1 第三十六卷‧第四期 (總第一百四十二期)，二○二三年十二月 目錄 1塑造人文灣區，促進文明互鑒 吳志良 3粵港澳大灣區法治協同建設的示範法進路 劉向東、馮澤華 9澳門公務領導人才培養：基於人力資本分析的啓示 區耀榮 33回歸以來的澳門文化建設實踐歷程與發展啟示 尹克寒、范晶晶 49澳門控煙工作回顧與展望 鄧志豪 65澳門高校學術期刊研究（1981-2021） 高勝文 83英文摘要 259
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，3-7 3 塑造人文灣區，促進文明互鑒 吳志良 粵港澳大灣區是重大的國家發展戰略。習近平總書記 2023 年在廣東視察時强調，讓粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點，高質量發展的示範地，中國式現代化的引領地。 他 2022 年在香港“七一講話”中指出，港澳是中華民族偉大復興的重要組成部份。在 2023 十四屆人大第一次會議閉幕式上，他再次强調，强國建設離不開港澳的長期繁榮穩定。中央決定成立中央港澳工作辦公室，提升港澳在新時代國家發展戰略中的地位，相信港澳在實現中國式現代化的進程中，將扮演更加關鍵的角色，發揮越來越重要的作用。而積極參與粵港澳大灣區建設，全面融入國家發展大局，不僅是港澳發揮獨特優勢的 佳選擇，也是港澳特別行政區的歷史使命。 一、提高對粵港澳大灣區的認識 粵港澳大灣區是國家在新時代制定的支點戰略。一方面，要在國家新時期改革開放進程中擔任先鋒隊、排頭兵，成為國家高質量發展的新引擎、新示範；另一方面，要成為國家高水平開放的前沿陣地，揚帆出海，參與國際競爭，爭奪國際話語權、規則制定權和物品定價權，增强國家在世界舞台上的影響力。 粵港澳大灣區同時又是港澳融入國家發展大局的重要平台和路徑。港澳特區要保持長期繁榮穩定，必須擴大發展格局和發展空間，乘搭祖國發展的快車。在此一過程中，港澳的特殊地位和特殊優勢方能得到 佳的發揮，不僅可以尋求自身更好的發展，還可以豐富“一國兩制”的實踐與內涵，為國家發展戰略貢獻更多的力量。 在中宣部“2023 文化强國建設高峰論壇建設人文灣區分論壇”上的主題發言。 歷史學博士，全國政協文化文史和學習委員會副主任，澳門基金會行政委員會主席。
4 需要强調的是，粵港澳大灣區不僅僅是一個經濟和利益共同體，不僅僅是一個 1 小時生活圈，更應該是粵港澳三地人民的共同精神家園。換言之，粵港澳大灣區不僅僅要經濟高度協調發展和基礎設施聯通，還要制度規則對接、人心民意相通，形成共同的價值認同和身份認同，也只有這樣，粵港澳大灣區建設才能畢其全功，才能在以中國式現代化實現中華民族偉大復興的進程中發揮大的作用，作出 大的貢獻。由此可見，構建人文灣區的重要性和必要性。 二、提高對“一國兩制”的認識 “一國兩制”是前無古人的偉大創舉，既是解決歷史遺留下來的港澳問題的 佳方案，也是港澳回歸後保持長期繁榮穩定的 佳制度安排，更為重要的，是對人類政治發展模式的一大貢獻，為國際社會解決類似歷史遺留問題提供了富有東方智慧的中國方案，是人類文明進步的一種新形態，並且經過了實踐的成功檢驗。 “一國兩制”是國家的大政方針，寫進了黨章國法。“一國兩制”是中國特色社會主義的其中一項重要制度創新，也是粵港澳大灣區相對於其他大灣區的獨有特徵。在一個灣區裏面存在兩種不同的社會制度和法律體系，的確會為之間的銜接和融合帶來困難和挑戰，但如果利用得當，“兩制”可能是粵港澳大灣區 大的優勢。如何充分挖掘“兩制”的價值和潛力，系統整理港澳社會發展規律和歷史文化的底蘊並進行創新性轉化，為創造性構建人文灣區提供獨特的元素，應該成為我們構建粵港澳大灣區的重大課題。 “一國兩制”是人文灣區的 大特色，是中華文明連續性、創新性、統一性、包容性、和平性的生動寫照，是促進中國國際人文交流和世界文明互鑒的推動力。港澳不僅完整保存了中華傳統優秀文化的基因並充分展示了中華文化的巨大開放性、包容性和創新性，近代以來，港澳一直是中國對外開放的前沿陣地，是中國對外文化經貿往來的重要窗口和橋樑，是中西文明終極對決的主戰場，在中西文化交流融合中發揮了不可替代的作用，也積累了豐富的對外交往經驗，形成了獨特的話語體系和叙事方式，建立了廣泛的國際聯繫網絡。但是，港澳的體量小，如果能夠與灣區內地其他城市聯合起來，各展所長，互為補充，資源共享，協調發展，形成合力，不僅可以充實“一國兩制”的理論和實踐，對促進中外文明交流互鑒也將發揮更大的作用。
5 三、塑造人文灣區的要素、困難和路徑 自從《粵港澳大灣區發展規劃綱要》頒布以來，學術界和社會各界對人文灣區建設有了廣泛而深入的討論，共識正在逐步凝聚，許多具體的工作也在落實中，大勢已經形成。我們可以從時間和空間兩個維度來探討塑造人文灣區的要素。 從時間維度來看，粵港澳大灣區擁有共同的文化傳承和文化記憶，嶺南文化就是我們共有的思想淵源、價值內核、精神紐帶和認同基礎。嶺南文化採九州之精華、納四海之新風，敢為人先，務實創新，開放包容，以人為本，應該是灣區人文的共性和底色，也應該成為塑造人文灣區的主體性要素。但是，由於港澳地區在相當長一段時間離開了母親的懷抱，並且生活在不同的法律體系和社會制度下，與灣區其他城市又有了差異性的發展，思維方式和行為習慣有所區別，一方面，這豐富了嶺南文化的多樣性和多元性，增加了嶺南文化的活力，另一方面，不可否認，增加了我們今天塑造人文灣區共同精神家園的難度。40 多年改革開放的共同經歷，一定程度上拉近了雙方的鴻溝，但之間的心理距離並沒有完全消除。 從空間維度看，大灣區應該是一個整體。但事實上，不僅港澳的歷史發展過程不完全一致，內地 9 個城市的發展程度也不一樣，不僅擁有不同的人文資源，也有不同的利益訴求，歷史與現實、時間和空間、整體與局部很難在短時間內完全協調起來。既然是各有特色，各有優勢，各有所求，可以預計，在相當長時間裏都會求大同、存大異。關鍵是，大灣區各組成城市要有共同的認知、共同的信念、共同的意志、共同的願景，保持開放、互動、協作、共贏的心態，朝着共同的目標步調一致地前行。而塑造人文灣區歸根結底是文化重構的過程，文化基因與各種要素化學反應，聚合擴張， 後產生一種新的範式和形態，並且在此一過程中，會有共同經驗和情感共鳴，從而形成共同的心理結構、身份認同和價值認同。 從路徑上，廣東省加速組織整合內地 9 個城市的優勢，形成合力，而制度相近的港澳兩個特區聯手合作，走向同城，則可以加快人文灣區建設的步伐。事實上，廣東省方面已經率先行動，除了在政府層面與港澳特區保持密切合作，也推動與港澳在教育、科技、文學、藝術、學術諸領域的民間交流，促成了相
6 關領域聯盟的成立，並且有序地開展工作。不同層面、不同渠道交流合作的空間是巨大的，從歷史古迹的保護與連線、文博機構的聯動、圖書館資源的聯通、藝術展演的連城、高等學校學科的互認、科技、學術研究的聯合、影視和文化創意產品的共同製作以及文化設施的共享，都有助於夯實灣區的人文基礎、深化灣區的人文內涵、豐富灣區的人文精神。但不可否認，這些交流合作從框架進入實質，從碎片化走向制度化，還需要調動各組成城市更大的積極性，需要更多的支持和參與，需要更多項目和活動的帶動和充實，需要更多的理念、機制和模式的創新。 四、齊心協力促進中外文明交流互鑒 塑造人文灣區的目的不僅是形塑共同的價值和身份認同，構建共同的精神家園，為加强中華民族共同體意識作出探索，還要凝聚共同的意志、匯合更大的力量，拼船出海，發揮先鋒隊的作用，齊心協力去促進中外文明交流互鑒，促進中華文明創新性發展。 文化是一個國家、一個民族的靈魂和 深沉的力量，文化的影響力也是國家軟實力的重要標誌。文化的傳播與文明交流互鑒需要潤物細無聲的長期工作。高度認識粵港澳大灣區戰略和“一國兩制”政策對構建人文灣區的重要性，充分發揮好港澳的特殊地位和特殊優勢，會有事半功倍的效果。 在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，香港的定位是“中外文化藝術交流中心”，而澳門的定位是“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”。要完成此一光榮任務，一方面，要進一步完善中國歷史大背景下的港澳歷史叙事，加强中國歷史文化教育，增强港澳同胞的民族觀念和國家意識，築牢底線；另一方面，要拓展港澳的世界叙事視野、經驗和能力，充分發揮港澳“背靠祖國，聯通世界”的功能，强化港澳的國際傳播平台作用，深化世界各國對當代中國價值觀念和政策理念的理解和認同，促進不同文化之間的交流和瞭解。 港澳回歸 20 多年來，中央堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”的方針政策，“一國兩制”的偉大事業取得了舉世矚目的成功。雖然期間不無風雨，甚至出現過驚濤駭浪，但在中央的堅强領導下，在祖國的堅定支持下，香港進
7 入了由亂及治、由治及興的新發展階段。中央的一系列果斷措施，使得港澳逐步納入國家治理體系，“愛國者治港”、“愛國者治澳”的新局面已經形成，政治、社會氣氛有了根本性的好轉；粵港澳大灣區戰略的實施，為港澳全面融入國家發展大局搭建了平台，港澳與內地在基礎設施聯通、制度規則對接和人心民意相通等軟硬件建設方面都取得了顯著的進步，港澳與內地的交流合作日益密切。 港澳居民也越來越清楚地認識到，只有增强民族觀念和國家意識，堅定文化自信，守住國家安全的底線，全面融入國家發展大局，全力配合國家發展戰略，“一國兩制”的政策優勢和本身的潛在價值才會更加凸顯，港澳的特殊地位和特殊作用才能更充分地展現，港澳才能激發更大的活力來發展經濟、改善民生、解決長期積累的結構性深層次矛盾和問題。這一切，都有利於加快人文灣區的建設，也增强了我們塑造人文灣區的信心。 澳門是中國 早對外開放的港口城市，也是 持久與西方交往的基地，不僅旗幟鮮明、立場堅定地守護中華傳統文化，在中西文化交流中的先鋒地位和作用也舉世公認，為早期中西思想文化交流作出了卓越的貢獻，並且形成了中西並舉、古今同在、各美其美、美美與共的靚麗人文風景線以及和“不同而和、和而不同”、兼收並蓄、有容乃大的社會環境以及“你中有我、我中有你”的人文特質，形成了自成一格、西方人容易理解、能夠接受的話語體系。在回歸前後，社會各界和政府全力挖掘整理澳門豐富的歷史文化資源，弘揚傳播中華優秀傳統文化，推動國際人文交流、特別是與葡語國家的文化交流合作，取得了顯著的效果，成就了今天和諧穩定的社會局面和愛國愛澳、擁護中國共產黨的政治基礎。澳門的經驗，需要科學系統總結，也值得塑造人文灣區時借鑒。我相信，澳門在塑造人文灣區、促進文明互鑒方面可以擔當關鍵的角色、發揮獨特的作用、作出特殊的貢獻。
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，9-31 9 粵港澳大灣區法治協同建設的示範法進路 劉向東 馮澤華 一、引言 粵港澳三地的各項法律規範差異大，執法標準和程序不一，彼此間的行政壁壘阻礙生產要素高效流動，實現三地法治協同是破解這一難題的關鍵所在，也是大灣區營造具有全球競爭力營商環境的制度性保障。2021 年 9 月，中共中央、國務院相繼印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，亦明確將“推進規則銜接”作為推動港澳融入國家發展大局的關鍵抓手，在某種程度上指明了大灣區法治協同建設的方向。示範法（model law），又稱為“模範法”“標準法”，1 一般作為聯邦制複合法域國家實現區際行政法治協調的常規手段。在“一國兩制”憲制框架下，由一般示範法推演而生的區域示範法，是一種充分彰顯粵港澳三地共同意志的法治協同新進路，或將成為推動大灣區“合作型”法治走向“協同型”法治的重要利器。然而，由於示範法模式在我國跨境區域面臨着諸多複雜的法治問題，尤其是民商事法律衝突掩蓋區域行政法治不協調的內生性問題，區域示範法作為一種新型的法治協同方式尚未得到應有的重視。長遠地看，伴隨大灣區邁向高質量發展的深水區，任何有助於粵港澳實現法治協同的可能手段，都將得到三地治理者關注，也是大灣區法學界應予以重視的方向。為此，本文擬從粵港澳大灣區法治建設的發生語境出發，闡述區域示範法的構造原理，進而建構區域示範法適用於大灣區法治協同的制度進路。 本文係司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目“粵港澳大灣區數據跨境流動的法治評估體系研究”（課題編號：22SFB5009）、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“全過程人民民主的法治保障體系建設研究”（項目批准號：22JZD017）、廣東省哲學社會科學創新工程 2022 年度特別委託項目“粵港澳大灣區數據要素流通機制研究”（批准號：GD22TWCXGC11）的階段性成果。 廣東工業大學法學院、廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理。 廣東工業大學法學院講師、廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任，全國港澳研究會會員。 1 何勤華：《外國法制史》，北京，法律出版社，2006 年，第 187 頁。
10 二、大灣區法治建設的發生語境及其實踐進路 （一）大灣區法治建設的基本特徵 1. “差序格局”式法治環境 當前，粵港澳大灣區場域內呈現出“差序格局”式法治環境，主要表現在： 第一，立法主體間的平等。粵港澳大灣區擁有多元化的立法主體和法律形態，尤其是 2015 年《立法法》修改後，大灣區瞬增至 12 個立法主體，有廣東 1 個省級地方立法權，有廣州、佛山、惠州等設區的市級地方立法權，《基本法》規定授權香港特區和澳門特區分別享有高度自治的立法權，以及全國人大及其常委會表決授予的深圳、珠海的經濟特區立法權。儘管廣州、佛山等設區的市的地方立法權受廣東省人大常委會的監督，但立法主體間在跨境對外這一層面而言是平等的，均有權獨立參與大灣區法治協同建設。易言之，若只是同一法域內的行政法治協調，解決這一衝突之路徑完全遵循“上位法優於下位法”與屬地法原則相結合即可，但大灣區面臨的是跨境、跨域、跨制度而造成的區際法治格局，故不能完全照搬前述方法，在實踐中也被驗證並不可行。質言之，粵港澳大灣區法治協同建設的立法主體具有地位平等的特點，大灣區內中央立法、地方立法與港澳自行立法、經濟特區立法同時並存，四種立法權之間存在層級、意志、利益和程序等方面的差異，在大灣區法治協同建設中有待彌合。並且，不同城市間的立法權限明顯不一致，彼此之間能夠協同的空間相對較窄。 第二，不存在共同的最高司法機關或者仲裁機構負責行政協調。珠三角九市的各級司法機關與港澳的各級司法機關互不隸屬，相互間不能干預司法審判。質言之，粵港澳並沒有一個共同的最高司法機關，府際糾紛解決機制不健全，造成三地行政案件的司法協調障礙。與此同時，仲裁作為一種獨特的府際糾紛解決機制並沒有得到粵港澳三地的重視，三地視仲裁為民商事糾紛解決機制的觀念根深蒂固。不僅如此，粵港澳的法律文化傳統並不一致，內地與澳門法律傳統比較相似，香港無論是法律制度還是技術層面都與內地
11 差異較大，這給三地在行政法治領域的制度銜接帶來了不小的困難。總之，在“一國兩制”下，多元化府際糾紛解決機制的制度與理論準備不充分，直接影響粵港澳大灣區法治協同建設的廣度與深度。 第三，港澳作為特別行政區，擁有獨立的司法權與終審權。依據港澳基本法規定，香港與澳門特區法院享有獨立審判權及一系列伴生權力（法官司法豁免權、法官終身制和法官薪金制等）、有限的法律解釋權（從法理上看，無論在法律解釋權力來源，還是權力界限，抑或是權力效力方面，香港特區法院享有的法律解釋權均低於全國人大常委會所享有的法律解釋權。2 ），以及終審權。3 在法院地位方面，港澳特區法院與立法會、行政機關平行，在其上並無更高機關。而廣東省只是內地普通行政區，實行人民法院獨立行使審判權原則，各級人民法院雖與各級人民政府平行，但共同置於同級人民代表大會的領導之下，並不享有獨立審判權，更不享有終審權。4 在此種語境下，大灣區法治協同建設存在訴訟管轄權、法律查明適用、裁決認可執行及民刑行政三大訴訟銜接等問題，衍生出構建大灣區多元化糾紛解決機制的法治命題。 2. “慢條斯理”式法治實踐 在粵港澳大灣區建設被正式提出以前，粵港澳三地的法治合作建設伴隨民間推動與官方主導的經貿交流合作日益密切而逐漸開啟並完善，但與經貿領域取得的顯著成就相比，粵港澳在法治領域取得的進展實際上並不明顯，缺乏顯著性成就與高度法治共識。這種與經濟、人文領域融合實踐形成鮮明對比的“慢條斯理”式法治實踐，可從以下兩方面窺探。 其一，粵港澳多採用區際行政協議等“軟法”推進法治建設。通觀過往粵港澳的法治合作歷程，可以發現，三地多採用區際行政協議、區制規劃法等統合性軟法和合意性軟法推動粵港澳法律規則銜接，試圖以此優化配置三地的規範資源，甚至漸成一種路徑依賴。可以預見的是，邁向大灣區深度融合 2 趙偉：“論香港司法權的憲法屬性”，《法治社會》，2017 年第 2 期，第 113-118 頁。 3 徐泉、張渝：“粵港澳大灣區區際司法協助模式探析”，《嶺南學刊》，2019 年第 4 期，第 41-48頁。 4 韓大元：“論審判獨立原則的憲法功能”，《蘇州大學學報（法學版）》，2014 年的 1 期，第 1-10頁。
12 發展的新時代，基於路徑依賴，粵港澳仍會通過簽署區際行政協議的方式推動大灣區法治協同建設。然而，這種調適方式的法治約束力弱，大多並未規定違約責任內容，缺乏明確的利益協調與糾紛解決機制，磋商後的落實工作高度依賴於各方自覺，事實上缺乏有效的監督保障手段。同時，在法治思維上，區際行政協議遵循合作事項“一事一議”原則，缺少對區域整體發展的全局性思考，甚至引發同質化競爭等府際糾紛，香港“二次引航”事件、港珠澳大橋單雙 Y 之爭等即為例證。在“行政區行政”理念導向下，區際行政協議為代表的大灣區法治建設模式追求實現地方利益最大化，而非區域合作利益最優，實踐中粵港澳“分工不合作”“簽訂不執行”等現象普遍。 其二，大灣區內地向港澳特區“單向式”開放。在促進港澳融入國家發展大局的大勢之下，大灣區內地鼓勵進行單向式開放。以公共衛生領域的執業人員資格互認為例，僅依靠一方的“單向式”開放是難以有效配置區域間的公共衛生法治資源。從法治運作的內在邏輯而言，單向式開放意味着粵港澳三地的權利義務資源供給與配置的不對等，長此以往不僅無助於形成利益協調機制，也會限制人才、服務、資訊等資源要素的流通，無助於三地實現攜手推動法治建設的美好圖景。 申言之，伴隨着大灣區建設正式啟動，粵港澳全面互利合作的進程正式啟動，彼此間的生成要素走向高速流動，在以環境治理、稅收、海關、教育、醫療為代表等領域逐步達成緊密合作的區際狀態，也產生了以往從未有過的法治“碰撞”頻率。應當看到，這些法律規範之間的摩擦與矛盾固然對區域和國家法制統一產生一定程度的衝擊，造成區際法制無序的狀態，但其亦折射出區際主體之間的緊密合作程度，是各複合法域國家實現國家法制統一的必經之路，可在調適內在張力中提升三地之間的法治互信水準，進而為港澳更好融合國家發展大局奠定法治基底。以此為前提，過往那種較為鬆散的“合作型”法治模式，無法滿足區際主體之間緊密的協作需要，更無法回應多元領域的深層次融合需要，在粵港澳三地通過各種手段調適“三法系三法域”的內在張力時，一種更為緊密的區域法治合作模式——“協同型”法治模式呼之欲出，而區域示範法即為“協同型”法治模式之下，尊重三地制度差異、追求“法制統一”的法治協同方式之一。
13 （二）規則銜接對大灣區法治建設的促進作用 “規則銜接”指的是通過兩種或以上的制度相連接，在保持原有制度連貫性的基礎上適用或創造一套制度以使各方有效適用。加入“法律”一詞後，“法律規則銜接”便完全蘊含法學意義。“法律規則銜接”具體是指通過調整適用或協同立法等形式使得不同行政區域間的不同法律規則相互對接和融合，並在特定區域內共同產生法律效力的法律活動，實質上是規則的相互認可、共同適用。在區域協同發展的實踐中，法律規則是規則銜接中頻率最高的規則銜接，大灣區亦然。“法律規則銜接”概念更加強調不同法域或不同行政區域之間在法律制度、價值觀念上的聯通、貫通與融通。從內容上看，法律規則銜接涵蓋立法協同、行政協調、多元化糾紛解決機制、市場自治等多個維度，以區域協同打破行政壁壘，推動區域高質量發展。正如上文所言，複雜的法治環境，客觀上阻礙了粵港澳三地法治資源的科學配置，而各領域、各行業的規則銜接將逐步破解法治資源配置中出現的瓶頸性問題，有助於凝聚法治共識，增強法治互信，進而推動粵港澳大灣區法治協同建設。基此，有必要將規則銜接置於粵港澳大灣區法治建設的中心地位，以法律規則為媒介而進行的大灣區規則銜接工作，必然對大灣區法治建設產生積極作用。 三、 區域示範法的構造原理 （一）示範法的類型 示範法作為一種獨特的區域立法協作方式，有助於促進不同國家或者法域的法律協同發展，充分彰顯區域政府間進行立法協調的自主性。示範法類型各式各樣，按照部門法的角度，示範法可分為民商事示範法、行政示範法以及刑事示範法；按照規定內容和價值取向的角度，示範法可分為實體性示範法、程序性示範法和衝突性示範法。而按照適用地域範圍的角度，示範法可分為國際示範法、國家示範法和區域示範法，這裏着重對此類劃分進行探討。國際示範法是指國際組織為促進成員國規則對接而制定的供成員國作為立法指南的法律文本，具有跨國適用性的特點，如《國際商事仲裁示範法》《國際商事合同通則》等。國家示範法是指多法域國家為促進國內不同法域規則對接而制定的供不同法域作為立法指南的法律文本，具有全國適用性的
14 特點，如《大陸地區與台灣、香港、澳門地區民事法律適用示範條例》《美國示範州行政程序法》等。而區域示範法是指多法域國家的部份區域為促進不同法域規則對接而制定的，供該區域內不同法域作為立法指南的法律文本，5 具有區際適用性的特點，如《粵港澳大灣區調解示範法》《粵港澳大灣區仲裁示範法》等。多法域國家是指含有多個實行不同法律制度的區域的國家。回歸後的港澳實行不同的法律制度，中國隨之加入多法域國家的行列，伴隨對複合法域國家法律適用的逐漸深入，區際法學作為一門新興學科逐步得到國內法學界的重視。粵港澳大灣區是由香港、澳門和珠三角九市組成的區域，三地實行的法律制度相對獨立。當制定專門的示範法在粵港澳大灣區適用時，該示範法即為區域示範法，也同時帶有區際法性質。 表 1：示範法類型比較 比較專案類型 國際示範法 國家示範法 區域示範法 相 同 之 處 規範屬性 官方或者半官方性+民間性 適用領域 公法（行政法+刑事法）和私法 功能 促進法律協同 制定許可權 三種類型的示範法立法權限一致，相互間可借鑒立法經驗 不 同 之 處 立足點 兼顧各成員國 的法律制度 兼顧全國各行政區域的法律制度 兼顧某一區域不同法域的法律制度 起草人員 由國際組織認可的法律專家組成起草課題組 由國家認可的法律專家組成起草 課題組 原則上由該區域的不同法域的法律專家共同組成起草課題組 適用特點 跨國性 主權性 區際性 資料來源：筆者整理自製。 5 荊洪文：“區域示範法：作為灣區民商事法律衝突解決路徑的追問”，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2019 年第 12 期，第 57-67 頁。
15 值得注意的是，法學界長期以來着重於國際示範法和國家示範法的理論研究，卻忽視了一國內不同法域亦具有法治協調需求的現實，伴隨港澳融入國家發展大局的進程日益加快，區域示範法理應得到更多重視。而在大灣區推進法治協同的法律實踐中，亟待各領域、各行業推出旨在促進大灣區以規則銜接為主體的法治協同建設具體方案，區域示範法便有了理論探索的空間。申言之，粵港澳大灣區由三個規則體系差異較大的法治區域組成，顯然，區域示範法在推動三地法治協同檢核方面具有廣闊的適用空間。從大灣區具有適用區域示範法的社會基礎來看，具有三個維度的動力需求。首先，法治共識生成。廣東省依法治省成效顯著，香港和澳門的法治觀念較強。其次，文化觀念相近。粵港澳三地人文相親、文化相融、同聲同氣。最後，經濟互動頻繁。粵港澳區域經濟一體化逐步形成，對區域法治協調需求大。 （二）區域示範法的基本特徵 區域示範法的主要作用是促進同一主權國家內不同法域之間的法律協調或統一化，可從不同維度的基本特徵管窺其蘊涵的規則銜接功能。以法治協同建設功能為價值導向，區域示範法的適用具有這幾個特點： 第一，適用領域的全面性。從法治邏輯而言，區域示範法的適用領域不應受到部門法或者法律規定內容的限制，可隨着法律實踐以及理論深化而走向全面。一方面，區域示範法既可適用於民商事法領域，也可適用於行政法領域，更可適用於刑事法領域，甚至可適用於其他法律領域。另一方面，區域示範法既可適用於實體法，又可適用於程序法，更可適用於衝突法。 第二，制定主體的廣泛性。傳統理論認為，示範法主要是學者、專家或由其組成的職業團體、學術團體草擬的法律文本。6 由此可見，示範法傾向於制定主體的非官方性。誠然，由非官方性主體制定示範法可以最大程度保障區域主體的意思自治，確保示範法的客觀性、中立性。然而，非官方性主體往往缺乏區域協同發展的第一手資料，與官方機構面臨的區域發展問題存在資訊不對稱的鴻溝，進而導致理論性強的示範法文本或脫離於區域發展現實而遭到冷落處境。這也是示範法難以引起立法部門重視的重要原因。為避免示範法文本與法律現實需求產生脫離現象，區域示範法的制定主體理應包 6 黃進：“論當代法律的若干發展趨勢”，《法學評論》，1997 年第 4 期，第 10-16 頁。
16 括不同專業背景，如法律領域的、經濟領域的、政治領域、文化領域、生態領域等等，亦應包括不同部門背景的人，如官方性或者半官方性的機構、民間機構或者法律專家。 第三，適用地域的區際性、可擴展性。區域示範法的區際性是指區域示範法適用於具有多法域的同一區域，區域之外無法直接適用。這也是區域示範法與其他示範法相區分的獨特特徵。但以原適用區域為中心向外拓展，適用區域示範法的地域愈來愈接近甚至覆蓋整個國家時，區域示範法即演變為國家示範法，此即區域示範法的可擴展性所在。當前，學界討論較多的主要是國家示範法。 第四，制定許可權的准無上限性。有學者認為，示範法只能置於區域規則銜接之中，不能涉及中央立法權限。7 筆者不以為然。事實上，過分強調區域示範法的“區域性”帶有的是法律規範的滯後性，並不符合當下增強法律規範可預見性的要求，將導致示範法在“立法”之後很快落後於時代。為增強法律文本的前瞻性，區域示範法既可根據區域內不同法域的立法權限而對接相關規則，亦可制定觸及中央立法事權的事項。之所以如此，是為了方便同一區域內的各法域能爭取中央授權以獲得更充分的立法權限。若將區域示範法的立法權限局限於各法域原有的立法權限，則不利於擴大區域示範法對區域公共事務規則進行對接的示範空間。事實上，區域示範法的制定初衷在於學者們吸收國內外立法經驗而制定較為理想化的“立法”草案，不能僅滿足於近期區域法治建設實踐的需要，而應著眼長遠，以遵循區域法治協同建設規律為導向，不斷更新“立法”內容，以期為今後的區域規則銜接源源不斷地提供可資借鑒的條文。未來，應明確區域示範法制定許可權的准無上限性，為粵港澳大灣區積極推動各方面的規則銜接清除不必要的融合障礙，如此方可真正突破法制壁壘推進三地法治協同。 7 荊洪文：“區域示範法：作為灣區民商事法律衝突解決路徑的追問”，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2019 年第 12 期，第 57-67 頁。
17 四、區域示範法於大灣區法治建設的法治理性 （一）區域示範法為大灣區法治建設提供價值指引 在大灣區協同法治建設的實踐中，無論立法權力，抑或行政權力，還是司法權力，在權力行使的過程中往往面臨着比預設情境中更為複雜的情況。進一步而言，隨着時間的推移，一些新興領域涉及的權利，譬如當下被廣泛討論的數據權利問題，現有的憲制框架並未也不可能對此作出因應。儘管憲法和《立法法》已對中央和地方的立法權力開展了大致上的劃分，但這些法律規範事實上並未完全理順中央和地方的具體權力，對中央與港澳來說更是如此。8 應當看到，“一國兩制”之下的中央與港澳關係，是我國“中央—地方關係”這一縱向權力結構的特殊變數，區別於中央與廣東省這一普通維度的結構形式，大灣區內因而形成了多維縱向的國家權力結構，衍生出廣東省與港澳特區兩套截然不同的權力運行邏輯。在長期未能理順中央與港澳關係的情境下，中央在 2014 年正式提出全面管治權理論，進一步釐清全面管治權與高度自治權“源”與“流”的關係，為更好釐清國家縱向權力關係結構構築制度基底。9 之於法治建設而言，在中央和地方的具體權力尚未完全理順的情況下，通過何種法治價值推進大灣區法治建設成為無法回避的現實問題。目前，在區域法治協同建設的頂層設計體系尚未健全，以及地方區域主體能動性不足的情況下，大灣區法治協同的價值指引尚處於模糊狀態，既不利於區域法治資源的科學配置，亦不利於釐清區域主體行為的權責邊界。 基於這樣的理論前置，區域示範法可為大灣區法治協同建設釐清價值選擇、開展價值權衡提供多元選擇。從起草過程來看，區域示範法相對於較為寬泛的區域發展規劃綱要、官方簽署的區域行政協議而言，價值定位清晰，目標明確，既可由官方背景的專業人士起草，亦可由非官方背景的專業人士起草，從而更好兼顧不同維度、不同層面的現實需求，凝聚着不同領域的法治價值。對官方而言，或許區域示範法應偏向放權以及行為的輕責性甚至無責性，而對非官方而言，或許區域示範法應偏向控權以及行為的重責性。從 8 劉向東、馮澤華：“全國統一大市場下內地與香港防疫政策銜接之路”，《中國評論》，2022 年第8 期，第 75-84 頁。 9 中華人民共和國國務院新聞辦公室：“‘一國兩制’在香港特別行政區的實踐”，《人民日報》，2014 年 6 月 11 日，第 13 版。
18 條文內容來看，基於區域示範法適用與轉化的可選擇性，大灣區各城市主體可在充分考量本地區經濟社會發展實際的情況下，靈活變通適用其中部份條款，更可充分吸收社會、市場等多元主體的規制意志，避免傳統法律強制適用產生的不相契合。換言之，區域示範法為政府、市場與社會在立法活動中創設了磋商空間，多元主體可從本位價值出發闡釋訴求並調適彼此之間的張力，形成遵從度高、規範效果好的法律文本。總之，站在不同的立場，區域示範法所表現的價值指引顯然是具有差異的，最大程度尊重不同領域、不同行業的現實需求，蘊含着法治“最大公約數”的社會共識。 （二）區域示範法為大灣區法治協同提供制度動力 目前，學界對區域法治的研究主要從同一法域入手，如長三角、京津冀、東三省、珠三角等區域，而與粵港澳大灣區“一國兩制三法系”的法秩序語境截然不同。面對如此複雜的法治環境，粵港澳三地在推進大灣區法治協同建設時，往往會因觸及中央事權而面臨進退兩難的困境。過去在面對此種情境時，粵港澳三地通過層層遞進的方式請求中央授權或指引，則是以往的常規性進路。然而，在新時代的背景下，中央授權地方進行法治協同是一種稀缺的行為資源，實質是中央賦予地方改革、創設和突破現有體制機制的權力，往往牽動全局、協調難度特別大，啟動起來絕非易事。 事實上，在當前國家重大戰略遍滿神州的大環境下，並非僅有粵港澳大灣區建設這一國家戰略需要中央授權。背後深層原因是，在地方法治水準受到國家法治水準整體制約的情境下，任何國家戰略均需國家授權方可獲得改革創新的許可權和動力。然當前，雄安新區、海南自由貿易港，以及京津冀協同發展、長三角區域一體化發展等區域發展均需要中央“出場”以作規劃、指引，而各地爭相提請中央授權在客觀上造成“僧多粥少”的法治局面。10 目前，由於人力、物力乃至對改革試驗評估的局限性因素，中央對這些作為國家戰略的區域尚未建立健全的授權機制。可以說，由於時下中國國家治理實踐現實，地方政府在區域建設過分依賴中央授權以推動經濟發展和法治建設缺乏制度理性，更應“自尋出路”，積極利用各種有利政策因素尋求區域法治 10 鄒平學、馮澤華：“中國特色社會主義先行示範區深圳法治建設的內在邏輯及立法進路”，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2020 年第 4 期，第 34-45 頁。
19 建設突破。以此為前提，在“僧多粥少”情況下，過度依賴中央授權以推進大灣區法治建設或將難以為繼。進一步而言，“一國兩制三法域”的獨特法治格局之下，粵港澳三地法治建設模式尚未成熟定型，各地施政的“最大公約數”模糊不清，僅僅依靠頂層宏觀設計和中央必要時協調，無法取得大灣區實質性融合效果。 據此，在“一國兩制”憲制框架下，除了過去常規性運用區域行政協議推動粵港澳三地分別立法以達至大灣區法治建設外，區域示範法亦是一種能夠體現大灣區發展利益的法治協同新進路。與具有宏觀性的區域行政協議相比，區域示範法強化了規則銜接的微觀性指引，是在粵港澳三地不同領域、不同行業規則的基礎上凝聚而成的“准法律”文本。在具體的實施效果上，區域示範法既不直接觸及中央事權，又不會侵蝕地方區域主體的意思自治，最大程度增強粵港澳積極推動法治協同建設的內生動力，是推動大灣區法治建設從“合作型”法治走向“協同型”法治的重要環節。粵港澳三地有必要充分發揮地方的主動性和積極性，在憲法和基本法確立的憲制秩序下，充分用好用足所被賦予的地方權力，引導社會力量有序參與，積極適用和推廣區域示範法，為大灣區法治建設輸送源源不斷的法治資源。如此，方可以法治資源持續供給助力高質量建設粵港澳大灣區。 （三）區域示範法有助於增強大灣區法治協同的可行性和實操性 無論是國家法律，抑或區域發展規劃綱要，以及區域行政協議，都存在着宏觀性強、規範過粗的問題，進而難以適應大灣區建設中各領域、各行業的協同需求。事實上，從大灣區法治協同建設的現有進路來看，主要存在中央頂層設計式和地方區域主體自主推動式。而大灣區當前的協同進路往往是中央頂層設計式，主要採取區域發展規劃綱要的方式進行推動。這種方式對解決大灣區法治建設的合法性基礎問題具有根本性作用，然而，難以適應各領域、各行業較為細緻的規則銜接需求。因此，地方區域主體自主推動式成為直接貼近法律實踐的法治協同模式。但由於高度依賴於宏觀性的市場調節方式，區域主體往往通過區域行政協議的方式推動大灣區法治建設工作。此種方式在規範依據、審批程序、法律位階等方面遭到責難，在推進大灣區法治協同建設時逐漸面臨一些困境。
20 基於上述面臨的困境，示範法可最大程度地尊重大灣區複雜的法秩序現實，又能激發各領域、各行業致力於探索粵港澳三地微觀性的規則銜接事項，是平衡立法權力與法律實踐的絕佳調節閥。一方面，區域示範法並無侵蝕立法權，僅為一部尚無法律效力的法律文本，但其高度模擬法律規範，是對立法權難以實施事項的一次實驗，能有力地推動立法者反思，並檢視立法是否存在不作為行為，進而推動大灣區法治協同的立法工作。另一方面，區域示範法更加強調各領域、各行業立法文件的示範性，是直接面對法律現實的“立法活動”，有助於調動各方面人士積極參與立法工作，充分體現公眾參與的能動性，最大程度凝聚粵港澳三地專業人士的智慧力量。當前，粵港澳三地的相關規則體量龐大、體系複雜，彼此之間的構造要素亦差別甚大且錯綜複雜，哪些區域規則可以銜接、應當銜接以及以何種方式和進度推進銜接，是粵港澳大灣區法治協同建設的關鍵性問題。11 據此，通過區域示範法的方式，從聯通、貫通、融通三個維度，立足不同領域、不同行業，逐步編制層次分明、體系完整的大灣區規則銜接清單具有可行性和可操作性，清晰而相對全面地呈現構造圖景推進銜接，為把“規則之異”轉變為“規則之利”指明方向。 從可行性來看，粵港澳大灣區內已經有《粵港澳大灣區調解示範法》《粵港澳大灣區仲裁示範法》，以及在 2022 年 12 月第四次粵港澳大灣區法律部門聯席會議獲得通過的《粵港澳大灣區跨境爭議調解示範規則》等示範法實踐，12 同時，港澳特區內還有其以獨立名義加入並採用的《聯合國國際貿易法委員會國際商事仲裁示範法》等。加之時下，深圳建設中國特色社會主義先行示範區業已啟動。在中央的直接支持下，深圳享有廣闊的改革權力空間，其中就包括對大灣區區域示範法的實踐空間。從法理上看，這種示範法創建機制與美國等官方、半官方或民間組織提供的不具有法律效力的示範法不同，也不同於歐盟包含“基準設定、最佳實踐、定期評價、共同學習”四個基本要素的開放協調立法機制，而是深圳特區主導制定、法律效力外溢性的示範法模式。13 可見，我國目前事實上存在可供區域示範法生長的法治土壤，希冀 11 劉向東、余梓健：“大灣區背景下港澳加速融入國家發展大局的制度理路”，《順德職業技術學院學報》，2023 年第 3 期，第 47-54 頁。 12 “合作區與香港在商事調解領域開啟深度合作——促進大灣區跨境爭議調解示範規則廣泛適用”，《珠海特區報》，2023 年 5 月 31 日，第 6 版。 13 葉海波：“‘天使投資’、示範立法與風險管控——‘雙區’語境下深圳特區立法的邏輯與使命”，《地方立法研究》，2020 年第 3 期，第 41-60 頁。
21 將“制度之異”轉化為“制度之利”的粵港澳大灣區或將成為區域示範法突破的重要場域。 五、區際示範法在大灣區法治協同建設中的缺位體現 儘管區域示範法作為一種新型立法模式，可為大灣區法治協同提供一種可行的參考方案。然而，示範法的適用也需要一定的法治土壤和法治共識，而區域示範法在粵港澳三地的應用缺乏法治文化的土壤。從比較法視角來看，相較於美國、澳大利亞、歐盟等其他複合法域國家或地區，區域示範法在粵港澳大灣區法治建設中的“出場率”很低，始終沒有引起粵港澳三地的重視，鮮有被三地立法機關、執法機關所採用，甚至可以說長期缺位。質言之，粵港澳大灣區的這一法治境況，或有以下幾個方面的原因。 （一）法律觀念保守和理論不足 粵港澳大灣區區際法律衝突的根源在於三地分屬不同法域、法系背景不一致，大灣區法治協同治理面臨的立法衝突明顯。三地分別適用不同的法律規範，採用不同的治理模式，法律規則的有效對接存在難度，明顯的法律衝突制約着粵港澳大灣區法治協同建設。港澳特區在民商事、行政管理和刑事方面自成獨特的法律制度，與內地法律在異地管轄、執行等方面不統一。而且，粵港澳大灣區尚缺乏統一的立法協同機構或執法協同機關。14 以行政執法為例，粵港澳三地同時存在控制式、控權式和執行式三種行政執法模式，執法體制以及政府作用程度不同，彼此之間容易產生執法衝突。15 “控制式”行政執法模式主要存在於廣東省（珠三角九市），側重於提高行政效率，對行政機關職權的監督與控制不足。香港深受英國法的影響，採用“控權式”行政執法模式，其行政法內容主要包括行政程序和司法復審，目的在於規制政府行動，保證行政機關執法活動的合法性。總體特點是強調權力制約，但行政程序繁瑣，執法效率較為低下。澳門為“執行式”行政執法模式，在很大程 14 賴真、張粵：“粵港澳大灣區協同立法的困境與出路”，《中國司法》，2021 年第 11 期，第 69-71頁。 15 謝偉：“粵港澳大灣區環境行政執法協調研究”，《廣東社會科學》，2018 年第 3 期，第 246-253頁。
22 度上受葡萄牙的影響，力求平衡控權與效率，但行政執法約束力度不夠。此外，當前粵港澳的跨境聯合執法活動的合作主體局限於省級部門之間，珠三角九市與港澳之間因許可權不足而未能建立常態化的執法平台。而且，粵港澳三地行政機關接受司法審查和監督的程度不同。港澳的司法機關對行政機關的監督力度強，在涉及個人隱私、公共衛生等相關事務的監督上更是如此，但廣東省的立法機關對行政機關的執法行為制約力度有限，這些都凸顯出行政協調的重要性與必要性。 表 2：粵港澳大灣區行政執法模式差異 地區 比較項 廣東省（珠三角九市） 香港 澳門 執法模式 “控制式”執法模式 “控權式”執法模式 “執行式”執法模式 執法重心 注重行政效率 注重權力制約 控權與效率並重 模式優點 效率較高 權力制約以有效監督追求平衡控權與效率之間的關係 模式缺點 監督與控制相對不足 程序繁瑣、效率低下資料來源：筆者整理自製。 同時，區域示範法作為一種立法協調機制，還必須得到相關主體的自願遵守和接受，然而在實踐中卻很少被立法機關、行政機關、司法機關採用。這與粵港澳三地協同適用區域示範法缺乏共識性法治文化基礎有關。在這種複雜的法治環境下，粵港澳三地雖都將法治作為治理選擇，但卻難以形成高度共識，或將不利於大灣區區域示範法的生成。此外，區域示範法作為一種新興的法治工具，儘管在美國、澳大利亞等複合法域國家取得良好成效，但目前無論在內地還是港澳特區都缺乏足夠的理論研究，法學界對於其基本理論問題也未達成共識。從既有文獻資料來看，區域示範法的相關研究仍停留在概念引介、制度剖析等表層維度，專門研究制定大灣區區域示範法的成果少之又少且相互存在一定的觀點對立。
23 （二）法律技術不一致 區域示範法是立法技術性很強的一項法律創制活動，根本目的在於調適不同法域間的法律衝突，其一般步驟包括：示範法文本的起草，文本內容的確定、文本的採納與轉化、後續的評估與修改等，力求透過示範法方法，使得具有協調內容的示範法文本，變成各方具有法律約束力的規範以最終解決法律衝突問題。16 在這一過程中，不僅要求立法者以中立的態度和嚴謹的法律方法，系統審視區域內各法域之間的法律條文及其引致的法律衝突，更要求熟悉某一具體法治領域的基本原則和規律定理，如公共衛生強調的法學與衛生學、環境學的交叉、個人資訊保護強調的技術性等，還要求形成具有促進相關方採納的學理方面的解釋，以確保條文能被各方予以吸收和轉化，避免文本閒置淪為虛空。一言蔽之，區域示範法的起草難度絕不亞於一般性法律文本，對立法者的理論功底、實踐理解和調研水準等均提出很高要求，是一項必須交由專業的人做的專業之事。然而，就大灣區而言，目前國內法學界精通粵港澳三地法律的涉外專家學者並不多，尤其是港澳熟悉內地法律的學者更是少之又少，而制定區域示範法必須依靠精通三地法律、具備深厚理論知識儲備的專家學者。究其原因，不僅與示範法研究本身就處於冷門狀態有關，也與實務界不夠重視示範法的內在價值有關。 此外，一般而言，區域示範法文本起草應廣泛吸納中立的社會組織或民間組織，確保各方利益得以反映並體現在文本內容之上，政府部門一般只發揮組織、引導或指導的作用，保障形成客觀中立的文本。然而，目前粵港澳三地的社會組織大多缺乏文本起草專業性，即使是社會組織發育成熟的香港，其社會組織也對三地具體領域的法治協調立法事項瞭解不深，無法獨立起草，而官方組織與社會民間組織缺乏合作起草示範法律文本的觀念和熱情。17 申言之，相較於各自分佈於粵港澳的社會組織，三地的跨境社會組織的優勢顯著，對大灣區法治協同建設的作用更加明顯。但目前粵港澳三地的跨境社會組織在絕對數量上偏少，從性質上看也較少涉及法治領域，難以承擔區域示範法的制定重擔。同時，在立法技術上，承繼英美法系傳統的香港，其法律技術偏向於判例及同類案件歸納；而內地偏向於通過制定法律條文的立法意 16 王春業：“論粵港澳大灣區立法協調的示範法方法”，《法學雜誌》，2022 年第 5 期，第 80-90 頁。 17 王春業、公子晨：“示範性文本在粵港澳大灣區法治協調中的作用”，《中國社會科學報》，2022年 3 月 30 日，第 4 版。
24 圖探究或者演繹推理，在法條中呈現其概念；澳門受葡萄牙法律技術的影響，也不同於內地的法律技術。18 三地立法技術的偏向性更加大區域示範法的統一制定難度。 （三）區域示範法涉及事權局限性 前文述及，當前不少學者認為涉及中央立法權限的事項不宜制定示範法，只能採取其他立法形式。19 大灣區區域示範法屬於地方區域立法的特殊形式，自然也要受到中央事權範圍的限制。20 然而，大灣區內涉及不同級別的立法主體、不同的立法權限及範圍。如按照《立法法》規定，廣東省內設區的市只能就“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規。港澳作為特別行政區，獲得中央授權較多，立法事項較為廣闊，只要不涉及主權與國家安全等政治事項均可自主開展立法。如此，不同立法權限之下的大灣區場域內，可制定區域示範法的空間其實很小。在前述主流觀點的束縛下，區域示範法的適用自然是困難重重。 然而，這種理解並非正確，實際上是對制定區域示範法的片面看法。就性質而言，區域示範法並不具備強制力，意味着即使形成正式的法律文本也不代表施行，還必須依託後續的立法轉化程序。換言之，區域示範法事實上並不僭越中央立法權限，而只是提供參考性質的法律文本，由各城市立法機關自行把握。假如一開始即限制區域示範法的涵攝範圍，無疑將大大削弱區域示範法對法治協同的適用範圍與促進作用。站在長遠的角度來看，雖然當前廣東省內的設區的市只能就以上三類事項制定地方性法規，但伴隨國家治理能力現代化建設持續推進，鼓勵地方主體的積極性、自主性或將成為大趨勢，未來或許將進一步拓寬地方立法主體的立法權限。例如，根據 2018 年憲法修正案有關表述，將“環境保護”修改為“生態文明建設”，進一步適應設區的市制定地方性法規的實際需要；21 又比如，2023 年《立法法》修改增設了 18 荊洪文：“區域示範法：作為灣區民商事法律衝突解決路徑的追問”，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2019 年第 12 期，第 57-67 頁。 19 王春業：“將示範法方法引入我國經濟區域地方立法協調之中”，《公法研究》，2011 年第 2 期，第 155-184 頁。 20 荊洪文：“粵港澳大灣區法治一體化路徑研究”，吉林大學，2019 年，博士學位論文，第 111 頁。 21 童衛東：“新《立法法》的時代背景與內容解讀”，《中國法律評論》，2023 年第 2 期，第 192-203頁。
25 “區域協同立法”條款，為我國的區域協調發展夯實制度基礎，事實上進一步拓寬了地方立法主體的立法範圍。從這一角度而言，應鼓勵區域示範法起草者既要嚴謹論證又要大膽設想，站在服務區域法治融合的角度制定文本，而不拘泥於是否觸及中央事權，如此方可高質量推進大灣區法治協同建設。 還需注意，“一國兩制三法系”之下的粵港澳大灣區是極為特殊的法治場域，粵港澳三地自行開展的法治合作不可避免地涉及中央事權，是調適全面管治權與高度自治權的一門法治藝術。立足這種制度情境，如若嚴格限定區際示範法的層級效力，將極大限制其在公共衛生法治協同領域的重要作用，限縮了區域示範法擴散跨境效力的原本之意和引領空間。反向觀之，為方便大灣區三法域之間開展法治協同，中央不斷出台相關法律文件給予更為充分的改革許可權，更為粵港澳出台區際示範法提供了先行先試的合法性基礎，深圳建設社會主義先行示範區即為例證。當然，區域示範法可觸及中央立法事權的事項並非無邊無際。事實上，中央立法事權可分為政治性事權與非政治性事權，諸如政治制度、國防、外交等具有根本性的事權即屬於政治性事權，是區域地方主體不可觸及的，而諸如稅率、民商事制度乃至刑事制度等非政治性事權則可針對性設計。總之，區域示範法的內容不僅可以涉及中央事權，還可以借鑒國外法治協調的有益經驗。 六、區域示範法在大灣區法治協同中的常態化機制 （一）建構區域示範法的公眾參與機制 立法需要特別強調公開和公眾參與，以確保運作過程的透明和科學性。據此，建立區域示範法的公眾參與機制，有助於凝聚社會共識，增強公眾對區域示範法的認可，推動區域示範法的推廣適用。 第一，增強公眾參與的廣泛性。伴隨粵港澳三地日益形成緊密的人員流動，大灣區業已成為 9000 萬灣區居民美好生活的家園，大灣區法治建設也與他們的切身利益密切相關。為契合三地各種領域的法治協同窰，充分保障三地的發展利益，大灣區區域示範法可在粵港澳三地政府部門的引導下或者相關專業團體自發下，由內地與港澳的法學院系、粵港澳三地共同認可的法學研究團體／律師協會的法律專家學者，以及其他行業協會的相關人員聯合組
26 成區域示範法起草小組，專職負責某一區域示範法的起草工作。22 質言之，無論是國際示範法、國內示範法還是區際示範法，制度主體都應涵涉和兼顧各國、各行政地區以及不同法域的法律制度，應當包含具有官方性或半官方性的機構、民間機構或者法律專家。基於此，為保障三地的發展利益，調適三地不同的法律制度，適用於大灣區某一具體部門法領域的區際示範法的起草團隊，應當由粵港澳三地的知名跨境法律專家、衛生行業協會代表共同組成。23 必要時，還可邀請大灣區以外的法律專家參與制定工作，避免傳統立法機構與法律職業者嚴重脫節的弊端以及外行做內行事。24 同時還需注意，示範法起草團隊還應當接受粵港澳三地的立法機關、衛生行政部門以及行業協會的聯合指導，確保大灣區公共衛生示範法的最終呈現樣貌與制定示範法基本精神高度吻合。 第二，建立區域示範法適用、研究與起草的激勵機制。長期以來，粵港澳三地立法、執法機關並未重視適用區際示範法，社會各界也並不重視參與區際示範法的研究和參與起草，使得這一法治模式在大灣區缺失得以應用的法治土壤。為扭轉這一被動局面，建構相應的宣導與激勵機制尤為必要。申言之，激勵社會各界積極參與區域示範法研究與起草，可為區域示範法在三地立法適用營造良好的社會環境，增強社會公眾的法治共識。在官方層面，粵港澳三地政府應堅持以需求為導向，加強對應用於大灣區各領域示範法的研究工作，尤其是在涵蓋粵港澳的各種聯席會議、溝通平台上進行重點討論，形成合作文本尋求法治共識。同時，可由全國人大及其常委會或大灣區建設領導小組牽頭構建利益補償機制，對積極推出、適用示範法文本的大灣區城市給予相應的縱向、橫向的利益補償。在民間方面，鼓勵和支持粵港澳三地的高校、科研院所及行業企業投入區域示範法的起草工作，加大資金投入，推動區域示範法的研究。 22 王春業：“論粵港澳大灣區立法協調的示範法方法”，《法學雜誌》，2022 年第 5 期，第 80-90 頁。 23 鄒平學、馮澤華：“粵港澳大灣區立法協調的變遷、障礙與路徑完善”，《政法學刊》，2019 年第5 期，第 45-50 頁。 24 曾濤：“示範法比較研究——以公約為視角”，《武大國際法評論》，2004 年第 1 期，第 207-227頁。
27 （二）創設區域示範法的先行先試機制 儘管大灣區業已在局限領域開始對區域示範法進行探索和實踐，但區域示範法尚未引起廣泛重視。若要推動區域示範法的應用，創設區域示範法的先行先試機制成為一種可行進路。 第一，遵循“先行先試”的推廣適用進路。粵港澳三地規則銜接事關大灣區區域法治建設全局，不宜追求“大而全”的實施進路。借鑒改革開放先行先試的法治經驗，可遵循“特別試驗－各方認可－穩步推廣－法治確立”的發展邏輯，25 穩步推動區域示範法建立並完善。由於整合目前大灣區立法資源的區域示範法過於複雜且不易操作，對此，區域示範法可遵循“先行先試”的立法進路，即先就已經取得共識的互涉領域率先通過區域示範法的方式呈現，粵港澳三地根據區域示範法分別立法實施。事實上，粵港澳大灣區在公共衛生的建設方面，粵港澳三地一方面具備一定的公共衛生合作基礎，另一方面在突發公共衛生事件防控合作方面已達成共識，這就為公共衛生領域的法治協同建設提供了契機，若能夠建立起公共衛生領域的區域示範法，將儘快在公共衛生法治協同建設上形成制度化體系。26 在立足於大灣區公共衛生治理的基礎上，積極吸收域外示範法適用的成熟經驗。鑒於我國的示範法適用經驗尚未成熟，基於調和大灣區公共衛生治理的現實訴求，可大膽地參照、援引多法域國家成熟的示範法適用經驗。如借鑒域外經驗而制定的區域示範法文本不宜在大灣區全區域推廣適用，則可在粵澳或者粵港之間的若干城市內適用，充分發揮示範法靈活、適應的法治優勢。 第二，推動先行示範區建設與粵港澳大灣區建設相輔相成。在中國特色社會主義先行示範區建設的背景下，深圳特區將其參與粵港澳大灣區建設所獲經驗，轉化應用到示範區的建設中去，而在先行示範區建設積累經驗後，再用於建設粵港澳大灣區。中央以發佈《關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》的形式推動對深圳特區的再授權，也隨即開啟了大灣區區域示範法的新嘗試。如前所述，雖然此種“示範法”直接賦有法律效力， 25 呂林靜：“法治政府建設的地方經驗：法治浙江的實踐分析”，《福建行政學院學報》，2019 年第5 期，第 82-89 頁。 26 馮澤華：“粵港澳大灣區公共衛生區際法律衝突的調適邏輯”，《港澳研究》，2023 年第 1 期，第66-79 及 95 頁。
28 有別於一般意義上的區域示範法，但是其具有極高的實踐價值：深圳經濟特區通過先行示範立法，能夠為粵港澳大灣區的區域示範法提供基準和指引，說明我國目前存在可供區域示範法生長的法治土壤，有極大的借鑒意義。 第三，以各領域、各行業的需求為導向推廣適用區域示範法。從適用領域來看，區域示範法的內容應著眼於大灣區法治協同中的微觀行業標準問題，再逐步推動中觀和宏觀層面的內容。由於整合目前大灣區立法資源的區域示範法過於複雜且不易操作，對此，區域示範法可遵循“先行先試”的立法進路，即先就已經取得共識的互涉領域率先通過區域示範法的方式呈現，粵港澳三地根據區域示範法分別立法實施。以公共衛生法治建設為例，大灣區已經建立起較為完備的、原則性的合作基礎，但是仍缺乏在具體領域聯防聯控的運作規範，例如三地藥品使用範圍、突發公共衛生事件的應急等級、緊急醫療聯合救援和病人轉送、衛生醫療服務規範和標準、短期醫師資格資質互認等方面依然不一致。因此，區域示範法或將成為跨區域公共衛生協同的突破口之一。27 具體而言，通過起草大灣區公共衛生示範法，一方面，給予公共衛生在立法上更大的探討空間，用以推薦給粵港澳三地在正式立法時予以借鑒或採納，可以推動三地在一些未具體實踐的專案上深入合作，促進世界一流“健康灣區”加速建設。另一方面，粵港澳三地在公共衛生領域建設法治協同建設時，可從區域示範法中求取“最大公約數”，提升防範重大公共衛生事件聯防聯控協同效應，進而夯實大灣區世界一流“健康灣區”的制度基礎。 （三）構築區域示範法的監督評估機制 為更好地實現區域示範法的推廣適用目標，積極推進大灣區法治協同建設工作，形成區域示範法與大灣區場域內的地方立法的良性互動，建構區域示範法的轉化對接機制尤為必要。 第一，建立區域示範法的評估程序。粵港澳三地若想採取區域示範法的文本進行立法，立法評估程序將起到重要的品質保障功能，應預先對區域示範法進行評估。可參照起草經驗，在粵港澳三地政府部門組織下，另行成立區域示範法評估委員會，評估人員應涵蓋立法機關、執法機關、立法諮詢專家、公共衛生專家學者以及社會公眾在內，共同探討區域示範法的可行性及 27 馮澤華：“粵港澳大灣區公共衛生立法協調研究”，《紫荊論壇》，2021 年第 6 期，第 55-62 頁。
29 推廣難度，並着重審查現行示範法文本內容是否符合憲法、港澳基本法以及立法法的相關規定。對其中需要獲得中央授權的條文，如屬大灣區法治協同確有必要的，應及時爭取中央授權，確保區域示範法得到推廣適用，中央可通過發佈指引、制定規劃或頒佈決定等方式，賦予其合法性。在已然完成文本起草工作的前提下，區域示範法評估委員會還應肩負起調查示範法文本是否轉化為大灣區各城市立法文本，以及轉化的路徑及經驗，並據此撰寫形成詳細的調研報告，以供各城市立法機關參考。 第二，建立區域示範法的修改程序。自大灣區正式建設啟動後，粵港澳深度融合發展日新月異已是有目共睹，在此情境下，大灣區區域示範法更應該著眼長遠，以服務區域法治協同建設為中心，完善長效機制確保大灣區區域示範法“與時俱進”，不斷更新“立法”素材，做好後續的更新與修訂工作。申言之，區域示範法的根本旨趣在於，依託具有深厚法學基礎的學者們在吸收國內外立法經驗的基礎上，制定較為理想化的“立法”草案，因此這一文本更應增強適應性，從修改確認、條款選用、立法轉化以及法律廢除等階段，持續為區域法治建設持續提供可資借鑒的條文。在起草小組完成文本擬訂後，原區域示範法制定主體可根據後續工作需要，組成區域示範法修改小組以專職負責後續的修改工作，增強組織保障。 就示範法的修改過程而言，首先，應當由三地相關機關或部門進行審查修改，保證“立法”的文本高質性和場域適應性，還可向社會廣泛徵求意見，按照大灣區法治建設的現實需要形成意見一致的文本規範，以供各方選用。粵港澳大灣區各地則可以根據各自情況對示範性文件內容進行選用，也可以對部份內容做出適當的、非實質性的修改適用。在合適時候，三地立法機關還應當充分利用立法權，賦予示範性文本法律約束力，通過履行相應的立法程序進行立法轉化使之變為地方立法規範。28 深以觀之，粵港澳三地積極借鑒和採納區域示範法後，將逐步推動三地各項規則銜接，執法標準與程序走向互認化、趨同化，為大灣區深度融合發展奠定扎實的法律基礎。其次，為避免區域示範法與時代脫節，可積極借鑒歐盟開放協調機制。開放協調機制 28 王春業、公子晨：“示範性文本在粵港澳大灣區法治協調中的作用”，《中國社會科學報》，2022年 3 月 30 日，第 4 版。
30 包含基準設定、最佳實踐、定期評價和共同學習四個基本要素，29 通過該機制可按照年度行動計劃評選出最佳實踐，保證區域示範法能夠不斷更新、迴圈執行。最後，應鼓勵社會大眾對滯後的示範法提出修改意見。在歐盟，為了促進成員國經濟社會發展政策的順利施行，一般會制定共同的指導方針。成員國根據指導方針制定各自的年度行動計劃。爾後，歐盟會定期評出行動計劃的最佳實踐，並宣導其他成員國共同學習。30 以歐盟為鏡鑒，結合大灣區實際，為避免區域示範法與大灣區建設現實脫節，應通過各種手段鼓勵社會公眾參與示範法的制定，示範法修改小組據有關修改意見做到廢、立、改、釋並舉，31 使得社會大眾可以實質參與區域示範法的制定過程中，創造良好互動的社會環境。 七、結語 從近年來大灣區法治建設的初步探索經驗來看，規則銜接是手段，法治協同是目標，機制建設是關鍵。這意味着規則銜接是大灣區建設無法回避的法治願景，也將推動區域法治建設理論深化向前。事實上，從法治運行的基本規律來看，只要粵港澳三地的法律制度相異，大灣區的規則銜接即有法治存在的空間和時間，是“一國兩制”事業存在的基底性因素。而在眾多規則銜接方式中，區域示範法充分彰顯大灣區合作各方的共同意志，將法治共識推動為法治實踐，更將法治思維演變為法治動力，是大灣區法治協同建設的可行進路。事實上，大灣區法治協同建設追求的並非“法制一樣”，而是“法制統一”，即建立趨同化的法律體系。在“一國兩制”框架下，“法制一樣”不具有可行性，“法制統一”卻存在着可期待的空間。粵港澳三地雖分屬不同法系，但三地同屬於中華人民共和國的主權領域之下，其立法也必然統率於中華人民共和國的憲法秩序。質言之，粵港澳三地共建的法治秩序必然需要接受憲法的價值貫徹和規範控制。在此過程中，區域示範法的嵌入，為大灣區的法制 29 朱最新：“區域一體化法律治理模式初探”，《廣東行政學院學報》，2011 年第 3 期，第 44-48 頁。 30 張玲：“亞太經濟一體化背景下跨境破產的區域合作”，《政法論壇》，2021 年第 1 期，第 139-149 頁。 31 馮澤華、杜承銘：“粵港澳大灣區行政法治協調的立法進路”，《法治論壇》，2021 年第 1 期，第131-147 頁。
31 統一和法治理論轉型提供可行之道。誠然，區域示範法作為一種正在探索中的法治協同方式，除了需要通過增強粵港澳三地法治互信而獲得推廣適用區域示範法的法治共識外，更需要通過推廣適用區域示範法反哺於粵港澳三地的“協同型”法治秩序，由內而生，相得益彰。假以時日，隨着大灣區推廣適用區域示範法，並形成一套可推廣、可複製的灣區法治模式時，大灣區“協同型”法治模式即已生成。
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，33-47 33 澳門公務領導人才培養：基於人力資本分析的啓示 區耀榮* 一、問題的提出 在落實公共政策、推動經濟發展和社會治理水平的提升中，公務人員無疑扮演着重要的角色，當中，部門領導更發揮着關鍵的決策和指揮作用。尤其在面對社會經濟轉型的挑戰下，如何促進有潛質的公務人員向上流動、培養公務領導人才成為了澳門社會重點關注的公共行政改革議題。 回歸以來，特區政府的領導主管一直沿用回歸前的委任機制，儘管其後政府訂立了相關的學歷、經驗等規範，但卻未建立針對性的培養機制，領導人才培養很大程度上是依靠一般公務人員的培訓制度進行。1 2020 年，特區政府推行公務人員領導力培訓班，是領導人才培養機制改革的一個較大的進展和創新，該培訓以全脫產的形式進行，旨在擴闊學員的知識領域、提高知識層次和領導能力，以培養更多專業能力與管理能力兼備的人才，構建政府領導人才梯隊。2 另一方面，在 2023 年，特區政府亦計劃建立各部門處級人員之間的調動機制，並結合領導力培訓班，作為政府領導人才培養的機制。3 * 澳門公務人員聯合總會青年委員會副理事長，管理學博士。 1 婁勝華：“回顧與前瞻：澳門特區公共行政改革”，《港澳研究》，2020 年第 1 期，第 48-56 頁。 2 新聞局：“首屆公務人員領導力培訓班開課”，參見 https://www.gcs.gov.mo/detail/zh-hant/N20IN vhrvu。 3 “處級調動領導力培訓育主管人才”，《市民日報》，2023 年 2 月 28 日。
34 從本質上說，上述領導力培訓班和人員調動措施所針對的分別是公務人員兩方面的人力資本：前者涉及人員的跨專業知識和能力，是任務性質的人力資本；後者涉及人員的跨部門工作經驗和歷練，屬組織性質的人力資本。由此可見，特區政府將任務和組織兩方面的人力資本視為領導人才需具備的素質條件。在此基礎上，未來在優化資源投入、培養公務領導人才方面，需要進一步思考和回答的問題是：哪些人員需要重點加強任務性質的人力資本，甚麼人員需要側重提升組織性質的人力資本？不同專業人員的培養路徑該如何？人員的職務和職程設置上該如何配合，才能讓人員有效發揮和累積相關人力資本，提升領導能力？ 由於迄今尚未有相關的研究分析以解答上述問題，因此本文首先扼要回顧澳門公務領導人才培養工作及不足，然後從人力資本的特點分析入手，透過整合人力資本的兩個維度——組織專用性和任務專用性，建立一個基於人力資本特點的分析框架，並以此探討具不同人力資本特質的人員的培養路徑，以及對澳門公務領導人才培養的啓示。 二、澳門公務領導人才培養工作回顧 回歸後，各屆特區政府均將公務人員培訓和制度建設列為重點施政工作之一，並致力開設不同種類的培訓課程，讓各級公務人員持續提升履行職務所需的專業知識和技能。其中，針對高級公務人員，除了一般基本培訓課程外，在2001 至 2007 年間，特區政府與新加坡公共行政學院合辦“中、高級公務員管理發展課程”，每年培訓數十名學員，以提升其管理及領導技巧和溝通能力。其後，在 2007 年，與國家行政學院合辦“高級公務員公共決策研修班”，目的是強化領導主管人員的公共政策制定和執行的能力。在 2009 年，與國家行政學院及北京大學合辦“公共管理碩士（MPA）專業學位課程”，旨在為公共部門培養具備公共管理理論和實踐經驗的高層次、應用型管理人才。 為加強公務人員培訓和職涯發展的連繫，在 2011 年，特區政府執行《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》制度，將公務人員的培訓和晉級掛鈎，各級公務人員（包括中、高級人員）均需要完成一定時數的修讀式培訓課程（一般
35 職業技術培訓）或達標式培訓課程（根據各職程人員而設之培訓課程），才能獲得職級晉升。這些課程都是與人員的工作直接或間接相關，或者由行政公職局根據其職級及職務範疇訂定。其中，針對領導主管或高級公務人員，開設了“澳門高級公務員專題研習班＂、“政策制訂課程＂、“政策解說培訓課程”等。以上培訓課程均是以在職培訓的形式進行，是回歸後特區政府培養領導主管人才的主要方式。 為了加大領導人才培訓工作的力度和創新，在 2020 年，特區政府舉辦了“公務人員領導力培訓班”，首次以為期三個月的脫產培訓方式進行，務求讓學員更能專注有關知識和能力的提升。在領導力培訓班的基礎上，在 2023 年，特區政府更計劃建立各部門處級人員之間的調動機制，作為部門領導人才培養的主要機制。儘管特區政府多年來對公務人員培訓工作的投入，但有研究認為公務人員培訓仍然面對着一些問題需要解決，當中包括相關培訓關於理論方面的指導性不足，培訓對人員的針對性和差異化不足、培訓課程缺乏與組織整體及個人發展規劃連繫起來等。4 解決這些問題需要回歸到培訓的目的——提升員工合適的人力資本的思考和分析上，對領導人才培養而言，也就是本文提出的研究問題，因此本文將以人力資本理論為視角，分析特區政府的公務人員培訓措施與人力資本的關係，然後根據人力資本的任務和組織兩大特點建立一個分析框架，以剖析不同類別公務人員之間的關係，以及要培養其成為組織領導人才所需的人力資本和培養路徑，最後探討對澳門公務領導人才培養的啓示。 三、人力資本的特點 人力資本是指個人擁有的知識、經驗或技能，是一種能夠透過不斷累積來為組織帶來更大回報的寶貴資源。諾貝爾經濟學獎得主 Schultz 在 1961 年首次提出此概念，他認為人力資本是可以通過投資而獲得、且有價值的人口品質特 4 朴善玉、陳小平：“澳門公務員培訓有效性影響因素與對策分析”，《陝西行政學院學報》，2018年第 1 期，第 21-24 頁。
36 質。5 教育、健康和在職培訓等投入都是人力資本的投資，而且其回報價值是所有資本投資之中最高的。6 其後，另一位諾獎經濟學家 Becker 在 1964 年發表《人力資本》一書，對人力資本提出了全面、系統的理論框架，被廣泛應用於社會科學各領域。人力資本理論的核心論點認為，人力資本的提升可以為個人帶來更佳的工作收入、為組織創造更大的績效，為國家帶來更快的經濟增長，因此，其作用比物質資本更為重要，而教育、培訓是提升人力資本的最重要手段。7 在人力資本的分類上，Becker 將之區分為通用性人力資本（General Human Capital）與專用性人力資本（Specific Human Capital）兩類。前者是指那些可以轉移在不同領域或地方使用的知識或技能，學校教育、社會經歷的獲得都可提升通用性人力資本。8 相反，專用性人力資本是指那些透過特殊途徑獲得並只能用在特定領域或地方的知識或技能，通過專職培訓（On-the-job Training）獲取的知識、透過專業工作中學習即“幹中學＂（Learn by Doing）的技能等都是專用性人力資本。9 一般來說，擁有較多專用性人力資本的人就是我們常說的“專才＂，擁有較多通用性人力資本的人則被視為“通才＂。對組織而言，通用性人力資本和專用性人力資本的價值是有分別的：前者對不同組織來說都有其市場價值，即可為不同組織帶來生產效益，但後者則只能在特定組織才存在價值，一旦人員離開了特定組織，其專用性人力資本就會失去價值，因為發揮不到作用，這種只應用於特定組織或企業的人力資本稱為“組織或企業專用性人力資本＂（Organization or Firm-specific Human Capital）。10 除了組織，人力資本的專用性還可以體現在其他方面。對此，經濟學家Gibbons 和 Waldman 就從專業分工的角度提出第三種人力資本，即任務專用性 5 Theodore W. Schultz, “Investment in human capital”. In The American Economic Review, 1961, 51 (1), pp. 1-17. 6 Theodore W. Schultz, Investing in People: The Economics of Population Quality. University of California Press, 1981, p.21. 7 Gary S. Becker, “Investment in human capital: A theoretical analysis”. In Journal of Political Economy, 1962, 70(5), pp. 9-49. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Oliver E. Williamson, “The Economics of Organization: The Transaction Cost Approach”. In American Journal of Sociology, 1981, 87(3), pp. 548-577.
37 人力資本（Task-specific Human Capital），因為人在工作過程中會不斷累積相關工作能力，只要每個人專門從事某幾項工作或任務，透過分工合作，組織整體的生產力就可以提高。11 與組織專用性人力資本相似，任務專用性人力資本是指那些只能應用在特定工作，並可透過不斷從事相關工作而累積，但對其他工作來說是無價值或無用的人力資本。最明顯具有高任務專用性資本的人員就是醫生、律師等專才，因為他們的知識和能力只能在其專業領域才能展現，去了別的專業領域便難以發揮所學。有實證研究發現任務專用性人力資本是個人薪酬增長的決定性因素：有 22%至 52%的薪酬增長是源於它的影響。12 由此可見，累積任務專用性人力資本對提升個人回報十分重要。因此，Gibbons 和Waldman 建議企業的晉升或工作安排應以減少浪費任務專用性人力資本為原則，即以任務相關性為導向，而不應該把人員晉升到和其過往工作不相關的崗位、安排其做一些與其過往工作不相關的工作，或者管理一群與其過往工作不相關的下屬。13 儘管專用性人力資本十分重要，但通用性人力資本也是組織有效運作和發展不可或缺的元素。事實上，不少組織任務都需要“通才”去執行，關鍵是如何有效和針對性配置和提升不同崗位人員所需的人力資本，完成組織的不同任務。從人力資本的特點來看，特區政府的公務人員培訓工作主要是以提升任務專用性人力資本為目標，因為大多數培訓課程內容均與人員的工作職務相關。至於培訓領導主管人才的課程，則是以提升任務通用性人力資本為主。 然而，目前領導人才培養工作仍然存在着不少問題：首先，對不同部門或專業的人員採取劃一的培訓方式，未能做到差異化，因應不同專業人員的人力資本特點進行調整。第二，由於現時人員橫向流動機制並不完善，加上高級公務人員職務設置仍然以專科為基礎，轉換職程和部門均不容易，這樣便大大限制了人員提升通用性人力資本的渠道，包括組織和任務通用性人力資本。第三， 11 Robert Gibbons & Michael Waldman, “Task-specific human capital”. In The American Economic Review, 2004, 94(2), pp. 203-207. 12 Christina Gathmann & Uta Schönberg, “How General is Human Capital? A Task-Based Approach”. In Journal of Labor Economics, 2010, 28(1), pp. 1-49. 13 Robert Gibbons & Michael Waldman, “Task-specific human capital”. In The American Economic Review, 2004, 94(2), pp. 203-207.
38 雖然現時各部門之間存在一定程度的跨部門合作，但很多時候礙於部門職能的限制，人員往往只會從自身職責的角度去參與工作，較少動機去從整體宏觀和政府協同的層面去思考和完善相關工作，對於缺乏合作機制的部門，人員的動機會更少，這樣不利於人員提升組織通用性人力資本。即使在部門內部，各附屬單位之間也會存在這個問題，這樣則會阻礙人員累積組織專用性人力資本。要改善上述問題，我們需要將人力資本特點與人員職責之間的關係連繫起來分析，因此本文將整合人力資本的兩個維度——組織專用性和任務專用性，建立一個基於人力資本特點的分析框架，來劃分具不同人力資本特點的人員和分析他們之間的關係，繼而探討不同專業人員的培養路徑，以及對澳門公務領導人才培養的啓示。 四、基於人力資本的分析框架 （一）人員分類 若將公務人員履行職務所需的人力資本特點——即組織專用性的高低和任務專用性的高低這兩個變量組合起來，我們可以區分出圖 1 所示的四類人員，圖 2 則是具體例子。這裡的專用性和通用性是相對的，低組織／任務專用性人力資本意味着高組織／任務通用性人力資本，反之亦然。 第一類人員具有高組織專用性和高任務專用性人力資本的特點，本文稱之為“部門專業類”人員，例子包括消防員、警員、海關人員等。這些人員工作任務特點是負責執行單一部門或極少數職能相似部門獨有的工作（即其他部門或企業沒有的工作），例如需要掌握執行特定部門法律、職能等高組織專用性知識和技能才能執行的工作；另外，由於部門會按職能進行內部份工，包括設置附屬單位和配置相關人員，故此類人員的任務只會集中在部門某一部份職能的工作，令其在工作過程中不斷累積任務專用性人力資本。
39 圖 1：按人力資本特點劃分的人員類型 資料來源：作者自製。 圖 2：按履行職務需要的人力資本劃分的具體例子 資料來源：作者自製。 高組織專用性人力資本 High Organization-specific 低組織專用性人力資本 Low Organization-specific 高任務專用性 人力資本 High Task-specific 低任務專用性 人力資本 Low Task-specific第二類： 領導決策類 第三類： 市場專業類 第一類： 部門專業類 第四類： 政策協調類 秘書 行政助理 醫護、翻譯員 律師 高組織專用性人力資本 低組織專用性人力資本 高任務專用性 人力資本 低任務專用性 人力資本 消防員、警員 海關人員 政務主任/高級文官 後勤單位主管 組織領導 政務官 職能單位主管
40 第二類人員具有高組織專用性和高任務專用性人力資本的特點，負責部門決策，故本文稱之為“領導決策類”人員，例子包括部門領導、政務官、職能單位主管等。這些人員承擔着職能決策和管理工作，故需要對部門或單位的職能法律、內部運作等方面有深入的認識，以便向下屬發出正確的工作指示；同時，領導決策的工作任務多元，包括部門相關的政策制定、內部管理、統籌協作等，沒有單一特定的工作，故其工作所需的較多是通用性人力資本。級別越高，其所需的組織專用性和任務通用性人力資本也越多。 第三類人員具有低組織專用性和高任務專用性人力資本的特點，本文稱之為“市場專業類”人員，例子包括醫護人員、律師、翻譯員、秘書及其他專業人士。他們的特點是要負責執行一些政府和私人企業都需要的特定工作，與上述部門專業類人員的分別是其工種不限於特定部門或組織，工作所需的知識和技能存在普遍的市場價值，是政府和企業都需要的人力資本；同時，由於其工作範疇的集中程度較高、任務較少，他們需要的是不斷累積相關工作經驗來提升任務專用性人力資本。 第四類人員具有低組織專用性和低任務專用性人力資本的特點，本文稱之為“政策協調類”人員。例子包括香港特區的政務主任（Administrative Officer）、西方國家的高級文官（Senior Civil Service）。政策協調人員不是個別部門專屬的職位，也非組織架構中的部門或單位的負責人，不負責職能決策和執行，作為介乎於政務官與一般公務員之間的中層管理者，主要支援政策制定，以及制定和執行之間的資源協調和管理工作，確保政策順利執行，是各部門都需要的通才，在不同部門之間的流動性很大。 以美國為例，其高級文官是前三個最高級別的公務員，他們充當着承上啟下的角色，負責對決策者的政策指示進行協調從而轉化為不同人員的具體執行任務、內部行政和人事管理、建立政策網路、爭取政治支援等工作。14 同時，此類人員的職務內容多元，沒有特定任務，凡有利於政策執行、強化政策網絡、增加政策認受性等工作都是其份內事。香港的政務主任也履行相似的職責。理論上，本澳各部門均設置的後勤支援單位（如行政財政單位）的主管都屬此類，但由於職能，其人力資本難以應用在跨部門工作上，不足以發揮政策協調功能。 14 朱立言、盧丹、龍寧麗：“美國文官制度的變革與思考”，《公共管理學報》，2010 年第 7 期第 1卷，第 1-7 頁。
41 需要指出，即使屬同一類的人員，其人力資本專用性也會有一點差異：就組織專用性人力資本而言，秘書比醫生高，部門領導比一般主管高，因為前者比後者需要掌握更多的組織專用性知識或技能。舉例說，秘書需要對機構運作有一定程度的認識（即組織專用性人力資本）才能做好有關工作，但醫生開方治病理論上是不需要運用到組織方面的知識，所以秘書比醫生的組織專用性人力資本高，儘管相對“部門專業類”人員來說仍處於低水平。而就任務專用性來說，醫生的程度會較秘書高，因為醫生的工作更加專業化。15 （二）各類人員之間的關係 對組織來說，不同性質的人力資本都有其重要作用，關鍵是如何因應它們之間的關係，把人員安排到合適的崗位，才能產生功效。因此，我們根據上述四類人員的職務內容，描繪出他們之間理論上的工作和層級關係，如圖 3 所示。首先，這四類人員是處於三個不同的政策層級，分別是政策制定層、政策協調層和政策執行層。其中，“領導決策類”人員處於政策制定層，負責向部門人員發出政策工作指示，“市場專業類”和“部門專業類”則負責政策執行層面的工作，他們之間是分工關係，負責完成政策不同環節或部份的工作任務。在政策制定層和政策執行層之間，存在着一個政策協調層，這意味着政策制定後不一定能有效執行，當中需要有一個政策協調的過程，才能取得執行成效。 相對於政策制定和執行，政策協調是較少受到關注的部份，但卻發揮着重要的橋樑作用。政策協調是指不同公共部門的聯合行動，目的在減少政策制定和執行過程中出現的衝突、資源浪費和政策空白。16 例如，很多時候不同部門的政策理念或目標容易出現矛盾，或者在資源有限的情況下，一項政策的執行可能會影響另一項政策的資源投入，產生負面的外溢效應。這些問題都需要政策協調去解決。“政策協調類”人員就發揮着促進政府部門協調合作、理順政策功能的角色。 15 上述例子是按一般情況列出，在不同地方，公務人員職務所需的人力資本特點亦有所不同，人員具體的歸類仍要按不同地方和部門的實際情況判斷。 16 廖洲棚：“論跨機關管制行政之政策協調：賽局理論的觀點”，《行政暨政策學報》，2014 年，第59 期，第 89-126 頁。
42 以香港政務主任為例，17 他們是屬於典型的部門和任務通才，其專業背景多元，並需定期調任至不同範疇的部門，接觸不同層面的工作及汲取各方面的政策經驗。其職責包括：一方面，協助上級制定政策，提供基於通盤考慮的政策意見。另一方面，要肩負起管理工作，包括部門資源的調配、專案統籌、監督政策實施、傳媒公關等多元工作。為加強公共部門協作，政務主任要經常與政府內其他公務員同事，以及公營機構（例如各監管機構和法定組織等）保持緊密的合作關係。18 圖 3：各類人員之間的理論關係和所屬政策層級 資料來源：作者自製。 （三） 領導人才培養路徑和要求 從上述四類人員之間的關係和各自履行職務所需的人力資本特點可知，要培養公務人員成為領導人才，有三條路徑，分別針對不同類型的公務人員。第一條是由“部門專業類”至“領導決策類”。這條路徑需要側重提升人員的任務通用性人力資本，其次才是組織專用性人力資本，因為這類人員長期專職於特定部門的工作，對部門職能和內部運作的知識已有較深入的掌握，只需要加 17 較政務主任次一級的行政主任也屬於這類人員，只是行政主任偏向內部的人事和財政管理的工作，輔助政務主任協調部門的運作和資源分配，以有效落實政策項目。 18 黃湛利：《香港公務員制度》，中華書局，2016 年，第 90-91 頁。 政策 執行層 領導決策類市場專業類 政策協調類 政策 指示 部門專業類 分工 政策 制定層 政策 協調層
43 深瞭解各單位的工作情況更能有效提升組織專用性人力資本，相對來說，由於其工作專業性較強，在通才技能方面則有較大的提升空間。紀律部隊領導人員的晉升路徑多屬此類。 第二條是由“市場專業類”至“領導決策類”。這條路徑需要並重提升任務通用性和組織專用性人力資本，因為這類人員具有普遍市場價值，在企業和政府之間的轉職頻率或流動性較大，難以長期累積組織專用性人力資本，另一方面，與“部門專業類”類似，其專業性強亦令其難以花時間和精力去掌握其他領域的知識和發展通才技能。 第三條是由“政策協調類”至“領導決策類”。這條路徑需要側重提升組織專用性人力資本，因為這類人員的工作本身已具有多元任務的特點，在工作過程已不斷發揮和累積任務通用性人力資本，但由於在不同部門之間頻繁流動，其組織專用性人力資本會不及“部門專業類”人員，故有較大的提升空間。事實上，這條路徑也是香港特區政府培養主要官員的路徑。如圖 4 所示，政務主任職系是香港特區主要官員的搖籃，一般政務主任入職初期會從事不同範疇的工作和接受多元的培訓，並會定期調任至不同的部門任職，4－5 年後表現優秀的政務主任會獲安排署任高級政務主任的職位，開始深入從事某部門的管理和決策工作，接受部門領導層面的工作歷練，之後的晉升等級分別是丙級、乙級和甲級政務官，最具才幹和雄心壯志者，可以擔任政府內的領導職位，即決策局的常任秘書長和政府部門的首長。19 上述三條路徑均可培養領導人才，至於哪一條路徑比較合適，主要視乎兩方面的考量，一是人力資本專用性的耗損，二是其累積所需的成本。首先，專用性人力資本在特定領域有其重要的價值，但領導工作需要的是通才技能，由專才變通才，在一定程度上要放下專業性的工作及專業能力提升的機會和時間，這樣會做成較大的人力資本價值的損失。因此，對一般部門來說，由“政策協調類”提升至“領導決策類”，也就是香港特區政府培養主要官員的路徑，在避免人力資本專用性的耗損方面，有一定的合理性。其次，領導所需的組織專用性人力資本是需要長時間去累積的，尤其要管理大量單一化、以組織專用性人力資本為主的“部門專業類”人員，其所需的組織專用性人力資本（例如對部門隱性文化和管理的認識和經驗），更可能需要長年累月才能有效 19 香港特區公務員事務局，參見 https://www.ao-recruitment.gov.hk/tc_chi/career_prospect.html。
44 掌握，故此，對於紀律部隊部門，第一條路徑（即“部門專業類”至“領導決策類”）在累積專用性人力資本所需的成本上，對比第三條路徑來說，相對較少。 圖 4：香港特區政務主任的晉升路徑 資料來源：香港公務員事務局，https://www.ao-recruitment.gov.hk/tc_chi/career_prospect.html。 必須強調，以專用性和通用性人力資本作為培養和選拔標準還是不夠的，這涉及到經濟學的局限，也是上述分析框架的局限。經濟學重視人力資本往往是基於其經濟價值，人員提升人力資本主要也是出於個人經濟利益的考慮，但公務領導人才肩負起實現公共利益的重任，工作上需要超越私人利益的動機，因此，經濟學視角的局限和公共部門對公共利益的追求使得領導人才培養和選拔需要有超越人力資本、人性自私的其他要求，那就是人的道德本性——無私奉獻精神，用公共行政學術語來說，就是 Perry 和 Wise 提出的公共服務動機
45 （Public Service Motivation）概念。20 公共服務動機是一種超越自我利益考慮的內在激勵，擁有此動機的人會渴望參與政策制定、承諾維護公共利益、充滿同情心及肯作出自我犧牲，21 用中國的話語來說，就是關心國事、清正廉明、大公無私、勤政愛民等中國傳統文化價值。的確，不少擔任政府要職的專才並非要獲取甚麼行政地位，而是基於這些內在激勵，想實踐自己的政治抱負，貢獻社會，以社會學家韋伯的語言來說，就是將公職視為一種志業而非單純的工作。22 由此可見，對領導人才培養來說，無論採取哪一路徑，都需要進一步加強人員的公共服務動機、為民服務精神（見圖 5），因為這決定着人力資本能否發揮作用：倘若官員缺乏公共服務動機，無論其人力資本如何多，也不會盡力發揮出來，甚至可能會利用自己掌握的專用性人力資本謀取私利，這帶來的損害比起缺乏人力資本而“不作為”會更為嚴重。總而言之，領導人才應當同時是具正直為民服務精神的公僕，熟悉部門職能運作的專才，以及能處理多元工作任務的通才。 圖 5：部門領導人才的重點培養路徑和選拔要求 資料來源：作者自製。 20 James L. Perry & Lois R. Wise, “The Motivational Bases of Public Service”. In Public Administration Review, 1990, 50(3): 367-373. 21 Ibid. 22 藍志勇、胡威：“談人力資源管理工作中公務員的專業化問題”，《中國行政管理》，2008 年第 6期，第 39-42 頁。
46 五、對澳門公務領導人才培養的啓示 本文的分析對澳門公務領導人才培養有以下幾點啓示： 首先，根據不同人員的人力資本特點和培養路徑，加強對領導人才培養工作的差異化和針對性規劃。現時領導人才的培訓課程是劃一設計的，不同部門的人員都接受相同的培訓方式和內容，並未因應不同人員的人力資本特點作出調整，尤其將人員能力特點和組織領導能力所需連繫起來，優化培訓資源的投入。對此，從人力資本的角度，可以基於兩方面的評估作出改善：一方面是根據人員的人力資本存量，如上文所述，對不同類型人員採取不同側重點的培訓方案；另一方面是按照人員提升人力資本的成本（當中的影響因素包括人員的學習能力、工作環境、配套許可等），來調整不同人員的培訓設計，從而更有效率地提升作為領導人才所需的組織專用性和任務通用性人力資本。 第二，在職務和職程設置中，加強通用性人力資本的累積和應用。通用性人力資本是領導人才重要的能力素質，亦是推動組織效率運作的元素。但目前政府的職務和職程設置卻限制了此人力資本的提升。原因有二：一是按現時高級技術員職程對專業範疇的學歷要求，只有學士學位或等同學歷23 被視為相關專業範疇所需的學歷，倘若人員缺乏該專業範疇的學士學位，即使擁有相同範疇的碩士或博士學位，也不能任職此專業範疇的職務，不利於多元學歷的人員在不同職程之間的調動；二是現行的公務人員職程制度明顯缺少了本文分析框架中的“政策協調類”的職務設置，在缺乏法定職權下，公務人員會較難在部門的政策過程中發揮和累積通用性人力資本，這亦會影響了跨部門協作的能力。要改善這方面問題，短期而言，建議參照現行《高等教育制度》法律有關學歷與專業水平的規定，24 接納學士或以上學歷均可作為高級職程相關專業範疇所需的學歷，以推動多元人才的跨職程流動；長遠而言，有需要仿傚香港的政務主任和行政主任職系，設置跨專業的人員職程，以填補政策協調層面中人員制度的空隙，因為以政府部門架構來看，澳門比香港更為分散，理論上更需要政策協調人員去加強部門之間的政策協調工作。 23 包括少數不頒授學士學位的連讀碩士學位或連讀博士學位。見第 14/2009 號法律第 5 條。 24 見第 10/2017 號法律《高等教育制度》第 18 至 21 條。
47 第三，加強領導人員與公共服務動機的匹配度。公共服務動機是確保人力資本正確發揮的前提，對領導人才來說尤其重要。目前，本澳公職制度是有規定運用心理測驗作為公務人員招聘甄選的工具，以確保人員的個人性格、價值觀念等特徵與其擔任的職務要求相匹配。25 可是，對於領導主管人才的選拔，目前並沒有相應的心理質素、價值取向的評估，去確保其符合法律規定的要求——具公民品德、專業操守、且能弘揚所任職務的聲譽和威信者。26 因此，建議在培養和選拔領導主管人員的過程中，引入公共服務動機、公僕精神的測評工具，作為培訓和選拔部門領導人才的參考依據。 第四，確保領導人員與不同類別人員的轉換符合職務能力要求。培養領導人才的接班人自然會牽涉到領導人員的任免和調動，雖然上文所提及的都是基於人力資本角度的培養和任用建議，但其實領導人員的“退場”機制，同樣也涉及到人力資本的考慮。在現行公職制度下，澳門領導主管的“退場”機制是讓他們返回“原職位”。27 從人力資本的角度看，倘若領導主管返回原職位是從事原來的專業工作，那麼也應該有相應的能力評估機制，尤其對於一些已離開專業崗位、從事領導工作多年的人員，他們在一些專業領域的知識和技能可能已有所“折舊”，因此建立相關的評估機制，以衡量是否有需要對退下來的領導主管人員作出相應的專業培訓，或者調任至其他更能發揮其人力資本的崗位，也是有一定的需要的。 總結而言，透過人力資本的性質分析，可以有效檢視不同類型人員的能力性質組成，在政策過程中的角色關係和人力資本與職務角色的契合性，從而判斷人員配置的合理性，不同人員之間的轉換路徑及所需提升的人力資本。由此，本文提出的分析框架對完善本澳公務領導人才培養、人員職務設置和人員調動方面都有一定的理論指導和參考價值。 25 強制適用心理測驗的人員包括紀律部隊人員，如警察、消防員、司法人員等，其他人員則按需要適用。 26 第 15/2009 號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第 4 條。 27 對原本是編制人員而言，領導主管在定期委任終止後會返回原職位；對原本是合同人員而言，他們可獲重新聘用，職程、職級及職階與之前相同。見《澳門公共行政工作人員通則》第 23 條和第 12/2015號法律《公共部門勞動合同制度》第 6 條。
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，49-63 49 回歸以來的澳門文化建設實踐歷程與發展啟示 尹克寒 范晶晶 一、引言 1999 年 12 月 20 日，澳門回歸祖國。澳門自回歸以來，在中央政府和祖國內地的大力支持下，以“人文澳門”為建設目標，堅持立足本澳社會發展形勢，充分發揮“一國兩制”制度優勢，積極掌握經濟全球化發展大勢，文化建設工作成就斐然。但由於歷史、地緣、族群、制度等因素影響，以及作為現代化國際都市和曾經的“殖民城市”，澳門是東方文化與西方文化、社會主義文化與資本主義文化直接碰撞交匯的地區，兼具了體制的複雜性和文化的多元性，1 形成了超越本地空間的傳播、融合及轉向場域。對回歸之前的歷史，葡萄牙雖然極力否認對澳門的“殖民”行為，但澳門具有顯著的“後殖民性”以及“後殖民性城市”的文化特質是無法抹除的。回歸後，文化建設如何跳出原有的“殖民性”文化框架，以適應“一國兩制”的文化價值主張和構建更具國際化、開放化的文化生態，成了澳門面對的兼具歷史性與未來性的現實挑戰。同時，文化建設作為一個複雜屬性的領域，既內含了公共屬性的文化事業，也包含了經濟屬性的文化產業。因此，澳門如何發展多元特質、多種屬性的文化，以滿足多元族群的文化需求，服務“經濟適度多元”發展戰略，彰顯國家與民族命運共同體的價值內涵，是澳門直面的現實課題。 澳門城市大學人文社會科學學院文化產業博士研究生。 澳門城市大學人文社會科學學院文化產業博士研究生。 1 鄭雯、樂音、興越：“‘後殖民城市’的媒介鏡像與文化想像——基於葡文媒體對‘澳門’的報導研究（1999-2018）”，《新聞大學》，2019 年第 4 期，第 100-115 及 120-121 頁。
50 二、澳門文化建設的理論研究 澳門回歸後，文化建設事業蒸蒸日上，引起了學者的熱忱關注。梳理已有理論成果，發現關於澳門文化建設的研究表現在三個方面：一是對澳門文化構成元素的敘事研究。澳門的文化是多元與開放的，世界文明尊重原則對澳門的媽祖信仰文化、宗教文化、非遺文化、博彩文化等多重文化的共存互鑒產生着深遠影響，2 3 因此要善於利用文化資源優勢塑造澳門人文城市形象。4 二是對澳門文化政治價值的表達研究。回歸後的澳門，對多元文化的保留與發展、認同與變化，不僅是落實“一國兩制”的重要保障，5 也會影響到國家文化在澳門的主體地位，6 更是檢驗人類多元族群與文化和諧共存的尺規，7 因而澳門在文化建設中要堅持中華文化的主導地位、增進對國家民族的深度認同和提升對多元文化的尊重包容。8 三是對澳門文化經濟價值的開發研究。針對澳門多元的文化資源、有限的土地空間、優越的區位優勢和略顯單一的經濟結構等特點，有學者認為澳門的文化建設需要着力推動普及公民文藝教育，積極協調利益相關者的關係，9 不斷提高法律保護力度和民眾參與力度，10 11 充分挖掘非 2 馬曉麗：“澳門文化及其研究述評”，《文史哲》，1999 第 2 期，第 94-100 頁。 3 宋柏年：“世界文明尊重原則與澳門的多重文化認同”，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2006 年第 4 期，第 11-14 頁。 4 覃成林：“基於產業和文化資源優勢的澳門城市形象定位研究”，《城市發展研究》，2009 第 10 期，第 123-126 頁。 5 魏美昌：“論一九九九年前後澳門文化特徵之保留及發展”，《比較法研究》，1999 年第 1 期，第9-14 頁。 6 鄭曉雲：“澳門回歸後的文化認同變化與整合”，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》，2010年第 2 期，第 18-29 頁。 7 周大鳴：“澳門的文化多元與和諧——與亨廷頓‘文明衝突論’的討論”，《中山大學學報（社會科學版）》，2007 年第 3 期，第 7-13 及 124 頁。 8 張濤：“文化節慶提升國家認同：澳門敘事與組織策略”，《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2021 第 3 期，第 82-90 頁。 9 袁俊、張萌：“生態旅遊視野下的澳門文化遺產旅遊可持續發展研究”，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2010 年第 4 期，第 99-104 頁。 10 彭峰：“文化遺產的法律保護：國際經驗與澳門實踐”，《北京理工大學學報（社會科學版）》，2010 年第 3 期，第 82-86 頁。 11 程小敏、詹一虹：“3T 理論視角下澳門文化創意產業發展與創意階層培育”，《產經評論》，2017年第 6 期，第 137-149 頁。
51 遺文化旅遊的經濟價值，12 大力推進博彩業與文化產業互動健康融合，13 全面實施“多維一體”的文化產業發展策略，14 推進文化事業與文化產業的協同發展，實現文化建設的社會效益和經濟效益相統一。 上述成果從不同視角層面、價值向度對澳門文化形象內涵、建設路徑等做出了論述，為在整體上審視澳門文化建設的價值定位、發展策略等提供了有益參考。但是已有成果在研究方法上以理論思辨居多，在研究內容上以單一的觀點論述居多，而基於宏觀視野對澳門文化建設實踐展開系統性分析與微觀性敘事相結合的成果還有待拓展，對澳門文化建設的總體性闡釋與細緻性分析的成果也有待豐富。 三、研究設計 （一）研究對象 財政年度施政報告（簡稱“施政報告”）是澳門發展的戰略規劃和施政抓手，以及向社會公眾做出施政承諾、回應民眾訴求和陳述政府成績的政策文本。在歷年施政報告中，澳門對文化建設作出了工作成果總結、政策內容設計，既體現了對文化建設的重視程度，也內含了文化建設的理念、內容、舉措及成效等。文章以澳門回歸以來在 2000—2023 年間發佈的施政報告中關於“文化議題”的內容為主要研究對象，基於時代脈絡與現實舉措，採用 WSR 系統方法論，梳理闡述澳門文化建設的實踐歷程及維度內容，進而為澳門今後的文化建設提出相應啟示。 （二）研究方法 文章主要採用 WSR 系統方法論，並輔以應用政策資訊學理論、內容分析法，對澳門文化建設的“物理維—事理維—人理維”的內容予以梳理呈現。 12 王忠、吳昊天：“體驗經濟視角下的非物質文化遺產旅遊開發研究——以澳門非物質文化遺產的旅遊開發為例”，《青海社會科學》，2017 年第 6 期，第 146-152 頁。 13 王鵬：“澳門博彩業與文化創意產業的融合互動研究”，《旅遊學刊》，2010 第 6 期，第 57-65 頁。 14 林發欽、李佳檜：“澳門文化產業政策：現狀、問題與體系創新”，《福建論壇（人文社會科學版）》，2022 年第 6 期，第 28-35 頁。
52 WSR 系統方法論是“物理（WuLi）—事理（ShiLi）—人理（RenLi）”方法論簡稱，由中國學者顧基發和朱志昌博士在錢學森等學者的複雜系統思想基礎上，15 於 1994 年共同提出的具有中國哲學思維的研究方法。WSR 系統方法論的核心思想是遵循“知物理、明事理、通人理”的理念邏輯，以解決複雜的、系統性的問題。16 “物理”（W）是指物質世界運動的機理和規律，解決“是甚麼”的問題；“事理”（S）是指解決問題的思路與途徑，解決“怎麼做”的問題；“人理”（R）是指人在協調關係、處理問題中的功能與作用，解決“誰來做”的問題。顧先生認為系統實踐活動是物質世界、系統組織和人的動態統一，人們的實踐活動應涵蓋和考慮“物理－事理－人理”及其之間的相互關係，從而對考察對象有全面的認識和更深刻的理解。17 WSR 系統方法論歷經多領域的研究實踐和東西方系統方法的交流碰撞，已成為解決較高層次、較複雜問題的普適性工具，18 體現出了中國學者獨特的研究理路取向和中國傳統文化的哲理思辨精神。19 WSR 系統方法論自問世以來，被國內學者廣泛地應用到各個領域，如：數字圖書館服務評價，20 群眾體育評價，21 產業技術路線繪製，22 文獻資訊資源建設，23 網路輿情風險治理等，24 並取得了一系列研究成果。可見，WSR 方 15 錢學森、于景元、戴汝為：“一個科學新領域——開放的複雜巨系統及其方法論”，《自然雜誌》，1990 年第 1 期，第 3-10 及 64 頁。 16 顧基發、高飛：“從管理科學角度談物理—事理—人理系統方法論”，《系統工程理論與實踐》，1998 年 8 期，第 2-6 頁。 17 顧基發、唐錫晉、朱正祥：“物理－事理－人理系統方法論綜述”，《交通運輸系統工程與資訊》，2007 年第 6 期，第 51-60 頁。 18 寇曉東、顧基發：“物理—事理—人理系統方法論 25 周年回顧——溯源、釋義、比較與前瞻”，《管理評論》，2021 年第 5 期，第 3-14 頁。 19 顧基發、唐錫晉：“從古代系統思想到現代東方系統方法論”，《系統工程理論與實踐》，2000 年第 1 期，第 90-93 頁。 20 呂元智：“基於軟系統方法論的數字圖書館服務績效評價策略研究”，《情報理論與實踐》，2012年第 6 期，第 92-95 頁。 21 李國：“基於 WSR 方法論的群眾體育系統影響因素與評價模型研究”，《體育科學》，2012 年第4 期，第 29-34 頁。 22 佟瑞、李從東：“基於(通)學理—(曉)人理—(知)物理—(行)事理系統方法論的產業技術路線圖研究”，《系統科學學報》，2014 年第 3 期，第 31-34 頁。 23 夏立新、陳歡、夏彥彥：“基於物理—事理—人理系統方法論的我國文獻資訊資源保障體系建設：內容框架與實施路徑”，《情報科學》，2022 年第 2 期，第 4-10 頁。 24 周紅磊、張海濤、張春龍、楊雪涵：“WSR 系統方法論視角下突發事件網路輿情的風險治理機制研究”，《情報理論與實踐》，2022 年第 12 期，第 22-30 頁。
53 法論生命力極強，在廣泛的領域中產生着廣泛的影響。WSR 方法論以其對物、事、人三個維度整體性的深入剖析解讀，為文化建設研究提供了新視角、新工具。澳門的文化是多元、開放、包容的，融合了南歐文化與嶺南文化、東方文化與西方文化、中華文化與外來文化、陸地文化與海洋文化等，兼收並蓄，包羅萬象。因此，從物理、事理與人理維度梳理呈現澳門文化建設的實踐舉措及成效，對審視澳門文化建設進程，優化文化建設政策，構建更具包容性、開放性和國際化的澳門文化生態，具有十分特殊的意義。 四、澳門文化建設的實踐歷程與內容： “物理－事理－人理”維度分析 澳門地方雖小，但在文化建設中有着獨特的實踐表現。基於澳門的施政報告及文化建設方針，從“物理－事理－人理”維度出發，分層分類總結澳門文化建設的內容及特點，啟發於今後的文化建設實踐。 （一）澳門文化建設的物理維 依據 WSR 系統方法論的理論要義，澳門文化建設的物理維主要是指文化建設的具體形態，即以物理化、意念化和理論化的文化內容為建設對象。結合澳門施政報告的文化建設議題、文化建設方針及文化建設舉措等，把澳門文化建設物理維歸納為三個方面：具象的歷史建築文化，如：對澳門歷史城區、龍環葡韻等建築承載的文化的修復活化；抽象的生活習俗文化，如：對媽祖信俗、南音說唱等風俗信仰的豐富彰顯；意象的中華民族文化，如：對中華優秀傳統文化、愛國愛澳精神的傳承弘揚。 1. 以申遺為主線，修復活化歷史建築文化 與“殖民者”的“疏離”，是澳門回歸後所伴隨的一種愉悅姿態，但在“疏離”之中，在文化歷史層面仍然有一些可以“認同”的東西。25 作為兼具東方與西方、傳統與現代、海洋與陸地的文化元素的澳門歷史建築遺址，成為澳門對多元歷史文化認同的一個重要切入點。2001 年，澳門啟動“以西式建築 25 李向玉、劉澤生：《中西文化——〈澳門理工學院學報〉專欄文萃（2011-2017）》，北京，社會科學文獻出版社，2017 年，第 489 頁。
54 為主、中西式建築互相輝映的歷史城區”世界文化遺產申報工作，並於 2005 年取得成功，這既體現了澳門文化所具有的歷史厚重感，也意味着澳門文化得到了世界的肯定認可。入遺後，澳門和社會各界逐步意識到澳門本土文化的重要性，澳門學的發展帶動了對澳門華人歷史文化遺產的挖掘和重視。26 盧家大屋（2002）、鄭家大屋（2009）、何族崇義堂（2010）、九澳聖母村（2016）、益隆炮竹廠舊址（2022）及傳統圍里研究等一批華人物質文化遺產得以啟動修復活化工作，增進了市民對華人歷史文化的認識與感知，凸顯了澳門的中華文化特色和主導地位，擴展了過去以葡國文化為中心的視野，從而回歸以中華文化為主和多元文化並存的澳門文化內涵。27 由此，澳門的歷史文化遺產版圖進一步擴展，延展到活化利用“世遺”以外的一切有歷史文化價值遺產的格局。而這些被修復活化的歷史文化及建築遺址，將作為一種載體，成為建構澳門城市多層次人文環境的有機組成部份，也成為澳門回歸後文化的“本土覺醒”與“本土自我”的重要象徵。但伴隨實踐進程產生的新情況和新問題，如：澳門對地標性、智慧化、現代化的文化設施的建設升級，還未能完全滿足文化建設的新階段目標及市民與遊客的新需求。 2. 以生活為主體，展示市民生活習俗文化 傳統習俗、民間工藝，乃至口頭說唱、典禮儀式等，是各種歷史生活與習俗文化的沉澱融合，體現了本澳市民的歷史生活記憶與精神文化嚮往。澳門以“文化永續之城”為建設方向，普及文化藝術與推廣全民閱讀，舉辦兼融公益性、專業性和娛樂性的文藝活動，豐富並展示市民日常生活的文藝場景及內容。澳門通過開展民俗文化搶救（2002）、口述歷史儀式徵集（2009）、制訂文物保護清單（2017）以及舉辦文藝體美活動等一系列官方與民間的合作活動，有序地闡釋保留本澳文化的風情內涵，挖掘豐富市民生活的文化記憶。在文化生活層面，澳門建立文化習俗資料庫，展示不同時期的土地信俗與木雕—神像雕刻技藝；借助節慶活動舉辦契機，弘揚魚行醉龍節、土生土語話劇、道教科儀音樂、哪吒信俗等多元民俗宗教文化，把文化融入生活，以生活彰顯文化；2022年，舉辦以世遺景點為演出現場的“樂韻悠揚大三巴”節目表演，為澳門創造了一幅獨具魅力的人文風景，發揮文化與旅遊的聯動效應，豐富市民遊客對澳 26 郝雨凡：《澳門學引論》，北京，社會科學文獻出版社，2012 年。 27 鄭劍藝：“澳門後世遺時代建築文化遺產的文化建構與保護困境”，《世界建築》，2019 年第 11期，第 44-49 及 139 頁。
55 門文旅的體驗感受。在澳門文化建設的歷史進程中，以地方戲曲、宗教信仰、非遺技藝等為代表的藝文風俗，從多個層面參與到澳門市民的文化生活，加深澳門市民對民族身份的認同，形成澳門文化與中華文化的又一種顯性聯結。 3. 以澳門為主題，弘揚中華優秀傳統文化 回歸前，澳門已脫離祖國 400 餘年，在與祖國內地的相生相望中，相認而難以相親。異國的治理，使澳門深深地烙印着他邦的生活風俗、文化價值主張。中華文化雖與其同存共生，但因歷史、政治、族群等因素難以在澳門全面的推廣、完整的傳承和有效的弘揚。回歸後，在原有文化生態基礎上，以澳門為主題，全面實施中華文化教育，積極貫徹“一國兩制”方針，開展文化理論保護傳承研究，旗幟鮮明地弘揚中華優秀傳統文化和彰顯國家主權與民族意識，成為“澳人治澳”意識與制度確立的象徵。澳門組織發動專業力量，編撰出版了《澳門歷史與文化》（1999）、《文化遺產叢書》（2012）、《澳門文學叢書》（2014）、《中國民間歌曲集成‧澳門卷》（2015）、《中國地域文化通覽‧澳門卷》（2015）、《清代澳門地方衙門檔案（一六九三——一八八六》（2017）、《中國戲曲志‧澳門卷》（2020）、《澳門志‧地理志》（2022）、《澳門志‧法政志》（2023）等一系列具有代表性的著作，為普查、整理與保護澳門的文化資源及文化建設積累了寶貴的理論資料；“漢文文書”入選聯合國教科文組織世界記憶工程、澳門近代華商和華人社會研究等非物質文化遺產，28 也加深了市民對本澳及中華優秀歷史文化的認識與自豪感。另外，澳門對青少年學生培養愛國愛澳的精神情懷，對本澳市民開展中國歷史文化教育，對本澳公職人員開展公僕精神培訓，推動市民的文化價值觀從西方殖民文化向中華主流文化轉向，公務員的價值觀由“衙門文化”向內含“公僕文化”的中華文化發展。29 （二）澳門文化建設的事理維 在 WSR 系統方法論中，事理維是連接物理維與人理維的關鍵環節，直接影響到問題的解決過程及效果。事理維強調的是探尋提出解決問題的方法與思 28 林廣志：《澳門之魂：晚清澳門華商與華人社會研究》，廣州，廣東人民出版社，2017 年。 29 “行政文化建設：澳門特區政府塑造形象的起點——訪澳門理工學院公共行政學教授兼課程主任婁勝華（續一）”，《黃埔》，2013 年第 2 期，第 88-90 頁。
56 路，如何以最規範、和諧、有效的方式達到既定的目的。基於澳門文化建設物理維的構成內容，澳門文化建設的事理維集中表現在三個方面：持續性的文化制度建設，如：頒佈《文化遺產保護法》，實施文化產業發展規劃等；區域化的人文交流合作，如：以人文建設為契機，應時應勢主動融入服務橫琴粵澳深度合作區、大灣區建設、一帶一路倡議等；全民化的人文素養培養，如：推進社區（街區）文化活動，提升居民文藝鑒賞能力。 1. 以法制支援體系為保障，促進文化事業（產業）發展 澳門對文化建設重視程度的提升，首要的就是以法律制度的形式表現出來。2013 年，澳門頒佈《文化遺產保護法》，以更好履行《保護世界文化和自然遺產公約》和有效保護“澳門歷史城區”；2014 年，開展《澳門歷史城區保護及管理計劃》的編制及公開諮詢工作；2016 年，繼續推進《一般行政檔案保管期限表》和《紙本檔案數碼化技術規範性指引》的相關立法工作；2022 年，發佈《非物質文化遺產管理指引》，以落實《文化遺產保護法》和識別確認澳門非遺保護對象。澳門以上述法律政策作為強而有力的依據，除了發出文化遺產範疇內具約束力的意見外，亦相繼開展不動產類文化遺產普查、全澳第一批不動產評定、全澳非物質文化遺產普查、公共文化服務評估等相關工作。同時，澳門在 2013 年設置文化產業基金，2015 年成立“文化產業統計及評估指標小組”，從事“創意設計”“文化展演”“藝術收藏”及“數碼媒體”領域的統計及評估工作，2019 年發佈《文化產業獎勵規章》 ，逐漸建立了促進文創產業發展的綜合制度支援體系，以更好服務經濟適度多元發展戰略。上述舉措推動着澳門文化建設逐漸步入規範化、法制化的快車道。不過，澳門文化建設雖然逐漸有法可依，但在未有城市總體規劃或詳細規劃、部門間缺乏溝通支援的情況下，僅靠個別部門的個案式、地段化管理，無法形成長期持續性、覆蓋城市全域和技術指標清晰的多部門、全社會共同遵守的法制體系。30 例如：東望洋燈塔景觀危機事件對澳門歷史城區保護及文化建設的消極後果，曾產生較大影響。這也意味着，澳門在回應踐行文化建設的法律政策過程中，還需探索構建更有效的配套性執行機制，凝聚社會各界共識與力量，以彌補法制本身的不足。 30 鄭劍藝：“澳門後世遺時代建築文化遺產的文化建構與保護困境”，《世界建築》，2019 年第 11期，第 44-49 及 139 頁。
57 2. 以增進交流合作為驅動，激發文化發展活力 交流合作是澳門文化建設的內在要求，也是其重要思路取向。回歸後，澳門遵循“以中華文化為主流，多元文化共存”的文化建設理念，堅持“內聯外引，立足澳門放眼世界”的文化發展定位，豐富文化交流形式及範疇。在文化交流合作層次上，以本澳為基本點，以粵港澳大灣區為主場域，從區域向國際層層推進，呈現了向內地和向世界尤其是葡語國家輻射聯動的空間拓展形態。在文化交流合作機制上，澳門與香港、廣東聯合舉辦“粵港澳文化合作會議（2002）”，簽署並踐行《粵港澳藝文合作協議書》（2003）、《粵澳合作框架協議》（2011）、《粵港澳文化交流合作發展規劃》（2014）、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（2019）、《粵港澳大灣區文化和旅遊發展規劃》（2020）等，全力建設“一個中心、一個平台、一個基地”，31 在區域文化交流機制構建層面呈現加速態勢。在文化交流合作範疇上，澳門結合區位、資源、制度等優勢，聯合葡萄牙城市及大灣區城市舉辦“相約澳門——中葡文化藝術節”、“品讀灣區”9+2 城市悅讀之旅等，市民文化生活更加豐富，深化了文旅跨境合作內容。同時，澳門尊重和保護土生葡人文化，2018 年推進成立中葡文化交流中心及中葡雙語人才培養基地，搭建中葡人文交流合作平台，促進中西文化在澳門的深度互鑒。參與多層次、多機制、多範疇的文化活動，既體現了澳門在跨區域文化建設中的責任意識，也表明了對文化空間拓展的積極姿態。同時，通過跨區域的文化交流，澳門的文化活力既得到了激發，也得到了釋放，更有助於得到不同族群的認同。 3. 以人文素質培養為主旨，推廣普及文化藝術 “全面提升市民人文素質”是澳門文化建設的內在旨意與重要目標。澳門以中華文化為主流，以自發的意識與自覺的責任吸納中西人文精華、普及文化藝術教育，建設自己的文化家園，構建覆蓋全澳的文化生活網絡體系，潛移默化地促進市民提升人文素養。面向市民遊客，加密文藝活動舉辦頻次，引進國際化藝術活動及作品，推行“塔石藝墟”、“藝遊計劃”、“澳門拉丁城區幻 31 即“中國與葡語國家文化交流中心”，“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”。
58 彩大巡遊”等項目，將文藝融入市民日常生活，全面提升市民人文生活品位。例如：澳門演藝學院、澳門樂團、澳門中樂團等相互配合，節假日在社區、學校及景點等傾情表演；澳門博物館、檔案館、科學館等緊密合作，定期開展關於本澳歷史、中華文化、傳統民俗的系列講座及科技展覽等。面向青年學生，建立起多樣的文藝普及形式，培育提升青少年兒童藝術修養和文化素質。如：利用“文化講堂”、“Fun 享文遺”、音樂會、國際音樂節等，以特惠、免費或專場形式，引導青少年學生體驗接觸多元文化藝術，增強文藝欣賞審美素養。澳門的公共圖書館以打造“閱讀之城”為契機，針對不同讀者特點，打造特定閱讀空間、舉辦特定專題活動、提供特定圖書資源，滿足讀者求知、閱讀和寫作之需求。這些形態各異的藝術文化活動充實了中西人文精華薈萃的澳門文化生態，裝扮了繽紛多彩的澳門人文景觀，豐富了不同族群的文藝生活需求，對涵養市民人文素養起到了積極作用。但是這類活動存在着效能考核評價不力、市民資訊回饋不足以及程式化的問題，弱化了影響力、覆蓋面和異質性。 （三）澳門文化建設的人理維 人理維是 WSR 系統方法論的最後一環，決定着物理維與事理維能否落實落地和產生實效。回歸後，澳門文化建設在由“做甚麼”到“怎麼做”再到“由誰做”的推進實踐中，作出了一系列的有效探索。對此，結合澳門文化建設實踐，從兩方面闡釋澳門文化建設“人理維”：一是因時因勢因需設置文化建設機構，推進文化建設機構職能實體化與社會文化組織多樣化；二是從人才自給率不高的現實層面出發，拓展文化藝術人才供給管道，增強文化內生力。 1. 創設文化建設組織機構，優化文化建設職能 博彩業為澳門發展提供了財力支持，但也使澳門經濟社會對其產生了過分依賴。為扭轉博彩業“一業獨大”的現象，澳門大力發展文化創意產業和旅遊產業，並將其作為一項支柱產業。為此，澳門從文化建設實際出發，創設優化文化機構，保障文化建設職能運行的規範化、精細化和國際化，以滿足文化事業（產業）發展的政務要求。一方面，澳門堅持“統籌規劃、整合資源、突出重點、以點帶面”的發展原則，於 2010 年成立文化產業委員會及文化創意產業促進廳，專職負責制訂文化產業發展政策及規劃，處理好文化產業與文化事業的關係，協調好文化的經濟功能和社會功能的關係，解決好文化追求獨特性
59 與產業追求均質性的矛盾，推動澳門文化創意產業發展。另一方面，澳門秉承“科學有序、人人參與”的發展理念，在 2014 年設立文化遺產委員會，而後根據 42/2021 號行政法規《文化發展諮詢委員會》，合併了原“文化諮詢委員會”和“文化産業委員會”，設立“文化發展諮詢委員會”；在 2023 年與國家文化和旅遊部成立“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”建設聯合工作委員會，這表明澳門能依據文化建設需要，提升優化機構職能，推進政府與民間的合作互動，提高文化建設決策的科學性。同時，澳門創建鄭觀應紀念館（2019）、澳門文學館（2022），升級澳門樂團等公共文化機構，以文化公共組織行文化公益之職能。經過多年實踐探索，澳門逐漸形成了以政府規劃為主導，文化組織參與為主體，市場運作為主流和市民需求為主旨的文化建設主體格局，各類主體密切合作、互相支援，為塑造“開放澳門”、“人文澳門”新形象貢獻力量。 2. 開展文化人才雙管道供給，增強文化發展動力 澳門地小人稠，經濟產業結構單一，人才結構不夠理想，尤其是文化類人才比較匱乏。對此，澳門從人才自給率不高和文化事業（產業）發展需要實情出發，動態調整文化人才培育引進的數量、結構及方式。一是注重對本土人才的挖掘和培養。澳門秉持“培養本地文藝人才”的宗旨，堅持“探索、改善、鞏固”的方針，建立“藝術管理人才資料庫”。2011 年，相繼啟動開展“文化藝術管理人才培養計劃”、“文化藝術學習資助計劃”、“文化遺產小小導賞員培訓計劃”等一系列項目，多層面推動本地文藝人才的發掘、培養和儲備。依託本澳的高等院校、演藝學院、文化企業等機構，開設“文化產業與非遺保護”、“藝術行政”、“表演藝術節目管理”等培訓課程，培養現時急需的本土文化藝術人才。二是靈活調整對外來人才的引進與應用。結合經濟適度多元發展需要，針對文藝人才供給不足的問題，澳門分領域科學訂定人才引進標準、結構、數額。2014 年，澳門設立“人才發展委員會”，實施“精英培養計劃”、“專才激勵計劃”、“應用人才促進計劃”、“海外人才回流考察行動計劃”和優秀人才留澳回澳機制等一系列政策，加快海外人才引進步伐。同時，澳門積極開展借才借智活動，邀請專家學者前來澳門“駐市”，從事文化創作、藝術教育等活動。2018 年，澳門公佈《澳門中長期人才培養計劃——五年行動方案》，為本澳中長期人才培養工作提供行動指南；2023 年，澳門出台《人才引
60 進法律制度》，着重引進文化體育等行業的技術及管理人才。上述育才引才活動及政策，一定程度上優化了澳門文化人才隊伍結構，紓解了澳門文化人才匱乏的困境，為高質量文化建設提供了智力支持。但澳門人才引培的節奏、規模及力度仍難以滿足現實需要，制約了文化建設效率及品質。 五、澳門文化建設“物理－事理－人理”的啟示 依據澳門文化建設的實踐歷程及面臨的新情況，從“物理－事理－人理”（WSR）維度出發，對澳門文化建設提出啟示建議。 （一）物理維：立足新階段，升級優化文化設施與產品 1. 打造品牌化的文化設施 當前，澳門已進入新發展階段，文化建設面臨的內外需求及內外環境也已發生顯著變化。不論是市民對高品質公共文化的需求，還是經濟適度多元發展的要求，都需要文化建設基礎設施及產品服務的升級優化。結合世界文化發展形勢、市民與遊客需求及本澳地理空間結構，應用“科技+”的理念及方式，挖掘本澳文化特色與文化資源，升級和新建一批能代表澳門文化形象的品牌化地標設施，塑造澳門文化的物理標識，提高澳門文化的影響力，傳遞澳門文化的價值內涵。利用現代科技升級賦能文化設施及內涵，為澳門文化設施及產品增添科技色彩與時尚元素。同時，平衡好地標性文化設施的經濟功能與公益功能，實現既能吸引外來遊客的觀光旅遊，也能滿足本澳市民的公共文化服務需求。 2. 供給高質量的文化產品 立足澳門文化產業（事業）的發展特色，啟動整合優化資訊、資金、人才、政策、土地等文化市場要素，打造完整文化產業生態鏈，構建高質量的文化生產市場體系。加大對文學戲劇、電影電視、音樂舞蹈、出版發行、廣播電視、動漫遊戲、曲藝雜技以及市民文藝等創作的規劃引導，激勵本澳、內地乃至海外的文藝人員生產製作反映澳門文化特質、體現澳門文化精神的精品佳作。建立滾動式、可持續的創作生產機制，提高澳門文藝作品的原創能力和文藝影視
61 生產的工業化水準。重點扶持和發展優勢文化產業、特色文化企業，通過集聚性文化產業和龍頭型文化企業的帶動輻射，推動澳門能夠引領新型的文化產品與服務的市場供給與消費。 （二）事理維：突顯新優勢，強化文化互動力與政策導向性 1. 推進澳門文化內外交流，續增文化包容性 澳門作為一個“跨文化場”，要建設成為“文化永續之城”，不能被動等待和依靠文化自發的演進，而是要主動積極的開拓、創新，挖掘澳門文化的新優勢，繼續發揮澳門作為中外文化交流的接合點、輻射點的功能，形成高效的互動力、創造力。32 對此，一方面是充分用好內地文化資源及市場空間，尤其是參與大灣區的文化建設及交流，擴大與內地的文化交流合作的層次及廣度，如：人才、資源、資訊、政策等，增強澳門文化發展的外生力。另一方面，立足澳門、面向國際，依託多元文化優勢，在官方與民間層面，擴大海外文化互動交流範疇，增進澳門文化的兼收並蓄、海納百川的包容性；加強澳門的海外文化傳播系統建設，向海外推廣葡語、英語等多語種的文化理論成果，推動中華文化走向世界，講好中國的澳門故事。 2. 用好中央政府惠澳政策，發揮政策導向性 以“國家所需，澳門所能”為原則，用好用足中央惠澳政策，充分挖掘本澳新優勢，為人文灣區建設貢獻新力量。在政府與民間層面，構建雙向暢通的文化建設資訊交流機制，增強文化政策的公信力與認同度；平衡文化建設的政策供需關係，理順不同族群的文化訴求與文化供給的市場關係。前瞻性制定文化發展規劃政策，增強文化政策戰略導向與預期效能。優化文化政策配套體系，增強配套政策的執行、督促、評估、回饋及激勵、約束力度。繼續完善澳門文化基本法的立法與執法工作，推進細化文化法律和文化建設政策的密切銜接。動態優化調整公共文化服務與文化產業發展的政策，確定並執行市場主導文化發展的方針，為新文化業態發展提供機遇空間。 32 饒芃子：“澳門文化的歷史座標與未來意義”，《暨南學報（哲學社會科學）》，1999 年第 3 期，第 42-46 及 64 頁。
62 （三）人理維：開發新模式，提升文化建設效率與品質 1. 構建網路型文化建設模式 澳門的文化建設要克服擺脫政府主導型與依賴型模式，構建一個超越行政力量主導扶持的，並適應“經濟適度多元”發展戰略的多主體參與的建設框架體系。在多元主體合作框架體系內，澳門政府、市場機構、社團組織及市民等力量主體各司其職，各有其位，各展其能，提升本澳主體文化建設的積極性與獲得感，形成區域內的網絡型建設服務及參與模式。積極聯合粵港等地，高效串聯整合粵港澳三地的文化資源，形成跨區域性的多主體文化資源開發及建設模式。聯合葡語國家文化類機構組織，共同參與開發葡語系列的文化資源。借助海內外微信、微博、Twitter、Facebook、TikTok 等新媒體平台，從不同的話題、角度推廣宣傳澳門文化建設的模式、成果，增強影響力。 2. 推廣智慧化文化服務模式 利用現代化科學技術，整合澳門的文化數字資源、建立文化資源共建共用資料庫，建立健全全域共用、互聯互通的澳門文化數位化服務體系。依託現代科學技術，將公共文化服務與科學技術相融合，擴大公共文化供給的智能化與精准度，提升文化設施的智能化運營管理水準。利用多源多維數據及方法，為澳門公共文化事業提供新技術與新工具，提升澳門公共文化數位化裝備水準；加強公共文化智慧技術應用，推動公共文化服務智能化、數位化發展，使快捷、優質、高效的公共文化服務變得觸手可及。靈活及時引培高端急需的文化人才，適度考慮“一事一議、一人一議”的人才政策。 六、結語 如果從葡萄牙人在 1553 年取得在澳門的居住權開始起算，到 1999 年回歸，澳門被割據出中國 400 多年的歷史裏，澳門的文化歷經南北融合、東西交匯，澳門文化建設經歷由殖民時期的葡方主導發展，回歸初期的獨立自主發展，再到新時代的跨區域合作創新發展，衍生了多種文化元素與多重文化屬性。但不論是國際風雲變幻還是歷史王朝更迭，濃厚的中華文化與深厚的家國情懷作為澳門文化的價值內核，並未因歷史、政治、地緣、族群等因素的交疊影響而
63 萎靡消退。反而在回歸之後，在中央政府和祖國內地的大力支持下，因政策引導、類型融合、區域交流和文化延伸等舉措的協同並施，澳門呈現出活力四射、和諧共生的文化生態，構建出內含民族意識和國家主權的中華民族共同體。回首過往，澳門歷經回歸後的 20 多年的勵精圖治，文化建設事業成就斐然，並在中華文化譜系中愈加飽滿活躍。放眼當下，澳門文化建設也邁入新的發展階段，在審視澳門現實與弘揚中華優秀文化基礎上，繼續傳遞着時代、社會與國家民族的真情實感，將更加生動形象地向世界講述好中國的澳門故事，傳播好澳門的中國文化。
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，65-81 65 澳門控煙工作回顧與展望 鄧志豪 世界衛生組織指出，煙草流行是迄今世界所面臨的最大公共衛生威脅之一。煙草使用是導致一系列慢性非傳染性疾病，如心腦血管疾病、癌症、慢性阻塞性肺病的主要危險因素之一。根據澳門癌症登記年報 2009－2019 資料顯示，肺癌於 2009－2019 年位居澳門癌症死亡首位，而心腦血管疾病，尤其是急性心肌梗塞及中風，亦是導致居民死亡的主要原因之一。因此，控煙措施對預防該等慢性非傳染性疾病具有特別意義。 世界衛生組織（下稱“世衛組織＂）的《煙草控制框架公約》（下稱《公約》）在 2005 年 2 月 27 日正式生效。中華人民共和國於 2003 年 11 月 10 日簽署《公約》及於 2005 年 10 月 11 日向聯合國秘書長交存批准書，至 2006 年1 月 9 日起《公約》開始生效，並適用於澳門特別行政區。2006 年 3 月 24 日，澳門特別行政區行政長官通過第 15/2006 號行政長官公告，命令公佈《公約》並在澳門實施。 為此，澳門特區政府以第 5/2011 號法律《預防及控制吸煙制度》（簡稱《新控煙法》）訂定預防及控制吸煙的大綱，藉以保護非吸煙者和限制煙草的使用，從而減少吸煙對健康帶來的負面影響。《新控煙法》自 2012 年 1 月 1 日起生 香港中文大學預防醫學碩士、澳門醫學專科學院公共衛生學科院士。
66 效並實施至今超過十年。特區政府一直遵循“健康促進、先易後難、循序漸進”的原則，通過立法、執法、教育宣傳、鼓勵戒煙等多管齊下的方式，推動澳門無煙環境的建設，保護居民免受二手煙草煙霧的危害及避免青少年養成吸煙的習慣。衛生局亦積極貫徹特區政府“妥善醫療、預防優先＂政策，高度重視本澳控煙工作，並分階段依法落實和推行控煙工作，以促進健康。 一、MPOWER 六項控煙綜合措施在澳門的實施 “世衛組織＂倡議的 MPOWER 六項綜合控煙措施已被實證有效。特區政府將此結合澳門現實情況，系統性地將其概念演化成《新控煙法》條文予以實施；而衛生局依法通過持續性的監察，以至策略性的規劃和階段性的推行，保障了居民，尤其是兒童及青少年免受煙草煙霧危害，達到落實《公約》要求，令逐步邁向“無煙澳門＂的願景得到保證。 （一）監測煙草使用與預防政策（Monitor tobacco use and prevention policies） 為有效實施《新控煙法》，特區政府於 2011 年底在衛生局轄下設立了預防及控制吸煙辦公室（下稱“控煙辦＂），以專責統籌澳門特區控煙工作。為履行職責，控煙辦除持續執行及監察《新控煙法》的遵守情況外，亦對煙草使用流行情況進行監察。正因如此，得以及時提出修法建議以對電子煙進行管控，保障青少年的健康。 為對煙草使用的情況進行監測，了解煙草產品的流行情況和趨勢，以至市民對控煙法實施的滿意度，控煙辦除了定期進行，包括分別每兩年一次的 15 歲及以上人口煙草使用調查，以及每五年一次的澳門青少年煙草使用調查外，亦會不定期針對特定人群，如娛樂場員工進行滿意度調查，以及澳門青少年嘗試電子煙的影響因素分析等。此外，亦會持續監測《新控煙法》的執行情況和社會輿情意見，並對資料數據進行整理分析，以便及時調整控煙方案，使措施更具效果。控煙辦每三年編製《預防及控制吸煙制度》跟進及評估報告，綜合對整體控煙政策及工作進行回顧，及提出相應建議。澳門控煙工作得以穩步前行，監測工作不可或缺。
67 （二）保護人們免受煙草煙霧危害（Protect people from tobacco smoke） 呼吸新鮮空氣是所有人的權利。即使短暫暴露在二手煙的環境，對健康也會產生不良的影響，而透過法規的製訂和執行，以及提升人們對煙害的認知，將有助保護人們免受煙草煙霧危害。 《新控煙法》在 2008 年冬由政府向立法會提出，經過社會上各持份者漫長的討論和爭議，在 2011 年夏獲得細則性通過。前後歷時三載，並最終在 2012年 1 月正式生效。自此，澳門大部份室內公共場所依法實施全面禁煙措施，尤指：醫療機構、教育機構、公共機關、室內工作場所、餐廳食肆、體育設施、升降機、扶手電梯、行人天橋及行人隧道等。隨着 2013 年娛樂場，以及 2015年酒吧、舞廳、蒸汽浴室及按摩院等場所逐步依法實施禁煙措施後，澳門絕大部份室內公共場所使用者已受到法例的保護，以減少受到煙草煙霧的危害。 然而受客觀條件限制，2013 年開始依法實施“娛樂場內得許可設立不多於總面積百分之五十的吸煙區，並在其與非吸煙區之間須設置緩衝區＂的措施，並未能最大程度滿足場內各持份者對追求免受煙草煙霧困擾的訴求。特區政府在聽取各方意見，並在不妨礙《新控煙法》的前提下，於 2014 年 10 月 6 日對原措施作出調整，提出“僅允許娛樂場中場已獲許可的吸煙區範圍內所設立的吸煙室容許吸煙外，中場全面禁止吸煙＂；貴賓廳仍維持已獲許可吸煙區的運作模式。措施的實施令原來人流較密集的中場區域內大部份使用者，包括：工作人員與訪客減少了煙草煙霧的危害，並為大部份工作人員及訪客所接受。 衛生局並在 2015 年發表的《預防及控制吸煙制度》跟進及評估報告（2012－2014）內，進一步建議“所有公共場所，包括娛樂場的室內範圍全面禁煙＂。2015 年特區政府為此再次起動修法程序，雖然未竟全功，但已把“除機場及娛樂場獲許可設立符合法定標準的吸煙室外，全澳室內公共場所全面禁止吸煙＂的措施，自 2019 年 1 日 1 日起變為現實。澳門室內公共場所無煙環境得以再向前行。 除此之外，經修訂的《新控煙法》在 2018 年 1 月 1 日生效後，室內禁止吸煙地點亦擴展至監獄範圍，而室外巴士站及的士站十米範圍內亦列為禁止吸煙地點；違法者最高罰款金額亦由澳門幣 600 元，調升至具阻嚇性的澳門幣1,500 元。種種措施，皆旨在保護人們免受煙草煙霧的危害。
68 為杜漸防微，保護青少年免受包括電子煙及加熱煙在內的新興煙草產品的危害，經修訂的《新控煙法》亦禁止售賣電子煙，以及禁止電子煙的展示、廣告和促銷，以至禁止在禁煙地點使用電子煙等。在當時而言，對電子煙的立法管控工作顯然走在世界前列。自 2022 年底更立法禁止電子煙的生產和出入口。 為監察法規的有效落實，來自衛生局、治安警察局、博彩監察協調局、市政署等監察實體的執法人員，秉持“依法辦事、嚴格執法、不偏不倚、絕不鬆懈＂的原則，透過相互溝通協助，採取包括：常規巡查、突擊巡查、黑點巡查、聯合巡查，以及專項巡查等各種具策略性方式持續執法，以盡最大努力打擊違法行為。2012 年至 2019 年間，場所巡查次數由 24 萬間次增長至 33 萬間次；近 2 年，相信由於配合新型冠狀病毒疫情防控需要，控煙執法專項巡查活動相應調整，巡查間次亦有所下降。然而隨着抗疫工作常態化，巡查間次亦在 2021年稍作回升。然而，見整體檢控個案數由 2012 年的 8,420 宗，逐年下降至 2022年的 1,583 宗。當中，以澳門居民違法個案數下降趨勢更為明顯，此尤見於修法調升罰款金額至澳門幣 1,500 元之後。相信除與澳門居民守法意識加強外，亦跟現時罰款金額具一定阻嚇力有關。 圖 1：2012 年至 2022 年巡查檢控數
69 圖 2：2012 年－2022 年違法吸煙數 為監察《新控煙法》的實施，以及蒐集違法相關資訊，以協助製定巡查執法策略，保護人們免受煙草煙霧危害，控煙辦在成立初期已設立對外直接溝通的控煙熱線。投訴次數較多或違法風險較高的地點，將被列作黑點跟進處理。根據資料，《新控煙法》生效首年，黑點的檢控巡查比為 45.3%，即每巡查兩次可檢控一宗違法吸煙個案，與整體檢控巡查比相比，黑點的檢控巡查比較高。為加強打擊違法吸煙情況，控煙辦在 2017 年後加強了黑點的巡查執法工作，使行動更具阻嚇性，黑點的檢控巡查比亦逐步下降至 2019 年的 24.7%，即每巡查四次可檢控一宗違法吸煙個案。黑點檢控巡查比的持續下降趨勢，顯示策略性的巡查執法活動具阻嚇性，黑點違法吸煙情況在持續減少，這有助保護人們免受煙草煙霧危害。 根據歷次“澳門 15 歲及以上人口煙草使用調查”，澳門居民在居所、室內飲食場所及室內工作場所的二手煙暴露情況在《新控煙法》實施後均有明顯下降，尤其室內飲食場所二手煙暴露由 2011 年的 93%下降至 2019 年的 7.1%，顯示《新控煙法》的實施能有效達到保障人們避免在公眾場所接觸二手煙霧的機會。
70 圖 3：2011 至 2019 年本澳人口二手煙暴露分佈 （三）提供戒煙幫助（Offer help to quit tobacco use） 大多數意識到煙草危害的吸煙者都想戒煙。提供戒煙服務，對於減少吸煙率以保護人們免受煙草煙霧危害是“世衛組織＂建議的方式之一。戒煙諮詢和藥物治療可以使煙草使用者成功戒煙的機會增加一倍以上。為此，衛生局自2006 年 11 月 24 日在黑沙環衛生中心設立首個免費戒煙諮詢門診以來，至今已在全澳所有衛生中心提供免費戒煙諮詢門診服務。憑藉新戒煙藥物的引進、醫護人員的努力，以及戒煙者的決心和毅力，戒煙成功率已由 2011 年 28.2%上升至 2020 年 50.7%。同時，在政府的支持下，澳門非政府組織和機構亦積極協助提供戒煙衛生護理專業服務。顯然，衛生專業人員在促進減少煙草使用亦作出不少貢獻。 （四）警示煙草危害（Warn about the dangers of tobacco） “世衛組織＂認為，煙草使用者較多傾向於低估煙草對自己和他人所造成的健康風險，而煙草包裝上的警示是讓人了解煙草危害健康的最直接方式。與單純的文字相比，煙害警示圖片具更大影響力，並可提高吸煙者的健康風險意識，起着鼓勵戒煙，防止非吸煙者開始吸煙的功效。《新控煙法》自 2013 年實施後，在澳門售賣的所有煙草製品，其獨立包裝上的兩個最大表面均必須依法印上包括煙害警示圖片在內的法定標籤式樣，且式樣應至少佔有關表面百分之五十的面積，令吸煙者直接意識到煙草危害健康，增強遠離煙草的決心。
71 同時，衛生局除透過資訊網路和新聞媒體，尤其在其網頁及流動應用程式專頁設置“煙草控制資訊網”（http://www.ssm.gov.mo/smokefree）專欄，以提供控煙及煙害資訊，以至網上活動外，亦與非政府社團組織一道，針對尤其青少年等不同群體，透過實體講座，話劇、填色比賽、校際問答比賽等各種形式的宣教活動及輔導教材，廣泛地開展宣傳煙草消費危害和戒煙好處的活動，深得青少年和市民大眾歡迎，對澳門控煙工作提供助力。 （五）禁止煙草廣告、促銷和贊助（Enforce bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship） 在自由經濟社會，商品銷售的成功離不開廣告與促銷。煙草商在煙草廣告的花費，以及將其產品與成功、樂趣和魅力聯繫起來的宣傳技倆，顯然是廣告中的佼佼者。青少年對煙草廣告的認知和欣賞程度越高，他們吸煙或打算吸煙的可能性就越大。“世衛組織＂相信，全面禁止直接和間接廣告、促銷和贊助，可以大大減少煙草消費，並保護人們免受煙草業的營銷策略影響。 《新控煙法》生效後，特區政府即依法加強禁止包括在銷售點、刊物、大眾傳媒以及網絡在內的任何形式的煙草製品廣告及促銷行為。2018 年起，經修訂之《新控煙法》更進一步禁止煙草製品的公開展示，即：一般銷售點，如：超級市場、便利店以及街頭報攤均禁止公開陳列煙草製品；而在專門售賣煙草製品的商店內雖可陳列煙草製品，但在商店外不容許看見該等煙草製品的存在。同時，經修訂的《新控煙法》亦禁止電子煙廣告、促銷和贊助。一系列限制措施均旨在令煙草製品在社會的曝光度下降，降低其可能對青少年的吸引力。 （六）提高煙草消費稅（Raise taxes on tobacco） “世衛組織＂指出，提升煙草稅不僅能有效減少煙草消費及吸煙人群，還能增加更多的政府收入，並可將資金有效運用於煙草控制政策或其他重要的衛生政策，以促進群體的健康。“世衛組織＂表示，將煙草消費稅提高至佔煙草製品零售價 75%是最有效的和符合經濟效益的控煙措施。
72 實證說明，通過顯著提高煙草消費稅和煙草價格，以減少依賴人群，尤其青少年及長者對煙草使用的依賴，已被證明是鼓勵煙草使用者戒煙、預防青少年染上煙癮的最有效和最具成本效益的單一措施。為此，澳門自 2009 年以來，澳門特區政府曾三次調升捲煙消費稅，並由 2009 年每支 0.2 澳門元增加至 2015年每支 1.5 澳門元，升幅達 7.5 倍。雖然現時澳門煙草消費稅已佔流行捲煙品牌產品的市場零售價 60%，但仍遠低於“世衛組織＂所建議的煙草消費税。看來，衛生局未來仍有必要持續主動推進煙草消費稅的調整，以助吸煙率持續下降，保障人們的健康。 二、澳門近十年整體控煙成效顯著 預防及控制吸煙工作的目的在於透過系統性的公共衛生干預活動，尤其MPOWER 六項控煙綜合措施在本澳的實施，以降低人群吸煙率，從而促進人們的健康。為此，特區政府積極履行世界衛生組織《煙草控制框架公約》，依循“促進健康、循序漸進、先易後難”的政策，持續不斷推進控煙綜合措施，並在社會各界共同努力下，令吸煙情況呈現持續下降的趨勢。不論從時間序列來看，還是跟其他地方比較，澳門控煙成效都是顯著的，成績有目共睹。 （一）15 歲及以上人口煙草使用率持續明顯下降 目前，澳門煙草製品的使用仍然以傳統煙草製品為主。根據衛生局《2019年澳門人口煙草使用情況調查報告》，2019 年吸煙人群中使用捲煙的比例佔96.1%，成為主流；其次是包括電子煙和加熱煙在內的新興煙草製品使用（各佔吸煙人群的 3.0%及 1.6%）。可見捲煙使用數據具代表意義。 統計數據亦顯示，2008 年至 2022 年期間，捲煙使用人士呈逐年下降趨勢。15 歲及以上人口捲煙使用率由 2008 年的 17.2%下降至 2022 年的 10.6%，相對下降了 38.4%；無論男性或女性，2022 年捲煙使用人士及捲煙使用率均較 2008年明顯下降。男性的捲煙使用率下降趨勢尤其明顯。雖然如此，澳門 15 歲及以上人口捲煙使用人士估計仍有超過 6 萬人。
73 圖 4：2008 年－2022 年澳門 15 歲人口捲煙使用率（%） 註: 根據澳門衛生局網頁資料整理。 圖 5：澳門 ≥ 15 歲人口捲煙使用情況 註：根據澳門衛生局網頁資料整理。 2011年 2013年 2015年 2017年 2019年總體 16.6 16.2 14.9 12 10.7男性 30.7 29.9 26.6 22.8 21.2女性 3.7 3.8 3.7 2.6 2.205101520253035捲煙使用率(%)
74 圖 6：2019 年各國或地區 15 歲及以上人口年齡標準化每日使用捲煙人士的比率 註 1：以 WHO（2000-2025）標準化人口進行年齡標準化。 註 2：資料來源包括澳門衛生局、香港政府統計署及 WHO report on the global tobacco epidemic 2021。 為方便與其他國家和地方比較，透過經“世衛組織＂2019 年年齡標準化換算，可得出澳門 2019 年 15 歲及以上人口年齡標準化每日使用捲煙人士比率為6.4%。經比對，可見該比率在全球其他國家和地區，尤其已發達國家和地區當中已處於較低水平，甚至低於香港。 （二）青少年煙草使用率持續明顯下降 兒童及青少年是個人習慣的養成階段，亦是煙草商賴以維生的目標人群。若在這個階段養成吸煙的習慣，再加上尼古丁的成癮作用，煙草可能伴其一生，對其個人健康必造成影響。 6.46.77.49.39.410.510.912.112.612.913.014.915.715.716.817.618.420.422.122.20.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0澳門香港瑞典挪威加拿大澳洲芬蘭新西蘭英國美國新加坡德國泰國馬來西亞日本葡萄牙韓國中國法國西班牙
75 透過十年全社會的共同努力，2021 年“澳門青少年煙草使用調查”結果顯示，13 至 15 歲青少年傳統煙草的使用率從 2010 年 9.5%下降至 2021 年的3.8%，相對下降 60%，降幅顯著。調查亦顯示，其他各類有煙煙草及無煙煙草製品的使用率亦較之前多次調查結果下降。 圖 7：澳門 13-15 歲青少年傳統煙草使用情況 三、澳門在《新控煙法》實踐上取得的經驗 澳門在《新控煙法》的實踐上取得的成效是顯著的，但成績的得來並非必然。當中積累了不少經驗，可概括為：“高層承諾、上下同心；循序漸進、先易後難；持續監測、力爭主動；合作無間、共建氛圍＂。 （一）高層承諾、上下同心 承諾，意味着應允同意。來自特區政府的應允同意，意味着高層的擔當負責。《公約》在中華人民共和國生效後，澳門特別行政區政府即透過第 15/2006號行政長官公告宣示其適用於澳門，顯示澳門政府對公約履行的明確承諾，宣示其對履約的擔當。根據《公約》的規定，以及依循“世衛組織＂倡導並經實2000年 2005年 2010年 2015年 2021年總體 7.6 11.9 9.5 6.1 3.8男性 9 12.8 8.2 6.7 3.6女性 5.9 11 10.9 5.5 402468101214使用率(%)
76 證檢驗的 MPOWER 六項措施策略，特區政府對第 21/96/M 號法律《吸煙的預防及限制制度》進行系統性的檢討和修訂。於 2008 年向立法會提交大幅修法建議。經歷 29 個月漫長的討論和協商，最終在 2011 年 4 月獲立法會細則性通過。衛生局並為此專門設立“預防及控制吸煙辦公室＂，以統籌協調及履行監察有關《新控煙法》執行情況事宜。顯然，來自高層的承諾，以至堅定的“以人為本＂的公共衛生立場，是控煙工作取得成績的基礎和保證。 面對煙草危害是這當今世界最嚴重和難以應對的公共衛生問題，單靠政府一己之力，顯然不足為憑。面對困難，更需要的是上下同心，群策群力，共同參與。在特區政府“妥善醫療、預防優先＂的衛生政策指引下，衛生局早在 2003年倡議加強控煙工作，起動修法程序，並得到社會廣泛支持。期間官民合作，持續透過各種形式活動，尤其包括：學術研討會、煙害工作坊、社訪調研等等，營造社會氛圍，推動社會認同透過修法促進健康的重要性；並經過多次諮詢會，廣納民意，對包括禁止吸煙地點等具體措施內容凝聚共識，以便草擬《新控煙法》提案。顯見，《新控煙法》獲得議會通過是社會上下一心的努力成果。 （二）循序漸進、先易後難 “健康促進、先易後難、循序漸進”是澳門特區政府控煙工作一貫遵循的原則。2011 年通過修訂的《新控煙法》乃建基於已知的科學事實，為應對傳統煙草製品對人們帶來的健康風險而生。然而，近十年全球方興未艾的新興煙草製品，包括電子煙和加熱煙在內正逐步走進青少年的視野。為杜漸防微，促進人們健康，政府果斷地在其尚未在澳門廣泛流行階段，即透過 2017 年的修法，將該等新興煙草製品納入規管範圍，包括：禁止公開展示、銷售、促銷、廣告，以至禁止在法定禁煙地點使用。此舉亦成為大灣區在管控新興煙草製品方面的先行者。 另一方面，從澳門法定禁止吸煙地點的逐步擴大，亦可見“循序漸進”原則得到充分落實。根據 2011 年通過的《新控煙法》，自 2022 年 1 月大部份室內公共場所、室內工作間、所有公共交通工具，部份室外公共場所，以及為 18歲以下人士而設的場所已經全面禁煙。至 2013 年，娛樂場所得依法實施僅少於公眾博彩區域總面積百分之五十的非禁止吸煙區制度。2015 年法定室內禁煙範圍亦擴展至包括酒吧、舞廳、蒸氣浴室及按摩院等娛樂事業場所。
77 由於 2013 年娛樂場採取室內吸煙區與禁止吸煙區的分隔制度，並未能最大程度滿足場內各持份者對追求免受煙草煙霧困擾的健康訴求。特區政府在聽取各方意見後，仍在原政策措施基礎上進一步調整；即：在娛樂場已獲許可的吸煙區範圍內得設立吸煙室外，中場範圍全面禁止吸煙。有關措施令原來人流較密集的中場區域內大部份使用者，包括工作人員與訪客，減少了煙草煙霧的危害，並為大部份工作人員及訪客所接受。為達致娛樂場室內範圍最大程度保護人們免受煙草煙霧危害，在 2017 年進一步透過修法，規定自 2019 年起實施娛樂場除許可設置符合法定標準的吸煙室內允許吸煙外，其餘室內範圍禁止吸煙。至此，除娛樂場和機場經許可設置符合法定標準的吸煙室允許吸煙外，其他公共室內場所已全面禁煙。可見，特區政府透過“健康促進、先易後難、循序漸進”的原則、充分溝通協調及具體部署，極大地保護人們免受煙草煙霧的危害，落實《煙草控制框架公約》的要求。 “循序漸進”的控煙原則亦在禁止煙草製品展示方面得到體現。商品的存在，離不開廣告宣傳。一直以來，煙草商就利用各種形式的廣告吹噓其產品，以吸引青少年消費。《新控煙法》特別明確加強禁止任何包括銷售點及網路方面的煙草廣告，以及促銷手段。透過 2017 年的修法，更將煙草製品的展示也予禁止，令煙草商無法透過煙草的展示推廣其產品，進一步加強了控煙的效力。 雖然“世衛組織＂指出，只有全面禁止在室內公共場所吸煙，才能保護人們免受二手煙的危害，幫助吸煙者戒煙並減少青少年吸煙，但如同世事萬物發展過程，“無煙澳門＂這願景亦不可能一蹴而就；期間，需要一步一腳印地努力實踐，穩步前行，方可成功。“健康促進、先易後難、循序漸進”的處事原則是澳門控煙十年來得以穩步向前的必不可少的要素。 （三）持續監測、力爭主動 古語有云：運籌帷幄之中，決戰千里之外。要對控煙工作的有效性作出恰當的評估，以助決策分析，做到可持續發展，就必須有持續的監察系統，提供足夠和有效的數據資料。 衛生局透過控煙辦，除持續對澳門社會輿情收集訊息外，亦收集各地的煙草流行情況和趨勢，以及在本澳定期進行煙草消費調研，尤其包括：每 2 年一次的“澳門 15 歲及以上人口煙草使用調查”，以及每 5 年 1 次的“澳門青少
78 年煙草使用調查”持續監測本澳煙草產品使用的流行情況和趨勢。控煙辦亦會每三年編製一份《預防及控制吸煙制度》跟進及評估報告，對期間的資料數據，以至整體工作作出回顧與評估分析，並提出優化控煙工作建議。過去十年間，衛生局共編製並公佈了三份評估報告，從而成功啟動兩次修法程序，力爭推動“無煙澳門＂的進程，達到“循序漸進”控煙的目的。 為有效履行法律賦予控煙辦的權責，控煙辦對控煙巡查執法、控煙熱線，以及宣傳教育等工作相關資料數據定期整理分析。並據此主動調整具體工作策略措施，以提升工作績效。透過活動中收集的情報，尤其包括：違法地點、時間和頻次，經整理分析後，控煙執法人員更能有所針對地主動採取行動。除此之外，控煙辦亦據此而調整執法及宣傳教育政策措施，藉此提升控煙效果。 （四）合作無間、共建氛圍 眾所周知：單絲不線，孤掌難鳴。雖然“世衛組織＂向全球倡議的MPOWER 六項控煙綜合措施經實證具有效力，但當落實到具體工作時，總得透過群策群力方可能取得今天的成績。單靠衛生部門，而缺乏全社會合力是難以取得成績的。 特區政府明白團結一致，共同努力，方能換取“無煙澳門＂的道理。雖然，《新控煙法》執法權限實體落在衛生局、巿政署、博彩監察協調局及治安警察局身上，但衛生局亦與其他包括澳門海關、交通事務局和懲教管理局等執法實體保持緊密的溝通，並制定跨部門協作和聯合行動機制，從各方面打擊涉及妨礙《新控煙法》的違法行為。經過共同努力，不單提升巡查執法的順暢度，更提升了執法的成效。 澳門在宣導教育方面亦並非僅有衛生局的足跡。透過官民溝通，澳門社團組織在這十餘年間，除配合衛生局的控煙及煙害宣傳教育工作外，亦主動舉辦了不少受青少年和市民大眾歡迎的宣傳活動，當中尤其包括：澳門戒煙日活動、控煙與健康校際問答比賽系列活動、“控煙青年先鋒＂好友營、青少年學生無煙無毒繪畫比賽、控煙資訊及控煙法規巡迴展覽、無煙無毒健康社區推廣系列活動、無煙校園互動劇場、無煙親子攝影比賽、無煙企業路演、以及煙害講座及工作坊等活動，為共建“無煙澳門＂氛圍付出了不少努力和心血。澳門社團組織成為澳門青少年，以至整體吸煙率下降的重要助推力量。
79 四、澳門控煙工作面臨的挑戰與展望 “無煙澳門＂是我們的願景。然“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”；達致願景的路是曲折和漫長的，需要我們不斷探索和優化。澳門過去在《新控煙法》的實踐上雖然取得一定成績，但將面臨更大的挑戰和考驗。 （一）控煙工作面臨滿足現狀及行動鬆懈的挑戰 為了把行為結果與既定目標相對照，以至及時進行調整和修正，目標設置是必須的。由於《公約》在澳門的適用，“世衛組織＂設定的控煙目標就成了本澳控煙的最基本要求，也是澳門控煙的方向和目標。 經過全社會共同艱辛努力，澳門整體吸煙率已明顯下降，並提早達到 2013年第 66 屆世界健康大會提出：“2025 年 15 歲以上人群煙草使用率比 2010 年相對減少 30%＂的目標；2019 年 15 歲以上人口捲煙使用率已由 2011 年的16.6%下降至 2019 年的 10.7%，相對減少了 35.5%；13 至 15 歲青少年傳統煙草的使用率從 2010 年 9.5%下降至 2021 年的 3.8%，更相對減少 60%。事實上，人口增長仍意味着煙草使用總人數仍處高位。過去十年，本澳雖然成功減少了約 18,600 名傳統煙草製品使用者；但必須看到，2019－2022 年澳門成年人口捲煙使用率仍維持在 10.6%的水平，意味着仍有超過 6 萬名經常使用傳統煙草製品的人士，為數仍然不少。不得不作警惕。 事實上，控煙工作並非如長跑比賽般，當目標到達就代表工作結束。控煙工作應視為一項工程，更適宜以“體重控制＂來作比喻。這是由於嚴守“體重控制＂計劃不應是一時的，而是需要持之以恆才可能見到成效。距離 2025 年還有一段日子的時候，澳門地區的吸煙率已提早達到了“世衛組織＂設定的目標。成績確實明顯，亦令人鼓舞，這不容否定。但事情總有兩面，在成績面前，就可能會出現思想上的驕傲，對現況的滿足，以至出現行動上的鬆懈。而稍微鬆懈，就可能令澳門控煙工作失去方向和動力，繼而出現倒退的情況。如同“體重控制＂計劃，吸煙率“止跌回升＂的可能性並非不會存在。這樣，人們免受煙草煙霧危害的保護程度就會降低，從而增加了健康風險。故此，必須端正思想，繼續以穩定而持續的方式，執行“世衛組織＂倡議及行之有效的 MPOWER
80 六項控煙綜合措施，並結合“健康促進、先易後難、循序漸進”原則，應用市場營銷學的原則和科學方法，以多元及具創意方式加強煙害教育，推動本澳的控煙工作向前發展，不應有絲毫鬆懈。 （二）控煙工作面臨新興煙草製品和傳統煙草製品的雙重挑戰 在共同努力下，目前全球大多數國家和地區，包括捲煙在內的傳統煙草使用率正在持續下降。澳門也毫不例外，2022 年更下降至 10.6%的歷史新低水平。然而，煙草及相關行業並不會自動退出歷史舞台；他們仍會盡其所能掩蓋其危害，並透過包括：“洗白＂、品牌延伸、形象美化等任何可能的營銷策略，以持續煙草製品的“存活＂周期。 “推動＂市場走向是煙草及相關行業一貫慣用的技倆。雖然“世衛組織＂一再指出，至今仍無實證說明電子煙可作為有效戒煙的輔助工具；但由他們大力推動，包括電子煙和加熱煙在內的新興煙草製品，對正在成長中的青少年正構成嚴峻威脅。這些新興煙草製品背後的煙草及相關行業，會針對青少年成長階段的性格和心理特質，將新興煙草製品包裝成“清潔”、“無煙”、“時尚”，以及“更安全”的產品，甚至聲稱其可作為有效戒煙的輔助工具。並以此等虛假的、不盡不實的宣傳，作為其營銷和促銷的賣點。這些行業甚至會試圖透過新興煙草製品進行“洗白＂，裝扮成並非是導致或促成煙草使用流行的元凶。根據電子煙商資料顯示，現時全球電子煙普及率正不斷提高，其佔全部煙草製品消費比例亦持續提升；從 2014 年的 2.29%上升到 2019 年的 5.94%。其中，電子煙消費規模超過 200 億美元，同比增長近 30%。 無論如何，WHO 指出，尼古丁具高度成癮性。包括電子煙和加熱煙在內的新興煙草製品對人們的心血管系統、呼吸系統，以至腦部都是有害的。兒童和青少年處於發育階段，情況就更為危險及令人關注。為此，澳門政府在 2018年已將電子煙納入法定管控範圍。根據現行法規，現時除禁止在禁煙地點使用電子煙外，亦禁止電子煙的出入口、生產和售賣，以及廣告促銷等一系列商業行為。雖然如此，澳門在傳統煙草製品使用率呈持續下降趨勢的同時，青少年社群使用電子煙的情況卻有上升趨勢。根據“2021 年澳門青少年煙草使用調查”，13 至 15 歲學生現時電子煙使用率為 4.0%，較 2015 年的 2.6%高 1.4 個
81 百分點，亦顯著較現時捲煙使用率 2.1%為高。調查亦提示：相比起傳統煙草製品，學生對電子煙的接受程度較高。情況實在令人擔憂，因為他們就是煙草業及相關行業垂涎的潛在客戶群。 因此，面對電子煙在本澳青少年群體的流行趨勢，政府未來除應繼續實踐經實證有效的 MPOWER 六項措施策略，並增大有關包括電子煙煙害宣傳在內的資源投入外，亦需密切注意新興煙草製品的流行趨勢，適時調整控煙策略；校方亦須以“學生為本”，繼續透過家校合作，加強多元化的和更受青少年歡迎的無煙宣傳教育活動，共建“無煙校園”文化，令學生樹立正確的健康觀念，促進青少年的健康成長。 展望未來，控煙道路仍然曲折與漫長。《新控煙法》執行至今經歷十載，雖然達到《公約》實施準則有關要求，亦取得一定成績。然而，控煙工作亦將面臨更為嚴峻的挑戰，尤其包括內部面臨滿足現狀及行動鬆懈的挑戰，而外部則面臨新興煙草製品和傳統煙草製品的雙重挑戰。無論如何，相信特區政府會汲取過去的經驗，繼續依循“促進健康、循序漸進、先易後難”的政策，並在社會名界上下一心，群策群力，共同探索，適時開拓更具策略性和創造性的控煙措施，持續不斷推進控煙工作。“無煙澳門”的願景，終有一天會變為現實。
《行政》第三十六卷，總第一百四十二期，2023(4)，83-98 83 澳門高校學術期刊研究（1981－2021） 高勝文 一、前言 由於中西文化交匯、西方印刷機與印刷術傳入、中國知識分子來澳從事出版活動、葡萄牙人以及其他西方國家人士社群長期居留等因素，促進了澳門出版事業的發展與澳門高校學術期刊1 的出現，使澳門在中國出版事業中佔據一個重要位置，是“近代中國新聞事業的發祥地”。2 雖然澳門高等教育具有悠久的淵源，但現代高等教育發展只有約 40 餘年歷史。聖保祿學院和聖若瑟修院完全停辦後，澳門高等教育發展進入了沉寂期，直到 20 世紀初，雖有一些內地高校3 南遷到澳門辦學，但由於澳葡當局對這些學校不予承認及生源不足等原因， 終也難以為繼。此後，澳門也曾有多次籌辦本地大學的嘗試，但均未成功。4 直至 1981 年 3 月 28 日，東亞大學（今澳 本文係澳門基金會 2022 年學術項目資助計劃《面向 2035 年滬澳共同建設世界重要人才中心和創新基地的激勵機制研究》（項目申請編號：G01540-2112-104）的階段性成果。 暨南大學澳門研究院特聘教授、行政學博士，現任國際（澳門）學術研究院院長，研究方向涉及人文社會科學多個領域。 1 本研究所指的澳門高校學術期刊，為 1981 年至 2021 年間，澳門官方認可之公立或私立高等院校以紙質版、電子版等形式定期出版之校級學術刊物。 2 林玉鳳：《中國近代報業的起點——澳門新聞出版史（1557—1840）》，北京，澳門特別行政區政府文化局、社會科學文獻出版社，2015 年，第 1 頁。 3 此時期，南遷到澳門辦學的內地高校，包括為躲避義和團“滅洋”運動的破壞而遷至澳門的格致書院（嶺南大學的前身），1904 年，因局勢穩定後該書院便遷回廣州。1949 年前後，先後又有越海文商學院、華僑大學、華南大學、中山教育學院等遷來澳門辦學。 4 李向玉、謝安邦主編：《澳門現代高等教育的發軔——東亞大學的創立和發展》，北京，高等教育出版社，2017 年，第 22-26 頁。
84 門大學）的誕生，可視為澳門現代高等教育的發軔，其於 1988 年創辦的學術期刊《澳門研究》，開啟了澳門現代高校創辦學術期刊的先河，爾後，其他高等院校的各級別各類型的學術期刊如雨後春筍般紛紛創辦起來。 毫無疑問，高校學術期刊具有培養學術人才、構建學術交流平台，推廣、普及、促進各學術研究領域的繁榮和發展的作用，是高校學術水平及影響力的體現。對此，本文通過回顧澳門現代高校學術期刊的歷史，分析及總結澳門高校學術期刊的成功因素與發展障礙，並結合實際情況，就澳門高校學術期刊的發展提出建議，以進一步推動澳門高校學術期刊的發展。 二、澳門現代高校學術期刊歷史回顧 澳門現代高等教育只有 40 餘年歷史，因此，高校學術期刊之歷史亦然。 在公立高校方面，1987 年 6 月 1 日，東亞大學時任校長林達光教授主持建立澳門研究所（今“澳門大學澳門研究中心”），研究所以“立足澳門，研究社會，為澳門發展服務”為宗旨，是澳門大學的校級專職研究機構。從創立之初，澳門研究中心即以推動跨學科的本土研究為己任，在 1988 年 3 月即創辦學術研究刊物《澳門研究》，推動本土學術出版，5 《澳門研究》曾經因故停刊。1993 年 2 月，澳門基金會與澳門大學決定加強合作，重新編輯出版《澳門研究》雜誌，以回應“後過渡時期”澳門政治、經濟社會發展的需要。6 總括而言，《澳門研究》的出現，開啟了澳門現代高校創辦學術期刊的先河，至今，該刊是澳門出版時間 長的綜合學術期刊之一，現已逐步成為澳門問題研究領域的著名刊物。 可以說，《澳門研究》走過從創刊、停刊再到復刊的曲折歷程，自創刊特別是復刊以來，《澳門研究》作為海內外澳門研究者交流思想、展開學術對話的重要平台，對澳門學術特別是澳門人文社會科學的發展壯大起到了舉足輕重的作用。該刊也為後來澳門大學的《澳門法學》《南國學術》的出版，及其他高校日後創辦學術期刊提供了可予借鑑經驗。 5 澳門大學澳門研究中心歷史，引自 https://cms.um.edu.mo/about/cmshistory/?lang=zh-hant。 6 吳志良：“三十而立再出發——《澳門研究》創刊 30 周年有感”，《行政》，2018 年，總第 121 期，澳門，行政公職局，第 77 頁。
85 1998 年 4 月，澳門理工大學主辦綜合性學術理論刊物《澳門理工學報》（人文社會科學版），自 2011 年改版後，該刊博採眾長，兼容並蓄，逐漸形成了學術厚重、品位高雅、特色鮮明、編輯規範的特點，現為“全國高校社科名刊”。7 同時，該校也陸續出版了《“一國兩制”研究》及《世界博彩與旅遊研究》。 此外，澳門保安部隊高等學校為致力推動警學理論的研究工作，鼓勵人員積極參與區域警務學術交流活動，於 2022 年 4 月創辦《澳門警學》，該刊專門刊載警務學術性研究成果，為警界提供交流探討警學理論與實務心得的平台，推動建設正面積極的警隊文化。 在私立高校方面，澳門城市大學［原名：亞洲（澳門）國際公開大學］於2003 年 6 月率先創辦以“學報”命名的《亞洲（澳門）國際公開大學學報》，及後開啟了“更名、改制、轉型、升級”的發展方針，繼續創辦《澳門城市大學學報》及《社會經濟發展研究》，三本期刊均刊登與社會經濟問題有關的學術論文。其中，《社會經濟發展研究》是由教育部人文社科重點研究基地澳門城市大學—遼寧大學“澳門社會經濟發展研究中心”創辦的綜合性社會、經濟理論刊物，為澳門首本本地與外地學術機構合辦之學術刊物，開創了學術期刊區域合作新篇章，《社會經濟發展研究》惜於 2018 年 3 月停刊。 《社會經濟發展研究》停刊後，澳門城市大學於 2018 年 9 月以“以書代刊”8 的形式，再出版另一本校級綜合性學術刊物《澳門城市研究》，其全面、深入地研究城市各領域的發展動態，結合中央對澳門提出的“一中心、一平台”城市發展定位，《澳門城市研究》還會加入“一帶一路”與葡語國家研究的內容，該刊由中國國內社會科學文獻出版社出版。受相關政策約束影響，宣佈暫停出刊計劃。9 目前，澳門城市大學已沒有校級學術期刊。 7《澳門理工學報（人文社會科學版）》期刊簡介，引自 https://journal.ipm.edu.mo/en/home5/menu/ introduction。 8 “以書代刊”即形式上以出版書籍代替期刊，《澳門城市研究》（2018 年第 1 輯，總第 1 輯）。 9 《澳門城市研究》停刊信息，引自 https://www.eshukan.com/displayj.aspx?jid=44394。
86 此外，澳門鏡湖護理學院主辦的澳門特別行政區唯一的護理學術期刊《澳門護理雜誌》於 2002 年 3 月出版發行；2007 年 6 月，澳門科技大學也出版了綜合性學術期刊《澳門科技大學學報》，內容涵蓋該校開設之多個領域的專業論文。 表 1：澳門現代高校學術期刊概況 序號 辦學性質 高校名稱 創辦之學術期刊名稱 期刊內容／關注之學術領域 創辦時間 1 公立 澳門大學 《澳門研究》 論文刊登具理論視野、研究方法、論證過程、研究結論等的有關澳門政治、經濟、法律、社會、歷史、文化等領域的中文研究成果。 1988 年 3 月《澳門法學》 著重發表專門研究或比較研究澳門法律的學術論文，也發表研究中國內地、近鄰地區、歐盟各國、葡語國家和英美法系國家法律的學術論文以及有關國際法、法哲學和法制史方面的學術論文。 2005 年 4 月《南國學術》 在文章側重上，既探討全球問題、區域問題，也探討中國問題；在以全球視角看東方和中國的同時，還以東方視角關注世界問題。 2014 年 4 月2 公立 澳門理工大學 （原“澳門理工學院＂） 《 澳 門 理 工 學報》（人文社會科學版） 為綜合性學術理論刊物，刊登有關名家專論、港澳研究、總編視角、中西文化、文學研究、語言翻譯、歷史研究等文章。 1998 年 4 月《“一國兩制＂研究》 刊登“一國兩制＂、粵港澳大灣區建設等相關的課題研究。 2009 年 7 月
87 序號 辦學性質 高校名稱 創辦之學術期刊名稱 期刊內容／關注之學術領域 創辦時間 《世界博彩與旅遊研究》 期刊論文的主題包括：澳門以至世界博彩旅遊業發展趨勢、博彩遊客的消費偏好演變趨勢、負責任博彩理論與實踐、遊客行為理論與案例研究、旅遊目的地管理理論與實踐等。 2020 年 11 月3 公立 澳門保安部隊高等學校 《澳門警學》 刊登有關促進警察學的研究文章。 2022 年 4 月4 公立 澳門旅遊學院 ／ ／ ／ 5 私立 澳門鏡湖護理學院 《澳門護理 雜誌》 刊登護理研究、護理教育、臨床護理、護理管理、個案護理、文獻綜述、健康教育、護理創新、社區護理、護理學術經驗交流、隨筆、護理論壇文章、研討會文章、工作坊文章、老年保健、長者護理、通訊報導等。 2002 年 3 月6 私立 澳門城市大學 ［原名：亞洲（澳門）國際公開大學］ 《亞洲（澳門）國際公開大學 學報》 刊登工商管理學相關論文。 2003 年 6 月－2010 年 6月（已停刊）《澳門城市大學學報》 刊登工商管理學相關論文。 2011 年 6 月－2011 年 6月（已停刊）《社會經濟發展研究》 發表與世界社會經濟發展動態和趨勢、中國社會經濟前沿、澳門社會發展過程中各種社會經濟問題有關的學術論文。 2013 年 4 月－2018 年 3月（已停刊）《澳門城市 研究》 推進以下八項重點內容研究：澳門特色金融研究、智慧城市及大數據應用研究、都市更新和舊區重整研究、濱2018 年 9 月－2022 年 12月（已停刊）
88 序號 辦學性質 高校名稱 創辦之學術期刊名稱 期刊內容／關注之學術領域 創辦時間 海城市規劃與設計研究、“一帶一路＂與亞非葡語國家研究、智慧旅遊研究、應用經濟學與文化產業管理研究、應用心理學與社會工作研究。 7 私立 澳門科技大學 《澳門科技大學學報》 內容涵蓋人文社會科學、自然科學、工程技術、中醫藥科技、管理科學等各領域專業論文。 2007 年 6 月8 私立 澳門聖若瑟大學［原名：澳門高等校際 學院］ ／ ／ ／ 9 私立 澳門管理學院 ／ ／ ／ 10 私立 澳門中西創新學院 ／ ／ ／ 資料來源：根據各高等院校官方網頁及相關期刊資料整理而成。 截至 2022 年底，澳門公立高校除澳門旅遊學院外，其他公立高校均有辦校級學術期刊，而澳門私立高校只有澳門鏡湖護理學院及澳門科技大學仍辦校級學術期刊，其他私立高校因各種原因已停辦或待辦校級學術期刊。（見表 1） 三、澳門高校學術期刊的成功因素 雖然澳門高校學術期刊之歷史較短，但是，澳門是中國歷史上第一個對外開放的城市，是中西文化交匯之地，自上世纪八、九十年代“澳門學”的提出與澳門回歸後，使澳門問題研究具有重要的學術價值與現實意義，也促成了澳門問題研究熱潮的興起。毋庸置疑，澳門高校學術期刊是澳門問題研究的重要文獻資料，在各界的重視和支持下，多年來取得了一定成績與進步，下文，將詳細闡述澳門高校學術期刊的成功因素。
89 （一）政策保障 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》保障了居民出版的自由，如第27 條：“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。”第 126 條：“澳門特別行政區政府自行制定新聞、出版政策。”第 133 條：“澳門特別行政區的教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民間團體和宗教組織同全國其他地區相應的團體和組織的關係，以互不隸屬、互不干涉、互相尊重的原則為基礎。”第134 條：“澳門特別行政區的教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民間團體和宗教組織可同世界各國、各地區及國際的有關團體和組織保持和發展關係，各該團體和組織可根據需要冠用‘中國澳門’的名義，參與有關活動。” 此外，澳門新聞局專責社會傳播方面之協調及研究工作，以及在該領域內向政府及行政當局提供協助。10 並根據第 7/90/M 號法律《出版法》及第 11/91/M號訓令《出版登記規章》的規定，將本地非定期刊物及已登記的定期刊物進行登記、存檔，並履行因此所引致的工作和責任。11 可以說，澳門回歸祖國後，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》及相關法規，對澳門高校學術期刊的出版起到一定的保障作用。 （二）定位明確 從表 1 可見，現時澳門現代高校學術期刊呈差異化發展態勢，不同期刊定位明確，在各自關注之學術領域為澳門學術發展作貢獻。 如《澳門研究》論文刊登具理論視野、研究方法、論證過程、研究結論等的有關澳門政治、經濟、法律、社會、歷史、文化等領域的中文研究成果；《澳 10 澳門新聞局網頁架構職能，引自 https://www.gcs.gov.mo/news/functions/zh-hant。 11 澳門新聞局網頁新聞法規，引自 https://www.gcs.gov.mo/news/law/zh-hant。
90 門法學》著重發表專門研究或比較研究澳門法律的學術論文，也發表研究中國內地、近鄰地區、歐盟各國、葡語國家和英美法系國家法律的學術論文以及有關國際法、法哲學和法制史方面的學術論文。 以《澳門研究》為例，《澳門研究》是澳門基金會與澳門大學澳門研究中心合作編輯出版的綜合性學術刊物，以“研究澳門，服務社會”為宗旨，自 1988年創刊以來，得到澳門社會各界和學術界的廣泛認可，透過選編、刊登海內外人文社會科學的研究論文，薈萃各家學術思想，是推動和深化“澳門學”建設的重要陣地，深受學界關注，為推動本澳學術研究與交流發揮了重要作用。《澳門研究》對澳門學術發展的貢獻如下：其一，《澳門研究》是澳門問題研究成果的主要發表平台之一；其二，《澳門研究》是澳門學術成長的孵化器；其三，《澳門研究》是澳門研究者成長的催化劑；其四，《澳門研究》是團結、凝聚澳門研究者的重要紐帶；其五，《澳門研究》為“澳門學”打下了基礎；其六，《澳門研究》促進了澳門學術話語權的把握。12 （三）資金支持 為配合特區政府施政，促進澳門社會、學術和專業的發展，根據第 23/2022 號行政法規重新公佈的《澳門基金會章程》、第 18/2022 號行政法規《澳門特別行政區公共財政資助制度》以及第 195/2022 號行政長官批示《澳門基金會資助規章》的規定，澳門基金會推出“2024 年學術項目資助計劃”，支持本地非牟利機構及個人開展學術項目，構建學術傳播平台，匯聚社會智慧，推動澳門學術研究和發展行穩致遠。申請類別包括：研究、出版、研討會及培訓，其中，學術刊物每期上限為 50,000 元，總上限 200,000 元，國際學術期刊為 500,000元，資助範圍包括：翻譯／傳譯費，設計費，版權費，排版、校對費以及印刷費等。13 除澳門基金會外，文化局和教育及青年發展局均有相應的期刊出版資助。可見，澳門高校學術期刊的出版獲資金支持。 12 吳志良：“三十而立再出發——《澳門研究》創刊 30 周年有感”，《行政》，2018 年，總第 121期，澳門，行政公職局，第 77-83 頁。 13 參見澳門基金會《2024 年學術項目資助計劃》。
91 （四）卓越團隊 在眾多的澳門高校學術期刊中，《南國學術》及《澳門理工學報》（人文社會科學版）經過多年的發展，得到期刊界、學術界的普遍認可，取得了顯著的成績，是優秀的澳門高校期刊。 《南國學術》由澳門大學編輯出版，是一本以“大人文，跨學科，超界域”爲發稿理念的綜合性人文社會科學學術理論期刊。在文章側重上，既探討全球問題、區域問題，也探討中國問題；在以全球視角看東方和中國的同時，還以東方視角關注世界問題。推出的欄目有“前沿聚焦”、“時代問題論爭” 、“東西文明對話” 、“述往思來” 、“中國歷史文化論壇” 、“思想者沙龍” 、“大家演講錄” 、“獨家評論” 、“域外傳真” 、“漢語新文學研究” 、“澳門學研究”等。14 《南國學術》在“2020 年度複印報刊資料轉載率排名”的“高等院校主辦學報排名”中位列第三。15 在第六屆全國高校社科期刊評優活動中獲得高度讚賞，被評爲“全國高校社科名刊”；其中的欄目“東西文明對話”被評為“全國高校社科期刊特色欄目”；總編輯田衛平被評為“全國高校社科期刊優秀主編”。16 《澳門理工學報》（人文社會科學版）是澳門理工大學主辦的綜合性學術理論刊物，常設欄目有名家專論、港澳研究、總編視角、中西文化、文學研究、語言翻譯、歷史研究等。17 自 2011 年改版後，博採眾家之所長，兼容並蓄，學術質量不斷提高。2014 年榮獲“全國高校精品社科期刊”獎；2018 年榮膺“ 受學界歡迎的 10 種港澳台學術期刊”；2019 年榮膺“全國高校社科名刊”，“港澳研究”欄目被評為“全國高校社科期刊特色欄目”；總編輯劉澤生被評為“全國高校社科期刊優秀主編”；副總編輯陳志雄被評為“全國高校社科期刊優秀編輯”；編輯桑海榮獲“全國高校社科期刊優秀編輯學論文” 14 《南國學術》簡介，引自 https://ias.um.edu.mo/scq/?lang=zh-hant。 15 “澳大《南國學術》轉載率位列全國第三”，引自 https://www.gov.mo/zh-hant/news/373708/。 16 “澳大《南國學術》獲評全國社科名刊”，引自 https://www.gcs.gov.mo/detail/zh-hant/N20AH7yOkM? 0-1.IBehaviorListener.1-confirmDialog。 17 《澳門理工學報（人文社會科學版）》簡介，引自 https://journal.ipm.edu.mo/en/home5/menu/ introduction。
92 獎。18 據中國人民大學複印報刊資料 2013 至 2022 年轉載評估數據統計分析，《澳門理工學報》在轉載率、轉載量、綜合指數排行榜上，連續十年位居全國高校學報前列，19 產生了顯著的溢出效應和影響力。 四、澳門高校學術期刊的發展障礙 雖然澳門高校學術期刊具有政策保障、定位明確、資金支持、卓越團隊等成功因素，但是，我們不得不承認，澳門現代學術研究起步較晚、隊伍較小、力量不足、基礎尚弱，研究水平和研究質量有待提高，遠遠不能滿足政治、經濟、社會發展的需要。20 由此，也導致澳門高校學術期刊存在以下的發展障礙。 （一）專家團隊不足 曾有學者指出，“一本好的期刊絕不僅僅是漂亮的裝幀、華麗的文字和著名學者的署名， 重要的是期刊的編者肩負使命、銘記職責，透過內容的價值營造和學術語言的表達，體現出的一種特色、一種傳統、一種境界、一種情懷，以及由此而產生的學術創新力、學術公信力和社會影響力。21 ”但就目前澳門高校學術期刊來看，只有個別的期刊具有卓越團隊，可以說，專家團隊不足是期刊發展的主要障礙。 誠言，由於專家團隊不足，或專家團隊沒有發揮真正的作用，導致期刊出現學術失範、學術水平不足等情況。如刊登的文章格式不一、欠缺部份必要內容，如摘要或關鍵詞等內容、沒有注釋及參考文獻、文章篇幅差距大、文章學術價值和品質參差不齊等。因此，如何組建相關之專家團隊將是未來期刊發展的重中之重。 18 《澳門理工學報》榮獲“全國高校社科名刊”等多個獎項，引自 https://www.mpu.edu.mo/research/ zh/journal_mpi_named_rupssc.php。 19 “《澳門理工學報》連十年居全國前列”，《新華澳報》，2023 年 5 月 9 日。 20 吳志良：“澳門社會科學期刊的歷史與現狀”，《行政》，2008 年，總第 83 期，澳門，行政公職局，第 907 頁。 21 張耀銘：“一本期刊與其崇尚的‘海納百川’——《澳門理工學報》現象分析”，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2017 年第 2 期，北京，清華大學，第 121 頁。
93 （二）學術領域狹窄 澳門屬典型的微型社會，“重商主義”盛行。從多年來的產業結構可見，博彩業 “一業獨大”，在整體經濟的比重高於其他行業，且近年佔據澳門 GDP達一半以上。不可否認，這使高等教育課程以市場化為導向為主，課程結構單一明顯。從各澳門高校開設的課程來看，與旅遊博彩及管理相關之商科課程在各高等院校普遍開設且比例非常高，理工科課程則較少開設且處於弱勢地位。從長遠來看，澳門高等教育課程結構單一，必然會影響高等教育整體學科的均衡發展、品質的提升，同時，也大大限制與阻礙了澳門經濟適度多元發展。22 這也間接導致了澳門高校學術期刊學術領域狹窄。 現時，只有澳門科技大學的《澳門科技大學學報》內容涵蓋人文社會科學、自然科學、工程技術、中醫藥科技、管理科學等各領域專業論文，屬澳門高校唯一的綜合性學術期刊；澳門保安部隊高等學校的《澳門警學》及澳門鏡湖護理學院的《澳門護理雜誌》分別刊登有關促進警察學的研究文章及醫護相關文章，屬單一性學術期刊。除此之外，其他高校學術期刊內容均以人文社會科學領域為主，學科研究並不均衡，跨領域的學術成果尤其缺乏，自然科學領域以及與新興產業有關之期刊幾乎處於空白狀態，亟需增設欄目或創辦新刊。與此同時，綜觀現時的澳門高校學術期刊，受“澳門學”興起的影響，期刊內容的地域局限性也尤為明顯，這也是未來期刊發展的過程中需加以注意和改善的。 （三）學術影響力有限 評價一本期刊的學術影響力，可從期刊所獲的榮譽及加入的期刊數據庫等方面來考量。 22 高勝文：“澳門現代高等教育的回顧與展望（1981-2021）”，《行政》，2022 年，總第 136 期，澳門，行政公職局，第 95 頁。
94 表 2：澳門高校學術期刊所獲的榮譽及加入的期刊數據庫概況 序號 期刊名稱 所獲的榮譽 加入的期刊數據庫 1 《澳門研究》 ／ 納入到新中國最早的人文社會科學文獻信息資料提供機構―人大複印報刊資料來源期刊的目錄。 2 《澳門法學》 ／ 被“北大法寶＂數據庫、中國知網 CNKI 海外版收錄，並為中國人民大學複印報刊資料轉載來源期刊。 3 《南國學術》 複印報刊資料重要轉載來源期刊（2017、2020）； 最受學界歡迎的 10 種港澳台學術期刊（2018）； 全國高校社科名刊（2019）； 其中的欄目“東西文明對話＂被評為“全國高校社科期刊特色欄目＂； 總編輯田衛平被評為“全國高校社科期刊優秀主編＂。 《中國人文社會科學期刊評價報告（AMI）》引文數據庫來源期刊； 國家哲學社會科學學術期刊數據庫全文收錄期刊（2022）。 4 《澳門理工學報》 （人文社會科學版） 2014 年榮獲“全國高校精品社科期刊＂獎； 2019 年榮膺“全國高校社科名刊＂獎；“港澳研究＂欄目被評為“特色欄目＂；總編輯劉澤生、副總編輯陳志雄、編輯桑海亦分獲全國高校社科期刊優秀主編、優秀編輯和優秀編輯學論文獎； 2014 至 2019 年度，共有 40多篇次佳作為《新華文摘》被“國家期刊庫＂全文收錄。
95 序號 期刊名稱 所獲的榮譽 加入的期刊數據庫 《中國社會科學文摘》和《高等學校文科學術文摘》三大文摘轉载； 在中國人民大學發佈的複印報刊資料轉載指數排名中，連續七年位居全國高校學報前列。其中 2013 年全文轉載率位列全國高校學報第 13 名，2014 及 2015年度均位列第 6名，2016年度位列第 4 名，2017 年度位列第 7 名，2018 年度位列第 2 名，2019 年度位列第 3 名； 入選《複印報刊資料重要轉載來源期刊》2014 年版和 2017 年版； 2019 年入選中國人文社會科學綜合評價研究院發布的“最受學界歡迎的 10 種港澳台學術期刊＂。 5 《“一國兩制＂研究》 ／ ／ 6 《世界博彩與旅遊研究》 ／ ／ 7 《澳門警學》 ／ ／ 8 《澳門護理雜誌》 被中國國家圖書館及澳門中央圖書館永久收藏及作為教學資料。 被美 EBSCO Publishing,Inc 公司收錄為數據庫來源期刊。 9 《澳門科技大學學報》 ／ ／ 資料來源：根據各高等院校官方網頁及相關期刊資料整理而成。
96 從表 2 可見，現時澳門高校學術期刊所獲的榮譽及加入的期刊數據庫較少且只集中在個別期刊；另一方面，絕大部份澳門高校學術期刊尚未納入當前權威的中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，簡稱CSSCI）23 來源期刊行列，呈現學術影響力有限的特徵。毫無疑問，這並非檢驗期刊水平的唯一標準，但對於擴大期刊學術影響力有一定的促進作用。 五、澳門高校學術期刊的發展建議 雖然，澳門高校學術期刊具有政策保障、定位明確、資金支持、卓越團隊等成功因素，但同時也存在專家團隊不足、學術領域狹窄、學術影響力有限等發展障礙。下文，將結合實際情況，就澳門高校學術期刊的發展提出建議，以進一步推動澳門高校學術期刊的發展。 （一）加強人才培養 經過多年發展，現時澳門各高校學術期刊的學術規範得到了改善，文章品質也大大提高，但仍有較大的提升與改善空間。究其原因，是因為專家團隊不足，長期缺乏專業編輯隊伍，因此，我們亟需加強人才培養，以避免學術失範，提升學術水平，滿足期刊發展需要。 首先，增設編輯出版學專業課程，以填補澳門人才培養這方面的空白。只有業餘進修中心與華南師範大學曾合辦三年制編輯出版學專業大專課程。24 現時，澳門所有高等院校並沒開設編輯出版學專業課程，這是造成專家團隊不足，長期缺乏專業編輯隊伍的主因。對此，建議增設編輯出版學專業課程，並逐步形成以本科生培養為主體、研究生教育為拓展的多層次教育體系。培養適應現代出版產業發展需要，掌握編輯學、文學、出版史、應用寫作、著作權法概論、出版經營管理、傳播學概論、期刊編輯學等理論與實際技能，能從事期刊的策劃、編輯、出版、發行、管理、教學、科研等工作的複合應用型人才。 23 中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index）是由南京大學投資建設、南京大學中國社會科學研究評價中心開發研製的人文社會科學引文資料庫，用來檢索中文人文社會科學領域的論文收錄和被引用情況。 24 第 76/2004 號社會文化司司長批示，引自 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2004/43/despsasc_cn.asp#76。
97 其次，善用校內外人力資源。如澳門理工學院理事會對學報給予高度的重視，在人員配備及辦刊條件等方面給予強而有力的支持與關懷。這對辦好一份高層次的學術期刊，是一種非常重要的基礎保障與精神支撐。此外，《澳門理工學報》編輯部既有學院自己培養的年輕編輯，也有從廣州、北京學術期刊引進的知名總編和優秀編輯。這是一支富有專業經驗、勇於開拓創新、具有國際視野、學風嚴謹、工作盡責盡力的編輯團隊，其學養、學識與精誠合作的團隊精神，決定了學報參與競爭的實力。25 可見，通過善用校內外人力資源可實現乘數效應，對優化期刊的內容策劃、稿件評審、編輯校對、版面設計、出版發行、印刷品質管理、宣傳推廣等方面發揮了積極的促進作用。 （二）擴大學術領域 由於澳門高等教育課程結構單一，以及受“澳門學”興起的影響，澳門高校學術期刊主要刊發澳門問題或者與澳門直接相關問題的研究成果，屬較為狹義的澳門研究領域，這種辦刊模式導致了澳門高校學術期刊學術領域狹窄，限制了期刊的長遠發展，也局限了“澳門學”與世界其他地區的學術交流。為了促進澳門高校學術期刊的發展，我們需要擴大學術領域。 對此，我們應針對學科研究不均衡、跨領域學術成果缺乏的現況，在可行的情況下，現有期刊增加自然科學領域以及與新興產業有關之欄目，或創辦新刊，以配合特區政府目前正實施的“1＋4”適度多元發展策略，26 為大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等四大重點產業的研究成果，提供相應的發表平台。 另一方面，“澳門學”無疑是澳門高校學術期刊的 大特色，但自上世紀80 年代後期提出至今，其具體問題意識、內容、精神和方向，學術界尚未有共識，這顯然不利於今後“澳門學”的建設和發展。誠言，任何一門科學或學科，都有其特定的概念、定義、原理、研究對象及範圍等，這些要素往往決定該學 25 張耀銘：“一本期刊與其崇尚的‘海納百川’——《澳門理工學報》現象分析”，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，第 2 期，北京，清華大學，2017 年，第 131 頁。 26 “1＋4”適度多元發展策略，“1”是按照建設世界旅遊休閒中心的目標要求，促進旅遊休閒多元發展，做優做精做強綜合旅遊休閒業；“4”是持續推動大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等四大重點產業發展。
98 科的科學性和可操作性。27 同樣，“澳門學”也不例外，要作為一種知識體系在國際學術界廣泛應用，必須在相關的重大問題上，儘快形成一致的看法。“倡導‘澳門學’，主要目的不是令其成為一門顯學。事實上，它今天進入高等學府的殿堂，已經邁出了成為顯學的第一步。倡導‘澳門學’的根本意義，在於建立一個本土知識體系，尋找內在發展的規律，激發社會成員自主發展的創造力，為文化多樣性的合理性解釋提供認識論和方法論的路徑。”28 可以說，建設及發展“澳門學”，是擴大澳門高校學術期刊學術領域的另一方法。 （三）增強學術影響力 多年以年，為促使澳門高校學術期刊在澳門、中國內地乃至國際學術界獲得認可，各方採取了一系列的措施，取得了一些成效，但由於澳門高校學術期刊加入的期刊數據庫較少且只集中在個別期刊，以及絕大部份並未納入 CSSCI來源期刊行列，學術影響力仍有待增強。 未來，有必要大力增強學術影響力，首先，全力爭取加入更多的期刊數據庫，以及國外的一些著名期刊數據庫；其次，為克服發行及宣傳推廣上的技術屏障，除紙質版期刊外，應同時增設電子版期刊；再次，更緊密地與世界各地學術機構開展交流合作，積極與世界各地學者開展學術對話，舉辦相關講座、研討會、優秀研究成果評獎活動，乃至互聘期刊學術人員，共同合辦期刊；後，應推動期刊國際化，包括稿源國際化、編審成員國際化、學術水平國際化、發行推廣國際化、讀者國際化、出版語言國際化。 六、總結 本文通過回顧澳門現代高校學術期刊的歷史，分析及總結澳門高校學術期刊的成功因素與發展障礙，並結合實際情況，就澳門高校學術期刊的發展提出加強人才培養、擴大學術領域、增強學術影響力等建議，以進一步推動澳門高校學術期刊建設為具有澳門優勢、灣區特色、中國靈魂、國際視野的學術名刊。 27 高勝文：“行政助理學視野下的澳門社團管理研究”，廣州，中國暨南大學文學院博士學位論文，2018 年，第 28 頁。 28 吳志良：“作為本土知識體系而構建的澳門學”，《行政》，2010 年，總第 88 期，澳門，行政公職局，第 377 頁。
