“一國兩制”研究2019年第1期(總第39期)澳門理工學院一國兩制研究中心出版2019年1月

《“一國兩制”研究》編委會名譽主任委員：何厚鏵名譽副主任委員：曹其真主任委員：嚴肇基、楊允中委員：王禹、方泉、米健、李向玉、李雁蓮、冷鐵勛、唐曉晴、婁勝華、郭華成、陳慶雲、許昌、趙向陽、趙國強、駱偉建(按姓氏筆劃排序)《“一國兩制”研究》編輯部主編：楊允中、冷鐵勛審稿小組：許昌、姬朝遠、李燕萍責任編輯：梁淑雯、陳慧丹編輯：庄真真、何曼盈、謝四德

目錄2019年第1期(總第39期)“一國兩制”理論與實踐模式論全國人大常委會對特區立法的備案審查權──以加強備案審查制度和能力建設為背景..................................................................胡錦光1完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權......................................................鄒平學14“一國兩制”成功實踐的澳門經驗..........................................................................................冷鐵勛30正確判斷澳門區情：一個永恆的主題......................................................................................楊允中46論“一國兩制”的澳門實踐......................................................................................駱偉建、趙英杰52“一國兩制”與法理研究憲法第三十一條體現的創新......................................................................................................黃潔貞64論《香港基本法》中的表達自由及其行使界限──以立法會議員鄭松泰“倒插國旗案”為切入點......................................黎沛文、黃雅詩69論《反分裂國家法》的規範構造──以該法第九條為切入點..............................段磊、路忠彥76澳門專業制度的法治基石..........................................................................................................李燕萍86淺析澳門民事訴訟證據方法......................................................................................................陳怡91“一國兩制”與長治久安祖國強大與澳門回歸的歷史必然性..........................................................................................吳躍農101“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要.....................................本刊編輯部111關於粵澳合作中醫藥科技產業園發展的幾點建議..................................................盛力、高婕126關於大灣區警務建設的若干思考..............................................................................................姬朝遠132“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要..............澳門學者同盟秘書處141澳門特區民間社團現狀淺析......................................................................................................何曼盈154廣濶視角制度倫理與信念倫理：內地行政倫理建設的途徑..................................................................婁勝華161《實踐論》、《矛盾論》對香港實踐“一國兩制”的導向......................................................馮澤華168

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑..............................................................................蘇偉康175直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響......................................................董金鑫186甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析──兼對威海戰敗原因“守將不和”論等觀點的辨正..................................李嘉曾、李文馨196

CONTENTSIssue2019-1“OneCountry,TwoSystems”TheoryandItsImplementationPatternsOnthePoweroftheStandingCommitteeoftheNationalPeople’sCongresstoReviewtheSARsLegislationandItsStrengthening...............................................HUJinguang1ImprovingtheInstitutionalMechanismfortheImplementationoftheBasicLaw,SafeguardingtheCentralGovernment’sOverallJurisdiction..................................ZOUPingxue14OntheMacaoExperiencesofSuccessfulPracticethe“OneCountry,TwoSystems”Policy...................................................................LENGTiexun30CorrectlyJudgetheBasicSituationinMacau:anEternalTheme...........................IEONGWanChong46OnthePracticeofthe“OneCountry,TwoSystems”PolicyinMacao....LOKWaiKin,ZHAOYingjie52“OneCountry,TwoSystems”andJurisprudenceStudyOnInnovationsofArticle31ofConstitutionofthePeople’sRepublicofChina......WONGKitCheng64FreedomofSpeechandItsLimitationintheHongKongBasicLaw:TakingtheLawmakerFlag-flippingIncidentasanEntryPoint........LAIPuiMan,HUANGYashi69OntheNormativeStructureofArticle9ofAnti-SecessionLaw....................DUANLei,LUZhongyan76OntheLegalBasisoftheSystemconcerningtheProfessionsinMacao...............................LIYanping86AnAnalysisofEvidenceMethodinMacaoCivilLitigation....................................................CHENYi91“OneCountry,TwoSystems”andLastingPoliticalStabilityGreatMotherlandandtheHistoricalNecessityofMacao’sReturn....................................WUYuenong101SummaryoftheAcademicSeminarof“TheEvaluationofthePolicyAddressfortheFiscalYear2019”..............................................RUPDSEditorialDept.111DevelopmentofGuangdong-MacaoChineseMedicineIndustrialPark................SHENGLi,GAOJie126OnthePoliceAffairsCooperationinGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea...JIChaoyuan132

SummaryoftheSeminarof“TheOpeningofHongKong-Zhuhai-MacaoBridge:Macao’sBenefitsandAdvantageExpansion”.......................UnionofMacaoScholarsSecretariat141AnAnalysisontheConditionoftheNGOsintheMacaoSAR.........................................HOManIeng154AWideAngleInstitutionalEthicsandBeliefEthics:ApproachestotheConstructionofAdministrativeEthicsintheMainland....................................................................LOUShenghua161TheGuidanceof“OnthePractice”and“OntheContradictions”toHongKong’sImplementationofthe“OneCountry,TwoSystems”Policy................FENGZehua168TheDevelopmentPathofInternationalFinancialArbitrationintheContextofFinancialOpening-up.......................................................................SUWeikang175OntheRulesofImmediateApplicationandItsImpactonArbitrability,RecognitionandEnforcement....................................................................................DONGJinxin186OntheRelationshipbetweenDaiZongqianandDingRuchangduringtheSino-JapaneseWarof1894.........................................................LIJiazeng,LIWenxin196

∗中國人民大學法學院教授-1-一、前言：我國備案審查體系下的特區立法備案審查制度現行憲法確立了由作為最高國家權力機關的全國人民代表大會及其常務委員會監督憲法和法律的實施，並由全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間解釋憲法和法律的體制。儘管憲法監督制度自構建以來不斷獲得完善，但仍未達到理想的運行狀態，尤其是憲法解釋機制尚付之闕如，憲法解釋實踐亦並未實現制度化、規範化。習近平在首都各界紀念現行憲法公佈施行30週年大會上的講話中強調，“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。”2014年十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件”。據此，加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，構建完善的備案審查體系成為完善憲法監督制度的重要任務。2017年12月全國人大常委會委員長會議原則通過《全國人民代表大會常務委員會2018年工作要點》，在做好與基本法實施有關的工作中強調要繼續做好對香港特別行政區和澳門特別行政區本地立法的備案審查工作。在中央要求加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件的大背景下，要將特別行政區立法備案審查制度建設融入備案審查體系的完善中來，作為加強備案審查制度和能力建設的重要組成部分而不受到忽視。全國人大常委會在2017年的備案審查工作報告中也提出要加強備案審查理論研究，逐步構建起備案審查制度理論框架和話語體系。鑒此，本文以全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權為核心範疇展開論述，分別從全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權的概念和性質、特別行政區立法備案審查的基本法依據和判斷基準、以及備案審查權的界限等方面加以分析，希望廓清和釋明備案審查理論和制度中待解之難題，並發掘部分蘊含在規範中的潛在問題，以此加深人們對特別行政區立法備案審查制度的認識。需要指出的是，本文的一個根本出發點是呼籲有權機關將特別行政區立法備案審查制度納入到我國備案審查體制建設中來，為此本文提出了有關設想，核心是要構建一個公開、透明和高效的特別行政區立法備案審查機制。論全國人大常委會對特區立法的備案審查權──以加強備案審查制度和能力建設為背景胡錦光∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-2-二、全國人大常委會對特區立法的備案審查權的理論基礎(一)全國人大常委會對特區立法的備案審查權的概念根據《香港基本法》和《澳門基本法》第17條，全國人大常委會享有對特別行政區立法機關提交備案的所有立法進行審查以確定其是否不符合基本法特定條款並依法作出相應處理的權力。有學者將全國人大常委會的這種權力稱為“全國人民代表大會常務委員會對特別行政區立法的備案審查權”1，這是一種極為恰當的表述，不僅突出了權力主體和義務主體，也指明了審查對象和審查形式。有學者將基本法建立的這一制度稱為“特別行政區法律的備案審查制度”。2但一方面香港特別行政區法律不僅包括特別行政區立法機關的制定法，也包括特別行政區司法機關的普通法，僅以特別行政區法律來概括這種備案審查的對象不免失之寬泛。也有學者將這種權力概括為“全國人民代表大會常務委員會對特區享有的違憲審查權”3或廣義上的“違憲審查權”4，這種表述與特別行政區法院基於對基本法和特別行政區法律的解釋權而擁有的基本法審查權被稱為“違憲審查權”5如出一轍。但這與全國人大常委會依據憲法等對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例及司法解釋的違憲審查權大相徑庭，全國人大常委會依據憲法享有監督憲法和法律實施的職權，雖然基本法也是全國人民代表大會依據憲法制定的全國性法律，全國人大常委會依據憲法和基本法有保障基本法實施的權責，但全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權不應被認為是違憲審查權，而應是一種違法審查權，此“法”特指基本法中有關中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款，也可以被稱為“違反基本法審查權”6，但“違反基本法審查權”為全國人大常委會和特別行政區法院所共用，故全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權可被稱為“全國人民代表大會常務委員會的違反基本法審查權”，亦可簡稱為“全國人民代表大會常務委員會的基本法審查權”7。(二)全國人大常委會對特區立法的備案審查權的性質1.全國人大常委會對特區立法的備案審查制度具有維護基本法的最高法律地位的目的《香港基本法》第8條規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。《澳門基本法》第8條規定，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。《香港基本法》和《澳門基本法》在第11條第2款均明確規定，特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。據此，基本法在特別行政區獲得了最高法的地位。8在特別行政區具有最高法律地位的《香港基本法》和《澳門基本法》均是由全國人民代表大會依據憲法制定的基本法律，規定特別行政區實行的制度，保障“一國兩制”基本方針政策的實施。兩部基本法均規定全國人民代表大會授權特別行政區依照基本法行使高度自治權，特別行政區立法機關的立法權是高度自治權的重要組成部分，是彰顯高度自治權的重要標誌。基本法保障特別行政區獲得來自中央授予的高度自治權，但特別行政區也須依照基本法規定的中央與特別行政區權力的劃分原則行使權力，而不得超越高度自治權的界限。因此，特別行政區立法作為特別行政區立法機關行使立法權的結果，不得與基本法關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款相抵觸。為了維護基本法的最高法律地位，基本法自身建構了依據基本法特定條款審查特別行政區立法的法律機制，全國人大

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-3-常委會獲得依照基本法有關條款對特別行政區立法進行備案審查以確定立法機關制定的法律是否符合基本法，並作出相應的處理的權力。2.全國人大常委會對特區立法進行備案審查是中央行使對特區高度自治權的監督權的表現形式眾所周知，我國實行單一制國家結構形式，地方的一切權力來自中央，並由中央通過法律授予，中央與地方的權力界限由中央立法明確，中央對授予地方的權力享有監督權，中央作為授權者通過規定各種方式要求作為被授權者的地方接受監督。理論上，中央對於授予地方的權力還可以自行行使，但須受到外在限制和內在限制。內在限制是，中央在行使由自身行使的權力的同時也行使本已授予地方的權力，可能會導致國家權力結構的混亂和國家治理效率與能力的下降，這與人民授權的根本目的不符。外在限制在於，中央亦須同時受到原來授權所依據的基本法律的限制，作為確定權力劃分規則的基本法律不僅對受權者有約束力，對授權者亦然。所以除非修改該基本法律，否則中央仍須遵循該基本法律。在中央與特別行政區關係上這表現為，中央除非修改基本法，否則不宜直接行使本已授予特別行政區行使的高度自治權。但單一制授權原理與聯邦制的分權原理最大區別之一是，分權是相對獨立的，相互之間不存在縱向的監督與被監督的關係，而在授權關係中授權者雖然一般不行使已經授予出去的權力，但仍擁有對被授權者的監督權。中央雖不再行使依據基本法本已授予特別行政區的高度自治權，但保有對高度自治權的監督權。這種監督權具有兩個目的，一是監督被授權者是否超越授權界限而越位行使本沒有被授予的權力，二是監督被授權者是否遵照授權目的良好地行使被授予的權力。全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權是對特別行政區立法權的監督權的重要表現形式。在對特別行政區立法權的監督上，基於這兩個目的，基本法建立了全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查機制，一方面確保特別行政區立法機關沒有超越自身立法權的界限，另一方面保證特別行政區立法機關的立法符合基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款。3.全國人大常委會對特區立法的備案審查從性質上說屬於政治審查依據《香港基本法》，香港基本法解釋權歸屬於全國人大常委會，全國人大常委會授權特別行政區司法機關解釋基本法，在普通法地區司法機關具有天然的解釋法律的權力，全國人大常委會和特別行政區司法機關因而均具有對特別行政區立法機關的立法的違反基本法審查權。從審查機構的性質來看，顧名思義，特別行政區司法機關是非涉政治的司法機關，審查的性質自然屬於在具體個案中對特別行政區立法的司法審查，這種司法審查的效果具有個別效力而非整體效力，因為具體個案中司法機關的審查目的只是保護個案中的當事人基本權利和合法利益，一旦宣告特別行政區立法因抵觸基本法無效，案件效果也只及於本案，當然通過先例原則會形成普通法，但基於權力分立原則，司法審查效果並不具有整體性；而依據憲法規定，全國人大常委會的性質是最高民意代表機關的常設機關，本質上屬於民意代表機關，主要的職能是制定法律以及對國家生活中的重大問題作出決議、決定，在性質上屬於政治機關，其並不審理具體的爭訟案件9，最終目的並不是為保障公民基本權利，而主要是從政治上審查特別行政區立法機關制定的法律是否符合基本法，發揮監督憲法法律實施和維護國家法制統一的作用，確保國家對特別行政區立法的有效監督。與司法審查的橫向權力制約的外觀不同，全國人大常委會作為國家權力機關對國家局部地區的法律進行審查和解釋是一種國家主權行為，體現了一種主權宣示。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-4-4.全國人大常委會對特區立法的備案審查在程序上屬於直接審查根據《香港基本法》和《澳門基本法》第17條，全國人大常委會有權對特別行政區申請備案的本地立法進行備案並予以審查，如果與基本法有關條款相抵觸，則可將有關法律直接發回而使之立即失效。這是一種對特別行政區立法進行的主動的直接審查。而與其相對應的則是一種可被稱為間接審查的方式，以香港為例，它的基本法依據是第158條關於基本法解釋權分配條款和普通法原則。《香港基本法》第158條第3款規定，香港特區法院在審理案件時可對關於特別行政區自治範圍以外的條款進行解釋，其中包括對關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款。若對該條款的解釋影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由特別行政區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如全國人大常委會作出解釋，特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋為準。鑒此，如果特別行政區法院在審理具體案件中，認為特別行政區立法機關的立法是否與基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款不相符存在不確定性，即需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款予以解釋，則應當由全國人大常委會作出解釋，這種解釋在具體案件中具有權威適用性。而此時全國人大常委會作出的解釋與其在對特別行政區立法進行備案審查時作出的解釋應該保持一致。也就是說，全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查是一種抽象審查和主動審查，而全國人大常委會通過授權對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款作出權威性的解釋，令特別行政區法院在司法審查中予以適用，可以被視為一種間接的審查。在這種審查中，全國人大常委會並不會對具體案件進行干涉，也不會對特別行政區立法與基本法特定條款是否衝突直接作出判斷，而只是通過一貫的解釋(與備案審查中的解釋一致)和特別行政區法院的適用後作出的司法判斷來達到對特別行政區立法的間接審查。5.全國人大常委會對特區立法的備案審查是行使監督權的重要體現，即一種立法監督監督權是人民代表大會享有的四大職權之一，人大閉會期間人大常委會負有依照憲法和法律監督其他國家機關行使職權的責任。根據監督對象，人大行使監督權主要分為對立法行為的監督(立法監督)、對國家行為的監督、對政府行為的監督、對司法行為的監督及對監察行為的監督。其中，立法監督是指人大及其常委會審查法律、法規以及其他有關規範性文件是否違反憲法、基本法律和違反人民代表大會的決議、決定的監督活動。10立法監督的目的是為了令一般法律同憲法和基本法律保持一致，法規同法律相一致，各種規範性文件同人民代表大會的法律、決議或決定相符合，從而維護國家法制的統一。依據監督法和《立法法》，全國人大常委會的法律監督主要體現事前審查和事後審查。事前審查即全國人大常委會對報請批准的自治區的自治條例和單行條例進行預防性的合憲性和合法性審查(《立法法》第75條)。事後審查包括主動審查和被動審查。主動審查即全國人大常委會對法規、自治條例、單行條例和司法解釋的備案審查(《立法法》第98條和99條第3款)，被動審查即依照五大機關(國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常委會)的審查要求和其他主體(其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民)的審查建議就法規、自治條例、單行條例和司法解釋進行合憲性和合法性審查(《立法法》第99條第1、2款和《監督法》第32條)。依照審查依據和審查目的，可分為合憲性審查、合法性審查以及適當性審查，其中合法性審查主要是全國人大常委會依據其本身制定的法律對行政法規、地方性法規和司法解釋進行審查，這是目前全國人大常委會

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-5-履行法律監督職責的主要形式。《香港基本法》和《澳門基本法》是全國人民代表大會制定的基本法律，全國人大常委會依照基本法有關條款對特別行政區立法進行備案審查就是立法監督的一種表現形式。審查主體即全國人大常委會，審查依據是基本法的特定條款，審查對象是特別行政區立法機關制定的所有法律。三、特區立法備案審查的基本法依據和判斷基準(一)特區立法備案審查的基本法依據1.兩部基本法第17條作為直接依據《香港基本法》和《澳門基本法》第17條均分為三款，第1款是基本法對特別行政區立法機關行使作為高度自治權的立法權的授權條款，第2款對特別行政區立法機關設定了將制定的所有法律報全國人大常委會備案的法定義務，但同時申明，備案程序不影響法律的生效，這表明備案程序不同於批准程序，不是法律生效的必經程序，屬於事後審查。第3款即全國人大常委會對特別行政區立法機關提請備案的法律進行審查以判斷特區本地立法是否符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款。全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查機制分為特別行政區立法機關向全國人大常委會報送備案機制和全國人大常委會對特別行政區立法的審查機制。特別行政區立法機關向全國人大常委會報送備案機制相對較為簡單清晰，基本法的規定也言簡意賅。全國人大常委會對特別行政區立法的審查機制大體可分為三個層次：首先，全國人大常委會對特別行政區立法是否涉及基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區的關係的條款進行判斷，因為凡不涉及中央管理的事務或中央和特別行政區的關係的條款，全國人大常委會便無需判斷是否與上述特定條款相符合，更遑論考慮啟動“發回法律”的程序。其次，經過上述判斷，特別行政區立法涉及上述基本法特定條款，則須判斷，該立法是否與基本法特定條款相符合，若不符合，中央可決定將特別行政區立法發回。在判斷過程中，全國人大常委會需對關於中央管理事務或中央和特別行政區的關係的條款的含義作出解釋。最後，中央在是否作出發回特別行政區立法的決定上享有裁量權，換言之，即使特別行政區立法機關制定的法律與基本法上述特定條款相衝突，也可不發回，或者暫緩發回，發回導致法律失效。因而若二者發生衝突，是否令特別行政區立法失效的處理權力完全掌握在作為審查主體的全國人大常委會。不過也有人提出疑問，根據兩部基本法第17條“可將有關法律發回”的表述，中央似乎享有一定裁量權，但兩部基本法第11條第2款要求“特別行政區立法機關制定的法律均不得與基本法相抵觸”，這不僅是對特別行政區立法機關提出的義務，也是針對全國人大常委會的義務。但兩部基本法第17條並未明確特別行政區立法失效後的程序機制。例如，中央一旦作出發回決定，法律即依據基本法立即失效，那麼這種失效是整部法律無效還是個別衝突條款無效；特別行政區立法機關如果需要重新制定法律，是否只需要修改個別衝突條款即可？2.兩部基本法第11條作為根本依據《香港基本法》第11條第1款規定，根據中華人民共和國憲法第31條，香港特別行政區的制度

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-6-和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。第2款規定，香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。《澳門基本法》作了相似的規定。第1款“根據中華人民共和國憲法第三十一條，……，均以本法的規定為依據”的規範內涵包含以下兩個方面：(1)基本法的規定是特別行政區的制度和政策的直接依據和合法性判準，特別行政區的制度和政策不得同基本法相抵觸。(2)特別行政區的制度和政策即使符合基本法及基本法據以制定的憲法第31條，但仍可能與憲法其他條款如社會主義的制度和政策相抵觸，這種情況下則以基本法而非憲法為依據，因為憲法第31條是基本法的制定依據和效力來源，特別行政區的制度和政策符合基本法則一定也符合憲法第31條。在基本法起草過程中，這一款規定被部分委員和社會人士質疑與基本法序言重複，雖然它也未明確除憲法第31條外的其他憲法條款是否在特別行政區適用，但位於基本法總則部分的該條款明確了憲法第31條與基本法在適用上的關係。第2款“均不得同本法相抵觸”的規範內涵包含以下兩個方面：(1)立法機關制定的任何法律不得違反基本法，其施予立法機關以規範義務，即立法機關在立法過程中須遵守基本法，即基本法的序言、正文和附件三部分，包括基本法的精神理念、基本原則、規範內涵及立法目的和立法程序等。(2)同時，為保障基本法的高級法地位和特別行政區法律秩序的統一，基本法明確了兩個基本法守護者——全國人大常委會和特別行政區法院，以香港為例，全國人大常委會和特別行政區法院根據基本法規範和普通法原則均被賦予了對特別行政區立法的審查權。全國人大常委會的審查權的依據是基本法備案審查條款(第17條)和解釋權條款(第158條第1款)，香港特區法院審查權的依據是解釋權條款(158條第3款)及普通法原則。因此，《香港基本法》第11條第2款與第17條、第158條有關條款一道構成了全國人大常委會基本法立法審查權的基本法上的依據。3.《香港基本法》第158條和《澳門基本法》第143條應作為解釋權依據全國人大常委會在對特別行政區立法進行備案審查時，需要對基本法特定條款進行解釋，從而作出特別行政區立法是否與基本法特定條款相衝突的判斷。《香港基本法》第158條第1款和《澳門基本法》第143條第1款規定，基本法的解釋權屬於全國人大常委會，全國人大常委會因而獲得對基本法的全面解釋權，這當然包括對基本法特定條款的解釋權。《香港基本法》第158條第2款和《澳門基本法》第143條第2款規定，全國人大常委會授權特別行政區法院在審理案件時對關於特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。特別行政區立法機關因而享有對基本法關於自治範圍內的條款的完全解釋權。《香港基本法》第158條第3款和《澳門基本法》第143條第3款規定，特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，達到一定條件，須向全國人大常委會提請解釋，全國人大常委會的解釋對法院具有適用上的拘束力。據此，如果在需要對特別行政區立法進行司法審查的具體個案中，終審法院認為特別行政區立法與基本法特定條款可能存在衝突，須向全國人大常委會提請釋法，全國人大常委會這種基於終審法院提請而作出的解釋雖不代替特別行政區司法機關作出司法裁決，也不對具體個案產生效力，但仍可被視作一種基於基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款的間接審查。

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-7-(二)特區立法備案審查的判斷基準基本法關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款在《香港基本法》和《澳門基本法》中分別都只出現過兩次，分別在兩部基本法第17條第3款，以及《香港基本法》第158條第3款和《澳門基本法》第143條第3款，前者是對中央和特區的基本法審查權的劃分，後者是對中央和特區的基本法解釋權的劃分。相比第17條只有“關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”這一表述，《香港基本法》第158條和《澳門基本法》第143條可能更顯複雜，考察兩部基本法中的這個條文也更有意義。考察《香港基本法》第158條第3款起草過程可發現，在1989年2月《香港基本法(草案)》確定使用“關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”表述之前曾使用過“國防、外交及其他由中央管理的事務的條款”的表述，其抽象性轉變使本已存在的問題更加複雜。這種複雜性主要表現在以下三個方面：第一，《香港基本法》第158條包含了“自治範圍內的條款”、“其他條款”及“關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”三個概念，這三個概念的邏輯關係是甚麼？首先可以明確，“自治範圍內的條款”與“其他條款”的外延互補，構成了一對完整的基本法條款類型劃分；但無法確定“其他條款”和“關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”的外延關係，是一種包含關係，還是同一關係？如果是包含關係，那麼構成“其他條款”的外延除了“關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”，還有哪些類型的條款？在香港基本法起草過程中就有起草委員對這個問題表達過類似擔憂。11第二，這種複雜性還表現在，由於關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款的不確定性，在涉及基本法解釋問題時，由哪一方去界定條款是否屬於中央人民政府管理的範圍或中央和特別行政區關係等高度自治範圍以外的事務？在對特別行政區立法進行備案審查時，是否由全國人大常委會確定“基本法關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款”的範圍？就這個問題是否需要徵詢基本法委員會的意見？在以上這些問題在香港基本法起草過程中也一直存在，由於特別行政區立法備案審查實踐的不發達，理論研究並未觸及這些問題。第三，不僅如此，“中央管理的事務”、“中央與特別行政區的關係”等表述過於寬泛和模糊，基本法亦未給出明確定義，因此很難對基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區的關係的條款作出明確的劃分。12基本法第二章以“中央與特別行政區的關係”為標題，但並不是這一章下的每一個條款都體現為中央與特別行政區的關係，比如《香港基本法》第16條規定，特別行政區享有行政管理權，依照本法的有關規定自行處理特別行政區的行政事務。可以看出，處於“中央與特別行政區的關係”項下的《香港基本法》第16條純粹是特別行政區自治範圍內的條款。因此，通過基本法章節標題來劃分基本法條款類型是不太可能的。有學者認為，為實現對基本法條文的劃分，基本法表示的模糊性使得目的主義解釋路徑成為必要13，但目的解釋的正當性何在，卻並未作過多闡述。四、全國人大常委會對特區立法的備案審查權的界限無論是全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權還是特區法院的司法審查權都存在一定的界限。法院作為司法機關，其性質為非民意代表機關，無權代表民意創造規則、平衡利益，只能依

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-8-據既有的規則裁判案件、解決糾紛；其工作方式是事後、被動地審理個案，作出裁判。同時，特別行政區是中華人民共和國的一個地方，而非獨立的國家，其享有的高度自治權由中央通過基本法授權而非固有，其享有的是“高度自治權”而非主權意義上的絕對權力，必然受制於授權者。受此兩方面的規定性，特別行政區法院在行使基本法審查權時，必然地要受到約束而形成一定的權力邊界。14但本文無意討論特別行政區法院的司法審查權的界限，而是將重點專門放在探討全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查的界限上。特別行政區立法權是全國人大常委會依據基本法授予特別行政區的高度自治權的重要組成部分，是彰顯特別行政區之“特”的重要標誌，在基本法規定的自治範圍內具有高度自主性，因此全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權並非漫無邊際的，其作為對高度自治權的監督權本身也要受到多重限制。關於中央與特別行政區關係的諸條款的主要目的是建構一個關於中央與特別行政區權力劃分的規則結構和原則體系，在這個結構體系中雙方的權力界限應當是明確的，權力關係應當是穩定而平衡的。圍繞這個目標，在該部分條款的制定過程中雙方就特別行政區自治權的範圍進行了長期的爭論博弈，而兩部基本法第17條確立的特別行政區立法備案審查機制正是雙方博弈的一個縮影，清晰地反映了單一制結構形式下中央授權幅度和地方自治程度的協商過程。本條款的主要目的是建立一個對作為特別行政區高度自治權的立法權的監督機制，同時這種監督權本身也受到基本法規定的條件和程序上的限制。考察《香港基本法》第17條的制定史可以發現，香港基本法起草委員會中的不少港方委員在起草過程中始終表現出對全國人大常委會的基本法審查權的擔憂和戒備，該條款起草過程因此也是一段對全國人大常委會的香港基本法審查權的規範和限制的過程。從1986年11月的《香港基本法(草稿)》15一直到1990年4月正式的《香港基本法》文本，對全國人大常委會的香港基本法審查權的限制是從無到有，從有到嚴，一步步構建起來的。比如審查對象從“特別行政區的任何法律”到“立法機關的任何法律”，審查基準從“本法或法定程序”到“基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款”，審查程序從“諮詢基本法委員會”到“徵詢基本法委員會”等等，就是這一系列表述的嬗變清晰地記述着審查權限縮的過程。因而全國人大常委會對特別行政區立法的備案審查權的基本法依據都同時體現着賦權和限權這兩種特徵。概括來說，全國人大常委會審查權的界限主要有：審查基準是基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款；在審查方式上，不審理具體案件而只進行抽象的原則審查，不接受公民申請審查而只主動依職權審查；審查範圍為特別行政區立法機關制定的所有法律；在審查程序上，作出特別行政區立法不符合基本法的判斷前須徵詢基本法委員會的意見；備案審查的效力是，備案不影響效力；可將有關法律發回，但不作修改。除另有規定外，發回的法律立即失效，無溯及力。由於上文已就審查基準作過討論，將不再贅述，下文將就其他四個方面展開詳述。其一，在審查方式上，不審理具體案件而只進行抽象的原則審查，不接受公民申請審查而只主動依職權審查。特別行政區法院對特別行政區立法的司法審查都發生在具體的個案當中，根據當事人雙方的爭議和訴求開展對特別行政區立法的審查以確定特別行政區立法是否與基本法相抵觸。特別行政區立法的司法審查由於只發生在個案中，所以是一種只能由當事人啟動的審查形式。而全國人大常委會的審查採用的是抽象的原則審查，即對於提交備案的法律從條款字面的含義上審查其是否符合基本法特定條款，對於基本法和特別行政區立法的理解，均是純條款字面的意義，並不聯繫具體的訴訟上

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-9-的爭議、爭議雙方的利益衝突及爭議雙方的利益主張和理據。16全國人大常委會只主動依職權對特別行政區立法進行備案審查，不在個案中被動地進行審查。正因為僅僅是從條款字面上抽象地審查特別行政區法律是否與基本法相抵觸，在發現相抵觸的衝突點、啟動審查的動力及緊迫性等方面存在消極狀態，實際審查的效果大打折扣。首先，在司法案件中，兩造依據各自的立場和利益提出相互衝突的主張或訴求，法院通過對兩造的主張或訴求進行客觀評判，更有可能發現特別行政區立法與基本法的衝突點；而全國人大常委會進行抽象審查時保持立場中立和利益無涉，並不容易發現特別行政區立法與基本法特定條款的衝突之處。其次，全國人大常委會由於部門性質和人員組成的特點，無法積極履行審查義務的情況時有發生。其二，審查範圍為特別行政區立法機關制定的所有法律。從香港基本法起草制定過程可知，審查範圍發生了從“香港特別行政區的任何法律”到“香港特別行政區立法機關制定的任何法律”的限縮，《澳門基本法》也規定“澳門特別行政區立法機關制定的任何法律”。這表明全國人大常委會審查對象的範圍限於特別行政區立法機關的法律，在香港特別行政區不包括原有法律，也不包括特別行政區法院的普通法和行政機關的附屬立法；在澳門特別行政區不包括原有法律，也不包括特別行政區行政機關制定的行政法規或者其他規範性文件。當然立法機關本質上是政治機關，並非僅僅行使立法權，也行使政治機關的權能，這導致立法機關並非僅制定法律，對於立法機關制定的非涉法律的決議或決定，如通過財政預算案、批准稅收和公共開支等而作出的決議，應當排除在“法律”範圍之外。那麼如何確定立法機關制定的“任何法律”？本文認為，首先應從立法原意上進行考察，立法者在基本法起草的最初階段是希望將特別行政區的任何法律納入監督範圍，經過各方面協商，立法者將審查範圍限縮至立法機關的任何法律，排除了其他機關的立法，但仍然保留“任何”這一表述，這表明限縮範圍只針對制定法律的機關而非法律的類型。其次，目的主義解釋也不可忽視。對特別行政區立法的備案審查制度實質上就是立法監督，立法監督範圍當然可以覆蓋立法權行使的一切領域。故本文認為，香港特別行政區立法會制定的法律應包括條例、議事規則、法律性質的決議等；在澳門特別行政區，立法會制定的法律應包括法律、法律性質的決議、議事規則、組織法等。其三，在審查程序上，作出特別行政區立法不符合基本法的判斷前須徵詢全國人大常委會所屬的基本法委員會的意見。在基本法起草過程中，條文表述發生了從毋須問詢基本法委員會的意見到“諮詢”基本法委員會的意見，再到“徵詢”基本法委員會的意見的改變，這是從無到有，從有到嚴的過程，特別是從“諮詢”到“徵詢”這一表述上的轉變揭示了全國人大常委會在作出特別行政區立法機關的立法與基本法特定條款不符合的判斷前，負有問詢基本法委員會的意見的義務。基本法委員會是全國人大常委會下設的工作委員會，承擔的任務是：就有關《香港基本法》第17條、第18條、第158條、第159條(《澳門基本法》第17條、第18條、第143條、第144條)實施中的問題進行研究，並向全國人大常委會提供意見。關於基本法委員會的性質、組織、職權及運作程序，各種分歧貫穿立法過程始終。特別是在基本法委員會的性質上，徵求意見過程中湧現出諮詢性質、決策性質、憲法法庭性質、監督性質等各種建議，這些建議之間千差萬別，但最後明確基本法委員會實際上是中央與特別行政區之間的橋樑，發揮緩衝作用，負責就中央與特別行政區關係所產生的法律問題向全國人民代表大會或全國人大常委會提供意見。17它所發揮的功能是關於基本法實施問題的諮詢功能，而非政治或法律決策功能。在全國人大常委會對特別行政區立法的審查發回過程中，全國人大常委會有義務向基本法委員會

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-10-尋求意見，而基本法委員會有權力和責任向全國人大常委會提供諮詢意見，表達中央和港人的不同意見。基於基本法委員會的組織結構，中方委員和港方委員基於不同的法律思維和習慣、所代表的立場，本身很難形成一致意見，一般形成的是那種多數意見和少數意見並立的組合式意見，或是缺乏主導性意見的充滿分歧的意見，這也決定了基本法委員會通常無法提供給全國人大常委會共識性的法律意見，全國人大常委會因而不必也無從遵循這一意見。儘管這些法律諮詢意見本身只有參考價值而不具備法律約束力，但基本法委員會的專業性和民意代表性的特點能夠保證全國人大常委會審慎、正確地作出判斷和發回決定。其四，備案審查程序分為備案程序和審查程序兩個前後相繼的程序階段，因此備案審查的效力分為備案效力和審查裁決效力。關於備案效力，兩部基本法第17條第2款規定得非常明確，即備案不影響該法律的生效。這條規定本身並不具有規則創制性，而具有一種對既存法理的確認性。眾所周知，備案與批准的區別在於，前者屬於事後審查，後者是事前審查。在事前審查程序中，批准是法律制定的重要環節，是法律生效的前提；在事後審查的備案程序中，是否備案與法律是否生效沒有關係。但在備案審查程序中，備案程序本身具有獨立價值。備案最主要的兩大功能是告知功能和監督功能。告知功能體現為，下級機關制定規範性文件後報送上級機關備案能夠令上級機關知悉這些規範性文件，對下級機關遵守、執行上位法律的情況具有確切的把握和控制，甚至對於上級機關自身制定規範性文件或者政策都具有參考借鑒意義；監督功能體現為，備案的存在能夠令下級機關在制定規範性文件時更大程度上恪盡謹慎和注意義務，而不違法、不恣意。特別行政區立法須報送備案是基本法規定的要求特別行政區立法接受最高國家權力機關監督的義務，雖然備案對特別行政區立法的效力不產生影響，但對特別行政區立法過程會產生影響，這種影響就是上述備案功能的體現。在審查裁決效力上，對特別行政區立法的備案審查制度與法規備案審查制度存在很大區別。根據《立法法》第97條，備案審查機關可以改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章；依據兩部基本法第17條第3款，特別行政區立法的備案審查機關只可將有關法律發回，而不作修改，發回的法律立即失效。發回與改變或撤銷的區別在於，備案審查機關發回決定本身並不能導致法律失效，法律的失效來源於法律的規定，即發回失效是一種法定失效，而非決定失效；改變或撤銷的決定是由有權機關依據法律授予的職權作出的，有權機關的意志直接導致法律的失效，因而這並非法定失效而是決定失效。備案不影響法律的生效，發回但不修改、發回的法律立即失效，作出特別行政區立法不符合基本法的判斷前須徵詢基本法委員會的意見等規定均體現出了基本法對維護統一的法秩序和特別行政區高度自治權之間的平衡，實踐中從未出現特別行政區立法被發回而失效的例子則表明特別行政區立法機關行使立法權的自我約束和全國人大常委會行使監督權力的自制。五、對特區立法備案審查納入我國備案審查體系建設的設想備案審查制度全國人民代表大會行使憲法監督職責的重要着力點，加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，將成為全國人大常委會未來一段時間的工作重點。根據《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》，全國人大常委會正在着力推進備案審查信息化工作，加速建設全國人民代表大會和省級人民

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-11-代表大會備案審查信息平台；建立健全備案審查銜接聯動機制。全國人大常委會並擬進一步明確備案範圍、規範備案行為，督促制定機關依法、及時報送備案；認真做好對行政法規、地方性法規、司法解釋的審查、研究、處理、反饋工作，對於審查建議做到件件有處理、有結果、有回覆，並適時向社會公開；逐步構建起備案審查制度理論框架和話語體系。2018年4月17日全國人大常委會第二次委員長會議修改通過的《全國人民代表大會常務委員會2018年工作要點》在“加強憲法監督”一節也提出，加快建立全國統一的備案審查信息平台，加強對備案行政法規、地方性法規、司法解釋的審查工作，切實做好對公民、組織提出的審查建議的研究、處理、反饋工作，維護社會主義法制統一。堅持並完善常委會按年度聽取和審議備案審查工作情況報告的制度。這再次對完善備案審查制度提出了具體的工作要求。同時，根據“所有規範性文件都要納入備案審查範圍”的要求，有關部門也在考慮修改立法法、監督法等法律，將以國家監察委員會制定發佈的規範性文件納入全國人大常委會備案審查範圍。不僅如此，為實現備案審查工作進一步規範化制度化，全國人大常委會有關方面正在研究起草“備案審查工作規定”。目前我國備案審查制度和能力建設正在如火如荼地開展，按照基本法有關條款對特別行政區立法進行備案審查工作是全國人大常委會備案審查工作的重要組成部分，因而全國人大常委會在完善備案審查體系過程中，不應忽略特別行政區立法備案審查工作。特別行政區立法備案審查制度是一項具有中國特色的立法監督制度，與我國法規備案審查制度既有聯繫，又有區別。基於二者審查主體和審查性質的一致性，可以考慮將特別行政區立法備案審查制度納入到目前正在推進的備案審查體系建設中來，統籌加強備案審查制度和能力建設。事實上有的學者前些年就已經注意到要從制度上完善目前的特別行政區立法備案審查機制，如從備案範圍、報備主體、報備期限、報備格式、審查標準、審查工作機構、審查程序等方面加以完善，不僅指出了各種問題的存在，也提出了比較切實可行的建議措施。18不過，從後來官方提供的有關資料看，雖然特別行政區立法備案審查實踐不為外人所知，但在實踐中特別行政區立法備案審查卻是在切實運行的19，並且可能已形成一套較為穩定的特別行政區立法報送備案機制和全國人大常委會審查報備立法的機制，而這些卻不為外界所知。所以當務之急是呼籲全國人大常委會公開特別行政區立法備案審查的有關信息，如備案審查主體、備案審查程序、審查標準、審查結果及其理由(包括符合基本法和違反基本法兩種情形)等等；如果存在特別行政區立法備案審查工作程序，也應當予以公開。對這些現行實踐中的備案審查程序和機制來作出有針對性的評價，可能更具有意義，否則有凌空蹈虛之嫌。其次，既然要將特別行政區立法備案審查工作納入我國備案審查體系建設中，則需制定相應的配套規定或措施，包括但不限於以下方面：第一，在《立法法》規定的備案審查體制中增加有關特別行政區立法備案審查的規定，如可在法律備案條款(第98條)中增加規定“特別行政區立法機關的所有法律報全國人大常委會備案”。第二，參照全國人大常委會已經制定的《法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》制定獨立的“特別行政區立法備案審查工作程序辦法”，或者在全國人大常委會法工委正研究起草的“備案審查工作規定”對特別行政區立法備案審查工作作出規定。這些規定應當包括確定備案期限及程序、協助審查主體、審查程序、徵詢基本法委員會的意見以及決定發回有關事項等。第三，在全國人大常委會推進備案審查信息化的背景下，可考慮在全國人民代表大會正在建設的備案審查信息平台上公佈對特別行政區立法的備案審查有關信息，以履行向社會公開的

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-12-法律義務。第四，全國人大常委會法制工作委員會向全國人大常委會報告備案審查工作將成為一項年度工作，該工作報告中應當包含特別行政區立法報全國人大常委會備案情況和全國人大常委會對報備立法的審查情況及發回情況，同時將之刊登在常委會公報上面。最後，要推動特別行政區立法機關及時備案和全國人大常委會及時審查。根據基本法，立法制定主體和備案審查主體均負有及時推進備案審查工作的義務。兩部基本法第17條規定，特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。該規定不僅要求特別行政區立法機關履行報送備案義務，通過目的解釋可被解釋為具有要求義務主體及時履行法律義務的含義。根據第11條第2款，特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。該條規範不僅賦予了特別行政區立法機關制定符合基本法的法律的義務，同時也要求全國人大常委會及時履行審查義務。及時履行備案審查義務不僅是規範的要求，也有助於對特別行政區立法的司法審查案件的處理。由於備案不影響法律生效，特別行政區法律制定後立即生效實施，此時一方面立法機關須按規定報送全國人大常委會備案，全國人大常委會在對報備法律進行審查時需對基本法關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款作出解釋；另一方面在適用過程中可能因侵犯公民權利等而遭受司法審查，在需要對基本法關於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋時，須提請全國人大常委會進行釋法。基於法律解釋的客觀性，因以上兩方面引起的對基本法特定條款的解釋應該是一致的。那麼如果特別行政區立法機關及時報備特別行政區立法，全國人大常委會及時審查特別行政區立法並作出審查判斷，如果給出審查判斷時亦對基本法特定條款作出解釋，如果公開以上備案審查信息，包括特別行政區司法機關和社會成員均知悉特別行政區立法是否與基本法特定條款相抵觸並獲得全國人大常委會的權威解釋，那麼在對特別行政區立法的司法審查案件中，終審機關提請釋法機制將無需啟動。註釋：1王振民：《一國兩制與基本法：二十年回顧與展望》，南京：江蘇人民出版社，2017年，第195頁。2冷鐵勛：《論特別行政區法律的備案審查制度》，載於《政治與法律》，2014年第1期，第22頁。3同註1，第195頁。4陳欣新：《香港與中央的“違憲審查”協調》，載於陳弘毅、鄒平學主編：《香港基本法面面觀》，香港：三聯書店(香港)有限公司，2015年，第106、107頁。5陳弘毅：《論香港特別行政區法院的違憲審查權》，載於《中外法學》，1998年第5期，第12頁。6董立坤、張淑鈿：《香港特別行政區法院的違反基本法審查權》，載於《法學研究》，2010年第3期，第3頁。7胡錦光：《論香港基本法審查權及其界限》，載於《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2017年第6期，第60頁。8同上註，第60頁。9同上註，第61頁。10蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，1998年，第381頁。

論全國人大常委會對特區立法的備案審查權-13-11香港基本法起草委員會港方委員李福善提出，甚麼是“自治範圍內”？甚麼是“人民政府管理的事務”？甚麼是中央與特區關係？何者為上述條款？本法內沒有明確的分析。全國人民代表大會常務委員會需要憑空解釋，實又是一難題。見李福善：《我對基本法(草案)的修改建議》，載於《明報》，1989年2月20日。12LiYahong:TheCentral-HKSARLegislativeRelationship:AConstitutionalAssessment.InRaymondWacks(Ed.).TheNewLegalOrderinHongKong.HongKong:HongKongUniversityPress,1999,p.170.13YashGhai:HongKong'sNewConstitutionalOrder:theResumptionofChineseSovereigntyandtheBasicLaw(SecondEdition).HongKong:HongKongUniversityPress,1999,p.192.14同註7，第67頁。15李浩然：《香港基本法起草過程概覽）》，香港：三聯書店(香港)有限公司，2012年，第113頁。16同註7，第61頁。17《基本法委員會》，載於1988年10月香港基本法諮詢委員會《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)徵求意見稿諮詢報告(2)──專題報告》，見李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》，香港：三聯書店(香港)有限公司，2012年，第126頁。18同註2，第29頁。19根據《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，截至2013年底，全國人大常委會收到香港特區報請備案的法律共570件。這至少表明全國人大常委會對香港特區立法備案審查工作一直在不間斷開展。

∗深圳大學港澳基本法研究中心主任、教授-14-一、完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權的重要意義根據憲法和兩部基本法治理好香港、澳門兩個特別行政區，完善基本法的實施的制度機制，切實維護中央全面管治權，對於維護國家主權、安全和發展利益，對於在國家發展戰略全域中保持港澳長期繁榮穩定，具有十分重要的地位和作用，因而也是港澳回歸以來黨和國家依法治港治澳的重要課題，值得理論界和實務界高度重視。強調完善和實施好基本法的相關的制度機制的原因在於：兩部基本法是在兩個特別行政區具有凌駕地位的全國性法律，是國家的憲制性法律。憲制性法律具有原則性、抽象性強的特點。基本法作為一項前所未有的制度設計和創造性的憲制法律文件，它主要規定“一國兩制”和特別行政區制度的一些基本原則和基本制度問題，不可能對各種制度和政策都作出詳細的規定，如果要準確全面貫徹落實基本法，必須要對其規定的各項制度和機制作進一步充實和細化，確保基本法能用、好用。在香港基本法起草時，鄧小平說過“宜粗不宜細”的主張。這當然也符合基本法作為憲制性法律的立法規律。既然立法時“宜粗不宜細”，當然就存在實施過程中進一步完善和具體細化相關制度和機制的問題。《香港基本法》的這一立法特點，也被後來的澳門基本法起草所吸收借鑒。兩部基本法都是全國人民代表大會制定通過後經過數年之久才實施的法律(《香港基本法》經過了七年多、《澳門基本法》經過了六年多)，這是在新中國法律史上是絕無僅有的現象，這也帶來了法律實施方面的新特點，那就是起草時再深思熟慮都不免實施時會出現落後於形勢發展的現象。對於當時和今後無法預料的新情況新問題，鄧小平也是始終堅持實事求是的立場。他表示，“總的來說，‘一國兩制’是個新事物，有很多我們預料不到的事情。”1他還說，“坦率地講，將來會出現甚麼問題，我們也不清楚，但問題出現了，我們會合情合理地處理。”2這也說明，完善基本法實施的制度機制是一項長期的任務。正因為基本法的上述種種特質，完善基本法實施的制度機制也一直受到黨和國家的高度重視。中共十六屆四中全會《決定》指出：“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題”。中共十七大報告指出：“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。”中共十八大報告就明確提出：“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”，將其作為中央政府貫徹落實“一國兩制”和基本法的重要工作任務之一。中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”中共十八屆四中全會關於依法治國完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權鄒平學∗

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-15-的決定再次提出了“完善與基本法實施相關的制度和機制，依法行使中央權力，依法保障高度自治，支持特別行政區行政長官和政府依法施政，保障內地與香港、澳門經貿關係發展和各領域交流合作，防範和反對外部勢力干預港澳事務，保持香港、澳門長期繁榮穩定”的明確要求。中共十九大報告在明確提出堅持“一國兩制”基本方略中再次重申“完善與基本法實施相關的制度和機制”的要求。中央全面管治權的官方第一次關於公開表述見諸於國務院新聞辦2014年6月發佈的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書：在憲法和《香港基本法》規定的特別行政區制度下，“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。”“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權和憲制責任，有效管治香港特別行政區。”“中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。”3之後，習近平等國家領導人也在公開場合多次使用這一概念。4“中央全面管治權”概念的提出，針對的是港澳一部分對於“一國兩制”、特別行政區高度自治權的錯誤認識。有些人認為，“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治就是根據基本法的規定，中央只管理國防、外交事務，特別行政區其他的事務都是港澳“高度自治”的事，中央一概不能管。中國是一個單一制國家，特別行政區是整個國家不可分離的部分，是直轄於中央人民政府的地方行政區域，中央政府對包括特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。在此基礎上，中央授予一部分權力給特別行政區，其實質是中央授予的地方事務管理權。因此，特別行政區並不享有固有的權力或“剩餘權力”，其高度自治權的來源只能是中央授權，中央授予特別行政區多少權力，特別行政區就享有多少權力。5中共十八大之前，中央就已經初步提出了中央授權理論來糾正有關的錯誤觀點6，十八大後明確提出“中央全面管治權”概念，不僅是與以往理論敘述一脈相承，也是對有關理論體系的進一步豐富和發展，使得中央與特別行政區的關係、中央權力與特別行政區高度自治權關係更加清晰明確。中共十九大報告明確提出要“全面準確貫徹‘一國兩制’方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權”；“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保‘一國兩制’方針不會變、不動搖，確保‘一國兩制’實踐不變形、不走樣”。其中強調了中央對特別行政區的“全面管治權”，相比十八大報告提出的“維護中央權力和保障特別行政區高度自治權”中的“中央權力”，對中央應享有權力的界定更加清晰明確。無論是中央全面管治權還是特別行政區高度自治權，都需要權力主體依託相應的制度機制方可正常運行，由此可見，完善基本法實施的制度機制對切實維護中央全面管治權十分關鍵、意義重大，甚至可以說，完善基本法實施的制度機制和切實維護中央全面管治權是依法治港治澳這一問題的兩個方面，是重大課題的兩個方面。限於篇幅，下文將主要從切實維護中央全面管治權角度來闡述完善基本法實施的制度機制。二、切實維護中央管治權面臨的問題和挑戰行使中央管治權面臨的問題和挑戰可以從兩個維度看，第一是從權力行使的對象和環境看，第二

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-16-是從權力行使的主體及權力所依託的制度機制看。首先，從權力行使的對象和環境看，這裏以香港特別行政區為例，存在的問題表現在：一是中央權力的行使經常遇到特別行政區體制外的敵對勢力的歪曲、詆毀的硬性對抗。在“一國兩制”的大背景下，基於香港特定的社會歷史情況，香港存在一定的恐共、反共、拒共的社會基礎，加上背後外國勢力的介入，形成了不斷地質疑“一國兩制”成效，挑戰中央、基本法和特別行政區政府權威的異己力量。比如在2003年《香港基本法》第23條立法中，反對派就惡意歪曲、詆毀、阻擾。在中央兩次就政制發展問題的決定問題上，反對勢力竭盡全力質疑反對。在特別行政區政府推行國民教育過程中，反對派肆意攻擊內地制度和中央政府，影響十分惡劣。特別值得警惕的是，近些年以激進行為為表徵、香港本土意識為核心的社會抗爭運動逐漸升溫和抬頭，比如2013年年初香港大學法律學院副教授戴耀庭發表《公民抗命的最大殺傷力武器》，呼籲佔領中環，反對派24名泛民議員組成新平台“真普選聯盟”，由公民黨鄭宇碩任召集人，2014年爆發回歸以來最大的社會運動“佔領中環”，並最終導致政改失敗。2016年立法會選舉顯示極端港獨政治勢力獲得相當的支持，出現梁、游兩位候任議員宣誓就職時辱華宣獨事件，不少大學和中學校園出現“港獨”言行。這些都顯示反對派不斷積聚能量、培植新生力量來抵制中央管治權和香港特區政府施政。二是中央權力行使的法理效果在特別行政區體制內也遇到消解抵抗。香港的法律界、法學界對中央按照基本法行使權力較普遍地存在抵觸情緒甚至持反感、反對的立場，存在普通法優越主義和對內地法治不信任、不認同的心態。這在釋法權的衝突中表現最為突出。香港回歸21年來，迄今為止已有5次全國人大常委會釋法。在前三次釋法中，香港社會抵制和挑戰全國人大常委會釋法的動能相當強大，最突出的表現在1999年第一次釋法中。在1999年“居港權”案中，終審法院認為香港法院有“憲法性管轄權”而其權力是由“自主權派生而來的”，其有權審查全國人大及其常委會不符合《香港基本法》的規定，終審法院有權自行決定是否將有關基本法條款提請全國人大解釋。這些做法公然挑戰全國人大及其常委會的地位，突破了中央與特別行政區、主權授權與高度自治的憲制安排。對2004年的解釋，法律界不少人認為實質是修改法律而不是解釋法律。對2004年的4月26日關於2007/2008不實行普選的決定，對將政改的三步法明確為五步法的決定指責是將“自下而上”、“特別行政區先行，中央隨後”的模式變成了“自上而下”的模式，批評將備案這種一種程序性權力改成了實質性的批准權力也是修改基本法，限制、損害了特別行政區的自治權。在2005年行政長官補選的二五之爭問題上，香港法律界大部分人士基於自己的理解提出了不同於內地法律界的看法，對人大釋法的法理表示質疑。香港的大律師、法院法官較普遍地不能理解和接受全國人大常委會對《香港基本法》的解釋行為，提出了意圖限制人大釋法權、規避基本法規定的提請釋法的義務等錯誤的法律主張，甚至認為人大釋法是對香港獨立司法權和高度自治的侵犯與破壞。即使是中央政府任命的政府法律官員也對中央的釋法權力存在模糊認識或者認識偏差，比如2007年4月4日，律政司司長黃仁龍就表示，特區政府不會輕易地向全國人大常委會尋求釋法。如果真的有這樣的情況出現，他會竭盡所能，減低釋法對法治的影響。72016年全國人大常委會對《香港基本法》第104條的解釋，香港法律界部分人士也極盡反對之能事。殊不知，人大釋法是《香港基本法》規定的香港法治的構成部分，尊重香港法治就必須尊重人大釋法。在依法治港問題上，香港的法律界和法學界確實存在一種比較主流的錯誤認識，即中央在法律上出手就是干預自治權、都存在政治力量的背書。這些體制內的錯誤行為與錯誤認識降低和損害了中央依法行使權力的法理效果。

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-17-三是中央權力行使的軟環境特別是輿論環境不佳。香港媒體對中央按照憲法和《香港基本法》行使管治權的正當性、權威性認識不足，信任度不高，中央權力的行使還談不上獲得香港社會的廣泛和堅定的擁護、支持。這在中央對基本法的解釋、對政制發展問題的主導權和決定權方面體現尤為明顯。客觀來看，香港社會較為普遍地存在對中央依據基本法行使權力的疑慮和憂慮，就是愛國愛港陣營的人有時也感到不理解。這些再加上無良媒體的有意歪曲誤導，使得中央行使權力的社會效果不理想。四是特別行政區存在國家觀念薄弱、中央認同錯位、兩制優先、特別行政區地位優位、香港中心主義的氛圍，割裂一國與兩制的關係，偏廢中央與地方(特別行政區)的關係，偏廢和割裂權力與責任、權利與義務等，對中央行使權力構成不利條件。如果中央行使權力是增加、擴大特別行政區的權力和利益的話，如2003年CEPA的簽署、2006年授權香港對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定、2011年“十二五”發展規劃綱要裏專列一章將港澳發展納入國家發展整體戰略、2011年李克強副總理訪港宣佈中央推出的一系列舉措推動內地和香港經濟合作等，2016年以來粵港澳大灣區建設納入國家戰略等，香港社會爭議就很少，普遍表示歡迎和接受。但如果中央行使權力的目標指向在於強調特別行政區對國家的責任、義務或者要求特別行政區尊重內地制度、促進特別行政區融入國家發展大局時，比如推動香港特區政府落實基本法第23條立法、對補選行政長官任期的解釋、對於政制發展的釋法和決定、推動香港推行國民教育、批准廣深港高鐵西九龍車站實行一地兩檢等，社會或反彈較大，或非議紛紛，這反映出香港特別行政區的國家意識、大局意識、主權意識、中央權力意識比較單薄。其次，就權力行使的主體及權力所依託的制度機制來說，也存在一些制度啟動亟待完善的地方。這裏以《香港基本法》的實施實踐為例：其一，在行使一些明文規定的權力時顧慮重重，擔心政治風險，擔心遭致干預的指責，以致於權力閑置或者成為備而不用的權力。比如中央依據《香港基本法》第17條、第18條、第158條、第159條享有非常重要的權力，但在實踐中似乎又形成了一種慣例或者不成文規則：中央最大限度地自律、克制自己。這表現在：(1)迄今對特別行政區立法的備案發回權無明確的制度機制，也無發回的例證。根據《香港基本法》第17條，全國人大常委會有權發回特別行政區立法機關報送全國人大常委會備案的法律。不僅新制定法律需要備案，就是修改已經備案過的法律仍然需要重新備案。但目前沒有看到全國人大常委會制定了一項明確和公開的審查特別行政區立法並如何採取發回的程序性制度機制，也從未立法發回過任何特別行政區立法。(2)按照《香港基本法》第18條，全國性法律可以列入附件三，全國人大常委會可以依法定程序增減。但香港回歸以後，增加的法律很少，是否還有涉及國防、外交的全國性法律需要列入(國防法、人民防空法、國防動員法等)？是否應當有督促特別行政區盡快完成本地立法以落實全國性法律的制度機制(《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》至今未完成特別行政區本地立法程序)等問題值得研究。(3)對香港普通法的事後審查機制一直未能啟動。《香港基本法》第160條規定了香港原有法律包括普通法的適應化要求。全國人大常委會也在回歸前通過有關決定，基本完成了對香港原有法律中原有條例和附屬立法的事先審查。但是，由於普通法多表現為判例，數量龐大，難以像條例、附屬立法一樣，逐個對各個規則和判例進行審查。因此，雖然有關決定提及對“香港原有法律，包括普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法”進行的審查，但實際上在全國人大公佈的審查香港原有法律適應

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-18-化名單中並未列入普通法，而在此期間及之後，全國人大常委會沒有繼續開展對香港原有普通法適應化的工作。因此，普通法的適應化工作實際上還沒有完成。其二，在行使中央管治權方面的制度機制尚不健全。(1)中央行使權力的效果缺乏特別行政區行政主導體制和公務員制度的銜接與保障。行政主導是香港政治體制的最大特點，是實現“港人治港”、高度自治的最好政權組織形式，也是最有利於中央行使對特別行政區權力的體制，因為根據《香港基本法》，中央只能任命行政長官和政府主要官員，而法官及立法會議員的任免上沒有着力點。目前香港行政主導體制運行不暢固然與特別行政區本身的立法、行政和司法未能建立良性互動有關，也與政府主要官員的任免機制的缺陷有關。《香港基本法》規定了中央對主要官員的實質任免權，也有主要官員不可有外國居留國籍的限制性規定。但現實情況是，政府各決策局內的副局長、政治助理、常任秘書長目前都無國籍限制，也無需中央審批任免。這使得中央行使權力的效果缺乏特別行政區行政主導體制和公務員制度的銜接與保障。(2)《香港基本法》若干重要條文的實施缺乏補救性制度和機制。例一：《香港基本法》第158條規定了全國人大常委會和香港法院的解釋權，該條百密一疏，不知是出於立法技術方面的失誤，還是立法者用意善良，偏偏沒有提供若終審法院在應該提交釋法請求而未提交時的補救措施。這就在實踐中引發了全國人大常委會與香港終審法院之間的釋法權衝突。例二：《香港基本法》第23條立法屬於國家安全立法，在世界各國均屬於中央立法權限，但基於對特別行政區的高度信任及特別行政區保留原有法律及其傳統的緣故，中央將該項立法授權特別行政區自行完成，可惜條款沒有對授權的期限、條件以及特別行政區遲遲不完成立法承擔何種法律後果作出規定，這恐怕也是導致23條立法拖延至今沒有完成的制度缺失因素。假設當時立法規定，在香港特別行政區成立十年內不完成23條立法的情況下，全國人大常委會將收回授權，或者全國人大常委會將自行立法並將其列入《香港基本法》附件三，相信這項立法已經完成。其三，中央作為特別行政區的管治者之一，還沒有建立成熟和有效的政策和立場釋明機制，以致於以往在行使中央管治權時不能很好地抓住話語權並充分運用話語權來導向護航。我們知道牢牢抓住話語權的重要性，但有時基於減少政治爭拗和策略上的考慮，話語權行使不夠果斷、不夠理直氣壯，行使權力時沒有輿論護航造勢。在一些重大舉措、重大原則問題上，比如普選原則問題、23條立法、國民教育、立法會功能界別制度存廢等問題上，我們發聲、發力不夠，理論宣傳、法理闡釋不足，有時甚至不表態，以致於在23條立法、國民教育、功能界別等議題被香港反對派妖魔化時，不能及時撥亂反正。例如，在香港，愛國愛港人士發表正確言論遭到反對派肆意攻擊時，很少出來聲援撐腰。比如2012年10月6日香港基本法委員會副主任梁愛詩女士在一次演講中指出“回歸後一系列涉及中央與香港關係的案件，反映香港法律界、甚至法官等都對中央與特別行政區關係缺乏認識。生怕指責干預。”她的這番切中肯綮、實事求是的言論遭致反對派喉舌和政客的肆意攻擊、謾駡，但我方很少有人站出來支持梁女士。在2011年12月29日中聯辦宣傳文體部長郝鐵川在香港指出香港大學鍾庭耀在民調設計中將中國人、香港人選項並列，只允許受訪者選擇其一的做法不科學、不合邏輯，遭到浸會大學政治及國際關係學助理教授黃偉國批評郝部長干預學術自由，香港媒體也為此鼓噪喧囂一時。其實這個問題完全可以據理反駁，因為學術自由本身就包含學術批評的自由。其實干預新聞自由有特定的含義，只有存在新聞審查、新聞從業人員因職業行為受到強力壓制甚至迫害才稱得上干預，至於理性探討、批評與反批評根本不是甚麼干預新聞自由。

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-19-究其原因，話語權掌握不夠、行使不力、法理闡釋不夠一方面與中央比較克制有關，回歸以來香港管治面臨的最大的困境就是如何減少社會的政治爭拗，因而在策略上也盡可能選擇不去參與爭拗。另一方面，恐怕也與內地的港澳問題研究一直缺乏系統的、長遠的、戰略的安排有關，所以遇到問題時頭痛醫頭、腳痛醫腳，分析解決現實問題時捉襟見肘，重大和關鍵問題說理不夠、分析不透甚至無法自圓其說的現象還比較突出。現在中央已經整合了社會力量參與港澳研究工作，但目前研究力量還比較薄弱，拿得出、用得上的成果不多，有效解決疑難問題、回應實踐挑戰的成果就更少了。例如，學界說基本法是授權法，但對授權的理論原理和授權的制度程序、監督機制等的研究還很薄弱。所以，在改進話語權問題上，理論研究和輿論宣傳都需要進一步加強。三、進一步完善基本法實施的制度機制、切實維護中央權力的路徑和方法憲法法律規定的權力，首先要敢於和善於運用，否則就不會有權威，就難以形成秩序。其次要完善權力運行所依託的制度和程序。從進一步切實維護憲法和基本法規定的中央權力方面看，完善相關的制度機制還是有很多空間的，大有作為的。基本法關於中央的權力有些是明示的，有些是隱含的，既要明確和完善明示權力行使的制度體制與機制程序，也要發掘、闡明隱含權力的法理基礎和理論基礎，這方面有大量工作可以做。此外，中央的權力不僅僅來源於基本法的規定，首先是源自憲法的規定。既要重視發掘基本法的規範資源，也要重視發掘憲法資源，同時還要加強理論原理的研究，才能構建制度完善、法理充分、學理充足的中央權力體系。下面提出十二點建議意見。(一)明確憲法對於特別行政區的全面效力，堅持用這一高度維護中央管治權憲法在特別行政區的效力和適用，關係到憲法在特別行政區的法理地位，是“一國兩制”下中央與地方關係的重大憲制問題，是中國特色社會主義憲法實施制度的重要內容。明確憲法在特別行政區具有全面的效力，應當全面地適用，對於切實維護中央權力具有不可辯駁的憲理正當性和法理權威性。長期以來，在香港特別行政區，對於憲法的效力和適用問題，存在一些錯誤的說法，如憲法在特別行政區無效說(基本法附件三列明的在特別行政區實施的法律不包括憲法，故憲法在特別行政區無效)、基本法與憲法脫鈎論(基本法根據憲法制定出來後，就要同憲法脫鈎，特別行政區只適用基本法，不適用憲法)、憲法在特別行政區“凍結”論(根據港澳政策50年不變，憲法在特別行政區凍結50年)、中國多部憲法論(憲法大部分條款效力不及特別行政區，特別行政區真正起到憲法效力的是基本法，這表明中國實質上有多部憲法)。在香港有很大影響力的香港大學包玉剛(YashGhai)講座教授認為，憲法在香港的適用以及它與基本法的關係是不確定的，如果承認基本法有效，憲法的有些部分就不能適用於香港。顯然，這種將基本法有效與憲法在特別行政區的適用對立起來的觀點是錯誤的。內地學者對此問題的看法也缺乏共識，不少觀點值得商榷。有學者認為憲法整體對特別行政區有效力，涉及四項基本原則、社會主義制度的條款不適用於特別行政區。這種憲法整體對特別行政區有效，部分條文不適用於特別行政區的觀點邏輯不夠周延；還有學者認為憲法對特別行政區的效力通過基本法這個仲介發生，適用基本法也就等於適用了憲法。該觀點沒有回答憲法本身對特別行政區是否有效的問題，而且將憲法對特別行政區的效力和適用依賴於下位法，不符憲理；也有學者提出憲法效力區際差

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-20-異說，認為憲法多數條款不能在特別行政區實施，憲法在特別行政區的效力不具普遍性。如果這種說法能夠成立，那照此推理，由於憲法關於民族自治地方與特別行政區的規定也不在一般行政區適用，就會得出憲法在一般行政區也不具有普遍效力的不當結論。由於目前學界對這一問題的研究缺乏深度，沒有共識，基本法實施中一些懸而未決的分歧爭拗就源於此問題沒有解決，從憲理和法理上深入闡明這一問題，對維護中央權力、正確實施憲法和基本法具有重大理論實踐價值。在此基礎上，可以明確和充分證成以下幾點：(1)憲法是憲法規範、指導思想、基本原則、憲法精神、憲法慣例的有機構成體。憲法首先是一個整體，它調整的憲法關係構成憲法關係網。憲法關係網所及之處，就是憲法效力的覆蓋之處。特別行政區是中國領土的一部分，憲法關係網覆蓋特別行政區，憲法效力及於特別行政區毋庸置疑。基於主權者意志不可分割的本質和國家根本法的特性，憲法對特別行政區的效力具有普遍性、整體性和不可分割性，是概括性效力。以規範分析角度看，不同的、具體的憲法規範在針對主體、事項或者空間上有不同的效力指向和特點。有的是直接拘束力，如憲法第31條和體現主權、中央權力的規範。有的呈現類似“輻射”、“映射”的間接拘束力。儘管社會主義制度不在特別行政區實行，但它是“一國”的根本制度，是“兩制”的前提和基礎，否認這類規範對特別行政區有效，整個國家憲政秩序就會坍塌，基本法和特別行政區制度就會失去存在和發展的基礎。(2)表面上不涉及特別行政區的憲法條款也應當適用於特別行政區，因為特別行政區處於憲法型構的國家憲政秩序之下，表面上不涉及特別行政區的憲法規範當然對特別行政區有憲制上的適用效果，只是有關社會主義制度和政策的規範適用於特別行政區的方式不採取顯性的“運用和實施憲法落實處理各種事情”的憲法執行模式，而採取隱性的“認可、尊重和不得破壞”的憲法遵守模式。中國1982年憲法允許兩制並存是人類憲政史上的制度創新，這種前所未有的憲法包容性的擴張，使得社會主義制度和政策等條款在特別行政區的適用採取了憲法遵守模式，它表明，特別行政區必須尊重內地的制度和政策，不容挑戰和破壞，否則違憲。當然，內地也要尊重特別行政區的制度和政策，否則也屬於違憲。(3)憲法在特別行政區的適用方式應包括憲法關係主體實施和遵守憲法的各種方式，如憲法的立法適用、行政適用、司法適用、監督適用等，很多直接與中央國家機關的權力運行有密切關係。這方面的例證十分豐富：憲法的立法適用包括最高國家權力機關設立特別行政區的行為以及根據憲法制定、修改、解釋基本法的行為、作出涉特別行政區事務的有關法律問題的決定、增減列入附件三的全國性法律等；行政適用包括國家主席、總理接受行政長官的述職，中央政府負責特別行政區的防務和有關的外交事務、就基本法規定的有關事務發出指令、任免行政長官和主要官員等；司法適用包括內地司法機關根據憲法賦予的司法權審理有關涉港一方當事人的案件以及內地的裁決在特別行政區得到承認和執行、特別行政區司法機關在多起憲法案件的判決中引用中國憲法的條款等情形；全國人大常委會對特別行政區法律的備案審查、對特別行政區原有法律的審查屬於憲法監督適用的主要形式。(二)用好用足全國人大及其常委會的重大事項決定權全國人大是最高國家權力機關，在整個國家機構體系中居首要的、核心的、至高無上的地位。它行使的國家權力既是具有至上性質的國家權力，也是具有統攝性、全權性的國家權力，國家行政權、軍事指揮權、審判權和檢察權和它不是平行並列和分立制衡的關係，而是派生於它、服從於它、統一

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-21-於它的關係。全國人大常委會是全國人大閉會期間行使國家最高權力的機關。在全國人大及其常委會的四大類職權中，決定權是對國家或地方重大事情作出決定的權力，是人民有權決定國家一切重大事情在代表人民行使國家權力的最高國家權力機關職權中的必然反映。決定權可謂表現全國人大作為國家權力機關特徵的重要職權，它可以用來解決國家和地區內重大政策性問題或急迫需要解決的社會問題，其適用起來廣泛、靈活、便利、針對性強，但剛性一點也不比其他三類職權差。這方面可以起到立法權和其他職權難以起到的作用，它可以起到補充其他三類職權、協助其他三類職權行使的作用，比如當立法條件不成熟時，可以採取決定的方式修改、補充、解釋法律。監督權的行使也離不開決定權的運用。事實上，在管治港澳問題上，全國人大及其常委會多次成功地運用了決定權，比如成立籌委會的決定、成立特別行政區的決定、關於基本法的决定、決定特別行政區第一屆政府和立法會的產生辦法、處理原有法律的決定、增減附件三全國性法律的決定、決定特別行政區政制發展、各種授權決定等等，作用非常顯著。此外，全國人大除了有權行使憲法明確列舉的職權外，還有權行使憲法概括規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”，這項權力奠定了中央管治港澳具有廣泛的憲法權力來源。(三)充分發揮全國人大及其常委會監督基本法實施的最高權力中國憲法不實行分權原則，但遵循授權原則。所以必須按照授權原則來理解憲法和基本法。分權理論無法解釋中央與特別行政區的權力運行關係。基本法是授權法，即中央單方面授予特別行政區各種權力的法律，是“國家最高權力機關制定的特別授權法。”8授權是權力主體將原本屬於自身的權力授予被授權者，被授權者取得了原本沒有的權力，被授權者經授權獲得的權力範圍、大小以授權的權力為限，沒有授予的權力仍被保留於授權主體；授權者對於被授權者行使所授權的權力擁有監督、制約的權力，擁有依法收回授權的權力；被授權者行使授權的權力，不能違背授權主體授予權力的目的，不能侵害授權主體的權力和利益；授權主體和被授權者的地位不是平等的，在雙方發生爭端時，不能訴諸第三方解決，而只能由授權主體根據有關法律規定的程序解決。分權是兩個或兩個以上的主體分割權力，在明確劃分各自歸屬權力的前提下，還需要明確剩餘權力的分配原則和歸屬，在發生權力爭端時須訴諸第三方解決。根據授權原則和原理，很明顯，代表主權的中央對基本法的實施承擔着最高和最終的職責，具有監督基本法實施的最高權力。特別行政區對基本法實施當然有自身的監督責任，但基本法作為全國性法律，中央的監督至關重要。基本法作為全國性法律，代表主權的中央當然對基本法的實施承擔着最終和最高的職責，“港澳特別行政區作為中國的一部分，無論中央對其自治的範圍做多麼高程度的承諾，特別行政區本身都無法承擔最後的責任，‘兜底責任’最終在國家和中央政府。”9監督基本法的實施情況，首先要強化的是全國人大及其常委會的監督權責。處理中央與特別行政區關係、決定特別行政區前途命運的首要機關，是最高國家權力機關即全國人大及其常委會。這一地位也應當充分表現在基本法實施的監督制度中，因為全國人大及其常委會在基本法實施的監督制度中承擔着最高的憲制責任，擁有最高和最終性的權力。全國人大及其常委會在監督基本法實施中，除了一般性的監督權外，還包括具體的對基本法的違憲審查權、重大事項決定權等，此外，它行使監督權的各種方式，如聽取和審議工作報告、質詢、特定問題調查權等方式，只要有必要，都可以運用於對基本法實施的監督。這都是今後可以考慮的路徑和舉措。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-22-(四)根據憲法原則完善授權制度中國憲法理論中的授權原理及其制度構建是一個重大學術與實踐問題。表現在基本法領域，就是如何構建在中央與特別行政區關係上的授權理論。現有的理論成果已經形成的共識是：授權是單一制的權力運行原則，分權是聯邦制的權力運行原則。中國是單一制國家，由中央國家機關代表國家統一行使國家主權，地方政權機關的權力是由中央自上而下授予的，基本法是一部授權法，基本法所授予特別行政區的任何權力原本都屬於中央的權力。正是基於主權原則，基本法在規定中央與特別行政區關係的制度內容時遵循的是主權—授權—自治權的邏輯關係而不是分權關係，具體內容則是特別行政區在中央的管轄和監督下享有經授權的高度自治權。但是，基本法上的授權制度與中國人大制度之間的憲政權力派生關係的具體內容是甚麼？授權是政治授權還是法律授權，分別該如何理解並建立相應的制度體系來加以保證，與目前的行政授權理論怎樣區別和聯繫，授權後授權的雙方應該建立怎樣的制度規範來保證授權按照法定條件依法行使，如何建立和完善糾錯機制？這些問題還沒有很好解決。在實踐中也應當堅持已有定論的基礎上，運用授權理論辨析香港有人試圖用分權理論來解釋中央與特別行政區的關係甚至把特別行政區高度自治權與中央管治權對立起來的錯誤主張。要進一步明確確立單一制國家中央授權地方自治的相關法理，進而解決中央授權地方自治事項上相關規範並提供理論依據，理順兩者的關係，明確中央對港澳特別行政區的監督權，進一步規範授權方式和授權條件，建立健全與中央實質性任命、行使基本法規定的指令權、備案權、聽取述職權等相配套制度操作規範。(五)完善特別行政區作為地方行政區域履行憲制責任的制度機制國家設立地方行政區域，授予地方行政區域以地方事務管理權，其目的是為了實施更有效的管治，更好地實現國家的目的。特別行政區是中央政府直轄下的一個地方行政區域，根據憲法和基本法，它必須接受中央的領導。因此，地方行政區域在政治倫理和法律上都負有不可推卸的責任，確保地方行政區域的治理決不偏離國家的目的，這一點在特別行政區也應當適用。長期以來，部分港澳人士國家觀念淡薄，片面強調中央對特別行政區的責任，“致力”於限制中央的權力，而有意無意忽略特別行政區對國家應當承擔的義務，與此同時，中央有關部門在特別行政區憲制責任方面的宣傳力度也不足夠。中共十八大以來，中央在處理涉及中央與特別行政區關係的問題上，重點突出國家意識和憲制秩序，側重於完整的憲制法律關係的構建，更加強調中央與地方權力責任的平衡，在明確中央授予特別行政區高度自治權的同時，進一步提出特別行政區應當履行相應的憲制責任。習近平曾要求，“在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來”。10他在十九大報告中明確提出，“要支持特別行政區政府和行政長官依法施政、積極作為，團結帶領香港、澳門各界人士齊心協力謀發展、促和諧，保障和改善民生，有序推進民主，維護社會穩定，履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任。”這其中的“維護國家主權、安全、發展利益”，既是中央對兩個特別行政區明確提出的政治要求，也是憲法和基本法對特別行政區提出的憲制義務，特別行政區必須要予以切實履行，不應以任何理由拒絕或拖延執行。此外，其他中央領導人和有關部門負責人對特別行政區應當承擔哪些憲制責任也有相應的論述，歸納起來包括：負有尊重國家憲法，維護國家憲制秩序的責任；負有維護國家統一和領土完整，維護國家主權和安全的責任；負有維護國家發展利益，努力實現國家富強、民族振興、人民幸福的責任；負有維護特別行政區長期繁榮穩定的責任；促進港澳融入國家發展大局的責任等。11眾所周知，香港特別行政區迄今為止尚未根

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-23-據《香港基本法》第23條規定完成維護國家安全有關立法的義務，香港社會出現的“港獨”等本土激進分離勢力、境內勢力干預等問題與此立法缺位不能說沒有關係。在此背景下，中央明確要求特別行政區應當履行相應的憲制責任，是有明確的指向和現實意義的。此外，基本法明確規定了行政長官要向中央負責。中央有對特別行政區實施基本法的相關問題給以指令的權力，有對特別行政區行使高度自治權加以監督的權力。因此，如何建立完善的特別行政區向中央負責的機制，特別是強化行政長官和特別行政區主要官員對於中央的責任，建立中央和特別行政區之間更為緊密的諮詢聯繫機制，中央接受行政長官述職應該採取怎樣的程序，備案應該如何處理，緊急狀態下的應急機制應包括甚麼內容，實施基本法的相關指令權該怎樣行使，如何接受中央的監督等問題，都可能存在需要完善的地方。(六)建立全國人大常委會對基本法解釋的常態化機制從建立良好的兩地釋法的合作機制角度看，全國人大常委會對基本法的解釋行為應當常態化。1.全國人大常委會釋法為甚麼應當常態化？(1)全國人大常委會釋法是其憲制權力和憲制責任。根據基本法，凡是出現需要全國人大常委會解釋基本法的，凡是出現特別行政區法院應當提請全國人大常委會釋法而刻意規避提請徑直作出不合適解釋的，全國人大常委會就應當主動釋法，不迴避矛盾。釋法既然是全國人大常委會的憲制權力和憲制責任，那麼嚴格履行職責和依法行使權力就應當常態化，不能顧慮重重。憲制責任意味着該釋法時就要釋法，不存在甚麼盡量不釋法、盡可能避免提請全國人大常委會釋法的問題。全國人大常委會過於克制自己的釋法權，只會造成社會上認為其權威削弱和失職的印象；全國人大常委會該釋法不釋法的話，也無法改變香港法院釋法活動中出現过的種種不當解釋行為，無法改善這些不當解釋給基本法順利實施帶來的消極影響。常態化的全國人大常委會釋法是保證中央在實施基本法中的主導權和話事權的必由之路。(2)全國人大常委會釋法本身就是特別行政區法治的構成部分，全國人大常委會釋法也是依法進行，既然全國人大常委會釋法屬於香港法治的應有組成部分，那麼何來全國人大常委會釋法對香港法治的衝擊和破壞？(3)常態化的全國人大常委會釋法是目前對香港治理中中央司法主權客觀缺位的惟一補救渠道。《香港基本法》有關中央對香港的司法主權存在相對缺位的制度設計，這是中英談判的一種政治讓步，正因為如此，所以全國人大常委會必須保留最終的和經常的解釋權。恢復對香港行使主權，本應包括立法主權、行政主權和司法主權等權力，但在《香港基本法》設計中忽視了對“司法主權”的應有掌控。這導致中央沒能建立起對香港的實質意義上的司法主權機制。因《香港基本法》設計有對行政長官和主要官員的實質任命權、對特別行政區立法的備案權以及政制發展的主導權，使中央在立法主權和行政主權的行使上尚可正常運行，惟獨司法主權上無所依託，在這一點上惟一可以發揮作用的是全國人大常委會的解釋權。因此不能不格外重視和用好用足全國人大常委會的解釋權。(4)要避免香港終審法院借助普通法傳統嘗試挑戰全國人大常委會釋法權威和架空全國人大常委會釋法的做法屢屢得逞的苦果，就必須常態化釋法。這將有效促使香港法院履行提請釋法責任、有效解決和避免目前基本法釋法中客觀上的法院釋法享有最終性的不利局面。(5)在慎言基本法修改的考量下，短期內無法啟動基本法的修改來完善基本法解釋機制安排中的

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-24-文義缺漏及邏輯不足，如此，更有必要使全國人大常委會釋法常態化。2.如何實現全國人大常委會釋法常態化？(1)總結現有五次全國人大常委會釋法實踐形成的好的做法，進一步完善釋法的機制程序。特別是要善加利用2011年因剛果金案而引致的第四次釋法所形成的終審法院首次提請人大釋法這一先例。充分肯定香港終審法院本次提請解釋的行為是嚴格遵守執行基本法、維護中央權威，維護香港高度自治權以及所包含的獨立的司法權和終審權的正確之舉。(2)既然全國人大常委會有權解釋基本法的所有條文，因而解釋實踐就不必自限於中央對特別行政區行使的權力條款或中央與特別行政區關係的條款，可以適時拓寬解釋的環節。哪些環節可以進行解釋？比如維護香港特別行政區的高度自治權方面，保障特別行政區居民權利方面，授予特別行政區行使的權力方面。(3)可以利用《香港基本法》第17條規定的備案機制主動解釋基本法，即通過特別行政區法律備案主動審查和解釋基本法，形成常態，使得特別行政區見慣不怪。先可選擇爭議性小的、對特別行政區各方明顯有利的事例搞起來。根據第17條的規定，特別行政區立法機關制定的法律如果違反基本法有關條款的話，必須接受全國人大常委會的監督。全國人大常委會發回有關法律，肯定不是無任何理由地發回，而是應當說明理由，說理的過程就是解釋的過程。需要指出的是，這裏建議全國人大常委會釋法常態化不是鼓吹全國人大常委會釋法越多越好，而是指應當釋法的時候就必須釋法。同時，對基本法解釋的常態化也應當建立在全國人大常委會解釋憲法和法律常態化的基礎之上，這樣特別行政區就能充分理解和尊重常態化的釋法機制。(七)敦促香港特別行政區盡快完成基本法第23條立法從第23條相對獨特的規範結構所表達的基本涵義可以推導出該項立法是特別行政區的憲制義務，不能推卸和無限期拖延；從第23條所處的基本法第二章“中央和香港特別行政區的關係”這個位置來看，第23條立法並非特別行政區自治範疇內的事項，而是事關中央與特別行政區關係的憲制性重大問題；從授權立法的原理來看，第23條立法必須接受授權者的全程監督，也即中央必須全盤介入立法程序和過程，主導立法。《香港基本法》授權香港特別行政區權力時往往有不同要求，一種是在授權香港特別行政區時允許特別行政區根據實際來行使這種授權，也即特別行政區對這種授權行使有一定的自由裁量空間，在立法表述上用“可”字樣，例如《香港基本法》第156條規定“香港特別行政區可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央人民政府備案。”一種是授權同時要求必須執行這種授權，立法表述上“應”字樣，體現被授權者之責任、義務。《香港基本法》第23條規定“香港特別行政區應自行立法禁止”危害國家安全行為立法，使用“應”字樣，明確要求香港特別行政區維護國家安全的責任，維護國家主權和領土完整的責任。落實“一國兩制”原則，維護國家安全，保障香港繁榮穩定，適時制定保障國家安全立法是香港特別行政區的憲制責任。仔細分析第23條的規範結構與用語，其含義是中央通過基本法將維護國家安全的立法權授予特別行政區，特別行政區享有一定的立法自主權，但必須履行立法的義務，承擔立法的責任，中央監督特別行政區第23條立法的過程，審查第23條立法的內容。無論是中央還是特別行政區，均在實施第23條立法中承擔相應的職責，扮演相應的法律角色。具體而言，中央主要扮演監督者的角色，特別

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-25-行政區扮演立法操作者的角色。整個立法過程中，特別行政區行政長官代表特別行政區對中央負責。在第23條立法的過程中，作為監督者，中央作出的決定具有終局權威性。但在程序上，其備案權力被置於程序的最後階段，從監督者的邏輯看，為防止此項權力淪為形式，作為終局裁決者，中央在程序安排上處於末端的權力，必須提前介入程序的首端來行使。故此，解決《香港基本法》第23條立法，似乎有以下選擇路徑：第一，中央可以根據《香港基本法》第48條就基本法規定的事務向行政長官發佈指令，這個指令可以包括敦促行政長官啟動第23條立法。第二，對《香港基本法》第23條立法存在的含義不明之處或立法後出現的當時沒有預料到的新情況，中央應行使解釋權。第23條立法是典型的授權條款，中央授權香港“自行完成”該立法，中央是否保留自己立法的權力？法理上中央繼續保留這種權力，有三個理由：一是授權法律關係中，授權者始終享有該權能，不因授權而失去該權能。就像基本法規定全國人大授權香港法院解釋基本法一樣，全國人大仍然享有解釋基本法的權力；就像基本法授權香港高度自治權一樣，中央仍然享有對香港的全面管治權。根據授權法原理，授權者中央始終享有保留國安立法權及全程監督特別行政區完成立法(包括備案審查權)的憲制權力。二是根據憲法，不論香港是否完成國安立法，中央始終負有維護香港在內的全國範圍的國家主權、安全和發展利益的責任，享有相關的立法、執法和司法的權力。特別行政區應當何時完成立法及如何立法，絕對不是完全由香港自行決定，中央有權全程監督。三是第23條存在需要進一步明確含義的地方，如中央是否還繼續擁有國安立法的權力，也存在制定法律後出現了新情況，即香港回歸21年居然沒有完成該項立法，那麼香港國家安全需要適用甚麼法律依據就成為必須解決的問題。還有，如果特別行政區遲遲不履行立法的憲制責任和義務，中央是否可以主動立法以及收回授權的問題。這些都需要全國人大運用基本法解釋權來作出解釋。四是在整體國家安全觀下，今天整體國家安全法規範體系已經涵蓋和超越了第23條所涵蓋的七大禁止行為的情況下，即使特別行政區沒有完成第23條立法，但其他與整體國家安全觀相聯繫的國安法律是不是可以列入基本法附件三，制度上並無明顯障礙，因為第23條立法僅僅只是授權特別行政區自行立法來禁止七大行為方面，其他方面並無授權給特別行政區。第三，中央對於特別行政區享有全面管治權及對授權高度自治權享有監督權。中央享有監督權，就應該對第23條立法全程進行監督，將解決這一問題的主動權抓在自己手中。並且在督促無果的情況下，中央可採取一切可能措施完成該項立法，包括單獨制定暫時適用於香港的國安法、直到香港自行完成立法或者在判斷香港完全沒有可能或也不願意履行該責任的情況下，收回授權，以中央立法的方式解決該問題。第四，中央行使指令權、解釋權等管治權及運用監督權，必須常態化行使，不能讓權力處於休眠狀態，在實行普通法的香港，長期不行使權力，很容易造成有權不用、過期作廢、積非成是的慣例。(八)充分運用好全國人大常委會的解釋權，發掘基本法中隱含的中央權力憲法上的隱含(默示)權源自美國憲法史上的一個涉及聯邦和州之間關係的著名判例“麥卡洛克訴馬里蘭州案[McCullochv.Maryland17U.S.316(1819)]。在該案判決中，馬歇爾闡明了聯邦政府含蓄默示權的兩個來源，一是源自《美國憲法》明確列舉的明示權力，即聯邦國會執行明示列舉之權時，只要憲法未明確限制，則當然享有為有效執行明示權而附帶地包含着執行的方法措施之權力。二是源

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-26-自《美國憲法》第1條第8款中的“必要和適當”(necessaryandproper)條款，對該款的合理解釋就是應該允許聯邦立法機關具有選擇手段的裁量權，以使憲法所授予它的權力得到實施。只要目的是合法的，是在憲法規定的範圍之內的，那麼所有必要和適當的手段，只要適合於該目的且未經憲法禁止，則都是合憲的。12各國通過憲法解釋方法擴充憲法字面含義、發掘隱含默示權已經成為一種常見的憲法解釋的技術方法。全國人大常委會曾在過往的解釋實踐中也十分出色地運用這一方法發掘了中央的隱含權力。這在2004年人大釋法中表現十分突出。這次解釋，從程序上明確了中央對政改的決定權和主導權，明確了政改的五步法，並將備案權力明確為實質性的批准權力。此外，明確特別行政區政治體制最大的特點是行政主導，明確特別行政區政制發展除了循序漸進和特別行政區的實際情況兩個原則外，必須包括均衡參與的原則，都是根據條文之間的邏輯結構和關聯性，運用系統解釋、結構解釋來分析條文隱含意義得出的正確結論。基本法體現了憲制性文件“宜粗不宜細”的特點，未來基本法的解釋中還會遇到如何發掘基本法中隱含的中央權力的問題，例如將來有意參選行政長官的政府官員的辭職機制如何、補選行政長官最多任期是多少，可以連任多少次等，恐怕都會需要通過解釋來解決問題。解釋基本法的隱含權力，需要特別注意基本法的序言對基本法立法目的的闡述以及基本法的基本原則，結合憲法和國家其他法律的規定來解釋基本法，綜合運用目的解釋、系統解釋、結構解釋等方法。(九)維護全國人大常委會對特別行政區違反基本法的審查權除了常態化的基本法解釋機制外，現在特別要建立健全的是對特別行政區立法的備案審查機制和普通法的事後審查機制。首先要改變對特別行政區立法的備案審查機制沒有實質運行的狀況，樹立規矩和權威，通過運用備案審查權逐步形成審查權前置介入特別行政區的立法程序之中的政治慣例。其次，鑒於《香港基本法》160條規定的對普通法的事後審查機制還沒有在實踐中建立和實行這一現實。香港法院迄今為止適用的所有普通法判例和規則包括香港特別行政區成立後由特別行政區法院新創設的普通法規則都尚未經過事後審查，尚未確定是否抵觸基本法，這些未經審查的普通法傳統存在着與《香港基本法》相抵觸的可能性。因此，同時有必要結合全國人大常委會在根據《香港基本法》第160條對香港原有法律進行審查時所確立的普通法適應化的原則，審查回歸前在香港適用的普通法判例和規則，審查回歸後香港法院新形成的普通法規則，使其與《香港基本法》相適應，並逐步形成以《香港基本法》為根本規範的香港特別行政區普通法形成機制。(十)堅持中央政府即對包括港澳在內的全國各地的領導權除了基本法規定的中央政府的權力，根據憲法第85條的規定，國務院是中國的中央人民政府，國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關，它在全國行政機關系統中居於最高地位，它統一領導地方各級人民政府的工作，統一領導和管理國務院各部、各委員會的工作。憲法第89條第(4)項規定國務院“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”，這種國務院對地方的一般性領導權也是覆蓋整個特別行政區的。

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-27-(十一)完善促進港澳融入國家發展大局方面的相關制度和機制從特別行政區角度看，有一個如何建立社會共識與政府主導的責任感問題。特別行政區的經濟制度，包括特別行政區的財政制度、金融制度、產業制度等，本質上屬於特別行政區高度自治權的範疇。兩個特別行政區現在都面臨應對經濟面臨的結構性調整的制度機制及其完善。《香港基本法》所確立的經濟制度主要在於保證回歸前後，香港經濟社會實現平穩過渡；其在經濟領域給予了香港人高度的自治權，目的是為了保持經濟政策的連貫性和給予投資者繼續在香港發展的信心。回歸以來，在擁有世界第四大金融中心、最自由經濟體，國際重要的航運貿易、航運中心等響亮頭銜的同時，今天的香港卻面臨着大地產商壟斷香港經濟，香港產業兩級分化嚴重，貧富差距日益擴大，資產泡沫不斷膨脹，青年人就業成為難題，人口老齡化日益嚴重，土地資源日趨緊缺等問題。這些問題非但沒能夠得到有效解決，反而愈演愈烈，成為了制約香港繼續高速發展的瓶頸。導致這些問題的出現有多重因素，既有客觀原因，也有主觀原因，如政府長期奉行“積極不干預”政策有關。但在整體上與體現出的是歷屆特別行政區政府的管治效能不足，既缺乏長遠的戰略規劃與實施，又在市場無法自身調節的時候，及時提出並執行有效的應對措施，致使由於經濟轉型和自由競爭帶來的貧富差距、資產泡沫等問題長期得不到解決。而社會的過度政治化，使得政府的經濟決策總是受到各種異見勢力的干擾制約，議而不決，決而不行現象嚴重，這需要認真加以研究解決。澳門是自由開放的微型經濟體，回歸以來，澳門經濟飛速發展，特別是賭權開放以後，博彩業一枝獨秀，成為最大支柱產業，這一經濟結構對澳門經濟、政治和社會事務均帶來深遠影響，比如經濟受外部因素影響很大，抗風險能力弱。特別是澳門開放賭權後，美資從以往在澳門經濟中所佔微不足道的比例一躍成為最具影響力的資本勢力之一，在6個賭牌中，美資佔據3個。由於美資財團財力雄厚，管理經驗先進，很快在澳門賭博業中形成優勢地位，使得美國政府對澳門經濟事務的干預可能性大大加強。與此相適應的是，隨着博彩業財團對立法會選舉和運作影響力的加大，美式管理、美式民主的引入對美資控制下的賭場工作人員的影響也將與日俱增，極有可能成為美資影響澳門政治的票源和渠道。隨着美資賭博業的進入，美國政治勢力以及國際性勞工組織開始相繼進入澳門，澳門原本“左派”一統天下的格局已經改變。不少學者認為，如果外資完全控制澳門經濟命脈的賭博業的話，特別行政區政府的管治將受到嚴重挑戰。正如習近平在澳門15週年典禮上所說，“這些年來，澳門經濟社會快速發展，同時一些長期形成的深層次矛盾也隨之顯現，發展面臨的風險有所積累。要以更大的勇氣和智慧破解發展難題，加強和完善對博彩業的監管，積極培育新的經濟增長點，不斷推動經濟適度多元可持續發展取得實質性成果。”對此方面，根本的路徑還是需要把發揮祖國堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來、促進港澳融入國家發展大局，這方面特別行政區政府應當高度發揮主觀能動性，完善相關制度機制。中央政府和各級地方政府也需要進一步提供便利條件，完善港澳特別行政區居民中的中國公民享受憲法規定的基本權利及履行憲法規定的公民基本義務的制度機制。不言而喻，港澳的人心回歸對於鞏固港澳在政治和法理上的回歸至關重要。從本質上看，如果不能牢固樹立港澳居民在國家、在香港和澳門的主體地位，不充分尊重這種主體地位，就很難期待兩個特別行政區正確行使基本法賦予的高度自治權。以往在這方面制度機制確實存在空白，以至於實踐中出現不少與憲法規定不符合、與國家治理現代化相背離的現象。港澳回歸後，港澳居民向內地流動不足，導致他们對內地的認同感缺失是重要因素。長期以來，在港澳居民到內地的流動人口中，他們在求職、創業等多方面遇到憲法權利無法落實的問題，由於港澳居民中的絕大部分是具有中國國籍的公民，但他們在內地並不享有中國公民

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-28-的應有待遇，而是比照外國人管理，雖然某些方面得到了“超國民待遇”，但更多的方面是“次國民待遇”，他們在內地報考公務員、服兵役、內地事業單位應聘就業的身份地位、律師執業、社會保險等等方面受到種種限制，顯然忽視了他們作為中國公民的基本屬性，這當然不利於人心回歸及提高港澳居民的國家認同、公民認同。現在國家頒發了港澳台居民居住證申請發放辦法，已經在一定程度上解決了相關問題，但港澳居民的權利二元結構尚未徹底解決，此外有關辦法受惠面還比較有限，必須是在內地居住半年以上的港澳台居民才可以申領。港澳與內地經貿關係發展和各領域交流合作的制度機制也需要內地和港澳共同努力，進一步降低交易成本。在經貿關係問題上，主要體現為特別行政區與全國各地方的經貿關係與各種協作關係。基本法沒有規定特別行政區與全國各地方的協作關係。2003年內地與香港和澳門分別簽署《內地與香港(澳門)關於建立更緊密經貿關係的安排》。2004年內地九個省和港、澳簽署了《泛珠三角洲地區改革發展規劃綱要》(即“9＋2”)，2009年，國家發改委發佈《珠江三角洲地區改革與發展規劃綱要(2008-2020)》和《橫琴總體發展規劃》，將粵港澳合作作為重要區域合作進行了相應的規劃，顯示兩個特別行政區與內地各地方尤其是珠江三角洲有關省、自治區的合作關係有了很大的發展。2010年和2011年，在中央的批准和牽頭下，廣東分別與香港和澳門簽訂《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》，這是粵港澳合作發展的嶄新模式，為合作作了具體而全面的設計。國務院於2010年批覆設立了前海深港現代服務業合作區。2014年兩會期間，習近平主席參加廣東代表團審議時指出：“面向港澳台的三大平台是我比較關心的”。2014年7月，張德江在聽取橫琴新區開發建設情況滙報時的講話中指出“廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴的開發建設，主要還是面向港澳、服務港澳，否則不會上升到中央戰略的層面”。後來，國務院決定設立中國(廣東)自由貿易試驗區、中國(天津)自由貿易試驗區、中國(福建)自由貿易試驗區。其中廣東自貿區立足面向港澳深度融合。現在，廣深港高鐵香港段、港珠澳大橋相繼通車，粵港澳大灣區的建設方興未艾。在此形勢下，三地之間的制度對接和法律合作任務日益凸顯。不難發現，港澳與內地合作(特別是粵港澳合作)中存在着合作主要依據政策性規劃和行政協定，欠缺法律的保障，既沒有具體的執行機制，也沒有有效的責任機制和糾紛解決機制，立法、執法、司法合作機制不健全等問題。由於三地在制度、政策等方面的不銜接，利益訴求和發展需求不一致，區域發展不平衡，進一步深化合作難度加大，急需從制度、政策的頂層設計進行創新。例如，以往的內港合作很注重區域合作中的大問題，例如港珠澳大橋、前海合作區、南沙合作區、橫琴合作區、落馬洲河套地區、港深西部快速軌道等重大項目的合作。然而，這些合作不僅需要較長時間的論證，還要進行大規模的開發建設，項目的合作成效需要較長的時間才能讓兩地民眾感受到。不僅如此，由於涉及的外部不確定因素更多，更容易引發次生問題。由此看來，為適應國家及粵港澳區域重大發展戰略規劃的重大需要和粵港澳區域合作的制度創新特殊需求，亟待為這種合作發展提供符合基本法和強有力的法律論證和完善的制度機制的安排設計。

完善基本法實施的制度機制，切實維護中央全面管治權-29-註釋：1鄧小平：《會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話》，載於《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第221-222頁。2鄧小平：《保持香港的繁榮和穩定》，載於《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第76頁。3中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，北京：人民出版社，2014年，第7、8、31頁。4習近平：“我們高興地看到，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治方針和澳門特別行政區基本法在澳門社會廣泛深入人心、得到切實貫徹落實，憲法和基本法規定的澳門特別行政區的憲制秩序得到尊重和維護，中央全面管治權有效行使，特別行政區享有的高度自治權受到充分保障”。見習近平：《推進澳門“一國兩制”成功實踐走穩走實走遠》，載於《習近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第423頁。又如，張德江在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施20週年座談會上的講話中表示，“需要特別指出的是，中央對香港特別行政區擁有全面管治權。……維護中央的全面管治權，就是維護國家主權，維護香港特別行政區高度自治權的來源”，載於《大公報》，2017年5月28日，第A04、A17版。5同註3，第31頁。6有關授權理論的官方表述，見吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法把“一國兩制”偉大實踐推向前進——在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》(2007年6月6日)，載於《大公報》，2007年6月7日，第A5版。7引自律政司司長黃仁龍資深大律師在“基本法實施十週年暨頒佈十七週年”研討會上的致辭全文，見香港律政司網站。8許崇德主編：《港澳基本法教程》，北京：中國人民大學出版社，1994年，第54頁。9鄒平學、潘亞鵬：《港澳特區終審權的憲法學思考》，載於《港澳研究》，2009年冬季號。10習近平：《“一國兩制”是保持香港長期繁榮穩定的最佳制度》，載於《習近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第436頁。112017年5月27日，張德江在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施20週年座談會上的講話中表示，“香港特別行政區應當切實履行基本法關於立法維護國家安全的憲制性責任，堅決遏制任何危害國家統一的行為和活動，真正擔負起維護國家主權、安全和發展利益的責任，維護特別行政區的長治久安”，載於《大公報》，2017年5月28日，第A4、A17版。也可見李飛：《在國家憲法及基本法下香港作為國家特別行政區的角色與使命——在出席香港特別行政區成立二十週年基本法研討會上的致辭》，載於《大公報》，2017年11月17日，第A12、A13版。12R.D.Rotunda:ModernConstitutionalLaw:CasesandNotes(FifthEdition).St.Paul:WestPublishingCompany,1997,pp.61-71.

∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任、副教授-30-澳門回到祖國懷抱19年來，在中央政府和內地大力支持下，澳門社會各界人士齊心協力，將“一國兩制”的科學構想在澳門成功付諸實踐，取得了豐碩成果。19年來，澳門這片成功實踐“一國兩制”的熱土上發生的一切歷史性巨變，雄辯地向世人證明：“一國兩制”是做得到、行得通的科學構想，具有強大的生命力，不僅是解決歷史遺留的澳門問題的最佳方案，也是澳門回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。澳門回歸祖國19年來取得的成就，值得澳門同胞和全國人民自豪和驕傲；探索積累的寶貴經驗，值得澳門同胞和全國人民珍惜和銘記。如今，中國特色社會主義進入了新時代，澳門的“一國兩制”實踐正進入了“五十年不變”的中期階段。在新的歷史條件下，如何在回歸以來良好的發展基礎上，把握好成功的經驗，解決好存在的問題，走出一條符合澳門實際的發展之路，是擺在澳門社會各界人士面前的一道時代課題，需要大家繼續奮發有為、自強不息，向歷史交出一份滿意答卷，認真總結“一國兩制”在澳門實踐的成功經驗，以增強貫徹實施“一國兩制”方針的自覺性和堅定性，將“一國兩制”偉大事業不斷推向前進。關於澳門成功實踐“一國兩制”的寶貴經驗，無論是國家有關領導人還是澳門、香港與內地的學者或者普通民眾等，都曾從不同角度進行總結分析。有的着重從原因方面分析澳門成功實踐“一國兩制”的經驗，有的則從“一國兩制”成功實踐的啟示方面闡述經驗，還有的是從與香港的比較方面去說明澳門成功實踐“一國兩制”的經驗，等等。總結“一國兩制”在澳門成功實踐的寶貴經驗，主要還得結合澳門的實際情況來談，與香港的情況進行比較，其目的也是要把有澳門特色的好的做法、有效的做法或者管用的做法提煉出來，以便繼續發揚光大。總結澳門成功實踐“一國兩制”的經驗時，首先必須明確的是，“一國兩制”之所以能夠在澳門成功實踐，關鍵就在於“一國兩制”構想的科學性，就在於“一國兩制”方針的生命力。如果這一構想不具備科學性，就不可能成功實踐。這一構想之所以具有科學性，首要原因是因為它是實事求是的產物，根據這一構想所形成的“一國兩制”方針符合國家和民族的根本利益，符合澳門的整體利益，也符合外來投資者的利益。當然，“一國兩制”構想的科學性，最終是要由實踐來檢驗的，具體來說，就是要由中央政府和內地民眾以及澳門特區政府和社會各界人士共同落實這一構想。正是在中央政府和內地大力支持下，以及澳門社會各界人士的共同努力下，澳門回歸19年來，在社會整體保持穩定的基礎上，實現了經濟總體態勢的增長，促進了社會事業的蓬勃發展、開創了“澳人治澳”新局面、拓展了對外交往的空間、弘揚了愛國愛澳的光榮傳統，等等。如果不帶任何偏見的話，“一國兩制”在澳門的成功實踐是實實在在的，有目共睹。回歸後的澳門得益於“一國兩制”方針的制度優勢，已經發生了歷史性巨變，走上了一條與內地優勢“一國兩制”成功實踐的澳門經驗冷鐵勛∗

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-31-互補、共同發展的寬廣道路。澳門回歸後所取的巨大成就，充分證明了“一國兩制”構想的科學性和生命力。澳門特區政府和社會各界人士是如何將“一國兩制”的科學構想變成生動現實的呢？要回答好這一問題，就離不開總結“一國兩制”在澳門成功實踐的寶貴經驗，以下謹提出十個基本判斷。一、抓住有利時機履行維護國家安全的憲制責任和主體責任國家主席習近平指出：“實現中華民族偉大復興的中國夢，保證人民安居樂業，國家安全是頭等大事。”中共十九大報告更是將堅持總體國家安全觀作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。由此可見，維護國家安全對中國來講重要性突出。事實上，世界上任何一個主權國家都會致力於維護本國的國家安全，若國家處於危險的環境之中，便難談促進經濟發展和改善民生。鑒此，許多國家在捍衛國家主權以及統一和領土完整的同時，將維護國家安全作為憲法的重要內容加以規定，並通過制定具體的刑事法律等規範，將危害國家安全的犯罪活動作為嚴厲打擊的對象，以保證憲法關於維護國家安全的規定得到切實貫徹落實。澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，依照《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》，負有維護國家安全的憲制責任，澳門特別行政區的每一位居民也有維護國家安全的責任和義務。對此，行政長官崔世安也曾發感言指出：“在國家安全問題上，澳門特區只有‘一國’之責，沒有‘兩制’之分。”只有國家整體安全穩定，才有澳門的繁榮發展和居民的安居樂業。《澳門基本法》第23條明確規定，“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府以及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”澳門特別行政區負有制定維護國家安全法律的憲制責任和主體責任。按理說，特別行政區制定維護國家安全的法律，本是特別行政區成立之時就要完成的任務，因為維護國家安全法律是特別行政區成立之時的必備法律。但由於治安不靖和經濟下滑是澳門過渡時期面臨的兩個突出問題，回歸後的澳門特區政府把解決治安問題作為當務之急，並將發展視為第一要務，相繼提出了“固本培源，穩健發展”、“同心同德，共建美好家園”等為主題的施政報告。在治安形勢好轉、經濟開始恢復增長後，早在2003年澳門特區政府已作好《澳門基本法》第23條立法的準備工作，後因香港形勢被迫押後。澳門特區政府於2007年6月20日公佈的《澳門特別行政區二零零七──二零零九年度公共行政改革路綫圖》中明確提出落實《澳門基本法》有關第23條的立法工作。2007年11月13日，時任行政長官何厚鏵表示政府會爭取在2009年前完成整個立法程序，並計劃在2008年初向立法會提交有關法案，隨後向公眾諮詢。2008年10月22日，時任行政長官何厚鏵在澳門特區政府總部召開記者會，介紹澳門特區政府開展《維護國家安全法》的立法工作，並發出諮詢文件，以及展開為期40日的諮詢期。政府在宣佈啟動諮詢後，分別對四個界別以及公眾舉行推介及諮詢會。澳門基本法推廣協會推出《國安法五十問》，並同時刊登在主要報紙上，而澳門電視台也在連續三個星期天的《澳視新聞檔案》節目中，以《聚焦國安法》之名播出諮詢會片段。此外，多位社會人士和學者撰文討論《澳門基本法》第23條立法的法律問題。由於澳門特區政府準備充分，在廣大居民踴躍參與、積極討論的基礎上，澳門特區立法會經過認真審議，2009年初通過了《維護國家安全法》，填補了澳門特區法律體系中

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-32-國家安全保障的法律空白，為捍衛國家主權和維護國家安全提供了堅實的法律保障。該法的制訂，是澳門貫徹落實“一國兩制”方針和正確實施基本法的一項重大舉措，有利於澳門實現長治久安。然而，澳門維護國家安全工作是一個系統工程，涉及立法及執法多部門多領域事務，且有關工作具有高度敏感性，僅僅由澳門特區政府的一個部門或幾個部門各自工作，很難承擔維護國家安全工作的重任。此外，2009年制定的《維護國家安全法》也需要有配套的法律制度來保障落實。鑒此，迫切需要成立專責部門來負責有關維護國家安全工作的決策和統籌協調，以確保澳門區政府不同範疇的施政在涉及國家安全維護時能夠做到步調一致並高效協同工作。2018年4月15日開始，澳門舉行了歷時半月的國家安全教育展。展覽取得圓滿成功，成效超出預期。據統計，展覽期間共接待參觀團組408場次，參觀人員超過18,000人。政府部門和公務員團體首次有組織參觀展覽，達到102場次近3,600人。各大中小學生和同鄉宗親、社會服務、文化、教育、法律、宗教等各界社團成為參觀教育展的主體人群，總人數佔全部參觀人員的七成以上。除實地參觀，還有近21萬人次通過澳門特區政府和中聯辦的展覽專題網站觀看展覽內容。這些數字充分反映澳門居民愛國愛澳的濃重情懷和一個國家的強烈意識。澳門特區政府抓住這個有利時機，提出準備設立維護國家安全的專責機構，以適應維護國家安全新的形勢要求。2018年9月3日，《澳門特別行政區公報》刊登第22/2018號行政法規，設立澳門特別行政區維護國家安全委員會，並訂定其職責、組成及運作。根據上述行政法規，澳門特別行政區維護國家安全委員會是協助行政長官就澳門維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作的機關。委員會職責為統籌、協調澳門維護國家主權、安全及發展利益的工作，並研究落實有關部署以及行政長官的相關指示及要求；分析研判澳門涉及國家安全及社會穩定的形勢，規劃有關工作並提出意見及建議；協助制定澳門維護國家安全政策；統籌推進澳門與國家安全有關的法律制度建設；統籌處理澳門涉及國家安全事務的其他事宜。委員會由行政長官擔任主席，保安司司長擔任副主席，行政法務司司長、警察總局局長、行政長官辦公室主任、保安司司長辦公室主任、法務局局長、司法警察局局長，以及行政長官辦公室及保安司司長辦公室各一名顧問擔任委員。澳門特別行政區維護國家安全委員會辦公室為委員會內部附屬的常設執行及輔助部門，辦公室設主任及副主任，分別由保安司司長及司法警察局局長當然兼任。上述行政法規自公佈後滿30日起生效。維護國家安全委員會的設立，是澳門特別行政區完成《澳門基本法》第23條立法任務後，在維護國家安全方面邁出的堅實第二步，表明澳門忠實履行了維護國家安全的憲制責任和主任責任，彰顯了澳門全面落實《澳門基本法》、維護國家安全的擔當精神。隨着維護國家安全委員會的設立，澳門維護國家安全的工作將會邁入一個新的階段。二、時刻牢記守土有責，主動修法“防獨”，維護國家統一和領土完整《中華人民共和國憲法》序言明確規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。”第52條進一步規定，中華人民共和國公民有維護國家統一的義務。澳門自古以來就是中國的領土。澳門回歸後，處於國家的完全主權之下，重新納入國家的治理體系。憲法關於維護國家統一的規定，是完全適用於澳門特別行政區，且有維護國家統一和領土完整的憲制責任和主體責任。

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-33-對此，《澳門基本法》第1條明確規定，“澳門特別行政區是國家不可分離的部分。”在第23條規定的澳門特別行政區應自行立法的任務中，其中就包括了自行立法禁止分裂國家等內容。因此，守護好澳門這片國家的神聖領土，確保其處於國家的完全主權之下，是澳門特別行政區義不容辭的神聖職責。澳門特區立法會2009年通過的維護國家安全法，其中就有禁止分裂國家等相關內容。考慮到以往特別是2013年第五屆立法會選舉中存在的一些有待規範的問題，澳門特區政府認為應透過完善本地區選舉法律，進一步優化選舉環境、提高選舉質量來推動澳門政制發展。為此，2016年5月6日，澳門特區政府主動回應社會訴求，啟動澳門特區立法會選舉法修法諮詢工作，舉行為期1個月的諮詢活動，為2017年選舉提供良好制度基礎。根據政府提供的諮詢文件，最初修訂的內容包括四個方面：完善競選宣傳活動規範、加強打擊違法選舉活動、改善選舉組織工作、完善議員的參選條件及兼任規定。2016年7月，行政會完成討論修改《澳門特別行政區立法會選舉制度》法律草案，並將其提交立法會審議。澳門特區立法會在審議修改立法會選舉制度的法律草案時，剛好遇上香港特別行政區發生少數候任立法會議員就職宣誓時散播“港獨”及辱華言論的事件。2016年10月，因香港立法會部分候任議員在宣誓儀式上故意違反有關法律規定，宣讀與法定誓言不一致的誓言，以及以不真誠、不莊重的方式宣誓，公然宣揚“港獨”，侮辱國家和民族，不僅嚴重傷害了包括香港同胞在內的全中國人民和全球華人的感情，而且嚴重衝擊“一國兩制”底綫，嚴重違反了憲法、《香港基本法》和有關法律。鑒此，全國人民代表大會常務委員會於11月7日就《香港基本法》第104條有關宣誓效忠等規定作出解釋。全國人大常委會對《香港基本法》第104條的解釋明確說明，擁護基本法及效忠特別行政區是參選立法會議員的一項法定條件與要求。宣誓必須符合法定的形式和內容要求。宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，必須準確、完整、莊重地宣讀包括“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”內容的法定誓言。宣誓人拒絕宣誓，即喪失就任該條所列相應公職的資格。宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓，也屬於拒絕宣誓，所作宣誓無效，宣誓人即喪失就任該條所列相應公職的資格。宣誓人對中華人民共和國及其香港特別行政區作出的法律承諾，具有法律約束力。宣誓人必須真誠信奉並嚴格遵守法定誓言。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，依法承擔法律責任。澳門特區政府高度重視香港發生的事件，並緊密關注上述事態的發展。考慮到《澳門基本法》第101條與《香港基本法》第104條的內容基本一致，澳門特區政府隨後在向立法會提交的修改立法會選舉法新文本中，加入了參選人需要簽署“擁護澳門基本法”和“效忠中華人民共和國澳門特別行政區”聲明的規定，以便未雨綢繆，完善有關制度。修改後的法案還建議，無被選資格包括拒絕聲明擁護《澳門基本法》及效忠澳門特別行政區或事實證明不擁護《澳門基本法》或不效忠澳門特別行政區者。同時，法案沒有設置追溯期，由實施當日產生效力。若參選人士過往曾作出不擁護基本法或不效忠特區的言論，選舉管理委員會可在對方作出聲明時，確認對方是否願意放棄過往的這些言論。若參選人士對於選管會的決定有異議，法案亦設有上訴機制，最終可交由法院裁決。2016年12月16日，澳門特區立法會通過了修改立法會選舉制度的法律草案。2016年12月28日，《澳門特別行政區公報》刊登了上述包括加入“防獨”條款的修改立法會選舉制度的法律，排除了不擁護《澳門基本法》或不效忠澳門特別行政區的人士參選立法會，確保了愛國愛澳力量在立法會組成中的主導地位。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-34-三、尊重中央權力，對中央管轄事務密切配合，切實維護中央全面管治權有效行使中央和特別行政區的關係，是《澳門基本法》規定的澳門特別行政區制度的重要組成部分，其核心內容是權力關係。1澳門特別行政區成立以來，無論是包括行政長官在內的特別行政區各政權機構，還是社會各界人士，始終注意準確理解貫徹《澳門基本法》關於中央和特別行政區關係的規定內容，正確處理好中央和澳門特別行政區的關係，努力營造中央與澳門特別行政區之間的良好關係和協調發展。一是充分認識到澳門特別行政區處於國家的完全主權之下，是國家不可分離的部分，維護國家統一和領土完整是澳門特別行政區義不容辭的憲制責任；二是充分認識到澳門特別行政區是一個直轄於中央人民政府的地方行政區域，不是任何形式意義的獨立或半獨立的政治實體；三是充分認識到澳門特別行政區的高度自治權不是固有的，其惟一來源是中央授權，是中央授權和監督下的高度自治，因而不是完全自治，更不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。正是因為有了以上的充分認識，澳門特別行政區能夠主動把尊重並維護中央的權力作為處理中央和澳門特別行政區關係的核心工作緊抓不放，並落實到位，確保了中央全面管治權有效行使。凡涉及中央管理的事務和中央與特別行政區關係的事務，都一一依法向中央報告，需要中央批准的都及時報中央批准，需要向中央備案的都及時向中央報送備案。2特別值得稱道的是，2012年，澳門特別行政區在處理行政長官和立法會產生辦法的修改事宜上，嚴格按照基本法辦事，堅決維護中央對特別行政區政制發展的主導權、決定權，按照全國人大常委會的有關決定循序漸進推進符合澳門實際的民主政制向前發展，鞏固了澳門和諧穩定的社會環境。對涉及行政長官和立法會產生辦法修改的基本法解釋問題，澳門特別行政區同樣表現出對中央權力的尊重和維護。行政長官崔世安於2011年11月17日致函全國人大常委會，請全國人大常委會酌定是否需要對《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條的規定作出解釋。此舉不僅反映出了行政長官對《澳門基本法》的深刻理解和對處理澳門政制發展問題的嚴謹認真態度，更體現出行政長官對全國人大常委會就特別行政區所享有的憲制性權力的充分尊重。2014年，國務院新聞辦發表《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，明確提出中央對包括特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。對此，香港包括法律界在內的有些人存在模糊認識甚至片面理解，還有的故意針對“全面管治權”中的“全面”兩個字進行誤讀誤解，並以《香港基本法》中沒有“全面管治權”的概念為由，對中央全面管治權進行矮化、弱化、虛化甚至污名化，故意制造中央全面管治權與高度自治權之間的對立關係，完全無視國家基於對香港恢復行使主權而產生的中央全面管治權所具有的國家事務管理權屬性，完全無視香港特別行政區作為中央轄下的地方行政區域所享有的高度自治權是中央授權下的地方事務管理權的屬性。香港出現的上述不正常現象在澳門完全沒有發生。在澳門，有的是對中央憲制地位和中央權力的尊重，有的是將維護中央全面管治權與特區高度自治權有機的結合。澳門特別行政區高度尊重並維護中央依據《澳門基本法》享有的權力，使得中央對澳門特別行政區的全面管治權有效行使，“一國”的優勢因而得到充分發揮。中央在行使權力的同時，全力支持澳門特區行政長官和政府依法施政，並妥善處理中央和特別行政區關係中遇到的新情況、新問題。例如，為了解決澳門用地不足的矛盾，國務院2009年批覆澳門特區政府，同意澳門特別行政區填海造地361.65公頃，以建設澳門新城區等。2015年12月20日，國務院為澳門特別行政區劃定水域和明確陸地界綫，澳門特別行政區管理海域從澳門陸地向東南方向劃定，面積為85平方公里，為澳門經濟

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-35-社會發展拓展了必要新空間，為促進澳門特別行政區依法治理和科學規劃經濟建設創造了新條件，更為澳門實現長期繁榮發展提供了新契機。2016年10月，國務院總理李克強出席中葡經貿合作論壇第五屆部長級會議開幕式，親自宣佈中央的19項支持措施，更是中央對澳門加快建設“一個中心”和“一個平台”的又一次有力助推。2017年的全國人大會議上，政府工作報告中提出要致力建設粵港澳大灣區；2017年7月1日，在國家主席習近平見證下，國家發改委、廣東省人民政府、香港特區政府和澳門特區政府經協商簽訂的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，除支持澳門建設世界旅遊休閑中心、中葡商貿合作服務平台外，又提出支持建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地等，這些都是中央關心澳門、支持澳門的生動體現。特別是2017年8月，澳門遭受1953年以來的嚴重颱風吹襲而受到重創後，駐澳部隊依法出動協助救災，幫助澳門渡過了難關，贏得了澳門居民的普遍好評。四、弘揚愛國愛澳等中華優秀傳統文化，培養年輕一代薪火相傳愛國教育是當今世界諸多國家進行公民教育的永恒主題，沒有哪個國家不提倡愛國精神。澳門同胞素有愛國主義傳統，早在澳門回歸前，他們便關心國家發展、支援國家發展。澳門回歸後，澳門同胞真正成為國家和澳門的主人，他們的愛國愛澳情懷得到空前抒發。3如今，愛國愛澳已從樸素的民間情懷成為全社會堅守的主流價值。澳門回歸後之所以會形成如此良好局面，其中的一個重要因素就是澳門特區政府重視愛國教育，尤其是注重青少年的愛國教育。因為青少年是澳門和國家的未來，要實現愛國愛澳光榮傳統代代相傳，確保“一國兩制”事業後繼有人，就必須加強青少年的愛國教育。澳門特別行政區成立後，特區政府不僅投放充足資源用於青少年愛國教育，而且將青少年愛國教育工作納入法制軌道，以確保這項工作能夠持續規範發展。除資助社團等開展愛國教育活動外，特別重視學校，尤其是非高等學校這個平台來進行愛國教育。澳門特區立法會2006年通過的《非高等教育制度綱要法》明確規定，非高等教育的總目標是“致力培養及促進受教育者愛國愛澳、厚德盡善、遵紀守法的品格”。具體到小學、初中和高中教育，法律都提出了明確具體目標。小學教育的目標包括“培養學生基本的公民意識，養成其愛自己、愛他人、愛澳門、愛國家及愛大自然的情懷。”初中教育的目標包括使學生“關心澳門和國家的發展”。高中教育的目標包括“增進學生的國家觀念，加強其對澳門的了解和歸屬感，使其成為有責任的公民”。4除抓好學校教育外，澳門特區政府還結合澳門的實際情況，開展了形式多樣的國情教育活動。例如，2016年，澳門特區政府在社會各團體原有的青年培養工作基礎上，推出“千人計劃”，每年遴選一千人赴內地交流學習。“千人計劃”作為澳門特區政府青少年人才培養的重要項目，透過與國家教育部和中華全國青年聯合會合作，組織澳門的年輕人，包括大學生、中學生等前往內地參觀考察、交流學習，為澳門年輕人提供更深入、準確了解和認識內地最新發展的機會，並鼓勵年輕人將個人發展與國家發展緊密融合，及時把握發展的機會。2017年，澳門特區政府在澳門基金會設立歷史文化工作委員會，將在傳播及推廣、培訓、研究及出版，以及合作領域展開工作，促進市民特別是青少年對中華文化的認識和認同，提升澳門的文化價值和地位，展示澳門和中華文化的魅力，致力建設澳門成為以中華文化為主體、多元文化並存發展的基地。為進一步加強青年工作，澳門基金會在澳門特區

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-36-政府牽頭舉辦的“千人計劃”活動基礎上，設立“千人滙”，更好地凝聚參與“千人計劃”的學員，提供多一個讓有志青年互相學習、共同促進的交流平台。“千人滙”不是一個普通的社交平台，而是一個以培養愛國愛澳人才為目標的平台。此外，在澳門特區政府的支持下，澳門青年聯合會從2008年開始每年舉辦一屆“澳門青年議政能力訓練計劃”。該計劃秉承愛國愛澳的宗旨和服務社會的理念，致力為澳門特別行政區培育一群關心國家民族發展、實踐“一國兩制”政策方針、胸懷服務社會心志的優秀青年群體，為“澳人治澳”作出貢獻。“澳門青年議政能力訓練計劃”以18-39歲澳門大專院校學生及年青的專業人士為對象，通過舉辦提升議政才能、拓展領導能力的培訓活動，堅持理論和實踐相結合，提升國家認同感、社會責任感和領導潛能，為澳門的持續發展孕育更多優秀而富使命感的生力軍。還有，從2012年開始，全國政協港澳台僑委員會、中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室、澳區全國政協委員、上海市政協及澳門基金會聯合主辦了“澳門青年上海學習實踐計劃”。澳門特別行政區永久性居民中的40周歲以下、具大專以上學歷、具1年或以上工作或社會服務經驗的人士經選拔成為學員後，在上海市行政學院接受為期1周的集中學習考察階段，期後分四組進行實踐，實踐機構包括上海市商務委員會、旅遊局、浦東新區政府及徐滙區政府。學習實踐主要分為三大內容：了解部門職能，參觀、考察、座談，參與大型會議、展覽會工作。透過安排青年人到上海學習實踐，利用上海的成功經驗和廣濶的培育空間，開闊青年人眼界與胸懷，為本地區的持續發展培育高質素人才。正由於澳門特區政府着力推進青少年愛國教育，使得澳門的青少年更多了解中華民族發展、文化精粹、民族價值觀，以及中國近代發展歷程，尤其是澳門與國家的關係，幫助青年學生在學習過程中正確認識國家、正確認識澳門。這無疑會激發年青一代愛祖國、愛同胞、愛澳門的樸素情感，增加他們對國家民族的歸屬感、自豪感、認同感。這項工作只要堅持做下去，一大批有堅定社會良知、有強烈愛國情操、身心健康的青少年，將逐步承載國家與社會發展的重任，成為“一國兩制”方針的忠實維護者和積極踐行者。相信素有愛國愛澳光榮傳統的澳門年輕一代，將在實踐“一國兩制”偉大事業中與時俱進、創業揚威。五、突出公務人員和青年學生兩個重點，推動全社會樹立憲法和基本法意識人類社會的發展進程表明，依法治理是最穩定最可靠的治理。5要實現依法治理，除了要有完備的法律制度外，良好的法律意識也是不可或缺。澳門特別行政區成立以來，重視法律領域工作，積極開展法律推廣，增強人們法制觀念，培育居民的法律意識，特別是培育居民的憲法意識和基本法意識。早在回歸前，澳門的社團開展基本法的推廣活動便有聲有色。回歸後，澳門特區政府也加入了這一行列。目前，澳門全社會形成了多形式的基本法宣傳推廣機制，有行政法務部門主導的政府宣傳推廣機制、澳門基本法推廣協會為主的社團宣傳推廣機制和新聞媒體的宣傳推廣機制等。2017年蓮花衛視推出的“知法講法”、澳亞衛視推出的“基本法一點通”等欄目，深受居民好評。特別值得一提的是，澳門特區政府重視並開展公職人員的基本法培訓，這是非常難能可貴的，也是非常不容易的。其中，行政公職局與澳門基本法推廣協會、澳門理工學院一國兩制研究中心合作，開展了四個不同層級的公務員基本法培訓工作：(1)基本法高級研討班，課程為期5天，分別由一國

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-37-兩制研究中心及澳門大學法學院的老師講授基本法專題內容。授課對象主要是澳門特區政府領導及主管級官員，包括軍事化人員編制主管及職務主管。自2010年至今已安排了開辦88班，參加培訓的人員901人。(2)基本法培訓班。課程為期2天，由一國兩制研究中心老師講授基本法專題內容。授課對象主要是澳門特區政府的高級技術員。自2015年開辦，每年10個班，至今已開辦了40班，參加培訓的人員816人。(3)晉級達標培訓課程。2016年3月開始，至今已授課62班。(4)入職基本培訓課程。2016年6月開始，至今已授課65班。由於澳門特別行政區政權機構在保障《澳門基本法》正確實施、維護澳門穩定發展上負有重大責任，加強公務人員的基本法培訓，有助提高特別行政區依法治理能力和水平，有助於正確實踐“一國兩制”。為把澳門年輕一代培養成“一國兩制”方針和基本法的忠實維護者與積極踐行者，無論是政府還是社團、學校都特別注重青年學生的基本法推廣培訓，不僅將國家、民族觀念教育和基本法理論實踐教育推進學校、課堂，還經常開展形式多樣的基本法知識普及工作。例如，根據第15/2014號行政法規《本地學制正規教育課程框架》、第10/2015號行政法規《本地學制正規教育基本學力要求》及相關司長的批示等規定，澳門小學、初中、高中教育課程中的“品德與公民”科目，便包括了對基本法要有不同程度的了解。至於高等教育階段，無論公立還是私立學校，都開有基本法相關課程或科目。為加強青少年的基本法宣傳推廣，澳門基本法推廣協會於2012年開始實行“基本法青年推廣大使培訓計劃”，通過培訓基本法青年推廣大使，再由他們去向更多的青年人推廣基本法。6由於澳門特區政府和社會各界人士廣泛深入地宣傳“一國兩制”方針和基本法的深刻內涵與生動實踐，深入淺出解讀基本法的有關規定，使“一國兩制”方針和基本法不斷深入人心。隨着“一國兩制”實踐不斷發展，在推廣《澳門基本法》的過程中，越來越發現其推廣離不開憲法的推廣，基本法意識的培育離不開憲法意識的培育。鑒此，澳門特區政府近年來逐步加大了對國家憲法知識的普及和推廣。特別是全國人大常委會2014年11月決定將每年的12月4日規定為國家憲法日以後，澳門特別行政區以此為契機，加速憲法的推廣工作，並將其與《澳門基本法》的推廣有機結合起來。澳門特區政府不僅經常邀請內地憲法與基本法方面的知名專家學者來澳舉行憲法與基本法的知識講座，而且還專門開通了“中華人民共和國憲法與澳門基本法專題網站”，並在《澳門日報》開闢專欄，有計劃地系統介紹憲法與基本法的相關規定及知識內容。2015年開始，法務局有計劃地到澳門的大學和中學開展憲法與基本法講座。由於澳門特別行政區堅持不懈地推廣憲法和基本法，積極培育憲法和基本法意識，切實維護了憲法和基本法的權威，有效確保了“一國兩制”實踐不動搖、不走樣、不變形。在澳門，由於重視憲法知識的推廣和憲法意識的培育，澳門同胞對國家的認同感和向心力日益增強。據一國兩制研究中心近幾年連續所作的“一國兩制”綜合指標民意調查，在被問及自己作為中國公民是否自豪時，回答有自豪感的居民一直穩居在八成左右的高比例。憲法和基本法意識的培育，還有助於人們結合憲法的規定來理解基本法，基本法的實施也就會順利多了。例如，根據《澳門基本法》第23條的規定，澳門特別行政區應自行立法禁止有關分裂國家等危害國家安全的行為。澳門社會各界人士，能從國家憲法關於維護國家安全的規定去理解基本法的這一規定，澳門特區政府推進維護國家安全的立法工作時，社會的主流意見都是理解並積極配合的，為填補澳門在維護國家安全方面的法律空白奠定了堅實的基礎。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-38-正是由於澳門重視憲法意識和基本法意識的培育，在澳門，既沒有人敢公開散播甚麼“澳獨”言論，更沒有人敢公開去付諸行動；既沒有人敢公開挑戰基本法的權威，也沒有人敢公開以澳門為基地從事向內地進行滲透的活動，憲法和基本法的權威得到了很好的維護，這為澳門的發展提供了一個穩定的社會環境。六、嚴格依照基本法和全國人大常委會的有關決定推進澳門政制有序發展澳門特區政府始終堅持結合澳門實際來執行《澳門基本法》，提出並實施符合現實情況的政策。尤其是在處理政制發展這樣容易引發社會爭議的問題時，更是結合澳門的實際情況來執行《澳門基本法》的規定。這在澳門特區政府2012年處理2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否需要修改的問題上得到了較好體現。澳門特區政府在關於修改澳門2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的政制發展諮詢文件裏，就政制發展的原則闡述中，就有符合澳門實際情況這一項，指出任何修改立法會和行政長官產生辦法的方案都應符合澳門的實際情況，有利於澳門的社會穩定和經濟發展。因為澳門具有自身的歷史傳統、文化特質、社會結構、政治格局和經濟模式，在政制發展方面，應走出一條有自身特色的道路。儘管有人認為澳門應像香港一樣實行普選行政長官，也有人認為澳門應採取減少甚至取消委任議員或只增加直選議員的方式等來修改立法會產生辦法，但經廣泛凝聚共識，社會的主流意見認為，雖然根據澳門回歸以來社會發展情況，有需要對行政長官和立法會產生辦法作適當修改，但這種發展程度還沒有導致《澳門基本法》附件一和附件二的核心規定變得不可行，因此，行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定要維持不變，立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定要維護不變，澳門政制發展要走有澳門特色的道路，不可不顧自身實際情況盲目跟從香港。澳門特別行政區兩個產生辦法的修改怎樣才適當，其標準只能產生於澳門，這也是切合澳門實際情況的題中應有之義。正是由於堅持了從澳門的實際情況出發，在《澳門基本法》的框架內，綜合考慮了澳門本地的經濟發展、政治體制、歷史淵源、文化傳統、社會環境等多方面因素後，澳門充滿自信地走出一條符合“一國兩制”原則、具有澳門地方特色的政制發展道路。就2013年立法會產生辦法的修改，其方向應是增加選舉產生的議員，包括直接選舉的議員和間接選舉的議員；就2014年行政長官產生辦法的修改，其方向應是增加行政長官選舉委員會的人數。全國人大常委會2012年2月29日通過《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》後，澳門特區政府經過充分廣泛諮詢，在進一步凝聚社會共識的基礎上，於2012年5月2日，以議案方式，向澳門特區立法會提交了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案(草案)》及說明、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案(草案)》及說明。2012年6月5日，立法會全體會議對兩個修正案(草案)分別進行細則性討論和表決，並且均獲得全體議員2/3多數通過。同日，行政長官崔世安依據《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條對兩個修正案(草案)簽署了同意書，並報請全國人大常委會批准或者備案。

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-39-2012年6月30日，全國人大常委會批准《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案》，並通過《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案》予以備案，為澳門特別行政區修改《行政長官選舉法》和《立法會選舉》的相關條文奠定了憲制基礎。根據批准或備案的修正案，2013年第五屆立法會的組成人員由29人增加至33人。增加的4人中，2人為直接選舉的議員，2人為間接選舉的議員。2014年第四任行政長官選舉委員會成員由300人增加100人至400人。這就是通常所說的“2+2+100”方案。2012年9月11日，經立法會修訂後的《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》正式生效，標誌着澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改工作圓滿完成。由於澳門特別行政區嚴格按照《澳門基本法》和全國人大常委會的有關決定，並結合澳門的實際情況，穩步推進政制向前發展，澳門居民的政治參與程度不斷提高。以立法會的選舉為例，選民人數從1999年的不足13萬人，增加到2017年第六屆時超過30萬人；參與投票的選民亦從2001年第二屆立法會選舉時的83,644人，增加至2017年第六屆時的174,872人。2001年第二屆立法會的直選候選名單數目為15張，參加直選的候選人總數為96人。2017年第六屆立法會選舉時，直選候選名單數目為25張，參加直選的候選人總數為186人。投票人數及參選名單均不斷增加，反映澳門居民的政治參與程度正不斷提高。隨着民主政治沿着基本法軌道持續健康發展，一條符合澳門實際的政制發展之路正在形成中。七、公權力機關恪守定位，維護以憲法和基本法為憲制基礎的澳門憲制秩序《澳門基本法》從中國的國情以及澳門的歷史與現實出發，確定澳門特別行政區實行以行政為主導的政治體制，行政與立法既相互制衡，又相互配合，司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應了澳門回歸祖國後的現實需要，是實現“澳人治澳”最好的政權組織形式。正確把握這一點，對於保證“一國兩制”方針和《澳門基本法》的貫徹實施至關重要。7澳門特別行政區成立以來，嚴格依照《澳門基本法》和澳門本地法律的規定行使高度自治權，行政與立法既相互制約又相互配合且重在配合，司法獨立。在澳門，既沒有出現立法會“擴權”、“拉布”等現象，也沒能出現因司法裁判引致憲制危機事情發生。正是由於依據《澳門基本法》來處理行政、立法與司法的關係，保持了行政主導體制的有效運作，行政、立法和司法機關各司其職，各負其責，共同實現良好管治，推進澳門社會不斷向前發展。例如，澳門回歸後，就《澳門基本法》所規定的行政長官制定的行政法規能否修改採用為特別行政區法律的澳門原有的法令，以及行政法規與立法會制定的法律之間的關係等問題，社會上出現了不同意見。有觀點認為行政長官制定行政法規是在行使立法權，其所制定的行政法規與立法會的法律處於同一位階，因而可以用來修改保留下來的澳門原有的法令。相反的意見則認為只有立法會才享有立法權，行政長官不享有立法權，行政法規的位階低於立法會制定的法律。2006年4月至2008年中，司法機關多次就行政長官制定頒佈的行政法規中的個別內容作出判決，認定有關法規不符合《澳門基本法》的規定而無效。澳門特區政府則作為當事方，針對相關判決提出上訴意見，主張政府應分享立法權或行使獨立原始的制規權與立法權並存，以滿足現代社會發展迅速的需要。無論是政府還是立法

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-40-會，以及社會各界人士，都能以《澳門基本法》為依歸，在尊重終審法院相關判決的基礎上，充分展開討論，在社會各界對此問題充分討論的基礎上，立法會於2009年7月通過了第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。該法律從《澳門基本法》的立法原意以及基本法相關條文的正確理解出發，以立法的形式明確立法會有權就特別行政區自治範圍內的一切事宜立法、法律的效力高於行政法規和其他規範性文件、行政長官有權就尚無法律調整的事項制定作為初始性規範的獨立行政法規，同時規定法令的規定內容可依法分別由法律、獨立行政法規或補充性行政法規修改等。這不僅妥善解決了事關落實《澳門基本法》所規定的政治體制中的某些具體問題，而且還為澳門特別行政區在相關領域進一步正確實施《澳門基本法》提供了法律依據、指明了發展方向。又如，2014年8月，澳門有社團發起“民間公投”選舉行政長官，向民政總署申請集會所需的多處公共場所。社會上普遍認為“民間公投”沒有法律上的依據，沒有法律上的效果，不符合《澳門基本法》和澳門本地法律的規定。民政總署收到相關申請後認為，公民投票(簡稱“公投”)是由憲法或憲制性法律規定的一種政治制度，《中華人民共和國憲法》及憲制性法律《澳門基本法》皆未設立“公投”制度，作為直轄於中央人民政府的澳門特別行政區根本無權設立此項制度。因此，無論政府還是民間進行所謂“公投”活動，都是對國家憲制和《澳門基本法》的挑戰和破壞，亦完全不符合澳門特別行政區的法律地位。鑒此，民政總署不容許在公共地方舉辦“公投”集會活動。該社團不服民政總署的決定，上訴至澳門終審法院。終審法院經審理認為，無論是《澳門基本法》還是澳門第2/93/M號法律，或其他的現行法律，均沒有賦予澳門居民享有舉行“公投”的權利。只有當上訴人擬舉行的“公投”屬於法律賦予居民的權利時，行政機關負有義務容許其舉行和為其舉行創造條件或確保其有條件進行，若“公投”不是上訴人的權利，但行政當局容許之，則毫無疑問地行政當局違反了合法性原則。據此，終審法院判決民政總署的決定是合法的，駁回了上訴。8正是由於澳門特區政府敢於執法、善於執法，司法機關又依法辦案，及時制止了不符合《澳門基本法》的行為，有效地維護了以憲法和《澳門基本法》為憲制基礎的澳門特別行政區憲制秩序。八、抓好經濟，改善民生，努力營造更加公平公正的社會環境針對回歸前澳門經濟蕭條的狀況，澳門特區政府成立之初就把發展作為第一要務，提出了“固本培元，穩健發展”的施政方針，並確定以“博彩旅遊業為龍頭，服務業為主體，其他行業協調發展”的發展戰略。為了改變澳門多年來的博彩專營狀況，引進競爭機制，推動博彩業的發展，澳門特區政府2002年實行了有限開放賭權政策。通過競標，除了當地的博彩有限公司之外，3家外資公司以獨家或聯合的形式獲得了在澳門經營博彩業的資格。賭權開放，開啟了澳門歷史上博彩業的爆炸性發展階段，博彩業的收入出現了飛躍式增長。2008年，博彩業收入突破千億大關，2012年首次突破澳門幣3,000億大關。2014年6月開始，澳門博彩業進入較為深度的調整期，曾出現了連續26個月的負增長，但政府的財政狀況比較穩健，沒有出現財政赤字，相反每年財政都有盈餘。2016年8月，澳門博彩業結束連續負增長的態勢，至今已27個月的正增長，目前保持了總體的發展勢頭。得益於博彩業的發展，澳門本地生產總值由回歸時的澳門幣502.7億元，增加到2017年的4,042億元。總體就業人口月工作收入中位數從回歸時的澳門幣4,950元增至16,000元(至2018年第1季

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-41-度)。根據可查詢的統計資料，居民人均總收入由2002年的澳門幣12.5萬元，增加到2017年的51.4萬元。伴隨着經濟的快速發展，澳門特區政府的財政收入和盈餘也逐步增加。政府的財政收入在1999年時只有澳門幣169.4億元，2011年第一次突破千億大關，逾澳門幣1,028億元。2014年更是達到澳門幣1,560多億元的歷史新高。此後因博彩業進入深度調整期，政府的財政收入雖有所減少，但每年都超過了澳門幣1,000億元，2017年也有澳門幣1,180多億元，而且每年都有財政盈餘。截至2018年底，政府財政儲備總額逾澳門幣5,537億元。財政收入的增加，為澳門特區政府改善民生提供了物質基礎。澳門特區政府堅持“以人為本”的施政理念，把民生改善作為政府施政的優先方向和重點工作。歷年施政報告都將民生工作放在施政的重要位置，不僅完善相關制度建設，而且加大資源投放力度。《2013年財政年度施政報告》明確表示要加大資源投入，優先民生工程，務實而又前瞻性地提出構建社會保障、醫療系統、教育系統、住屋保障四大民生長效機制。《2014年財政年度施政報告》又增加一項人才培養長效機制。此後，歷年的施政報告都將五大民生長效機制的建設完善作為工作的重中之重。即使2014年6月開始，澳門博彩業收入進入連續26個月負增長的深度調整期，澳門特區政府對社會事業尤其是涉及民生領域的投入只增不減。教育投入由回歸初期的澳門幣13.2億元，增加到2016年的101億元，佔當年政府開支的14.9%；醫療衛生的投入由2000年的澳門幣11.3億元，增加到2016年的69.9億元，佔當年政府開支的10.3%；社會保障的投入在2016年達到近澳門幣171億元，佔當年政府開支的25.2%。澳門居民的權利尤其是涉及民生等領域的權利實現的狀況有了很大改善。社會保障方面，為了向居民提供更進一步的養老保障，澳門特區政府從2008年起着手構建第二層中央公積金制度。根據《公積金個人賬戶》法律的規定，每名合資格的澳門永久性居民都可獲政府在個人賬戶注入澳門幣10,000元啟動資金，這項工作2010年便啟動了。2011年開始每名合資格居民的個人公積金賬戶每年額外注入預算盈餘特別分配澳門幣6,000元，2014年以後每年更提至澳門幣7,000元，以促進第二層社會保障制度的健全。為強化居民的社會保障，特區政府2013年向社會保障基金額外注資澳門幣50億元，2014年繼續額外注資澳門幣50億元，其後將按計劃完成到2016年合共注資澳門幣370億元。為加強澳門居民的社會養老保障和對現行社會保障制度作出補足，根據第7/2017號法律《非強制性中央公積金制度》的規定，2018年1月1日起，居民原有的公積金個人賬戶已自動成為政府管理子賬戶，居民今後可透過供款計劃繳納供款或把政府管理子賬戶的結餘作出靈活調動，為自己的養老生活進行投資增值。此外，從2008年開始，澳門特區政府推出“現金分享計劃”，向每名澳門居民派發現金，至2018年已堅持了11年。從最初的永久性居民每人澳門幣5,000元、非永久性居民每人澳門幣3,000元，到2018年的每名永久性居民澳門幣9,000元、每名非永久性居民澳門幣5,400元。2018年，居民最低維生指數也調升到澳門幣4,050元。教育方面，政府一直加大資源投放。從2007年開始，澳門已實現了從幼稚園到高中的15年免費義務教育，保證了人人享有平等的教育權。政府為減輕經濟困難的學生，不斷調升“書簿津貼”金額，並持續向家庭經濟困難的學生發放“膳食津貼”和“學生用品津貼”。對在本澳及外地就讀高中、大專和研究生課程的本澳學生發放學習用品津貼。除提供“特別獎學金”外，還增加“大專助學金”資助名額，並推出“利息補助貸款計劃”等。為鼓勵居民持續學習，從2011年開始，澳門特區政府推出了“持續發展進修計劃”，向年滿15歲的本澳居民提供為期3年的第一階段選修資助，目前已進行到了第三個階段，每人資助上限由澳門幣5,000元調升至6,000元。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-42-住屋保障方面，全力落實“居有其所，安居樂業”的施政目標。政府除推出萬九公屋(社會房屋和經濟房屋)目標外，又推出4,400個“後萬九”單位，並在新城填海預留土地建造28,000個公屋單位。對於收回的民間俗稱的“閑置土地”，政府將優先用於建造公共房屋，不斷滿足居民的住屋需求。在文化、宗教、藝術、體育康樂活動方面，政府和社團也是開展得多姿多彩，葡萄牙後裔居民的利益、習俗和文化傳統得到充分保護和尊重。2005年，“澳門歷史名城”還被列入聯合國教科文組織世界文化遺產名錄，彰顯了澳門中西方文化交融的獨特魅力。此外，政府在醫療衛生、殘疾津貼、短期食物補助等方面，不斷加大資源投放，保障並提升居民的健康水平，減少居民因物價上漲而帶來的生活壓力等。目前，澳門的免費醫療網路覆蓋面積達到世界先進水平，初級衛生保健系統被世界衛生組織譽為太平洋地區的典範。值得一提的是，2017年8月，澳門遭受強颱風“天鴿”的襲擊，針對居民的財產損害情況嚴重的狀況，澳門特區政府緊急推出一系列援助措施，幫助受災居民、商戶及中小企業紓緩生活和營商壓力。至2017年10月，援助項目共36個，支出金額約澳門幣17.57億元。同時，政府通過資助報刊、社團，保障居民的言論自由、新聞自由、結社自由等。據統計，澳門逾60萬人口中，除葡文、英文報刊外，有中文報刊十多種。至於社團，則超過了8,000個，以至澳門有社團社會之稱。眾多的社團，為居民參與公共事務、監督政府等，提供了有效平台，並起着政府與居民的溝通、媒介作用。得益於政府在教育、醫療衛生、社會保障、公共房屋、文化等方面的投入不斷增加，居民的受教育權、生命健康權、社會福利及保障等方面的權利實現越來越有物質條件的保障。澳門居民權利的充分保障，為居民的安居樂業築牢了根基，有利於形成更加公平公正的社會環境，有利於促進居民的全面發展。九、講團結、重協商，發展中的問題不簡單政治化伴隨着澳門經濟的快速發展，長期以來形成的一些深層次矛盾和問題也隨之顯現，發展面臨的風險有所累積。這集中體現在博彩業一業獨大與經濟適度多元之間的矛盾需要有效化解最為突出、制度建設與經濟社會的發展仍有不相適應的地方亟待加強最為關鍵、法律改革工作仍存在滯後的現象需要加快推進最為迫切三個方面。這些矛盾問題，都是發展中的問題，其成因比較複雜，既有澳門本地條件有限的因素，也有沿襲葡萄牙時期制度的因素，還有經濟社會發展客觀規律的因素。對於發展中的這些矛盾和問題，澳門社會各界總體來看，能夠客觀理性對待，沒有採取簡單政治化的態度，而是從維護澳門繁榮穩定的大局出發，堅持求同存異，積極開展協商，講求社會和諧，以建設性的態度提出解決問題的意見和建議，避免了社會的撕裂，形成了相互理解、和衷共濟的良好社會氛圍，各方面都把力量真正凝聚到建設澳門、發展澳門、繁榮澳門的共同事業上來。9澳門特區政府2012年在處理政制發展這一容易引發爭議的問題時，努力營造良好氛圍，社會各界能夠以《澳門基本法》為依歸，理性討論，凝聚共識，最終順利完成了2013立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改工作。2011年12月31日，全國人大常委會就《澳門基本法》附件一第七條有關行政長官產生辦法的修改程序和附件二第三條有關立法會產生辦法的修改程序作出解釋

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-43-後，澳門特區政府立即行動起來，根據實際情況，決定首先就應否修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法，以及修改的大原則作為主要問題，面向澳門全社會公開諮詢，展開為期1個月的首階段聽取意見活動。諮詢期間，共舉行了8場各界別代表人士及市民座談會。其他社會組織、學術團體及傳媒機構也舉辦多場座談會、研討會、公眾論壇等，為政制發展建言獻策。政府則通過會議紀錄、網站、郵寄、傳真、親身遞交、電話等方式收集2,692份意見和建議。對這些收集到的意見，澳門特區政府通過專門的網頁，都會原文發佈。澳門特區政府根據其自己制定的《公共政策諮詢規範性指引》的規定，對收集到的意見做好分析總結。在力求客觀全面的基礎上，同時反映社會主流意見和非主流意見。首階段諮詢結束後，行政長官根據諮詢獲得的意見，充分參考社會各界和廣大市民的主流意見後，向全國人大常委會提交了報告，認為有必要在《澳門基本法》的框架內，依照澳門的實際情況，對澳門2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法作出適當修改。2012年2月29日全國人大常委會通過《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》後，澳門特區政府為進一步凝聚共識，在吸收首階段聽取意見活動中所收集的主流意見後，精心準備《政制發展諮詢文件》，並向全體澳門居民公佈，列舉修改行政長官和立法會產生辦法以及相關的澳門特別行政區選舉法內容可考慮的方向，供社會各界和廣大市民討論。由於需要諮詢的問題集中，加上澳門特區政府嚴格按照《公共政策諮詢規範性指引》的要求推行諮詢活動，透過後續的公開諮詢，進一步聽取了社會各界和廣大市民的意見，並將收集到的意見向社會公開，之後正式向立法會提出修改行政長官和立法會產生辦法的法案。由於諮詢工作做得規範，也很充分，最終澳門特別行政區2013立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法，以有與此相關的澳門特別行政區選舉法的內容，都依法定程序進行了修改，有序擴大了民主選舉的成分，推動了澳門政制向前發展，為澳門社會的繁榮穩定奠定了基礎。澳門回歸以來能夠取得驕人發展成就，其中一個不可忽視的因素就是澳門這個古老商埠在現代社會散發出的寧靜和諧的社會氛圍。在澳門，沒有政黨紛爭，有的是社團合作；沒有族群糾葛，有的是和睦互助；沒有階層分化，有的是社會共融。澳門的這種獨特魅力，不僅給內地來的遊客留下了深刻印象，也使其成為大陸與台灣之間溝通接觸的橋樑和平台，是兩岸之間的官方、民間商談的理想之地。的確，生活在澳門的不同族群和諧相處，相互學習，守望相助，展示了澳門活力四射的形象。廣大澳門居民素有的愛國愛澳光榮傳統，與“講團結、謀發展、求穩定、促和諧”的時代呼聲和“識大局、顧大體、求大同、存小異”的協商精神有機融合在一起，成為促使澳門“和氣生財”、日益興旺發達的精神財富，這也是澳門順利推進“一國兩制”實踐的有利條件。十、壯大愛國愛澳社團力量，不斷鞏固“一國兩制”和基本法實施的社會基礎澳門是一個文化多元，滙聚不同群體和利益階層的地方，在這特殊的歷史背景下，澳門社團得到蓬勃的發展，並具有“社團社會”之稱。10在歷史上，社團是澳門居民自強、自立、互助的紐帶，寄託着歷代中國居民的感情。葡萄牙管治澳門期間，在強烈民族主義凝聚力和社會自治的需求下，中國居民組成的社團不斷誕生、發展、壯大，在當時澳門社會、經濟和政治發展中都有着舉足輕重的地位和作用。澳門的社團社會既是從澳門獨特的社會環境中培育出來的產物，同時，它也影響和推動着

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-44-澳門社會的發展。特別是澳門的社團不僅向社會提供公共物品，另因其具有利益綜合及利益表達的功能，從而建立了社團合作、民主協商和達成共識的治理傳統。因此，即使澳葡政府在管治澳門期間，對社團也是採取資助的政策，以緩解社會的矛盾，並減輕其管治壓力。澳門回歸後，雖然澳門特區政府大量投入社會福利，但社團的功能並沒有因此而退減，例如社團在行政長官和立法會的選舉、培養政治人才，滙集居民意見以及協助政府施政等方面均發揮重要及積極作用。正因為如此，《澳門基本法》第132條規定，“澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。”依據《澳門基本法》的規定，澳門特區政府自成立以來，對民間組織一直採取大力扶持和資助的政策，使得澳門的民間組織也就是人們通常所說的社團得到了蓬勃發展。據統計，超過60萬人口的澳門，目前有各類社團逾9,000個，是個名不虛傳的“社團社會”。澳門眾多的社團中，由中國籍居民組成的社團，絕大多數是愛國愛澳的。澳門回歸後取得的發展成就，除了“一國兩制”的制度優勢、國家的關心和支援外，愛國愛澳社團發揮了重要作用也是一個不可或缺的因素。眾多的愛國愛澳社團尤其是以同鄉會形式出現的社團，不僅在團結澳門的鄉親，維護在澳門的鄉親的利益，促進家鄉與澳門鄉親的聯繫等方面發揮了積極作用，而且在支持澳門特區政府和行政長官依法施政、培育在澳鄉親的愛國愛澳愛家鄉情懷、積極參與立法會選舉並支持愛國愛澳參選人等方面都作出了重要貢獻。此外，對於政府的重大政策諮詢活動，同鄉會也積極參與，擔當政府與居民之間的橋樑，反映居民的呼聲，幫助政府科學施政。總之，愛國愛澳社團為澳門的繁榮穩定作出了重要貢獻，是澳門特區政府和行政長官依法施政的主要依靠力量，也是澳門得以成功實踐中“一國兩制”的重要社會基礎。澳門特區政府高度重視愛國愛澳社團的發展，不僅通過財政上的資助來扶持愛國愛澳社團的工作，而且完善相關的法律制度來保障澳門居民的結社自由，為愛國愛澳社團的發展提供法律保障。此外，從行政長官到主要官員以及澳門特區政府部門的領導及主管等公職人員，都會根據需要和可能親身參加愛國愛澳社團開展相關活動。同時澳門特區政府還勉勵包括同鄉會在內的愛國愛澳社團，要在規範社團事務、發展新生力量等方面下功夫。既要在法律規定的範圍內嚴格按照社團章程開展活動，又要關心老朋友、廣交新朋友、深交好朋友，加強同鄉會成員間的聯繫，解決同鄉會成員的困難，為同鄉會成員的發展搭建平台，以發揮他們的聰明才智，服務於澳門，服務於家鄉。此外，澳門特區政府反覆強調，各個愛國愛澳社團特別要注重年青人的培養，這也是事關愛國愛澳社團長遠發展的大事。要適當吸納一些年青人加入到愛國愛澳社團的領導架構層，通過傳、幫、帶的方式，培育愛國愛澳人才。另外，澳門特區政府也希望愛國愛澳社團多開展一些年青人喜聞樂見的活動，吸引更多的年青人參加到社團的活動中來。只有這樣，愛國愛澳社團才有活力，才能夠發展壯大。今後要確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣，澳門特區政府就要繼續扶持資助愛國愛澳社團，發揮愛國愛澳社團的積極作用，不斷壯大愛國愛澳社團力量，團結一切可以團結的人，團結的人越多越好。只要是認同國家和民族，認同“一國兩制”方針和基本法，尊重中央依照憲法和基本法享有的權力，尊重國家主體實行的中國共產黨領導的社會主義制度，致力於澳門的繁榮穩定，任何澳門居民都是團結的對象，都應當是建澳治澳的積極力量。只有這樣，澳門繼續成功實踐“一國兩制”方針和《澳門基本法》才會有堅實的社會基礎。

“一國兩制”成功實踐的澳門經驗-45-上述十個方面的判斷，只是從澳門實踐“一國兩制”的一些具體做法方面所作的不太成熟的思考。除上述十個方面的成功經驗外，“一國兩制”在澳門的成功實踐還有其他的好的做法。例如，澳門特區政府重視和本地學者的聯絡，不僅投放資源支持本地學者就澳門實施“一國兩制”的理論與實踐重大問題進行研究，確保了愛國愛澳學術隊伍的壯大，較為牢固地掌握了“一國兩制””和《澳門基本法》的話語權，而且出台施政報告或者重大政策和法律前，都特別注意聽取學者意見，為科學施政創造了有利條件。又如，中央駐澳機構結合澳門的實際情況創新工作方式，加強與澳門特區政府和廣大居民的聯繫，便取得了非常好的效果。其中，澳門中聯辦組織行政長官和政府主要官員一起傳達學習全國“兩會”精神等，加深了行政長官和政府主要官員對國家發展戰略的認識和了解，為促進澳門融入國家發展創造了條件。此外，澳門中聯辦和駐澳部隊還對澳門居民舉辦開放日活動，讓澳門居民親身走進中聯辦和駐澳部隊營地，更多了解中聯辦和駐澳部隊的情況，這對增進澳門居民的國家認同以及愛國愛澳核心價值提供了有利條件。對於澳門在“一國兩制”實踐中被證明是行之有效的好做法、好經驗，要繼續堅持並發揚光大，推動“一國兩制”成功實踐行穩致遠。註釋：1王叔文主編：《香港特別行政區基本法導論》(修訂本)，北京：中共中央黨校，1997年，第102頁。2楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》(增訂二版)，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2015年，第258頁。3全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《紀念澳門基本法實施10週年文集》，北京：中國民主法制出版社，2010年，第5頁。4江華：《加強憲法和基本法宣傳教育保障愛國愛澳傳統薪火相傳》，載於《港澳研究》，2018年第2期，第8頁。5同註2，第241頁。6同註4，第9-10頁。7同註3，第6頁。8駱偉建：《“港獨”言行的違法性分析及其法律規制——澳門法院案例的啟示》，載於《港澳研究》，2016年第4期，第23頁。9同註2，第256頁。10麥瑞權、丘海雄等：《澳門社團參政問題研究》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2013年，第40頁。

∗澳門理工學院理事會名譽顧問、教授-46-一、前言在習近平中國特色社會主義思想指引下，澳門特別行政區“一國兩制”事業必然進入更高起點、更高要求的實踐新境界。應該說，作為成功實踐合格載體，澳門特區第一個20年有望被認定為一個肩負改寫歷史、拓新歷史使命的“一國兩制”基本國策堅定執行者、有效捍衛者，當然也必然並應該是新思維、新理念的求實探索者和認真踐行者。“香港、澳門回歸祖國以來，‘一國兩制’實踐取得舉世公認的成功。事實證明，‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度。”1上述“兩個最佳”表明，“一國兩制”作為當代馬克思主義中國化、時代化的成功範例，作為社會主義的資本主義對話對接、對壘對決的智慧選擇，由20世紀60年代初周恩來推出理論框架“一綱四目”(“一綱”即台灣必須統一於中國。“四目”為：○1台灣統一於中國後，除外交必須統一於中央外，台灣之軍政大權、人事安排等委於蔣介石；○2台灣所有的軍隊及經濟建設一切費用不足之數，悉由中央政府撥付；○3台灣的社會改革可以從緩，必俟條件成熟並尊重蔣的意見，協商決定後進行；○4雙方互不派特務，不做破壞對方團結之事)2到80年代初鄧小平正式予以定型、由構想到現實、由理論到實踐、由成功啟動到基本成熟，這是世紀之交最能體現制度創新與認知深化的超大理論系統工程，它的出現與推進已令傳統政治結論、傳統理論思維、傳統認識論體系難以適從，不得不作出根本性的調整與更新。這項凸顯求同存異、海納百川、平等互尊、互利共贏思維以及解放思想、實事求是、以我為主、務實創新方針的東方文明原創系統工程，令當代中國特色社會主義中的中國特色或特色中國更加鮮明具體，更加可親化有感化，從而令中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的開放性、創新性、獲益性更為人們所理解所認同。無論在當前還是從歷史發展認定，把人類社會最大的社會主義與資本主義制度矛盾對立統一在新興特別行政區，且已取得初步奠基性成功，這不能不被認定為大中之大、特中之特，進步中的進步、創新中的創新。為提升特別行政區示範效應，為力求在第二個20年實踐進程中有符合歷史與現實的深度認知，有應該達致並可能達致的驗證成效，此時此刻加大對澳門社會結構優化的理性化思考，包括深化對區情實際的認知，其必要性與迫切性是不言而喻的。正確判斷澳門區情：一個永恆的主題楊允中∗

正確判斷澳門區情：一個永恆的主題-47-二、澳門特別行政區當下是否存在基本矛盾，其表現形式與內涵實質如何界定？(一)矛盾的普遍性“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”國家主要矛盾的認定原則上亦應適用於澳門特區，在澳門同樣要堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。“人民日益增長的美好生活需要”作為社會主要矛盾的一方，照理應該理解成物質生活與精神生活兩大領域需要。在國家進入富起來、向強起來階段逼近前提下，溫飽型需要已讓位於富裕型需要，而且“日益增長”又永遠不存在終端值。解決矛盾需要一方要緊緊抓住經濟發展不平衡不充分問題，而解決矛盾供給一方則要對全體人民自身綜合素質的持續提升重視重視再重視。“矛盾存在於事物發展的一切過程中，又貫串於一切過程的始終。”3大至國家整體、國際關係演進，小至家庭與個人行為，無不體現矛盾的普遍性、不可迴避性，無不要求通過正確矛盾觀或對立統一觀加以及時疏理、緩和、化解。其中，正確、客觀地認準現存主要矛盾及矛盾主要方面，及時精確地作出對應性舉措，這是一項具普遍意義與價值的客觀要求，對於實行“一國兩制”新政、面對兩大主義對話對接、對壘對決的特區上下更毫不例外。實際上，人類社會及其文明進程中博奕是貫穿始終的一個基本現象，不僅政經領域而且文社領域都如此。政治領域為了“一個”權字在博奕，你爭我奪甚至改朝換代屢見不鮮；經濟領域為了一個“錢”字在博奕，財團之間、企業之間合法競爭之餘強取豪奪司空見慣，家族之間、兄弟之間為遺產之爭打穿頭腦以至對薄公堂亦屬家常便飯；文化領域是與非、對與錯的博奕無時無刻不在發生：既有思想家理論家極力推出各具特色各有優勢的理論體系力圖改變社會現狀，又有平民百姓世代相襲的傳統認知、習俗、禮儀的堅守、調整與更新。人們通常理解的現代化不僅要有物質領域高指標體系的建立，而且也不能不涵蓋公民綜合素質的穩步上揚。這也是一條永遠望不到終點的持續發展、持續建設、持續成長過程。(二)澳門的主要矛盾澳門近20年跨越式發展與內結構的獨特性、不均衡性同時存在，亦即二元經濟、二元社會的結構頗為典型。理論上依然是需求與供給、產出與投入之間的深層矛盾，稱之為新興發達社會的量與質之間矛盾亦應成立。無論從理論、現實、感情三個維度中任何一個切入，認定澳門業已進入發達社會都是可以接受的判斷。有人抱怨澳門產業結構畸型化，靠博彩維持高發展指標沒有普遍意義。這顯然是具一定理據但缺充分理據的判斷。博彩並非澳門所獨有，而是全球性存在的一種特殊服務產業，在澳門不僅是依法存在，依法經營的特種服務業，而且也是利大於弊、得大於失的主體產業。因而，客觀理性地管好用好博彩業，對特區政府也好，對各界居民也好，恐怕都要進一步過好心理調整關。澳門社會發展不均衡由來已久。例一，澳門人文發展指數(HDI)高而不均。2016年為0.909，這顯然已是不低的指標，但組成這個指數的三要素中，收入指數為1，預期壽命指數為0.974，兩者都令人鼓舞，惟獨教育指數僅為0.7714，三者十分不均衡。例二，勞動人口的高教學歷比仍低。據《就業調整》(2017)，當年澳門就業人口總數為38.74萬人，其中具高等教育學歷者佔比為35.5%，初中及小學教育者佔比為32.3%，高中教育者佔比29.7%，高等教育者佔比比回歸之初已有大幅上升，但

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-48-比起傳統發達國家60%以上的平均值仍明顯偏低。例三，澳門近年刑事犯罪率居高不下，年均1.4萬件以上，日均40件。社會犯罪率與居民綜合素質構成負相關。儘管和諧穩定大局仍可維持，但高犯罪率絕不是發達社會正面指標，其深層次原因顯然在於居民綜合素質偏低，最積極有效治本舉措仍在於系統普及教育工程、提升文化道德素養。(三)對應性舉措新時代澳門一要抓社會結構雙強(強政府、強社會)發展路徑與驅動選擇；二要抓產業結構深度優化，包括博彩與非博彩業同步優化，生產力與生產力關係同步優化。“一個中心、一個平台”的發展定位倡導多年，但理解的到位率與執行的給力度均存探討空間。而推出“一個基地”即“建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”的定位，時不我待。澳門有開埠近五百年中西文化交滙交流的深厚積累，澳門有和諧包容、深度開放的文明歷史傳統，澳門有國際公認的發達指標的有力支撐，澳門更有改寫歷史、多重創新的“一國兩制”制度指引，故精準而清晰地選好發展路徑與實施策略，絕對是更具時代感迫切感的中心課題。三、總結好第一個20年發展規律，是個不容放鬆的大課題、大契機(一)八點參照指標澳門第一個20年“一國兩制”實踐大方向、大原則，必須肯定不動搖。這不僅是澳門特區自身的問題，而且也是涉深含全國人民願望、利益、要求的基本國策的大事。有兩個着力點十分突出：一是新政權優越性的驗證，二是發展成效的被認定。說以下八點是“一國兩制”成功實踐的參照衡量指標也許基本上應該成立，說這是澳門特區近20年成功實踐經驗同樣可作參考。其一，國家恢復行使主權、中央全面管治權落實到位。這是一項涉及國家領土主權完整、洗刷多年民族恥辱的原則性大是大非，中央全面管治權到位不僅意味着中央管治權威得到應有尊重，而且也要求在新興政權下不允許有意欲挑戰國體政體現象存在。其二，特區新興政權行使高度自治權有效不越位、民本不官僚。享有並行政高度自治權的特區公權力機關的民本性、愛國性、開創性一時一刻也不容淡化。其三，社會和諧包容穩定等文明指標常態化、有感化。“一國兩制”新制度、新政權其最大優越性是求同存異、化異為同、互利共贏，包括實現兩大基本社會制度──社會主義與資本主義之間的對立統一。其四，經濟持續走強，民生持續走高。經濟是基礎，民生是驗證社會制度優越性的高靈敏度指標。其五，治港港人、治澳澳人愛國愛港、愛國愛澳核心價值觀形成主流。作為文明發達社會制度建設創新標誌的“港人治港”、“澳人治澳”不僅有能力有辦法而且也有智慧。其六，特區正面積極形象被國人、世人普遍接受認可。作為全新先進發展理念的體現，“一國兩制”的創新性、科學性、可行性，不僅要得到全國人民的理解與認同，而且還要在國際範圍內廣受讚揚與嫉羨。

正確判斷澳門區情：一個永恆的主題-49-其七，新時代新征程上，新思維新作為成為自覺追求與常態要求。進入全新歷史發展階段，爭取更高水平“一國兩制”實踐成效，關鍵在於廣大居民通過建立相關新思維新作為令創新常態化。其八，年輕一代接班人培育受到重視並具可比性成效。確保“一國兩制”事業薪火相傳、後繼有人，全力培育並大膽啟用年輕一代優秀人才，是一項時代課題，同時也不容放鬆非年輕人綜合素質的持續提升。5(二)判斷的精準化肯定澳門巨大發展變化同時，也應理性而精準地對當前區情有個客觀判定。近20年跨越式發展絕不是風平浪靜下實現的。任何一個社會，任何一個發展階段，在其發展征途上遭遇風雨十分正常。有風有雨，風在哪裏，雨是甚麼，要力求摸準看清，這是使命、宗旨使然。哪些是原有資本主義傳遞下來的遺傳基因，哪些是新政權建設過程中的必要學費，哪些是由於對“一國兩制”、基本法的理解有失精準而造成，哪些是社會主體居民綜合素質偏低以至對傳統和現有優勢的利用開發動力不均，等等，等等，都必須正面面對並作出積極反應。(三)雙強、雙健之路推進雙強(強政府、強社會)與雙健(肌體與大腦雙發達)建設還要走一段長路，甚至要付出代價，但這是建設發達經濟、發達社會的必然之路。試舉以下兩例：通常提及的官商勾結是典型的原有資本主義病毒所禍及，海一居事件的前世今生也許可以作出說明；不做不錯、做多錯多的負面公職文化基因亦源自回歸前澳葡管治的負面積累。四、向第二個20年進發：基礎與策略(一)中央方針十分明確“保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保‘一國兩制’方針不會變、不動搖，確保‘一國兩制’實踐不變形、不走樣。”6這裏有四個熱點均值得長效關注：其一是要支持特區政府和行政長官依法施政、積極作為；其二是要齊心協力謀發展、促和諧，保障和改善民生，有序推進民主，維護社會穩定，履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任；其三是要加速融入國家發展大局，搭上國家發展快車；其四是要發展壯大愛國愛港愛澳力量，增強香港、澳門同胞的國家意識和愛國精神。(二)認知上調仍有較大空間為確保新20年澳門“一國兩制”實踐有更高更佳成功率，抓好與基本矛盾認知相關的某些核心判斷十分必要，以下謹提出三點思考：

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-50-1.實踐起點已經被推高。良好的政治定位與國家意識；穩定的財政基礎與民生福祉；愛國愛澳已漸成常態化；穩定、包容、寬鬆等環境因素進一步優化。總之，民主、民生都有不俗的成長。2.“四多四缺”有待高度重視：一多官場冗員，二多民間山頭，三多低位認知，四多族群政治；一缺公平競爭，二缺公民意識，三缺創新思維，四缺精準理解。其結果勢難不導致社會公正低位化、資源配置失衡化、發展機遇錯配化。3.發展思維的針對性調整：當前一段時期全澳社會面臨首20年發展規律總結與選好新一屆特區政府兩大重點課題，推進中應力求有所側重。一是民主法治公正化、民本化；二是民生福祉可比化、長效化；三是短板效應收縮化、防範化；四是公民意識普及化、高標化；五是公共權力行使清醒化、明智化。總之，新時代、新征程、新實踐有新要求、新期盼，一代新人也要有新承諾、新關注、新作為。(三)消除短板，認知不容遲緩澳門畸型產業結構的深度調整關鍵在於趨利避害、歪打正着加以規制、導向，在防範、監控領域作足功夫，當前深入總結賭權開放得失前提下明智而富前瞻性地完成賭牌續期事宜，對特區政府可能是一場全新考驗。消除社會領域短板應越來越凸顯有其不可迴避性與複雜性。二年之後當全國完成第一“一百年”發展目標時，預期在中國大地上將不再存在貧困地區與貧困居民。作為現有發達指標已備受國際公認的一個發達地區，澳門原有二元結構經濟與社會的不匹配、不協調特徵如何同全國形勢對接，或如何同國際上均衡發展的發達地區對接，恐也值得我們自身以及國家有關方面的進一步關注。在澳門向貧困現象宣戰的同時，加大中產階層的穩定擴編擴容，也是一項不宜再延誤的時代課題。提升全民綜合素質是澳門未來或下一輪發展中的核心治本工程，在強調粵港澳大灣區發展戰略中其必要性迫切性十分清晰，不言而喻。宏觀上它對新時代新征程上“一國兩制”成功實踐具有直接相關性，微觀上它對廣大居民及其子孫後代的切身福祉和基本權益有效保障亦具不可分割性，故它是利國利區、利民利己，利在當代、益在千秋的一桩大事實事，不容等閑視之。總之，進入新時代，站在新起點，在中央政府和全國人民無微不至的關懷、支持下，憑藉第一個20年成功實踐打下的基礎，依靠全體居民期望與利益最大公約數，澳門特別行政區絕對有必要、有條件在制度創新大道上濶步前行，在提升“一國兩制”成功實踐率基礎上，不斷完善與文明發達社會相適應的各項發展指標，讓國人高度信賴、引以為榮，讓自身言行舉止全面受到尊重。註釋：1習近平：《中共十九大報告》，載於《中國共產黨第十九次全國代表大會文件滙編》，北京：人民出版社，2017年，第44頁。2轉引自楊允中主編：《“一國兩制”百科大辭典》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年，第396頁。

正確判斷澳門區情：一個永恆的主題-51-3《辭海》(彩印版)，上海：上海辭書出版社，2006年，第1534頁。4見澳門統計暨普查局：《澳門資料》(2018)，第4頁。5楊允中：《總結歷史經驗，提升“一國兩制”實踐自覺性自信性》，載於《“一國兩制”研究》，2018年第1期(總第35期)，第49頁。6同註1。

∗前者為澳門大學法學院教授，後者為澳門大學法學院博士研究生-52-澳門特別行政區成立即將20年，也是“一國兩制”理論在澳門付諸實踐的20年。“一國兩制”從構想到理論，從理論到制度，從制度再到實踐，無不反映這一理論有利於維護國家的統一和領土完整，有利於特別行政區的社會穩定和經濟發展，符合國家和民族根本利益，也是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。1基此，回顧“一國兩制”的理論形成，檢視其在澳門特別行政區的成功實踐，總結實踐過程中的主要經驗，對於豐富“一國兩制”理論並在理論指導下更深入實踐“一國兩制”具有重要的意義。一、“一國兩制”的理論形成與證成(一)“一國兩制”從構想到政策和法律“一國兩制”從初步的構想到成為一種成熟的理論，有一個發展過程，大致經歷了四個階段。第一階段，可概括為“一國兩制”的初探，具體內容為“一綱四目”。在1956年1月，毛澤東提出準備第三次國共合作，愛國一家，並在給蔣介石的信中說道，台灣為中國政府統轄下的自治區，實行高度自治。21963年初，周恩來將國家統一的政策，概括為“一綱四目”。“一綱”是台灣回歸祖國，“四目”是台灣實行民主改革，視條件而定；台灣武裝力量不變；台灣社會制度不變；台灣財政遇有困難，大陸補貼。第二階段，可概括為“一國兩制”構想形成，具體體現在“對台九條方針政策”和《中華人民共和國憲法》第31條的規定。1978年12月22日中國共產黨的十一屆三中全會公報開始提出台灣問題，並於1979年1月1日全國人民代表大會常務委員會發表了《告台灣同胞書》，單方停止炮擊以緩和台灣海峽之間的軍事緊張局勢，而且聲明要尊重台灣現狀和台灣各界人士的意見。1981年9月30日全國人大常委會委員長葉劍英提出了關於台灣回歸祖國、實現和平統一的九點方針政策，比《告台灣同胞書》進一步明確了對台政策。此時的“一國兩制”方針得到了進一步發展以及更加具體化。1982年1月，鄧小平正式提出“一國兩制”的構想，核心內容是，在堅持實現國家統一的前提下，國家的某些地區建立特別行政區，實行高度自治，保留原有的社會制度和政策不變。這一時期的重要成果之一，是1982年憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按論“一國兩制”的澳門實踐駱偉建、趙英杰∗

論“一國兩制”的澳門實踐-53-照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”為國家實行“一國兩制”，設立特別行政區奠定了憲法的基礎。第三階段，可概括為“一國兩制”理論的政策化，體現在對港澳的十二條方針政策上。1982年9月，鄧小平會見英國首相戴卓爾夫人時提到關於香港回歸祖國問題時說，可以用“一個國家，兩種制度”的方法解決，也即起初針對解決台灣問題的“一國兩制”構想開始運用於港澳歷史問題的解決。1984年12月19日中英兩國政府簽署的關於香港問題的聯合聲明和1987年4月13日中葡兩國政府簽署的關於澳門問題的聯合聲明，規定了中央政府對港澳的十二條政策，標誌着“一國兩制”理論正式付諸實踐，成功地解決了港澳的歷史遺留問題，並形成了一系列具體政策。第四階段，可概括為“一國兩制”理論的法律化，主要體現在基本法中。1985年7月至1990年4月、1988年10月至1993年3月先後起草並通過了《香港基本法》和《澳門基本法》。兩部基本法以“一國兩制”為理論基礎，以《中華人民共和國憲法》為立法依據，遵循對港澳的十二條方針政策，從港澳實際出發，對特別行政區制度作出了全面的規範，為“一國兩制”的實踐奠定了制度和法律的基礎。(二)“一國兩制”理論成立的必然性“一國兩制”構想之所以能成為一項理論，一項成功的理論，乃建基於充分的理論依據與現實依據。理論依據包括解放思想、實事求是的認識觀，“大一統”、“和而不同”的治國觀，與原則性、靈活性相統一的協商藝術。1.理論依據(1)解放思想，實事求是的觀念鄧小平指出：“如果‘一國兩制’的構想是一個對國際上有意義的想法的話，那要歸功於馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義，用毛澤東主席的話來講就是實事求是。”3這就是用馬克思列寧主義的基本原理，緊密聯繫中國的實際，從香港、澳門、台灣的實際情況出發，找出解決問題的辦法。所以實事求是提出“一國兩制”構想的指導思想和理論依據。4實際上，1978年12月22日中共十一屆三中全會文件已說明了上述分析的正確性。當時全會將國家工作重點轉移到社會主義現代化建設上，堅持唯物主義的思想路綫，恢復和發揚了實事求是，一切從實際出發，理論聯繫實際的思想路綫。5隨着國內和國際情況的變化，國家領導和全國人民從實際情況出發，實事求是地解決香港、澳門、台灣問題，並做到了符合各方利益。6(2)“大一統”和“和而不同”的思想實現國家統一是中華民族的共同心願，也是“一國兩制”正當性、合理性的來源。中華民族“大一統”思想源自各族人民對中華民族的認同感，從而形成一種集體意識和心理定式，是中華民族內聚力的紐帶，是中華民族精神之魂。7然而國家和民族的統一，並不意味着消除一切的差異，可以在合的條件下存在不同，即“和而不同”的哲學思想。合則利、分則害，和合才能相生。在“大一統”和“和而不同”的思想下，形成了統一之下，允許差異制度共存的治國之道。鄧小平說：“世界上有許多爭端，總要找個解決問題的出路。我多年來一直在想，找個甚麼辦法，不用戰爭手段而用和平方式，來解決這種問題。”這就是“一國兩制”。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-54-(3)堅持原則性和靈活性的統一原則性和靈活性的結合是唯物辯證法的內容之一。“一國兩制”的精神實質是實現祖國統一、維護國家主權的原則性與充分考慮港澳台歷史和現實的高度靈活性的有機統一。在香港問題的解決上，鄧小平充分展示了其原則性和靈活性高度統一的領導藝術，在面對英國戴卓爾夫人“以主權換治權”的要求時，鄧小平堅定地說，關於主權問題，中國在這個問題上沒有回旋餘地，坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。可見，在維護國家主權問題上的原則性不能絲毫動搖。同時又充分考慮到香港的歷史和現實，回歸後實行不同的社會制度和生活方式，顧及各方的利益，體現了高度的靈活性。2.現實依據“一國兩制”構想的提出也有其現實依據。鄧小平指出：“‘一個國家，兩種制度’的構想，是根據世界的現實、歷史的狀況和中國的實際提出來的。”8“我們採取和平方式解決香港問題，讓中國人民、英國人民和香港人民三方面都能接受的只能是‘一國兩制’，允許香港繼續實行資本主義，保留自由港和金融中心的地位，除此以外沒有其他辦法。”9具體來講，從港澳台的現實和歷史情況來看，提出和平統一的任務時，擺在前面的選擇有，是內地的社會主義吃掉港澳台資本主義？還是港澳台的資本主義吃掉內地的社會主義？最好是誰也不要吃掉誰，而是採取和平的方式，實行“一國兩制”；從內地現實情況來看，中共十一屆三中全會以後，中國工作重點真正轉移到社會主義現代化建設為中心，需要保持港澳台的經濟發展、繁榮和穩定，既有利於三個地方人民所接受，又有利於國家的社會主義現代化建設，這個方式亦是“一國兩制”；從國際上的現實情況來看，港澳是歷史遺留問題，涉及與英國、葡萄牙的關係，需要妥善解決，維護世界和平是中國對外政策的總方針，中國的社會主義現代化建設也需要一個和平的國際環境，“一國兩制”是能夠行得通的一種新方式和範例。10二、“一國兩制”在澳門的成功實踐(一)“一國兩制”的方針政策解決了澳門的回歸在將“一國兩制”的構想用於解決澳門問題時，國家有關部門根據鄧小平指示，通過實地調查研究，聽取各界人士意見，結合“一國兩制”的方針，最終草擬了國家對澳門的十二條基本政策。將“一國兩制”的構想具體化、政策化。這十二條政策包括：設立澳門特別行政區，制定基本法，將“一國兩制”制度法律化；中央行使國家的主權；中央授權特別行政區高度自治；特別行政區實行“澳人治澳”；現行社會經濟制度不變，生活方式不變，法律基本不變，居民的權利義務基本不變；自行制定，文化教育和科技政策；自行處理對外事務，出入境管制；保留自由港的地位，單獨的關稅地區，實行自由貿易，貨幣政策；財政獨立，不向中央政府交稅，等等。11通過“一國兩制”的方針政策，順利解決了澳門回歸祖國，實現國家統一的問題。

論“一國兩制”的澳門實踐-55-(二)《澳門基本法》的制定建立了特別行政區制度《中葡聯合聲明》體現了“一國兩制”方針，但“一國兩制”方針究竟是長期的方針還是暫時的策略？將來是否會改變？為消除澳門居民上述擔心，制定基本法作出了法律保證，增強了澳門居民的信心。1988年10月25日澳門基本法起草委員會在北京舉行第一次全體會議，正式開始工作。12姬鵬飛主任委員在開幕式講話中指出了起草基本法的意義，“着手制定的澳門特別行政區基本法，就是要把國家對澳門的基本政策，用法律的形式規定下來。這是一項十分重要、具有歷史意義的任務。”13並且提出了起草《澳門基本法》的要求，“制定澳門基本法，可以借鑒香港基本法起草工作的經驗，但澳門也有不同於香港的地方，必須從澳門的實際出發，考慮澳門的特點，廣泛聽取各界人士的意見，深入調查研究。只有這樣，才能起草出一部體現‘一國兩制’方針的符合澳門實際的基本法。”14《澳門基本法》的成功制定，自始至終貫徹了“一國兩制”方針、符合澳門的實際情況、堅持民主、透明、開放的起草程序，堅持原則性與靈活性相結合。15這是一項創造性的法律工作，也是《澳門基本法》將“一國兩制”理論和方針政策法律化的體現。在這一過程中，社會進行了廣泛的討論，並且有不同的意見交流，最終達到基本共識。圍繞具有澳門特點的問題，包括土地問題、駐軍問題、永久性居民定義問題、行政長官的資格和產生辦法問題、立法會的組成和產生辦法問題、司法機關的重組問題、公務員制度問題、旅遊娛樂業政策問題、專業資格和執業資格問題等等，作出符合澳門實際情況的規定。基本法的順利通過和頒佈，為特別行政區制度的建立奠定了法律的基礎。(三)澳門特別行政區成立開創了“一國兩制”發展新階段澳門特別行政區的籌備與成立，是“一國兩制”在澳門成功實踐的重要一環。在1987年《中葡聯合聲明》簽署前，澳門政府公務員中的255名科長以上官員中幾乎沒有一個是中國人；葡文是澳門惟一的官方語言，佔澳門人口97%以上的中國居民使用的中文沒有法律地位；法律全部是葡文，沒有中文譯文；法官、律師全部是葡萄牙人16為保證澳門社會平穩過渡、政權順利交接，在過渡時期內中央和澳門各界人士的努力，基本解決了公務員本地化、法律本地化、中文正式化三大問題。同時1998年5月成立了澳門特別行政區籌備委員會，按照《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》完成了澳門特別行政區的籌組，包括：籌組澳門特別行政區第一屆政府、立法會、司法機關及主要官員設置；通過了關於對《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施作出解釋的建議、關於實施《澳門基本法》第24條第2款的意見、關於澳門特別行政區成立慶典儀式和慶祝活動方案；提出與平穩過渡有關的重大法律問題的處理辦法並提交全國人大常委會審議；制定市政機構的過渡辦法；提出為澳門經濟、社會、文化等方面平穩過渡及治安穩定應採取的重大措施和有關政策建議。17澳門特別行政區的成立標誌了“一國兩制”的第一階段任務，即政權順利交接，社會平衡過渡的目標的實現，使“一國兩制”事業又邁出了重要的一步。(四)《澳門基本法》的實施與制度配套結合實踐依法完善與《澳門基本法》實施相配套的制度和機制，不但是對《澳門基本法》的必要補充和豐富，也是依法治澳的法制建設的重要內容；不但可增加基本法實施的透明度、制度化，而且

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-56-有利於保障“一國兩制”實踐不走樣、不變形。18澳門特別行政區在完善《澳門基本法》相關的配套制度方面作出了努力。僅舉幾例說明。1.制定維護國家安全的法律《澳門基本法》第23條規定了澳門特別行政區應自行立法維護國家安全法。2008年10月22日澳門特區政府啟動了《維護國家安全法》的諮詢工作，透過各種渠道和途徑，深入社會各界收集到784份意見，當中超過86%的個人意見和接近97%的團體意見贊成立法。192009年2月25日，澳門特區立法會經嚴謹審議後，以絕對多數贊成票，細則性通過澳門特區政府提交的《維護國家安全法》法案；同年3月2日，第2/2009號法律《維護國家安全法》正式生效，共有15條條文，規定了叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為，以及澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為等七種犯罪行為及其罰則，同時亦就法人的刑事責任、附加刑、減輕等方面作出規定。20落實了特別行政區維護國家主權和安全的責任。2.完善法律與行政法規的立法體制《澳門基本法》第67條規定，“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。”第50條規定，“行政長官制定行政法規並頒佈執行”。為明確有關法律、法令和行政法規的立法體制、互相關係及基本原則，澳門特區立法會於2009年通過第13號法律《關於訂定內部規範的法律制度》，將行政法規分為兩類：獨立行政法規和補充性行政法規。其中第3條明確規定：“法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該等文件的生效後於法律”，“獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定。”一方面落實了行政長官的制定規範性文件的職權，另一方面又維護了以行政長官為權力核心的行政主導體制。3.完善特別行政區選舉制度《澳門基本法》第68條規定，“立法會多數議員由選舉產生”。為規範立法會的直接和間接選舉對自然人和法人的選民登記程序作出規範，第12/2000號法律《選民登記法》於2000年12月18日正式生效，後經第9/2008號法律修改。同時於2001年3月5日公佈第3/2001號法律《立法會選舉法》，後經過第11/2008號法律、第12/2012號法律及第9/2016號法律修改，成為規範立法會議員的直接選舉和間接選舉的現行有效法律規範。並於2012年7月5日第2/2012號決議，通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案(草案)》。同時《澳門基本法》第47條規定，“澳門行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”任命是以選舉為前提，為規範行政長官選舉，2004年4月5日第3/2004號法律《行政長官選舉法》正式生效，後經過第12/2008號法律、第11/2012號法律修訂。並於2012年7月5日第1/2012號決議，通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案(草案)》。選舉制度的完善既落實了中央對特別行政區政治體制發展的主導權和決定權，又體現了循序漸進發展民主制度，保障了特區居民的參政議政的權利。4.完善行政長官和主要官員、領導和主管人員的通則及宣誓效忠制度為了規範澳門特區政府主要官員、主管人員、公務員的權利和義務，先後制定了《澳門特別行政區主要官員通則》和《澳門特別行政區主要官員守則》，《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》和《領導及主管人員行為準則──義務及違反義務時的責任》，以及

論“一國兩制”的澳門實踐-57-《澳門公共行政工作人員通則》等等。另外根據《澳門基本法》規定，制定了第4/1999號《就職宣誓法》，規定了宣誓的程序、需宣誓的人員、監誓人的產生、拒絕宣誓的法律後果及誓詞等內容。選舉法還明確規定，政治職位人不得雙重效忠。通過完善《澳門基本法》相關的配套措施，確實促進了政府依法施政、科學施政，優化社會管理職能，以及落實了行政長官和主要官員等對國家和澳門特別行政區效忠的憲制責任。5.完善國旗國徽使用和規定《澳門基本法》第10條規定國旗和國徽在澳門特別行政區的懸掛和使用，第5/1999號法律《國旗、國徽及國歌的使用及保護》，就明確了使用國家象徵的一般制度及其保護規則。2017年11月4日全國人大常委會表決通過將《國歌法》納入《香港基本法》和《澳門基本法》附件三，基於《國歌法》所規範的一些內容，未在該法律內規範，2018年8月13日《修改第5/1999號法律〈國旗、國徽及國歌的使用及保護〉》法案獲立法會一般性表決通過。因此，澳門特區政府決定藉着修改上述法律作為啟動《國歌法》的本地立法工作，並藉此進一步落實《國旗法》和《國徽法》的規定。除此之外，澳門特別行政區還對經濟、民生、教育、文化等領域的事務制定了相應的法律。具體來講：經濟方面如2001年第16/2001號法律《訂定娛樂場幸運博彩經營法律制度》，後第10/2012號法律進一步明確《規範進入娛樂場和在場內工作及博彩的條件》等；教育方面如第9/2006號法律《非高等教育制度綱要法》、第10/2017號法律《高等教育制度》以及為保證非高等教育私立學校的教育效能制定的第3/2012號法律《非高等教育私立學校教學人員制度框架》等；民生方面如為尊重和保護隱私制定的第8/2005號法律《訂定個人資料保護法》和為尊重人格權制定的第2/2016號法律《預防及打擊家庭暴力法》等；文化方面如第11/2013號法律《文化遺產保護法》等。這些法律的制定和修改，具體落實了《澳門基本法》的相關規定，有利於《澳門基本法》的規定的實施。三、“一國兩制”澳門成功實踐的經驗“一國兩制”澳門實踐的成功經驗，不僅在全面準確理解“一國兩制”和《澳門基本法》方面作出了探索，而且在堅定不移實踐“一國兩制”和《澳門基本法》方面作出了嘗試，澳門特別行政區在“一國兩制”實踐中注意把握以下幾大關係的處理。(一)“一國”與“兩制”的關係1.堅持“一國”之本，發揮“兩制”之利“一國”原則有兩個核心：一是領土的完整，二是主權的統一。“兩制”包括三個內容，即高度自治、“澳人治澳”和保持原有的社會制度。“一國兩制”是有機的整體，“一國”是出發點和歸宿點，是原則、是目的；“兩制”是結合實際、實事求是，是變通、是手段。一方面，“一國”為“兩制”的發展和合作提供了廣濶的平台；另一方面，“兩制”互惠合作，發揮各自所長，促進“一國”的發展與統一，從而在“一國”的基礎上，“兩制”達到共同發展，就是國家好，澳門好的共贏局面。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-58-2.堅持“一國”與“兩制”的需要(1)堅持“一國”需要國家認同“一國”不是抽象、虛擬的，而是具體、現實的，在憲法規定中就是中華人民共和國。堅持“一國”需要國家認同，認同“一國”是接受“一國兩制”的前提，沒有國家認同，就沒有“一國”。一國公民的國家認同感，不僅關乎到個體的安身立命，更是直擊現代民族國家建構的政治基礎與邏輯前提。21所謂國家認同，作為一項政治概念，是指一國的公民從心理上對自己歸屬於祖國這一政治共同體的認知和情感。22如港澳兩部基本法序言所述，“一國兩制”的提出首先是為了實現國家統一，而國家的真正統一不僅僅包括領土與主權上的統一，還包括人心上的回歸。(2)“兩制”需要愛國愛澳“澳人治澳”同樣以愛國愛澳者為主體，正如鄧小平所說，“就是尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定”。23“執政的人還是搞資本主義，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。”24因為有一個共同的大前提和目標，就是愛祖國，愛澳門。25如果沒有這個基礎，對國家沒有信任感，那麼其他一切談不上。26尤其在“一國兩制”新時期下，回歸後出生的新一代青年們往往不熟悉、更沒有經歷過澳門回歸前後的歷史變化，對“一國兩制”很可能缺少全面與準確的瞭解，需要進行國情教育，薪火相傳，鞏固和發展“澳人治澳”的愛國愛澳管治隊伍和執政基礎。3.“一國”穩定與“兩制”發展的兼顧《澳門基本法》第5條規定，“澳門特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”這裏有“兩個不變”即內地的社會主義制度和港澳原有的資本主義制度不變。但是這個“不變”並不是拒絕變或怕變，問題是變好還是變壞，隨着社會政治、經濟制度的發展，拒絕變就阻礙了發展，有些要加以改革。27所以“一國”的穩定與“兩制”的發展是要兼顧，並要與時俱進，要以有利於國家統一、保持澳門特區社會穩定和經濟發展為目的。(二)憲法與基本法的關係“一國兩制”的法律化，就是要解決憲法與基本法的關係、憲法與特別行政區的關係。概括為憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎。為甚麼要強調這個問題，主要的一個原因就是相當長的一個時間，憲法是不是特別行政區的憲制基礎被忽視了，甚至有很多人不認為憲法是特別行政區的憲制基礎。1.憲法是基本法的立法依據首先是基於憲法學原理，憲法是國家的根本大法，國家的所有法律都應該根據憲法來制定，這是具有普遍性的原理，這個原理至今為止沒有例外。其次是聯合聲明裏中國政府的聲明規定，憲法學原理是在“一國一制”下，那麼在“一國兩制”下，憲法還是不是制定基本法的依據？其實，早在《中葡聯合聲明》裏就回答了，第2條第12項規定，“上述基本政策和本聯合聲明附件一所作的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會根據憲法以中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之。”這說明“一國兩制”下憲法仍然是制定其他法律的依據，這個原則即使在“一國兩制”下也並沒有例外。第三是《澳門基本法》序言第三段明確規定，“根據中華人民共和國憲法的規定，全國人民代表大會特制定基本法”。這說明《澳門基本法》根據憲法制定，本身是在《澳門基本法》裏面有

論“一國兩制”的澳門實踐-59-確認。最後，《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》中指出，“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。”28“憲法第31條惟一依據說”和“聯合聲明依據說”在上述四份文件明確的規定及相互的印證下，沒有餘地。2.憲法對特別行政區有效力憲法不僅是制定基本法的依據，憲法第31條也表明憲法是設立特別行政區和制定特別行政區制度的依據。憲法是國家根本大法，是國家主權在法律上的集中體現，憲法適用於一國領土所有範圍。對特別行政區效力表現為實行和遵守兩種形式：一種就是實行，憲法中“一國”的規範可以直接適用於澳門特別行政區，典型的就是國旗國徽國歌；另一種就是遵守，因為有一部分憲法規定，如社會主義制度，雖然不在澳門實行，但澳門特別行政區不能反對，而是要遵守憲法規定。3.基本法在特別行政區的地位與效力根據《中華人民共和國憲法》第62條第3項和《中華人民共和國立法法》第7條第2款的規定，只有全國人大才有權制定國家的基本法律，基本法是由全國人大制定，所以基本法是一部全國性的基本法律，效力僅低於憲法。同時作為特別法，具有優先效力。此外《澳門基本法》第11條還規定，“澳門特別行政區任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸。”從而確立了《澳門基本法》在澳門特區法律體系中的憲制地位。綜上三方面的論述，憲法與基本法共同構成特區的憲制基礎，是有充分的理論依據，也有充分的法律依據，也符合“一國兩制”政治的現實。憲法在國家中的最高地位是無條件的，是絕對的，是凌駕於基本法之上，不能不適當地提高基本法的地位，貶低憲法在處理“一國兩制”和高度自治中的作用。29(三)中央全面管治權與特別行政區高度自治權的關係十九大報告指出，必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣。國務院新聞辦公室2014年6月10日發表了《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書指出，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。可見中央全面管治權與特別行政區高度自治權之間的權力關係是中央與特別行政區的關係核心，也是落實“一國兩制”的關鍵。準確把握中央全面管治權和特別行政區高度自治權關係的關鍵就要準確把握二者關係的性質，具體可概括為以下三方面。1.領導關係首先，基於“一國”原則決定了中央與特別行政區關係的性質是領導與被領導的從屬關係。在“口述歷史”項目中，一位澳門基本法起草委員會委員提到，《澳門基本法》第12條規定的“直轄”是中央與特別行政區的關係的核心，明確了中央與特別行政區的關係是領導與被領導的關係，而非平起平坐的關係。同時《澳門基本法》第45條規定，“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區，並依照本法規定對中央人民政府負責。”“負責”也指明中央與特別行政區並不是一個平等的關係，而是上下級領導關係，否則不存在“負責”。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-60-2.授權關係其次，基於主權原則決定了中央與特別行政區關係的性質是授權與被授權的關係。主權是國家對內對外最高的權力，具有不可分性。基於主權產生治權，治權具體表現為管治的權力，所以主權、治權、管治權是一步步具體化、深入化的。因此主權原則決定了特別行政區高度自治權是授權產生，《澳門基本法》第2條規定，“全國人民代表大會授權澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權和獨立的司法權和終審權。”即不存在剩餘權力的問題。但是確實需要考慮一個問題，如果基本法沒有授權，而特別行政區發展有需要如何處理？《澳門基本法》第20條規定，“澳門特別行政區還可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”也即澳門特別行政區高度自治權除《澳門基本法》授權外，還享有全國人大常委會和國務院的“再授權”。這條充分表明中央授權澳門特別行政區實行高度自治的誠心，並不是一次性的，只要是澳門發展需要的，中央政府還可以再授權。“一國兩制”既講原則，又要講靈活。實際上，澳門回歸以來經歷了中央向澳門特別行政區四次再授權：包括關於關閘30、珠澳跨境工業區31、澳門大學橫琴校區32以及85平方公里海域33。正如在“口述歷史”項目中，採訪澳門基本法起草委員會委員孫琬鐘時談到，“每條基本法條文背後都藏着許許多多的故事，藏着許許多多的歷史，藏着很多中央對澳門的思考與關懷。雖然體現在法律上都是硬邦邦的文字，但是文字後面的內容都是非常充實、非常人性化的，體現了中央對澳門的支持與關懷。”343.監督關係第三，基於授權理論決定了中央與特別行政區關係的性質是監督與被監督的關係。按照授權理論，被授權者應該嚴格按照授權的範圍和方式行使所授的權力；授權者對所授權的權力的行使及與權力行使有關的事務有監督權，被授權者應當受授權者的監督。35具體來講，行政方面，行政長官向中央人民政府“述職”在港澳兩部基本法中雖沒有明確規定，但卻是在實踐中創造出來的慣例。香港特區行政長官向中央人民政府的述職始於1998年，澳門特區行政長官向中央人民政府的述職始於2000年。36述職從性質上說就是一種監督。司法方面，《澳門基本法》第158條規定，“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”由全國人大常委會授權澳門特區法院解釋，澳門特區法院在審理案件的過程中，如果對《澳門基本法》作了解釋，這個解釋是不是符合《澳門基本法》？如果解釋不符合《澳門基本法》，全國人大常委會就要進行釋法。例如1999年全國人大常委會對香港“吳嘉玲案”涉及居港權問題進行釋法，就是對香港特區法院解釋基本法的一種監督。立法方面，《澳門基本法》第17條規定，“澳門特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。”備案而非批准，是中央在尊重特別行政區立法權的監督。全國人大常委會在徵詢澳門基本法委員會意見後，如認為澳門特區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，發回的法律立即失效。梳理並明確中央與特別行政區關係性質，有助於中央全面管治權和特別行政區高度自治權更好地有機結合，即在諮詢協商的基本理念下，中央與特別行政區權力不僅有分工，更是有配合，從而實現維護國家主權統一、領土完整並有利於澳門社會穩定和經濟發展的初心。

論“一國兩制”的澳門實踐-61-(四)行政主導與立法會制約配合的關係1.行政主導與依法施政分權和制衡理論不僅要通過分權限制政府的權力，而且要保持一個具有最低限度的強有力政府，能夠有效地管理社會。37澳門實行行政主導的政治體制，這是符合“一國兩制”以及澳門政治實際需要的一個新的政治體制。不僅克服了美國政治體制中行政權和立法權在法律上過於分散而產生的行政機關制約立法機關手段不足的問題；也解決了英國政治體制中行政跟立法合二為一產生的行政機關受制於立法機關的一些問題。行政主導主要體現為行政長官具有雙重地位、雙重責任及雙重職權。行政長官作為中央與特別行政區的中樞發揮的主導作用，有利於“一國兩制”作用的發揮。從“一國”角度來講，有利於維護一國，確保中央政府的領導，以及對中央政府的負責，從而確保國家的利益；從“兩制”角度講，也有利於保證特別行政區的政治穩定和高度自治。當然行政主導是有一個前提的，就是要依法施政，否則行政主導就成了行政霸道。今天行政主導體制下，為甚麼提出要完善依法施政，就是通過法律的完善，提高行政長官的施政水平。因為若沒有法律的完善，就很難做到依法施政。2.行政主導與立法會的制約配合(1)行政主導與立法會的制約行政長官和立法會按照行政主導的原則彼此制約。在基本法裏面規定行政長官享有兩個權力制約立法機構，第一個權力就是行政長官在特定的情況下可以拒絕簽署立法會通過的法案；第二個權力就是行政長官在特定情況下可以解散立法會。同樣立法會也具有兩個權力制約行政長官，第一個權力就是再次通過被行政長官發回重議的法律。立法會再次通過發回的法律，行政長官只能在簽署或解散立法會之間做出選擇，並承擔政治責任，即行政長官在其任期內只能解散一次，若重選的立法會仍以全體議員2/3多數通過所爭議的原案，而行政長官在30日內拒絕簽署的，行政長官就必須辭職。第二個權力就是立法會在特定情況下對行政長官具有彈劾權。此外，在特別行政區中，除行政主導立法外，《澳門基本法》第65條規定澳門特區政府對立法會負責，但這種負責區別於憲法中規定的國務院向全國人大負責，後者因為全國人大是最高權力機關，所以國務院對全國人大的負責是一個全面的負責，是沒有範圍限制的。但是基本法是行政主導，所以政府對立法會的負責是在一定範圍內的負責。所以第65條“負責”後使用的是冒號“：”，而不是逗號“，”準確地表達了下面的意思，即冒號後面的就是我對你負責的事情，包括執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。說明這種負責是有範圍的，不是全面的對立法會負責。(2)行政主導與立法會的配合當然行政與立法之間有分工、有制約，還需彼此配合。不僅體現在法案的提出及簽署上，也體現在立法會財務權的審批上。同時《澳門基本法》中第57條和第58條關於行政會的設置初衷就是為了促進行政與立法之間的相互配合。其組成人員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見。政府從提出決策到形成政策都應該有立法會議員參與、討論並提出意見，從而有助於立法會討論審議並通過。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-62-四、結語“一國兩制”在澳門成功實踐的20年，不僅經歷了“一國兩制”的制度化使得“一國兩制”制度能夠真正實施，同時也經歷了“一國兩制”的法律化使得“一國兩制”制度有法律保障，更是經歷了“一國兩制”的完善化，補充制定了《澳門基本法》相關配套制度措施，確保了基本法明確化、透明化。澳門“一國兩制”的成功經驗，不僅體現於堅定不移地將“一國兩制”和基本法付諸於實踐，更要努力做到全面準確理解和掌握“一國兩制”和基本法的規定，把握好“一國”與“兩制”之間、憲法和基本法之間、中央全面管治權與特別行政區高度自治權之間以及行政主導與立法制約配合之間的關係，並做到有機結合。只有這樣，才能實現“一國兩制”的宗旨，維護國家統一和領土完整，有利於澳門社會穩定和經濟發展的初衷。註釋：1習近平：《在慶祝澳門回歸祖國15週年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話》，2014年12月20日。2葛書院：《1950-1965年國共兩黨的五次秘密接觸》，載於《黨史文滙》，1996年第4期。3鄧小平：《建設有中國特色的社會主義》(增訂本)，北京：人民出版社，1987年，第90頁。4蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京：北京大學出版社，2003年，第22頁。5見《中共十一屆三中全會(1978年12月18-22日)》，載於人民網。6同註4，第22頁。7駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第2-3頁。8見《人民日報》，1984年10月3日。9同註3，第90-91頁。10同註4，第24頁。11李後：《百年屈辱史的終結》，北京：中央文獻出版社，1997年，第100-102頁。12見《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會第一次全體會議文件滙編》，1988年，第2-4頁。13全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件滙編》，北京：中國民主法制出版社，2011年，第5頁。14同上註，第5頁。15同註4，第291-295頁。16宗光耀：《見證澳門回歸祖國》，北京：華文出版社，2010年，第122頁。17同註4，第265頁。18饒戈平：《完善與基本法實施相配套的制度和機制》，載於《紫荊網》，2017年3月29日訪問。19《澳門維護國家安全法簡介》，載於澳門警察總局網站。

論“一國兩制”的澳門實踐-63-20同上註。21康玉梅：《“一國兩制”下香港特別行政區的國民教育與國家認同》，載於《環球法律評論》，2018年第2期，第165頁。22吳鵬：《香港推行國民教育的路徑分析》，載於《國家行政學院學報》，2017年第4期，第46頁。23鄧小平：《鄧小平論“一國兩制”》，香港：三聯書店(香港)有限公司，2004，第19頁。24同上註。25同上註，第17頁。26同上註，第14頁。27同註7，第25頁。28見《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》，載於北大法寶網站。29同註7，第58頁。30《拱北海關“三不管”地段將租給澳門管理》(2002年7月18日)，載於人民網。31見《國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆》。32《十一屆全國人大常委會第九次會議27日表決通過決定》(2009年6月27日)，載於國務院網站。33見《中華人民共和國國務院令第665號》，《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》已經2015年12月16日國務院第116次常務會議通過。34見“口述歷史”項目，對澳門基本法起草委員會委員孫琬鐘的訪談紀要。35董立坤：《中央管治權與香港特別行政區高度自治權的關係》，北京：法律出版社，2014年，第60頁。361998年10月15-17日香港特區行政長官董建華到北京向中央政府述職，見《香港回歸大事記(1998年)》(2007年6月1日)，載於中國網；2000年12月17日行政長官何厚鏵首次赴京述職，見《澳門回歸大事記(2000年)》(2000年12月31日)，載於澳門虛擬圖書館網站。37同註7，第218頁。

∗武漢大學法學院博士研究生-64-《中華人民共和國憲法》第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”對於憲法為甚麼作出這一條的規定，上個世紀80年代中國成立的憲法修改委員會副主任委員彭真在向第五屆全國人大第五次會議作《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》中曾指出，這主要是考慮到國家實現和平統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，台灣現行社會、經濟制度不變，生活方式不變等特殊情況的需要。他同時還指出：“在維護國家的主權、統一和領土完整的原則方面，我們是決不含糊的。同時，在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性，充分照顧台灣地方的現實情況和台灣人民以及各方面人士的意願。這是我們處理這類問題的基本立場。”1其中，“這是我們處理這類問題的基本立場”指的就是這同時也是我們處理香港問題和澳門問題的基本立場。因為當時中英關於香港問題的談判正在進行，而關於澳門問題的談判尚未開始，為了保障有關談判得以順利進行，不便說這也是我們處理香港問題和澳門問題的基本立場，用了“這類問題”來統稱香港問題和澳門問題。後來，中英關於香港問題以及中葡關於澳門問題的談判，中國政府奉行的都是這個立場，即香港、澳門回歸後，設立特別行政區，特別行政區內實行的制度由全國人民代表大會按照具體情況制定法律去規定。這個法律就是後來全國人大制定的《香港基本法》和《澳門基本法》。要正確實施基本法，首先必須要正確理解憲法第31條規定的法律性質。一、憲法第31條的起草背景要正確理解憲法第31條的法律性質，首先必須瞭解這一條的起草背景。中國現行憲法修改起草工作是從1980年9月開始的，當時中國已將工作重心轉向經濟建設上。與此相適應，中央對於台灣問題的解決也開始有了新的變化。這集中體現在以下幾個方面：一是1979年元旦，全國人大常委會發表了《告台灣同胞書》，其中包括了中央提出的新的解決台灣問題的方針政策，那就是一定要考慮現實情況，在解決統一問題時尊重台灣現狀和台灣各界人士的意見，採取合情合理的政策和辦法，不使台灣人民蒙受損失等。二是1979年元月，鄧小平訪問美國時，對於中國對台方針政策的轉變，用一句話作了高度概括，他說：“我們不再使用‘解放台灣’這個提法了。只要台灣回歸祖國，我們將尊重那裏的現實和現行制度。”其實，早在上個世紀50年代，毛澤東、周憲法第三十一條體現的創新黃潔貞∗

憲法第三十一條體現的創新-65-恩來即已明確提出台灣問題可用非武力的方式來解決，60年代周恩來概括的“一綱四目”更代表中央對台灣問題的解決已有十分清晰的框架。三是1981年9月30日，全國人大常委會委員長葉劍英發表了九條實現祖國和平統一的方針政策，也就是通常所說的“葉九條”，其中提到了國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度自治權，並且台灣現行社會、經濟制度不變等。對此，鄧小平後來在接見外賓時指出，這九條方針政策雖然沒有概括為“一國兩制”，但實際上就是這個意思。因此，“一國兩制”方針最初是針對台灣問題而提出來的。後來因香港“新界”租約面臨1997年6月30日期限屆滿的問題，英國政府不斷試探中國政府對此的態度，“一國兩制”構想的創立者鄧小平才開始思考用“一國兩制”構想來解決香港問題。1982年初，中央制定了解決香港問題的基本政策，這就是後來人們熟知的“十二條”基本政策，統稱為“一國兩制”方針。中國政府正是依據這個方針通過與英國政府的談判妥善解決了歷史遺留的香港問題。當時，中葡關於澳門問題的還沒開始，但中國政府同樣依據“一國兩制”方針，通過與葡萄牙政府談判也妥善解決了歷史遺留的澳門問題。“一國兩制”方針的提出，給中國當時的憲法修改工作提出了一個課題，那就是如何在憲法中體現中央對台灣、香港、澳門的方針政策，為將來台灣、香港和澳門實行“一國兩制”提供憲法上的依據和憲法上的保障？因為憲法是國家的根本法，也是最高法，中國實行的任何法律、政策、制度，都必須符合憲法，都必須要有憲法上的依據，“一國兩制”方針政策同樣如此。因此，當時憲法修改委員會經研究認為，憲法必須對特別行政區作出規定，這樣將來實行“一國兩制”時於憲有據，不需要再修改憲法。由於當時香港問題的談判正在進行，如果憲法對特別行政區的規定過於細微的話，不利將來中國政府與英國政府的談判。為此，憲法修改委員會緊緊抓住特別行政區的設立及其制度這兩個核心問題，作出了現行憲法第31條的規定。2該條規定共二句話，第一句話是“國家在必要時得設立特別行政區”，這實際上是對憲法第30條關於中國行政區域劃分的補充規定，即全國劃分為省、自治區、直轄市，但在必要時可設立特別行政區。接着第二句話是“在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。這句話表明，本來中國是單一制國家，地方實行的制度由中央來決定，但鑒於特別行政區的特殊地位，特別行政區內實行的制度留待將來由全國人大以法律專門規定。實踐證明，憲法第31條的這一規定極具智慧和遠見，不僅為實行“一國兩制”提供了堅實的憲法基礎，又保持了靈活性，對中英關於香港問題談判、中葡關於澳門問題談判取得成功，發揮了重要指引作用。二、憲法第31條是一個特別條款憲法第31條是一個例外條款，即特別條款。具體來說，憲法第31條是專門為解決台灣、香港、澳門問題而設的，這一條款只適用於台灣、香港、澳門問題的解決。憲法或法律對各種事務作出一般性規定的同時，對例外情況作出特別規定，這在任何國家都是常見的現象。憲法或法律對各種事務作出一般性規定的條款就是一般條款，對憲法或法律所調整的各種事務，這些條款都是適用的。但基於有些事務的特殊性，憲法或法律在作出一般規定的情況下，為了排除一般條款對這些特殊事務的適用，就會針對特殊情況的事務的法律適用作出一些特別或特殊的規定，遇有憲法或法律規定的特殊事務時，就適用這些特別或特殊的規定。憲法或法律的這些特別或特

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-66-殊的規定就是特別規定。通常情況下，特別規定有兩種情況，一是同一部法律中既有一般規定，也有特別規定。例如《澳門基本法》第144條規定了基本法的修改程序，但附件一第7條和附件二第3條分別規定了行政長官和立法會產生辦法的修改程序，前者是基本法修改的一般規定，後者則是涉及行政長官和立法會產生辦法修改的特別規定；另一種情況是一部法律作了一般規定，其他法律作了特別規定。例如，中國《合同法》對合同作了一般規定，但《海商法》對海事合同作了特別規定。在法律適用時，如果既有一般規定，又有特別規定，特別規定具有優先適用的地位。《中華人民共和國憲法》規定國家實行社會主義制度，這是一般規定，同時憲法第31條規定，特別行政區內實行的制度可以按照具體情況由全國人大以法律來作出規定，這就意味着特別行政區內可以不實行社會主義制度。由於台灣、香港、澳門原來就實行資本主義制度，因此，憲法第31條雖沒有明確指出特別行政區實行資本主義制度，但按照“一國兩制”方針政策的內容，回歸後的香港和澳門實行的制度就是它們各自原有的資本主義制度。對於憲法第31條是一個特別條款的法律性質，親自參與過中國上個世紀80年代憲法修改起草工作的全國人大常委會原副委員長王漢斌曾有過專門的說明。1985年6月他接受香港記者訪問時，詳細介紹了憲法第31條的立法意圖：“憲法訂立第31條，包括兩個意思。第一，這一條是專門為解決台灣、香港、澳門問題而設的。……第二，憲法第31條規定：‘在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定’，意思就是將來香港實行的制度可以不受憲法序言關於四項基本原則的約束，可以不受其限制。……同時，憲法第62條又規定，全國人大有權‘決定特別行政區的設立及其制度’，意思就是有權決定香港實行資本主義制度。所以，香港實行資本主義制度是憲法規定的，是憲法允許的。”由此看來，憲法第31條的內容是清楚的，即香港和澳門回歸後實行的制度可以不適用憲法關於社會主義制度的一般條款的規定，而是由全國人大根據具體情況制定法律來規定。由於香港、澳門回歸前就實行資本主義制度，因此憲法第31條雖然沒有直接說明香港、澳門回歸後實行資本主義制度，但根據“一國兩制”方針的內容，它指的就是香港、澳門回歸後實行原有的資本主義制度。之所以如此，就是因為憲法第31條是一個特別條款，在涉及回歸後的香港、澳門實行的制度時，具有適用的優先地位。3三、憲法第31條是一個帶有授權性質的特別條款憲法第31條不僅是一個特別條款，而且是一個帶有授權性質的特別條款，因為憲法第31條不僅允許特別行政區內實行的制度可以特別化，可以與內地實行的社會主義制度不同，而且該條直接授權全國人大在適當的時間通過制定法律來具體規定特別行政區內實行的制度的內容，憲法第31條本身並不對特別行政區內實行的制度的具體內容作出明確規定。正是在這個意義上，全國人大後來分別制定《香港基本法》和《澳門基本法》以規定港澳兩個特別行政區內實行的制度，其權力來源正是憲法第31條的規定。憲法第31條也為《香港基本法》和《澳門基本法》的合憲性奠定了堅實的基礎。全國人大經憲法第31條授權制定基本法，在立法權力上有正當性，具體制定基本法時則以憲法為依據，依照全國人大制定法律的規則和程序來進行，確保了基本法的合憲性。為此，全國人大在通過《香港基本法》和《澳門基本法》的同時，分別就《香港基本法》和《澳門基本法》專門作了決定，認為基

憲法第三十一條體現的創新-67-本法是符合憲法的，特別行政區成立後實行的制度、政策和法律，均以基本法為依據。中國是單一制國家，各地方行政區域是根據國家治理需要而劃分的，地方行政區域實行的制度，包括政治體制，都是憲法來明確規定的。但特別行政區的設置是地方行政區域設置的一個特殊安排。一般情況下，全國的地方行政區域劃分為省、自治區和直轄市。但在必要時，國家可設立特別行政區。特別行政區作為國家的地方行政區域，其實行的制度本來也是應該由憲法來作出具體規定的。但中國1982年修改憲法時，香港問題正在談判，澳門問題還未提上日程，為有利於香港問題和澳門問題的談判，憲法關於特別行政區內所實行制度的規定越原則越好。鑒此，關於特別行政區實行的制度，憲法第31條本身並沒有作出明確規定，而是採取授權的形式，授權全國人大以後制定法律作出具體規定，這個法律就是基本法。這是一個十分特殊的憲法安排，這種特殊性集中體現在它是帶有授權性質的特別條款。基於中國單一制的國家結構，憲法作為國家的根本法和最高法，規定中國實行社會主義制度，但憲法第31條規定，國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內允許不實行社會主義制度，這是第一層特殊的地方；對於特別行政區內實行的制度，憲法本身並不直接明確作出規定，而是授權全國人大將來按照具體情況制定法律來規定，這是第二層特殊的地方。憲法第31條授權性質的特別規定，產生的憲法效果就是：特別行政區適用憲法第31條的規定，就是適用全國人大所制定的法律的規定，也就是適用基本法的規定。4無論是《香港基本法》還是《澳門基本法》，它們的任務就是規定特別行政區實行的制度，這也是《香港基本法》和《澳門基本法》的內容所在。對此，《香港基本法》和《澳門基本法》在各自的序言的第三自然段都有明確的規定。四、憲法第31條是設立特別行政區的憲法依據有人認為，《香港基本法》和《澳門基本法》僅僅是根據憲法第31條為依據來制定的。這種觀點不夠完整，因為它混淆了特別行政區的設立依據和基本法的立法依據。基本法的立法依據和特別行政區的設立依據是兩個不同範疇的問題。就基本法的立法依據而言，它只能是中國的憲法，而且是整部憲法。基本法只有以整部憲法為依據，才能符合憲法。即使香港、澳門兩個特別行政區不實行社會主義制度而保留原有的資本主義制度，這也是根據憲法的規定而來的，是憲法所允許的，不能因為香港和澳門兩個特別行政區不實行社會主義制度而排斥憲法作為基本法的立法依據的這種法律地位，更不能將憲法的條文割裂開來而排斥憲法整體作為基本法立法依據的這種法律地位。《香港基本法》和《澳門基本法》的立法依據是《中華人民共和國憲法》的整體，這是十分肯定又非常明確的。以《澳門基本法》為例，在其序言的第三自然段，明白無誤地寫明：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法”。此外，全國人大在通過《澳門基本法》的同時，還專門通過了一個關於《澳門基本法》的決定，明確表明：“澳門特別行政區基本法是根據憲法按照澳門的具體情況制定的”。以上的規定充分說明，《澳門基本法》的立法依據就是憲法，而不僅僅只是憲法第31條，憲法的其他規範和第31條一起共同構成一個整體，並作為基本法的立法依據。如《澳門基本法》規定，特別行政區直轄於中央人民政府，其法律依據是憲法關於國務院統一領導全國地方各級政府的規定；《澳門基本法》在中央與特別行政區關

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-68-係的條文中，體現全國人大及其常委會的地位與職權、國務院的地位與職權的規定，均源自憲法有關中央國家機關的地位、職權的規定；《澳門基本法》關於基本法解釋和修改的規定，也是以憲法關於法律解釋和修改的規定為基礎的。所以，認為制定基本法的立法依據僅僅是憲法第31條的規定，除此之外，憲法的其他規定都不是基本法的制定依據，這種看法是不正確的。實際上，基本法並非僅以憲法第31條的規定為依據，而是以整部憲法為依據，不能把憲法的條文割裂開來去判明哪些條文是立法依據，哪些條文不是立法依據，而應把憲法的所有條文看成一個整體，並把它作為基本法的立法依據。憲法第31條實際是全國人大制定基本法的直接權力的來源5，正因為有憲法第31條的規定，全國人大獲授權而有權力去制定基本法，並規定特別行政區內實行的制度。當全國人大獲得這種權力後，在具體制定基本法時是以整個憲法為依據的。如前所述，憲法第31條對基本法的制定來講，是一個授權條款，即授權全國人大去制定基本法，用來規定特別行政區內實行的制度，以保障國家對特別行政區的方針政策的順利實施。但不能因此認為，基本法的立法依據只是憲法第31條。憲法第31條實際上是特別行政區設立的憲法依據，對此，《香港基本法》和《澳門基本法》的序言的第二自然段中有明確的表述。以《澳門基本法》為例，其序言第二自然段中明確規定：“國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立特別行政區”。1993年3月31日，第八屆全國人大第一次會議在通過《澳門基本法》時，同時通過了一個《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》。該《決定》正是直接引用憲法第31條和第62條第(13)項的規定，決定自1999年12月20日起設立澳門特別行政區。基本法以及全國人大關於設立特別行政區的決定的上述具體規定充分表明，憲法第31條是設立特別行政區的憲法依據，不能把它作為基本法立法的惟一依據，基本法的立法依據是整個憲法。明白這一點，對於正確理解憲法和基本法的關係以及憲法在特別行政區的效力和適用具有重大的現實意義。註釋：1楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》(增訂二版)，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2015年，第274頁。2喬曉陽：《中國憲法與澳門基本法的關係》，載於《識法普法》，2014年，總第27期。3王漢斌：《社會主義民主法制文集》(上)，北京：中國民主法制出版社，2012年，第146-147頁。4同註2。5駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京、澳門：社會科學文獻出版社、澳門基金會，2012年，第48頁。

∗前者為深圳大學港澳基本法研究中心副研究員，後者為深圳大學港澳基本法研究中心研究助理-69-一、問題的提出2016年10月19日，香港特別行政區新選出的第六屆立法會召開會議，議程為安排劉小麗、梁頌恆與游蕙禎等候任議員重新宣誓。會議過程中，因30多名建制派議員離場而需要點算法定人數。期間，泛民議員鄭松泰離座走到建制派議員的座位前將會議桌上擺設的國旗和區旗拔出再倒插。該行為引起了其他議員的不滿，並被立法會主席梁君彥裁定為行為不檢，鄭松泰本人最終被強制離場。事件經媒體傳播後，引起了香港和內地社會的廣泛關注和討論，甚至有香港社會組織要求取消鄭松泰的議員資格。其後，事件進入了司法調查程序。2017年4月18日，鄭松泰在香港東區裁判法院提堂，被律政司控以公開或故意的形式玷污國旗和區旗。2017年9月29日，香港東區法院裁定鄭松泰罪名成立，並處以港幣5,000元的罰款。1立法會議員鄭松泰倒插國旗區旗案(簡稱“鄭松泰案”)是香港進入“後佔中時期”發生的一起涉及極端政治表達的案例。儘管該案與香港回歸初期的“吳恭劭案”2相比，並不算是有關政治表達的經典案例，但該案的發生背景卻使得它具有不同於其他時期的同類案件的重要意義，對於該案的分析和研究不僅能進一步理清《香港基本法》中表達自由的行使界限，同時也能夠為香港當下存在的極端政治表達問題的治理提供相關的法律對策和理論支撐。需要說明的是，由於國旗和區旗在自身屬性以及受保護程度上存在一定的區別，為便於討論，下文將僅針對鄭松泰倒插國旗的行為進行討論。二、“倒插國旗行為”是否構成象徵性表達表達自由是《中華人民共和國憲法》和《香港基本法》所明確保障的基本權利，也是“鄭松泰案”主要涉及的基本權利。從基本權利屬性而言，表達自由可歸入“消極權利”範疇，套用公法巨擘耶利內克所提出的“身份理論”，此時權利主體處於一種相對獨立且免於國家干涉的領域。3這樣一種基本權利，其背後所延伸出來的是一套針對公權力且意在確保個人之自由領域免於遭受國家干預的防禦權理論。儘管該權利的實現本身並不要求國家提供積極保障，但其實現形式則很大程度依賴於權利主體在行使權利時不會受到外界的不當干擾，因此權利主體可基於表達自由實現的必要，要求公權力機關履行相應的不作為義務。4而關於表達自由中之“表達”的實踐，其形式和內容是較為多樣的。就論《香港基本法》中的表達自由及其行使界限──以立法會議員鄭松泰“倒插國旗案”為切入點黎沛文、黃雅詩∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-70-前者而言，人們通常是以言論、出版、集會、結社等各種形式將自己內心的思想、觀點和主張進行展現和宣揚，以期對他人和社會造成影響；就後者而言，公法視域中的表達自由，在表達之內容上一般指向的都是政治性言論或主張——這與表達自由的基本權利屬性有直接的關係。在“鄭松泰案”中，鄭松泰通過倒插國旗的行為來貶損國旗所象徵的價值以表達其某種政治意見，這種做法與前文所述的象徵性表達存在一定程度的形式契合。對此，可判定該行為蘊含着一定的“言論成分”。但這種“言論成分”的比重，是否足以使得該行為成其為象徵性言論，則需要系統分析。就理論層面而言，此判斷將帶出的一個客觀效果是，如鄭松泰倒插國旗行為構成象徵性表達，則能夠在一定程度上為其違法行為提供正當化的依據，從而阻卻違法行為所產生的法律後果；如鄭松泰倒插國旗行為不構成象徵性表達，則可認定其行為僅為純粹的違法行為，不會受到《香港基本法》第27條的保障。而對於鄭松泰倒插國旗行為性質的判定，關鍵在於掌握有關象徵性表達的構成要件。根據美國學者尼默在其論文《第一修正案下的象徵性表達意謂》(TheMeaningofSymbolicSpeechUnderTheFirstAmendment)中所指出的，象徵性表達應被賦予與一般言論表達同樣的憲法保護，構成象徵性表達的要件是當事人傳播某一意義的意圖以及該言論傳播本身的意義。在此基礎上，尼默又提出了五個有關象徵性表達的審查標準：(1)該行為必須構成傳播，既有傳播者，又有接受者。(2)該行為必須造成了有意義的影響。該行為必須是行為人在傳遞某種特定的信息，且這個特定的信息能夠被行為人面向的聽眾理解。(3)該行為的意思必須是行為人有意傳達的。(4)該行為必須發生在特定的情形中，才可能視為象徵性表達。比如抗議者在公共圖書館門口進行示威等，就認定是象徵性表達。(5)該行為需具有“正當性”。比如在罷工活動中，堵住出入口是可以的，但是破壞工廠的機器設備的行為，就不能認為是具有正當性的。5根據前述審查標準，可對“鄭松泰案”中之倒插國旗行為的性質作出如下學理判斷。首先，象徵性表達必須是行為本身構成了傳播且必須產生了有意義的影響，本質上這種言論的目的是要達到一種交流的效果。然而在該案中，儘管鄭松泰辯稱其行為是“為了吸引其他議員回到座位”，但這僅是他事後的一種辯解，在其行為的當下其實是無法感知他做出該舉動的真正意圖到底是甚麼，更不清楚該行為到底要帶出何種政治主張，因此該行為實際上並未造成有意義的傳播。其次，象徵性表達應當是在特定的情形下(如在目的明確的示威、遊行活動中)基於在某種特定的訴求而作出的一種激進的表達行為，而且該行為應是具有“正當性”的。原因在於，只有在特定情形下，象徵性行為“言論成分”所帶出的意圖或主張才能明確地被其受眾所感知，達到言論表達的“交流”目的；而且，只有該行為是在特定的情形下基於在某種特定的訴求而作出的，才能證成在該行為的正當性。就後者而言，尼默予以了特別強調，“正當性”的充分程度，是判斷該行為是否應受憲法保障的關鍵。這種“正當性”主要可理解為主體所採取的表達行為與所欲表達的意圖和訴求之間，是否能體現手段與目的之間的合比例性。顯而易見，鄭松泰倒插國旗的行為既非在特定情形下作出的，也與其宣稱的希望藉此吸引其他議員返回立法會議事廳的目的之間難成比例，因此不具有正當性。綜上，鄭松泰倒插國旗的行為不能構成象徵性表達，僅為純粹的違法行為。根據香港《國旗及國徽條例》第7條，倒插國旗行為屬於公開及故意侮辱國旗或國徽的犯罪行為，最高可處罰款及監禁3年的刑罰。香港東區法院亦於2017年9月29日對鄭松泰作出了罪名成立的裁定，並予以了懲罰。

論《香港基本法》中的表達自由及其行使界限-71-三、國旗在香港特區為何需要受到尊重“鄭松泰案”所帶出的第二個問題是，國旗在香港為何值得法律的特別保護。在香港的司法實踐中，涉及藉侮辱國旗而進行象徵性表達的最重要判例應為終審法院於1999年審結的“吳恭劭案”。就案情而言，該案與美國的“焚燒國旗第一案”十分相似。儘管香港法院和美國法院在審查路徑上有所差別，但對待表達行為的法律地位時，他們具有相同的觀點。即使是涉及到國旗這樣特殊的對象，兩案中的主審法官也都不否認案件主體行為中具有的表達的屬性。6但在“吳恭劭案”中，香港法院卻並未跟隨美國“焚燒國旗第一案”的所構成的先例以及美國法官在該案中的判案邏輯。其中一個重要原因是，香港法院結合香港自身的前“殖民地”背景以及中國要在香港實現有效的國家統合等方面的因素綜合考量了中國國旗在香港所具有不同於美國國旗在美國的特殊性。正是香港法官對國旗意義的這種特殊認知，能夠為深刻理解法院對“鄭松泰案”所作出的有罪判決提供切入點。首先，國旗作為天生的象徵物，其圖案和顏色都有具體的含義，特殊性不言而喻。而在中國人基於自身歷史傳統而生發的國旗觀中，國旗被認為不僅象徵着對國家的認同，也是表達對政權的皈依，對統一政權的服從。7因此，國旗在國家統合的過程中，實際發揮着重要的作用。根據林來梵的概括，所謂國家統合，就是把一個國家組織起來，使之成為一個整體。在古代中國，國家統合的原理首先體現在古代中國靠儒學、文化要素和精神力量來統合國家，其次是靠中華文化體系，即一種體系化的文明觀念，最後則是靠士大夫集團與鄉紳。但是，由於這些要素在辛亥革命後受到嚴峻的挑戰，國家為此迅速陷入混亂，直到袁世凱稱帝，這些要素基本瓦解。8到了當代中國，國旗也成為了國家統合的重要組成要素。回顧歷史，中國之所以提出以“一國兩制”來解決香港的前途問題，其核心目的就是為了實現國家的和平統一。而作為“一國兩制”法律化和特別行政區憲制基礎的《香港基本法》，對香港的國旗事宜作了專門規定。9這背後所反映的規範原理，其實就是要通過確認國旗在特別行政區的憲制地位，以突顯國家政權的尊嚴，增強中央政府對香港的統合能力。正如終審法院在“吳恭劭案”中所強調的，中華人民共和國恢復對香港行使主權後，香港正處於一個新秩序的初期。貫徹“一國兩制”的方針極為重要，正如維護國家統一及領土完整亦是極之重要一樣。既然國旗及區旗具有獨特的象徵意義，保護這兩面旗幟免受侮辱對達致上述目標而言也就起着重要作用。10其次，國旗具有象徵香港是中國不可分割之一部分的意義。以香港回歸祖國作為標誌，中國人關於國家統一的觀念發生了某些變化，即最大程度地降低了統一的標準。王振民認為，這主要體現為中國人在九個方面不再追求全國統一。第一，社會制度、生活方式可以不統一，香港可以保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變；第二，法律和司法制度可以不統一；第三，在行政管理上不追求全國統一；第四，不再追求經濟上的全國一體；第五，香港實行原有的教育制度；第六，香港實行獨立的人權保障和機制；第七，允許香港有自己的區旗、區徽；第八，內地有關國家安全的立法和標準不適用於香港；第九，香港可以以“中國香港”的名義參與有關國際組織和國家貿易協定。11這樣的國家統一標準被踐行以後，香港原有制度和資本主義生活方式在回歸後均沒有發生太大變化，那麼香港的普羅大眾何以確認香港已經回歸祖國懷抱？重要依據之一，就在於中國國旗在香港冉冉升起這一事實。正如終審法院在“吳恭劭案”中指出，國旗是中華人民共和國和國家主權的獨有象徵，它在香港具有代表中華人民共和國的尊嚴、統一及領土完整的特殊意義。而區旗則是香港特別行政區作為“一國兩制”下的中華人民共和國不可分割的一部分的象徵。事實上，國旗所具有這種獨有的象徵

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-72-性，已經在1997年7月1日舉行的標誌着中華人民共和國恢復對香港行使主權的交接儀式上——當晚整個儀式即以升起國旗及區旗揭開序幕，而中華人民共和國主席隨後的講話也以此作為開端：“中華人民共和國國旗和中華人民共和國香港特別行政區區旗，已在香港莊嚴升起。”12由於國旗在香港具有如此獨特的象徵功能，那麼通過專門立法保護國旗免受侮辱就具有特別重要的意義。香港回歸後，《香港基本法》第18條對全國性法律在香港的適用問題作了專門規定。其中，《國旗法》和《國徽法》作為涉及到主權、國防、外交等內容的全國性法律被列入《香港基本法》附件三中適用於香港，這體現了國旗和國徽在特別行政區制度中具有重要地位。在“一國兩制”實踐已走過21年的今天，香港法院通過“鄭松泰案”的判決向正處於本土分離主義迅速發展、極端政治表達日趨頻繁的香港社會再一次明晰了國旗的政治象徵意涵及其重要價值，顯得格外有意義。四、“鄭松泰案”所突顯的表達自由行使界限基本權利的行使並非毫無界限。表達自由作為一種將內心的精神作用或其結果通過某種方式展現出來的自由，亦存在着與他人自由權利或公共利益衝突的可能性，為此必須具有一定的界限。13正如《公民權利與政治權力國際公約》第19條第3款及香港法院在“吳恭劭案”判決中所確認的，表達自由的權利是相對而非絕對的，表達自由的行使亦須附有特別的責任和義務，並得予以合理限制。在“鄭松泰案”中，法院的判決再一次明確和突顯了香港居民在行使表達自由時應遵循必要的界限。《香港基本法》常常被譽為香港特別行政區的“小憲法”，其第27條對香港居民享有表達自由進行了明確保障。當像表達自由這樣的公民基本權利在一個社會中得以真正確立後，必然引發對基本權利之界限的討論，因為基本權利的界限問題是與基本權利的保障相鄰接的一個問題——表達自由作為一項憲法權利所必然要面對憲法權利界限問題。參照公法學經典理論，基本權利的界限主要包括內在的制約和外在的制約這兩種界限。14首先，基本權利內在的制約是指，基本權利在其自身性質上理所當然所伴隨的、存在於憲法權利自身的界限，具體包括對他人基本權利侵害的禁止，以及對於形式上平等保障各人基本權利所必要的社會秩序的維持等。作為基本權利之一的表達自由在特定的時空底下，無可避免地會與憲法權利內部的其他權利產生衝突，並且受到來自這些基本權利的制約。香港居民在行使其表達自由權時，不能對他人權利造成侵害。權利限制的直接動因就是要解決現實權利的衝突問題，其根本目的在於權利保障。權利衝突的解決要求明確包括表達自由在內的基本權利之間的界限，通過立法對香港居民行使該基本權利作出適當的限制。其次，憲法權利外在的制約是指，從某一權利的外部加諸的、並為憲法的價值目標本身所容許的制約。進而言之，表達自由難免會與來自基本權利以外的價值目標產生衝突，作為居民個體之權利的結社自由必須讓步於代表社會整體利益的基本法憲制秩序及公共安全等更高的價值目標。由此可知，《香港基本法》所保障的表達自由不可能是絕無限制的，“鄭松泰案”所突顯的正是作為權利主體在行使表達自由時所應受到的基本權利界限的約束。在香港，居民享有表達自由的同時，亦享有人格尊嚴等基本人權。基本權利的界限是與基本權利的保障相伴隨的，當表達自由得到實現以後，通過立法對其行使進行合理規範就尤其必要。此外，不能忽略的是，鄭松泰作為立法會議員，他除了是一名香港居民外，同時也具有公職人員身份。而由於公職人員是公權力的實行者，其地位來

論《香港基本法》中的表達自由及其行使界限-73-自於法律的授權，並構成憲法體制的一部分，因而對公職人員的忠誠義務的要求更高。15《香港基本法》第47條、第99條第2款、第104條對公職人員的忠誠義務作了明確規定，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員、一般公務員在內的公職人員都應做到“盡忠職守”。所謂的“盡忠職守”，則是指公職人員必須竭盡忠誠義務服務於香港特別行政區，並要做到效忠於《香港基本法》和香港特別行政區。這種忠誠義務對公職人員施加了不同於普通香港居民的基本權利限制。比如，普通香港居民無需通過宣誓來表達對《香港基本法》的效忠，但公職人員在正式履任時，則必須採取宣誓的方式來表達其政治效忠，且必須使宣誓程序亦須合乎法律規定。根據《香港基本法》第23條和第104條的規定，香港公職人員的忠誠義務具有雙重含義：其一，是維護香港作為中國的一部分，特別行政區不得實行叛國、辱國、洩露國家秘密等行為；其二，是擁護香港的政治秩序，效忠於香港特別行政區(行政長官及主要官員等還應效忠中華人民共和國)。16在本案中，鄭松泰作為參與過宣誓的公職人員，更應清楚地明白公職身份所賦予自己的法定義務。五、代結語：對《國歌法》進行本地立法的必要性“鄭松泰案”在香港並不算是涉及政治表達的最經典案例，因為此前已出現過“吳恭劭案”等重要判例。但該案的發生背景卻使得它具有不同於其他時期之同類案件的重要意義。2014年香港爆發了持續兩個月的“佔中”運動後，香港社會整體步入“後佔中時期”，社會運動的激進化和政治表達的極端化愈演愈烈。“鄭松泰案”就是發生於這樣一個大背景下的案件。“鄭松泰案”的案情並不複雜，其在本質上其實就是行為主體通過貶損作為政治象徵物的國旗來表達某種政治主張，但它卻提供了一個適當的切入點，使之得以藉由案件本身深入探討象徵性言論的原理和審查標準，同時案件的判決也為處於“後佔中時期”的香港社會進一步突顯和釐清了香港居民表達自由權行使所應遵循的界限，而且圍繞該案而進行的研析也能為香港當下存在的極端政治表達問題的規制提供法律對策和理論基礎。其實，在香港近年的法制實踐中，也不難發現中央和香港特區政府愈來愈重視有關香港社會極端政治表達的治理問題。比如，2018年上半年香港特區政府就向立法會提交了《國歌法》本地立法建議案文件並公佈了建議條文的內容概要。17這是繼2017年11月4日全國人大常委會表決通過將《國歌法》增列為《香港基本法》附件三中的全國性法律後，香港特區政府針對《國歌法》所開展的本地立法工作中的關鍵一步。應該說，此次立法具有重要的規範意義，尤其對於明晰香港居民基本權利的行使界限而言極具必要性。自清帝溥儀1911年降諭將《鞏金甌》“定為國樂，一體遵行”，到1937年國民黨第五屆中央委員會第四十五次常務委員會議決定以國民黨黨歌《三民主義歌》為中華民國國歌，再到1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過決定以《義勇軍進行曲》為中華人民共和國代國歌，又及後來1982年第五屆全國人大第五次會議正式通過決議將《義勇軍進行曲》定為中華人民共和國國歌為止，中國的國歌歷經了多個不同版本。所不變的是，歷屆政府都將國歌作為國家認定之政治符號，通過憲法或法律加以規範和保護。究其原因在於，國歌不同於普通歌曲，它與國旗和國徽一樣首要的特質都是作為一種政治象徵物而存在。其不僅是國家統一的標誌，也是民族尊嚴和民族精神的象徵，同時又

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-74-是激發人民政治信仰和愛國情感的符號，尤其在國家統合層面更是發揮着特別重要的作用。因此，通過專門立法對國歌的奏唱場合、奏唱禮儀等進行規範，以確保國歌尊嚴及其所象徵的理念和價值不會因對國歌的不當播放和使用行為而受到減損，就成為了國際社會的通行做法。這次香港國歌條例的制定，將能為國歌在特別行政區的奏唱、播放、使用以及宣傳教育提供有效的規範和指引。事實上，在《國歌法》列入到《香港基本法》附件三之前，香港本地法律體系在有關國歌保護方面是存在漏洞的，媒體亦曾多次報導香港有部分人士在出席奏唱國歌的場合時拒絕肅立、甚至做出“噓國歌”等不尊重國歌的行為。對此，香港和內地社會都曾有過廣泛討論，不少人呼籲應盡快立法禁止類似行為的發生，但與此同時也有聲音持保留意見，擔心相關立法會造成基本權利的減損，甚至影響市民的日常生活。這種擔心其實也並非多餘，因為在任何一個法治社會都會對立法機關所制定的針對基本權利進行限制的法律抱持高度警惕。但這並不表示，包括表達自由在內的基本權利就不應受到任何限制。原因在於，在《香港基本法》所確立的基本權利序列中，除了人性尊嚴等少數基本權利屬絕對權利以外，其他大多數基本權利在規範意義上均伴隨着相應的行使界限。此即前文所述及的，基本權利在其自身性質上理所當然地所應伴隨的、源於基本權利自身之中的界限，以及從基本權利的外部加諸的，並為憲制價值原理所容許的制約。在實踐中，這種理念亦為《公民權利和政治權利國際公約》等國際人權公約所確認。而國歌與國旗和國徽一樣作為國家和民族重要的政治象徵物，對其所進行的保護亦被認為是屬於保障公共利益的範圍。對此，香港終審法院於1999年“吳恭劭案”的判決中已經進行了確認。換言之，由於國歌與國旗和國徽一道作為國家統一和民族精神的標誌，其在“一國兩制”下的香港這個特殊場域中更具有象徵香港是國家不可分割之部分的作用，國歌所蘊含的這種意義顯然屬於《公民權利和政治權利國際公約》第19條所指的“公共秩序”18的組成部分，符合該條文設置的權利限制條件。此外，《國歌條例草案》針對不尊重國歌行為所作的禁止性規定實際上只是限制了“表達”的其中一種形式，而且該限制的手段亦未有超過目的實現之必需。因此，香港特區政府提交的《國歌法》本地立法建議案所設置的限制屬於有限限制，並未構成對表達自由的實質侵害。綜上所述，香港《國歌條例》的出台不僅能彰顯國歌的尊嚴以及國歌所象徵的理念和價值，同時也能在《國旗及國徽條例》的基礎上進一步明確個人在行使表達自由時所應遵循的界限。[本文係國家社科基金2018年度青年項目“增強港澳同胞國民身份認同的實施機制研究”(項目編號：18CZZ039)的成果。]註釋：1截至筆者完成論文初稿為止，香港法院尚未公開發佈該案判決書。有關該案的詳細報導可見《香港倒插國旗議員狡辯：只是為吸引離席議員回座》，載於新浪網，2018年9月24日訪問；《香港“倒插國旗”議員鄭松泰侮辱國旗區旗罪成立罰款5000港幣》，載於觀察者網，2018年9月24日訪問。2HKSARv.NgKungSiuandLeeKinYun,FACC4/1999.3[德]格奧爾格．耶利內克：《主觀公法權利體系》，曾韜、趙天書譯，北京：中國政法大學出版社，2012年，

論《香港基本法》中的表達自由及其行使界限-75-第78-79頁。4隨着現代國家憲政實踐的發展，基本權利的國家保護義務論也在世界範圍內興起。依照該理論，基本權利作為保護義務之功能，不僅是禁止對基本權利法益的國家干預，同時也要求國家必須對該法益為“保護性且助長性”的措施，以防止來自他人的侵害。見李建良：《論憲法上保護義務與保護請求權之關係——以“不足禁止原則”的論證構造為中心》，載於李建良：《人權思維的承與變：憲法理論與實踐(四)》，台北：新學林出版股份有限公司，2010年，第173頁。5轉引自邵志擇：《表達自由：言論和行為的兩分法——從國旗案看美國最高法院的幾個原則》，載於《美國研究》，2002年第1期，第86-89頁；邱小平：《表達自由——美國憲法第一修正案研究》，北京：北京大學出版社，2005年，第352頁。6秦前紅、黃明濤：《表達自由的理念與限度——香港特別行政區終審法院國旗案與美國最高法院焚燒國旗案比較研究》，載於《北方法學》，2012年第5期；張千帆等：《比較憲法——案例與評析》(下冊)，北京：中國人民大學出版社，2011年，第742-745頁。7余凌雲認為，在中國人的觀念裏，尤其是執政者的意識裏，國家與政權是緊緊聯繫在一起的，兩者很難分開。任何對國旗的不恭、褻瀆、焚燒，都難以為國人所容忍，更不可能以表達自由來開脫。這構成了中國人其中一個重要的國旗觀。見余凌雲：《國旗的憲法意義》，載於《法學評論》，2015年第3期，第21頁。8林來梵：《憲法學講義》(第二版)，北京：法律出版社，2015年，第181-183頁。9《香港基本法》第10條規定，“香港特別行政區除懸掛中華人民共和國國旗和國徽外，還可使用香港特別行政區區旗和區徽。”10HKSARv.NgKungSiuandLeeKinYun,FACC4/1999，第61段。11王振民：《“一國兩制”與基本法——二十年回顧與展望》，南京：江蘇人民出版社，2017年，第20頁。12HKSARv.NgKungSiuandLeeKinYun,FACC4/1999，第2-4段。13韓大元等：《憲法學專題研究》(第二版)，北京：中國人民大學出版社，2008年，第375頁。14有關基本權利的內在制約和外在制約兩種界限的論述，見林來梵：《從憲法規範到規範憲法——規範憲法學的一種前言》，北京：法律出版社，2001年，第99-100頁。15姚國建、談文棟：《作為憲法性義務的政治效忠——以香港立法會議員宣誓事件為視角》，載於《國家行政學院學報》，2017年第4期，第42頁。16同上註，第44頁。17在香港特區政府發佈的法案文件中，建議條文第7條、第15條載明，任何人參與或出席奏唱國歌的場合，在奏唱國歌時不得有不尊重國歌的行為；對於公開及故意貶損國歌或侮辱國歌的行為，定為犯罪，一經定罪最高刑罰可判處罰款港幣5萬元及監禁3年。18香港終審法院曾在“吳恭劭案”判決中對“公共秩序”的含義作出專門歸納分析，認為：第一，公共秩序這概念既不精確，亦難以表述，其涵蓋範圍也不能準確地界定。第二，這概念包含為保障大眾福祉或為符合集體利益所必須採取的措施，事例包括為維持社會安寧及良好秩序而制定法規、安全、公共衛生、美學及道德層面的考慮，以及經濟秩序(消費者權益的保障等)。第三，這概念必須隨着時間、地點及環境的改變而有所不同。見HKSARv.NgKungSiuandLeeKinYun,FACC4/1999，第54-55段。

∗前者為武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究員，後者為武漢大學法學院碩士研究生-76-《反分裂國家法》制定十餘年來，在反對和遏制“台獨”分裂活動，應對外部勢力對台灣問題的干涉等問題上，發揮了重要作用。《反分裂國家法》長期被視為一部“政策宣示法”，甚至是“武統授權法”，其政治屬性被一再強調。然而，作為中國現行法律體系的重要組成部分，《反分裂國家法》首先是一部以“反對和遏制‘台獨’分裂勢力分裂國家活動、促進國家和平統一”為立法目的1的憲法性法律，其規範性亦應受到足夠的重視。在法治成為文明世界的主流價值追求的當下，發掘和闡釋該法的規範效力，相對於片面強調其政治宣示作用而言，更具有說服力，也更易於使該法被台灣同胞和國際社會所認可。在《反分裂國家法》中，與採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭直接相關的條文共有兩個，即第8條和第9條。其中，第8條作為授權國家採取非和平方式及其他必要措施的直接法律依據，一直是政界和學界關注的焦點，而被視為前者的補充規定的第9條則較少引起注意。然而，作為國家採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂鬥爭的重要規範依據之一，《反分裂國家法》第9條在這一規範體系中扮演着不可或缺的重要地位，它既構成對國家有關反分裂行為的特定限制，又為特定條件下的人權保障提供了規範依據，同時其規範效力亦可能在以非和平方式解決台灣問題後產生特有的外溢效應，從而對國家統一後台灣地區的治理模式產生影響。一、《反分裂國家法》第9條的規範定位對一項法律條文進行規範構造的分析，首先應明確這一條文在其所在法律規範中的定位。《反分裂國家法》第9條規定，“依照本法規定採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時，國家盡最大可能保護台灣平民和在台灣的外國人的生命財產安全和其他正當權益，減少損失；同時，國家依法保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益。”要明確第9條的規範定位，應首先嘗試建構由不同規範域組成的《反分裂國家法》的規範體系，繼而探明該條款在這一規範體系中的定位，明確這一條款與其他條文之間的邏輯關聯。(一)《反分裂國家法》規範體系的構建作為一種可供適用的法律規範，《反分裂國家法》應形成“法律原則+法律規則”的規範體系。《反分裂國家法》共10個條文，除作為技術性規定的第10條之外，根據各條文所體現的主要內容和法律論《反分裂國家法》的規範構造──以該法第九條為切入點段磊、路忠彥∗

論《反分裂國家法》的規範構造-77-原則與規則的劃分模式，該法的規範體系可分為體現一個中國原則法理意涵的原則性條款和分別規定該法在和平與非和平條件下適用方式的規則性條款在內的三個規範域。第一，規範域(Ⅰ)包含《反分裂國家法》第1-4條，主要規定該法的立法宗旨、適用範圍和台灣問題的性質，體現反分裂國家鬥爭所需遵循的法律原則。“原則－規則”的法律體系劃分模式為準確分析不同法律元素的制度功能提供了可能，前者構成目標或任務規範，後者構成行為規範。2結合法律原則的一般理論與《反分裂國家法》的具體條文，該法第1-4條的相關規定，共同構成一個相對獨立的規範域，為反分裂國家鬥爭法律原則的形成提供了可能。明確台灣問題性質，是解決台灣問題的基點，對一個中國原則規範內涵的詮釋直接為《反分裂國家法》的適用奠定了基礎。這四個條文在法規範層面，明確了一個中國原則的法理意涵，建構了包含一個中國原則、反對分裂原則、內戰與內政原則與反對外部勢力干涉原則等在內的反分裂國家法律原則體系。這些基本原則能夠有效指導該法其他條款的解釋和推理過程，使這部具有較強政治屬性的法律規範能夠長期適應兩岸關係發展實際，同時幫助填補可能產生的法律漏洞，保證其穩定性和權威性。需要說明的是，儘管按照全國人民代表大會常務委員會公佈的《立法說明》，《反分裂國家法》第1條構成一個獨立的部分，主要規定“本法的立法宗旨和適用範圍”，但從規範意群的角度看，《反分裂國家法》第1條所規定的立法目的本身亦規定國家展開反分裂鬥爭的主要目標，對其他具體條款具有重要的指導意義。第二，規範域(Ⅱ)包含《反分裂國家法》第5-7條，主要規定國家維護台海和平穩定，發展兩岸關係，推進祖國實現和平統一的基本原則和具體安排的法律規則。法律規範在兩岸關係中的作用不應局限於單向度地映射政治場域已經形成的立場，而應基於其形成獨特的價值屬性，為解決兩岸之間的棘手問題提供可資適用的法治策略。3從此意義上講，《反分裂國家法》的適用並不僅限於對一個中國原則合法性的證成與複述，或單向的“反分裂”行為基礎，更在於通過採取有關措施維護兩岸關係和平發展，促進祖國實現和平統一。《反分裂國家法》第5、6、7條共同構成一個相對獨立的規範域，為國家維護台海和平穩定、發展兩岸關係、推進祖國實現和平統一提供了直接的法律規則依據。規範域(Ⅱ)之中，第5條完成了對“和平統一、一國兩制”基本方針的法確認，使這一方針從一種單純的政策表述上升為一種法律規範；第6、7條分別以列舉方式提出了國家為實現和平統一所施行的有關政策和國家為推進兩岸關係發展而展開的兩岸協商談判等措施，為這部法律在兩岸關係發展中的具體適用提供了規範基礎。第三，規範域(Ⅲ)包含《反分裂國家法》第8、9條，構成國家在特定條件下採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭的法律規則。《反分裂國家法》第8、9條共同構成一個相對獨立的規範域，為國家在特定條件下採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭的法律依據。從制度功能上看，《反分裂國家法》第8、9條的規範意義並不局限於傳統意義上理解的單純的“授權條款”，更應被視為國家在採取非和平方式展開反分裂國家鬥爭時的行為規範，它既為國家採取相關行動提供了法理依據，也為國家機關在實施相關措施時劃定了行為邊界。《反分裂國家法》第8條以設定三種特定情形的方式，既為國家在特定條件下採取非和平方式及其他必要措施提供了有效授權，也以列舉方式，為國家採取非和平方式及其他必要措施劃定了行為邊界。《反分裂國家法》第8條以“國務院、中央軍事委員會決定和組織實施，並及時向全國人民代表大會常務委員會報告”的表述，從法律程序層面確定了採取非和平方式及其他必要措施時各國家機關的權力範圍與關係。《反分裂國家法》第9條則對國家採取相關措施時應採取的保障台灣平民和在台外國人合法權益的具體方式與限度做

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-78-出規定，從人權保障角度對國家採取相關措施的行為模式作出規制。(二)第9條與《反分裂國家法》各規範域的關係“事理上的一致性”4構成法律解釋和適用的重要標準，而此種一致性的來源則在於針對同一問題的不同法律條款之間的系統性關聯。從規範關係上看，《反分裂國家法》各規範域間存在密切聯繫，在適用其中某一條文時，也應按照體系解釋的一般要求，關注該條與這部法律其他條文之間的規範關係。因此，對《反分裂國家法》第9條規範體系的理解，亦應建立在對這一條文與該法其他條文規範關係的理解上。第9條與上述三個規範域之間的關係分別體現為法律規則與原則的歸屬關係、價值取向的一致性關係和規範層面的互補關係。第一，《反分裂國家法》第9條與規範域(Ⅰ)之間體現為法律規則與法律原則的歸屬關係。依照上文構建的《反分裂國家法》的規範體系，規範域(Ⅰ)明確了台灣問題的性質，形成了反分裂國家鬥爭所需遵循的法律原則，這些原則對包括第9條在內的《反分裂國家法》各項條文均具有輻射式的約束力。《反分裂國家法》第9條正是對維護台灣海峽地區和平穩定、維護中華民族的根本利益的立法宗旨和將台灣問題作為中國的內部事務的立法原則的細化，是上述原則在非和平條件下的具體體現。一方面，第9條關於國家保護台灣平民和在台外國人生命財產安全的規定，直接體現了國家在非和平條件下仍然堅持將“台獨”分裂勢力和廣大台灣同胞相區分的立法理念，與規範域(Ⅰ)中包含的一個中國原則、反對分裂原則等相契合；另一方面，第9條規定國家依法保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益，則更為直接地體現出國家對待廣大台灣同胞的積極立場，與規範域(Ⅰ)中兩次使用的“包括台灣同胞在內的全中國人民”的界定不謀而合。從此意義上講，第9條與《反分裂國家法》規範域(Ⅰ)之間體現為法律規則與原則的歸屬關係，前者在立法表述和適用中，與後者所體現的立法理念相一致，受後者的宏觀指導。第二，《反分裂國家法》第9條與規範域(Ⅱ)之間體現為價值取向的一致性關係。規範域(Ⅱ)與規範域(Ⅲ)分別規定在和平條件下和非和平條件下展開反分裂國家鬥爭、促進國家實現統一的方式、程序等內容。因此，兩個規範域之間呈現出一種選擇適用關係，且此種選擇適用關係包含了特定次序。“和平統一、一國兩制”是國家解決台灣問題的基本方針，而採取非和平方式展開反分裂國家鬥爭則是國家在特定條件下制止“台獨”分裂活動“不得已作出的最後選擇”5。從此意義說，規範域(Ⅱ)與包含第9條在內的規範域(Ⅲ)之間在邏輯上無法同時適用。然而，作為同一部法律中的法律規範，各規範域之間不應被切割開來理解，應被視為彼此之間相互作用的一個系統。因此，儘管二者無法同時適用，但《反分裂國家法》第9條與規範域(Ⅱ)之間在價值取向上仍呈現出一致性的基本特點，即各條款均以堅持一個中國原則，堅持維護中華民族的根本利益為最終目的。從此意義上講，無論是在爭取實現和平統一過程中，還是在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時，國家均以一個中國原則和維護中華民族根本利益為依歸，積極謀求保護包括台灣同胞在內的全體中國人民的福祉。第三，《反分裂國家法》第9條與同屬規範域(Ⅲ)的第8條之間體現為功能一致性基礎上的規範互補關係。傳統觀點多將《反分裂國家法》第9條視作對第8條的補充性規定，亦即以第8條為規範域(Ⅲ)的主幹，而將第9條視為輔助性規範。受這種觀點的影響，關於《反分裂國家法》的既往研究多偏重於對第8條的闡釋，而忽視了第9條的地位和作用，這難免失之偏頗。在規範域(Ⅲ)中，第8條與第9條之間所體現出的是一種功能一致性基礎上的規範互補關係。一方面，第8條與第9條均是

論《反分裂國家法》的規範構造-79-在非和平條件下採取反分裂國家措施的相關規定，因而二者之間的規範功能體現出高度的一致性，表現出對國家採取反分裂國家措施的“授權”與“限制”的雙重規範屬性。另一方面，第8條與第9條又因其規制的側重不同，而體現出一種規範互補關係。這種互補關係體現為，以規定採取非和平方式及其必要措施實施前提、實施程序為主的第8條為第9條的適用提供了前提條件，為第9條的適用提供了重要的規範基礎；以規定採取非和平方式及其他必要措施過程中保障基本權利為主的第9條為第8條的順利實施提供了重要的正當性基礎和價值性支持。在這種功能一致性基礎上的規範互補關係之下，《反分裂國家法》第8、9條為採取非和平方式制止“台獨”分裂活動、維護國家統一提供了完整的法規範支撐。二、《反分裂國家法》第9條的內部構造《反分裂國家法》第9條包含了一個完整的法律規則，以條文中的分號為界，該規則又可以拆分為針對不同對象的兩個子規則：子規則(Ⅰ)規定的是國家對“台灣平民和在台灣的外國人”生命財產安全和其他正當權益的保障，子規則(Ⅱ)規定的是國家對“台灣同胞在中國其他地區”權利和利益的保障。因循“新二要素說”之論述，法律規則的邏輯結構可劃分為“構成要件”和“法律後果”兩個部分。6下文以此種學說為基礎，從法律規則邏輯結構的角度，分別對兩個子規則的構成要件和法後果加以分析，展開對《反分裂國家法》第9條內部構造的詮釋。(一)子規則(Ⅰ)的規範意涵子規則(Ⅰ)的事實構成要件主要包括：(1)該規則的前提條件是國家採取了非和平方式及其他必要措施；(2)該規則的適用期間為前述措施正在組織實施時；(3)該規則的適用對象為台灣平民和在台灣的外國人；(4)該規則所保護的內容是生命財產安全和其他正當權益。其事法律後果則為：(1)國家應對前項正當權益予保護；(2)國家保護前項正當權益的限度為“盡最大可能”“減少損失”。該規則的規範意涵可從其適用期間、適用對象、保護範圍、保護強度四個層次展開。第一，該規則的適用期間。子規則(Ⅰ)的適用期間體現為“依照本法規定採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時”。由此，該規則的適用期間問題可進一步轉換為“採取……措施並組織實施時”的具體時間範圍問題。根據《反分裂國家法》第8條規定，“採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時”的時間起始節點，應當視為國務院、中央軍事委員會“決定”“並組織實施”時。需要說明的是，第8條規定，國務院、中央軍事委員會組織實施有關行動時，“應及時向全國人大常委會報告”，但從本條所表達的文義來看，這一報告程序應屬“決定”“並組織實施”的事後程序，因而此處的報告程序並不影響第9條適用期間的起始節點之計算。相應地，非和平方式及其他必要措施的終止亦應由國務院、中央軍事委員會綜合考慮制止分裂國家任務的完成狀況以及國際國內的形勢變化而審慎決定。故該規則的適用期間起於國務院、中央軍委決定採取非和平方式及其他必要措施並着手組織實施之時，而終於國務院、中央軍委決定終止上述措施並發佈相關命令之時。第二，該規則的適用對象。子規則(Ⅰ)的適用對象體現為“台灣平民和在台灣地區的外國人”。從該規則所使用的表述名詞來看，這一規則實際上引入了國際武裝衝突法中的保護平民原則。保護平

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-80-民原則的實現以區分原則為基石，“作為武裝衝突法的一項核心原則，區分原則(principleofdistinction)要求衝突各方必須區分戰鬥員與平民、民用物體與軍事目標。”7因此，該規則中的“台灣平民”，即應被視為與台灣地區“武裝人員”相區分的概念，其識別難度不大。在此種劃分理念之下，對該規則中的“在台灣的外國人”的理解，應作適度限定，即此處的“外國人”同樣應被限定在“平民”範圍之內，而不應包含可能在台灣地區出現的外國“武裝人員”。故此，本規則的適用對象應為所有與兩岸間武裝衝突不存在直接聯繫的台灣人和在台灣的外國人。第三，該規則的保護範圍。子規則(Ⅰ)的保護範圍體現為“生命財產安全和其他正當權益”。對這一保護範圍的理解可從兩個層面加以理解：一是對“生命和財產安全”的理解。生命和財產安全，無疑是非和平條件下普通民眾最為重要的利益關切。子規則(Ⅰ)明確將“生命和財產安全”作為以列舉方式明示的保護範圍，反映出《反分裂國家法》高度關注普通民眾的利益訴求，為國家在採取非和平方式及其他必要措施時的舉措，劃定了基本保護範圍。二是對“其他正當權益”的理解。根據法律語言的一般規律，此處的“其他正當權益”應視為一種列舉外的兜底條款，是對其他未列舉保護範圍的概括性描述。因循《反分裂國家法》內在蘊含的人權保障精神，國家理應在非和平條件下盡可能更為廣泛的保護普通民眾的正當權益，但是，從實踐來看，在台海地區發生武裝衝突或其他嚴峻形勢的條件下，要求國家全面維護台灣平民和在台外國人的一切權益顯然是不現實的。因此，從基本權利保護密度的層面看，子規則(Ⅰ)中的“其他正當權益”應包括人格尊嚴、人身自由等一切關涉平民正常生活且與“生命財產安全”價值位階相等同的“正當權益”。第四，該規則的保護強度。子規則(Ⅰ)的保護強度體現在該規則中的“盡最大可能”“減少損失”的表述之中。如前所述，在兩岸間發生武裝衝突或其他嚴峻形勢的條件下，要求國家全面維護台灣平民和在台外國人的一切正當權益是不現實的，同樣地，要求國家完全地、毫無減損地保護前項所稱的權益也是難以實現的。因此，本條前段使用了“盡最大可能”和“減少損失”這樣的表述。一方面，這是出於民族感情而對國家所採取非和平方式及其他必要措施所作的限制，要求國家必須在一切有可能的條件下最大程度地保障台灣平民的權益；另一方面，這樣的表述也點明了在當前的軍事科技和軍事技戰術條件下無法完全避免非戰鬥人員傷亡和非軍用財產損失的客觀現實。不得不承認，在以非和平方式及其他必要措施制止分裂國家的過程中，台灣平民和在台外國人的某些正當權利難免會受到一定程度上的減損，這也是國家始終以最大的誠意、盡最大的努力爭取和平統一的最大動因。(二)子規則(Ⅱ)的規範意涵子規則(Ⅱ)的事實構成要件包括：(1)適用本條規定的前提條件是國家採取了非和平方式及其他必要措施；(2)適用本條規定的時間為前述措施正在組織實施時；(3)本條規定適用的人群對象是全體台灣同胞；(4)本條規定所保護的內容包括在中國其他地區的權利和利益。其法律後果則是：(1)國家對前項權利和利益應予保護；(2)國家保護前項權利和利益的限度為“依法保護”。該規則中的(1)和(2)兩項事實構成要件與子規則(Ⅰ)重合，不再贅述，因而對該規則的理解側重於以下幾點。第一，該規則的制度功能。子規則(Ⅱ)的制度功能體現為，以積極保障台灣同胞基本權利的方式，再度宣示台灣同胞是中國公民的一部分，表明國家堅持將“台獨”分裂分子與廣大台灣同胞相區分的基本立場。該規則從法律層面確認國家在非和平條件下對待台灣同胞在中國其他地區的權益的基本態度，明確不會因“台獨”分裂分子及其分裂行徑對廣大台灣同胞在中國其他地區的權益的合法權利施

論《反分裂國家法》的規範構造-81-以不必要的限制。由於兩岸長期處於政治對立狀態，兩岸同胞之間也存在一定程度的隔閡，因而一旦國家採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家活動，可以預期，台灣同胞可能對其在中國其他地區的人身及財產安全有所擔憂，本規則所設定的立場，充分體現出《反分裂國家法》蘊含的人道主義精神，能在相當程度上化解這一部分台灣同胞的憂慮，為團結廣大台灣同胞展開反分裂國家鬥爭提供了規範基礎。第二，該規則所適用的地域範圍。根據第9條的規定，該規則的適用地域範圍表述為“中國其他地區”，此處所謂的“中國其他地區”，顯然應當被理解為除台灣地區以外的其他中國領土範圍，亦即在可能的“非戰區”範圍之內，這一地域範圍的規定是明確和清晰的。第9條所規定的“中國其他地區”顯然應當包含香港和澳門兩個特別行政區，其原因主要有二：(1)從《反分裂國家法》的立法原意來看，此處規定“中國其他地區”的目的，在於表明國家在特定條件下對待廣大台灣同胞的保護立場，立法者顯然不會因香港和澳門兩個特別行政區實施的特殊政治法律制度而改變這種立場；(2)人權保障原則係為現行《中華人民共和國憲法》、《香港基本法》和《澳門基本法》所共同確認的基本原則，第9條所形成的法律規則與這項基本原則相契合，因而在兩個特別行政區實施這一規定，並不會造成“一國兩制”下特別行政區政治與法律體制的功能性紊亂。因此，本規則的適用範圍，顯然應指除台灣地區外的中國領土主權範圍，亦當包含香港和澳門兩個特別行政區。第三，“依法保護”的意義。“國家依法保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益”，這意味着台灣同胞在中國其他地區的一切合法的權利和利益都將得到保護。對本規則中“依法保護”的意義，應從以下兩個方面加以理解：一方面，這一表述與中國現行憲法第5條體現的“依法治國”原則以及第33條第3款形成的“國家尊重和保障人權”原則相契合，應被視為這兩項憲法基本原則在反分裂國家領域的具體體現。另一方面，對“依法”應作廣義理解，即此處的“法”應被理解為各項有利於保護台灣同胞權利和利益的法律規範，不僅包含中國現行法律規定，還應包括香港和澳門兩個特別行政區的法律規定，同時，亦應包含國家在特定條件下為保障台灣同胞合法權利和利益新制定的專門性法律。三、《反分裂國家法》第9條的外部構造欲使一個單獨的法律條文發揮其應有的規範效力，即應將其與本國法律體系以及國際法體系內的相關法律規範相結合，以體系化的方法，完成其外部構造的建構。就《反分裂國家法》第9條而言，要完成其外部構造，需着重分析該條與中國現行憲法有關條款、中國其他法律有關條款和與之相關的國際法規範之間的邏輯關聯。(一)第9條與中國現行憲法的規範關聯憲法是國家的根本法，在國家法律體系中具有最高地位和最高法律效力，也是《反分裂國家法》的立法依據，對《反分裂國家法》所有條文的理解與使用，都應當遵循憲法所確立的原則。對《反分裂國家法》第9條規範構造的理解，離不開對中國現行憲法相關條文(如憲法序言第九自然段、憲法第33條、憲法13條等)與其規範關聯的分析。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-82-第一，《中華人民共和國憲法》序言第九自然段為《反分裂國家法》提供了根本法層面的立法依據，第9條亦是對這一規定的具體化。憲法序言不僅具有規範性質和法律效力，甚至還具有比憲法正文條款更高的形式效力。8憲法序言第九自然段規定，“台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分。完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”這是《反分裂國家法》的直接立法依據。本段莊嚴宣示了台灣同胞是中國人民一部分，同樣承擔着完成統一祖國的大業的神聖責任。在實施《反分裂國家法》第9條的過程中，必須貫徹憲法序言第九段的精神，不僅要充分保障台灣平民的生命財產安全等正當權益，還應當為台灣同胞主動促進國家統一創造條件，使其得以與大陸人民一同履行完成祖國統一大業的歷史使命。第二，《中華人民共和國憲法》第33條第3款的人權保障條款為《反分裂國家法》第9條提供了價值指引。憲法第33條第3款明確規定，“國家尊重和保障人權”。這一規定明確了國家對待人權的基本立場和態度，為中國人權保障法律體系的構建提供了原則性指引。台灣同胞是中國人民的一部分，儘管受到兩岸政治對立的影響，大陸和台灣的法律制度無法在對方領域內獲得有效實施，但這並不影響憲法對台灣地區的主權效力，亦不影響憲法對台灣同胞基本人權的保障立場。從此意義上講，《反分裂國家法》第9條，應當被視為憲法第33條第3款在反分裂國家領域特定時期的具體化。因此，《反分裂國家法》第9條的實施，應當遵循“國家尊重和保障人權”的基本精神，以此作為解釋和適用這一條款的重要憲法依據。第三，《中華人民共和國憲法》第13條的公民私有財產權保護條款為《反分裂國家法》第9條提供重要規範支持。憲法第13條規定“公民的合法私有財產不受侵犯”，該條與《反分裂國家法》第9條在保障台灣同胞財產權益的問題上具有內在的一致性，應視為《反分裂國家法》第9條的上位規範之一。儘管海峽兩岸長期處於政治對立狀態，但這種對立並不影響大陸和台灣的主權統一性，憲法當然對包括台灣同胞在內的全體中國人民具有法律效力，也當然應保障台灣同胞的合法私有財產權利。因此，從規範關聯上看，《反分裂國家法》第9條中對台灣同胞“生命財產安全和其他正當利益”的保護，應視為對憲法第十三條的具體化。(二)第9條與中國其他法律的規範關聯《反分裂國家法》第9條對台灣平民和在台外國人的保護是普遍而全面的，相應地，其必然與中國各個法律部門中的眾多法律發生廣泛的聯繫。囿於論文篇幅，本文僅就與該條規範關聯最為緊密的《戒嚴法》、《台灣同胞投資保護法》等法律規定的規範關聯展開示例性分析。《戒嚴法》是緊急狀態下，公民較之於平常時期履行更多法律義務的法律依據，同時也是國家機關行為的主要法律依據，在緊急狀態下法治體系正常運轉所不可或缺的一部重要的憲法性法律。9《反分裂國家法》第9條為《戒嚴法》的實施劃定了一定程度的限制條件，後者亦為前者的實施提供了相應的制度框架。一方面，在國家採取非和平方式及其他必要措施的過程中，國家可以依法宣佈在包括台灣在內或國內任何地區實施戒嚴，從而在一定期間內限制台灣同胞的部分基本權利。但這種限制應遵循《反分裂國家法》第9條的規定，盡最大可能保護台灣平民和在台外國人的正當權益，以及台灣同胞在中國其他地區的合法權益。因此，戒嚴實施機關應當綜合考量各種因素，合理確定戒嚴措施的範圍和程度，以避免不必要的損失。另一方面，在國家採取非和平方式及其他必要措施的過程中，國家為落實《反分裂國家法》第9條對台灣同胞合法權益的保障需要，亦應按照《戒嚴法》規定的相關

論《反分裂國家法》的規範構造-83-戒嚴措施、管制措施、財產性權利補償措施等，構建特殊時期台灣同胞權利的制度性保障機制。《台灣同胞投資保護法》是中國最早制定的專門規定台灣同胞投資保護問題的法律規範，是大陸涉台經濟立法的重要里程碑。10這部法律規定了多種對台灣同胞投資的保護和優惠措施，然而，在非和平條件下，尤其是在可能出現的戒嚴時期，這些措施是否應當繼續實施，成為其與《反分裂國家法》第9條相關聯的重要連接點。《反分裂國家法》第9條後段所規定的“台灣同胞在中國其他地區的權利和利益”，自然包括台灣同胞在中國其他地區的投資利益及其所享受的優惠措施，國家對此應當依法保護。另一方面，《戒嚴法》第三章所規定的戒嚴措施並不包括限制投資和轉移財產，故在戒嚴期間，國家亦不應當阻礙台灣同胞將其投資收益和其他合法收入滙回台灣地區或者滙往境外。當然，對於確有證據證明的企圖通過清算和轉移財產以破壞市場秩序、擾亂社會治安的行為，戒嚴實施機關和其他有關機關得依《戒嚴法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規予以制止和懲戒。除上述兩部法律外，與《反分裂國家法》第9條關聯較為密切的法律法規還有《國防動員法》《中國公民往來台灣地區管理辦法》《治安管理台灣香港澳門居民在內地就業管理規定》等法律法規，本文不再逐一展開。(三)第9條與國際法有關規定的規範關聯近年來，國際人權法的不斷發展使得原本完全不具有國際法正當性的干涉行為，在“人道主義干涉”、“保護的責任”等理論依據的支持下，完成“合法化”包裝。在冷戰後，以美國為代表的西方國家，先後通過構建“干涉的權利”和“保護的責任”兩套人道干涉話語體系，強化了人道主義干涉的道義性與合法性，對現行國際秩序造成了重大衝擊。在這些理論的支撐下，西方國家在對他國內政加以干涉時，多選擇具有所謂“普世價值”屬性的“保障人權”等藉口干涉他國內政。因此，在採取非和平方式解決台灣問題的過程中，國家應當重點圍繞“人道主義干涉”問題，做好相應的反干涉輿論準備。台灣問題是中國內政，即便國家在特定條件下採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂鬥爭，其所發生武裝衝突的性質亦應屬“中國內戰”，但對《反分裂國家法》展開規範構造的過程中，亦應充分考慮其人權保障功能與有關國際法條款的關聯，以便形成一系列既能夠體現我方在這一過程中充分尊重和保障人權，又明確台灣問題內政屬性的話語表述方案，做好對外部勢力採取“人道主義干涉”的預先應對。考察武裝衝突法的發展，目前，這一國際法規範已呈現出適用範圍擴展到內戰領域的趨勢。1949年日內瓦四公約兩項附加議定書的正式生效，標誌着國際武裝衝突法的調整範圍已擴展到包括非國際性武裝衝突在內的所有武裝衝突行為。《反分裂國家法》第9條與國際法有關規定的關係，可從其與《日內瓦四公約第二附加議定書》的關係之中加以考察和分析。一方面，《反分裂國家法》第9條與《日內瓦四公約第二附加議定書》體現的基本精神相一致，應視為對《日內瓦四公約第二附加議定書》的間接適用。雖然中國已加入《日內瓦四公約第二附加議定書》，但欲使之在國內產生效力並得以實施，還需要經過適用的過程。國際法在國內適用的方法有多種，大體上可以概括為直接適用和間接適用兩類。與世界上絕大多數國家一樣，中國對國際法的國內適用既有直接適用，也有間接適用。《反分裂國家法》第9條不僅與《日內瓦四公約第二附加議定書》在保護平民的基本精神上趨於一致，而且可以涵括後者設定的保護平民的多數措施，因而可以視為對後者的間接適用的一部分。另一方面，《日內瓦四公約第二附加議定書》在一定條件下可以成為國家解釋和適用《反分裂國

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-84-家法》第9條的規範參照。《日內瓦四公約第二附加議定書》作為國際武裝衝突法的一部分，只能為非國際性武裝衝突中的平民設定最基本的、十分有限的制度性保障，而《反分裂國家法》第9條立基於一個中國原則和人道主義精神，堅持將台灣同胞作為中國人民的一部分，賦予了他們更為全面、更為有力的權利保障，並進而惠及在台灣的外國人。從此意義上看，第9條的保護力度較之於《日內瓦四公約第二附加議定書》而言更強，更加能夠體現國家尊重和保障人權的基本立場。但是，相對於《日內瓦四公約第二附加議定書》較為詳細的規定而言，《反分裂國家法》第9條的規定略顯抽象。因此，在未來該條進入法律適用程序時，難免出現解釋和適用的標準模糊問題。由於中國已加入《日內瓦四公約第二附加議定書》，且《反分裂國家法》第9條所體現的人權保障精神與該議定書相一致，因此，在未來解釋和適用第9條時，可以在一定條件下，將議定書的部分內容作為規範參照。由此，國家在採取非和平方式及其他必要措施時，亦可最大程度體現出尊重國際條約的誠意，以利於國家在反對外部勢力干涉台灣問題時，完善以法律規範為核心的話語表達體系。四、結語《反分裂國家法》第8條與第9條共同構成“採取非和平方式及其他必要措施”展開反分裂國家鬥爭的法規範依據，這兩個法律條文不僅對國家採取措施展開反分裂國家鬥爭提供了明確的授權依據，也在客觀上為國家機關實施上述措施劃定了法律邊界。《反分裂國家法》第9條不僅在一定程度上強化了第8條實施的法理正當性，更通過引入權利保障性規範，為國家在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的過程中，有效安定台灣民心、分化瓦解“台獨”分裂勢力、遏制外部勢力干涉等奠定了規範基礎。本文嘗試以規範分析法，對《反分裂國家法》第9條的規範構造展開初步探索，這種探索既是通過對《反分裂國家法》規範內涵解釋和體系化的方式，完善中國反分裂國家鬥爭法律機制的必然需要，也是通過法規範研究，強化《反分裂國家法》“法屬性”的必然需要。當然，作為一部具有高度政治性的法律規範，對《反分裂國家法》適用問題的研究仍有待進一步展開。[本文係2017年國家社科基金青年項目“遏制台灣當局南海政策‘去中國化’的法律策略研究”(項目批准號：17CZZ037)的成果。]註釋：1王兆國：《關於〈反分裂國家法(草案)〉的說明》(2005年3月8日在第十屆全國人大第三次會議上)。2雷磊：《法律體系、法律方法與法治》，北京：中國政法大學出版社，2016年，第49頁。3祝捷：《“一個中國”原則的法治思維析論》，載於《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2016年第2期。4[德]卡爾．拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京：商務印書館，2013年，第205頁。5同註1。

論《反分裂國家法》的規範構造-85-6同註2。7周江：《論武裝衝突法中的區分原則》，載於《現代法學》，2012年第3期。8黃惟勤：《論我國憲法序言的法律效力》，載於《法學雜誌》，2010年第2期。9莫紀宏：《中國緊急狀態法的立法狀況及特徵》，載於《法學論壇》，2003年第4期。10彭莉：《兩岸互涉性經濟立法：演進路徑、框架構成及待遇問題》，載於《當代亞太》，2008年第4期。

∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授-86-現代社會中專業人士的地位和作用越來越突出。現代社會科技高度發達、專業分工日益豐富、競爭激烈，要適應社會快速運行和競爭帶來的挑戰，就要充分依靠知識和智能的主要載體──專業人士，依靠對客觀規律的理性認識和對機遇的合理把握。為了適應澳門向不同社會階段的遞進，強調社會結構專業化，建設科學理性的專業資格制度是有必要的。《澳門基本法》第129條對澳門專業制度進行了規範，為澳門特別行政區的專業制度發展提供了基本制度要求，是澳門專業制度的法治基石。一、《澳門基本法》第129條的規範內涵專業制度是指對特定職業的專業資格和執業資格進行評審和頒授，以及對有關的職業活動進行監督和管理的制度。1社會上有些職業，如律師、醫生、建築師、會計師、教師等，通常要經過有關學科的系統訓練和考試，方可取得一定的學歷資格，即專業資格，有了專業資格還必須通過一定的職業實踐，經有關機構認可後才能取得從事相關職業的資格，即執業資格。《澳門基本法》第129條規定，“澳門特別行政區政府自行確定專業制度，根據公平合理的原則，制定有關評審和頒授各種專業和執業資格的辦法。在澳門特別行政區成立以前已經取得專業資格和執業資格者，根據澳門特別行政區的有關規定可保留原有的資格。澳門特別行政區政府根據有關規定承認在澳門特別行政區成立以前已被承認的專業和專業團體，並可根據社會發展需要，經諮詢有關方面的意見，承認新的專業和專業團體。”可見，《澳門基本法》對澳門特別行政區的專業制度作出了具體明確的規範，主要包括以下幾個方面。第一，澳門特區政府自行確定專業制度，制定有關評審和頒授各種專業和執業資格的辦法。這個規定一方面保障了澳門特區政府在專業制度方面的高度自治權，另一方面也意味着澳門特別行政區專業制度問題屬於特區政府的責任。也就是說，政府有義務也有責任對社會專業管理問題提供有效的制度規範。從世界範圍看，制度化建設是各國專業工作運行和發展的重要基礎。沒有一整套的制度體系，專業工作是無法建立，無法運行，也無法發展的。回歸後澳門特區政府有義務在原有制度框架基礎上結合澳門實際制定出符合社會需求的專業管理制度，以促進社會更加健康和諧地發展。第二，澳門特區政府需要根據公平合理原則設置專業制度。儘管確定專業制度是澳門特區政府的職權範圍內的事務，但也要受到法律的約束，《澳門基本法》明確要求政府應當根據公平合理原則處澳門專業制度的法治基石李燕萍∗

澳門專業制度的法治基石-87-理專業制度問題。由於歷史原因，原澳葡政府在評審專業資格時，凡具有葡萄牙學歷和文憑者，當然可獲專業資格。而非葡學歷和文憑者，有的要認可學歷，有的還要求再培訓，方可獲取專業資格，沒有體現一視同仁，欠缺公平。2所以澳門特區政府在制定評審和頒授專業、執業資格的辦法時，一定要堅持公平合理原則。此外，無論澳門特區政府如何制定評審和頒授專業和執業辦法，過去已經取得的資格，可以保留，已經獲得承認的專業和專業團體繼續承認。這個規定也充分體現了公平合理原則，對澳門特區政府成立之前已經獲得承認的專業和專業團體予以尊重，保障他們的利益，維護專業發展的連續性和穩定性。第三，澳門特區政府可以根據需要承認新的專業和專業團體。這項規定主要為未來新型專業的出現預留了制度空間，為澳門專業制度的發展提供了全新的機會。但是，新興行業是否需要專業資格認定是一個社會發展的問題，取決於社會各界對該行業的理解與認識，如果人們普遍認為需要使用專業制度來規範與約束新興行業，就可由政府根據具體情況制定有關的新興行業的專業制度法律規範。一般認為能掌握某一學科的基本理論和方法，有相關的學科訓練，有較為嚴格的專門化研究領域和專業界限，運用同一套詞滙、方法、文獻、權威和規範，可以進行學科上的自我辨認的就是專業主義精神。3專業主義最初強調的是學術歸學術，政治歸政治，反對學術之外的政治、金錢勢力對知識的產生和傳播肆意干預，具有爭取知識民主的意義。專業制度包括專業資格確認和執業資格授予兩個方面。專業資格是指經過一定的專門知識的教育和培訓，考核合格，經申請確認其具備從事某一職業的能力。如律師、醫生、工程師等首先要有專業資格。執業資格是指具備專業資格者經申請被授予從事某一專門職業的工作，並有承擔法律責任的能力。在澳門有專業資格不等於可以執業，專業資格只是取得執業資格的條件。二、回歸後澳門專業制度建設情況回歸以來，澳門在原有的專業制度法律框架上進行了各方面的制度建設，其中以醫療、社工等領域的專業制度建設較為社會各界關注，下面結合這些領域的法制情況進行討論。澳門社會福利事業歷史悠久，早期主要以民間慈善團體舉辦救濟活動為主，隨着澳門新移民數量的激增，社會服務無論在類別上還是機構數量上都有大幅增加，逐漸發展成為在政府與民間緊密合作模式下的多元化社會服務體系。4社會工作本質上是一種專業活動，用以協助個人、群體或社區強化或恢復能力，以發揮其社會功能，並創造相應的社會條件。隨着社會發展，市民對社會服務專業化的需求日益增加。回歸後社會普遍認同社工領域設立認證制度，促使社工邁向專業化，保證並提升整體社會工作者服務專業素質及能力水平，有利於維護服務使用者、大眾的利益，能夠提高社會工作者的專業形象、地位，加強公眾對社會工作者的認受性。專業社會工作是以專業化的方式向有需要的個人、家庭、社區、組織等提供相關社會工作服務的行動體系。在現代社會中，專業社會工作是一套穩定的行動體系，包括了專業社會工作者的人才培養、資源保障、服務提供等環節的行動，而所有這些行動都要在一定的制度體系下完成。在現代社會中，專業社會工作面對的是個人和社會常規性、持續性和具有一定複雜性的需要，必須要有穩定、持續和高水平的服務供應體系。因此，必須要建立一整套的制度體系來保證專業社會工作服務的持續性供給，並達到社會所需要的專業化服務質量和水平。當代

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-88-社會中的專業社會工作應該是一套建立在法律法規基礎上的基本社會服務制度體系。其法律體系既規範着專業社會工作者的職業行為，也規範着政府和社會建構和發展專業社會工作的責任。5為推動社會工作者專業制度的構建工作，澳門特區政府先後在社會工作委員會設立兩個專責小組，並舉行兩次公眾諮詢。在聽取和綜合相關政府部門、團體、業界意見，以及參考多個國家和地區的實踐經驗基礎上，2017年行政會完成討論《社會工作者專業資格認可及註冊制度》法律草案，法案建議採取“先認可資格，後註冊”的模式，由社會工作者專業委員會處理社工資格認可，社工局處理註冊，通過資格認可及註冊以後，才能以社工職銜在私人實體提供服務。社會工作局將負責建立和更新社會工作者數據庫，資格獲認可者及已註冊者的資料均會載入數據庫。而為保障服務使用者的考慮，社會工作局更會以適當方式公佈並適時更新註冊社會工作者清單。制定有關社工的專門法規，切實提高社會職業地位，明確社工人員權利義務，保障社工人員合法權益是澳門社會工作領域專業制度建設的核心與關鍵內容。如果說澳門社工專業制度的建設是一個從無到有的過程，那麼醫療領域的專業制度建設就是一個統一規範的更新過程。由於歷史原因，澳門公立醫院和私人醫療機構的醫療人員各自受到不同的法律規範，其中規範私人領域醫療人員的第84/90/M號法令生效至今已超過27年。2016年立法會通過的《醫療事故法律制度》已經生效，需要在法律層面進一步更新和整合從事提供醫療服務的活動，以涵蓋政府和私人領域的醫療人員。為配合社會的發展，響應市民對高質素醫療服務的需求和期望，有必要擬訂一套同時適用於本澳公、私營醫療人員的專業資格及執業註冊制度，以統一專業資格准入標準和執業註冊的條件。統一規範全澳公私營醫療人員的資格認可標準有助澳門與國際接軌，確保執業水平和規範醫療人員的專業行為對保障公眾健康發揮積極的作用。為此，2018年立法會一般性通過《醫療人員專業資格及執業註冊法律制度》法案，法案統一規範全澳公、私營醫療專業人員的執業資格認可標準，確保醫療人員的執業水平。新的法律將建立包括專業資格考試、實習、持續專業發展學分等機制，確保醫療人員的執業水平，提升醫療服務的專業性和認受性，並通過建立紀律制度規範專業行為保障市民的健康，促進醫療專業的發展。值得注意的是，由於香港對本地醫療資源與資金的虹吸效應，澳門面臨着難以吸引、留下高素質醫療衛生人才的困境，同時由於人群規模小、某一類疾病特別是複雜疾病的患病人數小等客觀原因，也導致無法供養起能夠診治疑難疾病的高水平醫生。6需要更多地借力於周邊地區的醫療服務系統。此外，由於人口老齡化顯著，慢性疾病發病率上升，這一發展趨勢使得基礎醫療保健、健康管理、長期照護等方面的需求快速增加，對不同類別醫療服務之間的合作、銜接提出了更高的要求。因此，澳門醫療專業制度的設計不能僅僅強調對高端醫生專業要求，更應當着眼於激活現有醫療人員的學習力與競爭力，提升醫療衛生人員的整體專業素養為目標，真正服務於澳門市民大眾的醫療需要。三、澳門特別行政區專業制度的主要司法案例澳門專業制度建設的另一個重要場域是律師行業。與其他行業相比，回歸前澳門的律師專業制度建設較早。回歸後除了基本法外，還有《律師通則》、《職業道德守則》和《律師入職規章》等一系列法律對律師入職、職業活動、紀律和權利義務等作出規定。7律師業內人士也認為現行法律對於澳

澳門專業制度的法治基石-89-門律師業給予很大的保障和支持，期望將來對相關法律作出修改時能繼續朝這方面發展，使澳門律師業繼續為澳門的未來發展提供優質服務。8在澳門，律師公會是一個具有公法人地位的專業團體。事實上，對於《澳門基本法》第129條的規定，律師公會意見認為回歸前後澳門只有一個公共團體，即澳門律師公會，因此，《澳門基本法》第129條應該專指律師公會。9這個意見雖然並不準確，也未得到社會的普遍認同，但是卻一定程度上反映了澳門律師業在專業建設方面起步較早，較為注重專業化發展的事實。也許正是因為律師業的制度規範相對比較豐富，回歸後澳門出現的有關專業制度的司法判例也主要出現在這個領域，通過對具體案例的考察可以更加直觀體會到《澳門基本法》第129條對澳門專業制度建設的意義。澳門中級法院的第664/2013號裁判書和第775/2014號裁判書先後對專業資格問題進行了裁決。前一個案例是律師公會拒絕澳門科技大學學生申請註冊實習律師引發的糾紛，後一個案例是律師公會拒絕華僑大學法學士參加澳門實習律師錄取考試的案件。這兩個案件的共性都在於律師公會質疑申請人的專業資格，也就是學歷資格，而拒絕授予相應的執業資格所致。在這些案件中，法院比較細緻地區分了專業資格和執業資格的管理與監督權限。法院認為，既然行政當局向大學發出了開辦法律課程及授予法律學士學位的許可，就不可能不認可由其所授予的法學士學歷，換言之，本地大學的學歷認可屬於政府權限，律師公會不具有審查學歷方面的自由裁量權。同樣，大學的法學士學位是否具有說服力，以及相關學歷是否具備在澳門從事法律工作的能力，是監管澳門高等教育的公共部門的責任，律師公會不能取而代之。從傳統行政法學重視的法解釋學角度看，澳門中級法院在這些案例中對《澳門基本法》第129條的公平合理原則做出了較為適宜的理解。“立法者在設立澳門律師入職制度時已經考慮到外地法學士學位與本地法學士學位的差異性，做出了不同對待，要求非本地法學士須修讀律師公會主辦的先修課程，或接受測試合格後才可進入實習，本地法學士則可直接進入實習。那麼審核上訴人的學歷應否獲得認可時，不應再以教授澳門法律課時過少作為裁量考慮，否則立法目的將受到破壞，相關規定也變得沒有任何意義。”10顯然，法院認為律師公會對報考人施加過於苛刻的審查標準，不符合《澳門基本法》要求的公平合理原則。就整個體制運行的政策和策略層面來看，這些案例展示了相關行業的專業准入方面的制度不足，應當從整體制度的角度探究事件過程中各種權力機關的互動和背景，進而思考制度變革的方向。回顧澳門律師業的發展歷程，不難看出回歸前澳門的律師行業一直由葡萄牙人和土生葡人壟斷，因為澳門司法官(法官與檢察官)均由葡萄牙派駐澳門，使用葡文審判案件，書寫訴狀，葡文為官方語言，只有懂得葡文的人才能進入律師行業，直到1990年代也只有幾位華人律師。澳葡政府對於律師業的管理採取了“自由職業傳統”模式，不直接監管律師業，將管理職能轉移給具有公法人地位的律師公會。回歸後，按照《澳門基本法》要求，澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文。隨着中文立法增加，華人參與律師業的人數也越來越多，澳門特區政府有必要從整體制度的方向探討回歸後律師業各種參與力量的互動情況，主動地思考律師專業制度的變革方向，努力地承擔起相應的監管責任，為澳門法治社會建設提供更為適宜的制度安排，建設和諧美好社會。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-90-四、結語一般而言，設定必要的專業制度，例如律師、建築師、醫生等職業，不僅對提升居民的生活素質有意義，而且還是社會結構轉型升級的重要環節。專業制度能夠更好地引導人們遵從專業規範，獲得較為優質的生活環境與水平。但是，也要防止專業制度可能存在的弊端。澳門地域狹小，人口稠密，專業佈局較為簡單，政府比較容易掌握行業數據與信息，為此，由政府制定與實施相應的專業制度是比較合適的，同時有利於政府在公平合理的基礎上制定符合本地實際需要的專業資格制度，促進社會的發展與進步。回歸以來澳門特區政府根據基本法的規定不斷地推進本地各個領域的專業制度建設，引導澳門特別行政區的專業制度發展，創建一個尊重專業精神，同時富有活力的新澳門。註釋：1楊允中：《澳門基本法釋要》(2011年修訂版)，澳門：澳門基本法推廣協會，第185頁。2駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第387頁。3徐賁：《知識分子與專業主義》，載於《經濟觀察報》，2013年7月27日。4婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第174頁。5關信平：《論當前我國專業社會工作的制度建設》，載於《國家行政學院學報》，2017年第5期。6王震：《澳門醫改，何去何從？》，載於環球網，2016年5月19日訪問。7李煥江：《澳門律師業概況和發展機遇》，載於《澳門日報》，2017年10月25日。8鄭成昌：《回歸前後規範澳門律師業的法律淵源》，載於《澳門日報》，2017年5月17日。9同上註。10《中院指律師公會不合理使用自由裁量權，內地律師被拒錄取試勝訴》，載於《澳門日報》，2016年5月20日。

∗澳門大學法學院博士研究生-91-證據方法是當事人用於證明證據目的物或法官藉以確信證據目的物之真偽的有形物。澳門現行民事訴訟的證據方法制度是繼受葡萄牙的規定發展來，具有濃厚的大陸法系特點。宏觀上，立法上採用封閉的立法模式，將證據方法類型法定化。微觀上，澳門現行民事立法中規定了八種證據方法，證據方法種類繁多，類型多樣。本文從上述兩個層面對澳門民事訴訟證據方法的相關制度進行討論，認為澳門對民事訴訟證據方法採用的封閉立法模式具有一定的弊端；同時，將推定、鑒定、勘驗視為獨立的證據方法欠妥。一、概念的界定：何謂證據方法？概念是構成任何一門學科或者一種討論的前提與基礎。對任何一個法律命題作出討論之前，有必要釐清命題的核心概念。概念如果模糊不清，將難以對問題展開充分有效的討論。就本文的論題──評析澳門民事訴訟的證據方法而言，證據方法是一個核心概念。只有釐清了何為證據方法，才能在澳門民事訴訟這個具體的法律語境中對它展開進一步的分析與討論。關於證據方法，理論上眾說紛紜。內地學者張衛平將其定義為是“法官為了獲得判決的基礎材料，可以直接通過法官感官作用加以調查取證的對象物，它可以分為人證與物證，人證又可以分為證人、當事人、鑒定人，而物證則包含文書與勘驗標的物。”1占善剛、劉顯鵬認為證據方法是指“能夠被法官基於五官作用而感知，並能夠進行證據調查的有形物(人或物)，根據載體的不同，證據方法可分為人的證據方法和物的證據方法。”2日本學者松岡義正指出，“證據方法者，即就證據目的物之事項，為得審判官確信證據目的物之真否所利用之物體也。”3在證據方法中，“尚含有以舉證者為見地與以審判官為見地之義，基於舉證者之見地之證據方法，即為舉證者欲使審判官獲得確信所利用之方法；基於審判官之見地之證據法，則為審判官期得確信所利用之證據方法。”此外，證據方法中，“尚有為認識事物之物體與為證言，鑒定，當事人受訊問之供述、證書之內容、檢證之二義”4。中村英郎則認為證據方法是調查證據中成為調查對象的有形物，具體可分為人證和物證。其中，證人、鑒定人、當事人本人屬於前者，文書、勘驗目的物屬於後者。5雖然表述不一，但從上述學者的定義，可窺探出當前學理上對證據方法這一概念已達成的若干共識：所謂證據方法，是當事人用以證明證據目的物抑或法官藉以確信證據目的物之真偽的有形物。證淺析澳門民事訴訟證據方法陳怡∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-92-據方法具有如下本質特徵：第一，證據方法是一種有形物，即能被法官基於五官作用而感知的人或物；第二，證據方法的作用旨在證明證據目的物，它是法官在審判中對有關案件事實獲得認識的淵源。下文將基於上述對證據方法的認識對論題展開討論。二、澳門民事訴訟語境中的證據方法眾所周知，歷史上澳門曾是葡萄牙長期實行殖民管治的地方，鑒此，澳門的法律制度主要也是源自葡萄牙。雖然回歸過渡期間，在法律本地化的進程中，澳門對包括《民法典》和《民事訴訟法典》在內的有關法律已經根據實際情況作了相應的修改，但總體而言，其中的法律制度還是繼受了葡萄牙有關規定，因此，對澳門現行民事訴訟證據方法的考察要先回溯到葡萄牙的有關立法中。(一)澳門民事訴訟證據方法的前世眾所周知，由於歷史的原因，澳門於19世紀中葉時開始淪為葡萄牙的殖民地。葡萄牙對澳門實行殖民統治之後，該國的有關法律也陸續被延伸適用至澳門。具體就民事法律方面，1867年，葡萄牙的第一部民法典誕生，1869年11月，葡萄牙將其該民法典延伸適用至澳門。該民法典總共有民事能力、權利的取得、所有權以及權利的侵犯及其救濟四卷，第四卷“權利的侵犯及其救濟”第二編為證據的相關規定，其中，第2407條對證據方法作了總括性的規定。該條規定，民法典認可的證據方法有七種，具體包括當事人自認、勘驗、書證、既判案、人證、推定、宣誓。620世紀中葉時，受德國民法理論的影響，葡萄牙開始對其民法典進行修訂，並於1967年頒佈了新的民法典。1968年8月，該法典開始在澳門延伸適用。葡萄牙1967年《民法典》深受德國民法典編制與體例的影響，總共設立了總則、債法、物法、親屬法、和繼承法五編內容。其中，該民法典在總則第四分編(權利之行使及保護)第二章對證據作了專門的規定，但在這部民法典中，立法上不再對證據方法進行總括性的規定，僅對證據的一般規則作了規定，之後接着對推定(第二節第349-351條)、自認(第三節第352-361條)、書證(第四節第362-387條)、鑒定證據(第五節第388、389條)、勘驗(第六節第390、391條)以及人證(第七節第392-396條)的標的及證明力等內容作了規定。此外，1961年葡萄牙通過新修訂的《民事訴訟法典》，並將該法典一併延伸適用至澳門。葡萄牙1961年《民事訴訟法典》總共有四卷，其中第三卷(程序)第二分編第三章(程序指引)中分別對書證(第二節第523-551條)、當事人自認(第三節第552-567條)、鑒定(第四節第568-611條)、勘驗(第五節第612-615條)、人證(第六節第616-645條)的提出方式等相關程序上的事項作了詳細的規定。依據上述兩部法律規定，葡萄牙學者通常將《民法典》中有關證據的規定稱為實體證據法，《民事訴訟法典》中有關證據方法的規定稱為形式證據法，並認為葡萄牙民事證據制度中證據方法主要有六種：推定、自認、書證、鑒定、司法勘驗、人證。7(二)澳門民事訴訟證據方法的今生回歸後，在法律本地化過程中，澳門對包括《民法典》和《民事訴訟法典》在內的五大法典進行了相應的修改、補充和完善。雖然澳門現行《民法典》和《民事訴訟法典》是法律本地化的產物，但是有關法律制度仍然無法擺脫葡萄牙法律的印記，其中大部分的規定基本還是繼受了葡萄牙的法律規

淺析澳門民事訴訟證據方法-93-定。因此，基於該歷史因緣，澳門至今也沒有單獨的證據法典或專門的證據規則，現行關於民事訴訟證據方法的具體規定主要散見於澳門《民法典》和《民事訴訟法典》，以及有關電子商業特別法8。根據澳門《民事訴訟法典》431條的規定，訴訟中，當事人在聽證之前必須按照法官的要求在指定期限內提出證據方法，但具體而言，證據方法包括哪些，無論是《民法典》抑或《民事訴訟法典》都沒有明確予以指明。就證據制度的相關規定來看，無論是體例安排抑或具體的法律規定，澳門《民法典》和《民事訴訟法典》基本上沿襲了葡萄牙《民法典》與《民事訴訟法典》中的規定，除了個別處有一些細微的改動，內容基本上與葡萄牙《民法典》及《民事訴訟法典》的規定沒有太大差異。有關證據概念、舉證責任規則的一般規定及各種證據方法價值的規定仍保留在澳門《民法典》第一卷(總則)第二編(法律關係)第四分編(權利之行使及保護)第二章(第342-390條)，具體的內容還是包括一般性規定(第一節)、推定(第二節)、自認(第三節)、書證(第四節)、鑒定(第五節)、勘驗(第六節)、人證(第七節)；而涉及相關證據方法的舉證、審查事項的程序性內容則依然保留在《民事訴訟法典》第三卷(普通宣告訴訟程序)第一編(通常訴訟程序)第三章(訴訟調查)第441-548條。與葡萄牙民事訴訟法典稍有不同的是，澳門《民事訴訟法典》在保持法律條文基本不變的基礎上將葡萄牙1961年《民事訴訟法典》中“當事人自認”的標題表述改為了“透過當事人陳述之證據”。(三)澳門民事訴訟證據方法的特點從澳門民事證據方法立法淵源及其沿革的探討，可歸納出澳門民事訴訟證據方法的若干特點：1.證據方法種類繁多、類型多樣澳門沒有統一的證據法典，有關民事證據制度主要規定在澳門《民法典》和《民事訴訟法典》，以及電子商業特別法。雖然現行法典中沒有條文明確規定證據方法具體包括哪些，但是基於澳門與葡萄牙在法律制度上的沿襲與繼承關係，從前述對葡萄牙民事證據法律制度的考究，結合澳門《民法典》和《民事訴訟法典》的有關規定，可從兩方面對澳門現行法律中的民事證據方法進行歸納。其一，繼承和沿襲葡萄牙民事證據立法制度而來的證據方法，這包括：推定、自認、書證、鑒定、勘驗、人證、物證。特別要指出的是，葡萄牙1961年《民事訴訟法典》第518條規定了當事人可以提交動產或者不動產作為證據，並且不妨礙就該動產或不動產採取鑒定或透過勘驗的證據。澳門回歸後，民事訴訟法保留了該條規定(澳門《民事訴訟法典》第441條規定)。從文義解釋來看，該條文中提及的動產、不動產，除了指用以再現或顯示人、物或事實之文書外，還可以理解為包括以其外部特徵、存在狀態或物質屬性來證明案件事實的物證。由此可見，立法上是允許當事人提交物證的，但不知是否是受大陸法系關於物證通常是作為鑒定、勘驗對象存在觀點的影響，法律上一直沒有像其他證據方法一樣，將物證單列作專門規定，儘管如此，並不影響該條立法確立的物證也可作為一種證據方法的效力。其二，澳門回歸後，在法律本土化和現代化過程中修改有關立法，補充增加的證據方法。這個主要是指澳門《民事訴訟法典》在第三卷(普通宣告訴訟程序)第一編(通常訴訟程序)第三章(訴訟調查)第三節規定的“透過當事人陳述之證據”。從具體內容來看，澳門該部分的規定(第477-489條)基本上也是繼承與沿襲了葡萄牙1961年的法律規定，不同的是，葡萄牙1961年《民事訴訟法典》當時將該部分內容概括規定為“當事人自認”，但澳門回歸後，在保留法條內容的基礎上將標題修改為“當事人陳述之證據”。就內容來看，當事人陳述之事實既包括當事人在訴訟中的自認，又包括了法官就

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-94-案件事實詢問當事人所獲得的陳述，因此，當事人陳述應當是澳門《民事訴訟法典》突破葡萄牙1961年《民事訴訟法典》規定，新增的一種證據方法。綜上，筆者認為澳門當前民事訴訟證據方法有以下八種：推定、自認、書證、當事人陳述、鑒定、勘驗、人證、物證。2.從立法技術來看，立法規定具有封閉性就當今世界的立法來看，各國關於證據方法的立法模式主要有兩種：一種是封閉式的分類體系，一種是開放式的分類體系。封閉式分類體系是指“全部證據材料在法律上被劃分為幾個種類，並被賦予證據資格，凡是未納入這些類別的材料就不能作為證據”9，內地民事訴訟證據方法就是這種體系的代表；開放式的立法分類體系是指“除了法律明確表述的證據形式外，其他材料，只要具有證明力和證據能力，均可進入訴訟並作為認定事實的依據”10。澳門受葡萄牙法律傳統的影響，沒有獨立的證據法典或證據規定，在澳門《民法典》中對證據的概念及證據方法的類型及其價值作了規定，並在澳門《民事訴訟法典》中就每一種證據方法的舉證方式作了詳細規定。雖然立法上沒有明確的法律條文規定當事人在訴訟中提出法律規定以外的證據方法將不獲採納，但從澳門《民法典》第338條關於證據之約定的第2款──“在相同條件下，排除某種法定證據方法之約定或採納某種與法定證據方法不同之方法之約定均無效；然而，如規範證據之法律規定係以公共秩序上之理由為依據，則上述約定在任何情況下均屬無效”，不難窺探出澳門立法對民事訴訟證據方法的態度，即民事立法上實行的是法定證據方法制度，當事人不能自行約定使用法定證據方法以外的證據方法。因此，與眾多大陸法系國家一樣，澳門民事立法對證據方法採用的也是一種封閉式的分類體系。具體而言，這種封閉式的立法分類體系不僅體現為在民事訴訟中，當事人只能使用法律規定的證據方法來證明案件事實，並且還包括每一種證據方法的舉證方式也要嚴格遵守民事訴訟法的相關規定，如澳門《民事訴訟法典》在人證中關於證人數目限制的規定(第533條、534條)；另外，在某些情況下，某些證據方法的證明力也由法律規定，不允許法官自由心證，如澳門《民法典》在第365條第1款規定公文書具有完全的證明力，屬於完全證據。3.澳門民事證據方法的內容及規定的獨特性其一，將自認與推定視為證據方法。澳門現行民事證據法律制度的淵源最早可以追溯到葡萄牙1867年《民法典》，而就法典的制定與內容來看，葡萄牙1867年《民法典》很大程度上受到法國民法理論及法國《民法典》的影響11，這種影響在民事證據制度方面就體現為立法參照法國《民法典》的規定，將推定與自認規定為法定的證據方法12，之後無論是葡萄牙1967年《民法典》乃至澳門回歸後經本地化的《民法典》，都一直保留這個立法思想。這也是澳門民事證據方法與其他一些國家、地區不同的一個地方。13特別值得一提的是，推定最早源自古羅馬時期，當時的推定主要是作為法官在一些特定的案件中基於生活經驗，運用邏輯推理規則對案件事實進行分析判斷進而作出裁判的一個方法而存在。之後作為葡萄牙法律淵源的西哥特法也吸收了羅馬法中的推定制度，直到中世紀時期，學者普遍還是從文意上去理解推理，認為推理並不是一種證據方法，它只是特定情況下，用以説明證明案件事實的方法或手段。14直到12世紀以後，推定制度在教會法中得到了較大的發展，出現了法律推定與事實推定之分，並將推定與證明責任、直接證據和間接證據等概念聯繫起來，認為推定是基於已知事實，通過邏輯思維活動來展示另外一個事實，因此推定是證據。15LassietepartidasdeisábioDonAfonso是葡萄牙第一部法典《阿豐素律令》的重要淵源，在這部滲透着濃厚教會法思想的

淺析澳門民事訴訟證據方法-95-著作中，作者認為不僅書證和人證可以充當證據，推定也具有證據的性質，但由於它所得出的事實可能跟真相不符，因此是一種不充分的證據。16其二，人證的範圍不包括當事人。人證是各國證據法制度中較為重要的一種證據方法，但是由於歷史文化等各種原因，各國立法中規定的人證範圍也存在差別。澳門《民法典》(第386-390條)以及《民事訴訟法典》(第517-548條)中都對人證作了規定。根據澳門《民事訴訟法典》第518條規定，“凡在有關案件中能以當事人身份作陳述之人，均不得以證人身份作證言”。由此可知，澳門民事訴訟中的人證的範圍不包括當事人的陳述。與書證、人證等證據方法一樣，澳門《民事訴訟法典》在第三卷普通宣告訴訟程序中也以單獨的一節對當事人陳述作了專門規定，這亦可說明，當事人陳述是一種與人證並列存在的證據方法。三、澳門民事訴訟證據方法評析(一)宏觀層面：對封閉式立法結構的思考澳門民事立法中對證據方法的規定採取的是封閉式的體系，這不僅表現為在立法中將證據方法的具體類型法定化，還包括在在立法上對有關證據方法的提出方式甚至審查方式都作了規定，甚至還對一些證據方法的證明力作了特別的規定。從訴訟效率與公正的角度來看，採用封閉式的立法體系，將證據方法類型法定化具有一定的優點：一方面，可以在證據的收集、提取、舉證方面為當事人提供有效的指引，避免因舉證問題導致程序的拖延，同時可以避免一些證據因為舉證不當被排除在訴訟程序之外；在證據的審查、認定方面為法官提供一定的指引，幫助法官更加準確、高效認定各類證據的證明力；另一方面，法律針對每一類證據方法設置的一些調查規則某種程度上可以對法官在認定事實時享有的自由裁量權形成規制，避免法官在對證據進行審查時濫用自由心證規則。儘管立法上對證據方法採取封閉式分類體系具有一定的正當性，但是不可否認，這種立法模式也存在一些問題與弊端，如欠缺靈活性。在證據方法嚴格法定化的立法模式中，在立法沒有作出改變的之前，許多新出現的可以用於證明事實的事物或者發現事實的方法會因為缺乏法律依據，從而無法在司法實務中合法有效地使用。誠如內地一些學者在對證據方法封閉式立法體系進行批判時指出，“世界上的事物是無限的，不確定的無數人，包括現在人和後來人的認識能力是有限的，而某個時期某些確立的人們的認識能力是有限的，怎麼可以用當時立法者的認識程度限制無限的證據形態呢，這無疑將許多證據排除在證據之外”。17近年來，隨着社會科技的發展與進步，人類認知事物的方式已經發生了巨大的變化，與此相對應，越來越多的科技也運用到訴訟領域，尤其是運用到事實發現與證明領域。最顯著的例子就是，隨着科技的發展，訴訟電子化已經成為當今世界的一種潮流。而在訴訟電子化的進程中，傳統訴訟模式中證據的收集方式、提交方法乃至法官對證據的審查方式都發生了巨大的變化。如當事人、證人通過視訊設備作證接受詢問已經成為許多國家、地區在訴訟中普遍採用的一種做法，但是澳門現行《民事訴訟法典》對此沒有明確規定，因此，如果實踐中證人採用視訊作證、或者當事人透過視訊設備接受詢問、作出陳述，就可能缺乏合法性。人類認識的局限性決定了立法不可能窮盡列舉出所有的證據方法，正如一些學者所言，隨着社會的進步與科技的發展，總會有新的證據形式出現，因此，對證據方法的規定，立法要有一種前瞻的視野以及開放的態度。18

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-96-(二)微觀層面：對若干具體證據方法的思考1.推定與證據方法:推定是否屬於證據方法？推定，是指由法律規定或者法院按照經驗法則，從已知的前提基礎事實推斷出未知的結果事實(也稱推定事實)；推定通常分為法律推定和事實推定(也稱司法推定)。澳門《民法典》在證據一章的第二節(第342-344條)對推定的概念以及法律推定、事實推定作了專門規定。從立法的整體結構安排來看，推定被安排在證據一章中，而且與書證、人證等其他證據方法並列規定在同一章中，這似乎也表明，澳門民事立法上沿襲葡萄牙的規定，把推定視為一種獨立的證據方法。當今許多國家的立法中都規定了推定制度，但推定在性質上是否屬於證據方法，立法與理論上都未形成共識。19雖然包括澳門在內的一些國家與地區在立法上將推定視為一種證據方法20，但是理論上越來越多的學者傾向認為推定本身不是一種證據方法，而是一種證據法則。如台灣地區學者李學燈就認為，“推定係因該事實(作者註：基礎事實)之確立，本於法則而為另一事實之假定。故推定的性質本身並非證據，而已成為關於證據之法則。”21在訴訟中，法官通常需要借助證據來查明事實，但是由於客觀的原因，並非所有的事實都能通過證據予以證明，基於公共秩序的考慮，為了避免訴訟中因證據不足而陷入程序的僵局以及出現不合理的結果(即為了避免法官在一些事實上的任意裁決權)，立法上創設了推定制度。從哲學角度來看，推定是對事物作出的預期的、臨時的判斷，除非有相反的證明，否則這種判斷將一直被認為有效的。在論證意義上，它指的是一種令人信服的修辭；在語法層面，它實際是一種沒有確定性的命題。22以古典哲學理論為基礎，語言修辭學進一步認為推定是一個側重於社會普遍認同的事實的概念，是個相對於真實的概念，是一種以經驗準則為基礎的演繹推理，這種推理以現實和真實為基礎，建立了兩個不同事物之間的關係。23法學理論以上述兩個理論為基礎，吸收合併了古典哲學和語言修辭學對推定的定義，形成了法律理論中一般意義上的推定制度。澳門《民法典》342條規定，“推定係指法律或審判者為確定不知之事實而從已知之事實中作出之推論”。基於該法律規定，法官可以基於一個已知的事實，適用法律規定或者經驗法則，從而得出存在另外一個事實的結論。從中不難發現，法律層面的推定也吸收了古哲學及修辭學上的概念，法律上的推定也是一種演繹推理，是從已知事實作出的一種推論，並且這種推論是法官基於已知事實，適用法律或者經驗法則進行邏輯推理的結果。由此可見，本質上，推定僅僅是基於法律規定抑或生活經驗法則作出的邏輯推論或陳述，並非法官藉以發現事實真相的特定物。因此，澳門民事立法中將推定視為一種證據方法是不合理的。2.鑒定與證據方法：鑒定是否屬於證據方法？無論是英美法系，抑或大陸法系，許多國家與地區的立法中都對鑒定作了規定，但對鑒定本身的性質為如何，各國立法不一，理論上也一直爭執不下，筆者將這些觀點概括為肯定論、部分否定論以及完全否定論。肯定論是基於立法上對鑒定的明確規定，主張鑒定屬於獨立的證據方法24，如葡萄牙學者CastroMendes認為，鑒定證據是由某一專門負責收集事實資料的實體將該等事實資料轉交法官的一種證據方法。25部分否定論指出，鑒定與勘驗僅僅是輔助法官進行證據調查的方法，鑒定人的意見才是法官認定事實的依據，因此鑒定人或者鑒定結論才屬於證據方法26，如英美國家將鑒定人視為證人，因此鑒定人的意見、鑒定結論都被視為人證(專家證人)，松岡義正認為鑒定人在確定實驗規則(即特別的經驗法則)時，其為實驗規則上之證據方法。27內地民訴法將鑒定意見規定為一種獨立的證據方法，一些學者認為鑒定意見的載體為物，因此屬於物證，但就其對案件事實證明的形式而言，又

淺析澳門民事訴訟證據方法-97-屬於書證。28對此，內地一些學者也提出了相反的意見(筆者將其稱為完全否定論)，認為既然鑒定是對物證的調查，鑒定意見實質上是對物證的反映，其本身不能視為獨立的證據(方法)。29澳門《民法典》第382條規定，“鑒定證據之目的，係在有必要運用專門之技術、科學或技能之知識下、或在基於涉及人身之事實不應成為司法勘驗對象之情況下，透過鑒定人而對事實作出瞭解或認定。”鑒定實質上是一種具有專業知識的人員運用自身的專業知識，或是借助科學儀器設備對訴訟中的專門性問題進行分析研究並得出專業結論性意見的活動。形式上而言，鑒定就是在訴訟過程中用以輔助法官對有關案件事實形成認識的一種活動，或者是法官對證據進行調查的一種手段。鑒定是法官的一種認識手段、方法或活動，並非有形物，因此，澳門《民法典》及民事訴訟法中將鑒定視為一種證據方法顯然是不恰當的。根據澳門《民事訴訟法典》第507條以及第509條的規定，“鑒定人在完成鑒定措施後，需要出具鑒定報告，就鑒定標的發表意見並說明理由；鑒定人出具鑒定報告後，法官可以依職權或應當事人申請，要求鑒定人在聽證時到場並對有關提問的問題作出解釋。”由此可見，在鑒定中，法官是依靠鑒定人的鑒定意見來對案件中一些特定的事實問題形成認識。鑒定結論雖然是鑒定人對特定物證進行鑒定的結果，但鑒定結論中除了對鑒定客體(即物證)的客觀反映，還包含着鑒定人根據專業知識對特定專業問題進行分析判斷的結果，因此，一些學者以鑒定的客體為物證，鑒定結論只不過是對物證的反映為由否定鑒定結論的證據方法屬性亦是不成立的。事實上，在鑒定中，法官對某一特定事實形成內心確信最終依靠的就是鑒定人的鑒定意見。如在確認親子身份關係的案件中，法官通過鑒定人對DNA進行鑒定的結論來認定原、被告之間是否存在親子關係。在這個過程中，鑒定人的鑒定意見(結論)是法官內心確信雙方親子關係存在與否的依據。無論是鑒定報告，抑或是聽證時到場回答法官與當事人詢問的口頭意見，這些都是鑒定人鑒定意見的不同表現形式，從證據方法係法官用以確信證據目的物之真偽所利用之物的角度而言，鑒定人就是法官據以確認事實真偽之物，固應將鑒定人視為證據方法。誠如松岡義正所言，“鑒定人在確定實驗規則時，其為實驗規則上之證據方法也，固與證人為事實上之證據方法相同”。303.勘驗與證據方法：勘驗是否屬於證據方法？關於勘驗的證據屬性，理論上一直也存在多種見解：一種觀點認為勘驗就是一種獨立的證據方法，如英美法系的學者通常認為勘驗是法官到法院以外對有關場所或物品進行調查，這些場所或物品的物理特徵與待證事實有關，因此將勘查歸入物證31；另外一種觀點則認為勘驗的客體勘驗物才是獨立的證據方法，如松岡義正認為，檢驗自身係一種證據調查，檢驗物才是證據方法32；此外，還有一種觀點認為，勘驗本身僅僅是調查證據的方法，勘驗的結果才是證據方法。如台灣地區學者周叔厚認為，“勘驗是一種觀察，在法官審理事實的案件，法官自行勘驗，也是觀察事物的實況，就勘驗本身而言，固非一種證據，不過勘驗結果，則為認定事實的根據，固有證據作用者，為勘驗的結果，就其結果而言，應為一種證據。”33內地民事訴訟法中也將勘驗筆錄作為一種獨立的證據方法。澳門《民法典》第384條規定，“勘驗證據旨在使法院直接瞭解事實”；第385條規定，“勘驗之結果由法院自由判斷”。另外，根據《民事訴訟法典》第513條及第516條的規定，“如法院認為適宜，可以主動或應當事人之聲請，在尊重私人生活之隱私及人之尊嚴下，對物或人進行檢驗，以澄清對案件之審判屬重要之任何事實；法院採取檢驗措施後須製作勘驗筆錄，記錄一切對案件之審查及裁判屬有用之資料。”從上述法律規定，可看出澳門民事立法中是將勘驗視為一種證據方法的，但根據澳門《民事訴訟法典》第513、516條的規定，就語義而言，勘驗是法官為了瞭解案件事實，基於

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-98-自己的五官作用直接感知人或物的物理狀態的一種行為或活動，勘驗的對象為人或物。本質上，勘驗是法官在訴訟中對人或物進行檢驗的一種行為或活動，其本身並非法官藉以確定事實真偽的有形物，法官對勘驗對象進行勘驗好比法官詢問證人、當事人，審閱書證獲得有關認識一樣，都應當屬於對證據進行調查的一種方式，只不過這種方法由於勘驗對象之特殊性(如勘驗對象體積比較龐大)，法官需要到現場進行。因此，將勘驗作為一種證據方法顯然也是不正確的。在勘驗過程中，法官是通過自己的五官作用去感知人或物的外觀以確定真實之真偽，換言之，法官確定事實之真偽的根據是勘驗對象——勘驗物，因此，筆者較為贊同松岡義正的主張，將勘驗物而非勘驗視為證據方法。另外，需要特別一提的是，立法上雖然規定了勘驗筆錄，但就形式而言，勘驗筆錄只不過是對法官勘驗結果的一種反映；就內容來看，勘驗筆錄是對法官勘驗過程的客觀記錄以及對勘驗物的客觀反映，在訴訟中，法官據以確定事實真偽的是仍然是勘驗過程中，五官發現、感知到的勘驗物之外觀狀態或形態特徵，並非勘驗報告，因此不宜將勘驗筆錄(結果)視為一種獨立的證據方法。四、結論在證據裁判主義下，證據是現代民事訴訟的核心與基石。在民事訴訟中，無論是當事人提出主張，抑或法官認定事實作出裁判，都必須基於一定的證據。作為證明與認定案件事實的根據，證據是內容與形式的統一，亦即證據資料與證據方法的統一。大千世界，因載體不同，證據的表現形式也各種各樣。不同形式類型的證據，從收集取證到證據審查判斷方法也各不同。為了使證據在訴訟中能充分有效地得到利用，世界各國及地區立法上通常都對證據方法作了不同程度的規定，澳門亦不例外。基於前述討論，本文總結如下。(1)鑒於歷史原因，澳門民事訴訟中的證據方法制度是在繼受葡萄牙相關法律規定的基礎上發展而來，其現行民事訴訟證據方法具體包括八種：推定、自認、書證、當事人陳述、鑒定、勘驗、人證、物證。(2)受葡萄牙法律文化傳統的影響，澳門民事訴訟證據方法相關制度具有濃厚的大陸法系特點，具體表現為：第一，證據方法的規定採取封閉式的立法模式，證據方法類型法定化。第二，證據方法的種類繁多、類型多樣。第三，與一些國家、地區相比，澳門的證據方法具有獨特性，如將推定、自認視為證據方法；人證不包括當事人陳述，當事人陳述係一種與人證並列存在的證據方法。(3)從訴訟效率與公正的角度而言，澳門在立法上將證據方法的類型法定化，並在程序法中規定了各種證據方法的舉證、審查方式具有諸多好處與優點：一方面可以避免因舉證問題導致程序的拖延，另一方面還可以避免一些證據因為舉證不當被排除在訴訟程序之外；此外，還可以對法官對證據進行審查時的自由心證形成一定程度的約束。(4)不可忽視的是，澳門將民事訴訟證據方法的類型、提出方式嚴格法定化的立法模式具有欠缺靈活性的弊端──在立法未及時作出改變之前，會導致一些因社會發展與科技進步而出現的新的證據方法或者證據方法提出方式被排除在訴訟門檻之外。(5)具體到澳門民事訴訟證據方法的類型，推定本質上是法官基於法律規定抑或生活經驗法則作出的邏輯推論或陳述，並非法官藉以發現事實真相的特定物，因此不應視為證據方法；此外，鑒定與

淺析澳門民事訴訟證據方法-99-勘驗都是法官在對證據進行調查過程中輔以獲得認識的一種活動與手段，在該過程中，法官藉以確信事實真偽的有形物為鑒定人和勘驗物，因此，將鑒定與勘驗視為證據方法欠妥。註釋：1張衛平：《外國民事證據制度研究》，北京：清華大學出版社，2003年，第314-315頁。2占善剛、劉顯鵬：《證據法論》，武漢：武漢大學出版社，2013年，第23頁。3在松岡義正看來，證據之目的物有三：(1)當事人主張之事實；(2)法院可依職權調查之事實；(3)法則及實驗之法則(即法規及經驗法則)。見[日]松岡義正：《民事證據論》(上、下冊)，張知本譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第17-29頁。4同上註，第127頁。5[日]中村英郎：《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍鋒、郭美松譯，北京：法律出版社，2001年，第197頁。6筆者根據葡萄牙1867年《民法典》的內容自行翻譯，該法律規定原文為：(Artigo2407.)Osunicosmeiosdeprovaadmittidosporestecódigosão:1.Aconfissãodaspartes;2.Osexamesevistorias;3.Osdocumentos;4.Ocasojulgado;5.Odepoimentodetestemunhas;6.Ojuramento;7.Aspresumções.7CandidadaSilvaAntunesPires：《民事訴訟法入門》(第一卷)，馮文莊譯，澳門：澳門大學法學院、澳門基金會，1996年，第140-141頁；AntónioMenezesCordeiro:TratadodeDireitoCivil5.ParteGeral,ExercícioJurídico.Coimbra:Almedina,2015,p.506.8澳門特別行政區第5/2005號法律《電子文件與電子簽名》。9龍宗智:《證據分類制度及其改革》，載於《法學研究》，2005年第5期，第87頁。10同上註。11關於葡萄牙1867年《民法典》的制定與特點，見[葡]馬里奧•朱莉歐•德•阿爾梅達•科斯塔：《葡萄牙法律史》(第三版)，唐曉晴譯，北京：法律出版社，2014年，第356-364頁。12法國《民法典》中將自認、推定、宣誓視為證據方法。見羅結珍譯：《法國民法典》(下冊)，北京：法律出版社，2005年，第1002頁-1060頁。13德國、日本等國家一直不認為推定、自認屬於證據方法；中國內地則將推定和自認納入免證事實的範疇。14AnaMargaridaFariadeAndrade:AProvaporPresunçãonoDireitoCivileProcessualCivil,DissertaçãoElaboradaparaaObtençãodoGraudeMestre.UniversidadeAutónomadeLisboaLuísdeCamões,2016,pp.10-12.15Ibid.16CarlosAlbertoDabusMáluf:AsPresunçõesnaTeoriadaProva.RevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeSãoPaulo.Volume79,1984,pp.197-198.17轉引自俞樹毅、晉濤：《我國刑事訴訟證據種類的審視》，載於《蘭州大學學報》(社會科學版)，第35卷第2期，2007年，第89頁。18同上註，第90頁。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-100-19如美國加利福尼亞州證據法第600條(a)款中就明確規定，“Apresumptionisnotevidence”。20除了澳門地區，葡萄牙、法國、意大利的民法典中也都將推定看作一種證據方法。21轉引自張永泉：《民事訴訟證據原理研究》，廈門：廈門大學出版社，2005年，第316頁。22因為這種臨時性的判斷是在人們達成共識之前作出的，當出現另外一個更強有力的修辭命題時，它是可以被修改的。見FlorenceHaret:Porumconceitodepresunção.RevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeSãoPaulo.Volume104,2009,pp.725-726.23關於“推定”一詞在語言修辭學上的詳細考證，見上註，第731-733頁。24同註1，第379頁。25轉引自ViriatoManuelPinheirodeLima：《民事訴訟法教程》(第二版)，葉迅生、盧映霞譯，澳門：法律及司法培訓中心，2008年，第280頁。26同註23，第151-152頁。27同註4，第209頁。28張嘉軍、張紅戰：《我國證據種類的反思與重構》，載於《甘肅政法學院學報》，2005年第2期，第46頁。29裴蒼玲：《論證據的種類》，載於《法學研究》，2003年第5期，第46-47頁。30同註4，第209頁。31同註1，第21-22頁；沈達明編：《比較民事訴訟法初論》，北京：中國法制出版社，2002年，第285頁。32同註4，第311頁。33同註2，第151頁。

∗南京大學長江產業經濟院研究員、中國民營經濟研究會理事-101-1553年歐洲航海大國的葡萄牙商人看重澳門的優越位置，以上岸晾曬貨物為藉口，賄賂時任廣東海道副使汪柏，取得了在澳門沿海登陸的權利。葡人開始在此定居，每年向中國繳納白銀五百兩作為租金。1840年中英鴉片戰爭後，葡萄牙趁火打劫，武力佔領澳門半島附近的氹仔島和路環島，並拒絕向清政府繳納租金。1887年12月1日，葡萄牙迫使清政府簽訂先後簽訂《中葡會議草約》和《中葡和好通商條約》，規定“葡國永駐管理澳門以及屬澳之地與葡區治理它處無異”。澳門正式淪為了葡萄牙的殖民地，直到上世紀末。葡人在澳門生活及治理已近五百年，視澳門為其海外飛地，同出葡語文化一體。因此，他們打心底想牢牢管控澳門，不會有自動歸還中國的想法。沒有中共領導人審時度勢把控大局，沒有中國改革開放經濟社會發展的良好態勢，沒有愛國主義的堅定意志，就談不上去收回這塊土地，澳門就可能永遠離去。根據《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。1999年12月20日，中國政府對澳門恢復行使主權，脫離祖國母體112年的澳門回歸祖國。與解決香港問題一樣，解決澳門問題是在鄧小平“一國兩制”方針指導下進行的，鄧小平傾注了大量心血，以江澤民、胡錦濤、習近平為總書記的中共中央進行了高度原則性和充滿智慧的運作。這樣的原則和智慧來自於人民政權對祖國和人民利益的充分長遠考量。一、新中國對澳門採取“長期打算，充分利用”方針新中國成立前夕，毛澤東等中共領導人在研究建國後大政方針時確定：在原則上，中華民族的獨立解放必須完全實現，東西南北少數民族地區必須實現民族大團結，決不允許脫離祖國，台灣、海南等離島必須解放，決不能讓反動派盤踞，西沙、南沙群島都必須在中國統一版圖之中，帝國主義在華、特別是沿海城市的所有特權必須取消，一律作廢。但在實施步驟上，要按問題性質和具體歷史情況分別處理，將原則性與靈活性緊密結合在一起，以對我有利為主，使我們能夠始終處於戰略主動地位。1949年10月1日，新政協會議圓滿舉行後，以毛澤東為首的中共中央領導人登上天安門城樓，舉行開國大典，他並沒有忘記少數民族地區，將應邀而來的新疆代表團賽福鼎團長拉在自己身邊，彰祖國強大與澳門回歸的歷史必然性吳躍農∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-102-顯不可動搖的民族大團結立場。同時，對逃往海南、台灣的國民黨殘餘部隊的解決方案已經制定，林彪率領的四野已經揮師南下。更沒有忘記尚處在英國和葡萄牙政府控制治理下的香港和澳門。林彪率領的四野，是一支精銳之師，從關外打到關內，無堅不克，為解放中國的大片河山立下卓著功勳，令蔣軍聞風喪膽。1949年10月17日，四野揮師廣東，勢如破竹，這時若趁勢收回香港和澳門，可以說只是打兔子摟草捎帶着就能辦了的事。但軍事畢竟是政治的手段，是時在政治層面並非收回港澳之佳時，所以，當解放軍進抵粵港邊界時，並沒有長驅直入這兩個西方所謂“飛地”，而是勒馬深圳河，深情佇望，揮鞭而去。這絕非外交上軟弱，而是中共中央審時度勢作出的明智抉擇。毛澤東作出對港澳“不急於收回”的決策，暫時維持港澳現狀，固然讓前綫作戰部隊的將士不好理解，軍人以執行命令為天職，沒有理解不理解的問題，但中共高層是領會毛澤東的先見之明的。毛澤東要採取的是向蘇聯“一邊倒”的外交政策，倒向社會主義陣營，學習蘇聯的行政體制和計劃經濟體制，但偌大新中國，總要留有餘地與西方世界溝通和周旋，也要有通透之處，除了依靠散佈世界的海外華僑，港澳就是可以充分利用的兩個有效渠道，在美國為首的西方國家經濟封鎖的鐵壁上有着天然口子，這是中國南方奇妙的血緣性的通向西方之路，用來服務於百廢待興的社會主義建設。這一決策，不是權宜之計，而是根據形勢作出的長久謀略。中共的愛國立場堅定：澳門是中國的領土，澳門問題屬於歷史遺留問題，主張在適當時機通過談判解決這一歷史遺留問題，在未解決之前維持現狀。這樣做，十分巧妙地保持了港澳兩個能夠利用的中立港口，防止美國為首的西方國家的全面經濟封鎖，同時避免選邊站後對蘇聯的過分依賴。1950年6月，朝鮮戰爭爆發之後，充分證明中共這一決策的遠見性和正確性。所以，事過10年之後，在1959年，毛澤東指出：“香港還是暫時不收回來的好，我們不急，目前對我們還有用處。”1960年，周恩來總結過去10年工作的經驗時，代表中央對香港、澳門工作正式明確了“長期打算，充分利用”的八字方針，即暫時不考慮收復港澳，但應充分利用其特殊地位，為中國的社會主義建設、外交戰略以及對台政策服務。鄧小平有一年在會見港澳同胞國慶代表團時說：“海外關係是個好東西，可以打開各方面的關係。”暫不收回，不是放棄，而是充分利用這樣的渠道擴大新中國在海外華人中的影響力，增強凝聚力，並在與港澳人士和英葡兩國的交往中積累善意與和諧，以利於問題最終和平解決。二、中共始終堅持“和平的方法”解決澳門問題毛澤東的高屋建瓴、高瞻遠矚，不需隱瞞，可以讓世人知曉。要讓澳門全體市民吃“定心丸”，這有利於新中國對外政策的實施，有利於澳門渠道的暢通。1955年10月8日，周恩來在會見來訪的英國客人談及澳門問題時，第一次公開表明中國政府對澳門問題原則立場，他嚴肅而鄭重指出：“葡萄牙政府準備慶祝澳門‘開埠’400週年紀念，這是對中國人民的一個挑釁”。同時，他話鋒一轉，指出，“我們願意南方能夠安靜，而且既然我們主張和平共處，就要用和平的方法解決問題。我們迄今並沒有提出澳門問題，但是並不是說我們已經忘記這個問題”。60年代初周恩來代表中央提出“一綱四目”，這事實上已成為解決歷史遺留的台港澳問題的一項基本國策。

祖國強大與澳門回歸的歷史必然性-103-中國政府和平解決的決心是不容懷疑的，這也是治理一個大國的應有智慧和愛護澳門同胞的必然立場。60年代初，印度政府出兵，從葡萄牙手中奪回果阿。一些西方勢力不願意看到中國大陸與港澳的和平相處及渠道暢通，想合圍堵死中國的通路，惟恐天下不亂。借此挖苦嘲諷中國政府不如印度，是一個軟弱政府，不敢亮亮軍事肌肉武力收回澳門。既定方針不會動搖，但西方的惡語中傷和挑釁必須回擊。1963年3月8日，《人民日報》發表社論，嚴正聲明：香港、澳門這類問題，“我們一貫主張，在條件成熟的時候，經過和平談判解決，在未解決以前維持現狀”。這篇社論明確指出：“中國人民不需要在香港、澳門問題上顯示武力，來證明自己反對帝國主義的勇氣和堅定性。”1972年3月，中英兩國達成正式建交的協議。中英兩國關係正常化的聯合公報發表前5天，中國常駐聯合國代表黃華奉命致函聯合國非殖民地化特別委員會主席，重申中國政府對解決香港、澳門的原則立場。信函指出：“香港和澳門是被英國和葡萄牙當局佔領的中國領土的一部分。解決香港、澳門問題完全是屬於中國的主權範圍內的問題，根本不是通常的所謂‘殖民地’範疇。中國政府主張，在條件成熟時，用適當的方式和平解決香港和澳門問題，在未解決之前維持現狀。”同年11月，第27屆聯合國大會以99票對5票(美、英、法、葡萄牙和南非)的壓倒多數通過了相應的決議，確認了中國對香港、澳門問題的主權立場與要求，從而排除了聯合國或其他國家干預這一問題的可能性。1974年5月，毛澤東會見英國首相希思，在論及香港問題時，雙方都同意“香港在1997年應有一個平穩的交接。”81歲高齡的毛澤東，不無遺憾地對希思說：“統一這件事，我恐怕看不到了。”他指着身旁復出的鄧小平，：“這是他們的事了。”這也是毛澤東對解決港澳問題的“政治交待”。1974年4月25日，葡萄牙發生政變，薩拉查獨裁政權被推翻，葡萄牙新政權宣佈對外實行非殖民化政策，公開承認澳門是中國的領士。1976年，葡萄牙新憲法規定：“澳門是在葡萄牙管轄下的特殊地區”。1979年2月，中葡正式建交。雙方就澳門問題達成諒解，雙方對澳門問題均有表述，中國的立場是：“澳門是中國領土，定將歸還中國。至於歸還的時間和細節，可在將來認為適當時候由兩國政府談判解決。”葡萄牙表示：“葡萄牙政府原則同意中國政府的立場”。“葡萄牙憲法沒有把澳門併入葡萄牙的領土，憲法只把澳門看作是在葡萄牙管理之下。葡萄牙對於澳門地域管理的結束，將可在中華人民共和國和葡萄牙之間進行談判。”中葡建交為兩國政府通過友好協商解決澳門問題奠定了基礎。三、1984年鄧小平啟動和領導澳門問題的解決中共着手和平解決澳門問題是在鄧小平親自領導下進行，他為此傾注了大量心血。鄧小平在構思祖國統一新方略時，是把台、港、澳回歸祖國問題作統籌通盤考慮的，將解決澳門問題置於解決台灣、香港問題，實現祖國統一大局中，在大政方針上，台灣、香港問題解決了，澳門問題也就迎刃而解。鄧小平在領導推進香港過渡期事務的過程中，不忘澳門問題。在重要場合，總是將“一國兩制”政策和台灣、香港、澳門的問題解決放在一起來闡述。1987年4月16日，他在會見香港基本法起草委員會全體會員時指出：“我們的‘一國兩制’能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。這個基本法還要為澳門、台灣做出一個範例。所以，這個基本法很重要。”1990年9月15日，他在會見馬來西亞郭氏兄弟集團董事長郭鶴年時，批評台灣有人想搞“一國兩府”，他說：“再也沒

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-104-有比‘一國兩制’的辦法更合理的了。現在對台灣是個機會，對整個民族是個機會，需要大家努力，推動台灣走向統一。中國一個很重要的特點就是沒有大的民族糾紛。大陸同胞，台灣、香港、澳門的同胞，還有海外華僑，大家都是中華民族子孫。我們要共同奮鬥，實現祖國統一和民族振興。”1984年是解決澳門問題的正式啟動之年。這年，中英兩國簽署關於香港問題聯合聲明之後，鄧小平開始更多地關心和思考澳門問題的解決，並作了許多具體指導工作，從根本上保證了解決澳門問題這又一個祖國統一的重大歷史任務的順利完成。1984年之前，他着重談的是解決台灣和香港問題，澳門問題是隱含其中的。1979年1月18日，他最先表明了“一國兩制”的政策胚胎內涵，在會見美國參議院軍事委員會特別任務小組議員團時說，“台灣回歸後，首先它的社會制度不變，它的生活方式不變”。他接着指出，“我們對待香港問題、澳門問題的政策也是如此”。1981年9月30日，全國人大常委會委員長葉劍英發表重要講話，闡明了台灣回歸祖國實現和平統一的九條建議。1982年1月，鄧小平在接見來訪的美國華人協會主席李耀滋時指出，葉劍英提出的九條方針，“實際上就是一個國家，兩種制度”。這是“一國兩制”概念的第一次明確提出。1984年10月3日，也就是中英草簽關於香港問題聯合聲明的第7天，中顧委主任、中央軍委主席鄧小平在人民大會堂西大廳接見港澳同胞國慶35週年觀禮團全體成員，鄧小平更具體地說到台灣回歸和收回香港的基本政策，顯示出中共對中國特色社會主義的道路和制度自信：“大陸十億人口堅定不移地走社會主義道路，同時允許部分地區實行特殊政策，繼續搞資本主義。這個政策不會變。”赫赫有名的澳門賭王何鴻燊是港澳同胞國慶觀禮團成員。何鴻燊是1941年揣着港幣10元到澳門奮鬥成為“世界賭王”的。獨持澳門賭牌數十年的他，看到鄧小平，就說：“鄧大人好”。鄧小平笑笑，回他的第一句話就是：“恭喜發財”。這句話讓澳門賭王吃了“定心丸”，他相信，看來在澳門進行賭業，還是可以繼續發大財。在會見接近尾聲的時候，澳門立法會議員、澳門出口商會會長吳榮恪舉手要求發言，他說：“我是澳門人，想請教鄧主任有關澳門問題”，這一問相當突然，鄧小平沉吟幾秒鐘，朗聲回答說：“澳門問題將會像香港一樣，同一個時期，同一種方式解決。至於解決澳門的問題會不會影響其他，是早解決對香港有利還是遲解決有利，我還在考慮。”停了一下，又重複說：“澳門問題的解決都離不開一國兩制和澳人治澳，解決的時間比香港早好還是同時，這個問題正在考慮，想聽聽大家的意見。”這是鄧小平對解決澳門問題原則和方法作首次公開表態，也是中共領導首次在公開場合提出要與香港一樣，用“一國兩制”的方針，解決歷史遺留下來的澳門問題。由於之前中共領導人對澳門談得較少，鄧小平的這番“直截了當”的講話引起澳門社會的巨大反響。有正面的，也有不解和擔憂。應該看到，絕大多數澳門人對以“一國兩制”和“澳人治澳”解決澳門問題是接受的，澳門是中國固有領土，理應在條件成熟時回歸祖國。但畢竟是長久生活在葡萄牙的文化影響之下，許多澳門人對回歸社會主義制度的中國尚無充分思想和心理準備，鄧小平的講話因此顯得很突然，大家特別對澳門本土人士治澳是否能勝任表現出一定憂慮和不安，社會上一時議論頓起，各種紛擾夾雜而來。澳門的工商界人士，捨不得離開澳門這個中西合璧，經濟開始起飛、較易賺錢的風水寶地，“東方蒙地卡羅”的賭城地位有着較長的產業鏈和文化底蘊，讓他們有業可創，有錢可賺，他們擔心回歸後政策有變，會失去大把賺錢的機會。對澳門社會的這些擔憂，中共迅速作出回應。三天之後，即

祖國強大與澳門回歸的歷史必然性-105-1984年10月6日上午，鄧小平特意接見澳門知名企業家、全國人大常委馬萬祺及夫人，第二次公開講澳門問題，談話以安撫澳門各界為主軸，他說：“澳門的事情不急，可以七八年內不談，甚至可以更長些時間不提不談，請大家放心，繼續工作。”鄧小平特別指出，“澳門問題也將按照解決香港問題那樣的原則來進行，一國兩制，澳人治澳，五十年不變等等。澳門的情形，是如何保持安定繁榮……澳門的賭業可以繼續辦下去。”鄧小平的第二次“澳門談話”，起到了安定人心、穩定澳門社會情緒的有效作用。馬照跑、舞照跳、彩照博，這是澳門實行“一國兩制”的形象說法。鄧小平這兩次有關澳門問題的談話，既重申了中國政府澳門問題的一貫立場，也對解決澳門問題的時間、方式和方法作了原則性闡述。1984年12月19日，中英兩國政府簽署關於香港問題的聯合聲明。香港問題塵埃落定，鄧小平對負責港澳事務的中共官員交代了一句話“香港問題解決了，就該到澳門了。”正是他的這句話，揭開中葡關於澳門回歸談判的序幕。四、加強與澳門人士和葡萄牙交往，友好協商解決澳門問題1985年2月22日晚上，鄧小平在廣州珠島賓館會見馬萬祺等澳門知名人士，黃鎮、余秋里參加會見。鄧小平向馬萬祺詳細詢問了澳門的經濟和社會情況。馬萬祺說，澳門社會比較安定，經濟也有較大的發展，1984年出口總值增長幅度較大。鄧小平微笑着連聲讚好。並鼓勵澳門同胞特別是工商界人士多做促進澳門經濟發展和政治穩定的工作。農曆春節除夕，鄧小平與廣東省黨政軍領導在廣州白天鵝賓館舉行新年聯歡會，專門邀請澳門南光公司負責人出席。1984年11月中旬，國家主席李先念訪問葡萄牙，引起澳門社會巨大反響。李先念的隨行人員有主管港澳事務的外交部長，又有參加過中英會談工作的國務院港澳辦公室負責人，不能不使人聯想中共領導人此次葡萄牙之行，會談及澳門問題。在公開場合，中國領導人總是主動談及澳門問題，而葡萄牙方面總是千方百計躲避這個問題。因為葡萄牙領導人中對澳門問題存在尖銳分歧：以總理蘇亞雷斯為首的“強硬派”，聲稱“澳門是葡萄牙主權之下的領土”，還說澳門沒有類似香港的“九七”問題，而以副總理兼國防部長平托為首的明智派，主張澳門是中國領土，應該交還中國。有分歧，不焦急，車到山前必有路，事情可以慢慢來推進。中共領導人此行起到了吹吹風、通通氣的作用。中國外交部長在臨離開葡萄牙回答記者提問時，把問題挑明，他說：“李主席這次訪問期間，兩國沒有簽訂任何協議，因為協議在1979年兩國建交時，早已簽過了，現在是進一步會談。中方不久將派團赴葡萄牙進一步會談，屆時再做進一步聯繫。”1985年5月21日至26日，葡萄牙總統馬里奧．恩尼斯應李先念邀請回訪中國，他是第一位訪問中國的葡萄牙國家元首。恩尼斯是葡萄牙著名政治家，對鄧小平滿懷崇敬之情。5月24日鄧小平在會見他時“就像穩操勝券的統帥那樣，氣定神閑地吐着煙圈”，鄧小平親切地問道：“你喜歡訪華嗎？”恩尼斯笑着回答說：“我很高興與趙紫陽總理舉行了內容廣泛的會談，並且也會見了李先念主席。”鄧小平風趣地問：“你們之間沒有吵架吧？”恩尼斯輕鬆地答道：“我們之間有一些問題，不過

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-106-並沒有吵架。”鄧小平表示：“我們之間不會吵架，中葡之間沒有吵架的問題，只存在一個澳門問題。這個問題原則上在兩國建交時已經達成諒解，只要雙方友好協商，是不難解決的。”恩尼斯亦認為，“我們葡萄牙人願意友好地解決澳門問題，我們在這次訪華中看到中國也願意友好地解決澳門問題。雙方目標一致，就是保持澳門地區的穩定繁榮，維護中國、葡萄牙和澳門人民的利益。”鄧小平點點頭：“可以按照趙紫陽總理說的辦，雙方友好商量，這個問題不難解決。”會見結束後，鄧小平打破慣例，一直將葡萄牙總統恩尼斯送出人民大會堂福建廳30多米，邊走邊跟恩尼斯輕鬆交談。以往鄧小平送客的慣例是只送到會見廳門口。這樣的外交禮遇，反映解決澳門問題在鄧小平心目中的重要位置，鄧小平對通過談判解決澳門問題已是成竹在胸。恩尼斯連聲對鄧小平說：“我有幸能見到鄧主任，感到十分高興，我回去以後定會努力地理解您剛才所說的話。”恩尼斯到訪之前，中葡雙方已經舉行了外交部長級會談，並且已經就澳門問題的解決達成協議。1985年5月23日，中葡雙方發表了《聯合公報》，內容如下：葡萄牙共和國總統恩尼斯訪華期間，中葡兩國領導人在友好的氣氛中就歷史遺留下來的澳門問題進行了討論。雙方滿意地回顧了1979年2月中葡兩國建交時達成的諒解和在此基礎上兩國政府在處理澳門事務中的良好合作。雙方同意於近期通過外交途徑就解決澳門問題舉行談判。五、1986-1987年間的中葡四輪外交談判1986年3月18日，中華人民共和國與葡萄牙共和國在同一時間內，公佈了雙方政府談判代表團名單。1986年5月20日，中葡兩國政府發佈了就澳門問題進行會談的“新聞公報”：經過友好磋商之後，決定在本年6月最後一個星期於北京開始談判，解決澳門這個歷史遺留問題。天有不測風雲。就在1986年6月30日中葡第一輪會談前，葡萄牙政局突變，對澳問題“強硬派”總理蘇亞雷斯競選獲勝出任總統，《葡萄牙憲法》規定，澳門問題由總統領導，然而《中葡聯合聲明》規定由葡萄牙政府負責，葡萄牙政界的權力之爭與澳門談判問題纏繞在了一起；其次，在6月10日的澳門“葡僑日”慶祝會上，葡萄牙國會事務助理部長魯奇勳聲稱，在任何情況下，任何人都不能奢望葡萄牙在澳門問題上作出讓步；葡萄牙外交部長也頻頻放出試探性“氣球”，暗示葡萄牙不會將澳門拱手送還中國，將竭力討價還價，使澳門永遠成為葡萄牙文化高高聳立在東方的一個橋頭堡。儘管有這些嚷嚷聲，但中葡兩國政府已經簽約，談判和平解決澳門問題，已經不可阻擋。從1986年6月到1987年3月，前前後後舉行了4輪談判。雙方保持了總體上的良好合作。第一輪會談於1986年6月30日至7月1日在北京時間舉行，第一輪談判總體氣氛融洽友好，第一輪會談開始時，中國代表已建議會談的總議程：(1)中國政府對澳門行使主權的有關問題；(2)中國對澳門行使主權後的安排；(3)過渡時期的安排。葡萄牙代表同意中國代表提出的總議程並按之討論。首輪會談，中國代表提交了《中葡聯合聲明》草案的中、葡、英文版本，並對此作出簡要的說明解釋。中國方面對談判中出現的一些問題採取寬容包容態度。第二輪會談於1986年9月9-10日於北京舉行。第二輪會談時，中國代表提交《中葡聯合聲明》的附件，並作出相關說明。葡萄牙代表團表示需要對全部文件進行深入研究後，才能作出全面的評論，故提議在第三輪會談上才作出全面評論。

祖國強大與澳門回歸的歷史必然性-107-第三輪會談於1986年10月21-22日，葡萄牙代表作出意見反饋，對前兩輪談判中國代表團提交的文件，分為三類：“同意、接受的”、“需要作出適當修改和補充的”和“需要進一步弄清一些概念的確切內容和含義後才能做出評論的”。第三輪談判遭遇澳門回歸時間等實質性問題，澳門回歸時間成為需要解決的一個重要問題，雙方有爭執。收回澳門的時間，中方雖曾有過早於香港、與香港同時、晚於香港三種考慮，但前提是在本世紀之內，也就是說，最晚也不會遲於1999年。葡方出於自身利益和顏面，希望拖得越晚越好，理由是為澳門的繁榮穩定着想，要給澳門一個較長的過渡期。因此，葡方在談判中曾一度提出，要把交還澳門的時間推遲到下個世紀再解決。葡方稱，香港1997年交接是因為租借“新界”的條約屆時到期，澳門不存在這個問題，如果能安排在2003年葡萄牙登陸澳門450週年歸還，更有“紀念意義”。葡萄牙執政的社會民主黨發言人公開表示，中國在2000年以前收回澳門治權的主張難以接受，最適當的時間是2017年，甚至有葡萄牙人主張“越遲移交越好”，企圖把澳門治權拖延到21世紀後期再移交中國。是時，一直關注和掌握談判進程的鄧小平向中方代表團發出重要指示。2000年，新舊世紀之交，這是澳門回歸的一條清晰的時間界綫。必須在新世紀到來之前收回澳門，這是中國十億人民強烈的民族願望。第三輪談判後的1986年11月17日，葡萄牙政府約請中方代表團團長及成訪問葡萄牙。總統蘇亞雷斯單獨和中方團長會談。在澳門問題上他被“架空”了，心中有氣，發洩地說：“本世紀內交還澳門不合適，應考慮在21世紀的適當時間，來解決澳門問題。”中方團長當即反駁：“貴國的談判代表、特命全權大使，都同意了在本世紀內交還澳門，怎麼你們又提出異議？”蘇亞雷斯有點蠻橫地說：“如果我們的團長同意了，那他說的話不代表政府。”中方團長當即把他的話硬頂回去：“如果照閣下的說法，今後我應該跟誰去談判呢？”蘇亞雷斯答不出來。這次正式談判議程外的會談沒有能夠談下去，僵住了，中方團長以“疲倦”為由取消了原定的在葡萄牙的參訪活動，匆匆回國。在離開里斯本機場時，中方團長向記者堅定地表示：“在本世紀末以前完成香港、澳門回歸祖國大業，是億萬中國人民的意願，也是中國政府的決心。”中方團長回來之後，李先念接見他，並說：“你做得對，就應該當場把他頂回去。”1986年12月的最後一天，中國外交部發言人發表談話，鄭重指出：“在2000年前收回澳門，是中國政府和包括澳門同胞在內的十億中國人民不可動搖的堅定立場和強烈願望，任何超越2000年後交還澳門的主張，都是不能接受的。”這是中方向葡方亮出了中共澳門政策的底綫──“澳門問題必須在本世紀內解決，決不能把殖民主義的尾巴拖到下一世紀。”1987年1月2日，全國政協副主席、全國人大常委、澳門中華總商會會長馬萬祺在澳門發表談話，他說：“2000年是個大關，中國人民不希望到21世紀，仍然有土地在別人手上。”中國政府堅定地堵死了葡方企圖延期交還澳門管治權的一切藉口。一波才平，一波又起，是時，發生了“秘密協議失蹤事件”：澳門記者報道，對中國方面所說的中葡雙方1979年2月達成的建交秘密協議，葡萄牙總理席爾瓦等人都說找不到了，澳門總督馬俊賢應聲稱他也從沒看到過，要求葡萄牙政府給他一份文件副本，但是領導當時中葡談判的葡萄牙總統堅持說有這份文件。經過一陣折騰，秘密文件終於找到。與此同時，葡萄牙政府從原有立場退讓。1987年1月6日，葡萄牙召開所有領導人出席的國務會議，經4個多小時激烈辯論，最終原則上同意在1999年將澳門的主權和治權交還中國。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-108-葡萄牙派外交國務合作秘書阿．蘇亞雷斯趕往北京向中國方面通報，阿．蘇亞雷斯抵達後，對中方談判團團長說：“我們經過最高國務會議的研究，同意貴國政府的意見，就是本世紀內解決，就在1999年的最後一天即12月31日交還澳門。”中方團長一聽，就說：“澳門也好，香港也好，葡萄牙也好，12月25日是要過聖誕節的，接着就新年放長假了。在放長假期間搞回歸慶典，合適嗎？是不是稍微提前一點？使澳門同胞過一個安安穩穩的聖誕和新年假期，政權交接還是與聖誕節和新年的假期錯開來為好。”阿．蘇亞雷斯說：“我做不了主，得報告政府。”過了二三天，他答覆說：“我們同意讓一讓，讓到12月20日。”經過這樣的磋商協商，雙方在一些實際問題上取得廣泛一致，會談決定在雙方政府代表團下成立一個工作小組，中葡協議踏入草簽階段。第四輪談判於1987年3月18日上午9時在北京釣魚台國賓館正式舉行。至3月23日談判結束，這輪談判共密集舉行6次正式會議和5次私下接觸。新中國自成立之時始，就不承認雙重國籍，葡萄牙則允許雙重國籍。雙方發生爭論，葡萄牙強調雙重國籍是為了保護葡萄牙護照持有者的利益，維護葡萄牙國護照的“尊嚴”。國籍問題成為這輪會談的焦點之一。中方從澳門回歸大局出發，作了合情合理讓步，經友好協商，中方容許澳門葡裔澳門人士自行選擇國籍(即中國籍或維持葡萄牙國籍)。至此，歷時9個月的中葡關於澳門問題的會談，宣告圓滿結束。中葡雙方聯合發表新聞公報，宣佈兩國已就澳門問題達成協議。1987年3月26日，中葡雙方關於澳門問題的聯合聲明草簽儀式在北京舉行。中葡雙方談判團負責人分別在聲明上簽字。鄧小平以中共中央顧問委員會主任身份與國家主席李先念等出席了簽字儀式，對聯合聲明的各項表示肯定。同年4月13日，鄧小平出席了《中華人民共和國和葡萄牙共和國關於澳門問題的聯合聲明》的簽字儀式。中國國務院總理趙紫陽與葡萄牙政府總理席瓦爾在北京人民大會堂西大廳簽訂了具有劃時代意義的《中葡聯合聲明》及兩個附件：《中華人民共和國政府對於澳門的基本政策的具體說明》和《關於過渡時期的安排》。《中葡聯合聲明》載明，澳門地區(包括澳門半島、氹仔和路環)是中國的領土，中華人民共和國將於1999年12月20日對澳門恢復行使主權。簽字儀式前，鄧小平在人民大會堂親切會見葡萄牙政府總理席爾瓦，他說：“在不長的時間內，中葡解決了澳門問題，這為國際上處理歷史遺留下來的問題樹立了一個範例。”“我們經過較長時間的考慮，從解決台灣問題着手，提出了‘一國兩制’的構想。受台灣問題的啟發，我們考慮用同樣的方式解決香港、澳門問題。看來，用‘一國兩制’方式解決這類問題是成功的，為解決國際爭端、消除熱點問題提供了經驗。”在這次談話中，鄧小平還深入闡述了中國政府解決歷史遺留問題的立足點，他說：“我們考慮用何種方式解決香港、澳門和台灣問題的立足點是，解決香港問題不僅要符合中國的利益，還要符合英國和香港的利益；解決澳門問題不僅要符合中國的利益，還要符合葡萄牙和澳門的利益；而解決台灣問題，則既要符合大陸的利益，也要符合台灣的利益。”六、“一國兩制”和《澳門基本法》是澳門回歸並保持長期繁榮穩定的法律基石1987年6月23日，第六屆全國人大常委會第二十一次會議批准了《中葡聯合聲明》，宣佈中國政府將於1999年12月20日恢復對澳門行使主權。中國政府根據“一個國家，兩種制度”的方針，

祖國強大與澳門回歸的歷史必然性-109-設立澳門特別行政區，直轄於中央政府，享有高度自治權。中葡兩國政府在1988年1月15日互換批准書，《中葡聯合聲明》正式生效。同年9月，澳門基本法起草委員會成立，負責起草澳門基本法。10月，鄧小平會見了出席澳門基本法起草委員會第一次全體會議的委員，就如何起草一部高質量的澳門“小憲法”提出原則性意見。澳門基本法起草委員會在起草《澳門基本法(草案)》時所遵循的“宜粗不宜細，宜簡不宜繁”、“參考香港基本法，但不是照抄”等，都體現了鄧小平的思想。1992年春天，紅棉花開遍南國，88歲高齡的鄧小平南巡。他不但在深圳眺望香港，還來到與澳門僅一箭之遙的珠海拱北口岸，在粵海酒店的旋轉餐廳深情凝望對面的澳門。這位“一國兩制”偉大構想的總設計師，關注並推動着澳門回歸的進程。南巡期間，鄧小平多次圍繞有利於實現澳門回歸的話題，暢談確保改革開放政策穩定性的戰略意義。鄧小平堅定地提出了“中國要警惕右，但主要是防止‘左’”的思想。推進對外開放與實行“一國兩制”構想是相互關聯、相互促進的。他在闡述“五十年不變”的思想時說，香港、澳門回歸祖國後，“一國兩制”的政策50年不變，基本法至少要管50年。50年不變，50年後更不變，他說，“我要補充說，50年後更沒有變的必要。對香港的政策不變，對澳門的政策也不變，對台灣的政策按照‘一國兩制’方針解決統一問題後，50年也不變。”1993年3月31日，全國人大八屆一次會議通過《澳門基本法》(共九章145條，以及三附件)。《澳門基本法》從結構、體例到內容，都參考和借鑒了《香港基本法》的精華。此次全國人大會議還通過了《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》。對此，葡萄牙總統桑帕約稱讚鄧小平“這位中國元老的構想將伴隨澳門1999年回歸中國後保持其特性”。澳門中華總商會會長馬萬祺滿懷深情地談到，鄧小平提出用“一國兩制”的方式來解決香港和澳門問題，實行“港人治港”，“澳人治澳”，這是一個偉大的創舉，對解決台灣問題，實現祖國完全統一有巨大的促進作用。澳門的社會各界將對澳門用“一國兩制”回歸祖國表示極大的鼓舞。1998年5月在北京成立了由錢其琛為主任，由100名委員(澳門地區60人，內地40人)組成的澳門特別行政區籌備委員會。籌委會經過4次會議，通過了《中華人民共和國澳門特別行政區推選委員會具體產生辦法》等重要文件，並根據這一辦法，產生了全部由澳門永久性居民組成的、200人的推選委員會。最後經過推委會對5名符合參選資格的候選人的兩輪選舉，選出了何厚鏵為澳門特別行政區第一任行政長官。七、中共第三代領導親臨回歸大典1993年11月28日，江澤民訪問美國、古巴和巴西之後抵達里斯本，原計劃只經停加油，經協商變成了24小時訪問。江澤民與葡萄牙領導人就澳門問題和共同關心的問題進行會談，在涉及澳門平穩過渡的有關問題上取得共識。1994年4月，葡萄牙總理席爾瓦訪華。江澤民、李鵬在會見他時真誠地指出，澳門的後過渡期只剩下5年多時間，擺在中葡雙方面前的工作很繁重，需要加快解決許多問題的進程。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-110-1997年2月，應江澤民之邀，葡萄牙總統桑帕約率團訪華，鄧小平不幸逝世。歡迎宴會被迫取消，桑帕約抵離北京時的國賓車隊也不得不適當調整行駛路綫。江澤民在會見葡萄牙總統時表示，在澳門問題上，中葡雙方領導人應站在戰略高度上，分析形勢，站得高才能看得遠。1998年5月6日，中共中央政治局的7位常委一起出席，在人民大會堂會見了澳門特別行政區籌委會第一次大會的全體委員。江澤民與委員們一一握手，並指出：“澳門回歸祖國將為‘一國兩制’再次創造一個光輝的範例，還將有力地推進最終解決台灣問題，實現祖國的完全統一。”1999年3月4日，江澤民看望出席“兩會”的港澳政協委員時說：“澳門我一定會去。香港回歸我去過，澳門從海上遠遠地望過，那時珠海還是個小漁村，這麼多年了，澳門、珠海都在不斷興旺發展。”3天后，江澤民在與廣東省人大代表團一起審議《政府工作報告》時強調，保持澳門的社會穩定和經濟發展，必須堅持依法治澳。維護澳門基本法的權威，就是維護國家法律的權威。5月20日，朱鎔基簽署國務院第264號令，任命由澳門人選出的何厚鏵為澳門特別行政區第一任行政長官。之後，江澤民、朱鎔基等會見了來京接受任命的何厚鏵。根據《澳門基本法》，澳門特別行政區行政長官每任期為5年，最多可連任一次。10月下旬，江澤民以國家元首身份，對葡萄牙進行了被外電稱為“為十二月澳門回歸鋪平道路”的正式訪問，這是他出訪歐、亞、非六國之行的重要一站。他與葡萄牙的國家領導人廣泛接觸，全面闡述了中國政府對澳門問題的立場，一度僵持不下的中國人民解放軍進駐澳門的細節問題也取得突破性進展，葡方同意解放軍駐澳部隊先遣人員提前進入澳門。1999年12月19日夜江澤民、朱鎔基率領中國政府代表團抵達澳門新口岸交接儀式會場，零時，由中、葡兩國元首見證，中葡兩國進行了澳門政權的交接儀式。在交接儀式上發生了小插曲，儀式原定23時40分開始，但因葡方4位成員未能及時上台，再加上葡萄牙總統桑帕約感冒(後來證實患上肺炎)而講話超時30秒，整個儀式延遲了兩分鐘。為確保在12月20日零時準時奏中國國歌、升國旗，中方司儀加快語速，國旗護旗手亦在尚未完成掛旗動作時，讓特別行政區護旗手提前入場，順利搶回延誤時間。在2,500位中外來賓見證下，葡萄牙國旗及澳門市政廳旗(當時對外代表澳門的旗幟)緩緩降下；而中華人民共和國國旗和澳門特別行政區區旗在凌晨零時零分零秒徐徐上升，政權移順利完成。與此同時，澳門群眾夾道歡迎駐澳門解放軍進入澳門。江澤民、朱鎔基出席了澳門特別行政區政府成立暨宣誓就職儀式和澳門特別行政區成立慶祝大會。中華人民共和國正式恢復對澳門行使主權。澳門的新歷史從此開始了。

-111-主辦：澳門理工學院一國兩制研究中心時間：2018年11月16日(星期五)下午3時至5時30分地點：澳門理工學院明德樓六樓M609室主持人：冷鐵勛(澳門理工學院一國兩制研究中心主任、副教授)與會者：唐曉晴(澳門大學法學院院長)、蔣朝陽(澳門大學法學院教授)、江華(澳門大學法學院高級導師)、楊允中(澳門理工學院理事會顧問、教授)、彭艷崇(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授)、呂開顏(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授)、許昌(澳門理工學院一個兩制研究中心教授)、李燕萍(澳門理工學院一個兩制研究中心副教授)、姬朝遠(澳門理工學院一個兩制研究中心副教授)、謝四德(澳門理工學院一個兩制研究中心講師)、庄真真(澳門理工學院一個兩制研究中心講師)、梁淑雯(澳門理工學院一個兩制研究中心講師)、何曼盈(澳門理工學院一個兩制研究中心講師)、朱世海(澳門科技大學法學院副教授)、李洪江(澳門城市大學法學院助理教授)、李嘉曾(澳門學者同盟副會長)記錄整理：梁淑雯、陳慧丹、何曼盈、庄真真、謝四德編者按：澳門特別行政區行政長官崔世安於2018年11月15日在立法會發表《2019年財政年度施政報告》。2019年是澳門回歸祖國二十週年、中華人民共和國建國七十週年、本屆特區政府依法施政最後一年和第五任行政長官選舉年。隨着港珠澳大橋通車和建設粵港澳大灣區的推進，澳門如何抓住機遇，通過加速融入國家發展大局以謀求自身的更好發展？這一財政年度特區政府施政的重點是甚麼？對澳門居民關心的住房、交通、教育、醫療等民生問題，特區政府推出甚麼新舉措？為了推動社會認知的進一步深化，推動政府以民為本施政方針有效落實，澳門理工學院一國兩制研究中心於2018年11月16日下午舉行“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會，期望透過討論交流，進一步推動社會各界對澳門持續發展的理性思考、共策共謀。現將會議紀要整理發表，謹供讀者參考。(有關言論純屬爭鳴之見，不代表本刊立場)“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要《“一國兩制”研究》編輯部

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-112-民生優先，全面進取冷鐵勛：感謝各位出席本研究中心召開的“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會，以下歡迎各位就施政報告各方面發表高見、互相交流。在此我拋磚引玉，向大家簡單報告我對施政報告的幾點看法。第一，總體來看，澳門特區政府繼續保持了一直以來的以民生改善作為政府施政的優先方向和工作重點的好做法，值得肯定。以人為本的施政理念就是要求政府工作的重點都要緊緊圍繞民生改善這個中心來展開。通過實實在在的工作，讓居民普遍得到實惠，普遍能感到無論居住環境還是出行飲食、衛生健康、文化教育等都有改善。施政報告共有四個部分的內容，第一部分就“聚焦民生改善”。除傳統的派錢和減免稅費措施外，施政報告還特別提到了加強土地管理，合理利用土地資源，加快建設宜居城市。施政報告明確提出，廉政公署將對已被宣告失效的土地卷宗進行綜合分析，以完善土地批給的監督和管理。對已確定收回的土地，特區政府將優先考慮建設公屋和公共設施。剩下來的事情就是特區政府相關職能部門要狠抓落實了。第二，施政報告繼續推進青年工作，但將青年工作提升到了戰略高度來謀劃。施政報告要求政府既要關注青年長遠發展，又要關心青年現實需要，並明確提出要把深化青年工作上升到貫徹“一國兩制”方針的基礎性、全域性和戰略性的層面，這對確保澳門的“一國兩制”實踐行穩致遠具有重大的現實意義。目前，澳門的學生和青年已近40萬人，佔總人口的六成，他們將是澳門的未來和希望。如何將澳門的學生和青年培養成為“一國兩制”方針和基本法的忠實維護者和積極踐行者，需要特區政府和社會各界都要認真思考並積極投入。特區政府既要做好規劃，又要大力投放資源，更要腳踏實地的推進各項工作，創造條件讓各種優秀青年人才脫穎而出，並貢獻他們的聰明智慧服務於澳門社會。特別是在選人以及用人方面，既要拓寬渠道，更要營造公平公正的競爭環境，讓青年人感覺到有上升的空間，積極參與澳門的社會事務。第三，施政報告在推進澳門融入國家發展大局方面，提出研究澳門公務人員與粵港澳大灣區其他城市公務人員的交流學習，以提升公務人員的素質和能力，適應澳門參與粵港澳大灣區建設的需要。施政報告的這個安排具有很強的現實意義。但是，應該不光研究，要加快落實。因為粵港澳大灣區的建設涉及三個不同的關稅區、三種不同的法律制度，要解決因制度的不同所產生的衝突，必須通過制度創新來實現。這就要求粵港澳三地的公務人員不僅要熟悉本地的相關法律制度，還要瞭解其他地方的法律制度，這些法律制度有哪些差異，會形成甚麼樣的衝突，如何通過協商來避免法律制度的衝突或解決法律制度衝突所帶來的問題等。要達到這個目標，互派公務人員交流學習是一個很有效的又具可操作性的辦法。接下來，就是如何去落實了，希望特區政府在這方面要克服困難，紮實推進。第四，法治建設方面，施政報告繼續抓緊抓實憲法和基本法的普及工作，以提高全體居民的憲法意識和對基本法的認知水平，並將這項工作放在政府推進法治工作的優先位置。這是非常值得肯定的。澳門回歸以來，“一國兩制”成功實踐的一個重要經驗，就是重視憲法和基本法的宣傳推廣，以憲法和基本法為憲制基礎的特別行政區憲制秩序得到維護，澳門的繁榮穩定才有了可靠的保障。澳門要繼續成功實踐“一國兩制”，仍要下大力氣，堅持不懈地宣傳推廣憲法和基本法。既要突出公務人員和青年學生的憲法與基本法推廣，又要盡量普及到全體居民，增進全社會的憲法意識和基本法意識，鞏固“一國兩制”方針和基本法實施的社會基礎。

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-113-第五，施政報告在回顧2018年工作部分，查找政府施政存在的問題時，顯得有些簡單，僅僅提到改善施政工作不能停步。至於改善哪些方面的施政，報告沒有進一步深入檢討。建議以後的施政報告在回顧上一年工作時，可用適當篇幅查找工作中不足的地方，以便有針對性地完善改進。唐曉晴：我感覺現在每一年澳門特區政府發表的施政報告已逐漸形成了規範化趨勢，當中政策內容很關鍵。我個人認為《2019年財政年度施政報告》的亮點還是在民生和經濟方面。民生方面，在完善雙層社保、社會福利等一系列措施上，一直都是本屆政府主推的政策，這也是正常的。因為澳門現在政府整體收入及百姓的人均收入越來越高，根據國外經驗，社會福利肯定也會跟着上浮。現在政府以政策和法律的方式，把這種價值凝固下來，是一個正確的方向。另一個使我印象深刻的就是在經濟方面，比如粵港澳大灣區建設。大灣區建設目前已成為國家政策，澳門怎麼融入？工作怎麼開展？如何真正落實？此次經濟財政範疇的施政方針將“積極融入國家發展大局，精準務實參與區域合作”作為2019年的經濟範疇的施政重點，總共提出了關於參與粵港澳大灣區建設的九點建議，我覺得很好，起碼明確了發展方向，但到底明年能落實多少，還要觀察，並且每一年特區政府都要省視一下，看看在參與大灣區建設上，澳門有甚麼進展。總的來說，此次施政報告中將參與粵港澳大灣區建設放在經濟範疇的一個非常靠前的位置來談，這一點非常有啟發性。除此以外，經濟方面還有很多有意義的地方，比如施政報告針對特色金融提出了一些具體政策，這些政策將有利於推動澳門的多元經濟。第三點是下一階段澳門博彩業面對賭牌重新競投的問題。現在如何準備？法律上、經濟上、社會上都有甚麼樣的訴求，現在的經營者和將來的經營者如何銜接等等，這些都是需要迫切處理的問題，當然在這個問題上特區政府也下了不少筆墨去談。江華：我覺得《2019年財政年度施政報告》繼承了以往較為關注經濟民生的執政理念，清楚地羅列了特區政府上一年的工作情況，也提出下一年的施政重點。此次報告的亮點，我覺得是它在頂層設計上有了自己的一些想法，一方面，可能是因為澳門特區內部有了《五年發展規劃》，另一方面，就是澳門要融入國家發展大局，配合國家發展戰略。施政報告中有一些比較詳細的說明，我自己比較關心的主要是有兩個。一個就是剛才好幾位老師都提到的粵港澳大灣區建設，這個很明顯是特區政府未來施政的一個重點。要進一步推進大灣區建設，需要很多條件的配合，其中就包括大灣區內交通設施的互聯互通。近期廣深港高鐵正式通車，香港融入了國家高鐵的網絡，對此我特別羡慕。這次施政報告中也提到了本澳的輕軌，但是講本澳輕軌的時候更多是關注澳門特區內部，比如從氹仔段通車，通車之後再通到媽閣站，未來還要計劃通到新城填海A區，通到關閘等，但這些主要都是本澳內部的綫路規劃。那跟內地怎麼連接？報告中還沒有具體措施，我覺得在這方面要及早做一些謀劃，加快推進的速度。施政報告當中提到了澳門的蓮花口岸要搬到橫琴關口去，這個措施我很贊同，但是不是要提早跟珠海協商，比如把公共巴士的站台跟未來輕軌結合在一起，好好做一個規劃，多預留一些停車空間等等，這些都得加快進程，不能等。第二個問題跟施政報告不一定有直接的關係，但是我認為也相當重要，就是現在澳門居民對輕軌意見比較大，覺得輕軌超時了這麼長時間，而且預算也在不斷追加，具體數字我不太瞭解，但是我認為特區政府在預算增加的解釋和輕軌建設的宣傳上是不是要跟民眾說得更清楚一些。比如原先建輕軌的預算是澳門幣50億元，那麼現在漲到了澳門幣500億元，給人的感覺是怎麼超支了這麼多。特區

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-114-政府需要告訴民眾，原來的規劃跟現在的規劃是否完全一樣，這500億是否新增了原來沒有的內容，是否跟以前的規劃綫路和內容已有所變化。如果是現在又有了新的規劃，又增加了很多的綫路。青年工作應當也是未來特區政府施政的一個重點。關於青年工作，還是要更加注重實效。我看到施政報告當中提到了“千人計劃”，一開始我還以為是內地的那種“千人計劃”，即引進海外高層次人才到澳門，後來，我發現澳門的“千人計劃”是一年組織一千個本地學生到內地去參觀訪問。我覺得這個計劃當然很好，有利於本澳的學生開濶視野，也可以增加他們對國家的瞭解和認同，但還不夠，還要做好後續的跟進工作，比如回澳以後，如何進一步將這些學員組織在一起，通過舉辦分享會、交流會、學習會以及各種文化體育活動等不同形式，瞭解青年人在學習、工作、生活中的遇到的實際困難，傾聽他們的看法和訴求，並對症下藥地採取相應措施幫助他們解決實際困難，實現向上流動，這方面還可以做得更好。為甚麼在整份施政報告中民眾最關心的還是福利待遇問題？除了是因為它跟每個居民的利益息息相關以外，我覺得還有一個很重要的原因，就是它是百分之百能夠實現的。對於不一定能夠實現的內容，大家可能就不太關心了。所以，施政報告寫得好，不如執行得好、落實得好，如果特區政府在施政報告中承諾的內容都能像現金分享計劃一樣得到切實落實，那大家的幹勁就不一樣了，居民對特區政府的信任程度也會大大提升。作好官方文章，提升規範水平李嘉曾：我想從兩個方面來評論《2019年財政年度施政報告》，一是對施政報告文本的看法，二是結合發佈這份施政報告的時間和空間來作一些評議。首先，對施政報告文本的看法。我覺得施政報告有三個值得肯定的特點：第一個特點是以民生為根本。政府施政工作的安排始终圍繞民生展開，將關注民生放在首位，這一點在報告的許多地方都很明顯地體現出來。第二特點是以發展為基礎。怎樣才能使民生福祉得到保證？報告中強調發展，只有把經濟搞上去了，才有實力保障民生。第三個特點是以均衡為目標。這個問題過去也曾經提過，但今年着墨更多，施政報告的標題就是《把握機遇，均衡發展》，把“均衡”放到整個施政報告的標題中來講，可見旨在突出這一重點，整個報告的主題就是把握機遇，均衡發展。所以，我為這份施政報告總結了三個特點：一是民生為根本，二是發展為基礎，三是均衡為導向。意味着追求均衡發展是政府未来施政的努力方向，或者是追求的目標。然而，每年的施政報告文本都幾乎是一個模式，把數字稍微做些調整，似乎前3年可用，後3年也可以用。報告的结構、文風等都沒有甚麼變化。對於市民來說，這麼厚的一個文本及其附件沒有太大的用處。我覺得像這樣的施政報告有一點形式主義的傾向。有些資料沒有必要全部用表格形式詳盡地列出來，市民不會就某一個表格中的某一項工作的進展情況去調查或監督的，可以省略一些内容，壓縮一些篇幅，節省一點紙張，體現生態文明。另外，施政報告後面的各部門分報告，體例不一、格式不一、文風不一，就連標題排列方式都不一樣，似乎沒有人來協調统一。這件事本來是很簡單的，制訂一個規範化的文件，或安排一個普通的秘書把一下關，就能把格式風格統一起來，但多年來特區政府都沒有這樣做。不是做不到，大概是不

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-115-把它當回事。希望引起足夠的重視。第二，我想結合施政報告產生的時間和空間的有關信息來談談對報告的看法。施政報告是在一個特定的時間和空間形成的。所謂特定的時間，是施政報告發表的時候距離韓正接見澳門立法會議員大概1個月，距離港珠澳大橋通車20多天，距離習近平會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40週年訪問團並發表講話3天。這些事件對國家來講都是大事，對澳門和香港兩個特別行政區來說，更是非常重要的事件。這份施政報告可能在兩三個月前就開始準備了，但是一些最近發生的重大事件，特別是事關港澳的大事，理應在報告中有所反映。可是，在施政報告裏很難看到對整個國家發展形勢的主動配合，也很難看到對國家最高領導層新要求、新政策的積極響應。習近平講話對香港和澳門提出四個要求，其中都包含了一個關鍵的“國”字：一是助力國家的全面開放；二是加快融入國家發展大局；三是參與國家的治理實踐；四是促進國際人文交流。這四個“國”字體現了中央政府對特別行政區的要求：要把特別行政區真正納入國家發展大局，從國家戰略的高度來指導特別行政區的工作。特別行政區應該怎樣回應？我認為應該在施政報告中有所思考、有所交代。其實，施政報告中也有相關的內容，比如均衡發展、生態文明、應急處理能力等。在民生方面，除了對青年人的關注和為他們提供機會外，也對老人提供很多優惠，更提出要創造條件鼓勵65歲以上的長者和具備條件的殘疾人就業。這些内容都符合深化改革開放的精神。但是，若從國家的發展大局來考慮，施政報告仍顯得有點脫節。不是要求特區政府趕時髦，但若是不能緊跟國家主體的發展形勢，就會逐漸落後。3天前習近平在講話中談到港澳在國家改革開放40年中的歷史作用，雖然將港澳並列，但具體的例子基本上都是指香港的。與香港相比，澳門的主動性、積極性和敏感性似乎還存在一定的差距，為了避免澳門被邊缘化，應該有自知之明而急起直追。蔣朝陽：我不是從整個施政報告的觀感來討論，主要集中在行政法務範疇的角度，結合自己的專業領域來談談個人心得和體會。總的來看，特區政府在法務範疇確實做了不少工作，值得肯定。在2018年，尤其在落實《澳門基本法》的配套實施機制做了很多工作，比如：其一，《維護國家安全法》的配套立法，建立了相關的機構和機制，澳門執行得比香港好。其二，完成了《澳門基本法》第95條和第96條關於非政權性市政機構的立法和設置工作。其三，《國歌法》的本地立法實施，圍繞着《國歌法》實施，同時對1999年回歸日制定的有關國家象徵方面的立法開始修訂，例如升掛國旗問題，就像澳門大學，以前只有在當時的行政法規規定的重大節假日才掛，現在天天要掛。因為《國旗法》規定，只要是全日制的學校都要掛國旗，對這個法律的配套制度要作一些規則上的修訂才能更好地實施。其四，修訂《行政長官選舉法》，必須因應市政機構代表對行政長官選委會組成作出相關修訂。我統計了一下，2018年澳門立法會通過了12項法律，目前在立法會中的3個常設委員會正在審議的有法律有23項，一共有35項，而在施政報告中，特區政府列了一個初步的立法計劃，單單行政法務範疇就有8項，實際上2019年的立法任務相當繁重。從2019年行政法務範疇的施政重點來看，有如下幾方面的特點：其一，法務領域的工作範圍覆蓋面廣，在2019年行政法務司法務範疇的工作時間表中，從第32項到第51項，總共是20項，涵蓋了統籌立法、法律草擬和法律修訂、法治推廣、司法培訓以及國際和區際法律事務合作等六方面工作，重點突出，針對性強。其二，剛才冷鐵勛主任也提到的憲法和基本法推廣普及，以及對中高級公務人員持續進行憲法和基本法培訓課程，都是放在法律推廣工作當中的首位。其三，契合參與國家“一帶

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-116-一路”建設、粵港澳大灣區建設，以及融入國家發展，助推國家的改革開放和經濟發展，特區政府在國際法事務以及區際法律事務方面也重點提到了要加強合作和建立有關機制，這也是在法律事務方面作的呼應。其四，回應社會各界對提高司法效率的呼聲，特區政府從兩個方面着手提高辦案效率，一方面從實務上培訓司法官，加強與國家法官學院和國家檢察官學院的聯繫，也要加強司法輔助人員培訓，提高司法人員的素質。還要修訂相關的訴訟法典和組織法，簡化一些訴訟程序。澳門每年案件量很大，僅算刑事案件的話，每一個檢察官一個人要辦七、八百個案件。其五，提出正式啟動《行政程序法典》的檢討和修訂工作，這麼多年來公共行政改革，我們一直說要簡化程序，提高效率，但是各個部門自己在做，效果不明顯，《行政程序法典》實施到現在已經有20年了，很多規定已不合時宜，修法正抓住了關鍵點。下面講兩點體會：第一個體會是，如何處理好立法統籌與部門草擬之間的關係。按照現在法務部門關於立法起草的一個指引來看，重大的、一般性的法典擬訂和修訂是由法務部門來牽頭，比如《商法典》、《民法典》、《民事訴訟法典》、《刑法典》、《行政程序法典》等等，但很多涉及到各個施政範疇的部門法或單行法是由各個相關部門來起草，例如《經濟房屋法》的修訂好像是由房屋局起草。凡是法案全部由一個部門去草擬和來制定、修訂是不現實的，因為只有負責相關工作的部門才知道專業性的內容，但這樣做也就存在一個現實問題，草擬的法案的質量不會太高，並且有時候修法時機考慮得不夠，所以感覺到在澳門區區一個65萬人口的城市，澳門法律體系相對獨立，而澳門成文法的數量可能超過了國家的成文法的數量，因為加上法律、保留下來的原有法律、法令、行政法規，原有法律约有900件，只算中文，不算葡文，至少有兩千萬的文字，一個人一天能花多少時間去閱讀這些法律條文，所以說澳門成文法的未來發展方向究竟是法典化、簡要化還是要重新編撰是可以探討的問題。從現在各個部門草擬法案的情況來看，法務部門可能需要有一個跟蹤和跟進機制，及時提出意見，提高部門草擬的法案的質量，並且提高法案草擬的科學性，以及從法律這個角度，部門草擬的法案的契合性和適合性。第二個體會是，澳門是一個成文法地區，很多情況下執法人員在法律適用的時候從文字的字面意思出發，當然這是最基本的，《民法典》規定了關於法律解釋的原則規定，如果根據字面解釋得出的結論是荒唐的，那就要根據目的解釋，例如《刑法典》中關於侵犯他人私生活，出現的問題完全是根據文字字面的意思，而不是考慮到人的動機和目的，他的行為的事實的這個嚴重程度，以及對他人的肖像權，或者說對私生活有甚麼重大影響。我把這種現象稱為機械法治主義，公共行政束縛了自己，很多事都放不開手脚，因為它是法律條文規定的。但其實這些條文裏面不能僅做字面理解，需要作一些限縮解釋。我認為需要法律工作研究者多作研究，共同努力，不能完全拘泥於條文字面上的意思。舉個簡單的例子，如何理解《澳門基本法》中“行政部門”和“行政人員”？如果按照字面理解，這兩個概念就沒法理解，因為在澳門法律中行政部門沒有主體資格，行政人員也沒有主體資格，結合目的解釋和歷史解釋，在《澳門基本法》中行政人員才會被理解為公共行政工作人員，行政部門才會被理解為行政主體或行政機關。如果完全是按照從原有保留下來的法律翻譯過來的中文字面意思去理解，或者按照原來保留的葡文的那個字面意思去理解都可能滑入機械法律主義。姬朝遠：看了《2019年財政年度施政報告》，我覺得心裏踏實。第一，從回歸後的第一份施政報告到今年的施政報告，均堅持實事求是、緊貼澳門特別行政區的“一國兩制”實踐，務實性強，基本

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-117-沒有發現虛誇的成分。施政報告是針對社會全部居民的，必須結合實際編制較為穩定的體例，只要工作內容沒有大的調整，報告體例就不能大變，不能年年在格式上搞花樣翻新，像商業上銷售產品那樣，吸引眼球。從施政報告的格式看，政府施政已經形成了以民生持續改善、社會經濟適度多元、經濟社會全面發展為基本內容的格局。施政報告實事求是的作風、簡單明快的體例，一般市民讀來，就會覺得政府在施政報告方面務實、具體。第二，與回歸前相比，澳門特別行政區具有更大的歷史包袱，特別行政區近20年來的施政風格已經成為“一國兩制”建設中的寶貴經驗，值得珍惜和繼續發揚。回歸後經過不到20年的時間，在中央和祖國內地的支持下，澳門經濟社會保持了良好的發展勢頭。但是，不能忘記澳門特別行政區各項建設也只是邁開了第一步，距離“世界旅遊休閑中心”、“中葡經貿合作服務平台”、“一帶一路重要海上節點”等戰略的時代功能定位與期待還存在很大的距離。第三，澳門社會亟待法治普及教育。因為我們所建構的以憲法、基本法為統領的澳門法律體系，基本沿用了葡萄牙法律體系的主要內容。葡萄牙法律體系即使在過去數百年時間，也不曾在澳門社會全面普及。歷史上絕大多數時間裏華人社會一直處於古老的中華法系和中國傳統習慣的規制之下，並沒有真正全面地實施葡萄牙法律體系。因此，澳門法律體系仍有待全社會開展普及教育。法制的社會普及對於澳門法治水平提升具有重要意義。當然，在這個過程中，首先要做好憲法和基本法的宣傳和教育，促進澳門社會愛國愛澳力量的壯大、治理澳門的素質不斷提升。第四，未來一年是本屆政府最後一年任期，過去20年來的成就確實不少。但是，新問題也不斷出現。這是任何一個地方治理的常態，沒有新問題產生的地方就談不上發展。但是，希望最後一年裏，盡量解決好過往問題，盡量不要遺留太多的問題給下一屆政府。第五，作為一名學者，我還是希望澳門高等教育盡快建立質量評估體系，完善各項制度，確保澳門高等教育健康發展。抓好青年培育，突出創新思維李略：我主要想談高等教育和青年創新的問題。近年來特區政府很重視科技創新，創新是一個重點，配合適度多元化的未來經濟發展和可持續發展。世界上的創新創業基地，比如美國的矽谷、波士頓和中國的中關村，都是圍繞着高等院校來發展，這方面澳門可能還相對落後一些。我們在跟內地高校學生交流的時候，發現內地基本上每所大學都有大學生創新創業孵化基地，而且成效還比較顯著，我們與內地大學高年級學生交流過，有的公司已經成型了，大學畢業以後就繼續運作。有的公司甚至有兩部分，一部分是初步的，另外一部分是相對成熟，到學生畢業之後還繼續給予支持。大家都知道創新的重要，但是如果讓在座各位去做的話，估計比較困難，因為對有家庭負擔的人來講，拋下工作去創業的成本很高。只有大學生、研究生，沒有家庭負擔，又有闖勁，願意接受新事物、新思想，才能成為非常好的創業者。中學生雖然還不太成熟，但澳門特區政府也在加強對中學生的資訊科技教育，這是一項進步，對大學生更應該加強鼓勵他們創新創業。這些如果讓大學老師去教他們的話，我們自己都不會，也很難去教他們去做。不僅是社會文化司的青年教育和高等教育範疇，也牽涉到經濟財政司，兩個司需要協調，可以考慮向企業家集團，或者生產力暨科技轉移中心、中華總商會等機構

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-118-引入有創新創業經驗的人作導師，而學校的全職老師擔當輔助或者組織的角色。由社會上相對有經驗的人來真正去指導學生去創業、創新，可能這樣結合才能做得更好。與此相關的是澳門本身的市場太小了，人口也少，很多可能創新創業想法，在內地可能產生經濟效益，也有風險投資基金願意支持，但是澳門的市場太小了，可能同樣的一個創新的想法，就不一定能夠實現，或者即使實施了也不一定有市場價值。習近平鼓勵港澳青年融入國家發展大局，包括粵港澳大灣區建設、國際交流，特區政府可以出台一些政策來支持澳門的創新創業，不僅可以在澳門來實現，還可以打通粵港澳大灣區，對本澳的大學教育、未來的經濟發展、青年的出路三者都是一個很好的方向。我聽說澳門大學好像已經成立了支持大學生創業的機構，希望其他高等院校也做出這方面的努力。第二是都市更新的這個話題。這個話題每年都在講，但好像還沒有一個時間表，特區政府成立19年來都市更新的法律制度還沒有出現，期望明年能看到這個法案的進展。如今在澳門松山上或者大炮台上一看，舊的建築物還是很多的，跟世界旅遊休閑中心的定位是不匹配的，改善居民的生活環境也個關鍵問題，我感覺這方面的爭議應該不是很大，應該加快。第三是輕軌的建設。這個爭論很大，現在有聲音說不要建輕軌了。我不知道大家有沒有經驗，到了周末的時候，在澳門半島基本上開車是走不動的，因為車都開出來了，比平日更堵。如果沒有輕軌的話，有沒有其他替代的方法可以解決澳門的交通問題，是修地鐵還是其他方法？輕軌目前面臨很大的批評聲音，困難很多，短期的成本效益也看不見，但是從長遠來看，軌道交通在大批量運輸旅客和居民通勤，會不會更有效益？這個問題需要請專家來研究和論證。另外一項與交通有關的小問題，澳門現在的很多環島路口容易成為交通黑點。環島路口實際上存在流量限制，即每小時某一數量以下的車輛流量才比較有效率，超過那個限度以後，各個路口互相讓就走不動了，形成擁堵，可能要考慮改成紅綠燈，我觀察到很多交通路口都改成紅綠燈了，效果一直不錯，希望交通部門予以考慮。許昌：我們每年都舉辦評議施政報告的活動，年年如此，形式和內容都不免陳舊得落入俗套。正如每一年的施政報告本身一樣，無論是闡釋套路還是語言格式都基本上差不多，這既有政府政策連貫性的正當理由，也有各級官員蕭規曹隨、因循保守的路徑依賴。對此，關注者可以各自解讀。每年評議施政報告我都格外關注和提醒兩個問題，今年也不例外。一是關於過去施政計劃的執行情況。《2019年財政年度施政報告》和往年不太一樣，對過去的施政情況有一點實在的回顧。比如總結了一下土地制度的問題，73塊共53萬平方米的土地的收回問題；又提到機構調整、機構壓縮的改革成效。對過去的施政稍微有些總結是不錯的，但力度和篇幅還是不夠。比如2018年的財政預算是澳門幣1,010億元，這些預算最後的執行情況如何？最終花了多少？《2019年財政年度施政報告》對此一點都沒有提，然後便提出2019年的財政預算是澳門幣1,030億元。直接地說，施政報告實際上是有選擇性的說一些好聽的話，而迴避了問題的總結和解決問題的方法，這一點確有必要在今後更加實事求是地改進。二是關注博彩業的健康發展。博彩業的健康發展是關乎澳門整體發展大局的核心問題，施政報告雖然對此不似往年再採取簡單迴避態度。在報告首次提出了不再追求增長，要穩定規模，加強行政監管，促進健康發展的政策目標，但具體如何執行？包括經濟財政司範疇的施政方針也沒有談得很具體，仍然是寥寥幾句敷衍塞責的空洞表述，讓人難免很不放心。尤其是迫在眉睫要面對的明後年即將到期的博彩合同續期條件和程序問題也是語焉不詳。這樣的應對策略除了反映出本屆特區政府所抱持

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-119-的夕陽心態外，完全於事無補，繼續採取拖延時間的不作為態度只能加劇問題處理的難度和複雜性。呂開顏：我比較關心特區政府的預算方案。現在這個特區政府的規模越來越龐大，2019年的財政預算約澳門幣1,030億元，2018年時特區政府的財政收入是澳門幣1,080億元，雖然沒有違反量入為出的財政原則，但是，特區政府預計2019年的財政收入約澳門幣1,200億元，制定了澳門幣1,030億元的預算支出，財政儲備已有澳門幣5,000億元。然而，從現在的政府規模和行政效率來看，就會有一個錢到底花在哪裏的疑問？這需要立法會議員要求特區政府作出澄清。有些學者已做過關於政府規模與其財政狀況之間關係的研究，開支應該包括甚麼，合理的比例如何釐定，其中有一個執行率的問題，因為有些公共工程做了預算但最終執行不了。這屆特區政府對融入大灣區發展，或者促進“一帶一路”發展方面的確提出了一份很遠大的嚴謹規劃，但具體的落實措施仍然比較少。這屆政府施政的時間已經不多，對很多政策的落實多少有一點有心無力，比如特區政府提出2019年將委託人力資源委員會進行一項職業司機的調查，但事實上幾年前特區政府已委託過相關機構做關於職業司機的研究調查，有了調查結果但沒有決策，2019年再做之後又怎樣呢？例如2010年已經有研究機構作了有關澳門人口規劃的報告，但是諮詢之後沒有出來甚麼結果，是準備執行還是繼續研究，我們不太清楚。這可以反映這屆特區政府的心態，當然，很難要求這屆特區政府在餘下施政時期做一些長遠的打算，但畢竟還是要與下一屆特區政府互相銜接。整體上來看，雖然特區政府缺乏一個比較長遠的執行規劃，但的確回應了當前在社會民眾的訴求。澳門的未來競爭力何在？正如特區政府對五年規劃有一個評估，每年的施政報告都應該有整體評估，如何擬定指標，就好像每年兩會時間，政府都要報告去年執行了甚麼工作，有哪些沒有做到，有哪些需要完善。希望下一屆特區政府在作施政報告時作出完善。我認為施政報告中的亮點不少，其中最大的亮點是對中小企的幫助。澳門最大的問題就是博彩業一業獨大，對營商環境的改善確實是很頭疼的一個問題，因為政府不可能包辦所有事情，它重點應在於培養產業和人才的競爭力，減免一些稅費的，對新興行業人力資源制定針對性政策，政府需要加快審批外勞，縮減行政程序，這些都是政府在努力完善的事情。不過，這是澳門一個長期存在的問題，很難在根本上改善，最終的解決方案可能還是要從改善澳門的營商環境。不論是本地或外地的企業，它想到澳門投資開餐廳，但一聽到澳門的這個牌照的申請程序就頭疼。而外地的經驗已經做到了在網上申請牌照，接下來特區政府是不是也可以考慮這種牌照申請程序方式。我覺得可能在本屆特區政府裏可能做到的機會不大，能夠做的就是幫助企業減緩由於經濟發展所帶來的種種壓力。在未來，特區政府還要研究在怎麼融入大灣區中，消除發展的屏障，另外，還有2022年賭牌續約都是很迫切需要解決的問題，在今年的施政報告中很難看得出有甚麼端倪，但這也合乎常理，畢竟是這屆政府的最後一份施政報告，能夠回應到民眾的基本需求，我覺得已經是符合基本的要求。獲得感幸福感具體，簡單化表面化待防範李燕萍：首先，我談談作為一個普通市民的感受。我對《2019年財政年度施政報告》還是挺滿意。因為它增加了市民福利，假如沒有市民福利這方面的一點點變化，大家可能對這個報告會更加失望。接下來，從專業角度談一些看法。近幾年來，比較重視憲法的宣傳推廣工作，施政報告中也提到

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-120-全力做好憲法和基本法的普及宣傳推廣工作。對於這項非常重要的工作高度重視當然是值得稱道的，然而，更重要的是如何從廣度和深度兩個方面將這項工作做好做強。如果說憲法、基本法宣傳推廣的廣度問題屬於政府工作內容的話，那麼憲法、基本法宣傳推廣的深度問題就應當是學術界，尤其是澳門學者不可推卸的責任。舉個簡單例子，“一國兩制”的“兩制”我們通常理解為“社會主義制度和資本主義制度”，一般情況下這種認識是可行的，也符合最初提出“一國兩制”的客觀歷史條件。但是，無論是社會主義制度還是資本主義制度都發生了深刻變化的今天，學術界有必要為“一國兩制”實踐發展提供更為適切的理論解釋，其中也應當包括對“兩制”的解讀和反思，這也許是重要的理論突破，同樣也是理解憲法在特別行政區實施的正當性的另一個可行途徑，而非簡單重複地強調憲法的最高性與至上性。最後，結合大灣區發展背景談談澳門特別行政區建設問題。我認為國家通過大灣區建設是希望為粵港澳地區的民眾帶來更多的便利與互通互聯的關係。因此，大灣區內應當形成合理佈局分工，借力發力，合作共贏的局面。然而，澳門特別行政區成立以來，一個正在逐漸形成的趨勢是無論事務大小，澳門均要親力親為。舉個簡單例子，傳統上澳門的醫療人員和高端醫療服務都採行的是“拿來主義”，借助國內或香港的醫科院校人才力量服務於澳門。施政報告提出澳門要建設本地的醫療院校，這一舉措也許具有一定的現實需求，但更值得思考的是，大灣區發展背景下澳門究竟應當如何定位自身進而與大灣區城市合作共贏？彭艷崇：施政報告文本一直是我們案頭的工具書，經常翻閱。就近幾年的文本而言，寫作模式和順序是從2015年開始確定。施政報告給我們的感覺，除了現金分享金額增加以外，有人可能認為並沒有其他新意，但仔細研究起來，通過這幾年數字變化可以看出來，政府在這方面的工作有哪些改變。在民生方面，民生措施和投入的力度多過往年，2019年的澳門187億元與2018年的澳門幣128億元相比，多了將近60億，增加幅度較大，措施也更有力度，各方面皆大歡喜。通過比較這些數字，可以看出政府投入資源的變化。行政長官在2014年的競選政綱裏作出了共享繁榮的承諾，2019年的民生措施則符合這個施政目標。民生措施的力度很大，這是施政報告的第一個特色。第二，在融入國家、粵港澳大灣區建設方面的着墨和措施較多，至於能不能落實就看澳門特區政府未來的工作當中，如何跟國家的政策相配合，在大灣區裏面則是各個城市之間的配合，基礎設施類的互聯互通更多的還要從制度上來推動人員流動。研究與大灣區公務人員學習、交流，推動青年到大灣區就業、發展，在施政報告中都提出了具體措施。第三，人才建設特別是青年事務，是比較有特色的方面，也是施政報告每年都有所闡述的部分。今年施政報告重點關注青年人才的問題，從戰略高度推進青年發展，是施政報告的亮點所在。“大灣區青年合作發展計劃”，先行推出“澳門青年灣區實習計劃”，開展一系列以文化體育等元素為切入點的交流實習項目，力爭澳門青創支援服務延伸至大灣區更多城市，為青年提供更適切的支持。第四，城市建設存在健康城市、宜遊宜樂的休閑城市、生態文明城市、智慧城市等很多理念，要從硬件和軟件兩方面提升城市建設水平。在城市硬件建設方面，還要加強基礎設施建設，城市防災減災安全工程，交通通道建設規劃，城市軟件建設方面，智慧城市、生態文明城市則突出了宜居城市的建設目標，在施政報告均有中談及。總體來看，本次施政報告在澳門經濟保持穩定發展，為改善民生福利提供經濟條件，突顯了“穩中求進”的目標。如果還有一些意猶未盡的地方，那就是作為本屆特區政府最後一次的施政報告，對

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-121-照當初競選政綱的承諾，尚有一些未能完成任務。一是財政盈餘分享的長效機制。每年都有各種各樣的惠民措施，但怎樣在量入為出的原則下設立長效機制。福利都是剛性的，只能增加，很難減少，將來萬一政府財政能力不足，持續多年的現金分享計劃該如何處理。二是回看在2009年和2014年崔世安行政長官的競選政綱中，提出了民生優先、以人為本，在過去十來年施政當中也的確是如此，十年來緊緊圍繞着這個主題，發展了多個民生項目，但是和市民的期望之間還存在一定的差距，比如經屋和新城規劃的問題。在2014年的競選政綱中便提到2019年要完成新城A區大部分的基建工程，到2020年要建成部分的公屋，然而至今未完成任何房屋建設，和市民的預期還是有差距。三是交通問題，當年競選政綱曾承諾公交優先，這十年來交通問題日積月累，市民也是苦不堪言，改善措施成效不大，輕軌也面臨着很大的爭議。港珠澳大橋最近通車，加重了東方明珠區的交通壓力。四是最低工資法律的制訂還沒有具體落實，這是2014年的競選政綱中便已提出來，施政報告提出要制訂此法案，按照一般出台法案的周期和過程，我想在2019年內完成這個法律，肯定有一定難度。五是2009年政綱確立的基本施政理念是陽光政府、科學決策，施政目標是傳承創新，共建和諧；2014年競選政綱確立的基本施政理念是“以人為本”、“科學決策”，施政目標是“同心致遠，共享繁榮”。從這十來年施政報告看，以人為本的施政理念貫徹的比較到位，以民生為先，發展經濟，年年都有推出各項惠民措施；但是科學決策、陽光政府方面還有待加強。政府在推動公共行政改革方面。問責制度沒有落實，存在一些有問而不責的現象，科學決策方面，最近火葬場選址、危險品存儲倉選址、交通法修訂諮詢等政策，一提出就受到居民反對，可以看出政府在科學決策上還有改善空間。從近年來發生的問題可以看出，施政報告提出了均衡發展的目標，特區政府自身的公共行政範疇，或者是自我革命，提高自身的管治能力等還有進步的空間。朱世海：我把《2019年財政年度施政報告》内容概括为一個點五個面，一個點統領五個面，五個面體現着一個點。我是法律專業，今天談的不是法律問題，我談的是作為為一個普通居民的切身利益需求。涉及醫療衛生這一塊政府是有一些新的舉措，但是與居民的期望還是有一定的差距。我談一下真實體會，澳門的醫療衛生服務聽起來很好，免費醫療，但一旦做起來，那個免費醫療真讓你等不起。拍一個B超就等一年。另外，我家在氹仔，氹仔沒有一個衛生中心有B超機，醫生說只有山頂醫院和黑沙環衛生中心才有。如果真的是這樣，就是澳門居民的整體利益與小眾局部利益如何協調的問題，作為特區政府，施政理應要從大局出發。其實醫療衛生的相關問題，也不僅是說利益群體影響的結果，也要靠衛生行政部門，包括醫院的管理質量問題。在內地，男士做一個腹部的B超檢查，一下子全檢，包括肝、腎、前列腺等，但澳門不是，每次只能檢一處。很奇怪，你本來資源特別有限，為甚麼不一下子解決？所以說，有些問題也有部門管理跟不上的問題。澳門可以參考和借鑒內地現在的做法，比如中央成立深改組，澳門特別行政區是不是適時成立一個以行政長官為首的“深改組”，對相關的問題進行改革，解決現實發展問題。其實，剛才有提出澳門要融入大灣區，我相信澳門將來還有很多居民要回到大灣區養老，這就涉及到一個醫療和醫療報銷的問題，如果說澳門居民不能在大灣區所在的城市進行醫療，醫療必須要回來，這會很麻煩，最好還是能夠在當地就近醫療，賬單可以拿回來報銷，澳門居民在大灣區醫療直接由政府有關部門在網上結算，這樣會更加便利。李洪江：關於這個施政報告，我第一感覺也是覺得跟往年的施政報告差不多，可能是同一位行政

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-122-長官，同一批人馬，同一類政策，在同一位行政長官下，他的施政報告基本形成了一個慣例，逐漸定型，才有了比較規範的一個形式固定下來。剛才有幾位學者講，感覺印刷得比較好，大厚本連同附件共288頁，紙也比較好，可能有點浪費。從資料多下功夫的角度來說，我覺得還是可以的，至少在這方面還是認真準備。第二，我覺得施政報告在背景的把握中、在定位上還是清晰的，標題是把握機遇，均衡發展。要把握機遇，雖然是現任行政長官崔世安最後一份施政報告，但是他在施政報告的開篇就提到了，明年是澳門回歸20週年，也是中華人民共和國成立70週年，點了幾個重要時間點，特別是結合十九大後內地進入新時代，澳門“一國兩制”應該也是進入新階段，政府還是把握了重點，從這個角度說，定位是準確的。第三，我在微訊看到最多的還是關於民生改善。致力改善民生，包括派錢、對學生和長者的照顧等，這方面還是最突出。剛才李燕萍副教授說她作為一個普通市民高興，我就說作為一個公務員更高興，因為有加工資的是公務員。抓住民生這一點肯定是特區政府最需要的，特區政府在這方面其實有很深刻的認識，我看《澳門日報》頭版沒有把這個派錢放在頭條，頭條放的是經屋，住房是大家很關注的一個民生問題，然後右下角才是關於派錢的，略有調整。我記得十年前第一次派錢的時候，頭版頭條是一個老人家笑得合不攏嘴。但也要提一個關於現金分享的問題，澳門的福利制度很好，但是也有問題，就是資本主義的福利制度所產生的弊端會養一些相對比較懶的人，因為政府對你太好，你不需要去辛苦，不需要去積極，也有一定的生活保障，相對來講，積極性和競爭機制不夠。跟香港比，澳門肯定比不了。跟內地比，雖然有一部分澳門領先，但是內地發展很快，有些地方如互聯網遠超澳門。所以怎麼提高澳門的競爭力，或者說這個現金分享，這個錢到底怎麼花？俗語說好鋼用在刀刃上，這錢能不能有一部分用到促進年輕人提高競爭力方面，包括剛才提到的創新創業。具體操作應該進一步研究做好。澳門一直說人才不足，長遠發展欠缺的話，就要從這個抓起。現在特區政府總體還是比較關注教育，不管是非高等教育，還是高等教育，都下了一些功夫，但我也在想，20多歲到30歲之間的青年正好處於事業的開拓期，有很大的積極性，只要給他機會，他們一定積極努力。印象中這份施政報告裏面好多事情感覺都是一直在說，說了好多年，比如輕軌。這裏面有些說了多年就不正常了，特區政府有規劃，有進展，那是可以的，但十幾年過去了，它沒有按照原來的規劃去完成，就有問題。這時候應該要有一些特別的解決方式。前兩天幾位立法會議員都在提一個辯論動議，擔心輕軌成為一個爛尾工程，我想特區政府在這個問題上應該有更積極的回應。有些政府官員可能他日常生活中有些事情沒有接觸到，所以他就不知道這個事情要如何處理，所以我覺得特區政府的官員也好，負責具體事務的公職人員也好，有時需要親身體會一些事情，然後才去做實事。其實有些事情並不複雜，也不需要投入很大成本，而且他並非不想做，只是沒有意識到。文化強區提上日程，灣區合作拓展新機庄真真：我覺得《2019年財政年度施政報告》有及時回應了最近習近平講話的內容並推出了相應的落實舉措。今年恰逢中國改革開放40週年，為隆重慶祝改革開放40週年，近日習近平會見了港澳各界慶祝國家改革開放40週年訪京團並發表了重要講話。他在講話中提出了四點希望，其中有一點，

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-123-就是寄望澳門同胞能發揮好中西文化交流的紐帶作用，利用好澳門作為國際性城市、對外聯繫廣泛的有利條件，講好中國改革發展故事、傳播中華傳統文化、展示“一國兩制”成功實踐典範、展現當代中國嶄新形象，外引內聯，更加積極主動促進國際人文交流，配合國家做好弘揚中華文化、推動中華文化走向世界、宣揚國家軟實力的戰略佈局。施政報告裏是有一定的回應的，比如報告第二部分第五點特區政府首次提出明年的其中一項工作重點就是要致力“滙聚中西人文精華，打造多元文化名城”，報告的其他部分也提出了一系列相應的落實舉措，包括積極推進中葡雙語教學暨培訓中心、中國歷史文化中心、澳門研究中心、澳門大學孔子學院、中葡文化交流中心的建設，同時推出“文化傳播大使”計劃，冀望透過鼓勵全民參與，加強澳門市民尤其是青年的文化認同，肩負起文化傳播使命，等等。與此相應的，我聯想到現在大家都非常關注的粵港澳大灣區建設問題。但是澳門總體經濟規模小，且經濟主要是倚靠博彩業，所以如何融入粵港澳大灣區的建設，尋找好自己的定位、發揮好自身功能，非常關鍵。那麼在2017年的《深化粵港澳合作，推進大灣區建設》框架協議中，對於澳門的定位，除了原來一直強調了“一個中心、一個平台”之外，還增加了一個構建以中華文化為主流，多元文化並存的合作交流基地，即“一個基地”的發展定位。值得一提的是，在國家的發展戰略將一個地區的文化功能列進去是很難得的，這也體現了國家對澳門長期以來歷史淵源所形成的國際文化交流氛圍及國際性城市的一個肯定，以及對澳門未來發展和發揮作用的一個寄望。澳門作為一個國際性城市，除了是中國目前使用葡語人士聚集最集中的地區，同時擁有一定比例的來自世界各地的外裔社群。根據澳門2016年中期人口普查，澳門現時人口約為65.3萬，其中華裔人口有約58萬人，佔總人口數的88.8%，非華裔人口7.3萬人，佔總人口數的11.2%。澳門有傳統的中文學校、國際學校，還有專門的葡語學校及中、葡、英三種語文的報紙、傳媒，很多澳門人不僅能熟練使用普通話、粵語，同時也掌握英語及葡萄牙語等語言，對於中國與西方國家的風俗文化也較為了解。回歸以來，無論是官方還是民間都與葡語系國家、歐盟、拉美等西方國家長期保持獨特悠久的歷史文化聯繫與緊密的人員交流往來。國家希望借助澳門這個窗口去推廣中國文化、傳播中國聲音、展現中國新的形象，如果在這一方面多做一些工作，將有利於達到國家對澳門的這個寄望。此外，在粵港澳大灣區合作方面，剛剛很多老師也提到了增強青年競爭力的問題。我建議澳門與大灣區的其他城市加強教育領域的合作，尤其是建立交換生制度。大家知道，香港跟內地在教育領域的發展還是比較先進的，如果可以與大灣區內的知名中學、大學開展學生交換合作，讓本澳的學生可以到大灣區內名校開展為期數週甚至一學年的交換交流學習，這樣既可以讓本澳學生有機會親身深入體驗當地的文化，了解當地的教育方式、思維及當地學生的認真學習態度，相信將有助於澳門的學生提高自身的競爭力和競爭意識，同時擴展視野，並加強對大灣區的理解和認識，亦有助於將來投身灣區發展建設。謝四德：對於今年的施政報告，我就自己研究方向提出一些看法：第一，關於精準培育新興產業，創新引領經濟適度多元化。以精準培育新興產業為例，行政長官在報告中指出要培育會展、中醫藥、特色金融、海洋產業，而對應的執行部門經濟財政司範疇中用上精準兩字的有三個方面：精準吸納投資項目、精準引入人才、精準協助青創企業，完全沒有提及如何精準培育行政長官所講的幾項產業；此外，行政長官提到精準培育海洋產業，但經濟財政司方面只字無提海洋產業，這種上下不一致，到底誰說得準確。以創新引領經濟適度多元化為例，我有兩個方面

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-124-搞不明白，一是行政長官沒有指出如何創新引領經濟適度多元化。理論上，政府講創新一般圍繞制度創新、產業政策創新，但凡瞭解經濟學的人都知道，制度創新、產業政策創新對培育新興產業十分重要，行政長官沒有從這兩方面切入說明，至少理論上缺位，莫說創新引領，即使是精準培育也難以做到，更奇怪的是經濟財政司方面也沒有提及制度創新和產業政策創新，這使人質疑政府靠甚麼培育新興產業，會不會也是一種只講不做的姿態。二是在經財司的施政範疇中也有好的創新引領點子，但在行政長官的報告中卻沒出現。例如經濟財政司在特色金融中提出一個創新的項目，綠色金融借貸“利息補貼”，雖然他無解釋甚麼是綠色金融，我的理解是有關環境保護的融資措施，這用在特色金融中是一個好的創新方向，但無奈行政長官沒有提及綠色金融信貸。第二，關於發展中醫藥。施政報告有提及發展中醫藥，但無明確中醫藥的發展方向，前年和今年的施政報告都是簡單地提及中醫藥國際標準和質量檢測的工作。我認為，政府有必要明確澳門到底是發展傳統中醫藥抑或中醫藥現代化，兩者的本質是不同的，如傳統中醫藥主要用於保健或治末病，以經驗判斷為主；中醫藥現代化可以用於重大疾病治療或治末病，能夠進入主流醫學界，以醫理判斷為主。不管怎說，政府無論選擇發展傳統中醫藥或中醫藥現代化都是好事，但必須作出明確的發展方向，把稀有資源用到重點上。考慮到中醫藥的國家戰略和自身產業結構問題，澳門最優的選擇是發展中醫藥現代化。理由：一是傳統中醫、傳統中藥在澳門沒有明顯優勢，較難同內地、香港、台灣地區，以及韓國、日本等地競爭，發展中醫藥現代化澳門同樣沒有優勢，但其他國家地區同樣沒有優勢，在同一起跑綫上，澳門可以科學地、充分地發揮“一國兩制”的制度優勢和政府財政豐裕的比較優勢實行突圍策略，成功相對高一些，如果中醫藥現代化的任何一項成功，它將優化澳門的產業結構。二是發展中醫藥現代化才有機會把中醫藥帶入主流醫學界，1997年，以國家科技部牽頭，由衛生部、國家食品藥品監督管理局、國家中醫藥管理局等部門參加，成立了國家新藥領導小組，組織全國百餘名專家提出了中藥現代化發展的規劃；2015年榮獲諾貝爾生理學或醫學獎得主屠呦呦發明抗瘧藥物青蒿素，它是中醫藥創造出來的；中科院上海藥物研究所果德安在“2018國際臨床和轉化醫學國際工程科技高端論壇”上指出隨着新技術的發展，追蹤上千種成分已不再是難以逾越的技術瓶頸，中醫藥完全現代化將指日可待；從中醫藥現代化的提出、發展到獲諾貝爾奬，其發展趨勢必然是進入主流醫學界，若發展中醫藥現代化才能真的助力國家發展，真的配合國家戰略。三只有中醫藥現代化，才能進入主流醫學界，只有進入主流醫學界，才能解決醫療貧窮世界性問題。中央把兩個國家級中醫藥研究室放到澳門，且在國家“十二五”規劃中提及澳門要發展中醫藥，沒有提及香港。說明兩點：一是中央希望澳門推動中醫藥現代化，助力中醫藥現代化進入主流醫學界；二是中央希望通過中醫藥現代化進入主流醫學界，最終解決世界性醫療貧窮問題，這不但是一種全球性戰略，更是大國崛起的一種擔當。第三，現金分享越派越多，機會成本越來越高。至今為止，特區政府已派錢11年，共支付了澳門幣496.25億元，多年的積累已構成很高的機會成本，即犧牲了很多該做而沒有做的發展機會。當有朝一日，政府沒錢再派，而經濟又陷入不景氣時，難保一些有識之士就會利用機會成本這一點批評政府不作為，因為不作為而損及代際發展。

“對《2019年財政年度施政報告》的評議”學術座談會紀要-125-發達社會、發達思維並舉楊允中：施政報告基本上還是令人滿意的，如果說要打分的話，應該也能得到一個不低的分數。全份報告最精彩的應該是聚焦民生改善的第一部分，這不僅是花錢多派錢多，皆大歡喜，而且正是分享社會的發展成果的顯示。每年的財政收入那麼高，除了公共部門的公務開支之外，拿出一部分不影響政府財政結餘，分享給普羅大眾，這項做法絕對是利大弊小。以現金分享來說，這個措施體現了高福祉高分享高人文關懷。政府有效支持是澳門提升社會綜合競爭力的舉措，有助於消除短板效應。現時處於基層、有生活困難的人口仍然大有人在，每天同善堂派糧派物照樣有很多人排隊領取。這部分貧困人口和澳門的發展成效形成了很強烈的對比，澳門已經是被國際認可屬於高水平高指標的發達地區，對此我們當然引以為榮，但是澳門社會結構不平衡不合理的情況仍頗嚴重。澳門經濟產業結構本身就不合理，社會結構同樣落差很大。施政報告中又重新提到“中產階層”這個詞，這個詞在多年前提出來時熱了一陣，然後就沒有再提過，這本身就不正常，中產階級是發達社會的主體居民，一個常態的社會理應呈欖球形，這是一個社會繁榮穩定的基礎，剛才有學者也指出，今年用於民生方面的預算比去年增加了1/3，上年度政府民生福利的預算約為澳門幣120億元，今年增加到澳門幣187億元，是明年政府財政總支出的18%，代表了政府一年財政支出中的1/6用於搞民生工程。這是一個很高的比例，大眾的受益面也很廣，這是名副其實的獲得感和幸福感。施政報告中另外幾個章節提出了綜合發展、全面開拓，無論是經濟發展、法治建設、行政管理各方面都提出了很多舉措。下面要重點說一下施政報告以及特區政府施政存在的幾個問題。其中一個最大的問題是政府高層似乎仍沒有抓住澳門發展的主要矛盾，特區政府是帶領全澳門社會前進的，頂層設計對當前主要矛盾沒有看得很準確，其施政方針和設計便很難到位。澳門現階段最缺甚麼？我認為最缺的有兩個方面的。一是產業結構調整不到位，如何解決一業獨大的問題，沒有深度調整推不動。現階段雖然有很多有關產業多元化發展的方案，但其實收效甚微。二是兩強不到位，政府一直強調要搞強政府，但本人一直都認為不僅需要強政府，還需要強社會，光政府強社會不強仍然發展不起來。從社會結構來看，澳門急需加大文化領域的建設，文化興區、文化興澳，這個口號要抓住。可是，有關文化建設這一點在正式的報告中似乎分量不夠，不知道是不理解還是不重視。另一個問題，剛才也有學者提過，就是之前推出的《五年發展規劃》。過去我曾反覆講過，這個五年規劃跨了兩屆政府，這一屆做的規劃如何交給下一屆？下一屆要不要執行？行政長官似乎沒有正面接觸，各位主要官員的施政方針中也少有提及。這件事有點莫名其妙。最後要說一些具體的施政問題。第一必然是輕軌，這個是一個很難收場很難交代的工程。其實現在應該壯士斷臂，馬上停下來。直到現在，輕軌仍然只限於離島，澳門半島的居住人口佔全澳人口2/3，但在澳門半島沒有輕軌，如果半島本身不做只做離島，這個輕軌工程其實就是虛晃一槍，根本不能解決澳門的交通問題。這絕對是不明智的。第二是中央圖書館的工程，說了這麼多年，這份施政報告中隻字不提，究竟這項工程會否在本屆政府的任期內完成？還是又要留給下一屆政府？另外，還要講一講《民防綱要法》，澳門今年的防災比去年做得好，這是肯定的，但澳門的民防包括的不僅水災問題，還有傳染病流行病防治、防恐、防地震，等等，這些問題始終有待政府全面重視。現在特區政府成立了相關的委員會，但觀察、關注的深度與長遠性依然不足。這種單打一的這種思維絕對不可取。

∗前者為澳門大學社會科學學院助理院長，後者為澳門大學社會科學學院研究助理-126-澳門單一發展博彩業存在着嚴重隱患，澳門產業多元化勢在必行。中醫藥產業是中華文明的瑰寶，更是可以為澳門帶來巨大經濟效益的目標產業。澳門特區政府從內地引進經驗，經過十多年的發展，中醫藥產業在澳門初展頭角。粵澳合作中醫藥科技產業園的成立更是促進了澳門中醫藥產業的發展。目前，產業園在以技術為主的公共服務平台建設、科研服務體系搭建、國際交流合作平台搭建和大健康產業發展方面取得了一定進展，本文將結合澳門現實情況分析產業園區的未來發展方向。一、背景(一)單一博彩業的弊端與產業多元化在澳門32.9平方公里的狹小地域內，分佈着38個幸運博彩娛樂場。博彩業的合法化，加之澳門獨特的歷史文化，風土人情，使這裏成為世界級休閑度假中心。博彩業是澳門的支柱產業。2016年統計數據顯示，澳門第三產業的比重為93.4%，其中博彩及博彩仲介業的比重為47.2%，非博彩服務業的比重為46.2%。1然而博彩業在推動澳門經濟發展的同時，也帶來了很多弊端。博彩業有着負外部性，產生了消極的社會影響，比如越來越多內地病態賭徒的出現。這引起了中央的注意，中央對澳門發展博彩業的態度已經發生了轉變。加之單一發展博彩業給澳門的經濟、社會埋下了嚴重隱患，如經濟脆弱，人才結構畸形等，澳門經濟轉型迫在眉睫，產業多元化勢在必行。產業多元化有兩種思路，一是在優勢產業內部發展相關產業，即“垂直多元化”；另一種是另闢蹊徑開發與優勢產業無直接關聯的產業，即“水平多元化”。目前來看，澳門產業多元化過程中，博彩業仍然是優勢產業，其他產業的發展並未動搖博彩業作為支柱產業的地位。從“垂直多元化”來看，比如說增加博彩企業的非博彩元素，主要目的是促進優勢產業的增長。很多非博彩元素如餐飲、娛樂、其實盈利很薄，或者不盈利，甚至是賭場免費提供。這些行業開發的實際目的是吸引遊客、延長遊客逗留時間，最終在賭場實現盈利。所以，這種多元化最終可能會加深經濟結構單一化。從“水平多元化”來看，發展與博彩業不相關的產業，主要目的是降低單一化的風險，避免經濟波動。澳門已經講了很多年要發展優勢產業外的其他產業：2001年講離岸服務；2003年講資訊科技、會展、創意、轉口和物流；2004年又講中醫藥、環保、航空，但是這些政府重點發展的非博彩產業都有一個共通問題，就是它們自身都缺乏賺錢的能力，都需要博彩業收入關於粵澳合作中醫藥科技產業園發展的幾點建議盛力、高婕∗

關於粵澳合作中醫藥科技產業園發展的幾點建議-127-來支持，導致最後還是提高了社會對博彩業的依賴性。所以，澳門現有的多元化發展最終會進一步加深經濟結構的單一化。基於上述分析，澳門應該大力發展其他可盈利的優勢產業，切實做好產業“水平多元化”，以降低經濟風險，並為澳門人提供多元就業機會，抑制年輕人外流。中醫藥產業是一個很好的發展方向。(二)中醫藥產業在澳門的發展前景作為中國獨特的衛生資源和具有原創優勢的科技資源，中醫藥既是中華文明的重要載體，又在健康事業中發揮獨特作用，發展日益受到高度重視。根據澳門特別行政區的五年發展規劃，特區政府已經確定了中醫藥、會展、旅遊和創意文化四個重點產業，希望以此為契機，為澳門的經濟多元化發展進一步注入活力。中醫藥的發展將帶動一批產業的興起，如中藥材種養將帶動中藥農業、中藥畜牧水產業；中醫藥與現代科技結合帶動中藥工業、中醫醫療設備製造業；中藥材和中成藥的銷售將帶動中藥的物流業；中藥新產品的研發將帶動中藥知識產業；發揮中醫養生優勢將帶動按摩足浴等中醫藥休閑保健產業；弘揚作為中國傳統文化優秀代表的中醫藥文化將帶動相關文化產業的發展等。發展中醫藥產業，將有助於提升澳門在中醫藥產業方面的競爭實力，推動澳門經濟多元發展。二、澳門中醫藥產業現狀與產業園進展(一)澳門中醫藥產業現狀與中醫藥在澳門屬於新興產業。為傳承和發展中醫藥產業，澳門向內地取經，支持澳門大學和澳門科技大學建立中藥質量研究國家重點實驗室。同時，澳門特區政府積極推動本土藥廠的發展。澳門中央大藥廠配備了專業的生產人才，建立了符合GMP要求的廠房和完善的質量管制體系。它是澳門惟一一家擁有片劑、膠囊劑、顆粒劑、丸劑等四個劑型生產綫的中藥生產企業，並積極與吉林大學、澳門科技大學等高校展開合作。粵澳合作中醫藥科技產業園的成立更是推動了澳門中醫藥產業的發展。(二)產業園取得的進展2011年4月，粵澳合作中醫藥科技產業園正式啟動。作為《粵澳合作框架協議》首個落地項目，粵澳合作中醫藥科技產業園是促進澳門經濟適度多元發展和推動粵澳中醫藥產業發展的重要載體和平台。自2015年開始，產業園加快了發展步伐，圍繞既定的“國際級中醫藥質量控制基地”和“國際健康產業交流平台”兩個核心目標，確定了充分利用澳門國際“橋頭堡”的優勢，打造“中醫藥產業與文化一帶一路的國際窗口”的優勢定位。1.以技術為主公共服務平台建設在以技術為主的公共服務平台的建設方面，從2015年至今，產業園工作得到加速推進，已經完成搭建了GMP中試生產、研發檢測等技術為主的公共服務平台。作為培育入園企業發展的必備載體，建築面積約12.8萬平方米的孵化區，預計今年下半年落成並基本投入使用。屆時將為不同類型、不同規模的企業入駐，特別是為澳門企業入駐提供技術、創業發展、投融資、法律等方面的服務和發展的條件，逐步實現園區項目從培育企業到培育產業的可持續

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-128-發展。該孵化區預計最多可容納300到400家的企業。2.科研服務體系搭建為更好的服務園區企業，在科研服務體系的建設方面，產業園引進了國內外權威專家，成功聘請了包括院士、國醫大師、藥品審評專家、歐盟藥典委員會委員等15位在醫藥行業中具有影響力的專家加入產業園專家顧問委員會，為入園企業提供技術、政策、市場諮詢與指導。同時，園區積極引進國內外知名科研機構等多方面的優勢資源，着力打造科技創新的氛圍，示範引領打造中醫藥研發的科技創新集群地。產業園與澳門大學中藥質量研究國家重點實驗室、北京大學天然藥物及仿生藥物國家重點實驗室共同成立了珠海市橫琴新區北澳中醫藥創新研究院，與全球排名前三的檢測機構英國天祥集團合作共建了第三方檢測平台。3.國際交流合作平台搭建產業園確定以葡語系國家為切入點，推動中國與葡語系國家傳統醫藥國際交流合作，促進中醫藥文化、技術、產品向葡語系國家及其周邊地區的傳播推廣，幫助包括澳門在內的國內外中醫藥產業開拓發展空間，協助澳門和內地中醫藥企業開拓國際市場的總體工作思路。產業園提供國際註冊、國際進出口貿易、國際會議及展覽、中醫藥文化宣傳及推廣和國際培訓服務。4.大健康產業發展大健康產業作為產業園重點開發的核心內容之一，當中養生保健示範、中醫藥文化展示、健康旅遊等為主的瑞蓮莊(橫琴)度假主題酒店、中醫藥科技創意博覽館、主題文化街(暫名)等示範性項目已經進入全面規劃建設階段，並將會成為橫琴健康產業的示範亮點。總而言之，產業園已成為中國中醫藥企業和歐盟、葡語系及東南亞國家企業“請進來、走出去”的服務窗口。中小企業進園發展，給青年人提供了創業機會。產業園推動了中醫藥產業在澳門的發展，推動了澳門經濟的多元化。三、產業園發展方向及建議(一)發展方向中醫藥產業作為新興產業之一，是澳門特別行政區五年發展規劃中推動澳門經濟適度多元化發展的重要舉措，但澳門本身並無足夠推動中醫藥產業發展的資源優勢。首先，從產業基礎來看，博彩業始終是澳門經濟的支柱產業，並帶動着零售業、酒店業、飲食業等產業的蓬勃發展。在三個首要的新興產業當中，中醫藥產業相比於會展業和文化創意產業來說，基礎薄弱。澳門社區對於傳統中醫藥的應用並不廣泛深入居民生活，街上所見大多是西醫私人診所。其次，澳門本身的科技創新不足、人才資源短缺。從中醫藥科技產業園的資源合作網絡來看，參與研發的國內外科研機構有廣東省中醫院、成都中醫藥大學、葡萄牙傳統醫藥研究院、歐洲中醫基金會和里斯本大學藥學院。澳門作為粵澳合作中醫藥科技產業園的主辦方之一，參與科研的機構只有澳門大學的中華醫藥研究院，其中藥質量研究國家重點實驗室在2011年才正式掛牌成立。由此可見，澳門在中醫藥產業方面的科研基礎比較薄弱。從中醫藥產業的人才培養來看，只有澳門科技大學擁有完整的中醫藥教育課程，包括中醫藥學的本科教育、研究生和博士、博士後研究教育課程。對於中醫

關於粵澳合作中醫藥科技產業園發展的幾點建議-129-藥未來的發展而言，澳門僅有的資源無法應對中醫藥發展的人才需求。澳門的旅遊優勢不利於推動大健康產業的發展。中醫藥科技產業園推廣的大健康產業，包括瑞蓮莊(橫琴)度假主題酒店(主要以“中醫+科技”、“中醫+世界醫”為發展定位，圍繞“醫療、養生、酒店”三個核心要素)和中醫藥科技創意博覽館(以“中醫藥文化+健康旅遊”為主題)，都在嘗試利用澳門繁榮的旅遊業帶動中醫藥產業的發展，但訪澳旅客的目的與大健康產業的主題並不重合，大健康產業難以吸引訪澳旅客作為客戶主體。訪澳旅客的旅遊目的大多數為博彩、參觀中葡特色的人文史跡和購物，很難與中醫藥產業產生關聯。根據澳門統計暨普查局的入境旅客數據，2018年5月的入境旅客為2,704,745人次，而入境不過夜旅客有1,255,314人次，幾乎是入境旅客人次的一半。由此可見，訪澳旅客的過境性很高，難以成為大健康產業的目標群體。其次，瑞蓮莊(橫琴)度假主題酒店和中醫藥科技創意博覽館均坐落在珠海橫琴。雖然在地理位置上橫琴與澳門只有一水之隔，但是還有兩地的邊檢阻隔着旅客的流動，減少了訪澳旅客過境到橫琴旅遊的可能性。綜上所述，澳門本身的產業基礎結構、科技人才的培養，以及旅遊業的優勢都不足以帶動中醫藥產業的發展，粵澳合作的中醫藥科技園將在技術上依賴於內地和國外的資源。一方面，產業園應積極尋求發展，如推動中醫藥產業與旅遊業相結合，與更多高校展開合作。另一方面，產業園應發揮自身獨特優勢，將發展重點放在打造國際交流合作中心，尤其是可以利用澳門與葡語國家之間已搭建的貿易服務關係，幫助推動中醫藥產業的交流和資源引進。例如，澳門特區政府可以聯繫國內外機構，承辦傳統中醫藥的專題論壇。澳門特區政府還可以葡語國家為切入點，整合國內外資源優勢，參與協商中醫藥產品的國際註冊和貿易規定，把傳統中醫藥推向世界。(二)對策建議1.推動中醫藥產業與旅遊業相結合，發展特色紀念品及餐飲業產業園可以充分利用政策優勢，宣傳澳門特色中醫藥產業，製作精美紀念品，既可創造經濟效益，又可擴大產業園知名度。低端紀念品物美價廉，薄利多銷，比如防蚊蟲香包。高端紀念品可以是中成藥和保健品。鑒於澳門地域狹小，這些商品可以在珠海加工生產。紀念品在包裝上要結合澳門特色，銷售上與著名景點周圍成規模的商家合作。由於中醫藥在澳門是新興產業，知名度不高，這些紀念品前期銷量不會很好。產業園可以利用和高校合作優勢，當遊客、學者，或者學生的新朋好友前去高校參觀拜訪時，一些物美價廉的小禮物可以適時地被送出，從而提高澳門中醫藥的知名度。除了紀念品銷售，產業園還可以考慮和一些餐飲企業合作，發展特色養生保健食品。比如在一些餐廳引入粵澳合作中醫藥科技產業園推薦藥膳。有意見提出健康食品在保證原產地和安全的基礎上，強調澳門特色，嶺南風格和辨人施養，以科學飲食結構和飲食行為方式等為途徑，注重以杏仁餅為代表的手信系列產品，以涼茶為代表的保健系列產品的重點開發，滿足澳門本地主體消費人群的需求；注重開發休閑食品和煲湯食材等特色產品，力求引導國際旅遊觀光消費人群的需求。22.加強與高校的合作，聯合培養人才目前，產業園只和澳門科技大學、澳門大學兩所高校展開合作，只有澳門科技大學形成了完整的中醫藥教學課程體系(包括從學士到博士所有課程)。產業園應拓展和澳門以及珠海高校的合作。一方面，產業園應尋求與更多高校的合作；另一方面，目前雙方合作大部分為高校提供技術支持以及培訓師資支持，其實產業園和高校可以開展更深程度地合作。澳門可與珠海合作，設立專項扶持基金，共

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-130-同建設產學研合作平台。依託澳門大學中醫藥重點實驗室和粵澳合作中醫藥產業園，加大投入，逐步提高產業和科研水平，吸引高端技術與人才參與澳門中醫藥產業發展，提升整體競爭實力。作為公共服務平台，產業園還可以與境內外高校聯合培養人才，並將畢業生輸送到有需求的國內及國際公司。這需要政策大力支持。目前，內地大學生就業難的問題始終困擾着政府和社會，通過這個平台，畢業生的就業問題可以解決，企業引進人才的需求也可以滿足。澳門也面臨着人才流失，青年學歷結構偏低等問題。粵澳合作中醫藥科技產業園可以尋求澳門政府支持，將中醫藥學科在澳門高校進行拓展，並用專項資金激勵學生報考，學生畢業後產業園為其提供就業機會。3.加快產業園轉型，形成平台驅動的發展模式目前，產業園的發展主要依靠政府政策的大力推進。對於粵港澳大灣區的發展，政府有着強烈的發展意願和決心。政策驅動是產業園發展的主導力量。以強力的國家和政府意志導入政策資源，通過稅收、補貼、直接投資等方式推動產業園產業集群的啟動，並通過早期積累，逐漸培育企業、技術、人才等要素，實現向其向市場引導轉型。有學者提出產業園應構建“市場引導+政府推動型”的產業集聚的動力機制。3誠然，這個建議有一定合理性。在發展前期政策支持對產業園非常重要，但產業園的發展不能單單依靠政府的支持，只有適應市場，自負盈虧才能早日使產業園走向成熟。更重要的是，當今社會，諸多傳統行業被顛覆性新技術逐一擊破，行業間的固有壁壘也漸次消解，碰撞與交互已成大勢所趨。對生物醫學產業來說，移動互聯網、雲計算與基因組學、蛋白質組學的融合應用，使醫療大數據成了下一代生物醫藥產品開發和醫療服務管理的全新工具。以跨領域、跨行業的支撐平台帶動產業發展的模式將加快生物醫學產業集聚區的發展步伐。其中，產業孵化加速平台和生物醫學大數據平台為兩個具有代表性的支撐平台。4目前，產業園的孵化區尚在建設中，希望其能實現預期目標，為不同類型、不同規模的企業入駐，特別是為澳門企業入駐提供技術、創業發展、投融資、法律等方面的服務和發展的條件，逐步實現園區項目從培育企業到培育產業的可持續發展。產業園可以考慮引入大數據技術，將患者、醫療機構、藥企、研發、臨床實驗機構和醫學研究機構等“三醫”領域各重要相關方連接在一起，收集並分析跨領域的醫療、醫藥、醫學數據。雖然澳門現有的條件不足以將醫學，醫療和醫藥產業融合發展，但大數據仍能為中醫藥技術研發，市場調研等提供便利，促進產學研相結合。4.面向國際，開展多種服務第一，保護知識產權，打造中醫藥知識產權服務平台。目前，中國對知識產權的保護不甚重視，中醫藥產業的知識產權保護存在更是存在隱患。產業園要借鑒西方國家經驗，提高知識產權保護意識。不僅如此，產業園作為國際公共服務平台，可提供相關服務。有意見提出保要構建產業園知識產權資本化平台，為合作多方提供合作前和合作中的法律支撐、合作後的知識產權量化。利用知識產權的融資和必要市場化，最終將知識產權真正落實為各方認可的收益。5第二，訂立高標準、打造中醫藥國際標準認證平台。當前，中醫藥產業尚未形成國際廣泛認可的統一行業標準。澳門應當抓住機遇，在建設中醫藥產業時，加強平台建設，將自身打造成中醫藥產業國際標準的制定者。通過推動與世界衛生組織、國家中醫藥管理局、中國中藥協會等國際、國內組織及各國家政府、科研結構的聯繫和合作，盡快探索建立中醫草藥、成藥、健康產品的國際註冊規範及中醫藥研發、生產、貿易的國際標準平台。第三，開拓海外市場，推動澳門建設成為面向海外的中醫藥產業發展中心。藉助地緣優勢和自由

關於粵澳合作中醫藥科技產業園發展的幾點建議-131-港政策，澳門在近期內可以致力於打造東南亞藥材進口中國大陸的集散地及中國面向東南亞國家的中藥產品出口基地。同時，澳門應繼續積極搭建面向葡語系國家的中醫藥貿易平台，不斷強化與相關國家和地區的合作關係，通過定期召開論壇、展覽、博覽會、宣講會等系列活動，提升海外國家對中醫藥的認知和認同，擴大中醫藥產業的海外市場。同時，可藉助互聯網技術和自由港優勢，在澳門建設滙集全球中醫藥行業資訊的貿易信息平台，將澳門打造成中國面向海外的中醫藥產業發展中心，滙集人才、資訊和資源，使澳門真正佔據中醫藥產業鏈條的中樞環節。四、結語澳門發展中醫藥產業既有優勢也有挑戰。第一，中醫服務行業在澳門普及率較高。統計顯示，95%的澳門居民有看過中醫；移居海外的華僑返澳後，也會專程到中醫診所求醫。第二，澳門在推動中醫藥教育和研究等方面也取得了一定成果。澳門大學、澳門科技大學都成立了中醫藥研究相關專業，致力於培養本科、碩士和博士水平中醫藥專業人才，優化澳門的中醫藥人才結構。第三，相較於臨近地區，澳門作為自由港和獨立關稅區，還在藥物和醫療技術進出口方面具有制度優勢。作為“一帶一路”建設重要的節點城市和與葡語系國家重要的交流平台，澳門在推廣中醫藥產業方面也擁有得天獨厚的地理和歷史優勢。以上這些都是澳門發展中醫藥產業的有利因素。然而，澳門本地市場空間狹小。受制於土地面積和人口規模，澳門本土的中醫藥市場空間十分有限。加之當前澳門尚缺乏針對中醫藥產業的權威和系統的指導性法律法規，以及未形成規模化的龍頭企業，這些因素使澳門中醫藥產業的發展受到挑戰。產業園的負責人應對這些因素有清楚認識，一方面，面對劣勢，產業園可以爭取政策支持，依託內地資源，積極尋求發展。另一方面，產業園可以發揮澳門作為窗口的獨特優勢，揚長避短，開展多種服務，搭建國際化的交流合作平台。註釋：1澳門特別行政區政府統計暨普查局統計數據。2潘威、龐欣新：《一國兩制制度下粵澳合作中醫藥科技產業園市場開發模式探討》，載於《行政》，2013年第4期(第26卷總第102期)。3楊少華：《橫琴“粵澳中醫藥科技產業園”發展機制研究》，載於《珠海市行政學院學報》，2014年第3期，第70-75頁。4李廣宇、呂文博：《跨界融合+平台驅動：探索發展生物醫學產業的新模式》，載於《科技中國》，2016年第9期，第30-33頁。5同註2。

∗澳門理工學院一國兩制研究中心副教授-132-包括香港、澳門和廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市的粵港澳大灣區建設，是新時代國家發展藍圖一項重大戰略部署，對國家實施創新驅動發展和堅持改革開放意義重大。大灣區建設核心目標在於發揮各城市比較優勢，進一步深化粵港澳合作，促成區域內的深度、有機融合，推動區域經濟協同發展，將大灣區建設成宜居、宜業、宜遊的國際一流灣區。採取甚麼樣的策略、措施實現大灣區的建設目標，是需要大灣區建設的參與者必須首先回答的基本問題。從法治角度看，這些目標的實現必須以法治秩序的融合乃至循序漸進的統一為基礎。在“一國兩制”下，粵港澳三地存在着三個不同的法律體系，法律制度的差異顯而易見。但是法制的差異絕對不能為法治質素的低劣做辯解或者藉口。世界上兩大法系中，均出現了法治水平較為發達的國家和地區，普通法地區的英國、美國等，大陸法系國家的德國、法國等。法制的不同，導致粵港澳融合發展過程中必然遇到法制衝突問題，進而影響到區域融合。但是，從執法機制的完善入手，逐漸從理念上、程序上、績效上提升各自的執法質素，可能是未來一段時期大灣區法治建設中的一項選擇。一、公安機關在大灣區法治建設中角色重要中國公安隊伍肩負着繁重的行政執法和刑事司法任務，在社會主義經濟建設和法治建設中發揮着重要的作用。《中華人民共和國人民警察法》第6條規定了人民警察的14項職責：(1)預防、制止和偵查違法犯罪活動；(2)維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；(3)維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；(4)組織、實施消防工作，實行消防監督；(5)管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品；(6)對法律、法規規定的特種行業進行管理；(7)警衛國家規定的特定人員，守衛重要的場所和設施；(8)管理集會、遊行、示威活動；(9)管理戶政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內居留、旅行的有關事務；(10)維護國(邊)境地區的治安秩序；(11)對被判處拘役、剝奪政治權利的罪犯執行刑罰；(12)監督管理計算機信息系統的安全保護工作；(13)指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衛工作，指導治安保衛委員會等群眾性組織的治安防範工作；(14)法律、法規規定的其他職責。關於大灣區警務建設的若干思考姬朝遠∗

關於大灣區警務建設的若干思考-133-二、內地警務存在的問題不容忽視這部分列舉了近年來發生在內地的典型案例，試圖對公安隊伍存在的問題作出初步分析。(一)內地警務發生的若干典型案例案例一：佘祥林殺妻案。佘祥林，又名楊玉歐，男，1966年3月7日出生於湖北省京山縣。1994年1月20日晚，佘祥林之妻張在玉從家中失蹤。同年4月11日，京山縣雁門口鎮呂沖村水庫發現一具無名女屍，經法醫鑒定係他殺。無名女屍經張在玉的親屬辨認為張在玉。1994年4月22日，京山縣公安局以涉嫌故意殺人將佘祥林刑事拘留，4月28日經京山縣檢察院批准對其執行逮捕。1994年8月28日，原湖北省人民檢察院荊州分院以佘祥林犯故意殺人罪對其提起公訴，原湖北省荊州地區中級人民法院做出判決，認定：1993年10月至12月期間，佘祥林因與原京山縣高關水庫管理處女青年陳某關係曖昧而與妻子張在玉不和，以致其妻精神失常。佘見其妻患精神病，遂起殺妻另娶之心。認定佘祥林犯故意殺人罪，判處其死刑，剝奪政治權利終身。佘祥林不服一審判決，提起上訴。湖北省高級人民法院裁定原審事實不清，證據不足，發回重審。1998年3月31日，京山縣人民檢察院以余祥林犯故意殺人罪向京山縣人民法院提起公訴。京山縣人民法院認定佘祥林犯故意殺人罪，判處有期徒刑15年，剝奪政治權利5年。佘祥林不服，提起上訴。荊門市中級人民法院裁定駁回上訴，維持原判。裁判生效後，佘祥林被送到沙洋農場勞改。2005年3月28日，佘祥林之妻張在玉突然返回京山縣雁門口鎮。1案例二：趙作海殺人案。趙作海，男，1952年10月出生於河南省柘城縣。1998年2月15日，被害人趙振晌的侄子趙作亮、趙作印到柘城縣老王集派出所報案稱：其叔趙振晌於1997年10月30日晚無故失蹤，與其叔關係最好的同村村民趙作海在趙振晌失蹤時臉上有傷，且趙作海對其臉傷的形成原因說謊話，懷疑其叔的失蹤與趙作海有關係。1999年5月8日趙樓村在村西淘井時，從井中打撈出一具無頭、無四肢的男屍，遂向柘城縣公安局報案。刑警大隊通過調查訪問，得知附近村莊趙樓村村民趙振晌於1997年10月30日失蹤，於是圍繞趙振晌的失蹤展開調查，並根據趙作亮、趙作印的反映材料，將趙作海列為重大嫌疑人。經審訊，趙作海供述了殺害趙振晌後碎屍拋屍的犯罪事實。商丘市中級法院以故意殺人罪判處趙作海死刑，緩期2年執行，剝奪政治權利終身，河南省高級法院核准了趙作海的死刑緩期執行判決。2010年5月6日，商丘市中級法院報告河南省高級法院，趙作海殺人案的被害人趙振晌又回到村裏。2案例三：聶樹斌強姦殺人案。1994年8月5日17時許，被告人聶樹斌騎自行車尾隨下班的石家莊市液壓件廠女工康某，至石家莊市郊區孔寨村的石粉路中段，聶樹斌故意用自行車將騎車前行的康某別倒，拖至路東玉米地內，用拳頭猛擊康某的頭部、面部，致康某昏迷後將其強姦，爾後用隨身攜帶的花上衣猛勒康某的頸部，致其窒息死亡。聶樹斌於1994年9月23日被傳喚羈押，第二天，即9月24日被監視居住，人身自由受到限制之後，於同年10月1日被拘留、10月9日被逮捕。1995年3月15日，河北省石家莊市中級人民法院一審審理認為，判處聶樹斌死刑，剝奪政治權利終身，同時就附帶民事訴訟進行了判決。聶樹斌以量刑過重為由提出上訴。1995年4月25日，河北省高級人民法院判決認為，一審判決認定事實與程序正確，證據充分，決定維持死刑與剝奪政治權利終身，並根據最高人民法院授權高級人民法院覆核部分死刑案件的規定，核准了聶樹斌的死刑判決。死刑判決

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-134-執行約10年後的2005年1月，因殺人嫌疑被河南省警察機關逮捕的犯罪嫌疑人王某某供述承認自己才是本案中的強姦殺人的真犯。1995年4月27日，在高級人民法院做出決定的2日後，聶樹斌的死刑判決被執行。2016年12月2日，最高人民法院判決認為原審事實認定“事實不清、證據不足”，做出了無罪判決。3案例四：私人收看淫穢錄像被罰案。2008年8月18日河南省南陽市公安局網警在他的店中檢查電腦，發現長約30分鐘黃碟視頻之後開出了一張人民幣1,900元的罰單。收到處罰決定書以後，任超奇向南陽市公安局提起了行政複議。2008年9月26日下午，警方公佈了複議結果：撤銷對任超奇的罰款處罰。“豔照門”事件剛出來，吉林省公安廳網警總隊民警提醒網民，對目前網上流傳的香港藝人“豔照”這樣的照片，“只要認定是淫穢色情圖片，盡量不要動，瀏覽、複製、粘貼、下載、傳播等行為都是違法的。”4案例五：交警罰款數被列為績效標準曝光案。2016年11月，一段交警搶開罰單互掐的視頻引爆網絡：“你要是窩裏鬥，咱有的是時間”，年輕警員“奉勸”警車上的年長警員。年長警員反駁，“上次，你們跑到金陽光查車，我都沒吱聲。兄弟，咱們都是幹活的，何必為難。”“我也不想弄這矛盾，要麼咱們都上橋頭(去查)，不打不相識，你們也是四個人，我們也是四個人，誰攔住車(罰款)算誰的本事，(這樣)都把任務完成了。”5(二)內地警務管理存在的若干問題這些案例雖然不是來自於大灣區所在的公安機關，但作為全國公安隊伍的一部分，這些案例所暴露出的一系列問題，亦應該引起大灣區警務建設的高度警惕。1.警隊法治質素需要不斷提升上述刑訊逼供造成冤假錯案的發生，與警察隊伍的法治質素密切相關。與全國公安機關相比，珠江三角洲地區地處大灣區這個改革開放的前沿，在隊伍建設方面已經走在了全國前列，近年來也不斷通過崗位練兵和崗位培訓，不斷強化業務能力。但是，眾所周知，由於警隊來源的多樣性，決定了法治培訓的長期性和艱巨性。一方面，警務人員的受教育程度參差不齊，需要在警務工作中系統地強化低學歷人員的綜合質素，進而實現隊伍整體學歷水平的提升；另一方面，由於不同學科背景的人士，都可以依法參加警隊的錄取考試，因此，警隊的學科來源千差萬別，既有法律專業的、又有刑事偵查專業的，又有理工農醫類專業的、美術專業的等等。這些不同的學科背景為警隊工作應對紛繁複雜的社會現象提供了知識的總儲備。但是，警察工作必定是執法工作，執法工作者必須全面掌握法律知識和具備法治修養。否則，面對紛繁複雜的社會訴求，就失去了起碼的識別和裁量標準。例如，關於“寧可錯殺一千，不可漏掉一個犯罪分子！”的論斷與“寧可漏掉一千，不可錯殺一人”的價值判斷的取捨，就需要執法者慎之又慎。法治實踐中，作為執法機關的辦案人員，為了防止“漏掉一千犯罪分子”，必須時時刻刻恪盡職守，從犯罪預防到證據索取，保持高度的戒備狀態和堅持嚴謹的科學索證精神；為了防止“錯殺一人”，從而使法治的公平正義形象面臨嚴重傷害，就必須做到無罪證據和有罪證據的同等重視、主觀證據和客觀證據同等重視，徹底擯棄刑訊逼供做法。當今社會信息高度發達，知識更新較快，警察隊伍的知識結構和知識存儲必須保持與時俱進和及時更新。警隊的繼續教育勢在必行。一名優秀的警察不僅具備完備的法律知識、案件調查技能、高尚的職業道德，而且要隨着年齡和閱歷的增長，知識不斷更新，特別是法治素養。

關於大灣區警務建設的若干思考-135-2.公安隊伍管理存在制度缺陷以考核制度為例，上述案例中，交通警察為爭奪執法權發生爭執，焦點在於完成罰款或者罰款任務數。從績效考核或者工作考評的角度講，無可厚非。龐大的隊伍、繁重的警務工作，內部管理中對工作的量化考評勢在必行。但是，在執法工作過程中，必須具有科學合理的考核標準、必須堅守起碼的職業道德和團隊精神。之所以出現這一類為罰款任務發生爭執，關鍵在於內部考核制度和工作制度存在問題，為甚麼同一個地點會發生執法人員執法衝突？起碼說在警力區域配置和跨區執法方面，內部規定不夠清晰。就整個公安機關的內部考評看，目前存在的主要問題是：一是對執法單位的考核標準較為重視，而對警察的考核標準不夠重視；二是考核標準不科學不合理，法治理念不彰，個別地方的考核標準存在着嚴重的人治傾向；例如2015年4月《某市公安局全員績效考核實施細則(試行)》第7條規定，警察考核中，除了工作考核佔50%(主要考核個人工作任務完成情況)、內部管理考核佔20%(主要考核個人遵守各項規章制度等情況)外，上級領導認可度評價要站到30%，明確規定該項滿意度評價主要是對個人履職情況的綜合評價。市局主要領導對班子成員作出評價，班子成員對分管部門主要負責人作出評價，部門主要負責人對本部門工作人員作出評價(可視情在部門內分層級進行)。實際情況是，在內部考核制度中，每個基層單位一般都把服從指揮列為必不可少的規定。這樣的規定為整個警務活動植入了人治因素，最終會導致警察在工作中縮手縮腳。三是考核標準不統一，經常變化。最為主要的表現是考核標準隨着領導的變化而變化。四是考核標準和結果不透明，缺乏權威考核機制的救濟機制。(三)內地警務管理體制亟待改革近年來，公安執法機構開展了一系列改革，從偵審合一、到基層刑偵力量和公安派出所分置、再到經濟偵查機構、消防機構、網絡警察機構的增設，在時代發展面前，公安工作已經做出了與時俱進的調整，大體上吻合了有中國特色社會主義法治建設的迫切需要。目前存在的主要問題有以下三方面。第一，各警種專業化能力亟待加強。專業化方面存在兩個方面的突出問題：一是對治安警、刑警、戶籍警、消防警、網警等警種有分類，但缺乏具體而全面系統的專業化要求。二是不合理頻繁地跨警種調用警力在一些地方成為常態。目前不少地方的公安隊伍中，經常跨警種調動警力，警員往往在沒有熟悉這一警種工作的情勢下，被調入另一警種工作。第二，刑事司法程序需要進一步深化改革。在國家監察委改革中，將很大一部分職務犯罪的權力轉移給了監察委，這在一定程度上彰顯了改革的理性。“任何人不能做自己的法官”“正義需要通過看得見摸得着的程序予以體現出來”，這些法治社會基本判斷一度在中國刑事司法程序中顯得黯淡失色：過去很長一段時間，檢察機關在職務犯罪管轄中，自行立案、偵查、批捕、逮捕、延長羈押、起訴等等，法庭審判之前的所有程序，均由檢察機關決定，這與世界上其他法治先進國家的做法大相徑庭，一直受到非議。監察委的設立與職務犯罪偵查體制的改革，無疑是中國的司法正義的劃時代進步。另一方面，除了職務犯罪外，《中華人民共和國刑法》設定的450多個罪名中，絕大多數犯罪由公安機關立案、偵查和移送檢察院起訴。有必要強化檢察院對公安機關刑事偵查的監督，借鑒港澳台做法，將公安機關的刑事案件偵辦的領導權賦予檢察機關。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-136-第三，警務工作與其他行政執法工作需要進一步協調。除了刑事偵查工作帶有司法色彩外，公安機關的絕大部分工作具有明顯的行政執法性質。但是，公安機關的行政執法與其他行政單位的行政執法不同的是，公安機關具有行政強制權，不僅具有警車、槍支、鐐銬等強制工具，而且具有留置、查封、扣押、拘留、取保候審、監視居住等強制權力。在其他行政機關執法過程中出現衝突，甚至報警時，往往需要警務部門做出處理。這種情況下，警察的出現及處置，受到其他行政執法者、行政相對人的監督。這種情況下，警務部門不僅要保障行政執法的依法進行，還要對肇事者做出正確處置。這就要求公安機關設置專門的行政執法配合機構，結合不同行政機關的執法內容配置針對性警力。這方面，目前最為突出的問題就是全國各地的城市管理部門的執法配合情況。在西方發達國家和地區，城市管理中的絕大部門管理事項在性質上應該屬巡警的工作。由於中國社會主義初級階段的社會情勢，全社會法治質素不高，涉及到日常生活中的亂擺亂放、沿街走售、私搭亂建、犬吠噪音等現象的執法最易引起執法衝突，在警察隊伍建設普遍需要進一步提升的情勢下，如果將這些事務全歸於警察職能，執法衝突就很容易增加警戒的使用頻率，甚至超比例的使用，從而激化社會矛盾。但是，這些行政執法工作如果沒用公安機關的執法保障，就很難完全實現各項法律法規設定的行政管理目標。公安執法與其他行政執法協調機制方面，目前存在林業公安、鐵路公安等機制，有必要隨着城市管理的現代化要求，盡早設立城市管理公安。三、香港警隊的管理經驗值得大灣區警務建設借鑒從粵港澳警力在國際上的聲譽看，香港警隊獲得了國際社會較高的讚譽。香港警隊的成就與現狀，與香港警隊管理經驗密不可分。大灣區法治建設中，香港警隊的管理經驗值得借鑒。(一)明確警察職務要求及前途香港警務處網站公佈了香港警察招募的申請方法、投考資格、遴選程序、入職體能測試、薪酬、福利、訓練、前途、警隊學長計劃(PMP)、警隊學長計劃(內地/海外網絡)(PMPO)、警隊學長計劃舊生網絡(PMPA)、輔警大學生計劃(AUS)等內容。除了在投考資格中對警察入職資格做出了明確規定外，還通過招募相關內容的詳細展示，使香港警員的執業要求和前途路徑一目了然。例如，在香港警務處網站“簡介”欄目，是這樣設計的：“你能否勝任成為香港警察？你能否在重大的工作壓力下仍思路清晰？即使在危機四伏的情況下仍能處變不驚？對香港安定繁榮有所承擔？準備就緒迎接終生的挑戰？你是否認同警隊的價值觀，並具備正直及誠實的品格？一旦成為警務人員，你便要肩負起保護市民，維護法紀的重責。一份艱巨但令人振奮的使命，一個嚴峻但極有價值的考驗。如果你已準備就緒接受這份挑戰，警察正是你的理想職業。成為警隊成員，不但受到社會的尊敬，亦會獲得極為吸引的薪酬及福利津貼，及良好的晉升前景。如果你已準備就緒迎接這份終生的挑戰，接受值得自豪的使命，我們就交給你這份使命。”

關於大灣區警務建設的若干思考-137-再如，香港警務處網站“前途”欄目使警員人人對於自己的工作前途具有明確的認知：首先，規定了循序漸進的職業上升過程。香港警員的警察銜級設計直接吻合了警員的職業上升路徑：(1)警員(巡邏人員)；(2)高級警員(巡邏人員)；(3)警長(分段指揮，車輛指揮)；(4)警署警長(小隊指揮官，小隊副指揮官)；(5)見習督察(小隊指揮官)；(6)督察(小隊指揮官)；(7)高級督察(小隊指揮官)；(8)總督察(通常是總部單位副主管或分區副指揮官)；(9)警司(通常是總部單位主管或分區指揮官)；(10)高級警司(通常是部或區的副指揮官)；(11)總警司(警務處助理處長下一階級，通常是部或區的指揮官)。這樣的規定和具體的制度設計給了警察職業生涯的可預期性。例如，警員在服務滿4年，通過升級考試及獲遴選委員會推薦，可晉升為警長；警長在警長職級服務滿3年及獲遴選委員會推薦可晉升警署警長。香港警務處網站對不同職級的警員發展途徑做出了具體規定。(二)明晰警隊管理基本目標無論用甚麼樣的語言表述，警隊管理的基本目標是確保警員人人稱職、人人盡責。人人稱職方面，香港警務管理中設置了循序漸進的學習和培訓計劃。香港的警員從從事工作的那一日開始到達到一定級別，基本上離不開循序漸進的、系統全面的職業訓練和學習。人人盡責方面，《香港法例》第232章《警隊條例》對警員的工作作出了詳細的規定，特別是在紀律方面做出了嚴格的規定，基本上確保了人人盡責。同時，也確保不適宜警務工作的警員隨時離開警隊，保證了警隊的純潔性和專業性。(三)清晰認識法治管理理念秉承法治理念、堅守程序正義是香港警隊管理理念的重要經驗。首先，香港是國際自由港，香港的法治質素在國際社會享有較高聲譽。法治在警務管理中的一個主要表現就是要盡量使各項規定具體、穩定、透明，使警員在明晰的規則環境下盡職盡責。法治理念在警務管理中另一個主要表現就是要戒除人治觀念給警隊造成的負面影響。從行政法原理看，警隊上下級是一種職業隸屬關係，但是香港警隊的領導職務人員在履行職權時，很少傳出拉幫結派、受賄行賄、瀆職違法案例。歸根結蒂，得益於警隊領導人員的法治意識、依法辦事的自覺性。最後，法治社會的執法行為中的基本要求就是要秉持程序正義，一切依據既定程序辦事，不得因為任何人破壞既定的法律程序。香港警員在執行職務中，較少請示、滙報程序、更多的是依據法律條例的規定，快速地、中立地、獨立地、依法地行使執法權。(四)科學設定警務管理制度《香港法例》第232章《警隊條例》分別規定處長或副處長的權力；警隊的責任；警隊組織；憲委級警務人員的任用等；督察、非委任級人員及警員的任用及擢升；革職；終止服務；停職；民事訴訟程序的豁免；紀律及職責等等。這些規定不僅全面，而且具有很強的操作性，為警隊的管理提供了基本的依據。例如，該條例第10條明確了“警隊的責任”：(1)維持公安；(2)防止刑事罪及犯法行為的發生和偵查刑事罪及犯法行為；(3)防止損害生命及損毀財產；(4)拘捕一切可合法拘捕而又有足夠理由予以拘捕的人；(5)規管在公眾地方或公眾休憩地方舉行的遊行及集會；(6)管制公共大道的交通，並移去公共大道上的障礙；(7)在公眾地方及公眾休憩地方，和公眾集會及公眾娛樂聚會舉行時維持治安；而為上述目的，任何當值

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-138-警務人員在該等地方、聚會及集會對公眾開放時得免費入場；(8)協助死因裁判官履行他在《死因裁判官條例》(第504章)之下的責任和行使他在該條例之下的權力；(9)協助執行任何稅務、海關、衛生、保護天然資源、檢疫、入境及外國人士登記的法律；(10)協助維持香港水域治安，並於香港水域內協助強制執行海港及海事規例；(11)執行法院發出的傳票、傳召出庭令、手令、拘押令及其他法律程序文件；(12)提交告發書及進行檢控；(13)保護無人認領及遺失的財產，並尋找其擁有人；(14)管理及扣留流浪動物；(15)在火警中協助保護生命及財產；(16)保護公眾財產免受損失或損害；(17)在刑事法庭出席，並於有特別作出的命令時在民事法庭出席，以及維持法庭秩序；(18)押送及看守囚犯；(19)執行法律委予警務人員的其他職責。這些規定全面明確了香港警員的職業使命。四、“一國兩制”下建立大灣區警務協調機制的可能性大灣區建設必須以高質素的法治秩序為基礎。在“一國兩制”下，雖然港澳與內地存在不同的警察管理體制和執法機制，但是建立由中央統一領導的粵港澳三地警務協調機制是可能的。(一)“一國兩制”下中央對港澳具有全面管治權與立法權和司法權不一樣，行政權力不因為基本法的高度授權而改變中央與特別行政區行政權的直接隸屬關係，也就是說“授權不改變隸屬”。雖然授權，中央行政權對特別行政區的行政權依然是“領導和被領導關係”。國務院行使着對特別行政區行政機關的最高領導權。警察權屬於行政權的一種，當然要從屬於中央政府的領導，當然這種領導是通過特別行政區對中央負責的方式實現的。在大灣區警務中，涉及到粵港澳三地的警務工作，國務院或者其職能部門派出機構或者設立機關，對三地警務作出統一的協調是完全具有法理根據的。(二)粵港澳警務工作根本指導思想存在着異曲同工之妙在港澳的行政權力運作過程中，主張“行政中立”，廣義的行政中立是指公務人員在處理公務上，在執法和執行政策過程中，其立場應超然、客觀、公正、公平對待任何個人、團體或黨派，其重點在於遵守平等原則。狹義的行政中立強調公務員於處理與政黨、政治團體、有關政治事務之公務，以及於各項政治活動中，應保持中立。6這裏的行政中立與資本主義制度下的多元意識形態密切相關，強調公務員政治中立旨在保障行政執法不受任何思想的影響，如同西方國家的憲法強調世俗國家一樣。達此目的，實踐中也必須堅持唯物主義和辯證法，堅持用科學的世界觀和方法論，實際上是馬克思主義理論在當代世界各國行政權力運作中的巧合。之所以出現這種巧合，是因為科學的世界觀和方法論解釋的是社會發展的規律。這個規律是任何社會必須尊重的，且無法超越的。在內地的警務工作中，強調黨指揮槍、強調中央集中統一領導。這樣的要求對於確保警務人員的道德質素和組織紀律性具有十分重要的意義。新中國成立以來，在中央的集中統一領導下，中國已經建立了全國統一的警政管理和指揮體系，有效地確保了祖國內地和平穩定的社會大環境，這一點舉世公認。而強調黨的領導核心目的也在於確保公安隊伍堅持用科學的世界觀和方法論，公正執法、科學執法。從這個意義看，粵港澳三地公安工作在世界觀和方法論上存在着內在的一致性。

關於大灣區警務建設的若干思考-139-(三)粵港澳警務工作內容基本一致與前述內地公安機關的職能、香港警隊的職能相比，澳門特別行政區的警察職責分別規定在第1/2001號法律《澳門特別行政區警察總局》、第22/2001號行政法規《治安警察局的組織與運作》、第5/2006號法律《司法警察局》中，且與香港與內地警務立法相比，職責規定得更為具體明確，例如，《治安警察局的組織與運作》第3條關於治安警察的“職責”規定：“一、治安警察局負責其一般任務範圍內之職責，但不妨礙由法律賦予其他實體之職責，尤其為：(1)保障澳門特別行政區體制之正常運作；(2)保障公民基本權利及自由之行使；(3)確保尊重法治，並維持公共秩序、安全及安寧；(4)預防犯罪，尤其預防有組織及嚴重暴力之犯罪；(5)向處身於公共災難之居民提供幫助及救助；(6)巡邏街道及公眾地方，以及保障在集會、示威、莊嚴儀式、慶典及表演時之公共秩序及安寧；(7)確保遵守道路及交通法例之規定；(8)擔負有關人士出入境之一切任務；(9)在獲悉任何犯罪之預備或實行時，採取必要之迫切措施，以防止犯罪之實施、查明並拘留犯罪行為人，直至有權限之刑事警察機關介入為止；(10)進行與偵查或預審有關之措施及調查，但僅以獲有權限司法當局授權進行者為限；(11)監視及監察易於準備或實施犯罪，以及易於因犯罪結果而獲利或包庇罪犯等之活動及地點，例如攤檔、非法賭場、酒店業場所及類似之場所、娛樂場所以及交通工具；(12)監察及促使對市政條例、告示、管制規章及行政規章之遵守。二、治安警察局在一般任務之外，亦有職責：(1)如情況需要，看守公共建築物；(2)監管有關武器、彈藥、爆炸性物質之使用及攜帶以及狩獵等之一切法律規定之遵守；(3)在文職或非文職之官方當局及公共行政當局之公務員或服務人員，以及其他公法實體為履行其職務而要求協助時，應予以協助；(4)在公共災難，尤其為自然災禍或火災時，與其他公共或私人實體合作，並提供協助；(5)如知悉撿獲物之物主，根據現行法例之規定，將撿獲物交還物主；(6)向上級滙報有關傳染病之任何跡象或表現；(7)根據屬其或將屬其之權限監察法律規定之遵守；如遇違反該等規定，應作實況筆錄及科處規定之罰款；(8)更好遵守現存法例內關於設立工業之規定，提供協助及援助，並舉報獲悉之違法行為；(9)保證政府財產利益，保護合法交易、工藝及工業，並對確保良好行政所必需之法律、規章、規定及命令之執行，提供必要之協助；(10)對工業企業或在運作上已被聲明對澳門特別行政區有戰略利益之其他企業，提供長期性或臨時性保護；(11)管制流浪者及乞丐，阻止其行乞，即使其藉口找尋工作亦然，並且向社會援助實體告知需援助者之姓名；(12)監察澳門特別行政區關於遺體之搬離、移動、埋葬、火葬及焚化之規定之遵守；(13)保持有關私人保安活動程序的數據更新，確保能根據法例進行有關的監察。”(四)粵港澳警務工作可以在相互協調中共同進步目前來看，粵港澳三地具有不同的警務工作機制，這些實踐無疑對內地警務新一輪改革提供新的借鑒和啟示。與此同時，隨着粵港澳經濟社會交往的日益頻繁，港澳在應對跨境犯罪和治安管理方面，亦需要借鑒內地的某些做法，使警務工作切實服務於全國人民。尤其在瞬息萬變的全球化秩序，特別是恐怖主義、宗教極端勢力、民族分裂勢力等問題的出現，亟待警務做出與時俱進的改革。港澳作為國際自由港，理當先行一步，做出表率。而在改革的過程中，內地各地的警務工作為港澳的警務改革亦提供着不同的思路和借鑒。在有中國特色社會主義建設進入新時代的歷史契機中，利用粵港澳大灣區這一新的戰略要地，在警務合作和協調中，探索出現代警務管理模式，應當作為大灣區法治建設的重大任務之一。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-140-五、結語大灣區建設中，法治秩序的形成是重要保障，其中警務工作佔據着重要的地位。大灣區警務有必要立足於戰略目標的設定，以國際視野和更為開放的精神，審視自身存在的問題，實現新時代大灣區警務管理的現代化、國際化。註釋：1陳旗：《湖北佘祥林案件的反思與點評》，載於《中國法律評論》，2014年第2期，第184-185頁。2王韶華、袁小剛：《趙作海案的反思與點評》，載於《中國法律評論》，2014年第2期，第176頁。3高國輝：《聶案備忘錄──聶樹斌改判無罪一周年追記》，載於《法律與生活》，2017年第23期，第10-23頁。4《下載淫穢視頻自己觀看不用與傳播不犯法》，載於搜狐新聞網，2018年12月4日訪問。5《南陽“交警搶開罰單”背後：“已交款數”掛鈎考評》，載於中華網，2016年11月23日訪問。6李震山：《行政法導論》(第十版)，台北：三民書局，2014年，第175-176頁。

-141-主辦：澳門學者同盟時間：2018年10月26日(星期五)下午4時至6時30分地點：澳門富豪酒家主持人：楊允中(澳門學者同盟創會會長、教授)與會者：駱偉建(澳門學者同盟會長、教授)、楊秀玲(澳門學者同盟會員會大會副主席、教授)、冷鐵勛(澳門學者同盟常務副會長、副教授)、麥瑞權(澳門學者同盟副會長)、李嘉曾(澳門學者同盟副會長、教授)、葉桂平(澳門城市大學協理副校長)、顧新華(澳門大學工商管理學院教授)、邱庭彪(澳門大學法學院助理院長)、鄞益奮(澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所所長)、李燕萍(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授)、姬朝遠(澳門理工學院一國兩制研究中心副教授)、周平(澳門城市大學法學院副教授)、趙琳琳(澳門科技大學法學院副教授)、朱世海(澳門科技大學法學院副教授)、李洪江(澳門城市大學法學院助理教授)、柳智毅(澳門經濟學會理事長)、張作文(澳門學者同盟常務理事)、唐繼宗(澳門學者同盟常務理事)、耿曉征(澳門學者同盟監事)編者按：港珠澳大橋正式通車，令大灣區內互聯互通越來越便捷。粵港澳大灣區業已是一個初具國際競爭力的城市群，各城市的分工相對清晰，澳門應該怎樣發揮其優勢，在大灣區城市群中與其他城市形成合力、共用資源？港珠海大橋通車後，澳門的受益又會有多少？這都關係到澳門特區未來的可持續發展及長治久安。為了深入瞭解港珠澳大橋通車對澳門的影響，澳門學者同盟舉辦“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會，邀請長期關注、有較深見解人士就相關議題進行討論，集思廣益。現將會議紀要整理發表，謹供讀者參考。(有關言論純屬爭鳴之見，不代表本刊立場)港珠澳大橋的創新與意義楊允中：隨着港珠澳大橋的通車，粵港澳三地的區域合作和粵港澳大灣區建設都進入一個新的發展階段。正如國家主席習近平所言，港珠澳大橋是個圓夢橋、同心橋、自信橋、復興橋，這句話其實“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要澳門學者同盟秘書處

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-142-已經高度槪括這座世界最長的跨海大橋的價值與意義。也像國務院副總理韓正所說，港珠澳大橋是個里程碑，也是個加速器，甚至可以說是個基因庫。總的而言，港珠澳大橋為粵港澳三地加速現代化進程提供了一個強有力的物質基礎。澳門學者同盟以“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”這個主題來安排今天的座談會，請各位暢所欲言，發表各自的高見。麥瑞權：港珠澳大橋的建設本身是一項創舉，當中的技術就十分創新，尤其是那條180米的沉管隧道，對接就是最難的技術。當初曾是希望引入荷蘭技術，但最後是中國人自主研發，成功做到了，也包括人工島的鋼鐵基座，這些都是中國的創新技術。最終更使荷蘭人反過來請我們過去交流取經。而其他技術指標也是過硬的，大橋上可以同時讓5,000人上網看影片也絕無問題。港珠澳大橋是民族志氣的標誌，過去說跨海大橋，大家必然說美國舊金山的金門大橋，現在全世界講到橋都會講港珠澳大橋。當然，澳門作為其中的一方，知名度也隨之而得到提升，而作為澳門的居民，也自然有一種自豪感，同時也加強了對國家的認同感。大橋的通車，澳門實實在在地融入了粵港澳大灣區，改變了實質的區域結構，交通也便捷了。這個改變所帶來的經濟合作效益，遠遠超過千億的大橋建設費。澳門應該如何抓住機遇？當中法律創新很重要，尤其是人力資源流動方面，相關的法律創新就更重要。澳門是個微型經濟體，大部分的企業都是微小企業，人才本來就不多，那麼如何到大灣區去發展？如果人才到大灣區發展之後本地的公司無法兼顧，要關門大吉，又該如何是好？同樣，對於澳門年輕人來說也是，要走進大灣區，在政策上或制度上究竟有沒有支援？因為區域融合就是需要促進人流、物流、資金流的無障礙流通，而無論是“走出去”或是“引進來”的本地或外地企業的人才，工作上都會遇到三地不同的法律法規困擾，例如在歐盟，人力資源方面國與國之間流動並不存在簽證問題，就以職業司機為例子，澳門作為世界旅遊休閑中心，但職業司機就長期短缺，問題應該如何解決？是否可以簡化企業人員辦來澳申請工作證的手續？三地政府應該在法律上有創新，考慮如人力資源互通、物流交貿互通、病歷互通等問題，才能更有效地促進粵港澳大灣區的建設。邱庭彪：大家很關注粵港澳大灣區的發展，我本人也很榮幸可以參加港珠澳大橋的開幕禮並上橋參觀。無可否認，港珠澳大橋通車後可以實現一小時生活圈。雖然有人認為港珠澳大橋不一定能代替港澳兩地的水路交通，這其實要看去香港甚麼地方，如果去港島當然水路方便，但若要去新界，就走陸路經港珠澳大橋方便。早幾天，有一位朋友抽到港澳兩地牌，他向我諮詢，若提供香港一天遊包車服務應該收取多少費用，我幫他估算了一下，我認為一輛七人車去香港一天，收取4,000元是一個合理的價錢，因為若不走陸路走水路，六、七人渡輪的船票錢以及當地的交通費也差不多了，包車在香港吃喝玩樂及購物，會很方便。這是一個例子，說明港珠澳大橋對澳門是有實用價值。第二，港珠澳大橋能促進三地文化的交流和融合。雖然大家都是中國人，香港的中國人、澳門的中國人和廣東的中國人，在文化上仍然存在一定差異。港珠澳大橋通車後能促進大家的交流，溝通多了，相互之間便能更加瞭解。澳門可以通過交流把實踐“一國兩制”中的一些成功經驗向香港宣傳，不過與此同時是需要防範香港一些不正確思想的滲透。另外，三地居民交流多了，通婚就更多，共同生活中文化自然互相影響。此外，作為大學老師，也可以更多地參加香港一些大學舉辦的交流活動，跟香港或內地的學者進行溝通，促進三地文化的交流。港珠澳大橋是為了打通三地的人流物流資金流。現階段，妨礙流通的最大的障礙是關口，一條橋

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-143-三個關口。珠海和澳門在這方面已做到背靠背，一卡通行的模式，這是一種創新的模式，我期望將來港澳兩地之間也能做到。另外，除了人的通行，還包括物的通行，後者比前者更重要。港珠澳大橋的興建目的就是為了把珠江西岸的貨物便捷地運到香港出口，以帶動香港的港口發展。於本人而言，最理想的狀態當然是不設關卡，其實歐洲《申根公約》的締約國之間已不設關卡了，反而我們一個國家三個區域卻仍然有關卡，我期待不久將來可以看到三地能通過制度創新而進一步融合發展。朱世海：港珠澳大橋開通，大家都談到人流物流資金流，我在此提出一個很實際的問題，究竟有多車輛可以使用這一條大橋在三地來回跑？到現在為止，擁有港澳兩地牌的車、粵港兩地牌的車、粵澳兩地牌的車有多少輛？甚至是擁有粵港澳三地牌的車又有多少輛？這些擁有兩地牌或三地牌車輛的數目直接影響到港珠澳大橋的使用率，也直接關係到人流物流的流通程度。要融入粵港澳大灣區的發展，有時候光靠澳門自身的努力是不夠的，還需要廣東省政府和中央政府給予大力支持。要充分發揮這座大橋的作用，思想需要解放一些，要通過制度創新去打破壁壘。就以車的問題來說，我認為可以大膽考慮讓港澳的單牌車直接進入廣東省的九個城市，先行先試。第二個有關粵港澳大灣區的融合問題是房子。現在內地買房是限購的，港澳居民現在要在珠海買房很困難。可是，提出粵港澳大灣區的想法本來就是要讓港澳居民，尤其是年青一代，能有更大的發展空間和腹地。香港的房價太高，年青一代幾乎是沒有希望了，若發展大灣區時不調整一下相關的購房政策，港澳年青人不可以在內地安居，又如何讓他們樂業？這似乎不太符合當初中央的設計初衷。最後，我想到一個值得去研究的法律問題。澳門的博彩業是合法的，得到了《澳門基本法》的保障，因賭博而產生的債務也同樣受法律保護。但在內地，賭博是非法的，賭債進入內地會因為公共秩序保留為由而不受司法機關承認和保護，因此無法追討。可是，《澳門基本法》不僅在澳門生效，作為一部全國性法律，在全國範圍內都是有效的，內地司機關在判斷在澳門博彩時產生的債務問題時，是不是應該與其他國家的賭債有所區分？李洪江：港珠澳大橋在粵港澳大灣區建設中可以說是一個重要的里程碑，這不僅僅在於這座大橋把澳門、香港和珠海溝通起來，因為澳門和珠海本來就已經連在一起了，澳門到香港機場的話也可坐船，而是在粵港澳大灣區的背景下，大橋將會極大地密切香港、澳門和廣東的聯繫，里程碑的意義應該在此。最近，我發現在珠海已經辦起了粵港澳圍棋比賽，亦舉辦粵港澳大學生圍棋聯賽，澳門、香港與內地如珠海、深圳等地都有參與。不僅是經濟方面，還有文化體育方面，方方面面，粵港澳之間的交流越來越密切、越來越深入，這是澳門的受益。澳門在整個粵港澳大灣區中最小，澳門比不了香港、廣東，這兩地經濟總量很大，例如深圳等地方已經非常發達，澳門有很多地方需要借鑒這些地方。如果澳門沒有深入接觸的話，只能慢慢發展；接觸多了，正如下棋要找高手，水平會越來越提高，而這正是建設灣區的目的，把各個地方的優勢能夠相互整合起來。當然澳門面對的挑戰頗多，最近的新聞報導講到東方明珠一帶堵車很厲害，尤其是上下班的時候對澳門交通設施造成很大的挑戰。關於法律方面。澳門在1999年回歸以來，隨着“一國兩制”的實施，學者在研究澳門與內地法律比較，包括刑法的比較、民法的比較、刑訴的比較，但令人遺憾的是，沒有進一步再推動。能否借粵港澳大灣區發展的機會，再深入推動內地與澳門法制比較的研究，沒有深入比較，談不到後面的深化發展。我上周參加了由澳門特區政府主辦的粵港澳青年論壇，有學者提到，去年制定國歌法的時候，

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-144-全國人民代表大會立法有個要求，不只看本國本地的法律，還要搜集數個其他國家法律，他們搜集了幾十個國家的法律文本，最後才注意到了澳門，發現澳門在1999年就制定了有關國旗、國歌、國徽的法律，實際上國歌法有借鑒澳門的制度。內地很多人對澳門不太瞭解，對澳門的法律制度也不瞭解。所以將來法律制度方面的比較值得深入研究，這是澳門學者應該關注思考的問題。朱世海副教授提到了賭債問題，關於這個問題，我在比較法的課程裏與學生作過探討，是比較澳門與內地、內地與新加坡，之前剛好有一宗關於孔令輝賭債的案件在香港提起訴訟，後來很快被處理了。澳門與新加坡不一樣，兩地沒有相互承認判決的基礎，但澳門與內地有“一國兩制”的制度基礎，而《澳門基本法》就是法律依據。基本法是全國性法律，不少內地法院很少引用基本法規定，主要原因是內地法官不是很瞭解基本法，將來可以進一步推動內地法律工作者深化對基本法的認識。姬朝遠：我說幾點體會。第一，當時討論這座港珠澳大橋的興建，比較着重經濟學方面的思考，例如拉動內需。第二，港珠澳大橋開通只是一個開端，接下來還有許多問題要考慮。港珠澳大橋開通前好多問題還沒有真正地提出來，比如說環保問題，如果滿橋都是那些燒汽油或柴油的車輛，空氣污染和海洋污染怎麼處理？當初興建大橋時為甚麼不搞電氣化？第三，我認同剛才各位專家學者講的港珠澳大橋對澳門本身的影響，還有停車的問題需要引起重視，歐美國家政府架構設有一個引人矚目的交通和停車委員會，可看停車問題在發達國家已引起了政府的關注。我設想，澳門是不是可以跟珠海合作，把關閘停車場擴大，不要影響到關口面貌，這個要趕緊改善，否則遊客看到澳門東北角這樣雜亂的樣子將對澳門有不好的印象，港珠澳大橋開通應該促進澳門基礎設施的換代升級。第四，關於港珠澳三地一體化的難題，從我本身法學專業來說，澳門有迫切需要處理法律現代化的問題，當然香港和珠海也面對這個問題，可不可以利用這個機會成立個粵港澳三地法制統一委員會，或者法律改革委員會，各個專業的學者要加強信息的交流和對話，解決三地在發揮大橋過程中的軟實力方面存在問題。港珠澳大橋的建成攻破了很多技術難關，但是軟實力的問題，尤其在港珠澳三地的社會管理層面的軟實力還需要提升。趙琳琳：這些天陸陸續續看到了有關港珠澳大橋的新聞，也聽到了這樣那樣的實際問題，但我個人對此是比較樂觀的。大橋在10月24日才正式開通，到今天還不足一個禮拜，就算出現問題也是正常的。我相信通過一段時間的磨合，問題是可以逐步解決的。其實，在通行後出現問題的過程當中不斷去解決問題是比較現實的做法，也是比較經濟的做法，畢竟有很多事情是無法預測的，只能邊走邊看，遇到問題便解決問題。港珠澳大橋本身是一項超級工程，它不僅是國家造橋技術上的創新，還有其他更深層次的意義。港珠澳大橋跟國家發展戰略密切相關，比如，跟粵港澳大灣區的建設、“一帶一路”倡議等有很大關係。對粵港澳大灣區而言，港珠澳大橋是一個非常重要的基礎設施，在交通層面，把三地連在一起了，“9+2”大灣區城市群建設中，大橋也是一個重點組成部分。將來人流、物流、資金流的運轉，都和粵港澳大灣區建設息息相關，也需要進一步去探討研究。

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-145-澳門旅遊業機遇與挑戰並行葉桂平：港珠澳大橋開通了，對於澳門來說是值得欣喜的。大橋的開通對澳門的旅遊業、博彩業和會展業的意義應該是很大的。過去澳門沒有直通葡萄牙的航綫，最多也要經過了北京轉飛，港珠澳大橋開通後，澳門與香港國際機場的距離縮短了很多，經香港國際機場到澳門非常便捷，葡語國家的遊客和企業家來到澳門就容易很多。因此，無論是對澳門的博彩旅遊業還是對澳門作為“一個平台”促進中葡交往，港珠澳大橋的開通也是一個很大的助力。不過，港珠澳大橋開通後，三地的人流交往更加緊密，這可能會對澳門的一些中小企業產生一定的影響。舉個例子，香港許多食肆的食物比澳門便宜，而且服務和食物的水平都比澳門高，現在我想去餐廳用餐，從港珠澳大橋坐車45分鐘便能到達香港，很多人可能就選擇過去香港消費，這樣便可能對澳門飲食業造成一些影響。這些影響會有多大？又或者會不會反過來，澳門“美食之都”的贊譽吸引到很多香港或珠海的客人過來？如果是，我們的承載力有多高？其實我僅僅是以飲食業來做例子，其他行業也亦然。另外，港珠澳三地以及將來的粵港澳大灣區，在這個區域內的居民群體應該講是屬於比較富裕的群體。澳門在發展旅遊觀光業時，實在也應該考慮到富裕的群體的需求，否則澳門只有博彩業的話，便很難吸引遊客回頭。我認為澳門有空間去發展奢侈品市場，或者進一步講，澳門作為中葡平台，葡語國家中有生產鑽石的，澳門以考慮拓展如金伯利這種鑽石的品牌，嘗試做鑽石評鑒和培訓相關的評鑒員，亦可以在澳門頒發相關的評鑒證書，又或者甚至可以直接在澳門進行大的鑽石交易等。澳門已經確定要做特色金融，澳門是否可以考慮把自身打造成一個鑽石交易市場或鑽石產權交易所？總的來說，港珠澳大橋通車對澳門有利也有弊。本人一直致力研究中葡平台，我相信，大橋能讓葡語國家的居民和內地居民來澳更便捷，旅遊成本上也相對降低。所以，我認為港珠澳大橋給澳門帶來更多的機遇比挑戰多，它能有助澳門更好地發揮中葡平台的功能，進一步加強中國與葡語國家的經貿合作。柳智毅：正如剛才楊允中會長所言，港珠澳大橋確實是一條圓夢的橋，它實現了中國人多年以來期盼的一個夢，尤其是對粵港澳來說，這像是一個等待多年的夢，現在終於開通了，圓夢橋很是貼切。另外，這條橋也讓粵港澳三地居民更加親近，它是造就了三地民心相通的一條同心橋，這個形容也很是形象。澳門如何受益於這座大橋和利用這座大橋拓展優勢？我以四個字槪括：路通財通。港珠澳大橋大大縮短了粵港澳三地交流的空間距離和時間，便捷性會帶動更多的人流物流資金流，從而必然帶動需求。所以，港珠澳大橋的開通對於澳門的各行各業，包括旅遊業、餐飲業、零售業等等，都必然會有正面和積極的拉動作用，這樣也有利澳門經濟適度多元發展。另外，國家賦予澳門其中一個重要定位是世界旅遊休閑中心，港珠澳大橋讓澳門直通大嶼山的香港國際機場，從澳門口岸到香港國際機場只需半個多小時，跟在香港的中環到機場的時間差不多，這等於是澳門增加了一個世界級的國際機場，對於澳門吸引國際旅遊將會有很大的幫助，這同時也會增加澳門的吸引力和競爭力，整個粵港澳三地更能在國際旅遊市場上形成一個共同的市場，對於整個區域的競爭力和對國際旅遊的吸引力都會大大提升。澳門作為世界旅遊休閑中心的地位也將因此而進一步鞏固。對於澳門未來該如何利用好港珠澳大橋來促進自身發展，我有兩點意見。第一，澳門加強基礎設

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-146-施來配合港珠澳大橋的開通，尤其是跟粵港兩邊基礎設施的互聯互通規劃方面，現階段A區連接港珠澳大橋的基建設仍有待改善。要更好地建設世界旅遊休閑中心，促進經濟適度多元發展，在基礎建設上的配套與規劃必須要做好。第二，在粵港澳大灣區裏澳門的定位是世界旅遊休閑中心，2017年年底2018年初時，粵港澳三地九個城市加兩個特別行政區成立了旅遊發展方面的委員會。若這個委員會能發揮好協調溝通的功用，對澳門世界旅遊休閑中心的發揮會更加有利。我們可以善用港珠澳大橋，合力共同開發一些一程多站的旅遊路綫，這條橋本身就是一個國際品牌，是國際旅遊市場上閃閃發光的新星，對於粵港澳旅遊發展能有很大幫助，不要浪費了這個功能和資源。正如習近平所說，要用好管好這條橋，來幫助澳門世界旅遊休閑中心的進一步發展和提升。顧新華：我是研究經濟金融的，就從這方面談談澳門與港珠澳大橋的關係。聽了大家的意見後，我就在想，大橋對澳門好處何處？第一，內地、香港和澳門對港珠澳大橋都有投資，澳門投資最少，但是澳門有可能是這座橋的最大受益者。澳門沒有甚麼物流出去，基本上只有物流和人流進來。又一股錢流，隨人流通過大橋進來。第二，國外華人網站上的新聞說，港珠澳大橋的未來收益，遠期可達萬億。本人很懷疑這種長期估計，其他學經濟金融的人恐也難認同。很難想像，港珠澳大橋能有這麼高的利用率，因為通關不太方便，它基本上是一個觀光橋。第三，我們說澳門要融入粵港澳大灣區。但澳門小，除了博彩業，我們所說的幾大產業多元化基本上都發展不起來。沒有規模，很難有規模經濟。大家看到，澳門無論是在人才、技術、管理方面，與內地甚至與香港都沒法比，地方小，人太少，能作甚麼貢獻？澳門只能是受益者，融入大灣區可能讓遊客更容易到澳門來。第四，澳門特區政府的財政盈餘積累現在是澳門幣5,000多億元，澳門70%的錢存在香港的銀行。比如名義利率1%，通脹3%，澳門每年都在大幅實際虧損。所以我認為，相對於這種巨虧，澳門花點小錢在港珠澳大橋值得。第五，澳門經濟的最大問題不是多元化，而是博彩業的本土化。2013年峰值的時候，澳門的博彩收入是452億美元，這個錢可造4艘航空母艦。這麼多的錢，其中有四成作為特區政府的稅收，其餘六成怎麼分配？美國公司越搞越大，但沒人談這個問題。華資公司相對萎縮怎麼辦？也沒有人討論。美國那麼經濟民族主義，但不論是內地，還是澳門、香港，這方面的概念一點兒也沒有。怎麼沒有人關注一下那麼多錢都被美國公司賺走了？港珠澳大橋將會讓更多的遊客更容易地到澳門來進行博彩消費。現在有必要，談論調整博彩稅率的問題。更何況跟博彩公司簽定的合同馬上要到期，博彩稅也要更新。外資博彩公司一直在說澳門稅很高，但是有沒有想過，永利、金沙在澳門的稅後淨利潤率是它們在拉斯維加斯生意的好幾倍。澳門為甚麼沒有人談論這個問題？美國人賭場規模是不是在澳門快佔2/3了？是時候要作出調整，原先的偏低稅率不能一成不變。港珠澳大橋是中央給澳門送更多遊客，政府有權提高稅收。如果在美國，哪個外國企業賺那麼多錢，美國政府早就有行動打壓了。澳門博彩業的本土化也必須提上議事日程，華資為何不能進來？另外，合同期不能一訂就是20年，要5年一次，稅率也要上調。外商不高興，他可以走人。楊秀玲：我現在退休了，但仍在澳門大學教授一門課程，一方面我接觸到青年人，另一方面我也接觸到長者，港珠澳大橋對青年和長者都有益處。長者會成群結隊的利用這個機會出外旅遊，肯定受益。接着顧新華教授的發言，我認為澳門還應該徵收稅項專門建立長者基金，澳門現在的長者很多，但澳門沒有長遠計劃。青年方面，年輕人肯定受益，澳門作為世界旅遊休閑中心的定位將會給青年帶

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-147-來很多發展機會融入大灣區，但是澳門的青年吃不了苦。舉個例子，有個學生原來在旅遊學院學習，成績不錯，但是她實習的時候，就要去客房做收拾服務，還有餐飲的服務，覺得辛苦，所以就報考我們教育學院，而且是有很大一批學生轉到我們這兒，因為教書，清高一些，就不用伺候人。就從這個角度可以看出澳門的青年跟不上，安逸慣了，不吃苦、不奮鬥，何談成功。要使青年人明白，“擼起袖子加油幹，幸福靠奮鬥＂的道理，要抓緊對青年的教育和激勵。耿曉征：首先，我想談談旅遊方面的想法。其一，根據一些來自業界的調查結果看，對將來的遊客預期量還是很樂觀，但是如何分流是問題所在。一方面，大量的遊客分佈在商業鬧市區、酒店密集區，形成交通壓力；另一方面，澳門除商業旺區外的具本地豐富旅遊資源的地區、景點，卻相對冷清。其二，業界普遍認為對於澳門文化旅遊的潛力挖掘很不夠。我以前也在類似場合探討過這個問題，澳門有這麼多的世界遺產，當然政府投入了很多資源進行宣傳推廣，但是究竟怎樣能夠讓周邊的遊客知道，澳門除了那些富麗奢華的酒店以外，還有很多的景點，會讓人對這個城市感到一種情感上的依戀，或者一種文化上的興趣，其實還是有很多可以挖掘的東西，澳門可以向其他國家借鑒文化旅遊策略。比如通過電影、演藝作品、延伸文創產品等，攪動公眾對澳門的感知和興趣。其三，關於澳門吸引客源的問題，來自業界的調查結果指出，澳門的導遊隊伍未來將會形成憂慮：現在的旅遊行業導遊，尤其是中高級以上的管理人員很多並不是本地人，可能會引致的問題是，將來隨着他們的流動不確定性和本身固有的業務視野，很容易把遊客資源分流到其他地方去，形成一種客源反向的作用，目前業界反映已經在出現這樣的問題。所以導遊界現在已經着急地開展提升本地導遊的培訓。其次，養老已成為了大灣區融合的熱門話題。雖然說珠海和廣東一些城市在地緣上有優勢，但是如何在大灣區範圍內，與港澳形成較好的政策對接，比如政府方面是不是應該有所擔當？仍缺乏明確的政策規劃：社會保險的構成是否考慮到在內地養老的問題，遇到醫療事故的處理程序等問題仍然是一個挑戰，需要粵港澳各城市共同面對和共同解決。發揮獨特優勢，助力大灣區發展李嘉曾：這兩天大家都在熱烈討論港珠澳大橋，覺得這是一件驚天動地的大事，這種看法我是同意的。我總結了港珠澳大橋通車會給澳門帶來以下四方面的優勢：一是理論優勢，包括政治上、經濟上、文化上的優勢。因為港珠澳大橋是當今世界上第一座超越了社會制度、行政區劃、意識形態的一座大橋，它溝通的不僅是地理概念，還包括了不同的社會制度，包括意識形態，所以它的政治意義遠遠大於其他的任何意義。大橋把澳門和香港兩個特別行政區同內地緊密地、有形地聯繫在一起了，這個政治意義是前所未有的。有人說以後就要考慮建造台灣海峽過海隧道了，既然能把港珠澳連在一起，為甚麼不能把祖國大陸同台灣連在一起呢？這是一種有創意也有價值的想法。政治優勢的存在，使澳門特別行政區在空間上理直氣壯地與廣東省、與香港平起平坐了。理論優勢還包括經濟優勢，交通便利了，一通百通，陸路聯通以後更有利於物資運輸，肯定會促進經濟發展的。澳門的旅遊業、博彩業、會展業都可能因為客源的增長而進一步發展，房地產業也會隨之興旺。從文化的角度來看，港珠澳大橋通車後更加方便澳門同香港、廣東之間的文化藝術交流，

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-148-因此同樣會造成文化上的優勢。二是後發優勢。這種優勢近期可能難以體現出來，但是我們看到若干年之後，優勢肯定會日益顯現。港珠澳大橋通車後，大巴的票價是相當便宜的。以這麼便宜的票價來組織通運，而且多方面都提供優惠，都有便利，不可能期望在短期內就能把那麼龐大的投資收回。但是我們有信心因港珠澳大橋通行帶來的效益會隨着時間的推移而逐漸顯現出來，而且越來越明顯。三是“有限優勢”。優勢是一種相對的概念，總要通過相互比較才能有所體現。必須承認，澳門與香港、珠海比較，優勢是不足的。港珠澳大橋開通的報道中有幾個數據讓我大吃一驚：從大橋早上開通到下午4時期間，香港口岸進出人數達到了30,000人，車輛2,000輛；澳門一整天下來進出人數只有12,000人，車輛288輛。人工島當天有50,000人進出，其中30,000人是遊客。香港為港珠澳大橋開通的公交車、專營車、接駁車一共有23種，珠海開通的各種公交車、接駁車、長途車則有29種，但澳門開通的只有2種，而且還不是專門直接到橋口的。車流量是根據乘客數來安排的，有需要就多發車，可見澳門沒有太大的需要，所以車輛就很少。另一方面，港珠澳大橋毫無疑問會給粵港澳地區的旅遊業帶來便利，但似乎珠海、香港受惠更多。我注意到香港和珠海一些旅行社已經合作起來宣傳旅遊：白天在珠海吃美食，晚上到香港看夜景，但好像沒有澳門的份兒。四是“負面優勢”。大橋巴士的便宜票價和較短的交通時間將給澳門的航空業、海運業帶來影響，如果將澳門、香港和珠海各地的旅遊業作為港珠澳大橋旅遊業的組成部分來考慮，澳門旅遊業應該說是會從中受益的，但如果因為珠海和香港旅遊業的深度合作，客觀上造成澳門旅遊業從港珠澳大橋旅遊中被邊緣化，則極有可能造成澳門旅遊業受到衝擊。所以說，港珠澳大橋不是必然給澳門帶來益處的。另一方面，港珠澳大橋對澳門居民也會帶來一定的負面影響。例如交通問題，大橋開通後，澳門東方明珠一帶的塞車現象變得十分嚴重，給市民出行帶來不少麻煩。可見澳門這個彈丸之地來不及適應大橋開通後的各種新情況，基礎設施跟不上，需要採取必要措施，加緊調整應對。總的來說，澳門要融入國家發展大局，必須想好相應對策，優化各項法律制度，調整經濟發展格局，做好政策配套的多種措施。有人說港珠澳大橋建成後一通百通，但現實卻很難做到。例如通關，港珠澳大橋關口已經做到了一關兩檢，一次放行，但通關檢查還有很多不一致的地方，如60歲或以上人士在珠海可享受長者待遇便捷過關，但澳門則要65歲以上才能享有。在宏觀經濟方面同樣需要調整，預期港珠澳大橋可使物流成本大幅下降，澳門是否可考慮發展物流業、電子商務？也需要把港珠澳大橋旅遊觀光納入澳門旅遊業發展的總體規劃，深化同香港、廣東旅遊業的合作，在融入國家發展大局的過程中，依託港珠澳大橋這一有利載體，謀求更好的發展前景。唐繼宗：港珠澳大橋的影響應該從幾個層面去看。首先從中央層面、從全國層面來看，就像開幕式時國家領導人的講話中提到，港珠澳大橋提升了整個國家造橋的技術，也建立了相關的國際標準，從國家出口工程服務上是一個很好的口碑和廣告。特別現在正在發生的中美貿易磨擦，在國際貿易環境當中，貨物貿易可能面對的壁壘比較大，中國可以從服務出口來增加我們的競爭力。中國正在向“一帶一路”沿綫國家和地區出口工程服務，港珠澳大橋的技術提升有助我們把工程服務出口變成具國際市場競爭力的項目。從粵港澳大灣區的層面看，港珠澳大橋可以提升整個大灣區的競爭力。眾所周知，粵港澳大灣區的東岸發展比西岸發達，原因是甚麼？在東岸的香港與國際聯繫頻繁，香港帶動了深圳、東莞一帶的

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-149-發展，西岸和外界接觸相對較少，經濟發展也因此而相對比較落後於東岸。港珠澳大橋可以充分發揮其作用，把珠江口東岸的發展輻射到西岸。自從香港機管局管理珠海機場以後，珠海機場整體發展較前快速。港珠澳大橋可以把東岸的市場，包括整套管理和技術都輻射到西岸去，直接提升大灣區整體競爭力。放眼國際貿易目前環境，兩個特別行政區要發揮所長，帶動其他九個城市發展，提升大灣區特別是整體服務貿易競爭力，並藉此帶動經濟發展。提升粵港澳大灣區的服務貿易的競爭力，目前來說對於整個國家以及國際形勢發展，也具有重要意義。要知道近年中美貨物貿易是順差，但是中國對美國的服務貿易是逆差的，所以從粵港澳大灣區的整體發展看，港珠澳大橋可以提升整個區域的服務業競爭力，助力國家服務貿易出口發展。從澳門本地的層面看，港澳珠大橋的開通對澳門本地，無論是全域或澳門的GDP總量來講都是好事。澳門的發展主要依賴服務貿易出口，但是瓶頸就是對外的聯繫的一些交通運輸服務比較薄弱，港珠澳大橋正好可以解決這個問題。可惜的是，港珠澳大橋香港段直接進入香港國際機場禁區的引橋仍未開通，希望爭取這引橋盡快開通後，盡可能地發揮連接澳門與國際旅遊目的地市場的功能，透過大橋來引進更多元國際客源，這樣亦有助推進澳門適度經濟多元發展。與此同時，交通的便捷也可以吸引更多的外資來到澳門。不過，有利也可能有弊。在整個粵港澳大灣區，包括在澳門地區，港珠澳大橋帶來的是進一步競合，三地之間的競爭是存在的，特別是一些具替代性的行業。當中不僅是剛才有學者提到的餐飲行業，還包括如教育行業，比如粵西地區同學往返香港的大學接受教育變得更為方便，也可能會為本澳同業帶來一些替代性的競爭。總括而言，怎麼去充分利用港珠澳大橋的優勢，然後去化解它帶來的衝擊，這是需要持續關注的。過去我們曾研究過，英法海底隧道對當地整個區域的發展是分階段性的，我相信港珠澳大橋的情況也會類同，目前是一個剛開始的階段，我們應該去密切關注它帶來的衝擊與好處，然後去化解一些可能帶來的風險。邱庭彪：我以仲裁中心為例子，說一下港珠澳大橋通車後，澳門可以有的受益或在三地融合發展中的競爭優勢。我日前到中國國際經濟貿易仲裁委員會香港仲裁中心(CIETAC)交流，該中心把中國國內的仲裁方法在香港使用，又結合香港的仲裁法，吸引了很多的商貿糾紛選擇在CIETAC解決，不僅是因為有中國仲裁特色，還因為可以申請保全措施，香港結案可以在國內執行，這一點只有CIETAC可以做到。而香港的另外一個仲裁地方香港國際仲裁中心(HKIAC)則是得到香港特區政府的支持，其在中環商廈的整層辦公室只需付港幣一元的租金，在費用上會比CIETAC有優勢。我認為，澳門大可以吸引中國國際經濟貿易仲裁委員會在澳門開設一個澳門仲裁中心，在澳門進行的仲裁案件也同樣可以申請保存措施，判決可以在內地執行，而澳門的優勢是商務辦公室的租金比香港便宜，成本比低於香港，香港甲級寫字樓的管理費比澳門寫字樓的租金還要高，這是一個優勢。此外，澳門有語言人才，澳門本地居民要達到兩文三語並不困難，近年來澳門積極培養葡語人才，現在每一年都有幾十位能操三文四語的學生畢業，而且這些畢業生大部分都是從事法律工作，這個語言優勢有助澳門拓展葡語國家的市場，讓和葡語國家有關的商貿糾紛選擇在澳門進行仲裁，仲裁過程中，一些合同文件甚至不必翻譯，這是澳門的一大優勢。而且，現在澳門的律師是飽和的，那些會三文四語的法律人若能從事相關的仲裁工作，便能為澳門的人才找到一條很好的出路，而且仲裁中心一旦成立也能吸引其他地方的人才過來從事相關工作，有競爭才能有進步，從長遠看，還可以促進澳門本地人才的成長。我在和香

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-150-港的仲裁中心交流時曾刻意問到有關工作簽證的問題，香港已經解決了；除此之外，香港還會用視像會議去進行仲裁，以解決簽證和差旅費的問題，這樣可以減低成本，也可以縮短時間。澳門應該好好考慮這個方向，利用自身和香港相比較為低廉的租金優勢，以及和國內城市相比較為有利的語言優勢，去尋求新的發展路徑，更好地把握港珠澳大橋開通後，粵港澳大灣區區域融合所帶來的機遇。趙琳琳：對澳門來說，港珠澳大橋的開通必然惠及澳門。從地理位置來看，澳門在中國屬比較偏遠的地方，澳門機場開通的航班多了以後，和周邊的交流也方便了一些。現在大橋通車，從交通層面上，澳門肯定是非常受益的。與此同時，澳門也可能因為區域的融合發展而面臨巨大的競爭和挑戰，在整個“9+2”城市群當中，澳門的經濟總量是偏中上的位置，但產業比較單一，很難和周邊城市競爭。上星期習近平來為大橋開幕時也去了橫琴的中藥科技園，科技園其實是粵澳合作的一個成果，這種合作其實也是澳門的一個優勢。但在太高端的科技方面，澳門目前仍然缺乏基礎和人才，和深圳等城市相比也不存在優勢。粵港澳大灣區建設中，人才的流動也很關鍵。這既包括澳門人走出去，也包括外面的人走進來。人走出去會面臨很多挑戰，首先澳門本地居民對其他地方的法律制度和社會制度，包括一些地方政策、生活習慣等都不太熟悉，走出去的時候，無論是去外地辦企業、就業或學習，也可能需要一個適應過程。對當地制度的不瞭解可能也會帶來一些障礙，或者直接造成人們心理上的不適應。因此，我覺得三地之間的溝通和交流也非常重要，以便熟悉對方的社會制度、法律制度等。經常有聽到港澳居民到內地覺得不適應，或者內地居民到港澳來不適應，這都是因為對彼此的制度還不是很瞭解。所以，不管是港珠澳大橋的開通還是粵港澳大灣區的建設，實際上是為三地居民的交流提供了很多的機遇。為了適應區域的融合發展，澳門應該找準自身的優勢，剛才已有學者提出中葡平台這個澳門的傳統優勢。中葡平台這個優勢不僅是從中國人角度出發的，對於一些葡語國家的人來說，這個平台的功能及其可以起到的溝通作用都是他們很感興趣的。剛才邱庭彪副教授已談到法律服務方面，我也認同這是可以嘗試拓展的，畢竟在粵港澳大灣區或者港珠澳大橋相關的各種工作當中，肯定都涉及到很多法律問題。粵港澳三地所涉及到的是三個法域，加強法律服務和溝通是很重要的，因為不管是人流物流還是其他方面的交往，都可能會帶來爭議，提供法律服務是一個澳門可以去挖掘的發展方向。另外，相關的學術研究也是需要加強的。粵港澳三地是三種法域，交往頻繁之後，不管是民商事還是刑事方面，都可能出現全新的問題。這一點跟世界上其他三大灣區不太一樣，粵港澳大灣區是在“一國兩制”管理下的灣區，區域裏既有社會主義制度也有資本主義制度，法律也都不一樣，我們面臨的問題都是嶄新的、前所未有的。所以，我們要加強關於區際間法律制度，包括區際的民商事爭議、跨境犯罪等的比較研究。張作文：大橋的開通對澳門經濟發展肯定是有利的。港珠澳大橋絕對是一個好東西，但好東西擺在家門口，能不能用得上、用得好，就要看我們自己的安排是否得當了，是否準備好了。大橋的澳門口岸那邊的交通仍然配合不上，這僅僅是其中一個方面。更重要的是相關的管理、法律、政策是不是能配合得到。硬件我們有了，軟件如何跟上？我以物流的檢驗檢疫做例子。大橋開通固然對促進物流是有用的，但現在貨物的過關檢驗檢疫比較繁瑣，耗費時間，食品進入內地要求很嚴格。港珠澳三地口岸如果都實行進口食品檢驗前置制度或預檢制度，就可以大大加快和便利貨物通關。人流、物流等

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-151-都有這個問題，大橋只是硬件，管理制度、政策和法律等則是軟件，光有硬件，沒有軟件配套，就達不到應有的效果。港珠澳大橋的通車也好，粵港澳大灣區的建設也好，硬件搞好了，還要考慮軟件的配套。大家一直強調大灣區一小時生活圈，如果軟件跟不上，時間都浪費在各種通關手續上，一小時生活圈也只是一句空話。大灣區建設重要的是要解決好三地之間的法律、管理制度和政策對接問題，不然，大灣區建設就很難達到預期的效果。有了好的硬件，相應也要有好的軟件配套，才能讓硬件發揮其最大的效用。鄞益奮：最近看到一個資料，發現澳門特區政府的基礎設施突然間加快了進度，這使我覺得，港珠澳大橋的開通倒逼澳門自身內部的基礎設施的建設。比如說，第四條跨海大橋在《五年發展規劃》中提出了兩三年，但一直都沒有看到有關其進度的相關資料，然後突然這幾個月便開始招標了。所以說，或者對外交通聯繫的更新促進和倒逼了內部的優化。由此，我想到港珠澳大橋對澳門的一個好處，就是能促使澳門更開放更國際化。澳門雖然是一個國際性城市，但澳門人的意識仍較封閉，港珠澳大橋的開通讓空間更加開放，這樣能有助提升年輕人的競爭意識和創新意識。這是港珠澳大橋在未來可能對澳門產生的更加深層的影響。港珠澳大橋是一個硬件，澳門若要更加深入地、更有深度地融入粵港澳大灣區，軟件必須要跟上，特別是制度方面的變革，否則便很難在深度融入，一切可能還是原地踏步。在粵港澳大灣區融合發展中，若不能打破兩制的差異，必然會為粵港澳大灣區的融合帶來的一些障礙。我想，這種深度融合的前景仍然任重道遠。說到深度融入粵港澳大灣區，澳門一直強調其“一中心、一平台、一基地”這三個支撐點，但我最近看到一些資料，發現澳門的科研也可以是一項優勢。比如澳門大學有一個國家重點實驗室，實驗室製作的芯片已經屬世界的前沿，雖然說不太清楚其產業轉化情況，但報導中說連韓國三星都來買這個新的技術。科研這一塊可以是澳門未來在大灣區的一個亮點和重點，科技創新可以發展成產業，澳門可以發揮其與國際市場聯繫緊密的優勢，成為這些新科技的交流和推廣平台，如通過會展等方式，利用大灣區的科技會展中心或類似的硬件，讓這些科技走上國際市場，澳門才能發掘出了除了傳統的旅遊、博彩、文化和中葡平台的優勢之外，在科技發展方面也可以是一項新興的產業，更能有助澳門促進經濟多化。周平：港珠澳大橋建成通車，澳門有獲益，也有機遇。澳門從港珠澳大橋受益主要體現在以下方面。首先，港珠澳大橋結束了澳門作為陸路交通盲腸的被動局面。一直以來澳門是廣州南下的陸路終端，都說澳門是陸上絲綢之路和海上絲綢之路的節點，但由於沒有深水港，交通運輸不溫不火，猶如人體盲腸，發揮不出功能。現在大橋把澳門的陸路向東一直延伸到香港，將結束澳門交通運輸“到此為止”的尷尬的局面，為澳門今後發展會帶來很大的機遇。第二，港珠澳大橋為港澳聯手建設大灣區，以龍頭地位帶動大灣區建設成為可能。繼大橋接通澳門和香港之後，香港還醞釀在大嶼山填海並把這個填海區與港珠澳大橋相連，如果這能夠成為現實，將進一步拉近港澳間的區位距離。使港澳在粵港澳大灣區建設中，強強聯手，以一個整體發揮龍頭作用。第三，有助於澳門珠寶行業的進一步發展。港澳都是國際珠寶行業佼佼者，其設計款式獲得認可，銷售業績驕人，深圳作為一個新興的珠寶製作、銷售集散地，在國際國內迅速崛起。目前澳門又在打造珠寶鑒定中心，進一步拓寬業務，將來三地形成優勢互補、互惠互利的新態勢，形成一個珠寶經濟板塊。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-152-港珠澳大橋還有進一步拓展優勢的可能。第一，開啟大橋觀光模式，讓大橋成為一個經濟體。可以考慮開啟港珠澳大橋觀光模式，提高大橋的使用率。借鑒港鐵通關模式和港珠澳大橋珠澳兩地一檢通關模式，大膽研究港珠澳大橋通關模式創新，讓港珠澳大橋政管理與旅遊經濟作用相結合，把邊檢退到三地大橋終端，開放三地車輛自由上橋觀光，真正發揮大橋的旅遊功能，發揮大橋的經濟效益，讓到大橋看白海豚成為現實。第二，拓展大橋口岸經濟功能。港澳均屬自由港，兩地的免稅店是口岸經濟的重要組成部分，對內地和國際遊客均有一定吸引力。在澳門人工島側應盡可能利用免稅店，口岸旅遊服務，景觀設施發揮澳門口岸經濟作用。第三，利用填海A區與港珠澳大橋對接的機遇，探索粵港澳大灣區智慧城市建設的規格與標準。目前，大灣區都在探索智慧城市建設，但目前缺少深入設計嘗試。如果利用A區進行智慧城市的設計，通過智慧施工、智慧管理和智慧生產的實踐，探索出一個智慧城市的設計、施工、生產和管理標準，再將此標準引入到大灣區，使澳門標準成為粵港澳大灣區智慧城市建設的標準。第四，建設中葡、中東盟商務法律高級人才培訓中心，讓大橋更好地為澳門“一平台”服務，讓澳門更好地為大灣區發揮作用。港珠澳大橋事實上讓澳門新增了一個香港國際機場，與葡語國家、東盟聯繫更為便利。結合澳門中葡平台的功能定位，澳門建立中葡法律人才培訓中心，讓葡語系國家、東盟地區進入內地經商從政的人才，先到澳門來學習和熟悉內地的商貿法律，以免因“水土不服”導致失敗；同樣，也讓中國內地需要“走出去”的政商界人士到澳門來接受葡語國家和東盟語言和法律培訓，更好地實現“本土化”過渡。澳門以此方式提供精準服務和精準信息，為雙方搭建“走出去、引進來”的平台，雙方可以對對方的法律政策有更深入的瞭解；澳門也真正成為中國與葡語國家之間精準聯繫的平台。此外，中葡法律人才培訓中心的壯大還可以形成一個適合澳門發展的產業鏈，帶動國際商務法律諮詢服務、國際商務法律公證和國際商事法律仲裁等相關產業服務，促進澳門經濟多元化發展。高標準上路，補強尚待自覺駱偉建：我認為舉行這個座談會的目的是怎麼利用好港珠澳大橋。如果利用這座大橋，應該站在兩個不同的角度去分析：第一，對於澳門來說，優勢不是絕對的，但在相對意義上說是有的，無論是政府也好，社會也好，都應該認真思考如何利用好大橋這個問題。我個人認為，這座大橋本身有很多價值，人通物通，這也是這座大橋所發揮的作用，澳門怎麼用好這個人流物流？澳門有一個付貨人協會，主要在就是澳門經碼頭運貨到香港，可能因大橋開通而對這個行業造成影響，但是新生的行業也會誕生，這就說明澳門本身一些從事經濟活動的行業必須轉型。從澳門旅遊行業來講，經港珠澳大橋來澳門的遊客有甚麼愛好？如果我們把這個研究透了，那麼不就又能開發一個新的旅遊產品。另外，澳門還要考慮增值服務，不僅要用好大橋，還要用足大橋，剛才邱庭彪副教授就提到了一項增值型服務，大橋開通後人員往來更便捷，假如一個人在某個地方設置公司，他想轉移，那澳門如何幫助他轉移，就是澳門要做的，但在大橋建設時沒想過這個問題，但是因為開通了，人員可以在一小時內就到澳門來了，可能他在新界或者大嶼山跑到香港本島都要一個小時了，那他在這裏設個辦公室，成本低，澳門對外網絡較完善，那麼澳們怎可能能把香港一些基地轉移到澳門，這就是增值型的服務。從改革開放的角度來看，只要有市場，一定有人會做的，只是政府如果高瞻遠矚，就能夠主動一點，加大力

“港珠澳大橋通車──澳門的受益及優勢拓展”學術座談會紀要-153-度推動，但如果政府後知後覺，而商業市場先知先覺，也會推動政府發展的。第二，澳門應該站在大灣區的角度思考，我剛才聽了大家有些意見，都是從大灣區角度展開的，比如跨境養老，如果允許的話，那麼國內的政策就要調整，如住房政策、澳門在內地設養老機構等等，又如辦好教育，如果在大灣區中，澳門開辦幾所國際學校，交通這麼方便，就很容易吸引學生過來就讀。這些問題都是站在大灣區角度探索如何發揮三地的優勢。楊允中：各位專家學者都很認真，思想很開放。我補充一下，第一，澳門已經進入了歷史性的發展節點，站在嶄新的階段，2018年是澳門回歸19年，從大的時空講，第一個20年至關重要，我們國家有兩個特別行政區，香港回歸已經超越20年了，澳門和香港在某些地方有很強的可比性，有些方面不具有可比性，總的來說，國家給出的結論是，兩個特別行政區都取得舉世公認的成功實踐。就澳門來說，根據習近平的新時代中國特色社會主義新的設計、新的規劃，澳門在一個新的起點上必須繼續開拓，繼續前進，這是毫無疑問的。第二，關於港珠澳大橋通車的意義和影響，大橋應該說創造了多項世界奇跡，是世界現代建橋史上的突破，確實值得國人驕傲，但是我們也不要走到另外一個極端，只看到橋樑本身的功能和價值。在澳門這種特殊的發展環境，本人從80年代開始就關注的港澳之間的交通問題，當時一再向政府呼籲，也曾經專門設立關注小組進行跟進，現在大橋通車了，我感到非常欣慰。港珠澳大橋這麼一個強大的基礎設施，雖然澳門的受益不能完全像香港那麼大，也不能和珠海相比，但是畢竟也有這麼一個接駁口，這是非常難得的，港珠澳大橋一小時生活圈已經形成了，有助於粵港澳三地的資源進一步優化和整合，也為港澳進一步加速融入國家發展大局作出一個示範。從“一國兩制”和落實基本法這個角度講，為“一國兩制”進入新時代的成功實踐創造更加宏觀的環境，國家作為港澳堅強後盾得到充分的顯示，所以國家主席習近平說港珠澳大橋是圓夢橋、同心橋、自信橋、復興橋，是建橋史上一個里程碑，也是我們國家整個基礎設施的一個加速器，甚至是技術創新的一個基因庫。港珠澳大橋只能在現有的情況下才能夠建成，國家改革開放之初，沒條件建這麼大的橋，儘管過去有南京大橋、武漢長江大橋等等，但在全世界可以數得上名的還不多，但改革開放後已經不同了，有個統計數字，國家公路橋已經超過80萬條，鐵路橋超過20萬條，這絕對是世界第一。預計到2020年之前，具有世界標誌性的橋樑工程，其中有9個是在國內，或者是中國參與新建的，所以已經落成的港珠澳大橋的意義絕對不是僅僅是橋樑本身，它代表國家40年改革開放的新時代，綜合國力空前壯大。應該說，港珠澳大橋建築成本過千億不低，而且很大一部分是貸款來的，還要陸續還債，不過物有所值。最後，我們要高點高標高起點，高標準上路，與此同時，要重視澳門發展的短板短視，短板很容易理解，澳門發展還很不均衡，是典型的二元經濟特徵，澳門發展水平已達發達國家水平是毫無疑問的，但是澳門很多指標仍然與西方發達國家有明顯差距，包括勞動人口中接受高等教育的比例，政府公開數字是34%，就1/3左右，發達國家起碼65%，甚至70%以上。另外一個簡單例子，澳門近幾年平均每年刑事犯罪14,500件，平均每天有40件，澳門如此彈丸之地居然有這麼高的犯罪率，這本身也說明另一個問題，就是居民的綜合素質偏低，還沒達到合格綫，把澳門的形象給拉低了。所以進一步消除短板，包括發展理念和認知，恐怕還處於明顯的缺位。我認為有必要通過學者層面對社會的觀察進一步深化，進一步系統化，給澳門未來的發展路綫提供真知灼見。

∗澳門理工學院一國兩制研究中心講師-154-一、澳門特別行政區成立後社團數字持續增長1999年12月20日澳門特別行政區成立當天，澳門有社團有1,739個1，這個數字在回歸初期的澳門而言，已經足以引起學界重視。2澳門特別行政區成立後，社團數目不斷增加，2005年的澳門社團數字為約2,762個，2010年增至4,773個，2015年增至7,132個3，最近資料顯示，2018年8月澳門社團數字已經達到了9,000個。4澳門學者趙向陽曾指出，從回歸初年到2017年，社團的增速是平均每年增加365個，每天增多一個，其增幅之大、增速之快令人矚目。5澳門的社團數量從8,000個增至9,000個，只用了不到10個月的時間。6從回歸以來的統計數據可以看出，澳門社團總量從1999年底至2018年8月，增加了418%，以“井噴”二字形容也不為過。7在悠長的歷史之中，澳門居民素有結社的傳統。在澳門回歸前的過渡期裏，傳統左派社團在澳門平穩過渡、順利回歸扮演關鍵角色，因而形成社團社會的路徑依賴8，這個說法一定程度上可以解釋社團數字的增加，但在社團數字激增4倍多的事實面前，應該還存在其他因素。1999年澳門特別行政區成立，“一國兩制”下的澳門進入了一個全新的時代之中，在這個全新的時代中，過去的傳統未必都可以延續，結社行為這一項傳統之所以在實行“一國兩制”下的澳門呈現出別樣生機，比回歸前更加蓬勃，必然是在這個時代之中有支持結社行為的結構性原因。有學者嘗試從政治系統的層面認識澳門社團在回歸後的體制現狀，潘冠瑾指出，澳門回歸之後，新生的特區政府對社團採取引導和利用的態度，社團也轉向支持政府並與之合作，另外，以澳門基金會及一些政府部門基金來以金錢支持、資助各類型社團開展活動。9下文試圖分析澳門制度建設中與社團活動相關的各個方面，以瞭解社團數字不斷增長的原因。二、社團數量增長的原因分析(一)登記成立社團的手續簡便澳門居民的結社權受到《澳門基本法》和第2/99/M號法律《結社權規範》的保障，《結社權規範》第2條規定，任何人有權自由地、毋需取得任何許可而結社，但其社團不得以推行暴力為宗旨或違反刑法又或抵觸公共秩序。目前澳門特別行政區成立一個社團的手續簡單，申請成立一個社團需要有兩澳門特區民間社團現狀淺析何曼盈∗

澳門特區民間社團現狀淺析-155-位具有行為能力的澳門居民，經身份證明局審核社團名稱是否和現有社團重覆，獲發“名稱可予採用證明書”後，擬定社團章程，到公證署作登記，由印務局在《澳門特別行政區政府公報》上刊登組織章程，組織章程需於檢察院存檔。在澳門，申請成立社團的手續簡便、門檻不高、費用低廉10，並且沒有限制每人可以成立、參與的社團數量，是澳門社團大量增長的背景因素。(二)社團可以登記成為法人選民參與選舉按照《澳門基本法》和《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》所規定的制度，社團若符合選民登記法的要求，可以成為法人選民，參與行政長官選舉和立法會間接選舉。澳門行政長官選舉委員會中的第一界別、第二界別各分組及第三界別中的勞工界和社會服務界，其選委會委員由該界別或界別分組中的具有投票資格的法人選舉產生，即行政長官的提名與選舉是由各界別社團間接行使的11，社團作為法人選民是開展行政長官選舉活動的基礎。在立法會間接選舉中，法人選民是基本參與單位，選舉資格和投票資格均由已確認為相關界別的法人選民所享有。相對於一般以自然人為選民基礎的選舉制度，以法人選民為基礎的行政長官選舉和立法會選舉制度成為了澳門社團數量增長的最大推動力。在以符合條件的自然人作為選民擁有一票的選舉制度中，選民主要由地區內的成年人所組成，一個地區內的選民總人數在一定時間內是穩定的，各政治力量獲取選票的辦法是推出有吸引力的候選人，提出對目標選民有利的政綱，以稅收制度、經濟發展目標、產業政策、政治理想來拉攏選民，以求選民對自己執政方針的認可，在選舉時投下給自己的一票。然而，在以法人選民為選舉單位的制度中，法人選民的總量卻是不受限制的，各利益界別在爭奪席位時，要做的並不是在選民中拉票，而是為自己“造票”，成立具有明確界別範疇而名稱各異的社團，在一定年限內持續舉辦活動，以符合登記成為法人選民身份的條件，在選舉時期便可以擁有更多選票。社團成立的門檻低，加上經營一個社團有成為法人選民、獲得選票的機會，使在澳門特別行政區社團史上可以發現，每逢選舉年或接近選舉年，結社之風明顯高漲。122008年，澳門特區政府對選舉相關法律進行了一次修訂，引入“三加四”方式，社團成立滿3年才可申請界別確認，確認滿4年後才可申請登記成為法人選民，而在此之前，社團成立滿3年便可以申請界認成為法人選民。據婁勝華的統計和分析，在2008年之前，便出現了兩次結社行為的高峰，一次在2002年，另一次在2006年，分別對應兩次在3年後舉行的立法會選舉，即2005年和2009年澳門特別行政區立法會選舉。由此可見，由於行政長官選舉和立法會間接選舉制度的設計是以法人選民為基礎，而法人選民又是可以按照一定的法律程序人為增加的。有志於參與澳門政治選舉的人士致力於成立更多的社團，申請登記成為法人選民，以便為所屬利益增加政治資本乃至於質實的選票，是社團數字持續增長的重要原因。(三)澳門基金會以金錢資助社團運作一個社團或組織成立之後，需要財力和人力以支撐其運作和開展活動，澳門基金會對社團開展活動提供資助。在澳門特區政府依法施政的要求下，澳門基金會的資助項目都需要在《澳門特別行政區政府公報》刊登，公開予大眾知悉，加之媒體的報導，容易使人有澳門基金會對有志於開展社團活動的人士提供金錢資助的印象，於是遵從並不複雜的手續登記社團，以便向澳門基金會申請資助從事自

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-156-己感興趣的事務。由於澳門基金會對於批給資助有清晰指引，在謹慎運用澳門特區政府公帑的原則下必須嚴格審核資助申請，那麼，新成立的社團由於缺乏運作經驗或者提出的項目缺乏重大意義時，其申請可能會被拒絕。這些後來申請不到經費的社團可能便成為不運作的空殼社團，繼續存在，在一定程度上導致了澳門社團數的虛增。澳門基金會的資助制度對一些不具營利能力卻具重大意義的項目提供金錢資助，對澳門民間保育和宏揚本地文化的助力及促進澳門產業多元化起着一定的作用，其潛在的社會再分配和利益平衡意義也是不可忽略的，然而，其審核和發放資助的標準並不透明，一直為各界所詬病。澳門的泛民主派人士多次在公開場合或利用媒體對澳門基金會的資助制度作出抨擊，雖然澳門基金會多次強調在審批資助時始終以市民的福祉、澳門的長遠利益作考慮。13但由於澳門基金會審批過程不透明，社團活動的賬目也不公開，目前市民尚無實質有效的辦法監察基金會的公帑運用。另外，2012年審計署對澳門基金會在2010年1月至2011年7月期間，向社團發放的財政資助進行審查，在審計報告中提到，“發現部分資助個案的申請社團具有相同的登記會址，而會長或理事長亦由相同的人士擔任……上述情況令該等社團變相獲得了年每多於一次的資助發放……這種情況涉及13個社團的申請。”就審計署審計過程的發現看來，相同人士登記多個社團，並向澳門基金會申請資助以支持其社團經費的狀況，是存在的。翻查澳門法人選民資料及澳門基金會資助名單可以發現，很多法人選民都能成為澳門資金會的資助對象，因此，成立一個社團，以公帑維持其運作，最後還能為自己帶來選票，對有志於政治參與的人而言吸引力相當大。於是，成為法人選民的遠期願景、由巨額博彩稅收所支持的澳門基金會資助制度二者共同構成了建立社團的現實誘因，在2018年，65萬人口14的澳門特別行政區擁有超過9,000個社團，數字看來龐大，但也不令人意外。三、對社團數字增長的不同意見按婁勝華的統計，2012-2015年新增社團總數分別為443、427、542、578個15，為相關部門帶來一定的工作量，2017年，澳門身份證明局需要擴組增編，在政府所列舉的數據之中，其中一條便是社團激增至約8,000個16，社團數字的不斷增長為政府行政工作帶來了一定的負擔。面對社團數字顯著上升的現狀，目前大致上存在三種觀點。第一種觀點認為社團是自由結社的產物，社團數量多不是問題，回歸後的社團數字增長是經濟成長和社會發展的自然結果，反對為成立社團增加限制，前直選議員關翠杏持有這種觀點。17第二種觀點認為社團的增長耗費了社會的資源，不能產生團結社會的作用，甚至起反作用。澳門基金會主席吳志良曾指出：“社團數目和社團活動項目的過度擴張，可能導致社會組織的原子化以及令其資源大量重複和浪費，難以彰顯社會公平和效益，無助於公民社會的構建和發展，甚至可以失去結社的本意。”18婁勝華認為現時規範社團不足，建議改2人成團為30人成為團，提高成團門檻。第三種觀點認為，很多社團是為了參與選舉而成立的，要限制社團可以從修改選舉相關法律着手。社團數目的虛增及內在亂象並身未必造成甚麼問題，真正的問題出現在社團被結合進選舉制度中以及現行選舉法的粗糙規定，基於這樣的分析，需要修改選民登記和選舉法律的內容，以彰顯法人選

澳門特區民間社團現狀淺析-157-民的代表性。19立法會直選議員區錦新也認為，長遠而言應該考慮修改選舉法。20綜合近年來學界的觀點，較多贊成後兩種意見。趙向陽在2017年指出，社團數字龐大，但是結構失調，而且存在大量社團具有同質性卻未能形成有機關聯，有必要改良社團生態。21社團越來越多，而且同一領域、社團名稱接近的社團也越來越多，從表面上看社團並不能成功地團結同一領域的人，社團實際上成為了爭取政治資本的場域。成立社團的低門檻實際上為社團飆增提供了條件，種種現象已經引起相關部門的重視。此外，社團作為法人選民參與行政長官和立法會選舉但其代表性成疑22，社團對其成員庇護性質的消失、社團之間逐漸形成一種競爭性的合作關係等現象。23過往澳門作為一個“社團社會”，社團代表各界、利益整合、凝聚共識的作用顯著減弱的趨勢，一些人持有提高社團成立門檻以控制新生社團數量，以及更嚴格規範法人選民的成員構成，以起確保社團及法人選民的代表性之效的觀點。四、對限制社團數字措施的初步分析(一)社團數字未必降低，而政治性更濃目前，簡單的程序性手續是社團急劇增加的因素之一，因此，提高成立社團的門檻便成為了遏止社團激增趨勢最簡單的辦法。然而，簡單地提高社團門檻未必可以有效降低社團數字，原因是藉成立社團以增加其政治資本的政商精英，仍然有意願、有能力付出成立和運作社團的成本，而不能以成立社團獲取實質利益的普通居民則受到影響，而後者很可能不是過往社團激增的主力。“社團如雨後春荀般急增，意見多認為是政策導致，包括社團入門門檻低、政府資助社團‘鬆手’，及與立法會間選“操盤”相關。”24過往社團激增的一個重要的原因便是將行政長官選舉和立法會間接選舉嫁接在社團之上，成立社團成為政商精英增加其政治資本的實際途徑。若僅僅修改社團規範，以提高社團成立門檻，或對法人選民構成的更嚴格規定，而現有的社團金錢資助、行政長官選舉和立法會間選制度不變，則政商精英成立社團的誘因仍然存在。成立社團的成本即使增加，擁有大量的經濟、政治、社會資本的政商精英仍然支付得起新增的成本，而對無利可圖的普通居民而言則可以降低他們成立社團的意欲。有着《澳門基本法》第27條對結社自由的保障，即使未登記作為社團，一群個人定期共同進行合法活動、出於特定目的集合起來聚會、學習、發展興趣，只要不抵觸法律、不妨害他人，政府不能隨便地取締他們的活動。若成立社團的門檻提高、行政手續變得繁瑣，上述人群很可能選擇繼續定期聚會而不註冊社團。因此，簡單的提高成立社團門檻，未必可以降低新增社團數，更有可能的情況是：政商人士繼續以各種名目成立和運作社團以自制選票，而普通居民出於業緣、學緣、趣緣、鄉緣的結社行為則有所減少。這樣的轉變，等於直接促使澳門社團社會場域轉化為政治場域，從過往“政黨缺位”的、似是而非的社會組織，變成實質的政治性組織。以上改變對於澳門特別行區的“一國兩制”實踐和政治文化發展而言，將是極為深刻的。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-158-(二)新舊法人選民宜一視同仁另一種控制社團和法人社團數字、確保法人社團代表性的思路着重成員在組織之間的不重複性。駱偉建提出，法人選民的成員不能參與其他法人選民成為會員，一個人只能登記成為一個法人選民的成員，從而使法人選民之間的成員全部具有不重複性。25也有學者建議，可以採取“登記會員”的概念，登記會員作為專屬於某一法人社團選民的永久性居民會員。26第一種意見要求各法人選民之間全部成員不可重複，第二種意見要求法人選民的特定成員不能與其他法人選民重複，強調的均是法人選民社團成員的不重複性。第一，由於澳門永久性居民和選民27的數字是有限的，因此，只要限制參與選舉的社團的全部成員或者部分成員不得與其他成員重複，便可以從根本上限制法人選民的數量，是一個限制有資源的人不斷登記法人選民的有效辦法。另外，可以確保社會上不同利益的比例性，某一種利益不可能無限自我複制成名稱不同而性質接近的社團而獲得過大的政治影響力，符合均衡參與的原則。然而，這個做法也可能會導致一些新情況的出現，對澳門政治參與造成深遠影響。第二，相較於過往政商精英利用自己的資源與一些利益相關人士不斷成立社團，社員不重複性的要求可能迫使他們招收更多新成員，拉攏一些平常不熱衷於社團和政治活動的人，更頻繁地參與社團和政治活動，提高了澳門居民的政治參與度。第三，在2014年曾經出現過一則名為“工黨”的組織申請登記政治社團的報導28，至今這個政治社團活動不多，成立政治社團在澳門也並未形成風氣。根據現行結社權規範第15條規定，政治社團的登記需由200名澳門選民作為成員、任何人不得同時參加多於一個政治社團。上述修改社團和法人選民相關制度的提議，正是提高社團成員數和確保法人選民成員的不重複性，與政治社團的要求重合，因此，實際上也是使社團朝向政治組織轉變。澳門居民參政議政之風日盛，年輕一代積極行使政治權利也是客觀事實，在澳門特別行政區未來的政治文明發展進程中，是否利用現有的社團和法人選民作為政治發展的土壤，可能需要更深入的研究。第四，若修法增加登記成為法人選民的難度，會使之後的人更難獲得法人選民資格，換言之，後來的人若想成立社團以取得法人選民資格，和現有法人選民相比，需要付出更多的時間、精力和金錢，這將使他們感到更大的參政不公平感。一些新生產業、新的社會利益也很難在短時間內取得法人選民資格，無助於優化現有法人選民結構的比例性。若實行新的法人選民登記制度，將成立社團和登記法人選民的門檻提高，而不溯及已取得法人選民資格的社團，對於後來想參與政治的人來講，是非常不公平的。尤其對於年輕人，他們可能更加不滿意體制內的、現有的參政渠道。相比以往尤其2008年修法之前按照較簡單的規定取得法人選民資格而言，後來者需要付出更長的時間，或者只能通過加入已獲得法人選民資格的社團，等待權力傳承。因此，新法需要有溯及力，一視同仁地對待已有社團，新團用新制，舊團也用新制，這才能充分體現公平性，才能優化法人選民結構的比例性和代表性，最重要的是保障年輕一代公平參政的機會，維持總體和諧的良好大局。然而，已有的法人選民是社會利益高度集中的領域，需要社會有高度共識始能進行。

澳門特區民間社團現狀淺析-159-五、修改社團相關法律需要凝聚共識提高成立社團的門檻乍看來是降低社團數字最簡單直接的辦法，但仔細分析後可以發現，在強大現實誘因驅使下，有着政治目的的社團為了可見的政治資本，仍然願意付出更高的成本成立社團，僅不帶政治目的的居民可能由於門檻提高而減少結社行為。它可能造成的結果，是一方面不能阻止社團急增的趨勢，另一方面潛在地使社團向政治性演化，民間社團有實無名地成為了行政長官選舉和立法會間接選舉的政治競爭場域。若修改法律使已登記的法人選民和後來有意參與政治的人之間出現實際上的不平等，恐怕很難獲得年輕人的認同，也違背了當初設計間接選舉制度時均衡參與的理想，容易增添不和諧因素。2014年澳門發生的“離補”遊行影響了眾多中產人士和年輕人群體，當時帶領遊行的泛民主派人物於2017年立法會直接選舉中成功獲得席位，顯示澳門居民有相當一部分人認同泛民主派的路綫，對非暴力的佔領行為並不反對。近年在台灣、香港等地發生的佔領、學生抗議事件，是年輕人參政議政熱情的表現，也在提醒着我們，需要小心處理與年輕一代參政議政權利密切相關的事項。“人是最名副其實的政治動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物”。29澳門的結社制度滿足了澳門居民政治參與的需要、社會交往和興趣發展的需要，澳門回歸以來社團數字的持續增長，客觀上，是社團帶來的參政機會、簡便的成立手續、豐厚的金錢支援等因素共同作用下，再加上滿足了部分居民社交、結社、聯誼需求的結果。社團數字增長是顯而易見的結果，而造成這種現象的原因是立體的、多層次的，是在澳門本地的政治、經濟、社會環境共同作用下形成的，需要將它置於澳門結社和選舉相關法律以至總體政治社會結構之中，作全方位的分析。修改結社相關法律，也將關係到澳門特別行政區全體居民結社權利和參政權利的實現，修法必須在認真總結澳門近年的民間結社和政治參與狀況的基礎上進行，務求新法可以更充分地保障居民的結社自由和政治平等，同時有效為澳門特區政府節約行政資源。註釋：1趙向陽：《發展協商民主完善治理模式》，載於楊允中、饒戈平主編：《堅守“一國兩制”實踐的正確方向──紀念〈澳門基本法〉頒佈24周年學術研討會論文集》，澳門：澳門基本法推廣協會，2017年，第46-51頁。2《澳門社團現狀與前瞻》，載於澳門虛擬圖書館網站，2018年11月20日訪問。3婁勝華：《澳門社團發展與社會政治生態變化分析》，載於吳志良、郝雨凡主編：《澳門經濟社會發展報告(2015-2016)》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第65-83頁。4《澳基會社團申請批給增一成》，載於《澳門日報》，2018年8月31日，第A07版。5同註1。6《身份證明局將擴組增編》，載於《澳門日報》，2017年11月10日，第A03版。7同註3。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-160-8婁勝華：《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年，第233頁。9潘冠瑾：《澳門社團體制變遷──自治、代表與參政》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，125-130頁。10《澳門只需繳40元，一個月內成立社團》，載於新浪新聞網，2018年11月21日訪問。11同註3。12《社團應該在新時期發揮好促進社會發展的作用》，載於《新華澳報》網站，2018年11月21日訪問。13《澳門基金會嚴格遵守審批制度，資助項目有利澳門發展》，載於澳門基金會網站，2018年11月21日訪問。14澳門統計暨普查局：《2018年第1季人口統計》，2018年5月。15同註3。16《身份證明局將擴組增編》，載於《澳門日報》，2017年11月10日，第A03版。17《議員稱不應限結社自由》，載於《澳門日報》，2014年3月12日，第A02版18《澳門社團發展的一個典範》，載於《澳門日報》，2012年7月1日，第D08版。19周挺：《澳門特區社團選舉權的分配制度研究》，載於《“一國兩制”研究》，2014年第4期(總第22期)；駱偉建：《論循序漸進發展民主的條件──行政長官和立法會選舉辦法的修改》，載於楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施──紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集》，澳門：澳門基本法推廣協會，2008年，第57-65頁。20《社團急增破六千大關》，載於《澳門日報》，2014年3月12日，第A02版。21同註1。22周挺：《澳門特區社團選舉權的分配制度研究》，載於《“一國兩制”研究》，2014年第4期(總第22期)。23同註3。24同註20。25駱偉建：《論循序漸進發展民主的條件──行政長官和立法會選舉辦法的修改》，載於楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施──紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集》，澳門：澳門基本法推廣協會，2008年，第57-65頁。26同註22。27有意見指出，法人選民的成員必須是澳門永久性居民，或者擁有立法會直接選舉選民資格的人。第一種觀點見註26；第二種觀點見鄧祖基：《按基本法修特首立會產生辦法(二)》，載於澳門基本法推廣協會網站，2018年11月21日訪問。28《四會籌組政團》，載於《澳門日報》，2014年3月7日，第C07版。29《馬克思恩格斯選集》(第二卷)，北京：人民出版社，2012年，第684頁。

∗澳門理工學院公共行政高等學校教授-161-行政倫理是指行政倫理主體在行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務等職業活動中，應遵守的道德原則與行為規範。不同的行政主體具有不同的倫理規範，對於從事公共行政職業的公務人員來說，行政倫理還應包括其履行職務所應具備的行政人德性規範。行政倫理建設是指通過對行政倫理的制度規範與對行政人員的信念倫理教育等方式，實現行政主體行為符合職業倫理規範，從而獲取公共行政與社會之間的良性互動過程，達到社會善治的目標。因此，從行政倫理的建設途徑看，主要有制度倫理與信念倫理兩條途徑。一、制度途徑：行政倫理的制度化行政倫理制度化是指將公共行政領域內的倫理原則和道德要求進行法律化與制度化，對於約束與規範的對象來說，就是使其必須遵守的行政倫理要求的外部化與他律化，把行政人的倫理責任盡可能以制度形式確定下來，使原來非強制性的行政倫理轉化為法律與制度的強制性形式，使其成為明確的客觀責任與義務，規範與約束行政人正確而有效地行使公共權力。行政倫理的制度化有利於利用制度化的規章約束和引導公共組織及公職人員的行為，防止公共權力的濫用以及潛在的利益衝突，作為解決行政責任衝突的重要手段，制度化的行政倫理規範可以使道德要求作為一種規則與習慣被固定下來，既能夠為公職人員處理倫理矛盾供給基本的行為規則與穩定的倫理規範，又可以通過自身所蘊含的倫理精神，鼓勵公職人員充分意識自身需要履行的責任和義務及自覺地規範行為，還可以為管控政府工作人員的行政活動提供機制保障，實現行政倫理對行政活動的強制性約束。因此，倫理制度化是行政倫理價值實現的堅實基礎和強力保證。應該說，內地改革開放以來，隨着國家公務員行為規範化建設的進行，已經初步構築起以《公務員法》為核心的多項配套法規和細則相輔助的規範公務員管理的制度化法規。在管理制度上，監督制度、激勵制度和錯誤追究制度等方面的建設也取得了一定的進展。但是，在行政倫理制度規範與機制方面仍然存在着相當的不足。(一)行政倫理制度化不完善儘管中國內地行政倫理建設的制度雛形已經顯現，但還很不完善，存在很多問題。首先，行政倫制度倫理與信念倫理：內地行政倫理建設的途徑婁勝華∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-162-理的法律化程度不高。到目前為止，內地尚未有出台一部行政倫理的專門法律，在《刑法》、《公務員法》、《行政監督法》等法律中雖然含有部分行政倫理法規條文，但是，缺乏系統性，過於籠統，且難以執行與落實，其約束力和權威性明顯不夠。其次，過多的紀律化規定。法典缺失與紀律化條文過剩是內地行政倫理法制建設存在的一個主要問題。多數的行政倫理制度往往多以中共中央、國務院、中紀委、人事部等部門以黨紀、政紀等“紅頭文件”形式出台的規定、通知、決議等紀律化文件方式，如《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則》、《關於對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》等。這種紀律化規定空泛零散，不夠詳細具體，難以具體執行；許多規範條例往往只規定了行為，卻沒有說明具體責任；對一些違背道德行為缺乏量化標準；針對違法亂紀行為的防範措施不足，故而行政實踐中各種違反倫理規範的現象屢有發生。(二)行政倫理管理的組織建設較為滯後迄今為止，雖然國家與地方先後陸續成立了監察委員會，但是行政倫理的監督與實施仍然是在黨委、政府、紀委、人事部門、監察部門等多元多頭的兼管之下進行的，缺乏統一、獨立、專職的管理主體。專職監管機構的缺失，導致內地行政倫理規範的制定、執行與監督呈現出多元兼管特徵。其弊端在於：一方面，黨委掌握着行政倫理規範的制定權，卻缺乏對黨委權力進行糾偏的制度設計，黨委(尤其是各級黨委的書記)的權力超越其應有的邊界；另一方面，缺乏對各級黨政部門“一把手”的有效監管措施，即在組織制度設計上，沒有建立起對各級行政部門最高領導者的權力進行有效約束機制。(三)以思想政治建設代替行政倫理建設首先，公職人員對自身職業身份和職責缺乏認識，將政治觀念與提供公共服務、維護公共利益的職業倫理要求相混淆。其次，在公職人員的倫理評價中，以政治標準代替道德標準，政治考核代替道德評價，政治的世界觀與人生觀代替倫理道德的價值觀，政治思想建設代替倫理道德建設。再次，在行政倫理建設的推動力方面，往往通過政治力量自上而下推進，導致過分依賴政治權威和領導權威，以政治推動行政倫理建設。可以說，在某種程度上，內地的行政倫理建設仍然屬於政治建設範疇。(四)考核與獎懲機制不合理首先，雖然《公務員法》對公務員的考核、獎勵與懲戒作出了相應的規定，但是其考核內容卻存在不健全的情況。比如，對公職人員的考核應全面考核公職人員的德、能、勤、績、廉。而實際上，工作實績才是重點考核的內容。如此，則會推動公務員一味追求行政績效，而忽視其他方面內容。其次，與考核相對應的獎懲機制也存在與現實需求不相適應的情況。例如對考核優秀的公職人員給予獎勵，但獎勵往往以精神獎勵為主、物質獎勵為輔。某種程度上則會阻礙公職人員提升行業素質與職業倫理的動力。因此，現行的行政倫理建設中缺乏健全的考核與激勵機制是導致公務員行為失範的原因之一。針對上述問題，需要加快行政倫理的制度化進程，尤其是法制化建設，即行政倫理立法工作。第一，行政倫理制度化的內容：行政倫理立法建設。從世界各國行政倫理法律建設實踐看，美國《政府倫理法案》(1978年)和《政府倫理改革法案》(1989年)對公務員道德進行了明確規定；1992年制訂的《美國行政官員倫理規範》規定了包括收受禮物、經濟利益衝突、公正執行公務、濫用職權、政府外活動等行為規範。1993年的《公共部門僱員倫理行為準則》對公共部門僱員應當具備的行政

制度倫理與信念倫理：內地行政倫理建設的途徑-163-道德提出了具體標準和要求。英國在1925年制定《榮譽法典》規範公務員從政道德，禁止公務員濫用公權獲取利益。2006年又出台了新修訂的《公務員守則》，全面闡釋了公務員應遵守的道德行為規範。德國1967年制定了《聯邦懲戒法》。澳大利亞1979年制訂了《國家公務員行為指導原則》，強調公務員的誠實、廉潔、正直的價值原則。加拿大制定了《公務員行為準則》和《加拿大公共服務倫理規範》。日本集中立法推出了《國家公務員倫理法》與《國家公務員倫理規程》。新加坡制訂了《防止貪污法》、《許可證法》、《沒收貪污所得利益法》和《公務員懲戒規則》等法律。韓國1981年通過了《公職人員倫理法》。墨西哥制定了《公務員職責法》。借鑒國外行政倫理立法實踐，中國內地應將行政倫理上升為法律，使行政倫理具備法律效力和作用。因此，需要由全國人民代表大會或其常務委員會制定一部統一的專門性行政倫理法規法典《公職人員倫理法》。其內容涵蓋政治、經濟與業務行為規範等，包括總則與基本原則、倫理管理與監督組織設置、職務禁止行為、禮品的申報、利益迴避、法律責任等。其次，完善行政倫理立法體系，還需要制訂一些配套法律。一是修訂與完善《中華人民共和國憲法》對行政倫理的明確規定，使《公職人員倫理法》的效力與權威的實施獲得更加堅定的依據與保障。二是制定《公職人員倫理行為準則》，以及《廉政法》、《舉報法》、《政務信息公開法》、《公職人員財產申報登記法》等與行政倫理相關的配套性法律。行政倫理立法是通過法律手段將行政道德的基本要求與原則加以定型化、條文化與制度化，其對行政主體具有硬約束功能，是外在於行政主體的一種強制性的、權威性的、懲戒性的制約力量。通過行政倫理的立法，能夠發揮立法的引導與懲戒功能，確立勤政、廉政導向，懲戒違法違規行為，為建設廉潔高效的法治政府提供法律保障。第二，行政倫理制度化的組織保障：行政倫理組織建設。從西方國家行政倫理組織建設的實踐看，為了保證行政倫理立法的實施，設立相應的管理與監督機構來規範公職人員行為，加強懲戒並主動接受來自社會各界的監督，西方國家都設計了各具特色的行政倫理的管理與監督專門機構。美國在議會、司法與行政三個系統都設置了不同的監督機構。在眾議院內設置“眾議院行為規範委員會”；在政府系統設立“美國政府倫理辦公室”；在司法系統設立“司法道德委員會”。加拿大政府設置的“利益衝突和倫理協調委員會辦公室”是管理行政倫理事務的專業機構，其職責是管理與監督行政倫理規範的實施。英國1994年設立了諾蘭公職道德規範委員會，其主要工作是考察並瞭解公眾對公職人員遵守行政行為道德規範的評價與意見。瑞典採用“議會監察專員制度”。奧地利設置了“紀律委員會”。可以說，管理監督機構的設置使得公務員行政倫理制度的執行常態化。借鑒西方國家行政倫理組織建設的經驗，中國同樣需要設置專門的行政倫理管理與監督機構。具體設想是，為了增加機構的權威性與獨立性，在中央政府設置國家法定機關──“公職人員倫理委員會”，委員會成員由全國人大選舉產生，對全國人大負責並報告工作。地方政府設立相應的“公職人員倫理委員會”，委員由地方人大選舉產生，對地方人大負責並報告工作。除了人大權力機關內設置的“公職人員倫理委員會”外，各級監察機關內應設立專門的“倫理辦公室”。為保證該機構的工作力度和效果，需要以法律形式授予其對行政主體的倫理訓導權、倫理質詢權、倫理考核權、倫理褒揚權、倫理警示權、倫理懲戒權，以及行政和司法建議權等，該機構對特定行政主體行使上述權力的主要依據是匿名的群眾倫理評議和倫理建議。可見，該機構的主要職責是進行行政倫理的諮詢、評議和監督。也就是說，該機構全面掌管處理有關行政倫理的相關事務，可以提出行政倫理規範的意見，審

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-164-查與行政倫理相關的報告，對公職人員行政倫理失範行為進行調查，實施懲戒手段，確認懲戒處分等。第三，行政倫理制度化的核心：行政監督機制的完善。行政倫理的監督可分為內部監督與外部監督。在內部監督方面，具體有黨內監督、人大監督、司法監督、行政監督等。目前，中國內地體制內權力監督仍然存在“上級監督遠，同級監督軟，下級監督難”的問題。因此，黨內監督要認真執行《中國共產黨黨內監督條例》。在人大監督與行政監督方面，要依據行政倫理行為規範制定嚴格的科學崗位責任制、廉潔責任制等工作制度，推進專門監督機構的恆常化工作。在外部監督方面，要加強包括第三方監督在內的社會監督。為了便於社會監督的開展，政府部門必須堅持嚴格依法政務公開的原則，加大行政行為的公開程度。有些行政機關已對外公佈其監督投訴電話，這是一種對公職人員建立行政倫理外部監督機制的方式之一。同時，推行電子政務，促進政策上傳下達過程中信息不受損，避免“尋租”行為，將行政倫理失範行為扼殺在形成之中。在加強群眾監督和社會輿論監督方面，保護憲法賦予公民的監督權力，當公民的合法權益受到政府行為侵害時，有權提起行政覆議與行政訴訟，可以對行政違紀、違法現象進行檢舉。雖然各級紀檢監察部門開通了“舉報熱綫”、網絡舉報等方式方便公民參與監督，但是在制度上卻缺乏相應的保障措施，如舉報人的人身安全、是否應該獎勵舉報人等。因此，應立法保護舉報人。至於社會輿論監督包括新聞輿論監督與網絡輿論監督等。從現實情況看，網絡監督的效果有目共睹，已成為一種強有力的監督方式。因此，有必要加強與完善網絡監督機制，使其能夠規範化地進行。總之，通過拓寬監督渠道，完善行政倫理的內、外部監督，使之形成監督體系，才能取得良好的監督效果。第四，行政倫理制度化的有效手段：問責、獎懲、防範等機制建設。首先，建立有效的行政倫理責任問責機制。由於現行行政倫理制度存在着責任不明的情況，導致行政自由裁量權得不到有效的控制，公職人員的行為失範屢有發生。因此，需要推進行政倫理問責的法制化，明確劃分行政權力和職責以及行政倫理失範的問責範圍和問責程序，糾正行政不作為和亂作為的行為。其次，建立有效的行政倫理的獎懲機制。一是要加大對行政倫理責任履行不力或行為失範的行政人員懲罰力度，使行政倫理失範者付出相應代價，提高失範的成本，從而杜絕行政倫理失範行為的發生；二是建構行政倫理道德補償機制。對行政人員履行行政倫理責任的代價予以補償，包括精神獎勵與實際物質利益補償。精神獎勵和物質獎勵並重，可以把獎勵和幹部的選拔任用機制相結合，同時，建立預防腐敗的“高薪養廉”激勵機制，實行體現廉者厚養原則的養老金制度，激勵公職人員積極地履行行政倫理責任，追求正當的個人價值。再次，建立有效的行政倫理失範的防範機制。行政倫理預防機制的建立，除了需要增加政府透明度和公信力外，建立官員財產公開申報登記制度是一項有效的措施。儘管目前一些地區開始建立官員財產公示的試點工作，但是，全國範圍的官員財產公開尚未推開，公開的深度和廣度也還不夠，因此，需要加快公開步伐，擴大公開範圍，細化公開事項，提高公開的效果。二、信念途徑：行政倫理修養與教育如果說行政倫理的法律化是外在強制的話，那麼，公職人員的倫理修養就是堅守行政倫理的一種自覺自願的內在控制。肯定制度設計和安排在行政倫理建設中的基礎性地位，並不是否認公職人員倫理修養在行政倫理建設中的作用。實際上，制度只是行政倫理建設取得成效的一個必要條件，而不是

制度倫理與信念倫理：內地行政倫理建設的途徑-165-充分條件。制度不是萬能的，同樣存在着局限性。制度是由人來設計和安排的，人的理性局限性和行政管理的複雜性，使得制度很難做到完美無缺。制度倫理功能的實現有賴於公職人員自身的倫理覺悟和道德能力。公職人員倫理修養與德性體現的是人的整體精神存在狀態，包括追求高尚道德的內心動力、道德選擇的責任感、獨立進行倫理道德選擇的能力等。作為一種內在品質，倫理修養與德性體現了個體道德人格的整體生成和個體道德行為的高度自律，具有穩定性和持久性，它不會因外在環境變化而動搖，具有恆久地抵禦各種誘惑的力量，能夠自覺地服務於公共利益。如果公職人員具有很高的倫理修養與道德自覺，那麼，即使沒有制度，同樣可以做到按照行政倫理的要求從事公共管理與公共服務。而行政倫理建設的根本任務就是通過各種途徑培育具有倫理修養與德性的行政人。而公職人員的倫理與德性培育的具體方法可分為道德教育與道德修養兩類。道德教育是將外在道德規範轉化為公職人員的內在品德，從而使其遵守道德規範。道德修養以自律形式存在，是行政人主動將外在道德規範轉化為自己的內在品德。道德修養具有極其重要的價值，因為他律只有轉化為自律並通過自律的過程才能起作用。然而，就當代中國的行政倫理教育而言，存在流於形式的問題，出現“泛政治化”的倫理教育形式與“理想化”的教育目標困境。一是倫理教育形式以運動式為主；二是倫理教育內容以“政治道德”為核心，兼顧“生活道德”，卻忽視“公務道德”；三是倫理教育手段與方法單一。仍然以傳統的灌輸方法為主。可見，這種“運動式”的教育形式、理想化的教育目標、灌輸式的教育方法、缺乏倫理教育知識的行政倫理教育沒有切實尊重倫理教育的規律性，實際效果差強人意。從提高行政倫理教育的針對性和實效性出發，可以從以下幾方面加以完善：一是教育對象注意分層次，公職人員因崗位不同、類型不同、層次不同，其具有的行政倫理應有所區別，而目前行政倫理教育對象未有很好地分層次、崗位與類型進行。因此，需要根據教學對象的不同特點，分層次地開展教育活動，因材施教，做到有的放矢，並且要將領導幹部作為行政倫理教育的重中之重。二是教育內容注意系統化，在內容上，既需要有政治道德與生活道德，更應突出公務倫理；既需要繼承古代官德教育內容，更要結合國情，突出當代行政倫理價值；既需要吸收國外倫理教育的理論與共同內容，更應突出適合當代中國需要的行政倫理教育，從而加強公職人員對行政倫理的職業認知，從情感上激發公職人員對行政倫理的信仰。三是設置合理的倫理教育培訓時間，公職人員的行政倫理的教育培訓可以分為職業入門培訓和週期性培訓，也可分為內部培訓和專項培訓。入職時的行政倫理教育培訓可以為公職人員樹立正確地行政倫理價值觀。而週期性培訓，如每月或每季一次的培訓教育等，則有利於鞏固與加強公職人員的倫理意識，防止違反行政倫理行為的發生。四是教育途徑與形式注意多樣化，針對現行行政倫理教育中存在的較為單一的以傳統灌輸為主方法，要將案例教學、行為訓練、情景模擬、專題講座、分組研討、角色扮演、實地考察等多元教育方法引入倫理教育實踐之中，應充分利用“微博”“微信”等網絡平台宣傳教育，注重分析公職人員日常工作中行政倫理角色的衝突問題，從而使公職人員更易於掌握與接受相關的職業倫理知識，使公職人員的倫理教育不再流於形式。除了學習與教育外，公職人員的行政倫理修養還可以通過自省、慎獨與實踐方式來獲得。自省與慎獨本質上是公職人員進行自我監督的過程，要求公職人員在沒有外在監督情況下自覺按照道德規範和準則的要求行為。而實踐是公職人員進行倫理道德修養的一條主要途徑。可以通過開展豐富的實踐活動來加強對公職人員的行政倫理教育。可以以觀看電影、電視、參觀訪問等方式提高公職人員對行政倫理的認識；以評比、表彰、宣傳先進人物事跡等方式來激發公職人員的行政倫理信念。對先進人

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-166-物事跡的宣傳與展現，能夠對公職人員產生行政倫理價值的向上引導，促進公職人員積極塑造更加健全的行政倫理人格。通過倫理教育與實踐，公職人員能樹立起行政倫理的信念與自主性。所謂倫理自主性，是指在公共行政活動中，作為有倫理意識的行政主體，公職人員對其所面對的倫理問題能作出價值判斷與倫理選擇，同時為其價值判斷與倫理選擇行為而承擔相應的道德責任。其主要表現：一是情感自願，是行政倫理運行的基本前提，是指公職人員將根據自身道德標準選擇的行動視為一種自我價值的實現過程。由此，在情感上自願形成的行政倫理和道德信念會成為引導其行為的一種動力。二是認識自覺，指公職人員對行政倫理規範具有極高接受程度。因此，公職人員的行政倫理行為不是外在被動的要求，而是建立在對道德及自我修養深刻認識基礎上選擇的理性自覺。就公職人員的行政倫理意識來說，要作為一種精神力量去支持公職人員在行政管理工作中能夠承擔起自身的道德責任以及堅定行政倫理理想的一種信念。公職人員樹立堅定的行政倫理意識可以認識到自身所肩負的行政責任，能夠在行政管理工作中自覺地履行義務，並且不斷反省自身的行政行為，在道德層面進行自我控制。三是行為自主，指公職人員把倫理規範轉化成具體行動的自主能動性。公務活動中的公職人員不是工具性無意識主體，而是具有倫理意識的行為主體，需要對其所面臨的倫理問題自主進行價值判斷與倫理選擇。在面臨價值選擇與倫理問題時，做出正確的符合規定的價值判斷與倫理選擇行為。在複雜的工作和生活中，公職人員能夠根據事務的價值關係，勇於選取最值得選取的道德價值，遵循最值得遵循的倫理準則。可見，公職人員的行政行為是否符合行政倫理要求，僅僅靠外在的制度性約束力量是不夠的，更重要的是公職人員自身對行政倫理的認知、約束和控制，樹立起堅定的行政倫理意識和公平正義的行政責任感。因此，公職人員內在的行政倫理意識與信念是減少和杜絕行政倫理失範與獲得廉潔高效行政的關鍵所在。三、結語應當說，對於當代中國政府轉變職能與建設服務型政府來說，行政倫理建設具有迫切性。而從行政倫理的建設途徑看，主要有制度倫理與信念倫理兩條基本途徑。制度倫理，即行政倫理的制度化，是中國內地行政倫理價值實現的堅實基礎和可靠保證。改革開放以來，中國內地的行政倫理制度化建設取得一定程度的進展。但是，在行政倫理制度規範與機制方面仍然存在着相當的不足，主要表現在行政倫理立法體系不完善，行政倫理管理的組織建設滯後，以思想政治建設代替行政倫理建設，行政倫理的考核與獎懲機制不合理。因此，需要加快行政倫理的制度化進程，尤其是行政倫理立法工作。一是以行政倫理立法建設完善行政倫理制度化的內容，制訂專門的《公職人員倫理法》，並修訂與完善《中華人民共和國憲法》對行政倫理的明確規定；同時，制定《公職人員倫理行為準則》，以及《廉政法》、《舉報法》、《政務信息公開法》、《國家公務員財產申報登記法》等與行政倫理相關的配套性法律。二是以行政倫理組織建設作為行政倫理制度化的保障。三是以行政監督機制的完善為行政倫理制度化的核心。四是建設問責、獎懲、防範等機制作為行政倫理制度化的有效手段。雖然制度建設是行政倫理建設的基礎，但人的理性局限性和行政管理的複雜性，使制度很難做到

制度倫理與信念倫理：內地行政倫理建設的途徑-167-完美無缺。制度倫理功能的實現有賴於公職人員自身的倫理覺悟和道德能力。行政倫理建設的根本任務就是通過各種途徑培育具有倫理修養與德性的行政人。公職人員的行政倫理與德性培育的具體方法可分為道德教育與道德修養。從提高行政倫理教育的針對性和實效性出發，在倫理教育上，需要注意教育對象的分層次，教育內容的系統化，教育途徑與形式的多樣化，以及設置合理的倫理教育培訓時間。通過倫理教育與實踐，公職人員能樹立起行政倫理的信念與自主性，主要表現在情感自願、認識自覺與行為自主三方面。總之，只有建立外在的制度性約束與培育公職人員內在的倫理信念，才能實現行政主體行為符合職業倫理規範，從而獲取公共行政與社會之間的良性互動，實現公正、廉潔、高效行政與社會善治的目標。參考文獻：1劉祖雲：《當代中國公共行政的倫理審視》，北京：人民出版社，2006年。2羅德剛：《行政倫理的理論與實踐》，北京：國家行政學院，2002年。3王偉：《行政倫理概述》，北京：人民出版社，2001年。4張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學出版社，2002年。5[美]特里．L．庫珀(TerryL.Cooper)：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，北京：中國人民大學出版社，2001年。6[美]馬國泉：《行政倫理：美國的理論與實踐》，上海：復旦大學出版社，2006年。7高振楊：《當代中國行政倫理建設的路徑選擇》，南京：南京農業大學博士學位論文，2010年。8查麗豔：《行政倫理建設：有效防治行政腐敗的新視角》，載於《黨政幹部論壇》，2011年第3期。9鄧楊睿:《中國行政倫理建設的制度化考量》，載於《哈爾濱學院學報》，2007年第3期。10黃小梅：《公務員行政倫理建設困境及對策研究》，載於《遼寧行政學院學報》，2014年第6期。11李永軍：《剛柔並濟：公務員行政倫理建設機制的探索》，載於《遼寧行政學院學報》，2012年第11期。12屈亞、趙紅志：《中國特色行政倫理建設路徑探析》，載於《中共濟南市委黨校學報》，2013年第4期。13朱銳博：《服務型社會治理模式下的行政倫理建設》，載於《長江大學學報》(社科版)，2014年，第37卷第7期。

∗深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生-168-“一國兩制”作為鄧小平理論的重要組成部分，與毛澤東思想尤其是《實踐論》、《矛盾論》(簡稱“兩論”)並非判若天壤、毫不聯繫，而是承前啟後、一脈相承的。“一國兩制”是以鄧小平為核心的中共第二代中央領導集體重新樹立實事求是的方針，尊重港澳台的實際情況而提出並首先運用於香港的重大理論成果。1實踐證明：“一國兩制”下的香港自回歸以來繼續保持繁榮穩定，各項事業取得全面進步。十九大報告亦指出：“一國兩制是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度”。2然而，任何制度的建構及其實踐都得歷經一段解放思想、曲折與平坦共存之進程，“一國兩制”自不例外。近年來，香港社會所發生的各種惡性政治事件便是“一國兩制”蘊含鬥爭性的良證，事件都具有普遍性與特殊性，國家必須重視這種實踐的兩面性，以期更好地吸取教訓，總結規律，防範事件重演。“兩論”核心內涵在於克服教條主義、經驗主義，從系統的角度分析，“兩論”是一個系統的理論，既是實踐論的矛盾論，又是矛盾論的實踐論。3因此本文以“兩論”的相關理論作為貫穿香港實踐“一國兩制”的脈絡，還原其理論基礎的全貌，促使香港繼續成功實踐“一國兩制”事業，並積極融入國家發展大局，相關的思路相信亦可為澳門特區繼續成功實踐“一國兩制”提供參考。一、實踐的觀點、矛盾的普遍性與特殊性要求香港驗證“一國兩制”“一國兩制”理論的提出並非空穴來風，而是在許多理論的基礎上進一步演變而來的，這其中最為主要的包括實踐在認識中的決定性作用、矛盾的普遍性與特殊性等哲學原理。首先，《實踐論》重點闡述實踐在認識中的決定性作用，揭示了馬克思主義哲學認識論的唯物主義基本立場。4第一，實踐是認識的來源。“一國兩制”理論首先適用於香港，是由當時的國內外政治環境所決定的，並非具有偶然性。1949年10月14日廣州解放後，解放軍直奔深圳河，準備一舉殲滅駐守香港的英軍。駐守深圳河的解放軍正等待中央軍委的統一號令，但中央軍委最終下令解放軍中止解放香港。爾後，中央在建國初期確立了“長期打算、充分利用”的對港政策。事實上，當中國內戰爆發初期，毛澤東業已提出香港問題可以從緩解決，將來可以通過協商辦法解決。可見，香港問題上的一貫方針政策充分展現了中國共產黨和國家領導人在香港問題上的哲學智慧。實際上，建國初期中央對港政策一直堅持“長期打算、充分利用”的方針主要與兩大因素有關：其一，武力解放台灣《實踐論》、《矛盾論》對香港實踐“一國兩制”的導向馮澤華∗

《實踐論》、《矛盾論》對香港實踐“一國兩制”的導向-169-到和平統一台灣的實踐歷程，助推“一國兩制”理論的形成。1949年末，海峽兩岸格局形成。囿於當時中國大陸的軍事實力，尚不能完全通過武力解放台灣。經過二十餘年的兩岸對峙後，為推動祖國領土完整統一，黨和國家於1979年初提出了和平統一的方針來解決台灣問題。其二，建國初期，美蘇冷戰，世界兩大陣營形成，而中國作為社會主義陣營受到美國為首的資本主義陣營的封鎖和包圍。中國為與西方取得聯繫，避免處於完全孤立的局面，暫時保留港澳兩個地區作為與西方經貿往來的窗口。實踐證明，中央保留香港作為溝通西方的門戶，對當時中國獲得西方科學技術、管理制度等資源以促進國家發展具有重要作用。改革開放後，為保持這種穩定的溝通渠道，尤其是保證香港不因制度變革而喪失活力，黨和國家便深刻認識到在一個國家裏面實行兩種制度的前景。第二，實踐是檢驗認識結果是否具有真理性的標準。真理的標準只能是社會實踐。5“一國兩制”理論的提出主要針對的是台灣地區，但囿於當時的國際環境與國家實力，“一國兩制”首先運用於香港，最終為台灣適用“一國兩制”提供實踐經驗。“一國兩制”理論是根據中國國情提出的，是對國家結構理論的重大突破，它的本質仍然是單一制理論下的特殊形式。鑒於中國大一統的傳統理念由來已久，可以預見將來的台灣地區亦須在這種單一制的國家結構下實行“一國兩制”，加之台港均屬“亞洲四小龍”，經濟發展水平相當，國際地位亦大致相當，在文化觀念和教育水平上亦相當。在台港政治條件相似的情況下，首先讓香港實踐“一國兩制”，並通過香港的實踐來檢驗“一國兩制”是否可行。實踐證明，香港實行“一國兩制”完全可行，台灣地區借鑒該經驗實現高度自治，將可繼續保障台灣的長期繁榮穩定，以及有助於拓寬台灣的國際交往空間。第三，實踐是認識發展的動力。“一國兩制”理論提出之初，僅僅確立了初步的框架，並沒有形成系統的體系，中英談判後，其理論內涵才日趨飽滿。20世紀80年代初期，現行憲法制定前後，黨和國家領導人業已意識到恢復行使香港主權的重大問題，在與香港相關人士多次接觸後，初步形成“一國兩制”理論，現行憲法上亦特別設置第31條，以此安排恢復行使香港主權後的根本法依據。由於中央恢復行使香港主權的變數難料，故現行憲法第31條規定較為模糊，從法理而言，僅明確將特別行政區制度的制定權歸屬全國人民代表大會而非其他國家機關。果不其然，中英談判開始後，中、英、港三方人士分別提出不同的解決方案。中方繼續堅持“一國兩制”，英方在初期堅持以“治權”換“主權”，而香港有關人士提出香港“走向獨立”。香港是中國不可分割的一部分，一些“香港獨立”的論調不攻自破，更未能引起中英雙方的關注。由於英方堅持香港回歸後繼續管治香港的要求，談判工作一度陷入僵持。中英談判之所以曾陷入僵持，根源於英方未能意識到中國在恢復行使香港主權和治權方面的決心，尤其是中國人民在清洗百年恥辱的那種迫切心情，加之中英談判初期，英國在與阿根廷的馬島戰爭中獲勝，導致英國囂張氣焰不斷上升。這種錯誤的、自以為是的認識使得英方在面對中方時作出錯誤的決策。後來，英方在中方強硬態度下終於不再提香港回歸後繼續管治的問題。倘若英國一直堅持錯誤的認識，不肯讓步的，將獨自承擔中國單方面宣佈恢復行使香港主權的後果。為顧及英方在港利益，中方在談判中也作出了一些讓步，承諾香港作為特別行政區享有高度自治權，並保證實行資本主義制度50年不變。《中英聯合聲明》簽訂後，“一國兩制”理論的具體框架業已形成，最終通過《香港基本法》以法律的形式確立“一國兩制”香港模式。其次，矛盾的普遍性與特殊性原理指導香港實行“一國兩制”。實行高度自由的資本主義制度的香港在20世紀80年代初期便已取得舉世矚目的成就，是“亞洲四小龍”之一。而中國內地自改革開放以來，雖然取得一定成就，但國內不平衡、落後的發展現狀與香港發達的現狀形成鮮明的對比。若

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-170-中央恢復行使香港主權時統一採取社會主義制度，必然導致香港資本家紛紛撤資離港，香港的國際地位、繁榮穩定便不能保障。內地與香港經濟發展水平的不同，乃至兩地人民的生活方式、思想觀念亦有不同程度的不同，這是矛盾之根源。解決這種矛盾，必然要兼顧香港的特殊性，亦即香港可實行與內地不同的社會制度，以保障香港的這種繁榮穩定不受影響。儘管香港可實行與內地不同的社會制度，但仍須堅持在中央的統一領導下高度自治，這種自治是有界限的，不能放大香港的特殊性而阻礙香港融入國家發展大局，更不能通過完全自治的方式來變相讓香港成為獨立的政治實體。因此，香港實行高度自治的前提是中央對香港具有全面管治權。中央對香港的全面管治權並不意味着中央要代替香港親自管理香港內部事務，而是特指有關中央的事項和中央監督香港行使高度自治權的部分。實際上，中央對全國各省市、自治區均有全面管治權，前者對後者的管治程度高於前者對香港的管治程度。無論如何，香港擁有的高度自治權，只是比內地各省市、自治權所擁有的地方自治權的程度要高，而非完全意義上的自治。香港的憲制地位仍是實行中央集權制下的省級行政單位，並非聯邦制下的州或者其他形式的行政單位。可見，“一國兩制”下的香港與內地的社會制度，既有特殊性，亦有普遍性，且與內地的省級行政單位相比，在憲制地位、自治權行使上既有特殊性，亦有普遍性。二、矛盾的同一性與鬥爭性促使香港成功運作“一國兩制”矛盾的鬥爭性表明香港實踐“一國兩制”將面臨許多挑戰。正因為香港與內地在社會制度層面上所具有的差異，必然會有一段衝突與磨合過程。近年來，內地在習近平的領導下，國民經濟總值繼續穩固世界第二，人民生活水平大大提高。而同一時期的香港，由於產業結構未能及時升級，傳統的金融業、服務業自2008年美國次貸危機衝擊以來略有衰退局面，加之境外勢力的干預，香港泛民派人士肆意爭取所謂的政制改革而導致香港特區政府多項利港利民政策無法實行。一言蔽之，部分港人仍然沉迷於過去香港輝煌的時代，而沒有及時把握發展機遇，導致香港經濟略有衰退。部分香港青年在境外勢力的蠱惑下，將這種衰退的局面既指責為中國內地“搶佔”香港發展機遇所致，又指責為中央政府具有密切關係的香港特區政府施政不力的結果，進而挑戰中央和香港特區政府權威，要求中央放開香港“雙普選”的限制。這種內地與香港矛盾激化直接導致“佔中”運動的爆發，後來香港亦相繼發生“旺角暴亂”、“梁、游宣誓風波”等惡性政治事件。香港系列事件爆發隱含着兩種社會制度在融合過程中摩擦的不可避免。制度運行主導者能夠做的或許是科學調和這兩種固有矛盾，並向有利於改善香港民生方向引導。另一方面，矛盾的同一性突顯香港實踐“一國兩制”必然具有許多機遇。儘管內地與香港存在一定的矛盾，且該矛盾在一定範圍內對立，但內地和香港均作為實現民族振興的“中國夢”的重要推動力量，在既有的共同目標推動下，矛盾的對立性將會轉變為同一性，並呈良性發展。在文化教育方面，在香港回歸21年間，香港教育水平得到較大提高，香港大學、香港中文大學等高校的國際排名節節上升6，香港大學牙科學院連續三年排名世界第一7；在對外事務方面，香港作為獨立的關稅區，以適當身份參與國際事務的空間愈來愈廣，而這些高度自治權是內地其他省級行政單位所沒有的。在中央的堅強支持下，香港成功克服亞洲金融風暴、“非典”疫情、美國次貸危機等事件的衝擊，繁榮穩定的局面繼續保持，香港的國際地位得到鞏固，作為特別行政區，與內地的經貿往來更加密切，香港

《實踐論》、《矛盾論》對香港實踐“一國兩制”的導向-171-居民在教育、醫療、就業等方面得到了充分保障。當前，部分香港人在境外勢力的蠱惑下，只看到與內地矛盾的鬥爭性，誤以為中央限制香港推進政制改革，而忽視了香港作為國際大都市並非是“雙普選”創造的。在港英時期，港督獨攬大權，香港人根本沒資格選舉港督或者其他政權機關的首長。香港的經濟發展與政治發展的匹配度並非天然是與西方資本主義一致的。香港的資本主義制度有自己的特色，政治發展也只能根據香港的實際情況循序漸進。總體而言，香港有今日的國際地位，除了香港人的商業智慧與拼搏精神，及時抓住國際產業轉移的良機，還得益於當時中國長期以香港作為聯繫西方的紐帶，為香港鏈接內地與西方提供了許多貿易良機。改革開放後，“前店後廠”的模式更促使香港經濟得到騰飛。可見，內地與香港長期處於緊密的合作關係。部分香港人對內地存在錯誤認識源於沒有正確看待香港與內地矛盾的同一性，是以有必要客觀看到內地自改革開放以來，經濟發展水平的上升，與內地攜手合作，共同參與全球化。當前，內地與香港均作為實現中華民族偉大復興的“中國夢”的重要推動力量，香港更應積極融入國家發展大局，為推進“一國兩制”偉業作出香港的獨特貢獻。三、香港繼續成功實踐“一國兩制”的“兩論”引導平心而論，香港實踐“一國兩制”21年，成績斐然。如此，50年不變的制度運行期業已進行第二階段，這個階段亦是中國進入新時代的重要環節。繼續推進香港成功實踐“一國兩制”，既是中央的目標，亦是香港的願景。如何推進香港繼續成功實踐“一國兩制”，中央與香港務必以實際行動，繼續遵循“兩論”的基本原理，並貫徹契合新時代要求的治港政策方能成大器。(一)樹立“實踐－認識－再實踐－再認識”的認識論理念毛澤東指出，實踐、認識、再實踐、再認識這種形式，循環往復以至無窮，而實踐和認識之每一迴圈的內容，都比較地進到了高一級的程度。8中央、香港特區政府治港都經歷了一段循環往復的認識過程，由最初的毫無經驗到今日初步總結了基本規律，並不斷向前發展。這種治港的認識並非一蹴而就，而是無限推進的。從主觀方面而言，人的認識能力受到諸多條件的限制，隨着治港實踐的深入，港澳部門治港經驗日益豐富，進入了一個較高的階段。從認識運動的規律而言，香港繼續成功實踐“一國兩制”主要緊握兩個方面。其一，支持香港特區政府和行政長官依法施政，且明確其維護國家安全的憲制責任。中央是“一國兩制”的主導者、決定者。中央的治港過程也是一個深刻發展的認識過程，從香港回歸初期的寬鬆政策至2003年香港維護國家安全立法失敗後的日益關注政策，中央始終沒有直接干預香港自治範圍內的事務。無論是過去香港維護國家安全立法失敗，抑或今天的“佔中”、“旺角暴亂”，其根源仍然是部分港人的國家認同感不強。中央在推動香港成功實踐“一國兩制”的過程中，務必重點關注港人的國家認同問題。在現行法制框架下，中央既要明確支持香港特區政府和行政長官依法施政，又要明確其維護國家安全的憲制制度，權利與義務的“雙管齊下”方能從規範上奠定增強港人國家認同的路徑。具體而言，中央要支持香港特區政府和行政長官依法推行的國民教育計劃、對危害國家安全的議員通過司法訴訟將其罷免等，同時，香港特區政府和行政長官積極推進維護國家安全立法的工作，盡

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-172-早履行《香港基本法》第23條的憲制義務。其二，保障和改善香港民生。由於香港泛民勢力多次阻攔香港特區政府積極施政，一些利港利民政策難以實施，香港民生問題陷入被動局面。香港自身除了積極爭取溫和泛民議員的支持，以便出台民生政策外，中央亦可大力支持香港保障和改善民生的事業。具體而言，中央可積極出台相關政策，吸引港人往內地發展。香港系列政治事件的爆發，無非在於部分香港人難以看到往上流動的機會，在境外勢力的蠱惑下鋌而走險，企圖通過改變香港政制達到主導香港政局的目的。受蠱惑的香港人只看到自己作為香港政壇的一員而獲得的虛榮感、權威感，並無理性分析其背後的危害。若中央對香港政制發展進行妥協，最終受害的是全港市民。因為境外勢力的目的在於將香港變革為反對內地的基地，並會想方設法通過所謂的立法會決議來阻礙香港與內地的融合，進一步阻隔兩地人民的文化交流。為此，中央必須冷靜理智看待激進香港人的行為，不必將部分激進香港人的行為視為全體香港人的行為。提高港人國家認同感的工作重心可轉移為讓香港人到內地發展。詳言之，中央要出台各種便利措施，不斷打破香港人來內地發展的瓶頸，香港人方可能到內地尋找發展。當前，由於國家安全、體制等問題，香港人到內地發展時常遭遇許多制度性障礙。諸如沒有內地居民身份證而不能申請信用卡、不能購房，一些地方還將香港人視作外國人管理等等。如此種種措施，無論何種因素，長期以往，平心而論，香港人到內地發展時，獲得的不是祖國對他們的鼓勵，而是有意將他們隔離的區別對待。這種制度性障礙應盡力在新時代下完全消除，否則難以真正吸引更多的香港人來內地發展。其三，香港要積極融入國家發展大局。十九大報告明確以粵港澳大灣區等重點項目、健全香港人參與內地社會事務的便利措施為導向支持香港融入國家發展大局。不可否認，內地與香港並非天然的競爭者，在共同參與全球化的過程中，一些行業的競爭在所難免。中央積極推動香港融入國家發展大局的初衷在於為香港經濟騰飛製造機遇，以大灣區為契機，積極吸引香港人來內地求學、就業、創業、置業。香港作為國際大都市不能墨守成規，將自己困於某一個區域發展，而應將視野邁向內地，甚至整個世界。香港對全球化發展的認識不能僅局限於歐美發達國家原來的那一套國際貿易規則，而應攜手同內地共同參與新國際貿易規則的制定。在命運共同體下，每一個人都不能置身事外，香港現有的產業結構可在“一帶一路”的潮流下得到升級。值得香港警惕的是，2017年，毗鄰香港的深圳，其國內生產總值已經逼近香港。9深圳獲得飛速發展的背後在於它容易接受新興事物，勇於突破陳舊規則的束縛。被稱為“世界創客之都”的深圳主導的科技、智慧城市建設業已步入正軌10，而香港因未及時抓住機遇已與這些局面擦肩而過了。香港要想繼續成功實踐“一國兩制”，就必須總結經驗，吸取教訓，把握香港繼續成功實踐“一國兩制”的基本規律，客觀看待並深刻認識香港實踐“一國兩制”中的各種問題，以大灣區為平台，積極融入國家發展大局。(二)把握矛盾的普遍性與特殊性原理毛澤東指出，辯證法的宇宙觀，主要是教導人們要善於去觀察和分析各種事務的矛盾的運動，並根據這種分析，指出解決矛盾的方法。11治港工作的矛盾無處不在，無時不有，需要治港者根據不同的矛盾施以不同的治理方法，協調矛盾的普遍性與特殊性，實現治港各項工作的良性互動。其一，有機結合全面管治權與高度自治權，且全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針。全面管治權與高度自治權是相互依存與融合的。一方面，全面管治權是矛盾的普遍性，它是中央依據憲法和基本法的規定對地方行使管治的一種對內主權，內地與香港均須接受中央的全面管

《實踐論》、《矛盾論》對香港實踐“一國兩制”的導向-173-治。高度自治權是矛盾的特殊性，它是香港作為特別行政區所享有的高程度地治理地方事務的權力，它的範圍應當在憲法與基本法的範圍規定之內，這兩個權力一同構成了“一國兩制”的權力體系。全面管治權是高度自治權產生的基石和保障。有機結合兩權有助於實現矛盾的普遍性與特殊性的良性互動。另一方面，國家統一、主權是矛盾的普遍性，香港的社會制度是矛盾的特殊性。12內地與香港均須維護國家的完整統一，但香港特殊的社會制度可享有高度自治的權力。中央繼續充分尊重香港原有的資本主義社會制度，尊重香港居民原有的生活方式，尊重香港的新聞、言論自由等，緊緊依靠香港愛國愛港人士，支持行政長官依法施政、積極作為，團結帶領香港各界人士齊心協力謀發展、促和諧，充分尊重香港居民依法表達訴求，確保中央對港政策有效落地，惠及港人；香港特區政府也須在準確貫徹前述方針、嚴格依照憲法和基本法辦事的前提下成功地實踐“一國兩制”，保障香港的國際地位不受動搖。其二，完善與基本法實施相關的制度和機制。基本法所具有的多項制度與機制絕大多數均予以落實，但香港人在內地參政議政的階層來源還不廣泛，這就構成了一種矛盾。《香港基本法》上賦予香港居民中的中國公民有參與國家事務的權利，此乃矛盾的普遍性，而實際上卻演變為香港上流社會人士為主的參政議政模式，此乃矛盾的特殊性。如何協調兩種參政議政群體的矛盾，是完善基本法相關制度和機制的重要問題。不可否認，香港回歸初期，由於中央需要團結香港的上流社會人士，避免香港出現大規模的撤資事件，而這一舉措時至今日業已暴露出一些問題。由於香港特區政府長期是由香港的上流社會人士主導，經濟利益混合交叉的背後難以釐清香港市場與香港民生發展的千絲萬縷關係，或直接導致時下香港許多行業的高度壟斷，尤其是房地產的壟斷。有香港學者曾指出，香港地產家族通過跨行業收購和兼併的方式，控制着香港的經濟。13香港高度壟斷的背後，導致中下層青年難以獲得向上流動的空間。再者，在政治人才培養方面，無論是港區全國人大代表，抑或港區全國政協委員，絕大多數的人員為香港的上流社會人員，中下層青年融入的空間較為狹窄。這些問題的出現，是中央統戰部門在初期尚未認識到的，而隨着“一國兩制”實踐的深入發展，統戰部門應盡快調整相關政策，由原先重點關注香港上流社會人士到日益拓寬至香港中層精英人士，最終普及中下層的香港青年。香港青年參政議政的空間較為狹窄，容易受境外勢力的影響而變成激進青年。若想爭取更多的香港青年積極擁護中央，就必須營造良好的氛圍來培養愛國青年。香港立法會中，泛民派議員之所以能夠獲得如此多的選票，其亦是通過一些投票激勵行動，如承諾為選民解決困難等，長期被動的局面應及時予以糾正，從香港的實際出發，中央和香港均應鼓勵愛國青年積極參政議政，尤其是那些常年在內地求學、就業、創業的人士。在香港立法會選舉期間，中央應積極推動這些香港青年回到香港參與選舉活動，香港青年聚集較多的城市，當地的港澳部門可組織包車或提供交通補貼等形式，將他們送至香港進行投票。此外，中央可大力培養願意來內地發展的香港青年，在港區全國人大代表、政協委員的建議名單上應佔有的一定比例。四、結語“兩論”作為毛澤東思想的重要組成部分，不僅對中國進行反封建反帝國主義起到了重要的哲學指引作用，而且對旨在推動祖國完整統一的“一國兩制”理論提出奠定了紮實的理論基礎。十九大報

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-174-告指出，香港回歸祖國以來，“一國兩制”實踐取得舉世公認的成功。14這種成功與歷屆領導人一如既往地運用“兩論”的科學原理來管治香港有着密切聯繫。當前，香港複雜形勢的背後亦須堅守這種管治思維。學界在研究“一國兩制”時常忽視“兩論”在其實踐中的重要指導價值，是以有必要重新檢視“兩論”指導香港繼續成功實踐“一國兩制”的基本規律，助推香港與內地同發展、共繁榮。註釋：1鄧小平：《建設有中國特色社會主義》(增訂本)，北京：人民出版社，1987年，第57頁。2習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利──在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第55頁。3孫正聿：《毛澤東的“實踐智慧”的辯證法──重讀〈實踐論〉〈矛盾論〉》，載於《哲學研究》，2015年第3期。4《毛澤東選集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第283頁。5同上註，第284頁。6中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，北京：人民出版社，2014年，第22頁。7李威：《QS世界大學學科排名公佈香港地區大學表現亮眼》，載於“紫荊香港”網站，2018年2月11日訪問。8同註5，第296-297頁。9《香港去年GDP仍多深圳約611億元》，載於《南方都市報》，2018年3月2日。10《深圳何以成為世界矚目的創客之都？》，載於深圳新聞網，2018年3月4日訪問。11同註5，第304頁。12李超：《矛盾問題的精髓與“一國兩制”的偉大構想──兼論澳門回歸》，載於《西南民族學院學報》(哲學社會科學版)，1999年第5期。13潘慧嫻：《地產霸權》，北京：中國人民大學出版社，2011年，第36-58頁。14同註3。

∗上海對外經貿大學法學院碩士研究生-175-在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上，國家主席習近平宣佈，中國決定在擴大開放方面，大幅度放寬金融市場准入標準。確保放寬銀行、證券、保險行業外資股比限制的重大措施落地，同時加大開放力度，加快保險行業開放進程，放寬外資金融機構設立限制，擴大外資金融機構在華業務範圍，拓寬中外金融市場合作領域。中國金融市場擴大對外開放已成必然。來自海外和港澳台的金融資本在內地金融市場進行深度和廣度上的擴展，必然會使國際金融糾紛的數量性和複雜性上升，這對現有的金融糾紛解決機制帶來了挑戰。和諧的金融秩序需要多元化的糾紛解決機制。1中國仲裁機構在擴大金融開放的背景下可以有何作為，又應當如何作為？本文將探討在不斷變化的國際金融糾紛面前，仲裁程序所面臨的挑戰與發展機遇以及金融仲裁規則的改革方向和具體構建。展開論述之前，需要明確“金融糾紛”這一概念的邊界。有學者將“金融交易”定義為金融機構之間以及金融機構與其他法人和自然人之間在貨幣市場、資本市場、外滙市場、黃金市場和保險市場上所發生的本外幣資金融通、本外幣各項金融工具和單據的轉讓、買賣等金融交易活動。2在金融交易過程中產生的糾紛就是金融糾紛。這一定義也被仲裁機構所接受。3根據金融交易中產生糾紛的主體，可以將金融糾紛分為商事主體之間的商業金融糾紛(既包括金融機構之間的也包括金融機構與非金融機構之間)、金融機構與一般消費者之間的消費金融糾紛和由主權債務引發的投資金融糾紛。本文的論述重點是商事主體之間的商業金融糾紛的仲裁解決。一、挑戰與機遇──金融仲裁的現實阻力和前景展望仲裁不僅是解決糾紛的方法，而且是一種產業，同時也是金融中心的重要標誌之一。在很多商業領域，仲裁已經成為了解決糾紛的重要途徑。然而，在金融領域，仲裁並沒有在一開始就發揮出其效用。長期以來，金融機構對仲裁明顯缺乏足夠信心。在金融糾紛面前，仲裁面臨着阻力與挑戰。但是，在挑戰的背後，應當注意到金融仲裁尤其是國際金融仲裁積極的發展趨勢，以及在這一趨勢中所蘊含的發展機遇。金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑蘇偉康∗

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-176-(一)金融糾紛提交仲裁阻力與挑戰早在2007年12月，上海金融仲裁院就作為中國第一家專門的金融仲裁機構正式成立。從2014年到2017年，金融仲裁院共受理案件1,416件，其中2017年受理592件，爭議金額人民幣31.48億元，對比2016年人民幣37.54億元減少了6.06億元，減幅為16%。4圖1上海市金融仲裁院受案數量及爭議金額(2015-2017)年份受案數量(件)爭議金額(億元人民幣)201548430.78201634137.54201759231.48從2012-2017年，上海市法院共審結一審金融案件47.8萬件，同比上升358.3%。5仲裁與訴訟之間如此巨大的受案量差異值得思考。事實上，這並不是孤例。倫敦大學瑪麗女王學院在2013年進行的調查表明，在能源部門中有56%的受訪者，在建築部門中68%的受訪者人傾向於使用仲裁來解決國際糾紛；在金融服務領域，82%的受訪者更傾向優先通過訴訟程序來解決國際糾紛。6仲裁在金融糾紛解決領域中缺位的原因是金融機構對仲裁機制的專業性、效率、解決糾紛的資格存在擔憂。首先，對仲裁專業性的擔憂。國際掉期與衍生工具協會(ISDA)曾指出，當事人在運用仲裁作為爭議解決方式時遇到的問題是：具備關於金融衍生品專業知識的仲裁員的數量遠遠比不上那些精通公司法、建築工程或者是船運知識的仲裁員。在國際仲裁中，仲裁員可能來自於來自當事人以外的國家，仲裁員的法律背景和從業經歷都不一致，甚至不熟悉仲裁地的金融法律規定。仲裁庭可能會作出不專業的“劈開孩子”(splitthebaby)7的裁決。專業性的不足是金融機構懷疑仲裁的重要原因。其次，對仲裁效率的擔憂。從仲裁本身的特性來看，“一裁終裁”的仲裁在效率上具有不可比擬的優勢。然而越來越多實踐證明，組建一個仲裁庭的時間不見得比一次上訴的時間要少；從金融糾紛的特性來看，大量金融業的糾紛往往是“一次性的貨幣糾紛”8，即由簡單交易引起的糾紛，如因借款人不履行還款義務的借貸糾紛。這類糾紛往往不涉及複雜的金融技術或事實發現問題。與仲裁相比，向法院提起訴訟的解決方式會更加的快捷簡單。此外，在仲裁程序中，尤其是國際仲裁中，如果被申請人沒有參加仲裁，仲裁庭不得作出“缺席判決”，而是繼續進行仲裁程序，不能把這種缺席視作對申請人指控的承認(前提是被申請人已呈交答辯書)。9再次，對“仲裁不能”的擔憂。某些金融糾紛由法院的專屬管轄，無法提交仲裁。例如，在ISDA1992年和2002年版的主協議中，示範管轄條款規定了所有有關場外衍生品的爭端必須在紐約或倫敦的法院解決。在貸款市場協會(LoanMarketAssociation)的標準條款中可以也有類似於提交法院的管轄權條款。10在這種情況下，仲裁庭無法獲得案件的管轄權。當糾紛涉及多方當事人的情況下，仲裁也往往無法發揮作用。協商一致作為仲裁的基礎，在此時卻成為了缺陷。在廣泛存在第三方、關聯方的金融交易中，仲裁庭基於一案一裁的基本原則可能會作出相互矛盾的裁決。例如，在一個擔保糾紛中，一項裁決要求擔保人向被擔保人履行擔保義務，而在另一項裁決中卻駁回了擔保人向反擔保人求償的請求。涉及多方主體的糾紛，仲裁庭的管轄權同樣受到質疑。最後，對“拒絕仲裁”的擔憂。並非所有的金融糾紛都能進入仲裁庭，仲裁庭為進入仲裁程序的糾紛設立了程序和實體的雙重條件。《承認和執行仲裁裁決公約》(簡稱《紐約公約》)對仲裁協議的

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑-177-形式有效性作了嚴格規定。《紐約公約》第2條明確仲裁的前提是要求雙方簽署仲裁協議。在德國，證券相關糾紛的可仲裁性受到德國證券交易法的限制。《德國證券交易法》(Wertpapierhandelsgesetz)第37(h)條規定，合同中關於證券糾紛爭議解決的仲裁協議只有在雙方均是《商法典》(Handelsgesetzbuch)中所指的商人或公法意義下的法人時才具有約束力。如爭議是可仲裁的，仲裁協議必須滿足嚴格的形式要求；美國司法系統最初也對金融糾紛的可仲裁性充滿了爭議。在1953年威爾科訴斯旺案中11，聯邦最高法院認為，在金融程序中存在仲裁員濫用法律的風險。而根據《聯邦仲裁法》，司法機構無法推翻仲裁裁決。允許證券仲裁實際上將迫使申請人放棄《證券法》所提供的保護。12直到1989年，在羅德里格斯德奎加斯訴希爾森/美國運通公司案中13，聯邦最高法院才推翻了之前的認定，認為“仲裁程序並不會從本質上損害《證券法》賦予當事人的任何實質性權利。”總之，先天的制度性缺陷和後天運行中所產生的障礙嚴重影響了金融從業者將糾紛訴諸仲裁的意願。(二)金融仲裁的發展趨勢及原因在金融行業中，形勢正在發生着變化。在美國的證券領域，以1989年羅德里格斯德奎加斯訴希爾森/美國運通公司案為標誌，此案之後，美國金融業監管局(FINRA)受理的證券糾紛仲裁案件顯著增加。14歐洲交易所(N.V.Euronext)這樣的大型交易所將仲裁規定為解決市場交易爭議的重要渠道；2013年制定的《ISDA仲裁指引》中規定了關於金融衍生品爭議提交仲裁的內容和指引，並向當事人提供了可納入ISDA主協議的大量標準仲裁條款。由中國銀行間市場交易商協會發佈的《中國銀行間市場金融衍生產品交易主協議(2007年版)》中，也明確由協議產生的糾紛應通過仲裁解決。這些提交仲裁的倡議與專業化的金融仲裁機構和規則相輔相成、交相呼應，如海牙的P.R.I.M.E.Finance、香港金融糾紛調解中心(FDRC)、美國金融業監管局(FINRA)和中國國際經濟貿易仲裁委員會的《金融爭議仲裁規則》等。15金融糾紛自身演化所產生的需求，是金融仲裁逐漸受到青睞的原因。1.國際化的金融糾紛需要仲裁在選擇跨境糾紛解決方式的時候，裁判結果的執行是重要的衡量因素。法院判決無法在世界範圍內“流通”。法院判決的承認與執行只能通過區域性的協定(如歐盟成員國簽訂的《布魯塞爾公約》)或是雙邊協定(如中國內地和中國香港簽訂的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》)進行。除卻制度性阻礙之外，判決的執行還受到執行地法律的影響。在很多地區執行程序中，金融債權人需要開始新的法庭程序，甚至要完全開始新的訴訟程序。受益於《紐約公約》，仲裁擁有不可比擬的跨境執行優勢。它實現了仲裁裁決在全世界範圍內的承認與執行。隨着蘇丹2018年4月的加入，現有159個國家成為了《紐約公約》的締約國。《紐約公約》的締約國法院負有承認和執行仲裁裁決的義務，只需憑藉仲裁裁決和仲裁協議，當事人就可以申請法院強制執行。法院僅能在十分有限的理由下有可能拒絕執行。正因如此，大部分國際銀行(如世界銀行或歐洲復興開發銀行)的貸款協議中一直將仲裁條款作為爭端解決的主要方式。當然，仲裁的執行也不是在任何時候、任何地點都暢通無阻。在一些伊斯蘭國家如沙特阿拉伯等，仲裁庭的裁決被視為違反《可蘭經》，仲裁的執行同樣面臨着困境。但是，在世俗國家法院拒絕適用伊斯蘭法規的情況下，仲裁是適用國際合同中宗教性質規則的重要或者說惟一的方式。此外，司法公正也是金融糾紛解決的考量因素之一。根據透明國際(TransparencyInternational)的統計數據，腐敗在世界大部分地區仍然普遍存在。選擇仲裁，是規避司法不公的重要方式。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-178-2.複雜化的金融交易需要仲裁金融交易日趨複雜導致了金融糾紛的呈現出多種多樣的形態。即使在最簡單的借款合同中，也會出現各種複雜的法律問題。金融產品的不斷創新使法院和法官無法跟上金融業的步伐。以項目融資糾紛為例，這種融資技術涉及從特定項目產生的現金流中支付的高度結構化貸款。對這些現金流的評估需要對經濟學有全面的瞭解，並對市場預期有基本的判斷。類似這些專業性極強的金融糾紛，只具備法律背景的法官能夠給出的建議很少，而來源多樣化的仲裁員在專業性判斷上有着更多的可能性。在程序靈活的仲裁中，當事人可以調整仲裁程序、仲裁所使用的語言、仲裁員的選任以及證據的出示方式，這對複雜的金融糾紛來說具有重要的意義。有限的上訴機制也是金融機構青睞仲裁的重要原因。仲裁的終局性為複雜金融糾紛的解決提供了“快車道”，避免了糾紛陷入曠日持久的訴訟中。3.私密性的金融交易需要仲裁金融機構需要保密的方式來解決他們的商業糾紛，以保持其客戶的信心和在金融業務中的地位，維持良好的商譽。糾紛的公開會嚴重影響金融機構的形象。尤其是在中國這樣一個容易受到負面輿論影響的商業環境中，這種影響所帶來的破壞性是巨大的。在仲裁中能夠屏蔽糾紛信息的洩露。仲裁有兩個相關但不同的特徵：隱私和保密。隱私意味着仲裁庭不會向法院一樣對外開放。因此，仲裁員、當事人、當事人的律師或者證人以外的人可以被排除在仲裁庭之外。保密則要求涉及仲裁的參與者有義務不向第三方披露與仲裁有關的任何信息。這種義務不僅限於聽證，也可能存在於仲裁前和仲裁後階段。這樣的特徵契合了金融糾紛解決私密性的要求。同時，私密性的解決方式也提升了爭議雙方在裁決做出前達成和解的可能性。在解決B2B商業金融糾紛上，仲裁具有明顯的優勢。(三)金融仲裁在中國內地的發展機遇1.金融法律供給不足中國金融法律制度的完善程度落後於金融市場發展的速度。金融產品強烈的創新性與金融法規的穩定性之間存在着衝突。內地的金融立法大多是針對曾將出現過或當前存在的問題進行總結性的立法。很少有對未來可能出現的問題進行前瞻性的立法。國內金融立法如此，遑論國際金融？在金融開放的初期，法規範的缺失必然會限制很多金融交易的達成，尤其是新型的金融產品交易。與訴訟不同，仲裁裁決的作出並不完全依賴於現行的法律法規，誠信原則、公平原則同樣可以成為仲裁員裁決的依據。在國際金融交易和新型金融產品的交易中，選擇仲裁無疑是規避風險、解決糾紛的最佳方式。2.金融司法“退避三舍”從1998年的《最高人民法院關於中止審理、中止執行涉及場外非法股票交易經濟糾紛案件的通知》開始，最高人民法院陸續出台了多個司法解釋或文件，其中包括了《關於受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》、《最高人民法院關於審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》、《最高人民法院關於對於證券交易所監管職能相關的訴訟案件管轄與受理問題的規定》等。2006年《企業破產法》頒佈，其中第134條規定了“國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構採取接管、託管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。”這些規範或設定提交訴訟的前置程序、或直接拒絕金融糾紛案件進入法院。儘管上述規範性文件有的已經被廢止。但總體來說，內地司法對於金融糾紛尤其是證券糾紛的基

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑-179-本立場是：未受理的，不再受理；已經受理的，中止訴訟；已經發生效力的法律文書，不再執行。例如，對證券市場上“權證”這一創新金融產品而引發法律糾紛，不少法院的態度基本上是採取“鴕鳥政策”，把爭議擋在了法院的院牆之外。在大量金融糾紛無法訴諸法院的情況下，訴訟外糾紛解決機制就成了金融糾紛的避風港。在這種情況下，仲裁理應在金融糾紛解決中扮演更加重要的角色。二、專業與效率──金融仲裁規則的比較觀察金融仲裁迅速發展得益於的仲裁機構和仲裁規則不斷發展。一些非專業性的普通仲裁機構和專業性的金融仲裁機構已就金融糾紛仲裁頒佈了特別規則。例如，2015年ICC建立了金融專家書面解決機制(DocumentaryInstrumentsDisputeResolutionExpertise，DOCDEX)。規則的適用範圍涵蓋了廣泛的金融交易領域。除ICC受理的傳統金融糾紛外，還包括許多新型的金融糾紛，如貿易貸款、風險購買協議、優先權衝突和信用證欺詐等。這是一個機密、快速、性價比高的糾紛解決機制。專家組會在收到相關文件30天內宣佈決定。決定在各方當事人都明確同意的情況下才具有約束力，並且對外保密。類似這樣的專業金融糾紛解決規則不勝枚舉，本文僅選取了四個仲裁機構進行詳細地比較觀察。它們分別是：解決普通糾紛的仲裁機構──美國仲裁協會、專業性的金融仲裁機構──國際金融專家組、一帶一路沿綫的新興金融仲裁機構──迪拜─倫敦國際仲裁院，以及中國國際經濟貿易仲裁委員會。(一)美國仲裁協會美國仲裁協會(AAA)商業金融糾紛仲裁規則是關於“涉及任何商業金融安排、產品或其他事項或與之相關的行為”的糾紛的規則。16美國仲裁協會協會規則中規定了金融仲裁員的任職資格標準：擁有至少15年專業或商業經驗、完成美國仲裁協會調解員/仲裁員培訓計劃、取得相關專業證書和許可證、掌握了爭議管理的技巧、作出了作為仲裁員或調解員的中立承諾等。17其仲裁員名冊包括律師、前法官和來自金融機構的商界人士。他們都通過了培訓並取得了任職資格。為了提升糾紛解決的專業性，美國仲裁協會還和美國商業金融律師學院(TheAmericanCollegeofCommercialFinanceLawyers)進行了合作。美國商業金融律師學院是一個由律師和學者組成的非營利性組織，其成員都是有經驗的、高素質的律師和學者，在商業金融、破產和訴訟領域享有極高的聲譽。商業金融律師學院幫助仲裁協會建立了從事商業金融事務調解和仲裁服務的仲裁員的任職資格標準和培訓要求，同時還為美國仲裁協會建立了一個全國性的商業金融糾紛專家名冊，名冊上的成員來自各種商業領域或金融領域，都具有金融和法律方面的專業知識，其中包括了擁有大量實務經驗的會計師、律師和公司經理人。考慮到金融糾紛對時間要求的緊迫性，為了在短時間內使仲裁順利進行，該規則制定了多種加快仲裁的規定和機制。該規則規定，各方應盡最大努力在仲裁開始後120天內完成仲裁；在仲裁地的選擇、仲裁員的任命或聽證後的裁決上，都明確限定了時間。該規則還規定，在沒有披露的索賠和反索賠超過7.5萬美元或經雙方同意的情況下，可以加速提起仲裁。在加速程序中，美國仲裁協會將從仲裁員名冊中指定一名仲裁員，而不向雙方提供擬議仲裁員名單。在所有當事人都要求提供仲裁員名冊

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-180-時，美國仲裁協會同時向每一方提交5名建議仲裁員的名單，名單完全相同。由各方當事人指定仲裁員，每一方都可以且必須從名單上劃掉兩個仲裁員。雙方都保留的仲裁員即成為本案的仲裁員。18(二)國際金融市場專家組國際金融市場專家組(P.R.I.M.E.Finance，簡稱“金融專家組”)是設在荷蘭海牙的專業型仲裁機構，於2012年1月成立。其仲裁規則是基於《聯合國貿易法委員會仲裁規則》(2010年修訂)制定的，並盡量與貿法委規則保持了一致。金融專家組的仲裁員來自其財務委員會批准的仲裁員名冊，其中包含了超過130名的金融爭端解決專家，包括在職和退休法官、央行行長、監管人員、學者、律師和衍生品市場參與者。19當事人、仲裁員或者專家組也可以指定不在仲裁員名冊上的仲裁員。除了仲裁員名冊之外，專家組還發佈了一份金融專家名單。仲裁庭可以在與各方協商後指定這類專家來陳述特定的問題，指定與否，由仲裁庭決定。與仲裁員名單不同，金融專家名單沒有約束力。同時，如果仲裁庭認為確有必要，可以應一方當事人請求或自行決定，邀請政府、組織、或個人出庭，對爭議提出意見。金融專家組規則擁有多種機制以適應當事人對時間的要求。各方當事人可合意約定縮短規則規定的時間限制。當事人如因需要緊急措施而不能等待仲裁庭的組成，則可提出緊急仲裁申請。緊急仲裁員的任命在72小時內作出。緊急仲裁員可以決定在任何地點開庭，也可以考慮通過視頻會議、電話或其他方式進行聽證。但是必須在案件發生後15天內作出裁定。同時，申請人必須在任命仲裁員後10日內提交仲裁申請，沒有提供的，緊急仲裁員終止緊急仲裁程序。作為緊急仲裁的替代辦法，雙方可根據《荷蘭民事訴訟法》第1043(b)條第1款的規定，就仲裁程序提出緊急臨時措施的申請(僅限於仲裁地在荷蘭的申請)。金融專家組還對裁決的貨幣單位以及利息計算作了規定。仲裁庭的最終裁決和任何其他決定，應當以爭議的標的合同中約定貨幣種類為單位。合同未約定貨幣種類的或者申請不是基於合同的，仲裁庭可根據本案的實際情況確定貨幣的單位。仲裁庭可以就支付的款項，確定應支付的利率。同時也可以裁定支付單利或複利。利息應按仲裁庭規定的付款截止日期計算到實際付款日期計算。20值得關注的是，根據金融專家組規則所做出的裁決可以以節選或匿名的形式對外公開。2015年12月，金融專家組與海牙常設仲裁法院(PermanentCourtofArbitration，PCA)簽訂了協議。根據協議，後者將根據金融專家組的仲裁規則管理仲裁案件。(三)迪拜─倫敦國際仲裁院迪拜─倫敦國際仲裁院(DIFC–LCIA，簡稱“仲裁院”)成立於2008年，作為迪拜國際金融中心(DIFC)糾紛解決機制的一部分，仲裁院與迪拜國際中心法院(DIFCCourt)以及金融中心特有的民商事法律規範共同構成了一個獨立的司法體系。仲裁院與倫敦國際仲裁院(LCIA)合作，根據雙方達成的協議，在仲裁院規則下的仲裁將由倫敦國際仲裁院協助管理。時任迪拜國際中心法院首席法官安東尼．埃文斯爵士將其描述為“本質上是迪拜國際金融中心和倫敦國際仲裁院的合資企業，是仲裁世界的主要參與者之一。”21與阿聯酋本國的內地法系法律不同，迪拜國際金融中心的訴訟和仲裁程序都採用英美法，他們以UNICITRAL為範本的仲裁法制定了迪拜─倫敦國際仲裁院仲裁規則。22仲裁院規則充分適應了金融糾紛解決所追求的效率與公正的特性。其規定在當事人申請後35天內組建仲裁庭；除非雙方另有約定，仲裁庭應由獨任仲裁員組成；仲裁院指定仲裁員應考慮所涉及的

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑-181-交易、爭議的性質、標的之大小、各方當事人的語言和文化背景以及其他相關因素；當事人之間國籍不同的，除當事人書面約定外，由仲裁院指定的獨任仲裁員或者首席仲裁員不得與任何一方當事人具有相同的國籍。仲裁院還規定了當出現多方爭議主體時的處理辦法。當爭議主體數量超過兩個，且無法以書面方式形成相對的兩方時，仲裁院將不會考慮任何一方當事人所選擇的仲裁員，而是由仲裁院任命仲裁庭。在這種情況下，當事人之間的仲裁協議應被視為當事各方單獨同仲裁院簽訂的提名和任命仲裁庭的書面協議。當事人在緊急情況下可向司法常務官(Registrar)申請緊急仲裁，3天內司法常務官會委任1名緊急仲裁員，緊急仲裁員無須與當事人(無論是當面、電話或其他方式)舉行任何聽證會，可根據現有文件決定緊急救濟請求。緊急仲裁員在任命後的14天內作出裁決。緊急仲裁員的任何命令一旦成立，都會受到仲裁庭的審查。仲裁庭可自行或經任何一方當事人申請，確認、變更或撤銷緊急仲裁命令。仲裁院規則還對“法庭之友”制度作了詳細地規定。仲裁庭在與各方協商後，可任命1名或多名專家向仲裁法庭和雙方就仲裁中具體問題提交書面報告，任命與否，由仲裁庭決定。在當事人要求或仲裁庭認為有必要的情況下，可以要求專家參加聽證會。在聽證會上，各方可以對專家提出質詢。委任專家的費用可從雙方提前預支支付的保證金中支付，並作為仲裁費用的一部分。23(四)中國國際經濟貿易仲裁委員會中國國際經濟貿易仲裁委員會(CIETAC，簡稱“貿仲委”)於2015年發佈了專門的金融仲裁規則，是另一個對因金融交易而引起或與金融交易有關的爭端頒佈特別規則的仲裁機構。與荷蘭國際金融專家組規則類似，《中國國際經濟貿易仲裁委員會商業金融糾紛仲裁規則》也規定，仲裁員原則上應從貿仲委提供的仲裁員名冊中產生。然而，當事人不受此名單的約束。當事人仲裁委員會仲裁員名冊之外選定仲裁員的，經仲裁委員會主任確認後可以擔任仲裁員。確認與否，無需理由。貿仲委關於商業金融糾紛的仲裁規則也包含加速仲裁的機制。該規則規定了各方提交文件的嚴格期限。被申請人應在收到仲裁通知之日起15個工作日內向仲裁委提交答辯書和證據。當事人沒有約定或者仲裁庭沒有確定舉證期限的，當事人應當在首次開庭3個工作日前將全部書面陳述和證據材料交至貿仲委。經雙方當事人同意，仲裁庭可以只依據書面文件進行審理，而不必開庭審理。還規定裁決應在仲裁庭形成後45天內作出。24相較於前述仲裁機構的金融仲裁規則，貿仲委規則並未規定緊急仲裁的相關措施，也沒有引入“仲裁之友”或與之相類似的制度。在選定仲裁員方面，也並非完全由當事人自主決定。構建更優的中國特色金融仲裁規則，仲裁機構能做的還有很多。三、包容與創新──金融仲裁規則的具體構建金融業對於選擇仲裁解決糾紛的意願正在上升。相較於臨時仲裁，機構仲裁因為擁有既定的仲裁規則，並且習慣於處理複雜及高標的額的糾紛，因此更受金融從業者的偏愛。在擴大開放的背景下，國際金融糾紛的解決也需要成熟的金融仲裁機構和仲裁規則。如何把握金融開放的歷史機遇，應對紛繁複雜金融糾紛，成為了仲裁機構的重要課題。選擇合適的仲裁機構和仲裁規則是通過仲裁解決金融糾紛時需要特別注意的兩個問題。每個仲裁

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-182-機構所提供的服務各不相同，規則也並不一致。金融仲裁規則的制定，是發展的金融仲裁的邏輯起點和基本要求。具體而言，金融仲裁規則的改革可以從以下四個方面入手。(一)開放、包容的仲裁員選任規則1.提供專業化、多元化的仲裁員名冊仲裁員的專業知識、裁決經驗和個人素質是影響仲裁程序質量的關鍵。當事人和律師在考慮選擇將未來爭議提交某仲裁機構進行仲裁時，最核心的因素就是相信這個機構的裁決是專業的、公正的。ISDA在2011年11月的諮詢文件中指出了金融業在使用仲裁過程中遇到的問題，其中一個就是缺少經驗豐富的仲裁員。很少有專職仲裁員對金融交易中使用的模型結構有所瞭解。25仲裁機構應該提供更加專業化和多元化的仲裁員名冊。首先，提升仲裁員名冊的專業性。金融糾紛解決對於專家的依賴程度是其他類型糾紛所沒有的。仲裁員的專業化程度將直接影響當事人對仲裁機構的選擇。專業性的提升可以從兩方面入手。第一，積極邀請金融專業人士進入仲裁員名冊。專家包括但不限於金融機構從業人員、金融監管機構人員、金融行業協會人員、高校教師和執業律師。第二，對現有的仲裁員進行金融專業知識培訓。在《仲裁法》修改之前，《仲裁法》第13條所確立的仲裁員任職資格的“三個八年”原則不容違背。26這就嚴重限縮了第一種方式的發揮空間。因此，着力於提升現有仲裁員的專業水平，是較為現實、可行的方案。仲裁機構應當加強與金融機構和金融行業的聯繫，建立長效的溝通機制，及時把握最新動向。仲裁員應當聽取來自專家和監管者的聲音，多角度、多方面的學習。在裁決的過程中，真正做到鼓勵創新與維護公正的統一。其次，增加外籍仲裁員的數量。國際仲裁員具有更多的跨越文化的爭端解決技能，對爭端解決程序也有自身不同的理解。來自不同司法管轄區和來自不同文化背景的仲裁員將有力地提升糾紛解決的質量，這在國際金融仲裁中具有重要的意義。2.允許當事人在仲裁員名冊之外選擇仲裁員允許當事人仲裁員名冊之外選擇仲裁員是提升糾紛解決專業性的另一方式。貿仲委在金融仲裁規則中就明確賦予了當事人任意選擇仲裁員的權利。然而，在貿仲委的規則中，當事人選擇名冊以外的仲裁員仍須經過仲裁機構負責人的批准。有學者認為，這樣的規定保證了仲裁員的公正性和獨立性，有效地防止當事人利用指定仲裁員的權利而拖延仲裁程序的執行。然而，增加額外的審核程序會讓該條款陷入了事實無效的境地。仲裁機構負責人可以毫無根據地否認當事人選擇的仲裁員，實際上是變相免除了當事人的選任權。不管否認的次數或頻率如何，審查程序存在的本身就是對規則安定性的破壞，會嚴重影響到當事人選擇該規則的意願。在仲裁員的選任上，應當賦予當事人充分的意思自治。對其所選任仲裁員的公正性和獨立性的隱憂，不應通過減損意思自治效力的方式解決。這無異於因噎廢食。完善相關配套規則、加強機構管理水平、制定仲裁員懲戒措施才是正確的解決辦法。(二)建立金融專家名冊機制如前所述，在《仲裁法》的限制下，金融專家成為仲裁員的渠道有限。提升糾紛解決專業性的另一個方式就是構建金融專家名冊。專家名冊中的金融專家由仲裁機構挑選，並向當事人出示。在裁決過程中，雙方當事人都可以向仲裁庭申請指定專家就某一專業問題進行解釋，是否批准，由仲裁庭決

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑-183-定。仲裁庭也可以自行指定專家進行詢問。專家的意見不是證據，仲裁庭採納與否，由其自行判斷。與仲裁員名冊不同，金融專家名冊不具有強制約束力。當事人在名冊之外申請專家就某一問題發表意見的，仲裁庭不應以不在該專家名冊內而拒絕申請。金融專家名冊不應是一成不變的，仲裁機構應當根據金融業的發展即使調整名冊。及時吸納新興金融業態如人工智能、區塊鏈領域的專家。建立專家退出制度，對於沒有適當履行專家職責的人選，也應當及時更換。同時，專家名冊機制中的迴避程序也是必不可少的。(三)構建加速仲裁程序仲裁的時間在很大程度上取決於仲裁庭是否具備積極的案件管理技巧，仲裁員是否具備“時間意識”。仲裁機構應當在規則中明確組成仲裁庭的時間、提交答辯狀的時間、提交證據的時間、作出裁決的時間等。縮短提名仲裁員的期限，防止當事人利用選任仲裁員的環節拖延仲裁。建立獨任仲裁員機制，優先適用獨任仲裁員解決糾紛，除非當事人已選擇3名仲裁員組成仲裁庭。明確獨任仲裁員程序的裁決期限。獨任仲裁員作出裁決的時間，應當顯著少於由3名仲裁員組成的仲裁庭作出裁決的時間。在規則中制定加速仲裁程序，賦予當事人選擇的權利。在締結仲裁協定的時候，當事人往往無法預測是否可能或需要加速仲裁程序。金融機構可以在仲裁協議中加入一項選擇條款。在這一條款下，申請人可以在糾紛發生後選擇在“標準”或“加速”仲裁程序中進行仲裁，兩者都由約定的仲裁機構管理。(四)引入裁決披露制度法律上的確定性具有重要的經濟價值。裁決的確定性和可預測性是影響當事人選擇仲裁的重要因素。如果金融機構不能確定其在仲裁庭獲得支持的機率，他們將很難選擇仲裁作為解決糾紛的方式。仲裁員在裁判中所秉持的公正的品質，無法樹立裁決的確定性，也達不到當事人對金融糾紛裁決的可預測性程度。仲裁裁決的保密性是與金融糾紛遵循先例的需求產生了矛盾。在兩者之間取得平衡應當增加金融仲裁的透明度和公開性。具體而言，就是建立適當的仲裁裁決披露機制，這也是金融市場參與者要求。ISDA就建議應當在刪除當事人的姓名和其他機密信息的前提下公佈仲裁裁決。在2010年，美國律師協會(AmericanBarAssociation)也建議在仲裁程序終結後公佈裁決，除非當事人明確禁止。裁決披露制度並非獨創。金融專家組在規則的第34條中規定，任何一方在收到裁決書後1個月內都不反對的情況下，專家組可以匿名的形式發佈全部的裁決書或命令。27金融仲裁裁決的披露，將會為當事人，尤其是外方當事人樹立起參與仲裁的信心。當然，裁決的披露建立在當事人自願的基礎上。被披露的裁決也不會對其他裁決或法院的判決產生任何先決效力。四、結語在開放的金融環境中，金融機構會對仲裁投入更多的關注，選擇仲裁作為解決糾紛的方式的意願也會上升。然而，由於金融機構長期以來對訴訟的偏好和對仲裁的陌生，金融仲裁的發展道路注定不

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-184-會一蹴而就。正如學者所言，當事人對仲裁的“恐懼”常常是對責任的“恐懼”。28仲裁機構應當主動的去消除這種“恐懼”，樹立起當事人對仲裁的信心。從仲裁制度的基本原理出發，把握國際金融糾紛的時代特徵，以金融業的現實需求為導向，是構建金融仲裁制度正確路徑。註釋：1白映福、毛玉光：《金融爭議多元化解決機制理論與實務》，北京：法律出版社，2011年，第27頁。2霍洪濤：《金融仲裁的獨立化》，載於《人民法院報》，2005年7月18日，第B03版。3《中國國際經濟貿易仲裁委員會金融爭議仲裁規則(2015版)》第2條：“金融交易，是指金融機構之間以及金融機構與其他法人和自然人之間在貨幣市場、資本市場、外匯市場、黃金市場和保險市場上所發生的本外幣資金融通、本外幣各項金融工具和單據的轉讓、買賣等金融交易”，載於中國國際經濟貿易仲裁委員會網站，2018年6月21日訪問。4數據由筆者自行整理，來源自上海金融仲裁院《本院動態》，載於上海金融仲裁院網站，2018年5月6日訪問。5數據來源自《2017年上海市高級人民法院工作報告》。6QueenMaryUniversityofLondonandPricewaterhouseCoopers:CorporatechoicesinInternationalArbitration:IndustryPerspectives(2013).AvailableatwebsiteofPWCGlobal.Retrievedon30thNovember,2018.7即“所羅門的審判”。所羅門的審判故事出自《聖經舊約》：“所羅門是以色列的一代明君，聖經記載曾有兩個女人爭搶一個嬰兒，請所羅門明斷。所羅門說：那就把孩子分成兩半，每人一半好了。一個女人說：“不要！我寧可他不在我的身邊，也希望他能健康地活着。”另一個女人說：“這樣也行，如果不能給我，也不把孩子交給她。”於是所羅門作出了明智地判決。這裏意為不專業的判決。8A.Connerty:DocumentaryCredits:ADisputeResolutionSystemfromtheICC.JournalofInternationalBankingLaw.Volume14Issue3,1999,p.65.9K.P.Berger:TheAftermathoftheFinancialCrisis:WhyArbitrationMakesSenseforBanksandFinancialInstitutions.LawandFinancialMarketsReview.Volume3Issue1,2009,p.55.10I.Hanefeld:ArbitrationinBankingandFinance,NYUJournalofLawandBusiness.Volume9,2013,p.920.11Wilkov.Swan.346U.S.427,438(1953).12S.Ali:LessonsfortheUSSystemofFinancialArbitration:AResponsiveEmpiricalExplorationofArbitrationandOmbudsmanServices,FrontiersL.China,2013,p.662.13RodriguezdeQuijasv.Shearson/AmericanExpress,Inc.490U.S.477,109(1989).14S.Ali:LessonsfortheUSSystemofFinancialArbitration:AResponsiveEmpiricalExplorationofArbitrationandOmbudsmanServices,FrontiersL.China,2013,p.663.15《金融機構與國際仲裁》，載於廣東省商務廳網站，2018年7月3日訪問。16CommercialFinanceRules2011,art.1.17Ibid.Introduction.

金融開放背景下的國際金融仲裁發展路徑-185-18SeeCommercialFinanceRules2011,Article6,11,13-15,39,9,52.19專家小組成員包括1位退休的英國最高法院法官、前商品期貨交易委員會主席、國際掉期與衍生工具協會創始人主席、前英國和威爾士總檢察長、前國際審判法院院長。載於P.R.I.M.E.Finance網站，2018年6月24日訪問。20SeeTheP.R.I.M.E.FinanceArbitrationRules,arts,10a,29,30,2a,26a,EmergencyArbitralProceedingsArticle7,EmergencyArbitralProceedingsArticle5,26b,38,39.21TheDIFC-LCIAArbitrationCentreOverview.AvailableatwebsiteofDIFC–LCIA.Retrievedon27thJune,2018.22DIFC-LCIAArbitrationRules(2016).AvailableatwebsiteofDIFC-LCIA.Retrievedon27thJune,2018.23SeeDIFC-LCIAArbitrationRules(2016),Article5,6.1,8,9,21.24見《中國國際經濟貿易仲裁委員會金融爭議仲裁規則(2015版)》第6條、第13條、第17條、第18條、第22條。25J.Freeman:TheUseofArbitrationintheFinancialServicesIndustry.BusinessLawInternational.Volume16Issue1,2015,p.88.26《仲裁法》第13條規定，“仲裁員應當符合下列條件之一：(1)通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格，從事仲裁工作滿八年的；(2)從事律師工作滿八年的；(3)曾任法官滿八年的；(4)從事法律研究、教學工作並具有高級職稱的；(5)具有法律知識、從事經濟貿易等專業工作並具有高級職稱或者具有同等專業水平的。”27I.Hanefeld:ArbitrationinBankingandFinance.NYUJournalofLawandBusiness.Volume9,2013,p.937.28K.P.Berger:TheAftermathoftheFinancialCrisis:WhyArbitrationMakesSenseforBanksandFinancialInstitutions.LawandFinancialMarketsReview.Rev.Volume3Issue1,2009,p.60.

∗中國石油大學(華東)法學系助理教授-186-所謂直接適用的法，即國際私法中的強制規範，即為維護一國在政治、社會、經濟與文化等領域的重大公共利益，無須多邊衝突規範的指引，直接適用於國際民商事案件的實體強制規範。1目前《羅馬公約》《羅馬條例I》等眾多國際私法立法就直接適用的法作了規定。反映在中國法當中，2010年頒佈的《中華人民共和國涉外民事關係法律適用法》第4條首次確立了中國直接適用的法制度，即中華人民共和國法律對涉外民事關係有強制性規定的，直接適用該強制性規定。其範圍由最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國涉外民事關係法律適用法〉若干問題的解釋(一)》(簡稱《〈法律適用法〉解釋(一)》)第10條2加以界定，從而在規範層面形成了較為完備的直接適用的法制度。作為一種特別的法律適用方法，目前中國學界對直接適用的法在國際商事仲裁實體法律適用中的地位已有一定的研究，但其於國際商事仲裁程序方面的表現尚沒有得到太多的關注。基於直接適用的法的實體法性質，學理上傾向於認為排除某些事項司法管轄權的規定不構成直接適用的法。3然而，如果當事人選擇在域外仲裁，則直接適用的法的適用意圖會面臨落空的危險，演變成法律規避4的新方式。由此產生了如下疑問，首先，超越當事人選法的直接適用的法能否作用於選擇仲裁等爭端解決條款的效力，甚至構成一國法院新的專屬管轄情形？其次，如果直接適用的法不影響仲裁機構受理案件，則它在國際商事仲裁裁決的承認與執行階段又將發揮何種作用？凡此種種，宜結合直接適用的法在比較法上的仲裁實踐作進一步探討。本文從爭議的可仲裁性、仲裁裁決的承認與執行兩方面分析直接適用的法在國際商事仲裁中的地位，最後集中分析中國直接適用的法在該領域中的表現。一、直接適用的法對爭議可仲裁性的影響仲裁建立在當事人有效協議的基礎之上，從而對抗法院的訴訟管轄。當存在當事人真實的仲裁合意時，影響仲裁管轄權確立的關鍵在於爭議類型是否符合法律對可仲裁性(arbitrability)的規定。傳統上認為可仲裁性問題應該交由衝突規範決定，即由當事人選擇的法律或仲裁地的法律支配。然該要求反映了一國的公共政策，從而與實體法層面的直接適用的法發生必要的關聯。更何況即便直接適用的法不影響爭議的可仲裁性，其適用與否對裁決的承認與執行而言同樣關係重大。直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響董金鑫∗

直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響-187-(一)直接適用的法能否影響可仲裁性的爭議自審理三菱案5的美國法院承認涉及反壟斷的私人糾紛可以仲裁以來，直接適用的法能否影響仲裁管轄權一度引發熱議。目前，源自《謝爾曼法》、《證券交易法》、《防止詐騙及反黑法》等大多數美國監管性立法的爭議都允許進行國際私人仲裁。6對此，理論上認為直接適用的法並不影響仲裁庭對案件的受理，而只關係到案件如何裁決，涉及以增進公益為主要目標的法律的問題具有可仲裁性。作為依據，無論《羅馬公約》還是《羅馬條例I》都將仲裁協議的效力排除於調整範圍。7反映在一起國際商會仲裁院審理的案件中，意大利公司與比利時公司訂立了分銷合同，約定任何一方如要單方終止合同都必須提前3個月向對方發出通知。案件爭議適用意大利法，並提交國際商會仲裁院解決。意大利分銷人在履行過程中按照約定的期限提前發出解除合同的通知，比利時方以該行為違反比利時法當中必須提前3年發出解除分銷合同通知的強制規範為由提起仲裁。仲裁庭認為，應由當事人約定的意大利法決定當事人發出終止合同的通知是否合法。意大利法允許分銷合同的當事人就終止期限作出約定，故分銷人無須承擔責任，比利時的強制性規定不適用於本案。同理，比利時法賦予代理人在該國起訴供貨人的強制司法管轄權不能優於作為準據法的意大利法的適用。的確，將某些民事領域排除於仲裁的程序法本身不構成直接適用的法，但此種做法往往出於一國公益的需要，從而構成直接適用的法存在的證明。為了維護重要的實體強制規範所要達到的法律適用結果或秩序，有必要限制當事人提交仲裁特別是域外仲裁的權利。具體而言，對可仲裁性的限制能夠作為直接適用的法在程序事項上的反映，如一些國家禁止將勞動爭議提交仲裁，而由法院專屬管轄，這多半是將勞動法當中的保護性強制規範視為直接適用的法。8以下以位於瑞士洛桑的國際體育仲裁院(CourtofArbitrationforSport)審理的競技足球勞動合同爭議為例作集中探討。(二)直接適用的法能否影響可仲裁性的比較法實踐1.作為國際體育仲裁院仲裁地的瑞士對可仲裁性的態度就此問題，首先要提及作為國際體育仲裁院仲裁地法的瑞士法的態度。9瑞士法沒有在仲裁管轄權確立階段進行過多干預。根據《瑞士聯邦國際私法典》第177條第1款，具有財產性質的爭議都可視為仲裁對象。雖然法律沒有作出明確界定，但瑞士聯邦最高法院認為立法試圖確立廣泛求助於國際仲裁的機會，從而需要寬泛解釋財產的概念。10這也體現在《與體育有關的仲裁法典》第27條第2款當中，即由國際體育仲裁院解決的爭議包括任何與體育相關的一般性活動或事項。在實踐中，該院從來沒有單純以爭議與體育無關為由拒絕管轄。故區別於意大利、法國等國不承認勞動爭議的可仲裁性，基於工資在勞動合同中的重要地位，瑞士承認勞動爭議的財產性質。《瑞士聯邦國際私法典》第177條第2款規定，除國家或國有公司和組織外，仲裁協議的當事人不得援引本國法作為可仲裁性的抗辯，即仲裁庭無須考慮那些嚴格解釋可仲裁性的外國強制規範。如果外國法規定法院對某類案件享有強制管轄權，則只有出於維護公共政策的目的才可以拒絕爭議的可仲裁性，至於仲裁裁決能否得到潛在的承認與執行地國法院的認可並非瑞士法關注的問題。11在2011/O/2609案中，仲裁庭認為墨西哥勞動法構成該國的公法性強制規範，然而考慮當事人的選擇，可仲裁性應由瑞士法支配。這不僅須適用《瑞士聯邦國際私法典》第177條第1款，而且根據瑞士聯邦最高法院的法理，與勞動合同有關的糾紛都可以仲裁；另外，根據國際商會仲裁院第8420號裁決，勞動爭議根據意大利法不具有可仲裁性的事實不意味着其不能在瑞士仲裁。對瑞士的仲裁庭

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-188-而言，案件能否受理的惟一限制是《瑞士聯邦國際私法典》第190條的公共政策。2.考慮限制可仲裁性的“外國”直接適用的法的實踐基於《瑞士聯邦國際私法典》第19條對外國直接適用的法適用的規定，國際體育仲裁院曾考慮限制勞動爭議可仲裁性的“外國”12直接適用的法的效力。在2011/O/2626案中，被申請人辯稱，根據《保加利亞民事程序法》第19條第1款，除爭端對象涉及不動產所有權、贍養費以及勞動關係外，財產糾紛的當事人可以合意提交仲裁，該案因涉及教練員僱傭糾紛不得仲裁。由於《瑞士聯邦國際私法典》第19條允許考慮外國直接適用的法，故該法第177條就可仲裁性的規定不構成做出決定的障礙。根據上述保加利亞法體現的公共政策，仲裁庭以案件缺乏可仲裁性為由拒絕管轄。在2006/O/1055案中，被申請人辯稱，土耳其足協的仲裁機構根據土耳其法對該國的足球合同爭議擁有排他管轄權，當事人提交國際體育仲裁院仲裁的約定因違反該強制規範而無效。仲裁庭認為，賦予土耳其足協排他管轄權的強制規範不足以使仲裁庭援引公共政策拒絕管轄。這不僅是因為土耳其法沒有明確規定，而且被申請人宣稱此種排他管轄源於國內慣例也未能加以證實。更何況無論強制與否，此類規範與公共政策無關。它不涉及由法院專屬管轄，而只是交由土耳其足協下屬的仲裁機構，後者僅具有準仲裁的性質。即使土耳其足協所屬的理事會以及仲裁庭構成真正意義的仲裁機構，法律規定提交仲裁或類似程序的事實並不關乎土耳其公共政策，故國際體育仲裁院沒有理由拒絕管轄。3.對上述仲裁實踐的評價從上述實踐可以看出，出於維護勞動合同領域公共政策的目的，國際體育仲裁院對限制勞動爭議可仲裁性的強制性規定予以適度關注。此種維護弱者利益的實體法政策導向引起了衝突法層面的關注，即那些勞動基準法需根據自身性質和目的必須適用，不允許當事人通過法律選擇甚至法院選擇的方式排除。不過，就採用哪一國的公共政策作為標準尚缺乏一致的意見。無論將瑞士公共政策作為惟一的判斷理由，還是只考慮“外國”公共政策的作用，都有失偏頗。值得讚許的是，國際體育仲裁院在審理2006/O/1055案時既考慮到外國法是否具有直接適用的意圖，又認為需要作為仲裁地的瑞士公共政策的檢驗，實現了二者的有機結合。由於《與體育有關的仲裁法典》沒有涉及直接適用的法，就國際體育仲裁院的仲裁庭借助《瑞士聯邦國際私法典》第19條考慮“外國”直接適用的法的實踐而言，此種比附法院裁判的做法曾備受質疑。故有學者認為出於防止法律適用的碎片化以及有損運動員之間公平的考慮，國際體育仲裁院應該拒絕適用準據法之外的強制規範。然而上述見解不應該作為違反那些包含在各國乃至歐洲社會強行法當中最為至關重要的條款的理由。體育自治不是絕對的，其邊界仍需要國家法釐定，而這一切離不開直接適用的法發揮作用。又何況如同其他的仲裁庭那樣，國際體育仲裁院在適用直接適用的法問題上仍留有一定的自由發揮的餘地。二、直接適用的法對仲裁裁決承認與執行的影響(一)外國直接適用的法對仲裁裁決承認與執行的影響關於一國法院在承認與執行外國仲裁裁決時是否要考慮外國直接適用的法的適用，傳統上的做法多以承認與執行地的公共政策僅包括該地的直接適用的法為由拒絕加以考慮。如在一家內地公司申請

直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響-189-香港法院承認與執行中國國際經濟貿易仲裁委員會向香港法院作出的仲裁裁決時，被申請人香港公司認為該裁決的執行將違反公共政策。依據內地的法律，作為基礎合同方的申請人不具有締結外貿合同資格，進而導致合同發生不法的情形。香港法院認為應該具體權衡不法性問題，在內地不具有締約資格的不法不同於賭博合同或需要實施不法行為的不法。而且作為拒絕承認、執行裁決依據的是執行地的公共政策，沒有證據表明此類合同構成香港法的不法。綜上，該案不滿足實施公共政策的門檻。13然而，外國直接適用的法可以化身為執行地國拒絕承認與執行外國仲裁裁決的公共政策。在英國法院審理的Soleimany案14中，Soleimany父子曾達成從伊朗走私波斯地毯的合資協議，後來二者對如何分配銷售收益發生爭議。作為一項宗教傳統，他們向猶太法庭(BethDin,CourtofChiefRabbi)尋求仲裁。裁決要求父親向兒子支付部分利潤，由於父親沒有自願履行，兒子在英國申請執行。儘管合同準據法是伊拉克法，由於合同的實施將損害伊朗的利益，英國上訴法院仍拒絕執行認定合同有效的仲裁裁決。根據英國上訴法院在Foster案15中確立的普通法規則，如果當事人締約的意圖在於違反某一友好國家的法律，則該合同的執行因損害英國與該國的友好關係而不得強制執行。上述規則傳統上只有在法院實質審理案件時才被援用，但基於發展國際友好關係的需要，英國法院在仲裁裁決的承認與執行階段將外國直接適用的法所要維護的利益通過本國的公共政策加以考量，從而間接實現了外國直接適用的法在私人訴訟中發揮作用的目的。在Hilmarton案16，一家英國公司為法國公司提供諮詢服務，以便於法國公司在阿爾及利亞獲得一份建設排水系統的政府項目。如果英國公司促成交易，則能夠提取合同金額4%的佣金。就法律適用和爭端解決，當事人約定適用瑞士法，並在日內瓦由國際商會仲裁。後因法國公司未如約支付足額的諮詢費用發生爭議。在仲裁中，法國公司認為本案諮詢合同違反阿爾及利亞禁止在政府採購使用中介的強制性規定17，此類適用於所有阿爾及利亞國家合同的公序法應該予以考慮，即使當事人另行選擇法律。仲裁庭認為，在準據法為瑞士法的情形下，如果違反阿爾及利亞法的行為同時違反瑞士的公序良俗，則可以援引《瑞士債法典》第20條第1款認定合同無效。要構成瑞士公序良俗的違反，則普遍認為外國法須出於保護個人或社會的基本或公正的利益，從而優於合同自由的維護。本案阿爾及利亞的法律旨在確保建立健康公正的商業實踐並打擊腐敗行為，這與國際反腐敗的普遍道德觀念相符，故滿足上述要求。該裁決被仲裁地的瑞士日內瓦法院撤銷。法院同意觸犯外國法的特定情形構成《瑞士債法典》第20條的公序良俗的違反，但認為本案阿爾及利亞的直接適用的法不滿足要求。由於無從證明當事人實施腐敗行為，而瑞士法又不存在禁止在政府採購中運用中介的規定，故違反阿爾及利亞法不構成瑞士公序良俗的違反。法國公司上訴至瑞士聯邦最高法院，要求撤銷日內瓦法院的裁定。聯邦法院認定本案合同構成中介合同且阿爾及利亞的法律禁止適用中介，但問題的關鍵在合同是否違反瑞士法的公序良俗。阿爾及利亞禁止使用中介的規定十分寬泛，具有保護主義色彩。其服務於國家對外貿領域壟斷的需要，嚴重違反當事人的締約自由，無法通過瑞士法予以考慮，故維持撤銷裁決的裁定。《瑞士聯邦國際私法典》在本案合同訂立時尚未生效，根據瑞士法院的實踐，作為外國直接適用的法的阿爾及利亞法只能通過實體法方法發生效果。18爭議的焦點在於阿爾及利亞的法律是否與國際公共政策一致，從而能否借助瑞士對合同違反公序良俗的規定發生效力。此處的關鍵是如何解釋阿爾及利亞法的意圖。國際商會仲裁庭認為阿爾及利亞法旨在打擊腐敗，反腐敗是一項國際任務，構成國際公共政策。瑞士聯邦最高法院不同意這一觀點，尤其法院認為阿爾及利亞法不是出於維護國際交

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-190-易的公正有序，而是服務於本國外貿壟斷的保護主義作法。此種個別的、甚至不良的意圖無法通過國際公共秩序實現，更不足以超越當事人的意思自治。不難看出外國直接適用的法能否借助本國公共秩序這一實體法的規定發生效力，很大程度在於兩國法律形式內容及背後政策的相似性。(二)本國直接適用的法對仲裁裁決承認與執行的影響將本國直接適用的法在國際仲裁中未能適用作為拒絕承認與執行仲裁裁決的依據得到了一些學者的支持。如梅耶認為，公序法的違反構成基於裁決內容而不予承認的依據，從而可以將該機制整合到公共政策當中。19對此應關注發生在競技體育領域的仲裁實踐。基於體育自治的理念，國際體育仲裁院作出的仲裁裁決大多不需要求助於國家法院，從而免於承認與執行地國法院的審查。為滿足本國直接適用的法適用的需要，晚近審理佩希斯坦(Pechstein)案的德國慕尼黑上訴法院(oberlandesgericht)打破了這一傳統，對國際體育仲裁院的生效裁決進行干預。1.佩希斯坦案的基本情形佩希斯坦是一名傑出的德國女性速度滑冰運動員，曾五獲冬奧會金牌。在2009年參加挪威哈馬爾世界盃之後，國際滑聯紀律委員會以血液檢測不合格為由處以其兩年禁賽處罰。佩希斯坦表示不服，根據參賽報名表中的仲裁條款向國際體育仲裁院提起仲裁。在仲裁失利後，她以裁決違反公共政策及平等聽證原則為由兩度向瑞士聯邦最高法院提出申訴，並提交專家報告證明血檢結果中的紅細胞數目異常乃因遺傳球形紅細胞(貧血)症所致，但未獲得支持。該院重申《瑞士聯邦國際私法典》第190條第2款構成撤銷國際仲裁裁決的全部理由。除非裁決中的實體問題違反了瑞士公共政策，否則其無權審查國際體育仲裁院作出的事實查明。佩希斯坦回到德國，針對國際滑聯以及德國滑冰協會提起高額的民事損害賠償之訴。在2012年2月，作為一審法院的慕尼黑地方法院以佩希斯坦在仲裁過程中未提出管轄異議為由認為裁決發生既判力(resjudicata)。她對此表示不服，遂向慕尼黑上訴法院提起上訴。在2015年初，二審法院對因當事人之間的興奮劑禁賽處罰爭議發生的損害賠償訴訟做出部分判決。根據《德國民法施行法》第34條、《德國民法典》第134條以及《德國反限制競爭法》(GesetzgegenWettbewerbsbeschränkungen,GWB)第19條第1款及第4款第2項，認定國際滑聯迫使運動員簽訂交由不中立的仲裁庭仲裁的協議構成市場優勢地位的濫用，進而以違反《紐約公約》第5條第2款b項下的公共政策為由拒絕承認維持國際滑聯處罰決定的國際體育仲裁院裁決。2.基於直接適用的法審查仲裁裁決的邏輯就慕尼黑上訴法院的適法邏輯，首先，《德國反限制競爭法》下的經濟活動包括在市場上提供商品或服務的任何活動，與體育相關的事實不能排除競爭規則的適用。國際滑聯乃速度滑冰世界盃這一重要賽事的惟一提供者，滿足相關市場的支配地位；其次，擁有支配地位的安排為《德國反限制競爭法》第19條第1款及第4款第2項所禁止，由於國際體育仲裁院缺乏中立性，國際滑聯迫使佩希斯坦簽訂仲裁協議乃是濫用市場優勢地位的表現。結合《德國民法典》第134條的規定，仲裁協議違反法律禁止無效；最後，作為違反強行法發生的無效結果在國際私法層面的反映，有必要援用《德國民法施行法》第34條認定《德國反限制競爭法》的直接適用的法資格。此案將一國反壟斷法規制的對象從常見的交易合同引伸到仲裁協議，推翻了競技體育自治的傳統認識。其實體法律適用的邏輯主綫在於先判斷是否違反公法性強制規範，然後得出此種違反在德國法

直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響-191-下發生的實體法效果，進而援用直接適用的法制度使之成為德國法院在審理案件時必須適用的法，最後基於此類規範內在的重大公益屬性上升為德國法院在仲裁裁決承認與執行階段所要考慮的《紐約公約》下的公共政策。儘管法院並未就此作過多分析，實則認同直接適用的法在承認與執行外國仲裁裁決階段只能通過化身為國家的基本公共政策的方式發揮作用。3.對上述做法的評價早在1980年國際商會於《國際合同法律適用建議草案》提出的可選方案中將國際商事仲裁裁決有可能在一國執行作為合同或當事人與直接適用的法所屬國存在密切聯繫的表現，但專門考慮執行地國直接適用的法的做法不受歡迎。其一，對於複雜的多國案件，不易猜測哪一方當事人能夠執行裁決20；其二，預測執行地必須確定勝訴方，而勝訴與否往往取決於是否適用直接適用的法，會發生惡性循環。21對於外滙管制而言，即使被告能夠證明其在管制國之外不擁有資金，從而事實上不能支付，也不改變訴訟的結果。不能調度必要的資金從來不構成無須還債的抗辯，正如不能因為債務人沒有償債能力而免於履行債務。因此考慮與案件關聯不大卻要求免除債務的資產所在地的強制規範十分荒謬。之所以考慮是為了執行，而考慮的結果是不需要償債，故無所謂執行。與此同時，國際商事仲裁裁決承認與執行的日趨便利使得各國往往表現出更大程度的忍讓，不輕易援引公共政策否定外國裁決的效力。22然而這不表明國際商事仲裁可以一概無視承認與執行地的直接適用的法，否則將難以逃脫司法審查。在應對直接適用的法問題時，仲裁庭應適當行使自裁管轄權，力求與跨國公共政策保持一致，從而達到法律適用結果的國際協調。對那些普遍認為構成非法的合同，不宜單純因遵循當事人的意願而維持其效力。三、中國直接適用的法對可仲裁性及裁決承認與執行的影響目前，中國國際私法學界僅僅關注直接適用的法對實體法律選擇的影響，在國際商事仲裁領域也是如此。作為一項實體法律適用的解釋，《〈法律適用法〉解釋(一)》第10條未說明直接適用的法對管轄產生何種效果。結合比較法的觀點以及中國的司法實踐，以下分析中國直接適用的法對可仲裁性及裁決承認與執行的影響。(一)中國直接適用的法對可仲裁性的影響該問題集中於勞動爭議的可仲裁性。《中華人民共和國仲裁法》第2、3條從原則和例外兩方面界定仲裁的範圍，即平等主體的公民、法人和其他組織之間的合同等財產權益糾紛都可以仲裁，並未禁止將勞動爭議提交仲裁，故無論保護勞動者的強制規範是否構成直接適用的法，都不影響中國涉外仲裁機構受理此類案件。23結合國際體育仲裁院的仲裁實踐，即便為禮讓之目的，中國仲裁機構需要考慮外國限制或禁止勞動爭議仲裁的規定，也宜服務於公共政策的需要而從嚴把握。另外，對於涉及賄賂等相關類型的合同，如合同的目的是向外國政府官員行賄，雖然存在反腐敗的公法要求，但目前學者們的觀點也多認為此類合同爭議具有可仲裁性。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-192-(二)中國直接適用的法對仲裁裁決承認與執行的影響1.中國司法實踐的態度為善意履行《紐約公約》，最高人民法院在1995年8月28日下發的《關於人民法院處理與涉外仲裁及外國仲裁事項有關問題的通知》設計了拒絕承認與執行外國仲裁裁決的報告制度，使得各級法院在運用公共政策拒絕承認外國仲裁裁決問題上表現得過於謹慎。一味將公共政策限於承認仲裁裁決的結果違反中國的基本法律制度、損害中國根本社會利益的情形，忽略了中國直接適用的法在該問題上的適用要求。在ED&F曼氏(香港)申請承認與執行倫敦糖業協會仲裁裁決案中，最高人民法院認為，境內企業未經批准不得從事境外期貨交易。被申請人擅自從事境外期貨交易的行為依照中國法律應認定為無效。但違反法律的強制性規定不等同於違反中國的公共政策，故裁決不存在違反公共政策的情形。24同樣在三井物產案，雖然中國企業在未經外滙管理部門批准並辦理外債登記的情況下對外承擔債務違反了外債審批及登記規定，但最高人民法院認為，對行政法規和部門規章中強制性規定的違反不必然構成對中國公共政策的違反。252.對上述實踐作法的評價無論根據《〈法律適用法〉解釋(一)》第10條還是中國既往的涉外審判實踐，規範證券期貨交易和承擔外債的法律法規都是直接適用的法的重要表現形式。的確不能將仲裁實體結果的公平與否作為認定承認與執行仲裁裁決是否違反中國公共政策的標準26，但不表明仲裁裁決可以無視承認與執行地的直接適用的法。此類規範乃是基於維護一國至關重要公益的目的，當事人不具有處分權，不能因為其選擇域外仲裁而被規避。國際法協會2002年發佈的《關於以公共政策為由拒絕執行國際仲裁裁決的最終報告》(FinalReportonPublicPolicyasaBartoEnforcementofInternationalArbitralAwards)明確將違反執行地國的直接適用的法作為《紐約公約》下因公共政策的緣故而拒絕承認與執行外國仲裁裁決的情形。反之，那些一般意義上的國內強制規範，無論來自法院地法、準據法、合同履行地法還是仲裁地法，都不構成承認與執行的障礙。需要注意的是，作為外國法適用例外的公共秩序保留和仲裁承認與執行中的公共政策考量不在同一語境之下，不能等同視之。雖然一國法院應謹慎援用仲裁承認與執行中的公共政策，從而使得於該國看來必須適用的法在國際商事仲裁中不必直接適用，但這主要針對矯正當事人之間公平正義的內設型和外接型強制規範，而不應擴及到維護一國重大公益的前置型強制規範。後者即使在判決或裁決的承認與執行階段也應該由法院主動審查，從而化身為承認與執行地國的公共政策發揮作用。3.未來的應對之道仲裁不是逃脫國家監管的手段。儘管一國法院很少會以本國直接適用的法的未能適用為由拒絕執行外國仲裁裁決，但這是懸在仲裁庭頭上的達摩克利斯之劍，提醒其注意國家法秩序的存在，故中國法院尤其是最高人民法院的態度應當轉變。就審查理念而言，德國法院審理的佩希斯坦案說明通過仲裁解決糾紛的方式並非法律的真空，在嚴重背離國家直接適用的法構建的強行法秩序時仍有被推翻的可能。法院在這一過程中應重視仲裁行業的特殊性，全面權衡仲裁自治與國家規制的關係，在必要時才可以借助直接適用的法進行干預。就審查階段和範圍而言，由於中國立法上鮮有基於直接適用的法限制當事人對爭端解決方式的選擇，應關注晚近法國法院適用公序法的司法實踐，對中國直接適用的法進行事後控制。在仲裁裁決的

直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響-193-承認與執行階段予以審查，從而盡量維護當事人選擇域外解決爭議條款的效力，避免管轄權的衝突。另外，應借鑒審理Soleimany案的英國法院的做法，審查的範圍不限於中國直接適用的法。當外國直接適用的法的實施涉及中國的國際法義務、國際交往利益或維護與友好國家的關係時，基於司法禮讓的理念，同樣應作為外國仲裁裁決在中國承認與執行的條件，以進一步實現直接適用的法的雙邊化。就審查方式而言，首先要結合直接適用的法判斷的實體法標準，關注轉介條款對強制規範的解釋方法，使直接適用的法在承認與執行階段遵循與中國法院審理案件時的相同判斷標準，以維護涉外司法活動的公信力。目前的實踐卻難以保持標準的一致。如ED&F曼氏(香港)案和三井物產案涉及的外滙管制措施都構成審判實踐中的直接適用的法，最高人民法院卻輕率地將其排除於公共政策審查的範圍27；其次要考慮可能需要直接適用的強制性規定的作用對象、持續時間以及有無溯及力或例外。28廣東省高級人民法院在審查倫敦某行業協會仲裁裁決的執行時認為，儘管國家質檢總局發出暫停申請人向中國出口巴西大豆資格的公告，但公告的內容沒有直接針對該仲裁裁決項下的貨物，故適用公共秩序保留原則缺乏足夠依據，不宜認定該裁決在中國的承認與執行違反中國的社會公共利益。29故國家質檢總局的禁令雖然在理論層面構成直接適用的法，但一旦不滿足自身的適用範圍，不得在個案中援用。四、結語包括可仲裁性在內的管轄權的確立、實體法律適用和判決或裁決的承認與執行構成處理國際私法案件的三個連續階段。中國既往的研究在探討直接適用的法問題時，無論無須衝突規範的指引還是直接適用的表述都僅將視野投向實體法律適用階段，沒有顧及其對仲裁庭行使管轄權以及承認與執行外國仲裁裁決的影響。《中華人民共和國涉外民事關係法律適用法》雖然確立了中國的直接適用的法制度，使得直接適用的法在法律適用上有了明確的依據，但同樣沒有關注這一問題。根據比較法上的實踐，一方面，如果完全不考慮直接適用的法在上述階段發揮作用，則合同當事人很可能會通過約定域外仲裁的方式架空直接適用的法制度；另一方面，動輒以直接適用的法的適用為由否定當事人選擇在域外仲裁的約定有悖於意思自治原則。比較可取的做法是，應採用事後審查的方式適當平衡此類規範基於維護公益的直接適用要求與案件司法管轄和承認與執行領域的其他價值追求。為了避免法院在管轄權確立階段對案件進行實質性審查，應區分對待法律選擇協議和選擇域外仲裁協議遭遇本國直接適用的法的情形。故在管轄權確立階段，宜對當事人選擇在域外仲裁持更加寬容的態度，不宜動輒以直接適用的法的適用為由過分擴張本國的司法管轄權；而在仲裁裁決的承認與執行階段，則應警惕過分限制公共政策審查範圍的做法。此時應着重分析對本國至關重要的強制性規範的適用意圖是否因承認與執行外國仲裁裁決而發生損害。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-194-註釋：1蕭永平、龍威狄：《論中國國際私法中的強制性規範》，載於《中國社會科學》，2012年第10期。2有下列情形之一，涉及中華人民共和國社會公共利益、當事人不能通過約定排除適用、無需通過衝突規範指引而直接適用於涉外民事關係的法律、行政法規的規定，人民法院應當認定為涉外民事關係法律適用法第4條規定的強制性規定：(1)涉及勞動者權益保護的；(2)涉及食品或公共衛生安全的；(3)涉及環境安全的；(4)涉及外滙管制等金融安全的；(5)涉及反壟斷、反傾銷的；(6)應當認定為強制性規定的其他情形。3I.Kunda:DefiningInternationallyMandatoryRulesinEuropeanContractConflictofLaws.GPR,Volume4Number5,2007,p.222.4區別於通過改變連結點事實的做法，此種法律規避針對公法性強制規範。5該案是最早承認直接適用法支配的領域可以進行國際商事仲裁的案件。MitsubishiMotorsCorp.v.SolerChrysler-Plymouth,Inc.,473U.S.614(1985)。案情見丁穎：《美國商事仲裁制度研究——以仲裁協議和仲裁裁決為中心》，武漢：武漢大學出版社，2007年，第181-186頁。6P.J.McConnaughay:InternationalLawRestraintsontheReachofNationalLawsConflictofLaws.StanfordJournalofInternationalLaw,Volume35Number1,1999,p.598.7I.Kunda:DefiningInternationallyMandatoryRulesinEuropeanContractConflictofLaws.GPR,Volume4Number5,2007,p.213.8許耀明：《法國國際私法之國際管轄權決定：以涉外勞動契約之國際管轄權決定為例》，載於《國際私法新議題與歐盟國際私法》，台北：元照出版社，2009年，第91頁以下。9《與體育有關的仲裁法典》第28條認為，國際體育仲裁院的所在地以及仲裁地都位於瑞士洛桑。即便經各方當事人同意首席仲裁員決定在其他地點進行庭審時，也不例外。10MeWilliamSternheimer:ArbitragesordinairespouvantêtresoumisauTribunalArbitralduSport.CASBulletin,Volume3Number1,2012,p.51.11D.MavromatiandM.Reeb:TheCodeoftheCourtofArbitrationforSport:Commentary,CasesandMaterials.Netherland:WoltersKluwerLaw&Business,2015,p.32.12仲裁不存在法院地，所有準據法體系外的直接適用法都視為“外國”的直接適用法。然而由於國際體育仲裁院習慣援用《瑞士聯邦國際私法典》第19條為依據，此處的外國是指瑞士以外的國家。13ShantouZhengPingXuYueliShuKuaoTradingCo.v.WescoPolymersLtd.,HCCT107/2000,14December2001.14Soleimanyv.Soleimany,[1998]APP.L.R.02/19.15Fosterv.Driscoll,[1929]1KB470(CA).16Hilmartonv.OTV,ICCCaseNo.5622,19.8.1988,Yb.Comm.Arb.,Vol.19,(1994),105.17AlgerianLawNo.78-02,14.2.1978.18對國際商事仲裁而言，似不應拘泥於本地國際私法。理論上，瑞士仲裁庭在《瑞士聯邦國際私法典》生效後同樣無須考慮該法第19條對外國直接適用法適用的規定；在此之前也不妨礙其予以考慮，不過本案仲裁庭認為應該適用瑞士的國際私法。19B.HanotiauandO.Caparasse:Arbitrability,DueProcess,andPublicPolicyUnderArticleVoftheNewYork

直接適用的法及其對可仲裁性、裁決承認與執行的影響-195-Convention:BelgianandFrenchPerspectives.JournalofInternationalArbitration,Volume25Number6,2008,p.731.20L.G.RadicatiBrozolo:ArbitrageCommercialInternationaletLoisdePolice:ConsidérationssurLesConflitsdeJuridictionsdansleCommerceInternational.RecueildesCours,Volume315,2005,p.469.21Zhilsov:MandatoryRulesandPublicPolicyRulesinInternationalCommercialArbitration.NetherlandInternationalLawReview,Volume42Number1,1995,p.112.22印度最高法院基於本國外滙管制法的未能適用而考慮撤銷外國商事仲裁裁決。VentureGlobalEngineeringv.SatyamComputerServices,(2008)4SCC190.SeeK.Takahashi:JurisdictiontoSetAsideaForeignArbitralAward,inParticularanAwardBasedonanIllegalContract:AReflectionontheIndianSupremeCourt'sDecisioninVentureGlobalEngineering.AmericanReviewInternationalArbitration,Volume19Number1,2009,p.173.23《中華人民共和國仲裁法》第77條將勞動爭議仲裁交由行政性質的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》下的強制仲裁解決。當案件具有明顯的涉外情形，這不妨礙勞動爭議的當事人達成商業性的仲裁協議。24《最高人民法院關於ED&F曼氏(香港)有限公司申請承認與執行倫敦糖業協會仲裁裁決案的復函》，[2003]民四他字第3號。25《最高人民法院關於日本三井物產株式會社申請承認與執行斯德哥爾摩商會仲裁院仲裁裁決案的覆函》，[2001]民四他字第12號。26《最高人民法院關於GRDMINPROC有限公司申請承認並執行瑞典斯德哥爾摩商會仲裁院仲裁裁決一案的請示的覆函》，[2008]民四他字第48號。27儘管外滙管制措施的直接適用資格存疑，往往不構成效力性強制性規定，但最高人民法院的做法卻無益於改善這一現狀，陷入自相矛盾的境地。28《關於以公共政策為由拒絕執行國際仲裁裁決的最終報告》指出，如果在裁決作出之後禁止裁決結果在本國實施的法院地直接適用法才頒佈，則只有立法者意圖將直接適用法適用於其頒佈之前作出的裁決時，法院才可以據此不予承認或執行。29《最高人民法院關於邦基農貿新加坡私人有限公司申請承認與執行英國仲裁裁決一案的請示的覆函》，民四他字[2006]第41號。

∗前者為東南大學教授，後者為自由職業者-196-一、緣起甲午戰爭已經過去120多年了，關於中國在這場戰爭中失敗的原因，以及對參與戰爭的若干歷史人物的評價，卻意見紛紜，一直延續至今。自1897年清人姚錫光所著《東方兵事紀略》(簡稱《紀略》)問世後，對甲午戰爭中方戰敗原因的一種揣測便逐漸興起。有當代學者因襲姚論，在其主要著作《試談甲午戰爭期間威海守將不和的原委》中(簡稱《談原委》)直指：“所謂威海守將不和，主要是指陸軍主將戴宗騫和海軍提督丁汝昌意見相左”，“而守將不和則是威海之戰失敗的重要原因之一”。1威海之戰是中日甲午戰爭的關鍵戰役。這一戰役的勝負直接導致了北洋海軍的覆滅和中國在整場戰爭中的徹底失敗。如果威海之戰的失敗確因戴宗騫與丁汝昌鬧“不和”所致，戴、丁二人無疑要承擔甲午戰敗禍首的罪責。然而，當年清廷不但沒有治罪戴宗騫，反而對他褒恤有加。丁汝昌殉國後，光緒皇帝在位時雖被籍沒家產不許下葬，但到宣統年間終被平反昭雪。那麼，事後的種種偏見究竟是如何形成的？要想弄清其中原委，只有通過史料來尋找答案。二、威海士兵“索餉鬥爭”起因與真相辨正諸多文獻中提及，戴宗騫堅持“壓餉”引發了威海陸路士兵的“索餉鬥爭”是戴宗騫與丁汝昌不和的起因與主要表現之一。《談原委》中即指出：“戴、丁之不和，蓋起因於丁勸戴發放壓餉”，“甲午戰爭暴發後，綏鞏軍士兵不滿愈甚，終於展開了索餉鬥爭”，“在大敵當前國家危亡之際，戴宗騫仍扣壓餉，問題確實是非常嚴重的。丁汝昌出於對威海陸路防務的關切，力勸戴宗騫發給壓餉，以固軍心，並從北洋海軍中挪款為劉超佩的鞏軍墊餉兩個月。而戴宗騫不僅不聽勸告，反而對丁汝昌挪墊鞏軍壓餉極為氣憤。後來，當山東巡撫李秉衡令登萊青道劉含芳確查戴丁不和原因時，劉含芳稟稱：‘前因丁勸戴發壓餉，並挪款墊付劉餉，彼此均有意見，遇事多不面商。’可見，戴丁不和的根源，乃是他們在壓餉問題上的意見分歧”。2因此，真相的探討應當從弄清楚“壓餉”事件開始。甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析──兼對威海戰敗原因“守將不和”論等觀點的辨正李嘉曾、李文馨∗

甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析-197-(一)“壓餉”制度是戴宗騫“規定”還是“淮軍營制”？《談原委》中指出：“據姚錫光《東方兵事紀略．山東篇》載：‘自甲午九月，綏鞏兩軍勇丁即索壓餉銀兩大嘩，欲潰者屢矣。壓餉者，勇丁初入營，須扣餉三月，存統領糧台，以為軍米購價低銀。俟勇丁離營日，始補給令去。於是將領利勇丁逃亡，其壓餉三月可不給，而續補之勇，且仍扣壓餉也。……及軍事阽危，南幫鞏軍給壓餉兩月，綏軍益噪，宗騫終不給”。3被引用的《紀略》觀點十分明確：綏鞏兩軍由戴宗騫自創扣壓“餉銀”即“壓餉”制度，目的是為了克扣士兵每月的當兵酬勞以中飽私囊，因此引發了士兵的“大嘩”使矛盾激化。事實上，所謂“壓餉”並非戴宗騫獨創而是出於“淮軍營制”。“淮軍營制，出自湘軍，‘營制餉糈皆同’，每營五百人，士兵由營房招募，每營士兵只服從營官一人，整個淮軍只服從李鴻章一人”4，“淮軍開始成軍初期餉糧發放即實行‘九關定例’，即兵勇每四十天發一月餉，全年共發9個月餉，欠餉3個月，俟將來補還”5。按照軍中規矩，戴宗騫作為淮軍的一位將領循規“壓餉”無可非議，因為壓下的“餉銀”好比士兵的“存款”，雖不是士兵自己存入、卻是在其入營前知曉的前提下，同意被扣壓的錢。士兵只有在離開營隊或被遣歸前才可“找清歷年欠餉”6，彼時，被“存統領糧台”的“餉銀”可視為“存款”，最終仍將歸屬該士兵。顯然，士兵在營時每“四十天”可以得到的“餉銀”，便是他們的“俸祿”(工資)了。這一制度儘管有弊病，但在大敵當前的決戰前夕，似乎還有着一定的積極意義：正值兵臨城下時，理當破釜沉舟，豈有清償循制所壓的餉銀以利兵勇逃散之理？(二)引發矛盾衝突的究竟是“暫壓餉銀”還是“實發餉銀”？如上所述，綏鞏兩軍士兵根據淮軍營制應該得到的餉銀由兩部分組成：一是“九關定例”規定的每年暫扣的三個月餉銀，為了使概念明晰，不妨稱之為“暫壓餉銀”；另一部分則是每年實際到手的九個月餉銀，不妨稱之為“實發餉銀”。後者可以理解為士兵在役期間的“俸祿”。按照常理推測，“暫壓餉銀”制度並非從甲午戰爭前夕開始，而是已沿用多年，不該突然成為“大嘩”的導火綫；倘若有人在“實發餉銀”上做文章，倒是完全可能激化矛盾引起衝突的。一份日本國立公文書館保存的文獻資料為我們的假設提供了重要依據。這是一則在甲午戰爭期間被日軍作為情報資料發回並刊登於《新聞報》的新聞7，譯文如下：“守備威海衛之清兵，因統帶扣減其俸銀而蜂起，並揚言殺此統帶，其勢洶湧。決定全額發放，事態終歸平穩。”值得注意的是，該新聞中點明，引發清兵“蜂起”的導火綫有兩個關鍵字：“扣減”、“俸銀”。根據上述兩個關鍵字以及其他相關資料(下文陸續展示)，不難推測出以下認識：引起士兵不滿的是“俸銀”(即“實發餉銀”)被“扣減”。從語法關係來推敲，“扣減”這一動詞只適用於針對將要“實發”的事物而言，與已經“在壓”的東西不存在邏輯聯繫。因此，被扣減的只能是“實發餉銀”部分，而不是早已收取的“暫壓餉銀”。(三)“壓餉”事件的責任人是戴宗騫還是劉超佩？《談原委》中強調：“丁汝昌出於對威海陸路防務的關切，力勸戴宗騫發給壓餉，以固軍心，並從北洋海軍中挪款為劉超佩的鞏軍墊餉兩個月。”8此段文字表明，丁汝昌只為劉超佩墊付了餉銀，因為沒有任何資料提到有人為戴宗騫墊付餉銀，也未見有任何資料言及戴宗騫統領的北岸綏軍因索討

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-198-壓餉而嘩變。從丁汝昌墊付的事實來看，推測劉超佩壓下的是兩個月的“實發餉銀”，且已被認定如《新聞報》所言是“全額發放”了。倘若要返還士兵入役時即被扣下的“暫壓餉銀”，理應墊付三個月才夠，否則還是沒有滿足士兵的要求，何以能平息“大嘩”？從丁汝昌“力勸”戴宗騫發壓餉來看，說明威海南、北岸炮台士兵的“實發餉銀”分別由戴宗騫和劉超佩各自發放，而戴宗騫並沒有“扣減”士兵的“俸銀”，否則士兵揚言要殺的，就不會是劉超佩一個人了。由此可見，引發壓餉事件的責任人是劉超佩而不是戴宗騫，“壓餉”與“墊付”均同戴宗騫無關。將“索餉鬥爭”視為戴宗騫與丁汝昌不和起因的觀點是不符事實、缺乏文獻證據的，也是違背常理的。丁汝昌處理此事件的措施也已雄辯地證明了本文的上述觀點。圖1日本《新聞報》新聞(56)影印件(1894年12月25、26日)三、戴宗騫與丁汝昌“龍廟嘴炮台守棄之爭”真相辨正(一)姚錫光等人的觀點激戰前夕關於龍廟嘴炮台的“守”“棄”之爭，是戴宗騫與丁汝昌的主要分歧之一，也被一些人視為丁戴不和的重要表現，且表露出明顯的褒丁貶戴傾向。《談原委》顯然贊同《紀略》的觀點：“隨着軍情之日益緊急，戴宗騫與丁汝昌的矛盾不但未曾緩和，而且有所發展。旅順陷落後，戴宗騫提出‘禦敵於境外’之策．……姚錫光認為乃是一種脫身之計”，“由於戴宗騫對丁汝昌成見很大，不願海陸同心攜手配合作戰，固執地堅持自己‘禦敵於境

甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析-199-外’的主張，又不認真佈置威海炮台的防守，因此，威海陸上防綫迅速瓦解，致使海軍失去倚恃，四面受敵，終於全軍覆沒，造成了嚴重的後果。”9《談原委》接着敘述：“戴、丁關於龍廟嘴問題之爭，是緊接着上述爭論而來的”，“爭論是由李鴻章的一封電報引發的。臘月二十八日(1895年1月23日)李鴻章電令丁汝昌：‘日兵撲南岸，計尚二三日，屆時查看劉鎮如能死守，如何設法幫助；若彼不支，密令台上各炮拔去橫閂，棄入海旁。’當天下午，丁汝昌即去南岸查看，並於次日電告李鴻章‘奉勘午電，昌即同張鎮到南岸晤劉鎮等，據云除死守外，無別策。炮台事，數日前已挑奮勇安插其中，暗備急時毀炮，現擬將各台備用鋼底、鋼圈取存島上。’丁汝昌的安排則較為周到……李鴻章也表示同意。但是，戴宗騫的一封電報，卻又使李鴻章完全改變了態度。戴電謂：‘頃據南雷營管帶李榮光稟稱，龍廟嘴台，丁、張、劉議不守。威並未見敵，而怯若此！半年來，淮軍所至披靡，亦何足怪？憲諭特言炮台能回打，龍廟嘴台亦能回打，因甚輕棄？若非事機緊迫，何至如此！’戴宗騫的電報，歪曲丁汝昌的佈置為‘輕棄’炮台，並攻擊其怯敵。此着果然奏效，促動李鴻章肝火，竟不問青紅皂白嚴斥丁汝昌：‘丁係帶罪圖功之員，乃膽小張惶如是，無已能極！着嚴行申飭！’”10根據《談原委》引用的資料和行文口氣來看，似乎丁戴不和是戴宗騫無中生有挑起的。然而，只要仔細審讀史料，理順幾位相關者來往電報的時間順序，就會發現有關鍵之處被遺漏、混淆或誤引，在客觀上歪曲了歷史事實。(二)李鴻章、丁汝昌、戴宗騫等人的往來電報內容及其時間順序筆者仔細查閱和對照《李鴻章全集．電稿》《丁汝昌集》，以及《中日戰爭．叢刊》中的相關文獻，特別是有關電稿，按照收發電報的前後時間，理順了光緒二十年歲末前後兩天中發生的、圍繞威海南岸龍廟嘴炮台之爭的來龍去脈：1.光緒二十年臘月二十八日午時(1895年1月23日11-13點)，李鴻章電令丁汝昌到南岸炮台查看，對劉超佩能否“死守”給出了不同指示：“日兵撲南岸，計尚二三日，屆時查看劉鎮(超佩)如能死守，如何設法幫助；若彼不支，密令台上各炮拔去橫閂，棄入海旁。若水師致力不能支時，不如出海拼戰，即戰不勝，或能留鐵艦等退往煙台。希與中外將弁相機酌辦為要。”112.二十九日午時(1月24日11-13點)，丁汝昌電覆李鴻章，表示劉超佩決心“死守”炮台。還在李鴻章指示為避免炮台失守大炮被敵所用需要採取預防措施的基礎上，確實提出了一些“較為周到”的佈置安排：“奉勘午電，昌即同張鎮到南岸晤劉鎮(超佩)等，據云除死守外，無別策。炮台事，數日前已挑奮勇安插其中，暗備急時毀炮，現擬將各台備用鋼底、鋼圈取存島上。至海軍如敗，萬無退煙之理，惟有船沒人盡而已……豔午。”12丁汝昌的這封電報顯示了兩個時間13：“勘午”是指臘月廿八日午時(1月23日11-13點)，李鴻章向丁汝昌下達視察南岸炮台的命令。“豔午”是指次日午時，丁汝昌給李鴻章覆電的時間。丁汝昌在查看南岸炮台後電覆李鴻章，此封告知劉超佩決定死守炮台的覆電於當天兩個時辰後的申時(1月24日15-17點)發到李鴻章官邸。3.二十九日申時(1月24日15-17時)，李鴻章在收到上述丁電的同一時辰致電戴宗騫和劉超佩，轉發了丁汝昌的另一封來電：“丁提督電：‘南岸龍廟嘴炮台，劉鎮照前稟不守，炮閂鋼底閂圈已起去。其水雷營電綫，昌擬移在‘康濟’船，拋日島後，戴道不允，乞速電飭’云。龍廟嘴炮台，劉何

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-200-以不守？敵兵在何處？水雷營電綫，原防敵船由口內登岸，今敵船未能進口，移去免為敵用。亦是穩着。即與丁妥商辦理。鴻。”14由此可見，丁汝昌視察南岸炮台後給李鴻章發過兩封電報，一封告知劉超佩決心死守龍廟嘴炮台，另一封則告知劉超佩“照前稟不守”。從“照前”兩字來看，劉不想守該炮台在廿九日之前就決定了，此決定連李鴻章也不知才問戴宗騫：“劉何以不守？”並希望能與丁妥商辦理，這才有了戴宗騫於當日晚些時回覆李鴻章的電報。戴宗騫的這封回電，卻被《談原委》斥責為“使李鴻章完全改變了態度”“歪曲丁汝昌的佈置為‘輕棄’炮台，並攻擊其怯敵。”4.同日亥時(21-23點)，李鴻章致電丁汝昌、劉超佩，轉發戴宗騫力主守台的回電，態度鮮明地斥責丁汝昌並責令劉超佩務必守台：“戴宗騫電：‘頃據南雷營管帶李榮光稟稱，龍廟嘴台，丁(汝昌)、張(文宣)、劉(超佩)議不守。威並未見敵，而怯若此！半年來，淮軍所至披靡，亦何足怪？憲諭特言炮台能回打，龍廟嘴台亦能回打，因甚輕棄？若非事機緊迫，何至如此！現據陳萬清探回，孫萬林、劉樹德等已獲勝仗，殺敵百餘，生擒三名，倭已敗回，李楹三營亦即趕上。我初戰即利，士氣倍增。探回報倭眾不過三五千’云。丁係帶罪圖功之員，乃膽小張惶如是，無已能極！着嚴行申飭！仍令劉鎮尅日回守龍廟嘴，如不戰，輕棄台，即軍法從事！已嚴電戴道飭遵。鴻。”15上述幾封來往電報的時間和內容，清晰地展現了“龍廟嘴炮台棄守之爭”的前因後果，為釐清“丁戴不和”的實質提供了重要依據。從戴宗騫電報中文字“頓據李榮光稟稱”來看，說明是最後知道此事的。丁汝昌劉超佩合議棄守龍廟嘴炮台在先，李鴻章詢問戴宗騫在次，戴宗騫得知反對在後，再而引發了李鴻章嚴斥丁和劉。李鴻章轉發戴宗騫的丁汝昌的另一封來電，不知何故並未被《談原委》引用，之後不乏有寫史者沿用《談原委》的論點，戴宗騫成了別有用心無端挑起事端者，導致李鴻章“不問青紅皂白嚴斥丁汝昌。”(三)“龍廟嘴炮台守棄之爭”的調查結果就龍廟嘴炮台的守棄之爭，說明在丁汝昌與戴宗騫之間確實存在過分歧和矛盾。山東巡撫李秉衡令劉含芳調查此事，李鴻章於光緒二十一年正月初一日(1895年1月26日)致電丁汝昌、戴宗騫，通報了劉含芳的調查結果：“劉道(含芳)三十電：‘今早撫帥聞威防張、劉撤龍廟嘴炮台之守，令芳確查。此電牛道未覆，想避嫌。’午正，接戴電：‘昨丁、張議定，不商於弟，硬做，已稟相(李鴻章)申斥；責成劉超佩，不戰棄台即行軍法，相照行。禹(指丁汝昌)如此膽識，焉得不彈？通津電時，乞並論及，以堅相意’等語。芳即電丁、張問故，頃張電稱：‘丁言台後山長，又無搶護，四十人守台，萬難，與文宣無干。’芳思不商而撤，乃丁之過。同在患難，豈可各存意見！務祈憲電飭棄嫌同心保全危局，以待援兵，大局之幸。”16劉含芳給李鴻章的電報，反映了丁汝昌和戴宗騫的分歧在於龍廟嘴炮台該棄還是該守，這本是將領之間正常的戰術之爭。但丁汝昌採取不與戴宗騫商量，卻與戴宗騫的下屬、協助駐守威海“副佐帶兵”的劉超佩17擅自決定撤去龍廟嘴炮台，對於這不正常的做法(劉電中所指“不商而撤”)，劉含芳給出了自己的看法：過在丁汝昌(“乃丁之過”)。

甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析-201-四、戴丁不和導致“威海之戰失敗的結局”辨正眾所周知，清政府在甲午戰爭中戰敗，是由諸多內因和外因所決定的。或許是一種歷史的必然。然而，有研究者引伸出戴丁不和，特別是戴宗騫在其中的表現導致威海戰敗的觀點，不禁令人驚愕。《談原委》在結尾中寫道：“戴丁不和鬧了三四個月，其後果是極為嚴重的。戴宗騫只顧鬧矛盾，把守台重責完全置諸腦後了。他又借丁汝昌提議拆卸龍廟嘴炮台事，大肆攻擊丁汝昌，向李鴻章告狀……丁汝昌儘管以大局為重，盡心籌劃也無濟於事。這樣，威海之戰失敗的結局也就不難預期了。”18威海戰敗應由戴宗騫來負主要責任嗎？還是讓歷史文獻來還原事情的本來面目。(一)龍廟嘴等炮台的先天性缺陷是清軍的致命軟肋包括龍廟嘴炮台在內的一系列海岸炮台在設計上確實存在一定的缺陷。炮台設計者德國軍官漢納根曾表示：“時則李中堂將精煉北洋海軍，囑餘鑄造炮台，開闢船塢，即派餘至旅順口，繼又至威海衛、大連灣等處。諸凡興作之工程，皆餘構運之心計也。唯炮台形勢，只能顧及海中，不能兼顧後路。當時曾具稟聲明，並條陳慎防敵軍由陸後犯事宜。”19漢納根在受命設計炮台時，就向李鴻章稟告各地炮台的缺陷，並逐條建議要慎防敵兵由陸路後面進犯。既然威海炮台和旅順、大連灣的炮台一樣，都存在着“只能顧及海中，不能兼顧後路”的缺陷，所以不能認為只是龍廟嘴一個炮台的問題。炮台既已建成，面對戰事，朝廷多次下旨：“威海南岸炮台，正當榮成來路，最為吃重，在防兵勇，必須齊心戮力，共效死守，不得稍涉疏虞”，“如有臨敵潰退者，即以軍法從事”。20(二)丁戴分歧在於“棄台守營”抑或“守台守營”的戰術之爭回顧丁汝昌和戴宗騫二人在威海戰役中的表現，均能以國家命運和軍人職責為重，直至慷慨赴死，以身殉國，與臨陣脫逃的劉超佩等形成鮮明的對比。兩人從各自的軍事素養、實戰經驗和不同視角出發，提出炮台或棄或守的不同建議，應當說是正常的，也是各有利弊，難分是非。對龍廟嘴等炮台是“守”還是“棄”的分歧，原本不是“戰”與“降”的戰略之爭，而是“守台守營”還是“棄台守營”的戰術之爭，且都以“守”為核心，原無本質分歧。有研究者對此給予恰當的評價：“戴宗騫之堅守在於守土之責；丁汝昌之棄守在於戰備權宜，當不應以後來炮台陷落之結果而反推守、棄之是非。”21對龍廟嘴炮台是棄還是守，朝廷曾特別降旨嚴申：“茲聞該處有創為棄台守營之說者，是直開門揖盜，更以利器齎寇，俾彼得轉而攻我”；“如棄台不守，即將該統領就地正法，決不寬貸。懍之！慎之！”22在這種情勢下，戴宗騫堅持守台方針，可謂合乎情理。光緒二十年十二月底，日軍從龍須島上岸。為防倭寇任意侵入，朝廷下旨要求威海各將領“相機合力”，“迅速籌辦，毋得束手坐待，致為所困。”23戴宗騫在獲准遠處迎剿倭寇前，曾請求丁汝昌相機兼顧北岸炮台，丁汝昌對李鴻章說：“昌自顧不暇，何來兼顧北岸？”，李鴻章說：“與炮台夾擊，即是兼顧北岸，何謂自顧不暇?”24在兵力不足的情況下，丁汝昌堅持棄台方針，雖在情理之中；但萬不能以丁未必正確的意見與做法作為與其意見不同的戴宗騫的罪證。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-202-(三)歷史應有公論隨着戰事的迅猛發展，炮台棄守之爭已經失去意義，威海衛南岸和北岸的清軍陣地相繼失守，最後導致北洋艦隊在劉公島覆滅，整場戰爭以中方徹底失敗而告終。龍廟嘴炮台棄守之爭的當事人也相繼走完了自己的人生旅程。光緒二十一年正月初八日(1895年2月2日)，戴宗騫於北岸炮台力竭失守後在劉公島從容殉國。十天後的正月十八日(2月12日)，丁汝昌也在彈盡援絕時拒降日方而自殺殉節。然而，對於兩位當事人的評價卻一直糾結多年。丁汝昌首先受到詆毀和屈辱。因“丁汝昌死後，手下軍官牛昶昞盜用他的名義，與日方簽訂了《威海降約》”，“光緒帝下旨‘籍沒家產’，不許下葬。丁汝昌的子孫輩被迫流落異鄉。直至宣統二年(1910年)，經薩鎮冰等人力爭，清廷為丁汝昌平反昭雪。”25戴宗騫當時比丁汝昌幸運。在他逝世半月後，李鴻章即上《奏請優恤力竭自盡之戴宗騫片》為其請恤。李秉衡也上折褒獎戴宗騫，稱其“素敦氣節”，“有以死勤事之志”，“忠義之忱，皎然共見”。26可是，以姚錫光的《紀略》為始作俑者，對戴宗騫的負面評價也曾一時氾濫，延續至今。儘管戴丁之間的“不和”被一些後人渲染得激烈而險惡，但是兩人之間基於愛國主義的友情卻難能可貴。光緒二十年十一月廿五日，當丁汝昌(因黃海海戰)遭到革職查辦時，次日，戴宗騫就毅然帶領張文宣、劉超佩上奏：“騫等惟有籲懇憲恩，設法挽回天意，暫留丁提督在威協籌要防，大局幸甚……”27光緒二十一年正月初七日，當北岸炮台最終失守時，是丁汝昌將戴宗騫接到劉公島。儘管戴宗騫最終仍自盡殉國，但也足見丁汝昌對他情誼深重。事實上，惺惺相惜才是丁、戴關係的主流，豈能容忍他人或後人信口雌黃。五、結語本文引用的歷史文獻印證了以下事實：起源於劉超佩扣減士兵俸銀而引發的索餉鬥爭，因丁汝昌挪款代為墊付而平息。但這一風波與戴宗騫並無關聯。丁汝昌和戴宗騫之間確實發生過是否該墊付餉銀的分歧，或許正是被他人視為兩者“鬧不和”的源頭。但兩人的主要分歧在於“龍廟嘴炮台的棄守之爭”，這一爭論的實質是以“堅守”為核心的戰術之爭，不應被放大為“造成嚴重後果”的戰敗主因。戴宗騫和丁汝昌儘管持有不同觀點且產生過分歧與矛盾，但兩人之間的關係，亦以同仇敵愾為主流，與公與私，皆可謳歌。兩人都忠於職守而恪盡己力，都用自己的生命實踐了精忠報國的誓言。從這個意義上說，兩人都是甲午戰爭時期為國捐軀的民族英雄。面對着大義凜然慷慨赴死的民族英雄們，一切貪生怕死而臨陣脫逃者、一切見利忘義而投降變節者，一切袖手旁觀卻信口雌黃者、乃至一切道聽途說便人云亦云者，都將自慚形穢而無地自容。當事件的來龍去脈和前因後果終於澄清的時候，人們對於相關歷史人物的評價也當“蓋棺論定”了。

甲午戰爭期間戴宗騫與丁汝昌關係論析-203-註釋：1戚其章：《試談甲午戰爭威海守將不和的原委》，載於《中日甲午戰爭史論叢》，濟南：山東教育出版社，1983年。2同上註，221-223頁。3同上註。4“淮軍”，載於維基百科網站。引用王安定：《湘軍記》，謀蘇篇，卷10。5王爾敏：《淮軍志》，北京：中華書局，1987年。6蔡高峰：《洋務時期的裁軍》，載於《華東師範大學學報》(哲學社會科學版)，2000年第2期，第47頁。7日本國立公文書館文獻資料：《甲種．戰史編纂準備書類．第五十六．威海衛陷落前的景況》。8同註1。9同上註。10同上註，第226-229頁。11李鴻章：《寄劉公島丁汝昌》，光緒二十年十二月二十八日午刻，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第369頁。12丁汝昌：《丁汝昌來電》，光緒二十年十二月二十九日午刻寫，申刻到，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第374頁。13《韻目代日》是中國歷史上的一種電報紀日方法，清政府開通電報之初，因為發送電報非常昂貴，按字論價，“字字是金”，所以節約用字就非常重要。為此發明了一種新的紀日辦法，用地支代替月份，用韻目代替日期。這種方法在電報領域一直延用到中華人民共和國建國初期，前後使用了70餘年。載於維基百科網站。14李鴻章：《寄威海戴道、劉鎮》，光緒二十年十二月廿九日申刻，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第374頁；戚俊傑、王季華編校、戚其章審定：《丁汝昌集》，濟南：山東大學出版社，1997年，第321頁。15李鴻章：《寄丁提督、劉鎮》，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第376頁；中國史學會主編：《中日戰爭》第4冊，上海：世紀出版社，2000年，第317頁；戚俊傑、王季華編校、戚其章審定：《丁汝昌集》，濟南：山東大學出版社，1997年，第322頁。16李鴻章：《寄丁提督．戴道等》，載於中國史學會主編：《中日戰爭》第4冊，上海：世紀出版社，2000年，第319-320頁；戚俊傑、王季華編校、戚其章審定：《丁汝昌集》，濟南：山東大學出版社，1997年，第322頁。17周馥：《戴孝侯詩集序》，“予時複官畿輔，以事入京……文忠(李鴻章)曰：‘威海衛應經營臺壘，非孝侯(戴宗騫)莫屬。惟地廣兵寡，應用副佐帶兵助之，劉超佩能否勝任？爾密往商之。’劉超佩者，盛軍內部，向師事太僕(戴宗騫)……”，部分載於中國史學會主編：《中日戰爭》第5冊，上海：世紀出版社，2000年，第208-209頁，全文載於《周愨慎公全集》文集一，第29-31頁。18同註1，229-239頁。19《漢納根語錄》，載於《中日戰爭叢刊》第7冊，第537頁。20軍機處：《電寄李鴻章李秉衡諭旨》，光緒二十年十二月三十日戌刻，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第381頁；中國史學會主編：《中日戰爭》第3冊，上海：世紀出版社，2000年，第347頁。

《“一國兩制”研究》2019年第1期(總第39期)-204-21高洪超，民間研究者，媒體從業者，著有《舊照留證新照甲午──威海陸路戰場百年1894-2014》，濟南：山東畫報出版社，2015年。22軍機處：《寄李鴻章李秉衡諭旨》，光緒二十一年正月初三日電寄檔，載於中國史學會主編：《中日戰爭》第3冊，上海：世紀出版社，2000年，第352-353頁。23軍機處：《寄李鴻章李秉衡諭旨》，光緒十二月二十六日亥刻，“倭寇蓄意謀攻威海，大隊已在榮成開炮，並有倭兵上岸，電綫不通，情形極為危急”，“着李鴻章、李秉衡各飭防軍飛速馳擊，勿任深入蔓延”，“現當臨敵之際，應如何相機合力之處，即飭該將領等迅速籌辦，毋得束手坐待，致為所困。”載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第363頁；中國史學會主編：《中日戰爭》第3冊，上海：世紀出版社，2000年，第337頁。24丁汝昌：《致李鴻章》，光緒二十年十二月二十七日戌刻：“頃接戴電雲，今往南路，與孫萬林約會，扼虎口、鳳林集一帶，杜北竄。撫七營未到，張文宣能來接應最好。北路托丁相機兼顧等語。昌自顧不暇，何來兼顧北岸。沁午”。李鴻章：《覆丁汝昌》，同日戌刻：“戴宗騫分隊扼虎口，恐扼不住，若敗回，須囑戴、劉設法嚴守。口外有無敵船？若敵船少，應出擊，多則開往口門，與炮台夾擊，即是兼顧北岸，何謂自顧不暇耶？”，丁、李電文，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第366頁；戚俊傑、王季華編校、戚其章審定：《丁汝昌集》，濟南：山東大學出版社，1997年，第322頁。25《清史稿．列傳二百四十九》：“諸將皆被恤，汝昌以獲遣，典弗及。宣統二年，海軍部立，舊將請賜恤。”轉引自“百科丁汝昌”，載於360百科網站。26李秉衡：《奏尊旨詳查丁汝昌等死事情形折》，載於中國史學會主編：《中日戰爭》第3冊，上海：世紀出版社，2000年，第580頁；《李秉衡集》218頁。27李鴻章：《寄譯署辦軍務處》，光緒二十年十一月二十四日辰刻，載於《李鴻章全集》電稿第3冊，第294頁；中國史學會主編：《中日戰爭》第3冊，上海：世紀出版社，2000年，267頁。

《“一國兩制”研究》稿約一、本刊為澳門理工學院一國兩制研究中心所主辦的定期學術刊物，定為季刊，逢1、4、7及10月出版。歡迎本澳及海內外專家學者賜稿。二、本刊以“研究‘一國兩制’，落實‘一國兩制’”，即“推動社會各界對‘一國兩制’的深入認識，確保‘一國兩制’在澳門特別行政區的正確實踐；加強對依法施政直接相關的課題研究，以維護特區憲制發展的正確方向”為宗旨，期以全方位的視野探討相關議題，理論與實務並重，建立關於落實“一國兩制”原則的策略性資料庫。三、本刊內容包括：專題論文、重大題材研討、案例分析、調研報告、書評、學術動態等各種形式，篇幅以5,000-10,000字為宜。四、本刊堅持學術自由原則，來稿可以中文、葡文或英文撰寫，文責自負，必須為未經其他刊物或在網絡上發表或出版者，同時請勿一稿兩投或多投。五、中文來稿請以中英文(英、葡文來稿請以中英或中葡文)標明文章名稱和作者姓名，並提供30字以內之作者簡介(最高學歷、主要職務等)及通信地址、電話、傳真和電郵。六、文稿請以word文字檔存儲，本刊只接受通過電子郵件以“附件”方式傳來(或以軟盤方式郵寄)稿件，手寫稿件恕不接受。七、本刊採用匿名審稿制，在組稿、審稿等各環節力圖做到規範透明、公平公正。文稿一經發表，即致薄酬，並贈送該期刊物2本。八、本刊尊重作者的原創精神，但對屬於文字表述與體例方面的相關事項保留必要的調整權。倘作者有所保留，請在來稿中註明，無法刊出之稿件將於收件後6個月內盡速通知作者，恕不退稿。九、文稿的著作權由澳門理工學院一國兩制研究中心和作者共同享有，著作者享有著作人格權，澳門理工學院一國兩制研究中心享有著作財產權。日後除作者本人將其個人著作結集出版，凡任何人任何目的之翻印、轉載、翻譯等皆須事先徵得澳門理工學院一國兩制研究中心同意後，始得為之。十、作者投稿於本刊，經本刊發表後，意即授權予本刊資料庫或經本刊授權其他相關單位資料庫可以進行重製、透過網絡提供服務，並准予用戶進行下載、列印、瀏覽等行為。作者著作權使用費在本刊稿酬中一次性給付，本刊轉載或重覆使用不再另行支付。作者如不同意文章被收錄，請在來稿時聲明，本刊將另作處理。附：本刊採用體例1.文字編排採横書格式，章節標題依：一、(一)、1.、(1)……等順序表示。2.中文文稿採用新細明體，英、葡文文稿字型用TimesNewRoman。3.文稿內數字一律用阿拉伯數字。4.文稿採用現代漢語規範標點符號(全型)，即引號用“”(不用直引號「」)；逗號用，(置於中位)；書名號用《》等。5.引述之原文(直接引用)需加引號，並註明引文出處；間接引用可不加引號，但仍須標明出處。6.以中文完成之文章中，引文出處採用規範中文註釋方式表述，不採用西方引文習慣，即不採用“(祝建華，2004)”之類表述方式。以英、葡文完成之文章可採用西方引文習慣。7.註釋文字及參考書目均放置文後，以1、2、3……等阿拉伯數字作為編號標示。8.引文出處要求規範表述。8.1中文文章專著作者姓名：《書名》，出版地：出版社，出版年，頁碼。期刊作者姓名：《文章題目》，載於《期刊名稱》，期號，年份，頁碼。論文集文章作者姓名：《文章題目》，載於編者姓名：《論文集名稱》，出版地：出版社，出版年，頁碼。報章作者姓名：《文章題目》，載於《報章名稱》，出版日期，版面。網絡資源作者姓名：《文章題目》，載於網站名稱：網址，訪問日期。8.2英葡文文章專著Author:TitleoftheBook.PlaceofPublication:Publisher.Year.Page.期刊Author:TitleoftheArticle.TitleoftheJournal.Volume.Issue.Year.Page.論文集文章Author:TitleoftheArticle.InEditor(Ed.).TitleoftheCollection.Place:Publisher.Year.Page.報章Author:TitleoftheArticle.NameoftheNewspaper.Date.Page.網絡資源Author:TitleoftheArticle.AvailableatWebsiteName:URL.VistedonDate.本刊電子郵箱為：RUPDS@ipm.edu.mo聯繫地址：澳門氹仔徐日昇寅公馬路澳門理工學院氹仔校區一國兩制研究中心電話：853-83998702、853-83998703圖文傳真：853-28575761