬、“聖君賢相”的現實條件。而以詩詞為媒介所紐結的友誼，乍看風光耀眼，實則夾雜了太多不穩定因素。好比熱戀中的情侶，一方只沉迷魔鬼身材，另一方則緊盯闊佬的荷包，在婚姻基礎尚未夯實的情況下，即興沖沖相擁步入洞房，高調宣稱“永結同心”、“白頭偕老”──這樣的海誓山盟，徒有演戲成分，卻落不到實處，焉能擺脫崩盤的宿命？聲稱“只當共產黨的諍友，不當共產黨人的尾巴”的柳亞子來自國民黨陣營，他只是對孫總理後繼者背叛“聯俄、聯共、扶助農工”，另起爐灶制定其他政策失望激憤，遭受排擠打壓且被除名的情況下想到擇木另棲。儘管時有“世界光明兩燈塔，延安遙接莫斯科”、“彌天大勇誠能格”等極具價值取向的詩句吐露筆端，但這些詩章只是文人騷客的感性詠頌，而非理性論述。情感受環境制約，登山則情滿於山，入室則蓬蓽生輝。該吟詠時就吟詠，無需望天打掛。思想則來自心底的深刻的理性認識，是掌握積累認識世界之後的知識內化，是在眾多龐雜認識基礎上抽象出來的精華，安能輕易受身外因素左右？柳亞子着述等身，但關於政黨政治的純理論性文字並不多見，這說明他對政治缺乏通盤認識。投身革命，長期呐喊，他留下了一個激進式的革命知識分子影像。然而革命性與政治性亦須辨析對待：革命勁頭豐足者，未必就一定精通政治，甚至有可能在政治上極其幼稚。柳亞子既無過人的政治手腕，也缺三起四落般的宦海磨礪，他的政治生活相比擅於玩弄權術的政治工程師何止霄壤。因此，我們應該把這位國民黨元老置換為詩家文人來把握，把他擺放回文藝坐標中來審視，惟有這樣，才具備解剖言說的可能。對於袁世凱等人的倒行逆施，柳亞子頗有預判能力。我認為，這一切實源於創作人的敏感意識，並不說明他擁有非凡的政治眼光。而面斥蔣中正是總理的信徒還是叛徒、任職總統府秘書三天即憤然出走等極端表現，歸根結底乃天性使然。所謂天性，乃與生俱來的一種精神氣質和生命態度，並不受外力支配，更不能任意伸曲、隨意改變。明乎此，對授人口柄的“牢騷”，我們可以說，即便常備車馬、席位安穩，在太平盛世的日子裏，他還會有這樣那樣的牢騷。我們更可以論定，奪席、無車是“牢騷”的一時主因，而不是根本原因。從詩藝交流到筆鋒駁火，他與領袖之間所形成的“裂縫”與“張力”，令人捏一把汗，以為一段蜜月就此完結。有誰能夠預料到當後者往頤和園益壽堂(柳氏住處)訪晤之後，這裂縫瞬間即得以修復呢？而事實正是如此！“自揆出生六十三齡，平生未有此樂也”，當柳氏筆底再次流淌出這類和諧圓滿字句時，不就有力地說明“裂縫”是源於一時想不通的情緒，一種因失衡的心態導致了提筆諫言麼？難道會是一塊心病，一種淤滯於胸的心靈沉屙麼？三、蓋棺“復調”說柳、陳柳亞子和陳布雷在生命歷程的後半段各為其主，扮演着“君側紅人”的角色。各種名譽與光環也在“百年之後”，隨着白馬素車隊伍，在莊嚴肅穆的哀樂聲中緩緩駛向陰曹地府。對柳亞子，官方悼詞以“愛國詩人和堅定的民主主義革命者”稱許。胡喬木《在紀念柳亞子先生逝世二十五週年紀念會的講話》：“……柳亞子先生是一位忠貞的愛國主義者，堅定的民主主義革命者，傑出的革命詩人，是中國國民黨革命委員會的創始人之一，中國共產黨的忠實的朋友。……柳亞子先生的一生，是革命的一生，是為建立和建設新中國而奮鬥的一生，也是一個進步詩人的一生。……今天我們紀念柳亞子先生，不僅是緬懷先輩，更重要的是學習他那種把畢生獻給民族振興、祖國富強的愛國主義精神；學習他認清歷史方向，隨時代而前進的革命精神；學習他為革命事業苦鬥不屈的奮鬥精神。”15再次肯定了柳氏的革命生涯與歷史貢獻。1948年11月13日，陳布雷留下“油盡燈枯”的遺言，仰藥長別人世。彼時，《中央日報》有如下報道：

《“一國兩制”研究》第2期-148-“……蔣總統偕夫人於上午十一時步入靈堂，親臨弔唁。總統在陳故委員遺像前，為渠二十多年來之知己，默念約一分鐘，始緩緩退出。總統並挽‘當代完人’橫匾一幅，懸掛靈堂上端，蔣夫人獻鮮花兩束。”16部屬同僚也紛紛撰文追思，《記陳布雷》寫道：“……布雷為一極端謹慎之人，不矜誇，不浮躁，雖內心有不可逾越之尺度，其人格亦有不可或犯之尊嚴，然待人接物，則一以書生本色出之，既無所謂‘冷冰冰’，亦無所謂‘熱烘烘’。”17《懷念布雷先生》如此描述：“……他似乎註定是憂患一生，終朝戚戚的。他將自己‘縮小’，俾領袖可無限‘擴大’，位分遵守得非常嚴格，確是一個標準的好幕僚。……他在政治上，也做到了‘清白’二字……兩袖清風，在個人操守上，他是做到了‘廉潔’兩個字了。”18柳、陳二人的蓋棺“死”論──無論官方悼詞還是私交文字──可謂哀榮完滿。中國知識分子的價值抉擇，積極入世者在於出將入相、輔佐君主，以逞“修齊治平”之志；安於現狀者則矢志“著書立說”、“弘文勵教”；至於死心“躬耕壟上”、“採菊南山”者，雖有人在，但幾屬異類。如果不是仕途失意或情感受挫，他們當中是不大可能出現“上不循於亂世之君，下不俗於亂世之民”的身影。知識分子在施展政治抱負的時候，實際上已經步入政治圈子，成為政治人物，從而宣告與知識分子陣營的脫離。南社成員多數屬於儒家型的知識分子，他們未必能夠成為拯救時代的英雄，但都自覺且願意在新舊嬗替的年代承擔責任。他們立社舉事，連同隨後的一系列實踐正是在情感萌動下、在理性支配下展開的。南社主要成員幾乎都加入了反清排滿和討伐袁世凱的鬥爭行列，鍾情並實踐“五步流血式”的暗殺使得他們長袍包裹的彬彬軀體陡然增添了一股俠氣。因此，視這群動盪年代的知識分子為儒俠也同樣合適。儒者沉潛內斂、修己治人，俠士激昂跳脫、除暴安良。儒、俠合而為一的生命形態，就是金剛怒目的陶潛，劍術略疏的荊軻。我以為，某種意義上說，柳亞子的生命形態就是儒與俠的合成。柳亞子露頭角於南社，他的廣為人識，則要延至任職報社期間的突出表現。之後與毛澤東“粵海飲茶”、“渝州握手”則使他一躍而為社會頭面人物。柳亞子與毛澤東相識相交，主要媒介是詩詞。退出國民黨後，柳亞子的身份就僅僅是一名知識分子，而彼時毛澤東則是政治明星、準領袖。知識分子與政治人物攀緣，除非是後者對前者詩藝的敬仰，要麼是前者對後者政績的崇拜，但實際情況遠非如此。柳亞子是個文人，但身上殘存着政治元素，毛澤東是個政治人物，但他本質上亦接近詩人。這就使得二人具備了共同語言和默契基礎。柳、毛之所以擦出火花，就是巧妙地借助了詩詞傳遞功能，從而達到統戰目的。二人的交往，實際上迎合了政治局勢和個人喜好之雙重需要。柳亞子服膺並實踐三民主義。當國民黨當局背離“三大政策”時，柳亞子毅然與之決裂。柳亞子以其知識分子的獨立性，獨立於國民黨專權時代，其文化姿態，更接近魯迅，某種意義上是個“完整”的現代人。在那特殊時期，知識分子階層中有不少具備現代意義氣質的現代人，但他們並不完整──要麼自疏於主流意識，以潔身自好的姿態冷眼看世界，表達無聲抗議；要麼沉潛書齋、埋首學術，以“學術為天下公器”相期許，不敢直面黑暗現實，害怕引火上身。柳亞子沒有退縮，更看輕“明哲保身”原則，相反，在內部矛盾爆發衝突時，他敢與蔣介石叫板，表現了一個獨立知識分子的風骨精神。陳布雷原先追求獨立，後來服務政治，成為御用文人。文人一旦御用，就意味着他將背棄自我、放棄原初的追求，由此帶來的任何文化行為都只能屈從於現實環境、迎合統治者需要為政治服務。這樣的知識分子，其知識分子的成色已經退居到次要位置，是政治化的知識分子，或者說已經蛻化為政治人物。當知識分子完成了向政治人物的角色轉變時，固有的精神尊嚴和價值取向將難以避免地為政治意識所淹沒、所吞噬。陳布雷既然丟失了知識分子的氣質，當然就不再具備現代知識分子氣質。而不具備知識分子氣質的人，是不夠資格做一名現代知識分子的。陳布雷選擇走進“機要室”、走入“幕府”，此後他的所有筆墨生涯和文化活動，為只為維護一個政權而已，除此之外，並不具備其它內容。因此，他的選擇，從根本意義上說毫無獨立價值。陳布雷是個才子，一旦握管搖筆，總有“美文”飄臨案前，但他的文告既秉承“委座”旨意而來，難免多為大話空話。所寫的文告，是蔣介石的意願而非自己的主見，他的人生悲劇就在這裏。其人既願意隨塵俗轉，世亦何嘗不可以塵俗之見譽之毀之？陳布雷畢其後半生服務“總裁”，一旦失寵，陷入信任危機，或者違背政治意願而被冷落被拋棄，那麼，他在政治上在社會上都將沒有意義──同行文人忌妒他，政界不再賞識他，而在百姓面前，他又必定污跡在身有口難辯，成了永遠洗脫不掉的“文化敵人”。相比之下，當審視柳亞子的人生履歷時，我們找不出他的“過失”、“落伍”。柳亞子青年時期就加入革命者行列，在反清排滿時期、辛亥革命時期、討伐袁世凱時期，他始終保持了自己的獨立性。在任何政治形勢下，都能堅持精神獨立，柳亞子的可貴就在這裏。從上世紀30年代開始，柳亞子的政治思想有了重大轉變，憧憬新生活和對光明未來的歌頌，使他的作品連同個人形象，浸漫着意識形態氣味。作為舊文化的最後一位詩人，柳亞子沒有刻意追隨潮流，沒有淪為御用文人，他始終不是意識形態的承擔者。在這個意義上說，柳亞子同樣獨立於共產黨時代。從孩提時私撰洋洋萬言上光緒書，到新政權建立前夜的滿腹牢騷語，這位讀書郎，全憑一股書生氣，感情充沛且毫無掩飾地馳騁於時代風雨中。

關於“牢騷太盛”與“當代完人”的哲學思考-149-柳亞子行路不止萬里，歷事何止萬端。他不像陳布雷那般負詬忍謗，或靜夜舔血療傷。這位本該在學術大道上策馬揚鞭的江南才子，一度孤陋寡儔，踽踽攀爬於政治征途的峭壁。但在任何時候，他都沒有屈服某個政黨。不看他者臉色，藐視普羅大眾的蝸行俗套，柳亞子獨立不倚向前奔走，他固然沒能開創屬於自己的全新境界，也沒有提出真正與這個世界對舉的價值體系，建構起另一個意義世界，但沒有政治污跡的柳亞子，到底是個清爽乾淨的人。註釋：1陳布雷：《陳布雷回憶錄》，王家出版社有限公司，1989年，第213、208-209、251頁。2羅炯光：《蔣介石首席秘書陳布雷》，長春：吉林文史出版社，1994年，第330、344、342-343頁。3《磨劍室文錄》，上海：上海人民出版社，1985年。4石玉坤：《詩詞為媒：毛澤東與柳亞子》，北京：中共中央黨校出版社，1999年，第22、259頁。5當局派軍警捉拿柳亞子，柳藏身家中複壁(厚牆)得以躲過劫難。6劉斯翰註：《柳亞子詩選》，廣州：廣東人民出版社，1981年，第343、355、443頁。7同上註。8同註2。9同上註。10同註1。11同註6。12劉濟昆編：《毛澤東詩詞全集》，香港：香港昆侖製作公司出版社，1993年，第152頁。13同註4。14傳說陳布雷因進諫而遭受總裁一記耳光。15中國革命博物館編：《磨劍室詩詞集》，上海：上海人民出版社，1985年，第2-4頁。16王泰棟：《陳布雷傳》，台北：東方出版社，1998年，第3、257-259頁。17同註1。18同註16。

學術動態《“一國兩制”研究》編輯部一、《“一國兩制”研究》──首份同類型學術理論刊物問世澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年7月28日假澳門理工學院綜合樓一號演講廳舉行了《“一國兩制”研究》創刊號的發行儀式。中聯辦副主任徐澤、行政長官代表、行政長官辦公室主任何永安、外交部駐澳特派員公署副特派員宋彥斌、全國人大常委會澳門基本法委員會副主任李成俊、行政會發言人唐志堅、社會文化司司長辦公室主任譚俊榮、行政暨公職局局長朱偉幹、法務局局長張永春、澳門理工學院院長李向玉以及澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中出席主持發行儀式。澳門理工學院院長李向玉致辭時表示，《“一國兩制”研究》作為一國兩制研究中心創辦的新型學術理論刊物，為本澳以及海內外相關專家學者提供了一個學術交流的平台，同時也為對“一國兩制”的深入系統研究提供一個成果展示的窗口。作為海峽兩岸首份以研究“一國兩制”為主題的學術刊物，它具有主題鮮明、包容量大、學術民主、成果集中等特點。這對深化“一國兩制”理論探索與總結特區的依法施政，均會產生不可低估的積極影響。楊允中介紹刊物內容時指出，《“一國兩制”研究》是一本專業性法學理論刊物，也許是迄今為止惟一以研究“一國兩制”理論與實踐為基本宗旨的學術期刊，它是順應形勢發展、回應特別行政區制度的建立和“一國兩制”在特區得到有效貫徹的必然產物。它具有下述特點：一是創新性，它的創辦填補了研究“一國兩制”交流平台的空白；二是探索性，倡導對“一國兩制”及其實踐的正確理解與深層思考；三是總結性，推動對實踐“一國兩制”的主流成果與相對不足作出理性務實判斷；四是權威性，期望能通過對“一國兩制”的系統研究有助於使澳門特別行政區的長治久安、繁榮穩定得以確保。他期盼本地以及海內外專家學者不吝賜稿，同時強調學術民主、學術自由將成為該份刊物的靈魂，百花齊放、百家爭鳴將成為該份刊物的特色，自主創新、自強不息將是該刊立足和成長的風向標。二、“一國兩制”文庫三部學術專著推出澳門理工學院一國兩制研究中心於2009年8月12日假澳門理工學院禮堂舉行了成立一週年酒會暨新書發行儀式。澳門特別行政區行政長官何厚鏵、中聯辦副主任李本鈞、外交部駐澳特派員公署副特派員宋彥斌、澳門特別行政區運輸公務司司長劉仕堯、澳門特別行政區檢察長何超明、澳門特別行政區行政會發言人唐志堅、全國人大常委會澳門基本法委員會副主任李成俊、澳門理工學院署理院長殷磊、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中出席主持儀式。同時推出的“一國兩制”文庫三部學術專著是：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》、《論“一國兩制”澳門實踐模式》(楊允中著)、《從殖民憲制到高度自治──澳門二百年來憲制演進述評》(何志輝著)。澳門理工學院署理院長殷磊致辭時表示，一國兩制研究中心在人手不足、經驗不多情況下，發揮了主觀能動性，繼前不久發行了《“一國兩制”研究》學術期刊創刊號，在“一國兩制”理論探索領域邁出重大一步，今天在慶祝中心成立一週年之際，同時推出首批“一國兩制”文庫三本新書，可以說，一國兩制研究中心通過持續不懈的辛勤工作，向社會各界交出了首份成績單。澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中表示，是次推出的三本“一國兩制”文庫系列專著，帶出了一個積極信息：過去十年來的發展變化是澳門特區憲政發展的飛躍與質變，是新型特別行政區制度實踐的成功。相信這些研究成果對總結與反思澳門特區十年發展，建立“一國兩制”的參考文獻資料庫，以及整合澳門學術力量並提升澳門學術地位都可能起到一定的推動作用。“一國兩制”研究中心作為專業研究機構，定當竭盡所能，進一步推動對“一國兩制”的正確理解和對一些深層次問題的思考，衷心期望繼續得到特區政府與社會各界的寶貴支持和必要監督。@DHC@

學術動態三“責任政府”與“責任社會”──有待全面互動的發展追求澳門學者同盟與澳門理工學院一國兩制研究中心合辦的“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”專題報告暨學術研討會於2009年8月27日假澳門理工學院1號演講廳舉行。公職局局長朱偉幹、澳門理工學院副院長殷磊、澳門理工學院一國兩制研究中心主任楊允中、澳門學者同盟副會長駱偉建，以及60多位本澳專家學者和公務員出席。會議分為兩部分，上午為專題報告會，由國家行政學院法學部應松年教授和中山大學政治與公共事務學院陳瑞蓮教授擔任主講嘉賓；下午為學術研討會，共20多位本地專家學者、公務員代表和社團代表出席並參與討論。澳門學者同盟副會長駱偉建在致詞時表示，希望藉總結澳門回歸十年的經驗，探究當中值得改善的地方，包括完善制度、提高施政能力等，逐步在澳門建立責任政府及責任社會。一個責任政府的形成，需要社團及社會每一位成員的共同努力，並期望研討會能引起社會對有關問題的重視，一同為建設更美好的澳門而努力。在上午的專題報告會，應松年教授就其論文《論責任社會與政府責任》作了重點闡述，他認為責任社會的責任主體廣泛，一切社會主體都是責任主體，都要做好份內應做之事，否則應當承擔相應的後果。大體來說，責任社會的責任主體主要包括公民、企業、社會公共組織和政府，四者均應當承擔與各自的社會角色相適應的社會責任。公民最基本的社會責任是遵守憲法和法律，依法行使自由和權利、履行責任和義務，尊重和遵守社會公認的道德準則。中國企業的社會責任主要體現在自覺遵守法律規範、充分體現企業價值、追求道德倫理三個方面。社會公共組織必須合法行使公共權力、關心所屬成員、促進組織成員的共同利益，並發揮教育、規範和監督的作用。政府是責任社會最重要的責任主體，一個負責任的政府應當對人民、社會、公務員、其所制定的公共政策及其所做出的行為負責，也應當是責任社會的實踐者、示範者、培育者和維護者。具體來說，責任政府的基本要求包括：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、清正廉潔六個方面。應教授論文詳見本期第105-109頁《論責任社會與政府責任》。陳瑞蓮教授在就題為“當代公共行政改革及啟示”發表報告時指出，澳門回歸祖國將近十個年頭。十年來，特區政府一改澳葡政府時代的“夕陽政府”形象，重整吏治，銳意改革，卓有成效地推動了澳門公共行政的改革，在重組政府組織架構，理順部門之間的職責權限；轉變服務態度，提升公共服務效率；重塑政府工作流程，規範行政運作制度；改革公職制度；推進公職人員的科學化管理、推進依法行政、加強廉政建設等方面取得了明顯的成效。為適應澳門社會發展的需要，澳門政府的職能關係、組織架構、行政運作、法制與廉政建設等方面尚需進一步改革。借鑒當代公共行政改革的基本經驗，結合澳門社會土壤和行政生態，澳門未來行政改革的基本路向選擇是：確立服務型、責任型政府理念；整合政府職能，重組政府架構；建立科學民主的決策機制與完善的諮詢機制和高效的執行機制；進一步推進法律改革與廉政建設，打造與時俱進的法治政府；構建政府和非政府組織的戰略伙伴關係，加強政府的公共管治能力。下午的學術研討會以圓桌會議形式進行，20多位專家學者、公務員代表和社團代表分別就多個重大政治、社會議題廣泛表達了各自見解，相關內容詳見本期第89-104頁《“責任政府與責任社會──公共行政改革的方向與重點”學術研討會紀要》。@DHD@

《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，暫定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊不再另行支付。如作者不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將作妥善處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，查詢日期。8.2英葡文文章專著Author(Year).TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Page.期刊Author(Year).TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Page.論文集文章Author(Year).TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Page.報章Author(Year).TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author(Year).TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.Date.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門宋玉生廣場335-341號獲多利中心19樓M室，澳門理工學院一國兩制研究中心電話：853-83998702、853-83998712圖文傳真：853-28575761