1  第三十七卷‧第一期 (總第一百四十三期)，二○二四年三月 目錄 1澳門公務人員工作價值觀對工作滿意度和工作投入的影響研究 區耀榮 柯麗香 3公共服務績效主客觀評價的吻合性研究——基於澳門警察服務的實證分析 陸世華 謝敏敏 周展鋒 胡韜 19博彩承批公司（或博彩獲轉批給人）須與博彩中介人就博彩中介人不履行對博彩者的義務負民事責任？ （關於中級法院第 840/2017 號案和第 475/2018 號案以及終審法院第 45/2019 號案的合議庭裁判） João António Valente Torrão 37續論澳門特別行政區法律淵源位階中協定國際法優先說 Ilda Cristina Ferreira 69闡析澳門特別行政區政府採購的公開資料及其依據 鄧達榮 107澳門“助老”智慧平台設計 陳洋 婁世艷 張偉光 田舒銘 137

2  澳門：重構通向拉丁國家的海上絲綢之路 汪海 159澳門建築師於橫琴執業的機遇與挑戰 周子文 169澳門的慈善教育：概況與特徵 婁勝華 179抗戰時期的澳門演劇活動述評 黄子祺 189

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，03-17  3  澳門公務人員工作價值觀對工作滿意度和工作投入的影響研究 區耀榮 柯麗香 一、 研究問題 如何激勵公務人員，提升其工作積極性，貫徹落實政府政策是公共行政改革恆常和重要的議題。人的行為受到其價值觀所影響，而價值觀是隨着時間、人生經歷而改變，因此，要提升公務人員的工作積極性，有必要瞭解不同世代的人員工作背後所抱持的價值觀，才能採取相應的價值激勵措施。 工作價值觀是指一些指導着人們的工作行為或對工作相關事物的選擇或評價的觀念與標準。1 不少研究指出工作價值觀會影響人的工作態度、積極性、工作績效，以至組織的利他行為，對組織運作和發展來說十分重要。2 在相關研究中，價值觀的代際差異尤其受到研究所重視，因為不同年齡層或時代的人所經歷的事情皆不相同，並因此產生出不同的價值觀，例如，學術界所指的 X世代（60 至 70 年代出生的人）和 Y 世代（80、90 年代出生的人）的價值觀也                                                             研究結果曾於 2023 年 9 月 24 日舉行的 “2023 年公共行政學術研討會” 上匯報。  澳門公務人員聯合總會青年委員會副理事長。  澳門公務人員聯合總會青年委員會秘書長。 1 Shalom H. Schwartz (1999), “A theory of cultural values and some implications for work”. In Applied Psychology: An International Review, 48 (1), 23-47. 2 霍娜、李超平：“工作價值觀的研究進展與展望”，《心理科學進展》，2009 年第 17 期，第 795-801 頁。

  4  不盡相同，3 而對於不同世代的員工，管理者是需要採取不同的管理風格和激勵手段，以更好地激勵他們投入工作。對培養人才、促進組織可持續發展而言，瞭解青年員工的工作價值觀及代際差異更為重要。 在澳門，目前尚未有針對公務人員（尤其年青一輩）進行的工作價值觀調查，而過去本澳有關青年人工作價值觀的調查設計亦相對簡略，例如教青局每兩年進行的青年指標社會調查，在就業價值觀量表方面，主要側重於薪酬和興趣兩方面的看法，因此，本研究以澳門公務人員為對象，採取相對全面的工作價值觀量表，透過問卷調查方法，分析本澳公務人員的工作價值觀特點、代際差異，以及其對工作態度的影響。具體而言，本研究期望解答以下實際問題，從而提出相應的管理激勵方法。 1. 現時本澳公務人員最重視的工作價值觀是甚麼？ 2. 青年及中年公務人員是否存在工作價值觀差異？ 3. 哪些工作價值觀對工作滿意度和工作積極性有重要影響？ 4. 哪些工作價值觀的人一起工作會更積極？ 二、文獻回顧與分析框架 （一）工作價值觀的內涵 一般來說，價值觀是人們對事物的對錯、優劣或重要性作出判斷或做選擇時作出決定的標準。早期有關工作價值觀的定義是由學者 Super 提出的，他認為工作價值觀是人們基於內在需要，從事工作活動時所追求的一些工作特質或屬性，表明了其嚮往的工作目標。4 Elizur 和 Sagie 認為工作價值觀是人們對於工作行為及其對從工作環境中獲取某種結果的價值判斷，是一種直接影響行為的內在思想體系。5 學者 Dose 綜合了不同學者的分析，提出了其工作價值觀                                                            3 Andrius Valickas & Kristina Jakštaitė (2017), “Different generations´ attitudes towards work and management in business organizations”. In Human Resources Management & Ergonomics, 8, 108-119. 4 Donlad E. Super, Work values inventory. Boston, MA: Houghron-Mifflin. 5 Dov Elizur & Abraham Sagie (1999), “Facets of personal values: a structural analysis of life and work values”. In Applied Psychology: An International Review, 48 (1), 73-87.

  5  概念：與工作或工作環境有關的評價標準，人們通過這些標準可以辨別對錯或評估不同偏好的重要性。6 雖然還有其他學者提出不同的定義，但內容大多都是圍繞着有關工作的道德評價和個人需求兩方面的表述。 工作價值觀的提出引起不少研究的關注，尤其在結構、測量和影響方面的探討。在結構分類上，工作價值觀可分為三類，工具或物質性價值觀（如追求薪酬），認知的價值觀（如嚮往有意義的工作）和情感價值觀（如獲他人認可），也可分內在價值觀（工作特質相關）和外在價值觀（如工作獎勵），亦可分為目的性工作價值觀（追求工作的最終目標、如工作回報、職業安全）和手段性工作價值觀（為達工作目標所重視的價值，如合法、理性）。7 在測量方面，Super 提出著名的工作價值觀量表（Work Value Inventory），從工作本身性質及相關因素（包括成就感、獨立性、報酬、人際關係、安全感、創造性等 15 項因素）去評估員工的工作價值。8 Elizur 從內向、外向、社會和聲望四維度發展出由 24 條題目構成的工作價值觀量表。9 Furnham 等人提出由內在價值（包括自治、認可）和外在價值（如安全、補償），共 30 條題目構成的工作價值觀量表。10 不過，外國的量表都不是以青年人為對象設計，為了加強對青年人價值觀的認知，學者侯烜方等人就探索中國情境下的新生代工作價值觀的結構內涵，設計出包括功利導向、內在偏好、人際和諧、創新導向、長期發展五大方面、共 20 條題目構成的工作價值觀量表，對分析青年人的工作價值觀及其代際差異有一定的參考價值。11                                                             6 Jennifer J. Dose (1997), “Work values: an integrative framework and illustrative application to organizational socialization”. In Journal of Occupational and Organizational Psychology, 70, 219-240. 7 霍娜、李超平：“工作價值觀的研究進展與展望”，《心理科學進展》，2009 年第 17 期，第 795-801 頁。 8 Donlad E. Super (1970), Work Values Inventory. Boston, MA: Houghron-Mifflin. 9 Dov Elizur (1984), “Facts of work values: A structural analysis of work outcomes”. In Journal of Applied Psychology, 69, 379–389. 10 Adrian Furnham, Ian MacRae & Jessica Tetchner (2021), “Measuring work motivation: The facets of the work values questionnaire and work success”. In Scandinavian Journal of Psychology, 62, 401-408. 11 侯烜方、李燕萍、塗乙冬：“新生代工作價值觀結構、測量及對績效影響”，《心理學報》，2014年第 46 期，第 823-840 頁。

  6  （二）工作價值觀對工作滿意度和工作投入的影響 在影響方面，不少研究指出工作價值觀對工作態度和行為有重要的作用，包括工作滿意度、工作壓力、情緒、工作表現、積極性、身心健康等。例如，Hegney 等人的研究發現內在工作價值觀和外在工作價值觀都會影響着員工的工作滿意度；12 侯烜方等人的研究發現工作價值觀對工作績效具有顯著的正面作用；13 Boccalandro 的研究指出，具有特定工作價值和目的的人會有更大的工作滿意度，工作表現、心理和生理健康也更佳，故建議員工將價值觀帶進工作場所。14 在各種影響中，工作滿意度和工作投入是本研究欲探討的主要方面。工作價值觀對工作滿意度和工作投入產生影響的原因可以用自我決定理論（Self-determination Theory）來解釋。根據自我決定理論，人是具有自我實現和自我成長的需要，具有自主（Autonomy）、勝任（Competence）、關係（Relatedness）三項與生俱來的心理需求。其中，“關係需求”是指人希望按照自己意願作出決定；“勝任需求”是指希望自己有能力去做事；“關係需求”是指渴望與別人聯繫、關愛他人以及被關愛。該理論認為這些需求獲得滿足時，就會獲得更大的滿足感，繼而產生持續的內在動機（Intrinsic Motivation）行為，並帶來更佳的表現和促進身心健康。15 因此，當一些工作價值觀符合員工心理成長需求時，其幸福感和滿意度也會得到提升，追求這些價值的行為也會更加持久。雖然內在價值觀基本符合個人成長的心理需求，最能夠激發人的內在動機，但外在價值觀也可透過內化（Internalization）的過程（即將外在價值、信念轉化成自己的價值），從而激發人的內在動機。16 綜上，我們認為具有符合基本心理需求的工作價值觀的人員，其工作幸福感會更高（假設 1），工作投入或積極性也會更大（假設 2）。                                                             12 Desley Hegney , Ashley Plank & Victoria Parker (2006), “Extrinsic and intrinsic work values: their impact on job satisfaction in nursing”. In Journal of Nursing Management, 14, 271-281. 13 侯烜方、李燕萍、塗乙冬：“新生代工作價值觀結構、測量及對績效影響”，《心理學報》，2014年第 46 期，第 823-840 頁。 14 Bea Boccalandro (2021), “Why Your Values Belong at Work”. In Harvard Business Review. https://hbr.org/ 2021/01/why-your-values-belong-at-work. 15 Richard M. Ryan & Edward L. Deci (2017). Self-determination theory: Basic psychological needs in motivation, development, and wellness. The Guilford Press. 16 Ibid.

  7  （三） 價值一致性的促進作用 不同的人有不同的工作價值追求，如何調配員工建立工作團隊，提升工作積極性、效率和成效，是本文關注、也是值得管理者思考的重要問題。對此，我們需要檢視工作團隊的價值一致性（Value Congruence）在工作價值觀與工作投入之間的調節作用，以找出哪些工作價值觀的人一起工作會更積極。根據人－環境匹配理論（Person-environment Theory），當員工的特質（如價值觀）與工作環境相匹配時，其工作滿意度便會提升，工作環境包括組織文化、工作內容、也包括與同事之間的關係。例如有實證研究指出，員工與團隊的匹配度（Person-group Fit）能正向預測其工作承諾（即對工作的認同和投入度）。17 基此，在假設 2 的基礎上，我們進一步認為同事之間的價值一致性會加強工作價值觀與工作投入的正向關係，並提出假設 3：團隊價值一致性在工作價值觀與工作投入的關係中發揮正向的調節作用（Moderating Effect）。綜上，本研究的框架如圖 1。 圖 1：研究框架                                                             17 Christina S. Li, Kristof-Brown, Amy L. & Jordan D. Nielsen (2017), “Fitting in a group: Theoretical development and validation of the multidimensional perceived person–group fit scale”. In Personnel Psychology, 72, 139-171.     工作價值觀  工作投入     工作滿意度  (團隊) 價值一致性 

  8  三、研究方法 本研究採取問卷調查法，在 2023 年 2 月至 5 月期間，透過方便和雪球抽樣（Convenient and Snowball Sampling）方式，向部份公共部門和公務員社團的人員派發問卷，亦邀請其從事公職的親友填寫。本次調查共收回 1364 份有效問卷，涉及不同職級和大部份部門人員。當中，男性和女性分別佔 43.5%和56.5%。年齡方面，18 至 30 歲佔 5.7%，31 歲至 40 歲佔 46.7%，41 歲至 50 歲佔 28.6%，51 歲或以上佔 19%。教育方面，小學佔 2%，初高中佔 12%，專科或學士佔 60%，碩士或以上佔 26%。職級方面，領導主管佔 4.2%，高級技術員佔 20.7%，技術員佔 18.4%，技術輔導員佔 33.2%，技術工人及勤雜人員佔9.8%，其他專業人員佔 13.8%。 在問卷設計方面，工作價值觀會採取侯烜方等人提出的新生代工作價值觀，該量表包括內在和外在五大方面的價值觀，即功利導向、內在偏好、人際和諧、創新導向和長期發展，每項價值有 4 條、合共 20 條題目（見表 2）。其中，功利導向是指員工在工作中注重物質利益，渴望獲得物質回報；內在偏好是指員工期望工作的特徵與內容符合自己的偏好；人際和諧是指重視工作場所內和諧的人際關係，並希望維持一種融洽的工作氛圍；創新導向是指喜歡新鮮感，抗拒墨守成規的工作，對新事物和新知識有較強的接受能力；長期發展是指員工看重行業、組織以及個人的發展前景，期望獲得良好的晉升機會和職業發展空間。 工作滿意度方面，選取了 Zheng 等人的研究18 中有關工作滿意度的 3 條題目，如“總體來說，我對我從事的工作感到非常滿意”；“我對我具體的工作內容感到基本滿意”等。 工作投入方面，選取了朱光楠等人19 的研究的 5 條題目，包括“不管遇到多大困難我都會全力以赴完成工作”；“對我而言，投入工作是最重要的事”；“我的工作積極性很高”等。                                                             18 Xiaoming Zheng, Weichun Zhu, Zhao, Haixia Zhao & Chi Zhang (2015), “Employee well-being in organizations: Theoretical model, scale development, and cross-cultural validation”. In Journal of Organizational Behavior, 36, 621-644. 19 朱光楠、李敏、嚴敏：“公務員公共服務動機對工作投入的影響研究”，《公共行政評論》，2012年第 5 期，第 122-144 頁。

  9  價值觀一致性方面，選取了 Li 等人的研究20 的 3 條題目，包括“我的同事和我的價值觀相似”；“我的同事分享我的價值觀”；“我的同事價值觀反映我的價值觀”。 四、結果分析 首先，我們採用 Harman 的單因子檢驗法（Single-factor Test）對資料進行共同方法偏誤（Common Method Bias）檢查，結果顯示第一因子只能解釋全部數據變異的 36.1%，低於 40%的門檻，反映問卷答案沒有過度趨同的情況。 （一）描述性分析 從表 1 可知，整體上，五項工作價值之中，得分最高的是人際和諧，有 4.06分，其次是功利導向，有 3.94 分；再次是長期發展和內在偏好，分別有 3.66 分和 3.63 分，最低分數是創新導向，分數是 3.53 分。反映整體而言，公務人員最看重的是人際和諧和功利導向，其次是長期發展和內在偏好，再次是創新導向。 為了比較工作價值觀是否存在世代差異，我們以 40 歲為分界線，將 40 歲或以下和 40 歲以上的公務人員分別視為青年和中年公務人員。結果顯示，青年和中年公務人員在各項價值觀的分數有明顯的差異，青年人員的評分比中年人員高出 0.23 分至 0.43 分，反映青年人員對各項價值觀的追求都比中年人員為高。當中差異最大的是長期發展。在價值觀排序方面，兩者與整體基本一致，即最受重視的價值是人際和諧和功利導向，長期發展和內在偏好次之，最後是創新導向。 工作滿意度與工作投入方面，整體平均分為 3.26 分和 3.56 分，中、青年公務人員都沒有明顯差異。價值一致性方面，整體平均分為 2.93 分，青年較中年人員高約 0.2 分。                                                             20 Christina S. Li, Kristof-Brown, Amy L. & Jordan D. Nielsen (2019), “Fitting in a group: Theoretical development and validation of the multidimensional perceived person–group fit scale”. In Personnel Psychology, 72, 139-171.

  10  表 1：各變量的平均值及代際差異比較 變量 整體 青年人員 中年人員 中青年差異 顯著性 平均值 標準差 平均值 標準差 平均值 標準差 功利導向 3.94 0.80 4.08 0.76 3.78 0.80 顯著 內在偏好 3.63 0.89 3.77 0.89 3.48 0.87 顯著 人際和諧 4.06 0.90 4.20 0.86 3.91 0.93 顯著 創新導向 3.53 0.92 3.64 0.92 3.41 0.91 顯著 長期發展 3.66 1.10 3.86 1.06 3.43 1.10 顯著 工作滿意度 3.26 0.87 3.22 0.84 3.30 0.90 不顯著 工作投入 3.56 0.63 3.50 0.61 3.61 0.66 不顯著 價值一致性 2.93 0.81 3.02 0.83 2.84 0.77 顯著 （二）因子分析及信效度分析 為了瞭解公務人員工作價值觀的組成結構，我們進行了探索性因子分析（Exploratory Factor Analysis），找出當中的核心因子。以因子的特徵值（Eigen Value）大於 1 作為標準，表 2 的因子分析結果一共抽取四個特徵值大於 1 的因子，換句話說，上述五項工作價值觀被重新區分為四項價值觀。主要原因是內在偏好與創新導向存在較大的相關性，兩者可歸類為同一因子。我們將之命名為“創新偏好”，另外三個因子所反映的題目內容與工作價值觀量表基本一致，分別是長期發展、人際和諧和功利導向。 表 2：公務人員工作價值觀因子分析 測量題目 工作價值觀因子 創新偏好 長期發展 人際和諧 功利導向1. 較好的薪酬福利。 - - - 0.745 2. 不斷增長的薪酬。 - - - 0.792 3. 在工作中，追求利益最大化。 - - - 0.613 4. 努力付出會有等價回報。 - - - 0.530 5. 工作符合自己的興趣愛好。 0.607 - - - 6. 工作是有價值和重要的。 0.570 - - - 7. 工作有趣味性。 0.664 - - - 8. 彈性工作時間。 - - - -

  11  測量題目 工作價值觀因子 創新偏好 長期發展 人際和諧 功利導向9. 融洽的工作氛圍。 - - 0.689 - 10. 領導平易近人。 - - 0.674 - 11. 同事之間互相尊重。 - - 0.807 - 12. 團隊有平等的人際關係。 - - 0.769 - 13. 創造性工作理念。 0.713 - - - 14. 富有挑戰性的工作。 0.741 - - - 15. 工作不是墨守陳規的。 0.686 - - - 16. 創新性的工作。 0.743 - - - 17. 良好的發展空間。 - 0.725 - - 18. 不錯的發展前景。 - 0.770 - - 19. 良好的職業發展規劃。 - 0.764 - - 20. 良好的晉升機制。 - 0.731 - - 註：“彈性工作時間”的因子負荷因小於 0.5，故沒有列出，並會在分析中刪去。KMO=0.95，Bartlett 球形檢驗（Test of Sphericity）顯著(p<0.001)。 在確認價值觀的四個因子後，我們進一步檢視各變量的信度（Reliability）和效度（Validity）水平。信度方面，如表 3 所示，這四個因子的 Cronbach’s alpha（α）和組合信度（Composite Reliability，CR）全部大於 0.7 水平，顯示其信度高。 表 3：各變量相關度和信效度指標 變量序號 (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) α CR AVE(1)功利導向 (0.81) - - - - - - 0.83 0.89 0.66 (2)人際和諧 0.6* (0.91) - - - - - 0.93 0.95 0.83 (3)創新偏好 0.54* 0.69* (0.82) - - - - 0.92 0.94 0.68 (4)長期發展 0.58* 0.71* 0.75* (0.95) - - - 0.96 0.97 0.90 (5)工作滿意度 0.17* 0.26* 0.38* 0.21* (0.91) - - 0.89 0.93 0.82 (6)工作投入 0.27* 0.33* 0.41* 0.29* 0.47* (0.84) - 0.86 0.91 0.71 (7)價值一致性 0.17* 0.28* 0.32* 0.24* 0.41* 0.24* (0.92) 0.90 0.94 0.84 註：*p<0.01，括號內字為變量的 AVE 平方根。

  12  在效度評估上，我們評估了變量的區別效度（Discriminant Validity）和收斂效度（Convergent Validity）。在區別效度上，本研究中各變量的 AVE 平方根均大於變量之間的相關係數（見表 3），顯示具區別效度。收斂效度方面，本研究各量表的 AVE 介乎於 0.66 至 0.9 之間，符合收斂效度要求。 （三）迴歸分析 為了找出影響工作滿意度和工作投入的重要價值觀，以及青年及中年人員的差異，我們進行了迴歸分析。表 4 的結果顯示，對青年人員而言，對工作滿意度有顯著影響的是創新偏好（β=0.38，p<0.01），即創新偏好越強，工作滿意度越大；對工作投入有正面影響的是長期發展（β=0.11，p<0.05）和創新偏好（β=0.26，p<0.01）。對中年人員而言，對工作滿意度有正面影響的是人際和諧（β=0.12，p<0.01）和創新偏好（β=0.51，p<0.01），長期發展則有負面影響（β=-0.2，p<0.01）；同樣地，對工作投入有正面影響的也是人際和諧（β=0.24，p<0.01）和創新偏好（β=0.38，p<0.01），長期發展則存在負面影響（β=-0.16，p<0.01）。綜上，本文的假設 1 和假設 2 部份成立。 在個人背景因素方面，僅教育程度和職位對中年人員的工作滿意度和工作投入有顯著的影響，其中，教育程度越高，其工作滿意度越低（β = -0.15，p<0.01），職級越高，工作投入也較低（β=-0.11，p<0.01）。 表 4：工作價值觀對工作滿意度和工作投入的影響的迴歸分析 自變量 因變量：工作滿意度 因變量：工作投入 青年人員 中年人員 青年人員 中年人員 標準化係數(β) 標準化係數(β) 教育程度 0.02 -0.15** 0.04 -0.06 職級 0.03 -0.02 0.06 -0.11* 性別 0.02 0.06 0.01 0 功利導向 -0.02 -0.01 0.07 -0.05 人際和諧 -0.11 0.12* 0.01 0.24** 長期發展 -0.03 -0.2** 0.11* -0.16** 創新偏好 0.38** 0.51** 0.26** 0.38** R-Square 0.05 0.2 0.16 0.18 註：*p<0.05; **p<0.01。

  13  （四） 調節效應分析 在調節效應分析中，我們不再區分中青年員工，而是從整體上檢視價值一致性的作用。表 5 是調節效應分析結果，當中顯示有三項工作價值觀與價值一致性的交互作用項（Interaction Variable）存在顯著影響，分別是創新偏好（β=0.059，p<0.01），人際和諧（β=0.041，p<0.01）和長期發展（β=0.046，p<0.01），即價值一致性存在調節作用。 圖 2、圖 3 和圖 4 顯示價值一致性如何對這三項價值觀的影響產生調節作用。圖 2 顯示，在高價值一致性的情況下，創新偏好與工作投入的正向關係更強，在低價值一致性的情況下，兩者的關係會較弱（即虛線比實線陡峭）。同樣地，圖 3 顯示，在高價值一致性的情況下，人際和諧與工作投入的正向關係更強，在低價值一致性的情況下，兩者的關係會較弱。這說明價值一致性能加強創新偏好和人際和諧的正面作用。 圖 4 顯示，在高價值一致性的情況下，長期發展與工作投入不存在顯著的關係（即虛線較平坦），而在低價值一致性的情況下，兩者則存在負向關係（即實線明顯向下傾斜），這說明價值一致性能減少長期發展的負面作用。綜上，本文的假設 3 部份成立。 表 5：價值一致性的調節作用分析 交互作用項 標準化係數(β) R-sq (Change) 顯著性 功利導向 x 價值一致性 0.039 0.002 p>0.05 創新偏好 x 價值一致性 0.059 0.006 p<0.01 人際和諧 x 價值一致性 0.041 0.003 p<0.01 長期發展 x 價值一致性 0.046 0.005 p<0.01 註：只列出交互作用項的相關統計數據。

  14  圖 2：價值一致性對創新偏好的調節效果圖  圖 3：價值一致性對人際和諧的調節效果圖 33.23.43.63.8低創新偏好 高創新偏好工作投入低價值一致性高價值一致性2.62.72.82.933.1人際和諧(重視度較低)人際和諧(重視度較高)工作投入低價值一致性高價值一致性

  15  圖 4：價值一致性對長期發展的調節效果圖 五、討論及建議 本研究分析了本澳公務人員的工作價值觀對工作滿意度和工作投入的影響及其促進因素。結果顯示公務人員的工作價值可區為分四大方面，依其重要性排序分別是人際和 諧 、 功 利 導 向 、 長 期 發展和創新偏好。其中，人際和諧、長期發展和創新偏好對人員的工作滿意度或工作投入都有顯著的影響，因此，關注公務人員的工作價值觀是有其必要性，有助採取合適的人員激勵措施。 透過對比青年和中年公務人員的價值觀及其影響，也發現當中存在一些代際差異。青年人員與中年人員對各項價值的排序雖然基本一致，但青年人員對各項價值觀的重視度比中年人員要高，當中差異最大的是長期發展，反映出年青人員對漫長的職業生涯有更高的期望。此外，青、中年公務人員在工作價值觀的影響方面既有相同也有差異之處。相同之處是創新偏好對青、中年公務人員的工作滿意度和工作投入都有正面的影響，但創新偏好在各項工作價值之中的排名較低，因此如何提升公務人員對創新偏好的重視，從而增加其工作投入和滿意度是值得思考的問題。 2.12.22.32.42.5長期發展(重視度較低)長期發展(重視度較高)工作投入低價值一致性高價值一致性

  16  不同之處在於長期發展對青年人員的工作投入有促進作用，但對中年公務人員的工作滿意度和工作投入反而有減少作用。這個可能與現行公務人員職程的晉升機制“前快後慢”有一定的關係。相對青年人員來說，由於中年人員的晉升空間較小，時間也較為緩慢，故此，越重視長期職業發展的中年人員，其工作投入和滿意度反而因此下降。這個推論也能反映在教育程度和職級這兩個變量與中年人員的工作滿意度或工作投入存在負相關的結果上。另一個不同之處在於，人際和諧對中年人員的工作滿意度和工作投入有顯著的促進作用，對青年人員則沒有明顯影響。這或可通過心理學著名的 ERG 理論去解釋，按照該理論，當人們追求個人發展的需求得不到滿足的時候，便會轉而追求人際關係方面的滿足，因此長期發展價值對中年員工的工作投入和滿意度有負面作用，而人際和諧則有正面影響也符合這種情況。 最後，在工作投入的促進因素方面，研究發現團隊的價值一致性加強了人際和諧和創新偏好對工作投入的正面作用，這反映將抱持這些價值的人員安排一起工作有提升工作投入的效果，這對構建積極進取的合作團隊有一定的啓發。 依上述研究結果，本文提出以下幾點建議： 第一，重視公務人員的工作價值觀及其代際差異，對其不同價值的追求與工作安排作出合理的平衡，增加其工作獲得感。 第二，營造鼓勵創新的工作環境氛圍，包括鼓勵建言的文化措施、員工參與協商機制、容錯糾錯機制等。 第三，讓主管和普通公務人員一起參與有關團隊協作、關係管理等培訓課程或活動，促使上下級都能形成包容尊重、平等互助的共識文化。 第四，打破制度壁壘，構建多元、銜接的晉升機制和職業發展路徑（例如跨職程晉升、跨專業流動），讓不同年齡層的公務人員都能透過自身努力向上流動，實踐自我價值。 第五，部門應了解公務人員年齡結構是否存在失衡的情況，以及對工作激勵可能帶來的影響，並採取相應的措施。

  17  第六，透過“以長帶幼”、“以舊帶新”的引導方式，讓中年公務員將職涯經驗傳承給青年公務員，促進部門團隊的和諧互助文化。 最後，在後續研究方面，建議日後進行縱向的調查分析，以評估工作價值觀的變化和影響，以及彌補是次橫向研究對因果關係方面推論的不足。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，19-36 19  公共服務績效主客觀評價的吻合性研究——基於澳門警察服務的實證分析 陸世華* 謝敏敏 周展鋒 胡韜 一、問題提出 20 世紀初，政府公共服務績效評價的實踐於美國紐約市開始萌芽發展，到 20世紀 70 年代至 80 年代末得到全面的發展。至今，政府績效評價仍在持續深化的階段。在長時間的實踐中，政府績效評價逐漸發展成兩種主要的評價模式，一種是從經濟學出發着重成本效益分析的客觀測量模式，1 另外一種是以公眾對服務品質而產生的滿意度為要素的外部定性測量，也就是公眾主觀評價模式，當中，公眾滿意度2 就是它典型的測量指標。自 20 世紀 70 年代後期開始，伴隨着新公                                                            * 華南師範大學政治與公共管理學院博士研究生。  華南師範大學政治與公共管理學院博士研究生。  華南師範大學政治與公共管理學院博士研究生。  澳門科技大學商學院碩士研究生。 1 客觀測量，又稱客觀績效、客觀指標（Stipak, 1979; Brown & Coulter, 1983; Parks,1984），指績效結果可量化並可驗證的行為或結果。它是機構內部採用數量化指標對公共服務實際業績進行測量的結果，即客觀測量或內部評價結果（鄧國勝、李一淩, 2006）。 2 公眾主觀評價（Citizen’s Subjective Evaluation）是依靠公眾對政府的公共服務品質的主觀評價，是定性化的測量。在不同的研究當中，公眾主觀評價被翻譯成不同的名稱，包括“民意調查＂（Citizen Survey）、“公眾評價＂（Citizen Evaluation）、“公眾滿意度＂（Citizen Satisfaction）等等。公眾主觀評價主要是對不同層次的民意進行科學化和系統化的收集，藉此作為公共部門績效評審的參考指標。實際上，相關研究領域中有不少的學者認為公眾主觀評價指的就是公眾滿意度。而本研究也根據有關的理念，以此理解為公眾主觀評價的基礎，認為公眾主觀評價是公眾根據自身的感知針對不同的評估指標對公共服務的品質進行整體的評價，並可視為公眾滿意度，它具有主觀性、整體性，以及定性化三種基本特徵。

  20 共管理運動及發達國家政府再造的興起，公眾主觀評價模式得到各先進國家的推崇。而澳門特別行政區政府成立以來，也一直致力於優化公共行政的運作，通過循序漸進的形式，有計劃、有步驟地推行改革。在 2000 年，澳門特區政府已開始試行服務承諾計劃，並在 2007 年正式實施。當中，服務承諾計劃要求公共部門定期開展市民滿意度評價，能有效地讓公共部門掌握大眾市民的期望和感受，並把公眾的意見作為持續改善服務的參考和依據。 現今無論是國內、國外政府，又或是澳門特區政府，似乎都傾向於採用公眾來評價公共部門的績效。這背後其實存在着有關公眾主觀評價模式的理論假設：公眾的評價或滿意度是可以直接反映政府的實際績效，換句話說，公眾對政府作出的評價與政府提供的公共服務的實際績效狀況相一致。然而，在研究相關問題的部份公共管理學者及實踐者對此假設從未產生質疑，並且把這假設作為一個不需驗證的“黃金定律”。隨着公眾對政府績效主觀評價的研究或實踐日益增多，該評價在政府管理的影響日益壯大，這一測評工具的效度也受到政府管理人員及公眾的關注，即公眾主觀評價的結果是否可以準確反映政府績效。如果公眾主觀評價與客觀測量兩者的結果不一致，那麼之前所提的假設理論就不可能成立，政府管理者也要慎用公眾主觀評價的結果。本文立足於澳門警察服務的績效評價，運用前述的問題為切入點，以公眾能在宏觀層面上對公共服務品質具有識別或判斷能力的基礎下，嘗試針對具體維度，進一步探討公眾主觀評價與客觀測量的吻合性，以填補對此類問題相關研究理論的空缺之處，並借此為理論基礎提供更結實的論證，從而更有效地推動公眾主觀評價系統理論的建構。 二、研究假設、變量及數據 （一）具體維度上公眾滿意度與客觀績效的吻合假設 本文是以現有的一些文獻以及實踐結果為基礎，從具體維度對公眾主觀評價和客觀測量作出分析，其大前提是公眾在整體層面，也就是宏觀的層面可以準確地評價政府的績效，而在具體的層面是有差異的，這也是本文的主要研究內容。因此，本研究提出以下的假設：H1：在具體維度上公眾滿意度與客觀績效的吻合情況存在差異。

  21 而對於在具體維度上研究主客觀測量的一致性問題，實際上就是為了找出公眾可以評價甚麼。因此，本研究將會對公眾主觀評價結果與不同的服務性質、服務流程之間的相關性進行探討。服務性質是根據不同工作職位而表現的服務內容、特性，也就是說不同的服務內容就是不同的服務性質，因此，根據澳門特區政府警察在服務性質這個維度上的分類，以及考量到較易與市民有所接觸的因素，一般就是司法警察、出入境警察、交通警察、巡邏警察。但按照可接觸的程度來看，交通警察、巡邏警察日常在澳門的社區出現得較多，公眾接觸也比較多，對此類服務性質的感知的準確性應該比較高；出入境警察為日常提供出入境服務的警察，雖然可以很多時候接觸到澳門的居民，但由於服務時間過短，並沒有引起居民的注意；此外，也可能是由於澳門居民日常所關心的警務內容很少涉及到出入境的事務。而司法警察平常幾乎是不與居民接觸的，而且其工作內容是以刑事案件為主，接觸的都是罪犯，因此，在居民的心目中，它幾乎是等於“神秘部門”，居民單憑少許對它的認識或一個整體安全感去評價司法警察。因此，本研究提出以下的假設：H2.1：公眾滿意度與出入境警察、司法警察的業績沒有顯著相關，而與交通警察和巡邏警察的業績指標顯著相關。 服務流程指的就是在公共服務運行過程中不同的環節，包括有投入、管理、產出、結果四個環節。3 前兩個環節主要是公共部門的內部行政行為，而後兩者主要體現為公共部門的外部行為。投入主要指的是人力、財政、物品的輸入；管理主要體現為公共部門的架構、內部工作流程與溝通形式、行政服務效率、政策的執行等等；產出指的是公共部門在提供公共服務時產生的產品（有形的）或服務（無形的）；結果指的是公共部門對服務對象提供公共服務後所達到的效果或產生的影響，而在本研究中指的就是警察部門提供有關服務之後澳門居民的滿意度。斯文德爾和凱莉4 在研究公眾主觀評價時，將其分為投入、效率和結果，研究顯示，結果與公眾滿意度的相關性比投入和效率的高。而本文將參考他們的分析，結合對警察部門的了解，公眾對於公共部門的內部行政行為，也就是投入及效率都不感興趣，而對於公共部門的結果（產出）比較敏感，能夠準確感知，基此，本研究提出以下的假設：H2.2：公眾滿意度與服務投入指標和服務效率指標沒有顯著相關，與服務產出指標顯著相關。                                                             3 倪星：“地方政府績效評估指標的設計與篩選”，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2007 年第 2期，第 157-164 頁。 4 David Swindell & Janet M. Kelly, “Linking Citizen Satisfaction Data to Performance Measures: A Preliminary Evaluation”. In Public Performance & Management Review, 2000, 24（1）:30-52.

  22 （二）變量的操作化 1. 公眾主觀評價（公眾滿意度） 具體維度方面的公眾滿意度，本研究將會針對警察的服務性質及服務流程進行分析。對於澳門警察來說，在服務性質上，是以他們的工作內容作為區分，主要分為司法警察、出入境警察、交通警察和巡邏警察；而在服務流程方面，本研究將主要從投入、產出，以及效率三方面進行測量。在服務性質方面，主要是測量公眾對司法警察、出入境警察、交通警察和巡邏警察的滿意度（分值為：1-10）。 2. 客觀績效 客觀績效，又稱為客觀指標，是客觀測量的結果，是部門機構常用的對公共服務實際業績的測量量化指標，包括專案調查宗數、完成案件數量、刑事拘留人數、出境辦理宗數、入境辦理宗數、被遣返人數、非法入境者被遣返原居地人數、查處違例泊車宗數、處理交通意外宗數、查處違反道路規章及法律宗數、涉及交通刑事案件宗數、查獲盜竊宗數、查獲搶劫宗數、巡查地點總數（打擊非法工作）、查獲人數（打擊非法工作）。 3. 控制變量 控制變量是指與研究目標無關的非研究變量，是研究者不想研究並且是研究的解釋變量和需要測定的因變量之外的變量，但控制變量會影響研究結果，需要加以考慮。本研究分析所涉及到的兩個主要問題：1. 具體維度公眾主觀評價與客觀評價之間相關性；2. 影響兩者之間的吻合度因素，兩者都涉及到的控制變量的參與。針對上述所涉及的兩個範圍，主要有以下 6 個控制變量：年齡、文化程度、屋村或樓宇管理、住所的性質、與警察的關係、受害經歷、擁有汽車或摩托車。 （三）數據和方法 本文所用的數據包括有主觀的測量數據和客觀測量數據，客觀測量數據來自澳門特區政府對外公佈的各項警情數據。根據文獻的闡述，客觀測量數據在實際顯現效果上一般都具有滯後性，警察服務及工作也如是，所以，本研究課題選取的是在實施問卷調查（2017 年 9 月）過去 2 年內澳門警察服務的客觀測量數據。主觀測量數據則是問卷調查的數據，在 2017 年 9 月 7 日至 2017 年的 12 月 19 日

  23 開始正式問卷調查，主要是以 18 歲以上的非永久性居民及永久性居民為調查對象。本次調查主要以便利抽樣的方法在街頭攔截行人進行面對面的問卷調查。調查共訪問了 421 人，收到有效問卷共 300 份。另外，針對主觀和客觀數據，將採用多元線性迴歸分析（Multiple Regression Analysis）作為分析工具找出兩者的關係。 三、分析結果 （一）受訪者的信息 本次調查中的男性佔有 30.7%，而女性有 69.3%。5 在年齡層方面，年齡小於或等於 25 歲的公眾有 34.0%；26 到 35 歲的有 47.7%；36 到 45 歲的有 12.0%；46 到 55 歲的有 4.3%；最後，大於 55 歲的公眾有 2.0%。6 在文化程度方面，從上面的年齡分佈大概可以瞭解到接受問卷調查的人群多以青年為主，因此在學歷這一方面可以瞭解到受訪人群中，小學及以下學歷的人有 0.7%；初中學歷的有2.3%；高中學歷的有 13.3%；高等專科的有 5.7%；學士學歷的有 65.3%，碩士學歷的有 12.3%；博士學歷的有 0.3%，情況與實際情況相若。在是否擁有汽車或摩托車方面，數據上可見 97.7%的人有汽車或摩托車，只有 2.3%的人沒有，這與澳門的情況也相類似。 與警察關係方面，問卷問題設有 7 種情況，分別是家人、親戚、朋友、同學、鄰居、其他，以及沒有。而從數據當中可以看見，在這 7 種情況下，身邊沒有任何人是做警察的，有 26.0%；當中存在一種關係的，佔有 35.7%；存在兩種關係的，佔有 21.7%，存在三種關係的，佔有 11.7%；存在四種關係的，佔有 4.0%；存在五種關係的，佔有 1%。上面數據的分佈，與澳門的情況也相似，因為澳門的警察比例比較高，按 2015 年的數字顯示，7 澳門特區政府整個保安系統的人數大                                                            5 當中女性佔多數的原因是在於：1.澳門的男女比例大概是 4:5，女生就比較多；2.問卷調查時，攔截的公眾當中，女性比較容易接受調查，男性則相反。 6 由數據來看，35 歲的以下的年輕人佔的比例比較大，而 35 歲以上相對比較少。有此現象出現的原因有：1. 選取人流較密的地方做問卷調查，相對應的人流較密的地方一般聚集比較多年輕人。 2. 上述提及到的地方，一般老人家比較少去。 3. 調查的時間，一般的中青年到中壯年人都是在上班，比較難攔截到此年齡層的公眾。 7 數據來源：《澳門特別行政區公共行政 2015 人力資源報告》，第 162 頁。

  24 概有 26,043 人，相對澳門總人口 646,800 人，警察與人口的比例是 4：100，與當中存在一種關係的情況相若。住戶性質方面，由數據可見，自置物業的人佔有31.3%；租用的有 10.0%；學生宿舍的有 2.0%；公司宿舍的有 0.3%；借用的有1.3%；與父母同住的有 53.3%；與子女同住的有 1.7%。這與澳門特區的實際情況相約，而且相對年齡的分佈來說，也算合理；總的來就，樣本的基本情況比較好（表 1），文化程度、住房性質、與警察的關係、年齡，以及是否擁有汽車或摩托車等重要的指標符合研究的需要。 表 1：受訪者的人口特徵（樣本量=300） 人口特徵 頻率 百分比（%） 人口特徵 頻率 百分比（%） 性別 與警察關係 男 92 30.7 沒有 78 26.0 女 208 69.3 存在一種關係 107 35.7 文化程度 存在兩種關係 65 21.7 小學及以下 2 0.7 存在三種關係 35 11.7 初中 7 2.3 存在四種關係 12 4.0 高中 40 13.3 存在五種關係 3 1.0 高等專科 17 5.7 年齡（按組別） 學士 196 65.3 年齡≤25歲 102 34.0 碩士 37 12.3 25<年齡≤35 143 47.7 博士 1 0.3 35<年齡≤45 36 12.0 住房性質 45<年齡≤55 13 4.3 自置物業 94 31.3 年齡>55 6 2.0 租用 30 10.0 是否擁有汽車或摩托車 學生宿舍 6 2.0 擁有汽車或摩托車 293 97.7 公司宿舍 1 0.3 沒有汽車或摩托車 7 2.3 借用 4 1.3 與父母同住 160 53.3 與子女同住 5 1.7 資料來源：作者自製。 （二）眾滿意度的基本情況 根據具體維度在不同服務性質及服務流程中的滿意度的描述性統計結果（表2）顯示，最高的滿意度平均分數是出入境警察（5.990），巡邏警察與司法警察的滿意度平均分數比較接近，分別是 5.860 和 5.760，而交通警察的滿意度平均數最低，為 5.487。上述不同服務性質的警察所得的滿意度平均分數，比較與現時的狀況類似。當中，最低分的是交通警察，其原因在於澳門摩托車十分普及並作為日常的交通工具，大部份 18 歲以上的人都已經有摩托車駕照，就如本研究所考量的一個變數“是否擁有汽車或摩托車”所測量得情況一樣，而且政府對汽車或

  25 摩托車違例的控制比較嚴格，因此，公眾一般對交通警察有不好的印象。針對服務流程方面，公眾對澳門政府投入到警察的資源的滿意度平均分為 5.458，對警察的服務產出的評分為 5.753，而有關服務效率方面的滿意度平均分為 5.627。總體來說，無論是服務性質或服務流程方面，公眾對它們的滿意度平均分都是在平均線 5 分以上，基本情況屬良好。 表 2：不同服務性質及服務流程的滿意度平均數 變數 最小值 最大值 平均值 標準差 出入境警察的滿意度 1.0 10.0 5.990 1.7946 交通警察的滿意度 1.0 10.0 5.487 2.1288 巡邏警察的滿意度 1.0 10.0 5.860 1.6842 司法警察的滿意度 2.0 10.0 5.760 1.5066 資源投入的滿意度 1.0 10.0 5.458 1.6370 服務產出的滿意度 1.00 10.00 5.753 1.53906 服務效率的滿意度 1.00 10.00 5.627 1.52864 資料來源：作者自製。 （三）客觀績效的基本情況 結合澳門特區警察服務的基本工作內容去區分，本研究把服務的性質分為出入境警察、交通警察、巡邏警察，以及司法警察。出入境警察一般負責對進出澳門特區各大關口的人辦理出入境手續；交通警察就負責交通的管制、案件等等；巡邏警察就是日常在澳門各處巡邏；司法警察主要負責的是刑事案件類的工作。 另外，把不同的客觀測量指標按不同的服務性質進行分類，如表 3 所示，出入境警察的客觀測量指標共有 4 個，包括出境辦理宗數、入境辦理宗數、被遣返人數、非法入境者被遣返原居地人數；交通警察的客觀測量指標有 4 個，包括有查處違例泊車宗數、處理交通意外宗數、查處違反道路規章及法律宗數、涉及交通刑事案件宗數；巡邏警察的客觀測量指標有 3 個，包括查獲盜竊宗數、查獲搶劫宗數、查獲人數（打擊非法工作）；司法警察的客觀測量指標有 3 個，

  26 包括專案調查宗數、完成專案數量、刑事拘留人數。按表 3 所示，出入境警察及交通警察的客觀測量指標在數量上是非常大，而在巡邏警察和司法警察的客觀測量指標在數量上比較小。 表 3：不同服務性質的警察對應的客觀測量指標 8 變數 樣本數 平均值 標準差 最小值 最大值 出入境警察的客觀績效指標 出境辦理宗數 300 3630.72 34.264 3570 3686 入境辦理宗數 300 3598.85 33.61 3542 3658 被遣返人數 300 317.92 11.81 298 339 非法入境者被遣返原居地人數 300 8.54 3.10 2 15 交通警察的客觀績效指標 查處違例泊車宗數 300 290.76 33.83 232 348 處理交通意外宗數 300 5.17 2.94 1 12 查處違反道路規章及法律宗數 300 311.5 32.53 250 366 涉及交通刑事案件宗數 300 1.41 1.57 0 5 巡邏警察的客觀績效指標 查獲盜竊宗數 300 0.57 0.56 0 2 查獲搶劫宗數 300 0.66 0.78 0 3 查獲人數（打擊非法工作） 300 1.72 1.88 0 8 司法警察的客觀績效指標 專案調查宗數 300 1.49 1.06 0 3 完成專案數量 300 1.69 1.19 0 4 刑事拘留人數 300 3.29 2.51 0 8 資料來源：作者自製。 （四）具體維度中公眾主觀評價的差異性分析 斯蒂帕克早期的研究發現，不同的人群對同樣的公共服務給予的評價也會有所不同。不少有關滿意度的研究都有同類型的結果，針對同一樣的公共服務或產                                                            8 關於此表格內的數據，出境辦理宗數、入境辦理宗數、查處違例泊車宗數、查處違反道路規章及法律宗數是按“每萬人均值＂統計。

  27 品，在不同的人口特徵的測量下，都會有不同的結果。為此，本研究先採用了單因子方差分析人口特徵對公眾滿意度的差異性進行分析。 如表 4、5 結果顯示，就具體層面中不同服務性質的滿意度來看，出入境警察的滿意度、交通警察的滿意度、巡邏警察的滿意度、司法警察的滿意度、服務投入的滿意度、服務產出的滿意度，以及服務效率的滿意度在性別、年齡、文化程度、住房性質、與警察的關係，以及是否擁有汽車或摩托車等都沒有顯著的差異性。 表 4：人口特徵對不同的服務性質滿意度的差異性分析結果（樣本=300） 出入境警察的滿意度 交通警察的滿意度 巡邏警察的滿意度 司法警察的滿意度 均值 標準差 F 檢驗 均值 標準差F 檢驗 均值 標準差F 檢驗 均值 標準差F 檢驗 性別 男 6.217 1.753 2.138 5.435 2.289 0.079 5.870 1.774 0.004 6.000 1.651 3.394女 5.889 1.808 5.510 2.060 5.856 1.647 5.654 1.430 年齡 年齡≤25歲 6.000 1.671 0.433 5.382 2.025 0.848 6.020 1.598 1.254 5.706 1.577 1.03925<年齡≤35 5.909 1.935 5.476 2.226 5.713 1.668 5.678 1.532 35<年齡≤45 6.028 1.828 5.389 2.220 5.667 1.912 5.944 1.393 45<年齡≤55 6.538 1.266 6.462 1.506 6.462 1.808 6.154 0.987 年齡>55 6.333 1.211 6.000 2.098 6.500 1.643 6.667 1.033 文化 程度 沒有上過大學 5.806 1.769 0.907 5.403 1.955 0.133 5.746 1.987 0.393 5.821 1.381 0.141上過大學 6.043 1.802 5.511 2.180 5.893 1.590 5.742 1.543 住房 性質 有穩定住所 6.069 1.816 3.753 5.517 2.117 0.394 5.903 1.719 1.264 5.784 1.489 0.471 沒有穩定住所 6.488 1.583 5.293 2.216 5.585 1.431 5.610 1.626 與警察的關係 沒有關係 5.936 1.549 0.283 5.282 2.227 0.515 6.026 1.405 0.811 5.744 1.343 1.048 存在一種關係 5.991 1.696 5.533 2.002 5.748 1.854 5.944 1.386 存在兩種關係 6.123 1.763 5.708 2.141 6.031 1.601 5.754 1.640 存在三種關係 6.000 2.183 5.400 2.131 5.629 1.767 5.429 1.650 存在四種關係 5.833 2.918 5.750 2.758 5.833 1.851 5.167 2.167 存在五種關係 5.000 2.646 4.333 1.528 4.667 2.517 6.000 2.000 有沒有汽車或摩托車 有 5.973 1.805 1.168 5.481 2.135 0.0825.853 1.694 0.202 5.754 1.524 0.181 沒有 6.714 1.112 5.714 1.976 6.143 1.215 6 0 注：雙尾檢定，“*”P<0.05，“**”P<0.01，“***”P<0.001。 資料來源：作者自製。

  28 表 5：人口特徵對不同的服務流程滿意度的差異性分析結果（樣本=300） 服務投入的滿意度 服務產出的滿意度 服務效率的滿意度 均值 標準差 F 檢驗 均值 標準差 F 檢驗 均值 標準差 F 檢驗 性別 男 5.68 1.693 2.430 5.82 1.630 0.214 5.73 1.597 0.650 女 5.36 1.606 5.73 1.500 5.58 1.499 年齡 年齡≤25 歲 5.19 1.627 1.582 5.80 1.469 0.848 5.56 1.508 1.094 25<年齡≤35 5.55 1.620 5.63 1.551 5.56 1.500 35<年齡≤45 5.60 1.612 5.85 1.796 5.75 1.787 45<年齡≤55 6.23 1.739 6.19 1.362 6.35 1.313 年齡>55 5.42 1.855 6.42 1.021 6.17 1.169 文化程度 沒有上過大學 5.26 1.610 1.252 5.51 1.730 2.077 5.43 1.721 1.389 上過大學 5.52 1.644 5.82 1.477 5.68 1.468 住房性質 有穩定住所 5.47 1.660 0.034 5.79 1.566 1.117 5.67 1.538 1.657 沒有穩定住所 5.41 1.504 5.51 1.349 5.34 1.451 與警察的關係 沒有關係 5.28 1.699 1.552 5.73 1.468 0.722 5.50 1.457 0.539 存在一種關係 5.53 1.497 5.76 1.577 5.67 1.460 存在兩種關係 5.82 1.638 5.98 1.410 5.84 1.500 存在三種關係 5.26 1.975 5.54 1.564 5.50 1.562 存在四種關係 4.88 1.131 5.21 2.039 5.38 2.327 存在五種關係 4.33 1.041 6.00 2.646 5.17 2.843 有沒有汽車或摩托車 有 5.47 1.647 1.211 5.75 1.554 0.305 5.62 1.545 0.162 沒有 4.79 0.994 6.07 0.607 5.86 0.378 注：雙尾檢定，“*”P<0.05，“**”P<0.01，“***”P<0.001。 資料來源：作者自製。 （五）主客觀評價在具體維度上的研究分析 前文已提及在整體的層面上，公眾的主觀評價與客觀測量之間是有顯著的相關性。也就是說，在普遍的整體滿意度下，公眾的主觀滿意度評價是基於客觀測量做出來的。但是，在具體針對不同服務的性質、流程等情況下，也就不一定了，這也是本研究的核心研究內容。為此，下文將在具體維度的層面上對主客觀的吻合性做分析，具體的分析思路如圖 1 所示。

  29 圖 1：具體維度層面上主客觀評價吻合性的分析思路 資料來源：作者自製。 1. 服務性質層面主客觀評價的吻合性 對於不同的服務性質，本研究將從相關係數及回歸模型來檢驗它們在公眾主觀評價和客觀測量的相關性。出入境警察、交通警察、巡邏警察、司法警察的公眾滿意度與它們各自的客觀測量指標之間皆沒有顯著的相關性。 為了更深入瞭解主觀評價與客觀評價對四類警察的相關性，將通過回歸模型來做進一步探究，結果顯示出入境警察的四個客觀績效測量指標都沒有影響公眾對出入境警察的滿意度，調整後的判定係數是 0.012，且模型不存在多重共線性，也就是說客觀測量指標對出入境警察的滿意度不產生影響，出入境警察方面的主客觀評價是不吻合的。由此可以推演，作為日常提供出入境服務的警察雖然可以很多時候接觸到澳門的居民，但由於出入境檢查的時間過短，並沒有引起居民的注意。此外，可能澳門居民日常所關心的警務內容並不涉及到出入境的事務。

  30 交通警察的四個客觀績效測量指標都沒有影響公眾對出入境警察的滿意度，調整後的判定係數是 0.015，且模型不存在多重共線性，交通警察方面的主客觀評價是不吻合的，由此推斷交通警察日常工作只是在交通繁忙的時間會與公眾有間接性的接觸，很多時間都是在出現某種特別情況時才會與交通警察有直接的接觸（如交通意外），並沒有引起居民的太多的注意。相反，引起居民的注意是在被檢控違例泊車或違章的時候，但發生此情況時，居民都很少有機會與警察正面接觸，大部份都是事後告知的情況，因此，針對交通警察個人的滿意度測量可能不準確，很多時候都是整體的表現。 巡邏警察方面，共有 3 個客觀績效測量指標，基於在加入後兩個指標後，被解釋變數的變異中可見解釋變數解釋部份所佔的比例越來越少，所以排除有關指標。調整後的判定係數為 0.020，且模型不存在多重共線性，巡邏警察方面的主客觀評價是不吻合的。其原因為巡邏警察雖是日常最容易也是最常見的警察，但實際與居民之間的直接接觸較少，再加上澳門社區的居民的社區安全做得比較好，一般犯罪行為（如：盜竊、搶劫案）較少，少有引起居民的留意，因此，居民接觸公共安全服務方面比較少，也就較難直接對巡邏警察的業務作出評價。 司法警察方面，也因為加入“刑事拘留人數”後，被解釋變數的變異中可見解釋變數解釋部份所佔的比例越來越少，所以排除以上指標，調整後的判定係數是 0.016，且模型不存在多重共線性，司法警察方面的主客觀評價也是不吻合的。由此可推斷，司法警察日常幾乎是不與居民接觸，而且其工作內容是以刑事案件為主，接觸的都是罪犯及受害人，因此，居民對其實際工作認識稀少，有可能單憑少許對他們的認識或一個整體安全感去評價司法警察。 以上的結果顯示，對於不同的服務性質（工作崗位）來說，出入境警察、交通警察、巡邏警察、司法警察的主客觀評價之間的吻合性存在着差異。可見，假設 H2.1 得到部份驗證。

  31 表 6：不同服務性質客觀評價對滿意度影響的回歸分析 被解釋變數： 對出入境警察的滿意度 模型 1 模型 2 係數 標準誤差 係數 標準誤差 文化程度 0.240 0.250 0.247 0.251 被遣返人數 -0.020 0.009 -0.002 0.009 非法入境者（I.I.） 被遣返原居地人數 0.009 0.034 0.006 0.034 出境辦理宗數 0.002 0.003 入境辦理宗數 -0.001 0.003 常數項 6.097 2.849 0.63 16.342 R 平方 0.003 0.005 調整後 R 平方 0.007 0.012 樣本量 300 300 被解釋變數： 對交通警察的滿意度 模型 1 模型 2 模型 3 係數 標準誤差 係數 標準誤差 係數 標準誤差文化程度 0.106 0.297 0.106 0.298 0.101 0.299 有沒有汽車或摩托車 0.256 0.825 0.258 0.829 0.278 0.832 受害經歷 -0.127 0.150 -0.126 0.150 -0.123 0.151 查處違例泊車宗數 -0.004 0.004 -0.004 0.004 -0.004 0.004 查處違反道路規章及法律宗數 0.002 0.004 0.002 0.004 0.003 0.004 處理交通意外宗數 0.002 0.042 0.002 0.043 涉及交通刑事案件宗數 0.025 0.08 常數項 5.599 1.885 5.592 1.896 5.551 1.904 R 平方 0.009 0.009 0.009 調整後 R 平方 0.008 0.011 0.015 樣本量 300 300 300 被解釋變數： 對巡邏警察的滿意度 模型 1 模型 2 模型 3 係數 標準誤差 係數 標準誤差 係數 標準誤差屋村或樓宇管理 0.071 0.096 0.073 0.096 0.750 0.096 受害經歷 -0.305 0.117 -0.308 0.117 0.311 0.118 住所性質 -0.284 0.281 -0.301 0.282 0.303 0.282 查獲盜竊宗數 -0.168 0.173 -0.159 0.174 0.151 0.175 查獲搶劫宗數 0.081 0.125 0.087 0.126 查獲人數（打擊非法工作） 0.028 0.052 常數項 6.494 0.530 6.452 0.534 6.488 0.539 R 平方 0.033 0.034 0.035 調整後 R 平方 0.020 0.018 0.016 樣本量 300 300 300

  32 被解釋變數： 對司法警察的滿意度 模型 1 模型 2 係數 標準誤差 係數 標準誤差 文化程度 -0.076 0.207 -0.081 0.208 受害經歷 -0.274 0.105 -0.274 0.105 專案調查宗數 -0.093 0.082 -0.093 0.082 完成案件數量 0.073 0.073 0.073 0.073 刑事拘留人數 -0.011 0.035 常數項 6.330 0.450 6.375 0.471 R 平方 0.029 0.029 調整後 R 平方 0.016 0.013 樣本量 300 300 注：雙尾檢定，“*”P<0.05，“**”P<0.01，“***”P<0.001。 資料來源：作者自製。 2. 服務流程層面主客觀評價的吻合性 就公眾滿意度與服務投入、服務產出、服務效率的各項指標之間並不存在相關性。服務投入方面，模型中顯示，警力對滿意度沒有顯著的影響，調整後的判定係數是 0.006，所以可以確定服務投入方面的主客觀評價是不吻合的。可見，警力與服務投入的滿意度有差異，這與實際的情況相近。事實上，作為一般的居民很少會留意澳門的警察數量有多少，而且這有關政府的投入及施政，但不是公眾關心的範圍，公眾關心的內容不在這方面，所以這結果與澳門社會情況一致。服務產出方面，通過對 14 個客觀績效測量指標分析，模型 1 中，調整後的判定係數為 0.028，就是說，在排除解釋變數數量影響的情況下，所有的解釋變數，包括控制變數都可以解釋被解釋變數總變異的 2.8%。在模型 1 的基礎下相繼加入不同的客觀變數，調整後的判定係數在模型 2、3、4 都有所降低，證明其解力能力下降（0.024、0.013、0.011），且模型不存在多重共線性，所以可以確定服務產出方面的主客觀評價是不吻合的。 綜合來說，澳門刑事案件實際上較少，而一般的警察服務卻不是公眾所關注的部份，一般情況下，澳門市民感覺社會安全便沒有把太大的注意力放在警察有關的活動上，除非發生特大的事件，社會公眾才可能會有所注意。服務效率方面，模型 1 中，調整後的判定係數為 0.028，意思就是在排除解釋變數數量影響的情況下，所有的解釋變數，包括控制變數都可以解釋被解釋變數總變異的 2.8%。在模型 1 的基礎下加入其餘的客觀變數，調整後判定係數在模型 2 為 0.02，有下降

  33 的跡象，另外，模型不存在多重共線性，可以確定服務效率方面的主客觀評價是不吻合的。如前文提及，在出入境服務和交通服務上，由於時間性以及服務的提供方式，致使公眾並沒有可以直接對服務進行評價，只可以從整體上去評價。以上的結果顯示，對於不同的服務流程來說，服務投入、服務產出、服務效率的主客觀評價之間不存在吻合性。可見，假設 H2.2 得到部份驗證。 表 7：不同服務流程客觀評價對滿意度影響的回歸分析 被解釋變數： 對服務投入的滿意度 模型 1 模型 2 係數 標準誤差 係數 標準誤差 警力 0.0002 0.003 0.0002 0.003 文化程度 0.267 0.230 受害經歷 -0.106 0.115 與警察的關係 -0.037 0.083 常數項 4.388 16.273 R 平方 0.00001 0.008 調整後 R 平方 -0.003 0.006 樣本量 300 300 被解釋變數： 對服務效率的滿意度 模型 1 模型 2 係數 標準誤差 係數 標準誤差 文化程度 0.241 0.211 0.241 0.212 與警察的關係 -0.001 0.076 0.000 0.076 受害經歷 -0.337 0.106 -0.339 0.106 人均完成出境數 3.413 3.769 3.460 3.796 人均完成入境數 1.673 3.855 1.622 3.867 人均查處違例泊車宗數 -0.041 1.291 人均查處違反道路規章及法律宗數 -0.704 1.336 常數項 -4.175 7.074 -3.725 7.145 R 平方 0.044 0.045 調整後 R 平方 0.028 0.022 樣本量 300.000 300.000 被解釋變數： 對服務產出的滿意度 模型 1 模型 2 模型 3 模型 4 係數 標準誤差係數 標準誤差係數標準 誤差 係數 標準誤差文化程度 0.332 0.213 0.351 0.214 0.353 0.215 0.370 0.216與警察的關係 -0.037 0.077 -0.040 0.077 -0.045 0.078 -0.053 0.079受害經歷 -0.343 0.107 -0.344 0.107 -0.345 0.108 -0.346 0.108專案調查宗數 -0.110 0.083 -0.104 0.083 -0.107 0.084 -0.102 0.084完成案件數量 -0.010 0.074 0.012 0.075 0.017 .076 0.020 0.076刑事拘留人數 0.029 0.035 0.034 0.036 0.032 0.036 0.036 0.037

  34 被解釋變數： 對服務產出的滿意度 模型 1 模型 2 模型 3 模型 4 係數 標準誤差係數 標準誤差係數標準 誤差 係數 標準誤差出境辦理宗數 0.001 0.003 0.001 0.003 0.001 0.003入境辦理宗數 -0.001 0.003 -0.001 0.003 -0.001 0.003被遣返人數 -0.009 0.007 -0.009 0.008 -0.010 0.008非法入境者（I.I.）被遣返原居地人數 0.027 0.029 0.025 0.029 0.027 0.029查處違例泊車宗數 0.001 0.003 0.001 0.003處理交通意外宗數 -0.022 0.031 -0.027 0.031查處違反道路規章及法律宗數 0.001 0.003 0.001 0.003涉及交通刑事案件宗數 -0.006 0.057 -0.002 0.057查獲盜竊宗數 0.032 0.161查獲搶劫宗數 -0.081 0.117查獲人數（打擊非法工作） -0.064 0.048常數項 5.790 0.479 8.326 13.929 8.721 14.111 7.583 14.179R 平方 0.048 0.057 0.059 0.067 調整後 R 平方 0.028 0.024 0.013 0.011 樣本量 300 300 300 300 注：雙尾檢定，“*”P<0.05，“**”P<0.01，“***”P<0.001。 資料來源：作者自製。 四、 結論與局限 （一）研究結論 本研究立足於在整體層面上主客觀評價是具一致性的觀點下，在具有維度的層面探討主客觀評價之間的一致性，研究發現在具體的層面中主客觀評價之間是不吻合的，即不同的服務性質及服務流程上的一致性存在較大差異。不同的服務性質中，包括出入境警察、交通警察、巡邏警察及司法警察，公眾都難以準確地感知或評價有關的服務，即使是公眾日常可以接觸到的服務都難以準確地感知或評價，其原因是在於提供的服務的時間過於短，公眾未必有準確的體驗，或者是提供的服務雖然存在於日常當中，但由於提供的方式非以接觸公眾為主，公眾也未必能進行準確的評價。 與此類似，在不同的服務流程中，警察部門對警察人力的投入，公眾是不能準確感知或評價的，公眾日常只會留意與自己切身有關的服務或事情，一般情況下，是不會對警察人力的增減有所留意；公眾對於警察部門中的內部管理或工作

  35 效率是不準確感知或評價的，這個部份與前者一樣，基本上公眾對此較少留意；而對於警察服務的產出，一般而言，由於公共安全服務是存在於日常生活中，與公眾密切相關，公眾對於這個部份應該是可以準確感知或評價，但是對於警察的服務，在本研究中，公眾並沒有準確的感知或評價，這除了是因為刑事產出具有一定的獨立性及機密性，公眾一般只聽其名而較少知道其工作內容外，其他的治安產出在日常的存在已經使公眾不以為然，而且澳門的社區、大廈或樓宇基本上都有管理公司和業主委員會來共同治理使得治安較好，再者公眾與警察接觸較少，只籠統的知道其職責是維持治安，所以對於實際性的服務產出就難以準確感知或評價。 以上的研究發現可視為具體層面上客觀測量與公眾主觀評價之間是不一致的，與斯蒂帕克、9 布朗、10 瑞西格11 等學者的研究發現，客觀測量與公眾主觀評價之間是不存在相關性，公眾主觀評價的結果是不可信等一系列的觀點是類似的。因此，公眾主觀評價模式在具體層面上以公眾為受訪主體未必能達到預期的效果，而是需要找準評價對象、評價內容與對象匹配，並且需建構合符需要和具科學性的績效制度。 另外，值得提及的是，對比上述學者的研究，本研究在設計上更為具體，上述學者的研究一般都是局限於在整體的層面去研究有關主客觀評價的相關性，而忽略了在具體層面中各種細節的問題。本研究在統計分析中，加入了控制變量，其在整個實驗中保持不變，它的固定狀態就是為了更好地理解其他被測變量之間的關係。此外，這次的研究所涉及的客觀績效數據是收集公眾主觀評價前一年內的數據，數據與主眾評價兩者間相差時間越少，就更容易體現公眾主觀評價與客觀評價的相關性。                                                             9 Brian Stipak, “Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuse as a Performance Indicator”. In Public Administration Review, 39 (1): 46-52. 10 Karin Brown & Philip B. Coulter, “Subjective and Objective Measures of Police Service Delivery”. In Public Administration Review, 1983, 43 (1):50-58. 11 Michael D. Reisig & Roger B. Parks, “Experience, Quality of Life, and Neighborhood Context: A Hierarchical Analysis of Satisfaction with Police”. In Justice Quarterly, 2000, 17 (3):607-630.

  36 （二）研究局限 在已有的研究下，本研究是以前人的研究為基礎，在確立公眾主觀評價和客觀測量在整體上是一致的情況下，對兩者在具體維度的一致性再進行探究，為求可以提供一次理論實踐機會。在本次研究中，對於公眾主觀評價和客觀測量在具體維度的分析上，運用了統計學的相關性分析、多元線性回歸分析等對兩者的相關性進行了測量、判斷或者檢驗，但本研究在實踐的過程中依然存在不足之處。針對客觀數據的部份，本次研究的客觀數據主要是來自澳門特別行政區保安司、澳門治安警察局、司法警察局、新聞局、統計暨普查局各種公佈的數據，可能存在以下問題：1. 數據的準確性；2. 數據的收集有局限；3. 客觀數據的分類不清；4. 指標的選擇。 問卷收集方面，本研究進行問卷收集的方法主要是以方便抽樣的形式，而且對於研究者有限的能力，很難進行概率性的抽樣。本研究對於公眾主觀評價和客觀測量在具體維度的分析，運用了統計學上的相關性分析、多元線性回歸分析等對兩者的相關性進行了測量、判斷或者檢驗，但是在考慮兩者一致性的意義上，還可以借助非線性的相關分析及回歸分析工具，以探討兩者間的非線性關係。 在結果的可運用性中，因為不同的國家或地區，甚至市、區內的不同轄區都擁有不同的社會、人文情況，公共服務也是因地區、因人而異，也造就了不同性質的公共服務，而本研究主要是對警察中不同服務性質的服務滿意度與客觀測量的一致性、吻合度進行分析，其結果未必能適合運用到不同的政府部門或是不同的公共服務上。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，37-67  37  博彩承批公司（或博彩獲轉批給人）須與博彩中介人就博彩中介人不履行對博彩者的義務負民事責任？ （關於中級法院第 840/2017 號案和第 475/2018 號案以及終審法院第 45/2019 號案的合議庭裁判） João António Valente Torrão（杜約翰） 前言 我們曾適時地就中級法院第 840/2017 號案和第 475/2018 號案以及終審法院第 45/2019 號案的合議庭裁判──該等裁判涉及博彩承批公司（或博彩獲轉批給人）是否須與博彩中介人就博彩中介人不履行對博彩者的義務負民事責任的問題──作出了評論。 當時基於我們提出的理由，我們不同意該等合議庭裁判的決定及法律論證。 然而，後來第 7/2022 號法律修改了第 16/2001 號法律（後者被第 121/2022 號行政長官批示重新公佈），而十二月十九日第 16/2022 號法律則廢止了第 6/2002號行政法規，並創新地訂定了前述合議庭裁判所涉及的連帶責任。 在本文的第 10 點，我們將繼續討論這個問題，並分析在新規定之下，我們是否維持之前的見解。                                                              葡萄牙最高行政法院榮休大法官。

  38  * 標的問題 某一博彩者在某一博彩中介人處存放了籌碼。 在其中一個個案中，有一名職員為謀私利挪用了部份籌碼並隨之失蹤，最後被提起刑事訴訟。而在另一個案中，負責保管籌碼的人員拒絕交出籌碼。 有人對博彩中介人及博彩中介人業務所在的承批公司提起了民事訴訟，而在上訴階段，中級法院認為承批公司須與博彩中介人一起為對博彩者造成的損害連帶承擔民事責任，這一決定獲終審法院確認。 在保留應有尊重的前提下，我們認為這一見解欠缺法律支持。 為引證我們的見解，在分析我們認為值得批判的合議庭裁判內容之前，我們先從以下幾個方面展開論述，因為它們將導出有別於中級法院第 840/2017 號案和第 475/2018 號案以及終審法院第 45/2019 號案的合議庭裁判的見解： 1. 博彩中介業務的概念 2. 從事該業務的法定要件 3. 實際從事業務及其開端 4. 博彩中介業務中的“參與者”： (1) 澳門特別行政區政府 (2) 博彩中介人 (3) 博彩者 (4) 娛樂場博彩承批公司（或獲轉批給人） 5. 博彩中介人的義務及權利 6. 承批公司或獲轉批給人的義務及權利 7. 對前述合議庭裁判的分析

  39  8. 補充說明 9. 結論 10. 12 月 19 日第 16/2022 號法律規定的制度 1. 博彩中介業務的概念 對於法律上如何理解“博彩中介業務”，1 2 3 法律所提供的幫助並不多。 事實上，第 16/2001 號法律第二條第一款（六）項規定，就該法律而言：“博彩中介人——在娛樂場推介幸運博彩者，其工作係給予博彩者各種便利，尤其是有關交通運輸、住宿、餐飲及消遣等，而收取由一承批公司支付之佣金或其他報酬。” 而第 6/2002 號行政法規第二條亦規定：“為適用本行政法規及其他補足性法規的規定，娛樂場幸運博彩中介業務（以下簡稱｀博彩中介業務＇）是指向博彩者提供包括交通、住宿、餐飲、消遣等各種便利而收取由一承批公司支付的佣金或其他報酬作為回報，以推介娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩的業務。”4                                                             1 嚴格來說，自 70 年代開始便已存在，正如 Jorge Godinho 所指：“Gaming promoters, in fact, have existed since the late 1970s, but they were never formally regulated prior to 2002. Immediately after the 2001/2002 tender process, the Macau Government moved to license and regulate them so as to have transparency and clarity in this important segment of the gaming market.” （《Casino gaming in Macau: evolution, regulation and challenges》，載於互聯網，第 10 頁） 2 前項引用的作者提到該業務非常重要，因為： “Promoters recruit new customers, especially in Mainland China and elsewhere. Other essential reasons are that gaming promoters are allowed to issue credit to patrons and assume the corresponding risk of default and promoters arrange for funds for gambling to be available in the casino in a context where there is no free movement of capital from Mainland China.” 3 “Attracting high rollers is a key marketing issue, the business is highly competitive. Each marketing department will have a specific view on how best to approach the matter; generally, it can be said that at the top-end, the casinos may provide executive suites, hosts, transportation in private jets owned by the company, food and beverage, and other complimentary services (‘comps’ in casino jargon). It should be mentioned that this segment of the market is also more risky for the casino, especially due to increased volatility and lower margins”，Jorge Godinho，同上著作，第 13 頁。 4 “Gaming promoters are important actors. They promote casino games of fortunes to potential gamblers, by providing facilities, including transportation, hosting, food and entertainment, in exchange for a commission or

  40  其他法規也有提及博彩中介業務，例如第 5/2004 號法律，其第 3 條第六款（二）項及（三）項規定信貸可發生於： “（二）作為信貸實體的某一博彩中介人與作為借貸人的某一博彩者或投注者之間；或 （三）作為信貸實體的某一承批公司或獲轉批給人與作為借貸人的某一博彩中介人之間。” 除此之外，法律再無提及博彩中介業務的內容。 * 博彩中介人負責招攬潛在客戶到娛樂場博彩，在有需要時為他們安排到澳門的交通，並提供住宿及消遣的便利，以便他們在博彩中介人業務所在的娛樂場博彩。 “In practice, promoters of casino games of chance carry out their activities in different ways, namely through the use of VIP rooms with a concessionaire/subconcessionaire for the operation of casino games of chance for a certain period of time, in association with a ‘satellite casino’ or a ‘satellite gaming machine hall’ or even in the ‘bate-ficha’ function where they receive commissions. Different functions are assumed in each of these roles, potentially even assuming several roles at the same time. The most frequent is the carrying out of activities through the use of VIP rooms with a concessionaire/ subconcessionaire. The operation of VIP rooms is done in two ways: the ‘acquisition of gaming chips scheme’ and the ‘sharing of profits and losses scheme’. In the first case gaming promoters receive a commission or other remuneration, paid by the concessionaire/subconcessionaire for the operation of casino games of chance, with a maximum limit of 1.25% as prescribed by legislation in force, in accordance with the amount of‘non-negotiable’gaming chips acquired. In the second case, the gaming                                                             other remuneration to be paid by the casino concessionaire”，Alexandre Dias Pereira，《Casino Game Law in Macau》，載於互聯網。

  41  promoter receives no commission for the acquisition of gaming chips, but divides revenues from the room in question, with the concessionaire/subconcessionaire with no distribution limit. Currently, most the VIP rooms are operated under the ‘sharing profits and losses scheme’ mode, insofar as it more flexible and has no limit in the distribution of profits.”5 正如我們在下文會看到，博彩中介人當然必須與其客戶訂立合同。我們在之後亦會看到，博彩承批公司（或獲轉批給人）與有關博彩者之間建立的關係，跟前者與任何一位出現在娛樂場內的博彩者之間的關係無異：客戶投注，如果贏得彩金，承批公司就必須支付。 2. 從事博彩中介業務的法定要件 從事有關業務須先獲發准照及在其後於一承批公司或獲轉批給人處進行登記。 為此，第 6/2002 號行政法規第 6 條及第 23 條分別規定如下： “一、獲政府透過博彩監察協調局發給博彩中介人准照者，方可從事博彩中介業務。 二、除須符合其他法定要件外，博彩中介人准照只可發給被視為具備適當資格獲發准照的申請人。 三、特別是處於自被科處第 32-B 條第一款（一）項規定的註銷准照附加處罰之日至遞交下條所指申請書之日未滿兩年的情況的申請人，視為不具備資格。 四、博彩中介人必須在博彩中介人准照的有效期內保持其適當資格。” “一、獲發博彩中介人准照後，博彩中介人必須在一承批公司進行登記，方可從事業務。 二、上款所指的博彩中介人登記，須獲得由政府透過博彩監察協調局作出的許可。” *                                                             5 溫令韜：《Macau Gaming Law, Annotated with Comments》，第三卷，第 149 頁。

  42  發出博彩中介人准照的程序，自申請人向博彩監察協調局遞交申請書後展開，並由同一行政法規第 7 條至第 15 條規範。 3. 實際從事業務及其開始 如前所述，博彩中介人獲發准照後，必須向一承批公司或獲轉批給人進行登記，並應與後者以書面方式訂立合同，一式三份，且有關簽名須經當場公證認定，方可實際從事業務。 此外，博彩中介人的登記須獲得由政府透過博彩監察協調局作出的許可。 4. 博彩中介業務中的“參與者”： (1) 澳門特別行政區政府 (2) 博彩中介人 (3) 博彩者 (4) 娛樂場博彩承批公司（或獲轉批給人） 從以上所述，我們可以得出如下結論：博彩中介業務有四個“參與者”：澳門特別行政區政府、博彩中介人、博彩者及承批公司或獲轉批給人。之所以説“參與者”而非“主體”，是因為事實上，我們認為當中不存在一個四邊關係，而只存在數個雙邊合同關係，主要為：博彩中介人與博彩者、博彩中介人與承批公司。當然，還存在着博彩中介人／承批公司／政府這一關係，但它屬於法定範圍而非合同範圍。 讓我們看看這些“參與者”各自在我們關注的問題上所扮演的角色。 (1) 政府 政府是透過博彩監察協調局來介入的。該局不僅負責審查發出准照的要件（博彩中介人的適當資格是一項重要和特別嚴格的要件），同時也負責在之後審查博彩中介人及承批公司履行義務的情況（第 30 條及第 32 條）。 而行政長官則負責對違反第 6/2002 號行政法規的違法行為科處處罰（第 32-C 條第二款）。

  43  (2) 博彩中介人 為從事其業務，博彩中介人須先獲得政府發給的准照，並在一承批公司或獲轉批給人進行登記及與之訂立合同。之後，博彩中介人亦須與博彩者建立合同關係。我們將在下文對該等合同關係作更詳細的分析。 (3) 博彩者 沒有博彩者就不會有博彩，但沒有博彩中介人也可以有博彩者。博彩者應遵守與博彩中介人訂立的合同，但法律沒有規定在博彩中介業務範圍內博彩者應與承批公司有某種法律關係。正因如此，不論是第 16/2001 號法律還是第 6/2002 號行政法規，都從未提及在博彩中介業務範圍內承批公司對博彩者有任何債務關係。 (4) 娛樂場博彩承批公司（或獲轉批給人） 至於承批公司（或獲轉批給人），它們須遵守第 6/2002 號行政法規所規定的法定義務，以及由與博彩中介人訂立的合同所產生的合同義務。 此外，它們可要求博彩中介人履行因與其訂立的合同而產生的義務。 現在，讓我們對上述各“參與者”的權利和義務作更詳細的分析。 5. 博彩中介人的義務及權利 如前所述，從事博彩中介業務須先獲澳門特別行政區政府發給准照，而發出該准照的程序應遵守經第 27/2009 號行政法規修改並重新公佈的第 6/2002 號行政法規的第 6 至 14 條的規定。 (1) 程序的開始：“自申請人向博彩監察協調局遞交申請書後展開；申請書須視乎具體情況而適當附具第八條或第九條所指的表格，以及由法律規定的其他資料或文件，此外，尚須附具一份由承批公司的法定代理人或可使承批公司負責的董事簽署的聲明書，簽名及身份須經公證認定，聲明書內應指出承批公司擬與有關博彩中介人經營業務的意向。”（上述行政法規第 7 條） 程序的結束：“完成第十條所指的適當資格審查程序後，如認為屬公司或屬自然人商業企業主的博彩中介人准照申請人具備適當資格，可以向其發出博彩中

  44  介人准照，有效期為一曆年，6 並可透過最遲於九月三十日向博彩監察協調局遞交的申請書，按相同期間續期；但不影響第五款及第六款規定的適用。”（同一行政法規第 14 條第一款及第二款） 然而，取得准照只是從事有關業務所需要的其中一個步驟。 事實上，根據第 23 條第一款的規定：“獲發博彩中介人准照後，博彩中介人必須在一承批公司進行登記，方可從事業務”，該登記尚須獲得由政府透過博彩監察協調局作出的許可（第二款）。 其後，博彩中介人便可與承批公司（或獲轉批給人）以書面方式訂立合同，一式三份，有關簽名須經當場公證認定。承批公司須於十五日內向博彩監察協調局送交該合同的其中一份正本、合同的所有補充文件的副本，以及與博彩中介人有關的涉及澳門幣一百萬元或一百萬元以上債務的其他文件的副本或涉及支付上指金額的其他文件的副本。（第 24 條第一款至第三款）7 (2) 獲發准照的博彩中介人與承批公司（或獲轉批給人）訂立的合同必須載有關於下列事宜的條款：“（一）協定的佣金或其他報酬的數額及支付方法，但須遵守第二十七條第一款所指的經濟財政司司長批示的規定；（二）博彩中介人可在娛樂場從事業務的條件及方式，尤其是有否分配專用的場地；（三）應提供的擔保金及擔保，以及提供的方式；（四）承批公司及博彩中介人承諾放棄特別法院管轄並接受澳門特別行政區現行法律約束。”（第 24 條第五款） (3) 從前述可見，博彩中介人的權利——這肯定是最重要的——是收取由一承批公司支付的佣金或其他報酬作為其業務的回報。8 9                                                             6 “如博彩中介人准照在一月一日之後發出，則自發出之日至同年的十二月三十一日視為一曆年。”見同一條文第四款。 7 根據 Alexandre Silva Pereira，該合同應被視為澳門《商法典》第 622 條至第 656 條所指的代辦商合同。分析該合同的制度，我們承認它確實與第 6/2002 號行政法規規定的制度相似（《Casino Gaming Law in Macau》，第 10 頁，載於互聯網）。 8 第 83/2009 號經濟財政司司長批示規定：“一、博彩中介佣金或其他任何方式的博彩中介業務報酬不得高於投注總額（net rolling）的 1.25%，不論有關計算基礎為何。” 9 正如 Jorge Godinho 在前面所提及到的著作第 12 頁所述：“In abstract, a gaming promoter may be paid on different bases: a percentage of ‘front money’ (the funds brought by the patron to the casino and deposited at the cashier); a commission on dead chips; a commission on live chips; a commission on the losses; or a percentage of the net rolling amount bet.（關於這個問題，參閲該書註腳 52）The law of Macau is liberal in

  45  然而，博彩中介人也可以按照第 5/2004 號法律第 3 條第六款的規定向博彩者提供信貸，並從中獲利。 此外，如博彩中介人與承批公司或獲轉批給人訂立的合同內有載明，博彩中介人亦有權使用專用的場地。 (4) 現在我們來詳細看看博彩中介人對其餘每個參與者負有哪些義務。 (a) 對澳門特別行政區政府 首先，如前所述，博彩中介人必須申請准照，方可從事業務。（第 6/2002 號行政法規第 6 條第一款） 其次，博彩中介人必須在一承批公司或獲轉批給人處進行登記，而該登記還須獲得政府的同意。（同一法規第 23 條第二款） 第 6/2002 號行政法規第 16 條包含一項關於博彩中介人義務的概括性規定，按照該規定，博彩中介人應遵守適用於從事博彩中介業務的一切法律及法規；任何違反規定的情況，均作為審查是否具備適當資格時的考慮因素。然而，我們可以在同一行政法規的某些條文看到一些具體的義務：第 17 條第七款10 及第八款、第 20 條及第 21 條。 在第 5/2004 號法律規定的信貸範圍內，博彩中介人須遵守第 5 條、第 10 條及第 32 條規定的義務，特別是第 10 條第二款規定的義務：“對於借貸人的姓名或名稱，以及與信貸業務有關的帳戶、帳目往來及其他活動，尤須遵守保密義務。”                                                             the sense that it does not regulate the exact method of payment that should be adopted and leaves that to the market. In the past decade the commissions paid steadily increased, eventually the Government intervened and halted the escalation of commission rates. A law passed in 2009 states that the Secretary for Economy and Finance, who oversees the gaming sector, may set limits on the commissions payable and regulates their method of payment. Payment is defined as including funds and any bonuses, free goods, services, or any other forms of remuneration. The limit was set at 1.25% of net rolling, regardless of the exact basis of calculation adopted.” 10 合作人（“sub-junker”或疊碼仔）是對從事為博彩中介人（“junker”）招攬客戶的業務之人的法定名稱。招攬客戶的方法通常是提供交通、住宿及信貸等，目的是促進消費已購買或借用的泥碼。他們之間有着密不可分的疊碼制度關係，這一制度僅在 2001 年才成為澳門法律規範的標的。 第 6/2002 號行政法規訂定從事娛樂場幸運博彩中介業務的資格及規則，其第 17 條承認“疊碼仔”的專業資格並建立其法律制度。（Lei Chong Heng：“Usura ou crédito para jogo de fortuna ou azar? A protecção penal do consumidor e a experiência de Macau”，向科英布拉大學法學院提交的法學研究第二階段課程（刑法學專業）論文，載於《Revista da FDC 2014》，第 123 頁）

  46  總體來看，這些就是博彩中介人對政府的義務，也就是說，由規範有關業務的法律及法規所產生的義務。 (b) 對承批公司或獲轉批人的義務 沒有在承批公司或獲轉批給人處進行登記或沒有與其訂立合同，就不可從事業務。訂立合同當然會給博彩中介人產生合同義務，而這些義務取決於有關合同。 為此，第 6/2002 號行政法規第 32 條規定了博彩中介人須履行下列義務： “（六）遵守由承批公司發出的不損害博彩中介人的自主性的指引； （七）履行因與承批公司訂立的合同而產生的義務； （八）向承批公司遞交第十七條第二款所指的文件。” (3) 博彩中介人對博彩者的責任來自第 32 條第五款，該款規定： “（五）履行一切應承擔的合同義務，尤其是應對博彩者承擔的義務”。 這意味着，除了承批公司向博彩者提供博彩信貸的情況，以及承批公司須在博彩者贏的時候向其支付彩金的義務外，這兩個“參與者”之間不存在任何其他合同關係。 6. 承批公司或獲轉批給人的義務及權利 承批公司或獲轉批給人對政府及博彩中介人負有義務。 因此： (1) 承批公司或獲轉批給人對政府的義務 首先，不可與未獲發准照的博彩中介人訂立合同。 在博彩中介人獲發准照後，可與其訂立合同，按照第 6/2002 號行政法規第 24條第三款的規定，必須將合同的一份正本送交博彩監察協調局。 第 30 條規定了承批公司的義務，而第 16/2001 號法律第 29 條還訂定了以下關於博彩中介人佣金的税項的義務：

  47  “一、承批公司必須透過確定性就源扣繳之方式、收繳支付予博彩中介人之佣金或其他報酬有關之稅項，而有關數額係按照源自博彩者之毛收入計得者。 二、支付予博彩中介人之佣金或其他報酬之稅率為 5%且具免除責任之性質。 三、基於公共利益之原因，行政長官可於最多五年內部份豁免繳納上兩款所指稅項，但該豁免不得超過有關稅率 40%。 四、基於公共利益之原因，行政長官可批准對於作為給予博彩者各種便利之實物給付之報酬，尤其是與博彩中介人所提供之交通運輸、住宿、餐飲及消遣有關之報酬，全部或部份不納入該稅項範圍內。 五、支付予博彩中介人之佣金或其他報酬之應繳稅項，以十二分之一方式繳納，並應由承批公司於有關月份翌月首十日內交到澳門財稅廳收納處。 六、與支付予博彩中介人之佣金或其他報酬稅項有關之債務應以稅務執行程序徵收。”11 (2) 承批公司或獲轉批給人對博彩中介人的義務 雖然這方面只有第 6/2002 號行政法規第 30 條提到前者負責： “（七）致力使在其公司進行登記的各博彩中介人保持良好關係； （八）準時支付與博彩中介人協定的佣金或其他報酬”。 但是承批公司或獲轉批給人與博彩中介人之間的關係是建基於自由訂立的合同（但不妨礙該合同應載有某些強制性條款──上述行政法規第 24 條第五款）。 因此，正如終審法院 2019 年 6 月 26 日第 4/2015 號案的合議庭裁判所述：“不論是該條12 還是第 6/2002 號行政法規的其他任何條文，都沒有對《民法典》第三百九十九條所規定的當事人合同自由原則設定任何關於不允許中介人承擔                                                            11 正如我們在其他地方（《O Código das Execuções Fiscais (ainda) aplicável na RAEM, Anotado e Comentado》，電子版，2021 年 11 月）所主張的，經第 38:088 號命令核准的《税務執行法典》，根據第 1/1999 號法律的規定，自 1999 年 12 月 20 日起在澳門特別行政區停止生效。該法典可繼續適用至其被澳門特別行政區立法會通過的具同等效力的法規取代為止，但僅限於根據 1999 年 12 月 20 日之前的法規中的準用性規定。因此，在不存在任何關於税務執行的法規的情況下，該規定無法適用，故必須適用澳門《民事訴訟法典》規定的普通執行制度。 12 所指為第 6/2002 號行政法規第 27 條。

  48  由其在某貴賓廳以專營方式從事業務而產生之虧損的限制。因此，雙方完全可以約定博彩中介人按賭廳的收入而收取一項報酬，但同時也承擔賭廳的一部份虧損。” 基此，承批公司或獲轉批給人亦須承擔由合同所產生的義務。（其中一項義務可以是在合同期屆滿後，退還博彩中介人適當提供的擔保金） (3) 承批公司或獲轉批給人對博彩者的義務 首先，不能忘記的是，博彩者先是博彩中介人的客戶，與博彩中介人有訂立合同。不論是第 16/2021 號法律還是第 6/2002 號行政法規，都沒有規定在承批公司或獲轉批給人與博彩者／博彩中介人的客戶之間存在某種直接的合同關係。13 相反──而且也理應這樣──博彩者只有在第 32 條第五款關於博彩中介人的其中一項義務被提及： “（五）履行一切應承擔的合同義務，尤其是應對博彩者承擔的義務；” * 因此，正如在後面我們會更加詳細地説明，在博彩中介方面，承批公司或獲轉批給人只須如對待其他任何博彩者般，在博彩者贏的時候支付彩金。 博彩中介方面的法律規範，主要是基於“博彩中介人／博彩者”以及“承批公司或獲轉批給人／博彩中介人”這兩個雙邊關係，且關係的任一方當事人只須承擔由訂立的合同所產生的義務。 我們將在後面部份看看，應如何理解第 16/2001 號法律第 23 條第三款及第6/2002 號行政法規第 29 條所指的責任。                                                             13 按照 Lei Chong Heng，前面所提著作及出處，第 121 頁，所述：“娛樂場內存在兩個體系，一個是開放予所有博彩者的中場（mass market）體系，另一個是貴賓廳（VIP）體系。後者一方面對博彩者有嚴格的進入限制，另一方面其所得博彩收入約佔特區博彩公共收入的 70%。貴賓廳在澳門自然形成，最早的“鑽石＂貴賓廳於 1984 年在葡京娛樂場內非正式設立，當時澳門旅遊娛樂股份有限公司（澳娛）仍享有專營權，沒有政府的任何行政許可，而澳娛與貴賓廳經營者訂立的合同亦沒有受到法律的規範。正如我們所知，以前的博彩稅率極高（現在也是），承批人需要貴賓廳經營者來減少或者分擔行政服務和市場的成本，以及博彩經營業務本身固有的風險，在此背景下，業務非集中化就是一個合理的選擇。”從這裏似乎也可以看出博彩中介人在貴賓廳管理上的自主性（儘管理所當然地，正如法律也有指出，其須受承批公司及博彩監察協調局的監管）。

  49  * 我們認為，從前文所述可見，僅存在博彩中介人與博彩者之間根據第 16/2001號法律及第 6/2002 號行政法規的合同聯繫，這一點獲中級法院的合議庭裁判承認，當中指出第三被吿（獲轉批給人）並不是“上訴人與第一被吿所訂立的寄存合同的一方當事人”。14 同樣地，終審法院的合議庭裁判也寫到：“上訴人作為｀幸運博彩經營權的承批公司＇，並沒有與原告／被上訴人訂立任何被援引或作為目前被提起上訴的中級法院所作的｀給付性裁判＇之｀根源＇（或｀理據＇）的｀合同＇（或協議）。” 7. 對前述合議庭裁判的分析 現在，我們來分析前述的合議庭裁判。 (1) 基於第 840/2017 號案的已獲證實的事實，15 中級法院總結認為，獲轉批給人須與博彩中介人以連帶責任的方式，退還博彩者要求獲賠償、關於其存放於由博彩中介人／被吿所管理的貴賓廳的港幣 17,853,300.00 元，理由如下： “（……）雖然不是上訴人與第一被吿所訂立的寄存合同的一方當事人，但第三被吿／被上訴人不能聲稱沒有義務知悉有關合同。” 這是因為“結合第 16/2001 號法律及第 6/2002 號行政法規，尤其是後者第三十條及第三十二條的規定，第三被吿／被上訴人負有法定義務監察及監管由其聘請在其娛樂場內從事業務的第一被吿／博彩中介人的業務（見調查基礎表第十條，關於上訴人承認的內容）”。 Luís Pessanha 在“澳門的幸運博彩和投資推廣”（刊登於《澳門公共行政雜誌》第二十卷，總第七十七期，2007(3)，第 722 及 723 頁）中支持上述論證，文中提到：                                                             14 如前文所述，這屬於博彩中介範圍，因為事實上，前者可透過向博彩者提供信貸來建立第 5/2004 號法律規定的合同聯繫。然而，這一情況與我們現正分析的情況不同，因為如果不償還所提供的信貸，責任在博彩者身上。而雖然這發生在娛樂場內，但明顯地，博彩中介人與有關信貸無關；同樣地，如果信貸是由博彩中介人提供，則承批公司或獲轉批給人與有關信貸無關。 15 參見 https://www.court.gov.mo/sentence/pt/27403，三、已確定之事實。

  50  “博彩中介人向承批人／轉承批人的每年登記並不僅僅是手續，相反，是承批人／轉承批人對｀其＇博彩中介人、其董事和合作人在賭場進行的業務的真正的連帶責任（參看第 6/2002 號行政法規第 29 條）。承批人／轉承批人應對博彩中介人的業務進行積極的和謹慎的監察並確保他們應遵守法律、規章和合約的責任，通知有權限當局任何可以指明犯罪活動的事實（特別是，博彩中介人清洗黑錢）而且要確保在同一個承批人／轉承批人登記的博彩中介人之間有必要的正直和禮貌關係。” 前述合議庭裁判還指出：“上訴人不僅有法定義務監察博彩中介人在其娛樂場內作出的所有行為，還有義務在出現爭議或潛在爭議時，對博彩中介人在其娛樂場內作出行為的方式進行評估，並擁有一切為此目的的合同和法定機制（以及實用機制，如監控和保安系統）。 第三被吿／被上訴人作為承批公司，絕不能聲稱不知悉，也沒有義務知悉，由其聘請在其娛樂場內從事業務的博彩中介人的行為。 即是説，規範博彩中介業務的第 6/2002 號行政法規，更廣泛地規定承批公司（及獲轉批給人）須與博彩中介人就博彩中介人在娛樂場進行的活動負連帶責任。” 中級法院概述其對獲轉批給人作出給付宣判時所用的論證如下：“第三被吿（博彩承批公司），按照前述行政法規第三十條第五款的規定，負有法定義務監察博彩中介人的業務，尤其是博彩中介人履行法律、法規及合同所定義務的情況，特別是當博彩中介人在未適當地清償其對客户的債務的情況下終止業務時，須對博彩中介人在其娛樂場內的業務負連帶責任。” * 一如所見，獲轉批給人曾聲稱──我們亦認為有道理──其與所指寄存無關，且不知悉有關寄存。 中級法院認為該事實具重要性，但在我們看來，它對標的問題毫無意義可言，因為獲轉批給人知悉與否有關寄存，屬無關緊要的事。 我們的理由如下：

  51  (a) 博彩中介人在管理其業務上具有自主性，但不影響博彩監察協調局的監察及獲轉批給人的指引。16 違反第 6/2002 號行政法規第 30 條（五）項所指的監察義務，包括核實履行法律、法規及合同所定義務的情況，甚至不會被科處任何行政處罰，更何況是“與博彩中介人一起連帶承擔民事責任”。因此，以此為由作出的給付宣判完全缺乏法律支持。 (b) 另一方面，獲轉批給人不須作出監察報吿，而且完全可以發生這樣的情況：在監察後的翌日，博彩中介人的職員盜竊了存放的款項。在此情況下，又是否可以監察不力為由作出“處罰”呢？ (c) 再者，監察亦會受到同一行政法規第 21 條規定的保密義務的阻礙。基此，我們確實懷疑獲轉批給人可以知悉有關寄存的存在，因為博彩中介人負有保密義務，當然連寄存人的姓名也不能披露予獲轉批給人。17 僅此就足以得出結論，中級法院作出有關決定所提出的依據並不適當，故應駁回針對獲轉批給人提出的請求。 (2) 現在讓我們來看看中級法院 2018 年 10 月 11 日第 475/2018 號案的合議庭裁判。 基於第 475/2018 號案的已獲證實的事實，18 作為判處承批公司負有連帶責任的依據，中級法院在援引第 6/2002 號行政法規第 29 條及第 30 條（五）項的規定後，作出以下論證：“結合這兩條規定，我們發現立法宗旨是，在監管由博彩中介人及其董事、合作人在娛樂場內所開展的活動方面賦予博彩承批公司更大的責任，因為博彩承批公司是博彩中介人及其董事、合作人所開展之活動的受益者，所以要求博彩承批公司對這些活動作出監管，並與博彩中介人及其董事、合作人一起連帶承擔由該等活動所產生的責任是合理且符合邏輯的。                                                             16 亦正因此，第 6/2002 號行政法規第 32 條（六）項規定博彩中介人有義務：“遵守由承批公司發出的不損害博彩中介人的自主性的指引”。 17 根據該條文最後部份的規定，保密義務僅在刑事警察當局、警察當局及法院當局、博彩監察協調局及財政局行使本身權限而要求提供資訊時中止。 18 參見 https://www.court.gov.mo/sentence/pt-9cd6f50d1b901ebf.pdf（第 19 至 21 頁：二、事實）。

  52  如上面所指出的，即使博彩中介人以非法融資的方式維持其貴賓廳的運營，這種活動也會直接影響承批公司的博彩經營。 如果承批公司不履行其監管義務，允許或容忍博彩中介人在其娛樂場內開展此項業務，那麼根據上述行政法規第 29 條的規定，它不能不被視為該業務所引致之損害的連帶責任人。” * 在保留應有尊重的前提下，該合議庭裁判沾有與前一合議庭裁判相同的瑕疵，也就是以監察不力──其實我們甚至不知道這是否確實存在，但誠然並非只因某一事件就能得出如此結論──為由，對承批公司就一不屬其責任的事實作出處罰。 如是這樣的話，則政府也理應為對博彩者造成的損害承擔民事責任，因為其負責監察博彩中介人的活動（第 6/2002 號行政法規第 32 條［一］項）。 至於“（……）立法宗旨是，在監管由博彩中介人及其董事、合作人在娛樂場內所開展的活動方面賦予博彩承批公司更大的責任，因為博彩承批公司是博彩中介人及其董事、合作人所開展之活動的受益者，所以要求博彩承批公司對這些活動作出監管，並與博彩中介人及其董事、合作人一起連帶承擔由該等活動所產生的責任是合理且符合邏輯的”，這一說法同樣缺乏法律依據。 事實上，承批公司確實從博彩中介人的活動獲益，而同樣可以肯定的是，它們也向博彩中介人作出相關支付。另一方面，監察的存在並不能阻止博彩中介人不遵守法律、法規或合同所定義務。因此，對於監察不力的情況，不會以行政違法行為處罰之，而法院更不能“處罰”承批公司須負上連帶責任，因為法律體系中根本不存在這一類處罰。 誠然，我們可以提出是否存在連帶責任這一問題，但正如在下文可見，連帶責任應在其他方面，而非作為對監察不力的處罰。

  53  (3) 終審法院 2021 年 11 月 19 日第 45/2019 號案的合議庭裁判，19 順便一提，在論證方面作出了巨大的努力（儘管我們既不同意有關論證，也不同意最後的決定）。 (a) 該合議庭裁判在對民事責任及民事補充責任方面作出一些説明後，進一步指出：“在探尋第 16/2001 號法律第二十三條第三款（更為準確）的含義和涵蓋範圍時，不能忽略其｀立法意圖＇是設立一個與（之前）通過第 245/2000 號行政長官批示為｀賽馬博彩經紀人＇所（採納及）規定的制度（相同的）解決方案，該批示在第五款中規定：｀被特許實體須就投注經紀所推展之業務向特許實體負責＇（一如前述，我們認為，第 16/2001 號法律第 23 條第三款正是以該項規定作為其藍本而制定的）。” 並總結如下：“考慮到上述批示已經規定｀被特許實體須就投注經紀所推展之業務向特許實體負責＇（見第五款），我們認為，前述｀第十八款＇的規定指的是其｀就投注經紀的業務向｀第三人＇、（尤其是）向“投注人＂承擔責任＇的觀點（亦）是（完全）合理及恰當的。 （若有）其他的理解（對此我們表示應有之尊重），那將表示立法者不懂得以正確及恰當的方式表達其思想，甚至到了（先後兩次）｀重複＇表達同一意思的地步，使用並引入了含義完全不同的詞彙和文字要素來複製｀同一規定＇，這明顯公然違背了法律解釋的規則，特別是澳門《民法典》第八條第三款末段的規定。” * 我們不花時間分析這一論證，因為我們認為有關批示不能以這種方式解釋，理由是政府在博彩和民事責任方面沒有權限，這一點我們將在後面看到。 因此，所指事宜只能由法律規範。 (b) 接着，該合議庭裁判指出第 6/2002 號行政法規第 29 條位於該行政法規第三章（標題為“從事博彩中介業務的規則”）的第二節（關於“博彩中介業務”）──正如其標題本身所指明的，目的在於規範“博彩承批公司”（就“博彩中介業務”）“所承擔的責任”。                                                             19 針對前述中級法院 2018 年 10 月 11 日第 475/2018 號案的合議庭裁判提起的上訴，參見 https://www.court. gov.mo/sentence/pt/33331。

  54  因此，按照合議庭裁判所述：“（……）該第二十九條不應被理解為是對前文所提及的第 16/2001 號法律第二十三條第三款之規定的（單純）` 重複＇、` 解釋＇（甚至是｀補充＇），因為（……）這是兩項｀不同的規定＇，具有｀不同的＇理由、目的及｀適用範圍＇，因此也就（必然）具有｀（同樣）不同的含義和涵蓋範圍＇”。 實際上，與前文就第 16/2001 號法律第 23 條所闡述的觀點相似，我們認為該第 29 條的（靈感）來源（同樣）是第 245/2000 號行政長官批示的“第十八款”（如前所述，該條的內容為“投注經紀之一切業務均由被特許實體負責，因此，投注總額須即時被記錄於賽馬場之中央電腦內，並由電算機作同步顯示”)。 合議庭裁判並總結如下：“（……）根據前文所述（同時考慮到該行政法規第 29 條的｀行文＇），我們認為恰當的看法是：該條文旨在規定博彩承批公司（亦）與（其）博彩中介人一起就後者在娛樂場內進行的活動向｀第三人＇｀承擔連帶責任＇。” 該合議庭裁判還補充了一些關於連帶責任的考慮點（在保留應有尊重的前提下，我們認為它們甚至不適用於本個案，因為其並不涉及受託人或委託人），並援引了兩位同樣認同有關責任的連帶性質的作者來支持其見解，但在我們看來，這兩位作者並沒有作出有關認同，而只是轉錄了法律的內容。因此，在保留應有尊重的前提下，我們看不到上述兩位作者支持合議庭裁判的觀點，理由很簡單，就是他們既沒有説明那是何種責任，也沒有對相關問題作出闡述，以便我們可以知悉他們對有關事宜的理解。 (c) 合議庭裁判其後拒絕上述行政法規第 29 條的理解應如第 16/2001 號法律第 23 條一樣，因為“那種將第 6/2002 號行政法規第二十九條理解為它（應該）是博彩承批公司（像第 16/2001 號法律第二十三條第三款所規定的那樣）｀向政府承擔連帶責任＇之依據的觀點同樣也忽略了它所處的｀上下文背景＇”。 另外，“（……）假設｀向政府＇承擔｀（連帶）＇責任是實施｀行政違法行為＇和對相關｀責任人＇科處｀處罰＇的必然結果，那麼又該如何解釋第6/2002 號行政法規的第二十九條和第三十一條並沒有被放置在從體系（和邏輯）的角度而言更為合理的（特別和專門）規範｀行政違法行為＇及其｀處罰＇的第四章中呢？”

  55  * 當然，這些問題與我們正在分析的問題無關。 事實上，博彩中介人及其代理人或僱員須負連帶責任是有理由的，因為存在一以個人名義的企業或商人，以及該企業或商人與博彩者之間的合同，所以情況與承批公司的完全不同。此外，在前者的情況中，立法者並沒有對制度作出創新，因為那就是一般法律制度。 關於行政違法行為，無論針對本個案還是其他個案，立法者都沒有任何表示。需注意的是，儘管博彩中介人及承批公司須承擔多項義務，在制定處罰方面，只有佣金的問題受到立法者的關注（除了第 6/2002 號行政法規第 32-A 條第三款規定的情況），而且即便在多年後——2009 年 8 月 10 日的第 27/2009 號行政法規亦是如此。 誠然，第 6/2002 號行政法規最初文本的第 27 條規定：“博彩中介人不遵守就其從事業務而訂定的規則，構成行政上的違法行為，且不影響應負的民事或刑事責任。”然而，當初並未訂定相關處罰；而行政法規修改後的第 27 條不再對所指事宜作出規定，並改以“佣金及報酬的限制”為標題。 (d) 合議庭裁判第 57 頁及後續數頁針對最後一項事宜作出論述，當中提到“出於對批給（及轉批給）背後所涉及的｀公共利益的維護與保障＇才使得有理由（且強制要求）在相關合同內規定｀承批公司＇（和轉承批公司）須按照｀委託人與受託人＇關係的一般規則（就該等為發展批給所包含的業務而由承批公司聘用的實體所造成的損害）` 承擔責任＇，同時這顯然是一種｀公法上的約束＇，其特點是博彩承批公司基於批給合同的特殊｀行政性質＇和該合同背後所涉及之大眾利益的目標而受一項｀公法＇制度的規範（因此這是一項具有法律條文效力的合同條款）”。20 讓我們將這部份擱置一邊，轉而處理合議庭裁判在第 50 至56 頁審理的問題──第 6/2002 號行政法規的性質（執行性行政法規還是獨立性行政法規）。                                                             20 無論如何，我們不能忽略的是，所指的公共利益考慮點毫無法律支持，承批公司只須對基於由其作出的不法事實或風險而產生的損害承擔責任。我們不認為本個案屬於承批公司應對其業務的風險負責的情況，因為有關業務不涉及任何風險──想賭博的人才會去賭博──同時它也不是一項滿足基本公共需要的業務。

  56  (e) 在提及上述行政法規似乎是一部補足性規章，並因此意味着其第 29 條應根據第 16/2001 號法律去解釋後，合議庭裁判補充如下：“（……）我們認為不能僅僅因為第 16/2001 號法律在其第五十二條（標題為｀補足法規之制定＇）中規定｀行政長官及政府應公佈本法律之補足法規＇（……）就（簡單地）將第6/2002 號行政法規視為一部（單純的）` 補足性法規＇──｀補足性法規＇的概念由（後來的）第 13/2009 號法律予以界定（……） （……）要知道該第16/2001號法律訂立了《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，而這個制度也是可以被｀補充＇或｀補足＇的，｀從而填補法律和法規的空白或者變通法律和法規的規定以實現行政職能＇。” * 合議庭裁判在轉錄同一法院 2007 年 7 月 18 日第 28/2006 號案的合議庭裁判的部份內容後，作出以下結論：“該第 6/2002 號行政法規中（明顯）含有｀原創性規範＇，它顯然不是第 16/2001 號法律的一部（單純）｀執行性規章＇，因為其中不但規範了｀發出博彩中介人准照的─行政─程序＇，同時也對博彩中介人的全部｀業務＇作出了規範，尤其是中介人的｀權利＇（例如第 18 條所規定的｀博彩中介業務的非專職性＇）、` 義務＇（例如第21條所規定的｀保密義務＇）、｀責任＇（例如第 31 條所規定的與其僱員及合作人的責任）和｀限制＇（例如第27 條所規定的｀佣金＇和｀報酬＇的限制），（所有）這些｀事宜＇在我們看來都已經遠遠超過了一部（單純）｀執行性規範＇的範疇。” * 我們來看看這樣的理解是否可以被接受。 1. 第 6/2002 號行政法規第 1 條就規定：“本行政法規規範娛樂場幸運博彩的中介業務，包括規範娛樂場幸運博彩中介人（以下簡稱｀博彩中介人＇）適當資格的審查程序、發出博彩中介人准照的程序、博彩中介人在經營娛樂場幸運博彩的承批公司（以下簡稱｀承批公司＇）所作的登記以及博彩中介人的佣金或其他報酬的支付。” 然而，該條文完全沒有提及關於博彩中介人及承批公司須就博彩中介人及其僱員或合作人作出的不法事實承擔連帶責任的事宜。

  57  從上述行政法規看不出立法者有任何訂立民事責任制度的意圖，而事實上也不能這樣做。 讓我們來看一看原因。 2. 目前，根據第 13/2009 號法律第 7 條的規定，存在着獨立行政法規和補充性行政法規，後者旨在就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定，當中應明確指出需由行政法規擬規範的法律的規定。 基於這一法律，顯然第 6/2002 號行政法規不可訂立合議庭裁判所主張的責任制度。這是由於第 16/2001 號法律沒有訂定有關事宜，因此不能由行政法規作出規範，更不用說可透過獨立行政法規規範，因為獨立行政法規只可就上述第 7 條（一）項至（七）項的事宜作出規定。 鑑於該法律僅自 2009 年 8 月 15 日起生效，故不適用於本個案。然而，透過適用第 6/2002 號行政法規公佈之日所生效的法律，也可得到同樣的結論。 3. 澳門《行政程序法典》第 105 條至第 109 條對行政規章的事宜作出規範，其中第 109 條提及執行現行法律所必需的規章，這意味着也存在學說上所謂的獨立行政法規。21 我們曾在其他地方寫過以下內容：22 “a) 按是否依賴於法律（或與法律的關係及本身的功能），行政法規可分為： i) 獨立或自主行政法規，乃是由行政機關為確保履行其職權及所屬當局的職責而制定者，其目的並非為確保先置法律的執行；該等行政法規包含創新性的內容。 ii) 補充性或執行性行政法規，乃是根據已生效的法律而制定及公佈並旨在執行該法律者；該等行政法規對法律未規範但不屬執行該法律所必需的事項作出規定；如與旨在規範的法律相抵觸，則屬違法。”                                                             21 這只是以與法律的關係及本身的功能為標準的一種行政法規分類。關於其他分類，參見杜約翰：《Código do Procedimento Administrativo da RAEM, Anotado e Comentado》，電子版，第三卷，2021 年 11 月，第 9 頁及後續數頁。 22 杜約翰：前面所提著作，第 9 至 10 頁。

  58  * 在同一著作及地方，我們引用了葡萄牙憲法法院的合議庭裁判，並寫道： “關於對制定規章權的限制，憲法法院的司法見解頗多，其中第 161/99 號合議庭裁判（公佈於二零零零年二月十六日第三十九期《共和國公報》第二組第 3225頁）提及該法院第 74/84 號合議庭裁判（刊於《Acórdãos do Tribunal Constitucional》第四卷第 54 頁）並引用 Afonso Queiró（《Teoria dos Regulamentos》，載於《Revista de Direito e de Estudos Sociais》，XXVII 年，第 17 頁），指出如下：｀法律保留構成（……）對制定規章權的限制：行政當局不可在此保留的範圍內制定（獨立或自主）行政法規。對於法律保留的事宜，唯一能制定的規章是執行性行政法規。政府在該範圍內，僅可在共和國議會的許可下，以法令的形式制定創新性規範。＇” 4. 這些考慮點完全適用於澳門特別行政區，因為行政法規不可侵犯立法會的職權，否則便違反《基本法》第 71 條的規定。 事實上，根據《基本法》第 71 條（三）項的規定，立法會的專屬權限包括： “（三）根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；”23 如此一來，兩者擇其一：要麼認為前述行政法規第 29 條對第 16/2001 號法律沒有規定的連帶責任制度作出規範（合議庭裁判的觀點），因違反《基本法》的規定而不適用；要麼承認其補充了第 16/2001 號法律，僅旨在針對行政違法行為的責任，因此符合同一法律第 23 條第三款的規定。24 *                                                             23 亦正因此，第 13/2009 號法律第 6 條（十五）項也規定下列事項須以法律予以規範：（十五）財政預算和税收。毫無疑問，第 16/2001 號法律屬於這一範圍，正如該法律一開始便寫明：“立法會根據《澳門特別行政區基本法》第 71 條（一）項及（三）項，制定（本法律）。” 24 然而，可以肯定的是，有關條文甚至基本不會被適用，因為除了第 32-A 條的情況，立法者並沒有制定處罰制度。但是即便在第 32-A 條的情況中，也不存在連帶責任，因為不論是對博彩中介人還是對承批公司，法律均訂定了相關罰款。因此，這當中只存在個人責任。

  59  我們的結論是，承批公司或獲轉批給人不就博彩中介人在與博彩者訂立的合同範圍內作出的不法行為所造成的損害承擔民事責任，顯然這只須由博彩中介人（或其僱員及合作人與其以連帶方式）承擔民事責任。25 當然，如果博彩者因承批公司或獲轉批給人作出的不法行為蒙受損害，承批公司或獲轉批給人須承擔民事責任。但在此情況中，這一結論是從該事宜的一般制度，而非現正分析的博彩法例中得出。 仍需注意的是，各合議庭裁判的觀點可能意味着另一種違反《基本法》（第64 條）的情況──承認在本個案中，政府可以修改澳門《民法典》第 477 條及續後條文所規定的民事責任制度，然而可以肯定的是，該事宜屬於立法會的專屬權限。26 這一理解還與如澳門特別行政區終審法院 2007 年 7 月 8 日第 28/2006 號案的合議庭裁判27 相對立，該合議庭裁判指出：“在被《基本法》保留以法律作出規範的事項之外（法律保留原則），以及不違反法律優越原則情況下，行政長官可以僅憑《基本法》中的規定作為理據核准行政法規。根據法律優越原則，行政法規不得違反具上位效力的規範性文件，尤其如《基本法》、法律，亦不得違反包括行政法原則在內的法律一般原則。”                                                             25 明顯地，我們之所以不同意對前述規定的解釋，並非基於有關行政法規訂定針對承批公司的義務，而是由於該行政法規在沒有相關權限的情況下為之。鑑於擬補充的法律不涉及這方面的事宜，故有關行政法規不能創新地引入該事宜。基此，合議庭裁判的以下內容值得我們贊同：“同樣，不能從《基本法》的任何規定中可以得出行政法規不能設定針對個人的義務或限制的結論，根據第四十條規定，行政法規所不能做的是，不能對《基本法》第三章所提及的基本權利，以及該第四十條所提到的國際公約所規定的權利施加限制，這些事項應以法律予以規定。因此，只要有關事項並非保留予立法會法律，就不能阻止行政法規可以設定針對個人的義務或施加限制。” 然而，問題是這一説法只適用於獨立行政法規，而本個案不屬此情況。 26 所引用的第 477 條規定如下：“一、因故意或過失不法侵犯他人權利或違反旨在保護他人利益之任何法律規定者，有義務就其侵犯或違反所造成之損害向受害人作出損害賠償。二、不取決於有無過錯之損害賠償義務，僅在法律規定之情況下方存在。”因此，除非出現風險或法律特別規定的其他情況，否則責任必須來自作出不法行為，但在我們分析的個案中則不然，有關不法事實由博彩中介人作出，但沒有侵犯博彩者任何權利的承批公司卻被要求對此負責。對該制度的修改，只能由立法會的法律作出。 27 參見 https://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d01d24ea.pdf。

  60  8. 補充說明 儘管我們認為標的問題已經在上一點得到解決，在我們看來，針對合議庭裁判中有關我們認為沒有法律支持而須予以拒絕的斷言，以下補充説明仍屬適宜。 (1) 終審法院和中級法院的合議庭裁判均在提及博彩業對澳門特別行政區經濟的重要性時，指出前文轉錄的第 29 條所規定的“連帶責任”有其根據，因為“難以理解博彩承批公司如何可以將一項包含在｀批給＇──如前所述，該批給具有顯著的｀公共＇特性，並且基於其自身性質而關乎到｀大眾利益目標＇的實現──範疇之內的業務交給其專門為此目的而聘用的其他實體去從事，但同時卻又不為這些實體在開展這些業務時可能造成的損害去承擔任何責任（……）”（終審法院合議庭裁判） * “第 6/2002 號行政法規第二十九條及第三十條的立法宗旨是，在監管由博彩中介人及其董事、合作人在娛樂場內所開展的活動方面賦予博彩承批公司更大的責任，因為博彩承批公司是博彩中介人及其董事、合作人所開展之活動的受益者，所以要求博彩承批公司對這些活動作出監管，並與博彩中介人及其董事、合作人一起連帶承擔由該等活動所產生的責任是合理且符合邏輯的。”（中級法院 2018年 10 月 11 日的合議庭裁判） * 誠然，法律強制要求承批公司或獲轉批給人須履行前述行政法規第 30 條，尤其是（五）項所規定的義務：“監察博彩中介人的業務，尤其是博彩中介人履行法律、法規及合同所定義務的情況＂，而不履行有關義務只可被科處行政處罰。 這表示監察不力不會也不可能引致民事連帶責任。我們不妨想像一下，假設在承批公司或獲轉批給人作出監察後，博彩中介人的一名職員偷取了一位客戶的籌碼並隨之失蹤。承批公司已經履行了其監察義務。這樣，在此情況下，承批公司是否不需要負連帶責任？ 合議庭裁判的觀點毫無依據，且忘記了民事責任制度是由澳門《民法典》所規範。按照該制度，民事責任產生於不法事實（及發生由不法事實直接造成的損害）、活動風險或其他來源。

  61  在現正分析的各案件中，不法事實就是博彩中介人的職員偷取籌碼及拒絕交付籌碼，這方面與獲轉批給人完全無關，而獲轉批給人（正確地）指出這一點，但被中級法院誤以為其應該知悉有關情況。 故按前面所述，並未證實存在任何因承批公司作出不法事實而造成的損害。 * 關於前面轉錄的終審法院合議庭裁判的斷言，無論是在第 16/2001 號法律還是第 6/2002 號行政法規中，都找不到相關法律支持。 博彩中介人既不是承批公司的受託人，也不是在承批公司負責下工作的單純合作者。如果是這樣的話，立法者只需制定一項規定，指明對於所有由博彩中介人作出的不法行為，承批公司及獲轉批給人須承擔補充責任或連帶責任便可。 然而，博彩中介人的自主性得到如前述行政法規第 32 條（六）項的承認，按照該項規定，博彩中介人尚須履行下列義務： “（六）遵守由承批公司發出的不損害博彩中介人的自主性的指引”。 該自主性也體現在可以接受客戶寄存籌碼（關於這一點，我們認為承批公司或獲轉批給人無法知悉，原因是前述行政法規第 21 條規定了保密義務），並可根據第 5/2004 號法律第 3 條第六款（二）項的規定提供博彩信貸。 此外，經詳細分析第 6/2002 號行政法規，可見立法者對博彩中介人及其僱員的適當資格非常關注，不僅關注他們的個人狀況，還包括他們的家庭狀況，甚至允許進行風險評估（見第 13 條）。 然而，立法者如此嚴格地挑選博彩中介人，似乎並非為了保護承批公司免因博彩中介人的不法行為承擔責任。 相反，嚴格的挑選不僅是為了增加透明度，也是因為博彩中介人享有高度自主性及須為對其客戶造成的損害承擔民事責任。 若按照合議庭裁判的觀點，則任何受害人甚至無需向博彩中介人要求賠 償──這甚至不出現在涉及補充責任的税務債務的情況中，有關補充責任只可在之後恢復執行時被要求。

  62  (2) 合議庭裁判所持的觀點，似乎從未是──也不可能曾是，因為第 16/2001號法律沒有載明──立法者和政府的想法。事實上，博彩監察協調局前局長陳達夫接受澳門新聞社採訪時曾表示，該決定可使博彩經營公司對由“博彩中介人”經營貴賓廳一事變得更加審慎，並可因此選擇自行經營這部份業務。 然而，這只能理解為法院如今所作的解釋既不曾是承批公司的想法，也不曾是政府的想法。 而這是完全可以理解的。 實際上，對於博彩中介人的活動，如果承批公司除了要向博彩中介人支付款項（這看起來很妥當），還必須對博彩中介人的不法行為──承批公司甚至可能不知悉有關不法行為28 ──負責（如同它們就是作出行為者），那麼對承批公司而言，利益何在？ 在這些個案中，如果承批公司設有專門部門負責招攬客戶，並由該部門直接對其僱員可能造成的損害負責，似乎會更好。 (3) 最後補充一下，法院的解釋相當於給予博彩中介人一份未成年人證明書，因為法院假定了博彩中介人將不能兑現其對客戶的承諾，所以客戶需向承批公司要求賠償。 然而，博彩中介人亦須提供擔保才能從事業務，並可根據民事責任的一般制度，為對其客戶作出的不法行為負責。 9. 結論 現在是時候作出總結，而我們提出的結論如下： (1) 第 16/2001 號法律的第 2 條（六）項對博彩中介人的概念作出定義，第23 條訂定了該事宜的一般原則，第 52 條則規定有關事宜將由政府的補充法規予以充實。 (2) 上述規定中沒有任何一項提到承批公司或獲轉批給人須與博彩中介人就博彩中介人作出的不法行為負連帶責任，只有同一法律第 23 條規定：“承批公                                                             28 如果承批公司知悉有關不法事實，情況則有所不同，尤其是在知悉但不作出舉報的情況中。

  63  司須就有關博彩中介人及其行政管理機關成員和合作人在娛樂場開展之活動，以及就彼等是否遵守法律及規章規定向政府承擔責任；為此，承批公司應監管其活動。” (3) 該規定的範圍純粹為行政方面，旨在訂明當博彩中介人在承批公司從事業務時，承批公司同樣須就博彩中介人及其行政管理機關成員和合作人不遵守法律及規章規定承擔責任，為此，承批公司應監管博彩中介人的活動。例如，當承批公司許可未獲博彩中介人准照的人士進行博彩中介業務，或者支付高於法律規定的佣金時，便屬所指情況。 (4) 從前述第 16/2001 號法律第 52 條──第 6/2002 號行政法規亦提及其為授權性規範──可以知道，第 6/2002 號行政法規只構成其擬補充的法律所規定的原則的執行性行政法規，不能在相關事宜上進行創新。 (5) 而同一行政法規在其第 1 條便指出，該行政法規的標的為“娛樂場幸運博彩的中介業務，包括規範娛樂場幸運博彩中介人（以下簡稱｀博彩中介人＇）適當資格的審查程序、發出博彩中介人准照的程序、博彩中介人在經營娛樂場幸運博彩的承批公司（以下簡稱｀承批公司＇）所作的登記以及博彩中介人的佣金或其他報酬的支付”。 (6) 因此，似乎立法者從未想過特別規定承批公司須就博彩中介人的不法行為，尤其是對與其訂立合同的博彩者作出的不法行為，承擔民事連帶責任。這樣，如果第 16/2001 號法律沒有提及該事宜，是因為立法者認為適用澳門《民法典》規定的制度。 (7) 故當前述行政法規第 29 條規定“承批公司與博彩中介人就博彩中介人、其董事、合作人及在娛樂場任職的僱員在娛樂場進行的活動負連帶責任，並就彼等對適用的法律及法規的遵守情況負連帶責任”時，只是將第 31 條──規定“博彩中介人與其僱員及其合作人就此等僱員及合作人在娛樂場進行的活動負連帶責任，並就彼等對適用的法律及法規的遵守情況負連帶責任” ── 與前述第16/2001 號法律第 23 條關聯在一起。 (8) 也就是説，上述第 23 條、第 29 條及第 31 條不過是在強調，如違反博彩中介業務的法律及法規，不論是承批公司、獲轉批給人還是博彩中介人、其僱員及其合作人，都會因行政違法行為而以連帶方式承擔相關責任。

  64  (9) 法律上除此之外別無其他理解，因為我們面對的是一補充性行政法規，它只能充實授權法規所訂定的原則，絕不能在政府無權規範的事宜方面進行創新。 (10) 實際上，不論是關於博彩還是不法事實的民事責任，這些事宜均由法律（及《基本法》）保留予立法會，所以只能透過法律作出修改。因此，如果前述第 29 條的意圖與上面評述的合議庭裁判的主張一樣，則該條文將因違反《基本法》第 71 條（一）項及（三）項的規定而不能適用。 (11) 雖然前面已有提到，我們還需指出，立法者對挑選博彩中介人方面作嚴謹規定，包括對其個人、家庭及財政狀況進行評估，甚至允許作出風險評估，這正正反映出博彩中介人須按一般規定，直接為對客戶造成的損害承擔責任。相反，倘如合議庭裁判所解釋般，承批公司也可被要求直接對有關損害作出支付，則沒理由對博彩中介人的適當資格作如此高的要求。 (12) 合議庭裁判的這一解釋，從一開始就會導致承認博彩中介人不能兑現承諾，但事實上，博彩中介人甚至須提供擔保金，而據我們所知，在有關法規生效的數十年間，僅有這些個案涉及承批公司被要求對由博彩中介人造成的損害作出支付。 (13) 民事責任產生於對第三人作出可造成損害的不法行為，且有關事實與損害之間存在着因果關係。因此，若存在中級法院合議庭裁判所指的監察不力，這本身並不能作為承批公司須就博彩中介人造成的損害承擔責任的理由。 * 10. 12 月 19 日第 16/2022 號法律規定的制度 在撰寫完前一文章後，6 月 22 日第 7/2022 號法律對第 16/2001 號法律作出了修改，而在 2022 年 12 月 19 日亦公佈了第 16/2022 號法律（訂定第 16/2001 號法律所指的承批公司、博彩中介、合作人及管理公司從事相關業務的規範）。 第 16/2022 號法律對前面評論的合議庭裁判所針對的事宜作出了重要修改，因此，我們將分析這一法律，以便就維持還是應修改上面所寫的內容作出結論。

  65  (1) 關於承批公司的責任，第 33 條規定： “一、承批公司須就下列實體在其娛樂場內從事獲許可的博彩中介業務或合作人業務所引致的行政罰款及民事責任負連帶責任： （一）博彩中介、其行政管理機關成員及主要僱員； （二）合作人。 二、承批公司須就管理公司、其行政管理機關成員及主要僱員在該承批公司的娛樂場內從事獲許可的管理業務所引致的行政罰款及民事責任負連帶責任。 三、如經證實承批公司已盡責履行監管義務，可排除本條所指的連帶責任。 四、為適用上款的規定，尤應考慮下列情況： （一）承批公司已建立的監察機制及其執行情況； （二）承批公司所採取的防止不法行為發生的措施。” * 雖然該條的行文不太清晰，29 但從中可得出我們在上文評論的兩個方面： (a) 有關事宜由法律訂定，屬於立法會的權限，並符合《基本法》的規定（不論是關於博彩還是不法行為的民事責任方面的事宜）。 (b) 另一方面，明確了承批公司須就下列實體在從事博彩中介業務時所引致的行政罰款及所作出的可產生民事責任的不法行為負連帶責任： — 博彩中介、其行政管理機關成員及主要僱員； — 合作人。                                                             29 事實上，“承批公司須就（……）民事責任負連帶責任”這一說法沒有甚麼意義。

  66  由此可得出數個結論，尤其是： （a）民事責任須按照澳門《民法典》第 477 條30 及後續條文的規定予以確定，受害人需證明不法事實的作出、侵害以及有關事實與侵害之間的因果關係。 只有在證實博彩中介、其行政管理機關成員及主要僱員或合作人作出有關事實的情況下，才能根據前述第 33 條第一款的規定，判處承批公司負連帶責任。 （b）由於涉及連帶之債，同樣適用澳門《民法典》第 505 條至第 520 條的規定，這意味着利害關係人可一開始就向承批公司提出損害賠償要求，而承批公司可以屬於其個人或全體共同債務人的一切方法作為防禦（澳門《民法典》第 507條第一款）。因此，正如原責任人那樣，承批公司可以援引不存在所指的不法事實、過錯或事實與損害之間的因果關係。 另一方面，同一條文第三款及第四款規定，如經證實承批公司已盡責履行監管義務，可排除所指的連帶責任。 這是承批公司本身的防禦方法，其應就已建立的監察機制及相關執行情況，以及為防止不法行為發生所採取的措施作出證明。31 (2) 仍需注意的是，為解釋第 6/2002 號行政法規第 29 條，2022 年 12 月 19日第 16/2022 號法律第 63 條第一款作出了如下說明：“如博彩中介人、其董事、合作人及該博彩中介人在娛樂場任職的僱員在娛樂場接受他人存放用於娛樂場幸運博彩或經娛樂場幸運博彩贏取的款項或籌碼，方視為第 6/2002 號行政法規第二十九條規定的在娛樂場進行的活動”，而為適用該規定，尤應考慮承批公司的兌換紀錄或博彩紀錄。32 33                                                             30 其第一款規定：“因故意或過失不法侵犯他人權利或違反旨在保護他人利益之任何法律規定者，有義務就其侵犯或違反所造成之損害向受害人作出損害賠償。” 31 根據同一法律第 29 條第二款（四）項的規定，承批公司的義務包括： “（四）設立及執行持續監察博彩中介、合作人及管理公司活動的機制，包括博彩中介、合作人及管理公司提供的服務及相關財務行為，以及防止該等實體作出不法行為的預防措施；” 32 該條自公佈翌日起產生效力。──（同一法律第 65 條第二款） 33 關於解釋性法律或有權解釋的概念，參閲如 João Baptista Machado 的著作《Introdução ao Direito e ao discurso legitimador》，Almedina 出版社，2002 年 10 月，第 176 至 178 頁和第 245 至 248 頁。

  67  (3) 而 12 月 19 日第 16/2022 號法律第 34 條規定，博彩中介須就其行政管理機關成員、僱員及合作人執行職務或從事業務時作出的不法行為承擔民事責任。同一法律第 33 條第一款則規定，承批公司須就下列實體在其娛樂場內從事獲許可的博彩中介業務或合作人業務所作出的行為負民事連帶責任： (a) 博彩中介、其行政管理機關成員及主要僱員； (b) 合作人。 （承批公司的）這一民事連帶責任的範圍也涵蓋博彩中介人及其合作人對博彩者造成的損害。34                                                             34 正如我們在前面提及並一再重申的，這一連帶制度只針對在第 6/2002 號行政法規生效期間的行政罰款。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，69-106  69  續論澳門特別行政區法律淵源位階中協定國際法優先說 Ilda Cristina Ferreira* ** 一、引言 釐定協定國際法（或實證國際法）1 在澳門特別行政區法律淵源所處位階的法律依據，在法律界仍然是一個備受爭議的焦點，原因是缺乏一個明確承認協定國際法的價值及其位階地位的憲制性規範。 就此，終審法院 2004 年 6 月 2 日第 2/2004 號案件的合議庭裁判2 有助上述學術討論。該裁判提出一個有別於中級法院多個合議庭裁判3 主張的思路。儘管如此，兩級法院均得出相同結論：“協定國際法優於內部法”。                                                             * 香港大學法律學院國際公法博士，澳門大學及澳門歐洲研究學會歐洲研究碩士，里斯本古典大學法學院法學學士。法律專家。澳門特別行政區法務局國際及區際法律事務廳前廳長（2016-2020 年）。澳門大學法學院國際公法科目主任（2009-2014 年）及兼職特邀講師（2010/2011 至 2014/2015 學年），澳門特別行政區法律及司法培訓中心特邀導師。 ** 本文章責任完全由作者自負，當中所表達的意見不得歸責於任何人或實體。 1 應對有關表述作廣義解釋，其內容包括能成為法律原始淵源（ius essendi）、已編纂的所有國際法，即所有由國際條約衍生的國際法，以及由國際組織制定、具普遍約束力的國際法律行為所衍生的國際法，例如：聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章（第 24、25、39 條及後續條文）通過的決議，又或世界衛生組織的《衛生條例》（《世界衛生組織憲章》第 21 及 22 條）。 2 參見 http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0a72513.pdf。 3 例如：第 173/2002、174/2002、49/2003、129/2003、153/2003、164/2003、221/2003 及 301/2003 號案件。參見 http://www.court.gov.mo/pt/subpage/researchjudgments?court=tsi。

  70  這一議題並非甚麼新事物。事實上，我們已在另一文章4 中就上述終審法院的合議庭裁判作詳細研究，並提出論證，當中指出根據延續性原則，協定國際法優於普通法律，乃澳門特別行政區法律體系中的一般及結構原則，是其法律特性（ius identitatis）。5 本文的首要目的是證明延續性原則（《基本法》和澳門特別行政區內部秩序其中一項支柱原則、“一國兩制”原則6 應有之義）與協定國際法優先原則之間的關係。 本文分為六部份。第一部份為引言；第二部份，我們將略述澳門特別行政區成立前後協定國際法的價值和位階；第三部份，將在立法實踐、司法見解及學説層面分析有關課題；第四部份，將闡述中華人民共和國和澳門特別行政區在國際組織中的官方立場；第五部份，將提出一些值得考慮的觀點；接着第六部份為結論。 我們希望本文有助豐富這一課題的學説討論。                                                             4 Ilda Cristina Ferreira：“對第 2/2004 號終審法院合議庭裁判中有關國際公約在澳門特別行政區法源層級的地位作出之評論”，“立法評論”，《澳門雜誌》，澳門法律反思研究及傳播中心出版，第 6 期，第3 年，2015 年 12 月。 5 該原則涵蓋體現及構成澳門特別行政區法律體系的一眾一般基本原則，例如：合法性原則、公開原則、刑法無追溯力原則、禁止死刑原則、平等原則及不歧視原則。Ilda Cristina Ferreira： “Macau SAR Legal System – Is the EU a Source of Inspiration for Macau Lawmakers?”，《Studies on Macau Civil, Commercial, Constitutional and Criminal Law》，Jorge Godinho（編輯），LexisNexis 和澳門大學合作出版，2010 年，第 43-49 頁。 6 鄧小平建構的法律政治原則，旨在透過香港和澳門與祖國統一和台灣島（台灣）回歸祖國，建設一個中國（見《中國人民共和國憲法》序言）。亦可參見王振民： “ ‘一國兩制’ 與澳門《基本法》”，澳門立法會發表的論文，澳門，2007 年。關於延續性原則，參見 Jorge C. Oliveira：“未來特別行政區《基本法》中的澳門法律制度的延續性”，《澳門公共行政雜誌》，第 6 卷，總第 19/20 期，1993 年；又或Paulo Cardinal：“The Judicial Guaranteed of Fundamental Rights in the Macau Legal System – a Parcours under the Focus of Continuity and of Autonomy”，《One Country, Two Systems, Three Legal Orders – Perspectives of Evolution, Essays on Macau’s Autonomy after the Reasumption of Sovereignty by China》，Jorge C. Oliveira 和 Paulo Cardinal（編輯），Springer 出版，澳門，2009 年。

  71  二、略述澳門特別行政區成立前後協定國際法的價值和位階 回歸前的 1996 年至 1999 年期間，7 澳門協定國際法的法律框架主要由下列法律組成：i）《葡萄牙共和國憲法》；ii）《澳門組織章程》；以及 iii）《澳門民法典》。 《澳門組織章程》第 2 條8 規定，《葡萄牙共和國憲法》所定的原則、權利、自由及保障均適用於澳門地區。該法第 8 條規定： “第 8 條 國際法 一、（……） 二、經正式批准或通過之國際協約所載之規範，一經正式公布，只要在國際上對葡萄牙國家有約束力，即在國內秩序中生效。 三、葡萄牙所參加之國際組織內之有權限機關所制定之規範，亦直接在國內秩序中生效，但必須在設立該等組織之有關條約內有此訂定方可。 四、（……）＂ 第 8 條第二款確認了協定國際法在葡萄牙內部秩序中的價值（存在法 ［ius essendi］ 淵源），並準確地規範了公約9 對葡萄牙在對外方面受約束的情況，以                                                            7 是次研究集中分析自《澳門組織章程》最後一次修改之日（透過 7 月 29 日的第 23-A/96 號法律進行）至 1999 年 12 月 19 日（澳葡政府執行職務的最後一天）的期間。《澳門組織章程》由 2 月 17 日第 1/76號法律通過，其亦經 9 月 14 日第 53/74 號法律和 5 月 10 日第 13/90 號法律修改。 8 “第 2條：澳門地區為一公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權。＂ 9 本文中的 ‘公約’、 ‘條約’ 或 ‘協議’ 等表述具有相同的含義，有關表述包括其他等同莊嚴條約的不同表述，例如：憲章、憲法、章程、公約、宣言、議定書或最後文件。條約是兩個國際公法主體之間的合意，受國際法規範，並產生重要的國際法律效果。參見《國際法院規約》第 38 條關於國際法淵源的規定，以及《維也納條約法公約》第 2 條第一款 a) 項的規定。

  72  及其在國內秩序生效的情況，即須經批准或通過，且經在《共和國公報》中正式公佈（溫和一元體系特有的接收機制）。10 當時適用於澳門地區的公約包括葡萄牙政府延伸適用於澳門地區的公約和澳門地區自身簽訂的公約，但必須符合《澳門組織章程》第 3 條第二款和第三款的規定以及相關手續，包括在《澳門政府公報》上刊登。11 至於協定國際法在法律淵源所處的位階，葡萄牙法律中，（無論過去或現在）均沒有明確定明協定國際法在主要規範淵源中所處位階的憲制性條文或任何普通法律條文。 然而，葡萄牙學説和司法見解，透過對《葡萄牙共和國憲法》第 119 條（行為之公開）12 及第 277 至 279 條（關於合憲性之監察）的解釋，普遍認同國際公約優於普通法律。 事實上，將公約在《共和國公報》上的公佈置於憲制性法律和內部法律之間，以及規定協定性規範不得違反《葡萄牙憲法》，13 可推斷這些憲法規定（默示）承認協定國際法具有低於憲法，但高於法律的價值，同時也意味着普通規範不得與公約的規範相抵觸。從這角度可以看出法律淵源的位階順序。                                                             10 參見 Francisco Ferreira de Almeida：《Direito Internacional Público》，第 2 版，Coimbra Editora 出版，2003 年，第 65、75 頁；Jorge Miranda：《Curso de Direito Internacional Público》，第 3 版（修訂增容版），Principia 出版，2006 年，第 143 頁；又或 André Gonçalves Pereira 和 Fausto Quadros：《Manual de Direito Internacional Publico》，第 3 版（修訂增容版），Almedina 出版，2009 年，第 92 頁。 11 參見《澳門組織章程》，如第 3 條第二款及第三款、第 13、15、30、40、41、69 及 70 條，關於對外使澳門地區受約束的權限、諮詢機制、以及批准和/或通過及公佈等其他內部程序。 12 《共和國公報》列舉須公佈的行為中（按順序），國際公約、其批准通告及其他有關通告，須在憲制性法律公佈後、其他立法性行為（法律、法令及區立法命令）公佈前公佈。如參見 Ferreira de Almeida，同註 10 的著作，第 83-87 頁；Miranda，同註 10 的著作，第 174-181 頁；又或 Gonçalves Pereira 和Fausto Quadros，同註 10 的著作，第 119-124 頁。 13 第 277 條第二款（因作為而違憲）規定：“經合乎規範被批准之國際條約，即使在機關上或形式上違憲，如其規範在對方之法律秩序中適用，則不影響該等規範在葡萄牙法律秩序中之適用，但如違憲係因違反基本規定者，不在此限。”；第 278 條第一款（對合憲性之預防性監察）規定：“凡呈交予共和國總統批准之國際條約（……），共和國總統得向憲法法院聲請，對其內之任何規範是否合憲進行預防性審議。”；第 279 條第一款（裁判之效力）規定：“如憲法法院表明任何命令或國際協定內之規範屬違憲，視乎情況應由共和國總統或由共和國部長將法規否決，並將之送還通過之機關。”。

  73  《澳門組織章程》是一部具有憲制性價值的法律，14 有鑑於此，適用於澳門地區的協定性規範不得違反《澳門組織章程》，即佔據較低的位階地位。 在這方面，值得強調的是，有別於葡萄牙的立法者，15 澳門的立法者在《民法典》第 1 條（直接淵源）和第 4 條（法律之開始生效）中明確規定及承認澳門法律體系存在不同的主要規範淵源（存在法［ius essendi］），其各自的位階和產生效力的條件。該兩條文規定如下： “第一條 （直接淵源） 一、法律為法之直接淵源。 二、（……） 三、適用於澳門之國際協約優於普通法律。 第四條 （法律之開始生效） 法律不管其淵源為何，僅在《澳門政府公報》上公布後，方具約束力。 （……）” 採用這一立法方案（如同採用其他方案一樣）的原因是澳門地區擁有法律自治權和自身的法律制度。也就是說，在不忽視以羅馬－日耳曼法系為根源的葡萄牙法律的情況下，允許採用適合澳門地區社會政治環境的立法方案。因此，澳門屬於大陸法系，以溫和一元體系為特徵。16                                                             14 參見 2 月 17 日第 1/76 號法律的最初文本，其內將《澳門組織章程》定性為憲制性法律。 15 對此，參見 Gonçalves Pereira 和 Fausto Quadros 的相關評論：“理應由憲法本身，甚至由其第 8條，規範有關內容（......）。同一批評適用於我們的《民法典》：《民法典》第 1 至 4 條在列舉葡萄牙法律淵源時，完全沒有提及國際淵源所形成的法律”，同註 10 的著作，第 115-116 頁。 16 參見 Paula Correia：“澳門法律制度比較法視野之分析” ，《澳門法律概論》，澳門大學法學院出版，2007 年，第 19-33 頁；馮文莊：“論《基本法》實施初期點滴（II）——國際法在特區實施若干問題之反思”，《澳門公共行政雜誌》，第 16 卷，總第 62 期，2003-4º，第 1278-1279、1284 頁；趙向陽：“澳門特區的法律淵源簡述”，《澳門公共行政雜誌》，第 33 卷，總第 128 期，2020-2º，第 2 頁；又或朱

  74  自 1999 年 12 月 20 日澳門特別行政區成立後，關於這一課題的主要法律規範框架改為包括：i）《澳門特別行政區基本法》；ii）《民法典》；iii）經修改的 12月 20 日第 3/1999 號法律《法規的公佈與格式》，以及 4 月 15 日第 4/2002 號法律《關於遵守若干國際法文書的法律》。17 《基本法》處於澳門特別行政區法律規範的金字塔頂端，並且具有憲制性價值，18 其特別訂定澳門特別行政區的一般原則，以及澳門特別行政區政治體制結構的基本規範、居民的權利和義務、澳門特別行政區政府和中央人民政府的關係的規範，以及對外關係和適用國際法的規範。19 在這範疇，我們可以列舉如下原則：國際事務原則（第 13 條第一20 及三 段21 ）、協定法在澳門特別行政區適用原則（第 13622 及 138 條23 ）、一般原則得可延續原則（第 5 條、11 條第一段、18 條第一段、19 條第二段）、法律框架延續原則（第 5 條、8 條、11 條第一段、18 條第一段、19 條第二段、145 條第一段）、24 若干公約繼續適用於澳門特別行政區原則（第 40 條第一段、138條第二段）。                                                             林：“條約在澳門特區的履行方式——實踐視角下對一元的反思”，《澳門公共行政雜誌》，第 34 卷，總第 132 期，2021-2º，第 8、10-11、16、46 頁。 17 我們認為第 3/1999 號法律及第 4/2002 號法律屬實質意義上的憲法，因為它們所針對的是具有憲制性質的事宜，包括直接法律淵源、淵源的位階順序、其生效情況和產生效力條件等等。 18 中華人民共和國核心文件（HRI/CORE/1/Add.21/Rev2，2001 年 6 月 11 日），第 136 段。參見楊允中：“《基本法》與 ‘一國兩制’ 的新實踐” ，《澳門大學法律學院學報》，第 5 年，第 12 期，2001 年，第 95-107 頁；饒戈平：“澳門特別行政區制度設計的法律基礎”，《澳門大學法律學院學報》，第 13年，第 27 期，2009 年，第 37-46 頁；又或 Francisco Gonçalves Pereira：《Portugal, a China e a “Questão de Macau”》，第 2 版，IPOR 出版，2010 年，第 139-148 頁。 19 廉希聖指出該等規定“既維護了國家主權的統一和利益，又充分照顧了澳門特別行政區的實際和利益”，參見：“澳門特別行政區的對外關係”，《澳門法律學刊》，第 5 卷，第 3 期，1998 年 9 月／12 月，第 141 頁。 20 根據 1990 年《中華人民共和國締結條約程序法》的規定，此項權限由中央人民政府行使。 21 賦予澳門特別行政區能力，自行處理某些對外關係事宜（例如：《基本法》第 112、136、137、139 及141 條）。 22 本條列出澳門特別行政區可自行簽訂多邊或雙邊協議的領域（例如：經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科學、技術及體育）。 23 本條訂定屬主權國家的國際條約在澳門特別行政區適用及對其產生外部約束的機制，包括中央人民政府和澳門特別行政區之間的事前徵詢機制。 24 見《基本法》第 91 及 92 條，以及在普通法律層面，如 12 月 20 日第 1/1999 號法律《回歸法》第 3 條第一款。

  75  然而，如其他民法法系管轄區般，《基本法》對各直接法律淵源之間的關係和所處的位階，都沒有作出規範。25 此等事宜目前由單行的普通法例規範，包括上指的《民法典》第 1 條，以及 7 月 27 日第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。26 儘管如此，我們認為可從解釋《澳門特別行政區基本法》（憲制性法律），得出一個（隱含的）直接法律淵源的位階順序，並認定《基本法》相對於其他規範性文件具有較高的位階。 《基本法》第 11 條第二段規定：“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”“規範性文件”一詞可（也應）以廣義解釋，以便包括任何源於內部或外部的主要規範性行為（存在法［ius essendi］）。 《基本法》作為基本法律，其界定協定國際法在澳門特別行政區適用的範圍、權限、情節、前提等事宜（例如：第 13、94、112、136、138、140 條）。這一論證更肯定了上述結論。 回歸後在澳門特別行政區繼續生效的上指《民法典》第 1 條和第 4 條，27 以及第 3/1999 號法律第 3 條（六）項和第 5 條（一）項、（二）項和（三）項的規                                                            25 正如筆者所言：“然而，這一結論並非是不可動搖的公理，某些歐洲憲法並未提到公約性的國際法律在其法源位階中所處地位，正如葡萄牙及意大利的情況”，同註 4 的著作，第 59 頁。《中華人民共和國憲法》也沒就有關事宜作規範。對於這一問題，如馮文莊指出，雖然有不同意見論述國際法在中國法律體系所處於的位階，但主流學説認為透過解釋《中華人民共和國憲法》、《中國民法通則》，協定規範是低於憲法規範，但高於法律，“尤其是中國加入 WTO 後，這種論調更為強烈及清晰”，同註16 的著作，第 1278-1279 頁；又或趙向陽，同註 16 的著作，第 24 頁。朱林説道：“（……）但既然國際法在各國的法律位階，不是由國際法作出統一規定，而由各國自行規定，因此也不排斥或貶低《澳門民法典》、《中華人民共和國民法通則》規定國際法高於本身。更何況，如何解釋荷蘭等國的憲法規定國際條約位階在憲法之上？（……）”，同註 16 的著作，第 7-8、34-35 頁。 26 我們認為該法也屬一項實質憲制性法律（參見註 17）。 27 倘若該等規定與《基本法》相抵觸，則應根據《基本法》第 8 條、第 11 條第一段、第 18 條第一段或第 145 條第一段，又或第 1/1999 號法律《回歸法》第 3 條的規定予以廢止。這與劉德學的觀點相反，其表示：“澳門終審法院在 2/2004 號判決書中認為：（1）《澳門民法典》規定國際條約優先於普通法律是違反《基本法》的，國際條約在澳門的效力應由《基本法》規定（……）”（斜體為我們所加），“ ‘一國兩制’ 原則與澳門特別行政區法律體系初論──基於法律體系化方法論的視角”，《澳門公共行政雜誌》，第 33 卷，總第 127 期，2020-1.º，第 20 頁。

  76  定，補充上述憲制性規定；有關的基本法律（leges essentialia）訂定協定國際法的接受機制，以及其按（一般）公佈原則，在內部秩序的生效情況。28 再者，對於在澳門特別行政區具普遍約束力的單邊國際法律文件的適用和接受方面，29 有必要指出，其生效是由《民法典》第 1 條及第 4 條和第 3/1999 號法律（經類推解釋）30 以及由第 4/2002 號法律第 2 條規定。第 4/2002 號法律規定，中華人民共和國（包括整個中國領土）在對外方面受約束的國際法律文件必須公佈。31 三、關於本議題在立法實踐、司法見解及學説的簡述 基於系統編排，我們先探討立法實踐，其次探究司法見解，最後分析學説。 （一） 立法實踐 我們認為，倘若對協定國際法在澳門特別行政區法律淵源中所處的位階地位及其依據存有疑問，只要考慮作為澳門特別行政區的一般原則的延續性原則，且                                                            28 核心文件，同註 18 的著作，第 126 段。馮文莊對第 3/1999 號法律的立法者提出批評，如缺乏對概念的掌握（例如：有效和生效），同註 16 的著作，第 1283-1284 頁。同樣參見如 Patricia Ferreira：“Algumas Questões acerca da Aplicação do Direito Internacional na Região Administrativa Especial de Macau”，《Curso de Produção Legislativa》，法律及司法培訓中心，2002 年，第 158-165 頁，又或 Ilda Cristina Ferreira：《Direito Internacional》，《Estudos no âmbito da Produção Legislativa – textos em Língua Portuguesa》，法律及司法培訓中心，2018 年，第 341-342 頁。值得強調的是，第 3/1999 號法律最近進行了修改（第20/2022 號法律）。可惜的是，立法者沒有利用這次極佳的機會糾正第 3 條至第 5 條行文中存在的一些不一致地方，如：不產生法律效力的後果僅是針對第一組公佈的行為；具有普遍約束力的單邊性國際法律行為的公佈存在漏洞；以及對適用於澳門特別行政區的國際條約和國際文書欠缺規定公佈的名義形式（到目前為止，因為沒有其他選擇，法律適用者採用的方法是透過“通告”公佈）。此外，我們看不出為何由主權國家締結、適用於澳門特別行政區的協議，以及與其他國家的司法互助協議和區際司法協助協定，須刊登於第二組。在這方面，需要指出的是，區際合作協議的範圍遠比司法互助協議的範圍更廣。 29 學説普遍認為，《國際法院章程》第 38 條單純舉例國際公法的直接或主要淵源，參見如 Nguyen Quoc Dinh、Patrick Daillier、Alain Pellet：《Direito Internacional Público》，Fundação Calouste Gulbenkian 出版，1999 年，第 4 版，第 291 頁。 30 由主權國家締結，但適用於澳門特別行政區的公約之有關理據（rationale），經適當配合亦可適用。這些國際法文書須於第二組公佈，且應同樣（ex aequo）是優於內部普通法律。 31 這些行為（如決定或決議）由具權限的國際機關制定，約束主權國家承擔國際義務，而義務的履行範圍覆蓋全國領土。

  77  經細讀分析到目前為止制訂的不同法規，特別是中華人民共和國恢復對澳門行使主權後所採用的法規，即可釋除這些疑問。基於顯而易見的原因，我們將側重 2020年 12 月 19 日後的期間。 本文無意詳盡列舉現時生效的法律規範，我們僅會按時間順序列出其中的一些規範，並按所採用的立法技術作出歸納： 1. 清楚明確規定協定國際法與內部一般法的關係，以及明示或默示訂明各淵源的位階順序的內部規範； 2. 規定內部一般法必須符合或履行協定國際法的內部規範； 3. 明確準用協定國際法的內部規範；以及 4. 吸收（複製）協定國際法的內部規範。 舉例而言： 1. 清楚明確規定協定國際法與內部一般法的關係，以及明示或默示訂明各淵源的位階順序的內部規範：  《刑法典》第 4 條（在空間上之適用之一般原則）規定澳門特別行政區刑法適用於在澳門內作出之事實，“但適用於澳門之國際協約或屬司法協助領域之協定另有規定者，不在此限”；  《刑法典》第 5 條（在澳門以外作出之事實）規定“澳門特別行政區刑法亦適用於在澳門以外作出（……）之事實，但適用於澳門之國際協約或屬司法協助領域之協定另有規定者，不在此限”；  《刑事訴訟法典》第 213 條（國際協約及協定之優先），除毫不含糊地指出公約具優先性外（見標題），還規定各規範的位階順序：“請求書、逃犯之移交、在澳門特別行政區以外宣示之刑事判決之效果（……），由適用於澳門特別行政區之國際協約或屬司法協助領域之協定規範之；如無該等協約及協定，則由本卷之規定規範之”；32                                                             32 特别應參見第 218 條（審查及確認之需要）及第 220 條（確認之要件），以及 Leal Henriques 法官和Manuel Simas Santos 總檢察長評述：《Código Processo Penal de Macau - notas e legislação》，澳門，1997年，第 495 頁。

  78   《民事訴訟法典》第 1199 條（審查之必要性），關於澳門以外地方之法院或仲裁員所作的裁判之審查規定：“澳門以外地方之法院或仲裁員所作關於私權之裁判，經審查及確認後方在澳門產生效力，但適用於澳門之國際協約、屬司法協助領域之協定或特別法另有規定者除外”；  8 月 22 日第 8/2005 號法律《個人資料保護法》第 2 條（一般原則）規定：“個人資料的處理應以透明的方式進行，並應尊重私人生活的隱私和《澳門特別行政區基本法》、國際法文書和現行法律訂定的基本權利、自由和保障”，由此勾畫出規範性淵源的位階順序；33  4 月 10 日第 3/2006 號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》第 3 條（在澳門特別行政區以外地方作出的事實）（經修改34 ）規定法律亦適用於在澳門特別行政區以外地方作出的事實，“但適用於澳門特別行政區的國際協約或屬司法協助領域的協定另有規定者，不在此限”；  7 月 24 日第 6/2006 號法律《刑事司法互助法》第 4 條第一款（國際協約的優先）確切規定互助領域方面淵源的位階順序：“刑事司法互助受適用於澳門的國際協約的規定規範；如該等協約未作規定或規定不足時，則受本法的規定規範。”；  9 月 2 日第 11/2013 號法律《文化遺產保護法》第 5 條（定義）規定：“在不影響適用於澳門特別行政區的國際公約規定的其他定義的情況下，為適用本法律的規定，（……）”，由此可推斷出規範的位階順序；  11 月 5 日第 19/2019 號法律《仲裁法》第 70 條（拒絕確認的依據）規定：“在澳門特別行政區以外作出的仲裁裁決，僅在法院根據本章的規定確認後，方在澳門特別行政區產生效力，但適用於澳門特別行政區的國際公約、司法互助領域的協定或特別法另有規定者除外。”；  8 月 16 日第 16/2021 號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第 3 條（特別制度）規定：“本法律的規定不影響適用於澳門特別行政區的國際法文書以及（……）其他法例所載的特別制度的適用。”；                                                             33 還可參見第 3 條第四款（適用範圍）：“但不妨礙適用於特區的國際法文書以及區際協定的特別規定”；又或第 20 條第三款：“當個人資料的轉移成為維護公共安全、預防犯罪、刑事偵查和制止刑事違法行為以及保障公共衛生所必需的措施時，個人資料的轉移由專門法律或適用於特區的國際法文書以及區際協定規範。”。 34 5 月 22 日第 3/2017 號法律。

  79   第 16/2021 號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第 23 條（拒絕不受歡迎人士入境及相關簽證和許可的申請）第一款（一）項規定：“基於下列原因，須拒絕非居民入境澳門特別行政區，以及拒絕相關簽證及許可的申請：（一）根據適用於澳門特別行政區的國際法文書，有關非居民被禁止入境”；35  8 月 22 日第 12/2022 號法律《危險品監管法律制度》第 6 條（國際法文書所載的制度）規定：“本法律的規定不影響適用於澳門特別行政區的協議、公約及其他國際法文書所載的危險品特別制度（……）。”。 2. 規定內部一般法必須符合或履行協定國際法的內部規範：  3 月 11 日第 2/91/M 號法律《環境綱要法》第 38 條（國際公約和協定）規定：“管制規定、規則，一般而言，包括在管制本法律應用方面的特別法例內的一切事項，應顧及適用於澳門而與該專事項相關的國際公約及協定。”；  8 月 16 日第 43/99/M 號法令《著作權及有關權利之制度》第 54 條（國際協約）（經修改36 ）規定著作權在國際上之保護範圍的章節，應考慮（應遵守）約束澳門特別行政區的國際協約；  第 4/2002 號法律《關於遵守若干國際法文書的法律》第 2 條（標的）規定：“本法律旨在確保由具權限國際機關作出且適用於澳門特別行政區的國際文書中所載的不可自行實施的規範得以遵守，尤其確保聯合國安全理事會決議中所載的上述規範得以遵守。”；37  2 月 23 日第 1/2004 號法律通過的《承認及喪失難民地位制度》第 1 條（標的）明確指出：“本法律旨在將《關於難民地位的公約》及《關於難民地位的議定書》適用於澳門特別行政區”；  8 月 10 日第 17/2009 號法律《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》第 2 條（適用範圍）第三款（經修改38 ）規定，參照“適用於澳門特別行政區的有關麻醉藥品及精神藥物的國際法文書所定的規則（……），按照由聯合                                                            35 這裏暗指根據聯合國安理會的決議，對自然人和法人的制裁名單。就此，亦可參見第 16/2021 號法律第27 條（拒絕出境）及第 28 條第一款（逗留期間）。 36 4 月 10 日第 5/2012 號法律。 37 亦參見第 1 條（定義）或第 3 條（單一性原則）。 38 4 月 8 日第 4/2014 號法律、12 月 28 日第 10/2016 號法律、5 月 27 日第 10/2019 號法律、11 月 3 日第22/2020 號法律，以及 7 月 19 日第 10/2021 號法律。

  80  國本身機關通過的修改”，對可用作不法種植、生產或製造麻醉藥品或精神藥物的受規管的植物、物質、製劑、設備及材料的表作調整；39  8 月 29 日第 6/2016 號法律《凍結資產執行制度》第 1 條（標的），旨在執行聯合國安全理事會根據《聯合國憲章》第七章通過，並適用於澳門特別行政區，有關打擊恐怖主義及大規模殺傷性武器擴散的決議所載的凍結資產決定；  5 月 22 日第 2/2017 號法律“《瀕危野生動植物種國際貿易公約》執行法”第 1 條（標的），如標題所示，旨在履行所指的公約；  6 月 12 日第 5/2017 號法律《稅務信息交換法律制度》（經修改40 ）第 1條（標的）訂定執行“在澳門特別行政區與其他稅務管轄區簽訂的稅務協約或協議範圍進行信息交換”的必要規則。 3. 明確準用協定國際法的內部規範：  第 109/99/M 號法令《海上商事之法律制度》的若干規定明確訂明某些特定事宜得由以下公約規範：《統一海船扣押若干規定之布魯塞爾公約》（如第 7條第一款關於船舶之假扣押）；經修改的《油污損害民事責任布魯塞爾公約》，或當時生效之該公約之任何修正案或議定書（如第 12 條關於所有人對污染之民事責任，又或第 44 條關於適用於油污損害責任限制之特別制度）；又或《統一船舶碰撞若干規定之布魯塞爾公約》（第 262 條關於因碰撞而生之責任）；41  第 1/2004 號法律第 3 條（難民）準用公約及其議定書的“難民”定義；  第 11/2013 號法律第 3 條二款（文化遺產的範圍），以準用適用於澳門特別行政區的國際公約的方式，列舉組成屬“文化遺產”概念的物質或非物質財產；  第 6/2016 號法律第 2 條（定義）（四）項（以準用法式）規定凍結決定中被識別的人，為聯合國相關制裁委員會名單［尤其是根據安全理事會第 1267 號決議（1999 年）、第 1718 號決議（2006 年）、第 1737 號決議（2006 年）、第1988 號決議（2011 年）及續後決議制作的名單］所指的人；42                                                             39 《1961 年麻醉品單一公約》《1971 年精神藥物公约》和《1988 年聯合國禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約》。 40 2 月 7 日第 1/2022 號法律。 41 該條文的標題為公約本身的名稱。 42 結合第 7、19、20 及 22 條等規定，關於按照國際組織的規則所定的指認、通知和撤回的標準。

  81   第 2/2017 號法律第 3 條（單一性原則）規定，公約各附錄“視為本法律的組成部份”，以及該法律的解釋應“按公約及締約方大會落實公約內容的文書為之，並在本法律出現遺漏時，適用公約的規定；（……）”；43  第 16/2021 號法律第 53 條第二款（拘留中心）規定，對於拘留中心的規則及條件，準用“適用的關於拘留的法律規定及國際法文書的規定”；  第 12/2022 號法律第 3 條第二款（危險品的分類及規格）規定，危險品的分類、子分類及編碼是根據“國際上或國家對危險品所採用的科學標準及標準規則”訂定。44 4. 吸收（複製）協定國際法的內部規範： 《商法典》第 4 條將《統一匯票和本票法公約》（及其附件及議定書），以及《支票統一法公約》（及其附件及議定書）納入《商法典》，並將有關內容分別複製於第 1134 條至第 1211 條，以及第 1212 條至第 1268 條。這是一個獨特的立法辦法。立法者作出這一革新的立法手段，“目的在於將商業營運之主要法規集中起來”。45 這種單純形式的選項，沒有排除有關規範的國際法性質，做法類似將協定法轉化為國內法的程序（二元論）46 （盎格魯－撒克遜法系（普通法系）的特有程序47 ）。                                                             43 第 2/2017 號法律《瀕危野生動植物種國際貿易公約（CITES）適用於澳門地區之規章》的立法者採用有別於第 17/2009 號法律（毒品生產和販賣）的立法技術。對於第 2/2017 法律，僅須將有關公約的附錄的修改或修訂在《澳門特別行政區公報》公佈，無需修改本地法律，然而，對於第 17/2009 法律，每當相關公約的附表有更新時，則須修改有關法律。 44 參見第 7 條第二款（技術及行政的細則性規定），以及關於澳門特別行政區具職權的公共當局可借助國際上所採用的建議及標準規則，以填補內部細則性規定漏洞的規定。 45 參見《商法典》理由陳述，第 171-172 段。 46 這一立法方案反映了盎格魯－撒克遜法系獨特和典型的特徵。正如 Miranda 所言：“（……）轉化體系體現二元論”，同註 10 的著作，第 145 頁。Gonçalves Pereira 和 Fausto Quadros 也指出“這一體系屬那些（……）對於國際法與國內法之間的關係採用二元論的國家的特徵。這些國家認為國際法和國內法是兩種本質上不同的法律秩序，因此，每一項國際規範必須轉化為國內法後，方可在國內秩序中生效。”，同註 10 的著作，第 94 頁；又或劉高龍：“國際法在澳門的適用及其效力— 兼評終審法院第 2/2004 號裁判書”，《澳門大學法律學院學報》，第 28 期，2009 年，第 49-53 頁。 47 《基本法》第 40 條是否將二元論元素納入澳門特別行政區法律體系，一直是爭論焦點。關於這一爭議，參見駱偉建：“澳門基本法與國際條約適用澳門的問題”，《澳門大學法律學院學報》，第 27 期，2009年，第 67-70 頁；或劉高龍，同上，第 51-53 頁。朱林對此作出詳細分析，並提及張文斌和郭曉梅於

  82  （二）司法見解 中級法院於 2002 年 1 月 31 日第 210/2001 號案件的合議庭裁判，首次提出協定國際法與內部法之間的關係和位階問題。在該裁判中，賴健雄法官在其表決落敗聲明中指出，爭議的問題“並不能簡化為一般法與特別法之間矛盾”，而是： “在於查明一項內部法令（即澳門《商法典》序言法規第 5 條），能否排除或優先於在國際上對中華人民共和國澳門特別行政區有約束力的國際公約（……）”。48 該案件涉及《匯票與本票統一法日內瓦公約》（以下簡稱《公約》）中關於適用於匯票或本票持有人的利率的規範與規定相同事宜的普通法律間的衝突，49 簡言之，《公約》在澳門特別行政區的生效情況和《公約》在澳門特別行政區法律淵源所處的位階問題。 在主權原則的基礎上，透過對《基本法》第 138 條與《民法典》第 1 條第三款之間的系統且精闢的解釋，可整理出一個邏輯連貫思路，説明《基本法》相對於協定國際法具有無可爭議的至高性，以及確認協定國際法的規範具有超法律價值。賴健雄法官説道： “因此，中央政府按照《澳門特別行政區基本法》第 138 條規定的條件承擔此項責任的表現之一，應當是中央政府和澳門特別行政區均不在內部法律秩序中制定違反公約內容的規範。一方面，這立即排除公約法及普通立法性行為在規範等級中平行的思想，另一方面，它蘊含着公約國際法在澳門特別行政區規範體系中的超法律價值。此外，正如所知，出於本地法律秩序之傳統，法律淵源事項由                                                            2000 年對《基本法》第 40 條的歷史背景及立法原意的一項研究，同註 16 的著作，第 10-12 頁。贊同的論點認為該條文複製了《香港特別行政區基本法》第 39 條（普通法管轄區、英國法律）。筆者反對這一學説流派所提出的其中一個論點是，對於《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利國際公約》或國際勞工組織公約，均沒有透過內部規範性行為進行任何轉化（Ilda Cristina Ferreira，同註 28 的著作，第 344-346 頁）。然而，這一論點不可適用於前述《商法典》的條文。毫無疑問，《商法典》採用的是二元論性質的方案。可以說，這是澳門特別行政區內部秩序中體現二元論特徵的鮮明例子。 48 第 210/2001 號案件，第 13-24 頁，賴健雄解釋：“在正常情形中，如兩個規範相互矛盾，只要相互矛盾的規範出自相同等級淵源，多數時候可以求諸後法廢止前法或特別法部份廢止一般法之原則解決規範相互矛盾之問題。｀在本案中＇，一項內部普通法律規定與另一項公約國際法規範存有矛盾，顯然法官不能同時適用這兩項規範，而必須選擇其中較高等級者，不適用其中較低等級者。”，第 18 頁。 49 結合第 40/99/M 號法令第 5 條、第 330/95/M 號訓令第 1 條，以及《商法典》第 569 條第二款。

  83  澳門《民法典》所規範。澳門《民法典》第 1 條第 3 款有利於我們的觀點，它規定：｀適用於澳門之國際協約優先於普通法律。＇”50 賴健雄法官的思路在其後的中級法院針對同一事項的判決中得到體現，尤其是 2002 年 10 月 31 日第 174/2002 號案件的合議庭裁判、51 2003 年 3 月 20 日第173/2002 號案件的合議庭裁判、52 2003 年 6 月 26 日第 49/2003 號案件的合議庭裁判、53 2003 年 7 月 24 日第 153/2003 號案件的合議庭裁判、54 2003 年 9 月 18日第 129/2003 號案件的合議庭裁判、55 2003 年 10 月 30 日第 164/2003 號案件的合議庭裁判、56 2003 年 12 月 4 日對第 221/2003 號案件作出的合議庭裁判，57 以及 2004 年 4 月 1 日對第 301/2003 號案件作出的合議庭裁判。58 這些合議庭裁判，在“關於國際法的優先性”的標題下，承認了協定國際法優於普通法律原則：“這一原則明確規定於《民法典》第 1 條第三款中”。59 中級法院的其他裁判亦隱含，60 甚至明示確立這一見解，如 2016 年 5 月 12日第 200/2015 號案的合議庭裁判，當中指出： “根據上述《跨國收養方面保護及合作公約》第 26 條第一款 a）項的規定，如養父母雙方（或其中一方）為永久性居民，則澳門特別行政區政府不得以第 8/1998 號法律第 6 條為依據，否定已獲澳門承認的國際收養所確立的親子關係，並因此拒絕向被收養兒童發出永久性居民                                                            50 第 210/2001 號案件，第 15 頁。 51 第 2、15-18 頁。蔡武彬法官在其表決落敗聲明中，沒有質疑協定國際法的至高無上的地位，但指出由於公約繼續適用於澳門特別行政區的通知僅於 2002 年 2 月 6 日才公佈（第 4/2002 號通吿），故導致1999 年 12 月 20 日至 2002 年 2 月 6 日之間出現一段空白期間。 52 見摘要，以及第 4-7 頁、第 23-27 頁。司徒民正法官在其表決落敗聲明中指出“三個階段”（回歸前、回歸後，以及《公約》公佈和通知後），這意味着不同的階段需要實施不同的利率，儘管如此，他並沒有質疑《公約》根據《民法典》第 1 條第三款的規定具優先性的見解。 53 摘要，以及第 7-10、20-21、27-32 頁。 54 摘要，以及第 7-9、18-20、2-29 頁。 55 摘要，以及第 19-25 頁。 56 摘要，以及第 17-20 頁。 57 摘要，以及第 16、18-20 頁。 58 摘要，以及第 5-11、19-20、26-31 頁。 59 例如：第 174/2002 號案件第 17 頁、第 49/2003 號案件第 29 頁、第 129/2003 號案件第 17 頁、第 153/2003號案件第 27 頁、第 164/2003 號案件第 19 頁或第 221/2003 案件第 16 頁。 60 朱林列出眾多引用國際法的司法裁判清單，同註 16 的著作，第 35 頁，註 86。

  84  身份證，否則將違反上述國際規範，該規範在法律淵源上是高於普通法律。”61 中級法院的結論亦獲中華人民共和國核心文件肯定（見中國對人權保護方面的主要條約執行情況報吿的介紹部份）。該文件具有單方聲明效力，當中表明： 245. In the event of a conflict between international and domestic law, international agreements applicable in the MSAR take precedence over domestic ordinary law (article 1 (3) of the Civil Code).62 而終審法院在前述的 2004 年 6 月 2 日合議庭裁判中，雖然得出協定國際法優於普通法律的結論，但認為《民法典》第 1 條第三款的規定不產生效力，原因是“沒有任何一項規範可以賦予另一項或一組規範具有高於其本身的法源位階”，也就是説，只有憲法方有權賦予國際公約高於內部法律的等級。63 終審法院的思路全是以中央人民政府在外交領域方面有決定權為由來構建的，並引用《基本法》第 138 條以説明協定國際法在內部法律秩序中的地位。終審法院指出： “因此，澳門特別行政區的立法機關不得撤銷《基本法》第 138 條所述的國際協議中的規定，否則，會以另一種方式侵犯《基本法》中屬於中央人民政府的職權。當然，在《基本法》第 138 條提及的國際協議與澳門特別行政區內部法源，即法律、行政法規等的位階上，前者優於後者。”64 終審法院以法律政治的依據來說明協定國際法的位階，並將法律淵源的事宜簡化為權限要素（國際事務原則），且認為不涉及主權原則，而涉及法律淵源之規範位階邏輯。正如馮文莊法官所言： “（……）在立法技術及邏輯上言之，立法行為須清晰、明確及符合法理邏輯，既然法律規範與法律規範間有等級排列（並非一種隨意排列，                                                             61 第 12 頁。 62 第 137 段及第 141 段同樣提到延續性原則。同註 18 的著作。 63 第 11-12 頁。 64 第 18 頁。

  85  而是法律邏輯運作之必需要件及特性），立法者在立法時有義務清楚及遵守這一根本性規定。如立法者無注意這點，這明顯屬於立法不當之情況。”65 另一方面，終審法院的思路不僅是薄弱，也是模稜兩可，因為沒有解決不屬《基本法》第 138 條所規定的協議的位階價值問題。 （三）學説 學説上，直至 2004 年 6 月 2 日的終審法院合議庭裁判，或許可以說存在一普遍的共識，認為根據《民法典》第 1 條第三款的規定及／或延續性原則，澳門特別行政區保留了協定國際法優先說。這一見解可在中級法院的多個裁判中反映： “雖然《基本法》明顯未涉及適用於澳門之國際協議應予承認的等級層次問題，肯定的是，主張默示認可此等協議的超法律性的學說（雖然處於不同的憲法框架，但 1999 年 12 月 20 日前佔主導地位的學說）維持不變。”66 除筆者外，67 若干學者也認同上述觀點。早在 90 年代，Eduardo Cabrita 已將國際法優於內部法原則視為一般原則。68 Patrícia Ferreira 認為，根據《基本法》和《民法典》的相關條文，結合《基本法》所確立的延續性原則，可總結澳門特別行政區保留了一元論特徵。69 馮文莊亦指出，由於現時在澳門特別行政區並不存在“關於締約之法律（程序及規則）”，故須將《民法典》第 1 條第三款與第3/1999 號法律第 3 條及第 5 條相配合，作為説明繼續保留上述特徵。70                                                             65 同註 16 的著作，第 1283 頁。 66 例如：第 173/2002 號案件第 6-7 頁、第 153/2003 號案件第 8-9 頁或第 301/2003 號案件第 8-9 頁。 67 同註 4 的著作。 68 Eduardo Cabrita： “對澳門特別行政區自治的國際性限制及憲法限制” 及 “基本法問題與前瞻” ，《澳門法律學刊》（特刊），1999 年（1994 年文本)，第 174 頁。 69 同註 28 的著作，第 157-160 頁。 70 同註 16 的著作，第 1280 頁。參見同一作者：“The Ranking of the International Law in the Framework of ‘The Basic Law of the Macao SAR of the People's Republic of China’ and the Introspection on the Perplexities of Fundamental Rights”，《One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution,

  86  本着同樣觀點，基於《中葡聯合聲明》和《基本法》所確立的延續性原則，且考慮到對《基本法》和《民法典》的條文解釋，António Malheiros 對《民法典》第 1 條作出如下的評論： “To put an end to this discussion, we urge to make a ‘revelation’ that by no means must be omitted. We report to the norm foresee in article 1.º, n.º 3 of the Civil Code of Macau, whose term disposes that “the international conventions applicable to Macau prevail upon ordinary laws”. Therefore, in spite of the reporting of an ‘ordinary law, the importance of this precept is unquestionable when the query that worries us in the (in)existence of the primacy of the conventional international law upon the ordinary law of the Special Administrative Region of Macao (…) although, prima facie the Basic Law disposes ‘nothing’ directly about the matter in analysis, this ‘omission’ would end, as always, blocked up by recourse to article 1.º, n.º 3 of the Civil Code of Macau.” 71 王西安在其關於香港和澳門特別行政區繼續適用國際條約的分析中主張的原則是，兩個特別行政區的原有一般原則和慣例應繼續適用，並提倡因中華人民共和國實行“一國兩制”，故其在國際上具有獨特性。在此背景下，作者提到： “中國政府允許香港和澳門繼續適用中國政府尚未參加的國際條約並根據原有法律基本不變的原則作出了相應的安排旨在保持香港澳門的                                                            Essays on Macau's Autonomy after the Resumption of Sovereignty by China》，Jorge C. Oliveira 和 Paulo Cardinal（編輯），Springer 出版，2009 年，第 603 頁。 71 “The Validity of the International Agreements of the Human Rights in the Juridical Order of the Special Administrative Region of Macau”，《One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, Essays on Macau's Autonomy after the Resumption of Sovereignty by China》，Jorge C. Oliveira和 Paulo Cardinal（編輯），Springer 出版，2009 年，第 620-621 頁。對於《民法典》第 1 條第三款的規定，António Katchi 認為該規定屬一項習慣性規範：“該規定可視為實質意義的憲法，因為它具有法律的位階價值，而有關問題理應由憲法規管；但它絕不應視為形式意義的憲法。因此，該規定不能忽視形式上的憲法規範或原則中得出的不同解決辦法。然而，在欠缺這些規範和原則的情況下，又或這些規範和原則不全面時，應將該規定視為具有特殊價值的規範（次於憲法，但具有實質意義的憲制性的法律規定），且甚至可構成一項成文法的憲制性慣例。”，《As Fontes do Direito em Macau》，澳門大學法學院出版，2006 年，第 54 頁。

  87  繁榮與穩定，因為這些國際公約的規定已經成為香港和澳門法律的組成部份。”72 或 “既然香港和澳門特別行政區適用國際條約問題是我國適用國際條約的組成部份。隨着香港和澳門的回歸，按照‘法律基本不變’的原則，我國在適用國際條約的方式上將有兩種有法律依據的適用方式，這與在一個國家內實行兩種社會制度一樣，在國際上既是一種創造，也是沒有先例的。”73 王西安說道，中國《憲法》並沒關於法律淵源位階的基本規範，這與葡萄牙憲法相類似。儘管如此，實踐表明，在協定法與國內普通法律發生衝突時，協定法具有主導地位。74 該學者還主張應透過修憲來明確國際法在中國內部法的地位。王西安未就澳門特別行政區法院的裁判表明立場。 然而，終審法院 2004 年 6 月 2 日的合議庭裁判的思路獲得越來越多的認同，再次引起學術界的討論。 例如，駱偉建指出，中級法院第 173/2002 號案件判決，因繼承了“葡萄牙的法律傳統”，故採用“原有法律理論”。對於上述終審法院合議庭裁判，駱偉建表示，終審法院以《基本法》第 138 條的規定，證明國際公約優於內部法。 在完全認同終審法院的法律政治理據的情況下，駱偉建解釋說，澳門特別行政區必須服從中央人民政府，這意味着任何由“中央批准適用澳門的國際條約，效力高於特區法律，絕對優先”。75                                                             72 “香港和澳門特別行政區繼續適用中國尚未參加的國際條約問題”，《澳門公共行政雜誌》，第 17 卷，總第 63 期， 2004-1.º，第 199 頁。 73 “關於國際條約在香港和澳門特別行政區適用的若干問題”，《澳門公共行政雜誌》，第 17 卷，總第65 期， 2004-3.º，第 825 頁。 74 “我國憲法和一般性法律未對國際條約與國內法的關係作出明確規定（……）但是，一些單行的專門性法律、法規作出了條約與國內法發生衝突時，條約效力高於國內法的規定。”對於這方面，作者提到 1987 年外交部等單位制定的《關於處理涉外案件若干問題的規定》，並指出：“當國內法以及某些內部規定同我國所承擔的條約義務發生衝突時，應當適用國際條約的有關規定。根據國際法的一般原則，我國不應以國內法的規定為理由拒絕履行所承擔的國際條約規定的義務。”，同註 72 的著作，第827-828、833-834 頁。 75 同註 47 的著作，第 66、73-75 頁。

  88  至於根據《基本法》第 136 條簽署的協議的價值（和效力）方面，駱偉建認為，該等協議與澳門特別行政區法律的地位相同，如有衝突，應採用後法優於前法（lex posterior derrogat lex priori）的規則來處理。 “假設，行政長官簽署了一項國際條約，其後又簽署了立法會通過的法律，從意思表示上，應以後者為准（……）在這種條件下，法律優於國際條約。如果行政長官簽署了立法會通過的法律，其後又簽署了國際條約，應該以後者為准，國際條約優於法律。”76 就劉高龍提出的國際法優於普通法律的法律依據，其立場是比較複雜和含糊的。77 一方面，如中級法院的裁判那樣，劉高龍視《民法典》第 1 條第三款為一般規則，但另一方面，他又特別強調終審法院在 2004 年 6 月 2 日的合議庭裁判中有關反對這一法律依據的見解。 劉高龍並沒有完全贊同終審法院的合議庭裁判。他不同意法院提出的“外交事務”的論點，因為認為《基本法》第 138 條不視有關問題為外交事務，而視之為中國內部關係事宜。 《基本法》第 138 條涉及條約在中國領土延伸適用的問題，而中央人民政府是否延伸適用的決定不應以 ‘絕對’ 的方式來理解，因為決定前必須經過一個事先向澳門特別行政區進行強制諮詢的程序。然而，劉高龍認同國際公約相對於澳門特別行政區的一般法具有較高位階，原因是公約必須經全國人大常委會或中央人民政府批准，且是否適用取決於一政治決定。78                                                             76 同上，第 75 頁。支持這一思路的理由包括：如同其他大陸法系國家般，公約無須經立法機關確認（猶如《澳門組織章程》所規定），或不存在行政機關以外的機構對公約作預先監察的機制。就此，見 Ilda Cristina Ferreira：“O Direito Internacional Público nos Direitos de Língua Portuguesa”，《CEDIS》，Jorge Bacelar Gouveia 和 Francisco Pereira Coutinho 統籌，新里斯本大學和 CEDIS 合作出版，2018 年，第 208-209 頁。劉高龍亦指出，在澳門特別行政區，沒有賦予立法機關通過或批准國際協議的權力，由此對法律淵源的位階產生如下法律後果：“一般來説，各國各地區所簽訂的重要條約需要經國家立法機關批准，其他次級重要的條約僅由中央政府核准即可。由於重要條約是經過國家立法機關批准的，其效力與國家立法機關制定的法律相當。不需批准而僅由國家行政機關核准的條約，其效力要低於國家立法機關制定的法律（……）特區政府對外簽訂的條約全由行政長官核准，不需要經過立法會批准。由於澳門特區政府簽訂的條約在締約程序上沒有批准和核准之分別，因此難以用上述的一般原則來判斷不同類型條約的效力。”同註 46 的著作，第 60-61 頁。 77 同上。 78 同上，第 55-58 頁。

  89  然而，令人不解的是，該學者承認《中葡聯合聲明》和《基本法》第 5 條所規定的延續性原則為法律制度得以保持不變的保證，並因此，“可以推定，澳門特別行政區適用國際法特別是國際條約的制度並沒有發生改變，仍然延續回歸前澳門的有關制度。”。79 劉高龍認為，淵源之間的關係理應由《中華人民共和國憲法》加以規範。在沒有這一憲法規定的情況下，對於在澳門特別行政區適用的協議，其“效力”應逐一作具體分析。80 為此，就適用於澳門特別行政區的協議，劉高龍界定了四個不同“適用”層次的條約類別： 1. 政治、外交、國防和涉及全國整體利益的條約。這類條約應是自動適用的，無需符合《基本法》第 138 條規定的機制，因為這些條約 ‘脱離’ 澳門特別行政區的自治領域；劉高龍補充認為，“這類條約在澳門的地位與在澳門適用的全國性法律相同，其效力優於澳門本地制定的法律”，81 因此，鑑於這些條約的性質，是無需考慮延伸適用至澳門特別行政區的手續；82 2. 社會、經濟和文化範疇的多邊條約。這類條約必須遵守《基本法》第 138 條的徵詢機制（澳門特別行政區意見）。該學者認為，“此類條約在澳門的效力顯然要低於確立普遍國際法規範的條約，在澳門法律體系中不具有最高位階”（該學者沒有進一步分析這一説法）；83                                                             79 同上，第 50 頁。 80 同上，第 55-58 頁。 81 同上，第 55-56。參見同一作者，“澳門的國際法淵源”，《澳門大學法律學院學報》，第 26 期，2008年，第 21-24 頁。該學者並沒有説明這些協議所處的位階是否高於《基本法》。然而，為使這些條約無需經任何程序即自動適用（該學者甚至就此將全國性法律進行比較），有必要回想，全國性法律並不是自動適用於澳門特別行政區，相反必須先滿足《基本法》第 18 條第二款及第三款的形式程序，方可納入適用。 82 我們也認為，國防、外交政策和國家統一事宜，由於屬中央人民政府管轄的事務，澳門特別行政區不得、甚至不應發表任何意見。然而，《基本法》沒有作出如此區分，實踐也表明，中央人民政府一直有徵詢及接納澳門特別行政區的意見。澳門特別行政區的意見極為重要，透過其可得悉在澳門特別行政區適用有關協議時，或許出現影響履行（部份或全部）義務的困難或（法律或操作上的）障礙，又或透過有關意見，得悉澳門特區的特殊情況，無需將協議延伸適用至澳門特別行政區，從而採取不同的對待。如是這樣的話，最好的辦法是不在澳門特別行政區適用有關協議，“因為澳門特別行政區不履行國際義務，實際上最終等同中國不履行國際義務，並需因此承擔隨之而來的對外責任。”同註 28 Ilda Cristina Ferreira 的著作，第 322-333 頁。 83 同註 45 的著作，第 56 頁；同註 80 的著作，第 21-24 頁。

  90  3. 根據《基本法》第 136 條訂立的條約。這些條約應由立法機關批准，然而，《基本法》僅規定“條約全由行政長官核准，不需要經過立法會批准”，該學者總結認為難以判斷這些條約的效力；84 4. 澳門特區經中央人民政府授權而簽訂的條約。正因如此，該學者認為“似乎，澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權而簽訂的條約同根據《澳門基本法》第 136 條概括授權而自行簽訂的條約是有區別的，其效力要高於澳門特別行政區立法會制定的法律”。85 劉德學完全贊同終審法院的判決，不認同《民法典》第 1 條第三款具有“權威性”，並認為有關事宜只可在《憲法》和《基本法》規範。86 就此問題，與前述作者一樣，Jorge Bacelar Gouveia 指出“《澳門民法典》擬達的中心作用及其含糊之處”，當中説明“訂定法律規範所處的位階及其效力是一項 ‘憲制職能’ ”，87 澳門特別行政區的法律適用者應在《基本法》的基礎上，適用（並解讀）有關規定： “當然，任何《民法典》都不應負責這項任務。《民法典》除不具備僅憲法文件才具有的法律位階效力外，只提供有限的視野，因為不管其普遍性和一般性如何廣闊，《民法典》只規範一個法律部門 ——民法。（……）在欠缺專門處理這方面的章節的情況下，有必要參考分散於有關法律的若干能指引該法律體系淵源的規定。”。88                                                             84 同上，第 60-61 頁。然而，該學者指出，“這些協議對澳門具有拘束力，構成澳門適用的國際法的一部份。”，同註 80 的著作，第 24 頁。 85 同上，第 61 頁。需注意中文文本稍有不同：“很明顯，澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權而簽訂的條約同根據澳門《基本法》第 136 條概括授權而自行簽訂的條約是有區別的，其效力要高於澳門特別行政區立法會制定的法律”。 86 同註 27 的著作，第 21 頁。該作者肯定延續性原則在過渡時期的重要性，因為“是保障政權順利交接和平穩過渡的必然要求，是保障社會經濟生活正常運行的必然要求”，體現“保持特區繁榮穩定和長遠發展的戰略選擇”，以及回應“法律穩定性和連續性的基本原理要求”，第 23 頁。 87 《Direito Constitucional de Macau》，Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa、Instituto do Direito de Língua Portuguesa 和 CEDIS 合作出版，里斯本/澳門，2012 年，第 89-91 頁。同一學者，參見“Fontes de Direito e Direitos Fundamentais em Macau”，《澳門立法會關於法律及公民權利的第二輪系列研討會：基本權利——鞏固及未來發展》（2008 年 10 月 20-22 日），第 15-16 頁。 88 同上，第 91、93 頁。持相反意見，參見筆者見解，同註 4 的著作。

  91  劉德學借鑒終審法院相同的法律政治思路，主張國際條約優於澳門法律的理由是，國際條約是否適用於澳門須經“中央政府授權並決定”，而《基本法》第138 條對此職權作出明確規定。89 如同駱偉建和劉高龍，該作者嘗試填補終審法院‘空白之處’，即根據《基本法》第 136 條的規定所訂立的協議的“效力”（價值及效力）問題。對此，劉德學指出： “解決國際條約和協議這種外部規範性淵源在特區法律體系中的效力並據此解決納入之後的規範效力層級問題，正如上述，首先需要區分是以國家為締約主體而締結並適用於特區的國際條約和協議以及特區在高度自治範圍內因行使對外交往權而締結的只是在特區司法管轄範圍內而適用的國際條約和協議。”90 該作者按所涉及的主體（中華人民共和國或澳門特別行政區）和條約的性質（地域上的適用範圍及／或涉及的事宜），區分適用於澳門特別行政區的國際條約，並構建其位階順序——以確保外部規範淵源得以和諧共存。 為此，他指出兩類條約：i）中華人民共和國締結的條約，包括在全國領土適用且涉及到國防、外交的條約，以及根據《基本法》第 138 條“在徵詢特區意見後決定是否在特區適用”的條約；91 ii）根據《基本法》第 136 條適用於澳門特別行政區的國際條約。 “一般而言，國家主權機關所訂立的條約和協議在效力上應當高於特區自行訂立的條約和協議，但這種效力高低主要是建立在締約能力、締約權限等形式化的標準之上。由於這兩種不同類型的條約和協議所涉及的情況千差萬別，特別是基於歷史因素，而兩者所規範的對象具有同一性，若僅僅在形式上直接比較兩者之間的效力高低，有時難以做出合理區分。”92                                                             89 同註 27 的著作，第 21 頁。 90 同上，第 22 頁。 91 同上，第 17-19 頁。 92 同上，第 19 頁。

  92  對於這一類協議，劉德學表示，“澳門特別行政區在行使高度自治權時所簽訂的條約和國際協定，以及特區內部法律之間的關係，理解是沒有共識的”，但他沒有進一步解釋這一説法。93 與此不同的是，趙向陽在分析澳門特別行政區的法律淵源和延續性原則 時，94 認為必須重視《憲法》《澳門基本法》和“澳門以往的法律傳統和法律特徵”，95 並提出以下位階順序：  由最高國家權力機關全國人大制定的《憲法》及憲制法律（《基本法》）；  由全國人大或其常委會制定的全國性法律（列於《基本法》附件三）；  適用於澳門的國際公約或國際協議；  予以保留的回歸前制定的原有法律及法令，回歸後立法會制定的法 律。96 如同前述其他作者，趙向陽指出《中華人民共和國憲法》及《基本法》均欠缺條文規範國際協議在澳門特別行政區所處的位階，97 並提到《民法典》第 1 條第三款的解決方案和上述終審法院 2004 年 6 月 2 日的合議庭裁判的見解。 趙向陽沒有就終審法院的合議庭裁判發表具體意見，僅表示終審法院“並非否定”國際公約的位階高於法律，“而是認為此事只能或應由憲制性規範予以訂定”，98 進而總結“在《基本法》第 138 條提及的國際協議與澳門特別行政區內部法源”，前者優於後者。99                                                             93 同上，第 22 頁。 94 該作者強調“這種原有的制度和生活方式主要是由原有法律予以體現和保障”（《基本法》第 5、8、18 及 145 條）。同註 16 的著作，第 2 頁。 95 “以五大法典（《刑法典》《民法典》《刑事訴訟法典》《民事訴訟法典》《商法典》）為主要標誌的原有法律體系，既具有和發揮了廣泛和主要的社會功能，更體現了法治社會的基本原則。同時，一種已被社會廣為接受的法律體系應維持其穩定性和延續性，並在此基礎上予以發展；而且也只有以此為基礎進行發展才符合法律體系的內在邏輯，才能夠促進法律體系的不斷完善。再次，這是維護澳門繁榮穩定和居民權利自由的基本條件。”（斜體為筆者所加）同上，第 28 頁。 96 同上，第 3-4 頁。 97 “中國憲法及《基本法》均無明確規定國際公約（協議）的法律位階”。同上，第 2、24 頁。 98 同上，第 24 頁。 99 同上，第 24-25 頁。

  93  朱林100 雖然沒有直接談到《民法典》第 1 條第三款的重要性，但提倡延續澳門特別行政區法律體系特徵原則，維持採用一元論，並特別強調核心文件的價值： “畢竟，作為大陸法系的澳門法律制度，保留原有葡萄牙式的一元，較採用普通法系二元這種對澳門法律界完全陌生的適用國際法方式，更能顯現出其歷史傳承。（……）另一方面，儘管終審法院第 2/2004號裁判書選擇依照《基本法》第 138 條，並非核心文件的立場，得出國際法高於澳門普通法律這一結論，但並沒有否定一元作為澳門特區適用國際法方式。”101 四、中華人民共和國和澳門特別行政區在國際機構面前就協定國際法在澳門特別行政區具優先性的官方立場 中華人民共和國和澳門特別行政區在多個國際組織和／或區域性組織中所作出的單邊聲明亦是本研究的另一個探討因素。 典型的單邊聲明例子有中國向負責監測澳門特別行政區保護人權的主要條約實施情況的聯合國機構所提交的報吿，102 尤其是核心文件。核心文件是所有報吿的共同基本文件，包含一個國家在地理、人口、社會經濟、文化、法律政治及體制方面的主要情況的概要。 2001 年，中華人民共和國首次制定了一份包含澳門特別行政區在內的核心文件，103 並分別於 2010 年104 和 2019 年105 更新了內容。最初報吿指出：                                                             100 “不論是否認同用澳門《民法典》規範國際條約位階，公約在澳門特區的位階高於一般法律，本身並無爭議。”，同註 16 的著作，第 15-16 頁。 101 同上，第 16、46 頁。 102 包括《消除一切形式種族歧視國際公約》《經濟、社會與文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權利公約》《兒童權利公約關於兒童捲入武裝衝突問題的任擇議定書》《〈兒童權利公約〉關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題的任擇議定書》《殘疾人權利公約》。資料來源：https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/vios-about-treaty-bodies。 103 同註 18 的著作。 104 HRI/CORE/CHN.MAC/2010，2012 年 8 月 24 日。 105 HRI/CORE/CHN-MAC/2019，2020 年 8 月 5 日。

  94  “241. 實際上，以日爾曼法系為基礎的澳門法律體系其中一項重點是國際法和當地法屬同一一般法律秩序之組成部份，同時按相同標的運作。 245. 當國際法和當地法兩者之間出現衝突時，適用於澳門特別行政區之國際協約優於當地普通法律（民法典第 1 條第三款）。” 106 中華人民共和國提交的所有關於在澳門特別行政區適用主要人權保護條約的報吿中，一直重複這一立場。107 2011 年的中國關於澳門特別行政區實施《公民權利和政治權利國際公約》的履約報告，亦提到法律體系延續性原則： “ 8. The BL has constitutional value, and consequently it prevails over all other laws. It sets out the general principles and fundamental norms underpinning the MSAR legal system. One of its specific features is the principle of ‘one country, two systems’, according to which the socialist system and policies are not applicable in the MSAR, and the capitalist system and the way of life shall remain unchanged for 50 years. 9. An important corollary of the principle of ‘one country, two systems’ is the principle of the continuity of the legal system, also expressly safeguarded by the BL (arts. 8, 11, 18 and 145 of the BL). The MSAR is endowed with a civil law system. 10. The BL not only provides for the maintenance of local laws and other normative acts previously in force (except for those that contravene it, or are subject to amendments by the legislature or other competent organs of the MSAR), but also for the continuous application in the MSAR of                                                             106 同註 59 的著作。參見關於國際人權文書如何納入澳門特別行政區法律體系的章節（第 239-245 段）。 107 查閲中國／澳門特區的報吿，參見：https://www.dsaj.gov.mo/dept/dadidir_pt.aspx。

  95  international treaties, including those which China is not a party thereto (art. 138(2)), as is the case of the Covenant on Civil and Political Rights.” 108 2019 年有關《公民權利和政治權利國際公約》的第二份定期報吿，亦提到法律淵源的位階和公佈原則： “22. (…) This principle [non-discrimination] is enshrined in Articles 25 and 43 of the BL, which is at the top of the MSAR’s normative hierarchy followed by applicable international treaties and ordinary legislation. 23. The MSAR is a civil law system, thus publication of laws is a prerequisite for their effectiveness.＂109 中國就普遍定期審議（UPR，由聯合國人權理事會110 主持、為保護人權而設的非常規國際機制）所提交的國家報告，亦重申延續性原則和協定國際法優先說。2008 年的第一輪審議週期，中華人民共和國聲明如下： “126. (…) by virtue of articles 8 and 18 of the BL, previous laws that do not contravene it or have not been subject to amendments remain in force. As a result, the continuity of the legal system is ensured (…). 127. The MSAR legal system is a civil law system, underpinned on principles (of equality, legality and publicity of Law) that shape all laws.                                                             108 同樣參見第 11-14 及 34 段。CCPR/C/CHN-MAC/1，2011 年 5 月 30 日。參見第 50 段，當中指出：“與其他大陸法系國家的公佈原則一致，官方公告是法律正式生效的前提，是澳門特區法律制度的一個基本要求。” 109 CCPR/C/CHN-MAC/2，2019 年 11 月 4 日。 110 人權理事會是聯合國體系中的政府間機構，由 47 個成員國組成，負責全球範圍內加強促進和保護人權的工作。資料來源 https://www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/home。普遍定期審議旨在報告各成員國遵守國際義務的情況和對此所進行評估。有關義務包括參見《聯合國憲章》、《世界人權宣言》，以及主要的人權條約。此外，亦會報告及評估各國為保障和改善個人基本權利和自由，使其得到有效行使和充分享受而作出的具體行動，以及所遇到的挑戰。第一輪審議週期由 2008 年至 2011 年，第二輪審議週 期 由 2012 年 至 2016 年 ， 第 三 輪 審 議 週 期 由 2017 年 至 2022 年 。 資 料 來 源 ：https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/BasicFacts.aspx。.

  96  Applicable international law is directly received, prevails over ordinary law and may be directly applied and invoked before a court of law.＂111 在隨後的週期，分別 2013 年及 2018 年，中國並沒有改變其立場。112 關於澳門特別行政區的聲明，澳門特別行政區在 2001 年向世界貿易組織提交的第一份貿易政策審議報告中指出： “ 9. On 20 December 1999, Macau, a territory previously under Portuguese administration, became a Special Administrative Region of the PRC. The Chinese Government adopted the ‘one country, two systems’ formula as the guiding principle for the country's reunification. Under this principle the capitalist system and the way of life of Macau shall remain unchanged for 50 years. (…) At the same time the NPC also adopted the MSAR Basic Law, which is the fundamental legal instrument of the MSAR. Having constitutional value, the Basic Law takes precedence over all the other laws of the Region and no law enacted by the MSAR may contravene it. 21. The MSAR's legal system belongs to the continental Roman-Germanic family of law. The concept of law is unitary. The immediate sources of law are enacted legislation. (…) Further, publicity (all laws have to be published in the MSAR's Official Gazette in order to take effect), legality and equality are the fundamental principles of the MSAR's legal system (…). 22. In the MSAR's legal system, international and domestic laws are part of the same general legal order operating simultaneously in regard to the same subject matter. In case of a conflict between international and domestic law, international agreements applicable in the MSAR take precedence over ordinary domestic law.                                                             111 A/HRC/WG.6/4/CHN/1，2008 年 11 月 10 日。 112 參見 https://www.ohchr.org/en/hr-bodies/upr/cn-index。

  97  23. (…) Previous treaties in force in Macau to which the PRC is not a party may continue to be applied in the MSAR. As far as the WTO membership is concerned, legal continuity for Macau, China's WTO rights and obligations is, thus, fully guaranteed. 24. Once international treaties have been ratified or approved by the PRC, or in appropriate fields by the Chief Executive and published in the Official Gazette, they enter into force immediately and automatically become part of the MSAR's legal order. (…).”.113 這些聲明在 2007 年的澳門特別行政區作為亞太區打擊清洗黑錢組織（APG）會員的第二次《相互評估報吿》得到確認： “11. The Basic Law has constitutional value and therefore overrides all the other laws. (…) 14. The Basic Law enshrines several principles, policies and provisions under the principle of ‘One country, Two systems’. According to this principle, the socialist system and policies of the PRC will not be practised in Macao, China, whereby its existing social and economic systems and way of life will remain unchanged for 50 years. 17. Local laws and other normative acts previously in force shall be maintained, except for any that contravenes the Basic Law, or subject to any amendment by the legislature or other relevant Macao, China organs in accordance with legal procedures. 29. (…) Previous treaties in force in Macao, China to which the PRC is not a party may continue to apply in Macao, China (Article 138 (2) of the Basic Law). 30. In fact, one of the fundamental pillars of Macao, China’s legal system, which is based on the continental Roman-Germanic family of law, is precisely that international and domestic laws are part of the same general legal order operating simultaneously in regard to the same subject matter.                                                             113 WT/TPR/G/82，2001 年 2 月 19 日。其後的報告分別於 2007 年、2013 年和 2020 年公佈。資料來源https://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/macao_china_e.htm。

  98  31. Another cornerstone of Macao, China’s legal system is the principle of publication of laws. Pursuant to this, Articles 3 (6) and 5 (1) of Law 3/1999, of 20 December, established that international agreements applicable in Macao, China shall be published in the Official Gazette. 32. Once international treaties duly ratified or approved by the PRC, or in the case of the above mentioned appropriate fields by the Chief Executive, are published in the Official Gazette, they immediately and automatically become part of Macao, China’s legal order. 33. There is no need to incorporate international law into domestic law for its effective application. (…) 34. In the event of a conflict between international and domestic law, international agreements applicable to Macao, China take precedence over domestic ordinary law (Article 1 (3) of the Civil Code).＂114 上述立場在 2017 年澳門特別行政區第三次報吿中並沒有改變。115 五、關於本議題的一些考量 （一） 基本概念及原則 綜上所述，我們認為有必要先弄清及區分與協定國際法適用於內部法律秩序（從大陸法系的角度）的一些的基本概念和原則，以便 ‘找出’ 一些結論。 應考慮的基本概念：  國際事務——負責對外關係的國家當局  約束——國家承諾受條約約束並將之適用於其內部秩序的國際行為（例如:交存批准書、接受書、贊同書、加入書）                                                             114 參見 https://apgml.org/documents/Default.aspx?pcPage=12。首次報吿並非公開。在第二輪的評審中，修訂了報吿的公開及公佈規則。 115 同上。

  99   延伸適用公約——擁有一個以上領土單位的國家，將協議延伸適用至其領土單位的行為  接受條約機制——協定如何併入內部法律秩序的方式；在溫和一元制度中，協議是透過在官方公報上公佈，併入內部秩序  公約的法律價值——協議具有與法律同等的法律價值，即產生與法律相同的法律效力（直接法律淵源）  條約的法律地位或法律關係——協議在內部秩序法律淵源所處的位階（各規範性淵源之間的優先性問題）  產生法律效力—— 一旦在官方公報上公佈，即在內部秩序中生效並產生相應的法律效力 應考慮的協定國際法一般原則： 協定國際法受《維也納條約法公約》規管。該公約彙集一系列的國際一般原則和由國際習慣法116 演變的國際規範，包括：  國家平等原則——所有國家主權一律平等（序言）  自由同意之原則——所有國家均有權自由訂立協議（談判自由）及自由承受協議拘束（序言）  善意原則——各國應以善意方式參與公約談判，並應本着履行公約的意願（序言及第 26 條）  條約必須遵守（pacta sunt servanda）原則—— 凡有效之條約對各當事國有國際上的拘束力，必須由各該國善意履行（序言及第 26 條）  內部法與公約之遵守——各國不得主張與內部法有抵觸為理由而不履行協議所規定的國際義務（第 27 條）  條約之領土範圍——一旦國家同意受協議約束，則推定該協議適用於其全部領土，但另有明確通知者除外（第 29 條） 應考慮的澳門特別行政區一般原則：  主權原則——澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份（1982年《中國憲法》第 31 條和第 62 條第十三段、《基本法》第 1 條），是                                                            116 《維也納條約法公約》被認為是經編纂的習慣法的文獻庫，《公約》所規定的一些原則不僅是國際公法的一般原則、公約規範和習慣規範，也是强行法規範，即約束所有國家和其他國際公法主體的强制性規範。

  100  中華人民共和國的地方行政區域，直轄於中央人民政府（《基本法》第12 條）  “一國兩制”原則——源於《中國憲法》第 31 條，根據該規定得設立具高度自治的特別行政區，其基本制度和政策 50 年不變（參見《澳門基本法》序言和《中葡聯合聲明》）  延續性原則——特別行政區的生活方式和運作模式在“一國兩制”原則下，50 年保持不變保障（參見《基本法》第 5 及 8 條、《基本法》序言及《中葡聯合聲明》）  合法性原則——法律是展現法及產生法律效果的直接淵源；所有源自內部或外部（實在國際法）的規範，均是來自（廣義的）法律（《民法典》第 1 條、第 3/1999 號法律及第 13/2009 號法律）  單一性原則——不論源自內部還是外部的現行規範，均應以確保法律制度一致性和完整性的方式進行解釋和適用。《民法典》第 8 條（法律解釋）規定：“法律解釋不應僅限於法律之字面含義，尚應尤其考慮有關法制之整體性（……），從有關文本得出立法思想”117  公佈原則——為對內部秩序產生效力，法律應在《公報》上公佈（《民法典》第 4 條及第 3/1999 號法律） （二） 保持一個單一及完整的規範性制度 根據《基本法》所確立的延續性原則，捍衛協定國際法優說，能確保法律單一、確定和安定為原則的邏輯，避免顛覆現行制度。為此，法律工作者必須以規範位階的邏輯，對不同的法律淵源進行有條理的解釋與適用。 1. 適用於澳門特別行政區的協議所處的位階 《基本法》第 138 條，除規定適用於澳門特別行政區的協議須由中央人民政府決定外（主權原則），還制定一個預先徵詢意見機制，以了解澳門特別行政區                                                             117 單一性原則明確規定於某些法規。例如：第 1/2004 號法律《難民地位》第 2 條（解釋及用語）、第4/2002 號法律《國際法文書》第 3 條（單一性原則）、第 17/2009 號法律《打擊販毒》第 2 條（適用範圍）、第 2/2017 號法律《瀕危野生動植物種國際貿易公約》第 3 條（單一性原則）及第 19/2019 號法律《仲裁》第 7 條（解釋規則）。

  101  的情況及需要，不論協議的性質為何。118 儘管這裏指的是由主權國家締結國際協議，是否採用屬中央人民政府的自由裁量權和主權範圍，但要求發表意見已被視為一項強制但非約束的要件。 終審法院在 2004 年 6 月 2 日的合議庭裁判嘗試強調主權原則，這是值得讚揚的。此前，中級法院有一合議庭裁判亦有提到主權原則。在這方面，我們認為中級法院的解讀較為正確： “根據主權原則，公約國際法是位階低於《基本法》的法律，這一點似乎不成問題，這甚至是因為《基本法》第 138 條規定了國際協議在澳門特別行政區適用所應具備的情形及前提。”119 然而，正如劉高龍所言，終審法院 ‘糾結’ 的思路，為了 ‘排除’《民法典》第 1 條第三款的適用，最終 ‘損害’ 了其他適用於澳門特別行政區但不屬《基本法》第 138 條範圍的國際協議的地位。 根據《基本法》第 13 條第三段結合第 136 條的規定，澳門特別行政區具有國際法律人格和能力，可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域簽訂協議。 此外，根據《基本法》第 94 條及第 140 條的規定，在中央人民政府協助和授權下，澳門特別行政區還可與有關國家和地區簽訂民事、商業和刑事司法互助協議和互免簽證協議。 澳門特別行政區根據《基本法》賦予的對外權限簽訂的協議，顯然不屬於《基本法》第 138 條所規定的範圍。由於該等協議不是由中央人民政府決定適用，故其在澳門特別行政區規範淵源所處的位階亦成疑問。這些協議是否屬次等協議？是否可由本地的後法廢止？120                                                             118 此條文包括回歸前及回歸後適用的條約（第一及二段）。 119 第 173/2002 案件，第 5 頁。 120 “（……）終審法院並未闡明如何適用這一有關澳門享有對外權限的協議的推論。將由中央人民政府決定該些協議具有高於一般法的位階？若中央人民政府未作出認可，該些協議是否將具有與一般法相同的位階？在某一階段，一般法是否可廢除該些協議（lex posterior derogat legi priori）?而對於須獲得中央人民政府的核准但因根據內部談判、訂立並適用而屬地區協議的規定，又應作何種闡釋（例如《基本法》第 94 條有關司法合作的規定）？”，Ilda Cristina Ferreira，同註 4 的著作，第 66 頁。

  102  依《基本法》第 94 條及第 140 條所訂立的協議，其位階如何？是否可由本地的後法廢止，抑或是因為有“中央人民政府協助和授權”而“排除”在這種可能性之外？這些協議的位階是否高於根據《基本法》第 136 條簽訂的協議，但低於根據《基本法》第 138 條簽訂的協議？法律上應如何解決？121 2. 澳門特別行政區的法律淵源中是否存在第一類、第二類及第三類協議？ 為解釋《基本法》第 138 條規定適用於澳門特別行政區的協議優先於普通內部法律，終審法院提出了法律政治理據。有關理據產生了若干具爭議且模稜兩可的解讀，值得我們認真思考和釐清。對此，朱林有如下之精闢見解： “爭議在於終審法院第 2/2004 號裁判書明確突出了《基本法》第 138條提及的國際協議高於本地法律，無法解釋以澳門特區名義簽署的雙邊協議的位階問題，造成解釋這類協議位階時厚此薄彼。值得指出的是，回歸後，中央人民政府在實踐中形成的落實《基本法》第 94 條的雙授權機制，顯示出中央人民政府對以澳門特區名義簽署的司法協助協議的高度重視，對這種將經中央人民政府授權而簽署協議的法律位階等同特區法律的觀點，宜更深入研究。”122 有學派（如駱偉建、劉高龍、劉德學）對上述問題作剖析：按協議的重要性（標的或性質）和涉外權限（對外方面使澳門特別行政區受約束的實體：中央人民政府或澳門特別行政區本身）進行分類，並指出條約在澳門特別行政區內部規範淵源中所處的位階，以及訂定其不同程度的效力，即一些協議可由本地的後法律廢止。 為了避免誤會和謬誤，有必要澄清，並不存在所謂第一、第二和第三類國際協議。根據國際公法和《維也納條約法公約》的一般原則，所有國際協議，不管是多邊的還是雙邊，都具有相同的法律價值，在國內（這裏為特別行政區）的內部秩序中產生相同的法律效力。123                                                             121 在這方面，根據《基本法》第 93 條簽訂的區際協議的地位如何？是否可由本地的後法廢止？ 對此，見 Ilda Cristina Ferreira：“區域協定的法律性質及其在澳門法律淵源的位階”，《澳門公共行政雜誌》，第 34 卷，總第 134 期，2021-4.º。 122 同註腳 16 中的著作，第 15-16 頁。 123 正如 Ian Browlie 所言：“國家有義務使國內法符合根據國際法承擔的責任，這一般義務是基於約定責任和習慣法性質而成的。”，《Princípios Direito Internacional Público, Fundação Calouste Gulbenkian》，

  103  此外，協議間的配合和優先順序，需按協議本身所規定的機制124 及／或《維也納條約法公約》的規範和一般原則來處理。125 事實上，澳門特別行政區在國際上需履行下列義務： (1) 因（直接）適用有關主權和國家安全（中國）的國際協議而產生的義務； (2) 因根據《基本法》第 138 條的規定，延伸適用的國際協議而產生的義務； (3) 因根據《基本法》第 136 條的規定，適用多邊或雙邊協議而產生的義務；或 (4) 因根據《基本法》第 94 條或第 140 條的規定，適用雙邊協議而產生的義務。 各協議在國際秩序中均具有相同的法律價值，且應在澳門特別行政區法律體系產生相同的效力。 對於約束中國的協議或中國延伸適用至特區的協議，如澳門特別行政區不遵守該等協議所載的規範，不僅導致中國不履行協議並須因此承擔國際的責任，126 還難免使祖國對外的形象陷入進退兩難的局面。 有些作者認為，因普通法律不得與中央人民政府的政治決定相抵觸，故《基本法》第 138 條規定的協議優於普通法律，然而我們有另一看法：《基本法》第138 條規定適用於澳門特別行政區的協議優於普通法律，這是因為澳門特別行政區不得違背中國所承擔的國際義務。                                                             第 4 版，1990 年，第 48 頁。持同一立場有 Miranda，其指出：這是法律的一般原則：如果國家受約束，那麼有義務不透過單方行為來逃避履行已協定的責任，同註 10 的著作，第 174 頁。 124 例如：《聯合國憲章》第 103 條、《跨國收養方面保護兒童及合作公約》第 39 條、《多邊稅收徵管互助公約》第 27 條（其他國際協定或安排）或《瀕危野生動植物種國際貿易公約》第 14 條（對於國內立法和國際公約的影響）。 125 例如：《維也納條約法公約》第 30、53 及 59 條。 126 參見《維也納條約法公約》第 26、27 及 60 條，以及國際法委員會的“國家對國際不法行為的責任條款”，聯合國大會 2001 年 12 月 12 日第 56/83 號決議通過的文本（A/56/49(Vol. I)/Corr.4.）。

  104  基於同樣理由，澳門特別行政區應履行與其他國家或地區簽訂的協議，並遵守善意原則和條約必須遵守（pacta sunt servanda）原則，127 不得援引內部法作為解釋不履行國際義務的理由，亦不應透過內部立法，抵觸或廢止協議的規定，否則將構成不履行協議，並須負上國際責任。128 六、總結 綜上所述，我們可以簡要地總結如下：  協定國際法（或實證國際法）優於普通法律，乃澳門特別行政區法律體系中的一般原則，並構成其法律特性（ius identitatis）；  協定國際法優先於普通法律是一項具結構性，且深深地植根於澳門特別行政區法律實踐的原則；  這一般原則為延續性原則（規定於《澳門基本法》、根據“一國兩制”原則制定）實質含義的典範；  《基本法》處於澳門特別行政區規範金字塔頂端，具有憲制性價值，對適用於澳門特別行政區的協定國際法的事宜、權限、情節及前提作出界定。然而，如同其他民法管轄權，《基本法》並未就各直接法律淵源的價值及所處的位階作規範；  相關的憲制性規範是由普通法律的規定（具實質意義的憲法）作補充。該等規定，特別是《民法典》第 1 條及第 4 條、第 3/1999 號法律和第 4/2002 號法律，訂定協定國際法的價值和位階、接納機制，以及在內部秩序中生效的情況；  從《基本法》可得出直接法律淵源的（默示）位階順序，並推知《基本法》的位階高於其他規範性行為，以及歸納出基本原則，例如：                                                            127 正如中級法院第 210/2001 號案件判決的精僻所言：“（……）而且損及協議之穩定性要求、國際公約關係之安全性要求，以及《維也納條約法公約》第 26條規定的 ｀條約必須遵守＇ 原則”，第 24 頁。 128 正如有學者指出，與協議相抵觸的內部規定不產生效力，例如 Ferreira De Almeida，同註 10 的著作，第 86-87 頁，又或 Gonçalves Pereira 和 Fausto Quadros，同註 10 的著作，第 93 頁。

  105  國際事務原則、協定法適用原則、一般原則繼續適用原則、法律框架延續原則，以及若干公約繼續在澳門特別行政區適用原則；  中華人民共和國和澳門特別行政區在國際組織的官方立場，尤其是透過國際報吿（單方聲明價值的行為），一直強調和重申協定國際法優於普通法律作為一般原則；  我們不能忘記，亦必須懂得界定協定國際法適用於內部法律秩序的若干概念和基本原則（從大陸法系的角度），以及澳門特區的相關一般原則；  在司法見解和學説方面，直至終審法院 2004 年 6 月 2 日第 2/2004號案件的合議庭裁判，或許可以說存在一普遍的共識，認為根據《民法典》第 1 條第三款的規定及／或延續性原則，澳門特別行政區保留了協定國際法優先說。上述終審法院裁判説明根據《基本法》第138 條適用於澳門特別行政區的協議具優先性，且指出《民法典》第1 條第三款不產生效力；  與終審法院不同，中級法院在主權原則的基礎上，透過對《基本法》第 138 條與《民法典》第 1 條第三款之間的系統而精闢的解釋，整理出一個邏輯連貫思路，説明《基本法》相對於協定國際法具有無可爭議的至高性，以及確認協定國際法的規範具有超法律價值，並承認協定國際法優先說是“一項明確源自《民法典》第 1 條第三款的原則”；  終審法院 ‘糾結’ 的思路，為了 ‘排除’ 《民法典》第 1 條第三款的適用，最終 ‘損害’ 了其他適用於澳門特別行政區但不屬《基本法》第 138 條範圍的國際協議的地位；  終審法院在指出《民法典》第 1 條第三款不產生效力的同時，基於經適當配合相同論據，亦表明澳門特別行政區的所有法律中承認國際法文書優於該等法規的條文，均不產生效力；  終審法院的觀點是以法律政治方面的依據來説明，其將法律淵源的事宜簡化為權限要素，且認為並不涉及主權原則，而涉及法律淵源之規範位階邏輯；

  106   終審法院的見解得到學説流派（如駱偉建、劉高龍、劉德學）的支持。該學説流派按協議的重要性（標的或性質）和涉外權限（對外方面使澳門特別行政區受約束的實體：中央人民政府或澳門特別行政區本身）進行分類，並指出條約在澳門特別行政區內部規範淵源中所處的位階，以及訂定其不同程度的效力，包括一些協議可由本地後法律廢止。我們認為這樣理解可能產生誤會和謬誤；  有別於那些作者認為，因普通法律不得與中央人民政府的政治決定相抵觸，故《基本法》第 138 條規定的協議優於普通法律，我們有另一看法：《基本法》第 138 條規定適用於澳門特別行政區的協議優於普通法律，這是因為澳門特別行政區不得違背中國所承擔的國際義務；  所有適用於澳門特別行政區的國際協議，不管是多邊的還是雙邊，根據國際公法和《維也納條約法公約》的一般原則，都具有相同的法律價值，在內部秩序中產生相同的法律效力，故並不存在所謂第一、第二和第三類國際協議；  協議間的配合和優先順序，需按協議本身所規定的機制及／或《維也納條約法公約》的規範和一般原則來處理；  以內部法為依據，不履行適用於澳門特別行政區的國際規範，構成違反善意原則和條約必須遵守（pacta sunt servanda）原則，不僅導致中國和澳門特別行政區須承擔國際責任，而且難免使祖國對外的形象陷入進退兩難的局面；  根據《基本法》所確立的延續性原則，捍衛協定國際法優說，能確保法律單一、確定和安定為原則的邏輯，避免顛覆現行制度；  不論源自內部還是外部的現行規範，均應以系統的角度和位階規範的邏輯方式進行解釋和配合，以確保並維持澳門特別行政區法律體系的一致性和完整性。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，107-136  107  闡析澳門特別行政區政府採購的公開資料及其依據 鄧達榮* 一、引言 公共行政當局肩負不同的職務全屬澳門特別行政區政府為推動社會經濟和文化活動及發展而須履行的工作，從而取得倘需的政府採購項目所涉及的工作可被釐訂在公共政策方針內或編排在年度工作計劃中，亦可因應不可預見或緊急情況而開展工作，俾使本地區能夠按規劃及有序地達到可持續發展，並藉此謀求居民生活的良好福祉和安居樂業。 為此，特區政府必須有效地運用公共資源以達到更佳，甚至 佳的成本效益。當中，澳門特區政府執行政府採購工作成為有效利用公共資源，尤其是人力資源和財政資源的主要手段之一，藉此亦能有效推動私人領域持續從事其專門業務和促進其與時俱進的發展。 鑒於各公共部門及機構為履行其肩負的職務各自執行政府採購工作，但其執行模式總體上不完全相同，而首要要件是取決於各部門所屬的性質——非自治部門、行政自治部門和自治部門及機構，從而形成其政府採購一般上為自我管理模式的分散採購，而只有被納入中央採購的項目才屬由具職權實體實行的集中管理模式。 那麼，在現行的政府採購法律制度及倘有的行政性規定下，各採購實體依其職責和職權處理和管理其實施政府採購的各類型資料。在這視角下，澳門特區政府行政當局的政府採購資料原則上屬分散形式的自我管理模式。此模式的優點在於各採購實體具有自主性、獨立性和靈活性，但缺點則是產生獨立的管理和運作成本。此外，各自的管理模式並不一定完全相同，導致政府難以在政府採購範圍內及於集中和統一的基礎上進行準確的活動及成效評估，甚至難以達到有效管治                                                            * 中國政法大學法學博士，澳門大學兼職講師。

  108  和監管的目標。正因如此，本文便對此進行闡析，尤其是逐一論述和分析目前各採購實體依照有關法律和行政規範所公開的資料，然後提出可利用資訊科技建立統一和綜合性的資訊系統或平台公開相關的資料，俾使能在維持各採購實體自主執行政府採購事務的前提下，又能做到資訊全面性和一體化的集中模式，讓特區政府能基於全面、集中且準確的資料作出符合良好管治的決策和監管，亦有利社會參與政府採購和進行監督。 二、目前規範公開與政府採購有關的資料 在整個政府採購的過程中，大致上可分為三個主要期間，分別為確定項目需求期間、合同形成期間及執行合同期間。在確定項目需求期間內，採購實體會對特定項目進行其需求的研究，又或確定是否有取得採購項目的實際需要。在確定需求後，一般上隨即踏入或按照工作計劃進入合同形成期間，並開始着手展開採購程序的籌備工作。如能在該期間內訂立政府採購合同者，便會進入執行合同期間。在此三個期間中，合同形成期間在規則上須遵循一個行政程序，而採購實體會因應不同的工作或工作步驟而接收及產生不同程度和數量的資料，當中可分為公開資料和非公開資料。 政府採購的公開資料可分為法定公開資料和行政性公開資料。前者是指以任一法律形式規定必須透過特定途徑公佈或公開與政府採購有關的資料或內容。後者是指在行政決策的過程中，由具職權實體以自由裁量權決定透過其指定途徑和特定的時間公開與政府採購有關的資料或內容。 政府採購的非公開資料是指資料或內容本身沒有受到法律規定或行政決定予以公佈或公開者，即是屬採購實體的內部工作資料。該等工作資料可被細分為一般行政資料、法定保密資料和行政保密資料。一般行政資料可由相關事務不同等級的採購人員查閱和使用；法定保密資料是由與政府採購有關的法律規定訂定有關資料具有保密性； 後，行政保密資料則由澳門特別行政區與個別政府採購項目有關的各級官員依照其職權決定資料的保密級別，由高至低分為：絕密、機密和秘密。無論是哪一級行政保密資料，只能由相應級別的官員查閱及使用。 為了能認清哪些資料屬公開者，以下逐一闡述其法定依據及目前受行政決定所公開者。

  109  （一）法定的公開資料 1. 與招標程序有關的公開資料 在現行的政府採購程序中，只有屬招標類別的採購方式所對應的採購程序，即招標程序才受到法律規定，當中某些步驟訂明須把資料予以公佈及公開者，便需要依法把該等資料透過《澳門特別行政區公報》（以下簡稱為《公報》）及本地區的一份中文報章和一份葡文報章公佈。1 在此強調，倘若採購項目以直接磋商的任一詢價方式展開採購程序，則不受現行招標程序法――第 63/85/M 號法令及第 74/99/M 號法令――的規範，但展開公共工程承攬的詢價程序而須訂立書面合同者除外。以下闡述現行受招標程序法規定須公佈的行為。 (1) 招標公告 招標公告是源自特定招標程序的投標階段，並按照每一採購項目必須依法在該階段內公佈的資料。 顧名思義，招標公告是採購實體為採購項目選定以招標方式展開相應的招標程序而需要發出者，故與詢價程序無關。招標公告係招標程序中的關鍵文件，只要採購實體依照法律規定的方式公佈與採購項目有關的公告，相關的招標程序隨即開展，2 否則，便無法取得有關採購項目。在此必須強調，公佈招標公告是受到現行政府採購招標程序法規範的。如屬受第 63/85/M 法令規定而展開取得財貨及服務的招標程序，不論招標所屬的性質，均須公佈公告；如屬受第 74/99/M 號法令規定而展開的公共工程承攬的公開招標程序及預先評定資格的限制招標程序，同樣須公佈公告。倘若以無預先評定資格的限制招標展開公共工程承攬的招標程序，則由定作人向其選定的實體發出之邀請代替招標公告。3                                                             1 對於取得財貨及服務的招標程序，係按照第 63/85/M 號法令第 9 條（行為之公佈）規定；對於展開公共工程的公開招標程序及預先評定資格的限制招標程序，係按照第 74/99/M 號法令第 51 條（行為之公開）規定。兩者均規定招標公告必須在《澳門特別行政區公報》、一份中文報章和一份葡文報章公佈。 2 對於取得財貨及服務的招標程序，係按照第 63/85/M 號法令第 13 條（招標公告）第一款規定；對於展開公共工程的公開招標程序及預先評定資格的限制招標程序，係按照第 74/99/M 號法令第 56 條（招標公告）第一款規定。 3 按照第 74/99/M 號法令第 114 條（招標之開始）第一款規定。

  110  然而，為訂立採購合同而選擇以招標方式開展採購程序不是任意的，而是取決於採購項目的估計價值是否達到法定的招標門檻而定。現行的招標門檻是受到經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M 號法令（以下簡稱為第 122/84/M 號法令）規定，自 2021 年 5 月 25 日起生效。而在此日期之前的招標門檻則於 1989 年被修訂及生效逾 32 年。表 1 列出採購項目相應的招標門檻之改變。 表 1：自第 122/84/M 號法令於 1985 年 1 月 1 日起生效及被修訂至今， 所規定相關採購項目類別的招標門檻 生效期間 招標門檻 取得財貨及服務 展開公共工程 金額 調升 金額 調升 期間一 1985 年 1 月 1 日至 1989 年 5 月 14 日* >$500,000 -- >$1,500,000 -- 期間二 1989 年 5 月 15 日至 2021 年 5 月 24 日† >$750,000 50% >$2,500,000 66.67%期間三 2021 年 5 月 25 日 至今‡ ≥$4,500,000 500% ≥$15,000,000 500% 備註： -- 表示不適用； * 原第 122/84/M 號法令的生效期間； † 經第 30/89/M 號法令修訂第 122/84/M 號法令的生效期間； ‡ 經第 5/2021 號法律修訂第 122/84/M 號法令的生效期間； $ 表示澳門元。 從表 1 可見，採購項目招標門檻的效力分為三個期間，目前正處於期間三，即是法定的招標門檻已經歷兩次的向上調整。首次調整是在 初門檻實施四年後，即 1989 年因應當時社會經濟急速發展而作出調升的，取得財貨及服務項目的門檻調升 50%，展開公共工程項目則調升 66.67%；第二次調整則於 32 年後，於 2021 年因應澳門在該期間內及自回歸後經濟以倍數颷升而作出調整，但卻以較審慎的態度把兩大類採購項目的招標門檻同樣調升五倍。那麼，經第二次調整後的招標門檻而發出的招標公告數目在理論上會有明顯下降的。表 2 列出 2010年至 2022 年間行政當局公佈招標公告的數目。

  111  表 2：在 2010 至 2022 年間，澳門特別行政區公共部門及機構公佈 以採購項目種類劃分招標公告的數目 相關招標門檻的生效期間 期間二 期間三 總數 年度 採購項目 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021* 2022 財貨 68 92 112 74 69 88 115 116 137 138 105 59 35 1,264服務 58 72 78 78 88 96 109 181 192 188 142 118 85 1,544工程 51 74 54 57 60 50 66 65 82 84 59 45 32 833 總數 177 238 244 209 217 234 290 362 411 410 306 222 152 3,641資料來源：筆者翻閱在相關年度公佈於《澳門特別行政區公報》的招標公告，並點算其數目。 備註： * 由 2021 年 5 月 25 日起，取得財貨及服務和展開公共工程項目的招標門檻均被調升五倍，只有採購項目的估計價值達到招標門檻且招標不被免除時才會選擇招標方式展開採購程序而公佈公告。對此，自該日期開始須公佈公告展開招標程序的數目相應地減少。 基於表 2 所示的招標公告數目可見，除在 2013 年取得財貨項目的招標有明顯下降而導致當年的招標總數有顯著跌幅外，原則上每年的招標總數是持續上升的。直到 2020 年 1 月起全球爆發新型冠狀病毒而重創社會經濟活動，同樣波及澳門特區政府的活動並使之受到嚴重影響，故在需要審慎動用公帑的前提下減少了採購活動而出現招標數目下降。另一方面，於 2021 及 2022 年招標數目加大跌幅是相應於 2021 年 5 月下旬生效的新招標門檻所產生的槓桿效應所致。 值得一提，在 2010 至 2022 年間所開展的 3,641 項招標中，分別在 2017 和2018 年各有一個採購項目是以預先評定資格的限制招標方式開展的，4 即其餘的3,639 個採購項目均是以公開招標方式開展採購程序。然而，鑒於為展開公共工程承攬而開展的無預先評定資格的限制招標以發出傳閱文件代替公佈招標公告，故在該期間內是否有開展該種招標，又或如有者而所開展的數目有多少是社會大眾未能知曉的。                                                             4 土地工務運輸局於 2017 年 8 月 16 日《澳門特別行政區公報》第 33 期第二組公佈“‘編製澳門總體規劃’資格預審有限招標＂的公告；建設發展辦公室於 2018 年 12 月 5 日《澳門特別行政區公報》第 49期第二組公佈“‘澳氹第四條跨海大橋設計連建造工程’預先評定資格之限制招標＂的公告。

  112  (2) 對招標文件提出疑問的解答 對招標文件5 提出疑問的解答是源自相關招標程序的投標階段，因應特定採購項目必須依法在該階段內公佈的資料。 對於展開公共工程的公開招標程序，法律規定有意投標人可在提交投標書的首三分之一期間內對有關工程項目的招標文件的正確理解向定作人提出解答的要求，而在招標方案內所指定作答的實體應在第二個三分之一期間內提供書面解答，並以通告方式公佈，告知該公開招標程序的利害關係人已有解答並將其副本附於有關的招標文件內。6 對此，表 3 列出 近六年採購實體公佈解答及補充說明有關招標文件的數目。 表 3：在 2017 至 2022 年間，採購實體對有意投標人提出招標文件的 正確理解的解答及補充說明的數目 年度 採購項目 2017 2018 2019 2020 2021 2022 總數 財貨 11 4 11 6 10 3 45 服務 21 13 18 16 22 16 106 工程 24 22 24 22 29 32 153 總數 56 39 53 44 61 51 304 資料來源：筆者翻閱在相關年度公佈於《澳門特別行政區公報》的通告，並點算其數目。 儘管在法律上只是第 74/99/M 號法令有此方面的規定，但在實務上採購實體亦會就有意投標人對取得財貨及服務招標文件提出的疑問作出解答，以及同樣公佈有關解答。此舉純屬採購實體的行政性決定和做法，通常會把容許有意投標人對招標文件的正確理解而提出解答的要求訂定在相關採購項目的招標方案內，以確保投標人的資訊權，並藉此做到以招標方式展開任何類別採購項目的招標程序達到一致的做法。然而，在並非法定的強制做法下，不能肯定是否所有採購實體均對其開展的所有取得財貨及服務招標程序實行相同的做法。                                                             5 招標文件僅為一概念性術語，在現行兩部招標程序法的規定中均稱為“招標依據之資料＂。它所指的文件分別訂定於第 63/85/M 號法令第 10 條第一款和第 74/99/M 號法令第 52 條第一款的規定中。 6 對於展開公共工程的公開招標程序及預先評定資格的限制招標程序，係按照第 74/99/M 號法令第五 57條（解釋供查閱資料時出現之疑問之解答）第三款規定。

  113  (3) 重新訂定開標的日期 重新訂定開標日期是源自有關招標程序的投標階段，基本上是因應特定採購項目在預計日期開標的不可能性而必須依法在該階段內公佈的資料。 對於展開公共工程的公開招標程序，法律規定提交投標書期間屆滿後之首個工作日為開標日。7 倘若因合理理由不能在該日開標，應依法以通告方式公佈重新訂定開標的日期，但不得超過原定日期 30 日。8 在法律規定上，雖然沒有訂明必須在原定開標日之前公佈通告，但在合理執行工作的前提下，應在預見未能在原定日期執行相關工作前更改日期。一旦只能在原定開標日之後才公佈通告，必須在行政上，甚至法律上具有合理的原因或充分的理由才能為之。 不過，在取得財貨及服務的招標程序法上沒有類似的規定，但在實務中採購實體為達到良好管治的目的及確保投標人的參與權，同樣會把重新訂定的開標日期以相同於上段所述的方式公佈，讓所有投標人知悉變更後的開標日期、時間和地點。 表 4：在 2017 至 2022 年間，採購實體公佈重新訂定開標日期的通告數目 年度 採購項目 2017 2018 2019 2020 2021 2022 總數 財貨 0 0 0 6 0 17 23 服務 1 0 0 7 0 7 15 工程 4 0 1 4 8 6 23 總數 5 0 1 17 8 30 61 資料來源：筆者翻閱在相關年度公佈於《澳門特別行政區公報》的通告，並點算其數目。 重新訂定或變更開標日期通常是因應行政實務情況而發生的。但就分析的年份而言，在 2020 年至 2022 年間的數目明顯是受到新型冠狀病毒疫情影響公共行政部門的正常運作，尤其是在 2020 年 2 月及在 2022 年 6 月 18 日至 8 月 3 日期間公共部門及機構一般上關閉而不對外開放，而只有某些特定工作職務須維持運作，因而令到某些採購項目的開標必須延期舉行而變更日期，甚至某些採購項目開標日期的變更是在開標日過後才公佈通告的。                                                             7 按照第 74/99/M 號法令第 76 條（開標）第一款規定。 8 同上，第二款規定。

  114  因此，從表 4 可見在 2020 年至 2022 年間開標日期的變更有着不尋常的高數目，特別是在 2020 年有 17 宗，超過載於表 4 內六年總數的四分之一，甚至在 2022年更錄得 30 宗，幾乎佔一半，明顯是受到疫情影響公共行政運作所引致的特殊和例外情況。 (4) 基於法定情況，於特定期間內中止某投標人參與招標程序 於特定期間內中止某投標人參與招標程序是基於某採購項目及源自於有關招標程序的開標所發生的法定不當情事，而依照法律所訂方式公佈的資料。 在法定的取得財貨及服務招標程序中，開標委員會在開標會議開始時須宣讀的資料包括按所接收投標書的次序編製的投標人名單。隨後，倘若有出席開標的某投標人未被列入投標人名單內而又能出具證明已以適當的方式提交投標書之收件收據或郵政收件回執，該投標人便可藉此提出聲明異議。對此，如採購實體查明該名投標人提交的投標書已在招標公告指定之地點及時提交但下落不明，開標委員會可讓該投標人補交相同的投標書及所要求之文件，並另覓日期繼續開標。可是，如果查明有關聲明異議為無依據者且其目的僅為有意拖延時間，又或查明補交的投標書與首次提交者不完全相符時，則可透過《澳門特別行政區公報》公佈行政長官批示所訂定一個期間，而該投標人不得在該期間內投標；亦即是，不能參與同一採購實體，甚至整個行政當局擬展開的取得財貨及服務的招標程序，並且亦不能透過書面詢價、口頭詢價或免除詢價等任一方式獲得判給。9 儘管有這樣的規定，但自澳門回歸以來，卻從沒發現公佈過任何相關的行政長官批示，即沒有任何投標人在一特定期間內被中止投標。 對於規範展開公共工程承攬招標程序的第 74/99/M 號法令，不存在此方面的規定。 (5) 執行取得財貨及服務招標程序的指引及規範 為了有效地讓所有採購實體執行取得財貨及服務招標程序的步驟達到一致性及規範化，法律訂明應適時及適宜地制訂有關的工作指引或規範，並依照法律指定的方式公佈，故其適用屬一般性而非個別性。                                                             9 按照第 63/85/M 號法令第 27 條（提出聲明異議及開標之中斷）第三款規定。

  115  在規範取得財貨及服務招標程序的第 63/85/M 號法令的第六章（ 後規定）中，第 72 條（執行之規定）訂明“財政司［現為財政局］須制定及公佈對良好執行本法令屬必需之指引及規範＂。儘管存在此一規定，但到目前為止卻未能發現基於該規定而透過前澳門政府的《澳門政府公報》及目前澳門特區政府的《澳門特別行政區公報》公佈任何適用於作為採購實體的所有公共部門及機構的有關指引及規範，10 而各採購實體一直是按照本身對該法令的領悟和理解實行合同之形成、結算相關的開支、以及執行採購合同等等。 對於規範展開公共工程承攬招標程序的第 74/99/M 號法令，不存在此方面的規定。 2. 涉及採購開支的公開資料 涉及採購開支的公開資料是來自採購程序的判給階段，因應個別採購項目的判給金額，主要是與之有關的跨年度負擔依法在訂立採購合同階段內公佈。 現行澳門特區政府採購法律制度與公共財政法律制度有着密不可分之關係，其關鍵就是涉及政府預算中的開支。在政府採購合同中，只要供應商、服務提供者或承攬人完成履行其給付義務，採購實體便必須按照合同條款的規定支付費用。基於採購程序，尤其是法定的招標程序明確地規定，合同開支必須依法在判給時由具職權的實體，即判給實體許可，否則不能作出判給。此時，採購實體亦已明瞭執行合同的期間和相應的支付期間，從而能確定由開支所產生財政負擔的期間所涉及的財政年度。 (1) 跨年度負擔的法定要件 在政府採購的程序中，採購開支的跨年度負擔屬公共財政開支的重要考慮因素之一，故與之相關的規定訂定在《預算綱要法》及其補充性行政法規而並非在政府採購法中。 按照《預算綱要法》的規定，有兩個情況屬於由一項開支所引起的財務負擔為跨年度負擔：其一是財務負擔的支付跨越一個財政年度；其二是承擔財務負擔                                                            10 按照現行《行政程序法典》第 120 條（強制性公開）第四款規定，“如法律規定須將行政行為公佈，但未規範公佈之方式，則應在三十日期間內將之公佈於《澳門政府公報》［現為《澳門特別行政區公報》］，而公佈時應載有第 113 條第一款所指之各項資料，且儘可能載明決定之依據，即使以摘要方式載明亦可＂。

  116  的年度與支付負擔的年度不同，即承擔負擔的年度本身毋須支付，只是其隨後之年度才需支付所承擔的開支者。無論是屬於哪一情況的負擔，必須依法獲得行政長官經聽取財政局意見後核准，且在實務上每月由財政局把已獲核准的跨年度負擔明細清單公佈在《澳門特別行政區公報》。11 然而，該法訂定了例外條款，有五個情況的跨年度負擔毋須行政長官核准及在《澳門特別行政區公報》公佈，其中三個情況是與政府採購開支相關的，分別是： (a) 屬確定及必要開支的財政負擔者，12 當中與政府採購有關的開支包括：i) 部門及機構運作必需的動產及不動產租賃開支；ii) 保險開支；iii)清潔、消毒、保養、管理及保安開支；iv) 水費、電費及氣體費用；v) 交通及通訊服務開支；vi) 紙本或資訊載體的期刊的開支；以及 vii) 自治部門及機構在其屬信貸、保險和基金管理或金融中介性質的營運活動的範圍內須支付的因財務運用及利息而產生的開支；13 (b) 初的採購合同已預先取得上述行政長官的核准，而其後由經說明理由的不可預見情況或增加供應所引致的負擔，且出現該負擔之時的重新分段承擔負擔之日生效的預算中能預留款項，便能承擔新的負擔；14 (c) 在承擔財務負擔的年度隨後各財政年度的總負擔不超過在當年財政預算案所訂限額的負擔。然而，該限額便是為每一財政年度所定者，且不一定是每一財政年度維持不變。 在此一提，在以上第（ｃ）點所指例外情況的規定生效前，相關規定是受到經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》第 20條第二款（三）項所規範，該限額被訂為每年不超過澳門元 1,000,000 元，但此方面的例外條件與現時所規定者存在區別，當中包括須同時滿足的一個期限要件，具體地說為“在承擔負擔之年隨後的各財政年度中每年不超過澳門幣一百萬元                                                            11 按照第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 35 條（跨年度負擔）第一款規定。 12 同上，第 35 條第四款（二）項規定。 13 按照第 2/2018 號行政法規第 41 條（確定及必要開支）規定。 14 按照第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 35 條（跨年度負擔）第四款（三）項規定。

  117  且執行期不超過三年的負擔＂。15 然而，在第 6/2006 號行政法規被修訂前，限額和期限並非需要同時符合的，而是只要符合其一者便屬例外情況，具體規定為“於承擔負擔之年隨後的各財政年度中每年不超過$500,000.00（澳門幣伍拾萬元）限額的負擔，又或執行期不超過三年的負擔＂。16 綜合上述內容，表 5 列出由 2006 年 4 月 25 日起，直至 2022 年為止，毋須在《澳門特別行政區公報》公佈跨年度負擔的要件。 表 5：過去的《公共財政管理制度》及現行的《預算綱要法》規定毋須在《澳門特別行政區公報》公佈跨年度負擔的要件 # 適用期間 《公共財政管理制度》 規定的跨年度負擔 毋須公佈跨年度負擔的要件 在《公報》†公佈跨年度負責的方式規範要件類別承擔負擔之年隨後各 財政年度的負擔總限額*關聯性負擔的 執行期 1. 2006 年 4 月 25 日至 2018 年 8 月 10 日 第 6/2006 號行政法規第 19條第二款（三）項規定 I ≤ $500,000 或不超過三年 按照個別跨年度負擔，在《公報》公佈相應的 行政長官批示2. 2008 年 8 月 11 日至 2017 年 12 月 31 日 經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規第 20 條第二款（三）項規定 II ≤ $1,000,000 及不超過三年 # 適用年度 預算案規定的跨年度負擔［按照第 15/2017 號法律第 35 條第四款（五）項規定］ 毋須公佈跨年度負擔的要件 在《公報》†公佈跨年度負責的方式規範要件類別承擔負擔之年隨後各 財政年度的負擔總限額*關聯性負擔的 執行期 3. 2018 第 6/2017 號法律第 11 條III≤ $9,000,000 -- 不適用 行政長官經聽取財政局意見後核准，並由財政局每月在《公報》公佈相關跨年度負擔的明細清單2019 第 19/2018 號法律第 9 條2020 第 22/2019 號法律第 9 條2021 第 27/2020 號法律第 10 條4. 2022 第 21/2021 號法律第 10 條 ≤ $15,000,000 備註： * 限額的貨幣單位為澳門元； † 《公報》表示《澳門特別行政區公報》。                                                             15 按照經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》第 20 條（跨年度負擔）第二款（三）項規定。 16 按照原第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》第 19 條（跨年度負擔）第二款（三）項規定。

  118  從表 5 能更清晰可見，在 2006 年至 2022 年間毋須公佈跨年度負擔的要件分別受到三個不同的法律規定規範，從而成為三類規範要件，分別是：第 I 類是只要符合“承擔負擔之年隨後各財政年度總額不超過特定限額＂或特定“負擔執行期＂的任一要件便可；第 II 類是必須同時符合該兩個要件者；第 III 類是只限於符合前者便可。對此等規定的變化，可推斷是基於社會經濟發展和通貨膨脹而放寬門檻，即是調升承擔負擔之年隨後各財政年度的總限額門檻，並降低甚至不考慮負擔的執行期。行政當局可藉此有效減少公佈相關跨年度負擔項目的數目，務求提高行政效益。 以公佈方式看，經過去的《公共財政管理制度》規定須公佈跨年度負擔者必須按個別項目透過《澳門特別行政區公報》公佈作為法律方式的行政長官批示，由此產生特定多數目的行政長官批示。故此，按照第 15/2017 號法律制訂《預算綱要法》的規定，改為以行政方式由財政局每月公佈跨年度負擔的明細清單，無疑能大大提高行政工作的效率及降低行政成本。 然而，基於以上兩段所述須符合要件的改變，須公佈與跨年度負擔有關的採購項目原則上是會相應地減少的，從而引伸政府採購行政工作公開資料亦相應地減少及透明度下降的問題，就此形成另一值得進一步探討的課題。 (2) 已公佈的跨年度負擔 (a) 已公佈跨年度負擔的採購項目的數目 在採購程序中作出判給的先決條件是開支的許可，由此便會產生財務負擔，那就涉及有關負擔是否屬法定跨年度者，以及是否必須依法公佈在《澳門特別行政區公報》內。 對此，上點已闡述公佈跨年度負擔的法定要件，且依照實際公佈的資料可見，所公佈的跨年度負擔全屬政府採購的開支。當中，很多涉及跨年度負擔的項目的金額相當高。在 2010 至 2022 年間， 高者為澳門元一百億元，17 跨越年度 長者為 15 個財政年度。18 當然，如採購項目的性質或其開支屬現行法定的例外情                                                            17 公佈於 2017 年 12 月 27 日《澳門特別行政區公報》第 52 期第一組的第 555/2017 號行政長官批示，為許可對執行“港珠澳大橋澳門口岸管理區建造工程”負擔。 18 公佈於 2021 年 11 月 10 日《澳門特別行政區公報》第 45 期第二組，載於 2021 年 9 月份的“跨年度負擔明細清單”內的相關判給項目為“供應‘澳門輕軌系統第一期行車物料及系統’＂。

  119  況者，則不能透過跨年度負擔所公佈資料得知有關情況。表 6 列出在 2010 至 2022年間，行政當局依法透過《澳門特別行政區公報》公佈跨年度負擔項目的數目。 表 6：在 2010 至 2022 年間，澳門特別行政區行政當局的政府採購開支涉及依法公佈跨年度負擔項目的數目 須公佈的跨年度負擔 不屬毋須公佈的規範要件類別 II1 不屬毋須公佈的 規範要件類別 III2 總數III.3† III.4‡ 年度 採購項目 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 財貨 23 34 38 32 30 25 28 51 30 26 21 13 28 379服務 30 38 39 33 31 32 40 38 46 47 44 42 32 492工程 59 108 77 89 113 114 129 148 70 60 56 53 48 1,124總數 112 180 154 154 174 171 197 237 146 133 121 108 108 1,995資料來源：筆者翻閱在相關年度公佈於《澳門特別行政區公報》的行政長官批示及財政局公佈的通告，並點算其數目。 備註： 1. 於 2010 至 2017 年間，公佈的跨年度負擔符合經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》第 20 條規定的要件； 2. 於 2018 至 2022 年間，公佈的跨年度負擔符合第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 35 條的規定的要件； † 規範毋須公佈跨年度負擔的相關要件載於本文表 5 內，又或承擔負擔之年隨後各財政年度的負擔總額訂於相關年度的《澳門特別行政區預算案》中。對於 2018 至 2021 財政年度，所訂限額均為澳門元 9,000,000元； ‡ 規範毋須公佈跨年度負擔的相關要件載於本文表 5 內，又或承擔負擔之年隨後各財政年度的負擔總額訂於相關年度的《澳門特別行政區預算案》中。對於 2022 財政年度，所訂限額為澳門元 15,000,000 元。 從表 6 所列出的數目可見，在 2010 年至 2017 年間所公佈跨年度負擔採購項目的數目除 2011 年有突顯的升幅而令到 2012 年相對地出現下降外，原則上是持續攀升的，由 2010 年的 112 項劇增至 2017 年的 237 項，升幅超過一倍。然而，自現行《預算綱要法》於 2018 年起實施而調整公佈跨年度負擔的要件後，由 2018年起須公佈跨年度負擔者出現明顯下降。把 2018 年的 146 項和 2017 年的 237 項比較，錄得降幅達 38.4%。至於 2021 年和 2022 年，儘管所公佈的數目同樣為 108項，但實質上適用於 2022 年的“承擔負擔之年隨後各財政年度的負擔總額＂為澳門元 15,000,000 元，相比 2021 年的總額澳門元 9,000,000 元上升幅度達 66.67%。明顯可推斷某些涉及跨年度負擔的項目因適用 2022 年的限額調升而跌落毋須公佈的要件中，從而導致 2022 年所公佈數目實際上減少。

  120  (b) 公佈跨年度負擔的資料 為着公佈跨年度負擔的效力，現行《預算綱要法》的補充性規範為此訂定相關指引，規定“財政局負責於行政長官核准跨年度負擔的翌月起四十五日內，在《公報》內公佈該等跨年度負擔的明細清單＂。19 由此可推定，涉及跨年度負擔的採購項目在實務上是個別發生的，故行政長官須相應地對每一跨年度負擔作出核准，而該核准的形式不受法律規定，但在行政運作上，行政長官會在相關實體提呈的建議書上撰寫批示予以核准，即有關的行政長官批示為內部批示。而明細清單則是結集一個或多個跨年度負擔的項目並一併依法規定在翌月起計四十五日內公佈於《公報》內，而公佈在明細清單的資料同樣受到法律規定，但公佈內容不限於所規定者。表 7 列出有關的法定資料。 在現行《預算綱要法》生效前，跨年度負擔是受到第 426/2009 號行政長官批示重新公佈經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》的第 20 條規定。其第一款規定“如屬跨越一個或多個財政年度的負擔，又或承擔負擔的年度與支付負擔的年度不同，須事先由行政長官經徵詢財政局的意見後以批示核准，方可承擔有關負擔＂；而其第四款規定，“第一款……所指的批示，須公佈於《澳門特別行政區公報》＂。此表明有關的行政長官批示為外部批示，為法律形式之一。儘管該法沒有訂定行政長官批示應載明的內容，但其公佈者是按照既定規格為之。 為了清楚瞭解公佈跨年度負擔資料的改變，表 7 列出上段所指作為法律形式的行政長官批示所公佈的特定內容和現行依法透過明細清單所公佈者的比較。 表 7：過去由行政長官批示所公佈跨年度負擔的資料和目前由財政局定期公佈跨年度負擔的明細清單所載內容的比較 # 過去（已失效） 現行 歸納按照《公共財政管理制度》* 第 20 條規定公佈核准跨年度負擔的 行政長官批示所載的內容［非法定內容］第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 40 條第三款規定跨年度負擔明細清單應載明的內容［法定內容］ 1. -- “部門或機構的名稱及其組織編號＂2. 行政長官批示的日期 “行政長官許可批示的日期＂                                                             19 按照第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 40 條（指引）第二款規定。

  121  # 過去（已失效） 現行 歸納按照《公共財政管理制度》* 第 20 條規定公佈核准跨年度負擔的 行政長官批示所載的內容［非法定內容］第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 40 條第三款規定跨年度負擔明細清單應載明的內容［法定內容］ 3. 共同訂立合同人的識別資料 “獲判給人或受益人的識別資料＂ 4. 項目的識別資料 “項目的識別資料＂ 5. 許可支付金額及列出相應分段支付的各年度的負擔 “按支付年度分段支付的總金額＂ 6. 若承擔負擔之年同為支付負擔之年，載明支付負擔所屬組織分類的經濟分類 --⁑ 7. 訂明承擔負擔之年隨後各支付負擔的年度，指出其負擔由相關年度財政預算的相應撥款支付 --† 8. 若各年度在支付後尚有結餘，可轉移到下一財政年度，直到分段支付的 後一年為止，但不得增加有關機關支付有關項目的總額 --‡ 備註： * 第 426/2009 號行政長官批示重新公佈經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》； ⁑ 對應受《公共財政管理制度》規定公佈行政長官批示實質上所載的內容，在現行《預算綱要法》和《預算綱要法施行細則》沒有此方面的規定； † 對應受《公共財政管理制度》規定公佈行政長官批示實質上所載的內容，類似於現行《預算綱要法施行細則》第 40 條（指引）第五款的規定； ‡ 對應受《公共財政管理制度》規定公佈行政長官批示實質上所載的內容，類似於現行《預算綱要法施行細則》第 40 條（指引）第四款的規定。 經表 7 比較的內容可見，現行《預算綱要法施行細則》規定在跨年度負擔明細清單應載明的內容只有五項，其第一項，即表 7 的第 1 點內容是過去沒有訂明的，能使現今所公佈的跨年度負擔更清楚地明示有關負擔所屬的公共部門及機構。至於第 2 至第 5 點所指內容，則維持不變。 對於該表的第 6 點指出過去行政長官批示所訂的內容，在現行的跨年度負擔明細清單沒有載明，亦即是不能透過有關明細清單知悉當承擔負擔之年同為支付負擔之年時使用哪一預算開支的經濟分類支付有關負擔，那便在某程度上減少了公開的資料，亦降低了資訊的透明度。

  122  對於該表的第 7 和第 8 點指出過去跨年度負擔的行政長官批示所載的內容，就其內容所訂者具有執行支付的規範特性，而在現行的《預算綱要法施行細則》中則被訂為各公共部門及機構必須遵守跨年度負擔的執行性規則，從而毋須在明細清單內重覆載明相關規定。 3. 在合同之形成過程中法定公開資料之間的關係 本節第 1 點“與招標程序有關的公開資料＂所述內容指出五類公開資料，前四類是屬招標程序步驟所訂的公開行為。在此重申，分別是招標公告、對招標文件提出疑問的解答、重新訂定開標的日期、以及基於法定情況於特定期間內中止某投標人參與招標程序。於此，公佈的招標公告為關鍵者；換句話說，倘若某一採購項目的估計價值達不到招標門檻，又或已達招標門檻但符合某些例外情況而獲免除招標者，是不會以招標程序展開採購的；又或選定了招標方式開展採購程序，除公共工程承攬的無預先評定資格的限制招標外，如因某些原因但未能發出招標公告者，同樣是不會展開招標程序的，從而不會公佈公告及出現其後的三類可公開的資料。對此，採購項目的估計價值是在採購程序之初的籌備階段確定的，是由採購實體的人員基於市場的給付情況客觀和準確地評估出來，此與採購程序中的判給金額或合同金額在概念上不同，且沒有直接關聯。 至於本節第 2 點“涉及採購開支的公開資料＂所論述的內容，除口頭詢價程序外，跨年度負擔的公佈是有發生在其他五種採購方式相應採購程序中的可能性，即不限於以招標方式所展開的招標程序，只要展開採購程序而訂立合同的金額符合所訂的法定要件，便必須依法把採購開支――獲判給而所確定的合同開支――的跨年度負擔公佈在《澳門特別行政區公報》內。對於政府採購，有關要件根本上是指合同金額的支付情況屬法定跨年度負擔者，如合同金額本身的性質、由基於 初合同的新合同引起的負擔、又或不超過某一特定金額的負擔等符合例外情況者才無需公佈有關跨年度負擔。 基於本文表 2 和表 6 所列的數據，筆者繪出圖 1，其內含有與取得財貨、取得服務、展開公共工程、以及累加該三種採購項目在 2010 至 2022 期間內所公佈招標公告及跨年度負擔數目比較的折線圖，俾使能更易和清晰地以目視方式瞭解其變化動態。

  123  圖 1：在 2010 至 2022 年間，澳門特別行政區行政當局公佈採購項目的招標公告及跨年度負擔數目的比較 由以上的綜合闡釋可明確知道，所公佈的招標公告與跨年度負擔之間是沒有直接的連帶關係，亦沒有必然關係的；其數目的改變並不一定以正比方式發展。在此指出兩個特別明顯的例子。其一，根據與“財貨項目＂有關的圖表，於 2017年公佈了 51 項跨年度負擔，而於 2018 年下降至 30 項，但同期的招標公告數目則由 116 項上升至 137 項；其二，從“公共工程項目＂圖表可見，於 2017 年公佈了 148 項跨年度負擔，而於 2018 年下降至 70 項，可是同期的招標公告數目卻由 65 項上升至 82 項。 此外，本文透過表 2 列出在 2010 至 2022 年間公佈招標公告的數目，以及透過表 6 列出同期公佈跨年度負擔的數目，當中分別顯示，招標門檻由 2021 年 5 月26 日起調升而相應地導致減少公佈招標公告展開招標程序的數目，以及公佈跨年度負擔的例外情況在 2018 年有所改變，除不再考慮負擔的執行期外，承擔負擔之年隨後各財政年度支付負擔的總限額在 2018 至 2021 年期間內調高至澳門元九百萬元，甚至在 2022 年再調高至澳門元一千五百萬元，無疑令到公佈跨年度負擔的採購項目出現一定數目的下降。基於此等基本原因的不同步改變，把兩者進行比較來推測公佈招標公告和公佈跨年度負擔之間的或然率就變得不夠科學化和不準確。但至少能肯定的是，兩者均為涉及較高開支且達到所訂的法定門檻的

  124  政府採購項目，才把它們公佈出來。儘管此資料的公開性是法定者，但兩者的轉變均明顯導致能公開資料的數目減少及透明度相對地下降。 4. 採購程序中的審批權及執行權 為有效達到優良的行政管理及運作、良好管治及廉潔採購、以及提高行政效率，與政府採購有關的審批權及執行權是由法律賦予、又或按實務所需由具職權者授予或轉授予的，並必須依照法律指定方式公佈，故其對採購程序步驟的適用屬一般性而非個別性，並且在程序的不同階段實施相關的審批權或執行權。 此方面的資料不是執行與特定採購項目有關程序的過程中公開的，而一般上是藉着頒佈法規，又或就行政運作所需而公開的。 政府採購涉及動用公帑以取得財貨及服務和展開公共工程，尤其是達到一定規模的財貨、服務及工程會視為大型的政府投資項目，從而能正面影響政府推動社會經濟和文化的可持續發展，故此公共部門及機構為獲得政府採購項目而展開採購程序必須審慎行事，通過採購過程的一連串步驟來訂立採購合同，當中某些特定步驟必須獲得具職權實體審批及通過才能執行下一步驟。對此，為確保行政管理和運作的合法性和正當性，無論某實體所具有法律所賦予的職權抑或是獲授予或獲轉授予者，均須公佈在《澳門特別行政區公報》才能產生必須的法律效力，20 從而成為政府採購的法定公開資料。21 以下列出採購程序其中三個階段所需審理步驟的職權： 在籌備階段中，職權的範圍包括：(1)展開公共工程招標的許可權；(2)展開取得財貨及服務招標的許可權；(3)展開公共工程和取得財貨及服務直接磋商的許可權；(4)免除提供臨時擔保的許可權；(5)免除招標和免除詢價的許可權；(6)向外採購的許可權；(7)招標文件的核准權；(8)開標委員會及評標委員會成員的委任權；(9)設立及退還擔保的許可權。                                                             20 對於法律賦予的職權，須遵守第 3/1999 號法律《法規的公佈與格式》第 3 條（須公佈於第一組的法規）的規定；對於授權者，則須遵守第 57/99/M 號法令核准的《行政程序法典》第 39 條（授權行為的要件）第二款的規定。 21 對政府採購程序中須審批的行為及相關的審批權，可參閱由筆者編寫，刊登於 2023 年 6 月出版第 140期《澳門公共行政》雜誌的論文“澳門特別行政區政府採購程序中須審批的行為及相關職權之剖析”。

  125  在判給階段中，職權包括：(10)採購項目開支的許可權；(11)判給權；(12)不判給權；(13)合同擬本的核准權；(14)免除訂立書面合同的許可權。 在訂立採購合同階段中，職權的範圍包括：(15)與訂立採購合同有關的公文書的簽署權；(16)書面採購合同的簽訂權；(17)書面採購合同的簽立權。 （二）行政性公開資料 儘管上文提到前澳門政府及現時澳門特別行政區政府均沒有分別在前《澳門政府公報》及《澳門特別行政區公報》公佈執行第 63/85/M 號法令的必需指引及規範，但自澳門回歸後，特區政府倡導良好管治和有效施政的方針，並以公平、公正和公開的作風履行行政職務，以及藉着資訊科技的日益普及和持續創新，公共部門及機構各自以其認為適合的方式和不同深度的內容在其倘有的網頁公開相關資料；亦即是說，各公共部門及機構在其網頁公開的資料是沒有統一的做法，此舉令到參與不同採購實體展開採購程序的供應商、服務提供者及承建商須適應不同的公開方式和資料。為此，特區政府以循序漸進的方式，分別制訂適用於經濟財政施政範疇和運輸工務施政範疇的政府採購資訊公開指引，務求公開達到某特定要件的採購項目的資料。 1. 經濟財政施政範疇的政府採購公開資料 此方面的資料在採購程序中執行相關步驟後公開，故所公開的資料屬個別採購程序的。 受經濟財政司司長監督的公共部門及機構由 2017 年 5 月起試行行政性的新指引，透過各自的網頁設置“採購資訊＂專頁公開採購資訊。只要於 2017 年 5 月1 日起展開採購程序，如取得財貨及財務的估計價值超過澳門元七十五萬元或展開公共工程承攬的估計價值超過澳門元二百五十萬元，均須把相關項目的招標文件或諮詢文件、開標或開啟報價結果及判給結果等三類資訊上載於部門網頁內，並至少維持兩年，俾使社會大眾能更清晰地瞭解政府採購項目的資料，以及發揮監察公帑運用的作用，亦有助採購實體理順採購工作的流程，且能夠更嚴謹地執行法定工作。22                                                             22 見載於 2017 年 6 月 5 日《澳門日報》標題“經財範疇實施新採購指引＂的報導。

  126  2. 運輸工務施政範疇的政府採購公開資料 此方面的資料在採購程序中執行相關步驟後公開，故所公開的資訊屬個別採購程序的。 澳門特區政府在《二〇一八年財政年度施政報告》中，行政長官指出運輸工務施政範疇已在 2017 年開始，受運輸工務司司長監督的公共部門及機構繼續透過部門網頁提供更多的採購資訊，一方面完善信息的發佈，另一方面能讓市民更清楚瞭解該範疇的政策，當中包括“上載所有金額超過一千萬元的公共工程和超過一百萬元服務的公開招標及諮詢標資料，包括招標公告、開標結果和判給結 果＂，並且“針對重大公共工程，相關部門已於網站上載工程項目進度資料並適時作出更新＂。23 3. 開設在財政局網頁內的政府採購平台 透過該政府採購平台可開啟不同公共部門及機構網頁及瀏覽與採購有關的資訊，當中載有的資料是有關實體在採購程序中執行相關步驟後公開的，故所公開的資料屬個別採購程序的。 隨着經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令再被公佈於 2021 年 5 月24 日《澳門特別行政區公報》第 21 期第一組的第 5/2021 號法律修訂，其內規定的門檻金額相應地被調升，具體地說是選擇適用不同採購方式的門檻金額和訂立書面合同的門檻金額同樣被提高為所規定金額的六倍。為方便社會大眾查閱及配合其期望的有效監督，特區政府亦銳意加強採購資訊的公開性和提高透明度，故通過行政決定，透過財政局官方網站開設“政府採購資訊統一公開平台＂專頁，整合特區政府各公共部門及機構提供採購資訊網頁的連結，並於 2021 年 6 月 7 日開通；24 亦即是說，除以上經濟財政及運輸工務施政範疇的公共部門及機構外，只要採購項目的估計價值達到某一特定等級，其他公共部門及機構亦要在其網頁公開有關政府採購項目的資訊。 由於所開設者僅為政府採購資訊的統一公開平台而非專門和統一政府採購資訊的網頁，即每一公共部門及機構的採購資訊仍維持在其所屬的網頁上而非整合或集中在獨一的網頁內，故其公開資訊的用語、條件、方式及內容種類並不一                                                            23 參見澳門特別行政區政府於 2017 年 11 月 14 日出版的《二〇一八年財政年度施政報告》第 256 頁。 24 見載於 2021 年 6 月 8 日《澳門日報》標題“政府採購資訊統一平台昨開通＂的報導。

  127  定完全相同。無論如何，各公共部門及機構一般上均能公開以招標類的方式或以直接磋商類的方式展開採購程序的相關資訊。 對於以招標，尤其是以公開招標方式展開採購程序者，公開的資料主要屬於招標程序其中的三個階段者，分別是：(1)在投標階段公開招標文件，包括招標公告、招標方案、承投規則或承攬規則、如屬工程的圖則、以及倘有對招標文件提出疑問的解答等等；(2)在開標階段中，於完成開標後公開的資料包括投標人的識別資料、投標價、給付期、以及投標書是否獲得接納的狀況；(3)在判給階段中，於判給後公開的資料包括獲判給人的識別資料、判給日期、判給金額及給付期限。 對於以直接磋商類的方式，具體地說以書面詢價、口頭詢價或免除詢價等方式展開採購程序者，公開資料一般包括：(1)倘有的詢價文件；(2)開啟報價的結果；(3)判給結果。 綜合以上兩段所述者，在採購程序中會公開的資料以概括性術語表述可歸納為：(1)向採購參與人25 提供的採購文件；(2)開啟提交書26 的結果；(3)判給結果。 （三）委任專責公證員之公開 此方面的資料在實務上不屬個別的採購程序且不在執行採購程序的過程中公開，而是預先公開的，且具一般適用性，即普通適用於任何採購程序。 1. 第 23/2000 號行政法規《公共機構之公證》 目前，按照第 23/2000 號行政法規《公共機構之公證》第 1 條（行為及合同）第一款規定，澳門特區的公共部門及機構須依法簽訂的一切行為及合同均須在財政局簽立，故在一般情況下，政府採購合同同樣須在財政局簽立。為此，須以行政長官的外部批示，即以公佈在《澳門特別行政區公報》的行政長官批示委任財政局的專責公證員簽立相關的政府採購合同。27 現時，為執行該專責公證員職務的財政局人員是透過第 274/2017 號行政長官批示獲委任的。                                                             25 採購參與人為一概念性和概括性術語，其意思是參與招標程序的投標人或參與詢價程序的報價者。 26 提交書為採購參與人參加採購程序而提交的建議性文件，是一概念性和概括性術語，其意思表示投標人參與招標程序所提交的投標書或報價者參與詢價程序所提交的報價文件。 27 按照第 23/2000 號行政法規《公共機構之公證》第 2 條（權限）規定。

  128  如公共部門及機構具有本身的專責公證員，則屬例外者，即有關公共部門或機構可簽立其本身的政府採購合同，但是仍可選擇在財政局簽立。28 那麼，此規定便引伸出委任公共部門及機構的人員為專責公證員的情況。 綜合以上法律規定所述的專責公證員，明確得知財政局的專責公證員是由行政長官透過批示委任，但如屬公共部門及機構本身的專責公證員，該行政法規則沒有規定其委任方式。 2. 經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M 號法令規定的專責公證員 公共部門及機構透過政府採購物色第三者給付所需的項目，在任何情況下均須訂立合同。只要合同金額達到特定門檻29 及不符合法定例外情況者30 便需訂立書面合同。那麼，訂立書面合同必須遵守經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M號法令第 13 條（須以書面方式作出的合同的形式要件）第一款規定的“屬上條第一款規定須以書面方式作出合同的情況，以及屬未有使用同條第二款規定的權力的情況，合同的訂立須以載於或登記於有關部門簿冊的官方文書為之，為此，按有關組織法規規定或倘無定明時由行政長官批示委任專責公證員＂。由此可見，政府採購合同為公證合同，須由專責公證員負責簽立，否則政府採購合同不能依法產生必要的效力。再者，按該規定，指派負責有關採購實體採購合同的專責公證員有兩個方式：其一，是有關採購實體的組織法規定的專責公證員；其二，是由行政長官以外部批示方式委任的人員為採購實體進行簽立採購合同的專責公證員。此法律規定賦予行政長官的職權不屬其專屬權，故行政長官可把該職權授予各施政範疇的司長或其下屬公共部門的領導。就此可得知，專責公證員並非公共行政工作人員的職程或職級，而是由具特定資格的工作人員獲行政長官透過批示委任而肩負特定的職務或兼具的特定身份。 基於上述的規定可推斷，訂立的書面採購合同須由專責公證員負責簽立是獨立於產生該合同所適用的採購方式或採購程序的；換句話說，無論有關採購項目                                                             28 同上，第 1 條第三款規定。 29 按照第 122/84/M 號法令第 12 條（訂立書面合同）第一款規定。 30 同上，第二款及第三款規定。

  129  是以哪一種採購程序展開來判給供應商、服務提供者或承攬人，只要符合第122/84/M 號法令第 12 條規定的情況且不獲免除訂立書面合同者，該合同必須由專責公證員負責簽立。 由於此規定為一般適用，故倘若專責公證員屬按此規定由組織法所規定或由行政長官委任者，均能簽立採購實體的所有書面採購合同，即並非僅針對某一採購項目所需訂立的書面合同。 儘管簽立政府採購合同的第 122/84/M 號法令第 13 條第一款的規定屬一般適用性，但作為特別法的現行兩部招標程序法同樣有相關且類似的規定。 3. 第 63/85/M 號法令規定的專責公證員 按照第 63/85/M 號法令第 47 條（合同之訂立）第一款規定，“書面合同須在具有權限部門之總部訂立，由有關組織法規所指定之工作人員作為負責公證之官員；如該組織法未作出有關規定，則由判給實體所決定的工作人員擔任該職務＂。 該法令是規範取得財貨及服務的招標程序，故上段指出的規定僅適用於此類採購項目和透過招標程序作出判給而須簽訂書面合同所作的公證；換言之，該規定不適用於透過詢價程序作出判給而須簽訂書面合同所作之公證。在該規定中，指出兩個指定專責公證員的方法。 第一個方法是該法律規定前半部份所訂“由有關組織法規所指定之工作人員作為負責公證之官員＂。作為採購實體的公共部門及機構是由有關的組織法所設立的，只要在有關組織法內有規定指定某工作人員為負責其所屬公共部門或機構展開與取得財貨或服務有關的任何招標程序且須訂立書面合同者，便由該工作人員作為專責公證員負責有關合同之簽立。由此可見，此指定的方法具一般適用性，即可適用於有關公共部門或機構的所有取得財貨或服務的書面採購合同之公證，但卻限於以招標程序訂立的合同，即不適用於以任何詢價程序而須訂立的合同。再者，公共部門及機構的組織法一經頒佈，會在一定長的期間內生效及維持不變，故由組織法指定負責公證的官員或專責公證員可在有關期間內對任何通過招標程序且須訂立取得財貨及服務的書面採購合同作出公證。 第二個方法是該法律規定後半部份所訂“由判給實體所決定的工作人員擔任該職務＂。由採購實體就每一採購項目以其估計價值選定適用的採購方式是獨

  130  立的，倘若能選定以招標方式展開招標程序，則是就每一採購項目適用第 63/85/M號法令的規定，從而適用該法令的效果則是針對個別採購項目而出現不同的具體表現，尤其是其第 3 條規定的判給實體，是因應不同採購項目的開支而定。31 故此，對於某一採購實體所展開的不同招標程序，判給實體會因應不同採購項目的開支金額而異。這意味判給實體是對招標程序有針對性和個別性而非固定性或通用性。由於判給實體是按照每一招標程序而定，而且其身份只限於或僅適用於相關的程序，即其獨立性是與其他招標程序無關，那麼上述“由判給實體所決定的工作人員擔任該職務＂隱藏着的意思為，擔任每一招標程序而須訂立的書面合同作出公證之官員就必須每次由相關程序的判給實體決定或委任，即被委任的專責公證員負責公證的效力是一次性的，僅針對與委任有關的書面合同作出公證而已。 4. 第 74/99/M 號法令規定的專責公證員 按照第 74/99/M 號法令第 108 條（合同形式）第二款的規定，“上款所指合同須受訂立合同之形式約束時，應載入繕立或登錄於相關實體簿冊內之公文書；有權限實體須指定工作人員作為訂立合同時負責公證之官員＂。 就此規定指出“有權限實體指定工作人員作為訂立合同時負責公證之官 員＂，就是基於上述第 122/84/M 號法令第 13 條（須以書面方式作出的合同的形式要件）第一款所規定者，即為有關採購實體組織法所規定的工作人員，或由行政長官批示委任的人員為專責公證員。 5. 委任專責公證員簽立政府採購書面合同 綜合以上所述適用於政府採購合同的公證而指定的專責公證員，係按照上述第 122/84/M 號法令第 13 條所規定者具一般適用性，即以透過適用的採購方式展開相應的採購程序而須訂立書面合同者，則由該法律規定指出的專責公證員負責簽立有關合同。倘若有關的政府採購合同是透過招標程序訂立者，則按照特別法優於一般法原則和因應採購項目的類別，適用第 63/85/M 號法令第 47 條第一款規定來指定負責簽立取得財貨或服務合同的專責公證員，又或適用第 74/99/M 號                                                             31 按照第 63/85/M 號法令第 3 條（判給實體）規定，“一、為本法規之效力，本身具有許可有關開支的權限之實體或獲授予此權限之實體，視為判給實體。二、招標結果由判給實體作出最後決定＂。

  131  法令第 108 條第二款規定來指定負責簽立公共工程承攬合同的專責公證員。對此，表 8 指出以招標類別及直接磋商類別的採購方式展開相應程序且須訂立書面合同所適用有關法律規定指定的專責公證員負責合同的公證。 表 8：指定專責公證員負責採購合同之公證而可適用的法律規定 採購程序 所屬類別 採購項目種類 招標或直接磋商 招標 取得財貨或服務 可適用的法律規定 第 122/84/M 號法令*第 13 條 可適用的法律規定 第 63/85/M 號法令 47 條第一款 指定專責公證員的方法 適用性 指定專責公證員的方法 適用性情況一： 由有關採購實體的組織法規定者 一般適用情況一： 由有關採購實體的組織法規定者 一般適用情況二： 由行政長官批示委任者一般適用情況三： 由判給實體所決定的有關採購實體的工作人員 個別適用展開公共工程 承攬 同上 可適用的法律規定： 第 74/99/M 號法令第 108 條第二款指定專責公證員的方法 適用性情況四： 由具職權實體指定的工作人員 一般適用備註： * 表示經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M 號法令。 就上表綜合列出指定專責公證員的方法，以下分別闡述實務上的情況： 情況一：“由有關採購實體的組織法規定者＂屬十分罕見的。在目前的實況中，某公共部門的組織法規定所指者不是某工作人員的具體或特定個人識別資料，又或特定職級的工作人員，而是規定招聘專責公證員的方法，具體規定為在該公共部門內“工作之一名專責公證員，以下列方式招聘：a)在本地區公共公證員中，以徵用或兼任方式招聘，但須經利害關係人及司法事務司［現為法務局］同意；b)在私人公證員中以提供勞服之方式招聘＂。故此，只要某工作人員一經被聘用為該公共部門的專責公證員，該人員便能對該公共部門的所有採購合同作出公證。

  132  情況二：“由行政長官批示委任者＂為經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M號法令的規定以明示方式賦予行政長官的職權。若行政長官實施此職權委任專責公證員，該專責公證員便能對所有公共部門及機構所展開任何採購程序而須訂立書面採購合同作出公證；另一方面，該法沒有訂明該委任權為行政長官的專屬權，故行政長官可把該職權授予各施政範疇的司長及其下屬實體。然而，目前未有發現此方面的授權行為，但存在某些自治部門的專責公證員是由其監督實體，即相關施政範疇的司長以批示委任的。由此便產生兩方面的疑問。其一，有關委任並非依法由行政長官以其批示作出；其二，若屬由司長委任的情況，但卻在未能發現有行政長官的相關授權下，司長作出委任的職權由何而來？ 情況三：“由判給實體所決定的有關採購實體的工作人員＂屬第 63/85/M 號法令規定的方法。上文已詳細闡述有關判給實體是因應個別採購程序而定，故由其指定作為專責公證員的工作人員同屬個別性，即只能對於有關程序擬訂立的書面合同進行公證。在該指定或委任只是個別適用性或沒有一般適用性的情況下，該被指定或委任的專責公證員不能對其他採購程序擬訂立的書面合同進行公證。無論如何，在採購實體有其專責公證員的前提下，對目前的實務工作便產生出兩方面的疑問：其一，採購實體的專責公證員不是由相關招標程序的判給實體因應個別程序委任，而是由監督該採購實體的司長委任。然而，該獲委任作為專責公證員的工作人員能對該採購實體展開任何取得財貨及服務的採購程序擬訂立的書面合同進行公證。那表示有關委任不是以第 63/85/M 號法令第 47 條第一款的規定為基礎而是以第 122/84/M 號法令第 13 條的規定為依據；此時，便出現以上情況二所提出的疑問；其二，倘若相關招標程序的判給實體為行政長官，但由該程序所須訂立的書面合同卻是由司長委任的專責公證員而非由判給實體委任者負責簽立。由於司長委任專責公證員的職權的來源已存有疑問，故由此引伸獲委任的專責公證員執行工作的效力亦變得商榷。 情況四：“由具職權實體指定的工作人員＂屬第 74/99/M 號法令規定的方法。在上文所述的內容中清晰可知，第 122/84/M 號法令賦予委任專責公證員的職權的實體只有行政長官，而未發現行政長官曾把該職權授予任何實體，故透過所開展的招標程序擬訂立展開公共工程承攬的書面合同只能由行政長官委任的專責公證員進行公證及簽立。若由其他實體委任的專責公證員進行公證者，便會產生所簽立書面合同的效力的問題。

  133  三、總結 （一）以一覽方式檢視公開資料 藉着本文第二部份逐一探討和拆解採購程序中依法或以行政決定公開資料的類別及其公開途徑，從而可知相關的公開資料是多樣和分散的。為了能有系統和邏輯地清晰瞭解有關公開資料，筆者構思和繪出圖 2，把公開資料分為法定和行政性兩部份，並以綜合方式分別和明確地標示採購程序與公開資料的關係。除了採購程序中的審批權、公佈執行招標程序的指引及規範和委任專責公證員外，其他的公開資料均屬在所展開的採購程序過程中，於完成相關階段的特定程序步驟後產生和公開的。 圖 2：現行與政府採購程序有關的公開資料 備註： - 相關的公開資料適用於標示數字所指的採購程序類別，分別為： ① 表示取得財貨及服務的招標程序； ② 表示展開公共工程承攬的招標程序； ③ 表示取得財貨及服務的詢價程序； ④ 表示展開公共工程承攬的詢價程序。 在圖 2 所示採購程序的六個階段中，由於評審階段不受現行招標程序法規範，當中不涉及任何法定公開資料，且在行政工作中亦沒有披露該階段的任何資料。

  134  （二）公開資料的特點 表 9 是以另一視角歸納本文所述的公開資料，把它們以法定及行政兩方面劃分，繼而逐一指出有關公開資料產自或適用於哪類採購程序、其公開途徑和方式、負責公開的實體、以及其公開頻率。 表 9：現行與政府採購程序有關的公開資料的特點 # 公開資料 適用程序的類別 公開 負責實體 公開頻率招標 直接磋商途徑* 方式 法定公開資料 1. 招標公告 ● ○ - 《公報》- 報章 公告 採購實體 不定期 2. 對招標文件提出疑問的解答† ● ○ 《公報》 通告 採購實體 不定期 3. 重訂開標日期† ● ○ 《公報》 通告 採購實體 偶爾 4. 中止投標人在某特定期間參與招標程序‡ ● ○ 《公報》 行政長官批示 採購實體 從未發現5. 執行招標程序的指引及規範‡ ● ○ 《公報》 沒規定 財政局 從未發現6. 跨年度負擔 ● ● 《公報》 清單 財政局 每月 7. 委任專責公證員 ● ● 《公報》 - 行政長官批示- 組織法 - 具職權實體的批示或獲其授予職權實體的批示 - 行政長官 - 判給實體 - 某些自治部門及機構 不定期 8. 法律賦予、由具職權者授予及轉授予的審批權 ● ● 《公報》 - 行政命令 - 行政長官批示- 司長批示 - 公共部門及機構領導機關的批示 具職權者 不定期

  135  # 公開資料 適用程序的類別 公開 負責實體 公開頻率招標 直接磋商途徑* 方式 行政性公開資料 9. 採購程序各階段的資料 9.1. 採購文件 ● ● 網頁 規範化 採購實體 不定期 9.2. 開啟提交書的結果 9.3. 判給結果 備註： ● 表示適用於相應的程序類別； ○ 表示不適用於相應的程序類別； * 如屬法定公開資料，公開途徑為法定途徑； † 表示法定公開資料只與展開公共工程承攬的招標程序有關； ‡ 表示法定公開資料只與取得財貨及服務的招標程序有關； 《公報》：表示《澳門特別行政區公報》。 於表 9 所示者能清晰可見，第 1 至 8 項指出在採購程序中的公開資料屬法定者，而第 1 至 5 項僅適用於招標程序，但當中第 2 和第 3 項僅受法定展開公共工程承攬招標程序規範，以及第 4 和第 5 項僅受法定取得財貨及服務招標程序規範。 在此強調，第 6 項所指跨年度負擔的公開是受到《預算綱要法》及有關的補充性行政法規所規範。對於第 7 項指出的委任專責公證員，上文已論述委任公共部門及機構工作人員作為專責公證員的法律依據存在四個法定情況。當中基於第63/85/M 號法令規定所委任的其中之一個情況，僅能個別地對與所展開招標程序有關的合同作出公證。而其餘三個法定情況所委任者，則能對特定或所屬的公共部門及機構的任何採購合同作出公證。除此以外，經分析法律規定後提出，在行政長官沒有授予他人委任專責公證員職權的情況下，某些委任所涉及的職權的法律依據存在商榷之處。

  136  （三）可建立政府採購統一和綜合性的資訊系統 就上節所歸納的內容明確得知，法定公開資料均須公佈於《澳門特別行政區公報》內，無論是過去的紙質本抑或目前只出版的電子本，均是以書面形式展示資料和內容。除執行招標程序的指引及規範外，其他法定公開資料的公開方式均獨立地受到專門規範，而所公開的資料和內容之間的共通性則需通過人性化的閱讀和理解才能得知，但有可能因個人對政府採購的知識水平、領悟和理解能力而異。此對特區政府的系統化行政管理存在一定程度的不便和障礙，無疑是未能有效地跟隨行政現代化和電子政務倡導良好管治的發展步伐。 另一方面，行政性規範的公開資料是指各採購實體遵守政府內部指引或指示各自把政府採購資料載於其網頁內，故目前的狀況是相當分散的，且表述用語並不一致，以及在此既定的規範化條件下卻沒統合在單一的系統或平台，又或單一的資料庫內。故此，在提升工作效率及降低耗用資源的現代化行政運作的前提下，是有需要重新思考上述現時的分散資料和獨自管理模式，例如可採取新的法律規範和利用目前的先進科技，把與政府採購有關的資料和內容，無論是公開資料抑或一些利於政府決策和重要的資訊，均結集於統一和綜合性的資訊系統或平台上，俾使特區政府能利用全面和完整的資料和內容，以及倘有的統計數據進行政府採購和相關財務的全面規劃和管理。對此，將可作進一步的探討。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，137-158  137  澳門“助老”智慧平台設計 陳洋 婁世艶 張偉光 田舒銘 一、引言 特區政府在 2020 年《施政報告》中指出，澳門“人口老化問題日趨嚴重”。2021 年人口普查數據顯示，澳門特區本地人口為 56.87 萬人，其中老年人口（後文或根據需要分別稱長者、老年人口或老齡人口）8.23 萬人，所佔比例為14.47%，以本地人口衡量，澳門已經處於老齡社會（aged society）；根據澳門統計暨普查局預測，2041 年澳門本地人口當中的中老年人口將增至 16.42 萬人，佔 24.8%，老年人口撫養比率為 39.5%，老化指數高達 198.5%。屆時澳門將早已進入超老齡社會（hyper-aged society），且年齡中位數將從 2021 年的 39.2歲提高至 47.9 歲。1 在未來老齡化高峰和高齡化的“雙高”老齡社會，如何養老將成為一個急需高度關注的經濟問題和社會問題。 在應對人口老齡化帶來挑戰的同時，也要看到人口老齡化在促進“銀髮經濟”發展，擴大老年產品和服務消費以及推動技術進步等方面帶來的機遇。據2021 年澳門人口普查數據，65-74 歲的長者約佔 65 歲及以上老年人口的                                                             本研究受遼寧省經濟社會發展研究課題（項目編號：2023lslybkt-065）和遼寧大學亞洲問題研究中心項目（項目編號：Y202108）的資助。  遼寧大學公共管理學院（人口研究所）副教授，研究方向為社會保障。  澳門城市大學金融學院副教授，研究方向為家庭金融、智慧養老。  澳門城市大學金融學院院長、教授，研究方向為金融科技。  遼寧大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為社會保障。 1 澳門特別行政區政府統計暨普查局：《人口預測 2022-2041》，參見 https://www.dsec.gov.mo/zh-CN/ Statistic?id=102，2023 年 3 月 20 日。

  138  55.32%，超過半數，這些低齡老年群體大多身體狀况良好，經驗豐富且技能嫻熟，仍有較大潜力發揮餘熱。在這種社會背景下，如何養老是一個值得政府和居民高度重視的問題。 二、傳統養老模式困境與智慧養老發展 關於傳統養老模式的困境以及智慧養老的發展，本部份從實踐和學者們的研究結果兩方面進行闡述。鑒於澳門相關研究很少，同時澳門實行“一國兩制”制度，與內地同根同源，內地的相關研究能夠為澳門提供一定程度的借鑒。 （一）傳統養老模式的困境 隨着社會經濟的不斷發展，老年群體基數不斷擴大的同時，長者的養老需求層次也在持續提高。社會進步導致養老觀念的轉變，使得傳統養老模式“難承其重”，弊端顯現。通過梳理社會人口發展現狀及學者們的研究發現，傳統養老模式的發展困境主要表現在以下三個方面： 一是在社會養老壓力不斷上升的大背景下，家庭規模的不斷縮小提高了家庭養老風險，致使家庭養老功能持續弱化。澳門每戶平均成員人數由 1991 年的 3.45 人減至 2021 年的 2.98 人。2 2021 年人口普查數據顯示，澳門有長者戶62,805 戶，其中獨居長者 9,430 戶，僅與配偶同住者 15,690 戶，這兩類長者佔全部長者的比例達 40%，3 其養老問題特別具有挑戰性。另一方面，2013 年以來，澳門的每千人口之結總數及人口總和生育率雙雙下降。一系列變動下，可以預期未來澳門家庭規模將進一步縮小，獨居或僅與配偶同住的長者數量將持續增加，這致使傳統家庭養老供需平衡被打破、家庭養老功能日益弱化。 二是機構養老供給不足。特區政府非常重視包括養老在內的居民福祉。在長者服務方面，澳門目前共有 58 間／項受社會工作局定期資助的社會服務設施／項目，提供社區養老服務和機構養老服務，為長者居家養老提供支持和補                                                            2 澳門特別行政區統計暨普查局：《2017/2018 住戶收支調查》，參見 https://www.dsec.gov.mo/zh-MO/ Statistic?id=105，2023 年 3 月 20 日；澳門特別行政區統計暨普查局：《2021 人口普查初步結果》，2021 年 12 月 30 日，參見 http://censos.dsec.gov.mo/?lang=zh-MO，2023 年 3 月 20 日。 3 澳門特別行政區統計暨普查局。

  139  充。4 2021 年，受資助工作人員達到 1,437 人，總資助金額高達約 4.24 億澳門元。5 雖然特區政府在養老方面做了大量工作、承受了較大的財政壓力，但是，2021 年，社工局協助民間社團和社會服務機構為體弱長者提供院舍照顧服務，宿位數量為 2,510 個。2021 年普查數據顯示，澳門 60 歲及以上未能自理日常生活的本地人口中，有 3608 人居於住宅單位，且其中 724 人沒有同住者。6 可見，澳門機構養老服務未能滿足需求。 三是老年群體的養老服務需求層次不斷提高，專業化醫養服務供給不足。2019 年，OECD 成員國平均每千人口分別擁有病床 4.4 張、醫生 3.6 名以及護士 8.8 名；7 而澳門 2021 年對應數量分別是 2.6 張、2.8 名和 4.0 名，8 離前者尚有較大差距。隨着老齡化的加劇，公共醫療服務資源將日漸緊缺。粵港澳大灣區的跨境養老表現出養老需求加劇與養老服務資源不足的嚴重矛盾。9 在解決長者生活起居與健康照護方面問題的同時，還需要關注長者不斷提高的精神追求。獨居長者會由於子女不在身邊而引發一些心理健康問題。10 調查研究顯示，澳門長者的照顧者更注重長者的健康和安全需求，而長者本人則更注重精神追求。11 因此，在積極老齡化的視角下，只有當長者優待、經濟、醫療、照護、文化和社會參與等方面的政策都能在粵港澳大灣區得到協調時，澳門等地長者的精神生活和物質生活水平才能得到統一提高。12                                                             4 家庭養老和居家養老的共同點為，均以家庭為核心，長者居住在家中；兩者的主要區別在於，前者更强調家庭成員在照護長者中的作用，後者並不强調照護者的身份，可能是家庭成員，也可能是社區工作人員。現實中很難區分，前者越來越被後者替代。 5 澳門特別行政區社會工作局：《工作報告 2021》，參見 https://www.ias.gov.mo/ch/publications-statistics/ publications-research/annual-report，2023 年 3 月 20 日。 6 澳門特別行政區政府統計暨普查局：《人口普查2021》， 參見https://www.dsec.gov.mo/zh-MO/Statistic? id=103，2023 年 3 月 19 日。 7 OECD. Health at a Glance 2021, OECD Indicators, July, 2022, 參見 https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/health-at-a-glance-2021_015d1834-en. March 20, 2023. 8 澳門特別行政區統計暨普查局：《醫療統 2021》，2021 年 7 月，參見 https://www.dsec.gov.mo/zh-MO/Statistic?id= 202，2023 年 3 月 20 日。 9 白岩曦： “粵港澳大灣區跨境養老服務現狀及政策應對研究＂，碩士論文，吉林財經大學，2021年，第 18 頁。 10 韓振燕、鄭娜娜： “空巢老人心理需求與老年社會服務發展探析——基於南京市鼓樓區的調查研究＂，《西北人口》，2011 年第 2 期。 11 Lou Shiyan and Liu Hong, “Awareness, Use, and Need of Smart Care for Older Adults: A Comparative Study Based on a Survey in Macao, China”. In Frontiers in Public Health, 2023, 11: 1135164. doi: 10.3389/fpubh.2023.1135164. (forthcoming) 12 陳沁： “粵港澳大灣區構建中的養老保障政策協調研究” ，廣州大學，2019 年，第 18 頁。

  140  澳門特區政府在 2020 年度《施政報告》中就明確提出，應對人口老化問題，不應該僅為長者提供簡單的照護和援助服務，零散的措施不但無法滿足越來越多需要照護的長者數量，更無法提高長者晚年的生活質量，以及長者老有所為的期望與需求。由此，澳門要實現積極的老齡化戰略，還需要不斷拓寬養老途徑，探尋一種全新的養老方式來緩解當前社會養老困境。 （二）智慧養老及智慧養老平台 隨着大數據、雲計算等新興技術的飛速發展，“智慧養老”應運而生，為解決養老服務問題帶來了新的機遇。智慧養老對傳統養老模式進行“科技化”改良，將傳統的居家養老、社區養老、機構養老輔以互聯網、物聯網、大數據與雲平台等技術手段，能夠實現養老服務的創新與精準供給，滿足老年群體的異質化需求，提高養老服務效率。因此，智慧養老受到學者們的廣泛關注。智慧養老平台是養老技術的集中體現，發展智慧養老，依賴於智慧養老平台建設。通過梳理發現學者們對於內地智慧養老平台的研究主要從以下三個方面展開： 一是關於智慧養老平台在養老中的應用與作用研究。傳統養老模式面臨挑戰，新興養老模式作用有限，需要通過技術整合提高養老效率。13 養老存在碎片化困境，應打造全域性服務模式，通過科技引領，實現實時、多維、全過程的養老服務。14 通過構建智能居家養老服務體系，基於網絡化平台和智能穿戴設備，採用硬件軟件相結合的方式優化養老系統。通過對傳統養老服務模式的升級和創新，依托現有的信息資源優勢，提供專業化和人性化的服務，能夠提升長者的幸福指數。15 二是關於智慧養老平台的實現路徑的研究。居家養老服務存在缺陷，探索“互聯網+居家養老”新發展模式，通過多元主體的統一規劃指導，能夠促進養老事業健康發展。16 從智慧養老平台概念入手，理順技術和市場的關係，構                                                             13 朱海龍： “智慧養老：中國老年照護模式的革新與思考＂，《湖南師範大學社會科學學報》，2016年第 3 期。 14 廖楚輝： “智慧養老服務總體性問題破解與實現路徑＂，《經濟與管理評論》，2019 年第 6 期。 15 Cui, Yan, et al., “Design of intelligent home pension service platform based on machine learning and wireless sensor network”. In Journal of Intelligent & Fuzzy Systems 40.2 (2021): 2529-2540. 16 楊芳： “智慧養老發展的創新邏輯與實踐路向＂，《行政論壇》（哈爾濱），2019 年第 6 期。

  141  建以信息為基礎，以知識為核心的養老平台。17 通過對養老的內涵模式、運行機制、以及平台實現路徑等問題的分析思考，指出智慧養老服務的供需矛盾，以及提出養老平台的體系建設方向。18 三是關於智慧養老平台的未來發展趨勢的研究。通過分析我國智慧養老的優勢及不足，提出優化養老資源配置，進行深度開發，打造集約、高效、合理的智慧養老服務體系。19 通過對不同視角下智慧養老平台模式的對比分析，深入挖掘長者的需求，提出要加强對養老平台功能及技術方面的探索和完善，注重發展自身特色。20 從效用、需求、發展條件等層面展開，討論了智慧養老的落地、普及以及推廣措施，提出現階段應重點關注標準制定、平台整合以及技術研發。21 智慧養老產業化是我國養老產業的重要發展方向，應從企業鏈、價值鏈、技術鏈、產品鏈和空間鏈等五個角度進行整合、優化發展道路。22 智慧養老已成為學術界關注的熱點，現有的研究通過分析智慧養老的發展局限，分別提出不同的發展路徑，有利於打破傳統的養老服務體系。事實上，長者應作為推動智慧養老體系建設的重要參與者，而不是被動接受者，應助力實現養老服務的供給與需求均衡發展。因此，應該以互聯網、雲計算、大數據 為依托，通過學校、醫院、政府等助力智慧養老服務體系建設，帶動智慧養老產業協調發展，同時重點解決長者在語言障礙等方面的問題，針對長者的個性化需求打造一對一的服務模式，構建更加優質、高效的智慧養老服務體系。                                                             17 睢黨臣、彭慶超：“ ‘互聯網＋居家養老’ ”：智慧居家養老服務模式”，《新疆師範大學學報》（烏魯木齊），2016 年第 5 期。 18 張雲英、馬文文： “基於科學知識圖譜的國內智慧養老研究熱點與前沿解析＂，《中國老年學雜誌》（長春），2020 年第 4 期。 19 白玫、朱慶華：“智慧養老現狀分析及發展對策＂，《現代管理科學》（南京），2016 年第 9 期。 20 萬立軍、王琳、劉宗波： “國內外智慧養老平台現狀＂，《中國老年學雜誌》（長春），2020 年第5 期。 21 張泉、李輝： “從‘何以可能’到‘何以可行’——國外智慧養老研究進展與啓示＂，《學習與實踐》（武漢），2019 年第 2 期。 22 廖喜生、李揚萩、李彥章： “基於産業鏈整合理論的智慧養老産業優化路徑研究＂《中國軟科學》（北京），2019 年第 4 期。（北京），2019 年第 4 期。

  142  （三）澳門養老服務體系發展現狀 面對日益嚴峻的老齡化現狀，澳門特區政府遵循以人為本的理念，提出了“家庭照顧，原居安老；積極參與，躍動耆年”的養老服務政策方針，23 並制定了工作細則，採取養老金及敬老金發放、經濟房屋政策、醫療券計劃、現金分享計劃等措施，構建獨具特色的澳門養老服務體系。近年來，澳門致力於構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，大力發展由街坊總會、工聯總會、社會組織等共同成立的長者日間護理中心，開展“平安通”養老服務平台，以滿足長者養老服務需求。 與此同時澳門特區政府不斷增加社區基礎設施建設投入，通過供給側改革提高區域內養老服務設施的有效供給水平。《澳門智慧城市發展策略及重點領域建設》中提出，通過科技創新推進信息科技的發展和應用，推出智慧城市方案資助計劃、企業研發創新資助計劃以及建立智慧醫療平台等措施，提升澳門特區養老服務領域的智慧化水平。 可以發現，智慧城市建設和老齡健康服務都是澳門特區政府近期關注的焦點，如何將二者有機融合，實現智慧養老是對澳門特區政府美好願景的具體落實。在政府的政策引導和支持下，針對澳門人口老齡化問題發展智慧養老模式對於提高長者晚年生活質量，緩解傳統養老模式的不適配困境具有重要意義。 三、“助老”智慧平台設計 在現有研究的基礎上，本文通過問卷調查，獲取了澳門長者及長者的照顧者的個體特徵和實際需求等信息，立足於該實際需求，結合當前澳門的 新技術手段，構建了澳門“助老”智慧平台（見圖 1）。通過互聯網＋、物聯網、 雲平台等新興技術，對接需求端、供給端、管理端，旨在更好地實現適老化、助老化與愛老化。力求實現進一步為長者提供更加人性化的養老服務和進一步減輕社會以及子女養老負擔的雙贏。                                                             23 澳門特別行政區社會工作局：《澳門特別行政區養老保障機制及 2016 至 2025 年長者服務十年行動計劃》，2016 年 4 月，參見 https://www.ageing.ias.gov.mo/consult/principle，2022 年 10 月 24 日。

  143  圖 1：“助老”智慧平台

  144  （一）問卷調查及主要結果——設計基礎 本文結合現有文獻中關於智慧養老的研究、澳門本地以及國內外關於智慧養老供給所涵蓋的產品和服務、對內地智慧養老供給企業和部門的調研、課題組顧問專家的意見等， 終經過反復討論和修改形成調查問卷。其中，照顧者問卷和長者問卷的主體內容類似，主要包括訪談對象對智慧養老的認知、使用與需求，是否使用智慧養老服務的主要決定因素，如若使用智慧養老服務所擔心的問題，長者個人情况及家庭情况等，照顧者問卷還包含了少量照顧者個人信息。 課題組在 2021 年 11 月至 2022 年 1 月期間對澳門的長者（65 歲及以上的澳門本地居民）和長者的照顧者進行了問卷調查。調研過程中獲得了 6 家養老機構的支持。鑒於疫情原因以及調查對象較難尋找，本研究採用便利抽樣方法，將面對面調查和網絡調查相結合。在抽樣過程中，儘量實現樣本的多樣性以及覆蓋人群的廣泛性。為了儘量獲得不便外出的長者信息，在面對面調研中，無論訪談對象是何年齡，優先填寫照顧者問卷。本次調研共收集樣本 306 份，數據清洗後得到有效樣本 274 份，其中長者樣本 186 份，照顧者樣本 88 份。 調研的主要結果顯示，調研對象以女性為主，長者中女性樣本約佔 3/4，照顧者中女性超過 6 成；長者的受教育程度普遍不高，受教育水平在小學及以下的長者約佔 2/3；照顧者的學歷明顯較高，大部份擁有高中及以上學歷；從年齡構成看，長者中以低齡長者為主，65-74 歲長者超過一半；超過 6 成的照顧者有全職工作；1/4 的長者長期獨居；約半數長者會經常感到空虛無聊、並且希望改善自己的文化生活。此外，超過半數長者和照顧者願意參加幫助長者的義工活動；接近 6 成長者願意幫助他人，超過 4 成長者希望得到他人幫助；超過 7 成長者所居住社區具有長者服務中心以及相應的適老設施。 隨着互聯網的發展，長者使用在線社交工具的頻率和便利性大大增加，基本上所有的照顧者和 3/4 的長者都能夠熟練使用手機；照顧者中接近 7 成能熟練使用電腦，而長者中該比例不足 1 成；其他電子產品如智能手錶、智能機器人等使用量很小；有接近 1/4 的長者所有電子設備都不能熟練使用。阻礙長者使用電子產品的主要因素中，接近 4 成調研對象選擇了“長者學不會使用方法”，約 1/4 分別選擇了“沒人教長者如何使用”和“電子產品上的字太小，看不清”。

  145  調查結果顯示，約 9 成的長者和照顧者不太瞭解甚至完全不知道智慧養老服務。該問卷調查了 27 項智慧養老產品的使用、認知和需求情况，結果發現，總體平均而言，澳門智慧養老的覆蓋率很低，只有 1 成半的長者和不足 4 成照顧者使用過所列的智慧養老項目；大部份未使用過智慧養老服務的調研對象不知道該服務，分別佔長者的一半以上和照顧者的 3 成，說明長者信息比較閉塞；智慧養老需求高於智慧養老產品與服務的實際覆蓋率，認為“非常需要”和“有需要”者約佔長者的 2 成和照顧者的 6 成，總體上需求並不高，與澳門的經濟發展水平不相稱。相關性分析顯示，對智慧養老產品和服務缺乏瞭解、未曾使用是導致智慧養老需求不高的原因。因此，提高宣傳、增加供給是促進澳門智慧養老發展的重要途徑，而智慧養老平台是溝通供給與需求的重要渠道。問卷調查結果還顯示，智慧養老平台的安全性（其中包括人身安全、隱私保護及財產安全）、平台所提供服務的特點（是否具有專業性、及時性、針對性、實用性）、平台操作的便捷性等是決定長者和照顧者是否選擇智慧養老的主要因素。 本文基於此調研結果以及現代科技發展狀况設計智慧養老平台。 （二）“助老”智慧平台總架構 平台主要對接三個領域，分別是需求端、供給端、管理端。24 首先，依據馬斯洛需要層次理論，結合問卷調查樣本數據，平台需求端共形成五層架構，分別對接長者的生理需求、安全需求、情感需求、尊重需求、自我實現需求。其中，生理需求層 為基礎，主要對接長者衣食住行方面的需要；安全需求層旨在為長者提供醫療、保健、出行安全等服務；隨着年齡增長，長者生理和心理發生變化，孤獨感逐漸增强，對於親情、社交方面的需求更為强烈，情感需求層則專注於滿足長者的社交需要、給予長者精神慰藉；長者更希望得到他人和社會的承認與關注，因此，尊重需求這一層次主要是通過宣傳、                                                             24 感谢遼寧大學亞洲問題研究中心項目组 （Y202108）：《中日韓智慧養老服務平台數字化治理發展研究》（瀋陽）對“助老”智慧平台總架構設計的支持。

  146  營造尊老敬老氛圍等方式，讓長者感受到重視；隨着年齡的增長和生理機能的不斷下降，長者更加渴望能夠實現自我價值，自我實現層通過時間銀行、提供學習平台等方式，調動長者參與志願服務的積極性，幫助其學習新的知識技能，滿足長者更高層次的需要。 其次，供給端對接政府機構、醫療機構、相關企業以及其他機構共同為長者提供專業化、智能化的養老服務。首先，政府機構的作用主要體現在政策支持和資金補貼上，為智慧養老產業的發展以及智慧養老平台的順利運行創造良好的政治和社會環境；通過對接醫療機構，與醫院的醫護人員建立合作，對長者進行實時健康監測，滿足其遠程診療、康復護理、緊急救助等方面需要；長者逐漸成為具有一定消費能力的社會群體，智慧養老巨大的市場潛力，使其成為企業投資的熱點方向，企業能夠根據市場變化及時調整策略，專注於產品研發與服務供給，為智慧養老產業的發展提供技術支持，在互聯網+時代背景下確保供給和需求的有效對接； 後，與養老院、高校、社會組織、專業團隊等展開合作，逐步實現適老化、助老化、愛老化。 後，管理端包括功能研發、運營管理、信息管理以及評估反饋四個板塊。平台在滿足基礎服務的基礎上，引入“養老管家”這一創新性服務，作為中介逐步建立長者對平台的信任；運營管理主要是通過運營機制合理配置資源、維持平台的穩定有序運轉；信息管理旨在實現從“信息化”到“智慧化”的跨越，擺脫信息系統發展的初級階段；在平台內部制定評估反饋機制，全程監控供需雙方所提供的養老服務，實現智慧養老平台以及服務的健康發展。 總體而言，通過需求端、供給端、管理端的有效連接，真正搭建起助老智慧平台，幫助實現智慧養老的全面、健康發展，為長者提供全方位關愛，促使其晚年養老生活質量的全面提升，有效減輕澳門特區政府、社會及子女的養老負擔。 （三）需求端 1. 生理需求 生理需求主要指長者在衣食住用行等方面的需要，是長者 基本的需求，是所有需求的基礎。只有首先滿足生理需求，才能夠談及更高層次需求的滿足。

  147  生理需求涉及到長者日常生活的諸多方面，十分繁雜。長者日常生活不能自理是造成照顧者照護壓力和心理壓力的主要來源。調研顯示，照顧者比長者相對更重視長者的生理需求。長者的生理需求大致可以分為三類： 家政類服務包括室內清潔、衣物清洗、搬家服務等。依據長者的自理程度以及其家人的忙碌程度而定，長者可通過智慧養老平台下單，指定家政公司為其提供服務，也可由平台收集信息、進行智能匹配後，派單給 適合的家政公司，由其上門為長者提供服務。 護理類服務包括個人清潔、美容美髮、餵食餵藥等。 生活類服務包括物資保障、飲食管理、代購代買、維修服務、繳費服務等。依托平台，為長者提供日常生活照料，保證長者生活物資供應無誤，同時在飲食、繳費、家居等方面為長者提供幫助，積極為長者營造良好的生活條件，不斷提高其生活質量。 2. 安全需求 長者在安全需求方面的分類較為明確，主要是通過防病、防摔、防走失、防騙等保證長者身體和財產安全。鑒於出現相應問題的嚴重性，照顧者也更為關心長者的安全問題，更傾向於使用遠程監控等方式，確保長者安全、自己安心。智慧養老平台上針對安全需求所提供的服務主要包括以下四個方面： 醫療健康服務包括上門診療、入戶護理、健康講座等。通過上門服務，能夠有效解決行動不便長者的醫療健康需求，同時通過疾病預防與健康知識講座的方式，豐富長者醫療知識儲備以及增强自救能力，從而有效緩解長者面對疾病時的緊張情緒。 居家安全服務包括緊急呼救、一鍵求助、安全指導、遠程監控等。安排專業人員對長者進行安全知識培訓，增强長者的安全意識，全天候 24 小時對長者的生理指標以及居住環境情况進行智能監測，危機情况之下長者能夠進行緊急求助，三管齊下保證長者的居家安全。 出行安全服務包括交通資訊、實時定位、出入管理、協助出行等。平台設有 GPS 精準定位功能，智能監測長者的活動情况，防止長者走失，在長者遇到

  148  危險時能夠提供有效保障；當長者有出行需求時，平台可提供 新交通資訊或者專業司機，幫助長者選擇 適合的路線以及出行方式。 權益保障服務包括法律援助和糾紛調解等。許多長者由於文化水平不高、法律意識不强或者其他原因，在合法權益受到侵害後，無法自行到有關部門要求處理或直接到法院提起訴訟，平台提供法律援助、糾紛調解等權益保障類服務，幫助長者提高法律意識，維護其自身利益。 3. 情感需求 情感需求是較為高層次的需求，調研顯示，長者和照顧者都比較注重情感需求。鑒於網絡影視娛樂對傳統電視節目的替代，以及微信等溝通軟件的迅速推廣等，長者和照顧者在滿足長者情感需要方面對智慧養老產品和服務的使用率較高，兩類人群的相應需求也較高。但相應的服務種類和方式還有待進一步開發和推廣，例如心理輔導、虛擬角色陪伴聊天等。 智慧養老平台在情感需求層面提供的服務主要包括文化娛樂、心理輔導、節日問候等服務。平台可組織文化娛樂活動，滿足長者在社交方面的需求，特別是對於獨居長者而言，可以通過心理輔導、線下陪聊、節日問候以及智能陪伴等服務，給予長者精神慰藉；子女通過綁定平台賬戶，便可查看長者醫療健康、線上學習、生活娛樂等方面信息，還可通過屏幕共享與長者進行互動交流，緩解子女長期不在身邊所產生的精神空虛。 4. 尊重需求 尊重需求層主要組織宣傳活動和培訓活動，體現對長者的關愛與重視。 當今時代，科學技術的高速發展給人們生活帶來便利的同時，也折射出長者對智能化、數字化社會難以適應的問題。由於生理功能減退，長者使用新技術的門檻更高，加之長者在學習方面存在困難，很容易產生被忽略、被拋棄的心理。平台通過尊老敬老等系列宣傳活動，營造良好氛圍，積極傾聽長者心聲，充分肯定長者的社會地位；展開培訓，幫助長者熟練使用智能設備、瞭解電子產品的多樣化功能，使其不再害怕、逃避新技術，而是以開放的心態學習並且樹立科技自信。

  149  5. 自我實現需求 調查顯示，與照顧者相比，長者本人更重視其自我實現需求。澳門義工文化盛行，大部份長者願意幫助他人，並且也希望得到他人的幫助。平台採取“積分制”模式，結合“時間銀行”理念，設置長者志願者服務時間賬戶，完善服務獎勵機制，志願者將參與公益服務的時間存入時間銀行，累積志願時長可轉化為積分供長者支配使用，激勵同輩群體互幫互助；為長者提供學習平台以及工作機會，長者可根據自己的興趣愛好在線上課堂中獲得醫療保健、保險理財、生活技巧、琴棋書畫、手工製作等方面的知識，豐富日常生活；為低齡長者提供適合其年齡和身體狀况的崗位招聘信息，鼓勵低齡長者靈活再就業，滿足長者更高層次的需要，幫助長者發揮餘熱，實現自身價值。 （四）供給端 平台供給端的設計充分考慮澳門特區長者及其照顧者需求情况分別與政府、醫院、企業以及其他機構進行對接、展開合作，幾大供給主體共同為長者提供專業化、智能化的養老服務，助力澳門智慧養老產業的發展。 1. 政府機構 問卷調查結果顯示，長者和照顧者均認為，在智慧養老平台建設以及推廣過程中，澳門特區政府應該在經濟補貼、培養養老服務專業人才、平台建設與維護以及平台監管等方面發揮積極作用；政府及社會的支持與幫助是影響其智慧養老服務選擇的重要因素。 政府是公共利益的代表，實施智慧養老是政府履行公共服務職能、回應公共訴求的體現，政府不僅是智慧養老服務的發起者，也是這一新興模式的供給主體之一，政府掌握核心養老資源，有利於獲得社會信任，並且能夠有效宣傳智慧養老模式，對新模式的推廣進行引導和支持；政府通過出台一系列政策，鼓勵企業進入智慧養老產業；通過向社會組織購買服務，有效彌補自身信息劣勢，推動形成多元合作格局。 作為智慧養老模式的積極推動者，政府可在政策支持、資金補貼、人才培養、平台推廣等方面充分發揮作用，採取公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP 模式），即通過政企合作、公私合營的方式吸引更多社會力量

  150  和民間資本，這樣既能夠減輕政府的財政壓力，又能夠優化養老產品和服務的質量，從而保障智慧養老服務的供給公平和社會效益。平台與政府機構對接，方便掌握政策動向，以調整自己的工作重心和服務模式。 2. 醫療機構 根據澳門專科醫療系統和初級衛生護理保健系統的劃分情况，平台分別與各大醫院和社區衛生機構進行合作，提供專業醫護人員負責長者的身體健康，無論是住院治療還是居家療養，醫護人員都能及時掌握長者的治療、診斷以及康復情况等信息，隨時瞭解長者的健康情况。 平台的作用主要體現在以下方面：對於在內地養老的長者，平台可實現跨地區轉診合作，提供身份認證和保險跨地區使用服務；在系統用藥管理模塊，對於長者預防疾病以及免疫接種等各類信息實行統一管理；在信息查詢模塊，醫護人員依據患者的姓名和證件號碼便可對長者的信息進行查詢；利用語音對講系統，可實現實時化溝通；與平台綁定的親屬子女可以通過平台雲端看到長者身體的實時健康參數以及治療、康復狀况，及時與醫生進行對接；高層管理團隊制定、跟進並創新提供長者的一對一個性化養老方案，進行長期的養老服務計劃設計。 3. 合作企業 《澳門特別行政區長者生活狀况及長期照顧服務需求研究報告》顯示，居家安老是絕大部份長者及其家人的選擇，且超過 70%的長者患有高血壓、糖尿病、高膽固醇等長期疾病，隨着人口老齡化加重，失能長者比例也會有所上升，因此對於智慧養老產品以及服務的需求會越來越大。 依據智慧養老產品的使用場景，可將其分為個體便携類、居家照護類、社區機構類三種。其中，個體便携設備主要包括智能穿戴、健康監測以及通信設備三類。智能手環、智能手錶通過與手機連接，可及時記錄、反饋信息、進行監測預警；通過開發多參數集成式智能健康監測設備，使一台設備具備多項功能，增强設備專業性以及市場吸引力；通信設備是長者融入數字時代的必備硬件，相關企業應該針對長者經濟水平、視力條件、文化水平等因素做功能減法，開發出更適合長者心理和行為特點的智能手機。居家照護設備主要包括智能監

  151  護設備以及家庭服務機器人兩種，智能監測設備設置有意外跌倒自動報警、一鍵式緊急呼叫等功能，智能康復設備可以輔助失能失智長者的日常生活，在較大程度上避免意外情况的發生，保障長者居家安全；智能機器人不僅能夠實現生活輔助照護，還能夠適當滿足長者的精神需求，提供智能陪伴、心理慰藉。社區機構設備分為便携式和自助式兩種，例如心電監測設備、血壓監測設備、血糖監測設備、社區自助體檢設備、智能健康篩查設備等，可以在很大程度上方便長者開展自助式健康指標監測。 目前，市場上許多企業專注於智慧養老產品研發與服務供給，這些企業在追求自身經濟利益的同時也為化解養老難題貢獻了自己的力量。通過對問卷調查結果的分析可知，澳門特區智能養老設備的需求程度較高但是普及率很低，大多數長者和養老機構並未使用過相關產品和服務，產品價格、產品實用性、知識水平、學習能力、語言障礙等因素會影響長者與機構對於智慧養老的選擇。因此，企業應該增强市場調研，依據平台的反饋數據，不斷更新智能產品設計，破解老年數字鴻溝，使其產品更加符合長者的生理與心理特徵以及實際需要。 4. 其他機構 首先，平台與當地的養老機構合作，在養老機構提供基本養老服務的基礎上，結合長者實際需求，優化養老機構的設施配置，密切關注其所提供的養老服務質量，協助養老機構做好長者狀況監控和實現數字化管理。 平台與社區建立聯繫，在社區公共區域設置可實現無線上網的觸摸屏，長者可在觸摸屏上刷卡查詢相應的信息，獲得 新的養老服務通知，觸摸屏作為長者手機 APP 的補充，將採用盡可能淺顯易懂的佈局設計，將字體放大並結合語音播報，跨越數字鴻溝，促進科技產品的適老化。 大學在開展智慧養老服務的過程中具有重要作用，主要是扮演智庫角色，為政策制定、服務優化、平台設計提供對策建議。澳門特區對科技人才及專業服務人才的需求量較大，而大學具有豐富的教育資源和人才儲備，可以通過開設相關專業、培訓講座等方式有效緩解人才緊缺的現狀；連線大學生志願者團隊，關心長者的生活狀態以及心理健康，通過平台發展“線上+線下”模式，建立起青年與老年之間的友誼，營造愛老助老的社會氛圍。

  152  社會組織是公共服務的供給主體之一。智慧養老壓縮了供給方與需求方之間的時空距離，旨在為長者提供便捷高效的服務。社會組織普遍植根於社區，貼近老年群體，在長者生活中嵌入程度較深，因此在智慧養老服務中具有獨特優勢。社會組織能夠在第一時間開展服務，滿足長者在日常照料、精神娛樂等方面的需求，彌補政府和企業的不足，弘揚公益互助的社會精神，為智慧養老模式增添溫暖。 平台還與其他專業團隊進行對接。與專業護理機構簽訂長期合同，為行動不便、無法自理、甚至癱瘓在床的長者提供全方位優質服務，設置不同的等級機制，依據身體狀况為長者匹配服務內容，同時建立相應的反饋機制，長者可在平台上對服務滿意度作出實時評價。與旅行社合作，滿足長者外出旅遊的需求，還能夠為少數具有跨境養老需求的長者提供便利服務。 （五）管理端 既然智慧養老平台的安全性、平台所提供服務的特點、平台操作的便捷性等是決定長者選擇智慧養老與否的主要因素，那麼就應該注重平台的功能研發、運營管理、信息管理和評估反饋。 1. 功能研發 智慧養老平台是溝通需求方與供給方的橋樑，依據平台所具備的功能，三方共同助力澳門智慧養老產業的發展。平台提供的基礎服務包括接收服務訂單申請並派單、建立信用評價系統、進行糾紛處理、文化娛樂板塊、緊急救助溝通、服務質量追踪等。由於長者生活環境和文化水平存在差異，“助老”智慧平台充分利用阿里巴巴領先的雲計算、應用大數據等相關科技，嵌入“語音識別”功能以實現無障礙操作，還可以利用語音播報功能進行實時交流，使長者不再為識字量少、語言不通等問題感到煩惱，以此提供更加優質、高效、人性化的養老服務。在滿足基礎功能的同時，平台還開發出“養老管家”這一創新性服務，幫助實現養老供需信息對稱、養老資源分配優化。 2. 運營管理 這一板塊旨在實現智慧養老平台的體系化運營，構建包括需求端、供給端以及平台自身在內的三方智慧生態系統。通過設置合理的運營機制，吸引更多

  153  長者及其子女注册成為平台的用戶，滿足長者對於平台安全性、專業性、實用性的需求，增强用戶黏性；合理進行價值分配，吸引更多企業、機構加入平台提供合作；實現平台自身的長久發展，為長者提供更加優質的服務，致力澳門智慧養老產業的發展。 3. 信息管理 擺脫信息系統發展的初級階段，真正實現“信息化”到“智慧化”的跨越。除對信息進行初始化的收集與統計，集成物聯網、雲計算、大數據等技術手段外，還構建長者信息數據庫，實現對社會服務資源的集中整合，形成三層雲計算架構，實現信息共享、資源共享，與“智能城市”理念相結合，為長者提供更加優質、高效、人性化的服務。 4. 評估反饋 建立反饋機制，在實名認證、全程監控的約束之下，供需雙方可以對平台建設提出反饋意見。服務需求方如長者及其親屬可以對平台所提供的服務進行評價，以優化平台建設，促進澳門特區養老服務事業的發展；服務供給方如醫護人員、社區工作者在工作中遇到問題和困難時，也可以及時進行反饋，促使平台進行功能完善，提高平台的工作質量與服務效能。 四、澳門“助老”智慧平台的可行性分析 （一）智慧養老平台運行的政策背景 澳門特區將長者長期照顧服務劃分為居家照顧、社區照顧及院舍照顧三大類型，制定了一套遵循公平及可持續發展原則的長期照顧服務系統，借由統一的服務評估機制，以判定服務使用者的長期照顧需要程度並分配相對應的服務。一般而言，以健康狀况和家居支援程度作為服務分配的考慮因素，長者健康情况及家居支援條件理想的可以使用家居照顧服務、相對理想的可以使用社區照顧服務、情况不理想的會安排使用院舍服務。長期照顧服務的人力資源不足是澳門特區政府面臨的一大挑戰。

  154  隨着澳門逐漸步入老齡化社會，由此產生的一系列問題已得到澳門特區政府的重視。澳門特區政府在應對人口老齡化方面，推出多項措施，着力構建具有澳門特色的養老服務體系。澳門特區政府 2019 年《施政報告》將“多方面應對老齡化社會”作為“落實健康城市戰略，推動美滿家庭建設”的重要內容；同年《規劃綱要》指出“推進社會保障合作，推進醫養結合，建設一批區域性健康養老示範基地。”2020 年《施政報告》則在此基礎上進一步指出，“應對人口老化問題，不應僅僅是為長者提供簡單的照顧和援助服務，要致力透過綜合性的政策措施，為居民提供更優質、更多元的社會服務和保障。”2021 年《施政報告》指出，要“有效落實長者服務十年行動計劃措施”，推出更多便民及電子化服務，“規劃長者公寓的智慧養老方案”，使養老與智慧服務結合起來。2022 年《施政報告》指出，“着力打造便利澳門居民生活就業的新家園，在深合區逐步實現公共服務和社會保障的跨地區對接，引進更多高質量的教育、醫療等民生項目，逐步推動澳門教育、醫療、養老等民生配套延伸到橫琴。” 由此可以看出，智慧養老平台的運行具有良好的政策背景和政策支持。 （二）澳門特區長者照顧服務需求情况 《澳門特別行政區長者生活狀况及長期照顧服務需求研究報告》顯示，居家安老是絕大部份長者及其家人的首選，除非因家人無法照顧或健康狀况較差，長者不會選擇入住養老院舍，此外，足夠的社區支援和配套服務被認為是居家安老的前提。在健康狀况方面，不管是否使用長期照顧服務，均有約一半的長者認為自己的身體狀况一般。 澳門特區《2020 年社工局工作報告》中指出，社工局繼續通過資助和技術輔助等方式，協助民間社團和機構設立不同的社會服務設施及推行各項社區支援服務，促進改善和提升澳門特區長者服務質量，為有需要的長者提供適切服務，讓長者安享晚年。 依據前文問卷調查結果可知，澳門特區目前對於智慧養老產品和服務的使用率低，具有一定需求量，智慧養老平台的運行使用，可以有效激發和滿足長者的照顧服務需求、提升澳門特區養老服務領域的智慧化水平。

  155  （三）智慧城市建設能夠助力“助老”智慧平台建設 2017 年 8 月 4 日，澳門特區政府與阿里巴巴集團簽署協議，構建智慧城市戰略合作框架，通過利用阿里巴巴提供的雲計算、應用大數據等相關科技，加快澳門智慧城市建設的步伐。長遠來看，是要將澳門發展成一個“以數字引領科技，智能服務民生”的智慧城市。澳門特區政府 2020 年《施政報告》指出，澳門“致力建設世界領先的新型智慧化特區，打造‘數字澳門’”。通過運用新一代信息技術，不斷提升特區在城市管理、產業發展、政府服務、社區管理等方面的智慧化水平，推進以智慧政務、智慧通關、智慧醫療、智慧旅遊和智慧交通為主要內容的智慧城市建設，實現信息技術與城市現代化深度融合。2020 年《施政報告》也指出，“將智慧科技運用於長者公寓，提升服務成效和水平，持續擴大社保領域電子服務的範圍。”澳門居民通過“一戶通”平台，逐漸接受並適應了醫療、養老金申請等便民服務的電子辦理方式。澳門特區政府 2021 年《施政報告》中提出，“有效運用大數據、雲計算等技術，推進智慧城市建設”。配合澳門智慧城市的構建，平台與已有的養老服務技術“平安鐘”等進行合作，發展澳門智慧產業，讓智慧城市建設助力智慧養老服務的發展。 （四）助老智慧平台能夠促進社會資源的鏈接 平台充分發揮政府機構、醫療機構、相關企業、社會組織等多方主體在發展智慧養老事業中的作用，滿足長者不同層次的需要，既提供日常生活照護，又注重滿足長者的精神需求，給與長者精神慰藉。 多年以來，澳門養老服務的投入以政府為主要渠道，而政府由於財政負擔較重難以滿足足夠數量的社區養老場所的建設需求，這就需要吸納社會資本的進入，從而增加養老服務供給。“助老”智慧平台可以幫助政府更有效地通過引入 PPP 模式，吸引大批社會資金進入社區養老服務行業，這能極大地促使社區養老服務供給數量與服務質量的提升。PPP 模式闖出了一條多元化、多層次、多方面、新穎化的社區養老新途徑，它改變以往以政府投入為主的社區養老格局，拓寬了社區養老服務的資金來源，極大地提升了社區養老服務水平和服務質量，讓更多的社會公眾逐漸注意到 PPP 模式下的社區養老服務，隨着社區養老服務的發展，越來越多的長者也開始願意接受這種新模式下的社區養老

  156  服務。PPP 模式下社區養老行業發展前景廣闊，依據其獨特的運營方式，可以實現連鎖化的經營模式，打造良好的養老品牌，從而延長社區養老服務產業鏈並促使其蓬勃發展。 （五）“助老”智慧平台能夠吸引低齡長者志願參與 低齡長者超過老年人口半數，“助老”智慧平台在設計過程中考慮到低齡長者這一群體，注重發揮長者的作用。為了讓更多的澳門長者能夠實現自己的社會價值，使其老有所為，“助老”智慧平台採納時間銀行理念，設置長者志願者服務時間賬戶，完善服務獎勵機制，累積志願時長轉化為積分供其支配使用，激勵同輩群體互幫互助，提出並設計積分制長者助老創新模式，鼓勵澳門特區的長者參與“助老”行動，支持長者參與經濟社會的發展。同輩之間更能消除年齡間的不適感，更能讓年長的長者接受服務，還可以讓長者保持健康老齡化、積極老齡化的理念，通過志願服務積極參與社會活動，發揮正能量，為經濟社會做出貢獻。 （六） 推出創新性服務——“養老管家” 平台在滿足基礎功能的同時，引入“養老管家”這一創新性服務。養老管家又稱養老規劃師，他們掌握社會中各類社會服務設施、養老機構以及專業人員信息等大量資源，能夠基於長者的健康水平、經濟能力、家庭情况等因素綜合分析評估長者的真實需求，通過有效溝通，給出具有針對性、個性化的服務方案，例如，由專門營養師為長者提供飲食管理服務，針對長者身體狀况，一對一定制個性化食譜；根據長者自身經濟與實際需求，幫助其選擇心儀的養老方式與養老機構；依據長者自理能力，匹配專業護工等，以實現養老供需信息對稱、優化養老資源配置，逐步建立起長者對平台的信任，提高長者的平台忠誠度、晚年生活幸福感。 五、研究結論及展望 本文針對澳門特區的人口老齡化現狀及傳統養老模式中存在的不足，立足於澳門特區長者實際需求，在政府政策導向和支持下，結合當前的 新技術手段，構建了澳門“助老”智慧平台。平台主要對接三個領域，分別是需求端、

  157  供給端和管理端。其中，需求端包含五層架構，結合馬斯洛需要層次理論以及調查問卷數據的分析結果，平台提供相關服務，致力於滿足長者的生理需求、安全需求、情感需求、尊重需求以及自我實現需求。在供給端，平台與政府機構、醫療機構、相關企業及其他機構進行合作，以平台為媒介，多方供給主體共同助力澳門智慧養老服務的發展。 後，管理端包括功能研發、運營管理、信息管理、評估反饋四個板塊，着力實現智慧養老平台的體系化運營，構建良好的智慧生態系統。 但是，在智慧養老服務網絡中，政府、企業、社會組織、長者等主體既彼此獨立又相互關聯，他們之間既有利益共同點、又存在一定的矛盾和衝突，從而形成了複雜的博弈和互惠關係。現有的政府報告和問卷調查結果都顯示出，智慧養老平台的實際運行存在一定的阻礙因素，如長者對智慧養老的認知、應用與信息的互聯互通、養老產品的適老性、平台信任建設、利益分配、隱私保護等方面存在的問題與不足。若想克服這些阻礙因素，真正做到“智慧養老”，則需要多方共同努力。 首先，政府應該營造完善的政策法律環境，加緊出台相關配套設施以保障智慧養老順利推進，通過銜接有序的制度體制、公開平等的行業準入制度以及客觀公正的等級評價機制，提高養老服務的規範性，頒佈專門性的法律法規，保障長者的合法權益，使智慧養老有法可依。 其次，企業應該增强市場調研，根據長者需求開發有層次的產品體系，使其更加符合長者的生理、心理特徵；針對長者身體機能下滑、數字鴻溝等原因造成的智慧養老需求不足問題，充分利用現代科技，進一步設計和製造適合不同身體狀況的智慧養老終端產品，例如免按鍵接聽設備、聲控操作設備、眼動跟蹤溝通設備等；建立合理的智能產品價格調節機制，通過行業內部合作、技術創新等方式降低成本，使智能產品的價格更加符合市場需求；加强對智慧養老這一新型模式的宣傳，調動長者的消費需求，營造供求平衡、健康有序的市場行業環境。 再次，社會層面應該形成開放包容、敬老助老的氛圍，通過開展專項的宣傳和培訓活動，使長者充分瞭解智慧養老這一新型服務模式，減少長者對脫離家庭成員陪護的擔憂，幫助長者樹立科技自信，為長者提供學習、工作、互助機會，鼓勵其更好地實現自身價值。

  158  後，增强智能技術應用的道德約束力度，加强對企業技術研發人員與智慧養老平台內部員工的職業道德培訓；樹立信息安全理念，將信息安全納入智慧養老平台的管理體系，定期備份數據，在保護長者隱私的同時，實現從“信息化”到“智能化”的跨越。 現階段平台建設仍有不足，平台對接的機構眾多，在運行過程中需要多方機構與人員的相互配合、密切合作。信息與數據的整合利用、建立方便快捷的溝通渠道、加强長者隱私保護、維持平台高效運轉、打破“信息孤島”困局等方面都是平台在運行過程中應該着重思考的問題。總體來說，平台通過三個端口的有效連接，能夠促進澳門特區智慧養老事業的全面健康發展，提升澳門特區長者晚年養老生活質量，同時有效減輕政府、社會、長者子女的養老負擔。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，159-168  159  澳門：重構通向拉丁國家的海上絲綢之路 汪 海 古代中國對外貿易主通道是絲綢之路，在不同歷史時期又有不同的國際通商路線和對外貿易門戶。但無論是陸地絲綢之路還是海上絲綢之路，其主要貿易終端和重要商品市場都在使用拉丁系語言的南歐國家——從 2000 年前的羅馬帝國到大航海時代的葡萄牙、西班牙。而早在 16 世紀，澳門就已成為中國面向全球拉丁國家的國際貿易門戶和世界貿易樞紐，從澳門輻射亞、歐、非、美各大洲拉丁國家的海上絲綢之路，為中國絲綢、茶葉、瓷器等傳統商品打開了空前廣闊的國際市場。雖然 19 世紀中葉後澳門對外貿易因港口淤積趨於衰落，但仍然保持着國際自由港、單獨關稅區、廣泛的對外聯繫、開放的經濟體系、多元的語言文化環境等發展國際交流的基本功能，尤其是澳門同使用葡語、西語、法語、意語等拉丁系語言的國家一直保持着傳統經濟文化聯繫，只要條件適宜，就有可能重新煥發國際貿易樞紐的巨大生機。在回歸祖國後，澳門對外交往的獨特優勢已逐步凸顯出來，成為中國和葡語國家的重要經貿合作平台。隨着中國建設 21 世紀海上絲綢之路，澳門在中葡合作平台基礎上，重構中拉交流門戶和通向拉丁國家海上絲路的重大機遇正在到來。 一、拉丁國家為數眾多、地位重要，與中國經貿合作潛力巨大 拉丁國家指通用葡語、西語、法語、意語等拉丁系語言的國家。葡、西、法、意等語言同屬印歐語系拉丁語族（又稱羅曼語族），都是由羅馬帝國時期西方通用語言拉丁語演變而來，其語音、語法和詞彙有許多相同、相通之處，如葡語和西語在很大程度上可以互通。1 通用拉丁系語言的國家主要分佈於歐洲、非洲和拉丁美洲，尤其是以拉丁系語言為第一語言的拉丁國家，不僅語言相近，而且在                                                             江蘇省社會科學院經濟研究所研究員。 1 李靖堃：《葡萄牙》，北京，中國社會科學文獻出版社，2006 年，第 18 頁。

  160  民族、歷史、文化、宗教、法律、經濟等方面都有共同淵源和密切聯繫，如其實行的法律大多屬於羅馬法系，居民主要信仰羅馬天主教等，構成世界文明體系和國家體系中一個獨特而又重要的組成單元。 世界上有 10 多億人使用拉丁系語言，其中法語是僅次於英語的第二大國際語言，通行於 40 多個國家和地區。西班牙語是第三大國際語言，通行於 20 多個國家和地區；以西語為母語的人數，僅次於漢語和英語。葡語也是重要國際語言，有 10 多個國家和地區通用葡語。使用拉丁系語言的國家和地區有 80 多個，佔世界國家總數 1/3。拉丁國家不僅為數眾多，而且地位重要。在全球 GDP 排名前 15位的經濟大國中，就有 5 個是拉丁國家。法國、意大利、西班牙等歐洲拉丁國家經濟技術實力居世界前列，是全球時裝、珠寶、手錶、皮具、化妝品等高端消費品設計製造中心，其“拉丁風格”創意設計理念、品牌行銷戰略和具有“拉丁文化根植性”的地域產業集群，很值得中國亟待升級的中低端消費品製造業學習仿效。非洲大多數國家通用法、葡、西等拉丁系語言，自然資源豐富，其中剛果（金）稀有金屬和有色金屬礦產儲量居世界前列，被稱為“世界原料倉庫”。安哥拉已成為中國原油進口的主要來源國。莫桑比克沿海平原面積超過中國華北平原，橫穿平原的贊比西河水量相當於黃河、淮河、海河水資源總量的 2 倍，發展灌溉農業前景廣闊。而拉丁美洲更以拉丁國家為主，資源豐富，市場廣闊，發展潛力巨大。巴西、墨西哥等都是正在崛起的發展中經濟大國，墨西哥還是中國產能轉移和出口產品進入北美洲市場的重要門戶。 拉丁國家與中國經濟互補性很強，相互合作有巨大潛力，應是中國全方位拓展國際交往的重要對象。然而由於語言障礙、文化隔閡，中國與拉丁國家的經貿聯繫遠不如同英語國家那樣密切，是中國全方位開放體系最明顯的薄弱環節。全球 15 大國際貿易經濟體中有 4 個是拉丁國家，而中國 15 大外貿對象國中有 6 個是通用英語的國家，只有巴西 1 個是拉丁國家。語言是人類交流的工具，也是國際經貿文化聯繫溝通的媒介。中國和英語國家經貿聯繫密切，因為英語是世界最重要的國際通用語言，也是中國人普遍學習和使用的第一外語，中國還有香港這一通用英語的國際經貿交流平台。而拉丁系的法語、西語、葡語等雖然都是重要國際語言，但中國學習和使用這些語言的人數極少，中國與拉丁國家的經貿聯繫就遠不如同英語國家那樣密切。要強化中拉聯繫，就要構建類似香港的使用中拉

  161  雙語和多語的國際交流平台。2 葡語國家巴西之所以能夠成為中國重要的外貿對象國，正因為中國在通用葡語的澳門，構建了中葡經貿合作平台，有力促進了中巴經貿交流。 澳門與眾多拉丁國家都有傳統經貿文化聯繫，這一優勢是其他中國城市都不能相比的。目前中國正在建設 21 世紀海上絲綢之路，但重點路線局限在亞歐大陸南部沿海地帶，主要是從南海經馬六甲海峽、印度洋到地中海的傳統海上貿易航線（圖 1）。而世界各大洲眾多拉丁國家是中國全方位拓展國際交往的重要對象，發揮澳門與拉丁國家語言文化相同相近、經貿聯繫歷史悠久的優勢，推動澳門中葡合作平台向中拉國際交流平台升級，重構澳門至太平洋、印度洋、大西洋沿岸拉丁國家的國際貿易航線，能把 21 世紀海上絲綢之路輻射到全世界所有主要海洋通道，全方位拓展中國對外開放。 圖 1 海上絲綢之路走向示意圖 註：圖中藍色線路為海上絲綢之路。3                                                             2 汪海：“澳門發展途徑探索”，《澳門日報》，1987 年 8 月 27 日，第 11 版。 3 資料來源 http://news.china.com.cn/2016-10/27/content_ 39582227.htm。

  162  二、澳門需要重構通向拉丁國家的海上絲綢之路 中國和拉丁國家有着傳統經濟文化聯繫，早在 2000 年前，絲綢之路就成為漢代中國和古羅馬帝國的貿易通道。但直到 15、16 世紀的“大航海”時代，中國才開始同拉丁國家進行直接的商品貿易，澳門成為中國通向拉丁國家的海上絲綢之路門戶和世界貿易樞紐。1405 年－1433 年，中國鄭和率領龐大船隊遠航至印度洋沿岸的亞非 30 多個國家和地區，中國海上絲綢之路得到前所未有的延伸擴展。1492 年意大利人哥倫布到達美洲，1498 年葡萄牙人達．伽馬繞過好望角開闢歐洲到印度的新航線，1519－1522 年葡萄牙人麥哲倫完成環球航行，被海洋分割的各大陸由海上航路連通成“早期全球化”的新世界。1517 年葡萄牙人開始與中國通商，1553 年起以澳門為樞紐開闢了澳門－果阿（印度）－好望角（南非）－里斯本（葡萄牙），澳門－長崎（日本），澳門－望加錫（印尼）－帝汶，澳門－馬尼拉（菲律賓）等海上貿易航線。4 其中，澳門－馬尼拉航線與西班牙人開闢的馬尼拉－阿卡普爾科（墨西哥）－韋拉克魯斯（墨西哥）－塞維利亞（西班牙）海上貿易航線相接，5 形成了“早期全球化”時代的環球貿易網。當時中國是世界經濟最強大、物產最豐富的國家，中國生產的絲綢、瓷器、茶葉、棉布等商品在國際市場有很強競爭力，也是唯一能夠大量生產這些商品供應全球市場的國家。從澳門輻射亞、歐、非、美各大洲拉丁國家的貿易航線，是大規模運銷生絲、絲織品等中國傳統商品的海上絲綢之路，為中國商品打開了空前廣闊的國際市場。中國對國際市場長期持續的大量貿易出超，從美洲、歐洲換回數以億兩計的白銀。6 巨額海外白銀的流入，確立了中國銀本位貨幣財政制度，加快了中國從自然經濟向商品貨幣經濟的轉變。美洲玉米、番薯、馬鈴薯等高產耐瘠農作物傳入中國，引發“糧食生產革命”，使得中國耕地面積、糧食產量和人口規模大幅增長，騰出了更多土地、勞動力從事桑蠶、茶葉、棉花種養業和紡織、製茶、陶瓷等手工業生產，把絲綢、瓷器等絲路貿易傳統商品由小規模生產的奢侈品，轉變為可大量供應全球的大宗商品，長三角、珠三角在“早期工業化”中形成世界級手工紡織業基地，極大推動了中國經濟發展和社會進步。以澳門為樞紐的海上絲綢之路，不僅是商品貿易之路，也成為東學西傳、西學東漸的東西方文化交流之路，極大推動了全球化的歷史進程。                                                             4 費成康：《澳門四百年》，上海，上海人民出版社，1988 年，第 43-50 頁。 5 同上。 6 劉軍：“明清時期海上商品貿易研究”，東北財經大學博士學位論文，2009 年。

  163  當今世界正進入全球化加速推進的新時期，中國已經開啟了建設 21 世紀海上絲綢之路的歷史新進程。要順利推進 21 世紀海上絲綢之路的建設，必須克服各種挑戰和困難。在當代世界，現代交通的發展讓地球變得越來越“小”，空間距離不再是制約國際交往的主要障礙。世界上有 200 多個國家，2500 多個民族，3000 多種語言，還有多種多樣的文化。不同語言、不同文明、不同價值觀念之間的巨大差異，是阻礙全球交往的深層因素。因此“全球化”實際上是各種文化差異和價值觀念相互碰撞、衝突與溝通磨合的長期進程，不同國家、不同文明、不同民族的人員、商品、資本、知識、技術、資訊等要在世界範圍內順暢交流，首先就必須克服語言、文化、制度、疆界等方面的障礙與阻隔，必須積極增進不同國家和文明間的跨文化聯繫與溝通。而具有多元語言文化背景、通用多種重要國際語言的跨語言文化交流平台，可在其中發揮關鍵性作用。 從世界各國對外經貿聯繫的發展經驗來看，尤其是一些需要全方位地與世界不同國家保持密切聯繫的經濟大國，通常按照本國不同地區的歷史文化背景和國際聯繫方位，構造定向聯繫不同國家、不同文明的跨語言、跨文化國際交流門戶，這些國際交流門戶都有優越的地理位置、多元的語言文化環境和發達的對外經濟文化聯繫，在跨語言文化國際交流中一向擔當重任。如美國位於東、西、南海岸的國際大都市紐約、洛杉磯、邁阿密，就分別是通向歐洲、亞洲、拉丁美洲的國際交流門戶。在邁阿密設有 50 多個外國領事館、30 多個國際貿易商會、100 多家外國銀行和 1000 多家跨國公司拉美地區總部。邁阿密大都市區擁有數百萬拉美裔居民，為跨國公司提供了大量雙語人才，具有強大跨語言文化溝通能力，成為美國“通向拉丁美洲的門戶”，甚至被稱為“拉丁美洲的經濟首都”。7 中國要建設 21 世紀海上絲綢之路，必須全方位擴大同包括眾多拉丁國家在內世界各國的經貿聯繫。而中國擴大同拉丁國家的聯繫交往，也需有像邁阿密那樣高度發達的跨語言文化國際交流門戶。隨着中國對外開放的擴大，國內已有 許多學者和企業家提出，要把邁阿密做為“中國企業進入拉丁美洲市場的門戶”。8 而澳門歷史上就已成為輻射拉丁國家海上絲綢之路的國際交流門戶，有着廣泛的對外經濟聯繫、深厚的多元文化底蘊和高度開放的自由港制度，能夠更好地適應全球化背景下人員、商品、資金、技術、資訊等在世界範圍內順暢流動的要求，跨越各國間因不同國家疆界、語言文化和經濟制度差異而產生的障礙壁                                                            7 阮海斌：“邁阿密——進出拉美的門戶”，《國際市場導刊》，2003 年第 4 期。 8 陶海清：“邁阿密將成中企進入拉美的門戶”，《中國貿易報》，2016 年 1 月 26 日，第 2 版。

  164  壘推進投資貿易自由化便利化，集聚全球資源發展離岸經濟和跨國經濟。尤其是澳門具備中拉跨語言文化交流的獨特優勢，有條件成為“東方邁阿密”，成為中國與拉丁國家的交流門戶和經貿合作平台，重構通向拉丁國家的海上絲綢之路。 三、推動澳門中葡經貿合作平台向中拉國際交流平台升級 在回歸祖國後，澳門構建國際經貿交流平台的獨特優勢已逐步凸顯出來。2003 年中國政府在澳門成功舉辦“中國－葡語國家經貿合作論壇”部長級會議，澳門成為中國和巴西、葡萄牙、莫桑比克、安哥拉等葡語國家經貿合作的重要平台，促進了中國對葡語國家投資貿易持續大幅遞增。2022 年中葡雙邊貿易額達到2148 億美元，比 2003 年論壇初創時的 110 億美元增長 19 倍，遠超過同期中國外貿增速。中國—葡語國家經貿合作論壇是以語言文化為紐帶的國際合作組織，並且這一以語言為紐帶的國際交流平台還有很大發展空間。世界上通用葡語的國家和地區只有 10 多個，而使用西語、法語、意語等其它拉丁系語言的國家和地區有70 多個，這些國家和葡語國家一樣，與中國不僅距離遙遠，更有深層的語言文化溝通障礙，亟需構建跨語言文化交流平台加強雙邊與多邊合作。澳門與這些國家有相近語言文化背景，有傳統經貿文化聯繫，又有中國—葡語國家合作平台的良好基礎，可在澳門中葡論壇基礎上，進一步向其它拉丁國家輻射，升級為中國－拉丁國家經貿交流平台，深度拓展中國同眾多南歐、非洲和拉美國家的友好交往，為中國全球化戰略服務，為中國跨國企業全方位走向世界服務。 9 澳門從中葡合作平台向中拉交流平台升級，首先可面向西語國家擴大交流合作。葡語和西語淵源關係最為緊密，兩者書面文字十分接近，說葡語的人能夠聽懂西語，使用西語的人經過一定適應後也能聽懂葡語。10 世界上通用西語的國家有 20 多個，是葡語國家的兩倍，多數分佈在拉丁美洲。中國和拉美經濟互補性很強，已成為拉美第二大貿易夥伴國和重要投資來源國。2014 年，中國與拉美國家成立了中國－拉丁美洲和加勒比國家共同體（拉共體）合作論壇。拉共體以西語、葡語等拉丁系語言國家為主，澳門中葡合作平台已把中國同最大拉美國家巴西緊密聯繫起來。澳門和拉共體國家不僅語言文化環境相近，也有傳統經貿文化聯繫。                                                             9 汪海：“澳門：從中葡商貿平台向中拉經貿平台升級構想＂，《行政》，2012 年第 4 期。 10 李靖堃：《葡萄牙》，北京，中國社會科學文獻出版社，2006 年，第 18 頁。

  165  可在澳門中葡合作平台基礎上，把“中拉論壇”的經貿文化合作機制常設在澳門，利用澳門語言文化中介優勢打造中國－拉共體經貿合作平台，促進中國和拉美全面合作。11 澳門和葡萄牙、西班牙、意大利、法國等南歐拉丁國家，處在傳統海上絲綢之路的東西兩端，歐洲眾多拉丁國家與中國初始的交往都是通過澳門進行的。法國、意大利、西班牙是歐洲和世界經濟大國，葡萄牙、比利時、瑞士、盧森堡等中小拉丁國家經濟科技也很發達，雙邊合作前景廣闊。但雙方擴大合作需要加強溝通，而澳門能夠成為中國與南歐國家跨語言文化溝通的最佳平台。中國已同中東歐國家建立了“16+1”合作機制，也需強化與南歐國家合作。可借助“中國－葡語國家論壇”有利條件，在澳門舉辦“中國－南歐國家合作論壇”，擴大中國同 10 多個南歐拉丁國家的聯繫。澳門在強化葡語國際合作平台的同時，也能進一步向法語、西語、意語國際交流平台擴展。 非洲有巨大發展潛力，為增進中非交流，已建立“中國－非洲論壇”合作機制，但發展雙方民間交往需開闢更多溝通管道。非洲大部份國家通用葡、法、西等拉丁系語言，而澳門已成為中國與多個非洲葡語國家的合作平台，還是中國距非洲最近的國際交流門戶，可爭取把“中非論壇”經貿文化領域的合作平台常設在澳門，擴展中國與眾多非洲及葡、法、西語國家的交流合作，成為連接中國和非洲的紐帶。 隨着澳門向“中國－拉丁國家合作平台”全面升級，澳門對外聯繫範圍可逐步涵蓋 80 多個拉丁國家和地區。目前相對薄弱的中拉經貿文化聯繫，能夠因澳門國際合作平台的提升而得到不斷強化。中國 21 世紀海上絲綢之路，也能延伸擴展到亞、歐、非、美各大洲的眾多拉丁國家。 四、澳門與珠海合作共建高度發達的中拉國際交流門戶 澳門打造中拉國際交流門戶，重構通向拉丁國家的海上絲綢之路，既有顯著的人文歷史優勢，也深受自然條件先天不足的強力約束。與美國通向拉美國家的門戶邁阿密相比，澳門同拉丁國家交流歷史雖更為久遠，但缺少大型海空港口和                                                             11 汪海：“澳門：打造中國和拉共體經貿平台＂，《澳門日報》，2015 年 1 月 14 日，F2 版。

  166  眾多中拉雙語人才。邁阿密是美國 10 大都市區之一，人口是澳門 10 倍，有數百萬通曉美拉雙語和多語的居民；邁阿密不僅有國際樞紐海港，還有多個國際機場。長期以來，“地小人少、港口水淺”是束縛澳門發展的主要瓶頸，嚴重制約澳門自由港功能的發揮和中拉交流門戶建設。然而澳門所稀缺的，正是內地所富裕的。特別是澳門近鄰珠海“地廣、港深、人力資源充裕”，同澳門互補性極強。珠海橫琴島與澳門相隔僅幾百米，土地面積是澳門的 3 倍，充分開發後能極大緩解澳門空間狹小的困境。澳珠還可進一步合作，把橫琴島打造為促進中拉經貿合作的重要國際交流平台。2014 年，國務院批准建設包括橫琴在內的廣東自貿區。橫琴自貿區設立以來，促進內地與澳門貿易自由化便利化取得了很大成就，但最突出問題是沒有對澳門完全放開“一線”，澳門商品、資金、人員等還不能自由進出橫琴自貿區。目前我國正在探索建設自由貿易港，世界各國的自由貿易港普遍實行“境內關外”的特殊海關監管制度，對外的“一線”完全放開，商品、資金、人員自由進出，外商在自貿港內自由經營；而對內的“二線”則嚴格管住，自貿港與內地的人員、商品、資金交流受海關嚴密監管。橫琴自貿區要與澳門共同打造促進中拉經貿交流平台，就需要向高度開放的自貿港轉型，實行類似澳門的自由港政策，對澳門以及拉丁國家放開“一線”，與澳門以至拉丁國家實現商品、資金、人員的自由進出，把橫琴島建成具有自貿港性質的、中國面向拉丁國家的國際金融貿易商務區。 現代化海港、空港是國際交流門戶的重要基礎設施，但澳門沒有大型深水海港和大型國際空港，嚴重制約澳門自由港和中拉國際交流門戶功能的發揮。珠海高欄港是大型深水良港，具備建設多個 30 萬噸級深水碼頭的優良條件。可將高欄港部份港區劃為自由貿易港區，實行類似澳門自由港的特殊開放政策。澳門自由港與高欄深水港優勢互補，能發展成輻射拉丁國家的大型國際樞紐海港。珠海航空港是國際一級民用機場，可供當今世界上各種大型客機起降。在珠海航空港的部份港區也可設立自貿港區，實行類似澳門自由港的特殊開放政策。建設澳門連接高欄海港和珠海空港的專用汽車通道，把廣珠城際鐵路和廣珠鐵路延伸到澳門、橫琴、珠海空港和高欄海港，開行澳門到珠海空港和高欄海港的直達客貨列車，澳門和珠海都能充分利用高欄海港和珠海空港，開闢到拉丁國家的國際海空航線，促進中拉人員交往和商品貿易。高欄海港和珠海空港還可利用拉丁國家資源、技術，建設臨港物流園區和產業園區，發展大進大出的港口經濟。

  167  澳門與近鄰珠海優勢互補共建包括橫琴、高欄和珠海機場的高度開放的陸海空組合自貿港，從橫琴島到高欄港，有上千平方公里寬廣地域、海域和空域，能夠根本克服澳門“地小人少、港口水淺”的發展瓶頸，重構中拉國際交流門戶。澳門是粵港澳大灣區西部中心城市，澳門與珠海優勢互補共建澳珠國際大都會，綜合實力在粵港澳大灣區西部可居前列。未來進一步和鄰近的中山、江門共同組成一體化的澳珠中江國際大都市圈，人口超過 1 千萬，GDP 超過 1 萬億元，國際中心城市能級將得到極大提升，有條件成為像邁阿密大都市區那樣面向拉丁國家高度發達的國際交流門戶，有力帶動粵港澳大灣區西部以至粵西沿海地帶的開放發展，在中國 21 世紀海上絲綢之路建設中，在中拉國際交流中發揮重大作用。 五、重構澳門通向拉丁國家的 21 世紀海上絲綢之路 中國傳統的海上絲綢之路，是從南海經印度洋到地中海的海上貿易航線。重構澳門中拉交流門戶，中國 21 世紀海上絲綢之路可從亞歐大陸南部沿海向全球拓展，全方位輻射到亞、非、歐、美等各大洲的眾多拉丁國家。 澳門重構通向拉丁國家海上絲綢之路的主要路線有：（1）澳門至歐洲拉丁國家的海上絲綢之路。具體路線是從澳門經馬六甲海峽、印度洋、蘇伊士運河、地中海以至大西洋，到意大利、法國、西班牙、葡萄牙等歐洲拉丁國家的主要港口。（2）澳門至非洲拉丁國家的海上絲綢之路。具體路線是從澳門經印度洋以至大西洋，到吉布提、馬達加斯加、莫桑比克、安哥拉、剛果、塞內加爾等非洲使用葡、法、西語的眾多國家主要港口。（3）澳門至拉丁美洲國家的海上絲綢之路。具體路線有北、南兩條航線，北線是澳門經菲律賓、北太平洋、巴拿馬運河至加勒比海，到墨西哥、巴拿馬、古巴等中美洲和加勒比海拉丁國家主要港口；南線是澳門經南太平洋的東帝汶、新喀里多尼亞、塔希提等使用葡語、法語的國家和地區，到南太平洋以至大西洋沿岸哥倫比亞、秘魯、智利、阿根廷、巴西等南美洲拉丁國家主要港口。除開闢海上航線外，還需開通到拉丁國家的國際空中航線，以及跨越亞歐大陸到歐洲拉丁國家的國際鐵路貨運班列，形成通向拉丁國家的國際海陸空綜合交通走廊。開闢上述 3 條海上絲綢之路，可以澳門為樞紐構建連通世界80 多個拉丁國家和地區的環球貿易網。 重構澳門通向拉丁國家的 21 世紀海上絲綢之路，澳門能發展成為中國面向拉丁國家的發達的國際交流平台。澳門打造中拉國際交流平台，重點是和珠海共

  168  同建設橫琴國際金融貿易商務區，集聚拉丁國家跨國公司、跨國銀行的亞太地區總部，集聚中國跨國企業面向拉丁國家的地區總部，設立面向拉丁國家的證券、期貨、外匯交易所和人民幣離岸交易中心，發展促進中拉交流的金融、貿易、航運、物流、保險、法律、會計、廣告、傳媒、諮詢等中介性現代服務業。建設國際科技合作園區，與拉丁國家科研機構和高科技企業開展合作，共同研發高新科技、高新產業，改造珠三角和內地傳統產業。建設國際教育合作園區，吸引葡萄牙、西班牙、法國、意大利、巴西、墨西哥等拉丁國家著名高校合作辦學，大規模培養中拉雙語、多語高級人才和各類專門人才，將澳門大學橫琴新校區建成以葡語和拉丁國家為研究對象的一流研究型大學，建成全國以至東亞中拉跨語言文化人才培養中心、中國的拉丁國家研究中心和東西方文化交流中心。建設國際會展園區，集聚各類具有“拉丁風情”的會展中心、文化中心、演藝中心、創意中心、主題公園、博物館、美術館、歌劇院等，組織策劃各類中拉經貿文化交流活動，發展體現拉丁國家風貌的會展業、具有拉丁風格的創意產業、展示拉丁文化特色的旅遊業等，成為“拉丁國家進入中國和亞太的門戶”，成為中國瞭解拉丁國家的“拉丁世界之窗”，成為中拉文化交流和文明對話平台。利用澳門跨語言文化溝通優勢，構造中國面向拉丁國家的商品行銷、資金融通、技術引進、旅遊推介、資訊溝通、科教合作、文化傳播等各種交流網絡，成為“中國走向拉丁國家的橋樑”。 重構澳門通向拉丁國家的海上絲綢之路，中國 21 世紀海上絲路能得到全球性拓展，有力擴大全方位對外開放，有力推進粵港澳大灣區建設，澳門也能走出經濟多元化發展的新路。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，169-178  169  澳門建築師於橫琴執業的機遇與挑戰 周子文* 眾所周知，澳門經濟結構相對單一、土地資源匱乏、發展空間不足，市民生活壓力日益增大等一連串問題，適時地擴充發展空間，能為澳門未來城市可持續發展邁出重要的一步。隨着中央不斷加大對橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“深合區”）的發展力度，一系列利民政策的重大賦能，以橫琴作為依託，澳門高端人才將獲得更優質的發展前景，深合區將打造成促進澳門經濟適度多元發展的新平台，建設便利澳門居民生活就業的新空間，也加強了澳門高端人才投身深合區建設的信心與決心。本文將以澳門建築師於橫琴執業為研究對象，整理當前深合區對澳門建築師扶持政策的現狀，整合澳門建築師在參與融入深合區的過程中執業方面所面臨的機遇與挑戰，提出對策與建議，從而進一步推動產業合作，科技成果有效轉化，將橫琴逐步建設成為深合區內具有輻射功能的人才高地，讓澳門建築師擁有更廣闊的創業就業空間，藉此扶助澳門建築師等高端人才融入國家發展大局。 一、深合區的政策背景 中共中央、國務院於 2019 年 2 月印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》1（以下簡稱《綱要》），並發出通知要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）包括香港、澳門兩個特別行政區和廣東珠三角的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶九個城市，總面積5.6 萬平方公里，2022 年底總人口逾 8,600 萬人，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。建設大灣區，既是新                                                            * 華南師範大學政治與公共管理學院博士研究生，澳門建築師。 1《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，2019 年 2 月 18 日，參見 https://www.gov.cn/zhengce/2019-02/ 18/content_5366593. htm#1。

  170  時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐，編制規劃綱要目的是全面準確貫徹“一國兩制”方針，充分發揮粵港澳綜合優勢，深化內地與港澳合作，進一步提升大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，支持港澳融入國家發展大局，增進港澳居民福祉，保持港澳長期繁榮穩定，讓港澳居民同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強，《綱要》是指導大灣區當前和今後一個時期合作發展的重要綱領性文檔。 而在大灣區內，深合區更是一個標誌性的示範區域。2021 年 9 月，中共中央、國務院頒佈了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》2 （以下簡稱《方案》）。橫琴地處珠海南端，與澳門一水一橋之隔。橫琴，這個流傳着“仙琴傳說”的美麗海島，位於澳門西側，面積 106.5 平方公里，是澳門特區陸地面積 33.3 平方公里的三倍多。目前島上已設有完全由澳門管轄的澳門大學橫琴校區與橫琴口岸澳門口岸區，合共佔地約 1.6 平方公里。深合區將涉及橫琴全島除澳大與口岸區以外的範圍，橫琴島截至 2022 年底人口約為 8.6 萬人，澳門特區截至 2022 年底人口則為 67.8 萬人。作為廣東省珠海市 146 個海島中最大的一個，它與澳門最近端僅有 180 多米，地理位置得天獨厚，可為澳門提供經濟和產業深度拓展的空間及具有粵澳合作的先天優勢，這個方案出台意味着澳門與珠海未來能進一步在橫琴開展合作，如果說深圳和香港的合作是“雙城”，珠海和澳門的合作則是“連城”，而且更是“價值連城”。 而《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》3 （以下簡稱《條例》），由廣東省第十三屆人大常委會第 48 次會議於 2023 年 1 月 9 日審議通過，自 2023 年 3月 1 日起施行，《條例》對於深合區發展意義重大，為深合區發展提供了有力的政策支持和有效的制度保障，有利於強化法治，更好推動落實《方案》，發展促進澳門經濟適度多元，建設便利澳門居民生活就業的新家園，構建與澳門一體化高水準開放新體系，健全粵澳共商共建共管共用新體制。 大灣區發展已與日本東京灣區、美國三藩市灣區及紐約灣區並列為世界四大灣區，按照規劃發展，基本上於 2025 年能達到國際一流灣區基本水準，經濟總量將基本追平東京灣區，預料 2035 年大灣區的 GDP 預期從現在的 13 萬億元人民                                                            2 《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，2021 年 9 月 5 日，參見 https://www.gov.cn/gongbao/content/ 2021/content_5 637943.htm。 3 《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》，2023 年 3 月 1 日，參見 http://www.gd.gov.cn/gdywdt/zwzt/yga dwq/zxzc/ con tent/post_4091516.html。

  171  幣，4 可翻兩倍到 26 萬億元人民幣，成為全球 GDP 總量第一的灣區。澳門作為“一國兩制”的先行城市，在大灣區又有甚麼角色？《綱要》提到：“澳門。建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。” 二、深合區對澳門建築師扶持政策的現狀 建築師作為高端人才的一員，深合區可以為澳門建築師帶來甚麼機遇？我們或可從《綱要》、《方案》及《條例》內部份章節節錄中看出一些頭緒： 《綱要》【第八章第四節】在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴建立港澳創業就業試驗區，試點允許取得建築及相關工程諮詢等港澳相應資質的企業和專業人士為內地市場主體直接提供服務，並逐步推出更多試點專案及開放措施。 《綱要》【第九章第二節】落實內地與香港、澳門 CEPA 系列協定，推動對港澳在金融、教育、法律及爭議解決、航運、物流、鐵路運輸、電信、中醫藥、建築及相關工程等領域實施特別開放措施，研究進一步取消或放寬對港澳投資者的資質要求、持股比例、行業准入等限制，在廣東為港澳投資者和相關從業人員提供一站式服務，更好落實 CEPA 框架下對港澳開放措施。提升投資便利化水準。在 CEPA 框架下研究推出進一步開放措施，使港澳專業人士與企業在內地更多領域從業投資營商享受國民待遇。 《方案》【第三章第十二節】吸引澳門居民就業創業，允許具有澳門等境外執業資格的金融、建築、規劃、設計等領域專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後在合作區提供服務，其境外從業經歷可視同境內從業經歷。支持在合作區採取便利措施，鼓勵具有澳門等境外資格的醫療領域專業人才依法取得境內執業資格。高水準打造橫琴澳門青年創業谷、中葡青年創新創業基地等一批創客空間、孵化器和科研創新載體，構建全鏈條服務生態。推動在合作區創新創業                                                             4 廣東省地方金融監督管理局統計資料，2023-03-23，參見 http://gdjr.gd.gov.cn/gdjr/jrzx/jryw/content/ post_ 4139059.html。

  172  就業的澳門青年同步享受粵澳兩地的扶持政策。採取多種措施鼓勵合作區企業吸納澳門青年就業。對在合作區工作的澳門居民，其個人所得稅負超過澳門稅負的部份予以免徵。 《條例》【第四章第四十一條】按照國家規定，具有澳門等境外執業資格的金融、建築、規劃、設計等領域專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後在合作區提供服務，其境外從業經歷可以視同境內從業經歷。 由上述相關章節來看，澳門建築師在橫琴發展規劃下，專業資格得到內地認可，可以在橫琴建立澳門創業就業試驗區提供服務，同時也能受惠於擴大的實施範圍，參與更多內地建築及相關的工程項目，將自身澳門經驗協助其他內地城市提升城市建設和營運管理水準。 三、澳門建築師融入深合區發展的機遇與挑戰 截至 2023 年 6 月澳門註冊建築師共有 422 名，5 基於葡萄牙文化在澳門的悠久歷史，澳門與葡語國家的關係相對密切，有相似的語言和法律制度，更是目前唯一同時以中文和葡語作為官方語言的地方。作為東西方溝通的橋樑，澳門能精准聯繫內地與葡語系及歐盟國家，致使本澳形成了獨特的澳葡建築設計風格，可以發揮澳門特區與葡語系國家間的聯繫及優勢，推動大灣區建築及關聯行業融合發展，這能讓澳門建築師在這方面得以發展，利用澳門建築團隊與國際接軌，能使內地建築業“走出去”時給予建議，文化上也與內地相通，擅長於綜合項目和舊城改造等，這都讓澳門建築人才在內地顯得更有發揮空間。促進粵港澳建築業攜手發揮，推動深合區建築業高品質發展，可以從專業人才跨境交流、專案試點二個方面推進，以工程項目試點為龍頭，真正推動粵港澳建築業全方位深度融合。而深合區的規劃上接國家“一帶一路”的戰略，下連“粵澳合作”的具體方案，對外打造為“一中心一平台”，對內則是經濟適度多元化的契機，因此這既是澳門建築師未來發展的重要機遇，也是對澳門建築師的巨大挑戰。                                                             5 澳門特別行政區政府建築、工程及城市規劃專業委員會，統計資料，2023 年 6 月 30 日，參見https://www.caeu.gov.mo/ statistics/show.php?lang=cn&id=221。

  173  （一）探索機遇 從政策及市場角度而言，筆者認為澳門建築師前往深合區發展的機遇最少有以下四點：1.“開拓廣闊舞台”；2.“享受政策優惠”；3.“參與前沿發展”； 4.“豐富自身經驗”。 第一，“開拓廣闊舞台”。澳門產業結構單一，城市發展空間有限，以致澳門建築師沒有太多設計機會，相對而言，深合區面積廣闊，可為澳門建築師創造充足發展機會。《方案》在“吸引澳門居民就業創業”中特別提到，允許具有澳門等境外執業資格的金融、建築、規劃、設計等領域的專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後在合作區提供服務，其境外從業經歷可視同境內從業經歷。2019 年 12 月《珠海經濟特區橫琴新區港澳建築及相關工程諮詢企業資質和專業人士執業資格認可規定》6 （以下簡稱《認可規定》）出台，這是內地第一次以地方立法的形式，實現港澳建築工程領域專業企業和專業人士在內地直接提供服務，在探索內地與港澳“資格互認”上邁出了重要一步。 根據深合區官方網站資料顯示，7 截至 2021 年 11 月，橫琴建設主管部門已發出《港澳建築及相關工程諮詢企業資質和專業人士執業資格備案認可書》（以下簡稱《備案認可書》）367 份，當中包括 59 家企業（澳門 37 家、香港 22 家）和 308 名專業人士（澳門 189 人、香港 119 人）合法備案，獲得了由橫琴新區建設環保局頒發的《備案認可書》及根據《認可規定》取得香港、澳門建築及相關工程諮詢資質的企業和執業資格的專業人士，具備規定條件並經合法備案，可以在橫琴新區範圍內為市場主體直接提供服務，部份澳門和香港的工程企業和專業人士，已相繼於橫琴建設項目直接執業。港澳要融入國家發展大局，三地專業資格互認勢在必行。隨着《方案》的發佈，規則銜接、機制對接快速推進，相信未來將會有更多有經驗的港澳專業人士來到橫琴工作，這將成為促進澳門建築師在橫琴執業的新平台，開拓澳門以外的另一個舞台。                                                             6 《珠海經濟特區橫琴新區港澳建築及相關工程諮詢企業資質和專業人士執業資格認可規定》，2019 年12 月 1 日，參見 http://www.hengqin.gov.cn/macao_zh_hant/zwgk/zcfg/hqzc/content/post_2989927.html。 7 橫琴粵澳深度合作區官方網站，統計資料，2021 年 11 月 19 日，參見 http://www.hengqin.gov.cn/ macao_zh_hant/hzqgl/ dtyw/xwbb/content/post_3025256.html。

  174  第二，“享受政策優惠”。在全國範圍內，根據《中華人民共和國企業所得稅法》，8 只有國家需要重點扶持的高新技術企業，才可以享受 15%企業所得稅優惠，而獲得重點扶持的領域，主要是工業領域。而《橫琴粵澳深度合作區享受個人所得稅優惠政策高端和緊缺人才清單管理暫行辦法》9 （下稱《暫行辦法》），與國家發展改革委出台的《橫琴粵澳深度合作區鼓勵類產業目錄》10 （下稱《產業目錄》）形成配套。深合區企業所得稅、個人所得稅“雙 15%”稅收優惠政策已經全部落地，將進一步為深合區發揮招才引智作用，帶動高端人才加速發展。 《暫行辦法》提出對在深合區工作的境內外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負超過 15%的部份予以免徵，並明確了享受個人所得稅優惠政策主要包括三類人才：一是在某一領域或專業處於領先水準，作出突出貢獻且得到社會認可的高端人才；二是一個納稅年度內在深合區收入達到 50 萬元人民幣以上的高端人才；三是符合學歷、職稱或職業資格（建築師專業符合相關規定）要求的緊缺人才。以上人才從事符合《產業目錄》所列具體行業、符合社保繳納條件等相關認定條件，可享受稅收優惠政策。 第三，“參與前沿發展”。深合區的發展不只是為促進粵澳合作，與珠海本身的發展其實也是息息相關，《珠海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》11 指出，珠海將銳意打造成為粵西發展平台，積極推動澳門地區與橫琴在產業經濟和社會民生領域的進一步融合，加快深合區建設，有助於解決澳門地區目前發展的瓶頸制約問題，並在深合區的發展中發揮積極作用。澳門建築師到橫琴參與前沿發展規劃，有可能獲得先行者優勢。而且深合區屬於較佳的內地市場突破口，澳門建築師落戶橫琴並不是主要目的，而是手段及過程，到橫琴發展目的是開拓大灣區，乃至全國市場，內地市場競爭激烈，澳門建築師要在內地站穩陣腳，需要不少時間瞭解和適應內地市場。一直以來，橫琴推出了不少鼓勵企業及人才進駐的政策，例如：《橫琴粵澳深度合作區關於支援                                                            8 《中華人民共和國企業所得稅法》，2007年3月16日，參見https://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_5542 43.htm。 9 《橫琴粵澳深度合作區享受個人所得稅優惠政策高端和緊缺人才清單管理暫行辦法》，2023 年 3 月 3日，參見 http://www.gd.gov.cn/gdywdt/zwzt/ygadwq/zxzc/content/post_4152561.html。 10 《橫琴粵澳深度合作區鼓勵類產業目錄》，2023 年 3 月 23 日，參見 https://www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/2023-04/04/ content_5749948.htm。 11 《珠海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，2021 年 4 月 12 日，參見 https://www.zhslsjzxh.com/newsinfo/1416994.html。

  175  澳資企業發展的扶持辦法》12 （以下簡稱《扶持辦法》），澳門建築師於橫琴執業創業均可以利用這些政策減輕創業營運初期的成本，使企業內地業務逐漸走上軌道。 第四，“豐富自身經驗”。澳門建築師在深合區工作，能加深與內地企業交流及聯繫，讓相關的深合區企業瞭解澳門人的做事方式及能力，而澳門建築師不僅可以在深合區找到更廣闊的事業發展空間，同時也會對內地的人和事有更深切認識。事實上，在深合區工作和生活經驗，將會幫助他們開闊眼界，履歷表上也會添上寶貴的資歷，無論日後選擇回澳發展，還是繼續在深合區或內地城市就業或創業，甚至到海外拓展事業，都是不可多得的寶貴經驗和人生歷練。 （二）面對挑戰 雖然深合區建設為澳門建築師在生活及就業方面帶來更多選擇和更廣闊的發展空間，但澳門建築師在深合區發展仍需面對不少挑戰，筆者概括挑戰主要以下三點：1.“缺乏內地制度認知”；2.“經驗不足缺少人脈”；3.“面對內地人才競爭”。 第一，“缺乏內地制度認知”，包括缺少內地制度及工作方式的認識。建築師職業屬於複合型人才，集技術、藝術於一身，職務包括建築、規劃設計、專案策劃、管理、執行建築及消防法律法規等多方面工作。而有關深合區法律法規的執行，在《方案》中提出粵澳雙方於深合區要“共商、共建、共管、共用”，但當中涉及內地和澳門兩個完全不同法制，要克服兩者法律規範的差異，將成為建設深合區需面對的其中一項重大挑戰。例如：澳門的建築條例和內地存有不少區別，法律上制定的標準都有所不同，深合區使用的是國標（《民用建築通用規範》GB 55031-202213 )，而澳門則主要採用葡萄牙規範修改過來之標準（第 1600 號立法性法規核准的《都市建築總章程》14 )，銜接兩地法律是深合區的難點，攻克方法是雙方可嘗試從不同點取得共識，訂定統一的法治標準找出兩地法律中的最大                                                            12 《橫琴粵澳深度合作區關於支援澳資企業發展的扶持辦法》，2023 年 2 月 28 日，參見 http://www.gd.gov. cn/gdywdt/ zwzt/ygadwq/zxzc/content/post_4115411.html。 13 《民用建築通用規範》GB 55031-2022，2023 年 3 月 1 日，參見 https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/zheng ce/zhengce filelib/202208/20220824_767703.html。 14 第 1600 號立法性法規核准的《都市建築總章程》，1963 年 7 月 31 日，參見 https://www.dsscu.gov.mo/ uploads/media/ rgcu/1600_chi.pdf。

  176  公約數，構建出一套新的規則。筆者明白推動立法工作並非一朝一夕可達到，相關的法律規範日後應會陸續出台，但相信中華兒女的民族智慧，琴澳雙方終能達致雙贏局面。 而澳門建築師於橫琴執業時，有關工作方式也存有一定差異，例如：澳門建築法律制度（《第 14/2021 號法律－都市建築法律制度》、15《第 1/2015 號法律-都市建築及城市規劃範疇的資格制度》16）沿用葡萄牙的制度，很多時候建築師除了負責概念設計、招標和繪製施工圖之外，更需負責監管工地進度等工作，建築師因而需要身兼多職，負責範圍涵蓋概念設計至工程監管，集設計與監督於一身，能夠將建築設計理念延續到底之餘，亦比較能夠保障建築質量及控制成本；而內地現行的建築設計服務則主要在設計環節，從接受設計任務書開始，到施工至交付結束，監理則由非設計方的協力顧問執行，因此可能會出現因經費問題不能達到初始的設計效果。按照內地建築相關法律制度［《中華人民共和國建築法》（2019 年修正）、17 《中華人民共和國註冊建築師條例》18］，建築師僅對有關發展計劃提出概念和方案設計，對交付圖紙後只須定期提供建議。相比於澳門，在建築設計理念的延續性上，內地的建築設計服務只局限在設計環節，監理由非設計方的協力顧問執行，也沒有法規保障建築師在項目設計具有主導位置，故為系統融合帶來挑戰。 第二，“經驗不足缺少人脈”，澳門建築師首次進入深合區執業，普遍都面臨內地經驗不足、市場認知度低及缺乏內地人脈網絡等問題。有關《認可規定》出台，雖然便利澳門建築師於深合區執業，但深合區建築師執業資格屬於單向“認可”政策，其模式是打破原有國內既定規則、標準、資質和監管，把港澳規則、標準、資質和監管納入成為廣東省的建築師執業組成部份。然而，由於“執業資格”的背後是一整套監管體系，單向“認可”確立了，但仍然有可能因為甲方（即業主）對港澳建築師不瞭解，質疑港澳建築師是否真的具備國內建築業界                                                             15 《第14/2021號法律-都市建築法律制度》，2022年8月3日，參見https://bo.io.gov.mo/bo/i/2021/33/lei14_cn. asp。 16 《第 1/2015 號法律-都市建築及城市規劃範疇的資格制度》，2015 年 7 月 1 日，參見 https://bo.io.gov.mo/ bo/i/ 2015/01/lei01_cn.asp。 17 《中華人民共和國建築法》（2019 年修正），2019 年 4 月 23 日，參見 https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/ 23/content_ 5385561.htm。 18 《中華人民共和國註冊建築師條例》（2019 年修正），2019 年 4 月 23 日，參見 https://www.gov.cn/gongbao/ content/ 2019/content_5468852.htm。

  177  的工作經驗，而形成不信任，導致就業難、執業難等無形困境。如何釋除甲方疑慮，這正是澳門建築師需要面對的問題，故澳門建築師於深合區執業時還需要不斷自我增值，並以更專業的形象去獲得客戶信任。 而相比土生土長的內地人，澳門建築師多輸在“起跑線”上，對內地市場認知不足，以及欠缺內地的人脈網絡，部份本澳建築師對橫琴的印象還停留在久遠的記憶中，或只從媒體報道中對橫琴略有所聞，導致澳門建築師與內地建立關係較為被動，多喜歡埋頭苦幹或只與其他港澳人士熟稔，沉醉於小圈子之中，不理會圈外世界，不清楚深合區建築行業的發展以及客戶需求，欠缺人脈關係等，問題成因很大程度是他們欠缺在內地工作或生活的經驗，但隨着琴澳往來更加緊密，一系列的利民政策陸續出台，例如：“橫琴單牌車”、“澳車北上”，有效加快琴澳的深度融合，進一步打通深合區供應鏈、產業鏈、服務鏈，加速人流、貨流、資金流、資訊流等互聯互通，相信澳門建築師在內地生活一段時間，慢慢建立人脈並且瞭解市場需求，且伴隨工作經驗不斷增加，就業與執業也將會事半功倍。 第三，“面對內地人才競爭”，由於深合區發展沒有明文規定需優先聘用澳門建築師，因此面對內地同業競爭在所難免，這也是橫琴執業的一大挑戰。但澳門建築師至少也有三大優勢：一是學歷優勢：澳門建築師多是外國、中國內地或台灣地區的著名建築院校畢業，平均受建築教育水準較高，學歷是澳門建築師的一大競爭優勢；二是語言優勢：澳門官方語言為中文和葡文，澳門建築師擅長兩文三語，能夠流利使用粵語、普通話、英語或葡語，在語言成為重要工具和技能的今天，熟練掌握多種語言是澳門建築師特有的一大競爭優勢；三是資訊環境優勢：澳門作為中國兩個特別行政區之一，網絡環境不受限，且持有澳門特區護照出國十分方便，因此澳門建築師能夠自由充分接觸各類外部資訊，掌握更新更全面的資料，在創意、資訊和全球視野上同樣具備一定優勢。 四、結語 隨着 2023 年澳門與內地全面通關，深合區專業人才之間的互聯互通將不斷增多，澳門建築師的優勢在於其備受稱許的專業操守及水準，擅長兩文三語，洞悉國外市場，能作為國內外的樞紐，澳門建築師可以在深合區以至大灣區得到更多機會，為深合區提供更多元化的建築設計服務。期望深合區各部門通力合作，

  178  推動區內雙方建築行業的緊密交流，委託更多建築專案予澳門建築師，甚至澳門年輕建築師參與，開辟澳門以外的設計天地，而有意前往深合區發展的本澳建築師也應把握這個百年一遇的契機；同時，應當注意到風險與挑戰並存，澳門建築師以至其他專業人士也需要根據發展形勢調整好心態，找準深合區或大灣區的需求，加強自身比較優勢。 展望未來，澳門建築師及各專業人士將進一步推動內地與澳門經濟發展及專業交流，加強與內地政府部門及政策研究單位之交流，助力澳門各行業抓住不可錯失的機遇，打造面向國內、國際雙向的核心競爭力，迎難而上，積極融入國家發展大局，為澳門以至整個大灣區注入更大發展動能。隨着將來深合區建設的推進，未來工程方面還有很大的發展空間，日後更多有關政策的出台，相信會有越來越多的澳門其他工程專業人士前來深合區跨境執業，琴澳兩地建築各有特色、各有優勢，希望借助這個平台實現優勢互補，加強人才交流互動，聯合培養國際化的建築工程人才，為珠澳兩地居民服務。可以預見，隨着專業人才日益通暢的自由流動，粵港澳越來越趨同的專業服務，將凝聚更多的“灣區人”，匯集到橫琴這片熱土上創業奮鬥、工作生活，攜手打造深合區的美好將來。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，179-187  179  澳門的慈善教育：概況與特徵 婁勝華 澳門有悠久且豐富的慈善實踐，但是，專業性慈善教育卻起步晚且呈現出融合性特徵。雖然近七成的公益慈善組織管理人員擁有高等教育學歷，而其中接受過慈善專業性教育者並不多見，多數是出身其他各類專業人士。而且，現時澳門的慈善專業教育並不成體系，僅有碩士階段的專業性慈善教育，而未有學士及博士階段的專業性慈善教育課程，且一般整合於社會工作、公共管理或工商管理專業之中。因此，澳門慈善公益組織的管理人員屬於實踐型人才，大多在管理實踐中或跟隨資深人士學習或通過自修方式學習，而非經由專業修讀方式學習專業慈善管理知識與技能。此外，政府相關部門及慈善組織亦不時以工作坊等形式向慈善組織管理者介紹慈善組織的財務管理及日常管理知識，提升相關人員的管理能力。 一、澳門慈善教育的發展歷程 2012 年，澳門科技大學開設慈善及公益管理碩士課程，此為澳門特區由本地高校開設的第一個專業性慈善管理類課程，因此，澳門的慈善教育可以 2012 年為界大致分為兩個階段。 （一）第一階段：融合在其他課程中的慈善教育 如果說與慈善教育最具親緣性關係的專業就是社會工作專業。澳門高等教育中社會工作專業開設相對較早，1977 年，由澳門明愛陸毅神父、高志慈修女、莫慶恩神父共同創辦澳門社工學院，提供兩年制社工證書課程，視為澳門社工專業教育的起點。之後，直到 1991 年，從東亞大學分離出來的澳門理工學院（現更名為澳門理工大學）開辦三年制社會工作高等專科課程。1992 年，澳門社工學院兩                                                             澳門理工大學人文及社會科學學院教授。

  180  年制社工課程改為三年制。2000 年，澳門理工學院的三年制社工課程延長一年，成為四年制學士學位課程。2006 年，澳門高等校際學院（現更名為聖若瑟大學）開設四年制社會工作學士學位課程。至此，澳門本土化社工專業四年制學士學位培養體系漸趨成熟。2007 年，澳門理工學院與香港理工大學合辦社會工作碩士課程，以滿足本地社工人才提升水平的需要。該課程因是與外地高校合辦的，故而，未有納入澳門當地本地化專業課程。 除了社會工作課程之外，公共管理課程也是與慈善教育相關性較強的課程之一。澳門的公共管理課程是與澳門現代高等教育一起發展的。在澳門大學的前身東亞大學時代，就開設了英文授課的公共行政專業課程。1991 年，澳門政府通過澳門基金會收購東亞大學並更名為公立澳門大學，以便在回歸後為澳門培養更多的人才，因此，繼續開辦公共行政課程。而從東亞大學理工學院轉設的公立高校澳門理工學院於 1991 年開設中、葡文授課的公共行政課程。兩所公立大學設立的公共行政課程雖然主要培養公共管理人才，但是，在專業教學中，也加入了與慈善管理相關的內容，例如，理工學院的公共行政課程就設有《非營利組織管理》的科目。 此外，在工商管理類課程中，亦偶有涉及與慈善管理相關的科目教學。例如，社會企業與社會創新、企業的社會責任等。 （二）第二階段：專業性慈善教育起步與發展 隨着澳門非營利組織的數量越來越多，提升組織管理的需求日益增強，為此，澳門科技大學在 2012 年開設“慈善及公益管理”碩士課程。該課程是截止目前為止在澳門開辦的唯一慈善教育專業性課程。雖然澳門高校尚未有開辦慈善教育本科課程，但是，澳科大開設的慈善及公益管理碩士課程某種程度上填補了專業性慈善教育在澳門的缺乏，標誌著專業性慈善教育在澳門的起步。實際上，該課程開辦後，其生源來自於不同的專業領域，可以將其視作為對來自不同專業領域且具一定慈善實踐人士的慈善專業教育的提升訓練。與此同時，澳門一些高校開設的博士課程也設立了與慈善管理相關的方向。例如，澳門理工大學開設的公共政策博士學位課程，設有社會福利政策與慈善組織管理研究方向，供修讀博士學位人士選擇。

  181  除上述情況之外，在澳門，慈善組織作為非營利民間社團，在從事慈善服務時，普遍接受特區政府的財政資助。而為了提高公共資源的使用效率，防止社團濫用政府資助，負責資助的相關政府部門不時舉辦管理工作坊，培訓受資助慈善組織管理人員善用公共資源的意識並使其瞭解相關法律規定。其中，澳門基金會舉辦的“資助申請及報告填寫方法工作坊”，以及社會工作局舉辦的“非牟利機構的良好財務管治”培訓工作坊等，較有社會影響。 此外，澳門的一些代表性社團（如婦聯、民建聯等）亦不時開辦內部工作坊，邀請專業人士前往講授《澳門社團法律》、《澳門非營利組織發展現況》、《非營利組織會計實務》等專題，培訓內部管理人員。 二、慈善教育的概況：案例介紹 目前，澳門的慈善教育既有正規的學歷教育，也包括非學歷培訓型教育。此以案例形式予以介紹。 （一）正規的學歷教育 如前所述，澳門現有 10 所大學中，以專業性慈善與公益管理為名開設課程的僅有澳門科技大學。而不同大學均有提供相關專業課程供修讀。例如，開設社工專業課程的有澳門理工大學、澳門城市大學、聖若瑟大學；開設公共管理專業課程的有澳門大學、澳門理工大學、澳門科技大學；開設工商管理課程的有澳門大學、澳門理工大學、澳門科技大學、澳門城市大學、澳門管理學院、中西創新學院等校。 以 2012 年澳門科技大學開設的“慈善及公益管理碩士學位課程”1 為例，其學習計劃包括必修科、選修科與論文。其中，必修科目包括公民社會理論與實踐、慈善及公益管理理論與實務、慈善及公益籌款、慈善及公益財務管理、慈善及公益機構人力資源管理、公共關係與慈善傳播、慈善及公益機構社會調研等；選修科目包括慈善及公益管理案例研究、慈善及公益法律跨域比較、慈善及公益項目設計與管理、慈善及公益志願者管理、慈善及公益管理專題等。該碩士課程                                                            1 有關澳門科技大學的公益與社會組織管理碩士學位課程，參見 https://www.must.edu.mo/msb/programme /masters-degree-programme/csom。

  182  於 2020 年修改名稱為“公益與社會組織管理”，其教學計劃亦略有調整。必修科包括公益籌款、社會組織管理概論、社會企業與社會創新、社會組織財務管理、社會組織人力資源管理、公共關係與公益傳播等；選修科目包含社會組織管理案例研究，企業社會責任，公益項目開發、管理與評估，品牌建設與公益行銷，政府、企業與公民社會，社會組織法律基礎，公益與社會組織管理前沿專題等。 從教學內容看，涵蓋了公益與社會組織的理論、實踐及研究方面，其中，以管理類科目為主，包括組織管理與項目管理兩方面，組織管理方面主要包括籌款、財務、人力資源、品牌與傳播、法律等，而項目管理方面主要包括公益項目開發、管理與評估等。就管理類專業而言，課程內容圍繞提升修讀者的公益組織與項目管理的核心能力而設計，較好地體現了課程培養目標。 從教學形式看，主要以課堂講授為主，體現在慈善與公益管理知識的傳授上。對於知識的運用，即實踐反思與評價方面，則較少注重。因此，教學形式略顯單一。不過，通過論文寫作可以使修讀者選擇公益實踐案例進行理論分析，一定程度上可以彌補教學形式的單一。 （二）非學歷培訓型教育 非學歷培訓型慈善教育在澳門形式多樣，內容各異。此選擇澳門基金會與社工局、教青局的相關工作坊為例進行介紹。 1. 澳門基金會工作坊 澳門基金會2 是由政府設立的財團公法人，其宗旨是促進、發展和研究澳門的文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動，以及旨在推廣澳門的各項活動。澳門基金會依法給予在澳門開展活動的非營利機構或實體財政資助。澳門基金會的資金來源包括澳門特區娛樂場幸運博彩專營承批公司及轉批給公司毛收入 2%的撥款、政府撥款、澳門特區內外的捐贈及其他法定收入。2001 年至 2019年，基金會的博彩毛收入撥款為 528.62 億元。在過去 20 年，基金會共撥出 55.2億元，支持 42 間本地非高等教育及高等教育機構；撥出 51.28 億元，支持社會服務社團；撥出 31.2 億元，支持澳門的科技及醫療發展。由於澳門基金會資助款項                                                             2 有關澳門基金會的活動資料，參見澳門基金會網站 https://www.fmac.org.mo/article/news。

  183  屬於公共資源，政府與社會要求澳基會加強資助管理。為此，澳基會不定期面向受資助社團管理人員舉辦“資助申請及報告”工作坊，介紹澳基會資助的申請、評審、批准及報告等程序，力求達到申請合規，善用資源，提升資助項目的成本效益與社會效益。 2012 年，澳基會推出新的《資助申請、跟進及審批的一般性指引》，為使有意申請社團及受資助社團及時瞭解與掌握資助申請與報告的新程序，2013 年 2 至3 月，澳基會舉辦了 10 場“資助申請及報告申報”工作坊，向有意申請資助及受資助社團代表介紹各類資助申請及報告提交的期限、處理計劃變更的申報程序。因各場工作坊的參與情況非常踴躍，其後再加開 5 場，共計約有 300 個社團、500餘人出席。 2013 年 12 月至 2014 年 1 月期間，澳門基金會再次於每週四下午舉辦相關工作坊，工作坊以小組交流形式進行，提供現場諮詢服務。工作坊交流內容的重點，除了介紹資助申請、受資助項目變更等內容外，還就受資助項目評估進行了講授，促使社團集中力量舉辦更具社會效益與價值的項目活動。 2022 年，澳門基金會配合特區政府改革和完善自治基金的管理工作，改革過往“隨到隨批”的資助審批模式，推出“社團運作經費”“社區活動”“國際交流”等專項資助計劃，採用集中申請、統一評審的資助審批模式。為此，澳門基金會於 2022 年 11 月 19 日於澳門科學館會議廳舉行兩場面向社團的講解會，介紹新的專業評審、擇優資助制度，即專項資助計劃列明和資助領域、資助範圍和上限，評審要素和標準等內容。此外，澳基會還於 11 月 24 及 25 日下午舉行“專項資助計劃”工作坊。 此外，由於澳門沒有專門適用於社團的會計準則，社團沒有一套統一、完善的會計制度，加上很多社團都沒有專業的會計人員，所編制的會計帳目欠缺一致性，為此，澳門基金會曾舉辦培訓班及講座協助社團解決相關問題，並制訂了規範的收支明細表供社團使用。 通過舉辦社團管理工作坊，澳基會重申了公平、擇優等原則，有效地體現和提升社團舉辦項目的社會效益，以善用資源、簡約和節儉的原則切實推進受資助項目的展開，而社團遵循資助要求與程序，同樣有利於澳基會完善資助審批、項目核查及跟進工作。

  184  2. 社工局與教青局工作坊 澳門的社會服務多由包括慈善公益社團在內的民間社會組織承擔，而財政資源則由特區政府（尤其是社會工作局）提供。然而，澳門並無專門的非營利機構會計準則，因此，作為向社團提供財政資源的社會工作局從提升公共資源使用效率的角度出發，不時面向受資助機構組織舉辦“非牟利機構的良好財務管治”培訓工作坊。例如，2023 年 6 月 13 日，社工局舉辦面向澳門受資助社會服務機構財務人士的財務管治工作坊，邀請執業會計師主講相關財務知識，內容包括非牟利機構內部控制框架要素、實施與維持等，並結合澳門社服機構管理現況，探討建立良好財務管理和內部控制的必要性，尤其是現金、固定資產和存貨的內部控制，以及開支審批制度的監控、採購程序、外判服務選擇及回避機制等。3 工作坊目的在於持續為社服團體人員提供各項管理培訓，以便更好地支持和促進受資助社服機構完善內部控制，提高風險管理意識，確保公帑合理運用和合乎效益，促進社會服務機構的良好財務管治。 2022 年 3 月，社工局聯同澳門會計專業聯會舉行“受資助社會服務設施審計及財務年度交流會”，總結和交流社服設施帳目審計工作，會議採用線上線下同步進行方式，交流會吸引包括受資助機構人員在內的 120 多人參加。交流會總結受資助設施實施審計工作的經驗，介紹社服設施財務管理系統的多項優化功能，解答會計帳目實務問題。4 由於歷史原因，現時相當比例的澳門基礎教育是由非營利機構而非政府直接提供的。回歸後，在澳門基礎教育領域形成“私校公助”的格局，即基礎教育服務是由非營利社團或宗教機構創辦的中小學提供，而辦學所需的財政資源則來自於特區政府，主要由教育及青年發展局提供。因此，對於特區政府資助的資源，教青局對辦學實體（社團與宗教機構）負有監管責任。同時，教青局亦向青年社團提供資助。為確保公共資源得到恰當、有效和正確的運用，使受資助團體對遵循非牟利機構財務管理的相關規定，鼓勵社團謹慎妥善使用公帑，教青局不時舉                                                             3 “社工局舉辦‘非牟利機構的良好財務管治’培訓工作坊”，社會工作局，2023 年 6 月 16 日，參見澳門特別行政區政府入口網站 https://www.gov.mo/zh-hans/news/698991。 4 “社局健全受資助社服設施帳目”，《澳門日報》，2022 年 3 月 28 日，第 A09 版。

  185  辦非牟利機構財務管理工作坊或講座。例如，2016 年 9 月 14 日，教青局舉辦非營利機構財務管理工作坊，邀請會計師公會會長何美華為 60 個非牟利社團的百餘名代表講授非牟利機構特徵、組織架構、財務管理制度、預算、財務報表及受資助社團的責任及義務等。同時，結合社團日常實務工作，以具體案例和與會者互動交流，闡述如何以規範的財務管理達至慎用和善用公共資源的目的。教青局相關人員亦介紹了下一年度活動資助計劃申請事項。類似的面向受資助社團的工作坊與講座，教青局不定期舉辦。5 此外，鑒於澳門僅有社工局、教青局向社團提供的建議性財務報表，而未有統一的非牟利機構會計制度，澳門會計師公會於 2011 年與 2013 年先後兩次召開 “非牟利機構會計制度及財務管理”研討會，邀請 300 餘位澳門非營利機構代表參會研討如何建立澳門的非營利機構會計制度與標準，並將“非牟利機構會計制度及財務管理”研討會內容結集成書，經澳門基金會及其他部門向社團派發，藉此增加社團認識合理運用公帑應遵的規範。6 至於社團內部同樣會舉辦管理工作坊，向其屬下會員單位或服務對象提供管理制度與管理技能的培訓。例如，2020 年 1 月，民眾建澳聯盟為提升大廈業主會的大廈管理能力，舉辦“大廈居民處理日常事務”工作坊，邀請樓宇管理資深專業人員向業主會人士講解大廈帳目管理等方面知識，內容涉及簿記基礎理論和相關財政概念、非牟利機構會計操作技巧，以及會計實務等。主辦社團民建聯表示，該會將不定期持續舉辦各類型的工作坊，以協助業主會更好地管理大廈事務。7 三、澳門慈善教育的特徵 澳門的慈善教育發展經歷了從社會實踐教育到專業教育以及專業慈善教育與慈善實踐教育並存的過程，在慈善教育的主體、內容與形式等方面表現出與其他地區不同的特徵。                                                             5 “教青局舉辦青年社團財務管理知識講座”，《濠江日報》，2016 年 9 月 27 日，第 B01 版。“教青局為青年社團舉辦財務管理講座”，《濠江日報》，2018 年 10 月 18 日，第 B02 版。 6 “會計界倡訂非牟利機構報表”，《澳門日報》，2011 年 11 月 29 日，第 A10 版。 7 “民眾建澳助業主會物管”，《澳門日報》，2020 年 1 月 4 日，第 B05 版。

  186  （一）發展歷程：專業性慈善教育起步晚、發展緩慢 儘管澳門具有悠久的慈善傳統與慈善實踐，但是，過往未有真正意義上的慈善專業性教育，多數慈善管理人員出身不同專業背景，以社團內部傳授與學習方式傳承着慈善管理知識，實踐着慈善社團的管理。即使是一些與慈善管理相關的知識傳授，也是融合在其他專業課程（如社工專業、公共管理專業等）之中。至2012 年，澳科大開設慈善及公益管理碩士課程，澳門的專業性慈善教育才開始出現，因此，相對於其他地區，起步較晚，且發展緩慢。此後，未見有其他高校開設與慈善教育相關的專業性課程。 （二）教育需求與供給：需求強勁與供給乏力 從教育市場，即供給與需求角度看，應該說，澳門社團眾多，社團從業人員群體龐大，多數人員出身於非專業性慈善教育，因此，對於專業性慈善教育需求旺盛，相對而言，慈善教育供給短缺，僅澳門科技大學能夠提供專業的慈善教育碩士學位課程，而本科慈善教育課程則付闕。當然，即使本地具有專業性慈善教育的需求，可是，畢竟澳門本地教育市場較為狹窄，好在澳門高校專業性慈善教育供給面向內地等更廣闊的市場，故而，招生尚能滿足。此外，由於該課程日間授課，而澳門本地人員日間需要工作，因此，難以匹配本地慈善從業者的教育需求。因此，課程修讀者中的本地生源反而較少。如何為本地從業員提供適合其修讀的課程則是需要考慮的。 （三）教育主體：高校與政府、社團共同承擔 澳門慈善教育可分為學歷教育與非學歷教育。學歷教育由高校承擔，而非學歷的培訓則由政府與社團承擔。因此，形成高校與政府部門、社團共同承擔卻各自分工負責的格局。目前，專業性慈善學歷教育主要有澳門科技大學的公益及社會組織碩士學位課程，而開設融合在社工、公共管理等其他學科中的慈善公益類科目的高校有澳門理工大學、澳門城市大學、聖若瑟大學。至於澳門基金會、社工局、教育局等特區政府部門不時開設一些與資助申請或財政資源管理相關的工作坊或講座則屬於補充性慈善管理實務培訓。而不同慈善公益社團為提升其內部管理人員管理技能而不定期舉辦的培訓工作坊或講座同樣屬於實務知識培訓。

  187  （四）教育內容：實踐性強，理論性偏弱 無論是專業性慈善教育，還是實務性慈善培訓，在教育內容上，都呈現出較強的實踐性。實務性培訓本來就屬於實踐教育範疇，而即使是專業性慈善教育，其課程設計中，籌款、財務管理、人力資源管理、項目開發、品牌管理等實踐性較強的組織管理或項目管理科目佔據較大比重，理論性課程佔比較少。教育內容方面更為突出的是未能形成階梯狀層次，即缺乏本科層次與博士學位層次的慈善教育，僅有碩士層次的慈善教育學位課程。因此，慈善教育內容的體系性與規範性欠缺。 （五）教育形式：社會教育為主，專業及通識教育未普及 在澳門，捐款助人等慈善行為較為普遍，已成為居民日常行為方式。實際上，稱澳門為慈善之城並不過分。而居民的日常慈善行為並非仰賴於專業性慈善教育，而是慈善實踐習得性行為。青少年時期的澳門居民就不時上街賣旗或捐款，學校校內不時舉辦義賣等形式的慈善實踐活動，正是慈善社會實踐給予澳門居民的慈善教育內化成日常生活中慈善行為。 而專業慈善教育（如澳門科技大學公益及社會組織碩士課程）因其招生人數較少反而未能受到社會重視，同時，大學的通識教育中，與慈善相關的知識幾乎是付闕的。即使是專業性慈善教育，其教學形式主要以課程講授為主，缺乏實踐訓練及知識反思、分享及評價等環節。 四、結語 澳門的慈善教育可以分為正規性學歷教育與非正規性社會教育，前者主要是由澳門高校開辦的慈善管理學位課程，而後者則由政府部門或慈善組織開辦的與慈善相關的工作坊或講座，以及日常慈善實踐的社會教育。在發展歷程上，專業性慈善教育起步晚且發展緩慢；在教育主體上，高校與政府部門、慈善組織共同承擔；在教育內容上，注重實踐教育，理論性偏弱；在教育形式上，以社會教育為主，專業與通識教育未普及。因此，澳門慈善教育存在着缺乏統一規劃與頂層設計、內容方面缺乏系統性，以及融合性強，未形成教育層次等問題。未來應針對上述問題予以優化與完善。

《行政》第三十七卷，總第一百四十三期，2024(1)，189-195  189  抗戰時期的澳門演劇活動述評 黃子祺 抗日戰爭時期，隨着各地深受炮火攻擊與軍事威脅，國內掀起了包括政治、經濟、文化等全方位的抗日救亡運動。在如此抗戰環境之下，中國仍存在着特殊的“中立”地區。中國澳門在二戰期間仍處於澳葡殖民政府的統治之下，深受葡萄牙當局外交政策影響，必須執行與葡萄牙一致的中立政策。與此同時，“日本在澳門成立特務機關，嚴令禁止在澳門進行任何抗日活動”。1 在如此政治勢力的作用下，澳門成為了亞洲地區唯一避開戰爭的特殊地帶。然而，身處澳門的國人並未偏安一隅。隨着民族危機的加劇與抗戰局勢的愈演愈烈，他們開始進行一系列演劇活動，在戲劇中滲透抗戰元素，形成了澳門獨特的文化抗戰形式。由此，抗戰時期澳門的演劇活動在文化抗戰中具有極為特殊且重要的地位、意義與價值。但是，目前澳門以演劇方式進行的文化抗戰研究尚未得到足夠重視，相關的研究成果較少。鑒於此，本文圍繞抗戰時期澳門為何選擇演劇活動以進行抗戰宣傳、澳門職業劇團在文化抗戰中扮演了何種重要角色、澳門業餘劇團如何探索並與職業劇團共同推動文化抗戰這三個主要問題，展開研究論述。 一、演劇：澳門文化抗戰的重要形式 澳門演劇活動之所以能成為文化抗戰的重要形式，既是因為受到澳門中立政策的影響，也離不開澳門本土愛國人士與前往澳門避難的文藝界人士的推動，同時是基於戲劇可作為一種通俗易懂的藝術形式以迎合澳門民眾戰時娛樂生活的文化選擇。 在中立的環境下，澳門的愛國團體無法直接以抗戰和救國的名義來進行抗戰宣傳，只能以賑災籌款的形式來呼籲民眾抗戰，成立了諸多本地救災會。其中，於 1937 年 8 月 12 日成立的澳門學術界、音樂界、體育界、戲劇界救災會（即澳                                                             澳門科技大學國際學院創意寫作專業博士研究生。 1 何燕漪：“抗戰時期‘澳門四界救災會’的愛國活動”，《人文天下》，2015 第 18 期，第 86-88 頁。

  190  門四界救災會）是當時澳門影響最大的愛國組織與力量，其成員包括了陳卓瑩、任劍輝和張植華等知名戲劇家。這些戲劇家為澳門建構了一套通過戲劇演出宣傳抗戰的文化抗戰機制。他們利用自身的文化影響力吸引澳門民眾前往觀看抗戰話劇，如《烙痕》《布袋隊》等，以慷慨義演的形式鼓舞和調動民眾的愛國激情，促使觀看戲劇的愛國人士為抗日戰爭募捐，從而使戲劇演出成為了澳門文藝界愛國人士有組織地將自身文化資本轉化為抗戰社會資本與經濟資本的過程。由此，戲劇演出作為澳門文藝界與愛國團體呼籲本土民眾參與抗戰的重要方式，象徵着一種具有民眾基礎的地方性愛國活動，成為了澳門文化抗戰的重要一環。 除了救災會以外，以澳門學生為主的劇團也積極參與抗戰宣傳，通過劇本的發表與演繹來歌頌愛國精神與宣傳抗戰意識，使戲劇成為澳門青年學生抗戰意識的表現。培正暴風劇社是以澳門培正中學學生為主體成員的劇團，該劇團創作了抗戰時期澳門唯一以文字發表和出版的劇本《耶誕節前夜》。此劇看似是一個宗教文化宣傳劇本，實則以中國基督教徒為主人公，講述了其與教友以及自己的兒子共同參與抗戰的故事，融合了基督教元素與民族精神，體現出澳門抗戰戲劇獨具一格的文化特質。並且，該劇社的成員也前往各地進行戲劇演出，傳播了澳門抗戰戲劇，此舉不僅提升了來自澳門的暴風劇社的知名度，也使澳門通過戲劇融入了全國文化抗戰。 從香港前往澳門避難的戲劇界人士帶來了豐富的戲劇經驗，他們富有思想性和戰鬥性的劇本選擇使澳門成為了進行抗戰戲劇創新與展示的重要文化陣地。1942 年，在香港劇壇頗負盛名的張雪峰聯合澳門本地文藝界人士成立了抗戰劇團“藝聯”，這是澳門第一個職業話劇團。“藝聯”在澳門演出了一系列由中國歷史人物或經典故事改編的內地劇碼，如《雷雨》《武則天》等，其高超的藝術水準，不僅吸引着澳門本地的戲劇愛好者，甚至深受風月場所人士所歡迎，“澳門福隆新街風月場女子十分喜歡，‘紅牌阿姑’甚至經常包起戲院一兩排位請她們的客人來看”。2 之後出現的中藝劇團、中流劇團等職業話劇團也沿襲了藝聯的劇本選擇習慣，以內地知名劇作家所作的劇本為主。由此可見，香港人士為澳門引進了職業劇團，促進了戰時澳門戲劇演出的標準化，提升了澳門戲劇的藝術水準，進而有利於澳門戲劇發揮喚起民眾抗戰意識的文化宣傳作用。                                                             2 鄭應峰： “二十世紀三四十年代澳門話劇的發展特點”，《華文文學》，2021 年第 4 期，第 43-49 頁。

  191  此外，戲劇是戰時澳門民眾娛樂生活中極為重要的組成部份，以戲劇的形式植入抗戰意識是澳門有識之士基於澳門本土民眾的實際情況而做出的文化選擇。一方面，電影業在澳門的沉寂為澳門戲劇的發展提供了契機。戰爭的爆發中斷了海外影片的供應，民眾不再以觀影為主要的消遣方式，轉而觀看澳門戲劇。觀看戲劇的民眾增多，則在客觀上意味着戲劇中的思想意識也在民眾中得到了更廣泛的傳播。澳門的愛國組織與職業劇團便抓住此機，以滿足民眾娛樂需求的方式演出抗戰戲劇，以演劇的形式履行抗戰宣傳的職責。另一方面，相比於報刊和圖書等讀物，戲劇直觀的表達方式更有利於為普通乃至底層民眾所理解。由於澳門過去處於漫長的“漁村時代”，基礎較差，而澳葡政府長期不重視華文教育，與內地的一些文化城市相比，澳門華人文化水準仍是偏低。3 戲劇這一演出形式以視聽語言的方式呈現故事，對民眾識字程度並無要求，與當時澳門民眾的受教育程度相匹配，更能為他們所接受。由此，在諸多因素的作用下，戲劇最終成為了澳門用以抗戰宣傳的重要形式。 二、職業劇團：澳門文化抗戰中的中流砥柱 澳門戲劇發展最繁榮且空前絕後的時期，是抗戰時期。這一時期的戲劇繁榮源於該時期澳門的職業劇團，它們書寫了澳門戲劇史上極為重要的篇章，以戲劇的方式呈現出澳門的國家認同感。1941 年，日本佔領了香港，大批居住在香港的戲劇家開始於 1942 年前後前往澳門避難。其中從香港而來的張雪峰是“中國旅行劇團廣東話組”的創辦者之一，具有相當的戲劇導演經驗。1942 年 4 月，他與陳有後、梁寒淡等港澳劇人在澳門成立澳門首個職業劇團“藝聯”。雖然此劇團在澳門的駐留時間不足半年，但“藝聯”成員在該時期共同鑽研演繹技法，排演了《生死戀》《茶花女》《精忠報國》《武則天》《雷雨》《明末遺恨》《巡閱使》《春風秋雨》《塞上風雲》等一批兼具超高藝術水準、思想性與戰鬥性的大型劇碼。職業劇團也隨之成為了澳門抗戰宣傳中的中流砥柱。 “藝聯”帶來的一系列富有戰鬥精神的劇碼，雖然並不屬於澳門的本土戲劇，但卻恰好皆為內地劇碼。並且，“藝聯”的這些主要成員，雖然之前的足跡早已到達過港澳，然而卻是直接受到中國戲劇的滋養，以大陸戲劇的方式來展示                                                            3 楊學淵：《20 世紀澳門華文文學社團與文學發展》，暨南大學，2001 年。

  192  “澳門戲劇”。4 戲劇文化的同源背後是澳門與內地文化的同源，這種同源的性質也極大地增強了澳門民眾的民族認同與愛國精神，使澳門民眾通過戲劇融入了抗日民族統一戰線。同時，“藝聯”承襲了救災會以戲劇演出來籌款的傳統，並配以專業化的演出水準，使得職業劇團演出的戲劇在澳門引起巨大反響。正是“藝聯”的號召力、凝聚力以及一系列卓有成就的抗戰演劇活動，不僅使澳門民眾認可了戲劇作為一種在特殊政治環境下的抗戰形式，同時“藝聯”深入人心的文化抗戰也直接影響着後來澳門職業劇團的出現與成長，使之能接過“藝聯”的文化抗戰使命，持續為澳門抗戰貢獻力量。在“藝聯”轉向內地演出後，部份“藝聯”成員仍留在澳門，於 1943 年成立了中藝劇團。該劇團存在時間較短，不到一年便解散。但該劇團的成員仍堅守在澳門文化抗戰的崗位上，於 1944 年聯合澳門本地的其他戲劇工作者再次組建劇團——中流劇團。這兩個劇團排演過沈浮《金玉滿堂》、郭沫若《孔雀膽》等戲劇。 澳門職業劇團的出現，實際上是在澳門履行着第三廳的職能，通過演劇宣傳團結澳門民眾，是澳門文化抗戰中的主力。國民政府軍事委員會政治部第三廳是1938 年 4 月 1 日在武漢設立的隸屬國家政治部的部門機構，主要職能是通過文藝宣傳以支援抗戰，廳長為郭沫若，主任秘書為陽翰笙。他們創作了大量符合抗戰精神的歷史劇，尤其是郭沫若根據當時的抗戰文藝方針，創作了《屈原》《棠棣之花》《虎符》《高漸離》《孔雀膽》《南冠草》六部最具代表性的歷史劇。並且，第三廳領導着一支深入民眾進行抗戰演劇的隊伍——軍事委員會政治部抗敵演劇宣傳隊，在全國各地排演歷史劇。該隊伍作為抗日戰爭時期極具代表性的話劇團體，被稱為文藝的“輕騎兵”，他們將話劇作為抗戰宣傳的武器，以農民、士兵為主要觀眾，探索出了一條將話劇推向普通民眾的發展道路。5 相比內地抗敵演劇活動的統一領導，雖然澳門特殊的政治環境促使其無法貫徹統一的文化抗戰方針，無法像內地抗敵演劇隊在第三廳的領導下展開抗戰行動，但澳門職業劇團的出現改變了澳門這一被動的抗戰局面。澳門職業劇團肩負起第三廳的職能，以專業化和標準化的演戲宣傳支援抗戰，並以自身影響力推動着後來澳門職業劇團持續的演劇抗戰工作。                                                             4 鄭應峰：“澳門現代戲劇的文化本土意識建構過程分析”，《藝術評論》，2014 年第 5 期，第 76-83 頁。 5 張文心：“從檔案信函看郭沫若與抗敵演劇隊的關係”，《中國現代文學論叢》，2020 年 15(02)期，第162-169 頁。

  193  除了職能的自覺履行以外，澳門職業劇團在實際工作執行中，也沿用了第三廳成員產出的戲劇作品，保持着演劇內容的同步與一致。從劇碼的作者來源看，澳門的職業劇團曾多次選擇第三廳成員的戲劇進行演出，如陽翰笙的《塞上風雲》、郭沫若的《武則天》《孔雀膽》等歷史劇。相比之前救災會的戲劇演出，“藝聯”等職業劇團雖未將抗戰作為戲劇內容直接呈現，但其直接移植內地抗戰劇碼的行為，實際上是從文化選擇的層面表明其與內地演劇抗戰活動的相同政治立場，是澳門職業劇團對國家文化抗戰的回應。並且，早於澳門職業劇團出現的救災會也多以粵劇為表演劇碼。作為在澳門產生廣泛影響的四界救災會，其下設的演劇組織也是一支以粵劇名伶為代表的粵劇股。6 而澳門職業劇團所選擇的歷史劇則超越了本土戲劇的局限，將華文歷史劇引入澳門，進一步促進了統一戰線在澳門的構建。由此，澳門職業劇團成為了澳門文化抗戰的有力推動者。 三、業餘劇團：澳門文化抗戰的大眾化路線 澳門的業餘劇團探索出了一條與職業化劇團迥然不同的文化抗戰道路。業餘劇團具有廣泛的群眾基礎，既扮演着澳門文化抗戰先行者的角色，又借鑒了職業劇團演劇經驗，在職業劇團走向沉寂之時繼續探索和發展以演劇支援抗戰的文化抗戰模式。 自 1937 年起，澳門前鋒劇社、曉鐘劇社等群眾性文藝社團如雨後春筍般出現。它們通過演出戲劇的方式呼籲澳門民眾募捐救災，以救災的名義如火如荼地展開抗戰宣傳工作，共赴國難，成為澳門率先進行文化抗戰的群眾性愛國組織。前鋒劇社演出過描寫東北義士為國犧牲的英勇故事的《烙痕》；曉鐘劇社演出過描寫封建壓迫悲劇的《蘭芝與仲卿》、描寫中華民族抗擊惡魔侵略的《布袋隊》；綠光劇社演出過描寫東北淪落敵手後人民的慘痛故事的《盲啞恨》。7 這些戲劇表面上看似強調百姓受壓迫與反抗，但其背後指向的正是抗日戰爭中中國所處的境地，歌頌了中國人民堅決抵禦外敵入侵的愛國精神。這些業餘劇團曲折而隱晦地向澳門民眾傳達了抗戰精神，是文化抗戰在澳門的內容嘗試。                                                             6 何燕漪：“抗戰時期‘澳門四界救災會’的愛國活動”，《人文天下》，2015 年第 18 期，第 86-88 頁。 7 張劍樺：“澳門戲劇文學發展軌跡述略”，《藝術百家》，2009 年 25(03)期，第 149-154 頁。

  194  作為先行者的業餘劇團，業餘劇團的組建也是一種源自民眾的文化抗戰嘗試。雖然由中國共產黨員在澳門創立的文化界抗日救國會理事會協助了當地業餘劇團的創辦，但這些業餘劇團的成員背景多元，大多並不是專業的戲劇家，而是包括了教師、學生等在內的來自社會各階層的人士。不同於職業劇團由著名戲劇家牽頭，以戲劇演出來感召民眾一致抗日，業餘劇團是由澳門民眾自發參與和組建的愛國社團，它們的成立意味着一部份澳門民眾已經擁有了參與文化抗戰的自覺，肩負起抗戰救國的責任。他們熟知澳門當地情況，巡演的足跡遍佈澳門，使抗戰文化在澳門得到廣泛傳播。由此，在業餘劇團廣泛而深入民眾的宣傳下，一條“從民眾中來，到民眾中去”的大眾化的文化抗戰路線得以形成。 若僅是依靠戲劇主題表達與人員來源廣泛這兩個特質，澳門的業餘劇團並不足以成為澳門文化抗戰的重要支撐。除此以外，“業餘戲劇和職業化戲劇互相借鑒互相影響”，8 業餘劇團除了澳門民眾的主動參與外，也與留澳的職業劇團成員通力合作，以發展戲劇的形式繼續承擔着救亡的重任，擴大澳門文化抗戰層面的統一戰線。受澳門職業劇團專業化的演劇標準影響，業餘劇團也開始技術與理論層面進行探索，鑽研戲劇動作細節對觀眾的直接影響，並強調戲劇的社會功能，加強劇團與其他社會組織的聯繫，共同承擔社會責任。戲劇技術的鑽研能鮮活生動地將抗戰精神傳達給觀眾，而強調戲劇的社會功能又進一步發揮了業餘劇團團結大眾的作用，完成對職業劇團在文化抗戰上的補充。 直至抗戰勝利，業餘劇團的發展依舊欣欣向榮，其使命由抗戰宣傳轉為公益宣傳，延續着主動擔當社會責任的傳統，與社會各界保持着密切聯繫。比如，澳門業餘劇團積極支援兩廣地區的發展，分別在 1947 年兩廣水災和 1949 年廣東水災後演出戲劇《生財有道》和《洪流》，為內地救災工作籌款募捐，增強了澳門業餘劇團與內地民眾的聯繫。這種良性的文化互動是業餘劇團對抗日民族統一戰線精神在新時代的創新闡釋與實踐，不僅進一步擴展了劇團的民眾基礎，也在支援內地的過程中鞏固了澳門與內地是命運共同體的文化共識。                                                             8 鄭應峰：“澳門早期現代戲劇的發展動因”，《短篇小說（原創版）》，2015 年第 18 期，第 15-16 頁。

  195  四、結語 與內地聲勢浩大的抗戰方式相比，作為“中立”地帶的澳門的文化抗戰形式更加隱晦與溫和。面對民族危機的到來，澳門劇人不得不打着“救災”的名號，以演劇活動的形式進行抗戰宣傳，向民眾講述抗戰救國的道理。隨着演劇活動的興起，職業劇團與業餘劇團在文化抗戰中逐漸分工明確。前者強調以專業的藝術素養取得觀眾的高度認可，發揮其影響力與號召力感召民眾同仇敵愾，一同救國；後者則大範圍地鼓動民眾參與演劇，從民眾內部出發，走向與社會各界的聯合，實踐出一條大眾化的抗戰宣傳路線。兩者殊途同歸，一致指向了澳門民眾，起到了團結大眾共同抗日的重要作用。 隨着民族危機的解除，職業劇團的戰時使命已經完成，面臨着解散，而業餘劇團則承繼了職業劇團的演出經驗，繼續執行其團結社會群眾的職能，挖掘着戲劇在新時代的社會功能。儘管職業劇團消失於澳門，但職業劇團的出現仍對澳門戲劇史產生了震動，職業劇團中的戲劇名家在澳門排演的戲劇直接推動了澳門本土藝術水準的提高。同時，職業劇團也緊貼內地第三廳的文化方針，緊隨內地文化抗戰的步調，在“中立”政治環境下的澳門扮演着文化抗戰中的中流砥柱角色。而業餘劇團不僅在抗戰中深入澳門民眾，同時也在抗戰勝利後成功轉型，成為文化宣傳的重要力量。兩類劇團及其演劇活動共同組成了澳門抗戰戲劇史，詮釋了特殊時期下中國“中立”地帶獨有的文化抗戰模式。

Administração n.º 143, vol. XXXVII, 2024-1.º, 507-514 507  Research on the Impact of Macao Civil Servant’s Work Values on Job Satisfaction and Job Engagement Ao Io Weng O Lai Heong The work values of different generations of civil servants affect their work attitude and behavior. This paper aims at analyzing the characteristic and difference of the work values of young and middle-aged civil servants, and evaluating the impact of work values on their job satisfaction and job engagement. Results show that interpersonal harmony is the most important value appreciated by young and middle-aged civil servants, while innovative preference is the most important predictor to the job satisfaction and job engagement of young and middle-aged civil servants. Long-term development positively affects the job engagement of young civil servants but negatively affects that of middle-aged civil servants. Interpersonal harmony is found to have a positive effect on both the job satisfaction and job engagement of middle-aged civil servants. Moreover, value congruence among co-workers positively moderates the relationship between civil servants’ work values (i.e. innovative preference, interpersonal harmony and long-term development) and job engagement. These findings highlight the importance of work values to motivation and reveal some generational differences among civil servants, which may be attributed to their promotion system. Relevant implications are discussed and suggestions are included. Research on the fitness of subjective evaluation and objective measurement of public service performance: an empirical analysis based on the Macau Police Service Lok Sai Wa Xie Minmin Zhou Zhanfeng Hu Tao The two main modes of public service performance evaluation are citizen’s subjective evaluation and objective measurement. The former has always been praised by governments both domestically and abroad, but the accuracy and reliability of its evaluation results are doubtful and have become a significant issue in the construction of service-oriented government nowadays. In this paper,

  508  `based on the previous study that the public can identify or judge the quality of public services at a macro level, we use a multiple regression model (OLS) to analyze the performance evaluation data of Macau police services to explore the consistency between the two dimensions. It was found that there was no significant effect between the two dimensions in different service qualities and processes, put simply, the public could not identify or judge public services at the microdimensions, and the results may not be reliable. Thus, the citizen’s subjective evaluation mode uses the public as the interviewee may not be able to achieve the expected results at the micro dimensions, but it is necessary to find the right evaluation subject and evaluation content match with the subject when designing citizen evaluation of public services, and the construction of a meet the demand and scientific citizen’s evaluation still to be studied. Are the concessionaires (or gaming sub-concessionaires) civilly liable with the junket promoters for the non-fulfilment of their obligations towards the players? (Regarding the judgments of the TSI - Cases No. 840/2017 and 475/2018 and the TUI - Case No. 45/2019) João António Valente Torrão In due course we comment on the judgments of the TSI - Cases No. 840/2017 and 475/2018 and the TUI - Case No. 45/2019) which address the question of whether the concessionaires (or subconcessionaires of gambling) responded civilly with the game promoters for the non-compliance with their obligations to the players. For the reasons we have relied on at the time, we disagree with the decisions and legal arguments given in those judgments. It happens, however, that, subsequently, Law No. 16/2001 was amended, and law no. 16/2022 of 19 December was also published, which repealed Administrative Regulation No. 6/2002, and established in an innovative way the solidary responsibility to which the judgments referred.

  509  In paragraph 10 of this work we continue to deal with this matter, asking whether, in the light of the new rules, we maintain the understanding mentioned above Still on the primacy of the Principle of International Conventional Law in the Hierarchy of the Sources of Law of the MSAR Ilda Cristina Ferreira The legal basis that determines the position of international treaty law (or positive international law) in the hierarchy of sources of law of the Macao Special Administrative Region (MSAR) continues to be a controversial topic within the legal community, given the absence of a constitutional norm expressly recognizing its value and hierarchical position. The Judgment of 2 June 2004 of the Court of Final Appeal on Case No. 2/2004 contributes to this doctrinal debate by producing a different reasoning from that rendered in the Judgments of the Court of Appeal despite the fact that both courts reach the same conclusion: the “supremacy of international law over domestic law”. The chosen theme is not new. In fact, the Court of Final Appeal ruling has already been scrutinized in a previous article, in which we argued, among other arguments, that the primacy of international treaty law over ordinary law is, in the light of the principle of continuity, a general and structuring principle of the MSAR’s legal system, forming part of its ius identitatis. This Article explains the relationship between the principle of continuity - a pillar principle of the Basic Law and the MSAR’s internal order, intrinsic in the principle of “One Country, Two Systems” - and the principle of the primacy of international conventional law. It critically analysis some doctrinal works that endorse the Court of Final Appeal’s understanding, highlighting fundamental concepts and principles of international public law on this subject, and from a civil law perspective, as well of the MSAR.

  510  The Article is divided into five parts. In the first, a brief reference to the value and hierarchical position of international law before and after the establishment of the MSAR is undertaken, in the second, this topic is addressed in terms of legislative praxis, jurisprudence and doctrine, in the third, the official positions of the People’s Republic of China and the MSAR in international fora are noted, in the fourth, some observations are provided, followed by a conclusion in the fifth part. Analysis of the Public Information and Basis of Government Procurement in Macao SAR Tang Tat Weng In the current procurement procedures of the Macau Special Administrative Region government (MSAR), certain information is required to be disclosed by law or administrative decision. This article discusses and analyzes the categories of publicly available information and their disclosure channels one by one, in order to understand that the relevant public information is diverse and dispersed. Regarding legally mandated public information, apart from the guidelines and norms for implementing the tendering process, the disclosure methods for other legally mandated public information are independently regulated. However, the commonalities and similarities between published information and materials can only be assessed through humanized reading and understanding. On the other hand, administratively normalized public information results from the compliance of each procuring entity with the internal guidelines or instructions of government, which must be uploaded to their respective webpages. Due to the lack of strict normative conditions, the terminologies used in the expressions are not consistent, and the public information is not integrated into a single system or platform, or within a single database. Therefore, in order to improve work efficiency and reduce resource consumption in modern administrative operations, it is necessary to rethink the

  511  current decentralized information and independent management model. This can be achieved by adopting new legal regulations and utilizing state-of-the-art technology to consolidate and integrate information and content related to government procurement into a unified and comprehensive information system or platform. This will enable the government of the MSAR to make comprehensive plans and administer of the government procurement and related finances based on comprehensive and complete information, as well as any available statistical information. Smart Platform Design for “Helping the Elderly” in Macao Chen Yang Lou Shiyan Cheung Wai Kong Tian Shuming To realize the organic combination of the current focus of the Macao SAR government on the construction of a smart city and the improvement of care for the elderly, this paper focused on better realizing elder-friendly, elder-assistance and elder-caring. Based on the results of a questionnaire survey carried out by the investigation team of smart care for the elderly project on the elderly and their caregivers in Macao, this paper combined the actual needs of the elderly in Macao and the most advanced technology to build a smart platform for "helping the elderly" in Macao. Through the use of emerging technologies such as the Internet +, the Internet of Things, and cloud platforms, it analyzed how to effectively realize the connection between the demand side, the supply side and the management side of the platform, and the feasibility of the smart platform in Macao was analyzed. The results showed that smart care for the elderly was feasible; the current coverage of smart care is low and the demand for it was higher; and the rational design and use of the smart care platform can effectively promote the development of smart care for the elderly in Macao.

  512  Macau: Reconstructing the Maritime Silk Road to Latin Countries Wang Hai As early as the 16th century, Macau had opened up the Maritime Silk Road to the Latin countries on the Asian, European, African and American Continents, opening an unprecedentedly large international market for Chinese commodities. Macau Maritime Silk Road to the Latin countries will be reconstructed by taking advantage of extensive international contacts in Macau and the openness of its free port. China’s 21st Century Maritime Silk Road will be expanded globally. Opportunities and challenges for Macao architects practicing in Hengqin Chao Chi Man As we all know, Macao's economic structure is relatively simple, with limited resources, a serious shortage of land, many bottleneck restrictions, strict environmental resource restrictions, and increased pressure on citizens' lives. If the development space can be expanded, it will definitely take an important step towards the sustainable development of Macao's future city. As the central government continues to increase efforts in the construction of the Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin and a series of major support policies that benefit the people, relying on Hengqin, Macao's high-end talents will have better development prospects. We will build Hengqin into a new platform to promote the moderately diversified development of Macao's economy, create a new space that facilitates the life and employment of Macao residents, and also strengthen our confidence and determination to attract high-end talents from Macao to join Hengqin. This article will take the practice of Macao architects in Hengqin as the research object, sort out the current status of Hengqin’s support policies for Macao architects, and put forward countermeasures and suggestions for the opportunities and challenges faced by Macao architects in the integration process. And further promote industrial cooperation, effectively transform

  513  scientific and technological achievements, and gradually build the Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin into a talent highland with radiating functions, allowing Macao architects to have a broader space for entrepreneurship and employment, thereby supporting the integration of Macao's high-end architect talents The overall situation of national development. In the future, with the advancement of Hengqin construction, there is still a lot of room for development in future planning. As more relevant policies are introduced in the future, I believe more and more Macao engineering talents will come to work in Hengqin. Charity Education in Macao: Overview and Characteristics Lou Shenghua Charitable education in Macao can be categorized into formal academic and non-formal social education. Development history can be divided into two stages marked by the establishment of professional academic education in 2012. The main body of education is undertaken by universities with government departments and charitable organizations. In terms of educational content, practical education is emphasized, while theory is weak. In terms of the form of education, social education is predominant, while specialized and general education is not universal. Therefore, charitable education in Macao suffers from a lack of unified planning and top-level design, a lack of systematization in terms of levels and contents, as well as a high degree of integration, and the absence of an educational hierarchy. A Review of Macau‘s Theatre Activities during The War of Resistance against Japanese Aggression Huang Ziqi During the war against Japanese invasion period, Macau's theatre scene showed a peculiar prosperity and Macau's Mandarin Chinese drama was formally

  514  born. Drama Troupes that rose to prominence in Macao during this period included the Arts Alliance Drama Troupe, the Cantonese Drama Group of the China Brigade Drama Troupe, the Storm Theatre Company, and the Chinese Arts Drama Troupe, amongst others. The Chinese Brigade Drama Troupe performed two historical dramas in Macao in August 1939, Wu Zetian, which was a sensation. The Storm Theatre Company went to Guangxi for resistance propaganda, and the anti-Japanese drama group Arts Alliance Theatre Troupe was established in 1942, which was the first professional drama group in Macau's drama history, and performed Thunderstorm, Sunrise, Wu Zetian, The Lady of The Camellias, and Hatefulness at the End of the Ming Dynasty, etc. The Chinese Arts Drama Troupe was established in 1943, and the Zhongliu Theatre Troupe was set up in 1944. Founded in 1943, the Chinese Arts and Chinese Flow Troupe performed plays such as Shen Fu's The Golden Jade and Guo Moruo's The Peacock's Guts. The professional troupes elevated the artistic level of Macau's theatre performances, and profoundly aroused the consciousness of the people of Macau in their struggles. The successive founding of the Federation of Arts, the China Arts and the China Stream represented the maturity of Macau's theatre performances, and reflected the sincerity of literary figures in the struggle against the war and for the salvation of the country. The activities of Macau's theatre troupes during this period were different from those in the Mainland and other overseas Chinese regions, in that Macau's theatre troupes and theatre performances could not directly propagate "resistance against the Japanese and salvation of the country", and could only be carried out in the form of fund raising and relief. The national crisis, as a special foundation for the prosperity of theatre troupes, was both strong and fragile, and when the crisis lifted, the troupes were divided, so that after 1945, with the return of the population and the resumption of the cinema industry, the professional theatre troupes ceased to flourish in Macau, and eventually disbanded and disappeared altogether. The emergence of theatre troupes and the flourishing of theatre activities during the war against Japanese invasion period represent a special stage of transition and transformation in Macau's theatre, and the 1930s and 1940s have become an important part of the development of Macau's theatre.