1 第三十五卷‧第二期 (總第一百三十六期)，二○二二年六月 目錄 1 澳門公共資本企業立法監督探討 盛力 3 論國際合規標準於澳門法律的適用 黃志豪 17 澳門《華人習俗條例》的立法、修訂嘗試和取代 陳震宇 33 澳門理工大學國際化：背景、策略和挑戰 Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto 65 澳門現代高等教育的回顧與展望（1981-2021） 高勝文 79 英文摘要 267

《行政》第三十五卷，總第一百三十六期，2022(2)，3-16 3 澳門公共資本企業立法監督探討 盛力 一、推動公資公司立法的背景 深化公共行政改革、強化重點領域立法是澳門政府 2022 年財政年度施政報告的重點任務之一，而開展公共資本企業法律制度改革以強化對公共資本企業的監管，則是其中的關鍵一環。截至 2022 年 2 月，澳門共有 23 間公資企業，1 均在不同領域發揮特定的經濟和政策功能。為有效監管公共資本企業的運營，確保公共資產的安全與效益，促進公共財政投資的保值增值，澳門特別行政區公共資產監督規劃辦公室（下稱 “公監辦”）已於 2021 年完成《公共資本企業法律制度》的公開諮詢工作，希望通過完善法律制度體系來進一步保障公共資產的合理運用。 然而，由於過去缺乏專門監管公資企業的獨立法規，部份企業暴露出經營狀況不佳、內部制度不健全，以及缺乏監管和透明度等一系列問題。針對諸多漏洞，公監辦在與財政局制訂公佈《公共資本企業對外公佈資料指引》後，就設立《公共資本企業法律制度》展開公開諮詢，明確公資企業法律制度的目的、原則、監督主體以及監督方式等多方面的內容，為規範和監管公資企業提供重要的基礎性制度框架，邁出從法制根源上解決公帑使用難題的重要一步。諮詢文本強調，應確保公資企業處於出資人的監督之下，旨在構建集中主管部門、審計監督、社會監督、監事會監督等於一體的全方位、多層次的監督格局，並建議設立的專責主管部門將履行出資人職責，統一負責執行法律規定。  澳門大學社會科學學院副院長、教授。 1《公共資本企業對外公佈資料平台》，澳門特別行政區政府公共資產監督規劃辦公室網站，參見https://www.gpsap.gov.mo/enterprise，2022 年 2 月 17 日。

4 根據文本建議，主管部門將集中在 “管資本” 的監督上，體現競爭中性原則，避免對企業過度干預，這與內地近年來的國企改革方向相同。在企業層面上，關鍵是要建立產權清晰、權責明確、政企分離、管理科學的現代企業制度——通過健全公司法人治理結構，形成決策權、執行權、監督權三者之間既相互制約又相互協調的權力運行機制，從而在增強公資企業競爭力的同時強化監管。作為澳門首部針對公共資本企業的法律草案，該諮詢文本意義重大，將有助於澳門特區政府進一步健全法律制度體系，推進公共資本企業監督管理體制改革，以實現 “善用公帑” 的施政理念。 作為 “一國兩制” 下的 “雙循環” 戰略支點，澳門融入國家發展大局的步伐不斷加快。在當前的新冠疫情大流行的背景下，珠澳共建橫琴粵澳深度合作區共謀發展的戰略規劃被給予厚望，這也對澳門公共資本企業的經營水準提出了更高的要求。因此，公監辦以及擬設立的主管部門亦將擔負起更多的監管職責。現階段，公監辦通過制度賦能，不僅得以有序推進法律法規不斷落實和完善，還能進一步推動成立專責的主管部門，加快形成以 “管資本” 為主要內容的監管體制。在這個過程中，澳門特區政府應積極借鑑各方經驗，加強與內地交流與合作，增進各方面共識，促進改革合力的形成。 二、把握公資法的三對關係 制訂和完善用於規範公共資本企業運作及管理的《公共資本企業法律制度》既適逢其時，也符合澳門公共行政改革 “先立後破” 的大原則。在過去，澳門的公資企業與普通的商業企業一樣，主要受現行《商法典》所規範。然而，公資企業除了需注重實現經濟效益目標外，還需配合社會經濟的發展以實現社會效益。因此，釐清過去公共資本企業有關法律中的權責關係成為公資企業監督體制改革的首要之務，故有必要先從法律基礎、執行過程和監管要求三大角度來理解和把握公資法中的三對關係。 （一）法律基礎：一般法和特殊法的關係 現行《商法典》和公資法之間為一般法和特殊法的關係，通過採用公資法中針對公資企業做出的一些有別於《商法典》的規定，能夠在法律位階上達到

5 對《商法典》進行補充修改或優先適用的效果。相比於《商法典》，公資法專為公資企業量身打造，在規定上更為嚴謹規範。通過將公資企業納入到一個專門的法律制度框架內，公資法能夠根據其在經營範圍、目標實現、治理及監督機制等方面的特點有針對性地制定各項規則。2 例如，《商法典》對於部份類型的公司並不強制要求設立董事會或監事會，而公資法強調公資企業必須就其內部治理，尤其是重大運營事項建立制度，確保企業有規可依，並在主管部門的指導下建立現代企業制度，便於強化對公共資產的監管。 （二）執行過程：主管部門和其他公共部門的關係 公監辦及擬設立的主管部門代表特區政府行使股東權利，在履職過程中監督公資企業的經營及運作，並與其他公共部門之間通力合作、職能互補，共同確保公資企業更好地服務於政府的施政方針和社會經濟發展。公資企業在運作過程中繼續接受相關職能範疇的公共部門對其業務活動的依法監督，同時受到主管部門對其內部結構和經營績效的監管。在匯集公資企業相關施政範疇的監督實體所制定的施政目標後，主管部門通過對公資企業的中長期發展規劃、年度營運計劃及年度預算進行指導，從而引導和支持公資企業實現其預期施政目標。在集中監督模式下，公資法的落實主要依賴於主管部門對具體事項進行的細則性指引及規範，從而更好地為主管部門賦權，這也成為了管好公資企業的重要途徑之一。 （三）監管要求：主管部門監管和外部監管的關係 公資法強調主管部門監管和外部監管的功能互補和有機統一，前者是基於股東對管理者的監督，後者則通過引入外部專業人士監督和增強社會監督來確保監督的專業性和獨立性。主管部門負責指導公共資本企業建立現代企業制度和完善的企業治理結構，並在企業內部形成決策機關、管理機關和監察機關三方相互監督和制衡的內部結構。在主管部門監管下，公資企業不僅將重點檢視並完善公司內部章程，還會將法律法規的監管要求轉化為企業內部規章制度，從而推動企業走上規範化發展的道路。同時，主管部門對公資企業的監督集中 2 《公共資本企業法律制度》諮詢文本，澳門特別行政區政府入口網站，參見澳門特別行政區政府公共資產監督規劃辦公室 https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2021/10/consultation_c .pdf，2022 年 2 月 10 日。

6 在 “管資本” 的事宜上，在 “市場化運營” 的原則下，着重推行分類考核的目標導向機制和合理的責任追究機制，例如對公資企業進行業績評核制度，以及能夠實現動態調整、持續優化目標的激勵機制。重大營運事項和迴避制度等措施的提出不但能規範企業運營，實現有規可依，還能夠有效減少管理者任意決策甚至濫用權力的風險。 在外部監督方面，公資法將引入外部專業人士強化審計監督，從而實現對公共資本的實時和長效監控。在《公共資本企業對外公佈資料指引》的基礎上，公資法考慮擴大信息公開範圍，例如公開由政府委任的成員的薪酬，強化企業內部的主管部門監督，建立健全外部監督，實施資訊公開等社會監督，進一步整合各種監督力量，這些舉措將有助於保障公眾知情權，增加公資企業運作透明度，從而形成有效防止公共資產流失的制度閉環。 三、借鑒內地國企改革經驗完善公資法 自 1978 年國家開始從計劃經濟向市場經濟轉型以來，國企改革一直是中國經濟改革的重要內容。1988 年 5 月，國務院批准成立了國家國有資產管理局代表國家行使國有資產的監督管理權；2003 年，國務院國有資產監督管理委員會（下稱 “國資委”）作為專門的國有資產監管部門成立，在中國的國企改革中扮演着重要角色。 國企改革不僅推動了內地地區的經濟高增長，同時也促進了政府政策目標的落實，在經濟、社會穩定及推進國家利益等方面發揮着重要作用。3 在一系列改革政策之下，對內完善了國企內部的治理，降低了代理成本，4 5 對外通過優化要素配置、溢出效應促進了經濟增長。6 7 回顧從前，可以發現中國的改革 3 Ligang Song, “State-owned enterprise reform in China: Past, present and prospects”. China’s 40 Years of Reform and Development, 2018, p. 345. 4 孔東民、代昀昊、李陽：“政策沖擊、市場環境與國企生產效率：現狀、趨勢與發展”，《管理世界》2014 年第 8 期。 5 李文貴、余明桂、鍾慧潔：“央企董事會試點、國有上市公司代理成本與企業績效”，《管理世界》2017 年第 8 期。 6 許召元、張文魁：“國企改革對經濟增速的提振效應研究”，《經濟研究》2015 年第 4 期。 7 劉紀鵬、劉彪、胡歷芳：“中國國資改革：困惑、誤區與創新模式”，《管理世界》2020 年第 36 卷第1 期，第 60-68 頁。

7 是從兩個方面進行的：一方面，來自基層的自發行動，如家庭聯產承包責任制取代集體農業，農村鄉鎮企業的出現；8 另一方面則依賴於中央政府的設計和自上而下的推廣。9 大體來說，內地國企改革經歷了四個時期，從 “放權讓利”、 “制度創新”、 “國資監管” 再到近年來的 “分類改革”，10 相關改革措施在實踐中層層遞進，在實現由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機制為主的經濟型治理轉型上積累了豐富經驗。 因此，公資法可以從多個方面參考和借鑒內地模式，通過汲取內地漸進式國企改革的成功經驗，更好地優化澳門公資企業的治理與監管，助力澳門經濟適度多元發展。澳門公監辦及擬設立的主管部門可參照內地國資委的經驗，來提升自身治理水準和運作能力，設立監管權力和責任清單，以法人治理結構為載體完善公資企業章程，以強化事中事後監察為重點實現全面適時的動態監管，通過探索實施更加靈活高效的監管制度，助力公資企業迸發更大活力。 （一）實行專責部門統一分類監管 內地的國企改革主要面臨兩大任務：一是準確界定不同國有企業功能，加大對公益性企業的投入；在國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。二是推動國有企業完善現代企業制度，健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。具體任務包括：建立職業經理人制度；深化企業勞動人事制度改革；建立長效激勵約束機制；推進國有企業重大資訊公開等。此外，還要積極發展作為基本經濟制度的重要實現形式的混合所有制經濟。11 在內地國企改革中的過程中，國資委代表國家履行出資人職責，對所監管企業國有資產的保值增值進行監督。由於國有企業涉及領域廣，而企業之間的經濟目標與政策性目標又存在着不少差異，倘若使用相同的監管與考 8 Justin Yifu Lin, “Rural Reforms and Agricultural Growth in China”. The American Economic Review, 1992, pp. 34-51. 9 Justin Yifu Lin, “State-owned Enterprise Reform in China: The New Structural Economics Perspective”. Structural Change and Economic Dynamics, 2021, pp. 106-111. 10 黃群慧：“ ‘新國企’ 是怎樣煉成的——中國國有企業改革 40 年回顧”，《China Economist》2018 年第 1 期第 13 卷，第 58-83 頁。 11 余菁：“十三五時期國資國企改革展望”，《求是學刊》2015 年第 42 卷第 6 期，第 47-54 頁。

8 核方式，則難以兼顧到國有企業多元化的經營目標。12 因此，內地通過準確界定不同國有企業的功能，將國有企業分為商業類和公益類，而商業類又進一步細分為商業競爭類與商業功能類，並以此開展分類改革、分類發展、分類監管和分類考核這四大環節。 在內地的地方國資改革中，通常將國企分為三種類型。13 類型一為公共基礎類（公益性）國企，旨在提供公共服務，如公交、地鐵、環衛、國防設施、公共衛生保健等而不以盈利為目的。因此，對於這類國企將其設置成公司制企業是不合適的，而應設置為特殊法人，不受公司法約束，不負盈虧而靠財政維持。類型二為功能性（壟斷性）國企，該類以社會公共性功能為主，經濟性作用居次，可分為自然壟斷企業，如功能開發區建設、輸電、管道燃氣、自來水等；部份資源類企業，如石油、礦產開採等。前者通過收支平衡來保證國民福利的極大化，後者則通過資源供求和價格機制來保證資源的有效利用。類型三是競爭性國企，該類企業與一般競爭性企業無異，不應有任何強制性社會公共目標，經濟目標居絕對地位，例如電信、汽車、電子、鋼鐵、金融、房地產等。政府不應保護這類企業，應放手讓它們在市場上與各類企業進行平等競爭，優勝劣汰，實現利潤效益，國資利潤應主要來自這類國企，競爭性國企如果不能通過市場獲得發展實現基本盈利目標，體現市場競爭力，首選應該是退出或鼓勵退出。 在具體實踐中，應從具體企業性質入手設定目標，如商業類國企以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，實現優勝劣汰、有序進退；公益類國企則以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，重點考核產品服務質量、成本控制和保障能力等。14 而針對國企的特殊性質，國企改革必須建立起社會責任體系和社會責任監督機制。國有企業的社會責任具有多樣性和差異性，包括社會義務和社會期望兩個層次，並被區分為基本責任和延伸責任兩大類型，其 12 廖紅偉、李淩傑：“完善國資監管體制與深化國有企業改革協同發展路徑研究”，《內蒙古社會科學》2021 年第 4 期，第 112-120 頁。 13 施春來：“地方國資精細化分類改革的對策思考”，《福建論壇･人文社會科學版》2015 年第 9 期，第 39-43 頁。 14 國資委、財政部、發改委關於印發《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》的通知，中華人民共和國中央人民政府，國資發研究〔2015〕170 號，2015 年 12 月 7 日，參見 http://www.gov.cn/gong bao/content/2016/content_5061700.htm，2022 年 2 月 17 日。

9 內容包括了對員工、消費者、供應商、債權人、環境與資源保護與合理利用、所在社區、慈善事業和政府的基本責任和延伸責任，所有的國有企業都必須自覺履行並且積極主動地去承擔上述八個方面的責任。而推進國有企業社會責任監督機制建設，政府需要以社會責任體系為基礎，建立健全相關法律法規和目標評價體系，借助定期報告制度，從外部監督國企履行社會責任。15 然而，對於商業類和公益類混合型企業，監管的難度和複雜程度更高，故監管模式、考核機制和政策設計需要根據企業的具體情況分類，逐步實施。除堅持分類原則外，還要根據企業實際情況，完善國有企業集團母子公司管理體制，實施分層監管，進一步明確和確定二級及以下子公司經營目標和發展方向，以便進行分類監管。原則上，子公司（包括子公司的分支機構）的類型需要明確，只能是單一的功能和產業類型，並且要相對固定，不能再混業經營，更不能隨意變更企業主業類型。如此一來，通過建立科學的分行業評價導向機制，政府能夠引導國有企業合理佈局，加快推進國有經濟產業佈局結構的戰略性調整。16 過去，澳門缺乏專門監管公資企業的機構，導致公共資本投資領域出現了“冇王管”（無人監管）的現象。因此，此次公資法建議設立專責主管部門以行使出資人的權利，對公共資本企業進行集中統一立法，能夠統一監督權、避免碎片化，消除長期存在的監管缺位現象。在專責部門集中監管下，澳門可借鑒內地國企分類改革的經驗，對不同功能定位、行業領域和發展階段的公資企業實行差異化的分類考核和分類監管。譬如，對商業類公資企業的考核應側重於強化市場化導向，重點考核經營業績指標、資本回報水準和市場競爭能力；而對如澳廣視等公益類企業，應將社會效益放在首位，可以考慮在考核中引入社會評價機制，以提升公共產品和服務質量、效率為主要目的；此外，隨着近年來科技產業發展成為澳門經濟適度多元中的重要 “一元”，因此可考慮將一部份科技企業界定為科技類公資企業，針對與科技進步較為相關並具有促進澳門經濟適度多元發展政策戰略意義的企業，如澳大創科等，要側重對其在研發投入強度、研發人才培育、科技成果產出和轉化等方面的考核。 15 沈志漁、劉興國、周小虎：“基於社會責任的國有企業改革研究”，《中國工業經濟》2008 年 9 月第9 期，第 141-149 頁。 16 劉現偉：“以管資本為主推進國企分類監管的思路與對策”，《經濟縱橫》2017(02)，第 33-39 頁。

10 （二）推進現代企業制度治理體系建設 現代企業制度包括科學的公司治理結構、市場化的經營機制和有效的合規風控制度。十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就明確提出以建立 “產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學” 的現代企業制度作為內地國有企業的改革方向，即通過分離所有權與經營權，構造獨立的市場主體，17 其重要目標是完善企業法人治理結構，構建公司治理結構管決策、經營機制管執行、合規風控管風險的三位一體的現代企業制度。國企改革強調健全以公司章程為基礎的企業內部制度體系，通過推行經理層成員任期制和契約化管理，完善市場化選人、用人和薪酬分配機制，以及開展多種方式的中長期激勵等手段來完善市場化經營機制。 公資法強調建立良好的企業內部治理體系，落實股東會、董事會和監事會職權，構建企業運營績效評核制度，並將評核結果與機關成員的薪酬及續任情況掛鉤，從而達到強化激勵約束，發揮市場機制的作用。為充分激發考核分配對企業發展的導向作用，監管部門在改進考核體系和標準方面需要更多的考量，尤其是在諸如對部份公資企業進行跨境監管等議題上。參照內地經驗，國務院國資委內設多個職能機構，比較典型的有負責開展績效評價和薪酬激勵的考核分配局，以及負責違規經營投資責任追究工作的監督追責局等。因此，為適應現階段監管需要，可考慮將公監辦作為專責主管部門，並適度細化和擴充其職權，以及聘任更多有經驗和能力的人員進入有關職能部門，也是監管發展方向之一。 （三）形成以 “管資本” 為主的監管體制 中共十八屆三中全會標誌着中國進入全面深化改革的新時期，對國有資產監管體制的改革提出新的決策部署，形成以管資本為主的國有資產監管體制，其整體方向是脫離直接的行政干涉，加強自主經營，強化國企的市場屬性。18 17 項安波：“重啓新一輪實質性、有力度的國企改革——紀念國企改革 40 年”，《管理世界》2018 年第 10 期，第 95-104 頁。 18 戚聿東、肖旭：“新中國 70 年國有企業制度建設的歷史進程、基本經驗與未竟使命”，《經濟與管理研究》2019 年第 10 期。

11 在國有資本管理方面，主要有四大改革任務：一是完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管；二是改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司；三是引導國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全；四是劃轉部份國有資本充實社會保障基金，提高國有資本收益上繳公共財政比例。19 之後，中共中央十九大報告指出，“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有企業經濟佈局優化、結構調整、戰略性重組。促進國有資產保值增值，推動國有資本做強、做優、做大，有效防止國有資產流失。” 20 在此背景下，國資委的職能經歷了從 “管企業” 向“管資本” 的轉變，構建起業務監督、綜合監督、責任追究三位一體的監督工作閉環。這一轉變有利於從根本上解決長期存在的國有企業和國資監管機構之間政企不分、政資不分的問題，減少國有資本投資運營過程中的交易成本，激發經營者的積極性和主動性，從而提升國有企業經營和生產效率。21 在新的資本管理體制下，資本權屬關係變得更為清晰，國資委只需依法履行出資人的職責，並將監管的重點放到資本的整體佈局、運作、資本回報與安全等方面。這一轉變並非是把資本與資產分割開來，而是將資本作為紐帶，以法定權為依據，科學規範過去 “管人、管事、管資產” 的管理體制，22 堅持政事分開、管辦分離、管理內置、服務外購的基本原則。23 由於國有企業所屬的性質、類別不同，國資委對其監管的側重點亦存在差異，因此國資委的功能以管資本為主，但同時也還需依據分類改革進行差異化管理。譬如，對屬於自然壟斷的商業類企業以管資本為主，管資產為輔，保證國有經濟在國民經濟中發 19 余菁：“十三五時期國資國企改革展望”，《求是學刊》2015 年第 42 卷第 6 期，第 47-54 頁 20 中國政府網：“習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告”，參見 http://www.gov.cn/zhuanti/201710/27/content_5234876. htm，2022 年 4 月 1 日。 21 廖紅偉、楊良平：“以管資本為主新型監管體制下的國有企業深化改革研究”，《學習與探索》2018年第 12 期，第 125-132 頁。 22 綦好東、郭駿超：“以管資本為主 實現國資監管轉型”，《財務與會計》2017 年第 20 期，第 66-68頁。 23 任洪斌：“深入學習貫徹習近平總書記 ‘七一’ 重要講話精神 奮力譜寫國資委機關事務工作新篇章”，《中國機關後勤》2021 年第 11 期，第 22-24 頁。

12 揮主導作用，實現國有資本的保值增值；而公益類企業須以管企業為主，以管資產為輔，在保證必要的公共產品供給及滿足社會需要的同時，還須把控好成本與質量，並儘可能提高公共產品的供給效率。24 2022 年 3 月 16 日，國資委網站公佈成立科技創新局、社會責任局，25 這兩個新局其實是由國資委現有的科技創新和社會責任局分拆獨立而成，這也意味着國資委向管資本邁出了一大步。根據中央文件，科技創新局要突出抓好重大科技專項任務的落地，着力推動國有企業打造原創技術策源地；突出抓好強化企業創新主體地位，加快推動中央企業建設創新型領軍企業；突出抓好科技生態優化，更好激發中央企業創新創造潛能；突出抓好中央企業兩化融合和數字化轉型，大力推進中央企業創新鏈產業鏈深度融合。26 而社會責任局要突出抓好中央企業碳達峰、碳中和等有關工作，通過 “一企一策”，有力有序推進 “雙碳” 工作；抓好安全環保工作，推動企業全過程、全鏈條完善風險防控體系建設；抓好中央企業鄉村振興和援疆援藏援青工作；抓好中央企業質量管理和品牌建設，打造一批國際知名高端品牌；抓好中央企業社會責任體系構建工作，指導推動企業積極踐行 ESG 理念，主動適應、引領國際規則標準制定，更好推動可持續發展。27 因此，國有企業管理不能越位、不能缺位，只有到位，才能保證國有資產穩定增值。28 新成立的科技創新局和社會責任局，分別負責指導企業內科技創新的推進和社會責任的履行，這主要是考慮到科技創新和社會責任相輔相成，也有各自重點，在當前國內外發展形勢下，創新驅動和社會責任這兩項工作的重要性更 24 中國宏觀經濟分析與預測課題組、楊瑞龍：“新時期新國企的新改革思路——國有企業分類改革的邏輯、路徑與實施”，《經濟理論與經濟管理》2017 年第 5 期，第 5-24 頁。 25 “國務院國資委成立科技創新局社會責任局 更好推動中央企業科技創新和社會責任工作高標準高質量開展”，參見國務院國有資產委員會 http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c23711009/con tent.html，2022 年 3 月 26 日。 26 “國務院國資委成立科技創新局社會責任局 更好推動中央企業科技創新和社會責任工作高標準高質量開展”，參見國務院國有資產委員會 http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c23711009/con tent.html，2022 年 3 月 26 日。 27 同上。 28 Jiguang Liu, “Analysis on Some Issues of State-owned Assets Supervision and Administration in China”. Proceedings of 2009 International Conference on Public Administration (5th), 2009, pp.166-170.

13 加彰顯。29 《每日經濟新聞》的解讀認為：“科技創新對於央企高品質發展的重要性自不待言。沒有科技創新，就沒有核心競爭力，就沒有世界一流企業。這次成立大會上，國資委也表態要着力推動國有企業打造原創技術策源地，加快推動中央企業建設創新型領軍企業，更好激發中央企業創新創造潛能，大力推進中央企業創新鏈產業鏈深度融合。更值得關注的，其實是社會責任對於央企建設世界一流企業的意義。央企是我國國民經濟的重要支柱，履行社會責任是與生俱來，也是需要一以貫之的使命。比如，國資委提到的抓好安全環保工作，推動企業全過程、全鏈條完善風險防控體系，以及抓好央企鄉村振興和援疆援藏援青工作等。不過，這些社會責任，現在有，以前也有，未來也要有。對央企來說，還有新的社會責任需要去承擔，並且是決定他們能否成為世界一流企業的重要內涵。比如，在碳達峰、碳中和的時代背景下，如何有力有序推進‘雙碳’工作；比如，抓好品質管理和品牌建設，如何打造一批國際知名高端品牌；又比如，構建央企社會責任體系，積極踐行 ESG 理念，主動適應、引領國際規則標準制定，更好推動可持續發展……沒有這些社會責任的體現，也談不上世界一流企業”。30 清華大學中國現代國有企業研究院研究總監周麗莎也指出，“這更加強化了中央企業落實競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力，特別是國有企業定位為市場競爭主體需要盈利，更要考慮到承擔創新發展和社會責任兩項責任”。31 與之對應，澳門公資法的制定也並非是要剝奪企業的經營自主權，而是在以管資本為主的體制下，發揮好主管部門的監管權責，推動公資企業的經營決策程序朝科學化、制度化、規範化的方向發展。公資法提出，在避免對企業經營自主權過度介入的前提下，對公資企業的監督集中在管資本上，汲取了內地國資委職能轉型的經驗，有助於建立事前制度規範、事中監管、事後問責的機制。同時，通過引入外部監督，包括以執業會計師審計為代表的專業人士監督和以資料公開為載體的社會公眾監督，堅持公開透明等原則，在層層監管嵌套下的公資法有助於落實公資企業的約束。 29 “國資委開新局有何新意？”，參見中國貿易新聞網 https://www.chinatradenews.com.cn/content/202203 /25/c145871.html，2022 年 4 月 1 日。 30 付克友：“國資委成立社會責任局有何深意”，《每日經濟新聞》2020 年 3 月 20 日，第 004 版，參見 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727830101127581476&wfr=spider&for=pc，2022 年 4 月 1 日。 31 高江虹：“詳解國務院國資委為何要成立科技創新和社會責任兩個局”，《21 世紀經濟報導》，參見https://m.21jingji.com/article/20220318/6e234ecad9da1e0dc4cdde5507c5b6f4.html，2022 年 4 月 1 日。

14 四、公資企業監督體制改革展望 （一）與時俱進，明確公資企業監管責任 近年來，澳門特區政府積極參與 “一帶一路” 倡議、粵港澳大灣區建設以及合作開發橫琴等國家戰略，公共投資延伸至內地，更特別在橫琴設立並持續推進多個公共資本企業項目，例如粵澳合作中醫藥科技產業園、橫琴澳門新街坊以及珠海澳大科技研究院等，寄望助力解決澳門長期以來產業結構單一的困局，為高校科研成果轉化提供優質平台和生態鏈條，同時為澳門居民拓寬宜居宜業空間、提升生活質量。 隨着橫琴粵澳深度合作區的掛牌以及粵澳共商共建共管共享新體制的設立，政府公共資本投資橫琴的機會增多，公資企業的跨境經營和投資亦將成為推動澳門經濟多元發展、維護長期穩定繁榮、持續增進民生福祉的重大機遇。因此，公資法的出台有助於適時地將此類公共財政投資納入監管，發揮好公資企業跨境運作在促進新興產業發展中的戰略支撐作用，為公資企業健康發展和實現公共資本的保值增值提供法律保障。 Bedchuk 和 Fried，32 Matsumura 和 Shin，33 Jensen 和 Murphy34 都認為激勵和監督可以相輔相成，只有加強監督才能促進激勵的效果，監督可以在一定程度上替代代理成本。Wing 等人35 在其研究中指出，激勵和監督可以在一定程度上相互替代，並提出了包括監督成本、監督強度、成功幾率等變量的監督函數。李雲飛、周宗放36 通過風險投資契約模型證明了對風險管理者存在監督 32 Lucian A. Bebchuk, Jesse M. Fried, “Pay without Performance”. Business Ethics Quarterly, 2004, 20 (3), pp. 5-24. 33 Ella Mae Matsumura, Jae Yong Shin, “Corporate Governance Reform and CEO Compensation: Intended and Unintended Consequences”. Journal of Business Ethics, 2005, 62 (2), pp. 101-113. 34 Michael C. Jensen, Kevin J. Murphy, Eric G. Wrack, “Remuneration: Where We've Been, How We Got to Here, What are the Problems, and How to Fix Them”. Social Science Electronic Publishing, 2004, 2 (5459), p. 122. 35 Michael G. Wing, Aaron Eklund, Sessions John, Karsky Richard, “Horizontal Measurement Performance of Five Mapping-Grade Global Positioning System Receiver Configurations in Several Forested Settings”. Western Journal of Applied Forestry, 2008, 23(3), pp. 83-88. 36 李雲飛、周宗放：“基於委託——代理關係的風險投資家激勵契約模型”，《管理學報》2011，8(06)，第 872-878 頁。

15 的最優配置，且對風險管理者的監督有助於激勵風險管理者努力工作，從而降低代理成本。因此，明確公資企業監管責任對於推動澳門經濟多元發展、維護長期穩定繁榮、持續增進民生福祉具有重要意義。 （二）革故鼎新，提升公資企業經營水準 公資法對公資企業的監管主要強調實現公共資本保值增值，此監督理念符合 “一國兩制” 下澳門市場經濟體系的實際情況。在共建粵澳深度合作區、融入國家發展大局的過程中，澳門的公資企業將會有更多的機會與內地的國有企業開展合作合資。因而，借鑑內地經驗採用 “管資本” 為主的監督方式，將有利於澳門公資企業與內地的國有企業管理制度進行對接和協調。 公資法中的一項重要原則是 “市場化運營原則”，即公資企業的經營自主權在公資法下應得到尊重，除非法律作出特別規定，否則公資企業按照適用於一般商業企業的法律制度進行經營及運作。因此，未來對公資企業的監督應圍繞 “管資本” 做好周密安排，同時避免對企業經營自主權的過度介入，着力通過完善企業的制度規範及治理架構，例如詳細訂立管理機構成員的薪酬福利制度、業績評核等方式，確保企業合規有序運作。同時，公資法將明確公資企業各個機關的權限，例如股東會決定企業中長期發展規劃、年度營運計劃及年度預算，董事會訂立公司的基本制度並就 “重大營運事項” 提出建議並由股東會核准，監事會建立公資企業的內部監察制度。不同機關之間合理的權限分配以及彼此之間的分工制衡可以促成企業在事前、事中和事後三個層面上的良好運作。此外，主管部門監督及外部監督能夠進一步促成公資企業的有效運作及管理完善，促使公資企業在業務開展、組織管控和企業文化等方面與內地國有重點企業乃至世界一流企業並肩。 （三）明晰權責，增強政府跨境監管能力 隨着琴澳合作不斷深化，未來澳門公共資本在橫琴佈局以及公資企業跨境業務經營的比重將會顯著提升，公資企業將成為參與深合區建設的重要力量。隨之而來的是需要強化對公資企業的跨境監管，確保其運行符合政府的施政方針。為此，公資法規定，主管部門在履職過程中代表特區政府行使股東權利，對於公資企業的中長期發展規劃、年度運營計劃及年度預算，需要充分考慮相

16 關施政範疇的施政目標並加以體現，確保相關指引符合特區的施政安排及企業的實際情況。 公資法制定為引入績效評核制度提供了法律依據，由主管部門制定和落實企業運營績效評核制度和具體執行細則，進而規範 “誰接受評核”、“誰來評核”以及 “評核要素有哪些” 這類核心問題，使公資企業機關成員對企業及公共利益擔負起相應的責任。公資企業可以根據《商法典》及其他適用的法律規定進行股權轉讓，但為避免出現 “公共資產流失” 的風險，有必要在公資法框架下設置一些額外的程序要求，例如向私人實體轉讓股權必須以有償形式進行，並要求經過第三方專業評估等限制條件。 此外，公資企業的子公司須依法提交治理架構建設和年度規劃，母公司則被要求作為 “第一責任人” 對其子公司的經營及運作負起管控責任。通過將公資法的適用範疇擴大到在澳門境外設立的公資企業及其子公司，能夠規範公資企業在橫琴的投資運作，增強政府監管範圍和跨境監管能力。 五、結語 本文不僅梳理了澳門公資法在法律基礎、執行過程和監管要求三方面的關係，還依據內地國企的改革中關於監管及治理方面的經驗，為澳門公資法的設立提出建言。近年，澳門把握機遇務實推進粵港澳大灣區及琴澳深合區的建設，力促經濟適度多元發展，積極融入國家發展大局，澳門公資企業亦在當中發揮着至關重要的經濟與政策功能。在 “先立後破” 的公共行政改革背景下，只有做好 “立” 的環節為公資企業先立好法，才能在 “破” 舊環節做到有法可依，有章可循。總的來說，設立健全完善的公資企業法律制度不僅將助力澳門政府實現公帑合理使用及公共資產保值增值的目標，亦將為澳門經濟適度多元的規範健康持續發展提供更牢固的法律和制度保障。

《行政》第三十五卷，總第一百三十六期，2022(2)，17-32 17 論國際合規標準於澳門法律的適用 黃志豪 一、問題的提出 澳門特區自回歸祖國以來經濟持續增長，為推進特區經濟適度多元及落實好《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，澳門金融業監管規則必須與國際看齊。澳門金融機構建立合規制度普遍有十多年的歷史，但伴隨經濟環境及行業狀況的變更，澳門當局有必要對金融行業合規風險管理進行檢討及更新。 全球主要的合規制度主要為美國的《反海外賄賂法》(Foreign Corrupt Practices Act)、英國的《反賄賂法》(Bribery Act 2010)、法國的《關於提高透明度、反腐敗以及促進經濟生活現代化的 2016-1691 號法案》(法案亦稱薩賓第二法案1) (Sapin-II anti-corruption law) 及由巴塞爾銀行監理委員會於 2005 年發出的《合規與銀行內部合規部門》(Compliance and the compliance function in banks) 的指導性文件。 中國作為巴塞爾銀行監理委員會的成員國之一，亦通過由中國銀行業監督管理委員會印發《商業銀行合規風險管理指引》(2006 年)及《證券公司合規管理試行規定》(2008 年)，作為對國際所推行合規準則的反饋。 由於澳門至今未有如內地或其他國家及地區一樣，為銀行合規制度訂立法律，但在實務上澳門當局卻以巴塞爾委員會的指引作為監管工具，則澳門本地法律與國際組織所訂立的合規指引協調情況，就成了澳門銀行業在經營其業務時所必須面臨的問題。澳門銀行應如何守法才能符合當局對合規的監管要求呢？  澳門科技大學經濟法學博士。 1 陳瑞華：《企業合規基本理論》，法律出版社，2020 年，第 8 頁。

18 二、合規風險管理的架構概念 （一）巴塞爾委員會合規風險管理的架構 正如巴塞爾委員會在《合規與銀行內部合規部門》指引描述銀行存在各種的合規風險，銀行內部架構及工作程序屬合規管理成敗的關鍵。合規管理是企業的管理者在遵從一定法定程序，對企業及其工作人員建立以合規管理為目的的法律關係。銀行建立合規方案應按三大支柱的方式進行，而該原則也被《薩賓第二法案》第 17 條所採納：2 第一、從合規管理主體而言，最高管理者須對合規管理作出承諾。高級管理人員包括根據公司章程及負責組織的人員，有權利驗證和監視合規計劃的實施。該人員須採取積極承諾作為合規計劃內程序的組成部份，並負責將實施的工作委託給員工，也要親自負責合規計劃的設計、部署和控制。最高管理者須提供所有必要的資源，通過檢查評估確保合規計劃內程序正常運行。3 第二、通過風險地圖 (risk mapping) 瞭解風險。最高管理層人員通過製作風險地圖以識別及評估企業的合規風險，其必須要求企業及員工在符合合規程序下工作。從合規管理法律關係客體而言，該法律關係直接客體應為上述之風險地圖，而間接客體應為企業及員工對合規的責任。4 企業內部的合規部門則用作執行最高管理層的合規管理方針。5 第三、風險管理措施的執行。通過風險管理措施及程序，執行風險地圖中識別出的合規風險，達到風險預防、風險檢測及糾正企業運作缺陷的效果。從 2 The French Anti-Corruption Agency Guidelines, Agence Française Anticorruption, 2021, p. 4. 3 “Responsibilities of the board of directors for compliance - Principle 1” 及“Responsibilities of senior management for compliance - Principle 2”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision. 4 Mota Pinto：《民法總論》，澳門大學法學院、法務局，2014 年，第 181 頁。 5 “Principle 3 - The bank’s senior management is responsible for establishing and communicating a compliance policy, for ensuring that it is observed, and for reporting to the board of directors on the management of the bank’s compliance risk”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision.

19 合規管理的法律關係元素而言，最高管理層人員與企業、員工執行管理措施的程序，應視為法律事實。6 （二）葡萄牙央行合規風險管理的架構 按葡萄牙現在監管銀行的制度，詳述了銀行存在的多種風險，包括：信用風險和交易對手風險 (Risco de crédito e risco de contraparte)、殘留風險 (Risco residual)、集中風險 (Risco de concentração)、證券化風險 (Risco de titularização)、市場風險 (Risco de mercado)、交易賬簿中未包含的活動引起的利率風險 (Risco de taxa de juro resultante de atividades não incluídas na carteira de negociação)、操作風險 (Risco operacional)、流動性風險 (Risco de liquidez)、過度槓桿的風險 (Risco de alavancagem excessiva)。7 合規部門須在識別風險後，按照其職能制定程序以事前確定機構所面對的風險。8 為應對銀行經驗的各種風險，法律要求成立風險委員會 (Comité de riscos)以協助最高管理層管理機構的各種風險。其職能包括：確保正確識別、評估和報告信貸機構的所有重大風險；參與確定信貸機構的戰略風險 (Estratégia de risco)；參與有關管理重大風險的決策，且有責任至少每年一次按法定程序作成風險識別及評估報告。9 另外，亦要求銀行的管理機構必須建立及維持合規的專責部門，其職責包括：第一、對銀行作出定期監察，製作、執行及監督《行為守則》“Código de conduta”；10 第二、事先對具合規風險的決定作出審查；11 6 “Principle 4 - The bank’s senior management is responsible for establishing a permanent and effective compliance function within the bank as part of the bank’s compliance policy”; “Principle 5 - The bank’s compliance function should be independent”; “Principle 6 - The bank’s compliance function should have the resources to carry out its responsibilities effectively”; “Principle 7 - The responsibilities of the bank’s compliance function should be to assist senior management in managing effectively the compliance risks faced by the bank. Its specific responsibilities are set out below. If some of these responsibilities are carried out by staff in different departments, the allocation of responsibilities to each department should be clear”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision. 7 “Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras”, (《信貸機構和金融公司的總體框架》) 第 115 條第 K 款-第 115 條第 W 款。 8 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條。 9 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 23-25 條。 10 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條 a-d。 11 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條 e-f。

20 第三、監督反洗錢及反恐融資的內控程序；12 第四、銀行出現違法或其他不當行為時，向管理層及監督機構報告及保持相關記錄；13 第五、監督規章的有效應用，參與新產品的審批過程；14 第六、進行合規性測試及製作年度報告。 （三）澳門銀行合規風險管理架構 1. 澳門合規風險管理的制度淵源 巴塞爾委員會為國際清算銀行 (BIS) 設立的機構，其發出的各種指引屬國際金融機構所通用的標準，且中國已於 2009 年加入該會，15 中國銀監會在制定政策時，也明確跟隨巴塞爾協議等相關制度。16 另外，作為澳門金融行業主要運作的依據的第 32/93/M 號法令《金融體系法律制度》。其序言中指出該法是參考巴塞爾設立之銀行業規則與管理慣例委員會 (巴塞爾委員會或 BCBS)、歐洲共同體及與澳門金融體系較近似之國家及地區所啟發而成，17 雖說回歸後“序言”部份不能被視為法規的組成部份，18 但這仍能作為法律解釋的參考依據。故此，對澳門合規制度作出檢討時，以上述法律體系內的規範作為基礎，是能夠符合澳門立法者對金融法規的設計體系及傳統的做法。 2. 澳門合規管理的架構 由於澳門的銀行資本額以一億元為下限。19 在《商法典》資本額標準之下澳門的銀行均為股份有限公司，20 股份有限公司的行政管理職能主要由其董事 12 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條 g。 13 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條 h-j。 14 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, 第 28 條 k-m。 15 Expansion of membership announced by the Basel Committee. Basel Committee on Banking Supervision: https://www.bis.org/press/p090610.htm 16 國務院公報：“銀監會關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見”，2011 年第 31 號。 17 “主要受巴塞爾設立之銀行業規則與管理慣例委員會之指引原則、歐洲共同體正在進行之協調努力中所取得之效益，以及與澳門金融體系較近似之國家及地區之經驗所啟發，在不排斥吸取國際上較廣泛接受之解決方法之情況下，尚須創設條件，以加強信用系統對支持促使本地區擴展經濟活動之回應能力，以及增強地域性合作及一體化之效果”。 18 第 1/1999 號法律——《回歸法》第 4 條。 19 第 32/93/M 號法律——《金融法律制度》第 21 條。 20 《商法典》第 393 條。

21 會負擔。21 雖然，澳門法律仍未就合規風險管理進行專門的立法，但根據巴塞爾委員會在《合規與銀行內部合規部門》指引及參考葡萄牙《信貸機構和金融公司的總體框架》描述，合規架構的職責主要為管理企業內部運作及對外合同的簽訂與執行，按《商法典》規定，董事會的權限為管理及代理公司，也即包括對內管理和對外代表公司，所以澳門銀行合規風險管理職責應屬董事會負擔。22 合規事務管理屬董事會的職責，董事會有責任瞭解銀行的主要風險及設立風險上限數值，並確保高級管理層有相應手段來識別、衡量、監測和控制這些風險。23 董事會和管理層按風險識別與評估以管理銀行所面對之風險，包括如信貸風險、國家及轉移風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險以及信譽風險等。合規評估報告則在 “會計、資訊和交流系統” 內作為其收集及交換的資訊。24 風險管理委員會在該指引下，屬負責監察包括合規風險的專門單位。25 三、合規風險管理制度於澳門法的性質 （一）合規風險的定義 按巴塞爾《合規與銀行內部合規部門》指引，合規風險是指銀行因未能遵守適用於其銀行活動的法律、法規、規則、相關自律組織標準和行為守則而可能遭受法律或監管制裁、重大財務損失或聲譽損失的風險。26 巴塞爾委員會將業務風險定義為：因內部程序、人員和系統不足或失靈或外部事件造成損失的 21 《商法典》第 454 條。 22 《商法典》第 465 條。 23 澳門金融管理局傳閱文件 169/B/2002-DSB/AMCM DSB/AMCM DSB/AMCM，《信用機構內部控制指引》，第 3 頁。 24 澳門金融管理局傳閱文件 169/B/2002-DSB/AMCM DSB/AMCM DSB/AMCM，《信用機構內部控制指引》，第 5 頁。 25 澳門金融管理局傳閱文件 169/B/2002-DSB/AMCM DSB/AMCM DSB/AMCM，《信用機構內部控制指引》，第 7 頁。 26 “Implementation of the compliance principles”, Basel Committee on Banking Supervision (2005), Compliance and the compliance function in banks. Bank for International Settlements (April), p. 5.

22 風險。該定義包括法律風險，但不包括戰略和聲譽風險；27 故此在巴塞爾委員會發佈的兩文件中出現了合規風險 (compliance risk) 及法律風險 (legal risk) 的近似概念。 作業風險資料交換協會把法律風險定義為銀行暴露於以下風險：28 第一、面臨新法律的風險；第二、有關當局對現行法律的解釋發生變化的風險；第三、超出合同規定的風險，指不遵守監管或法定職責及對合同條款的不利解釋或不可執行。國際律師協會把法律風險定義為由以下原因造成的損失：29 第一、有瑕疵的交易；第二、被索賠或發生其他導致機構承擔法律責任及損失的事件；第三、沒有採取適當措施保護該機構擁有的資產；第四、法制的更改。 有學者認為法律風險具更廣闊的概念，其包括所有與法律關係有關的潛在損害，並可通過司法機關強制執行，該種風險包括能導致金錢或拘留的制裁，也包括發出禁令或剝奪法人或自然人的某些特權，如要求強制履行合同條款或履行合同中的補救措施。30 以上定義都只能視為概念的深化描述，並未能提供區分的標準。合規風險與法律風險的區別主要來自普通法系及大陸法系的分別，由於巴塞爾《合規與銀行內部合規部門》指引內指的法律都是成文法，而未有包括普通法系司法管轄區的判例法及習慣法的法律淵源，所以作出了法律風險及合規風險的區別，但不同的法制及定義最終都服膺於遵守法律的一命題。31 27 “Core Principles for Effective Banking Supervision (BCBS230)”, Basel Committee on Banking Supervision, p. 58. 28 “Operational Risk Reporting Standards (ORRS)”, Operational Risk data exchange Association (ORX), Edition 2011, p. 11. 29 “The management of legal risk by financial institutions”, International Bar Association, 2003, p. 13. 30 Jan Trzaskowski, “Legal Risk Management: Some Reflections”. In Steen Treumer (Ed.), Julebog 2005. Djøf Forlag, 2005, p. 176. 31 J. R. Terblanché, “Legal risk and compliance for banks operating in a common law legal system”, in The Journal of Operational Risk, Volume 7, 2012, p. 69.

23 （二）合規法律的位階 按國際律師協會、作業風險資料交換協會及巴塞爾委員會所設定對合規風險的定義，合規風險包含了違反監管當局的法規所受的懲罰，也包含因營運建立的合同的損失的兩個部份。 按巴塞爾委員會的指引銀行的內部經營及與其他主體簽訂合同，均須遵守法律、法規、規則、相關自律組織標準和行為守則，以澳門法律秩序而言，包括：32 第一、立法會的法律，如第 2/2006 號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》；第二、行政長官的獨立行政法規，如第 7/2003 號行政法規《除保險界外之金融實體的文件保存》；第三、行政長官的補充性行政法規，如第 7/2006 號行政法規《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》；第四、澳門金融管理局的通知及指引，如《反洗錢及反恐融資指引》。 （三）合規法律的效力 澳門的銀行業須按其業務的模式遵守各種法律，其中包括由金融管理局制定的通知及指引。按回歸前具立法權限機關所頒布的《金融體系法律制度》規定金融管理局具有訂定規章的權力，33 且當銀行違反其所發出的通告或傳閱文件，視為構成輕微違反的行為。34 倘參考葡萄牙銀行的監管當局 “證券市場委員會” (Securities Market Commission，簡稱 CMVM) 的權限，其有制訂規則的權力，視為一種授權立法 (Secondary Legislation) 的方式。35 澳門也按相同的模式由具立法權的機關通過法律，授權金融管理局訂立具強制力的規範。 32 第 13/2009 號法律——《關於訂定內部規範的法律制度》第 4 條。 33 第 32/93/M 號法令——《金融體系法律制度》第 6 條第三款。 34 第 32/93/M 號法令——《金融體系法律制度》第 122 條第一款。 35 Uría Menéndez, “In brief: financial services compliance programme in Portugal”, March 19 2021, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=498a3b22-aebc-4c11-bd3b-ee26b5d71136

24 然而，在《澳門基本法》有關立法權的規定，是未有建立授權立法的制度，從法治主義立場出發，公權力機關是適用 “職權法定原則” ，即法所未准者皆為禁止。36 澳門金融管理局現行的通告或傳閱文件的有效性，應按訂立於回歸前後而不同。 《金融體系法律制度》授權立法條款為回歸前所制定，金融管理局按當時有效的制度所發出的通告或傳閱文件，在內容未違反《澳門基本法》的情況之下，應視為原有法律而保留；37 由於《澳門基本法》沒有授權立法的機制，38 在適用《金融體系法律制度》內相關條款時，應按《回歸法》受到限制，39 也即授權立法不是《澳門基本法》下能存在的制度，回歸後金融管理局所訂立之通告或傳閱文件，是否銀行合規法制的範圍呢？倘金管局視指引及通知為管理銀行業的指引，即使不啟動第 122 條的違反 “引指及通知” 的罰則，也難以不遵守該文件的規範。40 四、合規風險管理於澳門法的適用 綜合之前對合規風險的定義，銀行應從遵守當局監管及合同履行兩方面進行合規風險的內部控制 (Internal control) 。按巴塞爾委員會於 2003 年推出的《銀行內部合規部門》指出，銀行的合規風險包括四方面：反洗錢及反恐融資、開展業務的利益衝突、私隱和數據保護及消費借貸。41 所以合規風險管理也應根據該四方面的風險分析： 36 米萬英：“行政法規與授權立法”，參見澳門檢察院網站論文 https://www.mp.gov.mo/zh_tw/standard/ articles_detail/article/ir2u11af.html，2001 年 6 月。 37 《澳門基本法》第 8 條。 38 李燕萍：“澳門行政法規的法律控制問題研究”，《 “一國兩制” 研究》第 1 期，第 87 頁。 39 第 1/1999 號法律——《回歸法》第 3 條第五款。 40 第 32/93/M 號法令——《金融體系法律制度》第 5 條。 41 “Consultative Document - The compliance function in banks”, Basel Committee on Banking Supervision, 2003, p. 3.

25 （一）遵守當局監管方面 反洗錢及反恐融資 (The prevention of money laundering and terrorist financing)。第 6/97/M 號法律《有組織犯罪法》為澳門首次對洗錢活動專門設立專門罪名，第 24/98/M 號法令則用作監察可疑的資金流動。隨後特區成為《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》實施地區，也就確立了反洗錢的基本制度。42 現時金融情報辦公室為監管反洗錢及反恐融資制度的主管部門，特區政府也補充了第 2/2006 號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》及第 3/2006 號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》等法律作為監管的根據。 開展業務的利益衝突 (The conduct of business, including issues such as avoiding or mitigating conflicts of interest)。這是指當企業內部的個人或實體的利益，與其職責之間的存在衝突，員工的判斷及決策就會出現公正的問題。在商業中，當一個人選擇個人利益而不是對其僱主或對其作為利益相關者的組織的責任時，或以某種方式利用其職位謀取個人利益時，就會產生利益衝突。43 然而澳門未有直接企業的利益衝突立法，即使參考與澳門法制相近的葡萄牙及巴西的利益衝突法法律都只規範公共機關或政治職位的據位人。44 銀行與公共部門之間須遵守《刑法典》第 337-339 條的受賄作不法行為罪、受賄作合規範之行為罪及行賄罪、第 10/2014 號法律《預防及遏止對外貿易中的賄賂行為的制度》及《澳門行政程序法典》第 46 條迴避的制度； 為了避免利益衝突制度，從機構外部而言，主要為針對私營部門之間賄賂行為的第 19/2009 號法律《預防及遏止私營部門賄賂》；從機構內部而言，當 42 江志： “關於洗錢罪之若干法律問題研究”，參見澳門檢察院網站 https://www.mp.gov.mo/zh_tw/stan dard/articles_detail/article/ir32tecz.html。 43 Susana Coroado & Thierry Dias Coelho ： “Transparência, monitorização, responsabilização: Como prevenir os conflitos de Interesses”, p. 3. 44 葡萄牙第 52/2019 號法律——《政治職務和高級職務的所有人行使職能的制度》（Lei n.º 52/2019, Regime do Exercício de Funções por Titulares de Cargos Políticos e Altos Cargos Públicos），第 2、3 條及巴西第 12813/2013 號法律——《利益衝突法》（ Lei n.º 12.813/2013 Lei de Conflito de Interesses)第 2 條。

26 員工具有經理的身份後為避免與僱主的利益發生衝突，45 在《商法典》內為主管人員及董事都設定了禁止競業的規則。46 私隱及數據保護 (Privacy and data protection)。從 2007 年的金融危機反映銀行的信息技術及數據的架構不足以支持數據上的風險管理，47 儘管有大量資源用於為數據風險的管理的方案上，但銀行仍未了解該風險的整體範圍，而巴塞爾所發佈的《風險數據匯總和風險通知原則》“Principles for effective risk data aggregation and risk reporting” 就指引銀行設立數據保護方案。 在私隱及數據保護上，澳門建立兩個方向立法，第一、2001 年訂定第14/2001 號法律《電信綱要法》及第 41/2004 號行政法規《公共電信網絡互連制度》規管公共電信網絡。對銀行數據保留而言，須遵守第 11/2009 號法律《打擊電腦犯罪法》及第 13/2019 號法律《網絡安全法》，構成了特區數據保護方面的制度。第二、由於居民的隱私權屬《基本法》、《中葡聯合聲明》中所描述的基本權利，48 澳門的《個人資料保護法》也因而制定出來。由於銀行業處理大量的客戶資料，個資的保護為現在澳門銀行十分重視的範圍，而也是符合巴塞爾委員會指引的原則。 消費借貸 (Consumer credit, if a bank engages in consumer credit business) 對銀行而言，貸款信用風險的最大來源，但隨業務模式的多元化，各種的金融工具都會引致相關之風險，該等風險主要為 “交易對手風險” (Counterparty Risk)，包括承兌、銀行間交易、貿易融資、外匯交易、金融期貨、掉期、債券、股票、期權，以及在延長承諾和擔保、交易結算方面。銀行須履行信貸等程序健全，以監督該風險在可控的範圍之內。49 在金融工具方面，主要受《商法典》內一般債權證券編，然而本地機構極少發行相關證券，故此監管制度基本上仍是空白。 45 Compliance and the compliance function in banks, 第 4 點。 46 《商法典》第 71 條及第 461 條。 47 “Principles for effective risk data aggregation and risk reporting” (風險數據匯總和風險通知原則) Basel Committee on Banking Supervision (2013a), BIS Report No. BCBS239, p. 1. 48 第 8/2005 號法律——《個人資料保護法》，第三常設委員會，第 3/II/2005 號意見書，第 5-7 頁。 49 “Principles for the Management of Credit Risk”, Basel Committee on Banking Supervision, BIS Report, p. 13.

27 （二）合同履行方面 銀行合規風險除違反監管制度而引致損失外，合同瑕疵產生的損失及其他法律責任同樣會存在重大財務損失或聲譽損失的風險。銀行因業務所簽訂合同應分為：第一、提供服務合同，可分為向私人或政府提供服務；第二、接受服務合同可分為外判合同或採購合同；第三、混合合同(如與其他機構業務合同，接受服務又提供服務)。 銀行合規風險審查面臨的困難有：第一、銀行業務類型多樣。使審核合同時須根據的法律分散，除《金融法律制度》外，《商法典》“銀行合同” 制度，第 12/88/M 號法律《消費者的保護》等法律制度，均會影響到銀行合同事宜的合規風險；第二、新產品及合同種類與日俱增。如近年澳門電子支付成為業務發展新領域，但監督的專門制度處於空白；第三、金融法律陳舊。澳門金融管理局在反洗錢及反恐融資上，要求銀行對法人客戶進行盡職調查。但如確定的實益擁有人，認定只能靠機構內部人員的判斷，倘參考葡萄牙按歐洲議會和理事會指令（EU）2015/849，立法訂出實益擁有人的註冊制度，50 則可免除人員判斷的失當。因當客戶背景審查制度的不足，會增加合同不履行風險。 1. 私法合同簽訂前後的審查 巴塞爾委員會要求銀行須對客戶進行按《銀行客戶盡職調查》及《KYC 風險統一管理》51 進行客戶盡職調查 (Customer Due Diligence，CDD)。而且銀行屬第 2/2006 號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》內預防性責任之主體，52 有責任對銀行所簽訂的所有合同進行盡職審查。53 銀行須在四個情況下作出，第一，建立業務關係；第二，交易發生不尋常的情況；第三、偶然交易；第四、對資料發生懷疑。54 50 Lei n.º 89/2017 — Regime Jurídico do Registo Central do Beneficiário Efectivo (葡萄牙第 89/2017 號法律——受益人中央註冊處的法律制度)，第 4 條。 51 Customer Due Diligence for Banks (October 2001)及Consolidated KYC Risk Management (October 2004). 52 第 2/2006 號法律——《預防及遏止清洗黑錢犯罪》第 6 條。 53 第 2/2006 號法律——《預防及遏止清洗黑錢犯罪》第 7 條第一款及第 3/2006 號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》第 11 條第二款。 54 第 7/2006 號行政法規——《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》第 3 條。

28 銀行與客戶簽訂合同，除必須審查其身份資料外，55 且有責任在執行合同時，持續監控交易會否出現任何違法的情況。該程序主要是用作避免反洗錢及反恐融資方面的風險，合同另一方為自然人須了解其身份證明文件，地址、資金來源等，也要了解其身份性質，即是否政治敏感人物 (PEP)；針對法人，須審查其開立的文件、業務性質、股東及董事的背景、實質擁有人及高級管理人員等資料。 (1) 提供服務簽訂的合同特徵 基於《民法典》合同自由的原則，56 私人自由訂立合同的內容，但銀行作為一金融服務提供者，與客戶所訂立的內容具以下特徵： 第一、銀行所簽訂之合同內容限制。銀行所建立的法律關係，雖說會因應其業務的發展而推陳出新，但仍須符合銀行業務法定的限制範疇，也即《金融法律制度》所指出的 “准許之經營活動”。57 另外，《商法典》定出數類適用於銀行的有名合同 (Contratos nominados)，包括：銀行寄存 (活期、定期存款等)、保管箱的租賃、銀行信貸開立銀行預付、往來帳戶中之銀行運作及銀行貼現。倘銀行與客戶的合同屬有名合同，僅能在不違反強行性規定之情況下，方能避免出現條款無效的情況。 例如銀行與客戶所建立的借貸關係，須遵守法律對合同的 “強行性的法律規定” 以確定合同條款具有效力，58 當中包括《民法典》消費借貸合同、59 《商法典》內 “銀行信貸之開立”，乃至用作保障消費權益的《消費者的保護》法律等。 第二、銀行所簽訂之合同形式限制。銀行與客戶開始關係的開戶合同(Contrato de abertura de conta60) 屬核心合同 (Contrato nuclear)，是信用機構用作與客戶建立長期的銀行業務關係的合同。核心合同是存款合同及其他合同的整 55 在洗錢方面的指引為：《反洗錢及反恐融資指引》。 56 澳門《民法典》第 399 條。 57 第 32/93/M 號法令——《金融體系法律制度》第 17 條。 58 澳門《民法典》第 287 條。 59 例如中級法院第 63/2003 號案件。 60 António Menezes Cordeiro, Manual de Direito Bancário, 5.ª edição, revista e actualizada. Coimbra, Livraria Almedina, Maio de 2014, p. 579.

29 合，視為一種合同的聯合 (Coligação de contratos)。61 Almeno de Sá 認為 “銀行與客戶所簽訂合同的基本目的是在銀行的所有服務中，建立和形成持續經營的法律關係，這是確定意願並建立未來項目的一般合作基礎”。客戶開立帳戶與銀行簽訂的為框架合同 (Contrato-quadro)。銀行框架合同的內容屬 “合約的一般條款” (Cláusulas contratuais gerais)，62 並以此建立將來與客戶之關係的規則。63 通過與用戶簽訂合同建立 “銀行與客戶之間的關係及制度”。64 該類合同為將來一連串銀行與用戶之間的交易依據，被稱為 “合同上之合同”。65 然而，澳門法律未有就具框架合同特質的合同專門規範，故此其遵守《商法典》內相對的合同規定應能達到合規的目標。 另外，由於合同屬使用 “合約的一般條款” 之協議，具定式合同 (或附和合同 Contrato de adesão) 性質。66 故此，合同之條款須符合《合約的一般條款》的強行性規定，不能締結含該法訂明的禁止性條款內容。 (2) 接受服務的合同特徵 澳門的銀行業者基於其業務向其他機構尋求服務，例如銀行會委任專門的機構製作信用卡、記賬卡或預付卡。按巴塞爾《金融服務外判》(Outsourcing in Financial Services) 指引，外判定義為受監管實體利用第三方（公司內的關聯實體或公司外的實體）持續開展通常由本機構負擔的業務。外判可以是將某項活 61 Miguel Pestana Vasconcelos, “Dos contratos de depósito bancário”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, ano VIII, Coimbra, Coimbra Editora, 2011, p. 166. 62 第 17/92/M 號法律——《合約的一般條款》。 63 Almeno de Sá, Direito Bancário, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, p. 17. 64 José Engrácia Antunes, Direito dos Contratos Comerciais, p. 483，轉引自 Verónica Santos, “As debilidades do serviço de homebanking, em especial quanto aos crimes de fraude informática de phishing e pharming. A questão da responsabilidade no âmbito das operações bancárias não autorizadas”。法律碩士論文，2019年 7 月 8 日。 65 Maria Raquel Guimarães, “A repartição dos prejuízos decorrentes de operações fraudulentas de banca electrónica (home banking): Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 23.10.2012, Proc. 305/09”. Cadernos de Direito Privado, Braga: Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2003, n.º 41 (2013), pp. 45-69. 66 Simpósio sobre as Condições Gerais dos Contratos Bancários e a Ordem Pública e Económica (1. : 1.988 : Curitiba). Alfredo de Assis Gonçalves Neto. Notas sobre os contratos bancários. Curitiba : Juruá, pp. 47-53, 1.988. 轉 引 自 Deltan Martinazzo Dallagnol, “Contratos bancários: conceito, classificação e características”, https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-civil/contratos-bancarios-conceito-classific acao-e-caracteristicas/

30 動（或該活動的一部份）從受監管實體初步轉移給第三方，也可以是將某項活動（或其一部份）從一個第三方服務提供者進一步轉移給另一個第三方，即為分判 “subcontracting”。外判合同的主要合規風險在於：67 第一、外判商的合規系統和控制不充分。當外判商承包了銀行的業務，則負有與銀行等同的客戶盡職調查 (CDD) 之義務、68 KYC 的程序、69 業務持續營運計劃 (BCP) 等等，70 銀行如何監管好外判商的責任，這方面主要屬銀行內部控制 (Internal control) 的問題。71 第二、消費者權益的法律沒有得到充分的遵守。倘外判商承擔的是客戶服務業務，例如金融機構由第三方公司代理銷售金融產品（在保險類業務經常會出現銀行作為第三方的外判商的情況）。銀行須監管外判商能否符合消費者權益的制度（包括第 12/88/M 號法律《消費者的保護》），倘銀行作為外判商的情況，也須按業務性質遵守相關制度，如在保險代理業務內，遵守的第 38/89/M號法令《訂定從事保險中介人業務的制度》。 第三、隱私法沒有得到遵守。按巴塞爾委員會的指引，外判法律關係必須涉及客戶個人的非公開專有資訊或與其業務活動有關的其他資訊，銀行必須履行與客戶之間的保密協議及商業秘密，在涉及客戶的個人資料時，更有責任按第 8/2005 號法律《個人資料保護法》處理。 巴塞爾委員會《金融服務外判》指銀行使用外判合同必須採取專門的監管措施，且外判與採購屬不同的合同類型。採購的定義是，從供應商處獲得服務、貨物或設施，但不向採購公司轉移與其客戶有關的非公開專有資訊或與其業務活動有關的其他資訊。72 故此，外判合同與採購合同的最大區別在於建立業務之往來時，客戶的非公開專有資訊或與其業務活動有關的其他資訊會否出現轉移。 67 “Outsourcing in Financial Services”, Basel Committee on Banking Supervision, February 2005, p. 11. 68 “Customer Due Diligence for Banks”, Basel Committee on Banking Supervision, October 2001. 69 “Consolidated KYC Risk Management”, Basel Committee on Banking Supervision, October 2004. 70 “High-level principles for business continuity”, Basel Committee on Banking Supervision, December 2005. 71 “Framework for Internal Control Systems in Banking Organizations”, Basel Committee on Banking Supervision, September 1998. 72 “Outsourcing in Financial Services”, Basel Committee on Banking Supervision, February 2005, p. 4.

31 由澳門金管局所發佈用作管理金融機構的《外判管理指引》，只為外判活動定義為 “信用機構將其部份業務的日常操作，一般在固定期間内，判給另一方（包括關連方）辦理的安排。外判的業務/功能可以是信用機構現有業務或運作的部份，也可以是應用外部專業技能全新開發的項目或操作系統”。 73 按《民法典》“勞務合同” 包括三種方式，即委任、寄託及承攬合同，74 都可適用於不論外判還是採購服務名義簽訂的合同，但按巴塞爾委員會《金融服務外判》合同類型決定了其合規的措施。由於澳門法律未有明確與採購合同作出區分，則澳門銀行以採購服務合同名義，實際上外判其業務的運作到其他的實體，則這些合同又是否能規避外判指引的監管呢？ 2. 公法合同的合規責任 銀行會基於不同的業務與公共當局簽訂合同，行政合同是建立、修改或終止行政法律關係的合意。75 Diogo Freitas do Amaral 指出，應以客體標準定義行政合同，行政合同是以行政法的法律關係賦予行政當局權力，或向私人當事方施加公共利益的限制，或在同一行政當局面前將權利或公共義務賦予私人當事方；76 Marcelo Rebelo de Sousa 和 André Salgado Matos 認為，行政合同只是一種合同，因此其自主性體現在公共利益作為公共行政的永恆目標而存在，且還應該優先於私人利益。77 Maria João Estorninho 持相反的觀點，行政合同是三權分立原則 (Princípio da separação de poderes) 和管轄權分配原則 (Princípio da repartição jurisdicional de competências) 的解釋的結果，他認為行政合同的法律制度本身與普通合同法是一致的，僅是受制於公法的監管的程度區別。78 73 澳門金融管理局傳閱文件 032/B/2009-DSB/AMCM，《外判管理指引》，第 2 頁。 74 澳門《民法典》第 1080 條。 75 澳門《行政程序法典》第 165 條。 76 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª edição, 2.ª reimpressão. Coimbra, Almedina, 2012, p. 457. 77 Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Actividade Administrativa, Tomo III, 1.ª Edição, Lisboa, Publicações D. Quixote, 2007, p. 367. 78 Maria João Estorninho, Requiem pelo Contrato Administrativo. Coimbra: Almedina, 2003, p. 78. 轉引自Maria Marconiete Fernandes Pereira, “O contrato administrativo comparado: influências e convergências”, in Revista do Instituto de Direito Brasileiro, Lisboa, Ano 1, p. 6989.

32 澳門政府與銀行簽定行政合同的情況較少，大多時會以民法合同建立合作之關係。79 按《行政程序法典》設定的行政合同種類，銀行與政府簽訂之行政合同屬 “為直接公益提供勞務之合同”，80 銀行在簽訂行政合同前須審核作為合同另一方的公法人是否具有該職責，81 銀行可通過公開競投、限制性競爭或直接磋商而取得行政合同，82 按第 122/84/M 號法令《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》，83 行政合同之形式及所載的內容也必須符合規定，84 否則，就可能使合同出現非有效的瑕疵，85 則難以避免引致銀行金錢或聲譽上的損失，而構成合規的風險。86 五、結語 從以上分析可以看到，澳門合規法律主要存在的問題為：第一、從法律淵源上，欠缺對銀行內的風險管理部門的職能作出規範，令銀行部門的建設沒有清楚的指引；第二、由於風險管理部門職能不清，合規風險管理工作內存在困難；第三、由於合規管理所需的制度欠缺 (如實益擁有人的註冊)，同樣可視為制度上的不足；由於澳門銀行合規風險管理制度欠缺，實務操作的高階人員多為澳門以外的專才，對澳門法認識程度，使國際合規標準與本地法律的之間協調性，實有釐清的實際需要。 79 由於政府通過銀行提供公共服務，例如中國銀行與大西洋銀行負擔 “公共庫房出納職能” 銀行與政府會簽定合同以確定負責該事務，《澳門特別行政區公報》第二組，第 19 期，2000 年 5 月 10 日，第 1856 頁。 80 《行政程序法典》第 165 條第一款 F，“為直接公益提供勞務之合同” (prestação de serviços para fins de imediata utilidade publica)。 81 《行政程序法典》第 166 條。 82 《行政程序法典》第 166 條。 83 第 122/84/M 號法令——《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》第 4 條。 84 第 122/84/M 號法令——《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》第 12、13 條。 85 《行政程序法典》 第 172 條。 86《行政程序法典》 第 172 條。

《行政》第三十五卷，總第一百三十六期，2022(2)，33-63 33 澳門《華人習俗條例》的立法、修訂嘗試和取代 陳震宇* 一、引言 歐洲法學一般視 “風俗習慣” 為民法的法律淵源，並陸續在 19 世紀的法典化運動中加以確認，通過這項運動主張的價值觀——自由、平等、民主等，使風俗習慣正當化。另一方面，歐洲多國在 15 世紀開始實施對外殖民擴張，並在 19 世紀中葉以後逐步發展出以社會達爾文主義為基礎的殖民主義思想。在殖民主義的語境下，殖民統治者對當地居民 “風俗習慣” 的規律加以歸納，並通過宗主國的立法技術而產生的法規，其內容卻往往與歐洲法典化運動中主導的價值觀不相容，亦非根據當地居民的意願而草擬，它反映的卻是與宗主國本土法典化運動過程中被徹底否定的部份——等級規則思想，或執政權威和依附群體之間的權力關係，而這些 “風俗習慣” 又以宗主國的語言，而不是適用族群通曉的語言定例，這同樣與當時流行的代議民主立法思想相悖。換言之， “風俗習慣” 在殖民地的法制化過程，往往反映的是保留 “風俗習慣” 與殖民統治者 “教化使命” 之間的矛盾。1 葡萄牙作為西方最早對外實施殖民擴張的國家，很早便意識到以認可定居地或殖民地當地居民的風俗習慣，可作為建立治理當地居民機制的切入點，葡屬印度的農社便是典型的早期例子。隨着葡萄牙在 19 世紀建立立憲制度和殖民擴張向內陸深入，殖民統治者為當地居民的風俗習慣定例，以及制定相關的訴訟程序的必要性變得日益明顯，甚至在 1867 年葡萄牙首部《民法典》頒佈 * 博士，研究方向為公共行政管理。 1 Cristina Nogueira da Silva, “ ‘Missão Civilizacional’ e Codificação de Usos e Costumes na Doutrina Colonial Portuguesa (Séculos XIX-XX)”. Quaderni Fioentini per la Storia del Pensiero Giuridico Moderno, vol. 33-34(II), 2004, pp. 899-919.

34 之前便已有實質的措施，例如在莫桑比克，殖民當局於 1852 年曾制定過適用於比通加（Bitonga）族群的風俗條例、1855 年又曾為伊尼揚巴內（Inhambane）地區的 “土著”（indígenas）制定過調解條例等。2 而 1909 年頒佈實施的澳門《華人習俗條例》，3 同樣有着上述的背景，它是葡萄牙在澳門全面確立殖民統治後，為當地華人 “風俗習慣” 法制化的成果之一。本文以原始文獻資料為基礎，嘗試探討澳門《華人習俗條例》從立法、修訂嘗試到被取代的基本背景及全過程，藉以辨析以至嘗試澄清華人學術界長期以來就葡萄牙殖民管治時期澳門法律和司法的的客觀特徵曾提出過的一些觀點。 二、立法背景和經過 葡萄牙在澳門全面確立殖民管治之後，殖民官員對於應否為華人風俗習慣定例，在最初的時候似乎還是持有保留的態度，例如檢討華政衙門運作的委員會在 1867 年提交的報告中，甚至認為澳門 “土著” 居民的 “文明程度” 遠超於葡萄牙本身，另一方面又認為即使華人居民抗拒，當局仍應教育他們葡式法律和審判方式，唯有這樣才能切實確保其權利，因此建議華政衙門的司法管轄、訴訟程序和上訴，“除特別規章外，遵照西洋一般律例”。4 但是，里斯本中央政府並不認同澳葡官員的這種態度，而且當澳門總督上書建議委任一名法學士，以便在澳門按察司或華政衙門理事官出缺或因故不能視事可予代任時，還借勢促請澳門總督從速為華人風俗習慣定例，甚至以此作為在澳門增設備席按察司兼華政衙門檢察當局代理的條件。5 另一方面，葡萄牙在 1869 年將《民法典》伸延至海外屬地生效之前，管理外洋屬地並水師事務部曾通過國家律政司、為改革海外屬地司法組織而設的專 2 Portaria Provincial n.º 269. Boletim Official do Governo Geral de Moçambique, n.º 19, 11 de Maio de 1889, p. 299（序言部份）。 3 後人曾將之譯作 “華人風俗習慣法典”，但由於原始文獻資料顯示已有既定譯名，不建議繼續使用。 4 Relatorio acerca das attribuições da Procuratura dos negocios sinicos da cidade de Macau. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 12, 25 de Março de 1867, p. 64. 5 Collecção da Legislação Novisimma do Ultramar (Volume VII) - 1868 e 1869, pp. 7-8。葡萄牙中央政府在 1877 年仍然在澳門華人風俗習慣尚未定例的情況下，決定在華政衙門增設檢察當局代理一職，並由澳門總督於 1879 年起執行。參閱 Collecção da Legislação Novisimma do Ultramar (Volume IX) – 1875 a 1878, p. 547；Portaria n.o 140. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 42, 18 de Outubro de 1879, p. 258。

35 責委員會和屬地公會，對各地的特殊族群引入保留本身風俗習慣條款的事宜展開過討論並形成意見，6 而在草擬有關《民法典》在海外屬地適用的皇室令時，附同的報告已明言獲保留風俗習慣的對象均屬 “土著” 族群，7 包括澳門的華人，8 但當事人仍可按個別案件的性質，在關係人的同意下選擇適用葡萄牙《民法典》。此外，又規定相關海外省的總督須立即責成具權限者，對該等族群的風俗習慣定例，並交中央政府核准。9 關於將葡萄牙《民法典》伸延至海外屬地生效的 1869 年 11 月 18 日皇室令，因而成為了澳葡當局為華人風俗習慣定例的法律基礎。 雖然澳葡當局起初似乎不太積極為華人風俗習慣定例，但仍通過華政衙門作為司法組織的日常運作，而粗淺地勾勒出 “風俗習慣” 的一些基本框架。隨着有份行使司法職能的組織，例如華政衙門、按察司衙門和讞公局等的運作逐漸成熟，司法官員通過日常的工作，而逐漸對華人居民的風俗習慣有較系統的認識，亦開始意識到華人的 “風俗習慣” 對案件審理的影響，這些都為日後制定《華人習俗條例》提供條件。例如，自 1877 年起先後由澳門總督和葡萄牙中央政府頒佈的不同版本的華政衙門運作規章中，都提到其於審理民商事訴訟（後來擴展至審理與孤兒有關的訴訟）時，除儘可能參照華人（中國）法律外，還應考慮其風俗習慣，尤其接納按照本身禮儀形式而作出的宣誓，並規定對繼承和家庭組織的體系、契約格式以及一切專屬於華人的各項制度等都予以尊重，後來還規定承認按照本身風俗習慣而訂立的遺囑。華政衙門的陪審員和後來的 12 人委員會制度，亦可被視為在《華人習俗條例》未頒佈之前，為解釋華人風俗習慣，協助理事官權衡利害提供依據。 1880 年 3 月 17 日，派駐華政衙門作為檢察當局代理的巴士度（António Joaquim Bastos Jr.）在一份提交給總督賈沙拉（Joaquim José da Graça）的報告中，提到將華人居民風俗習慣，包括婚姻、夫婦之間的權利和義務、非婚生子女的準正、收養、親權的解除、特留份的剝奪、子女的監護權、家庭關係及其 6 Processo relativo às alterações que se devem fazer ao código civil para se tornar extensivo às províncias ultramarinas. In AHU_SEMU_CU_PROCESSOS DAS CONSULTAS, Cx. 100, D. 3543 (1L-CODG)，葡萄牙海外歷史檔案館藏。 7 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 579. 8 第 8 款第一附款第 b）項，具體指屬華政衙門處理權限，涉及華人風俗習慣的訴訟。 9 § 3.o do artigo 8.o do Decreto de 18 de Novembro de 1869. Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 580.

36 管理（指 “親屬會”）、扶養、生前及死因贈與、宣誓、繼承和分割等涉及私法關係的部份整理定例的迫切性，認為這樣做不但涉及華人居民的司法公正，亦涉及葡萄牙在澳門實施治理的正當性，以及華政衙門本身是否能暢順運作。10 賈沙拉接納了有關意見，並在同年 4 月 19 日發出關於修改華政衙門章程的札諭中，提到有必要將華人居民的風俗習慣定例11（codificar。該札諭的中文譯本將之誤譯為 “編彙成冊”），可見當局在《民法典》在澳門生效後，為華人風俗習慣整理定例的意願開始變得積極，而華政衙門在 1881 年設立的 12 人委員會，更明訂運作期限為華人風俗習慣定例之前，藉以重申中央當局最終為華人風俗定例的政策意向。 另一方面，澳葡司法官員對於華人風俗習慣的認識，進一步發展為有系統的研究，時間點不晚於 1890 年代。在澳門任職的葡萄牙法官，例如在 1891 至1894 年出任過駐澳門國家律政司（即檢察官），然後被任命為澳門按察司的麻加齡（Albano de Magalhães），便曾對華人居民的風俗習慣，以至中國的法制展開過深入的研究。麻加齡尤其認為，有 “迫切需要” 研究華人的風俗習慣，因為這不但牽涉澳門，還有在帝汶和東非（莫桑比克）居住的華人，因此利用工餘時間完成有關婚妾、親屬、繼承、立嗣、祭祀、禮儀、工商、刑罰，以至律例和司法見解的研究，還計劃付梓發行。12 其著作《屬地研究（第一卷）》（Estudos Coloniaes, Volume I）中亦提及《大清律例》的《刑律》作為比較法的舉例，討論在海外屬地重視法律多重性的必要。13 其他的官員曾亦以自己的工作經驗，直接向里斯本中央當局草擬過關於澳門華人風俗習慣的報告或通信。14 此外，澳門按察司衙門的圖書館截至 1904 年 3 月已藏有一定數量涉及華人風俗、中國局勢、國際私法，以及葡萄牙海外屬地 “土著” 管理和東亞地區民商法的書籍、期刊和報告，包括《大西洋國》（Ta-ssi-yang-kuo）、《尺牘》（Formulário das regras e convites de cerimónia chinesa）、《澳門的華人》（Os 10 Relatório do Agente do Ministério Público junto da Procuratura, acerca dos negócios do mesmo Tribunal. In Boletim da Província de Macau e Timor, n.º 14, 3 de Abril de 1880, pp. 95-99. 11 Portaria n.o 26. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 26, 24 de Abril de 1880, pp. 108-109. 12 Albano de Magalhães, Estudos Coloniaes (Vol. I) – Legislação Colonial. Coimbra: F. França Amado, 1907, pp. 146-147. 13 Albano de Magalhães, Estudos Coloniaes (Vol. I) – Legislação Colonial. Coimbra: F. França Amado, 1907, p. 248. 14 Impressão de trabalho referente a usos e costumes chineses. In AHU_ACL_SEMU_DGU_1R_002, Cx0011，葡萄牙海外歷史檔案館藏。

37 Chins de Macau）、《洛倫索馬貴斯督管區》（O Distrito de Lourenço Marques）、《葡屬印度農社新規章草案》（Projecto do novo regulamento das Communidades agrícolas do Estado da Índia）、《日本民法典》、《日本商法典》等，15 這些參考材料不但對於日常審理涉及華人的訴訟案件，而且對於歸納澳門華人風俗習慣的規律，並通過自身的立法技術成為法律方面，都有直接的助益。而葡萄牙管理外洋屬地並水師事務部亦於 1904 年 11 月 30 日發出過兩份札諭，分別要求各地總督就《行政法典》和《民法典》在當地的執行情況，以及因應當地的風俗習慣，就改善司法組織、民商刑法和相關訴訟搜集資料並提出建議。16 如果說上述的研究工作和配套僅屬紙上談兵，那麼對《華人習俗條例》立法工作能直接起推動作用的，當屬時任澳門按察司韋登（João Marques Vidal）。韋登曾上書時任總督高丁玉（Pedro de Azevedo Coutinho），力陳落實葡萄牙中央當局關於為 “土著” 風俗習慣定例的規定，自有其 “便利性及迫切需要” ，並附同《華人習俗條例》草案初稿。韋登的建議獲高丁玉接納，並於 1908 年 3月 31 日發出札諭，成立一個由韋登出任主席、國家律政司蘇沙 （Américo Guilherme Botelho de Sousa）、議事公局局長俾利喇律師（Francisco Xavier Pereira）、華政務廳理事官黎登（Carlos de Melo Leitão）、譯務署署長宋次生（Carlos Augusto Rocha d’Assumpção，又譯亞宋生）為委員、譯務署副署長左治（José Vicente Jorge）為秘書的委員會，同時邀請譯務署的中文寫字 Chan-Chong-Fun（音譯陳仲寬）、鏡湖醫院兩名值理葉侶山和趙立夫，以及三名華商Phillippe Hui（音譯斐理伯許）、Iong-Lin（音譯容連）和蔡康列席，就《華人習俗條例》草案發表意見。17 值得注意的是，委員會的工作是對草案發表意見，而非草擬《華人習俗條例》，意味着高丁玉總督是在收到按察司早前提交的草案初稿後，才決定成立委員會進一步聽取意見。《條例》的草案在 6 月 6 日舉行的總督公會會議上審議，但討論的重點竟然落在究竟澳門方面是否有權限緊急審議上。結果會議採納駐澳門國家律政司的建議，先討論草案，再將結果上呈中央政府決定。至於草案本身，則在沒有成員發言的情況下獲通過。18 里斯 15 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 14, 2 de Abril de 1904, pp. 114-117. 16 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1904), pp. 1903-1904. 17 Portaria n.o 88. In Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 8, 4 de Abril de 1908, pp. 406-407. 18 Acta da Sessão do Conselho do Govêrno, 6 de Junho de 1908. In Administração Civil (1897-1909), n.º 29276，澳門檔案館藏。

38 本方面於 1909 年 6 月 17 日頒佈《華人習俗條例》，一個多月後在《澳門憲報》上轉載，19 但由於沒有中文譯本，故於 9 月 4 日再度刊登，20 不過仍有漏譯，而當局在《條例》生效期間都沒有對此作出過任何更正。 當時《華人習俗條例》漏譯的部份有兩處。第一處在第 27 款：21 附款：若其母改嫁別人或隨別人作妾時，得由家長代理之。 第二處是附件《發誓章》之後的註釋： 註：此類俗成之發誓章者，必書有告發之事或以致發誓之任何事實因由。 是故，發誓章之內容必有不同，惟應依今吾人予以刊行之格式為要。 《華人習俗條例》僅涉及民法上的親屬（特別是婚姻）、繼承和宣誓三方面，沒有涉及的部份，受葡萄牙已伸延至海外屬地生效的法規約束（第 32 款）。從結構上來看，《華人習俗條例》不涉及民法的全部範圍，此點與葡萄牙殖民統治者為其他海外屬地制定的風俗習慣法規相似，例如在 1880 年適用於果阿全境的印度教徒及異教徒的風俗習慣條例，僅涵蓋親屬、繼承和宣誓；22 1889年莫桑比克《伊尼揚巴內非洲人紛爭調解法典（訴訟篇）》（Código dos Milandos Inhambanenses 〔Litígios e Pleitos〕）僅涵蓋親屬、債和繼承等。23 而雖然《華人習俗條例》主要是在兩廣地區風俗習慣的基礎上制定（第 31 款），但對於例如離婚或離異的規定，實際上可上溯至漢代《大戴禮記・本命》記載的 “婦有七去：不順父母去、無子去、淫去、妒去、有惡疾去、多言去、竊盜去。” 這套禮制後來通過《唐律》加以法律化並固定下來；至於《條例》確立的宗祧繼承原則，更可上溯至周代。這些歷時過千年的中國封建社會禮制和社會規範，《華人習俗條例》基本上都是照單全收，甚至可以通過葡萄牙的立法技術，而成為適用於澳門華人的法律條文。 19 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 31, 31 de Julho de 1909, pp. 317-319. 20 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 36, 4 de Setembro de 1909, pp. 378-380. 21 “款” 即現時的 “條”，下同。 22 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1880), pp. 404-405. 23 Portaria Provincial n.º 269. Boletim Official do Governo Geral de Moçambique, n.º 19, 11 de Maio de 1889, pp. 299-306.

39 三、兩次修訂嘗試 有關《華人習俗條例》的修訂，已知曾有兩次，但都不了了之。第一次的嘗試是在 1920 年。24 在當年 7 月 1 日召開的總督公會會議上，委員黎登在議程前發言之前，提交關於修訂《華人習俗條例》的建議書，但並無進一步說明原因。黎登建議《條例》關於繼承和財產管理的規定適用於華人天主教徒、妾侍在丈夫身故後，應被視為孀婦、修改立嗣規定，遇父母雙方已亡改由家長執行、未嫁女子應獲分配遺產作為嫁妝，以及減少身後嘗業（家族公產）的劃撥比例，並詳細規定登記、管理辦法以及起訴條件。然而，黎登的建議除了立嗣規定外，經按察司孟嘉德（Á lvaro de Seiça Moncada）和華民訴訟署（Tribunal Privativo dos Chinas）25 署長畢度（Á lvaro dos Santos Pato）諮詢附設在訴訟署的委員會關於繼承的風俗和嘗業的性質等的意見後，大多都不予接納，並進一步提出修訂建議。而時任總督公會委員、天主教司鐸劉雅覺則從教理和教會法的角度，認同按察司和華民訴訟署署長的意見。 黎登的修例建議由於未能取得華人社群內部的共識，經過兩個月的討論後便歸於沉寂，直到總督施利華（Henrique Monteiro Correia da Silva）任期完結，都未有再提。1923 年 1 月，新總督羅德禮（Rodrigo José Rodrigues，又譯羅理基，時譯羅德利古）上任，意識到現行法例未能跟上華人社群的發展步伐，除了有需要修訂《華人習俗條例》外，還認為有需要研究建立以華人子弟為對象的公立一般和職業教育體系，以及研究民事登記法律的適用問題，因此決定成立 “華人習俗顧問委員會”，26 “以備關於政府及華僑各項利益之事而資顧問”。 委員會由以下人士出任： 主席： 華民訴訟署署長畢度 委員： 劉玉麟（居澳前中國公使、廣東省政要） 文第士（利宵中學教師、律師） 24 關於是次修訂《華人習俗條例》的嘗試，引自華人習俗顧問委員會（Comissão Permanente de Consulta sobre Usos e Costumes Chineses）檔案（Administração Civil (1919-1924), n.os 29258-29261，澳門檔案館藏），恕不一一註明。 25 後人曾將之譯作 “華人專有法庭”，但由於原始文獻資料顯示已有既定譯名，不建議繼續使用。 26 Portaria n.o 143 (Republicação). In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.o 6 (2.o Semestre), 11 de Agosto de 1923, p. 91.

40 庇山耶（利宵中學教師、律師） 黎登（議例局委員） 盧廉若（鏡湖醫院值理會主席） 周鳳池（同善堂值理會主席） 左治（議例局華人社群代表） 劉雅覺（司鐸、議例局前華人社群代表） 伯多祿（Pedro Nolasco da Silva，譯務署署長，兼任秘書） 在伯多祿的建議下，1923 年 8 月增加何寶巖（教師、產業主）和徐佩之（譯務署寫字，兼任中文秘書）為委員。27 該委員會在 1923 年 9 月 24 日舉行首次會議，決定成立一個分委員會，研究 1920 年黎登的草案和孟嘉德與畢度聯合草擬的意見書，成員除通曉葡語的劉雅覺外，全部都是葡裔人士。委員會在 1924 年 5 月 12 日和 27 日再舉行會議後，形成了一份新的草案；而劉玉麟就修例一事，曾建議 “凡華人在世，無論有無奉教，均有留下遺書之權”，但由於確立遺囑的權利本來已有法律保障，所以未被當局考慮。而新草案的內容，與孟嘉德和畢度的修訂建議相比也有進一步的完善，重點在於盡量使各項涉及華人風俗的法律程序，與葡萄牙時行規定看齊： 第一，明確《條例》的適用範圍。除了非葡籍澳門華人外，葡籍華人同樣可通過法律聲明而適用《條例》規定，但《條例》中與天主教教理和教會法不符的規定，例如離婚、立妾等，仍不適用於天主教徒；澳門以外的華人，如涉及屬人法則，亦適用《條例》規定。 第二，簡化或刪除個別條文，達至直接適用葡萄牙時行法律規定的效果。例如簡化財產管理、親權或監護權的條文，不再單獨列明 “體己”（妻子婚前的財產）和子女福祉的具體處理方法；刪除夫妻離婚，子女歸丈夫贍養的規定；以及通過刪除以華人風俗（斬雞頭）宣誓的規定，不再承認其有效性。 第三，修訂、細化或更改個別華人風俗程序的規定或方法，使之與葡萄牙時行法律趨同或類似。例如：明確家族治理的規定，特別是親屬會的屬性和家 27 Portaria n.o 168. In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.o 9 (2.o Semestre), 1 de Setembro de 1923, p. 148。伯多祿原另建議時任澳門中華總商會總理蕭瀛洲加入該委員會，惟未被接納。

41 長的產生方式；明確立嗣屬任意行為，以及嗣子必須先經親屬會指定。明確天主教徒在不違反教理和教會法的情況下亦可立嗣；更改嘗業的管理方法，明確在全體關係人同意之下可以轉讓，在客觀上達至盤活市場流轉的效果。 雖然新草案與時行《條例》相比，女性的待遇似乎稍有改善，例如不再明確規定親女不得繼承遺產、未嫁女子繼承遺產僅作妝奩之用等，但仍維持《條例》中具有濃厚宗法色彩和性別不平等的規定，例如妻子不得因丈夫有姦情而提起離婚，但丈夫仍可因妻子犯 “七去” 而提起；親女繼承的遺產份額，仍不得超過長子的四分之一（原本為八分之一）等。對於丈夫身後對孀婦和妾侍的贍養，新草案甚至更進一步，明確規定份額上限不得超過遺產總額的十分之一。 然而，在新草案擬就的幾乎同一時候，羅德禮宣佈行將返葡，並在 7 月啟程，從此不歸，新草案並未成為議例局的提案，第一次的修例嘗試就此不了了之。至於 “華人習俗顧問委員會” 的另外兩項任務——研究建立公立華人教育制度和民事登記法律的適用問題，則從未展開，委員會本身甚至由於總督換人而自動解散。 事實上，中國社會自清末民初以來的劇烈變化，同樣對澳門的華人社群產生直接的影響，對於澳葡當局而言，修訂《華人習俗條例》很可能只是時間問題：隨着西方思想自 19 世紀中葉已降大量湧入中國，興辦女學逐漸在內地和澳門形成風氣，後來辛亥革命導致帝制覆滅、“五四運動”、“五卅運動” 等社會政治運動此起彼伏，使女權思想和性別平等的意識進一步深入中國社會並加以鞏固。與此同時，清末期又展開法律近代化運動，形成《欽定大清刑律》、《大清民律草案》、《大清商律草案》、《大清刑事訴訟律草案》、《大清民事訴訟律草案》等一系列的部門法，28 但大部份因逢政體更迭，從未實施。清帝制被推翻後，北洋政府曾完成《民律草案》，同樣從未實施，直至國民政府定都南京後，開始編訂 “六法全書”，其中《中華民國民法》的親屬編和繼承編在1931 年開始實施，形成了以歐洲大陸法為參照的中國民法體系。 雖然當年澳葡當局草擬《華人習俗條例》是葡萄牙把海外屬地 “風俗習慣”法典化的慣例政策化的直接後果，與中國法律近代化運動幾乎毫無關係，但巧合的是清政府開始編訂民法的工作的時間點（光緒三十三年，即 1907 年）， 28 參閱劉廣安等：《晚清法制改革的規律性探索》，北京，中國政法大學出版社，2013 年。

42 與澳門按察司韋登向時任總督高丁玉提交《條例》草案接近（1907 至 1908 年間）。但是，如果簡單比對澳門《華人習俗條例》與《大清民律草案》的一些內容，即發現兩者有很多方面的規定截然不同，例如《條例》以 “七去” 作為丈夫提出離婚的條件，卻並未反映在《民律草案》之中，其建議的反而是相對反映性別平等的一些條件。29 由於清政府在編訂民法時，雖有展開民事習慣調查，但受立法技術所限，調查所得並未採納為成文法，僅以 “民事本律所未規定者，依習慣法” 一筆帶過，反而由於葡萄牙此時已有一定的立法技術基礎（儘管並非完全成熟），使澳門《華人習俗條例》頗能通過成文法反映當時兩廣社會現實的普遍風俗。後來頒佈的《中華民國民法》，雖礙於國家實際上尚未完全統一，而無法在現實層面做到普遍推廣和實施，但由於葡萄牙承認當時南京的國民政府是中國的合法代表並建立起外交關係，所以《民法》在法理上正式在中國實施，足以倒逼澳葡當局再度正視《條例》的修訂問題。事實上，澳葡當局後來亦承認《中華民國民法》的實施是第二度嘗試修訂澳門《華人習俗條例》的原因之一，再加上司法和行政部門在 1930 年代已屢次表達對《條例》的過時規定的不滿，30 時任護理總督 31 在 1933 年 5 月 18 日簽發札諭，委任由法院院長（前稱按察司，即法區法官）孟多薩（José Januário de Mendoça）、律政司（即檢察官）費雷拉（José Alves Ferreira）、律師左次治（Américo Pacheco Jorge）、律師宋耀生（João Correia Paes d’Assumpção）和譯務署一等翻譯巴塔利亞（António Ferreira Batalha）組成修訂《條例》的委員會。 但是，委員會成立後一直未見運作，直至總督美蘭德（António José Bernardes de Miranda）在 1934 年 5 月 8 日重新委任由民政廳廳長巴寶沙（João Pereira Barbosa）出任主席、律政司費雷拉、律師左次治和譯務署一等翻譯巴塔利亞為委員後，修訂工作才正式展開，首先請左次治提出修例的方向，並在 6月形成草案的初稿。主席巴波沙在 8 月 20 日發函，向法院院長、律政司、澳門和海島政務廳廳長、律師和葡裔人士共 17 名諮詢初稿意見，但最後並非所有人都給予回覆，在收回的意見中更只有律師的意見比較詳細，宋耀生更幾乎逐條提出建議。在官員方面，澳門政務廳廳長的意見以修改字眼為主，法院院 29 《大清民律草案》建議，遇有重婚、妻子與人通姦、丈夫因姦非罪被判刑、圖謀殺害、虐待、重大侮辱、惡意遺棄、生死不明超過三年的情況，夫妻任何一方可提起離婚訴訟。 30 Repartição Central dos Serviços de Administração Civil (1933-1948). Processo n.o 59, Série C。澳門檔案館藏。除非特別註明，關於本次修訂《華人習俗條例》的經過均引用自該檔案。 31 當時出任總督的美蘭德在 1933 年 4 月至 9 月期間返葡，出席屬地集團總督會議。

43 長和律政司甚至分別以事務繁忙和不熟悉華人風俗為理由，婉拒發表意見或要求提供詳細卷宗。而雖然巴波沙尤其在收到法院院長的回覆後，批示 “佇候院長閣下示覆”，仍於事無補。 值得注意的是，是次修訂無論在委員會的組成，以至委員會決定諮詢外界意見時，其實都沒有把華人視為被諮詢的對象，律師加西亞（João Jacques de Lima Gracias）在回覆中亦指出，由於此事完全關乎華人社群利益，建議將草案譯漢。委員會接納了加西亞的意見，在完成彙整意見後，將草案內容於 1935 年3 月和 4 月先後在葡文和中文報章刊登。然而，就在草案向社會公開的同時，政務會議實際上已開始審議有關內容，並在 5 月初完成。從時間點可見，即使有關草案向社會公開，能否達至收集意見的效果，頗成疑問。 當局在政務會議審議完成後，於 6 月 17 日致函屬務部部長，請求核准草案（全文見附件）。里斯本方面似乎亦對《華人習俗條例》的修訂頗為重視，在 9 月 2 日特別向總督拍發電報，要求提供相關的政務會議記錄。不過，時任屬務部部長博薩（José Ferreira Bossa）任職僅九個月，便於 1936 年 1 月由馬揸度（Francisco Vieira Machado）取代，再加上同年鄰國西班牙爆發內戰，後來還有葡萄牙海軍艦亞豐素雅布基號（NRP Afonso de Albuquerque）和當河號（NRP Dão）叛變事件，以至第二次世界大戰等因素，施政重點隨着國內外情勢變化而轉移，澳門修訂《華人習俗條例》一事自然無暇顧及而被擱置，第二次的修例嘗試同樣以失敗告終。 是次澳門《華人風俗條例》的修訂草案，主要體現在規定上盡量與《中華民國民法》相似，例如廢除以 “七去” 作為離婚理由、訂定提起離婚訴訟的期限等。然而，相比起《民法》本文對立妾並無規定，但通過司法院解釋而默認其存在，《條例》的修訂草案明確建議保留立妾風俗，但增加丈夫須先取得妻子同意的前提。《條例》同樣建議保留立嗣風俗，但《民法》通過司法院解釋後已被明確禁止。立妾和立嗣風俗得到保留，進一步影響《條例》在遺產繼承方面的規定，特別是維持女性繼承遺產的限制，但除此之外，《條例》對特留分的分配、繼承人的順序等，又與《民法》規定基本相同。《條例》與《民法》之間的另一個分別，在於 “家長” 的定義。《民法》規定，家置家長，家務由家長管理，家屬只可受委託處理家務的一部份，家長由親屬團體中推定，或由輩分最尊者出任，在無能力或不願意時，才由其指定家屬一人代理；但《條例》

44 草案將 “家長” 一職與家務的操持者分開：“家庭間之主權，當操諸父之手，父死或他往時，則由母氏操之，雖屬侍妾亦可維持”、“家長為夫族最近之親屬，乃一家之長。” 此外，《條例》建議夫妻結婚前後的財產制度比《民法》的規定簡單，尤其《民法》的婚前 “特有財產” 概念，在《條例》修訂草案中並不存在。然而，由於《民法》又規定 “特有財產” 適用分別財產制，因此夫妻財產的支配方法又與《條例》建議的做法相若。是次澳門《華人習俗條例》的修訂思路，正如律師殷理基（Henrique Nolasco）發表諮詢意見時所言，是一份既將澳門華人的風俗習慣定例，同時又將《民法》中的個別規定引進實施的草案。當局之所以有這種取態，正如草案的序言部份所言，是為了 “以免粗暴破除數世紀以來之傳統，而使法律無法執行”。 四、取代 抗日戰爭和太平洋戰爭等相繼爆發，逐漸形成以中、英、美、蘇為首的同盟國陣營和世界反法西斯戰線。隨着戰局明朗化，中國的國際地位大幅提升，國民政府亦開始準備收回外國在華租界。日本投降後，國民政府外交部在 1945年 8 月 31 日提出收回澳門的方案，並為此通過中國國民黨及其外圍組織，在粵澳兩地製造輿論準備，國軍第 64 軍 159 師師長劉紹武更在沒有事先知會澳葡當局的情況下，在 1946 年 2 月率領警衛武裝進入澳門，32 一方面慰問同胞，另一方面宣示主權，並提高國民政府在澳門華人社群的聲望。在上述背景下，屬中國國民黨澳門支部外圍組織的澳門中華婦女會在 3月 8日舉行慶祝 “三・八” 國際婦女節的大會上，常務理事陳德和提出爭取澳葡當局修訂《華人習俗條例》：“澳門的財產承繼權是有別於我們祖國的。我們自民國以來，兒女財產均一律平等分配，而澳門則長子佔其八份、次子佔其四，女子則僅佔次子之四分之一。如是則女子所得遺產，實不足以維持生活，復不能享受其應得之敎育，故希望全澳婦女動員起來，力爭自由平等。” 33 同年 4 月 10 日，婦女會向澳門總督提交請願信，要求修訂《華人習俗條例》，為《條例》揭開第三次修訂嘗試的序幕： 32 吳志良：《澳門政治制度史》，廣州，廣東人民出版社，2010 年，第 186-189 頁。 33 “陳德和勗勉全澳婦女 一致力爭自由平等” ，《華僑報》1946 年 3 月 9 日，第 4 版。

45 呈為呈請事：查一九〇九年，葡京頒佈之華人習慣法三十三條施行以來，僑居澳門之中國人一律遵守而受其約束，惟查該項習慣法中，有關於婦女之種種規定，實與我國提倡男女平等之旨大相違背。如女子承繼遺產祗得長子之八分一、女子之私有財產，須於結婚前宣佈登記方為有效、女子三十五年不育，丈夫可得提出離婚、女子妒忌或有特殊疾病，丈夫亦可提出離婚，及寡婦祗許追求贍養費等等，均不適合中國今日之國情，亦非中國人民今日之習慣規律。中國自革命運動以來，男女平等，律有專條，此影響中國婦女解放運動之華人習慣法，實有傷害中葡友善之邦交，為此逼得偹文呈請 貴政府察核，伏懇本中國法律規定男女平等之原則，從新予以修正，俾使僑居澳門之中國婦女，得與國內婦女同樣享受平等待遇，則婦女前途實深利賴。 謹呈 葡萄牙澳門政府總督戴思樂 澳門中華婦女會謹呈 楊若芸 常務理事 崔瑞琛 陳德和 中華民國三十五年四月十日34 事實上，在是次修例嘗試的過程中，經常出現先由澳門中華婦女會請願，再由國民政府外交部駐澳門專員公署跟進的規律，使修例全程始終伴隨着中國國民黨當局施壓的因素，可以說是促成修例的主導力量。就在澳門中華婦女會陳情後不足兩個星期，時任國民政府外交部駐澳門專員唐榴向護理總督轉達中國國民黨澳門支部的函件，重複澳門中華婦女會陳情的內容。當局在收到函件後，亦不敢怠慢，由民政總局出面，在 5 月 7 日函覆澳門中華婦女會，歡迎其隨時前往會商。不過，從當局的檔案和報章的報道，可以判斷雙方從未就此事會面協商。另一方面，葡萄牙國民大會在 1946 年 3 月 18 日開始辯論修改《屬地自治條例》（Carta Orgânica do Império Colonial Português），國民大會附設的屬地委員會主席索薩・平托（Alexandre Alberto de Sousa Pinto）在 3 月 22 日 34 Repartição Central dos Serviços de Administração Civil (1933-1948). Processo n.º 59, Série C，澳門檔案館藏。標點符號為作者所加。除非特別註明，關於本次修訂《華人習俗條例》及被取代的經過均引用自該檔案。

46 以 “純粹確立既定狀況” 為理由，動議在第 246 條中加入 “土著” 分類及相關制度，不適用於葡屬印度、澳門和佛得角的附款，在沒有代表提問和發言下獲得通過。35 《屬地自治條例》引入的這項規定，使葡萄牙對海外屬地採用的 “土著制度” 在理論上不再適用於澳門，但這並未成為澳葡當局檢討和修訂《華人習俗條例》的立場和理由。至 12 月 20 日，時任民政總局局長美地路（Manuel Matelo）向護理總督衛意禮（Samuel da Conceição Vieira）呈交請示書，建議廢止《華人習俗條例》，澳門華人居民就《條例》涵蓋事宜直接適用葡萄牙一般法律的規定，並要求檢察官（前稱律政司）就此事發表意見。值得注意的是，美地路的請示書中對《華人習俗條例》原本的處理建議是 “更新” （renovação），但有人臨時用筆更改原稿 “renovação” 一詞的兩個字母，變為建議 “廢止”（revogação），可見當時行政當局承受中方的壓力不小。 檢察官在 1947 年 1 月 20 日發表意見書，建議成立一個委員會研究《華人習俗條例》的事宜，並附同一份草案，建議葡籍華人適用葡萄牙民法、非葡籍華人適用中國民法、按照《華人習俗條例》而確立的狀況獲准保留，最後建議廢止《華人習俗條例》。檢察官的建議獲護理總督接納，並在 1 月 27 日簽發訓令，成立由法院院長（由備席院長傅齡嘉，João de Vila Franca 暫代）出任主席、檢察官羅渣（Manuel Carlos da Rocha）、澳門市行政局局長柯慕靈（Amadeu Pacheco de Amorim）、律師羅巴度（Pedro Guimarães de Lobato）和左次治為成員的委員會，“將現行中國習俗條例重新修改呈請中樞核准”，36 並無提及廢止的建議。澳門中華婦女會在 3 月份上書衛意禮，再度催促修改，並轉告國民政府外交部駐澳門專員公署，獲民政總局局長美地路函覆已成立委員會展開工作。委員會最終在 1947 年 5 月完成草案，明確非葡籍華人僅於親屬和繼承事宜適用中國民法，增加按照中國禮俗結婚具有民法效力，以及嘗業可在繼承人同意下轉讓的規定。草案在取得政務會議的讚同意見後，由護理總督在 1947 年6 月 23 日上呈里斯本屬務部部長，更先後在 1948 年 1 月和 2 月拍發兩份電報，促請中央政府盡快核准草案，其中一份被列為機密的電報中更有 “道德、政治秩序之迫切需要”、“堅決要求（屬務部部長）議決” 等語。行政當局承受的壓力，由此再可見一斑。 35 Secretaria da Assembleia Nacional (1946). Diário das Sessões. Assembleia Nacional. IV Legislatura. Sessão n.º 53, em 21 de Março, p. 924. 36 In Boletim Oficial da Colónia de Macau, n.º 5, 1 de Fevereiro de 1947, p. 73.

47 結果，屬地高級會議在 1948 年 5 月通過草案，但刪除當中建議廢止《華人習俗條例》的條文，以免影響《條例》生效之前已確立狀況的效力。兩個月後，鑒於國民政府外交部兩廣專員公署駐香港辦事處向港英當局質詢會否跟隨澳門做法，總督基於此事對澳門有 “政治益處” 而再向屬務部拍發機密電報，請求中央政府以空郵方式寄送刊登取代《華人習俗條例》的第 36987 國令的葡萄牙《政府日報》（Diário do Governo），以便於《澳門政府公報》轉載。當局在 1948 年 8 月 11 日收到《政府日報》後，隨即在 8 月 14 日的第 33 期《澳門政府公報》轉載，同時安排譯漢，並在 8 月 28 日發行的第 35 期《澳門政府公報》刊登譯本。民政總局局長美地路在 7 月 29 日致電國民政府外交部駐澳門專員郭則范，轉達里斯本當局核准草案一事。37 澳門中華婦女會在收到郭則范的轉達後，更在 8 月 22 日舉行餐會答謝中葡官員，總督柯維納（Albano de Oliveira）、郭則范和美地路伉儷應邀出席。38 葡萄牙和澳葡當局的立法措施，加上國民政府的壓力，亦促使時任港英總督葛量洪（Alexander Grantham）在1948 年 10 月成立一個由史德鄰（G.E. Strickland）為首的七人委員會，檢討香港華人的法律和風俗適用問題，為香港華人婚姻制度改革的漫長進程揭開序幕。 五、結語：兼議澳門法律司法 “多軌制” 的認識問題 《華人習俗條例》的醞釀和誕生過程，有着葡萄牙殖民當局開始注意並對海外屬地各 “土著” 群體的風俗習慣展開系統研究，以及將風俗習慣法典化的慣例定性為殖民政策一部份的背景。葡萄牙中央當局在 1869 年準備將《民法典》伸延至海外屬地生效時，對於 “土著” 適用該法和具體處理問題的考量起點，必然是從整個殖民帝國出發，而非僅澳門一隅，因而才會出現要求海外省總督應促請權限人士盡早起草相關的風俗習慣條例，以便中央政府核准的條款。39 雖然澳葡當局起初似乎對里斯本中央當局的政策略顯抗拒，但隨着澳葡行使司法職能的各組織運作漸上軌道，亦開始發覺有必要整理並歸納澳門華人 37 “華人習慣條例撤消 外交公署接到覆文 昨函轉中華婦女會知照”，《華僑報》1948 年 8 月 1 日，第 2 版。 38 “婦女會發動義演 籌托兒所經費 澳督對該所甚關懷”，《華僑報》1948 年 8 月 24 日，第二版。 39 § 3.o do artigo 8.o do Decreto de 18 de Novembro de 1869. Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 580.

48 風俗習慣的規律，成為配合中央當局的殖民管治系統化工程的一部份，特別是在《民法典》伸延至澳門生效後，官員為澳門華人的風俗習慣定例的意願更顯積極。在當地任職的司法官通過自身的工作經驗以至系統的研究累積，到 1890年代左右已基本掌握情況，並曾向里斯本中央當局和澳門總督報告。 即使撇開上述背景不談，當時澳門的司法人員和法律工作者仍存在國籍、葡語認識和資歷等任職條件限制，行政當局的翻譯工作亦多由葡萄牙後裔人士（俗稱 “土生葡人”）負責，華人往往只負責執筆寫字的體力勞動，因此有論者竟提出所謂由 “熟悉葡國法律的澳門華商” 40 起草《華人風俗條例》的推測，恐怕從一開始已經是完全站不住腳的，更何況《條例》本身雖然以澳門的華人居住人口為適用對象，但它事實上是葡萄牙法律的一部份，並不完全自外於葡萄牙的法律體系而完全不受其約束，其涉及的立法技術，肯定只有受過葡萄牙法律專業訓練的法學士才可勝任，特別是涉及 “土著” 風俗習慣的法律草擬，又必須顧及葡萄牙法律整體，特別是《條例》的實施，不得妨礙 “公序良俗”（ordem pública）和葡萄牙主權的自由行使，41 在上述背景和要求下，當時幾乎只有按察司和國家律政司才有能力起草。而現有已知的文獻資料亦可確定，《華人習俗條例》的草案初稿事實上由澳門按察司衙門起草，按察司在推動《條例》進入實質立法階段方面扮演關鍵的角色，更是毋庸置疑；華人居民在起草《條例》方面並無主導角色，僅限於曾列席當局成立的委員會。而從後來的修訂嘗試可見，華人能否參與完全取決於主事官員的個人喜好，但直接參與的機會幾乎付諸闕如，從現有的資料看來，華人本身對修例的興趣，以至發表意見的積極性亦不太大。 澳門《華人習俗條例》實施後，逐漸與中國社會在同一時期所經受的劇烈變革脫節，女權思想和性別平等的意識，在這段時期逐漸在中國社會紮根並廣為接受。《華人習俗條例》的兩次修訂嘗試，先有羅德禮總督意欲振興澳門施 40 何志輝：《華洋共處與法律多元——文化視角下的澳門法變遷》，北京，法律出版社，2014 年，第100 頁，註 3。 41 José Carlos Ney Ferreira 及 Vasco Soares da Veiga, Estatuto dos Indígenas Portugueses das Províncias da Guiné, Angola e Moçambique, Anotado (2.a edição). Lisbon: unknown publisher, 1957, p. 25。筆者之所以不將 ordem pública 譯作 “公共秩序”，是因為在葡萄牙的殖民政策語境下，公共秩序還包括以基督信仰作為確立的道德標準。

49 政，後有《中華民國民法》的頒佈實施逼使當局正視《條例》不足的背景，但都受當時各自的條件所限，失敗告終，直至抗日戰爭勝利後，澳葡當局在中國國民黨當局的壓力下，向里斯本中央當局建議廢止《華人習俗條例》，最終以第 36987 號國令取而代之，明確非葡籍華人在親屬和繼承事宜上應受中國民法約束，同時維持《條例》生效期間受之約束的所有行為的法律效力。但是，第36987 號國令的序言和本文都並無明確廢止《華人習俗條例》，因此《條例》實際上並非且不應簡單理解為被廢止，而是終止適用。由於葡萄牙在 1867 年將《民法典》伸延至海外屬地生效時，容許 “土著” 對原本不受《民法典》約束的風俗習慣選擇接受其約束，第 36987 號國令的規定在客觀上使澳門華人無法一如以往，按照案件性質而選擇接受中國還是葡萄牙的民法約束，亦意味着葡萄牙不再通過在自身的法律體系內，為澳門華人的 “風俗習慣” 定例，而改以中國民法作為 “風俗習慣” 的參照，再加上 1946 年葡萄牙修訂《屬地自治條例》，非葡籍華人在理論上不再被視為 “土著”，這使澳門華人至少在私法關係上已從過往被定性為 “土著” 轉為 “外國人”。 同時，由於原《華人習俗條例》實際上是葡萄牙《民法典》下的例外條款，《條例》本身涵蓋的親屬和繼承事宜的範圍也並不完整，自然沒有足以取代葡萄牙《民法典》的用意，而且《條例》本身亦訂明未盡之處一概適用在海外屬地生效的葡萄牙法律，而非中國法律，所以第 36987 號國令的實施，使所謂的“華律治華人”（指非葡籍澳門華人）原則到此時在澳門再度確立起來，而此時的 “律” 指《中華民國民法》的親屬和繼承部份，而不是《大清律例》。這反過來亦可證明當初澳門《華人習俗條例》的立法，從來只有葡萄牙殖民政策和法制在澳門實施和適用的因素，而無所謂 “香港經驗之因素”。42 而第 36987 號國令在澳門實施，更成為港英當局探討華人婚姻制度改革的直接因素之一，這可印證澳門一些比香港超前的做法，有時同樣可以對香港社會經濟和制度發展產生一定的推動作用。 從葡萄牙殖民當局有 “風俗習慣法典化” 的慣例，並於 19 世紀確定為政策的角度出發，澳門《華人風俗條例》從立法到被取代的全程，亦揭示華人學術界在過往一段長時期認為葡萄牙在全面確立對澳門的殖民管治後，跟隨港英 42 何志輝：《華洋共處與法律多元——文化視角下的澳門法變遷》，北京，法律出版社，2014 年，第105-106 頁。

50 當局實施以《大清律例》規範華人居民私法關係的 “華律治華人” 原則的觀點，似乎亦應有修正的必要：澳葡官員最初認為葡萄牙法律在一般情況下應直接適用於華人，但隨着司法管理經驗的累積，轉而認為有需要配合葡萄牙政策，為華人風俗習慣定例。無論是澳葡官員的最初見解，或是後來華政衙門運作規章的具體規定，都可以確定 “華律治華人” 的原則，其實只是構思把葡萄牙法律直接適用華人或是制定《華人習俗條例》之前的一種過渡措施，其施行基本上與香港無關。《條例》作為葡萄牙法律的一部份，在其生效期間明顯不再適用“華律治華人” 原則，直至 1948 年第 36987 號國令生效之後才重新被確立，特別是對該國令生效之後發生的法律行為而言。這進一步說明吾人在解析葡萄牙殖民管治時期澳門法律和司法的 “多軌制”（pluralismo）43 的客觀特徵時，似乎仍需以謹慎和辯證的角度加以看待，既應信而有徵，在分析時更應採用合適的地緣視角，避免過於簡化或側重放大。 第 36987 號國令訂定的 “華律治華人” 原則，在當時葡萄牙和中華民國的民法概念和規定相近的背景下，本應未致於產生問題，而且可讓澳門華人俟後的私法關係規範能與中國法制日後的變化同步，避免重蹈《華人習俗條例》屢次修訂而又屢次失敗的覆轍，有助降低葡萄牙和澳門的行政管理乃至政治成本。然而，就在此國令生效不久，中國政局發生劇變。在葡萄牙於往後的一段長時期仍未承認新中國政府的背景下，當時澳門的法院在實務上仍繼續援引效力已縮限於台澎金馬地區的《民法》，作為審查華人確立親屬和繼承關係的 “風俗習慣” 依據，上訴法院亦認可其實質和形式上的合法性，44 但澳門的地緣位置、中國國民黨與中國共產黨在當地的角力和勢力的此消彼長，以至台海雙方因社會經濟制度不同而在法制建設上各自走上不同的道路，這些因素共同使以來自中國內地移民為主的澳門非葡籍華人的屬人法則，自 1950 年代開始已逐漸進入非常尷尬的境況。而 1967 年生效的葡萄牙新《民法典》，又並未因為澳門的特殊情況而引入以個人常居地作為屬人法則的概念，這些因素都使 “華律” 所援引依據的正當性逐漸受到質疑。直至中葡關係正常化，並確定中國政 43 António Manuel Hespanha, Panorama da História Institucional e Jurídica de Macau. Macau, Fundação Macau, 1995. 44 參閱 Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil (1957), Processo n.º 45, Série D，澳門檔案館藏。

51 府恢復對澳門行使主權的具體安排後，行政當局在 1991 年頒佈第 32/91/M 號法令，45 確立澳門華人居民的屬人法則，明確澳門的現行法律適用於本地區的常居者，以及承認表意人在常居國按照該國的權限法律所成立的法律行為，同時廢止第 36987 號國令，才算在相當程度上解決當時被當局視為 “外國人” 的非葡籍澳門華人，由於中國尚未完全統一的原因而在親屬和繼承關係上出現的法律適用問題。 45 Decreto-Lei n.º 32/91/M. In Boletim Oficial de Macau, n.º 18, 6 de Maio de 1991, pp. 2259-2260.

52 附件：1935 年《華人習俗條例》草案（政務會議通過版本） 說明：本草案的中文譯本，以 1935 年 4 月 11 至 13 日《澳門時報》刊登的中文譯本為基礎，盡量按照原譯本的翻譯風格，補譯經政務會議通過後的立法證書草案的序言和本文部份，以及補譯和修正《條例》草案的個別行文。對於原譯本中明顯錯誤或易生混淆的譯詞（例如 “民事能力” 被譯作 “市民資格”），亦一併修正。另應指出的是，與見諸報章的版本比較，政務會議通過的《條例》草案除新增侍妾可提起離婚訴訟的條款外，並無重大修改，而文本之間如有歧義，仍以葡文文本為準。 Sendo necessário modificar as disposições codificadas dos Usos e Costumes dos Chins de Macau, porque as autoridades judiciais e administrativas reclamam de há muito contra as antiquadas e deficientes regras, nele estabelecidas, por não satisfazerem às condições da actual sociedade chinesa; Considerando que esses usos e costumes devem evolucionar, no sentido das novas regras de direito civil, consignadas no Código Civil Chinês, de modo a adaptá-las às condições actuais dos chineses, que vivem na colónia de Macau; Atendendo, porém, a que essa adaptação deve ser feita com os necessários cuidados para não se romper bruscamente com uma tradição muitas vezes secular, o que determinaria a inexequibilidade da lei; Considerando ainda a circunstância do Código Civil Chinês não estar em vigor em todo o território da República Chinesa e, aonde está, não ser 查司法及行政當局，長期以來反映《澳門華人習俗條例》訂定之規則已顯過時與不足，未能滿足當今華人社會之狀況，而有修訂之需； 查此等風俗，應按中華《民律》訂定之嶄新民律規則加以改進，並適應居於澳門屬地之華人之當前狀況； 然此等採用尤應審慎為之，以免粗暴破除數世紀以來之傳統，而使法律無法執行； 另查中華《民律》，未及中華民國全部統治範圍施行；在施行之處，亦非遵行該法之所有部份；

53 cumprido em toda a sua extensão; Com a aprovação do Conselho do Governo, o Governador da Colónia de Macau, no uso das faculdades que lhe são atribuídas pelos artigos 28.º e 30.º do Acto Colonial e pelo artigo 43.º da Carta Orgânica do Império Colonial Português, manda o seguinte : 經政務會議核准，本總督合依《屬地法》第二十八款、第三十款，暨《屬地自治條例》第四十三款所賦予之權，特行頒佈如次： Artigo l.º É aprovado o «Código de Usos e Costumes Chineses», que segue no presente diploma e dele faz parte integrante. Art. 2.º Fica revogado o decreto de 17 de Junho de 1909, que regulou os direitos e obrigações dos chins de Macau com relação a alguns dos seus usos e costumes. 第一款、核准本証書附同之《華人習俗條例》，並為本証書之一部份。 第二款、應將規範澳門華人部份風俗之權利及義務之一九〇九年六月十七日上諭廢止之。 Publique-se e cumpra-se como nele se contem. Residência do Governo da Colónia em Macau, aos…de Abril de 1935. O Governador, António José Bernardes de Miranda. 本立法証書希官民人等一體遵照。 一九三五年四月 日 澳門總督美蘭德 Código dos Usos e Costumes Chineses 《華人習俗條例》 Artigo l.º São mantidos e ressalvados aos indivíduos de raça chinesa, residentes ou domiciliados em Macau, qualquer que seja a sua nacionalidade, os seus usos e costumes especiais e 第一款、對於中國國族之人，不論屬於何國國籍、暫時寄居或實居澳門者，其特別及私人之習俗在下列各條款所修正者，一律維持及保留之。

54 privativos, revistos e codificados nas disposições seguintes. Art. 2.º Os Chineses, que tenham celebrado Casamento católico, ou casamento perante oficial do registo civil com as condições e pela forma estabelecida na lei civil portuguesa, sem declaração expressa de que pretendem aproveitar-se da excepção deste código, estão isentos da aplicação dos direitos de família e sucessão reconhecidos nele. 第二款、凡奉天主教禮式，或於立契官面前以西洋民律之條件及訂定之形式結婚之華人，若無明確聲明擬取得本條例權利權益時，豁免適用當中承認之親屬及繼承之權利。 Art. 3.º As disposições do Código Civil e mais legislação portuguesa serão aplicáveis aos que por elas optarem, de comum acordo, desde que aproveitem da excepção deste Código. 第三款、凡華人雖取得本條例權利權益，而遭當事人雙方之同意甘願受西洋《民律》及其他法律之制裁時，當然從西洋律例處斷。 Art. 4.º Os casos omissos serão regulados pelas disposições do Código Civil Português e mais legislação aplicável. 第四款、本條例如有未盡事宜，概從西洋《民律》及適用之現行條例處理之。 Da capacidade civil 民事能力 Art. 5.º A maioridade é aos vinte anos contados desde a data do nascimento. 第五款、由出生之日起滿足二十歲者，為成年人。 Art. 6.º A emancipação pode ter lugar aos dezoito anos, contados da data do nascimento. 第六款、由出生之日起滿足十八歲者，可取得親權之解除。 Art. 7.º O pátrio poder é exercido pelo pai e, na sua falta ou impedimento, pela respectiva mãe, mesmo que seja concubina. § único. Quando a mãe passar a segundas núpcias ou for tomada para 第七款、家庭間之主權，當操諸父之手，父死或他往時，則由母氏操之，雖屬侍妾亦可維持。 附款、若其母改嫁別人或隨別人作妾時，得由家長代理之。

55 concubina, o pátrio poder será exercido pelo Ka-cheong. Art. 8.º Ka-cheong é o parente mais próximo do marido, representante do chefe de família. 第八款、家長為夫族最近之親屬，乃一家之長。 Do casamento 婚姻 Art. 9.º O casamento celebrado entre contraentes chineses, segundo os ritos da sua religião ou de acordo com a sua lei civil, produz os efeitos que as leis portuguesas reconhecem ao casamento católico e civil. 第九款、凡華人按照中華禮教或其《民律》而結婚者，當然與西洋法律所認之天主教禮式及民律結婚者同一效力。 Art. 10.º Na falta de qualquer acordo ou convenção antenupcial entende-se que o casamento é feito sob o regime de separação absoluta de bens, a seguir regulado. 第十款、未結婚之前無任何契約之規定時，其婚姻之締結，當然為財產雙方之獨立，應照下一條款辦理。 Art. 11.º São bens próprios da mulher e deles pode ela dispor livremente sem outorga do marido: 1) Os bens denominados Tai-ki ou Si-ki; 2) Os bens próprios para seu uso pessoal; 3) Os bens necessários e essenciais á profissão que ela tiver; 4) Os bens. que lhe forem exclusivamente doados; 5) Os bens que ela pessoalmente tiver adquirido. § único. Entende-se por bens Tai-ki ou Si-ki os bens, que a mulher leva para o casal, dados pelo pai ou adquiridos por 第十一款、在下列明之財產，為妻個人本有之財產，任便自由支配，毋須夫之允許。 （甲）體己或私己之財產； （乙）其本人應用之財產； （丙）其職業上所應用之財產； （丁）所有其他財產為他人所贈與者； （戊）所有其本人自置之產物。 附款：所有體己私己者，乃其父所給與，或在締婚前由本人所自置而攜帶者。

56 ela antes do casamento. Art. 12.º Todos os mais bens, excepto os que forem adquiridos pelo casal, são considerados próprios do marido e deles pode este dispor livremente, sem outorga da mulher. 第十二款、除夫妻所置之財產外，餘為夫之財產，得任便自由支配，毋須妻之允許。 Art. 13.º A administração de todos os bens, com excepção dos próprios da mulher, pertence ao marido. 第十三款、所有財產之管理權，除本妻之有財產外，概歸夫主管之。 Art. 14.º O marido pode estar em juízo sem outorga nem consentimento da mulher, assim como esta pode estar sem outorga, nem consentimento do marido. 第十四款、夫不須妻之簽署或同意，妻亦不須夫之簽署或同意，始可進行法庭之事務。 Da dissolução do casamento 婚姻之消滅 Art. 15.º O casamento dissolve-se: l.º Pela morte de um dos cônjuges; 2.º Pelo divórcio. 第十五款、婚姻消滅之原因如次： （甲）不論任何一方之死亡； （乙）離婚。 Art. 16.º O divórcio podem ser litigioso ou por mútuo consentimento. 第十六款、離婚可分訴訟離婚或兩願離婚。 Art. 17.º O divórcio litigioso poderá ser pedido por qualquer dos cônjuges, mas só judicialmente poderá ser decretado. 第十七款、離婚訴訟，無論何方均得提出，但祗限於法院方面有權處斷之。 Art. 18.º São taxativamente causas do divórcio: 1) Adultério da mulher; 2) Sevícias ou injúrias graves; 3) Abandono completo do domicílio conjugal por mais de três anos; 4) Adopção do regime de concubinato, sem consentimento da mulher legítima; 第十八款、離婚必具之理由如次： （甲）不貞者； （乙）受虐時或重大之侮辱者； （丙）放棄家庭責任三年以上者； （丁）夫立妾未先得妻之許可者；

57 5) Doença contagiosa reconhecida incurável, ou doença incurável que importe aberração sexual;. 6) Loucura incurável; 7) Condenação de um dos cônjuges por crime infamante ou em pena superior a três anos de prisão. （戊）染有傳染病，完全確不能治愈者，或不治之症而致不能性交者； （己）患有不治之癲狂症者； （庚）不論任何之一方，經法院判決犯有污辱之罪者，或處以監禁三年以上者。 Art. 19.º O direito à acção de divórcio com fundamento nos n.os l.º, 2.º e 4.º do artigo anterior prescreve por lapso de seis meses, a contar da data em que o cônjuge ofendido tiver conhecimento dos factos ou pelo lapso de dois anos a contar da ocorrência dos mesmos factos. 第十九款、按照前款甲、乙、丁等項之理由，其受害者之一方提起訴訟權，應由事之發覺或發生日起六個月為有效時期；如在事之發覺或發生後已逾兩年者，則消失其起訴權。 Art. 20.º O direito à acção de divórcio com fundamento nos n.os 6.º e 7.º do artigo 18.º prescreve por lapso de um ano, a contar da data em que o cônjuge tiver conhecimento do facto ou por lapso de 5 anos a contar da ocorrência dos mesmos factos. 第二十款、按照十八款己、庚項之理由，其受害之一方提起訴訟權，由事之發覺或發生日起一年內為有效時期；如在事之發覺或發生後已逾五年者，則消失其起訴權。 Art. 21.º Decretado o divórcio, os filhos menores ficam sempre a cargo do marido, a não ser que os cônjuges tenham acordado de modo diferente, ou ainda que o divórcio haja sido decretado por algum dos fundamentos dos n.os 3.º, 4.º e 5.º do artigo 18.º pois em qualquer destes casos os filhos serão entregues e confiados àquele a favor do qual tenha sido decretado o divórcio. § único. No caso de manifesta inconveniência de serem os filhos 第二十一款、離婚案一經判決確定後，如雙方未訂有特別條件時，其所生未成年之子女，當然歸夫管理之；倘離婚乃因第十八款丙、丁、戊等項之理由者，則離婚案判決確定後，自當判歸勝訴人管理。 附款：倘認為判交不論何方管理未成年子女仍不便利時，則具權限之

58 entregues à guarda de qualquer dos côujuges serão eles confiados à guarda de um tutor nomeado, pela autoridade judicial competente. 司法當局得另派一監護人並交其管理之。 Art. 22. Do divórcio resulta sempre a separação e partilha de bens entre os cônjuges, qualquer que seja o regime patrimonial que tenham adoptado, readquirindo cada um deles a propriedade plena e livre administração dos que lhe ficarem pertencendo. 第二十二款、離婚時不論以前所定婚約如何，一經離婚判決確定，則所有財產夫妻平均之，每一方所得之財產由其任便自由管理。 Art. 23.º A acção do divórcio será proposta e julgada nos termos da lei do divórcio de 3 de Novembro de 1910. 第二十三款、離婚訴訟應按照一九一〇年十一月三日離婚律之規定，提起訴訟及判決。 Art. 24.º Nenhuma acção de divórcio poderá ser proposta com o fundamento no disposto no n.º 4 do artigo 18.º, quando o concubinato tenha sido anterior à promulgação deste Código. 第二十四款、凡本條例頒佈之前已立之侍妾，得因第十八款丁項之理由提起離婚訴訟。 Do concubinato 侍妾 Art. 25.º O marido pode, tanto na constância do casamento com o consentimento da mulher legítima, como após a sua dissolução, tomar concubinas. 第二十五款、夫於婚姻有效時期若取得妻之同意時，或於婚姻消滅時，得立妾。 Art. 26.º Os filhos, que delas tiver, são em tudo equiparados aos que houver da mulher legítima. 第二十六款、庶出之子女，完全與嫡出同等。 Art. 27.º A concubina só pode ser repudiada, desde que se verifique qualquer das causas, que fundamentam o pedido do divórcio. 第二十七款、祗可於證實提出離婚之訴訟之理由時，始可將侍妾廢棄。

59 Da adopção 承嗣子女 Art. 28.º A adopção de filhos de qualquer sexo é facultada aos chineses do sexo masculino ou feminino, desde que não tenham descendência legítima. § único. Só é permitida a existência dum adoptivo. 第二十八款、凡華人無論男女，如無正式子女以繼其後時，有權採納不論男女以為承嗣。 附款：祗可採納一人以承嗣後。 Art. 29.º A adopção, para produzir efeitos civis, implica o consentimento do adoptivo, desde que este seja maior de 14 anos, bem como o de seus pais, ou, na falta destes, o dos seus representantes legais. § l.º É reconhecida a adopção. feita em território chinês, que poderá ser justificada por qualquer meio de prova. § 2.º A adopção, quando feita em território português, só produzirá efeitos em escritura pública. 第二十九款、凡承嗣在法律上取得之民律效力，必須承嗣人年逾十四歲之男或女及其父母之允諾方為有效；若父母已亡，則須要其父母之正式代表人之允諾方可。 附款一：在中華統治範圍內作出之承嗣，經提出任何證明，均予承認。 附款二：在大西洋統治範圍內，凡承嗣祗限於在立契官立契，方為有效。 Art. 30.º A diferença de idade entre o adoptivo e o adoptante será de vinte anos, pelo menos. 第三十款、凡納嗣子者，必須其人長於所納之承嗣人二十年以上。 Art. 31.º A adopção, quando feita por indivíduos casados, não poderá realizar-se sem o consentimento expresso do outro cônjuge. 第三十一款、凡結婚之男女，欲納承嗣子時，必須取得對方之同意。 Art. 32.º Um mesmo indivíduo não pode ser adoptado como filho por mais de uma pessoa. 第三十二款、凡為嗣子者，不得再復承嗣他人。 Art. 33.º Os filhos adoptivos deixam de fazer parte das famílias de seus pais naturais e gozam, nas dos adoptantes, dos quais tomam o apelido, de todos os 第三十三款、嗣子既承嗣之後，當然與本宗脫離關係，並適用納嗣者之姓氏；又除第四十九款之規定外，在納嗣子者之家庭間，對於民律及宗

60 direitos de filhos legítimos aos quais são equiparados, para todos os efeitos civis e religiosos, com a excepção estabelecida no artigo 49.º deste Código. 教之效力所有權限，完全與其親生子女無異。 Art. 34.º A adopção pode terminar pelo repúdio judicialmente decretado, a pedido de qualquer dos interessados. 第三十四款、承嗣之中斷，祗限於法院之判決，惟不限任何一方之狀請。 Art. 35.º São taxativamente causas do repúdio: 1) Sevícias ou injúrias graves; 2) Deserção voluntária e de ma fé; 3) Condenação do adoptivo em pena superior a três anos de prisão; 4) Prodigalidade do adoptivo. 第三十五款、承嗣中斷之理由如次： （甲）受虐待或重大之侮辱者； （乙）立實反背信義之逃亡者； （丙）承嗣人犯罪，經法院判決執行監禁三年以上者； （丁）承嗣人任情揮霍者。 Art. 36.º Decretado o repúdio o adoptivo volta para a família de onde saiu, readquirindo todos os seus direitos, inclusive o uso do apelido dos seus pais naturais. 第三十六款、承嗣中斷一經法院判決後，承嗣人當然歸宗，並回復其本原姓氏與本原之權限。 Art. 37.º Os adoptivos só concorrem à herança de seus pais naturais, quando estes faleçam sem testamento e sem quaisquer herdeiros legitimários. 第三十七款、承嗣人當其嗣父死亡，如無繕立遺囑又其嗣父家庭並無其他足以証實為有繼承權承受其遺產之人時，得繼承其財產。 Das Sucessões 繼承 Da sucessão testamentária 遺囑之繼承 Art. 38.º O testamento tem de ser feito em conformidade com a lei portuguesa. § único. O testamento cerrado pode ser escrito em caracteres sínicos mas, no auto de aprovação, as declarações a que se referem os n.os l.º, 3.º e 4.º do 第三十八款、凡遺囑必須按照大西洋法律立之。 附款：秘密遺囑可用華文繕立，但於批准認實之記錄內，記明立遺囑人按照《民律》第一九二二款第一、第三、第四等項聲敘事官，所聲述者完

61 artigo 1922.º do Código Civil, serão feitas na fé do próprio testador. 全証明確實。 Art. 39.º Legítima é a porção de bens de que o testador não pode dispor por ser aplicada aos herdeiros referidos no artigo 40.º e consiste: 1.º Quando estes sejam descendentes, pais ou cônjuge sobrevivo, na metade dos bens do testador; 2.º Quando sejam irmãos e seus descendentes ou avós, na terça parte dos mesmos bens. 第三十九款、特留財產乃財產之一部份，非所繼人之所能支配，因應歸第四十款所指明之繼承遺產人，所得者如次： （甲）給與直系卑屬或父母，或在世之夫與妻，佔所繼人全部財產之半； （乙）給與兄弟及其後人或祖父母，佔所繼人全部財產三份之一。 Da sucessão legítima 依法之繼承 Art. 40.º A sucessão legítima defere-se, excluindo o cônjuge sobrevivo, na ordem seguinte: 1.º Aos descendentes; 2.º Aos pais; 3.º Aos irmãos e seus descendentes; 4.º Aos avós. 第四十款、除在世之夫與妻外，依法受遺產人如下列： （甲）直系卑屬； （乙）父母； （丙）兄弟及其後人； （丁）祖父母。 Art. 41.º O cônjuge sobrevivo sucede sempre ao falecido e a sua cota hereditária é: 1.º Igual à de cada um dos descendentes ou à do filho adoptivo, quando com eles concorra; 2.º Igual à metade da herança, quando concorra com os pais ou irmãos e descendentes do falecido; 3.º Igual a dois terços da herança, quando concorra com os avós. 第四十一款、夫或妻間遇有一方之死亡，當由他方代之，其財產繼承之部如次： （甲）若與直系卑屬或嗣子同分時，應每份同等； （乙）若與父母或兄弟及其後人同分時，應佔全部遺產之半； （丙）若與祖父母同分時，應佔全部遺產三份之二。 Art. 42.º Na falta dos herdeiros mencionados nos quatro números do artigo 40.º e de filho adoptivo, o cônjuge sobre vivo é universal 第四十二款、如無第四十款所指明之四項承受遺產人及無嗣子時，則在世之夫或妻，為遺產全部之繼承人。

62 herdeiro. Art. 43.º Os filhos legítimos e seus descendentes sucedem aos pais e demais ascendentes, posto que procedam de casamentos diversos ou dos concubinatos. 第四十三款、依法直系卑屬及其後人，當應繼續其父母及其先祖，雖婚配之各殊或屬庶出者，亦同一律。 Art. 44.º Se os descendentes se acharem todos no primeiro grau e forem todos varões, sucederão por cabeça, dividindo-se a herança em tantas partes quantos forem os herdeiros, sem prejuízo do disposto no artigo 41.º. 第四十四款、若直系卑屬其親等祗相差一級而同為男子時，照人數平均分之，但不能損碍第四十一款所規定。 Art. 45.º Se concorrerem todos ou parte deles representativamente, sucederão por estirpes pelas quais será distribuída a herança e subdividida nas estirpes em que houver mais de um herdeiro, observando-se sempre a mesma regra de igualdade. 第四十五款、繼承人或其後人繼承遺產時，應照親等人發遞相分，析照前款規定辦理。 Art. 46.º A legítima das filhas solteiras corresponde à metade da dos filhos. 第四十六款、凡未婚之女子繼承特留財產時，照男子每份之半數。 Art. 47.º As filhas casadas, porque pelo casamento saíram da família dos seus ascendentes, não herdam. 第四十七款、凡婚嫁之女子，因其已與尊屬家庭脫離關係，無繼承財產之必要。 Art. 48.º Se um filho adoptivo não concorrer à herança com posteridade legítima, herdará todos os bens com a restrição do estabelecido no artigo 41.º. 第四十八款、凡嗣子如無依法之直系卑屬，與其同分時，則財產之全部，除第四十款之規定外，全繼承之。 Art. 49.º Se o filho adoptivo concorrer à herança com filhos legítimos, a sua cota hereditária será igual a metade da dos filhos legítimos. 第四十九款、凡嗣子與直系卑屬同分時，則其所得應佔每份之半數。 Art. 50.º As concubinas, enquanto se não casarem ou passarem a outro 第五十款、侍妾如不再醮或為他人妾時，則從財產酌撥多小以為贍養

63 concubinato, ficam com direito a alimentos, que serão pagos pela herança e fixados pelo Conselho de Família. 之資，概由親屬會定之。 Art. 51.º É facultado aos herdeiros, quando haja acordo da maioria deles, o direito de separarem para sacrifícios de família, até à décima parte da herança indivisa, que será adjudicada em comum a todos os herdeiros e em nome destes registada na Conservatória do Registo Predial, sendo bens imóveis, e administrada pelo filho primogénito ou por um dos outros herdeiros escolhido pelo Conselho de Família. § único. Os bens de sacrifício de família podem ser alienados, mas só em hasta pública e com a anuência da maioria dos herdeiros e do Curador Geral dos Órfãos. 第五十一款、倘得繼承人過半數之贊可，得從未分遺產之額撥出部份作為蒸嘗，惟不得超過全部十分一，應歸各繼承所共有，並用各自名義在澳門登記局登記作為固定產業，由長子或親屬會所選定一其他繼承人掌管之。 附款：蒸嘗之變賣，須公開投變，惟必須承繼人過半數之贊允，及孤兒照保護人之許可方可。

《行政》第三十五卷，總第一百三十六期，2022(2)，65-78 65 澳門理工大學國際化：背景、策略和挑戰 Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto 一、序言 本文集中探討的是一直引起世界各地學者廣泛討論的高等教育機構國際化問題，當中包括 Knight、1 2 Van der Wende、3 Soderqvist 4 和 De Wit。5 6 歷年來，許多人試圖對國際化這一概念下定義。儘管我們知道國際化概念仍在建立中，但本文暫將國際化定義為：將國際維度、跨文化維度和全球維度融入中學後教育的目的、功能或傳導的過程（Knight, 2003：2）。 事實上，國際化是一種動態現象，故世界各地的國際化發展迅速，呈現不同的模式和各種路向。一方面，國際化強調的是商業和競爭地位，着重數字和  本文以作者兩人於 2021 年 11 月 22 日至 26 日舉辦的 “第十一屆葡語國家及地區高等教育管理論壇研討會――應對全球挑戰下葡語國家及地區高等教育的合作” 上發表的報吿為基礎。  澳門理工大學教師。  澳門理工大學教師。 1 Jane Knight, “Internationalization: Elements and checkpoints” (Research Monograph, No. 7). Ottawa, Canada: Canadian Bureau for International Education, 1994. 2 Jane Knight, “Updated Internationalization Definition”. International Higher Education, 2003(33), pp. 2-3. 3 Marijk van der Wende, “Missing Links: The Relationship between National Policies for Internationalisation and those for Higher Education in General”. In Torsten Kalvermark & Marijk van der Wende (Eds.), National Policies for the Internationalisation of Higher Education in Europe. Stockholm: Hogskoleverket Studies, National Agency for Higher Education, 1997, pp. 10-31. 4 Minna Soderqvist, “Internationalization and its Management at Higher-Education Institutions: Applying Conceptual, Content and Discourse Analysis”. Helsinki, Finland: Helsinki School of Economics, 2002. 5 Hans de Wit, Internationalisation of Higher Education in the United States of America and Europe: A Historical, Comparative, and Conceptual Analysis. Westport, CT: GreenwoodPress, 2002. 6 Hans de Wit, “Internationalisation of higher education, an introduction on the why, how and what”. In Hans de Wit (Ed.), An Introduction to Higher Education Internationalisation. The Centre for Higher Education Internationalisation. Milan: Universita a Cattolica Del Sacro Cuore, 2013, pp. 13-46.

66 百分比，但忽略了國際化本身不是目的，而是達到某個目的的一種途徑（De Wit, 2013），例如：重視英語作為教學語言；增加國際學生人數和離岸活動數量。另一方面，出現了新的行動者，尤其在亞洲、非洲和拉丁美洲，他們提出了不同的討論、價值觀、關係和貢獻。在葡語國家和中華人民共和國的高等教育機構國際化策略中，葡語一直十分重要。同時，今時今日除了投資方面外，對教學質量、院校聲譽和課程國際化的關注亦日趨增加。 由於關於研究對象的資料範圍甚廣，所以必須單純基於方法論這一理據，將研究重點限於以澳門高等教育，特別是澳門理工大學 7 為背景。雖然澳門理工大學的歷史不長，8 但其繼承而來以及由本身動態結構產生出多元化的現實，故本文的研究重點是同樣以葡語為教學語言的公共行政學士學位課程 9 和中國與葡語系國家經貿關係學士學位課程。 本文以重新檢視重要文獻資料為基礎，主要目的是：（1）分析澳門理工大學國際化的動因；（2）闡述其國際化進程的關鍵階段；（3）介紹主要的策略和工具；（4）探討進程中遇到的挑戰以及提出有助其國際化成功的院校策略性建議。 研究方法採用了資料分析法，即先通過對各種資料的深入分析再進行定性分析，旨在生成新知識、提出新解讀及/或找出對某種現象不熟悉之處 (Ludke e André ;10 Guba & Lincoln11)。 文件的資料來源，主要採用如合作議定書、課程計劃等學院文件，刊登於《澳門特別行政區公報》的法例，施政方針，學術和科學刊物的文章。 7 澳門特別行政區政府修改了第 28/2019 號行政法規《澳門理工學院章程》，由 2022 年 3 月 1 日起，澳門理工學院改名為澳門理工大學，所屬的各高等學校改名為學院。 8 澳門政府購入了屬香港資本、建校目的是為滿足鄰近地區年青人培訓需要的東亞大學，以及努力構建澳門的現代化公共高等教育後，終於在 1991 年成立了澳門理工學院（現澳門理工大學）。 9 無論是以中文抑或葡文授課的澳門理工大學公共行政學士學位課程，都是按照同一學習計劃，但在制定各學科單元的內容方面具有自主性。 10 Menga Ludke, & Marli André, Pesquisa em Educação: Abordagens Qualitativas. Editora Pedagógica e Universitária, 1986. 11 Egon G. Guba & Yvonna S. Lincoln, Effective evaluation: Improving the usefulness of evaluation results through responsive and naturalistic approaches. Jossey-Bass, 1981.

67 二、澳門理工學院（現為澳門理工大學） 澳門的現代高等教育始於 1991 年，承傳了具悠久傳統的以國際合作為基礎的培訓教育；而國際合作這一變項是發展澳門高等教育12 發展的支柱。事實上，澳門面積細小，如何吸引師資和學生，使課程得以開辦和運作，始終是公私立教育機構共同面對的挑戰。 在 1991 年之前，曾落實了多項國際合作計劃，主要包括：分別讓學員學習葡文和中文的“赴葡就讀計劃”和“赴中就讀計劃”；與科英布拉大學合辦的法律學士學位課程；與葡萄牙國家行政學院合辦的公共行政學士學位課程（葡文）。後兩者是在東亞大學13 最後的運作期間及其過渡期內開展的。東亞大學由澳門政府收購後，誕生了澳門大學、澳門理工學院、旅遊學院和保安部隊高等學校這四所公立院校。 澳門理工學院運作初期，承接了當時公共部門開辦的課程，例如中葡翻譯課程、衞生和社會服務課程，以及其他公開學院開辦的經濟、管理和旅遊領域的課程。 在中葡翻譯課程、衞生和社會服務課程方面，澳門理工學院及澳門大學的主要角色，分別是負責為已完成非高等教育程度課程的現職專業人士開辦高等專科學位課程及學士學位課程，例如中葡翻譯課程等。 首階段是教師的交流，因為當時澳門缺乏足夠和合資格的高等教育教學人員，故需要以創新方式吸引高素質的教師來澳任教，有時是短期任教。 以上僅僅是眾多例子中的幾個。因為國際交流與合作是用以確保澳門青年培訓工作的策略，其重點幾乎是專門創造條件讓澳門人到外地接受高等教育或藉交流方式為澳門引入教師。 接着分析的兩個課程，除了其出現的背景不同，所涉及的合作策略亦不同。經第 212/97/M 號訓令設立的兩年制公共行政文憑課程，主要目的是讓在職的 12 需要指出的是，高等教育的發展帶動其他等級的教育有了顯著的改善，因為促進了教師的培訓、教學研究，以及出版以澳門學生為對象的教材。 13 東亞大學是一所由香港財團持有、在澳門運作的私立大學，但一直面向香港公眾，由澳門政府收購後，成為澳門大學及澳門理工學院。

68 專業人士在工餘時間接受培訓，其後相繼經第 15/2002 號社會文化司司長批示、第 137/2010 號社會文化司司長批示及第 148/2015 號社會文化司司長批示，分別演變為三年制高等專科學位課程、四年制學士學位課程及碩士學位課程。14 最初幾年，課程因有需求而得以運作。由於收生對象為說葡萄牙語者，所以需求逐漸減少，最近幾年因缺乏本地考生而面臨中止的風險。依我們所見，出現這情況是因為澳門提供有更多的高等教育培訓，加上學生往海外留學的機會增多，而完成公共行政學士學位課程亦難以進入公職。 需要指出的是，在第 28/2019 號行政法規公佈前，澳門理工學院沒有頒授碩士和博士學位的自主權，故與葡萄牙雷利亞理工學院建立了合作關係，由兩所學院的教學人員共同教授公共行政碩士學位課程，學位則由葡萄牙雷利亞理工學院頒授。另一方面，澳門理工學院與葡萄牙里斯本大學合辦公共行政博士學位課程，學位則由後者頒授。 另外，澳門理工學院是葡萄牙理工高等院校協調委員會的成員，在有關諒解備忘錄中聲明，雙方的合作旨在促進及發展澳門理工學院與葡萄牙理工高等院校協調委員會各成員院校之間的師生流動。因此，通過這種合作，澳門理工大學打開了與葡萄牙所有理工學院的合作大門，並可進入葡萄牙理工高等院校協調委員會的整個合作網絡，這是支援其國際化的重要策略。 直至本文發表之日，澳門理工大學與葡語國家的高等教育機構簽訂了多份合作協議：葡萄牙二十份；巴西三份；佛得角一份。另外，與其他國家和地區簽訂了大量議定書。 在研究對象為公共行政學士學位課程（以葡文授課）及中國與葡語系國家經貿關係學士學位課程。兩者雖創立於不同時期，但都以培養高素質的人才去確保澳門政府的有效運作、經濟多元化，以及最近的支持粵港澳大灣區發展為主要目標。 公共行政學士學位課程是為配合澳門公務人員的培訓需要而設，故在工餘時間上課，學科的設計也是面向該羣體。但近年來，加入了來自非洲葡語國家的學生，且現時佔學生的大多數，提升了教學活力。 14 第 148/2015 號社會文化司司長批示確認了葡萄牙雷利亞理工學院開辦的公共行政碩士學位課程為澳門特別行政區帶來利益，並許可該課程的規定和運作，以及訂定有關的規定和條件。

69 三、理論框架 這一節，重點是簡要概述支撐高等教育機構國際擴展的國際化主要動因以及所用策略及工具，並以此作為第五節實證分析的依據。 (一) 國際化的主要動因 高等教育機構國際化的動因是指高等教育機構國際擴展過程背後的主要動機因素。 Knight15 指出了經濟、學術、社會文化和政治四種動因。經濟動因包括對經濟的長期和短期影響。學術動因是視國際化為提高教育質量的決定性因素。社會文化動因主要是強化國家的文化和語言。政治動因關乎國家在國際上的角色和定位。 表 1 國際化的動因 動因 說明 經濟 分析高等教育機構在培養有助提升國家國際競爭力的人才方面所作的貢獻及其對經濟的長期影響；國際學生被視為促進貿易關係和創收的工具。 學術 當中包括高等教育目標與功能的相關因素，尤其是教學與研究能否達到國際學術標準。隨着教育、研究和服務的國際規模擴大，高等教育體系的質量也會得到提高。基此，國際化被視為院校任務的核心部份，而不是一股邊緣力量。 社會文化 重點關注國家文化和語言的地位和定位，以及了解外國語言和文化的重要性。 政治 涉及國家的定位和在世界上的角色、安全、穩定與和平、意識形態影響等問題。 來源：翻譯並改寫自 Knight (1997)。 De Wit（2002）的觀點與 Knight（1997）一致，亦提出了政治、經濟、社會和文化四種動因。然而，Knight（2004）後來基於主導高等教育機構國際擴張進程的原因是動態和會演變的，所以修正了國際化的動因。新的觀點突出了 15 Jane Knight, “Internationalization of higher education: A conceptual framework”. In Jane Knight & Hans de Wit (Eds.), Internationalization of Higher Education in Asia Pacific Countries. Amsterdam: European Association for International Education, 1997, pp. 5-20.

70 兩個獨立的層面並加以補充：一個是從院校層面，提出教育機構國際化的各種動機因素；另一個是從國家層面角度，包括國家或地區層面的動機因素。除 1997年所定的因素類別外，Knight 在院校層面和國家層面加入了新的因素類別。 表 2 國際化的動因 國家層面 院校層面 經濟 經濟 文化 文化 政治 政治 學術 學術 人力資源發展 國際名聲 策略聯盟 學生與教職員的發展 經貿往來 創造收入 國家意識的建立 策略聯盟 社會文化發展 學術研究及知識創造 來源：翻譯並改寫自 Knight (2004)。 國家層面中新的因素類別分別為：人力資源發展（擬通過吸引和留住具高潛質的學生和學者來改善國家人力資源潛力16）；戰略聯盟（旨在以學生和學者的流動以及學術研究與教育的合作為基礎，發展雙邊或區域的政治與經濟合作）；經貿往來（輸出教育作為商業收入來源）；國家意識的建立（引進項目和院校機構作為國家發展的工具）；社會文化發展（國際化猶如社會文化發展的工具）。 院校層面中加入新的因素類別，其原因是有些國家的高等教育機構國際化並沒有特別從國家層面加以探討，實質上卻作為院校的優先事項。因此，院校層面中的特定因素類別有：院校的國際名聲；學生與教職員的發展；增加院校收入；網絡發展（較訂立雙邊協議更有用的替代方案）和知識創造。 16 特區政府宣佈，正在構建以 “高端人才計劃” “優秀人才計劃” 及 “高級專業人才計劃” 為基礎的新的《人才引進制度》，目的是引進大健康、現代金融、高新科技及文化體育產業等人才，促進經濟多元發展。參見 https://www.gov.mo/pt/consulta-de-politicas/regime-de-captacao-de-quadros-qualifica dos/，2022 年 3 月 29 日。

71 De Wit（2002）強調，國際化的各種動因不是互相排斥的，可以因國家和地區而異，具動態特性，並且會隨着時間而改變。 Seeber et al 17 指出，院校層面的動因受到一些左右高等教育機構活動的內部和外部的多層次決定因素所影響，尤其是全球、國家和院校本身的環境（組織的目標和內部行動者的偏好），而後者最為重要。 (二) 策略和工具 依據 Knight (1997) 的看法，國際化策略可以有兩大類型，一類側重於項目，另一類側重於組織。項目策略包括：學術項目、研究和學術合作、課外活動、對外關係和服務：組織策略可以是治理、營運、支持服務和人力資源發展等層面。 Knight (2004) 表示，高等教育國際化也應基於國家和行業的政策和項目（政策工具）來分析，因為側重於項目和組織的策略未能反映國家維度和行業維度，只反映院校維度。 表 3 國際化的政策和項目 政策 項目 國家層面 教育及其他與高等教育國際維度有關的國家政策；其他如科學、移民、商業、就業和文化等行業政策。 促進或有利於中學後教育國際維度的國家項目或次區域性項目；該等項目由政府部門或非政府組織提供 (學術流動、國際性研究及招生)。 行業層面 與中學後教育的目標、功能、融資及規範有關的政策。 由教育界提供的項目、向教育界提供的項目、由政府或公共或私人組織提供的項目。 院校層面 針對國際化特定問題的政策及/或用作將國際維度融入院校的主要使命和功能並從而獲得支持的政策。 學術項目(交流、外語學習、國際課程、專題研究、赴外生活/工作、國際學生、人員流動)。 來源：翻譯及並寫自 Knight (2004)。 17 Marco Seeber, Mattia Cattaneo, Jeroen Huisman & Stefano Paleari, “Why do higher education institutions internationalize? An investigation of the multilevel determinants of internationalization rationales”. Higher Education, Springer, vol. 72 (5), 2016, pp. 685–702.

72 在院校層面的項目策略方面，Ferro18 基於案例研究分析作為基礎，指出高等院校國際化的主要工具有：(一) (人員和學生的) 流動、(二) 國際學生、(三) 國際課程：聯合學位、雙學位/多學位及連讀學位 、(四) 課程國際化、(五) 海外設校 (分校)、(六) 線上課程、(七) 獎學金/資助及 (八) 研發聯盟。須強調的是，高等院校所開展的國際化舉措可按實施的地點分類，即於院校所在國家或國外實施。 Ferro (2018) 還指出有需要從側重於組織的國際化策略的角度去分析其他工具，因為國際化應涉及整間院校。 四、澳門理工大學的國際化進程 這部份，將按以上分析的概念圖表，分析澳門理工大學國際擴展的進程。 (一) 高等教育機構國際化的動機 本研究選擇採用 Knight (1997) 最初提出的方案，因澳門理工大學為一所公立院校，執行的是澳門特別行政區政府制定的方針政策，故不存在國家視角與院校視角之分。 澳門理工大學國際化背後的各種動機，正是 Knight 提出的一如下表所列的動因： 表 4 澳門理工大學國際化的動機 動因 說明 經濟 作為培訓澳門及粵港澳經濟合作區特定人才的標竿院校，讓該些人才能長期為經濟多元化和發展作出貢獻。 培訓學生以促進中國與葡語國家的經濟關係。 學術 增加課程供應，尤其是雙聯學制課程。 豐富課程計劃的內容，尤其邀請外地專家講學。 推行短期的語言沉浸式學習計劃。 編寫教科書及教材。 18 Magda Ferro, “Internationalization of Higher education institutions: Drivers and Tools” (master dissertation)，2018。瀏覽葡萄牙天主教大學的資料總匯：http://hdl.handle.net/10400.14/29511。

73 動因 說明 社會文化 推廣中葡語言文化。 向學生提供在多元文化環境下互動的機會，讓其認識其他思維方式和不同的文化，從而掌握於多元文化團隊中工作的能力。 政治 作為公立高等教育機構遵循澳門特別行政區政府的政策方向。 在經濟動因方面，還須強調澳門理工大學並非以獲取資助為目的，因為該校是透過簽訂議定書，提供本身或澳門機構單位的助學金，又或學生來源國所提供的助學金來吸納國際生。澳門理工大學由於有政府的預算撥款資助，所以學費並非其賴以生存的主要收入。 在政治動因方面，須特別指出的是，人才培訓是回歸前政府所關注的問題之一，也是回歸後政府一直在施政方針中提出的議題。回歸前，政府其中一項重點工作是確保新成立的澳門特別行政區擁有所需的人才；回歸後，重點則是確保為粵港澳大灣區及“一帶一路”等國家重大建設提供人才。以 2022 年度的施政方針為例，將為粵港澳大灣區培訓高端人才及打造中葡科學合作交流平台列為重點工作。 澳門理工大學國際化的動因受到一系列與國情相關的多層面決定性因素的重大影響，尤其是由中華人民共和國牽頭、澳門特別行政區積極參與、影響和引領本地高等教育國際化的一系列雄偉的國家計劃，重點包括中國與葡語國家商貿合作服務平台的設立以及前文所指的重大舉措。 中華人民共和國第十二和第十三個五年計劃正式將澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台列為國策。澳門憑藉獨特的比較優勢，在鞏固與葡語國家合作的國家目標中起着核心作用。澳門與這些國家保持着緊密而悠久的歷史文化關係，擁有相同的語言（至 2049 年葡語仍為澳門特別行政區的正式語文之一），在行政法律體系的淵源也相同。 在澳門建設服務平台方面，確定了建立三個中心，即“中葡中小企業商貿服務中心”“葡語國家食品集散中心”和“中葡經貿合作會展中心”。為更有效發揮服務平台的作用，在澳門設立了中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處。近期更有“中葡合作發展基金總部”“中國與葡語國家企業家聯合會＂ “中葡青年創新創業交流中心”及“中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體”等落戶澳門。

74 “一帶一路”戰略是中華人民共和國於 2013 年制訂，主要目的是保持中國經濟的持續增長，涉及的投資金額達九千億美元，旨在通過中亞、非洲及東南亞，重啟中歐之間的商業古道。該戰略建基於持續增長及社會公平這兩個關鍵概念，並在建立自由貿易基礎設施及加強各國人民之間的聯繫方面規劃了宏大的目標。澳門在“一帶一路”的積極作用主要是向中國內地、澳門及“二十一世紀海上絲綢之路”沿線國家和地區的企業提供服務。澳門作為中國與葡語國家人民幣清算平台，配合貨幣國際化的政策，推動澳門、中國內地與葡語國家之間的金融合作。同時，透過與中國發展銀行建立的合作機制，將澳門特別行政區的部分財政儲備投入“一帶一路”的建設投資項目。在社會文化方面，澳門正在建立一所中醫合作中心以及推動與中國內地合作開展文化旅遊。 同時，在落實“一帶一路”戰略方面，澳門正在深化與廣東及泛珠三角地區的區域合作，建立一個包含九個中國內地城市和港澳特區的大都會，即所謂的“大灣區”。 (二) 國際化的主要階段 依前文所述，可總結出澳門理工大學的國際化是以循序漸進方式進行，主要包括以下幾個階段： 成立初期，澳門理工大學繼承了若干課程，肩負優化不同課程及提高學生培訓水平的責任。這階段，大部分課程於工餘時間上課，學生多是欲求取更高學歷的在職人士。 一個重要方面是吸納師資，因為澳門當時只有其他教育階段的合資格教師，他們也需要接受培訓才有能力教授高等教育課程，以及協助制定學習計劃和製作教材。 第二階段的特徵是，積極尋求國際合作夥伴，以滿足澳門理工大學的需要。為此簽訂了多項重要的國際合作議定書，尤其是與葡萄牙的合作議定書。另外，就本身頒授的學位，澳門理工大學已與葡萄牙、中國內地等地建立認可程序。 第三階段主要是開辦特別是碩士及博士學位的雙聯學制課程、澳門理工大學課程的國際認證，以及擴大招收葡語國家學生。在教師方面，由於缺乏本地

75 教師，難以滿足澳門理工大學的需要，所以該校的教師幾乎都是外來的，而從澳門到外地的極少。 上述各個階段並非一成不變。澳門理工大學的國際化進程的各個階段有不同的策略，是一個不斷向其他地域擴展和具有合作藍圖的動態過程。 (三) 策略和工具 澳門理工大學在其國際化進程中，一直有系統地促進師生的流動。中國與葡語系國家經貿關係學士學位課程的學生於課程的第二年前往葡萄牙雷利亞理工學院學習，通過全面的沉浸式語言文化學制加強學生對葡語的掌握。除了課堂學習外，學生還開展多項多元的強化學習活動，如考察、參與學生會及雷利亞理工學院舉辦的活動、在葡語學校推廣普通話、宣揚中華文化及加強對葡萄牙文化認識的文化活動、與葡人家庭節慶歡聚等。在教師方面，雙方一直保持交流，尤其是教學和研究的交流，例如在澳門授課的公共行政碩士課程的教師之間的合作：每一學科單元都由一名澳門教師和一名雷利亞理工學院教師授課，而論文亦由兩院校各派一名教師共同指導。 另一個重要的國際化工具是澳門理工大學的國際生。值得一提的是，公共行政學士學位課程的學生來自不同的葡語國家，在澳學習四年，為澳門理工大學的國際化作出決定性的貢獻。同時，按照與葡萄牙理工高等院校協調委員會、葡萄牙語大學聯會及多間葡萄牙大學19 簽訂的議定書，澳門理工大學的學生可前往葡萄牙修讀一或兩個學期，而葡萄牙的理工學院的學生亦有機會來澳學習一或兩個學期。 澳門理工大學與葡萄牙的教育機構，尤其是雷利亞理工學院合作開辦了一些國際課程。其中一個例子是兩校為培訓雙語人才而合辦的中國與葡語系國家經貿關係學士學位課程，華人學生可到葡萄牙學習一年（一如前文所述）。不久之前，前澳門理工學院為解決不能頒授碩士學位的問題，與雷利亞理工學院合作開辦了公共行政碩士課程。 19 參見 http://www.ipm.edu.mo/en/academic_exchange.php，2022 年 3 月 20 日。

76 公共行政及中國與葡語系國家經貿關係這兩個學士學位課程就是課程國際化的明顯體現，所以課程內容專門針對目標人群。另外，招聘國際教師亦使課程內容更趨豐富及切合學生的要求。 國際化的另一重要工具是向葡語國家學生提供助學金及豁免學費。現時，公共行政學士學位課程有來自安哥拉、佛得角、畿內亞比紹、莫桑比克及聖多美普林西比的學生。 最後，澳門理工大學的國際化亦建基於與其他機構合組研發聯盟，創造了如中國與葡語系國家經貿關係學士課程教材等重要的成果。這種科研合作也是一種研究項目的形式，在發表學術文章方面取得了成果。 五、挑戰與機遇 澳門理工大學在向國際化發展的過程中，遇到一系列源自內部和外部的挑戰與機遇。 在葡語和葡萄牙文化方面有着比較性優勢的環境下，澳門理工大學可以藉其所擁有的廣泛的聯繫網絡，開展重要的教學和學習項目，為培訓具能力的雙語人才進入中國與葡語國家關係的龐大市場作出貢獻。這對於招收中國和葡語國家學生以及研究合作而言，都是一種推動因素。 國際化讓該校透過師生的流動及招收國際生而大大加強其多元文化特色。這一直是豐富課程內容及經驗交流的機會，尤其對於前述的兩項國家計劃的學科單元而言。事實上，教師們一直因應新的學生群調整課程內容，明顯的例子是，在相關學科單元的課題方面不再集中研究澳門，而轉向研究葡語國家的問題。 最近，在編寫特別教材以及在匯聚國際教師和專家的研究計劃方面，與其他機構展開了緊密合作。與此同時，大學積極開展課外活動以豐富多元文化，對象包括中國與葡語系國家經貿關係課程及公共行政課程的學生。此外，一直尋求在這兩個課程之間形成協同作用，將公共行政課程的學生納入為中國與葡語系國家經貿關係課程單元的活動中，同時為這兩課程舉辦活動。

77 國際化的遠程市場，無論是實質抑或心理上的遠程市場，例如葡語系國家，使得澳門理工大學必須積極管理多元文化。顯而易見，與目標市場存在文化差異，這需要適應，同時澳門理工大學本身也需要改變，但轉變不會是坦途， 且須投入大量資源及不斷的監督。在新型冠狀病毒疫情衝擊下，這種多元文化的管理變得更為複雜，尤其非本地居民不能入境澳門特區的原因。在此情況下，線上教學被視為是繼續國際化進程的一個解決方案，例如公共行政課程的大部分外籍學生並非身處澳門理工大學，他們的學習條件也不理想，而且上網和用電的問題亦對學習有負面影響。澳門理工大學的優先工作依然是歡迎外國學生，讓他們融入校園，以及確保他們在學術上以及其個人取得成功，但要落實此項工作變得越來越具挑戰性。同時，疫情亦影響着中國與葡語系國家經貿關係課程的學生的流動，2021 及 2022 年，有百分之五十的二年級學生選擇到葡萄牙雷利亞理工學院學習，其餘的學生選擇留在中國。另一方面，教師的流動亦大幅減少，特別是來自境外的教師。 然而，疫情也帶來了機遇，有不同的實體向公共行政課程的三年級學生提供實習機會。該等實習通常於澳門的公共機構進行，但由於學生身處原住國，故實習改在他們國家進行，從而建立了重要的聯繫網絡而且提供實習的機構更多元，對學生的職業前途和澳門理工大學都有明顯的裨益。 六、總結意見 雖然沒有任何一種國際化模式能適合所有人，但各核心行動者應根據全球、國內、行業和院校的情況，經過探討而提出合理和清晰的論據，訂定其行動空間。澳門理工大學以培養具國際視野的高質專才為目標，積極與多間國內外知名大學和機構合作，舉辦學術交流及研究活動。澳門理工大學的國際化是一個不斷發展的過程，而非一種靜態現象，在此過程中，政府、高等教育機構、學院和學生等持份者須全面理解，並確定其願景和策略。按照 Wheelen & Hunger 20 的思路，我們主張應視澳門理工大學國際化的策略管理為一個整體而 20 Thomas Wheelen & David Hunger, Strategic Management and Business Policy: Toward Global Sustainability (13th Edition). Pearson, 2011.

78 全面的過程，它需要整個組織的積極參與，而頂層管理則肩負推動者的作用，促進整個組織架構能全方位而不再僅限於從上而下的互動。 本次研究表明，澳門理工大學的國際化進程是在非常特別的背景下進行，這與澳門特別行政區在中央政府的各個計劃中所擔當的重要角色有關。澳門理工大學位於澳門特別行政區，處身於一個充滿活力的社會經濟空間，這為該校提供一系列高價值的機遇。最近，隨着粵澳橫琴深合區的整體方案出台，中華人民共和國大灣區的建設取得了新的進展，澳門理工大學作為高等教育機構，可為此計劃作出重要貢獻。特別在中國與葡語系國家經貿關係課程方面，可擬定一些重要舉措，集中安排參觀考察深合區，還可以舉辦專題研討會，以加強認識該區的企業及其策略，以及安排課程的應屆畢業生到該區企業進行實習。在此，須強調一點，此課程並不包括實習部份，縱然學生、教員或其他持份者都視實習為須優先設立的課程組成部份。故此，應好好把握現時這個重要機遇，因為實習明顯對各持份者都有好處。學生能更走近產業，對澳門特別行政區進一步的經濟多元發展有莫大裨益，從而貫徹澳門特區和中央政府所訂立的關於青年創新、創業、就業的目標。 最後，澳門理工大學有很大的發展空間，尤其在碩士及博士學位課程方面，通過在亞太區設立多學科先進教育，使這所以應用知識見稱的公立大學地位更加鞏固。

《行政》第三十五卷，總第一百三十六期，2022(2)，79-102 79 澳門現代高等教育的回顧與展望（1981-2021） 高勝文 一、前言 澳門現代高等教育發展四十餘年間，經歷了規模擴張、穩定發展和品質提升三個階段，1 實現了從發軔到形成獨具特色、較為規範的高等教育體系，並取得了一定的成就。回顧澳門教育史，澳門高等教育具有悠久的淵源，但現代高等教育發展只有約 40 餘年歷史。早期高等院校較少，提供的課程及學術範疇亦較為單一，隨着院校逐漸增加，以及社會對不同專業知識的需求，課程類別已日趨多元化。澳門回歸後，憑藉良好的基礎及優勢，在祖國的關心、支持與社會各界的共同努力下，高等教育取得了一定的成就，如發展定位清晰明確、教育政策逐步完善、整體人口的高等教育程度持續提升、課程獲專業認證及辦學水平獲國際認可等。2 2020 年 12 月，特區政府發佈的《澳門高等教育中長期發展綱要（2021-2030）》（下文簡稱《綱要》），勾勒出澳門高等教育未來 10 年的總體目標和發展方向，是澳門高等教育發展乃至澳門特區發展的一個重要規劃文件。《綱要》指出，澳門高等教育雖具備區位、制度、學科、文化、科研等優勢，但也面臨着中學畢業生人數正處於下降周期、學生修讀課程的專業及就讀地點相對集中、外地學生來源單一、師生比尚需進一步優化等挑戰。特區政府為面對上述各項挑戰，透過完善高等教育體制建設、提升高教素質及充足的資源投入，以保障澳門高等教育的健康穩步發展。  本文係澳門特別行政區政府澳門基金會 2022 年學術項目資助計劃《面向 2035 年滬澳共同建設世界重要人才中心和創新基地的激勵機制研究》（項目申請編號：G01540-2112-104）的階段性成果。  行政學博士，現任國際（澳門）學術研究院院長，研究方向涉及人文社會科學多個領域。 1 龐川、馬早明、林廣志：《澳門高等教育研究（1999—2019）》，澳門，文化公所，2019 年，第 3-69 頁。 2 高勝文：《“一帶一路” 倡議及粵港澳大灣區背景下 澳門的發展範式與推進路徑》，澳門科教文出版社，2019 年，第 76-111 頁。

80 隨着澳門部份高等院校的世界排名不斷上升，體現了澳門高等院校的競爭力及影響力不斷提升，未來，澳門特區發展須高度重視高等教育的角色和作用，在政產學研方面協同發展，才能讓高等教育更有效地為社會培育各類優秀人才。對此，本文通過回顧澳門現代高等教育的歷史，總結澳門現代高等教育的現況，從多方面分析其優勢與發展的障礙，並結合實際情況，在《澳門高等教育中長期發展綱要（2021-2030）》背景下，提出一系列可行的策略，以進一步推動澳門現代高等教育的發展。 二、澳門現代高等教育的歷史回顧 回顧澳門教育史，澳門高等教育具有悠久的淵源，早於 1594 年 12 月 1 日，聖保祿學院在澳門正式註冊成立，1727 年，又創立了聖若瑟修院，至 1762 年7 月 5 日，澳葡當局查封了這兩所學院。聖保祿學院和聖若瑟修院結束辦學之後，澳門高等教育發展進入了沉寂期，一直持續到 20 世紀初，才有一些內地高校3 南遷到澳門辦學，但由於澳葡當局對這些學校不予承認及生源不足等原因，最終也難以為繼。此後，澳門也曾有多次籌辦本地大學的嘗試，但均未成功。4 直至 1981 年 3 月 28 日，東亞大學（今澳門大學）的誕生，可視為澳門現代高等教育的發軔。 雖然，澳門現代高等教育發展只有約四十餘年歷史，但對於澳門現代高等教育的發展，不同學者有不同的看法。有學者以澳門回歸為界點，總結澳門現代高等教育的發展歷程；5 也有學者縱觀澳門高等教育回歸二十年的發展，把回歸後的高等教育發展分為規模擴張 (1999-2004年)、穩定發展 (2004-2010年) 和品質提升 (2010 年至今) 三個階段；6 也有學者認為，澳門回歸以來高等教育經歷了教育主權回歸後的規模擴張期 (1999-2009 年)、與境外合作的品質競 3 此時期，南遷到澳門辦學的內地高校，包括為躲避義和團 “滅洋” 運動的破壞而遷至澳門的格致書院（嶺南大學的前身），1904 年，因局勢穩定後該書院便遷回廣州。1949 年前後，先後又有越海文商學院、華僑大學、華南大學、中山教育學院等遷來澳門辦學。 4 李向玉、謝安邦主編：《澳門現代高等教育的發軔——東亞大學的創立和發展》，北京，高等教育出版社，2017 年，第 22-26 頁。 5 龐川、馬早明、林廣志：《澳門高等教育研究（1999-2019）》，澳門，文化公所，2019 年，第 3-69頁。 6 龐川、林廣志、胡雅婷：“回歸以來澳門高等教育發展的成就與經驗”，《華南師範大學學報（社會科學版）》 2019 年第 5 期，廣州，華南師範大學，第 5-11 頁。

81 爭力提升期 (2009-2014 年) 以及融入 “大灣區” 的內涵發展期 (2015 年至今)；7 本文將從辦學體制轉變與性質的角度，把澳門現代高等教育的歷史分為三個階段，即東亞大學的建立 (1981-1988 年)、東亞大學的轉制 (1988-1991 年) 及澳門高等教育體系的形成 (1991 至今)。 （一）東亞大學的建立 (1981-1988 年) 1978 年，以港商黄景強、胡百熙及吳毓麟為代表的社會名流向澳督建議在澳門的氹仔與路環間實施一個填海工程，並在該地籌辦大學。1979 年，為滿足澳門、香港和其他地區社會人才培養需要，澳葡政府與西部發展有限公司 （Ricci Island West Ltd.，簡稱 RIW 有限公司）達成協議以私人辦學方式籌辦大學。同時澳葡政府也大力扶持，如政府同意該公司在澳門租用 10 萬平方米土地作為建校用地，其租期為 20 年，同時捐贈澳門幣 550 萬元興建大學會計中心，並撥款澳門幣 400 萬元作為澳門學生貸款讀大學的經費。於是在 1981年 3 月 28 日，東亞大學（今澳門大學）誕生，其開闢了澳門現代高等教育歷史上的新紀元。8 （二）東亞大學的轉制 (1988-1991 年) 1987 年 4 月 3 日，《中葡聯合聲明》正式簽署並公佈，標誌着澳門開始進入過渡期。為適應回歸期間施行的 “中文合法化、公務員本地化和法律本地化” 三項急切任務，加上私立東亞大學的發展一直存在資金不足的問題，基於上述原因，為澳葡當局收購東亞大學提供了可能。 1987 年 12 月 19 日在澳督府，澳葡當局與東亞大學的創辦人召開首次正式會議，就東亞大學轉為澳門公營機構達成原則同意之協議。澳督文禮治以澳門基金會主席的身份，與東亞大學創辦人正式簽署了一份協議書。由澳門基金 7 張萌、方曉田：“行穩致遠：澳門高等教育發展的回顧與前瞻”，《河北師範大學學報（教育科學版）》2020 年第 3 期，河北師範大學，第 7-16 頁。 8 馬早明：“文化視野下的澳門高等教育變遷”，《高教探索》2010 年第 2 期，廣東省高等教育學會，第 32-33 頁。

82 會以一億三千萬港元向西部發展有限公司收購東亞大學的業權，並承擔東亞大學日後的財政。政府收購東亞大學後，所有的員工不變、學制不變、教學方法不變。9 1988 年 2 月 15 日，澳門基金會在澳督府舉行就職典禮。總督文禮治主持行政委員會主席黎祖智和委員山度士、黎芝雅的就職儀式。同時，文禮治還主持了澳門基金會正式接管西部發展有限公司的東亞大學物業權的儀式。從此，澳門基金會負責管理東亞大學的一切行政及財務工作，轉制為公立的東亞大學，開啟了一個新的階段。同時，其又一分為三，於 1991 年 9 月 16 日分為澳門大學、澳門理工學院及東亞公開學院。10 此外，為保證在 1999 年澳門主權移交時，保安部隊軍官返回葡萄牙後，澳門社會仍能正常運行，澳葡政府決定於 1988 年成立一所高等教育性質的學校——澳門保安部隊高等學校，為澳門保安部隊培養 “本地化”的高層次人才。11 （三）澳門高等教育體系的形成 (1991 至今) 1991 年，第 11/91/M 號法令——《關於訂定在澳門地區從事高等教育活動的一切公立及私立教育機構的組織和運作》生效，這是澳門歷史上第一個規範 “在澳門地區從事高等教育活動的一切公立及私立教育機構的組織與運作” 的法律。自此以後，澳門通過聯合辦學、更名、升格、新增院校等方式，不斷推動澳門現代高等教育向前發展並初步形成高等教育體系。 1992 年，澳門東亞公開學院和葡萄牙國立公開大學聯合組成亞洲（澳門）國際公開大學，12 開創了聯合辦學的先河。隨着澳門旅遊博彩業的快速發展，1995 年建立了澳門第 4 所公立高等教育機構——澳門旅遊學院。此後，澳葡政 9 李向玉、謝安邦主編：《澳門現代高等教育的發軔——東亞大學的創立和發展》，北京，高等教育出版社，2017 年，第 113-114 頁。 10 李向玉、謝安邦主編：《澳門現代高等教育的發軔——東亞大學的創立和發展》，北京，高等教育出版社，2017 年，第 115-126 頁。 11 李向玉、謝安邦主編：《澳門現代高等教育的發軔——東亞大學的創立和發展》，北京，高等教育出版社，2017 年，第 136 頁。 12 “院校發展歷程及展望”，《澳門高等教育雜誌》2017 年第 19 期，澳門高等教育輔助辦公室，第 62頁。

83 府接受了一些私立機構和教會提出的動議，認為澳門是一個 “開放及有開辦高等教育前景的城市”，就如 16 世紀耶穌會開辦的聖保祿學院那樣，需要私立高等教育機構的平衡發展。於是，1996 年 8 月 12 日，澳葡政府批准在天主教大學高等教育基金會的監管下設立澳門高等校際學院。1999 年 11 月 16 日，又在原鏡湖護士助產學校的基礎上設立了澳門鏡湖護理學院。到 1999 年 12 月 20日回歸以前，逐漸形成了以公立為主，私營為輔的多元化辦學格局。澳門高等教育也在適應和提高的氛圍中，不斷延續和拓展，成為在 “非常歷史時刻一起承擔的責任”。13 回歸後，特區政府為配合社會發展的需要，重視高等教育為帶動社會發展所起的重要作用，持續加大教育投入，支持與鼓勵高等教育發展，使澳門現代高等教育呈規模擴張的態勢，2000 年 3 月 27 日，特區政府正式批准建立澳門科技大學，這是澳門回歸後成立的首所非牟利性質的綜合型大學、14 2001 年成立了澳門中西創新學院，以及創辦於 1988 年的澳門管理學院，自 2000 年獲批准升格為一所高等教育機構。15 此外，2009 年，澳門高等校際學院改名為澳門聖若瑟大學；2011 年，亞洲（澳門）國際公開大學更名為澳門城市大學；澳門理工學院也於 2022 年 3 月 1 日更名為澳門理工大學。 總括而言，高等院校數量從回歸前的 7 所增加到 2001 年的 10 所 (見表1)，其中，4 所為公立院校，6 所為私立院校。當中包括有綜合性教學和研究雙結合的大學，以應用教學為主的多專業理工大學，主力培養旅遊會展人才、博彩業專才、專業護理人員及高級管理人才的專科學院，以及為培養澳門保安中高層管理人員的專門學校，各所院校均有其不同的發展定位和培育人才的目標。同時，還有聯合國大學國際軟體技術研究所及澳門歐洲研究學會兩間研究機構，這格局至今沒有改變。 13 張紅峰：“大學的自為與依附——澳門現代高等教育發展歷程研究”，《高等教育研究》2014 年第 12期，第 86-87 頁。 14 “院校發展歷程及展望”，《澳門高等教育雜誌》2017 年第 19 期，澳門高等教育輔助辦公室，第 58頁。 15 “院校發展歷程及展望”，《澳門高等教育雜誌》2017 年第 19 期，澳門高等教育輔助辦公室，第 74頁。

84 表 1 澳門高等院校概況 序號 性質 學校名稱 成立年份 法律依據 辦學主體 1 公立 澳門保安部隊高等學校 1988 年 第 57/88/M 號法令 澳門特區政府 2 公立 澳門大學 1991 年 第 50/91/M 號法令 澳門特區政府 3 公立 澳門理工大學 （原名：澳門理工學院） 1991 年 第 8/2022 號行政法規及第 49/91/M 號法令 澳門特區政府 4 私立 澳門城市大學 〔原名：亞洲（澳門）國際公開大學〕 1992 年 第 6/2011 號行政命令及第 196/92/M 號訓令 澳門城市大學基金會 5 公立 澳門旅遊學院 1995 年 第 45/95/M 號法令 澳門特區政府 6 私立 澳門聖若瑟大學 （原名：澳門高等校際學院） 1996 年 第 206/96/M 號訓令及第 207/96/M 訓法令 天主教大學高等教育基金 7 私立 澳門鏡湖護理學院 1999 年 第 418/99/M 號訓令 澳門鏡湖醫院慈善會 8 私立 澳門科技大學 2000 年 第 19/2000/M 號行政命令 澳門科技大學基金會 9 私立 澳門管理學院 2000 年 第 45/2000 號行政命令 澳門管理專業協會 10 私立 澳門中西創新學院 2001 年 第 34/2001 號行政命令 創新教育社股份有限公司 資料來源：根據各高等院校官方網頁資料整理而成。 特區政府自 2011 年施政報告陸續提出 “教育興澳” 及 “人才建澳” 等施政方針，實現了量與質的雙軌發展。綜觀澳門現代高等教育規模與結構四十餘年的變化，一方面，澳門現代高等教育實現了規模上的跨越式擴張；另一方面，澳門現代高等教育實現了結構上的完善與規範。16 這使澳門高等教育由過去的精英化、大眾化階段，進入普及化階段。可以說，澳門的高等教育已經建立起較為完善的、公私立相結合的發展模式，透過不同組織如教會、政府、慈善會等力量，興辦政府與民間相結合的高等教育辦學體系。17 16 祝曉芳、馬早明：“回歸 20 年澳門高等教育規模與結構發展：成就、問題與展望”，《江蘇高教》2019 年第 11 期，第 11-12 頁。 17 陳志峰、馬冀、周祝瑛：“澳門高等教育發展成效探究”，《高教探索》2019 年第 5 期，第 55 頁。

85 三、澳門現代高等教育的現況18 多年來，澳門高等教育穩步前行並實現了長足發展。2020/2021 學年，10所高等院校教學人員共 2,645 人，高等教育課程註冊學生 39,093 人，並有 342個高等教育課程在運作，當中包括博士學位、碩士學位、學士學位、學位後文憑及高等教育文憑（包括副學士文憑）課程。另外，外地高教機構獲批准 2020年在澳門開辦 19 個高等教育課程。下文將從高等教育註冊學生人數、高等教育教職員人數、高等教育課程、高等教育毛入學率、具高等教育學歷居民的比率、高等教育投入等方面，總結澳門現代高等教育的現況。 （一）高等教育註冊學生人數 自澳門高等教育體系形成後，註冊學生人數快速增長，1991/1992 學年註冊學生人數為 7,600 人，2001/2002 學年註冊學生人數為 9,000 人。從最近五年的註冊學生人數統計可見，每年的註冊學生人數不斷上升，2020/2021 學年註冊學生人數更高達 39,093 人19 (見表 2)。 表 2 2016/2017-2020/2021 學年註冊學生人數統計 資料來源：澳門《教育統計數據概覽 2021：第三章 高等教育學生和畢業生的主修科目》。 18 除特別標註出處之文獻資料外，本節內容主要根據以下文獻資料整理而成： 1.《2021 年澳門年鑑》，澳門特別行政區政府新聞局，2021 年，第 255-264 頁； 2. 澳門《教育統計數據概覽 2021》； 3. 澳門《高教統計數據彙編 2019》； 4.《2019/2020 年度澳門高等教育指標報告》。 19 除特別說明外，本文之所有澳門相關數據均引自澳門統計暨普查局網頁 http://www.dsec.gov.mo。

86 根據表 2 的統計資料，製成圖 1 可以更直觀地觀察主修科目學生人數比例。如圖 1 所示，商務管理及法律科目最熱門，修讀的學生人數比例為 33.2%，服務行業與人文及藝術科目修讀的學生人數比例分別為 14.9%與 15.9%，這反映了澳門的社會經濟發展情況。 圖 1 2020/2021 學年各主修科目學生人數比例 資料來源：澳門《教育統計數據概覽 2021：第三章 高等教育學生和畢業生的主修科目》。 （二）高等教育教職員人數 2019/2020 學年 10 所高等院校教職員人數當中包括教學人員 2,598 人、非教學人員 2,496 人及研究人員 623 人。從圖 2 可見，教師人數也隨註冊學生人數穩步增加。2015/2016 學年教師人數為 2,015 人，2016/2017 學年教師人數為2,265 人，2017/2018 學年教師人數為 2,303 人，2018/2019 學年教師人數為 2,453人，2019/2020 學年教師人數為 2,598 人，5 年間共增加了 583 人，整體保持穩定增長趨勢。 圖 2 2015/2016—2019/2020 學年教師人數 資料來源：澳門統計暨普查局網頁 http://www.dsec.gov.mo。

87 （三）高等教育課程 2019/2020 學年，10 所高等院校共有 300 個高教課程在運作，當中包括博士學位、碩士學位、學士學位、高等專科學位、學位後文憑及高等教育文憑課程。2019 年，澳門有 15 所外地高等院校在澳門開辦共 27 個不同學歷等級的高教課程，擴闊澳門高等教育的學科領域，讓澳門高等教育更趨多元，為本地學生提供了更多的升學選擇。從課程數目分佈看來，超過八成的課程由澳門大學、科技大學、城市大學等綜合性大學開辦，其中，澳門大學所開辦的課程最多，為 109 個 (見表 3)。 表 3 2020/2021 學年課程數目 資料來源：澳門《教育統計數據概覽 2021：第五章 高等院校基本資料》。 （四）高等教育毛入學率 高等教育毛入學率20 主要反映一定程度的學校教育的發展規模和相應年齡段人口的受教育機會。1973 年，美國教育學者馬丁‧特羅首次提出了高等教育大眾化三階段論。該理論指出，高等教育規模擴張可劃分為三個階段，即精英化、大眾化和普及化，其具體區分指標則分別是高等教育毛入學率小於 15%、 20 高等教育學毛入學率=高等教育學生人數/適齡人口數 x100%。

88 15%-50%，以及大於 50%。21 根據這一標準，當高等教育毛入學率大於 50%，則表示該國家或地區已進入高等教育普及化階段。 表 4 2017-2019 年中國內地、港、澳、台四地之高等教育毛入學率 年份 地區 2017 年 2018 年 2019 年 中國內地 45.70 48.10 51.60 香港特區 74.33 76.92 -- 澳門特區 80.73 85.27 95.02 台灣地區 84.49 84.69 85.15 資料來源：根據國家教育部《全國教育事業發展統計公報》、聯合國教科文組織（UNESCO）網上數據中心、台灣地區《教育統計指標》及《2019/2020 年度 澳門高等教育指標報告》資料整理所得。 “--” 代表沒有相關數據。 澳門高等教育的毛入學率從 1999 年的 20.9% 上升至 2009 年的 50%，而澳門過去五年高等教育平均毛入學率達至 84.44%，2019/2020 學年的高等教育毛入學率為 95.02%，表示澳門已進入高等教育普及化階段。從表 4 可見，2019年澳門高等教育毛入學率為兩岸四地最高，比台灣地區高出接近 10 個百分點。 （五）具高等教育學歷居民的比率 根據統計暨普查局的資料，2010 年澳門就業人口中具高等教育學歷人口比例為 20.91%，至 2019 年已攀升至 39.53%。與鄰近的香港地區22 和法國、西班牙、丹麥等部份歐洲國家23 相若，已達到《澳門特別行政區五年發展規劃》當中於 2020 年把具高教學歷就業居民比率提高至亞洲先進地區水平的目標。近年，澳門高等學歷人口呈正增長，反映了本地居民接受高等教育的機會增加，就業人口的素質和競爭力亦有所提升。 21 “高教毛入學率達六成意味着甚麼”，《中國科學報》，2021 年 4 月 13 日。 22 根據香港特別行政區政府統計處資料，2018 年具高等教育學歷就業人口的比率為 40.84%。 23 根據國際勞工組織（International Labour Organization）“ILOSTAT database” 資料顯示，2019 年勞動人口中接受高等教育比例，法國為 41.17%、西班牙 41.16%、丹麥 36.94%。

89 （六）高等教育投入 特區政府成立以來，積極優化教育，在高等教育方面，秉持高教多元發展的方針，從制度、投入和規劃等多方面，支持各院校辦學自主，協調高等教育機構發展，培養具國際競爭力的高素質人才。而澳門高等教育經費主要源於政府經費投入和學生學費，一直以來，特區政府對高等教育的經費投入總量不斷增加，這體現了特區政府落實 “教育興澳” 、 “人才建澳” 的施政方針和對高等教育的高度重視。 高等教育投入從 2000 年的 2.49 億澳門元上升到 2010 年的 10.3 億澳門元，10 年間增長近 3 倍，2018 年的高等教育公共開支相比回歸初期已有近 7 倍的增長，高等教育公共開支佔政府開支的百分比為 5.58%；另一方面，特區政府高等教育的經費開支與歐美主要國家和近鄰日本、韓國、香港特區及台灣地區相比也處於較高水平。以 2016 年為例，特區政府高等教育開支佔政府開支總額的百分比為 4.38%，均高於美國、日本、澳大利等 OECD 主要成員國。24 四、澳門現代高等教育的優勢 高等教育作為人才培養事業當中的重要一環，其承擔着傳授知識、科學研究、社會服務及承傳創新等功能，關係着社會的可持續發展。近年，特區政府着重發展高等教育，在祖國的關心、支持與社會各界的共同努力下，澳門現代高等教育整體競爭力及影響力不斷提升，並體現以下的優勢。 （一）體系優勢 現時，專責管理澳門高等教育事務的機構為澳門教育及青年發展局，其發展經歷了成立、升格及合併三個階段。早於 1992 年，澳門便成立了高等教育輔助辦公室，負責跟進及輔助所有澳門公立及私立之高等教育機構，並向其提供意見；25 為配合高等院校及高等教育課程的現代化、國際化和素質保證，以 24 詳見《2019/2020 年度澳門高等教育指標報告》第 13 頁；美國為 3.32，日本為 1.66。 25 參見第 11/98/M 號法令——《取消高等教育輔助辦公室（GAES）項目組，並設立高等教育輔助辦公室（GAES）技術辦公室》。

90 及對學生提供支持，高等教育輔助辦公室於 2019 年 2 月 11 日透過重整職能和架構升格為高等教育局。26 根據相關規定，高等教育局負責輔助、跟進及發展澳門特別行政區的高等教育，27 相比之前的高等教育輔助辦公室，高等教育局的成立，無疑強化了特區政府對高等教育的統籌調控和監督管理；2021 年 2 月1 日起，教育暨青年局與高等教育局合併為教育及青年發展局，負責構思、統籌、協調、執行及評估澳門特別行政區的教育政策及青年政策，28 兩局合併後，教育施政再歸一統，據管理學相關研究顯示，現代組織理論傾向於適當擴大管理幅度以控制管理層次的增加，橫向型組織是組織結構的發展趨勢，合併後的教發局將弱化了縱向的層級與部門邊界，更注重合作與協調，這有利於優化教育資源配置，促進教育統籌發展。29 在教育政策方面，由於原先在 1991 年公佈的有關高等教育制度的法令已不能配合澳門高等教育的情況及世界高教的發展趨勢，特區政府自 2002 年開始研究修訂高等教育法規，並於 2004 年及 2005 年先後兩次向全澳市民公開諮詢，最終於 2017 年 8 月公佈了第 10/2017 號法律《高等教育制度》。該法律從保障及持續提升教育素質、強化高等院校自身的管治水平、加大院校在辦學及課程設置方面的自主性和靈活性、強化師資隊伍、以及提供資源保障等方面提出相關修訂，藉以促進澳門高等教育的持續優化。在 2018 年，也先後制定第15/2018 號行政法規《高等教育委員會》、第 16/2018 號行政法規《高等教育基金》、第 17/2018 號行政法規《高等教育素質評鑑制度》、第 18/2018 號行政法規《高等教育規章》及第 19/2018 號行政法規《高等教育學分制度》等政策法規。可以說，教育政策的逐步完善，尤其確立了高等教育素質評鑑制度及學分制度，新增了高等教育基金及高等教育委員會，對澳門教育業的發展起到一定的保障作用。 綜上所述，從管理機構、教育政策、教育投入、素質評鑑等方面可見，現時澳門現代高等教育已形成獨具特色、較為規範的高等教育體系。 26 蘇朝暉：“為配合高教工作發展”，《力報》，2019 年 1 月 23 日。 27 參見第 1/2019 號行政法規——《高等教育局的組織及運作》。 28 參見第 40/2020 號行政法規——《教育及青年發展局的組織及運作》。 29 “高勝文四建言冀完善兩教育部門合併規劃”，《正報》，2021 年 2 月 1 日。

91 （二）制度優勢 澳門回歸後，貫徹執行 “一國兩制” 、 “澳人治澳” 、高度自治的方針，按照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（下文簡稱《基本法》）之有關規定，除防務及外交等事務外，可自行制定政策及簽署對外協定。其中，第121 條規定 “澳門特別行政區政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展。澳門特別行政區政府依法推行義務教育。社會團體和私人可依法舉辦各種教育事業。” 長久以來，澳門高等院校以《基本法》及院校章程為辦學依據，使高等院校在教學、行政、學術和財政等方面獲得自主權。 （三）區位優勢 澳門作為西方文化與東方文化、中華文化交流與傳播的交匯點，促進了世界多元文化的相互了解和融合。除因地緣和文化的關係與中國內地、香港特區、台灣地區及其他亞洲國家聯繫緊密外，亦因歷史原因與東盟、歐盟，特別是與葡萄牙語國家關係密切，開展了不少高教範疇內的合作項目，這為高等教育的國際化發展奠定了良好的基礎。 （四）文化優勢 澳門，是中國歷史上第一個對外開放的城市，作為四百多年來中西文化交匯之地，具獨特的歷史文化背景。由於東西方教育源流在澳門各有其支流，形成了今天澳門多元共存、靈活自主、自由開放、定位清晰、逐步完善的教育環境。30 而澳門文化的繼承性、包容性、地域性及開放性，以及特區政府近年努力落實世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台、以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地，即 “一中心、一平台、一基地” 的功能定位，為高等教育深化人文交往、開展文化學術交流、開辦社會所需與特色學科課程發揮促進作用。 30 高勝文：“澳門教育發展思考——基於《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的視角”，《華僑高等教育研究》2021 年第 1 輯，第 62 頁。

92 （五）學研優勢 因應澳門的歷史文化和產業結構，澳門部份高等院校的旅遊、博彩、葡語及翻譯等課程，在長期的教育實踐中逐漸形成特色。其中，部份院校開辦的多個旅遊範疇課程，獲聯合國世界旅遊組織（WTO）TedQual 優質教育素質認證，這反映了澳門高等院校在旅遊管理相關課程具學科優勢；此外，國家科技部先後批准澳門高等院校成立了 4 所國家重點實驗室，包括 2010 年成立 “模擬與混合信號超大規模集成電路國家重點實驗室（澳門大學）” 及 “中藥質量研究國家重點實驗室（澳門大學及澳門科技大學）”、2018 年成立 “智慧城市物聯網國家重點實驗室（澳門大學）” 及 “月球與行星科學國家重點實驗室（澳門科技大學）”、31 澳門理工大學亦獲得國家教育部批准於 2019 年底成立港澳地區首個國家教育部工程研究中心 “機器翻譯暨人工智能應用技術教育部工程研究中心”。32 可見，澳門高等院校在相關領域具科研優勢。總的來說，學研優勢無疑為學科建設和科研質量的發展提供有利條件。 五、澳門現代高等教育發展的障礙 隨着全球化的發展，各地對人才的需求不斷增加，以滿足發展所需，澳門處於全球化的大環境中，同樣對人才需求甚殷。澳門現代高等教育發展四十餘年間，雖然取得了一定的成就，並具有體系、制度、區位、文化、學研等優勢，但受產業結構、土地面積、人口數量等因素制約，使其存在以下發展的障礙。 （一）高等教育發展失衡 高等教育發展失衡，主要體現在教育空間失衡、教育質與量失衡和院校間發展失衡等方面。 長久以來，由於社會經濟的發展定位，大量的土地優先予旅遊博彩業使用。然而，在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，不論是 “建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化 31 “重點實驗室”，引自澳門科學技術發展基金網頁 https://www.fdct.gov.mo/zh_tw/state_key_lab.html。 32 “教育部機器翻譯暨人士智能中心理工揭幕”，《正報》，2019 年 12 月 27 日。

93 為主流、多元文化共存的交流合作基地” 以及 “支持澳門建設中葡雙語人才培訓基地，發揮澳門旅遊教育培訓和旅遊發展經驗優勢，建設粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地” ，還是粵港澳 “建設國際科技創新中心”，推進 “廣州——深圳——香港——澳門” 科技創新走廊建設等發展定位，均使澳門高校對教育空間需求不斷增加。雖然 2009 年 6 月 27 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，批准澳門大學在中國廣東省橫琴島建設 1.0926 平方千米的新校區，33 原澳門大學氹仔校區留作高等教育用途，並分配澳門理工學院、澳門城市大學、旅遊學院等多所院校及機構使用，34 解決了部份高校教育空間不足的問題，但對整體而言，教育空間失衡依然嚴峻，致使發展受限。 另一方面，澳門現代高等教育雖實現了規模上的跨越式擴張，以及結構上的完善與規範，但仍存在教育質與量失衡。在學術科研方面，雖然國家科技部先後批准澳門高等院校成立了 4 所國家重點實驗室，但澳門 10 所高等院校中，只有澳門大學、澳門城市大學、澳門聖若瑟大學、澳門科技大學、澳門理工大學及澳門旅遊學院，共 6 所高等院校可授予博士及碩士學位，可見，學術科研力量只偏重於個別高校，仍有待提升；另一方面，雖然近年澳門高等院校在國際排名不斷提升，但據英國 QS（Quacquarelli Symonds）公佈的世界大學排名，直至 2019 年澳門大學才進入世界 500 強行列（2019 年位居全球第 433 位），2022 年位居第 322 位，35 此外，大部份院校的優勢學科較少、學科排名不高，與粵港澳大灣區及其他國家的院校差距較大。 與此同時，由於缺乏有效的高等教育財政制度、澳門高校融資渠道有限、經費高度依賴政府等原因，澳門院校間發展失衡也頗為明顯，即使同為公立院校，其資源配置、辦學規模和發展也呈現差異較大、不平衡以及形成了一校獨大的格局。我們可以通過一組數據指標來比較，2017/2018 學年澳門大學獲得政府撥款爲 16 億澳門元，而同爲公立教學研究型大學的澳門理工學院僅有 6.6億澳門元。不難發現，這是由於目前的高等教育財政制度所引致的，按照 2018 33 人大常委會授權澳門對橫琴島澳大新校區實施管轄，引自 http://www.gov.cn/jrzg/2009-06/27/content _1351856.htm。 34 關於澳門城市大學租借澳大舊址的說明，引自 https://www.gov.mo/zh-hant/news/153107/。 35 粵港澳大灣區 14所高校上榜QS世界大學排名，引自 http://www.gd.gov.cn/gdywdt/zwzt/ygadwq/gfxy /content/post_3321745.html。

94 年實施的《高等教育制度》第 34 條規定，“各公立高等院校負責編製及提出本院校的年度及跨年度的財政預算建議。澳門特別行政區政府應根據公立高等院校的年度預算草案分析、中期發展計劃及以往各財政年度活動的總結及報告，向院校給予撥款。” 可見，各公立學校被視為特區政府的行政單位，其財政預算不受教育及青年發展局的規管，缺乏統一的成本控制標準，無法體現效益與公平。 相對公立院校而言，特區政府對於私立院校的經費投入也沒有明確的準則，根據《高等教育制度》第 32 條及第 33 規定， “對高等教育的資助包括對私立高等院校的財政援助；在可動用的預算資金範圍內，澳門特別行政區政府負責確保設立高等教育資助機制，當中包括高等教育基金” 。而高等教育基金的職責包括 “支援高等院校的活動；就高等院校興建院校設施和購買設備方面提供資助；資助學術研究計劃；獎勵或援助從事高等教育的教學或學術研究的人員；向高等教育學生發放獎學金、貸學金、助學金，以及其他財政援助；援助代表高等教育學生的社團或其他相關組織所舉辦的活動；資助旨在完善和優化高等教育素質的項目；資助高等教育評鑑制度的推行和運作；支持舉辦有助促進高等教育發展的活動。” 36 可見，上述規定只列出了資助領域，並沒評審標準，形成私校間經費差距出現兩極化的情況。例如鏡湖護理學院基本獲得政府支持大部份辦學經費，屬於 “公費私辦” 的模式；澳門科技大學透過澳門基金會獲得軟、硬件建設上的資助，同時本地學生可獲特區政府的學費補貼，澳門城市大學比照科大模式，也獲得本地學生的學費補助：至於聖若瑟大學、澳門管理學院及中西創新學院，除了一些科研項目可獲資助外，便沒有獲得政府經常性的經費投入，其辦學必須自籌經費。倘若按照美國紐約州立大學校長約翰斯通提出的教育成本分擔理論，私立大學同樣為澳門培育人才，其教育成本理應由政府、學生（學生及家長）、社會三方共同分擔，才能體現高等教育的準公共性特質。可是，由於特區政府沒有明確的私立高校經費投入政策，導致不同私校各有不同的經費撥款模式，不利教育成本的分擔，37 長此下去，也會導致澳門公立與私立院校間發展失衡更為明顯與嚴重。 36 參見第 16/2018 號行政法規——《高等教育基金》第 4 條。 37 陳志峰：“澳門高等教育財政制度改革芻議”，《澳門理工學報》2014 年總第 55 期，澳門理工學院，第 156 頁。

95 （二）課程結構單一 澳門屬典型的微型社會，“重商主義” 盛行。從多年來的產業結構可見，博彩業 “一業獨大”，在整體經濟的比重高於其他行業且近年佔據澳門 GDP 達一半以上。2017 年博彩業的比重為 48.9%，續後在 2018 年及 2019 年的比重分別上升 1.8 個百分點至 50.7%，及 0.3 個百分點至 51.0%，2020 年受新型冠狀病毒肺炎疫情影響，博彩毛收入才大幅下滑 79.2%，令 2020 年博彩業的比重下降至 21.3%。不可否認，這使高等教育課程開設以市場化為導向為主，課程結構單一明顯。 從各澳門高校開設的課程來看，與旅遊博彩及管理相關之商科課程在各高等院校普遍開設且比例非常高，理工科課程則較少開設且處於弱勢地位。以高等教育各主修科目畢業生人數比例為例，2020/2021 學年高等教育各主修科目畢業生人數為 8,152 人，其中，畢業生人數最多的前兩名是商務管理及法律和服務行業兩大類別，分別佔總人數的 37.5% 和 16.1%，已超總人數的一半以上；值得注意的是，與理工科相關的畢業生人數最低，建築工程、信息與通信技術及理學三大類別的畢業生人數佔比分別為 2.6%、3.4% 和 1.6%，加總不到總人數的 10%（見圖 3）。從長遠來看，澳門高等教育課程結構單一，必然會影響高等教育整體學科的均衡發展、品質的提升，同時，也大大限制與阻礙了澳門經濟適度多元發展。 圖 3 2020/2021 高等教育各主修科目畢業生人數比例 資料來源：澳門《教育統計數據概覽 2021：第三章 高等教育學生和畢業生的主修科目》。

96 （三）國際化發展呈內向型 就高等教育國際化而言，它也是一個雙向並重的發展過程。它不僅要求大學要立足本國，積極面向世界，敞開國門，吸收、引進他國的優秀文化成果；同時，也要積極地走出國門，將本民族的精華傳播到世界。“引進” 與 “輸出” 是高等教育國際化兩個並行的發展方向，那種只重 “引進” 輕 “輸出” 或只重 “輸出” 輕 “引進” 的做法都是不可取的，都不能稱作徹底的、完全意義上的高等教育國際化。38 在 “雙向度” 這一高等教育國際化理論框架之下，根據知識輸送方式的不同，可以將目前高等教育國際化發展模式分為三種類型：內向型高等教育國際化、39 外向型高等教育國際化40 和綜合型高等教育國際化。41 澳門現代高等教育發展四十餘年間，形成了獨特的國際化發展模式。自回歸以來，澳門不斷拓展對外交流與合作，亦與世界其他地區和國際組織保持聯繫，並於 2012 年成功加入了國際高等教育質量保證機構網絡（INQAAHE）及亞太地區教育質量保障組織（APQN），及於 2015 年加入美國高等教育認證委員會（CHEA）轄下的國際高等教育素質保證組織（CIQG）。這為高等教育的國際化發展奠定了良好的基礎。 但通過研究發現，澳門高等教育國際化發展模式偏向於內向型高等教育國際化發展模式，以 2019/2020 學年澳門高校國際師生爲例，在佔教學人員總人數 36.57% 的外聘教學人員人數中，來自中國內地的教學人員佔 58.74%，而來自歐洲的教學人員只佔 6.84%；而佔澳門高校學生總數達 55.77% 的外地生中，來自內地的學生高達 93.87%，僅有 2.06% 的學生來自亞洲以外地區。42 此外，澳門內向型高等教育國際化還有以下特點。一是注重學習、吸收其他國家或地區的優秀文化成果；二是積極引進其他國家或地區的課程内容；三是到外地就讀的本地學生數不斷增長；四是澳門高等教育國際化生源主要以內地生為主； 38 畢曉玉、張曉明：“內向型與外向型：中美高等教育國際化發展模式分析”，《現代大學教育》2006年第 1 期，第 85 頁。 39 內向型高等教育國際化發展模式是指一個國家的高等教育在發展過程中注重吸收世界上的優秀文化成果並與之融合，力求通過內部革新去適應外部變化。 40 外向型高等教育國際化發展模式是指一個國家的高等教育在發展中注重把本國的價值和文化向外推廣（包括強制性和非強制性），讓他國認同和接受，從而影響和改變世界。 41 綜合型高等教育國際化發展模式是指在發展過程中既注重輸出也注重引進，在引進的同時重視國際化與本土化的融合，以促進本國教育的發展，這是一種理想性的國際化發展模式。 42 引自澳門《高教統計數據彙編 2019》。

97 五是高等教育師資國際化水平有待提高；六是澳門高等教育國際化的課程設置具有市場導向的特點；七是澳門高等教育科研國際化發展不平衡：重理輕文；八是澳門高等教育國際化注重與葡語系國家開展教育合作。43 可以預見，長期的內向型高等教育國際化發展模式，將嚴重阻礙澳門高等教育的可持續發展。 （四）面臨生源危機 一直以來，人口是影響社會經濟發展的重要因素，人口與高等教育的發展更有着密不可分的聯繫。從本地與外地生源數據資料可見，澳門高等教育面臨生源危機。 對於屬微型社會的澳門來說，以下因素將直接影響澳門本地生源。一是澳門出生率下降，據澳門統計暨普查局發佈的數據顯示，2021 年澳門新生嬰兒共5,026 名，年減 519 名，出生率僅 7.4‰，是自 2005 年以來的最低水平；二是自賭權開放以來，不少中學生選擇輟學就業，2018/2019 學年澳門高中畢業生選擇就業與待業的人數共 287 人，佔畢業生總人數的 6.2%；44 三是中學畢業生人數正處於下降周期，根據 2019/2020 學年中、小、幼學生統計資料及近年升留級和畢業情況作出推斷，未來 10 年澳門高中畢業生人數將維持在 3,900 至5,000 人左右，而近幾年人數仍為下降趨勢，至 2024 年左右才開始徐徐回升；四是中學畢業生選擇到外地升學，2018/2019 學年畢業生總人數為 4,090 人，但留澳升學的只有 1,965 人，到外地升學的有 2,125 人，超過畢業生總人數的一半，高達 52%。45 可見，澳門出生率下降、中學生選擇輟學就業、中學畢業生人數正處於下降周期及中學畢業生選擇到外地升學等因素，是構成本地生源危機的主因。 由於本地生源流失率較大，為使澳門高等教育可持續發展與實現規模效益，擴招外地學生無疑是可行策略。雖然自 2001 年起澳門部份高校可招收內地生，外地生人數亦有所上升，但現時仍實行限制外地生招生比例、提高招生標準、嚴格控制內地生收生數目等招生政策；與此同時，還未取得內地招生資 43 龐川、馬早明、林廣志：《澳門高等教育研究（1999—2019）》，澳門，文化公所，2019 年，第 363-375 頁。 44 《2018/2019 學年澳門高中畢業生升學調查簡報》，澳門教育暨青年局，2019 年，第 1 頁。 45 《2018/2019 學年澳門高中畢業生升學調查簡報》，澳門教育暨青年局，2019 年，第 3 頁。

98 格的四所高校（澳門保安部隊高等學校、澳門管理學院、澳門中西創新學院、聖若瑟大學）在 2016/2017 學年的招生人數總和不到 1500 人，伴隨着澳門嚴重的少子化現象，這些學校的生源危機將會愈發加重。46 可見，招生政策是導致外地生源危機的主因。 六、澳門現代高等教育的發展策略 不可否認，澳門現代高等教育發展四十餘年間，取得了一定的成就，並具有體系、制度、區位、文化、學研等優勢，但受產業結構、土地面積、人口數量等因素制約，使其存在高等教育發展失衡、課程結構單一、國際化發展呈內向型、面臨生源危機等障礙。下文，將結合實際情況，在《澳門高等教育中長期發展綱要（2021-2030）》背景下，從政產學研方面提出一系列可行的策略，以進一步推動澳門現代高等教育的發展。 （一）完善機制建設 完善機制建設是澳門高等教育發展的基礎，雖然澳門高等教育具有體系優勢，但由於缺乏完善的機制建設，澳門高等教育的發展仍面臨諸多制約，使其發展存在多方面的失衡狀態。因此，必須通過適時檢視並優化高等教育法律法規、保障高教資源投入、協助高等院校完善內部管治、提升教研人員專業水平、充分運用與院校建立的溝通協調機制等措施，完善機制建設，以提升澳門高等教育的整體素質。 首先，我們可把握區域合作機會開拓發展空間，解決教育空間失衡問題。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，到 2035 年，大灣區要建成若干所世界一流水準的高校，湧現出若干具有強烈前瞻性、創新性和國際眼光的戰略科學家群體，產出一批對世界科技發展和人類文明進步有重要影響的原創性科學成果，成為世界高等教育合作發展和創新發展的先進典範。《廣東省教育發展 “十四五” 規劃》提出構建教育對外開放合作新格局，推進粵港澳大灣區教育合作。 46 張萌、方曉田：“行穩致遠：澳門高等教育發展的回顧與前瞻”，《河北師範大學學報（教育科學版）》2020 年第 3 期，河北師範大學，第 12 頁。

99 到 2025 年新建三至五所粵港澳合作辦學機構，新設三至五所不具法人性質合作辦學機構和聯合研究院，廣東將圍繞粵港澳大灣區、橫琴粵澳深度合作區、前海深港服務業合作區建設，推進粵港澳大灣區教育合作，建設國際教育示範區，構建廣東教育對外開放合作新格局。上述政策，無疑為解決教育空間失衡提供了有力的支持。自 2021 年 3 月以來，已有超過 5 所新建高校迎來建設新動態。另有香港理工大學、澳門科技大學、澳門城市大學已與廣東有關地市簽署合作辦學框架協議或合作備忘錄。據不完全統計，近兩年來，大灣區內地 9市有 20 所新高校籌建或開始動工，其中有 8 所是與港澳高校合作辦學。47 未來，特區政府應加快統籌規劃，利用制度優勢與區位優勢，鼓勵和支持更多澳門高校在灣區城市合作或獨立辦學，持續擴大澳門高校的辦學空間與規模。 其次，應支持高等院校持續提升教學及科研水平，如通過促進各院校間的合作與優勢互補，錯位發展；48 推動澳門各院校打造重點及優勢學科，尤其是葡語、旅遊管理、中醫藥及微電子等領域，同時配合國家及澳門發展需要，培育不同學歷層次的人才；推動非本地高教課程與本地高教課程的合作互補，結合外地與澳門院校學科的優勢，藉此解決教育質與量失衡的問題。此外，鼓勵並支持院校進一步推進評鑑工作，並有更多課程在學術評鑑基礎上取得國際或區域性的專業認證，以提升院校及其課程的認受性。 在保障高教資源投入方面，有學者指出，無論是英國、中國香港 “以院校為中心的” 高等教育撥款機制，還是美國強調競爭的機制，或者中國內地和中國台灣地區以政府為主導的機制，都須 “科學計算撥款，引入績效元素”，“政府對高教的撥款不能只是簡單地為高等院校提供所需的經費，經費的提供必須是具有策略性的，對提升國家/地區的高等教育品質有所幫助；撥款也必須經過客觀科學的計算，對公共利益有所保障。” 49 因此，特區政府應儘快建立一套有效的高等教育財政制度，如為公私院校分別制訂 “常費公式撥款+競爭性項目撥款” 與 “本地生學費補助+競爭性項目撥款”，50 通過複合型的撥款機制， 47 “粵港澳大灣區發力打造教育高地”，《人民日報海外版》，2021 年 8 月 20 日。 48 如澳門大學發展為國際公認的卓越大學、澳門科技大學以工科為優勢，發展為亞洲知名大學、澳門理工大學發展成亞太地區領先的應用型大學、澳門城市大學精煉人文社會科學，發展為國際競爭力的都會大學。 49 謝安邦、張詠藍：“高等教育公共撥款機制淺析”，《澳門高等教育雜誌》2013 年第 2 期，澳門高等教育輔助辦公室，第 6-11 頁。 50 陳志峰：“澳門高等教育財政制度改革芻議”，《澳門理工學報》2014 年總第 55 期，第 159 頁。

100 一方面保障院校基本運作，另一方面透過績效獲得額外的撥款，激活院校的辦學動力；同時，探索多元化的澳門高校融資渠道，通過提高科研成果轉化能力，特別是與澳門產業方向一致的科研成果轉化，以增加院校的收入渠道，提升高校產業化效能，以及長遠促進政策、產業、教學、科研各系統之間的有機配合，使之形成規模效應，實現社會及經濟雙重效益。 （二）促進課程結構多元化發展 澳門長期過度單一的經濟結構是影響澳門可持續發展與高等教育課程結構多元化發展的一大障礙，因此，豐富澳門經濟結構已成為澳門當前發展的主要任務。2021 年 9 月，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，2021 年 12 月，澳門特區政府公佈了《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025 年）》。上述兩文件均指出，“澳門將積極參與高質量建設粵港澳大灣區為抓手，在鞏固和提升傳統產業的同時，結合澳門實際情況，積極培育發展以中醫藥研發製造為切入點的大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等重點產業，推動產業升級轉型，增強澳門經濟的發展動能和綜合實力，鞏固提升特區競爭優勢，實現經濟適度多元可持續發展。” 對此，可以此作為促進課程結構多元化發展的基礎，並通過以下措施促進課程結構多元化發展。一是大力發展相關之中醫藥業、文旅會展商貿產業、現代金融產業、科技研發和高端製造業等專業課程，以配合社會發展所需；二是促進高等教育與基礎教育，以及職業技術教育的協同與協調發展，鼓勵院校與業界合作，推動院校因應澳門社會的實際需要，開辦相關職業導向型課程，進一步支持澳門高等教育邁向多元化發展，共同構建應用型人才培養體系；三是積極開設各種國際課程與通識課程，使形式科學、自然科學、社會科學、人文學科、應用科學等均衡發展，從而促進課程結構多元化發展。 （三）提升高等教育國際化發展質量 數據表明，澳門屬內向型高等教育國際化發展模式，未來，有必要提升高等教育國際化發展質量，使之 “引進” 與 “輸出” 並行發展，實現綜合型高等教育國際化的最終目標。

101 可利用學研優勢，通過錯位發展與發揮學科比較優勢，51 促進與外地高等教育的交流與合作，增強澳門高等教育優勢學科的影響力，以配合特區 “一中心、一平台、一基地” 的發展定位，推動高等教育國際化，凸顯澳門高等教育 “發揮優勢、完善自身、立足區域、面向世界” 的多重使命，為澳門、大灣區、國家及其他地區貢獻力量。一方面，澳門的中醫業研究、四所國家重點實驗室及國家教育部工程研究中心等，是澳門高等教育的特色，也是其他地方高等教育所缺乏的，今後應進一步強化該方面的科研與教學能力，推進有關領域形成錯位發展的格局，以增強澳門高等教育優勢學科的影響力；另一方面，因應部份院校開辦的多個旅遊範疇課程，獲聯合國世界旅遊組織（WTO）TedQual 優質教育素質認證，這反映了澳門高等院校在旅遊管理相關課程具學科優勢，可鞏固和強化澳門在中葡雙語和旅遊方面的教育體系，將澳門發展成為中葡雙語人才培訓和旅遊教育培訓的基地，培養相關專業人才，以及為其他地區人員提供培訓，以提升國際影響力。 此外，須提高師資國際化水平，通過與世界著名高等學府合辦高等教育人員研修課程，資助教研人員到外地高等院校進行短期教學或科研活動；組織院校負責管理及行政事務人員、以及青年教研人員前往外地進行培訓和考察，加強其對國際發展的了解，促進其領導、管理及創新能力的發展；優化外地教研人員及訪問學者在澳工作及生活的條件，包括與相關政府部門協調及完善相關法律法規、研究建設學者宿舍或推出相關的租賃津貼等措施。以推動澳門與內地及不同國家或地區院校之間的人才交流和流動。 （四）擴大招生來源與結構 現時，為應對生源危機，不論歐、美等傳統高等教育輸出國家，或日本、韓國、新加坡及中國內地等亞洲新興高等教育輸出國家，均積極提出擴大招生來源與結構。澳門現代高等教育四十多年來，雖實現了規模上的跨越式擴張，但由於澳門屬微型社會，為實現高等教育可持續發展仍需擴大招生來源，並改善其結構。 51 比較優勢，指生產某種物品的機會成本較其他國家低。比較優勢理論源於亞當･斯密的絕對優勢理論，李嘉圖發展了亞當･斯密的絕對優勢理論，在《政治經濟學及賦稅原理》一書中，他提出了著名的比較優勢理論，即一個國家倘若專門生產自己相對優勢較大的產品，並通過國際貿易換取自己不具有相對優勢的產品就能獲得利益。

102 對於擴大招生來源與結構，本文提出以下建議。一是全方位完善社會福利和友善措施，如優化房屋、教育、醫療、社會保障等社會民生事項，以減輕居民生育壓力，提升澳門出生率；二是在學校開設不同階段的職業生涯發展課程或講座，使青年人能謹慎謀劃人生，從而提高升學率；三是鼓勵及支持高等院校發揮自身的特色和優勢，配合社會發展需要開辦新領域的理工及資訊科技課程，同時，出台相關鼓勵政策，完善高等教育學生資助體系及福利制度，透過發放津貼、獎助貸學金及其他扶助措施等，支持學生就學和進修，並適時調整資助方向，以吸引人們修讀新開設之課程，鼓勵澳門居民留澳升學；四是建設學習型社會，持續提升澳門人口中具高等教育學歷的比率，以及創設條件為具本專科學歷人士提供再進修機會，逐步加大研究生的培養力度，補充更高學歷及研究型人才，以促進各階層人士向上流動，提升澳門的整體競爭力；五是利用文化優勢，優化生源結構，合理規劃各院校本、外地生比例，在保障澳門居民入學機會的前提下，吸引更多優秀的外地學生來澳升學，尤其利用葡語優勢，擴招葡語系國家、東盟、 “一帶一路” 沿線國家或地區的學生，以擴大外地生規模，促進現代高等教育可持續發展。 七、結語 誠言，作為未來高等教育的發展藍圖的《澳門高等教育中長期發展綱要（2021-2030）》，為澳門高等教育的未來發展作出規劃，並保障長期的穩步發展。本文立足於此，通過回顧澳門現代高等教育的歷史，總結澳門現代高等教育的現況，從多方面分析其優勢與發展的障礙，並結合實際情況，提出完善機制建設、促進課程結構多元化發展、提升高等教育國際化發展質量、擴大招生來源與結構的策略，以進一步推動澳門現代高等教育的發展。

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 267-271 267 Discussion on Legislative Supervision of Public Enterprises in Macao Sheng Li Public enterprises have always played a pivotal role in Macao’s economy and society. Nevertheless, for a long time, the absence of related legal supervision framework and monitoring body/mechanism has prevented the government from effectively monitoring and regulating public enterprises. In recent years, with the launching of some mega national strategies such as the Belt and Road Initiative, the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, and the Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin, Macao is poised to have unprecedented development into a moderately diversified economy with abundant opportunities. With the deepening of public enterprises’ participation in the development of Macao’s economy, there is an urgent need to speed up the building of effective monitoring mechanism for public enterprises. First, this study focuses on the three pairs of relationships in the public assets law from three significant aspects: legal basis, implementation process, and regulatory requirements. Second, the study suggests that Macao Public Assets Supervision and Planning Office (or the proposed responsible bureau in the future) can take reference of the development of the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of China, especially the experience of reforming state-owned enterprises, to strengthen the exchange and cooperation with the Mainland to form a reform synergy in terms of supervision and governance for Macao. Finally, the study proposes three perspectives on the establishment of a public assets law in light of Macao’s situation: to keep pace with the time and clarify the responsibilities of supervision roles for public enterprises; to innovate and improve the operation of public enterprises; and to clarify powers and duties of the office and enhance the government’s cross-border supervision capacity.

268 On the Application of International Compliance Standards to Macao Law Vong Chi Hou The operation of banks faces different risks. As an important member of the Greater Bay Area, how to integrate international compliance standards with local laws has become an issue in Macao’s financial development. The risk management system of Macao banks not only needs to be formulated in accordance with the guidelines issued by the Basel Committee, but considering Macao’s legal tradition, the Lusophone system should also serve as reference for Macao law. By studying the guidelines promulgated by the Basel Committee and the current compliance risk management system in Portugal, the author concludes that the compliance risk management of banks in Macao varies, depending on different businesses. When international compliance standards are applied to local laws, there are gaps in the system design, and the compliance standards cannot align fully with international standards. The main problems existing in Macao’s compliance laws are: First, from the legal origin perspective, there is a lack of regulation of the functions of the risk management department within banks, so there is an absence of clear guidance. Secondly, due to the lack of functions of the risk management department, there are difficulties in compliance risk management. Thirdly, the lack of systems required for compliance management (such as the registration of beneficial owners) can also be regarded as a system deficiency; and to compensate for the inadequacy of the compliance risk management systems in Macao banks, most of the high-level personnel in practical operation come from outside Macao, who are professionals with a good understanding of Macao law. To sum up, there is an urgent need for clarifying the coordination between international compliance standards and local laws.

269 The Macao Chinese Custom and Usage Code: Legislation, Revision Attempts and Replacement Chan Chan U Codification of custom and usage of local “natives” had long been a Portuguese colonial practice and became part of its colonial policy since the mid-19th century. The Chinese Custom and Usage Code (CUCC), promulgated in 1909, was the direct result of such policy in Macao. By examining the general background and the full process of its legislation, revision attempts and replacement, this paper attempts to analyse and clarify certain long-standing opinion by Chinese academics on the characteristics of Macao’s legal and judicial system during Portuguese colonial rule. This paper argues that, given the change of attitude of colonial officials from their initial proposition to have Portuguese legislation directly applied to Macao Chinese, the application of Chinese legislation to them only served as a provisional measure before Chinese custom and usage was codified within the Portuguese legal framework. Since the CUCC was only an exception to most family and succession components of the Portuguese Civil Code, and that Portuguese laws applied to all matters uncovered therein, Chinese legislation did not apply to Macao Chinese until being reinstated by Decree No. 36987 in 1948. The Decree did not expressly annul the CUCC but rather provided for its cessation to apply, and although “Chinese legislation” by then referred supposedly to the Civil Code of the Republic of China, political developments of China shortly after its promulgation had made Macao Chinese, mostly immigrants from mainland China, fallen into an embarrassing situation, as the legitimacy of such reference had gradually come into question. Such situation was only resolved in 1991, when the concept of domicile was introduced to the application of lex personalis of Macao Chinese residents.

270 The Internationalization of Macao Polytechnic University: Context, Strategies and Challenges Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto The topic of the internationalization in higher education has come to assume great prominence in the strategic reflections and agendas of governments and tertiary institutions at a global level. This process of integrating an international, intercultural or global dimension into the objectives, functions or delivery of post-secondary education (Knight, 2003: 2) must be analyzed and understood not only at institutional but also at sectoral and national levels (Knight, 2004). In recent decades, the internationalization of these higher education institutions has accelerated worldwide, and assumed different forms and paths, such as over-commercialization and increase of competition, the use of English as the language of teaching, the emergence of new actors and different approaches and values and, more recently, the focus on the quality and internationalization of curricula. Taking into account this dynamic setting, the present investigation analyzes the process of internationalization of Macao Polytechnic University (former Macao Polytechnic Institute), concluding that this takes place in a unique catalytic context, in which the Macao Special Administrative Region asserts itself as a platform of services for commercial cooperation between China and Portuguese-speaking countries and an active agent in the Belt and Road Initiative and Guangdong-Hong-Kong-Macao Greater Bay Area of the People’s Republic of China.

271 Retrospect and Prospect of 40 Years of Modern Higher Education in Macao (1981-2021) Kou Seng Man During more than 40 years of modern higher education development in Macao, a unique and relatively standardized higher education system has been formed, and certain achievements have been made. In the future, the development of the Macao SAR should aim to attach greater importance to the role and function of higher education, and coordinate the development of government, industry, academia and research, so that higher education can cultivate all kinds of outstanding talents for society more effectively. In this regard, by reviewing the history of modern higher education in Macao, this paper summarizes the current situation of modern higher education in Macao, analyzes its advantages and the obstacles to development from various aspects. In the context of the “Outline for the Medium and Long-Term Development of Higher Education in Macao (2021-2030)”, a series of feasible strategies are proposed to further promote the development of modern higher education in Macao.