行政-澳門公共行政雜誌（第 139 期） - 在線閱讀

1 第三十六卷‧第一期 (總第一百三十九期)，二○二三年三月目錄 1 澳門政策諮詢網絡構建與優化——基於政策網絡理論視角 3 王雪飛李略基於社會資本理論的社團項目社會效益評估方法 19 龐川劉子鴿劉瑛妮韓子天澳門特區領導主管能力素質調查分析 31 柯麗香區耀榮粵港澳大灣區背景下澳門與深圳文化產業政策比較——基於政策文本的內容分析 49 施瑞婷孫琛欣粵港澳大灣區高等教育合作研究述評：基礎、制約和應對策略 63 陳子夏鄞益奮澳門高等教育產業化發展探析 73 劉景松英文摘要 221

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，3-18 3 澳門政策諮詢網絡構建與優化——基於政策網絡理論視角王雪飛* 李略** 一、引言戴維．伊斯頓（David Easton）認為 “公共政策是對社會的價值進行權威性的分配”，1 政府按照一定的價值標準對社會資源作權威的分配。公共政策能否獲得社會公眾的認同，關鍵在於政策的制定是否最大限度地體現公共利益。因此，民主化決策必須遵循 “凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程” 這一基本原則。2 而要達至這個目標，需要在政策制定過程中展開相關的諮詢工作，包括引入公眾的參與，以體現其應有的話語權。讓公眾參與政策制定，並在此過程中表達自身利益訴求，是保障公共政策有效執行的基礎。如果失去了公眾的參與和賦權，政策執行將受阻或出現偏差，無法進行有效的實施。作為政策過程中民意吸納的重要環節，政策諮詢是決策科學化和民主化的治理體現。澳門特區政府從成立之日起就充分認識到，公眾參與公共決策本身既是“澳人治澳” 的重要內容和基本要求，也是政府科學決策、民主決策的客觀需要。特區政府十分重視民意的聽取，歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機制，推動公眾對公共事務的民主參與，目的就在於要將公眾的意見納入公共政策的制定過程。2020 年，第五任行政長官賀一誠於施政報告中明確指出，要 “完善諮詢機制及其組織體系，提升社會參與度和政策諮詢成效， * 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生。 ** 澳門理工大學人文及社會科學學院教授、公共行政課程主任、公共政策博士生導師。 1 大衛．伊斯頓：《政治生活的系統分析》，王浦劬譯，北京，華夏出版社，1999 年，第 28 頁。 2 科恩：《論民主》，北京，商務印書館，1988 年，第 132 頁。

4 充分發揮社團在特區治理中的作用。” 3 實際上，特區政府自成立以來，一直致力於推進公共政策諮詢體制機制建設，在檢討和改革諮詢機制，逐步完善諮詢方法、措施及過程等方面均獲得了顯著的效果，澳門的公共政策決策民主化進程取得階段性的進步，為特區政府科學施政和成功落實 “一國兩制” 方針創造了條件。鑒此，回顧澳門公共政策諮詢的實踐舉措，尤其對存在的問題進行剖析，並有針對性地加以完善，這對於特區政府打造 “陽光政府”，推行科學決策具有重要的現實意義。回顧近年文獻，關於澳門的政策諮詢問題，不少學者都有過較為深刻、系統和全面的論述及分析。例如，黃湛利系統地總結了澳門諮詢機構的層次、功能及人員構成情況。4 婁勝華就澳門公眾諮詢的範圍、方式與文本作出了深入的分析及改進建議，為澳門政策諮詢機制的運行及優化進行了探索。5 潘冠瑾從 “結構—功能” 的視角對諮詢制度進行了反思評判。6 冷鐵勛論述了澳門公共政策諮詢中公民參與的價值、困境及對策。7 楊鳴宇通過分析具體案例比較社團諮詢模式和公眾諮詢模式優缺點並提出公共決策模式改進的設想。8 鄞益奮審視了澳門公眾諮詢實踐發展並提出完善《公共政策諮詢規範性指引》的路徑建議。9 區耀榮從成本效益視角對政策諮詢模式選擇進行了探討。10 然而，現有大部份研究仍主要是就諮詢層面來討論諮詢機制，或從參與式民主角度分析問題。本文基於政策網絡理論視角，嘗試闡述政策諮詢網絡參與主體及結構，建立一個分析框架，並進一步提出構建與優化途徑。 3 《澳門特別行政區 2020 年財政年度施政報告》，2020 年 4 月 20 日，參見澳門特別行政區政府入口網站 https://www.gov.mo。 4 黃湛利：“論澳門政府的諮詢機構”，《澳門研究》，2005 年第 4 期，第 44-49 頁。 5 婁勝華：“澳門公共政策的公眾諮詢：範圍、方式與文本”，《國家行政學院學報》，2010 年第 1 期，第 42-46 頁；婁勝華：“1980-2018 年澳門政策諮詢機制的運行及優化”，吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告（2019-2020）》，北京，社會科學文獻出版社，2021 年，第 74-99 頁。 6 潘冠瑾：“以諮詢制度為例討論澳門特區公共政策決策的民主化改革”，《澳門公共行政雜誌》，2010年第 3 期，第 577-597 頁。 7 冷鐵勛：“澳門公共政策諮詢中公眾參與的困境及對策分析”，《 “一國兩制” 研究》，第 7 期，2011年 1 月，第 58-64 頁。 8 楊鳴宇：“澳門公共政策諮詢模式的比較與探討”，《廣東社會科學》，2014 年第 4 期，第 91-97 頁。 9 鄞益奮：“澳門公眾諮詢：實踐發展與制度審視”，吳志良、郝雨凡主編：《澳門經濟社會發展報告（2016-2017）》，北京，社會科學文獻出版社，2017 年，第 55-70 頁。 10 區耀榮：“社團模式抑或公眾模式？——成本效益視角下的政策諮詢選擇”，《澳門公共行政雜誌》，2021 年第 4 期。

5 二、分析工具：政策網絡理論政策網絡是將網絡理論引入公共政策領域，分析政策過程中政策主體相互關係的一種解釋途徑和研究方法。隨着全球化、資訊化的發展，人類社會面臨的社會問題和公共問題日趨複雜，使得傳統意義上依靠政府機構單獨治理的舊範式已經行不通，跨組織、跨地區甚至跨國界的多中心治理理念和實踐應運而生。於是，政策網絡作為一種強大的分析工具，被引入政治學與公共行政學，用來分析政府機構和利益集團及宏觀層面上的國家和社會之間的複雜關係，在歐美發達國家已成為現代公共政策研究領域的主流話語與分析範式。卡贊斯坦（P. Katzenstein）最早提出 “政策網絡” 一詞，認為資本主義國家並不會將強制力強加給非國家行動者，反之會尋求其合作並建立一個相互依賴關係。政策網絡概念起源於美國，茁壯成長於英國、德國等歐洲國家，而後又逐漸在美國引發回應性研究。大體而言，羅威（T. Lowi）、黑克羅（H. Heclo）等美國學者對政策網絡理論的研究基本定位在微觀層次，強調政策過程中人際之間的互動。在英國，羅茨（R. A. W. Rhodes）、史密斯（M. Smith）與馬什（D. Marsh）等政策網絡學者將政策網絡理論研究層面定位在中觀層次，著重分析（次級）部門之間的結構關係對政策後果的影響。與英美學者研究傳統不同，德國、荷蘭學者如梅因茨（R. Mayntz）、克利金（E. Klijn）和基克特（W. J. Kickert）等人將政策網絡的研究提升到宏觀層面，以考察國家與公民社會之間的關係，視政策網絡為一種新的國家治理方式。11 其中，政策網絡研究集大成者羅茨（R. A. W. Rhodes）在該理論奠基人本森（J. K. Benson）觀點的基礎上將政策網絡定義為 “一群或複雜的組織因資源依賴而彼此結盟，又因資源依賴結構的斷裂而相互區別”，12 把政策網絡概念理論化和操作化，使之成為指導分析政策制定和政策執行的有效理論工具。羅茨從政府間關係視角出發，將政策網絡結構分為五種類型，分別是政策共同體、專業網絡、府際網絡、生產者網絡、議題網絡。這些網絡結構類型，按照整合程度、穩定性以及成員資格限制性為區分，依次排成一個連續體，不同的網絡結構呈現不同的網絡特徵。 11 胡偉、石凱： “理解公共政策：‘政策網絡’ 的途徑”，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2006 年第 4 期，第 17-24 頁。 12 R. A. W. Rhodes, David Marsh, “New Directions in the Study of Policy Networks”, European Journal of Political Research, Vol. 21(1992), p. 182.

6 比如，政策共同體在一端，它的結構特徵是組織穩定、資格限制嚴格、內部有縱向的權力等級關係等特徵。議題網絡則處於另一端，其結構特徵是成員資格開放、組織不穩定、縱向的權力等級和權力支配很少。總體上看，這些網絡結構特徵表現為 “相互關聯性” 和 “一致性” 兩個變量。網絡主體之間互動的頻率和強度表現為相互關聯性；政策網絡中行動者對政策目標的認同程度體現出它們的一致性，13 具體見表 1。表 1 政策網絡類型及特徵網絡類型網絡特徵政策共同體（Policy community）穩定、垂直的相互依賴關係，對成員資格要求嚴格，有限的水準整合，主要表達中央與地方政府利益。專業網絡（Professional network）穩定、垂直的相互依賴關係，對成員資格要求嚴格，有限的水準整合，主要表達職業人員利益。府際網絡（Intergovernmental network）有限的成員，有限的垂直依賴關係，廣泛的水準整合，主要表達地方政府利益。生產者網絡（Producer network）動態的、有限的垂直依賴成員關係，表達生產者利益。議題網絡（Issue network）不穩定的關係，成員眾多，有限的垂直相互依賴關係。資料來源：R. A. W. Rhodes, David Marsh, “New Directions in the Study of Policy Networks”, European Journal of Political Research, Vol. 21(1992), p. 182。總的來說，理解政策網絡的基本元素是行動者、鏈條和邊界。一般來說，政策網絡的主要行動者是相對穩定的，可以是公共的，也可以是私人的。鏈條指的是行動者聯繫的紐帶和溝通的管道，各種資訊、專業知識和其它政策資源 13 蔣碩亮：“政策網絡路徑：西方公共政策分析的新範式”，《政治學研究》，2010 年第 6 期，第 100-107 頁。

7 都可以通過鏈條進行交換。政策網絡的規模和邊界並不是由正式的制度所決定的，而是行動者對功能及結構認知的結果。14 之後，政策網絡理論不斷深化發展。西方政策網絡研究主要有基於資源依賴的政策網絡、基於共同價值的政策網絡和基於共用話語的政策網絡三種研究路徑。15 國內也有學者基於政策網絡理論工具開展了大量中國本土政策議題研究。政策網絡理論的出現豐富了政治學和公共行政學的內容，為其發展開闢了一條新的研究途徑，對於深入理解公共政策以及政府與社會關係具有重要理論價值和現實意義。三、澳門政策諮詢網絡類型及結構特徵政策諮詢網絡是政策活動中社會網絡的構成部份，其主要功能是為政府做政策決策時提供知識聚集和利益訴求的參考依據。澳門回歸後，經過二十多年的實踐探索，特區政府通過制定相關法律、增設諮詢機構、規範諮詢流程，基本建立了一套具有可操作性的諮詢機制，取得了一定的諮詢效果，但是各諮詢機構之間缺少必要的協調、合作和貫通。因此，應在現有的政策諮詢的基礎上，構建政策諮詢網絡並為其有效運行設計一些主要機制，從而把陽光政府下的科學決策理念轉化為治澳施政的有效實踐。結合羅茨的政策網絡理論模型，按照結構屬性、聯結強度及開放程度，澳門政策諮詢參與主體包括五大群體，分別是：居於核心地位的政策共同體，包括行政會、直屬於行政長官的諮詢機構；次核心地位的府際網絡，包括司級、政府自治部門中連同本部門行政管理委員會一同運作的諮詢委員會以及基層社區服務諮詢委員會；專業網絡，包括高校、各種智庫、研究機構及相應的專家學者；生產者網絡，主要包括政策關聯的行業利益集團及業界；議題網絡主要是由社會公眾、新聞媒介構成，構成了一個複雜的政策諮詢網絡，詳見圖 1。 14 胡偉、石凱：“理解公共政策：‘政策網絡’ 的途徑”，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2006 年第 4 期，第 17-24 頁。 15 范世煒：“試析西方政策網路理論的三種研究視角”，《政治學研究》，2013 年第 4 期，第 87-100頁。

8 圖 1 澳門政策諮詢網絡結構圖資料來源：作者自製。下面對五個網絡的具體構成、資源優勢、利益訴求進行詳細分析，並探討其在整個政策諮詢網絡中的職能。（一）政策共同體政策共同體由行政會和直屬於行政長官的諮詢機構組成，其網絡成員數量較少且進入門檻較高，成員彼此互動穩定，在政策諮詢中發揮主導作用。根據《澳門基本法》設立的行政會，是協助行政長官決策的機構。其職能是在行政長官作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會等事項前發表意見，屬於最高層次的諮詢機關。直屬於行政長官的諮詢機構一般由行政長官擔任主席，並由行政長官監督，如科技委員會、經濟發展委員會等。政策共同體層面諮詢參與主體構成以政府官員、社團領袖為主，負責對關係澳門整體發展重大規劃提出建議，佔有豐富的政策資源，屬於精英諮詢模式。以科技

9 委員會為例，該委員會成員由行政長官、特區政府相關司長、澳門基金會行政委員會主席、科學技術發展基金行政委員會主席及澳門大學、澳門理工大學、澳門科技大學校長等擔任。16 （二）府際網絡從構成上看，府際網絡包括司級、政府自治部門中連同本部門行政管理委員會一同運作的諮詢委員會以及基層社區服務諮詢委員會，和政策共同體相比，是政府在中觀微觀層面設立的諮詢機構，具有廣泛的水準聯結並能滲透其他網絡的能力，處於次核心地位。不同的府際網絡其參與主體、政策資源佔有上也存在着差異。如隸屬於社會文化司的青年事務委員會，提供諮詢的主體是在青年、教育、經濟、文化等領域社團機構中擔任代表的中產階級及社會人士，佔有政策資源僅次於政策共同體，具有較強的社會動員能力。而基層的三個分區社區服務諮詢委員會的參與主體則為廣大市民，委員會在市民服務中心協助下，廣納民間社會人士的智慧，以便解決社區層面的民生問題。府際網絡更關注的是政策出台後具體實施落地問題。（三）專業網絡專業網絡在政策諮詢網絡中發揮着重要的作用，是整個網絡體系中的重要組成部份。在人員構成上，專業網絡主要包括高校、民間智庫等一些教育研究機構、相關政策領域的專家、學者以及專業社團，如澳門發展策略研究中心、澳門經濟學會、澳門工程師學會等專業學術團體及學會。這裏需要説明的是，澳門的專業界別的社團，大多屬於職業團體，普遍缺乏強有力的專業研究的職能，例如澳門公共行政管理學會、澳門公務專業人員協會等，其實都是公務員團體，雖然對公共行政領域有所建言獻策，但並不是公共政策的專業研究性團體，因此我們將這些團體歸類爲 “生產者網絡”。在佔有資源上，專業網絡成員具有豐富的專業知識和特殊話語權，能夠從理論高度和學理邏輯層面認識問題，從而從專業角度就政策制定向政府部門提供決策建議。專業網絡一方面通過相關的諮詢機構提供諮詢，另一方面則通過發表學術論文、接受媒體採訪，或者自媒體表達對於政策的理性聲音和專業判 16 參見澳門特別行政區政府科技委員會網站 https://www.cct.org.mo/zh_tw/aboutUs.html#a3。

10 斷。以澳門發展策略研究中心為例，作為非盈利的民間研究機構，該中心致力於發揮民間智庫作用，多年來就澳門社會的重大問題開展了多項課題及研究，如 “澳門居民素質調查”、“澳門社團現狀與前瞻”、“澳門特區政府公共行政改革研究報告”、“澳門特區政治人才問題研究”、“粵港澳大灣區城市群：澳門的角色、挑戰與策略研究報告” 等。17 （四）生產者網絡生產者網絡包括與政策關聯的行業、利益集團及業界，是直接相關利益者，具有以下基本特徵：成員數量較多但不穩定，與某一政策存在利害關係，積極表達自身的利益訴求，對政策制定起到重要作用，主要追逐自身經濟利益的最大化，網絡內部既有橫向依賴也有縱向依賴關係。澳門由於是社團社會，生產者網絡比較強大，而且有制度化的參與機制，比如參加立法會間接選舉和官方的諮詢機構等。其中比較重要的包括各行業有代表性的社團，尤其是在立法會間接選舉中有投票權的法人社團，如工商金融界的澳門中華總商會、澳門廠商會等；勞工界的澳門工會聯合總會等；社會服務界的澳門街坊會聯合總會、澳門婦女聯合總會等；專業界別的澳門管理專業協會、澳門律師公會等；教育界的澳門中華教育會等以及文化界、體育界的社團，總計有 815 個。參見下表：表 2 法人選民登記的統計資料界別被登錄於 2022年 1月份展示法人選民登記冊的法人選民數目效力被中止註銷維持有效工商、金融界 2 0 109 勞工界 0 0 73 專業界 0 0 63 社會服務界 0 1 136 文化界 1 0 136 教育界 0 0 23 體育界 2 3 275 總數 5 4 815 資料來源：澳門特別行政區政府法人選民登記統計資料，2022 年。 17 參見澳門發展策略研究中心網站 http://www.cpedm.org.mo/?page_id=4。

11 除了以上重要的社團以外，還有很多社團參與各種諮詢組織，也能對政策制定產生一定影響。（五）議題網絡議題網絡具有結構較為鬆散、成員複雜、數量龐大、互動頻率較低等特徵。在參與政策諮詢過程中，各行為主體參與程度參差不齊，彼此之間並沒有垂直依賴關係，只存在一定程度的水準依賴關係，很難形成統一的利益表達機制。從人員組成看，議題網絡可以分為三個部份：直接利益相關者、對議題感興趣群體以及新聞媒體。議題網絡群體可通過基層社區服務諮詢委員會、參加面向社會的公開諮詢項目或自媒體平台等途徑表達利益訴求，提出政策建議。議題網絡形成的民意通過社會輿論對政府造成壓力，促使政府調整政策內容。澳門的議題網絡有一個成功的典型案例，就是關於 2011 年政府 “西灣湖廣場興建夜市等綜合旅遊項目” 公開諮詢。在第一次諮詢時，雖然收到九成以上的意見支持，大部份是生產者網絡的意見。但不足一年後，民意出現大逆轉，變成主流民意更在意環境保護和休閒地方的保留，反對在西灣湖設置夜市。面對社會壓力，政府從善如流，就項目開展了第二輪公眾諮詢。結果，政府發現，收集的民意中確實大部份是反對計劃的，於是停止了該發展項目。18 綜上所述，以上五種政策諮詢網絡參與主體有交叉性，網絡之間存在着有機聯繫，不是完全封閉獨立。只有在實際運作中相互影響互動，構成一個整體系統真正運轉起來才能發揮效用。四、政策網絡視角下澳門政策諮詢實踐及挑戰分析（一）政策諮詢實踐回顧澳門社會一直有政策諮詢的傳統，早在澳葡政府時期，為增強其治理政策的合法性，澳葡政府設立了諮詢會和一些諮詢組織，從而使政府政策在一定程度上反映社會公眾的利益訴求，避免政策或法令推出時引起社會質疑或反對。 18 “旅遊項目並非多多益善西灣湖夜市的觸礁教訓”，《新聞報》，2016 年 10 月 5 日，D 版。

12 回歸後，特區政府不僅保留了回歸之前成立的十多個諮詢機構，同時為加強政策的公信力，在不同施政領域也陸續成立了一些諮詢機構。總的來看，澳門回歸後，公共政策諮詢機構不斷增加，諮詢內容及諮詢途徑不斷多樣化，民主性不斷提高。 1. 增加政策諮詢機構回歸以後，《澳門基本法》的實施，使澳門保留了回歸前政策諮詢模式。首先，設立了行政會，替代原有的諮詢委員會。行政會是特區政府最高層次的諮詢機構，由行政長官主持會議。《澳門基本法》第 56 條規定：“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。” 行政會一方面作為決策諮詢的機構，向行政長官提供意見和建議，每一項重要決策在推行之前，都會在行政會會議內進行集體協商；另一方面，作為協調機構，行政會的委員分別來自社會各個界別，具有廣泛的代表性，能夠做好行政機關與立法會、行政機關與社會大眾的協調工作。其次，按照《澳門基本法》第 66 條 “澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織” 的規定，特區政府在保留回歸前設立的一些諮詢機構的同時，增設或重組了一些新的諮詢機構。目前，特區政府設有 35 個政策諮詢委員會（不含行政會），以期充分吸納社會上各方面意見，完善各類政策措施，提高整體施政水準（見表 3）。例如，特區政府及各司在制定年度施政報告前夕都會在事前組織諮詢活動或召開常設性諮詢機構的諮詢會議，徵詢其對施政的意見與建議。 2. 優化人員構成澳門政府諮詢機構主要由三類成員組成：政府官員及非官方成員（社團代表與社會人士）。為增強其代表性，特區政府通過擴大化、年輕化和專業化，在各個諮詢組織中逐步吸納不同社會背景的成員。成員的來源從傳統社團拓展到新興社團，從體制內社團到體制外社團，並吸納了少數或新興社會階層的代表，甚至包括來自基層市民和弱勢社群，以便真實反映當前民生領域的問題。由此產生的諮詢組織具有極大的包容性。19 此外，為了使政策諮詢更好地吸納民意， 19 潘冠瑾：“以諮詢制度為例討論澳門特區公共政策決策的民主化改革”，《澳門公共行政雜誌》，2010年第 3 期，第 577-597 頁。

13 特區政府在《2015 年財政年度施政報告》中推出關於限制政策諮詢委員會成員任職年限及任職數量的措施。“所有諮詢組織每屆任期為兩至三年，社會人士成員可連任兩至三屆，但最長不超過六年，最多可同時出任三個諮詢組織”。20 表 3 澳門特區政府諮詢機構一覽表行政法務公共行政改革諮詢委員會、公務人員薪酬評議會、退休基金會諮詢會、法律改革諮詢委員會、市政署市政諮詢委員會、北區社區服務諮詢委員會、中區社區服務諮詢委員會、離島區社區服務諮詢委員會經濟財政經濟發展委員會、科技委員會、財政儲備諮詢委員會、澳門金融管理局諮詢會、存款保障基金諮詢委員會、統計諮詢委員會社會文化會展業發展委員會、旅遊發展委員會、社會協調常設委員會、高等教育委員會、非高等教育委員會、青年事務委員會、文化發展諮詢委員會、文化遺產委員會、體育委員會、醫務委員會、精神衛生委員會、社會工作委員會、長者事務委員會、婦女及兒童事務委員會、復康事務委員會、禁毒委員會運輸工務都市更新委員會、城市規劃委員會、環境諮詢委員會、交通諮詢委員會、公共房屋事務委員會資料來源：根據澳門特別行政區政府入口網站 https://www.gov.mo/zh-hant/about-governme nt/apm/apm-entity-index/ 上的數據整理繪製表格。 3. 諮詢內容規範化、途徑多樣化 2011 年，為加強政策諮詢統一性規範，特區政府公布了第 224/2011 號行政長官批示《公共政策諮詢規範性指引》，該指引設定了澳門公眾諮詢的七大原則、三大階段以及統籌協調機制，從而優化公民參與的途徑，讓社會各個成員都能夠有效參與，有利於政府將民意融入施政。21 自此，特區政府公共政策諮詢進一步規範化。為使公共政策更能反映公眾意見，特區政府開始對多項涉及民生領域的重大政策進行公開諮詢，加大對整體問題的研究及政策評估，集思廣益，廣納民 20 《澳門特別行政區 2015 年財政年度施政報告》，2015 年 3 月 23 日，參見澳門特別行政區政府入口網站 https://www.gov.mo。 21 鄞益奮：“澳門公眾諮詢：實踐發展與制度審視”，吳志良、郝雨凡主編：《澳門經濟社會發展報告（2016-2017）》，北京，社會科學文獻出版社，2017 年，第 55-70 頁。

14 意與智慧，切實解決社會的迫切問題。以 2021 年為例，特區政府相繼開展了《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025 年）》、修改第 16/2001 號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《工會法》、《人才引進制度》等七項法律及政策的公開諮詢。22 此外，特區政府還整合不同的諮詢途徑以實現分類諮詢，即通過政策諮詢委員會、社團及公開向公眾諮詢等三種方式向社會各界進行諮詢，徵集市民意見。（二）政策諮詢面臨的挑戰澳門政府政策諮詢實踐在減少政府決策失誤、促進公共政策的社會化、提高民眾參與公共事務程度、增強政府合法性與管治能力等方面發揮了有益的功能，但與此同時政策諮詢仍面臨一些挑戰，存在統籌不足、層次類型不均衡、被動諮詢等弊端，以致在一定程度上影響了諮詢的效果，進而又影響到公眾的參與。概括起來，政策諮詢中面臨的挑戰主要體現在以下三個方面： 1. 政策共同體與府際網絡權責不清，缺乏統籌機制在澳門政策諮詢網絡結構中，政策共同體與府際網絡分別處於核心及次核心地位，兩者正態互動對於整個網絡的良性運行發揮主導作用。為有效協調及統籌公共政策諮詢項目的推行以及合理調配資源的運用，《公共政策諮詢規範性指引》規定 “由公共行政改革統籌委員會、行政長官辦公室、各司長辦公室及推行機構組成公共政策諮詢統籌機制”，23 然而在實踐中該機制卻未能完全落實，政策共同體與府際網絡權責不明確，仍存在一些政策諮詢實施部門各自為政的現象。例如，2020 年 9 月至 12 月，特區政府接連開展多個公開諮詢，包括《澳門特別行政區城市總體規劃》草案公開諮詢、《輕軌東線方案》公開諮詢、《預防和控制未成年人飲酒制度》公開諮詢及《夾心階層住房方案》公開諮詢，三個月進行四項公開諮詢，當中更包括多項重大政策以及與民生密切 22 參見澳門特別行政區政府入口網站 https://www.gov.mo/zh-hant/about-government/policy-consultation/ 。 23 第 224/2011 號行政長官批示《公共政策諮詢規範性指引》，《澳門特別行政區公報》2011 年第 33期。

15 相關的事項，涉及居民的切身利益。24 但是，密集性諮詢使得居民即使有意願參與，也很難在同一時間內充分消化、思考與分析，從而影響其提出有效意見。換句話說，密集性諮詢降低了政策諮詢的有效性。 2. 政策共同體府際網絡層次不均衡，專業網絡類型不夠豐富首先，從層次上看，政策共同體與府際網絡中政策諮詢機構雖然可以劃分為高、中、低三個層次，但是數量分布不均衡，直接接近社區居民的基層諮詢機構偏少，僅有北區、中區、離島區三個分區服務諮詢委員會（見表 4）。25 這當然也與澳門地方小、人口密集有關。從類型上看，現有專業網絡中具獨立性質的民間智庫較少，多樣性缺失，研究能力也有限制。因此，以上網絡層次與類型應更加豐富化。表 4 澳門特區政府諮詢機構的層級高層第一層次行政會第二層次直屬於行政長官的諮詢機構中層第三層次隸屬於各司級政府部門的諮詢機構第四層次特區政府自治部門中連同本部門行政（管理）委員會運作的諮詢機構基層第五層次分區（北區、中區和離島區）社區服務諮詢委員會資料來源：婁勝華：“1980-2018 年澳門政策諮詢機制的運行及優化”，吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告（2019-2020）》，北京，社會科學文獻出版社，2021 年，第 82 頁。 3. 議題網絡主體話語權較弱，更多表現為被動參與在政策諮詢網絡互動過程中，議題網絡雖然也有成功的例子，如前文提到的 2011 年的西灣湖夜市項目，以及 2016 年的龍環葡韻餐飲項目等，但相對於政策共同體、府際網絡而言仍然處於弱勢地位，缺乏利益表達的話語權和影響力。政策諮詢的啟動權及決定權均由特區政府主導，政策諮詢網絡參與主體不論是個人還是團體都在政策參與中處於被動地位。例如，現有諮詢機構的運作是在政府主導下以會議形式進行的，會議的召開與議題的確立均由政府操作， 24 “李振宇促合理協調公開諮詢”，《澳門日報》，2020 年 11 月 2 日，A02 版。 25 婁勝華：“1980-2018 年澳門政策諮詢機制的運行及優化”，吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告（2019-2020）》，北京，社會科學文獻出版社，2021 年，第 89 頁。

16 大多數諮詢機構僅是被動地提供政策諮詢意見，少有主動地進行政策創議或推動政策議程的建立。同樣，作為參與主體的公眾，只能在政策公開諮詢後參與，由此容易使政策諮詢成為走過場、過於形式化。此外，公開諮詢中存在的另一個問題是資訊提供不足，缺乏數據支撐，令社會無從討論，難給合理意見。五、澳門政策諮詢網絡構建優化途徑一個好的政策諮詢網絡需要好的運行機制做保障，只有打破各個網絡邊界壁壘，彼此有機結合運轉起來，政策諮詢才會收到效果。通過優化統籌協調機制、構建公眾諮詢與專家諮詢融合機制、完善公眾意見表達機制、建立回應反饋機制等途徑加強各網絡主體間聯繫互動，形成切實運作的政策諮詢網絡，從而達到真正吸納民意，提升政策諮詢成效的目標。否則，政策諮詢網絡只能成為做表面文章的 “政治花瓶”（見圖 2）。圖 2 澳門政策諮詢網絡構建優化圖資料來源：作者自製。

17 （一）明確政策共同體與府際網絡權責分工，優化統籌協調機制特區政府應進一步優化政策諮詢的統籌協調機制，構建權責明確，分工細緻的跨部門協同機制，形成合力整體推進政策諮詢工作，如設立跨部門工作小組或賦予現有行政機構統籌公眾諮詢職能，直屬於行政長官管轄，使其在公眾諮詢問題上可直接向行政長官負責，對政府各部門的公共政策諮詢項目開展具有最終決定權，合理運用分配資源。比如決定哪些項目需要公眾諮詢，哪些項目可以豁免；統籌諮詢時間安排，避免同一時期內進行多個政策項目諮詢。（二）加強專業網絡與議題網絡互動，構建公眾諮詢與專家諮詢融合機制鑒於現代社會的複雜性，公眾的意見和態度難免受到外在因素的影響和誤導，加上公眾參與存在功利性及參與個體教育背景迥然有別，由此在某些情況下大多數人認可的方案未必就是最佳方案，考慮其是否符合科學性專業性同樣重要，尤其在制定重大公共決策更是如此。政府決策應兼具科學性和民主性的雙重特徵。因此，政府在進行政策諮詢時，應充分發揮澳門高等院校的研究能力和與本地聯繫密切的特長，結合公眾諮詢和專家諮詢的結果綜合進行分析，以科學務實的態度去判斷和決策。政府應構建公共政策的公眾諮詢與專家諮詢融合機制，加強專業網絡與議題網絡的有效互動，使專家學者的意見建議通過新聞媒體管道反饋給政府部門，充分發揮公眾、專家各自的優勢，最大限度地提高決策中的科學成分。（三）加強政策共同體、府際網絡與議題網絡的溝通，完善公眾意見表達機制首先，為增強公民參與政策諮詢的主動性，避免項目公開諮詢選擇權完全由政府主導，可以設計公民主動申請諮詢的機制，以保障公眾享有申請參與政策諮詢的權利。26 如申請人達到一定比例，政府應順應民意，就某一事項啟動公開諮詢程序；如未達到規定的比例，則由專責部門決定是否開展公眾諮詢。其次，特區政府要適時提供與諮詢相關的政策資訊給社會公眾，以便公眾有準 26 婁勝華：“1980-2018 澳門政策諮詢機制的運行及優化”，吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告（2019-2020）》，北京，社會科學文獻出版社，2021 年，第 98 頁。

18 備地參與諮詢。此外，還要積極拓寬公眾參與的渠道，充分利用新科技，不斷創新參與形式，提高公眾參與的興趣和能力，保證公眾參與的數量和質量。特區政府應建立與公眾進行政策互動的公眾諮詢網絡平台，擴大新媒體的運用，通過網絡平台收集公眾意見，促成社會和政府的理性對話，化解衝突，達成共識。（四）加強政策共同體、府際網絡對議題網絡的回饋，建立回應反饋機制政府是否對公眾意見重視，決策時是否考慮？這是參與諮詢的公眾非常關心的問題。可見，建立回應反饋機制，向公眾解釋其意見是否被採納的原因，讓公眾瞭解特區政府的處理意見及後續工作安排就顯得十分必要和重要。否則，就容易被質疑為走走形式而已的假諮詢，降低公眾對公共諮詢的信心。因此，建立諮詢回應反饋機制，不單單是一個增加政府公共決策透明度的問題，而是一個關係到國家或地區的民主政治建設和發展的問題。27 六、結語澳門特區政府自成立以來，不斷檢討、完善和發展公共政策諮詢制度，從諮詢範圍、對象、文本、程序等方面規範，確保政府決策的科學化和民主化，暢通民意表達的渠道，以民意諮詢為導向，推動公衆對公共事務的民主參與。然而，在取得成效的同時也存在一些問題，主要體現在統籌不足、層次類型不均衡、被動諮詢等方面。本文根據政策網絡理論構建一個分析框架，對澳門政策諮詢網絡類型及結構特徵進行分析，並提出構建優化政策諮詢網絡的途徑，為特區政府的政策諮詢活動提供理論參考。未來特區政府應全面、精準瞭解社會問題及訴求，促進政府與社會公眾進行良性互動與溝通，提升公共決策的質量，深化政府與社會公眾的相互理解，藉此制訂切實可行的政策並貫徹執行，從而實現科學決策、民主決策，推動社會和公眾共同發展。 27 冷鐵勛：“澳門公共政策諮詢中公眾參與的困境及對策分析”，《 “一國兩制” 研究》，第 7 期，2011年 1 月，第 58-64 頁。

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，19-29 19 基於社會資本理論的社團項目社會效益評估方法 龐川 劉子鴿 劉瑛妮 韓子天 一、前言從三元社會的角度來看，整個社會分為政府-市場-公民社會，政府作為第一部門；經濟市場作為第二部門；社團、社會組織或民間組織作為第三部門。三個部門之間是互為補充，相互獨立，相互作用，相互不可替代的。衆所周知，社會運作的高度差異化，極度複雜性，使得單單靠政府無處不在的介入、管理或干預，無法應付，效率不濟，甚至是不可行的。由於政府的公共性，政府在滿足社會大多數人的需求，解決社會的主要矛盾，通過法制來治理社會，以及提供盧梭所指的 “必要邪惡” 時，其作用是卓有成效的，也是毋庸置疑的。但是，社會上存在大量的族群、團體之間的差異、文化差異，需求差異，和各種不同的弱勢群體的需求，再加上各種少數人的、非主流的、地方性的、局部的，短期的利益訴求，政府的包辦式管理就顯得捉襟見肘。第三部門、社會自治以及公民社會就成為解決這些問題的途徑。作為第三部門的社團，其主要宗旨應該是為了填補政府失靈和市場失靈，為不同群體提供服務，增進公民參與，提高社會信任和增强政府管治。社團開展的項目也應該是為符合這一主要宗旨而策劃和開展的，其社會效益的評估方法也應該要以滿足這一目的作為出發點。本研究正是循着這個思路和邏輯，從社區服務、公民社會、社會資本等方面來建構社會效益評估體系的。  本研究獲澳門基金會資助，作者在此特別鳴謝。  澳門科技大學副校長、教授，澳門青年研究協會會員大會主席。  澳門科技大學創新工程學院工程科學系智能科學與系統博士研究生。  澳門科技大學酒店與旅遊管理學院助理教授、管理學博士。  澳門科技大學創新工程學院澳門系統工程研究所。

20 二、公民社會在學者俞可平看來，公民社會就是國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關係的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業的公民組織。1 公民社會是國家與社會相分離的產物，能夠促進公民利益的多元表達，在很多方面能夠有效地克服政府失靈和市場失靈。因此公民社會的存在，能夠彌補政府和市場功能的不足。2 穩定社會內部的期望，以一種更具綜合性、信賴性、行動性的訊息呈現，而樹立起權威。教導成員符合公民風格的利益觀念與行為規範，提供自我表達和認同的管道較接近個人或企業，因此人民有需求時，遠比政府機關來得易於接近。以集體承諾方式來規範其成員的行為，減輕了公權力和私人部門在治理上的負擔。3 公民社會組織規模壯大後，其在社會建設中的功能也日益顯著，提供社會服務職能的方式主要有三種：自主履行某些社會管理職能，或受政府委托執行職能，或以合作方式與政府機構一同執行職能。上述社會管理過程皆為治理，而不再是統治。4 社會組織作為社會管理的主體，由於其根植社區，比政府更掌握社區基層的需求，因此所提供的社會服務比政府更到位，更具效率，而且更能夠提供差異性的利益迎合。公民自治、公民參與、公民結社、公民自主管理、公民社會自治，成為社會發展，社會管理日趨成熟的一種象徵。社會組織作為第三部門，在社會管理中承擔了日益顯著的作用，與政府、市場一起成為了整個社會經濟政治體制建構的一個重要環節。社會組織或稱為社團、或稱為民間團體、或稱為非政府組織等，無論何種稱謂，其實質都是一樣的。黃曉東在其著作《社會資本與政府治理》5 中，對民間組織（即社團或社會組織）下了一個定義。民間組織通常 1 俞可平：“中國公民社會：概念、分類與制度環境”，《中國社會科學》，2006年第 1期，第 109-122頁。 2 李新月、陳敏：“我國大學生應具備的公民素質及其培養”，《當代教育與文化》，2011年第 3季第4期，第 99-105頁。 3 Philippe C. Schmitter, “On Civil Society and Consolidation of Democracy: Ten Propositions”, 1995. 4 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年。 5 黃曉東：《社會資本與政府治理》，社會科學文獻出版社，2011年。

21 由非政府組織，公民的志願社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織的運動等組成，其組成要素為各種非國家或非政府所屬的公民組織，它們有時又被稱為 “第三部門”。民間組織有以下三個突出特點，第一、民間性，組織是非官方的，不代表政府或國家的立場；第二、獨立性，民間組織通常獨立於政府，包括政治獨立、管理獨立和財務獨立；第三、自願性，成員是自願加入民間組織的，而非強迫的，因此這些組織也叫做公民的志願組織。三、澳門社團與公民社會公民社會在澳門歷史悠久，也具相當規模，其主要特徵是澳門社團積極參與社會管理。吳志良指出，葡萄牙人 16 世紀中葉抵達澳門後，最初是與當地華人共處分治，建立內部自治組織——議事會，直至 18 世紀末才開始推行殖民統治政策，到 19 世紀中後期澳門的管治權被全面掌控。一百多年以來，葡萄牙當局為了方便管理，雖然針對澳門本地華人社會制定和採取了若干特殊政策和措施，但實際上大部份華裔居民一直處於建制之外。6 儘管如此，由於澳門社會的多種族、多文化、多種社會勢力相互作用的異質型社會，不同族群之間具有長久的分治傳統。7 從澳門社團初起的 19世紀後期到 20世紀初，被稱為澳門 “三大社團” 的鏡湖醫院慈善會成立於 1871 年，澳門同善堂成立於 1892 年以及成立於 1913年的澳門中華總商會。前兩者代表了澳門華人在經濟實力壯大之後，謀求自身醫療、社會救助、社會福利的一種努力。這些社團組織的出現，一方面反映了當時澳葡政府對華人不重視，另一方面，也體現了在政府功能服務退出或缺失時，社團對政府功能的有效替代作用。後者則體現了澳門華人經濟實力壯大後，為了體現本行業的實力與社會地位，團結行業同仁。8 經過多年的發展，澳門社會逐步形成了以社團為基礎的社會自治，社團成為了澳門公民社會最主要的構件。在現代，代表不同社會階層或團體的社會組織、社團參與社會治理，使得政府與公民社會之間建立了良好合作關係。回歸 6 吳志良：《生存之道──論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998年。 7 婁勝華：《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年。 8 劉卓紅、龍柏林：“澳門社團問題初探”，《華南師範大學學報》（社會科學版），1999年第 6期。

22 以後，澳人治澳，擺脫了殖民統治的澳門人當家做主了，這一根本性的改變，激發了澳門人的參與意識，社團數量劇增，反映了一個現實，就是回歸後，澳門人無論是在政治參與，還是在社團參與方面，都大幅上升。可見，澳門社團的大發展就是一種公民社會的大發展，是社會進步、社會治理成熟的表現。四、社會資本理論與公民社會公民社會理論，在公民參與、社會信任、集體行動等方面，與社會資本理論，有很多異曲同工之處。從 Robert Putnam 教授的《獨自打保齡球：美國下降的社會資本》一書可以發現，社會資本偏低的社會，代表公民參與社會的程度也偏低。因此，通過研究社會資本理論，可以對公民社會有更深刻的認識，也可以找到更多有意義的測量指標。美國社會學家科爾曼（James Coleman）在 1988年發表了 “社會資本對創造人力資本的作用” 一文，將社會資本理論建構進一步擴展，融入了社會結構、社會關係、信任、規範等概念，從社會結構的角度系統論述了社會資本。由此，社會資本理論開始獲得學術界的廣泛關注。Coleman認為，社會資本產生於人際關係和社會結構之中，服務於結構內部的個人行動，通過構成社會結構的要素形成，被個人擁有，並表現為社會結構資源的資本財產。 9 Putnam的研究採用社會資本來探討公民社會（civic community）與民主政治（democracy）運作的關係。他認為社會資本是代表社會組織的一種特徵，例如網絡、規範和信任，這一特徵有助於人們為了共同利益進行協調與合作。Putnam 指出，自願性組織在公民社會中的形成與發展，推動社會資本形成自我補充與儲存的良性循環，其信任（trust）、規範（norms）、社會網絡（social networks）的特徵驅使自願性組織（voluntary organizations）的參與者具有一致的行動，更高效的追求共同目標與理想，同時可貢獻其組織的力量，增補和提升政府政策的執行績效。 9 James S. Coleman, “Social Capital in the Creation of Human Capital”. The American Journal of Sociology, 1988, Vol. 94, pp. 95-120.

23 Cohen and Prusak認為社會資本交織着成員之間的信任、共識、共同價值和行為，是代表組織成員之間多樣化聯繫的一種儲蓄（stock）。10 他建議通過社會資本的投資，使得成員有時間與場所來交流、展示信任、溝通信念與工作目標，提供平等的機會和回報讓成員能夠真正地參與而不僅是出席。在 2007年，經濟合作與發展組織（OECD）11 編輯出版的一本有關人力資本的書中，認為社會資本是一種鼓勵在群體間或群體中合作，並共享社會規範、價值和默認成規的社會網絡。12 其中，社會網絡是指在現實世界中的聯繫，包括與朋友、家庭成員、同學等的聯繫。社會規範和默認的成規是指存在於社會中的不明文的規定，如優先保護兒童、婦孺。價值觀則為群體成員對事物的共同看法，價值會隨着時間改變。在這三者的基礎上，形成了信任，並使得人們可以在一起工作。世界銀行（World Bank）繼承了 Putnam的社會資本思想，將國家或地區的社會資本作為一項重要指標，專門進行研究和測量。社會資本在世界銀行的定義（2007）中，是指某些可以促進集體行動的規範和網絡，包涵可以規範社群的社會互動的制度、關係和習俗。從積極的角度來看，社會資本可以增進項目開發的成功率和可持續力，建立社群的合作精神、凝聚力、透明度和責任感。13 由此可以看出，對於公民的集體行動，尤其是公民社會存在的自願性的集體行動，社會資本可以有力的解釋社會信任和社會規範。通過社會資本理論來分析公民參與、社會信任的構建等，評估社會組織，社團活動的社會資本變化，可以觀測到一些對公民社會有意義的指標。 10 Dan Cohen and Lawrence Prusak, In Good Company: How Social Capital Makes Organizations Work. Harvard Business School Press, 2001. 11 經濟合作與發展組織，簡稱經合組織（OECD），是由 30個市場經濟國家組成的政府間國際經濟組織，旨在共同應對全球化帶來的經濟、社會和政府治理等方面的挑戰，並把握全球化帶來的機遇。參見 www.oecdchina.org。 12 Brian Keeley, Human Capital - How what you know shapes your life. OECD Publishing, 2007. 13 The World Bank. Overview of Social Capital, 2007.

24 五、社會效益評估理論何為社會效益呢？首先，Driver認為，效益是一種好處，當個人、團體、社會、經濟或者環境等出現改善時所獲得的好處。14 效益分為經濟效益和非經濟效益。經濟效益又稱為財務效益，可以用成本效益分析方法計算而得。非經濟效益往往稱為社會效益，不像財務效益那樣容易測量。社會效益的衡量，往往需要通過設立恰當的指標、尋求持份者（Stakeholder）的意見來進行。社會效益評估有很多不同的方法，由於其不易量化以及區域性的特點，不同國家地區往往有不同的社會效益評估體系。基於篇幅的原因，本文僅對 1）英國內閣辦公室轄下的第三部門辦公室採用的《社會投資回報評估方法 SROI》，2）世界銀行的社會分析方法（Social Analysis），以及 3）中國內地民政部的《社會組織評估管理方法》，做一簡單介紹。英國政府第三部門辦公室（Office of the Third Sector）和蘇格蘭政府發現，第三部門及其投資方、資助方和委託方，無論是對公共部門還是私營部門而言，展現其工作所帶來的社會價值日趨重要。為此，於 2008年 11月資助了社會投資回報網絡（SROI Network）、新經濟基金會、慈善機構評估服務組織、英國國家志願組織委員會和英國新慈善資本組織，共同開發了一個《社會投資回報指南》。筆者參加了 SROI Network 在英國利茲舉行的培訓，深入學習了有關方法。SROI 方法的特點是具有實用性，可以用貨幣來衡量項目的產出。這個方法有六個步驟，第一步，確定分析範圍（Scope），識別利益持份者（stakeholder）；第二步，描述項目的影響力（Impact）；第三步，證明成果，給成果訂價；第四步，確認影響力；第五步，計算社會回報價值；第六步，報告。這個方法通過量化社會回報，來直觀地展現項目的價值。從這個角度來講，是值得借鑒的。如果運用得當，SROI分析方法，可以從受影響人群，即利益持份者的視角，捕捉一項活動、干預或機構運行給受影響人群帶來的多種價值。本方法對於可貨幣化的各種成果是有效的，例如，身體健康改善，與家庭社會間關係的改善，毒品使用的減少，無家可歸者減少等。15 但是在社交活動以及 14 B. L. Driver, “The defining moment of benefits”, Parks & Recreation, 1997, 32(12), pp. 38-41. 15 Jeremy Nicholls, Eilis Lawlor, Eva Neitzert & Tim Goodspeed：《社會投資回報評估指南》，社會投資回報網絡、英國內閣第三部門辦公室、新經濟基金會、慈善機構評估服務公司、英國國家志願組織協會、新慈善基金會、蘇格蘭政府，2011年。

25 社區服務的參與等一些公民社會參與方面的量化指標較少，尤其是在社會資本（信任、互動、願景）的增加方面，SROI方法顯得較為簡單，僅僅用加入社交俱樂部或社交網絡的會費來衡量。這一點，與華人社會的現實情況有所脫節。世界銀行在向發展中國家投資時，要求進行社會評價（Social Analysis）。社會影響評價、社會分析和社會評價之間的相似之處頗多，三者的目的都是集中分析擬訂的行動（包括政策、項目等）與當地的社會／人文環境之間的相互作用，對於人民生活、社區結構、人口、收入分配、福利、健康、安全、教育、文化、娛樂、風俗習慣及社區凝聚力等方面，預測政策/項目的實施有可能產生的哪些影響及帶來哪些社會問題，制定決策的時候如何充分考慮這些影響因素，統稱為社會評價或廣義的社會評價。社會包括有社會經濟、生態環境、社會福利、政治、文化等許多方面涵義，需組織多學科的專家共同研究。社會分析注重分析項目所在地的社會環境（社會背景和社會條件）給項目實施帶來的影響，以保障項目目標的達成，通常運用社會學的方法，由社會學家尤其是人類學家完成。社會分析的任務主要有四點：一是確定社會因素；二是收集社會信息；三是解釋社會因素如何影響項目以及社會因素如何相互影響；最後，給出一系列建議，指導在項目設計和實施階段如何考慮這些社會因素。16 中國內地民政部在 2010 年 12 月 27日通過《社會組織評估管理方法》，從 2011 年 3 月 1日施行。這個辦法規範了對社會組織的評估工作，要求所有社團、基金會或者民辦非企業機構成立滿兩年後都要進行評估，評估結果分為5 個等級，由高至低依次為 5A級 (AAAAA)、4A級 (AAAA)、3A級 (AAA)、2A級 (AA)、1A級 (A)，五年有效。社會組織的評估等級達到 3A及以上評估等級，能夠優先獲得政府職能轉移、政府購買服務以及政府獎勵。獲得 3A以上評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團體可以按照規定申請公益性捐贈稅前扣除資格。獲得 4A以上評估等級的社會組織在年度檢查時，可以簡化年度檢查程序。可見，這個評估方法是針對社會組織，不是針對項目的。17 16 Anis A. Dani (ed), Social Analysis Sourcebook: Incorporating Social Dimensions into Bank-Supported Projects, The World Bank, 2003. 17 中華人民共和國民政部：《社會組織評估管理方法》，2010年。

26 綜合上述三個不同的評估體系，本研究組認為有必要在取長補短的基礎上，提出一個考慮了評估公民參與，社會資本獲取，社區服務提供的社會效益評估方法。六、澳門社團項目社會效益評估方法誠然，公民社會在澳門已達到一個較具規模的階段，但是對於公民社會，對於社團活動的評估、評鑒制度體系，尚未完整地建立起來。借鑒國外的成熟經驗，建立起一套能夠有效評估本澳社團項目，將對建構成熟的公民社會，起到積極作用。本方法按照項目類型進行分類評估。本研究提出的社會效益評估方法有幾個特點，首先，這個方法是針對澳門社團的，即是公民社會語境下的；其次，這個方法的對象是公共資源資助的個人或社團舉辦的非贏利項目，項目包括：活動項目、慈善項目、援助項目、服務項目、研究項目、出版項目以及培訓項目；其三，這個方法非經濟分析，而是針對社會效益，尤其是以最大化公民參與，最大化社會資本（信任、社會互動以及共同願景）以及最大化服務品質為目的；其四，本方法既可以對項目進行事前的預估（Assessment），還可以對項目進行事後的評價（Evaluation）。本評估方法通過吸收國內外的評估方法，建立一套可操作的、適合澳門社團項目評估的綜合指標體系，其中，既包括項目成果的貨幣化表達，又包括一些硬指標和軟指標。我們把可量化、可操作性強的問題歸為硬指標，把表達價值取向、目的定位等只適合定性分析的問題歸為軟指標。也可以更客觀地評價項目的社會效益。本方法共有五項一級指標，包括：社會價值、社會資本獲取、公民社會參與、項目效率評分以及影響力評分（見圖 1）。以下分別對各個二級指標進行說明。（一）社會價值指標體系的社會價值主要參考了 SROI的方法，主要是指在項目的範圍內，各個利益持份者所關心的成果，這些成果主要屬於社區服務、社區治安、居民健康等有關公共社會服務範疇。每個成果都應該可以找到定價的等價物。例如，有一項社團活動，改善了社區居民的健康，那麼這個健康就體現在減少的醫院

27 就診人數；對於利益持份者之一有身體健康問題的人來講，其社會價值就等於政府醫療成本，活動改善了居民的健康，價值等於政府醫療成本的減少，這是該項目的其中一項社會價值。又例如，有一項社團的托兒服務，其對於利益持份者之一受托兒童來講，其成果為兒童的健康提升，兒童由於得到適當的照看，安全事故減少。這些成果的社會價值用等價物來表達，為政府為兒童就醫所付出的平均成本，和為兒童安全事故所付出的政府資源。社會價值為所有利益持份者所獲得的社會價值之和。圖 1 社會效益指標（Social Benefit）社會效益社會價值社會資本獲取（內部和外部）公民社會參與替代政府/公共服務群體所需的專門服務信任社會互動價值認同志願服務總時數社團成員義務參與的總時數公眾/團體參與的總時數項目效率評分持份者對項目效率評分資助機構對項目效率評分硬指標軟指標硬指標資助設施使用率出席率經費使用率資助機構對項目影響力評分項目影響力評分硬指標軟指標項目執行時間項目報告提交時效性在項目中建立的新聯繫數在項目中與地位較高的人建立的聯繫數在項目中與地位較低的人建立的聯繫數在項目中與地位較高的人建立信任的人數在項目中建立起信任的人數在項目中與地位較低的人建立信任的人數持份者對項目影響力評分第三方媒體報導第三方機構/個人轉載/引用軟指標

28 （二）社會資本獲取本方法根據社會資本理論以及參考過往成熟的量表，設計了一套衡量社會資本獲取的問卷。通過選取利益持份者來填寫這一份問卷，得出項目所產生的社會資本增量。這個社會資本增量，作為指標之一，可以反映出項目對於社區所帶來的信任、互動以及認同感的增加。本指標由於是問卷調查，因此屬於軟指標。（三）公民社會參與基於前面的理論分析，社團項目是屬於公民社會範疇的，因此公民社會的參與顯得很重要。而公民社會參與的主要形式是，志願者的參與，志願服務的品質。因此這項指標採用了志願服務總時數、社團成員義務參與項目的總時數、公衆參與活動的總時數等硬指標來衡量。（四）項目效率評分這項評分指標主要是在項目評核時使用的，由資助方和項目的利益持份者對項目的設施使用率、出席率、經費使用率、項目執行時間以及項目文書的效率進行評分。這項指標是軟指標，用問卷來完成。（五）項目影響力評分這項評分指標主要是在項目評核時使用的，由資助方和項目的利益持份者對項目的公衆影響力、媒體覆蓋率以及第三方評價作出評價。這項指標是軟指標，用問卷來完成。這些一級指標有權重分配，權重分配將基於項目的類型有所不同，活動項目、慈善項目、援助項目、服務項目、研究項目、出版項目以及培訓項目都分別有一套權重。例如，活動項目著重交流，人際信任的建立，共同目標的建立，因此是社會資本性的活動，其社會資本指標的權重就會較大，而社會價值的權重會較輕。

29 七、結論綜上所述，建立一套符合澳門社會實際的社團項目社會效益評估方法，對於提升澳門公民社會意識，提升公民參與，增强社會資本，提升社區社群服務的水平，有着重要意義。這個方法是基於公民社會語境的，是針對澳門基金會資助的個人或社團舉辦的非贏利項目，是對項目產生的社會效益的預測和評核。本方法既可以對項目進行事前的預估（Assessment），還可以對項目進行事後的評價（Evaluation）。這個評估指標的建立，無疑對於公民社會，對於社團項目的評估、評鑒制度體系，是一項重要的工作。

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，31-47 31 澳門特區領導主管能力素質調查分析柯麗香 區耀榮 一、前言領導主管人員在公務人員隊伍中起着承上啟下的作用，其能力素質一直備受政府和社會關注。隨着社會問題日益複雜多變，市民對領導主管人員的期望越來越高，希望他們提高工作能力，有效落實各項政策。儘管近年領導主管團隊專業水平有所提升，然而與市民的期望仍然存有一定差距，市民普遍希望政府能夠提高領導主管人員的能力素質水平，快速回應社會訴求。因此，如何提升領導主管人員團隊的能力素質，使之符合廣大市民期望，落實以人為本的政策，是本澳公共行政改革的其中一個核心議題。目前，特區政府擔任領導主管人員的任用要求主要是依據《領導及主管人員通則的基本規定》和《領導及主管人員通則的補充規定》。根據這兩項規定，領導及主管人員的聘任應以合法性、透明度和客觀性為準則，從被認定具公民品德、適當的工作經驗和專業能力擔任有關職務者中選任，而公民品德就是具個人品格及專業操守、且顯示有能力以高度的行為道德準則去弘揚所任職務的聲譽和威信，工作經驗和專業能力則以年資和學歷為標準。由此可見，德行和能力是特區政府領導主管人員任用的兩大標準。儘管如此，上述規定對能力和德行的描述仍然過於簡略，未能清楚明確指出領導主管需要具備哪些能力素質，難以讓市民知悉領導主管能否勝任有關職位，亦不利於政府領導人才的選拔、推進官員問責制度建設，以及提升政府管治的威信。  公務人員聯合總會青年委員會秘書長、經濟學博士。  公務人員聯合總會青年委員會副理事長、管理學博士。

32 雖然近年市民大眾及公務人員對領導主管人員的能力素質的期望超出上述法規的要求，但本澳目前仍然缺乏針對性的調查，未能深入瞭解社會及政府內部對領導主管的能力素質要求。究竟本澳社會大眾想要具備甚麼能力素質的領導主管服務他們？哪些能力素質是公眾最為重視，能夠提升公眾對官員的信心？公務人員與市民對有關能力素質的重視程度是否存在差異？這些都是有待研究的重要問題。因此，本研究就特區政府領導主管人員選拔準則進行意見調查，目的是掌握社會（包括市民及公務人員）對領導主管人員的能力素質的期望，為完善特區政府領導主管選拔制度、構建符合民意期望的領導幹部團隊提出相關建議。綜上，本研究的目的如下： (1) 瞭解本澳社會重視的領導主管人員的能力素質； (2) 建立領導主管人員能力素質的基本框架； (3) 分析市民與公務人員對領導主管人員能力素質期望的共通性及差異性； (4) 依研究結果，提出完善特區政府領導主管人員能力建設的政策建議。二、領導主管能力素質的重要性及其內涵在現代組織治理中，作為帶領組織發展，克服各種環境變遷、轉型挑戰的領導（Leadership）扮演着核心的角色，領導素質的好壞將直接影響組織發展的命運，對政府部門來說更加會左右施政水平，嚴重的更會影響民生福祉，因此，領導能力素質一直是政府管理研究的其中一個重要課題。尤其在現今社會充滿着易變性（Volatility）、不確定性（Uncertainty）、複雜性（Complexity）和模糊性（Ambiguity）（即 VUCA 社會），如何提升政府施政能力素質的水平，應對各式各樣的政治、社會、經濟環境的挑戰，變得越來越重要。澳門正是處於 VUCA 社會時代，近年新冠疫情的反覆變異不斷，加上外圍經濟危機不確定性增加，澳門作為外向型經濟體也面對回歸以來最嚴峻的考驗。在經濟衰退的環境下，失業問題、家庭問題、治安問題、以至各種階級矛盾和衝突構成了一系列連鎖式的複雜治理問題，這種回歸以來前所未有的挑戰沒有先例可循的解決方法，只能採取摸着石頭過河的方式，不斷探索規律，持

33 續完善頂層規劃，以開拓可持續發展的道路。因此，領導主管肩負特區政府的政策制定和執行任務，其能力素質的重要性是不言而喻的。北大學者楊壯指出，在 VUCA 時代，組織領導者需要具備三大能力：戰略領導力，當中包括核心價值觀、夢想和使命、洞察力、判斷力四方面；（2）專業領導力，當中包括專業主義的信念、推動組織變革、洞察未來三方面；（3）品格領導力，包括正直誠實、包容開闊、堅毅三方面。因此，他強調組織領導者不是單純擁有專業知識的專業型人才，而是掌握多元綜合能力的複合型人才。1 美國著名的創新領導力中心（Center for Creative Leaders）在 2016 年曾對逾 1.6 萬名政府部門管理者進行調查，指出政府領導者發展的優先事項是（1）領導好員工、（2）引領變革、（3）發展參與管理技能、（4）理解邊界（局限）和如何跨越它們，當中涉及到 16 種能力。2 在組織成功方面，最重要的能力是（1）領導員工、（2）足智多謀、（3）直率和沉着、（4）建立和修復關係、（5）參與式管理。3 對中國政府幹部而言，國家主席習近平曾指出，面對複雜形勢和艱巨任務，我們要在危機中育先機、於變局中開新局，年輕幹部特別要提高 7 種能力：（1）政治能力、（2）調查研究能力、（3）科學決策能力、（4）改革攻堅能力、（5）應急處突能力、（6）群眾工作能力、（7）抓落實能力。4 事實上，中國對政府領導幹部的能力素質的重視也體現在相關的法規要求之中。根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第 1 條，選拔任用黨政領導幹部，必須堅持下列原則：（1）黨管幹部；（2）德才兼備、以德為先，五湖四 1 楊壯：“VUCA 情境中的三元領導力”，2020 年，參見 https://www.bimba.pku.edu.cn/emba/gdemba/508 192.htm。 2 16 種能力是：領導員工、足智多謀、直率和沉着、建立和修復關係、參與式管理、果斷、更換管理層、不惜一切代價、快速學習、個人生活和工作之間的平衡、自我意識、面對問題員工、同情心和敏感性、讓人放心、差異很重要、職業生涯管理。詳見 Ellen Van Velsor et al., “Creating Tomorrow’s Government Leaders: An Overview of Top Leadership Challenges And How They Can Be Addressed”, 2016, Center for Creative Leadership White Paper。 3 Ellen Van Velsor et al., “Creating Tomorrow’s Government Leaders: An Overview of Top Leadership Challenges And How They Can Be Addressed”, 2016, Center for Creative Leadership White Paper. 4 新華社：習近平要求年輕幹部提高這七種能力，參見 http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/27/c_1 126661560.htm。

34 海、任人唯賢；（3）事業為上、人崗相適、人事相宜；（4）公道正派、注重實績、群眾公認；（5）民主集中制；（6）依法依規辦事。另外，第 7 條規定，黨政領導幹部必須信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔。外國政府在選拔政府部門主管官員時也有類似的要求（見表 1）。例如，美國人事部早在 1990 年已開始着手研究聯邦政府公務員需要具備的能力，其中，針對高級文官，在 1998 年提出了領導能力模型（Leadership Competency Model），要求他們需具備領導變革、管理等五大維度，分別為領導變革（Leading Change）、領導員工（Leading People）、成果導向（Results Driven）、運營管理（Business Acumen）、建立聯盟與溝通（Building Coalitions/Communication），共 20 多種能力。英國政府亦在 2003 年提出了政府專業技能框架，並於 2012 年更新為公務員勝任力框架（Civil Service Competency Framework），規範高級和一般公務員需具備各種不同程度的能力，包括作出有效決策、善用資源、管理優質服務等10 項勝任力。5 在此基礎上，2019 年進一步公布了適用於所有部門和職級的公務員的“成功典範架構”（Success Profile Framework），當中包括五大元素，即行為（Behaviors）、專長（Strengths）、能力（Ability）、經驗（Experience）、專業（Technical），以便在招聘中能找到最合適的人才。6 新加坡政府方面，作為培養具領導力和敬業的公務員的公共服務署（Public Service Division）推出了“公共服務領導計劃”（Public Service Leadership Programme）及“行政服務計劃”（Administrative Service），分別培訓特定部門和跨部門的領導者。其中，行政服務計劃主要是培養有興趣和能力整合跨部門工作的行政官員，參與條件包括（1）公共服務有熱誠、（2）有傑出的職業經歷和相關的工作經驗、（3）具良好的人際交往能力，同時要接受培訓，提升跨政策問題的處理能力、協同和整合不同部門的工作能力，為政治領導層提供 5 UK Government, “Civil Service Competency Framework 2012-2017”, July 2012. 6 UK Government, Cabinet Office (2018), “Success Profiles”, https://assets.publishing.service.gov.uk/govern ment/uploads/system/uploads/attachment_data/file/717275/CS_Behaviours_2018.pdf

35 切合公共服務需要的政策計劃及執行能力，擴展企業和非政府組織的關係網絡能力等。7 加拿大政府方面，2015 年發布的新《公務員關鍵領導素質框架》，進一步明確了適應現今管治環境需要的幾種關鍵領導能力素質。這些能力素質包括（1）制定願景和戰略、（2）動員民眾、（3）秉持誠信和尊重、（4）與合作夥伴和利益相關者合作、（5）推動創新，引導變革、（6）取得成果。同時亦提供了不符合這些能力素質要求的行為示例。這些素質與協作、創新、精簡、高性能、適應性強和多樣化的公共服務的願景相一致。8 表 1 各地政府對其官員的能力素質要求比較表國家能力素質要求美國五大能力面向分別為領導變革（Leading Change）、領導員工（Leading People）、成果導向（Results Driven）、運營管理（Business Acumen）、建立聯盟與溝通（Building Coalitions / Communication），當中涉及的能力包括溝通能力、持續學習能力、應變能力、政治意識、策略性思考能力、影響和協商能力等。英國三大方面：訂定方向（Setting Direction）與公眾參與（Engaging People）、成果導向（Delivering Results），當中涉及全局觀念、變革與改進、有效決策、引領與溝通、與夥伴合作、為他人構建能力、實現商業性成果、善用資源、管理優質服務、快速回應 10 項勝任力。新加坡公共服務精神、卓越的經歷和工作經驗、具良好的人際交往能力、跨政策問題的處理能力、跨部門協作能力，政策計劃及執行能力，擴展企業和社會機構關係網絡的能力等。加拿大制定願景和戰略、動員民眾、秉持誠信和尊重、與合作夥伴和利益相關者合作、推動創新，引導變革、取得成果。中國政治品質、德才兼備具以德為先、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔、科學調研及決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、政策落實能力。來源：作者自製。 7 Singapore Government (2022), Public Service Division, https://www.psd.gov.sg/what-we-do/developing-leadership-in-the-service/administrativeservice 8 Canada Government (2015), “Key Leadership Competency profile”, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/performance-talent-management/leadership-development-framework-public-ser vice-canada.html#Toc234980011

36 綜合上述各國對政府領導人員能力素質的要求，我們可以歸納為四大方面，第一是對政治能力素質，如政治觸覺、群眾工作能力、社會問題的認識和分析的能力等；第二是政策能力，如就解決社會問題的政策調研、制定和執行能力等；第三是管理能力，如善用和開拓人力和財政資源、應對危機、確保部門有效運作能力等；第四是良好的品德操守，如廉潔奉公、公僕精神、職業操守等（見圖 1）。上述能力素質框架對完善澳門領導主管能力素質建設有一定的參考價值。圖 1 各地政府對部門領導管理官員的基本能力框架來源：作者自製。三、澳門領導主管能力素質的現行要求及不足現時，澳門公共部門的領導主管的具體職能由各部門的組織法規定，但大致上各部門的領導主管要輔助政府制定相關範疇的政策，並主力從事有關政策執行工作，根據《領導及主管人員通則的基本規定》第 23 條“領導人員的特定責任”規定，“領導人員在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行”，當中涉及履行及落實行政長官及政府所訂定的政策、編製工作•人資、財務管理•危機管理•改革創新•廉潔奉公•公僕精神•職業操守•政策問題分析•政策調研、制定、執行等能力•政治觸覺•社會問題洞察力和分析力•群眾工作能力政治政策管理道德

37 計劃、確保執行工作計劃、編製工作報告，以及人力資源、財政資源、物資及財產資源的管理等。9 為配合上述職權的行使，現行法律亦有對擔任領導主管人員的條件作出了基本的規範。主要依據是《領導及主管人員通則的基本規定》和《領導及主管人員通則的補充規定》。根據這兩項規定，領導及主管人員的聘任應以合法性、透明度和客觀性為準則，從被認定具公民品德、適當的工作經驗和專業能力擔任有關職務者中選任，而公民品德就是具個人品格及專業操守、且顯示有能力以高度的行為道德準則去弘揚所任職務的聲譽和威信，專業能力和工作經驗則是以學歷和相關範疇工作經驗為標準（見表 2）。由此可見，公民品德和專業能力是特區政府領導主管任用的兩大標準。表 2 現行澳門領導主管能力素質的法定要求能力素質要求領導（局長、副局長）主管（廳長、處長、科長）專業管理能力學歷學士學位廳長：學士學位處長：高等課程科長：高中學歷工作經驗曾在公共行政領域或私營部門擔任要職而表現能幹者，構成具有適合擔任領導官職的工作經驗的指標在應聘職務範疇具有最少五年工作經驗者，方符合擔任主管官職的工作經驗的指標公民品德具個人品格及專業操守、有能力以高度的行為道德準則去弘揚所任職務的聲譽和威信政治方面沒有相關規範政策方面沒有相關規範來源：作者自製。 9 鄞益奮：“澳門領導主管：制度缺失及改革路向”，《澳門理工學報》，2018 年第 71 期，第 26-34 頁。

38 然而，對比上述外地政府對其領導官員的能力素質多方面的要求，澳門領導主管在政治和政策方面的要求仍然欠缺相應的規範，不足以有效履行法律要求的協助政策制定職責，同時亦影響了領導主管人員的認受性。10 基此，有必要對他們的能力素質作進一步的規範。要完善領導主管的能力素質建設，如上所述，雖然現時已有不少地方的能力框架可參考，但是唯獨欠缺有關能力素質框架對澳門社會的契合性分析，因此，以下我們會從社會需求的角度，探討有關能力素質框架在澳門的適合性，以建立符合澳門社會大眾期望的領導主管人員能力素質框架。四、研究方法本研究採取了問卷調查方法，透過設計政府領導主管的多項能力素質指標，收集市民和公務人員對有關指標的看法，然後進行統計分析。（一）問卷設計在問卷設計方面，主要根據上述政府官員能力素質的四個基本維度，即政治、政策、管理和道德，結合澳門的實際情況，包括公職法律相關的要求和特區政府提出的改革理念，從政治品質、組織管理、政策能力和公職法律要求四方面，設計了 26 項能力素質元素（見表 3）。首先，政治品質方面，涉及對基本法的擁護，對國家和特區的忠誠，以及良好的政治觸覺、體恤民情和為民服務的精神，共 4 項能力素質。組織管理方面，涉及到統籌協作、勇於承擔、危機管理、變革創新、員工關係管理等 10 項能力。政策能力方面，包括政策過程的 5 項能力，即政策研究、政策學習、政策制定、政策執行和政策溝通能力。 10 曾棟、婁勝華：“澳門特區政府領導與主管選任制度改革路徑探析——基於澳門制度改革歷程與國內外實踐經驗”，《澳門公共行政雜誌》，2022 年第 1 期，第 3-17 頁。

39 公職法律要求方面，涉及到廉潔奉公、服從義務、學歷和相關工作經驗等7 項能力素質。所有題目均採用李克特量表 (Likert Scale) 計分，計分方法為“1=十分不重要，2=不重要，3=一般，4=重要，5=十分重要”。表 3 領導主管能力素質測量指標能力素質具體指標政治品質體察民情：經常走進社區，從市民的角度，深入了解他們所面對的困難和挑戰。具備無私付出、為民服務的公僕精神。擁護《基本法》、效忠中華人民共和國和澳門特別行政區。良好的政治觸覺：時刻關注社會，並能迅速掌握社情民意，及時作出跟進。政策能力政策制定能力：能夠就政策問題，充分考慮民意，以及評估不同政策方案的利弊，繼而作出平衡各方利益的決策。政策研究能力：能準確洞悉社會問題的本質，並採取科學方法進行研究，提出解決方案。政策執行能力：能清晰掌握政策內容，並有效應對執行過程中的問題，使政策順利落實和獲得預期成效。政策學習能力：能持續提升對社會訴求的吸納和分析能力，以及相關政策方法和工具的知識。政策溝通能力：能夠向社會清楚解釋政策的理念和內容，減少公眾的疑慮，同時認真傾聽，瞭解公眾想法。組織管理能力善用公帑能力：能夠審慎運用財政資源，提高部門運作的效率及公共服務的效益。統籌協作能力：能夠合理規劃和指揮各單位或人員的工作，使之協力完成部門的施政任務。危機管理能力：能前瞻地評估政策風險，並有效應對突發的公共危機，儘量減低社會的損失和負面影響。變革創新能力：因應環境的轉變，持續地檢視部門不合時宜的政策、管理制度、程序規範等，並嘗試採取一些新的理念或方法去改進。待人友善：以尊重、有教養的態度對待市民、同事、上級及下屬。與上級關係良好，獲上級的支持和認可。與下屬關係良好，獲下屬的支持和認可。

40 能力素質具體指標勇於承擔：對政策出現的問題，勇於承擔自己應負的責任，不推卸給下屬或其他部門。促進員工參與：盡可能在不同程度上讓員工就政策執行或部門管理的問題發表意見。構建和諧友善的工作環境和文化。公職法律要求自律守紀、廉潔奉公：嚴格遵守法律法規，不貪污不受賄，一心為公共利益服務。具有多年的相關工作經驗。擁有學士或以上的學歷水平。勤謹守時：正常及持續地按時到部門上班。服從義務：尊重及遵守上級合法的工作指示。過去在相關工作上有良好的表現。保密義務：有責任不洩露部門的機密資料。來源：作者自製。（二）問卷對象調查在 2022 年 6 至 9 月進行，向各公務人員團體和以街頭訪問形式向市民派發問卷，共收集了 1,838 份有效問卷。其中，公務人員佔 51%、市民佔 49%；性別方面，男性佔 48.3%，女性佔 51.7%；教育程度方面，學士佔 42.5%、碩士或以上佔 16.3%、專科佔 10.1%、高中佔 17.8%。年齡方面，18 至 30 歲佔 11.6%、31 至 40 歲佔 37.4%、41 至 50 歲佔 26%、51 歲或以上佔 24%。收入方面，1.5萬元以下佔 13.8%、1.5 萬至 2.5 萬元佔 28.8%、2.5 萬至 3.5 萬元佔 25.8%、2.5至 4.5 萬佔 19.4%、4.5 萬以上佔 12.2%。五、分析結果（一）各項能力素質比較圖 2 是受訪者對各項能力素質的平均分，分數介乎於 4.05 至 4.5 之間。其中最高分是效忠國家和特區（4.5 分），其次是自律守己、廉潔奉公（4.47 分），分數較低的是學歷和工作經驗（分別是 4.05 分和 4.11 分）。

41 圖 2 受訪者對領導主管的各項能力素質要求的分數表 4 受訪者對領導主管的各項能力素質重要性排序排名能力素質分數排名能力素質分數 1 效忠國家和特區 4.50 14 構建和諧工作環境文化 4.21 2 自律守紀、廉潔奉公 4.47 15 善用公帑能力 4.20 3 保密義務 4.43 16 政策制定能力 4.20 4 良好的政治觸覺 4.43 17 勤謹守時 4.20 5 為民服務的公僕精神 4.37 18 與下屬關係良好 4.19 6 勇於承擔 4.34 19 與上級關係良好 4.15 7 體察民情 4.32 20 政策學習能力 4.14 8 待人友善 4.30 21 政策研究能力 4.13 9 危機管理能力 4.29 22 促進員工參與 4.13 10 變革創新能力 4.26 23 工作上有良好的表現 4.12 11 服從義務 4.24 24 統籌協作能力 4.12 12 政策執行能力 4.21 25 多年相關工作經驗 4.11 13 政策溝通能力 4.21 26 學士或以上的學歷 4.05 4.504.434.374.324.12 4.114.054.194.154.214.134.344.244.204.304.434.474.264.124.204.294.144.134.204.214.213.754.004.254.504.75效忠國家和特區良好的政治觸覺為民服務的公僕精神體察民情工作上有良好的表現具有多年的相關工作經驗擁有學士或以上的學歷與下屬關係良好與上級關係良好構建和諧工作環境文化促進員工參與勇於承擔服從義務勤謹守時待人友善保密義務自律守紀、廉潔奉公變革創新能力統籌協作能力善用公帑能力危機管理能力政策學習能力政策研究能力政策制定能力政策執行能力政策溝通能力

42 表 4 是各項能力素質由高至低排序。最高分的 5 項能力素質以政治品質為主，分別是效忠國家和特區(4.5 分)、自律守己、廉潔奉公(4.47 分)、保密義務(4.43 分)、良好的政治觸覺(4.43 分)、為民服務的公僕精神(4.37 分)。其次是勇於承擔(4.34 分)、體察民情(4.32 分)、待人友善(4.3 分)。排名處於中間水平的主要是組織管理和政策能力，例如危機管理能力(4.29 分)、政策執行能力(4.21分)，也涉及一些公職法律要求，例如服從義務(4.24 分)、勤謹守時(4.2 分)。相對政治品質、組織管理能力來說，政策能力分數比較平穩，波動性較低，介乎於 4.13 分至 4.21 分之間，重要性略低於政治品質，稍高於組織管理能力。（二）領導主管能力素質基本框架為建立符合澳門社會期望的領導主管能力素質框架，我們進行了因子分析（Factor Analysis），找出能力素質的潛在因子，從而確定其能力素質的基本結構。表 5 是因子分析結果，當中顯示澳門特區的領導主管能力素質可分為三個代表性因子，第一個因子可解釋體察民情、公僕精神、效忠國家和特區和良好的政治觸覺等能力素質，故可稱作“政治品質”。第二個因子可解釋到政策制定、政策執行、政策溝通等政策能力，同時亦解釋到善用公帑、危機管理、變革創新等組織管理的能力要求，故可稱作“政策及管理能力”。第三個因子主要涉及到待人友善、勤謹守時、服從義務、工作經驗、學歷、工作表現等方面的素質，這些大部份都是公職法律所要求的內容，故可稱作“公職義務”。表 5 澳門領導主管能力素質潛在結構能力素質項目因子 1 政治品質因子 2 政策及管理能力因子 3 公職義務 1. 體察民情 0.67 2. 公僕精神 0.74 3. 效忠國家和特區 0.74 4. 良好的政治觸覺 0.79 5. 政策制定能力 0.83 6. 政策研究能力 0.81

43 註：僅顯示因子載荷（factor loadings）大於 0.5 的數據。總的來說，我們可以將領導主管能力素質分為三大類，這三種能力素質基本上可滿足本澳市民對官員的期望和要求。因此，我們可以得出優秀領導主管的基本內涵：具備良好的政治品質，擁有高水平的政策及管理能力，以及滿足公職法律義務要求的治理人才（圖 3）。圖 3 優秀領導主管的三大能力素質 7. 政策執行能力 0.80 8. 政策學習能力 0.78 9. 政策溝通能力 0.76 10. 善用公帑能力 0.72 11. 統籌協作能力 0.70 12. 危機管理能力 0.69 13. 變革創新能力 0.65 14. 勇於承擔 0.56 15. 自律守紀、廉潔奉公 0.54 16. 待人友善 0.57 17. 與上級關係良好 0.73 18. 與下屬關係良好 0.72 19. 多年的相關工作經驗 0.70 20. 學士或以上的學歷水平 0.69 21. 勤謹守時 0.65 22. 構建和諧的工作環境文化 0.65 23. 服從義務 0.60 24. 工作上有良好表現 0.58 25. 促進員工參與 0.53 26. 保密義務 0.50

44 （三）市民和公務人員重視的能力素質比較表 6 是對比市民與公務人員最重視的 15 項能力素質，以比較兩者對領導主管的各項能力素質的共同和差異。從中可見，對於最重視的頭五項能力素質，公務人員和市民看法基本一致，都是政治品質的項目為主。排名差異較大是政策方面的政策制定和政策執行能力，市民相對公務人員來說，對政策能力的重視程度稍高一點。表 6 市民和公務人員最重視的 15 項能力素質比較市民公務員排名能力素質分數排名能力素質分數 1 效忠國家和特區 4.40 1 效忠國家和特區 4.60 2 自律守紀、廉潔奉公 4.35 2 自律守紀、廉潔奉公 4.58 3 良好的政治觸覺 4.34 3 保密義務 4.55 4 保密義務 4.30 4 良好的政治觸覺 4.51 5 為民服務的公僕精神 4.25 5 為民服務的公僕精神 4.49 6 勇於承擔 4.24 6 勇於承擔 4.43 7 體察民情 4.21 7 體察民情 4.42 8 待人友善 4.21 8 待人友善 4.39 9 危機管理能力 4.19 9 變革創新能力 4.38 10 服從義務 4.15 10 危機管理能力 4.38 11 勤謹守時 4.14 11 構建和諧工作環境文化 4.33 12 政策執行能力 4.14 12 服從義務 4.32 13 變革創新能力 4.13 13 政策溝通能力 4.32 14 政策制定能力 4.13 14 與下屬關係良好 4.31 15 善用公帑能力 4.10 15 善用公帑能力 4.30 若從上述領導主管能力素質的三維度框架分析，市民對政策及管理能力、政治品質及公職義務的要求分數分別是 4.13 分、4.3 分和 4.1 分，而公務人員的要求分數則分別是 4.33 分、4.5 分和 4.29 分（見圖 4）。可見，公務人員對各項能力素質的重視程度比市民為高，各項平均分高出 0.2 分左右，兩者差異達統計顯著水平（見表 7）。

45 圖 4 市民和公務人員對領導主管三大素質要求的分數比較表 7 市民和公務人員的分數差異顯著性檢驗能力素質身份樣本平均分標準差顯著性政治品質市民 901 4.30 0.73 p<0.001 公務人員 937 4.50 0.64 政策及管理能力市民 901 4.13 0.71 p<0.001 公務人員 937 4.33 0.64 公職義務市民 901 4.10 0.67 p<0.001 公務人員 937 4.29 0.59 註：雙尾檢驗 (two-tailed test)。六、總結、討論及建議政府官員能力素質一直備受社會關注，為瞭解市民對官員能力素質的期望，本研究進行了“澳門社會對政府領導主管能力素質的意見調查”，冀望從社會角度就領導主管能力建設、構建符合民意期望的幹部團隊建言。由於現時領導主管的條件規範相對簡略，並主要集中在相關管理經驗和公民品德方面，對比國家及外地政府對官員的多元素質要求仍有一定差距，因此，4.13 4.1 4.3 4.33 4.29 4.5 市民公務人員政策及管理能力政治品質公職義務

46 本研究根據外地經驗，歸納出領導主管應具備的政治、政策、管理和道德四方面的要求，並設計相應的指標，分析澳門社會重視的領導主管能力素質項目。根據調查分析結果，澳門社會對領導主管能力素質的要求可歸納為三大方面，分別是“政治品質”、“政策及管理能力”和“公職義務”。以 5 分計，社會對政治品質的要求是 4.4 分，其中包括效忠國家和特區 (4.5 分)，擁有良好政治觸覺，時刻關心並跟進社情民意 (4.4 分)、經常走進社區體察民情 (4.3分) 等品質。結果反映，市民十分看重官員的政治意識，尤其在市民眼中，國家利益和人民利益是密切相關的，忠於國家意味着忠於人民，要效忠國家就不能疏遠群眾、不顧民間疾苦，相反要永葆為民服務的精神和初心。社會對政策及管理能力的期望是 4.2 分。在管理能力中，較高期望是變革創新 (4.3 分)、危機管理 (4.3 分)、善用公帑 (4.2 分) 等能力。政策能力方面，以政策制定、執行和溝通能力 (皆為 4.2 分) 的要求較高。管理與政策在市民眼中也是高度相關的，這兩方面的能力涉及到社會問題的分析、利益平衡，資源分配、靈活應變、互動解說等能力，代表市民很重視官員如何將專業和管理知識有效運用於政策過程之中，切實解決市民關注的社會問題。公職義務多涉及公職法律的規定，其重要性是 4.2 分。當中較受重視的是廉潔奉公 (4.5 分)、保密義務 (4.4 分)、待人友善 (4.3 分)、構建和諧工作文化(4.2 分)、相關工作經驗 (4.1 分)。可見，市民對領導主管的廉潔和職業道德操守十分重視，普遍認為領導主管和公務人員一樣要符合相關公職法律的要求，尤其要懂得以人文關懷方式對待他人和激勵下屬。總結而言，市民期望的優秀領導主管應是具備良好的政治品質、擁有高水平的政策及管理能力、且履行好公職法律義務的公務人才。至於公務人員和市民對領導主管能力素質的要求是否存在差異，本研究分析發現公務人員重視的能力素質內容與市民基本一致，只是市民對政策能力的重視程度會稍高一點。但整體上，公務人員對領導主管各方面能力素質的要求比市民更高，這個結果可能與公務人員的雙重身份有關，即公務人員同時也是市民身份，在工作受到上級管理的影響，在生活上則受到部門政策的左右，因此會令他們比較重視對其有雙重影響的領導主管能力素質。

47 基於上述研究結果，本文提出以下幾點政策建議。首先，針對現行領導主管任用條件的不足，建議加強對領導主管的能力素質規範，尤其加入對政治品質、政策能力的元素，並制定相應的框架和指標，作為對官員選拔、培訓和評價的參考依據。第二，建議加強領導主管的政策能力培訓。過往官員比較側重專業知識，但專業知識，尤其存在爭議的部份，是需要一個政策化的過程，才能形成社會可接受的執行方案。而在現行公務人員培訓課程中，針對新任領導主管的培訓課程主要集中在日常管理和部份政策執行的內容，故建議可加強政策各個環節的知識內容，例如科學化的政策研究、規劃、評估工作，以及針對重要社會問題的政策認識和應對方法，以全面提升領導主管各方面的政策能力，促進政策科學化。第三，構建相關政策範疇的領導主管輪調機制。在現今各種社會問題交錯複雜的環境下，提升政府的跨政策協調能力，促進各部門協同執行政策變得越來越重要，因此，透過定期輪調相關政策範疇的領導主管，將有助增加其不同政策領域的認識和相關能力，從而提升綜合政策協調的能力，同時亦有助減少部門自各為政的情況。第四，加強一般公務人員與領導主管的溝通交流機制，以及其在政策內部諮詢的角色。鑑於公務人員與市民對領導的能力素質看法高度相似，故各公共部門應充分發揮公務人員的諮詢角色，尤其在政策的準備階段，可先進行內部諮詢，鼓勵一般公務人員以市民角度建言，形成民本思考的決策文化和社會契合的政策方案，藉此展現市民期望官員應有的能力素質，讓社會的政策期望得到有效反映，並落實於相關政策之中。

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，49-62 49 粵港澳大灣區背景下澳門與深圳文化產業政策比較——基於政策文本的內容分析施瑞婷 孫琛欣 一、引言 2017 年 7 月 1 日，國家發展和改革委員會同廣東、香港、澳門三地政府在香港簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱“協議”），標誌着粵港澳大灣區建設正式啟動。2019 年 2 月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱“綱要”）公佈，標誌着大灣區建設從開局起步走向全面展開與推進階段。粵港澳三地雖然社會制度不同，但有着密切的社會交往和相同的文化底色，三地的經濟、文化等層面的相互交融有力地推動了大灣區文化產業的發展。1 文化產業作為朝陽產業，是粵港澳大灣區產業結構的重要組成部份。文化產業的發展勢必離不開政策的支持與鼓勵。文化產業政策是文化產業發展的動力和保障，產業的發展需要具有即時性、能動性的政策，政策對文化產業的發展起到引領與促進作用。文化產業是粵港澳大灣區協同發展的重點，是重要的新興支柱產業之一，開展文化產業政策研究對於把握與促進大灣區文化產業有着重要意義。  澳門城市大學人文社會科學學院助理教授，主要研究方向：傳播社會學、城市社會學。  山西應用科技學院文化傳媒學院教師，主要研究方向：文化旅遊。 1 司長強、黃奕：“粵港澳大灣區文化產業發展的環境、策略及價值” ，《特區經濟》，2019 年第 8 期，第 26-30 頁。

50 二、研究設計研究以 2017 年 7 月 1 日《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》簽訂為背景。作為粵港澳大灣區內部文化產業發展的第一梯隊，深圳擁有相對成熟且特色鮮明的文化產業，其城市創新能力強，人才高度集聚，擁有成熟的文化產業群。2 澳門與葡語國家聯繫緊密，是灣區文化對外展現的重要窗口，其旅遊業、博彩業具有國際化的水準，擁有豐富的文化資源、完善的產業鏈條和廣闊的消費市場。基於此，選擇大灣區建設中文化產業發展突出的深圳、澳門為研究對象。（一）研究方法本文選取 2017 年 7 月 1 日後澳門政府、深圳政府及相關部門頒佈的已公開且能查閱的文化產業政策文本作為樣本。對國務院、澳門特別行政區政府、深圳市人民政府、澳門特別行政區政府印務局、深圳市文化廣電旅遊體育局等相關單位網站及北大法寶、搜法易等相關法律數據網址進行樣本數據收集。通過內容搜索功能檢索“文化產業”，並根據政策名稱及內容，對選入政策的內容進行篩選。選定樣本數據後，擬採用社會網絡分析法進行內容分析，即將社會系統關係構建成可視化的網絡分析圖，3 利用文本挖掘軟件 ROST Content Mining 6.0 (ROST CM 6) 對文本內容進行分詞和詞頻統計，將非定量的文本材料轉化為定量直觀的圖表，從而總結出文化產業政策內容呈現的特徵。社會語義網絡主要分析政策文本中高頻詞之間的相互關係，能夠直觀展示中心關鍵字的位置，將共現頻率的高低用圖示大小表示，共現頻數越高則圖示越大，兩者關聯度越高。4 對澳深兩地樣本數據所得的高頻詞表、語義網絡圖、 2 單婧：“粵港澳大灣區文化產業協同發展策略研究”，《廣東經濟》，2021 年第 1 期，第 70-77 頁。 3 張凱、陶玉流：“我國體育產業政策的演變趨勢與特徵——基於 2012-2019 年的政策文本分析”，《體育科研》，2021 年第 42 卷第 5 期，第 83-89 頁。 4 王長松、何雨、楊矞：“中國文化產業政策演進研究（2002-2016）”，《南京社會科學》，2018 年第7 期，第 133-142 頁。

51 編碼表進行對比之後，可以分析二者之間異同之處，探究城市文化產業政策特色。（二）樣本預處理 1. ROST 軟件詞表設定工作（1）在詞表中添加自定義詞，包含文化產業相關的專有名詞，例如“文博會”“園區”“文化廣電旅遊體育局”“軟實力”“橫琴”“產業鏈”等；（2）將文本中無意義的副詞、代詞等添加到過濾詞表，例如“第一”“最高”“給予”“根據”“完成”“所指”等詞語。 2. 對篩選得到的文本進行預處理工作將樣本預處理得到政策文本內容，同義詞進行合併替換，例如將“深圳市”統一替換成“深圳”、“非遺”統一替換成“非物質文化遺產”等。三、文化產業政策內容分析根據所得樣本數據，利用 ROST CM 6 對“澳門文化產業政策”“深圳文化產業政策”文本數據進行詞頻統計、語義網絡圖分析，構建高頻詞編碼表。（一）澳門文化產業政策內容分析 1. 高頻詞分析通過 ROST CM 6 軟件提取關於澳門文化產業政策的前 50 個高頻詞彙，如下頁表 1 所示。從澳門文化產業政策的前 50 個高頻特徵詞的統計中可以看出： (1) 文化、基金、資助、委員會、澳門、行政、文化產業為一級頻數詞，頻數最高（均等於或大於 200 次出現）。其中文化作為超一級頻數詞，出現頻數超過 300 次。澳門文化產業政策與基金、資助、委員會等行政手段有着密切聯

52 繫，其中基金主要指文化發展基金，委員會為文化發展諮詢委員會，二者的多次出現意味着澳門文化產業政策發展與二者息息相關。表 1 澳門文化產業政策高頻詞表序號詞頻數序號詞頻數 1 文化 328 26 批准 48 2 基金 275 27 合作 47 3 資助 252 28 提交 47 4 委員會 242 29 獎勵 47 5 澳門 212 30 檔 46 6 行政 205 31 創意 43 7 文化產業 200 32 管理 41 8 項目 135 33 信託 40 9 發展 121 34 法律 39 10 申請 121 35 長官 37 11 規定 92 36 社會 36 12 企業 86 37 領域 35 13 成員 83 38 金額 35 14 計劃 73 39 推動 35 15 職權 71 40 開支 34 16 主席 68 41 藝術 34 17 法規 67 42 制度 34 18 評審 67 43 卷宗 33 19 人員 58 44 建議 33 20 實體 56 45 研究 33 21 會議 56 46 經濟 31 22 服務 56 47 合同 31 23 批示 52 48 人才 31 24 執行 49 49 文創 30 25 規章 49 50 財政 30 (2) 項目、發展、申請為二級頻數詞，頻數較高，均超過 100 次（小於 200次）出現。二級頻數詞圍繞“產業發展模式”，相對微觀。結合澳門文化產業實際發展狀況，各級各類文化產業項目的申請促進產業發展，形成合理的產業鏈結構。

53 (3) 規定、職權、法規、會議、獎勵、創意、信託、藝術、合同、人才、文創等詞為三級頻數詞，頻數為 100 次以下。三級頻數詞主要為二級頻數詞的衍生，並主要圍繞政府規章、財政資助、產業結構方面。例如：規定、職權、法規等與政府規章相關；獎勵、信託、合同等與財政資助相關。創意、藝術、會議、文創等與文化產業結構相關。 2. 語義網絡圖分析通過使用 ROST CM 6 內容挖掘軟件，選取澳門文化產業政策文本中前 50位高頻詞，進行語義網絡分析，得到以下語義網絡圖，如圖 1 所示：圖 1 澳門文化產業政策語義網絡圖文化產業長官批示規定法規藝術社會創意規章計劃金額企業受惠提交評審建議信托職權發展澳門文化委員會行政項目成員主席申請基金資助從圖 1 中可以看出，澳門文化產業政策語義網絡圖呈現三層式結構。第一層為核心圈，核心詞為“行政”、“委員會”、“文化”、“文化產業”、“基金”，均為一級頻數詞，核心詞與其他高頻詞在政策文本中關聯度較高，聯繫密切；第二層為衍生圈，衍生詞為“資助”、“項目”、“申請”等詞，是對核心圈詞語的進一步衍生發展；第三層為邊緣圈，邊緣詞“信託”、“藝術”、

54 “法規”、“金額”多與衍生詞相聯繫，是對衍生詞的進一步說明與補充。但也存在部份高頻詞未出現於語義網絡圖中，說明部份詞語與其他詞語間不存在關聯度，它在政策文本中是單獨出現。 3. 編碼表分析通過政策原文的閱讀，根據原始政策材料中文本表達主要觀點及結論的語句，結合趙學琳、5 朱小羽6 等學者的研究結果，利用紮根理論對政策文本內容進行歸類。最終得到 13 個二級類目，並將這些二級類目歸類整理為 5 個一級類目（見表 2）。表 2 澳門文化產業政策文本編碼表一級類目二級類目三級類目佔比產品保障產品內容項目、實體、創意 6% 12% 經營管理會議、藝術、文創 6% 實施對象市場主體文化、文化產業、社會、領域 8% 12% 用戶為本企業、成員 4% 手段保障合作手段發展、服務、合作 6% 18% 法規手段職權、法規、法律 6% 實施手段執行、管理、推動 6% 制度環境戰略體系行政、規定、計劃、批示、規章、批准、檔、卷宗、建議、研究 20% 30% 政策環境澳門、制度 4% 組織領導委員會、主席、長官 6% 資源保障財政支持基金、資助、獎勵、信託、金額、開支、經濟、合同、財政 18% 28% 平台支持申請、評審、提交 6% 人才計劃人員、人才 4% 5 趙學琳、李政鍇：“21 世紀以來我國文化產業政策的演變與前瞻——基於文化產業政策文本的量化分析”，《學術交流》，2021 年第 12 期，第 63-81 頁及第 186-187 頁。 6 朱小羽：“基於文本計量的文化產業數位化政策特徵研究”，《新聞知識》，2022 年第 3 期，第 90-96頁。

55 從編碼表中可以看出，澳門文化產業政策主要集中於制度環境、資源保障的方面，特別是對於“戰略體系”“財政支持”措施的關注度非常高，達到了20%、18% 的比例。對於“人才計劃”“產品內容”“市場主體”等其他措施，政策內容均有涉及，基本保持在 4%-8% 的比例，相對平均。（二）深圳文化產業政策內容分析 1. 高頻詞分析通過 ROST CM 6 軟件提取關於深圳文化產業政策的前 50 個高頻詞彙，如下表 3 所示：表 3 深圳文化產業政策高頻詞表序號詞頻數序號詞頻數 1 深圳 271 26 運營 46 2 文化產業 265 27 規定 46 3 項目 221 28 投標 43 4 文化 219 29 辦法 42 5 資助 180 30 基地 39 6 企業 176 31 平台 38 7 發展 154 32 扶持 38 8 園區 150 33 費用 37 9 申報 125 34 標準 37 10 資金 124 35 機構 35 11 文化廣電旅遊體育局 113 36 組織 35 12 專項 109 37 計劃 34 13 審計 83 38 中心 33 14 管理 82 39 開展 33 15 單位 75 40 採購 33 16 服務 74 41 市級 32 17 認定 72 42 建設 32 18 有限公司 71 43 通知 32 19 條件 62 44 現場 30 20 創意 62 45 數據 29

56 序號詞頻數序號詞頻數 21 年度 55 46 註冊 29 22 評審 55 47 貸款 28 23 補貼 47 48 材料 28 24 部門 47 49 國家 28 25 獎勵 47 50 投資 28 從深圳文化產業政策的前 50 個高頻特徵詞的統計中可以看出：（1）深圳、文化產業、項目、文化為一級頻數詞，頻數最高（均等於或大於 200 次出現）。深圳文化產業政策與項目有着密切聯繫，政策扶持、引領着文化產業項目的發展。（2）資助、企業、發展、園區、申報、資金、文化廣電旅遊體育局、專項為二級頻數詞，頻數較高，均超過 100 次（少於 200 次）出現。二級頻數詞主要圍繞“產業結構”、“經濟政策”出現。結合深圳文化產業實際發展現況，園區代表深圳大力開展文化產業園區建設，例如華僑城創意文化園、深圳文化創意園、中國絲綢文化產業園；文化廣電旅遊體育局多為文化產業政策的發文機構；資助、申報、資金等詞語代表深圳市大力推動文化產業發展，通過資助、申報等形式，給予資金支持。（3）審計、認定、基地、平台、創意、扶持、費用、採購等詞為三級頻數詞，頻數為 100 次以下。三級頻數詞主要為二級頻數詞的衍生，例如創意、平台為二級頻數詞“園區”的衍生詞，市級、部門為二級頻數詞“文化廣電旅遊體育局”的衍生；審計、扶持、費用等為二級頻數詞“資助”、“資金”的衍生。 2. 語義網絡圖分析通過使用 ROST CM 6 內容挖掘軟件，選取深圳文化產業政策文本中前 50位高頻詞，進行語義網絡分析，得到以下語義網絡圖，如下頁圖 2 所示。從圖 2 中可以看出，深圳文化產業政策語義網絡圖呈現三層式結構。第一層為核心圈，核心詞為“深圳”、“文化產業”、“文化”、“項目”、“專項”，核心詞多為一級頻數詞，核心詞與其他高頻詞在政策文本中關聯度較高，

57 聯繫密切；第二層為衍生圈，衍生詞為“資金”、“資助”、“發展”等詞，是對核心圈詞語“深圳”、“文化產業”等詞的進一步衍生發展；第三層為邊緣圈，邊緣詞“園區”、“管理”、“市級”等詞多與衍生詞相聯繫，是對衍生詞的進一步說明與補充。但也存在部份高頻詞未出現於語義網絡圖中，說明部份詞語與其他詞語間不存在關聯度，它在政策文本中是單獨出現。圖 2 深圳文化產業政策語義網絡圖 3. 編碼表分析從編碼表（表 4）中可以看出，深圳文化產業政策在資源保障方面尤為重視，達到 38% 的重視度，其中對於“平台支持”“財政支持”措施的關注度分別達到 20%、18%。其次，相對重視制度環境方面，對於“戰略體系”的關注度達到 14%。對於“產品內容”“市場主體”“實施手段”等其他措施的關注度基本保持在 4%-8% 的比例，相對平均。特別在於編碼表中，“法規手段”“人才計劃”佔比為 0%，從深圳文化產業政策整體來看，對於法規手段、人才的總體關注度不高，不屬於重點研究方面。

58 表 4 深圳文化產業政策文本編碼表一級類目二級類目三級類目佔比產品保障產品內容項目、專項、創意 6% 12% 經營管理園區、基地、現場 6% 實施對象市場主體文化產業、文化 4% 10% 用戶為本企業、單位、有限公司 6% 手段保障合作手段發展、服務、中心 6% 14% 法規手段 0% 實施手段管理、運營、開展、採購 8% 制度環境戰略體系條件、規定、辦法、標準、計劃、建設、通知 14% 26% 政策環境深圳、市級、國家 6% 組織領導文化廣電旅遊局、部門、機構 6% 資源保障財政支持資助、資金、年度、補貼、獎勵、扶持、費用、貸款、投資 18% 38% 平台支持平台、申報、審計、認定、評審、投標、組織、數據、註冊、材料 20% 人才計劃 0% （三）澳門與深圳文化產業政策對比分析 1. 高頻詞對比高頻詞語出現的頻數越高，代表着政策中側重程度越高，也代表着政府對於該詞語的認同程度越高。對比大灣區建設背景下澳門、深圳兩地文化產業政策高頻詞，可以看出二者存在着異同之處。（1）相同方面：均形成“一級頻數詞—二級頻數詞—三級頻數詞”結構，結構中三個層次詞語聯繫度較高，低層次詞多為高層次詞的衍生詞或發展詞；高頻詞多與產業結構、財政政策有着密切的聯繫，出現了相同或相似詞語，例如“項目”、“資助”等。（2）不同之處：澳門文化產業政策高頻詞整體頻數較高，出現了超一級頻數詞“文化”（頻數 200 次以上），可見澳門文化產業的發展緊緊圍繞“文化”

59 基礎開展政策實施；均出現城市文化產業發展特色詞語，例如澳門的“基金”“委員會”，深圳的“園區”“基地”。 2. 語義網絡圖對比高頻詞的頻數可以反映事物所在的方面，但無法反映詞語之間的關聯程度。節點和連接節點的弧構成了語義網絡圖，其中節點用來表示事物、概念、屬性、動作、狀態等，弧用來表示所連接的節點之間的語義聯繫。高頻詞組在文本中具有邏輯關係的共現次數稱為共現詞頻，通過共現詞頻可以構建文本數據的語義網絡。對比大灣區建設背景下澳門、深圳兩地文化產業政策語義網絡圖，可以看出二者存在着異同之處。（1）相同方面：均形成“核心層—衍生層—邊緣層”三層式結構，低層次詞多為高層次詞的衍生詞或發展詞；核心層詞語多為高頻詞中的一級頻數詞，但語義網絡圖層次詞語並不完全對應高頻詞層次詞語。（2）不同之處：澳門語義網絡圖發散性更強，衍生層、邊緣層涉及範圍更廣，深圳語義網絡圖圈層性更強，各圈層之間聯繫度更為密切；澳門文化產業政策語義網絡圖多元化趨勢顯著，深圳文化產業政策語義網絡圖呈現集中化趨勢。 3. 編碼表對比澳門與深圳政策文本內容編碼表中，形成了“產品內容”、“市場主體”、“法規手段”、“政策環境”、“財政支持”等 13個二級類目與“產品保障”、“實施對象”、“手段保障”、“制度環境”和“資源保障”5 個一級類目。澳門文化產業政策重點關注“戰略體系”舉措，關注“行政”、“規定”、“計劃”等方面，重視行政手段對於文化產業發展的影響。深圳文化產業政策重點關注“平台支持”舉措，例如“平台”、“申報”、“審計”、“認定”等方面，與深圳文化產業的平台扶持有着密切聯繫。澳門與深圳的文化產業政策均關注“資源保障”中的“財政支持”措施，關注度都達到了 18%，由此可見“財政”對於文化產業發展的重要性。其他舉

60 措中，澳門與深圳的關注度均在 4%-8% 之間，相對平均。特別在於深圳對於法規手段、人才計劃的總體關注度不高，二者不屬於深圳文化產業重點發展舉措。四、澳門文化產業發展措施根據深圳文化產業政策內容的分析結果，結合深圳文化產業發展現狀，可以給予澳門文化產業發展一定啟示作用；此外，結合澳門自身文化產業政策內容的分析結果，以及澳門文化資源、產業發展環境等現實因素，提出可行性的發展措施。（一）深圳文化產業政策的啟示 1. 園區化產業開發從深圳文化產業政策內容分析中可以看出，文化產業園區化開發效果顯著，形成了華僑城創意文化園、深圳文化創意園、中國絲綢文化產業園等代表園區，拉動了深圳文化產業的發展。園區化開發是值得關注並給予重視的發展模式。對於澳門而言，“塔石藝墟”園區化開發值得思考。“塔石藝墟”自 2008年起舉辦，至今已成為澳門最具規模的文創產品展銷與交流平台，每次舉辦均吸引眾多澳門及來自鄰近地區的文創品牌參與，並且列入《粵港澳大灣區文化和旅遊發展規劃》的文化創意發展項目。“塔石藝墟”園區化開發可依託國家、澳門的政策扶持，以塔石廣場為核心園區，持續優化活動內容，從而打造成為大灣區文化產業品牌盛事，形成澳門“塔石”文化園區，成為澳門文化產業發展新模式。 2. 充分發揮行政單位優勢從深圳文化產業政策內容分析中可以看出，深圳文化產業政策充分依託發文單位“文化廣電旅遊體育局”所帶來的行政地位，更好地發揮資金扶持、項目申報、產業發展等政策優勢。

61 對於澳門而言，已成立特色的文化發展基金、文化發展諮詢委員會等主體單位，在產業開發的過程中應當充分發揮其特有的作用，更好地傳遞澳門政府、文化局等相關單位的政策資訊，做好項目的開發工作，更好地開展項目資金資助，從而獲得顯著的產業開發成效。 3. 加大文化產業各要素的聯繫從編碼圖的對比分析中可以看出，澳門和深圳的編碼圖均形成三層核心結構，但深圳文化產業編碼圖中各要素之間的聯繫更為緊密，高頻詞邏輯性更高，關聯度更強。對於深圳文化產業的發展而言，各要素的緊密結合，推動產業群聚、項目開發、資金聚集。對於澳門而言，可提高文化產業各要素之間的關聯度，提高層次之間、層次內部的要素聯繫度，更好地發揮產品保障、實施對象、手段保障、制度環境、資源保障的作用，形成高關聯度、高共現度的產業發展模式。（二）澳門文化產業優勢的利用 1. 發揮獨特文化資源優勢深圳城市發展歷史較短，歷史文化資源較少，在城市發展的過程中，更多依靠高新技術產業帶動經濟發展，以新型文化資源為主題進行項目開發。但對於澳門而言，城市具有以中葡文化相融為核心的獨特文化資源優勢。在城市文化產業的發展過程中，應當充分發揮現有文化資源優勢，在政策中給予一定的扶持與關注，形成特色的文化產業鏈，從而帶動旅遊業、文創產業的發展。 2. 發揮獨特區域優勢澳門與橫琴粵澳深度合作區相連，具有獨特的區域條件，在文化產業的開發中應當發揮橫琴粵澳深度合作區優勢，貫徹《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》。重點開發方案中提及的“發展文旅會展商貿產業”、“促進境內外人才集聚”、“吸引澳門居民就業創業”等發展措施。打造澳門世界旅遊休閒中

62 心，建設具有國際影響力的展會平台，建設高品質進口消費品交易中心，推動文化產業貿易數位化轉型。五、結論總體來看，深圳、澳門城市文化產業政策體系趨於完善，制定範圍涉及全面，形成圈層式結構帶動產業發展。注重產業結構合理化、特色化，在政策工具運用方面起到引導、規範和鼓勵的配合作用。由於深澳兩地城市文化產業各具特色，所依賴的文化資源不同，政策側重具有城市特色，但都積極探索城市文化產業發展模式。深圳文化產業依賴高新技術能力，發展產業鏈集群，積極探索基地化、園區化產業模式，政策給予產業一定的制度、財政支持，促進文化產業合理化、有效化開發。澳門文化產業依靠政府政策、財政政策支持，積極開發文化產業多元發展模式。一方面依託現有特色文化底蘊資源，開展文化產業項目開發，促進資源利用合理化、多樣化；另一方面積極探索新開發模式，依託文化發展基金、文化發展諮詢委員會等主體，培育文化創意、文化藝術等新模式。城市文化產業建設是一個長期化、系統化項目，文化政策給予產業建設引領和導向作用。7 在粵港澳大灣區建設背景下，應當高度重視文化產業政策的合理性、有效性，不斷完善更新，構建符合城市文化產業發展的“多元一體”政策體系。 7 林發欽、李佳檜：“澳門文化產業政策：現狀、問題與體系創新”，《福建論壇》(人文社會科學版)，2022 年第 6 期，第 28-38 頁。

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，63-72 63 粵港澳大灣區高等教育合作研究述評：基礎、制約和應對策略陳子夏 鄞益奮 2019 年 2 月 18 日，國家正式發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。粵港澳大灣區作為國家發展戰略正式進入落實建設階段，也迅速成為學術研究的熱點。圍繞粵港澳大灣區的高等教育合作，在不同議題、不同範疇逐漸呈現多項研究成果。粵港澳大灣區內包括廣州、深圳、珠海等九個城市，以及香港和澳門兩個特別行政區，整體經濟、社會、文化發展水平較高，以廣州、深圳、香港、澳門為核心，擁有媲美世界一流水平的高等教育資源。在大灣區整體發展驅動下，大灣區高等教育的合作尤其值得探討和思考。結合對近年文獻研究的整理和綜述，本文試圖對粵港澳高等教育合作的基礎和困境進行梳理，並指出粵港澳高等教育合作的應對策略。一、粵港澳大灣區高等教育合作的基礎粵港澳大灣區概念的提出，為大灣區高等教育合作提供了更具體的區域發展目標、更有力的合作驅動因素和更創新的制度政策環境。對比內地其他區域來說，粵港澳大灣區具有相對開放的學術環境，與國際接軌的教學模式，區域發展具有共同利益，高等教育合作具有扎實基礎和創新前景，有望成為國家乃至全球的合作典範。粵港澳大灣區的高等教育合作並非僅僅始自當下，而是具有深厚的歷史脈絡與現實基礎。地域彼此相鄰、文化相通及交流頻繁、社會交  澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士生。現任澳門大學策略及規劃辦公室事務主管。  北京大學管理學博士，現任澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長，客座副教授。

64 往密切等因素，為粵港澳三地高等教育的聯繫與協作創造了條件。從歷史視角看，改革開放四十多年來，粵港澳大灣區高等教育合作是伴隨着粵港澳的區域合作發展而逐步開展的。有學者以改革開放至今為時間線，把粵港澳高等教育合作的歷程分為以人才培養為抓手的初步探索階段，以政策保障為動力的廣泛發展階段和以機制創新為抓手的深化拓展階段。1 具體而言，大灣區高等教育合作的基礎主要有以下四點：一是以“一國兩制”為核心的政治基礎。香港和澳門實行“一國兩制”制度，對於粵港澳三地合作來說，是一項非常獨特和強大的政治制度優勢，有利於在三地的比較優勢上作出突破創新。港澳回歸以來，在粵港澳區域一體化的深化建設下，國家戰略層面包括 2009 年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》、2019 年《粵港澳大灣區規劃發展綱要》的發布，為大灣區合作提供了引領及方向。“一國兩制”制度在港澳的深化落實，是粵港澳高等教育合作最為突出的節點，令粵港澳高等教育合作從早期民間自發、零散的模式，逐步轉向具可持續性、多元性，以及常態化、機制化的模式。二是以高水平區域經濟發展水平為特徵的經濟基礎。粵港澳大灣區資源稟賦優厚、產業結構完善、經濟總量和發展質量在全國乃至全球均具有比較優勢。2021 年大灣區經濟總量約 12.6 萬億元人民幣，2 佔全國經濟總量的 11%。大灣區城市群已經形成具有集群化、規模化特徵的產業結構，產業升級不斷加速，科技創新能力也在逐漸增強。2021 年世界知識產權組織發布的全球創新指數顯示，大灣區“廣州—深圳—香港—澳門”科創走廊成為僅次於東京—橫濱之後排名全球第二的科創集群。3 大灣區的經濟發展優勢為區域內高等教育包括學科體系建設、產學研合作、交流合作模式提供重要資源及目標導向。三是以嶺南文化為主流的文化基礎。從粵港澳三地的文化傳統、語言習慣、地緣關係等上來看，均屬於嶺南文化圈層。改革開放以來，廣東與港澳地區在經濟、社會、文化等多方面有了更加深入和頻繁的合作互動，令粵港澳三地文 1 李晶：“改革開放四十年來粵港澳高等教育合作的回顧與前瞻”，《現代教育論叢》，2019 年第 5 期，廣州，第 42-48 頁。 2 “2021 年大灣區經濟總量約 12.6 萬億元”， 2022 年 4 月 20 日，參見中國政府網 http://www.gov.cn/xin wen/2022-04/19/content_5686159.htm。 3 “陳文玲：加快把粵港澳大灣區打造成世界級創新平台和戰略高地”，2022 年 7 月 22 日，參見廣東省粵港澳合作促進會網站 http://www.ygacjh.org.cn/Item/3115.aspx。

65 化的同質性有了更深刻的體現，並且有相互融合的趨勢。對於大灣區而言，構建一個以大灣區文化為依歸的共同體，需要高等教育在促進地區文化認同上功能的發揮。可以說，區域文化的趨同和融合，為三地高等教育的合作提供重要支撐。四是以多元的高等教育體系為支撐的實踐基礎。粵港澳大灣區集聚超過140 所不同類型的高等院校。從現狀對比來看，現時學術界有較為一致的共識，認為粵港澳三地的高等教育發展現狀具有明顯的互補性。廣東省高等教育規模龐大、體系完整，體制上行政色彩相對較濃，辦學自主性相對局限；香港高等教育發展水平較高，國際化程度高，形成較為獨立自主的高等教育生態系統，與西方國家高等教育發展體系較為接近；澳門高等教育近年發展較快，具有國際化特色和地方發展特色，但長期受限於生源不足、空間資源不足等制約。儘管如此，大灣區整體上還是呈現出一個較為完整的、相對開放、體制多元的高等教育體系。經過多年的發展，三地高等教育合作現時在聯盟建設、合作辦學，人才聯合培養，共建科研平台、人員交流，培訓合作和技術支持等方面，逐步積累了具長期性、主動性和多元化的合作實踐基礎。二、粵港澳大灣區高等教育合作的制約學術界對大灣區高等教育發展面臨的困境、挑戰、障礙等有較多的討論。而這也是開展對大灣區高等教育合作的首要關注點。學者們普遍認為，制度差異成為大灣區高等教育合作的關鍵和核心。制度差異主要包括兩個層面：一是“一個國家、兩個制度和三個獨立關稅區”的制度差異。除了國家主權一致性之外，粵港澳三地在政治、經濟、法律等方面都不同程度地存在差異。除了這個無形的制度屏障，三個地區還涉及了中央與地方、省份與特別行政區等較為複雜的行政關係。港澳對於內地來說仍然是屬於境外地區，制度的壁壘使得人才、資金、機構、項目等要素無法實現有效流動。制度環境加之大灣區內不同主體固有的利益競爭，從而令不同層面的合作開展均存在眾多壁壘。值得注意的是，過去存在因制度差異而產生的科研項目經費跨境使用、科研儀器設備入境關稅、生物樣本過境障礙等不利於粵港澳三地科研合作的問題目前已透過政策完善逐步獲得解決。然而，政策在具體落實當中是否順暢、有效仍有待評估。制度壁壘的打破即使被提上政府議程，但實質要推動打破和消除這些

66 壁壘仍然是相當複雜和困難的，需要在長期的不停嘗試、協調乃至推動制度變革才可最終實現並發揮成效。二是粵港澳高等教育制度的差異。在法律法規的制約方面，政策層面對粵港澳高等教育合作有明顯限制。例如香港和澳門的教育機構與廣東教育機構開展合作辦學，需要參照《中外合作辦學條例》的規定執行；在高等教育辦學體制方面，香港與澳門的教育管理體制總體也是以政府部門宏觀政策指導為主，大學主要實行學校董事會制度，具相對較大自主性。而廣東省高等教育系統中則以政府管理為主導，學校是教育行政部門的基層單位，大學自主性相對較低；總體上，三地高等教育的招生、課程、學制、評鑒等制度亦有很大差別，從而讓高等教育具體合作項目的開展上容易出現各類包括標準、行政程序等對接上的問題。有學者從區域治理的角度分析，4 認為粵港澳存在三種不一樣的高等教育治理方式，分別是非政府組織主導下的香港高等教育治理、政府與高校相互制衡的澳門高等教育治理、三是自上而下的內地高等教育治理。現時大灣區高等教育合作主要以大學為主體出發的自發、分散、局部的合作為主，相關配套政策仍有待進一步完善，也缺乏頂層設計的制度性框架。除了制度層面的問題，較多關注另一個問題是意識形態和文化。建基於社會制度的差異，意識形態和社會價值觀也存在差異。過去普遍認可的社會文化例如香港社會重視功利性和高效率、澳門社會偏向保守、廣東則開放和進取等。然而目前較為突出的，是香港政治和社會生態的演變對三地教育合作帶來的挑戰。有學者認為，過去，英國高等教育在香港始終佔據主導地位，在一定程度影響和限制了香港的青年對國家制度的學習、體驗和理解。5 從內在動力上看，香港社會整體意識形態對大灣區構造共同文化認同、推動消除制度障礙等難免產生一定程度的阻力。但近年來，隨着國家在香港執行一系列有效落實中央的全面管治權的措施，香港有關情況已經獲得較大的改善。此外，在跨境辦學合作項目上，香港的高等院校較澳門更為積極。目前，香港已有包括香港科技大學、香港大學、香港中文大學、香港浸會大學、香港城市大學、香港理工大學、香港都會大學等在內共 7 所大學，分別在大灣區內包括廣州、深圳、珠海、東 4 董凌波：“粵港澳大灣區高等教育區域治理：特徵、原因與轉變邏輯”，《黑龍江高教研究》，2021 年第 8 期，哈爾濱，第 25-30 頁。 5 李一希、袁旭陽：“深化高等教育改革推動粵港澳融合發展的邏輯與進路”，《中國高教研究》，2019年第 11 期，北京，第 41-47 頁。

67 莞、佛山、肇慶等城市進行了辦學佈局。澳門雖然在回歸之後高等教育水平發展較快，但整體水平相對仍然不足，在與內地合作辦學上仍缺乏動力和有效的對接，這在根本上受到澳門高等教育體制和機制的制約。三、粵港澳大灣區高等教育合作的應對策略大灣區高等教育需要實現某種程度和深度的合作，才能適應粵港澳大灣區整體區域建設的要求。就此，學界提出了包括“高等教育集群發展”、“高等教育一體化”、“高等教育共同體建設”、“高等教育融合”、“高等教育協同發展”等概念，主張粵港澳大灣區的高等教育需要走向融合發展和一體化發展的道路。總體來看，大灣區高等教育合作需要充分結合大灣區一體化與融合發展的趨勢，在國家教育對外開放戰略下，把大灣區高等教育區域化與國際化進程結合，並重視發揮香港和澳門的“一國兩制”制度優勢，才可更好實現合作成效。（一）破除制度壁壘障礙，以融合為目標推動高等教育的合作發展關於大灣區高等教育實現一體化的研究和建議，主要是基於歐洲啟於博洛尼亞進程而建設歐洲高等教育區的國際經驗分析，認為區域高等教育合作的理想狀態是形成一體化的高水平高等教育系統。因此，破除制度壁壘，並實現要素流動、政策制度對接，促進高等教育在主要環節和領域上實現充分合作，實現更大程度的開放和教育制度互鑒，促進制度層面的高等教育標準化、統一化，是一個值得在更長時期實現的理想目標。有觀點認為，大灣區在一體化發展目標的基礎上，應該要構建自身具備可借鑒、可推廣意義的高等教育系統和合作發展範式。有學者更提出一體化的進程應該分為近期、中期和終極目標三個階段，包括從設立粵港澳高等教育特別合作區，到建立粵港澳高等教育共同體，到最後全面實現高等教育一體化。6 6 朱建成、王鮮萍： “粵港澳高等教育一體化研究”，《戰略決策研究》，2011 年第 2 期，廣州，第 69-85 頁。

68 大灣區作為國家發展戰略，實質上已為粵港澳的發展提供了一項共同目標和理念，但三地文化存在差異，高等教育系統中各利益主體較為分散，未能有效超越各自相對獨立的狀態。對於大灣區高等教育融合，粵港澳三方各自代表着三種可能的方向。從制度層面來說，不同的高等教育制度可以相互比較、互相借鑒，大灣區高等教育的相互融合乃至實現一體化，也應該符合國家發展所需，其合作模式應為國家所用。（二）利用大灣區的發展特色，促進大灣區高等教育的國際化發展大灣區高等教育除了需要服務大灣區發展所需，也應着眼於大灣區整體高等教育國際化的需要。全球化下要求國家或地區的高等教育進入世界舞台，參與發達國家制定的規則。結合港澳高等教育發展的特色來看，大灣區整體本身具有相對開放的高等教育系統，具國際化特徵，在應對全球化的競爭力和適應性既有一定基礎，也具相對的優勢。可以說，大灣區高等教育的發展必然是一個國際化的發展模式，大灣區高等教育需要在未來進一步擴大開放合作，透過國際化發展，引入更多國際教育資源和要求，提升大灣區乃至國家的綜合競爭力。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出支持大灣區建設國際教育示範區。有學者就大灣區國際高等教育示範區的內涵、定位、困境和實現路徑進行了研究。指出示範區是 “通過內部體制機制創新，外部推進高等教育國際化，充分調動激發本區域內一切積極力量參與高等教育辦學，面向全球極具規模合理且水平一流的辦學資源，從而形成在全球範圍內具有極強帶動力、輻射力和影響力的高等教育發展中心” 7 當大灣區高等教育作為整體去參與全球化、國際化的時候，香港與澳門可以發揮不可替代的作用。港澳可以在國家高等教育全球化的進程中扮演文化引領的橋頭堡作用。港澳將是大灣區高等教育整體發展並形成創新模式的關鍵所在。 7 王志強：“粵港澳大灣區國際高等教育示範區內涵、定位、困境與實現路徑”，《高教探索》，2019 年第 8 期，廣州，第 62-67 頁。

69 （三）發揮政府對大灣區高等教育合作發展的主導作用粵港澳大灣區是國家戰略層面的概念，國家權力透過國家戰略實現從上而下的行使。本質上講，國家是認同、構造和推動粵港澳大灣區這個概念的主體。大灣區當中的廣東、香港、澳門三個不同地區儘管存在制度差異，但共同的目標驅使它們融合並成為一個協同的系統而實現發展，從而支撐國家戰略的實施。政府的主導和推動在粵港澳大灣區高等教育合作中是必不可少的。有學者認為，中國屬於政府主導型的國家，只有通過政府發揮制度創新的主體作用，才能打破傳統體制的制約或窒礙，推動粵港澳高等教育的融合。8 也有學者強調，國家意志主要以政策引導的方式體現，形成助力大灣區高等教育的發展合力。9 例如近年國家推出一系列支持香港和澳門科技發展的政策，包括中央財政科研經費過境支持港澳科技發展、面向港澳開放國家級科研項目申請等，大大促進了港澳地區參與大灣區的科研合作。目前在多方因素推動下，大灣區的高等教育合作發展進入較快發展階段，更需要中央或地方政府的力量去協調解決合作中出現的問題，需要在長期的不停嘗試、協調乃至變革才可實現。（四）為大灣區高等教育合作建立具備適應性的治理模式從高等教育管理體制來看，港澳和內地存在差異，因應行政主體的利益訴求差異，廣東、香港和澳門高等教育發展各自具有不同的定位和戰略。2020 年12 月，教育部和廣東省印發《推進粵港澳灣區高等教育合作發展規劃》，提出總體要求和五大任務，為大灣區高等教育合作提供了方向及規劃部署。有關文件是一個頂層設計的規劃，儘管並未有更具體的政策作為支撐，但卻對粵港澳三地高等教育合作發展的方向和路徑提出了較明確的引領和指導作用，有助於透過構建共同目標和利益，令粵港澳三地透過持續的創新實踐，更好地突破制度瓶頸。從合作治理模式來看，粵港澳高校聯盟的建立和發展，是現時大灣區高等教育合作的重要聯盟平台。建基於這個聯盟，眾多不同領域的子聯盟也逐步建 8 朱建成、王鮮萍：“粤港澳高等教育一體化研究”，《戰略決策研究》， 2011 年第 2 期，廣州，第 69-85 頁。 9 張冬梅、張欣：“國家意志與市場邏輯：粵港澳大灣區高等教育發展探析”，《高教論壇》，2020 年第 6 期，南寧，第 40-43 頁。

70 立，有效促進了粵港澳三地在人才培養、科研合作上的交流和合作。有學者認同建立戰略聯盟的模式，認為應建立涵蓋政府官員、大學校長等組成的實體化高校戰略聯盟，在推動區域高等教育發展的相關計劃和政策制訂上發揮積極主動作用。10 目前，2016 年成立的粵港澳高校聯盟主要是由三地主要的大學所組成，政府角色僅限於支持。聯盟工作的開展主要依靠大學這一主體。聯盟功能發揮上，政府參與角色較弱。也有學者認為粵港澳高校聯盟面臨着治理困境，需要從建立區域和文化認同的聯盟治理理念、健全網絡型的聯盟治理結構、加快完善高校聯盟治理機制和完善法律法規等方面構建和完善粵港澳高校聯盟的整體性治理模式。11 總的來說，完善基於大學為主體與政府參與相結合的共同治理模式，可以把“自下而上”的滲透影響與頂層制度“自上而下”的設計路徑實現有效對接，並發揮協同作用。（五）促進高等教育與區域產業及經濟發展的協同高等教育可以透過空間集聚和制度促進，有效融合於區域經濟發展，帶來經濟效益和競爭優勢。學術界對高等教育集群發展的研究較為豐富，例如美國舊金山灣區、紐約灣區和日本東京灣區等區域高等教育集群式發展模式的分析。世界一流灣區集聚一批高水平大學，這些大學由於地理位置和組織關係上存在緊密聯繫，從而促進了知識和人才的集聚和交流，形成“產學研創”充分結合的有機生態模式。不少研究關注大灣區高等教育合作在區域產教協同化或者產學研發展中可以發揮的作用。有學者引用熊彼特的創新理論中關於要素的定義、組合和融合等論述，對協同創新高等教育集群內相關要素提供重要理論支撐。12 高等教育集群的發展需要把內部要素的重新組合，將大灣區內多元利益相關者轉變為融合創新的合作者，提升高等教育對大灣區經濟、科技、產業發展的支撐和賦能作用。目前大灣區在科研發展和成果轉化方面，已透過對接大灣區的產業需求，開展三地聯合實驗室建設、共同合作科研項目、推動大學和業界對接等方面的具體工作。但有學者認為，區域內高校、企業和研發機構 10 焦磊：“粵港澳大灣區高校戰略聯盟構建策略研究”，《高教探索》，2018 年第 8 期，廣州，第 20-24 頁。 11 胡敏：“粵港澳高校聯盟整體性治理模式的構建”，《華南理工大學學報》（社會科學版），2019 年第 2 期，廣州，第 123-128 頁。 12 陳先哲、陳雪芹：“多中心之下的融合創新：粵港澳大灣區高等教育集群的挑戰與出路”，《蘇州大學學報》（教育科學版）， 2019 年第 7 期，蘇州，第 13-19 頁。

71 缺乏深層次合作，城市之間還存在市場分割、行政封鎖和各自為政的現象。13 區域科教合作若缺乏共同目標、共同利益的驅使，難免會令合作難以產生成效。大灣區高等教育合作應該重視與區域產業及經濟的協同和融合，讓科教合作發展更好地為區域經濟發展提供支撐和賦能，而高等教育的合作效率和水平亦將透過更好參與區域一體化發展而實現提升。四、結語及思考關於粵港澳大灣區高等教育合作的研究，並非局限於以大灣區和高等教育為關鍵詞所進行的研究成果。事實上，大灣區高等教育可參考的研究，還可更多地參考相關的區域研究、“一國兩制”研究、政策研究、教育研究等。現時學術界對大灣區高等教育發展的現狀包括各地高等教育的發展情況和特點、三地合作的現狀和特徵有相對具體和一致的分析結論。同時，對大灣區高等教育合作所面臨的的困境、障礙和矛盾有較為清晰的認識，甚至達到一定的共識，認為制度的障礙是其合作的核心問題所在。關於合作的目標和模式，儘管學術界有不同方法、不同視角的研究和探討，但基本上一致認同大灣區高等教育需要實現融合發展，在具體模式、路徑、策略上目前也已經具相應的研究成果。大灣區高等教育合作需要充分結合大灣區一體化與融合發展的趨勢，實現更高程度的融合。透過繼續深入推動大灣區高等教育國際化，更好在全球化下發揮大灣區的制度優勢和發展特色。我們需要特別關注的，是香港和澳門在大灣區高等教育合作中如何發揮不可替代的作用。以澳門高等教育發展為例，結合大灣區建設背景的思考需要有兩個角度，第一是澳門自身現狀發展有何需求和動力，第二是大灣區發展對澳門高等教育提出了哪些要求。澳門既需要透過自身的制度建設、政策完善去逐步解決現存的種種問題，同時更應該從長遠發展的需求出發，積極透過對外合作和融入大灣區而實現發展。在自身發展的需求和動力上，在過去眾多澳門高等教育研究中，學者們均已經對澳門高等教育的困境和局限等有較為清晰的分析。若結合大灣區發展的 13 卓澤林：“粵港澳大灣區高等教育樞紐建設：基礎、困境與對策”，《國家教育行政學院學報》，2019 年第 12 期，北京，第 41-48 頁。

72 背景，有學者認為，澳門高等教育定位相對固化，過度強化本地需求和優先性，無助於循開放合作的發展路徑去提升自身競爭力；存在內生局限性，土地等資源不足導致發展滯後，而澳門自身單一的產業結構和有限的就業市場限制了人才的發展空間等。14 可以說，文化和觀念相對較為保守，相關法律和制度滯後，是影響澳門積極融入大灣區高等教育合作的重要因素。澳門有必要透過參與大灣區的合作發展，審視澳門自身高等教育變革創新路徑和制度機制建設。在面向大灣區建設的要求上，澳門未來在參與大灣區高等教育合作首要應以澳門國際化發展為路徑。澳門高等教育國際化發展具有基礎和特色，有能力、有條件擴大國際資源的對接範圍，特別是可重點拓展與葡語系國家和“一帶一路”沿線國家的合作交流。透過更好發揮澳門的橋樑作用，引入更多國際高等教育資源到大灣區，助力大灣區國際教育示範區的建設；其次，為彌補澳門高等教育發展土地空間資源不足，同時協助提升部份大灣區城市的高等教育發展水平，可研究在大灣區的內地城市，以澳門和內地的合作辦學或共建科研或教育中心的方式，推動澳門與大灣區的教育和科研資源的共享及合作。其中，可發揮澳門高等教育人才培養的國際化特色，以及相對高水平的科研創新水平，助力共同提升區域高等教育發展水平。與此同時，澳門應積極參與澳門高校與大灣區其他地區高校的合作和競爭。既要積極參與大灣區高等教育合作的共同治理，也要縱橫結合，推動澳門高校之間的合作互補，形成合力。在這方面，特區政府要從制度政策層面提供引導，澳門高校要融入配合、推動改革，而澳門社會各界也要提升參與度。 14 馬早明、俞淩雲、楊勵：“粵港澳大灣區視域下澳門高等教育發展：機遇、挑戰與應對策略”，《華南師範大學學報》（社會科學版）， 2019 年第 5 期，廣州，第 12-17 頁。

《行政》第三十六卷，總第一百三十九期，2023(1)，73-83 73 澳門高等教育產業化發展探析劉景松 長期以來，作為人才培養事業中不可或缺的環節，高等教育扮演着傳授知識、開展科研、服務社會及承傳文明和創新發展等角色，為推動人類文明發展作出重要貢獻。高等教育的發展以及所提供的資源與稟賦、技術與力量、觀念與創新，關乎所在國家和地區的可持續發展，其重要性不言而喻。在高等教育發展進程中，二十世紀後半葉是一個重要節點，社會對高層次專門人才需求的迅速增長以及公司企業乃至個人對接受高等教育就學機會的迫切需要，使得高等教育以前所未有的速度發展。澳門地處南海之濱、珠江西岸，具有江與海、海與陸地相連的自然條件與特點優勢。通過陸路與水路的連接，澳門與鄰近以及遙遠區域之間形成龐大的交通網絡，成為不同地域、不同種族、不同國家地區人口交匯的通衢商埠。數百年頻繁的人口聚集、流動，釀就了澳門豐富多元色彩繽紛的地域文化。處於具多元文化交匯背景中的澳門高等教育，呈現出自身鮮明文化特色以及足以引起關注的特徵。一、澳門高等教育的發展歷程與現狀澳門高等教育辦學歷史悠久，辦學風格多樣而且內蘊豐富。從歷時性視角看，開埠以來，澳門高等教育事業經歷了以基督教文化為主要特徵的傳教士辦學（1594 - 1938 年）；以嶺南文化為主要特徵的中國知識分子辦學（1938 - 1959年）；以商業文化為主要特徵的港商辦學（1981 - 1988 年）；以葡國文化為主要特徵的澳葡政府辦學（1988 - 1999 年）和以多元文化為特徵的特區政府辦學（1999 年至今）的五個階段。1  澳門創新發展研究會理事長，博士。 1 馬早明：“文化視野下的澳門高等教育變遷”，《高教探索》，2010 年第 2 期，廣州。

74 回歸以來，特區政府大力支持高等教育發展，一改此前高等教育相對落後的局面，實現了從殖民體系向主體教育、從簡陋落後向現代先進水平、從放任無主向創建澳門特色教育體系的三大歷史性跨越，全力推進澳門教育事業的轉型升級，創立了全開放澳門特色的教育體系。2 澳門高等教育事業進入歷史發展的新時代。高等教育作為教育體系的重要組成部份，性質上屬於專業教育。回歸後的澳門高等教育，辦學方向正確、發展機遇多。特區政府非常重視高教發展，通過制定政策法規、實施課程改革、加大經費投入、突出辦學特色、提高治校效能、協調學科關係、優化師資結構以及加強國際交流與合作等一系列舉措，極大地優化了辦學機制，較好地保障了高等教育的品質，從而有力推動了澳門高等教育的良性穩健發展。這其中，“一國兩制”的制度優勢所起的作用不容忽略。一方面，澳門作為祖國大家庭的一員，在招生及教育、科技、文化、學術交流上享有很大優勢。絕大部份澳門高校獲准在內地招生，從而保障了生源的充足多元性。同時，澳門高校與內地高校的交流合作非常便利。中央及地方教育部門，均對推進兩地交流合作給予極大的鼓勵和支持。另一方面，在“兩種制度”下，特區政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、學歷和學位承認等政策。這就意味着澳門高等教育在辦學模式、管理體制、經費撥款、學科發展等方面具有相對獨立性，可以依據澳門自身和國際社會發展特點和實際需要進行選擇，增加了澳門高等教育的自主性和靈活性。3 回歸以來，澳門高等教育已經形成公立私立並存的多樣化辦學格局。相關資料顯示，陸地面積僅三十平方公里的澳門，擁有十所常年招生的高等院校。澳門乃中西文化對揖互視之城，也是中西文化和諧交匯之地，這一歷史特質註定了澳門高等教育必然呈現出多元文化的內涵：辦學理念多元、辦學主體多樣、教學採用三文四語、四種學制體系並存、國際交流與合作頻繁等等。這樣的多元文化氛圍並非多種文化在一般意義上的共存，而是一種自然而然的對接融 2 馮增俊、江健等：“澳門回歸十周年教育發展戰略與未來走向”，《教育研究》，2010 年第 1 期，北京。 3 李向玉：“澳門高等教育的分類與發展意涵探析”，《中國高教研究》，2015 年第 10 期，北京。

75 合。高等教育既能體現出民族信念，也能感受到國際先進理念對於高等教育發展變革的融通。擁有上述積澱特色的澳門各高校，在培養學生國際化視野方面可謂得天獨厚，佔盡優勢。百年大計，教育為本。優質的高等教育可以興澳強澳。為配合特區政府的人才培養長效機制，政府逐年增加教育經費，旨在吸收世界各地優秀師生。現時，澳門多數高校擁有博士碩士學士三級學位授予權，形成較為完備的學制體系，各校從事教學科研者，亦不乏各個學科名家大師。更為可喜的是，近年來，在各種全球權威排行榜中，澳門高校屢屢上榜，表現良好。澳門大學為中歐商校聯盟、“一帶一路”國際科學組織聯盟、粵港澳高校聯盟、粵港澳大灣區西岸科技創新和人才培養合作聯盟創始成員和亞太高校書院聯盟成員，是澳門第一所獲 AACSB 及 AMBA 認證的大學。2021 年，QS 世界大學排名組織公布了 2021-2022 年 QS 世界大學排名，澳門大學世界排名第 322 位。教學與科研是現代大學的兩大基本職能，也是重要使命。二者相輔相成、相互促進，統一於教師的職業活動中。高校肩負着科技創新和培養人才的雙重責任，高校教師不僅是知識的傳授者，也是知識的創造者，更應該是科學研究的參與者和推動者。高水平大學離不開具認可性且富影響力的高水平科研成果的支撐。回歸以來，澳門高校在科研方面進步喜人，取得令人矚目的成績。在國家科技部和特區政府的大力支持下，本地兩所主要高校澳門大學和澳門科技大學自 2010 年以來已經設立四所國家重點實驗室：中醫藥品質研究國家重點實驗室、類比與混合信號超大型積體電路國家重點實驗室、月球與行星科學國家重點實驗室和智慧城市物聯網國家重點實驗室。這不僅對澳門的科研能力以及高等教育發展起到推動作用，而且為提升澳門整體科技水平，服務於國家科技創新和經濟建設提供了有力支援。澳門高校在科研領域的表現愈趨活躍，顯著縮小了與國際著名大學的辦學和科研水平差距。4 高等教育的一項核心任務在於培養人才、構築人才儲備庫，澳門高校的重任之一是培養能夠服務於澳門的具有全球化視野的本地精英。特區政府實行“教育興澳”方針，啟動制訂高等教育中長期發展規劃工作，建立和推行國際 4 劉景松、林志軍：“行穩致遠：澳門成功實踐 ‘一國兩制’ 20 周年”，《港澳研究》，2019 年第 1 期，北京。

76 化的院校學術評鑒制度，同時明確要求構建本地人才培養的長效機制。在政府和高教界多年努力下，本澳高等教育已初具規模並形成體系，整體教學科研水平穩步提升，在粵港澳大灣區內的美譽度和影響力也逐年增強。為提升高等教育水平，完善高等教育機制建設，特區政府於 2015 年啟動有關規劃本澳高等教育中長期發展的研究工作，並於 2016 年完成《澳門高等教育中長期發展規劃研究報告》。與此同時，國家及特區政府亦出台了包括《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（2016 - 2020 年）（“十三五”規劃）》、《澳門特別行政區五年發展規劃（2016 - 2020 年）》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等，為本澳高等教育的發展指明了願景方向。 2018 年 8 月，《高等教育制度》法律及相關配套法規正式生效，高等教育委員會於 2019 年設立相關工作小組跟進有關規劃高等教育中長期發展工作，集中探討本澳在融入國家發展大局進程中的角色和所帶來的機遇，培育各類優秀人才以配合本澳發展趨勢和產業適度多元發展的需要。2020 年 12 月，《澳門高等教育中長期發展綱要（2021 - 2030）》正式推出，以作為未來高等教育的發展藍圖，為本澳高教的未來發展建言獻策，並保障長期的穩步發展。現時，本澳現有十所高等院校（其中四所公立、六所私立），包括綜合性教學研究型大學，以應用教學型大學以及培養旅遊會展人才、博彩業專才、專業護理人員及高級管理人才的專科學院和培養本澳警隊中高層管理人員的專門學校。十所高等院校共有約三百個高教課程在運作，包括博士學位、碩士學位、學士學位、高等專科學位、學位後文憑及高等課程，2019/2020 學年註冊學生數為 36,107 人。此外，有十多所外地高等院校在本澳開辦不同學歷等級的高教課程，為本地學生提供了更多的升學選擇。5 二、對高等教育產業化的學理辨識從社會制度屬性看，數百年來澳門實行的是資本主義制度。如果不計政府開辦的公益性質的學校，則絕大多數學校屬於私人辦校的性質。從經濟學角度分析可知，私人辦校的一大特點，在於非公有資源和資金的投放以及財政方面 5 澳門高等教育局：《澳門高等教育中長期發展綱要（2021 - 2030）》，2020 年 12 月。

77 的自負盈虧，這就決定了澳門教育的運作呈現出鮮明的商業化經營特點。某種程度上說，教育產業化其實質也可以視為如何在商業化基礎上升級轉型，着力提升商業化市場化運作的成效，進而朝着產業化方向發展，使之有效配合新時期澳門經濟社會發展需要，在全球化進程中坦然面對各種顯性或隱性教育問題的挑戰。相關高等教育產業化議題，是一件關乎國計民生的重大事項，在學術界曾經引起熱烈討論，至今餘波漾漾，餘響不歇，極大程度地衝擊並刷新了民眾的思維定式和認知。有學者認為，高等教育產業化的實質是運用現代產業發展機制和管理方式推進高等教育辦學主體多元化、辦學方向社會化和辦學投入產出效益化的過程；高等教育產業化不同於商品化、市場化，不等於實行高收費和謀求高利潤，推進高等教育產業化並不必然導致違背教育公平和教育規律。6 長期以來，澳門高等教育一直奉行以市場為導向的辦學機制，其運作狀態較為平穩順暢。澳門現時十所高等院校中，有六所屬於私立高校。2019 - 2020學年，全澳註冊學生數為 36,107 人，這些學生中，相當比例來自澳門以外的國家地區。7 甚麼是高等教育產業化？如何使澳門高等教育朝產業化方向發展？如何結合自身特點優勢，謀求一條適合自己發展特色的高等教育產業之路？高等教育可否成為澳門未來的新興支柱產業？將在多大程度上改變澳門經濟社會的產業結構？凡此種種問題，一直為本地從事教育工作者和背後資本運作者所關注，並組織專業人士進行學術“會診”，加大了科學評估與理論探索力度。種種關於高等教育產業化的建議與呼聲，無論來自民間人士的還是官方層面，都不曾停歇，近年更呈現日益高漲的態勢。8 相對於傳統的私塾或學堂性質的教育，應該說，高等教育產業是“新事物”，屬於“舶來品”，現時盛行的教育產業化理論亦發源於西方。在西方國家，教育性投資常常被視為生產性投資，這與泛中華文化區傳統的視教育為理所當然的“公益事業”的固化思維認識有着明顯的差異性。實際上，自上一世紀 80 年代中期起，高等教育產業的理念在內地開始出現，“教育產業”這個 6 萬力維：“高等教育產業化概念辨析”，《海南師範學院學報》（社會科學版），2002 年第 6 期，海口。 7 詳見澳門高等教育局：《澳門高等教育中長期發展綱要（2021 - 2030）》，2020 年 12 月。 8 相關高等教育產業化議題的研討會、論壇和工作坊，本地媒體多有報道。

78 新鮮的概念隨即開始進入公眾視野。人們對教育產業化的認識，可謂沸沸揚揚且歧義頻生。直至今日，社會各界和理論界關於教育產業化的看法都沒有統一，也難以統一。有學者認為，所謂高等教育產業化，就是指在運用現代產業發展機制和管理方式推進高等教育改革的過程中，實現高等教育由消費型、封閉型、福利型向生產型、開放型、效益型的轉變，使高等教育成為關注社會需求、有較高投資效益和辦學水平的主體。具體而言，高等教育產業化包含三層涵義：其一，推進和實現辦學主體多元化；其二推進和實現辦學方向社會化；第三，推進和實現辦學投入產出效益化。9 產業化理論誕生以來，教育事業就被視為“產業”納入第三產業中。論及教育產業時，歐美的“人力資本”理論亦涉及教育的“消費性”與“生產性”。20 世紀 50 年代，歐美經濟學家提出了教育市場化的理論。如美國經濟學家弗里德曼，作為教育市場化理論的先行者，在 “政府在教育中的作用” （The Role of Government in Education）指出，公共教育制度缺乏必要的競爭約束，效率低下，資源浪費。學校對學生、學生對自己的學習均不負責。要改變這種狀況，通過以前的改革措施是無效的。唯一的出路是走市場化道路；諾貝爾經濟學獎獲得者海耶克指出，教育活動的基礎和依據是市場，應將市場的競爭原則應用於教育領域。其在 “社會中知識的利用”（The Use of Knowledge in Society）一文中闡述如何利用有用的個人知識進行成功的決定，開啟知識管理的先河；英國經濟學家皮科克和懷斯曼也提出，不必由國家投資教育，而應通過給家長憑券、資助或代款的方式在自由市場狀態下進行自由選擇。在以上觀點的作用下，上世紀 70 年代後，美英等國高等教育事業先後走上了產業化發展之路。尤以美國發展強勁，截至 2014 年，其共有 4,180 所高等學校，而私立院校就達 2,080 所，佔總數量的 59.33%。10 上世紀 50 年代中期到 70 年代初期，在鼓勵私人財團興辦大學及獨立學院的政策下，台灣地區私立高等院校的數量與規模均得到快速發展。當地學者認為，教育產業化主要指利用市場手段擴大教育資源、利用市場機制經營教育 9 萬力維：“高等教育產業化概念辨析”，《海南師範學院學報》（社會科學版），2002 年第 6 期，海口。 10 祝向陽：“澳門高等教育產業發展比較研究——以台灣、香港、大陸高等教育產業發展為視角”，《他山石》，2015 年 8 月。

79 各項措施的教育產業化、以及將教育機構的知識和技術優勢直接轉化為社會生產力的產業知識化。在教育產業化浪潮推動下，台灣教育制度已朝自由化、市場化、私營化、全球化的方向發展。目前，香港地區已建立起一個適應本埠社會發展需要、門類眾多、層次齊全的教育體系，高教模式體現出現代化、國際化、多元化、市場化及制度化的特徵。香港政府鼓勵私人、社會團體辦學，同時對部份辦學規模較大、治學條件較好、有較大社會影響的私立教育機構進行資助、併購、公立化，逐步納入政府資助計劃，因此香港的私立學校發展勢頭迅猛，業已形成政府公立教育為主、私人基金會為輔的格局。11 鄰近地區發展高等教育的經驗，能否開啟我們的思路，能否為致力於倡導澳門高等教育產業化者所借鑒？當面對諸如：高等教育產業化不等同於商品化、市場化；高等教育產業化不等於政府可以放棄教育事業；高等教育產業化不是為了追求利潤最大化而是追求效益最大化，因而不能“營利”，但可適度“盈利”或“贏利”；高等教育產業化並不違背教育公平原則，反而有助於實現教育機會均等眾多現實議題時，應有清晰完整深入的認識，更要有充分的心理準備。當面對大眾質疑甚至尖銳詰難時，有責任也必須做到以一種從容自信的具學理深度又不失民生情懷的姿態，進行令人信服的釋疑解惑。三、澳門高等教育產業化的發展策略與路徑掘進葡人據居澳門數百年來，澳葡政府對包括高等教育在內的教育事務一直實行不干預“不作為”的放任政策，又因為經濟結構以單一的博彩娛樂業為主，高素質人才需求匱乏，導致澳門整體教育水平遠遠落後於周邊國家和地區，現代高等教育更是長期處於實際上的空白狀態。令人欣慰的是，回歸以來，得益於“一國兩制”的巨大制度優勢，東西文化交匯的文化優勢和諸多國家層面出台推行的政策優勢，澳門高等教育制度建設進展順利且日趨規範、高等教育事業發展出現了前所未有的喜人局面。體現 11 祝向陽： “澳門高等教育產業發展比較研究——以台灣、香港、大陸高等教育產業發展為視角”，《他山石》，2015 年 8 月。

80 在高等教育機構數量增加，招生人數持續上漲，科研水平不斷提升，學術影響力和院校美譽度穩步提高，澳門高等教育由此步入了全新的發展期，建構了以多元化、國際化、制度化和本土化為核心的特色教育體系，實現了中西教育相容並蓄，高校彰顯特色錯位發展；發揮了歐葡文化優勢，建立高層次國際發展網絡；構建了配套制度體系，推動高等院校規範運作；配合國家政策定位，培植服務澳門發展的人才教育轉型和升級。12 從全球化宏觀發展視野看，儘管澳門只是一個微型經濟體，在國際事務中的影響力和話語權極其微弱，但澳門本土高等教育的發展具有自身的鮮明特色。這是不可規避的事實。澳門高校沒有統一的人才培養模式，卻以開放性、多元性、先進性和包容性著稱。以形式多元為特徵的人才培養模式；以融入合作為載體的科研創新模式和以發展定位為導向的教育服務模式，13 補充並豐富了高等教育的內容，贏得了同行的廣泛關注，發展高等教育產業的呼聲日益高漲。對此，政府、教育機構運營者和民眾亦多有共識。要推動發展高等教育產業，則先應結合澳門區情，對澳門高等教育歷史與現狀、任務與問題、成績與不足、經驗與教訓等進行科學評估，並在此基礎上制定周詳完整全面的具全局意義的策略規劃。既要正視辦學空間受限，教育資源浪費，學科建設結構失衡等一系列亟需改善的問題，又要選擇性地傳承澳門多元文化，促進多元文化繁榮和創新澳門多元文化。要由現代產業發展機制和科學管理方法推進高等教育的改革，從自身特點出發，為高等教育由主觀性、消費性、封閉性、福利性向產業發展、教育開放、效益至上轉變，使高等教育成為富有社會責任又關注群眾需求，具有一定投資效益和較高辦學水平的社會主體。實現辦學主體多元化；辦學方向社會化和辦學投入產出效益化。14 這其中，如何調整高等院校辦學結構，促進高等教育實現產業化發展至為關鍵。為改變“博彩業”一業獨大的局面，政府亟需扶持新產業成長成熟，以促進經濟適度多元可持續發展。澳門空間狹小、資源匱乏，但高等教育的外部 12 馬早明等：“回歸 20 年澳門高等教育發展：特色、問題與對策”，《廣東技術師範大學學報》，2020年 1 期，廣州。 13 張紅峰：“澳門回歸二十年來高等教育的回顧與展望”，《高等教育研究》，2019 年 12 月，北京。 14 萬力維：“高等教育產業化概念辨析”，《海南師範學院學報》（社會科學版），2002 年第 6 期，海口。

81 條件有獨特的優勢。推動高等教育產業化，除了帶動經濟聯動發展，還促進產學融合，是適合澳門未來發展的可行路徑。如穩定的數量可觀的境外學生前來求學，勢必增加本地的國民收入，刺激本地消費，促進本地就業，這對澳門經濟長期發展將產生深遠影響。同時，吸引大批國內外優秀青年來澳門求學，可以提升和優化澳門的社會環境，助力科技和研究的發展，從而在整體上稀釋並淡化“賭城”色彩，同時塑造城市文化形象，提升城市文化品味。唯有文化，唯有充分發揮文化優勢，深入挖掘文化特色並有效運作，打好文化牌，才適合也必然是澳門城市適度多元發展的根本之道。當然，澳門推動高等教育產業化之路艱巨而漫長，艱巨漫長恰恰預示着高等教育產業化具備巨大的提升與發展空間。為幫助澳門高等教育實現產業化，政府應不斷優化高等院校辦學結構，不斷提升高等教育的品質。應抓住百年難逢的粵港澳大灣區發展和橫琴粵澳深度合作區的發展機遇，解決高等教育發展過程的實際問題，提升高等教育的競爭力和國際影響力，引領澳門社會走向嶄新的未來。推進粵港澳大灣區建設既是順應時代發展潮流的必然要求，也是提升區域乃至國家整體發展水平的重要抉擇。大灣區建設於澳門高等教育事業而言，可謂機遇與挑戰並存。對應在到高等教育產業化方面，關於其發展策略與建設目標是一種彼此促進，相輔相成的關係。二者可以統攝起來，加以縝密論證與考衡。現陳列發展策略和掘進路徑如下：第一、要深入學習領會《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》等綱領性文件中相關澳門教育的條文內容，將澳門高等教育產業化置於時代大背景以及回歸以來澳門作為 “一國兩制” 成功實踐區的大視野中作通盤理性分析探討。第二、建議成立高等教育產業化建設委員會，成員由公職人員和專家學者按適當比例組成，統籌推進各項“產業化”建設事務。第三、組織專家學者和專業人士，盡快制定出台《澳門高等教育產業化發展規劃》作為指引，集聚各方力量，精準發力，高效推動高等教育產業化事務建設；

82 第四、深入挖掘澳門教育文化內涵，加大對高等教育產業化的資源投放，着重完善高等院校內部運作管理結構，優化教師隊伍結構，為高等教育產業化的發展打下堅實基礎。第五、協調完善各學科的建設與發展，平衡人文學科和社會學科的建設，增強文學、哲學、教育等“冷門”學科的建設力度，優化高等院校學科建設，建構起健全的現代化高等教育體系和學科發展體系。第六、改良澳門高等教育機構的行政運作模式，淡化行政級別色彩，教學科研以外的行政人員，不設立級別。加強高校的“學術自治、大學自立”，增強大學運作的靈活性和自由度，提高大學運作效率。第七、宣傳並樹立“錯位發展”的意識，澳門高等院校並非大灣區高校中的實力最強者，但卻是最具特色者。不僅體現為多元文化背景下葡語人才的培養，還體現為與國際水平接軌的高等職業教育與職業培訓的發展。澳門高等教育的特色既是澳門高等教育事業所具有的發展優勢，為大灣區兄弟城市高校所不具備。在粵港澳大灣區建設背景下，要不斷深化自身的發展特色與先天優勢，推動澳門高校在產業化進程中與大灣區其他高校形成錯位發展格局。第八、加大對國際知名學府引入澳門的合作辦學力度，將澳門建設成具有特色的“小而精”型國際高等教育中心和國際知名學府分校的聚集地，使高等教育產業化真正落到實處。第九、以澳門高等產業化為依託，打造澳門高等教育品牌。儘管澳門發展教育受限於狹小空間地境，以致出現“有校無園”的尷尬情況，但澳門本身所具有的特色與優勢為高等教育事業的發展特別是高等教育產業化之路創造了無限的可能。澳門的多元文化背景，特區政府為高等教育所投入的充足資源，以及澳門高等教育事業較高的國際化視野和水平，都為發展創建高等教育品牌提供了條件。第十、高等教育，無論產業化發展抑或常規化建設，大方向上不應脫離為澳門培養各類人才，要積極配合支持本澳的發展定位及產業適度多元。這就要求澳門教育既要學習西方國家先進的教育管理經驗，也需保持加強中華文化傳統優勢，明確大方向並以之為導向，鼓勵產、學、研三個方面的適當結合，依靠各方資源和市場力量，優化教育資源的配置，通過市場化導向機制，促進新產業發展。

83 結語高等教育，是培養高級專門人才和職業專才的社會行為。20 世紀後半期以來，為適應社會發展需要，全球範圍內的高等教育事業以前所未有的速度拓展和發展。辦學歷史悠久的澳門高等教育，也呈現出自身的獨特特色，並以開放性、多元性、先進性等特徵享譽鄰近區域。回歸以來，特區政府重視高等教育的發展，適時制定並出台政策法規、優化辦學機制，極大地推動了澳門高等教育的穩健發展。當前博彩業“一業獨大”的產業結構不利於澳門經濟適度多元發展，澳門高等教育產業化具備較大的發展空間，發展高等教育產業的呼聲日益高漲。凡此種種，都為高等教育產業化準備了良好的輿論氛圍，也同時提出了更高更深的理論和實踐要求。要推動發展高等教育產業，則先應就何謂高等教育產業化、澳門推行高等教育產業化所具備的優勢、如何推動澳門高等教育朝產業化方向發展，以及高等教育產業化將在多大程度上豐富並推進澳門經濟社會可持續多元發展等系列問題進行嚴謹科學的論證。應結合澳門實際，對澳門高等教育歷史與現狀、任務與問題、成績與不足、經驗與教訓等進行細緻深入的評估。同時參照借鑒鄰近地區如香港和台灣以及歐美等國家的經驗，制定周詳完整全面的具全局意義的策略規劃。當前，粵港澳大灣區建設正不斷走向深化、實化，橫琴粵澳深度合作區建設如火如荼進行中。無論政府和社會各界，還是那些現時已經具備豐富的辦學經驗、未來有意加大資源投放力度，準備在高等教育產業化浪潮中奮擊逐浪的機構，都應該緊緊抓住百年難得的發展機遇，加大理論探索和科學評估力度，充分發揮自身優勢，闖出一條具澳門特色的高等教育產業發展之路，進而豐富經濟社會的產業結構，更好地推動澳門經濟社會多元發展。

Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 221-224 221 Construction and Optimization of Policy Consultation Network in Macao: from the Perspective of Policy Network Theory Wang Xuefei Li Lue Macao has a long tradition of policy consultation, which is recognized as an important step for the implementation of policy making of the MSAR government in a scientific and democratic way. Since the handover of Macao to China, the MSAR government has committed to advancing the reform of policy consultation and made great progress in improving the institutions and standards. However, in spite of the positive effects, there are several problems in terms of the lack of coordination, imbalance of levels and typology, and passiveness of consultation. From the perspective of policy network theory, this paper explores the distinctive features of policy consultation network in Macao within a framework and then proposes the ways to construct and optimize the network so as to provide the theoretical reference for the practices of policy consultation of the MSAR government. The Evaluation Approach of Social Benefit of Macao Societies Projects：a Social Capital Theory Perspective Pang Chuan Liu Zige Liu Yingni Hon Chi Tin From the perspective of “three component society”, social management is categorized as first, the government second, the market third. The three components are independent yet complementary, and each component is irreplaceable. With the growing consciousness of civil autonomy, associations have become a representation of civil society. In Macao, associations have had a long history of participating in the organization of society. They take part in policymaking in close collaboration with the government. Civil society is well developed in Macao, however, the projects associated with associations lack an evaluation framework of their effectiveness. Building such a framework to evaluate the associations’ activities will be favorable to the development of civil

222 society. Theories of civil society share certain similarities with social capital theories in the areas of civic participation, social trust, and collective movement. In Putnam’s “The Collapse and Revival of American Community”, in a society in which social capital is low, civil participation is also limited. Therefore, using social capital theories to explain civil participation and social trust has an advantage while measuring the change in social capital through evaluation of associations’ activities enables observation of the performance of civil society. To construct an evaluation framework for Macao, this research adopts 1) The Cabinet Office of the Third Sector’s SROI Network; 2) The World Bank’s Social Analysis and 3) the evaluation framework for societies used by the Ministry of Civil Affairs of People’s Republic of China. Finally, it suggests a framework named “Evaluation framework of the effectiveness of Macao associations projects”. Apart from borrowing the insights from the above three references, it has added the evaluation of social capital. The framework strengthens the practicality and user-friendliness, which can be used in project assessment and evaluation. A Survey Analysis of the Competence of Macao SAR Government Officials O Lai Heong Ao Io Weng The competence of Macao SAR government officials is one of the most critical issues in Macao society but there is a lack of empirical studies from the social perspective. This study examines public opinions towards the competence of government officials using data from a large-scale survey. The result shows that the competencies that most concern respondents are: (1) political quality, (2) policy and management capabilities, and (3) moral and legal duties as public official. There is no major difference in opinion between civil servants and citizens in terms of the competencies that officials need to have, but civil servants value them more than citizens. These findings indicate that political quality and policy capability should be emphasized in the official appointment system, different from

223 the current practice of prioritizing management experience and morality, and that the role of civil servants in policy consultation process should be enhanced. Relevant suggestions are also included in this study. A Comparison of Cultural Industry Policies between Macao and Shenzhen in the Context of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Based on the Analysis of Policy Text Content Shi Ruiting Sun Chenxin In the context of the construction of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, the cultural industry has become one of the important emerging pillar industries in Macao and Shenzhen, and the cultural industry and industrial policies in Macao and Shenzhen in the Greater Bay Area have their own characteristics and advantages. This paper takes the cultural industry policies of Macao and Shenzhen in the Greater Bay Area as the object of study, analyzes the text of urban cultural industry policies in terms of word frequency and semantic network, constructs a high-frequency word coding table, outlines the development characteristics of cultural industry policies of the two places, and provides innovative guidelines for cultural industry policies in the Guangdong-Hong Kong-Macao Bay Area. A Review of Research on Higher Education Cooperation in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area: Conditions, Constraints and Strategies Chen Zixia Yin Yifen With the release of the Outline Development Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in 2019, the development and cooperation of higher education in the Greater Bay Area has become an hot issue. Based on the review and analysis of relevant literature, this article expounds the conditions and constraints of higher education cooperation in the Greater Bay Area. This article

224 seeks to propose strategies from the aspects of breaking down policy barriers, promoting internationalization, enhancing government leadership, optimizing governance, and bettering the coordination between education and industry. Research on the Industrialization of Higher Education in Macao Lao Keng Chong Higher education in Macao has a long history of running schools in various styles. The industrialization of higher education opens vast space for development, but also faces huge challenges. We should seize the development opportunities of the construction of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and the Hengqin Guangdong-Macao Deep Cooperation Zone, increase the theoretical exploration and scientific evaluation of such, and seek to find a path for the development of higher education industry with Macao characteristics. Only by combining the city’s own advantages, optimizing the school-running structure, improving the quality of education, and enhancing its competitiveness and influence, can Macao solve the practical problems in the development of higher education, thereby enriching the industrial structure of the economy and society, and bettering the diversified development of Macao’s economy and society.

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