1  第三十六卷‧第二期 (總第一百四十期)，二○二三年六月 目錄 1橫琴粵澳深度合作區發展的現狀、問題及建議 劉本立 3粵港澳大灣區融合下澳門世界旅遊休閒中心的發展路徑 周金泉 何文晉 13澳門特別行政區政府採購程序中須審批的行為及相關職權之剖析 鄧達榮 31理解澳門家庭友善政策 庄玲玲 鄞益奮 65特區政府對澳門特殊教育需要孩子的家庭支援政策研究：基於 IPA 的實證分析 董志文 812012 年以來中國內地“澳門研究”的基本概況、動態演化與未來走向——基於中國知網（CNKI）資料庫的可視化分析 曾祥明 張鑫龍 101英文摘要 311

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，3-12  3  橫琴粵澳深度合作區發展的現狀、問題及建議 劉本立 橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“深合區”）自 2021 年 9 月 17 日揭牌以來，已進入全面實施、加快推進的新階段，陸續在各個範疇上取得一定的發展成果。本文旨在回顧橫琴粵澳深度合作區發展情況，剖析現時發展的存在問題，並提出相關的政策建議。 一、深合區成立以來取得的建設成果 橫琴粵澳深度合作區於 2021 年 9 月 17 日掛牌成立。掛牌一年多來，在中央支持、粵澳共同努力下，在產業發展、民生融合、規則銜接等多方面大力推進，深合區建設實現良好開局、紮實起步，並取得階段性成果，深合區作為“新平台”、“新空間”、“新示範”、“新高地”的地位和作用初步顯現，琴澳一體化發展格局正在構建。 （一）積極落實產業佈局，實現經濟平穩發展 一年多以來，深合區的經濟發展取得了良好的成績，2022 年全年生產總值達到 461.79 億元人民幣（下同）；2023 年上半年則達 236.34 億元，按年上升3%。《總體方案》確定的四大產業發展方向加速佈局，滙聚了一批高品質集成電路企業、生物醫藥企業，琴澳跨境金融合作不斷深化，中醫藥品牌成果轉化加速，文旅項目多點開花。                                                              澳門經濟學會會長，經濟學博士。

  4  現代金融產業發展迅猛。《關於金融支持橫琴粵澳深度合作區建設的意見》於 2023 年 2 月正式發布，提出 30 條金融改革創新舉措，助力金融產業持續發展。截至 2022 年年底，共有金融類企業 699 家，其中經國家金融監管部門批准或備案的持牌機構有 77 家，深合區地方金融組織有 56 家，而私募基金管理公司有 566 家。2022 年，深合區金融業增加值達 164 億元，同比增長 8.1%，佔深合區地區生產總值的 35.5%；金融業稅收達 112 億元，同比增長 9.9%，佔深合區稅收的 30.7%。2023 年首季，深合區金融業增加值達 43 億元，佔深合區地區生產總值近四成。金融的 QFLP、QDLP 政策、鼓勵深合區企業赴澳發債政策相繼落地實施。深合區搭建並試運行粵澳跨境數據驗證平台，推動跨境數據安全有序驗證。“跨境理財通”業務推進順暢，對澳收支往來佔九成以上。2023 年上半年，深合區銀行辦理跨境人民幣結算量超 2,100 億元，同比增長超過四成。隨着促進金融產業發展扶持辦法、企業上市掛牌專項扶持辦法等一系列政策陸續出台，金融業將迎來持續加快發展的新時期。 科技研發和高端製造產業生態圈初步形成。科技創新潛力開始出現，目前深合區已有超過一萬家科技型企業，其中澳資企業近 800 家，國家高新技術企業 326 家，珠海市獨角獸培育入庫企業 16 家。今年七月，深合區出台了《橫琴粵澳深度合作區促進集成電路產業發展若干措施》，引入廣東兩大集成電路產業基金，已集聚超過 40 家集成電路設計企業在深合區實際運作，為促進澳門經濟適度多元發展提供“芯”動力。深合區成立了推動元宇宙產業發展專班，攜手澳門謀劃元宇宙配套的產業政策，與長隆集團打造橫琴元宇宙超級試驗場。深合區還承接了粵港澳大灣區“腦科學與類腦研究”專項研究，加快推進類腦智能超算中心的建設。 中醫藥等澳門品牌工業有序推進。深合區出台了《橫琴粵澳深度合作區支持生物醫藥大健康產業高質量發展的若干措施》，廣藥澳門的新藥獲批上市成為打響“澳門註冊+橫琴製造”品牌的落地實踐。深合區也在不斷優化粵澳合作中醫藥科技產業園管理，截至 2022 年底，產業園完成註冊企業 233 家，其中澳門企業 61 家，產業集聚效應初顯。粵澳合作中醫藥科技産業園吸引了一批內地知名藥企如廣藥集團、麗珠聖美、天祥集團等項目入駐，逐漸形成一定的產業集聚氛圍。

  5  文旅會展商貿產業創新模式。深合區打造“一會展兩地”模式，舉辦了首屆高品會暨世界灣區論壇。推動“旅遊+”特色醫療，臻林山莊、瑞蓮莊國醫館養生中心這類澳資康養項目也已經投入運營。《橫琴推動文旅產業高質量發展三年行動計劃（2023—2025）》及文旅產業發展扶持辦法即將出台，未來深合區將大力開發親子旅遊、康養旅遊、海島旅遊等核心產品。澳門旅遊學院橫琴培訓基地已舉辦首期澳門職業技能認可基準（MORS）培訓班，也引入了“澳門國際文化美食節”、“澳門書香文化節”等知名澳門品牌活動。 除了產業發展外，近年深合區也有不少重大政策得到落實，例如個人所得稅、企業所得稅“雙 15%”優惠政策及澳門居民個稅優惠政策已經實施，深合區企業及個人實際稅負水平大幅降低，橫琴澳門居民整體稅負下降達七成，初步實現橫琴澳門居民個稅稅負與澳門趨同。2023 年 2 月，《橫琴粵澳深度合作區關於支持澳資企業發展的扶持辦法》出台，從多方面扶持澳資企業在合作區拓展業務，擴大澳資企業在合作區的發展空間。實現澳資澳企持續增長，截至2023 年 6 月深合區實有澳資企業 5,601 戶，註册資本總額超 1,480 億元。 （二）民生融合加速推進，營造趨同澳門環境 民生融合方面加速推進。“澳門新街坊”項目正順利推進，已於 2022 年12 月底完成 27 棟住宅樓宇及學校結構封頂，完成竣工驗收後，於 2023 年內展開住宅單位的銷售工作，將為超萬名澳門居民提供安居新家園，並提供教育、醫療、養老設施和服務，為澳門居民在橫琴發展提供更便利的條件。澳門居民赴深合區居住及生活日漸頻繁，持有區內物業的澳門居民逾七千人。琴澳醫療衛生培訓基地已經啟用，琴澳親子活動中心揭牌運作。省級基層服務示範鎮投入使用，提供澳門特色社區居家、母嬰和醫療養護等家政服務。“粵澳社保一窗通”綜合櫃台投入運營，澳門居民可在深合區直接辦理澳門社保業務。2022年 8 月，澳門非營運小客車（九座及九座以下）入出深合區配額已全面放開，取消了一萬個配額的總量限制，並實現澳門單牌車投保內地商業險保費降幅最高達 30%，且可在深合區實現一體化無感停車。自 2020 年 8 月橫琴口岸新旅檢區啟用至 2023 年首季，經橫琴口岸出入境旅客逾 2,130 萬人次、車輛約 307萬輛次，其中單牌車約 195 萬輛次。

  6  全方位支持人才創新創業。從資金扶持到平台搭建，從人才獎勵到就業補貼，深合區對人才創新創業的支持力度甚大，目前已設立五個面向港澳青年的創新創業基地，截至 2022 年底，累計孵化澳門項目 600 個。 專業人士跨境工作更加便利，超過 1,200 名建築、旅遊、醫療等領域的澳門專業人士獲跨境執業資格，而符合條件的在澳外籍人士赴深合區也可享受更加便利的簽證政策。橫琴已成為內地澳資企業、澳門居民最集中的區域之一。截至 2023 年 4 月底，在深合區就業生活居住的澳門居民數量達 7,418 人，澳門居民在深合區就業人數 1,130 人。積極推動澳門青年在深合區就業，2022 年中橫琴粵澳深度合作區“澳門青年實習計劃”於首期推出的兩個專項已經結營，共 80 名本澳青年完成在崗實習。 促進琴澳教育融合。截至 2023 年 5 月，12 所教育機構滙聚深合區，在校學生超 6,282 人。為營造趨同澳門的生活圈，2022 年秋季深合區義務教育階段學校及公辦幼兒園招生工作實施細則落地，對於監護人在橫琴工作或居住的澳門學生視同橫琴戶籍優先錄取，並同步享受澳門教育津貼。截至 2023 年 5 月，在深合區就讀的澳門學生共 230 人。 （三）規則銜接統籌推進，實現重點政策突破 《總體方案》提出，要“構建與澳門一體化高水平開放的新體系”，“逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系”。一年來，深合區積極推動兩地規則銜接、機制對接，“將澳門的制度引進來”，加速推動與澳門的一體化新體系建設。 深合區成立了政策研究和規則銜接專責小組，對政策制度創新和粵澳制度規則銜接開展研究，深合區重大制度政策在提交執委會審議之前都要先由該小組提出意見。在機制建設方面，深合區去年已出台了規則銜接工作指引，12 類規則銜接辦法出台，30 項年度規則銜接清單推出，並且未來三年計劃實現規則銜接事項超過 100 項。此外，深合區總體發展規劃正在抓緊修編，放寬市場准入特別措施正在加快推動出台，爭取深度與澳門城市規劃銜接。

  7  “一線”放開、“二線”管住的政策落地不斷推進。在跨境通關便利方面，“二線”通道海關監管作業場所建設正加快推進，爭取 2023 年年內封關運作。未來，隨着分線管理政策逐步落地及“一線”口岸基礎設施建成使用，橫琴的開放功能形態將發生根本變化，正式迎來貨物“一線放開、二線管住”、人員進出高度便利的新格局，為琴澳一體化發展奠定更加堅實的基礎和條件。 深合區已實施商事登記“跨境通辦、一地兩注”機制，推動琴澳商事制度規則銜接。自 2022 年 5 月至 2023 年 6 月，深合區服務兩地投資者辦理商事登記業務共 32 宗，分別服務澳門投資者辦理設立橫琴企業 27 宗，服務內地投資者辦理設立澳門公司 5 宗；琴澳投資者跨境商事登記便利度顯著提升，辦理時間縮減 60%。 二、深合區建設存在的問題 雖然現階段深合區已取得一定發展成果，但由於建設時間有限，故難免存在部份問題，包括各項體制機制、法律保障、規則銜接及產業結構等方面的問題，有待深入解決。 （一）深合區的法律地位需要明確 《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》於 1 月 9 日經廣東省十三屆人大常委會第四十八次會議審議通過，自 2023 年 3 月 1 日起實施。然而，更高位階的“合作區條例”仍未制定，深合區執委會作為一個“法定機構”，目前成立和運作的法定依據只有 2021 年 9 月 16 日廣東省人大常委會通過的《關於橫琴粵澳深度合作區有關管理體制的決定》，顯示出深合區管理架構的各個層級的行政級別至今仍不清晰。 （二）地方政府授權需要進一步明晰 《廣東省人民代表大會常務委員會關於橫琴粵澳深度合作區有關管理體制的決定》規定，廣東省人民政府及其有關部門、珠海市人民政府及其有關部門將有關省級、市級管理權限依法授權或者委託給深合區執行委員會及其工作機構行使，但至今授權或者委託事項並不清晰。

  8  （三）產業發展基礎薄弱 近期，深合區金融業 GDP 的貢獻率和稅收貢獻率佔比都接近四成。這一方面表明，四大產業之一的現代金融業發展迅速，另一方面，也正說明科研與高端製造等其他產業尚未發展起來，雖然集成電路和生物醫藥等產業在 2022年嶄露頭角，但是整體的產業集群規模較小，沒有形成規模效應，帶動力不強。另外，深合區能夠支撐投資興業的人才、市場、技術等環境還沒有構建完全，單純依靠稅收優惠吸引投資，並不能夠穩定和持續。 （四）琴澳兩地合作的規則銜接障礙始終存在 琴澳兩地的規則銜接是系統性工作，涉及經濟、城市規劃、民生、法治等多個領域，基於“一國兩制”的原因，兩地的法律制度和開放程度差異較大，也沒有成功經驗可以借鑒，需要不斷摸索前進，很難在短時間內實現真正意義上的規則銜接。 （五）琴澳兩地的公共行政依然有待磨合 作為深合區開發執行的第一責任人，執行委員會下設民生事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局等部門。現階段，各部門的人員主要由執委會當地招聘的內地公務員，以及澳門特區政府派駐的公務員所組成，兩組人員的思維方式及處事手法尚有待磨合，其磨合的進程將對深合區履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能成效起着重要作用。 （六）琴澳一體化受出入境政策、海關監管、檢驗檢疫、疫情防控等因素影響而困難重重 深合區致力完善教育、醫療、居住等各領域的設施，吸引澳門居民前來就業生活。但從目前情況來看，選擇深合區的澳門居民總數相對有限，而其中一個重要原因就是受出入境政策、海關監管、檢驗檢疫、疫情防控等因素的影響，兩地實際很難形成真正的生活一體化。

  9  三、進一步推動深合區建設發展的幾點意見 （一）加快推動深合區立法，為深合區發展奠定法律基礎 由於深合區建設涉及到兩個體制、兩套法律，如果沒有制定一套適合深合區的法律和細則，深合區建設將肯定遇到制肘。因此，短期內深合區的首要目標是推動綜合性立法工作，但是倘若難度較大，或可以先從商事登記、知識產權、市場監管等民商事領域構建與澳門一體化的法律規則體系和機制着手突破，為市場主體的准入創造便利條件，爭取短期內將必要的法律法規空白補缺補全，從而為澳門企業、專業人士到深合區發展提供更大誘因。 （二）盡快優化資金流及物流的相關政策 作為要素流通的體現，深合區的資金流及物流相關政策被廣泛關注。首先，在資金流方面，探索跨境資本自由流動，是《總體方案》的明確要求。雖然横琴“金融 30 條”已經出台，但相關細節仍有待落實，深合區與澳門之間的資本流動仍需遵循相關的管理規定。因此，從深合區發展所需考慮，建議特區政府和深合區管理機關在符合國家利益的前提下，應積極探索資本跨境流動的先行先試的政策措施，實實在在地支持跨境金融的發展。其次，在物流方面，貨物“一線”放開、“二線”管住是澳琴一體化的關鍵所在，也是《總體方案》的重點之一。據了解，在深合區未“封關”運作情況下，進口貨物及物品監管仍放在“一線”進行，封關運作的前期籌備工作正在推進中。更為重要的是，建議深合區管理機關應未雨綢繆在正式封關運作前，做好各項相關政策的制定和政策報批工作，爭取在正式封關後，相關政策能切實符合兩地物流的需要。 （三）制度和機制創新爭取中央支持，並推動中央和地方各級政府明確授權清單 深合區建設起步階段，眾多領域的政策突破都涉及中央事權，但中央部委、省級單位與深合區工作機構的考慮角度不同，意見達成一致的難度較大，且需要較長時間協調，深合區的改革和創新迫切需要得到中央支持，才能令各項事務推進得更有效率。另外，部份可下放權限的工作，深合區要加快推動中央、省、市各級政府的授權清單明確化，讓執委會行使這些權力時有明確依據。

  10  （四）加大四大產業發展扶持力度 按照四大產業方向要求，深合區要加快發展促進澳門產業多元的新技術、新產業、新業態、新模式，更充分利用澳門既有資源優勢，與澳門新興產業協同發展。建議積極推動四大產業相關配套政策出台，營造人才發展良好的政策環境，集聚高端人才。 另外，在四大產業的具體建議方面，在發展中醫藥等澳門品牌工業方面，建議提升招商引資成效，並研究如何簡化更多澳門外用中成藥在粵港澳大灣區內地上市審批流程；在現代金融產業方面，建議推動更多海內外頂級金融機構落戶深合區，進一步加強深合區金融市場與澳門、香港離岸金融市場的聯動，出台更多激勵措施推動橫琴私募基金等金融機構赴澳發展國際性投融資業務，並研究如何在國家資本開放進程中更好進行創新跨境金融管理；在發展科技研發和高端製造產業方面，建議推動更多科技企業與澳門大學微電子研究院及集成電路國家重點實驗室的合作，大力發展產學研合作；在發展文旅會展商貿產業方面，建議加快爭取會展參展人員、訪澳旅客等的多次出入境有效簽注，在珠海、澳門之間可通過橫琴口岸多次自由往返，以及爭取更多國際及國家級的運動品牌項目落戶深合區，推進澳琴兩地客源和旅遊資源的對接、共享和互送，打造首屈一指的澳琴國際休閒旅遊目的地。 （五）促進澳門居民在深合區的就業及生活便利 專業人才作為有技能、有素質的勞動力，可作為澳門居民進入深合區發展的先行群體。考慮到澳門的教師、建築、設計等領域專業人才均有相應的職業資格，深合區相關部門可研究出台便利澳門專業人才到深合區跨境執業的政策措施。另外，可聯動澳門相關協會組織招聘活動，繼續開展澳門青年實習計劃等，為澳門青年在當地創造更多高質量的就業崗位。與此同時，亦要出台更多政策支持澳門青年在深合區創新、創業、就業，營造澳門居民在深合區更加便利工作居住生活的優質環境。 另外，深合區現時其中一個最大問題是欠缺人氣，尤其是澳門居民在當地生活定居的數目偏少。為此，建議可通過“澳門新街坊”及項目配套的幼稚園及小學、衛生站、家庭綜合服務中心等民生設施建設，推動更多澳門居民在橫

  11  琴居住和生活。例如，可以“澳門新街坊”為試點，探索推進教育、醫療、養老等各項澳門標準的公共服務和福利內容在橫琴的更好落地，加快對接澳門公共服務和社會保障體系，為澳門居民拓展新的優質生活發展空間。 （六）加快推動跨境交通互聯互通 《總體方案》提出要推進基礎設施互聯互通。事實上，琴澳兩地在交通設施的聯通便利性，將對澳門居民進入深合區發展及生活起到其中一個決定性作 用。因此，建議加快包括澳門輕軌橫琴延長線在內的跨境交通基礎設施建設，研究澳門機場與珠海機場之間的聯動及功能協調。另外，在“二線”封關運作後，爭取允許澳門所有車輛進入橫琴行駛。 （七） 加強對澳門社區宣傳，解讀深合區建設的初心和成果 目前，仍有不少居民對深合區發展持觀望態度。部份原因是，居民對深合區建設的初心了解不夠深入，未能清晰認識深合區各項創新政策帶來的實質機遇，深合區發展與居民生活和職涯發展的結合度仍然不高，澳琴聯動發展帶來的獲得感、幸福感有待提升等。因此，建議深合區各部門定期以生動、貼心的方式向各社區居民加強政策宣傳和解讀，組織更廣泛的居民赴深合區考察體驗，推出更多針對澳門居民和企業赴琴發展的惠民惠商政策措施，持續提升澳門居民在深合區建設發展過程中的獲得感、幸福感和參與感。 （八） 提速提量增加深合區公共保障房供應 深合區正處於首階段的建設加速期，但目前仍然存在一個較大的問題就是人氣不足，不少人才和各類中層和基層工作人員較多在日間工作後返回生活配套完善、租金相宜的拱北、斗門等地區居住，造成深合區基本生活消費群體的不足。參考深圳等地區的經驗，建議為各層次的勞動人員按不同標準提供數量充足、質量較高的公共保障房，以相宜的租金提供予橫琴深合區的中、基層勞動人員，以優惠價售予高層次人才家庭，務求吸引他們紮根深合區生活、就業和創業，進一步造大深合區的消費群，為中小企可參與的各類服務業創造發展空間。

  12  四、結語 橫琴粵澳深度合作區其發展初心是支持澳門經濟適度多元發展、豐富“一國兩制”的實踐，為澳門長遠發展注入新動力。近年來，在粵澳政府、企業和居民的齊心協作下，發展成果逐漸顯現，各項領域的建設均取得一定成果。展望未來，期望進一步發揮深合區作為“一國兩制”新示範與推動大灣區建設新高地的戰略定位，將深合區打造成大灣區內吸引國際優質資源、人才、資金匯集的新高地，為澳門特區經濟發展及民生建設帶來新的發展機遇。

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，13-30   13   粵港澳大灣區融合下澳門世界旅遊休閒中心的發展路徑 周金泉 何文晉 一、前言 粵港澳大灣區建設，給澳門經濟社會發展勾繪了美好藍圖。灣區及其城市往往吸納眾多商務、會議、展覽、獎勵、休閒和研學遊客，到訪遊客為其經濟增長、社會就業和多元文化發展做出了不可替代的貢獻。此外，灣區城市還將所吸納的客流幅射至周邊地區，對其產生消費拉升效應。粵港澳大灣區（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area）由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、惠州、東莞、肇慶、江門九市組成。大灣區建設已經寫入十九大報告和政府工作報告，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的戰略舉措，也是實現 “一國兩制” 事業發展的新實踐。二十大報告指出，支持香港、澳門更好融入國家發展大局。為澳門特區政府將更好地發揮背靠祖國、聯通世界的優勢，落實 “一中心、一平台、一基地” 建設發展定位。推進建設粵港澳大灣區，有利於深化內地和港澳交流合作，對港澳參與國家發展戰略，提升競爭力，保持長期繁榮穩定具有重要意義。為此，特區政府提出了適度多元發展策略，首要就是按照建設世界旅遊休閒中心的目標要求，促進旅遊休閒多元發展，做優做精做強綜合旅遊休閒業。 建成世界旅遊休閒中心是國家為澳門發展確立的長期發展戰略。澳門特區政府在《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》提出把澳門建成 “一個中心” ，真正成為名副其實的旅遊休閒城市、宜居城市、健康城市、智慧城市、文化城市、善治城市，這是澳門未來長期發展的願景。澳門作為粵港澳城                                                             本文得到澳門理工學院（即現時的澳門理工大學）研究項目（RP/CJT-03/2021）和澳門高等教育基金研究項目（HSS-IPM-2021-02）的支持。  副教授，澳門理工大學博彩旅遊教學研究中心。  副教授，北京理工大學。

   14   市群之一，長期以來，以其豐富和獨特的旅遊資源享譽世界，在粵港澳大灣區建設中，聯手其它城市群打造粵港澳大灣區世界級旅遊區，對接廣西、福建、海南等沿海和內地旅遊，帶動澳門建設世界旅遊休閒中心建設。 然而，澳門旅遊業的發展正面臨從量到質的蛻變過程，20 年來博彩旅遊產業的發展已經達到市場的天花板，意味着市場的驅動力明顯不足，缺乏後續動力。特別是 2020 年開始的三年新冠疫情，給本就脆弱的澳門經濟帶來巨大衝擊。在特區政府 “穩中進” 的戰略思維下，澳門旅遊正在快速復蘇。但在周邊日趨激烈的競爭環境中，澳門旅遊業能否實現未來 20 年的新發展，需要從旅遊產業自身的結構升級做起，與粵港澳大灣區旅遊產業融合，規劃未來 20 年旅遊產業發展，特別是加快旅遊產業的升級，以實現世界休閒中心的定位。 二、粵港澳大灣區的旅遊融合效應 （一）粵港澳大灣區的旅遊融合直接效應 灣區是由若干個海灣、港灣、鄰近島嶼形成的眾多海港和城鎮所構成的港口群和城鎮群，與獨特地理形態結合而成的一種新型經濟形態的灣區經濟，其獨特的經濟地位成為當今國際經濟版圖的新亮點，也是國際濱海城市產業發展的標誌，成為帶動全球經濟發展的新增長極。當今發展成熟的、 具競爭力的城市群都相對集中在全球知名的沿海灣區，例如：日本的東京灣區、美國的紐約灣區和三藩市灣區，是 具代表性的三大灣區。這些灣區演化出獨特的產業結構，通過優化資源配置形成產業集聚和協調效應，引領區域產業升級和產業創新，搭建了國際競爭力的新平台，其區域內的產業具有開放性、創新性和全球性等特徵。1 粵港澳大灣區包括廣東省 9 個城市、香港和澳門（見表 1）。粵港澳灣區依託中國腹地，對接東南亞、南亞，廣泛聯繫中東、非洲，成為 “一帶一路” 的重要起點。粵港澳大灣區是繼美國的紐約灣區、三藩市灣區、日本東京灣區之後的世界第四大灣區，是全國經濟 活躍的地區，2022 年粵港澳大灣區人口達                                                            1 普華永道：“粵港澳大灣區發展建設新機遇”，2017 年，參見 https://www.pwccn.com/zh/research-and-insights/editors-pick/new-opportunities-for-the-guangdong-hong-kong-macau-greater-bay-area.pdf。

   15   8,662 萬，世界 500 強企業 25 家，GDP 生產總值突破 19,435.40 萬億美元，約佔全國經濟總量的 10.78%。2 灣區具備超級大港、商貿樞紐、科技創新和金融服務能力，形成以港口經濟為核心的灣區經濟特徵。 表 1 2022 年粵港澳大灣區主要經濟指標 城市 土地面積（平方 公里） 人口（萬） 本地生產 總值(GDP)1 （億美元）人均 GDP （美元） 第三產業佔 GDP比重(%)出口 （億美元 2） 實際利用外資（億美元 2）粵港澳大灣區 56,098 8,662 19,435.4 22,585 64.0 13,414.1 1,668.5 香港 1,110 730 3,624.4 49,464 93.4 5,809.8 1,397.133 澳門 33 67 227.3 33,784 92.33 17.3 4.833 廣州 7,434 1,881 4,293.2 27,451 71.5 922.2 85.5 深圳 1,997 1,768 4,821.5 22,985 61.6 3,266.9 106.3 佛山 3,798 961 1,890.4 19,904 42.1 828.1 10.9 東莞 2,460 1,054 1,667.4 15,929 41.5 1,375.6 11.8 惠州 11,347 607 804.1 13,309 39 304.5 15.5 中山 1,784 447 540.6 12,237 48.1 346.6 6.2 江門 9,507 484 561.7 11,701 45.7 215.3 5.2 珠海 1,736 247 602.2 24,682 53.8 287.1 13.6 肇慶 14,891 413 402.7 9,796 40.4 40.7 1.7 1 以當時市價計算；2 以當年平均外匯兌換率換算，3 2021 數字；（資料來源：香港政府統計處、澳門統計暨普查局、珠三角各市統計局） 灣區的產業配套齊全。粵港澳大灣區彙集全球先進製造業，形成了資訊技術、生物技術、高端裝備製造、新材料、文化創意高新技術產業，隨着產業轉型及價值鏈的逐漸提升，近年大灣區更成為高新科技企業的集聚地，創投活躍，成為帶動中國南部經濟增長的增長極。香港這個國際金融中心坐落在大灣區內，擁有亞洲 好的大學，集合大量專業服務和國際人才。澳門這個享譽全球的國際旅遊休閒中心，增加了灣區的產業全面性。大灣區空間範圍廣、人口多、產業齊全，擁有其他灣區無法比擬的優勢。大灣區對外貿易頻繁，是全國經濟外向型程度 高的地區。                                                             2 香港貿發局經貿研究：《粵港澳大灣區統計數字》，2021 年，參見 https://research.hktdc.com/sc/article /MzYzMDE5NzQ5，2023 年 7 月。

   16   灣區的區域輻射廣。粵港澳大灣區位處珠江三角洲，經濟規模及人口龐大，是內地 早推行改革開放的前沿地區，也是內地三大重要經濟帶及城市群之一。與香港、澳門位於同一灣區，擁有世界上 大的海港群和空港群、全球大港口集裝箱輸送量和機場旅客輸送量。作為中國一帶一路的出發點，粵港澳大灣區不斷培育出新的經濟增長點，促進產業鏈的不斷延伸，推動港澳台、東南亞以及全球的貿易，實現與國際緊密對接。特別是灣區經濟輻射對澳門旅遊產業可以產生直接的貢獻（見表 2）。 灣區的體制差異大。粵港澳大灣區雖然地理上一衣帶水，但內部的經濟體制卻十分複雜，特別行政區和自由港、經濟特區、自由貿易試驗區等多重經濟體的體制相互疊加。利益目標的不同，為區域協同發展帶來障礙。如果各種體制的優勢和開放形態能夠互補，形成合力，那麼將能夠產生巨大的經濟和社會力量。2018 年 9 月 24 日，港珠澳大橋的開通，改善了大灣區內的連結，為空間上的城市群構成了新的通道。 表 2 灣區城市對澳門旅遊的直接貢獻（人次） 年份 灣區城市 2018 2019 2020 2021 2022 廣州 1,911,709 2,284,292 469,475 537,282 406,533 深圳 746,278 1,090,646 189,761 264,699 261,613 珠海 2,225,335 3,246,957 1,046,061 2,223,387 1,806,153 佛山 1,241,804 1,415,250 248,240 275,265 231,266 惠州 174,634 207,248 24,157 24,549 19,960 東莞 327,387 504,552 89,966 106,518 82,198 中山 1,069,769 1,273,242 276,845 369,079 306,945 江門 1,034,966 1,084,649 197,484 285,563 197,722 肇慶 300,441 305,058 33,662 31,494 20,337 香港 6,327,925 7,354,094 843,165 589,014 513,447 總數 15,360,248 18,765,988 3,418,816 4,706,850 3,846,174 資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：統計資料庫。3                                                             3 澳門特別行政區政府統計暨普查局：“統計資料庫”，參見 https://www.dsec.gov.mo/ts/#!/step1/zh-MO，2023 年 3 月。

   17   （二）粵港澳大灣區的旅遊協同效應 由於粵港澳大灣區的獨特的產業特徵，九個城市與兩個地區在經濟體制和管理上的差別，會形成不同的競爭利益格局，因而旅遊產業的效應會在一定程度上受到影響，因此，需要重點考慮灣區內旅遊產業的協同效應，充分利用灣區內的旅遊資源（見表 3）。 表 3 灣區城市旅遊資源分佈 項目 廣州 深圳 珠海 佛山 惠州 東莞 中山 江門 肇慶 5A 景區 2 2 0 2 2 0 1 0 1 4A 景區 26 7 7 15 11 15 3 10 4 風景名勝區 1 1 0 1 2 0 0 0 1 森林公園 2 1 0 1 2 0 0 0 1 旅遊度假區 2 1 1 0 2 0 0 0 0 國家歷史文化名城 1 0 0 1 1 0 1 0 1 國家歷史文化名村、鎮 3 1 1 3 1 3 2 5 0 國家級文物保護單位 25 3 1 6 2 6 1 5 7 國家非物質文化遺產 9 4 3 7 1 6 3 1 2 總計 71 20 13 36 23 30 12 22 16 代表性旅遊資源 長隆旅遊區、 新羊城八景 世界之窗、 華僑城 情 侶路、 東 澳島、 橫琴旅遊區 祖廟、南國 桃園度假區 客家古村、 大亞灣下壩坊、銀屏山森林公園中山故居、 岐江景區 碉樓、古鎮 七 星岩、鼎湖景區資料來源：根據廣東省文化與旅遊廳的資料整理。4                                                             4 參見廣東省文化與旅遊廳 http://whly.gd.gov.cn/new_zxfw/index.html。

   18   粵港澳大灣區旅遊產業協同發展。大灣區旅遊協同發展的目標是推動各行為主體的相互協調與作用。區域旅遊協同發揮中，自組織特性非常明顯。5 但是在開放性環境中，區域旅遊協同本質上是各行政區內的旅遊部門在空間結構、旅遊產業鏈分佈、旅遊產業政策與市場規則等方面形成的同質對接和共融。大灣區各行政區內可以通過正確地制定和有效地實施旅遊協作、獲取可發展的共同利益戰略來創造競爭優勢。大灣區旅遊協同發展的重點是實現資源與要素的優化配置，通過區域旅遊協同發展運行機制及有效的競爭機制來推動，促進資源的合理分配與流動，發揮出區域的長處，形成旅遊產業優勢及結構升級。需要合理的制度安排，為了提升區域旅遊發展的整體策略，促進區域旅遊的協同發展， 終使得區域內旅遊產業都取得理想的發展效益。大灣區旅遊協同發展的思路是區域旅遊協同發展中形成有效的協調機制。在國家有關部門統一指導下，協調和制訂區域共同旅遊發展規劃，引導旅遊產業橫向轉移和縱向轉型，實現旅遊產業升級、以價值鏈整合旅遊產業佈局、以整體效應規範旅遊產業有序發展的良性格局。 區域旅遊協同下的區域資源要素的再配置。旅遊產業的資源要素往往從落後地區湧向發達地區，強化了區域的優勢產業。要想有效促進區域旅遊產業的協同發展，應該通過旅遊產業、財政、土地、人力資源等多方面政策實施，促進了資本、技術、人員等要素在不同地區之間的流動，推動區域旅遊產業的協同發展，從而提升整個區域旅遊的總體競爭力。 區域旅遊協同下的旅遊集聚效應。旅遊產業集聚的目的是通過協同演化可以促進雙方效率的不斷提高和達到集群整體的 優資源配置。通過旅遊協同，為企業、大學、科研機構、政府以及社會組織、服務部門之間跨越邊界的資源整合提供一個平台，形成不同利益主體間經濟性連接為紐帶的分工、協作體系。這個旅遊協同創新平台對不同主體、不同組織的有形、無形資源進行整合、協調利用，實現合理配置，獲得資源集成的協同效應。 區域旅遊協同的產業創新效應。區域經濟發展的協同往往形成知識創新、技術創新、生產組織方式創新、商業模式創新、市場需求創新等諸多複雜的體系創新形式。粵港澳大灣區聚集了數量眾多的高等院校與科研機構、發達的資                                                            5 張明之：“區域產業協同的類型與運行方式——以長三角經濟區產業協同為例”，《河南社會科學》，2017 年 04 期，第 79-85 頁。

   19   訊源和資訊網絡，三次產業齊全，對於旅遊產業與其他產業的融合創新提供了便利條件，促成區域內形成新的綜合旅遊休閒目的地，形成以“旅遊＋”為核心載體，分別結合文化、會展、表演、體育、醫療、濱海、美食等範疇推進跨界融合，透過“旅遊＋”的有機結合產生協同效應。 三、二十年來澳門旅遊產業發展面臨的挑戰 作為粵港澳大灣區地域空間 小的城市，澳門長期依賴於博彩產業的發展，旅遊產業受地域和資源的瓶頸制約，大灣區的建設推動了澳門與粵港等其他市場群的區域合作和區域經濟一體化，有可能改善其旅遊產業現狀，實現新突破。 （一）澳門旅遊產業及結構變化趨勢 目前，澳門經濟結構呈現出高度服務化特徵：第一產業佔比為零；第二產業日漸萎縮；第三產業發展迅速，成為澳門經濟的主要支柱。第三產業中，博彩業以及與之相關的會展、旅遊和商貿等產業發展迅速，產業結構單一化的特點比較明顯（見表 4）。 表 4 1999－2021 年澳門第三產業結構變化（單位：%） 年份 第三產業 1999 2004 2009 2014 2019 2020 2021 批發及零售 3.17 4.01 4.35 5.18 5.64 7.01 8.76 酒店 1.87 1.72 3.12 3.48 4.60 1.12 2.93 飲食 3.00 3.59 2.24 1.60 1.61 1.63 1.59 運輸通訊 6.57 4.00 2.53 2.04 2.69 3.04 2.71 銀行 5.69 3.92 4.04 3.94 5.51 13.03 11.29 保險 2.95 1.68 1.20 0.63 1.34 -0.41 4.13 不動產 12.26 8.03 8.73 8.44 8.84 17.52 13.08 租賃 3.02 4.38 4.90 3.73 4.32 6.00 4.62 公共行政 7.98 5.54 4.49 3.03 4.34 10.04 8.15 教育 3.15 2.46 1.91 1.31 1.96 4.51 3.71 醫療衛生等 2.11 1.51 1.38 0.97 1.49 3.54 3.03

   20   年份 第三產業 1999 2004 2009 2014 2019 2020 2021 博彩業 30.20 46.23 50.00 58.47 51.02 21.17 25.76 其他團體等 4.16 3.70 3.53 2.09 2.33 3.11 2.50 小計 86.13 90.75 92.42 94.91 95.68 91.30 92.26 資料來源：按澳門特別行政區政府統計暨普查局的資料整理。6 自 2002 年賭權開放以來，博彩及博彩仲介產業對經濟的貢獻越來越大，二者總和所佔 GDP 比重由 2002 年的 37.99%逐年上升，至 2013 年， 高達到63.1%，受到 2020 新冠疫情影響，澳門整體經濟受挫，特別是 2020 及 2021 年的博彩業創下 20 年來 低。剔除新冠疫情影響，20 年來在澳門消費性服務業內部，博彩業一直處於龍頭地位，零售業佔比排名第二，疫情前的 2019 年，酒店業和餐飲業只佔 4.60%和 1.61%。儘管澳門消費性服務業的產值大多來自博彩服務，零售、酒店和餐飲等其他行業消費有些相形見絀，但是它們的規模都在跟隨博彩業持續擴大。2006 年後，澳門大力推進會展、文創等新興服務產業，2019 年舉辦的會展活動共 1,536 項。特別是 2016-2019 年間，各家博彩公司的非博彩元素收入在不斷提升。 圖 1 1999－2021 年澳門主要產業結構變化  資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。7                                                             6 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 7 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 02040608010012019992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021第二產業第三產業博彩及博彩仲介

   21   （二）澳門旅遊產業顯現的特徵 產業空間狹小，是微型經濟體。澳門人口規模小，本地的人口規模為 65萬；澳門土地狹小，經過長期採用填海造地的方式擴大面積，但這種方式效率低下、代價高昂、效果有限，目前僅僅達到了 32 平方公里，是世界上人口密度 高的地區，屬於典型的小型經濟體，極大程度地限制了產業選擇的自由度。博彩業成為澳門主導產業的歷史選擇，並導致經濟結構單一化乃至極端化現象。受制於此，澳門經濟完全依賴於外部，但澳門的遊客轉化為賭客的轉化率目前都較低，隨着基建和配套設施的改善，有很大的提升空間。8 第三產業發達，博彩旅遊產業獨大。在第三產業方面，以博彩業為主的旅遊業在 80 年代中期就開始迅速發展。在上世紀 90 年代，澳門第三產業的產值比重已經佔到本地 GDP 比重的 65%以上。近年來則一路攀升。澳門第三產業在整體經濟中所佔的比重，從 1999 年的 86.13%上升到 2017 年的 93.35%。在第三產業中，博彩業的發展又是一業獨大，1999 年博彩業在 GDP 中佔 30.20%，2019 年上升至 51.02%；同時，旅遊博彩業也成為澳門財政收入的主要來源。2019 年澳門本地 GDP 達 4,346.7 億元，其中博彩毛收入 2,933.1 億元，博彩稅總收入為 1,127.1 億澳門元。9 這種產業結構的發展規律和路徑在國際上也是比較罕見的。所以，儘管澳門具有發達國家和地區第三產業佔絕對主導地位的經濟表徵，但是其經濟增長依賴於勞動密集型的博彩旅遊，產業結構調整和升級都比較欠缺。10 博彩產業鏈條短，關聯產業複雜。澳門博彩產業的鏈條短，只有微不足道的少量角子機製造企業，大部份角子機和其他如賭桌、紙牌等用具長期依賴境外提供。但博彩業和旅遊業結合緊密，相依相存。11 澳門目前是以博彩業作為旅遊產業鏈的核心的經濟發展模式，充分發揮博彩業催生關聯產業的能力，帶動餐飲、購物、股票、地產、休閒娛樂等產業，拉動整個經濟的快速發展。產業關聯和延伸發展的產業達三、四十個，比如發展文化、文化創意產業（如攝                                                            8 曾忠祿：“澳門博彩產業的可持續發展研究”，《澳門理工學報》，2005 年第 1 期。 9 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 10 黃平：《挑戰博彩：澳門博彩業開放及其影響》，北京，社會科學文獻出版社，2008 年，第 67-88頁。 11 周金泉、吳哲宏：“澳門博彩產業之經營戰略”，《澳門研究》，2013 年第 3 期，第 17-24 頁。

   22   影、電視片、時裝、繪畫等）、會展業，利用博彩旅遊吸引部份國際、國內會議和展覽活動；以會議為主、以展覽為輔，以發展國際性商務會議業和中小型、專業性、國際性展會為主攻方向。發展休閒、度假等非博彩旅遊業，增加產業附加值。通過酒店、餐飲、購物等休閒、度假旅遊業，增加產業附加值。 旅遊市場相對集中，產業波動大。澳門的賭客群體過去主要來自香港，2002年開始落實自由行政策後，內地旅客佔比迅速上升，近年來穩定在 65%-70%區間，整體依然呈現上升態勢。對於博彩行業而言，目標客戶是過夜遊客。過夜遊客佔總遊客比重相對穩定，接近 50%，2015 年以來有上升趨勢，目前佔比約為 55%。目前的過夜遊客當中，內地佔比也已超過 70%。澳門博彩業的 VIP 業務是世界範圍內唯一的大體量、成體系的 VIP 業務，澳門 VIP 業務可以說幾乎全部由中國人貢獻。此外，遊客轉化的賭客對應的是賭場的中場收入，按照佔比超過 70%的過夜遊客比例來看，內地遊客對中場收入的貢獻巨大。因此，內地經濟狀況和相關政策對於 VIP／中場兩塊業務都具有很大的影響。12 簽證管理的放鬆、收嚴，內地反腐風暴，反洗錢等金融監管政策都在歷史上對澳門博彩業的收入有重要的影響。支撐澳門經濟快速發展的產業只有博彩業。單一的產業比例過高，對一個地區的整體發展和持續發展存在隱憂。13 2014 年下半年起，受多重因素影響，澳門博彩收入大跌，澳門經濟亦出現回歸以來首次負增長。經歷 2015-2019 年的回穩，2020 年則再次受到衝擊，由疫情導演的社會影響更是巨大。 博彩旅遊產業發展受產業政策影響巨大。博彩產業是一個特殊的產業，具有的一個重要特徵就是政府管制（public regulation），通過對博彩產業中的活動進行的某種規定或限制，以期實現 大化的社會福利指標。通常，博彩產業中，政府管制往往不是對壟斷的管制，而是對競爭的管制，目的在於保護支援壟斷的存在以尋求某種特殊的利益。近代史上，澳門博彩業仍屬專營性質，由政府依法開設和管理，澳門博彩監管主要手段之一是對博彩產業的進入限制，1961 年以來，博彩專營權一直歸澳門旅遊娛樂有限公司所有。自 2002 年後，逐步實行賭牌審批制。澳門特區政府設博彩監察暨協調局，對博彩業進行                                                             12 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 13 周金泉、何文晉：“澳門博彩旅遊消費發展——現狀、特徵與未來展望”，《澳門研究》，第 102期，2022 年，第 116-130 頁。

   23   專門管理和監察。博彩業嚴格限制在政府批准的範圍內進行，幸運博彩批給包括專營制度和特別准照制度。歷史上，博彩稅收和博彩監管成為博彩產業發展的重要手段，直接影響博彩產業的發展走向。14 從澳門博彩業的發展歷史看，博彩活動供給的制度參與是澳門政府在反復權衡利弊以後，為了保持社會的控制能力和發展社會公益福利事業的雙重需要，逐步採取了有條件的適度供給，並形成一套特殊的約束機制。2002 年的博彩競投與監管，使得澳門博彩飛速發展，取得了舉世矚目的成就，是產業政策影響澳門博彩旅遊發展的有力證據。 （三）澳門核心產業的生命週期的演化 博彩旅遊作為澳門的核心產業，自 2002 年博彩開放以來，推動澳門 GDP年平均增幅達 15%，2007 年澳門人均 GDP 首次超越香港，2019 年澳門人均GDP 達到 8.4 萬美元，15 位居亞洲第一。然而值得注意的是，博彩旅遊推動澳門回歸後的經濟高速增長的同時，卻正在經歷產業生命週期性變化的考驗。 博彩旅遊產業有其獨特的產業生命週期。世界著名賭場大西洋城經過了較完整的產業生命週期演化，從 1977 年授權博彩業開始，經過 1984-1990 年的快速增長後，大西洋城經歷了 1990 年到 2006 年長達 25 年的成熟期，2006 年轉入衰退期，直到 2017 年仍然沒有復蘇。大西洋城 40 年來博彩旅遊產業從起步、發展、增長到衰退，經歷了一個完整的產業生命週期。16 澳門政府和博彩企業需要注意觀測市場演變的趨勢以及影響因素，要採取更加積極的策略，保持產業的穩定發展，防止產業過快進入衰退期。17 澳門博彩旅遊增長達到了天花板。經過 12 年的博彩開放，澳門 2014 年的博彩旅遊創出了歷史的新高。面對周邊的市場發展，特別是菲律賓、韓國、日本等國家的博彩業發展帶來的競爭劇烈。周邊地區旅遊博彩的開放，分流了部份遊客，比如韓國、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、塞班等地賭場的陸續                                                            14 周金泉：“產業政策對澳門博彩產業生命週期演化的影響”，《世界博彩與旅遊研究》，2020 年第1 期，第 1-12 頁。 15 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 16 Visitor Statistics，參見 https://www.lvcva.com/research/visitor-statistics/。 17 周金泉、吳哲宏：“澳門博彩產業之經營戰略”，《澳門研究》，2013 第 3 期，第 17-24 頁。

   24   開放。澳門是以賭桌遊戲為核心產品的博彩市場，儘管澳門博彩規模世界第一，但放眼全球市場來看，產品的國際吸引力明顯不足。澳門遊客人數不斷創新高，澳門遊客人數從 1999 年的 744.39 萬，快速增長到 2010 年的 2,496.54 萬，年均快速增長 21%；2010 年到新冠疫情爆發前的 2019 年，以年均 5.2%的增長速度穩定增長至 3,940.62 萬，18 然而澳門博彩旅遊收入卻沒有同步增長，澳門博彩業收入結構有從貴賓廳轉至大眾用戶消費的中場及非博彩業務的趨勢。2002 年後建設的超大型度假村項目（既配有賭場，也配有酒店、餐廳、零售和娛樂等非賭博性設施）也意味着博彩業自身也將產生博彩與非博彩元素的變化。 澳門旅遊環境制約其發展。微型經濟體的外部性影響對澳門影響巨大，澳門博彩產業的發展中，90%的遊客來自內地，嚴重受制於內地經濟社會影響。特別是內地地區經濟發展放緩、內地的反腐政策等。因此，澳門需要調整本地的旅遊產業政策，以博彩業為龍頭，利用澳門世界旅遊休閒中心的戰略定位，融入香港、珠海、廣州、深圳為一體的粵港澳大灣區經濟，形成與周邊地區經濟的互補發展。 三、灣區融合澳門世界旅遊休閒中心建設的幾條路徑 澳門自 2002 年博彩經營權開放後，受制於博彩產業獨大的產業特徵，澳門特區政府積極推出一系列適度多元的經濟發展策略，在 2000 年的施政報告首次提出“旅遊產品多元化”，2002 年進而提出“維持產業結構的適度多元和均衡”，2004 年度提出“實現產業的適度多元化”等，到 2008 提出了“世界旅遊休閒中心”的發展定位。隨着 “一中心、一平台、一基地”的發展戰略的陸續展開，有助於澳門積極參與粵港澳大灣區建設，努力推動經濟適度多元發展，更好融入國家新發展格局。 2020 年的疫情對澳門旅遊產業的衝擊，再次表明澳門經濟的上述 4 大特徵在面臨產業發展的艱難選擇，特別是目前處於產業生命週期的調整階段，旅遊產業從疫情復蘇後需要面對市場及其環境的變化，探索產業創新發展的規                                                             18 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。

   25   律。2022 年的賭牌競投就是銳意發展非博彩元素，目的是形成新產業板塊，博彩、非博彩兩大產業板塊合力以提升本澳的競爭力，改變澳門賭城形象，形成綜合旅遊休閒中心。 從澳門經濟發展規律看，實現多元化的路徑有二種不同的方式。一種是相關產業鏈條延伸，另一條是非相關產業發展。由於澳門的微觀經濟體的特徵，非相關產業的發展具有相當大的挑戰，不是澳門特區政府單獨能夠實現的。正如前文分析，澳門經濟的資源限制，所以澳門旅遊產業必須以博彩旅遊業為核心，通過區域內旅遊關聯產業多元化的發展，充分利用粵港澳大灣區的旅遊資源，推動旅遊與相關產業的整合與融合，實現旅遊產業的升級和結構調整。 （一）強化非博彩產業發展 博彩旅遊是由旅遊者的旅遊活動引起的，旅遊者同旅遊企業之間以及旅遊企業同相關企業之間的經濟聯繫，涉及遊客的吃、住、行、遊、購、娛等服務。如果從旅遊時間方面考慮，“過夜”成為旅遊的一項重要指標，它是上述服務的進一步延伸，因而可以把博彩旅遊經濟理解為“過夜經濟”也不為過。長期以來，澳門的遊客逗留時間短的問題非常突出，根據澳門統計局 2019 年統計資料，住客平均留宿時間維持在 1.5 晚，略高於以往年度平均 1.2 天的逗留時間，遠遠低於拉斯維加斯同期的 4.3 天。19 遊客逗留時間是澳門博彩業遊客賭客轉化的重要指標，直接影響澳門娛樂場收入，是與旅遊收入提升非常相關的內容。在人均消費、人均非購物消費、人均購物消費、人均日消費中，留宿旅客的旅遊消費遠遠超過了短程旅客的旅遊消費。特別在人均非購物消費方面，短程旅遊相較於留宿旅客減少了住宿方面的支出，因此在非購物消費中，這兩類旅客消費的數量差距很大。因此，延長遊客逗留時間，成為澳門旅遊休閒中心建設的一個重要課題。澳門需要增加旅遊吸引力，吸引遊客的要素是多方面的，澳門目前除了擁有“澳門歷史城區”這一世界文化遺產外，核心就是開發基於非博彩的旅遊產品，特別是與旅遊產業融合的節事旅遊，通過與灣區城市旅遊產業的融合發展，提升澳門非博彩旅遊產業的發展。2022 年完成新的賭牌競投，澳門政府就新賭牌與 6 家博企簽約，未來 10 年將投資 1,188 億澳門元。在獲得發牌的同時，6 家博企均取得未來 10 年經營權，同時 6 間公司在投標文                                                            19 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。

   26   件中承諾投資總額為 1,188 億澳門元，當中用於開拓外國客源市場及發展非博彩項目投資總額為 1,087 億澳門元，博彩項目總投資額為 101 億澳門元，即非博彩項目投資金額是博彩項目的 10 倍。因而，在拉動本地投資的基礎上，將拓展國際市場，促進非博彩元素的合理發展。 （二）持續改進澳門的旅遊環境 澳門的高人口密度也是困擾澳門旅遊發展的一個重要問題，2021 年，澳門營業的酒店及公寓共 131 間（其中酒店 90 間）；可提供客房有 38,737 萬間，按年增加 10.3%，其中 37 間五星級酒店客房增加了 13.1%至 24,521 間，佔客房總供應量的 63.3%，20 酒店類型分佈呈現出倒金字塔型的分佈特徵，致使澳門在一些週末時段一房難求，為很多遊客帶來了不必要的成本增加，因而降低了遊客的感知價值，高星級酒店無疑為消費者增添消費成本，迫使更多遊客壓縮留澳時間，這對澳門國際旅遊休閒中心建設有着非常重要的影響。 遊客持續增加，但旅遊空間有限。疫情前，澳門統計局 2019 年的統計資料表明，酒店及公寓的平均入住率為 90.8%，當中五星級酒店的平均入住率為92.2%，四星級酒店為 90.2%，三星級酒店入住率為 92.2%，二星級酒店入住率為 73.9%，公寓入住率為 64.3%，21 幾年來接待的旅客數量逐步增加，特別是內地旅客。由於酒店數量有限，特別是高星級酒店的數量，遠遠高於低星級酒店的數量，數量偏少的低星級酒店公寓無法滿足客流的持續增長需求。使澳門的人均旅遊資源及空間更加狹小，對於澳門未來的旅遊發展有一定的限制。可以利用橫琴的地理資源，發展酒店接待，封關後的橫琴—澳門自由通關，解決澳門酒店短缺問題。 （三）完善澳門的旅遊產業鏈條 澳門博彩業的發展倒逼澳門旅遊產業鏈條的形成。隨着澳門博彩業的不斷發展，相關產業鏈條不斷延伸和演化。酒店住宿業方面，10 年來澳門已經建成多家綜合度假村，接待能力進一步增強，到 2020 年擁有 4.8 萬間酒店客房，大大提升旅遊接待能力。澳門會展業的發展，主辦展覽機構總收入由 2007 年的                                                            20 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。 21 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。

   27   1,000 萬元，升至 2012 年的 1.6 億元，2015 年更升至 2.32 億元，2016 年第 3季，參加會展的旅客人均消費為 3,089 元，比整體旅客人均消費 1,806 元高出71%。22 會展客商能為經濟帶來可觀的收益，2020 年澳門進一步提供超過 21萬平方米會展場地，推動會展業市場化發展。澳門美食兼具東西方特色，菜式兼具葡萄牙、印度、馬來西亞風情及中國粵菜等特色，在澳門被列入聯合國教科文組織的“美食之都”之後，澳門美食旅遊已經成為澳門旅遊業的重要組成部份。澳門擁有與香港同為國際自由貿易港的身份，絕大多數進口商品都可享受零關稅，從遊客購物的種類來看，時裝、家居、體育用品、小家電是遊客赴澳門購物的主要選擇。與葡語系國家之間的聯繫，有利於帶動澳門商貿服務發展，成為打造中葡商貿平台的重要一環。利用粵港澳大灣區豐富的產業鏈條，為打造文化休閒、商務會展、娛樂購物、節慶美食等多位一體的旅遊休閒中心提供支撐。 （四）通過資訊技術推進旅遊服務升級 資訊技術強調將互聯網、大數據、人工智慧、區塊鏈、5G 代表新一代數位科技作為區域旅遊的支援工具，通過澳門智慧城市建設，提升城市創新驅動力和產業承載力，特別是加快推動資訊技術與澳門旅遊產業深入融合，提升旅遊服務水準，促進旅遊服務的數位化、網路化、智慧化、協同化和多元化。總體看，包括澳門光影節、無人機表演等旅遊項目，以及場館展覽和展示的虛擬技術的使用，切實提升遊客的參與感。尤其是 2021 年推行的元宇宙技術，實現元宇宙體驗＋博彩旅遊消費的新模式。澳門現有度假村、旅遊景區和景點等都可以嘗試開發新的虛擬體驗產品，虛擬實境增強現實技術打造數位景點。度假村借助 VR/AR 技術，開發相關遊戲遊樂產品，吸引遊客到度假村體驗專門設計的 VR/AR 產品；引導遊客體驗多種遊戲的興趣，並 AR 輔助度假村的遊覽、購物、餐飲、遊戲等導航導覽。景區景點要借助元宇宙 “虛實結合” 技術、實現景區景點背後的歷史、文化和各種故事的精彩重現，幫助景點獲得 “重生” 。比如大三巴景區、澳門的賽車博物館，舊葡京的博彩歷史展覽等，都可以利用VR/AR 技術輔助以虛擬展示。其次，在一站式 AR 輔助智慧旅遊服務方面，首先是利用移動互聯技術和 AR 技術建立 AR 地圖、AR 導遊導覽、AR 遊戲、內                                                            22 參見澳門特別行政區政府統計暨普查局 https://www.dsec.gov.mo/BayArea/Statistics.aspx。

   28   容發佈、共用交易平台以及 GPS 定位、AR 導航等。其次是澳門全域 WiFi 的全覆蓋，輔助移動用戶端和大數據中心， 終形成全方位、全區域、全過程的智慧旅遊服務系統。第三，在虛擬社交平台方面，對現有旅遊社交平台進行改造，通過區塊鏈、物聯網、大數據、雲服務等技術，將旅遊與元宇宙遊戲、社交、娛樂等相結合，服務平台提供虛擬聊天、互動遊戲。設立澳門遊全景 3D 旅遊多人互動 VR 社交平台，讓世界各地遊客在網路終端就可以虛擬體驗澳門旅遊。 （五）積極探索金融旅遊產業發展 長期以來，澳門一直是以博彩旅遊休閒為主導產業，在近百年的歷史中，澳門的管理者始終在探討一種產業發展的新思路。澳門在產業多元化過程中，應當積極尋找主要產業相關的產業。歷史上，金融活動是博彩運營中的關鍵，銀行、典當等為澳門博彩發展起到巨大推動作用。上世紀 90 年代中後期就成為澳門經濟四大支柱之一，2002 年博彩經營權開放後，博彩與房地產業快速發展，整體經濟擴張，使澳門銀行業獲得良好發展機遇，盈利持續增長，其中主要來自信貸和中間業務，房屋按揭貸款佔較大份額，銀行代客理財、信用卡等中間業務非利息收入也大有增長。23 此外，休閒產業的發展與金融產業密切相關。世界著名賭城蒙地卡羅通過零關稅和零個人稅收的金融改革，使得金融業超過博彩業的發展。澳門特區政府應當逐步形成完善的金融管理體制，從不斷的完善的稅收體制和金融管理體制等方面入手，把澳門建設成為零關稅和零個人稅收的特別地區。有利於澳門的金融產業與房地產產業不斷的發展，成為亞洲的另一個新的金融中心，與粵港澳大灣區經濟發展相協同發展，匹配新的養老與保險政策，使澳門真正的成為旅遊休閒中心。 （六）灣區內旅遊產業的融合發展 由於旅遊產業幾乎與所有行業都有着程度不一的關聯，極易向其他產業拓展延伸。從供給方面看，旅遊業的產業邊界幾乎具有無限拓展延伸的可能性，具有通過融合發展來提升競爭優勢的天然便利。粵港澳大灣區擁有的人口、經                                                            23 毛艷華：“澳門經濟適度多元化：內涵、路徑與政策”，《中山大學學報》(社會科學版)，2009 年第 5 期，第 149-157 頁。

   29   濟和旅遊及其相關產業對澳門旅遊產業可以從多個方面進行融合。特別是橫琴粵澳合作機制的建立，為澳門和灣區的旅遊融合提供了新的機遇，充分利用灣區內的相關產業，形成新的旅遊吸引力。比如合辦體育賽事、展會等，把澳門為核心的旅遊集散拓展到灣區城市，為澳門的旅遊拓展新的空間。灣區內企業可以充分利用澳門的體制優勢，消除產業融合上的制度障礙，提升灣區旅遊的整體競爭力。因此需建立、引導和開發契合自身發展的以顧客為導向的旅遊產業融合。選擇適當的產業融合路徑，比如與海洋產業融合，要充分利用南海和灣區海洋資源，爭取和提升對外開放，擴展深水碼頭，發展郵輪旅遊，令澳門成為郵輪旅遊的一個新停靠點。除原有海上觀光的澳門旅遊產品，可改造黑沙海灘成為知名海灘，舉辦海灘相關活動，並參與到國際賽事中，如沙灘排球賽、帆船賽、摩托艇賽、垂釣比賽等吸引國際遊客。舉辦漁家樂、沙灘文化活動吸引本地遊客。實現與體育產業的旅遊融合創新。體育與旅遊深度相關，除體育觀賞外，體育賽事的遺產對遊客有較大吸引力。澳門可以加以利用室內和室外資源實現與旅遊產業的融合。在室內，可舉辦排球、乒乓球、桌球、籃球、游泳、拳擊、電子競技賽等，澳門可申報和加入世界體育賽事或聯賽。在室外，除上述的海洋賽事，澳門格蘭披治大賽車就是成功案例，賽車博物館等都可加以利用。此外，可引進馬拉松、網球等國際知名體育賽事。 四、結語 儘管已經給澳門旅遊產業發展造成了一定衝擊，但有理由相信，特區政府以穩中求進的戰略指導思想，抓住粵港澳大灣區為澳門旅遊產業發展帶來了新的機遇，發揮灣區區域內的旅遊產業協同效應。粵港澳大灣區內不同城市、不同發展水準、以及地區之間文化與觀念的差異是客觀存在的。這種差異將直接影響不同地區之間的溝通與合作，給區域產業協同發展帶來障礙，特別是在傳統觀念、價值觀、宗教信仰、民族團體優越感、創新或變革精神等方面的差異。 建立粵港澳大灣區旅遊產業協同的協調機制，突破區域的割裂。粵港澳大灣區具有“一國兩制”的特殊性，細化“促進澳門世界旅遊休閒中心建設聯合工作委員會”的領導機制，有必要研究成立由國家相關部門和粵港澳三地組成的“大灣區協同創新發展領導小組”，統籌處理大灣區協同創新發展的相關事宜。

   30   改善粵港澳大灣區旅遊產業協同的市場環境，激勵產業融合創新。建立粵港澳大灣區旅遊資源分享機制，充分發揮“一國兩制”及其灣區的政策優勢，建立區域內人才流動機制，共同推動粵港澳三地人才、政策相互銜接相互配套的人才資源市場，促進人力資源的自由流動，逐步提升大灣區內吸引和聚集人才的綜合競爭優勢。打破地方保護和“一國兩制”造成的行業壁壘，緩解“一國兩制”帶來的旅遊市場分割，建立鼓勵創新、統一透明、有序規範的市場環境，打造世界一流的粵港澳大灣區旅遊勝地和建設澳門成為世界旅遊休閒中心。

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，31-64  31  澳門特別行政區政府採購程序中須審批的行為及相關職權之剖析 鄧達榮* 一、現行政府採購法律制度主要規範內容的概述 （一）構建現行政府採購法律制度的基本法規 澳門特別行政區現行的政府採購法律制度建基於 1984 年 12 月 15 日頒佈並於 1985 年 1 月 1 日開始生效的第 122/84/M 號法令，隨後分別在 1989 年和2021 年被修訂，主要是因應社會經濟狀況的演進而調升其內規定的限額。而該法令規定的主要內容包括採購方式和其選擇要件，以及訂立採購合同。 單純地按照該法令的規定，明確訂定採購方式分為兩個類別，分別是招標和直接磋商。誠然，由於選擇採購方式的要件不限於採購項目的估計價值，還須顧及採購項目本身的性質或在執行上的特性、以及展開採購時的客觀或環境因素等三個要件，導致可能出現採購項目的估計價值超過招標門檻而免除招標，隨之而須選擇屬於直接磋商類別的書面詢價或免除詢價方式展開採購程序。由此可清楚理解到，該兩類別的採購方式為並列式的類別而並非等級式的類別，即並不是普遍所認為的招標類較直接磋商類的採購方式為高級，又或以招標類採購方式進行採購的項目的估計價值肯定高於以直接磋商類採購方式進行採購者。此外，兩者之間亦不存在從屬關係。如果只從採購項目的估計價值看，屬開標類別的採購項目必須是超過招標門檻者，而屬直接磋商類別，特別是書面詢價和免除詢價的採購項目可說是不受估計金額多寡的限制，即可以是相對為較低估計價值的採購項目，又或是其估計價值超過招標門檻的採購項目。                                                             * 中國政法大學法學博士。

  32  對於招標類別，該法令沒有明確規定其性質的種類，但卻具體地規定了預先評定資格的限制招標的方式。然而，倘若以《行政程序法典》第 169 條規定作為基礎來理解，經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M 號法令（以下稱為第122/84/M 號法令）第 5 條第二款規定的“招標＂按投標人的特性或資格要求可分為公開性和限制性，即可分別稱為公開招標和限制招標。不過，該法令第 6條明確規定的限制招標為“預先評定資格的限制招標＂，即是只有預先通過資格評審的投標人才能參與競投的招標程序。除此以外，就沒有明確規定其他方式的招標了。從而可推定，該法令只規定兩種具體的招標方式，分別是間接和暗含地規定的公開招標及直接和明確地規定的預先評定資格的限制招標。 對於直接磋商，在法律上是透過詢價（又或稱為諮詢）進行的，而且規定了詢價的三個方法，但卻沒有訂定相關方法的術語。儘管如此，其中一個詢價的方法在其他的法律規定中定名為“免除諮詢＂，而另外兩個詢價的方法一般在行政上分別被稱為“書面詢價＂和“口頭詢價＂，又或稱為“書面諮詢＂和“口頭諮詢。為着本文用語的統一性和配合現行第 122/84/M 號法令規定的術語，下文統一稱為“書面詢價＂、“口頭詢價＂和“免除詢價＂。 筆者把上述內容繪出作為概念圖的圖 1，明確顯示和使讀者能理解兩類採購方式在法律規定上所包括的內容。 圖 1 在第 122/84/M 號法令規定下採購項目的估計價值與之相關的 可適用採購方式

  33  （二）法律制訂的採購程序 作為現行政府採購法律制度核心的第 122/84/M 號法令第 1 條第一款規定的適用範圍包括必須符合的三個要件：第一為採購主體，為澳門特區政府行政當局的部門及機構；第二為採購客體，在行政上所稱為的採購項目僅限於財貨、服務或公共工程；第三為必須作出開支，此是受到現行《預算綱要法施行細則》的規範，1 亦是因實行採購所適用程序的關鍵因素。 關於第二個要件，在該法的規定中，無論是選擇適用的採購方式，抑或是訂立合同，均把財貨和服務結合在一起並一同規範。雖然財貨和服務在本質上並不相同，但從該法的規定可推定法律對財貨和服務作出同等和一致性的規範。 對於為採購項目選定適用採購方式相應的採購程序，該法令第 9 條（招標及直接磋商程序）第一款有這樣的規定，“招標須遵守現行適用法例所規定的程序；如屬公共工程承攬，須符合十一月八日第 74/99/M 號法令的規定＂。該規定前半部份訂明法律須訂定招標類別的採購程序。對此，取得財貨及服務所適用的招標程序是受到現行生效的第 63/85/M 號法令規範；該規定後半部份則明確規定適用於公共工程承攬的招標程序係受第 74/99/M 號法令規範。不過，該法律規定沒有為直接磋商類別的採購程序訂明須受任何法律規範；換言之，目前與直接磋商有關的採購程序，或所謂的詢價程序只是由採購實體自行制訂及執行，故僅屬行政性質的程序，但該類程序中的某些行為或步驟卻仍受到法律規定而必須遵守。 在法律規定上，第 63/85/M 號法令第 1 條規定其適用範圍，當中明確訂明該法所規定的合同之形成中的招標僅適用的客體為取得財貨及服務，亦表明若取得財貨或服務本質上適用招標但獲免除者，便不適用該法規定合同之形成所訂的程序。須注意的是，該法令所規定的招標程序屬概括性，即沒有公開性或限制性招標之分，這表示無論以哪一性質的招標方式開展採購程序，即透過第122/84/M 號法令規定選定的公開招標或預先評定資格的限制招標亦然，均適用及遵守該法所訂招標程序的相同步驟，且沒有亦不應有任何差別。                                                             1 必須遵守第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 33 條至第 39 條規定。

  34  第 74/99/M 號法令第 1 條第一款規定其適用範圍為行政當局推展並提供全部或部份資金的公共工程承攬，以及其第 41 條（合同之形成）規定在“訂立公共工程承攬合同前，須進行公開招標、預先評定資格之限制招標或無預先評定資格之限制招標；但法律允許直接磋商者，或法律允許免除招標且由有權限實體作出免除招標之決定者，不在此限＂。首先，此規定訂明招標類別包括三個採購方式，但無預先評定資格的限制招標並沒在第 122/84/M 號法令中訂明；其次，此規定指出公共工程承攬亦可以直接磋商推展，表示可以屬於直接磋商的三種詢價的任一方式展開採購程序；再次，如屬免除招標的情況，即是適用直接磋商的書面詢價或免除詢價程序，該法令卻沒有訂明相關的程序步驟，但釐訂了透過直接磋商訂立公共工程承攬合同的規定，具體而言是訂明提供確定擔保和訂立合同所須遵守的規定。 綜合以上所述，表 1 列出該兩部政府採購程序法規定適用的採購程序。 表 1 現行兩部採購程序法所適用的採購方式 採購方式 相應採購程序的適用法規 類別 具體的執行方式 第 63/85/M 號法令 第 74/99/M 號法令招標 公開招標 ● ● 預先評定資格的限制招標 ● 無預先評定資格的限制招標* ● 直接磋商 書面詢價 ○ ○† 口頭詢價 免除詢價 ● 表示該欄所指的法規規範對應採購方式的採購程序； ○ 表示該欄所指的法規沒有規範對應採購方式的採購程序； * 第 122/84/M 號法令沒有規定選擇以無預先評定資格的限制招標的要件； † 表示只規範提供確定擔保及訂立合同。

  35  在此強調，既然第 122/84/M 號法令沒有訂明無預先評定資格的限制招標，且第 63/85/M 號法令只規範概括性的招標程序，故倘若透過行政決定選擇以無預先評定資格的限制招標方式展開取得財貨及服務的採購程序，是值得商榷的。如能者，則有可能出現和選擇該兩部程序法沒有規範的其他類型的限制招標展開採購程序的情況。無論如何，有需要理順有關選擇採購方式及其適用的完整性的法律規定。 二、採購程序中須依法審批的行為和相應的審批權 上文已簡明扼要地闡述採購方式分為兩個類別――招標和直接磋商，兩者分別包括具執行性的採購方式，而只有招標程序受到法律規範，故有關程序的步驟均訂明於相應的程序法中，當中某些步驟必須得到和通過具職權實體的審理後才能繼續執行嗣後的步驟。在此必須強調，儘管招標和直接磋商為並列的類別，但與其相關的採購行為所使用的術語不一定是通用或共同的，否則會把相關法律概念混淆或在法律使用上出現誤解，甚至語文的本義亦被扭曲而導致不當適用法律規定。 無論是哪類採購程序，關鍵性的採購行為必須得到具職權實體的正面決定才能推進採購程序或令到採購程序消滅。在此所說的職權必須是具法律依據的，否則會出現濫用職權之嫌。在法律上，與政府採購有關的行為人的職權必須為法律賦予者，又或得到具職權者依法所授權或轉授權者。由此引伸有關的採購行為成為受法律制約的行為而不能隨着採購人員的個人意願任意實行。該等採購行為主要集中在採購過程的合同形成期間內，且必須通過審批才能繼續執行其嗣後的步驟，最終旨在與獲判給人訂立採購合同。 在現行政府採購法律制度及實務執行的採購程序中，又或在技術上而言是在合同形成的期間的籌備階段、判給階段和訂立合同階段中，合共有 17 個須由具職權實體審批或執行的採購行為。對此，下文會逐一討論和剖析須由具職權實體審批或執行的採購行為，使能明確地認清每一職權的適用情況和範圍，以確保採購行為能依法和正當地實行。

  36  （一）澳門特別行政區行政長官的職權及授權機制 1. 行政長官具有完全的職權 澳門特別行政區的行政長官是澳門特別行政區的首長，2 其在公共行政範疇內的職權透過第 2/1999 號法律《政府組織綱要法》第 15 條規定賦予：“行政長官行使《澳門特別行政區基本法》、其他法律和行政法規規定的職權＂。由此得知，行政長官依法獲賦予的職權為完全職權，能處理和審批法律和行政法規所規定的任何行為。 2. 授權機制 在公共行政的體制和運作中，提高行政效益和效率為政府實施良好管治的體現。為此，具職權實體透過向其下級實體授權或轉授權而讓獲授權人或獲轉授權人基於得到的信任程度實行職務。理論上和原則上能加快完成相關工作的審理時間。 授權是指某實體因應實務所需把其本身所具有的全部或部份職權授予其下級實體的行為。3 前者為授權實體，後者則為獲授權實體。轉授權是指獲授權者或獲轉授權者因應實務所需把其獲授予或獲轉授予的全部或部份職權轉授予其下級實體的行為。前者為轉授權實體，後者則為獲轉授權實體。 （二）受法律規定必須通過審批或執行的採購行為 1. 許可展開公共工程的招標 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 展開公共工程的招標程序是受第 74/99/M 號法令規範的，當中第 64 條第二款及第 102 條第二款的規定均有提及“有權限許可招標之實體＂，但卻沒有規定或指明誰為具該權限或職權者。那麼，在澳門特別行政區內只有行政長官依法具有許可公共工程招標的職權，而其他任何實體只能透過行政長官的授權，或由獲授權人轉授職權才能許可展開公共工程的招標。                                                             2 按照《澳門特別行政區基本法》第 45 條第一款規定。 3 按照第 57/99/M 號法令《行政程序法典》第 37 條（授權）規定。

  37  對於第五屆澳門特別行政區政府，在行政長官授予各司長職權的行政命令中，4 包括“如屬許可工程的競投（招標）……方面的職權，有關金額的上限為澳門元九千萬元＂。此表示各司長均獲得行政長官在同一方面授予相同程度的職權。如有關金額超過該授權的限額者，則須由行政長官許可展開工程的招標。 可是，此授權行為中有兩個值得注意和必須認清的事實：其一，按照此授權行為名義上的意思，授予的職權只限於“展開工程的招標＂程序，即該授權不適用於許可展開工程的詢價程序；其二，按照第 122/84/M 號法令第 7 條第一款 a)項的規定，選擇以招標方式展開招標程序是基於工程的估價或估計價值而非開支。再者，工程項目的開支在展開招標程序前，即在籌備階段中仍未產生，而只是在判給之時才產生的。因此，該授權行為行文所指的“有關金額＂在依法執行實務工作上蘊含及對應為許可展開工程的招標而對工程項目所作“估價＂的意思。 儘管，為執行日常實務工作，各司長會將其本身職權及獲授予的職權授予及轉授予受其監督的實體的領導，但一般而言，許可工程招標的職權沒有轉授予該等領導，即該等領導不具職權許可展開工程的招標。 2. 許可展開取得財貨及服務的招標 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 取得財貨及服務的招標程序是受第 63/85/M 號法令規範的，其內第 2 條第一款明確規定具職權許可展開招標程序的實體為，“在澳門地區開展提供財貨或勞務之招標，須獲總督（現為行政長官）許可，又或獲授予全部或部份此項許可權力之實體許可，……＂。對此規定，行政長官明確和專門地獲法律賦予展開取得財貨及服務招標程序的許可權，且沒有訂明該職權為行政長官的專屬                                                            4 行政法務司司長獲行政長官授予的職權係受經第 84/2021 號行政命令修訂的第 180/2019 號行政命令規定；經濟財政司司長獲行政長官授予的職權係受經第 85/2021 號行政命令修訂的第 181/2019 號行政命令規定；保安司司長獲行政長官授予的職權係受經第 86/2021 號行政命令修訂的第 182/2019 號行政命令規定；社會文化司司長獲行政長官授予的職權係受經第 87/2021 號行政命令修訂的第183/2019 號行政命令規定；運輸工務司司長獲行政長官授予的職權係受經第 88/2021 號行政命令修訂的第 184/2019 號行政命令規定。

  38  權，此表示行政長官可透過授權把該職權的全部或部份授予其他實體。目前，行政長官把相關職權透過行政命令授予五個施政領域的司長及透過行政長官批示授予其下屬實體的領導。而部份獲授權者亦可因應實務需要把獲授予的職權全部或部份轉授予其轄下實體。 對於第五屆澳門特別行政區政府，在行政長官授予各司長職權的行政命令中，包括“如屬許可取得財貨及勞務的競投（招標）……方面的職權，有關金額的上限為澳門元四千五百萬元＂。此表示各司長均獲得行政長官在同一方面授予相同程度的職權。如有關金額超過該授權的限額者，則須由行政長官許可進行取得財貨及服務的招標。 可是，此授權行為中同樣有兩個值得注意和必須認清的事實：其一，按照此授權行為名義上的意思，授予的職權只限於“展開取得財貨及服務招標＂程序，即該授權不適用於許可取得財貨及服務的詢價程序；其二，按照第 122/84/M號法令第 7 條第一款 b)項的規定，選擇以招標方式展開招標程序是基於取得財貨或服務項目的估價或估計價值而非開支。再者，取得財貨或服務項目的開支在展開招標程序前，即在籌備階段中仍未產生，而只是在判給之時才產生的。因此，該授權行為行文所指的“有關金額＂在依法執行實務工作上蘊含及對應為許可取得財貨及服務的招標而對財貨或服務項目所作“估價＂的意思。 同樣地，儘管為執行日常實務工作，各司長會把其本身職權及獲授予的職權授予及轉授予受其監督的實體的領導，但此方面的職權，具體地說是許可取得財貨及服務的招標的職權，一般上沒有轉授予該等領導，即公共部門及機構的領導不具職權許可展開取得財貨及服務的招標。 3. 許可展開公共工程或取得財貨及服務的直接磋商 此為具職權實體在詢價程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 在第 122/84/M 號法令的規定中，制訂了透過採購項目的估計價值選擇以屬於直接磋商的詢價方式展開工程和取得財貨及服務的採購程序，卻沒有訂定誰具此方面的許可權，且在澳門特別行政區政府採購法律制度中亦不存在詢價程序的規範，故許可展開公共工程和取得財貨及服務詢價程序的職權只屬行政職權而非法定職權。

  39  由於公共部門及機構展開政府採購是為着履行其職務而產生的工作，本質上不屬其法定職責範圍內，故倘若公共部門及機構展開行政性的詢價程序仍須由其監督實體許可才能為之。不過，許可直接磋商的詢價在實務上會仿傚與審理許可招標一致的做法，即會參照相關的職權，按照採購項目的估計價值由相關具職權實體許可。換言之，倘若採購實體內的獲授權實體、獲轉授權實體或其最高領導機關不具足夠的許可權展開相關採購項目的詢價，則會呈交其監督實體，即相關施政領域的司長審理。 在實務上，儘管行政長官授予各司長的職權只限於許可展開工程的招標和許可取得財貨及服務的招標，但各司長仍會遵照所授予相關的限額許可展開工程的詢價和許可取得財貨及服務的詢價。倘若採購項目的估計價值超過司長獲授權的限額，則由行政長官本人許可。 無論如何，鑑於許可展開公共工程和取得財貨及服務的直接磋商的職權不受法律規定而僅屬行政職權，但基於政府採購的良好管治而實務上許可直接磋商的詢價依循與許可招標而達到一致性，此做法是可以理解的且獲特區政府認同。為此，有需要明確地理順此職權及完善此方面的授權機制。 4. 許可免除提供臨時擔保 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 為了讓有意者參與採購實體展開公共工程的招標程序，採購實體一般上會在招標方案內訂明投標人為提交投標書而需提供臨時擔保，但按照第 74/99/M號法令第 64 條第二款規定，“因工程價款或工程緊迫性而有需要時，有權限許可招標之實體得許可免除臨時擔保，但應將該事實載入招標公告或方案＂。 對於展開取得財貨及服務的招標程序，同樣有類似的規定。按照第 63/85/M號法令第 15 條第三款規定，“因應擬取得之財貨及勞務之金額或情況緊急而屬合理時，具有開展招標權限之實體得許可免除提供臨時擔保，但應將此事載入招標方案＂。

  40  由此可見，上述規定明確地訂定把許可免除臨時擔保的職權賦予具職權許可展開有關公共工程或取得財貨及服務招標程序的實體，從而成為其相連職權或從屬職權。 5. 許可免除招標和免除詢價 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 按照第 122/84/M 號法令第 10 條（免除招標及詢價的職權）規定，“免除招標或詢價的許可，應由本身具有職權或獲授予職權作出開支許可的實體主動或應利害關係部門具充分理由的建議，以批示作出＂。 在此規定中，訂明兩個行為須獲具職權實體的許可，分別是“免除招標＂和“免除詢價＂。在表面和表述上兩者看似相同，但實際所免除的行為在本質上是有區別的。 在採購程序的籌備階段中，必須依法選定適用於採購項目的採購方式，否則不能執行相應的採購程序。如上文已述，招標為採購方式的類別，故免除招標的意思為，採購項目的估計價值超過招標門檻而應選擇招標類別的任一招標方式，但符合法定的特定情況而可獲免除，5 隨之而必須依法選擇屬直接磋商之任一詢價方式；而免除詢價本質上和在法律規定上為具體和可執行的採購方式，其方法為免除以書面方式及免除向三間或以上的本地專業實體詢價。6 再者，該規定訂明有關的許可職權並非一個獨立職權，而是連繫到另一個職權，具體地說是具有許可開支職權的實體同樣兼具許可免除招標和詢價的職權，從而成為相連職權或從屬職權。然而值得注意，首先，選擇適用的採購方式是基於採購項目的估計價值，但該法律規定的職權是把採購項目的估計價值連繫到其開支，暗示把兩者劃上“等號＂；其次，在一個採購程序的執行過程中，選擇適用採購方式是在採購程序前期的籌備階段，而許可有關採購項目的開支則在採購程序內較後的判給階段，故此在許可免除招標或詢價時，並未能                                                            5 按照第 122/84/M 號法令第 7 條第二款規定。 6 同上法令第 8 條第四款規定。

  41  準確知道具體和實際的開支，即不能有效和準確地確定誰是具有許可開支職權的實體。因此，上述的規定在執行上出現邏輯事實的問題和不確定性。 其實，基於實施該職權的目的為依法選定適用的採購方式展開採購程序，應把許可免除招標和免除詢價的職權連繫到許可展開公共工程和取得財貨及服務的相關採購程序的職權，才能達到實行該職權的合理性和邏輯性。 6. 許可向外採購 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的籌備階段中對相關採購行為實施的審批權。 向外採購的含意是公共部門及機構物色位於澳門特別行政區以外的供應商供應財貨或提供服務以滿足其需要，而公共部門及機構在實務上則可在澳門特別行政區內或在外地接收財貨或接受服務。無論如何，為取得有關採購項目，公共部門及機構必須依法選擇適用的採購方式和展開相應的採購程序。在一般情況下，能參與採購程序的供應商在規則上只限於本地者，但符合第 122/84/M號法令第 17 條規定的情況才可向澳門特別行政區以外採購，即是容許外地供應商參與採購實體依法在澳門特區內展開的採購程序。 如公共部門及機構欲向外採購，必須遵守及適用第 122/84/M 號法令第 17條的規定。當中訂定了四個情況，只要符合任一情況，便可向外採購。首三個情況均適用於取得財貨及服務，而第四個情況則專門為取得不動產而訂定的；換言之，按照該法律規定，向外採購不適用於公共工程承攬項目。 第一個情況為，在澳門市場上缺乏擬取得的財貨或沒有所需服務的提供者；7 第二個情況為，向澳門特別行政區以外取得財貨或服務相比在澳門市場取得有明顯的差價。此差價應是明顯較低的價格，且至少能抵銷向外採購所產生的額外成本；8 第三個情況為，向澳門特別行政區以外取得財貨或服務相比在澳門市場取得有肯定的好處，以及對採購實體的行政管理和運作較為有利，                                                            7 同上法令第 17 條第一款規定。 8 同上法令第二款前半部份規定。

  42  尤其是得到良好的技術支援、供應財貨或提供服務具較佳的質量、以及較為迅速的供應；9 第四個情況為，取得位於澳門特別行政區以外的不動產。10 對於符合首三個之任一情況的採購項目，倘若有關項目的估計價值超過澳門元三百萬元，必須得到行政長官的許可，而法律規定沒有訂明該職權為行政長官的專屬權。此就形成採購過程中由法律賦予行政長官許可向外採購的職權，為一個採購項目的估計價值必須達到特定門檻才實施的獨立職權；反之，倘若有關採購項目的估計價值不超過澳門元三百萬元，便毋須行政長官的許可，且亦沒有訂明須獲任何實體的許可，即毋須特別的許可。對於第四個情況的採購項目，不論採購項目的估計價值為何，均為行政長官的職權許可向外採購，而有關準則為適時及適宜，有別於第 122/84/M 號法令第 5 條第二款或第三款所規定者，那便視乎擬取得不動產的所在位置對於相關公共部門及機構的良好運作和工作上的便利性而定。 值得注意的是，儘管採購實體為取得某一財貨或服務項目而須向外採購且獲得許可，但必須事先或同時獲得具職權實體許可展開採購程序才能容許外地供應商或服務提供者參與相關的採購程序。由此可見，向外採購權並不能單獨實施的，而是實際上必須在展開採購程序職權的基礎上才能實施，但兩者並非相同的職權，且法律亦沒有把該兩個職權連繫起來而成為相連職權或從屬職權。 為清楚瞭解採購項目須向外採購而展開採購程序，下頁表 2 綜合展示目前不同的取得財貨或服務項目估計價值對應相關的具職權實體。 鑑於在目前與政府採購有關的授權行為中行政長官沒有把向外採購的許可權授予任何實體，故可從表 2 清楚得知，倘若取得財貨或服務項目的估計價值超過澳門元三百萬元及不超過澳門元四千五百萬元，如採購實體為直接隸屬於行政長官，具許可展開採購程序職權的實體和具許可向外採購職權的實體均為行政長官；如採購實體受司長監督者，則具許可展開採購程序職權的實體為相關施政領域的司長，而具許可向外採購職權的實體為行政長官。                                                             9 同上法令第二款後半部份規定。 10 同上法令第三款規定。

  43  表 2 因應取得財貨及服務項目不同的估計價值，對應相關的具許可展開採購程序職權的實體和具許可向外採購職權的實體 取得財貨或服務項目 的估計價值 （澳門元） 具許可展開採購程序 職權的實體 具許可向外採購 職權的實體 隸屬行政長官的實體 受司長監督的實體 所有公共部門及機構> $4,500 萬元* 行政長官 行政長官 行政長官 > $300 萬元† 司長 > 特定限額‡ -- ≤ 特定限額‡ 公共部門及機構的 領導或最高行政機關公共部門及機構的領導或最高行政機關 -- 表示不適用； * 第五屆澳門特別行政區政府的行政長官透過授權行為把部份職權授予五名司長。若擬取得財貨及服務的估計價值不超過澳門元四千五百萬元，司長便具職權許可展開招標程序，否則只能由行政長官許可； † 該限額由第 122/84/M 號法令第 17 條第一款規定。若採購項目的估計價值超過該限額者，須由行政長官許可向外採購； ‡ 特定限額是指為展開相關的採購程序，行政長官可透過授權把部份許可展開採購程序的職權授予其下屬的實體、或司長可透過轉授權把部份許可展開採購程序的職權轉授予受其監督實體的領導，而具體限額因應不同授權、轉授權或法律賦予的限額而異。不過，在實務上仍未發現行政長官把許可展開採購程序的職權授予其下屬實體及各司長把許可展開採購程序的職權轉授予受其監督的實體。 可是在實務工作中，某些採購實體認為，只要某實體具職權許可展開採購程序，在不論採購項目的估計價值為何，便能因應財貨的供應或服務的提供情況向外採購，即容許外地的供應商或服務提供者投標或報價。此實務的做法與法律規定者有別，故必須正視有關的執行情況。 7. 核准招標文件 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的籌備階段中對相關採購行為實施的執行權。 在兩部招標程序法規定的招標程序中，採購實體必須依法編製供有意投標人索閱的招標文件，當中會訂明投標人的資格要求和採購項目的最低技術規格，讓有意投標人提出其認為能滿足採購實體的需求和最物有所值的採購項目的建議，即投標書，務求能獲得判給和與採購實體訂立採購合同。

  44  在此所說的招標文件，某些採購實體的官員或人員會在實務上稱它為“標書＂，11 而在法律規定上是被稱為“招標依據之資料＂，是採購實體在展開招標程序的投標階段，向有意投標人提供的一套文件，具體地說包括招標方案、取得財貨及服務的承投規則或展開公共工程的承攬規則及其附件、如屬工程項目的圖則、倘若有意投標人對理解該等文件提出疑問而採購實體所作的解答等等，其內載明符合參與招標程序的投標人資格、採購項目的最低規格、技術質量要求的最低或必須達到的水平、基本給付的合同或法律規定等等。 對於取得財貨及服務的招標程序，按照第 63/85/M 號法令第 10 條（招標依據之資料）第四款規定，“招標方案及承投規則須事前經具有許可開展招標權限之實體核准＂，故採購實體必須依法規定在獲得具有許可展開招標程序職權實體核准招標文件後，才能向有意投標人提供有關招標文件。那麼，取得財貨及服務的招標文件核准權與展開招標程序的許可權成為相連職權，又或成為其從屬職權。由於展開招標程序的許可權涉及招標項目的估計價值，故招標文件的核准權成為具幅度限制的職權。 然而，對於展開公共工程承攬的招標文件，第 74/99/M 號法令沒有類似的規定，即沒有訂明與公共工程項目的招標文件須預先得到核准才能向有意投標人提供。 儘管如此，在行政長官具有完全職權的前提下，行政長官透過行政命令，“在工程或取得財貨及勞務（服務）的程序方面＂，把“核准承投規則（如屬公共工程，稱為承攬規則）、競投方案（招標方案）及其他重要的程序文書＂的職權授予各施政領域的司長。 必須注意的是，倘若採購實體依法選擇以任一詢價程序展開採購，鑑於詢價程序不屬現行兩部招標程序法的調整範圍，故組成詢價文件的文件種類及其內容便取決於採購實體的意向，但不應是法定招標程序中所稱的招標方案和承投規則，否則有違語言上的詞意。除此以外，縱使行政長官授予各施政領域司                                                            11 雖然某些採購實體的官員或人員會把法律規定的“招標依據之資料＂在實務工作中稱為“標書＂，其原意欲把法定名稱簡化且變得“親民”和易於接受，但此為不建議的稱謂。原因是如從投標人或社會大眾的角度看，投標人向採購實體提交的“投標書＂同樣會被簡稱為“標書＂，因而“標書＂一詞會變成採購程序雙方同時使用的“相關語＂。如某些人士不明確瞭解採購程序的情景，會誤解“標書＂應表示的文件及其作用。

  45  長的職權包括“在工程或取得財貨及勞務的程序方面，不論有關金額為何＂，即表示該方面的授權可適用於各種類的採購程序，即包括招標程序和詢價程序，但其授權內容在名義上具體地指出“核准承投規則、競投方案及其他重要的程序文書＂，從該等文件的名稱可知該等文件是受兩部招標程序法所規定者，在詞意上屬招標程序所使用的文件。從此蘊含着的意思可推定，行政長官授予各司長的核准權僅適用於招標程序向有關投標人提供的招標文件而非詢價程序向獲邀報價者提供的詢價文件。鑑於適用於某些採購項目的採購方式會因免除招標而選擇直接磋商的詢價並展開相關的程序，故發出的詢價文件須以嚴謹的方法編製及處理，甚至需要上級機關核准後才能使用。唯詢價程序不受法律規範，且與之相關的行為亦無須依法審批，故向報價者發出的詢價文件毋須遵守任何規定由具職權實體核准才能使用。 無論如何，核准採購程序中由採購實體發出的採購文件方面的職權需要予以理順，並使之達到明確規範之效，才能讓採購實體確切執行採購文件須獲具相關職權實體核准後才能向採購程序的有意參與人提供。就此，下頁表 3 列出兩類採購程序的採購文件及相關具核准權的實體。 表 3 具職權核准在採購程序中向採購參與人提供的採購文件的實體 採購項目 採購文件 職權來源 取得財貨及服務項目 公共工程項目 法定招標程序所訂的招標文件 法律賦予 行政長官 第 63/85/M 號法令第十條第四款規定，由具有許可展開招標 職權的實體核准招標文件 -- 授權 行政長官透過相關的行政命令授予各司長職權核准招標文件詢價程序的詢價文件 法律賦予 -- 授權 -- -- -- 表示沒有相關的法律賦予或授予任何實體職權核准向採購參與人提供用於其編製提交書（招標程序的投標書或詢價程序的報價文件）的參考文件。 在表 3 能清晰可見，採購實體為取得財貨及服務項目而展開招標程序向投標人提供的招標文件可由法律賦予職權的實體――行政長官和具有許可展開招標職權的實體――或獲授予職權的司長核准。在適用上，固然是以法律賦予

  46  職權者為優先，故在法律規定上不一定由司長核准招標文件。在此舉出例子，假設市政署有一取得財貨項目的估計價值為澳門元四百八十萬元，按照第122/84/M 號法令第 7 條第一款 b）項規定適用以公開招標方式展開採購程序。鑑於該署的市政管理委員會許可展開招標的職權為招標項目估計價值限額澳門元五百萬元，12 故該委員會為許可展開有關財貨項目招標程序的具職權實體。那麼，按照第 63/85/M 號法令第 10 條第四款規定，核准該招標程序的招標文件同屬該委員會的職權而毋須呈交監督市政署的行政法務司司長核准。 8. 委任開標委員會及評標委員會的成員 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的籌備階段中對特定採購行為實施的執行權。 在第 63/85/M 號法令和第 74/99/M 號法令規定的招標程序中，明確規定其“開標”在“招標委員會＂前進行，並規定其組成方式，而後者更規定其成員由定作人委任。13 在現時的實務工作中，該委員會一般被稱為“開標委員會＂。然而，對於評審投標書階段，則沒有任何相關的規定，但在實務上，仍會組成評標委員會專門肩負評審獲接納投標書的工作，而其組成形式則可依循《行政程序法典》的相關規定，且其成員則因應採購實體的上級由行政長官或獲授予相關職權的司長委任。 在第五屆澳門特別行政區行政長官授權予五個施政領域的司長的職權中，訂明“在工程或取得財貨及勞務的程序方面，不論有關金額為何，所授予的執行權限包括……委任開啟標書及評審標書的委員會成員＂的“職權”。既然該授權行為中指明者為標書，即投標書，該兩個委員會便分別負責招標程序的開標和評審投標書的工作。 由於目前沒有法定的詢價程序且法律沒有訂明須為此程序設立兩個相關的委員會和委任其成員，倘若採購實體以詢價方式展開採購程序而須設立開啟報價委員會和評審報價委員會負責相關職務，僅屬行政性的決定和做法。然而，在實務上，如採購實體受司長監督，採購實體會視乎採購項目的估計價值，由                                                            12 按照第 271/2018 號行政長官批示第一款（一）項規定。 13 按照第 63/85/M 號法令第 25 條第一款及第 74/99/M 號法令第 77 條第一款的規定。

  47  本身的最高領導或監督司長委任相關的開啟報價委員會和評審報價委員會成員。無論如何，此做法有需要訂明職權以理順執行權責和委員會的委任機制。 9. 許可設立及退還擔保 此為具職權實體分別在招標程序的籌備階段及訂立合同階段中對特定採購行為實施的審批權。 在招標程序中，投標人提供的擔保顯然對因其提交投標書和因與採購實體訂立合同而承擔的義務向採購實體給予了必要的信心和保證，並且法律訂明擔保金額的計算方法及其提供方式，但在實務上必須作出必要的配合才能有效地運作。為此，在開展招標程序前和訂立合同前分別依法設立臨時擔保和確定擔保，以及在完成招標程序後和採購合同正常地消滅後退還相關的擔保屬必要的，從而此等工作仍須在行政管理上獲具職權實體許可才能實行。 在實務上，採購實體的領導或最高行政機關在此方面的職權是獲其監督實體透過授權行為而獲授予的。如採購實體不屬任一施政領域，則由行政長官本人或授權予採購實體的領導或最高行政機關實行該方面的職權。雖然不同採購實體的領導獲授予或獲轉授權職權內容的表述方式不一定相同，但原則上均能達到相關的目的。以下列出一些在此方面較典型的授權或轉授權的實際內容： –  “依法核准設立及退回臨時保證金或解除其銀行擔保”； –  “當適用法例有所規定時，批准退還保證金及以銀行擔保代替存款或以現金開支的保證金”； –  “接受及退還作為保證金之存款，取消銀行擔保及終止保險擔保，以及退還在工程及取得財貨和勞務的程序中提交作為擔保或因任何其他名義而被留存之款項，包括由投資與發展開支計劃所載各項經費支付者”。 10. 許可採購項目的開支 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的判給階段中對相關採購行為實施的審批權。

  48  “作出開支＂為取得所需採購項目而適用政府採購法律制度的核心要件之一，14 而其實行方法卻是受到現行的《預算綱要法施行細則》規範，15 具體地說是由四個行為順序組合而成，分別是許可開支、處理、結算開支和許可支付。此表示擬作出開支的首要行為是有關開支必須獲得具職權實體許可，並且此行為在法律規定上必須在採購過程的合同形成期間內實行，否則便不能在執行採購合同期間內因應給付的安排和進度實行其餘的三個行為。 某實體許可採購項目開支的職權來自兩個方面，其一是由法律賦予，其二則是透過授權或轉授權授予或轉授予。 由法律賦予職權的實體（又可稱為“本身具職權實體”）有兩類：第一類只有行政長官，其具有的完全職權是透過第 2/1999 號法律《政府組織綱要法》第 15 條規定賦予的，當中當然包括許可採購項目開支的職權；第二類是自治部門及機構的行政管理委員會或等同的合議機關，其許可採購項目開支的職權包含在許可開支的職權中，且其上限為澳門元一百萬元，但法律規定可訂更高的限額。16 在此為該但書舉出例子：行政長官透過第 271/2018 號行政長官批示訂定市政署的市政管理委員會許可採購項目開支的職權，且有關開支的金額並非單一金額，而是“如屬許可工程及取得財貨和服務的費用（開支）方面的權限（職權），有關金額的上限為澳門幣（元）三百萬元＂；“如獲許可免除進行競投（招標）或訂立書面合同＂，則許可工程及取得財貨和服務的開支“權限的有關金額上限為澳門幣（元）一百五十萬元＂。 對政府採購的許可開支的授權，本身具許可開支職權的實體可透過授權行為把其全部或部份許可採購項目開支的職權授予其下級。目前，行政長官透過行政命令把許可採購項目開支職權授予五個施政領域的司長，訂定“如屬許可工程……費用（開支）方面的權根（職權），有關金額的上限為澳門元九千萬元＂，而“如屬許可取得財貨及勞務…費用（開支）方面的權限（職權），有關金額的上限為澳門元四千五百萬元＂；此外，如獲許可免除以招標方式展開採購程序者，則許可公共工程開支的限額為澳門元六千萬元及許可取得財貨及服務開支的限額為澳門元三千萬元。然而，各施政領域的司長會因應受其監督                                                            14 見本文第一部份第（二）節第一段所述內容。 15 必須遵守第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 33 條至第 39 條規定。 16 按照第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 65 條（職權）第一款規定。

  49  的實體的運作情況和所需，把部份獲授予的許可採購項目開支的職權轉授予相關實體的領導。 此外，行政長官以行政長官批示的法律形式，把部份許可採購項目開支的職權授予其下屬公共部門及機構的領導，而具體限額會因應實務所需而各異，但一般均為較低的金額；如有關採購項目以免除詢價程序展開採購者，則有關的許可採購項目開支的限額尚要減半。 至於自治部門及機構，其行政管理委員會或等同的合議機關一般上會作出決議，把許可採購項目開支的職權授予其主席及或其委員。而獲授權者可作出批示把全部或部份獲授予的許可採購項目開支的職權轉授予受其管理的轄下單位主管人員。 11. 判給或作出招標結果的正面決定 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序的判給階段中對相關採購行為實施的審批權。 判給為整個採購程序中至關重要的行為，由此確定提交最合適或最佳條件的提交書17 的採購參與人18 為獲判給人，從而與之訂立採購合同，並由他向採購實體給付所需的財貨、服務或工程。 對於取得財貨及服務的招標程序和展開公共工程承攬的招標程序，判給的意思分別訂定於第 63/85/M 號法令第 41 條（判給之定義及通知）第一款的規定和第 74/99/M 號法令第 99 條（判給之定義及通知）第一款的規定中。前者訂明“判給係指判給實體接納其意屬的投標人之投標書之決定＂；後者訂明“判給係指定作人接納其意屬之投標人之投標書之決定＂。由此可見，判給係一個在招標程序中對某一投標人所作的一個正面決定，並蘊含隨後給予該意屬投標人與採購實體訂立合同的機會。 然而，作出該兩判給決定的實體有所不同，前者為“判給實體＂，而後者則為“定作人＂。同樣地，兩者均由相關法律訂明其意思。對於取得財貨及服                                                            17 提交書為採購參與人參加採購程序而提交的建議性文件，是一概念性和概括性術語，其意思表示投標人參與招標程序所提交的投標書或報價者參與詢價程序所提交的報價文件。 18 採購參與人為一概念性和概括性術語，其意思是參與招標程序的投標人或參與詢價程序的報價者。

  50  務招標程序的判給實體，按照第 63/85/M 號法令第 3 條（判給實體）第一款規定，“為本法規之效力，本身具有許可有關開支的權限之實體或獲授予此權限之實體，視為判給實體＂。於此清楚可知，判給實體的身份是取決於某實體是否具有許可採購項目開支的職權而定，且不論該職權是源自法律所賦予者或獲授予者。從而得知，具有許可取得財貨及服務開支職權的實體便是判給實體；從另一角度看，判給權衍生自取得財貨及服務開支的許可權，或與之相連而成為從屬職權。再按照該條第二款規定，“招標結果由判給實體作出最後決定＂。此表示判給實體具有作出判給的職權，而判給屬正面的招標結果。 對於展開公共工程承攬招標程序的定作人，第 74/99/M 號法令第 3 條（合同之當事人）第二款訂明“定作人係指透過合同與承攬人訂定某一工程施工之法人，並為其利益而提供施工＂。根據此規定，定作人實質上是法人，為政府一方的合同人，故定作人應是公共工程承攬的採購實體本身而非採購實體的領導，亦非其作為自然人的上級實體――所屬施政領域的司長或行政長官。再者，其所具有之職權受到同條第三款規定，“本法規提及定作人之決定及決議，視為符合規範法人之法律或章程之規定而具權限之機關所作出者；法律或章程未作規定時，視為上級行政管理機關所作出者＂。那麼便能結合以上所指同一法令第 99 條的規定判給為定作人所作的決定而理解到，如果設立作為定作人的公共部門及機構的組織法規定其具有判給權者，該公共部門及機構的最高機關便能作出判給，否則由其上級機關或實體作出判給。 另一方面，倘若採購實體選擇以直接磋商的任一詢價方式展開採購程序，由於目前沒有法定的詢價程序，故不存在任何法律規定訂定誰具判給職權，以及沒有把判給權連繫到其他職權，導致詢價程序判給權的實施存在不確定性。可是在實務上，詢價程序的判給會默示由具職權許可採購項目開支者作出的。只有報價者獲得判給才能成為獲判給人，採購實體便能與之訂立採購合同。無論如何，若能透過法律規定釐清詢價程序判給權的實施，會為詢價程序的執行帶來裨益。 12. 不判給或作出招標結果的負面決定 此為具職權實體遵守法律規定在招標程序判給階段中對相關採購行為實施的審批權。

  51  採購實體為直接或間接地履行其某些職務而展開招標程序，旨在物色最佳的投標人並與之訂立採購合同，且由他給付以滿足其需要。然而，採購實體不一定在每次招標程序中均能作出判給，主要有十個情節不會作出判給決定：第一個情節，為沒有接收任何投標書；第二個情節，為沒有合資格的投標人；第三至第十個情節，為法律規定的情節。 第一個情節是在招標程序的投標階段發生的。在整個投標階段完結後，採購實體沒有接收任何投標書。此表示在有關招標程序中是不會作出判給或不判給的決定，此視為“不作出判給＂。 第二個情節是在招標程序的開標階段出現的。倘若投標人的資格不符合採購實體為有關採購項目所訂要求者，其提交的投標書會不獲接納的，更何況予以評審。此表示在有關招標程序中是不會作出判給或不判給的決定，此視為“不作出判給＂。 第三至第十個情節是在法定招標程序的評審和判給階段出現的。當中，採購實體已在開標階段中接納合資格的投標人所提交的投標書，但在評審投標書階段中可能發現一些法律規定的特定情節而使到判給實體有權作出不判給的決定。 現行兩部招標程序法均訂明不判給的情節，而表 4 列出及比較兩者之異同： 表 4 兩部招標程序法規定不判給情節異同的比較 不判給 的情節 取得財貨及服務 展開公共工程 招標程序 （第 63/85/M 號法令第三十八條規定*†） 招標程序 （第 74/99/M 號法令第九十六條規定†） 情節三 “判給人決定將財貨及勞務之取得推遲至少六個月＂ “定作人決定將施工推遲一年以上＂ 情節四 “一切投標書或最適合之投標書所提出之總價金高於倘有出價的底價＂ “所有投標書或最適當之投標書之總報價遠高於為招標而定之工程價款＂ 情節五 -- “所有投標書或最適當之投標書之總報價遠低於為招標而定之工程價款，且所依據之理由不夠明確＂

  52  不判給 的情節 取得財貨及服務 展開公共工程 招標程序 （第 63/85/M 號法令第三十八條規定*†） 招標程序 （第 74/99/M 號法令第九十六條規定†） 情節六 -- “涉及附條件之投標書、由投標人編製之圖則或圖則變更本時，定作人認為所附條件及圖則或圖則變更本不適當＂ 情節七 -- “因嗣後發生之重大情節，須對招標圖則作修正及修改＂ 情節八 “很大程度上可推定投標人之間存在合謀＂ “尤其是按第五條第一款之規定，很大程序上可推定投標人之間存在合謀＂ 情節九 “所提交之任何投標書均無法符合承投規則所規定之最低質量要求＂ -- 情節十 -- “在預先評定資格之限制招標中出現第一百零九條第四款所指之情況＂ -- 表示沒有相應的規定； * 第 63/85/M 號法令的法定中文本尚未正式公佈，但由澳門特別行政區法務局提供的非正式中文本透過印務局網站公開以作參考； † 各法定情節內容的書寫摘自相關法律的規定。 對於情節三，儘管招標程序已展開，但只要尚未判給，採購實體可視乎實際情況而在一段特定長度的期間內以暫時毋須取得原定計劃所需的採購項目為理由，向具判給職權的實體提出建議，並由他作出不判給的決定。 對於情節四，採購實體會為擬取得的採購項目估計其價值，在實務上是為了做好財務預算開支的安排，並能藉此為基礎依法選擇適用的採購方式展開相應的採購程序。不過，採購實體未必會為取得財貨及服務的項目訂定“底價＂，但某些採購實體會嚴控財政開支，不容許被評定為最佳條件的投標書所載金額超過其為採購項目估計的價值。無論如何，倘若所有投標書、被評定為最佳條件或擬判給的投標書所載的投標價超過採購實體為選擇適用的採購方式展開採購程序而估計採購項目的價值，則可建議判給實體作出不判給的決定。對於取得財貨及服務的項目，其條件為“高於＂，而無論高於的幅度為何，判給實體有權作出不判給的決定；對於公共工程承攬項目，其條件則為“遠高於＂，明顯是“大幅高於＂，且蘊含着不合理高價的意思。不過此乃概念上的規定，實際個案則視乎具體金額而定才能由定作人決定是否不判給。在公平競爭法的概念中，此不合理高價視為卡特爾價格。

  53  對於情節五，只在公共工程承攬招標程序法中有此規定。倘若所有的投標書、被評定為最佳條件或擬判給的投標書所載的投標價遠低於工程的估計價值，則可建議定作人作出不判給的決定。在此所指的“遠低於＂明顯是“大幅低於＂，且蘊含着不合理低價的意思。不過此乃概念上的規定，實際個案則視乎具體金額而定才能由定作人決定是否不判給。在公平競爭法的概念中，此不合理低價可被視為掠奪性價格。 對於情節六，只在公共工程承攬招標程序中有此規定，當中涉及三個情況可作不判給的決定。第一，定作人一般上會把公共工程的規格及質量最低要求釐訂在承攬規則內，投標人必須提出相應的建議來滿足定作人的需要，但若投標人提交的投標書載有附帶條件者，定作人便可認為有關附帶條件不符合要求而作出不判給的決定；第二，倘若定作人展開招標程序時不提供工程圖則而要求投標人編製，定作人也可認為投標人建議的工程圖則不適當或達不到要求而作出不判給的決定；第三，倘若定作人在展開招標時同時提供圖則而成為招標文件的一部份且接受投標人提供圖則變更本，而投標人考慮到連同圖則變更本一併提供其投標書可能對其獲選中更有利，但當定作人認為有關圖則變更本為不適當者，亦可作出不判給的決定。 對於情節七，只在公共工程承攬招標程序中有此規定。無論屬定作人在展開招標程序時提供圖則，抑或由投標人編製圖則，只要在招標程序的判給前，採購實體可因應與公共工程項目有關的外在因素令到項目的規劃或設計必須變更，又或項目本身的規劃或設計必須變更，對圖則進行必須的修改，此會令到投標人提交投標書所建議的內容不能滿足變更所需者，定作人便可藉此作出不判給的決定。 對於情節八，相關的法律規定係維護政府採購的公平競爭，但只限於投標人之間存在合謀方面，並且對於採購實體或判給實體來說毋須證據確鑿，而是只要採購實體可在很大程度上推定，即是有強烈跡象顯示該合謀之存在便足以由判給實體作出不判給的決定。不過，倘若可在很大程度上推定或有強烈跡象顯示投標人與採購人員之間存在賄賂或貪污行為，又或投標人或採購人員之間所作的投標行為違反公平競爭者，則不跌落此法定情況的範圍內。對此，將來可作出進一步的規範，以維護政府採購的廉潔和公平競爭。

  54  對於情節九，只在取得財貨及服務招標程序中有此規定。雖然提交投標書的投標人符合所要求的資格，但經評標委員會評審所有獲接納投標人提交的投標書均沒有一份能達到所要求的總體規格或個別規格要求，或最低質量要求；亦即是說，按照預先釐訂的判給準則計算得分，所有投標書的總評分均不及格，又或某一細項或多個細項的評分不及格，從而評標委員會未能選定符合規格、質量或技術要求的投標書，對此判給實體便可作出不判給的決定。 儘管此情節只訂定於取得財貨及服務的招標程序法中，即公共工程承攬合同法律制度中沒有規定此情節，但在展開公共工程的招標程序中評標委員會於評審所有投標書後確定沒有任何一份投標書能取得及格分數，即所有提交的投標書均低於所訂或要求規格或質量。此時，定作人不能接納任何投標書，那便不能作出判給，從而定作人仍可以其自由裁量權作出不判給的決定。 對於情節十，只在公共工程承攬招標程序中有此規定。鑑於第 74/99/M 號法令明確規定三種具體的招標方式，其中一種為預先評定資格的限制招標，而此招標方式是由定作人公佈招標公告而展開此限制招標的程序，並且只有獲定作人邀請的承建商才能參與該限制招標程序而成為投標人及提交投標書的。倘若參與預先評定資格的候選實體數目不超過招標公告所指擬邀請實體之數目而定作人展開預先評定資格的限制招標程序，獲定作人邀請實體的數目則可對應於提出候選申請之實體的數目。如屬此情節者而展開相關的限制招標程序，儘管經評審所有投標書後能選出最佳條件者，但定作人仍有權作出不判給的決定。 以上論述的內容均為針對招標程序。對於以詢價方式展開採購程序，鑑於目前政府採購的詢價程序並非法定程序，倘若出現相類似的情節，具判給職權的實體可實施其自由裁量權作出不判給的決定。 13. 核准合同擬本 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的判給階段中對相關採購行為實施的執行權。 採購實體展開採購程序旨在物色符合資格的第三方向其給付採購項目，為此需要與該第三方訂立政府採購合同。倘若擬訂立的合同為書面者，必須在簽

  55  訂前由雙方同意合同擬本的內容；換言之，雙方必須基於其意思表示一致或合意的合同擬本訂立有關的書面合同。19 按照現行採購程序法的規定，雙方同意的合同擬本必須在判給前確定。20然後在判給的步驟中，必須審理三方面的事項：第一方面，由判給實體把有關採購項目的給付判予提交意屬投標書的投標人；第二方面，由具許可採購開支職權的實體許可判給項目的開支或費用，而此開支將會成為合同金額或開支；第三方面，如屬須訂立書面合同者，則由具相關職權的實體核准相關的合同擬本。 首先，現行政府採購法律制度訂明具職權核准合同擬本的實體。按照第122/84/M 號法令第 15 條（核准合同擬本）第一款規定，“製作書面合同須先製作合同擬本，並將之交予已許可作出有關開支的實體核准＂。此規定把合同擬本的核准權連繫到採購開支的許可權而成為相連職權或從屬職權，且適用於以任一採購方式展開採購程序。只要符合訂立書面合同所規定者，便由有關程序的許可有關開支的實體核准相關的合同擬本；亦即是說，該規定具有任何採購程序的通用性。此外，按照該規定的行文內容，兩個職權的實施存在先後次序，具職權實體必須先許可有關採購項目的開支後方能核准合同擬本。 其次，在展開公共工程承攬的法律制度方面，按照第 74/99/M 號法令第105 條（擬本之核准）規定，“合同擬本須經有權限許可有關開支之實體核准，……＂。由此法律規定明確可見，在公共工程承攬的招標程序中，把核准合同擬本的職權聯繫到許可公共工程開支的職權而形成相連的職權或從屬職權。然而，此規定的行文與第 122/84/M 號法定規定者有輕微分別，即毋須具職權實體先許可開支，然後才有權核准合同擬本。此外，倘若公共工程項目以任一詢價程序展開採購程序而須訂立書面合同，則其合同擬本的核准按照第74/99/M 號法令第 117 條規定，同樣須遵守該法令第 105 條的規定。                                                             19 按照第 63/85/M 號法令第 46 條（訂立合同之期間）第二款及第 74/99/M 號法令第 104 條（訂立合同之期限）第二款的規定。 20 按照第 63/85/M 號法令第 39 條（合同擬本）第一款及第 74/99/M 號法令第 97 條（合同擬本）第一款的規定。

  56  再次，對於展開取得財貨及服務的招標程序法，第 63/85/M 號法令沒有此方面的相關規定。那麼，若須核准取得此類採購項目的合同擬本，則適用上述第 122/84/M 號法令第 15 條的規定。 儘管有以上的法律規定，但自回歸以後，每屆澳門特區政府的行政長官均會透過行政命令作出其授權行為，把核准政府採購合同擬本的職權授予特區政府五個施政領域的司長。對於第五屆澳門特別行政區政府，有關規定為“在工程或取得財貨及勞務的程序方面，不論有關金額為何，所授予的執行權限包括下列權限：......核准擬訂立的合同擬本，……＂。此規定所指的“在工程或取得財貨及勞務的程序＂表示以任何採購方式展開的採購程序，即不限於以招標程序，且還包括屬直接磋商的詢價程序。至於五個施政領域的司長獲行政長官授予核准政府採購合同擬本的職權更不取決於其具有許可採購項目開支的職權，而成為獨立的職權。此與第 122/84/M 號法令和第 74/99/M 號法令所規定者有明顯區別。 綜合上述的法律規定和論述情況，表 5 以簡明扼要的方式展示合同擬本核准權的來源、能實施職權的採購程序種類、相關法律基礎、以及職權的特性。 表 5 現行法律賦予及授權核准政府採購合同擬本的法規 職權來源 法律賦予核准合同擬本的職權 授予核准合同擬本的職權 程序種類 招標程序* 詢價程序† 招標程序* 詢價程序† 相關法規 第 122/84/M 號法令第十五條第一款規定行政長官透過相關的行政命令 授予各司長職權核准合同擬本 第 74/99/M 號法令第一百零五條規定 （僅適用於公共工程承攬） 職權特性 連繫到許可採購開支的職權， 為相連職權或從屬職權 為獨立職權 * 招標程序係指招標類別的採購程序，具體而言是指公開招標程序、預先評定資格的限制招標程序和無預先評定資格的限制招標程序； † 詢價程序，過去普遍地稱為諮詢程序，係指屬直接磋商類別的採購程序，具體而言是指書面詢價程序、口頭詢價程序、以及免除詢價（又稱免除諮詢）程序。 基於表 5 所載的職權及其特性，筆者繪出的圖 2 所示四個與擬訂立書面合同的金額有關的情況，從而能清晰瞭解具職權核准合同擬本的實體的法律依據。以下逐一闡述：

  57  圖 2 核准合同擬本職權的來源及其可實施的幅度比較 第一是行政長官。他本身具有完全職權，固然具職權許可採購項目的任何開支，亦具職權核准任何金額的合同擬本。 第二是獲行政長官授予不論合同金額核准合同擬本職權的司長；亦即是說，儘管行政長官目前授予各司長許可工程開支的職權的限額為澳門元九千萬元和許可取得財貨及服務開支的職權的限額為澳門元四千五百萬元，但其核准合同擬本的職權不取決於該等金額且不受限制。在五名司長當中，只有運輸工務司司長按實務需要把此方面的職權全部轉授予部份受其監督實體的領導。 第三是獲行政長官授予許可採購項目開支職權的司長。按照第 122/84/M 號法令第 15 條第一款規定，司長可基於獲授予許可採購項目開支的限額核准相應合同金額的合同擬本；換言之，若擬訂立書面合同的金額超過司長獲授予許可採購項目開支的限額，基於該規定司長便不具足夠職權核准該合同的擬本。 第四是獲法律賦予許可開支職權的自治部門的行政管理委員會、或獲授予或轉授予許可採購項目開支職權的公共部門的領導。此時，若某公共部門的領導機關所具許可採購項目開支職權的限額高於法定訂立書面合同的門檻，21 可按照第 122/84/M 號法令第 15 條第一款規定，便具職權核准相應合同金額的合                                                            21 按照第 122/84/M 號法令第 12 條第一款規定。

  58  同擬本。然而，目前尚未發現任何公共部門的領導機關具有足夠許可採購項目開支的職權基於此規定核准合同擬本。 從上述的分析可見，各施政領域的司長核准合同擬本的職權有兩個來源。為着達到實行工作的效益，司長會在不受合同金額限制下適用行政長官的授權來核准合同擬本。 14. 許可免除訂立書面合同 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的判給階段中對相關採購行為實施的審批權。 當擬訂立合同所載的金額超過第 122/84/M 號法令第 12 條第一款規定的門檻時，一般上應以書面方式訂立採購合同。不過，該條第二款訂定一些例外情況，只要能符合者便可免除訂立書面合同，但另須符合一個作為前提的法定要件，22 即是必須由具職權許可免除招標或詢價的實體以批示方式許可免除訂立書面合同，23 從而免除訂立書面合同的職權便成為其相連職權或從屬職權。 在此必須強調，如果採購項目的開支低於訂立書面合同的門檻，便屬毋須訂立書面合同的情況。此與免除訂立書面合同的情況有別，不能混為一談。 15. 簽署與訂立採購合同有關的公文書 此為具職權實體在採購程序的訂立合同階段中對特定採購行為實施的執行權。 在實務中，此職權為司長授予受其監督公共部門及機構最高領導的職權，但此職權的授予並不普遍，只有少數的公共部門及機構的最高領導獲其監督實體，即相關施政領域的司長授予此職權。 首先必須釐清訂立採購合同的意思，是採購實體通過採購程序選定最佳條件的提交書――招標程序的投標書或詢價程序的報價文件，便會把相關採購項目的給付判給予提出該提交書的採購參與人――投標人或報價者，並與之訂立採購合同。如訂立的合同為書面者，則由具簽訂書面採購合同職權的實體代表                                                            22 按照經第 5/2021 號法律修訂的第 122/84/M 號法令第 14 條（免除書面合同的要件）規定。 23 同上，第 10 條（免除招標及詢價的職權）規定。

  59  澳門特別行政區與獲判給人簽訂書面合同；如訂立的合同毋須或免除以書面方式作出者，則以作為私文書的提交書證明合同而產生必要的效力。 經上段所述，能清晰確定“簽署與訂立採購合同有關的公文書＂所涉及的文書並非採購合同本身，而是與之相關的一些文書，例如通知獲判給人簽訂書面合同的日期、時間和地點的公函。 16. 簽訂書面採購合同 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的訂立合同階段中對相關採購行為實施的執行權。 倘若獲許可採購項目的開支超過必須訂立書面合同的門檻且不符合法定的免除情況者，須與獲判給人訂立書面合同，而此訂立的手續稱為簽訂。然而，公共部門及機構本身並不具職權代表澳門特別行政區與獲判給人簽訂書面合同。此職權屬行政長官的完全職權，而行政長官把此職權授予五個施政領域的司長，相關授權規定的內容為“在工程或取得財貨及勞務的程序方面，不論有關金額為何，所授予的執行權限包括下列權限：……（三）核准擬訂立的合同擬本，並代表澳門特別行政區簽署（簽訂）有關合同＂。在此必須強調，對於合同，法律用語應寫為“簽訂＂而非“簽署＂。 在上段所指的規定中，行政長官授予司長的職權設定了兩個前提，第一是有關職權必須屬採購程序，即可屬任一採購方式的程序；第二是不受相關授予職權所涉之金額限制，即任何金額的合同，司長均能代表澳門特別行政區簽訂相關合同。由此可見，此授權具一般適用性。在該項授權內容中包括兩個職權，其一是核准擬訂立的合同擬本，其二是代表澳門特別行政區簽訂由其核准之擬本的合同。雖然此兩個職權本質上是獨立的，但該授權卻把第一個職權設定為實施第二個職權的前提或先決條件；換句話說，倘若某一採購合同的擬本由第三人核准，有關司長便無權代表澳門特別行政區簽訂該合同。 在實務上，司長會因應受其監督的實體的工作實況，可把簽訂合同的職權以一般適用或個別適用的方式轉授予有關實體的領導。以第五屆澳門特別行政區政府運輸工務司施政領域為例，運輸工務司司長透過其外部批示把獲授予的合同簽訂權全部轉授予受其監督的部份實體的領導，即不論合同金額的多寡，獲轉授權者均能代表澳門特別行政區簽訂有關採購合同。

  60  17. 簽立書面採購合同 此為具職權實體遵守法律規定在採購程序的訂立合同階段中對相關採購行為實施的執行權。 以書面方式訂立政府採購合同，除了必須由政府一方具職權實體與獲判給人共同簽訂外，還須依法由一名專責公證員負責合同的公證，由此形成的手續便是所謂的簽立書面採購合同。 在任何採購程序訂立合同的一般適用上，其法律依據為第 122/84/M 法令第 13 條第一款規定，“屬上條第一款規定須以書面方式作出合同的情況，以及屬未有使用同條第二款規定的權力的情況，合同的訂立須以載於或登記於有關部門簿冊的官方公文書為之，為此，按有關組織法規規定或倘無定明時由行政長官批示委任專責公證員＂。 對於取得財貨及服務的招標程序，第 63/85/M 號法令第 47 條第一款規定，“書面合同須在具有權限部門之總部訂立，由有關組織法所指定之工作人員作為負責公證之官員；如該組織法規未作出有關規定，則由判給實體所決定的工作人員擔任該職務＂。 可是在第 74/99/M 號法令訂定的公共工程承攬合同法律制度中，沒有對此方面作出相關的規定，但仍可一般適用上述第 122/84/M 號法令的相關規定簽立書面採購合同。 在實務工作中，較常見的是自治部門的工作人員被委任為專責公證員履行相關職務，但亦存在自治部門的專責公證員由其組織法規定所指派的個別例子。倘若公共部門及機構沒有其專責公證員，其書面採購合同的簽立則須依法交由財政局負責，24 並由行政長官委任的財政局專責公證員負責相關職務，25而財政局轄下的公證處則輔助該等專責公證員在法律行為及合同之草擬、正式化及登記等方面的工作。26                                                             24 按照 23/2000 號行政法規《公共機關之公證》第 1 條規定。 25 目前財政局的專責公證員由行政長官透過第 274/2017 號行政長官批示的規定委任。 26 參見第 30/99/M 號法令第 28 條的規定。

  61  三、總結 （一）須為兩類採購方式對應的程序訂定全面的審批權和執行權 為配合澳門特別行政區政府採購法律制度的有效運作，在採購實體展開採購程序的過程中，其中一些特定的採購行為或步驟，特別是必須通過具職權實體審批或由其執行的採購行為後才能繼續推進程序。不過，該等須審批或執行的採購行為主要是受到法律規定者，而且某些明文規定的內容依照其適用的情節只是針對招標程序而訂定；亦即是說，部份審批或執行的職權不適用於詢價程序的採購行為。對此，本文歸納出採購程序中須由具職權實體審批和執行的17 個採購行為，並逐一予以剖析。下頁表 6 綜合列出該等採購行為、所屬職權性質、採購程序的適用性、須審批的法定來源、以及具相關職權的實體。 從表 6 所綜合的資料清晰可見，除第 3 點所指採購行為依其名義僅屬直接磋商外，其他的採購行為均屬招標程序的採購行為或步驟。當中，有部份採購行為的審批權或執行權在本質上同樣適用於詢價程序的採購行為或步驟；另一方面，某些審批權及執行權基於其名義僅能對招標程序的採購行為或步驟實施，即不適用於直接磋商的詢價程序的採購行為或步驟，具體地說是“展開公共工程的招標的許可權＂、“展開取得財貨及服務的招標的許可權＂、“招標文件的核准權＂和“開標委員會及評標委員會成員的委任權＂。 對於“免除提供臨時擔保的許可權”，在規定上是僅適用於招標程序的職權。倘若採購實體以詢價方式展開採購程序，基於報價者參與詢價程序而需提供臨時擔保並非法定要求而屬行政決定，故不存在依法提供臨時擔保而要求具職權者作出有需要的免除。 在此強調，表 6 載明的 “判給權＂和 “不判給權＂是由招標程序法――第63/85/M 號法令及第 74/99/M 號法令――所規定，即由此所訂的職權便不適用於詢價程序，從而出現不能依法向詢價程序的採購行為或步驟實施此職權的情況，以及引伸出誰是具相關職權的實體的疑問。無論如何，當採購實體展開任何詢價程序，若能選定提出最佳條件報價文件者，仍須作出判給決定的。故此，判給權和不判給權的意思和概念是有需要涵蓋所有採購方式的程序而非目前只由法律規定於招標程序中。

  62  表 6 在政府採購過程的合同形成期間內須審批和執行的採購行為 # 在合同形成中的採購行為 法定須審批 的採購行為 獲授予或 轉授予的職權採購行為的內容 審批權 執行權適用於 第122/84/M法令＊ 第63/85/M法令 第74/99/M法令 行政長官授權予各司長或其下屬實體的領導 司長轉授權予受其監督的實體的領導機關招標直接磋商籌備階段 1. 展開公共工程的招標 許可 -- ● ○ ○ ○ ● ● ○ 2. 展開取得財貨及服務的招標 許可 -- ● ○ ○ ● ○ ● ○ 3. 展開公共工程和取得財貨及服務的直接磋商 許可 -- ○ ● ○ ○ ○ ○ ○ 4. 免除提供臨時擔保 許可 -- ● ○ ○ ● ● ○ ○ 5. 免除招標和免除詢價 許可 -- ● ● ● ○ ○ ○ ○ 6. 向外採購 許可 -- ● ● ● ○ ○ ○ ○ 7. 招標文件 -- 核准 ● ○ ○ ● ○ ● ○ 8. 開標委員會及評標委員會的成員 -- 委任 ● ○ ○ ●† ● ● ○ 9. 設立及退還擔保 許可 -- ● ● ○ ○ ○ ○ ● 判給階段 10. 採購項目的開支 許可 -- ● ● ○ ○ ○ ● ● 11. 作出招標結果的正面決定 判給 -- ● ○ ○ ● ● ○ ○ 12. 作出招標結果的負面決定 不判給 -- ● ○ ○ ● ● ○ ○ 13. 合同擬本 -- 核准 ● ● ● ○ ● ● ●‡ 14. 免除訂立書面合同 許可 -- ● ● ● ○ ○ ○ ○ 訂立合同階段 15. 與訂立採購合同有關的公文書 -- 簽署 ● ● ○ ○ ○ ○ ● 16. 書面採購合同 -- 簽訂 ● ● ○ ○ ○ ● ●‡ 17. 書面採購合同 -- 簽立 ● ● ● ● ○ ○ ○ -- 不適用； ● 表示採購行為屬於相應欄目所指者； ○ 表示採購行為不屬相應欄目所指者； * 第 122/84/M 號法令已被第 5/2021 號法律修訂； † 表示只規定執行開標工作的委員會成員須遵守法律規定被委任； ‡ 表示只有運輸工務司司長把相關職權轉授予受其監督實體的領導。

  63  （二）須訂定合理和具邏輯性關係的相連職權 為了能更清晰展示用於審批或執行的 17 個職權及有關的相連職權，筆者繪出圖 3，以簡明扼要的方式展示分為三個期間的採購過程，而採購程序則屬合同形成期間，當中細分為六個階段。藉此依循採購程序的進度指出相應須審批或執行的採購行為或步驟。 圖 3 在採購程序相關採購行為或步驟中須實行的審批權或執行權 透過圖 3，更能清晰和明確地瞭解在不同階段所實行的職權。在該等職權中，某些依法所訂的職權並非獨立職權而是從屬於另一職權，因而成為相連職權，具體而言，分別為： (1) 具職權許可展開公共工程的招標的實體同樣具職權許可免除提供臨時擔保。 此相連職權同在招標程序的籌備階段中，兩者均為審批權，以許可展開公共工程招標職權為主，許可免除提供臨時擔保職權為附，在執行工作上具合理性。 (2) 具職權許可取得財貨及服務的招標的實體同樣具職權許可免除提供臨時擔保。 此相連職權同在招標程序的籌備階段中，兩者均為審批權，以許可取得財貨及服務招標職權為主，許可免除提供臨時擔保職權為附，在執行工作上具合理性。 (3) 具職權許可採購項目開支的實體同樣具職權許可免除招標和免除詢價。

  64  此為屬於跨越採購程序不同階段職權的相連職權，兩者均為審批權，以許可採購項目開支職權為主，許可免除招標和免除詢價職權為附。鑑於實行採購程序的進展和相應的時間性，在籌備階段中只能估計採購項目的價值，即尚未出現或不能確定採購項目的開支，又或未能有效和準確地確定具許可採購項目開支職權的實體，故此相連職權在實務上存在不確定性，不符合邏輯性和合理性。 (4) 具職權許可取得財貨及服務的招標的實體同樣具職權核准招標文件。 此相連職權同在招標程序的籌備階段中，以屬於審批權的許可取得財貨及服務招標職權為主，屬執行權的核准招標文件職權為附，在執行工作上具合理性。 (5) 具職權許可採購項目開支的實體同樣具職權核准合同擬本。 此相連職權均在採購程序的判給階段中，以屬於審批權的許可採購項目開支職權為主，屬執行權的核准合同擬本職權為附，在執行工作上具合理性。 (6) 具職權許可免除招標和免除詢價的實體同樣具職權許可免除訂立書面合同。 此為屬於跨越採購程序不同階段的相連職權，兩者均為審批權，以許可免除招標和免除詢價職權為主，許可免除訂立書面合同職權為附。鑑於許可免除招標和免除詢價職權從屬於許可採購項目開支職權，故許可免除訂立合同職權間接地從屬於許可採購項目開支職權而同屬判給階段實行的採購行為。此時已能確定採購項目的開支，即合同金額，藉此便能依法確定是否能免除書面合同，從而此相連職權在執行工作上具有邏輯性和合理性。 (7) 具職權核准合同擬本的實體同樣具職權簽訂書面合同。 此為屬於跨越採購程序不同階段職權的相連職權，兩者均為執行權。基於採購項目的開支或合同金額原則上已確定且兩者同屬執行權，在執行工作上具合理性。 經過本文對以上七對相連職權的剖析和總結，清楚可見第(3)點所指的相連職權礙於有關的兩個職權的本質和在採購程序實施的情節，使其於實務中出現不合理性。由於此相連職權為法律所訂者，故只能透過修訂法律規定才能理順其邏輯性和合理性。

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，65-79  65  理解澳門家庭友善政策 庄玲玲 鄞益奮 近年來，澳門社會出現了老齡化加劇、女性就業率上升以及生育率下降等發展趨勢。1 為更好地應對老齡化加劇、生育率下降所帶來的挑戰，近年來澳門特區政府高度重視家庭友善政策，致力為澳門市民平衡工作和家庭衝突創造有利條件和環境，因為推行家庭福利和家庭友善政策是應對老齡化社會和出生率下降的一個有效措施。積極發展高品質的公共托兒服務，提供普惠性的育兒津貼和人性化的育兒休假等，讓女性可以在就業與子女照顧問題上擁有更多靈活選擇的空間，幫助女性兼顧事業與家庭，是扭轉家庭生育意願持續下降的重要舉措。總體來看，澳門家庭友善政策涵蓋保障婦幼健康、鼓勵優生多育、協助長者就業、完善托兒服務、協助僱員兼顧工作和家庭、協助婦女發展等豐富內容，已經形成了澳門家庭友善政策的基本框架。                                                              本文係國家社科基金重大項目《粵港澳大灣區世界級城市群治理體系創新研究》（20&ZD158）的階段性研究成果。  澳門理工學院人文及社會科學高等學校公共政策博士課程博士研究生，全國港澳研究會會員，澳門婦女聯合總會副理事長、秘書長。  澳門理工學院人文及社會科學高等學校副教授，全國港澳研究會會員，博士生導師。 1 根據澳門統計暨普查局的公佈資料，2017 年澳門 65 歲及以上的老年人口有 7.41 萬，佔本地人口的12.8%。2018 年澳門 65 歲及以上的老年人口有 7.41 萬，佔本地人口的 13.5%。2019 年澳門 65 歲及以上的老年人口有 8.08 萬，佔本地人口的 14.6%。澳門 2020 年 65 歲及以上的老年人口有 8.83 萬，佔本地人口的 15.7%。在勞動參與率方面，澳門女性勞動參與率不斷上升。2017 年，澳門婦女勞動力參與率達到 66.3%，女性勞動力（191.4 千人）超過了男性勞動力（188.4 千人）。2018 年，澳門女性勞動力為 197.9 千人，男性勞動力為 187.5 千人。2019 年，澳門女性勞動力為 199.2 千人，男性勞動力為 188.6 千人。2020 年，澳門女性勞動力為 202.3 千人，男性勞動力為 192.8 千人。此外，近些年澳門的出生率逐年下降，2016 年的出生率為 11%，2017 年為 10.1%，2018 為 9.0%，2019 年為8.9%，2020 年僅為 8.1%。

  66  一、何為家庭友善政策 家庭友善政策也稱為家庭友好政策。一般認為，“家庭友好政策” 是在福利國家體制之下實行的幫助身為父母的就業者協調家庭與工作矛盾的社會政策，如產假、親職假與兒童照料服務。2 家庭友善政策（Family-Friendly Policy）並非單一的政策和措施，而是由一系列的政策措施組成。這可以從家庭友善政策的幾個定義中得到證明。比如，家庭友善政策被廣泛解釋為支持僱員的一組相互補充的好處和項目，這些僱員面臨着在當前複雜環境下平衡工作、家庭和個人時間相衝突的需求；3 家庭友善政策是國家和政府為家庭及其成員提供的福利和服務，也是國家福利體系的重要組成部份，主要包括休假制度、福利津貼和托育服務等一系列政策安排。4 家庭友好政策是指政府和企業為有兒童照料需求的家庭提供的生育假期、兒童照料服務、稅收優惠和彈性工作制度等一系列政策安排的總和。由於家庭友好政策具有的這種向職業女性傾斜的特徵，這項政策也被稱為 “母親友好政策” 或者 “女性友好政策”。5 關於家庭友善政策，其他學者也進行了不同的界定。Kingston 認為，廣義的家庭友好政策不僅包含了醫療保險、帶薪假期等傳統的福利形式，更包含了對家庭支持起到最重要影響的因素，包括穩定的工作和足額的薪水。Simkin 和 Hillage 將家庭友好政策定位為“一系列為保證員工能夠協調家庭責任和工作而制定的官方或非官方條款”。Forth 等人指出，家庭友好政策應根據人群的不同，分為定向和非定向兩種形式：定向是特指那些家中有兒童需要照料的職工群體；非定向指可以面向廣泛的、有不同需求的職工，包括需要照顧老人和其他親屬的職工群體。6 有學者認為，家庭友好型政策體系主要包含四個方面：家庭發展政策、家庭補償政策、家庭服務政策和家庭保障政策，他指出，在家庭友好的發展型政                                                            2 轉引自呂亞軍：“歐盟家庭友好政策評析”，《內蒙古大學學報》（哲學社會科學版），2009 年第3 期。 3 Soo-Young Lee and Jeong Hwa Hong, “Does Family-Friendly Policy Matter? Testing Its Impact on Turnover and Performance”, Public Administration Review, November/December 2011, Vol. 71, No. 6, pp. 870-879. 4 洪秀敏、劉倩倩：“三種典型福利國家嬰幼兒照護家庭友好政策的國際經驗與啟示”，《中國教育學刊》，2021 年第 2 期。 5 李亮亮：“歐盟典型國家家庭友好政策”，《中國勞動》，2013 年第 3 期。 6 轉引自李亮亮：“歐盟典型國家家庭友好政策”，《中國勞動》，2013 年第 3 期。

  67  策指導下，政策保障和服務關懷將覆蓋全齡人口，涉及家庭所有成員，以規避家庭在不同生命週期中可能存在的風險，提高家庭自身的可持續發展能力。7 二、國內外有關家庭友善政策研究的現狀 國內外有關家庭友善政策研究，主要圍繞着家庭友善政策的推出背景及政策效果、主要內容以及我國家庭友善政策的完善方向等各個方面。 首先是家庭友好政策的推出背景和政策背景。一般認為，家庭友善政策是在社會人口出生率下降、人口老齡化程度加深的大背景下推出的。從政策理念來説，家庭友善政策的推出反映了各國福利體制以及所秉持的福利發展理念對政策實踐產生的不同影響。具體而言，歐洲家庭友善政策的興起主要是因為人口深度老齡化提高了家庭友好政策的重要性、統一大市場的建成凸顯各國社會保護水準的差距、國際競爭的激烈彰顯歐洲社會一體化建設的落後。從本質上看，歐盟各國的家庭友好政策體系是提高生育率的一種途徑，也是確保各國公平競爭並提高歐洲整體實力的一種方式。8 在家庭友善政策的政策效果方面，有研究指出，得益於該家庭友善政策的實施，不少國家不僅保持了較高的女性就業率，也保持了平穩的人口出生率。9 其次是家庭友善政策的主要內容。有關歐盟家庭友好政策的研究指出，歐盟典型國家家庭友好政策的主要內容是生育假期、兒童照料服務、家庭津貼和稅收減免等三方面。其中，丹麥的法定育兒假共 52 周，包括 18 周帶薪母育假、2 周帶薪父育假和 30 周無薪育兒假。英國的生育假期共 54 周，包括 39 周帶薪母育假、2 周帶薪父育假和 13 周無薪育兒假。德國的生育假期包括 12 周帶薪母育假（單身母親為 14 周）、12 個月帶薪父育假（單身父親為 14 個月）和156 周無薪育兒假。意大利的生育假期包括 22 周帶薪母育假、13 周帶薪父育假和最高 44 周的無薪育兒假。兒童照料服務又稱日間照料服務，根據服務提供的地點，可以分為機構服務、家庭服務和私人服務三種。丹麥的兒童照料服                                                             7 穆光宗、吳金晶：“構建家庭友好型政策”，《中國經濟報告》，2014 年第 2 期。 8 呂亞軍：“歐盟家庭友好政策評析”，《內蒙古大學學報》（哲學社會科學版），2009 年第 3 期。 9 李亮亮：“歐盟典型國家家庭友好政策”，《中國勞動》，2013 年第 3 期。

  68  務由地方政府負責組織和實施，以公共機構照料為主，也存在少量的私人照料服務。英國的兒童照料服務以提供免費早期教育為主，提供主體包括當地的托兒所、兒童中心、日間托兒所等；意大利的兒童照料由地方政府負責，以 3 歲為分界線，實行兩階段照料模式。家庭津貼和稅收減免政策可以分為普遍型和選擇型兩類。丹麥提供普遍型的家庭津貼，基本無稅收減免。英國以選擇型稅收減免為主，兼顧普遍型家庭津貼。稅收減免主要針對低收入家庭。10 最後是討論我國家庭友善政策的改革方向。有學者指出，我國社會保險制度中的家庭友好政策仍然停留在特殊性層面上，除生育保險外，其他保險的家庭友好措施僅惠及少數特殊家庭和特殊人群，且保障力度相當有限。這樣的社會保險制度在新的人口政策下面臨改革的需要。“普惠制家庭友好型”社會保險制度應該成為未來改革的方向。11 也有學者指出，借鑒國際經驗，我國需強化政府引導，發揮政府保基本、兜底線的作用；堅持家庭為主，多措並舉緩解家庭尤其是女性撫育壓力; 啟動市場活力，規範和支援普惠托育服務的有效供給。12 三、澳門家庭友善政策的主要措施 澳門特區政府在 2015 年施政報告中提出完善家庭友善政策，重視解決目前托額不足的問題。2016 年施政報告提到，全面檢討《家庭政策綱要法》，大力促進家庭友善，調動全社會力量，共同推進“和睦家庭”、“和諧社區”的建設。2017 年施政報告提到，逐步落實規劃，共建美好家園。致力構建全方位人口發展戰略，促進家庭友善，保障婦幼健康，鼓勵優生多育。2018 年施政報告進一步提出，協助有工作意願的長者就業，推出長者社會企業計劃，資助社企為長者創造再就業機會。提高婦女生育及嬰兒出生的健康保護，完善產前診斷檢查，落實母乳餵哺措施，高度重視特殊兒童的教育及醫療服務。2019 年施政報告提出，美滿家庭、幸福澳門是廣大居民的期盼。政府鼓勵僱主提供彈性和多元化的工作安排，協助僱員兼顧工作和家庭。積極推動母乳餵哺，改善和                                                            10 李亮亮：“歐盟典型國家家庭友好政策”，《中國勞動》，2013 年第 3 期。 11 于秀偉：“德國社會保險制度中家庭友好政策的經驗與啟示”，《社會保障研究》，2018 年第 4 期。 12 洪秀敏、劉倩倩：“三種典型福利國家嬰幼兒照護家庭友好政策的國際經驗與啟示”，《中國教育學刊》，2021 年第 2 期。

  69  興建兒童遊樂場所，加強維護婦女與兒童權益，落實“澳門婦女發展目標”。2020 施政報告提到，加強保護婦女和兒童權益，推動落實家庭友善政策，強化跨代共融的家庭關係，讓家庭成為社會和諧的重要基礎，積極協助婦女發展。2021 施政報告提出，切實保護婦女和兒童權益，推動家庭友善政策，全面落實“澳門婦女發展目標”短期措施。此外，《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020）》將積極推進家庭友善政策作為優化社會保障和社會服務的重點工作。賀一誠 2019 年“協同奮進 變革創新”的參選政綱也提到：我們將加強保護婦女與兒童權益，推動家庭友善政策，更加關注特殊需要兒童及其家庭。 近年來，在社會的倡議和推動下，澳門特區政府陸續落實了各種家庭友善措施，包括提升出生津貼至 5418 澳門元（父母均可申請）、延長有薪產假至70 天和增設 5 天男士侍產假。總的看來，澳門家庭友善的主要措施體現為四個方面：關注和重視婦女發展及兒童權益；增加托兒服務名額；推出“照顧者津貼先導計劃”，試行發放照顧者津貼；推廣母乳餵哺友善措施。 （一）關注和重視婦女發展及兒童權益 澳門特區政府投入大量資源，推行兒童照顧、托育、醫療及教育等配套服務，關注和重視兩性平等、女性普及教育等方面，具體措施包括完成通過“澳門婦女發展目標”、“澳門婦女現況報告 2017”研究、建立“澳門兒童資料庫”，等等。 為使婦女能全面行使其在經濟、社會、文化、公民及政治方面的權利，以及加強與各界婦女的溝通，澳門特別行政區政府於 2005 年成立“婦女事務諮詢委員會”。2012 年，“婦女事務諮詢委員會”改名為“婦女事務委員會”。2016 年，澳門特區政府成立 “婦女及兒童事務委員會” ，取代原來的“婦女事務委員會”，將兒童事務納入婦女事務委員會的職責。 “婦女及兒童事務委員會” 由社會文化司司長擔任主席，社會工作局局長擔任副主席，另設有 6 名官方代表成員及 20 名非官方成員，非官方成員來自不同團體、組織的代表，以及專業人士或社會知名人士，由社會文化司司長委任。 2016 年，澳門《預防及打擊家庭暴力法》生效。自《預防及打擊家庭暴力法》實施以來，澳門的家庭暴力個案明顯減少，反映法律生效後對家暴問題發

  70  揮阻嚇作用。另外，特區政府通過《勞動關係法》保障處於懷孕期或分娩後 3個月內的女性僱員，包括不得安排擔任對其身體不適宜的工作，以及僱主不得單方面與該等僱員終止勞動關係。 （二）增加托兒服務名額 增加托兒服務名額，是澳門家庭友善政策的重點措施。在相當長一段時間內，特別是 2012 年嬰兒潮的出現，使得特區政府資助的托兒服務名額供應不足。為此，《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020）》提到了要增加托兒服務總額的目標，致力於 2016 年托兒所服務總名額增至 10000 個，2018 年增加托兒所服務總名額至約 11000 個，該目標已經順利完成。此外，特區政府還制訂《澳門特別行政區 2018 至 2022 年托兒服務規劃方案》，明確了托兒所服務的定位為社會福利，托兒所的主要功能是以分擔家庭照顧幼兒的責任為主。該方案訂定了 2022 年托兒服務名額供應數量的目標為 3 歲以下人口的 55%，這個目標在 2019 年已經提前完成。2021 年第一季度資料顯示，澳門特區政府每年對於受資助托兒所提供的經常性資助超過 2 億澳門元，平均每年對每個托額資助超過 3 萬澳門元，確保市民的托兒費用可維持在較低水準。值得一提的是，澳門特區政府在托兒服務上面還引入弱勢家庭幼兒優先入托制度，提供一定數量的免費托兒服務的托兒所，優先為弱勢家庭提供托兒服務。 （三）推出“照顧者津貼先導計劃” 支持家庭照顧長者是澳門特區養老政策的一個基本信念。“澳門特區養老保障機制”的建立宗旨就是落實 “家庭照顧，原居安老；積極參與，躍動耆年”的政策方針。2020 年，有社會團體進行“家庭照顧者現況和需求問卷調查”，發現澳門有多達 54%全職家庭照顧者，每週花 56 小時以上照顧家庭，可謂全年無休，超過 8 成受訪者均認為需要加快照顧者津貼的落實。13 為進一步落實“家庭照顧長者”的施政理念，減少家庭照顧者的壓力和負擔，澳門特區政府回應社會訴求，在 2020 年 12 月起推出為期一年的“照顧者津貼先導計劃”，試行發放照顧者津貼，金額為每月 2175 澳門元。“照顧者                                                            13 “婦聯：照顧者先導計劃實施起正面作用”，《正報》，2020 年 11 月 6 日，第 2 頁。

  71  津貼先導計劃”以對受惠對象的基本資格、功能評估、經濟審查和監管要求等標準、工具、操作和安排等進行測試，以特定的弱勢社群作為先行先試的實施對象，優先向特別嚴重的殘疾人士尤其是雙老家庭推出。 （四）推廣母乳餵哺友善措施 為僱員提供母乳餵哺時數的支援措施，從源頭優化婦女的就業和生育保障，也是家庭友善措施的主要體現。與西方發達國家作比較，澳門在兒童福利及照顧方面的工作顯得十分進取和突出，尤其在推廣母乳餵哺方面成效顯著。近年來，澳門特區政府不斷加大力度推出相關措施，在社會中創造積極氛圍和良好環境，宣傳母乳餵哺的優點，倡導和鼓勵母乳餵哺。自 2016 年初開始，澳門社會文化司率先鼓勵轄下部門設立母乳餵哺室，至今本澳公、私機構已設立超過 100 間母乳餵哺室。根據衛生局的資料，2016 年出生嬰兒曾以母乳餵哺的比率超過 92%，較 2015 年提升 4%；而 2016 年出生嬰兒以純母乳餵哺至 4個月或以上的比率超過兩成，以純母乳餵哺至 6 個月或以上的人數亦有上升趨勢，顯示母乳推廣工作成績理想。14 當前，澳門特區公職部門有法律法規保障上班時提供“餵奶鐘”，《澳門公共行政工作人員通則》第 92 條第 7 款規定：以母乳哺育子女的母親，在每個工作日內有權獲免除上班一個小時，直至該子女滿一周歲為止。在這個基礎上，有議員呼籲，應立法保障母乳餵哺權益，加強澳門哺乳室構建工作，以保障私人機構女性有哺乳時間，營造友善的餵哺母乳環境，提升澳門持續餵哺母乳的比率。15 四、澳門推行家庭友善政策的基本經驗 2010 年以來，澳門社會不斷倡導政府推出家庭友善措施和政策。澳門特區政府在科學施政理念引導下，充分尊重民意，積極回應社會訴求，顯示出對家                                                            14 “澳門母乳餵哺率續上升逾九成”，《市民日報》，2017 年 8 月 6 日，P01 版。 15 “澳門特區立法會書面質詢：立法保障母乳餵哺權益”，參見 http://www.al.gov.mo/uploads/attachme nt/written-consultation/2016/143265861236749f95.pdf。

  72  庭友善政策的高度重視。在這個過程中，澳門特區累積出發展家庭友善政策的基本經驗，形成家庭友善政策的澳門特色和模式。 （一） 社團形成政策倡議聯盟，合力推動政府出台家庭友善政策 從公共政策的理論框架來看，“倡議聯盟框架”（Advocacy Coalition Framework）是公共政策制定和變遷的重要解釋框架。政策倡議聯盟框架的主要結論是： “公共政策的產生和變遷，並非政策子系統（政策行動者）追求短期自利的結果，而是行動者之間對於信念和認知（優先實現目標價值及實現途徑）的高度一致的結果。‘倡議聯盟’的概念假定，共同的信念形成了最重要的政治‘黏合劑’”。16 從 2014 年以來，源自“重視家庭、支持家庭”的共同信念和認知，澳門民間社會形成了家庭友善政策的政策倡導聯盟和合力，推動公共部門和企業相繼推出各種家庭友善措施。在“支持家庭”的核心信念之下，澳門各個民間社會力量和社團在“如何達成支持家庭”的實現途徑上也有共同的認知：即關注雙職女性的壓力問題，減輕雙職女性家庭與工作的壓力；完善對女性僱員的勞動保障，加強對雙職女性的支持力度；鼓勵僱主提供彈性工作時間和多元化的工作安排。 早在 2014 年，澳門立法會議員黃潔貞便提出書面質詢，要求將家庭友善政策納入公共政策體系，認為特區政府有責任調和在工作和家庭生活所面對的壓力，協助父母在工作和照顧子女間取得平衡。2015 年，工聯副理事長、社協勞方代表李振宇表示，本澳《勞動關係法》規定女性僱員享有 56 日產假，日數遠低於內地及香港等地，為合理保障全澳女性僱員和嬰兒的健康、建設和諧家庭創造有利環境，以及履行家庭友善政策精神，建議當局宜因應民意逐漸調升產假至 98 日，與國際接軌。2016 年，澳門街坊總會調查發現，逾六成受訪媽媽承受着較大壓力，壓力的主要來源首三位是家庭、工作、經濟。為此，他們敦促落實制訂家庭友善政策，建立對家庭友善的社會，創造條件允許因照顧長者或孩子而彈性上下班或居家工作，創條件實行靈活編更、五天工作制、恩恤假、緊急財政支持以及男士侍產假等 。2018 年，澳門婦聯提出，在失業率                                                            16 Paul A. Sabatier, “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy Oriented Learning Therein”, Policy Sciences, n.º 21, 1998, pp. 129-168.

  73  偏低、人口老齡化及出生率回升的環境下，雙職家庭面對工作和家庭雙重壓力。婦聯倡導推動家庭友善政策，期望透過相關政策或措施，積極推動僱主在力所能及環境許可的情況下給予員工盡可能多的關懷和體諒，從而建立融洽的勞資關係，提高工作士氣，增強企業的生產力和僱員的歸屬感，以達致雙贏局面。 （二）積極尋求家庭友善政策的法律保障 在澳門家庭友善政策的形成和發展過程中，政策倡議者的主要建議之一就是尋求家庭友善政策的法律保障，從法律源頭為家庭發展提供保障。在社會各界的努力和爭取下，2020 年澳門完成修訂《勞動關係法》，引入了家庭友善措施，提升了有薪產假及增設有薪男士侍產假，從法律層面上更好保障居民的勞動權益，保障家庭友善政策的剛性執行。 2015 年 5 月，澳門婦聯總會建議完善《家庭政策綱要法》，並提出 12 項方向性建議，供政府和社會參考。有關建議包括：將家庭友善政策列入家庭政策目標，促進家庭和諧；設立專責部門統籌《家庭政策綱要法》的落實和執行；跟進家庭狀況進行系統和長期性研究；強化對未成年人以及女性的保護和照顧；完善幼童服務，緩解雙職家庭壓力；完善醫療衛生保健設施和制度；鼓勵婚前輔導，強化婚姻家庭教育；強化家庭成員間相互照顧的責任；修繕房屋及土地政策保障住屋需求；預留空間保障長者及弱勢群體的生活條件；加強家庭責任的性別平等化；善用資訊科技提供多元家庭服務和教育資訊。17 2015 年 7 月，澳門特區政府承認了檢討《家庭政策綱要法》的必要性。澳門特區政府社會工作局指出，隨着社會發展及服務需求的提升，有需要檢視及討論頒佈逾 20 年的《家庭政策綱要法》的發展與落實情況。然而，2015 年 12月，澳門特區政府社會工作委員會經過討論，普遍認為《家庭政策綱要法》工作基本體現綱要法精神，故認為未有急切修法必要。 可見，積極尋求家庭友善政策的法律保障的努力，取得了一定的成效，但也依然任重道遠，仍然需要澳門社會各界不斷消除衝突，尋求共識。一方面，新修訂的《勞動關係法》雖然已優先增加產假和侍產假，但其他家庭發展需要的友善措施如哺乳時間、親職假、彈性上班等仍未於法律中體現。另一方面，                                                            17 “完善《家庭政策綱要法》婦聯提出十二項方向性建議”，《華僑報》，2015 年 5 月 15 日，第 13頁。

  74  修訂《家庭政策綱要法》的努力在 2016 年後處於擱置階段，如何推動澳門《家庭政策綱要法》的貫徹落實和法律完善，依然是尋求澳門家庭友善政策法律保障的拱心石。 （三）鼓勵企業共同承擔家庭友善政策 落實家庭友善政策需要政府和企業的共同努力和投入。為此，澳門特區政府參考香港經驗，設立家庭友善僱主獎勵計劃，鼓勵更多企業實行各項友善舉措。家庭友善僱主獎勵計劃由澳門婦聯總會主辦，澳門特區政府贊助，在 2014年首次舉辦，每 3 年一次，旨在讓市民明白家庭友善政策內涵，讓企業瞭解實施家庭友善政策對企業的好處。家庭友善僱主獎勵計劃分為企業、中小企、社會機構 3 個組別，邀請企業、商戶分享家庭友善政策，鼓勵更多企業參與家庭友善政策，共建市民安居樂業的友善社會。 實踐表明，家庭友善僱主獎勵計劃的推行，得到不少博彩企業、社團及大型企業僱主的回應，在《勞動關係法》修訂前已率先提供等同或高於現行法律的家庭友善措施。比如，永利在 2018 年 5 月就率先優化所有合資格員工的分娩假及侍產假福利，其中侍產假 7 天的日數優於澳門勞工法規定。永利澳門及永利皇宮的後勤區均設有“集乳室”，為需要餵哺母乳的員工提供安全、衛生及舒適的環境。此外，“永利關愛”自 2020 年起推出互動分享平台“關愛生活頻道”，創作出一系列適合親子互動的視頻節目，增強親子關係。永利亦與婦聯合作，推出各項關愛家庭的支援計劃，包括協助婦女平衡家庭及工作的彈性工作網上配對平台，以及關注婦女心理健康的線上工作坊等。18 2020 年以來，因應新型冠狀病毒肺炎情況，澳門不少企業為配合特區政府防疫措施，以及照顧雙職家庭的需要，制訂各項家庭友善措施，例如允許有照顧子女或有需要人士的員工延長假期或預支年假。另外，亦有企業實施了彈性上班及居家辦公的措施。 （四）重視家庭友善政策的宣傳 從 2015 年開始，澳門每年在各社區舉辦“家庭友善同樂日”活動，致力將家庭友善文化帶進社區，向政府、企業和居民推廣家庭友善措施的政策內涵                                                            18 “積極落實家庭友善措施”，《澳門日報》，2021 年 3 月 10 日，A07 版。

  75  和好處，推動政府以及企業協助居民平衡好工作和家庭，期望政府和企業能推出更多的實施親職假、餵奶鐘及彈性上班等更多家庭友善措施，讓父母能騰出更多時間陪伴子女，增進親子關係，構建幸福家庭。 2015 年，澳門舉辦了首個“家庭友善同樂日”活動，強調“家庭友善僱傭措施”的重要性。2016 年的活動主題是“做個好爸爸”，2017 年“的主題是“支援在職媽媽”，2018 年的主題是“友善僱傭關係”，2019 年的主題是“共建健康工作間”，2020 年的主題是“親子共樂”，向廣大澳門市民廣泛宣傳鼓勵父親履行親職，提醒市民關注婦女的權益、強化友善僱傭關係、幫助僱員養成健康有益生活模式以及締造和諧家庭生活的家庭友善文化。 澳門家庭友善政策的推廣和宣傳取得了很好的成效。當前，澳門民眾對家庭友善政策的認可程度較高。早前一份“家庭照顧者現況和需求問卷調查”顯示，針對在職照顧者對公司提供家庭友善措施的重要程度評分，結果為 8.77 分（10 分為滿分），即受訪者認為家庭友善措施相當重要。19 此外，“2021 年澳門社會家庭友善政策現況問卷調查”也表明，近五成僱主和逾六成僱員認同家庭友善政策對雙職家庭健康發展非常重要，僱主和僱員均認同實施家庭友善措施會為企業帶來好處。20 五、澳門家庭友善政策的完善建議 “2021 年澳門社會家庭友善政策現況問卷調查”發現，有逾八成四受訪僱員表示因工作生活不平衡而身心欠佳、影響家庭照顧。有近七成受訪僱員表示公司沒有實施家庭友善措施，僅約三成五受訪者表示，公司實施“彈性休假選擇”。21 由此可見，雖然澳門家庭友善政策在近年來得到了一定程度的發展，但家庭友善措施在澳門社會並未普及，澳門家庭友善政策仍然存在着不少需要完善和改進的空間。展望未來，澳門特區政府需要着眼推行有效的家庭友善措                                                            19 “今國際家庭日婦聯三建議促建和諧家庭”，《澳門日報》，2020 年 5 月 15 日，B02 版。 20 “婦聯公佈問卷調查結果 不足四成僱主採家庭友善措施”，《澳門日報》，2021 年 5 月 15 日，A06 版。 21 “婦聯公佈問卷調查結果 不足四成僱主採家庭友善措施”，《澳門日報》，2021 年 5 月 15 日，A06版。

  76  施，釐清家庭友善政策和福利政策、社會政策、社會援助政策的關係，發揮政府、市場和社會的協同共建作用，並將促進婦女發展和兩性平等作為家庭友善政策的核心目標。 （一）提升家庭友善措施有效性 研究表明，不同的家庭友善政策會帶來不同的工作家庭平衡滿意度和不同的工作滿意度。22 也就是說，諸如延長產假、增加家庭假期、推行彈性上班等家庭友善措施對於提升員工工作滿意度的效用是不同的。有研究者便對“家庭假期”、“工作調度”、“學校調度”以及“早期兒童教育和看護”等四個家庭友善措施與減少工作家庭衝突的關係進行了研究，結果發現在有“家庭假期”的國家中，父母的家庭工作衝突最少。23 由此，尋求、選擇並推行適合於澳門的有效的家庭友善措施，是澳門進一步發展家庭友善政策不可繞過的重要環節。由於家庭尸友善措施的內容受很多因素影響，包括歷史、文化、政治意識形態等等，因此，沒有一個絕對的標準來對澳門家庭友善政策的發展設定固有框架，而是需要從澳門實際情況出發，循序漸進確立澳門家庭友善政策的方向和路徑。從目前情況看，最主要是明確澳門家庭友善政策所處的階段和問題，從而為完善澳門家庭友善政策確定發展路向。 這就需要深入調查和分析澳門家庭友善政策的現狀和需求，推行符合澳門實際情況的家庭友善措施，協助雙職家庭減輕兼顧工作和家庭所承受的壓力。 “2021 年澳門社會家庭友善政策現況問卷調查”的調查結果顯示，僱員認為重要的家庭友善措施的比例是：“工作共分”，佔 42.1%；“彈性工作時間”，佔 30%；“彈性工作地點”，只有 3.7%。根據這個調查結果，結合僱主對家庭友善措施的可接受程度，就可以大概確定一個相對有效的、適合澳門的家庭友善措施。                                                             22 Alan L. Saltzstein, Yuan Ting and Grace Hall Saltzstein, “Work-Family Balance and Job Satisfaction: The Impact of Family-Friendly Policies on Attitudes of Federal Government Employees”, Public Administration Review , Jul. - Aug., Vol. 61, No. 4, 2001, pp. 452-467. 23 Leah Ruppanner, “Conflict Between Work and Family: An Investigation of Four Policy Measures”, Social Indicators Research, Vol. 110, No. 1, 2013, pp. 327-347.

  77  （二）釐清家庭友善政策和社會政策的關係 家庭友善政策與社會政策之間是甚麼關係？這是進一步推動澳門家庭友善政策需要明確的深層次的問題，正如澳門有聲音提出，澳門下一步需要對 “家庭政策” 作出定義。“建議未來檢討修訂法律時，參考國際組織經驗以及結合澳門實際情況，明確相關定義，讓包括政府和企業制訂措施時有據可依”。24 從理論和實踐發展視野看，家庭友善政策和社會政策的內在關係是相互滲透、相互促進的關係：家庭友善政策是社會政策的重要組成部份，同時也是社會政策不斷完善和發展的重要依託。一方面，家庭友善政策和社會政策在發展目標上有着內在的一致性，支持家庭發展已經成為社會政策的主要取向。“家庭親善政策融入傳統社會保障制度是當前社會政策發展的不二法門。家庭親善政策旨在降低員工的工作家庭衝突，與社會政策的發展要義同工異曲。”25 “社會政策經歷了從注重在家庭之外對市場和社會的干預以彌補家庭功能，到投資人力資本、支持家庭、建立發展型家庭政策以增強家庭功能的轉變。”26 另一方面，只有建立在發展家庭功能、滿足家庭需要的基礎上，社會政策才能發展更好的效能，為社會成員提供更有效的幫助。“社會政策要想更好地實現其目標，就必須建立在家庭這一傳統制度或功能的基礎之上，並以增強其原有的功能。”27 源自家庭友善政策與社會政策相互融合和支持的關係，澳門將可進一步增強發展家庭友善政策的動力和信心。這是因為，澳門回歸祖國二十多年以來，在中央政府的支持下，一直注重民生福利的改善和發展。在“民生導向、民生為重”的固有施政理念和風格下，將家庭友善政策的界定納入社會政策的範疇，無疑有助於家庭友善政策的發展獲得更多的傾斜和資源，有利於推動家庭友善政策的發展。                                                             24“婦聯冀多推家庭友善措施”，《澳門日報》，2021 年 5 月 26 日，B02 版。 25 劉葉、張芸芸：“家庭親善政策：社會政策的新動向”，《社會工作》，2018 年 4 月。 26 呂青：“社會政策轉向與中國家庭政策選擇”，《甘肅社會科學》，2003 年第 1 期。 27 張秀蘭、徐月賓：“建構中國的發展型家庭政策”，《中國社會科學》，2003 年第 6 期。

  78  （三）家庭友善政策需要發揮政府、市場和社會的協同共建作用 家庭友善政策並非單一地依靠政府的作用便能實現，而是需要形成政府、市場和社會的協同合作關係，發揮政府、市場和社會在家庭友善政策中的協同共建作用，形成政府、市場組織、社區及公民社會組織等共同説明家庭履行責任的制度框架。“在這一框架中，政府的作用是最重要的，因為對家庭和兒童的支援是從社會的長遠發展目標和整體利益為出發點的投資，所以，只有政府才有能力促成這一框架的建立，並在這一框架中發揮主導作用”。28 因此，澳門特區政府需要充分調動澳門社會和企業的積極性，形成多方合作推動澳門家庭友善政策發展的治理格局。政府的主導作用可表現為鼓勵企業提供補助和鼓勵企業創新假期制度等方面。在這方面，已經有社會聲音提出了具體的政策建議：“建議特區政府可考慮為設立友善措施的企業提供補助，如設立‘友善職場’基金，對企業設置哺集乳室、臨時照顧空間、開展家庭友善政策學習培訓等所產生的費用提供資助和獎勵；鼓勵企業創新給假制度：如家庭照顧假、更多天數的產假、侍產假、產檢假等，也可提供學習假、生日假等創意假期，彈性推行措施，支援雙職家庭發展，提高僱員對企業的向心力”。29 （四）將促進婦女發展和兩性平等作為家庭友善政策的核心目標 推動家庭友善的目的，除了有助平衡工作與家庭照顧責任，更對提高生育率、提升兩性平等、支持經濟成長、促進兒童發展、家庭福利等方面提供重要的支撐。當中，促進婦女發展和兩性平等，應該成為澳門未來推行家庭友善政策的核心目標。 從家庭友善政策發展實踐看，正是隨着女性和母親在勞動力比例中的增長，家庭友善政策才受到了越來越大的關注。一直以來，女性主導家庭事務、女性當家庭主婦是傳統的價值和做法。然而，隨着時代的發展，婦女的角色從傳統照顧家庭的單一角色變成家庭與工作雙肩挑的雙重角色，如何平衡工作與家庭的關係成為女性面臨的現實挑戰。因此，女性就業發展與家庭責任承擔的平衡成為推動家庭友善政策發展的基本動力，是家庭友善政策的主要關注點。                                                             28 張秀蘭、徐月賓：“建構中國的發展型家庭政策”，《中國社會科學》，2003 年第 6 期。 29 “黃潔貞領軍美好家園爭婦幼權益”，《市民日報》，2021 年 8 月 28 日，P04 版。

  79  如何平衡家庭和工作，進一步推動兩性平等，是家庭友善政策的核心內涵。女性社會平等是家庭友善政策的內在價值。從某種意義上看，家庭友善政策的重心在於平衡家庭需要和婦女平等兩種價值。婦女產假、哺乳時間也往往成為家庭友善政策關注的主要類型。有學者考察了丹麥、英國、德國、意大利的家庭友好政策，說明雖然四國家庭友好政策的側重點和政策效應均存在一定差異，但向女性的政策傾斜仍然是各國家庭友好政策最重要的共性，也是踐行“社會性別主流化”理念的一次有益嘗試。30 也有學者指出， “家庭友善” 政策已是各地政府促進婦女發展的重要手段之一。31 六、結論 澳門回歸祖國以來，在澳門社會老齡化和少子化的發展趨勢下，在澳門民間社會的強烈訴求下，澳門特區政府推出了一系列的家庭友善政策，包括增加產假、增設侍產假、增加生育津貼、改善托兒服務等等。家庭友善政策已經成為澳門建立美好家園和加強婦幼保護的重要公共政策，將是澳門開創“一國兩制”新事業的重要內容。展望未來，澳門特區政府需要鞏固家庭友善政策的成功經驗和既有成果，釐清澳門家庭友善政策的合理定位，形成家庭友善政策的治理和善治結構，將促進婦女發展和兩性平等作為澳門家庭友善政策的核心目標，有效推動澳門家庭友善政策的優化和落實。                                                             30 李亮亮：“歐洲四國家庭友好政策及效應分析”，《中華女子學院學報》，2013 年 2 月。 31 賴偉良：“訂定澳門 ‘婦女發展目標’ 的若干建議”，《澳門公共行政雜誌》第 29 卷，2016 年第 3期（總第 113 期）。

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，81-100  81  特區政府對澳門特殊教育需要孩子的家庭支援政策研究：基於 IPA 的實證分析 董志文 一、問題提出 （一）研究背景與動機 近十多年，澳門特殊教育需要孩子數目有明顯的變化，根據政府網上資料顯示，2012/2013 學年至 2021/2022 學年這十個學年之間，澳門特殊教育需要學生數目從 1098 人上升到 3154 人，1 數目顯著上升中。另外，由特區政府建立的“兒童綜合評估中心”自 2016 年年中成立以來，截至 2017 年 10 月，已共接獲了 1783 宗申請個案，其中 526 名兒童需要接受介入治療；而 2017 年特區政府成立的“兒童康復治療中心”則於同年 10 月分別有 201 名、269 名需輪候職業治療、語言治療的兒童，輪候時間從 6 個月至 11 個月不等。2 直至 2018年 11 月，“兒童綜合評估中心”已處理了近 3000 多宗的個案。3 2021 年，轉介到“兒童綜合評估中心”的個案較 2016 年增加 5 成，兩個由特區政府成立的中心為累計約 6000 名兒童提供評估及跟進的康復治療，現時澳門每年平均約 700 多名兒童經評估後診斷有各類的發展障礙，佔同齡兒童整體 8%12%，                                                             本論文是澳門教育及青年發展局於 2019 年所委托的研究項目“澳門特殊教育需要孩子的家長教養模式、家庭支援需求與獲得現況之研究”的階段性研究成果，研究項目於 2021 年完成。  教育學博士，聖若瑟大學社會科學及教育學院訪問學者，澳門大學教育學院兼任教師，澳門城市大學澳門教育發展研究所客座研究員，國際（澳門）學術研究院教育發展研究所研究員。 1 澳門教育及青年發展局：“教育統計數據概覽 2022：非高等教育數字”，2022 年 12 月，參見https://mirror1.dsedj.gov.mo/dsedj/stati/2021/c/edu_num21_part2.pdf。 2 “澳門講場探討特殊兒童早教”，《力報》，2017 年 10 月 18 日。 3 “早療評估輪候時間減九成”，《澳門日報》，2018 年 11 月 10 日。

  82  高於世衛所統計的發展障礙兒童佔兒童整體百分比約 6%8%。4 為此特區政府未雨綢繆，早於 2016 年公佈《澳門特別行政區 2016 至 2025 年康復服務十年規劃》，該規劃提出增設早療機構及早期訓練服務名額，推進特殊教育和融合教育的工作，並優化殘疾人群的就業、職業康復的支援。5 另外，特區政府亦於 2020 年頒佈《第 29/2020 號行政法規：特殊教育制度》，提出以政府及學校為首等各持份者要為特殊教育需要孩子提供教學、課程、評量、無障礙環境、升學、就業方面的轉銜輔導和服務等一系列政策與措施，6 可見，特殊教育需要人群在澳門有顯著的增長，社會近年對這群弱勢孩子的教育、早期康復訓練、生涯規劃等各類支援有很大的需求，特區政府亦就此從法律的修訂、政策的擬定與執行等，來為有關家長提供大量的家庭支援。 由於特殊教育需要孩子的數目持續增長，相關家庭所承受的壓力、社會支援等開始引起本澳學術界的關注。之前有本澳研究顯示，主要照顧者為母親、年齡群在 3140 歲或 4150 歲、與配偶關係較差、孩子有兩個以上障礙等背景的家長所感受的生活壓力較大。7 與生活壓力常放在一起探討的社會支持研究顯示，澳門特殊教育需要孩子的家長所得到的社會支持，較多是來自社會上人與人之間的“情感支持”，但來自特區政府、社會所給予的“實質支持”只是一般，倘若家長的教育程度比較高、與配偶關係較佳，則其感受社會支持就較好。8 然而，特區政府在近年推出有關家庭支援政策後，特殊教育需要孩子的家長在家庭支援需求與家庭支援獲得的狀況是否一致？家長獲得的家庭支援是否能滿足他們的需求呢？特區政府在所提供的相關政策中，有哪些家庭支援項目會有較大需求但又未能滿足家庭的需要呢？有哪些家庭支援項目的獲得是足夠的？有哪些家庭支援項目的獲得仍然不足呢？哪些家庭支援項目是需要優先改善？哪些是次要改善呢？以上是自從特區政府對特殊教育需要孩子                                                            4 “澳門講場探討兒童早療服務”，2002 年 6 月 1 日新聞，參見澳門廣播電視股份有限公司https://www.tdm.com.mo/zh-hant/news-detail/697892?date=。 5 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區 2016 至 2025 年康復服務十年規劃》，2016 年 10 月，參見 http://ww w.ia s.gov.mo/wp-content/themes/ias/tw/download/leaflet_cwz.pdf。 6 《第 29/2020 號行政法規：特殊教育制度》，2020 年 7 月 27 日，參見澳門印務局 https://bo.io.gov. mo/ bo/i/2020/30/regadm29_cn.asp。 7 董志文、李嵩義、施達明：“澳門融合生家長生活壓力之實證研究”，《澳門公共行政雜誌》，2019 年第 1 期，第 61-79 頁。 8 董志文、李嵩義、施達明：“澳門融合生家長社會支持之實證分析”，《教育進展》，2018 年第 8 卷（5 期），第 545-554 頁。

  83  的家庭實施了一系列支援政策後，研究者很想探究的問題。因此對有關範疇進行研究，採用企業服務品質、公共行政等領域中常運用到的“重現－表現分析法”（Importance Performance Analysis，簡稱 IPA），以找出家長所感受到家庭支援獲得足夠的項目與需要改善的項目，並依結果為特區政府提出建議，具有重要的現實意義。 （二）研究目的 依上述研究動機，本研究之目的如下： 1. 探討澳門特殊教育需要孩子的家庭支援需求與家庭支援獲得的差異； 2. 探討澳門特殊教育需要孩子的家長在特區政府提供的家庭支援政策中感受滿意的項目； 3. 探討澳門特殊教育需要孩子的家長在特區政府提供的家庭支援政策中感受需要改善的項目； 4. 依研究結果，就澳門特殊教育需要孩子的家庭支援政策，向特區政府提出建議。 （三）研究問題 依上述研究動機，本研究提出的問題如下： 1. 澳門特殊教育需要孩子的家庭支援需求與家庭支援獲得是否存在統計上的顯著差異？ 2. 澳門特殊教育需要孩子的家長在特區政府提供的家庭支援政策中所得到滿足的項目有哪些？ 3. 澳門特殊教育需要孩子的家長在特區政府提供的家庭支援政策中所需要改善的項目有哪些？ 二、文獻探討 （一）家庭支援政策 家庭如果有特殊教育需要孩子，那麼家長必然會經歷一段調適期，其心理、精神和生活上必然存在很大壓力，而這群孩子在不同的成長階段中會遇到不同

  84  的挑戰，因此家長必然會有不同的家庭支援需求。9 所謂家庭支援，在特殊教育中是指政府、學校、非牟利特殊教育組織等相關特殊教育的持份者應該以家庭為本，以一系列服務去增強父母在其職責上的效能，並為特殊教育需要孩子的家庭提供輔導、資訊、親職教育或資訊等一系列的支援服務。10 從“生態系統理論”（Ecological Systems Theory）觀點看，特殊教育需要孩子與家庭的互動，不單是“微觀系統”（mircosystem）對孩子及家庭成員產生相向互動的影響，同時“中間系統”（mesosystem)、“外層系統”（Exosystem）、和“宏觀系統”（macrosystem）也會間接地對孩子及家庭成員產生影響。11 因此一個城市、地區為特殊教育需要孩子提供家庭支援政策時，當地政府必須要從家長、學校、家長組織、醫療、康復、外圍經濟、法律、政策、文化等多個不同的環境體系中給予全面支持，只有得到有關環境支持以至環境體系之間具有良好的互為關係，特殊教育需要孩子的家長才能得到較好的家庭支援服務。 美國北卡羅來納大學社會工作學院家庭支援方案的《What is family support?》一文中，提出政府為有關家長實施的家庭支援政策應該包括：1. 有關診斷，殘疾和資源的信息——如何找到服務；2. 父母與父母的支持——與經歷相似的其他人的聯繫和支持；3. 研討會和支持小組——討論可以使用的培訓和策略；4. 社交活動——全家人的娛樂活動；5. 家庭倡導和政策制定——參與製定與家庭和殘疾人士相關的政策和服務。12 而在學術研究上，不同研究者對探討家庭支援政策時所採用的層面均會略有不同。一些研究會從“精神支援”、“資訊支援”、“經濟支援”、“專業支援”、“服務支援”等五個層面去探討政府為家庭提供的支援政策，13 14 一些研究會從“資訊支援”、“專業服務支援”、“經濟支援”、“生涯規劃支援”、“自我照護支援”等五個                                                            9 洪于筌、賴翠媛：“談特殊學生之家庭支援服務”，《雲嘉特教》，2012 年第 15 期，第 17-23 頁。 10 張素玉：“高高屏地區國小聽障學生支援服務之研究”，高雄師範大學碩士學位論文，2004 年，第55-60 頁。 11 Urie Bronfenbrenner, “Ecology of the Family as a Context for Human Development: Research Perspectives”, Developmental Psychology, 1986, 22, pp. 723-742. 12 Family Support Program, “What is family support?” Retrieved from: fsp.unc.edu/what-is-family-support, 2018. 13 羅富美：“注意力缺陷過動症兒童家庭需求之調查研究”，台北市立師範學院碩士學位論文，2002年，第 46 頁。 14 郭書廷：“高屏地區國小特教班學生家庭需求及家庭支援政策獲得現況之調查研究”，屏東教育大學碩士學位論文，2011 年，第 32 頁。

  85  層面去探討，15 有些研究則會從“精神支援”、“資訊支援”、“經濟支援”、“專業服務支援”、“親職教育課程”、“生涯規劃”等六個層面去探討，16 另有些研究會從“資訊提供”、“經濟支援”、“專業服務”、“教養技巧”、“心理支持”、“社區資源和社會支持”等六個層面去探討，17 甚至也有研究會從“資訊提供”、“經濟協助”、“專業支持”、“家庭支持”、“社會支持”、“心理支持”、“休閒娛樂”等七個層面去探討。18 研究者參考上述研究，並依據澳門教育及青年發展局的建議，結合澳門實際情況，決定以“資訊支援”、“專業支援”、“生涯支援”、“生活支援”、“精神支援”等方向，作為特區政府為特殊教育需要孩子提供的家庭支援政策之研究層面。 （二）重要—表現分析法 “重現—表現分析法”（Importance Performance Analysis，簡稱 IPA）是由學者 Martilla 和 James 於 1977 年提出的架構，此方法最早使用的目的是用來分析機車企業產品服務品質的重要性與表現性之間的關係，19 在華人地區亦採用此方法來進行公共行政的政策分析，例如稅務、交通等公共服務品質的重要性與表現性的關係分析。20 21 這方法是以量表調查的方式來蒐集資料，蒐集資料是受訪者感受項目的“重要程度”和“表現程度”，有時會以“期望程度”取代“重要程度”，以“滿意程度”取代“表現程度”；其中，縱軸為受訪者所感受的“重要程度”，橫軸為受訪者所感受的“表現程度”；利用此法研究時，量表為一個對等量表，即是“重要程度”和“表現程度”是用一模一樣的                                                            15 鍾欣怡：“國民中學特教班學生家庭支援政策現況及需求之研究”，彰化師範大學碩士學位論文，2009 年，第 66 頁。 16 程婉毓：“桃竹苗地區國小啟智班學生家庭支援政策之研究”，新竹教育大學特殊教育學系碩士論文，2006 年，第 54 頁。 17 鍾淑慧：“國民小學提供身心障礙學生家長家庭支援政策之現況調查——以彰化縣為例”，台中教育大學碩士學位論文，2006 年，第 67 頁。 18 郭小萍：“發展遲緩兒童家庭需求與服務落差之研究——以中部地區為例”，靜宜大學碩士學位論文，2012 年，第 27 頁。 19 John A. Martilla, & John C. James, “Importance——Performance Analysis”, Journal of Marketing, 1977, 41(1), pp. 77-79. 20 陳鵬宇：“運用 IPA 分析稅務機構服務品質之研究——以北區國稅局花蓮縣稅務分局為例”，中國文化大學碩士學位論文，2011 年，第 35-46 頁。 21 周雁翎：“以重要—表現分析法探討台中市自行車道環境屬性之研究”，嘉義大學，2015 年 2 月，第 6-11 頁。

  86  題目去測量受訪者的反應；統計時，會計算量表每個題項的重要程度、表現程度的平均分數，然後將有關平均分數繪製在二維矩陣圖中，並把各種服務屬性分為高重要－高表現（繼續保持區）、高重要－低表現（優先改善區）、低重要－低表現（次要改善區）、低重要－高表現（可能過度區）等四個象限（見下圖 1）。22 23 圖 1 IPA 矩陣示意圖 現茲述這四個象限： 1. 第一象限：高重要－高表現（繼續保持區） 此象限的“重要程度”、“表現程度”都很高，政府、企業可以繼續維持原有的優勢，有關象限的項目都需要繼續保持以至提升，以減低之後有關項目的服務品質轉差，防止他人迎頭趕上，將有關項目保持以成為政府、企業主要的核心發展政策、核心發展項目。                                                             22 吳詩梅：“運用 IPA 探討國小學生及其家長對學校員生消費合作社滿意度之研究——以新北市國民小學為例”，中華大學碩士學位論文，2016 年，第 25-26 頁。 23 吳昌振：“應用 IPA 分析法探討社團評鑑指標之研究”，台灣師範大學碩士學位論文，2019 年，第38-41 頁。 表現程度高 表現程度低 重要程度低 重要程度高 繼續保持區 優先改善區 次要改善區  可能過度區 

  87  2. 第二象限：高重要－低表現（優先改善區） 此象限的“重要程度”高，但“表現程度”較低，是政府、企業的劣勢，有關象限的項目是他們未來發展的關鍵性因素，項目都必須要得到改善，因此這些項目是未來必須優先改進的重點。 3. 第三象限：低重要－低表現（次要改善區） 此象限的“表現程度”比較低，但“重要程度”也較低，因此政府、企業在此象限的項目品質，相對優先改善區的項目來說沒有那麼重要，可以在第二象限優先改善區的項目品質提升後，才考慮處理該區。 4. 第四象限：低重要－高表現（可能過度區） 此象限的“重要程度”比較低，但“表現程度”卻較高，所以政府、企業在此象限的項目品質有點提供過度之慮，政府、企業可以節省資源不必投入有關項目太多。 本研究由於須要瞭解現時澳門特殊教育需要孩子的家長得到特區政府所給予的家庭支援政策中，究竟哪些服務項目是需要優先改善的？哪些是次要改善的？有哪些服務項目是獲得足夠的？研究者會以“需求程度”取代“重要程度”，以“獲得程度”取代“表現程度”，並根據澳門教育及青年發展局的意見，參考上述提及家庭支援政策的五個研究層面，設計出“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”、“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”。其中“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”用來測試有關家庭支援政策的“需求程度”，而“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”的題目會與“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”的題目完全一致，用來測量有關家庭支援政策的“獲得程度”。 三、研究設計 （一）研究對象 本研究選取的研究對象，為澳門特殊教育需要孩子的家長，家長可以是父親、母親或其他家庭中的主要照顧者。研究者在澳門教育及青年發展局的協助

  88  下，向全澳門的學校、早療機構發出邀請信函，並從澳門 6 所公立學校、16 所私立學校共收取了 1002 份問卷（含本研究中的量表），以統計學的遺漏值處理方法處理填答不全的資料，去除 52 份無效問卷，最後得到有效問卷為 950份，因此最終得出正式參與研究的樣本數為 950 名家長。以澳門從 2019/2020學年到 2020/2021 學年為止未超過 3000 名的特殊教育需要孩子來計算，每名孩子有 1 名代表家長填寫問卷，本研究有效取樣數約在三成左右，抽樣符合統計學者吳明隆提出的抽樣要求。24 （二）研究工具 本研究為量化研究，以調查問卷的方式來收取受訪者的資料，問卷本身含有 22 項背景資料，以及 3 份量表，這 3 份量表分別為“特殊教育需要孩子家長教養模式量表”、“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”、“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”。由於本論文重點只探討澳門特區政府對特殊教育需要孩子家庭的支援情形，因此這裡只陳述“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”、“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”的部份，茲述如下： 兩份量表由研究者參考上述文獻探討中所提及的各類家庭支援政策研究層面後，再定出五個層面。每個層面的題目，除了參考各文獻，也會參考澳門教育及青年發展局的意見後撰寫出來。每份量表共 30 個題項（即 30 個家庭支援項目），五個層面包括“資訊支援”（1－6 題）、“專業支援”（7－12 題）、“生涯支援”（13－18 題）、“生活支援”（19－24 題）、“精神支援”（25－30 題），兩份量表均為五點式量表。其中，“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”選項從“不需要”、“較少需要”、“有些需要”、“較多需要”到“需要”等，依次給予 1 分、2 分、3 分、4 分、5 分。而“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”選項從“獲得不夠”、“獲得少許”、“獲得普通”、“獲得較多”到“獲得足夠”等，依次給予 1 分、2 分、3 分、4 分、5 分。 預試中，兩份量表均以 2 所公立學校、4 所私立學校合共 99 名的家長來實施預試。在因素分析上，基於本研究會採用“重現－表現分析法”來找出需要改善的項目，因此會採用“分層面個別進行因素分析法”。結果顯示，“特殊                                                            24 吳明隆：《SPSS 操作與應用：問卷統計分析實務》（第二版），台北，五南圖書，2016 年，第 84-86 頁。

  89  教育需要孩子家庭支援需求量表”的“資訊支援需求”、“專業支援需求”、“生涯支援需求”、“生活支援需求”、“精神支援需求”的解釋變異量依次為 62.163%、60.094%、64.071%、76.219%和 63.764%，各題項因素負荷量在 0.5以上。“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”的“資訊支援獲得”、“專業支援獲得”、“生涯支援獲得”、“生活支援獲得”、“精神支援獲得”的解釋變異量依次為 74.321%、63.264%、73.570%、85.502%及 73.739%，各題項因素負荷量在 0.5 以上。信度分析採用“內部一致性檢驗”，結果顯示，“特殊教育需要孩子家庭支援需求量表”的“資訊支援需求”、“專業支援需求”、“生涯支援需求”、“生活支援需求”、“精神支援需求”及整份量表的Cronbach α係數依次為 0.873、0.863、0.845、0.937、0.886 及 0.947。“特殊教育需要孩子家庭支援獲得量表”的“資訊支援獲得”、“專業支援獲得”、“生涯支援獲得”、“生活支援獲得”、“精神支援獲得”及整份量表的Cronbach α係數依次為 0.930、0.881、0.908、0.966、0.928 及 0.972。依據統計學者吳明隆的觀點，兩份量表具有很好的信效度。25 （三）資料收集與分析 資料收集上，研究者向收取特殊教育需要學生的學校發出邀請信函，並以紙本形式發出問卷，待相關學校的家長填寫後回收問卷。然後以 SPSS 27.0 軟件進行數據輸入，在數據輸入同時進行統計學的“遺漏值處理”，目的是盡量運用所得到的資料進行數據分析。針對研究問題 1，本研究會採用“相依樣本Ｔ檢驗”（Paired－Samples T Test）進行統計，並根據 t 值的顯著程度來判斷家庭支援需求與家庭支援獲得是否存在顯著差異；針對研究問題 2 及 3，會採用“重現－表現分析法”（IPA），通過對 30 題項目的得分情況繪畫出二維矩陣圖來分析，以找出特區政府所提供的支援政策項目中哪些是獲得足夠的支援，哪些項目需要改善。26                                                             25 吳明隆：《SPSS 操作與應用：問卷統計分析實務》（第二版），台北，五南圖書，2016 年，第 505-517 頁。 26 陳寛裕、王正華：《論文統計分析實務-SPSS 與 AMOS 的運用》，台北，五南圖書，2017 年，第147-158 頁、第 336-341 頁。

  90  四、研究結果 （一）家庭支援需求與家庭支援獲得的差異分析 表 1 為澳門特殊教育需要孩子的家庭支援需求與家庭支援獲得的差異分析。 表 1 家庭支援需求與家庭支援獲得的差異分析 變項層面 平均值 標準差 t 值 配對變項 1 23.352*** 資訊支援需求 3.74 0.963 資訊支援獲得 2.70 0.941 配對變項 2 26.803*** 專業支援需求 3.96 0.942 專業支援獲得 2.77 0.964 配對變項 3 29.365*** 生涯支援需求 3.80 1.001 生涯支援獲得 2.43 0.989 配對變項 4 18.276*** 生活支援需求 3.37 1.183 生活支援獲得 2.42 1.006 配對變項 5 16.256*** 精神支援需求 3.40 1.024 精神支援獲得 2.76 0.847 配對變項 6 26.012*** 整體家庭支援需求 3.65 0.861 整體家庭支援獲得 2.62 0.815 註：N=950 ***代表 p<0.001 結果顯示，“資訊支援”層面上，家長感受“資訊支援需求”與“資訊支援獲得”的平均值差異之 t 值為 23.352，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“資訊支援需求”與“資訊支援獲得”間有顯著差異，“資訊支援獲得”比“資訊支援需求”顯著低 1.049 分，顯示“資訊支援獲得”顯著低於“資訊支

  91  援需求”。“專業支援”層面上，家長感受“專業支援需求”與“專業支援獲得”的平均值差異之 t 值為 26.803，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“專業支援需求”與“專業支援獲得”間有顯著差異，“專業支援獲得”比“專業支援需求”顯著低 1.192 分，顯示“專業支援獲得”顯著低於“專業支援需求”。“生涯支援”層面上，家長感受“生涯支援需求”與“生涯支援獲得”的平均值差異之 t 值為 29.365，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“生涯支援需求”與“生涯支援獲得”間有顯著差異，“生涯支援獲得”比“生涯支援需求”顯著低 1.367 分，顯示“生涯支援獲得”顯著低於“生涯支援需求”。“生活支援”層面上，家長感受“生活支援需求”與“生活支援獲得”的平均值差異之 t 值為 18.276，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“生活支援需求”與“生活支援獲得”間有顯著差異，“生活支援獲得”比“生活支援需求”顯著低 0.948 分，顯示“生活支援獲得”顯著低於“生活支援需求”。就“精神支援”層面上，家長感受“精神支援需求”與“精神支援獲得”的平均值差異之 t 值為 16.256，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“精神支援需求”與“精神支援獲得”間有顯著差異，“精神支援獲得”比“精神支援需求”顯著低 0.639 分，顯示“精神支援獲得”顯著低於“精神支援需求”。就“整體家庭支援”層面上，家長感受“整體家庭支援需求”與“整體家庭支援獲得”的平均值差異之 t 值為 26.012，p<0.001，統計達顯著水平，表示家長在“整體家庭支援需求”與“整體家庭支援獲得”間有顯著差異，“整體家庭支援獲得”比“整體家庭支援需求”顯著低 1.028 分，顯示“整體家庭支援獲得”顯著低於“整體家庭支援需求”。 綜合上述可知，澳門特殊教育需要孩子的家長，在感受家庭支援需求與家庭支援獲得上，具有顯著的差異。整體及各個層面的家庭支援獲得上，都顯著低於家庭支援需求，這顯示特區政府所提供的家庭支援政策未能滿足家長的需求，仍有改善空間。 （二）得到滿足項目、改善項目分析結果：IPA 分析 圖 2 為利用 SPSS 27.0 軟件對特區政府為澳門特殊教育需要孩子的家長提供家庭支援服務項目的 IPA 分析之結果：

  92  圖 2 家庭支援的 IPA 矩陣示意圖 1. 第一象限：繼續保持區 透過 IPA 結果發現，有十個題項落在第一象限，分別為“2. 提供協助孩子的教養資訊”、“3. 提供協助孩子的社會服務資訊”、“4. 提供特殊教育服務的資訊”、“5. 提供孩子學習的輔助教材的資訊”、”7. 為孩子提供學習的支援”、“8. 為孩子提供專屬教師的支援（如提供：資源教師、特教教師）”、“9. 為孩子提供醫療的支援”、“10. 為孩子提供治療訓練的支援”、“16. 訓練孩子自我照顧”、“27. 學校的支持”。這十項題目在此象限，代表家長需求程度高且獲得程度也高，也就是家長在有關項目的獲得上，已達到他們的需求程度。 2. 第二象限：優先改善區 透過 IPA 結果發現，有八個題項落在第二象限，分別為“6. 提供孩子輔具申請的資訊”、“11. 為孩子提供情緒的支援”、“12. 為孩子提供社交互動的支援”、“13. 規劃孩子升學”、“14. 規劃孩子就業”、“15. 對孩子畢業後的生活適應持續跟進”、“17. 訓練孩子社區適應”、“30. 社區以至政府的支持”。這八項題目在此象限，代表家長需求程度高但獲得程度低，也就是家長在有關項目的獲得上，未能達到他們的需求程度。

  93  3. 第三象限：次要改善區 透過 IPA 結果發現，有九個題項落在第三象限，分別為“18. 對孩子提供安養照護”、“19. 為家庭提供親子互動的家長服務”、“20. 為家庭提供孩子家居訓練的家長服務”、“21. 為家庭提供支援孩子學習的家長服務”、“22. 為家庭提供處理孩子情緒的家長服務”、“23. 為家庭提供心理輔導服務”、 “24. 為家庭提供家長教育服務”、“28. 鄰居的支持”、“29. 同事的支持”。其中，19 至 24 題的項目均是“生活支援”的部份。這九個項目，雖然家長需求程度較低，但家長獲得程度也偏低，代表有關項目仍然有改善空間。 4. 第四象限：可能過度區 透過 IPA 結果發現，有三個題項落在第四象限，分別為“1. 提供孩子各種身心發展障礙的資訊”、“25. 配偶的支持”、“26. 親友的支持”。此象限的三個項目，表示家長對有關項目的獲得程度都不錯，能達到家長期望的水準，但卻不是家長最重視的家庭支援項目。 五、綜合討論 （一）討論 1. 家庭支援需求與家庭支援獲得的差異之討論 本研究顯示，澳門特殊教育需要孩子的家長，在感受家庭支援需求與家庭支援獲得上具有顯著差異，整體及各個層面的家庭支援獲得上，都顯著低於家庭支援需求。這顯示有關家長感受特區政府所給予的家庭支援政策上，與他們所期望、所獲得的都有一個顯著落差。過往有台灣中學特教班學生的研究顯示，家庭支援政策現況與需求之間就存在顯著差異，在“資訊”、“專業服務”、“經濟”、“生涯規劃”、“自我照顧”等家庭支援方面皆達顯著水平(p<0.01)，各個層面的家庭支援表現的分數，均顯著低於家庭支援需求的分數，這說明中學特教班學生的家長對各類家庭支援的需求，都顯著高於所獲得的家

  94  庭支援政策。27 而本研究也有類似的結果，說明特區政府為澳門特殊教育需要孩子的家長所提供的家庭支援，目前還未能完全滿足這些家長的需要，有需要進一步深入探討有關原因，並進行檢討及改善。 2. IPA 的繼續保持區、可能過度區之討論 本研究通過 IPA 的統計發現，共有十個家庭支援項目落在繼續保持區，分別為：“2. 提供協助孩子的教養資訊”、“3. 提供協助孩子的社會服務資訊”、“4. 提供特殊教育服務的資訊”、“5. 提供孩子學習的輔助教材的資訊”、“7. 為孩子提供學習的支援”、 “8. 為孩子提供專屬教師的支援(如提供：資源教師、特教教師)”、“9. 為孩子提供醫療的支援”、“10. 為孩子提供治療訓練的支援”、“16. 訓練孩子自我照顧”、“27. 學校的支持”。家長對這些項目的需求高，獲得也高。總結繼續保持區的十個項目，均是特區政府直接給予的支援部份，或是通過政策、指引的方式要求學校及非牟利康復機構作出配合，以支援有關家庭的需求。從《澳門特別行政區 2016 至 2025 年康復服務十年規劃》以及《第 29/2020 號行政法規：特殊教育制度》的相關內容可以發現，政府在特殊教育及融合教育的學習支援、師資、各項特教資訊提供、家長諮詢等都通過一系列的法規與政策進行支持，28 29 而且針對特殊教育需要孩子的持續增加，也加強了早期醫療評估、早期康復治療的工作。30 尤其是師資的提高上，相關的政策與指引，有可能使到教師以至學校行政更能為家長提供協助，使家長比較能感受繼續保持區的十個項目是得到足夠的支援。因此依照 IPA的分析觀點，特區政府以至其他非牟利特殊教育社團、康復機構，可以繼續保持有關項目的支持力度。而“1. 提供孩子各種身心發展障礙的資訊”、“25.配偶的支持”、“26. 親友的支持”等三個項目屬於特殊教育宣導的部份，這三個項目均落在可能過度區，雖然表示這三個項目可以繼續保持，但同時顯示                                                             27 鍾欣怡：“國民中學特教班學生家庭支援服務政策現況及需求之研究”，彰化師範大學碩士學位論文，2009 年，第 110-111 頁。 28 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區 2016 至 2025 年康復服務十年規劃》，2016 年 10 月，參見 http://www.ias.gov.mo/wp-content/themes/ias/tw/download/leaflet_cwz.pdf。 29 澳門印務局：《第 29/2020 號行政法規：特殊教育制度》，2020 年 7 月 27 日，參見https://bo.io.gov.mo/bo/i/2020/30/regadm29_cn.asp。 30 “澳門講場探討兒童早療服務”，澳門廣播電視股份有限公司，2002 年 6 月 1 日新聞，參見https://www.tdm.com.mo/zh-hant/news-detail/697892?date=。

  95  特區政府暫時無需在身心發展障礙資訊的宣傳、有關配偶與親友協助孩子的宣傳上投入過多的資源，政府可以減少資源繼續投入在這三個項目，甚至可以把原來投入在這三個項目的資源投入到第二象限的八個項目、第三象限的九個項目之中。所以，在有非常充足的資源下，特區政府可以再慢慢考慮這三個項目的發展。 3. IPA 的優先改善區之討論 本研究通過 IPA 的統計後發現，共有八個家庭支援項目是落入家長的優先改善區，這些項目，家長需求高，但獲得較少。總結這八個項目，除了“6. 提供孩子輔具申請的資訊”外，根據過往的特殊教育政策研究顯示，研究者可以推論家長在“11. 為孩子提供情緒的支援”、“12. 為孩子提供社交互動的支援”、“13. 規劃孩子升學”、“14. 規劃孩子就業”、“15. 對孩子畢業後的生活適應持續跟進”、“17. 訓練孩子社區適應”等六個項目支援需求上可能會感受到比較大的壓力與憂慮，最後就可能導致家長在“30. 社區以至政府的支持”這個項目上有比較大的支援需求。參考過往研究後發現，上述六個項目需求所產生的壓力其實分別是“發展壓力”和“環境壓力”。過往有澳門的研究顯示，澳門特殊教育需要孩子的家長，在教養孩子上會存在比較大的“發展壓力”及“環境壓力”，其中“發展壓力”則包括家長會比較擔心孩子成長過程中的各項能力發展，這當中包括擔心孩子成長過程中的情緒、社交狀況；而“環境壓力”則包括比較擔心孩子在學業的學習、升學、離開校園進入新環境後等各類生涯規劃、社會適應等問題。31 因此，可能正是有關這兩類型的壓力與憂慮一直未能改善，令到家長對上述的六個項目有十分大的需求（亦即所獲得的支援仍然滿足不了他們的需求），以至最後令到家長覺得社區、甚至政府還需要為他們給予更多的支持。而“6. 提供孩子輔具申請的資訊”雖然在 IPA二維矩陣圖中剛好在橫軸上，但在統計上安全一點、保守一點，也會將其歸於優先改善區。所以，特區政府有需要加強收集這方面的資訊，以滿足這些家庭對輔具申請的需要。總結來說，依照 IPA 統計出來的觀點，這八個項目是特區政府、學校、非牟利復康機構以至整體社會也極為需要改善的地方。因此，特                                                             31 董志文、施達明：“家長教養壓力的實證分析：以澳門融合生家長為例”，《心理學進展》，2020年第 10 卷（5 期），第 542-551 頁。

  96  區政府若能針對這八個項目進行改善，將能提升整體家長在家庭支援獲得的程度。至於特區政府有給予支援，但家長為何仍然覺得不足呢？這可能是我們未來仍然需要探究的地方。 4. IPA 的次要改善區之討論 本研究通過 IPA 的統計發現，有九個家庭支援項目屬次要需要改善，分別是：“18. 對孩子提供安養照護”、“19. 為家庭提供親子互動的家長服務”、“20. 為家庭提供孩子家居訓練的家長服務”、“21. 為家庭提供支援孩子學習的家長服務”、“22. 為家庭提供處理孩子情緒的家長服務”、“23. 為家庭提供心理輔導服務”、“24. 為家庭提供家長教育服務”、“28. 鄰居的支持”、“29. 同事的支持”。這些項目，家長需求較低，但獲得也較低。總結這九個項目，會發現很多均是特區政府直接給予支援的項目。以教育心理輔導及特殊教育中心在 2022 年 6 月至 11 月期間為家長所開辦的課程為例，課程中有很多都是針對特殊教育需要孩子的親子互動、孩子情緒處理、孩子在家學習支援、孩子居家訓練、以至家長心理支援、家長親職教育等部份。32 因此本研究發現這一部份是次要需要改善，而且這九個項目中，有六個均全屬於“生活支援”的題目（19－24 題），說明即使特區政府有在這一部份提供直接的支持，或者通過資助的方式，讓康復機構提供支援，但支援力度仍有不少的改善空間。而依照 IPA 統計的觀點，這九個項目也是需要改善的，只是其改善的優先順序會較第二象限優先改善區的八個項目較低罷了。但如果特區政府未來有餘力，能針對這九個項目進行改善，就可以使到家長更能感受到有關的家庭支援。 （二）建議 依據研究結果，當下特區政府首先需要對《澳門特別行政區 2016 至 2025年康復服務十年規劃》作出跟進及檢討，並通過深入訪談的方式，瞭解特殊教育需要孩子的家庭支援獲得顯著少於家庭支援需求的原因。另外，針對上述優先改善區、次要改善區的項目進行改善，然後在有多餘資源下，首先需要持續                                                             32 “2022 年全方位協助孩子成長系列家長培訓”，教育心理輔導及特殊教育中心，2022 年 6 月，參見 https://portal.dsedj.gov.mo/webdsejspace/addon/allmain/msgfunc/Msg_funclink_page.jsp?msg_id= 8 9014&langsel=C。

  97  優化繼續保持區的項目，最後才考慮是否對可能過度區投入資源。而根據“資訊支援”、“專業支援”、“生涯支援”、“生活支援”、“精神支援”等五個家庭支援層面，並結合 IPA 統計出來的結果，研究者整理出如下表 2 的摘要，就五個家庭支援層面向特區政府給出改善建議。 表 2 各家庭支援層面的題項在 IPA 統計的分佈摘要 繼續保持區 項目 優先改善區 項目次要改善區 項目可能過度區 項目資訊支援 (1－6 題) 第 2、3、4、5 題 第 6 題 第 1 題 專業支援 (7－12 題) 第 7、8、9、10 題 第 11、12 題 生涯支援 (13－18 題) 第 16 題 第 13、14、15、17 題 第 18 題 生活支援 (19－24 題) 第 19－24 題 精神支援 (25－30 題) 第 27 題 第 30 題 第 28、29 題 第 25、26 題 1. 資訊支援 在此層面上，其一，需要針對優先改善區中的“6. 提供孩子輔具申請的資訊”進行改善。特區政府需要統籌其下的公共部門 —— 教育心理輔導及特殊教育中心、社會工作局的資源，持續優化輔具申請的項目與手續，同時需要加強與澳門街坊會聯合總會屬下的澳門輔具資源中心的聯繫，持續優化該中心的申請手續，適時參考專家的建議，添置合適的輔具。其二，可以針對繼續保持區的“2. 提供協助孩子的教養資訊”、“3. 提供協助孩子的社會服務資訊”、“4. 提供特殊教育服務的資訊”、“5. 提供孩子學習的輔助教材的資訊”等四個項目進行優化。其中第 2 題項目，建議教育心理輔導及特殊教育中心可以繼續就教養特殊教育需要孩子上，為家長持續開辦更多類型的教養工作坊、課程；另外可以針對第 4、5 題項目，中心除了優化自己的網頁以方便家長尋找有關資訊外，也可以加強與有關學校的聯繫，以讓學校也能有系統地向家長傳遞關於特殊教育服務及學習輔助教材的資訊，同時通過一系列宣傳，以讓學校相關教職員更為瞭解協助這些孩子的服務內容。此外，第 3 題項目，社會工作局可

  98  以優化其網頁內的資訊，有利家長找尋有關服務內容。而在有多餘的資源外，特區政府可以再考慮是否強化可能過度區的“1. 提供孩子各種身心發展障礙的資訊”這個項目。 2. 專業支援 在此層面上，其一，需要針對優先改善區中的“11. 為孩子提供情緒的支援”、“12. 為孩子提供社交互動的支援”等兩個項目進行改善。由於家庭、學校是大部份特殊教育需要孩子的主要活動區域，這些孩子有十分多的時間與家庭成員、學校教師、輔導員、治療師等有比較多的互動，因此教育心理輔導及特殊教育中心需要就這些孩子的情緒支援、社交互動支援方面，分別為學校的相關專業人員、家庭主要照顧者等開辦不同類型的講座與工作坊，藉此強化有關持份者對孩子的情緒與社交的支援。其二，可以針對繼續保持區的“7. 為孩子提供學習的支援”、“8. 為孩子提供專屬教師的支援（如提供：資源教師、特教教師）”、“9. 為孩子提供醫療的支援”、“10. 為孩子提供治療訓練的支援”等四個項目進行優化。其中第 7、8 題項目，教育心理輔導及特殊教育中心可以持續優化其到校的技術支持部份。中心所委派的巡迴支援人員、特教教師可以給予更具體的教學建議，同時就教學、課程、評量上，中心可以為學校教師提供更多類型的在職培訓，並優化資助方式鼓勵學校聘請更多的資源教師、特教教師等專業人員來為孩子提供更為優質的教學服務。而第 9、10 題項目，可以由特區政府成立的公共部門，即兒童綜合評估中心和兒童康復治療中心，持續優化發展障礙兒童的醫療、治療的各項評估及治療服務，研究如何進一步縮短障礙孩子輪候治療的時間。 3. 生涯支援 在此層面上，其一，需要針對優先改善區中的“13. 規劃孩子升學”、 “14. 規劃孩子就業”、“15. 對孩子畢業後的生活適應持續跟進”、“17. 訓練孩子社區適應”等四個項目進行改善。由於上述這四個項目都與特殊教育需要孩子的未來生涯規劃有很大的關係，而這些部份往往涉及到教育及青年發展局、社會工作局、勞工事務局等的職能。這三個局需要就四個項目達成一個很好的協作。在第 13 題項目的規劃孩子升學上，特區政府需要特別關注孩子從小學升至初中的生涯轉接階段，考慮到目前全澳初中融合生學額比較緊張的情

  99  況，特區政府有必要大力推動融合教育的發展，使到更多中學願意參與融合教育，以減少孩子升中學額的緊張情況；在第 14 題項目的就業上，特區政府應該以勞工事務局和社會工作局為首，協調各個企業與各所學校，為特殊教育需要孩子提供在離開校園後有更多的就職機會；針對第 15、17 題的項目，社會工作局也需要與各個康復機構有更好的協調，加大有關機構對特殊教育需要孩子在有關方面的資源。其二，需要對次要改善區的“18. 對孩子提供安養照護”這項目作出改善。特區政府必須在未來新城規劃上預留足夠的土地興建復康院舍，以解決比較嚴重的發展障礙孩子在成年後的安養照護問題。其三，優化繼續保持區的“16. 訓練孩子自我照顧”這項目。在有足夠的資源下，教育心理輔導及特殊教育中心及兒童康復治療中心的相關治療師，可以通過工作坊的形式，教授家長訓練孩子自我照顧的技巧，並定期舉行分享會，讓家長分享心得，也讓治療師能夠持續跟進家長訓練孩子的情況。 4. 生活支援 在此層面上，包括：“19. 為家庭提供親子互動的家長服務”、“20. 為家庭提供孩子家居訓練的家長服務”、“21. 為家庭提供支援孩子學習的家長服務”、“22. 為家庭提供處理孩子情緒的家長服務”、“23. 為家庭提供心理輔導服務”、“24. 為家庭提供家長教育服務”等六個項目均全屬於次要改善區的部份，說明在此部份也是不能忽略的項目。由於這些項目涉及範圍稍多，教育心理輔導及特殊教育中心除了需要持續開辦與這六個項目有關的課程及工作坊外，也需要通過資助、購買服務的方式，將相關的教育服務、社會服務外判給其它的非牟利康復機構、學校，讓他們也能為特殊教育需要孩子的家庭提供各類的生活支援服務。同時，相關公共部門也需要優化有關的資助制度，並對相關的非牟利康復機構、學校進行有效的支持及監督，這樣才能為有關家庭提供良好的生活支援服務。 5. 精神支援 在此層面上，其一需要針對優先改善區的“30. 社區以至政府的支持”，以及次要改善區的“28. 鄰居的支持”、“29. 同事的支持”等三個項目進行改善。值得我們思考的是：近年特區政府已經在特殊教育上投入不少的資源，為何對特殊教育需要孩子的家長來說，他們覺得政府、社會仍然需要給予更多

  100  的支持呢？在本研究中未能呈現有關原因。未來特區政府需要通過訪談研究的方式，以瞭解有關原因。另外，第 28、29 題項目，政府也應該針對這部份進行更多的社區宣導，令到社區鄰里、企業同事明白到需要為有關家庭提高精神上、言語上、情感上的關愛，做到社區的共融。其二可以對繼續保持區的“27. 學校的支持”進行優化。特區政府可以通過各類為這些孩子的在學計劃、獎學金，加強學校對這些孩子學習的支持。最後，在仍有充足的資源下，可以對可能過度區的“25. 配偶的支持”、“26. 親友的支持”進行宣傳工作。 （三）總結 本研究通過統計分析發現，特殊教育需要孩子的家長在家庭支援獲得上，還沒有達到他們的家庭支援需求，而以企業、公共行政常用的服務品質分析方法——IPA 所進行的統計顯示，有八個項目處於優先改善區，九個項目處於次要改善區，顯示這三十個項目中，還有十七項可以有更好的改進，說明特區政府在有關支援服務的投入上有一定的成效，但仍然還有很大的改善空間。即使有一些支援服務項目是由受資助的學校、康復機構提供，但實際上，有關家庭支援服務政策是由特區政府主導運作的。因此，特區政府實須審視、檢討支援服務不足的項目與原因，並持續監督有關支援項目的實施，為這些家庭作出更好的支持。

《行政》第三十六卷，總第一百四十期，2023(2)，101-116  101  2012 年以來中國內地“澳門研究”的基本概況、動態演化與未來走向——基於中國知網（CNKI）資料庫的可視化分析 曾祥明 張鑫龍 習近平總書記在中國共產黨的二十大報告中強調，支持澳門發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題，促進澳門長期繁榮穩定，支持澳門更好融入國家發展大局，為實現中華民族偉大復興更好發揮作用。1 為更好地認識澳門及發揮澳門在參與國家建設與連接“葡語世界”的作用，近年來，廣大大陸科研工作者圍繞“澳門研究”開展了大量卓有成效的研究，產出了不少相關研究成果。值此邁向高質量實現“第二個百年奮鬥目標”和全面建設社會主義現代化國家的歷史時刻，澳門深度參與祖國建設事業，服務國家發展戰略，攜手打造內地與澳門發展命運共同體，意義深遠。因此，對當前內地“澳門研究”的有關研究成果進行階段性梳理，把握發展趨勢，應成為題中之義且十分重要。本文借助 CiteSpace 軟體對內地有關“澳門研究”的檢索有效論文進行了可視化計量分析，闡述了該領域的研究動態和研究趨勢，以期為未來研究和具體實踐提供有益參考。                                                              課題資助：中共北京市委統戰部 2023 年度重點調研課題“新時代高校歸國人員思想政治引領問題與對策研究”（BJTZ202303）。  博士，中國礦業大學（北京）馬克思主義學院副院長，副教授，研究生導師。  中國礦業大學（北京）馬克思主義學院碩士研究生，主要研究方向為馬克思主義中國化。 1 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京，人民出版社，2022 年，第 3-6 頁。

  102  一、研究設計 （一）研究樣本 文章以中國知網（CNKI）資料庫中的期刊論文作為檢索來源，將檢索主題設置為“澳門”。為了剔除報刊等文獻對分析結果的干擾，論文檢索時間設定為 2012 年 1 月 1 日以來的 CSSCI 核心論文庫作為來源期刊論文，時間跨度為11 年，共檢索到 1609 條記錄。檢索完畢後，為保證選取論文的合理性，對數據進行逐條檢查，取消期刊會議徵稿、通訊、無作者、與主題不相關等無效記錄後， 終得到 1006 篇有效文獻。 （二）研究方法 本研究使用的分析工具是陳超美設計開發的可視化分析軟體 CiteSpace，版本為 6.1.R6。CiteSpace 是一款用於文獻統計分析，探究學科發展的可視化軟體，其能夠將一個知識領域的研究歷程集中展現，具有多元、分時、動態的特點，成為當前科研領域常見的科學知識圖譜繪製軟體之一。2 一個研究領域的焦點會隨着時間的推移而改變，通過分析學術文獻可以追蹤科學知識隨時間的發展趨勢。因此，採用科學知識圖譜分析方法，在 CiteSpace 軟體中，時間區選擇 20122022 年，時間切片為 1 年，將 NodeTypes 分別設置為 Author、Institution、Keyword，分別繪製作者合作圖譜、機構合作圖譜、關鍵字共現和聚類圖譜，進一步使用共現詞時間線圖譜和突現關鍵字，對該研究的主要概況和研究動態作了分析，以期為未來的有關研究做準備和積累。 二、中國內地“澳門研究”的基本概況 （一）文獻發表數量 統計該研究領域的發文量，可以直觀映射出研究領域的總體走勢與熱度情況。圖 1 展現了中國內地“澳門研究”的發文數量整體變化趨勢和相關研究呈現波動變化特徵。                                                             2 陳悅、陳超美、劉則淵等：“CiteSpace 知識圖譜的方法論功能”，《科學學研究》，2015 年第 33 卷第 2 期，第 242-253 頁。

  103  分析發現，自 2012 年以來發文總體呈現出“漸進增長”的總體趨勢。從圖中可以發現，2012 年和 2018 年是重要轉捩點，並在後兩年中發文量逐年攀升，學界關注度不斷提高。統計數據顯示，中國內地“澳門研究”在 2012 年發文量為 117 篇，發文量頂峰為 2019 年的 193 篇。黨的十八大以來中國內地“澳門研究”的發文量總體上趨勢為：20122014 年為上升階段，20142016 年為下降階段，20162019 年為上升階段，2019 年至今為下降階段，總體呈現“M”型態勢。2019 年是澳門回歸祖國 20 周年，因此發文量也達到峰值時刻，說明內地關於“澳門研究”的熱度與重要時間節點有關。 圖 1 中國內地“澳門研究”期刊發文數量 （二）合作圖譜分析 中國內地“澳門研究”有較多成果產出的科研機構關係如圖 2 所示，機構共現圖譜展示了該領域內各機構發文量以及合作關係。結果顯示，自 2012 年以來中國內地“澳門研究”發文機構共現網路圖譜中網路節點總數為 312，生成 103 條連線，且連線較細，網路密度（Density）為 0.0021，網路結構疏鬆，說明該領域研究機構合作關係不緊密，研究機構間缺乏深度的交流合作，暫未形成較穩定的合作關係網絡，目前來看合作程度需進一步提升。

  104  圖 2 發文機構共現網路圖譜 進一步觀察圖 2 發現，中國內地“澳門研究”文獻集中於科研院所或高校。其中，中山大學粵港澳發展研究院、中山大學港澳珠三角研究中心、澳門理工大學（前身為澳門理工學院）和粵港澳大灣區戰略研究院等研究機構形成規模較大的合作關係網，但未形成緊密的合作關係網絡。科研力量集中度方面，出現頻次在 10 次及以上的機構共有 5 個，分別為澳門理工大學、暨南大學經濟學院、中山大學粵港澳發展研究院、澳門大學中文系和澳門大學法學院等，這些研究機構發文數量僅佔所有機構的 14.07%，出現頻次在 1 次的機構合計發文 208 篇，佔總量的 34.44%。文章取向方面，各機構依託單位力量、結合地區實際，形成了共同主題但特點相對鮮明的研究方向。 （三）關鍵字共現圖譜分析 關鍵字是文章主題的高度提煉，對樣本文獻進行關鍵字共現分析可以得到在統計時段中國內地“澳門研究”領域出現的高頻關鍵字之間的關係。同時，作為論文、報告中提取並用於標引文獻的關鍵字，通常蘊含着文獻的關鍵資訊

  105  和重要內容，能夠簡單且直觀地反映全文主旨、方法與結論。3 在分析中以“Keyword”為節點類型，通過 CiteSpace 軟體的關鍵字共現分析，可以得到涵蓋 2012 年以來中國內地“澳門研究”關鍵字共現圖譜。如圖 3 所示，其中高頻關鍵字節點數為 431，連線數為 314，網路密度為 0.0034，表明關鍵字共現頻率較高。 圖 3 關鍵字共現網路圖譜 依 據 多 諾 霍 （Joseph C. Donohue）提 出 的 高 頻 詞 與 低 頻 詞 界 分 公 式 ， T=（-1+√（1+8I））/2 統計計算檢索文獻的高頻關鍵字。其中 T 為高頻關鍵字閾值，I 是出現頻次為 1 的關鍵字個數。通過分析得到，I 為 300，計算 T 值為 24，即關鍵字出現頻次高於 24 次時可以確定為高頻關鍵字。統計結果顯示，目前該領域中出現的高頻關鍵字有“澳門”（276 次）。此外，仲介中心性能夠反映一個關鍵字在整個共現網路中的“媒介”能力。關鍵字的仲介中心性越高表明該關                                                            3 屈李純、霍振響：“科技論文關鍵字‘不關鍵’原因探析”，《編輯學報》，2019 年第 31 卷第 5期，第 516-519 頁。

  106  鍵字在整個關鍵字共現網路中位置越重要，對共現網路的影響也越大。4 為了讓中國內地“澳門研究”的關鍵字中心性更加直觀，將中心性排名前 10 的關鍵字及頻次整理成表格，其中，“澳門”、“賭權開放”、“博彩業”、“粵港澳”和“旅遊業”等關鍵字中心性較高，成為了中國內地“澳門研究”領域的研究熱點。 表 1 中國內地“澳門研究”中心性關鍵字分析 序號 頻次 中心性 關鍵字 1 276 0.43 澳門 2 3 0.15 賭權開放 3 10 0.14 博彩業 4 17 0.13 粵港澳 5 4 0.13 旅遊業 6 4 0.13 近代 7 1 0.13 休閒中心 8 16 0.09 一國兩制 9 2 0.09 青年 10 2 0.09 產業結構 （四）關鍵字聚類分析 進一步將 1006 篇中國內地“澳門研究”文獻生成關鍵字聚類可視化圖譜（圖 4），分析發現，圖中共顯示 10 個聚類團。根據聚類圖譜標準，關鍵字之間連線越多，Q 值就越大，表明聚類效果越好。當 Q＞0.3 時，說明圖譜資訊模組性顯著；當 S＞0.5 時，表明聚類效果較為合理。從圖中可以發現聚                                                            4 倪慧麗、劉睿聲：“‘雙高計劃’研究熱點與趨勢分析——基於 CiteSpace 視覺化知識圖譜的應用”，《河北師範大學學報》（教育科學版），2021 年第 44 卷第 6 期，第 92-99 頁。

  107  類圖的整體密度為 0.0034，模組化 Q 值為 0.8471（＞0.3），整體輪廓 S 值為0.7073（＞0.5），說明各主題詞之間的聯繫緊密，關鍵字聚類結構顯著，聚類結果可信度高，效果好。圖中，澳門、近代、一國兩制、澳門回歸等關鍵聚類存在相互交疊現象，說明這些主題存在相互交融、相互影響的內在邏輯關係，也顯示出“澳門研究”與近代、一國兩制、澳門回歸等主題密不可分。 圖 4 關鍵字聚類網路圖譜 表 2 “澳門研究”聚類資訊匯總表 聚類號 個數 輪廓值 年份 關鍵字 #0 74 1 2015 “一國兩制”；特別行政區；兩岸高校#1 18 0.995 2014 經營支出；施政報告；意義與策略 #2 17 0.999 2016 粵港澳大灣區；文創產業；協同發展 #3 15 0.948 2014 一國兩制；互相制約；港澳基本法 #4 15 0.997 2017 澳門回歸；回歸祖國；澳門特區政府 #5 10 1 2013 兩岸四地；港澳臺地區；標準書面漢語#6 9 0.997 2015 兩岸四地；港澳臺地區；標準書面漢語#7 9 1 2021 國家認同；粵港澳大灣區；澳門青年 #8 8 0.997 2015 19 世紀；城市發展；人口結構 #9 8 1 2016 澳門文學；革命活動；詩詞創作 #10 6 0.997 2016 休閒體驗；遊客類型；博彩旅遊

  108  本文將綜合以上表格和聚類網絡圖譜結果進行澳門研究熱點總結及分析，得出目前澳門研究熱點主要涵蓋以下四個方面： 其一，一國兩制。“一國兩制”方案即適應了我國社會主義現代化建設的實際需要，也充分照顧到港澳台地區的歷史和現實情況。習近平強調，“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創舉，是香港、澳門回歸後保持長期穩定的佳制度安排，必須長期堅持。“一國兩制”是為了實現中國統一而創造的方針。齊鵬飛認為，“一國兩制”在澳門的實踐取得了巨大成功，繼續“保持長期繁榮穩定”而達致“一國兩制”行穩致遠的經濟發展新里程，豐富了“一國兩制”在澳門實踐的具體內容。5 鄒平學提出澳門實踐“一國兩制”的成功經驗，並分析了未來阻礙澳門成功實踐“一國兩制”的主要問題。6 孫翠萍認為“一國兩制”在澳門實踐內容豐富，發展向好，實踐過程中主要體現為中央政府和特區政府之間的良性互動。7 其二，澳門回歸。澳門回歸有利於推進祖國和平統一，促進我國社會主義現代化建設進程，使澳門保持繁榮穩定與發展。馬早明等認為，澳門回歸以來，澳門高校的科研和學術發展在學術成果數量、科研能力、研究領域及國際化水平方面取得了令人矚目的成就。8 張紅峰認為，澳門回歸二十年，高等教育品質保障形成多元、分層次、全方位的國際認可體系。9 陳親朋等認為，澳門政府充分發揮中國與葡語國家經貿紐帶作用，中國與葡語國家的經貿合作取得了重要成就。10 其三，兩岸四地。兩岸四地是指中國內地、中國台灣地區、中國香港地區和中國澳門地區。兩岸四地因為現實和歷史的原因，在政治、經濟及文化等方                                                            5 齊鵬飛：“以‘適度多元化’和‘一個中心’、‘一個平台’建設為導向——澳門回歸 20 年‘一國兩制’特色的經濟發展之路”，《教學與研究》，2019 年第 11 期（總第 493 期），第 43-56 頁。 6 鄒平學：“澳門‘一國兩制’成功經驗與深層規律——基於港澳比較的研究視角”，《人民論壇•學術前沿》，2018 年第 21 期（總第 157 期），第 13-24 頁。 7 孫翠萍：“‘一國兩制’在澳門的實踐與發展”，《當代中國史研究》，2019 年第 26 卷第 5 期，第231-242 頁及第 256 頁。 8 馬早明、李夢花：“回歸 20 年澳門高校科研與學術發展：成就與展望”，《黑龍江高教研究》，2020年第 12 期（總第 320 期），第 33-38 頁。 9 張紅峰：“澳門回歸二十年高等教育品質保障的回顧與展望”，《教育學術月刊》，2020 年第 1 期（總第 330 期），第 31-37 頁。 10 陳朋親、謝寶劍：“回歸二十年：澳門與內地經貿合作的回顧與前瞻”，《暨南學報》（哲學社會科學版），2020 年第 42 卷第 8 期，第 15-27 頁。

  109  面有着錯綜複雜的關係。張向前等提出，兩岸四地在人才結構、科技、產業和教育等方面互補性較強，並提出一系列措施加強兩岸四地的創新型人才戰略合作。11 刁晏斌提出了兩岸四地語言差異目前存在的問題，提出在原有支點上增加本體語言學、演化語言學、理論語言學和去全球華語學四個支點。12 張怡等對於兩岸四地的數學教育提出了一些建議和措施，包括提升數學核心素養、選擇適當的學習路徑以及講好中國數學教育的故事。13 其四，一帶一路。“一帶一路”倡議促進區域經濟發展、推動國際貿易和增進文化交流等方面發揮着重要的作用。習近平強調，建設國家服務貿易創新發展示範區，推動貿易創新發展，推進高質量共建“一帶一路”。陳朋親等認為，自“一帶一路”倡議正式提出以來，建立了磋商機制、協議機制、協調機制和輔助機制等等多種合作機制，但是未來“一帶一路”合作機制需要更深層次的制度化建設。14 盛力認為，澳門參與“一帶一路”具有特殊而不可替代的地位，澳門應抓住機遇，借助優勢，爭取澳門與國家共同繁榮進步的局面。15 三、中國內地“澳門研究”的動態演化 CiteSpace 的時區圖譜可通過分析關鍵字的交互關係得到所研究領域的演化動態和發展脈絡，有助於對該領域未來發展方向進行判斷。16 因此，為了分析中國內地“澳門研究”的演化趨勢，在 CiteSpace 關鍵字共現分析的基礎上，繪製了自 2012 年以來的共現時區圖譜（圖 5）。同時，可以基於關鍵字共現圖                                                             11 張向前、銀麗萍：“兩岸四地創新型人才戰略合作與中華區域自主創新發展研究”，《科技進步與對策》，2013 年第 30 卷第 17 期，第 137-142 頁。 12 刁晏斌：“關於進一步深化兩岸四地語言對比研究的思考”，《北京師範大學學報》（社會科學版），2016 年第 2 期（總第 254 期），第 68-75 頁。 13 張怡、武小鵬：“兩岸四地學生的數學核心素養研究”，《現代教育技術》，2021 年第 31 卷第 12期，第 51-60 頁。 14 陳朋親、張瀟：“國際合作機制與‘一帶一路’機制化建設研究——以中國—葡語國家經貿合作論壇（澳門）為例”，《學術探索》，2023 年第 2 期（總第 279 期），第 57-68 頁。 15 盛力：“‘一帶一路’是澳門與祖國的共同發展之路”，《人民論壇》，2019 年第 10 期（總第 627期），第 34-35 頁。 16 裴吉鵬、于瀟：“重大突發公共事件對我國經濟發展影響的研究評述”，《統計與決策》，2021 年第 2 期（總第 566 期），第 93-97 頁。

  110  譜進行“澳門研究”的突現詞檢測，並將關鍵字突現強度狀況匯總於表 3。結合中國內地“澳門研究”發文量分佈圖和中國內地“澳門研究”關鍵字時間線圖，可以將中國內地“澳門研究”的演進劃分為以下三個階段。 圖 5 關鍵字時間線圖譜 （一）起步階段（20122016 年） 20122016 年，出現詞頻或中心性較高的關鍵字有兩岸兩地、華商、旅遊業、澳門經濟和粵港澳等（見圖 5）。回顧歷史，從國家“十一五”規劃提出保持香港、澳門長期繁榮穩定。堅持“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”，澳門發展被首次納入國家總體發展規劃視野；在“十二五”規劃中更是把保持澳門長期繁榮穩定在規劃綱要中獨立成章，加強了與內地交流合作關係。學者們在此期間發表的研究成果主要涉及一帶一路戰略中澳門發展的機遇、優勢與路徑和澳門經濟等多個方面，涉及到中國語言文字、中國文學、中國政治與國際政治、經濟體制改革和高等教育等多個學科，如何完善港澳與內地合作交流關係成為學者們普遍思考的重要問題。“十三五”規劃進一步提出加大內地對港澳開放力度，推動內地與港澳關於建立更緊密經貿關係安排升級。與此同時，特區政府在 2016 年發佈了第一個五年發展規劃，主動與國家

  111  “十三五”規劃對接。國家層面正式文件的出台，為“澳門研究”領域指明了方向，對後來“澳門研究”在全國的興起具有重大且深遠的指導意義。這一階段，“澳門研究”處於萌芽時期，發文數量較少，研究主題相對分散，熱點關鍵字類別較為單一。 （二）發展階段（20172019 年） 2017 年2019 年，出現詞頻或中心性較高的關鍵字有回歸祖國、協同發展、體育產業、經濟轉型、城市發展、相互制約、相互配合、宗教界、城市定位和產業融合等。2017 年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式出台以及國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出要“研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”的要求；黨的十九大報告提出要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作；2018 年，習近平強調指出，“我們要充分認識和準確把握香港、澳門在新時代國家改革開放中的定位，支持香港、澳門抓住機遇，培育新優勢，發揮新作用，實現新發展，作出新貢獻”。17 在 2019 年國家印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“共同推動文化繁榮發展、加強粵港澳青少年交流與推動中外文化交流互鑒”。18 建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。自此，粵港澳地區以“粵港澳大灣區”的身份成為熱點研究領域，在全國引起研究熱潮。在該研究領域的發文量逐年增加，20172019 年累計發文 444 篇。研究起步的初級階段，學者們主要從宏觀角度下對粵港澳大灣區經濟建設研究等重要問題進行深入研究，但粵港澳大灣區的發展存在許多的稅收問題需要提出相應策略，如三地稅收協調問題和制定有關人才引進的稅收政策等問題為學者提供了研究空間，需要學者深入研究，同時也是未來的研究趨勢。在這一階段，“澳門研究”步入高速發展時期，研究成果豐碩，研究主題日益多樣化，研究視角開闊，研究方法豐富。                                                             17 “習近平會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40 周年訪問團時的講話”，《人民日報》，2018 年11 月 13 日 02 版。 18 中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，《中華人民共和國國務院公報》，2019 年第7 號，第 4-25 頁。

  112  （三）深化階段（2020 年至今） 2020 年至今，出現詞頻或中心性較高的關鍵字有國家認同、教育政策、愛國愛港、港澳青年、青少年、創新治理、創新體系、產業鏈、互依信念和價值觀。2020 年以來，習近平總書記系列重要講話和國家相關部門印發的多個重要文件進一步推動了“澳門研究”熱潮的形成。2021 年中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出“開放舉措統籌推進粵澳深度合作，大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業”，高水準打造澳門青年創客空間、孵化器和科研創新載體，構建全鏈條服務生態。伴隨該領域研究熱度的迅速升溫，發文量也呈現出增長。檢索結果顯示，2020年至今，在該領域發表在 CSSCI 來源期刊的論文共有 423 篇，年均 142 篇。其中有關澳門青年創新創業現狀及發展對策和澳門經濟建設的學術成果大量湧現，研究觸及經濟體制改革、中國政治與國際政治、戲劇電影與電視藝術、高等教育、中國古代史和中等教育多個學科。這一階段，“澳門研究”處於深化發展時期，研究主題緊扣時代背景和國家政策，研究視野更開闊，促進我國“澳門研究”的發展。 進一步整理得到“澳門研究”領域前 21 位突現關鍵字（表 3）。從突現強度來看，突現強度 高的關鍵字是“國家認同”，突現強度為 5.29，首次出現時間為 2020 年，表明國家認同主題自 2020 年開始興起，目前仍具有超高的研究熱度和發展潛力，其次是“澳門回歸”，突現強度為 3.26，表明學術界對其有較高的關注度。從突現歷時來看，“全球化”和“體育產業”這兩個突現詞的影響週期 長，均為 4 年，且均從 2019 年開始突現，說明這幾個主題是學者多年持續關注的熱點，同時也是“澳門研究”前期具有重要意義的轉捩點。後，從時間序列變化來看，從“兩岸四地”、“港澳台”到“一國兩制”、“澳門回歸”， 終到“人口聚集”的突現，“澳門研究”領域正逐步發生着內涵與形式的演變，呈現出高效、多維度和深層次的內涵。該領域的研究主題緊扣時代背景和國家政策，研究視野更加開闊，有助於促進我國“澳門研究”的發展。

  113  表 3 澳門研究領域前 21 位突現關鍵字 關鍵字 突現強度 起始 年份 終止 年份 突現歷時2012-2022 年 區域合作 1.31 2012 2013 2 ▃▃▂▂▂▂▂▂▂▂▂ 兩岸四地 3.21 2013 2014 2 ▂▃▃▂▂▂▂▂▂▂▂ 世界遺產 0.95 2013 2014 2 ▂▃▃▂▂▂▂▂▂▂▂ 港澳臺 1.91 2014 2015 2 ▂▂▃▃▂▂▂▂▂▂▂ 公共財政 0.81 2014 2016 3 ▂▂▃▃▃▂▂▂▂▂▂ 傳教士 0.98 2016 2017 2 ▂▂▂▂▃▃▂▂▂▂▂ 香港 0.95 2016 2018 3 ▂▂▂▂▃▃▃▂▂▂▂ 明清時期 2.22 2017 2018 2 ▂▂▂▂▂▃▃▂▂▂▂ 互動 1.19 2017 2019 3 ▂▂▂▂▂▃▃▃▂▂▂ 一國兩制 1.18 2018 2019 2 ▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂▂ 人才流動 0.93 2018 2019 2 ▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂▂ 一帶一路 0.55 2018 2020 3 ▂▂▂▂▂▂▃▃▃▂▂ 澳門回歸 3.26 2019 2020 2 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂ 回歸祖國 2.79 2019 2020 2 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂ 影響因素 2.32 2019 2020 2 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂ 澳門文學 1.15 2019 2020 2 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▂▂ 全球化 1.14 2019 2022 4 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▃▃ 體育產業 1.14 2019 2022 4 ▂▂▂▂▂▂▂▃▃▃▃ 國家認同 5.29 2020 2022 3 ▂▂▂▂▂▂▂▂▃▃▃ 內地 1.02 2020 2022 3 ▂▂▂▂▂▂▂▂▃▃▃ 人口集聚 0.95 2020 2022 3 ▂▂▂▂▂▂▂▂▃▃▃ 四、中國內地“澳門研究”的未來走向 基於前述分析，可以看出，“澳門研究”是當前學界關注的重要領域。學者們已從不同角度對該領域進行了多維度的研究，取得了一定的研究成果。這些重要成果為後來的研究者繼續開展相關研究奠定了堅實基礎。然而，與此同

  114  時，該領域在研究力量合作、研究方法使用、研究內容拓展等方面尚存在進一步優化的空間。從研究交流合作分析看，目前該領域研究機構處於分散研究狀態，存在不少單兵作戰的情況，領域內研究機構和研究學者之間合作交流較少，各研究機構和學者合作交流有待加強。從研究歷史演進分析看，研究學者在該領域不同階段研究側重點有所不同，總體呈現出從宏觀到微觀的研究趨勢。根據上述研究情況，預計未來“澳門研究”將會在以下幾個方面做出探索。 （一）宣導多元主體學術合作，提升研究力量協同性 學術共同體是指享有某種共同的價值和文化觀念、相似的態度和行為方式的團體，共同致力於某一學科知識領域的研究。19 在當前資訊發達、分工精細的情況下，構建“澳門研究”共同體有助於合理配置更多資源、提高工作效率，促進不同學科之間的相互合作、交流與共同提高。因此，需要提倡不同地域、領域、語種間的合理分工和通力合作，以改善目前學術研究力量各自獨立、缺乏合作的狀況。為了實現這一目標，首先需要學者們充分利用科研平台搭建合作關係，進行相互交流和學術切磋，彌補相關理論和技術方法上的不足，促進不同學科研究學者之間思維碰撞和交流借鑒，提高對“澳門研究”的協同性和整合性，將科研主體從分散的研究狀態升級為緊密的合作組織。其次，在中國實際和實踐的基礎上，要提倡與國際學界展開交流合作，加強國內外機構和學者之間的合作關係，帶動國內“澳門”研究水準的整體提高。 後，在重大協作攻關專案上要提倡資源共用與分工合作。這種共用與合作不僅是在澳門本地的院校、學術團體和個體學者之間需要，還應該在澳門與內地、澳門與海外學術界之間推進。只有這樣，才能在較短時間內在學術上取得大的突破。 （二）宣導多種方法綜合運用，提升研究方法多樣性 為了注重研究方法多元化，需要增加多種方法的綜合應用。因此，可以站在不同的視角，創新研究方法和手段，兼顧實踐研究和理論研究，充分發揮大數據技術方法優勢，混合使用文獻研究、行動研究、案例研究和實證調查等方法，開展全方位、深層次研究。積極思考和挖掘“澳門研究”的學理價值，強                                                            19 詹先明：“‘學術共同體’建設：學術規範、學術批評與學術創新”，《江蘇高教》，2009 年第 3期（總第 145 期），第 13-16 頁。

  115  化對“澳門研究”的闡釋，實現研究方法的交叉性和各個學科的融合性，在“澳門”研究領域取得高質量和高水準的研究成果。目前，檢索有效論文中大多數是圍繞粵港澳大灣區建設的價值意蘊、現實困境和優化路徑等基礎問題進行的哲學思辨研究。但是，“澳門研究”不僅僅是理論問題，更是重大的實踐問題，需要學者運用多種研究方法對實踐成果進行客觀的評估。未來，學者可以在實驗研究和行動研究等研究方法上投入更多時間，以便更好地探究和分析“澳門研究”的內在規律。一方面，學者可以通過調研、訪談、問卷方法對“澳門研究”進行深入實證調查，並制定有針對性的建設方案，收集可行性的數據。通過大量數據比對分析，找到影響“澳門研究”相關因素，針對相關因素開展大量實踐，形成豐富的理論成果。另一方面，也可以採用實證計量模型對“澳門研究”方案實施效果進行統計分析，以檢驗建設方案的實效性，助力“澳門研究”科學化、規範化發展。 （三）宣導多層視角拓展理論，提升研究內容創新性 “澳門研究”是一項長期堅持的複雜研究領域。學者需要與時俱進，擴展研究視域和創新研究內容，不斷完善“澳門研究”領域的理論體系，從宏觀、中觀、微觀層面分析“澳門研究”視角。在宏觀層面上，學者可以加強對國內外的“澳門研究”。學者可以將我國與國外對澳門研究進行多維度對比分析，通過兼顧中國特色與全球視野推動我國澳門研究的創新性發展。在中觀層面上，學者首先可以加大對澳門研究共同體的研究。通過愛國人士、專家和國家領導人形成澳門研究共同體，將多個角度的觀點綜合起來，形成全面、多元的認知視角，進而落實“愛國者治澳”和“一國兩制”原則，促進澳門發展。在微觀層面上，學者可以深化對粵港澳元素如何恰當融入到澳門研究當中。在以往的澳門研究過程當中，更多強調的是澳門建設的價值和困境的挖掘。在未來，學者應當把握如何以發展眼光把外部時政產生的新看法、新觀點、新概念，特別是習近平在二十大報告強調堅持和完善“一國兩制”，推進祖國統一有機融入澳門研究領域中。提升研究內容的創新性，應該注重研究的深入度，深入挖掘和研究澳門的歷史、社會、文化和經濟等方面，以便更準確地瞭解澳門的發展趨勢。此外，還可以關注澳門與大灣區、內地和其他國家和地區的合作和交流，探討其對澳門的影響和作用。

  116  綜上所述，澳門長期保持繁榮穩定的 佳的制度安排是“一國兩制”，澳門將開啟乘風破浪的新里程。隨着國家對澳門特別行政區建設的重視程度越來越高，學者們對“澳門研究”領域的研究熱情也日益高漲。統計顯示，當前“澳門研究”領域已取得數量豐富的學術研究成果，但在一定程度上仍存在研究合作與交流偏少、研究方法較為單一、研究內容有待創新等不足。未來，學者可以加強構建學術共同體、運用多種研究方法、創新研究內容等方面傾注更多精力，不斷提高“澳門研究”的理論深度和實踐效度。

Administração n.º 140, vol. XXXVI, 2023-2.º, 311-315 311  Hengqin Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone: Current Situation, Problems and Recommendations Lao Pun Lap This paper gives a review of the achievements of the Hengqin Guangdong-Macao In-depth Cooperation Zone made since its establishment from different aspects: industrial development, cross-border living, convergence of rules and regulations, innovation and entrepreneurship. It is pointed out that there are some problems in the construction of this In-depth Cooperation Zone, such as the undefined legal status, the unclear legal authorization, a weak industrial foundation, the challenges caused by the inconsistency of rules and regulations between Guangdong and Macao, and the need for improvement in the running-in of the officials from the two regions. In terms of speeding up the construction and development of the Hengqin In-depth Cooperation Zone, this paper puts forward several suggestions: to speed up the legislation of the Zone, optimize the flow of production factors, enhance the industrial support, strengthen the construction of trans-boundary transportation infrastructure, facilitate the employment and living convenience of Macao residents on the island, let them better understand the vision of Hengqin development and the privileges they can enjoy, increase the supply of affordable housing, etc.. The Development Path of Macao World Center of Tourism and Leisure under the Convergence of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Zhou Jinquan He Wenjin This article explores the development path to construct Macao as a hypothetical World Center of Tourism and Leisure against the background of the convergence of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. The convergence of the tourism industry in the Greater Bay Area can have direct and synergistic effects on Macao's tourism industry development. Over the past 20

  312  years, Macao's tourism industry has faced enormous challenges. Macao's tourism industry is a small micro-economy due to changing trends in its history. The tertiary sector is developed and dominated by the gaming and tourism industries. The gaming industry chain is short, and the associated industries are complex. Tourism is relatively concentrated, and the sector fluctuates wildly. Gaming and tourism industry development is greatly affected by industrial policies, the industry life cycle, and the industrial environment. This is especially true given the huge impact of the COVID-19 epidemic on Macao's tourism industry. Macao's economic development laws provide two ways to diversify industrially. One is the extension of related industry chains, and the other is the development of non-related industries. Therefore, several options for the Bay Area to converge on Macao's construction as a World Center of Tourism and Leisure include strengthening non-gaming industries and continuously improving Macao's tourism environment. Improve Macao's tourism industry chain, promote tourism service upgrades through information technology, and actively explore the convergence of the financial and tourism industries. The convergent development of the tourism industry in the Bay Area will help build Macao into a world-class tourist destination in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and turn Macao into a World Center of Tourism and Leisure. Diagnosis of Acts requiring Evaluation, Approval or Execution and Relevant Competences in the Public Procurement of the Macao Special Administrative Region Tang Tat Weng To ensure the effective functioning of the legal system governing public procurement in the Macao Special Administrative Region (MSAR) government, specific procurement acts or steps that require evaluation and approval from competent entities or the execution of procurement activities by them, must becarried out before the procurement process can proceed. However, these approval or execution requirements are mainly governed by legal provisions, and

  313  some of the explicitly stated contents apply only to tender procedures, implying that certain approval or execution competences are not applicable to procurement activities in consultation procedures. In this article, 17 procuring acts are summarized that require approval and execution by competent entities in the procurement process and analyze them one by one. Among these, six competences are linked to another seven competences to become seven pairs of related or subordinate competences, and one pair of related competences belongs to different stages of the procurement process. Due to their inherent characteristics, these competences are found to be uncertain, illogical, and unreasonable in practice. As this is governed by legal provisions, it is necessary to clarify the situation through legislative amendments. Understanding family-friendly policy in Macao Zhuang Lingling Yin Yifen Family-friendly policy is one of the focuses of public policy in Macao Special Administrative Region in recent years. The main measures of Macao's family friendly policy are to pay attention to women's development and children's rights, increase the number of childcare services, try out the payment of caregiver allowance, and promote breast-feeding friendliness. The remarkable characteristics of Macao's family friendly policy are to form a Advocacy Coalition, to seek legal protection actively, to encourage enterprises to share responsibility and to enhance the policy communication. Looking forward to the future, the Macao SAR government needs to focus on implementing effective family friendly measures, clarify the relationship between family friendly policies and social policies, give play to the collaborative role of the government, the market and society, and take the promotion of women's development and gender equality as the core objectives of family friendly policies.

  314  The Study of the Special Administrative Region Government’s Family Support Policies for Children with Special Educational Needs in Macao: An Empirical Analysis Based on IPA Tong Chi Man This research is to explore the support situation of the Macao Special Administrative Region government to the families of children with special educational needs, to explore the differences between the special educational needs' family support needs and the family support received. The study took 950 parents of children with special educational needs in Macao as the research object and conducted data analysis using the questionnaire survey, "dependent sample T-test," and "IPA method." The results show that the parents' overall and various levels of family support are significantly lower than the family support needs (p<0.001); "IPA method" shows that among the thirty family support service items, eight belong to the priority improvement area, and nine belong to the second improvement area, ten belong to the continued maintenance area, and three belong to the possible transition area. This shows that the family support policies provided by the Special Administrative Region government have achieved certain results, but there is still much room for improvement. Finally, recommendations are made to the Special Administrative Region government based on the research results. Basic Situation, Dynamic Evolution, and Future Trends of "Macao Studies" in Mainland China Since 2012——Based on Visualization Analysis of China National Knowledge Infrastructure (CNKI) Database Zeng Xiangming Zhang Xinlong By conducting a visual analysis of the relevant literature in the field of "Macao Studies," a basis and reference can be provided for further in-depth research on Macao's development. Based on 1,006 CSSCI journal articles

  315  collected by the China National Knowledge Infrastructure (CNKI) database since 2012, CiteSpace visualization software is utilized to analyze the basic overview and dynamic evolution of "Macao Studies" in mainland China, and subsequently propose research prospects. The results show that the publication volume in the "Macao Studies" field presents a "gradual growth" overall trend, while author and institution collaborations demonstrate a "localized concentration, overall dispersion" characteristic. Existing research still has room for further optimization in terms of research collaboration, research methods, and research content. In the future, scholars can focus on strengthening the construction of academic communities, making efforts to enrich research methods and innovate research content, and carrying out more research work in these areas. This will promote fruitful research achievements in the field of "Macao Studies" in our country and further advance Macao's prosperity and development.