《行政》第三十五卷，總第一百三十八期，2022(4)，31-49 31 “西政”和“華政”——殖民管治初期澳門地方政務架構的分合 陳震宇* 一、引言 19世紀中葉，葡萄牙受英國通過《中英南京條約》而佔據香港島的刺激，亦開始試圖改變其在澳門的政治法律地位，特別是再度試圖將當地中國居民轉為接受葡萄牙的法律管轄，從而將之轉置於葡萄牙當局的權威之下。亞馬留（João Maria Ferreira do Amaral）總督在 1847年 3月 27日先從附設於議事會內的理事官（Procurador）入手，將之改為隸屬輔政司署的一個職能部門，在運作過程中逐漸建立起組織架構，最終形成以“華政衙門”（Procuratura dos Negócios Sínicos）作為澳葡當局對華人居民行使管轄的基礎，逐漸發展出一套對之適用的司法、行政和法律體制，並與後來葡萄牙確立的海外屬地體制結合，向上擴展至政治層面，向下伸延至離島的鄉村治理。 另一方面，由於葡萄牙在憲制層次上視其海外屬地為與本土地區無異的領土，除了通過總督加強以至直接介入澳門當地的行政管理外，顯然有必要在澳門建立一個與葡萄牙本土運作原則大體一致的地方政務體系，也就是所謂的“西政”。關於葡萄牙殖民管治時期澳門地方政務體系的內容，學術界在過去一段長時期都側重探討或研究市政機構方面，而對於地方政務體系更宏觀的方面，特別是對華人居民有更直接的關係，以及對澳葡公共行政發展更具顯著影響的方面，例如澳門半島的地方政務一度出現過的“西政”和“華政”二元架構的重要現象、兩者的關係及其運作的實際效果、地方政務體系本身的葡萄牙制度背景，以及在此一背景下總督作為澳門地區“中央”當局的政治行政權威 * 博士，研究方向為公共行政管理。
32 向地方伸延的機制、其對市政機構行使監督的機制等，似乎未有實質觸及，在華人學術界中更長期存在澳門地方政務體系僅有市政機構一環的認識錯誤，對華政衙門的功能、角色等，又常見片面甚至誇大的理解。本文通過探討葡萄牙殖民管治初期澳門地方政務架構的發展歷程，嘗試填補澳門公共行政史上一處極為重要的論述空白，並為進一步深化和完善相關研究奠定基礎。 此外，地方政務架構的發展在 20 世紀初葉進一步得到完善，尤其體現在民政部門（Serviços de Administração Civil）的成立上。從早期地方政務架構的搖擺狀態到成立民政部門加強集中管理，再到 1983年 12月 1日行政暨公職署的成立，這段歷程正是澳門公共行政進入現代化發展的全新階段之前的一個歷史縮影，同時勾勒出今天的澳門特區政府行政公職局的歷史淵源。 二、“西政”在澳門組建的經過 具體而言，“西政”實際上是指葡萄牙的地方政務，尤其在 1822 年實行君主立憲制度後，當地中央政府加強對地方治理，包括加強對海外屬地葡人內部治理的歷史進程。在葡萄牙本土，1832年 5月 16日頒佈的第 23號皇室令更改市政廳（Câmara Municipal）的性質為純粹的諮詢組織，從屬於由國王任命的監督（Provedor），1 但由於地方反響太大，於是在 1835 年 4 月 25 日頒佈新的法律，改監督為政務廳廳長（Administrador do Concelho），2 由政府從經選舉產生的名單上選出並任命。3 政務廳廳長的職責通過翌年頒佈的《行政法典》（Código Administrativo）而進一步明確，代表中央政府負責執行法律、財稅、警務、監督市政機構等。4 由於葡萄牙的君主立憲制度的初期，存在海外屬地被視為與本土地區無異的領土的前設，中央政府在 1833 年至柏林會議之前對海外屬地政治行政體制的基本方針是：與本土地區同化，以及殖民地事務由管 1 Collecção de Decretos e Regulamentos Publicados durante o Governo da Regencia do Reino Estabelecida na Ilha Terceira, desde 15 de Junho de 1829 até 28 de Fevereiro de 1832, Série II, pp. 87-101. 2 澳門後來將之改譯為 “西政廳廳長” ，自 1937年起再改譯為 “市行政局局長” ，離島坊間又有 “市長” 的稱謂。 3 Collecção de Leis e Outros Documentos Officiaes Publicados desde 15 de Agosto de 1834 até 31 de Dezembro de 1835, Série IV, pp. 132-133. 4 Codigo Administrativo Portuguez, Lisbon: Imprensa na Rua de S. Julião, n.o 5, 1837, pp. 49-56.
33 理外洋屬地並水師事務部集中負責。5 行政管理上的 “同化” ，意味着當時中央政府加強介入對本土地區地方治理的原則同樣適用於海外屬地，收回當地葡人“自治”的權力因而無可避免。此一情況同樣發生在 19 世紀中葉，葡萄牙開始實行擴張並建立殖民統治的澳門。 葡萄牙在 1844年 9月 23日頒令將澳門、帝汶及梭羅脫離葡屬印度成為單獨的海外省時，便已規定澳門的議事會根據 1836年《行政法典》行使職能。6 葡萄牙通過把《行政法典》的效力延伸至澳門，為在完成對澳門實施殖民擴張之後，建立起與葡萄牙本土運作原則大體一致的地方公共行政體系形成前提並奠定基礎，亦形成了總督介入澳門本地葡人政治行政生活的格局。然而，上述的皇室令僅規定議事會行使《行政法典》所指的“市政廳”的職能，而沒有再具體地進一步規定《行政法典》的實際適用範圍。由於當時葡萄牙尚未在澳門全面建立起殖民管治，在總督與議事會之間還出現權力收放的角力的政治情勢下，《行政法典》關於政務廳廳長應由政府（在澳門為總督）在市政廳（議事會）舉辦的直接選舉所產生的五人名單選出的規定，在當時的澳門根本難以執行，故而尚未具備設置政務廳廳長以至政務廳（Administração do Concelho）部門的條件。隨着葡萄牙在澳門的殖民管治逐漸鞏固，中央政府通過 1865 年 7月 5日關於華政理事官經總督建議由國王任命的皇室令，而規定由其暫兼政務廳廳長的職務。雖然理事官和政務廳廳長由同一人出任的安排，按照原意僅屬暫時性質，但澳門的葡人及外國人作為一個群體，與華人作為另一個群體分別由兩套不同的架構，對兩個不同的群體分別行使管理的格局，在此時其實已經開始萌芽，反映在“政務廳”作為澳葡當局對當地的葡人和外國人實施行政管轄的一個架構，與對華人實施行政管轄為其中一項職責的“華政衙門”相對。 值得留意的是，由理事官兼任政務廳廳長，並不代表當時的理事官署或華政衙門同時對葡人或外國人行使管轄，尤其是“政務廳”作為一個辦公部門在當時根本尚未被組建。事實上，翻查 1865年和 1866年的《澳門政府憲報》（O Boletim do Governo de Macau），都未見有理事官以政務廳廳長身份簽發，並以葡人或外國人為對象的公文，或從事任何公務活動，議事公局（Leal Senado da Câmara）的年度決算中，亦未見有根據《行政法典》的規定而給予政務廳廳長 5 Marcello Caetano, Estudos de História da Administração Pública Portuguesa. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p. 496. 6 Collecção da Legislação Novisimma do Ultramar (Volume I) – 1834 a 1851, pp. 389-391.
34 酬勞的登錄。理事官已知以政務廳廳長身份公開履行職務的日期，是在 1867年8 月 18 日出席議事公局選舉葡萄牙議會澳門選區議員的會議，會議記錄對其身份的敘述是“履行政務廳廳長職務之華政理事官”（procurador dos negocios sinicos, que faz de administrador do conselho）。7 言下之意，就是華政理事官行使政務廳廳長的職務，純屬偶發性質和權宜安排。 及至 1868年，澳葡當局獲里斯本中央當局許可適用 1842年在本土地區生效的新《行政法典》，總督蘇沙（António Sérgio de Sousa）在同年 9月 26日委任一個委員會，負責研究 1842年《行政法典》在澳門的適用範圍。8 委員會在 1868 年 11 月 30 日提交報告，承認理事官兼任政務廳廳長的規定，雖然會使其被迫僅履行政務廳廳長職務中不可或缺的部份，但聲稱由於當時澳門的華人人口比葡人 “多 20 倍” ，而理事官又須兼顧華人居民的司法事務，華政衙門亦已配置大量和合資格的人手協助其工作，再加上當時仍有待草擬華政衙門的運作規章，因此並無需要另委他人出任政務廳廳長一職，理事官只需兼顧本地條件所需的“西政”職務即可。輔政司在報告上補充，委員會認為澳門完全無需根據《行政法典》的規定另行組建政務廳，而是維持遵行 1865年 7月 5日皇室令的規定，直至理事官的職務依法被重新界定為止。9 由於華政衙門事實上從未作為“政務廳”而對澳門的葡人和外國人行使管轄，所以委員會列舉無需另委他人出任政務廳廳長的種種理由，很可能只是託辭；即使華政衙門一如委員會所言有“大量和合資格的人手”處理工作，這也只是對於處理華人居民事務而言，如此理由實在難以令人信服。委員會之所以得出上述結論，可能與三名成員之中有兩名是前任和時任的理事官不無關係：眾所周知，理事官在過去是議事會內的一個職位，即使後來改隸輔政司署，其官職按照 1865 年 7月 5日皇室令的規定，仍由總督從具有議事會被選舉權的市民中選出，再由葡萄牙國王任命；而《行政法典》在澳門實施，更意味着政務廳廳長代表總督監督議事公局，而議事公局更有需要向政務廳轉移一些長期以來由其行使的權力。在理事官與議事公局之間仍存在着千絲萬縷的關係的背景下，理事官自然不希望主動邀請作為“中央當局”的總督派出官員去監督以至控制作為“地方當局”的議事公局的運作，從而失去潛在的尋租空間，或 7 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 34, 28 de Agosto de 1867, p. 196. 8 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 39, 28 de Setembro de 1868, p. 181. 9 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 49, 7 de Dezembro de 1868, p. 226.
35 是既得利益被瓜分。由此可見，委員會報告的結論，事實上是總督和議事會之間的權力收放歷史角力的一種延續，而輔政司對報告內容作大量補充，或折射出當局對於報告的結論並未完全認同。 無論如何，蘇沙總督仍大抵接納委員會的建議，在此基礎上於 1868年 12月 7日簽發第 47號札諭，10 將 1842年 3月 18日《行政法典》伸延至澳門實施，但大區委員會（Junta Geral de Distrito）及坊約11 管理的部份除外，議事公局行使該《法典》所指的“市政廳”的職務，並維持由華政衙門理事官佩雷拉（António Marques Pereira）兼任政務廳廳長。此後，除了過往已見履行的選舉職務外，政務廳廳長還在 1869年 2月 26日發出過一份告示，在開始部份自稱為“華政理事官、政務廳廳長等”（ Procurador dos negocios sinicos, Administrador do Concelho, etc.），禁止在望廈（Moha）和沙梨頭的菜園以及廟宇附近狩獵，違者罰款四兩。告示註明發出地點的部份為“華政衙門並政務廳”（Procuratura dos negocios sinicos e Administração do Concelho），但下款則只有“理事官”。12 雖然這份告示以何種身份發出存在矛盾，而且內容又明顯以華人居民為主要受眾，但仍為目前為止已知的第一份以“政務廳廳長”名義履行選舉以外職務的公文；另由於當局認為暫時未有必要另行組建政務廳，故而“華政衙門並政務廳”的稱謂並無實質意義，反而更多是指“理事官兼政務廳廳長辦公室”。事實上，除了上述的告示以外，直至澳葡當局在 1871 年第四季度再度採取改革政務廳的措施為止，《澳門暨地捫省憲報》（Boletim da Província de Macau e Timor）都未再見有以“政務廳廳長”名義發出的公文，議事公局的會議記錄在這段時期亦並未記載理事官按照 1842 年《行政法典》的規定，以政務廳廳長的身份列席，13 其繼續一如既往，僅履行選舉的職務。 10 Portaria n.o 47. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 49, 7 de Dezembro de 1868, p. 225. 11 1842年《行政法典》中仍稱之為 parochia，用詞與天主教地方教會中的 “堂區” 相同。後來此詞定為 “freguesia” ，意為 “民政區” ，以便與 “堂區” 區隔。澳門半島的坊約於 1965 年重新劃界時，受 1940年葡萄牙與教廷簽署的《協約》（Concordata）關於海外屬地教區和傳教區域的劃界，須盡可能與行政區劃相適應的規定影響， “坊約” 被改譯為 “區” ，但由於 “區” 以駐地主要聖堂命名（意即 “聖堂所在的區”），又由於其範圍與澳門地方教會的 “堂區” 相同，華人居民習慣上稱之為“堂區” 。此一混淆稱謂的狀況隨着天主教澳門教區於 2019年 7月 1日調整堂區區劃，把澳門半島和路環的三個原 “準堂區” 升格為 “堂區” 而進一步突顯出來。 12 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 9, 1 de Março de 1869, p. 50. 13 參閱 Actas das Sessões. In Leal Senado da Câmara de Macau (1865-1871), N.º 346，澳門檔案館藏。
36 雖然葡萄牙在 1844年把《行政法典》伸延至澳門適用，又於 1865年設置政務廳廳長一職，但由於此一職位長期以來由華政理事官兼任，僅僅處理華人居民的司法和行政管理已使其分身不下，又由於澳葡當局尚未按照《行政法典》的規定組建政務廳部門和人員編制，因此政務廳廳長實際上僅負責直接涉及葡萄牙國家以及澳葡地方政權組織的根本——選舉一項。而如果葡萄牙本土在君主立憲制度建立後，便致力削弱當地市政機構的權力和影響力，則《行政法典》對澳門的延伸也意味着其揭橥的中央集權精神，同樣適用於總督與議事公局的關係，本地葡人有意無意地排斥《行政法典》在澳門落實執行便在所難免，故而並未立即產生分別施行“西政”與“華政”的效果，政務廳廳長的身份依舊徒具其名。但是，此一狀態隨着 1869年 12月 1日關於重組海外屬地政治行政架構的皇室令的頒行，且未待華政衙門規章擬就之時便已出現轉機。 1871年 3月 4日，蘇沙總督重新委任一個由輔政司、國家律政司（Procurador da Coroa e Fazenda）和一名律師組成的委員會，就《行政法典》和 1869年 12月 1日皇室令在澳門的適用提出建議。14 這個在沒有任何華政衙門理事官參與下的委員會在 8 月 31 日提交報告，認為將政務廳廳長的職責從當時兼任的華政衙門理事官分開，並另設政務廳部門，將有利於改善當時澳葡當局不同部門和官職之間職責“異常”（anomalias）的情況，而由於委員會成員中的輔政司和國家律政司本為總督的左右手，報告的字裡行間隱約折射出總督本身對理事官兼任政務廳廳長的情況早已不滿，甚至對理事官本人早已產生一定程度的不信任。15 蘇沙總督根據委員會的建議，在 1871年 10月 9日簽發第 57號札諭，訂定政務廳廳長 “對除華人外之所有居民行使管轄” ，華政衙門理事官 “繼續” 對華人居民行使政務廳廳長的職責，但有關警務規章的遵行事宜，由巡捕營統領（Comandante do Corpo da Polícia，即警隊司令）負責。至於《行政法典》有關政務廳廳長的稅務職責，由其他部門（公物會、市政廳、國家律師）行使， 14 Portaria n.o 20. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 10, 6 de Março de 1871, p. 39. 15 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 42, 16 de Outubro de 1871, pp. 167-170。該報告書只有輔政司和國家律政司簽署，沒有簽署的委員梁紹（Leôncio Alfredo Ferreira，又譯飛良韶）在 1881年獲任命為華政衙門理事官。
37 簽發護照和居住證16 的職責由輔政司行使，發出旅館、娛樂場所等牌照的職責，則歸澳門市（即議事公局）行使。17 《行政法典》中一些原本賦予政務廳廳長行使的職責，在澳門經過轉移予輔政司和議事公局之後仍相當廣泛，包括執行行政方面的法律和規章、監督宗教、慈善和公共教育場所、救助災害、監督市政機構並執行市政條例、實施行政拘留、典獄管理等具司法性質的警務、輔助財稅和司法人員，以及作為民事登記官18 的職責。 在這份札諭發出後，總督在 11月 17日臨時委任巴拉舒（Francisco de Mello Baracho）為政務廳廳長，並於 11月 22日宣誓就職，同日總督委任政務廳書記員。19 政務廳廳長自 11月 25日起列席議事公局會議。20 政務廳自 1872年 2月起獲配備本身的辦公地點，21 總督在 4 月份把澳門城市常規清潔體系（sistema regular de limpeza）交由政務廳廳長監督，22 而議事公局自 1872年 6月起按照《行政法典》的規定支付政務廳廳長和人員的酬勞，人員配置亦按照《行政法典》的規定，除廳長外還有一名書記員、一名文案、一名勤務員（oficial de diligência，曾有“雜差”的譯法），另聘用一名雜役（cule）。23 澳門半島的“西政”和“華政”二元地方政務架構，從 1865 年由華政理事官兼任政務廳廳長開始萌芽，到 1871 年澳門政務廳廳長和書記員履新，共用了六年多的時間形成。 在氹仔和路環方面，通過總督於 1872年 9月 30日簽發的札諭，由氹仔路灣統領部司令兼任當地政務廳廳長，24 而書記員則延至 1878 年才委任，“氹路政務廳”（Administração do Concelho da Taipa e Coloane）此時才實際投入運作，對離島的全體居民，不分種族，行使職責。 16 此 “居住證” 為葡萄牙當局向抵達本土地區的外國人簽發的一種身份識別文件，但有關規定從未適用於澳門地區，故對澳門而言並無實質意義。 17 Portaria n.o 57. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 42, 16 de Outubro de 1871, p. 167. 18 尚包括保管登錄贈予的文書、抵押登記、遺囑登記等在當時屬於行政當局負責的事項。 19 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 48, 27 de Novembro de 1871, p. 191. 20 參閱 Actas das Sessões. In Leal Senado da Câmara de Macau (1871-1875), N.º 347，澳門檔案館藏。 21 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 19, 4 de Maio de 1872, p. 76. 22 Portaria n.o 18. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 17, 20 de Abril de 1872, p. 65. 23 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 11, 15 de Março de 1873, p. 43; Supplemento ao n.º 11, 18 de Março de 1873, p. 47. 24 Portaria n.o 64. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 41, 5 de Outubro de 1872, p. 175.
38 三、“華政”的組織形式 相對於對葡人和外國人行使管轄的政務廳，對華人行使管轄的理事官署（Procuratura）或華政衙門有較長的存續歷史，但當局還是用了超過 20年的時間，才達至“依章運作”的局面。概括而言，自從亞馬留總督出於收回澳門本地葡人政治行政權力和擺脫中國官員介入澳葡事務的動機，而削弱議事會權力，並將理事官改隸輔政司署之後，理事官的職責經歷從傳統上作為“夷目”負責與中國地方官員對接聯絡，擴充至對華人行使司法管轄，再擴充至兼理行政職能，從單一職責演進至集多項職能於一身的歷程。無論是理事官本身，還是後來的理事官署25 和後來成立的華政衙門（為方便論述，下文一律稱為“華政衙門”）的職能，都與葡萄牙的行政、司法和財稅職能分別由不同職能機關或部門處理的特性有顯著的分別，亦為葡萄牙對澳門實施殖民管治初期對華人實施具體治理的組織形式。 事實上，1871年檢討《行政法典》適用情況的委員會便認為，華政衙門是按照中國時行的政府架構運作特徵——集司法與行政組織於一體而組建的，基於這項“風俗習慣”，同時委員之間亦認定華人居民不理解西方體制，因而得出政務廳不應把管轄權伸延至澳門華人，但政務廳廳長仍應在治安方面對華人居民行使管轄，而訴訟和稅務等方面的職責則由理事官行使的結論： 華人無法理解行政本身與爭議管轄之間的分別。為他們而言，所有權力集中在單一的權威、審判的速度是他們的治理王道，也是他們在政治上的組織方法，因此行政訴訟事宜必須由理事官決定，行政上的命令必須由同一人作出。 這不是說委員會認為政務廳廳長不能對華人居民行使警務職責，這樣做不見得會有危害或是不便，反而是有利的，因為這些職責有部份現時已由巡捕營統領或其代理行使，把這些職責轉移至政務廳廳長因而不太敏感，但屬於訴訟、稅收等其他部份，一如上文所言，應仍歸理事官。 鑒於此職對華人行使的司法和行政職責，已通過前述的 1865 年 7 月 5日皇室令而合一，此一問題已被視為解決。但由於委員會建議把此等職務分開，因而有需要略作補充，並為清晰背景起見，而對華人居民的事宜提出建議。26 25 詳細經過可參閱 António Vasconcelos de Saldanha, Estudos sobre as Relações Luso-Chinesas. Lisbon: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas; Macau: Instituto Cultural de Macau, 1996, pp. 192-195。 26 Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.º 42, 16 de Outubro de 1871, pp. 167-170.
39 雖然理事官在 1865 年起兼具政務廳廳長的職責，但實際上按照《行政法典》的規定，此一職責是僅對澳門居住的葡人和外國人而言，對於華人是否行使此一職責，其實一直都沒有明確規定過，直到 1871年 10月 9日第 57號札諭才明確規定由其“繼續”向華人行使，但由於《行政法典》在澳門的適用範圍在這份札諭頒佈之前一直沒有明確的規範，故何以“繼續”頗成疑問。即使在政務廳成立後，仍存在《行政法典》是否同樣適用於華人的問題，直至澳門總督在 1875年 2月上書里斯本後，才在同年 4月 21日通過管理外洋屬地並水師事務部侍郎發出的札諭才得以明確，由總督根據實際情況酌情決定。27 無論是約定俗成，還是明文規定，理事官對華人居民行使政務廳廳長的職責，華政衙門於是成為了“澳門市華民政務廳”，而從 1877 年以來所頒佈的三份華政衙門運作規章28 歸納，理事官具有政治、行政和司法的多重職能。 在政治上，理事官是受總督委託，作為當局與中國內地地方官員的聯絡人。這些“地方官員”原則上不得與總督直接通信，而理事官在總督未知悉並接受其指令之前，不得與對方交換任何具有“外交性質”（carácter diplomático）的公文，在當時的背景尤其指葡萄牙在澳門政治法律地位的正當化。值得注意的是“外交性質”一語後來被葡萄牙中央政府改為“國際重要性”（importância internacional），強調了總督雖然在澳門代表葡萄牙中央政府，但本身無權處理與澳門有關的外交事務。 在行政上（包括在財稅上），理事官對澳門市（澳門半島）華人居民具有政務廳廳長和追收稅款的職責。按照原來的構思，“西政”與“華政”的地方政務部門分別運作，是出於澳葡中央當局和議事公局作為“歐式”的政治行政組織，其組成與華人無關，從而對其並無義務負責的原則，華政衙門僅以“中間環節”的性質，作為華人居民與澳葡當局之間的“聯絡處”，又由於華人居民作為澳門城市人口的主體，華政衙門通過運作規章中確定理事官行使政務廳廳長的具體職權，作為《行政法典》相關規定的補充。但是，由於華人掌握澳門的經濟命脈，其社會經濟活動又往往超越政務廳的一般職權範圍，華政衙門 27 Portaria n.o 15 da 1.a Repartição da Secretaria do Estado dos Negocios da Marinha e Ultramar. Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 24, p. 103. 28 Portaria n.o 59. Boletim da Provincia de Macau e Timor (Anno 1877 – Vol. XXIII), pp. 97-99, 102-103, 106-107, 110-111, 113-118, 122; Collecção da Legislação Novissima do Ultramar. (Volume IX) – 1875 a 1878, pp. 545-564; Collecção da Legislação Novissima do Ultramar. (Volume XI) – 1881 e 1882, pp. 408-430。 以下段落對各版本規章的引用，恕不一一註明。
40 實際上並不可能成為澳葡當局對華人行使行政管理的唯一部門，而是由行政架構中的不同職能部門共同負責，例如華人如申請牌照，或有意競投經營，應直接前往議事公局辦理；有意競投公共工程，應直接前往工程公所辦理等。29 因此，華政衙門在早期還設有翻譯團隊，行使協助其他職能部門對華人實施管轄的職能，並通過與巡捕營統領建立直接關係，專責對華人居民的監控，例如輔助人口登記、管束娼妓、公佈當局發出的告示和命令、監督所有公共行政部門和法規對華人居民的執行、管理更館和更練等。隨着華政衙門的譯務科（Secção do Expediente Sínico）在 1885年獨立成譯務署（Repartição do Expediente Sínico）為所有公共部門提供翻譯服務，華政衙門原有協助其他部門的角色亦隨之降低。 在司法上，自從理事官改隸輔政司署管轄時起至 1877 年後頒佈《澳門華政衙門法典暨規章》（Código e Regulamento para a Procuratura dos Negócios Sínicos de Macau）的這段時期，華政衙門的司法職能最為明顯，之後雖然陸續明確其繼續作為“夷目”和“政務廳”的政治和行政職能，但司法仍然是華政衙門的首要職能。理事官作為全澳華人之間，以及華人作為被告的第一審法官，但共同被告中有葡萄牙人或其他國籍人士除外。理事官的司法管轄範圍，通過1881 年 12 月 20 日頒佈的新章程而得到進一步明確，被訴人除了包括在澳門居住的華人外，還包括法律效力在澳門產生，但不在澳門居住的華人。理事官後來亦為讞公局（junta de justiça，即司法委員會）的成員，負責參與審理刑事獨一審通常訴訟程序，以及並非由其作出第一審判決的刑事判決上訴，即讞公局第二審法官。30 而理事官的人選從過往由具有議事會被選舉權的市民（1877年前），演變至由負責檢察工作的司法官，或海外地區或王國編制第一審法官中選出，產生方式由選舉（1865年前）演變至由葡萄牙國王委任，31 職階獲確認為相當於國家律政司（1881年），其作為司法官的地位具有相當於按察司的獨立性32 等，同樣反映出華政衙門作為一個以澳門華人居民為主要對象的專屬司法組織，為其首要職能。 29 參閱湯開建、吳志良編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，澳門，澳門基金會，2002年，其所載的各類公告。 30 Collecção da Legislação Novissima do Ultramar. (Volume VI) – 1866 e 1867, pp. 308-367. 31 Collecção da Legislação Novissima do Ultramar. (Volume V) – 1864 e 1865 (Segunda Edição), p. 390. 32 Collecção da Legislação Novissima do Ultramar. (Volume XI) – 1881 e 1882, pp. 149-150.
41 然而，華政衙門作為司法組織的地位，又明顯低於葡萄牙主流司法機關：與葡萄牙海外屬地“土著法院”的裁判官一般由與司法機關沒有關係的行政官員兼任相比，澳門華政衙門理事官的選任方式，在 1877 年前亦大致遵從此一原則，即使理事官後來改從司法官中委任，但其僅以國家律政司身份履職。國家律政司具有當局代表律師地位，代表當局為確保“公序良俗”和葡萄牙“主權”的自由行使而從事檢察工作，雖亦為司法官，但性質明顯與作為法院法官，其身份自外於行政機關的按察司不同。此外，理事官的薪俸僅及按察司不到 40%。33 凡此種種，都使華政衙門又有着明顯有別於其他海外屬地“土著法院”的特殊組織形式。 四、“西政”與“華政”的趨同和合一 19世紀末，葡萄牙中央當局決定劃一海外屬地的司法組織而頒佈新的《海外省司法管理規程》（Regimento da Administração de Justiça nas Províncias Ultramarinas），34 將華政衙門的大部份司法職能改由按察司衙門根據一般法律審理，並具上訴權，僅保留獨一審案件的權限，同時改華政衙門為“華政務廳”（Procuratura Administrativa dos Negócios Sínicos），理事官具政務廳廳長的職級，對澳門的華人社群行使政治和行政職責。澳門總督隨後通過札諭，為華政務廳設定與西政務廳相同的人員編制：書記員、文案、勤務員和雜役各一名，並委任華政務廳理事官。35 而華政務廳僅餘的司法職能，在 1900 年亦悉數轉移予按察司負責。36 雖然此時的華政務廳仍具有對澳門華人居民行使政治和行政方面的職責，但受到《海外省司法管理規程》的標的所限，並無明確華政務廳具體的“政治”職責。然而，可以肯定的是，隨着《中葡和好通商條約》在 1887年簽署，“大西洋國永居管理澳門”成為既定事實，理事官與中國地方官員的文書往來亦隨之減少，反而在澳門華政衙門改組後不久，中國內地開始掀起推翻滿清統治的暗湧，澳門因着其特殊的政治法律地位，而成為當時籌劃革命的其中一個基地。 33 Collecção Official da Legislação Portugueza (Anno de 1878), p. 353. 34 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau e Timor, Suplemento ao n.º 16, 27 de Abril de 1894. 35 Portarias n.ºs 96, 98, 99. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau e Timor, n.º 17, 28 de Abril de 1894, pp. 190-191. 36 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 5, 3 de Fevereiro de 1900, p. 43.
42 至於澳門華人反對葡人治理澳門，以至要求中國政府收回澳門的呼聲更幾乎從未停止過。為澳葡當局而言，在已經締結《中葡和好通商條約》的前提下，與中國維持穩定的關係，才是維持自身在澳門存續的上策。在如此背景下，華政務廳肩負的所謂“政治”職責，到此時實已傾向於確保澳門內部政治穩定，華人的社會生活和活動不會對殖民政權的存在產生危害的面向，以往華政衙門受總督委託，作為當局與中國內地地方官員的聯絡人的角色亦逐漸式微，有關工作視乎情況，轉為由總督統籌，通過輔政司以至沒有官職的社會人士辦理。 華政務廳經過 1894年和 1900年改組，成為一個按照葡萄牙《行政法典》行使廣泛的行政職能為工作重心的“澳門市華民政務廳”，在工作性質上幾近與對葡人和外國人實施行政管轄的西政務廳（後來的澳門市行政局）和氹路政務廳（後來的海島市行政局）無異，唯一的分別在於西政務廳廳長在議事公局代表總督，華政務廳另負責“政治”和管理部份涉及華人社會經濟活動的職能（例如娼寮、彩票等）。另一方面，葡萄牙中央政府在 1901 年 11月 14日頒佈重整海外屬地軍事組織的皇室令，成立澳門巡捕營，37 澳葡當局為跟進其施行而在 1902年 9月 1日頒佈的《澳門警務規章》（Regulamento dos Serviços de Polícia de Macau），雖然規定巡捕營統領負責警隊的日常管理，但同時訂明華政務廳理事官、西政務廳廳長、船政廳廳長（Capitão do Porto）和巡捕營統領對警務工作具“競合當局”權限。38 經過這番改組後，不但衍生出西政務廳和華政務廳職能重疊，繼而衍生出兩廳廳長官職兼任與否的問題，在警務工作方面更出現四個部門有權介入的複雜現象，分工不清、權責不清的問題相當突出。1903年 2月 14日，時任總督李美露（Arnaldo de Novais Guedes Rebelo）簽發第 13 號札諭，39 確定西政務廳廳長和華政務廳理事官由同一人出任，並在下一份批示免去原理事官的職務，由西政務廳廳長行使該職務。40 後來西政廳廳長掛冠求去，李美露總督又曾於 11 月份去函中央政府，就澳門警務工作由單一部門負責請求指示，並決定在接獲中央政府答覆前，委任巡捕營統領行使理 37 Collecção da Legislação Novissima do Ultramar (Volume XXIX) – 1901, pp. 973-1009. 38 Portaria n.º 99. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, Suplemento ao n.º 35, 1 de Setembro de 1902, pp. 298-301. 39 Portaria n.º 13. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 7, 14 de Fevereiro de 1903, p. 63. 40 Portaria n.º 14. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 7, 14 de Fevereiro de 1903, p. 63.
43 事官職務，41 但因實施困難，其從未上任。42 當蒙丁尼路（Martinho Pinto de Queirós Montenegro，又譯墨山）在 1904年 4月就任總督後，直言理事官與巡捕營統領之間的職務 “互不兼容”，並有 “明顯公眾危害” 之虞，因而免除巡捕營統領行使理事官職，另委他人出任，同時委任另一人出任西政務廳廳長。43 儘管如此，由於華政務廳此時仍兼具監控華人居民的警務職責，意味着該廳仍有需要制定一部新的規章，使其運作至少有一個明確的法律依據。蒙丁尼路總督在 1904年 6月 28日簽發第 112號札諭，44 成立一個委員會起草新的華政務廳章程，以適應華政務廳不再兼備司法職能的情況。雖然目前尚未發現有關委員會提交報告的文獻資料，但蒙丁尼路在同年 10月 15日又簽發一份行文簡單的人事札諭，45 訂定西政務廳和理事官在有需要時可以相互代任。起草華政務廳章程一事，就此不了了之，西政務廳和華政務廳的官職，亦繼續由兩人分別出任，但由於兩個部門的服務對象為數懸殊，形成有部門落得清閒，有部門卻工作繁重的局面。對於轄區面積在當時只有 3.4平方千米的澳門市而言，僅僅因為華葡族群“風俗習慣”不同，而由兩個政務廳分別負責幾乎相同的地方政務，在公共財政每況愈下的背景下，46 成為澳葡當局關注的問題。1911年3月，臨時總督馬沙度（Á lvaro de Mello Machado）要求各公共部門提交年度工作報告，47 時任華政務廳廳長李固（José Maria Ernesto de Carvalho e Rego）在7月 1日提交的報告認為，華政務廳仍然有存在的價值，還建議增加人手、免除秘密巡捕兼任巡邏職責、添置法例單行本等。48 不過，西政務廳的想法與華政務廳截然相反。廳長黎登（Carlos de Mello Leitão）在 9月 9日提交的報告， 41 Portarias n.ºs 115, 120. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, Suplemento ao n.º 49, 10 de Dezembro de 1903, pp. 375-376. 42 Portaria n.º 102. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 25, 18 de Junho de 1904, p. 192. 43 Portaria n.ºs 102, 104, 105. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 25, 18 de Junho de 1904, p. 192. 44 Portaria n.º 112. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 27, 2 de Julho de 1904, p. 200. 45 Portaria n.º 181. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 42, 15 de Outubro de 1904, p. 336. 46 參閱 Custódio N. P. S. Cónim 及 Maria Fernanda Bragança Teixeira, Macau e a sua População, 1500-2000: Aspectos Demográficos, Sociais e Económicos. Macau: Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, 1998, pp. 430-433。 47 Portaria n.º 45. Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 10, 11 de Março de 1911, p. 102. 48 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 38, 23 de Setembro de 1911, p. 504.
44 內容便顯得針鋒相對，尤其對華政務廳認為本身是“自成一類”（suis generis）的部門提出質疑，甚至指責理事官不時僭越自己的權力。49 李固和黎登兩位廳長的報告得出截然不同的結論，歸根究底還是由於權力分配問題所使然，尤其相比起黎登的職業生涯大多在澳門度過，李固曾在葡萄牙本土當過三個市的政務廳廳長，又曾到莫桑比克直接參與草擬貝拉市（Beira）警察組織規章的工作，50 閱歷明顯比黎登豐富，自然認為華政務廳不應與西政務廳合併。無論如何，兩位廳長的報告為日後兩個政務廳的存續埋下伏筆。事實上，馬沙度在 1910 年底就任澳門臨時總督時，正值葡萄牙成立共和政體不久。受當時歐洲大陸國家的憲法不完全適用於海外屬地的習慣影響，葡萄牙在1911年召開的全國制憲會議（Assembleia Nacional Constituinte）時，對海外屬地的政治行政制度並未給予太多的關注，僅於第 67 條規定：“海外省之行政以非集權化制度主導，由適應每一海外省之文明狀況之特別法律訂之。”海外屬地仍沿用君主立憲時代的行政組織形式繼續運作。51 在此期間，總督公會曾多次向葡萄牙中央政府反映應撤銷華政務廳，認為其存續是“無用和不利”，而且幾乎每年審議財政預算案時都將撤銷華政務廳的建議記錄在案。52 1914年，葡萄牙通過第 277 號法律（《海外省民政組織法》，Lei Orgânica de Administração Civil das Províncias Ultramarinas），澳門總督公會根據該法律的第 3條草擬澳門的政治行政組織法律，成為 1917年 11月 5日第 3520號國令《澳門省自治條例》（Carta Orgânica da Província de Macau），53 當中的第十章和第十一章規定分別在澳門市和離島設立地方政務機構，即“澳門西政務 49 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 37, 16 de Setembro de 1911, p. 496. 50 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 38, 23 de Setembro de 1911, p. 504. 51 António Duarte Silva, O Império e a Constituição Colonial Portuguesa (1914-1974). Lisbon: Imprensa de História Contemporânea, 2019, pp. 31-32。按照原文文義，該書作者認為當時歐洲大陸國家通行的原則是憲法的效力僅及於本土地區，並作為全書的結論之一，但這事實上是不正確的，因為《憲法》第 67 條正是葡萄牙海外屬地政治行政組織的法源，而所有在當地的葡萄牙公民，只要有關的法規已伸延至當地適用而又符合法定條件，便即享有《憲法》所訂定的權利、自由和保障，特別是民法和政治權利，因此只能說葡萄牙《憲法》對海外屬地所產生的並非一種具普遍屬性的效力，或是《憲法》僅部份適用於海外屬地，而不是被其他法律架空而完全沒有效力。 52 Acta da Sessão do Conselho do Govêrno, 5 de Maio de 1913. In Administração Civil (1897-1909). N.º 29277，澳門檔案館藏。另參閱 Acta da Sessão do Conselho do Govêrno, 30 de Julho de 1914. In Administração Civil (1897-1909). N.º 29277及 Acta da Sessão do Conselho do Govêrno, 29 de Abril de 1916. In Administração Civil (1897-1909). N.º 29278，澳門檔案館藏。 53 Decreto n.o 3520. Diário do Governo (I Série), n.o 191, 5 de Novembro de 1917, pp. 1070-1096.
45 廳”和“氹仔路環統領部”，廳長和統領在各自的地理管轄範圍行使行政和警務職責，尤其在警務職責方面（第 136條）糅合了葡萄牙《行政法典》和原華政衙門的有關規定，特別是管制娼寮的規定。 《澳門省自治條例》的頒佈意味着“西政”與“華政”合二為一，“華政務廳”不復存在。儘管在 1917 年 12 月葡萄牙發生政客士多鳥拜斯（Sidónio Pais）策動政變成功的事件，《澳門省自治條例》於其在位期間被廢止，但士多鳥拜斯約一年後便遇刺身亡，所以對於澳門西政務廳配置建制並未產生影響。54 1919年 5月 10日，《澳門省自治條例》正式恢復實施，時任澳門總督施利華（Henrique Monteiro Correa da Silva）在 9月 5日確定撤銷華政務廳，屬下所有人員併入西政務廳。55 五、餘論：地方政務的後續發展概況 綜上所述，葡萄牙在澳門確立殖民管治時，一方面通過將本土地區生效的《行政法典》伸延至澳門實施，逐步建立起後來被譯作“西政”的地方政務，來加強作為中央政府代表的總督對議事會的監督和控制，藉以收回議事會的政治權力；另一方面，尋求對當地華人居民行使公權力，以便主張對澳門擁有“主權”。基於拉丁日耳曼行政體系重視“依法行政”的觀念，56 殖民統治者於是從原來負責與中國地方官員聯絡的議事會理事官入手，先將其置於輔政司之下，然後逐步賦予其履行司法、行政和警務職能的權力，由此形成的華政衙門，其組織形式與當時集行政和司法於一體的中國地方官衙相似，既是全澳華人居民的專屬法院，又是專責澳門半島華人居民地方政務的“澳門市華民政務廳”。 華政衙門以司法作為其主要甚至首要的職能，理事官後來的任職資格使之成為葡萄牙海外屬地“土著法院”的一種特殊組織類型。在行政上，華政衙門主要根據葡萄牙《行政法典》在澳門半島範圍向華人居民履行政務廳的職責， 54 包括廳長、秘書、文案、勤務員和華籍雜役各一名。參閱 Portaria n.º 20. Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, Suplemento ao n.o 4, 29 de Janeiro de 1919, p. 47。 55 Portaria n.º 251. Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.º 36, 6 de Setembro de 1919, p. 666. 56 Rui Manuel de Figueiredo Marcos, História da Administração Pública. Coimbra: Almedina, 2016, pp. 22-24; 245-246.
46 並輔助其他公共部門執行面向華人居民的職務，輔以專門針對華人社會經濟生活，例如娼寮、彩票等的管理職能。理事官原有的“政治”職能逐步從以往作為與中國地方官員的聯絡人，轉變為行使具有監控性質的警務職能，尤其表現在規管旅館活動和更館更練方面。 隨着華政衙門的翻譯工作被分拆，且最終被改組為以行使行政職能為主的華政務廳之後，其從事的工作與西政務廳相近，分工不清和資源重疊浪費的問題更顯突出，“西政”與“華政”，以合二為一告終。原本出於強調政治行政架構的組成與華人無關，而對兩大居民群體分別實施管理，互不相干的格局構想，由於華人在澳門的經濟生活一直佔主導地位而從來沒有實現過，華政衙門和後來的華政務廳本身職能的限制，亦使其從未成為華人居民與當局打交道的唯一管道。 另一方面，由於氹仔和路環的葡裔居民為數極少，當地自 1878 年建立地方政務（即由氹仔路灣統領部司令兼任氹路政務廳廳長），並於次年成立氹仔過路灣公局（Comissão Municipal da Taipa e Coloane，即市政委員會）以來，一直沒有“西政”和“華政”的區分。雖然澳葡當局曾於 1919至 1928年間因恢復 “戰地政務” 而撤銷氹路政務廳，但仍保留市政委員會的建制，直到 1929年重新設市並易名為海島市（Concelho das Ilhas）後，當地的地方政務架構至此亦大致固定下來。 澳門市和氹路的地方政務架構在分別經過 1919 年的調整之後，整個澳門地區的地方政務體系再隨着葡萄牙殖民政策的改變而經歷進一步的變化。葡萄牙在 1926年 5月 28日發生軍事政變後，新政府採取以政治統一和中央集權為主要特徵的殖民政策。在 1926年 10月 2日頒佈的第 12421號國令《屬地行政自治條例大綱》（Bases Orgânicas da Administração Colonial）中，第 5基本條便提出每一屬地應設立民政部門，以及負責陸軍和海軍軍政的部門，57 為在總督層次統籌地方政務，實現中央集權提供前提。作為《屬地行政自治條例大綱》國令的施行細則，第 12499-C號國令《澳門自治條例》（Carta Orgânica da Colónia de Macau）訂定設立“民政廳”（Direcção dos Serviços de Administração Civil），負責民政及政治事務、公共教育、公共慈善、工農商務、一般統計、印務、禮 57 Decreto n.º 12421. In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.º 50, 11 de Dezembro de 1926, pp. 867-872.
47 制、民事登記、華人風俗習慣的定例、一般檔案管理等，兼管負責翻譯的華務專理局（Repartição Técnica do Expediente Sínico）。58 1933年 4月，葡萄牙新《政治憲法》頒佈實施，“新國家體制”被正式確立，對於海外屬地的地方政務開始尋求建立一套全新的規範框架，而不受在本土地區早已不再適用接近 70年的 1842年《行政法典》所約束。同年 11月 15日，《屬地自治條例》（Carta Orgânica do Império Colonial Português）和《海外行政革新》（Reforma Administrativa Ultramarina）法令一併頒佈，59 確立了海外屬地政治行政和地方政務體系的架構。原民政廳根據《海外行政革新》法令規定改組為“民政總局”（Repartição Central dos Serviços de Administração Civil），除負責公務人員的人事管理外，還負責民事登記、一般警務、禮制、慈善、社團、非“土著”居民的移民和勞工事務、不屬於其他實體職責的批給或專營監督工作、海外屬地的民政、政治、監督地方行政團體（市政機構）和行政法團、管理選舉事務等。民政總局對政務廳（市行政局）和在“土著”人口較多的地方，或聚居地距離行政中心較偏遠時（例如澳門的路環）設立的行政分所（posto administrativo）行使管理和監督之責。市行政局在澳門是總督在地方層次的派出機關，受民政總局領導；而行政分所則為市行政局長再向下派出的機關，受上級市行政局領導。澳門市行政局局長具有民事當局身份，亦作為司法當局的預審官，60 並具有統籌地方行政、組織民事登記、對工商業實施行政監督和蒐集統計資料等職責；而海島市行政局局長除了前述的身份和職責外，還具有執行“土著政策”（具體指路氹村落的居民管理）和協調經濟發展的職責。地方行政團體的主席由總督委任，1961年起明確原則上由市行政局局長兼任。61 《海外行政革新》的實施，使海外屬地形成以“總督—民政總局—市行政局—行政分所”為分層的四級地方政務體系，其目的在於讓葡萄牙能於其海外屬地的任一角落直接行使殖民管治權威，並通過民政總局輔助總督具體監督殖民政策和地方政務的實施，體現中央集權原則。 58 Decreto n.º 12499-C. In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.º 2, 8 de Janeiro de 1927, pp. 20-30. 59《屬地自治條例》曾被後人譯作 “葡萄牙殖民帝國章程”；《海外行政革新》譯作 “海外行政改革”。鑒於往後法例的中文譯本多採用 “屬地自治條例” 及 “海外行政革新” 的譯法，為便於參照和理解，本文沿用原有譯法。 60 此一身份於 1961年被撤銷。 61 Decreto n.º 43730. In Boletim Oficial de Macau, n.º 26, 1 de Julho de 1961, pp. 763-764.
48 1955年，《澳門海外省組織法》（Estatuto da Província de Macau）62 頒佈，民政總局改稱為“民政廳”（Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil），兼管教育、印務和華務（翻譯）。1961年 9月 30日，時任總督馬濟時（Jaime Silvério Marques）跟隨其他葡萄牙海外屬地的做法，頒佈《澳門省民政廳規章》（Regulamento da Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil da Província de Macau），63 下設行政科、華務科、認別證科和教育科，另負責管理和監督澳門和海島市行政局、國立圖書館、何東圖書館、官印局和民事登記處。 1974 年 4 月 25 日葡萄牙發生軍事政變後，新的中央當局通過在 1976 年制定《澳門組織章程》而把相當的行政和立法權力向澳門地區下放。澳門的公共行政體系雖然自此成為本身專屬，但由於整體的改革仍需時有序展開，地方政務體系仍有一段時間維持着原有的架構，1933 年《海外行政革新》法令和1972年頒佈的《澳門省政治行政章程》的相關部份仍繼續適用。1982年，民政廳不再負責管理和監督官印局，廳長亦無需在《政府公報》出版之前簽發“閱悉”的准印批示。64 1983 年 2月，新的行政政務司賈蓮德（Maria Adelina de Sá Carvalho）就任，明確提出澳門的行政體系需要以新的方法開展工作，65 以適應經濟和社會發展的需要。同年 10 月，民政廳由於領導層更動而導致其無法正常運作，66 行政當局於是在 11月 21日頒佈第 42/83/M號法令，成立“行政暨公職署”（1985年正名為“行政暨公職司”），取代民政廳、澳門市行政 62 Decreto n.º 40227. In Boletim Oficial de Macau, n.º 30, 23 de Julho de 1955, pp. 439-443。後人曾將之譯作《澳門省章程》。葡文 “estatuto” 實際上應譯作 “通則” 而非 “章程” （estatutos），本文採用《澳門政府公報》的譯法。 63 Portaria n.º 6801. In Boletim Oficial de Macau, n.º 39, 30 de Setembro de 1961, pp. 1171-1176。該期《澳門政府公報》中文目錄將之譯為 “民政廳職員章程”，惟此譯法並未完全反映規章的所有內容。 64 Portaria n.º 109/82/M. In Boletim Oficial de Macau, n.º 30, 24 de Julho de 1982, p. 1272. 65 “行政政務司賈蓮德就職 採新方法處理行政工作”，《華僑報》，1983年 3月 1日，第 4版。 66 參閱陳震宇：《信而有證——澳門身份證發展歷程》，香港，三聯書店（香港）有限公司，2021年，第 67頁；Portaria n.º 175/83/M. In Boletim Oficial de Macau, n.º 45, 5 de Novembro de 1983, p. 2141，以及 Despacho n.º 26/83/ADM. In Boletim Oficial de Macau, n.º 51, 17 de Dezembro de 1983, p. 2358。後者尤其說明行政暨公職署的設立與民政廳被撤銷的關係：“...行政暨公職署及認別證科的職員，在重塑部門的對外形象、在仍然缺乏人力及器材資源下確保複雜的過渡，並在某些——有些是痛苦的——事件而導致行政領域中撤銷一些部門的衝擊下付出巨大努力”。
49 局、海島市行政局和路環行政分所，67 不但使澳門的地方政務體系大幅精簡至僅餘市政機構一環，亦為稀釋公共部門的殖民管治色彩、理順部門職能，實現公共行政的現代化和專業化而提前邁出極為重要的第一步。 67 Decreto-Lei n.º 42/83/M. In Boletim Oficial de Macau, n.º 47, 21 de Novembro de 1983, pp. 2204-2210.
《行政》第三十五卷，總第一百三十八期，2022(4)，51-62 51 澳門自動駕駛汽車法律問題探析 王忠 陳雅涵 近年來，隨着感測器和人工智能技術方興未艾，自動駕駛技術的發展也進入了快車道。自動駕駛汽車的應用能夠擴大汽車使用人群、緩解交通擁堵、減少交通事故率、提升時間利用率、帶動生產率提高、減緩空氣污染等，未來將極大程度地改變着人們的生產及生活方式。然而，自動駕駛技術的紅利也伴隨着一系列的法律界定問題，例如汽車的合法行駛權，以及自動駕駛場景中事故責任主體的確立與責任分配問題等。如何釐清各方的法律責任及保障其法律權益，才是自動駕駛汽車能否真正實現市場化推廣的關鍵所在。目前，學者已針對自動駕駛汽車對法律的挑戰陸續展開討論，但現有文獻大多基於中國大陸1 2及英美等發達國家3 4 5 6 7 的法律進行闡發，而對於如何合法合理地在澳門特別行政區（以下簡稱“澳門”）推廣自動駕駛汽車仍有待探討。澳門前殖民地 基金項目：國家科技部與澳門科學技術發展基金聯合科研資助項目：智能網聯條件下城市交通系統運行機理與主動管控（0091/2019/AMJ）。感謝澳門特別行政區政府運輸工務司司長辦公室法律顧問張異和小姐對本文所做的修改以及提出的寶貴意見和建議。 澳門城市大學人文社會科學學院教授、副院長。 澳門城市大學人文社會科學學院博士生。 1 胡元聰、李明康： “自動駕駛汽車對《道路交通安全法》的挑戰及應對” ，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2019 年 2 月刊，第 27 卷（總 125 期），第 44-53 頁。 2 楊立新： “用現行民法規則解決人工智能法律調整問題的嘗試” ，《中州學刊》，2018 年第 7 期，第 40-50 頁。 3 曹建鋒、張嫣紅： “《英國自動與電動汽車法案》評述：自動駕駛汽車保險和責任規則的革新” ，《信息安全與通信保密》，2018 年 10 月刊，第 66-73 頁。 4 Giuseppe Contissa, Francesca Lagioia and Giovanni Sartor, “The Ethical Knob: ethically-customisable automated vehicles and the law”, Artificial Intelligence and Law, 2017, Volume 25, Issue 3, pp. 365-378. DOI 10.1007/s10506-017-9211-z. 5 Filippo Santoni de Sio, “Killing by Autonomous Vehicles and the Legal Doctrine of Necessity”, Ethical Theory and Moral Practice, 2017, Volume 20, Issue 2, pp. 411-429. DOI 10.1007/s10677-017-9780-7. 6 陳燕申、陳思凱： “美國國會《自動駕駛法案》探討與啟示” ，《交通與運輸》，2017 年第 12 期，第 50-55 頁。 7 陳燕申、陳思凱： “美國政府《聯邦自動駕駛汽車政策》解讀與探討” ，《綜合運輸》，2017 年第1 期，第 37-43 頁。
69 《蜜蜂華報》是在中國境內出版的第一份外文報紙。”29 吳志良和程曼麗繼承了這個觀點。對此，林玉鳳從 2004 起提出了質疑。30 要澄清這個問題，需要先來分析葡萄牙語 “diário” 一詞的不同含義並確定在 “Diário Noticioso” 中的語義。 “diário” 包含數個相互關聯，卻不盡相同的詞義。 1. “日記”，即每日生活的記錄。屬於一種記敘文性質的私密應用文。所記內容來源於我們對生活的觀察，因此，可記事，可寫人，可狀物，可寫景，亦可記述活動。 2. “日誌”，即一種按日記載每日非私密性的重大事件的序時文字。在此情況下， “Diário Noticioso” 的含義是 “大事記” 。 “noticioso” 的語義是 “消息” 的。能成為 “消息” 之事必定為 “大事” 。在 19 世紀的澳門， “diário” 有被譯成 “日知錄” 。31 此名神韻十足！筆者傾向於將 “Diário Noticioso” 權且譯作 “日知錄” 。 總之，在 “Diário Noticioso” 中 “Diário” 的語義是 “日誌” 。 3. “日報”，即每日出版的報紙。 早在 1966 年，文德泉神父便涉及了 “Diário Noticioso” 。32 在 1976 年更明確地說： “第一個出現的手稿是若阿金．若澤．萊特（P.e Joaquim José Leite）神父的日知錄 （Diário Noticioso）。我們已經出版了這個手稿，它涵蓋了 1807年至 1843 年這段時間。”33 29 方漢奇：《中國近代報刊史》，太原，山西人民出版社，1981 年，第 13 頁。 30 林玉鳳： “中國最早外文報紙的疑點——澳門出版史的新發現” ，陳培愛主編：《新聞春秋 第三屆世界華文傳媒與華夏文明傳播國際學術研討會論文集》，廈門，廈門大學出版社，2004 年，第 48-59 頁。稍後在其博士論文及刊本中進一步加以了論述（“第四章第一節《蜜蜂華報》的歷史疑點及《消息日報》是否存在”，《中國近代報業的起點》，第 104-113 頁）。 31 Joaquim Affonso Gonçalves, Diccionario portuguez-china no estilo vulgar mandarim e classico geral, Macao: Real Collegio de S. José, 1831, p. 262. 32 Manuel Teixeira, Miguel de Arriaga, Macau：Imprensa Nacional, 1966, p. 52. 33 Manuel Teixeira, Os Militares em Macau, Macau：Imprensa nacional, 1976, p. 468.
70 “我們已經出版了這個手稿” 指的是在 1970 年的《澳門教區檔案》（Arquivos da Diocese de Macau）上的《日知錄》刊本。34 從內容分析可以看出，不見任何報刊的特徵，只是一種記錄澳門和聖若瑟修院日常的 “流水帳” 。 需特別注意的是，文神父明說是 “手稿” 。因此，基本可以判定，《日知錄》為一種手寫日誌，而非刊印日報。 像任何一個歐洲民族一樣，葡萄牙人十分重視文獻的收藏和保管，有一套嚴格的規章制度。很難想像一份發行了 36 年的 “《消息日報》” 竟然會消失得無影無蹤，公私無藏。另外，3 本由 19 世紀在澳門的葡萄牙編寫的歷史著作均稱《華蜂週報》為第一份報刊，35 而對 “《消息日報》” 無任何涉及。再說，關於澳門報刊的專著均無隻字涉及。36 一無歷史遺存，二無歷史記憶，三無研究。這三無的事實恐怕說明了 “《消息日報》” 從來不曾存在過。正是因為將 “Diário Noticioso” 理解為 “《消息日報》” 才生爭端。看來，《華蜂週報》作為 “第一份” 的歷史地位，在未有新的更早報刊被發現之前，應該說是不易之說。 （三）週報性質 從冠以 “蜜蜂” 一名，可知原來的目的是辦成一份針砭時政的政治報刊，但澳門狹小的地域和比較脆弱的經濟不足以維持一張純政治性的刊物，於是葡萄牙人想出了一個開源節流的辦法，將一份報紙分為政論部份和商業部份。一報政商相容，其商業部份可收 “以報養報” 之效。因此，恐怕不能將其定性為 34 Manuel Teixeira, Arquivos da Diocese de Macau, vol. 1, Macau：Tipografia da Missão do Padroado, 1970, pp. 113-273. 35 J. Gabriel B. Fernandes, Apontamentos para a história de Macau, Lisboa：Typ. Universal, 1883, p. 22, Bento da França, Subsídios para a História de Macau, Lisboa：Imprensa Nacional, 1888, p. 156 e Bento da França, Macau e os seus habitantes：relações com Timor, Lisboa：Impr. Nacional , 1897, p. 86. 36 José Maria Braga, O início da imprensa em Macau, Macau：Escola Tipográfica do Orfanato, 1938, José Maria Braga, Primórdios da imprensa em Macau, Macau：Edição do Boletim Eclesiástico da Diocese de Macau, 1965, Henrique Rola da Silva, Informação portuguesa de Macau, Macau ： Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, 1992, João Alves das Neves, A imprensa de Macau e as imprensas de língua portuguesa no Oriente, Macau：Instituto Cultural de Macau , 1999 e José Augusto dos Santos Alves, A opinião pública em Macau：a imprensa Macaense na terceira e quarta decadas do século XIX, Lisboa：Fundação Oriente, 2000.
72 蘇精所出示的檔案資料很有說服力，不過只是說明了澳門議事會借用印刷活字的費用達 100 元。如果是由東印度公司澳門印刷所承印，費用的名目應該是印刷費才更合理。從僅提支付活字使用的費用來看，極有可能是澳門政府印刷所向英國東印度公司澳門印刷所僅僅借用了鉛字。這是一種可能。不排除還有另一種可能性。如果明說由英國東印度公司印刷所承印，暴露了葡萄牙人無印刷能力，對政府的形象不利。因此，下賬時以借用鉛字來做掩護。實際上，葡萄牙人是有成立自己的印刷所，因無比較先進的印刷能力，才將工作外包給英國東印度公司印刷所。不明說是由英國人印刷，加蓋一個澳門政府印刷所的名字，以強調和明示由自己印製。根據葡萄牙檔案專家山度士（Isaú Santos）的研究，印刷所到 1826 年年底才結束。41 在葡萄牙著作中，還可以查到這個議事會轄下的政府印刷所數任所長的姓名。42 （五）對中國社會的影響 關於這個命題，《中國新聞事業發展史》認為： “該報雖然是在中國的澳門出版，但與當時中國社會並無關係，而是當地葡萄牙人中的立憲派人士為了宣傳立憲黨人的主張、爭取民眾的支持而創辦的，......”43 這雖然是個具有一定代表性的專業意見，但值得商榷。這樣的結論大概是出於它以葡萄牙文出版，一般的中國受眾無法閱讀的事實，遂有對中國社會無產生影響之說。相信無人懷疑，中國社會包括澳門的華人社會。換言之，華人社會是總體中國社會之部份。對澳門華人的影響不就意味着對中國社會的影響嗎？其次，該報不是一份普通的 “政治刊物” ，具有 “政府公報” 的法律地位，在澳門社會中的地位極其崇高。儘管大部份華人無法讀懂它，但通過它所公佈的政府法律法規和通過它所刊登的私人 “告示” 均對澳門華人社會產生影響。前述文體是澳門社會法 41 Isaú Santos; Arquivo Histórico Ultramarino (Portugal), Macau e o Oriente： no Arquivo Histórico Ultramarino, vol. II, Macau：Instituto Cultural de Macau, 1997, p. 376. 42 Manuel Teixeira, Miguel de Arriaga, Macau：Imprensa Nacional, 1966, p. 102, Luís G. Gomes, Efemérides da história de Macau, Macau：Notícias de Macau, 1954, p. 178 e Manuel Teixeira, Toponímia de Macau, Vol. II, Ruas com nomes de pessoas, Macau：Imprensa Nacional, 1981, p. 358. 43 黃瑚：《中國新聞事業發展史》，第 2 版，上海，復旦大學出版社，2009 年，第 28 頁。
80 發展局、廉政公署、金融情報辦公室、澳門大學、澳門理工大學、旅遊學院等均有出版英文版的年報。總計所有中文出版的年報品有 44 種、葡文有 62 種、英文有 11 種。 (三) 出版型態 從出版型態來看，隨着互聯網的普及，近年已有多個政府部門將年報放在官網，或是改以 CDROM、USB 方法出版，方便市民查閱，計有 35 種約 200冊以 PDF 或 html 格式，約佔總體的 14%，而以 CDROM 方式出版最早有 2008年的 “衛生局工作年報 2007” ，另有澳門生產力暨科技轉移中心、環境保護局、旅遊局、法院等機構 7 種。 五、澳門政府部門出版年報所遇到的問題 本節從公共行政管理、書刊出版專業、圖書館文獻管理與利用三個方向分析，目前在年報出版制度存在着的問題。 (一) 從公共行政管理方面 a. 半數以上的政府部門未有出版或公開年報及工作計劃，政府資訊公開不足； b. 各部門的年報電子版格式及呈現方式不一，存放在官網的位置不顯眼，目前沒有一個可一站式查找各部門書刊的平台； c. 部份年報印刷相當精美，視為公關宣傳的禮品。 (二) 從書刊出版專業方面 a. 各部門年報刊載內容不統一及欠標準化； b. 部份年度書刊沒有申請國際書號或國際期刊號，也未有因應法定館藏制度向相關部門提交出版品；
81 c. 部份書刊排版過於複雜，印刷過於精美，往往因此趕不上時效性，大部份要到每年下半年才可付梓及發行； d. 由於中葡文為官方語言，不少書刊因等待葡譯版本完成才出版，亦導致出版的延誤，可是葡語讀者群卻不多； e. 書刊每期出版數量沒有因實際需要而印刷，發行工作未完善，郵寄費用成本高，人力資源不足，積存複本。 (三) 從圖書館文獻管理與利用方面 a. 可供開放給市民查閱年報書刊的單位不多，祗有澳門公共圖書館及澳門大學圖書館及零星散落在本地及鄰近地區的圖書館，藏書單位未有一個完整的目錄，讀者使用不方便； b. 歷年來各政府部門的中葡英名稱更迭、重組、合併、取銷的情況屢見不鮮，可惜沒有一個有關不同時期的中葡英機構名稱規範表； c. 在文獻保護方面，由於較早期書刊印刷數量不多，部份亦已破損、遺失，市民已很難在圖書館或相關單位找到上世紀九十年代以前的年報； d. 由於宣教利用渠道不通，部份研究者因不知道有相關參考資料存在，導致使用率低，加上上世紀九十年代以前的書刊，主要以葡文出版，均影響使用者意欲。 六、澳門政府部門出版年報建議改善方案 本節因應前述所見的問題，提出建議改善的方案。 (一) 從公共行政管理方面 a. 根據第 2/2021 號行政法規修改第 6/1999 號行政法規《政府部門及實體的組織、職權與運作》第 2 條 (六) 指出，行政法務司司長，具有對澳門特別行政區政府刊物的製作及出版的職能，因此，由該司整體規劃政府刊物出版的
82 制度，如仿照外地政府對統一出版品給予編號，或鼓勵各部門申請澳門地區的國際書號或期刊號。 b. 統一及標準化各政府部門年報的內容、格式、名稱，避免因部門主管更替而產生銜接不一的現象； c. 由於半數以上的政府部門未有以各種型態發佈年報，特區政府應大力推動，務求履行政府資訊公開的精神； d. 在年報印刷方面，排版可以精美，但用紙及物料可考慮從簡，改為網上電子書或 PDF 檔方便市民檢索及獲取更理想； e. 為提供一站式的資訊，建議在澳門特別行政區政府入口網站——關於政府，加入年報及年度計劃一項，並以標準一致的格式呈現； f. 由於早期的年報以葡文出版，為更有效地使用，建議開展年報的中文翻譯工作。 (二) 從書刊出版專業方面 a. 在出版紙本年報時，應審視使用對象數量，如相關部門、社團、專業人士、市民等。從而決定印刷數量，或改以 POD（按需打印）方式； b. 考慮部份使用者沒有獲取送贈書刊的渠道，為方便國內外及本地使用者的需求，建議可預留部份數量作為銷售。 (三) 從圖書館文獻管理與利用方面 a. 建議由相關圖書館單位從速調查各部門的年報的保存狀況，建立完整的年報的館藏指引，補缺遺失、損壞的年報：通過影印、掃瞄、購買及捐贈向海外圖書館及書商徵集書刊，估計數量在 100 冊以內； b. 因應查找年報的渠道不暢通，建議由相關圖書館單位聯合編制年報聯合目錄，重新盤點收藏的紀錄，由於數量約在 2,000 冊以內，預計在一年以內可建檔完成；
83 c. 前述上世紀九十年代以前出版的年報較為珍貴及保存狀態欠佳，建議由相關圖書館合作，分工將現藏書刊進行電子化； d. 為了提高年報的使用效率，建議由相關圖書館單位舉辦每年定期教育講座，向市民及高校師生推廣。 七、總結 由於政府部門年報有其獨特性及重要性，而每年政府部門投入在資料收集、整理、編輯，出版或發行等人力及財力也不少，期盼澳門公共行政改革及電子化政務的規劃中，能有系統地整合、發佈及推廣，讓政府資訊進一步公開，提升市民參與政府施政的透明度。 附錄：1882 - 2022 年澳門政府部門首次出版的年報的書刊目錄 （依出版年排列） 1. Relatório do Serviço de Saúde Pública da Cidade de Macau: Relativo ao Ano de 1882, Lúcio Augusto da Silva, Typographia Mercantil de N. T. Fernandes e Filhos, 1883. 2. Relatório do Serviço de Saúde da Província de Macau e Timor, em relação ao ano de 1885, José Gomes da Silva (高詩華), Typographia Mercantil, 1885. 3. Relatório do Governador da Província de Macau e Timor de 30 de Setembro de 1889 com referência a 1888-1889, Francisco Teixeira da Silva, Imprensa Nacional, 1890. 4. Orçamento ordinário da receita e despesa do Leal Senado da Câmara de Macau: Para o ano económico de 1927, Leal Senado da Câmara de Macau, Leal Senado da Câmara de Macau, Imprensa Oficial (Printer), 1927. 5. Relatório e Estatística dos Correios e Telégrafos: 1927, Repartição dos Correios, Telégrafos e Telefones, Repartição dos Correios Telégrafos e Telefones, Typographia Mercantil de N. T. Fernandes e Filhos (Printer), 1928. 6. Relatório do delegado do Governo... da Colónia de Macau, v. 1, Joaquim Alberto de Almeida Pinheiro, Imprensa Nacional, 1932.
84 7. Câmara Municipal das Ilhas: Orçamento ordinário da receita e da despesa para o ano económico de 1934, Câmara Municipal das Ilhas, Câmara Municipal das Ilhas, 1933. 8. Relatório da Gerência do Montepio Oficial de Macau: 1934, Gerência do Montepio Oficial de Macau, Associação de Socorros Mútuos, Tipografia do Asilo dos Órfãos, 1935. 9. Orçamento ordinário da receita e despesa dos Serviços de Assistência Pública de Macau: Para o ano económico: 1944, Instituto de Acção Social, Instituto de Acção Social, 1944. 10. Agenda dos C. T. T. de Macau, Repartição Provincial dos Serviços dos Correios, Telégrafos e Telefones (郵電廳), Repartição Provincial dos Serviços dos Correios, Telégrafos e Telefones, 1960. 11. Relatório da Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil: 1959, Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil, Serviços de Administração Civil, 1960. 12. Relatório das actividades da Província de Assistência Pública no ano de 1960, Luciano Botelho da Costa Martins, Tipografia da Missão do Padroado, 1961. 13. Câmara Municipal das Ilhas: Orçamento ordinário da receita e da despesa para o ano económico de 1965, Câmara Municipal das Ilhas, Câmara Municipal das Ilhas, 1964. 14. Leal Senado de Macau: Orçamento ordinário da receita e despesa para o ano económico de 1964, Leal Senado, Leal Senado, 1964. 15. Relatório da Repartição Provincial dos Serviços de Educação: 1963, Provincial dos Serviços de Educação, Provincial dos Serviços de Educação, 1964 16. Relatório Anual: Serviço Meteorológico: 1967, Serviço Meteorológico, Serviço Meteorológico, 1968. 17. Orçamento ordinário da receita e da despesa do Montepio Oficial de Macau: 1968, Montepio Oficial de Macau, Montepio Oficial de Macau, 1969. 18. Instituto Emissor de Macau: Relatório e Contas: 1981, Instituto Emissor, Instituto Emissor, 1982. 19. Issuing Institute of Macao: Report and Accounts: 1981, Issuing Institute, Issuing Institute, 1982.
85 20. Leal Senado de Macau: Relatório de Actividades: 1984, Leal Senado, Leal Senado, 1985. 21. Relatório das Actividades dos Serviços de Economia: 1984 = 經濟司活動簡報：1984, Serviços de Economia, Direcção dos Serviços de Economia, 1985. 22. Comissão para a Implementação da Língua Chinesa: Relatório, Comissão para a Implementação da Língua Chinesa, Comissão para a Implementação da Língua Chinesa, 1986. 23. 中文推廣委員會報告：1985-1986 = A Administração Portuguesa de Macau e a Língua Chinesa: Relatório da Comissão para a Implementação da Língua Chinesa: Documentação Complementar, Joaquim Morais Alves (歐若堅); João C. Reis, Joaquim Morais Alves, 1987. 24. Direcção dos Serviços de Finanças: Relatório das actividades: 1987, Serviços de Finanças, Direcção dos Serviços de Finanças, 1988. 25. Relatório da Biblioteca Central: 1987, Relatório da Biblioteca Central, Relatório da Biblioteca Central, 1988. 26. 統計暨普查司活動計劃書：1988 = Direcção dos Serviços de Estatística e Censos: Plano de actividades, 統計暨普查司, 統計暨普查司, 1988. 27. 統計暨普查司活動報告：1987 = Direcção dos Serviços de Estatística e Censos: Relatório de actividades, 統計暨普查司, 統計暨普查司, 1988. 28. Instituto Cultural de Macau: Relatório de Actividades: 1988, Instituto Cultural de Macau, Instituto Cultural de Macau, 1989. 29. Câmara Municipal das Ilhas: Relatório de Actividades: 1989, Câmara Municipal de Macau, Câmara Municipal das Ilha, 1990. 30. 澳門基金會行政委員會報告：1989 = Fundação Macau: Relatório do Conselho de Administração, 澳門基金會, 澳門基金會, 1990. 31. Direcção dos Serviços de Turismo: Relatório de Actividades: 1990, Serviços de Turismo, Direcção dos Serviços de Turismo, 1991. 32. Instituto de Habitação de Macau: Relatório: 1991, Instituto de Habitação, Instituto de Habitação, 1991. 33. Direcção dos Serviços de Finanças: Plano de actividades: 1992, Serviços de Finanças, Direcção dos Serviços de Finanças, 1992.
86 34. 社會保障基金活動報告：1991 = Fundo de Segurança Social: Plano de actividades, 社會保障基金, 社會保障基金, 1992. 35. 銀行貨幣暨匯兌監理署年報：1991, 銀行貨幣暨匯兌監理署, 銀行貨幣暨匯兌監理署, 1992. 36. 反貪污暨反行政違法性高級專員公署年報：1992, 反貪污暨反行政違法性高級專員公署, 反貪污暨反行政違法性高級專員公署, 1993. 37. Alto Comissariado Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa: Relatório Anual: 1993, Alto Comissariado Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa, Alto Comissariado Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa, 1994. 38. Centro de Formação Contínua e de Projectos Especiais: Relatório de Actividades: Instituto Politécnico de Macau: 1995, Centro de Formação Contínua e de Projectos Especiais, Instituto Politécnico de Macau, Instituto Politécnico de Macau, 1995. 39. Centro de Produtividade e Transferência de Tecnologia de Macau: Relatório de Actividade: 1994 = 生產力暨科技轉移中心工作報告, Centro de Produtividade e Transferência de Tecnologia de Macau, Centro de Produtividade e Transferência de Tecnologia de Macau, 1995. 40. Instituto de Habitação de Macau: Plano de actividades para 1995, Instituto de Habitação, Instituto de Habitação, 1995. 41. 澳門體育總署年報：1994, 澳門體育總署, 澳門體育總署, 1995. 42. 澳門大學工作年報：1995 = Relatório de actividades, 澳門大學, 澳門大學, 1996. 43. 土地工務暨運輸司工作報告：1996 = Relatório de actividades: Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes de Macau, 土地工務暨運輸司, 土地工務暨運輸司, 1997. 44. High Commission Against Corruption and Administrative Illegality: Annual report: 1997, High Commission Against Corruption and Administrative Illegality, High Commission Against Corruption and Administrative Illegality, 1998. 45. Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau: Relatório de actividades: 1997, Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau, Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau, 1998. 46. 土地工務運輸司工作計劃：1998 = Relatório de actividades: Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes de Macau, 土地工務運輸司, 土地工務運輸司, 1998.
87 47. 行政暨公職司工作計劃：1999 = Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública: Plano de acção, 行政暨公職司, 行政暨公職司, 1999. 48. 行政暨公職司工作計劃：年終工作報告：1998 = Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública: Plano de acção, 行政暨公職司, 行政暨公職司, 1999. 49. 環境委員會本身預算與行政當局投資及發展開支計劃書：2000 = Proposta de orçamento privativo e Pidda 2007 do Conselho do Ambiente, 環境委員會, 環境委員會, 1999. 50. Government Tourist Office: Activities Plan 2000, Government Tourist Office, Government Tourist Office, 2000. 51. 旅遊局活動計劃：2001 = Direcção dos Serviços de Turismo: Plano de actividades, 旅遊局研究暨計劃廳, 旅遊局, 2000. 52. 澳門理工學院學年年度報告：1999-2000, 澳門理工學院, 澳門理工學院, 2000. 53. 環境委員會活動報告：1999, 環境委員會, 環境委員會, 2000. 54. Relatório de actividades: Conselho do Ambiente: 2000, Conselho do Ambiente, Conselho do Ambiente, 2001. 55. 衛生局工作計劃：2002 = Plano de actividades dos Serviços de Saúde, 衛生局研究暨策劃室, 衛生局, 2001. 56. 澳門消防：2000 = Bombeiros de Macau, 消防局, 消防局, 2001. 57. 澳門特別行政區檢察院工作報告：2000 = Relatório de trabalho do Ministério Público da Região Administrativa Especial de Macau = Report on the work of the Public Prosecutions Office of Macao Special Administrative Region, 檢察院, 檢察院, 2001. 58. Government Tourist Office: Activities report 2001, Government Tourist Office, Government Tourist Office, 2002. 59. 澳門特別行政區法院司法年度年報：2000-2001 = Tribunais da Região Administrativa Especial de Macau Relatório do ano judiciário, 終審法院院長辦公室, 終審法院辦公室, 2002. 60. Relatório do ano 2002: Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, 2003. 61. University of Macau: Annual report: 2002-2003, University of Macau Library, University of Macau, 2003.
88 62. 司法警察局工作年報：2002 = Polícia Judiciária: Relatório de actividades, 司法警察局, 司法警察局, 2003. 63. 教育暨青年局年刊：2002, 教育暨青年局, 教育暨青年局, 2003. 64. 澳門旅遊學院年報：2001-2002 = Institute for Tourism Studies: Annual report, 澳門旅遊學院, 澳門旅遊學院, 2003. 65. 消防局體育年刊：2003, 消防局, 消防局, 2004. 66. 澳門特別行政區保安部隊及保安部門紀律監察委員會年度報告：2005 = Comissão de Fiscalização da Disciplina das Forças e Serviços de Segurança da Região Administrativa Especial de Macau: Relatório da CFD do ano 2005, 保安部隊及保安部門紀律監察委員會, 保安部隊及保安部門紀律監察委員會 , 2006. 67. 財政局核數師暨會計師註冊委員會工作報告：2006 = Comissão de Registo dos Auditores e dos Contabilistas: Relatório Anual = The Committee for the Registry of Auditors and Accountants, 財政局核數師暨會計師註冊委員會, 財政局核數師暨會計師註冊委員會, 2007. 68. 金融情報辦公室年報：2007 = Gabinete de Informação Financeira: Relatório Anual = Financial Intelligence Office: Annual Report, 金融情報辦公室, 金融情報辦公室, 2008. 69. 個人資料保護辦公室年度報告：2007 = Relatório Anual do Gabinete para a Protecção de Dados Pessoais, 個人資料保護辦公室, 個人資料保護辦公室, 2008. 70. Balanço das acções do governo realizadas no ano 2009, Governo da Região Administrativa Especial de Macau, Governo de Macau, RAEM, 2009. 71. 立法會主席十年工作情況的總結報告：1999.12.20 - 2009.10.15 = Balanço do decénio de actividades da presidente da Assembleia Legislativa 1999.12.20 - 2009.10.15, 曹其真, 立法會, 2009. 72. 立法會主席十年工作情況的總結報告：1999.12.20 - 2009.10.15 = Balanço do decénio de actividades da presidente da Assembleia Legislativa 1999.12.20 - 2009.10.15, 曹其真, 立法會, 2009, 第二版. 73. 財政年度政府工作總結：2009, 澳門特別行政區政府, 澳門政府, 2009. 74. Annual Report of Education and Youth Affairs Bureau 2009: Nurturing our youth in new ways: Creating our future with joint hands: 2009, Education and Youth Affairs Bureau, Education and Youth Affairs Bureau, 2010.
89 75. 科學技術發展基金年報：2009 = Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia Relatório Anual 2009, 科學技術發展基金, 科學技術發展基金, 2010. 76. 澳門大學年度簡報：2009-2010 = University of Macau Annual report, 澳門大學, 澳門大學, 2010. 77. 澳門監獄年報：2009 = Anuário do EPM, 澳門監獄, 澳門監獄, 2010. 78. 澳門科學館工作簡報：2011, 澳門科學館, 澳門科學館, 2012. 79. Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia: Relatório Anual 2013, Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia, Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia, 2014. 80. 治安警察局年報：2014 = Relatório Anual do Corpo de Polícia de Segurança Pública, 治安警察局, 治安警察局, 2015. 81. 澳門特別行政區政府消費者委員會工作年報：2014, 消費者委員會, 消費者委員會, 2015. 82. 澳門基金會文藝、學術、出版項目選編 2014, 澳門基金會, 澳門基金會, 2015. 83. 澳門基金會重點公益項目選編：2014, 澳門基金會, 澳門基金會, 2015. 84. 中國—葡語國家經貿合作論壇 (澳門) 常設秘書處年報：2015 = Anuário do Secretariado Permanente do Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (Macau), 中國與葡語國家經貿合作論壇 (澳門) 常設秘書處, 中國與葡語國家經貿合作論壇 (澳門) 常設秘書處輔助辦公室, 2016. 85. 澳門文化產業基金年報：2014-2015, 澳門文化產業基金, 澳門文化產業基金, 2016.
Administração n.º 138, vol. XXXV, 2022-4.º, 237-241 237 Poverty Alleviation and Inclusive Development: Implementation in Macao Wu Zhiliang The concept of “inclusive development” means realisation of a harmonious and synergic relationship between human beings, the community and nature, with human beings being placed at the centre. The community with a shared future for mankind proposed by China clarifies the logics within the concept of inclusive development, thereby achieving a higher value and has become one of the important contents for new modern civilisation. Since the establishment of the Macao Special Administrative Region (SAR), poverty alleviation and inclusive development has been achieved with positive results through economic development. Economic development has significantly improved public finances, thus providing the Government with resources and capacity to improve the livelihood of the population. Far-reaching progress and development has been achieved in education, social security and housing. Universal basic education has been implemented with its quality in continuous improvement, while competitiveness in research and development in higher education has been reinforced. The ever-improving social security system has augmented the quality of life of the population, and housing supply has transited from overall solution to targeted improvement. Looking ahead, the SAR Government will seize the opportunity provided by the Hengqin-Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone to promote moderate economic diversification, and to make full use of the current transitional period to guide the population to equip themselves so that they are fully prepared for the next stage of new development. Study of Macao’s COVID-19 Prevention Policy: Based on Data Analysis of the “June 18” Epidemic Tong Chi Man Cheong Pui Man Kou Seng Man This study investigates whether the Macao SAR government’s anti-epidemic policies are effective or not and reviews the relevant measures. The study analyzes
238 official data on the COVID-19 epidemic in Macao from June 19 to August 1, 2022. The statistical results show that: 1) Epidemic prevention policies at different stages: “number of daily new positive females”, “number of daily new positive males”, “number of daily new positive”, “number of daily new symptomatic”, “number of daily new asymptomatic”, “number of daily community discovery”, and “number of daily management and control discoveries” were significant differences (p<0.001). The policies of “mid-epidemic prevention period”, “epidemic prevention relatively static period”, and “epidemic prevention consolidation period” have achieved remarkable results, and the “epidemic prevention initial stage” needs to be improved; 2) “number of daily new symptomatic” and “number of daily new asymptomatic” were significantly correlated with “number of daily community discovery” and “number of daily management and control discoveries” (p<0.01). “Daily number of community discoveries” has excellent explanatory power on “daily new asymptomatic number”, with an explanatory power of 85.2% (p<0.001). Finally, based on the research results, this study puts forward suggestions for improving the epidemic prevention policy of the Macao SAR government, identifying the areas that need to be addressed in epidemic prevention. “European” and “Chinese” Administrations: The Separation and Merger of Local Administration Structures in Macao during the Early Period of Colonial Rule Chan Chan U During the establishment of colonial rule in Macao in the 1840s, the Portuguese attempted to establish two separate local administrations to exercise authority for two ethnic communities – Europeans and Chinese, respectively. On the one hand, they borrowed the Administrative Code from the Mainland as the base to incrementally establish “European” local administration. The latter also served as a means to enhance the power of the Governor, as a representative of Lisbon’s central government, to supervise and control, and, ultimately, to recall the political power of the Senate (Senado). After a long series of seesaw between
239 the Governor and the Senate, the Macao Municipality Administration (Administração do Concelho de Macau, ACM) finally came into being in 1871. On the other hand, to claim its “full sovereignty” over Macao, the Portuguese sought to exercise authority over the Chinese population by displacing the Senate’s traditional Attorney for Chinese Affairs (Procurador). The resulting Office of the Attorney for Chinese Affairs (Procuratura dos Negócios Sínicos, PNS) combined administrative and judicial functions. Following the remodelling of PNS, it became so similar to the ACM that the overlap in division of labour and the waste of resources became serious issues. The PNS and the ACM finally merged to become the latter in 1919, marking the end of colonial exclusion of the Chinese from Macao’s Portuguese political and “European” government administrative structure. Exploring Legal Issues of Autonomous Vehicles in Macao Wang Zhong Chen Yahan Emerging technologies such as artificial intelligence have greatly promoted the development of autonomous vehicles. The intervention of the automatic driving system has brought a range of convenience to human production and life and has also changed the traditional driving mode. However, how to regulate the sector at the legal level and clarify the legal responsibilities of each subject has become an urgent problem to be solved. Based on the current laws and regulations related to traffic and vehicles in Macao, this paper conducts a multi-faceted analysis of the challenges of developing autonomous vehicles in Macao, laying a legal foundation for building an intelligent transportation system in the region. Research shows that Macao has not yet perfected the relevant laws and regulations for autonomous vehicles. Potential solutions can be optimized by clarifying autonomous vehicles’ legal rights by grading, optimizing the driving test, providing a vehicle remote supervisor system, installing a ‘black box’ accident recorder, strengthening network and data protection, and improving autonomous vehicles insurance services.
240 “The China Bee” Weekly: Literature Review and Discussions Jin Guoping 200 years ago, on 12 September 1822, a weekly newspaper was born in Macao, a focal point for cultural, economic and commercial exchange between the East and the West. “The China Bee” was the first modern weekly newspaper in a foreign language published in China. It was considered a political weekly. From its establishment in 1822 until its closure in 1823, i.e., after 177 years, research-quality articles appeared. Before that, there were only sporadic references in certain specialist books on journalism, and in encyclopaedias. According to available information, to date, Chinese studies on “The China Bee” only began in the 1990s. Lusophone Wu Zhiliang was a pioneer in this subject, publishing as early as 1994. The most recent work was “Studies on the Media in Macao”, of Li Chun, 2020. In this text, we suggest a new Chinese translation of the title of “The China Bee” as “Huafeng Zhoubao” (China Bee Weekly). It was documented that “Huafeng Zhoubao” was the first periodical publication in Macao. Regarding its impact on Chinese society in Macao, we concluded that being an official bulletin, even though most Chinese could not read it, its intervention in their lives of Macao, especially in legal and commercial matters, was always present and omnipresent. There are not many contemporary studies on “Huafeng Zhoubao”, but they are relatively good in terms of quality. Analysis and Suggestions on Annual Work Reports Published by Macao Government Departments Wong Kwok Keung In order to summarize past work or plan future development, local government departments often publish annual reports and plans as guidelines for their implementation. This article mainly discusses the importance and functions of annual reports from the statistics of relevant books and periodicals published by Macao government departments. The article then introduces the collection and use of this type of materials, and discusses the problems encountered by the Macao
241 government departments in publishing such books. Additionally, based on the publishing unit, the year of publication, the language of publication and the type of publication, the article offers suggestions of improvement to Macao government departments. Finally, the bibliography of the first published annual report is listed for reference.
