第三十四卷‧第三期 (總第一百三十三期)，二○二一年九月 目錄 論《澳門基本法》的非正式解釋：兩個案例的啟示 婁勝華 澳門高層次人才引進芻議 盛力 特區政府公務人員應有的政治立場和態度 劉本立 澳門職業培訓的挑戰、機遇與發展策略 高勝文 澳門特區專利發展現狀與趨勢 蔣磊 統一戰線與澳門同胞的愛國傳統 吳志良

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 論《澳門基本法》的非正式解釋：兩個案例的啟示 婁勝華* 按照《澳門基本法》第 143 條規定：“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。澳門特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如澳門特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，澳門特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為准。但在此以前作出的判決不受影響。”1 事實上，《澳門基本法》第 143 條的規定是直接照搬了《香港基本法》第 158 條的相關規定，僅是把《香港基本法》第 158 條中的“香港”換成“澳門”而已。 由於兩部基本法中《香港基本法》率先得以實施，而在實施過程中，就實踐中遇到的與基本法相關問題，全國大人常委會至今進行了五次釋法，而全國人大常委會對《澳門基本法》僅進行了一次釋法。何以港澳兩地都在執行基本法，而對釋法的需求則存在相當程度的差異呢？事實上，對《澳門基本法》的解釋，除了全國人大常委會作出的正式解釋外，還存在着非正式解釋的形式，包括“間接解釋”與權威人士法律解釋，雖然二者都不是對《澳門基本法》的正式解釋，卻起到了如同正式解釋相類似的效果。 * 澳門理工學院人文及社會科學高等學校教授。 1 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，澳門，法務局編印，2001 年。

2 一、澳門政制發展：全國人大常委會對 《澳門基本法》的正式解釋 澳門特區行政長官與澳門特區立法會是澳門特區兩大政權機關，分別按照《澳門基本法》第 47 條及附件一與第 68 條及附件二的規定產生。在2012 年前的《澳門基本法》附件一與附件二的兩個產生辦法還規定，2009年及以後的行政長官和立法會的產生辦法如需修改，須經立法會三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人大常委會批准或備案。也就是說，在有需要的情況下，可經過特定法律程序，對兩個產生辦法進行必要的修改。由於回歸後澳門人口及選民數量增加，社會結構與利益格局也發生了變化，居民要求擴大政治參與的訴求上升，包括要求增加行政長官選委人數與立法會直選議席數。因應社會訴求的變化，2011 年 11 月 17 日，行政長官致函全國人大常委會委員長，請全國人大常委會酌定是否需要對基本法附件一第 7 條和附件二第 3 條作出解釋。12 月 31 日，全國人大常委會第 24 次會議通過《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第 7 條和附件二第 3 條的解釋》。其內容：一是對“如需修改”的含義作出解釋。“如需修改”可以理解為 2009 年及以後可以進行修改，也可以不進行修改。至於“如需修改”應由哪個機構確定？是否需要進行修改，應由澳門特區行政長官向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會根據澳門特區的實際情況確定。也就是說，決定權在中央。二是對修改兩個產生辦法應遵循的程序步驟作出解釋。按照《澳門基本法》附件一第 7 條與附件二第 3 條規定，修改兩個產生辦法，須經立法會全體議員的三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案。明確了修改必經的法律程序，並規定兩個產生辦法的修改法案應由特區政府向立法會提出。 全國人大釋法後，特區政府召開社會各界人士座談會。多數意見認為有需要對兩個產生辦法進行適當修改。行政長官於 2012 年 2 月 7 日向全國人大常委會提交了報告。2 月 29 日，全國人大常委會第 25 次會議通過《關於澳門特別行政區 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法有關問題的決定》，明確了澳門政制發展的原則和“兩個維持不變”的前提，即行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉生產的規定維持不變，

3 立法會由直選議員、間選議員和委任議員三部份組成的規定維持不變，在此前提下，可對 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法作出適當修改。 2012 年 3 月至 4 月，特區政府提出政制發展方案的諮詢文件向社會進行公開諮詢。根據諮詢情況，特區政府向立法會提交了兩個產生辦法的修正案。6 月 5 日，立法會全體會議以三分之二多數通過兩個產生辦法修正案。6 月 7 日，行政長官簽署兩個產生辦法修正案報請全國人大常委會批准或備案。6 月 30 日，全國人大常委會第 36 次會議批准澳門特區行政長官產生辦法修正案，備案立法會產生辦法修正案。2 至此，澳門政制發展的“五步曲”完成。 可見，就澳門政制發展，全國人大常委會對基本法作出的解釋，體現了《澳門基本法》解釋權規定的完整運用，也是“一國兩制”方針的具體實踐體現。 二、兩個案例：對《澳門基本法》的非正式解釋 案例一。2016 年 10 月 12 日，香港特區立法會候任議員“青年新政”梁頌恒、游蕙禎在議員宣誓過程中刻意更改誓詞，以不真誠、不莊重的方式宣誓，宣揚“港獨”，侮辱國家與民族。為此，11 月 7 日，第十二屆全國人大常委會第 24 次會議主動就《香港基本法》第 104 條作出解釋，明確了依法宣誓的有關含義和要求。（1）宣誓是該條所列公職人員就職的法定條件和必經程序。未進行合法有效宣誓或者拒絕宣誓，不得就任相應公職，不得行使相應職權和享受相應待遇。（2）宣誓必須符合法定的形式和內容要求。宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，必須準確、完整、莊重地宣讀包括“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”內容的法定誓言。（3）宣誓人拒絕宣誓，即喪失就任該條所列相應公職的資格。宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓，也屬於拒絕宣誓，所作宣誓無效，宣誓人即喪失就任該條所列相應公職的資格。（4）宣誓必須在法律規定的監誓人面前 2 “澳門特區回歸以來政制發展情況”，人民網—港澳頻道，2014 年 12 月 4 日。

4 進行。監誓人負有確保宣誓合法進行的責任，對符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為有效宣誓；對不符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為無效宣誓，並不得重新安排宣誓。解釋規定，《香港基本法》第 104 條所規定的宣誓，是該條所列公職人員對中華人民共和國及其香港特別行政區作出的法律承諾，具有法律約束力。宣誓人必須真誠信奉並嚴格遵守法定誓言。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，依法承擔法律責任。全國人大常委會對香港基本法第 104 條的解釋釋除了部份候任議員宣誓違法引起的爭議，維護了基本法的權威和香港法治，表明了中央政府反對“港獨”的決心與意志。根據全國人大常委會的解釋，游、梁及其他不符合宣誓要求的候任立法會議員的資格被剝奪。 全國人大對《香港基本法》第 104 條的解釋，雖然針對的是香港特區，但是，對於同樣有可能出現類似情況的澳門特區而言，其參考價值不容否定。《澳門基本法》第 101 條與《香港基本法》第 104 條內容基本一致，而此時恰好澳門特區正進行立法會選舉辦法的修訂，儘管澳門並沒有出現香港特區候任議員宣誓違法的情況，中央對澳門特區也沒有要求，但是，考慮到防患於未然，故而，在立法會選舉辦法的修訂時一併將全國人大常委會針對《香港基本法》第 104 條解釋的內容融入到新修訂的法案中，杜絕可能出現的問題。2016 年 11 月，特區政府向立法會提交的修改立法會選舉辦法的文本中，除了加強選舉活動的規範與打擊賄選行為外，還專門對議員參選條件作出完善，要求每位參選人必須簽署一份聲明書，真誠聲明“擁護澳門基本法”和“效忠中華人民共和國澳門特別行政區”。12 月 16 日，澳門特區立法會通過包括新增的“擁護效忠”條文在內的修改《澳門特別行政區立法會選舉制度》法案，從而使“愛國愛澳”成為議員的首要條件，對維護國家主權完整和阻止企圖分裂國家者擾亂社會穩定發揮把關作用。 可見，澳門特區新修訂的立法會選舉辦法中“擁護效忠”條文是在全國人大就《香港基本法》第 104 條的解釋啟發下而增加的。正如時任澳門特區政府行政法務司司長陳海帆所說的，全國人大常委會對香港基本法的解釋，維護了國家利益和主權統一，要落實相關精神，體現在澳門特區的選舉法，否則將來出現相關情況就無法可依，這符合國家和澳門社會利益。3 3 “澳門立法會細則性通過選舉法修訂案”，《法制日報》2016 年 12 月 24 日。

5 雖然全國人大是針對香港特區的情況而對《香港基本法》作出的解釋，但是，澳門卻貫徹該解釋的精神而彌補法律的缺陷，從而使解釋實現一體適用的效果。實際上，全國人大對《香港基本法》的直接解釋對澳門起到了間接作用，是《澳門基本法》相關條文的一種間接解釋。 案例二。澳門特區成立時，按照《澳門基本法》及《全國人大澳門特別行政區籌備委員會關於澳門市政機構問題的決定》的規定，將澳門原有的兩個市政機構分別改組為澳門臨時市政機構與海島臨時市政機構，經特區行政長官授權開展工作，並向行政長官負責。臨時性市政機構的任期至基本法規定的“非政權性”市政機構產生時為止，時間不超過 2001 年 12 月 31 日。可是，由於特區成立之初設立“非政權性”市政機構的法律條件未能具備，故而，特區政府在 2002 年 1 月 1 日決定設立隸屬於特區政府的公法人——民政總署替代兩個臨時性市政機構。但是，民政總署不屬於《澳門基本法》第 95 條規定的“非政權性”市政機構，所以，對於基本法附件一中行政長官選舉委員會中“市政機構成員的代表”，曾有人提議請求全國人大修改此條規定或作出解釋。但是，全國人大常委會一直未就此作出解釋。第四屆澳門特區政府成立後，回應社會要求，決定撤銷民政總署，設立符合《澳門基本法》要求的“非政權性”市政機構。然而，對於何為“非政權性”市政機構？市政機構的職權，尤其是市政機構諮詢委員會組成人員產生方式等問題，由於《澳門基本法》並未有明確的規定，因此，社會上對這些問題不無爭論。 就在特區政府公佈《設立非政權性市政機構諮詢文本》展開公眾諮詢而社會意見紛紜之時，2017 年 11 月 6 日，由澳門法律工作者聯合會、澳門基本法推廣協會聯合舉辦的“設立非政權性市政機構”座談會，邀請全國人大常委會法工委副主任、澳門基本法委員會副主任張榮順出席，並發表《深入理解基本法的規定 做好設立市政機構工作》專題報告，重點就基本法第95 條的規定闡述意見。張榮順表示，澳門特別行政區政府對澳門基本法有關市政機構規定的理解是正確的，也十分贊同特別行政區政府諮詢文件提出的設立市政機構的原則和設想。澳門特別行政區設立非政權性的市政機構，能夠更加全面地貫徹落實《澳門基本法》的規定。他認為，澳門設立的市政機構必須是“非政權性”的，即不能成為澳門特別行政區內的二級政權機構。市政機構“受政府委託”提供市政服務，政府與市政機構之間的關

6 係是委託與被委託的關係，市政機構必須向特區政府負責，接受特區政府的監督。在澳門特別行政區高度自治之下，不能再搞“市政自治”。因為市政事務屬於澳門特別行政區高度自治範圍內的事務，如果允許澳門特別行政區市政機構實行“市政自治”，不僅與市政機構必須是非政權性的要求相矛盾，而且與全國人大授權澳門特別行政區實行高度自治相矛盾。不能走設立市政議會這條老路，不能設立選舉產生的市政議會，這是由《澳門基本法》要求市政機構必須是非政權性、不能實行市政自治所決定的，也是市政機構的職能屬於執行性質所決定的。4 張榮順以全國人大常委會法工委副主任兼澳門基本法委員會副主任的正式身份，利用座談會形式公開對澳門社會有關市政機構相關問題的爭論進行闡述，一定程度上代表了全國人大常委會的意見，對澳門社會在設立市政機構的諮詢過程中出現的不同意見起到了一錘定音的作用。儘管此後仍然有人堅持市政機構諮詢委員會成員應由選舉產生，但是，社會多數意見認為不應由選舉產生的共識得到凝聚。因此，在市政機構設立方案諮詢順利結束後，特區政府向立法會提交了《設立市政署》的法案，並得到立法會大多數議員的贊同而通過。2019 年 1 月 1 日，市政署正式成立。 可見，雖然全國人大始終沒有對《澳門基本法》第 95 條與第 96 條進行釋法，但是，通過全國人大常委會法工委及澳門基本法委員會副主任的權威解讀，某種程度上起到了類似釋法一樣的效果。 三、兩種不同的釋法方式的比較 如果將間接釋法與權威人士的法律解釋視為兩種非正式釋法形式，那麼，非正式釋法與正式釋法相比，二者之間存在着明顯的區別。 （一）釋法主體與對象不同。正式釋法是以全國人大常委會作為釋法主體，而非正式釋法主體則情況不盡一致，雖然間接釋法的主體仍然是全國人大常委會，但是，釋法的對象則明顯不同，當全國人大常委會針對《香港基本法》的相關條文進行釋法時，其對象是《香港基本法》，而《澳門基本法》 4 張榮順： “深入理解基本法規定 做好設立市政機構工作 ”，參見澳門基本法推廣協會http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=25_1&art_id=2024，2020 年 8 月 5 日。

7 若有相同或相似條文，那麼，澳門特區在修訂相關法律條文時，通常會融入全國人大常委會對《香港基本法》釋法的精神。而權威人士的法律解釋主體則是擔任全國人大常委會內與基本法相關機構的負責人，其釋法對象則是《澳門基本法》的相關條文。 （二）釋法內容與特徵存在一定程度的差別。正式釋法內容具有完整性與針對性，具備莊嚴性、嚴謹性與正式性特徵。而非正式釋法中的間接釋法同樣在內容上具有完整性與針對性，特徵上具有嚴肅性與正式性特徵。至於非正式釋法中的權威人士的法律解釋內容具有廣泛性特徵，往往包含了個人的法律見解，一定程度上具有個性化色彩。其有點類似於古代羅馬法律中的“引證法”，即公元 426 年頒佈的《學說引證法》規定，帕比尼安等五位法學家的著述和解答具有法律效力。遇有疑難問題，成文法無明確規定，則引證五位處於權威地位法學家的著作來解決。5 （三）釋法程序與形式存在差異。正式釋法需要按照基本法的規定程序進行，或者由特區政府或者由特區司法機構（終審法院）提請全國人大常委會就基本法某些條文進行解釋，或者由全國人大常委會主動就基本法某些條文作出解釋。而涉及到政制發展程序包括釋法在內應有“五步曲”的特殊程序。正式釋法往往以全國人大常委會決定的形式出現。而非正式釋法中的間接釋法同樣要遵循基本法規定的相關程序，並以決定形式呈現。至於非正式釋法中的權威人士的法律解釋則不需要遵循基本法對釋法程序的規定，往往以談話、座談、演講等多樣化形式進行，具有非正式性特徵。 儘管正式釋法與非正式釋法存在着一定程度的差異，但是，在釋法效果上，二者卻都能夠實現厘清法律條文內容原意與準確執行法律條文的目的。甚至可以說，與正式釋法相比，非正式釋法能夠不需要經過正式的程序與權威的渠道而使基本法的某些條文得到準確的貫徹執行，從而實現“柔性釋法”的效果。因此，在現實法律生活中，如果能夠利用非正式釋法方式解決基本法執行中的爭議，則無疑是更具成本效益的方式。 5 [英]巴里·尼古拉斯著：《羅馬法概論》，黃風譯，北京，法律出版社，2004 年，第 36-37 頁。

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 澳門高層次人才引進芻議 盛力* 一、前言 澳門在回歸二十年後，經濟，社會得到應有的發展，但產業卻走向單一化，這都是歷屆政府所面對的難題，產業多元化不是建基於金錢，是基於人力資源，因此，人才培養和引進對人才補充，產業的建立起到必不可少的作用，但近年的社會、公共事件，使社會對外來的人才出現抗拒，產生敵意，相關的制度做不到應有的作用，出現停擺，“重大投資移民” 和 “技術移民”不僅沒有發揮吸納人才的作用，還增加民間對政府的不信任。在《二○二一年財政年度施政報告》中看到新一屆政府意識產業多元及引才的問題，銳意在人才引進制度上作出改善、完善。因此，本文主要探討澳門現行引才制度上出現的問題，以及研讀外來地區的經驗，對高層次人才引進制度提出看法，以及探討未來的改革方向。 二、現行澳門人才引進的制度 首先，澳門的外來者以 “外地僱員”，1 “重大投資移民” 和 “技術移民”制度方面來組成，前者作為勞動力不足補充的作用，後者為現行的人才引進機制。從制度來看，澳門現時的人才引進主責組織實體分別為貿易投資促進局和人才發展委員會，從職能方面及工作綜述方面，前者是以推動會展業、 * 澳門大學社會科學院副院長、教授。 1 澳門特別行政區政府：第 21/2009 號法律——《聘用外地僱員法》，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2009/43/lei21_cn.asp。

2 區域合作、經貿合作、投資居留申請和經貿資訊諮詢服務等系列工作。2 後者則為 “負責制定、規劃及協調特區人才培養的長遠發展策略，並構思人才培養的短、中、長期措施和政策及建設鼓勵人才留澳和回澳的機制；推動協調與人才培養相關的本地、區域及國際合作等各項重要工作。”3 4 這兩個實體亦有着不同的機構性質，貿促局為自治機構，主要負責實行人才引進及審批 “重大投資移民” 和 “技術移民” 的工作，而人才發展委員會則是諮詢組織性質的委員會，負責為特區政府制定、規劃及協調人才培養長遠發展策略。5 現行的人才引進制度是基於第 3/2005 號行政法規——《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》來規範和實行。主要為 “重大投資移民” 和 “技術移民”。而後者則為專才引入的主要方法和途徑。 三、主要官員及民間對人才引進的看法 據《二○二一年財政年度施政報告》施政重點中提及，澳門未來 “要實施更加開放和科學的人才引進政策，加大力度培養和引進符合澳門經濟適度多元和社會發展需要的人才。” 此外，要建立 “創新人才引進機制和政策，打造更具吸引力、更加開放的人才發展環境。制訂澳門人才發展總體戰略及人才引進相關法律法規，出台人才回流政策，啟動新一輪人才引進工作，建立公平、公開的人才評分制度和評審工作機制。” 及後行政長官在回應立法會議員提問時指出，現行的機制對吸引人才方面略顯不足，產學研存在制約，需對該方面作出完善，政府亦成立相應工作委員會進行評估，評審未來產業發展，人資引進的需求，制訂相關的法規，做好人才定義，評分制 2 澳門貿易投資促進局：《2019 活動報告》，參見 https://www.ipim.gov.mo/wp-content/uploads/2020/09/2019-annual-report-Abstract-20200914-Chinese.pdf，2020 年 9 月 14 日。 3 澳門特別行政區政府人才發展委員：“設立人才發展委員會的目的”，參見 https://www.scdt.gov.mo/%E9%97%9C%E6%96%BC%E6%88%91%E5%80%91/%E5%A7%94%E5%93%A1%E6%9C%83%E7%B0%A1%E4%BB%8B/。 4 澳門特別行政區政府：第 11/2014 號行政長官批示——《設立人才發展委員會》，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2014/04/despce_cn.asp#11。 5 同上（3）。

3 度等一系列的工作。6 在施政報告後的記者會上，行政長官指出未來貿易投資促進局和人才發展委員會的職能並不會重疊，對人才的審核以及引進的職能進行分離。7 從社會方面，不少評論都認為政府對回應人才不足的問題，重視人才引進方面是一件好事，但在引才方面亦需關注本地居民在產業發展的角色，除了吸引外來人才外，亦需顧及本地人才的發展，對相關的方面作出支援、幫助等，作出一定的平衡。8 9 10 此外，亦有評論擔心高層次的人才引進會減少社會向上流動的機會。 四、澳門自身問題 因應澳門自身的局限，在人口規模、出生率、勞動人口和鄰近地區相比下，都難以比較，人力資源短缺在回歸以來都是澳門所面對的問題，澳門不少的高端人才都集中在博彩旅遊產業，博彩產業從而得到巨大的發展。但另一方面，亦引致其他產業缺乏資源發展，產業走向單一化的困境，除了博彩旅業以外，沒有其他相應的產業來承托澳門的經濟發展，而在這次的新冠疫情下，問題被加以放大。除了澳門自身的局限以外，社會以及原有的制度都對澳門人才引進帶來不少阻礙。 澳門現行的專才、人才引進，以及評審制度出現不少問題，引發不少醜聞，亦被發現存在貪腐的温床，11 被社會所垢病，現在機制在處理引才管理上存在一定的漏洞，該法規、制度在這十五年發展中已顯得過時，12 以致未能滿足澳門在發展所需求的高層次人力資源，現有的不僅沒有為澳門在人才和產業發展提供幫助，還為社會及政府的公信力帶來不少負面的影響，放大本地市民和政府互相的猜疑。 6 “明年擬出制度框架引人才”，《澳門日報》，2020 年 11 月 18 日，第 A6 版。 7 “人才評審擬立法公平公開”，《澳門日報》，2020 年 11 月 17 日，第 A6 版。 8 “新青協倡重視青年發展”，《澳門日報》，2020 年 11 月 19 日，第 B8 版。 9 “人才破題 助力復甦”，《澳門日報》，2020 年 11 月 17 日，第 A10 版。 10 “學者冀修博彩法釐清正副牌”，《市民日報》，2020 年 11 月 19 日，第 4 版。 11 澳門特別行區政府廉政公署：“貿易投資促進局審批 ‘重大投資投移民’ 和 ‘技術移民’ 的調查報告”，參見 https://www.ccac.org.mo/cn/news/rpt20180702_cn.pdf，2018 年 7 月 2 日。 12 陳志峰、張少鵬、張青華、何福祥：“澳門人才引進政策芻議——基於粵港澳大灣區城市群人才政策的橫向比較”，《澳門公共行政雜誌》第 33 卷，總第 127 期，2020 年 3 月。

4 另外，澳門社會亦充斥着排他性，保守主義的現象，13 有不少的澳門市民認為外來人才會影響，甚至減少本地僱員的就業，減低青年人社會向上流動的機會。此外，近幾年經濟有着持續的增長，企業在擴展的同時亦增加人力資源的需求，所以本地的就業市場出現偏向僱員一方的現象，呈現俗稱“工揾人” 的情況，以及需大於求，本地市民能輕易找到工作。良好的環境形成就業市場缺乏競爭的因素，加劇排他性。因此，往往特區政府提出有關外地勞工，專才引進的政策時，社會上都會出現激烈討論，14 更甚是出現反對，社會動員的情況，15 導致政府在人才的政策相當保守，免激起社會的強烈的反彈，以維持社會的穩定，在制訂人才引進，外僱政策中顯得相對的乏力。 同時，澳門人才引進集中在技術工人，低層次的僱員居多和多集中在博彩旅遊業，而在管理、技術及其他產業的專才相對的缺乏，16 現行的外僱有比較高的可取性，對澳門產業的延伸和拓展有限。另外，澳門因應在移民制度上的漏洞及鄰近地區積極的人才引進政策下，澳門的引才數量逐年下降，數字徘徊在低位的情況，在管理人員及具備特別資格的技術人員引進方面，從 2017 年的 412 人，17 去到 2019 年的 32 人，18 技能及管理的人才引進接近於停滯。 13 劉本立、楊允中：《粵港澳大灣區背景下澳門經濟適度多元發展策略研究》，2019 年 12 月 15日，第 49–50 頁。 14 “27 內地教師空降教青局做 430？ 歐陽瑜：並非搶本地教師飯碗”，參見《論盡澳門》https://aamacau.com/2020/11/12/27%e5%85%a7%e5%9c%b0%e6%95%99%e5%b8%ab%e7%a9%ba%e9%99%8d%e6%95%99%e9%9d%92%e5%b1%80%e5%81%9a430%ef%bc%9f-%e6%ad%90%e9%99%bd%e7%91%9c%ef%bc%9a%e4%b8%a6%e9%9d%9e%e6%90%b6%e6%9c%ac%e5%9c%b0%e6%95%99/，2020 年 11 月 27 日。 15 “回歸遊行——澳門社運大檢閱”，參見《論盡澳門》https://aamacau.com/2010/12/24/%e5%9b%9e%e6%ad%b8%e9%81%8a%e8%a1%8c%e2%94%80%e6%be%b3%e9%96%80%e7%a4%be%e9%81%8b%e5%a4%a7%e6%aa%a2%e9%96%b1/，2010 年 12 月 24 日。 16 區耀榮、于溯陽：“國家‘千人計劃’對澳門特區人才管理的啟示”，《澳門公共行政雜誌》第28 卷，總第 107 期，2015 年 3 月。 17 澳門貿易投資促進局：“2017 年臨時居留許可申請統計數據”，參見 https://m.ipim.gov.mo/zh-hant/statistics-tc/statistics-of-investment-residency-applications-in-2017。 18 澳門貿易投資促進局：“2019 年年度投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留許可數據資料”，參見 https://www.ipim.gov.mo/wp-content/uploads/2020/03/PDF_20200327_chi-2.pdf。

5 五、外來地區的人才引進經驗 從香港的人才引進計劃來看，其宗旨為吸納外來高技術人才或優才前往香港定居及發展，以這來提升香港競爭力，而獲批准的申請人無須在得到本地僱主聘任就可定居。其評核的標準分為兩套，綜合能力及成就。另外，在審核方面，亦分為兩個主體負責，入境事務處負責處理主要人才引進的事務，而 “輸入優秀人才及專才諮詢委員會” 負責對審核提出相關的意見。19 在新加坡方面，整個人力引進的政策以政府作為主導，市場作為輔導的作用，新加坡政府人力部（The Ministry of Manpower）作為人力政策的主導實體，其他相應的部門進行配合。20 此外，新加坡政府亦在不同的地區建立國家 “獵頭公司” —— “聯繫新加坡”（Contact Sinapore），21 吸引及追蹤高層次的國際人才，與外來的地區建立聯繫。 在深圳方面，其政策主要都是以優惠及資源作為誘因，來吸引外來地區的人才進行落戶，如醫療、子女教育、補助等類型的福利。 從上述地區的人才引進政策都大為不同。雖然香港、新加坡和深圳在人才引進策略得到時間的認證，制度上亦相對的完善，但如果澳門直接套用卻為不適合。原因由於澳門的產業結構和香港、新加坡、深圳大為不同，產業相對單一，社會結構、競爭環境、文化背景亦不盡相同。同時，新加坡和香港的人口政策在近幾年都出現爭議，另外，澳門不需要模仿深圳，因其自身的教育、醫療、養老等福利制度較為完善。因此，在訂立本地的人才引進制度時應“因地制宜”，對外地的制度經驗只作相應的參考。 六、高層次人才引進制度的建議 在提出建議前，首先需要定議好何謂 “人才”？何謂 “高層次人才”？評核機制標準的問題。在 “War of Talent” 這本書中提出，人才的定義為一個 19 香港特別行政區政府入境事務處：“優秀人才入境計劃”，參見 https://www.immd.gov.hk/hkt/services/visas/quality_migrant_admission_scheme.html。 20 黃榮斌：“新加坡經濟轉型與人才戰略”，《南洋問題研究》2012 年第 4 期，總第 152 期。 21 “公司簡介”，2020 年 12 月 2 日，參見 “聯繫新加坡” http://campaign.com.sg/?page_id=1319&lang=zh-hans。

6 人的能力的集合，一個好的管理人才取決於其有否能力去吸引及激發有才能的人，去達到實現結果。據李星雲的見解，“高層次人才從狹義的角度來看是在學科或專業有較深的造詣和較高的威望，能承擔重要任務而對經濟社會發展和科技創新發揮較大作用的人才。高層次人才亦存五大特性，分別為高智慧性、高創新性、高貢獻性、高稀缺性，以及高動態性。同時，高層次人才具有聚集效應，只有相應的人才聚集一起，才能發揮相應的協同作用。” 在澳門方面，人才引進主要在於經濟多元化發展，高層次人才應是能對產業結構作出改變，帶來新的技術和新的模式，擁有自主性去創造新的產業。從施政報告和粵港澳大灣區規劃綱要中，發展方向為推動經濟適度多元，以特色金融、會展和中醫藥產業等的方向。因此，未來重點工作毫無疑問放在吸引這些產業的人才。 （一）清楚定位所需引入的人才 澳門這幾年的人才引入，主要是集中在學術、政府顧問，以及大型博企的管理人員等的人才，但在產業建設、核心技術、管理類型及產業化的人才是缺少和不足的。澳門的科技水平實際上並不落後的，如中醫藥、芯片等，研究亦在國際上受到應可，但問題是相應人才集中於研究、政府諮詢方面，使相關的技術只停留在研究機構、上游產業，實現不到產業化，產學研結合得不到發揮，未能為本地創造經濟效益和產業，所以，人才引進未來應專注於產業下游，以及應用的人才。 （二）完善主責實體，人才引進及評核機制 貿促局現為審批移民的實體，但其職能不單止在人才引進方面，還存在承擔區域合作，產業範疇等的工作，引才不是其重要的工作，這不利於資源運用及整合。同時，人才發展委員會在和貿易投資促進局的聯繫不足，貿促局沒有法定義務在移民機制上諮詢委員會的意見。因此，在容易出現協調不足的問題，未來應加強貿促局和人才發展委員會的工作。在法律容許及可行的情況下，將相應的審核權力或審批引入的職責轉移給人才發展委員會，解決監管的問題，以及減輕貿促局的工作。人才發展委員會的組成不僅是社團人仕和學者，亦可增加相關業界的參與者（如：金融、會展及中醫藥等）和

7 相關的政府組織（如：經濟局、金融管理局等）。另一方面，考慮設立行政架構中的辦公室去處理人力引進的問題，將相應的廳、處的工作及人手直接轉移到專責組織，使其能直接從屬於行政長官以及專職獨立化的部門。除此之外，其他方案亦建議將人才引進的機制相關的職能轉移給經濟局，加強產業多元化和高層次人才的聯動性。 在評核制度上，相關的法規在 “技術移民”（管理人員及具備特別資格的技術人員）上的定義較為模糊及過時。同時，在評核機制中存在較大的自由裁量權及其同時擁有監管以及審核的角色，不僅存在貪污的温床，因其定義模糊化，大大增加申請人對行政當局的訟訴。同時，由於欠缺相應清晰的指標及規定，增加公眾對機制的存疑。因此，改革應從評核及配額的制度上着手。首先，評核機制需標準化和科學化，減低自由裁量權的佔比，設立對應計分制度（可多個計劃及計分制度），訂定制度時應諮詢社會的意見（可透過諮詢委員會或民間），除了現有的考慮因素外，22 亦需增加貼合發展評分的選項，如：產業發展，申請人未來的計劃等。同時計分制度及評核制度應公開透明化，使申請人及公眾能了解相關的標準，從而檢視自身的能力，以及公共實體增加行政效率，將部份的監管職責下放給社會。在配額方面上，每一年應在年頭審視上一個年度的計劃成果及不足，從而檢視新一年的配額，另外，配額的數量應適當及受到限制，否則容易造成社會的猜疑。成功批准的案例亦應持續監管，使相關的申請人能嚴守規定，如：切實在澳門工作，居留的時間等，堵塞法律的漏洞。對成功申請高層人士給予臨時居留權，但不能享受與永久居民同等的福利，但可自由出入境。最後，現屆政府應堅持外地僱員法只作補充勞動力不足的低下階層僱員，高層次的人才引進交給相應的 “人才引進” 制度來規範。 （三）加強和國際大型企業和本地相關企業的合作 地區的產業發展十分取決於大型企業的投資以及產業園的設立，博彩產業能夠得到急速的發展其中一個主要原因在於大型國際企業的進駐。現 22 澳門貿易投資促進局：“‘管理人員及具備特別資格技術人員’首次申請審批分析要素”，參見https://www.ipim.gov.mo/zh-hant/services/investment-residency/temporary-residence-permit-application/assessment-criteria/assessment-criteria-for-temporary-residency-application-management-and-or-technical-personnel/。

8 在澳門在智慧城市的合作上上有阿里巴巴、騰訊這些大型企業，在中醫藥方面，市面上亦存在北京同仁堂等國企。因此，未來應加強和大型企業合作，設法讓企業將一部份內地或全球的產業鏈遷移到澳門。在人才配額方面，在初期可以是寛鬆的，在合作長時間後再收緊，可以是三到七年的過渡期。另外，規範企業需帶來高層次的人才，且在管理層上設置相應的限制，如：高層人員本地化，並鼓勵企業在聘請本地僱員，仍為本地僱員給予往上流動的前景及提供培訓的機會。除此以外，亦需加緊建設甲級寫字樓等的基礎設施，為國際企業提供誘因前來澳門設立。 在本地方面，政府亦需改變現在人才引進的態度，由 “被動” 轉而 “主動”，在可行的情況下建立公共獵頭公司，可以以公共資本企業的方式成立，在中國內地和國際同時設立相聯繫實體，加強與專才的交流和搜索，宣揚澳門的產業。此外，建立專業的人才平台，適時和本地企業交流，了解產業的需求的人才特性，協助企業在國內外尋覓專業人才。 （四）增加政治游說及對市民的宣傳 未來政府應加強對人才引進的機制進行解說，現時有不少市民將澳門的外僱和人才引進的政策混為一談，使不少人認為引才會影響本地居民的就業，做出較大的回響，阻礙政策的推行。因此，在改革的人才引進政策時，需在游說方面多做功夫，為市民理順政策的差異性，掃除資訊不足及誤解的阻礙。 七、結論 人才引進在這十年接近停滯，原因主要為就業環境及制度上的問題，出現較大的阻礙。本澳高質量、高層次的人才主要集中在博彩及旅業方面。因此，在產業多元化的發展下，其他產業的人才是必不可少的。首先，認同行政長官相關組職在人才審核和引進進行分離，審核和接收者不應是同一機構。現行的制度需完善及進行改革，加強實體的職能及聯繫，增大相關產業的參與。同時，加強評分制度的科學化、透明化，建立標準化的機制。不單止在內部改善的部份，亦需和外部協週，增加和本地市場及國際的協調、溝

9 通。相關公共實體的人才制訂的思維需作出改變，由被動走向主動。最後，政策在游說時需理解雙方的看法，作好充分的解說，從而減少政策的阻力。世界正經歷新常態，人才引進的問題需及時處理，不能再有鴕鳥心態，否則就會錯失變革的時機。

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 特區政府公務人員應有的政治立場和態度 劉本立* 政治立場和態度是公務人員政治倫理的重要內容。每個人都有自己的政治取態，公務人員亦然，但因為公務人員行使國家賦予的公共權力，其當然首先必須是愛國者，這是對公務人員政治立場和態度的基本要求，港澳特區公務人員亦然。 一、國家關於港澳特區治理主體的愛國要求及時代內涵 鄧小平先生 1984 年 6 月 23 日會見香港知名人士時提出：“港人治港有個界線和標準”，強調 “港人治港” 必須由以愛國者為主體的港人來治理香港；愛國者的標準就是 “尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定” 。這是鄧小平先生關於 “愛國者治港” 的原則要求，這一論述是重點針對香港回歸前的情況而說的，所界定的標準很寬泛，體現了中央政府的博大政治胸襟。 隨着時代的發展，尤其回歸之後在香港特區發生的反中亂港甚至謀求“港獨” 的種種事件，亟需要對 “愛國者治港” 原則和標準進行更加清晰具體的界定，以達到統一認識、撥亂反正、維護國家安全的目的。2021 年 1月 27 日，習近平主席在聽取香港特區行政長官林鄭月娥 2020 年度述職報告時強調，香港由亂及治的重大轉折，再次昭示了一個深刻道理，那就是要確保 “一國兩制” 實踐行穩致遠，必須始終堅持 “愛國者治港”；這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則；只有做到“愛國者治港”，中央對特別行政區的全面管治權才能得到有效落實，憲法和基本法確立的憲制秩序才能得到有效維護，各種深層次問題才能得到有效 * 澳門經濟學會會長，經濟學博士。

2 解決，香港才能實現長治久安，並為實現中華民族偉大復興作出應有的貢獻。 隨後 2021 年 2 月 22 日在北京舉行的 “完善 ‘一國兩制’ 制度體系，落實 ‘愛國者治港’ 根本原則” 研討會上，全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍，提出了新時期作為治港者主體的 “愛國者” 的三大標準：愛國者必然真心維護國家主權、安全、發展利益，愛國者必然尊重和維護國家的根本制度和特別行政區的憲制秩序，愛國者必然全力維護香港的繁榮穩定。他並指出，不從事危害國家主權安全的活動，這是對愛國者最低的標準；國家不是抽象的，愛國也不是抽象的，愛國就是愛中華人民共和國；愛國就必須接受中國共產黨的領導。 二、愛國情懷的樸素性和基本性 愛國對於一個國家的國民而言是一種與生俱來的、自然的、樸素的感情，是維繫一個國家共同體的情感紐帶。古今中外，許多的思想家、政治家、仁人志士表達過對於祖國的熱愛。如，古希臘思想家柏拉圖就說過：“人不僅為自己而生，而且也為祖國活着。” 亞里士多德感言：“最大的榮譽是保衛祖國的榮譽。” 英國文學巨匠莎士比亞的話更是感人至深：“我重視祖國的利益，甚於自己的生命和我所珍愛的兒女”，“我懷着比對我自己的生命更大的尊敬、神聖和嚴肅，去愛國家的利益。” 法國思想家孟德斯鳩說：“我所謂共和國裡的美德，是指愛祖國、也就是愛平等而言。這並不是一種道德上的美德，也不是一種基督教的美德，而是政治上的美德。” 深受我們大家景仰的，我們國家改革開放的總設計師、第二代領導核心、“一國兩制” 構想的提出者鄧小平先生更深情地講過：“我榮幸地以中華民族一員的資格，而成為世界公民。我是中國人民的兒子。我深情地愛着我的祖國和人民。” 三、西方國家公務員的 “政治中立” 與愛國要求 愛國既是作為普通人的基本情感和道德體現，於公務人員而言也是其政治倫理和政治紀律的基本要求。但在香港特區，一些公務人員以歷史上遺傳下來的所謂 “政治中立” 為由，不想在愛國的問題上明確表達立場，更有

3 甚者以反對國家、反對中央政府自居、為榮。那麼，作為特區政府的公務人員，要不要秉持愛國立場呢？是不是堅持 “政治中立” 就排斥愛國精神呢？對此，需要尋根溯源，對實行 “政治中立” 的西方國家進行探究。 （一）“政治中立” 的概念及其產生 公務員的 “政治中立”（political neutrality），是指公務員在執行職務的過程中，對政黨政治採取公正超然的態度，對政治問題保持緘默，忠實地執行政府的政策，為政府服務。 “政治中立” 原則是隨着政黨政治、選舉政治的產生而產生的。美國第七任總統安德魯·傑克遜提出了 “勝利品應屬勝利者（To the victors belong the spoils）” 的口號，又稱 “勝利品制度” 或 “俘獲制度”，從此奠定了 “政黨分肥制” 的基礎。即在選舉中獲勝的黨派，在執政後，總會把大部份公共職位留給本黨黨員或出資者、支持者擔任，造成 “一朝天子一朝臣” 的局面。英國 19 世紀初輝格黨和托利黨的輪流執政，也基本處於這種狀態。每次選舉之後政府工作人員都經常面臨 “大換血”，這種週期性的人事變動，無可避免地影響到公共服務的穩定性。 “政治中立” 就是為克服上述 “政黨分肥制” 的弊端而應運而生的，其產生也肇始於 “政治” 與 “行政” 理論的分野。19 世紀隨着行政學研究的深入發展，一種全新的學說 “行政與政治可以分離” 在美國蔚然興起。這種學說認為，政府具有兩種不同的職能，一種是政治，一種是行政。政治活動具有抽象性、隨機性和主觀性的特點，因人而宜，因時而變；而行政活動則具有具體性、管理性、操作性、客觀性和穩定性特徵。兩者的外在屬性和內在運行機理截然不同，故可以完全分開。 這種學說直接導致了政務官和事務官的分途而治。與上述政治與行政的理論分野相對應，政務官承擔政治職能，由選舉決定進退，且受任期限制；事務官（也叫文官，也就是公務員）承擔行政職能，政治中立，無重大過錯可長期任職。政治中立與職務常任是緊密聯繫的，一體兩面，互為因果，有效補足了選舉政治的不足，維護了政府工作的穩定性和連續性。

4 由此可見，西方國家的 “政治中立” 就其產生和存在而言，是有兩個重要邏輯前提的：一個是建立在不同黨派依靠定期的民主選舉實現的輪流執政；另一個則是政務官與事務官的分途而治。兩個前提缺一不可。不緊密結合這兩個前提，我們無法理解西方國家 “政治中立” 的初衷和真諦，也無法正確審視香港特區 “政治中立” 存在的問題。 （二）西方國家實行公務員 “政治中立” 並不排斥愛國要求 西方國家對公務員政治立場的要求大部份規定或體現在有關政治倫理的要求之中，有的國家還專門制定了公務人員政治倫理的法律規章。美國於1965 年頒佈了《政府官員和僱員倫理行為準則》，1978 年頒佈了《政府行為倫理法》，1989 年通過了《美國政府倫理改革法案》，1992 年美國聯邦政府又頒佈了由政府倫理辦公室制定的內容更詳細、操作性更強的《美國行政官員倫理指導標準》。日本制定有《日本國家公務員倫理法》、《日本國家公務員倫理規程》。加拿大制定了《加拿大公共服務倫理規範》。 概括起來，西方國家對公務員政治立場的基本要求是：忠於國家，忠於政府，政治中立。三者相互結合，相輔相成：忠於國家是忠於政府和政治中立的前提和基礎，忠於政府是忠於國家和政治中立的主要體現，而政治中立是忠於國家和忠於政府必要保障。此處的 “政治中立” 指的是公務員中立於黨派政治。 三者之中處於核心地位的要求便是忠於國家。環顧世界各地，沒有一個國家不將對國家的忠誠列為對公職人員的首要要求。按照現代國家行政法律關係基本理論，國家（以政府為代表）與公務人員之間的關係是授權和委託代理關係，代理人（被授權人）一定要忠於被代理人（授權人）的意志和利益，這是法律關係、權利義務內在的要求。 德國公務員效忠理論認為，公務員的效忠義務是公務員和國家之間的心理契約，即國家期望公務員具備履行這項義務的自我意識，並要體現於外在的表現上，所以公務員必須宣誓效忠憲法，並須積極維護憲法秩序，包括要求他們保持發表政治意見時不得違反效忠義務，更不能加入任何偏激、極端、違背憲法的政團。

5 美國在《美國政府部門倫理規則》中規定：包括政府官員在內的所有的政府僱員 “對最高原則和國家的忠誠高於對個人、政黨或政府部門的忠誠”。《瑞士聯邦公務員法》規定：“公務員的所作所為應當符合聯邦利益，不做有損聯邦的事情。” 法國要求全體公務員必須絕對效忠國家，“國家至上” 是其首要的道德義務。《義大利共和國憲法》第 98 條第 1 款規定：“公務員是專門為國家服務的。” 四、香港特區公務人員的 “政治中立” 與愛國要求 （一）香港並不存在 “政治中立” 的政治和憲制基礎 前面已經論述，實行公務員 “政治中立” 的西方國家，一般在制度上有兩個前提：一是，實行兩黨或多黨派民主選舉，輪流執政；二是，政府公職人員分為政務官（政治委任官員）和事務官（公務員）兩類。反觀香港特區，並不具備上述政治和憲制基礎。 第一，香港並不存在真正的政黨政治。香港的政治性團體雖然經常以“XX 黨” 自稱，但所謂 “政黨” 一般都是依據《公司條例》或《社團條例》註冊的。行政長官候任人是由 1200 名各界代表組成的選舉委員會選舉產生的（2021 年 3 月 30 日全國人大常委會對《香港基本法》附件一修訂後，該選舉委員會由 1500 人組成），並非由 “政黨” 直接提名，行政長官候選人可能出身商界、專業界或公務員，本身並沒有黨派背景，法律也不允許行政長官有黨派背景，所以在香港也不存在政黨輪流執政的問題。嚴格意義上講，香港並沒有真正的政黨政治，其不具備西方國家實行公務員 “政治中立” 的第一個前提。香港作為中國的特別行政區，目前只滿足第二個前提，也就是有政治委任官員和公務員的分類。 綜合以上分析，我們可以看出，香港特區並不存在西方國家實行文官“政治中立” 的政治和憲制基礎。因此，不能簡單套用西方制度中公務員的“政治中立” 原則。此一點，在《香港基本法》中其實已經有了隱含要求，基本法第 99 條訂明：“公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責”。

6 （二）香港回歸前公務員 “政治中立” 與對 “國家” 的忠誠義務 1990 年港英政府發佈了《公務員加入政治組織及參與政治活動》內部通告。通告名義上要求公務員 “政治中立”，實則為了維護公務員群體對港督的忠誠。這一點就連當時作為港英政府統治香港基礎的兩個 “憲制性文件”《英皇制誥》和《皇室訓令》也毫不掩飾。《英皇制誥》第 18 條規定了官民服務總督的義務：“本殖民地一切文武官員及平民須順從、協助及支持總督以及當時主管本殖民地政府之長官。” 而《皇室訓令》更是將 “效忠英國” 作為首條：“總督認為有需要時，得指令本殖民地公職人員按照英皇制誥提及之法令進行效忠宣誓，以及按本殖民地現行法律之規定進行其他宣誓。總督本人或指定本殖民地官員主持該項宣誓。” （三）全國人大常委會對《香港基本法》第 104 條的解釋明確了相關公職人員宣誓效忠的基本要求 2016 年 11 月 7 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋》，對 “香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區” 的規定作了具體解釋。 該解釋明確 “擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”，既是相關公職人員宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任這些公職的法定要求和條件；宣誓是該相關公職人員就職的法定條件和必經程序，未進行合法有效宣誓或者拒絕宣誓，不得就任相應公職，不得行使相應職權和享受相應待遇；宣誓是相關公職人員對中華人民共和國及其香港特別行政區作出的法律承諾，具有法律約束力，宣誓人必須真誠信奉並嚴格遵守法定誓言，宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，依法承擔法律責任。

7 必須看到，《香港基本法》是依據我國憲法制定的，是香港特區的憲制性文件，同國家憲法共同構成香港特區的憲制基礎，所以擁護香港基本法，實際上已經包含了承認和擁護國家憲法的要求；而香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份，效忠香港特別行政區，實際上也已經包含了效忠中華人民共和國的基本要求。《香港基本法》同國家憲法，愛港與愛國，都是不能割裂的，更是不能對立的。 （四）香港特區政府要求公務員簽署文件擁護基本法和效忠香港特區 為了盡量減低公務員參與反政府政治活動的意識，培養公務員對國家和政府的忠誠精神，也為了配合《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱《港區國安法》）的實施，香港特區政府於 2020 年 7月宣佈，要求公務員簽署文件擁護基本法和效忠香港特區。在推行中視乎入職的時間做出不同的安排。對於新入職（即 2020 年 7 月 1 日及之後入職）的公務員，政府要求他們簽署這個聲明，以此作為聘用條件的一部份。而對於已入職的公務員，按照公務員事務局局長聶德權 2020 年 7 月 10 日在立法會會議上的講法，也會遵守有關宣誓或聲明的要求，以體現和彰顯公務員的一貫責任。特區政府先安排兩類人員履行有關要求：第一類為日後所有獲推薦晉升出任較高職級、獲推薦實任或獲推薦轉任另一職系的公務員；第二類為在特區政府決策過程中擔當重要角色或較高職級的公務員，例如首長級公務員，以及職務較敏感的公務員，例如紀律部隊人員、政務主任、新聞主任、律政人員等。 簽署文件擁護基本法和效忠香港特區是一個重要的法律程序。新入職人員若拒絕簽署，則不獲聘任；若簽署之後，其行為違反誓言，則要承擔相應的法律責任。當然最嚴重的情況是，該等行為同時觸犯了《港區國安法》而引致的責任。《港區國安法》第 35 條規定：“任何人經法院判決犯危害國家安全罪行的，即喪失作為候選人參加香港特別行政區舉行的立法會、區議會選舉或者出任香港特別行政區任何公職或者行政長官選舉委員會委員的資格；曾經宣誓或者聲明擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的立法會議員、政府官員及公務人員、行政

8 會議成員、法官及其他司法人員、區議員，即時喪失該等職務，並喪失參選或者出任上述職務的資格。” （五）中央完善體制、機制、制度，確保 “愛國者治港” 2020 年 5 月 28 日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。 依據上述授權，2020 年 6 月 30 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《港區國安法》，同時決定將該法列入《香港基本法》附件三，由香港特別行政區在當地公佈實施。《港區國安法》旨在防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區的繁榮和穩定。該法第 6 條第 3 款要求：“香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”。 必須看到，落實 “愛國者治港” 原則，確保香港管治權牢牢掌握在愛國愛港者手中，需要多措並舉、綜合施策，除上述制定《港區國安法》外，抓緊完善特別行政區相關選舉制度，關口前移，無疑更關鍵、更急迫、更具有決定意義。 2021 年 3 月 11 日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，規定香港特別行政區實行的選舉制度，包括行政長官和立法會的產生辦法，應當符合 “一國兩制” 方針，符合香港特別行政區實際情況，確保愛國愛港者治港。為此，香港特別行政區設立一個具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益的選舉委員會，負責選舉行政長官候任人、立法會部份議員，以及提名行政長官候選人、立法會議員候選人等事宜；設立香港特別行政區候選人資格審查委員會，負責審查並確認選舉委員會委員候選人、行政

9 長官候選人和立法會議員候選人的資格，確保上述候選人符合愛國愛港要求；授權全國人大常委會修改《香港特別行政區基本法》附件一和附件二。 據此，2021 年 3 月 30 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議修訂了《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。 五、澳門特區公務人員應有的政治立場和態度 （一）《澳門基本法》中的 “宣誓效忠” 義務 《澳門基本法》第四章第七節規定了 “宣誓效忠” 義務。其中，第 101條規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。” 第 102條規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第一百零一條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。” 當然，以上規定的是澳門特區高層次官員對於國家和特區的政治效忠義務。 （二）修改《澳門特別行政區立法會選舉法》明確對國家和特區的忠誠義務 2016 年，澳門特區修改了《澳門特別行政區立法會選舉法》，增加了立法會議員對國家和特區的忠誠義務。如在第 6 條 “無被選資格” 中，增補幾項內容：“（六）任何外國議會或立法議會的成員，尤其聯邦級、國家級、地區級或市級議會或立法議會的成員；（七）任何外國政府成員或公共行政工作人員，尤其聯邦級、國家級、地區級或市級政府成員或公共行政工作人員；（八）拒絕聲明擁護《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》和效忠中華人民共和國澳門特別行政區者；或事實證明不擁護《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》或不效忠中華人民共和國澳門特別行政區者。”

10 以上修改，通過避免 “雙重效忠” 和簽署聲明的方式，確保了澳門特區立法會議員對國家和特區的忠誠義務。 （三）《澳門公共行政人員通則》中關於公務人員忠誠義務的規定 對於普通的公務人員而言，《澳門基本法》並沒有直接規定政治效忠義務。但《澳門公共行政人員通則》第 35 條規定：“就任公共職務係透過就職行為進行；在就職行為中，就職者須作出以下名譽承諾：‘謹以本人名義，鄭重聲明，盡忠職守’ ”。第 36 條規定了須履行就職程序的人員範圍。 《澳門公共行政人員通則》第 279 條第 1 款規定：“擔任公共職務時，公務員及服務人員專門為公共利益服務，並應以莊重之方式從事其活動，從而為公共行政當局之聲譽作出貢獻”，該條第 2 款規定了作為公務員及服務人員的一般義務，包括 “a）無私；b）熱心；c）服從；d）忠誠；e）保密；f）有禮；g）勤謹；h）守時；i）不從事不得兼任之活動”。其中的 “a）無私；c）服從；d）忠誠” 都跟公務人員的政治忠誠有關。 綜合以上分析，澳門特區所有公務人員都應該愛國愛澳、擁護國家憲法和特區基本法，效忠於特區政府，盡忠職守。這是作為特區公務人員應有的政治立場和態度。為了避免香港特區由於實行所謂 “政治中立” 而造成的認識上的誤區、實踐中的錯亂，澳門特區不宜在公務人員行為規範中提出和實行所謂的 “政治中立”。 （四）要始終確保 “愛國者治澳” 特區管治團隊是 “澳人治澳” 的重要主體，是 “一國兩制” 成功實踐的重要基礎。公務人員對國家的政治立場及態度是否正確，足以影響到 “一國兩制” 、 “澳人治澳” 能否成功落實甚至成與敗。雖然澳門有愛國愛澳的光榮傳統和強大的社會基礎，亦早在 2009 年就完成了本地維護國家安全立法，過去在 “愛國者治澳” 方面做得相對比較好，但不等於沒有問題，如 “本土主義” 經常若隱若現，一些所謂民主派人士經常與境外勢力遙相呼應，等等。

11 澳門要吸取香港的經驗教訓，今後仍要不斷鞏固夯實 “一國兩制” 的政治基礎，包括管治團隊政治基礎及社會基礎，強化公務人員的愛國精神和責任擔當；同時，要不斷健全維護國家安全的體制、機制和制度，不斷完善相關選舉制度。只有這樣，才能始終確保 “愛國者治澳”，保障 “一國兩制”實踐不變形、不走樣，才能推動 “一國兩制” 事業行得穩、走得遠。

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 澳門職業培訓的挑戰、機遇與發展策略 高勝文* 一、前言 經濟學家認為，教育是人力資源開發的重要手段和途徑，但是，正規教育不是人力資源開發的唯一方法，也不是足夠的方法，從某一層次的學校畢業並不意味着學習過程的終結，一個人進入勞動力市場後，需要接受更多的專門化職業技能訓練。職業培訓1 在現代社會中具有重要的作用，居民就業、僱員的知識技能更新、職業生涯向上流動等問題都需要通過職業培訓加以解決。人力資本2 理論也指出，職業培訓是開發人力資源的重要手段，是提高人的知識、技能、資歷、經驗和工作熟練程度的主要方法。 隨着世界各地邁向知識型經濟發展，各國對具高文化、知識及高素質的勞動者需求日益增加，因此對教育的重視、發展教育及關注職業培訓，已成為各國提高勞動者素質的迫切需求。國際勞工組織（ILO）曾指出全球大部份國家（特別低收入發展國家）都以發展基礎教育為優先，確保基礎教育後才發展職業教育及培訓。但全球面臨的就業挑戰都顯示平衡技能與社會發展的需要，更顯示企業、學校及相關機構應緊密合作，創造更多培訓渠道。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》提及，把珠江三角洲地區建設成國家南方重要職業技術教育基地，加上《共建優質生活圈專項 * 行政學博士、國際（澳門）學術研究院院長。 1 本文所指的職業培訓，有別於正規教育中的職業技術教育。第 9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》第 17 條指出，“職業培訓旨在使個人獲取從事某一職業活動所需的知識和技能。” 同時規定合格完成初中教育或年滿十五周歲者，方可報讀職業培訓課程，至於職業培訓的組織和運作，由專有法規訂定。 2 人力資本（Human capital）由教育、培訓、衛生保健、勞動力遷移、勞動力就業資訊收集與擴散等途徑而獲得的，能提高勞動生產率方面上的投資的積累。並具有依附性、時效性、可變性、外在性、可投資性等特徵。

2 規劃》的發佈，更明確規範澳門職業培訓及教育工作的發展方向，故此，未來公共政策制定的核心必須考慮配合全球、區域發展方向、澳門整體居民素質和就業能力是否有效提升。 目前，澳門與世界各地的經濟聯繫日益緊密，國際化程度也與日俱增。在日益國際化的環境下，競爭中求生存、求發展成為澳門必須面對的問題，而在這種環境下的競爭，人力資源素質的優劣起着關鍵作用。然而長期的產業單一，使澳門勞動人口的教育水平與經濟發展的要求存在一定的距離。這意味着澳門人力資源的培養除了普通教育之外，還需要職業培訓的補充。3 職業培訓是澳門持續教育的組成部份，對澳門社會經濟發展有着舉足輕重的作用。現時，澳門積極配合中央政策，參與 “一帶一路” 倡議及粵港澳大灣區的建設，這為澳門職業培訓帶來諸多的機遇與挑戰。對此，本文總結澳門職業培訓的歷史與現狀，分析職業培訓為澳門帶來的機遇與面臨的挑戰，並就澳門職業培訓的發展趨勢，提出可行的發展策略，以進一步推動澳門職業培訓的發展。 二、澳門職業培訓的歷史與現狀 回顧澳門職業培訓史，20 世紀 70 年代，隨着澳門經濟的發展和騰飛，澳門政府開始對教育給予重視，澳門的教育事業才開始出現轉機。當時澳門急需大批有專業技術的人才，但由於教育事業長期處在一種落後狀態，結果導致澳門具有一定專業技能的人才明顯缺乏。這使得澳門政府深深感到培養人才，特別是培養具有一定專業技能的人才的緊迫和重要，因此職業教育順理成章地受到重視。4 澳門職業培訓活動開展於 20 世紀 80 年代，由於對科技、管理以及技術人員需求的改變，以應付經濟的急速發展，同時內地移民數目在這段時間亦大幅增加，有鑒於此，澳葡政府頒佈了第 44/82/M 號法令《訂定技術職業 3 《澳門職業培訓政策研究》，澳門工會聯合總會，2012 年，第 15-23 頁。 4 《澳門職業培訓政策研究》，澳門工會聯合總會，2012 年，第 35 頁。

3 訓練基礎》，為開展職業培訓活動奠定基礎，及後政府透過成人教育處轄下的職業培訓中心進一步推廣成人教育和職業教育。5 1985 年 2 月澳門成立了第一所職業培訓中心，由負責教育範疇的澳門教育暨青年司管理。1989 年另一所在教育暨青年司管理下的望廈職業培訓中心亦相繼成立。面對社會勞動力結構的改變與勞動力市場的不斷發展，澳門政府認為將職業培訓中心撥歸當時的勞工暨就業司（現為勞工事務局）管理將較為理想。因此，1992 年勞工暨就業司就正式接管了職業培訓中心。1997 年，勞工暨就業司先後再增設了兩所職業培訓中心，並且隨着其中學徒培訓中心的開幕，勞工暨就業司更開辦了學徒理論與實習的相互交替培訓制度課程。所有由勞工暨就業司開辦的職業培訓課程都是完全免費對外開放的。在短短的幾年內，澳門的職業培訓無論在課程的種類、形式及制度上都有快速的發展，亦成為當時澳門政府施政方針內的重點項目之一。6 回歸後，特區政府因應有關的發展和轉變，除了輸入外地僱員作為本地人力資源不足或缺乏時的補充外，更重要的是，不斷透過調整各項職業培訓政策及投入大量資源，為不同階層的勞動人士創設多元學習機會，以及對通過技能測試的人士頒發職業技能證明等，以提升人力資源的就業競爭力，促進勞動力向上流動。7 此外，為關注職業培訓的發展及鼓勵培訓實體為就業市場而舉辦之職業培訓課程之需要，2006 年經濟財政司司長透過第 60/2006號批示訂定《職業培訓專款規章》，規定自社會保障基金將澳門特別行政區財政預算中專項撥款的收入，用作資助培訓實體為就業市場而舉辦之職業培訓課程之發放制度，藉此鼓勵各機構積極向澳門市民開辦高質素的課程提升市民的專業技能。8 澳門回歸十年，隨着社會和經濟的蓬勃發展，勞動市場發生了很大變化。勞工事務局的職業培訓課程緊貼社會變遷，不斷作出調整和改善，以兼 5 梁官漢：“澳門成人教育的回顧”，單文經、林發欽：《澳門人文社會科學研究文選》(教育卷)，北京，社會科學文獻出版社，2009 年，第 399 - 418 頁。 6 孫家雄：“培訓人才、準備未來——澳門勞工暨就業司職業培訓的經驗”，《澳門公共行政雜誌》第 46 期，澳門行政公職局，1999 年，第 1247 頁。 7 孫家雄、孔令彪：“澳門職業培訓政策的回顧與展望”，《澳門公共行政雜誌》第 98 期，澳門行政公職局，2012 年，第 991 頁。 8 施遠鴻、柯麗香、陳建新：“區域合作下專業認證制度的發展——澳門居民教育程度實證研究的啓示”，《“一國兩制” 研究》第 6 期，澳門理工學院，2010 年，第 146 頁。

4 顧不同階層勞動人士的需求，提升他們的競爭力，同時，亦為社會培育專才以滿足市場需要。職業培訓課程的開辦已從過往教育功能為主的層面，擴展至經濟功能與社會功能的層面。完成職業培訓課程的就業率、職業培訓課程就讀人數、專業性及國際認受性均持續提升及擴大，所涵蓋的行業和工種亦愈來愈廣濶。回歸十年以來，職業培訓取得以下成績。9 首先，職業培訓推動持續進修，使收生逐年增加。除極少量進修課程需要收取部份成本費用外，絕大部份課程均為免費，目的是盡量減輕市民持續進修的經濟負擔，積極推動政府提倡持續進修和推動終身學習的風氣。此外，勞工事務局在部份課程中更為學員提供津貼，如學徒培訓課程、職業資格課程、再培訓課程等，以幫助或緩解市民在職前或失業時的經濟困難，從而可以專心學習，提升就業競爭力。為方便學員持續進修，職業培訓課程的上課時間，分別安排於日間、晚間或假日進行。回歸十年期間報讀人數不斷增加，數據顯示每年入讀勞工事務局職業培訓課程的學員人數眾多，從 2003年起，每年人數亦有明顯的上升趨勢，2008 年的學員人數增至 12,457 人，由此可見課程的靈活安排深受市民歡迎。 其次，職業培訓的獨特學習環境，培養學員工作能力。勞工事務局一直致力為青年人提供培訓機會，由 1997 年開始已為本澳青年開辦兩年全日制的學徒培訓課程，以吸引青少年投身工科技術行業發展。課程着重理論與技術結合，並安排學員於相關機構實踐，加強課程與就業市場的互動，讓學員所學習的技能與就業市場接軌，務求為本澳培育具學歷及專業技能的青年技術員。培訓對象為年滿 14 歲至 24 歲具中三畢業或以上學歷的本澳居民。課程共分三個專業領域，包括電氣裝置課程、電子及通訊課程和汽車機電課程。就讀課程須接受 1,240 小時的一般培訓，內容等同文化中學高一、高二的文化科目培訓，科目包括中文、英文、數學、物理和化學、電腦、個人和社會發展及體育等科目。1,920 小時的專業理論及實操，輔以相關專業及市場常用的器材作教學儀器，並與業界進行技術交流。432 小時的專業實習以為學員提供全面和深入的培訓。完成課程且考核合格的學員可獲發專業能力證明書，證書等同高中教育二年級學歷，以及取得第三水平高級熟練工人資格。經過十年發展，勞工事務局與超過 60 家大、中、小企業、公共機構 9 “勞工事務局透過職業培訓課程培育社會專才”，參見 https://www.gov.mo/zh-hant/news/72530/。

5 及政府部門合作，為課程提供實習職位，使學員在投身工作時可以更快地適應，不少學員均是在完成實習後即時為企業聘用。由此可見課程畢業學員的能力得到本澳企業的認同，同時，勞工事務局已為業界輸送超過 440 名中級技術員。 最後，學員參與國際競賽，均取得豐碩成果。勞工事務局每年會派課程學員出外參加世界性及地區性的職業技能競技，均獲優良成績。兩年全日制課程學員於 2005 年至 2008 年，第三、第四及第五屆的穗港澳青年技能競賽中，電氣系統安裝項目取得一冠、兩亞、一季軍的成績及地區優異奬項。於 2007 年日本靜崗舉行的第三十九屆世界職業技能競賽，一名兩年全日制課程學員在電氣系統安裝項目中，獲得卓越表現獎，可見課程教授的專業技術具質量保證，與國際接軌並獲世界認同。 2014 年起，勞工事務局逐步梳理培訓課程，配合澳門經濟及勞動市場的轉變及需求，以 “帶薪培訓”、“培訓結合考證” 和 “培訓結合就業” 等方式，作為開辦職業培訓課程的主要方向。職業培訓與就業的關係密不可分，針對具發展潛力的職業，亦透過與企業合作，以 “先聘用再培訓” 的方式舉辦專項的培訓計劃，例如 2015 年底推出 “設施維護技術培訓計劃”，至九月底有逾二百人成功入職，參與培訓者達七百人次。在該基礎上，翌年亦計劃將有關模式延伸至其他職業。為配合澳門建設成為 “世界旅遊休閒中心” 及推動 “經濟適度多元” 的發展定位，勞工事務局將致力使 “培訓、考證、應用” 緊密結合，提升本地居民的就業或轉職的競爭力，亦希望能紓緩各行業的人資壓力。例如開辦了多期 D1 及 D2 重型客車司機培訓課程、開辦各類飲食業培訓課程，包括 “中、西式麵點師”、“中、西式烹調師”，以在職帶薪培訓方式開辦 “博彩職業素養培訓課程”，以及 “鑽石、寶玉石鑑定” 等課程，紓緩人資需求，也提升行業質素，促進行業邁向專業化發展。10 據澳門統計暨普查局《職業培訓調查 2018 年》資料顯示，在 2018 年舉辦職業培訓課程的機構有 56 間，較 2017 年減少 1 間；共開辦 1,761 項課程，按年增加 4.5%；修讀課程的學員有 68,686 人次，增加 3.3%。按課程統計，修讀商業及管理課程的學員最多，共有 21,356 人次，佔總數 31.1%，其次是修讀旅遊、博彩及會展課程和語言課程，分別有 7,520 人次（10.9%） 10 “職技培訓成就新時代狀元”，《澳門日報》，2017 年 10 月 31 日。

6 和 6,634 人次（9.7%）；而修讀美容及髮型設計課程的學員數目按年大幅增加 119.9% 至 1,878 人次。整體課程完成率為 87.8%，上升 5.3 個百分點。 2020 年，為配合現時特區政府加大基礎建設和公共工程的投入、民生消費的安排，在授人以漁的前提下參照職位空缺資料，勞工事務局舉辦帶津貼的 “技能提升及就業培訓計劃”，以帶津培訓方式，推出包括 “建築及設施維護”、“重型機械”、“餐飲”、“零售”、“個人護理服務” 以及 “酒店” 等範疇的帶津培訓項目，市民最高可獲澳門元 6,656 元津貼。透過每項為期約1 個月的針對性專業技能培訓，於短時間內讓參加者掌握基礎，提升就業機會。 目前，各類職業培訓課程將繼續不斷優化，從而達到提升居民的就業競爭力、為市場提高人才素質的施政目標。 三、職業培訓為澳門帶來的機遇與面臨的挑戰 特區政府在 2002 年的施政報告中，首次提出經濟多元化政策。最早提出支持發展的有 5 個行業：旅遊、會議展覽、文化創意、中醫藥及教育。11 近年，特區政府積極配合中央政策，參與 “一帶一路” 倡議及粵港澳大灣區的建設，這為澳門職業培訓帶來諸多的機遇與挑戰。 （一）職業培訓為澳門帶來的的機遇 1. 促進持續發展 根據經濟學的人力資本理論，人才是經濟得以持續發展的最重要及具有乘數效應的要素，也是衡量一個城市或國家競爭力的主要指標。而人才與職業培訓息息相關，因此，職業培訓必須與社會經濟的發展緊密結合，才可為澳門特區的可持續發展提供有力保障。 目前，勞工事務局為完善本澳職業培訓法規，使之更具針對性，更能配合社會發展對應用人才培養的需要，當局持續聽取不同業界及有關機構的意見，以及與執行有關職業培訓活動的公共部門、院校等進行訪談，以檢視 11 柳智毅：《澳門經濟與各產業發展現狀分析》，澳門經濟學會，2018 年，第 239 頁。

7 整體職業培訓法規的執行情況，適時進行相關法規的修訂工作。另一方面，當局將秉持開放務實態度，持續聆聽及分析社會各界對完善職業培訓法規與職業培訓統籌機制，建立符合本澳產業特色的職業培訓規劃，以及促進應用型人才發展的意見及建議，並結合本澳實際情況進行研究。同時，透過提供技術支援、財政資助、合作開辦等形式，積極支持社團、私人企業、教育機構等舉辦職業培訓課程，並配合社會經濟發展，開辦不同的職業培訓項目。12 對此，我們必須調整固有思維和培訓模式，全力培養與本地區發展相配對的、更有學習能力和適應能力的人力資源。澳門未來的人力資源培訓發展，從個人層面考慮，應以深化本業技能、發展一專多能、鞏固核心技能這三個方向作為主軸，全力推動終身學習及主導型的培訓模式；從整個社會層面考慮，應以提升本地人力資源的 “就業力（Employability）” 及企業的 “生產力（Productivity）” 為工作重點，從而形成全方位、多層次的人力資源培訓，進一步促進本地居民的就業及向上流動的能力，共享澳門經濟發展的成果。13 綜合而言，通過適時修法立法、完善統籌規劃、調整思維模式，職業培訓為我們帶來了促進持續發展的機遇。 2. 培訓多元人才 據澳門統計暨普查局《職業培訓調查 2019 年》資料顯示，在 2019 年舉辦職業培訓課程的機構有 66 間，較 2018 年增加 10 間；共開辦 1,929 項課程，按年增加 9.5%。由於正值第三階段 “持續進修發展計劃” 進行的最後一年，因此報讀情況較踴躍，修讀課程的學員按年增加 19.3% 至 81,926人次。 按課程統計，修讀商業及管理課程的學員最多，共有 28,820 人次，佔總數 35.2%，其次是修讀保安及職業安全課程，有 7,053 人次（8.6%）；旅遊、博彩及會展課程有 6,945 人次（8.5%）。修讀師資培訓課程的學員數目 12 “當局正收集修訂職業培訓法規意見”，《濠江日報》，2019 年 8 月 14 日。 13 孫家雄、孔令彪：“澳門職業培訓政策的回顧與展望”，《澳門公共行政雜誌》第 98 期，澳門行政公職局，2012 年，第 1002-1003 頁。

8 大幅增加 156.4% 至 4,612 人次，主要是由於自 2018/2019 學年生效的《教學人員專業發展活動時數的審核準則》之影響所致，令課程的需求增加。整體課程完成率為 89.0%，上升 1.2 個百分點（見表 1）。 表 1 按課程統計的修讀學員人次 資料來源：澳門統計暨普查局《職業培訓調查 2019 年》 在 1,929 項職業培訓課程中，847 項是為企業或機構舉辦的，按年增加17.3%。修讀學員有 40,651 人次，增加 32.5%，反映企業對培訓員工的需求殷切。學員中以修讀商業及管理課程為主，佔 44.6%（18,127 人次），其次為語言課程佔 11.6%（4,726 人次），師範培訓課程佔 10.2%（4,150 人次）。 與此同時，據澳門勞工事務局《職業培訓課程統計資料 2019》資料顯示，參與 “設施維護技術培訓計劃”、“酒店及飲食業廚師培訓計劃”、“輕軌技術人員培訓計劃”、“漁民休漁期培訓計劃”、“家傭培訓計劃”、“長者職業培訓計劃”、“康復人士職業培訓”、“求職人士培訓”、“為參與競賽的強化培訓計劃” 等職業培訓課程共 7,234 人；參與 “維修電工”、“中、西式麵點師”、“中、西式烹調師”、“保育員”、“婦嬰護理員”、“鑽石、寶玉石鑑定” 以及 “美容師” 等證照課程共 2,555 人。可以說，職業培訓為我們帶來了培訓多元人才的機遇。 3. 促進區域合作 中國正在建設京津冀、滬寧杭、粵港澳三大灣區，中央希望充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區的作用，充分深化與

9 港澳合作，打造粵港澳大灣區（見圖 1）。粵港澳大灣區有望與東京灣區、舊金山（三藩市）灣區、紐約灣區 “並肩”。預計到 2020 年，粵港澳大灣區的經濟總量將基本追平東京灣區，到 2030 年，粵港澳大灣區 GDP 總量將達 4.62 萬億美元，超過東京灣區（3.24 萬億美元）和紐約灣區（2.18 萬億美元），成為世界 GDP 總量第一的灣區。14 圖 1 粵港澳大灣區位置圖 資料來源：http://china.hket.com 深入而言，隨着粵港澳大灣區的建設及《內地與港澳關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）的簽訂，粵港澳三地的合作在 CEPA 框架的帶動下迅速發展，職業培訓也可以此為契機，擴大交流與合作。為更好地發揮粵澳兩地各自在職業技能開發方面的優勢，推動職業資格的相互認可，2009年澳門勞工事務局與廣東省人力資源和社會保障廳簽署《粵澳職業技能開發合作協議書》，推動粵澳職業技能考證培訓合作，提升粵澳人力資源開發合作層次，15 藉區域間專業技能的優勢互補，促進本澳勞動力走向高技能、高素質人才的發展。 2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（下文簡稱《綱要》），並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。 《綱要》提出 “推進粵港澳職業教育在招生就業、培養培訓、師生交流、技能競賽等方面的合作，創新內地與港澳合作辦學方式，支持各類職業教育 14 “粵港澳大灣區迎萬億級基建投資 規劃初步成型”，《文匯報》，2017 年 7 月 11 日。 15 “深化粵澳職業技能培訓合作”，《濠江日報》，2017 年 3 月 9 日。

10 實訓基地交流合作，共建一批特色職業教育園區”、“支持澳門建設中葡雙語人才培訓基地，發揮澳門旅遊教育培訓和旅遊發展經驗優勢，建設粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地” 等與職業培訓息息相關的條文。可見，職業培訓為我們帶來了促進區域合作的機遇。 （二）澳門職業培訓面臨的挑戰 1. 職業培訓的統籌協調機制不足 面對經濟急速發展、產業結構快速調整，本地人力資源在質和量方面，均面臨嚴峻的挑戰，因應就業市場需求的轉變，相關職業培訓工作實應放在人力資源發展與本地區可持續發展的戰略位置之上。為此，政府需要在人力資源的整體提升方面擔當統籌、規劃和支援的角色，既要因應知識經濟的發展，培養本地區具有更高技能與創新能力的高質素人才，以增加本地區的競爭力；亦要為在產業結構快速調整下，原有工作技能不適應發展需求或工作機會不足，甚至處於結構性失業的僱員，提供持續培訓的條件和機會；更需為整體人力素質的持續提升訂定政策和措施，鼓勵僱主參與和支持員工培訓，確保僱員能透過持續的職業技能培訓，擁有終生受僱的能力。 遺憾的是，本澳回歸前已透過法令設立的職業培訓統籌委員會一直被束之高閣，幾乎沒有任何實質運作，其後成立的與職業培訓、人才發展之相關委員會，亦只屬諮詢性質的機制，本澳的職業培訓工作始終在欠缺統籌和規劃下零散開展，不但未能回應經濟發展對人才和人資的需求，亦是本澳勞資矛盾一直存在、居民不滿外僱泛濫的主因。16 此外，民間培訓機構開設課程零散重複，並未形成品牌特色及規模效應。目前澳門不少培訓單位開設許多學習課程，除少數機構培訓課程較有行業針對性外，不少機構開設的課程分散，不同層面、不同機構，可能推出相類似的課程，造成培訓資源重叠、浪費。加上缺乏必要的規範化和標準化，各種培訓課程質素差距較大。17 反映不論是政府還是民間的職業培訓，均存在統籌協調機制不足的情況。 16 阮玉笑：“職業培訓須有統籌和落實部門”，《澳門日報》，2020 年 4 月 22 日。 17 《澳門職業培訓政策研究》，澳門工會聯合總會，2012 年，第 101 頁。

11 2. 推動職業培訓力度不足 現時，不論是僱主還是行業協會，在推動職業培訓力度方面，還有待加強。根據澳門第 4/98/M 號法律《就業政策及勞工權利綱要法》第 8 條18 第一款第三項的規定，政府應鼓勵僱主提供員工培訓，但目前政府卻未有具體政策鼓勵僱主提供僱員培訓，從澳門統計暨普查局《職業培訓調查 2018 年》資料顯示，在 2018 年 1761 項職業培訓課程中，只有 722 項（佔 41.0%）是為企業或機構舉辦的，按年減少 3.5%。可見，缺乏相關政策的鼓勵與支持，降低了本地僱主對僱員培訓的積極性，從而約束了職業培訓的發展；另一方面，行業協會具有維護、建設、參與、教育四大職能。現時，澳門社會發展迅速，行業越趨多元，漸漸出現行業協會力量分散且部份行業缺乏協會力量的現象。其內在原因有二，一是行業協會力量分散，以工聯為例，工聯的屬會和名譽會員共 80 個，基本涵蓋了各個行業，但有些行業協會會員人數只有數十名，有的過萬名，顯示行業協會力量分散且差距大，部份力量偏弱的行業協會難以展開職業培訓工作。二是部份行業（特別是新興行業）並未成立行業協會，在缺乏行業協會的支援下，職業培訓的發展受到了阻礙。 3. 職業培訓的社會認受性較低 現時，職業培訓的社會認受性較低，主要是由於課程設置欠缺針對性和實效性，以及缺乏完善的專業認證制度而造成的。 澳門的職業培訓起步較晚，政府的相關政策和法律法規尚未完善，對職業培訓的關注程度和資源投放非常欠缺。由於缺乏必要的、專業性的職業培訓研究與調查，其發展帶有盲目性和無序性，形成職業培訓機構各有各做，各自為政，課程設置並沒有完全以市場需求以及職業技能為主導，相當部份 18 澳門第 4/98/M 號法律《就業政策及勞工權利綱要法》第 8 條（職業培訓和職業指導）： 一、為加強職業培訓，須採取措施，尤其是： a）鼓勵統籌職業培訓； b）設立能回應經濟實質需要，且具學歷水平的培訓課程； c）鼓勵僱主提供員工培訓； d）協助完成職業培訓課程者投入勞動市場； e）預防出現技術性失業。 二、與教育制度結構合作推行職業指導，包括關於升職的內容、期望、可能性的資料，和不同行業工作條件，及選擇職業和有關的職業培訓。

12 課程以興趣班為主，較少有文化素質或專業技能提升方面的課程，造成資源浪費、效益不佳，致使培訓市場績效未能充分發揮。 雖然政府已提供不少資助及資源於成人教育及職業培訓上，然而，這些課程的成效過去亦受到質疑，問題的關鍵在於澳門現時的大部份專業欠缺一套完善的專業認證制度。由於部份課程缺乏專業認證的成分，使業內人士質疑相關課程的質素及就讀課程人士的工作能力，造成就讀人士即使完成課程，也不一定獲得工作機會的情況，導致中年人士失業情況沒有充分改善；19 此外，對於接受培訓的居民，由於培訓課程沒有對其所取得的專業知識給予認證，造成培訓尚未能與企業的用人原則、薪金制度及升職發展相聯繫，即使政府給予一定的財政資助，居民也會失去參與培訓課程的動力。 四、澳門職業培訓發展策略 職業培訓具有目的性、實用性、靈活性等特點，與正規教育相比，職業培訓可縮短人力資源開發的時間，調節正規教育供不應求的局面。長遠而言，各方需積極配合，建立現代化的職業培訓體系，才能適應產業結構的升級與調整。下文，將結合目前職業培訓的現狀、挑戰與機遇，提出一系列可行的發展策略，以進一步推動澳門職業培訓的發展。 （一）建立有效的職業培訓統籌協調機制 澳門特區政府不缺財政資源開展職業培訓，欠缺的是政策統籌和落實的執行部門。《澳門特別行政區五年發展規劃（2016—2020）》提出 “實施人才培養發展戰略，形成多元、開放的職業培訓體系，增強居民職業素養和就業技能，鼓勵企業為員工提供更多培訓和晉升機會。” 五年過去，規劃所指的職業培訓體系卻始終未成形。誠言，職業培訓為社會經濟發展所必需要的。因此，我們首先要建立有效的職業培訓統籌協調機制，積極推動政府與民間之間的合作，加強職業培訓信息交流，避免資源重叠，我們可匯集政府與民間之代表（如勞工事務局、經濟局、旅遊局、教育暨青年局、高等教育 19 施遠鴻、柯麗香、陳建新：“區域合作下專業認證制度的發展——澳門居民教育程度實證研究的啓示”，《 “一國兩制” 研究》第 6 期，澳門理工學院，2010 年，第 146 頁。

13 局，以及相關學校、企業、社團、機構等）組成職業培訓協調小組，就職業培訓涉及到的各個範疇，提出施政方針、政策制定和執行等方面的討論和提出意見的職能，並正確處理培訓規範化與多元化，系統性與靈活性的關係，致力推動培訓走向更高更深更廣的層面。 （二）加強推動職業培訓力度 從表 2 可見，現時職業培訓相關法例中，第 51/96/M 號法令、第 52/96/M號法令、第 53/96/M 號法令及第 247/GM/99 號批示於回歸前生效，至今已逾二十多年，連同回歸後生效的第 6/2004 號經濟財政司司長批示、第85/2004 號經濟財政司司長批示及第 60/2006 號經濟財政司司長批示，職業培訓相關法例生效至今並沒適時進行修法，致使法例與時代脫節並出現缺失，未能滿足社會的需求。可見，職業培訓相關法例滯後是推動職業培訓力度不足的主要原因。 表 2 澳門職業培訓相關法例 第 51/96/M 號法令 融入就業市場之職業培訓之法律框架 第 52/96/M 號法令 學徒培訓法律制度 第 53/96/M 號法令 專業資格證明之法律制度 第 247/GM/99 號批示 電氣裝置、電子及通訊、汽車機電課程之學徒培訓規章性規定及課程計劃 第 6/2004 號經濟財政司司長批示 就業輔助及培訓規章 第 85/2004 號經濟財政司司長批示 命令終止接受報讀第 6/2004 號經濟財政司司長批示核准的《就業輔助及培訓規章》第七條所指的就業輔助課程 第 60/2006 號經濟財政司司長批示 訂定《職業培訓專款規章》 深入而言，受工作時間、家庭、行業特色及課程設置等因素影響，僱員較難恆常參與職業培訓，另一方面，僱主是人力資源的主要使用者，所以，特區政府的職業培訓政策必須要有僱主的積極配合，才能達事半功倍之效。對此，本文建議盡快完善相關的職業培訓立法，使職業培訓有法可依，特別制定或完善推動職業培訓的法律，制訂嘉許政策，表揚對職業培訓有出色表現的僱主，對讓僱員參與職業培訓的僱主，提供一定比例的培訓津貼、缺勤

14 薪金補貼及退稅獎勵等，相信在相關法例的保障下，僱主更願意配合政府的職業培訓政策，增加為僱員提供在職培訓的機會，從而提升僱主對僱員職業培訓的積極性。 另外，行業協會長期充當勞動者和用人單位及政府間的協調角色，使得他們能夠平等的共同協商，以達到相互尊重、相互理解和相互支持，因此，行業協會在推動職業培訓中有着不可或缺的作用。但現時大多數的行業協會，只承擔聯誼、職業轉介及維權等職能，缺乏推動職業培訓的職能。因此，現有行業協會應聚集力量，通過同類協會之間的重新整合，壯大協會規模，提供推動職業培訓的職能；同時，建議仍未成立行業協會的行業，應盡快成立行業協會，共同推動職業培訓的發展。 （三）提高職業培訓的社會認受性 早於 2008 年，國際勞工組織（ILO）提出 “要達致社會的可持續發展，對於地區的人力資源培養，應提升其就業能力，而就業能力是由三大技能板塊組成，包括核心技能（core skills）、高階技能（higher-level skills）及可攜性技能（portability of skills），即個人的技能在不同的職位、行業、地區均可被應用及確認”。上述定義，正好說明了職業培訓社會認受性的重要性。 我們可從課程設置及專業認證制度兩方面，提高職業培訓的社會認受性。毫無疑問，職業培訓課程應緊扣社會經濟發展的需要、與時俱進，特區政府部門和行業要根據社會經濟發展趨勢，前瞻性地作出人才需求分析預測，開設以市場需求以及職業技能為主導的、具針對性和實效性的課程；同時，隨着 “一試兩證”、“一試三證” 在澳門的成功實踐，特區政府應加快步伐，盡快根據社會和經濟的發展情況，進一步深化粵港澳大灣區技能人才“一試三證” 方面的合作，優化 “一試三證” 內容，擴大考核評價職業（工種）的範圍，修訂考核標準，規範操作流程等。20 長遠而言，還需積極開拓能獲得本地、國家和國際認證的 “一試多證” 技能認證模式，推動澳門專業認證工作逐步與國際接軌，從而提高職業培訓的社會認受性，最終有利於政府、社會、企業及個人的不斷發展。 20 “灣區人才將行 ‘一試三證’ ”，《澳門日報》，2019 年 12 月 25 日。

15 五、總結 本文認為，澳門應把握職業培訓帶來的的機遇，通過建立有效的職業培訓統籌協調機制、加強推動職業培訓力度及提高職業培訓的社會認受性等發展策略，來應對職業培訓面臨的挑戰，以及實現 “協調為執行勞動政策所開展的活動，並致力促進就業及職業培訓”21 這一目標。然而，本文所提及的一系列建議，還需要社會各界深入探討及優化，以對應《澳門基本法》第115 條 “澳門特別行政區根據經濟發展的情況，自行制定勞工政策，完善勞工法律” 之有關規定。 21 見澳門勞工事務局網頁 http://www.dsal.gov.mo/zh_tw/standard/introduction.html，“職責” 第二項。

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 澳門特區專利發展現狀與趨勢 蔣磊 檢視一個國家或地區的專利發展情況，對於瞭解一個國家或地區的創新能力具有一定的參考意義。進一步的，對於一個國家或者地區的發展戰略與改進路徑，亦大有裨益。本文試圖通過分析澳門特別行政區目前的專利情況，冀為澳門特別行政區的創新發展提供參考。 一、澳門特區專利現狀分析 截至 2021 年 2 月 12 日，筆者利用 Incopat 資料庫，具體網址為：www.incopat.com。在 “申請人或受讓人” “當前權利人” “申請人地址” 欄目設置為 “澳門” 或1 “Macau”，具體檢索式為 “(((AP=(澳門)) OR (AEE=(澳門))) OR ((AP=(Macau)) OR (AEE=(Macau))) OR AP-ADD=(澳門) OR AP-ADD=(Macau) OR PATENTEE=(澳門))”。經檢索，共有結果 6561 個，經篩選、確認後，實際有效結果為 5204 個。 （一）趨勢分析 1. 申請—公開趨勢 圖表展示的是專利申請量和公開量的發展趨勢。通過趨勢可以從宏觀層面把握分析對象在各時期的專利佈局變化。專利公開和專利申請相比有  本研究由澳門基金會資助。  澳門大學法學院民法與知識產權法碩士、廣東一米律師事務所實習律師。 1 系統支持邏輯運算符 “AND”、“OR”、“NOT”，可以分別對指定的關鍵字執行 “與”、“或”、“非”的操作。在以下示例中，邏輯運算符全部顯示為大寫。但是，這並不是必要條件，這樣處理只是為了在視覺上區分運算符和周圍的關鍵字。

2 一定滯後，一般發明專利在申請後 3~18 個月公開，實用新型專利和外觀設計專利在申請後 1~15 個月公開。 2. 生命週期 生命週期分析是專利定量分析中最常用的方法之一。通過分析專利技術所處的發展階段，推測未來技術發展方向。它針對的研究對象可以是某件專利文獻所代表技術的生命週期，也可以是某一技術領域整體技術生命週期。

3 （二）技術分析 1. 技術構成 圖表展示的是分析對象在各技術方向的數量分佈情況。通過該分析可以瞭解分析對象覆蓋的技術類別，以及各技術分支的創新熱度。 2. 國民經濟構成 圖表展示的是分析對象在各國民經濟行業的分佈情況。通過國民經濟行業構成的分析，可以對接經濟維度，掌握各產業的創新活躍情況。

4 （三）申請人分析 1. 申請人排名 圖表展示的是按照所屬申請人（專利權人）的專利數量統計的申請人排名情況。該分析可以發現創新成果積累較多的專利申請人，並據此進一步分析其專利競爭實力。 2. 申請人技術構成 圖表展示的是申請人在各技術領域的專利分佈情況。通過該分析可以從技術出發，研究主要申請人側重的技術領域、技術方向和技術實力。 A. 創科（澳門離岸商業服務）有限公司 B. 澳門科技大學 C. 創科（澳門離岸商業服務）有限公司 D. 保利高有限公司（澳門離岸商業服務） E. AC（澳門離岸商業服務）有限公司

5 F. 澳門大學 G. 金碩澳門離岸商業服務有限公司 H. 澳門培正中學 I. 澳門大學 J. 澳門科技大學 3. 申請人專利價值 圖表展示的是各申請人專利價值度分值的分佈情況。專利價值度是參考技術穩定性、技術先進性和保護範圍三個方面 20 餘個參數，對專利進行分析後得出的關於專利價值的綜合評價指標。研究申請人專利的價值度評分分佈情況，可以宏觀瞭解申請人的專利品質，從而客觀評價申請人在專利方面的競爭實力。 A. 創科（澳門離岸商業服務）有限公司 B. 澳門科技大學 C. 創科（澳門離岸商業服務）有限公司 D. 保利高有限公司（澳門離岸商業服務） E. AC（澳門離岸商業服務）有限公司 F. 澳門大學 G. 金碩澳門離岸商業服務有限公司 H. 澳門培正中學 I. 澳門大學 J. 澳門科技大學 （四）法律及運營分析 圖表展示的是各年度專利權利發生轉移的專利數量變化趨勢。通過該分析可以瞭解分析對象在不同時期內的技術合作、轉化、應用和推廣的趨勢，反映技術的運營和實施熱度。通過分析技術轉化量的變化情況可以瞭解

6 分析對象在不同時段內成果轉移的方向和熱度，進而預測技術的發展方向和未來的市場應用前景。 （五）優勢領域 1. 醫藥相關專利數量較多，發展迅猛，基礎較好 重點結合本文第一部份第（二）部份的技術分析來看，澳門目前的專利中，A61 類超過 421 個，佔據了絕對優勢。該類別中的專利主要是 “適用於將藥品製成特殊的物理或服用形式的裝置或方法”。居於其次的是 A61P 類，亦與 “化合物或藥物製劑的特定治療活性” 有關。二者相加的比例超過本文統計專利總數的 13%。需要解釋的是，之所以出現 “廣州醫科大學附屬第一醫院”、“廣州呼吸疾病研究所” 等機構或個人，是因為澳門高等學校或研究機構等經常與相關機構進行研發合作，因此較多專利為共同申請人或共同權利人。 2. 電腦系統及相關領域獨樹一幟，具有較大發展潛力 結合圖表可以發現，G06F [電數字數據處理（基於特定計算模型的電腦系統入 G06N）] 類單項排名第三，該類別至少具有 273 個相關專利。具有代表性的專利為 CN103198419A “Receipt confirmation management system and receipt confirmation management method”（回執確認管理系統及回執確

7 認管理方法）、2 US20190018708A1 “Systems and Methods for Reducing CPU Time to Compute State Space of Resource Allocation System”（減少 CPU 時間以計算資源分配系統的狀態空間的系統和方法）、3 HK1057411A “METHOD AND SYSTEM OF MEDIA MANAGEMENT”（媒體管理方法及系統）、4 CN110263352A “Method and device for training deep neural machine translation model”（用於訓練深層神經機器翻譯模型的方法及裝置）5 等。 3. 家用電器、電子設備相關行業專利數量較多，申請人或當前權利人較為集中 A47L、H02J、H04L、A47G、G01N、H01M、H01R 等類別均與家用電器、電子設備相關。6 雖然各個單項類別的數量並不算很多，但因前述幾個類別均與人們的日常生活息息相關，且功能與效用較為集中，因此可以歸為一個綜合整體進行看待。例如 CN212438463U “A cleaning nozzle for a pad tool for use in combination with a surface cleaning device”（用於與表面清潔裝置組合使用的襯墊工具的清潔吸嘴）、7 US10897858B2 “Blower/mulcher” （鼓風機/覆膜機）、8 CN209915886U “Face and face cleaning robot”（一種面面俱潔機器人）、9 CN105889051A “Air inlet control for air compressor” （用 2 申請人與當前權利人均為 “金碩澳門離岸商業服務有限公司”。 3 申請人與權利人均為 “MACAU UNIVERSITY OF SCIENCE AND TECHNOLOGY”。 4 申請人與權利人均為 “文化傳信科技（澳門）有限公司”。 5 申請人與權利人均為 “澳門大學；珠海澳大科技研究院”，目前狀態為 “審中”。 6 A47L〔家庭的洗滌或清掃（刷子入 A46B；大量瓶子或其他同一種類空心物件的洗滌入 B08B9/00；洗衣入 D06F）；一般吸塵器（一般清掃入 B08）〕；H02J（供電或配電的電路裝置或系統；電能存儲系統）；H04L〔數字資訊的傳輸，例如電報通信（電報和電話通信的公用設備入 H04M）〔4〕〕；A47G〔家庭用具或餐桌用具（書檔入 A47B65/00；刀具入 B26B）〕；G01N〔借助於測定材料的化學或物理性質來測試或分析材料（除免疫測定法以外包括酶或微生物的測量或試驗入 C12M，C12Q）〕；H01M〔用於直接轉變化學能為電能的方法或裝置，例如電池組〔2〕（一般電化學的方法或裝置入 C25；用於轉變光或熱為電能的半導體或其他固態器件入 H01L，例如 H01L31/00，H01L35/00，H01L37/00）〔2〕〕；H01R（導電連接；一組相互絕緣的電連接元件的結構組合；連接裝置；集電器）。 7 申請人與當前權利人均為 “創科 (澳門離岸商業服務) 有限公司”。 8 申請人與當前權利人均為 “TTI (MACAO COMMERCIAL OFFSHORE) LIMITED”。 9 申請人與當前權利人均為 “澳門培正中學”。

8 於空氣壓縮機的進氣口控制）10 等。其中，“創科（澳門離岸商業服務）有限公司” 與 “TTI (MACAO COMMERCIAL OFFSHORE) LIMITED” 為同一主體，因此，與該主體相關的專利總數超過 1100 個，是目前澳門特別行政區範圍內相關專利最多的主體，且專利集中度較高。 （六）發展趨勢 總體上澳門的專利申請量呈上升趨勢，最早的專利申請（本系統有記錄）出現在 2002 年。可分四個階段：2002 年~2008 年為萌芽期，專利申請量寥寥可數；2008 年~2012 年為緩慢發展期，申請量逐年增多，但年均不足 200 件；2012 年~2017 年為快速發展期，專利申請數量進入快速增長期；2018 年~2020 年為穩定發展期，囿於澳門的體量，保持專利申請量和授權量處於一個較為穩定的水準。因系統更新具有滯後性，因此部份數據亦不足以成為絕對標準。 從專利生命週期的發展情況中，我們可以看到：澳門的專利發展生命週期呈現專利數量快速增多、專利申請人數量穩步增加的趨勢，專利發展的生命週期狀況不斷向好。從專利公開數量增長率上來說，2013 年是澳門專利公開數量增長最快的時間節點，在原本基數較小和增加數量較多的契機下，增長率達到了 76.11%。澳門整體的專利公開數量增長率亦整體維持在 30%左右，體現了澳門在回歸以後於國家科教興國、科技強國戰略下的巨大發展。2020 年與 2021 年因具有數據滯後性，暫不計算在內，僅作為初步的數據參考。 （七）存在問題 1. 對於專利重視度不夠，專利創造動力不足 結合澳門專利整體數量和發明人排列，可以看到，澳門專利制度設計、社會氛圍等均不將專利視為重要的無形資產，在專利的培養、產生、維護運營、交易、預警、維權等環節均沒有提請必要的重視。因此，激勵機制的缺 10 申請人為 “AC (澳門離岸商業服務) 有限公司”，當前權利人為 “創科 (澳門離岸商業服務) 有限公司”。

9 失，直接導致大專院校、科研機構、企業等相關主體均缺乏專利創造動力。以企業和員工為例，員工是企業技術創新的動力和源泉。建立與實施行之有效的激勵機制是調動員工從事知識創造，珍惜和愛護企業知識產權等無形資產的重要途徑。激勵通常包括精神激勵和物質激勵，前者包括授予榮譽稱號、職位晉升等；後者往往表現為給予一次性的獎金或一定比例的收益提成。這種激勵機制的建立，需要規範企業與員工之間的權利義務關係，完善獎酬制度，建立企業技術創新、鼓勵發明創造的激勵機制，包括知識產權要素參與分配的技術創新激勵機制，並創建體現科技創新價值的考核指標體系。11 結合澳門社會整體氛圍，從目前澳門的專利情況可以看出，澳門社會對發展專利的緊迫感不強、對實施專利發展戰略重視不夠。大多數高校院所及其科研人員，仍存在 “重論文、輕專利” 的現象。建議要深化認識、增強創新發展意識，深刻認識 “創新是引領發展的第一動力”，緊密結合實施創新驅動發展、製造強國、粵港澳大灣區建設等，加快推進知識產權建設，大力實施創新發展行動，著力增強全社會知識產權法治意識，特別是各級領導幹部、企事業單位負責人以及科研人員的專利意識，以法治促進創新，以創新引領發展。增強政府部門、社會團體、科研院校、企事業單位等之間的聯動協調，推動專利工作與自主創新工作同部署、同推進、同考核，形成推動合力。 2. 專利品質相對較低，專利價值與專利影響力不夠 雖然《工業產權法律制度》第 61 條規定：“任何科技領域內有關產品或有關產品、物質或結構成份之產生方法之發明，即使屬涉及由生物組成或含有生物之某產品之發明，又或屬涉及可生產、處理或使用生物之某種方法之發明，只要具備下列特性，均可獲授予專利：a）新穎性；b）包含發明活動；c）工業實用性。” 亦即，新穎性是該智力創造可以成為專利的必要條件，此與《中華人民共和國專利法》的規定基本一致。但，從 “技術構成”、“技術申請趨勢”、“技術公開趨勢”、“技術全球分佈”、“申請人專利價值”、“全 11 聞穗華：《廣東省知識產權現狀及發展對策研究》，暨南大學博士畢業論文，2007 年。

10 球技術構成” 等圖表可以看出，目前澳門專利集中在 A61K、A61P、G06F、A47L、H02J、H04L、A47G、G01N、H01M、H01R 等領域，專利創造獨特性較差，大部份專利價值較低，缺乏核心技術，在核心領域話語權不夠，為澳門特別行政區發展貢獻乏力。 專利權本身是一種資產，是權利人所擁有的，能持續發揮作用且能帶來經濟利益的專利權益，一般來說，專利價值就是專利資產的體現。可以看到，澳門專利申請數量較多的申請人專利價值均集中在 5 分至 8 分，整體不高，在 10 分部份的申請主體較少。 3. 高校和科研機構在專利創造中的作用發揮不顯著 高校和科研機構擁有較高的科研水準和原始創新能力。科研系統的研究者大多感興趣於基礎研究和科學發現，而長期忽視將科學發現直接轉化為市場產品的可能，最終導致專利轉化率不高，並遠遠低於國外發達國家水準。儘管近些年，科研機構和澳門相關行政部門已越來越重視科研的專利轉化，專利轉移轉化工作普遍開展（澳門大學設立 “研究服務及知識轉移辦公室”〔RSKTO〕即是例證）。但從目前的現狀分析，這個問題仍是困擾澳門科學研究向產業化邁進的核心問題，亟待解決。通過 “申請人分析” 中的內容可以看出，澳門高校和科研機構在專利申請中的佔比較少。從 “中國申請人類型構成” 可以明確看到，大專院校和科研機構的專利申請僅為五百件左右，澳門高等院校與科研機構在專利申請中的重要作用並未凸顯。 4. 與粵港澳大灣區聯繫較少 鑒於知識產權在激勵創新、促進經濟發展和文化繁榮方面的重要作用，為體現國家對澳門特別行政區在知識產權領域交流合作的支持，營造更加有利於創新和可持續發展的環境，國家知識產權局和澳門特別行政區政府經濟局就深化內地與澳門特別行政區在知識產權領域的交流合作，以 2003年簽署的《國家知識產權局與澳門特別行政區經濟局關於在知識產權領域合作的協議》文本為基礎，根據最新發展，經協調一致後確定並簽署《國家知識產權局和澳門特別行政區政府經濟局關於深化在知識產權領域交流合作的安排》，就 “發明專利和實用專利申請”、“專利爭議及糾紛處理”、“修改及調整知識產權的法律制度”、“專利和商標資訊自動化”、“人員培訓、培

11 養”、知識產權宣傳推廣等方面進行合作。但，除上述內容及零星、局部的知識產權協作外，澳門目前與大灣區並未就專利達成其他專門化、系統化、普遍化的協作框架及實質性協作內容。 5. 專利交易頻率較低，商業化使用程度不高 專利流轉是專利運用的重要環節，是專利市場化的重要手段，也是專利價值變現和增值的重要管道。專利商業化通過流轉環節實現專利價值，為權利人帶來商業利潤。專利商業化的基礎是知識產權商品化並形成專利交易市場。交易市場的三要素是商品、賣方和買方，市場的基本活動是商品交換，評價市場化水準高低離不開分析市場要素，離不開市場主體分析、購買力和購買欲望分析，當然也可以包括分析市場分類分級、市場容量、市場交易便捷性、安全性和交易制度、交易成本等內容。結合 “轉讓趨勢” 的圖表可以看出，目前澳門特別行政區的專利交易的數量最高峰僅於 2017 年不超過 250 項，雖然整體的交易趨勢是上升的，但是整體的交易頻次低、市場不活躍、成交量不大。可能的原因有：一是專利作為商品具有特殊性，是一種無形資產權利的交易；二是權利人對於專利交易的內生動力較弱，整體來看，為追求商業利潤、保護技術本身而申報專利的較多，而單純為了交易而開展專利佈局的佔比較少；三是專利交易的專業性較強，參與市場交易的買賣雙方更多的是專利行業內人士，對專利的權屬資訊、價值含量和市場應用前景有一定瞭解或研究，但目前澳門專利的權利人在此方面較為缺乏；四是專利交易公允定價較難，價格是市場交易的關鍵要素，只有明碼標價、定價公允，才能更好地促成買賣雙方達成交易，更好地形成健康有序的交易市場；五是專利交易成本較高，直接影響到市場要素的培育和交易活躍度；六是專利交易存在較大風險，作為一種無形資產交易，專利交易是存在一定風險的交易，定價不公允問題、交易資訊不對稱問題、交易難變現問題都會讓受讓人承擔一定的風險。12 12 陳中奇：“知識產權交易面臨哪些困境？”，《中國知識產權報》2020 年 8 月 5 日，參見 http://ip.people.com.cn/n1/2020/0805/c136655-31810921.html，2021 年 3 月 26 日。

12 6. 專利相關專業性組織發揮的作用有限 經查詢澳門印務局等相關官方統計機構，澳門特別行政區目前僅有 “澳門專利商標商會”、13 “澳門專利授權及特許經營商會”14 兩個與專利相關的專業性社團。前者的宗旨是 “愛國愛澳、致力提高澳門居民及外國人員對於澳門專利法和商標法的認識，提供專業意見及改善專利和商標制度和運作，並透過跨域地區之交流促進專利和商標之國際性發展，另外，對從事相關領域之人員提升專業知識和服務水準，促進會員之間的資訊交流和團結互助。” 更進一步地，“與政府有關部門或其他組織團體聯繫、舉辦培訓課程、組織會員參加專業考試、出版刊物及舉辦其他學術活動等；本會亦可與本地區或其他地區相關組織團體相互確認專業資格。” 後者主要著眼於 “推動澳門的專利授權及特許經營服務，提升本地中小企業和傳統產業競爭力，促進澳門經濟和產業的適度多元發展，並為有志人士提供創業的平台。”因此，目前澳門關於專利的專業性社團組織較少，難以發揮社團在民眾中的普遍宣傳作用，亦不利於專利行業的規劃化、產業化發展。 二、對澳門將來的專利發展建議 （一）知識產權法律制度調整與更新 目前，澳門特別行政區的專利相關法律法規僅為第 97/99/M 號法令《工業產權法律制度》。過往在澳門的工業產權法律範疇內，只存在保護商標的獨立制度，其他例如 “發明” 等工業產權亦只不過是透過葡萄牙國家工業產權局執行《工業產權法典》而受到保護。由此可見，當時保護工業產權的法例確實有不足之處，有必要加以完善。除此之外，澳門作為《世界貿易組織》的成員，須履行《與貿易有關的知識產權協議》的規定，因此，有義務在其法例內引入一個能適當保護專利、工業產品的外觀設計和新型、生產商 13 中文名稱為 “澳門專利商標商會”，葡文名稱為 “Associação Comercial de Patente e Marca de Macau”，英文名稱為 “Macau Patent Trademark Commercial Association”，英文簡稱為 “MPTCA”，參見澳門印務局 https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2006/38/anotariais_cn.asp#832，2021 年 3 月 7 日。 14 中文名稱為 “澳門專利授權及特許經營商會”，英文名稱為 “Macau Licensing and Franchising Business Association”，參見澳門印務局：https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2009/40/anotariais_cn.asp#615，2021 年 3 月 7 日。

13 標和商業商標、地理標記，以及積體電路佈局拓撲圖的法律機制。為完善保護工業產權的法例並為履行《世界貿易組織》成員的義務，故在 1999 年 12月 13 日公佈了現行的《工業產權法律制度》，該制度由第 97/99/M 號法令核准。但是，《工業產權法律制度》本身內容多直接根據《工業產權法典》和《與貿易有關的知識產權協議》照搬而來，並未實際結合澳門特別行政區的具體情況，不能完全回應澳門對於知識產權法律制度的要求；同時，現行規定仍為二十多年前的制度設計，缺乏與時俱進的基本特質，亦與當下社會實際需求有異。以專利強制授權為例，所謂強制授權 (compulsory license)，是指國家根據具體情況，不需經專利權人許可，授權他人實施專利的一種法律制度。15 專利法對於智力成果的保護以及社會分享智力成果所帶來的利益的權利保護，貫徹着一種均衡保護或交叉保護的理念，即 “知識財產獨佔權的保護與知識財產利益的合理分享”，構成了現代專利法的完整內容。16 經過幾十年的專利強制許可實踐，目前在全世界範圍內均將專利授權制度作為專利法律中的重要制度，且在保證專利品質、促進社會創新、保護公共利益等方面起到重要作用，但《工業產權法律制度》僅就專利強制授權進行基本規定，且並無進一步細化操作指引，實踐性較差，需進一步激發制度活力。專利制度的本質在於激勵創新，強制授權是專利制度的有機組成部份，因此二者需互相配合成為一個整體共同實現促進創新的目標。 （二）注重專利品質 專利管理工作從長遠看來不能僅限於專利申請數量，創新產品的專利品質才是核心。理順技術情報分析與創新的關係，突出轉化的導向，善於運用專利申請規則和邊際性措施，是當前各項創新主體理應重視的問題。 注重高價值專利的培養。“十四五” 規劃和 2035 年遠景目標綱要提出，更好保護和激勵高價值專利，並首次將 “每萬人口高價值發明專利擁有量”納入經濟社會發展主要指標，明確到 2025 年達到 12 件的預期目標。將 “高價值專利” 納入澳門重視方向，有利於引導創新主體和市場主體更加注重專利品質和效益，聚焦核心關鍵技術領域，促進專利轉化運用，從而提升經 15 吳漢東：《知識產權法學》，北京，北京大學出版社，2000 年，第 16 頁。 16 吳漢東：“知識產權的私權與人權屬性——以《知識產權協議》與《世界人權公約》為對象”，載於《法學研究》2003 年第 3 期。

14 濟競爭力。建議經濟局進一步研究出台以品質和價值為導向的專利統計指標體系，明確健全專利高質量創造支持政策，優化專利資助獎勵政策和考核評價機制，完善無形資產評估制度，形成激勵與監管相協調的管理機制。為推動高價值專利更高水準保護，建議知識產權司為牽頭單位，聯合特區法院、檢察院等部門進一步強化全鏈條保護，統籌推進審查授權、行政執法、司法保護、仲裁調解、行業自律、公民誠信等工作，有效實施知識產權侵權懲罰性賠償制度。17 打造標準必要專利。從專利權人的角度來看，專利權人為了獲得、維持和擴大其競爭優勢，突破專利權的地域性限制，謀求更大的產業化利益，往往選擇主動將其擁有的專利技術納入技術標準。事實上，由於標準極大地提升了專利知名度，節約了技術傳播成本，增強了技術壟斷性，已經成為實現專利效益最大化的最佳途徑。18 要堅持利益平衡原則，既保護權利人的正當利益，鼓勵發明創造，又避免專利權不當的擴張，防止壓縮再創新空間和損害公共利益、他人合法權益。 （三）產學研合作 建議澳門高校及科研機構注重將學術研究與生產力轉化相結合，促進涵蓋專利導航與佈局、專利申請與維護、專利轉化運用等內容的知識產權全流程管理體系更加完善，並與高校和科研機構的科技創新體系、科技成果轉移轉化體系有機融合，提升高校和科研機構專利品質，增強專利運營能力，提高高校和科研機構專利授權率和實施率。具體可以：一是健全知識產權統籌協調機制，成立知識產權管理與運營領導小組或科技成果轉移轉化領導小組，統籌科研、知識產權、人事、成果轉移轉化和圖書館等有關機構，形成科技創新和知識產權管理、科技成果轉移轉化相融合的統籌協調機制；二是建立健全重大專案知識產權管理流程，將知識產權管理體現在專案的選題、立項、實施、結題、成果轉移轉化等各個環節；三是逐步建立職務科技 17 國知局首次定義 5 種 “高價值發明專利”，參見 https://mp.weixin.qq.com/s/IJ4_ZnAlGMLdYTPo-ZxQvw，2021 年 4 月 3 日。 18 羅蓉蓉：《專利標準化壟斷行為的法律規制研究》，北京，知識產權出版，2019 年，第 48 頁。

15 成果披露制度，提高科研人員從事創新創業的法律風險意識，引導科研人員依法開展科技成果轉移轉化活動，切實保障高校和科研機構的合法權益。 （四）结合澳門發展定位 2019 年初發佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對澳門特區有新的定位，即建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。澳門特區 “一中心” 建設，就是要將澳門特區建設成為世界級別高品質的旅遊休閒娛樂文化名城。澳門特區 “一平台” 建設，就是要將澳門特區打造成為高端的中國和葡語系國家之間高端商貿合作服務的交流平台。澳門特區 “一基地” 建設，就是將澳門特區打造成為傳承與發展中華優秀傳統文化，促進東西方文化交流合作融合發展。建議澳門政府針對澳門發展定位加強政策引導。將專利轉化等科技成果轉移轉化績效作為澳門經濟發展、社會治理建設動態監測和成效評價的重要指標。遴選若干高校、科研機構、企業等開展專業化知識產權運營或技術轉移人才隊伍培養，不斷提升澳門相關機構的專利運營和技術轉移能力。 （五）與粵港澳大灣區的結合 2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出 “強化知識產權保護和運用”，要求依託粵港、粵澳及泛珠三角區域知識產權合作機制，全面加強粵港澳大灣區在知識產權保護、專業人才培養等領域的合作。2019 年 8 月 15 日，廣州市黃埔區採取了一系列措施圍繞建立粵港澳大灣區知識產權合作新機制，以互通促互認，著力解決黃浦區與香港、澳門在知識產權方面的協同創新、互認合作、運營轉化的問題，以實現三地知識產權優勢互補、協同發展，把粵港澳大灣區打造成為世界級知識產權高地。廣州市黃浦區在與粵港澳大灣區的知識產權融合發展方面邁出了第一步，對於澳門專利發展具有重要參考意義。隨着知識環境的改善，強大的科研成果轉化能力將確保其未來在大灣區的創新引領重要地位。

16 廣深港澳乃至全球的知識資源流入，與當地的產業鏈相遇，將迸發出非凡的知識創造力。19 （六）專利產業發展 挖掘和培育高價值專利，關鍵在於以企業為主體、市場為導向、建立產學研深度融合的技術創新體系，以產業技術發展的核心問題為焦點，有目的地組織進行研發和專利佈局。針對澳門專利目前的商業化交易困境，在 “開源” 增加專利供給的基礎上，建議澳門支持市場化知識產權運營機構建設，為專利申請人提供知識產權、法律諮詢、成果評價、專案融資等專業服務。鼓勵高校及科研機構與第三方知識產權運營服務平台或機構合作，並從科技成果轉移轉化收益中給予第三方專業機構中介服務費。鼓勵高校和科研機構（或具有代表性、對於專利交易具有較大需求的企業）圍繞澳門產業規劃佈局和高校及科研機構專業優勢，設立行業性的知識產權運營中心。 在建立評估評價機制方面，建議澳門經濟局與高校、科研院所、企業、金融機構、風投機構等匯總各方之需求和認知，建立一個包含定性分析、定量分析的評估標準。同時在澳門政府引導下設立知識產權價值評估專家智庫委員會為推動知識產權與金融結合。同時，建議推動一批優秀的知識產權運營公司與金融公司結合，協同提升對實體經濟的服務能力，獎勵並引導各類知識產權與金融結合的創新服務、產品，並培養一批知識產權運營服務公司走上資本市場。 （七）知識產權相關社團組織 澳門具有獨特的 “法團主義” 特徵。20 社團不僅與行政部門合作提供公共物品以及參與社會管理，而且還廣泛參與澳門社會政治事務。換句話說，澳門社會政治事務以及社會管理需要社團參與，而社團運行與發展需要政 19 賀林平：“廣州開發區創造良好發展環境 中小企業在這裡也能辦大事”，《人民日報》，2020 年9 月 11 日，第 8 版。 20 婁勝華：“澳門現行社團法律制度的結構與特徵分析”，《比較法研究》2006 年第 5 期。

17 府支持，它們之間相互合作，形成社會法團主義治理體制。21 同時，行業協會或專利相關社會團體是市場經濟關係深化發展和社會分工在市場領域細化的必然產物，是一種民間性、自律性、非營利性的社會中介組織。健全的市場體系及市場運行機制，離不開行業協會和相關社會團體。作為政府、企業、市場之間聯繫的橋樑與紐帶，行業協會和社會團體既是企業走向市場的嚮導，也是企業權益和社會經濟秩序的維護者。建議澳門充分利用行業協會和社會團體的角色特點，指導和支持行業協會或相關專業社團制定本行業知識產權保護公約，妥善解決行業內的糾紛，依法維護會員的整體利益。同時，大力支持協會和社團工作，為澳門開展專利行業自律做出積極有益的探索，推動全澳科技創新、經濟發展。 三、結語 通過對於澳門特別行政區的專利擁有數量、領域、專利交易數量、趨勢、專利價值、法律及運營等內容進行整理分析，可以看到，澳門在醫藥行業、電腦系統及相關領域、家用電器相關領域表現喜人。專利申請趨勢和生命週期雖不斷向好，但也不得不關注其在專利創造動力、專利創造品質、專利創造主體、專利交易、專利專業組織等方面的不足。為回應國家粵港澳大灣區發展規劃，進一步配合澳門經濟多元化發展，切實提高澳門經濟發展品質，澳門可以結合專利法律制度和規則的更新，注重高價值專利的培育，促進高校產學研合作，結合澳門的發展定位注重與大灣區的融合與合作，同時，亦需要注重專利產業發展的扶助以及知識產權相關社團組織的建設。 借助對於知識產權的充分重視，可以對經濟發展部份賦能。澳門作為一個小型開放經濟體，增長受外部因素影響較大，尤其是由於博彩業急速發展造成的產業結構單一的特徵加深了其經濟發展的不穩定性。22 目前，產業結構較單一已經成為了制約澳門經濟發展的瓶頸，也是導致澳門經濟在快速發展後逐步放緩的原因。破解澳門產業結構單一的難題，不僅是中央關於澳 21 婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第 14 頁。 22 廉丹：“澳門經濟發展延續好勢頭”，參見中國經濟網—《經濟日報》http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/06/t20180106_27600320.shtml，2021 年 6 月 17 日。

18 門發展的戰略謀劃和部署所做出的要求，也是保持澳門實現長期繁榮穩定的必由之路。同時，多元經濟的成功發展將 “功在當代，利澤千秋”，符合澳門社會的長遠根本利益，是澳門經濟升級換代的必由之路，可降低博彩業的負面影響，突破制約澳門發展的瓶頸，提高澳門在世界經濟分工中的地位，23 化解澳門經濟的運行風險，最終開創澳門經濟社會發展的嶄新局面。 23 盛力：“回歸後的澳門經濟發展：成就、經驗與展望”，參見《人民論壇》http://www.rmlt.com.cn/2020/0113/566540.shtml，2021 年 6 月 17 日。

《行政》第三十四卷，總第一百三十三期，2021 N.º 3 1 統一戰線與澳門同胞的愛國傳統* 吳志良** 統一戰線是中國共產黨革命、建設和改革事業取得勝利和成功的 “三大法寶” 之一。中國共產黨在百年奮鬥歷程中，共經歷五次統一戰線，在新民主主義革命和社會主義建設的過程中不斷發展和壯大。在這個過程中，澳門也備受關注，並一直發揮其獨特的作用，為民族振興、國家富強盡心盡力，充分體現了澳門同胞的愛國傳統。隨着統一戰線工作的深入和發展，澳門同胞的愛國主義精神也不斷得到鞏固和提升。 一、奠基：新中國成立前澳門同胞的愛國主義 在國民革命聯合戰線時期，適逢澳門在 1922 年發生 “五•二九” 工人抗葡事件。當時中國反抗帝國主義的情緒高漲，事件傳回內地之後，中共通過發表文章、通電、組織宣講隊等方式，譴責和揭露澳葡當局武力鎮壓工人的惡行，又聲明支持廣州革命軍政府提出收回澳門的呼聲。“五•二九” 事件促成澳門華人反對帝國主義壓迫的群體覺醒，再次激發起澳門同胞的愛國主義高漲情緒。 1927 年之後，第一次國共合作破裂，澳門的特殊地位成為中共南方局軍委和肅反委員會等領導機關的所在地，負責策劃內地武裝起義、接待安置撤退人員，同時發展工農民主統一戰線。在這段時期，柯麟以醫生身份長期立足澳門從事中共秘密工作，在團結澳門社會上層人士以及成功策動葉挺將軍投身抗日戰場發揮了關鍵的積極作用；而包華創辦的濠江中學和陳少陵創辦的小小書店，在向青年學生傳播進步知識、培育愛國情懷方面不遺餘 * 2021 年 6 月 26 日在暨南大學“中國共產黨百年港澳統戰工作：基本經驗與未來展望”學術討論會上的發言。 ** 歷史學博士、全國政協委員、全國港澳研究會副會長。

2 力。特別是濠江中學的辦學初心，後來在黃健（曾策劃中山賣蔗埔農民武裝起義）、杜嵐的加入和承接後繼續發展壯大，在艱難時刻仍堅持辦學，如今已成為澳門愛國愛澳教育的楷模學校之一。在這段時期，對澳統一戰線工作的重點在於號召澳門社會各階層支持由中國共產黨領導的土地革命鬥爭。 1937 年 “七七事變” 之後，抗日戰爭全面爆發，國共展開第二次合作，形成抗日民族統一戰線。中共中央審時度勢，決定加強澳門的組織工作，成立澳門工作委員會，圍繞 “救亡” 的主旋律喚起澳門同胞的愛國精神，通過讀書會、救亡劇社、救亡社團以及醫院、學校、報館等展開工作和活動，動員澳門同胞支持內地抗戰，例如籌募款物、組織回鄉服務、參加抗日武裝等。 抗戰勝利後，原來的抗日民族統一戰線深化為人民民主統一戰線，團結社會各階層、各領域的愛國分子，為建立新中國而共同奮鬥。在抗戰勝利到新中國成立初期，柯正平、柯麟昆仲不但繼續鞏固原有統一戰線的工作成果，同時為打通解放區以至新中國的對外貿易開闢出全新的路徑，通過設立各類經濟組織，內地質優價廉的生活物資和生產原材料源源不斷向澳門輸出，大大降低了當時收入普遍不高的澳門居民的生活成本，同時，又促進了澳門與內地的經貿往來，推動了澳門對外經貿關係。內地一些急需的物資也通過這些管道輸進，緩解新中國被外界孤立的衝擊。 另一方面，通過成立和改組各類基層社團組織，興辦學校、合作社、醫療所、代辦 “掃墓證”，定期組織文娛康樂、回鄉旅遊等活動，又創辦《大眾報》、《新園地》和《澳門日報》，及時填補華人社群各種公共福利產品嚴重短缺乃至缺位的空白。而各類報章刊物因風格貼近大眾生活，很快成為澳門同胞的輿論陣地和主流。以上種種，都促進了澳門同胞對祖國的了解，加強了澳門同胞對新中國的認同感。 在當時澳門的內部環境極其複雜的情況下，濠江中學成功衝破重重阻礙，在 1949 年 10 月 1 日升起了澳門第一面五星紅旗，各界社團堅持每年10 月 1 日慶祝新中國國慶，還在澳門多條主要街道搭建美輪美奐的慶祝牌樓。在大是大非面前，各大社團組織有力團結社會各界，為國家、為同胞維護和爭取應有的權益和尊嚴，流露出澳門同胞真摯的愛國情懷，不斷鞏固澳門社會的愛國主義政治基礎。

3 二、深化：回歸後澳門成功實踐 “一國兩制” 1978 年 12 月，中國共產黨十一屆三中全會召開，決定今後應集中精力實現社會主義現代化，提出改革開放的任務。統一戰線工作從此朝着愛國統一戰線的方向深化和發展。經濟特區的成立，成為港澳同胞踴躍參與祖國建設的平台，特別是珠海經濟特區使珠澳兩地攜手奮進，帶動經濟起飛和居民生活水平整體提升。各類國有企業參與澳門大型基礎建設，促進繁榮穩定。黨中央和鄧小平先生創造性地提出 “一國兩制” 的科學構想，開闢了以和平方式實現港澳回歸和祖國統一的新途徑。中葡兩國經過友好磋商，確定中國政府在 1999 年 12 月 20 日恢復對澳門行使主權。澳門的基層社團組織通過參與各級政治行政機構，為澳門同胞爭取權益；通過參與廣東省人大和各級人民政協，為國家建設和發展建言獻策。 在《澳門基本法》起草和諮詢過程中，發動居民參與發表意見；在政權交接過渡時期，督促行政當局妥善完成本地化進程，解決治安問題，提振經濟民生，積極推動澳門平穩過渡，順利回歸祖國。特別在政權交接前後，中央政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室的前身新華社澳門分社對推動澳門與內地經貿文化往來、促進澳門居民對國家的認識、培養治澳人才以及交接儀式前後的各項安排、組織包括葡萄牙後裔在內的澳門居民參與慶祝回歸表演等做了大量和細緻的工作，又爭取中央人民政府劃撥資金修葺綜藝館作為特區政府成立儀式的場館、向民間商借地段安放中央人民政府致送澳門特區的雕塑賀禮《盛世蓮花》等，對澳門人心回歸貢獻良多。 回歸祖國後，中央以及中央駐澳機構不但關心和支持澳門特區的發展，也主動與澳門廣大同胞分享祖國繁榮富強的偉大榮光。例如優先推動 “澳門歷史城區” 申報列入聯合國教科文組織世界遺產名錄、推動簽訂《更緊密經貿關係安排》、安排我國航天員和金牌運動員來澳與居民見面互動、讓2008 年北京奧運火炬接力途經澳門、部署國家重點實驗室落戶澳門等。中央也協助澳門特區積極發揮其對外交往的平台功能優勢，在澳門設立中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處，賦予澳門在國家公共外交中的角色；通過澳門地區中國和平統一促進會等社會團體，與台灣同胞增進情誼，推動台灣地區社會名流訪問澳門和大陸，發揮澳門在推動兩岸關係發展中的作用。2019 年頒佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，增加澳門作為 “以中

4 華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地” 的功能，就是為了強化澳門在促進國內、國際人文交流的作用。 在患難時刻，祖國也為澳門同胞伸出援手。在 2003 年 “非典” 期間，第一時間給予澳門無限的支持；在 2017 年 “天鴿” 和 2018 年 “山竹” 風災影響期間，先後及時調動駐澳解放軍協助救災，向澳門特區運送各類救災物資。在新型冠狀病毒肺炎疫情下，優先向澳門特區配送檢測試劑和疫苗等，使澳門與內地人員正常往來逐步恢復，澳門居民能免費享用安全高效的國產疫苗，讓澳門居民深深感受了祖國母親的温暖。 澳門同胞也多次捐款支援內地自然災害、支持中國載人航天事業和北京奧運會等活動。特區政府在 2008 年汶川大地震後，共撥款 56 億澳門元，支持當地超過 100 個重建項目；近年重點幫扶貴州省從江縣完成脫貧攻堅，實現鄉村振興。這一切，不僅體現了澳門與祖國同命運、共呼吸的深厚家國情懷，也促進了澳門居民的國家觀念。也正因為有這樣良好的社會環境，社團組織在特區政府 2009 年制定《維護國家安全法》時給予堅定的支持，又在 2019 年香港 “修例風波” 期間，支持港方依法止暴制亂，恢復秩序，自覺堅拒禍延澳門，促進 “一國兩制” 的實踐行穩致遠。 三、傳承：新時代愛國主義教育的設計與規劃 進入新時代，愛國統一戰線被賦予新的歷史內涵。擁護祖國統一和致力於中華民族偉大復興的愛國者，都是統一戰線的工作對象。統一戰線是一項長期的工作，也是一項宏大的工程。增強澳門同胞的國家意識和國家認同、傳承和弘揚中華優秀文化、促進中外文化交流、融入國家發展大局和民族復興偉業，是當前統一戰線工作的主要任務。這些都需要愛國主義教育支撐，是實現中華民族偉大復興必不可少的一環，愛國主義教育也成為當前對澳統一戰線工作的一個重要課題。 經過數十年的努力，澳門特別行政區成立後，即已形成以愛國者為主體的社會治理體制，並在以往的基礎上不斷深化和完善。特區政府成立後，即列入《澳門基本法》為投考公務人員職位的考試範圍；自 2001 年起，對公務人員的入職和晉升培訓增列《憲法》和《澳門基本法》為必修內容，並逐

5 步在課程安排上加入國家與澳門的關係以及澳門融入國家發展大局的內容。在基礎教育方面，2006 年通過的《非高等教育制度綱要法》明確以 “培養及促進受教育者愛國愛澳、厚德盡善、遵紀守法的品格” 的總目標之一。由教育部門與人民教育出版社合編的澳門中學歷史教材已在學校普遍採用，歷史教育步入正軌。另一方面，在社會宏觀層面，愛國主義教育的推行逐漸形成由政府推動和資助、民間組織和落實的合作模式，並不斷探索與完善，規模與實效並重。從優異生內地參訪團到中華文化達標工程，從澳門青年人才上海學習實踐計劃到澳門中學生歷史知識競賽，通過政府和民間的通力合作，努力使愛國主義教育做到人頭上、做到人心裡，使澳門同胞的愛國傳統能世世代代傳承下去。 然而，在推行愛國主義教育的同時，不同項目之間的協調關係和資源投放的最終效益，應該成為我們今後加以關注的課題。我認為，今後有必要由中央統一作出頂層設計，制定出愛國主義教育的工作目標、策略、政策措施和評估指標，國家相關部門和特區政府充分參與實施，建立系統的協作機制，使愛國主義教育活動能夠覆蓋全社會。特區內部目前也正在形成相關的協調機制，讓資源投放適得其所，可望避免過往各自為政和資源重複浪費的現象。在效益評估方面，應建立客觀科學的評估指標體系，結合自我評估和第三方評價，追蹤發展趨勢，適時調整策略。 總括而言，在中國共產黨的百年奮鬥歷程中，統一戰線始終圍繞着愛國主義精神為其形成和發展的出發點。澳門向來與祖國同命運、共呼吸，長期堅守中華文化傳統，愛國主義教育從來沒有中斷，並且形成了良好的社會氛圍。從國民革命聯合戰線時期喚起澳門同胞反對帝國主義壓迫的覺醒，到工農民主統一戰線時期推動內地土地革命事業；從抗日民族統一戰線時期號召澳門同胞投身救亡，到人民民主統一戰線時期打破新中國的孤立，促進澳門同胞和歸僑對新中國的認同。直到愛國統一戰線時期，號召澳門同胞踴躍參與祖國建設、支持澳門回歸祖國、支持 “一國兩制” 實踐行穩致遠、推動祖國和平統一、分享祖國繁榮富強的偉大榮光、維護國家主權、安全和發展利益，澳門同胞優良的愛國主義傳統和樸素的國家認同，早已深深植根澳門社會。有了堅實的社會政治基礎、社會各界的廣泛支持並積極投身推動，澳門同胞的愛國傳統薪火相傳、生生不息。

6 四、澳門開展統戰工作推進愛國主義的特徵與經驗 （一）愛國精神與中華文化的傳承是澳門統戰的核心。愛國主義是統一戰線的永恆主題，也是推動社會發展的動力源泉。不同歷史階段愛國主義的內涵各有不同，但始終堅持以愛國主義為旗幟團結澳門居民。在抗日戰爭時期，愛國主義就是全民結成最廣泛的民族統一戰線，堅決抗擊日軍侵略，打敗日本軍國主義。在澳門愛國社團的號召下，澳門同胞發起救亡賑難運動，與內地同胞共赴國難。在解放戰爭期間，愛國主義就是結成最廣泛的民主統一戰線，建立新中國。澳門同胞利用澳門的特殊地位，向內地運送物資支援，支持祖國內地的人民解放事業。在新時代，就是要建立最廣泛的愛國統一戰線，完成社會主義現代化建設並實現祖國統一。澳門同胞積極前往內地投資辦企業，支持內地的改革開放與現代化建設事業。而在澳門，弘揚與倡導中華文化，是凝聚澳門居民愛國主義的精神紐帶。澳門雖然是中西文化交匯之地，但是，在多元文化中，中華文化始終居於主導地位，且體現出包容、自信的精神氣質。弘揚與傳承中華文化，使得澳門居民擁有堅定的家國情懷與民族凝聚力，形成愛國傳統，為爭取人心回歸奠定基礎。同時，青年是文化傳承的重點。通過對中華文化的傳承，以及組織青年群體前往內地參訪、交流，了解祖國燦爛的文明與改革開放以來取得的建設成就，增強青年對國家的認同感與歸屬感。 （二）促進經濟發展與保持社會穩定是澳門統戰的基礎。在新時期，統一戰線需要為經濟建設服務，這是做好統戰工作的前提與基礎。對於回歸後的澳門來說，只有經濟不斷發展，居民生活得到顯著改善，社會保持和諧穩定，才能實現與證明 “一國兩制” 方針的正確與成功，居民才能真心實意地擁護與支持 “一國兩制” 方針。因此，澳門統戰工作需要動員社會各階層支援特區政府依法施政，投入到特區經濟建設與社會發展之中，有力地應對疫情變化，融入粵港澳大灣區，爭取更多的發展空間，促進經濟適度多元，努力保持澳門特區的長期繁榮穩定。 （三）促進祖國統一是澳門統戰的重點。澳門與台灣有着傳統的密切聯繫，長期以來，澳門同胞關心支持祖國統一大業，積極與台灣開展經濟、文化及社會等各領域的交流，堅決反對各種 “台獨” 分裂活動，推動兩岸合作，在澳門廣泛地開展統戰有助於促進海峽兩岸的交流與交往，利用澳門的

7 特殊平台及獨特優勢，為促進台灣與大陸的統一發揮積極作用。同時，澳門作為 “一國兩制” 方針落實的第二站，澳門回歸後經濟繁榮、社會和諧，已成為 “一國兩制” 實踐的熱土，澳門是台灣同胞了解 “一國兩制” 的窗口，繼續讓具有澳門特色的 “一國兩制” 實踐行穩致遠，把 “一國兩制” 下的澳門建設好，發揮澳門對台灣統一的示範作用，強化 “一國兩制” 的吸引力和說服力，助力國家實現和平統一。 （四）利用澳門傳統的對外聯繫是澳門統戰的優勢。澳門本地聚集着來自世界六十多個國家和地區的歸僑，其中以東南亞的緬甸、印尼、柬埔寨以及非洲的馬達加斯加的歸僑人數為多。通過這些生活在澳門已經融入當地的歸僑連接著世界各地的華人華僑群體。回歸後，澳門歸僑以澳門為平台，發揮歸僑的特點與優勢，先後舉辦了 “華僑華人聚濠江聯誼大會”、“拉美華僑華人聚濠江聯誼會”、“兩岸僑聯和平論壇”、“兩岸僑聯紀念 ‘九二共識’ 20 周年懇談會”、“兩岸僑界青年年會” 等活動，還組織僑眾陸續訪問了印尼、澳大利亞、加拿大、日本、法國、柬埔寨、越南、新加坡、馬來西亞等地，與當地僑社、僑領聯誼交流，構建合作平台，成為推動與構建僑務工作與統戰工作不可忽視的一支重要力量。同時，澳門也是中西交流的橋樑與紐帶，作為國際自由港，澳門與葡語國家及歐盟有着傳統的經貿、文化等方面的合作與聯繫，因此，澳門能夠在中國的對外開放中發揮連接中外的窗口與中介作用。 （五）加強代表人物與社團的聯絡是澳門統戰的關鍵。不同的歷史時期，澳門統戰工作都將澳門代表性人士擺在重要位置。歷史上，加強與何賢、馬萬祺、崔德祺等工商界代表人士的聯繫，團結與影響他們在政治上傾向新中國。建國後，何賢被邀請擔任全國人大常委，馬萬祺則受邀擔任全國政協副主席。進入新時期，何厚鏵、何鴻燊、賀一誠等代表性人士，不但被邀請擔任全國人大或全國政協任職，他們也為澳門順利回歸與澳門特區建設，以及特區的成立作出了應有的貢獻。除了上述重點人士外，還加強與其他一些愛國愛澳代表人士的聯繫，其中，不少人士被邀請擔任各省市區的政協、青聯、僑聯、海聯會委員等職務，使他們能夠建言獻策，招商引智、支援內地的改革開放與現代化建設事業。同時，澳門是一個社團社會。社團既是政府與居民的聯繫橋樑，也是澳門與內地及海外的溝通中介。其中，一些地域性同鄉聯誼社團與內地各省市具有緊密的關係，可以發揮這些聯誼性

8 社團的特殊優勢。此外，澳門的一些代表性社團在澳門社會具有會員眾多等資源優勢，利用代表性社團廣泛聯繫會員的平台優勢，開展內地與澳門的交流合作。 總之，統一戰線和愛國主義教育是一項長期的工作，同樣是一項宏大的工程，需要很多人的支持、參與和分工合作才能完成。在實現中華民族偉大復興的中國夢的征程上，統一戰線工作和愛國主義教育更不能有絲毫的鬆懈，更要求所有參與者的目標清晰和步調一致，也要求每一項工作都要做深、做細、做實，保質保量。也只有這樣，統一戰線工作和愛國主義教育才可以分階段取得顯著的成果，並通過不斷的完善和改進，最終使澳門同胞都能成為實現中華民族偉大復興的中國夢的築夢者、追夢者。