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《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，3-17 3 澳門特區政府領導與主管選任制度改革路徑探析 ——基於澳門制度改革歷程與國內外實踐經驗 曾棟* 婁勝華** 一、導言 回歸以來，澳門公務員管理制度，如評核、職程、薪酬、培訓、晉升機制幾經改革，在公平性和科學性方面都得到了一定程度的改善，如增加評核等級，設置評核諮詢委員會，延長晉升至頂薪點的時間解決 BAR 頂問題等，但其基本制度框架依舊延續了澳葡政府時期的整體設計，過去十數年間在人才管理制度方面仍存在不少問題，特別是領導/主管人員管理制度和策略存在一系列的問題。例如，在人才儲備方面，培養機制不健全，未有後備梯隊建設；在人才選拔方面，選拔範圍過於狹窄、選拔標準不明確、選拔程序不透明、選拔過程缺乏競爭；交流輪崗制度空缺，官員任職時間及續任屆次缺乏明確指引……2016年後，歷年財政年度施政報告雖明確提出深化公共行政改革，但是，澳門公職人才管理制度和策略仍然缺乏戰略性規劃。反觀中國內地、香港、台灣地區以及澳大利亞、美國、新加坡等國家與地區的高級文官人才管理策略，中高級文官的核心職能、選拔、培訓任用等體系緊密相連，以能力與績效為導向的選拔機制是各地區官員管理制度的建設重點，而澳門官員選拔管理體系仍然延續澳葡政府時期的設計，因此，需要改革與完善。本文採用文獻資料分析及深度訪談，通過採集回歸後 2000 年至 2019 年特區政府施政報告、領導及主管人員選拔相關的法律法規，梳理澳門回歸 20 餘年領導主管選拔制度發展歷程，比較不同地區官員選拔的實踐經驗，剖析現時澳門特區政府領導和主管人員選任制度尚待完善之處，反思與探討改革路徑。 * 澳門理工大學人文及社會科學學院公共政策博士研究生。 ** 澳門理工大學人文及社會科學學院教授。
4 二、回歸後澳門領導及主管人員選任制度的變遷歷程 公職人員的細分源於政治與行政的二分討論，“政務官”與“事務官”群體的出現是兩官分途的重要符號。政務官與事務官的區別體現在產生方式、工作職責、管理方式、政治立場等方面，二者有着截然不同的歷史使命與發展方向。然而，對於澳門特區政府的領導及主管人員而言，該公職群體既有政務官的屬性，又有事務官的特點，既從一般事務官中委任產生，又與一般事務官的工作職責大有不同。事實上，領導及主管是澳門特區政府人事管理制度中一個較為特殊的制度安排，是具有混合屬性的一種公職人才管理模式。而討論這種特殊的公職人才選用政策的形成，需要考察其發展變化的歷史進程。截至 2019年，澳門歷經四屆特區政府與兩任行政長官的治理，以政府的延續性與施政方針的繼承性為標誌，回歸後澳門領導及主管人才選拔政策的發展可劃分為前後兩個十年。 第一個十年（2000 年 - 2009 年），穩中求變階段。對於澳門而言，特區的首十年是一個包含前後歷史交替、新舊制度衝突與過渡的重要階段。從政府施政報告角度看，1999 年-2004 年間，首屆政府治下百廢待興。考慮到社會經濟環境、政府財政狀況與管治隊伍的穩定性，特區政府對公職人員的要求只是停留在以培養公僕意識為主，雖然在 2003 年施政報告中提出政府將檢討現行公職法律制度， “繼續在落實基本法的前提下，加緊透過公職法律制度的修訂，調整公務人員的職程、聘用和晉升的有關規定，以進一步達致知人善任、能者居之的目標。” 1 而實際上仍停留在探討與研究階段，同時指出公職人員制度的改革“會涉及錯綜複雜的情況”，提出要充分“顧及公務員的情緒和感受”，承認了改革的阻力。直至 2006 年，在第二屆特區政府施政一年後，施政報告才著重提及公務員隊伍建設方面的問題，提出 “將參考各種先進的文官制度，逐步改革政府官員的培養和任用模式，造就更多德才兼備之士。” 2 公職人員的選用改革首次見諸施政報告，並首度在公共行政理念、培訓、考核與晉升等方面進行綜合考慮，提出“嚴禁私相授受和任人唯親”。此後，隨着 2007 年《公 1 《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零三年財政年度施政報告》，2002 年 11 月 20 日。 2 《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零六年財政年度施政報告》，2005 年 11 月 15 日。
5 共行政改革路線圖》的制定、2008 年《公務人員一般職程制度》修訂的完成、2009 年施政報告強調對中高層人員的權責和義務的重新規範，“對各級領導及主管人員，從制度的、紀律的層面，全面強化具強制性、追究性和延伸性的制度”，3 至此，澳門特區政府針對領導及主管人員的相關約束性制度細則才提上正式議程。2009 年 8 月，制訂了《領導及主管人員通則的基本規定》（第 15/2009號法律）及《領導及主管人員通則的補充規定》（第 26/2009 號行政法規）兩項有關領導及主管人員的規範。 此一階段無論是前五年對公職人員制度的檢討，還是後五年在《公共行政改革路線圖》指引下的對公職人員隊伍改革提出的一些做法與設計，即便在人才選用、考核、晉升、約束等方面都有所衡量，但是，實質上未能擺脫回歸初期制度“繼承性”與新政“發展性”的矛盾。一方面，“繼承性”要求澳門特區政府基本延續原有制度，即基本法第 5、8、99 條等關於澳門原有法律保留，原有公務人員留用，原有公務人員制度基本不變等規定。另一方面，“發展性”是回歸後政策法律需要與中華人民共和國憲法與相關政策的銜接與配套，還要適應新的政策法律環境下的社會發展與變化。對於公職人員（包括領導/主管人員）而言，作為利益既得群體，對固有傳統行政制度不變的堅持受到“繼承性”保護，然而，其殖民時代延續下來的管理方式、行政效率、官僚作風等又難以適應回歸之後經濟社會的快速發展，更難以滿足居民對公共行政與公共服務的“發展性”要求，因此，穩中求變、居安思危是該時期公職人員選用制度審慎改革的主軸。 第二個十年（2010 年 - 2019 年），制度初建階段。2009-2010 年“陽光政府”理念的提出使特區公共行政加強了與民互動和聯繫。2011 年的施政報告著重強調了“深化及鞏固官員問責制度，體現問責的精神，特區政府配備多項重要規範及措施”，訂定的《澳門特別行政區政府主要官員通則及相關守則》、《領導及主管人員行為準則――義務及違反義務時的責任》等規範性文件，以及已經實施的《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》等法律法規，對領導及主管人員的管理進入法制化與制度化建設期。 3 《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零八年財政年度施政報告》，2007 年 11 月 13 日。
6 而 2012-2013 年後，在粵港澳合作新機遇下，隨着“科學施政”的提出與“行政效能”的強化，行政績效問責制度建設成為突出議題。2014 年施政報告則全面啟動績效管理導向下領導官員的績效評審。2015 年後，修訂《公務人員職程制度》重新評估各級公職人員，形成“績效導向”和“權責相當”的行政文化。從 2015 年開始，特區政府對公職人員的選拔與晉升制度進行研究與創建。2016年施政報告提出研究修訂《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓制度》，全面檢討《公務人員職程制度》。2016-2019 年的年度施政報告均強調第三方評估的重要性與必要性。此間，澳門特區政府開展了一系列關乎一般公職人員選拔、晉升與培養的機制研究，為修訂和完善《公務人員職程制度》、《公共行政工作人員通則》、《領導及主管人員通則的基本規定》及其補充規定提供了重要參考。 總體來看，第二個十年是澳門特區政府領導及主管人才選拔與管理制度的初步建設階段。一是區分了一般職程人員與領導及主管人員的管理；二是分別針對兩種不同序列的管理制度和法律法規進行了梳理與研究，借鑒國內外高級文官制度的特點與優勢，對澳門特區政府管治人才的選拔、任用與培養等機制作了積極探索與完善。然而，相關研究起步較晚，也難以較快地超越“繼承性”制約，領導及主管人員群體的選拔、任用、晉升等制度難以單邊突進，其問題並未得到根本解決。 三、澳門特區政府領導及主管選任制度的特點及存在問題 一般來說，政府官員的選拔任用方式主要包括選任制、委任制、聘任制、考任制四種方式。委任制即由任免機關在其任免許可權範圍內，委派工作人員擔任一定職務的任用方式；考任制即通過考試來選拔任用對象的任用方式；選任制即通過選舉方式來確定任用對象的任用方式；聘任制即由用人單位通過合同形式任用工作人員的任用方式。在西方國家（如英、美等），高級官員的選擇任用採取委任制的居多；部份國家（如法國）採取考任制方式選拔高級官員。澳門特區政府目前對中高級公務員的選拔任用則延續委任制，其成為領導（局長、副局長）/主管（廳長、處長）的主要選拔任用方式是以定期委任方式進行，為期不超過三年，可續期，委任許可權屬行政長官。
7 （一）委任制實踐的問題及其表現 從澳門特區長期的公職人員選拔實踐來看，有研究認為委任制度在實踐上有其積極的一面，主要體現在兩個方面：一是委任制度的靈活性。在委任制度下可以靈活地提拔人才，程序上比較快，可以加快組建領導管理團隊的速度。二是委任制度的實用性。在相關課題研究中，有受訪者認為，在澳門目前的政治、行政環境下，委任制似乎比公開招聘更有利於做到“知人善用”。此類觀點主要圍繞委任選拔政府官員的執政理念一致性以及行政默契與團隊和諧等方面進行考慮，指出委任制對公共行政管理隊伍的組建、協助與溝通而言是有裨益的。對於“委任制”優勢的觀點是在位者視角，有學者提出不同觀點：“澳門公務人員管理最大的困境在於任用方式不同而衍生的管理制度的零散化和區分化，這一方面導致難以在制度上進行統一管理，另一方面也導致不同任用方式的公務人員因橫向比較而產生的士氣低落”，4 從整個公務員群體看反而埋下了團隊不和諧因素。有學者更是直接概括出委任制的弊端，“儘管在官員委任方面，特區政府就被委任者的資格與履歷訂立了相關規範，但由於缺乏透明的選拔機制，社會依舊會對新獲委任官員的資質產生質疑。” 5 事實上，在制度實踐中受詬病與指責的方面主要表現為： 1. 選拔標準較籠統，門檻偏低。根據相關法律法規， 6 澳門特區政府目前對領導/主管人員的選拔主要是透過履歷審查，從被認定具公民品德及與應聘官職相符的學歷，以及適合擔任相關職務的專業能力和工作經驗，且符合進入公共行政的一般及特別要件的人士中選拔聘任。由此可見，目前關於領導/主管官職的選聘標準或條件主要是依據學歷、工作經驗和相關專業能力（詳見表 1）。 從選聘標準可以看出，當前澳門特區政府領導/主管人員的選拔委任標準較為模糊籠統，沒有對委任的資格條件、能力、業績等作出更為明確細緻的要求。有相關研究顯示，委任制缺乏一些標準審核過程，彈性太大，目前主要是參考工作表現、評核、綜合人事關係，實用性強，但制度不夠標準規範。委任隨意性較大，缺乏操作化的制度流程，選拔的人較難有說服力。 4 鄞益奮：“澳門特區公務人員招聘的制度變革”，《港澳研究》2017 年第 2 期。 5 婁勝華：“回顧與前瞻：澳門特區公共行政改革”，《港澳研究》2020 年第 1 期。 6 澳門特區第 15/2009 號法律《澳門特別行政區領導及主管人員通則的基本規定》；澳門特區第 26/2009號行政法規《澳門特別行政區領導及主管人員通則的補充規定》。
8 表 1 領導/主管選拔條件 一般條件 領導 主管 局長 副局長 廳長 處長 科長 來源 無限制 應從公共行政工作人員中聘任 學歷 最少具備學士學位 最少具備學士學位 最少具備高等課程學歷 最少具備高中畢業學歷 工作經驗 曾在公共行政領域或私營部門擔任要職而表現能幹者，構成具有適合擔任領導官職的工作經驗的指標 在應聘職務範疇具有最少五年工作經驗者，方符合擔任主管官職的工作經驗的指標 2. 委任權過於集中，主觀性強。根據相關規定，7 委任的許可權屬行政長官，但在實際中由於行政長官無法一一掌握每位候選人的情況，因此一般都是由局長向司長推薦主管人選、主管向局長推薦接任人選等層層推薦模式，委任候選人的決定權變相委託於領導/主管手中，選拔難免帶有個人偏好等主觀色彩。有研究發現，當前委任領導/主管時，考慮的因素往往是理念一致、關係、信任等，受委任的公職人員事實上成了與上級同進退的境地，無法規劃自己的職業生涯和設置長期職業發展目標。此外，有研究也發現，針對委任中存在的非正式機制的指責，如裙帶關係、庇護文化等影響了委任的客觀性。 3. 選拔程序不完善，透明度不高。在委任程序上，目前只需要領導及主管的委任批示，連同委任的依據及被委任者的學歷、專業簡歷等一併公示於《澳門特別行政區公報》上，而沒有對整個委任程序作出完整、明確的規定與要求，缺乏透明、客觀、科學的制度規範。對於未受委任之競爭者而言，委任程序仿若“黑箱”。 4. 選拔缺乏競爭性，公信力不強。當前對領導及主管人員的委任主要通過內部的諮詢制度物色領導和主管人選，這種非透明、非競爭的方式使得委任的認受性不足，公信力受到質疑。有研究指出，委任權的自由裁量空間大，人員選拔隨意性強，特別是從外部 “空降” 的領導或主管，一方面委任往往很突然，其缺乏對該部門文化、行政流程和工作的瞭解，難以適應部門的制度與文化， 7 澳門特區第 15/2009 號法律《澳門特別行政區領導及主管人員通則的基本規定》；澳門特區第 26/2009號行政法規《澳門特別行政區領導及主管人員通則的補充規定》。
9 容易受到部門內部人員的質疑與抵制，不利於上任後開展工作；另一方面，由於公開競爭機會的缺乏， “空降” 也意味着減少了部門內部人員的晉升機會，一定程度上打擊內部人員的士氣。 （二）選任與晉升激勵不足 如何提高人才效能一直是公共行政人才管理討論的熱點問題。自 2013 年起，澳門特區政府開始實施領導官員績效評審制度，嘗試將“官員問責”與公共行政績效管理相結合，探索構建一套行之有效的績效治理體系，增強官員的責任感、服務意識以及職業道德修養，進一步提升施政效能。但研究發現，目前澳門特區政府在用對人才、用好人才、靈活用人上還存在不足之處。 1. 績效評審不完善，存在形式化。特區政府規定，擔任主管官職的人員，由其直屬上級評核；在評核程序中，可讓該主管屬下的人員藉填寫經行政長官以批示核准的問卷對其主管的工作表現發表意見。但是，按照第 15/2009 號法律《領導及主管人員通則的基本規定》8 及核准“領導人員工作表現評審報告”的批示，9 領導/主管官員績效評審制度並不完善。 一是績效評審的指標體系不清晰。“領導人員工作表現評審報告”式樣規定了各司司長評審領導官員的三個基本衡量指標，為領導官員的績效評審制度的實施奠定了基本的評審指標和架構。基本指標是執行能力、領導管理能力以及道德責任感。但相較於國內外的績效評審制度的設計，這種評審指引與標準並不明晰。具體而言，現階段指標評判標準分為四個等級，即“非常好-良好-尚可-有待改善”或“遠超期望-超出期望-符合期望-有待改善” 或“非常理想-良好-一般-有待改善” 或者“表現十分良好-表現良好-表現及格-有待改善” 或者“優異-良好-及格-有待改善”，但如何區分等級差別並無指引，自由裁量權較大，容易導致考評結果失真或“模糊化”。此外，評審主管如何填寫意見與建議，如何確保評審內容的客觀性等也缺乏必要的說明。 8 《澳門特別行政區領導及主管人員通則的基本規定》第 14 條第五款規定 “領導人員每年須接受工作表現評審，評審的相關諮詢具有保密性，旨在使行政長官知悉澳門特別行政區各公共行政部門及實體的領導人員的工作表現，並對領導人員將定期委任續期、委任或安排擔任其他公共職務、給予公開表揚、獎勵以及立即終止定期委任方面產生效力。” 9 澳門特區第 305/2013 號行政長官批示。
10 二是澳門特區政府領導/主管的績效評審結果應用不充分。澳門特區政府並未將領導/主管官員的績效評審結果與官員問責、晉升、續期、培訓、免職等進行實質性關聯掛鉤，同時缺乏相應的獎懲激勵機制。 2. 領導/主管不斷續任影響相關人員的流動性。領導及主管人員的委任以定期委任方式執行，為期不超三年，但不影響定期委任的續期。10 該項規定實際上為委任的續期留下空間，形成有限期委任而無限次續任的局面，導致一些部門領導/主管人員管理機制僵化，超長任職。一般而言，領導/主管只要沒觸及法律問題或者主動提出放棄委任，將優先獲得續任資格。只有出現實質性空位時，下屬才有晉升的機會，在一定程度上減少了相關人員的晉升與流動機會。領導/主管長期居於同一職位，想晉升的無法晉升，一定程度上打擊了後備人才積極進取之心。 3. 人崗配置錯位與空缺降低人才效用。人力資源管理追求的最佳配置是將合適的人安排在合適的崗位上，適才適用，以用為本。人崗匹配是一個雙向過程，用人部門與人員自身都認為人崗匹配時，才能完全激發出人才的潛能，發揮最大的效用。從目前狀況看，一方面人員流動緩慢，晉升機會短缺；另一方面，部份崗位匹配不到合適人選的狀況也確實存在。長期出現的某些崗位空缺原因在於行政部門之間相互聯繫不足，沒有以全域觀支撐人才的培養和流動，部門內優質人才不願外流其他部門。 4. 權責不匹配及歸責困難。與權責對等原則（或者權責一致原則）相背離也是影響晉升激勵的重要因素之一。在一個組織中，管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應。澳門現行的領導和主管人員制度在權責設置上存在一些不對等的要求：一是在實際管理工作中，決策權在上級，而政策後果與責任卻由下級負責。二是領導或主管官員完成任務的好壞，與上級的合理授權存在密切關係。政策在執行過程中可能遇到各種具體的狀況與問題，如果執行者沒有獲得足夠授權，遇到特殊情況必須請示，既影響執行效率，又影響執行效果。三是領導層缺乏監督檢查與連帶責任限制。 10 澳門特區第 15/2009 號法律《澳門特別行政區領導及主管人員通則的基本規定》。
11 （三）後備人才培養機制不健全 在公職人員體系中，中高級文官在公共行政中扮演着極為重要的角色。不僅涉及政策執行與目標實現，更要維護公共行政部門的價值，促進公共行政的發展。境內外的公務員培訓都非常注重 “能力本位” 的價值取向，通過識別不同級別、不同職務崗位的核心能力要求，有針對性地設計培訓課程，以協助公共行政工作人員晉升後儘快適應新的工作崗位。在澳門，《領導及主管人員通則的補充規定》要求領導/主管人員須定期接受培訓，並設有專門的年度培訓計劃。各部門自行組織的非正式培訓活動也被認為目的是培養和鍛煉公職人員的能力。而代任制度及職務主管等特定機制也在人才培養及儲備上發揮了一定的作用。而總體看來，目前後備人才的培訓並不系統，仍有不少完善的空間。 1. 培訓體系仍需健全。目前針對領導與主管人員的培訓體系主要分為核心課程和選修課程，而仍然缺乏針對領導及主管人員的任前、任中、任後的系統培訓。另外，現行開設的課程主要由領導/主管人員根據個人興趣自主挑選，隨意性較大，增值性課程不多，不少人接受培訓是“摸着石頭過河”。 2. 培訓制度有待規範。澳門特區政府領導及主管人員須定期接受符合澳門特區公共部門及實體需要的培訓，11 但是，目前培訓缺乏制度保障。一方面，培訓時長無保障，培訓時長與工作工時形成矛盾，缺乏強制性全職培訓時間；另一方面，缺乏制度約束，用人部門難讓其精兵強將花時間進行培訓增值，培訓的供需出現制度錯位。 3. 儲備機制亟需建立。澳門公務員的退休條件為“36 年工齡或 65 歲”，另 “工作滿 30 年且年齡在 55 歲以上” 也可以申請退休。據澳門官方統計測算，未來 2025 年之後可能會面臨領導及主管人員的退休潮。按照現階段澳門的晉升/培訓制度，屆時可能會出現人才隊伍青黃不接的現象。澳門特區政府倘若不及早建立相應的人才儲備機制，將造成未來公共行政接班人斷層的危機。目前的用人習慣是到了職位空缺時才匆忙物色人選，已經形成制度性缺位。儘管現時很多部門的領導都有意識和意願培養梯隊人才，但是，畢竟未有明確的法律規定，很難有系統性與延續性。 11 澳門特區第 26/2009 號行政法規《澳門特別行政區領導及主管人員通則的補充規定》。
12 四、澳門特區政府領導及主管人員選拔制度的反思及改革路徑 官員選拔制度是內嵌於一個地區的政治、經濟、社會和文化制度內的，因此，瞭解澳門特區官員選拔制度存在的問題有必要弄清該制度的歷史由來以及與之關聯的澳門社會情形。基於現行官員選拔制度來源於澳葡時期的委任制，因此，可以說，澳門特區政府的領導及主管人員選任制度的改革實際上即是對現行“委任制”存在的不足進行針對性完善，然而，多年來的改革實踐並未真正觸動“委任制”基礎。 首先是歷史沿革的繼承性影響。如前所述，官員“委任制”固然具有選才靈活性和任才優配性等優點，卻因為高度的自由裁量權也帶來任人唯親和裙帶關係等問題。雖然回歸後特區政府曾試圖對“委任制”進行調整，但是，制度慣性與路徑依賴使得改革力度並不足夠。 其次是相關法規與團體的雙重保護。一是現行法律的保護。例如，《澳門基本法》第 5、8、99 條等關於 “澳門原有法律保留”，“原有公務人員留用，原有公務人員制度基本不變” 等規定，因此，改革官員“委任制”一定程度上會引起對《澳門基本法》相關規定的理解與爭拗。二是社團阻力。澳門俗稱“社團社會”，社團在澳門公共政策制訂方面擁有相當的話語權。澳門特區公務人員數量龐大，由公務人員組成的相關社團不下 30 個。基於保護自身利益的需要，公務員社團往往成為改革公職人員選拔與任用制度的持份者，倘若改革威脅到相關人員的既得利益，難免遭遇抵制與阻力。 再次是公共行政專才化管理與本地制度文化的共同張力。一方面，專才化管理利於公共服務專業化和標準化，有助於提高行政效率。但是，專業技術的嚴苛要求一定程度上阻礙了相關人員向上流動；另一方面，過於專才化的管理使不同部門之間的人才流動阻滯，不利於橫向交流。此外，澳門屬於熟人社會與人情社會，人才發展除了個人才能之外，還看重人脈資源，加之人才的界定與評價標準缺乏，因此，導致實踐中領導及主管人員的選拔缺乏公開、公正、公平機制支撐。 那麼，未來澳門特區政府領導和主管人員的選任改革路在何方？基於國內外政府高級人才選任制度和實踐經驗的梳理與總結，結合澳門特區的文化及社情特點探討完善的可行路徑。
13 （一）成立專門的人才選拔機構 現行的委任制雖然有其存在的合理性，但是從其選聘標準較為粗略，未有對委任的資格條件、能力、業績等作出較為明確細緻的規定要求。因此，可參考國內外人才選拔機構的設置（參看表 2）進一步去豐富“委任制”之內涵。 表 2 國內外人才選拔機構概覽 注：表格內容源於相關研究對國內外政府人才管理經驗之梳理。 從各國（地區）人才選任的具體制度來看，中國大陸有負責公務員人事關係的組織部門專門負責公職人員的選拔與考核。美國有 “聯邦人事管理局”。英國高級文官的甄補傳統而言由文官委員辦公室向內閣文官長建議高級文官人選及職位。法國則是由國家行政學院全權負責高階文官的選任工作。德國高級官等考選由聯邦政府組成 “考試委員會” 統一舉辦，由 “聯邦人事委員會” 任命，各地方又設有 “甄選委員會”。澳大利亞則是各部會 “遴選諮詢委員會” 與“澳大利亞公共服務委員會” 聯合負責高級行政官選拔。由此可見，多數國家與地區的公職人員選拔都具備專門的人事選拔機構，負責執行公職人員選拔的相關程序。因此，澳門特區政府可考慮設置專門機構選拔人員擔任領導與主管職位，由此能夠形成一定的人才選用標準，並提高人才選拔的效率。
14 （二）擴大選拔對象的範圍 按照領導與主管人員任職規範，12“主管官職應從公共行政工作人員中聘任”，而領導人員則未有此規定，即意味着主管官職只能從公共行政工作人員中聘任，而領導官職則可以從公共行政工作人員之外聘任。可是，實踐中，除了特區政府主管官職全部來自公共行政工作人員外，領導官職甚少從公共行政工作人員之外聘任。實際上，無論是領導官職，還是主管官職，在制訂與執行公共政策過程中都需要了解民情、與社會各界人士接觸。相比之下，澳門社團管理人員較官員更了解與熟悉民情。而在專業知識方面，長期在政府內工作的公共行政工作人員並不比大學教員更有優勢。因此，僅僅從公共行政工作人員中選聘領導及主管人員顯然視野較窄，應該擴大選人的視野，適當從社團管理者、大學教員、企業管理者等人士中選聘政府領導及主管人員，從而一定程度上彌補現有領導及主管人員存在的接觸民眾、專業知識等方面的弱勢。 （三）制定明晰的選拔標準與要求 根據相關法律規定，13 目前澳門特區政府對領導及主管人員的選拔主要是透過履歷審查，從被認定具公民品德及與應聘官職相符的學歷，以及適合擔任相關職務的專業能力和工作經驗，且符合進入公共行政的一般及特別要件的人士中選拔聘任。根據現行法規，擔任領導官職需要曾在公共行政領域或私營部門擔任要職而表現能幹者，構成具有適合擔任領導官職的工作經驗的指標，擔任主管官職需在應聘職務範疇具有最少五年工作經驗者，方符合擔任主管官職的工作經驗指標。 目前關於領導及主管官職的選聘標準主要是依據學歷、工作經驗和相關專業能力。從選聘標準可以看出，當前澳門特區政府領導及主管人員的選拔委任標準（例如相關專業能力）較為籠統，並沒有對委任的資格條件、能力、業績等作出更為明細要求，因此相關人選的認受性不足，難以保證人選與崗位的匹配性。從國內外公職人員的選拔方式來看（表 3、表 4），委任也是常見的方 12 澳門特區第 26/2009 號行政法規《澳門特別行政區領導及主管人員通則的補充規定》。 13 澳門特區第 15/2009 號法律《澳門特別行政區領導及主管人員通則的基本規定》；澳門特區第 26/2009號行政法規《澳門特別行政區領導及主管人員通則的補充規定》。
15 式，但在相應的選拔標準方面，則有較為詳細的設計與要求。澳門特區政府可參考國內外經驗，相應地在選拔人才方面設立更為具體的能力標準，如基礎能力、核心能力等；提供更為明確的工作資歷與學歷要求，以及兩者之間的互換關係。 表 3 國內外中高級公務員任職要求一覽 注：表格內容源於相關研究中針對國內外政府人才管理經驗梳理。 表 4 中國內地各級領導職務的基本要求一覽 任職要求 職級 工齡 經歷 任職年限 文化程度 接受培訓 縣處級 五 年 以 上 工 齡 2 年以上基層工作經歷 5 年以上 大學專科 應達到幹部培訓的有關要求 縣處級以上 副職提正職 下一級 2 個以上職位任職的經歷 應當在副職崗位工作 2 年以上 大學專科 不低於 110 學時，5 年內累計550 學時以上 下級正職提任上級副職 下一級 2 個以上職位任職的經歷 在下級正職崗位工作 3 年以上 大學專科 廳局級 下一級 2 個以上職位任職的經歷 在下級正職崗位工作 3 年以上 大學本科 注：表格內容源於相關研究中針對國內外政府人才管理經驗梳理。
16 （四）豐富選任程序與委任制的內涵 現行澳門特區政府的領導與主管人員選拔委任程序缺乏具體規定，可在現行委任制框架的基礎上，有必要對委任制的內涵加以完善與延展。未來，可參考國內外官員任用程序的環節與標準（參看表 5）設計一套適合澳門特區領導及主管委任情況的公開正式的選拔程序，從而完善澳門領導主管“委任制”的內涵。 表 5 國內外公務員任用程序一覽 地區指標 中國（大陸） 台灣地區 美國 澳大利亞 英國 任用程序 《黨政領導幹部選拔任用工作條例》詳細列明要求。 1. 報機關首長考量是內升還是外補； 2. 如外補，應將職缺之機關名稱、職稱等資料於報刊或網絡公佈三日以上； 3. 組織甄選委員會； 4. 人事對擬用人員進行造冊； 5. 將名冊交機關首長報甄選委員會評審； 6. 名單評審後報首長圈定。 高级文官（SES）的遴選由 OPM 負責。 1. 在招募和遴選SES 時，各聯邦政府機構必須向所有聯邦公務員發佈SES 官職位空缺資訊，並至少在聯邦人事辦公室設立的SES 職位自動公示系統上公示 14 日。 2. 由 OPM 召集的資格審查委員會對每一位候選人進行獨立的資格審查，就是否批准（否決）某一候選人的委任作出決定，委任決定作出即為 “終生制”。 1. 設立了專門的人才管理與規劃機構 —— 人才委員會，形成一套機制； 2. 人才吸引選拔路徑：通過內部人才的挖掘以及外部人才的吸納兩個途徑； 3. 高潛力模型：包括三個維度：能力、動力和參與度，通過觀察個人的特質、行為表現等對個人潛力進行評估； 4. 人才甄別九宮格：更準確地評估一個人的績效和潛力為甄別人才奠定了良好基礎。 高級文官的甄補由文官委員辦公室負責。首先由“高級任命選任委員會”向國內文官長建議職位及人選。選任委員會的功能是考慮任命的基準，決定任命職位是否必要，人選是否由內部成員競爭充任、或向全部文官體系公開徵才、或全面的公開競爭。高級文官的來源包括內升與外補，內升人選主要透過快速發展計劃儲備。 注：表格內容源於相關研究中針對國內外政府人才管理經驗梳理。
17 五、結語 回歸以來，雖然澳門特區政府努力構建領導及主管人員的選任機制，但由於相關制度延續了澳葡時期的“委任制”傳統，因此，在領導及主管人員選任實踐方面，仍然存在着一系列的問題。例如，在人才儲備方面，培養機制不健全，未有後備梯隊建設；在人才選拔方面，選拔範圍過於狹窄、選拔標準不明確、選拔程序不透明、選拔過程缺乏競爭等。基於現行官員選拔制度來源於委任制，因此，可以說，澳門特區政府的領導及主管人員選任制度的改革實際上是對現行“委任制”存在的不足進行針對性完善，可以在參考國內外政府高級人才選任制度和實踐經驗的基礎上，結合澳門特區的文化及社情特點探討改革的可行路徑，包括成立專門的人才選拔機構，擴大選拔對象的範圍，制定明晰的選拔標準與要求，豐富選任程序與委任制的內涵。
《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，19-36 19 政府財政盈餘管理的國際經驗及其對澳門的啓示 林德欽 一、引言 財政是政府為實現其職能而參與社會產品與收入的分配、再分配活動以及由此形成的分配關係。在西方，財政源自於拉丁語中的 Finis，意指款項的結算支付。此後，西歐國家使用英語中的 Finance 一詞泛指財務活動並用 Public Finance專指國家的貨幣收支。中國古代則使用“嵗計”、“國計”與“國用”等詞語來代表國家的費用收支情況。財政一詞則是在 19 世紀末期從日本傳入中國，並於光緒二十九年起被官方所採用。 自先秦以來，中國已經形成較為豐富的財政管理方面的思想和理論。具有代表性的包括：一是先秦時期就已形成的量入為出思想，即國家應根據收入的多少來確定支出，該思想成為中國歷朝歷代管理財政所遵循的理論之一。二是輕稅思想，即國家應實行減輕農民負擔的稅收政策。孔丘主張“斂從其薄”，西晉傅玄提出的“至平”、“儉而趣公”與“有常”三原則對中國財政管理理論具有突出的貢獻。三是官營專賣思想，即通過工商業專營和產品專賣等方法提高財政收入以滿足國家財政支出的需要。四是開源節流思想，即通過發展生產的方式來增加國家財政收入，如荀況主張“明主必謹養其和，節其流，開其源，而時斟酌焉”。 本文為澳門基金會資助澳門城市大學 2020/2021科研項目“澳門特區民生指數研究（1999-2021年）”（編號：MF2021）的階段性成果。 澳門城市大學金融學院助理教授、應用經濟學學士學位課程主任。
20 在西方，學者們主要從政治經濟學的視角出發提出財政管理方面的理論，成果頗豐。具有代表性的理論主要包括：一是重農主義，其創始人為法國經濟學家 F魁奈。重農主義强調農業是財富的主要源泉，主張對土地的“純產品”直接徵稅。二是重商主義，强調對外貿易是財富的源泉，因此國家應通過實行財政政策來促進對外貿易的發展。三是古典政治經濟學派的財政理論，以《國富論》一書的出版為標誌，代表人物為亞當斯密等，主張政府的財政支出和對經濟運行的干預都應保持最低限度，同時提出了平等、確定、便利和徵收費用最省的賦稅四原則。四是凱恩斯主義，以《就業、利息與貨幣通論》的出版為標誌，代表人物包括凱恩斯、PA薩繆爾森等，認為在經濟蕭條時期政府應實行積極的財政政策，擴大政府支出以彌補有效需求的不足，同時，作為政府財政收入重要來源之一的稅收也是調控經濟運行的重要手段。五是供給學派的財政理論，以 AB拉弗和 PC羅伯茨等學者為代表人物，主張削減政府各項支出，尤其是社會福利方面的支出並避免政府對經濟活動的過度干預。六是貨幣學派的財政理論，以美國經濟學家 M弗里德曼為代表，反對通過降低稅收和擴大政府支出等擴張性財政政策來刺激經濟的發展。 上述政府財政管理方面的思想和理論對當今社會各經濟體均產生較為深遠的影響，成為其制定、執行各項財政政策的指引和依據。 二、澳門財政盈餘管理的必要性探討 博彩業規模快速發展帶來的財政結餘積纍為澳門特區實施財政盈餘管理提供了基礎和前提；而博彩業“一業獨大”的產業結構導致財政收入對博彩稅收的高度依賴以及新型冠狀肺炎疫情等突發事件對財政收支平衡所帶來的重大衝擊則凸顯出澳門特區財政盈餘管理的必要性。 （一）回歸以來博彩業的迅速發展帶來澳門財政結餘的積累 2002年以來，引入有限競爭模式的澳門特區博彩業發展進入快車道，博彩業的快速發展不僅帶動澳門特區經濟的騰飛，也為特區政府財政收入和公共開支提供了可靠的保障。2000 年澳門特區的財政結餘為 3.1423 億澳門元，此後便保持逐年增長的趨勢，至 2013年達到最高的 1,245.6072億澳門元，13年來
21 財政結餘提高了 1,242.4649 億澳門元，增長了約 395.3986 倍。2013 年以來，受到外部環境與內部因素變化的影響，博彩業進入調整周期，博彩業毛收入呈現震蕩下降的趨勢。受此影響，澳門特區的財政結餘也有所下降，但 2019 年仍然保持 560.4676 億澳門元的水平。博彩業快速發展帶來的財政結餘積累為澳門特區財政儲備資本提供了充足的來源。2012年以來，澳門特區財政儲備資本規模逐年不斷增加，至 2021 年已達 6,284.2908 億澳門元，其中基本儲備資本 1,390.8144億澳門元；超額儲備資本 4,893.4764億澳門元；當年盈餘 147.3852億澳門元。1 因此，實現對如此大規模的財政結餘和儲備資本進行科學管理，達到不同投資資產的優化配置，在確保安全的前提下提高其收益率和盈利水平對澳門特區政府具有重大的現實意義。 （二）博彩業“一業獨大”導致政府財政收入對博彩稅收的高度依賴 隨着博彩業的規模及其在總體經濟中所佔的比重不斷增加，博彩稅收也隨之增加並逐漸成為澳門特區財政收入的最重要來源。然而，博彩稅收為澳門特區財政收入提供充足來源的同時，也導致澳門特區財政收入對博彩業的高度依賴。2000年以來博彩稅收的規模及其在澳門特區公共收入中所佔比重的變化情況如圖 1所示。 圖 1 博彩稅收在澳門特區公共收入中所佔比重的變化情況 資料來源：澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo/）。 1 資料來源於澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo/）。 0.0000%20.0000%40.0000%60.0000%80.0000%100.0000%020,000,00040,000,00060,000,00080,000,000100,000,000120,000,000140,000,000160,000,000博彩稅收（千澳門元） 博彩稅收/公共收入
22 圖 1顯示，2000年澳門特區的博彩稅收為 56.4651億澳門元，其在公共收入中所佔比重為 36.8126%。此後，博彩稅收及其在公共收入中的佔比都呈逐年遞增趨勢並於 2014年達到最高點，分別為 1,367.0987億澳門元和 84.4613%。2015年以來，伴隨着博彩業進入調整週期，博彩稅收及其在澳門特區財政收入中的佔比均呈現出震蕩下降趨勢。由此可見，博彩業“一業獨大”的產業結構導致澳門特區財政收入對博彩稅收的依賴性較高。實際上，二者之間的相關系數高達 0.9712，呈現出顯著的正相關關係，説明澳門特區財政收入對博彩業及其稅收變化具有較高的敏感性，而訪澳遊客的結構特徵導致財政收入對博彩稅收的依賴性和敏感性更加顯著。 （三）新型冠狀肺炎疫情的爆發對澳門財政收支帶來重大影響 財政收入方面，澳門特區對博彩稅收高度依賴。因此，博彩業的發展狀況直接影響財政收入的穩定，而訪澳遊客結構的單一導致特區財政收入高度依賴博彩稅收的風險更加凸顯。2 若發生某些突發事件導致入境遊客數量大幅下降必然會對澳門特區博彩業、博彩稅收和財政收入產生巨大的負面衝擊。以 2020年初爆發的新型冠狀肺炎疫情為例，為防止疫情傳染風險，保障居民健康安全，澳門特區採取“封關”等嚴格的入境管制政策，導致 2020 年的入境遊客數量斷崖式下跌至 589.6848萬人次，較 2019年下降 85.0357%，內地遊客數量則下降至 475.4239萬人次。受此影響，澳門特區博彩毛收入、地區生產總值與公共收入分別環比下降 79.1870%、56.3266%和 27.7551%，進一步驗證訪澳遊客結構單一、產業結構單一所帶來的財政收入高度依賴博彩稅收所產生的風險。此外，作為一個微型經濟體，澳門特區的經濟運行更加容易受到外部因素的干擾和影響。2021年國慶假期前夕，澳門特區疫情出現反彈，臨近地區珠海市收緊入境政策，導致 10月 1日至 7日期間的內地訪澳遊客數量大幅下跌至 7,393人次，與 2019 和 2020 年同期相比分別下降 99.07%和 94.07%。3 由此可見，澳門特區的產業結構、遊客構成以及微型經濟體特徵導致其財政收入極易受諸如新型冠狀肺炎疫情等突發事件的影響。財政支出方面，新型冠狀肺炎疫情對澳 2 澳門統計暨普查局官網公佈的數據顯示，2019年澳門特區的入境遊客數量為 3,940.6181萬人次，其中來自中國內地的入境遊客為 2,792.3219萬人次，來自中國內地的入境遊客佔比達 70.8600%，説明澳門特區的入境遊客存在結構單一的問題。 3 資料來源於澳門旅遊局官網（http://www.macaotourism.gov.mo）。
23 門特區居民、企業帶來嚴重衝擊，居民失業率上升，中小企業經營困難。為舒緩民困、幫助中小企業發展，特區政府先後推出發放消費券、減免稅費等措施，導致 2020 年公共支出大幅提高至 9,612.7004 億澳門元，與 2019 年相比增加1,144.3560億澳門元，大幅提升 13.5133%。綜合而言，此次新型冠狀肺炎疫情的爆發導致澳門特區的財政收入大幅下降的同時，特區政府為保障民生加大財政支出，導致 2020年的財政結餘下降為 55.4338億澳門元，與 2019年相比下降 90.1094%。 由此可見，回歸以來博彩業的快速發展為澳門特區帶來了財政結餘的積累，但財政收入對博彩稅收的過度依賴以及新型冠狀肺炎疫情的負面衝擊凸顯財政盈餘管理對澳門特區的重要性與必要性。 三、澳門財政盈餘及其管理概況 （一）回歸以來澳門財政盈餘狀況 財政收入和支出是政府實行各項財政政策、調控經濟運行的重要保障和基礎。現代社會各經濟體通常運用補償性財政政策對有效需求加以調節進而降低由此帶來的經濟過度波動。2000年以來，澳門特區歷年的公共收入、開支及其結餘情況如圖 2所示。 圖 2 2000年以來澳門特區財政收支與結餘概況 資料來源：澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo/）。 020,000,00040,000,00060,000,00080,000,000100,000,000120,000,000140,000,000160,000,000180,000,000200,000,0002000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021公共收入（千澳門元） 公共開支（千澳門元） 財政結餘（千澳門元）
24 圖 2顯示，澳門特區 2000年的公共收入為 153.3850億澳門元。此後，得益於“賭權開放”政策實施所帶來的博彩業快速發展，澳門特區博彩稅收和公共收入都呈現出快速增長的趨勢，這一趨勢一直持續到 2013 年。當年澳門特區的公共收入增加至 1,759.4933 億澳門元，達到歷史最高水平。與 2000 年相比增加了 1,606.1082億澳門元，增長了 10.4711倍。2013年以來，澳門特區經濟適度多元不斷推進，博彩業規模及其在地區生產總值中所佔比重有所下降，導致公共收入規模呈震蕩下降趨勢。2021 年澳門特區的公共收入為 898.3343億澳門元，為 2011年以來的最低水平。支出方面，澳門特區 2000年以來的公共開支總體呈現出逐年遞增的趨勢，僅在 2002年、2007年美國次貸危機期間、2013 年與 2021 年出現環比下降，政府開支規模由 150.2427 億澳門元增加至861.0745億澳門元，21年間增加了 710.8318億澳門元，增長了 4.7312倍。這説明，澳門特區政府回歸以來持續加大對居住、交通、醫療衛生、社會保障等公共服務方面的投入，各項民生事業蓬勃發展，居民的幸福感與民生滿意度不斷提升。4 盈餘方面，澳門特區政府的財政結餘呈現出與公共收入相似的變化特徵，2013年之前呈逐年遞增的趨勢，財政結餘由 2000年的 3.1423億澳門元增加至 2013年的 1,245.6072億澳門元，增加了 1,242.4649 億澳門元，增長了395.3986倍。此後，澳門特區財政結餘呈現出震蕩下降的特徵，2021年下降至37.2599億澳門元，為 2004年以來的最低水平。 （二）澳門財政盈餘管理的實踐及其評價 為了對財政盈餘進行科學有效的管理，澳門特區政府於 2011年 8月 29日出台《財政儲備法律制度》，並將財政儲備分為基本儲備和超額儲備兩部份。其中，基本儲備目的在於為特區政府的公共財政支付能力提供保障；而超額儲備則為特區政府年度財政預算赤字和社會經濟發展所需資金提供支持。根據 4 林德欽：“民生評價指標體系構建及回歸以來澳門特區民生指數研究”，《澳門公共行政雜誌》2021年第 1期，第 1-17頁。該文首先構建綜合評價民生的指標體系，然後以 1999年至 2019年間的數據為樣本對澳門特區回歸以來的民生指數進行測算。結果顯示，澳門特區 2019年的民生指數為 179.06，與基年 1999年（民生指數為 100）相比大幅度提高，説明回歸以來澳門特區政府施政有方，民生狀況持續得到改善。
25 《財政儲備法律制度》的規定，財政儲備諮詢委員會的職責在於輔助特區政府制定財政儲備資產的投資策略；財政儲備監察委員會負責審查賬目，對財政儲備的年度報告發表意見。從具體實踐層面來看，澳門財政儲備資產的投資標的主要包括貨幣市場存款、債券投資和股權類投資。其中債券投資和股權類投資均採用外判方式，選擇專業、優秀的基金經理進行管理，在確保實現穩定投資回報的前提下，進行專業化投資；貨幣市場存款則由金融管理局主導，兼顧增加本地銀行的逆週期信貸以促進經濟的發展。 在優質頂層設計的保障下，澳門特區財政儲備管理取得較好的成效，實現了較高的收益。澳門金融管理局 2022 年 2 月發佈的資料顯示，財政儲備資產2021 年實現投資收益 147.4 億澳門元，投資回報率為 2.3%，財政儲備資產總額達到 6431.7億澳門元。其中基本儲備為 1390.8億澳門元；超額儲備為 5040.9億澳門元。過去五年，澳門財政儲備實現了 3.5%的平均回報。 回歸以來，澳門特區財政盈餘管理取得較好成效的同時，也存在若干可改善的空間。與其他經濟體的做法與實踐相比，澳門財政盈餘管理當前存在以下不足：一是股權類投資在財政儲備資產中的佔比較低。雖然可以確保較高的安全性，卻難以實現更高的收益；二是由專業化基金經理管理的投資在財政儲備資產中的佔比較低，難以發揮專業化的管理優勢；三是監督主體較為單一，尚未形成較為全面的監督體系對財政儲備的投資與管理進行全方位、全過程、高效地監督。 四、政府財政盈餘管理的國際經驗借鑒 （一）借鑒對象的選取 本文主要基於產業結構、經濟規模與發展水平等維度出發選取世界範圍內與澳門相似的經濟體，並就其財政盈餘管理的經驗與做法進行梳理與總結，以便為澳門特區財政盈餘管理提供借鑒與參考。基於上述原則，本文選取卡塔爾、新加坡與挪威三個相似經濟體作為借鑒對象。澳門特區與這三個相似經濟體人均 GDP之間的比較如表 1所示。
26 表 1 澳門特區與相似經濟體人均 GDP之間的比較 經濟體 支柱產業 2019年人均 GDP 2020年人均 GDP 澳門 博彩業 81,893 35,714 卡塔爾 石油、天然氣 62,087 50,805 新加坡 服務業 65,641 59,798 挪威 三文魚、石油、天然氣 75,826 67,390 注：1. 資料來源：澳門統計暨普查局官網；世界銀行官網。 2. 表格中人均 GDP的單位為美元。 表 1 顯示，澳門特區和卡塔爾、新加坡和挪威都屬於人均 GDP 排名世界前列的經濟體，在新型冠狀肺炎疫情爆發之前，澳門特區 2019年的人均 GDP高達 81,893美元，在四個經濟體中位居第一位。新型冠狀肺炎疫情爆發後，四個經濟體的經濟都受到不同程度的負面影響，澳門特區受到的衝擊尤其明顯，2020年的人均 GDP大幅下降至 35,714美元，在四個經濟體中居最後一位。此外，澳門與其他三個經濟體的產業結構也具有相似的特徵：一方面，澳門特區以博彩業作為支柱產業，而服務業在新加坡經濟中佔有較大比重，卡塔爾和挪威則對石油、天然氣出口具有較高的依賴；另一方面，無論是博彩業，還是石油、天然氣行業，從經濟學角度而言對社會發展都具有一定的負外部性，會對人們生活、生態環境等方面產生負面影響。 除了經濟發展水平與產業結構之外，澳門與卡塔爾、新加坡、挪威這三個經濟體在經濟規模方面也具有相似性，都屬於微型經濟體。四個經濟體人口與經濟總量之間的比較如表 2所示。 表 2顯示，澳門特區與卡塔爾、新加坡和挪威雖然都屬於發展水平很高的經濟體，但其人口與經濟規模在全世界的佔比卻都較低，影響力較小。人口規模方面，新加坡在四個經濟體中雖排名第一，但 2020年的人口總量為 568.5807萬人，佔世界人口總量的 0.0736%；經濟規模方面，挪威在四個經濟體中雖位居第一位，但 2020年的 GDP為 3,625.2235億美元，在世界經濟總量中的佔比
27 為 0.4388%。澳門特區無論是人口規模還是經濟總量都是四個經濟體中最小的，人口規模在世界人口總量中的佔比約為 0.0088%，新型冠狀肺炎疫情爆發之前的 GDP 在世界經濟總量中的佔比為 0.0638%，疫情爆發之後則大幅下降至0.0295%。 表 2 澳門與相似經濟體經濟與人口總量之間的比較 經濟體 澳門 卡塔爾 新加坡 挪威 2019 GDP（億美元） 551.5370 1,758.3755 3,743.8631 4,055.1000 佔世界比重（%） 0.0638 0.2035 0.4333 0.4693 人口（萬人） 67.96 283.2071 570.3569 534.7896 佔世界比重（%） 0.0089 0.0370 0.0746 0.0699 2020 GDP（億美元） 243.3365 1,463.7359 3,399.9848 3,625.2235 佔世界比重（%） 0.0295 0.1772 0.4116 0.4388 人口（萬人） 68.31 288.1060 568.5807 537.9475 佔世界比重（%） 0.0088 0.0373 0.0736 0.0696 資料來源：澳門統計暨普查局官網；世界銀行官網。 由此可見，澳門特區在產業結構、產業外部性、經濟規模與發展水平方面與卡塔爾、新加坡和挪威表現出較強的相似性。本文接下來將對上述三個經濟體財政盈餘管理方面的實踐和經驗進行梳理和總結，以便為澳門特區財政盈餘管理提供參考和借鑒。 （二）借鑒對象的財政盈餘管理實踐 卡塔爾、新加坡和挪威等經濟體都通過設置主權財富基金的形式進行財政盈餘的管理，投資全球優質資產、增强自身財政實力。
28 1. 卡塔爾——卡塔爾投資局 卡塔爾投資局（QIA）於 2005年正式成立，按照卡塔爾最高經濟事務和投資委員會（SCEAI）批准的政策、計劃和方案，開發、投資和管理國家儲備基金與最高經濟事務和投資委員會分配的其他資產。卡塔爾投資局以實現卡塔爾經濟多元化發展為目標，並在卡塔爾政府的授權下，做好以下三個方面的工作：一是負責國家主權儲備的投資、多元化和發展，為後代創造價值；二是通過投資本國公司支持卡塔爾經濟的發展；三是在必要的時候提供流動性。經過十多年的發展，卡塔爾投資局已經成為一家專業且成熟的投資機構，其經驗做法主要包括： （1）遵循清晰合理的投資策略 卡塔爾投資局基於五個方面的核心原則形成合理的投資策略，即長期投資、根據市場狀況做出積極的投資決策、靈活性、通過建立戰略合作夥伴關係彌補自身能力不足、基於金融投資者立場管理投資組合。卡塔爾投資局遵循上述原則所形成的投資策略在不同市場、行業和地區尋找投資機會，構建投資組合，並形成自身獨特的優勢和核心競爭力。 （2）根據市場條件和發展趨勢的變化構建投資組合 在清晰合理的投資策略的指引下，卡塔爾投資局根據市場條件的變化精準把握發展趨勢，不斷識別新的投資機會，構建投資組合。目前，卡塔爾投資局的投資組合包括股權投資（發達市場和新興市場的股票、金融衍生品和基金等）、固定收益證券投資（債券、結構性產品等）、私募股權投資（非上市公司股權、私募股權基金等）、不動產投資（商業性房地產、房地產基金等）、實物資產投資（農田、林地、實物商品等有形資產）等多種產品和類型。投資組合在不同市場、類型、行業和地區的分散化投資為卡塔爾投資局帶來了豐厚的回報。 （3）遵循嚴格、科學的投資流程 卡塔爾投資局對其每一項投資，無論是直接投資還是基金投資，都遵循嚴格的“四階段投資流程”，同時，也根據資產類型和投資類別的差異加以調整。嚴格的投資流程不僅提升了決策的速度和效率，也確保每一項投資的質量。卡塔爾投資局的“四階段投資流程”具體而言包括：
29 1）第一階段：篩選 卡塔爾投資局從自身內部或投資銀行、私募股權基金、政府和其他主權財富基金等外部戰略合作夥伴的專有資源獲取潛在投資機會。而在對潛在投資機會進行篩選時，卡塔爾投資局通常從是否符合其關於行業、地區和投資規模戰略、高級別風險等角度出發進行一致性分析，以判斷該投資是否進入評估程序。 2）第二階段：評估 評估是投資流程的核心，卡塔爾投資局通常從財務和法律盡職調查、詳細的投資論述與風險評估等維度出發對潛在投資機會進行全面的評估。 3）第三階段：執行 某一投資獲得批准後，其將由專門從事資產購買計劃、在適當情況下對沖風險或進行複雜交易談判的行業團隊、資本市場或併購團隊一起執行。 4）第四階段：投資組合的主動管理 卡塔爾投資局通常根據初始投資論述評估投資組合的業績，通過對投資組合進行積極的管理以創造價值。 2. 新加坡——淡馬錫集團 淡馬錫集團（Temasek Group）成立於 1974年，在新加坡政府全資擁有的公司中具有最高的知名度，其成功經驗與做法主要包括以下方面。 （1）投資組合分散化以降低風險 淡馬錫集團重視投資組合風險的管理與控制，通過制定、執行風險回報偏好原則和分散化等措施降低投資組合的風險。截止 2021年 3月 31日，淡馬錫集團管理的投資組合淨值達 3,810億新元，投資組合的分散化情況如表 3所示。 表 3顯示，行業方面，淡馬錫集團管理的投資組合主要關注金融服務，電信、媒體和科技，交通和工業，消費和房地產，生命科學和農業食品行業，上述行業的投資額佔投資組合淨值的比重接近 90%；區域方面，淡馬錫集團主要關注亞洲和美洲區域，兩個區域的投資額佔投資組合淨值的比重分別為 64%和20%；貨幣方面，淡馬錫集團主要投資於新元、美元和港元資產，上述三種貨
30 幣的投資額佔投資組合淨值的比重超過 90%。由此可見，淡馬錫集團注重投資組合在區域、行業和貨幣等方面的分散化，有效管理投資風險。 表 3 淡馬錫集團投資組合的分散化情況 行業 百分比 區域 百分比 貨幣 百分比 金融服務 24 新加坡 24 新元 50 電信、媒體和科技 21 中國 27 美元 31 交通和工業 19 亞洲其他區域 13 港元 11 消費和房地產 14 澳大利亞和新西蘭 4 印度盧比 2 生命科學和農業食品 10 歐洲、中東和非洲 12 人民幣 1 多行業基金 8 美洲 20 其他 5 其他（包括信貸） 4 合計 100 合計 100 合計 100 資料來源：淡馬錫集團官網（https://www.temasek.com.sg/）。 （2）遵循合理的投資理念與策略 淡馬錫集團致力於為利益相關者帶來長期、可持續的價值，因此，淡馬錫集團堅持長期投資理念，關注轉型中的經濟體、顯著的比較優勢、增長中的中產階級和新興的龍頭企業等投資主題。同時，淡馬錫集團洞察並順應數字化進程、未來新消費、可持續的生活和更長的壽命等四大未來結構性趨勢，明確投資重點，構造投資組合。此外，淡馬錫集團也通過環境、社會和治理（ESG）框架識別投資組合所面臨的機遇和風險。 3. 挪威——挪威政府全球養老基金 挪威政府全球養老基金（Government Pension Fund Global，簡稱 GPFG）的前身為挪威議會基於石油資源的不可再生性，以及降低石油價格波動對經濟
31 帶來的衝擊而成立的政府石油基金（The Government Petroleum Fund），其資金來源主要是石油和天然氣所帶來的外匯盈餘。 （1）制定並遵循特徵鮮明的投資策略 挪威政府全球養老基金的總體目標是在可接受的風險水平下實現盡可能高的投資回報。為確保投資目標的實現，挪威政府全球養老基金根據自身的客觀條件、資產管理者的比較優勢和金融市場運作狀況制定特色鮮明的投資策略，並在全面評估、專業建議和實踐經驗的基礎上適時評估和調整，以適應金融市場狀況的變化。總體而言，挪威政府全球養老基金制定的投資策略具有七個方面的特徵：一是投資的多元化；二是長期投資獲得風險溢價；三是股權實時平衡；四是與基準回報率的偏差保持在適度的範圍內；五是負責任的管理；六是成本效率；七是透明度。得益於制定並遵循上述投資策略，挪威政府全球養老基金獲得了滿意的長期投資回報。截止 2021年 5月 12日，挪威政府全球養老基金投資組合回報與基準回報率之間的比較如表 4所示： 表 4 挪威政府全球養老基金投資組合回報與基準回報之間的比較 投資期 過去 1年 過去 3年 過去 5年 過去 10年 過去 20年 投資組合（%） 25.57 10.86 10.53 8.67 6.61 基準回報（%） 24.81 10.71 10.23 8.50 6.39 超額回報（%） 0.76 0.15 0.31 0.17 0.22 資料來源：挪威政府全球養老基金官網（https://www.regjeringen.no/）。 表 4 顯示，挪威政府全球養老基金投資組合過去 20 年的投資回報率為6.61%，高於基準回報率 0.22%；最近 1年的投資回報率更是高達 25.57%，超出基準回報率 0.76%。截止 2021年，挪威政府全球養老基金的投資組合市值達到 116,700億挪威克朗。5 5 資料來源：挪威政府全球養老基金官網（https://www.regjeringen.no/）。
32 （2）注重投資的多元化 如前所述，多元化是挪威政府全球養老基金投資策略的重要特徵之一。截至 2020 年底，挪威政府全球養老基金投資組合的總市場價值為 109,137.68 億挪威克朗，投資遍佈亞洲、歐洲、北美洲等 7 個區域的 72 個國家，投資類型涵蓋股權投資、固定收益證券和不動產等多個部門。6 不同類型投資市值及其所佔比重如表 5所示。 表 5 挪威政府全球養老基金投資組合 2020年的多元化情況 投資類型 投資國家數量 涵蓋資產數量 市值（億挪威克朗） 佔比（%） 股權投資 69 9,123 79,454.75 72.80 固定收益證券 45 1,245 26,951.84 24.70 不動產 14 867 2,731.09 2.50 合計 109,137.68 100.00 資料來源：挪威政府全球養老基金官網（https://www.regjeringen.no/）。 表 5顯示，截至 2020年底，挪威政府全球養老基金主要投資於股權投資，市值達到 79,454.75億挪威克朗，在基金總市值中所佔比重為 72.80%；固定收益證券投資次之，市值為 26,951.84 億挪威克朗，在基金總市值中所佔比重為24.70%；不動產投資最少，市值在基金總市值中的佔比為 2.50%。 （3）制定並執行科學的治理框架 挪威政府全球養老基金制定了層級分明、分工明確、授權與控制相結合的科學治理框架。挪威議會在《政府養老基金法》中正式授予財政部管理該基金的責任，而基金的運營管理則由挪威銀行負責。財政部通過單獨的授權就挪威銀行對養老基金的管理進行規定，並對基金的一般投資框架、風險管理、業績報告和負責任管理的要求進行説明。挪威政府全球養老基金的治理框架如圖 3所示。 6 資料來源：挪威政府全球養老基金官網（https://www.regjeringen.no/）。
33 圖 3 挪威政府全球養老基金的治理框架 資料來源：挪威政府全球養老基金官網（https://www.regjeringen.no/）。 在圖 3所示的挪威政府全球養老基金的治理框架中，議會、財政部、挪威銀行執行委員會和挪威銀行投資管理公司（NBIM）各自扮演不同的角色、承擔相應的職責，且在每一管理層都設置有健全的控制和監管機構。這一科學的治理框架確保有關風險與回報、負責任投資的決策可以獲得議會的認可；同時，適當的授權也確保挪威銀行便於在複雜多變的金融市場中做出運營管理決策。 五、對澳門財政盈餘管理的啓示 卡塔爾投資局、新加坡淡馬錫集團與挪威政府全球養老基金的做法與實踐為澳門財政盈餘管理提供了有益的參考和借鑒。結合澳門的實際區情，本文提出以下財政盈餘管理的建議：
34 （一）設立澳門投資發展基金管理股份有限公司對財政儲備實行專業化管理 已有不少國家或地區政府通過設立公有基金的形式對財政儲備進行公司化、專業化運營和管理，並積累了較為豐富的實踐經驗與做法。建議調撥部份超額儲備設立澳門投資發展基金，並就指導性原則、治理框架、管理團隊組建、投資風險管理、業績報告、盈利回撥機制等方面廣泛徵求社會各界意見和看法的基礎上，設立澳門投資發展基金管理股份有限公司對財政儲備進行統一、專業化的投資與管理，利用其專業性和技術性優勢，在管控風險的基礎上，提高財政儲備投資的收益率，確保全體澳門居民共享經濟發展的成果。 （二）謹慎評估後疫情時期財政儲備管理面臨的挑戰，適時調整投資策略以防範投資風險 面對 2020 年初爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情爆發對全球各國經濟和金融市場帶來的嚴重衝擊和挑戰，金管局堅持“安全、有效、穩健”的基本原則，適時調整投資組合中不同貨幣與資產類別的配置比例，成功實現了財政儲備保本增值目標的實現。財政儲備 2020年度的投資回報率為 5.3%，實現投資收益310.6億澳門元，為歷年最高水平。澳門金融管理局公佈的資料顯示，截止 2020年 12 月底，澳門財政儲備資產按貨幣種類劃分主要投資於美元資產、港元資產和人民幣資產，在投資組合中所佔比重分別為 41.8%、32.6%和 24.6%，三種貨幣資產佔比合計 99.0%；從投資類型來看，澳門財政儲備主要投資於債券、貨幣市場存款和股權類投資。其中，貨幣市場存款所佔比重最高，為 44.3%，債券投資次之，為 33.2%，股權類投資最低，為 22.5%。後疫情時期，新型冠狀病毒肺炎疫情仍將使全球經濟復蘇與發展存在更大的變數，對澳門財政儲備的投資管理帶來更大的挑戰。金管局應持續適時評估新型冠狀病毒肺炎疫情對全球經濟和金融市場帶來的影響，時刻關注不同區域、行業發展與變化，適時調整投資策略與投資組合中的資產配置，防範投資風險，實現財政儲備投資保本增值的目標。因此，在確保投資組合多元化的前提下，短期內疫情持續期間最為保守的貨幣市場存款應該在財政儲備投資資產組合中佔有較高比重。因為貨幣市場存款既能保證基本的投資收益，又能兼顧流動性。
35 （三）建立多元化的監督體系，確保財政盈餘管理的規範運行 目前，根據第 8/2011號法律的規定，財政儲備諮詢委員會制定澳門特區財政儲備管理的投資策略，核心執行單位為金融管理局，財政儲備監察委員會則負責財政儲備投資的監督。總體而言，這種監督模式較為單一，不夠全面。建議設立包括內部監督與外部監督機制在內的多元化監督體系，並通過制度和立法對相關主體的行為進行道德與法律方面的約束。 （四）引入環境、社會與治理（ESG）框架，關注負責任投資 綠色、可持續發展是未來經濟和社會發展的強大動力與方向。因此，建議將環境、社會與治理（ESG）框架引入政府財政盈餘的投資管理過程，推行負責任投資，並由財政儲備監察委員會負責定期對環境、社會與治理框架的落實情況與相關報告的監督與檢視。負責任投資可以使金融管理局更加積極地履行社會責任，整體投資活動更好地符合 ESG的規範和要求。 （五）長期內適度提高股權投資與基金經理管理的投資在財政儲備資產中的比重 截止2020年12月底，股權類投資在澳門財政儲備資產中的佔比為 22.5%，低於貨幣市場存款和債券投資，在財政儲備資產中的佔比最低，同期股權投資在挪威政府全球養老基金中所佔比重則達到 72.80%。因此，建議長期內風險可控的前提下適度提高股權類投資在財政儲備資產中的比重，確保投資安全的同時獲得更高的收益。此外，為充分利用專業化與技術優勢以提升投資的收益率，建議在建立和完善多元化監督體系的基礎上，適度調整由基金經理管理的投資在財政儲備資產中的比重。 （六）關注橫琴粵澳深度合作區優質項目，提升財政儲備投資的安全性與收益率 《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的發佈與實施將為促進澳門經濟適度多元發展提供新平台，大量新技術、新產業、新業態和新模式將在深合區出現和發展，深合區各個項目的發展離不開資金和金融支持，存在較大的融資需
36 求。澳門較為充足的財政基本儲備和超額儲備恰好可以為這些項目提供資金支持。建議澳門密切關注橫琴粵澳深度合作區的優質項目並進行長期投資，在大力建設和發展深合區的同時，也為財政儲備提供更多的投資選擇，有助於提升澳門財政儲備投資的安全性與收益率。
《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，37-50 37 澳門社會政策過程研究：以“照顧者津貼先導計劃”為個案 胡杰容* 人口的老齡化和高齡化使得長期照顧的壓力劇增，照顧者津貼制度成為支援家庭照顧者的重要社會福利制度。1 2020 年 11 月，澳門頒行了“照顧者津貼先導計劃”，標誌着政府在家庭照顧領域的責任承擔大大加强。這一社會福利制度的建立過程吸引了公眾、議員和社團的廣泛參與，政府與各方行動者展開了持續的博弈，可以成為研究澳門社會政策變遷的典型案例。本研究將以“照顧者津貼先導計劃”為個案，從制度與行動關係論的角度，分析公眾、議員和社團等持份者如何影響政策議程設置和政策決策，最終推動政策變遷。概言之，本研究試圖通過展現各政治行動者的互動如何型塑澳門社會福利政策制定的過程，及其這種微觀的互動如何與宏觀制度環境發生連接，進而剖析澳門社會福利制度變遷的動力機制。 一、行動與制度關係論的視角 對社會福利制度變遷的研究可以將社會福利制度作為因變量，探討各種不同因素如何推動社會福利制度的建立與發展。圍繞這一研究旨趣，勾畫一幅包含結構、制度、行動者、權力各要素的理論群落，這些理論往往强調不同的要 * 澳門城市大學創新社會工作系助理教授。 1 黃晨熹、汪靜、王語：“長者親屬照顧者支持政策的國際經驗與國內實踐”，《華東師範大學學報》（哲學社會科學版）2019 年第 3 期，第 154 頁。
38 素，形成了理論視角之間的兩兩對壘。2 3 其中，社會中心論把各種社會集團如工人階級、婦女群體等作為社會福利制度的締造者。斯考克波（Skocpol）分析了 1920 年代“進步運動”中，美國婦女團體如何通過集體行動促進了保護母親和士兵的母權主義福利制度的建立。4 在權力資源理論中，柯皮（Korpi）提出，社會階級是社會變革的主要行動者，政府不是中立的決策者，不會內在地滿足工人的需要；因此，權力的博弈平衡對福利國家的表現形態具有決定性的影響。5 社會中心論的視角更多凸顯社會集團的作用，著重分析社會集團作為政策行動者對社會政策的影響。與之相對，國家中心論在解釋社會福利政策變遷時，聚焦於政府結構和政治體制，將其作為社會福利制度變遷的制度化環境，强調制度環境的先在性和制約性。這種理論視角認為，國家相對於社會具有一定的自主性，政府組織及其結構特徵對社會政策變遷具有決定性影響。6 因此，社會福利制度分析應該以政治結構為中心，重視國家能力和政府結構在制度演進中的作用與影響。7 由此可見，關於社會福利制度變遷的這些理論强調不同的要素，社會中心論更多重視社會集團及其互動對政策變遷的影響，聚焦於政策行動者的分析。國家中心論强調政府結構和政治體制的作用，秉承制度主義視角。而這種“要麼結構、要麼行動者”的偏頗無法概括現實的福利制度變遷過程，因為社會福利政策既不完全是政府一手締造的，也不完全是由社會集團推動的，而是在一定的制度環境中，各方行動者的互動中建構的。“社會科學並無必要在兩個極端之間進行選擇，因為社會現實既包括行動也包括結構，以及由二者相互作用所産生的歷史，而這些社會現實的材料存在於關係之中”。8 因此，本研究將 2 Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990, pp. 19-21. 3 劉軍强：“社會政策發展的動力：20 世紀 60 年代以來的理論發展述評”，《社會學研究》2010 年第4 期。 4 Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States. Boston: Harvard University Press, 1995. 5 Walter Korpi, “Social Policy and Distribution Conflict in the Capitalist Democracies. A Preliminary Comparative Framework”. West European Politics, vol. 3, 1980, pp. 296-316. 6 Theda Skocpol, “State Formation and Social Policy in the United States”. American Behavioral Scientists, 35(4/5), 1992, pp. 559-585. 7 彼得・埃文斯等：《找回國家》，北京，三聯書店，2009 年，第 2-60 頁。 8 布迪厄、華康德：《實踐與反思——反思社會學導引》，北京，中央編譯出版社，1998 年，第 15-17頁。
39 從行動與制度關係論的視角出發，以澳門照顧者津貼制度為個案，考察各方行動者之間的互動如何型塑了社會福利政策變遷的過程與結果，而這種微觀的互動如何與相關的制度發生聯結。 二、個案基本情况 2015 年 6 月 23 日，一段女兒掌摑坐輪椅母親的視頻在網絡空間迅速傳播開來。《市民日報》、《澳門日報》等本地媒體也紛紛跟踪報道。在具有優良的敬老孝老文化傳統的澳門，這種有悖常理的事件引起了社會公眾的廣泛關注和熱烈討論。最初，居民紛紛譴責施虐女子不孝。但調查發現，施虐女子常年全心全意照顧中風的母親、智障的弟弟和年邁的父親，掌摑母親只是因為實在無力承擔巨大的照顧壓力而情緒崩潰。9 事件發生後，政府部門立即做出回應。社會工作局的工作人員展開現場調查和專業介入，為有關個案及家庭提供適切的支援。同時，一些社會團體和立法會議員呼籲並强烈要求建立照顧者津貼制度，以舒緩長期照顧的家庭壓力。在這樣的背景下，特區政府在 2016 年頒行的《養老保障機制及 2016 至 2025年長者服務十年行動計劃》中明確提出“研究設立護老者津貼，支持家庭照顧”。同年，在《2016 至 2025 年康復服務十年規劃》中也提出“研究設立照顧者津貼，支持家庭照顧”。 響應社會的要求和議員的呼籲，2018 年政府提前開啓照顧者津貼可行性研究工作。但政策變遷過程往往不是一帆風順的。2019 年 2 月，政府强調為家庭照顧者提供的既有政策措施如多元資訊和支援服務更為有效，2019 年 5 月，《照顧者津貼制度可行性研究報告》提出，“推行照顧者津貼制度的時機尚未成熟”。這一結果激起了居民的相當不滿，相關的社會團體紛紛要求政府積極設立前置條件，以早日建立照顧者津貼制度。一些議員提出書面或口頭質詢，呼籲照顧者津貼制度先行先試，並要求政府落實制度建設的具體時間表。2019年 8 月，行政當局承諾試行照顧者津貼。2020 年 11 月，政府正式頒行“照顧者津貼先導計劃”。 9 詳見 “照顧壓力恐釀悲劇政府民間應增支援”，《市民日報》2015 年 6 月 23 日，第 P01 版。“女打母卷宗交檢院，稱女兒孝順疑壓力爆煲所致不追究”，《澳門日報》2015 年 6 月 23 日，第 P01 版。
40 政策過程是具有一定利益、資源、價值立場的不同行動者圍繞某一政策議題，表達其利益訴求和政策主張的政治過程。照顧者津貼制度建立過程充斥着公眾、議員、社團與政府的博弈、妥協與協商，各方行動者圍繞長期照顧的家庭負擔問題及其解決方案展開了來來回回的角力，其中經歷了多個回合的角逐。第一個回合是在“掌摑事件”發生後，公眾、媒體、社團和議員將問題界定為長期照顧的家庭壓力，並紛紛要求更新政策思路、建立照顧者津貼制度，政府才將照顧者津貼制度建設列入政府議程。這是政策過程中的第一個高潮。第二個回合包含着政府與各方行動者的多輪互動，首先公眾、社團、議員的强烈要求建立照顧者津貼制度，政府提前開展政策規劃，委托香港大學開展照顧者津貼制度可行性研究。而當照顧者津貼制度可行性研究報告宣稱時機不成熟時，公眾、社團、議員積極倡導建立試行方案。多名議員利用質詢權，明確提出照顧者津貼制度先行先試的政策倡議。面對社會公眾籲求、議員質詢和社會團體表達，政府決定實施照顧者津貼制度試行方案。這是政策過程中社會與政府博弈最激烈的階段。緊接着在政策合法化階段，議員們繼續提出質詢，要求政府公佈試行方案的內容與進展，督促政府加快工作進度，最終政府正式頒行了“照顧者津貼先導計劃”。 表 1 “照顧者津貼先導計劃”政策過程 10 時間 階段 行動者 行動 政府 行動 2001-2015.6 隱蔽議程 新澳門學社 呼籲提供照顧者津貼 沒有回應 社會服務團體 倡導護老者津貼 2015.6.23-2016.10 問題界定 公眾 掌摑事件關注與議論 社工局 跟進個案 延續舊政策 媒體 公開報道 10 詳見 “新澳門學社促制定政策促進婦權”，《華僑報》2001 年 3 月 8 日，P05 版。“社服人員倡完善長者家居照顧日間護理”，《市民日報》2011 年 7 月 7 日，P04 版。“照顧壓力恐釀悲劇政府民間應增支援”，《市民日報》2015 年 6 月 23 日，第 P01 版。“疑被虐打長者入住護老院”，《新華澳報》2015 年 6 月 23 日，第 P01 版。“虐老案冰山一角速訂長者法加强配套”，《市民日報》2015 年 6 月25 日，第 P04 版。“你是別人的好鄰居嗎？”《澳門時報》2015 年 7 月 2 日，第 P01 版。見 “關於照顧者津貼可行性研究的工作進展與及後的跟進安排”，參見 https://www.gov.mo/zh-hans/news/229955 /。“研究指推照顧者津貼時機未成熟”，《市民日報》2019 年 5 月 29 日，第 P01 版。“社工局積極創設條件推進照顧者津貼”，《新華澳報》2019 年 8 月 9 日。參見澳門社會工作局官網——議員質詢：https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2015-2019/deputados。“社局：照顧者津貼明年先行先試”，《澳門日報》2019 年 9 月 12 日。
41 時間 階段 行動者 行動 政府 行動 議程建立 社團 密切關注與呼籲建議 研究設立護老者津貼和照顧者津貼 議員 口頭與書面質詢 2017.1-2019.5 方案規劃 議員 質詢，要求政府回應 社工局 開展可行性研究 議員 質詢，跟進研究進展 2019.5.29-8.20 方案選擇 社工局 可行性報告指出條件不成熟 社團 表達與建言 特首、 社文司 創建條件、先行先試 議員 質詢與倡議 2019.9-2020.11 合法化 社團 呼籲儘快推行與跟進 社工局 公佈 “先導計劃” 議員 促行、監督政府 三、政策議程設置的過程 政策議程設置是政策過程中至關重要的階段。不同的社會問題之間存在激烈的競爭，那些能够吸引、維持政策制定者關注的問題才能上升到政策議程。在“照顧者津貼先導計劃”政策議程設置過程中，公眾的參與、社團的關注和議員的質詢推動了問題的界定，把家庭照顧壓力從潛在的問題轉變為公開的議題，促進政府的重視，引發了政府議程的設置。 （一）政策問題的界定 問題界定是政策制定的起點，對議程設置具有重要的影響。11 如果問題界定沒有發生顯著的變化，那麼議題在政策議程中上升的可能性就比較小。一種客觀存在的情境被確立為社會問題，要經過有關人士察覺並引起社會的廣泛關注，這是一個社會建構過程。12 如何把社會問題界定為需要通過社會福利政策來解決的問題，也離不開行動者的建構。 11 Neil Gilbert & Paul Terrell, The Dimensions of Social Welfare Policy. Boston: Allan and Becon, 2002, pp. 274-275. 12 Howard Saul Becker, Social Problems: A Modern Approach. New York: John Wiley and Sons, 1966, pp. 12-13.
42 問題界定包括“問題認知”和“目標確定”。首先要確定社會現象反映了一個甚麼問題，問題如何演變、問題的性質、嚴重程度，在此基礎上，才能確定行動目標。“掌摑事件”到底暴露了甚麼問題？是家庭照顧者的責任與孝心問題，還是對家庭照顧政策支援不足的問題？如果是前者，則需要加强家庭照顧責任和孝道觀念，如果是後者，則需要通過社會福利政策支持家庭照顧者。顯然，問題界定不同，所導向的問題解決方案也不同。因此，爭奪問題界定的主導權和話語權至關重要。在“掌摑事件”發生後，主張政策變遷的各方行動者積極參加政策問題的界定，將問題界定為長期照顧的家庭困境，並歸因為政策支援不足的問題。 無論是公眾、媒體，還是社團、議員，他們一致的認為，“掌摑事件”暴露的社會問題和爆發的深層原因是長期照顧的家庭壓力過大和政策支持的不足。公眾對家庭照顧者的態度也由最初的指責轉變為理解與同情。媒體也迅速轉變報道主題，關注長期照顧的家庭壓力和解決措施。例如《市民日報》以題為《照顧壓力恐釀悲劇政府民間應增支援》，表達對本地照顧者支援服務嚴重不足的關注。《澳門時報》直指家庭照顧者的壓力與困境，提出加速制定相關法案，以幫助護老者。一些議員從人口結構的老齡化與少子化、安老院舍床位供給不足的角度，直指澳門長期照顧的家庭壓力問題。例如議員 MR、ZT、HR、HJ、CH 在書面質詢中指出澳門安老院舍供給不足、家庭照顧者包括護老者壓力過大，容易引發家庭悲劇，要求政府為長期照顧者包括護老者提供津貼。13 從這個過程可以看出，雖然社會福利政策的功能是解決社會問題，但是社會問題並非自然形成，社會病理只是為問題界定提供了客觀現實基礎，一種客觀存在的情境被確立為社會問題，離不開政策行動者的主觀界定。正是公眾、媒體、社團和議員一致地將“掌摑事件”暴露的問題界定為長期照顧的家庭壓力問題，確定為需要通過社會福利政策來解決的政策問題，這一議題才會引起政府的關注，繼而引發政府議程的設置。 13 參見澳門社會工作局官網——議員質詢：https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2015deputados。
43 （二）從隱蔽議程到政策議程 1. 隱蔽議程的存在 照顧者津貼議題在澳門社會較早被提及見於 2001 年。當時新澳門學社從促進婦女權益的角度要求政府考慮設立“照顧者津貼制度”，為照顧家庭成員而放棄職業的女性提供法定津貼。14 2011 年《長者權益保障綱要法》框架諮詢會上，社會服務機構主張建立照顧者津貼制度以支持長者居家安老。15 除了這兩次外，在長達十五年的時間裏這一議題鮮有見諸報端。 雖然一些社團早已關注到照顧者壓力問題，因為當時呼籲和要求的影響範圍和强度相對有限，這一議題在公眾視野中遭到削弱或隱匿，只能存在於隱蔽議程中。這表明即使家庭照顧壓力問題對政策變遷具有潛在激發性，但如果沒有足够的力量推動公眾和社會的廣泛關注，這一議題也只能存在於隱蔽議程之中。在一定意義上，社會問題不會自動地進入政策議程，要經過持份者的察覺，並通過問題的過濾和篩選才能進入政策議程。 2. 政策議程的設置 家庭照顧壓力問題從藏匿於隱蔽議程到進入政治議程，這一變化的轉折點發生在 2015 年 6 月 23 日發生的“掌摑事件”後。這一事件將隱藏着的長期照顧家庭壓力問題直接暴露在公眾和政府面前，並引起了廣泛關注和熱烈討論，演變成為一個焦點事件。焦點事件被認為是突然發生、非同尋常、決策者和公眾普遍知曉的、可以合理確定為對特定地區或者特定群體具有危害性或者顯示將來具有潛在危害性的事件。16 在政策過程中，焦點事件把例行的日常問題轉化成一種普遍的、消極的公眾反應及其要求變化的政治壓力，成為政策議程設置的觸發機制。17 在一定意義上，借助焦點事件提供的因果叙事，公眾、議員和社團採取共同行動，推動了政策議程的設置。 14 “新澳門學社促制定政策”，《華僑報》2001 年 3 月 8 日，P05 版。 15 “社服人員倡完善長者家居照顧日間護理”，《市民日報》2011 年 7 月 7 日，P04 版。 16 Thomas A. Birkland, “Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting”. Journal of Public Policy, 18(l), 1998, pp. 55-74. 17 拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重慶，重慶出版社，2001 年，第 23 頁。
44 首先，公眾的廣泛關注。“掌摑事件”發生後，公眾迅速將關注的焦點放在長期照顧的家庭壓力及其政策支持的不足方面。顯然，隨着澳門社會人口老齡化進程不斷加快，而家庭照顧功能逐漸衰退，非正式照顧資源嚴重不足，亟須政府通過社會福利政策緩解家庭照顧的壓力。當“掌摑事件”發生時，公眾充分關注長期照顧的家庭壓力和困境，迫切期待政府建立照顧者津貼制度。媒體也代表公眾踴躍發聲，相關報道頻頻見諸報端。媒體報道的語調包含着對長期照顧問題的評價和對某些政策措施的熱情支持，調動了公眾對解決這一社會問題政策措施的傾向，為議程設置提供了政治氣候。 其次，社會團體的積極呼籲。社團是推動政府議程設置的重要力量。“掌摑事件”發生後，澳門家暴受害人互助會、護老者協會、街坊總會、婦聯都通過不同途徑表達對長期照顧家庭壓力的關注。有的社團還召開內部會議展開討論，並借助媒體發聲，表達對長期照顧問題的關注，積極主張建立照顧者津貼制度。 最後，議員的質詢。事件發生後，一些議員立即做出反應，充分履行議員的職責和義務，借助立法制度賦予的質詢權，針對家庭長期照顧壓力及其解決方案向政府提出書面或口頭質詢。例如 2015 年 6 月 23 日，立法會議員 MR 直接引用該案件向政府提出質詢，要求行政當局跟進，並更新政策思維。同時，作為澳門具有相當影響的社團婦聯代表立法會議員 HJ 從護老者的需求出發，要求政府加强支援護老者，舒緩護老者壓力。18 2015 年 7 月 13 日，議員 MR又援引臨近地區因為照顧者壓力引發的家庭悲劇，向政府提出舒緩護老者壓力、支援護老者的政策措施。從議員質詢報告看，他們要求通過制度建設解決問題。 公眾的關注、社團的呼籲、議員的質詢對政府形成了一股强大的壓力，作為責任政府，必須對社會和議員的呼籲與要求做出適當的回應。2016 年，特區政府在“長者服務十年行動計劃”和“康復服務十年規劃”中明確提出建立照顧者津貼制度，並計劃於 2018-2020 年間，開展照顧者津貼制度的可行性研究。這標誌着在各方力量的共同推動下，照顧者津貼制度問題成為政策議程中的重要議題。 18 參見澳門社會工作局官網——議員質詢：https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2015deputados。
45 （三）政策議程設置的特點 從政策議程設置的過程看，照顧者津貼制度進入政府議程是公眾的關注、社團的呼籲、議員的質詢共同推動的結果。當“掌摑事件”發生後，政府開始只是對涉事案主進行跟進、評估和支援，採取一種個別化的解決策略。在一定的意義上，並沒有充分的證據表明最初政府即打算將照顧者津貼制度建設提上政府議程。因為政府的回應似乎沒有達到社會公眾的預期和要求，一些社團紛紛展開表達和呼籲，一些議員紛紛提出書面質詢或進行口頭質詢，要求政府通過制度建設緩解長期照顧的家庭壓力問題。由此可見，政策議程的設置是政府在相關行動者的表達和籲求下做出的回應行動。 政策議程是根據各項任務的輕重緩急而安排的制定社會政策的計劃，可分為公眾議程和政府議程。政策問題進入政策議程的途徑和方式不同，政策議程設置模式也不同。從公眾議程和政府議程之間的關係看，照顧者津貼問題進入政府議程是一種自下而上的政策議程設置模式。“掌摑事件”發生後，公眾的關注和媒體的報道使得家庭照顧壓力問題從家庭私領域進入公眾領域，不僅擴大了問題影響的範圍，而且推動了隱蔽議程的公開化；社團的呼籲和議員的質詢進一步推動政府議程的建立。根據問題的提出者是公眾還是政府和公眾支持程度的高低，議程設置模式可以分為外部推動、內部推動、加强民意、動員四種類型。19 建立照顧者津貼制度是由公眾提出的，並得到了公眾的廣泛支持，顯然這一政策議程設置屬外部推動模式。 四、政策倡導與決策過程 政策倡導是政策支持者聯盟推動政策變遷的重要方式，是政策行動者動員各類資源、通過各種策略，提出具體的政策解決方案和理念，影響政策決策的活動。在政策過程中，隨着政治次系統的擴展，更多的持份者作為政策行動者參加進來，他們共享價值觀念、利益立場、問題意識，形成了政策倡導者聯盟，針對某一政策問題展開統一協調的行動。20 從照顧者津貼制度確立的政策過程 19 Peter J. May, “Reconsidering Policy Design: Policies and Publics”. Journal of Public Policy, 11(2), 1991, pp. 187-206. 20 Paul A. Sabatier & Hank C Jenkins-smith (Eds), Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. CO: Westview, p. 25.
46 看，政策議程建立後，以社團和議員為主的政策倡導者聯盟通過與政府的博弈、協商，在政策方案的規劃與選擇、政策合法化過程中發揮了重要的作用。 首先，推動政策方案的規劃。雖然 2016 年在《長者服務十年計劃》和《康復者服務十年規劃》中，政府提出研究設立護老者津貼和照顧者津貼，但政策方案規劃啓動懸而未決。2016 年 7 月到 2018 年初，至少有 5 名議員 HR、ZT、HJ、CH、LJ 先後提交了 6 份書面質詢，從澳門人口結構老齡化的角度，結合安老院舍床位供給不足的現實，要求政府建立照顧者津貼包括護老者津貼以支持家庭照顧者。21 這些議員多來自於社團，尤其是具有參政議政功能的核心社團，如街坊總會、婦聯等，他們代表居民向政府表達社會福利訴求，要求政府做出政策回應。2018 年，政府響應社會的要求，委托香港大學提前開展照顧者津貼制度可行性研究，正式開啓了政策規劃過程。此後，這些議員繼續關注康復人士和失能失智長者的照顧問題，要求政府公佈照顧者津貼制度可行性評估工作進展、落實時間，敦促政府加快政策進程。22 由此可見，這些議員不僅在政策議程設置階段不斷向政府提出質詢，而且持續關注這一議題，積極推動政策方案規劃。 其次，阻止延緩決策。決策是政策過程中至關重要的階段，直接影響到社會問題能否得到政策回應。即使政策問題已經界定、政府議程已經建立，也可能因為不決策或者延緩決策會導致政策變遷過程被擱淺。2019 年 2 月，面對議員要求推行照顧者津貼制度的書面質詢中，政府回應指出，多元資訊和服務支援更能減輕家庭照顧的壓力，對實施照顧者津貼相關政策保持謹慎態度。23 同年 5 月，社會工作局依據《照顧者津貼可行性研究報告》，提出推行照顧者津貼時機尚未成熟。從決策過程看，在照顧者津貼問題已經列入政府議程後，也可能遭遇不決策或者延緩決策的風險。 政策變遷需要通過決策才能得以確認，決策過程往往充斥着各方行動者之間的博弈和較量，包括爭鬥、談判、妥協和協商。政府延緩決策的決定遭到主張政策變遷各方行動者的質疑，殘障人士及其家長、長者及其家庭、相關的社會團體和議員採取共同行動，不斷向政府表達訴求、施加壓力。例如議員 HR 21 參見 https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2016deputados; https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2017de putados; https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018deputados。 22 參見 https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018-2019deputados。 23 “政府委托學術機構研照顧者津貼可行性”，《大衆報》2019 年 2 月 13 日，第 P05 版。
47 要求政府公佈可行性研究報告、確立照顧者津貼制度建設時間表，議員 SQ、GT 從其他地區解決家庭照顧困境的經驗出發，直指澳門長期照顧的家庭壓力問題，要求政府提供照顧者津貼。24 再次，開展政策倡導。面對政府延緩決策，社團和議員提出先行先試的政策倡議。一些社會團體如護老者協會、弱智人士家長協進會等積極向政府表達政策變遷的要求，社會團體領袖利用媒體展開呼籲。殘疾人士和特教人士家長向社會工作局提出請求，希望加快推行照顧者津貼或針對特別群體“先行先試”。澳門共建好家園協會副理事長 ZH 指出，政府短期內無法實行照顧者津貼令照顧者感到失望，呼籲政府加快制度落實的日程。25 2019 年 8 月 6 日，在立法會口頭質詢大會上，CH、LY 等多名議員提出建立照顧者津貼制度具有迫切性和重要性。 最後，推動政策合法化。在政策倡導者聯盟的表達和呼籲下，政府開始考慮推“先導計劃”。26 2019 年 8 月 20 日，即將履新的行政長官在參觀澳門扶康會時積極回應試行照顧者津貼制度。27 特區政府社工局也承諾在 2019 年底前推出照顧者津貼“先行先試”規劃。28 一些議員繼續跟進政策進展，以督促政府加快工作進度，儘早推出先導計劃。例如議員 HJ、CH、SQ、GT、WG 多次提出書面質詢，要求政府公佈“照顧者津貼制度先導計劃”的建立時間、計劃內容、時間表、具體進展，敦促政府加快政策實施進程。在多方行動者的推動下，“照顧者津貼先導計劃”最終於 2020 年 11 月開始實行。在一定意義上，作為一種折中方案，“先導計劃”是多方行動者之間達成的共識，體現了各方持份者之間的妥協。 概括說來，“掌摑事件”發生後，公眾、社團、議員廣泛關注長期照顧家庭壓力與困境。面對政府採取個別化的處理策略，他們採取共同行動，將焦點事件暴露的問題界定為家庭照顧困境，積極運作焦點事件的影響向政府表達建立照顧者津貼制度的籲求。作為對各方訴求的回應，政府設置了政策議程，並 24 參見 https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018-2019deputados。 25 “周惠儀倡落實照顧者津貼前提供支援”，《市民日報》2019 年 6 月 20 日，第 P04 版。 26 “推行照顧者津貼需時長久 政府考慮推先導計劃”，《力報》2019 年 8 月 6 日，第 P01 版。 27 “賀一誠參觀扶康會 照顧者津貼可試行”，《新華澳報》2019 年 8 月 20 日，第 P01 版。 28 “社局：照顧者津貼明年先行先試 謹慎研究涵蓋對象聽取持份者意見”，《澳門日報》2019 年 9 月12 日，第 P01 版。
48 提前啓動政策方案規劃。當政府提出準備工作不充分、政策進程可能遭遇延遲時，政策支持者聯盟積極倡導照顧者津貼試行方案。在與政府達成“先行先試”的共識後，議員繼續緊密跟進制度建設的進程。在一定意義上，議員代表了公眾的普遍利益，而社團是相關群體的利益代言人，政府頒行“照顧者津貼先導計劃”與社團的表達與呼籲、議員的質詢與倡導具有密切聯繫。 五、政策過程中微觀互動與宏觀制度的聯結 微觀機制和動態過程是制度變遷研究的重要主題，闡釋制度變遷背後的機制和過程要展現宏觀層次上制度安排與微觀層次上可觀察行為之間的聯繫。29 探究照顧者津貼制度確立的政策過程不僅要分析不同行動者之間的互動，而且要深入分析這些互動發生的制度環境，及其微觀互動與宏觀制度之間的聯結，因為制度環境不但為政策行動者展開互動提供了舞臺，而且賦予了各方行動的機會。 首先，在政府與居民的關係上，協商民主制為公眾參與照顧者津貼制度建設過程提供了制度基礎。政策過程也是政治過程。政治因素在社會福利政策過程中發揮着根本性的功能，社會福利政策往往體現了一個國家或地區的政治體制和政治底色。30 回歸後，特區政府非常注重回應居民日益增長的福利需求和社會參與訴求。協商民主制保障了居民可以通過社團組織及其代表提出政策訴求、參與政策過程，也要求政府通過社會政策的制定與實施積極回應居民的需要。31 對照顧者津貼制度建設過程的分析可以發現，正是協商民主制給予了居民表達政治訴求的空間和參與社會政策決策過程的機會，同時這一制度也要求政府必須對居民的要求與表達做出積極的回應。從“照顧者津貼先導計劃”頒行的過程看，政策議程的設置、政策方案規劃與選擇，無不建立在公眾的合法參與、政府與公眾之間民主協商的基礎上。 其次，在政府與社團之間的關係上，澳門合作主義模式使得社團成為影響政策過程的重要力量。澳門具有獨特的社團文化，社團不僅發揮了社會服務功 29 周雪光、艾雲：“多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架”，《中國社會科學》2010 年第 4 期。 30 霍慧芬：“澳門社會福利的政治生態”，《中國行政管理》2011 年第 4 期，第 56 頁。 31 婁勝華、李卓航：“協商式民主與澳門社區治理實踐探索”，《港澳研究》2015 年第 2 期，第 88 頁。
49 能，一些社團還作為居民利益的重要代言人，承擔着重要的政治功能。32 這些社團可以協商和合作的方式進入政府過程，尤其是歷史悠久、影響力大的核心社團對政治過程獲得了優先權和代表權。例如街總、工總、婦聯作為代表性社團承接了政府的公共服務功能，還具有推選議員、政治動員、參與決策和利益表達的“擬政黨化”功能。33 回歸以來，社團“擬政黨化”功能强化，作為連接民眾與政府的中介，不僅發揮了社會服務、社會整合的功能，而且在參選議員、政策倡議、政策諮詢方面的政治功能得到增强。34 從照顧者津貼制度確立的過程看，社團能够作為重要的政治行動者，在政策問題界定、政策議程設置、政策倡議和政策方案選擇中發揮重要作用，與澳門合作主義的制度模式賦予核心社團的地位和功能密切相關。 最後，從澳門政治體制中立法和行政的關係上，澳門立法制度賦予議員推動政策過程的職責和權力。澳門立法會部份議員由居民直接選舉産生，代表居民表達福利需求是獲得選票的重要保障，促進社會福利的改善往往成為議員參選的政綱和履行參選承諾的重要表現。35 另一方面，澳門行政與立法是一種相互制約關係，對政府提出施政質詢、反映各方利益訴求、監督政府是澳門立法會對行政制約和監督作用的重要體現。在這種相互配合和相互制約的關係下，政府需要高度重視議員的各項訴求表達，並答覆立法會議員的質詢。因此，澳門立法制度不僅保障而且推動了議員為維護居民福祉行使質詢權，體現在“照顧者津貼先導計劃”確立過程中，就是議員不僅有責任、也有權力向政府反映長期照顧的家庭壓力問題及其政策倡議。同時，政府也有責任及時回應議員的相關質詢。 六、結語 政府是政策供給的壟斷性權威，政策過程往往包含着不同政策行動者之間的互動。根據政府解決問題的方式和政策過程中政府與其他行動者之間的關係，政策風格分為四種類型，分別是前瞻—共識型、回應—共識型、前瞻—强 32 劉祖雲：“澳門社團政治功能的個案研究”，《當代港澳研究》2010 年第 1 期。 33 婁勝華：“合作主義與澳門公民社會的發展”，《學術研究》2009 年第 12 期。 34 婁勝華：“成長與轉變：回歸以來澳門社團的發展”，《港澳研究》2016 年第 4 期，第 85 頁。 35 霍慧芬：“澳門福利政策轉型中的政府角色”，《新視野》2011 年第 3 期，第 96 頁。
50 制型、回應—强制型。36 從“照顧者津貼先導計劃”的推行可以看出，社會政策是公眾與社團的利益訴求、政治精英的功能表達、回應型政府的福利責任共同作用的結果，凸顯了回應—共識型的政策風格。首先，社會政策變遷過程充斥着公眾、社團、議員、政府等多方行動者的互動。社會公眾對焦點事件廣泛關注，相關社團踴躍發聲、積極表達訴求，立法會議員持續的質詢與籲求，將公眾的訴求傳達給政府，推動了政策問題的界定、政策議程的設置和政策方案的決策。其次，在政策變遷過程中，政府個別化解決與延遲決策沒有獲得社會的認可，面對公眾、社團、議員的表達和訴求，政府整合各方持份者的要求，最終達成各方行動者之間的共識性決策。最後，政策行動者之間的微觀互動對社會福利政策變遷的形塑與澳門協商民主制、合作主義的政治結構和立法制度密切相關。協商民主制度給予居民參與政策過程的廣泛空間與機會，合作主義的政治結構賦予社團利益表達和整合的重要功能，而立法對行政的制約和監督給予議員的質詢權成為代表民意、表達訴求的合法途徑。這些表明各方行動者的微觀互動對社會政策過程的型塑必須與相應的制度建立聯結，尤其是與政府結構和政治體制關聯。 36 Jeremy Richardson, Policy Style in Western Europe. London: Allen and Unwin, 1982, p. 13.
《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，51-64 51 回歸後澳門知識產權發展與法律制度變遷及回應 易在成 一、回歸後澳門知識產權的發展 (一) 商標 商標是用以區別不同企業的商品或服務的標誌。根據《工業產權法律制度》197條之規定，商標可以由人名、文字、數字、音響、商品外形或包裝、圖形或圖案或各種顏色組合而成。而構成商標的最基本要求是須具有能讓一般消費者辨別不同的商品或服務來源的特性。商品或服務的通用名稱或直接明顯的說明，均不具有商標的特徵。 自回歸以來，商標註冊申請量在各類工業產權註冊/登記申請總量中比重最高，持續保持在 94%左右。1 除 2001年、2009年、2016年、2019和 2020年較之前一年有一定幅度的下降外，其餘年度的商標註冊申請量較前一年均有明顯增長（見圖 1）。2 在各年度澳門經濟局受理的商標註冊申請中，產品商標顯著多於服務商標，其類別多集中在第 35類（廣告，實業經營，實業管理，辦公事務）、第 9類（科學、航海、測量、攝影、電影、光學、信號、檢驗、救護和教學用具及儀器，處理或控制電的儀器和器具，錄製、通訊、重放音像的器具，磁性數據載體，錄音盤，自動售貨器和投幣啟動裝置的機械結構，現金收入記錄機，電 法學博士，澳門科技大學法學院副教授。 1 參見：澳門特別行政區經濟及科技發展局 2006至 2021年知識產權工作簡報，https://www.economia. gov.mo/zh_CN/web/public/pg_ip_pub?_refresh=true。 2 圖表根據經濟及科技發展局（原經濟局）發佈的歷年統計數據整理而成。
52 腦器，數據處理裝置和電腦，滅火器械）、第 5類（藥品，醫用製劑，醫用營養品，嬰兒食品，繃敷材料，填塞牙孔和牙模用料，消毒劑，殺菌劑，除莠劑）第 25類（服裝，鞋，帽）等。各年度中，來自美國和中國的商標申請最多，其次來自中國澳門、中國香港、日本等國家/地區。 圖 1 1998至 2021年商標註冊申請量 截至 2021年 12月 31日，商標註冊的累計申請總量為 207572件，其中產品商標 139206件，服務商標 68366件，各佔申請總量的 67.06%和 32.94%。 “澳門商標法律制度基於其獨特的社會特點、經濟發展需要以及本地文化內涵，對一些特殊問題作了新的規定和安排，特別在法律術語、立法技術等方面獨具特色。” 3 與其他類型知識產權相比，澳門商標註冊事業因其多元的地域經濟特徵興起，並因當局鞏固產業經濟、承襲葡萄牙商標法律體系與發揚本地社會文化的做法而更加繁榮。 3 彭輝：《知識產權制度比較研究》，北京，法律出版社，2015年，第 116頁。 115411192104169617052040290646515504720076786130675485909581100841228713140115071313516474 1539113475147430200040006000800010000120001400016000180001998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20211998-2021年商標註冊申請量
53 (二) 發明專利 在澳門註冊的專利分為兩類，發明專利和實用專利。《工業產權法律制度》第 61 條規定，任何科技領域內有關產品或有關產品、物質或結構成分之產生方法之發明，即使屬設計由生物組成或含有生物之某產品之發明，又或屬涉及可生產、處理或使用生物之某種方法之發明，只要具備新穎性、包含發明活動、工業實用性的特性，均可授予專利。 其申請有兩種途徑，第一，在澳門提出發明專利申請。申請人須提交 “發明專利註冊申請書”、權利要求書、說明書及摘要，並視乎需要，遞交補充文件及其他證明文件；第二，申請將內地發明專利延伸至澳門生效。根據第 7/2004號行政長官公告之規定，已向國家知識產權局遞交發明專利申請的申請人，或已獲得國家知識產權局授予發明專利權的權利人，均可要求將其申請或專利延伸到澳門特區生效。 1. 澳門本地的申請 相比商標註冊申請，發明專利的申請數量十分有限，同時其專利申請數量波動較大。其中，申請量最高的年份為 2007 年，有 292 個發明專利的申請。（見圖 2）。4 整體觀察，澳門的發明專利年度申請量及總量還是偏少，申請的類型也多集中在與博彩業相關之領域，如 A63F類（紙牌、棋盤或輪盤賭遊戲；利用小型運動物體的室內遊戲；其他類目不包含的遊戲）及 G07F類（投幣式設備或類似設備）。5 近年來，日本、美國、中國內地、台灣、香港在澳門的發明專利註冊量最多。截至 2021年 12月 31日，發明專利的累計申請總量為 1736件。 2. 內地發明專利的延伸申請及註冊 內地發明專利延伸至澳門生效的申請是澳門專利申請的一個特色，從 2004年至 2019 年，內地發明專利延伸至澳門生效的申請數量總體呈上升趨勢。除 4 圖表根據經濟及科技發展局（原經濟局）發佈的歷年統計數據整理而成。 5 DPI_2021Report_sc.pdf (dsedt.gov.mo)。
54 2011年、2017年和 2019年，該類申請數量較前一年度有所下降外，其餘年度均呈現強勁的上升趨勢（見圖 3）。6 圖 2 2001至 2021年發明專利申請註冊量 2021 年的申請含多類別申請，主要集中在 A61P 類(化合物或藥物製劑的治療活性)、A61K 類(醫用、牙科用或梳妝用的配製品)及 C07D 類(雜環化合物)，這三個類別佔所有類別全年申請量 63.13%。這也反映出業界對澳門經濟變化的一種回應。 2021年，國家知識產權局發明專利延伸至澳門生效的申請人來自 36個國家或地區，包括中國內地、美國、瑞士、日本、新加坡、荷蘭、韓國、英國、台灣地區及德國等，其中中國內地、美國及瑞士的申請分別佔全年申請量的25.09%、24.17%及 12.04%。截至 2021年 12月 31日，國家知識產權局發明專利延伸來澳的累計申請總量為 5688件。7 6 圖表根據經濟及科技發展局（原經濟局）發佈的歷年統計數據整理而成。 7 DPI_2021Report_sc.pdf (dsedt.gov.mo)。 712192212013129221112462 565660106655168553866370501001502002503003502001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20212001-2021年發明專利申請註冊量
55 圖 3 2004年至 2021年發明專利延伸申請量 (三) 實用專利 《工業產權法律制度》第 120條規定，若該發明能賦予物品某一形狀、構造、機制或配置從而增加該物品之實用性，或改善該物品之利用，則其可以成為實用專利的保護對象。其存續期為六年，該期間能夠續展兩次，每次所附加之期間為兩年。 實用專利申請量較發明專利申請量更少（見圖 4）。8 2016年之前該類申請多集中在 A63F類（紙牌、棋盤或輪盤賭遊戲；利用小型運動物體的室內遊戲；其他類目不包含的遊戲）。近兩年，B60L類（電動車輛動力裝置）和 A44C類（珠寶；手鐲；其他人身裝飾品；硬幣）的申請較多。申請人主要來自內地、澳門、香港、台灣等。 8 圖表根據經濟及科技發展局（原經濟局）發佈的歷年統計數據整理而成。 3414199107141150145239348 31038245244161147063210800200400600800100012002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20212004-2021年發明專利延伸申請量
56 圖 4 2002至 2021年實用專利註冊申請量 (四) 設計/新型 設計/新型的保護對象為某一產品本身所具備/或其裝飾所使用之線條、輪廓、色彩、形狀、質地及/或材料將該產品之全部或部份外觀所體現出來的符合要求的創作。9 回歸後的二十年中，設計/新型的申請量雖有小幅波動，但整體呈上升趨勢（見圖 5）。10 2021 年的設計及新型申請主要集中在第 11 類 (裝飾品)、第 9類 (用於商品運輸或裝卸的包裝和容器)、第 10 類 (鐘、錶和其他計量儀器、檢測和信號儀器)、第 3類 (其他類未列入的旅行用品、箱子、陽傘和個人用品)及第 14 類 (錄音、通訊或資訊再現設備)，這五個類別的申請佔全年申請量70.41%，同年獲授權的設計及新型共 195件。 9 《工業產權法律制度》第 150條。 10 圖表根據經濟及科技發展局（原經濟局）發佈的歷年統計數據整理而成。 2527513238121626212820151828324331051015202530354045502002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20212002-2021年實用專利註冊申請量
57 圖 5 2000至 2021年設計/新型申請量統計 從以上澳門回歸後知識產權的發展情況來看，其特點有： 澳門各項知識產權回歸後發展成果顯著，整體呈現出波動上升趨勢。 主要的工業產權類型總量不大，特別體現科技實力的發明專利總量尤其不高，於內地相比佔比小，規模有限。2021年在澳門提交的發明專利申請量只有37件，同年中國內地的專利授權數即達 695946件，澳門佔比是 0.00005317%；即使在優勢知識產權方面，澳門體量依然存在侷限，2021年內地商標申請註冊量是 7738947件，同年澳門申請量是 14743件，澳門佔比 0.00190504%。11 澳門知識產權發展與其產業分佈、產業政策規劃密切相關。博彩業屬澳門“龍頭” 產業，呈現出一業獨大的發展格局，而其他產業發展空間、發展資源有限。所以跟澳門博彩業及配套產業相關的商標註冊量在澳門所有的知識產權註 11 內地數據來源於WIPO (2019), World Intellectual Property Indicators 2019. Geneva: World Intellectual Property Organization。 413334050836874111 10571157167141 1322492181932082342072640501001502002503002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20212000-2021年設計及新型註冊申請量
58 冊申請中一馬當先，2021年澳門特區的商標申請量較 2020年平穩上升 9.41%，全年共受理 14743件申請。在各類工業產權申請量中，商標申請量持續高居榜首，佔全年申請總量的 91.19%。另外在工業產權申請中，特別是實用新型及外觀設計，大部份是與博彩相關。 澳門當前各類知識產權中，發明專利申請註冊量似已至轉折點。發明專利延伸申請數量於近年內飛速發展，受新冠疫情與本地產業政策調整的影響，發明專利延伸申請量於 2021 年獲得重大突破，較 2020 年增加 71.97%，或將成為繼商標註冊申請量後澳門知識產權關注的新熱點。 除傳統優勢知識產權發展迅猛外，澳門非優勢知識產權亦不斷進步。2021年送往國家知識產權局作實質審查的發明專利申請共 62 件，較 2020 年增加113.79%，屬各類知識產權增長幅度最大者。 二、澳門知識產權法律制度及其變遷 在澳葡政府管治時期，與知識產權有關之法律規範皆從葡萄牙引入。《工業產權法典》於 1940年於葡萄牙生效，並於 1995年延伸適用於澳門地區。12 版權法則主要是由葡萄牙《版權法典》延伸而來，1972年落地澳門。13 1999年澳門回歸前，澳門立法會相繼頒行新法，如《工業產權法律制度》和《著作權及有關權利之制度》，其將原有知識產權立法取代。14 澳門法律的本地化是澳門過渡期內的三大任務之一。所謂澳門法律的本地化，是指對既有的澳門地區法律制度進行清理、分類、修訂、翻譯和過渡。15 知識產權法也不例外——與《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）相抵 12 葡萄牙 1940年《工業產權法典》（第 30679號法令）。該法自 1995年 6月 1日在葡國失效，但在澳門仍舊有效。該法尚無中文譯本，https://bo.io.gov.mo/bo/i/95/36/decretolei16_cn.asp。 13 葡萄牙 1966年《版權法典》（第 46980號法令）。該法典繼效《保護文學藝術作品伯爾尼公約》，並於 1985年被葡萄牙新版權法典所取代，https://bo.io.gov.mo/bo/i/85/47/lei04_cn.asp。 14 《工業產權法律制度》和《著作權及有關權利之制度》回歸後均被保留；參見澳門第 97/99/M號法令、第 43/99/M號法令。 15 藍天主編：《一國兩制法律問題研究》（總卷），法律出版社 1997年 2月出版，第 127頁。
59 觸的、以不合時宜的法律將被廢止，本地立法機關制定之法律則予以保留。自此以後，澳門的知識產權立法以《工業產權法律制度》、《著作權及有關權利之制度》兩大法律規範為主要支撐，輔之以相關單行立法和澳門加入之國際條約。16 (一) 工業產權 早在 1900 年前，澳門商人已根據既有的澳門法律進行商標登記，並經審查後，由民政廳刊登澳門政府憲報完成登記程序。17 1959年葡萄牙《工業產權法典》延伸適用至澳門。該法典對商標、專利、實用新型和外觀設計均作出了系統性的規定，18 並未將專利法與商標法單獨立法。1975年後，澳門開始自主制定法律。1995年，澳葡政府頒行《商標權制度》，對原有的工業產權制度作出部份調整和修改。19 該法規已於 1999 年被《工業產權法律制度》所廢止。但這一階段澳門地區的專利申請數量卻十分稀少。1994年，澳門地區向中國專利機關一共提交 4件實用新型專利申請，同時期相關申請量則有 680件。同年中國專利機關授權專利中，澳門僅有 8件，其中實用新型有 4件，外觀設計有4件，無發明專利。20 澳門回歸後，《澳門基本法》第 124條規定，澳門特別行政區政府自行制定科學技術政策，依法保護科學技術的研究成果、專利和發明創造。澳門特別行政區政府自行確定適用於澳門的各類科學技術標準和規格。《工業產權法律制度》一直沿用至今，其有五編 314個條文，對發明（第一章）、半導體產品拓撲圖（第二章）、設計及新型（第三章）、商標（第四章）、營業場所之名稱及標記（第五章）、原產地名稱及地理標記（第六章）和嘉獎（第七章）納 16 單行立法如《澳門商法典》第 158至 173條規定了競爭法之相關內容；澳門加入的國際條約如《與貿易有關的知識產權協議》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, 簡稱“TRIPs協議”）、《世界版權公約》（Universal Copyright Convention）、《保護文學藝術作品伯爾尼公約》（Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works）等。 17 參見何金明：《澳門知識產權法律制度研究》，中國社會科學院 2006年博士學位論文。 18 該法典之相關制度規定，可參見韋柏倫：“澳門的知識產權法”，載《法學家》1995年第 6期，第75至 77頁。 19 澳門第 56/95/M號法令，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/95/45/declei56_cn.asp。 20 相關數據，參見國家統計局、國家科委編：《中國科技統計年鑒》（1995）中國統計出版社 1996年8 月版，第 249 頁；轉引自柳福東、朱雪志：“試論‘九九’之後澳門知識產權制度運行模式的設置”，載《科技與法律學刊》，1999年 2月，第 31頁。
60 入了保護範圍。除此之外，該法第四編對向法院上訴之程序，第五編對刑事違法行為、行政違法行為做出了規定，旨在為權利人提供民事救濟，對侵權人進行刑事處罰和行政制裁。 (二) 著作權 澳門的著作權制度始於適用葡萄牙 1966年《版權法典》。除此之外，澳門亦通過自主立法加強對作品的保護。1985年澳門立法會通過第 4/85/M號法律，即《防止錄音及錄影製品非法翻版的保障》，旨在對錄音錄影製造者提供法律的保護。21 但該法例收效甚微，蓋因缺乏相應的配套法律所致。22 但此些立法在 1999 年時已不合時宜，其一在於葡萄牙《版權法典》彼時並無中文譯本，法院也少有涉及著作權及其相關權利之訴爭，該制度無法與以華人為主體的澳門社會相融合。23 此外，主要是因為澳門加入世界貿易組織使得澳門受《與貿易有關的知識產權協議》約束，故應相應地承擔國際義務。而該協議帶來多項義務，其中包括須將澳門立法配合《保護文學藝術作品伯爾尼公約》以及 1961年於羅馬簽訂之《保護表演者、錄音製品錄製者和廣播組織羅馬公約》（Rome Convention for the Protection of Performers, Producers of Phonograms and Broadcasting Organizations）之義務。24 為此，1999年《著作權及有關權利之制度》出台，將前之立法廢止。該法共六編 223條，分別對 “文學及藝術之作品以及著作權”（第一編）、受保護作品之使用（第二編）、著作權之相關權利（第三編）、集體管理（第四編）、刑事違法行為及行政違法行為（第五編）和最後規定（第六編）作出規定。為回應WIPO的兩個 “互聯網條約”（《世界知識產權組織版權條約》及《世界知識產權組織表演及錄音製品條約》）在澳門的生效及互聯網技術中著作權的發展，澳門於 2012 年修改並完善了著作權相關制度，25 修改內容包括著作權法的保護範圍、受保護作品、受保護作品的使用方式、自由使用的方式及其限制要求等。 21 澳門第 4/85/M號法律，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/85/47/lei04_cn.asp。 22 韋柏倫：“澳門的知識産權法”，載《法學家》1995年第 6期，第 78頁。 23 參見吳漢東：“中國區域著作權制度比較研究”，載《中國社會科學》1998年第 4期，第 118頁。 24 參見澳門第 43/99/M號法令前言。 25 澳門第 5/2012號法律，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2012/15/lei05_cn.asp。
61 (三) 競爭法 澳門在回歸前並無規範市場競爭的系統性法律，僅在《工業產權法律制度》等立法中對不正當競爭行為進行了簡單的規範。26 澳門回歸前夕，《澳門商法典》頒行並在回歸後得以沿用。其中第一卷第十編 “企業主之間之競爭規則” 對競爭規則進行了系統性的規定。其中第一章第 153條至第 155條對限制競爭進行了規定；第二章第 158條至第 173條則規定了不正當競爭及相關訴訟。反限制競爭的規定較為籠統，這主要是因為除《澳門商法典》外，其他法律亦對反限制競爭行為進行了約束，如《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《電信綱要法》等。27 相比之下，《澳門商法典》中關於反不正當競爭的規定則十分詳細。其採用 “一般條款” 與列舉條款相結合的方式——第 158條對不正當行為進行定義，後第 159至 169條對不正當行為進行了列舉，包括混淆、欺騙、饋贈、詆毀、比較、模仿、利用他人聲譽、侵犯秘密、促使他人違反合同及利用他人對合同之違反、依賴關係之利用、虧本出售。這種概括加列舉的立法模式，不僅很好地利用了法律列舉的確定性，同時也通過概括的方式彌補了列舉產生的不足，從而為日後規範或可存在之不正當競爭行為提供有效的法律依據。28 歷經廿年發展，當前澳門特別行政區最終形成了以《商法典》第十編 “企業主之間之競爭規則” 為主和第 19/2009號法律《預防及遏止私營部門賄賂》、第 6/96/M號法律《妨害公共衛生及經濟之違法行為之法律制度》、第 16/2001《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、第 9/2021號法律《消費者權益保護法》、第 14/2001號法律《電信綱要法》與第 3/2019號法律《輕型出租汽車客運法律制度》等法律為輔的 “分散式立法格局” 與具體規範體系。此外，澳門《商法典》在第 489 條規範了 “經濟利益集團” 和在第 679 條規範了 “特約經營合同”29 兩個內容。 26 參見《工業產權法律制度》第 1條規定、第 9條、第 259條。 27 參見《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第 16/2001號法律）第 21條（禁止作出限制競爭之行為），https://www.io.gov.mo/cn/bo/a/link/19852；《電信綱要法》（第 14/2001號法律）第 8條（競爭的保障），https://bo.io.gov.mo/bo/i/2001/34/lei14_cn.asp。 28 冷鐵勛：“澳門不正當競爭行為的立法界定及其啟示”，載《經濟法論叢》（第 25卷），第 76頁。 29 澳門《商法典》第 489條：第 489條（經濟利益集團之目的）：“兩個或兩個以上商業企業主得在不影響其法人資格之情況下組成一個經濟利益集團，以促進或發展彼等之經濟活動，又或改善或擴展彼等之經濟活動之成果。” 澳門《商法典》第 679條（特許經營合同概念）：“特許經營合同係指當
62 根據澳門特別行政區現行已獲通過法律、提案、針對議員就 “競爭制度” 諮詢意見30 之回復，當前澳門競爭法律已初具規模，圍繞 “公平競爭” 與 “消費者保護” 兩大議題展開並涵蓋賭牌經營、電訊行業、能源供給、食水安全與公共運輸等多個方面。 三、澳門知識產權的未來發展及法律因應性變革 澳門未來知識產權發展有澳門法域內的內在動因，眾所知由於歷史和政策等原因，澳門產業結構較為單一，博彩業一業獨大，對澳門其他產業的發展會產生抑制的作用，對澳門的未來發展是極為不利的。澳門特區政府一直在支持非博彩產業的發展，新興產業也蓄勢待發。2017年，會展業、金融業、中醫藥產業及文化產業的增加值總額達 320.83 億澳門元，佔所有行業的增加值總額8.07%。31 另外澳門近些年在前沿及基礎科技方面開始投入發力，目前澳門有四個國家重點實驗室，即中藥質量研究國家重點實驗室、模擬與混合信號超大規模積體電路國家重點實驗室、智慧城市物聯網國家重點實驗室和月球與行星科學國家重點實驗室。無論是產業結構的調整還是大力發展基礎科技，這都需要澳門知識產權，特別是有品質的知識產權的發展。在這方面，澳門有發展知識產權的基礎：依靠博彩業、旅遊業的不斷發展，澳門政府具有較雄厚的財政實力，國際資本流動性較強。32 另外，作為中華人民共和國的一個特區，澳門具有發展知識產權的外在推動力。外向型經濟的發展格局使得澳門在全球環境中尤其注意知識產權建設問題。中共中央、國務院於 2019年 2月印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。該《規劃綱要》明確提出將粵港澳大灣區建設成 “具有全球影響力的國際科技創新中心” 的戰略定位，33 同時將澳門建設成世界旅 事人一方特許他方有權以固定方式在一定區域按前者之專有技術及技術指導，以前者之企業形象生產及/或銷售一定產品或服務，從而取得直接或間接回報，且須接受前者監督之合同。” 30 本文有關立法會議員諮詢意見及行政機關回復意見均選自澳門特別行政區立法會與其他澳門政府門戶網站。參見澳門特別行政區立法會網址 https://www.al.gov.mo/zh/。 31 中創產業研究院：“澳門產業發展研究”，載《科技與金融》2019年第 9期，第 68頁。 32 參見譚慧芳、謝來鳳：“粵港澳大灣區：國際科創中心的建設”，載《開放導報》2019年第 2期，第 62頁。 33 參見《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第二章第三節。
63 遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，和以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，即 “一中心一平台一基地”。34 無論是《規劃綱要》提出建設以 “廣州深圳香港澳門為軸心的國際科技創新中心”，還是 “一中心一平台一基地” ，這都需要知識產權發展為支撐，而澳門作為軸心中知識產權發展的窪地，可借粵港澳大灣區發展知識產權的東風。而這一利好，在橫琴深合區建設方案中進一步彰顯，在 2021 年 9 月中共中央、國務院出台的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》對橫琴深合區的一個戰略定位是：“促進澳門經濟適度多元發展的新平台。立足粵澳資源稟賦和發展基礎，圍繞澳門產業多元發展主攻方向，加強政策扶持，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，為澳門長遠發展注入新動力。” 對於內、外經濟環境的影響驅動，澳門對知識產權制度需要進行更加主動、多元化的回應。 J.弗蘭克曾指出法律現實主義者的一個主要目的就是使法律 “更多地回應社會需要”。35 澳門存在着發展知識產權的內因及外在推動力，澳門的知識產權法律也應該回應這種社會需要。“作為財產權的知識產權既然是立法主體創設的，就必定要體現立法主體的意願。顯然，立法主體不僅要考慮知識產權權利人的利益，還要考慮知識使用者、消費者和其他社會公眾的利益以及知識的傳播擴散對社會進步的利益。這是由立法主體代表所在國家社會公眾 (權利人只是其中一部份)整體利益的屬性決定的。” 36 對知識使用者、消費者和其他社會公眾利益以及整體社會進步的回應是澳門知識產權法律制度真正全面性的回應，對知識產權制度的設計提出了新主體、新類型、新手段、新規劃要求。 在縱向角度上，澳門作為中葡文化交匯地，承襲中葡兩國法律文化，澳門知識產權法固有的葡萄牙傳統需要結合澳門知識產權發展的現狀及未來發展的目標確定澳門知識產權法變革的方向。 與傳統知識產權類型相比，澳門數字經濟中知識產權法律的應對、中醫藥產業知識產權保護、傳統文化的 IP 保護問題、文化創意中著作權保護激勵及創新也應是澳門知識產權法律制度應該回應的重點。 34 參見《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第三章第二節。 35 Jerome Frank, “Mr. Justice Holmes and Non-Euclidean Legal Thinking”. Cornell Law Quarterly, 1932, Vol 17, pp. 568-586。 36 粟源：“知識產權的哲學、經濟學和法學分析”，載《知識產權》2008年第 5期，第 10頁。
64 回應手段方面，在澳門知識產權回應性立法中，協商溝通是回應型法律合法性的基礎，而協商溝通主要體現在公民的法律參與和政治參與上。這要求澳門知識產權法律改革中特別注重採納各方意見，特別是利益相關者的意見，切合實際情況，避免閉門造法的現象出現，提升修法水準和品質。 在澳門知識產權司法方面，司法實踐與司法效率的問題應該被重視。例如，法院裁判中統一司法見解、典型案例分析與載於年報之重要判決尚未涉及知識產權領域。審判中兼顧效率與正義兩大核心要素，對於澳門的知識產權司法實踐也具有重要指導意義，而對正義價值的追求正是法治的終極目的。在澳門知識產權執法上，海關知識產權廳執法上沒有知識產權行政確權的權力，這同樣是未來修法應該回應的問題。 最後，澳門知識產權法律同樣應該回應前文提到的粵港澳大灣區國際科創中心及橫琴深合區新技術、新產業平台建設的利好，積極探索大灣區及深合區的知識產權跨域保護的規則及實踐。在粵港澳三法域都受主要的知識產權國際公約（如 TRIPs協議）約束的背景下，各法域域內知識產權立法已經呈現出趨同性，這是大灣區跨域知識產權跨域保護的良好制度背景。一個較好且成本較小的方式是，以利好政策為推動，選取相容性較高的法律作為合作的先導（此方法在三地知識產權保護的商標法上已經取得了卓有成效的成果），確立三地知識產權法律之 “最大公約數”，以收益層面的共享可能性增強司法交流協作的可能性；同時也需要積極發揮仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制的補強作用，為粵港澳三地知識產權跨域保護提供穩定、可靠、優廉的制度保障。這樣切實並系統性地對粵港澳大灣區知識產權進行跨域保護，反過來，將對澳門知識產權的發展及法律制度的完善起到良好促進作用。
《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，65-107 65 《稅務執行法典》 在澳門特區仍然生效？ 評澳門特區中級法院於 2021 年 1 月 28 日在第 938/2020號案內作出的合議庭裁判 João António Valente Torrão（杜約翰） 一、合議庭裁判處理的問題 （一）第一審法院裁定“丙有限公司”行政管理機關成員甲及乙針對根據經 12 月 12 日第 38088 號法令通過的《稅務執行法典》第 295 條的規定轉換為對其提起的稅務執行的反對理由成立，認為適用規定為《商法典》第 249 條，但稅務當局未能證明上述兩名被執行人在管理公司時存在過錯而引致公司財產不足以清償有關債務。 （二）作為判決依據的事實如下： 於 2017 年 11 月 29 日 ， 勞 工 事 務 局 勞 動 監 察 廳 廳 長 於 第039115/DIT/LMAY/2017 號報告書上作出“批准”批示，報告指出，由於“丙有限公司”違法登記了 141 名非本地居民僱員並為他們安排工作，為此將向該公司科處罰金，金額為 1,410,000.00 澳門元（詳見行政卷宗第 626 至 634 頁）。 ➢ 於 2017 年 12 月 27 日，“丙有限公司”法定代理人接收上述處罰批示（詳見行政卷宗第 635 頁）。 被執行人甲及乙為“丙有限公司”的股東及行政管理機關成員（詳見卷宗第 9 至 18 頁）。 於 2018 年 1 月 13 日，甲及乙結束上述行政管理機關成員職務（詳見卷宗第 15 頁）。 經 1950 年 12 月 12 日第 38088 號法令通過。 葡萄牙最高行政法院榮休大法官。
66 ➢ 於 2018 年 3 月 15 日，為強制徵收所科處的罰款，金額為 1,410,000.00澳門元，勞工事務局發出第 EC-105/2018/DIT 號證明書（詳見稅務執行卷宗第3 頁）。 ➢ 於 2018 年 3 月 29 日，在完成清算後，“丙有限公司”被解散並註銷（詳見卷宗第 17 至 18 頁）。 ➢ 於 2018 年 5 月 15 日，財政局稅務執行處針對“丙有限公司”開立稅務執行卷宗（詳見稅務執行卷宗第 1 頁）。 ➢ 於 2019 年 1 月 17 日，由於前“丙有限公司”不具備用作支付債務的資產，財政局稅務執行處決定向甲、乙及丁進行徵收（詳見稅務執行卷宗第 29頁）。 ➢ 被執行人甲及乙分別於 2019 年 1 月 31 日及 2019 年 2 月 3 日被傳喚清償請求執行的款項，另加印花稅、按每月百分之一計算的到期利息，債務以及庫房收益（詳見卷宗第 7 至 23 頁）。 ➢ 被執行人甲及乙分別於 2019 年 2 月 11 日及 2019 年 2 月 12 日提出反對。 （三）針對上述決定向中級法院提起上訴後，被上訴實體提出：“上訴所針對的判決錯誤運用法律，將《商法典》第 249 條所規定的行政管理機關成員對公司債權人所承擔的責任制度延伸適用至《稅務執行法典》第 295 條及第 297條，將澳門特區（稅務當局）等同於公司債權人，要求澳門特區證實行政管理機關成員不遵守保障債權人權利之規定，在公司財產不足以清償有關債項問題上存在過錯……而當涉及轉換問題，當局無權在稅務執行領域確定責任，法律所要求的是當局將執行轉換至根據上述第 297條的規定在管理公司期間對債務負個人及補充責任的行政管理機關成員，即本案被執行人＂。 （四）駐中級法院檢察院司法官在其意見書中主張如下： 我們認為《稅務執行法典》第 297 條，作為將稅務執行轉換至申辯人的基礎，並不是本地法律體制的組成部份，因此不能作為轉換的理據。 讓我們來說明原因： 第 1/1999 號法律（《回歸法》）針對澳門特別行政區成立前已生效的法規，訂定了兩項基本原則：
67 (1) 澳門原有法規延續原則（即由原澳門地區立法機關在行使《澳門組織章程》第二條賦予的立法自治權時所制定的法規，除同《基本法》抵觸者外）——第 1/1999號法律第 3條第一款； (2) 原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則（即由當時葡萄牙共和國，即當時所謂的宗主國，立法機關制定的法規）——第 1/1999號法律第 4條第四款。 毫無疑問，根據上述第二項原則，經第 38:088 號法令通過並於 1951 年 1月 6 日刊登於《澳門政府公報》的《稅務執行法典》屬第 1/1999 號法律第 4 條第四款所指的葡萄牙法規，即由葡萄牙共和國立法機關制定的法規，自 1999 年12 月 20 日起，在澳門特區停止生效。既然停止生效，不屬特區法律，其條文原則上不可適用。 不能忽視的是第 1/1999 號法律第 4 條第一款第 8 項的規定，在上訴所針對的判決中同樣引述了相關規定，內容如下： “在條款中引用葡萄牙法律的規定，如不損害中華人民共和國的主權和不抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定，在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡安排，繼續參照適用”（斜體由筆者標示）。 該規定間接地將在條款中引用葡萄牙法律的規定訂定為原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則的例外情況。 據了解，存在引用《稅務執行法典》的法律規定可納入上述例外情況中：《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176 條第一款關於為清償拖欠公法人一定金額之執行的規定，以及 7 月 5 日第 30/99/M 法令（訂定財政司新組織法）第 29 條的規定。 …… 根據第 1/1999 號法律第 4 條第一款第 8 項的規定，我們承認這些引用《稅務執行法典》的規定繼續生效，亦因此《稅務執行法典》仍然適用。 儘管如此，該等適用必須按其適當條件解讀，考慮到涉及的是《回歸法》明確規定排除在澳門特區生效的法規，有關法規僅可在澳門特區法規確切引用的情況下適用，不得超越其引用情況。
68 即使是認為《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176條第一款間接引用了《稅務執行法典》，可以肯定的是這些條款並未引用整部《稅務執行法典》。 事實上，《行政程序法典》及《行政訴訟法典》有關規定僅引用了“稅務執行程序”的規定，因此，根據《回歸法》第 4 條第一款第 8 項的規定而過渡性適用的情況僅限於此，也就是說，僅限於援引“稅務執行程序”的部份，即規範該程序及其程序步驟的規定，僅此而已。 意見如上。 根據《稅務執行法典》第 297 條，“對於企業或有限責任公司因其作出的行為或從事的業務而被徵收或須向國家清償的稅捐、稅項、罰金及其他任何債務，行政管理機關成員或經理在執行管理職務期間負個人及連帶責任（...）只要有關債務無法向原債務人徵收 ”。 顯而易見，這一規定訂定了公司經理或行政管理機關成員針對源於稅項、罰金或其他拖欠特區的債務負補充責任的實質前提。該責任屬補充性質是因為取決於原債務人財產確實不足以清償所有債務。 很明顯，《稅務執行法典》第 297 條不屬程序性規定或與“稅務執行程序”相關的規定，更加不是涉及稅務執行權限問題的規定，其實體法性質是不容置疑的（在葡萄牙法律中，雖然傳統上有很長一段時間在訴訟法律中處理與補充責任前提條件相關的問題，但這一傳統技術上而言是不合時宜的，事實上，在經 12 月 17 日第 398/98 號法令通過的《稅務一般法》在葡萄牙生效後，有關問題已在適當的領域中得到規範）。 因此，《稅務執行法典》第 297 條並不是與“稅務執行程序”相關的規定，不納入《回歸法》第 4 條第一款第 8 項針對原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則所訂立的例外情況內。既然不納入例外情況內，很明顯適用同一法律第 4條第四款的規定：不能作為特區法律而生效，因此上述規定並不能以任何名義適用（值得指出的是我們知悉亦當然尊重中級法院關於《稅務執行法典》適用性問題持相反意見的司法見解，但基於下文所述原因，我們無法追隨這一見解）。
69 結論是，隨着第 1/1999 號法律生效，行政管理機關成員對公司債權人（包括澳門特區）之責任僅由《商法典》第 249 條第一款所規範，因為是針對相關問題唯一生效的規定，根據此規定，“如不遵守主要或專門保障債權人權利之法律或章程之規定，而引致公司財產不足清償有關債項時，行政管理機關成員須對公司之債權人負責 ”。 不同於《稅務執行法典》第 297 條的規定，按照上述《商法典》第 249 條第一款的規定，行政管理機關成員對債權人承擔的補充責任取決於不遵守保障債權人權利之法律或章程規定。 然而，稅務當局並非以上述規定作為轉換批示的依據，而是引用一項已廢止的法律規定，即《稅務執行法典》第 297 條，很明顯，有關批示是違法的，在法律上是不可行的，亦導致稅務執行所針對的對象存在不正當性，正如原審法官的裁決，他們並非債務人亦未被證實須負責清償請求執行的債務。 綜上所述，檢察院認為上訴理據不成立。 （五）採納了檢察院的意見及其理據，合議庭裁判中出現了相同瑕疵。 實際上，如同上訴所針對的判決，意見書的理據並沒有任何法律支撐，更沒有深入問題核心，忽視了我們面對的是處罰法，法律已針對補充責任作了規範。同時，亦忽視了在任何法律制度中稅務執行旨在為國家以及公法人提供一個最迅速收回債款的方法，因此有特別制度處理相關問題。另一方面，一般稅務執行制度包括有效快捷徵收的規定，所以不管是程序性質的規定，還是實體性質的規定，均包含在稅務執行的概念中。 隨後我們將詳細討論這些問題。 接下來我們將介紹葡萄牙稅務執行相關法規的演變，以便明白為甚麼有需要在澳門特區法律制度內制定同類法規。 二、葡萄牙稅務執行相關法規的演變 （一）於 1910 年葡萄牙共和國成立後，原君主制度下產生的法規得以重新訂定、替代或現代化。
70 因此，於 1913 年 8 月 23 日，經第 82 號法令通過了《稅務執行法典》，該法典替代了原本針對拖欠國家的債務而提起的稅務執行程序的一切相關規定。其第 1 條指出法規的標的為：“針對拖欠國家的債務而提起的強制徵收，該等債務包括稅項、稅捐及其他收入”，隨後第 135 條補充指出該法規亦適用於“在執行稅務訴訟法院及稅務當局針對走私犯罪、逃稅或違反有關規章的訴訟中作出的裁決、判決或批示時所徵收的罰金或其他稅項 ”。 上述法規包含以下章節： 第一章 行政稅務法庭之組織及權限 第二章 區域法院專有司庫 第三章 債務催徵及相關程序 第四章 傳喚 第五章 查封 第六章 競買 第七章 透過囑託書執行 第八章 支付 第九章 費用 第十章 對執行提出反對或異議 第十一章 無法徵收判決 第十二章 其他規定 第 106 條與卷宗涉及的規定十分相似，規定如下： “如在措施筆錄程序中表明原債務人或其繼承人財產絕對不足以償還債務，當在營業稅、住宅租金稅及奢侈稅規章，以及本法典第 104 條 1 所指定的情況下存在連帶或補充責任人，則有關債務執行轉換為針對此等人士提起。 ＂ 雖然當時生效的《商法典》已提及有限責任公司（股份有限公司—第 105條第二款），1901 年 4 月 11 日法律亦增加了有限公司的規定，但上述法典並未提及任何稅務執行範圍內公司經理或行政管理機關成員所承擔的責任。 1 內容如下：“如因承租人無償還能力而無法向其徵收房屋稅，則業權人須承擔有關稅額”。
71 此法律漏洞僅在 1929 年 12 月 7 日第 17.730 號法令中得以填補，其第 1 條規定如下： “對於企業或有限責任公司因其作出的行為或從事的業務而被徵收或須向國家清償的稅捐、稅項、罰金及其他任何債務，行政管理機關成員或經理在執行管理職務期間負個人及連帶責任，如倘有的監事會曾明確確認引致相關責任的行為，則監事會成員亦負個人及連帶責任。 獨一款。本條所指人士即使在結束其管理職務後，仍可以公司名義針對其負責承擔的債務提出聲明異議或上訴 ”。2 3 （二）上述《稅務執行法典》被經 1963 年 4 月 27 日第 45.005 法令通過的《稅捐及稅項程序法典》廢止並取代，後者於第 165 條至第 252 條就稅務執行作出規範。 在該法規序言中指出： “在稅務執行程序方面，配合現代訴訟技術，深入改革原有程序，但以不影響國家及被執行人的專有保障為前提。一般情況下，稅務執行程序由進行催徵的財政部門提起，並跟進所有行政或籌備性質的程序步驟，僅在涉及明確具審判性質的問題時，特別是在針對債權提出反對、作出債權審定、訂定債權受償順位、註銷或撤銷變賣，以及涉及虛假情況的附隨事項的情況下，稅務執行程序方會上呈至稅捐及稅項法院。 實質上，此舉不但可配合現時訴訟技術，亦可在實質不影響國家的情況下加強對納稅人的保障 ”。 2 “於 1929 年（12 月 7 日第 17 730 號法令第 1 條）設定有關責任時，表面上是一項在法律上沒有任何限制的責任。但之後在解釋有關條文的司法見解中逐步確認存在限制，認為有關責任只能是涉及事實上履行管理職務的行政管理機關成員或經理”，Teixeira Ribeiro，載於《法規及司法見解雜誌》，第 125 年，第 3815 期，科英布拉，1992 年 6 月 1 日，第 49 頁（最高行政法院於 1990 年 11 月 28日在第 012016 號稅務訴訟案中作出的裁決釋要）。 3 “解釋本條的司法見解認為有關責任對於公司而言屬補充責任，在各經理或行政管理機關成員之間則屬連帶責任，而且承擔有關責任的前提是在有關債務清算時或向國家承擔有關債務時實際擔任職務，因此排除了僅屬法律名義上的實體或行政管理機關成員”，Diogo Leite de Campos 等：《稅務一般法註釋與評論》，Encontro da Escrita Editora，第 4 版，2012 年，第 234 頁。
72 在有限責任公司行政管理機關成員及經理所承擔的具體責任範圍內，第 16條訂立了以下規定： “對於企業或有限責任公司因其作出的行為或從事的業務而被徵收或須向國家清償的稅捐、稅項、罰金及其他任何債務，行政管理機關成員或經理在執行管理職務期間負個人及連帶責任，如倘有的監事會曾明確確認引致相關責任的行為，則監事會成員亦負個人及連帶責任。 獨一款。本條所指人士即使在結束其管理職務後，仍可以公司名義針對其負責承擔的債務提出聲明異議或上訴 。”4 在解釋該規定時，學說及司法見解均認為所指的責任僅在向債務人或原責任人（法人）核實沒有可查封的資產以清償請求執行的債務後，方可透過執行程序實現。另一方面，所指的責任純屬補充責任，其性質為輔助擔保，協助擔保人在原債務人的資產提前止贖的情況下償還債務。 另外，亦認為“我們正處理的是一項針對稅收的法律責任，此責任建基於個人對公司行為的理解以及職務過錯的推定，5這是由於根據民法原則，管理或監督機關據位人直接或實際干預引致相關債務的活動，而且在特別情況下，該等據位人應該可以履行或監督履行法律上歸屬於法人的義務——參見第二審法院 1966 年 4 月 20 日裁判，載於《法院裁判彙編》，1996 年，第四冊(I)，第 178頁及續後數頁。 ——關於職務過錯，參見最高行政法院 27-XI964 及 28-I966 裁判 ”。6 因此，“經理及行政管理機關成員對公司被科處的罰金所承擔的連帶責任無需作為裁判標的，因為它直接源於法律，並且僅在執行程序中證明被執行公 4 可以看到 “本條基本上是複製了 1929 年 12 月 7 日第 17 730 號法令第 1 條的內容，因此，與原本的規定一樣，其費解的行文未能很好地解決關於責任問題的一些假定情況＂（特別是關於行政管理機關成員或經理責任涉及的僅僅是引致稅收債務的行為或事實發生的期間，還是亦包括徵收有關稅務的期間），Rúben de Carvalho，Rodrigues Pardal：《稅捐及稅項程序法典註釋與評論》，Almedina，1969 年，第 133 頁。 5 “一、針對《稅捐及稅項程序法典》第 16 條的規定，有限責任公司行政管理機關成員或經理對於公司稅項債務的責任建基於職務過錯的推定，根據該推定，免除向個人行為歸責，責任與實際或法律上擔任或行使管理職務相關” —最高行政法院（第二分庭）1999 年 5 月 26 日第 020653 號案件裁判。 6 關於這一問題，參見 Rúben de Carvalho，Rodrigues Pardal：《稅捐及稅項程序法典註釋與評論》，Almedina，1969 年，第 133/141 頁。
73 司不再擁有任何可查封的資產後實現 ＂。（最高行政法院 1994 年 1 月 26 日第013915 號案件裁判）。 因此，為了消除該職務過錯推定，有關責任人必須提出反對，例如證明他們在公司管理方面一向謹慎行事。7 考慮到《公司法典》於 1986 年已經生效，該法典就經理及行政管理機關成員對公司債權人所承擔的責任設立了制度，如因其過錯違反保障債權人權利之法律或合同規定，而引致公司財產不足以清償有關債務時，經理及行政管理機關成員須對公司之債權人負責，因此，“關於董事或有限責任公司行政管理機關成員的責任問題，存在兩種制度：一般制度，即《公司法典》制度，適用於唯一例外以外的所有債權人；特別制度，即《稅捐及稅項程序法典》第 16 條訂定的制度，適用於國家作為債權人的情況。適用於國家的特別制度對於適用於其他債權人的一般制度而言是非常有利的。這是因為一般制度要求經理或行政管理機關成員對公司虧損存在主觀過錯，但特別制度則滿足於與行使管理職務相關的過錯，即職務過錯，讓國家總是可以向實際管理公司的管理人員追回債項 ”。8 因此，2 月 9 日第 68/87 號法令作出了以下規定： “獨一條 經 9 月 2 日第 262/86 號法令通過的《公司法典》第 78 條所訂定的制度適用於根據 1963 年 4 月 27 日第 45005 號法令通過的《稅捐及稅項程序法典》第 16 條所規定的有限責任公司經理或行政管理機關成員責任 ”。 在該法規序言部份指出： “就民事責任而言，過錯原則對於人們權利義務範圍的形成至關重要，人們可以在其權利義務範圍內自由活動。它以公正為前提，不存在任何不恰當的宿命論。 …... 7 正如最高行政法院 1990 年 11 月 28 日第 012016 號稅務訴訟案件裁判所述，“債務轉換為針對所主張的補充責任人正是透過執行程序實現，亦是在此程序中，有關人士能夠提出反對並作出抗辯，確切地指出其不正當性，理由是他們並非執行憑證所指對象亦非請求執行的債務之責任人”。 8 Teixeira Ribeiro，載於《法規及司法見解雜誌》，第 125 年，第 3815 期，科英布拉，1992 年 6 月 1日，第 49 頁（最高行政法院於 1990 年 11 月 28 日在第 012016 號稅務訴訟案內作出的裁決釋要）。
74 關於公司經理和行政管理機關成員的民事責任，解決方案不應與普遍採用的解決方案有根本區別。此外，新《公司法典》在概念上更準確地概述了該責任的一般框架。因此，賦予國家作為公司債權人不合常規的特權地位變得越來越沒有意義。 加入這一規定，本法規有助經濟生活正常化，亦有助於對其行為人恢復信心 ＂。 “很自然地認為，這種國家具特權的情況，以及這種不存在主觀過錯卻需負責的情況是不合理的。因此，2 月 9 日第 68/87 號法令將有限責任公司行政管理機關成員或經理的責任置於《公司法典》第 78 條的制度內。自此，行政管理機關成員或經理僅在存在過錯導致公司資產不足的情況下對拖欠國家的債務負責。而該過錯必須由國家（即國家財政機關）在法庭上作出主張並提出證明 ＂。9 在葡萄牙正是適用此制度，直至經 4 月 23 日第 154/91 號法令通過的《稅務訴訟法典》生效為止。10 （三）其後，經 4 月 23 日第 154/91 號法令通過的《稅務訴訟法典》廢止及取代了《稅捐及稅項程序法典》，並在第 13 條中就有關問題作出以下規定： “一、在企業及有限責任公司擔任管理職務的行政管理機關成員、經理及其他人士，對行使職務期間的一切稅捐及稅項負補充責任，相互之間亦負連帶責任，除非證明本身不存在過錯而導致企業或有限責任公司資產不足以清償稅務債項。11 9 Teixeira Ribeiro，載於《法規及司法見解雜誌》，第 125 年，第 3815 期，科英布拉，1992 年 6 月 1日，第 49 頁（最高行政法院於 1990 年 11 月 28 日在第 012016 號稅務訴訟案內作出的裁決釋要）。 10 最高行政法院（第二分庭）於 1990 年 11 月 28 日第 012016 號案件裁判中提及此問題，摘要如下： “在第 68/87 號法令生效前，公司管理人員責任之構成有所不同，特別是在過錯概念方面，這一要素導致過錯推定原則得以接納。 在沒有這種推定的情況下，現在由稅務債權人負責主張並證明歸責成立的要素，但所有這些程序必須在稅務執行範圍內進行”。 11 “…... 現在，《法典》顛倒了舉證責任，徹底扭轉了相關制度：不再是國家財政機關負責證明管理人員的過錯不法行為，而是由管理人員負責證明沒有過錯。 要證明沒有做或不想要是很艱巨的。但無容置疑作為待證標的（thema probandum）者是在管理公司時存在過錯及其後果＂。Sérgio Vasques：“《稅務一般法》中的管理人員責任”，載於《稅法雜誌》，第 1 期，第 43/62 頁。
75 二、本條所指的責任適用於倘有的監督機關成員以及註冊審計師，只要證明該等人士未能履行其監督職責而導致公司違反稅收義務 。” 因此，雖然轉換被執行主體僅可在原債務人（公司）資產不足的情況下才可實現，行政管理機關成員或經理為了排除對債務應負的責任，有責任證明企業或有限責任公司財產不足以清償債務並非因其過錯所致。 Teixeira Ribeiro12 就該修訂作評論時指出：“就有限責任公司行政管理機關成員或經理的補充責任而言，現在僅限於拖欠國家的稅捐和稅項，但之前（自第 17730 號法令生效起）是包括拖欠國家的稅捐、稅項、罰金及其他債項；此外，再次為國家設立了特權 ＂。 這是由於自第 68/87 號法令生效起，此等債務受《公司法典》第 78 條訂定的制度約束，該制度要求公司行政管理機關成員或經理存在過錯才能向其歸責，這意味着由國家負責證明他們的過錯。然而，《稅務訴訟法典》顛倒了相關制度，將舉證責任置於行政管理機關成員或經理身上，由他們負責證明公司資產不足並非因其過錯所致。“對他們而言，差異並不小：因為如果國家財政機關難以提供積極證據，那麼行政管理機關成員或經理更加難以提供消極證據。因此，在操作上，每當行政管理機關成員或經理無法提供消極證據時，實際上往往重回 1929 年法令所指的職務過錯上 ＂。13 14 關於原制度與上述第 13 條訂定的制度之間的差異，Alfredo José de Sousa及 Silva Paixão 15 （就《稅務訴訟法典》第 13 條作釋要時）指出：“…...《稅捐及稅項程序法典》第 16 條將補充責任延伸至‘任何拖欠國家的債務’，與之相反的是本法受限於‘稅捐及稅項’，因此本條規定並不適用於針對有限責任公司就‘收費’、‘利息及其他法定負擔’、‘返還及歸還’、‘其他拖欠 12 前述著作，第 50頁。 13 Teixeira Ribeiro：前述著作，第 50頁。 14 關於《稅務訴訟法典》第 13 條，Diogo Leite de Campos 等：《稅務一般法註釋與評論》，出版社：Encontro da Escrita Editora，2012 年，第 4 版，第 235 頁中指出：“首先應該指出的是，在此再次推定行政管理機關成員或經理存在過錯，並把證明對於公司財產不足以清償稅收債項不存在過錯這一舉證責任加在他們身上。而利害關係人自然可透過證明不存在過錯或其過失行為與公司財產不足以清償稅收債項之間並不存在因果關係而消除上述推定”。 15 《稅務訴訟法典註釋與評論》，第二版，Almedina，1994 年，第 48/50 頁。
76 國家的債務’，以及其他根據法律規定等同於國家債權或‘準稅務收益’所提起的稅務執行情況”。 對於沒有提及罰金，我們得到以下解釋： 根據《非關稅違規行為的法律制度》第 6 條第一款及第 7 條第三款的規定，公司機關據位人或其法定或意定代理人，以此名義作出違反稅收秩序行為，將與其公司一起接受累加處罰，這意味着他們本身應對所科處的罰款負責。 另一方面，根據經 11 月 24 日第 394/93 號法令新增的《非關稅違規行為的法律制度》第 7-A 條的規定，如法人或其他稅務上等同於法人的實體資產不足以清償向其科處的罰金或罰款，則在前述本身應負的責任上增加一項補充責任，內容如下： “一、在法人或其他稅務上等同於法人的實體擔任管理職務的行政管理機關成員、經理及其他人士，若因其過錯引致財產不足，應對就其任期內作出的違法行為科處的罰金或罰款負補充責任。 二、如根據上款規定存在多位責任人，則他們之間負連帶責任。” （四）經 12 月 17 日第 398/98 號法令通過的《稅務一般法》就這一問題作出最後修訂，規定如下： “一、在公司、合作社及公營企業擔任管理職務的行政管理機關成員、領導及其他人士，對下述內容負補充責任，並且他們之間相互負連帶責任： 一）稅收債務，如構成此債務的事實發生於其任職期間，或其法定支付或交付期限在其任期完結之後屆滿，只要在任一情況下，公司財產不足以清償有關債務是因其過錯所致； 二）法定支付或交付期限在其任職期限內屆滿的稅收債務，若未能證實有關債務未支付的原因不可向其歸責； 二、本條所指的責任適用於倘有的監督機關成員以及註冊審計師，只要證明該等人士未能履行其監督職責而導致公司違反稅收義務。 三、如註冊專業會計員故意違反其應承擔的會計及稅務範疇的技術常規化或簽署稅務聲明、財務報表及其附件的義務，本條所指的責任亦適用於註冊專業會計員”。
77 António Lima Guerreiro16 在評論此條款時指出：“《稅務一般法》保留了《稅務訴訟法典》第 13 條第一款的補充責任制度，但作出了重大修改：將證明行政管理機關成員或經理對公司資產不足存在過錯的舉證責任退還給稅務當局。 立法者意識到要證明在管理公司財產時不存在過錯這一消極事實是十分困難的，因此，如以此為依據將執行轉換至行政管理機關成員或經理，則須跟隨《民法典》第 342 條所規定的舉證責任一般規則。” 隨後亦提到：“與原制度相比，除倒置了舉證責任外，本條還在第一款 b項中訂定了一項新的稅務責任前提：在擔任管理職務期間沒有支付已到期的稅項債務。未支付債務引致補充責任成立的前提是存在過錯，但過錯屬推定性質，補充責任方應在行使其預先聽證權或針對稅務執行提出反對時表明不存在過錯。” 因此，根據《稅務一般法》訂定的制度： “一）稅收債務，如構成此債務的事實發生於其任職期間，或其法定支付或交付期限在其任期完結之後屆滿，必須證明法人或稅務上等同法人的實體資產不足以清償有關債務是因其過錯所致，而證明存在過錯的責任自然是歸稅務當局所有，因為與實際擔任職務一樣，屬產生稅務補充責任的要件。 二）法定支付或交付期限在其任職期限內屆滿的稅收債務，必須證明有關債務未支付的原因不可向其歸責。在此，舉證責任自然歸利害關係人所有。事實上，責任方不支付所代表的實體的債務，不論是存在過錯故意為之，還是對法人財產不足支付債務上不存在過錯，在任一情況下，有關責任僅在提出事實證明不可向其歸責時方可排除（例如，主張在其開始擔任管理職務時，法人資產已經不足以支付債務）。” 17 18 16 《稅務一般法釋要》，Editora Rei dos Livros，第 140 頁及續後數頁。 17 João António Torrão：《稅務一般法註釋與評論》，電子版，2019 年 2 月，第 586 頁。 18 關於這一問題，更詳細內容可參考：最高行政法院 2012 年 7 月 11 日第 0824/11 號裁判；南部中央行政法院 2013 年 3 月 12 日第 05497/12 號案件裁判。著作方面，參考：Isabel Marques da Silva：“公司機關人員的稅務責任”，載於《稅法基本問題》，Vislis Editores，1999 年，第 121 頁及續後數頁。José Manuel Tomé de Carvalho：“簡評法人機關據位人責任的法律性質”，載於《稅法雜誌》，第 11期，第 75 頁。Maria Lídia de Carvalho Meias Paiva：“《稅務一般法》中行政管理機關成員及經理的
78 三、經 1950 年 12 月 12 日第 38088 號法令通過的《稅務執行法典》在澳門公佈並生效 雖然葡萄牙早於 1913 年採用《稅務執行法典》，但僅於 1950 年 12 月 12日透過第 38088 號法令就同一問題公佈一項適用於其屬地的法規，正如該法規序言部份所述： “不單單是在稅務執行法典及規章非常過時的殖民地——印度，1896 年； 聖多美和普林西比，1898 年；莫桑比克，1902 年；澳門，1906 年；東帝汶， 1914 年以及安哥拉，1918 年——即使是在較近期曾公佈上述法典及規章的殖民地——幾內亞，1934 年以及佛得角，1942 年——必須承認有需要就相關法規進行修改。 鑑於《民事訴訟法典》已於 1940 年 10 月 30 日透過第 9:677 號部長令適用於殖民地，上述需要變得更加明顯，必須承認有急切需要按照指導民事訴訟規定以及宗主國現行《稅務執行法典》制度改革的精神來修改上述法規，亦有急切需要統一規範所有殖民地的相關行為。＂ 對上述法規進行簡要分析，從一開始便可以知道該法規是為當時的所有殖民地而設，但其中亦包含了針對某些殖民地的特定規則（例如第 2 條至第 7 條、第 34 條第一款及第 60 條）。 補充責任”，載於互聯網。João da Costa Andrade：“行政管理機關成員及經理的稅務責任：稅法上的過錯”，載於《法學院學刊》，第 80 冊，科英布拉大學。Sérgio Vasques：“《稅務一般法》中管理人員的責任”，載於《稅法雜誌》，2000 年 1 月第 1 期。Jónatas E. M. Machado/Vera C. Raposo：“註冊專業會計員的補充責任（關於《稅務一般法》第 24 條的若干反思）”，載於《稅法雜誌》，2007 年4 至 6 月第 30 期。José Luís Saldanha Sanches：“經理對於公司債務的責任＂，《Fisco》，第 18 期，1990 年，第 36-42 頁；“經理因過錯不履行而承擔的責任”， 《Fisco》，70-71 期，1995 年，第 98-107 頁。Sofia Casimiro：“經理、行政管理機關成員及領導對公司稅項債務的責任”，科英布拉，2000年。Rui Barreira：“管理人員對於稅項債務的責任”， 《Fisco》，第 16 期，1990 年。Ana Paula Dourado：“經理的責任：前提（註釋）＂，《Fisco》，第 57 期，1993 年，第 36 頁及續後數頁。Paulo Marques：“經理的稅務補充責任與公司內部分工—評南部中央行政法院 2015 年 2 月 19 日第 05690/2012 號案件裁判＂，載於《公共財政及稅法雜誌》，第 8 年，第 4 期，2016 年 6 月，第 297 及續後數頁。Abílio Morgado：“稅務責任：淺談《稅務一般法》第 24 條制度”，載於《稅務科學與技術》，第 415期，里斯本，CEF，2005 年，第 67 頁及續後數頁。
79 《稅務執行法典》於 1951 年 1 月 6 日在《澳門政府公報》第 1 期公佈，其後僅透過 1951 年 6 月 12 日第 38:295 號法令、1 月 22 日第 4/83/M 號法令及 6 月 25 日第 29/83/M 號法令進行了輕微修改。 儘管《稅務執行法典》在強制徵收公共收入以滿足公共需要的背景下非常重要，但無論是在過渡階段還是之後，《稅務執行法典》並沒有與時並進，或被澳門特區從頭開始制定的法律所取代。19 也就是說，正如一些學者所主張，若認為《稅務執行法典》已被《基本法》廢止（第 1/1999 法律第 4 條第四款亦有相關規定），則澳門特區不能在該法規定的情況下進行稅務執行程序（不少現行法例規定可透過稅務執行程序進行強制徵收，而不單是檢察院意見書內提到的情況而已）。 接下來，我們將討論稅務執行的功能，以及認為《稅務執行法典》已被廢止對於澳門特區的影響。 四、稅務執行：與一般執行之間的差異 眾所周知，一個國家（或地區或區域，如澳門特區），需要有收入來滿足公眾需求。一般而言，此類收入主要由稅收（稅項、收費及稅捐）、罰金、行政行為收益等組成。 無論是哪一類收入，均設有一個自願支付期限，當此期限屆滿，國家便會進行強制徵收。 歸因於債權人的性質以及收益的用途，上述徵收有特別規定，包括徵收其他法律特別規定的實體（追求公共利益的法人）之收入。 19 我們知道曾於 2011 年政府提交了一份《稅務訴訟法典》草案（當中包括了現代化的稅務執行程序細則）。早前我們已就此法案發表了意見，見《澳門公共行政雜誌》，第 27 卷，總第 105 期，2014年，第 3 期，第 505 至 534 頁。 然而，根據葡文報章《今日澳門》2013 年 11 月 26 日的報導，政府曾於 2011 年提交《稅收法典》草案文本，當中匯編了分散於不同稅收法例的全部法律規定，但該法案文本已被撤回，理據是行政機關希望在檢視整個稅收制度後才實行該部法典。因此，直至今時今日，在第 1/1999 法律第 4 條第一款第 8 項規定的情況下繼續適用《稅務訴訟法典》，我們認為在下文提到的情況下關於這一問題仍然存在法律漏洞。
80 《稅務執行法典》第 1 條明確指出：“《稅務執行法典》制定國家就與稅捐、稅項及其他收入進行強制徵收是應遵守的規則，並訂定有權限進行強制徵收的實體以及程序方式。 獨一款 本法典規定延伸適用於拖欠自治部門或具特別管理權部門、地方行政團體、郵政儲金局...以及現行或將來法律規定對其適用的其他實體的債務徵收 ＂。20 “稅務執行程序旨在快速簡單地處理有關問題，這是一般執行程序無法比擬的，而且顯然地在稅務執行程序中並不存在一個確實的對立問題，因為（原）被執行人僅被允許提出反對，而此等反對正如第三人異議一樣，將製作卷宗並按獨立程序進行。 與稅務執行程序及其處理步驟密不可分的是出現上述事項的可能性： 反對執行或第三人異議，均屬執行程序中的利益衝突情況，而此類情況需在獨立程序中由行政稅務法院解決，具管轄權的法院為產生稅務執行的地區法院。＂21 22 23 24 稅務執行程序除了快捷之外，還有其他特點，特別是由誰代表債權人（在澳門特區，由財政局稅務執行處代表，根據 7 月 26 日第 36/99/M 法令的規定， 20 第 38.088 號法令序言清楚地解釋了需要稅務執行程序的原因：“如果考慮到涉及國家稅項及其他收入的債權特殊性質，必須有相對應的強制稅務手段，則該手段的相關規定有需要與其直接目的相配：目的是迅速地兌現該等債權＂。 21 Carlos Paiva：《稅務執行程序》，Almedina，2008 年 5 月，第 166 頁。 22 稅務執行程序的主要目標是 “徵收任何性質的稅務債項，其結構比一般執行程序更簡單，目的是按照擬徵收的稅項之公共利益加快其徵收速度＂，Jorge Lopes de Sousa：《稅務訴訟及程序法典註釋與評論》，第五版，Á reas Editora，2007 年。 23 “稅務執行程序是一項強制徵收訴訟手段，針對的是拖欠國家及其他公法人的稅收債務，以及涉及在稅務違法程序中科處的罰款及其他金錢處罰之債務，但一般法院科處的罰款及法律明文規定拖欠國家或其他公法人的債務屬其他性質的情況除外＂，João António Torrão：《稅務執行程序》，Edimarta，2006 年 9 月，第 7 頁。 24 “《葡萄牙共和國憲法》第 103 條規定，稅收制度旨在滿足國家及其他公共實體的財政需要並達至收入和財富的公平分配，按照《稅務一般法》第 5 條所強調，該規定是為了促進社會公正、機會平等以及改善財富收入分配中的不平等，因此不支付稅項無疑是違背公共利益。正是這種利益結合下，應該賦予《稅務一般法》第 23 條實用的意義＂，Luísa Maria Rodrigues：“執行程序—稅務執行的去司法管轄化＂，法律碩士課程（經濟法學）論文，2010/2011，波爾圖大學法學院，載於互聯網。
81 稅務執行處處長之職務由財政司司長當然兼任），使之與澳門特區《民事訴訟法典》第 677 條至第 836 條訂定的一般執行程序不同。25 補充一點，稅務執行程序中有一個行政階段，那就是如果被執行人不打算受益於法律所賦予的保障向法院上訴，則該行政階段為稅務執行程序中的唯一階段。26 27 另一方面，執行程序是透過發出欠債證明開始，該證明由債權人發出並送呈稅務執行處。一般而言，稅項規章或適用於可透過稅務執行程序收回債款的法人之規範性條款會訂明發出上述欠債證明的時間。 其他特點包括執行程序的延續，即在原債務人財產不足的情況下，將之轉換至補充責任人。 值得一提的是在澳門這種性質的法規由來已久（在此指的是涉及稅務執行問題的法規）。事實上，有關問題早已由 4 月 21 日法令及 1886 年 5 月 31 日訓令規範，隨後被 1906 年 6 月 9 日公佈於《澳門政府公報》第 23 期的《澳門省稅務行政規章》所取代，此規章結構與上述《稅務執行法典》相似。 綜上所述，若不考慮其他因素，認為《稅務執行法典》已被廢止，且沒有被其他相同性質及具相同目的的法規取代，則澳門特區及其他透過稅務執行程 25 關於一般執行程序與稅務執行程序之間的差異，參見 Inês Cristiana Cabanas Monteiro：“稅務執行與一般執行的比較研究”，里斯本會計及行政高等學院碩士論文，里斯本，2019 年 12 月，載於互聯網。另，參見 João António Torrão：《稅務執行程序》，Edimarta，2006 年 9 月，第 8/9 頁。 26 雖然葡萄牙法律（《稅務一般法》第 103 條）將稅務執行程序定性為司法程序，但事實上，學說強調“在不忽視其法律定義的情況下，我們無法繼續主張應賦予稅務執行程序司法性質，因為按照目前對該程序的看法，很多時候該程序由提起至完結，在沒有任何司法干預的情況下，更加適當的是將該程序理解為一個行政程序，只是這行政程序當中包含了具司法性質的措施和行為，而且須由行政稅務法院評核其合法性”，Carlos Paiva：前述著作，第 165 頁。Casalta Nabais：《稅法》，Almedina，第五版，第 341 頁，關於上述問題，“儘管《稅務一般法》第 103 條規定稅務執行程序屬司法性質，事實是我們面對的是一個在特定情況下才屬司法性質的程序，而即使在這些情況下，也僅僅是一部份屬司法性質，這是因為該程序只有在必須執行上述的一些司法行為時才是司法程序。因此，許多稅務執行程序在稅務執法機構中提起並結束，且在沒有任何稅務法院的干預下進行，這一點也不奇怪”。 27 然而，在某些法律體系中，稅務執行程序所採用的是其他模式，可以是純粹的行政模式，亦可以是純粹的司法模式，又或者是混合模式。關於這一問題，更詳細的內容參見 Joaquim Freitas da Rocha：“關於稅務執行程序中的司法行為”，載於《司法研究中心——持續進修集——稅務執行》，2019 年3 月，第 35 頁及續後數頁。
82 序收回債項的公共實體必須與其他一般債權人一樣，透過一般執行程序為之。28 此舉必定會拖遲強制徵收公共收益的時間，因為在許多情況下，有需要預先提起宣告之訴以獲取執行憑證。 由此可見，在沒有專門規範稅務執行的法律的情況下，澳門特區將遭受損害，因為《民事訴訟法典》中所規定的一般執行程序對於強制徵收拖欠澳門特區以及其他追求公共利益的法人的債務並不合適。 全國人大常委會及澳門特區立法會均明白到這一點，亦預見到“一刀切”廢止所謂“原適用於澳門的葡萄牙法規”可能導致立法空白，因此未雨綢繆，制定了一項過渡性規定。我們認為，在尊重法律準則的情況下，該項過渡性規定避免了一些“立法空白”。29 接下來，我們來看看為何《稅務執行法典》繼續於澳門特區生效以及適用哪些規定。 五、《稅務執行法典》於澳門特區繼續適用以及其適用範圍 （一）對於《稅務執行法典》繼續於澳門特區適用這一點，不論是稅務當局還是法院均沒有疑問。 事實上，雖然有時候會提出對立的理據，甚至沒有提出相關理據（儘管可以肯定的是，我們還沒有看到任何就《稅務執行法典》繼續適用進行深入的理 28 中級法院於 2003 年 3 月 20 日在第 78/2000 號案件中作出的裁判中已就此問題作出規定：“關於將來的一個註解。上述結論在將來，即本年 12 月 20 日之後，也必然如此。因爲，根據澳門特別行政區籌備委員會所宣告並為中華人民共和國中央政府所採納的原則，由葡萄牙延伸至澳門的法規將不被採用為澳門特別行政區的法律。由於《稅務執行法典》是由葡萄牙制定且於 1950 年延伸至澳門，可以肯定它將不能過渡到澳門特別行政區。就我們所知，現政府將不會制定稅收法典，雖然草案已存在數年，這意味着《稅務執行法典》自 12 月 20 日起將停止在澳門實施，此規範 ‘空白’ 的填充要求補充適用《民事訴訟法典》的規定，尤其是其執行程序部份的規定。鑑於此，被執行人只能由司法批示傳喚＂。然而，應該注意的是，正如我們將在下文中表明，此規範“空白”並不存在。 29 我們之所以說 “一些” 是因為立法空白實際上存在，隨着《稅務執行法典》被廢止，1999 年 12 月20 日以後引用稅務執行程序的法律將無法執行，理由是涉及一套不存在的制度。因此，在該等情況下，適用的是一般執行程序。下文我們將介紹此類情況。
83 據說明），但事實是其適用是獲接納的，至少因為考慮到上述稅務執行的功能，還沒有其他法律出台取而代之。 終審法院分別在第 9/2004 號案件及第 28/2012 號案件內所作出的裁判書30中，接納了上述法典繼續適用，但卻沒有就此發表意見，這意味着法院認為該法典仍然適用於澳門特區，且無需就此作出解釋。 雖然中級法院曾經指出，“嚴格地說，（《稅務執行法典》）並不生效，而援引這一法典只是作為參考，和作為在一個徵稅程序沒有作出公佈的情況下的單純的程序措施 ＂（第 94/2003 號案件及第 130/2003 號案件裁判書）；“對於一個法規的解釋，或更確切地說，以一個在法律體制中不生效的 1950 年的法規（《稅務執行法典》）為基礎的程序不能過於嚴格，以致違背保障廣泛保護方法的原則，這些保護方法在其他法規中得到保障 ＂（第 170/2003 號案件裁判書），但中級法院接納了《稅務執行法典》的適用。31 （二）下文我們來看即使第 1/1999 號法律第 4 條第四款有所規定，但《稅務執行法典》一直適用於澳門特區的原因。 1. 全國人民代表大會常務委員會根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第 145 條的規定，關於處理原適用於澳門的法規作出決定（1999 年 10月 31 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第 11 次會議通過），其第 7 點第二段內容如下： “原適用於澳門的葡萄牙法律，包括葡萄牙主權機構專為澳門制定的法律，自 1999 年 12 月 20 日起，在澳門特別行政區停止生效。” 該決定隨後成為第 1/1999 號法律第 4 條第四款。 毫無疑問，《稅務執行法典》屬於上述決定及相關規定所指的法規之一，所以在此我們同意檢察院意見書所述：“經第 38:088 號法令通過並於 1951 年1 月 6 日刊登於《澳門政府公報》上的《稅務執行法典》屬第 1/1999 號法律第 30 在該裁判書中，並沒有就《稅務執行法典》是否適用提出任何疑問，當中寫到：“而且，《稅務執行法典》或其他相關法規中也沒有任何條文規定，任何被執行人在之前沒有機會提出的、有關稅項或者徵稅程序的不法性問題都應該向非監管稅務執行程序的機構提起”。 31 除上述裁判書外，參見在第 394/2003 號、第 171/2003 號、第 527/2006 號、第 672/2010 號、第 458/2016號及第 576/2017 號案件裁判書。
84 4條第四款所指的葡萄牙法規，即由葡萄牙共和國立法機關制定的法規，自 1999年 12 月 20 日起，在澳門特區停止生效 ”。 然而，我們不同意該意見書中所述：“既然停止生效，不屬特區法律，其條文原則上不可適用 ＂。 事實上，儘管提到了第 1/1999 號法律第 4 條第一款第 8 項，32 該意見書並沒有從中得出必要的法律結果。 2. 值得注意的是第 1/1999 號法律第 4 條第四款（及全國人民代表大會常務委員會決定第 7 點第二段）涉及的是廢止原適用於澳門的葡萄牙法律，而第4 條第一款第 8 項（及前述決定第 5 至 8 點）涉及的是“在條款中引用葡萄牙法律的規定......在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡安排，繼續參照適用 ”。33 也就是說，從法律角度來看，上述法律規定之間並不存在任何矛盾，因為過渡性適用的是準用規則，34 這是可以理解的，因為如果不是這個例外，不得適用《稅務執行法典》（或具相同條件的其他法例），因為被引用的制度已被廢止。 32 該條文規定如下：“（八）在條款中引用葡萄牙法律的規定，如不損害中華人民共和國的主權和不抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定，在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡安排，繼續參照適用。＂（一樣的規定還有前述全國人民代表大會常務委員會決定第 7 點第二段）。 33 與檢察院意見書提出的不同，當中僅提及三個例子，但實際上存在數十個條款中引用《稅務執行法典》的規定，舉例來說，除了意見書中提及的例子以外還包括： （一）第 14/96/M 號法令第 37 條（澳門貨幣暨匯兌監理署）； （二）第 52/99/M 號法令第 17 條（行政上之違法行為之法律制度）； （三）第 15/77/M 號法令第 29 條第二款及第 46 條（營業稅章程）； （四）第 2/78/M 號法令第 49 條（職業稅章程）； （五）第 21/78/M 號法令第 59 條第三款（所得補充稅規章）； （六）第 19/78/M 號法令第 86 條第二款及第 111 條（市區房屋稅）； （七）第 16/96/M 號法令第 10 條（車輛使用牌照稅規章）； （八）第 19/96/M 號法令第 15 條（旅遊稅規章）； （九）2011 年 6 月 31 日第 6/2011 號法律第 7 條第二款（關於移轉不動產的特別印花稅）； （十）九月二十四日第 16/2001 號法律第 27 條第一款（娛樂場幸運博彩經營法律制度）； （十一）十二月十三日第 4/99/M 號法律第 78 條第二款（消費稅規章）； （十二）經三月三十日第 24/85/M 號法令通過的《儲金局章程》第 22 條第五款。 34 需要注意的是，立法者並沒有說另一條規定已廢止的內容仍然生效，仍然可以繼續適用的是條款中準用被廢止法例的規定，這在法律上是可行的和正確的，我們稍後會解釋。
85 這個問題不可避免地導致我們不得不研究準用規定和被準用規定的概念以及它們之間的關係。 3. 立法準用，或者是法定準用，於法律文本（甚至是法律以下的文本）中出現，可以通過兩種不同的方式形成：一是通過提及已在另一規定中定義或載明的概念，或是通過提及載於同一法律或其他法律的另一條款中的特別規定。在更廣泛的意義層面上，準用可以是涉及整份法律文本，甚至可以是整套法律制度。35 1) 準用的基本特徵是：它始終是一種立法表現形式，並不會完整地作出自身的規範，而是將另一法律條文中規定的一部份收為己用，也就是說，準用性規定不是完整地訂定其目標或命令的所有元素，而是引用其他規定，採用並吸納其部份內容。36 因此，透過準用，被準用規定的部份內容成為準用規定的組成部份，有時候亦包括被準用規定發生的（先行）假設，而有時候則包括其規範性後果。 因此，透過準用訂立一項新的規定，其內容（部份元素）需在另一個規定中尋求，這就是為甚麼準用會產生疑問和爭議，而這些疑問和爭議比較少發生在同一項規定中完整訂定其前因和後果的情況。 無論如何，準用規定和被準用規定之間的區別是很明顯的： (1) 準用規定始終與被準用規定不同，因為只吸納了被準用規定的一部份；也就是說，兩類規定之間是有區別的，因為有一部分未被吸納； (2) 準用規定具特定目的； 35 “一般而言，立法者不是直接規範相關法律問題，而是命令適用其法律體系內載於同一法規或其他法規的其他規定（系統內準用），則屬準用性規定（或間接規定）”，Baptista Machado：Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador（《法律及正當論題導論》），Almedina，2002 年 10 月，第 105頁。根據同一學者的說法，準用是立法者經常用來避免重複規範的另一種立法手段。 36 根據 Kildare Gonçalves Carvalho 所說，“當立法文本（所謂的準用性規定）提及其他法律規定，使其內容被視為準用性規定中的一部份，則存在準用。準用針對的內容是準用性規定的組成部份，可以說是融入其中＂。Kildare Gonçalves Carvalho：Técnica Legislativa (《立法技術》)，Belo Horizonte: Del Rey，2007 年，第四版，第 119 頁。
86 (3) 準用規定是一項完整的規定，即使其中一部份來自其他規定；換言之，包含準用規定的法律條文並沒有描述其標的、人物或情形的全部，但其所體現的規定是完整的； (4) 基於上述原因，準用規定本身就存在，而不是如同與被準用規定之間存在一條永久且堅不可摧的臍帶一樣； (5) 亦基於上述原因，準用規定是獨立的。 那麼，準用的意思是將另一項規定的部份內容納入其中，而以這種方式編輯的（準用性）規定是一項獨立自主的規定，規定本身就存在，就像立法者已經以其他規定中的相同文字及相同元素就其關聯假設及規範內容完整地作出描述，只是就規範的標的作了一些修改。37 38 39 2) 正如最高司法法院於 2015 年 2 月 24 日在第 365/13 號案件內作出的裁判中提到，學說習慣將準用性規定分為靜態準用（亦被稱為實質上的準用）以及動態準用（亦被稱為形式上的準用）。按照準用的含義，前者是援引一項具體的規定，正如它在設定原規定時就存在一樣；後者則是援引形式上的規範點，準用其當時的規定＂（Menezes Cordeiro：“評 1998 年 7 月 12 日最高行政法院裁決”，載於《法律雜誌》，第 121 年，1989 I，1-3 月，第 193 頁）。40 37 Ricardo Mariz de Oliveira： “解釋稅法面臨的挑戰（準用問題）”，載於《稅法論壇雜誌》，Belo Horizonte，第 17 年度，第 101 期，第 9 至 25 頁。2019 年 9/10 月，載於互聯網。我們緊隨其意見。 38 正如 Baptista Machado（前述著作，第 105 頁）所說，準用是另一種立法技術手段，是立法者經常用來避免重複規範的手段。準用可以是針對原規定（被引用的規定）的內容，可以是很廣泛的準用，旨在給予被準用制度一個補充正考慮建立的制度的功能，亦可以是一項具概括性補充功能的準用，規定某特定制度延伸適用於其他制度（同上，第 105/106 頁）。 39 因為由被引用的規定所規範的情況不一，但屬類推情況，因此可以說是 “準用類推”，因為準用性規定幾乎總是使用以下寫法：“經作出必要配合後＂或 “經作出適當配合後”，Baptista Machado：前述著作，第 105 頁。（例如：澳門《行政程序法典》第 176 條規定，“本法典未有明文規定者，行政法之一般原則適用於行政合同，而規範公共開支之法律規定，以及規範訂立公法上之合同之特定方式之規定，經作出必要配合後，亦適用於行政合同” 。） 40 最高行政法院於 2013 年 9 月 12 日在第 0244/13 號案件中作出的裁判中，考慮到 “原則上，準用是動態的，正因如此，它們對於被準用的法律可能出現的修改持開放態度，而具體引用訂立準用規定當日被準用規定的行文則屬例外情況”，認為《檢察院司法官通則》第 148 條第一款援引《退休章程》第 37 條屬靜態準用，因此，不受被準用規定可能出現的修訂影響。意見一致的有 2010 年 6 月17 日第 8/10 號案件裁判以及 2010 年 9 月 21 日第 323/10 號案件裁判。
87 換言之，靜態準用將訂定準用的規定與被準用規定之具體內容聯繫起來；而動態準用中，求助的是法律體系中已經由被準用規定佔據的空間，以致被準用規定嗣後的變更均由準用規定吸納。 為確定一項準用性規定的具體性質，應由解釋有關規定開始，且應根據具體情況逐一進行。關於這一問題，學說中提出了一些標準，可以幫助解釋者找出答案。 Menezes Cordeiro 用以下術語概括了學說中的一些標準： “根據 Castro Mendes 的說法，‘法律準用一般來說是形式上的（即動態的），法律行為中的準用一般來說是則是實質的（即靜態的）。事實上，當事人在確定準用時選擇了他們了解的法律：此選擇是實質上的，即靜態的。相反，當立法者準用現存最佳的解決方案，則此選擇是形式上的，即動態的，接受隨着時間的推移而不斷出現的法律規定。’ Dias Marques 則寫到：‘[…...]概括性準用表現為引用某一指定的法律關係制度，此類準用幾乎總是動態的。當法律援引某一法律關係制度時，一般來說，並不是針對其原始規範，而是針對實施準用時存在的法律制度’。 同一學者補充道：‘當準用是特定的，即指向一項具體規定，明確指出所援引的是哪條哪款時，則可能產生更多疑問。無論如何，大多數情況下，應該認為法律準用是動態的’。＂ 然而，正如 Menezes Cordeiro 所說，“不應在準用條款的解釋方面建立一成不變的規則；只能在每個案件中確定其含意，尤其是所作之準用的性質，即是靜態準用還是動態準用＂。41 關於準用問題，值得注意的是準用可以是“單一”或“雙重”準用，後者用 Baptista Machado 的話來說（前述著作第 106 頁）為“二次準用”。“雙 41 關於這一問題，參見最高司法法院 2017 年 10 月 26 日第 35457/15.6T8LSB.L1.S1 號案件裁判及 2016年 12 月 5 日第 1607/14.4TTLSB.L1.S1 號案件裁判，以及葡萄牙總檢察長公署諮詢委員會 2009 年10 月 8 日第 33/2009 號意見書及 2002 年 6 月 27 日第 4/2002 號意見書（2002 年 9 月 26 日第 223 期《共和國公報》第二組）等。
88 重”準用的例子包括《商法典》第 427 條規定準用第 283 條第三款，而後者則準用第 1194 條。42 3) 到了這一步，現在是時候更好地確定準用規定和被準用規定之間的關係，以便了解在前者被廢止或後者內容被修訂或廢止的情況下會有甚麼後果。 正如上文所述，廢止準用規範並不會對被準用規範造成任何影響。被準用規範繼續生效，因為被準用規範是獨立於準用規範。 在對被準用規定作出修訂的情況下： （一）如果是靜態準用，那麼一切就會好像被準用規定沒有被修改一樣； （二）如果是動態準用，則會適用修改後的被準用規定。 在被準用規定被廢止的情況下： （一）如果是靜態準用，那麼一切就會好像被準用規定沒有被廢止一樣； （二）如果是動態準用，那麼準用將不再產生效力。（一般來說，當法律援引特定法律關係範疇的制度時，並不是針對其最初的規範，而是針對實際需要準用時的制度，這意味着，如果被準用的規定不存在，則準用規定亦不會產生任何效力。）43 44 42 在葡萄牙，我們可以在《稅務訴訟及程序法典》中發現雙重準用例子，按照第 279 條第二款的規定，準用《行政法院訴訟法典》第 140 條的規定，而這一條款則援引《民事訴訟法典》內關於上訴的規定。 43 舉一個例子：假設《司法官通則》包含一條關於公幹津貼的準用性規定，援引適用於政府官員的有效制度，當按照法律規定，政府官員不得再收取上述津貼時，則司法官亦不得再收取有關津貼。 44 “靜態解釋是指透過準用，準用規定已經將被準用規定吸納，吸納的內容應該是公佈準用當日被準用規定的內容，不應將被準用規定後續的修改適用於準用規定。 相反，動態解釋則是指準用規定受被準用規定的所有修訂影響，也就是說，準用規定將自動與被準用規定一起被修改，且無須經任何與準用規定相關的立法措施作出。＂Ricardo Mariz de Oliveira：“解釋稅法面臨的挑戰（準用問題）＂，載於 Revista Fórum de Direito Tributário （《稅法論壇雜誌》），Belo Horizonte，第 17 年度，第 101 期，第 9 至 25 頁。2019 年 9/10 月。
89 4) 現在是時候從上述內容中得出結論，並將之應用到第 1/1999 號法律第4 條第一款第 8 項及第四款。 顯而易見且無可爭辯的是，根據上述第四款的規定，必須將《稅務執行法典》（被準用規定）視為已被廢止，除上述條款所指的援引情況外，法典本身不得直接適用。45 但在法律包括準用《稅務執行法典》規範的情況則不同，因為第 4 條第一款第 8 項在訂立以下規定時保留了準用規定的效力： “在條款中引用葡萄牙法律的規定，如不損害中華人民共和國的主權和不抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定，在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡安排，繼續參照適用 ”。 很明顯，該規定對此類適用提出了兩個消極要求： （一）其適用不可損害中華人民共和國的主權及 （二）其適用不可抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定。 具體情況下，隨着法律本地化新規範的變化（我們指的是財政局新組織法、新司法組織法及《民事訴訟法典》等），我們認為《稅務執行法典》的適用旨在填補法律漏洞，且不抵觸上述原則。因此，儘管條款當中是用“可以”這個詞，但對我們來說使用“應該”一詞似乎更合適，否則我們必須借助《民事訴訟法典》來填補法律漏洞，從而對強制徵收公共收入造成嚴重損害。 還應注意的是，此類適用僅屬暫時性質，並且可能會在有權限立法機關就相關問題進行修訂或頒發新法規時終止。 為說明因準用而適用《稅務執行法典》這一主張，我們將以前述巴西學者的建言作結尾：46 45 這對收回某些特定債務時有重大影響，我們稍後將來看看這些影響。事實上，僅適用《稅務執行法典》當中訂立的規定是一回事，透過準用適用《稅務執行法典》則是另一回事。 46 Ricardo Mariz de Oliveira：“解釋稅法面臨的挑戰（準用問題）＂，載於 Revista Fórum de Direito Tributário（《稅法論壇雜誌》），Belo Horizonte，第 17 年度，第 101 期，第 9 至 25 頁。2019 年9/10 月，載於互聯網。
90 “廢止（被準用規定）是在訂定準用時無法預見的，讓訂定準用性規定的立法者措手不及，並使該準用性規定真正成為孤兒。 但正如孤兒不會因為他們的父母去世而死亡一樣，準用規定無依無靠並不一定會引致其滅亡。 相反，準用是吸納另一規定的一部份內容，而不是令準用規定受被準用規定約束，就好像兩者是一體的（甚至之前已經提及，兩者之間並不存在一條永久的臍帶）。 正如我們看到的一樣，準用的效果是將另一項規定的部份內容納入其中，而以這種方式編輯的（準用性）規定是一項獨立且完整的規定，規定本身就存在。 無論如何，準用規定所擁有的自主性，以及其相對於被準用規定的獨立存在，必然會得出這樣的結論：被準用規定被廢止並不影響準用性規定的繼續生效，因為即使準用規定有一部份內容與被準用規定相同，但兩者之間是有差異的，準用規定是獨立存在的。＂ 因此，被準用規定被廢止並不會自動影響準用規定，準用規定根據明確法律規定繼續生效。若要《稅務執行法典》不得繼續適用，則立法者需要在廢止被準用規定時，亦廢止準用規定。 六、《稅務執行法典》繼續適用於澳門特區——適用範圍 基於 1999 月 12 月 20 日前已經有在條款中引用《稅務執行法典》的規定，該法典可以（正如我們所說，是“應該”，因為並不存在其他取以代之的法律，可選擇的解決方案只有《民事訴訟法典》所規範的一般執行程序）繼續適用於澳門特區47（而且稅務當局及法院已經有適用的情況），我們接下來看看其適用範圍。 47 由於我們參考了中級法院的具體案例，我們所作出的分析指向的只是該情況。因此，有必要將該等情況區分開來，例如，僅在《稅務執行法典》規定了（作為適用要件的）狀況，在其他規範中並沒有相關規定的情況便與上述情況不同。在這些情況下，一旦《稅務執行法典》被廢止，稅務執行就不再有法律支撐。同樣地，1999 月 12 月 20 日後公佈的法規，若規定針對債務徵收準用稅務執行，這種情況亦沒有法律支撐，因為很顯然地不能準用已被廢止的法規，例如，第 6/2011 號法律第 7 條及第 16/2001 號法律第 27 條第六款便是這種情況。事實上，一旦《稅務執行法典》被廢止，在沒有其他同等法規或制度的情況下，該等準用規定是沒有作用的，因此相關債務必須透過《民事訴訟法
91 重申一次，我們接受在沒有其他法規就同一問題作出規範的情況下，《稅務執行法典》可以繼續適用於澳門特區（根據第 1/1999 號法律第 4 條第一款第8 項明確規定）。這是因為，正如上文所述，就像每一項準用規定在其條款中包含了《稅務執行法典》（或準用規定所準用的部份內容）並繼續生效一樣。這意味着《稅務執行法典》整體應在必要的範圍內適用於相關債務的徵收。 然而，有需要強調，該法典許多規定並不適用於澳門，而是適用於其他“殖民地”，例如第 2 條至第 6 條，以及第 34 條第一款。 另外，需要注意的是，由於部門架構重組或抵觸其他法規，《稅務執行法典》當中有不少規定在澳葡政府時期已經被默示廢止（例如：第 100 條對受寄人未能提交財產而被拘禁作出規定，但現時澳門《民事訴訟法典》第 740 條第二款規定，“如受寄人不在五日內提交有關財產，亦不解釋不提交之理由，則立即對受寄人足以擔保寄存之財產之價值及擔保額外增加之訴訟費用及開支之數額之財產進行假扣押，且不妨礙對其提起刑事程序；同時，在同一程序中對受寄人進行執行程序，以支付該價值及額外增加之費用及開支 ”）。 典》所規範的一般執行程序進行徵收。按照我們的理解，只有在認為《基本法》第 8 條及第 18 條並沒有將所謂 “原適用於澳門的葡萄牙法律” 定為例外情況，且第 1/1999 號法律因違反上述規定而不適用的情況下，我們才可得出其他解決方案，這是因為，根據《基本法》以及《中葡聯合聲明》的規定，令原適用於澳門的法律終止生效的兩個（消極）要件為： （一）相關法例抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定； （二）相關法例為經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者（在此情況下，該法例將透過默認或明示方式被廢止）。當然，還有第三個要件：相關法例損害中華人民共和國的主權。就《稅務執行法典》而言，似乎所有這些要件均不成立，因此沒有理由認為它已被廢止。關於所謂 “原適用於澳門的葡萄牙法律” 一次性整體廢止這一問題（似乎在《基本法》以及《中葡聯合聲明》中均沒有其支撐理據，亦不在《基本法》第 145 條規定的全國人大常委會權限中），參見 António Katchi：As Fontes do Direito em Macau（《澳門法律淵源》），澳門大學法學院，2006年，第 206/232 頁。
92 此外，因應新司法組織法生效，涉及稅務法庭的規定均被默示廢止，執行程序的行政階段由稅務執行處負責，而涉及司法性質的問題，例如反對執行、對執行提出異議或提出上訴，則交由第一審行政法院處理。48 49 因此，首先有需要核實準用規定的標的，然後在《稅務執行法典》中尋找適用的規定，以確保強制徵收有關債務的實施。 在本文研究的具體案例中，以補充責任名義，債務執行被轉換至原被執行公司的行政管理機關成員。 因此，我們接下來將審視意見書的理據說明部份（或者，更清楚來說，是裁判書的理據說明部份，因為裁判書接納了意見書的內容，並將之轉為自己的意見），以便確定實際上將《商法典》第 249 條第一款所規定的責任制度適用於本文中的具體案例的理據是否有任何法律支撐。 （一）如果粗略地看上述意見書，我們得出的感想是，不能理解待決問題的觸及範圍，因為著重的是如《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176 條第一款的規定，但這些內容與本案無關。意見書的內容對於本案並沒有影響，因為涉及的是“嚴格意義上的”行政行為所產生的債務之強制徵收，而本案並非如此。 每項準用性規定都涉及特定的問題，因此無法概括地得出《稅務訴訟法典》中的某一項規定是否適用的結論。因此，即使可以接納意見書中的論點，但意見書必須談論到本案的具體情況，即向公司科處罰金以及行政管理機關成員的責任，這是意見書沒有做到的，甚至沒有提及裁判書的處罰規定參照內容。 在我們具體討論此問題前，我們首先詳細分析該意見書內容。 （二）在提及《回歸法》第 4 條第一款第 8 項可構成原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則的例外情況後，補充指出，認為有在條款中準用《稅務執行 48 “三、在稅務上的司法爭訟方面，在不影響中級法院的管轄權的情況下，行政法院有管轄權審理： （六）對稅務行政當局部門有權限的實體在稅務執行程序中所作的行為提起上訴的案件； （七）在稅務執行程序中提出的禁制、對執行的反對、債權的審定及債權受償順序的訂定、出售的撤銷及訴訟法律規定的所有訴訟程序中的附隨事項＂——第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》第 30條第三款。 49 不久的將來，我們將出版一本關於《稅務執行法典》的著作，當中包括由我們更新的文本並附上註解、稅務執行方面的學說與司法見解，以及比較法文章。
93 法典》的法律規定屬於該等例外情況：《行政程序法典》第 142 條第一款、《行政訴訟法典》第 176 條第一款以及 7 月 5 日第 30/99/M 號法令第 29 條。 意見書中亦提到：“根據《回歸法》第 4 條第一款第 8 項的規定，我們承認這些引用《稅務執行法典》的規範繼續生效，亦因此《稅務執行法典》仍然適用。 儘管如此，該等適用必須按其適當條件解讀，考慮到涉及的是《回歸法》明確規定排除在澳門特區生效的法規，有關法規僅可在澳門特區法規確切引用的情況下適用，不得超越其引用情況。 即使是認為《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176條第一款間接引用了《稅務執行法典》，可以肯定的是這些條款並未引用整部《稅務執行法典》。” 50 意見書結論中指出：“......《行政程序法典》及《行政訴訟法典》有關條款僅引用‘稅務執行程序’的規定，因此，根據《回歸法》第 4 條第一款第 8 項的規定而過渡性適用的情況僅限於此，也就是說，僅限於援引‘稅務執行程序 ’的部份，即規範該程序及其程序步驟的規定，僅此而已 ＂。 因此，由於《稅務執行法典》第 297 條“不是與稅務執行程序相關的規定，不納入《回歸法》第 4 條第一款第 8 項針對原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則所訂立的例外情況內＂。 適用本案的應該是《商法典》第 249 條第一款的規定，因為“隨着第 1/1999號法律生效，行政管理機關成員對公司債權人（包括澳門特區）之責任僅由《商法典》第 249 條第一款所規範，理由是該條款是針對相關問題唯一生效的條款，而根據該條款，‘如不遵守主要或專門保障債權人權利之法律或章程之規定，而引致公司財產不足清償有關債項時，行政管理機關成員須對公司之債權人負責 ’。” 50 在相關裁判書最後部份，助審法官及中級法院院長賴健雄在表決中落敗，認為《稅務執行法典》整體適用，這是正確的。然而，正如上文所述，隨後我們亦將更詳細說明，不正確的是其適用是源於《行政訴訟法典》第 176 條規定的準用，因為此規定並不適用於本案。
94 “然而，稅務當局並非以上述條款作為轉換批示的理據，而是引用一項已廢止的法律條款，即《稅務執行法典》第 297 條，很明顯，有關批示是違法的，在法律上是不可行的，亦導致稅務執行程序所針對的對象存在不正當性，正如原審法官的裁決，他們並非債務人亦未被證實須負責請求執行的債務＂。 意見書中並未指出引用上述規定的原因。然而很明顯，其理據僅僅以該規定作為基礎，這就是為甚麼得出的結論是由於準用沒有涵蓋《稅務執行法典》第 297 條而不適用。51 從一開始就足以得出結論，意見書並未就本案作適當理據說明，正如上文所述，該等規定對本案而言無關緊要，因為解決方案在澳門特區其他現行規定中，並有關規定的適用並不構起疑問。 然而，在談論該等規定前，值得一提的是該意見書所犯的法律誤解。 第一個誤解源於意見書處理的規定與本案無關。因此，關於該規定問題的所有內容都與本案無關。 正如上文註腳部份所述，澳門特區法律制度中包含數十條引用《稅務執行法典》的準用性規定，其適用應視具體情況而定。 例如，若準用涉及的是個人債務的執行，則《稅務執行法典》第 296 條及第 297 條所規定的連帶或補充責任不適用。如果債務標的財產52 存在優先性、抵押或其他物權擔保，而動產不存在此等情況，則查封由動產開始進行（參見《稅務執行法典》第 79 條，準用《民事訴訟法典》，及第 81 條）。 因此，認為準用不可是“整體性”是沒有意義的。適用的規定為準用性規定考慮到執行的目的而同意引用的規定，其目的是顧及其特殊性質，可迅速有效地收回請求執行的債務。 51 “即使是認為《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176 條第一款間接引用了《稅務執行法典》，可以肯定的是這些條款並未引用整部《稅務執行法典》；有關條款僅引用了 ‘稅務執行程序’ 的規定”。 52 可參見範例：《市區房屋業鈔章程》第 127 條（債權的優先性及法定的抵押）內容如下：“一、按照民法的規定，政府對於受業鈔管制的財產具有債權的優先性，使應繳稅款連同有關利息、罰款及案卷費的繳納，得以確保”。
95 第二個誤解與以下說法有關：當準用規定提到“稅務程序”，想表達的僅僅是“規範該程序及其程序步驟的規定，僅此而已 ”。 恕我直言，這樣的理解違背了“稅務執行”的概念，若涉及補充或稅收責任問題時，更會阻礙公共收入的徵收。53 54 因此，針對使“強制徵收”、“稅務執行程序”、“規範稅務執行之規定”甚至“催徵債務” 55 等表達方式的準用規定，必須理解為引用一系列規範稅務執行的規定，無論這些規定是實體規定還是程序規定，因為所有這些規定的目的都是收回拖欠公共實體的債務。 只需看看經 3 月 30 日第 24/85/M 號法令通過的《儲金局規章》第 37 條第四款及第五款的規定，便可得出上述結論。 有關規定如下： “四、因儲金局發放貸款而拖欠該局之債務，為一切之效力，一概視為拖欠公鈔房之債務，並根據《稅務執行法典》第 1 條之規定，由稅務法庭強制徵收。 五、為上款所規定之效力，儲金局發出載明所須徵收金額之證明。” 也就是說，如果沒有自願繳納拖欠儲金局的債務，有關債務將根據《稅務執行法典》的規定由（現時）稅務執行處強制徵收。在法律允許通過稅務執行徵收的所有情況下也是如此。 53 我們認為，意見書製作人受到了法律中時常使用的 “程序” 術語影響，但此術語涵蓋的範圍是很廣泛的，涉及的是規範稅務執行的所有規定。所以，經 3 月 11 日第 14/96/M 號法令通過的《澳門貨幣暨匯兌監理署通則》第 37 條第一款使用 “規範稅務執行之規定” 這種表達方式，而不是單單提及稅務執行程序。顯然，由於稅務執行的目標始終相同——迅速地強制徵收公共收入——在這些情況下無論立法者使用的是哪一種表達方式或術語，其表達的意思始終是規範稅務執行的一系列規定。 54 關於稅務執行的存在以及與一般執行之間的差異，參見上文及註腳內容。 55 澳門特區現行多項稅款章程中所使用的詞語。
96 關於同一問題，我們補充一點，稅務執行的施行細則，不論其法規名稱如何，都包括實體規定和程序規定。然而，《稅務執行法典》在這些規定之中，亦包含了諸如第 295 條至第 304 條，以及第 251 條至第 254 條關於時效的規定。56 這是葡萄牙一直使用的法律技術，從以下法規中便可看出：57 • 1963 年 4 月 27 日第 45005 號法令通過的《稅捐及稅項程序法典》（第16 條、第 17 條、第 21 條、第 26 條、第 27 條、第 148 條、第 149 條及第 151 條）； • 經 4 月 23 日第 154/91 號法令通過的《稅務訴訟法典》（第 11 條至第14-A 條）； • 經 10 月 26 日第 433/99 號法令通過的《稅務訴訟及程序法典》（第155 條、第 157 條、第 158 條及第 161 條）。 同樣的情況也發生在其他與澳門特區有些相似的法律體系中，包括： • 法國：例如，《租稅程序法典》（Livre des Procedures Fiscales）第 267條； • 西班牙：參見經 12 月 17 日第 58/2003 號法律通過的《總體稅收法律》（General Tributaria）第 174 條至第 176 條； • 巴西：參見第 6.830/1980 號法律第 4 條第一款關於國家財政機關債權的司法徵收規定；58 • 安哥拉：參見 10 月 22 日第 20/2014 號法律《稅務執行法典》第 57條、第 58 條及第 64 條）； 56 值得注意的是，澳門特區中級法院於 2018 年 1 月 8 日第 576/2017 號案件裁判中，有以下決定：“澳門《民法典》第 302 條規定，時效之一般期間為十五年，但《稅務執行法典》第 251 條規定，拖欠國家財政機關稅捐或稅款債務的時效期間為二十年，但短期特別時效除外。在因拖欠職業稅而導致的稅務執行問題上，應適用《稅務執行法典》的規定，因為該法典屬特殊法規，而且二十年的時效期間原則上與上述原則並沒有衝突＂。 57 雖然正如意見書中所強調，現時規範相關問題的是《稅務一般法》第 24 條的規定，而該法規屬實體法性質，但事實上，《稅務訴訟及程序法典》作為規範稅務執行問題的法規，其中亦包含關於稅務執行而言很重要的實體性規範（例如：第 155 條、第 157 條、第 158 條及第 161 條）。 58 在巴西，雖然稅務執行遵循純粹的司法模式（其本身有不同於一般執行的規定），而在其他兩個國家遵循純粹的行政模式，在兩種制度中，針對相關問題的細則性規範中都存在實體性規定與程序性規定。
97 • 佛得角：參見第 49/VIII/2013 號法律《稅收執行法典》第 11 條至第 16條； • 聖多美和普林西比：參見 5 月 21 日第 7/2007 號法律《稅務訴訟及程序法典》第 96 條、第 97 條及第 98 條。 因此，我們的結論是，即使《稅務執行法典》第 297 條可被視為實體性規定，但並不因此剝奪其執行性質，正如《稅務執行法典》所規範一樣，其目的是稅項的強制徵收。 第三個誤解與引用《商法典》第 249 條第一款有關，意見書的結論是：“稅務當局並非以上述條款作為轉換批示的理據，而是引用一項已廢止的法律條款，即《稅務執行法典》第 297 條，很明顯，有關批示是違法的，在法律上是不可行的，亦導致稅務執行所針對的對象存在不正當性，正如原審法官的裁決，他們並非債務人亦未被證實須負責支付執行程序所針對的債務 ”。 我們承認，我們不太能理解得出上述內容的推論理據。 事實上，要麼因為第 297 條已被廢止而認為轉換是違法，此乃基於法律適用上的瑕疵必須認定轉換是違法的，要麼認為程序形式存在錯誤——按照意見書的論點，所負的責任是《商法典》第 249 條第一款所規定的，所以必須遵循一般執行規定——因此，撤銷有關轉換批示，發回稅務執行處進行倘有的一般執行。59 恕我直言，不能理解的是，將與上訴實體所引用的規定之前提條件完全不同的另一條規定適用於本案，並在不給予上訴實體引用前者的可能性之情況下，以後者為基礎作出決定。事實上，應該就下述論點提供理據說明：“…...他們並非債務人亦未被證實須負責支付請求執行的債務 ＂，因為，正如我們所看到的，存在證明要素證實此責任。然而，無論如何，即使適用《商法典》第249 條第一款的規定，證明該責任的舉證責任歸上訴實體所有，而前提條件為執行是根據該規定進行的，以便當事人意識到他們的舉證責任。60 59 因此，經作出適當配合後，適用《行政訴訟法典》第 12 條第一款的規定：“一、在選擇能適當滿足所提出之請求之訴訟手段或程序上有錯誤時，如有關法院本身有管轄權審理該請求，則在初端駁回批示確定後，須依職權命令取消已進行之分發，並重新按程序本身之類別進行分發＂。 60 還應該注意的是，如果按照意見書的論點，則根據《稅務執行法典》規定所提出的反對亦不應被接納，因為應該適用《民事訴訟法典》中相應的規定，在這種情況下，行政法院無權審理反對請求。
98 還有兩點需要簡要補充說明一下：第一點與執行之轉換有關；第二點與其終止有關。 第一、正如《稅務執行法典》第 57 條第五款所述，當“無法向原債務人徵收債務，且存在一人或多人應對其支付承據責任＂時，61 執行轉換體現於（被執行人）主體變更。 “正如 Lima Guerreiro（《稅務一般法釋要》，Editora Rei dos Livros，第116 頁）所強調，稅收責任僅產生於稅項法律關係出現偏差的階段中，當原債務人在抵押拍賣全部財產後或沒有足夠財產而無法支付時，將純粹負補充責任的一方視為真正的稅收義務主體始終取決於透過傳喚手段作出的執行之轉換。因此，在轉換前，法人或其他稅務上與之等同的實體的稅收債務義務主體並不是其行政管理機關成員、經理、領導、註冊專業會計員或註冊審計師。 為了可以裁定執行轉換至補充責任人，有需要證明主債務人以及連帶責任人沒有可查封財產或可查封財產不足（第二款）。這意味着稅收機關必須採取措施，以確定是否存在該類財產。如果不這樣做，由於欠缺法律規定的要件之一，轉換將被判定為失敗。然而，轉換所針對之人如果可以證明在轉換之日，主責任人或連帶責任人具足夠財產支付相關債務，則可以透過主張其違法性來為自己辯護。” 62 63 正如上訴實體在其陳述中強調，作出轉換批示的實體僅須考慮： （一）執行所針對的債務因原債務人沒有可查封的財產而無法向其徵收； （二）連帶或補充責任人在作出引致請求執行的債務之行為期間於公司擔任管理職務。 之後，由該實體負責履行《稅務執行法典》第 57 條第五款的規定。 61 如果該等責任人亦不具可查封資產時，根據《稅務執行法典》第 205 條的規定，執行將被判定為有缺陷。 62 按照最高行政法院（第二分庭）於 1999 年 3 月 24 日在第 021. 299 號案件中作出的裁決，為此效力所指的債務僅僅是請求執行的債務以及額外增加的費用，而同一被執行人已確定的其他債務之金額則無關緊要。 63 João António Torrão：Lei Geral Tributária, Anotada e Comentada（《稅務一般法註釋與評論》），電子版，第三版，2019 年 2 月，第 511 頁及續後數頁，其中包含大量學說及司法見解參考內容。
99 隨後，被轉換人士可以根據《稅務執行法典》第 164 條及續後數條的規定，透過對執行提出反對來保障自己，又或者根據第 176 條及續後數條的規定提出異議，而不是直接清償債務。當然，在任何情況下，根據澳門《民法典》第 335條關於舉證責任的一般原則規定，舉證責任由其承擔。 綜合以上所述，稅務執行處的主張是十分有道理的：“我們認為，上訴所針對的判決中指出由稅務當局證明行政管理機關成員存在過錯，這一點並不是執行之轉換的條件 ＂，不應由稅務當局“證實行政管理機關成員不遵守保障債權人權利之規定，在公司財產不足清償有關債項問題上存在過錯 ＂。證明上述過錯（舉證責任）是針對一般債權人的要求，並不是按照《稅務執行法典》第 297 條徵收債務的情況。 很明顯，從上訴所針對的判決以及作為該判決理據的檢察院意見書之角度來看，如果本案適用澳門《商法典》第 249 條第一款的規定，則舉證責任歸公司債權人所有。然而，為此，執行有需要按照上述規定進行。如果執行程序是按照《稅務執行法典》第 297 條進行——正如我們下文將更詳細研究，則舉證責任歸被轉換人所有，無法理解為何現在要求稅務當局作出證明，而此等證明在遵循的程序步驟中稅務當局是沒有義務作出的。因此，如上文所述，執行應該繼續進行，且如同下文所述，執行僅在法律明確規定的情況下終止，但在本案中並不存在任何此類終止執行的理由。 第二、在該裁判書開首部份已經提到，“行政法院裁定反對稅務執行之理據成立，稅務執行終止 ＂。 從上訴實體的陳述中可以看出，得出上述決定是因為稅務當局未能證明兩名被執行人在管理公司時存在過錯而引致公司財產不足清償有關債項，而法院認為，這一事實確定被轉換人的不正當性。 根據《稅務執行法典》，如執行期間出現自行清償債務（第 191 條）、在執行期間收到徵收通知後清償債務並支付相關費用（第 211 條）或在可透過執行要求清償的債務被撤銷（第 220 條），又或在相關債務時效完成（第 251 條）的情況下，終止執行。 因此，如果沒有清償請求執行的債務，或沒有出現上述消滅性事實，執行不得終止。如果（原始、連帶或補充）債務人財產不足而無法清償相關債務，
100 此債務將被判定為有缺陷（《稅務執行法典》第 205 條）。根據法典第 206 條的規定，“在判定為有缺陷的情況下，請求執行人的權利始終得到保障，因為在時效期間內，債務人或責任人取得的任何財產均可使債務執行繼續進行 ”。64 因此，我們得出結論，即使適用《商法典》第 249 條第一款的規定—這根本不適用於本案——判決也不得以稅務當局未能證明兩名被執行人在管理公司時存在過錯而引致公司財產不足清償有關債項這一事實 為理據，因為執行程序不是根據該規定進行，而《稅務執行法典》並沒有將此舉證責任強加於稅務當局上。因此，至少可以確定債務執行可以根據所引用的《商法典》第 249條第一款的規定繼續進行。 另一方面，即使接受被轉換人的不正當性，絕不可能因此終止執行，因為執行在以後出現可查封資產的情況下可以繼續進行，或在沒有的情況下被判定為有缺陷。 七、轉換的合法性以及《稅務執行法典》第 295 條在本案的適用性 我們一直提到，與意見書（和上訴所針對的法院）的理解相反，根據第1/1999 號法律的準用性規定，《稅務執行法典》第 297 條適用於本案（見上文內容及全國人大常委會決定）。而且，我們在上文中亦提到，意見書中引述的規定與本案問題是絕對沒有關係的，因此不能理解為甚麼在理據說明部份引述相關規定，以致無法引導出一個正確的決定。 接下來我們將一探究竟。 （一）透過對被視爲確鑿的事實第 1 點以及上訴實體陳述書第 5 點進行分析，勞工事務局於 2017 年 11 月 29 日向原被執行人科處的罰金，金額為1,410,000.00 澳門元，是基於違反了第 32/94/M 號法律第 22 條第一款 b)項的規定，根據此規定： 64 與此相關的還有《稅務執行法典》第 207 條的規定，在判定為有缺陷後，若出現可查封的財產，則執行繼續進行。
101 “一、對下列情況，科以下列罰款： b）違反第 15 條之規定者，按已招聘或安排之人數，每名科澳門幣 10,000.00元至 40,000.00 元之罰款 ＂。65 我們正處理的是行政性質的處罰權，其一般制度於 10 月 4 日第 52/99/M號法令受到規範。 該法規中，我們重點介紹以下條款： 第一條 (範圍） 本法規制定行政上之違法行為之一般制度及程序。 第二條 （行政上之違法行為之概念） 一、行政上之違法行為係指單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法事實，而該事實不具輕微違反性質，且規定之處罰屬金錢上之行政處罰，稱為罰款。 二、稱為行政上之違法行為之不法事實，如可處以徒刑，則視為犯罪；如可處以可轉換為監禁之罰款，則視為輕微違反。 第三條 (適用制度） 一、適用於行政上之違法行為之實體及程序制度，由規定及處罰該等行為之法律或規章訂定。 二、上款所指之制度應符合本法規之規定。 三、如第一款所指法律或規章未有規定，則依次補充適用本法規之規定、經必要配合之《行政程序法典》之有關規定、刑法及刑事訴訟法之一般原則。 第二十條 (法例之配合及廢止） 一、第三條第一款所指由法律或規章訂定之制度，應於六十日內符合本法規之規定，但不影響第三款規定之適用。 二、上款所指期限屆滿後，與本法規之規定不相符合之規定視為被廢止。 三、本法規開始生效之日，第一款所指制度內之規定如違反第十一條、第十二條、第十三條、第十六條及第十七條之規定，即予廢止。 65 該條款規定：“ ‘介紹所’ 僅可為持有臨時逗留證或持有容許在本地區居住之證件之勞工作登錄或安排工作＂。
102 在此，我們可以很容易地得出結論，在核實存在可歸責於有關公司（原被執行人）的違法行為後，由勞工就業司（現勞工事務局）負責實施制裁，並按照第 32/94/M 號法律第 22 條第一款 b 項的規定科處罰金（上述第 3 條第一款），這意味着一切均按照上述規定進行。 （二）已證實未自願支付有關罰金，並就此針對違法公司提起了稅務執行。 針對未自願繳納因行政違法行為而科處的罰金而提出的稅務執行，其合法性顯然源於 10 月 4 日第 52/99/M 號法令第 17 條的規定，規定如下： “如不自願繳納罰款，則按稅務執行程序之規定，由有權限之實體以處罰決定之證明作為執行名義，進行強制徵收 ＂。66 在此提及的稅務執行程序不能是其他程序，因為只存在經第 38088 法令通過的《稅務執行法典》所規範的程序。即使該法典被第 1/1999 號法律第 4 條第四款廢止，事實上根據同一法律第 4 條第一款第 8 項的規定，基於上文所述理由，繼續在澳門特區適用（尚未被其他後續的法規明示或默示取代或廢止的部份）。 因此，適用《稅務執行法典》第 297 條，經證明原債務公司不具有可查封的財產以清償請求執行的債務，根據同一法典第 57 條第五款的規定，債務應轉換為針對補充責任人。 總而言之，稅務當局（本案中為稅務執行處）已嚴格遵守適用於相關問題的規定。因為，反對執行只可在被轉換人主張並證明存在《稅務執行法典》第169 條及第 176 條所規定的事實之情況下成立。 八、依職權宣告罰金消滅及執行終止 儘管上文提到的種種理據是我們認為值得強調的，而且我們不知道有任何其他研究就經 1950 年 12 月 12 日第 38088 號法令通過的《稅務執行法典》繼 66 應注意的是，上文所引述的第 20 條第三款規定，該法規開始生效之日，第一款所指制度內之規定如違反…及第 17 條之規定，即予廢止。
103 續適用這一問題作出如此深入的分析說明，但我們認為本案的判決其實是十分簡單的，僅需依職權宣告罰金消滅，並因此終止執行。 我們將解釋原因。 根據澳門《商法典》第 324 條第二款的規定，“登記清算完結之日公司即告消滅 ＂。 事實證明於 2018 年 3 月 29 日，在完成清算後，“丙有限公司”被解散並註銷（詳見卷宗第 17 至 18 頁）。 第 52/99/M 號法令第 9 條規定，“《刑法典》……第 120 條……之規定，經必要配合後，適用於行政上之違法行為之實體制度 ＂，而根據《刑法典》第 120條規定，“行為人之死亡不僅使刑事程序消滅，亦使刑罰或保安處分消滅 ＂。 公司解散相等於個人死亡，因此其結果應該是一樣的——刑罰的消滅。在刑罰消滅的情況下，罰金就不能再向補充責任人徵收。 葡萄牙學說和司法見解均傾向於上述意見。 Durval Ferreira 著作《民事及商業委託》第 189 頁，雖然認同解散中的公司基於某一特定目的繼續保留法律人格，當中的委托亦可保留，但他指出，公司解散等同於死亡。 最高行政法院（第二分庭）於 1999 年 11 月 3 日第 024046 號案件中作出的裁決（載於《司法部期刊》，491 期，第 313 頁）亦得出相同結論，當中規定，“被科處一定罰款的法人一旦消滅，由於該罰款的不可轉讓性及個人性，罰款亦告消滅 ＂。 上述法院同一分庭於 2011 年 2 月 9 日第 0617/10 號案件中，我們作為助審法官參與判決，裁決書中就相關問題作出如下處理： “根據《公司法典》第 141 條第一款 e 項的規定，無償還能力是導致公司解散的其中一個依據。按照《稅務違法行為的一般制度》第 61 條及第 62 條，以及《稅務訴訟及程序法典》第 176 條第二款 a 項的規定，公司解散等同於違法者死亡，因此針對繳納罰款義務而提起的違反秩序程序消滅，為強制徵收該罰款所提起的稅務執行亦告消滅＂。
104 上述法院一直遵循同一意思反複地作出宣判，當中包括於 1999 年 11 月 3日、2000 年 6 月 15 日、2003 年 1 月 21 日、2003 年 2 月 26 日、2005 年 1 月12 日、2005 年 10 月 6 日、2005 年 11 月 16 日、2008 年 2 月 27 日及 2008 年3 月 12 日分別在第 24.046 號案件、第 25.000 號上訴案、第 01895/02 號上訴案、第 01891/02 號上訴案、第 1569/03 號上訴案、第 715/05 號上訴案及第 524/05號上訴案、第 1057/07 號上訴案及第 1053/07 號上訴案。 正如在第 1569/03 號上訴案中所強調，“似乎這是唯一符合制裁之特定目的的解決方案：遏止及預防，而不是為稅務當局帶來收入。參見 Alfredo de Sousa 及 J. Paixão：《稅務訴訟法典釋要》，第 3 版，第 410 頁；Jorge de Sousa：《稅務訴訟及程序法典釋要》，第 4 版，第 807 頁，及《稅務違法行為的一般制度釋要》，第 395/96 頁。 並且，即是被解散公司在清算期間保留其法律人格——《公司法典》第 146條第二款——隨着破產之宣告，其所有資產被扣押，並轉變為新的財產，即所謂“破產財產＂：所有從公司獲得的財產和權益，首先用作支付訴訟費用和管理費用，其後才用作清償已確定的債務——參見最高行政法院於 2003 年 10 月29 日第 1079/03 號上訴案中作出的裁決。 因此，不再有理由科處任何罰款 ＂。 另一方面，正如第 1057/07 號上訴案裁判書中所強調，“關於在公司宣告破產後司法責任仍然得以保留這一問題，雖然公司解散後，在清算階段內，其法律人格仍然保持——《公司法典》第 146 條第二款——事實上這完全不影響宣告破產後公司解散的客觀結果，正如上文所述，應等同於違法者死亡 ＂。 此學說特別是在同一法院同一分庭的判決中得以延續，參見 2018 年 11 月14 日第 03044/12.6BELRS 號案件裁判及 2018 年 12 月 12 日第 0667/17.0BEAVR 0528/18 號案件裁判。 我們認為，根據上述規定（第 52/1999/M 號法令第 9 條及澳門《刑法典》第 120 條），且基於在制裁法問題上，允許將處分移轉予第三人的規定已被廢
105 止，上述見解完全可適用於澳門特區。67 當然，就稅捐債務而言，法律允許將之移轉予第三人，因此該見解是站不住腳的。68 九、結論 1. 根據第 1/1999 號法律第 4 條第四款的規定，“原適用於澳門的葡萄牙法律，包括葡萄牙主權機構專為澳門制定的法律，自 1999 年 12 月 20 日起，在澳門特別行政區停止生效 ”，而葡萄牙政府 12 月 12 日第 38:088 法令通過的《稅務執行法典》屬於該條款所規定的情況，因此自上述日期起，在澳門特區停止生效。 2. 然而，同條第一款第 8 項規定，“在條款中引用葡萄牙法律的規定，如不損害中華人民共和國的主權和不抵觸《澳門特別行政區基本法》的規定，在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡安排，繼續參照適用 ”。 3. 這意味着，條款中引用《稅務執行法典》（或可能包含在該規範中的其他法規）的準用性規定繼續生效，由於被準用的規定視為已納入準用性規定中，一切就好像每一準用性規定在獨立於被準用規定的情況下，就相關問題作出規範。因此，即使被準用規定已被廢除，準用性規定引用的制度可以繼續適用。 4. 在本案中，存在爭議的是針對有關公司科處之罰款的稅務執行，而被轉換人為該公司的經理或行政管理機關成員，因此，透過 1999 年 10 月 4 日第52/99/M 號法令第 17 條規定的準用，《稅務執行法典》適用於本案，特別是上訴實體提出的第 57 條第五款及第 287 條的規定。 67 “行為人之死亡亦使刑罰消滅。1963 年最初的法案在相應的條款（第 116 條）獨一段落中規定，若在罪犯死亡前經確定判決科處的制裁為金錢處罰，其繳納義務將如同民事債務一樣移轉予至罪犯的繼承人，但此規定經第一審查委員會取消，委員會認為這並不符合制裁的個人性及不可轉移性＂，Leal Henriques 及 Simas Santos：《1982 年刑法典》，第一冊，Rei dos Livros，1986，第 610 頁。 68 同理，葡萄牙《稅務一般法》第 29 條第 2 款及第 3 款規定如下： “二、在不影響限定繼承的情況下，如因死亡而普遍繼承，則原始及補充稅收債務得以移轉，即使該等債務尚在清算中。 三、除法律規定的情況下，稅收債務不可生前移轉。＂
106 5. 作為《稅務執行法典》第 297 條不適用於本案的理據，裁判書（完全贊同檢察院意見書的理據）尤其指出“《行政程序法典》第 142 條第一款及《行政訴訟法典》第 176 條第一款間接引用了《稅務執行法典》，可以肯定的是這些條款並未引用整部《稅務執行法典》＂，僅引用了“稅務執行程序”的規定，“因此，其根據《回歸法》第 4 條第一款第 8 項的規定而過渡性適用的情況僅限於此，也就是說，僅限於援引“稅務執行程序”的部份，即規範該程序及其程序步驟的規定，僅此而已 ”。因此，由於《稅務執行法典》第 297 條並不是與“稅務執行程序”相關的規定，不納入《回歸法》第 4 條第一款第 8 項針對原適用於澳門的葡萄牙法規不延續原則所訂立的例外情況內＂。 因此，適用本案的應該是《商法典》第 249 條第一款的規定，因為“隨着第 1/1999 號法律生效，行政管理機關成員對公司債權人（包括澳門特區）之責任僅由《商法典》249 條第一款所規範，理由為該條款是針對相關問題唯一生效的條款，而根據該條款，‘如不遵守主要或專門保障債權人權利之法律或章程之規定，而引致公司財產不足清償有關債項時，行政管理機關成員須對公司之債權人負責 ’＂。 6. 然而，一方面，所援引的準用性規定與中級法院審理的案件沒有絲毫關係。另一方面，“稅務執行程序”指向的是一系列允許強制徵收的規定，而非單純“程序步驟＂規定，因為在所有法律體系中，強制徵收包含實體性與程序性的規定。再者，不能說行政管理機關成員對公司債權人（包括澳門特區）之責任僅由《商法典》第 249 條第一款所規範，理由是該條款是針對相關問題唯一生效的條款，因為澳門特區法律系統中很多條款都有就有關稅務責任作出規定，因此，透過準用，《稅務執行法典》第 57 條第五款及第 297 條適用於本案。 7. 因此，若將這些規定適用於本案，上訴應判定為理據成立，因為在執行中表明符合轉換的要件，而轉換的實施並不取決於稅務執行處證明經理或行政管理機關成員的責任，只需證明發生了稅務執行處於上訴陳述書中提及的事實便已足夠。 8. 無論如何，即使《商法典》第 249 條第一款適用於本案，絕不可能基於稅務執行處未能證明行政管理機關成員及經理的責任而判定上訴不成立，這是因為執行是根據另一項規定提出，而此規定並未要求作出有關證明（在此情況
107 下，舉證責任甚至是在被上訴一方），而且執行亦不可能被宣告消滅，因為法律規定了執行之消滅原因，而在本案中並沒有出現此等原因（例如：要求執行的債務時效結束）讓法院作此宣告。 9. 最後，儘管本文就不同假設情況以及解決方案作出分析以及評論，我們認為，根據第 52/1999/M 級法令第 9 條以及《刑法典》第 120 條的規定，基於原債務公司已解散（此事實等同於個人的死亡），中級法院應該依職權宣告罰款的消滅，並因此終止執行。
《行政》第三十五卷，總第一百三十五期，2022(1)，109-121 109 淺論第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》暫緩執行處分制度 霍嘉誠 歐艷冰 一、概述 暫緩執行處分（suspensão da execução das penas），是指具職權科處處分的實體對於一些已符合科處紀律處分的案件，基於對當事人自身狀況、公共利益以及預防目的等因素的全面考慮，設定適當的暫緩執行處分的期間，決定對當事人暫時不執行紀律處分，其後再依據當事人在上述期間對紀律規定的遵守情況而決定對其切實執行處分或不執行處分並予以註銷有關紀律紀錄的法律制度。 暫緩執行處分並非澳門公職紀律制度的創新。根據現行《澳門公共行政工作人員通則》第 317條的規定，其已作為一般紀律制度並普遍適用於受紀律懲戒權約束的公務員、服務人員1 和個人勞動合同人員。2 只是，此前基於經第66/94/M 號法令核准的《澳門保安部隊軍事化人員通則》（下稱《軍事化人員通則》）第 241條規定紀律處分不得延緩執行且應獲完全的執行，此規定已明確排除適用暫緩執行處分制度。隨着第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》（下稱本法律）的頒佈生效，主要由本法律第 161條規範的暫緩執行處分制度首次被引入規範屬治安警察局、消防局本身編制及海關關員編制的保安部隊及保安部門人員以及經適當配合後適用於修讀警官/消防官/關務官培訓課程的學員以及保安學員培訓課程的保安學員（下稱人員）的公職紀律制度（下稱紀律懲處法）中。 葡萄牙科英布拉大學法學碩士。 澳門大學法學碩士。 1 現行《澳門公共行政工作人員通則》第 280條。 2 現行第 12/2015號法律《公共部 門勞動合同制度》第 22條。
110 二、暫緩執行處分和其他法律制裁的暫緩制度的區別 在澳門法律體系中，尤其在刑事法和行政處罰法，存在不同種類的暫緩制度。可以認為，相關的暫緩制度的設立旨在經綜合考量當事人的自身狀況、公共利益以及法律的預防功能等的因素後，藉着以可能切實執行處分作出威嚇，使當事人不敢再次違反法律並給予其致力維護或重建受損害的法律秩序的機會，從而達到依法可以（或必須）不提出控訴或科處制裁的效果。在澳門特別行政區（下稱澳門特區），立法者基於有關的精神而設立的暫緩制度主要包括刑事訴訟程序的暫時中止、刑罰的暫緩執行和行政處罰的暫緩執行。 （一）暫緩執行處分和刑事訴訟程序的暫時中止 刑事訴訟程序的暫時中止（suspensão provisória do processo penal），又可稱為“暫緩起訴”、“起訴猶豫”或“附條件不起訴”，其一般制度規範於現行《刑事訴訟法典》第 263條和第 264條。本法典第 263條第一款規定︰“如有關犯罪可處以最高限度不超逾三年之徒刑，即使可併科罰金，又或有關犯罪僅可科罰金，且下列各前提均成立者，則檢察院得向預審法官建議，透過對嫌犯施加強制命令及行為規則，暫時中止訴訟程序︰a）經嫌犯、輔助人、曾在提出檢舉時聲明欲成為輔助人且具有正當性成為輔助人之檢舉人及未成為輔助人之被害人同意；b）嫌犯無前科；c）不能科處收容保安處分；d）罪過屬輕微；及 e）可預見遵守強制命令及行為規則係足以回應有關案件中所需之預防犯罪要求。” 訴訟程序的暫時中止有以下幾個特徵︰第一，是一種附條件的不起訴。預審法官決定暫時中止訴訟程序的同時，一般會依法為嫌犯設定一段考驗期。在期間屆滿後，如果嫌犯無違反其須遵守的強制命令及行為規則，則檢察院必須作出不控訴決定；3 第二，是刑事訴訟程序中的階段性結果。暫時中止訴訟程序發生在刑事偵查終結後，由檢察院依職權或應嫌犯要求，建議預審法官檢視嫌犯是否符合實施暫時中止的前提。4 預審法官決定對嫌犯暫緩起訴不等於終 3 現行《刑事訴訟法典》第 264條。 4 現行《刑事訴訟法典》第 263條第一款。
111 止訴訟程序，因為這僅代表訴訟程序在偵查階段終結後被暫時中止，不排除仍有繼續進行的可能；第三，由預審法官作出決定。在非嚴格遵守審檢分立原則下，澳門立法者保證了負責審判的法官及提出控訴的檢察院和作出起訴批示或暫時中止訴訟程序的批示的預審法官彼此獨立，各自行使職權；第四，賦予預審法官暫時中止對嫌犯提出控訴的自由裁量權。這是指法律賦予預審法官根據檢察院就具體案件作出的建議，經其自由裁量，對訴訟程序作出暫時中止的權限；第五，適用因涉嫌觸犯輕罪而展開的刑事訴訟程序。暫時中止訴訟程序適用於可處以最高限度不超逾三年之徒刑，即使可併科罰金，又或僅可科罰金的犯罪。綜上所述，暫時中止訴訟程序適用的宗旨是︰總體上，只要嫌犯被認為以法律作出威嚇後足以顯示達到預防犯罪的要求，且該犯罪非屬嚴重時，司法機關尤應暫時中止有關訴訟程序。5 比較暫時中止訴訟程序和暫緩執行處分，主要存在兩個區別︰第一，暫緩執行處分適用於已提出控訴並由具職權科處處分的實體確切認定當事人已作出違紀行為。可以說，達到暫時中止訴訟程序的標準是已收集到充份跡象6 顯示有犯罪發生及何人為犯罪行為人（符合提出控訴的標準）下作出的，但暫緩執行處分則是由具職權科處處分的實體毫無疑問地認定有違紀事實的發生及何人為違紀行為人（符合科處處分的標準）而准予暫時不執行處分的；第二，暫緩執行處分的決定會暫時附註於當事人的個人檔案內。考慮到處分雖獲暫時中止執行，但畢竟其屬於已科處的處分，故須在當事人的個人檔案內作出相應的附註。待當事人獲確認於暫緩執行處分期間未違反有關條件，相關紀錄方予註銷。而在暫時中止訴訟程序中，即便嫌犯不遵守預審法官訂定的強制命令及行為規則，僅引致訴訟程序繼續進行以及嫌犯不得請求返還已作的給付，7 是否構成嫌犯的有罪前科仍取決於法官經審判後作出的是否有罪判決。8 須指出，暫時中止訴訟程序本身並不構成嫌犯的刑事紀錄，亦不會為其帶來任何的前科。9 5 霍嘉誠︰《比較澳門和葡萄牙刑事訴訟程序中體現起訴便宜原則的法律機制——葡萄牙制度對澳門的啟示》，澳門，澳門法律交流協進會，2021年，第 6頁。 6 現行《刑事訴訟法典》第 265條第二款。 7 現行《刑事訴訟法典》第 264條第三款。 8 現行第 27/96/M號法令第 1條。 9 現行第 27/96/M號法令第 1條至第 3條。
112 （二）暫緩執行處分和刑罰的暫緩執行 澳門刑法中的暫緩制度規範於現行《刑法典》第 48條至第 55條。刑罰的暫緩執行（suspensão da execução da pena de prisão），亦稱“緩刑”，適用於法院經刑事審判後認定嫌犯的行為構成犯罪而對其科處的刑罰，而紀律懲處法的暫緩執行處分是適用於經紀律程序預審後確認存有違紀行為時對當事人作出的處分，實際上兩者屬同類階段的措施。 刑罰的暫緩執行與暫緩執行處分的區別主要體現於：第一，在刑罰的暫緩執行中，法院可視乎不同情況而自行訂定合理及適當的義務、行為規則及/或考驗制度。在特定情況下，法院更可於暫緩執行期限內調整上述訂定的條件或延長暫緩執行徒刑的期間。10 相反，暫緩執行處分則僅要求當事人於暫緩執行期限內遵守良好行為的義務。經比較兩種法律制度，刑罰的暫緩執行形式的多樣性及靈活性更有利於實現處罰的目的；第二，暫緩執行刑罰期間屆滿不導致刑罰自動消滅，刑罰的消滅須由法院宣告。11 而於暫緩執行處分中，倘不出現導致廢止暫緩執行的情況，於暫緩執行期間屆滿時，人員的紀律責任即獲解除；第三，在本質上，刑罰的暫緩執行屬有罪裁判，並構成行為人的前科。根據第27/96/M號法令第 3條的規定，刑罰的暫緩執行須列為刑事紀錄的內容，有關刑事紀錄須於刑罰消滅後透過恢復權利制度以確定取消。而暫緩執行處分則僅於暫緩執行期間內暫時附註於當事人的個人紀錄中，且於暫緩執行期過後，具職權科處處分的實體確認人員滿足暫緩執行處分條件的情況下，附註須予註銷。12 （三）暫緩執行處分和行政處罰的暫緩執行 紀律懲處法與行政處罰法適用的對象及保護的法益有所不同，但共同之處是兩者均具懲罰性質。澳門行政處罰法律制度由大量的單行法例組成，作為行政處罰的一般制度的第 52/99/M號法令《行政上之違法行為之一般制度及程序》中並沒有對暫緩執行處分作出規範。事實上，暫緩執行處分制度於行政處罰法律中亦不常見，僅有少數單行法例允許適用。舉例說明，現行第 16/96/M號法 10 現行《刑法典》第 49條第三款、第 50條第四款和第 53條。 11 現行《刑法典》第 55條。 12 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 198條和第 199條。
113 令《酒店業及同類行業之新制度》第 65 條規定：“如出現可考慮之合理解釋之情況，處罰之執行得中止，但中止期不少於六個月亦不多於一年。”；現行第 28/2004號行政法規《公共地方總規章》第 41條規定：“出現重大理由時，可暫緩執行處罰最少六個月最多一年。” 暫緩執行處分與行政處罰暫緩執行的主要區別在於本法律的處分於滿足暫緩執行條件及暫緩執行期屆滿後，處分紀錄依法予以註銷，故不構成前科；而行政處罰的處分於暫緩執行期滿後，如當事人在將來作出另一違法行為，處分紀錄將在處罰程序中被視為前科，並按照具體法律規定可構成累犯或再犯，因而成為有關處罰程序中的加重情節。 三、被適用暫緩執行處分的主體 根據本法律第 74 條的規定，本法律所規定的紀律制度適用於屬治安警察局、消防局本身編制及海關關員編制的保安部隊及保安部門人員。經適當配合後，亦適用於警官/消防官/關務官培訓課程的學員及保安學員培訓課程的保安學員。由人員開始擔任職務時，須對其作出的違紀行為負紀律責任，即使人員的職務已確定性終止，仍須承擔於其擔任職務時所作違紀行為的責任。13 然而，是否處於上述狀況的所有人員被科處法律允許可適用暫緩執行處分的處分時均可被暫緩處分的執行？筆者認為並非如此，原因在於︰具職權科處處分的實體須經過綜合考慮及以處分的執行對人員作出威嚇後足以達至糾正及防止人員再次違紀的目的，方能適用暫緩執行處分。人員被暫緩執行處分並非毫無代價的，其須於具職權科處處分的實體設定的考驗期內保持良好行為並遵守義務，以證明已達至處分目的的預測屬正確。基於此，對於在科處處分時已與本法律規範的保安部隊及保安部門終止職務聯繫的人員並不能適用暫緩執行處分，例如退休人員、已離職的人員、被淘汰的警官/消防官/關務官培訓課程的學員和保安學員培訓課程的保安學員。鑒於有關人員與部門已終止職務聯繫，其已不再受紀律制度的約束，故無法滿足或實現持續遵守義務及通過考驗期的條件。 13 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 76條第二款。
114 四、暫緩執行處分的建議權和決定權 本法律第 128條第一款指出，紀律程序的預審員在收到嫌疑人提交的辯護或採取倘有的補充證據後十日內編製一份完整簡明的報告，當中載明“倘有的適用暫緩執行處分的建議”。 在紀律程序中，預審員依職權採取查明事實的一切必要措施，透過分析證據和對嫌疑人直接接觸，聽取其陳述，14 完全參與有關調查活動。因此，預審員理應是最瞭解違紀行為的實行方式、嫌疑人對義務的違反程度、故意或過失的嚴重程度、所造成的後果的嚴重性、嫌疑人的自身狀況以及涉嫌違紀後所持的態度等因素，以審視嫌疑人是否符合本法律第 161條第一款規定的各前提，尤其“具足夠理由相信執行處分的阻嚇性足以使有關人員遵守其須負的一般及特別義務”。經綜合衡量全案，如預審員認為暫緩執行處分的各前提均具備，則其可在最終報告中行使建議權。 按照本法律第 103條的規定，本法律第 132條及續後條文明確規定的特別程序未有規定的，適用一般程序的規定。因此，於特別程序中，預審員亦可依法行使暫緩執行處分的建議權。 此外，對於一些可科處書面申誡處分的情況，有關處分的科處不取決於是否存在紀律程序。15 在此情況下，紀律程序是非必須的。如存在紀律程序，則符合各前提下，預審員可依法建議對嫌疑人暫緩執行處分，暫緩與否由具職權科處處分的實體應相關建議或依職權作出決定；如不存在紀律程序，則具職權科處處分的實體也可依職權決定對人員暫緩執行書面申誡處分。 一般情況下，命令提起程序的實體也是具職權作出決定的實體。如命令提起程序的實體不具職權作出決定，則預審員應於五日內將卷宗連同簡要意見送交具職權作出決定的實體。16 根據本法律第 161條第一款的規定，具職權科處處分的實體即為決定暫緩執行處分的實體。 14 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 117條。 15 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 105條第二款。 16 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 128條第三款。
115 根據本法律第 78 條的規定，行政長官具有完全的紀律懲戒權，包括具監督權或監管權的實體所具有的紀律懲戒權，以及包括領導、主管獲法律賦予或藉授權而取得的紀律懲戒權。上級的紀律懲戒權，以作為本法律組成部份的附件五所指者為限。 五、可適用暫緩執行處分的紀律處分 本法律所規定的紀律處分的種類依性質可分為糾正處分（ penas correccionais）及開除處分（penas expulsivas）。糾正處分包括書面申誡、罰款及停職，開除處分包括強迫退休及撤職或解除公職僱傭聯繫。 按照本法律第 161條規定，僅糾正處分中的書面申誡及罰款處分方可被暫緩執行，立法者的取向是對於人員作出嚴重程度相對較低的違紀行為給予暫緩執行處分的機會。書面申誡處分（pena de repreensão escrita）適用於對工作或公眾不構成損害的輕微違紀行為；17 罰款處分（pena de multa）適用於疏忽或錯誤理解義務而對工作造成明顯損害的情況。18 相比現行《澳門公共行政工作人員通則》第 317條規定的暫緩執行處分一般制度，可適用暫緩執行處分的紀律處分種類則顯得較不苛刻，除書面申誡及罰款處分外，停職處分亦可被暫緩執行。 六、適用暫緩執行處分須滿足的前提和相應的效果 暫緩執行處分是引進至本法律的嶄新的制度。此前，《軍事化人員通則》明確排除暫緩執行處分的適用。根據本法律第 161條第一款的規定，立法者設定可適用暫緩執行處分須滿足的前提為：第一，屬首次實施違紀行為；第二，具足夠理由相信執行處分的阻嚇性足以使有關人員遵守其須負的一般及特別義務。而根據現行《澳門公共行政工作人員通則》規範的暫緩執行處分制度， 17 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 149條。 18 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 150條。
116 可適用暫緩執行處分的前提僅為“對該事實之譴責及處分之威嚇足以達到預防及責難違紀行為之目的”。換言之，一般制度並沒有要求被處分者須為“首次實施違紀行為”。 第一個前提“首次實施違紀行為”並非簡單地以實施行為的次數作判定，而應以是否存在紀律處分的紀錄作判定。處分紀錄是經過證實人員實施違紀行為後對其作出處分，且於處分轉為確定後而作出的附註，故以紀律處分紀錄以判定是否屬首次作出違紀行為更符合無罪推定原則及符合“首次作出違紀行為”之本義。另一方面，根據本法律第 198條的規定，所有處分均須附註於人員的個人檔案內，故於實務上亦僅能透過人員的個人檔案是否存有處分附註，從而判斷人員是否屬首次作出違紀行為。繼而，“屬首次實施違紀行為”應指作出違紀行為時不存在處分紀錄，抑或是指對違紀行為作出處分時不存在處分紀錄？答案顯然為前者，理由為人員在曾受紀律處分的情況下，依然選擇再次違紀，證明先前的處分並未發揮懲戒及阻止人員再次作出違紀行為的作用，顯露出人員違反義務的故意程度較高，故不應適用暫緩執行處分。綜上所述，屬首次作出違紀行為是指於作出違紀行為之時不存在紀律處分紀錄。 為更好地理解本前提，以下列舉幾種情況作具體說明：第一種情況，沒有處分紀錄的人員先後作出兩個違紀行為被開立兩個紀律程序，而兩個程序屬不適宜合併的情況。19 不論兩個違紀行為被處分的先後次序為何，倘人員於作出兩個違紀行為時並沒有處分紀錄，均“屬首次實施違紀行為”；第二種情況，曾被科處處分但同時被暫緩執行處分的情況。當人員滿足暫緩執行處分的條件且於暫緩執行期間屆滿時，紀律責任即獲解除，處分紀錄亦予以註銷。20 於此情況，人員再次作出違紀行為時，由於有關處分紀錄已獲註銷，故就人員再次作出的違紀行為而言，應當符合“屬首次實施違紀行為”的前提；第三種情況，因違紀行為追訴時效已完成而導致紀律責任解除的情況。21 雖然人員作出違紀行為已獲證實，但因追訴時效完成而無法科處處分，故沒有處分紀錄，人員其後作出違紀行為無疑也滿足“屬首次實施違紀行為”的前提；第四種情況，人 19 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 110條。 20 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 199條。 21 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 80條援引適用現行《澳門公共行政工作人員通則》第 286條。
117 員獲恢復權利後作出違紀行為的情況。如人員獲恢復權利，其被恢復權利的處分紀錄會予以註銷。22 在沒有處分紀錄的情況下，人員再次作出違紀行為同樣須視為“屬首次實施違紀行為”。 關於第二個前提“具足夠理由相信執行處分的阻嚇性足以使有關人員遵守其須負的一般及特別義務”，正如Manuel Leal-Henriques指出，紀律懲處並非以懲罰違反者為首要或最重要的目的，而是以盡量少的代價，通過接受所規定措施作出改正，以重新彰顯一時受影響的行政職務，23 對其他人員起警惕及防止違反義務的一般預防作用，同時達致阻嚇違紀者不再違反義務的特別預防作用。上述前提正是紀律懲處目的的體現，尤其為特別預防，此前提的設定期望違紀者感到處分和威嚇的壓力仍繼續纏繞着他，正如對一個人嚴肅的處分使其在未來可更小心及更嚴謹地遵守其職務義務。24 接續，對於上述前提的認定方面，立法者採用了不確定概念，作出暫緩執行建議的預審員及具職權作出決定的實體可根據具體個案作出考慮、評估及解釋作為考慮的因素。為此，可參考現行《澳門公共行政工作人員通則》第 317條第一款的規定，予以考慮行為人的人格、生活狀況、在發生可處罰事實前、後的行為，以及違紀事實的情節等因素以判斷是否符合有關前提。 暫緩執行處分屬為人員設定義務的行為，根據《行政程序法典》第 121條第一款的規定，暫緩執行處分的決定自通知被處分的人員時起產生效果。根據同一法典第 136條第一款的規定，行政行為在產生效力後即具有執行力。並且，以效力為標準，暫緩執行處分的決定還屬於具持續性的執行行為。因為，有關行為執行持續一段長時間。25 正是基於暫緩執行處分的決定具持續效力的性質，具職權科處處分的實體方可在人員因任何違紀行為被處分後廢止暫緩執行的決定，並立即執行被暫緩的處分。 就適用暫緩執行處分的效果而言，第一，根據本法律第 161條的規定，被暫緩執行處分的人員必須遵守本法律所規定的一般義務與特別義務，一旦再次因違反義務而被處分，暫緩執行處分的決定會被廢止，且導致立即執行被暫緩 22 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 199條。 23 Manuel Leal-Henriques：《紀律懲處法教程》，澳門，法律及司法培訓中心，2013年，第 9頁。 24 Manuel Leal-Henriques：《紀律懲處法教程》，澳門，法律及司法培訓中心，2013年，第 96頁。 25 Diogo Freitas do Amaral︰《行政法教程》（第二卷），黃顯輝、黃淑禧、黃景禧譯，澳門，社會科學文獻出版社、澳門大學，2020年，第 166頁。
118 執行處分；第二，根據本法律第 199條和第 200條的規定，處分的暫緩執行會附註於人員的個人檔案內，在沒有違反暫緩執行處分的條件時，處分紀錄會予以註銷；第三，根據本法律第 186條第四款的規定，在確定行為等級時不考慮被暫緩執行的處分，也就是說，被暫緩執行處分不影響人員的行為等級。 七、對暫緩執行處分決定的申訴機制 如上所述，暫緩執行處分的決定屬於一項有效、具有效力和執行力的行政行為。因而人員可藉其擁有的權利或受法律保護的利益被侵害為由，依照《行政程序法典》聲明異議及行政上訴的機制作出申訴。 根據本法律第 162條的規定，對紀律程序中作出的決定，可在知悉有關決定或獲通知後的五日內，提出聲明異議（reclamação），該聲明異議具《行政程序法典》規定的效力。原則上，任何行政行為均可能成為聲明異議的對象。當事人不服或不滿意行政行為時，均可向作出行為者提起聲明異議，這就是學理所指的自由聲明異議原則，但如果法律有特別規定則另作別論，又或當行政機關已就聲明異議或行政上訴作出決定後，當事人不得對有關決定再提出聲明異議，但以有義務作出決定而不作出決定為依據提出的聲明異議者除外。26 另一方面，對於行政行為作出後，毫無保留而明示或默示接受該行為的人，也不得提出聲明異議。27 本法律均沒有明文規定如嫌疑人對紀律程序中作出的決定不服時必須先行提出聲明異議（必要聲明異議），28 因此，針對暫緩執行處分的決定，人員可按一般原則藉該決定違法或不當為依據提出聲明異議，以便請求作出行為者（具職權科處處分的實體）重新審查及作出決定，29 該聲明異議屬任意性。30 26 何志遠︰《澳門行政處罰法教程》，澳門，法律及司法培訓中心，2014年，第 193頁和第 194頁。 27 《行政程序法典》第 147條第三款。 28 聲明異議以任意性為原則，必要性為例外。關於必要聲明異議的例子，參看經第 21/2017號行政長官批示重新公佈的第 3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》第 36條。 29 《行政程序法典》第 145條第一款、第二款 a）項、第 146條和第 152條。 30 《行政程序法典》第 150條第一款。
119 根據本法律第 163條的規定，對科處紀律處分的最終批示或非單純事務性批示，可自獲相關通知之日起十五日內向行政長官提起必要訴願（recurso hierárquico necessário）。一般而言，具職權科處處分的實體在紀律程序中作出的決定是屬於一項具有執行力但未具確定性31 的行政行為，基於在獲得上級機關最終決定前無法直接提起司法上訴的特徵，決定了有關訴願為必要訴願。32 同樣，在行政行為作出後毫無保留而明示或默示接受該行為的人，不得提出必要訴願。33 出現《行政程序法典》第 160條所指的情況時，行政機關應拒絕受理訴願。關於向哪個上級機關提出必要訴願，根據本法律第 163條第一款的規定，訴願是向作出行為者的最高上級（行政長官）提出的。但根據《行政程序法典》第 156條第二款的規定，當行政長官將作出決定的權限授予或轉授予另一機關時，則訴願應向該機關提出。基於第 2/1999號法律《政府組織綱要法》第 17條的規定、現行第 6/1999號行政法規《政府部門及實體的組織、職權與運作》第 4條的規定和相應的授權行政命令，行政長官已將保安施政領域的權限（包括決定權）授予保安司司長。據此，本法律第 163條第二款規定的具提起訴願的正當性的嫌疑人（人員）、舉報人或投訴人應當向保安司司長提出必要訴願。司長就必要訴願作出的行政行為方具有縱向意義或權限意義上的確定性。司長作為有權限審理必要訴願的機關，故其不單可確認或廢止被訴願所針對的行為，還可將被訴願的行為變更，或以另一行為代替之。34 按照本法律第 163條第三款至第五款的規定，具正當性的上訴人可在訴願中提供或附上在程序中的預審期間未能提供的新證據方法或文件。具權限作出決定的實體可命令採取證據的補充措施。而訴願並不導致強制中止已採取的保全措施。僅當獲得一個在政府層級上的確定性行政行為後，該行為在行政訴訟中便具有可訴性。35 因此，本法律第 165條明確指出，對確定性決定（decisões definitivas），可按一般規定提起司法上訴。 31 “必須在行政當局進行訴願後方能向法院提出司法上訴，則訴願視為必要訴願。所謂確定性是指有關決定是行政當局最後和確定的決定，反映出行政當局對某一問題的最終表態。”參看何志遠︰《澳門行政處罰法教程》，澳門，法律及司法培訓中心，2014年，第 197頁和第 198頁。 32 《行政程序法典》第 154條第一款。 33 《行政程序法典》第 147條第三款。 34 《行政程序法典》第 161條第一款。 35 《行政訴訟法典》第 28條。
120 最後，本法律第 164條特別規定訴願的上呈制度，對不引致程序終結的決定提起訴願時，須與對最後決定提起的訴願一同上呈，但如留置訴願會損害相關程序的效用則除外。對不受理聲請預審員迴避的批示或不接納聲請預審員迴避的依據的批示提起的訴願，須立即以其本身的卷宗上呈。 八、暫緩執行期間和執行暫緩執行的處分 根據本法律第 161條第一款的規定，具職權科處處分的實體可決定書面申誡或罰款處分暫緩執行，暫緩執行期間最長為兩年。具職權科處處分的實體經考慮案件的違紀情節和法律的預防功能等因素，為人員訂定一適當的具體的暫緩執行期間。在這期間內，人員必須遵守本法律規定的一般義務和特別義務，且其不得因任何違紀行為而被處分。在暫緩執行期間內，倘人員因違紀而受處分，則須立即執行此前被暫緩執行的處分，且已載於相關紀錄的處分不予註銷。36 此外，對於“暫緩執行處分期間實施違紀行為”的情況，屬於紀律責任的加重情節，37 可引致對人員科處更重的處分。 九、結語 從前的《軍事化人員通則》明確排除暫緩執行處分的適用。本法律一反其道，決定引入暫緩執行處分制度。筆者認為，暫緩執行處分是一個恩威並施的制度，將其引入本法律確實是一大進步，並使紀律懲處目的獲得充份的體現。事實上，《軍事化人員通則》規範的軍事化人員，是指執行軍事性質任務的人員。38 對任何國家而言，法律對軍人或軍事化人員必然有着極其嚴格的紀律要求。面對他們作出的任何違紀行為，必然一概懲處，且處分必須立即執行，不得延緩。 36 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 199條。 37 第 13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第 157條第二款（九）項。 38 例如經第 66/94/M號法令核准的《澳門保安部隊軍事化人員通則》第 5條第二款規定軍事化人員負有在必要時犧牲個人生命的義務。
121 無庸置疑，執行處分必然使人員的財產及/或名聲遭受損失或損害，而紀律處分對人員的直接效果是予以降低行為等級，從而有機會影響人員的晉升，尤其對年資尚淺的人員的影響更為明顯。同時，考慮到人員與澳門特區之間存在長期性的公職僱傭關係，有必要平衡紀律懲處擬達至的預防目的、維護或重建受損害的法律秩序以及維繫雙方穩定和諧的關係。再者，對於輕微的違紀行為，相對於直接執行處分，給予人員改正的機會將更有效地達致紀律懲處的預防目的。
Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 305-309 305 An Analysis of the Reform Path of the Selection System of Director and Supervisor of Macao SAR Government——Based on the Process of Macao’s Institutional Reform and Practical Experience at Home and Abroad Zeng Dong Lou Shenghua In more than 20 years since the return to the motherland, the Macao SAR Government has made great effort to improve and build an objective, fair, scientific and efficient talent selection mechanism. At the same time, it has also experienced many entanglements and bonds. On the one hand, the relevant system of public employees stipulates that the appointment of public employees continues the tradition of the “appointment system”, while the selection criteria are relatively general, and there are no precise requirements for the qualifications, abilities and performance of appointments, and their scientificity, openness, fairness and impartiality are questioned; on the other hand, the subjectivity of selection leads to the irregularity and expectation of the flow of personnel, and it is difficult to plan the career of public employees. Therefore, the selection mechanism of Macao’s directors and supervisors needs to be reformed, and a reform path is sought by comparing the selection mechanism of officials from different regions and looking back at the actual conditions of the Macao economic development, institutional characteristics, government structure and administrative culture. International Experience of Government Fiscal Surplus Management and Its Enlightenment to Macao SAR Lin Deqin The fiscal surplus has been accumulating rapidly since 1999 due to the rapid development of the gaming industry and the economy, which provides financial support for the development of livelihoods of Macao and improvement of the residents’ well-being. However, the strongly positive relationship between the
306 government revenue with gaming taxes and COVID-19 not only have brought new challenges to Macao’s government fiscal surplus management, but also highlighted the needs to optimize the operational practice of fiscal surplus management. This paper firstly points out the problems of fiscal surplus management practice of Macao government, such as the proportion of equity investment and investment managed by fund managers in fiscal reserve assets are relatively low; the supervision system is imperfect. Secondly, it analyzes the similarities between Macao and Qatar, Singapore, and Norway from three perspectives, such as industrial structure, economic scale and development stage. And then it researches and summarizes the investment practices and successful experience of Temasek Group, Qatar Investment Authority, and Norwegian Government Pension Fund Global. Finally, this paper gives some suggestions for optimizing Macao’s fiscal surplus management from the following perspectives: the establishment of Macao Investment Development Fund Management Co., Ltd., construction of a multi- agent supervision system, introduction of ESG framework, increasing the proportion of equity investment and investment managed by fund manager, timely adjustment of investment strategy and portfolio asset allocation, and attention to the high-quality projects in Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin based on the special conditions of Macao SAR. Explore the Social Policy Process in Macao：Taking the Pilot Scheme of Caregiver Allowance as a Case Hu Jierong The process of social policy in Macao is a political process in which continuous interaction happens among various stakeholders. From the perspective of the relationship between the actions and the institutions, based on the case of “Caregivers Allowance Pilot Program”, this research explored how the public, parliamentarians, and social associations and other stakeholders took joint actions to promote the problem definition, and how they used the impact of the focus event to advance the policy agenda, and how they negotiated with the
307 government to make policy decisions. This research points out that how the interaction between the stakeholders shaped social welfare policy making process was based on the consultative democracy, the corporatist political structure, and the legislative system in Macao. The Development of Intellectual Property Rights and the Change of Legal System in Macao After the Reunification and its Response Yi Zaicheng Macao's intellectual property legal system originated from Portugal's intellectual property legal system, and the system remained basically unchanged before the reunification. With the return to China and the constraints of relevant intellectual property conventions, Macao’s intellectual property legal system was localized at the time of return. The localization was done hastily on the basis of respecting tradition, and the localization effect was not obvious. After the reunification, in response to the development of network technology, the copyright legal system was revised accordingly, but the industrial property legal system did not change with the times. On the basis of the above-mentioned changes of intellectual property legal system, the development of intellectual property after Macao’s return has its own characteristics and trajectory. Generally speaking, at present, Macao's intellectual property legal system matches its intellectual property development. However, under the background of internal factors of moderate industrial diversification, external impetus of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area International Science and Technology Innovation Center and Hengqin Guangdong-Macao In-depth Cooperation Zone, both of them have room for improvement and perfection.
308 Does the Code of Tax Executions Remain in Force in MSAR? Comment on the Judgment of the MSAR TSI of 28.01.2021-Case No. 938/2020 João António Valente Torrão Although Law No. 9/1999 has been determining the non-application in the legal order of the Macao SAR legislation previously in force in the territory of Macao from the sovereignty bodies of Portugal - including the Code of Tax Executions (approved by Decree No. 38088 of December 12, 1950) – no other diploma on the same matter has been published by the Legislative Assembly of the MSAR to date. Nevertheless, both the courts of the MSAR and the Public Administration continued to apply the Code. In this judgment the court accepted that the Code was applicable only in relation to the procedural aspects of enforcement. We propose in this paper to clarify under what circumstances that Code can be applied and to clarify passages of judgment which, in our view, lack the support of the law. A Brief Discussion of Suspension of Sanctions’ Execution System in Law No. 13/2021 – “Statute of Agents of the Security Forces and Services” Fok Ka Seng Ao Im Peng A suspension of sanctions’ execution means that, based on the comprehensive consideration of the party’s own situation, public interests, and preventive purposes, the competent authority for the respective application permits to set up an appropriate period of suspension of sanctions’ execution for temporarily not perform the disciplinary sanctions against him, afterwards, depends on the party’s situation of the obedience of disciplinary regulations during the mentioned period above, the competent authority eventually decides to
309 implement the disciplinary sanctions or not. If the competent authority determines the latter, in addition, a cancellation of the provisional disciplinary records as well. Practically, a suspension of sanctions’ execution is not an innovation in the public agents’ disciplinary system of Macao. According to the article 317 of the current “Statute of the Public Administration Workers of Macao”, it has been applied as a general disciplinary system and utilized on public agents who are constrained by the disciplinary power. However, based on the article 241 of the “Statute of the Militarized Personnel of the Macao Security Forces” approved by Decree No. 66/94/M, the article stipulates that the disciplinary sanctions will not be postponed and should be completely enforced. This provision had definitely excluded the implantation of the general disciplinary system. With the promulgation of Law No. 13/2021 “Statute of Agents of the Security Forces and Services”, the suspension of sanctions’ execution for agents of Security Forces and Services is mainly regulated by article 161 of the law above, is introduced for the first time to all of those agents.
