《行政》第三十五卷，總第一百三十七期，2022(3)，11-30 11 澳門智慧養老服務：必要性、實踐特點及發展方向 婁世艷 劉紅 “智慧養老” 的概念由英國生命信託基金首先提出，指通過物聯網等技術，長者可以不受時間和空間的限制而享受到高品質的生活和養老服務。1 中國內地和澳門特區的智慧養老服務實踐和相關研究起步相對較晚，但發展較快。智慧養老的演變可以追溯至數字化養老、資訊化養老、科技養老以及網絡化養老的研究，即運用資訊化、數字化等高科技，依託網絡工具完成養老服務。智慧養老是隨着 “互聯網+” 理念拓展至城市空間發展和社區養老發展的新思維，其核心理念是立足於服務長者，通過運用互聯網等先進技術，探索更多養老服務產品和養老服務方式，更好地滿足長者需求，進而促進社區養老事業持續健康發展。2 國內外的研究從科技發展和大數據應用的視角，對智慧養老服務平台的服務功能和技術支援進行研究，3 以積極養老視域下，從社會養老服務總體供給出發，以人口規模結構特點為背景，依據積極養老的目標，對完善和發展智慧養老服務市場狀况的研究尚不多見。 研究成果獲得 “澳門特區政府高等教育基金支持”，項目編號：HSS-CITYU-2020-01。 澳門城市大學金融學院副教授、經濟學博士。 北京理工大學珠海學院布萊恩特項目，經濟學副教授，博士。 1 應佐萍、陳旭平、吳志華：“浙江省智慧養老社區建設路徑研究”，《建築經濟》2017（6），第 71-75 頁。 2 孫夢楚、高煥沙、薛群慧：“國內外智慧養老研究進展”，《特區經濟》2016（6），第 71-73 頁；左美雲：“智慧養老的內涵、模式與機遇”，《中國公共安全》2014（10），第 48-50 頁。 3 郭驊、蘇新甯：“指揮城市資訊資源規劃研究”，《情報理論與實踐》2016（3），第 47-52 頁；戈智永、吳清：“物聯網在我國居家養老服務中的應用”，《上海工程技術大學學報》2016（3），第 267-271，279 頁；Gonçalo Marques 及 Rui Pitarma, “An Indoor Monitoring System for Ambient Assisted Living Based on Internet of Things Architecture”. International Journal of Environmental Research and Public Health, 2016, 13(11): 1152。
《行政》第三十五卷，總第一百三十七期，2022(3)，31-44 31 勞資關係治理的社會對話機制：澳門社協研究 唐純林 婁勝華 一、問題的提出：勞資關係治理與社會對話機制 自 1989 年世界銀行在《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》報告中首次提出了現代意義上的 “治理” 概念，現代治理概念迅速在世界範圍內興起。“愈來愈多的人熱衷於以治理機制對付市場和∕或國家協調的失敗”。1 與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的社會管理現象。它既包括政府機制，同時也包含非政府、非正式機制。隨着治理範圍的擴大，各色民眾和不同類型的組織等得以借助這些機制實現各自的訴求，並實現各自的願望。2 根據“聯合國全球治理委員會” 的界定，“治理是公共機構和私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是通過協調彼此衝突或各不相同的利益進而採取合作行動的連續過程。它既包括有權迫使人們服從的各種正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式制度安排。” 3 治理的本質在於，它所偏重的統治機制並不依靠政府的權威或許可。 “治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加，而是多種統治過程和互相影響的行為 本文係澳門基金會資助課題《澳門社會治理案例研究》的成果之一。課題批准文號：1875/DC/2022。 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生。 澳門理工大學人文及社會科學學院教授。 1 傑索普：“治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述”，《國際社會科學》雜誌（中文版）1999年第 2期。 2 羅西瑙：《沒有政府的治理》，南昌，江西人民出版社，2001年，第 4-5頁。 3 Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance. Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 2.
32 體的互動帶來的結果” 。4 總結起來，治理的基本價值主張包括以下方面：1) 治理主體的多中心化；2) 治理責任的共同承擔；3) 管理過程的雙向互動；4) 管理方式的多樣化。5 雖然現代治理理念興起不過 30 餘年的時間，但就其運作來看，其實已在很多領域獲得了實踐。國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）長期倡導的社會對話（social dialogue）機制，就與治理理念非常契合。 根據國際勞工組織的界定，社會對話是用以表述工人、僱主和政府參與就業和解決勞動場所問題決策的術語。它包括這些群體的代表之間對共同感興趣的經濟、勞動和社會政策問題進行各類談判、磋商和資訊交流。6 社會對話可以由兩方組成，也可以由三方組成。三方社會對話（即三方機制，Tripartism）是由工人、僱主和政府共同討論影響工作場所或工人和僱主的利益的公共政策、法律和其他決策，7 是國際勞工組織積極主張的社會對話形式。 社會對話機制（或三方機制）與治理理念的相似點體現在以下方面。首先，從其運行框架來看，社會對話機制蘊含了治理主體多元、治理責任共同承擔、管理過程的雙向互動等理念。其次，三方機制也蘊含了對市場機制與政府機制的調整。一方面，三方機制提出了與勞動力市場8 完全不同的理念，在 ILO一份重要文件——1944年《關於國際勞工組織的目標和宗旨的宣言》（又稱《費城宣言》）——該文件被 ILO列為《章程》的附件，作為國際勞工組織開展活動的依據和指導性文件。該文件明確提出 “勞動不是商品”（labour is not a commodity）；另一方面，三方機制也體現了對傳統的以政府為主導的協調勞動關係模式的調整，實際上將勞工政策制訂的權力交由政府、僱主與工人三方，根據 ILO《勞動等行政管理公約》（第 150號公約），應在勞動行政管理系統內，促成公共當局與最有代表性的僱主組織和工人組織，或在適當情況下與僱主代表和工人代表進行協商、合作和談判。 4 Jan Kooiman & Martijn Van Vliet, “Governance and Public Management”. In Kjell A. Eliassen & Jan Kooiman, Managing Public Organizations, Second Edition. London, Sage Publishers, 1993, p. 64. 5 婁勝華等：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第 5頁。 6 國際勞工局：《社會對話》，第 102屆國際勞工大會會議文件，2013年，第 5頁。 7 國際勞工局：《社會對話》，第 102屆國際勞工大會會議文件，2013年，第 5頁。 8 皮薩里德斯：《勞動力市場調整：新古典學派與凱恩斯學派短期動態分析的微觀經濟學基礎》，上海，上海財經大學出版社，2015年。
33 社會對話機制最早可追溯到 19世紀中期，1848年法國成立了一個勞動諮詢委員會，使工人有機會參與政府有關政策的制定過程。因為開會的地點為盧森堡，因而也被稱為盧森堡委員會。1919年，ILO成立，將社會對話作為基本原則和根本價值。9 1976年，國際勞工組織發佈《三方協商促進履行國際勞工標準公約》（Tripartite Consultation 〔International Labour Standards〕Convention, 1976），迄今已在 100多個國家或地區被批准。10 其中，中國於 1990年批准加入該公約，由於 1999 年 12 月 20日澳門回歸中國，因此，該公約自當天起亦適用於澳門特別行政區。11 雖然如此，社會對話機制實際以 “社會協調常設委員會”（以下簡稱 “社協”）已在澳門運行多年。 社會對話機制並無絕對的標準模式，Alagandram Sivananthiran 及 C. S. Venkata Ratnam 在其編輯的《社會對話最佳實踐》（Best Practices in Social Dialogue）指出，不同國家過去的社會對話經驗呈現出一幅複雜的畫面。12 不過，ILO還是提出了社會對話的有利條件，主要包括 4個方面。在《國家三方社會對話：國際勞工組織關於改進治理的指南》（National tripartite social dialogue: an ILO guide for improved governance）對這 4方面進行了闡述，包括：1) 強大、獨立的工人和僱主組織，具有廣泛的基礎和代表性，具有參與社會對話的技術能力和獲取相關資訊的途徑；2) 各方參與社會對話的政治意願和承諾；3) 尊重結社自由和集體談判的基本權利；以及 4) 適當的制度支持。適當的制度支持的一個基本要求是在國家層面為三方社會對話建立健全的立法框架……。立法應提供必要的保障和保護，並應明確社會夥伴之間的合作形式，以及三方機構的原則、程序和職能。13 本文回顧澳門社協的歷史，試圖從治理的角度分析了澳門社協目前運作中存在的問題，並提出相關建議。 9 國際勞工局：《社會對話》，第 102屆國際勞工大會會議文件，2013年，第 5頁。 10 李麗林等：“國際比較視野下的中國勞動關係三方協商機制：現狀與問題” ，《中國人民大學學報》2011年第 5期，第 18-26頁。 11 第 77/2001 號行政長官公告《三方協商促進履行國際勞工標準公約》，參見澳門特區政府勞工事務局網站 https://www.dsal.gov.mo/zh_cn/standard/law_detail/article/iahx9x3x.html。 12 Alagandram Sivananthiran & C. S. Venkata Ratnam, Best Practices in Social Dialogue. ILO, 2003, “Preface” Ⅺ. 13 ILO, National Tripartite Social Dialogue: An ILO Guide for Improved Governance, 2013, pp. 44-52.
37 化。25 治理的目的是達至良好的治理（good governance，或稱為 “善治”），俞可平研究員認為，良好的治理包括六個基本要素，包括：1) 合法性（legitimacy）；2) 透明性（transparency）；3) 責任性（accountability）；4) 法治（rule of law）；5) 回應（responsiveness）；6) 有效（effectiveness）。26 Bruce Tonn, John Scheb, Michael Fitzgeral 及 Dorian Stiefel 認為，良好治理的特點是透明性（transparency）、責任性（accountability）、代表性（representativeness）和有效性（effectiveness）。27 根據以上理論檢視，澳門社協在澳門目前的勞資關係治理中存在以下問題。 （一）具體效果方面，社協工作難以跟上時代發展的步伐 結果是善治的一個重要維度，因此，可以首先從有效性方面來審視澳門社協的運作。社會一般認為，社協近年來的工作跟不上時代發展的步伐。有議員指出： “大家都對……（社協）有很大的期望，……但是在這一個社協的組織裏面，看不到在法律的推動方面有甚麼比較大的進步。” 28 1. 對勞資矛盾回應不足 回歸以後，澳門經濟迅猛發展，一片繁榮之下也暗流湧動，尤其是在勞動關係領域。比如，外勞的大量輸入，帶來勞動待遇的不平衡。29 又比如，經濟的增長自然增加了對勞工福利的訴求。回歸後， “五一遊行” 幾成慣例，而2006、2007以及 2010年都引致暴力衝突。30 31 這說明澳門勞資關係確實存在很多亟待解決的問題，而社協作為承擔社會勞動政策 “諮詢” 職能的組織，本 25 婁勝華等：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第 5頁。 26 俞可平：“治理和善治引論”，《馬克思主義與現實》1999年第 5期，第 37-41頁。 27 Bruce Tonn, John Scheb, Michael Fitzgerald & Dorian Stiefel, “Future of Governance Workshop Summary”. In Futures, 2012, 44(9), pp. 773-777. 28 2018年 3月 22日李振宇議員提出口頭質詢時，宋碧琪議員的附議。 29 2008年 7月 10日高天賜在立法會提出的書面質詢。 30 婁勝華：“澳門公民社會的法團主義基質及其新變化：以民間社團為中心的考察”，《澳門研究》2007年第 2期，第 46頁。 31 “澳門 5．1遊行爆警民衝突至少 41人受傷” ，BBC中文網，參見 https://www.bbc.com/zhongwen/trad /china/2010/05/100502_macau_labour_rally (2010年 5月 2日)。
38 應為此提供相應解決方案。社會認為，當勞資矛盾凸顯時，社協也應對此承擔重大責任。 2. 議而不決 雖然從性質上來看，社協只是諮詢機構。但是，作為一個實體，需要提出自己的意見，可是該組織內部卻總是難以達成一致。對此，有議員曾在立法會指出，某項立法進行細則性討論時，在社會協調常設委員會開了幾十次會也沒能達成共識。該議員還具體指出，即便是將社保供款從 45元增加到 90元，在社協都經過幾年的論爭。32 3. 審議的法律草案缺乏共識 除了議而不決，有些議案即便在社協達成共識，卻難以反映社會呼聲。有議員指出，《勞資關係法》於 2008年修改前，相關草案經社協多年研究，終於向立法會提交，但 “這份法案充滿缺陷，無論從立法技術方面還是從勞動政策方面都需要對法案文本重新整理”。33 因此，立法會花了幾年時間，幾乎對該文本進行了從頭到尾的修改，“根本上是兩個文本”。34 （二） 職能方面，權責不清 治理意味着責任的共同承擔，意味着對可能引起的責任模糊或故意卸責的挑戰。35 正因為如此，學者們總是將責任的明確作為治理機制的重要組成部份。Roland Almquist, Giuseppe Grossi, G. Jan van Helden及 Christoph Reichard認為 “治理包括各種類型的機制，特別是闡明各利益相關者對組織的職責的結構、培養履行這些職責的能力的方法以及工具”。36 婁勝華等認為，治理過程的每個環節都必須建立相應的責任目標，並落實到相應參與治理的主體。37 32 2018年 3月 22日李振宇議員提出口頭質詢時，區錦新議員的附議。 33 2008年 7月 10日高天賜議員提出的書面質詢。 34 2018年 3月 22日李振宇議員提出口頭質詢時，高天賜議員的附議。 35 婁勝華等：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第 67頁。 36 Roland Almquist, Giuseppe Grossi, G. Jan van Helden & Christoph Reichard, “Public Sector Governance and Accountability”. In Critical Perspectives on Accounting, 2013, Vol. 24, No. 7-8, pp. 479-487. 37 婁勝華等：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第 67頁。
39 但是，社協內部運作的權責，相對來說並不清晰。社協早期協調員 António Ramos Preto曾介紹，該組織存在決策機制—— “只要三方代表在場且到會成員人數達三分之二，全會就可作出有效的決定，決定由簡單多數作出。”38 以此來看，社協作為意見提供者，是需要在內部達成一致的。但這一點似乎並不明確，比如，就有立法會議員指出，在社協中， “政府是最終決策者，勞資雙方只是協助者、意見的提供者。” 39 因此， “多部涉及勞動關係的法律，均因為勞資雙方一直於委員會各執己見，無法達成共識”。 顯然，責權不清影響了社協作用的發揮。 （三）運作過程方面，透明度較低 透明度是良好治理的重要組成部份，一般認為，資訊賦予公民權力以向公職人員問責——披露有關政府機構、政策和項目的資訊，使公民能夠讓官員對其工作績效負責，從而減少腐敗和公共資源管理不善，以及最終導致更加負責、回應迅速和有效的治理。40 但是，澳門社協的運作透明度相對較低，有議員就此曾在立法會批評社協的運作不透明，41 而事實上，社協很少主動向社會公佈其討論的內容，部份會議會透過政府網站發佈，但一般只有發佈一張新聞照片，並不包含會議所討論的內容。42 社協自己的宣傳渠道是該機構的官網，但是，官網的資訊較少，更新較慢，內容往往以官方的文件為主，缺少關鍵的會議內容資訊。 （四）成員組成方面，代表性頗受質疑 治理強調代表性，確保代表性更是三方機制的一項基本要求。由於在勞資關係中，工人處於弱勢，普通個體往往 “不能在平等的基礎上與僱主談判”，43 38 António Ramos Preto： “社會協調常設委員會”，《澳門公共行政雜誌》1990年第 2/3期，第 507-513頁。 39 2018年 3月 22日李振宇議員提出口頭質詢時，宋碧琪議員的附議。 40 Stephen Kosack & Archon Fung, “Does Transparency Improve Governance?” In Annual Review of Political Science, 2014, Vol. 17, pp. 65-87. 41 2008年 7月 10日高天賜議員向立法會提出的質詢。 42 “經濟財政司司長李偉農出席社會協調常設委員會 2021 年第一次全體大會”，參見澳門特區政府網站 https://www.gov.mo/zh-hant/news/366587/ (2021年 2月 24日)。 43 ILO, National Tripartite Social Dialogue: An ILO Guide for Improved Governance. 2013, p. 112.
41 代表在接受訪談時就指出，為保障社協的有效工作，政府應提供資源保障，但現實是，無論人力、智力還是物力方面，政府對社協的支援都不足，比如社協會議時間有限，討論的議題又很多，為提高議事效率，政府應該提供足夠基礎研究材料與分析資料，而實際工作中，為社協提供工作輔助的只有兩個工作人員，僅能提供行政輔助。 四、對加強社協勞資關係治理的建議 （一）政府提供治理資源及強化元治理功能 當前，澳門社協在勞資關係治理中的作用有弱化的傾向。按照 Jones的說法，政府對治理失效的回答是發展元治理形式。其中，最重要的是 “為治理和監管秩序提供基本規則，讓治理合作夥伴在其中或通過這些規則來實現其目標，並設法確保不同治理機制和制度的相容性或一致性。”50 國際勞工組織也認為，政府應為社會對話提供適當的制度支援。 在澳門社協的運作過程中，特區政府應該為其制訂相應的規則。一方面，要讓參與各方充分表達意見；另一方面，也要形成決策機制，尤其是在對話無法達成一致的情況下，應允許採用簡單多數的投票制度，以結束沒有必要的對話與談判。 此外，特區政府可以在資源方面為社協提供支援。比如，為社協工作提供足夠的資料。社協（三方機制）的作用是協商，而協商具有效果的前提是僱員或僱主代表在發表自己觀點之前是否擁有足夠多的資訊。51 因此，要特別重視資訊的提供，一是加強 “秘書” 輔助工作。要適當為社協增加專業的輔助工作人員，從而為社協的討論提供資料與技術支持。二是在社協會議中安排專家意見，社協舉行會議時，可以邀請相關領域的專家學者列席，在會議上提供專業意見。三是加強與智庫合作，在政府輔助人員不足的情況下，可以與專業智庫 50 Martin Jones, “The march of governance and the actualities of failure: the case of economic development twenty years on”. In International Social Science Journal, 2019, Vol. 68,pp. 25-41. 51 General Survey Concerning the Tripartite Consultation（International Labour Standards）Convention, 1976 (No. 144) and the Tripartite Consultation (Activities Of the International Labour Organisation) Recommendation, 1976 (No.152). International Labour Conference 88th Session 2000.
42 合作。例如，2020年社協在官網上公佈了《就 “社會須具備甚麼條件才能開展 ‘工會法’ 的討論” 之調研報告》，此為社協與智庫合作的嘗試，在未來可以進一步加強。 （二）明確社協的各方責任 現代社會治理本身就是責任化過程，治理過程的每個環節都必須建立相應的責任目標，並落實到相應參與治理的主體。52 不能因治理而帶來責任的模糊化，因此，在完善治理框架時，應特別重視釐清治理中的責任界限。 對澳門社協現在的三方框架，應重點明確以下責任：首先，要明確社協常設委員會以及執行委員會的推舉及任命責任，組織機構本質上是由人員組成的，如果相關組織機構無法有效運作，相應地，推舉及任命相關成員的組織或個人，應該承擔一定的責任。其次，要明確資訊責任，有效的資訊是有效協商的基礎，社協應明確與會議相關的資料由誰獲取，如果社協的討論中，因為資訊不足，導致議事的低效率，可以追究資訊提供者的責任。最後，要明確決策責任。 （三）提高社協成員的代表性 代表性是現代民主社會最核心也最複雜的概念之一。社會對話機制中，各方的代表是否具有代表性是關鍵問題，因為它直接影響着三方機制的有效性。ILO認為，社會對話機制主要挑戰之一涉及確定將參加協商或談判過程的工人組織和僱主組織。53 從治理的角度來看，治理只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會產生有效的規則體系。54 而當代表具有代表性時，它才能被廣泛接受。正如 ILO所說，事先用於確定僱主和工人組織代表性的準確和客觀標準，有助於澄清三方機制的框架，並避免與任何締結的協議或三方夥伴作出的決定的合法性有關的爭議。55 52 婁勝華等：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第 67頁。 53 ILO, National Tripartite Social Dialogue: An ILO Guide for Improved Governance, 2013, pp. 103-104. 54 羅西瑙：《沒有政府的治理》，南昌，江西人民出版社，2001年，“譯者的話”第 5頁。 55 ILO, National Tripartite Social Dialogue: An ILO Guide for Improved Governance, 2013, pp. 103-104.
43 首先，應明確標準。根據國際勞工組織監督機構的說法， “最有代表性的組織” 的確定（出於參加三方協調程序和集體談判的目的）應基於準確、客觀和預先確定的標準。針對澳門的情況，需要儘快制訂《工會法》和《商會法》，明確相關組織代表的法定資格。其次，應廣泛吸納各種利益，尤其要吸納新的經濟結構下形成的新的利益群體。另外，完善推選機制，可以引入競爭式選舉，根據 ILO的建議，最具代表性的工人組織的成員代表是根據這些組織提出的兩份候選人名單選出的。56 （四）促進社協運作進一步透明化 公開透明是對公共事物治理的基本要求。學者認為，透明度有助於 “實現更負責任、更靈敏和更有效的治理”。57 而社會對話機制涉及的利益群體非常龐大，透明運作更顯必要。要從以下幾個方面提高社協運作的透明度：首先，樹立公開透明的意識，把公開透明作為接受公眾監督，改善社協治理的重要基礎；其次，要明確透明的規則，也就是說，社協成員是如何產生的，他們是如何進行對話和決議的，這些都應該是透明的、有明確的制度文本作為指引。此外，要主動提供公開透明的渠道，如可以結合自媒體、公眾媒體、官方網站等，全方面主動向社會提供資訊，讓社會能夠瞭解與監督。 五、結語 根據國際勞工組織的界定，社會對話是用以表述工人、僱主和政府參與就業和解決勞動問題決策的術語。其中，三方社會對話機制是由僱員、僱主和政府共同討論影響僱員和僱主利益的公共政策、法律和其他決策的有效形式。作為勞資關係治理的重要原則與方式，澳門於 1980 年代成立的社會協調常設委員會就是勞資關係領域的社會對話機制。澳門社協成立後，在改善勞動關係、勞工保護、社會福利以及促進社會和諧等方面取得了一定的成效。但是，隨着回歸後澳門社會經濟的巨大變化，澳門社協因自身變革不足，在勞資關係治理 56 ILO, National Tripartite Social Dialogue: An ILO Guide for Improved Governance, 2013, pp. 104-105. 57 Stephen Kosack & Archon Fung, “Does Transparency Improve Governance?” In Annual Review of Political Science, 2014, Vol. 17. pp. 65-87.
76 是宗教）含義但沒有具體邊界的地方或地區（如牧場、漁區、聖地）。2 千百年來，地名一代代口頭相傳，在這個意義上，地名可以說代表着人類文化遺產最古老的，也是最具活力的部份。地名是具有重大歷史價值的材料，甚至較為近期才形成的地名，也構成了這種整體地名記憶和遺產的一部份。地球上的所有地名綜合起來，代表着一筆無法計量的人類經驗與知識。長期以來，儘管地名的歷史和語言價值得到了承認，但是保護地名的問題幾乎沒有受到關注。直到 20 世紀下半葉，人們才較普遍認識到從文化角度處理地名的問題，普羅大眾以及地名學者、規劃者對地名的興趣亦隨之日益提高。3 其中，就全球性的國際層面而言，聯合國便組織了定期的會議討論地名的處理，其中歷年的會議決議更逐步把地名保護納入至文化遺產保護的話語體系中。 聯合國經濟及社會理事會（United Nations Economic and Social Council，縮寫：ECOSOC）是聯合國的六大主要機構之一，4 負責就經濟、社會和環境問題進行協調、政策審查和政策對話，亦會就相關議題提出建議，以及落實國際發展目標。在地名文化的保護上，經濟及社會理事會長期以來在國際層面發揮着積極的推動作用，早在 1959 年，在該理事會的協助下，一組專家就國家內和國際上的規範地名提出了專業建議，該次會議催生了日後每五年召開一次的聯合國地名標準化會議（United Nations Conferences on the Standardization of Geographical Names，縮寫：UNCSGN），以及在會議期間跟進決議的落實情況的聯合國地名專家組（United Nations Group of Experts on Geographical Names，縮寫：UNGEGN)。5 國際間對地名的文化價值的認定及討論，便可從上述歷屆的聯合國地名標準化會議及聯合國地名專家組會議中窺探其脈絡。 繼 1967 年，第一屆聯合國地名標準化會議在日內瓦召開後，踏入 20 世紀70 年代，地名標準化會議不再像一開始那樣，僅僅是從技術角度討論地名和地名問題。地名專家進一步認識到，地名具有對歷史和文化的傳承性。保持地名 2 聯合國地名專家組編：《地名國家標準化手冊》，聯合國，2006 年，第 9 頁。 3 Botolv Helleland： “地名的社會和文化價值”，載聯合國地名專家組編：《地名國家標準化手冊》，聯合國，2006 年，第 105 頁。 4 聯合國六大主要機構，除了經濟及社會理事會，還包括聯合國大會（United Nations General Assembly）、安全理事會（United Nations Security Council）、經濟及社會理事會（United Nations Economic and Social Council）、秘書處（United Nations Secretariat）、國際法院（International Court of Justice）、聯合國託管理事會（United Nations Trusteeship Council）。 5 參見聯合國網頁 https://unstats.un.org/unsd/ungegn/Programme-Review。
77 的穩定是地名標準化的前提，而保護地名文化遺產對保持地名的穩定則起到重要的促進作用。其後，地名標準化會議形成的一系列決議表明，地名文化遺產保護越來越為地名專家所關注，亦逐漸成為各國地名專家和機構的共識。6 事實上，這種認知上的轉變以及發展趨勢，亦是與國際間文化遺產保護運動的興起緊密相連的。 1972 年 6 月，在瑞典斯德哥爾摩召開了聯合國人類環境大會（United Nations Conference on the Human Environment），包括國際自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，縮寫：IUCN）、國際古跡遺址理事會（The International Council on Monuments and Sites，縮寫：ICOMOS）、聯合國教育、科學及文化組織（United Nations Educationnel, Scientific and Cultural Organization，縮寫：UNESCO，以下簡稱敎科文組織）在內的幾個工作小組提出建議，形成了《保護世界文化和自然遺產公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage），7 該公約又稱《世界遺產公約》（World Heritage Convention），融合了聚焦於文化遺產保護，以及涉及自然保護的這兩個各自獨立的運動，並且規定了考慮列入《世界遺產名錄》的文化或自然遺產的類型。《世界遺產公約》是一份具有法律約束力的文書，為確認和保護世界上最傑出的文化和自然遺產方面的國際合作提供了一個政府間的框架，公約於 1972 年 11 月的敎科文組織大會（General Conference of UNESCO）通過。8 自此，世界遺產的概念正式形成，世界遺產亦逐漸發展成敎科文組織在國際間其中一項廣受認可的重點項目。 在這樣的背景下，1987 年第五屆聯合國地名標準化會議的第 6 號決議首次指出：“地名是民族文化遺產的重要組成”；9 1992 年，第六屆會議第 9 號決議指出：“地名有重要的文化和歷史意義，隨意改變地名將導致文化和歷史遺產的損失”；10 1997 年，在第七屆會議的開幕式上，聯合國經濟和社會事務副秘書長尼汀．德塞（Nitin Desai）指出文化遺產保護對地名標準化具支持作用。11 6 雍玉國主編：《中國．南京地名的非遺保護》，南京出版社，2019 年，第 148 頁。 7 聯合國教育、科學及文化組織亞太地區世界遺產培訓與研究中心網頁，參見 http://www.whitr-ap.org/ index. php?classid=1544&newsid=1893&t=show。 8 聯合國敎科文組織官方網頁，參見 http://whc.unesco.org/en/convention。 9 聯合國第 E/CONF.79/5 號文件，第五屆聯合國地名標準化會議報告，第 35 頁。 10 聯合國第 E/CONF.85/3 號文件，第六屆聯合國地名標準化會議報告，第 31 頁。 11 聯合國第 E/CONF.91/3 號文件，第七屆聯合國地名標準化會議報告，第 1 頁。
78 2002 年的第八屆會議上，多國代表強調地名是國家歷史和文化遺產的一部份，例如挪威提交的文件鼓勵成員國把地名視為國家文化和歷史遺產的一部份，並通過實地工作加強系統收集。12 上述觀點在會議中尤其得到澳大利亞、奧地利以及地名專家組的宣傳和籌資工作組(Working Group on Publicity and Funding)13 召集人的支持。14 挪威代表在會議中還就地名的社會和文化價值作出探討，由歷史文獻、文化等方面論述地名的非物質價值，同時，指出地名是個人與其地形環境之間的聯繫。15 此外，摩洛哥、波蘭等國代表亦提到地名是國家社會和文化遺產的重要部份，是一個國家的文化和歷史發展，以及與其他國家和語文接觸的證據。16 最終，會議通過了第 9 號決議，“確認第八屆聯合國地名標準化會議的代表們強調地名作為國家歷史和文化遺產一部份的重要性”，同時指出 “注意到因為社會經濟迅速變化給社會和景觀帶來影響，世界上許多國家收集地名的工作日益困難…敦促還沒有行動的國家採取行動，有系統地收集地名，讓廣大公眾更多地了解繼承下來的地名對地方、區域和國家遺產和特徵具有的意義。”17 雖然聯合國地名標準化會議多年來強調地名作為文化遺產的價值，敎科文組織亦持續推動國際間的文化遺產保護，但由於地名與《世界遺產公約》對文化遺產的定義，即文物、建築群、遺址之間存有差異，令兩者一直未能找到契合點，導致形成兩條未能真正產生交集的平行線。直至 2003 年，《保護非物質文化遺產公約》(Convention for the Safeguarding of Intangible Cultural Heritage，下文簡稱《非遺公約》)於教科文組織第三十二屆會議上通過，令地名得以認定為文化遺產出現新的契機。 12 聯合國第 E/CONF.94/INF.39 號文件，挪威代表提交的文件 “The Place-Name Responsibility of a Nation”。 13 地名專家組設有 9 個工作組，其中，宣傳和籌資工作組旨在令地名專家組的活動更加引人注目，並在適當時候尋求或幫助取得資金，以支援為地名管理的發展和管理提供培訓、建立地名管理機構等工作。參見聯合國網頁 https://unstats.un.org/unsd/ungegn/working_groups/wg4.cshtml。 14 聯合國第 E/CONF.94/3 號文件，第八屆聯合國地名標準化會議報告，第 30 頁。 15 聯合國第 E/CONF.94/CRP.106 號文件及其附件，挪威代表提交的文件 “The social and cultural value of place names”。 16 聯合國第 E/CONF.94/INF.76 號文件，摩洛哥代表提交的文件 “Rapport national sur la toponymie : le Maroc”；聯合國第 E/CONF.94/CRP.8 號文件及其附件，波蘭代表提交的文件 “Geographical Names in a Nation's Culture”。 17 聯合國第 E/CONF.94/3 號文件，第八屆聯合國地名標準化會議報告，第 35 頁。
79 教科文組織於 1998 年通過《人類口頭及非物質遺產傑作宣言》，至 2001年，公佈了第一批人類口頭及非物質遺產的傑作，在上述基礎上，《非遺公約》於 2003 年通過，成為國際間關於非遺保護的基礎性框架文件，亦為教科文組織與聯合國地名標準化會議之間的連結提供可能。2007 年，第九屆聯合國地名標準化會議設有法國代表主持的文化遺產特別會議，教科文組織的代表在會議中介紹了宣傳和保護語文，包括作為文化遺產組成部份的地名的工作，亦討論了地名的脆弱性和提高公眾認識的必要性。會議認為，教科文組織參加提高認識地名的活動和支持保護地名極為重要。18 此外，法國代表提交的報告認為，地名作為最悠久的文化現象，如今凝聚着各族人民集體認同的主要因素，絕對屬於非物質文化遺產，指出地名適用於《非遺公約》所指非物質文化遺產的定義，報告同時鼓勵教科文組織推動公約締約國制定並實施保護和促進地名遺產的方案。19 最終，經過數十年來，國際間對地名之文化價值認定的漫長討論及探討，地名保護迎來了具里程碑意義的重大推進，該屆會議通過第 4 號決議，明確表示 “考慮到聯合國教育、科學及文化組織 2003 年 10 月 17 日通過的《保護非物質文化遺產公約》，認為地名完全屬於非物質文化遺產” ，此外，基於注意到某些地名的使用面臨各種威脅，而這些地名又帶有身份和連續性的色彩，決議鼓勵負責地名的正式機關根據《非遺公約》的使用標準，清點整理地名，同時制定保護和弘揚該等文化遺產的方案，亦籲請聯合國教科文組織積極回應締約國提出的有關上述措施的資助要求。20 隨着地名文化遺產的保護在研究和工作實踐上的深入，並已提高到適用《非遺公約》的層面，聯合國地名標準化會議及聯合國地名專家組均加大了對地名文化遺產保護的關注，並直接在議程或組織架構上有所反映，例如由第九屆地名標準化會議開始，直至第十、十一屆會議均把 “地名文化、遺產與認同(包括土著地名、少數族裔地名和區域語系地名) ” 作為其中一項議程項目進行審議，多國代表就相關議題作介紹後，亦互相提出問題並發表評論。21 其中， 18 聯合國第 E/CONF.98/136 號文件，第九屆聯合國地名標準化會議報告，第 11 頁。 19 聯合國第 E/CONF.98/77 Add. 1 號文件，法國代表提交的文件 “L'application aux toponymes de la convention du 17 octobre 2003 pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel”。 20 聯合國第 E/CONF.98/136 號文件，第九屆聯合國地名標準化會議報告，第 31 頁。 21 聯合國第 E/CONF.98/136 號文件，第九屆聯合國地名標準化會議報告，第 35 頁；聯合國第 E/CONF.1 01/144 號文件，第十屆聯合國地名標準化會議報告，第 27 頁；聯合國第 E/CONF.105/165 號文件，第十一屆聯合國地名標準化會議報告，第 5 頁。
80 第十一屆會議更額外就 “地名作為文化遺產” 之議題舉行了專題小組討論。22 另一方面，2012 年的第二十七屆聯合國地名專家組會議決定，把 “增進土著和少數群體地名工作組” (Working Group on the Promotion of Indigenous and Minority Group Place Names)的名稱改為 “地名作為文化遺產工作組” (Working Group on Geographical Names as Cultural Heritage)，工作計劃包括強調地名和文化遺產之間的關係，鼓勵會員國擴大地名資料庫和地名錄，納入語言來源、涵義衍生、歷史沿革、與口述歷史故事的關係等有關文化遺產的資料，以及啟動專家組與其他參與確認地名和文化遺產之間關係的各國、國際團體和學術機構的對話。23 直至近年，為改進地名專家組的工作方式，將提高工作效率，聯合國經濟及社會理事會對聯合國地名標準化會議及聯合國地名專家組進行整合，改組後的地名專家組自 2019 年起，每兩年召開一次會議，24 根據地名專家組的章程，其基本目標包括 “根據《聯合國憲章》，強調尊重各語文之間的平等，強調地名作為一種歷史和文化遺產及國家特性的意義。” 25 2019、2021 年，第一、二屆聯合國地名專家組會議中，就 “地名作為文化、遺產和特性，包括土著、少數民族及區域語系和多語言問題” 的議程，各國分別提交了 11、13 份報告進行討論或供參考，26 在該兩屆會議的各項議程提交報告數量中均位列第二，反映了國際社會對地名作為文化遺產議題的關注及各國在相關工作上的投入，例如奧地利在其國家級非物質文化遺產名錄中登錄蒂羅爾 (Tyrol) 的地名；27 保加利亞對地名進行社會文化描述和開展地名調查，以及為在方便查閱 22 聯合國第E/CONF.101/144號文件，第十屆聯合國地名標準化會議報告，第 12頁；聯合國第E/CONF.1 05/165 號文件，第十一屆聯合國地名標準化會議報告，第 15 頁。 23 聯合國第 E/2012/90 號文件，第二十七屆聯合國地名專家組會議報告，第 7-8 頁。 24 2017 年，第十一屆聯合國地名標準化會議建議 “終止聯合國地名標準化會議和聯合國地名專家組的現有形式，納入經濟及社會理事會的一個附屬機構，酌情保留兩者各自的任務規定以及聯合國地名標準化會議的決議及其執行責任，將之命名為聯合國地名專家組…...又決定聯合國地名專家組原則上舉行雙年度會議，為期 5 天，從 2019 年開始” 。詳見聯合國第 E/CONF.105/165 號文件，第十一屆聯合國地名標準化會議報告，第 16-17 頁。經濟及社會理事會第 2018/2 號決議通過上述建議。在改組前，1960、1966 年，地名專家組 (Group of Experts on Geographical Names) 分別舉行了兩屆會議，1967 年至 2017 年，聯合國地名專家組 (United Nations Group of Experts on Geographical Names)分別舉行了三十屆會議。 25 聯合國第 GEGN/30/2 號文件，聯合國地名專家組章程和議事規則，第 1 頁。 26 聯合國第 E/2019/75 號文件，第一屆聯合國地名專家組會議報告，第 10 頁；聯合國第 E/2021/69 號文件，第二屆聯合國地名專家組會議報告，第 7 頁。 27 聯合國第 GEGN.2/2019/66 號文件，奧地利代表提交的文件 “Registration of field names in the Tyrol in the National Inventory of the Intangible Cultural Heritage of Austria”。蒂羅爾為奧地利西部的一個州。
Administração n.º 137, vol. XXXV, 2022-3.º, 243-246 243 The Full Construction of the Theoretical System of “One Country, Two Systems” Wu Zhiliang It is the current task of the Hong Kong-Macao Studies community to fully construct the theoretical system of “One Country, Two Systems”. The successful implementation of the principle of “One Country, Two Systems” is an important component to achieve the great rejuvenation of the Chinese nation. It is necessary to begin with tracing the ideological source of the “One Country, Two Systems” principle in order to construct its theoretical system, thereby demonstrating the core content of the theory. When implementing the “One Country, Two Systems” principle, endless exploration is necessary in terms of political consciousness, cognition in power of government and legal system, mutual supplement in economic construction, orientation in culture and education, and the development of the community and livelihood of the population, so that theoretical advancement could be achieved. The “One Country, Two Systems” theory should at least be able to explain the feasibility of implementing capitalist system in certain territories in China where socialist system is at mainstream, the Special Administrative Regions can play a more important role in the course of great rejuvenation of the Chinese nation, and can facilitate an orderly integration between the socialist and capitalist systems. Macao Smart Elderly Care: Necessity, Practical Characteristics and Development Direction Lou Shiyan Liu Hong Under the background of rapid population aging in Macao SAR, traditional family care, home-based care and community care are facing unprecedented challenges. The increase in the number of elderly people, the extension of average life expectancy, and shrinking family size have resulted in a lack of caregivers and an increasing demand not only for public health care and long-term care but also
244 for elderly care services and public welfare. Although the current elderly-care mechanism in Macao is relatively well-designed, the public sector is under great pressure in terms of human and financial resources. Smart elderly care can help reduce care pressure and lessen the related public financial burden, and thus is an important way to tackle elderly care problems in the future. Under the government’s leadership, Macao has made progress in hardware support, service platform construction, social environment optimization, as well as in helping the elderly to bridge the digital divide, by which Macao has entered the initial stage of smart elderly care. Macao should continue to examine how smart elderly care can articulate with smart city construction, building a business development model of smart elderly care and exploring new directions for smart community elderly care services. The Social Dialogue Mechanism of Industrial Relations Governance: A Study of the Standing Committee for the Coordination of Social Affairs in Macao Tang Chunlin Lou Shenghua Social Dialogue is an important principle and method to study industrial relations governance. In the 1980s, Macao established the Standing Committee for the Coordination of Social Affairs in order to strengthen social dialogue in the field of labour and management. This article reviews the history and effectiveness of the Standing Committee for the Coordination of Social Affairs, analyzes the new social situation, identifies problems existing in the Standing Committee’s operation and puts forward corresponding countermeasures. Status and Prospect of E-Government Development in Macao SAR Yu Yuanyuan Hoi Sai Yu The outbreak of COVID-19 revealed the urgent need for e-government in Macao SAR. There is, at present, a social consensus and a legal basis. Within the
245 government, electronization and office automation are basically completed, and works are being undertaken for a gradual shift to online collaborative office. Electronic services are steadily improving. When compared internationally, however, Macao is still held back because of a number of issues, such as an imperfect legal and institutional environment, an absence of performance management, and disconcerted administration. E-government law should be positioned in the centre of a newly-adapted legal and institutional environment. The creation of a performance evaluation system is vital. The quality of electronic services must be consistently improved so as to be able to meet public demands. A Brief Discussion of the Reform of Special Career System for Civil Servant of Macao SAR Government Chan Ka Ip Li Fanbo In response to social development and changing public services, the Macao SAR government has decided to comprehensively reform the Civil Service Career System and simplify the Special Career System. At present, the Special Career System regulates areas such as healthcare, education and justice, and affects civil servants’ promotion, remuneration, training, etc. Although the system has undergone several reforms, there are problems, e.g., a large number of careers, a lack of calculation standard for setting wage point, and vague post setting requirements, which may cause inequity at work and system abuse, and may hinder the establishment of an internal career transfer mechanism. This article refers to relevant public sector experiences, in Mainland China and Hong Kong, and proposes to formulate a unified Special Career Law and establish a classification mechanism in future reforms aimed at reducing administrative costs and improving human resources management.
246 Observations and Reflections on Macao’s Geographical Names as Cultural Heritage Kuan Chon Hong Macao has a history of 400 years of Chinese and foreign cultural exchanges. Many toponyms exemplify the intersections of Chinese and Western cultures. Meanwhile, toponyms are closely related to people’s daily lives and embody a sense of belonging and identity of the general public to this land, showing irreplaceable cultural value. Resolution 4 of the 9th United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names states that “toponyms are indeed part of the intangible cultural heritage”, the safeguard of which is a joint initiative of the United Nations and international experts. This paper reviews how the international community has approached the cultural value of toponyms and gradually incorporated toponym protection into the system of cultural heritage preservation, as well as describes the remarkable progress made in the issues and practices related to toponym protection in China. This paper also points out that it is necessary to incorporate toponym protection in Macao’s cultural heritage preservation and cultural construction. With an orderly implemented survey on Macao’s geographical names, inventory preparation, and inscription on the List of Intangible Cultural Heritage according to the Cultural Heritage Protection Law, it is time to establish a long-term mechanism for the perpetuation of Macao’s valuable toponym culture and local history.
