• 第三十四卷‧第四期 (總第一百三十四期)，二○二一年十二月 目錄 澳門與粵港澳大灣區極點建設：一個協作治理角度 盛力 尹業昶 數據賦能水環境跨部門協同治理的廣州經驗及對澳門的啟示 顏海娜 鄞益奮 王露寒 區域協定的法律性質及其在澳門法律淵源的位階 Ilda Cristina Ferreira 探討澳門特區政府可實施電子採購的模式 鄧達榮 社團模式抑或公眾模式？──成本效益視角下的政策諮詢選擇 區耀榮 回歸 20 年來有關澳門法律範疇的圖書出版狀況與分析 王國強
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 澳門與粵港澳大灣區極點建設：一個協作治理角度 盛力* 尹業昶** 目前粵港澳大灣區建設受到了學界的廣泛關注，在全面建設社會主義現代化新征程中乘勢而上推進粵港澳大灣區極點建設，構建極點帶動、軸帶支撐網絡化空間格局的過程中，澳門珠海強強聯合是重要的一環。學者們結合了協同發展 (collaborative development)、跨區域合作 (cross-border regional cooperation)和跨域治理 (cross-border governance) 理論探討了如何推動大灣區的建設。本文將從協作治理 (collaboration) 的角度，談一談澳門應如何配合中央的十四五規劃和 2035 遠景目標，如何推動大灣區極點建設與珠澳合作。 一、粵港澳大灣區極點建設的政策背景與現實挑戰 （一）十四五規劃對大灣區建設的願景 2020 年 11 月 3 日，新華社發佈了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》。十四五規劃中提到了許多關於粵港澳大灣區建設的內容：提高創新能力，形成國際科技創新中心；推動要素跨境流動，深化通關模式改革；助力現代化建設，打造一帶一路功能平台。對於澳門，十四五規劃特別提出：支持澳門豐富世界旅遊休閒中心內涵，支持粵澳合作共建橫琴，擴展中國與葡語國家商貿合作服務平台功能，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，支持澳門發展中醫藥研發製造、特色金融、高新技術和會展商貿等產業，促進經濟適度多元發展。 * 澳門大學社會科學學院副院長、教授。 ** 澳門大學社會科學學院博士生。
  • 2 （二）澳珠合作的現實分析 極點建設在西方發達國家頗為興盛。法國在 2004 年提出新的經濟政策—— “競爭力極點” 戰略，這一戰略被視為經濟增長和就業擴大的發動機；到 2008 年，全法已經建立了 71 個極點，而政府則在運作機構、財政基金等方面對各個極點的發展提供支持。1 目前，在粵港澳大灣區建設中存在着廣佛極點、深港極點和澳珠極點三大極點並存的格局。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，大灣區將堅持極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊、協同發展，發揮三大極點的引領帶動作用。 作為大灣區建設的極點之一，澳珠合作具有重要的帶動意義。然而，當前澳珠合作仍存在着許多挑戰。一方面，從區域協調發展的角度，粵港澳大灣區中存在 “非對稱府際關係” ，粵港澳大灣區各種不同政府層級導致的差異對大灣區協作治理帶來障礙。2 亦有學者指出珠澳合作的四點現實問題：依靠重要政府等級協調作用，自我協調能力疲弱； “一國兩制” 制約中央協調能力，等級協調存在失靈的風險；利益目標不一致，就橫琴開發的主導權存在分歧；政府間關係不對等，政策制定—執行鏈條缺位。3 從澳珠極點建設的合作關係網絡來看（如圖 1 所示），粵澳合作至少存在三個不同層級的關係網絡。在第一層級網絡中，中央政府與澳門特區政府聯繫密切，能夠及時溝通交流。在第二層級中，澳門特區政府行政級別比珠海市政府乃至廣東省政府更高，雙方不對等權利地位阻礙了合作的深度推進。而負責具體工作的澳門特區政府下設機構也缺乏與內地政府機構的橫向合作聯繫。作為澳珠合作的關鍵主體，澳門居民、民間社會團體等處於第三層次網絡中，其與負責澳珠合作的相關政府機構處於弱聯繫的狀態，導致該群體對與澳珠合作項目了解不深，難以調動其積極性。可見，打破粵澳合作各層級網絡之間 “非對稱關係” 帶來的有形或無形的壁壘，激發各主體的積極性是加速澳珠極點建設的關鍵一環。 1 戴躍明、趙翠俠、劉再起：“法國競爭力極點戰略及其政府的角色分析”，《國外社會科學》2012(04)，第 93-98 頁。 2 楊愛平：“粵港澳大灣區跨境協調發展機制創新——基於府際關係的視角”，《澳門理工學報》2019(1)。 3 鄞益奮：“珠澳合作開發橫琴中的政府間關係”，《澳門理工學報》2020(4)。
  • 3 圖 1 粵港澳大灣區建設下的粵澳合作關係網絡 資料來源：作者自製 澳珠極點建設挑戰的另一方面，是目前珠海、澳門的人口規模和經濟規模遠遠低於廣佛極點和深港極點，無法發揮規模效應。澳門屬於小微型高度開放的經濟體，而珠海的人口規模放在中國也只是一個普通的中小城市。以航空產業為例，學者就指出，城市規模不足是珠澳航空產業最大的競爭劣勢，而兩地人口規模的狹小使得機場的客流量遠遠落後於廣州、香港和深圳的機場，也因此制約了澳珠航空經濟的發展。4 二、協作治理視域下的大灣區極點建設與澳珠合作 協作治理 (collaborative governance) 包含於合作治理中，是一個或多個公共機構發起的，直接讓非國家利益相關者參與的，正式的、以共識為導向的、審慎的集體決策過程，旨在制定或實施公共政策或管理公共項目或資產的治理安排。5 它強調多元主體按照一定的規則發揮各自的特點作用，切合 4 周梁、李瑛珊：“粵港澳大灣區背景下珠澳航空產業良性互動發展研究”，《遼寧經濟》2020(08)，第 39-41 頁。 5 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative Governance in theory and practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571.
  • 4 當前中國社會治理從政府單一主體走向多元治理、政府實際發揮主導作用的現實。6 因此，協作治理理論在跨政府、跨部門協調合作的領域受到學者的廣泛關注。7 目前有關治理理論的文獻主要可分為兩大類：第一類是政府組織間的協作——協作性公共管理 (collaborative public management) 與網絡化治理(network governance)；第二類是政府與公眾的協作——公共參與 (public participation and public involvement) 與公民參與 (civic engagement)。8 下面，本文將從這兩方面談一談協作治理理論對澳珠合作的啟示。 （一）珠澳政府間協作 協作治理理論提出，參與者間的權力和資源不對等會引發衝突，進而阻礙協作。然而，當參與者的利益高度相互依存時，高水平的衝突實際上可能為協作治理創造強大的動力。在資源管理協作中，政策僵局對任何一方來說都是非常不利的。所以，在參與者對無休無止的爭論感到疲憊時，他們反而會試圖調和彼此的差異，尋找更友善的解決方法，而第三方協調就是有效的解決措施之一。9 從協作治理模型來看（如圖 2 所示），澳門和珠海之間初始條件的差異給雙方協作治理過程帶來了一定壓力。由於澳珠合作中雙方社會制度、行政組織結構、關稅和法律體系等差異形成的 “制度落差” 難免會制約兩地合作機制的效用發揮和澳門跨境治理能力的縱深發展。10 Emerson 等強調協作治理是在由一系列政治、法律、經濟、社會等諸多影響因素共同組成的多層系統環境中發展而來的，而這種系統環境會隨着時間的推移通過創造機 6 郭道久：“協作治理是適合中國現實需求的治理模式”，《政治學研究》2016(01)，第 61-70、126-127 頁。 7 鄭文強、劉瀅：“政府間合作研究的評述”，《公共行政評論》2014(06)，第 107-128、165-166 頁； 李婷婷：“協作治理：國內研究和域外進展綜論”，《社會主義研究》2018(03)，第 131-143 頁。 8 Bingham, L. B. (2011). “Collaborative Governance”. The SAGE Handbook of Governance, 386-401. 9 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative Governance in theory and practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. 10 盛力：“粵澳合作中的跨域協同治理研究”，《國家治理》2021(Z4)，第 60-64 頁。
  • 5 會和約束協作治理的成效的動力。11 可見初始條件差異廣泛地存在於協作治理主體之間。因此，澳門和珠海合作的挑戰之一就是雙方的地位不對等，缺乏對話機制。例如，粵澳合作聯席會議機制下各專責小組之間橫向協調不足。12 在此情形下，澳門與珠海都堅持各自利益最大化的方案，不願退步。在這樣的局面下，雙方如何完善水平對話機制，使中央政府能更多地發揮利益協調的作用而不是幫助雙方對話的作用，值得思考。在這個過程中，如果能通過創新協作治理的制度設計，協調澳珠雙方直接進行真誠的對話，增進二者兼得互相理解和信任程度，協調激勵雙方朝着共同的方向努力，將能夠極大改善協作治理成效，從而助力大灣區澳珠極點建設。 圖 2 協作治理模型 資料來源：Ansell, C., & Gash, A., 2008:550 11 Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). “An Integrative Framework for Collaborative Governance”. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1-29. 12 李建平：“粵港澳大灣區協作治理機制的演進與展望”，《規劃師》2017(11)，第 53-59 頁。
  • 6 （二）公民參與及商業合作 協作治理理論強調政府、公共部門、私營部門以及公民的共同參與。它認為在社會治理中公共部門和私營部門的界限越來越模糊，一部份本來由政府承擔的責任漸漸轉移給私營部門、志願者群體和市民。責任的轉變在公共和私人之間的界限模糊中找到了制度上的表現，這反過來又促進了非政府組織的興起。13 Vangen 等表明協作治理是高度資源密集型的，要求擁有大量精力和技能且緊密聯繫的協作治理結構，不僅要充分允許決策制定以共識為導向，同時也要保持高度的開放性以確保繼續有足夠的利益相關者參與進來，充分發揮協作優勢實現可持續發展。14 趙辰霖和徐菁媛基於港珠澳大橋建設、東深供水工程和珠三角空氣污染治理三個案例，研究了粵港澳大灣區一體化下的粵港協同治理，為存在制度差異的府際間協同合作提供了經驗。15 通過將更多不同背景和觀點的人及其對應的資源和信息納入到治理網絡中，協作治理網絡的創新能力將不斷增強，有助於克服長期的衝突，並建立利益相關者對決策的信任和接受。16 澳門的公民社會發達，形成了以功能性代表團體為基礎而形成的社會協商與社會合作治理的傳統，眾多社團通過發揮其在公民參與、社會溝通和利益表達等方面的功能，從而發育出了凝聚與代表社會成員參與社會管治的功能。17 在澳珠合作中，澳門眾多非政府組織及團體可以承擔起促進兩地居民，尤其是青少年溝通交流的職能。十四五規劃中提出要便利港澳青年到大灣區內地城市就學、就業、創業以及完善便利港澳居民在內地發展和生活居住的政策措施。在此過程中，關鍵是通過完善公民參與機制，可積極發揮 13 Stoker, G. (2018). “Governance as theory: five propositions”. International Social Science Journal, 68(227-228), 15-24. 14 Vangen, S., Hayes, J. P., & Cornforth, C. (2015). “Governing cross-sector, inter-organizational collaborations”. Public Management Review, 17(9), 1237-1260. 15 趙辰霖、徐菁媛：“粵港澳大灣區一體化下的粵港協同治理——基於三種合作形式的案例比較研究”，《公共行政評論》2020(02)，第 58-75、195-196 頁。 16 Sørensen, E., Torfing, J. “Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks”. The American Review of Public Administration. 2017;47(7):826-839. Ulibarri, N. & Scott, T. A. (2017), “Linking Network Structure to Collaborative Governance”. Journal of Public Administration Research and Theory, 27(1), 163-181. 17 婁勝華：“回歸後澳門社會結構的變動與治理方式調整”，《港澳研究》2014(02)，第 53-63、95頁。
  • 7 相關社團的作用，通過民間交流和商業合作增強各方信任程度，同時通過激發社會群體監督積極性，進一步推動政策在不斷改善中充分落實，最終達到提高珠澳協作治理水平和推動大灣區極點建設的目的（如圖 3 所示）。 圖 3 澳珠協作治理的社會協同路徑 資料來源：作者自製 三、基於“小贏”思想的協作治理框架：澳門參與澳珠極點建設的政策建議 Ansell 和 Gash 發現，當協作治理專注於 “小小的勝利” 時，協作的良性循環趨於發展，這將加深信任、承諾和共同的理解。18 “小贏” 思想是非線性的獲勝策略，尤其是在正確的推動機制下，該策略可以廣泛調動利益相關者的積極性，並使得其成果得以積累、擴大乃至深化，通過反饋到政策制定和評估的過程中激發利益相關者產生更多的小勝利，最終產生深度的變革性成果。19 因此，在建設澳珠極點的過程中，澳珠協作治理策略可充分發揮 “小贏” 思想的效用。具體來說，澳門在與珠海開展合作時，可以選擇雙方具有較多共同利益的事項優先合作，逐步積累信任，可從以下幾方面展開： 18 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative Governance in theory and practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. 19 Termeer, C. J., & Dewulf, A. (2019). “A small wins framework to overcome the evaluation paradox of governing wicked problems”. Policy and Society, 38(2), 298-314.
  • 8 1. 加強澳珠旅遊方面的合作，共同打造國際休閒度假區 大灣區極點建設賦予了澳珠合作建設世界旅遊休閒中心和國際休閒旅遊島的使命，澳珠雙方可利用各自的優勢打造珠澳 “一程多站” 旅遊路線產品，深化海陸兩地遊的旅遊觀光模式，提升兩地旅遊企業的服務協作。澳門擁有豐富的旅遊資源，包括世界級酒店娛樂設施以及具有國際視野的管理團隊，可以借此優勢為珠海乃至大灣區旅遊業界提供優質培訓，安排相關學員到澳門實習交流，提升大灣區旅遊業人力資源素質及服務水平，並以此作為突破點推動更多旅遊方面的創新合作。同時，由於兩地地域相近，相互亦受到嶺南文化的影響，不少文物古蹟有着相似的影子，不僅在旅遊產業可以共同發展，亦可以在文化保育上協同合作，以嶺南文化作為共同點，發掘歷史故事，打造一體化的嶺南文化旅遊片區，吸引外地及國際遊客認識獨特的歷史和文化。 2. 發展旅遊中的中醫藥元素，提高中醫藥產業知名度 大灣區規劃中明確指出支持澳門發展中醫藥產業、支持橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園等重大創新載體建設，在這個方向上澳珠雙方各有優勢。澳門可利用自己的國際窗口和中醫藥重點實驗室推動中醫藥國際化進程。而珠海則面臨國際休閒旅遊島建設機遇期，可與澳門打造集中醫醫療、保健、科研、文化等為一體的國際健康養生度假區。以度假區作為試點，推動澳珠中藥產品的研發和推廣，為雙方在中醫藥市場化提供契機，為企業建立市場分析和營銷的窗口，了解產品實際需求。在園區推動建設藥材生態園區，打造生態觀光旅遊，結合教育和旅遊，構建可持續發展的中醫藥旅遊產業。在此過程中，澳珠雙方可樹立共同的利益導向，通過推廣中醫師執業職業、旅遊服務資格互認、跨境合作醫療診斷服務、組織中醫藥產業發展交流團等較小的事項逐步加深合作水平。 3. 促進兩地居民的溝通交流，以民間合作帶動政府間合作 協作治理模型強調打造一個信任和合作的環境是實現 “小贏” 的基礎。澳珠極點建設可通過民間團體加強與港澳同業間的互動交流，發揮社團的作用增強兩地居民認同感和好感。在此基礎上以較高的社會信任度推動各政府機構的對話，充分發揮自下而上的創新性和能動性。這種交流合作可
  • 9 從小事項進行推進，如落實姊妹學校計劃推動兩地姊妹學校的愛國主義學習活動和學生交流、舉辦政府主導的創業大賽以構建合作雛形、共同合辦技能發展培訓課程、科技交流創新合作工作坊、加強兩地青年人才、智庫交流和政府人員的互動等。 4. 推動公共服務跨境供給，共同打造優質生活圈 在澳珠極點建設中推動大灣區公共物品供給跨境協作機制的建立和完善，可以掃清人員流動的障礙，確保參與方的積極性。具體來說，可以先以橫琴 “澳門新街坊” 項目試點推進澳珠跨境公共服務的合作，建設公共服務試驗服務點，將一部份的公共服務進行相互整合，增加公共物品選擇，提升公共服務的質量及貼合用家的需求，實現顧客導向的理念。促進建設公眾參與公共服務意見交流及建言渠道和機制，了解使用者的意見及服務的不足，改善跨境公共服務供給的資訊不協調的問題。由兩地在公共物品供給協同合作逐步為解決基礎性體制融合問題提供新方案，致力於將澳珠極點建設為跨境融合發展的典範。 5. 加強珠澳在十四五規劃等國家政策和發展戰略上的對接 中央政府最近幾屆的五年規劃，都有把港澳納入國家的發展大局中，並出台相應的政策和提出目標。而在地方層面，本年度出台的珠海十四五規劃中，就提到了 “澳門所需，珠海所長”，把 “促進澳門經濟適度多元化” 作為珠海十四五規劃的四大目標之一。珠海在自己的十四五規劃中，融入了對澳門的經濟多元化幫扶，體現了兩地不分你我、血濃於水的情懷，亦是澳珠極點建設和融合發展的生動示範。未來，澳門亦可以在年度施政報告中融入更多兩地對接發展的章節，逐步實現兩地發展規劃的比翼齊飛。 6. 加強珠澳在高等教育領域的合作 珠澳兩地同為中小城市，但高等教育機構林立，高等教育較為發達。珠海擁有國家 “雙一流” 大學北師大、中大、暨大的分校及吉大、北理工等在珠海的獨立學院，而澳門則有世界知名的澳大、澳科大及在部份學科領域有所建樹的理工、旅院等小而精的院校。基於 “小贏” 思想，兩地可以在高等教育領域逐步擴展合作，深化交流，例如：推進兩地學生互動交流、促進澳
  • 10 門科研成果在珠海落地孵化、推動兩地產學研協同發展、加強兩地師資交流和外訪活動等。 7. 協調兩地交通對接 便利的交通和簡化的通關流程可以加速兩地居民的流動和生產生活要素的交流。隨着青茂口岸開通、澳門輕軌對接珠機城軌等多個惠民交通項目和通關項目的完善，兩地交流對接的進程可望踏上新的台階。未來，兩地政府要繼續以 “小贏” 思想為支撐，不斷取得每個目標的 “小小的勝利”，例如：完善口岸服務設施和改善衛生環境，加強城市各組團之間與口岸區域的快速對接、逐步完善 “澳車北上” 的法律依據和監管條件、配套，解決澳車在內地的電子繳費和車險等實際問題。 8. 促進澳珠極點建設成為珠江西岸中心城市 長期以來，珠江西岸在經濟規模、產業結構、高等教育、人力資源等方面均落後於珠江東岸，且這一趨勢越演越烈。缺乏區域性的中心城市、缺少大型城市的帶動作用就是珠江西岸落後於珠江東岸的一個重要原因。同為大灣區的兩個經濟特區，珠海和深圳的規模即為天上地下兩個世界。因此，在建設澳珠極點的時候，要把澳門和珠海作為珠江西岸的中心城市和增長核心來建設，同時加快與西岸的中山、江門、肇慶等城市在交通規劃和產業合作等領域的對接合作，以澳珠極點建設為契機，提升珠江西岸的整體競爭力。 四、小結 珠澳極點的建設是粵港澳大灣區三大極點發展的重要組成部份，基於 “小贏” 思想理論，珠澳兩地通過全方位多領域的跨區域協作治理，能逐步增强兩地的信任程度和合作水平，推動政策落實和目標實現。
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 數據賦能水環境跨部門協同治理的廣州經驗及對澳門的啟示* 顏海娜** 鄞益奮*** 王露寒**** 一、研究背景及問題的提出 跨部門協調不暢長期困擾着澳門特區政府的施政，也一直是實務界和學術界的關注焦點。連續多年來的政府施政報告都將解決跨部門協同問題列為施政重點，1 但由於福利主義思潮影響下的社會職能增加和機構膨脹、司級間嚴格的專業分工、公共政策的制定、執行以及監督功能未有適當分工等原因，部門間協調無論是在實踐運作還是機構設置上取得的進展有限。為此，2020 年的特首施政報告指出，政府部門改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進行部門功能性的整合，借助新的資訊技術和手段，運用大數據，打造 “數位政府”。 * 國家社科基金一般項目：“基於數據賦能的重大突發公共衛生事件基層協同防控機制創新研究”（20BGL217）。 ** 華南師範大學政治與公共管理學院教授、管理學博士。 *** 澳門理工學院人文及社會科學高等學校社會經濟與公共政策研究所所長、副教授、管理學博士。 **** 華南師範大學政治與公共管理學院本科生、武漢大學政治與公共管理學院推免生。 1 對比近十年的特首施政報告，其中 2013 年，在政府自身管理方面，首次提出政府整合和協同的總體要求和做法，提出建立政府績效治理制度；2014 年重視在立法領域的跨部門協同，並對新實施的績效治理進行總結和展望；2015 年明確提出將官員問責引入協調機制中；2016 年提出兩年內完成 15 項公共部門和組織的調整、職能重組工作的任務；2017 年提出通過發展電子政務，進而優化跨部門工作流程；2018 年在落實精兵簡政的基礎上，積極研究公共行政運作機制層面的改革方案；2019 年新設立的機構市政署正式運作，推動跨部門合作；2020 年分析了目前澳門特區發展面臨的突出的問題，包括政府部門設置重疊、職責不清，以及行政效率偏低；提出從改變政府組織結構，到強調借助資訊技術進行功能性整合；2021 年強調以法律保障數據賦能跨部門協同業務。
  • 2 在這方面，基於數據賦能的廣州水環境跨部門協同治理經驗能夠為澳門跨部門協同治理的完善提供一定的參考借鑒。為了解決長期以來存在的涉水部門多頭管理、水政執法體制過度分散、部門間法律法規相互衝突等問題，河長制被作為一項協同治理的重要制度創新舉措在全國自上而下地推行。2 作為實施河長制的先行地區，廣州市早在 2014 年就在全省範圍內率先構建四級河長體系，為涉水部門履職搭建了一個“議事有規則、管理有辦法、操作有程序、過程有監控、職責有追究”的跨部門行政運轉制度體系。但依託河長制構建的跨部門協同治理機制在實踐中還是面臨着部門協同監管缺位、協作制度運行乏力和持續性治水機制不成熟等問題，為此，2017年，廣州市在省內首創 “廣州河長 APP”，為各級河長、各級河長辦、各級職能部門提供了一個全方位移動化辦公終端；開發建設河長資訊管理系統，利用桌面 PC、移動 APP、微信、電話、Web 網頁等五種不同終端形態來整合與河長制相關的各種基礎數據。經過四年多的實踐探索，廣州市目前已經形成了一個以“數據生產—管理分析—數據驅動—治理能效”閉環為內核的“數據賦能河長制”模式。 那麼，數據是如何突破“九龍治水”的困境，賦能水環境跨部門協同治理的？廣州的經驗對完善澳門跨部門協同治理可以帶來哪些借鑒和啟示？已有研究雖然對澳門的數據賦能經驗有較為深入的闡釋，3 4 但是大多從零散的角度看到數據賦能的問題，缺乏從系統視角來分析週邊環境影響，去考察數據之外的制度和結構問題。因此，本文將根據 2018 年 7 月至 2021 年5 月在廣州市涉水單位開展實地調研（主要以深度訪談的方式）所獲取的第一手數據，基於澳門跨部門協同目前存在的現實問題，批判性地吸收廣州市數據賦能跨部門協同治理的經驗，從比較與借鑒的角度和“結構—制度—技術”互構的視角來提出完善澳門跨部門協同治理的若干啟示。 2 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於全面推行河長制的意見》提到，要堅持黨政領導、部門聯動，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。 3 鄞益奮、陳慶雲：“澳門特區電子政務發展的回顧與展望”，《上海行政學院學報》2016(06)，第14-20 頁。 4 周東：“澳門民政總署的政務服務創新”，《中國資訊界》2006 年 21 期，第 31-32 頁。
  • 3 二、數據賦能水環境跨部門協同治理的廣州實踐 水環境綜合治理是一項複雜的系統性工程。我國的涉水機構包括主管水資源和水環境的水行政主管部門、環境保護的行政主管部門，以及負責在相關領域進行水資源開發、利用、節約、保護工作的其他部門。多元涉水機構獨特的組織特徵、龐雜的內外結構產生了協同不暢的局限，長期以來形成“九龍治水”的局面，影響了水環境治理制度效能的發揮。與傳統調整行政組織機構的路徑不同，數據為解決“碎片化治理”問題提供的新選擇。 (一) 碎片化治理 在廣州市，涉水機構涉及水務、環保、城管、林業、住建和規劃等多頭部門。不可否認，河長制的推行有力壓實了地方黨政領導的水環境治理責任，在解決資源分散、統籌權威缺失等水環境治理長期存在的問題上發揮了積極作用。然而，現實的治污情境存在着不少跨流域、跨專業的非結構化問題，以“責任發包”的形式把河湖治理責任“發包”給地方黨政領導，再轉移到河長辦的掛靠部門——水務部門，這解決了權威支持問題，卻並未縮減部門間的執行邊界；增強了部門的行動意願，卻在理性確認問題權屬上仍舊力不從心，水環境碎片化治理局面依舊存在。從廣州市的實踐效果看，水環境治理面臨着 “價值碎片化” “問題碎片化” “資源碎片化” 和 “責任碎片化” 的 “九龍治水” 困境。 1. 價值碎片化 相互衝突的價值是組織間協同的挑戰，在完成治水任務的過程中，不同涉水部門基於各自利益本位產生碎片化的價值導向，直接影響着其後續的行為決策。尤其在紙質時代，傳統部門意見流轉過程中的“人為”過濾加劇了資訊流失，進而強化了部門認識偏差，難以形成協同治水的共同目標，加劇價值碎片化困境，具體表現為兩個方面： 一是橫向部門間“本位主義”與“合作主義”的導向分異。儘管河長制試圖解決“環保不下水，水利不上岸”的碎片化局面，但目前的水環境治理協同網路仍屬於弱關係網。在專業化分工下，部門日益形成了自己的 “邊界”，傾向於保留自身對程序、架構、組織、標準以及專業技術的掌控權，
  • 4 橫向部門間的行動規則和價值判斷並未被統一起來。對於同一處排水口流出的污水問題，環保部門認為是生活污水應該由水務部門處理，水務部門認為排水口問題應該由市政部門負責修養，而市政部門認為是工業排水排放應由環保部門負責。各部門沒有協同起來核查問題，導致該問題一度在多個單位（部門）、區屬和市屬層面流轉而未能有效解決。部門本位主義會誘發“反協同”策略，最終導致“合作主義”的式微，由其帶來的協作困頓不利於複雜問題的解決。 二是縱向部門間“指令導向”與“特事特辦”的邏輯差歧。在地方層級政府完成行政任務的整個過程中，上級部門解決路徑的提出往往基於更上一級發包的政治任務。因此上級部門更傾向以“完成任務”為導向，按照事先設立的規章標準，要求基層部門進行工作的開展。而恰恰相反的是，基層的水環境治理情景充斥着不確定性與複雜性，問題的解決需要遵循“特事特辦”思路。例如，在白雲區鐘落潭鎮的涉水電房拆除事件中，市河長辦認為該電房影響了水環境整治工作，要求將電房遷移出河道管理範圍外，以達成任務規範，然而鐘落潭鎮河長辦認為該電房方便了附近自然村莊村民的日常生活，強制拆除電房會影響到週邊村民用電問題，因此建議保留該電房。可以看出，上級部門往往把握着更高的處理權限，對拆違與建設等審批管控自有其內部規則規範和風險控制的考量，但這卻同時影響到基層治水績效。基層部門作為上級部門與地方民眾之間的 “中間人”，面臨着民眾建築拆違、集體產業拆遷等牽涉地方經濟和民眾生活的地方性問題，需要基於現實情景進行多方利益間的考量。 在紙質時代，傳統部門意見流轉下的“人為”過濾加劇了價值碎片化困境。依據總河長令 3 號令，廣州市在市、區、鎮（街）、村（居）四級河長的基礎上，增設流域河長和網格長，形成了全覆蓋、無盲區的河長責任體系。然而，在責任觸角深入基層的同時，五級河長制的多層次管理，增加了溝通的難度與複雜性。在流轉鏈條中，各部門可能會基於自身對於水環境治理的理解，對鏈條中的上一部門的意見表達產生帶有本部門色彩的解讀。在經歷了一輪甚至多輪資訊流轉的過濾後，最初源自基層部門的意見表達出現了模糊化的現象。對於橫向而言，資訊模糊化使得各部門難以充分理解其他部門的價值訴求，從而加劇了本位主義；對於縱向而言，通過多方的話語
  • 5 交流，基層價值訴求的“特殊性”有所消解，取而代之的是上級部門的統一的規則解釋。 2. 問題碎片化 問題認定是部門協同解決涉水疑難的邏輯起點，但由於河湖治理場景的高度複雜，資訊易模糊不清，各主體對“治水問題”形成不同理解，出現“問題碎片化”局面。 一是問題認定碎片化，部門間常常陷入 “這是不是問題” “是污染源問題還是自然現象” 的爭執。鎮街和村居河長的主要任務是上報轄內的污染問題，然而從廣州市河長巡查問題上報表（如表 1）可以看出，部份污染問題如淤泥渣土、河堤污泥等極易與自然現象相混淆。基層部門囿於能力、資源和資訊所限，將部份自然現象當作污染問題上報，而上級部門由於缺乏實際觀察場景，只能從問題既定存在的假設出發進行處理，導致事件流轉幾輪後卻發現，該問題屬於自然現象（例如河流泥沙、河邊水草等）而無需進行處理，浪費行政流轉資源。 表 1 廣州市河長巡查問題上報表 序號 類型 描述 1 垃圾類 水面是否有垃圾等漂浮物； 河底是否有明顯污泥或垃圾淤積； 沿岸是否有傾倒地垃圾、餘泥渣土、建築廢棄物。 2 違章類 河湖管理範圍內是否有違法建構築物、違法堆場、違法採砂行為等。 3 水質類 水體是否存在藍藻、水質是否黑臭等異常情況。 4 污染類 沿岸是否存在排水口晴天污水溢流； 河湖管理範圍內是否存在畜禽養殖、散亂污企業直排廢污水等。 5 設施類 河長湖長公示牌、安全警示牌等標示牌設置是否規範，是否存在污損、缺失等情況； 管線是否規整有序。 6 安全類 有無河湖、溢洪道淤塞； 安全防護設施是否破損、缺失； 有無堤岸、大壩損毀，堤防漫頂等安全隱患以及防汛問題。 7 整改類 之前巡查發現的問題是否解決； 已解決的問題是否出現反彈現象。 8 其他類 是否存在其他影響河湖水質、安全的問題。
  • 6 二是問題來源碎片化，問題權屬模糊不清。河流問題往往呈現 “跨地域” “跨部門” 特性，讓涉水問題錯綜複雜，從而導致問題權屬常常模糊不清，部門“抵制”涉水問題處理的情況極易出現。例如污水原因溯源往往具有複雜性，牽涉到多部門的共同認定，在《廣州市全面推行河長制工作領導小組工作規則》中，污水來源的處理方就可能涉及農業、環保、水投、住建和水務等多個部門，一旦問題來源不清將導致部門間相互推諉。 在傳統辦公管理方式下，河長通過人工巡河和紙質傳達的方式向上報送問題，但由於資訊流轉緩慢，失真狀況突出，問題碎片化現象愈加嚴重。一方面，涉水資訊流轉速度緩慢，問題易被消耗。按照傳統的問題處理流程，一個問題從發現到處理完畢，需以紙質文件的形式經過多個部門的審批和確認權責，涉及撰寫、發送、接收等過程，最後落實到責任部門進行處理。每個環節之間的時間成本高，河長辦缺乏通暢和時效資訊而難以確定權屬。另一方面，資訊在多層級代理鏈條流轉中產生偏差。河長辦作為協調部門，增加了資訊流轉的層級，在“基層部門—協調部門—其他職能部門”的資訊流轉環節中，極易發生“塔洛克等級歪曲模式”，即政策執行最末梢所上報的問題被中間層級部門截留或過濾掉，難以保證涉水問題描述的真實性、全面性以及客觀性。 3. 資源碎片化 資源是部門協同行動的基礎保障，但由於權力位階差距的存在，治水資源往往自上而下逐層減少，產生資源碎片化困境，影響資源稀缺部門的功能發揮，這主要體現在： 一是資訊資源碎片化，上下級資訊互動整體性不足。傳統的治水溝通程序碎片化，自下而上的回饋路徑往往受阻不暢，不少基層河長面臨超出能力範圍的任務時難以解決而又無處訴求。例如基層部門難以參加高級別治水會議，缺乏與市級條線部門的直接聯繫。根據《廣州市全面推行河長制市級河長會議制度》規定，市級河長與基層河長的溝通交流會議僅半年召開一次，線下資訊交流不暢，而線上管道尚未打通，基層部門諸多治水疑難點難以上達視聽。
  • 7 二是行動資源碎片化，基層有責任而無資源。在傳統治水模式中，治水任務遵循“上級安排任務——下級執行命令”式的單一傳導程序。由於條線部門的支持不足，基層河長上報的水環境問題在流轉中重新分派到自身的情況時有發生，催生了基層河長不敢報、不想報的抵觸情緒。例如在污水管網的接駁工作中，基層部門往往無接駁許可權、經費和技術，僅憑自身難以完成該治水任務；而條線水務部門雖然掌握更豐富的治水資源，卻以屬地負責為由督促基層完成接駁工作。屬地缺乏資源豐富的上級條線部門支持，接駁責任重新回到自己身上，只能將問題留置在轄區內拖延與消耗。一旦被上級部門發現將面臨嚴苛的監督處罰，導致以後基層往往“選擇性上報”重大涉水問題，以避免責任流轉自身又無法處理的情況。 在傳統辦公管理方式下，問題資訊上報和處理主要依賴基層河長，由於缺乏上下整合的有力抓手，資源碎片化帶來的弊病更加凸顯。一方面，資訊自下而上回饋管道缺失，易加劇 “層級壁壘”，造成基層執法 “一刀切”。紙質公文時期，上下級資訊互動主要呈現自上而下的單向傳導特點，“下情上達” 管道不暢，上級對問題資訊情況把握不全面，難以提出有效的針對性解決意見，而基層迫於限時壓力，為在“限期內完成”而採取“一刀切”式執法。另一方面，資訊流轉內容主要為文本資訊，場景直觀性不足，難以實現精準的資源投放。傳統資訊流轉內容主要為文本資訊，受語言表達等因素影響，流轉中容易產生資訊理解偏差，且文字資訊直觀性不足，易造成上級對涉水問題的真實情況把握不全面，難以對下級進行精準的資源投放。 4. 責任碎片化 明確問題責任主體是實現從問題流轉到問題處理、解決的過渡環節。然而在傳統治水模式中，責任主體的落實往往困難。一方面是部門“專業化分工”與涉水問題“跨界”屬性之間存在張力，水環境治理中往往存在治理對象模糊的“真空”地帶。另一方面是資訊不對稱下存在監督缺位，傳統治水模式中，市級部門往往以突擊檢查的形式督查基層，“運動式治水” 成為上級部門監管地方部門治水的常規方式，然而，由於缺乏常態化跟蹤與後續跟進的有力抓手，上下級資訊不對稱，進而導致監督缺位；在監督缺位的情況下，極易出現責任主體碎片化的局面，具體體現在：
  • 8 一是責任認定主體碎片化。原本應由專業職能部門承擔的認定責任卻被轉移到協調部門上，導致責任倒置。作為臨時協調部門的河長辦專業性有限，面對權屬不清、各部門推脫的複雜問題，往往還需要請求其他專業職能部門對問題進行判斷定性，明確責任主體。受部門本位主義與利益等影響，每個涉水機構 “對於內部地帶的 ‘入侵’ 和發生在無人地區與週邊空間及其附近的事件特別敏感”。因此，被請求的部門以 “非我職能” “非我所管理範圍” 等理由拒絕參與，以避免捲入這一責任真空地帶，最後導致責任認定的重任又回到原本只承擔協調角色的河長辦身上。 二是責任協調主體碎片化。基於效率、成本等考慮，原本應由上級河長辦承擔的協調責任有時候會轉壓到下級河長辦，導致上下級協調部門在調動職能部門時出現責任模糊現象。在溝通順暢的情況下，由屬地協調部門直接與職能部門對接更有助於提高問題處理效率，節省行政成本。一方面，領導的注意力分配是有限的，河長制強調通過領導責任包乾的強行政模式解決行動激勵和資源整合問題，然而，各個分管領導本身承擔自己的分管領域，“動不動讓區領導去做，實際上不符合實際”。5 但另一方面，雖然屬地具有掌握大量地方性知識、更接近問題現場的優勢，但若越過上級協調部門，直接對接更高級別的職能部門也存在着“越級”的風險，當問題處理效果不佳甚至帶來消極影響時，屬地將面臨上級的責難，這使得問題常常陷入責任協調主體模糊的困境之中。 三是責任處理主體碎片化。在職責同構的政府架構下，屬地與專業部門在問題處理上存在責任衝突。在實際治水情境中，部門本位主義與權力位階差距容易產生部門間利益爭搶和責任推諉的現象。“對於無人地帶來說 ... 最容易發生有利的時候大家爭着管，無利的時候互相推諉的情況”。在承擔責任對部門無利的情況下，專業部門傾向於憑藉權力優勢把責任推給基層，導致問題處理主體缺失。2020 年 2 月，海珠區一座便橋的欄杆需要修復，但由於不知道橋樑的養護權轉移到哪個部門，問題在便橋的修建部門、專業的養護部門與屬地之間反覆流轉。在這個權屬不清的案例中，一方面，區河湧所作為該便橋的修建部門與管理權移交的責任部門，卻多次以 “非我所職能” “非我所養護” 為由，將問題確責的專業性任務推給屬地，造成責任 5 訪談記錄：廣州市花都區河長辦主任，2020 年 10 月 26 日。
  • 9 認定碎片化。另一方面，區養護所具備專業的處理能力，但同樣以“非我所權屬”為由把問題退回屬地，造成責任主體缺失的局面。 在傳統的治水模式下，責任碎片化帶來的弊病更加凸顯。一是溝通不順暢，部門意見流轉時間漫長，增加了責任認定的成本。部門間往往需要通過紙質公文傳達處理意見，公文的發與收便耗費了不少時間，“以前我們河湧治理問題的流轉，通過五個部門，平均每個部門走 3 天，我們需要 15 天才能處理好這個問題”，6 增加了責任認定的行政成本，降低了問題處理效率。尤其在責任主體模糊的情況下，部門間相互推脫、僵持不下，問題更是遲遲未能得到解決。二是協調效果不佳，責任主體久未明確，耽擱了問題處理時機。儘管能依靠河長辦、上級部門介入其中，通過線下協調會、通報會、溝通會等進行協調，但由於缺乏系統留痕管理與過程公開可溯，部門間存在資訊不對稱、資訊失真等問題，難以達成共識，導致問題的責任主體仍未能確定，錯過了問題的最佳處理時間。 (二) 數據突破“九龍治水”困局的賦能機制 在跨部門協同治理實踐中，數據技術由於內含了先後順序的安排和對流程的重要性的認定，以及不同節點之間的相互關聯式結構，於是意味着其在嵌入結構的過程中對組織辦事流程和行為規則進行再造，強化組織行為規則的落實以使組織更規範地應對外部環境，為公共部門協同治理變革提供基礎條件。其具體實現機制為：一是數據公開增強了基層對問題的判斷與處置權力，壓實屬地責任，二是數據集成提高了協調部門的話語權，以資訊為基礎，精準落實責任主體，三是數據留痕，借領導之權落實弱勢部門之權，壓實條線部門責任。 1. 通過數據公開增強基層對問題的判斷與處置權力，壓實屬地責任 在傳統水環境治理中，資訊流轉主要借助紙質公文、單一部門數據系統等為載體，資訊過濾與資訊模糊問題嚴重。這導致基層特殊治水情景無法場景化上達，上級往往以內部規章指令取代複雜多變的實際治水情況，迫使基層“一刀切”式執法，難以從根源上處理問題。 6 訪談記錄：廣州市河湧監測中心河長組，2020 年 8 月 13 日。
  • 10 而數據公開讓基層更加清晰地表達實際治理需求，源頭資訊不易在多級鏈條中遭遇過濾。一方面，廣州市依託 8 項總河長令把 30 個相關涉水職能單位納入河長執行資訊系統中，每個成員單位均有專人負責相關問題接收和回饋，數據系統全程公開部門的行動軌跡和意見話語，下級部門直接感知上級部門的指示；另一方面，基層河長依託“河長吹哨，部門報到”工作機制通過系統將問題交辦至水務、環保、城管、工信、農業、住建等職能部門進行協同處置，系統對巡河軌跡、問題報送、問題流轉、污染源處置銷號、督辦等全過程公開。公開可溯的數據增強了上報問題情境性和真實性，下級資訊得以全景呈現且不易被過濾，上級可精準明晰問題情況，高效確權流轉與督辦落實。在實際治水場景中，基層往往面臨執法許可權不足、人地關係矛盾等複雜現實，在上級職能部門的指令導向下，置身於中層政府和社會之間的夾心層。而數據公開讓遠離層級決策鏈條的基層清晰表達治水需求，弱勢部門話語不易在流轉過程中被過濾，增強基層對問題的判斷與處置權力。隨着問題處理權力的下放，屬地責任相應得到壓實。 2. 通過數據集成提高協調部門的話語權，落實相關部門的主體責任 在傳統的部門協同中，由於溝通技術的落後性以及部門間的競爭性，部門與部門間、機構與機構間實質上是一個個 “資訊孤島”。資訊的不通暢導致的典型問題是涉水問題權屬不清，進而引發各部門紛紛 “隔岸觀火”。 為了扭轉部門資訊交互困難和部門利益割據的局面，廣州市建立了統一資訊系統作為部門互動的交流媒介，例如 “ ‘水務一體化平台’，整合從外部共享進來的數據。然後以這個平台為中心，再對外方服務。”（廣州市河湧監測中心 D 工程師）水質監測數據、管線數據、排水戶摸查數據、“四標四實”數據等多種分散在不同部門的治水資訊數據都在融合在 “水務一體化平台”，當水務局、水投集團、河長辦等職能部門需要特定數據時，不必消耗過多的人力、物力等資源向多個部門提請數據需求，只需要向“水務一體化平台”申請就能獲取（見表 2）。這使得原本“各自為政”的各職能部門在虛擬意義上聯接了起來，數據共享的制度性成本被進一步縮減。 傳統的割裂、分工、分時與分步的工作狀態改變為交互、協作、同時與同步的工作模式。數據嵌入改善資訊流轉的阻滯局面，克服組織在地理距離上的鴻溝，為不同組織聚合成一個高度整合、互動密切的系統提供條件。隨
  • 11 着數據的集成集約，河長辦得以對多維度資訊進行匹配與疊加，認定問題性質、歸屬地和責任人，明確涉水問題責任歸屬。隨着資訊傳遞與共享等溝通技術的加強，河長辦具有解決跨部門協同問題的重要抓手，綜合基層部門的退回情況和專業部門的回饋意見，研判責任權屬，提升異質主體資源整合的話語權和複雜治理問題的回應能力。 表 2 “水務一體化平台”上部門申請數據（2018.7-2019.11） 申請單位 所申請數據 市職能部門 市水務局 水務基礎空間數據、水質監測數據、河長系統相關數據、地圖等數據 市水投集團 地圖、其他標準化數據 市水務院 其他標準化數據 市衛健委 水質監測數據 區職能部門 區河長辦 河湖編碼 白雲湖管理處 河湖編碼 區水務局 水務基礎空間數據、水質監測數據、河湖編碼 其他 北京市政院 水務基礎空間數據、水質監測數據 3. 通過數據留痕為弱勢部門賦權，壓實條線部門責任 由於治水對象的複雜性和整體性，水環境治理中往往存在治理對象模糊的“真空”地帶，給予了職能部門責任推諉的空間。在此背景下，傳統治水模式中，市級部門往往以突擊檢查的形式督查基層，“運動式治水” 產生並成為上級部門監管地方治水的常規方式，然而隨之而來的問題是缺乏日常常態化跟蹤與後續問題跟進處理的抓手。如今，通過河長執行資訊系統的建立，可以記錄問題的上報時間、部門流轉意見以及其最終辦結時間等多種指標，進而得以利用大數據的考核內容推動工作的進行（如圖 1 所示）。從全域來看，系統留痕便於廣州市監測管理中心把握各區的治水情況，從而強化對各區的考核管理。廣州河長執行資訊系統總負責人表示，“（系統）針對超期問題，每日給河湧監測中心提供數據報表，河湧監測中心再通過系統報告每天在各區河長辦群內通報各區的問題辦理情況”，從而激發各區有效整治治水難題的動力，倒逼治水任務的完成。
  • 12 數據留痕下部門流轉意見與行動軌跡全流程跟蹤建檔，借助領導的問責權威，固化制度賦予弱勢部門的權力。河長吹哨、協調部門指令若無部門回應，行動痕跡會記錄在系統上，“我這個系統上安排了給你，你難道不做？超期了我們就通報，甚至給問責，但即使這樣也有一些反覆推諉的難題，我們就上會討論，由領導拍板。”，借助領導權威，數據系統對監管部門進行賦權，自下而上的交流更加通暢。數據留痕使得基層治理情況得以量化，上級更容易觀察現實問題的解決情況，從而依據結果解決情況靈活設置程序要求，賦予弱勢部門越級上報的權力，驅使科層組織運轉的動力來源由內部規章轉向外部的問題解決。 圖 1 數據賦能下部門問題上報與處理流程圖 （三）數據賦能取得的成績 數據賦能建構於嚴密的組織架構和制度設計上，在廣州市跨部門協同治理實踐中發揮賦功能性作用，影響及改善政府跨部門協同的流程與結構設計，取得一系列顯著治水成效（見表 3）。一是縱向層面促進 “上下同治”，通過 “河長資訊管理系統” 中的任務電子清單化、問題處理通知、要聞推送等功能直觀地向河長、河長辦展示週期履職任務，促使上下行動一致。以河長巡河率為例，基層河長巡河率從 2017 年的 30%以下提升至 2020 年的
  • 13 99%，目前全市河長巡河率穩定保持在 98%以上；二是橫向層面促進 “部門聯動”，涉水職能部門掌握 “廣州河長執行資訊系統” 等工作抓手，實現組織協調工作 “督辦有力、決策有據”。在涉水部門的配合下，廣州市整治完成拆違 436 萬 m2，污染源銷號 7.6 萬個，問題辦結率達到 98%以上，147 條黑臭水體全面消除黑臭。數據實現了治水政務資訊的相互連接與分散式結構融合的突破，推動縱向府際不同層級之間或橫向職能部門之間相互連接的“物理阻隔”得以突破。 表 3 數據賦能跨部門協同治水成效 7 8 層面 具體內容 治水格局 “縱向到底、橫向到邊”：縱向貫穿市區鎮村網格，橫向覆蓋工信、城管、環保、住建、園林、交通等部門 水體覆蓋數 覆蓋了 4 千餘宗小微水體 累計上報問題 13.7 萬宗 問題辦結率 維持在 99% 以上 各級河長累計巡河次數 超 199 萬次 河長巡河率 穩定維持在 98% 以上 污染源銷號個數 7.6 萬個 整治完成拆違面積 436 萬 m2 拆除面積 106 萬 m2 注：數據截止至 2020 年 11 月 14 日。 三、數據賦能水環境跨部門協同治理的廣州經驗及對澳門的啟示 近年來，澳門面對部門協作不暢的難題，也在不斷探索利用數據促進部門協同。特區政府在 2001 年開始便組成了電子政務的跨部門工作小組，協調整個特區數據治理的發展。2005 年開始頒佈《電子政務發展綱領 (2005-2009) 》，發展綱領的願景是 “運用資訊科技及行政現代化手段，提高政府部門施政素質和效率，降低行政運作成本”。2010 年，新一屆政府針對部門間的數據不能有效共用、各自為政、重複建設等問題，設立了政府數據中 7 資料來源自科技處：“數據賦能廣州市河長制”，參見 http://廣州 lt.gd.gov.cn/廣州 lxxh/content/po廣州 t_3147125.html，2021 年 11 月 26 日。 8 資料來源自龔海傑：“以資訊化助力廣州市河長制工作的實踐”，《中國水利》2021(02)，第 19-21 頁及 25 頁。
  • 14 心，推動資訊系統集中化和統一化管理。2021 年，《電子政務》法律及《電子政務施行細則》行政法規生效實施，數據賦能跨部門協同的法制化水準顯著提高。然而在實踐中，“五個司級部門扯皮推諉” 的現象依然頻頻發生。同樣是數據賦能，為甚麼在有些地方包括澳門做得不理想，而在廣州成功了？究其原因，廣州數據賦能的成功不僅僅是靠資訊化建設，還需要相關結構設計和制度保障。對於澳門而言，由於澳門層級結構較分散缺乏統籌力量、協同制度的保障制度重視不足，使得多年來相關工作大多仍只停留在申請、預約或查詢階段，電子政務發展以單體業務規範、垂直業務整合為特徵，資訊共享和政務往來主要在垂直領導的部門（廳局級）之間和同質業務上實現，存在嚴重的行政部門管理分割、司級機構間協調統籌不通暢、有效的官員問責制度缺乏、內部行政管理電子化不健全等問題。 （一）理順釐清部門職責邊界，完善跨部門協同頂層設計 在原有的水環境治理體系下，幾乎各部門都享有治理標準的制定權，所以在實際的水環境治理中，部門與部門之間的標準在 “打架” 的現象並不少見，例如廣州市水務局與廣州市環保局一樣存在 “測量指標之爭”，對於同個水質檢測專案，在同一個地點、同一時間抽取送檢的水，有時候水務局檢測結果達標，而環保局檢測結果不達標，相反亦然。這在一定程度上反映了部門間存在重複檢測和檢測標準不一的問題，檢測方法不一樣、檢測結果不互通互用、也不願意互通互用，使得各部門對於水環境中存在的問題抱有不同的態度，不利於部門間開展聯合執法行動。 針對水環境治理標準複雜交叉的問題，《廣州市全面推行河長制實施方案》強調了河長辦負責落實各管理責任主體，從源頭將責任壓實到部門，以有效杜絕各部門因職能不清晰問題，對風險小的任務就承接，而對於風險較大的領域則選擇規避，例如加強對河湖水域岸線的管理，明確了“哪些區域歸哪個部門整治，哪個區域歸哪個部門保護”等等，進一步壓實了相關職能部門的職責和許可權，包括工信委整治“散亂污”企業的責任、9 城管委在 9 廣州市人民政府辦公廳關於印發《廣州市強化 “散亂污” 場所清理整治行動方案的通知》：推進 “散亂污” 清理整治典型街鎮建設。推進 BY 區 TH 鎮和 HD 區廣州 L 鎮開展 “散亂污” 清理整治 “典型街鎮” 建設，及時總結經驗成果，通過學習借鑒，促進 “散亂污” 清理整治工作
  • 15 河湧藍線範圍內的拆違責任、環保局負責水質監測10 等等，依靠一把手權威統一制定治理、檢測標準，這意味着將過往水環境治理標準制定的權力集中到了河長辦，部門之間的標準“相互打架”的現象得到有效的緩解。 而澳門特區政府內部門分割問題突出，職責重疊、職能交叉問題明顯。2020 年的特首施政報告指出，目前澳門特區在 “公共行政和法律體系一些方面難以適應新的發展形勢”。在過去相當長一段時間內，部門之間職能重疊是澳門公共行政一個較爲突出的問題。有學者便指出了，“如文化發展事項，民政總署與文化局有較多重疊；康樂體育事項，民政總署與體育局有交叉；‘路面維修’ 事項，民政總署與土地工務運輸局重疊；私人棄置物的衛生問題，衛生局管不着，民政總署也不能管等等”，11 這導致政府部門行政效率偏低、居民辦事難，公務人員招聘繁瑣、人資錯配，跨部門工作難以協調、相互推諉。以澳門旅遊執法為例，打擊非法旅遊並非旅遊局一家之事，需要聯合海關、治安警察局和勞工局等部門在出入境進行檢查，然而目前的執法前端忽視警察、海關、勞工局的職責功能，單靠業界舉報，再到旅遊局人員前往跟進調查，但往往尚未及取證，非法旅行團已離開澳門。 為此，需要深化公共行政改革，完善法律體系。首先，應對現有職能進行歸納分類，綜合分析。確定哪些職能應該保留，哪些職能需要在相關部門間轉移，哪些職能需要取消，在職能分析的基礎上，確定某個部門應該承擔的基本職能；其次，對於特區政府部門職責相同或者相近的，原則上由一個部門承擔。逐步消除部門間職能重疊、交叉等問題，從根本上減少部門間職能衝突的可能；最後，對於一些難以劃清範圍，確實需要相關部門共同承擔的交叉職能，必須明確職能履行時主辦部門與協辦部門、牽頭部門與配合部門的關係，使其能夠各負其責，分工協作。 在全市各街鎮加快開展。牽頭單位：廣州市工業和資訊化委，BY 區、HD 區政府；配合單位：廣州市水務局、環保局、城市更新局。 10 《廣州市全面推行河長制實施方案》：廣州市環保局負責推進水污染防治行動計劃；統一監督管理飲用水水源污染防治工作；推進工業企業、農家樂污染以及傾倒工業固體廢物、危險廢物的執法監管。 11 陳瑞蓮、楊愛平主編：《地方政府與區域公共管理研究文選》，2015 年。
  • 16 （二）建立淩駕於各部門之上的權威協調部門，推動數據治理與機構改革匯交 如何將協同制度更好地執行，就意味着要賦予該項制度在地方政府中更高的政治意義，建立“權威”的組織形態，由該組織進行統一思想、協調部門間利益以及任務分工和整合。河長制作為一項依靠“中央權威”自上而下推行的水環境治理制度創新，其工作的執行也離不開強有力的 “組織權威”，一方面，是縱向的 “省、市、縣、鄉四級河長體系” 的搭建，另一方面，是橫向的 “水務、環保、城管、農業等” 涉水職能部門的統合。為此，“河長辦” 作為一個暢順縱向與橫向職能部門職責和功能發揮的權威載體應運而生，根據中央印發的《關於全面推行河長制的意見》與水利部、環保部印發的《貫徹落實〈關於全面推行河長制的意見〉實施方案》，都對河長辦這一權威組織的設置有了明確的定位。以廣州市為例，廣州市於 2017 年6 月 5 日成立了廣州市全面河長制工作領導小組，領導小組下設廣州市河長辦公室，掛靠在市水務局。市河長辦的成員單位有市委組織部、市委宣傳部、市發展改革委、市工業和資訊化委、市財政局、市國土規劃委、市環保局、市住房城鄉建設委、市交委、市水務局、市農業局、市城管委、市林業和園林局、市水投集團以及各區政府等相關單位，這一機制的設立就是讓地方黨政第一把手肩負其流域治理第一責任人的職責，通過整合橫向的水環境治理資源以及強化組織結構的頂層設計。除了強化河長辦橫向的 “組織權威” 設計，在縱向的層級更是通過建立立體的督導機制和考核問責機制來賦予河長辦更多的 “組織權威”，通過強化垂直首長的主體責任，發揮黨政一體與行政系統單一制的優勢，把分散於各個治水部門的職能整合到地方黨政一把手中，使政府對焦點性的複雜事物實現系統管理。黨政一把手的權力賦予數據以權力，實現權威隨着數據而流動。 數據只能在治水組織結構基礎先定存在並積極作用的基礎上，才能發揮具有政治價值意義的賦能作用，離開了結構為數據奠定的組織架構，數據不僅難以積極作為，還會導致治理混亂與治理功能的失靈。而澳門跨部門合作和協調問題老大難的原因之一便是機構的權威不足。“跨部門處理機構效果不盡人意，其中原因之一就是牽頭部門與參與部門都是同級平行機構，牽頭部門與參與部門是合作關係，而非領導關係，因此，牽頭部門在缺乏足夠
  • 17 的權威資源的情況下，難以統籌與協調各參與部門進行共同行動”。12 在目前的澳門政府架構中，行政長官下轄行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司和運輸工務司，五個司及其相關下屬部門負責執行法例和政策。五個司就像是五個分立的小政府，地位平行，互不隸屬，職能分開。同一個司內，司、局間上下溝通順暢，但不同司之間以及同一司內的局級機構之間卻缺乏協調機構進行統籌。這樣就導致各司級機構封閉決策，不受其他司級機構的制約；而在具體政策執行中，各司遇到需要跟其他司級機構協作的時候，容易發生扯皮推諉現象。 為此，澳門應該加強領導體制，建立淩駕於各司級機構之上的權威協調部門，齊抓共管跨部門協同工作，強化決策、指揮與協調功能的整體性、一體化。接着，由該治理主要責任機構牽頭搭建統一數據管理系統。在釐清已有數據資源的基礎上建設一體化數據系統，系統由政務數據主管部門主導，直屬部門主責，各業務部門參與並承擔本部門業務主題資料庫治理，實現部門數據平台統籌集約，數據資源統一發包，以機構改革搭建數字政府“頂樑柱”，最終打造協同高效的數字政府。 （三）建立立體督導問責機制，推動數據系統與監察制度匯交 數據技術對政府權力運行的變革是顛覆性的，能獨立地自我創設權力運行的內在剛性規制機制，然而不可忽視的一點是，大數據治理對管理的要求較高，技術先進性的效度容易被管理滯後性抵消。13 技術規制手段存在消極、價值中立、被動的弱點，單一的數據演算法思維往往忽略了政府部門中的政治壓力、社會回應壓力以及科層制內有限治水資源壓力，各治水部門為保護自身的固有利益和穩定性，往往會對數據和資訊技術的使用流於形式，而傾向於推諉卸責。因此，技術規制手段需要其他具有價值判斷能力和能動性的規制手段來提供動力和價值支撐。這種價值能動的規制手段指向了制度，尤其是監督問責制度。自河長制推行以來，廣州市為了更好推進水環境治理工作，制定了系列政策文件，其中建立了較為完善的督導機制，例如 12 婁勝華：“完善澳門政府跨部門事務統籌協調機制的思考”，《澳門公共行政雜誌》第三十四卷，總第 132 期，2021 年第 2 期，第 1-19 頁。 13 薛金剛、龐明禮：“ ‘互聯網+’ 時代的大資料治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基於嵌入性的分析框架”，《電子政務》2020(04)，第 81-90 頁。
  • 18 2018 年 1 月廣州市發出了《廣州市河長制辦公室關於開展全面推行河長制專項督導檢查調研的通知》，14 明確了督導檢查由廣州市河長辦牽頭，廣州市水務局、環保局、農業局、城管委、國規委、林業和園林局等 6 部門以河長辦成員單位局級領導擔任各小組組長的形式參與，各區政府、各鎮政府、街道辦事處、廣州市水投集團為督導檢查對象（見表 4），針對河長制推行工作的各項制度指標以及水環境治理難點，諸如市級河長河道、劣五類水體、問責、“散亂污” 等，進行全方位督導（見表 5）。 表 4 全面推行河長制專項督導檢查人員安排表 組別 檢查對象 組長 副組長 河長辦 工作人員 第 1 組 CH 區、ZC 區 市環保局（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 綜合調研組 第 2 組 N 廣州區、 PY 區 農業局（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 工程督辦組 第 3 組 TH 區、BY 區 城管委（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 污染防控組 第 4 組 LW 區、YX 區 住建委（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 計劃資全組 第 5 組 HZ 區、HP 區 國規委（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 監督問責組 第 6 組 HD 區、 水投集團 林園局（局級幹部） 廣州市河長辦處級幹部 新聞宣傳組 除此之外，各職能部門也相應建立了督導工作體系，例如廣州市水務局針對《廣州市水務局關於水環境綜合整治督導工作分工的通知》15 做了調整，在重點任務方面，明確了廣州市 187 條黑臭河湧整治、跨界 16 條河湧整治、管網建設、“散亂污” 違法排污整治、違章建築拆除、“四洗（洗樓、洗管、洗井、洗河）” 等為重點督導任務；在落實河長制方面，將 “一河一策” 方案的完善、河長履職狀況和上級河長交辦事項等列入督導重點。 14 《廣州市河長制辦公室關於開展全面推行河長制專項督導檢查調研的通知》（廣州河長辦〔2018〕24 號），2018 年 1 月 25 日。 15 廣州市水務局關於調整水環境綜合整治督導工作分工的通知（廣州水河道〔2018〕10 號），2018年 3 月 2 日。
  • 19 表 5 全面推行河長制專項督導檢查情況表 序號 督導專案 檢查內容 1 “一河一策” 編制的河湧完成進度等 2 自然村河長設置 自然村數量、河長數量等 3 區、鎮、村河長巡河 各層級河長巡河次數，巡河發現問題整改情況等 4 問責 區級、鎮級關於問責方面文件的數量，落實情況等 5 違法建設整治工作 區級方案修（制）定數量，落實情況等 6 洗樓行動 區級方案修（制）定數量，落實情況等 7 宣傳工作 新聞宣傳、社會宣傳、向市河長辦報送材料等 8 “散亂污” 場所整治 查出 “散亂污”、“違法建築” “排污口” 數量等 9 “洗井洗管洗河” 洗井洗管洗河的成績等 此外，基於督導機制形成的監督問責體系，是河長制治水政策得以貫徹執行的又一重要保障。廣州市自全面啟動“河長制”以來，一是在市一級層面通過相繼出台各類涉及治水的實施方案、巡河指導意見、責任追究制度等文件，透過問責的方式對政策執行績效形成強力監督；二是在市、區兩級相應建立了河長會議制度、資訊報送制度、工作督查制度、考核問責制度、激勵制度等，以此加強市、區、鎮街和村居四級河長的聯繫，提供治水經驗交流、工作溝通協調、困難意見回饋等問題的解決管道；三是河道分段落實到河長個人，並通過內部治水週報、問責紅黑榜通報等方式對河長個人形成督促；四是通過不斷完善巡河治水的資訊化網絡、流程與應用平台的建設，讓治水工作留痕可追溯，實現過程監督。由此，一套從制度到層級結構、從集體到個體，從過程到結果的監督問責體系得以建立，為治水政策目標的落實提供了強大的支撑。 而澳門特區政府尚缺乏有效的官員問責的制度設計。目前，作爲官員問責制的核心法律規定，《領導及主管人員通則的基本規定》中規定的問責對象只涉及領導（局長及副局長）及主管人員，不包括司級官員等政務類官員，容易引發中低層公務員隊伍的不滿和低落。政務類官員問責的不到位，導致協調缺乏有效抓手，以道路交通治理為例，為了應對澳門道路重複開
  • 20 挖、各區路面品質參差和工程頻繁擾民等亂象，政府成立了跨部門“道路工程協調小組”來協調道路工程建設。然而，協調小組成立十餘年，挖路工程依舊遍地開花、重複開挖，引得審計署調查過去幾年澳門道路施工重複開挖之輕率，公佈《道路工程的協調管理》衡工量值式審計報告。澳門道路協調機制運行不暢，重要原因在於道路工程協調小組並非許可權機關，其功能定位只屬溝通平台，未能有效發揮法例賦予的懲罰性手段，道路協調只能靠公共事業機構自覺配合和妥協。 因此，澳門應該不斷完善官員問責制度，確立跨部門合作的主導機構，釐清跨部門合作中的責任歸屬問題。在制度建立之後，需要充分發揮數據在監察中的工具性作用，以權力賦予數據 “能力”，倒逼責任主體履職。數據只有在適應既有監察系統的基礎上，才能最大程度發揮監察效能。然而在海量的異構數據面前，外部力量面臨資訊獲取成本過高的困境。為此，有必要推進數據的標準化設計，有效整合多來源數據，提高數據嵌入監察系統的適應性，充分發揮監察作用提供堅實的數據基礎，從而倒逼部門履職。另外也應該看到，數據可以為善也可以為惡，對數據本身監察不能缺位，需要建構嚴密規範的數據安全體系，以權力保障數據安全。當數據共享的對象越多、鏈條越長時，保證數據安全的難度也隨着增大，尤其是涉密數據，一旦洩露將危及部門安全甚至國家安全。因此，在共享的同時要注意對數據系統本身的監察，處理好“數據保留”與“數據共享”的辯證關係，督促落實數據技術執行機構與負責人的主體責任，並建設完備的數據安全監督體系，做好涵蓋數據安全預案、數據採擷、應急補救等全方位監察措施。 （四）推動多維度數據匯交，促進跨部門價值融合 在水環境治理中，如何打破部門之間的資訊壁壘，高效運用有限的資源成為一個難題，河長制的推行提供了一個有效的解決路徑，亦即通過平台建設實現部門間的資訊共用，達到資源效用、行政效率最大化。《廣州市全面推行河長制資訊共用制度》的出台，明確了部門間資訊共享的責任與內容，各部門通過在 PC 端開放數據介面或直接上傳數據的形式進行基礎數據和專業數據的開放與共享，最多限度地整合了各部門的涉水數據，保障了河長辦發揮統籌協調作用的發揮。同時，還明確了“誰主管，誰提供，誰負責”作為部門數據交換的原則，如農業局共享畜牧養殖和魚塘養殖等數據、城管
  • 21 委共享垃圾堆放點和處理點等數據、環保局共享水質監測等數據等等，促使部門間建立起了規範的治水共享資訊平台。對於打破部門間資訊壁壘、提高跨部門協同治理效率而言，資訊資源的有效共享起到舉足輕重的作用。 多維度數據匯交直接推動實體部門協同解決問題。借助於資訊技術手段，廣州市將高權威通過資訊系統實現自上而下的流動，形成上下聯動、溝通協調的機制，在推動治水政令自上而下地傳導與落實的同時，也促使水污染問題自下而上的上報更加通暢與便捷。以“廣州市河長制 APP”河道的治水案件處理為例，廣州市基層河長巡查發現問題，然後交市治水辦交辦，市治水辦再下發給區政府，區政府再下發給鎮（街）級政府，鎮街級政府再下發給村（居）級政府，以此類推，然後層層落實到基層，最後從基層實現河道治理。 而澳門特區數據建設並沒有真正意義上實現減少行政成本、提高行政效率及優化公共服務的根本目標，在內部行政管理電子化及公共服務電子化方面都存在着瓶頸和不足。16 2020 年的特首施政報告指出，政府部門改革要借助新的資訊技術和手段，運用大數據，打造 “數字政府”。為此，應當進一步在澳門推動多維度數據匯交，需整合現有數據系統，構建統一數據管理平台，為跨部門價值融合提供技術支撐。“在制度建設上，澳門應出台相關的政策來促進政府部門間的資訊共享。例如，明確政府部門資訊共享的權利、義務和責任，強化資訊共享的管理、協調、評價和監督問責，建立資訊共享的統一平台和標準等”。17 具體而言，縱向上，強化頂層設計，制定數據共享和管理政策，統一規範數據標準和數據格式，提升數據交互水準，減少縱向鏈條資訊過濾，增進上下級的理解和共識；橫向上，各相關部門協商協調，共用並匯交數據，同時，推動匯交數據的內部公開，實現主體責任透明化，明確問題主責單位與配合單位，強化跨部門協同意願。 16 鄞益奮、陳慶雲：“澳門特區電子政務發展的回顧與展望”，《上海行政學院學報》2016(06)，第14-20 頁。 17 鄞益奮：“數字政府的頂層設計芻議”，《澳門日報》，2021 年 6 月 2 日，C12 版。
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 區域協定的法律性質及其在澳門法律淵源的位階 Ilda Cristina Ferreira 一、引語 隨着粵港澳大灣區（處於珠三角地區 1 和 21 世紀海上絲綢之路 2）的一體化不斷深化，澳門特區、香港特區和中國內地（尤其是大灣區 3）共計十一座城市之間的經貿關係自然而然加強。故此，區域協定（或稱協議）陸續出台並且已經累積到一定的數量，當中包括最近的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱 “深合區” 4）。  作者注：文章表達個人觀點，責任由作者自負。  香港大學博士生、澳門大學和澳門歐洲研究所“歐洲研究”領域碩士、里斯本大學法學系本科。澳門特區政府法務局國際和區際法律事務廳前廳長（2016-2020）。澳門大學法學院國際法課程前主任、兼職講師。 1 見《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》，參見 https://www.dsedt.gov.mo/public/docs/EETR_PDR_RD/introduction/en/prd_rd_outline_e.pdf；關於澳門在珠三角地區合作的角色，參見經濟及科技發展局的網站 https://www.dsedt.gov.mo/pt_PT/web/public/pg_home?_refresh=true。 2 見 “推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的願景與行動”，參見 http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/201503/t20150330_669367.html。 3 見第 40/2017 號行政長官公告《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。除了港澳兩個特區以外，在中國內地方面，大灣區包含廣東省的九座城市：廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州和肇慶。 4 參見 https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/wp-content/uploads/2021/09/HQcooperation_pt.pdf。2009年頒佈的《橫琴總體發展規劃》以及在落實《粵澳合作框架協議》中已蘊含深合區的倡議。相關的資料參見 https://www.gov.mo/pt/wp-content/uploads/sites/3/2017/10/pt20110306-4.pdf。
  • 2 我們可以從區域協定的實例驗證這個情況，例如： ˙ 在經濟與貿易領域：2003 年的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》5（俗稱 CEPA）和相關的議定書，6 也包括 2017 年的《香港特別行政區與澳門特別行政區關於建立更緊密經貿關係的安排》7 及其附件； ˙ 在稅務領域：2003 年的《內地和澳門特別行政區關於避免雙重徵稅和防止對所得稅偷漏的安排》、8 2019 年的《內地和香港特別行政區關於避免雙重徵稅和防止對所得稅偷漏的安排》9 及相關的議定書；10 ˙ 在知識產權領域：2003 年的《國家知識產權局與澳門特別行政區經濟局關於在知識產權領域合作的協議》11 和 2020 年的《國家知識產權局和澳門特別行政區政府經濟局關於深化在知識產權領域交流合作的安排》; 12 ˙ 在司法領域（民、商、刑等法的，為本文的重點）。 也值得提及 2011 年的《粵澳合作框架協議》13 和 2017 年的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。14 作為框架協議，二者產生了大量的合作協議、合作備忘錄、合作平台、科學園區等。15 其中最新的，廣受好評的是 2021年的《深合區方案》。《深合區方案》涵蓋了大量的合作領域，包括衛生、就業、社保、教育、商貿、工業、科技、稅務、金融、旅遊等。深合區是一個雄 5 第 28/2003 號行政長官公告。 6 澳門特區和中國內地另外締結了 18 個協議，參見 https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/china。 7 第 36/2018 號行政長官公告。 8 第 11/2004 號行政長官公告。 9 第 1/2020 號行政長官公告。 10 與中國內地簽訂了四份議定書，跟香港特區另簽訂了一份，參見 https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/china 及 https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/hk/。 11 第 7/2004 號行政長官公告。 12 第 25/2020 號行政長官公告。 13 第 8/2011 號行政長官公告。該協議有效期至 2020 年 12 月 31 日（第八章，第 1 條）。 14 見腳註 3。這個協議的有效期為五年（協議的第 4 點）。 15 見《2020/2021 年施政報告》的區級合作領域，其中包括實習、創業、統計、貿易、服務、旅遊、體育、工業、中醫、科技、金融、保險、稅務、警務、培訓、科研、環境等。也見目前處於公開諮詢階段的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025 年）》，參見 https://www.gov.mo/pt/consulta-de-politicas/consulta-publica-sobre-o-segundo-plano-quinquenal-de-desenvolvimento-socioeconomico-da-regiao-administrativa-especial-de-macau-2021-2025/。
  • 3 心勃勃的項目，以逐步推進地區一體化為目標，同時遵守“一國兩制”原則並促進“一國”範疇下不同制度的協調與融合。16 在這些不計其數的合作協議文件當中，部份不論在性質和結構上以正規的方式呈現，包括刊登於澳門特區的《公報》（可參閱澳門印務局網站）。17 其他的則以 “計劃”、“備忘錄”、“記錄”、“協議” 等各種名稱出現，且沒有刊登於澳門《公報》。對於後者，我們可以在澳門公共部門官方網站，例如經濟及科技發展局 18 或法務局、19 澳門特區政府平台入口網站 20 或新聞局21 乃至在《施政報告》22 或傳媒的報導上搜索到。 隨着澳門、香港、內地（即在大灣區中）三個管轄區之間經濟法律關係上的發展和深化，三方逐漸認識到有在法律及司法方面加強合作的需要。 《深合區方案》就這一方面列出相關的目標：“加強粵澳司法交流協作，建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制。研究強化拓展橫琴新區法院職能和作用，為合作區建設提供高效便捷的司法服務和保障”。23 本地官員也在多次的發言當中提及。24 誠然，各方在法律合作領域上進行了許多工作來拉緊不同管轄區之間的紐帶，並推動對彼此法律的了解。具體行動包括經驗交流，法律實踐分享，法律 16 項目由三個階段組成。第一個：到 2024 年，建立共商共建共管共用體制機制，創新要素明顯集聚，特色產業加快發展，各方面有序銜接；第二個：到 2029 年，合作區與澳門經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立，各類要素跨境流動高效便捷；第三個：到 2035 年，琴澳一體化發展水準更加完善，公共服務和其它體系高效運轉、完整銜接。更多的資訊載於 https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/pt/。 17 參見 https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/region。 18 參見 https://www.dsedt.gov.mo/pt_PT/web/public/pg_rc?_refresh=true。 19 例如，2018 年 1 月 13 日報導的《深圳市人民政府與澳門特別行政區政府法律合作安排》或同年 1月 16 日報導的《廣東省司法廳與澳門特別行政區政府法務局在公證領域的備忘錄》，旨在 “在公證領域進行工作交流、培訓互助及學術研討等內容”。參見 https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id=10319 和 https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id=10325。 20 參見 https://www.gov.mo/pt/。 21 參見 https://www.gcs.gov.mo/home/pt?2。 22 參見 https://www.io.gov.mo/pt/lag。 23 見第 28-29 頁。 24 參見 https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/pt/category/news/。
  • 4 信息交換，共同培養法律範疇人員，提供援助服務，成立互認機制，簡化公證、登記、諮詢等服務。25 在司法合作方面，澳門已經與內地簽訂了三份協議：（一）2001 年的《關於內地與澳門特別行政區法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》，26 包括其 2021 年 1 月 14 日生效的修改文本；27 （二）2006 年的《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》；28 以及（三）2007 年的《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》。29 澳門還與香港特區簽有三份司法合作協議，即：（一）2005 年的《關於移交被判刑人的安排》；30（二）2013 年的《關於相互認可和執行仲裁裁決的安排》；31 以及（三）《對民商事案件相互委托送達司法文書的安排》。32 33 上述的司法合作協議均根據《澳門基本法》第 93 條的規定締結。該條款規定：“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。” 25 例如，粵港澳大灣區調解工作委員會第一次會議，旨在就兩地的法律合作事宜及大灣區的法律建設交流意見（https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id=12854），見法務局的網站，或澳門律師公會與同類機構的會議（https://aam.org.mo/category/eventos）。 26 第 39/2001 號行政長官公告。 27 第 2/2020 號行政長官公告。 28 第 12/2006 號行政長官公告。 29 第 22/2007 號行政長官公告。 30 第 13/2005 號行政長官公告。 31 第 2/2013 號行政長官公告。 32 第 1/2018 號行政長官公告。 33 作為補充，香港與中國內地訂立了八份司法合作協議，即：1999 年的《關於內地與香港特別行政區法院相互委托送達民商事司法文書的安排》；2000 年的《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》，這個《安排》被《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的補充安排》所修訂(2000 年簽署的《補充安排》，仍未生效)；2008 年的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》；2017 年的《關於內地與香港特別行政區法院就民商事案件相互委託提取證據的安排》；2017 年簽署、仍未生效的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行婚姻家庭民事案件判決的安排》；2019 年簽署、仍未生效的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》；2019 年的《關於內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排》；以及 2021 年的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和協助破產程序》會談紀要一個試點項目。參見 https://www.doj.gov.hk/en/mainland_and_macao/arrangements_with_the_mainland.html。
  • 5 無論是在司法領域，還是在其它領域，港澳特區和內地等三方逐步簽署區域協定的事情讓人從技術層面更加關注兩個問題：其一是這些協議的法律性質；其二是在確認這些協議屬於正規協議的前提下，它們在澳門特區法律淵源裏具有甚麼樣的位階。 為了解答這兩個問題，本研究的對象僅限於《公報》中刊登的區域協定，尤其是司法協定。 乍看之下，可能有人會認為這兩個問題僅有學術價值而沒有實際意義，其實不然。沒有法律規範這些問題，在法律適用上就會遇到相關的漏洞。法律適用者面對着的是否一個對協約方有法律效力的協議？如果在本地法律的規定（國內一般法）和區域協定的條款（區際法律）之間發生衝突，法律適用者應該怎麼處理？又如果區域協定的條款和適用於澳門的國際法規定間發生衝突，應該如何處理？哪一個規定應該優先？澳門特區本地的立法是否能夠廢止區域協定？ 接下來，我們探討這些問題。 第一個問題：區域司法合作協定是正規的協定嗎？ 這個問題與協定的法律性質有關。為了解答這個問題，我們應該採用國際公法的概念和術語。34 原因在於，我們正在分析同一國家內三個管轄區之間的法律關係。 中華人民共和國有兩個特別行政區域香港特別行政區和澳門特別行政區，它們是中國不可分割的一部份。35 中港澳三地屬不同的法系：中國內地屬具有中國特色社會主義的大陸法系；澳門特區屬大陸法系；香港特區屬盎格魯撒克遜法系（普通法系）。36 34 國際公法是所有規範國家和國家之間（也包括其他國際公法實體）關係的所有法律規定。 35 見《中華人民共和國憲法》第 31 條，《澳門特別行政區基本法》第 1 及 12 條，《香港特別行政區基本法》第 1 及 12 條。 36 《維也納條約法公約》第 45 條第一款規定：“如果一個國家具有兩個或更多的領土單位，且這些領土單位在處理與本公約有關的事務時適用不同法律制度，該國在簽署、批准、接受、核准或加入時，可聲明本公約適用於其全部領土，或其中之一部份或幾部份，並可在任何時候通過提交另一項聲明修改上述聲明”。基於這個規定，中國已經聲明過特定的國際協議適用於全國領土（《聯合國反腐敗公約》）；適用於中國內地和其中一個特區（《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約關於預防、禁止和
  • 6 在“一國兩制”的根本原則下，37 港澳兩個特區是享有特殊政治法律地位的公共實體，享有高度自治，包括法律和司法自治，38 並在《澳門基本法》第13 條第三款及第 136 條，《香港基本法》第 13 條第三款及第 151 條規定下遵守國際公法。39 在國際公法中，“條約”是指國家或國際法主體間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱為何，只要生產法律效力，它們均是“條約”。 上面所指對“條約”的定義一方面符合《維也納條約法公約》第 2 條的規定，40 同時屬於協定法和（成文的）習慣法，41 另一方面也符合國際司法見解和法學學說。條約是 “在國家之間產生法律義務的程序”。42 懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》）；僅適用於兩個特區（《公民權及政治權的國際公約》）。 37 鄧小平制定的 “一國兩制” 原則，是以實現台灣回歸祖國，中國完成國家統一為目標的政治戰略方針（見中國人民共和國憲法序言）。根據這一原則，一個國家可以在其內部包含多個經濟和社會模式，同時考慮到國家領土的每個地區或每個領土的具體情況，賦予其高度的自治權。這就是社會主義和資本主義在同一個主權國家的共存。憲法解決方法見《中華人民共和國憲法》第 31 條。摘錄載於 http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2004-02/19/content_307590.htm。 38 《中華人民共和國憲法》第 31 條；關於《澳門回歸的中葡聯合聲明》及關於《香港回歸的中英聯合聲明》之序言；《澳門基本法》第 2、3、5、8、11、19 及 136 條；《香港基本法》第 2、3、5、8、11、19 及 151 條。 39 兩個特區還能夠在它們享受自治性的領域參加國際或區際組織或成為相關的成員，簽發護照並成立半官方的經貿代表處（分別《澳門基本法》第 137、139、141 條以及《香港基本法》第 152、154、156 條）。關於澳門作為國際法實體的地位，見曾令良：“論澳門特區的國際法主體資格：基礎、特性和實踐”，《全球化世界裏的葡語系國家和中國》，魏丹（編），澳門大學、Almedina 出版社，2009 年。 40 載於 https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2004/27/aviso20.asp#ptg。 41 《維也納公約》規範條約的締結、適用、解釋、修改、中止及終止效力等。關於《維也納條約法公約》國際習慣法的法典化，亦見 Nguyen Quoc Dinh、Patrick DaillierA 和 Alain Pellet：《國際公法》第四版，Calouste Gulbenkian 基金會出版社，1992 年，第 304-309 頁或者 Olivier Corten 和 Pierre Klein:《維也納條約法公約——闡釋》第一冊，牛津大學出版社，2011 年，第 3-11、659-695 頁。 42 同上，Nguyen Quoc Dinh、Patrick DaillierA 和 Alain Pellet，第 107 頁等。
  • 7 一個條約或協議由若干要素組成的： 1. 有關主體必須屬於國家或其它國際法主體；43 2. 協議必須具有書面的形式；44 以及 3. 協議必須涉及締約方共同關心的事項，制定彼此間的一系列權利和義務（標的）。45 應該強調的是，在上述的條件下，國際公法文件的具體名稱無關緊要。一個國際協議可以採用一系列的名稱，如 “條約”、“公約”、“協議”、“盟約”、“章程”、“憲章”、“議定書”、“條例”、“協約”、“聲明書”、“和解”、“紀要”、“諒解備忘錄”等等。46 國際法院本身已經承認協議文件的具體名稱不改變其性質，而性質取決於文件的要素和內容。47 正如某一些協議無論它們的名稱為何，都不是《維也納條約法公約》中的有效國際協議，它們只是非正式的協議或所谓的 “君子協定”（gentlemen’s agreements）。48 在協議過程中，雙方做出政治承諾或本着合作的精神就一套 43 亦見 Eduardo Correia Baptista：《國際公法——主體和責任》第二冊，Almedina 出版社，2004 年。 44 《維也納條約法公約》第二部份，關於條約的締結和生效（第 6 至第 25 條）。 45 《維也納條約法公約》第三部份，關於條約的遵守、適用和解釋（第 26 至第 38 條）。 46 關於《維也納條約法公約》就條約的概念、要素和解釋，包括其多樣的名稱，亦見《維也納條約法公約——闡釋》，Oliver Dör, Kirsten Schmalenbach 編，2012 年，第 28-42 頁。 47 1962 年 12 月 21 日國際法院審判，埃塞俄比亞，南非，第 15 頁。參見 https://www.icj-cij.org/en/case/46。 48 “外交官們知道，不可能將所有的國際協定都納入條約中，無論是關於瑣碎的還是重要的問題。然而，這個協定需要以某種方式書面化。因此，諒解備忘錄（或政治承諾）不斷增加；該文書雖然是國家間締結的，但不具有法律約束力。此類不具約束力的文書也被稱為 ‘政治協議’、‘君子協議’、‘無法律約束力的協議’、‘無約束力的協議’、‘事實上的協議’、‘非法律協議’ 等。外交官——他們非常了解這些文書——通常將它們稱為 ‘諒解備忘錄’ 或 ‘MOU’，而不僅僅是英文。但是，將一項文書稱為諒解備忘錄本身並不能決定其地位，因為——最令人困惑的是——有些條約也被稱為諒解備忘錄。（所謂的）諒解備忘錄，作為政治承諾運作，可與國際法委員會（ILC）下的條約區分開來，因為它們不是受國際法管轄的協議。然而，諒解備忘錄仍然可以被寬泛地稱為 ‘協議’，雖然它代表了國家之間的協議，但它在國際法上並不具有法律效力。” Anthony Aust：《當代條約法及其實踐》，劍橋大學出版社，第三版，2013 年，第 28 頁。或者參見 Oliver Dörr, Kirsten Schmalenbach，同上腳註 46，第 41-43 頁（不具法律約束力的協議）。
  • 8 原則和互約行動達成共識。這些協議的結構比較靈活，是非正式的和無約束性的。換言之，這些協議不產生法律效力，因此，根據事實本身，不對違約一方產生國際責任。49 然而，這並不意味着違約的情況不違反雙方互信、善意的原則，不違背雙方的期待。50 如上所述，若在大灣區區際關係裏對相關司法互助協定予以分析，我們能夠發現如下的要素： 1. 主體：三個具有自治法律制度的管轄區； 2. 形式：有關的規定由書面協議制定； 3. 標的：就各方共同關心的事情（司法合作）產生一套權利和義務。 換言之，雙方承諾提供司法互助並承認雙邊關係中的利益，賦予協定條款（國際法實質性的）法律效力，同時（在“有約必守”的原則下）也為協定條款的修訂、糾紛、違反等情況制定解決機制。51 有助於評估這些協定性質的另一個要素是，它們嚴格遵守國際協議的結構（模板）以及《維也納條約法公約》中生效的一般程序步驟和規定。52 當然，這些協定也有其特殊性，雙方也必須履行自己管轄區本身的內部程序，就接收或生效進行或多或少的內部手續（包括交換照會、發出通知、進行簽署和公佈等）。53 不過，實話實說，這些協定仍然遵循與國際協議類似的標準。 49 即能夠向國際法院提出上訴或申請國際仲裁。 50 見 Nguyen Quoc Dinh、Patrick Daillier 和 Alain Pellet，同上，腳註 41，第 108、257、353-357 頁。 51 例如，《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》第 22 條，《關於相互認可和執行仲裁裁決的安排》第 15 條，《關於與內地法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》第 26 條，《關於移交被判刑人的協定》第 14 條，《關於就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》第 15 條或《關於與香港特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》第 12 條。 52 根據《維也納條約法公約》，一個正式協議的典型最終條款包括關於生效、解釋、產生效力、解決衝突等事宜。例如，稅務領域的區域協定一般來說跟隨經合組織公約的格式。 53 例如第 21/2005 號行政長官公告指出，就《關於移交被判刑人的安排》之生效，澳門特別行政區政府和香港特別行政區政府已相互作出通知，完成所需的內部法律程序或中華人民共和國最高法院 2009 年《關於與香港特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》生效的通知，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2005/47/aviso21.asp 和 https://www.doj.gov.hk/en/mainland_and_macao/pdf/notice_enforcement_HK_arbitral_awards_e.pdf。
  • 9 綜上所述，特別是根據國際公法所定的特徵和標準，我們認為區域協定內的司法合作屬於法律協議，其適用範圍限於區際間。 第二個問題：區域協定在澳門特區法律淵源的位階為何？ 澳門特區法制屬於羅馬日爾曼法系（亦稱歐洲大陸法系或民法法系），承襲自葡國法制，在國際法律秩序和國內法律秩序的關係中，其溫和的一元法律體系是澳門法制的特點。 一元論或一元法律體系 “承認國際法和國內法的規定具有統一性和系統性。國際、國內兩個法制是相通的、相關聯的，不可相互忽視的，因此在相關法的淵源中必有相互參考的途徑”。54 一元法律體系 “要求法制之間建立銜接的方式”，也就是說，通過直接法律淵源（“存在法”）的位階來確保法制之間的連貫和統一性。55 在歐洲大陸法系中，必須協調不同的直接法律淵源，因而產生統一、連貫的國內法律秩序，旨在保障安全、確定的法律關係。在盎格魯撒克遜法系（亦稱普通法系）中則不存在這個要求，鑒於它們採取二元論。對於採取二元論的管轄區來說，國際法和國內法屬於 “兩個不同的世界；具有不同基礎，不同界限的體系。它們之間不直接相通。屬於其中一個體系的規定不可在另一個體系裏產生一樣的效力（...）。最多，這個規定的內容可以複製、再現或改造，從而產生（國內法的）新規定”。56 在澳門的基礎法律內沒有關於法律淵源位階和國際法效力的具體規定（值得強調，國際法這裏指的是實在法），57 儘管如此，我們依然能夠參考《民法 54 Jorge Miranda：《國際公法課程》第三版，Principia 出版社，2006 年，第 142 頁。亦見 Ian Brownlie：《國際公法原理》，Calouste Gulbenkian 基金會出版社，1997 年，第 44 頁等。 55 見 Eileen Denza，國際法院持續決定，國際義務和內部法發生衝突時，以國際法優先；Malcon D. Evans：“論國際和國內法的關係”，《國際法》第三版，牛津大學出版社，2010 年，第 413 頁。 56 見 Jorge Miranda，同上，腳註 54，第 141 頁。亦見 André Gonçalves Pereira 和 Fausto de Quadros：《國際公法手冊》 第三版，Almedina 出版社，2009 年，第 81-92 頁。亦見 Francisco Ferreira de Almeida：《國際公法》第二版，科英布拉出版社，2003 年，第 57-68 頁。 57 應該使用廣義的概念，即所有能夠成為法律淵源的成文或實在國際法，包括所有載於國際條約或國際組織制定的，具有法律約束力的法律行為，例如聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章通過的決議（第 24、25 及 39 條）或者《世界衛生組織章程》（第 21 及 22 條）。
  • 10 典》第 1 條第三款，58 及第 4 條等規定，發現國際協約法在澳門屬於直接法律淵源，且優先於國內一般法。59 60 就算法學學說 61 和司法見解 62 對《民法典》規定的效力存在爭議，我們依然可以肯定，法律界對澳門特區法律淵源位階已達成普遍共識，相信澳門基本法具備憲法效力，因此處於法律金字塔的頂端。實在國際法次之，之下是國內一般法。可見，實在國際法低於憲法，優於一般法律。 58 在中國，有關規定見於《中華人民共和國民法通則》第 142 條第二節：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。 ” 參見 http://www.china.org.cn/china/LegislationsForm2001-2010/2011-02/11/content_21898337.htm。 59 我們還可以從《基本法》其它的規定推理這個優先關係，例如第 5、8、11、18、138 條規定了連貫原則（以避免破壞內部法律秩序）以及法律實踐分析。我們也可以在不同的國際法庭上援引中國和澳門特別行政區的主張或聲明。也可以在其他澳門特別行政區法律中提及國際協約法優於普通法。 60 法學界討論維持一元論體系或根據澳門《基本法》第 40 條實施半二元論體系。亦見 Maria Manuel Branco：“國際協約法在國內法律秩序中的適用——葡萄牙、中國及澳門的情況”，《澳門法律學刊》，第 5 卷，第 3 期，1998 年；Patrícia Ferreira：“關於國際法在澳門特別行政區適用的若干問題”，《法律草擬課程》，法律及司法培訓中心，澳門，2002 年；馮文莊：“論《基本法》實施初期點滴（II）：國際法在特區實施若干問題之反思”，《澳門公共行政雜誌》第 62 期，第 16 卷，2003 年第 4 期；王西安：“關於國際條約在香港和澳門特別行政區適用的若干問題”，《澳門公共行政雜誌》第 65 期，第 17 卷，2004 年第 3 期；簡天龍：“過渡狀態下澳門基本權利的若干思考”（2006 年的原作），重新發表於《法制澳門下的基本權利研究》，官樂怡基金，2015 年，第 190-192 頁；António Malheiro de Magalhães： “國際人權協定在澳門特別行政區法律秩序中的效力” ，《一國兩制，三種法律秩序——發展前瞻》，Jorge Oliveira e Paulo Cardinal（編），施普林格，2009 年；劉高龍：“國際法在澳門的適用及其效力——兼論終審法院第 2/2004 號裁判書”，《澳門大學法律學院學報》第 28 期，2009 年，第 1-8 頁；Ilda Cristina Ferreira：“國際法”，《法律草擬研究》葡文版，法律及司法培訓中心，2018 年，第 344-346 頁；朱林：“條約在澳門特區的履行方式——實踐視角下對一元的反思”，《澳門公共行政雜誌》第 132 期，第 59 卷，2021 年第 2 期，第 4-14 頁。 61 關於這個規定的效力或是否應該維持一元論的體系，亦見劉高龍，同上，第 9-14 頁；見 Ilda Cristina Ferreira 有關第 2/2004 號終審法院合議庭裁判中有關國際公約在澳門特別行區法律淵源位階的地位的法律評論文章，載於《澳門雜誌》，第 6 期，第 3 年，2015 年 12 月，澳門法律反思研究及傳播中心出版；劉德學：“一國兩制原則與澳門特別行政區法律體系初論——基於法律體系化方法論的視角”，《澳門公共行政雜誌》，第 127 期，第 58 卷，2020 年第 1 期，第 19-21 頁；朱林，同上，第15 頁等。 62 見終審法院關於案件編號 2/2004 之裁判書，2004 年 6 月 2 日，參見 http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0a72513.pdfI，以及中級法院關於案件編號 173/2002、174/2002、49/2003、129/2003、153/2003、164/2003、221/2003 和 301/2003 之裁判，參見 http://www.court.gov.mo/pt/subpage/researchjudgments?court=tsi。
  • 11 澳門特區的法律沒有明確指明區域協定的重要性和法律位階，《民法典》也並未明確提及直接淵源 63 或其它法律來源。64 儘管第 3/1999 號法律《法規的公佈與格式》第 5 條第三款提及關於公佈“與全國其他地區的司法機關簽訂的司法互助協議”的事宜，65 但是有關規定限於轉載《基本法》第 93 條所列舉的協議，忽略了其它所有潛在的區域協定。最終由法律適用者憑藉解釋、填補漏洞等規定來解決關於區域協定公佈、生效等問題。66 考慮到澳門法律缺少相關的規定，且因為我們認為區域協定的法律位階有助於解決潛在的法律衝突，所以我們接下來將提出關於區際法律在澳門法律位階中的關係地位或價值的三個假設，並對它們進行分析：67 第一個假設：區際法低於國內一般法； 第二個假設：區際法優於國內一般法，低於國際法；或者 第三個假設：區際法優於國內一般法及國際法。 按照第一個假設，當內部法規和區際法規發生衝突時，凡是後出的內部法律規定（國內一般法）按照新法優先於舊法的原則能夠修改廢止先有的區域協定或其條款（區際法）。 63 我們大可以用延伸和系統的方式解釋《民法典》的規定，將區域協定納入直接法律淵源並肯定它們的法律位階。 64 第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》的用處不大，因為只包含澳門特區制定的法律。 65 到目前為止，澳門法律提及的區際法或區際合作的情況不多。作為例子，見第 9/2002 號法律第 4 條（地域範圍）及 20 條（國際及區際合作）；《內部保安綱要法》或第 8/2005 號法律《個人資料保護法》第 3 條（適用範圍）及 20 條（排除適用）；。第 2/2003 號法律《關於國際或區際雙重課稅情況中的課稅制度》第 1 條提到 “國際或區際協定，以避免雙重課稅”。 66 第 3/1999 號法律第 3 條規定，必須公佈於《公報》第一組，否則不產生法律效力；與此不同，立法者忽略了對不公佈於《公報》的法律後果。因此，法律適用者應該再度適用解釋條款，類推適用第3/1999 號法律第 5 條第三項和《民法典》第 4 條於所有其它區域協定，令它們具有法律效力，包括規定不作公佈的話法律不具效力。 67 即是分析那些適用澳門內部法律體系的國際法規和澳門自身內部法規之間的職能或位階關係，不管是頂層的或一般的法律。另一個問題是接納方法，即那個能夠解釋國際法規怎麼被納入澳門內部法律的層面。第三個問題是直接效果，即能夠在本地法院援引國際法規。見 Jorge Miranda，同上，腳註 54，第 140-145 頁。
  • 12 在我們看來，任何內部法律能夠廢止區域協定的規定的情況是違背協議精神和締約方的意願，使區域協定無法完全執行，這違反善意原則、有約必守等法律關係的指導和基本原則。68 第一個假設實際上損害了在區際背景下，雙邊和/或多邊的談判尊嚴，同時也令本在雙方內部秩序中具有法律效力的協定條款喪失其效力，還造成一些政治上較為尷尬的情況（例如，阻礙各方之間的合作目標，阻擾逐步且和諧的地區性一體化）。那麼，對我們而言，第一個假設應該立即被排除掉。 按照第二個假設，區域協定優先於國內一般法，但是區際協議相對於國際協議有較低的位階。因此，若內部法規和區域協定的法規之間發生衝突，後者應該優先產生效力，基於上述的理由應該執行協定雙方之前訂定的規定。 然而，如果區域協定的規定和適用於澳門特區的國際協議之規定間發生衝突，法律適用者應該以後者優先。確實，澳門特區應當遵守適用於自己的國際協定之國際義務，無論澳門是作為國際法主體訂立的協議，還是中華人民共和國訂立並延伸適用於港澳特區的協議。在這兩個情況，違反協議的規定均帶來國際責任。69 那麼，區域協定的談判者必須熟悉適用於各自管轄區的國際協議，這樣才能確保不同法律淵源能夠協調和連貫，避免那些能夠引起國際責任的潛在法規衝突。 這情況下，我們應該再次援引國際法普遍公認的，《維也納條約法公約》第 26 條規定的善意、有約必守等一般原則。70 極端的情況下，如果一份區域協定中的一條主要規定與適用於澳門的國際法的規定之間發生衝突，而且，如果認為適用有關的國際法的規定影響區域協定的效力，並有損澳門內部法律，那我們認為，法律適用者可以採用有關國際法的規定違反公共秩序或與公共秩序相互違背的見解。71 法律適用者不可直接 68 善意原則同樣適用於多方法律關係（《民法典》第 219 條，關於合同的形成）和與公共行政的關係上（《行政程序法典》第 6 條）。 69 經適當調整想法，可用於中國（全國）參與的國際組織制定具有普遍約束力的單方面法律行為。 70 見 Ian Browlie，同腳註 54，關於法律和國際法一般性原則，第 27-31 頁。 71 無論在民事上（例如《關於承認及執行外國公斷裁決的海牙公約》第 5 條，第二款，第二項），還是在刑事上（例如《聯合國反腐敗公約》第 46 條第二十一款第二項），公共秩序條款都能夠成為拒
  • 13 援引有關國際法的法規和區域協定的法規相互抵觸，而只可援引有關國際法的規定和澳門內部法的基本規定相互抵觸（即公共秩序條款）。72 關於這點，我們看到在澳門已經與外國訂立的一些雙邊協議中，有關協議明確規定，在特定情況下，區域協定應該優先。例如，澳門分別與葡萄牙共和國 73 和與大韓民國 74 簽訂的《移交逃犯協定》第 14 條第三款就請求的競合規定如下： “對澳門特區而言，本協定的規定不影響澳門特區與中華人民共和國其他司法管轄區之間有關移交逃犯的安排。” 75 那麼，在上述的情景下，法律適用者援引國際法涉及雙邊協議的規定，以區際法優先，符合協議方的意願以及國際法的規定。 值得一提的是，在我們看來，雙邊協議的此類規定是多餘的，因為本來屬於國家的內部事宜。若同時出現向外國和向中國其它管轄區移交逃犯（引渡）的申請，向國內移交的申請優先於向外國引渡的申請。這些本來是國家內事；雙邊協議本來不需要（也不應該）提及。也就是說，關於移交逃犯（引渡）的競合申請是屬於主權的權利。 更進一步，在港澳特區的政治法律框架裏，澳門特區不可在中央人民政府不接受下而移交（或引渡）逃犯（見第 3/2002 號法律《關於司法互助請求的通報程序》）。76 因此，所有的移交逃犯的申請均由中央人民政府初步分析並決 絕司法互助的理由。公共秩序條款也出現在雙邊協議（例如，在《澳門特別行政區與葡萄牙共和國移交逃犯協定》第 6 條第一款第一項），和區域協定（例如，在《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》第 11 條第五項）。該條款也見於《民事訴訟法》第 1200 條第一款第六項、在第 6/2006 號法律（刑事司法互助法）第 2 條第一款，或在第 19/2019 號法律《仲裁法》第 71 條第一款第二項。 72 例如，依據聯合國憲章第七章，在聯合國安理會決議框架內，這個可能性是不存在的。 73 第 25/2019 號行政長官公告。 74 第 45/2019 號行政長官公告。 75 在香港和外國司法管轄區就移交逃犯訂立的雙邊協議中，規範競合申請的條款同樣提及區域協定（安排），例如與葡萄牙（2004 年）、南非（2011 年）、芬蘭（2013 年）、捷克共和國（2015 年）。 76 Ilda Cristina Ferreira：“澳門特別行政區 ‘移交逃犯制度’ 引介”，《關於佛得角及葡語國家或地區之間逃犯引渡的若干爭議性問題——國籍、適用的刑罰以及同類制度》，José Pena Delgado、José Carlos Fonseca 與 Liriam Tiujo Delgado 組織研究，法律公正基金會及高等法律和社會科學學院，普拉亞，2009 年（文章重新發表於《澳門雜誌》第 7 期，第 5 年，澳門法律反思研究及傳播中心，2017年 9 月）。
  • 14 定，中央人民政府可以優先考慮內部的情況（區域協定）而拒絕外國司法管轄區的競合申請。 無論甚麼情況，移交逃犯是國家的內部事宜，是國家主權的事宜，而不是狹義的區域協定優先於國際協議的問題。我們因此認為，澳門與外國司法管轄區簽訂的雙邊協議不需規範這類事宜。 按照第三個假設，區域協定優先於國內一般法和國際法，這個選項否定國際法的重要性，實際上是讚同極端的國內法一元論的觀點。77 在我們看來，這與《維也納條約法公約》第 27 條相互抵觸，該條款規定：“一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約”。78 針對上述的三個假設，我們認為第二個最為合適。第二個假設確保不同的法律淵源之間的連貫性，符合溫和一元論的原理，也遵守主流的司法實踐。 的確，澳門法院已經承認並適用有關區域協定，將它們優先於內部法。我們由此能夠推理，澳門法院默示了相關的法律位階並按照一元論成立了一個統一的、協調的法律體制：79 “正如所看到的，澳門特別行政區與內地之間現在實施的是前文已提及的《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》。我們認為清楚而且毫無疑問的是，這樣一份有着其自身性質、範疇、內容和涵蓋範圍的《安排》，必然以（互相）承認所涉及之法律體制和法律制度的有效性、效力、信任及尊重為前提，而訂立此《安排》的目的（主要）在於明確應如何處理其所涉及的事宜，從而創造安定性（同時提高簡單性、快捷性）”。80 據我們了解，澳門特區立法者也採用了一樣的見解，例如第 8/2005 號法律《個人資料保護法》第 3 條第四款（適用範圍）。其中，該法為區域協定賦予 77 André Gonçalves Pereira 和 Fausto de Quadros，同上，腳註 56，第 85-86 及 94 頁。 78 訂立一個協議的行為是一個自由的、單方面的、自願的、明確的行為。憑藉本國內部的法規而拒絕履行協議的一方違背善意的一般原則。 79 見第 39/2021 號案件之終審法院裁判書和第 520/2007 及 829/2018 號案件之中級法院裁判書，參見https://www.court.gov.mo/pt/subpage/researchjudgments?court=tsi。需要注意的是，我們的分析限於能夠搜索到的葡文版的司法決定。 80 “這樣，既然前文所述的見解是恰當的，那麼便只能裁定，如接納 ‘現上訴人的觀點’，那就等於是置上述《安排》於不顧，（有必要強調）該《安排》除其他外還在緊隨前文所轉錄的第 7 條第二款之後的段落中指出（…）”，第 39/2021 號案件之終審法院裁判書，同上，第 20-21 頁。
  • 15 與普通法律有所不同的地位，且暗指區域協定和普通法律與國際法有不同的位階關係。該法認為，必須確保法律淵源之間的系統性和諧： “本法律適用於以公共安全為目的對個人資料的處理，但不妨礙適用於特區的國際法文書以及區域協定的特別規定、與公共安全有關的專門法律和其他相關的規定。” 綜上所述，在澳門特區的法律淵源的位階裏，81《基本法》處於頂層，實在國際法次之，接下來有區際法，然後有國內一般法。 二、兩個相關聯的問題 （一）區域協定的接納機制 既然澳門法律不明確規範區域協定的接納和生效事宜，那麼，法律適用者只能藉助一些相關的稀少規定，並參考實在國際法中有關接納、生效的規定用於區域協定。故此，為了能夠在澳門特區享受法律的效力，按照《民法典》第4 條第一款（這一種接納機制叫做 “自動或半自動接納”），區域協定應該刊登《公報》；按照第 3/1999 號法律第 5 條第三項，由行政長官命令公佈刊登於澳門公報第二組（第 3/1999 號法律第 6 條第一款）。 對照國際協議，只有行政長官有代表特區並訂立協議的權限（《基本法》第 45 條）。82 因此，行政長官必須委託其中一名司長代表自己（授予權力）來簽訂區域協定。83 81 外部規範性法律淵源包括《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》（適用內容）。 82 只有行政長官享有在澳門特區的自治範圍裏訂立協議的充分權限（全權）。 83 亦見，第 1/2013 號行政命令將若干權利授予行政法務司司長，以便代表澳門特別行政區簽署《關於澳門特別行政區與香港特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》或第 1/2020 號行政命令將若干權利授予行政法務司司長簽署《關於內地與澳門特別行政區法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》的修改文本。被第 3/2005 號法律修訂的第 2/2003 號法律《關於國際或區際雙重課稅情況中的課稅制度》同樣規定，行政長官能夠授予司長或局長簽署區域或國際協定的權力。參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2003/08/lei02.asp。
  • 16 （二）區域 “協定” 抑或區域 “安排”？ 在上面提到的兩份移交逃犯的雙邊協定裏（競合申請的情況），協議採用“安排”（arranjo）的提法，而不用 “協定”（acordo）。在這兩個不同的提法的背後，有沒有特殊的理由？值得強調的是，在香港特區與外國管轄區訂立的移交逃犯協定中，同樣存在 “協定”（agreement）和 “安排”（arrangement）兩種措辭的問題。84 協定採用“安排”這個提法的可行解釋是兩個特區或許有意將區域協定的概念分別於與外國管轄區簽訂的協議的概念。 雖然“安排”不是國際法的習慣用語，但它事實上並不改變“協定”的法律性質和重要性。正如本文上面所提到的，最重要的是分析兩個司法管轄區有意建立合作（關係）的標的和內容——而不是協議文件中所採用的術語。換言之，需要探討各方有意建立關係的法律性質是甚麼：它們有意建立相互間的義務？還是只想表達意向，僅僅訂定（指導性的）合作目標，而不產生任何（具有法律效力）的權利和義務？ 三、結論 中國內地及其兩個特區之所以簽訂區域協定，是因為內地和兩個特區之間存在特殊的憲法和法律關係。中國由具有自身獨特情況的地區組成，包括相關的法律體制，而且，在這個前提下，這些不同的地區（迫切）需要彼此進行協調和合作。 有關的區域協定確立彼此共同的目標，訂定彼此的權利和義務，在生效期內各個管轄區遵守各自的內部程序。如上所述，區域協定參考國際雙邊協議的結構和內容，區域協定和國際協議性質和形式上無不相同，二者具有相似的特點。 84 參見 https://www.doj.gov.hk/en/external/table4ti.html。
  • 17 因此我們認為澳門特區和中國內地及香港特區訂立的區域協定是實質和形式上屬於正規的協議，符合國際法的原則和標準，儘管在地緣政治上它們是是在一個主權國家內。 雖然本文圍繞討論司法互助領域的區域協定，但對本文的論述畧作調整也適用於在澳門《公報》刊登的其它的區域協定（文首有提及相關的名單）。實際上，在《公報》刊登的不同範疇的協議均遵循國際雙邊協議的傳統模式。 一個更為複雜的問題是，在沒有法律明文的確定下如何去明晰區際法在澳門特區法律淵源的位階。我們認為，區際法應該優先於國內一般法，且不可違背或抵觸適用於中華人民共和國和澳門特區的國際實在法，因此其位階較國際法低，換言之，在澳門特區法律秩序中，區際法優於國內一般法，低於國際法。 那麼，對於澳門法律淵源的金字塔，《基本法》處於頂端，國際實在法次之，然後有區際法，接着有國內一般法。 通過上述的思路，我們能夠確保澳門特區的法律淵源之間存在較為系統的、邏輯性的關係，不但符合溫和一元論的原理，還符合主流的司法實踐。同時，我們在澳門特區的雙邊和多邊關係的框架裏還確保法律的安定性、確切性等原則，以及善意和有約必守等原則。
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 探討澳門特區政府可實施電子採購的模式 鄧達榮 一、引言 自上世紀 80 年代中葉起，個人電腦的掘起驅使電腦的使用迅速普及，並促使工商業和個人使用電腦提供的執行方案逐步取代傳統的工作模式。隨後在 90 年代中後期起互聯網技術下達至生活化的水平，並且踏入 21 世紀後智能電話的迅速發展及其效能在幾何級數的提升，讓世界各地和區內的使用者有更緊密的連繫和溝通，並由此激起應用程式或軟件在執行上的變革，從傳統在電腦上執行獨立安裝的程式逐步改變為用戶透過網絡下載和在線執行程式，甚至於近年利用流行的雲運算和雲儲存，大大降低電腦本身效能和資源的需求而卻能更有效地執行程式或軟件和存取檔案，並且能隨時隨地工作和管理個人事務，為電子商貿由固定地點執行轉變為行動模式的方案。 正因此資訊科技，尤其是互聯網技術的迅速發展，為透過電子政務推動現代化公共行政工作在多方面提供有利的先決條件，其中備受社會關注的電子政務範疇之一可算是政府與商業之間的電子商務（G2B, Government to Business）。 隨着澳門特區的成立，特區政府便開始提倡電子政務，並為此成立相關的工作小組，期望推動實務工作進一步電子化，從而展開多方面的研究，當中包括實施電子採購的可行性。  中國政法大學法學博士。
  • 2 一直以來，澳門特別行政區政府推動電子採購存在某程度的掣肘，當中並非資訊科技和把傳統人手的行政程序電子化的問題，而有關的障礙主要是透過電子化處理所產生的法律效力是否等同於傳統以人手方式處理者，亦是過去行政工作電子化裹足不前的主因之一。直到 2020 年，澳門特別行政區政府頒佈電子政務法及該法的施行細則，為推動行政工作電子化提供法律依據及跨越欠缺法律效力的障礙。對此，為澳門特區政府實施電子採購奠定良好的基礎。 與此同時，特區政府為現行的政府採購法律制度進行法律改革，並於2020 年初透過政府的內部諮詢首次發出新的《公共採購法》法案，重新規定適用的採購程序種類和相應的程序步驟。以最嚴格規定的公開招標來說，其程序步驟的改變使之更完整和明確。倘若將來實行電子採購，利於能在更明確和具體的規範下訂定電子採購的流程和步驟。縱使目前新的《公共採購法》尚未定案和落實，但相信採購程序步驟的規定不會有明顯的大變動，故目前就是良好和適當的時機進行思考和做好準備，並可基於該法案所規定者探討實施電子採購的可行性和擬定初步方案，否則會繼續延誤實施電子採購而追不上公共行政現代化和社會經濟發展的步伐和需求。 二、為有效實行電子政務所建立的法律基礎 以電子方式處理傳統方式的行政活動一直受制於欠缺所需的法律效力。儘管在 2005 年澳門特區政府頒佈電子文件及電子簽名的法律制度，但仍不足以有效推動電子化行政活動的發展。直到 2020 年，澳門特區政府分別制定及公佈第 2/2020 號法律《電子政務》和第 24/2020 號行政法規《電子政務施行細則》，促使透過電子方式處理行政活動取代傳統做法具有等同的法律效力，為澳門特區政府全面發展和實現電子政務起着關鍵的作用。 （一）電子文件及電子簽名的法律制度 早於 2005 年 8 月，澳門特區政府意識到當時社會發展在行政、商業和財政管理等方面使用新的資訊科技會帶來很多好處，但此會衍生傳統法律規定無法解決的法律問題，故頒佈第 5/2005 號法律，旨在訂定電子文件及
  • 3 電子簽名的法律制度，當中主要確定電子文件與紙本文件無異、明確規定電子文件的法律效力和證明力、制定發出和接收電子文件的傳輸、以及規定電子簽名和認證等等，務求行政當局能在現行法律框架內充分利用和發揮普及的電子化技術。 然而，在該法律規定的適用範圍中，明確指出當涉及 “有關……競投程序［招標程序］的行為” 時，該 “法律的規定並不影響法律、規章或協定中關於強制使用紙張或以其他特別形式或方式提交、組成、傳輸或儲存文件規定的適用”。1 儘管此規定把競投程序（或稱“招標程序＂）的行為定為例外者，但若行政當局認為可以電子文件及電子簽名執行招標程序的步驟為合適者，仍可遵守該法律規定執行有關行為。明顯可見，此規定給予澳門特區政府一個靈活性，俾使認為在時機合適時適用電子採購程序執行工作。 （二）《電子政務》 在 2020 年 3 月，澳門特區政府頒佈第 2/2020 號法律《電子政務》，旨在訂定公共部門以電子方式執行行為和手續的規定，並藉此創造法律條件，俾使政府能利用資訊科技向居民提供更佳和便捷的服務，包括規定電子文件與書面文件無異、以電子方式進行公務通訊及處理文件、把紙本文件數碼化、可以電子證明代替發出紙本證明、向利害關係人發出數碼證照代替發出相同內容的紙本文件、具數碼化接待的程序、遵守書面形式的要求以適合內含文字的數碼格式化表格取代格式和印件、免除遞交應由公共部門或具有公證職能的專職機關發出的文件、以及利害關係人可接收電子化的行政通知等等。 為落實電子採購，在數碼化接待程序的規定中，訂定 “公共部門可對不同程序的步驟進行一體化處理，尤其使利害關係人可在同一數碼化接待程序中，要求對適用的條件一併審查及由各主管機關作出決定”。2 此規定可套用於電子採購的理解中，表示採購實體能透過建立電子化的採購程序，甚 1 按照第 5/2005 號法律第 1 條第二款（四）項的規定。 2 按照第 2/2020 號法律第 15 條第一款的規定。
  • 4 至電子採購應用系統，讓採購實體及採購參與人在同一的電子採購程序或應用系統中共同進行採購程序，由執行採購程序步驟有關的委員會或採購人員逐步執行電子化的程序步驟，以及相關審理行為的具權限實體可因應有關行為作出決定。 （三）《電子政務施行細則》 同年 7 月，澳門特區政府公佈第 24/2020 號行政法規《電子政務施行細則》，是為執行第 2/2020 號法律制定所需的補充規定。當中，主要制訂推動電子政務的負責實體；公共部門的文件的保障級別；實行電子證明和數碼證照、數碼化接待程序、電子通知服務等方面的規範。對落實電子採購而言，該等規定提供明確和具法律依據的執行方法，排除了過去存在把傳統處理方法電子化的疑問和障礙。 三、為實行電子採購解構電子化所需的考慮因素 （一）探討採購程序電子化的基本元素 1. 以法定的公開招標程序作為探討實施電子採購的基礎 對一般人士而言，由於不清楚或沒有深入了解，會誤以為政府採購程序就等於招標程序，或反之，招標程序等於採購程序，即把兩者混為一談。其實法律明確規定現行的政府採購是包括多種採購方式的，而新的《公共採購法》法案的規定則稱為程序種類。無論是採購方式抑或是程序種類，每一方式或種類均具相應的採購程序。為了便於論述，當本文同時討論現行政府採購法律制度和新的《公共採購法》法案時，會統一使用“採購方式＂一詞，而在分開討論的情況下，才會使用相關法律的術語。 按照現行政府採購法律制度的規定，採購方式具體地分為六種，分別是：公開招標、預先評定資格的限制招標、無預先評定資格的限制招標、書面諮詢、口頭諮詢、以及免除諮詢。前三種屬招標類別，後三種屬直接磋商類別。可是，現行政府採購的程序法沒有為屬於直接磋商類別的三種諮詢程序訂定完整的諮詢程序步驟。而招標程序的步驟依照採購項目的種類分別
  • 5 地受到規範，如屬取得財貨及服務的項目，適用第 63/85/M 號法令，但其規定者屬概括性的招標程序規範，即沒有分辨招標屬公開性或限制性；如屬公共工程承攬，則適用第 74/99/M 號法令，其規定具體地規範公開招標程序的步驟，而預先評定資格的限制招標和無預先評定資格的限制招標的程序步驟則以準用方式規定，即受到經作出適當配合後的公開招標程序和專門規定所規範。 參照新的《公共採購法》法案的規定，程序種類具體地分為五種，分別是：公開招標、預先評定資格的限制招標、競爭性談判、諮詢、以及直接磋商。對於公共工程承攬，尚包括無預先評定資格的限制招標的規範。在該法案的規定中，公開招標程序的步驟明確和具體地被制訂出來，而其他的程序種類之程序步驟，原則上均是直接和間接地受到經作出適當配合後的公開招標程序和專門規定所規範。 無論是稱為的採購方式或是程序種類，均有相應的特定程序，而該等特定程序可概括地被稱為採購程序。在展開採購程序前，採購實體必須做好籌備工作，此期間可稱為籌備階段。如採購實體能夠在採購程序選定及判給某投標人或報價者並與之訂立合同，則採購程序完結後便隨即執行採購合同。故此，整個採購過程的基本模式為圖 1 所示者。 圖 1 採購過程中的採購程序 為更清楚地說明以上所述的內容，下面表 1 把現行政府採購法律制度訂定的採購方式和新的《公共採購法》法案訂定的程序種類以其特性綜合列出其對應採購程序所受法律規範的情況。 於表 1 能清晰可見，無論在現行的政府採購法律制度規定的六種採購程序中，抑或在新的《公共採購法》法案訂定的五種採購程序中，公開招標程序的步驟均為依法具體地被制訂出來，故此為便於探討電子採購的實施，本文會基於公開招標程序的步驟進行剖析，以及論述的用語也是基於公開招標程序的術語。
  • 6 表 1 法律規定的採購程序 現行的政府採購法律制度規定的程序 正擬訂的新的公共採購法 規定的程序 採購方式 第 63/85/M號 法令 第 74/99/M號 法令 程序種類 《公共採購法》 法案 招標 公開招標 ● ● 公開招標 ● 預先評定資格的限制招標 ○ 預先評定資格的限制招標 ○ 無預先評定資格的限制招標 ○ 無預先評定資格的限制招標 † 競爭性談判 ○ 直接磋商 書面諮詢‡   諮詢 ○ 口頭諮詢‡   免除諮詢   直接磋商 ○ 備註： ● 表示有關法規明確和具體地訂定與採購方式和程序種類相關的程序步驟； ○ 表示相關的程序步驟直接或間接地受到經作出適當配合後的公開招標程序和專門規定所規範； † 參照《公共採購法》法案的規定，為公共工程承攬展開無預先評定資格的限制招標程序不影響採用第 74/99/M 號法令第四章的規定； ‡ 表示有關的採購方式的名稱並非法律術語；  表示相關的程序步驟不受法律規範。 為能便於進一步解釋，必須認清公開招標程序是被涵蓋在採購過程中，並且為其基本和核心部份。按照法律規定，公開招標程序由發出公告而展開，由訂立合同而終結，故基於有關法律規定，以公開招標程序為基礎的採購過程可因應工作性質劃分為七個階段，分別是：(1)籌備階段；(2)投標階段；(3)開標階段；(4)評標階段；(5)判給階段；(6)訂立合同階段；(7)執行合同階段。當中屬於法定公開招標程序的階段為第二至第六階段。為了歸納和更清晰地論述在各階段中可實施電子化工作的基本元素，筆者繪出以下概念圖，並標明招標程序各階段的關鍵步驟所執行的工作。
  • 7 圖 2 以公開招標為例，在政府採購過程各階段中招標程序的關鍵步驟 2. 公開招標程序的基本元素及其電子化 採購程序本質上是行政程序，旨在訂立採購合同而進行一連串有序之行為及步驟。現行的政府採購法律制度和新的《公共採購法》法案更明確地把公開招標程序的步驟逐一制定出來，使到公開招標程序成為法定程序，務求各採購實體能在統一的法律規定上嚴格執行。就此，能為澳門特區政府實現電子採購提供有利和適合的條件。 既然公開招標程序依法有明確的步驟，以及由有關步驟形成上述的五個階段，可就每一階段及其所包括的步驟分辨出現時以傳統人手方法處理工作所屬的類別和性質。為此，能綜合地歸納出六個基本元素，分別是：(1)紙本文件；(2)文件傳遞；(3)以人手操作採購程序的步驟；(4)親筆簽署文件；(5)簽立採購合同；以及(6)支付款項，從而能了解該等元素透過電子化執行的可能性。 鑒於採購程序是由一連串的行為及步驟有序地結合而成，倘若採購程序每一行為或步驟不能完全地電子化，或個別行為或步驟不能電子化，即未能做到每一環節或步驟緊密相扣，便不能達到完全電子化的模式和不能完全和有效地發揮電子化的優點，尤其是在採購實體一方，可能令到處理採購
  • 8 程序的工作以傳統模式和電子模式在互相交替下進行而變得更複雜，甚至增加出現錯誤的機會。 為了能夠做到電子採購，需要瞭解以上所指的六個基本元素電子化的可能性。 (1) 電子採購基本元素一：紙本文件的電子化 紙本文件本身不受紙張大小限制，並且可以任何尺寸規格的紙張編製內容，而現代在商業和政府流行使用的 A4 標準化紙張尺寸是便於列印、閱讀、流通和存檔等使用方式而已。事實上，在政府採購中規定使用的紙本文件又不只限於編製招標文件和投標書的 A4 格式的紙張，甚至還可在特定的情況下使用其他規格，如工程圖則、產品或配件的目錄或小冊子等。無論以任何尺寸紙張編製的文件，只要其內容能清晰和完整地顯示和被閱讀便可。 倘若能把紙本文件電子化，在同一概念下，電子文件便與紙本文件無異，而且不受尺寸，甚至不受形式限制，那麼便符合第 5/2005 號法律《電子文件及電子簽名》第 3 條（電子文件的法律效力）第二款規定，“如電子文件的內容能如書面意思表示般顯示且可完整呈現，即符合對書面形式所要求的法定要件”。基於此規定，既然紙本文件為書面形式所編製，電子文件同樣符合作為書面形式所編製者；換句話說，倘若在行政程序中容許使用電子文件，則電子文件就等同於以書面形式編製的文件，而且具有紙本文件同等的法律效力。按照該法律第 3 條第一款規定，“對以電子載體提交的文件，不得因其形式而否認其法律效力”。 在此強調，因傳統的觀念和語句的表達，紙本文件電子化在表面上的意思是先有紙本文件，繼而把它電子化。可是在實際工作中，現時絕大多數的文件是以電腦軟件編製，然後再列印或印製出來而成為紙本文件。那麼，此時的紙本文件其實是源自於電子文件。倘若未能得到紙本文件的原本電子檔案，採購實體能實施的電子化方法則可符合法律規定，以“文件數碼化＂方法為之。3 3 同上，第 6 條第一款規定 “公共部門或具有公證職能的專職機關可將文件數碼化，以代替製作用於法律容許的任何用途的紙本複本”。
  • 9 (2) 電子採購基本元素二：文件傳遞的電子化 在採購程序中，採購實體和採購參與人均會在不同的步驟向對方傳遞文件的。對於招標程序，文件的傳遞方式受到法律規定。對於諮詢程序，由於其程序步驟不受法律規定，故文件的傳遞方式會因應採購實體本身的處理方法而異，但原則上會遵守《行政程序法典》的規定和參照訂定在招標程序的做法。 在法定的招標程序中，文件傳遞可劃分為以下三種途徑：(1)公佈文件；(2)人手遞交文件；(3)郵寄文件。 公佈文件是指遵守現行法律規定把文件的內容透過一些特定途徑公開，如《澳門特別行政區公報》和報章，故以電子方式公佈文件是取決於有關途徑是否同時兼具電子途徑而定。目前，《澳門特別行政區公報》已存在電子模式，而本地的主要中文及葡文報章均有電子版本。 人手遞交文件是指，無論是採購實體抑或是投標人把文件以人手送遞方式交到對方或對方指定的地點及接收。倘若改為以電子方式提交文件，前提是有關文件能被電子化，以及倘需親筆簽署的文件改為電子簽名。就此，上點已述出此方面的可行性。至於以電子方式提交，第 5/2005 號法律第 6條規定“發出及接收＂電子文件的做法，即可透過電郵或專門的電子途徑傳輸電子文件。 郵寄文件是依照法定的招標程序步驟，分為兩個方面：第一、投標人為投標之目的，可選擇把其投標書郵寄予採購實體；第二、按照法定通知方式，採購實體把文件以具收件回執的郵政掛號方式（俗稱雙掛號信）寄予投標人。前者為一般的郵寄，可適用第 5/2005 號法律第 6 條規定“發出及接收＂的方式，投標人透過資訊媒體（途徑）向採購實體發出電子投標書；對於後者，則可適用該法律第 7 條規定的“掛號＂方式，採購實體向投標人發出經簽署合格電子簽名的電子文件，然後由投標人確認接收有關文件。在此補充，澳門特區的郵電局已提供 “郵政電子掛號郵件”，為以電子化郵寄文件提供一個電子版本的掛號郵件服務，同樣具有等同於具收件回執的掛號函件的證明力。
  • 10 (3) 電子採購基本元素三：以人手操作採購程序步驟的電子化 現行採購程序的步驟，特別是取得財貨和服務及公共工程承攬的招標程序的步驟分別是受到第 63/85/M 號法令和第 74/99/M 號法令規範。對於特定的採購項目，仍須遵守專門的法律規定，如取得資訊設備或服務、取得不動產和政府車輛等。無論如何，由採購人員、開標委員會和評審委員會成員、投標人、以及具特定審理事務權限的實體執行招標程序步驟的模式是基於傳統的人手操作而受到規範。 倘若把採購程序步驟電子化，就是把每一步驟涉及的文件、資料、執行行為、審理行為、執行方法透過電子模式進行而組合成為電子流程，亦即是在每一工作步驟生成或處理好的電子文件和資料傳遞到工作流程的下一個步驟，如此類推，直到完成判給和訂立合同為止。對此，第 2/2020 號法律《電子政務》第 15 至第 18 條規定的“程序一體化＂給予採購程序步驟的電子化或建立電子採購程序，甚至構建電子採購應用系統提供有利的條件和法律依據。 (4) 電子採購基本元素四：親筆簽署文件的電子化 在採購程序中，採購雙方會因應不同步驟自行編製或由第三方提供不同類型的文件。由採購實體編製的有招標文件和解釋有意投標人對其提出疑問的文件、開標會議紀錄、評標會議紀錄、評標報告、上呈審理的建議書、通知投標人的函件、以及起草的書面合同擬本等等；由投標人編寫的有投標書、要求解釋招標文件的函件、相關事項的聲明書、倘會提出聲明異議及/或訴願的申請書等等；由第三方為投標人提供某些事務的證明文件、臨時擔保及確定擔保文件等等。行為人在該等文件上的親筆簽署有兩種形式，第一是正式簽名、第二是簡簽，並且有着不同目的，可以是提出申請或請求、發出證明、作出聲明、報告情況、作出紀錄、審理等等。無論是甚麼形式或目的，均是在文件上親筆簽署。 為此，按照第 5/2005 號法律《電子文件及電子簽名》規定的“合格電子簽名＂簽署電子文件，其效力等同於手寫簽名。前提是，只要上段所指的不同類型文件能電子化，便能以電子簽名方式簽署。
  • 11 (5) 電子採購基本元素五：簽立採購合同的電子化 當採購項目的開支及其給付情況符合第 5/2021 號法律第 6 條規定重新公佈經修訂的第 122/84/M 號法令第 12 條第一款規定的情況時，必須以書面方式訂立合同，此表示需要簽訂合同。在此情況下，按照第 23/2000 號行政法規第 1 條的規定，此須簽訂的採購合同必須在財政局或具有專責公證員的實體或自治基金組織內簽立。於此，簽立採購合同的意思便由此引申出來。 在此出現兩個行為，分別是簽訂和簽立。為了實行電子採購，紙本合同須改為電子合同，才能參照上述以“合格電子簽名＂方式簽訂。至於合同的簽立，必須遵守《公證法典》規定的公證行為為之。雖然公證行為不強制適用於 2005 年頒佈的第 5/2005 號法律建立的電子文件及電子簽名的法律制度，但在 2020 年頒佈的第 2/2020 號法律《電子政務》規定 “公共部門以電子方式作出的行為和手續” “經作出必要配合後補充適用於以電子方式作出的登記及公證行為”。那麼，後者之規定便為以電子方式簽立書面合同帶來可行和有利的條件及法律基礎，但其先決條件是登記及公證行為能夠做到電子化。 (6) 電子採購基本元素六：支付款項的電子化 在法定的招標程序中，採購雙方會根據所執行的步驟向對方支付款項的。由投標人支付的款項包括購買倘須收費的紙本招標文件、以現金存款方式提供臨時擔保和確定擔保、為提交特定文件而依法支付印花稅等。由採購實體支付的款項為退還以現金存款方式提供的臨時擔保。此外，倘若投標人以銀行擔保或保險擔保方式提供臨時擔保而採購實體需要全部或部份沒收所提供的擔保，相關的銀行機構或保險機構可透過自動轉帳方式向採購實體支付有關款項。 對於由投標人支付款項者，只要有關程序步驟能夠透過在線執行，原則上能透過澳門特區政府現已做到的在線支付方案來實現。 對於由採購實體支付款項者，可透過電子銀行服務提供的轉帳方式退還以現金存款方式提供的擔保。
  • 12 （二）審理行為的電子化 招標程序步驟是透過與政府採購有關的程序法有序和一連串地被逐一規定出來，而當中某些步驟或其涉及的行為必須得到具權限實體審理，從而要求任何採購實體必須依法行事，把有關行為呈交相關具權限實體審理，並予以親筆簽署作實或否決。就此，審理行為便與簽署行為相連。那麼，只要能做到相關 “紙本文件的電子化” 和 “親筆簽署文件的電子化”， “審理行為的電子化” 便能隨之而實現。 按照招標程序步驟執行的順序，表 2 綜合列出須審理的行為和對應的電子化做法。 表 2 招標程序中審理行為的電子化做法 # 審理行為 具權限實體 作出審理行為的簡說 可行的電子化做法 1. 許可展開招標程序 在展開招標的建議書上作出批示並親筆簽署 在電子建議書上作出批示並以電子簽名作實 2. 許可免除招標 / 許可免除諮詢 3. 許可向外採購 4. 委任開標委員會和評標委員會成員 5. 核准招標文件 在招標文件上親筆簽署予以核准 在電子招標文件上以電子簽名作出核准 6. 判給 在判給建議書上作出批示並親筆簽署 在電子判給建議書上作出批示並以電子簽名作實 7. 許可採購項目的開支 8. 許可免除訂立書面合同 9. 核准合同擬本 在合同擬本上親筆簽署予以核准 在電子合同擬本上以電子簽名作出核准 10. 許可設立及退還擔保，以及以銀行擔保或保險擔保代替現金存款或以現金提供的擔保 在建議書上作出批示並親筆簽署 在電子建議書上作出批示並以電子簽名作出許可 11. 簽署與訂立合同有關的公文書 在相關文書上親筆簽署 在電子公文書上以電子簽名方式簽署 12. 簽訂書面合同 在書面合同上親筆簽訂 在電子合同上以電子簽名方式簽訂
  • 13 從上表的內容可見，具權限實體均在文件上審理有關行為，而審理的結果均為透過親筆簽署實施相關權力而落實。從而只是直接地涉及兩個電子化的元素，分別是 “紙本文件的電子化” 和 “親筆簽署文件的電子化”。 四、在新的《公共採購法》法案中，與電子化招標程序步驟有關的規範 現行的政府採購招標程序法因應取得財貨及服務和公共工程承攬而分別受第 63/85/M 號法令和第 74/99/M 號法令規範，而其規範的招標程序步驟僅基於傳統的人手處理方法予以規定。 對於在 2020 年年初展開特區政府內部諮詢所發出新的《公共採購法》法案所規定的公開招標程序，其規定的步驟原則上涵蓋上段指出法規所規定者，並規範更多和更細緻的步驟，且在嚴謹和全面規範的基礎上彌補了現時評審投標書階段的空白，甚至有某些步驟及規定涉及電子化的做法。 儘管新的《公共採購法》正處於草擬階段，且可預見仍須進行定案討論及調整規定的變數，但基於動用龐大公帑的前提下政府必須做好嚴格選定供應商或承攬人的採購工作，相信採購程序，特別是公開招標程序各階段基本上會維持不變的，而只會對詳細和具體的執行步驟予以適度調整。 目前，澳門特區政府藉着正倡議和推動電子政務的現代化公共行政的策略性安排，嘗試把電子採購方案融入該法的法律規定中，以求加快實現和推進電子採購的工作模式和步伐。可是，在該法案中所訂定與電子採購有關的規定只是“零碎＂和不完整，且極為有限的，而且很可能為採購實體在執行採購程序時帶來不便和降低行政效率的負面影響。更甚的是，在法案的過渡規定指出在該法生效後的三年內澳門特區政府為實施採購程序的電子步驟制度進行可行性研究和評估。那麼，該等電子採購的零碎規定便顯得沒有必要和作用。 在該法案中，與電子採購有關的規定主要在以下四個方面，分別是： (1) 在“程序步驟＂的章節中，涉及電子方式的做法只是訂定投標人提交投標書和開標委員會接收投標書方式的條款，屬公開招標程
  • 14 序電子步驟的規定。此規定的做法相當具體和細緻，如規定投標人必須把投標書上載及加密，而開標委員會則在開標會議中解密、下載和開啟投標書。可是，倘若依照此規定編寫順序的方式執行投標書的傳輸，特別是投標人在上載投標書後才加密，以及開標委員會在解密投標書後才下載，一旦在上載或下載的傳輸過程中受駭客盜取資料，會產生投標書內容保密性方面的安全隱患。 (2) 在“集中採購＂的章節中，只是以概括方式訂定購買中心需要備妥物品項目的電子目錄，以及公共實體可以電子方式落單的條款，以求降低運作成本等。然而，該法案再沒有進一步訂立有關的做法。必須注意，此方面的規定與採購程序或電子採購程序無關，而是規範履行採購合同規定在供應期內的電子執行方法。 (3) 在“投標書＂的章節中，有關規定本質上是屬於程序步驟的相關內容，甚至是合同形成的內容，但該法案卻以獨立章節規範投標書。無論如何，當中涉及電子採購的規定只是訂定採購實體可以其網頁作為電子途徑，讓投標人以此為傳輸渠道提交其電子投標書。那麼，這便明確地不允許以其他電子途徑提交電子投標書，此為值得商榷。再者必須注意的是，該法案明確訂明 “投標書及其組成文件應被整合在一個名為‘投標書’的檔案內以作識別”，4 而 “投標人的資歷文件應被結集在一個名為‘資歷文件’的單獨檔案內以作識別”，5 這表示電子投標書是不包括投標人的資歷文件的，此有別於紙本投標書基於必須依法包裝而放入在“外封套＂內，故當投標人以紙本方式提交投標書時，其實是提交裝入投標書封套和文件封套的外封套，但該法案規定投標人提交的電子投標書，只是規定傳輸電子投標書而沒有同時規定傳輸資歷文件。明顯可見該法案對提交電子投標書的規定並不嚴謹，而有進一步完善的必要。 (4) 在“最後及過渡規定＂的章節中，第 275 條（電子步驟）規定 “本法律生效日起計三年內，政府應研究及評估實施採購程序的電子 4 參見新的《公共採購法》法案第 175 條第三款規定。 5 同上，第四款規定。
  • 15 步驟制度的可能性”。明顯可見，以上第(1)和(3)點所述者屬於該條規定的研究範圍，但第(2)點則不在研究範圍內。既然在該過渡規定中訂明須研究和評估實施採購程序電子步驟的可能性，但卻在法案中訂定某些電子步驟，且基於該等不完整的電子步驟已能預見存在規範上和執行上的問題，明顯可見該法案在電子採購程序規定方面的意向舉棋不定。其實無必要為特區政府盡快推動電子採購程序而在未全完掌握其實施方案時強行把與電子採購有關的一些規定特別地訂立在新的《公共採購法》中；否則很大程度上會為採購實體帶來行政管理上的負面影響，並且該等不完整的電子採購程序步驟會帶來無必要的工作負擔。 五、構建全方位的電子採購模式 在一般和傳統觀念上，實施電子採購只是把採購程序電子化便可，但實際上不應只限於此，而必須形成或構建功能相對完備的電子採購模式。在概念上，電子採購程序可作為電子採購的核心，再配合其他配套和具增值性質的功能，使到電子採購形成一體化的系統，藉此發揮電子功能提供的協同效益。 （一）顧及採購雙方的電子採購概念 隨着澳門特別行政區政府積極推動電子政務，以及利於落實電子政務的兩部法規於 2020 年先後正式出台，此為實現電子採購帶來更大的可能性。然而，在具備法律規定的基礎上，仍是要設計和建立具良好管治和行政效益的電子採購模式，否則有可能為採購工作帶來更大的困難，甚至更多的障礙。故此，特區政府必須借助電子化帶來的好處和發揮其優點來建立一個由多功能組合而成的共同平台，讓適用政府採購法的所有採購實體透過統一且唯一的平台展開電子採購程序。對此，筆者構思及繪出圖 3，展示建立電子採購共同平台，又或全方位電子採購模式的概念，俾使在同一基礎建設上能給予作為採購方的政府和作為參與方的供應商和承建商在不同方面使用相關的功能。
  • 16 圖 3 全方位電子採購模式的概念圖 上圖為構建全方位電子採購模式的基礎概念，當中的主要和增值功能可以使用者身份劃分為三個方面：第一是採購方和參與方的共用功能；第二是僅由採購方使用的功能；第三是僅由參與方使用的功能。 1. 採購方和參與方的共用功能 此方面包括七個主要和增值功能，分別是：(1)電子採購程序；(2)供應商及承建商中央資料庫；(3)公開資料；(4)採購數字及統計；(5)常見問題；(6)相關法律；(7)用戶管理。當中，以電子採購程序為整個電子採購模式的基本和核心功能。 “電子採購程序＂是把法定採購方式相應的程序步驟以電子方式執行，故此在法定程序的基礎上，各採購實體執行的法定程序步驟是相同的。為此，上文以公開招標為基礎探討招標程序電子化的基本元素及審理行為的電子化，表示具備採購程序電子化的可行性。此外，此核心功能與某些增值功能存在不同緊密程度的關聯性，首先是供應商及承建商中央資料庫，此
  • 17 能讓採購實體從中以既定的及公平和公正的機制選出供應商或承建商並邀請參與非公開性的採購程序；第二是公開資料，此能讓採購實體依法規定公開特定的資料；第三是採購數字及統計，此能讓採購實體公佈一些非法定的資料，以及一些與政府採購活動有關的數字或統計；第四是用戶管理，此能讓參與採購程序的用戶透過預先的身份識別登記登入有關的應用系統，並處理與其參與的一個或多個相關採購程序有關的事務。 “供應商及承建商中央資料庫＂係指建立適用於澳門特區政府採購實體展開採購程序的統一和集中的供應商及承建商資料庫。有意的供應商或承建商可以申請加入或退出該資料庫。能被納入該資料庫的供應商及承建商必須在一特定期間內具有從事相關業務的資格，當採購實體為展開非公開性的採購程序而邀請供應商或承建商時，可從資料庫中公平和公正地按照既定的機制選出從事相關業務的供應商或承建商並邀請參與採購程序。建立該資料庫主要有兩個優點，其一是各採購實體無必要耗用資源自行建立和維持其資料庫內供應商及承建商的資料和最新狀況；其二是供應商和承建商無必要分別向不同的採購實體要求加入其資料庫而耗用重覆的成本及資源，取而代之只是要求加入一個統一和唯一的澳門特區政府採購供應商及承建商資料庫，且隨後定期維持其可被繼續被邀請參與非公開性的採購程序的資格和狀況便可。6 “公開資料＂功能係指採購實體為採購項目展開採購程序，按照法律及遵守行政指引的規定公開某些特定的資料，讓任何人士查閱。對此，特區政府可建立一個共同且唯一的平台，讓各採購實體集中地公開特定的資料，而不至於採購實體自行建立其平台並分散地公開其資料，以及社會大眾可透過該唯一的平台查閱有關的和結合在一起的公開資料。此功能的作用能達到集中的效果，把公開資料聚焦在一個平台上，同時亦可節省各採購實體的行政成本和資源，以及達到社會期望的有效監督之目的和效果。 “採購數字及統計＂功能係讓澳門特區政府在展開採購程序過程中及執行採購合同期間公開一些並非法定或行政指引規定的資料，或者是公佈 6 為探討建立政府採購統一供應商資料庫及擴大納入該資料庫供應商的所屬區域，可參考筆者在2019 年 12 月出版《澳門公共行政雜誌》總 126 期發表的 “在粵港澳大灣區建設背景下澳門特別 行 政 區 政 府 採 購 適 用 地 區 範 圍 探 討 ” 。 該 文 章 的 電 子 版 可 透 過 有 關 網 址 ：https://www.safp.gov.mo/safptc/magazines/WCM_075498 查閱及下載。
  • 18 一些獨立及/或綜合數據，以及系統化的統計資料，甚至可以源始格式提供數據，從而建立澳門特區政府採購的大數據或數據資源，俾使特區政府及任何人士能利用該等數字及統計進行分析、研究、甚至作為制訂政策的參考基礎。 “常見問題＂功能可分為兩個方面，其一是採購人員在實務上時常遇到的問題，包括法律規定的正確理解和採購項目的處理方法；其二是供應商及承建商在參與採購實體展開採購程序時遇到的問題。為此，澳門特區政府宜為常見問題或疑問擬訂標準化和正確理解的示範解答，俾使在一致的解答下讓採購人員，以及供應商和承建商獲得統一的疑難排解，以便有系統地瞭解政府採購法律規定和程序步驟，以及相關的實務做法。 “相關法律＂功能可分兩個層面提供與政府採購有關的法律，其一是讓每一採購實體查閱現行與政府採購有關的法規，以及執行採購程序有關的法定及法律行為，特別是與每一採購實體有關的審理權限的授權及轉授權的法律規定和行為；其二是讓任何人士查閱現行的政府採購法及其相關法規。 “用戶管理＂功能是源於電子採購必須以資訊應用系統作為基礎，故並非任何人士均能使用應用系統的相關功能，即是對於大部份的特定功能，必須透過用戶登入系統才能使用；亦即是說只有某些功能毋須登入系統便可查閱，如公開資料、採購數字及統計、以及某些相關法律等。用戶可分為採購方和參與方兩個身份類別，作為採購方的用戶則須按照其身份角色及其所具權限予以劃分不同等級，而作為參與方的用戶僅為參與採購程序而提交投標書或報價文件的實體，故投標人或報價者可以是自然人或法人。倘若參與方為法人，為執行投標或報價工作仍須自然人才能做到，故參與方仍可有多於一個等級或角色。 2. 僅由採購方使用的功能 此方面包括六個增值功能，分別是：(1)工作指引及指示；(2)司法裁決及案例；(3)在線培訓；(4)行政及技術支援；(5)經驗交流及互動；(6)反饋意見。
  • 19 “工作指引及指示＂功能係載有澳門特區政府的相關部門為有序和有效執行採購工作而制訂的一些工作指引及指示，可透過此功能統一地在政府內部發佈，採購人員可透過此功能獲得所有及最新資料，俾使能有效和正確地執行工作。 “司法裁決及案例＂功能係載有涉及政府採購的一些司法裁決及案例，採購人員可透過此功能查閱及瞭解，以作參考。倘司法裁決及案例牽涉政府採購不當或不法行為者，能起着採購人員避免重蹈覆徹的作用，甚至可為擬定新的工作指引或指示提供參考。 “在線培訓＂功能旨在於線上提供預設的培訓課程，讓採購人員在配合其日常工作的情況下自行在線學習或在特定時間進行在線互動學習。課程的內容和形式可因應不同培訓大綱和內容的難易程度而定。 “行政及技術支援＂功能必須由肩負政府採購職能的實體或政府採購當局向提出要求的採購實體或其人員提供行政及技術支援服務，以解決其執行日常的採購職務，甚至在籌備和執行採購程序過程中所遇到的疑問和困難，務求能令政府採購工作在公平、公正、正當、合法的原則下執行。 “經驗交流及互動＂功能旨在向採購人員提供一個互動的互助平台，讓他們互相交流在工作中取得的經驗和遇到的疑難，以及指出工作的注意事項，務求採購人員在互動下互相幫助，並有助提高良好的工作氣氛和意識。 “反饋意見＂功能旨在給予採購人員一個渠道，對電子採購應用系統在執行上及其使用體驗提出意見，以便負責單位持續完善和改進該應用系統的運作，並可提供更佳的執行效果和使用體驗。 3. 僅由參與方使用的功能 此方面僅包含一個增值功能，就是意見箱。 “意見箱＂的作用旨在給予任何供應商或承建商就與政府採購有關的事務提出任何類型的意見，讓肩負政府採購職務的實體或政府採購當局跟進有關意見以達到持續改善之目的。在此強調，倘若作為投標人或報價者的
  • 20 供應商或承建商在參與採購程序的過程中提出聲明異議、訴願、或司法上訴，應建立在“電子採購程序＂之機制內而成為其步驟。 （二）電子採購模式的核心概念 上文指出的全方位電子採購模式是以“電子採購程序＂為核心而擴展週邊功能所形成的模式。由於採購實體展開的採購程序是對應適用的法定採購方式的程序步驟，而公開招標的程序步驟又是明確和具體地被法律制訂出來，故在此構思的電子採購程序是繼續以公開招標程序為例並繪出圖4。 圖 4 以公開招標程序為例的“電子採購程序＂的概念 上圖是以電子公開招標程序為基礎的概念圖，分別由採購實體作為採購方和由財貨供應商、服務提供者或承建商作為參與方在互動下推進程序步驟。此概念圖主要包括六個元素，分別為：(1)電子公開招標程序；(2)文件傳輸；(3)聯繫；(4)具權限實體審理事項；(5)公佈；(6)行政和司法救濟。 “電子公開招標程序＂係指公開招標程序的電子化流程，其各階段的程序步驟必須依法制定的順序並以普及且嶄新的資訊科技方法來執行。而
  • 21 把其步驟電子化的考慮因素已在本文第三部份第（一）節闡述。倘若電子化流程所應用的技術容許，當採購實體認為有需要時，可以客製化方式按個別程序加入必要的行政性步驟。 “文件傳輸＂表示透過電子途徑，如電郵、電子採購應用系統的專門渠道等把電子文件由一方傳送至另一方，即可以由採購方傳送至參與方，亦可反之，而傳輸過程必須確保傳送資料或內容的完整性、安全性、保密性、可靠性和時間準確性。 “聯繫＂為作為採購方的開標委員會、評審委員會和相關的採購人員與作為參與方的投標人依照採購程序步驟規定的聯繫方式，如通知、知會和告知等方式進行某些事項的溝通，而有關的溝通可連同一些文件，故會透過特定的電子途徑或專門的應用系統傳輸電子文件。 “具權限實體審理事項＂是在採購程序中的某些特定步驟須獲得具有相關權限的實體審理及獲其正面決定才能執行嗣後的相關步驟；否則，在採購合同形成的過程中會基於某步驟的負面決定而最終不能訂立採購合同。相關審理行為的電子化做法已在本文第三部份第（二）節論述。 “公佈＂是在採購程序步驟中受到法律規定的行為，原則上是採購實體必須把某些事項公佈在《澳門特別行政區公報》、本地的一份中文報章和一份葡文報章、以及亦可在採購實體的網頁公佈。由於前三個媒介原則上已電子化，即已具備以電子方式公佈的條件。 “行政和司法救濟＂是讓採購參與人認為在執行的特定採購程序步驟中其利益可能受到損害而導致失去與採購實體訂立合同的機會，從而在行政或司法上提出救濟，前者的具體方式為聲明異議和訴願，後者的具體方式為司法上訴，務求保障其應有的權益。如果有關行政救濟是以書面方式提出，便可透過電子途徑或專門的應用系統傳輸經電子簽名方式簽署的電子文件。如屬提出司法救濟，則須符合相關司法程序的規定。 （三）建立電子採購應用系統 考慮到政府採購是公共部門及機構為組織和展開採購的一方，供應商或承建商作為參與方，雙方的資訊設備及資訊系統的基建在規模、規格和技
  • 22 術應用基礎各有分別，尤其是中小微企所使用者不一定達到企業級，甚至只屬一般用戶級別，而採購雙方會使用同一電子採購應用系統，故在構建該應用系統時必須顧及供應商及承建商的資訊設備的效能和便利性。在現今普及的資訊科技下，電子採購應用系統的構建和執行適宜以網絡環境為基礎來實現。此方案具有多個優點，如：其一可免於採購實體和採購參與人在其資訊設備安裝有關的應用系統，而只是在瀏覽器地址欄輸入相關連結便可執行有關系統；其二是利於雙方在同一平台上互動；其三則是便於應用系統的更新。 （四）由具政府採購專屬職能的實體負責開發及維護統一的電子採購應用系統 從上文闡述電子採購模式的概念可見，電子採購不限於作為核心的電子採購程序，進而還顧及與展開採購程序相關的不同事務，俾能做到全方位的電子採購模式，並務求達成政府採購的良好管治。對此，基於此全方位電子採購模式開發及維護的電子採購應用系統，以及其內容的日常管理，澳門特別行政區政府需要投放大量的人力、物力、財政、技術和時間等資源，以確保應用系統在良好的條件和狀態下運行並發揮和提高行政效益的作用。鑒於各採購程序的步驟及相關行為均受到法律規定，尤其是公開招標程序的每一步驟更明確和具體地被制訂出來，即不同的採購實體原則上均必須遵守相同的法定步驟執行程序，而電子採購程序是透過程序步驟電子化取代傳統的執行方法，從而程序步驟的本質並沒改變。故此，倘若各採購實體自行開發及維護其電子採購程序，甚至上文提及與之相關的配套及/或增值功能，此舉對特區政府而言無疑是重覆耗用多方面的資源，而且某些功能所載的內容亦欠整體性而未能發揮協同作用。誠然，特區政府應以電子政務的宏觀視野，開發及維護適用於所有採購實體的統一和唯一電子採購應用系統來達到善用資源及提高行政和經濟效益的做法，但首要解決或確定的事項就是需要設立一個肩負政府採購專門職責的實體或政府採購當局，由其負責該應用系統在技術上的開發及維護，以及相關功能在實質和日常事務上的管理。此方案能直接和間接地帶出多方面的優點：
  • 23 (1) 避免由各採購實體自行開發和維護相同或類似的電子採購應用系統所投入的重複資源，並且可免卻不同應用系統在執行和效能上的差異； (2) 能讓採購參與人使用獨一平台，利於在唯一且相同和熟識的平台上參與不同採購實體展開的採購程序； (3) 有助建立和維護與電子採購應用系統有關的輔助系統和採購參與人統一和中央資料庫； (4) 利於澳門特區政府建立政府採購的大數據或數據資源，俾能做好數據分析和統計，進而能制訂相關的公共政策和評估政策的成效； (5) 有系統及一致地建立與政府採購有關的常見問題、回應採購實體和參與人提出的疑問、以及提供支援； (6) 建立良好的溝通渠道，利於蒐集和聽取採購人員的反饋意見及他們之間分享的實務經驗，俾使能做到持續改善之目的。 六、總結 隨着資訊科技的發展和普及，電子政務在現代的公共行政中已成為實現行政現代化的重點手段之一，同時政府能透過電子政務向居民提供更便捷的服務。在政府的日常工作中，除由公務人員執行工作和向社會提供服務外，在一定程度上亦需要透過第三者為其直接或間接地履行職務，從而需要透過政府採購來選定合適的財貨供應商、服務提供者及工程承建商。為此，能有效提高行政效益的電子採購便成為自澳門回歸以後受到關注的工作項目之一。儘管電子採購在技術上是可行的，以及在 2005 年公佈了電子文件及電子簽名的法律制度，但長期礙於把傳統工作電子化存在法律效力的障礙而未能實現。直到 2020 年，澳門特區政府頒佈了電子政務法及該法的施行細則，才能確定傳統工作電子化具等同的法律效力而得以解決長期面對的問題。 鑒於政府採購公開招標程序為法定程序，其步驟均受到法律規定而被規範化起來，任何採購實體均須遵守法定步驟執行公開招標程序，此便利於窺探把傳統步驟予以電子化的可能性。對此，本文以公開招標程序為例並設定為採購過程的基礎，因應工作性質把採購過程劃分為七個階段，分別是籌
  • 24 備階段、投標階段、開標階段、評標階段、判給階段、訂立合同階段和執行合同階段，然後從其法定的步驟歸納出採購程序的六個基本元素，分別是紙本文件、文件傳遞、以人手操作採購程序的步驟、親筆簽署文件、簽立採購合同和支付款項，而且電子化結果依法同樣具有必要的法律效力。當中，只預見簽立合同面對為公證效力而須依法登錄資料於公證簿冊的做法有待適當地配合。與此同時，在採購程序中的審理行為亦可以電子簽名方式在電子文件上簽署作實，使之具備法律效力，從而達到審理行為電子化的可行性。 然而，澳門特別行區政府在 2020 年 1 月發出新的《公共採購法》法案中，包含四個方面的電子化規定，其中兩個方面的規定涉及採購程序的電子步驟，一個方面的規定屬於中央採購執行合同期間的電子目錄和電子落單，最後一個方面的規定則是在該法生效的三年內研究實施採購程序電子步驟的可能性。由此可見新的《公共採購法》法案在電子採購方面的規定極為有限，而且前後矛盾，既不全面，又定位不清，不利於前三方面電子化規定的實施，甚至有可能為實務工作帶來採購程序步驟以傳統方式和電子方式交替執行的不便及使之更為複雜。 目前基於本文的初步探討和剖析，在法律上，電子文件及電子簽名的法律制度、電子政務法及其施行細則已能為實施採購程序的電子步驟，即以傳統方式改變為電子方式展開採購程序提供適合的法律基礎，並讓有關電子化行為和文件具有必要的法律效力。可是，單純實現電子採購程序是不足以發揮電子採購能帶來的好處和效益，故筆者就此構思出一個較全面和完整的概念，以電子採購程序為核心，繼而顧及採購方和參與方的需要，特別是向採購方提供一些支援、配套和增值的功能，期望能以全方位模式，由肩負政府採購職責的實體或政府採購當局建立和維護一個澳門特區政府統一和唯一的電子採購應用系統，俾使發揮電子採購能帶來的協同效益。
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 社團模式抑或公眾模式？──成本效益視角下的政策諮詢選擇 區耀榮* 一、引言 政策諮詢是特區政府推動決策科學化和民主化不可或缺的環節。澳門作為典型的社團社會，一直以來，社團在政策諮詢過程中都處於重要的位置。回歸後，特區政府根據《基本法》在不同政策領域設立了數十個諮詢組織（數目由回歸前的 15 個大幅增加至 2021 年的 36 個），並委任社會各界人士、專家學者等作為成員，為政策制定提供一定的民意基礎。然而，隨着社會經濟環境的轉變，市民利益訴求日益多元，這種以社團、界別代表為主的諮詢模式的問題也逐步浮現，尤其反映在一些政策領域未能有效吸納民間聲音，造成政策制定或執行受阻。為了完善民意表達機制、落實科學決策，在 2011 年特區政府制訂了《公共政策諮詢規範性指引》，規定各公共部門在制定重大政策 1 和相關項目及措施前，都要展開面向市民的公共政策諮詢。 然而，近年《公共政策諮詢規範性指引》的執行亦產生了不少問題，其中一個備受公眾關注是 “諮詢疲勞” 的問題，因為過去不少公共部門經常在同一時間推出多項政策諮詢項目，令市民感到難以消化，削弱了他們參與的積極性。特區政府在 2020 年施政報告中提出要 “完善諮詢機制及其組織體系，提升社會參與度和政策諮詢成效”。筆者認為在特區政府財政、人力資源有限的情況下，要有效提升政策諮詢成效，必須要因應政策特點採取合適的諮詢模式，避免諮詢過多或諮詢不足的情況，確保諮詢工作合符成本效益原則。 * 澳門公務人員聯合總會青年委員會副主任、管理學博士。 1 按第 224/2011 號行政長官批示《公共政策諮詢規範性指引》，“重大政策” 包括與本澳社會發展方向及規劃、全體或大部份公眾相關，以及列入澳門特別行政區政府施政方針中的重點政策。
  • 2 為此，本文提出一個值得探討的研究問題：澳門現時的兩種政策諮詢模式，即以社團、業界代表為主導的諮詢模式（本文稱之為 “社團模式”）和面向市民大眾的諮詢模式（本文稱之為 “公眾模式”），各有優劣，究竟在甚麼情況下應採取 “社團模式”，在甚麼條件下應執行 “公眾模式”？當中要考慮甚麼因素，才能達到以較低成本吸納具代表性民意的諮詢目的？基於現有文獻未能為上述問題提供針對性的解決方案，因此本文會從民主的基本概念入手，並闡述兩大民主理念與澳門兩種諮詢模式的關係，以及它們的優缺點，最後會從政策成本效益的角度建立一個分析框架，為特區政府的諮詢模式選擇提供理論指導。 二、現有研究回顧及不足 回顧近年文獻，不少學者曾對澳門的政策諮詢問題進行研究，詳細地指出了澳門公眾諮詢或社團諮詢模式的成因、存在的問題及改善建議。例如，婁勝華就澳門公眾諮詢的範圍、方式與文本作出了深入的分析及改進建議，以及分析了澳門社團參政的歷史淵源及其在政策過程中的角色演變。2 潘冠瑾論述了以諮詢組織為主的社團參政模式存在着代表性不足、公眾參與互動不夠等問題。3 冷鐵勛亦認為公共政策諮詢中公眾參與元素不足，建議加強公眾諮詢的制度化建設。4 楊鳴宇分析了澳門社團諮詢模式成效漸降的因由，並建議以公眾諮詢作為替代模式來適應社會發展的新變化。5 鄞益奮指出了澳門公眾諮詢在實踐發展中突顯出統籌不夠、過度諮詢、資料不足、偏離民意等弊端及相關改良方向。6 姚堅從開放政府的視角探討了港澳公眾諮 2 婁勝華：“澳門公共政策的公眾諮詢：範圍方式與文本”，《國家行政學院學報》2010 年第 1 期，第 42-46 頁；婁勝華：“挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析”，《澳門公共行政雜誌》2013 年第 2 期，第 245-263 頁。 3 潘冠瑾：“以諮詢制度為例討論澳門特區公共政策決策的民主化改革”，《澳門公共行政雜誌》2010 年第 3 期，第 577-597 頁。 4 冷鐵勛：“澳門公共政策諮詢中公眾參與的困境及對策分析”，《一國兩制研究》第 7 期，2011年，第 58-64 頁。 5 楊鳴宇：“澳門公共政策諮詢模式的比較與探討”，《廣東社會科學》2014 年第 4 期，第 91-97頁。 6 鄞益奮：“澳門公眾諮詢：實踐發展與制度審視”，載於吳志良、郝雨凡：《澳門經濟社會發展報告（2016～2017）》，2017 年，社會科學文獻出版社，第 55-70 頁。
  • 3 詢中信息收發和公眾參與的理論邏輯和實踐意義。7 然而，現存有關政策諮詢的研究比較偏向於對某一諮詢模式的分析和評價，欠缺對社團諮詢和公眾諮詢兩者的理念、方式及優缺點作系統的比較，以及從成本效益的視角，利用這兩種模式的差異互補特點，就諮詢過多或諮詢不足的問題提出針對性的解決方案。本文旨在填補此研究缺口（Research Gap）。 三、民主理念：直接民主和間接民主 政策諮詢最主要的目的就是要瞭解廣大市民對政策議題的意見或看法，以讓決策者制定符合最大多數人利益的政策，因此，政策諮詢是讓民意決定政策內容的重要手段，是民主化決策的基本組成部份。我們要探討諮詢模式，必需要瞭解其背後相關的民主理念。 “民主” 一詞的起源，可以追溯到古代的希臘語言。它的古希臘文是Demokratia，由 “Demos” 和 “Kratos” 組成，對應其英文 Democracy 中的 “Demos” 和 “Cracy”，在希臘語中，“Demos” 是指 “人民”，“Kratos”，則是指 “權力” 或 “統治” 。兩個詞合併在一起的意思就是由人民進行管治，所以民主制度，直接來說，就是人民當家作主的制度。8 然而，實行民主並非只有一種形式，事實上，歷史經驗証明不同的民主國家或地區都存在着不同的民主制度，即使在同一國家或地區，針對不同的政策議題，也會存在不同的民主決策方式。由於不同國家或地區民主制度的差異與當地本身的歷史文化、社會發展背景有着密切的關係，所以要判斷一項政策所採取的民主決策方式是否合適，需要連同該項政策相關的社會經濟狀況一併作出分析，對政策諮詢方式的適切性判斷也一樣。 雖然各地的民主制度或方式有一定的差異，但大致上來說，我們可以將民主歸納為兩大類，一種是直接民主（Direct Democracy），另一種是間接民主（Indirect Democracy）。直接民主，又稱古典民主（Classical Democracy）或大眾民主（Popular Democracy）是人民透過直接參與方式管理自己的公共事務，不需要通過中介或代表，即 “由人民治理的政府”（Government by 7 姚堅：“開放政府與港澳地區的公眾諮詢”，《國家行政學院學報》2017 年第 3 期，第 27-31 頁。 8 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, p. 221.
  • 4 People），這種方式可以切實地體現大眾的意願和授權，是民主的最原始、最直接的形式。9 法國著名哲學家盧梭（Jean-Jacques Rousseau）是直接民主的倡議者。他認為 “公意”（General Will）是主權的體現、是國家行為的最根本的依據，它需要國家共同體的全體成員（即全體人民）以直接參與協商方式來形成、並體現為全體一致或多數人同意的決議，10 人民服從這一決議就是實現了真正的自由；相反一旦人民被他人代表、沒有參與在決策過程之中，就無法形成 “公意” 並會失去實現自由的機會。11 因此，在直接民主制度中，統治者和被統治者實際上是同一群人，民主就是社會全體成員就着公共事務進行協商決策、並服從有關決策結果的一種管治方式。 古希臘雅典被視為人類歷史上最早推行直接民主的地方，當時雅典城邦的公民能夠直接參與公民大會，討論城邦大事，還可通過輪流或抽簽的形式參加由 500 人組成的行政機構管理城邦各種公共事務。當時，雅典民主的奠基人、著名領袖伯里克利（Pericles）認為雅典的制度之所以被稱為民主政治，是因為 “政權在全體公民手中，而不是在少數人手中”，一語道出了直接民主所提倡的全民參與管治的核心價值。12 雖然直接民主的制度看起來十分理想和公平，但實際上，要真正落實直接民主是十分困難，因為它需要滿足以下幾大條件：（1）國家的人口要很少，以便舉行會議，以及公民之間相互熟悉；（2）公民的地位和財產要高度平等，否則權利上和權威上的平等便無法長期維持；（3）要有極其淳樸的風尚，以免發生種種繁雜的事務和棘手的爭論；（4）公民有節儉風氣，不奢侈，以免出現腐敗；（5）公民要有良好的德行使民主制度得以持續。13 顯然，這些條件在現實中是很難完全滿足的。即使在古代雅典，在其約 30 萬的人口當中，亦只有大概 3萬名被視為有文化、美德和社會地位的男性公民才有資格參與議會投票（女性、奴隸等人則被排除在外）。難怪盧梭自己也慨嘆：“如果有一種神明的 9 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, p. 223. 10 雖然多數決是民主決策的重要體現，但對於多數決的原則，盧梭本身也有保留，因為他認為有時候多數人的意見不一定代表 “公意”。對此，盧梭區分出 “公意” 和 “眾意”：“公意只著眼於公共的利益，而眾意則着眼於私人的利益，眾意只是個別意志的總和。” 詳見盧梭，何兆武譯：《社會契約論》，北京，商務印書館，2006 年，第 36 頁。 11 盧梭，何兆武譯：《社會契約論》，北京，商務印書館，2006 年，第 24 頁。 12 陳炳煇：“當代參與式民主理論的復興”，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》，2008 年第 6期，第 13-18 頁。 13 盧梭，何兆武譯：《社會契約論》，北京，商務印書館，2006 年，第 84-85 頁。
  • 5 人民，他們便可以用民主制來治理。但那樣一種十全十美的政府是不適於人類的”；“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。” 14 撇除人性善惡，從運作上看，直接民主制度最大的問題是成本巨大，使之難以持續，正如盧梭所言：“我們不能想像人民無休無止地開大會來討論公共事務”。15 因此，盧梭並非認為所有公共事務都要採取直接民主的方式進行管理，只有立法的主權層次上，他才主張直接民主，而在政府的執行層次上，他是主張代議民主（Representative Democracy）。16 的確，在人口規模較大的國家，公民參與決策與決策效率之間難免會出現衝突，公民參與和決策效率之間需要尋求一個合適的平衡。對此，一些哲學家便提倡代議民主，由少數的人民代表進行管治，作為實踐民主的另一種可行方式。英國著名哲學家密爾（John Stuart Mill）就是代議民主的倡議者，他認為：“在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡，除了公共事務的某些極重要的部份，所有人親自參加公共事務是不可能的，從而就可以得出結論說，一個完善的政府理想類型一定是代議制政府了。” 17 代議民主（亦稱間接民主）起源於英國，其標誌性事件是在 13 世紀英格蘭議會的形成，當時議會參與者有貴族、教士、騎士和市民的代表，議會有決定徵稅、頒佈法律等權利。在 19 世紀資產階級推翻封建君主專制統治的過程中，代議民主制度逐漸形成、發展和完善，並成為現今世界各國普遍實行的民主制度。代議民主是指人民不用直接參與，只要授權其代表便可行使權力，參與管理公共事務，制定和執行具民意基礎的法律和政策，其體現的是 “為人民服務的政府”（Government for People），18 正如密爾給代議制民主的定義：“國家的主權權力屬於全體人民或公民，人民通過自己的代表或公民投票行使這種權力。” 19 14 盧梭，何兆武譯：《社會契約論》，北京，商務印書館，2006 年，第 85 頁。 15 同上。 16 談火生：“ ‘直接民主’ 抑或 ‘代議民主’ ? 盧梭民主理論初探”，《政治思想史》2012 年第3 期，第 18-42 頁。 17 密爾：《代議制政府》，北京，商務印書館，2008 年，第 55 頁。 18 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, pp. 224-225. 19 密爾：《代議制政府》，北京，商務印書館，2008 年，第 68 頁。
  • 6 間接民主的倡議者認為由人民透過代表來管理公共事務不但無損民主的價值，而且能更有效地制定符合民意的政策，正如密爾那句名言：“人民應該是主人，但他們必須聘用比他們更能幹的僕人。” 那些為人民服務的代表一般是有領導能力的社會精英，他們是透過競爭性的選舉來產生，以體現人民的授權，因此，現今以選舉為基礎的代議民主亦被稱為競爭性精英民主（Competitive Elite Democracy）。20 “精英治國” 的理念源於古希臘哲學家柏拉圖（Plato）的思想，他認為理想的國家政體應該是由智者他眼中的哲學王（Philosopher King）來管治的君主政體或貴族政體，因為只有少數精英能掌握治國的技能，讓他們管理國家是最合適的；相反，民主是危險的，因為多數人並不具備政治的素質，權力過於分散會使國家運轉效率大大降低，21 嚴重的更可能產生多數人的暴政（Tyranny）。熊彼特（Joseph Schumpeter）是將精英主義和民主理論相結合的代表學者，他認為由於社會不可能對所有人的共同福利以至實現方案達成共識，因此由人民直接管治是不現實的；人民的真正任務是透過競爭性的選舉推選出民意代表，制定和執行多數人意志的政策，因此民主的意思並非由人民管治自己，而是他們以選票授權少數政治家去管治自己，民主政治就是政治家政治。22 他認為無論在資本主義社會還是社會主義社會，只要存在優秀品質的政治階層、訓練有素的官僚體系，以及相互包容、妥協的民主氛圍，那麼以選舉為基礎的代議民主仍然是管治運作上最有效率的方式。23 總的來說，間接民主和直接民主制度的共同目的都是要讓人民行使將民意轉化為國家法律和政策的權力，實現人民當家作主的理念，而兩者之間最大的區別在於民意的轉化能否透過 “代表” 來實現。在瞭解上述兩大民主理念後，我們便可分析澳門政策諮詢的兩大模式社團模式和公眾模式的特徵、合理性及其優缺點。 20 大衛·赫爾德，燕繼榮譯：《民主的模式》，北京，中央編譯出版社，1998 年，第 5 頁。 21 王焱：“精英治理的合理性分析：成本、效率與秩序的優勢”，《理論界》第 8 期，2013 年，第15-18 頁。 22 陳炳輝：“競爭性選舉與民主——熊彼特的民主理論新析”，《江淮論壇》第 5 期，2013 年，第72-79 頁。 23 同上。
  • 7 四、民主諮詢：社團模式與公眾模式 不同的政策諮詢模式隱含着不同的民主價值。澳門的兩大政策諮詢模式社團模式和公眾模式背後反映的正是間接民主和直接民主兩種截然不同的價值取向。 在社團模式下，特區政府會視政策相關的社會團體代表（如領導層成員、發言人等人士）為民意代表，透過諮詢他們來收集市民大眾的意見。由於社團代替了市民參與公共事務，所以社團模式所展現的是間接民主價值。在澳門，社團諮詢模式的形成是有其歷史淵源的。回歸前，澳門是葡萄牙的殖民地，但由於澳門是一個多種族、多文化、多社會勢力的異質型社會，澳葡政府並沒有對澳門進行全面直接的管治，只在政治領域實行直接控制，在社會、經濟、民生等其他領域則採取間接管治的手段，即透過尋找華人社區的代理人來實現對社區的間接控制，以維持基本程度的社會整合。24 另一方面，對於被管治的華人社群來說，他們也有需要尋求利益訴求的表達和溝通渠道，以確保政府政策能保障其自身利益。在此政治環境下，各類功能性社團便逐漸在各行各業發展起來，社團作為群眾利益訴求的表達渠道和政府實行間接管治的工具的雙重角色，構成了澳門社會治理體系的重要組成部份。25 回歸後，在 “一國兩制、澳人治澳” 的基本方針下，特區政府的管治方式從間接轉向直接，最明顯的體現是在 2002 年撤銷兩個臨時市政局，並將之合併重組成立民政總署，以管理社會民生事務。然而，在政策諮詢層面，依靠社團的諮詢模式卻一直得到維持並獲得進一步加強。在回歸後二十年間，特區政府根據《基本法》在不同政策領域設立了數十個諮詢組織，數目由回歸前的 15 個大幅增加至 45 個（其後於 2021 年調整至 36 個），並委任社會各界人士、專家學者等作為成員，以加強對民意的吸納、完善政策制定。 在社團社會，社團領導作為社團成員推選出來的精英，掌握着社團內部的各種訴求，並能夠作出系統的疏理和整合，向政府提出反映其社團成員核 24 婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，社會科學文獻出版社，2009 年，第24-25 頁。 25 同上。
  • 8 心利益的意見。因此，政府通過諮詢社團代表可以更有效率和精準地吸納社會大眾的意見，並轉化為相關的法律或政策，有效回應市民訴求。 雖然社團諮詢模式在維繫特區政府民主決策方面發揮着重要的作用，但隨着社會經濟環境的轉變，這種諮詢模式的成效亦日漸開始受到社會質疑。主要原因是：一方面，隨着社團發展、規模不斷擴大，部份社團的內部行政出現了層級化、家長化、封閉性、服務能力停滯等官僚組織的弊端，令社團失去了原有的凝聚力，社團成員開始流失、參與度大幅下降；另一方面，回歸後澳門經濟的急速發展，社會利益關係格局亦出現了新的轉變，原有的社團很難再籠統地代表廣泛利益，社團代表性開始下降，加上在一國兩制、澳人治澳的體制下，市民與政府之間的語言屏障消失，市民開始傾向直接向政府反映意見，而非透過社團。26 在這種轉變下，社團作為市民與政府之間的溝通橋樑角色有所減弱，至少在一些政策議題上，不少市民開始尋求社團以外更多的意見表達渠道，要求特區政府改革政策諮詢機制的聲音不斷增加。為了滿足公眾對公共事務參與的訴求，落實科學、民主決策，特區政府在 2011 年制定了《公共政策諮詢規範性指引》，規定各公共部門及實體在推行重大政策或措施時，必須展開面向市民的政策諮詢，並且要按照一定的程序規範來進行。 在公眾模式下，政府的主要諮詢對象不再是社團代表，而是普羅市民，因為在一些政策議題上，社團難以充份掌握市民大眾的想法，故必須直接向市民收集政策相關的意見，以便制定符合大多數市民利益的政策。公眾模式所展現的是直接民主提倡的全民參與理念。 自 2011 年《公共政策諮詢規範性指引》實施後十年間，特區政府一共展開了 90 項政策諮詢，平均每年 9 項。其中，在 2015 年，政策諮詢數目更高達 14 項。27 可見，面向市民的諮詢已成為了特區政府在政策制定過程 26 婁勝華：“挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析”，《澳門公共行政雜誌》2013 年第 2 期，第245-263 頁。 27 數據截至 2021 年 6 月，取自澳門特別行政區政府入口網站：https://www.gov.mo/zh-hant/about-government/policy-consultation/policy-consultation-list/?category_id=&entity_id=&consultation_year=&report_published=1
  • 9 中吸納民意的一個重要環節。相對社團模式而言，公眾模式可讓市民直接向政府反映政策意見，有助政府收集更多原始、真實的民意信息，減少因小圈子的社團諮詢而可能出現的信息遺漏和信息失真情況。然而，公眾模式也有其不足之處，主要是由於諮詢對象數目龐大，它所採取的諮詢方法比較多元化，包括各類民意調查、落區探訪、公眾諮詢會、公眾論壇，互聯網討論平台等，因此，民意的收集、處理分析等過程所需的時間亦頗為冗長，由開展諮詢到結果公佈往往需時一年半載，諮詢效率較低。過去更由於政府經常在同一時期進行多項政策諮詢，令市民一時之間難以消化，出現 “諮詢疲勞” 的弊病，大大降低了公眾對諮詢的參與度。 總括而言，公眾模式和社團模式各有其優缺點（見表 1）。公眾模式強調了諮詢的公平性，讓每位市民都有機會參與其中、表達意見，但由於人數眾多、意見零散，令諮詢效率大大降低；相反，社團模式集中諮詢社團代表，大大提升了諮詢效率和議題討論的深度，但代價是不少社會意見容易被遺漏和忽略，阻礙了一般市民參政議政的機會。 既然上述兩種諮詢模式各有優劣，在政策資源有限的前提下，對政策制定者而言，一個必需思考的問題是：政策諮詢何時應用社團模式，何時該用公眾模式？相關資源的投入應如何分配？要回答這個問題，我們需要回到 “政策諮詢就是要有效率地收集代表性民意” 28 這個根本目的上思考。也就是說，民意特點與政策諮詢模式選擇息息相關，倘若民意欠缺代表性，那麼即使社團模式如何高效率，諮詢結果也難以達到預期成效；相反，假如民意具代表性，那麽花費大量資源和時間去展開公眾諮詢，某程度上亦屬浪費資源的行為。由於民意並非一成不變，對於不同的政策議題，市民會有不同的看法，民意的差距可以很大，而背後往往與政策涉及的利益分配有重要關係，因此，在進行政策諮詢前，有必要分析政策議題背後的利益關係，才能選擇適合的諮詢模式，以較低成本獲取具代表性的民意。 28 區耀榮：“民主與效率的平衡：一個基於信息成本的諮詢組織理論”，《中國行政管理》2021 年第 3 期，第 70-75 頁。
  • 10 表 1 政策諮詢的社團模式與公眾模式比較 諮詢模式 社團模式 公眾模式 民主理念 間接民主 直接民主 主要諮詢對象 社團代表 市民大眾 諮詢方法  透過諮詢組織（委員會）收集意見  拜訪社團領導  與各社團代表舉行座談會、交流會等  開展各類民意調查  落區探訪  舉辦各類以市民為主的諮詢會、座談會等 優點  意見經過一定的提煉  時間成本較小、效率較高  意見較少、集中、不易重覆  成員的參與較為深入  諮詢對象範圍較廣，能收集大多數市民的意見  收集的意見較為原始、更貼近真實民意  促進平等參與 缺點  諮詢對象範圍較窄，容易遺漏社會意見  不利平等參與  收集的意見主要是二手資料，容易出現信息損耗，偏離原始民意  意見較多、零散、甚至出現大量相似或重覆的意見  時間成本較大、效率較低  市民的參與未能深入 來源：作者自製。 五、諮詢模式選擇：基於成本效益的分析框架 政策諮詢分析有兩個基本原則要遵循，第一個是政治學者科恩（Carl Cohen）提出的民主化決策原則： “凡生活受到某項決策影響的人，都應該參與那些決策的制定過程”；29 另一個，筆者認為是比例原則：受政策影響越大的人，參與政策諮詢的程度應該越大。須知道，任何政策都有其成本和 29 科恩：《論民主》，北京，商務印書館，1988 年，第 12 頁。
  • 11 效益，而政策的成本承擔者和效益的獲得者往往屬於不同的市民群體，這些利益相關者正正是政策諮詢的主要對象。基於經濟學的理性人假設，人類的行為都是受利益最大化的目標所驅使，受政策相同影響的人，他們對政策的意見會較為一致，但這些人未必會形成集體行動，積極參與政策過程、表達意見。 根據著名經濟學家奧爾森（Mancur Olson）提出的集體行動的邏輯，民主社會往往存在一種 “逆民主” 的怪現象，就是多數人的意見或影響力實際上並不及少數人，主要原因是少數人的利益較集中，組織成本低，很容易便團結起來影響政策；相反，多數人會因為利益較為分散，難以協作，導致他們在政治參與上的影響力大大降低，聲音易被忽略，結果不少政策方案往往是有利於少數人、而非多數人的利益。30 有效的政策諮詢就是要扭轉這種在政治參與中多數人的意見被少數人駕馭的問題。 基於政策對不同群體的影響存在差異，由此會令市民對政策持不同的態度，並會採取不同的方式促進或阻礙政策的制定和執行。這種因政策影響作用的不同而引發人們不同的政治行為的現象，就是政策類型理論所提出的 “政策決定政治”（Policies Determine Politics）論點。31 由於民間的利益訴求在政策過程中能否得到有效的表達和產生影響，很大程度上是取決於利益組織化的過程，而利益組織化程度本身與政策利益的分佈狀況密切相關，因此，政策諮詢模式有必要因應政策利益的分佈特點來進行調整，以確保所有利益相關者的意見都能得到合理的反映。 對此，著名行政學者威爾遜（James Q.Wilson）根據 “政策決定政治” 的論點提出的政策成本和利益框架有重要的啓示。他將政策的成本和利益的分佈狀況分為集中和分散兩類，由此把政策劃分為四種類型（見表 2）：32 30 Olson, M. (1971). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, pp. 62-64. 31 魏姝：“政策類型理論的批判及其中國經驗研究”，《甘肅行政學院學報》2012 年第 2 期，第 27-33 頁。 32 Wilson, James Q. (1980). The Politics of Regulation. New Work：Basic books, pp. 357-394.
  • 12 表 2 按政策成本和利益劃分的政策類型 政策成本集中 政策成本分散 政策利益集中 第一類：如特定行業的勞工政策、最低工資政策等 第二類：如特定群體的福利政策、特定行業的支援政策等 政策利益分散 第三類：如鄰避項目、工程（如焚化爐建設）等 第四類：如消費者權益政策、城市發展規劃等 來源：作者根據 Wilson 提出的政策成本利益分析框架製作。 第一類是成本和利益都集中的政策，即小部份市民承擔了政策成本，另一小部份市民卻獲得了政策利益。在此情況下，兩個對立的群體會產生較大的衝突，並會採取各種方式爭取有利自己的政策方案，從而形成了利益集團政治（Interest Group Politics）。這類政策的例子包括特定行業的勞工政策、最低工資政策等。以最低工資政策為例，受政策影響的主要是收入較低的基層工人，以及聘用他們的僱主，前者一般有相關的工會組織，立場是支持落實最低工資，後者也有對應的僱主協會，一般會持反對態度，雙方都會積極地為其業界爭取權益。 第二類是成本分散但利益集中的政策，即大部份市民承擔了政策成本，小部份市民卻獲得了政策利益。在此情況下，大部份市民會面臨集體行動的困境，無法組織起來對抗對由利益集中的市民組成的利益團體，故立法者往往會迎合後者的需要，提出相關政策法案，由此形成顧客型政治（Client Politics）。例子包括針對特定群體的福利政策，這些群體通常有自己的組織，推動相關政策，而大部份市民由於平均分擔的成本不大，故一般不會有太大的反對。 第三類是成本集中但利益分散的政策，即政策成本由少數人承擔，政策利益則由多數人分享。此情況下的受惠者為無組織的群眾，政策主要受到少數的成本承擔者所影響，例如一些鄰避（Not In My Back Yard, NIMBY）工程項目，最大的阻力是該區受影響的居民，而其他大多數受惠的市民一般不會積極推動政策。另外，一些環保政策亦屬此類，這些政策的規管對象往往
  • 13 是少數的企業，但受益者是廣大市民，這時亦可能會出現政策企業家 33（如環保領袖），試圖凝聚廣大群眾對政策利益的關注，推動相關政策，由此形成企業型政治（Entrepreneurial Politics）。 第四類是成本和利益都分散的政策，即政策成本和利益都是由大多數人同時承擔和享受。在此情況下，所有利害關係人都是利益鬆散的群眾，很少會組織起來參與政策過程。例如消費者權益政策、城市發展規劃等，這些政策的成本都是由全體納稅人去承擔，而得益的同樣是他們，由此形成多數型政治（Majoritarian Politics）。 對於上述不同類型的政策，民意的差距各有不同，要有效率和精準地吸納諮詢對象的意見，需要選擇合適的諮詢模式組合和做好相關的資源分配。根據上文分析，對於利益和成本集中的市民，由於他們的意見會較為一致，並且傾向組織起來參與政策過程，其組織代表可以有效掌握其成員的意見，因此，面向這些市民的政策諮詢應該以社團模式為主、公眾模式為輔，將較多資源投放在諮詢其組織代表的意見上，從而有效提升諮詢工作的效率。相反，若市民的利益和成本分散，其意見亦會較為分散，欠缺組織化動力，在缺乏群眾利益代表的情況下，政策諮詢應該以公眾模式為主、社團模式為輔，將較大部份的資源投入到各類民意調查的工作中，從而讓收集的信息更貼近真實的民意，減少信息耗損。 按照上述分析邏輯，我們可得出一個基於政策成本和效益的諮詢模式選擇框架（見表 3），根據不同政策的成本利益特點，採取不同的諮詢模式組合，以提升諮詢工作的成本效益。 第一類和第四類政策的諮詢模式較容易判斷。針對第一類政策，由於其政策成本與利益都相對集中在少數的市民，無論正反雙方，其民意信息都較為集中，故其諮詢模式應以社團模式為主、公眾模式為輔。相反，對於第四類政策，由於其政策成本與利益都分散於普遍市民，在這類政策議題上，雙方都屬於無組織的群體，缺乏民意代表，故其諮詢模式應該以公眾模式為主、社團模式為輔。 33 政策企業家是指那些會採取多樣化的行動策略來吸引公眾對特定問題的關注、促成特定的政策方案出台的人士。定義引自：朱亞鵬：“政策過程中的政策企業家：發展與評述”，《中山大學學報：社會科學版》2012 年第 2 期，第 156-164 頁。
  • 14 表 3 政策成本效益視角下的諮詢模式選擇 諮詢模式 成本、 利益分佈狀況 公眾模式為主 社團模式為輔 社團模式為主 公眾模式為輔 社團模式與 公眾模式並重 第一類： 成本集中、利益集中 ---  --- 第二類： 成本分散、利益集中  (利益小於成本)  (利益大於成本)  (利益成本相若) 第三類： 成本集中、利益分散  (利益大於成本)  (利益小於成本)  (利益成本相若) 第四類： 成本分散、利益分散  --- --- 來源：作者自製。 第二和第三類政策的情況較為複雜。因為這些政策的受惠者和承擔者的組織化程度不同，故要判斷應採取社團模式主導抑或公眾模式主導的政策諮詢，需要根據政策諮詢分析的比例原則作進一步評估。比例原則強調人們參與諮詢的程度應該與其受政策影響的程度成正比，這意味着政策利益和政策成本的大小將決定政策諮詢模式的側重對象。 倘若政策的受惠者得到的利益大於政策承擔者付出的成本，那麼政策諮詢模式應該以較有利於政策受惠者反映意見的模式為主，以便有效提升其參與度；相反，當政策受惠者得到的利益小於政策承擔者付出的成本，那麼較多的政策資源應該投放於適合承擔者的諮詢模式。換言之，針對第二類成本分散、利益集中的政策，若政策受惠者的利益大於政策承擔者的成本，諮詢應以社團模式為主、公眾模式為輔；反之，則應以公眾模式為主、社團模式為輔。而針對第三類成本集中、利益分散的政策，若利益大於成本，諮詢應以公眾模式為主、社團模式為輔；反之，應以社團模式為主、公眾模式為輔。同時，也要根據利益與成本的差異，按比例地調整兩種模式的資源投入，倘若利益與成本相若，則兩種諮詢模式的資源投入理應並重。 這裏大家可能有疑問，為甚麼一項政策的成本大於其效益還要推行？的確，從理性決策角度來看，當政策的成本大於效益，理論上是不應該推
  • 15 行，不過，有時候基於一些社會價值和理念，某些政策即使其成本大於效益，也有其現實價值和意義。例如，一些再分配政策，政府向富人徵稅援助窮人，即使金錢在富人手中可能會運用得更好，產生更大的社會效益，但基於分配正義原則，這些再分配政策也有其一定的合理性。34 成本效益分析的另一個局限是很多時候一項政策的成本和效益是很難衡量的。倘若只是狹義地從名義上的收益和支出來評估，可能會令分析失去準確性。由於市民受政策的實質影響並非表面的支出或收入所能準確衡量，因此，有學者就建議成本效益分析應該將人們的效用或感受納入分析之中，透過各種社會科學方法去測量或評估政策對人們福祉的影響，以彌補狹義的成本效益分析的不足。35 換言之，在政策諮詢的成本效益分析中，成本除了是市民承擔的政策成本外，也應包括其帶來的效用損失或失落感，同樣，效益除了是市民獲得的政策利益外，也應涵蓋隨之而增加的效用或獲得感，這樣將有助更準確地衡量政策對市民的實際影響，從而選擇合適的諮詢模式。 六、結論：市民利益特點導向的政策諮詢 政策諮詢是特區政府落實民主決策的重要環節。在政策資源有限的情況下，如何有效地收集代表性民意，同時減少 “諮詢疲勞” 、提升諮詢工作的成本效益，是澳門政策諮詢面對的主要問題。為此，本文從民主的基本概念入手，分析了澳門兩大諮詢模式（社團模式和公眾模式）背後的民主價值及其優劣之處，並根據政策類型理論構建一個基於成本效益的分析框架，為特區政府的諮詢模式選擇提供理論指導。 本文認為政策諮詢模式沒有絕對的標準，因政策而異，主要取決於相關民意本身能否透過 “代表” 來表達。當中，市民的利益組織化程度起着關鍵的作用，因此，政策諮詢應該緊扣政策對社會經濟利益的影響，以市民利益特點為考量，從而決定相關資源的投入。對於利益分散、組織化程度低的諮 34 Cass R. Sunstein (2018). The Cost-Benefit Revolution. The MIT Press. 引自：吳舜文：“成本效益分析之變革：從政治實務觀點探討成本與效益議題”，《公共行政學報》第 57 期，2019 年，第 137-144 頁。 35 同上。
  • 16 詢對象，應重點採取公眾模式，以有效吸納多元的聲音；相反，對於利益集中、組織化程度高的諮詢對象，應側重於社團模式，以提升政策諮詢的效率。對於組織化程度不一的政策受惠者和成本承擔者，應根據政策成本和利益的差異，相應地調整兩種模式的資源投入，以最大程度平衡政策諮詢工作的民主和效率。 最後，需要強調，要做好政策諮詢規劃，提升諮詢成效，必須緊扣社會發展脈搏，從市民切身利益的角度，全面和前瞻地評估政策對市民的實際影響，當中除了客觀科學的數據分析，還要有人文關懷的感受評估，這樣才能選擇合適的諮詢模式，為政策制定提供堅實可靠的民意基礎。
  • 《行政》第三十四卷，總第一百三十四期，2021 N.º 4 1 回歸 20年來有關澳門法律範疇的圖書出版狀況與分析 王國強* 一、緒論 本文旨在回顧澳門回歸 20年以來有關澳門法律及其相關書刊的出版概況，同時通過書目出版的統計，反映出澳門法學的發展脈絡，截至 2021年5 月 30 日止，本文共收錄書目 1,126 條，但不包括學位論文、期刊論文等資料的類型。平均每年有 56.3本法律著作出版。參見表 1為 2000-2019年有關澳門法律書刊出版類型統計表，可見關於 (一) 澳門法律參考資料，有646種，包括法律文本 (464本)、法律諮詢文本 (131本)；法律期刊 (38種)、法院裁決 (13種，61冊)；(二) 法學專著 (480種)，包括以與澳門法律學術著作 (347種)、其他法學著作 (46種)、澳門法律普及著作 (87種)。 表 1 2000-2019年有關澳門法律書刊出版類型統計表 出版品類別 出版品的性質 2000-2009 2010-2019 總計 (一) 澳門法律參考資料 1 法律文本—建築規章 10 1 11 2 法律文本—本地法規 189 231 420 3 法律文本—外地法規 10 23 33 4 法律諮詢文本 56 75 131 5 學刊 8 7 15 6 通訊 11 4 15 7 工作報告 3 1 4 8 法規期刊 4 0 4 9 法院裁決 12 1 13 (二) 法律專著 10 澳門法律學術著作 117 230 347 11 其他法學著作 22 24 46 12 澳門法律普及著作 50 37 87 總計 492 634 1,126 * 澳門大學圖書館副館長。
  • 2 如依回歸後首十年及後十年的出版數量來分析，有關澳門法律參考資料的出版數量，計有法律文本 (464本)、法律諮詢文本 (131本)；法律期刊 (38種)、法院裁決 (13種，61冊)。分別為： 2000-2009年澳門出版的法律參考資料，共計 303本 (種)；超過九成半以澳門為題，大多以出版本地法律法規為主，共 272種，計有法律文本 209種，包括建築規章 10 本、外地法規 10 本、本地法律 189 本。而法律諮詢文本有 56本，法律期刊 38種 (通訊 11種、法律學刊 8種、工作年報 3種、法規 4種、法院判決 12種) 等。 2010-2019年澳門出版的法律參考資料，共計為 343本 (種)。較回歸後首十年多了 40本 (種)。計有法律文本 255本，包括建築規章 1本、外地法規 23本、本地法律 231本。而法律諮詢文本有 68本，另有法律期刊 12種 (法律學刊 7種、通訊 4種、工作年報 1種)、法院判決 1種等。 而法律專著的出版數量如下： 2000-2009年澳門出版的法律專著，共計 189本，包括法律學術著作 117本、澳門法律普及著作 50本及其他法學著作 22本。其中有 88.4% (167本) 以澳門為題。 2010-2019年澳門出版的法律專著，共計為 291種。包括法律學術著作230本、澳門法律普及著作 37本及其他法學著作 24本。較回歸後首十年多了 102本。其中有 91.4% (266本) 以澳門為題。 二、澳門本地出版的法律著作概況 本章將按： 1. 歷年出版數量； 2. 歷年出版語種； 3. 歷年出版單位；4. 歷年學術著作內容分析等四個方面作說明。 （一）歷年出版數量分析 參見表 2 為 2000-2019 年澳門法律出版數量統計表，可知首十年，即2000-2009年共有 492本，後十年，即 2010-2019年共有 634本 (種)，較首十年多 142本 (種)，約 1.3倍。而出版數量最多的三年，依次為 2008年有
  • 3 73本；2015年有 85本；2016年有 104本。出版數量較多的年份主要是由於當年有多條法律進行諮詢或出版法律文本，如澳門立法會出版的 “法律彙編” 等。 表 2 2000-2019年澳門法律書刊出版數量統計表 年份 出版數量 2000 52 2001 51 2002 46 2003 40 2004 44 2005 46 2006 40 2007 56 2008 73 2009 44 2010 49 2011 71 2012 55 2013 53 2014 47 2015 85 2016 104 2017 63 2018 55 2019 52 總計 1,126 （二）歷年出版語種分析 參見表 3 為 2000-2019 年澳門法律書刊出版語種統計表，可知中文著作有 518本；中葡對照有 277本、葡文有 275本；英文有 34本；中葡英對照有 14本；中英對照有 6本；英法對照有 1本；葡英對照有 1本。在 1,126本著作中，中文的著作共 815本，佔總體的 72.4%；葡文的著作有 567本，佔總體的 50.4%；英文的著作有 55本，佔總體的 4.9%。可見中文著作在法律範疇所佔的份量有七成，比重相當高；葡文著作有五成，大部份有中文譯本；英文著作的卻不多。而大部份外文與中文對照著作，主要為法律文本及普法著作。
  • 4 表 3 2000-2019年澳門法律書刊出版語種統計表 語種 2000-2009 2010-2019 總計 中 243 276 519 中葡 109 167 276 葡 110 165 275 英 19 15 34 中葡英 6 8 14 中英 2 4 6 英法 1 0 1 葡英 1 0 1 總計 492 634 1,126 （三）歷年出版單位分析 參見表 4 為 2000-2019 年澳門法律書刊出版單位統計表，可知澳門法律著作必然是以政府部門為最多，共有 46個政府部門，出版 937本，佔總體的 83.1%，也必定是由政府部門來主導。而社團出版排第二位，主要為配合政府施政，推廣澳門基本法的著作為主，如澳門基本法推廣協會及澳門工會聯合總會；此外，官樂怡基金會及濠江法律社則出版法律學術著作為主；第三位是私人出版單位，共 17間，31本；第四位為個人自資出版，有 2人，共 10本。 表 4 2000-2019年澳門法律書刊出版單位統計表 出版單位類型 出版單位數量 出版單位冊數 政府部門 46 937 社團 35 148 私人出版單位 17 31 個人出版 2 10 總計 100 1,126
  • 5 以下為各類型出版單位的分析。 1. 政府部門出版分析 參見表 5 為 2000-2019 年政府部門出版法律著作排行表，可知出版數量排第一位為立法會，共 193本；第二位法律及司法培訓中心，共 104本；第三位為法務局，共 79 本；第四位為澳門大學，共 67 本；第五位為印務局，共 57本。 表 5 2000-2019年政府部門出版法律著作排行表 排行 出版單位 出版數量 1 立法會 193 2 法律及司法培訓中心 104 3 法務局 79 4 澳門大學 67 5 印務局 57 6 澳門基金會 45 7 財政局 40 8 澳門理工學院 37 9 法律改革及國際法事務局 32 10 行政公職局 26 10 環境保護局 26 11 房屋局 21 12 社會工作局 19 13 勞工事務局 18 14 文化局 15 15 市政署 14 15 法院 14 16 教育暨青年局 13 16 檢察院 13 17 個人資料保護辦公室 10 18 社會保障基金 9 19 立法事務辦公室 8 20 消費者委員會 7 20 高等教育局 7 20 廉政公署 7 20 澳門特別行政區政府 7
  • 6 排行 出版單位 出版數量 21 治安警察局 6 22 工務局 5 22 國際法事務辦公室 5 22 衛生局 5 23 司法警察局 3 23 城市規劃法工作小組 3 23 貿易投資促進局 3 23 警察總局 3 24 全國人民代表大會 2 24 統計暨普查局 2 24 澳門法律學刊 2 24 舊區重整諮詢委員會 2 25 交通事務局 1 25 退休基金會 1 25 博彩監理協調局 1 25 郵政局 1 25 經濟及財政司司長辦公室 1 25 經濟局 1 25 審計署 1 25 樓宇管理仲裁中心 1 總計 937 2. 社團出版分析 參見表 6 為 2000-2019 年社團出版法律著作排行表，可知出版數量排第一位為澳門基本法推廣協會，共 39本；第二位官樂怡基金會，共 26本；第三位為濠江法律學社，共 22本；第四位為澳門法學協進會，共 7本；第五位為澳門學者同盟，共 6本。 表 6 2000-2019年社團出版法律著作排行表 排行 出版單位 出版數量 1 澳門基本法推廣協會 39 2 官樂怡基金會 26 3 濠江法律學社 22 4 澳門法學協進會 7
  • 7 排行 出版單位 出版數量 5 澳門學者同盟 6 6 澳門工會聯合總會 5 7 澳門檢察律政學會 5 8 澳門刑事法研究會 3 8 澳門地產業總商會 3 8 澳門青少年犯罪研究學會 3 9 21世紀科技研究中心 2 9 澳門中華文化交流協會 2 9 澳門立法與司法見解研究會 2 9 澳門法制研究會 2 10 Ordem dos Advogados de Cabo Verde 1 10 民眾建澳聯盟 1 10 澳門中小企業協進會 1 10 澳門中華教育會 1 10 澳門公共行政管理學會 1 10 澳門公務專業人員協會 1 10 澳門公職人員協會 1 10 澳門地區中國和平統一促進會 1 10 澳門利氏學社 1 10 澳門明愛 1 10 澳門法律工作者聯合會 1 10 澳門法律公共行政翻譯學會 1 10 澳門法律反思研究及傳播中心 1 10 澳門普法協會 1 10 澳門法學研究生協會 1 10 澳門律師公會 1 10 澳門科技大學學生會 1 10 澳門國際研究所 1 10 澳門專業導遊協會 1 10 澳門教育學會 1 10 澳門教師協會 1 總計 148 3. 私人出版單位分析 參見表 7 為 2000-2019 年私人出版單位出版法律著作排行表，可知出版數量排第一位為啟蒙時代出版社有限公司及澳門科技大學，各 5 本；第
  • 8 二位澳門城市大學，共 3本；第三位為文化公所、東望洋出版社、晨輝出版有限公司、澳門啟元出版社，各 2本。 表 7 2000-2019年私人出版單位出版法律著作排行表 排行 出版單位 數量 1 啟蒙時代出版社有限公司 5 1 澳門科技大學 5 2 澳門城市大學 3 3 文化公所 2 3 東望洋出版社 2 3 晨輝出版有限公司 2 3 澳門啟元出版社 2 4 Delta Edições 1 4 Inside Asian Gaming 1 4 三聯出版(澳門)有限公司 1 4 大壯出版社有限公司 1 4 中華出版社 1 4 文聲出版社 1 4 東方文粹 1 4 原力出版社一人有限公司 1 4 華夏出版社 1 4 聖若瑟大學 1 總計 31 4. 個人自資出版分析 參見表 8 為 2000-2019 年個人自資出版法律著作排行表，可知出版數量排第一位為 João António Valente Torrão，共 9本；第二位 Paula Rute Pereira Garcez Nunes Correia，1本。 表 8 2000-2019年個人自資出版法律著作排行表 排行 出版單位 數量 1 João António Valente Torrão 9 2 Paula Rute Pereira Garcez Nunes Correia 1
  • 9 三、澳門本地法律專著分析 （一）澳門法律普及著作出版分析 參見表 9，可知歷年出版普通法律的圖書有 88 本，分別在 2000-2009年有 50本，2010-2019 年有 38本，合共 88本。首五位依次為 “澳門基本法” 25本；“勞動法” 14本；“仲裁”及 “普法” 各 5本；“聯合國殘疾人權利公約” 4本；第五位為 “文化財產保護法”、“個人資料保護”、“消費者權益”、“樓宇管理” 各 3本。 表 9 2000-2019年在澳門出版的普通法律圖書的主題統計表 主題 2000-2009 2010-2019 總計 澳門基本法 21 4 25 勞動法 4 10 14 仲裁 0 5 5 普法 3 2 5 國際法—聯合國殘疾人權利公約 0 4 4 文化財產保護法 1 2 3 個人資料保護 2 1 3 消費者權益 3 0 3 樓宇管理 2 1 3 刑法 2 0 2 居留法 1 1 2 房地產中介業務法 0 2 2 承諾轉讓在建樓宇的法律制度 0 2 2 國安法 2 0 2 稅法 1 1 2 檢察 2 0 2 公證法 1 0 1 立法 1 0 1 交通事故 1 0 1 社團 1 0 1 商法 0 1 1
  • 10 主題 2000-2009 2010-2019 總計 國旗 1 0 1 國際法—兒童權利公約 0 1 1 控煙法 0 1 1 親屬法 1 0 1 總計 50 38 88 （二）澳門法律學術著作出版分析 1. 不同版本的出版分析 參見表 10可得知，20年來澳門法律學術著作有 292本，如扣除一書多冊 (37本)、新版或修訂版 (32本)，翻譯版 (27本)，精裝版 (4本) 等重複現象的出版品，實際原創的著作，以下簡稱淨出版，有 192 本 。而 2010-2019年間淨出版數量較 2000-2009年多出 54本，說明澳門法學研究正在增長，平均每年出版學術著作 9.6本。 表 10 2000-2019年澳門法律學術著作的版本統計表 出版狀況 2000-2009 2010-2019 總計 出版數量 104 188 292 多冊 6 31 37 新版及修訂 14 18 32 翻譯版 15 12 27 精裝 0 4 4 淨出版數量 69 123 192 2. 不同語種的出版分析 在出版語種方面，參見表 11可得知中文及葡文著作均有明顯的增長。其中葡文著作在 2010-2019年的出版數量，較 2000-2009年增加了 2.6倍。中文專著則增加 1.7倍。
  • 11 表 11 2000-2019年澳門法律學術著作的語種統計表 語種 2000-2009 2010-2019 總計 中 90 152 242 葡 32 83 115 中葡 4 7 11 英 9 7 16 中葡英 0 2 2 中英 2 2 4 英法 1 0 1 葡英 1 0 1 總計 139 253 392 3. 出版數量的年度分析 參見表 12為歷年澳門法律學術著作的出版數量年度統計表，可見出版數量最多的年度分別為 2019 年及 2013 年，各 25 本排第一位；次為 2012年及 2015年，各 21本；第三為 2014年及 2016年，20本；第四為 2005年及 2011年各 15本；第五為 2006年、2007年及 2018年，各 14本，可見後十年的法律學術著作較首十年為多。 表 12 2000-2019年澳門法律學術著作的出版數量年度統計表 年份 出版數量 2000 13 2001 2 2002 8 2003 5 2004 8 2005 15 2006 14 2007 14 2008 13 2009 12 2010 14
  • 12 年份 出版數量 2011 15 2012 21 2013 25 2014 20 2015 21 2016 20 2017 13 2018 14 2019 25 總計 292 4. 出版單位的出版數量分析 參見表 13可知首十個出版學術著作最多的出版單位排行為；第一是法律及司法培訓中心，共 45 本；第二為澳門大學，共 42 本；第三為澳門基金會，共 41 本，第四為澳門理工學院，共 30 本；第五為澳門基本法推廣協會，23 本。前兩者的出版數量相若，主要出版法學概論及法律註釋，澳門基金會的出版則以學術研究為主，且多與社會科學文獻出版社合作，推行一書兩地出版。第六為官樂怡基金會，19本；第七為濠江法律學社，10本；第八為澳門學者同盟，6本；第九為 João António Valente Torrão及澳門科技大學，各 5本及第十為法律改革及國際法事務局、檢察院，各 4本。 表 13 2000-2019年澳門法律相關學術著作的出版單位統計表 排行 出版單位 出版數量 1 法律及司法培訓中心 45 2 澳門大學 42 3 澳門基金會 41 4 澳門理工學院 30 5 澳門基本法推廣協會 23 6 官樂怡基金會 19 7 濠江法律學社 10 8 澳門學者同盟 6 9 João António Valente Torrão 5
  • 13 排行 出版單位 出版數量 9 澳門科技大學 5 10 法律改革及國際法事務局 4 10 檢察院 4 總計 234 5. 編著者的出版數量分析 學術著作的內容，大多取決於編著者的專業背景及學術研究範疇，可作為學科發展的其中一項參考依據，表 14 為首十位編著者的出版數量統計表，共有 15人，合共編著了 131本書刊，佔學術著作 44.9%。其中排行第一及第二位，楊允中及饒戈平為一國兩制及澳門基本法研究的專家；第三位是澳門大學的法學院教授，Cândida da Silva Antunes Pires (李淑華) 及第四位為法律及司法培訓中心的導師 Manuel de Oliveira Leal-Henriques (李立基)，主要以澳門法律及葡萄牙法律原理及註釋為主。第五位趙國強，主要研究澳門刑法。 表 14 2000-2019年澳門法律相關學術著作的編著者統計表 排行 編著者 出版數量 1 楊允中 31 2 饒戈平 15 3 Cândida da Silva Antunes Pires (李淑華) 11 4 Manuel de Oliveira Leal-Henriques (李立基) 10 5 趙國強 10 6 王禹 9 7 Manuel Trigo (尹思哲) 7 8 冷鐵勛 6 8 唐曉晴 6 9 João António Valente Torrão (杜約翰) 5 9 馮文莊 5 10 邱庭彪 4 10 范劍虹 4 10 何志輝 4 10 趙秉志 4 總計 131
  • 14 6. 不同法律主題的出版數量分析 參見表 15 為法律主題的排行，在 27 個主題中，排行前十位分別為：第一為澳門基本法，共 38 本；第二為澳門經濟法，共 28 本；第三為澳門民法及澳門行政法，各 21 本；第四為澳門刑法及澳門法學，各 20 本；第五為澳門商法及司法，各 12本；第六為國際法、一國兩制及澳門民事訴訟法，各 10本；第七位為國其他國家法律，共 9本；第八為澳門與國際法、中國法、其他法律及澳門法制，各 8本；第九為法學及澳門刑事訴訟法，各7本；第十為澳門立法，6本。 表 15 2000-2019年澳門法律學術著作的主題統計表 排行 主題 數量 1 澳門基本法 38 2 澳門經濟法 28 3 澳門民法 21 3 澳門行政法 21 4 澳門刑法 20 4 澳門法學 20 5 澳門商法 12 5 澳門司法 12 6 國際法 10 6 一國兩制 10 6 澳門民事訴訟法 10 7 其他國家法律 9 8 澳門與國際法 8 8 中國法 8 8 其他法律 8 8 澳門法制 8 9 法學 7 9 澳門刑事訴訟法 7 10 澳門立法 6 11 公證法 5 12 澳門與其他國家法律 4
  • 15 排行 主題 數量 12 澳門與區域法律 4 12 區域法 4 12 澳門行政訴訟法 4 12 澳門檢察 4 13 商法 2 13 澳門比較法 2 總計 292 四、總結 20 年來澳門法律書刊在政府部門主導下，出版量不斷增加，包括法律與法規、法律相關的諮詢文本、法學教科書、法學期刊等。而從葡文的出版品數量來看，葡文在法律範疇繼續佔有相當的重要地位。由於澳門法律自身的嚴謹性、專業性及實用性甚強，加上法律界人士需要經過不同的資格考核，法律書刊在圖書銷售及圖書館使用上，以法律教科書、法典、法律注釋及判例等為主流圖書。至於法學研究著作，由於受到地緣的限制，讀者群人數不多，寫作需時，所以專題研究的作品不多，內容以澳門基本法、澳門經濟法及民法為主。而編著者大多為現任高校教授，並以澳門大學為首。近年來，政府部門為了更有效的傳播、推廣及使用法律資源，不少出版品以電子版及紙本雙向發行。預計未來本地出版澳門法律書刊的格局改變不會太大。但是，隨着建設大灣區、葡語國家與中葡平台的大環境影響之下，本地學者及碩博士候選人，可能以此作為研究方向，或是選擇將自己的著作安排在相關的地區出版，藉以提高影響力。最後，由於澳門在一國兩制的成功實踐，及澳門法律參考資料亦慢慢豐富起來，將促使不少內地學者以澳門為題，對區域法、比較法學、司法協作、仲裁法等範疇作進一步的研究。

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