《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 5 政府政策如何影響市民履行社會責任？——福利體制視角下的生育政策比較 陸晴* 【摘要】本研究以福利體制理論為視角，比較美國、瑞典、德國三個典型福利體制國家的生育政策，旨在探討不同政策模式對生育率的影響，並為澳門生育政策的優化提供參考。研究發現，低生育率已成為全球挑戰，影響因素涵蓋社會、文化及經濟等多個層面，各國因應其福利體制形成了不同的生育政策模式。自由主義福利體制強調市場與個人責任；社會民主主義福利體制強調普及性與平等；保守主義福利體制則注重家庭與職業分層。研究指出，工作與家庭平衡是影響生育意願的核心關鍵，單純擴大托育供給或提高經濟激勵難以逆轉少子化趨勢。研究建議澳門借鑒國際經驗，從制度、文化、價值觀、性別平等多維度系統性創新，建立政府主導、多方參與的共擔機制，以應對低生育率挑戰。 【關鍵詞】 福利體制 生育政策 工作與家庭平衡 兒童照顧 經濟激勵 Como é que as políticas do Governo afectam o cumprimento da responsabilidade social do cidadão? – Uma comparação das políticas de natalidade na perspectiva dos regimes de bem-estar social Lok Cheng Resumo: Através da perspectiva da teoria dos regimes de bem-estar social, este estudo compara as políticas de natalidade de três países representativos de diferentes regimes de bem-estar social (Estados Unidos, Suécia e Alemanha), com o objectivo de verificar o impacto dos diferentes modelos de políticas na taxa de fecundidade e fornecer referências para a optimização da política de natalidade de Macau. O estudo verificou que a baixa taxa de fecundidade constitui um desafio mundial, sendo influenciada por múltiplos factores que abrangem aspectos sociais, culturais e económicos, tendo vários países desenvolvido diferentes modelos de políticas de natalidade com base no próprio regime de bem-estar social: o regime de bem-estar liberal enfatiza o mercado e a responsabilidade * 澳門理工大學公共政策博士。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 6 individual; o regime de bem-estar social-democrático privilegia a universalidade e a igualdade; e o regime de bem-estar conservador atribui importância à estratificação familiar e profissional. O estudo aponta ainda que o equilíbrio entre o trabalho e a família é um factor determinante das intenções reprodutivas, e que apenas aumentar a oferta de creches ou os incentivos económicos não é suficiente para inverter a tendência de declínio da taxa de natalidade. O estudo sugere que Macau aproveite a experiência internacional e proceda a inovações sistemáticas em diversas dimensões, nomeadamente institucional, cultural, de valores e de igualdade de género, no sentido de criar um mecanismo de co-responsabilidade liderado pelo Governo e com a participação de diversas partes para fazer face ao desafio da baixa taxa de fecundidade. Palavras-chave: Regimes de bem-estar social, Política de natalidade, Equilíbrio entre o trabalho e a família, Cuidados infantis, Incentivos económicos 一、引言 在現代國家治理中，生育不僅是私人生活領域的選擇，更與整個社會的長遠發展和公共利益緊密相連。人口結構的穩定、勞動力的再生產及代際照顧體系的維繫，皆有賴適度的生育水準得以持續。從這個意義上看，是否、以及在何種條件下生兒育女，已不只是個人或家庭的私事，而是關乎社會集體福祉的公共議題，亦可視為市民履行維持社會運作與代際延續之社會責任的一部分。 然而，市民的生育決策並非單純由個人價值觀或道德意識決定，而是深受政府政策和制度安排的影響。若政府透過適切的育兒支持、托育服務、親職假與稅制安排，與市場、家庭共同分擔養育下一代的成本與風險，則有助於將生育行為由“個人抉擇”轉化為“可被政策支持的責任選擇”，從而提高市民願意並有能力履行這一社會責任的可能性。 在此背景下，學者 Esping-Andersen 的福利體制理論成為分析個人生育、社會責任與政府政策三者關係的重要視角。不同國家因應其文化、政治與經濟脈絡，形成各具特色的福利體制。不同福利體制的生育政策，在國家、家庭與市場之間，採取不同的福利生產分工與責任分配模式，從而塑造市民對生育的感受與抉擇。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 7 近年，低生育率成為全球議題，許多國家和地區面臨人口下降、老齡化加劇及勞動力供應不足的挑戰。根據聯合國《2024 年世界人口展望》1報告顯示，世界總生育率正在下降，婦女平均生育子女數比 1990 年左右減少了一個。超過半數的國家和地區，女性平均生育子女數低於 2.1 個，這是維持人口穩定的“替代水準”，即每一代人能夠在數量上替代上一代，從而保持人口數量的穩定。與此同時，將近五分之一的國家和地區，包括中國、義大利、韓國和西班牙，正面臨“超低生育率”，女性一生平均生育子女數少於 1.4 個，而人口緩慢增長或下降主要發生在高收入國家。 全球經驗表明，生育率的變化不僅受經濟因素影響，還受到社會文化、家庭政策、性別平等及福利體系的深遠作用。根據福利體制理論，各國在應對生育率下降時採取了不同的政策模式，主要可分為自由主義、社會民主主義和保守主義三種福利體制，這些國家在工作與家庭平衡、兒童照顧、經濟激勵等方面的政策存在顯著差異，其效果也各不相同。 在現有的相關研究中，主要聚焦於探討歐、美等國家的經驗，關於澳門等小型經濟體的生育政策研究相對匱乏。此外，儘管部分研究探討了財政激勵與生育率的關係，但對綜合政策組合（如職場友善、托育服務和性別平等政策的結合）如何影響生育意願的研究並不多見。因此，本研究在現有的基礎上，結合國際經驗和澳門實際情況，探討最適合澳門的生育政策組合，具有一定的理論價值和現實意義。 本文以福利體制理論為視角，以不同福利體制下的生育政策為研究對象，通過政策比較、次級數據分析及文獻研究方法，探討美國、瑞典及德國這些典型福利體制國家的生育政策核心措施，以及評估不同政策模式的效果，並嘗試回答以下幾個問題：第一，不同福利體制下的生育政策有哪些主要特徵？第二，這些生育政策如何影響生育率？第三，基於國際經驗，哪些生育政策措施更適合澳門的社會經濟背景？藉此為澳門長期可持續發展提供政策參考。 1 United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. (2024). World Population Prospects 2024: Summary of Results. United Nations.https://digitallibrary.un.org/record/4053940?form=MG0AV3&v=pdf
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 8 二、低生育率現象的影響因素探析 生育率的影響因素是多方面的，而且這些因素本身也存在複雜的互動機制，主要集中在以下幾個方面： （一）社會因素 生育行為是一個複雜的社會現象，它不僅受到生物學因素的影響，更多地是受到社會結構與家庭內部關係的影響。不少觀點認為，隨着女性在教育程度、勞動參與率和社會地位的不斷提升，相對也可能造成婚育率的延遲和降低。例如，工作-家庭衝突理論關注到女性的母親角色和工作者角色之間的衝突，女性在家庭與職場間的雙重壓力使其生育意願降低。而機會成本理論進一步解釋，生小孩對個人和家庭，尤其是女性所要付出的成本，包括在經濟、時間、精力、職涯發展等方面都需要付出代價，因而導致其生育決策更趨保守。為此，許多國家和地區已在公共領域實施性別平等政策，如職場友善環境、帶薪產假及托兒服務等，以緩和女性在家庭及職場之間的衝突。 然而，人口學者 McDonald 認為，性別平等應同時涵蓋社會與家庭兩個層面，當社會層面（如政治、教育和勞動力市場方面）的性別平等水準較高，而家庭層面（如家務、育兒責任）的性別平等水準相對較低時，便會起到降低生育率的效果，這兩個層面的性別平等水準不同步導致女性在工作和家庭中的衝突，她們視將來的家庭角色（如妻子、母親等）為對個人發展的羈絆，因而選擇了少生甚至不生或不婚。McDonald 進一步說明，缺乏性別平等視角的家庭友善政策會有損女性的社會地位，並導致生育率進一步降低。2 在不少國家和地區，女性仍是無償家務及照顧工作的主要承擔者，這種負擔導致生育成本上升，從而降低其生育意願。 （二）文化因素 2 McDonald, P. (2000). “Gender Equity in Theories of Fertility Decline”. Population and Development Review, 26(3), 427–439.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 9 根據人口品質與數量互動理論3，當社會普遍重視“優質育兒”的理念時，家庭往往會傾向於減少生育子女的數量，同時增加對每個子女的教育和成長投資。在東亞國家，超低生育率的現象部分可追溯到其儒家重視教育的文化傳統，許多亞裔的父母為了讓子女進入一流大學，不惜花費大量時間與金錢，這種育兒方式使他們難以有足夠的心力養育多個孩子。例如，韓國、日本和中國內地的高考競爭都十分激烈，生活在這些國家的父母，不僅需付出很多精力輔導孩子的作業，還需在補習班方面支付大量費用，父母似乎更關心孩子的品質而非數量。由此，東亞國家出現了世界上最低的生育率，例如，香港特區、新加坡、日本、韓國在 2023 年的總生育率分別為 0.75、0.97、1.2 及 0.72。4 另一方面，從前以農業為基礎的經濟體中，養兒防老是生育的主要原因之一。在現代社會，尤其是高收入國家中，老年人主要依靠自己的儲蓄和公共養老金生活。當高收入國家能提供很好的養老福利時，人們便會傾向養育更少的孩子。最後，現代城市為人們提供了許多娛樂和休閒的生活方式，使城市中的年輕人不斷推延結緍的時間，晚婚已為大勢所趨。有些人會選擇不生孩子，甚至寧可過單身生活。而低生育文化代際傳遞假說認為，長期低生育率環境會形成一種低生育文化，年輕一代見證了父母一代的低生育率，受其影響也會降低自己的生育意願。5 換言之，年輕一代的低生育意願是其在兒童數量不斷減少環境中的社會化結果。6 （三）經濟因素 經濟穩定性與生育決策之間存在緊密的聯繫。理性選擇理論認為，生育行為是個體或家庭在全面評估經濟成本、社會支持及預期的未來收益之後作出的深思熟慮的決策。7 這一理論強調了生育決策的經濟理性，即人們會基於成本與收益的比較來決定是否及何時生育。同時，生育機會成本的概念也揭示了女 3 Becker, G. S., & Lewis, H. G. (1973). “On the Interaction Between the Quantity and Quality of Children”. Journal of Political Economy, 81(2, Part 2), 279–288. 4 資料來自世界銀行數據庫：https://data.worldbank.org.cn/indicator/ 5 Goldstein, J. R., Lutz, W., & Testa, M. R. (2003). “The Emergence of Sub-replacement Family Size Ideals in Europe”. Population Research and Policy Review, 22(5), 479-496. 6 Sobotka, T. (2009). “Sub-replacement Fertility Intentions in Austria”. European Journal of Population, 25(4), 387-412. 7 Coleman, J. S. (1990). Foundations of Social Theory. Harvard University Press.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 10 性在職業發展和家庭角色之間進行權衡時所面臨的挑戰，這一權衡過程是影響生育決策的關鍵因素。此外，經濟環境中的不確定因素，例如就業市場的波動、住房成本的上升等8，以及養育子女的直接成本（包括食物、衣服、兒童托育、交通和休閒等）不斷增加9，均解釋了生育率向低水準轉變的原因。另外，在大多數高收入國家，擁有合適自己的住房被視為組建家庭的先決條件。因此，在其他條件相同的情況下，若很難獲得住房，夫妻可能會選擇推遲或避免生育。10 （四）其他影響因素 除了上述因素外，還有許多其他因素對生育率產生重要的影響。在教育方面，隨着女性接受高等教育的普及，生育年齡往往會相應推遲。11 另外，家庭結構的變化，比如離婚率的上升和再婚比例的增加，也可能對人們的生育意願產生影響。12 同時，心理因素也不容忽視，例如，人們對未來的不確定感、個人對生活的掌控感，以及社會對無子女家庭的接納程度；以至地理因素，如人口密度、氣候條件、住房條件等；以及生物醫學因素，比如生育能力的變化，同樣是影響生育率的重要變數。13 8 Comolli, C. L., Neyer, G., Andersson, G., Dommermuth, L., Fallesen, P., Jalovaara, M., & Vikat, A. (2021). “Beyond the Economic Gaze: Childbearing During and After Recessions in the Nordic Countries”. European Journal of Population, 37, 469-520. 9 Rindfuss, R. and Choe, M. (2015). “Diversity Across Low-Fertility Countries: An Overview”, In: R. Rindfuss and M. Choe (eds.) Low and Lower Fertility: Variations across Developed Countries (pp.1-13). Honolulu: Springer. 10 Rindfuss, R. and M. Choe. (2016). “Diverse Paths to Low and Lower Fertility: An Overview”, In: R. Rindfuss and M. Choe (eds.) Low Fertility Institutions, and Their Policies: Variations Across Industrialized Countries (pp.1-11). Springer. 11 Mills, M., Rindfuss, R., McDonald, P., and te Velde, E. (2011). “Why Do People Postpone Parenthood? Reasons and Social Policy Incentives”, Human Reproduction Update, 17(6): 848-860. Ni Bhrolchain, M. and Beaujouan, E. (2012). “Fertility Postponement is Largely Due to Rising Educational Enrolment”, Population Studies, 66(3): 311-327. 12 Balbo, N., Billari, F., and Mills, M. (2013). “Fertility in Advanced Societies: A Review of Research”, European Journal of Population, 29: 1-38. Van Bavel, J., Jansen, M., and Wijckmans, B. (2012). “Has Divorce Become a Pro-Natal Force in Europe at the Turn of the 21st Century?”, Population Research and Policy Review, 31(5): 751-775. 13 Rossi, B., Abusief, M., and Missmer, S. (2014) “Modifiable Risk Factors and Infertility: What Are the Connections?”, American Journal of Lifestyle Medicine, 10(4): 220-231
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 11 三、不同福利體制國家的生育政策比較 為應對低生育率的挑戰，在全球範圍內，不同國家因應其人口、經濟、制度及社會文化，採取了不同的福利政策，從而形成不同形式的政策組合。根據Esping-Anderson 在其 1990 年名著《福利資本主義的三個世界》中提出的“福利體制”14概念，分析和歸類發達國家不同的福利政策體系，從而解釋各國社會權利、福利分配與社會結構的差異。其認為社會公民權利構成了福利國家的核心理念，福利國家的日常活動是為了滿足所有家庭的福利需求。而在福利產品總體生產中，國家、市場和家庭之間存在制度性分工。這種公私混合的福利生產，再加上“去商品化”和“去家庭化”兩個概念，就構成了福利體制理論。 表 1：不同福利體制的福利生產特徵15 福利體制 自由主義 社會民主主義 保守主義 價值觀 個人主義（市場主導，剩餘型福利） 平等主義（國家主導，普及式福利） 地位分化、家庭主義（以家庭與職業分層為基礎的合作主義） 福利生產者的角色：家庭/家族 市場 國家 邊緣 中心 邊緣 邊緣 邊緣 中心 中心 邊緣 輔助 去商品化 程度最低 程度最高 對養家糊口的人去商品化程度相當高 去家庭化 照顧體系市場化，取決於家庭的經濟條件 程度最高，男性“再家庭化” 程度較低，女性是主要照顧者 平等目標 機會平等 結果平等 地位維持 典型國家 美國、英國 瑞典、挪威 德國、法國 來源：作者自製 14 Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton University Press. 15 Esping-Andersen, G. (1999). Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford University Press.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 12 在該理論中，劃分了自由主義、社會民主主義和保守主義三種福利體制的主要類型（表 1）。自由主義國家對福利供給干預相對較小，福利供給建立在資格審查的基礎上，市場是福利生產的主要提供者，個人對福利保障的承擔比重相對較大，國家僅提供“剩餘型”福利，福利供給高度商品化。社會民主主義國家以普遍主義和平等主義為核心，國家對福利供給干預較大，個人對福利保障的承擔比重相對較小，社會政策著力壓制市場機制，減少個人對於市場和家庭的依賴。保守主義國家是根據就業地位與階級的分層而提供相應的福利，社會政策是通過國家、資方和勞工三方協商產生的，家庭是福利生產的主要提供者，福利保障的社會參與度較高，強調國家和社會的結合，個人和公共的共同承擔。16 該理論提出的“去商品化”概念，指個人在面臨社會風險（如失業、疾病、年老）時，能夠不依賴市場交易（出賣勞動力）而維持基本生活水準的能力，換言之，福利制度通過社會權利的賦予，使公民得以“退出市場”而不致陷入貧困。反之，商品化是在資本主義社會中，勞動力被轉化為商品，其生存依賴於市場交換。 然而，有女性主義學者17指出，傳統去商品化指標忽視無酬家務勞動對福利體系的支撐作用，僅關注“市場-國家”關係，忽略了“家庭-國家”互動。其認為，一個國家去商品化程度較高並不代表國家承擔了更多的福利生產責任，實際上更可能是家庭（特別是女性）承擔了福利生產的責任。18 因此，Esping-Anderson 吸收女性主義觀點，提出“去家庭化”概念，指國家通過公共服務（如托育、長照）或現金轉移，替代家庭承擔的照護責任，從而降低個人（尤其是女性）對家庭的依賴，促進其參與勞動市場與公共生活；相反，家庭化政策默認或強制家庭（尤其是女性）作為福利供給者，例如鼓勵母親居家育兒、缺乏公共托育服務。該概念作為測量國家分擔家庭照顧責任的指標，福利體制“去 16 戈斯塔-埃斯平-安德森【楊剛，譯】（2010）。《轉型中的福利國家：全球經濟中的國家調整》。北京：商務印書館。 17 Orloff, A. S. (1993). “Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States”. American Sociological Review, 58(3), 303–328. 18 Lewis J. “Gender and the Development of Welfare Regimes”. Journal of European Social Policy, 1992(3), 159-173.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 13 家庭化”程度越高的國家，國家承擔的照顧責任更多；而更加認同性別平等價值理念的國家，給母親和父親提供的親職假會更為均衡。 Esping-Anderson 的三分法為主流福利國家分類提供了重要視角，但在實際運用中，各國的發展路徑、社會文化背景及政治經濟環境的異質性使得單一分類方法難以涵蓋所有現象。因此，後續學者對三分法進行了補充和修正，提出了新的類型，其中包括南歐福利體制19，如意大利、西班牙，強調家庭對福利的補充作用，國家干預和公共支出水準相對較低；東亞福利體制20，以家庭和市場雙重作用為主，國家更多扮演發展型角色，如日本、韓國和中國內地。 本文透過對比上述三種主要福利體制下的生育政策，分別以美國、瑞典及德國三個典型福利體制國家為例，分析其在工作與家庭平衡、兒童照顧及經濟激勵方面的主要舉措，藉以探討不同政策模式對生育率產生的影響。 （一）自由主義福利體制（美國） 政府在生育支持方面的干預較少，政策傾向以稅收優惠及現金援助為主，育兒負擔主要由家庭和私人機構承擔。 （1）工作與家庭平衡 美國聯邦法律《家庭與醫療休假法》（Family and Medical Leave Act, FMLA）21保障符合資格的僱員在子女出生或照顧重病家庭成員時，可享受最多 12 周的無薪假。該法主要適用於擁有 50 名或以上員工的僱主。員工必須已在該公司工作一段規定的時間（通常至少 12 個月）且滿足一定的工時要求，才能獲得FMLA 的保護。雖然美國在帶薪產假方面並未建立全國統一的帶薪育兒假制度，主要是依據州法和企業政策來提供這類福利。例如，部分州（加利福尼亞、紐約、新澤西等）和企業（聯邦部門、Netflix、Google 等）已引入帶薪產假或父母假政策，聯邦僱員可享 12 周帶薪育兒假；此外，一些大型企業也採取靈活工作時間、遠程工作等措施，幫助員工兼顧家庭責任。然而，相關政策使富 19 Ferrera Maurizio. “The Southern Model of Welfare in Social Europe”. Journal of European Social Policy, 1996 , (1), 43-62. 20 Goodman Roger and Ito Peng. “The East Asian Welfare States: Peripatetic Learning, Adaptive Change and National Building”. In Gosta Esping-Anderson. Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. London: Sage, 1996. 21 美國聯邦法律《家庭與醫療休假法》，詳見美國勞工部網頁 https://www.dol.gov/agencies/whd/fmla
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，5-31 14 裕地區的勞動者更能從中獲益，高收入者獲得帶薪產假的機會明顯優於低收入者。 （2）兒童照顧 美國政府並未設立全國性的普及托育制度，但低收入家庭可通過公立幼兒園和幼兒保育中心獲得照顧服務。例如，聯邦兒童托育與發展基金（Child Care and Development Fund, CCDF）通過聯邦撥款給州政府，幫助低收入家庭支付托兒費用，州政府根據個別情況分配資金，補貼符合資格的家庭以減輕托兒負擔，同時也對托兒服務提供者設定標準，以確保服務質量。另外，部分州及地方政府設有公立學前教育網絡（如 Pre-K 計劃），為低收入或普及性項目提供免費或低費用的學前教育。各州政策不一，例如，某些州提供全日制的公立學前教育，另一些州則提供部分資助或以學分形式運作。這些項目通常是基於家庭收入、工作狀態及家庭結構等標準來決定補貼資格和金額。 （3）經濟激勵 兒童稅收抵免（Child Tax Credit, CTC）是美國幫助家庭應對兒童撫養成本的一項重要財政政策工具，符合資格的納稅人可根據每位符合條件的兒童獲得一定的稅務抵減金額。兒童必須是納稅人的直系親屬，並滿足居住、關係等標準，年齡要求是 17 歲以下，每個孩子的減免額度約 2,000 至 2,500 美元。22 除了 CTC 之外，美國部分地方和特殊福利項目會針對貧困、殘疾和單親家庭直接發放現金補貼，用以減緩其經濟負擔。 另一方面，針對貧困線以下的群體，美國會透過嚴格的收入審查發放福利，例如，美國的貧困家庭臨時援助計畫（Temporary Assistance for Needy Families, TANF）中的家庭限制政策（Family-Cap Policy），規定了參與 TANF 的低收入家庭在領取福利期間如有額外生育，則新生兒通常不會獲得額外的財政支持，以達到預防貧困的目的，然而，多數研究指出，該政策對貧困女性的生育行為幾乎沒有實際影響，反而對受政策影響者的健康及基本人權造成損害。23 22 詳見美國國稅局網頁 https://www.irs.gov/credits-deductions/individuals/child-tax-credit 23 Fennell, J. L. (2009). “U.S. Fertility Prevention as Poverty Prevention”. Women’s Health Issues, 19(6), 355–364.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，32-55 32 剖析澳門特別行政區政府公開採購資訊的狀況 鄧達榮* 【摘要】 於 2021 年，澳門特區政府正式發出的內部指引全面要求各公共部門及機構在其網頁設立專頁，以公開其採購項目的資訊。對所公開資訊的情況，本文從三方面探討，分別是：各公共部門及機構在網頁設立專頁的名稱、專頁內採購資訊的分類、公開正展開及已展開採購程序的階段性內容，從中分析及闡述出現的狀況。 為完善公開採購資訊的管理、增加透明度、社會大眾的資訊權和社會監督，本文提出七個方面的建議，分別是：(1)建立規範化的公開採購資訊機制；(2)制訂具法律約束力的公開採購資訊規範；(3)為該機制訂定應遵的工作原則；(4)設立公開採購資訊的當局；(5)建立獨一的公開採購資訊應用系統；(6)消除公開資訊的門檻；(7)適時更新資訊。若澳門特區政府能做到該等建議，就能深化採購資訊和數據，並使之更全面和完整，利於制訂與政府採購有關的公共政策。 【關鍵詞】 政府採購 公開採購資訊 公開資訊 澳門 Análise da Situação da Publicidade das Informações sobre Contratação Pública do Governo da Região Administrativa Especial de Macau Tang Tat Weng Resumo: Em 2021, o Governo da Região Administrativa Especial de Macau emitiu oficialmente umas instruções internas exigindo, de forma abrangente, que todos os serviços e organismos públicos criassem, no seu sítio electrónico, uma página dedicada à publicidade das informações relativas aos seus projectos de contratação pública. Este estudo analisa a situação da publicidade dessas informações sob três vertentes: a denominação das páginas criadas nos sítios eletrónicos dos serviços e organismos públicos, a categorização das informações de contratação disponibilizadas nessas páginas, e o conteúdo por fases dos procedimentos de contratação em curso e já iniciados, com o objectivo de identificar e * 中國政法大學法學博士、澳門大學兼職講師
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，32-55 33 interpretar as situações observadas. Com vista a aperfeiçoar a gestão da publicidade das informações sobre contratação pública, aumentar a transparência, garantir o direito à informação da sociedade e reforçar a fiscalização social, este estudo apresenta sete recomendações principais: (1) estabelecer um mecanismo normativo para a publicidade das informações de contratação pública; (2) elaborar especificações com força legal para a publicidades dessas informações; (3) definir princípios operacionais a serem seguidos por esse mecanismo; (4) criar uma autoridade responsável pela publicidade das informações de contratação pública; (5) desenvolver um sistema unificado de aplicação para a publicidade das informações; (6) eliminar entraves de acesso às informações públicas; e (7) assegurar a actualização oportuna das informações. A implementação dessas recomendações pelo Governo da RAEM permitirá aprofundar a disponibilização de informações e dados sobre contratação pública, tornando-os mais abrangentes e completos, o que contribuirá para a formulação de políticas públicas relacionadas com a contratação pública. Palavras-chave: Contratação Pública, Publicidade das Informações sobre Contratação Pública, Publicidade das Informações, Macau 一、引言 在澳門特別行政區成立之初，時任行政法務司司長已提出提高公共行政效益的施政理念。對此，其中的一個手段是倡議一系列的行政和法律改革，從而當時政府期望能藉此做到公平、公正和公開的行政現代化管治工作。然而，對於行政工作內容的公開，必須顧及所涉工作分別屬多個且不同的專門領域、其性質各異、以及會涉及工作秘密，故此須受專門的行政或法律規範才能符合既定的公開標準。 故此，在有關的法律改革中，經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令所制定的《有關工程、取得財貨及服務的開支制度》被納入有關的中期工作計劃清單中。可是，其後一直沒有修法的進一步消息，直到第二屆特區政府
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 56 化解問責悖論：影響公務人員責任行為的因素研究 區耀榮* 柯麗香** 【摘要】 問責是社會關注的公共行政制度與人員管理的核心議題，但其誘發的責任規避行為卻同樣值得重視。本研究以澳門公務人員為對象，透過問卷分析檢視外部監察、內部監督及獎懲機制對兩類避責行為（“敷衍卸責”與“墨守成規”）的影響。結果顯示：外部監察顯著促進敷衍卸責；內部監督則有雙重作用：抑制敷衍卸責，卻助長墨守成規；獎懲制度對敷衍卸責無明顯作用，但能減少墨守成規。這些發現印證了“問責悖論”的存在，並揭示不同問責方式的差異化效應。在研究基礎上，本文提出“問責來源 × 職務特點”的四象限框架，將外部/內部與程序性/創新性結合，說明如何透過不同問責組合應對各類避責行為。此框架既為理解問責悖論提供了新視角，也為制度優化指出具體路徑：程序性職務需強調“紀律維護型”與“外部承諾型”問責，創新性職務宜側重“內部改進型”與“公益導向型”問責，並結合公平監督、獎勵、容錯與結果導向策略，以兼顧紀律與創新。 【關鍵詞】問責悖論 責任規避 激勵機制 問責類型 澳門 公務人員 Resolver o paradoxo da responsabilização: Estudo dos factores que afectam o comportamento dos trabalhadores dos serviços públicos face às suas responsabilidades Ao Io Weng O Lai Heong Resumo: A responsabilização constitui um tema central no âmbito da administração pública e da gestão de pessoal que desperta grande atenção da sociedade, devendo os comportamentos de evasão de responsabilidade daí resultantes merecer igual consideração. Este estudo que tem como objecto a análise dos trabalhadores dos serviços públicos de Macau visa, através de análise de questionários, examinar o impacto da fiscalização externa, da supervisão interna e dos mecanismos de prémio e punição em dois tipos de comportamentos de evasão de responsabilidade (“desleixo e irresponsabilidade” e “rigidez * 澳門公務人員聯合總會青年委員會理事長 ** 澳門公務人員聯合總會辦公室主任
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 57 burocrática”). Os resultados demonstram que a fiscalização externa fomenta significativamente o desleixo e irresponsabilidade; a supervisão interna tem um duplo efeito: reduz o desleixo e irresponsabilidade, mas reforça a rigidez burocrática; os mecanismos de prémio e punição não produzem efeito significativo no desleixo e irresponsabilidade, mas ajudam a reduzir a rigidez burocrática. Essas observações confirmam a existência do “paradoxo da responsabilização” e revelam os efeitos distintos produzidos pelos diferentes mecanismos de responsabilização. Nessa base, este artigo propõe uma matriz de quatro quadrantes “Fonte de responsabilização × Características funcionais”, que combina fonte externa/interna e funções procedimentais/inovadoras, para explicar como fazer face aos diversos comportamentos de evasão de responsabilidade utilizando as diferentes combinações dos mecanismos de responsabilização. Esta matriz não só oferece uma nova perspectiva para a compreensão do paradoxo da responsabilização, mas também indica um caminho específico para o aperfeiçoamento institucional: para as funções procedimentais, é preciso enfatizar a responsabilização com foco na “manutenção da disciplina” e no “compromisso externo”, enquanto para as funções inovadoras, convém privilegiar a responsabilização com foco na “melhoria interna” e na “orientação para o interesse público”, combinando-a com supervisão justa, prémios, tolerância a erros e orientação para resultados, a fim de obter um equilíbrio entre a disciplina e a inovação. Palavras-chave: Paradoxo da responsabilização, Evasão de responsabilidade, Mecanismos de incentivos, Tipo de responsabilização, Trabalhadores dos serviços públicos de Macau 一、研究背景 國家主席習近平曾指出，“擔當就是責任，好幹部必須有責任重於泰山的意識”，並強調要積極營造有利於幹事創業的良好環境，消除妨礙幹部擔當作為的各種因素。由此可見，公務人員的擔當和責任意識是履行公職、服務人民的重要素質。”1 1 “切實把黨的二十大精神落實到位——論學習貫徹黨的二十屆二中全會精神”（2023 年 3 月 3 日）。《人民日報》。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 59 檢視不同問責方式與避責行為的關係，並將公共服務動機、制度公平、市民信任作為關鍵變量納入分析，以釐清問責方式在避責行為中的作用。 根據實證研究結果，提出優化問責制度的政策建議，以構建更為平衡、激勵創新且有助於培養擔當文化的管理體系。 二、文獻回顧及研究假設 （一）問責的概念與分類 “問責”是公共行政學的基石概念，其核心意涵在於確保公務人員負責任地履行公共職責。學術界對問責的定義雖然有多種，但其核心要素是統一的：問 責 是 一 種 涉 及 行 動 者 （ Actor ） 、 問 責 對 象 或 論 壇 （ Forum ） 和 結 果（Consequences）的三方關係。4 在此關係中，行動者有義務向問責論壇解釋並證成其行為與決策，而該論壇則有權對行動者進行質疑、評價和判斷，並可能施加獎勵或懲罰等後果。5 問責的核心功能在於建立與維持公共信任，它不僅是一種事後的控制與制裁機制，更是促使政府行為合法化、提升透明度與回應性的重要途徑。學者張乾友探討了問責概念的歷史演變，指出其已從二十世紀中前期的“問答式問責制”，即要求政府面向公眾公開證成其行為，轉變為近幾十年來更為側重懲罰的“制裁式問責制”。6 這種轉變反映了當代社會對政府責任的更高期待，但也可能導致不同問責方式與避責之間的複雜博弈。 為系統性地理解問責的多元面向，學術界提出了多種分類框架，從不同角度剖析了問責關係的複雜性與多樣性。 Romzek 與 Dubnick 按問責來源與組織控制度將問責劃分為四種類型：科層/行政問責（以權威為基礎）、專業問責（以專業知識和規範為基礎）、法律問責（以法律為基礎）及政治問責（以政治回應性為基礎）。7 這四種分類為 4 Bovens, M. (2007). “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”. European Law Journal, 13(4), 447–468. 5 Ibid. 6 張乾友（2022）。“問責、透明化與當代政府的責任困境”。《公共行政評論》，6，420。 7 Romzek, B. S., & Dubnick, M. J. (1987). “Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy”. Public Administration Review, 47(3), 227-238.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 60 理解問責的多元化路徑提供了經典視角。Dawson 與 Maricut-Akbik 以歐盟為案例區分程序性問責和實質性問責，並關注兩者之間的取捨8；Bovens 根據討論內容、行動者、行為、義務本質將問責分類政治問責、法律問責、行政問責、社會問責、財務問責、垂直問責、水平問責、個人問責、集體問責等十多種，並指出不同類型的問責旨在維護不同的價值觀，為我們理解問責的結構性來源與制度環境提供了宏觀基礎。9 儘管宏觀分類有助於理解制度設計，但要精準捕捉問責對個體行為的影響，則需從公務人員的感知入手。對此，Han 與 Perry 所開發的多維度問責框架值得參考。該框架將問責概念從宏觀制度轉向公務人員的微觀心理感知，並細分為以下五個維度。10 歸因性（Attributability）：指人員感知到其工作行為或成果被明確地歸咎於自己或自己的部門的程度。即當工作表現好或出現問題時，組織內外部成員能夠明確地將其與個體的身份聯繫起來。 可觀察性（Observability）：指人員感知到自己的工作行為和表現被部門以外人（例如媒體、公眾等）看到和監察的程度。其重點在於“被看到”，這為後續的評價和歸因提供了基礎。 可評估性（Evaluability）：指人員感知到其工作產出和努力可以被客觀、清晰的標準進行衡量和判斷的程度。這關乎員工是否認為組織有明確的績效指標或評價流程。如果一個人的工作成果可以被輕易地評估，那麼問責的跟進工作（如獎懲）就更容易進行。 可回答性（Answerability）：指人員感知到自己有義務為其行為或決策提供解釋或辯護的程度。例如，公務人員需要向上級報告並證明其行為的合理性。 8 Dawson, M., & Maricut-Akbik, A. (2020). “Procedural vs Substantive Accountability in EMU Governance: Between Payoffs and Trade-offs”. Journal of European Public Policy, 28(11), 1707-1726. 9 Bovens, M. (2007). “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”. European Law Journal, 13(4), 447-468. 10 Han, Y., & Perry, J. L. (2020). “Employee Accountability: Development of A Multidimensional Scale”. International Public Management Journal, 23(2), 236-252.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 61 後果性（Consequentiality）：指人員感知到其工作表現會導致明確的獎勵或懲罰的程度。這是問責的 終環節，即表現的好壞會產生實質性的正負面後果。 本研究會採用 Han 與 Perry 的問責框架，細緻地評估現時公務人員的問責狀況，以及探討不同問責方式如何影響公務人員的避責行為。 （二）避責的概念與類型 在公共行政領域，問責制的實踐並非總是能帶來預期的正面效果，公務人員在面對問責壓力時，可能為避免承擔風險或責任，而採取消極、不作為或形式化應付的行為，學術界將此類現象稱之為“避責”或“責任規避”。11 這種行為的產生，可被視為公務人員面對潛在負面後果時所做出的理性回應。許多學者指出，避責並非簡單的怠惰，而是一種為了在複雜的政治與組織環境中，保護自身利益並規避責任風險的策略性行為。12 特別是在面臨嚴厲的懲罰性問責機制時，公務人員在權衡利弊後，往往會選擇對自身風險 小化的路徑。13 這種防禦性行為不僅包括直接的“不作為”，也可能表現為更為隱蔽、更具策略性的形式，其核心在於透過轉移、模糊或扭曲責任來保護自己。例如學者M.Lipsky 在其“街頭官僚”理論中便揭示，基層公務人員會因應其所處的制度環境，發展出應對策略，從而導致服務標準的異化。14 學者涂文燕與公婷透過案例分析，比較內地公務人員各類避責行為，並歸納為三種常見類型，可作為華人社會的典型避責行為。15 一是迴避責任：這是一種 直接、 顯性的避責形式，表現為公務人員為了避免任何可能產生風險 11 Weaver, R. K. (1986). “The Politics of Blame Avoidance”. Journal of Public Policy, 6(4), 371-398. 12 Hood, C. (2002). “The Risk Game and the Blame Game: Accountability in Government and the Media”. Government and Opposition, 37(1), 15-37. 13 Jos, P. H., & Tompkins, M. E. (2004). “The Accountability Paradox in An Age of Reinvention: The Perennial Problem of Preserving Character and Judgment”. Administration & Society, 36(3), 255-281. 14 Lipsky, M. (2010). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service. Russell Sage Foundation. 15 涂文燕、公婷（2022）。“控制型問責可否有效遏制避責行為? ——基於官員行為與制度規範的內在邏輯分析”。《行政論壇》，5，52-61。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 62 的任務，而選擇直接忽視、敷衍或不執行。這種行為的邏輯是“少做少錯”，旨在從源頭上斷絕被追責的可能。 二是推諉責任：這是一種轉移責任的策略。當問題或負面事件發生後，個體透過尋找替罪羊、互相推諉或利用複雜的程序流程，來擺脫自身的責任。 三是異化責任：這是一種 隱蔽、 難以察覺的避責形式，其本質是責任的扭曲與變形。公務人員表面上嚴格遵守所有程序與規定，看似合規盡責，但實質上是將“按章辦事”作為應付問責的工具。這種行為看似是積極有為，實則是缺乏彈性、將程序本身視為目的另類避責行為。 （三）影響避責行為的其他重要因素 除了問責機制這一核心自變量外，公務人員的行為還受到多種內外部因素的影響。本研究分別從個體內在、組織制度和宏觀環境三個不同層次選取了三個重要的控制變量納入分析，以更精準地評估問責對避責行為的獨立影響。 （1）個體內在因素：公共服務動機 公共服務動機是指公務人員對公共服務的內在承諾和渴望。16 它驅使公務員將公共利益置於個人利益之上，並積極地尋求為社會作出貢獻的機會。學術研究普遍認為，高公共服務動機的公務人員更傾向於主動承擔責任，可被視為對抗公務人員避責傾向的重要內在力量。 （2）組織制度因素：組織公平 組織公平是指公務人員對其所屬組織的決策和程序是否公平的感知。這種感知直接影響公務人員對組織的信任度與安全感，進而深刻影響其工作行為。當公務人員認為其工作環境是公平的，他們對組織的信任度會更高，從而降低因擔心不公正對待而產生的焦慮與防禦性行為。一個公平的組織環境能夠驅使 16 Perry, J. L., & Wise, L. R. (1990). “The Motivational Bases of Public Service: Foundations for A Theory of Public Service Motivation”. Public Administration Review, 50(3), 367–373.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 63 公務員採取更積極的負責任行為。17 這意味著，當公務人員相信即使犯錯也會被公平對待時，他們將更願意承擔責任，而非採取規避風險的防禦性姿態。 （3）宏觀環境因素：市民信任 市民信任是指公眾對政府機構及人員的信心。一個高信任的社會環境，通常意味著公務人員的工作得到公眾的普遍認可和支持。這種外部支持感可能會影響公務人員的心理狀態，使其更願意承擔責任，而非採取避責行為。正如張乾友所強調，信任的價值在於它能驅動政府機構主動履行責任，而非僅僅被動地應對制裁式問責壓力。18 將市民信任這一重要變量納入分析，有助準確評估問責對避責行為的實際作用。 基於上述文獻回顧和理論框架，本研究旨在檢驗在控制了公共服務動機、組織公平感和市民信任等因素後，公務人員所感知的問責方式對其避責行為的影響（見圖 1 研究框架），並提出以下假設： H1：在控制了公共服務動機、組織公平感和市民信任的情況下，公務人員所感知的問責方式對其避責行為有顯著影響。 圖 1 研究框架 17 Martinson, B. C., Crain, A. L., De Vries, R., & Anderson, M. S. (2010). “The Importance of Organizational Justice in Ensuring Research Integrity”. Journal of Empirical Research on Human Research Ethics, 5(3), 67-83. 18 張乾友（2022）。“問責、透明化與當代政府的責任困境”。《公共行政評論》，6，4-20。 控制變量 內在因素：公共服務動機 組織因素：組織公平 環境因素：市民信任 問責方式 歸因性、可觀察性 可評估性、可回答性 後果性 避責行為 迴避責任 推諉責任 異化責任
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 64 三、研究方法 （一）研究對象 本研究採用定量研究方法，透過問卷調查來收集實證數據，旨在檢驗本澳公務人員問責感知與其避責行為之間的關係。本研究的調查對象為澳門公務人員。為確保樣本的代表性與多樣性，問卷發放涵蓋多個公共部門和透過多個公務員團體合作進行數據收集。調查間期於 2025 年 2 月至 5 月期間，期間共收集到 1,357 份有效問卷。樣本涵蓋不同職級、年齡和教育背景、逾 20 個公共部門的公務人員，具相當代表性。樣本個體特徵分佈如下：性別方面，男性受訪者佔 46.7%，女性佔 53.3%。教育方面，專科與學士佔 67.2%，碩士或以上佔23.3%，高中和初中佔約 9.5%。年齡方面，18 至 30 歲佔 3.9%，31 至 35 歲佔59.8%，46 至 60 歲佔 31.2%，60 歲以上佔 5.1%。職級方面，以高級技術員或以上佔 42.5%，技術員佔 33.4%，技術輔導員和勤雜人員分別佔 18.1%和 6%。 （二）概念測量 在自變量即問責方式的測量上，本文採用 Han 與 Perry 所開發的多維度問責量表，分別從歸因性、可觀察性、可評估性、可回答性、可評估性五個維度測量公務人員對現時問責制度的看法。19 問責維度的量表見表 1。 在因變量即避責行為方面，本文採用涂文燕與公婷的研究提出的避責行為量表，分別從迴避責任、推諉責任和異化責任三方面估評公務人員的避責行為傾向。避責維度的量表見表 2。 控制變量方面，公共服務動機會採用 Wright 等人開發的量表20，測量題目包括：“有意義的公益活動對我很重要”；“對我來說，社會帶來改變比個人的成就更有意義”、“我願意為社會利益犧牲個人利益”。 19 Han, Y., & Perry, J. L. (2020). “Employee Accountability: Development of A Multidimensional Scale”. International Public Management Journal, 23(2), 244-251. 20 Wright, B.E. et al. (2013). “Measuring Public Service Motivation: Exploring the Equivalence of Existing Global Measures”. International Public Management Journal, 16(2), 197-223
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 65 組織公平採用 Maureen 和 Marshall 的研究量表21，測量題目包括：“總體上，我可以指望我部門是公平的”；“總的來說，我在部門受到的待遇是公平的”；大部分情況下，我部門對待員工還是公平的”。 市民信任方面，本研究參考了 Grimmelikhuijsen 和 Meijer 的研究22，從能力、仁慈、誠信和綜合角度設計了四條測量題目，分別是；“整體上，市民是認同公務人員有能力執行職務”；“市民大眾認同公務人員會關心他們的福祉。”；“大部分市民相信公務人員會盡忠職守”；“一般來說，市民是信任公務人員的”。 上述概念量表均以 1 至 5 分去測量其同意程度。 本研究採用 SPSS 軟件，透過統計分析包括因子分析、多元線性迴歸等方法來系統地驗證研究假設。 四、分析結果 （一）描述統計 在問責面向上，五個構面平均分呈現出清晰層次（見圖 2）。“可回答性”（平均分 3.96）得分 高，顯示大部分公務人員普遍認同需要對工作結果解釋並承擔責任。例如，72%的受訪者表示“總是需要遵守嚴格的部門政策與程序”，而 57%認為“若犯錯會被捉到”，這反映出內部規範與程序已成為責任意識的重要基礎。“歸因性”（平均分 3.38）與“可評估性”（平均分 3.38）緊隨其後，表明公務人員普遍覺得其工作表現可被他人觀察並受到評估。相對而言，“後果性”（平均分 3.08）得分較低，有 39%認為“表現差會受到懲罰”，32%認為“努力 終會得到回報”，顯示獎懲機制的問責方式有限。“可觀察性”（平均分 2.75）得分 低，僅 25%的人認為“錯誤容易被部門外的人發現”，反映外部監察在問責機制中作用不足。 21 Maureen, L.A. & Marshall, S. (2009). “The Role of Overall Justice Judgments in Organizational Justice Research: A Test of Mediation”. Journal of Applied Psychology, 94, 491-500. 22 Grimmelikhuijsen, S.G. & Meijer, A.J. (2014). “Effects of Transparency on the Perceived Trustworthiness of a Government Organization: Evidence from an Online Experiment”. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(1), 137-157.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 72 模型 6 納入所有變量後，內部監督（β=0.07，p<0.05）與獎懲機制（β=−0.10，p<0.01）依然維持顯著，但外部監察則變得不顯著。 總體而言，迴歸分析顯示，公務人員的避責行為是多種因素共同作用的結果。這些結果揭示了不同問責方式存在複雜且差異的影響。 五、討論及建議 本研究結果描繪了公務人員在不同問責方式下的行為模式。研究發現，公務人員群體雖普遍具備責任意識與專業操守，但在現行問責框架下，卻也顯露出“敷衍卸責”與“墨守成規”等避責傾向。這些發現不僅印證了學術界對問責悖論的擔憂，更透過實證數據為其提供更為細緻的見解。 （一）討論 （1）問責方式對“敷衍卸責”的影響 本研究發現，“敷衍卸責”行為與多種因素顯著相關。首先，外部監察與敷衍卸責呈顯著正相關。這一發現看似反常，但從另一角度看也有其制度邏輯，雖然來自部門外部的監察可提升透明度，但往往被公務人員解讀為單向壓力，而非旨在提升服務品質的協作。由於外部人員通常對部門的內部運作和工作流程缺乏深入了解，他們的監察往往只能針對表面，這正好為公務人員提供了“應付”的空間。當監察過於頻繁且缺乏實質性時，人員的行為目標會從“解決問題”轉變為“應對外部檢查”。23 因此，他們可能傾向於以 小的努力完成任務，以降低被問責的風險，從而強化了敷衍卸責的策略行為。 第二，本研究結果顯示內部監督有助於抑制“敷衍卸責”行為。這可能是因為內部監督具有即時性與持續性，它直接源於日常的業務管理、績效考核與上級的直接指導，而非週期性的外部檢查。這種緊密且不間斷的監督，讓公務人員能夠更直接地感知到其工作表現會被問責，從而有效減少消極、敷衍的行為。 23 Koppell, J. G. (2005). “Pathologies of Accountability. ICANN and the Challenge of Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review, 65(1), 94-108.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 73 第三，獎懲制度在不同迴歸模型下均無助於減少“敷衍卸責”行為。這可以從三個角度解釋：首先，基於成本收益考慮，“多做多錯”被普遍視為高成本，因為增加努力意味著更高的出錯風險與額外工作負擔，而獎勵往往是週期性和滯後（例如要經過年終評核），其即時性與可得性卻往往不足。其次，敷衍卸責行為本身帶有強烈的短期導向，公務人員在面對即時壓力時，往往更傾向於“先過關”而不是追求長期回報，因此外在獎勵不足以動搖其短期的窺避風險心態。第三，獎勵本身的不確定性亦削弱了激勵效果，當回報缺乏明確性或延遲過久時，公務人員更容易選擇敷衍行為，多於受獎賞激勵。 （2）問責機制對“墨守成規”的影響 與“敷衍卸責”不同，上述問責方式對公務人員的另一種避責行為——“墨守成規”會有明顯的差異或相反的影響。 首先，本研究發現內部監督與“墨守成規”呈顯著正相關。這是一個重要的發現，它揭示了內部監督在確保紀律與程序合規的同時，也可能導致公務人員陷入僵化。這種問責方式通常依賴於可量化的、程序性的指標進行評估，使得公務人員的行為目標從“靈活解決問題”轉變為“如何精確遵循指標”。在問責指標化的壓力下，公務人員傾向於按章辦事確保安全，降低解決實際問題的積極性。這種現象與涂文燕與公婷所提出的異化責任受控制型問責所驅動基本一致24，也與 DeHart-Davis & Pandey 所指過多的規章制度會令人員產生疏離感，減少他們採用創新或主動行動的意願的觀點非常吻合。25 事實上，迴歸分析也顯示外部監察也有助長“墨守成規”的影響，不過其作用不穩定，不及其他問責方式的作用大。 第二，獎懲制度對“墨守成規”展現了顯著的負向效果。這可能是因為墨守成規屬於一種長期形成性的保守策略，其核心邏輯是“以低風險換取穩定”。然而，當獎勵制度明確地將解決問題和工作成效與實際回報掛鈎時，可減低“按章辦事”的阻力。換言之，獎懲制度能夠改變僵化行為的收益結構，使得僅守規範的長期保守策略逐漸失去優勢，公務人員更願意承擔合理風險， 24 涂文燕、公婷（2022）。“控制型問責可否有效遏制避責行為? ——基於官員行為與制度規範的內在邏輯分析”。《行政論壇》。（5），52-61。 25 DeHart-Davis, L., & Pandey, S. K. (2005). “Red Tape and Public Employees: Does Perceived Rule Dysfunction Alienate Managers?”. Journal of Public Administration Research and Theory, 15(1), 133-148.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 74 以追求額外收益。這顯示，獎懲制度雖難以矯正短期的敷衍卸責行為，但在長期結構上能有助降低僵化傾向。 公務人員“墨守成規”的現象並非單純的行為選擇，它深層次地反映了在當前問責體系下所面臨的雙重困境。這種困境是導致公務人員避責行為產生的根本原因。一是規章制度的滯後與僵化。部分公共行政規章未能跟上社會發展與實際需求，但在現時內部監督制度下，公務人員也只能嚴格遵循，使得“墨守成規”成為制度驅動下的被動選擇。二是問責機制的失衡與激勵不足。公務人員普遍知道不遵守規定會被追究責任的壓力，但同時也強烈感受到對創新與積極擔當缺乏有效表揚與獎勵。這種“犯錯必究、獎勵不足”的不對稱性，使得公務人員在風險與收益的權衡下，更傾向於選擇 安全、 保守的路徑，以規避潛在的問責風險。 （3）個人與情境變量對避責行為的綜合影響 除了問責機制本身的影響，公務人員的個人特徵與感知到的情境變量在塑造避責行為上扮演著重要角色。以下將統一探討這些控制變量如何與問責機制共同作用，以提供更為全面的視角。 首先，性別對“敷衍卸責”有顯著的負向影響，表明女性公務人員比男性更不易出現敷衍卸責的行為。年齡愈大的公務人員更傾向於“墨守成規”。這與其在職業生涯中逐漸養成的風險規避心態相符。 第二，公共服務動機和對組織公平，對“敷衍卸責”有顯著的負向影響，證明內在驅動力與公平的制度環境是減少敷衍行為的關鍵。這一結果與 Perry和 Wise 的經典論點相符，即高公共服務動機的公務人員會展現更強烈的公共責任感，傾向積極承擔責任而非推諉。26 然而，組織公平與公共服務動機，對“墨守成規”沒有顯著影響，這表明即使制度公平或員工具備服務動機，在面對制度僵化與風險規避的壓力時，可能仍不足以推動人員打破常規。的確， 26 Perry, J. L., & Wise, L. R. (1990). “The Motivational Bases of Public Service”. Public Administration Review, 50(3), 367-373.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，56-78 75 Wright 的研究亦指出 公共服務動機的作用往往需要與組織制度契合，否則無法轉化為創新行為。27 第三，市民信任對兩種避責行為均無顯著影響。這與張乾友的論點不同。28 他強調信任在重構問責制度中的重要性，但本研究的實證結果卻指出，在以懲戒為主的現行問責框架下，單純的市民信任感知並不足以驅動公務人員主動承擔責任或改變僵化行為。這表明，儘管信任被認為是解決問責困境的重要手段，但其作用受到制度環境的制約。破解問責困境的關鍵在於重構問責制度本身，將信任從一種外部力量轉化為制度驅動力，而非單純寄望於市民信任。這些發現共同指向了當前問責體系所面臨的核心困境。 （4）基於問責來源和職務特點的問責框架 本研究結果顯示，單一的問責方式無法全面解釋避責行為，核心原因在於不同問責來源（外部監察、內部監督）、獎懲制度與所針對的職務行為特點的綜合作用。為此，本文基於問責來源（對內/對外）與職務特點（程序性/創新性）這兩個維度，構建一個分類框架，從而探討針對不同類型公務人員的適合問責方式。此框架將問責模式分為四種類型（見表 6）。29 表 6 按問責來源和職務特點劃分問責類型 維度 職務特點 程序性 創新性 問責來源 對內 （1）紀律維護型 （3）內部改進型 對外 （2）外部承諾型 （4）公益導向型 來源：本文自製。 27 Wright, B. E. (2007). “Public Service and Motivation: Does Mission Matter?”. Public Administration Review, 67(1), 54-64 28 張乾友（2022）。“問責、透明化與當代政府的責任困境”。《公共行政評論》，6，4-20。 29 如本文文獻部分所述，學界已有多種問責分類，這些分類共同表明，問責效果深受來源與評估標準影響，但目前有關問責分類並沒有考慮職務特點這一評估面向。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，79-98 79 澳門公共服務質量及優化機制展望 張聞鑠 鄞益奮** 【摘要】本文以澳門特區政府公職人員績效評核制度為研究對象，結合新公共管理、目標管理及 PDCA 循環理論，通過文獻回顧，系統梳理自 2004 年以來澳門績效管理的發展歷程與評核制度的設計特點，並剖析其適配現代公共管理的實踐邏輯與優化空間。研究發現，該制度雖已構建“法律 + 行政法規 + 配套政策”的完備框架，且流程設計契合 PDCA 循環，但在運行中仍面臨三大挑戰：一是被評核人對組織目標認知不足，個人工作與部門戰略之間缺乏有效鏈接；二是評核過程形式化，評分結果呈現“普遍高分”現象，影響評核區分度與激勵功能；三是評核結果與培訓體系脫節，未形成能力提升閉環。針對上述問題，本文提出“制度—運作”雙層優化路徑。在制度層面，建議深化“分層分類”指標體系，推行“梯度分布”與“行為證據”相結合的評分機制，並強化組織績效與個人評核的聯動；在運作層面，強調提升評核溝通質量，提升被評核人參與度，並借助“公務通”等數字平台推動評核數據與培訓系統的互聯互通。最終，本文旨在推動績效評核從合規性考核向戰略性人才開發轉型，為提升澳門公共服務專業化水準與政府治理效能提供理論參照與實踐指引。 【關鍵詞】澳門政府，績效管理，人員評核，新公共管理，目標管理，PDCA 循環 Perspectivas sobre a qualidade do serviço público de Macau e os mecanismos de optimização Zhang Wenshuo Yin Yifen Resumo: Com o desenvolvimento da sociedade e o reforço da capacidade de governação, surgem novas oportunidades e desafios no domínio do serviço público. Sendo uma região com estatuto internacional próprio e com as vantagens de regimes inovadores, é crucial para Macau melhorar a qualidade do seu serviço público para atender às solicitações do público. Através da conjugação da documentação bibliográfica e teórica, este artigo aborda a situação actual da qualidade do serviço público em Macau, bem como identifica os problemas existentes e as solicitações do público. Na perspectiva da macro-estrutura de governança, 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生。 ** 澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長，副教授，博士生導師。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，79-98 80 este artigo propõe um mecanismo de interacção tripartida que envolva o Governo, as associações e os cidadãos, bem como apresenta sugestões específicas para a optimização da qualidade do serviço público em Macau. Palavras-chave: Macau, Serviço público, Optimização da qualidade, Mecanismo de interacção, Participação pública 一、引言 澳門特別行政區自回歸以來，在中央政府的支持下經濟快速發展，治理能力顯著提升，致力於陽光政府的建設。隨著社會進步與居民需求的多樣化發展，公眾對特區政府的服務進程愈發關心。特區政府對公共服務領域進行了一系列探索，進一步提升公共服務質量。同時，澳門公共服務也面臨著問題與困境，公眾需求的變化對公共服務提出新的訴求，澳門特區政府應關注公共服務中存在的問題，回應公眾訴求，尋求公共服務優化機制，推動公共服務質量優化與提升。 二、澳門公共服務質量相關文獻梳理 在對澳門地區公共服務相關文獻進行梳理時，筆者關注澳門不同領域的公共服務現狀，也著重了解澳門特區非政府組織──社團的相關研究、更關注公共服務中的公眾參與。筆者以澳門不同領域的公共服務、澳門地區社團參與和公眾參與為重點進行梳理。 在澳門地區不同領域的公共服務研究中，有學者基於 GIS 數據分析澳門地區基礎設施對公共服務提供的影響1；有學者關注澳門多元參與主體，並以社區 1 陳鑫桐（2023）。“新型城鎮化背景下城市更新公共服務設施配置研究——以澳門為例”。《新型城鎮化》，（06），104-107。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，79-98 84 澳門特區政府通過服務承諾的方式，不僅可以提高市民對政府服務的信任感，還可以促進部門進行自我監督，這在一定程度上顯示了現階段澳門特區政府的公共服務質量正在朝向更加透明公正的方向邁進，也反映了特區政府重視與市民的良性互動。 首先，可以提高服務的效率。通过服務承諾認可制度，明確服務的標準與時限，使服務流程更加清晰。同時，通過行政系統內部自我監督與公眾的外部監督，提高服務效率。其次，“服務承諾認可制度”可以有效提高服務人員的個人素質，通過服務承諾標準，可以間接約束服務人員的個人行為，提高服務人員個人素質，更好地服務市民大眾。最後，推動公民與政府部門的良性互動，通過“服務承諾認可制度”不僅可以對服務計劃進行及時的評判，鑒定其服務過程是否達到標準，具有即時性、互動性等特點。 （三）澳門公共服務中的投訴處理機制 澳門特區不同服務部門也注重服務的反饋，各部門通過意見箱、投訴欄等形式，收集不同公共服務的意見反饋，市民不僅可以通過電話進行投訴，也可以在官網或 APP 進行投訴。 在意見反饋後會接收到相關部門負責人員的聯繫，處理或採納相關投訴和建議。各部門會通過年度方式呈現一定階段內接收的建議、投訴和異議情況，並以表格的方式進行處理。 （四）國際標準化組織 ISO 國際認證 ISO 全稱為 International Organization for Standardization，意為國際標準化組織，是一個全球性的非政府組織，致力於制定各種標準，以促進國際貿易並提升產品和服務的質量、安全性和效率。其致力於制定各種標準並應用於公共管理和服務之中，對服務質量的提升、服務效率的提高具有積極影響。澳門特別行政區政府多個部門和服務考取了 ISO 國際認證，現今階段涉及 12 個相關部門。（表 2）
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 99 青年參與社會治理：澳門青年志願服務動機與參與狀況實證研究 劉嘉翀* 鄞益奮** 段林瑞*** 【摘要】 澳門青年正面臨尼特族困境、人工智能取代就業和少子化社會斷裂等時代挑戰，導致社會參與出現“高意願─低行動”的悖論。本研究基於 192 份問卷，通過志願者功能量表（VFI），探討青年志願服務動機結構及其與社會參與的關係。探索性因數分析揭示雙因數結構：個人能力發展動機與社會參與驅動動機，有別於傳統六維模型。前者強調技能成長與心理滿足，後者關注社會資本與職業導向。方差與相關分析表明，社團參與經驗增強動機，組織類型具篩選效應，動機水準與參與時長、職務數量正相關。本研究揭示澳門青年志願服務動機的本土化特徵，反映其在高社團密度、政治工具化與“證書經濟”內卷化環境下的選擇邏輯。政策建議包括利用數位化工具與分層機制，優化志願服務動機與社會參與的轉化路徑，促進培育青年公共治理能力。 【關鍵詞】 志願服務動機 社會參與 社團社會 志願者功能量表（VFI） Participação dos jovens na governança social: Um estudo empírico sobre as motivações e a situação da participação dos jovens de Macau no voluntariado Lao Ka Chong Yin Yifeng Duan Linrui Resumo: Actualmente, os jovens de Macau estão a enfrentar desafios incluindo o fenómeno NEET, a substituição de postos de trabalho pela Inteligência Artificial e a ruptura social causada pela baixa taxa de natalidade, resultando no paradoxo de “alta intenção-baixa acção” na participação social. Este estudo, baseado em 192 questionários e com recurso ao Inventário das Funções de Voluntariado (VFI), aborda a estrutura motivacional do voluntariado juvenil e a sua relação com a participação social. A análise factorial exploratória demonstra dois factores estruturais: motivação de desenvolvimento de capacidades pessoais e motivação induzida pela * 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生 ** 澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長 *** 澳門大學社會科學學院公共行政碩士研究生
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 100 participação social, o que subverte o modelo tradicional de seis dimensões. O primeiro factor salienta a aquisição das capacidades e a satisfação psicológica, enquanto o segundo factor dá importância ao capital social e à orientação para a profissão. As análises de variância e de correlação indicam que a experiência de participação em associações aumenta a motivação; o tipo de organização tem um efeito de selecção; e o nível motivacional correlaciona-se positivamente com a duração da participação e o número de cargos assumidos. Este estudo revela as características locais das motivações dos jovens de Macau na participação no voluntariado, reflectindo a lógica de escolha num ambiente de “involução” caracterizado pela alta densidade de associações, pela instrumentalização política e pela “economia de certificados”. As medidas propostas incluem aproveitar as ferramentas digitais e os mecanismos de estratificação para aperfeiçoar os meios de transformação das motivações para voluntariado e da participação social, de modo a fomentar a capacidade de governança pública dos jovens. Palavras-chave: Motivação para o voluntariado, Participação Social, Sociedade Associacional , Inventário de funções de voluntariado(VFI) 一、引言 當代青年正面臨三重全球性挑戰的深度交織：尼特族（NEET）困境的持續蔓延1、生成式人工智能對 4 億工作崗位的替代預期、以及少子化引發的社會聯結斷裂，共同形成“動機消解旋渦”大十，導致青年社會參與呈現“高意願-低行動”的悖論。在此背景下，政策制定者必須重新審視政策對象動機與政策成效的內在關聯機制。動機作為行為的內在驅動力，不僅決定了參與的初始選擇，更深刻影響了參與的持續性與深度，最終影響政策資源的投入產出效益。 澳門素有“社團社會”之稱，社團在澳門經濟社會事務中發揮着重要作用。目前澳門正面臨經濟適度多元轉型帶來的結構性挑戰，而“1+4”新興產業所需數字技能與教育產出存在顯著鴻溝；橫琴深度合作區建設急需“三語四文”複合型人才，暴露出青年競爭力短板；更值得關注的是，功利性參與動機 1 World Bank. (2022). World Development Report 2022: Finance for An Equitable Recovery. World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1730-4
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 101 日益凸顯，46%的青年坦言參與社團旨在“豐富履歷”，反映志願服務存在異化為人力資本投資工具的風險。在應對這些挑戰的過程中，澳門青年事務委員會作為特區政府青年事務的最高諮詢機構，其治理框架體現出獨特的制度優勢。該委員會整合了政府部門、青年社團、社服機構及行業精英代表，形成多層次協商機制。2 然而，現行政策執行中仍存在動機響應不足等問題。 本研究針對澳門青年參與志願服務動機的情況進行問卷調查，從而為全球化挑戰下的青年治理提供三點理論和實務貢獻：一是構建“動機-政策”契合度的評估模型，二是提出基於動機結構的差異化治理路徑，三是探索青年在協同治理中的功能優化方案。基於上述脈絡，本研究核心問題聚焦：在人工智能衝擊與經濟轉型背景下，澳門青年參與志願服務的動機結構如何影響其社會參與的深度與持續性？ 二、文獻回顧 （一）志願服務動機的理論依據 志願服務動機研究植根於功能主義心理學（Functional Approach），Clary等學者提出的“志願者功能量表”（VFI）確立六維動機模型：價值表達（Value）、理解認知（Understanding）、社交拓展（Social）、職業發展（Career）、自我保護（Protective）及自我提升（Enhancement）3。此框架揭示動機的工具性本質——志願服務是滿足個體心理需求的策略性行為。例如職業發展動機驅動青年通過服務累積人力資本，而價值表達動機則回應道德自我建構需求4。 2 Chen, J., Lin, M., Lai, H., & Kou, S. (2021). “The Status Quo, Significance and Prospects of Youth Participation in Managing Communities in Macao”. In Proceedings of the 9th International Education, Economics, Social Science, Arts, Sports and Management Engineering Conference (IEESASM 2021). Web of Proceedings. 3 Clary, E. G., Snyder, M., Ridge, R. D., Copeland, J., Stukas, A. A., Haugen, J., & Miene, P. (1998). “Understanding and Assessing the Motivations of Volunteers: A Functional Approach” . Journal of Personality and Social Psychology, 74(6), 1516-1530. 4 Snyder, M., Clary, E. G., & Stukas, A. A. (2000). “The Psychology of Volunteerism: Motivations and Consequences”. In M. E. Clark (Ed.), The Social Psychology of Helping and Altruism (pp. 149-164). McGraw-Hill.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 102 但是對此理論仍需要就著澳門特質而須要進行修正，例如澳門社團密度達每萬人 4.2 個5，可以預期常規社交需求已在社團活動中飽和；加上澳門社團都有“擬政黨化”的特徵，這便強化澳門青年參與社團活動的職業動機；微證書認證需求也日漸普及，導致青年將志願服務視為其能力資本化途徑，動機結構預期會呈現“教育功利主義”特徵。 （二）社會參與理論 社會參與理論主要是根據以下理論來進行展開： （1）社會資本理論 社會資本理論將自願結社視為培育互惠規範與信任網絡的關鍵途徑，構成了民主治理的微觀基礎。6 該理論強調，通過密集的社群互動，個體可積累橋接式（Bridging）與黏合式（Bonding）社會資本，從而提升集體行動能力。在澳門的脈絡下，這一理論被本土化為“社團國家主義”模式。7 例如，澳門學聯打造以“學生服務學生”理念，不僅促進了互惠規範的內化，還間接支持了澳門特區政府的社會治理，體現了社會資本從微觀互動向宏觀治理的轉化。 （2）公共領域理論 主張公民在非國家領域中通過理性協商形塑公共意志，從而實現民主合法性。8 該範式將社會參與定位為審議民主的孵化器，強調話語權的平等與批判性辯論。在澳門青年社團的實踐中，這一理論顯著體現於澳門學聯等組織的制度創新，例如設立“時事關注委員會”，鼓勵學生參與社會，培養青年學生議政人才的平台。9 這些活動不僅培養青年的批判思維，還將公共領域從抽象概 5 婁勝華（2019）。“澳門成功實踐‘一國兩制’的文化基礎”。澳門《行政》雜誌，32（4），17-29。 6 Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster. 7 Chen, M. M. (2013). “From Social Capital to ‘Associational Corporatism’: A Political-sociological Explanation of the Macao Model”. In Y. Hao & M. Chen (Eds.), Macao in the Making of Contemporary China (pp. 45–68). Macau Foundation. 8 Habermas, J. (1996). Between Facts and Norms: Contributions to A Discourse Theory of Law and Democracy (W. Rehg, Trans.). MIT Press. 9 劉嘉翀、楊忻睿、林啟鏘（2025）。“澳門社團助推協同治理的模式及策略——基於澳門學聯 SWOT發展策略分析”。《“一國兩制”研究》，53（1），123-134。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 103 念轉化為具體行動場域。相較於傳統社團的服務導向，澳門學聯的審議機制強化了青年在政策議題上的發聲權，例如在住房與就業議題上的青年論壇，直接影響了特區政府的決策回饋循環。這一範式轉移突顯了澳門青年社團從被動服務提供者向主動公共意志塑造者的角色躍升。 （3）協同治理理論 協同治理理論聚焦多元主體通過制度化協作解決公共問題，強調權力共享與網絡治理。10 此範式更注重結構性整合，將社會參與嵌入正式政策流程中。在澳門，政府透過“青年政策諮詢委員會”等平台，將澳門學聯等社團納入政策制定環節，例如《青年政策 2021-2030》五大方向（教育、就業、創新、身心健康、國際視野）直接吸納社團提案。11 這不僅化解了政府與社團間的資訊不對稱，還提升了青年參與的效能。澳門學聯的案例顯示，協同治理有助於彌補青年社團資源不足的弱點，通過聯合項目如“青年創業孵化器”，實現了從碎片化參與向系統化治理的轉型。 （三）澳門青年社團的功能演進與參與機制 同樣地，澳門青年社團於社會參與實踐主要歷經兩階段功能轉型： （1）回歸前時期 社團作為社會成員聯合的一種重要組織形式，其文化傳承及發展已經歷四百多年歷史。其中，澳門中華學生聯合總會（簡稱“澳門學聯”）成立於 1950年，初期聚焦“愛國愛澳”意識培育，透過學生會網絡傳播國家認同。此階段功能具鮮明抵抗性特質——在澳葡政府管治下，社團成為華人青年政治社會化的替代場域。12 “一二．三事件”後，愛國社團獲道德合法性，開始承載基層服務功能。13 10 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative Governance in Theory and Practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18 (4), 543-571. 11 澳門特別行政區政府教育及青年發展局（2020）。澳門特別行政區青年政策（2021-2030）。https://www.dsedj.gov.mo/youthpolicy/news.html 12 Vong, K. I. P. (2001). “Society and Citizenship Education in Transition: The Case of Macau”. International Journal of Educational Development, 21(3), 287–300. 13 婁勝華（2004）。《轉型時期澳門社團研究：多元社會中法團主義體制解析》。廣東人民出版社。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 109 職業導師計劃（如邀請企業高管、行業專家指導志願者，提供實習或就業資訊）强化其職業發展驅動動機，同時設計多元崗位（如翻譯、新聞傳播、活動策劃、後勤保障等），滿足青年個體在不同領域的個人能力發展動機，使志願服務成為青年將核心素養付諸實踐並獲得提升的平台。 （四）參與志願服務動機的方差分析 本研究通過雙因子模型測量澳門青年參與志願服務的動機，整體動機強度均值為 3.75（SD=0.69），呈現中等偏上水準。其中“個人能力發展動機”得分最高（M=3.92, SD=0.70），反映青年高度重視服務帶來的技能成長與心理滿足；“社會參與驅動動機”均值略低（M=3.54, SD=0.77），顯示外部環境壓力對行為的驅動力相對有限。標準差分析揭示關鍵差異：能力發展動機的個體離散度（SD≈0.70）低於社會參與動機（SD≈0.77），表明青年對自我成長價值的認同更趨一致，而對社會規範與職業收益的預期存在顯著分歧。 ( 1 ) 社團參與的動機門檻效應 方差分析（表 3）顯示，參與社團者（n=169）的整體動機（M=3.82）顯著高於未參與者（n=23, M=3.22, p<0.001），印證“參與經歷強化動機”的強化迴路模型。17 具體而言： 能力發展動機差距達 0.63 分（p<0.001），符合社會認知理論18的“效能感積累”機制——服務實踐通過成功經驗提升自我效能感，進而激發持續參與意願。 社會參與動機差距為 0.58 分（p=0.001），反映社團的“規範性場域”功能19：成員在組織內受同儕示範影響，內化群體行為規範，形成“參與慣性”。 17 Clary, E. G., Snyder, M., Ridge, R. D., Copeland, J., Stukas, A. A., Haugen, J., & Miene, P. (1998). “Understanding and Assessing the Motivations of Volunteers: A Functional Approach”. Journal of Personality and Social Psychology, 74(6), 1516–1530. 18 Bandura, A. (1985). Social Foundations of Thought and Action: A Social Cognitive Theory. Prentice-Hall. 19 Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 110 ( 2 ) 組織類型的動機篩選效應 表 3 志願者功能量表的方差分析結果 整體 個人能力發展 社會參與驅動 n 平均值 標準差 平均值 標準差 平均值 標準差 整體 192 3.75 0.69 3.92 0.70 3.54 0.77 1.您曾經是否有參加社團所舉辦的活動? 有 169 3.82** 0.67 4.00** 0.68 3.61** 0.74 沒有 23 3.22 0.66 3.37 0.66 3.03 0.80 7.您過去和現在參與義務工作組織的性質是? 政治組織 56 3.86 0.76 4.02 0.71 3.67 0.86 環保組織 30 3.94 0.58 4.05 0.67 3.80* 0.55 文化組織 73 3.86 0.68 4.03 0.73 3.66 0.74 宗教組織 16 3.78 0.62 3.93 0.62 3.59 0.69 體育組織 34 3.86 0.64 3.98 0.67 3.71 0.71 學術組織 61 3.97** 0.55 4.14** 0.58 3.76** 0.61 制服組織 4 4.01 0.77 3.95 1.00 4.09 0.62 教育組織 65 3.81 0.60 3.97 0.64 3.61 0.65 學生組織 97 3.85 0.67 4.06** 0.66 3.59 0.75 資料來源：作者自製 不同性質組織對參與者動機呈現差異化篩選：學術組織吸引高能力發展動機者（M=4.14, p<0.01），因其提供知識生產與批判思維訓練場景，契合“認知增值”需求。20 迴歸分析證實，能力動機每提升 1 單位，參與學術組織機率增23%（OR=1.23, p<0.05）。 教育組織與自我驅動能力呈負相關（β=-0.269, p=0.016），反映傳統教育服務模式（如補習班助教）未能滿足青年自主性需求，印證自我決定理論中的“控制性環境抑制內在動機”現象。21 20 Deci, E. L., & Ryan, R. M. (2000). “The ‘What’ and ‘Why’ of Goal Pursuits: Human Needs and the Self-Determination of Behavior”. Psychological Inquiry, 11(4), 227–268. 21 Gagné, M., & Deci, E. L. (2005). “Self-determination Theory and Work Motivation”. Journal of Organizational Behavior, 26(4), 331–362.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，99-115 111 學生組織顯著強化社會參與動機（β=0.178, p=0.038），因其密集的人際互動加速社會資本積累，驗證林南的“社會資源轉化命題”——青年通過跨校際網絡獲取異質性資源22，提升職業競爭力。 ( 3 ) 動機與行為強度的鏈式效應 皮爾遜相關分析揭示動機對行為的影響： 能力發展動機與服務時長相關性最強（r=0.358, p<0.01），因技能習得需持續投入（如環保項目需長期生態監測），符合“專業資本”累積的時效規律。23 表 4 志願者功能量表的相關度分析結果 整體 個人能力發展 社會參與驅動 過去六個月您參與社團活動的程度如何? .335** .331** .303** 過去六個月您參與社團活動的數目是? .258** .273** .213** 您參與義務工作的年數是? .298** .294** .270** 您平均每月有多長時間用於參與義務工作上? .375** .358** .353** 您至今在社團擔任職務的數量是? .231** .226** .212** * p-value < 0.05; ** p-value < 0.01 資料來源：作者自製 社會參與動機與擔任職務數量正相關（r=0.212, p<0.05），體現職位作為“社會聲望符號”的吸引力，呼應韋伯的“地位群體”理論24——青年通過職務獲取組織內話語權，強化社會認同。 22 Lin, N., Fu, Y. & Hsung, R.M. (2001). “The Position Generator: Measurement Techniques for Investigations of Social Capital”. In Nan Lin, Cook, K. & Burt, R.S., (Eds.), Social Capital: Theory and Research (pp. 57-81). Walter de Gruyter (New York). 23 Gagné, M., & Deci, E. L. (2005). “Self-determination Theory and Work Motivation. Journal of Organizational Behavior”, 26(4), 331–362. 24 Weber, M. (2008). Class, status, party. In D. B. Grusky & K. R. Weisshaar （2014）(Eds.), Social Stratification: Class, Race, and Gender in Sociological Perspective (4th ed., pp. 114-124). New York, NY: Routledge.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，116-130 116 作為公共治理平台的城市節慶活動：澳門經驗與中國式現代化的推進 高咏軒 張軍華** 【摘要】 本文將城市節慶活動重新概念化為一個公共治理平台，以此視角考察澳門相關活動在推進中國式現代化中的效能。研究梳理了澳門節慶活動從民俗節慶到戰略性治理平台的發展脈絡，並分析其當前面臨協作碎片化、參與單向度、評估片面化等治理瓶頸，制約了在社會共治、文化認同、綠色發展等方面目標的實現。據此，本文提出以“創意賦權”、“綠色治理”與“開放協作”為核心的系統性優化路徑，旨在推動澳門城市節慶活動從一項文化與經濟工具，向能夠承載並推進中國式現代化目標的戰略性公共治理基礎設施轉型，從而為特區政府提升治理效能、為澳門實踐中國式現代化提供學理參考與政策行政。 【關鍵詞】 循環公共治理 城市節慶活動 澳門 中國式現代化 文旅融合 Actividades festivas urbanas como plataforma de governança pública: A experiência de Macau e a promoção da modernização de estilo chinês Gao Yongxuan Zhang Junhua Resumo: Este artigo reconceptualiza as actividades festivas urbanas como uma plataforma de governança pública, examinado, sob esta perspectiva, a eficácia das referidas actividades de Macau na promoção da modernização de estilo chinês. O estudo traça a evolução das actividades festivas de Macau desde festividades folclóricas até ao posicionamento como plataformas estratégicas de governança, e analisa os actuais obstáculos de governança que as mesmas enfrentam tais como a fragmentação colaborativa, a participação unidireccional e a avaliação parcial, que condicionam a realização dos objectivos no âmbito da co-governança social, da identidade cultural e do desenvolvimento verde. Com base nisso, este artigo propõe vias sistemáticas para a optimização que residem em “empoderamento criativo”, “governança verde” e 高咏軒，澳門城市大學人文社會科學學院文化產業研究博士研究生。 ** 張軍華，廣東財經大學人文與傳播學院新聞傳播學教授。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，116-130 117 “colaboração aberta”, visando ajudar o Governo da RAEM a potenciar a eficácia da governança pública das actividades festivas e fornecer referências académicas e orientações de políticas para a concretização da modernização de estilo chinês em Macau. Palavras-chave: Governança pública circular, Actividades festivas urbanas, Macau, Modernização de estilo chinês, Integração cultural e turística 一、引言 黨的十八大以來，中央政府統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局，中國式現代化發展道路越發寬廣。在此宏觀背景下，澳門特別行政區積極對接國家戰略，在《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃》中明確強調推動經濟適度多元發展和積極融入國家發展大局。1 文旅產業作為澳門的支柱產業，其活力正持續攀升。數據顯示，2024 年全年入境旅客約 3,493 萬人次，較 2023 年的 2,821 萬人次實現大幅增長；與此同時，會展活動數目在 2024 年達到 1,524 項，較 2023 年的 1,160 項增長逾 30%。2 在此進程中，城市節慶活動作為一種特殊的公共文化服務形式與治理工具，憑藉其影響範圍廣、傳播能力強、地方特徵鮮明及創新性突出等特點，發揮著重要作用。隨著文化與旅遊加速融合，澳門的品牌節慶活動，如格蘭披治大賽車、國際音樂節等，其文化傳播與公共服務屬性不斷提升，不僅是驅動上述增長的核心引擎，更成為特區政府實施文化治理、塑造城市品牌、推進現代化進程的有效載體。因此，本研究將澳門城市節慶活動視爲一個公共治理平台，聚焦於其在文旅融合與公共治理背景下對中國式現代化的傳播與推進效能，並探尋治理的優化路徑，通過分析內在關聯，並為特區政府優化相關政策提供學理參考。 1 中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室（2022-02-14），《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》公佈。https://www.zlb.gov.cn/2022-02/14/c_1211570776.htm 2 澳門特別行政區政府統計暨普查局（2024）。《2024 年統計年鑑》。177-180。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，116-130 118 二、理論基礎：從文化活動到公共治理平台 城市節慶活動作為一種複雜的社會現象，長期以來被置於文化研究、經濟學與傳播學的視域下進行審視。為構建本文的公共行政研究視角，首先需對既有理論進行梳理，並引入公共行政學的核心理論框架，從而論證從公共治理平台視角審視節慶活動的可行性與獨特價值，並確立清晰的分析路徑。 首先，經典的文化經濟學理論為我們理解節慶活動的基礎價值提供了起點。正如艾倫·斯科特（Allen J. Scott）所指出，城市、文化與經濟處於一種“共生”關係，具有地方特徵的文化形式與經濟活動之間存在著持續不斷的雙向運動。3 這一論述揭示了澳門節慶活動的根本特徵：其獨特的中西文化底蘊本身就是一種關鍵的經濟資源，而旅遊經濟的發展又反哺於文化的傳承與創新。基思·丹尼（Keith Dinnie）的城市品牌理論進一步強化這一觀點，他認為標誌性活動能凝聚居民共識、塑造遊客體驗，最終建立起獨特的城市品牌識別度。4 這解釋了特區政府為何願意投入資源打造品牌節慶，其根源在於這些活動本身是城市競爭力的直接體現。 上述視角偏重於節慶活動的文化與經濟價值，而較少觸及其在權力結構、資源配置與政策過程等維度的公共管理意涵。因此，本文引入“協作式治理”（Collaborative Governance）理論作為核心分析框架。Ansell 與 Gash 將其定義為“一個讓多個利益相關方共同參與公共政策制定與管理的規制性、協商性與決策性過程”。5 澳門節慶活動的籌辦，正是一個典型的協作式治理實踐場域：其過程涉及文化局、旅遊局、體育局、市政署等多個政府部門的橫向協同，更需要整合來自企業、社團、社區組織及公眾的資源與力量。這種跨部門、多主體的複雜協作，遠非單純的市場行為，其本質是特區政府為實現特定公共目標（如經濟多元、文化傳承、國際宣傳）而主導建構的一種制度化的集體行動機制。 在此理論基礎上，本文將澳門的城市節慶活動重新概念化為：一個以創造複合型公共價值為導向的戰略性治理平台。此概念採廣義界定，涵蓋傳統民俗 3 Scott, A. J. (2000). The Cultural Economy of Cities: Essays on the Geography of Image-producing Industries. Sage Publications. 323-336. 4 Dinnie, K. (2010). City Branding: Theory and Cases. Palgrave Macmillan. 54-61. 5 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative Governance in Theory and Practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，116-130 119 節慶、文化藝術盛事、標誌性體育賽事及與文旅融合緊密相關的大型會展活動。此概念包含三個核心層次：第一，其目標不僅是經濟產出，更是莫爾（Mark H. Moore）所強調的公共價值，即為公民創造的不僅是服務，還包括信任、社會公平與文化認同等無形價值。6 第二，其運作模式是協作式的，強調政府、市場與社會之間的夥伴關係與網絡化治理。第三，其本質是一個平台，它匯聚了各類資源與行動者，為政策創新與社會互動提供了物理與社會空間。 這一理論框架能夠有效容納並提升既有視角：謝靜關注的社區傳播與空間生產，可解讀為治理平台對社會關係與空間權力結構的重塑7；理查德·佛羅里達（Richard Florida）對創意階層的呼喚，可轉化爲平台構建開放制度環境的政策議題8；梅洛·龐蒂（Maurice Merleau-Ponty）的“具身傳播”概念，則從現象學層面解釋了該平台能通過沉浸式體驗更有效地傳遞價值觀與文化內涵。9 綜上，通過引入協作式治理與公共價值理論，本節致力於將對城市節慶活動的認識，從一個側重於結果（文化與經濟效益）的客體，轉變為一個側重於過程（多方協作與價值共創）的主體。這一定位轉變，為後文分析澳門節慶活動在中國式現代化傳播中的具體表現與優化路徑，構建了公共行政學的分析框架。 三、澳門城市節慶活動的發展脈絡與組織實施現狀 承接前述理論框架，本研究在廣義範疇下審視澳門的城市節慶活動，將會展等活動納入同一分析視野。此界定基於它們在治理邏輯上的同構性，即均為需要跨部門協作、多主體參與以創造公共價值的戰略性平台。 此一範疇界定主要基於兩點核心考量：第一，理論層面的整合性。 從“公共治理平台”的理論視角審視，上述活動共享一種共通的内在邏輯，皆是由特 6 Moore, M. H. (2013). Recognizing Public Value. Harvard University Press. 6-33. 7 謝靜（2022）。《城市社區傳播與空間生產》。上海社會科學院出版社。59-69 頁。 8 “創意階層”由理查德·佛羅里達提出，指從事創造新觀念、新技術、新內容或創造性工作的核心社會群體，其聚集被視作推動城市經濟增長與創新的關鍵動力。參見理查德·佛羅里達（2010）。《創意階層的崛起》。北京：中信出版社。104-109 頁。 9 “具身傳播”概念強調，意義的傳遞與理解並非純粹的抽象過程，而是深深植根於身體感知、運動與所處環境之中，因此沉浸式的身體體驗能更有效地內化價值觀與文化內涵。參見 Merleau-Ponty, M., Landes, D., Carman, T., & Lefort, C. (2013). Phenomenology of Perception. Routledge. 174-184.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 131 從目標管理探討澳門公職人員績效評核發展方向 蔣蘇妮 張柏燊** 陳建新*** 【摘要】 本文以澳門特區政府公職人員績效評核制度為研究對象，結合新公共管理、目標管理及 PDCA 循環理論，通過文獻回顧，系統梳理自 2004 年以來澳門績效管理的發展歷程與評核制度的設計特點，並剖析其適配現代公共管理的實踐邏輯與優化空間。研究發現，該制度雖已構建“法律+行政法規+配套政策”的完備框架，且流程設計契合 PDCA 循環，但在運行中仍面臨三大挑戰：一是被評核人對組織目標認知不足，個人工作與部門戰略之間缺乏有效鏈接；二是評核過程形式化，評分結果呈現“普遍高分”現象，影響評核區分度與激勵功能；三是評核結果與培訓體系脫節，未形成能力提升閉環。針對上述問題，本文提出“制度—運作”雙層優化路徑。在制度層面，建議深化“分層分類”指標體系，推行“梯度分布”與“行為證據”相結合的評分機制，並強化組織績效與個人評核的聯動；在運作層面，強調提升評核溝通質量，提升被評核人參與度，並借助“公務通”等數字平台推動評核數據與培訓系統的互聯互通。最終，本文旨在推動績效評核從合規性考核向戰略性人才開發轉型，為提升澳門公共服務專業化水準與政府治理效能提供理論參照與實踐指引。 【關鍵詞】 澳門特區政府 績效管理 人員評核 新公共管理 目標管理 PDCA循環 Exploração do rumo de desenvolvimento da avaliação do desempenho dos trabalhadores dos serviços públicos de Macau na perspectiva da gestão por objectivos Jiang Suni Cheong Pak San Chan Kin Sun Resumo: Tendo como objecto de estudo o regime de avaliação do desempenho dos trabalhadores dos serviços públicos do Governo da RAEM e através da conjugação das teorias da nova gestão pública, da gestão por objectivos e do ciclo PDCA, bem como através 澳門大學社會科學學院碩士研究生。 ** 澳門大學行政主任，澳門大學工商管理學院及社會科學學院碩士研究生。 *** 澳門大學公共行政碩士課程主任，博士生導師，通訊作者，kschan@um.edu.mo。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 132 de uma retrospectiva documental, este estudo sistematiza a evolução da gestão do desempenho em Macau desde 2004 e as características de concepção do regime de avaliação, e analisa a lógica de prática e a margem de melhoria no contexto da gestão pública contemporânea. O estudo revela que, embora o regime tenha estabelecido um enquadramento completo de “lei + regulamento administrativo + políticas complementares” e adoptado um modelo de processo coerente com o ciclo PDCA, existem na prática ainda três grandes desafios: (1) sensibilização insuficiente dos notados em relação aos objectivos organizacionais, o que leva a uma fraca associação entre o trabalho individual e as estratégias dos serviços; (2) formalismo no processo de avaliação, conduzindo a um fenómeno de “inflação de notas” na avaliação, afectando a diferenciação entre os resultados obtidos e a função de motivação; (3) desarticulação entre os resultados da avaliação e o sistema de formação, não constituindo um ciclo fechado para a melhoria das capacidades. Perante esses problemas, este artigo propõe um aperfeiçoamento adoptando um modelo com duas vertentes “institucional-operacional”. Na vertente institucional, sugere-se aprofundar o sistema de indicadores “classificação e categorização”, implementar um mecanismo de pontuação que combine a “distribuição escalonada” com a “evidência comportamental”, assim como reforçar a sinergia entre o desempenho organizacional e a avaliação individual. Na vertente operacional, enfatiza-se a melhoria da qualidade da comunicação na avaliação, o aumento da participação dos notados, bem como a promoção da interconexão e interligação entre os dados de avaliação e o sistema de formação recorrendo às plataformas digitais tal como “Assuntos Governamentais”. Concluindo, este artigo visa promover a transformação da avaliação do desempenho de um instrumento de controlo da conformidade para um meio de desenvolvimento estratégico dos quadros qualificados, fornecendo referências teóricas e orientações práticas para aumentar o profissionalismo dos serviços públicos e a eficácia da governação em Macau. Palavras-chave: Governo da RAEM, Gestão do desempenho, avaliação do pessoal, Nova gestão pública, Gestão por objectivos, Ciclo PDCA
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 136 估與評估環境的互動，以及評估過程四方面來對政府績效進行分析，建構出政府績效評估的概念框架。17 Mwita 將使命陳述、戰略和計劃、行動方案、績效認知和管理資訊系統五個因素串聯成為政府績效管理五因素模型18， 這些都豐富了政府績效管理的概念並對其所蘊含的意涵作出進一步細化。 政府績效可分為組織績效和人員績效兩方面，而組織績效則可再拆分為政府整體績效、職能部門績效和業務單位績效。19 雖然政府組織涉及多個層次的主體，但不同主體的目標應保持一致。20 Flynn 強調組織和個人的績效結合有利於實現績效管理的目標。21 王群等指出組織績效與人員績效的有效銜接有助於組織與個人兩者的共同發展，促使組織與個人形成戰略夥伴關係，促成組織和個人目標的共同實現。22 周惠欽等認為組織績效與人員績效存在一種互相影響的互動關係，組織一方面要建立以人員推動組織績效的正向機制，另一方面組織績效又需對個人績效產生反向影響。23 徐仁輝和蔡馨芳認為建全的績效管理制度是一個學習過程，組織和個人的集體學習將有利於提升組織的長期績效。24 總而言之，政府績效管理是一個涉及多層結構的管理體系，從宏觀整體的組織績效到細緻具體的個人績效。組織績效需要由個人績效匯聚支撐，而個人績效亦需組織績效賦予意義，兩者互相配合互相促進，兩者的有機互動成為了政府績效管理體系的關鍵要素。 17 姜宏青、王翔（2020）。“政府績效評估：文獻述評與研究展望”。《中國海洋大學學報（社會科學版）》，4，108-120。 18 Mwita, J. I. (2000). Performance Management Model: a Systems-based Approach to Public Service Quality. International Journal of Public Sector Management, 13(1), 19-37. 19 龔祿根（2017）。“社會轉型期我國政府績效評估體系的研究與思考”。澳門《行政》雜誌，20（76），331-339。 20 王明波（2022）。“個人績效與組織績效的協同管理”。《人力資源》，（1），104-105。； 江武峰（2022）。“從組織績效向個人績效考評延伸的公務員績效管理——基於稅務部門公務員績效管理的實證分析”。《中國行政管理》，（3），158-160。 21 Flynn, N. (2007). Public Sector Management.（Sage Publications Ltd）. pp. 170-172 22 王群、劉茵瑩、畢麗（2017）。“稅務機關組織績效與個人績效的銜接機制研究”。《財經界》，5，118-120。 23 周惠欽、李艷、李吟芬、程鳴（2011）。“基層央行績效考核機制探討——基於個人績效與組織績效互動關系的視角”。《福建金融》，（3），46-49。 24 徐仁輝、蔡馨芳（2011）。“結果導向的學習: 績效管理與組織學習”。澳門《行政》雜誌，24（94），923-933。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 137 針對澳門特區政府自回歸後，多以新公共管理為主要行政改革的理論依據，例如回歸初期便引入滿意度調查和服務承諾，而公務人員績效管理也從多元評估方向發展。而特區政府也強調以目標導向進行行政管理，所以本研究框架便以新公共管理為基礎，結合目標管理和 PDCA 循環理論去評論澳門公務人員績效管理發展方向。 （一）新公共管理 20 世紀 70 年代的石油危機導致了英美等西方國家的經濟局勢不穩定，在不景氣的經濟環境下，社會對於擁有龐大預算但仍錄得赤字的政府產生了質疑，喚醒了社會對政府角色功能的反思和訴求。25 與此同時，隨著新古典經濟學派的興起，英美等西方國家迎來了一場有關公共部門的改革運動，紛紛主張追求一個“小而美”的企業型政府。新公共管理強調了公共部門在“管理”方面的要求，將私營企業的經營方式和市場原理引入公共部門，提高管理績效和改善公共服務品質。在新公共管理下，政府視人民為“顧客”並致力回應他們的期望。新公共管理認為政府工作需要以 3E 作為依歸（即經濟、效率，以及效益）。後來，部分學者強調公共部門比起私營部門更需要面對社會多元價值的衝突和矛盾，遂提倡將“平等”一同納入政府施政的原則，形成新公共管理的 4E 原則。26 新公共管理強調結果與效率，通過適當授權和分權鼓勵人員參與決策，將傳統公共行政的科層關係扁平化，衝擊過往僵化、不透明的權威秩序。27 以多元創新方法提升組織的應變能力和績效，使工作人員對實現組織目標有更多的參與感。28 為此，新公共管理需要注重人員問責、績效評估，及培訓發展。29 由於新公共管理要求組織加入更多人員參與管理工作，績效評估有助於組織確認人員的工作成效，激發他們對工作的積極性和責任感，同時亦可對員工績效 25 Ingrid Schneider (1995)，“Osborne, D., & Gaebler, T.1992. Reinventing Government”. Journal of Leisure Research, 27(3), 302-305. 26 Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis-Into the Age of Austerity. Oxford: Oxford University Press. 27 劉靜（2017）。“新公共管理理論評析”。《湖南稅務高等專科學校學報》，(4)，35-37。 28 王悅頔（2013）。“淺析移動化浪潮下員工參與管理的變化趨勢”。《現代商業》，(23)，153-154。 29 李軍、魏哲景（2007）。“新公共管理視角下公務員激勵機制創新”。《西北工業大學學報（社會科學版）》，(2)，52-54。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 138 進行有效回饋，改善他們的工作能力，並為他們規劃培訓發展方向。30 新公共管理透過以顧客為首的組織文化形成了一套內部競爭機制，在公務員完成組織目標之時，組織的考核制度會對個人進行回饋，使他們在實現組織績效同時滿足個人利益，藉此刺激人員積極性並創造出更高的組織效率。31 （二）目標管理理論 目標管理理論（Management by Objectives, MBO）由 Peter Drucker 於 1954年出版的《管理實踐》中提出32，是現代最具代表性的組織管理學學說之一。目標管理理論初期主要被運用在財務管理分析中，其後被逐漸拓展應用到人力資源管理的領域上。目標的確定和層面化是目標管理的核心。33 在目標管理理論中，目標應建立在某一特定工作成果之上，從質量和數量上量化和勾勒出工作成果，例如國家會設定 GDP 目標作為地區發展的指標之一。清晰的目標有助於組織確立工作的方向重點和資源規劃；而全面有效的目標管理制度則為評價工作成果提供客觀和可靠的依據。組織需因應群組的不同層次來設定目標。從組織整體到業務單位、從領導人員到單位主管再到一般工作人員，每個層級的目標都應適應其主體工作能力和要求，使目標具備可實現的條件。 （三）PDCA 循環理論 PDCA 循環理論，又稱為戴明循環，由 W. Edwards Deming 於 1981 年按照 Walter Shewhart 的主張簡化歸納而成34，是一套具有高度國際認受性的循環式品質管理方法，並被 ISO9000 質量體系標準所採納和應用。PDCA 循環就是根據理論當中的四個關鍵環節而命名的，即計劃（Plan）、執行（Do）、查核 30 朱建軍（2013）。“公共部門人力資源培訓存在的問題及對策”。《山西師大學報（社會科學版）》，(S4)，9-10。 31 何穎、李思然（2014）。“新公共管理理論方法論評析”。《中國行政管理》，(11)，66-72。； 羅永新（2006）。“實施機關目標管理績效考評是提高公務員考核工作質量的有效途徑”。《理論導刊》，(3)，29-30。； 胡勤華（2008）。“新公共管理理論在政府部門績效管理中的應用”。《當代經濟》，(8)，94-96。 32 Drucker, P. (2012). The Practice of Management. Routledge. 33 薛尼路（2000）。“目標管理”。澳門《行政》雜誌，13（49），749-761。 34 Deming, W. E. (1981). “Improvement of Quality and Productivity Through Action by Management”. National Productivity Review, 1(1), 12-22.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 139 （Check）及行動（Action）。此方法概括了組織實現持續改善的原理和機制35：一是計劃，分析並找出需要解決的問題，擬定過程中所需的資源和措施；二是執行，按照計劃執行相應的行動措施，並在過程中持續進行跟進和反饋；三是查核，對計劃和執行階段的工作進行檢討，歸納及總結工作成果；四是行動，將歸納所得的結論轉化為經驗及改善措施，並將未解決或新面對的問題帶入下一輪 PDCA 循環中。 PDCA 循環多用於業務流程管理，通過持續和動態的改善機制來促進組織學習36，亦常見於工作績效評核的研究中。Du 及 Cao 等人表示 PDCA 循環與績效評核契合，向上螺旋式的循環改善系統有利於管理者識別組織面對的困境，打通上下層級的溝通管道，為工作回饋創造機會。37 宋敏敏和蔣重秀認為PDCA 循環可提高公共部門績效管理的有效性，有效減少管理人員對執行人員工作的認知偏差，以及執行人員對行政目標理解的多樣性，使每個層級的目標都與組織的整體目標保持一致。38 （四）理論框架 本文融合新公共管理、目標管理及 PDCA 循環理論，構建出澳門特區政府的績效管理體系（見圖 1）。該體系包含特區政府、職能部門及附屬業務單位三個層級，各層級均有對應目標與績效要求。績效目標從政府總體戰略目標逐層向下分解，由職能部門細化為次級目標，最終成為工作人員的個人目標予以執行；眾多個人績效最終匯集成組織績效，從而實現總體目標。在此過程中，PDCA 循環通過計劃、執行、查核與行動的閉環，確保了目標向績效的有效轉化並推動體系持續運轉。 35 常歡（2022）。“基於戴明循環搭建企業經營計劃管理體系”。《中國商界》，(5)，66-68。 36 Michal Pietrzak & Joanna Paliszkiewicz,(2015). "Framework of Strategic Learning: The PDCA Cycle," Management, 10(2), 149-161. 37 Du, Q. L., Cao, S. M., Ba, L. L., & Cheng, J. M. (2008). “Application of PDCA Cycle in the Performance Management System”. In 2008 4th International Conference on Wireless Communications, Networking and Mobile Computing (pp. 1-4). IEEE. 38 宋敏敏、蔣重秀（2011）。“PDCA 視角下的公共部門績效管理的問題及其消解”。《中國集體經濟》，21，44-45。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，131-148 140 圖 1 目標管理績效框架39 來源：作者自製 三、澳門績效管理狀況 本研究先簡述澳門特區成立後政府績效管理的發展歷程，以此為基礎再簡述公職人員評核制度，從而針對公職人員評核制度的得失，並依據本理論框架提出建議。 39 方文青、譚健、林先豐（2020）。“企業高質量發展 MBO 績效體系構建與實施”。《現代商業》，（22），105-107；Binner, H. F. (2022). “Method-Based Integrated Process-Related Leadership and Management System Development”. In: Holistic Business Model Transformation: Systematic Process Digitization with the Support of the MITO Method Tool (pp.149-185). Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden；Islami, X., Mulolli, E., & Mustafa, N. (2018). “Using Management by Objectives as a Performance Appraisal Tool for Employee Satisfaction”. Future Business Journal, 4(1), 94-108.
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，149-168 149 以立法會議員書面質詢視角探析澳門電子政務發展 王尹康妮 莫天芸** 陳建新*** 【摘要】 本文基於澳門立法會第六屆立法會第二會期至第七屆立法會第三會期的立法會議員 69 份有關電子政務書面質詢進行系統分析，結合 UTAUT 理論框架，揭示了澳門電子政務發展目前面臨的三重結構性矛盾。研究發現，首先，澳門政府部門間的協同機制存在不足，跨部門雖已實現一定程度的互通但仍有完善空間，用戶仍然覺得難以操作；其次，澳門電子政務的跨境服務停留於現有功能的地理延伸，粵港澳數據互認等功能尚未全面實現，區域協同仍受制於數據跨境流動規則缺位；最後，公共價值與行政效率的平衡機制尚未建立，系統性價值觀缺位。研究主張通過 UTAUT 四維路徑突破困局：一是以用戶需求爲導向，整合低效 APP，建立電子政務績效量化體系；二是加強部門協同，優化相關立法；三是創新跨境治理機制，破解粵港澳規則銜接困局；最後，在電子政務發展過程中需平衡公共價值和行政效率。 【關鍵詞】 電子政務 一戶通 書面質詢 統一技術接受與使用理論（UTAUT） Abordagem sobre o desenvolvimento da governação electrónica de Macau na perspectiva das interpelações escritas dos deputados à Assembleia Legislativa Wang Yinkangni Mo TianYun Chan Kin Sun Resumo: Baseado numa análise sistemática das 69 interpelações escritas sobre governação electrónica apresentadas pelos deputados à Assembleia Legislativa da RAEM entre a 2.ª Sessão Legislativa da VI Legislatura e a 3.ª Sessão Legislativa da VII Legislatura, e recorrendo ao modelo teórico UTAUT, este artigo revela uma tripla contradição estrutural existente no actual desenvolvimento da governação electrónica de Macau. Segundo o estudo, existem, em primeiro lugar, insuficiências no mecanismo de coordenação entre os serviços públicos de Macau, não estando ainda assegurada a 澳門大學博士研究生，第一作者，yinkangniwang@gmail.com ** 澳門大學碩士研究生，第二作者，1732630190@qq.com *** 澳門大學公共行政碩士課程主任，博士生導師，通訊作者，kschan@um.edu.mo。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，149-168 150 interoperabilidade de dados entre os serviços, o que aumenta a carga operacional dos utilizadores; em segundo lugar, os serviços transfronteiriços desenvolvidos no âmbito da governação electrónica de Macau limitam-se a uma extensão geográfica das funcionalidades existentes, ou seja, ainda não estão globalmente disponibilizadas funcionalidades como as relativas ao reconhecimento mútuo de dados entre Guangdong, Hong Kong e Macau e a coordenação inter-regional continua a estar condicionada pela ausência das regras estabelecidas para o fluxo transfronteiriço de dados; por último, ainda não foi criado um mecanismo de equilíbrio entre valor público e eficiência administrativa, conduzindo à falta dos valores sistémicos. O estudo defende recorrer às quatro dimensões do modelo UTAUT para desbloquear o impasse: primeiro, tendo como orientação as necessidades dos utilizadores, proceder à integração das aplicações pouco eficientes, estabelecendo um sistema que permite quantificar o desempenho da governação electrónica; segundo, reforçar a coordenação interdepartamental, optimizando a produção legislativa a esse respeito; terceiro, inovar os mecanismos de governação transfronteiriça, resolvendo a questão da convergência das regras entre Guangdong, Hong Kong e Macau; por último, equilibrar, no processo de desenvolvimento da governação electrónica, o valor público e a eficiência administrativa. Espera-se que este estudo possa contribuir para o futuro desenvolvimento da governação electrónica de Macau. Palavras-chave: Governação electrónica, Conta Única de Macau, Interpelações escritas, Teoria Unificada da Aceitação e Uso de Tecnologia (UTAUT) 一、緒論 電子政務作爲政府現代化的重要標誌，其發展經歷了從技術工具應用到治理模式轉型的深刻變革。根據 2023 年經濟合作與發展組織（OECD）的報告，全球電子政務已從提升行政效率的手段，演變爲推動治理現代化的核心引擎。特別是在新冠疫情期間，電子政務展現出應對突發公共危機的獨特價值，推動了“無接觸”政務服務模式的普及。我國電子政務的發展可追溯至 20 世紀 80年代末，經歷了從辦公自動化到“一網通辦”的演進歷程。根據 2022 年《國務院關於數字政府建設的系列指導意見》，我國電子政務已從 20 世紀 80 年代末的辦公自動化發展到當前的“一網通辦”新階段。2024 年聯合國電子政務調
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，149-168 151 查報告數據顯示，我國電子政務發展指數（EGDI）由 2022 年的 0.8119 分提升至 0.8718 分，全球排名躍升至第 35 位。這一進展反映了我國在數字政府建設方面的持續投入與顯著成效，也體現了中央政府推動“互聯網+政務服務”戰略的堅定決心。 澳門特別行政區的電子政務發展呈現出明顯的階段性特徵。從 2017 年與阿里巴巴簽署智慧城市合作協議，到 2019 年推出“一戶通”應用程式，再到2020 年《電子政務》法律生效，澳門構建了完整的電子政務體系。澳門特區政府在歷年施政報告中明確將電子政務視爲提升公共服務質量、推動行政改革的重要抓手。《2024 財政年度施政報告》指出，政府積極構建與社會各界的聯動機制，使電子政務成爲促進政社協同、實現精準服務供給的有效橋梁。然而，澳門電子政務的發展仍面臨諸多挑戰。 本研究便透過澳門立法會議員對電子政務相關的書面質詢文件進行內容分析，並結合統一技術接受與使用理論（Unified Theory of Acceptance and Use of Technology, UTAUT），去分析澳門電子政務發展狀況，並提出相關建議。 二、電子政務 電子政務是指政府及公共管理部門借助互聯網資訊技術實現組織結構優化和業務流程重組，超越時間、空間與部門限制，向社會提供優質、規範、透明的公共服務的方式。1 隨著技術環境的變革，智慧政務作爲電子政務的高級階段應運而生。智慧政務強調通過物聯網、雲計算、移動互聯網等新一代資訊技術，提高政府辦公、監管、服務、決策的智能化水準，實現更精準、便捷的公共服務供給。2 智慧治理作爲智慧政務的延伸，旨在打造開放透明的決策體系，通過提高公共服務供給效率，推動利益相關方共同參與政策制定。3 然而， 1 于冠一、陳衛東、王倩（2016）。“電子政務演化模式與智慧政務結構分析”。《中國行政管理》。2，22-26。 2 曾祥明、程子宸、吳航、徐清榮（2023）。“數字政府、智慧政府、電子政務、智慧政務概念辨析”。《數字技術與應用》，6，23-26。 3 胡業飛、張怡夢（2024）。“智慧城市建設中的智慧治理：賦能機制與達成路徑”。《廣西師範大學學報（哲學社會科學版）》，3，46-58。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，149-168 152 智慧治理實踐面臨諸多挑戰，包括技術問題、組織問題、倫理問題和治理體系問題，需要解決制度障礙、組織障礙和數據治理等現實難題。4 國內研究近年來聚焦於數字政府建設的戰略轉型與制度重構。中國數字政府正從技術工程主義導向的系統工程轉變爲制度重構與治理範式躍遷的戰略轉型期。5 在實踐層面，國內研究關注到數字鴻溝問題，指出老年群體政務服務使用行爲受身心機能、數字素養等多維因素制約，建議構建覆蓋獨立辦理、輔助支持與全程代辦的分級服務體系。6 國外研究則更注重情境多元性與文化適配性。學者們發現，電子政務從傳統單向供給到雙向交互治理的轉型中，智慧型電子政務模式存在顯著區域差異。發展中國家的電子政務實驗注重基層主體能力與本土化政策規劃7，而發達經濟體間的比較研究指出社會文化對治理模式的深刻影響。8 根據國內外文獻回顧，統一技術接受與使用理論（UTAUT）多用於政府發展電子政務的理論依據。此理論主要通過四個核心維度（包括績效期望、努力期望、社會影響和促進條件）去解釋當地電子政務發展方向9： 績效期望指個體對技術能否帶來工作或生活增益的相信程度，常與效率提升和目標達成相關。 4 Abikoye, B. E., & Agorbia-Atta, C. (2024). “Securing the Cloud: Advanced Solutions for Government Data Protection”. World Journal of Advanced Research and Reviews, 23(2), 901-905. 5 黃欣卓、董昌其（2025）。“站在‘十四五’收官與‘十五五’藍圖交匯的歷史節點：數字政府何去何從？——第二屆數字政府 40 人論壇的概覽與思考”。《公共管理學報》，3，158-163。 6 高國偉、潘亞寵（2024）。“資訊障礙視角下數字政府適老化服務過程與模式研究——以大連市 Z區為例”。《智庫理論與實踐》，4，79-88。 7 Ayodele, O., Plantinga, P., Sanchez-Bentacourt, D., Dlamini, S., & Dlamini, N. (2025). “How Do Researchers and Public Officials Co-navigate E-participation Implementation? An Action-Research Experience with South African Municipalities”. Systems, 13(2), 125. 8 Kim, C., & Kim, K. (2021). “The Institutional Change from E-government toward Smarter City; Comparative Analysis between Royal Borough of Greenwich, UK, and Seongdong-gu, South Korea”. Journal of Open Innovation: Technology, Market, and Complexity, 7(1), 42. 9 Williams, M.D., Rana, N.P., Dwivedi, Y.K. (2015). “The Unified Theory of Acceptance and Use of Technology (UTAUT): A Literature Review”. Journal of Enterprise Information Management, 28 (3), 443-488；朱多剛、郭俊華（2016）。“基於 UTAUT 模型的移動政務採納模型與實證分析”。《情報科學》。34（9），110-114。
《行政》第三十八卷，總第一百四十六期，2025(2)，149-168 153 努力期望指使用者認爲使用系統的容易程度，即個人使用系統的輕鬆程度感知，包含感知易用性、系統複雜性和操作簡單性等維度。 社會影響強調用戶感知到的重要他人（如政府、社群、家庭）對其使用技術的態度，以及技術對社會關係與區域融合的推動。 促進條件指個體相信存在的技術設施與制度支持能助其使用技術，涵蓋基礎設施、網絡安全、法規配套及資源投入。 該理論強調行爲意向和促進條件直接影響使用行爲，並關注年齡、經驗等調節變量的作用，在電子政務服務和政府資訊系統採納研究中具有廣泛適用性。隨著 UTAUT2 的提出，理論進一步擴展了享樂動機、價格價值和習慣等構念，增強了對新興技術採納的解釋力。10 三、澳門電子政務現狀分析 澳門電子政務從早期的資訊單向傳遞逐步轉向強調政民雙向互動的智慧化治理階段。值得留意的是早期澳門電子政務是面臨部門資訊不互通、協調機制不完善等挑戰，制約電子政務發展成效。所以促成澳門特區政府於 2017 年跟阿里巴巴簽署構建智慧城市戰略合作框架協議。特區政府於 2019年推出“一戶通”應用程式，集成多項線上政務服務，2020 年《電子政務》法律生效標誌著電子政務進入新階段。2022 年優化推出的“一戶通”2.0 版本簡化部門業務流程，結合跨部門數據互聯，爲居民提供“一件事”綜合服務。 本研究所以使用澳門立法會議員書面質詢爲觀察依據，原因是自澳門回歸後，行政與立法的良性互動是政治生態有序運轉的關鍵，議員質詢制度爲其中重要環節。《澳門基本法》第 76 條賦予議員質詢權利，成為立法監督行政的重要抓手。依《對政府工作的質詢程序》第十三條，政府應於三十日內回覆書面質詢，此機制督促政府及時回應民意、改善工作。政府主動、及時答覆有助提升民眾信任。因此，議員書面質詢既是代表社團發聲、監督政府的途徑，也是提升行政效能的重要方式，從而吸引不少學者以立法會議員書面質詢去探討 10 Venkatesh, V., Morris, M. G., Davis, G. B., & Davis, F. D. (2003). “User Acceptance of Information Technology: Toward A Unified View”. MIS Quarterly, 27(3), 425-478.
