行政-澳門公共行政雜誌（第 132 期） - 在線閱讀

第三十四卷‧第二期 (總第一百三十二期)，二○二一年六月目錄條約在澳門特區的履行方式 ——實踐視角下對一元的反思朱林完善澳門政府跨部門事務統籌協調機制的思考婁勝華澳門政府採購法：歷史、現狀及其革新鄧達榮充實中葡平台功能，助力國家構建“雙循環＂新格局劉本立澳門特別行政區二十年立法概況述評趙向陽 40 年來中國學術界中葡關係研究之回顧與展望金國平

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 條約在澳門特區的履行方式 ——實踐視角下對一元的反思朱林 一、引言澳門特區對條約（含國際組織具約束力的決議）的履行，作為將國際承諾付諸實踐的過程，1 已經歷 20 年的實踐。適澳條約的履行，是國際法規範在澳門特區內部法律秩序產生效力的過程。2 國際法與國內法（考慮到中華人民共和國不同的司法管轄區域有各自適用國際法的內部法律，本文以下以內部法稱澳門特區本地法律，以區分與通常與國際法相對應的國內法）之間，常常存有緊張關係。“特別是國際人權條約，在國家層面發揮着重要作用，並對國內法產生明顯影響”。3 這不僅源自遵從國際法的義務，國內法與國際法保持一致性的要求，4 也源自因應履行人權公約，國內法必須不斷修改配合履約要求的壓力。國際法的履行是由各方面執行而組成。例如有學者認為“履行的定義是在國家法律秩序內使國際法規範生效的行為。履行首先是由國內主管機關完成的行為。這些機關可能是政府行政、立法或司法部門的一部份；正如我們所知，國家法律對權力的分配是決定性的。雖然履行可以被看作是單一  前行政法務司司長辦公室顧問。現任職法務局。感謝行政法務司司長辦公室項新先生就本文提出的寶貴意見。文章中的錯誤由本人文責自負。 1 K. Raustiala, and A.-M. Slaughter, “International Law, International Relations and Compliance”, in W. Carlsnaes, Th. Risse and B.A. Simmons (eds), Handbook of International Relations, (Sage Publications, London 2002) 538-558, 539. 2 Beenakker, E.B., “The implementation of international law in the national legal order : a legislative perspective”, p. 15. (http://hdl.handle.net/1887/63079) 3 “International law, and international human rights treaties in particular, plays an Important role at the national level and has a clear impact on domestic law”. CDL-AD(2014)036, Report on the Implementation of international human rights treaties in domestic law and the role of courts, p. 3. 4 《維也納條約法公約》第 26 條規定條約必須信守的原則。

2 的行為，如上文所提供的定義，但在實踐中，它往往包括若干甚至許多後續行為，這些行為加在一起就構成了 ‘履行’ ”。5 國際法6 （含強行法 jus cogens、條約、安理會制裁決議等具約束力的國際法文書）在澳門特別行政區經行政、立法、司法機關的履行，有其普遍性，也有其獨特性。其中，國際法的適用方式無疑是影響履行國際法的決定因素。今天回顧澳門特區履約實踐，探討澳門特區適用國際法採用的方式為何，仍有現實意義。儘管有學者認為，世界上沒有一個國家真正適用一元，有的僅僅是一元與二元的混合適用，7 但是，無可否認，這種區分對理論研究與實踐具有指導作用，有利於我們把握問題的核心。今天討論一元（monism）8 是否是澳門特區適用國際法方式，還有一層意義在於，只有明確澳門特區適用國際公約實踐所採用的方式為何，才可以回答澳門特區目前實務層面採用的方式與其過去是否存在連續性。 5 Beenakker, E.B., “A definition of implementation… is: the act of putting into effect a norm of international law within the legal order of the state”. “First, implementation is an act, which will be performed by the competent organ(s) on the domestic level. These organs may be part of the executive, legislative or judicial branch of government; as we have seen, the attribution of powers by national law is decisive. Although implementation could be viewed as a single act, as it is in the definition provided above, in practice it will often encompass several, or indeed many, subsequent acts which together amount to ‘implementation’ ”. Ibid. 2. 6 《澳門法律新論》下冊，第 1105-1110 頁，將澳門的國際法淵源分為四類：普遍國際法規範、回歸前已適用於澳門經中國政府審查後決定繼續適用於澳門的條約、中華人民共和國締結和加入的並適用於澳門特別行政區的多邊和雙邊條約、澳門政府單獨同外國政府和國際組織簽訂的協定。普遍國際法規定，又稱 “一般國際法強制性規範（強行法）”，較新資料參見聯合國法律事務廳（United Nations Office of Legal Affairs）：A/72/10。 7 Tzanakopoulos 教授認為，國際上，實踐層面一元與二元之間差異並不大。一方面，採用二元的國家，也不會一律採用轉換方式，例如英國，只是將條約經立法轉換為國內法，國際習慣法無須立法，採用直接適用的方式，另一方面，儘管一元強調立法解決國際條約不具自執行力的問題，“各國通常會通過國內執行法來履行內向型義務，從而在一定程度上消除了考慮較遠的法規來源，即國際法的必要性。 ” See Antonios Tzanakopoulos, “Domestic Courts as the ‘Natural Judge’ of International Law: A Change in Physiognomy”, p. 8. (ssrn-id1685218) 8 “The monist approach (monism) is based on the idea that international law and national law are two components, or two different manifestations, of one and the same legal system. Treaties, as customary rules and general principles of law, may therefore be part of the domestic legal orders, without any need for their transposition by means of national legal instruments. Whether they establish individual rights and/or duties and whether the treaty provisions may be invoked before domestic courts, depends solely on their nature and content, and is not dependent on any prior transposition”. Ibid. 2, p. 7.

3 作為一種嘗試，本文將結合澳門特區政府、立法及司法履行條約實踐，運用比較法的視角，探討澳門特區實際所採取的國際法適用方式及其特點。二、棄用 “一元” ? 香港《基本法》第 39 條的行文，給香港特區法院確立維護國際人權準則的優先地位及賦予其憲法地位方面，起到十分重要的作用。9 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（下簡稱《基本法》）對澳門適用國際法的幾個核心問題，包括國際法的內涵、國際法位階、國際法在澳門特區是否需要轉換才能成為本地法律等，沒有作出規範，《基本法》第 40 條行文與香港《基本法》第 39 條完全相同，導致學者對相關人權公約是否可以直接援引，有相當分歧。10 這種爭議的核心可歸納為：基於《基本法》第 40 條與香港基本法第 39條完全相同，要求該條的公約 “通過澳門特別行政區的法律予以實施” ，澳門特區是否也應照搬香港沿用港英時期的二元（dualism）適用國際法的方式？ 9 “If article 39 of the Basic Law of the HKSAR had not been drafted in the language in which it now appears (which is partly but not wholly derived from the Sino-British Joint Declaration of 1984 on the return of Hong Kong to the PRC in 1997) and had not referred to the ICCPR in the way it now does, the courts of the HKSAR would most probably have had no room to manoeuvre in terms of asserting the overriding status of international human rights norms and giving them constitutional force”. In Albert H.Y. Chen, “International Human Rights Law and Domestic Constitutional Law: Internationalisation of Constitutional Law in Hong Kong”, p. 49. 10 對《基本法》第 40 條規定國際法適用方式作出論述的著作，見饒戈平：《國際條約在澳門的適用問題研究》，《一國兩制文庫》第 17 期，澳門一國兩制研究中心出版。另見饒戈平：《澳門適用國際條約的方式問題——從澳門基本法第 40 條談起》， “葡萄牙議會在其決定將兩個人權公約延伸適用於澳門的決議中，除對公約中的有關條款作出了保留，即聲明排除其在澳門的適用，還明確作出了這樣的規定：‘《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》適用於澳門的規定，將通過尤其是澳門地區政權機構制定的各項單行法律在澳門予以實施’。根據這一決議，兩個人權公約得以在澳門適用，但其適用方式不是直接適用而是被明確規定為間接適用，即通過澳門本地的政權機構(總督和立法會)制定的法律予以實施”。張闊：“多邊國際條約在澳門特別行政區的適用”，《“一國兩制” 研究》2014 年第 3 期（總第 21 期），第 62 頁，“澳門回歸前，也是通過本地立法的形式實施 ‘兩個國際條約’ 的”。上面這兩種具代表性的觀點，明顯與回歸前葡萄牙政府向聯合國人權事務委員會作出的解釋相反，參見注 13。

4 以下，我們先複述官方立場，然後，嘗試說明，《基本法》第 40 條與一元之間是否可以共存。特區成立伊始，中央政府就在聯合國人權委員會共同核心文件11 中，對人權文件成為澳門特別行政區法律制度組成部份的方式，國際條約在澳門特別行政區的適用作出詳細說明，12 向國際社會闡明澳門特區適用國際法的方式。13 有關澳門特區的共同核心文件，從一元的角度直接回答了國際法相對內部法而言最重要的三個問題，14 可歸納為： 11 共同核心文件（common core document）指締約國向秘書長提交的包含與所有條約相關的該國一般性資訊的文件。澳門特區並不具有條約的締約國資格，有關澳門特區共同核心文件是中央政府向聯合國提交的。 12 2000 年 12 月 30 日，聯合國高專辦核心文件中表述國際法在澳門特別行政區採用一元論適用的幾個特點，援引如下： “244. 在澳門特別行政區內，並不存在着把國際法併合於當地法才使國際法產生效力之需要。但是，在承擔國際義務時所作之保留或聲明，又或國際文件之措辭，可能導致條約之某一或某些條款不能自行執行。 245. 當國際法和當地法兩者之間出現衝突時，適用於澳門特別行政區之國際協約優於當地普通法律（民法典第 1 條第三款）。 246. 一旦履行必須之條件，國際法自然地成為澳門特別行政區法制之一部份，而其執行方式與所有其他法律無異。” 13 “The provisions of the International Covenant on Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights applicable to Macau shall be implemented in Macau, namely through specific laws issued by the Territory’s own organs of government”, “this provision does not, and could not, taking into account the general principles of the hierarchy of sources of law, change in any way the constitutional norms regarding whether or not the provisions, of the Covenant can be directly applied or invoked. This article is intended to emphasize the need for those provisions of the Covenant(s) applicable to Macau to be drafted by local legislating bodies, on the one hand implying that these powers should be transferred from Portugal to Macau, and on the other highlighting the political objective of localizing legislation.” HRI/CORE/1/Add.73, p. 6. 14 “The three concepts are of crucial importance: validity, rank and direct effect”, p. 35; “The criterion of validity concerns the question whether international law is valid in the domestic legal order, or, in other words, whether it qualifies as law (as opposed to ‘fact’ )”; “ ‘Rank’ refers to the place international law occupies in the domestic hierarchy of norms, i.e. whether it is superior or inferior to norms of domestic origin”, p. 36; “International law possesses ‘direct effect’ when individuals can invoke a norm of international law before national courts”. Ibid. 2, p. 37.

5 1) 國際法適澳後，即具有同法律一樣的有效性，無須經過立法轉換程序，除非公約規定的內容屬不可自執行性質。 2) 適澳的國際法，在位階上優於澳門特區普通法律。 3) 國際法在澳門特區法院可被直接援引，行政、立法、司法、法人和自然人都有遵守國際法的義務。儘管中央政府在國際社會層面為澳門特區作出上述具有單方聲明效力的一元立場表述，15 澳門特區的實踐也符合上述三個特徵。但是，在判斷國際法適用方式時，司法機關對上述立場反應並不一致。16 15 在人權報告中表示國際法在本國／本地區的重要地位，是國際慣常的作法。“許多國家在向聯合國人權條約機構遞交國家報告時，紛紛表示人權條約在國內法中具有高於一般法律的優先性。更為重要的是，許多國家在國家報告明確表示，人權條約在國內可以被司法機關和其他公共當局直接援引”。（見戴瑞君：《國際人權條約的國內適用研究：全球視野》(Domestic Implementation of International Human Rights Treaties: Worldwide Perspective)，社會科學文獻出版社，2013 年 10 月，第 96 頁。） 16 例如，終審法院第 2/2004 號裁判書並沒有援引中央政府在國際層面為澳門特區作出的一元立場表述，而是從基本法第 138 條解讀出國際法高於澳門普通法律這一結論，有別於中級法院裁判書援引特區政府在核心文件中一元表述。終審法院在此案裁判書指出：“法律的層級效力只低於憲法性規範，只有憲法性規範才可賦予國際公約的高於法律的位階效力，因此《民法典》第 1 條第三款中關於賦予國際公約高於法律的位階效力部份不具任何效力”。Cristina Ferreira 在其 “對第2/2004 號終審法院合議庭裁判中有關國際公約在澳門特別行區法源層階的地位作出之評論” 一文中，不贊成終審法院上述觀點，堅持有關《民法典》第 1 條第三款中關於賦予國際公約高於法律的位階效力，在本澳屬具有效性規定（見《澳門雜誌》﹝LEGISIURIS﹞第 6 期）。本人認為，正如中華人民共和國民法通則第 142 條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”，憲法性規範賦予國際公約高於法律位階效力，固然理想，但事實上，包括葡萄牙、中國世界上許多國家憲法都沒規定國際條約的法律位階效力。至於終審法院堅持的 “沒有任何一項規範可以賦予另一項或一組規範具有高於其本身的法源位階” 這一觀點，作為一般常識是正確的，但既然國際法在各國的法律位階，不是由國際法作出統一規定，而由各國自行規定，因此也不排斥或貶低《澳門民法典》、《中華人民共和國民法通則》規定國際法高於本身。更何況，如何解釋荷蘭等國的憲法規定國際條約位階在憲法之上？ “（中國著名國際法學者）李浩培先生認為，《荷蘭憲法》在條約與國內法的關係上規定了最先進的制度”，見戴瑞君：《國際人權條約的國內適用研究：全球視野》(Domestic Implementation of International Human Rights Treaties: Worldwide Perspective) 第 61 頁。

6 澳門大學劉高龍教授明確表示，澳門特區適用國際法的方式，由澳門法律基本不變這一原則推導，沿用來自葡萄牙的 “完全吸納” 而來。17 按照澳門特區適用的一元論，適澳國際條約無需經轉換直接有效，具有高於普通法律的地位；18 均可在法院被直接援引，也如同本地法律一樣應被遵守。只有不具自執行力的國際法文書，經立法賦予執行力才具必要性。也有人將澳門特區現行國際法適用的方式稱之為半自動吸納的（ recepção semi-automática）一元制。19 17 見劉高龍：“國際法在澳門的適用及其效力——兼論終審法院第 2/2004 號裁判書”，《澳門大學法律學院學報》第 13 期，第 61-72 頁。另見注 5，劉高龍認為，“澳門特別行政區如何適用國際法特別是國際條約呢？《澳門基本法》並沒有對此作總的規定。根據 1987 年中葡聯合聲明和 1993年《澳門基本法》第 5 條的精神，澳門現行的法律制度基本保持不變。因此，可以推定，澳門特別行政區適用國際法特別是國際條約的制度並沒有發生改變，仍然延續回歸前澳門的有關制度”（《澳門法律新論》下冊，第 1110-1111 頁）。 18 國際上採用一元論的國家，較多主張國際法優於國內一般性法律，有的甚至主張優於憲法；較少主張國內法優於國際法。對澳門特區適用的國際條約優於本地法，學者並不存在爭議。有爭議的是，因終審法院作出的第 2/2004 號裁判書所持推理邏輯，駱偉建教授提出的需要將澳門的國際協議作位階區分，對中央決定適用於澳門特別行政區的國際協議，由於外交權屬於中央，特別行政區無權決定，該國際協議的效力應高於特別行政區立法會制定的法律，即終審法院判決書所持觀點；但如屬特別行政區根據《基本法》自己簽訂的國際協議，其與澳門特別行政區立法會制定的法律是同等地位的，應採用後法優於前法的原則來實際操作（駱偉建：“澳門基本法與國際條約適用澳門的問題”，《澳門大學法律學院學報》第 27 期，2009 年，第 58-59 頁）。至於《基本法》與適澳國際條約之間的位階關係，基本法學者都認為《基本法》高於國際條約，但是，對國際條約與《基本法》條文之間的存在不一性，從國際法角度應如何解決兩者衝突（究竟是不簽約、退出已適用的條約還是修改《基本法》）鮮有深入的分析。對這一問題，根據本人有限的了解，似乎僅有張文斌，郭曉梅：“論國際公約在澳門適用”（《法學家》2000 年第 3 期，第 117 頁）一文，從國際法角度提出 “《基本法》不一定優於條約” 的觀點。張闊：《多邊國際條約在澳門特別行政區的適用》（《 “一國兩制” 研究》2014 年第 3 期，總第 21 期）指出：“如果出現適用於澳門特別行政區的國際條約與《澳門基本法》衝突的情況，那麼中央政府就不會將該國際條約適用於澳門特別行政區。從這個角度分析，能夠推論出適用於澳門特別行政區的國際條約應當符合《澳門基本法》這一結論的。” 顯然，作者或忽視《基本法》與適澳人權公約衝突的情況（參見人權事務委員會 CCPR/C/CHN-MAC/CO /1,C6: “根據《基本法》第 143 條，《基本法》的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。這一事實可能會削弱和破壞法治和司法獨立〈第 2 和第 14 條〉。”） 19 見馮文莊：“將第 3/1999 號法律第 3 條第六款及第 5 條第一款，再配合《民法典》第 1 條之規定，特區吸納國際法之制度為半自動吸納之一元制，只因為唯一須遵守之條件須公佈”，馮文莊: “國際法在特區實施若干問題之反思”，《澳門公共行政雜誌》第 16 卷，總第 62 期，2003 年第 4期，第 1169 頁。

7 直接援引本身是條約機構的要求。20 回歸至今，澳門司法界對人權公約的直接援引並無異議，21 憲法學者強調的《基本法》第 40 條規定的人權公約 “不可直接援引” 說，並沒有得到澳門特區履行條約實踐的支持。22 內地學者對這一問題，從國際法角度，較早作出深入分析的，是張文斌、郭曉梅 2000 年發表的“論國際公約在澳門適用”（下稱張郭文）。23 《基本法》第 40 條條文前身——香港基本法第 39 條有複雜曲折的起草過程及其背後的中英兩國政府的政治角力。24 張郭文是從澳門回歸前葡萄牙 20 2004 年 3 月 29 日第 2187 次會議通過的（負責公民權利和政治權利國際公約履約的）人權事務委員會第 31 號一般性意見中，特別對直接執行作出說明：“委員會注意到，司法部門可適用許多不同方式以有效保證人們享有《公民權利和政治權利國際公約》所承認的權利。其中包括：直接執行《公民權利和政治權利國際公約》”。 21 據統計，僅 2011 年至 2020 年 6 月 30 日，終審法院在 5 個裁判中援引《公民權利和政治權利國際公約》規定，中級法院援引的涉及 27 個裁判。具體個案援引各類公約情況，參見注 86。 22 饒戈平教授在對澳門特區司法機關援引公約作為審判依據作出分析後，按照二元邏輯得出的結論是：“《澳門基本法》規定的通過轉化方式適用兩公約，並沒有在司法實踐中真正落實。相反，這兩公約在澳門納入適用國際公約的整體環境下，在司法環節上仍然是在採用納入適用” （饒戈平：“國際條約在澳門的適用問題研究”，《一國兩制文庫》第 17 期，澳門一國兩制研究中心出版，第76 頁）。他所指在司法實踐沒有真正落實，與他所稱澳門特區履約實踐在人權公約方面沒有採取直接適用方式，又相互矛盾。見該文 “澳門回歸以來的履約實踐也表明，除人權公約外，國際條約在澳門的實施仍保留其傳統的納入方式，即直接適用方式”。 23 張文斌、郭曉梅指出：“如前所述，在政權移交前，適用於澳門的國際條約是作為本地法律的一部份而得到直接適用的。根據聯合聲明法律基本不變和基本法第 8 條的規定，我們可以得出結論說，公約直接適用於澳門的方式不變，無需把它們轉化為本地法律。在政權移交前，曾有一種觀點認為，1999 年 12 月 20 日後公約在澳門將以轉化為本地法律立法的方式適用。其根據是，《基本法》第 40 條規定 ‘《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施’。其實，該條的目的是確定人權兩公約及有關勞工公約規定的基本權利與義務在澳門的有效性，而不是規範公約在澳門的適用方式。雖然基本法並未如葡萄牙憲法一樣對國際公約的直接適用方式作出明確規定，但無論是中央政府還是特別行政區政府，都沒有表示出改變這種方式的意思，也沒有通過任何規定或實際行動作出改變。所以，作為一般原則的公約直接適用方式，並不因根據人權兩公約和勞工公約本身的特點只有由特別行政區通過本地立法才能得以具體實施的特殊情況而受到改變，因為這些公約一般屬於那種非自動執行的條約”。“40 條的目的並非是說一定要將兩個國際人權公約轉化為澳門本地法律方能在澳門適用，而是指明澳門需要制定相應的法律（包括行政規章）具體實施兩個人權公約和國際勞工公約” （同注 18，“論國際公約在澳門適用”，《法學家》2000 年第 3 期，第 117 頁）。作為外交部的官員，郭曉梅參與了過渡期中葡雙方就國際協議繼續適澳的談判，因此，她對這一問題研究有相當的深度。 24 徐斌：“以基本法吸納國際人權公約——國家主權視野下的〈香港特別行政區基本法〉第 39 條立法爭議”，《人權》2018 年第 3 期。作者認為 “從國家主權的視野來看，第 39 條創設了香港居民的實體性權利，同時也為香港政府劃定了權利保障的職能與邊界。《香港特別行政區基本法》將

8 國際公約一元論適用方式，《基本法》40 條照搬香港基本法第 39 條，而香港適用國際法的方式屬英國式的二元論完全不同於葡萄牙採用的一元論出發，得出 “基本法並沒有規定國際公約適澳方式”，《基本法》第 40 條並 “不是規範公約在澳門的適用方式”，“目的是確定人權兩公約及有關勞工公約規定的基本權利與義務在澳門的有效性” 這一結論。25 至於《基本法》40 條規定 “通過澳門特別行政區的法律予以實施” 兩項人權公約及有關勞工公約，學者用不具自執行力的概念，26 說明由於一元論也要面對公約某些規定不具自執行力，必須立法配合其執行的問題，因此，澳門特區適用一元論方式，與《基本法》第 40 條規定有關規定並不矛盾。有學者在承認澳門回歸前適用一元的前提下，提出折中建議，認為澳門特區在落實《基本法》第 40 條規定時應採用 “轉化” 方式（二元），其餘條約的適用仍採用原來的一元，以符合《基本法》規定。27 然而這種設想缺乏必要論證。正如有葡萄牙學者對持此觀點者所作出的批評：“為將人權公約納入普通立法必要性做辯護，等同於 ‘顛覆’ 澳門法律制度的本質特徵之公約的解釋權部份授予特區法院，從而將國際人權公約的監察權內化為香港特區法院特定的司法監察模式”。 25 王西安：“關於國際條約在香港和澳門特別行政區適用的若干問題”，《澳門公共行政雜誌》總第65 期，2004 年第 3 期，第 689-702 頁，“但是《基本法》的有關規定似乎為澳門在國際條約適用方式上開創了靈活的餘地，即澳門既可通過直接適用的方式適用國際公約，也可通過間接的方式，即澳門特別行政區立法機關自行立法，將有關國際公約的有關規定予以實施。” 其實，這種直接適用（援引）輔以（針對不具自執行力條約的）自行立法，恰恰符合一元論的特徵。 26 張文斌、郭曉梅指出：“《基本法》40 條的目的並非是說一定要將兩個國際人權公約轉化為澳門本地法律方能在澳門適用，而是指明澳門需要制定相應的法律（包括行政規章）具體實施兩個人權公約和國際勞工公約”，同上注 18（“論國際公約在澳門適用”，《法學家》2000 年第 3 期）。劉高龍教授指出：“仔細分析，兩個國際人權公約和有關勞工公約中的許多條款屬於非自動執行條款。”（《澳門法律新論》下冊，第 1113 頁）。 27 見上注 15，饒戈平《國際條約在澳門的適用問題研究》，第 65-68 頁（《一國兩制文庫》第 17期，澳門理工學院一國兩制研究中心出版）。另外，Maria Manuel Branco 也認為，《基本法》第40 條應當按字面意思，對國際公約採用二元方法立法轉換，見 António Malheiro de Magalhães, “The Validity of the Interational Agreements of the Human Rights in the Juridical Order of the Special Administrative Region of Macau”, in Jorge Costa Oliveira and Paulo Cardinal, One Coutry, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, p. 614.

9 一”。28 幾乎肯定的是，整體保持一元同時局部適用二元，將會產生巨大的衝擊和排斥：一方面，要面對成百上千的法律條文相互交錯、縝密有序地編織成的落實核心人權公約的成文法法律體系，在這個體系中，核心人權公約的規定如同大樹一般，其核心價值貫穿到代表澳門法律體系樹根末端，不可逆轉地組成澳門法律人權保護的網絡。29 另一方面，一元與二元兩者體系，缺乏可兼容性。由於邏輯不同，從技術層面看，整體一元包含局部二元，等同在靠左行車的澳門道路讓一輛車右行一樣具有 “顛覆性”。歸根到底，即使支持對《基本法》第 40 條採用 “轉化方式” 的學者，從適用國際法角度也沒法說明，在澳門適用國際法整體仍採用一元的前提下，如何局部或例外地對《基本法》第 40 條採用 “轉化方式”，何況香港，也有用香港的《人權法案》基本逐字轉換《公民權利和政治權利國際公約》，與用 50 多項條例分散立法的方式落實《經濟社會文化權利國際公約》之別，自動納入內部法與立法轉化國際法的差異，30 更遑論《公民權利和政治權利國際公約》在香港轉化後具有的等同憲法地位這一結果，正是許多內地學者所詬病的。31 2018 年外交部條約法律司編著的《中國國際法實踐案例選編》一書，明確指出：“澳門回歸後，特區沿襲以往的納入做法，條約一經特區履行公 28 António Malheiro de Magalhães, “The Validity of the Interational Agreements of the Human Rights in the Juridical Order of the Special Administrative Region of Macau”, in Jorge Costa Oliveira and Paulo Cardinal, One Coutry, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, p. 617. 29 參看 CCPR-C-CHN-MAC/1，288-355 段。僅僅就《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條（法律面前平等），澳門特區的報告就援引了《基本法》（共約 32 條）、《刑法典》（1 條）、《刑事訴訟法典》（共 83 條）、《民事訴訟法典》（共約 2 條）、《司法組織綱要法》（1 條）、《司法官通則》（30 條）、《律師通則》（1 條）及其他法律共 10 餘條。 30 見注 9，“就《經濟、社會與文化權利的國際公約》而言，香港特區政府在根據該公約提交的第二次報告中指出，該公約的條款已通過《基本法》的若干條款以及 50 多項在附件的條例納入香港的本土法律。政府認為，‘這種具體措施能更有效地保護《公約》權利，而不是僅僅在國內法中重申《公約》規定本身’ ”。“普通法規定國際習慣法的規範自動納入國內法，而無需經由任何立法手段，但這些規範可由其他法例推翻，並受制於適用的判例法”，見陳弘毅：“公法與國際人權法的互動：香港特別行政區的個案”，《中外法學》2011 年第 1 期。 31 李薇薇：“《公民權利和政治權利國際公約》在香港的法律地位”，《法制與社會發展》（雙月刊），2013 年第 1 期（總第 109 期）。

10 佈程序，即成為可適用法律並產生拘束力，無須另行立法或採取其他措施。除非屬於 ‘不可自動執行’ 的情況”。32 不論是否認同用澳門《民法法》規範國際條約位階，公約在澳門特區的位階高於一般法律，本身並無爭議。爭議在於終審法院第 2/2004 號裁判書明確突出了《基本法》第 138 條提及的國際協議高於本地法律，無法解釋以澳門特區名義簽署的雙邊協議的位階問題，造成解釋這類協議位階時，厚此薄彼。33 值得指出的是，回歸後，中央人民政府在實踐中形成的落實《基本法》第 94 條的雙授權機制，34 顯示出中央人民政府對以澳門特區名義簽署的司法協助協議的高度重視，對這種將經中央人民政府授權而簽署協議的法律位階等同特區法律的觀點，宜更深入研究。在尊重對《基本法》第 40 條的不同觀點的前提下，我們認為，堅持核心文件中向國際社會表明的一元立場，相對（不論是全部或局部採用）二元，有其特殊意義： 32 《中國國際法實踐案例選編》，世界知識出版社，第 108 頁。值得注意的是，該書強調對香港特區政府而言，兩項核心人權公約不列入適用於香港特區的條約清單，“這並不表示兩項公約本身繼續適用於香港特區”，第 100 頁。相反，1999 年中華人民共和國常駐聯合國代表特命全權大使向聯合國秘書長提交的繼續適用於澳門特區的條約清單中，明確包含了這兩項核心人權公約（附件二，第 20 項、第 21 項）。儘管兩個特區基本法條文相同，外交部的作法有所區別。 33 終審法院作出的第 2/2004 號裁判書得出《基本法》第 138 條提及的國際協議高於本地法律邏輯是：“如換一種理解，即如認為該等國際協議於澳門特別行政區其他法源處於同等位階上，也就意味着該等國際協議可以撤銷或修改特區法律，而特區法律也可以修改或撤銷該等國際協議，因為適用後法（或規範）廢除前法的原則。那麼，這種制度將會違反上面提到的載於《基本法》中的原則，就是，涉及如對外事務等屬於國家職權方面，澳門特別行政區不享有自治權，而是由中央人民政府處理。因此，澳門特別行政區的立法機關不得撤銷《基本法》第 138 條所述的國際協議中的規定，否則，會以另一種方式侵犯《基本法》中屬於中央人民政府的職權。當然，在《基本法》第 138 條提及的國際協議與澳門特別行政區內部法源，即法律、行政法規等的位階上，前者優於後者。” 因應終審法院作出的第 2/2004 號裁判書所持推理邏輯，駱偉建教授提出的需要將澳門的國際協議作位階區分，對中央決定適用於澳門特別行政區的國際協議，由於外交權屬於中央，特別行政區無權決定，該國際協議的效力應高於特別行政區立法會制定的法律，即終審法院判決書所持觀點；但如屬特別行政區根據《基本法》自己簽訂的國際協議，其與澳門特別行政區立法會制定的法律是同等地位的，應採用後法優於前法的原則來實際操作（駱偉建：“澳門基本法與國際條約適用澳門的問題”，《澳門大學法律學院學報》第 27 期，2009 年，第 58-59 頁）。 34 包括談判授權與簽署授權。

11 第一、有利於完善澳門特區適用國際法制度。這一制度有其內在邏輯上的完整性，得以貫穿行政、立法、司法，避免解釋上的自相矛盾。第二、有利於證明澳門法律制度基本保持不變。畢竟，作為大陸法系的澳門法律制度，保留原有葡萄牙式的一元，較採用普通法系二元這種對澳門法律界完全陌生的適用國際法方式，更能顯現出其歷史傳承。三、 “公佈” 作為納入的唯一要件？澳門特區對適澳國際法的履行起著至關重要作用的環節，就是作出公佈。回歸以來，引起最大爭議的是，規範國際法文書在澳門的適用《法規的公佈與格式》（第 3/1999 號法律）的規定，特區公報上公佈而產生法律效力的法規包括以 “中國澳門” 名義簽訂的有關國際協議；另須公佈適用於澳門特區的國際協議、中央授權澳門特區對外簽訂的司法互助協議等，未提及不公佈不產生效力。表面上看，上述規定旨在對條約的公佈作出調整，構成澳門民法典第 4條所確立的任何法律非經公佈不生效規定的例外，有學者將之解讀為 “公佈不再是公約生效的條件，公約的公佈不再影響該公約對澳門地區的生效”。35 雖然，這種解釋有利於避免國防類公約不能同一時間適用於中國與澳門特區，36 但顯然，它與澳門特區一向奉行的法律公開原則有矛盾，未被核心文件採納，37 也未被本澳司法判決書採納為判案依據。 35 同上注 23。 36 張文斌、郭曉梅從同步生效的角度，贊同外交國防類公約在澳門特區生效不受澳門公佈的限制：“這種規定便於確定外交國防類公約在澳門的生效日期。外交國際類公約既然當然適用於澳門特別行政區，那麼，它們就應與對中國生效的日期同時對澳門生效，其生效日期不應受澳門本地生效程序的限制。這無疑有利於公約在澳門特別行政區的及時生效，從而使中央政府避免了承擔因公約未能生效而可能引起的國際責任。”（同注 26）。 37 同上注 12： “242. 法律之公開性原則是澳門法制之另一基石。

12 有批評者指，38 第 3/1999 號法律立法依據不清楚。因為，不論是以中國澳門名義簽訂之有關國際協議，還是其他因中國參加而適用於澳門特別行政區的國際協議，或者在中央人民政府協助或授權下，與其他國家或地區簽訂的司法互助協議及互免簽證協議，其內部生效的性質都是一樣的。換言之，內部不公佈，法理上所有適澳的國際協議都有對內不能生效的問題。39 實踐層面，中國批准加入的條約，國際層面對中國的生效有時的確會與澳門特區不一致，換個角度，或者可以說，恰好證明公佈對澳門特區的重要性。另外，從比較法的角度看，國際層面生效與域內生效，不同步是一種也是常態。40 因此，國際層面條約的生效，的確不取決於澳門特區是否已公佈了該條約。內部生效卻一定取決於澳門特區是否已作出公佈。對於那些國際上已適用於澳門的條約，不論特區是否公佈，都由中國政府承擔相關履約責任。從一元論方式對國際條約須公佈始生效的角度考慮，至少有以下意義：第一、按照澳門特區採取的一元論，公佈是條約在特區內容生效的唯一形式要件。第 3/1999 號法律立法者以基本法第 136 條規定的 243. 獲中央人民政府批准或核准適澳之國際協議，或前述有關於適當領域內之國際協議獲行政長官批准或核准，便公佈於 ‘公報’ 而立即和自動成為澳門特別行政區法制之組成部份。” 38 見上注 19，馮文莊法官質疑法院可以援引未公佈的國際條約：“在第 5 條內無訂立不公佈之後果，對此我們更難以理解。有人指立法者對第 5 條之情況不用特別說明，如何處理由特區機關自行處理。這再次印證立法思維及邏輯不當之情況。難道特區法院及其他機關可以引用一條未公佈之國際條約？明顯不能。因為公佈規範性行為乃遵守公示原則之一種方法，而公示原則已是法治社會之其中一個結構性原則，難以想像今日還會有 ‘秘密法律’ 之存在！” 第 1168 頁。 39 回歸之前中央政府決定適澳的條約，因時間緊迫，的確在回歸後存在公佈遲延，中國政府採取法律行動和外交行動宣佈條約在澳門繼續生效在先，澳門特區公佈中央政府決定及文本在後，很難以特區的公佈作為公約內部生效時間的問題。也有學者對該法律規定的公佈，得出 “以中國澳門”名義簽訂的有關國際協議必須轉化才能生效的二元論解讀，見袁古潔：“條約在中國內地與港澳台適用之比較”，《法學評論》2002 年第 5 期，總第 115 期。 40 “Entry into force of a treaty (Article 24 VCLT) signifies the treaty instrument taking legal effect at the international level. That moment rarely coincides with the moment of taking effect in the domestic legal order”, “While the self-executing character of a treaty is a condition for application of a treaty or some of its provisions, in the domestic legal order, such application would generally still be dependent on publication”, Christina Binder, Catherine M. Brölmann, “The Law of Treaties before Domestic Courts and Human Rights Bodies”, Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper No. 2017-41, pp. 7-9.

13 以 “中國澳門” 的名義簽訂有關協議作為標準，未規定不符該標準的其他國際條約不公佈不產生效力。這樣有可能破壞一元的完整性。第二、從實務角度，但凡涉及到個人權利、義務的國際條約，不公佈也生效，除了明顯違反民法典 “法律未作公佈不產生效力” 的規定，也會對行政、司法產生重大的衝擊。41 以澳門特區十分注重的對禁毒類國際公約相應新增毒品名目、濒危野生動植物種國際貿易公約附錄一、附錄二、附錄三的公佈為例，42 毫無疑問，有關禁止或限制的毒品或物種，除非在澳門特區已有公佈，否則執法機關不能以其國際已生效為由，作為罰處澳門特區所謂違法、犯罪行為的法律依據。第三、公佈作為法律依據的文本：澳門特區公佈條約是一項十分嚴肅的工作。一方面，公佈的必須是由中央人民政府提供的真確文本，不排除個別情況下，澳門特區經自行翻譯（主要針對葡文本的公佈）；另一方面，需要公佈與國際公約有關的所有文件，包括照會、照會收執、中國作出適用於全國或僅適用於澳門或香港的聲明、適用何種文本作為官方文本等等特定資料，如同出生登記制度，是一個系統的條約資料庫。這項工作細膩而完整，包含內在的時間和內容的邏輯性（例如，不能先公佈一項國際法文書的廢止，再公佈其生效）。無疑，澳門特區公佈的條約法文件，為執法機關提供最基本不可缺少的文件保障。第四、如何理解政治、外交、國防、邊界條約的公佈與生效之間的矛盾：學者普遍認為，中華人民共和國締結和加入的政治（如和平友好條約）、外交、國防和邊界條約。這一類條約是當然適用於澳門特別行政區的。43 具體區分，這類條約是單純設立國家間關 41 同上注 19，“不公佈之後果必然是不產生法律效力，任何實體皆不能引用”，第 1168 頁。 42 瀕臨絕種野生動植物種國際貿易公約 (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES)，CITES 是依據附錄名錄及進出口許可證系統監控及管理國際貿易。澳門特區只有公佈後，才能執行濒危野生動植物種國際貿易公約附錄的物種進出口限制，才能要求出口商辦理有關許可。 43 《澳門法律新論》下冊，第 1107 頁。

14 係，政治、國防、邊界條約，具有國家與國家間關係的外向型規範（outward-looking norms）其性質，必然對整個國家適用。另一方面，由於在澳門特區並不存在法庭被直接援引的問題，不涉及設定個人的權利，在澳門特區公佈與否，都不影響其效力及於整個國家。44 但從實務層面，澳門特區的確需要履行特定的外交類條約，例如，明確外國駐港總領館領區包括澳門特區的中國與外國雙邊領事類協定，45 這類外交類條約，仍然要經內部公佈才生效的程序，不能推定其 “當然適用”。因此，適用條約須經公佈，是一元的最基本要求。不論是何種名義、性質的國際法文書，在澳門特區公佈與否，作為其是否在澳門特區產生內部效力的依據，有其不可或缺的作用。46 剔除公佈這一標準，將無法識別某一項條約（包括其他國際法文書）是否適澳。四、僅針對 “不自執行” 條款的立法在履行國際公約方面，不論採取一元或二元，立法實施公約始終佔據極為重要的角色。採用二元論的國家必須採用立法將國際法轉換（transformation）為國內法，否則國際法不被視為法律，立法的重要性自不待言。另一方面，採用一元論，將國際法與國內法視為一個整體，所謂自動 44 劉高龍教授指出，“這一類條約適用於澳門特別行政區無須在澳門特別行政區經過任何程序，只要這類條約按照《中華人民共和國締結條約程序法》批准或核准後，即對中華人民共和國包括澳門特別行政區產生效力”。但是因特區有公佈要求，劉高龍將 “對於中華人民共和國政府所贊成的聯合國安理會通過的對某些國家的制裁決議，中華人民共和國都要執行”，跳過公佈程序，納入直接產生效力之列，並不嚴謹。各國執行安理會決議都有 “空窗期”，即時間上的延誤，而且安理會制裁決議要求特區執行，並非屬於外向型規範（outward-looking norms）。另外，劉高龍教授使用“所贊成” 的表述亦不够準確，因為對安理會制裁決議表決既使中國棄權，制裁決議只要通過，也要執行。見上注 41，第 1108 頁。 45 例如，《中華人民共和國和日本國領事協定》第 13 條的規定，協定適用於澳門特別行政區。最新數據顯示，領區包括澳門特別行政區或可在澳門執行領事事務的共有 62 個總領事館及 29 個名譽領事館，另外尚有 3 個官方認可代表機構。 46 儘管第 3/1999 號法律有意作出區分，但是學者甚至司法機關都選擇堅持民法典規定，而無視第3/1999 號法律的規定。例如，劉高龍教授認為，“中央人民政府的決定和有關條約的文本，須根據澳門特別行政區立法會第 3/1999 號法律第 5 條規定在澳門政府《公報》第二組公佈，自公佈之日起開始在澳門發生效力。”（見上注 17）。

15 納入（automatic standing incorporation），47 並不意味立法可忽略不計。事實上，除了部份條約具有直接適用的特色，其他相當部份的條約，包含要求締約國採取必要措施立法，落實公約規定的內容，或是本身具有框架性質，必須由各國立法。48 從國際法角度觀之，國內法對國際法有四層意義：形成新的國際習慣法；解釋國際法；構成對國際法的違反；用以在國內作為履行國際法的國內立法。49 按照基本法第 138 條第一部份，50 中央政府徵求澳門特區對國際協議適澳意見，澳門特區通常第一步，是以國際協議對澳門特區有無實用性作為主要考慮因素。51 以《國際公路運輸公約》為例，52 即以實用性為理由認為不宜適用澳門特區。中央政府加入《國際公路運輸公約》時，相應作出不適 47 轉引自上注 2，第 36 頁。狄克遜用 “轉換”（transformation）一詞來形容國內（立法）行為，即將某一條約納入國家法律體系。在他的《國際法教科書》中，法律中的 “納入”（incorporation）一詞是為所謂的 “自動納入”（automatic standing incorporation）而保留的。M. Dixon, Textbook on International Law, (7th ed. OUP, Oxford 2013) 98-100。 48 經濟社會文化權利國際公約第 20 號一般性意見：“37. 要落實第 2 條第二項，就必須透過立法解決歧視問題。因此，鼓勵締約國透過具體立法，禁止在落實經濟、社會及文化權利方面的歧視。這類法規應以消除形式和實質上歧視為目的，應對公共和私人各方課予責任，並且要包括上面提到的禁止理由。對其他法律也應定期進行審查，必要時進行修正，以確保在行使和享有《公約》權利方面沒有歧視或不導致形式或實質上歧視”。 49 “First, the national legislature’s conduct may constitute evidence for the emergence of a new rule of customary international law. Second, domestic legislation may be a useful instrument for the interpretation of treaty provisions. Third, an act by the national legislature may constitute a breach of an international obligation. Fourth, the national legislature may be involved in the implementation of international legal obligations in the domestic legal order.” Ibid. 2, pp. 9-14. 50 澳門回歸後實務證明，中央政府依照基本法第 138 條第 1 段，往往並非是針對字面上所寫的 “中華人民共和國締結的國際協議”，而是就 “已簽署但尚未批准的國際協議” 徵求澳門特區意見。換言之，這類公約並非先適用於中華人民共和國，後適用於澳門特區。 51 除實用性外，也會考慮適用國際協議 “一國” 因素，以上海合作組織教育文化類協議為例，一方面這類協議規定的合作，是國與國之間開展的，不一定涉及澳門特區的參與；另一方面，即使適澳，也不會產生與內部法之間衝突，澳門特區也沒有立法配合其履行的義務。 52 澳門特區缺乏與國際公路運輸連接，澳門海關只能查驗從內地或香港特區公路入境的貨物，因此，該公約旨在免除過境國家海關對貨物實施開箱查驗或者提交關稅擔保等繁雜的過境措施，對澳門特區並沒有任何實際意義。基於此，澳門特區認為該公約不宜適用於澳門特別行政區。

16 用於港澳特區的地域保留。53 但也不排除有些條約適澳，是基於保持整個法律體系完整角度，並非從地理環境、實用性考慮。54 在澳門特區認為國際條約適用對澳門特區有益的前提下，第二步應考慮的重點是，澳門特區現行法律與條約的兼容性：是否具有依照現行法律落實條約的可能？立法是否有必要？55 立法與適用的先後順序，先立法後適用？56 國際條約有的包含直接適用條款的 “造法性條約”（ law-making treaties），即具有普遍及反覆使用的法律特點，57 例如《維也納條約法公約》，本身已包含有關條約定義、解釋等完整規則；又例如，1949 年 8 月 12 日《日內瓦四公約關於保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書》（第二議定書）（1977 年 6 月 8 日訂於日內瓦）第 15 條。58 這類條約的相關規定，因具有 “即時產生法律效力” （immediate legislative purpose）或旨在 “自執 53 相對應地，中華人民共和國作出不適澳門特區的領土適用保留（https://treaties.un.org/Pages/ ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XI-A-16&chapter=11&clang=_en#EndDec）。 54 例如，亞太區打擊清洗黑錢組織（APG）對澳門特區進行評估表示，澳門特區在實施《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》方面存在缺口。按照其建議，澳門特區應將包括《制止危害大陸架固定平台安全非法行為議定書》延伸適澳，才能在國際文書方面取得完全合規的評級。 55 例如，《國際衛生條例（2005）》是 2007 年 6 月 15 日起於全國生效，該條例所要求的防疫法，澳門特區在 2004 年已完成（第 2/2004 號法律傳染病防治法）。 56 例如，《上海合作組織反極端主義公約》要求各方對極端主義採取包括立法在內的各項措施（見第 9 條第一款一至八項），然而，澳門特區現行法律並不能滿足這一要求，主要表現在對極端主義缺乏相應的刑事立法。另外該公約有關刑事司法協助的規定，要求引渡和提供司法協助時 “應遵守雙重犯罪的原則”（見第 11 條第四款），突出了澳門特區缺乏相關刑事立法時，該公約所規範的刑事司法協助規定在操作時將面對的困難。全國人民代表大會常務委員會關於批准《上海合作組織反極端主義公約》的決定（2018 年 12 月 29 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過）表明：“在中華人民共和國政府另行通知前，《上海合作組織反極端主義公約》暫不適用於中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區。” 57 同上注 2，“造法條約不同於其他條約，因為前者載有適合普遍和反複適用的規則”。原文照錄 : “Law-making treaties differ from other treaties because the former contain rules that are suitable for general and repeated application”, p. 41. 58 “對含有危險力量的工程或裝置，如堤壩和核發電站，如果對之進行攻擊可能引起危險力量的釋放，從而在平民居民中造成嚴重的損失，即使這類物體是軍事目標，也不應成為攻擊的對象。”

17 行力”（self-executing），59 因此，作為一元論適用國際條約者，無需另行立法，該等條約直接適用國內法院及行政機關。60 另外一些國際條約屬 “合同性質條約”（treaty-contracts），包含合同雙方的責任。這一類條約，可能規範的是純屬國家之間的事宜，例如，邊界領土。對合同性質條約，61 通常認為，只有當其內容涉及締約國司法管轄問題時，才需要立法。62 除了條約，國際法重要組成部份–––國際習慣法，按照通說，某些習慣法內容，例如種族滅絶、酷刑等國際犯罪，也要求採取內部立法。63 回歸後，因應國際法文書啓動澳門特區的內部立法，即，按照一元論，判斷擬適澳的國際法文書是否具有自執行力。具有自執行特點的公約，無需立法，即等同於立法機關制定的法律，在法院以及行政部門得到同樣的遵 59 內地學者，習慣上使用 “自動執行”（self-executing）這一表述。考慮到英文有 self-automatic 之分，本文仍沿用澳門常用的表述。 60 “Law-making treaty is an awkward notion. For one thing, it is questionable whether law-making has a received meaning in the context of treaties. It refers to the substance of the norms, which would be statutory rather than contractual. In the words of Sir Gerald Fitzmaurice: law-making treaties stipulate integral obligations (that is, they have to be performed as such and in their entirety), and they establish a regime towards all the world rather than towards particular parties. Such in contrast to the reciprocal or concessionary obligations of a contract treaty, which provides for a mutual interchange of benefits between the parties, with rights and obligations for each involving specific treatment at the hands of and towards each of the others individually”, Catherine Brölmann, “Law-Making Treaties: Form and Function in International Law”, p. 1. (Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1334266). 61 Ibid. 2, p. 42. 62 “a treaty may not require implementing measures if it does not intend to regulate subject matter within the jurisdiction of a state”. Ibid. 2, p. 42. 63 例 “the prohibition of torture and genocide and its implied obligations to adopt domestic implementing measures providing for, as an example, the criminality and punishment by adequate penalties of these crimes on the domestic level, may be scarce examples of customary international law as a source of obligation to adopt national (legislative) implementing measures”. Ibid. 2, p. 55.

18 守。64 如不具自執行力，決定採取相應的立法令其有可執行性。65 某種程度上，這項工作的性質可表述為，從立法角度對內部法與國際法的兼容分析66 （review of the compatibility of domestic law with one of the selected treaties）。基於上述的思維邏輯，澳門特區就國際法文書適澳，所採取的立法，目的在於解決各類適澳公約存在的不具自行力的問題，其中較為典型的包括以下幾類：第一、已適澳國際法文書，針對其不具自行力進行立法：這類國際法文書特點在於，一方面，已在澳門特區公佈生效，另一方面澳門特區不具備相關配套法律，有關條約就不能執行。例如，《承認及喪失難民地位制度》（第 1/2004 號法律），67 《預防及控制吸煙制度》（第 5/2011 號法律），68 《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》69 （17/2009 號法律）。第 1/2004 號法律為執行《關於難民地位的公約》，設立了相應的配套制度，包括專門的委員會。70 另外，配合安理會第 1373 號決議的澳門特 64 按照通說，包含個人標準 A personal criterion: “條約設定的個人權利與義務，個人必須可在國內法院直接援引。國際條約必須為個人特別創設權利或義務”及事物標準 A material criterion: “有關規範必須相當精確和清晰，無須國內採取履約措施也可執行。對國際規範的執行，解釋的空間也小到不生歧義”。參見 https://www.peaceandjusticeinitiative.org/implementation-resources/dualist-and-monist。 65 例如《煙草控制框架公約》第 8 條規定：“每一締約方應在國家法律規定的現有國家管轄範圍內採取和實行，並在其他司法管轄許可權內積極促進採取和實行有效的立法、實施、行政和／或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧。” 66 見 Jorge A. F. Godinho：“打擊犯罪的財產策略：澳門特別行政區現狀”，《法律及公民權利系列研討會》，第 101-126 頁。文中詳盡介紹了澳門特區跟進打擊犯罪的國際公約、國際法文書而採取的刑事立法情況。我們可以看到，澳門特區的相關立法與葡萄牙立法、公約所採取的英美法的概念之關的關係與互動。 67 2005 年 5 月 22 日公佈《關於難民地位的公約》中文譯本。該公約於 1951 年 7 月 28 日在日內瓦簽訂。上述公約之正式文本為法文。該文本連同相關的葡文譯本刊登於 1960 年 10 月 29 日的《政府公報》第 44 期內；而中華人民共和國將上述公約適用於澳門特別行政區的通知書刊登於 2001年 1 月 10 日第二期《澳門特別行政區公報》第二組內。 68 2003 年 5 月 21 日日內瓦世界衛生組織《煙草控制框架公約》，2006 年 3 月 29 日刊登。 69 2001 年 2 月 23 日公佈《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（1988 年 12 月 20 日訂於維也納）。 70 澳門特區負責對於如何在澳門特別行政區履行該公約及議定書，根據《基本法》規定的 “一國兩制” 原則，自行立法，包括制定確認難民身份的程序，確保公約內沒有條件自行實施的規定能在

19 區第 6/2016 號法律凍結資產執行制度，71 用來解決執行聯合國打擊恐怖主義決定，澳門特區必須配備凍結資助恐怖主義資金的手段的難題，即，作為大陸法系的澳門特區法制中，只有司法手段的扣押和查封，澳門特區本身並沒有英美法的凍結資產概念。72 第二、解決國際法文書與澳門特區政府組織法銜接的問題。聯合國安全理事會制裁決議，一旦通過，即刻在國際層面具有自執行力、立即執行的特點，但是，如果沒有內部法銜接，其執行會遇到相當大的困難。因此，澳門特區《關於遵守若干國際法文書的法律》（第 4/2002 號法律）作為制度建設的必要立法，解決國際法文書適澳，與現行政府部門權限結合的問題。73 澳門特區執行聯合國安理會制裁決議的立法，並非簡單照搬決議內容，而是充分利用決議具自執行力的規定，令澳門現行法律與決議合一，澳門特區採用路向顯然不同於採用二元論的香港特區。74 澳門特別行政區施行。澳門特區立法，包括對公約實體性規定的直接援用（公約第 1 條，其法律地位：公約第 12 條，禁止驅逐出境原則：公約第 32、33 條，職業活動、福利：公約 17、22 條等）和遵守，不以內部法作更改或縮減。因此，該立法設立一個簡單、快捷及公平的程序，既維護公眾利益又不損害給予承認難民地位申請人和難民的基本權利及保障，而委員會設置，確保專門機構向行政長官提供意見，也確保與中央的溝通通。最後，該法律設立相應的司法程序，確保對當事人的公平公正。 71 據安理會第 1373 號決議要求，有關各會員國必須立法以建立相關凍結財產的機制在澳門並有為此而作出立法。2001 年 10 月 24 日，澳門特區公佈聯合國安理會通過第 1373 號決議，到 2016年 8 月特區頒佈第 6/2016 號法律，歷時近 15 年。 72 澳門特區缺乏反資恐金融法律四個支柱：識別（identifying）和指認（designating），凍結（Freezing）和禁止（prohibitions）資金。澳門特區第 6/2016 號法律包含了這四個方面的內容，兼顧程序公正（due process）：包括除名（Delisting）和解除凍結（unfreezing），取得凍結資金（a accces to Frozen funds），同時還設立行政措施，設置委員會：規定行政長官的權力。 73 立法體現簡約的一元立法特徵：1) 基於現有：基於已有的組織法設定的權限、功能、人員。2) 對號入座：適澳國際法文書一經頒佈，各監督實體的人員須主動查找與自己部門相關內容並執行之，與內部法律生效執行無異。另外，還確立了單一性原則（自適用的國際文書的規定在《澳門特別行政區公報》公佈之日起及在中華人民共和國在國際上受該國際文書約束期間，本法律的規定與適用的國際文書的規定兩者視作單一法規）。對執法者提出較高要求：政府各部門必須跟蹤新公佈的決議，對號入座，主動調整。從效果分析：未增設新的組織協調機構，現有各部門負責執行各自範疇的工作。 74 香港《聯合國制裁條例》（第 537 章）第 3(1)條，行政長官須訂立規例以執行所接獲的指示。所訂規例可訂明觸犯規例條文的罰則，但有關罰則須符合《制裁條例》第 3(3)條所訂明的最高刑罰

20 第三、執行國際人權類公約過程中發現，或接受人權履約審議委員會的結論性建議（concluding recommendation），採取立法配合，包括修法甚至立法的情況。這一類的立法或修改法律，主要是配合執行人權公約的需要，具有不斷演變、動態發展的特點。當中較為典型的有：調整（第 9/1999 號法律第 38 條）司法組織綱要法；75 第 2/2016 號法律（預防及打擊家庭暴力法）。76 第四、先立法再適用國際公約：提前調整好內部法，為適用國際條約創造條件。以國際刑事條約為例，其一旦適用，就產生立即執行的效果，內部法必須先行立法，將違反國際刑事條約的行為定為犯罪（nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege）。因此，配套立法應與該等條約在澳門特區生效同步進行，否則，就會產生無法操作的難題。例如，配合《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》的《預防及遏止恐怖主義犯罪法》，配合關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書，77 建立 3P（預防 prevention，保護 protection，檢控 prosecution）體系的《打擊販賣人口犯罪》（第 6/2008 號法律）。回歸後，澳門特區為配合國際法文書的適用採取了一系列立法。由於既要面對過渡到特區過百項條約，其中相當數量公約的公佈問題，也要回應回條例可轉授權力予行政長官會同行政會議（即行政長官經諮詢行政會議的意見），就條例實施的細節訂立規例。香港是由條例授權行政長官逐一頒佈規例落實制裁。 75 修改中級法院管轄權，把立法會主席及司長等主要官要的犯罪案件，第一審裁判由終審法院改為中級法院，令其有上訴權。從滿足公約要求角度分析，這樣的修改有利於確保《公民權利和政治權利公約》第 11 條規定的上訴權。 76 人權事務委員會第 107 屆會議通過的關於中國澳門初次報告的結論性意見（2013 年 3 月 11 日至28 日）CCPR/C/CHN-MAC/CO/1,C,10, “中國澳門應繼續致力於消除家庭暴力，通過防止家庭暴力法，加強為受害者提供的服務和補救辦法，並對中國澳門家庭暴力現象的嚴重程度和根源進行研究。” 經濟、社會和文化權利委員會，關於中國(包括中國香港和中國澳門)第二次定期報告的結論性意見（2014 年 5 月 23 日），UN Doc E/C.12/CHN/CO/2，第 27 段 “締約國應加快起草和通過全面的立法，消除一切形式的家庭暴力，在這種立法中，各種形式家庭暴力和性別暴力將被定性為犯罪，並給予適當的懲罰”。 77 解決澳門特區法律 “只能處罰由本地販賣人口到外地的情況，而無法處罰從外地販賣人口到澳門的行為和澳門境內販賣人口的行為；因有關規定載於《有組織犯罪法》內，而無法適用於自然人所作出的販賣人口行為”。見澳門特別行政區立法會會刊，第 III–89 期，2008 年 2 月 27 日，第一組，第 12 頁。

21 歸後大量適用於澳門特區的國際法文書在澳門特區公佈，因此，澳門特區配合國際法文書的立法工作，有一定的滯後性。總體而言，在針對適澳的國際法文書立法時，特區堅持一元下立法的基本路向。其特點是：針對已公佈適澳或可能適澳的國際法文書，從澳門本身現有的法律制度出發，審視其與現有法律之間是否存在衝突、現行法律是否需要作出相應調整、是否必須立法配合執行國際法文書，以滿足國際法適澳的需要。五、直接在法庭援引公約？法院如何適用國際條約，是學者關注的問題，78 對人權機構而言，其一般性建議對法庭直接援引條約的要求有增無減，79 除了關注是否有必要的法律配合條約履行，更注重違反者是否受到應有的制裁。80 澳門回歸以來參加多次人權報告審議，各項人權公約是否可以在法庭直接援引，援引公約者是否勝訴，都是聯合國人權條約機構關注的焦點。無疑，司法在保護人權方 78 “Although the implementation of international law could be entrusted to multiple organs of the state, the interest of scholars has been selective and primarily focused on the activities of national courts, in particular in the way they apply international law”. Ibid., p. 2-3. 79 例如，人權事務委員會（Human Rights Committee）對各締約國執行《公民權利和政治權利國際公約》, 是否必須援引公約的觀點的演變過程：上世紀 80 年代起，委員會並不要求各國必須將該公約納入國內法之中，只要能確保公約條約直接援引即可；後來，委員會開始要求二元論國家必須對該公約規定的權利制定成文法，相關成文法能夠在法院援引（間接援引）；最後，委員會不僅關注該公約的規定是否納入國內法，該公約是否能夠間接援引，更關心該公約條文本身是否能夠直接在法院援引。同時委員會要求該公約的地位應高於憲法，或應納入憲法中，確保公約的地位高於普通法律。參見 2004 年 3 月 29 日第 2187 次會議通過的人權事務委員會第 31 號一般性意見：“委員會注意到，司法部門可適用許多不同方式以有效保證人們享有《公約》所承認的權利。其中包括：直接執行《公約》、實施類似憲法或其他法律規定，或在實施國內法時對《公約》做出解釋”。另見人權理事會 2019 年 3 月 21 日通過的《在所有國家實現經濟、社會及文化權利問題》第 40/12 號決議：“在確定賦予《經濟、社會及文化權利國際公約》所載各項權利以國內法律效力的最佳方式時，有必要考慮可訴性”（A/HRC/RES/40/12）。 80 “on the one hand, setting up a legislative framework aimed at preventing and punishing ill-treatment by private individuals and, on the other hand, when aware of an imminent risk of ill-treatment of an identified individual or when ill-treatment has already occurred, to apply the relevant laws in practice, thus affording protection to the victims and punishing those responsible for ill-treatment”. Ibid. 2, p. 89.

22 面，扮演的作用更加重要。81 澳門特區法院回歸後也作出的相當數量的援引國際法的判決書。82 實際上，不僅是澳門特區，香港特區回歸後援引國際法的司法判決，遠遠超過97年回歸前，83 而且內地近年來，儘管中國憲法未對國際條約在國內法律體系中的地位做出規定，司法可否適用國際人權條約一直有爭議，司法實踐已經出現多起法院主動適用國際人權條約的案例。84 儘管在研究澳門特區法院援引條約方面，仍有一些困難，85 從公開網頁檢索到部份判決內容，86 難免掛一漏萬，本文仍嘗試作出一些粗淺的分析。 81 德國丹寧教授（Erhard Denninger）道出政府在維護與侵害人權的微妙地位：“威脅人權與最終唯一能夠有效保護人權的，其實是同一個國家權力” 。某種意義上，正因為法院對有關基本人權條約的援用，才能令 Paulo Cardinal 所謂的 “影蔭下的基本權利” 得以重見天日，而不是長眠不醒。見 Paulo Cardinal：“在基本權利的層面，我們可以作一個小結：有些權利是在陽光下所取得，直接載於《基本法》文本，而其他的權利——及其部份——則是在影蔭下產生，例如《葡萄牙共和國和中華人民共和國有關澳門問題的聯合聲明》或《公民權利和政治權利國際公約》，即使或許有時昏暗，仍有着憲法的居所。當然支持它們的還有在不同層面的延續不變原則”。“澳門刑事訴訟法形成的點滴，從延續不變原則到維護人格尊嚴原則說起”，《法律及公民權系列研討會》文集第 71 頁。 82 我們無從掌握澳門特區法院直接援用國際法判案依據的具體數據。 83 見上注 10，第 56-57 頁，“事實上，與 1997 年以前香港法院的記錄相比，1997 年以後的香港法院在人權法領域使用國際和比較材料方面比以前更加開放、積極和容易接受。” 第 13 頁，1991-2009 年之間，香港法院重要判決援引公民權利和政治權利公約有 255 個個案，援引人權事務委員會檔有 46 個個案，援引世界人權宣言的有 13 個個案，援引經濟社會文化權利國際公約有 41 個個案，援引歐盟人權公約的有 150 個個案，援引加拿大人權與自由憲章的有 61 個個案。 84 見戴瑞君：“我國對國際人權條約的司法適用研究”，《人權》2020 年第 1 期。作者認為，儘管中國憲法未對國際條約在國內法律體系中的地位做出規定，國內法院在司法實踐中可否適用國際人權條約的問題一直有爭議，甚至學界主流意見認為法院不能直接適用人權條約，近年中國內地司法實踐已經出現多起法院主動適用國際人權條約的案例。具體數據詳見該文。 85 困難主要在於，缺乏澳門特區法院裁判書適用國際法數據統計，包括：公約援引，被直接作為判決依據，法官主動援引，律師援引，公約條款作為勝訴依據，援引其他國家／國際組織適用國際法案例或文獻作為參考的數據。檢索主要障礙是，澳門特區法院現有裁判書中，未必可查到所有援引公約的裁判書，另外，即使律師援引條約規定，判決書中不一定提及。 86 從澳門特區法院網站，本人檢索到以下主要援引條約的裁判書（內容相同的，未完全列出）：1、終審法院第 36/2007 號案，援引《公民權利政治權利公約》第 14 條第二、三款規定。2、終審法院第 56 / 2010 號上訴案，援引《公民權利政治權利公約》第 12 條第一款規定上訴人有權享受遷徙自由和選擇住所自由的基本權利，第 23 條第一款規定，家庭是天然的和基本的社會單元，並應受社會和國家的保護。3、終審法院第 60-A/2015 號判決，“參照歐洲委員會《公民權利和基本自由保護公約第七附加議定書》第 2 條第二款的規定，現行有關特區主要官員和司法官方面所作的刑事司法管轄權的安排並不違反《公民權利和基本自由保護公約》第 14 條第五款。4、中級法院第 570/2012 號司法上訴卷宗 “《公民權利和政治權利國際公約》第 12 條第一款規定，上訴人

23 國內法院適用國際法，其主要意義表現：一方面，一改傳統國際法規範國家與國家間關係的外向型規範（outward-looking norms）的特點，現代國際法更側重於以域內司法管轄為核心對個人施加義務或權利保護的內向型規範（inward-looking norms）。Antonios Tzanakopoulos 這樣表述：“內向規範，或向內要素的規範，可以是要求（1）該國在其國內管轄範圍內作為或不作為；（2）對之前未作規範的行為，國家應禁止、管制或允許在其管轄範圍內的某些行為。（3）在國內管轄範圍內對自然人和法人實體施加某些有權享受遷徙自由和選擇住所自由的基本權利，按照同一公約第 23 條第一款規定，“家庭是天然的和基本的社會單元，並應受社會和國家的保護” 。5、終審法院第 38/2006 號案 “《兒童權利公約》第 7 條第一款、第 9 條第一款、尤其是第 10 條第一款規定”。6、終審法院第 21/2007 號案件《兒童權利公約》第 3 條規定的兒童的最佳利益原則；b) 第 2 條規定的禁止差別待遇原則；c)《經濟、社會與文化權利國際公約》第 10 條；及 d) 《兒童權利公約》第 9 條。7、終審法院第 130/2019 號案統一司法見解的非常上訴 “《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條第五款的規定，‘凡被判定有罪者，應有權由一個較高級法庭對其定罪及刑罰依法進行複審’ ”。8、中級法院第 278/2006 號案（司法上訴案）“《兒童權利公約》、《消除一切形式種族岐視國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會、文化權利國際公約》亦應視為適用於上訴人為香港居民。”9、中級法院第 258/2004 號案件《世界人權宣言》第 23 條第二及第三款規定把雙務契約的薪俸定為勞動合同的根本條件。《經濟、社會文化權利國際公約》第 6 及第 7 條規定勞動合同。10、中級法院上訴案第 203/2007 號聯合國反腐敗公約。11、中級法院第 49/2003 號、第 301/2003 號案件適用《統一匯票本票法》合議庭裁判書，援用《維也納條約法公約》。12、終審法院第 2/2004 號有關適用《統一匯票本票法》合議庭裁判書。13、中級法院第 11/2013 號合議庭判決（刑事上訴案）《國際交通公約》。14、中級法院第 202/2001 號合議庭判決（民事案）《統一國際航空運輸某些規則的公約》。15、中級法院第 643/2013 號案的合議庭裁判 1961 年海牙《關於取消外國公文認證要求的公約》。16、中級法院第 11/2013 號合議庭判決（刑事上訴案）《國際交通公約》。17、中級法院第 202/2001 號合議庭判決（民事案）《統一國際航空運輸某些規則的公約》。18、中級法院第 643/2013 號案的合議庭裁判 1961 年海牙《關於取消外國公文認證要求的公約》。19、終審法院第 36/2007 號判決，《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條第二款、第三款，《聯合國反腐敗公約》第 20 條，歐盟《關於搜查、查封和沒收犯罪收益公約》（即斯特拉斯堡公約）第 6 條第二款 b) 項。20、終審法院 58/2020 號判決，《公民權利和政治權利國際公約》第 21 條集會權的限制。21、中級法院刑事上訴案第 794/2011 號裁判書（僅有葡文版），涉對《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條第七款一罪不二罰原則是否構成強制性國際法 (ius cogens) 的分析。22、中級法院第 203/2007 上訴案，直接援引《聯合國反腐敗公約》。23、中級法院第 491/2011 號裁判書（僅有葡文版），法官主動援引基本法 40 條及《經濟、社會、文化權利國際公約》第 7 條。24、初級法院獨任庭普通刑事案第 CR4-17-0194-PCS 號判決書，“適用於本特區的《公民權利和政治權利國際公約》第 21 條也有就和平集會的權利作出了相關規定，當中指出除卻在按照法律的情況下及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序、保護公共衛生或道德或他人的權利和自由的需要的情況下，否則不得對和平集會的權利加以限制。”

24 限制”，87 或稱之為縱向與跨國的條約，88 法院承擔此類案件自然法官的角色。另一方面，私人也只能借助法院，才能令國際法賦予其的權利得到滿足或救濟。89 按照條約內容的不同，有些條約行政部門承擔履約義務，90 有些則直接為司法機關設定執法的依據。作為司法機關的審判的法律依據，毫無例外地涉及個人權利及義務。一方面是人權類條約，另一類是商法、私法、刑事類條約，總之，內向型規範是其主要特點。91 必須強調的是，雖然特區執行國際法、尤其人權條約，要求儘可能援引條約，但是，法院援引條約與實際用司法維護人權並不一定成正比關係。主要原因是，大量的司法裁判書是依據維護人權的內部法律作出的，內部法比條約法更具有可操作性，儘管實質上也是維護了當事人的基本權利，但並不一定會涉及到條約條款的直接適用。 87 “Domestic Courts in International Law: The International Judicial Function of National Courts”, 34 Loy. L.A. Int'l & Comp. L. Rev. 133 (2011). Available at: http://digitalcommons.lmu.edu/ilr/vol34/iss1/7, p. 138-139. 88 "Horizontal treaty provisions regulate relations between states; vertical provisions regulate relations between states and private parties; and transnational provisions regulate relations among private parties that cut across national boundaries. Domestic courts are rarely invited to apply horizontal treaty provisions. However, private parties frequently seek access to domestic courts to vindicate rights that arise from vertical and/or transnational treaty provisions”, David Sloss, “Treaty Enforcement in Domestic Courts: A Comparative Analysis”. (Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1326711) 89 “Insofar as treaties create private rights without granting private parties access to international tribunals, the effective enforcement of transnational and vertical treaty provisions may depend on the willingness of domestic courts to enforce treaty-based rights on behalf of private parties”. Ibid., p. 83. 90 以海牙《關於取消外國公文認證要求的公約》為例，中國政府聲明為：“根據公約第 6 條的規定，指定澳門特別行政區行政長官、行政法務司司長和法務局局長為澳門特別行政區簽發公約第 3 條第一款所指證明書的主管當局；在上述範圍內，該公約當事方的國際權利和義務將由中華人民共和國政府承擔。” 91 “國際法的一些領域，如國際人權法、國際經濟法、國際投資法、國際刑法、國際人道主義法、國際海洋法、國際環境法，以及一些國際組織，主要是聯合國在通過安全理事會採取行動時的派生（或次要）法（droit dérivé），要麼完全由這種內向型規範組成，要麼在很大程度上包含這些規範”。同上注 87，第 140 頁。

25 整體而言，澳門特區司法審判中，雖然有時存在某些模糊不清的情況，但基本上堅持了一元適用國際法的立場，堅持了對內部法與適澳國際法作一致性解釋。92 主要表現在：第一、直接援引：對直接援引國際條約，未見法院有質疑或否定其作為法律依據。如上所述，我們知道，一元與二元的最大區別，是能否直接援引。我們並沒有看到法院裁決書中直接否定律師援引適澳條約的情況。第二、國際法的優先（supremacy）：人權類的條約，其被視為 “造法條約”。學者認為，人權條約是造法條約的一個例子：“在 Fitzmaurice 的術語中，造法條約是造固有條約的一個子類別。評注中提到人權條約是造法條約的一個例子；海洋法公約是設立系統條約的例子；勞工組織公約是制定標準條約的例子”。93 澳門特區法院在維護人權方面，扮演着保護人權的重要角色。澳門回歸後，終審法院就行使集會權的爭議，多次判決政府一方敗訴，就是其中的例證。94 從審視澳門特區法律是否符合人權公約要求角度看，司法層面是基於個案引起的問題作出 “分散審查”審查。95 從 2003 年、2004 年中級法院、終審法院對適用《統一匯票本票法》作出裁判書，到中級法院（第 258/2004 裁判書）援引經濟、社會文化權利公約，對勞工局以沒有法律規定的報酬數額可申報為由，拒絶向外國教會牧師來澳工作發出本澳勞動 92 Tzanakopoulos 教授認為，不論一元或二元，採用國內法與國際法一致解釋（ consistent interpretation），是司法機關適用國際法的最基本要求。見上注 7，第 8 頁（ssrn-id1685218）。 93 “In the terminology of Fitzmaurice, law-making treaties are a sub-category of inherent treaties. The commentary mentions human rights treaties as an example of law-making treaties; maritime regimes as an example of system creating treaties; and ILO conventions as one example of standard setting treaties”. Ibid. 60, p. 5. 94 “澳門《集會權及示威權》法律實施狀況探析——以權利行使的限制與保障為視角”，莊真真：《“一國兩制” 研究》2016 年第 1 期（總第 27 期）第 105-111 頁。 95 見上注 3，第 3 頁：“domestic courts can set in motion a ‘diffuse review of compatibility’ between domestic legal acts and international human rights treaties. This term makes reference to the review carried out by domestic courts concerning the conformity with human rights treaties; it is usually called a ‘review of conventionality’ ”. Ibid. 3, p. 3.

26 許可證，判勞工局敗訴，都體現了國際法優先本地普通法律原則。第三、運用 “和諧解釋” （harmonising interpretation），補充現行法不足：96 從澳門本身一元角度考驗，較難面面俱到地為適澳的國際人權設定對應的內部法律，運用 “協調解釋” 的工具，法官在認為本地應履行國際條約設定的基本權利，國內法又缺乏相應立法時，法官有權依照人權條約規定，採用對當事人一方與人權條約規定相一致的規定（見中級法院第 491/2011 號裁判書，法官援引基本法 40 條及《經濟、社會、文化權利國際公約》第 7 條，對非本地勞工的補償，因缺乏相應法律保障，依照平等原則，適用澳門法律為本地勞工訂立的標準）。某種意義上，這也是一致性解釋所要求的。97 第四、確保包括習慣法在內的國際法遵守：儘管《基本法》對澳門適用國際法的內涵未作規定，但按照公認的學說和見解，適澳的國際法本身包括習慣國際法。中級法院刑事上訴案第 794/2011 號裁判書，法官對《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條第 7 款一罪不二罰原則，是否構成強制性國際法（ius cogens）作出分析。98 第五、開放、交流的特點：條約作為審判依據，有其完整的解釋體系，同時不可避免地，要對其他國家相關的判例和學說進行分析比較，對其他條約進行引證。99 從有限的資料可看到，澳門特區法 96 “ ‘harmonising interpretation’ of the domestic norm with the international provisions”. Ibid. 3, p. 35. 97 《經濟社會文化權利國際公約》第 9 號一般建議第 15 段 “人們普遍認為，對國內法應儘可能以符合一國國際法義務的方式加以解釋。因此，當國內決策者面對着對國內法的解釋將該國置於違背《公約》地位或符合《公約》地位的兩種選擇時，國際法要求選擇後者。平等和不歧視的保障應儘可能朝向促進經濟、社會及文化權利之充分保護的方式，加以解釋。” 98 澳門中級法院判決書（TSI 794/2011）指出：“應該承認，沒有強制性的國際法規則（絕對法）規定國家間一罪不二審的義務。該原則的適用取決於國際條約的內容。我們發現，這一原則源自人權條約和涉及刑事事項司法合作事項的雙邊或多邊條約的規定”（原文為葡語）。 99 見上注 10，第 14 頁 “除了《歐洲人權公約》的判例外，香港法院在裁決人權案件時，也不時參考和依賴其他各種國際和比較法律資料，包括 (a) 條約監督機構（特別是人權事務委員會）的一般性意見和其他條文；(b) 香港政府根據《公民權利和政治權利國際公約》提交的定期報告；(c) 判例法，主要來自 (1) 主要普通法國家，如英國、加拿大、美國、澳大利亞、紐西蘭等司法管轄

27 官在判案過程中，有極為開闊的國際法視野，作為參考，也關注到其他國家，尤其歐盟的司法實踐及文獻資料，使適用國際法判案成為真正意義上司法對話，100 而並非閉門造車式自說自話。第六、與國際人權條約機構有關指引的一致性：以經社會公約為例，雖然與公民政治權利公約區別，有第一代與第二代人權之分，甚至第二代公約不能直接援引的理論，然而，澳門法院援引經社文公約判案的實例，恰好印證了經社文委員會一般性指引的要求。101 第七、司法援引條約的積極效果：適用國際法的域內判決，本身有兩層意義，102 除作為司法機關適用國際法的實例，還可用以確定國際習慣法，起到準立法的特殊功能。有關案件在媒體公開，有利於樹立澳門市民正確的核心價值。103 澳門特區司法機關在援用國際法判案時，面對較為困難的情況是內部法規定明顯不符合國際法的情況。理論上，很容易理解，一致性解釋可以在區；(2) 領先憲法法院，諸如南非憲法法院等憲法法院，以及 (3) 國際法庭，如國際法院和美洲人權法院；(d) 軟性法律，關於限制和克減《公民權利和政治權利國際公約》條款的錫拉庫薩原則。” 100 歐盟人權法院 2006 年開始，在其網站公佈系列人權判例，命名為 “法官對話”。（http://www.echr. coe.int） 101 第十九屆會議（1998 年）第 9 號一般性意見：《經濟社會文化權利國際公約》在國內的適用：“為了滿足《公約》的要求，對其提供某種形式的司法救濟似乎是絕對必須的。換言之，在任何情況，若沒有司法機構的作用便不能充分有效實施《公約》所載權利時，司法救濟措施就是必要的” 。 “關於公民與政治權利，一般認為對侵權行為提供司法救濟是必要的。令人遺憾的是，人們經常對經濟、社會及文化權利，傾向作出相反的假定。無論從這類權利的性質，或是從《公約》有關規定觀察，這樣的差距都不應產生。委員會已經明確地表示，《公約》的許多條款可以直接執行。在第 3 號一般性意見（1990）中，委員會例示引述了第 3 條、第 7 條第一款第一點、第 8 條、第 10 條第三款、第 13 條第二項第一款、第 13 條第三項、第 13 條第四項及第 15 條第三項。” 102 Anthea Roberts, “Comparative International Law? Role of National Courts in Creating and Enforcing Iinternational Law”, (ICLQ vol. 60, January 2011, pp. 57–92), Cambridge Journals：“This duality of national court decisions—representing evidence of State practice and a subsidiary means of determining international law—is unique in the doctrine of sources.” 103 見上注 71，第 111 頁：“按照 2015 年 5 月澳門理工學院一國兩制研究中心進行的 ‘一國兩制’綜合指標民意調查”，“受訪居民認為 ‘以人為本、尊重人權’ 是澳門社會的核心價值，在 10 項排名中，位居第 7 位。認為 “公正、法治” 是澳門社會核心價值，位列第 9 位。由此可見，目前，尊重人權、及公正法治等核心價值尚未深入居民意識。”

28 任何情況下發揮其作用。104 但司法實踐中，一方面 “不得以法律無規定、條文含糊為藉口拒絶審判”（民法典第 7 條第 2 款），另一方面，卻因為特區法律與國際法無法作出一致性解釋，而必須在適用國際法與內部法之間作出選擇。105 援引條約時，學者批評內地法院的常見問題，例如 “法院對當事人援引國際人權條約的舉動不置可否，採取了忽略或回避態度”，106 判決中對援引的條約條款缺乏深入研究，完全沒有國際相關判決的比較分析，無法形成 “證成適用國際人權條約的一條完整法律鏈條”，也存在於澳門法院某些裁判書。儘管澳門特區司法機關在適用條約方面取得相當的經驗，但與條約經過立法才能視為本身法律107 的香港特區相比，尤其與香港特區法院與普通法系國家在適用國際公約方面的互動相比較，澳門特區司法機關似乎應加強適用國際法判案的自覺意識，108 完善條約適用。 104 “Even when not incorporated or transposed, international norms may operate domestically through the application of a presumption of conformity of domestic law with international obligations incumbent on the State, which then requires that domestic law be construed consistently with international law if at all possible (consistent interpretation)”. Ibid. 80, p. 143. 105 Gerrit Betlem and André Nollkaemper, “Giving Effect to Public International Law and European Community Law before Domestic Courts: A Comparative Analysis of the Practice of Consistent Interpretation”, EJIL (2003), Vol. 14, No. 3, pp. 576-577. “Since it is primarily a rule of national law that is applied and the courts accordingly do not usurp any legislative powers, the requirement of specificity is not decisive”, “in the absence of such transposition — the problem situation — and where there is some discrepancy between the wording of the rule and the implementing legislation, the application of supra-national law does call for a certain judicial creativity”. 106 見上注 81。作者用此描述內地法院對當事人援引國際公約的反應，用於澳門法院個別判決，似乎也比較恰當。 107 “條約在立法施行之前，不算是香港本地法律的一部份，但仍可影響普通法的發展。舉例來說，法庭可引用某條約，以助解釋法例。” 香港律政司網頁 https://www.doj.gov.hk/chi/legal/index.html。 108 有學者評論 “實際上終審法院同樣不是基本權利的守護者”，見《澳門特別行政區基本法中基本權利的制度》，法律及司法培訓中心，2015 年出版，第 144 頁，José Meio Alexandrino 著，劉耀強譯。

29 六、小結港澳回歸後，在 “一國” 之下，香港、澳門特區按照原有的法律制度，形成各自的履約制度。澳門特區行政、立法、司法 20 多年適用國際法的實踐，證明一元作為適用國際法的方式，基於澳門法律基本不變原則，在澳門特區實踐中基本上仍然得到遵守。雖然基本法學者至今大多堅持《基本法》第 40 條不可直接援引的立場，然而，國際法學者相反，認為一元完全可以解釋並且落實《基本法》第 40條規定。澳門特區政府的核心文件也印證這一觀點。從方法論分析，二元適用基本法人權條約，與澳門繼續採用葡萄牙式的 “完全納入” 一元論方式，缺乏最起碼的銜接。另一方面，儘管終審法院第 2/2004 號裁判書選擇依照《基本法》第 138條，並非核心文件的立場，得出國際法高於澳門普通法律這一結論，但並沒有否定一元作為澳門特區適用國際法方式。各級法院判決均有直接援引《基本法》第 40 條規定涉及的核心人權公約。公佈作為一元唯一要件，澳門特區堅持條約公佈工作的嚴謹性。實踐證明，應回歸民法典第 4 條規定的法律公佈才生效的基本制度，公佈成為國際法文書適澳的唯一形式要件。一元下立法的特點，是基於已有的法律，從條約不具有自執行力規定入手，採取相應的立法或修法，增加條約或國際法文書的可操作性。由於澳門特區採用的並非二元轉換，因此，對於已公佈的條約具自執行部份，公佈後即產生法律效力。國際法中部份涉及不具自執行的，澳門特區應儘可能爭取立法在前、公佈生效在後，避免造成中國政府因澳門特區內部法不配合，而在國際上承擔相應無法履約責任的情況。澳門特區司法機關，直接援引條約尤其是人權類條約，作出司法救濟，是保障人權條約規定的基本權利的重要環節。在內部法與國際法的關係上，司法機關應堅持採用一致解釋（consistent interpretation）這一底線。

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 完善澳門政府跨部門事務統籌協調機制的思考婁勝華* 政府組織結構是按照專業化分工原則建構起來的官僚體制（又稱科層制），因此，每個部門一般具有應對其負責的專業領域事務的功能，而政府需要處理的社會事務紛繁複雜，有時卻並非屬單一政府部門功能領域內的事務，而是涉及兩個或兩個以上的政府部門的功能領域，因此，需要兩個或兩個以上政府部門共同應對處理，由此，就產生了政府應對跨部門事務的統籌協作問題。而各國政府普遍建立的是科層制組織架構，都面臨着跨部門事務的統籌協調議題。面對跨部門事務統籌協調議題，各國政府建立了多元化應對機制。在澳門，特區政府同樣設立了應對跨部門事務的統籌協調機制。那麼，該機制的現狀、成效與問題何在，以及如何完善與改進，則是本文探討的議題。一、中西方國家建立跨部門統籌協作機制的實踐由於現代社會事務的複雜性與多樣性，對於政府來說，必須常態化面對需要處理的跨部門事務。因此，無論是西方國家，還是中國內地，都建立了跨部門統籌協作機制。（一）西方國家建立的跨部門統籌協作機制西方國家跨部門統籌協作機制的設計是根據所涉事務的複雜程度、重要程度、緊急程度以及可利用的資源情況而採用不同機制，有部際委員會、混合委員會、協調小組等，可以說，西方國家的跨部門統籌協作機制形式多樣，大致可分常設機制與非常設機制兩類。 * 澳門理工學院人文及社會科學高等學校教授。

2 1. 常設機制在許多西方國家，最重要的跨部門事務協調常設機制是內閣會議。一般說來，內閣會議可以協調重大的跨部門事務，由內閣總理或首相主持，通過會議對跨部門事務作出決策，由相關事務所涉及的政府部門進行落實處理。其次是專門機構。1 一是部際委員會。如法國中央政府的部際委員會是跨部門設置的常設委員會。部際委員會通過政令形式組成，一般由總理主持，由部長、國務秘書等高級官員參加，委員會的決定必須經部長會議批准方能生效。法國的部際委員會包括空間部際委員會、部際情報委員會、核安全部際委員會、國際合作發展部際委員會等。如，法國國際合作發展部際委員會（CICID）由國家總理擔任主席，成員包括所有與發展援助有關的部長，主要負責協調和引導各部門的官方發展援助政策和目標。二是任務型專門性協調機構。對於一些難以由單一部門獨立完成的工作，一些國家採取成立任務型協調機構整合多部門資源加以應對。有些設為首腦直屬機構，如俄羅斯由總統直屬的協調機構有總統委員會、聯邦安全會議、聯邦國防會議、總統直屬人權委員會等。也有將專門性協調機構直接設在最高執行機關內，與其他部門形成序列。如捷克中央政府中，與一般政府部門並列設置的有十幾個專門性協調機構，包括國家安全委員會、人權委員會、人力資源開發委員會、可持續發展委員會等。還有設於政府部門內部的協調機構，如澳大利亞設於教育、科學和培訓部內設機構中的總理科學、工程和創新理事會和科學技術協調委員會。又如，作為日本內閣官房的輔助機構的中央防災會議，其主要職責是負責抗災救災工作，制訂防災救災規劃，災害的緊急應對，審議有關防災的重要事宜等，其主席為首相，委員由公共機關首長、學者、防災大臣及相關大臣擔任。該機構設立後，就災害對策事務實現了統一領導，從而有效地應對災害危機，開展抗災救災工作。三是利用現有政府部門，賦予其處理部門間協調工作。如英國中央政府的許多跨部門協調工作是由財政部負責，財政部通過財政控制方式處理跨部門事務，從而達到部門之間政策協調的效果。 1 周望：“中國 ‘小組’ 政治研究”，南開大學碩士學位論文，2009 年，第 26-34 頁。

3 2. 非常設機制非常設機制主要是針對突發性與臨時性事務。這些突發性與臨時性事務往往是常設的政府部門難以獨自應對的，需要通過設立非常設性臨時機構加以處理，因此，非常設機制是政府常設性部門的一種必要的補充機制。一般來說，非常設的臨時機構設置是以法律或行政命令為依據的，權力職能與組織結構相應地也由設置其的法律或命令規範。一旦非常設性機構的任務完成，組織也就撤銷了。就組織形式而言，可以分為三類：2 一是設置於政府首腦直屬機構中。如，在美國、俄國、法國等總統制或總統—內閣混合制國家，一些處理臨時性事務的跨部門機構直接設於政府首腦直屬機構中。在法國，總理直屬機構是協助總理處理某一專門工作而臨時設立的，由總理直接領導，主要包括重大自然災害研究和預防委員會、中央公共服務成本和效益調查委員會、國土整治和區域行動評議會、國家不動產和建築委員會及中央新興城市工作小組等。二是設於最高執行機關下的臨時性機構。如英國內閣委員會中設立數目不等的解決特殊問題的臨時委員會，如國民衛生委員會、糧食供應委員會、住房問題委員會等。這些臨時委員會成員多數由內閣成員擔任，也邀請一些專家參加，委員會屬於內閣的諮詢機關，職責是就某些重要的跨部門事務進行分析研究，提供方案供內閣討論決定。三是設立由部領導的臨時機構。如，澳大利亞設立為數眾多的法定機構承擔一些政府交辦的特別事務，這些法定機構屬於臨時性組織，一般由部長領導，其地位等同於部內的司、局，機構成員由政府委任，其中的一些成員屬於兼職。上述臨時性機構在其負責的任務完成後由立法機關或行政首長予以撤銷或改組，也有些國家對臨時性機構採用“日落立法”方式處理，即臨時機構規定的期限一到就自動撤銷。當然，也不排除有些臨時性機構隨着其所擔負的職能日常化而經過一定程序變成常設性機構。如，美國貿易代表辦公室就是由臨時機構變成總統直屬的常設機構的。（二）中國內地的“小組”機制中國內地在社會治理過程中，創造了一些具有中國特色的原創性治理機制、技術與工具，其中，以“小組”形式出現的議事協調機構，既能應對 2 周望：“中國 ‘小組’ 政治研究”，南開大學碩士學位論文，2009 年，第 36-39 頁。

4 某個階段的重點任務或重大改革措施，又能有效地應對與處理各種跨部門事務。這些機構的名稱有領導小組、協調小組、工作小組、專項小組、委員會、指揮部、聯席會議等，可以統稱其為“小組”統籌機制。在中國內地，小組機制起源於 1950 年代，發展定型於改革開放之後。2013 年 11 月，中央全面深化改革領導小組成立並在第一次會議上決定成立六個專項小組，標誌着小組機制被賦予新的歷史使命。之後，又新組建了一批高層次的領導小組。可以說，小組機制已成為中國內地應對重大問題及跨部門事務的重要組織模式。內地的“小組”機制在組織與運行上具有以下特點：一是數量眾多。現在，內地的不同黨政層級都普遍設立“小組”機制。僅國務院系統在改革之前有 80 多個小組，改革後縮減為 40 多個。還有，省級、市級、縣級都相應地設有數量不等的各種“小組”機制。全國究竟有多少“小組”組織，現尚無詳細統計。二是結構簡單精幹：合議制機構+辦事機構。小組機制多數是雙層次結構，即合議制機關—辦事機構。小組本身屬於合議制機構，其領導（或牽頭人）由不同層級黨政領導班子成員（正職、副職或常委）擔任，成員包括與處理事務相涉的部門領導組成，小組常以會議方式決策，以分工負責方式落實會議決策。小組一般不單獨設置獨立性的實體辦事機構，其下設作為執行機構的辦公室，辦公室多設於與處理事務關係最為密切的牽頭部門內，主任由牽頭部門負責人擔任。有些小組執行機構還與牽頭部門內部職能機構或部門合署辦公，相應的聯絡溝通落實工作也由部門內部人員承擔。由於屬長期工作，所以，有些部門設有相關人員編制崗位，以及經費預算。3 三是功能目標明確，具綜合性統籌功能與實踐效能。作為統籌機制的小組一般具有統籌某項政策制訂輔助、執行與監督的綜合性功能。在政策制訂上，小組機制雖然不具有直接決策的功能，但是具有政策調研與輔助的功能，有的領導小組設有專家組，圍繞相關事務進行理論研究與政策調研。其主要功能是保證與督促政策的落實，承擔跨部門事務的組織協調，有時派督 3 周望：“大國治理中的領導小組：一項治理機制的演化與精化”，《中共天津市委黨校學報》2019年第 5 期。

5 查組進行政策落實的巡查工作。如國務院扶貧開發領導小組，每年派出督查組分批前往中西部扶貧省、區、市進行脫貧實地督查工作。但是，設置小組機制的主要功能是統籌跨部門事務。特別是應對跨部門、跨領域、跨地域事務的處理，例如，人口普查、扶貧救災、防汛抗旱等。其運作機制為：佈置任務—分工落實。由於目標明確，統籌決議有力，執行到位，所以，小組機制在應對跨部門事務時表現出較高的效能。圖 1 中國內地“小組”機制結構 4 四是設置靈活方便，不需要人大批准。一般說來，政府機構的設置需要得到權力機構的批准。如，國務院機構的設置要得到全國人大的批准，而省級以下政府的部門機構設置不但要得到同級人大的批准，而且還要得到上級政府部門的批准。然而，小組機制因其屬於臨時性非常設機構，故而一般由黨政機構以文件形式直接設置，不進入黨政組織機構序列名錄之中。五是權威資源聚集，高位推動，能力強大。小組機制一般有黨政主要領導主持或牽頭，少數甚至由正職領導主持，但多數由分管副職擔任負責人，與“分管型副職模式”形成配合，5 因此，借助於高層級領導的權力，具備了足夠的權力權威基礎，其地位一般高於同級的職能部門，同時，也聚集了相關職能部門的人力、資金資源，其能夠迅速擴大資源整合的範圍，調動多方力量共同應對，具有強有力的社會資源整合和動員能力。從小組體制的實踐效果看，小組機制有利於政令統一，有效地暢通了部門之間的資訊溝通，打破了部門之間的資訊阻塞，克服了部門本位主義的局 4 周望：“中國 ‘小組’ 政治組織模式分析”，《南京社會科學》2010 年第 2 期。 5 李利平：“中外副職設置模式的比較研究”，《中國黨政幹部論壇》2008 年第 4 期。領導成員部門成員A 部門成員B 牽頭部門成員部門成員C 部門成員D 辦事機構

6 限，直接指令有利於減少資訊失真度，使政策執行指令傳遞迅速，有效地填補上常規組織的功能縫隙與職責空白，有利於集中權威與資源，在應對重大事務及跨部門事務過程中，發揮了積極有效的作用。它是對正規組織體制的補充與強化，而不是替代。但是，現實中，因為小組設置較為容易，缺乏具體的法律規定與制度安排，一般以黨委或政府紅頭文件形式設置，導致數量較多，而過多的小組也侵蝕了原來職能部門應有的職能，一定程度上顛倒了其與正式組織之間的關係，由補充輔助關係變成替代或領導關係，從而被稱為 “小組治國”。同時，黨政領導因擔任的小組領導職務太多，難以應付繁重的協調工作，會議太多，精力分散。同時，小組機制游離於現行的行政監督機制之外，不利於對其進行監督。此外，小組的行政主體資格未能法定化，導致行政對象尋求行政救濟困難，不利於行政相對人維護自身合法權益。所以，對於小組設置需要的前提條件、存續期限、運行規則應加以明確，而小組的運行應該更加透明。可見，針對跨部門事務，中西方國家設立不同的處理機制。在西方國家，應對跨部門事務的機構可分為常設機構與非常設機構兩種類型。而在中國內地，則獨創出具有中國特色的 “小組” 機制作為議事協調機制，並成為具原創性的治理機制。應該說，中西方跨部門應對機制都對澳門完善跨部門應對機制具有啟示與借鑒價值。二、澳門跨部門事務應對機制的現狀：類型、成效及問題與其他地區相同，澳門特區政府同樣面對着多樣化的跨部門事務，為此，政府建立起不同形式的跨部門事務應對機制。特區政府究竟設立了多少個跨部門事務統籌機構，並未見有政府的官方統計。故而，在此以例舉方式進行概括性敘述。（一）澳門跨部門事務應對機構的基本形式在特區政府設立的跨部門事務統籌機構中，除了由行政長官直接主持各司長參加的政務會議作為協調與處理涉及到全澳性或跨域性重大跨部門事務的日常性機構外，其他跨部門應對與處理機制主要包括下列四種形式。

7 1. 由法律規定設立或由行政長官主持的跨部門事務協調機構由法律規定設立或由行政長官主持的跨部門事務協調機構，在設立依據上，可以分為三類：第一類，一些涉及重大事務及跨部門事務應對機制的設立直接由規範相關事務的法律或行政法規規定。這裡的法律或行政法規是指由立法會制訂的法律或由行政長官制訂頒佈的行政法規，不包括行政命令、行政長官及主要官員批示等法律形式。如，民防架構。民防是應對突發性公共事件的，需要全社會共同合作應對與統一指揮及協調。因此，民防事務是由《民防法律制度》6 規範。《民防法律制度》第 10 條規定，民防組織體系是由（一）行政長官；（二）聯合行動指揮官；（三）保安部隊及保安部門；（四）在民防方面具特別權限或技術且經行政長官指定的公共及私人實體。其中，民防架構是由第（三）、（四）項實體組成。目前，民防架構設於警察總局內，聯合行動指揮官是由警察總局局長擔任。7 架構由 2 個行動中心、9 個軍事化部隊及治安部門、14 個政府部門以及 7 個私營機構組成。又如，立法會選舉管理委員會。立法會選舉是涉及全澳性的跨部門事務，作為負責立法會選舉事務管理的機構，立法會選舉管理委員會是由《澳門特別行政區立法會選舉制度》第三章規範的。按照立法會選舉制度的規定，立法會選舉管理委員會由一名主席及至少五名委員組成。其成員由行政長官委任。管理委員會屬於非常設機構，其於選舉總核算後 210 日內解散。而作為選管會秘書處的行政公職局選舉技術輔助處則是常設機構。最近一次的 2019 年立法會間接選舉補選的選管會成員如下：主席由中級法院法官唐曉峰擔任，委員包括檢察院黎裕豪主任檢察官、市政署主席戴祖義、行政公職局局長高炳坤、財政局局長容光亮、新聞局局長陳致平。再如，澳門特區維護國家安全委員會。該委員會是按照第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》而設立，機構的性質是 “協助行政長官就澳門特別行政區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作的機關”。機構由行政長官擔任主席，成員包括行政法務司司長、保安司司長（副主席）、警察總局局長、行 6 第 11/2020 號法律《民防法律制度》，《澳門特別行政區公報》2020 年第 33 期，第 4552-4563頁。 7 2020 年 9 月 15 日起，按照新通過的法律，聯合行動指揮官由保安司司長擔任，由員警總局局長輔助。

8 政長官辦公室主任、保安司司長辦公室主任、法務局局長、司法警察局局長、行政長官辦公室一名顧問、保安司司長辦公室一名顧問。8 還有根據第13/2019 號法律《網絡安全法》第 6、7 條規定而以第 35/2019 號行政法規設立的網絡安全委員會。委員會由行政長官擔任主席，成員包括保安司司長（副主席）、政府其他司長、行政長官辦公室主任、個人資料保護辦公室主任、預警及應急中心各組成實體的最高負責人以及指定的市政署、郵電局、經濟局、金管局等監管實體的負責人，委員會秘書由司法警察局局長擔任。保安司司長辦公室向委員會提供行政及技術支援的方式。9 第二類，一些跨部門協調機構是由法律規定並由行政長官批示成立。如，為應對新型冠狀肺炎而設立的新型冠狀病毒感染應變協調中心。該中心作為跨部門協調與處理新型冠狀肺炎的機構，雖然是由行政長官批示設立的，但其法律依據卻是第 2/2004 號法律《傳染病防治法》第 24 條第 3 款“行政長官在必要時可批准成立協調中心，以全面規劃和指導各公共及私人實體的傳染病預防、控制和治療工作”。10 協調中心直接隸屬行政長官並由其擔任主席，社會文化司司長擔任副主席。成員包括社會文化司司長辦公室主任、衛生局局長、社會文化司司長辦公室代表、澳門海關代表、新聞局代表、市政署代表、治安警察局代表、消防局代表、警察總局代表、衛生局代表、民航局代表、海事及水務局代表、經濟局代表、博彩監察協調局代表、教育暨青年局代表、高等教育局代表、社會工作局代表、旅遊局代表、旅遊危機處理辦公室代表、消費者委員會代表。協調中心的財政、行政及後勤支援由衛生局負責。第三類，機構由行政長官批示設立，人員由行政長官批示委任。如，澳門“一帶一路”建設工作委員會是由第 44/2017 號行政長官批示設立的，委員會的職權包括“負責統籌澳門特別行政區參與助力國家‘一帶一路’建設的短、中、長期的總體設計，並推動展開相關研究，以制定有關政策”等， 8 第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，《澳門特別行政區公報》2018年第 36 期，第 943-948 頁。 9 第 13/2019 號法律《網絡安全法》，《澳門特別行政區公報》2019 年第 25 期，第 1884-1895 頁；第 35/2019 號行政法規《網絡安全委員會、網絡安全事故預警及應急中心及網絡安全監管實體》，《澳門特別行政區公報》2019 年第 47 期，第 2598-2602 頁。 10 第 2/2004 號法律《傳染病防治法》，《澳門特別行政區公報》第一組 2004 年第 10 期，第 285-297 頁。

9 委員會由其行政長官擔任主席，成員包括五位司長、行政長官辦公室主任、政府發言人、行政長官辦公室代表兩名、主要官員辦公室代表各 1 名、澳門基金會代表一名、政策研究和區域發展局代表兩名、禮賓公關外事辦公室代表一名。政策研究和區域發展局向委員會提供運作所需的行政、技術及後勤支援。11 類似的機構還有以第 330/2015 號行政長官批示設立的 “建設世界旅遊休閒中心委員會”，同樣由行政長官擔任委員會主席。12 又如，建設粵港澳大灣區工作委員會是由第 255/2018 號行政長官批示設立的。該機構的職權包括 “負責統籌澳門特別行政區參與粵港澳大灣區建設的短、中、長期的總體設計和工作部署，並推動展開相關研究，以制定有關政策”，委員會由行政長官擔任主席，成員包括五位司長、海關關長、行政長官辦公室主任、政府發言人、政策研究和區域發展局局長、行政長官及各主要官員辦公室代表各一人（共 6 人）、政策研究和區域發展局代表一名。委員會可設立專責工作小組。政策研究和區域發展局向委員會提供運作所需的行政、技術及後勤支援。13 再如，海域管理及發展統籌委員會是通過第 57/2017 號行政長官批示設立的。按照該批示所稱，該委員會是取代 2016 年 6 月成立的由行政長官領導的跨部門內部統籌委員會而成立的。其職權包括“推動開展研究及統籌海域管理及發展的整體規劃及專項計劃的編制及執行，以制定有關政策”等，委員會由行政長官擔任主席，成員包括五位司長、海關關長、行政長官辦公室主任、助理海關關長、新聞局局長等 11 個職能機構負責人以及行政長官與各主要官員辦公室顧問各一人（共 6 人）、政策研究和區域發展局代表兩名、助理發言人。委員會可設立專責工作小組。政策研究和區域發展局向委員會提供運作所需的行政、技術及後勤支援。14 11 第 44/2017 號行政長官批示《設立“一帶一路”建設工作委員會》，《澳門特別行政區公報》2017 年第 10 期，第 222-224 頁。 12 第 330/2015 號行政長官批示《設立“建設世界旅遊休閒中心委員會”》，《澳門特別行政區公報》2015 年第 43 期，第 870-871 頁。 13 第 255/2018 號行政長官批示《設立建設粵港澳大灣區工作委員會》，《澳門特別行政區公報》2018 年第 26 期，第 1149-1150 頁。 14 第 57/2017 號行政長官批示《設立“海域管理及發展統籌委員會”》，《澳門特別行政區公報》2017 年第 12 期，第 243-245 頁。

10 2. 由行政長官批示設立並由司長主持的跨部門協調機構此類跨部門協調機構有 2007 年設立並經第 75/2017 號行政長官批示重設的公共行政改革統籌委員會。該批示稱，設立公共行政改革統籌委員會的目的是 “從政策決策的層次，統籌協調公共行政改革政策措施的落實及相關範疇的政策諮詢，以及確立執行計劃”。統籌委員會由行政法務司司長任主席，成員包括行政長官辦公室主任或其代表、各司長辦公室主任或其代表、行政公職局局長、行政公職局副局長一名。統籌委員會可透過決議設立專責小組履行其任務。統籌委員會的後勤、行政、技術及財政輔助由行政公職局確保。15 又如，2008 年由第 265/2008 號行政長官批示設立的食品安全統籌小組。該統籌小組是在 “禽流感” 應變統籌小組的基礎上設立的，“以協調監管食品安全的工作”。批示規定，統籌小組由行政法務司司長協調，組成人員包括民政總署管理委員會主席、衛生局局長、經濟局局長、新聞局局長。統籌小組下設技術小組，負責日常具體工作。16 2013 年通過《食品安全法》，食品安全統籌小組被撤銷，食品安全工作改由市政署負責。再如，分別由第 109/2016 號行政長官批示設立的養老保障機制跨部門策導小組與由第 394/2016 號行政長官批示設立的康復服務十年規劃跨部門策導小組。設立養老保障機制跨部門策導小組是取代 2012 年設立的 “澳門養老保障機制跨部門研究小組”。成立策導小組的目的 “旨在統籌、協調和促進澳門特別行政區養老保障機制政策目標的落實” 等，策導小組由社會文化司司長擔任組長，成員包括社會工作局局長（副組長）、社會文化司司長辦公室代表、統計暨普查局局長或副局長、勞工事務局局長或副局長、衛生局局長或副局長、教育暨青年局局長或副局長、文化局局長或副局長、體育局局長或副局長、社會保障基金行政管理委員會主席或副主席、澳門理工學院長者書院校長、土地工務運輸局局長或副局長、房屋局局長或副局長、交通事務局局長或副局長。策導小組下設執行小組。策導小組運作上所需的技術、行政和財政輔助，由社會工作局承擔。17 而設立康復服務十年規劃跨部門策導小 15 第 75/2017 號行政長官批示《設立公共行政改革統籌委員會》，《澳門特別行政區公報》2017 年第 14 期，第 273-274 頁。 16 第 265/2008 號行政長官批示《設立食品安全統籌小組》，《澳門特別行政區公報》2008 年第 39期，第 975 頁。 17 第 109/2016 號行政長官批示《設立養老保障機制跨部門策導小組》，《澳門特別行政區公報》2016 年第 17 期，第 328-330 頁。

11 組是取代於 2013 年設立的 “康復服務十年規劃跨部門研究小組”，成立該策導小組 “旨在統籌、協調和促進澳門特別行政區康復服務十年規劃政策目標的落實” 等，策導小組由社會文化司司長擔任組長，成員包括社會工作局局長（副組長）、社會文化司司長辦公室代表、法務局局長或副局長、民政總署管理委員會主席或副主席、統計暨普查局局長或副局長、勞工事務局局長或副局長、衛生局局長或副局長、教育暨青年局局長或副局長、體育局局長或副局長、高等教育輔助辦公室主任或副主任、社會保障基金行政管理委員會主席或副主席、土地工務運輸局局長或副局長、房屋局局長或副局長、交通事務局局長或副局長。策導小組下設執行小組。策導小組運作上所需的技術、行政和財政輔助，由社會工作局承擔。18 3. 類似聯合執法的跨部門事務處理機構一些涉及民生領域跨部門事務雖然由某政府部門負責，但是，執法可以得到其他政府部門的配合。如，負責非法提供住宿（俗稱 “非法旅館”）執法部門是旅遊局，旅遊局在查處非法旅館的執法過程中，根據第 3/2010 號法律《禁止非法提供住宿》，可 “要求警察當局提供所需協助”，“身份證明局、治安警察局、澳門貿易投資促進局及物業登記局，有義務提供被懷疑用作非法提供住宿的樓宇或獨立單位所涉的相關人士的個人資料”，“為調查是否存有非法提供住宿的狀況，旅遊局可自行或聯同其他公共實體，尤其是治安警察局、土地工務運輸局、民政總署、衛生局、消防局及環境保護局，進行巡查工作”。19 而澳門的路面工程審批涉及市政署與交通局兩個部門，屬於跨部門事務。但是，路面工程跨部門協調小組未見有公開的法律（包括行政長官或主要官員批示）作出規定。而按照規範市政署組織及運作的行政法規，路面工程的申請由市政署負責審批。第 25/2018 號行政法規《市政署的組織及運作》第 41 條第 8 款規定，市政署道路處具有 “監察坑道及其他經市政署發出准照而在公共地方及公共街道進行的工程的指示標誌及圍封 18 第 394/2016 號行政長官批示《設立康復服務十年規劃跨部門策導小組》，《澳門特別行政區公報》2016 年第 47 期，第 2906-2908 頁。 19 第 3/2010 號法律《禁止非法提供住宿》，《澳門特別行政區公報》2010 年第 31 期，第 567-574頁。

12 工作” 的職權，20 因此，由市政署負責審批 “申請開掘坑道以鋪設、安裝、更改及維修基本設施（如：水管、電纜、電話線或作任何其他目的）工程”。但工程開展的工期、路面的人流及交通安排則由交通事務局負責。故此，澳門路面工程涉及兩個不同政府部門。因此，該項跨部門事務應由兩個部門共同協調，主要負責協調幾家專營公司及多個政府部門進行路面工程的規劃，至於有關工程的申請最後由市政署審批。21 又如，設於房屋局的樓宇滲漏水聯合處理中心。該中心雖然透過跨部門合作機制，由土地工務運輸局、市政署、衛生局、法務局及房屋局組成，但是，並未見有公開規範該中心的相關法例（包括行政長官及主要官員批示），而且處理樓宇滲漏水事務卻是房屋局的職權。第 17/2013 號行政法規《房屋局的組織及運作》第 13 條第 1 款第（17）點規定房屋局樓宇管理廳的職權包括 “與其他公共機構或部門合作，解決分層建築物所有人、管理機關及分層建築物管理企業之間的糾紛，尤其是因滲漏水而產生的糾紛”。22 因此，實際上，樓宇滲漏水事務是由房屋局統籌，其他相關部門輔助，進行聯合處理。 4. 短期或臨時性跨部門事務處理機構為應對一些短期性或臨時性跨部門事務，特區政府設立短期性或臨時性機構加以應對。如，以第 275/2017 號行政長官批示設立的檢討重大災害應變機制暨跟進改善委員會。該機構是在澳門發生 “天鴿” 風災之後成立的，目的是 “檢視現行危機處理機制”，“提出未來應對危機處理的整體規劃”。委員會由行政長官擔任主席，成員包括五司司長、警察總局局長、海關關長，行政長官辦公室主任兼任秘書長。委員會可設立多個專責工作小組。雖然該機構未有存續期，但是，因其任務屬短期性，相信在其任務完成後，就會停止運作。又如，由第 144/2000 號行政長官批示設立的二零零五年澳門東亞運動會協調辦公室。該辦公室作為項目組性質，其目的是 “組織、促進及協調所有與第四屆東亞運動會有關的工作” 23 。一年半之後，該 20 第 25/2018 號行政法規《市政署的組織及運作》，《澳門特別行政區公報》2018 年第 42 期，第1037 頁。 21 《羅立文︰協調路面工程的跨部門小組運作有效》，新聞局，2015 年 7 月 2 日。 22 第 17/2013 號行政法規《房屋局的組織及運作》，《澳門特別行政區公報》2013 年第 26 期，第560 頁。 23 第 144/2000 號行政長官批示《設立的二零零五年澳門東亞運動會協調辦公室》，《澳門特別行政區公報》2000 年第 31 期，第 979 頁。

13 辦公室停止運作，職能由第四屆東亞運動會澳門組織委員會股份有限公司所取代。實際上，即使不是由承擔其職責的公司取代，同樣會在其所承擔的東亞運結束後撤銷的。再如，2012 年 10 月，澳門發生善豐花園樓宇結構受損事件，導致小業主因需要搬出善豐花園而抗議。特區政府於 2013 年 4 月30 日成立由運輸工務司司長領導的善豐花園事件政府跨部門跟進小組，跨部門跟進小組由土地工務運輸局、法務局、社會工作局等部門組成，就妥善解決善豐花園事件開展工作，並為善豐花園小業主提供全面支援。由於未見有該跨部門跟進小組成立的相關法律，不能確定其存續期。但是，可以確定，由於跟進小組所要處理的是單一突發事件，隨着該突發事件的解決，跟進小組也會停止運作。（二）現有跨部門事務處理機制的成效及問題應該說，澳門特區政府應對不同的跨部門事務而設立了上述四類機構，在現實運作中，呈現出不同的特點及實踐效果。機構特徵方面，在設立的法律依據上，四類機構中，除了少數機構外，多數由相關法律、行政法規與行政長官批示為依據設立及運作。在設置形式上，多數屬獨立設置，並由相關部門提供行政及技術等輔助性支援工作。少數附設於某個政府部門，如聯合執法式跨部門事務機構。多數屬於常設型機構，而少數則是處理突發性或應急性事務的短期性或臨時性非常設機構。而即使是短期性或臨時性機構，也較少明確機構的存續期。在組織性質上，除了聯合執法機構外，均屬於合議制機構，其組織結構基本上“議決+執行”模式，即由統籌協調機構議決後，交由各參與部門執行。在應對對象及參與部門上，涉及的議題具有多樣性與複雜性，都是跨部門的公共性問題，而非某個政府部門職責範圍內的事務。一般與所處理的跨部門事務相關的不同政府部門都有參與其中，參與部門不局限於司級施政領域內，往往是跨司領域的部門。在運作上，依靠法律賦予的權威，實現跨部門合作主體的溝通與協商，從而達成合作目標。在統籌與協調的形式上，主要有組織協調、會議協調和領導者協調三種方式。組織協調是以議事協調機構和牽頭部門開展的協調。會議協調是以召開會議方式進行的協調，包括例行會議與臨時會議。領導者協調是由領導者參與而進行的協調。三種協調形式中，以會議協調為統籌機構進行協調的主要形式。

14 從澳門特區跨部門事務統籌協調機構運作的實踐效果看，如果一概以社會上所給予的無效而論，顯然是不公允的，也不符合事實。應該說，不同類型的跨部門事務統籌協調機構的實踐效果存在一定的差異性。四種類型的機構中，以第一類機構最為有效，即以法律或法規設置且由行政長官主持的統籌協調機構的運作具有明顯成效。而第二類（即由司長主持的）與第四類（即短期性或臨時性的）統籌協調機構的運作效果稍遜。而第三類機構，即聯合執法類的統籌協調機構的運作效果不彰，且社會反應較為強烈。由此，可以從不同類型的統籌協調機構的運作效果差異，結合跨部門事務的成因、協調機構設立的法律依據等，共同查找與分析現行跨部門事務處理機構存在的問題。一是政府機構過度專業化導致跨部門事務的增加而司長職權設置卻限制其跨司協調功能。與其他地區相比，回歸後的澳門跨部門事務顯得比較多，其原因之一在於政府機構設置的過度專業化。應該說，政府組織設置的科層制原則要求其機構的專業化與職能化，而政府機構的專業化與職能化才有可能提高政府工作的效率。但是，過度專業化難免帶來政府機構的膨脹與跨部門事務。回歸後，特區政府樂於回應居民訴求，導致政府職能不斷擴大，因應政府職能擴充而需要設置新機構，而機構設置一定程度上存在過度專業化傾向，甚至達到“一事項一機構”的程度。隨着政府機構專業化水平上升，跨部門事務也相應地增加。其次，在特區政府官職序列中，司長作為政府處理不同施政領域事務的職權承擔者，其來自於行政長官的執行權限授予僅限於相關的施政領域。因此，如若沒有新的授權，其難以承擔跨司事務協調者角色，而只能協調司轄領域的事務。由此，特區政府跨司事務的協調機構多數由行政長官擔任主席。二是需要處理的跨部門事務本身屬於結構複雜的政策議題。無論是非法旅館問題，還是路面工程及樓宇滲漏水問題，都屬於結構複雜的民生議題。尤其是非法旅館與樓宇滲漏水問題，涉及到私人空間及私人財產，屬於私法調節的範疇，而政府作為公權力機構，是否可以介入私人領域的事務，本身就是頗有爭議的問題。因此，作為結構複雜的政策議題，其涉及到較為複雜的社會關係。以非法旅館為例，既有業主與一手租客關係，又有一手租客與二手甚至三手租客的關係，還有租客與鄰居及社區的關係，處理與規範這些私人關係，一定程度上超越了政府公權力的範疇，但是，行為本身卻又

15 損害了第三者利益。如果說政府公權力可以介入的話，採取何種方式介入以及介入程度，都需要詳加斟酌。可見，就問題而言，不僅僅是一個跨部門事務，而是更多地涉及到非跨部門事務問題。因此，對於此類議題需要從理論上予以說明與論證。三是權威不足難以統籌跨部門事務。從運作效果看，凡是由法律或行政法規規範，並由行政長官擔任主席的跨部門事務機構，其議決與執行的效果較好。而其他的跨部門事務機構運作效果稍遜。其原因就在於前者的權威足夠，無論是法律權威，還是主持人的職位權威，都足以協調所有參與部門。而聯合執法類的跨部門處理機構效果不盡人意，其中原因之一就是牽頭部門與參與部門都是同級平行機構，牽頭部門與參與部門是合作關係，而非領導關係，因此，牽頭部門在缺乏足夠的權威資源的情況下，難以統籌與協調各參與部門進行共同行動。可見，集中必要的權威資源是跨部門事務機構統籌與協調運作的基本保障。四是設立統籌協調機構的法律基礎薄弱。澳門特區現有規範公共行政組織的法律主要有《澳門基本法》、第 2/1999 號法律《政府組織綱要法》、第 6/1999 號行政法規《政府部門及實體的組織、職權及運作》以及第 85/84/M號法令《澳門公共行政組織結構大綱》。上述有關公共行政組織的法律規範包含有對政府架構、公共機關及其附屬單位、諮詢組織、籌設委員會、項目組的規範條文，卻並無對跨部門統籌協調機構的規範內容。即使是以行政長官批示設立統籌協調機構所引用的《澳門基本法》第 50 條，同樣沒有直接賦予行政長官設立統籌協調組織職權的文字。反而，在一些單行法律中對設立統籌協調機構進行了規範。如《民防法律制度》規範了民防組織體系及其架構。立法會選舉管理委員會是由第 3/2001 號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》規範的。為應對新型冠狀肺炎而設立的新型冠狀病毒感染應變協調中心是以第 2/2004 號法律《傳染病防治法》為其法律依據的。可見，除了單行法律規定的相關跨部門事務統籌協調機構外，其他現行跨部門統籌協調機構設立的法律基礎較為薄弱。正因為統籌協調機構的設置未有嚴格的法律規限，故此，統籌協調機構的設置一定程度上存在主觀隨意性，結果，機構越設越多，且多數未有存續期限，行政長官兼任的統籌機構主席職務也越來越多，統籌協調的工作負擔越來越沉重。

16 五是統籌協調機構缺乏明確的工作機制與責任監督。與正式的公共行政機構相比，規範跨部門事務統籌協調機構的法律條文較為籠統與簡單，多數未有對統籌協調機構的工作機制進行明確規範。實際上，統籌協調機構的運作一般是以會議形式進行的，但是，究竟多長時期開一次會以及會後的工作如何展開、如何落實會議內容等，未有專門的法律規定。由於未有建立制度化的運作機制，因此，一定程度上存在由領導的個人意志代替運作制度。其次，與正式有形的公共行政機構具有較為嚴格的責任監督不同，統籌協調機構因屬於以會議形式運作的軟性機構，故而工作責任與工作績效缺乏明確的監督，工作成效如何未能進行評估，更無規範的責任追究機制，因此，即使是合作參與方不夠盡力配合，也不會受到責任追究。此外，統籌協調機構內部運作的透明度較低，多數統籌協調機構甚至連網站都沒有，其內部會議幾乎都是以不公開形式舉行的，其決策與運行較為封閉，社會無從監督。三、推動跨部門事務統籌協調機制的完善針對澳門跨部門事務統籌協調機制存在的問題，需要創新及推動跨部門事務統籌協調機制的進一步完善，以彰顯其應有的治理效果。（一）完善跨部門事務統籌協調機構設立的法律基礎首先是作為日常統籌協調全域性及跨部門事務的政務會議，其在現行政府架構中並無法律地位。現行規範政府架構及公共組織的法律中，未見有對於政務會議的規範。實際上，在中西方國家，跨部門事務的首要協調機構是政府內閣。而特區政府並無類似機構。行政會是輔助行政長官決策的機構，其成員中，除特首與行政法務司司長外，並無其他政府成員，多數屬於議員及社會人士。故而，不適宜作為政府跨部門事務協調的機構。而政務會議是由特首主持，各司長參加的政府決策機關。其可以較好地承擔政府跨部門事務的協調功能。事實上，現有的許多跨部門事務正是通過政務會議的協調而得到解決的。然而，該機構在政府序列中卻無法律地位。因此，需要在規範政府架構的法律中明確其應有的法律地位。其次，現行規範政府架構與公共組織的法律並未對跨部門事務統籌協調機構作出明確的法律規範，需要在修訂《政府組織綱要法》或修訂《澳門公共行政組織結構大綱》時，將

17 跨部門事務統籌協調機構作為一種公共組織的類型加以明確化，對其設立、變更與撤銷作出明確的法律規範，明確相應的存續期限，並賦予行政長官的相應權限，以減少設置的主觀隨意性。（二）對現有政府部門進行適當的合併重組以減少跨部門事務所謂跨部門事務是必須由兩個或兩個以上的政府部門共同應對的行政事務，它是相對於政府部門而言的。雖然對於傳統官僚制來說，跨部門事務的出現是必然的。但是，如果政府部門設置的專業化程度越高，形成的跨部門事務就越多；相反，若政府部門設置扁平化與大部門化，則跨部門事務就會相應地減少。如前所述，回歸後，特區政府部門的設置出現過度專業化傾向，部門功能越分越細，機構越設越多，導致跨部門事務也相應地不斷增加。因此，要從源頭上減少跨部門事務，就需要對現行政府架構進行重組，梳理政府部門的職能，將職能相近或重疊的部門進行合併，推行大部門制。隨着政府部門的合併重組，原本由兩個或兩個以上政府部門處理的行政事務可能因為部門合併而交由一個部門處理，由此減少了跨部門事務數量並提高政府效率，緩解政府跨部門事務的統籌協調能力不足的難題。（三）賦予跨部門統籌協調機構足夠的權威資源無論是西方國家的部際委員會、任務型或非常設跨部門統籌協調機構，還是中國內地的“小組”機制，往往都是由較高職位者出任統籌協調機構的主持人，實際上，是集中賦予機構足夠的領導權威資源，以高位領導與權威推動協調措施的落實執行。而澳門特區許多跨部門事務統籌協調機構由行政長官擔任主席，也是出於同樣的道理。但是，聯合執法類的跨部門事務協調機構卻是由平行的同級部門牽頭，明顯地，牽頭部門的權威不足以協調其他參與部門，即使作為跨部門事務的主責部門有其法律依據，而僅僅依靠法律卻依然難以有效地協調相關事務。實際上，要使跨部門事務的參與部門實現相互之間的溝通、協調、合作，共同達成目標，必須依賴更高更多的權威資源。而在澳門，除了作為特區內最高權威者的行政長官外，即使是司長，依其現有的職權仍然難以覆蓋到跨司部門的協調，需要額外授權。因為司長並非像內地省級行政區的副行政領導那樣擁有明顯高於省級行政組成

18 部門的職權，況且司長的職權並非法定，而是由行政長官授予其分管施政領域的執行權限。因此，如果想減輕行政長官因擔任越來越多的跨部門事務統籌協調機構領導者的職務負擔而使司長分擔其責的話，則需要提升司長地位，賦予其享有特區行政部門副職的職權。（四）確立統籌協調機構明確的目標責任、運行監督機制雖然跨部門事務統籌協調機構與正式的政府職能機構以及諮詢機構在性質上不盡相同，但是，作為具有集中議決與分散執行功能的混合型簡單機構，跨部門事務統籌協調機構的設立，本身具有其工作目標。而在實踐中，對於跨部門統籌協調機構，並未建立起應有的目標責任，對機構的職能及目標表述較為籠統及模糊。對於目標是否完成及完成的程度等績效缺乏評估與監督。因此，需要設立恒常的檢討機制，並將其納入現行政府機構的監督體制之中。在明確跨部門事務統籌協調機構目標責任的同時，需要建立各參與部門對跨部門事務目標實現應承擔的部門具體責任，明確界定主管機構與參與機構的不同責任，消除部門利益，適當下放權力，使參與部門各司其責，分工協作，相互配合，形成合力。根據跨部門合作目標和部門承擔的目標完成情況來評判部門領導的績效。對於欠缺承擔、合作不力的部門領導應追究其責任。其次，在運行制度方面，因其以會議形式討論議決，而會議召開的最低間隔時限應有所明確，其議決事項應按常規對外公佈，令社會能夠知曉與監督。其下設的小組同樣需要建立必要的工作程序與責任機制，而不是現行的無約束鬆散化管理。（五）加強信息技術基礎建設及培育部門間的合作文化政府部門因專業化設置而形成的碎片化管理格局是跨部門事務的重要形成機制。而現代信息技術為政府的整體化治理提供了技術支撐。運用大數據、雲計算、互聯網等信息技術，使跨部門協同合作成為可能。現代信息技術可以跨越組織的功能邊界，實現政府部門及層級之間的整合、辦事流程及分散環節的整合以及為公眾提供一站式服務。同時，信息技術能夠實現資訊在合作部門間的快速與準確傳遞，能夠突破時間、地域對於跨部門協同的限制，參與主體可以通過互聯網隨時隨地進行跨部門溝通與磋商。不同的政府

19 部門可以利用信息技術實現資料收集、信息共享、聯合審批等跨部門事務。而大數據分析技術可以實現對公眾需求的準確捕獲，及時確認需要跨部門協同解決的公共問題。可見，正是建立在信息技術基礎上的電子政府建設可以將不同政府機構以網絡形式連接起來，整合不同政府部門的職能、資源與資訊，解決政府跨部門之間的交流與溝通，通過網絡實現跨部門事務的管理與服務。除了信息技術進步為跨部門事務合作提供技術基礎外，應該說，跨部門事務合作的成功還有賴於政府部門合作文化的形成。實際上，真正意義的跨部門協同，既不是官僚組織的專業化節制，也不是法律關係，而是不同政府部門基於相互信任而採取的共同行動，是平等協商共識基礎上達成一致目標。因此，需要在政府部門之間建立共同的規則與立場，即共同合作的組織文化。事實上，只有共同合作的組織文化才能夠真正消除部門利益的影響，最大程度消除政府部門的功能邊界，實現跨部門事務的協調與合作。總之，面對跨部門事務，特區政府設立了四種類型的統籌協調機構，包括由法律規定設立或由行政長官主持的機構、由行政長官批示設立並由司長主持的機構、類似聯合執法的機制以及臨時或短期性機構。四種類型的機制呈現出不同的實踐效果。而機構的權威不足、法律基礎薄弱、缺乏明確的工作機制與責任監督以及政策議題本身的複雜性等是影響現行跨部門統籌協調機制治理效果的因素。對此，需要從完善法律基礎、合併政府部門、賦予權威資源、確立目標責任與監督機制以及加強信息技術基礎建設及培育部門合作文化等幾個方面對現行跨部門事務統籌協調機制予以改進。

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 澳門政府採購法：歷史、現狀及其革新鄧達榮* 一、引言在澳門實施與政府採購有關的法律已超過 120 年，歷史源遠流長，最早可溯回至 1900 年在葡萄牙頒佈適用於海外省的有關法規。而在澳門本地頒佈與政府採購有關的法律規定則可追溯到上世紀 30 年代。自此，隨着配合政府組織的轉變和推動地區發展，當時澳門政府便逐步加強和完善與政府採購有關的法律規定。現行政府採購法律制度由 1984 年頒佈的第 122/84/M 號法令開始正式建立起來，隨後逐步頒佈一系列法規而使之完整。當中的主要法規分別有政府採購的開支制度和適用於不同種類採購客體的程序法；配套法規則主要有適用於特定採購項目的特別法規和訂定相關審批權的法規。此外，亦有一些法律規定適用於政府採購的工作環節。無論如何，自頒佈第 122/84/M 號法令開始計算，現行的政府採購法律制度已實施逾 36 年。其實在澳門特別行政區成立後，首屆特區政府便提出全面修改政府採購法律制度的意向，縱使沒有正式落實，但亦不間斷地進行討論和研究。直到 2018 年 11 月才正式為制訂新的《公共採購法》展開公開諮詢，其後在翌年 7 月特區政府完成並公佈公開諮詢的總結報告。隨後遂於 2020 年 1 月展開政府的內部諮詢，務求聽取公共部門及機構在實務方面的意見，俾能對該法案作進一步的修訂，以求符合實際需要。事實上，面對國際經濟踏入 21 世紀後的急速發展和轉變，國際和區際組織已紛紛為其於上世紀末訂定的政府採購法進一步優化，尤其在促進公 * 中國政法大學法學博士。

2 平競爭、推動可持續發展和加入電子化技術等方面作出嶄新的規定。對此，現行澳門特區政府採購法律制度明顯落後於國際規範和欠缺經濟發展的視野，有必要從後追趕，並藉着目前特區政府近年採取積極的態度，銳意改革政府採購法律制度。現在可趁機好好重新思考，完整地建立與國際和區域經貿接軌的一套全面且嶄新的公共採購法律體系。1 二、現行澳門特區政府採購法律制度之沿革和演變葡萄牙人於 1521 年首次踏足澳門，並在 1553 年獲得當時明朝政府准許在澳門半島暫居，隨之而逐漸增加往來和頻繁的經濟、宗教和文化交流。直到 1846 年 4 月澳門總督亞馬留上任，自此時起葡萄牙對澳門推行一系列的殖民統治政策，並透過澳門議事會和澳門總督進行管治。這表示在葡萄牙頒佈適用於海外省的法律亦在澳門產生效力。適用於葡萄牙與政府採購有關的法規可追溯到王國商務部發出的 1850年 7 月 20 日《法律憲章》，其中有條款簡單地規定當時在葡萄牙的道路工程需以招標方式進行。明顯可見該法律憲章只適用於葡萄牙本土。至於適用於澳門與政府採購有關的法律規定，見下文所述者。（一）過去與政府採購有關法規的演變 (1) 最初適用於澳門與政府採購有關的法律規定可追溯至 1900 年 10月20 日所公佈者。當時海外及海事總部長奉葡萄牙國皇之意旨，命令出任特 1 在國際上，規範國家和地區採購活動的法律一般稱為政府採購法或公共採購法，兩者的區別在於法律適用的採購主體。前者的適用主體只限於政府架構內的實體；後者的適用主體不單只包括政府架構內的實體，還包括架構以外的公共實體，可以是公用事業機構，甚至公共企業，而具體包括的主體因應國家訂立法律的適用主體而定。至於目前在澳門特別行政區的政府採購法稱為取得財貨與服務及展開公共工程法律制度，按照經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令第 1 條第一款規定，其適用主體為行政當局的公共機關，故目前的法律制度可稱為政府採購法律制度。然而，擬新訂的採購法會被稱為《公共採購法》。按照目前該法法案第 2 條第一款及第 3 條規定，其適用主體不但包括“澳門特別行政區公共行政領域的部門及機構，當中包括非自治部門、享有行政自治權的部門及機構、以及自治機構＂，而且還將包括“由澳門特別行政區公共實體直接或間接擁有全部公司資本的公司＂。因此，本文會以“政府採購法＂闡述現行的採購法和以“公共採購法＂論述將來的採購法。

3 別委員會工作的人員在海外省採用海外總局制訂的《海外總局公共工程及材料供應判給指引》及《海外省公共工程及物料供應判給指引》。 (2) 直到 1930 年 3 月 1 日，涉及政府採購的規定首次在澳門本地發出的公報刊登。在《澳門憲報》刊登了殖民地部部長在同年 1 月 11 日簽署的第 17881 號大總統令（Decreto n.º 17:881）。基於之前數年所頒佈多部與殖民地行政組織綱要和財政預算有關法規的規定，在屬於大都市和每一殖民地與其他殖民地之關係中制訂了預算之執行，而當中屬於“開支的規劃＂部份的第 34 條第二及第三段規定的內容涉及取得文儀用品及物料的開支原則上必須採用公開招標或限制招標程序進行才能得到批准。 (3) 於 1942 年，當時澳門殖民地政府認為有需要規範第 17881 號大總統令第 34 條第二段所規定的內容，遂於當年 1 月 3 日的《澳門憲報》公佈第 3239 號札（Portaria n.º 3:239），詳細地規定以下的工作：取得物料及用品的條件、適用招標的類別、公告的形式、合同期、委員會的設立及其運作、第二市場、開標筆錄、投標書、標準及樣本、確定合同、擔保金、申請及供應、拒絕接收、罰款、解除合同等等。自此時起，當時殖民地政府進行的採購過程變得規範化和在執行時具有明確的法律基礎。 (4) 到 1944 年，當時的殖民地政府考慮到澳門的現實情況仍未能成為大都市，遂對當年澳門殖民地總預算的項目進行修訂，並在 1944 年 10 月9 日頒佈第 33303 號大總統令（Decreto n.º 33:303），2 重新規劃預算管理制度，當中包括與採購有關的條款，尤其規定第 17881 號大總統令第 34 條第二段後半部份規定的手續可由總督免除而直接向市場諮詢存在的物品及其價格而進行直接取得。這意味着自 1944 年起，除先前規定必須以公開招標或限制招標進行採購外，還可以在獲得總督的許可下以諮詢方式在本地市場內進行採購。 (5) 隨後到 1971 年，當時適用於作為葡萄牙海外省的澳門的公共工程承攬及供應法律制度仍是由 1900 年 10 月 20 日的札所訂立的。由於該札長期生效超過 70 年所取得的經驗和多個海外省的長足發展和轉變，顯示出其更新是適當和有需要的。鑒於當時葡萄牙政府已透過 1969 年 2 月 19 日第 2 第 33303 號大總統令於 1946 年 2 月 23 日刊登《澳門憲報》第 8 期內。

4 48871 號法令更新由 1906 年 5 月 9 日法令所核准條款約束的承攬合同制度，認為只要作出必須的調整和修改，便可把該法令的規定延伸至澳門並適用，故頒佈第 555/71 號訓令為之。 (6) 於 1974 年 2 月 23 日在《澳門公報》公佈第 24/74 號訓令，為政府取得財貨與服務的程序適當地訂立不同限額的規則，讓當時肩負採購工作的實體選定根據第 3239 號札訂定的公開招標或限制招標，又或第 33303 號大總統令規定的諮詢。此外，規定了各部門的小額開支，以及訂明在澳門以外取得財貨與服務的規定。 (7) 翌年，當時政府意識到第 3239 號札核准的《財政總局附設支應局章程》訂定政府取得的應遵守則和需要面對第 33303 號大總統令第 31 條規定所訂立採購過程的複雜性，以及因為需要遵守存放保證金和訂立供應合同而承擔稅責、不諳葡語、或遇到編製投標書或報價困難等的原故，令到本地商人無意參加招標和諮詢，故於 1975 年 4 月 26 日在《澳門公報》公佈第 17/75 號省令，嘗試把原本集中在財政局負責進行的採購工作分散到在各部門設立的購買委員會肩負採購責任而作為一個嶄新的解決辦法，從而擴大各部門的職權並讓它們的主管人員肩負監察直接在市場有序購買的責任，以期採購獲得更佳的經濟效益。該省令的序表明其為試驗性，並會按照所取得的結果被修改或中止。 (8) 在上述第 48871 號法令第 43 條提到可以補充立法方式規定免除公共工程承攬招標的情況，故前澳門政府在 1980 年 1 月 19 日在《澳門公報》頒佈第 3/80/M 號法令，明確規定了當對澳門地區的利益為適合的情況，便可由澳督許可免除公開或限制招標，甚至是以直接磋商方式予以判給者可免除書面合同的法定手續。 (9) 於 1980 年 7 月，前澳門政府考慮到“海外行政改革”規定由地方管治的取得財貨與服務已不再適應當時的情況和需求而變得有需要和急切採用配合行政機構的適當守則，遂頒佈第 17/80/M 號法令，其內規定由本地行政機構進行取得財貨與服務由第 17/75/M 號省令的適用部份必須配合後所規範。

5 (10) 於 1982 年，前澳門政府總結第 17/75 號省令、第 3/80/M 號法令和第 17/80/M 號法令生效期間所取得的經驗，表明有需要引入一些創新，讓行為更加靈活和擬達到的結果更具效率，同時又不影響行政當局保證手段和程序的透明度；另一方面，全球持續通漲的形勢反映在擬取得財貨與服務的上漲價格，導致上述法規提到的數額已過時而有需要為其進行更新。因此，當時澳門政府於 1982 年 9 月 4 日在《澳門公報》頒佈第 46/82/M 號法令，以獨一法規把分散在該三部法規的所有內容統一起來規範。 (11) 於 1985 年，當時澳門地區的社會經濟迅速發展和當時公共行政現代化帶來運作的改變，使之更新了工作方法，從而帶來大量訊息需要處理。就此，這需要使用新工具和以電子化方式處理數據的先進科技。因此，前澳門政府公佈了第 114/85 號批示，為行政當局資訊科技領域方面訂定活動的協調機制，以及為編製取得和租賃訊息自動化處理的設備和服務的研究訂立應遵守則。 (12) 於 1993 年，前澳門政府頒佈第 36/93/M 號法令，核准關於澳門地區車輛的組織安排及有關車輛使用的新制度，把先前分散的相關法規予以全面重整，並且特別地引入“車輛之取得＂條款，明確地規定取得車輛的許可實體。自此時起，該制度便與政府採購法律制度直接地連繫起來；從另一角度看，取得政府車輛制度成為政府採購法律制度的特別規範。（二）現行構成政府採購法律制度的法規於 1983 年，隨着當時澳門政府預算綱要法的整體改革和實施，與公共開支有關的法律規定，尤其是與政府採購有關的法規亦逐步進行修訂和革新，從此為現行政府採購法律制度的建設奠下基礎。 (1) 經過第 46/82/M 號法令實施兩年多後，就所取得經驗表明需要修改該法令的一些技術不完善或規定的不足，以求保證法律規範必須具有理解上的清晰性和適用上的簡單性，故在 1984 年 12 月 15 在《澳門公報》公佈第 122/84/M 號法令，完整地取代前述法令，以免相同內容的分散立法。 (2) 鑒於透過第 122/84/M 號法令構成政府採購的新法定模式於 1985 年1 月 1 日生效，但有關合同形成的過程，尤其是招標程序的規範仍是溯回

6 1944 年頒佈的第 33303 號大總統令，明顯已十分過時，故明確該大總統令規定採購方式的程序，尤其是取得財貨與服務過程的實施細則變得十分迫切。因此，在 1985 年 7 月 6 日頒佈第 63/85/M 號法令予以重新規範。 (3) 在 1986 年，即於第 122/84/M 號法令頒佈的兩年後，前澳門政府頒佈第 45/GM/86 號批示，以釐清前者第 7 條第二款 g)項規定內容所屬性質，並明確規定由不可抗力或其他情勢事件導致的特別和緊急情況繼續成為行使自由裁量權的先決條件。 (4) 在 1988 年，公佈了第 52/GM/88 號批示，規範取得不動產需依循的程序，旨在適當運用登錄於“行政當局投資與發展開支計劃”的預算撥款。 (5) 於 1989 年，當時澳門政府認為第 122/84/M 號法令規定的金額已訂定逾四年，有必要作出若干的修改，以及亦要修訂一些規範，俾使在法律規定中能包括實際反映規定所欠缺的特定事實。因此，頒佈第 30/89/M 號法令，修改該法令的相關內容。 (6) 於 1996 年，資訊科技的發展已有很大的變化。在前澳門政府多個公共機關的架構內都設有優秀人力和技術的資訊附屬單位，且正在面對資訊領域的擴大，此方面的管理工作一方面要求組成內容全面和正確地做到資訊集中，另一方面做到整體兼容，故前澳門政府公佈第 39/GM/96 號批示取代第 114/85 號批示，以新的模式訂定一些行政當局在資訊領域的活動協調機制，以及為編制購買或租賃自動處理訊息的設備或服務的研究訂立一些應遵的守則。 (7) 於 1999 年，前澳門政府考慮到於 1971 年透過第 555/71 號訓令延伸葡萄牙共和國在 1969 年頒佈的第 48871 號法令所訂立的公共工程承攬合同法律制度至澳門生效已 27 年，某些方面已不符合當時的狀況，並且按照所取得的經驗作出符合的修改。然而，鑒於法規的複雜性，且為維持其法律規範之法律關係的穩定性及確實性，以及符合當時法律本地化之目標，遂以於 1999 年 11 月 8 日頒佈的第 74/99/M 號法令取代該法規，但仍保持其結構基本不變。

7 (8) 隨着第 74/99/M 號法令生效，其第 77 條第二款規定“如承攬價金超過一定金額，須有一名檢察院代表出席開標；……＂。該金額遂於 2000年 6 月 5 日透過第 34/2000 號行政命令訂定。 (9) 於 2002 年，澳門特別行政區政府頒佈第 7/2002 號法律重新規範公共實體取得、管理及使用車輛的一般原則，取代已實施十年的第 36/93/M 號法令。與此同時，為着該法律的效力，公佈了第 14/2002 號行政法規，補充規定有關公共實體車輛的取得、管理和使用的具體內容。 (10) 隨後，為有效執行第 14/2002 號行政法規，公佈了數部法規：(i)第201/2002 號行政長官批示，核准一系列標準格式；(ii)第 202/2002 號行政長官批示，核准公共實體車輛識別牌的式樣及有關公共實體名稱的縮寫；(iii)第 218/2002 號行政長官批示，核准由澳門特別行政區取得車輛的分類表、紀錄及財產清冊表式樣、以及資產帳目式樣；(iv)現行生效的第 63/2019 號行政長官批示，更改公共車輛委員會的組成；(v)第 165/2014 號行政長官批示，訂定澳門特別行政區公共實體購置車輛的價格、汽缸容積及馬力規格；(vi)為每一曆年訂定的公共實體車輛年度燃料消耗量限度。對於 2021 年，為第 2/2021 號行政長官批示。 (11) 於 2007 年 8 月 20 日，澳門特區政府公佈了第 250/2007 號行政長官批示，首次為在公共部門以服務取得人身份訂立關於為其設施提供清潔和保安服務制訂所謂最低工資的條款。對相關規定的金額，特區政府會不定期隨着社會經濟的轉變予以修訂。目前取得有關服務的最新最低工資訂定於第 58/2015 號行政長官批示內。 (12) 於 2017 年 12 月 18 日，澳門特區政府公佈了第 507/2017 號行政長官批示，修訂實施逾十年的第 39/GM/96 號批示，主要體現於藉着調升金額選定編製購買或租賃資訊設備或服務建議書的實體，以及修訂必須聽取行政公職局意見的事務。（三）現行澳門特別行政區政府採購法律體系的模式在法律上，政府採購法律制度不是獨一法規，而是由一系列法規組成，主要法規已在本文第二部份第（二）節闡述。然而，在實際執行的政府採購

8 工作中，還須包括執行整個採購過程的不同階段和涉及採購程序不同步驟的相關法律規定作出配合，有些是獨立的法規，另外則是個別的法律規定，從而形成一個完整的政府採購法律體系。對此，筆者繪出下圖，以簡明的方式展示組成政府採購法律體系的規範。圖 1 現行澳門特別行政區政府採購法律體系的規範圖從上圖可見，政府採購法律體系主要由五個不同性質規範的範疇組合而成，分別是： (1) 核心規範：此規範是以政府採購的開支制度和採購程序法為中心而形成整個政府採購法律體系的核心部份，包含政府採購的“主要法規＂，其中的開支制度同時含有開支規範和合同規範的規定，而採購程序法則含有合同規範的規定。 (2) 開支規範：採購開支作為適用政府採購執行工作的三個要件之一，由此構成整個政府採購法律體系的關鍵部份，當中以經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令作為核心法規。為了作出採購開支，必須符合現行由《預算綱要法》及相關配套法規建立的公共財政法律體系，而當中的第2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》規定“作出開支＂的首個條件就是必須“許可開支＂，只有本身具有許可開支權限的實體才能許可開支。然而，本身具許可開支權限的實體可透過授權把全部或部份權限授予另一機關或行政當局人員，繼而獲授權實體可因應其管理行為的模式透過轉授

9 權把全部或部份權限轉授予其他實體──在行政架構中一般是下級實體，從而形成開支的許可機制。 (3) 合同規範：訂立採購合同的方式是取決於採購項目的金額和供應期或提供期而定，有關規定是訂定於第 122/84/M 號法令中。倘若必須訂立書面合同，形式上必須符合採購程序法、民法及行政程序法中與合同相關的規定，並且亦須遵守簽立公證合同的相關法律規定。 (4) 配套規範：在此規範中，包括兩類規範，分別是：特定採購項目的特別規範、特定程序步驟的審批機制。對於特定採購項目的特別規範，現行的政府採購法律制度訂定了選擇適用的採購方式和為合同形成訂定了標準化步驟，任何採購實體必須依照該制度為相關的特定採購項目展開採購程序。然而，因應某些採購項目的特性，採購實體必須遵守為該等項目訂定的特別規範執行採購程序及步驟。而該等特別規範就是選擇採購方式和展開程序步驟的特別規定。對於特定程序步驟的審批機制，在政府採購活動中，除了作為重點要件之一的開支必須由具相關權限實體許可外，在採購程序的某些步驟及行為亦必須得到具相關權限的實體審批。此審批權包含許可權、核准權、委任權及簽署權等。然而，本身具審批權的實體可透過授權把全部或部份權限授予另一機構或行政當局人員，繼而獲授權實體可透過轉授權把全部或部份權限轉授予其他實體──在行政架構中一般是下級實體，從而形成採購程序步驟及行為的審批機制。 (5) 基本法律規範：為適當履行政府採購工作，當執行採購程序步驟及行為時，採購實體及其人員必須遵守民法、商法和行政程序法的規定，否則必須承擔相關的法律責任。三、自回歸後政府採購法律改革進展的主要情況為配合上世紀 80 年代上半葉建立全新的財務預算法律體制，前澳葡政府隨即在一年後的 1984 年年底頒佈第 122/84/M 號法令，為現行政府採購法律制度制訂核心法規，並由此成為開端，逐步頒佈相關的“主要法規＂，

10 包括在 1989 年因應社會經濟發展修訂該法令的部份條款、於 1985 年頒佈取得財貨與服務的招標程序法、於 1988 年頒佈取得不動產的法定程序、於1996 年修訂取得資訊項目的專門法規、於 1999 年年底為澳門建立公共工程承攬合同法律制度。由此時起，當時本地化的政府採購法律制度才正式完整地設立，並可順利過渡至澳門特別行政區政府繼續執行。在澳門回歸後，第一屆澳門特別行區政府在 2002 年提出“取得財產（貨）及服務法律制度的整體修改＂，並把訂定在 2003 年 4 月 1 日至 2004年 12 月 31 日之間的中期性項目納入“短、中期法規草擬／修改計劃清單”中。3 可是在該期間過後，並沒有頒佈該修改法案。然而，前行政法務司司長表示，“法律改革計劃會因應實際情況的變化和社會發展的需要及時作出調整，暫時擱置三十個項目的原因是多方面的，既包括了政策層面的考慮，也有技術方面的因素＂。不過，“取得財產（貨）及服務法律制度的整體修改＂沒有被羅列在該等被擱置的項目中。4 於 2010 年 10 月，前行政暨公職局局長回覆立法會議員提出的書面質詢表示，“為促進財政管理制度和運作模式的現代化，提升公共部門更有效運用財政資源及進行監管，特區政府現正進行完善修訂經五月十五日第30/89/M 號法令修改的十二月十五日第 122/84/M 號法令（有關工程、取得財貨及勞務之開支制度）的工作，以切實回應社會的發展需要＂。此外亦指出，“財政局現時正與其他負責公共工程的相關部門，就建議修訂上述法案初稿，共同開展研究及跟進工作＂。5 可是，有關修訂並沒有落實及公佈。於 2016 年 4 月，前經濟財政司司長表示，儘管政府採購法律制度已實施多年，但為了更好地配合澳門實際情況的發展和提升行政效率和施政的透明度，必須以務實角度出發，特區政府會以輕重緩急的原則，以兩個階段去完善和優化該法律制度。第一階段是先以行政法規方式修改於 1989 年修訂政府採購開支制度所訂的金額，並指出已完成草擬工作，且正進入立法程 3“短、中期法規草擬/修改計劃清單”，《澳門日報》2002 年 4 月 11 日，B12 版。 4“法改項目擱置出於多方面考慮”，《澳門日報》2005 年 2 月 1 日。 5“朱偉幹稱正完善採購制度”，《華僑報》2010 年 10 月 30 日。

11 序；第二階段是吸納廉政公署和審計署提出的建議和在前者發佈工作報告的基礎上，對政府採購法律制度的整體規範進行深入研究，為進一步完善該制度做好修法準備。6 可是在實際工作中，第一階段的工作最終並沒有落實，但第二階段的工作可見特區政府嗣後展開新的《公共採購法》的公開諮詢。由 2018 年 11 月 6 日起，特區政府展開為期 60 天的《公共採購法》立法的公開諮詢，包括兩場專為社團而設和一場專為公共部門而設的講解會，並期望社會大眾透過“《公共採購法》諮詢文本”，7 瞭解特區政府對現行採購法律制度的分析，再探究其對修訂該法律制度提出的 19 項立法建議來發表意見及提出建議。8 在公開諮詢期過後，特區政府在計劃的 180 日內完成及公開了“《公共採購法》公開諮詢：總結報告”，9 指出在諮詢期內合共收集到 120 份意見，另外錄得不同的媒體報道及刊登評論約 70 篇，以及亦指出，經歸納問卷所收集的 619 個選項類別的意見和 575 個開放性意見，合共總結出 29 項立法建議，當中有 10 項立法建議並不包括在“諮詢文本”原有立法建議中。特區政府指出，該總結報告將成為編製《公共採購法》法案的參考依據，並將繼續審慎和系統地探討和研究《公共採購法》應規範的內容，循序漸進地展開《公共採購法》的編製工作，並積極採納具參考價值和可行的意見和建議，爭取早日完成符合實務情況和具嚴謹性的法案。10 隨後，特區政府在參考上段所指公開諮詢廣納的意見和建議後完成了《公共採購法》法案，並於 2020 年 1 月展開政府的內部諮詢，讓公共部門及機構就該法案的具體條款進一步和確切地給予意見。於 2020 年 4 月，經濟財政司司長在報章的專訪中提及《公共採購法》的立法進度，將分“兩步走＂方式進行，先把現行政府採購法律制度訂定的門檻調整，務求儘快迎合現時社會的經貿狀況。11 對此，行政長官在 2020 6 “梁維特：加快完善採購制度”，《澳門日報》2016 年 4 月 15 日。 7 參見財政局網站 http://www.dsf.gov.mo/lcp/。 8 “公共採購法諮詢兩月”，《澳門日報》2018 年 11 月 6 日。 9 參見財政局網站 http://www.dsf.gov.mo/lcp/。 10“《公共採購法》公開諮詢總結報告公佈”，《華僑報》2019 年 7 月 4 日。 11“李偉農冀大家有接受新工作準備” ，《華僑報》，2020 年 4 月 28 日。

12 年 11 月表示，《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》會於 2021 年向立法會提交其修訂的法律提案。12 為此，行政會遂於 2021 年 1 月完成討論修改該《開支制度》的法律草案，並將送立法會審議。有關修改主要是把與現實不符的採購方式門檻提升六倍，藉此簡化採購程序和提升行政效率，亦利於特區政府運用“行政當局投資與發展開支計劃＂的款項，務求達到更有效地調節和穩定經濟及促進社會經濟的可持續發展的目的。13 四、建設具良好管治及促進社會經濟可持續發展的公共採購法（一）以《公共採購法》為核心建立公共採購法律體系的模式 1. 《公共採購法》公開諮詢建議“主要法規＂的轉變上文提及，特區政府以《〈公共採購法〉諮詢文本》提出修訂現行政府採購法律制度的 19 項建議作為基礎，讓社會大眾及公共實體發表意見及提出建議。當中的首項建議是以“《公共採購法》取代經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M號法令及第 63/85/M號法令＂。該建議的做法是制訂新的主要採購法律，把原本以第 122/84/M 號法令為核心，配合兩部主要採購程序法──第 63/85/M 法令和第 74/99/M 號法令──轉變為一部新的《公共採購法》和保留第 74/99/M 號法令的部份規定，使到在採購法律體系中“主要法規＂在結構上改變。該《諮詢文本》以圖像方式表示了有關的轉變，使之易於明白。 12“明年擬九法律提案交立法會”，《澳門日報》，2020 年 11 月 17 日。 13“公共採購門檻擬調升六倍”，《澳門日報》，2021 年 1 月 9 日。

13 圖 2 與公共採購有關的主要法規的轉變來源：載於澳門特別行政區財政局於 2018 年 11 月公開的《〈公共採購法〉諮詢文本》（見註 7） (1)《公共採購法》法案與第 74/99/M 號法令之間的適用存在不明確性然而，《諮詢文本》沒有明確指出保留第 74/99/M 號法令哪些部份或哪些條款的規定，而只指出“第 74/99/M 號法令所規範的範圍直接適用此等（即《公共採購法》將明確訂定的）規範，而其餘規定只要經作出必要配合後，且在一切不違反第 74/99/M 號法令規定的情況下，還適用於為公共工程承攬訂立合同的採購程序種類和相應步驟＂。在法律上，第 74/99/M 號法令規範的主要內容不只是限於公共工程的採購程序，而且還包括工程承攬後承攬之履行、支付、工作之接收及結算、承攬之解除、合同的司法爭訟等編章。特區政府編製的《公共採購法》法案在某程度上亦規範了相關的一些內容，故此，在法律適用原則的基礎上，該法案第 2 條第二款規定，“除本章規定的規範和原則，以及與載於第二章、第三章、第十章至第十三章、第十五章和第十六章直接適用於公共工程承攬合同之形成的程序種類和選擇、作出開支及合同和替代文書制度有關的規範外，本法律的餘下規定經必

14 要配合後且在一切不違反經十一月八日第 74/99/M 號法令核准的制度（核准公共工程承攬合同之法律制度），亦適用於該合同種類的採購程序的步驟＂。可是，這樣的準用規定明顯地仍是比較概括且不明確，會令到採購人員在《公共採購法》和第 74/99/M 號法令之間存在確定適用條款的困難，甚至採購人員亦未必能準確地掌握履行採購工作的適用法律規定。對此，這在法律適用上存在三個可能性：(1)若只受到《公共採購法》規範，表示僅適用該法的規定；(2)若同時受到該兩部法規規範，即存在競合，則以新法優於舊法原則適用《公共採購法》規範；(3)若某些公共工程承攬的採購行為不受《公共採購法》規範，便適用第 74/99/M 號法令之規定。然而，在實務的法律適用上會出現難以預見的複雜性，甚至不當適用法律規定，尤其是在執行合同、支付、合同的司法申訴等方面會很容易引起定作人、投標人或承攬人之間的爭端。總而言之，《公共採購法》法案所規定的做法或模式值得商榷。 (2) 應慎重考慮把適用第 74/99/M 號法令的規定納入政府採購法律改革中在澳門回歸前夕，為配合當時社會經濟發展和法律本地化，當時政府頒佈第 74/99/M 號法令取代從葡萄牙延伸至澳門實施差不多 30 年的第 48871號法令。時至今日，前者已實施逾 20 年。在此期間，澳門社會經濟受惠於賭權開放而出現巨大轉變，促使地區社會基建和其他工程項目數量急升，且現時相關施工能應用的技術和複雜性遠超於上世紀末的 30 年。正因如此，公共部門及機構在履行承攬的過程中遇到的問題亦越趨多樣和複雜。儘管該法令已含有履行承攬的相關規定及制訂定作人和承攬人履行義務之秩序，但過去仍出現了一些難以解決的糾紛和爭議，尤其是評審投標書所使用準則的公平性、曾受社會關注或受工程界爭議的承攬人違約責任、以及工程項目竣工和驗收後的保養等。由此亦引起為完善合同條款而修法的訴求。誠然，倘若按照上述《公共採購法》法案提出的規範模式，現行第74/99/M 號法令的適用規定在某程度上未能追上澳門社會經濟發展的變化和步伐，亦不能解決現正面對的問題。對此，有必要把該法令的適用規定一併納入現正進行的公共採購法律改革的工作中。

15 2. 為個別類型的採購項目制訂特別法規 (1) 現行政府採購程序的特別法規現行的政府採購法律體系規定的採購客體是公共工程、財貨和服務，且其開支分別符合第 122/84/M 號法令第 2 條（工程之開支）、第 3 條（取得財貨之開支）和第 4 條（取得服務之開支）的規定，任何採購項目便可適用該法令的規定選擇採購方式和展開相應的採購程序。然而，現存某些類別的採購項目不單只要遵守具一般適用性的採購程序，還要依循為其專門制訂的程序步驟而形成特別程序。目前，某些類別採購項目的採購程序是受到相關特別法規所約束的，分別是： (i) 第 52/GM/88 號批示──訂定本地行政當局取得不動產之程序； (ii) 經第 507/2017 號行政長官批示修訂第 39/GM/96 號批示──訂定行政當局在資訊方面之活動之若干協調機制； (iii) 第 7/2002 號法律──規範澳門特別行政區車輛的一般原則；第14/2002 號行政法規──訂定澳門特別行政區車輛的取得、管理及使用事宜的補足規定；以及與之相關的法規。 (2) 在新的公共採購法律體系中訂定符合實務所需的特別採購規定及程序在《〈公共採購法〉公開諮詢：總結報告》中有意見指出，“新的《公共採購法》可就職能部門進行外匯、票據及有價證券等的交易，甚至選擇投資基金方面的問題作出規範＂。14 此表示有公共部門在履行其法定職務時，現行的政府採購法律制度所規範的做法未能完全配合其工作所需，尤其是物色恰當的服務提供者和應支付的金額，使在執行實務工作時遇到一定程度的困難。那麼，在制訂的新《公共採購法》之同時，可考慮特別地為此設 14 見《澳門特別行政區〈公共採購法〉公開諮詢：總結報告》第 22 頁所載：“3. 第三項建議──明確訂定不適用的合同種類＂的意見摘要。

16 立配套法規，讓相關的公共部門不致於可能不正當地履行職務，如採購程序步驟、履行交易或投資合同、支付公共財政之開支等方面。然而，在《公共採購法》法案中，有兩個涉及特別程序的規定。其一，是與現行第 52/GM/98 號批示有關的規定。法案第 279 條（四）項規定廢止“1988年 5月 23日第 52/GM/88號批示＂，此意味着將不會為澳門特區政府公共部門及機構取得不動產維持特別程序。其實於實務上，基於現行訂定財政局組織法的第 30/99/M 號法令第 15 條 a)項規定，“在本地區作為當事人之不動產之取得……開展有關程序＂。倘若將來澳門特區政府需要購買或租賃不動產，仍是繼續由財政局負責，即作為採購實體遵照新的《公共採購法》所訂的採購程序購買或租賃不動產，即將來租賃或取得不動產不受特別程序規範。其次，特區政府在法案中加入了一個獨立章目規定“獲取設計工作的特別程序＂，明顯是《公共採購法》法案為此類別採購項目在法律的條文中加入了其特別程序之規定，但此做法與為某些特定項目以獨立法規制訂特別程序的做法有別。從以上的論述可見，《公共採購法》法案，又或此公共採購的法律改革處理採購程序的特別程序沒有一致的做法。若以此方法建立公共採購法律體系，可能在執行法律規定上不存在明顯問題，但至少會形成不尋常的公共採購法律體系的模式或結構。總而言之，倘若某些類別項目的特性不能完全遵守一般或通用的採購程序，亦可制訂特別程序予以規範，俾使公共部門及機構能取得合適的財貨及服務妥善履行職責。然而，應透過獨立的法規規範特定採購項目及其特別程序，使之在立法或修法方面均具彈性和靈活性，並讓公共採購法律體系建立在良好模式或結構的基礎上。 3. 建立履行取得財貨和服務合同及相關行為之規範一般上，政府採購法旨在要求採購實體遵守法定合同之形成的規範為採購項目訂立合同，但同樣重要的是採購合同的有效執行，此會直接影響公共部門履行職務的效果。

17 在第 63/85/M 號法令和第 74/99/M 號法令中，均明確規定為訂立合同而規範其合同之形成，務使採購實體遵守相關規定展開採購程序，甚至直到訂立合同為止。可是，在訂立合同後，即在履行採購合同期間供應財貨或提供服務，又或實施工程，兩者規範的內容便不一致，並在相比下後者遠較詳細。在實務上，由於財貨和服務在本質上不同、性質各異，故在履行合同期間接收財貨和接受服務的做法在某程度上是有區別的。故此，為了避免採購人員在履行合同時實施不正確，甚至不當行為，有需要分別豐富履行供應財貨合同和提供服務合同的規定，務求該期間必要處理的事務達到規範化。（二）解決被訂為“除外合同＂的採購項目在澳門特區政府發出的《公共採購法》法案中，其第 3 條規定的“除外合同＂包括四類，分別是： (1) 澳門特別行政區公共實體之間訂立的合同； (2) 澳門特別行政區公共實體與中國內地或香港特別行政區公共實體訂立的合同； (3) 由澳門特別行政區所屬國際組織的特別規定而訂立的合同； (4) 合同的執行應連同特別措施，尤其是國家或內部的安全措施，或當經行政長官不可授權的批示保護澳門特別行政區主要利益要求者。以上的規定是以盡列方式列出所有種類的除外合同，即不存其他種類的合同被排除在採購合同以外。除外合同本質上屬公共採購的適用範圍內，即本身是公共採購合同，但卻被“硬規定＂排除於公共採購合同之外而不受約束，但在此情況下，公共部門仍有需要獲取有關合同之標的物，且該等本質上屬採購合同之標的物仍必須透過有關公共部門支付開支才能獲得的。就此必須解決以下兩個已預見的問題，否則難以履行有關合同的義務和享有相關的權利：

18 (1) 儘管現行《行政程序法典》第 169 條為“共同訂立合同人的選擇＂的規定，但沒有明確規定選定適用方式的條件和所採用方式的具體程序步驟。在沒有相關的規範下，以甚麼程序方式及程序步驟訂立該等除外合同呢？ (2) 原則上，該等除外合同會產生公共開支。按照第 2/2018 號行政法規《預算綱要法施行細則》第 33 條第一款（一）項規定，許可開支的要件之一是必須具有法律依據。既然已能預見欠缺訂立該等合同的法律規範，如何能許可有關開支呢？（三）在公共採購規範中明確地引入公共政策公共採購具有政府主動參與市場經濟活動的特殊性，由此訂立的合同具有行政合同的性質，能體現公權力的實施。從微觀面看，在個別採購合同形成的過程中，採購實體可加入一些其期望達到的目標和意向來選定合同相對人，並由其履行合同的義務。從宏觀面看，政府可在公共採購法中加入一些明確的和利於社會經濟發展的政策性規定，讓各採購實體在展開採購工作時均能依法履行相關的經濟政策和促進社會經濟發展。在《〈公共採購法〉諮詢文本》中，特區政府提出“在採購活動中，促進社會經濟的包容性增長及可持續發展的政策性做法應主要包括：(1)支持中小微企業發展；(2)支持本澳產業發展；(3)支持殘疾人士就業，促進社會和諧；(4)倡導綠色採購，促進節能環保。＂前兩者屬經濟政策，第三點屬社會政策，而第四點則屬環保政策。為此，在《公共採購法》法案中，以上所指的四項政策包含在包容性增長和可持續發展的政策中，並只由一個原則性規定規範。15 正因此如，該 15 參閱澳門特別行政區在 2020 年 1 月進行政府的內部諮詢而發出的《〈公共採購法〉法案》第 15條（包容性及可持續發展原則）規定，“一、在本法律規定的採購程序中，應透過尤其是向中小微企業、那些僱用殘疾人士的企業或那些謀求社會團結為宗旨的企業，以及在澳門特別行政區製造產品的取得給予差別待遇，考慮及衡量促進包容性發展的因素。二、在本法律規定的採購程序中，所涉及的公共及私人實體應盡可能以綠色取得、解決方案和行動為優先，並理解到此舉對減少環境的負面影響起着較為重大方式的貢獻。＂

19 四個政策便欠缺明顯性，亦缺乏實施方法和執行上的明確性，有機會令到採購實體在開展採購工作時有所忽略，又或不明所以。此外，另一在現今具有舉足輕重作用的經濟政策同樣由原則性規定所規範，就是“公平競爭原則＂。實際上，在《公共採購法》加入公共採購的公平競爭規定可彌補澳門特別行政區尚未制訂公平競爭法之空白，以及填補現行《商法典》在此方面規範的不足和滯後所導致未能配合現代國際和區域商貿活動的要求和發展，特別是澳門特區的公共採購很大程度上高度依賴鄰近地區的區域經濟的新形勢和新秩序。再者，在《公共採購法》法案的規定中訂明的一些做法亦體現某些公共政策，例如，在僱員的社會保障政策方面，規定要求投標人提交的資格文件包含“社會保障基金發出關於投標人的社會保障供款處於正常狀況的證明文件＂；在支持本澳產業發展政策方面，在目前《公共採購法》法案第 21條第五款和第七款分別規定的諮詢和直接磋商，只有“採購實體邀請在正式記錄登錄為公共工程承攬人的實體或財貨出租人或供應商或服務提供者＂才可提交投標書或報價文件。就此規定，其實同樣體現了本地採購優先原則。可是，對於促進電子政務的政策和實施，在該法案中的規定中則欠缺此方面的原則性規定，而且只是零散地規定某些程序步驟的電子化做法，令一連串的程序步驟夾雜紙本文件和電子文件，以及分別以人手處理和電子處理的做法，反而令到採購程序變得十分複雜。（四）確定適用採購客體的範圍目前，在國際商貿範疇的國際組織或區域政策經濟組織，如世界貿易組織、聯合國國際貿易法委員會、歐盟等，以及中國內地和香港特別行政區，其政府採購法所規範的採購客體主要分為工程、貨物和服務，但此貨物單純地泛指動產，如物品、產品或商品，即政府採購項目不包括不動產。

20 然而，按照第 122/84/M 號法令第 1 至第 4 條規定，目前澳門特區政府採購法律制度適用的採購客體為公共工程、財貨和服務，而財貨則包括動產和不動產。此適用的採購客體在目前的《公共採購法》法案亦維持不變。16 對於作為不動產的採購項目，特區政府目前在實務上主要是以租賃方式使用不動產，而且因應公共實體的運作所需而有特定要求，特別是座落地區或地點、用途及面積等等。然而，澳門面積細小，故在特定要求的基礎上，可選擇租賃的不動產實在有限，甚至必須指定租賃某一不動產，又或要等待出現符合特定要求不動產的空置才能租賃；再者，考慮到必須直接向業主或透過地產中介人租賃不動產，故公共部門及機構在絕大多數的情況下只能以免除諮詢方式向有關業主或地產中介人租賃不動產。那麼，在本質上和實際上是不適用書面諮詢或任何招標方式進行租賃的採購。對此，倘以《公共採購法》法案的規定來看，在同樣的條件下，可選擇的採購程序種類就只是直接磋商，或者會罕有地適用諮詢。那麼，儘管把租賃和取得不動產納入《公共採購法》規範的適用範圍內，但實際上可選擇的採購程序種類有限，而且均以“不論金額的程序種類的選擇＂規定選擇直接磋商或諮詢。必須強調，考慮到目前公共部門及機構取得不動產同時要遵守第52/GM/88 號批示的規定，必須由財政局負責有關的採購程序及訂定於該批示的步驟。然而，《公共採購法》法案第 279 條（四）項規定撤銷該批示，即撤銷取得不動產的法定特別程序。綜上所述，為配合國際和區際政府採購法的規範，尤其是適用客體的一致性，必須考慮澳門特區政府未來的《公共採購法》應否包括不動產。如包括者，仍需為取得或租賃不動產制定特別法規規範相關的特定且額外的步驟；如不包括者，澳門特區政府其實可另訂特定或專門法規予以規範，同樣能有效地為不屬公共採購適用範圍內的取得或租賃不動產做到必要的規範。 16 按照澳門特別行政區政府在 2020 年 1 月向公共部門及機構發出的《公共採購法》法案第 4 條（定義）規定，“為著本法律之效力，下列用詞之定義為：……（三） ‘取得財貨’，是指採購實體通過向一個供應商或所有人支付一項價金，以取得動產或不動產的合同；……。”

21 （五）避免可預見的問題 1. 應正確使用法律術語在現行的政府採購實務中，部份採購人員及某些社會團體或人士會基於其認知表述與政府採購有關的術語，但某些術語並非法律術語，亦非正確術語，故此具有誤導性，如“諮詢標＂或“諮詢招標＂、“報價公司提交標書＂等。對此，正確和準確地使用術語能明確和清晰地表述有關行為的正確意思。在《公共採購法》法案中出現詞彙本身之意思導致配詞不正確的問題。具體地說是，在法案的一般適用規定和具體的公開招標程序步驟的規定中，使用的術語均為針對公開招標程序者，而以準用方式規範其他程序種類同樣使用了有關術語。例如，無論採購實體以哪一程序種類展開程序，向採購實體提出所需項目的建議的實體均稱為 “投標人”，而其提交的建議文件均稱為“投標書＂。其實在語文的意思上，只有參與招標程序的實體才能稱為“投標人＂，而參與諮詢程序的實體應稱為“報價者＂或“獲諮詢實體＂；投標人為參與招標程序所提交的建議文件稱為“投標書＂；而報價者為參與諮詢程序所提交的建議文件應稱為 “報價”、 “報價書” 或“報價文件＂。在法案中，存在一系列涉及意思問題的術語包括投標人、聯合投標人、候選人、聯合候選人、投標書、開標委員會、評標委員會和承投規則等。這些詞彙蘊含的意思均是表達招標程序的內容。然而，鑒於《公共採購法》法案規定的五種程序可按其基礎模式分為兩大類：第一大類是以公開招標程序為基礎的“招標”類別，具體包括公開招標、預先評定資格的限制招標和競爭性談判；第二大類是以諮詢程序為基礎的“諮詢＂類別，具體包括諮詢和直接磋商。就此，在《公共採購法》的一般適用規定中應使用通用或概括性術語，而兩大類的採購程序應各自使用符合其語景的術語；否則，會扭曲術語在語言上的本意，亦會令法律使用者誤解。

22 2. 可預見“直接磋商＂規定的競合現行《行政程序法典》第 169 條第一款規定“就旨在聯同私人持續展開行政職責之合同，應透過公開競投、限制性競投或直接磋商，而選擇共同訂立合同人；但有特別制度者除外＂；其第四款規定“在直接磋商前，一般應先向最少三個實體查詢＂。現行政府採購法律制度所訂的採購方式不抵觸此規定者，而只是前者所規定的直接磋商為後者訂定採購方式之兩個分類之一，當中包括三個具體和可執行的諮詢方式而已。然而，《公共採購法》法案規定可選擇的程序種類有五種，其中之一為“直接磋商＂，但此為一個具體的和可執行的程序種類，而按照該法案第21 條第七款規定，“在直接磋商中，僅邀請一個在正式記錄中登錄為公共工程承攬人的實體或財貨出租人或供應商或服務提供者提交投標書＂。那麼，這邀請實體的數目少於上述現行《行政程序法典》規定的不少於三個實體。此可視為上段所指第 169 條第一款規定中但書所訂的例外情況。由於兩者同樣為直接磋商之規定，儘管其名義相同，但實質有別，故此卻形成了法律規定之競合。既然已能預見此《法典》規定和該法案規定之間的競合，以及《公共採購法》仍在編制中，倘若有需要維持法案規定只邀請一個實體提交投標書的程序種類，那麼在落實《公共採購法》之前仍是適當和良好時機以另一適合的名稱予以規範。（六）明確訂定合同之形成的規範內容在透過執行行政程序而訂立合同的法律規定中，明確規定合同之形成的規範明顯是十分重要，公共部門及合同相對人必須在形式上和實質上嚴格遵守合同之形成所規定的內容，才能令到訂立的合同完整和具有正當的法律效力，否則在合同之形成過程中的任何利害關係人可透過行政救濟或司法救濟來保障其利益不受損害。故此，在現行政府採購法律制度中，尤其是在採購程序法均明確規定合同之形成的程序及相關行為。然而，在《公共採購法》法案卻沒有明確訂定合同之形成，又或法案沒有制訂合同之形式之過程及其所涵蓋的內容，倘若在訂立合同的過程中出現任何形式上的違反，則難以判斷合同之形成是否得到嚴格遵守以致所訂

23 立合同的效力是否完整和正當，故有需要為訂立合同的完整性和正當性予以規範。（七）採購程序步驟的簡化和嚴格執行的兩難過往一直在社會上有聲音指出需要簡化政府採購的程序，減少繁瑣步驟、降低准入門檻，使到有意的公司更易參與採購程序並獲取採購合同。與此同時，社會不斷提出加大監管政府採購的力度，避免出現不法行為。然而，此兩方面正好處於對立地位。於此，先不談論《公共採購法》法案規定的程序種類與現行政府採購法律制度規定的採購方式的改變，而單純地瞭解兩者所規定的公開招標程序，前者訂明較多的細節和步驟，甚至更彌補了後者所欠缺評審投標書階段規定的空白，期望讓採購實體的評標委員會遵守法定的步驟審議和評審投標書，尤其是編製評審報告及進行預先聽證，俾能加強公平和公正性，維護投標人之間的公平競爭，以及確保投標人的資訊權和參與權。儘管《公共採購法》法案對公開招標程序步驟有更清晰和明確的規定，使之更能嚴格執行，但是此與社會大眾和採購實體的期望剛好相反，認為公開招標程序必須簡化以提高行政效率，而並非更多和繁複的步驟及耗用更長的時間。（八）推動及落實電子採購的發展目前已發展成熟的資訊科技和十分普及的互聯網為推動電子政務帶來十分有利的條件，亦是現今推動行政當局提高行政效益的重要和必要的手段之一。當中，以電子採購模式實行公共採購工作會成為政府與商貿活動之間一個里程碑。 1. 《公共採購法》法案規定的電子採購模式並不完整就此，《公共採購法》法案嘗試加入電子採購的規定，但對於整個採購程序而言只是“零碎＂和不完整的規定。主要規定只在四個方面：

24 (1) 在“程序步驟＂的規定中，只是訂定投標人提交投標書和開標委員會接收投標書的方式； (2) 在“集中採購＂的規定中，只是訂定採購實體需要備妥物品項目的電子目錄，以及公共實體可以電子方式落單； (3) 在“投標書＂的規定中，本質上是屬於程序步驟的規定，只是訂定投標人透過採購實體的網頁傳輸其投標書； (4) 在“最後及過渡規定＂的規定中，訂定研究和實施採購程序的電子步驟的可能性。儘管有此等明文規定，但前三者在實務上完全未到位。當中某些規定的內容相當具體和細緻，如投標人必須把投標書上載及加密，而開標委員會則在開標會議中解密、下載和開啟電子投標書；又或有一些規定較為概括，如購買中心備妥物品的電子目錄，公共實體透過電子方式落單。無論如何，此四個方面的電子化明顯不足和不全面，並且不能全面地達到電子採購的目標及達到期望和應有的效果，甚至依照該等規定實施，尤其是第一方面的規定，可能會存在資料傳送的安全性隱憂。 2. 制訂實施電子採購的條件所謂電子採購，係指透過電子方式展開採購程序的做法，就是把傳統政府採購程序的行為或合同之形成的行為完全地電子化，主要體現於以下五個元素：紙本文件、人手提交或遞交文件、人手操作採購程序的步驟、用筆簽署文件、以及人手方式簽立採購合同等行為透過電子模式執行。倘若在採購過程中任何環節未能實現電子化，從而形成傳統手段與電子手段交替地在採購過程中執行，即不能做到電子步驟環環相扣，那便做不到完整的電子採購程序，反而會令到採購過程在執行上變得更複雜，以及有機會導致採購人員更難有效和準確地掌握過程及其所產生的文件。 3. 為實施電子採購訂定一般適用的規定於 2005 年，澳門特區政府公佈了第 5/2005 號法律《電子文件及電子簽署》、2020 年頒行的第 2/2020 號行政法規《電子政務》和第 24/2020 號行政法規《電子政務施行細則》，為行政工作，尤其是為執行行政程序的方法

25 提供電子化的適用性和法律基礎。考慮到採購程序主要由步驟、文件和審理三個方面的行為有序和有機地構成，故基於該三部法規，能為儘快實施電子採購提供有利和必要的先決條件和法律基礎。換言之，只要在確定和頒佈《公共採購法》後，即明確訂定程序種類及其相關的程序步驟後，原則上毋須特別地透過法律訂定電子化步驟，便可透過紙本文件和人手操作程序步驟的電子化實現電子採購。然而，為了有效實施電子採購，仍須在法律訂定電子採購的一般適用規定，如制訂電子採購的意思或定義、在線及實時執行、資料在傳輸和儲存方面的安全性和可靠性原則、以及電子採購的使用條件等等。 4. 開發及維護與電子採購有關的應用系統為實現電子採購，必須建立一套電子採購應用系統，才能把上述的五個元素——紙本文件、人手提交或遞交文件、人手操作採購程序的步驟、用筆簽署文件、以及人手方式簽立採購合同——有序和有機地結合起來。在現今普及的資訊科技下，適宜以網絡環境為基礎為之。首先是免於採購實體和採購參與人在其資訊設備安裝有關的應用系統，其次是利於雙方在同一平台上互動，再次是便於應用系統的更新。然而，考慮到建立一套電子採購應用系統會涉及開發及維護工作，需要投入大量的人力、物力、時間和財政等資源，以確保應用系統在良好條件下運作並發揮和提高行政效益的作用。鑒於各採購程序種類及程序步驟均受法律規定，尤其是公開招標的每一步驟更是逐一被訂定出來，即不同的採購實體原則上是遵守相同的步驟執行程序，故電子採購程序亦然。正因如此，特區政府可指定某一公共實體負責可供各採購實體使用有關應用系統的開發及維護工作，此舉能帶出下列多個優點： (1) 大幅降低由採購實體各自開發和維護相同或類似應用系統所投入的資源； (2) 能讓採購參與人使用獨一平台，利於在相同和熟習的平台參與不同採購實體展開的項目； (3) 有助統一建立和維護採購參與人的資料庫和相關應用系統；

26 (4) 利於建立特區政府公共採購的數據資源或大數據，俾能做好數據分析和統計。（九）建立公共採購的數據資源，為促進社會經濟發展提供堅實的客觀基礎在目前澳門特區政府的總體開支中，政府採購的開支僅次於人力資源開支，故政府動用公帑展開採購工作，尤其是影響社會民生的大型投資及社會基建的項目會特別地受到社會關注。在澳門特區政府成立的首 10 年，政府採購的開支平均佔本地生產總值 6.17%，17 可見這是扮演着一個影響和推動本地經濟發展相當重要的角色。因此，審慎地訂定採購項目和善用公帑會為澳門特區政府帶來極大的裨益。現時特區政府各採購實體會依照法律規定及各自的行政決定公開政府採購資訊，整體而言並不全面且較為分散，無論是政府本身抑或是社會大眾均難以透過有關公開資料全面和準確瞭解政府採購的實務和具體情況。正因如此，特區政府有需要建立一個堅實和可信賴的公共採購資訊基礎建設，作為實施良好管治的基石和推動社會經濟可持續發展的資料來源，俾使政府能有效地制訂公共政策和適當地實施相關的措施。 1. 《公共採購法》法案訂定公開採購資料的情況《〈公共採購法〉諮詢文本》指出現行採購法律制度存在的主要問題之一是“公共採購程序的透明度有待提升＂，故特區政府在《公共採購法》法案中訂定了“透明及公佈原則＂，明確訂定在展開採購程序前必須釐定某些特定資料和讓所有採購利害關係人知悉，以及在採購程序進行的過程中提供的解釋和作出的決定必須適當地公佈或讓採購利害關係人適當地知悉。與此同時，公開資料的規定亦貫穿整個採購程序和執行合同的期間內，而適用的公佈途徑對比現行政府採購法律制度規定者有所增加，具體地說包括《澳門特別行政區公報》、本地中文和葡文報章、採購實體的網頁、以及公共採購入口網站。下表列出該法案規定公開的相關資料和對應的途徑： 17 鄧達榮著：“政府採購在澳門經濟發展中所佔的地位——回顧與展望”，《澳門公共行政雜誌》總第 100 期，2013 年 6 月。

27 表 1 《公共採購法》法案規定公開的採購資料及途徑公開的資料途徑《公報》* 本地報章† 採購實體網頁公共採購入口網站‡ 1. 公開招標之公告 ● ● ● ○ 2. 預先評定資格的限制招標之公告 ● ● ● ○ 3. 競爭性談判之公告 ● ● ● ○ 4. 招標基礎文件的解釋及更正之文件 ● ○ ● ○ 5. 因未能在法定期限內提供招標基礎文件的解釋而延長提交投標書的期限 ● ○ ● ○ 6. 投標人名單 ○ ○ ● ○ 7. 修改開標日期 ○ ○ ● ○ 8. 判給結果 ○ ○ ● ● 9. 不判給的決定 ● ● ● ● 10. 判給報告的數據 ○ ○ ○ ● 11. 設計工作的特別程序之招標結果之公告 ● ○ ○ ○

28 公開的資料途徑《公報》* 本地報章† 採購實體網頁公共採購入口網站‡ 12. 撤銷採購程序的決定 ● ● ● ● 13. 含有任何合同的客觀變更的意思或表示累積金額超過合同價金 20%的行政行為或協議 ○ ○ ● ○ 14. 剝奪候選人、投標人、聯合候選人或聯合投標人成員的參與權的附加處罰 ○ ○ ● ● 15. 判給報告 ○ ○ ○ ● 備註： * 《公報》表示《澳門特別行政區公報》； † 本地報章是指在本地區發行的一份中文報章和一份葡文報章； ‡ 《公共採購法》法案規定澳門特別行政區政府設立公共採購入口網站，旨在發放公共採購的相關資料； ● 表示法案訂明透過相關途徑公開資料； ○ 表示法案沒有訂明透過相關途徑公開資料。從上表列出的綜合資料可見，法案規定將進一步利用現已普及的互聯網，透過採購實體的網頁和將來設立的公共採購入口網站公佈或公開資料。 2. 應透過集中的途徑公開資料，俾能建立統一的公共採購數據資源從上文可見，公開招標程序和執行合同的特定步驟的資料將透過不同途徑公開，但特區政府仍難以全面和有系統地審視和管理公開資料。

29 既然《公共採購法》法案規定澳門特區政府須設立一個公共採購入口網站，就是欲透過和利用現代化的統一途徑公開資料，發揮電子政務的優點和藉其優勢提高行政效益。可是，參照表 1 所列者，可見公開資料的性質和途徑沒有關聯性，亦看不出任何規律。再者，透過採購實體網頁公開資料的類別相對利用公共採購入口網站還多，明顯不能善加利用該入口網站及達到提高公共採購行政效益的期望效果，更遑論發揮其外表上的作用，甚至本質上的優勢。另一方面，目前特區政府正積極倡導和實施電子政務，而且已具備適當的法律基礎實施電子採購而成為電子政務的重要工作之一。其實，電子採購的概念不限於把採購程序電子化，而且可包括與之相關的工作，故可進一步和更深入地思考，豐富其資料和內容的廣度和深度，以及強化其資料管理，此可達到兩個層面的目標：第一，凡是公開資料均在公共採購入口網站公開，以增加公共採購的透明度和工作的便利性；第二，以公共採購的籌備、程序的執行、判給、執行合同等基本資料為基礎，建立政府內部公共採購的數據資源或大數據，為澳門特區政府制訂和推動社會經濟的可持續發展政策及計劃提供堅實和可信賴的客觀基礎。（十）建立統一的供應商及承建商資料庫目前，各採購實體會因應其累積的經驗和按照工作需要，以其認為便利的方式設立本身的供應商資料庫，基本上各自之間沒有關聯。然而，現時特區政府存在兩個較大規模的供應商資料庫：第一個是自 2009 年 10 月起，基於土地工務運輸局設立的“公共工程諮詢標系統化制度”所組織和管理的公共工程承建商資料庫，而該資料庫適用於各公共部門及機構。有意的承建商可按照有關規定申請加入該資料庫內；18 另一個是自 2018 年 7 月起，由財政局負責組織和管理的“政府財貨及勞務供應商資料庫（經濟財政司範疇）”。但該資料庫在行政上僅適用於經濟財政司施政領域內的公共部門 18 申請加入澳門特別行政區土地工務運輸局“公共工程諮詢標系統化制度”的資料，可參閱https://www.dssopt.gov.mo/zh_HANT/home/information/id/169。

30 及機構。有意的供應商可透過一個申請機制加入和退出該資料庫，以及修改其資料和從事的業務。19 倘若日後在《公共採購法》頒佈後特區政府仍維持目前設立供應商資料庫的模式運作，需要很多且重複的資源管理和維護分散在各採購實體的供應商資料庫，難以使其發揮的效益最大化。對供應商而言，由於不同採購實體各自管理和維護其供應商資料庫，方法不盡相同，會增加雙方的行政工作和成本。對此，可藉着《公共採購法》的立法，在法律中規定以電子化模式建立特區政府統一的供應商資料庫，指定專責實體負責管理和執行其運作，以及利用上述公共採購入口網站作為操作平台。順便一提，目前澳門特區政府倡議粵港澳大灣區的發展和經貿合作，大灣區的內地九個城市的製造業和服務業已發展得十分成熟和蓬勃，擁有從事不同行業的企業和廠商，而且數目十分龐大。若能擴大澳門特區政府的供應商資料庫至包含該等企業和廠商，能給予公共部門及機構更多選擇供應商的機會，以及提高採購項目的質量，並且可藉此推動澳門與大灣區城市有機地融合。為此，可進一步研究此方面的可行性。20 （十一）設立公共採購主管機構《公共採購法》法案第 274 條規定澳門特區政府構建的公共採購入口網站由財政局負責設立和管理，並且透過該網站發放列於表 1 所載由該法規定的公開資料，當中包括發佈採購項目的判給報告。除此以外，該法案再沒規定或提及該入口網站的其他功能或作用，亦再沒有賦予財政局在入口網站方面，甚至在公共採購方面其他職能。其實，公共採購入口網站具有發揮公共採購工作的極大潛力和優勢，主要可體現於推動電子採購和履行與之相關的職務兩個方面。正如前文已提及的，前者主要是開發和維護與電子採購有關的應用系統；後者則可強化前 19 申請加入澳門特別行政區經濟財政司施政領域“政府財貨及勞務供應商資料庫（經濟財政司範疇）”的資料，可參閱 https:// http://www.dsf.gov.mo/supplierDB/。 20 鄧達榮：“在粵港澳大灣區建設背景下澳門特區政府採購適用地區範圍探討”。《澳門公共行政雜誌》總第 126 期，2019 年 12 月。

31 者，甚至加入一些增值及配套服務或功能，如公佈採購實體執行採購程序的公開資料、發出通知、發佈統一工作指引及指示、採購人員的在線培訓、經驗交流和互動、典型的司法裁決或案例、以及常見問題等等，便能有效提升公共採購的良好管治能力。不過，要做到公共採購的良好管治，借助電子途徑只是一個外表上的執行工具，反而重點是一個有效和健全的制度和執行機制。以上提及各項工作的有效實踐有賴有序和有效地被協調、執行、以及得到適當和妥善的管理和維持，否則在各採購實體自行或按個別需要下執行，一方面會令到各採購實體沒有一致的目標而使到所達到的效果各異；另一方面會令到採購參與者在參與不同採購實體展開採購活動時適應各自訂定的做法。那麼，若能設立一個肩負專門職責的實體作為主管機構負責以上提及的職務，便能在協調、管理、推動、整體執行、支援等方面有效和積極地推展澳門特區政府的公共採購工作，特別是能夠有效地運用人力、財力和技術資源，甚至是上述的數據資源，並且能在政府層面達到良好管治的效果。（十二）採購實體自行監控其採購程序《公共採購法》法案沒有為採購實體展開採購程序進行監管的任何規定。然而，倘有第三方法規存在監管採購過程的規定，採購程序的開展或採購合同的執行仍能受到有關法規的規定約束。就此，目前能夠找到現行財政局組織法存在與監管採購活動有關的規定，就是訂定其轄下的公物管理廳有權“監管與供應行政當局均需之用品及服務有關之招標＂。21 可是，此監管職能的涵蓋範圍有一定程度的限制。第一是限於招標項目，即以直接磋商的任一諮詢方式展開採購不受監管；第二是局限於行政當局的均需用品及服務，其一表示行政當局的非均需用品或服務不受監管，其二是公共工程項目不受監管。誠然，監管工作應由沒有利害關係的第三方實行，才能以公平和公正的態度對採購實體展開的採購工作在形式和實質上進行監管，以免問題發生及其後才進行修補或糾正，故一般上是會在採購過程中進行監管，即所謂的“事中監管＂，但此會在一定程度上延長程序的執行期間。行政當局基於履 21 按照第 30/99/M 號法令《財政局組織法》第 15 條第一款 c)項規定。

32 行職務所需每年開展大量的採購程序，故對於現行公共行政需要提高行政效益而言會是一大挑戰。倘若改為進行“事後監管＂，即表示已完成採購程序的判給和訂立合同，此時獲判給人正在供應或施工中，甚至已完成供應或竣工。當此時才查證在採購程序的過程中出現任何形式或實質上的問題，便無法回到發生問題的步驟或撤銷已執行的步驟，甚至撤銷判給，又或終止已完成執行的合同。故此，事後監管起不到有效和積極的監管採購程序的作用。無論如何，仍需確保每一個採購程序在實施上的合法性和正當性，可設立採購實體內部監控的規定和機制，確保每一程序步驟在形式上和實質上均依法及遵循倘有的行政性規定進行，且每一相關的具權限實體必須依照法定職權行事，此可讓監管採購程序的工作落實到每一個採購實體中，自行適時做好和有效執行採購工作。五、總結適用於澳門與政府採購有關的法律規定可追溯到 1900 年由葡萄牙海外總局制訂與公共工程及材料供應有關的判給指引。隨後於上世紀 30 年代，與政府採購有關的法律規定首次訂定在澳門本身的法律體系中，由最初受到財政預算開支的規範，因應實務運作逐步深化，並隨着符合社會發展及政府採購工作的專門化以單行法形式頒佈個別的專門法規，直到自八十年代中開始建立獨立的政府採購法律制度。但從其核心法規可見，尤其是採購客體的定義仍是把採購客體緊密地聯繫到公共財政的開支中。隨着澳門特別行政區成立，特區政府在 2002 年便提出改革政府採購法律制度，但沒有落實具體工作。儘管如此，特區政府仍不間斷地為改革工作做了一些研究和跟進，直到 2016 年 4 月，為回應社會和公共部門的強烈訴求，特區政府正式重啟該法律制度的改革工作，並於 2018 年 11 月展開擬訂新的《公共採購法》的公開諮詢。在收集到社會各界提出的大量意見和建議後，於 2019 年 7 月公佈了《〈公共採購法〉公開諮詢：總結報告》，並隨之而擬訂《公共採購法》法案，且在 2020 年 1 月啟動政府的內部諮詢，聽取公共部門及機構就法案規定的具體內容在實務方面的意見，期望修訂法案所規範的內容能配合實務工作所需。

33 《公共採購法》法案規定的內容明顯已能在一定程度上反映公開諮詢所收集的意見和建議，並做到較全面的改善，一方面加強採購工作和人員行為操守的基本原則；另一方面又加入了一些社會經濟政策的原則性規定，特別是扶助本地企業的發展、廉潔採購、促進公平競爭和推動綠色採購，而且以更詳盡的方式規定公開招標程序的步驟，甚至是填補現行政府採購法律制度評審投標書階段的空白，當中加入保障投標人維護其參與權的一些做法，但此就要面對和解決簡化行政程序和嚴格遵守程序步驟之間取得平衡的兩難和挑戰。無論如何，為了做到公共採購的良好管治，俾使能有效落實公共採購的法律改革和整體實施，本文提出了一些思考內容，特別是建立新的公共採購法律體系模式、基於電子採購的概念開發電子採購應用系統、建立統一供應商資料庫、設立公共採購數據資源、善加利用公共採購入口網站、設立公共採購主管機構、建立公共採購內部監控機制等等，從而能在法律規定的前提下，在公共行政管理和運作的層面建立良好、全面和更具效益的公共採購法律體系。

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 充實中葡平台功能，助力國家構建“雙循環＂新格局* 劉本立** 一、引言 2002 年，澳門特區政府依據國家所需和澳門所長，創造性地提出了要打造澳門成為“中國與葡語國家商貿合作服務平台”的構想，以此推動中國與葡語國家的經貿合作和交流。經過充分論證，國家“十二五”規劃、“十三五＂規劃把澳門中葡平台的角色正式上升為國家戰略。近十八年來，特區政府努力貫徹中葡平台的定位，不斷強化平台優勢及功能，至今中葡平台建設取得了一定的成效，實現了成功舉辦五屆中葡論壇部長級會議、葡語國家人民幣清算規模翻倍、中葡基金總部落戶澳門、中葡文旅會展產業深度合作等眾多成果，推動中國與葡語國家經貿合作規模保持擴大趨勢。當前，世界正處於百年未有之大變局，中國開啟了新一輪對外開放，正在形成“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。中央中共《關於“十四五＂規劃和 2035 年遠景目標》的建議文件中提出 “支持特別行政區鞏固提升競爭優勢，建設國際創新科技中心，打造一帶一路功能平台，實現經濟多元可持續發展。支持香港、澳門更好融入國家發展大局，高質量建設粵港澳大灣區，完善便利港澳居民在內地發展政策措施”。未來，無論是打造“一帶一路＂功能平台，還是高質量建設粵港澳大灣區，均與澳門中葡平台的角色密切相關，中葡平台在國家發展大局中將發揮更大的作用、肩負更高的任務。然而，社會對中葡平台建設的成效仍抱有疑 * 本文根據澳門經濟學會課題《“十四五”時期推動澳門經濟適度多元發展》的研究成果修訂而成。作者感謝葉桂平教授、黃遠輝、譚琦斌提供相關的意見。 ** 澳門經濟學會會長。

2 慮，平台經濟1 遠未成氣候，中小企和青年投身中葡經貿合作的意願多年來未見提升，平台建設成效還有很大的提升空間。 2021 年是國家“十四五＂規劃的開局之年，也是第六屆中葡論壇部長級會議舉辦的年頭。會議各國將共同提出新一份《中國與葡語國家經貿合作行動綱領》，賦予中葡平台新的使命。在此背景下，如何在“十四五”期間進一步提升平台服務能力，切實發展平台經濟，助力國家構建“雙循環＂新格局，打造經濟適度多元的支撐點，成為亟待研究的問題。因此，本文重點對本屆政府中葡平台建設思路進行解讀，進一步分析平台建設的形勢及深層次問題，在此基礎上提出未來五年提升中葡平台功能的政策建議。二、特區政府中葡平台建設策略簡析行政長官賀一誠重視中葡平台的發展，其首份《施政報告》中也對發展中葡平台做了重點規劃，強調將 “充分發揮澳門中葡平台功能，助力國家全面開放”。2 《2021 年施政報告》進一步提出“務實推進中葡平台建設，全力配合辦好第六屆中葡論壇部長級會議。完善和充實平台功能，充分發揮澳門中葡平台作用，促進中葡經貿文化合作與交流，助力國家新發展格局下的對外開放。＂上述政府政策的解讀如下：（一）辦好中葡論壇部長級會議是平台建設頭等大事 2020 年和 2021 年度的《施政報告》都把辦好中葡論壇部長級會議作為核心任務來推進。作為中國與葡語國家政府間多邊合作機制，“中國—葡語國家經貿合作論壇＂自 2003年設立以來先後在澳門成功舉辦了五屆部長級會議，直接提升並鞏固了澳門作為中葡平台的國際形象和影響力。同時，歷屆會議期間中央政府宣佈的系列支持舉措，更為中葡平台建設注入新動能。近年來，隨着 “中國—葡語國家企業聯合會”、中葡合作發展基金等措施相繼落地，以及 “中葡文化交流中心”、“中葡雙語人才培養基地” 等建設 1 “平台經濟＂是澳門大學前任社會科學學院院長郝雨凡等學者提出。按筆者理解，是基於澳門平台聯繫服務功能所衍生的各種經濟活動，包括在岸及離岸、線上及線下、貨物與服務等不同形式。 2 澳門特別行政區政府：《二二年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 4 月20 日，第 40 頁。

3 的持續推進，以澳門為起點、聯繫中國與葡語國家的平台建設進入實質化推動階段，促進中葡經貿合作多領域的交流與合作。（二）橫琴深度合作區為澳門平台經濟提供新空間特區政府在《2020 年施政報告》提出了建設橫琴粵澳深度合作區的方向，並指出 “橫琴可彌補澳門空間和資源不足，更加充分地發揮中葡平台的作用。” 3 《2021 年施政報告》提出“按照中央的部署，紮實做好深度合作區方案的落實工作。＂未來，粵澳兩地有望將澳門單獨關稅區和國際貿易自由港的部份政策延伸至橫琴，將澳琴兩地優勢疊加，把橫琴打造成國家雙循環的後勤基地，無疑為中葡平台發展帶來乘數效應，為澳門平台經濟提供更廣闊的發展空間。（三）結合 “一帶一路” 及粵港澳大灣區發揮戰略疊加效應《2020 年施政報告》提出了 “立足服務粵港澳大灣區，助力 ‘一帶一路’ 建設，推進金融創新和金融科技發展”、“搭建內地與 ‘一帶一路’ 相關國家和地區，特別是葡語國家和拉丁語系國家交流合作的通道，助力國家全面開放” 等。4 《2021 年施政報告》有關參與大灣區建設的段落指出 “鼓勵內地金融保險機構以澳門為區域總部，拓展葡語國家市場業務。” 5 這些政策將為葡語國家與中國內地、澳門以至海外其他國家和地區深化投資和貿易往來創設更有利條件。這不僅進一步豐富澳門的中葡平台內涵，也是澳門以中葡平台為切入點為國家“一帶一路”建設作出更大貢獻的體現。（四）中葡平台推進經濟適度多元發展《2020 年施政報告》提出 “利用澳門可進行船舶登記的優勢，探索協同粵港澳大灣區以及內地其他一些地區與葡語國家開展海洋合作，將橫琴 3 澳門特別行政區政府：《二二年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 4 月20 日，第 40 頁。 4 澳門特別行政區政府：《二二年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 4 月20 日，第 41 頁。 5 澳門特別行政區政府：《二二一年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 11月 16 日，第 35 頁。

4 打造成為落實中國與葡語國家藍色伙伴關係的重要平台。發展中葡數字貿易和跨境電商產業，融入國家貿易價值鏈，建設中葡國際貿易中心，在中葡經貿活動中進一步發揮平台作用”。6 《2021 年施政報告》在經濟多元部份提出 “加快建設債券市場，積極發展財富管理業務，推進跨境人民幣結算中心建設，推動金融業務多元發展”、“鼓勵逐步發展中葡跨境電商業務，助力中葡貿易發展。” 7 從上可見，特區政府正加強中葡平台與優勢產業及新興領域的跨界融合，以平台經濟促進產業多元發展，探索發展新興產業，融入國家新型經濟價值鏈條。三、中葡平台發展形勢（一）中國“雙循環”新格局正在形成因應海內外形勢和條件的深刻深化，國家正構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進＂的新發展格局。這是以“內循環＂為主體，擴大消費、投資和進口需求，藉此加強與國際的經濟聯繫。事實上，國家正以非常堅強的戰略定力，堅定不移地推行對外開放，大力推動形成全面開放新格局。中國正積極在推進高水平對外開放的過程中繼續擴大市場開放、完善開放格局、優化營商環境、深化多雙邊合作、推進共建“一帶一路”等，是中葡平台最有力的外部支撐，這必為中國與葡語國家經貿合作帶來更大的空間。近年來，中國內地與葡語國家貿易呈現增長勢頭，雙方貨物進出口額由2015 年的 984.8 億美元增長至 2019 年的 1,506.9 億美元，5 年內增長輻度達 53%。在第三屆中國國際進口博覽會開幕之際，國家宣佈在全國不同地域設立 10 個進口貿易促進創新示範區，以此推動中國進口規模穩步擴大、結構不斷優化，為構建新發展格局提供應有支撐。進口貿易促進創新示範區 6 澳門特別行政區政府：《二二年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 4 月20 日，第 40 至 41 頁。 7 澳門特別行政區政府：《二二一年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府出版，2020 年 11月 16 日，第 26 頁。

5 的設立將擴大內地對葡語國家優質和高端產品的進口需求，增加葡語國家優質商品的供給，搭建更便利的中葡產品行銷網路和服務平台，為澳門中葡平台發展注入新動力。在上述藍圖下，澳門處於國內循環和國際循環的交匯點，可發揮好平台作用，抓緊中國內地與葡語國家的優勢產能和需求為契合點，有利提升中葡合作的深度、廣度及韌性。（二）人民幣國際化步伐正在加快自 2005 年匯改以來，國家積極推動人民幣國際化戰略，着力提升人民幣在國際儲備中的地位。近十年來，人民幣跨境使用逐步擴大，已成為全球前十大支付貨幣。隨着中國實行高水平對外開放、“一帶一路” 倡議的推進及中國進口穩步提升，外資使用人民幣作為結算貨幣的比重將顯著增大，中國對“一帶一路”沿線國家投資大幅增加並使用人民幣支付，更多國家的央行將人民幣作為官方外匯儲備。與此同時，美國等西方國家仍然維持超低利率的政策，相比之下，人民幣資產對於長線投資者和新興國家來說是一個有吸引力的資產配置選擇，這正是人民幣國際化步伐加快的利好因素之一，澳門可從中助力，為澳門中葡人民幣結算中心提供更大的機遇。（三）服務貿易及高技術產品貿易成為新增長點近年來，中國躍身為世界第二服務貿易大國。中國服務進出口規模創歷史新高，結構持續優化，貿易伙伴更加多元。8 中國與葡語國家服務貿易發展呈現高速增長態勢，其增速高於中國服務貿易整體增速，並且旅遊、金融、運輸等領域合作不斷深入。9 8 《商務部介紹在抗擊新冠肺炎疫情中開展重要生活物資保供有關情況並通報 2019 年我國服務進出口情況》，中華人民共和國中央人民政府網，2020 年 2 月 10 日，參見 http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/10/content_5477038.htm。 9 葉桂平：“澳門建設中葡設中葡商貿合作服務平台‘三個中心’的成效、問題與展望”，顧學明、林廣志等主編：《中國與葡語國家經貿合作發展報告（2018~2019）》，社會科學文獻出版社，2020 年，第 213-224 頁。

6 2018 年，中國高技術產品貿易總量繼續增長，中國當年高技術產品貿易進出口總額達 14,085.7 億美元，同比增長 12%。從技術領域看，仍保持以往電腦與通信技術、電子技術為主的格局。10 相對於發達國家而言，中國在數字基礎設施、數字軟件等領域生產的產品和設備具有性價比優勢，更有利於其他發展中國家和地區引進中國的設備和軟件來推進本國的數字化和信息化進程。澳門未來可在服務及高科技貿易中尋找中葡平台的新機遇，推進中葡平台高端化發展。（四）線上線下結合推動中葡數字經貿合作受新冠肺炎疫情影響，特區政府更加堅定在發展會展業上採用線上線下並行的策略，多個本澳品牌展覽均開發了線上服務客商的各種服務，透過線上平台提供信息諮詢與人才交流服務，線下平台則提供優質環境及開展實地活動，向中國和葡語國家企業和投資者在開展業務合作方面提供全方位支持和服務。11 線上方面，截至 2020 年 10 月 16 日，“中國—葡語國家經貿合作及人才信息網” 已納入葡語國家食品 31,212 種、食品供應商 3,926家、投資項目 438 個及專業服務供應商 2,614 個、雙語人才 1,250 人。12 線下方面，截至 2020 年 9 月，葡語國家食品展示中心展出來自 228 家企業的商品數量約 2,100 件，累計超過 33,447 參觀人次，以及在澳門各區設立了六個葡語國家食品展示點。13 筆者相信，線上經濟將成為澳門會展和商貿服務業的一種新趨勢，為抵抗傳染病疫情對平台經濟的線下影響提供新行徑，其與線下經濟的協同效應為中葡平台帶來新的空間。 10 《科技部：2018 年中國高技術產品貿易進出口總額逾 1.4 萬億美元》，中國新聞網，2020 年 4 月30 日，參見 http://www.chinanews.com/gn/2020/04-30/9173103.shtml。 11 葉桂平：“澳門建設中葡設中葡商貿合作服務平台 ‘三個中心’ 的成效、問題與展望”，顧學明、林廣志等主編：《中國與葡語國家經貿合作發展報告（2018~2019）》，社會科學文獻出版社，2020 年，第 213-224 頁。 12 中國—葡語國家經貿合作及人才信息網，參見 https://www.platformchinaplp.mo/?lang=zht。 13 《多管齊下建設中葡平台學者倡改善軟件配套擴大影響力》，力報，2019 年 11 月 19 日，A07。

7 （五）中葡金融合作持續深化澳門的葡語國家人民幣清算業務取得良好成效。2015 年 8 月，中國人民銀行批准澳門地區人民幣清算行為葡語國家銀行同業提供人民幣清算服務。目前，澳門地區唯一的人民幣清算行（中銀澳門）已與 17 家葡語國家銀行建立了代理行關係，人民幣清算量至 2018 年已達 2341 筆、金額 25 億元。14 另據金管局網站公開數據計算，2010 年至 2020 年 8 月的跨境貿易人民幣結算總額已累計達到 10,776 億元人民幣。 2019 年 10 月，特區政府正式設立 “出口信用保險制度”，以 “銀行保單” 為葡語國家的貿易往來提供減低風險的配套支援，尤其是解決出口較高風險葡語國家的信用風險問題，對澳門更有力地促進中國外循環起到積極作用。本澳與葡語國家央行簽署協議，為深化與葡語國家在金融領域上的交流、合作奠定基礎。澳門銀行的集團網絡已覆蓋多個葡語國家，提供跨境融資服務，已初步搭建澳門的債券發行及交易平台，向葡語國家提供多元化的融資平台及服務。此外，澳門銀行公會聯同葡萄牙、莫桑比克、幾內亞比紹、聖多美等國家的銀行公會 2019 年共同簽署《推動澳門與葡語國家商業銀行合作倡議書》，推動澳門與葡語國家商業銀行進一步加強合作。此外，2019 年底，金管局與中國人民銀行簽署了 300 億人民幣的《貨幣互換協議》，在 2020 年首季啟動了澳門銀行業的澳門元—人民幣的兌換交易及掉期合約交易，這進一步充實本澳市場的人民幣流動性基礎，促進澳門離岸人民幣業務的發展。上述表明，如果特區政府把握中葡合作發展基金總部機遇，重視發展現代金融業，尤其是當中的葡語國家人民幣清算、融資租賃等內容，便可立足於中葡平台建設、聚焦於中葡產能合作而衍生的金融需求，令中葡金融合作將會持續深化，取得實質成果。 14 舒友軍：《中美貿易摩擦下人民幣國際化的新路徑——把中國澳門建設成為人民幣離岸副中心，重點服務於葡語國家》，亞洲金融合作協會，2019 年 9 月 29 日，參見 http://cn.afca-asia.org/Portal.do?method=detailView&returnChannelID=231&contentID=644。

8 四、中葡平台發展存在的問題（一）政策優勢不明顯中葡平台建設十六年來，澳門各界仍未能提出一些具吸引力的政策，吸引內地企業通過澳門平台發展葡語國家市場。一方面，中國正加緊國內國際循環的開放，已與拉美國家、非洲國家分別建立了 “中國－拉美加勒比共同體論壇”、“中非合作論壇”，在這些合作機制中，涉及到的優惠、措施、模式，與中葡論壇相當類似，因此，中葡平台並不具有獨一無二的作用。另一方面，內地與葡語國家對於經由澳門進出口或中轉的貿易未有特別的政策優待，尤其是內地對於經澳門進口的葡語國家食品也未提供特殊政策。對於來自葡語國家、在澳門進行簡單加工出口內地的貨物，內地未能放寬 “製造或加工工序”、“稅號改變” 及 “從價百分比” 等認定標準。簡而言之，中央政府的政策導向對於中葡平台作用的切實發揮是至關重要的，政策優勢不足就會明顯地窒礙中葡平台的功能作用。（二）澳門企業服務葡語系國家的意願和能力有待提升相對於大型企業而言，中小企普遍難以承受葡語國家市場的風險和不確定性，削弱其發展相關業務的意向。儘管多年來特區政府也鼓勵內地名優企業與澳門企業併船出海，但事實上，央企、國企是中葡投資合作的主力軍，其已有足夠能力單獨到葡語國家市場發展，較少需要與澳門企業抱團發展。在這情況下，大多數澳門中小企業對於拓展葡語國家市場仍停留在口號和觀望階段。因此，單靠特區政府單方面的推動，而欠缺企業的積極參與，是目前中葡平台作用較低的主要原因之一。（三）內地企業來澳拓展葡語系市場的政策力度有待加強內地企業把面向葡語國家業務落戶澳門的決定是建基於長遠利益的考慮，而特區政府未有把“免收本澳企業從葡語國家取得或產生收益的所得補充稅＂優惠政策恒常化，再加上現時澳門與巴西、安哥拉、幾內亞比紹、聖多美和普林西比、東帝汶等葡語國家仍未簽署避免雙重徵稅協議，導致企

9 業在澳門開展葡語國家業務並未能感到明顯、長遠的稅務優勢。因此，政策力度的不足令內地企業來澳的意願低，使澳門平台經濟難形成堅固的市場力量。（四）專業中介企業難以集聚中介企業的專業素質及服務水準決定了中葡平台的核心競爭力。目前，澳門中小企普遍專業能力弱，較難實現向中國和葡語國家的企業提供質量檢測、法規標準、管理諮詢、市場開拓等各類具競爭力的商貿服務及支持。同時，澳門中小企業依附於旅遊博彩業便能帶來可觀利潤，中國與葡語國家企業提供服務難度高、風險大、利潤少，難以吸引中小企業投入其中。此外，由於缺少政策優勢，也沒有甲級寫字樓，澳門沒有足夠的吸引力吸引內地或葡語國家的企業在澳門設立分部，葡語系企業總部經濟難以形成。（五）中葡雙語專業人才不足在澳門，既懂得葡語，又熟悉法律、金融、航運、資訊、國際貿易、投資和基建等某一專業領域的人才不多，而且大部份都在政府部門工作；此外，澳門人才政策也限制了這方面人才的引進；因此，專業企業難以在澳門聘用足夠的人才，無法有效為中國與葡語國家的企業提供雙向服務。也就是說，即使上述問題都解決了，但由於澳門缺乏中葡平台所需的專業人才，中葡平台的作用也是難以發揮的。（六）人工智能發展將削弱澳門葡語優勢近年來，人工智能技術發展迅速，在翻譯領域已經取得了巨大的突破，尤其在最常用的中英機器翻譯方面。葡萄牙語作為小語種，研究的人較少，機器翻譯的質量仍有待提高，但從技術發展的趨勢看，用不了幾年也能達到當前中英翻譯的質量。人工智能翻譯快速發展將導致澳門的葡語優勢逐步消退。因此，當今科技發展趨勢對澳門中葡平台的獨特優勢，尤其是葡語方面優勢的沖擊是不容忽視的。

10 五、政策建議根據上述分析，本文提出以下政策建議：（一）以粵澳深度合作區作加強中葡平台政策優勢的切入點與廣東省深度合作開發橫琴是澳門突破當前困局的重大機遇，亦是中葡平台能否實現脫胎換骨式升級的基礎。因此，可以把建設粵澳深度合作區成為加強中葡平台政策優勢的切入點，考慮： 1. 吸引葡語資本參與橫琴合作區澳門產業投資建議特區政府應利用中葡平台的優勢，同時結合當今國際經貿的新形勢，在橫琴佈局發展食品和保健食品業、中醫藥產業數字貿易和跨境電商產業、金融業、現代服務業、醫療健康、人工智能等產業，吸引內地和葡語國家的企業到橫琴粵澳深度合作區投資，逐步將中葡平台做實做細做強。 2. 制定更優惠的原產地認定方法參考海南自貿港的方案，建議向中央爭取修訂《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）原產地標準，制定更優惠的原產地認定方法，允許澳門企業在橫琴粵澳深度合作區對從葡語國家進口的產品進行適量實質加工後，可直接使用“澳門製造＂認可經橫琴二線以零關稅優惠進入內地銷售。 3. 加快澳門與葡語國家簽訂自貿協議建議中央相關部委支持和指導澳門以單獨關稅區的身份與巴西、安哥拉、葡萄牙“先行先試”磋商貿易協議，重點爭取讓澳門企業在橫琴粵澳深度合作區對來自於中國內地的工業制品進行不高於兩成比例的實質加工後，以較優惠的條件進入上述三國的市場，並持續檢視協議落實情況，適時爭取與其他葡語國家簽訂類似協議。

11 （二）以發揮企業主體作用增加中葡平台的實際成效 1. 繼續爭取央企和在澳中資企業的投入一方面，繼續舉辦 “央企支持澳門中葡平台建設高峰會”，並透過舉辦更高層次、線上線下結合的活動，讓中央企業對中葡平台有更全面的了解，以推動中央企業充分發揮自身優勢，投入更多資源。另一方面，鼓勵澳門企業利用在區位、制度及人脈等方面的獨特有利條件與中央企業開展緊密合作，促進優勢互補、協同發展。 2. 主動把平台服務送上內地民營企業一直以來，中葡平台對於內地民營企業的關注不夠。建議主動加強對民營企業的宣傳，尤其是結合跨境電商的發展，充分發揮中葡中小企業商貿服務中心的作用，在稅費減免、電商平台、企業培訓、法律諮詢以及同地方政府和企業對接方面提供更多支持，送服務上門，協助民營企業（特別是中小企業）開拓葡語國家市場。 3. 減免開展葡語國家業務的企業稅負建議長期豁免已在澳門注册企業從葡語國家賺取或產生的收益的所得補充稅，並研究進一步提供印花稅及職業稅等的稅務優惠；同時，繼續與其餘尚未簽署避免雙重徵稅協定的葡語國家商討達成協議。藉着政策傾斜並與澳門的其他優勢發揮的叠加效應，鼓勵澳門與葡語國家開展貿易的企業擴大合作範圍和業務量，並對有關葡語國家產品進出口的各項通關安排等給予便利，以提升企業在澳門設立葡語國家業務總部或辦事處的吸引力。（三）以打造現代金融服務平台作為中葡平台新亮點 1. 籌建跨境人民幣結算中心一方面，繼續大力發展中葡商貿合作服務平台，加大宣傳澳門葡語國家清算、結算中心及其作用的力度，積極與內地各省及國際機構共同舉辦推介會，吸引內地和各葡語國家、“一帶一路”沿線國家使用澳門平台和清結算業務。另一方面，建議中央政府對澳門與橫琴的資金準入限制進一步放寬，

12 參考上海自貿區經驗，允許在琴的澳門大型金融機構開通自由貿易帳戶，使得兩地資金環境在有監管前提下互聯互通，實現兩地資金跨境便利流動，並以此為基礎探索更多面向葡語國家的金融服務，從而搭建中國—葡語國家金融服務平台。 2. 發揮中葡合作發展基金總部的優勢建議中央進一步作出授權，由中葡基金高層領導、澳門特區政府、澳門本地的金融及相關領域專業人士共同組成管理團隊，針對澳門企業優化融資申請的程序，提高審批效率，增強行政手續的靈活性，降低申請門檻。有了熟悉澳門情況的管理團隊，就能更好分析、研究企業的財務信用、項目管理及目標市場的可行性研究、項目的創新性及營運能力、項目的可持續發展性、抗風險能力和可銷售能力等，優化適合本地的審批標準，作出更加全面、高效的評估，加快項目的推動，特別是對於澳門中小微企業與葡語國家合作更為有利，進一步強化中葡基金的“總部”概念。 3. 推動設立大灣區相關基金推動澳門金融機構牽頭，推動區域金融政策的銜接，通過整合內地及葡語國家的資金，設立專業領域基金，建立互聯互通的新型金融生態，投入到大灣區各類基礎設施、城市規劃和産業發展升級等相應領域的建設。同時，支持澳門金融機構設立人民幣海外投貸基金，募集內地、港澳地區及海外機構和個人的人民幣資金，為中國企業走出去葡語國家和“一帶一路”國家提供支持。亦要吸引葡語國家來澳門發行債券，用於大灣區的建設項目。 4. 優化中葡平台總部經濟的硬件環境澳門有條件成為內地企業葡語國家業務分部的聚集地。建議澳門政府加快出台城市總體規劃和後續的各區詳細規劃，劃定新的中央商務區，把傳統商業區升級改造，鼓勵大財團興建更多符合現代化要求、獨具中葡特色的甲級寫字樓，為中葡平台總部經濟創造條件。

13 （四）以建設科技合作平台保障中葡平台的可持續發展 1. 推動中葡雙向科技轉移建議中央相關部委支持在澳門搭建科技交流與技術轉移平台，拉動產學研合作，促進雙方大學、科研院所和企業聯合設立科技創新項目，讓內地及葡語國家高新技術企業可在澳門進行新產品和技術的演示、交流、推廣及試用，同時由此吸引科技型大企業落戶橫琴粵澳深度合作區，並輻射帶動澳門高新技術產業發展，發揮“龍頭”作用。同時，爭取中央把博鰲亞洲論壇國際科技與創新論壇大會永久落戶澳門，樹立澳門作為國內國際科技交流平台的新形象。 2. 大力發展中葡人工智能翻譯澳門在中葡翻譯、機器翻譯、人工智能方面已經有了很好的基礎，建議整合澳門大學及澳門理工學院在這方面的研究力量，設立高層次的研究平台，支持科研人員深入研究中葡人工智能翻譯，並透過產學研合作的方式實現成果轉讓，獲得經濟利益，進一步鞏固澳門在中葡雙語方面的優勢。（五）發展跨境電商是助力中國雙循環的新落腳點跨境電商在新冠肺炎疫情期間，釋放出了巨大發展潛力。中葡平台同樣可緊貼當前跨境電商的發展機遇。建議：第一，政府部門、企業以至商協會應與時俱進，加緊了解電商大潮下的內地民眾消費新模式，作出線上與線下相結合的精準部署；第二，以葡語國家食品集散中心為切入點，進一步與內地的電商合作，提高專業採購商品質，拓展該中心的經濟效益；第三，吸引更多本澳葡語國家產品代理商參與，有針對性地支持它們在拓展內地市場上加強科技手段應用轉型為跨境電商，推動中葡食品貿易朝數字化方向發展，為相關貿易持續增長注入新動能；第四，考慮與阿里巴巴、京東等內地知名電商平台合作，例如：在阿里巴巴葡萄牙語版本中加入關於澳門中葡平台的簡介、相關活動資訊等宣傳中葡平台的內容；第五，與阿里巴巴在澳門舉辦面向葡語國家的網商大會、供應商大會及微商大會等，將澳門作為內地和葡語國家網商對接的地點。第六，跨境電商可協助內地與境外優質商品相

14 互引進，是經濟內外循環的直接參與方式。建議引進國際知名電商來澳，帶動本澳開展跨境電商，為本澳青年及企業家到內地開發線上銷售業務創造條件。六、結語中葡平台既是澳門可持續發展的難得機遇，也是助力國家構建 “雙循環” 發展新格局的應有擔當。國家 “雙循環” 新格局的加速形成、“十四五”規劃的即將出台、粵港澳大灣區國際科創中心的深化建設，以及粵澳（橫琴）深度合作區建設的正式啟動均對中葡平台提出了更高的要求。因此，特區政府及社會各界必須以創新思維，從體制、政策、法律、人才、科技支撐等方面完善各項政策，不斷提升中葡平台的服務功能，才可鞏固平台優勢，更好落實“一平台＂的發展定位。儘管新冠肺炎疫情對世界經濟社會的發展前景帶來前所未有的巨大的挑戰，但這並不會改變中國與葡語國家不斷深化合作的長期趨勢，更不會改變澳門融入國家發展大局的決心。筆者深信，特區政府和社會各界定必審時度勢，乘着第六屆中國與葡語國家部長級會議舉辦的契機，進一步推動中葡平台“三中心＂建設工作，致力發展中葡現代金融服務，結合新時代的數字經濟大業態，做好線上線下聯繫工作，為中葡平台發展注入新動能，為中國全面對外開放作出新貢獻。

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 澳門特別行政區二十年立法概況述評趙向陽* 自澳門特區成立之日至 2019 年 12 月 20 日的二十年間，立法會共通過並生效的法律共 294 項，平均每年 14.7 項。包括：1999 年 12 月 20 日（午夜立法）11 項，2000 年 13 項，2001 年 19 項，2002 年 10 項，2003 年 13項，2004 年 12 項，2005 年 9 項，2006 年 10 項，2007 年 7 項，2008 年 16項，2009 年 24 項，2010 年 14 項，2011 年 12 項，2012 年 17 項，2013 年13 項，2014 年 10 項，2015 年 15 項，2016 年 11 項，2017 年 16 項，2018年 19 項，2019 年 23 項。回顧澳門特區二十年立法概況，可以指出具有以下特點。一、“午夜立法”開啟立法新時代為了確保“根據體現國家主權、平穩過渡原則”順利產生澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關，1993 年 3 月 31 日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》。其中第 2 條規定，“全國人民代表大會設立澳門特別行政區籌備委員會，負責籌備成立澳門特別行政區的有關事宜，根據本決定規定第一屆政府、立法會和司法機關的具體產生辦法。籌備委員會由內地委員和不少於百分之五十的澳門委員組成，主任委員和委員由全國人民代表大會常務委員會委任”。 1998 年 4 月 29 日，第九屆全國人大常委會第二次會議通過了籌委會委員名單。籌委會組成後就成立澳門特別行政區需要處理的各項重要事宜進行研究討論並作出決定。由於籌委會是根據全國人大相關決定設立以及由全國人大常委會委任組成人員，並行使法定權力，因此其決定具有相應的法 * 澳門特別行政區政府行政法務司司長辦公室顧問。

2 律效力。1999 年 7 月 3 日，籌委會通過了《關於澳門特別行政區第一任行政長官在 1999 年 12 月 19 日前開展工作的決定》，列出十個方面的工作，其中第八項是“草擬並提出成立澳門特別行政區的必備法案”。根據上述決定，候任行政長官辦公室及候任行政法務司司長辦公室就“必備法案”立項和草擬展開緊張工作。在立項方面，首先確立了以下指導方針：一是要符合並落實“體現國家主權、確保順利過渡”的原則。二是要符合並落實全國人大常委會《關於〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》）和《關於根據〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第 145 條處理澳門原有法律的決定》。三是要符合並落實籌委會的相關決定和意見。包括《關於澳門特別行政區第一屆政府有關機構和主要官員職位設置的意見》，《關於設立澳門特別行政區廉政公署、審計署和海關的決定》，《關於澳門特別行政區有關人員就職宣誓事宜的決定》，《關於設立推薦法官的獨立委員會的決定》，《關於澳門特別行政區公共機構的的徽記、印章、旗幟問題的決定》，《關於實施〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第 24 條第二款的意見》，《中華人民共和國澳門特別行政區區旗、區徽使用暫行辦法》，《澳門特別行政區司法機關具體產生辦法》，《關於澳門市政機構問題的決定》等等。四是要充分考慮到人力資源缺乏和時間十分緊張的現實約束。由於當時尚未回歸，行政長官及行政法務司司長暫處於候任狀態，行政長官辦公室及行政法務司司長辦公室只有兩、三名法律專業人員，而且距離 1999 年 12 月 19 日只有五個月時間；因此，必須把 “必備法案” 的立法項目限制在“確有必要”和“確能完成”的範圍內。根據上述原則，經過深入研究之後，候任特區政府確定並草擬了十一部法案，待澳門特區第一屆立法會通過後成為澳門特別行政區的第一批立法。包括：第 1/1999 號法律《回歸法》。這是一部貫徹 “一國兩制” 方針、落實“體現國家主權和確保平穩過渡” 原則的綱領性法律。其一，以本地立法方式重申基本法對澳門特區的憲制性定位（第 1 條），從而體現澳門同胞支持和擁護國家對澳門恢復行使主權的共同意志。其二，按照基本法規定和全國人大常委會對原有法律的決定，就原有法律予以保留或不予保留的原則

3 和具體事宜作出規定（第 3 及第 4 條），從而在法律體系上體現了堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異的憲制要求。其三，為了確保平穩過渡，並根據基本法第 145 條第二、第三款，規定了公共行政延續的一般原則（第 10條），同時就司法機關的設立方式作出規定（第 8 和第 9 條）。其四，為落實籌委會的相關決定，就候任行政長官、立法會、行政會、推薦法官的獨立委員會及檢察長在 1999 年 12 月 20 日之前依照基本法和籌委會規範性文件作出的行為予以確認（第 2 條），對設立廉政公署和改組原市政機構作出原則規定（第 14 和 15 條）。第 2/1999 號法律《政府組織綱要法》，按照基本法和籌委會關於司級架構和主要官員設置的意見，就界定主要官員和政府各司設置及其排序、行政長官及主要官員職務的開始及終止、行政長官職務代任、行政長官及主要官員的職權、設立廉政公署及審計署、設立統一負責保安事務的警察部門及海關等作出原則性規定，從而使第一屆特區政府自特區成立之日就能有效運作，實施管治。第 3/1999 號法律《法規的公佈與格式》，就法律等各種規範性文件的公佈載體（澳門特別行政區公報）及發行周期、公佈內容的分類及效力、公佈的語言及內容更正，法律及行政法規、行政命令和行政長官及主要官員批示、立法會決議等等格式，作出了具體規定，從而確保立法制規等工作能够規範化運作並明確其產生效力的形式要件。第 4/1999 號法律《就職宣誓法》，本法旨在實施基本法第 101 和 102條的規定、並參照執行籌委會關於《有關人員宣誓事宜的決定》，就宣誓的時間及要件、拒絶宣誓的法律後果、監誓人的安排，以及各類官員宣誓的具體內容作出了較為完整的規範，從而進一步體現了宣誓者效忠國家及特別行政區的憲制原則。第 5/1999 號法律《國旗、國徽及國歌的使用及保護》，這是一部體現和維護國家主權的重要法律，尤其是在當時國家尚未制定國歌法的情況下，率先就國歌的使用及保護作出規範，具有十分重要和長遠的政治意義。

4 第 6/1999 號法律《區旗及區徽的使用及保護》，旨在實施基本法第 10條關於區旗及區徽的規定，並參照執行籌委會通過的區旗、區徽使用暫行辦法，對於如何使用區旗區徽及其保護作出了具體規定。第 7/1999 號法律《澳門特別行政區處理居民國籍申請的具體規定》，旨在落實《全國人大常委會〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》，同時也是執行基本法第 18 條第二款“凡列於本法附件三的法律，為澳門特別行政區在當地公佈或立法實施”之規定，以立法方式實施列於附件三的《中華人民共和國國籍法》。第 8/1999 號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》。該法律旨在實施基本法第 24 條的規定，包括參照執行籌委會關於實施基本法第24 條第二款的意見，就界定永久性居民及居留權作出了較為完善的規定，從而為避免出現重大社會爭議（尤其是曲解基本法立法原意及挑戰全國人大常委會釋法權的憲制爭議），提供了法律保障。第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》和第 10/1999 號法律《司法官通則》。前者，根據基本法第 2 條規定澳門特別行政區依法享有獨立的司法權和終審權，以及第 82 條至第 86 條、第 90 條以及第 143 條第二、三款的規定，並參照執行籌委會 1999 年 7 月 3 日通過的《澳門特別行政區司法機關具體產生辦法》，就司法機關的構成和組織、各級法院管轄權的確定、檢察院的組成和職權等等作出較全面的規定。後者，根據基本法第 87 條至第89 條，具體規定了司法官（包括法官和檢察官）的任用、職級、權利和義務及紀律制度，法官的審判義務、對其獨立性的保障等事宜；從而確保司法機關按照基本法和本地法律公正規範運作，確保法律秩序和居民基本權利得以有效維護。第 11/1999 號法律《澳門特別行政區審計署》。按照基本法第 60 條規定“澳門特別行政區設立審計署，獨立工作。審計長對行政長官負責”，就審計署的職責和權限、審計長的義務和權利、審計人員制度等作出規定，為審計署履行其職責提供了法律保障。上述法案完成草擬後需提交第一屆立法會審議，方能初步完成立法程序。為此，籌委會於 1999 年 8 月 29 日通過了《關於澳門特別行政區第一

5 屆立法會在 1999 年 12 月 19 日前開展工作的決定》﹕“澳門特別行政區第一屆立法會在其全部議員產生後，在 1999 年 12 月 19 日前開展工作：互選產生立法會主席和副主席；制定議事規則，審議在澳門特別行政區成立時須予通過的必備法案等，以確保澳門特別行政區自 1999 年 12 月 20 日開始順利運作”。1999 年 9 月第一屆立法會產生後，於同年 12 月初根據上述決定和政府提案審議“必備法案”，並予以初步通過。1999 年 12 月 20 日凌晨，第一屆立法會全體議員宣誓就職後隨即舉行全體會議正式通過上述“必備法案”。這次史無前例的“午夜立法”，具有開啟澳門立法新紀元的歷史意義。這是在新憲制下邁出的特區立法第一步，在立法領域是實施基本法的第一次實際運作，是 “一國兩制”，“澳人治澳” 高度自治方針在立法領域的第一次實踐；為體現國家主權、政權平穩過渡、政府順利運作、各項基本制度在符合基本法前提下有效延續提供了基本的法律保障。當然，作為首次嘗試以及時間緊任務重的條件限制，“午夜立法” 中的某些條款存在可予完善之處，在立法技術上也有進一步提高的空間；這些都將在不斷深入理解基本法、不斷積累立法經驗的過程中，得以完善和提升。二、旗幟鮮明維護國家主權《澳門基本法》第 1 條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份”。維護國家主權、安全和發展利益是 “一國兩制” 方針的憲制要求，是澳門特區行政長官、行政、立法和司法機關的憲制責任。澳門特區通過制定並實施第 1/1999 號法律《回歸法》、第 4/1999 號法律《就職宣誓法》、第 5/1999 號及第 6/1999 號法律《國旗、國徽及國歌的使用及保護》和《區旗及區徽的使用及保護》，第 7/1999 號法律《澳門特別行政區處理居民國籍申請的具體規定》、第 4/2004 號法律《軍事設施保護法》、第 6/2005號法律《澳門駐軍協助維護社會的治安和救助災害》和第 23/2009 號法律《澳門駐軍因履行職務而享有的權利和豁免》、第 2/2009 號法律《維護國家安全法》，從不同領域和層面、旗幟鮮明地表達了澳門社會各界維護國家主權的共同意志。尤其是制定《維護國家安全法》對於建立健全實施基本法的體制機制具有重要意義，也因其在港澳特區率先完成立法而成為成功實踐 “一國兩制” 方針的重要標誌。

6 目前澳門特區政府進一步總結實踐經驗，繼續推進維護國家安全工作，並於 2019 年 10 月 4 日成立由行政長官為主席的《澳門特別行政區維護國家安全委員會》。委員會的職責包括：統籌、協調澳門特別行政區維護國家主權、安全和發展利益的工作，並研究落實有關部署以及行政長官的相關指示及要求；分析研判澳門特別行政區涉及國家安全和社會穩定的形勢，研判有關工作並提出意見和建議；協助制定澳門特別行政區維護國家安全政策；統籌推進澳門特別行政區與國家安全有關的法律制度建設；統籌處理澳門特別行政區涉及國家安全事務的其他事宜。1 三、內容全面確保依法施政根據全國人大的授權，澳門特區依照基本法的規定實行高度自治，包括依照基本法和本地法律享有和行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。因此，在基本法的框架內，構建規範行政、立法、司法的組織與運作和涵括居民權利、經濟、社會和民生事務的法律體系，方可確保依法施政和長治久安。試以宏觀性法律標的為據，將澳門特區二十年立法大致分為六個部份。一是涉及國家主權的立法。包括：體現國家恢復行使主權（4 項），國家標誌和象徵及區旗區徽（3 項），維護國家安全（1 項），保障澳門駐軍履行職責（3 項）。共計 11 項，佔比 3.8%。2 二是涉及政治體制的立法。包括行政長官及政府組織（7 項），立法會組織及議員章程（8 項），司法機關及司法官（10 項），廉政公署與財政申報制度（4 項），審計署的組織與運作（1 項），保安範疇組織及運作（16項），非政權性市政機構（3 項），公職法律制度（20 項）。共計 69 項，佔比 23%。 1 參見澳門特區第 22/2018 號行政法規第 3 條。 2 佔立法總數之百分比按四捨五入計算，下同。

7 三是涉及居民基本權利的立法。包括：澳門居民與居留權（4 項），選民登記與選舉法（10 項），其他權利和社會保障（16 項）。共計 30 項，佔比 10%。四是涉及法制建設的立法。包括：法規的格式與公佈（2 項），訂定內部規範之法律制度（1 項），法典的修改（9 項），單項刑事立法（15 項），實施國際公約 (17 項)，處理原有法律（2 項）。共計 46 項，佔比 16%。五是涉及經濟和財政的立法。包括：博彩法律制度（4 項），不動產及物業管理（8 項），財政預算綱要法及單行法（36 項），財政儲備制度（1項），金融稅收及政府債務（31 項），貿易和仲裁（8 項），勞動關係和勞動制度（14 項）。共計 92 項，佔比 31%。六是涉及公共事務管理的立法。包括：土地、海域及城市規劃（4 項），出入境及逗留、居留（2 項），內部保安及處置災難（2 項），公共衛生及食品安全（7 項），公共交通及公共地方錄像（3 項），電子信息和網絡安全（5 項），教育、科技及專業制度（15 項），環境保護及文化遺產保護（5項）。共計 43 項，佔比 15%。從以上統計可見：第一，涉及經濟和財政的立法總數最多（共計 92 項）佔比最高（31%），這一方面體現政府和立法會按照基本法嚴謹規範財政預算；另一方面也是因為財政預算案按每一財政年度單獨立法，成為整個立法運作中的恆常性立法，再加上年度財政預算案通過後的修改也需以法律為之，故這方面的立法數目就此較多（共計 35 項）。第二，涉及政治體制的立法佔比第二高（24%）主要是因為其中關於公職制度立法及其修改數量較多（共計 20 項）。第三，需要說明的是，由於民生立法範圍很廣，與其他立法在內容上有許多交叉重疊，故未單獨列出，而是在其他欄目中分別統計。包括關於居民基本權利立法中的社會保障立法；關於經濟和財政立法中的勞資關係和勞動制度；不動產立法中關於經濟房屋立法等等。因此，未作單獨統計並不表示澳門特區不重視民生立法。

8 四、與時俱進完善立法制度就立法基本制度而言，《澳門基本法》作出了相應規定。包括立法會為單一立法機關，同時行政長官有權制定行政法規並頒佈執行，以及處理原有法律、法令的基本原則。然而，從澳葡時期的 “雙軌立法”（總督和立法會均享有立法權）到特區時代的 “單軌立法”（只有立法會行使立法權），仍然存在許多需要解決的問題。尤其是對於如何界定和規範立法會立法權和行政長官立規權的各自範圍，如何處理即由誰和以何種方式修改或廢止原由總督行使立法權而制定的法令，存在很大爭議。事實上，行政長官早在回歸之初就頒佈了第 11/1999 號行政法規《修改第 55/95/M 號法令》，該法令規範入境、逗留及定居的一般制度。其中規定葡國公民可憑借任何身份識別文件進入澳門且未設逗留期限。這顯然不符合回歸後葡國公民亦需持有效護照入境澳門的國家主權原則。因此，全國人大常委會處理原有法律的決定和澳門《回歸法》均以其抵觸基本法而不予以保留。基於當時立法任務重時間緊迫的特殊情況，特區政府決定以行政法規對該法令作出相應修改，實際上也只是涉及該法令的一個條款。然而，有立法會議員對此持不同看法，認為法令是總督行使立法權能的產物，法令與立法會制定的法律具同等法律效力；因此回歸後只能由唯一行使立法權的立法會以法律修改之，而政府以行政法規為之是侵蝕了立法會的立法權。這種觀點在一段時間裏在法律界頗有一定的普遍性，包括有法官也持類似的看法。3 特區政府指出，政府在任何情況下都必須尊重並維護立法會的立法權，包括對法令的修改權。然而，是否所有的法令，尤其是涉及政府運作和組織的法令，都只能以立法方式作出修改，則需要深入研究基本法的相關規定和相關法令的具體內容，從而作出適當處理。 3 參見澳門特區中級法院第 280/2005 號案、第 143/2006 號案合議庭裁判書摘要，參見澳門特別行政區法院網址 http://www.court.gov.mo。

9 其實，爭議的關鍵在於如何理解基本法關於制定行政法規之主體行政長官的地位、責任和職權的規定，如何理解行政法規在回歸前後的不同性質及其功能，如何理解關於修改原有法令的機制安排，以及如何對原有法令作出具體分析等等。學術界和法律界對此進行了較長時間的廣泛而深入的討論，4 其中的一個共識是應當制定澳門特區的“立法法”。2007 年 7 月 18日，澳門特區終審法院作出第 28/2006 號案合議庭裁判書，5 全面分析了前述問題並提出權威法律意見。特區政府在長期研究（例如澳門特區是否有權自行立法界定立法權和制規權範圍等等）之基礎上，進一步參考該裁判書後，認為立法時機已經成熟，遂於同年 8 月初向立法會提交《關於法律和行政法規的規定》法案。基於該法案的重要性和複雜性，負責細則性審議該法案的立法會第一常設委員會進行了長達兩年的反覆討論和深入研究；其間召開了十次全體會議，政府代表應邀出席；而政府和立法會雙方的法律顧問更是舉行了數十次技術會議。同時，法律界和學術界亦向該委員會提交了若干份意見書或法案草擬本。最終在數易其稿並修改法案標題之後於 2009 年 7 月 24 日通過了第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。該法律根據《澳門基本法》的規定和法治原則的基本要求，全面規範了法律和行政法規各自範圍、位階和優先次序，尤其是確立了立法保留原則並列出具體項目；同時對行政法規作出分類（獨立行政法規和補充性行政法規），以便行政長官更好地行使制定行政法規的職權。最後，根據上述規定確定了對原有法令作出修改或廢止的權限，從而為妥善處理原有法令提供了法律依據。該法律的制定和實施，是澳門特區完善立法制度的重要成果，對進一步規範立法制規工作具有全面而重要的意義。當然，經過十年實踐也有必要進行檢討和研究，適時作出修改和完善。 4 王禹編：《法律、法令與行政法規討論文集》，澳門濠江法學社出版，2012 年。 5 參見《澳門特別行政區公報》2007 年 9 月 12 日第 37 期第二組。

10 五、其他方面的特點對於澳門特區二十年來立法，尚可指出以下幾個特點。其一，政府提案佔絶大多數。在全部 294 項立法中，政府提案為 278項，佔比 94.6%；議員提案 16 項，佔比 5.44%。這主要是因為基本法第 75條對立法會議員的立法提案權有較為嚴格的限制。該條規定﹕“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”因此，凡是涉及公共收支、政治體制和政府運作的法案均屬於政府專屬提案權，其範圍十分廣泛。同時，基本法第 64 條（五）項規定提出法案是政府的一項職權。而涉及政府政策的法案，議員在提案前必須得到行政長官的書面同意，是一種有條件提案權。除了上述之外的其他法案亦可由議員自主提出，其範圍十分有限。主要涉及立法會的組織、運作和議員章程（共計 7 項），對刑事法律的修改（如第 6/2001 號法律《因利用不可歸責者犯罪情節的刑罰加重》，第2/2002 號法律《修改妨害公共衛生及經濟之違法行為之法律制度》），居民權利保護（如第 8/2005 號法律《個人資料保護法》、第 6/2008 號法律《修改集會示威法》、第 1/2009 號法律《修改〈法律和法院的運用之規範〉增加保護居民訴訟權利之條文》）；也有因涉及政府政策須由行政長官給予書面同意後而提出的法案，如第 9/2000 號法律《科學技術綱要法》，等等。其二，修法式立法佔比較高。在全部 294 立法中，修法式立法共計 108項，佔比 36.7%。修法既有對原有法律法令的修改，也包括對回歸後制定的法律作出修改；兩者中都有對同一法律作出多次修改的情況。造成修法式立法佔比較高之原因主要有二：一是原有法律法令數量頗大（自 1976 年澳門享有立法權至 1999 年 12 月 19 日，共制定法律法令 2123 項，共計四萬多個條文），且涉及方方面面；隨着社會發展自然要對其中不適應的部份作出修改。二是在立法技術上仍然沿續過去“多修舊法少立新法”的傳統，這也是考慮到新舊法在實施中銜接上的複雜情況，而作出“就易捨難”之處理。其三，法案草擬文字中葡文本平分秋色。在全部 294 項立法中，中文草擬為 155 項，佔比 52.7%；葡文為 139 項，佔比 47.2%。這主要有三方面

11 原因：一是基本法第 9 條規定中文和葡文均是正式語文，因此無論以中文或葡文草擬均符合基本法。二是因為回歸前的澳門法律皆以葡文草擬並主要移植葡國法律，因此在修改原有法律時以葡文理解較為準確。事實上，早期的法律只有葡文本而並無中文譯本，而且即使有中文本也因其只是譯文而必須以葡文為准。三是在回歸前澳葡政府並不重視培養中葡雙語法律人才，而政府部門的法律專家主要是葡國人，因此在人力資源方面需要有一個培養過程。結語澳門特區二十年來立法成績斐然，同時也存在較大的完善空間。在立法提案方面，如何加強立法統籌和立法規劃；在立法內容方面，如何與時俱進改善 “法律滯後”；在立法技術方面，如何妥善處理 “修法式立法” 佔比較高狀況；在法案草擬方面，如何加快培養高質素的起草人員。事實上，在上述方面，特區政府尤其是 2009 年以來予以高度重視，也採取了許多措施，包括建立立法統籌機制，立法立項上廣泛聽取社會意見等等。第五屆特區政府就職後更做出了全面檢討、整體完善的施政安排，並將以變革創新的理念，建全以憲法和《澳門基本法》為憲制基礎的法律體系做出更多努力。

《行政》第三十四卷，總第一百三十二期，2021 N.º 2 1 40 年來中國學術界中葡關係研究之回顧與展望金國平* 一、中葡關係研究回顧 1978 年底，隨着改革開放，中葡關係史研究進入了一個新歷史時期。現從幾個方面，擬對 40 年來關於中葡關係史研究的成果進行一番大致梳理和考察，並提出一些思考與展望，以供學界參考。（一）中葡關係的定義及分期中葡關係是中國最早的對外關係，也可以說是最重要的早期對外關係，乃至整個中國歷史上最重要的對外關係之一。中葡關係不僅僅是簡單的雙邊關係，因葡萄牙曾經是一個橫跨四大洲的殖民地國，中國與其前殖民地在獨立前的關係都應該算在中葡關係範疇之內，包括它曾推行過殖民統治，但最終未成為符合其殖民地標準的澳門。中葡關係可分為兩個時期：1. 澳門開埠之前；2. 澳門開埠之後。前一時期的標誌是 1511 年葡萄牙人對東西交要津馬六甲的佔領。後一時期的標誌是 1557 年澳門的開埠。本文主要評述第一階段的研究情况，因為第二階段，即澳門學的研究成果異常豐富，需要一專文來加以論述。（二）史料整理與研究史料搜集、整理與出版是任何歷史研究的基礎。就中葡關係史的研究來說，史料的搜集和整理也受到了高度重視。改革開放前，只有兩種史料集，包括中國近代經濟史資料叢刊編輯委員會編《帝國主義與中國海關第 6 編 * 暨南大學澳門研究院研究員。

2 中國海關與中葡里斯本草約》（科學出版社，1959 年）和介子編《葡萄牙侵佔澳門史料》（上海人民出版社，1961 年）。改革開放後，相關史料的發掘與整理出版取得了長足的進步，刊印了一大批文獻資料，為研究奠定了堅實的基礎，進而對中葡關係的深入起到了推動和促進作用。主要出版物可列舉如下，南京大學歷史系編《中葡關係史參考資料》（南京大學出版社，1980 年），薩安東（António Vasconcelos de Saldanha）主編、金國平漢譯《葡中關係史資料彙編》（澳門基金會、澳門大學，1996-2000 年，10 卷），中國社會科學院近代史研究所編《中葡關係史資料集》（四川人民出版社，1999 年），中國第一歷史檔案館、澳門基金會、暨南大學古籍研究所合編《明清時期澳門問題檔案文獻彙編》(人民出版社，1999 年，6 卷），金國平《西力東漸——中葡早期接觸追昔》—— “文獻注釋篇”（澳門基金會，2000 年）譯介了中葡早期接觸的主要葡萄牙語文獻，中國第一歷史檔案館編《中葡關係檔案史料彙編》（中國檔案出版社，2000 年），澳門文化局編《十六和十七世紀伊比利亞文學視野裏的中國景觀》（大象出版社，2003年），中國第一歷史檔案館、北京大學、澳門理工學院編《清代外務部中外關係檔案史料叢編中葡關係卷》（中華書局，2004 年），《葡萄牙外交部藏葡國駐廣州總領事館檔案》（廣東教育出版社，2009 年），（葡萄牙）巴洛斯、（西班牙）艾斯加蘭蒂等著、何高濟譯《十六世紀葡萄牙文學中華帝國概述》（中華書局，2013 年），等。（三）主要學術著作 20 世紀 30 年代為中葡關係研究的發軔期，代表作是周景濂《中葡外交史》（商務印書館，1936 年）。該書雖冠名為《中葡外交史》，實際上，大部份篇章講的是 16 世紀初葉以來，葡萄牙商人東來，在中國東南沿海尋求貿易機會，最早在澳門定居的中葡交涉史及澳門發展史。1930 年代中，張天澤在荷蘭完成了關於中葡早期通商的博士論文並得到了出版（荷蘭萊頓 E. J. 布里爾有限公司 1934 年英文版）。他首次間接引用了部份葡萄牙文史料（張天澤著、王順彬、王志邦譯：《中葡通商研究》，華文出版社，2000年）。還有張維華的《明史佛郎機呂宋和蘭意大利亞傳注釋》（燕京大學哈佛燕京學社，1934 年）和《明史歐洲四國傳注釋》（上海古籍出版社，1982年），對《明史佛郎機傳》進行了注釋。1940-1950 年代為一小空白期。新

3 中國初創，百業待興，人們無暇顧及中葡歷史關係的研究，故無重要著作問世。1950 年末和 1960 年代初，出現了兩本史料集。1960-1970 年代又由於歷次政治運動，學界對中葡關係的研究噤若寒蟬，無人問津。此間有為數不多的關於中葡關係的論文。專著與論文數量之少說明，中葡兩國之間交往雖有五個世紀的歷史，更有澳門這個交匯點，但是中國學術界對於中葡關係歷史的研究，並未給予應有的重視。總之，改革開放之前的中葡關係研究，由於歷次政治運動的干擾，鮮有深入的研究，因此，有影響力、有分量的研究成果並不多見。至 1970 年代中文革結束，基本上是這種情况。改革開放後，這種局面得到了改觀，更因中葡關於澳門回歸的談判，極大地促進了中葡關係和澳門的史研究。這一時期的代表人物是戴裔煊，著作有《〈明史·佛郎機傳〉箋正》（中國社會科學出版社，1984 年）及 “關於澳門歷史上所謂趕走海盜問題” 一文，1 主要的學者還有鄧開頌、黃啓臣、黃鴻釗及費成康等。而專以中葡早期接觸為研究內容的著作有吳志良《生存之道——論澳門政治制度與政治發展》（澳門成人教育學會，1998 年）和《澳門政治發展史》（上海社會科學院出版社，1999 年），金國平《中葡史地關係考證》（澳門基金會，2000 年）和《西力東漸：中葡早期接觸追昔》。萬明撰有一組關於早期中國、葡萄牙及澳門歷史關係的論文，包括 “西方漢學的萌芽時期——葡萄牙人對中國的記述”、2 “試論明代澳門的治理形態”、3“明朝政府對澳門的管理述論” 4 及 “西方叩關與葡萄牙佔據澳門” 5 等，廣泛地涉及了早期中葡關係。後擴充出版《早期中葡關係史》（社會科學文獻出版社，2001 年）。從 20 世紀 80 年代起，關於葡萄牙的著作逐漸呈現了多樣化，但總體來看，翻譯及描述性著作居多，而分析性著述偏少。 1 戴裔煊：“關於澳門歷史上所謂趕走海盜問題”，蔡鴻生編：《戴裔煊文集》，中山大學出版社，2004 年。 2 《世界漢學》1998 年第 1 期，第 141-149 頁。 3 《中國邊疆史地研究》1999 年第 2 期，第 29-43 及 120 頁。 4 《明史研究》1999 年第 0 期，第 132-140 頁。 5 《北京行政學院學報》1999 年第 4 期，第 63-66 頁。

4 二、中葡初期接觸史研究（一）政治外交 1. 相遇南洋 “發現” 中國是葡萄牙東來的主要目標。葡萄牙國王曼努埃爾（D. Manuel）於 1508 年 1 月 13 日，向艦隊司令塞克拉發出指令，要求他調查中國國情，包括地理位置、風俗人情、宗教信仰、出口商品等情况，為同中國進行貿易交流做準備。葡萄牙人於 1510 年在印度果阿建立起了東方殖民的大本營。早期中葡關係不是發生在中國境內，而是在馬六甲產生了接觸。根據葡萄牙文資料，最早的相識發生於 1509 年；1511 年，葡萄牙人控制了溝通太平洋與印度洋的馬六甲海峽；1513 年，歐維士（Jorge Á lvares）首航東涌；1516-1517 年，拉法爾‧普雷斯特羅（Rafael Prestelo）再至東涌；1516年，皮萊資（Tomé Pires）以大使身份在廣州登陸，中葡正式關係拉開了序幕。 2. 明朝來使外交關係的主要內容是遣使。明代葡萄牙僅向中國派出了一次正式使團。在葡萄牙人看來，來使具有大使級別，但在中國官方眼中，來朝者均為貢使。第一個大使是皮萊資（Tomé Pires）。葡萄牙人恐怕以葡萄牙的名義來朝，不為中方所接受，因為它不在貢國之列，因此，在中國的官方記載中留下的記載是火者亞三為大使。實際上，此次使團有兩個大使：葡萄牙方面真正的大使皮萊資和介紹給中方的大使——火者亞三。金國平和吳志良的“一個以華人充任大使的葡萄牙使團——皮萊資和火者亞三新考” 6 一文對這個問題進行了詳細的考證。由於史料記載過簡，各種推論似缺乏根據，“火者亞三” 的確切身份一直未能澄清，尤其是其漢名及籍貫失考。隨後，二位作者又從明代東洞庭山人張本的筆記的《五湖漫聞》中考證出了火者亞三的籍貫及漢名—— “東洞庭傅永紀”。7 6 吳志良：《早期澳門史論》，廣東人民出版社，2007 年，第 342-387 頁。 7 金國平、吳志良：“ ‘火者亞三’ 生平考略——傳說與事實”，《明史研究論叢》2012 年第 10 期，第 226-244 頁。

5 3. 清朝來使清代共有三次葡萄牙出使。在清朝期間葡萄牙出使的次數上，各位學者的看法分歧較大，周景濂認為是四次，8 萬明主張五次，9 薩安東則提出是六次。10 在瑪訥撒爾達聶（1667 年），麥德樂（1726 年）和巴哲格（1752年）三個使團上的意見一致。分歧在本多‧白壘拉（1678 年）和斐拉理（1720年）兩次。筆者認為，本多‧白壘拉使團是瑪訥撒爾達聶使團的後續，不應單獨算。儘管中國官方有記載，但因為是澳門政府所為，葡萄牙並未將其列入 18 世紀的正式出使中。至於斐拉理（Onorato Ferrais）出使，似有疑問。我們查閱了葡萄牙方面資料，未見有對此次出使的任何記錄，漢籍卻言之鑿鑿。原來此人不是葡萄牙的使節。他率領一團人馬來京是為教皇特使嘉樂（Jean Ambroise Mezzabarba）來打前站。迄今為止，關於葡萄牙使團的研究，主要是根據中國官書中的記載。英語著作，偶有引用。葡萄牙方面的著作，除萬明等少數幾個學者的引用外，徵引略嫌不足。金國平在《中葡史地關係考證》中，翻譯出版了清朝三次正式出使的報告，包括 “葡萄牙國王遣中華及韃靼皇帝特使瑪訥撒爾達聶使京廷簡記（1667-1670）廣州啓程錄” （第 167-198 頁）、 “葡萄牙國王唐‧若昂五世遣中華及韃靼雍正皇帝特使出使簡記” （第 199-211 頁）和 “巴哲格大使敬呈唐‧若澤一國王報告 1752年出使京廷記” （第 212-240 頁）。這些報告對出使目的，人員的構成、禮品單、旅行過程、在澳門和北京受到的接待等情况有比較詳細而明確的描寫。從研究的現狀來看，關於這幾次出使，一般的中葡關係及澳門通史類著作均有涉及，但多數屬日誌式的叙述，缺乏細部的研究，而這些報告正是為個性化的研究提供了很好的素材。總之，在中葡官方文件中有紀錄的五次使團是：皮萊資（1516 年），瑪訥撒爾達聶（Manuel de Saldanha，1667 年）、本多‧白壘拉（Bento Pereira de Faria，1678 年）、麥德樂（Metelo de Sousa e Menezes，1726 年）和巴哲格（Francisco de Assis Pacheco de Sampaio，1752年）。 8 周景濂編著：《中葡外交史》，商務印書館，1936 年，第 155-160 頁。 9 萬明：《早期中葡關係史》，第 258-296 頁。 10 薩安東：“神父或貴族？葡萄牙關於 18 世紀遣華外交使性質的官方討論”，卓新平主編：《相遇與對話：明末清初中西文化交流國際學術研討會文集》，宗教文化出版社，2003 年，第 30 頁。

6 （二）葡萄牙人在華南的足迹 1521-1522 年中葡海上武裝衝突後，葡萄牙官方對華貿易暫告中斷。香港屯門之戰和澳門西草灣之戰後，廣東厲行海禁，驅逐葡人，迫使他們轉到浙閩沿海活動。1533 年以後，葡萄牙私商不絕於浙閩濱海。1548 年，雙嶼港被明軍收復。1549 年，葡萄牙人轉往福建漳州月港和浯嶼，又遭驅逐。1549-1550 年間退居位於西江口的三洲（上川）。1554 年，過渡到浪白滘。1557 年，澳門正式開埠。 1. “Tamão” “Tamão” 是葡萄牙人歐維士初抵中國之地。11 長期以來，關於這個地點考證各說繁多。通常認為， “Tamão” 是 “屯門” 的對音。此考不誤，但“Tamão” 的所指卻不是屯門。葡萄牙史料中的 “I. de Tamão（屯門島）” 是指大嶼山或赤瀝角島（今香港機場所在地）。筆者認為，指赤瀝角島的可能性為大，因為它比較小，易於瞭望，長於防守，是一比較理想的泊地。葡萄牙人筆下的 “Porto de Tamão（屯門港）” 不是指屯門水道，而是指大嶼山和原赤瀝角島之間被稱為 “東西涌” 的水道形成的港口。在葡萄牙航海資料中留下的名稱是 “Tonqion（東涌）”。12 中文資料方面，大英圖書館藏《全海圖注》寫本和中國國家圖書館存《全海圖注》1591 年序刊本上，有 “東涌”。《廣東海防匯覽》指出：“大嶼山孤懸海外，內有大澳，東涌二虎。其東涌與西涌兩港通流，港外水深八九尺，內水深三丈。又，赤瀝角，一山斜蔽於前，最為孤僻，容易藏奸。” 13 外文資料方面，在 1542 年《Islario general del Mundo（世界島嶼總圖集）》手稿中出現了 “聖克魯斯（Santa Cruz）字眼和聖克魯斯（Isla de Santa Cruz）島”。葡萄牙的 “發現紀念物（padrão）” 一般都是石質或木制十字架。這樣看來，1513 年歐維士在東涌樹立的 “發現碑”，即《新安縣志》所記載的 “圖形立石”，一定是一塊頂端有十字架的 11 路易士‧凱尤（Luís Keil）著，李飛譯：《歐維士——第一個到中國的葡萄牙人（1513）》，澳門文化學會，1990 年。 12 原始資料可見金國平編譯：《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》，廣東人民出版社，2005 年，第 42-44 頁；及金國平：“從西方航海技術資料考 Tumon 之名實”，《中西文化研究》2002 年第 1 期，第 138-147 頁。 13 （清）盧坤、（清）鄧廷楨主編，王宏斌等校點：《廣東海防匯覽》，河北人民出版社，2009 年，第 16 頁。

7 石碑。我們認為，極有可能 “聖克魯斯島（聖十字架島）” 就是樹立十字架發現碑的地方的實際地點，即東涌之北的赤瀝角島。在更早的 1529 年里貝羅世界標準上已標有 “ya. de S. Cruz（聖克魯斯島〈聖十字架島〉）”。 2. 西草灣 1521 年的中葡屯門軍事衝突後，又於 1522 年 4 月年，雙方在西草灣發生了戰事。14 當時參戰的葡萄牙船長末兒丁‧甫思‧多‧滅兒致葡萄牙國王的函件還存世可查。15 因《明實錄》載稱 “新會西草灣”，故長期以來，學術界把考證的重點放在新會。歷史上，西草灣在行政上屬香山縣的管轄範圍，但軍事上，屬新會。《明實錄》是從衛所的角度看問題，所以留下了載稱 “新會西草灣” 的記載。據《全海圖注》的標示，西草灣在澳門以南，就在澳門沙瀝的範圍內。西草灣的確定有着重要的意義，說明從 1522 年起，葡萄牙人已經在澳門一帶海面活動了。換言之，至其時葡萄牙人已經瞭解了澳門的情况。 3. “Liampó” 珠江口衝突後，葡萄牙人開始北上。約在 16 世紀 20 年代，進入“Liampó”，使它成為了 “海上絲綢之路” 的一個重要節點和主要平台，展開了同東亞、東南亞國家和地區十分繁盛的貿易。早在 20 世紀 40 年代，方豪便正確地將 “Liampó” 考證為雙嶼。16 “Liampó” 是 “Niampo” 寧波的變音。包江雁主編了《雙嶼港研究》（文津出版社，2001 年）。2018 年，貝武權、金國平發表了 “從雙嶼門到澳門——〈浙江省沿海圖說〉揭開 ‘雙嶼港’ 面紗”。17 2018 年，金國平、貝武權出版了《雙嶼港史料選編》（4 卷：中文卷、法英文卷、葡西文卷和日文卷》（海洋出版社，2018 年）。這套多語種史料集的出版為雙嶼港的深入研究，提供了更廣闊和堅實的資料基 14 金國平：“1521-1522 年間中葡軍事衝突：‘西草灣’ 試考”，龔纓晏編：《20 世紀中國 “海上絲綢之路” 研究集萃》，浙江大學出版社，2011 年，第 596-609 頁。 15 金國平編譯：《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》，第 35-42 頁。 16 方豪：“十六世紀我國通商港 Liampo 位置考”，《復旦學報》1947 年第 1 期，第 53-77 頁。 17 寧波中國港口博物館、寧波市文物考古研究所、國家文物局水下文化遺產保護中心編著：《歷史視野下的港城互動——首屆 “港通天下” 國際港口文化論壇文集》，科學出版社，2018 年，第 110-122 頁。

8 礎，將彌補以前徵引文獻的局限，加大學術詮釋與提升的空間。同年，水銀在《天下開港：寧波港人文地理史述考》（寧波出版社，2018 年）一書中斷言：“我認為用 Syongicam 指舟山群島可，但指小小的雙嶼或雙嶼港，不可。（第 163 頁）” 至於不可的理由，僅僅因為林旭登（Jan Huyghen van Linschoten）所提供的緯度大略相當於今舟山的緯度。我們看到， “Syongicam” 這一拼法無疑是 “雙嶼港”。提到林旭登，作者有一段論述：“現在所見的西方文獻史料，有關葡萄牙人在 Liampo 一帶的貿易基地介紹，以林旭登和平托的著述最接近一手貨。但這二位都在剛剛走到 ‘門口’ 時戛然而止，明明接下來應該說貿易地叫甚麼或甚麼島了，卻都生生咽下，偏偏不說，只以距離多少而含糊其詞（林旭登說距 Chaposy 18 mylen 處，平托說距 3 里格遠）。說到底，這二位其實也不大清楚（第 168 頁）”。這不免有些文學味道的叙述反映了他並不知林從未涉足雙嶼，其書史源均來自葡萄牙人的資料。他多次引用林旭登，但為何只用我們譯介的 “Syongicam”，而根本不提林書中出現的其他書寫形式。他大量引用了平托《遠遊記》中關於 “Liampó” 一帶的描述，做了分析和判斷，得出了這樣的結論： “......《遠遊記》中至少法里亞到 Liampoo 之前的這一段故事，是平托虛構的傳奇，不是史實；諾烏台、廷勞河、尼八發、伊諾爾、科莫倫等地名根本就是無從捉摸的子虛烏有。（第 64 頁）”。可惜的是，他並不知道《遠遊記》的性質——遊記文學。對此，我們在《遠遊記》中譯本的譯序中已有指出。所以我們在出版《雙嶼港史料選編》時，把《遠遊記》的有關章節作為附錄收入。從歷史地理的角度來考實一部文學作品的地名實乃無用功。此書中諸如此類的硬傷不勝枚舉，在此從略。基於上述分析，此書是不是一部學術著作應由學者和讀者來判斷。貝武權在《舟山絲路話語——舟山海上絲綢之路研究》（團結出版社，2019 年）第 103-148 頁中對 “Liámpo” 進行了研究。關於雙嶼的研究，龔纓晏和楊靖有一評述。18 研究過雙嶼／Liampó 者還有林梅村、毛德傳、王建富、王文洪、方普兒、翁聖宬、廖大珂等。我們認為，從性質上來講，雙嶼是一個短暫海上私人貿易基地。在葡萄牙人 “發現” 日本之後，成為了重要的葡日貿易中繼站。葡萄牙人在雙嶼只是暫住，沒有過平托描寫的那些機構和建築。 18 龔纓晏、楊靖：“近年來 Liampo、雙嶼研究述評”，《中國史研究動態》2004 年第 4 期，第 13-19頁。

9 4. “Lamao” 這個詞在葡語中有多種拼寫，如 “Lamão”、“Lamao”、“Lamau”、“Lamon”、“Lamo” 和 “Lamho” 等形式。現在多作 “Lamao”。“L” 與 “N” 的互用是一常見的語言現象，因此 “Lamho” 實際上是 “Namho”。若將“Namho” 分為 “Nam—ho”，我們得到的是十分接近 “nan ao” 的音值。迄今為止，利用了葡萄牙語資料，對南澳歷史進行了研究的有湯開建、陳文源“明代南澳史事初探”，19 金國平 “南澳三考”，20 胡寶柱、肖文帥、普塔克“明永樂至隆慶南澳的海上活動：早期葡文資料中的南澳島” 21 和廖大珂 “16-19 世紀初西方文獻中的南澳”， 22 等。 5. “Chincheo” 葡語中有諸多拼寫形式，但現作 “Chincheu”。在此形式之前，多作“Chincheo”。此詞從語音上來分析，在菲律賓出版的西班牙語——閩南語字典中，明確地標為 “Chincheo —漳州”，另外，在羅明堅《大明圖志》中，泉州和漳州的標音有異。因此，可以確定 “Chincheo” 是指漳州，而不是指泉州。23 楊國楨 “葡萄牙人在 ‘Chincheo’：16 世紀海洋史的一件公案” 24 及 “葡萄牙人 ‘Chincheo’ 貿易居留地探尋” 25 比較全面地探討了這個問題，但所引用的外文資料略顯不足。從地圖方面研究 “Chincheo” 的論文，可見廖大珂、輝明 “16-18 世紀初歐洲地圖中的 ‘Chincheo’ 港” 26 和徐曉望 “葡萄牙人地圖上的 ‘Chincheo’ ”。27 最新研究有陳宗仁 “《全海圖注》的與福建海商：兼論 16 世紀葡文獻中的 ‘Chincheo’ ”。28 19 《潮學研究》（第 3 輯），汕頭大學出版社，1995 年，第 48-65 頁。 20 金國平著/譯：《西力東漸——中葡早期接觸追昔》，第 74-82 頁。 21 泉州海外交通史博物館、中國海外交通史硏究會編：《海交史研究》2014 年第 1 期，第 90-91 頁。 22 《國家航海》2013 年第 3 期，第 44-74 頁。 23 謳宗華（Ch. R . Boxer）：“1. ‘Chincheo’泉州和漳州”，（葡）伯來拉（Galeote Pereira）等著、何高濟譯：《南明行紀》，中國工人出版社，2000 年，第 293-303 頁。此文雖考證頗詳，但未有定論。 24 《閩在海中》，海洋出版社，2018 年，第 265-279 頁。 25 《瀛海方程：中國海洋發展理論和歷史文化》，海洋出版社，2008 年，第 265-279 頁。 26 《中國史研究》2013 年第 1 期，第 159-176 頁。 27 徐曉望：《明代前期福建史 1368-1521》，線裝書局，2017 年，第 298-300 頁。 28 金國平主編、楊迅淩副主編：《〈全海圖注〉研究》，澳門基金會，2021 年。

10 6. “Sanchoão” 聖方濟各沙勿略（Francisco de Xavier）於 1552 年 10 月 22 日發出的一封信中的落款地點是 “Sanchoão” （這是已知葡語中最早的書寫形式）。1557年出現了 “Samcheo” 的形式。1648 年波蘭籍耶穌會神父卜彌格繪製《大震旦圖》中第 17 圖中標示了 “三洲，俗稱上川” 。大英圖書館藏《全海圖注》寫本和中國國家圖書館存《全海圖注》1591 年序刊本上，均作 “三洲山” 和“三洲澳（亦稱 “三洲環”、“三洲灣” 或 “三洲塘”）”。“Sanchoão” 和後來的 “Samcheo” 及各種異寫都是三洲地對音。29 從 2005 年開始，我們已經開始使用三洲一名。30 葡萄牙人為了便於他們的記憶和發音，採用了他們母語中一聖人——聖若昂（São João）的名字來拼讀三洲。 7. “Lampacao” 涉及 “Lampacao” 的老一輩學者有張天澤、張星烺、郭廷以、梁嘉彬、岑仲勉、方豪和周景濂等。改革開放以後，最早運用中國史料和間接外文史料來研究浪白的有戴裔煊、31 費成康32 和黃啓臣33 等。趙立人就該問題進行過叙述。34 湯開建較全面地論述了這個課題。35 吳志良梳理了關於浪白滘的各種中西歷史資料。36 金國平 “Lampacau史地範圍考” 從中西史料出發，詳細考證了浪白滘史地範圍。37 金國平 “《大明國圖志》中的澳門學信息：以浪白滘為例” 介紹和分析了羅明堅《大明國圖志》中有關浪白滘的資訊。38 29 詳細考證，可見金國平：“São João、St. John 詞源考”，《中葡關係史地考證》，澳門基金會，2000年，第 272-279 頁。 30 金國平編譯：《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》，第 16-71 頁。 31 戴裔煊：《〈明史‧佛郎機傳〉箋正》，第 51-52 頁，以及 “關於澳門歷史上所謂趕走海盜問題”，蔡鴻生編：《戴裔煊文集》，第 215-216 頁。 32 費成康：《澳門四百年》，上海人民出版社，1988 年，第 14-16 頁。 33 黃啓臣：《澳門歷史》，澳門史學會，1995 年，第 39-40 頁。 34 趙立人：“葡萄牙人在廣東沿海早期活動的地點”，《海交史硏究》1993 年第 2 期，第 89-90 頁。 35 湯開建：《明淸士大夫與澳門》，澳門基金會，1998 年，第 8-11 頁。 36 吳志良：《澳門政治發展史》，上海社會科學院出版社，1999 年，第 31-33 頁。 37 金國平：《中葡關係史地考證》，第 254-271 頁。 38 姚京明、郝雨凡：《羅明堅〈中國地圖集〉學術研討會論文集》，澳門，文化局，2014 年，第 30-39 頁。原始資料可見金國平編譯：《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》，第 72-74 頁。

11 （三）軍事技術的傳播在古代中國，來自周邊，尤其是未知外國的軍事壓力催生了中原王朝被動的軍事引進。引入並不總是在和平環境下發生。衝突為引進途徑之一，尤其是軍事技術的轉移。中葡之間的軍事技術的傳播形成於早期在珠江口的軍事衝突。最著名的 “技術轉讓” 的例子是對葡萄牙人裝備（不一定是葡萄牙製造）的 “利炮” 和 “堅船” 的引進、仿製與運用。這構成早期中葡軍事技術交流的主要內容。 1. “利炮” （1）佛郎機佛郎機銃／子母銃（berço）為歐洲 15-18 世紀最為流行的火器。“佛郎機銃” 一名初僅指一特定炮種。葡萄牙人和西班牙人將其運用到海船上，用於征服和擴張殖民地。葡萄牙人對火器的使用和傳播有嚴格規定。嚴禁私人買賣。傳播途徑主要是戰爭中的繳獲、逃兵携帶和技術人員私自傳授等，還有通過傳教士的播散。在後一情况下，教諭規定，只可以傳播給教徒，用於自衛。按照此明文禁令，入華的耶穌會會士幫助明清兩朝製造火炮是嚴重違反教規的行為。中葡關係內的擴散是通過戰爭繳獲（1521 年的屯門海戰和1522 年的西草灣之戰）和收買通曉鑄炮技術的華人（如嘉靖年間的楊三、戴明等人）兩條途徑來實現的。關於佛郎機和佛郎機銃的葡萄牙文原始資料，可見金國平《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》（第 2-4 頁）。金國平 “ The Selden Map of China 中 ‘化人’ 略析——兼考 ‘佛郎機’ 與 ‘佛郎機國’ ”。39 研究佛郎機銃重要的論文有：1. 林文照、郭永芳 “佛郎機銃最早傳入中國的時間考” 。40 林、郭文據《籌海圖編》（1562 年）所引的顧應祥語，在深入的論述的基礎上，考定佛郎機火銃最早傳人中國的時間為正德十二年。2. 李斌 “關於明朝與佛郎機銃最初接觸的新史料”。41 李文出色地考證出《籌海圖編》中所錄的顧應祥語實本於顧氏之筆記《靜虛齋惜陰錄》。 39 《明史研究論從》，第 12 輯，中國廣播電視出版社，2014 年，第 209-223 頁。最新版本可見金國平的《 “中國大帆船” 與 “絲銀之路” ——Parían 研究》，暨南大學澳門研究院、澳門基金會，2021 年，第 36-53 頁。 40 《自然科學史研究》1984 年第 3 卷，第 4 期，第 372-377 頁。 41 《九州學刊》1994 年第 6 卷，第 3 期，第 105-112 頁。

12 3. 鄭誠發表了 “從佛郎機到葉公炮——明代後期火器技術之演變”。42 而專著首推周維强的《佛郎機銃在中國》（社會科學文獻出版社，2013 年）。作者在中外資料的基礎上，以深闊博學的筆觸和迭出的新見研討了在世界軍事史中唯一一個獨特而深刻、對中國影響至深的個案。我們注意到，此書被美國學者歐陽泰（Tonio Andrade）的新書《從丹藥到槍炮世界史上的中國軍事格局》奉為佳作，大量引用。此外，還有馮震宇的《明末西方傳華火器技術研究》（山西經濟出版社，2016 年）可資參考。在火器史範疇內的著作有劉旭的《中國古代火炮史》（上海人民出版社，1989 年）和王兆春的《中國火器史》（軍事科學出版社，1991 年）及王兆春的《中國火器通史》（武漢大學出版社，2015 年）。還有兩本宏觀叙事著作不得不提。1. 李伯重獲韓國 “坡州圖書獎” 的《火槍與帳簿早期經濟全球化時代的中國與東亞世界》（生活·讀書·新知三聯書店，2017 年），以全球史的新視野，從早期軍事全球化、晚明的軍事變革，以及早期經濟全球化時期東亞軍事改革成果的比較這幾個方面，生動而有趣地為我們描述了火器在中國早期全球化中的作用。全書視野宏闊，文筆深入淺出，引人入勝，是一本不可多得的兼顧史學研究的專業性與大衆接受的通俗性的暢銷書。2. 歐陽泰榮獲美國軍事史學會 2017 年傑出圖書獎的《從丹藥到槍炮世界史上的中國軍事格局》（中信出版社，2019 年），此書史料詳實，文筆生動，條理清晰，論述精當。創新地回答了：為甚麼歐洲研發了值得中國引進的先進火炮？這足以讓我們思考西方如何崛起，中國又是如何 “停滯” 的命題。（2）“發熕” 關於 “發熕” 的詞源，王兆春認為是來自英文槍字 “gun” 的讀音而創造的一個漢字。43 事實上，“發熕” 的詞源已有確考。鄭誠在 2013 年便成功地考證出了 “發熕” 詞源是葡萄牙語 “falcão”。44 同年孫建偉撰有 “《漢語大字典》‘熕’、‘ ’考辨” 一文，45 很好地從漢語史料的角度，解釋了 “熕”與 “ ” 的語義。“falcão” 在葡萄牙文中的意思是 “隼” 或 “獵隼”。在中 42 中國社會科學院歷史研究所、日本東方學會、首都師範大學歷史學院編：《第七屆中日學者中國古代史論壇文集》，中國社會科學出版社，2016 年，第 285-335 頁。 43 《中國火器通史》，武漢大學出版社，2015 年，第 137 頁，注釋 2。 44 鄭誠：“發熕考——16 世紀傳華的歐式前裝火炮及其演變”，《自然科學史研究》第 32 卷第 4 期，2013 年，第 504-522 頁。 45 《勵耘語言學刊》2013 年第 2 期，第 117-119 頁。

13 國古代軍事著作中，“falcão” 被音譯作了 “發熕”，其意譯是 “隼銃”。“falcão” 的指小形式 “falconete”，是 “berço（子母銃）” 的另一名稱，就是大名鼎鼎的 “佛郎機（子母銃）”。（3）“紅夷炮” “紅夷” 者，明朝稱荷蘭人之名。“紅夷炮” 意即荷蘭人之炮，故多有學者認為此炮係從荷蘭人處傳入。具體途徑是在 17 世紀初年，經澳門輸明。在澳門學、中國火器史、乃至明史研究中，似乎已經蓋棺論定，但隨着研究的細化，何者稱 “紅夷炮”、何者為其原型、何時入華及何時被仿造又被提了出來。我們在研究中發現，《籌海圖編》中的插圖 “銅發熕”，與里斯本軍事博物館所收藏的 “falcão” 的形制出入頗大。“銅發熕” 外形粗短，且尾部向炮口呈一定的喇叭形，裝有尾珠，而 “falcão” 外形狹長，且無明顯的錐度。從這些外觀特徵來分析，“falcão” 應該不是 “發熕” 原型。我們發現，《籌海圖編》中的 “銅發熕” 的外形，與同館收藏的 “sacre” 最相近。在葡萄牙語中，“sacre” 的全名是 “falcão-sacre”。學名作 “Falco cherrug”，英語作 “Saker falcon”。漢譯獵隼。為了區別於 “佛郎機（子母銃）” 和小號的“falcão-sacre（鷹隼銃）”，葡萄牙文中有 “falconete de berço（小鷹隼銃）”的說法。“小鷹隼銃” 屬一種發射實心鐵質彈丸的小型蛇銃。蛇銃可分標準蛇銃（colubrinas legítimas）、非標準蛇銃（colubrinas bastardas）、半蛇銃（meias colubrinas）和鷹隼銃（sacres）四種。鷹隼銃（sacre）也稱三分之一蛇銃（Tercio de culebrina）。鷹隼銃為蛇銃中最小者。鷹隼銃為前膛炮，主要用於攻擊敵船和陸上目標。《籌海圖編》之《銅發熕》圖注曰：“每座約重五百斤，用鉛子一百個，每個約重四斤，此攻城之利器也。” 從 “此攻城之利器也” 一語來看，可以判定，“發熕” 的原型不是 “falcão”，而是“falcão-sacre”。《籌海圖編》的插圖是幅素描圖，但我們可以在長城博物館所展示的一尊製造於崇禎元年的 “捷勝飛空滅虜安邊發熕神炮” 上看到實物形狀。如果說《籌海圖編》的插圖僅為示意，那麼長城博物館的藏品無疑地證實了 “發熕” 仿自 “falcão-sacre”。何汝賓《兵錄》、《西洋火攻神器說》和《西法神機》等均譯作 “鷹隼銃”，且列入攻銃類。這個譯名十分準確。“falcão” 是隼科之意，“sacre” 言獵鷹。可以得出的結論是：“紅夷炮” 早在嘉靖年間就已經被中國人仿製。其構造是前裝滑膛火門點火型。《籌海圖編》上的 “發熕” 真正的稱謂應該是 “鷹隼銃”。“發熕” 一名初僅指一特定

14 炮種。經過了大量的本地化仿造後，推陳出新，品名繁多，於是便成了前裝炮的泛稱。關於 “紅夷炮” 的主要論述可見王兆春的系列軍事史和火炮史及劉旭的書籍，尤其是湯開建《委黎多〈報效始末疏〉箋正》。46 主要論文包括有：李映發 “明末對紅夷炮的引進與發展” ，47 劉鴻亮 “明清王朝紅夷大炮的盛衰史及其問題研究” ，48 湯開建 “萬曆四十八年紅夷船沉陽江始末考——兼談紅夷大炮早期入華問題”，49 金國平、吳志良 “努爾哈赤死因真相新證” 50 及周孝雷 “明代廣東的海防軍器及其修貯基地” 51 等。研究 “紅夷大炮” 最著力和最有成就者為台灣黃一農先生，可參考其一系列有關論文及著作。關於 “鷹隼銃” 的主要著作有王兆春的《圖說世界火器史》、52 尹曉冬《16-17 世紀明末清初西方火器技術向中國的轉移》、53 馮震宇《明末西方傳華火器技術研究》54 和金國平主編、楊迅淩副主編《〈全海圖注〉研究》等。主要論文有鄭誠 “《祝融佐理》考——明末西法炮學著作之源流” 。55 關於明清戰爭中，葡萄牙在澳門造炮和通過澳門向明朝提供火炮的巨大作用，可見金國平、吳志良 “澳門博卡羅鑄炮場之始終” 56 及 “努爾哈赤死因真相新證”。57 關於葡萄牙通過澳門向明朝提供軍援的事迹，見董少新、黃一農 “崇禎年間招募葡兵新考”。58 關於佛郎機最早何時傳入中國的問題，尚有三個訴訟不絕的公案：1. 趙士楨在《神器譜》中說：“大銃有國初頒發邊鎮三將軍，征交趾所得佛郎機”。“征交趾” 是永樂年間事。2. 陳壽祺《福建通志‧明外記》載，正德五年（1510 年），有 “廣東盜” 入犯仙游 46 廣東人民出版社，2004 年，第 110-111 頁。 47 《西南師範大學學報（人文社會科學版）》1991 年第 17 卷，第 1 期，第 45-50 頁。 48 《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2005 年第 7 卷，第 1 期，第 1-5 頁。 49 湯開建、馬明達主編：《中國古代史論集》，第二集，上海古籍出版社，2006 年，第 238-272 頁。 50 《早期澳門史論》，第 512-535 頁。 51 黎亦淮主編：《明清海防研究》，第 8 輯，廣東人民出版社，2015 年，第 292-310 頁。 52 王兆春：《圖說世界火器史》，上，解放軍出版社，2014 年，第 243 頁。 53 尹曉冬：《16-17 世紀明末清初西方火器技術向中國的轉移》，山東教育出版社，2014 年，第 224-227 頁。 54 馮震宇：《明末西方傳華火器技術研究》，山西經濟出版社，2016 年，第 95 頁。 55 《自然科學史研究》2012 年第 4 期，第 457-483 頁。 56 《早期澳門史論》，第 312-321 頁。 57 《早期澳門史論》，第 512-535 頁。 58 《歷史研究》2009 年第 5 期，第 65-86、191 頁。

15 縣，當地 “義民” 魏升協助官府，“以佛郎機炮百餘攻之”。3. 明正德十四年（1519 年），王守仁平宸濠之亂時，曾使用佛郎機作戰。看來，有待深入發掘中外史料，才有可能對這些看來似乎不可能的說法做出新的合理解讀。 2. “堅船” （1）蜈蚣船學界對仿造葡人火器的技術比較關注，而同一時期引入的蜈蚣船造船技術及所造之船，雖向為史家所關注，卻鮮有專門研究。研究蜈蚣船的論文數量不可謂多，主要有羅德里希‧普塔克著（Roderich Ptak）（德國） “蜈蚣船和葡萄牙人” 59 及《海上絲綢之路》。60 此文為蜈蚣船和葡萄牙人這個課題研究的開山之作。作者博徵廣引中外史料，注釋及參考書目詳備，立論不失偏頗，堪稱這一領域的基本框架模式論文。劉義杰 “蜈蚣船鈎沉” 61 為一專題研究，比較全面地回顧了蜈蚣船的學術研究進展，明確地提出了 “葡萄牙船說”，即蜈蚣船的原型為葡萄牙的槳帆戰船。他高度評價了仿製蜈蚣船給明代軍事所帶來的影響。譚玉華 “汪鋐《奏陳愚見以彌邊患事疏》蜈蚣船辨” 62 也比較全面地回顧了蜈蚣船研究過程，力主 “東南亞船說” 。筆者看到，譚文未能參閱台灣一篇很優秀的碩士論文——彭文顯 “歐洲軍事武器與東亞的交流——以明代蜈蚣船及叭喇唬船為例”。63 另外，作者所引用的葡萄牙文獻也略顯不足。葡屬印度 1525 年條例規定了葡萄牙東方艦隊的配置，其中槳帆戰船（galé）是艦隊中的標準配置。這種船的本身並沒有甚麼特別之處，與衆不同的是巧妙地結合了多槳和多門火炮，形成了快速和强大的火器攻擊力，造就了一艘高速攻擊快艇。這給當時的中國人留下了深刻的印象，於是决定予以仿造。20 槳以下的稱 “galiota（小槳帆戰船）”。這樣看來，到過珠江口的葡萄牙艦隊中肯定配有槳帆戰船和小槳帆戰船。有葡 59 羅德里希‧普塔克：《普塔克澳門史與海洋史論集》，廣東人民出版社，2018 年，第 1-16 頁。 60 羅德里希‧普塔克著，史敏岳譯：《海上絲綢之路》，中國友誼出版公司，2019 年，第 342 頁。 61 《國家航海》2018 年第 20 輯，第 133-148 頁。 62 《海交史研究》2019 年第 1 期，第 28-44 頁。 63 彭文顯： “歐洲軍事武器與東亞的交流——以明代蜈蚣船及叭喇唬船為例”，台灣清華大學碩士論文，導師：李毓中，2016 年。

16 萄牙文資料顯示，在 1502-1506 年間，在印度的柯枝（Cochim）已經仿造了小槳帆戰船。有葡萄牙古圖顯示，澳門開埠後，也有槳帆戰船和小槳帆戰船停泊在外港水面。之所以產生 “東南亞船說” 的說法，是因為從中國史籍所載的圖來看，並沒有那麼多的槳，僅有 9 對槳。這正是小槳帆戰船和槳帆戰船的區別所在。總之，蜈蚣船的原生船為葡萄牙的小槳帆戰船為不爭之事實。是 “堅船”、“利炮” 和分佈在三大洲三大洋沿海的商棧線支撑其起了“葡萄牙海上帝國”。（四）經濟貿易 1. 貿易路線葡萄牙人東來的目的很明確：“尋找香料和基督徒”。香料比喻經商；基督徒即言傳教。葡萄牙人出現在中國沿海就是為了達到這兩個目標。關於早期葡萄牙與中國通商的情况，通史性著作和澳門海上貿易史專著均有叙述。屬前一類的有黃啓臣的《澳門通史》（廣東教育出版社，1999 年）比較具有代表性。筆者看到，關於澳門與中國和日本之間的貿易，他主要參考的是謳宗華的幾本 20 世紀 50、60 年代的著作。黃書中的一些觀點不免有可商榷之處，主要是航線問題：1. 回里斯本航線。黃認為，回歐洲是繞好望角，沿大西洋非洲海岸，北航到摩洛哥抵里斯本。這是一條推理的航線，並不是實際的行程。我們知道，從 1500 年開始，葡萄牙人已經發現了巴西航線，即從里斯本到巴西的巴伊亞（Bahia），然後穿越大西洋，繞過 “暴風角” （這樣才成為了 “好望角” ），進入印度洋。這條想像的航路至今可每每見於有關的論述。2. 澳門—馬尼拉—墨西哥航線。1580-1640 年期間，葡萄牙和西班牙兩國共事一主。聯合國王菲利普（Felipe Ⅱ）二世明令，嚴禁澳門與馬尼拉和墨西哥之間的航行貿易，因此，這條航線並不存在。64 存在的不過是一些違規的商業行為。3. 葡萄牙人參加 “廣交會” 的年代。黃啓臣認為，從 1578 年起，葡萄牙人獲准每年夏、冬兩季到廣州參加 “廣交會”。有確鑿的葡萄牙語史料表明，從 1555 年起，葡萄牙人獲准從浪白滘前往廣州參加 64 金國平：“1584-1585：澳門—阿卡普爾科首航”，《 “中國大帆船” 與 “絲銀之路” ——Parían 研究》，第 17-35 頁。

17 “廣交會”。65 李慶新《明代海外貿易制度》（社會科學文獻出版社，2007 年）對 “廣交會” 也有較詳的論述。 2. 貿易內容（1）白銀從中葡早期貿易的商品構成來看，葡方輸華最主要的商品是白銀。白銀貿易貫穿澳門開埠前後。白銀入華有三條途徑：到伊比利亞半島和從中歐來的白銀，通過好望角航線；從菲律賓來的美洲白銀；從日本來的白銀匯入中國。白銀是中葡之間貿易最主要的商品。從 2017 年在澳門舉行的 “中國歷史上的白銀問題” 的研討會66 起，澳門及中國學術界對白銀是澳門開埠和維持下來最根本的原因有了共識。在使得澳門存在幾百年的諸多因素中，白銀是最主要和最持續的原因，因為對它的需求是一種國家需要。通過安插葡萄牙人於澳門巧妙地分離了中國私商、倭寇和葡萄牙人，保證了中國官方可以在中國的掌控之中，經常不斷地得到這種貴金屬。因此，葡萄牙人在澳門的存在絕不是廣東當局私相授受的結果，而是北京的刻意安排，其目的就是為了穩定地、有保障地獲得白銀。只用此一招，中方實際就把沿海的私人白銀貿易巧妙地納入國家的管理範疇。這代價太小了，給葡萄牙人居住和經商的地方只是一塊彈丸之地。關於白銀問題，可見萬明主編《晚明社會變遷問題與研究》（商務印書館，2005 年）及其最新論文 “古代海上絲綢之路延伸的新樣態——明代澳門興起與全球白銀之路”。67 關於美洲幣名的考證可見金國平 “澳門與美洲白銀——流入中國之西班牙美洲幣名論考”。68 總之，進入中國或通過澳門輸華白銀的總數還是一個需要深入利用外文檔案資料解决的問題。以往的研究多據一些經濟學家的所做的統計數字，而他們又是根據幾本西文著作而得出的數據。 65 金國平編譯：《西方澳門史料選萃 15-16 世紀》，第 273-274 頁。 66 萬明：“ ‘中國歷史上的白銀問題’ 國際學術研討會總結”，《中國錢幣》2017 年第 3 期，第 76-79頁。 67 萬明：“古代海上絲綢之路延伸的新樣態——明代澳門興起與全球白銀之路”，《南國學術》2020年第 1 期，第 154-162 頁。 68 《 “中國大帆船” 與 “絲銀之路” ——Parían 研究》，第 1-16 頁。

18 （2）瓷器中方輸出最重要和大宗的商品是瓷器。早期青花瓷以景德鎮的產品為主，逐步為所謂的 “克拉克瓷” 替代。金國平考證出 “克拉克瓷” 便是 “漳州瓷”。69 關於青花和 “克拉克瓷” 的論文很豐富，主要有金國平、吳志良“流散於葡萄牙的中國明清瓷器”、70 萬明 “海上尋踪：明代青花瓷的崛起與西傳” 71 等。（3）珍珠、絲綢與棉布 “海上絲綢之路”，其實名不副實。絲綢所佔的比重極小。只有少部份上層人士買得起。根據目前見到的葡萄牙文資料，至少至1525年，葡萄牙人經銷的最主要的中國商品是 “中國異形珍珠（aljofar da China）”。到1554年，才出現了 “中國絲綢（seda da china）” 的紀錄。之所以特別强調 “中國絲綢”，是因為葡萄牙人不僅僅販賣中國的絲綢產品，也有其他亞洲地區的物品，如 “霍爾木茲絲綢（seda da china e ormuz）”。故知，“海上絲綢之路” 經銷的並不完全是中國絲綢。更大宗的輸出織品是棉布—— “松江布”。72 （4）茶葉早期中葡貿易並不包括茶葉。茶葉雖是通過葡萄牙人傳入歐洲的，73 但卻是英國人將其普及開來。（5）糖和糖漬品學術界還未重視中葡貿易中的糖和糖漬品的交易。其實，這很重要，因為在當時的歐洲只有一個甜源——蜂蜜。對於他們來講，糖是一個新口味，故白糖當時在歐洲被稱為 “白金”，其貴重之程度可想而知。 69 金國平：“伊比利亞文獻所見 ‘克拉克瓷’ 名實考”，《澳門學：探賾與匯知》，第 133-150 頁。 70 《故宮博物院院刊》2006 年第 3 期，第 98-112 頁。 71 《國家航海》2013 年第 1 期，第 122-133 頁。 72 金國平：“葡萄牙語和西班牙語中關於 ‘松江布’ 的記載及其吳語詞源考”，《史林》2015 年第 1期，第 52-60、220 頁。 73 金國平：“澳門與葡萄牙語世界 ‘茶文化’ 的興起”，《澳門學：探賾與匯知》，第 113-132 頁。

19 三、關於中葡關係研究的思考與展望綜上所述，經過 40 年的不斷探索和累積，中國學界對中葡關係史的研究取得了相對豐碩的成果與進步，但似乎同它的歷史重要性還不成比例。總體而言，葡萄牙人的東來改變了世界歷史的進程，也極大地影響了中國歷史的走向。葡萄牙人勇敢地掀起了全球化的第一波，中國也隨之融入了世界一體化的步履。相比澳門學的蓬勃發展，中葡關係的研究似乎還缺乏一部整體性著作，來跟踪葡萄牙人在華南的足迹，以闡釋中葡關係的發展過程及對中國歷史所產生的深刻影響。應該看到，在澳門回歸效應之後，目前的中葡關係及澳門學研究略呈減速之勢。在此情况下，當務之急是要制定一個負面清單，明確哪些科目未做，哪些需要深入。這樣才能更有計劃，更有步驟地持續推進中葡關係及澳門學的研究。

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