第三十四卷‧第一期 (總第一百三十一期)，二○二一年三月 目錄 澳門在促進國際人文交流中的角色 吳志良 澳門公務人員工作滿意嗎？──工作特徵影響的實證分析 區耀榮 陳慧丹 柯麗香 民生評價指標體系構建及回歸以來澳門特區民生指數研究 林德欽 澳門公共衛生的發展與進步：從鼠疫、SARS 到新冠肺炎 黃雁鴻 論澳門行政法規的司法審查制度 馮彥龍 史學中的時間 薛尼路 Lurdes Escaleira

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 澳門在促進國際人文交流中的角色* 吳志良** 近年來，人文交流在全球興起，並日益成為中國特色對外交往的重要組成部份。與傳統的文化外交作為 “一國對外政策的單向活動” 不同，人文交流是目標長遠的雙向進程。從長遠來看，人文國際交流通過細密而複雜的社會交往網絡，有助於促進不同國家人民之間的相互瞭解，減少國家之間的錯誤知覺，為國家之間發展良好關係奠基，成為國家之間良性互動的象徵和助力，促進國家之間友好交往，塑造國家的人文形象。1 2013 年，習近平總書記先後提出構建 “絲綢之路經濟帶” 和打造 “21世紀海上絲綢之路” 的倡議。這一倡議順應了和平與發展的時代潮流，得到了沿綫國家的積極響應和廣泛支持，也為中國與沿綫國家的人文交流提供了巨大的想像空間。澳門一直是 “海上絲綢之路” 中的重要節點，也是大航海時代東方的一個重要港口城市。在積極融入國家發展大局、助力參與 “一帶一路” 建設的過程中，澳門可以充分利用自身優勢，在中西人文交流方面發揮獨特作用。 一、澳門傳統角色的再認識 澳門自 16世紀中期開埠以來，在促進國際經貿往來和中西文化交流方面一直扮演着舉足輕重的角色。這種角色和作用已經是史學界的共識，一方面，促進了東西方貿易的往來，推動了早期的貿易全球化；另一方面，更為重要的是，在促進中西文化交流和不同民族之間的互相瞭解方面，澳門是衆多中國城市中發揮作用最大、最持久的一個城市。 * 在清華大學港澳會講—— “港澳在國家新時代改革開放中獨特優勢” 上的主旨發言。 ** 歷史學博士、全國港澳研究會副會長。 1 俞沂暄：“人文交流與新時代中國對外關係發展——兼與文化外交的比較分析”，《外交評論》（外交學院學報）2019年第 5期，第 34-53頁。

2 澳門歷史發展的獨特性，至今還能看到她的軌迹，對澳門的城市發展產生了深遠的影響，也留下了深刻的烙印：中西並舉，古今同在， “不同而和、和而不同” 。中國人看澳門，感覺像歐陸城市；西方人看澳門，雖然是中國城市，也覺得很親切，很容易融入。 澳門歷史城區在 2005年被聯合國教科文組織評為世界文化遺產，不僅是因為澳門建築的歷史性價值或者藝術性價值，更多是因為澳門在不同民族、不同文化和不同信仰交集交往中形成的模式和產生的精神價值。 這種價值，就是中國傳統文化所推崇的 “不同而和、和而不同” 。這種價值，也是緩和當今世界價值兩極化的必由路徑。它是澳門歷史演變的結果，也深深在澳門社會扎根，並且為世界所接受和認同。我們一直認為，這是澳門存在的最大價值，也是澳門的核心價值所在，特別在國家新時代的改革開放中可以成為澳門參與國家發展戰略的最大獨特優勢。 事實上，習近平主席在接見港澳各界人士慶祝改革開放 40周年代表團時，對港澳特區提出的四點希望也充分肯定了這一點。澳門特區不僅要更加積極主動助力國家全面開放、融入國家發展大局、參與國家治理實踐，還要更加積極主動促進國際人文交流。2 對前面三點，我們有比較深刻、感性的認識，對於第四點——促進國際人文交流，我們的認識還不够，而這一點，正是對澳門歷史發展形成的獨特優勢的最大利用，也是新時代國家改革開放最重要的任務之一，即如何讓世界更加客觀理性地認識中國，認同當今中國的發展並接受中華民族的崛起。因此，可以視作為對澳門既有的中西人文交流優勢傳統與經驗的再認識，也是對澳門傳統作用的再定位。 二、澳門扮演新時代促進國際人文交流角色的良好條件 有人可能會問，澳門是否具有扮演新時代促進國際人文交流角色的條件？我認為，澳門完全具備相應的條件，可以為促進國際人文交流發揮獨特重要的作用。 2 “習近平會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40周年訪問團時的講話”，《人民日報》2018年 11月 13日。

3 首先，澳門具有深厚的歷史積澱和深厚的文化底蘊。澳門既完整保存了中華傳統文化的基因，又積累了與西方文化交流的經驗。與此同時，澳門社會並未高度政治化，具備和諧穩定的政治基礎和社會環境來開展國際人文交流工作。可以說，自古以來，澳門深受嶺南文化的影響，且在相當一段時間內受到葡萄牙人的治理，遠離政治權力中心，沒有受太多的政治運動和天災人禍的影響，所以，對中國傳統文化的基因保存得非常完好。然而，澳門也是一個移民社會，來自不同國家與地區的居民構成澳門社會人口的基礎，不同地區的居民帶來不同的文化，使得中西方文化可以在澳門自然地進行交流。 其次，澳門作為中國最早對外開放的港口城市之一，長期與西方的交流交往，積累了一定的經驗和方法，並且形成了自己的話語體系。換一句話說，澳門知道怎麼樣來展示、推介自己的文化，知道怎麼樣看待和接受其他的文化，在傳播自己文化的時候使用的語言與方式更容易讓對方明白和理解。西方也一直把澳門作為傳播其文化的一個基地和瞭解中國文化的一扇窗戶。對於中國文化，不僅不抗拒認識，還樂意接受。 第三，澳門已構建了現成的平台與機制。2003年 10月，中國—葡語國家經貿合作論壇（澳門）在澳門創立，論壇由中國中央政府（商務部）發起並主辦，八個葡語國家共同參與，旨在發揮澳門聯繫中國與葡語國家的平台作用。除了加强中國與葡語國家之間的經貿交流之外，該平台每年都要舉辦形式多樣的文化交流以及教育培訓活動。經過 10多年的努力，中葡論壇開創了多國政府間合作的新模式，充分發揮澳門聯繫中國與葡語國家的平台作用，顯著提升了中國與葡語國家的合作水平。3 第四，一些領域的人文交流成效初彰。中醫學是中國的四大國粹之一，中醫藥產業是促進澳門經濟適度多元發展的重要產業之一。目前，作為中國文化的重要載體，澳門已成功地與非洲及歐洲國家在中醫藥方面建立了合作關係。設在橫琴的粵澳合作中醫藥科技產業園每年都組織內地和澳門中 3 郭鑫：“《中國—葡語國家經貿合作論壇成立 15周年成效與展望第三方評估》報告發佈”，《人民日報海外版》2020年 10月 23日。

4 醫醫師遠赴莫桑比克進行中醫交流，培訓當地醫生、理療師和藥劑師，並將中醫藥合作的經驗和模式輻射到莫桑比克周邊的其他非洲葡語國家。在歐洲，澳門已與葡萄牙食畜總局、西班牙歐洲中醫基金會等政府機構建立合作網絡，促進中醫藥產品在葡語國家和歐盟國家的普及應用。4 第五，澳門居民的家國情懷與平等交往的態度。一直以來，澳門居民心懷家國，與祖國共呼吸、同命運，長期生活在兩種文化的影響之下，一方面守護、傳播和弘揚中華傳統文化，對中華傳統文化具有强烈的認同感、歸屬感與自豪感；另一方面，又能敞開胸懷接受西方的思想和文化，使中華文化展現出巨大的開放性和包容性。在接受西方文化的時候，也非常的自然、自信，沒有崇洋的心態，沒有媚外的舉止，一直以平等的態度來與西方文化交流。 因此，澳門具備了承擔國際文化交流角色的條件。以澳門為基地將中國文化傳播到海外，將西方文化經過消化之後再轉向內地的城市，在這方面，澳門無疑具有地理優勢與人文條件，澳門完全可以再次擔負起中學西傳、西學東漸的重要傳統角色。 不僅如此，這些年來，在澳門歷史文化的梳理和研究方面，均取得了相當的成果，並形成了一個相對完整的國際學術網路。中西學術合作，共同對澳門歷史和文化進行全面、系統的研究，在很多問題上達成了共識。換言之，中西學術界對澳門的歷史文化研究有了共同的學術思想基礎，而這一基礎，是促進國際人文交流的關鍵因素。 在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，澳門的定位是 “一中心、一平台、一基地”。“一中心” 就是世界旅遊休閑中心，“一平台” 是中國與葡語國家商貿合作服務平台，“一基地” 就是以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。該規劃框架對澳門的定位是基於澳門的歷史與現實而作出，可以相信，澳門完全可以發揮特殊的作用，為促進中國的國際人文交流貢獻力量。 4 “澳門中醫藥產業火了：走向全球激活創科”，參見 https://en.ciftis.org/cn/xwzx/fmdt/37350/index.html。

5 三、澳門如何發揮促進國際人文交流的作用 澳門在促進中外人文交流過程中，既有獨特的優勢，又有歷史經驗，可以在人文交流內容、形式、工作機制等方面積極謀劃，將人文交流與合作理念融入對外交往各個領域，促進 “一帶一路” 建設中文化差異的跨越。 第一，從國家戰略高度進行謀劃與設計。高度重視澳門在國際人文交流中的作用，可以將其上升到國家發展戰略的高度，進行統籌規劃、共同推進。在國家對外文化交流戰略框架中，確立澳門的定位，使澳門成為國家對外人文交流的重要組成部份。同時，在國家規劃的框架下，特區政府應該制訂相應的政策、設立可行的機制、投入更多的資源，在人才培養、教育文化項目合作等方面有更加積極的舉措。 第二，充分立足於現有基礎與澳門特色。作為中國參與國際人文交流的橋梁與平台，實際上，澳門長期扮演了重要角色，也有相當的基礎，澳門可以充分利用現有優勢促進國際人文交流。 首先，可以發揮平台優勢，辦好中葡論壇。中葡論壇經過 17年的發展，已經形成了良好的基礎，合作領域從經貿擴展到社會文化、法律、人才交流、教育等多個領域。可以進一步將中葡論壇發展成為一個包含參與國社會各個層面的發展合作平台，加深參與國對中葡論壇的合作忠誠度與參與度，形成良好的合作傳統。 其次，着力宣傳特色文化。特色文化是開展人文交流的重要載體，習近平總書記指出：“加强中外人文交流，以我為主、兼收並蓄。推進國際傳播能力建設，講好中國故事，展現真實、立體、全面的中國，提高國家文化軟實力。”5 澳門的文化極富特色，不僅僅包括 “不同而和、和而不同” 的城市精神，中醫藥產業、美食也形成了獨特的品牌。2017 年，澳門被聯合國教科文組織評為 “創意城市美食之都”，而經過多年的發展，澳門中醫藥產業的影響力已逐漸擴展至歐洲及非洲。特區政府可以在此類文化資源的保護、傳承、推廣等方面投入更多資源，使其形成更强的傳播力。 5 習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（單行本），北京，人民出版社，2017年。

6 第三，豐富人文交流形式。首先，要搭建促進中外雙向人文交流的平台，可以充分利用澳門建設世界旅遊休閑中心的機遇，把澳門打造成世界頂級的旅遊目的地，讓來自不同國家的人們共享澳門的娛樂與美景、開放與包容，共同體驗中華文化的獨特魅力。其次，要豐富文化交流合作的內涵與形式。文化交流合作除旅遊、會展、教育、體育、音樂、藝術等傳統領域的交流外，還可以拓展文藝展演、新聞出版、影視交流、文物博覽、科學技術、學術往來、知識產權保護等文化交流合作新領域，搭建新的交流合作平台，創新交流合作的形式，從而加强國際人文交流，引導國際社會客觀理性看待中國發展，向世界展示真實、立體、全面的中國。充分發揮澳門中西文化交流紐帶作用，傳播中華優秀文化，講好當代中國故事，講好 “一國兩制” 成功實踐的澳門故事。 第四，結合自身優勢，重點對接優勢區域。在全球化背景下，一個大國需要全方位地與世界各國保持密切聯繫，通常按照國內不同地區的歷史文化背景和國際聯繫方位，構造定向聯繫不同國家、不同城市、不同文明的跨文化國際交流平台。美國的紐約、洛杉磯、邁阿密分別是通向歐洲、亞洲、拉丁美洲的門戶，俄羅斯則以聖彼得堡和海參崴為聯繫歐、亞兩大洲的樞紐。6 同樣，中國的澳門具有國際聯繫廣泛的特點，尤其是與葡語國家以及東南亞國家，這兩個區域是澳門可以重點對接的區域。澳門與葡語國家有着深厚的歷史關係，而葡語國家相對來說，也比其他國家更加樂意跟中國交往、更加容易接受中國傳統文化。所以，在推動澳門作為中國與葡語國家合作平台的過程中，不僅僅要注重經貿關係，更要重視文化交流。 第五，健全全社會廣泛參與的體制及機制。7 人文交流的核心在於從根本上促進民心相通，這就需要全方位、深層次、多渠道來加强溝通和交流，需要廣泛動員廣大人民群衆的力量參與。澳門有非常發達的民間社會，不僅華人社團衆多，其他族群的社團在澳門也為數不少，以葡語社群為例，在澳門，就有澳門安哥拉協會、中澳聖多美和普林西比友人聯誼會、澳門佛得角友好協會、幾內亞比紹本土人及友好協會以及果阿、達曼和第烏文化協進會 6 汪海：“澳門：全球化時代中國的跨文化國際交流平台”，《澳門公共行政雜誌》2006年第 4期。 7 中共中央辦公廳國務院辦公廳：《關於加强和改進中外人文交流工作的若干意見》，參見新華網http://www.xinhuanet.com/2017-12/21/c_1122148432.htm。

7 等。8 在國際人文交流中，除了政府推動的對外文化交流外，澳門特區政府還可以利用對社團資助的機會，引導這些社團積極開展與國際人文交流相關的活動，從而促進 “官民並舉、多方參與” 格局的形成。 當然，深度挖掘澳門歷史文化的內涵和價值，努力構建好 “澳門學”，發掘澳門學所具有的中外文化交流的歷史內涵，使之成為凝聚各國學者進行深度合作研究的學科領域，並進而探索未來中西文化更好交流合作的路徑和方法。 總之，在當今國際人文交流在全球興起的時代，作為中國特區的澳門，可以充分利用其積累的中西文化交流的經驗與優勢，運用自身具備的條件，通過深化現有的交流平台建設，健全政府與民間全方位的參與機制，重點對接葡語國家與東南亞國家及地區，拓展交流內涵，豐富交流形式，促進中華文化的對外傳播，講好中國故事及 “一國兩制” 在澳門成功實踐的故事，積極承擔起促進中西文化交流、助力國家 “一帶一路” 發展戰略的角色。 8 于會春：《中國與葡語國家文化交流中的澳門平台作用》，見 “第三屆國際現代管理、教育技術和社會科學” 國際學術會議，2018年 9月 28日，廣東珠海。

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 澳門公務人員工作滿意嗎？──工作特徵影響的實證分析* 區耀榮** 陳慧丹*** 柯麗香**** 一、前言 組織要保持有效運作和生產力的不斷提升是離不開組織中每位員工盡心盡力的工作，持續地投入自己的努力、知識、時間等寶貴資源。要做到這一點，前提是要讓員工熱愛自己的工作，認為是這樣的投入是值得和有意義的。因此，如何提高員工的工作滿意度（Job Satisfaction），令其樂意為組織作出貢獻，對一眾組織管理者包括公共部門的領導主管而言，都是十分值得思考的問題。 在澳門，政府的公務人員管理一直是社會大眾關注的議題，過去亦有不少立法議員均對此表達了關注，其中尤其針對公務人員的士氣、工作不滿的聲音時有所聞。然而，社會意見的關注點主要落在公務人員的薪酬、福利津貼、退休制度等經濟利益，忽略了實際工作方面的影響因素。雖然薪酬、福利等工作待遇無疑是影響員工工作滿意度的重要指標，但員工的工作特徵或安排對其工作滿意度的影響也不容忽視。不少研究指出員工的工作特徵會顯著影響其工作滿意度，並為人員管理帶來一定的啓示。1 為此，對特區政府而言，要有效地提升公務人員的工作滿意度，不能單靠提升薪酬福利等 * 文章於 2020 年 9 月 13 日在 “第五屆公共行政學術研討會” 上演講。 ** 公務人員聯合總會青年委員會副主任、管理學博士。 *** 公務人員聯合總會青年委員會副部長、澳門理工學院講師、法學博士。 ****公務人員聯合總會青年委員會秘書長、經濟學博士。 1 Morris, M.G. & Venkatesh, V. (2010), “Job characteristics and job satisfaction: Understanding the role of enterprise resource planning system implementation”. MIS Quarterly, 34(1), pp. 143-161.

2 傳統方法，同時亦要採取合適的管理手段，嘗試為員工提供適切的工作安排。 綜上，本文提出以下研究問題，並透過問卷調查和定量分析作出解答： 澳門公務人員的工作滿意度現況如何？ 公務人員的工作特徵會否對其工作滿意度產生影響？ 哪些工作特徵會對公務人員的工作滿意度影響最大？ 這些特徵對公務人員管理有何啓示？ 二、概念 （一）工作滿意度 工作滿意度是 Hoppock 在 1935 年在其著作《工作滿意度》中提出的重要概念，他認為工作滿意度是 “指員工對於工作情境的主觀反應，是員工心理和生理兩方面對環境要素的滿意感受”。2 工作滿意度的提出多年來引起了學界的熱切關注和研究。其中，Locke 將工作滿意度定義為 “由於對工作或工作經歷的評估而產生的愉悅或積極的情緒狀態” ；3 Davis 和 Newstorm將工作滿意度視為 “員工對於其工作的一系列喜歡和不喜歡的感受”；4 Lyord 將工作滿意度視為 “員工對其工作的總體態度”。5 Greenberg 和 Baron認為工作滿意度是個人對其工作的認知、情感和評估反應”；6 Robbins 和 2 Hoppock R. (1935), Job Satisfaction. New York: Harper & Brothers Publishers. 3 Locke, E.A. (1976), “The nature and causes of job satisfaction”. In M.D. Dunnette (Ed.), Handbook of industrial and organizational psychology, Chicago: Rand McNally, pp. 1297-1349. Spector, P.E. (1997), Job satisfaction: Application, assessment, causes and consequences. Thousand Oaks, CA: SAGE. 4 Robbins, S.P. & Judge, T. A. (2007), Organizational Behavior (12th Edition). Upper Saddle River: New Jersey, Pearson Prentice Hall. 5 Ali, S.A.M., et al. (2013), “Hackman and Oldham’s Job Characteristics Model to Job Satisfaction”. International Conference on Innovation, Management and Technology Research. 6 Greenberg, J. & Baron, R. A. (2008), Behavior in Organizations: Understanding and Managing the Human Side of Work, 8th edition, Prentice Hall International: New Jersey.

3 Judge 視工作滿意度為 “基於對工作特徵的評價而對工作產生的積極感受”。7 總括而言，本文認為工作滿意度就是員工基於工作能夠滿足自身需求的程度而其對工作各方面狀況的一種綜合評價。 員工的工作滿意度對組織管理有多方面的影響。例如，有學者指出工作滿意度的提升會有助減低員工的缺勤率和流失率、提升生產力和工作績效、加強組織的歸屬感、促進組織公民行為等，對組織發展十分重要。8 （二）工作特徵 本文分析的工作特徵是以 Hackman 和 Oldman 在 1976 年提出的工作特徵模型（Job Characteristics Model）為基礎。他們通過大量的問卷調查，提出了工作特徵的五大核心元素，包括：工作自主性（Job Autonomy）、技能多樣性（Skill Variety）、任務一致性（Task Identity）、任務重要性（Task Significance）和回饋性（Job Feedback）。9 根據 Hackman 和 Oldman 的觀點，它們的定義如下： 工作自主性是指員工能夠自主地安排自己工作的程度。當員工越能夠自由地決定如何完成一項工作任務，那麼其工作自主性便越大。 技能多樣性是指工作涉及到的知識和能力的範圍。倘若工作所需的知識和技能越多元，那麼技能多樣性則越大。 任務重要性是指員工所負責的工作對他人產生影響的程度。倘若影響性越大，則其任務重要性越大。 任務一致性是指員工對整體工作任務的參與程度。倘若員工可以從頭到尾完成一項任務，則其任務一致性較大，倘若只參與該項任務中的一小部份工作，則其任務一致性較小。 7 Robbins, S.P. & Judge, T. A. (2007), Organizational Behavior (12th Edition), Upper Saddle River: New Jersey, Pearson Prentice Hall. 8 Robbins, S.P. (2002), The Truth about Managing People and Nothing but the Truth, Pearson Education, Inc. 9 Hackman, J.R. & Oldham, G.R. (1976), “Motivation through the design of work: Test of a theory”, Organizational Behavior and Human Performance, 16(2), 250-279.

4 工作回饋性是指員工能夠獲得有關工作績效資訊的程度。倘若員工經常得到有助改善工作的建議或訊息，那麼其工作回饋性則較大。 三、研究假設 工作滿意度和自主性有着密切的關係。根據自我決定理論（Self-determination Theory），人有三種與生俱來的需求，如果能滿足這些需求，將會促進個人的發展與進步。這三種需求分別是勝任（Competence）、歸屬（Relatedness）和自主（Autonomy），其中，自主是指個人對行為的掌控程度的認知，當人們認為某行為是基於個人的自由意志，而非因執行他人指令而被迫做出的時候，那麼他們的自主需求便會得到滿足，從而激發他們從事該行為的動機。10 此外，根據 Maslow 的需求層次理論，自我實現是人類最高層次的需求，一旦獲得滿足，其內在滿意度將會得到有效的提升。11 對公務人員而言，由於他們身處強調嚴格依照規章、程序辦事的官僚組織之中，其自主需求往往難得到有效滿足。我們認為倘若部門的管理者能給予員工在工作上適當的自主性，無論在工作時間抑或工作方式上，將會有助增加其工作滿意度。12 由此，我們提出假設 H1： H1：公務人員的工作自主性與工作滿意度呈顯著正相關。 一般而言，公務人員工作的專職性和例行性較高，工作內容較為單一，雖然這樣能夠提高工作效率，但也會使工作變得重複而乏味。另一方面，隨着社會狀況迅速變遷，公共行政改革逐步深入，政府工作難度日漸增加，公務人員需要掌握更多的知識和技能，才能適應日益多變的工作環境。因此，我們認為倘若公務人員能夠具備及運用多樣的工作技能，不單會令工作內 10 Ryan, R.M. & Deci, E.L. (2002), “Overview of self-determination theory: An organismic dialectical perspective”. In E.L. Deci & R. M. Ryan (Eds.), Handbook of self-determination research, Rochester, NY: University of Rochester Press, pp. 3-33. 11 Maslow, A.H. (1943), “A theory of human motivation”, Psychological Review, 50(4), 370-396. 12 Jin, M.H. (2012), “The effects of autonomy, experience, and person-organization fit on job satisfaction: the case of public sector”, International Journal of Social Sciences, 6(1), 18-44.

5 容更加豐富多彩，亦能有助應對工作的多元化挑戰，從而提升其工作滿意度。13 由此，我們提出假設 H2： H2：公務人員的技能多樣性與工作滿意度呈顯著正相關。 根據公共服務動機（Public Service Motivation）理論，公共部門員工其中一個重要特質是具有重視服務社會、為公益作出貢獻的傾向。14 公共部門負責執行公共政策、維護和謀求公共利益，倘若公務人員能夠參與部門一些重要的、有意義的工作任務，將會滿足他們公共服務動機的心理需求，促使他們更積極努力提升技能且更多地投入與奉獻到工作上。因此，我們認為當公務人員越感到其工作的重要性，其工作滿意度會越高。15 由此，我們提出假設 H3： H3：公務人員的任務重要性與工作滿意度呈顯著正相關。 員工的工作滿意度與其工作績效有密切關係。當員工對工作感到滿意時，會願意投入更多的努力，從而提升工作績效；反過來，當員工自身的努力獲得了成績，亦會進一步提升其工作滿意度。16 不過，當員工在工作任務的參與度較低時，其貢獻是很難獲得認可，因此，有研究指出，員工能夠參與完成整件工作，從工作的起點到終點整個歷程，且能看見工作完成的成果，將提高其工作滿意度。17 由此，我們提出假設 H4： 13 DeSantis, V.S. & Durst, S.L. (1996), “Comparing job satisfaction among public and private sector employees”, American Review of Public Administration, 26(3): 327-343; Wright, B.E. & Davis, B.S. (2003), “Job satisfaction in the public sector: The role of the work environment”, American Review of Public Administration, 33, 70-90; Yang, X. & Wang, W. (2013), “Exploring the Determinants of Job Satisfaction of Civil Servants in Beijing, China”, Public Personnel Management, 42(4), 566-587. 14 Perry, J.L. & Wise, L.R. (1990), “The motivational bases of public service”, Public Administration Review, 50 (May/June), 367-373. 15 Ashraf, M., et al. (2013), “The Determinants of job satisfaction in public service organization”, European Scientific Journal, 9(35), 1857-7881. 16 Judge T.A., et al. (2001), “The job satisfaction-job performance relationship: A qualitative and quantitative review”, Psychological Bulletin, 127(3), 376-407. 17 Ashraf, M., et al. (2013), “The determinants of job satisfaction in public service organization”, European Scientific Journal, 9(35), 1857-7881; Mariappan, M. (2013), “Analysis of nursing job characteristics in public sector hospitals”, Journal of Health Management, 15(2), 253-262.

6 H4：公務人員在工作任務的參與度越大，其工作滿意度越高，兩者顯著正相關。 向員工提供回饋意見是持續激勵員工、提升其工作滿意度的重要手段。回饋其中一個重要作用是讓員工知悉自己工作相關的情況，包括工作目標、問題、績效、改善方法等。員工從同事、主管，甚至是服務接受者得到充足的工作訊息回饋，將使其較容易了解工作目標、工作問題和實際工作成效，並進行自我評鑑、自我改善，有利於針對性地加強相關的技能培訓，滿足其不斷進步的自我需求。針對回饋對員工的有利影響，有實證研究也顯示，員工身處具回饋性的工作環境，對提升其工作滿意度有長期的正面作用。18 由此，我們提出假設 H5： H5：公務人員工作上得到的回饋越多，其工作滿意度越高，兩者顯著正相關。 四、研究方法 （一）調查對象 本研究採取了問卷調查的研究方法。問卷調查的對象是澳門特區現職公務人員。調查在 2020 年 6 月至 9 月期間以自填問卷方式進行，透過向廣大公務人員發放問卷，收回有效問卷共 2,097 份，廣泛涵蓋各個政府部門和不同職程人員。當中，男性佔 44.4%，女性佔 55.2%。年齡方面，31至 40 歲佔最多（42.8%），其次是 41 至 50 歲（26.6%）。教育程度方面，以學士佔大多數（56.5%），其次是碩士或以上程度（20.6%），專科程度佔9.8%。人員組別分佈上，技術輔導員佔最多（35.7%），其次是高級技術員（20.2%）和技術員（20.1%）。具體分佈見表 1。 18 Anseel, F. & Lievens, F. (2007), “The long-term impact of the feedback environment on job satisfaction: A field study in a Belgian context”, Applied Psychology, 56(2), 254-266.

7 表 1 受訪者的基本資料 組別 比例 性別 男性 44.4% 女性 55.2% 年齡 51 歲或以上 14.4% 41 至 50 歲 26.6% 31 至 40 歲 42.8% 18 至 30 歲 15.7% 學歷 碩士或以上 20.6% 學士 56.5% 專科 9.8% 高中 7.9% 初中 3.6% 職程 領導主管 4.4% 高級技術員 20.2% 技術員 20.1% 技術輔導員 35.7% 勤雜人員 3.6% 技術工人 2.3% 其他(如醫護人員、教師) 9.9% 註：由於部份組別存在缺失值，故各分類的組別百分比加總不相等 （二）概念／變量測量 本研究的問卷均參考學術文獻設計，並經本地公務人員試閱，按其意見稍作修改，使之適合本地人填寫。問卷中相關的概念具體測量如下： 工作滿意度方面，我們採取 Spector 和 Shi (2007)的工作滿意度量表，19 該量表共 3 道題，包括 “總的來講，我對工作滿意”；“總的來講，我喜歡在這裡工作” 等。 在工作特徵方面，工作自主性採取了 Spector 和 Shi (2007) 的自主性量表，20 該量表共 3 道題，包括 “我自己決定如何做工作”；“在完成任務時，這份工作給我機會，使用我個人的創造性，或判斷力” 等。 19 Liu, C., Spector, P.E. & Shi, L. (2007), “Cross‐national job stress: a quantitative and qualitative study”, Journal of Organizational Behavior, 28(2), 209-239. 20 Ibid.

8 工作特徵的其餘變量均採取了 Morgeson & Humphrey (2006) 提出的量表。21 其中，技能多樣性量表共 4 道題，包括 “我的工作涉及多樣化的任務”；“我的工作需要去執行多項不同的任務” 等。 任務重要性共 4 道題，包括 “對大多數的人而言，我的工作本身具有非常廣泛的意義與重要性”；“我的工作本身對本部門外的人有重大的影響” 等。 任務一致性共 4 道題，包括 “我的工作涉及去完成一件有明確起點和終點的事情”；“我的工作讓我有機會去完成一些由我開始做的事情” 等。 工作回饋性共 3 道題，包括 “工作本身能夠給我直接而明確的工作效率(質或量)的訊息”；“工作本身能夠給我績效表現的回饋” 等。 五、結果分析 （一）描述性分析 問卷分析是用 SPSS 22 和 SmartPLS 2.0 軟件進行。表 2 至表 7 是不同職程人員的工作滿意度及工作特徵的平均分及其比較。 在工作滿意度方面，如表 2 所示，技術員、技術輔助員的分數可劃分為第 1 組，領導主管和技術工人可劃分為第 2 組，而勤雜人員和高級技術員的分數則同時屬於第 1 組和第 2 組。在 95%置信水平（Confidence Level）下，處於同一組的人員之間的分數沒有明顯差異。因此，從表 2 可知技術員、技術輔助員的滿意度在統計上顯著低於領導主管和技術工人，與其他職程人員之間則沒有明顯的差別。 21 Morgeson, F.P. & Humphrey, S.E. (2006), “The work design questionnaire (WDQ): Developing and validating a comprehensive measure for assessing job design and the nature of work”, Journal of Applied Psychology, 91, 1321-1339.

9 表 2 各級人員工作滿意度分數比較 人員組別 第 1 組 第 2 組 技術員 3.52 --- 技術輔助員 3.52 --- 勤雜人員 3.67 3.67 高級技術員 3.72 3.72 領導主管 --- 3.89 技術工人 --- 3.96 表 3 各級人員工作自主性分數比較 人員組別 第 1 組 第 2 組 第 3 組 技術輔助員 3.17 --- --- 勤雜人員 3.23 3.23 --- 技術員 3.31 3.31 --- 技術工人 3.35 3.35 --- 高級技術員 --- 3.47 3.47 領導主管 --- --- 3.71 表 4 各級人員技能多樣性分數比較 人員組別 第 1 組 第 2 組 第 3 組 技術工人 3.29 --- --- 技術輔助員 3.48 3.48 --- 勤雜人員 3.52 3.52 --- 技術員 3.57 3.57 --- 高級技術員 --- 3.66 --- 領導主管 --- --- 4.04 表 5 各級人員任務重要性分數比較 人員組別 第 1 組 第 2 組 第 3 組 技術工人 2.88 --- --- 技術輔助員 2.92 2.92 --- 勤雜人員 3.11 3.11 --- 技術員 3.16 3.16 --- 高級技術員 --- 3.23 3.23 領導主管 --- --- 3.55

10 表 6 各級人員任務一致性分數比較 人員組別 第 1 組 第 2 組 技術輔助員 3.13 --- 勤雜人員 3.18 --- 技術工人 3.19 --- 技術員 3.29 --- 高級技術員 3.39 --- 領導主管 --- 3.71 表 7 各級人員工作回饋性分數比較 人員組別 第 1 組 技術輔助員 3.14 技術員 3.20 勤雜人員 3.22 高級技術員 3.27 技術工人 3.30 領導主管 3.39 工作自主性方面，領導主管的分數明顯高於技術員或以下的職程，高級技術員的分數則明顯高於技術輔助員，而其他職程之間的分數則差別不大（見表 3）。 技能多樣性方面，領導主管的分數明顯高於所有職程人員，而高級技術員的分數則明顯高於技術工人，而其他職程之間的分數則差別不大（見表4）。 任務重要性方面，領導主管的分數明顯高於技術員或以下的職程，高級技術員的分數則明顯高於技術工人，而其他職程之間的分數則差別不大（見表 5）。 任務一致性方面，領導主管的分數明顯高於所有一般職程人員，而各個職程之間的分數則沒有明顯差別（見表 6）。 工作回饋性方面，不論領導主管還是一般職程人員，他們的分數也沒有明顯的差別（見表 7）。

11 （二）共同方法偏誤、信度和效度檢驗 首先是檢視共同方法偏誤（Common Method Bias），即檢視自填問卷的單一數據收集方法會否令變量之間產生虛假相關（Spurious Relationship）。我們採用 Harman 的單因數檢驗法（Single-Factor Test）對數據進行共同方法偏誤檢查，設定公因數為 1，結果顯示單一因數只能解釋全部資料變異的37%，低於 50%，反映本研究的共同方法偏誤問題不算大。 在信度（Reliability）22 檢驗上，首先採取 Cronbach α 係數檢驗。根據Cronbach 的要求，若 α 係數小於 0.35，屬低信度，應拒絕；在 0.35-0.7 時表示信度可以接受，大於 0.7 表示信度相當高，本研究各量表的 α 係數介乎於 0.65-0.92 之間，高於或接近 0.7，顯示各量表具有較好的信度。此外，各變量的組合信度（Composite Reliability, CR）也高於 0.7，反映信度也較高（見表 8）。23 在效度評估上，我們評估了量表的區別效度（Discriminant Validity）和收斂效度（Convergent Validity）。24 在區別效度上，採取 Fornell & Larcker建議的方法：若任兩個變量之間的相關係數（Correlation Coefficient）皆小於該變量的平均變異萃取量（Average Variance Extracted, AVE）的平方根，則顯示變量之間具區別效度。25 本研究中各變量的 AVE 平方根均大於變量之間的相關係數（見表 9），顯示本研究變量具區別效度。 在收斂效度方面，採取平均變異萃取量（AVE）檢驗，若 AVE 值大於0.5，則具收斂效度，本研究各量表的 AVE 介乎於 0.64 至 0.84，故符合此要求。另外，各量表題目的負荷值（Loadings）均大於 0.5（見表 8），且達顯著水平（T 值均大於 2.58），亦表示具收斂效度。 22 信度是指問卷題目的測量結果符合基本的一致性、穩定性及可靠性要求。 23 Hair, J.F. & Ringle, C.M. (2011), Sarstedt, M., “PLS-SEM: Indeed a silver bullet”, Journal of Marketing Theory and Practice, 19(2), 139-152. 24 效度是指所問卷題目測量到的結果反映所想要測量變量的程度。區別效度是指測量不同變量的題目彼此相關度要較低，收斂效度是指測量相同變量的題目彼此相關度要較高。 25 Fornell, C.G. & Larcker, D.F. (1981), “Evaluating structural equation models with unobservable variables and measurement error”, Journal of Marketing Research, 18(1), 39-50.

12 表 8 量表題目及信效度指標 變量 測量題目及信效度指標 負荷值 T值 工作滿意度 α=0.65，組合信度(CR)=0.84，平均變異萃取量(AVE)=0.65 總的來講，我不喜歡我的工作。(反向題目) 0.54 3.1 總的來講，我對工作滿意。 0.91 25.3 總的來講，我喜歡在這裡工作。 0.92 32 工作 自主性 α=0.76，組合信度(CR)=0.86，平均變異萃取量(AVE)=0.68 我自己決定如何做工作。 0.70 6.2 在完成任務時，這份工作給我機會，使用我個人的創造性或判斷力。 0.90 32.9 這份工作給我提供了相當多的機會，去獨立、自由地完成工作任務。 0.87 18.4 技能 多樣性 α=0.92，組合信度(CR)=0.94，平均變異萃取量(AVE)=0.84 我的工作涉及多樣化的任務。 0.93 8.3 我的工作涉及去做許多不同的事情。 0.94 8.7 我的工作要求我去從事眾多的任務。 0.88 5.1 我的工作需要去執行多項不同的任務。 0.86 4.8 任務 重要性 α=0.9，組合信度(CR)=0.92，平均變異萃取量(AVE)=0.76 我的工作結果可能會對他人的生活有重大的影響。 0.84 7.7 對大多數的人而言，我的工作本身具有非常廣泛的意義與重要性。 0.88 12.1 我的工作本身對本部門外的人有重大的影響。 0.90 12.6 我在工作中所做的事，對本部門外的人有重大的影響。 0.88 10.4 任務 一致性 α=0.81，組合信度(CR)=0.88，平均變異萃取量(AVE)=0.64 我的工作涉及去完成一件有明確起點和終點的事情。 0.71 6.1 我的工作讓我能從頭到尾去負責完成一件完整的任務。 0.86 11.6 我的工作讓我有機會去完成一些由我開始做的事情。 0.87 9 我的工作允許我完成由我發起的工作事項。 0.75 5.2 工作 回饋性 α=0.88，組合信度(CR)=0.92，平均變異萃取量(AVE)=0.8 工作本身能夠給我直接而明確的工作效率(質或量)的訊息。 0.83 13.5 工作本身能夠給我績效表現的回饋。 0.93 36.1 工作本身能給我有關績效表現的訊息。 0.92 30.3 註：T 值大於 2.58，表示 p<0.01；T 值大於 3.29，表示 p<0.001

13 表 9 各變量的平均值、標準差及相關度分析 變量 平均值 標準差 1 2 3 4 5 6 1. 工作滿意度 3.61 0.81 (0.81) 2. 工作自主性 3.29 0.75 0.5** (0.83) 3. 技能多樣性 3.58 0.87 0.15** 0.37** (0.92) 4. 任務重要性 3.11 0.88 0.23** 0.37** 0.4** (0.88) 5. 任務一致性 3.26 0.79 0.32** 0.52** 0.42** 0.47** (0.8) 6. 工作回饋性 3.19 0.81 0.42** 0.52** 0.29** 0.39** 0.59** (0.9) 註：括號內為變量的 AVE 平方根；**表示 p＜0.01 （三）結構方程和假設檢驗 進行結構方程（Structural Equation）和研究假設檢驗主要有兩個步驟：一是檢視結構方程的解釋力（R2），按照 Cohen 的建議，0.02、0.13 和 0.26分別為低、中、高度解釋力；26 二是評估路徑係數的顯著性。圖 1 是對各變量之間的路徑係數 (β) 評估的結果。如圖 1 所示，結構方程解釋了 31.6%的工作滿意度的變化（R2 = 0.316），屬於相當高的解釋力。路徑係數結果顯示，工作自主性與工作滿意度呈正相關（β= 0.44，p < 0.01），H1 獲支持。技能多樣性與工作滿意度不存在顯著的關係（β= - 0.07，p > 0.05），H2 不獲支持。任務重要性與工作滿意度不存在顯著的關係（β= - 0.03，p > 0.05），H3 不獲支持。任務一致性與工作滿意度不存在顯著的關係（β= - 0.01，p > 0.05），H4 不獲支持。工作自主性與工作滿意度呈正相關（β= 0.21，p < 0.05），H5 獲支持。上述分析結果總結見表 10。 26 J. Cohen (1988), Statistical Power Analysis for the Behavioral Sciences (Second edition), Lawrence Erlbaum Associates, Hillsdale NJ.

14 圖 1 結構方程 註：*表示 p＜0.05；**表示 p＜0.01 表 10 研究假設分析結果 研究假設 分析結果 H1：公務人員工作自主性與工作滿意度呈顯著正相關 成立 H2：公務人員技能多樣性與工作滿意度呈顯著正相關 不成立 H3：公務人員任務重要性與工作滿意度呈顯著正相關 不成立 H4：公務人員任務一致性與工作滿意度呈顯著正相關 不成立 H5：公務人員工作回饋性與工作滿意度呈顯著正相關 成立 六、總結、討論及政策啓示 基於公務人員的工作滿意度對其持續的工作投入、確保政府部門有效運作和政策順利落實的重要性，加上澳門社會日漸對公務人員的工作狀況、士氣等問題的關注，因此本文試圖分析澳門公務人員的工作滿意度狀況及其工作影響因素，並探討完善公務人員管理的啓示，以彌補傳統以福利來提升人員滿意度的措施的不足。

15 本研究以透過問卷調查的方式收集具代表性的數據，並利用定量分析方法比較各級公務人員的工作滿意度和工作特徵的差異，以及找出對其滿意度最有影響的工作特徵因素。分析結果顯示，公務人員整體的工作滿意度都處於中上水平，其中，領導主管和技術工人的滿意度處於較高水平，並且顯著地高於處於中間職程的人員（即技術員和技術輔助員）。技術員和技術輔助員的工作滿意度較低，可能與他們的工作任務特徵有關。因為他們在一些工作特徵的得分都明顯低於領導主管或高級技術員，例如工作自主性、任務重要性等，反映他們的日常工作可能未能有效滿足其自身的需求，某程度上導致其工作滿意度較為遜色。 的確，本研究進一步的分析發現，公務人員的工作特徵對與工作滿意度存在顯著的正向關係，然而，並非每項工作特徵都具有相同的影響力。針對Hackman 和 Oldman 提出的五大工作特徵，本文透過結構方程分析，把這五大工作特徵變量放在一起，檢驗其對工作滿意度影響的顯著性，發現當中只有工作自主性和回饋性與工作滿意度存在明顯的正向關係，其餘的工作特徵變量（技能多樣性、任務重要性和任務一致性）的影響在統計上均不顯著。也就是說，工作自主性和回饋性的影響力已蓋過其他工作特徵，成為決定本澳公務人員滿意度的關鍵工作因素。從影響力來說，工作自主性的影響力最大，其次是回饋性。這與私人企業的研究結果相似，但亦有差異之處，例如過去有實證研究發現這五大工作特徵均與員工的工作滿意度呈顯著的正向關係，而當中工作自主性與工作滿意度的關係最強，其次是回饋性。27 綜上，對本澳公務人員群體而言，要透過管理手段有效提升公務人員的工作滿意度，需要加強關注公務人員的工作特徵狀況，而當中必須抓住工作自主性和回饋性這兩大關鍵因素。 基於上述研究結果，以下將會就完善公務人員管理提出一些管理建議。 首先，部門管理者需要適當賦予員工一定的工作自主性。現屆特區政府提出要落實簡政放權的改革方針，通過減省繁複、不必要的行政程序，以及改革法律授權制度來提升整體政府的行政效率。事實上，簡政放權其中一個效果就是提升公務人員的工作自主性，一方面，簡政可以減少公務人員受到 27 Ali, S.A.M., et al. (2014), “Hackman and Oldham's job characteristics model to job satisfaction”, Procedia - Social and Behavioral Sciences, 129(15), 46-52.

16 不必要的行政程序規範，另一方面，放權可以讓更多人員能夠運用權力更有效率地解決實際問題或回應市民需求，不必事事請示上級。由於法律法規很難鉅細靡遺地作出全面規範，所以公務人員在履行職務的過程中，其實存在很多自由裁量和發揮的空間，這需要部門管理者在管理方式或風格上作出調整，適當賦予員工一定的工作自主性，以激勵他們更熱衷於投入工作。 第二，部門管理者要多加鼓勵和考慮員工不同的思維尤其創新的意見。公務人員作為一個獨立的個體，每個人都會有自己的看法和意見，這是自主思考和決策的必然體現。但是，在官僚組織中，由於各種規章制度、上級權威、圈子文化等因素，員工個人的自主性很容易被消磨，新思維或不同意見很可能被視為對既有工作模式的挑戰，久而久之，會令組織形成一種固步自封的文化，失去了應有的創新動力。因此，各部門的管理者應帶頭營造包容開放、廣納建言的文化氛圍，讓下屬尤其年青的員工勇於表達意見，將其創新的思維或看法帶進組織管理及服務的改革之中。 第三，打破高級職程的本科專業學歷局限，讓更多具專業能力的公務人員能從事自主性較大的職務。毫無疑問，員工的自主性與其職務有着密切的關係，越高級的職程，越需要進行創造性的工作，其職務的自主性會相對較大。現時有很多公務人員的學歷已達學士以上（如碩士、博士）的水平，符合高級職程的知識要求，但受到職程的本科專業限制，卻未能從事或報考高級職程。因此，建議打破現時高級職程要求本科專業學歷的限制，接納研究生學歷的專業資格，從而讓更多具專業能力的員工能夠從事自主性較大的專業職務，為他們提供更多向上流動的機會。 第四，認真落實公務人員工作表現評核制度、發揮其提供回饋意見的重要作用。根據本研究結果，向公務人員提供意見回饋是增加其工作滿意度的重要手段。事實上，現行公務人員評核制度已規定主管人員每年至少要與下屬進行三次評核會議，即年初的工作規劃會議、年中的工作跟進和檢討會議，以及年尾的工作總結會議，其間雙方會就工作的分配、目標、方式、成效等方面進行協商和檢討，以謀求共識，順利地落實和改進各項工作。但在實際執行上，不少公務人員反映評核會議大多數只流於形式，較少會認真落實制度的精神和目的。這樣不但會影響員工的工作成效，也會減低其工作滿意度，最終只會阻礙組織的有效運作和政府政策的貫徹落實。因此，建議各

17 部門主管應該認真執行公務人員評核制度，定期與員工舉行工作會議，適時向其提供工作回饋和吸納其有用意見，以便雙方作出改善，並從中獲得工作滿足感。 最後，本研究也有不足之處。首先，它是一項橫向研究（Cross-Sectional Study），在變量之間的因果關係判斷上仍然需要追蹤性的縱向研究（Longitudinal Study）來加強。第二，它並未涉工作特徵因素對工作滿意度影響的具體作用機制，故日後可探討相關的中介變量（Mediator）和調節變量（Moderator）作進一步分析。第三，本文的量化分析未能深入地瞭解公務人員在工作上面對的各種問題或不滿原因，故日後亦可採取訪談、觀察等其他研究方法，以深入瞭解不同職級公務人員的工作狀況，以便提出更多改善建議。

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 民生評價指標體系構建及回歸以來澳門特區民生指數研究* 林德欽** 一、引言 “民生”自古與國家的治理有着緊密的聯繫：儒家倡導“民為邦本，本固邦寧”，孟子所言“民貴君輕”，都構成了儒家在民本基礎上實行仁政的思想基礎；道家自然生態思想，墨家“為萬民興利除害”，法家的法治民生思想等理念，都說明先賢將“民生”視為“國計”的重要前提。澳門特區政府也把改善民生、增進民生福祉放在施政的優先位置，在《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》中，專設民生篇，並提出從完善城市規劃、推進基礎設施建設、創設宜行環境、加強環境保護、建設安全城市、保障本地居民優先就業、推進教育興澳與人才建澳、關顧弱勢群體、應對人口老齡化與完善醫療系統等方面改善民生，提高居民生活質素。1 同時，自 1999年回歸祖國以來，“一國兩制”已在澳門特區成功實施近二十周年，構建評價指標體系、測算澳門民生指數，不僅可以判研“一國兩制”在澳門特區實施所取得的成績。也可檢視特區政府施政方面所取得的成就與持續改進的方向。 二、構建澳門民生指數的必要性 “民生”在人類歷史長河中吸引着歷代政治家和思想家的高度關注與探討。中國革命的先行者孫中山先生更是把民生上升到主義的高度，與民族、民權一起構成三民主義，在《建國方略》概括人類進化的目的時更是引 * 本文為澳門基金會資助澳門城市大學 2019/2020 科研項目 “2019-2020 年度澳門特區居民民生滿意度調查研究（編號：MF1919）” 的階段性成果。 ** 澳門城市大學金融學院助理教授、應用經濟學學士學位課程主任。 1 資料來源：行政長官辦公室，www.gce.gov.mo。

2 用了孔子“大道之行也，天下為公”的言論，倡導博愛平等，為人類謀幸福。2 相對而言，“民生發展”是具有中國特色的概念。國外的學術研究往往強調微觀層面，對民生相關的概念的研究比較多，例如：福祉、主觀幸福、客觀幸福、快樂、生活滿意度等。國際上對“幸福問題”研究中，最具影響的研究當數“世界價值觀調查”（World Values Survey，簡稱 WVS）。迄今為止，該項調查已訪問了全球 98 個國家／地區近 35 萬人，其中 52 個國家／地區的數據是連續無間斷的。3 利用 WVS 數據，研究幸福問題的著名學者 Inglehart（1996）把生存和福祉與人均 GDP 的關係劃分為兩個階段：經濟收益階段（Economic Gains）和生活方式多樣化階段（life style）。經濟收益階段，福祉提高對經濟增長比較敏感，經濟增長的同時伴隨着福祉的提高；而到了生活方式多樣化階段，福祉的提高對經濟增長並不敏感，即當人們的收入達到一定水準之後，“主觀幸福”（happiness）和 GDP 的增長就不呈現出顯著的正相關關係。4 就澳門的實際情況而言，將澳門經濟學會發佈的澳門居民幸福指數研究與人均實際 GDP 指數進行比較，可以發現二者並不呈現顯著的正相關關係，處於 Inglehart（1996）所指的生活方式多樣化階段。5 詳見圖 1 所示。 由此可見，民生概念的產生與發展過程是歷史的、發展的、動態的、內容不斷豐富的過程。不同的歷史發展階段，民生具有不同的內涵。現代民生問題已不再局限於物質層面，而是上升為以物質層面為基礎、以精神層面為支撐、以制度層面為保障的民生系統工程。因此，不能單純依靠 GDP 唯一指標來反映社會的民生狀況，而需建立涵蓋社會的發展，精神需求、環境成本等方面的指標體系。 2 李曉琴：“舊話重提：建立社會主義是中國的歷史必然——讀《建國方略》和《新民主主義論》有感”，《黨史天地》2007 年第 3 期，第 49-50 頁。 3 韓廣華：“世界價值觀調查（World Values Survey）的介紹”，《實證社會科學（第四卷）》2017 年第 2 期，第 109-118 頁。 4 Inglehart and Ronald, “The diminishing utility of economic growth: From maximizing security toward maximizing subjective well‐being”, Critical Review , Vol. 10, No. 4 (1996), pp. 509-531. 5 《澳門居民幸福指數研究 2015》，參見 https://www.macaueconomy.org/downloads/activities/2015121,401_01.pdf。

3 圖 1 2010-2015 年間澳門人均實際 GDP 與居民幸福指數之間的對比 資料來源：作者自行整理。 三、澳門民生評價指標體系構建 （一）評價指標的選取依據 為確保所構建的指標體系既能夠反映民生的科學內涵，又能與澳門的實際區情相結合，本文在選取澳門民生評價指標時，不僅參考內地、香港等地民生指數的做法，也借鑒了加拿大、英國、不丹等國家的經驗。此外，還對澳門相關行政部門、社團與專家進行訪談，獲取他們對澳門民生評價指標選取的意見和看法。 1. 參考內地、香港等地以及國外民生指數的做法 關注民生、改善福祉是任何社會追求的永恆目標，儘管對民生的概念以及所涵蓋範圍的理解存在差異，不同國家、地區和機構發佈的民生指數及其所涵蓋的主題也有差異。但這些不同民生指數背後存在的共性可以為本文確定澳門民生指數所涵蓋的主題提供有益的參考和借鑒。本文借鑒的部份不同國家、地區和機構所發佈的民生指數所涵蓋主題，詳見表 1 所示。6 6 1. 韓俊：《中國民生指數研究報告 2014》，北京，中國發展出版社，2015 年。2.《澳門居民幸福指數研究 2015》，參見 https://www.macaueconomy.org/downloads/activities/2015121,401_01.pdf。3. 智經研究中心：《香港人幸福嗎？智經幸福指數》，2016 年 10 月。 6.86.856.96.9577.050204060801001201401602010 2011 2012 2013 2014 2015澳門人均實際GDP指數 澳門居民幸福指數

4 表 1 部份民生指數所涵蓋主題一覽表 國家/地區/機構 指數名稱 涵蓋的主題 中國內地 中國內地民生指數 1. 收入分配；2. 消費水準；3. 就業狀況；4. 居住狀況；5.文化教育；6. 醫療衛生；7. 社會保障；8. 社會服務；9. 交通狀況；10. 公共安全；11. 生產安全；12. 衛生安全；13. 質量安全；14. 空氣質量；15. 垃圾處理；16. 水質達標；17. 綠化水準；18. 農村環境 澳門經濟學會 澳門居民幸福指數 1. 家庭關係；2. 身體健康；3. 社交；4. 工作；5. 教育；6.治安；7. 經濟狀況；8. 醫療；9. 水質；10. 居住環境；11.交通；12. 物價水準 智經研究中心 智經幸福指數 1. 收入及收入再分配；2. 房屋；3. 工作；4. 健康；5. 安全；6. 教育；7. 環境；8. 文娛休閒；9. 家庭；10. 政府管治及公民社會；11. 交通 香港城市大學 香港開心指數 1. 政治及社會；2. 經濟；3. 環境；4. 醫療健康；5. 娛樂消閒；6. 住屋狀況 英國 國家福祉 1. 個人福祉；2. 我們的關係；3. 健康；4. 我們所做的事；5. 我們所住的地方；6. 個人財務；7. 經濟；8. 教育及技能；9. 管治；10. 自然環境 加拿大 福祉指數 1. 環境；2. 健康；3. 教育；4. 時間運用；5. 民主參與；6.社區活力；7. 休閒及文化；8. 生活水準 不丹 國民幸福總值 1. 生活水準；2. 教育；3. 健康；4. 文化多元性及韌性；5.社區活力；6. 時間運用；7. 心理福祉；8. 生態多樣性；9.良好治理 資料來源：作者自行整理。 表 1 顯示，不同國家、地區和機構發佈的指數在名稱、涵蓋的主題方面存在差異，但都涉及與人民生活、生存、生計與生命相聯繫的各個方面。 2. 諮詢澳門相關行政部門、社團和專家的看法和建議 為了使設計的民生框架、主題與指標符合澳門實際情況，本文根據各個主體，就相應主題設置的評價指標的合理性、全面性以及指標權重等方面深入訪談相應的行政部門和專業人士。收集到相關意見和反饋後，對澳門民生指數所涵蓋的主題及其評價指標進行增加、刪除與調整，最終形成了表 2 所示的澳門民生指數所涵蓋的主題及其各自評價指標。

5 （二）澳門民生評價指標的確定 參考內地、香港以及國外民生指數做法的基礎上，同時，吸收相關政府部門、社團和專家的意見後，本文最終確定的澳門民生指數包含 11 個主題，分別是就業與收入狀況、居住狀況、文化教育、醫療衛生、社會保障、社會服務、交通狀況、食品安全、空氣質量、垃圾處理和水質達標。各個主題又設置若干的評價指標，如就業與收入狀況主題下設了總體失業率、就業不足率和月工作收入中位數三個評價指標，11 個主題下共設置了 39 個評價指標。本文構建的澳門民生指數所涵蓋的主題及其各自評價指標如表 2 所示。 表 2 澳門民生指數所包含的主題與指標 主題 指標 屬性 數據來源 就業與收入 總體失業率 負向 澳門統計暨普查局官網 就業不足率 負向 澳門統計暨普查局官網 月工作收入中位數 正向 澳門統計暨普查局官網 居住 人均住宅單位面積 正向 澳門統計暨普查局官網 住宅成交平均價 負向 澳門統計暨普查局官網 住宅平均成交價/月工作收入中位數 負向 澳門統計暨普查局官網 每千人口社會房屋數量 正向 澳門統計暨普查局官網 文化教育 公共教育開支/政府總公共開支 正向 澳門教育暨青年局官網 3 至 17 歲人口預計受教育年數 正向 澳門教育暨青年局官網 中學教育階段師生比 正向 澳門教育暨青年局官網 高中畢業升大率 正向 澳門教育暨青年局官網 學習用品津貼發放金額增長率 正向 澳門教育暨青年局官網 圖書館使用人次 正向 澳門教育暨青年局官網 醫療衛生 每千人口的醫生數 正向 澳門衛生局官網 每千人口的護士數 正向 澳門衛生局官網 每千人口的住院病床數 正向 澳門衛生局官網 人口平均預期壽命 正向 澳門衛生局官網 1 歲以下兒童死亡率 負向 世界銀行官網 百日咳、白喉及破傷風疫苗接種覆蓋率 正向 澳門衛生局官網 社會保障 實際養老金水準 正向 澳門社會保障基金官網 人均各項津貼發放水準 正向 澳門社會保障基金官網 社會保障支出/政府經常開支 正向 澳門社會保障基金官網

6 主題 指標 屬性 數據來源 社會服務 實際最低生活保障標準增長率 正向 澳門社會工作局官網 家庭服務及社區服務設施數量 正向 澳門社會工作局官網 兒童及青少年服務設施數量 正向 澳門社會工作局官網 長者服務設施數量 正向 澳門社會工作局官網 康復服務和防治賭博失調服務設施數量 正向 澳門社會工作局官網 防治藥物依賴和社會重返服務設施數量 正向 澳門社會工作局官網 交通 交通意外傷亡人數 負向 澳門統計暨普查局官網 交通擁擠度 （用每千人口之汽車數量衡量） 負向 澳門統計暨普查局官網 泊車便利程度（用違法泊車總數衡量） 負向 澳門治安警察局官網 巴士乘客候車時間 負向 澳門交通事務局官網 食品安全 消費爭議開立案件數 負向 澳門消費者委員會官網 接獲商品及飲品投訴個案數 負向 澳門消費者委員會官網 空氣質量 空氣質量良好等級以上天數比例 正向 澳門氣象局官網 PM2.5 日平均濃度不符合標準的天數 負向 澳門氣象局官網 垃圾處理 人均家居、工商業、特殊和危險廢物處理量 正向 澳門統計暨普查局官網 紙類、塑膠類、金屬類資源回收量 正向 澳門統計暨普查局官網 水質達標 水質樣本檢測合格率 正向 澳門統計暨普查局官網 資料來源：作者自行整理。 （三）澳門民生各評價指標權重的確定 構建民生評價指標體系時，除了確定所涵蓋的主題及其指標以外，另外一項關鍵的工作便是科學合理地確定各主題、指標的權重。各主題、指標的權重不僅體現了其在整個指標體系中的重要程度，隱含了對不同民生領域相對重要性的判斷，而且會對最後的綜合評價指數以及最終的評價結果產生影響。因此，各主題、指標權重的確定就顯得尤為重要。 目前，關於指標權重的確定方法很多，在實際中較多應用的就是主觀賦權法（如德爾菲法、層次分析法以及模糊綜合評判法等）和客觀賦權法（如TOPSIS 法、變異係數法、熵權法、人工神經網絡法以及主成份分析法等）兩大類，以及將這兩者結合的主客觀綜合賦權法。

7 參考中國內地、香港等地民生指數（都採用了等權重方法）做法，並綜合考慮澳門相關行政部門、本澳高校的專家學者、居民意見和看法的基礎上，本文採用等權重法確定各主題和指標的權重。 四、回歸以來澳門民生指數分析 （一）數據來源及缺失值的處理 因民生涉及面比較廣泛，本文計算回歸以來澳門民生指數所需的數據也來源於多個管道，主要包括澳門統計暨普查局、澳門教育暨青年局、澳門衛生局、澳門社會保障基金、澳門社會工作局、澳門治安警察局、澳門交通事務局、澳門消費者委員會、澳門氣象局與世界銀行等部門和機構的官網。 本文在構建評價指標體系的基礎上，測算民生指數，綜合評價回歸以來澳門特區民生狀況的變化。因此，需要收集表 2 中各指標 1999 年以來的歷年數據。然而，由於各部門統計頻率、起始年份等方面存在差異，導致某些指標在個別年份出現缺失值的問題。針對出現缺失值的不同情形，本文分別運用不同的方法予以補齊：第一，若數據在較早年份出現缺失值，則用其後最近一年的有效數值進行補齊；第二，若某些指標最近幾年的數據未有更新，則用其前最近一年的有效數值進行補齊；第三，若指標在中間某些年份出現缺失值，則用相鄰年份的有效數值的算術平均數進行補齊。經過以上方法補齊後，評價指標體系中各指標均有 1999-2019 年歷年的取值。 （二）回歸以來澳門民生指數計算與分析 1. 基準年份與指標正負向的確定 因各指標的單位不統一，數據之間缺乏直接的可比性。因此，需先將歷年的數值轉化為評分，然後再運用等權重方法將評分整合成澳門歷年的民生指數。在將各指標歷年數值轉換為評分時，主要包括兩個方面的工作：一是基準年份的確定；二是指標正負向的確定。 基準年份的確定方面，因本文的目的在於通過測算民生指數，分析澳門特區回歸以來民生狀況的變化。故本文選取 1999 年為基準年，並將各個指

8 標 1999 年的評分設定為 100。指標正負向的確定方面，根據數值變化與民生狀況變化方向的關係，將各指標分為正向指標和負向指標兩種。若數值的增加會提升澳門的民生狀況，則將該指標確定為正向指標，如居民月工作收入中位數；反之，若數值的增加會降低澳門的民生狀況，則將該指標確定為負向指標，如總體失業率。 確定完基準年份與各指標的正負向後，便可以將各指標歷年的數值轉換為評分。具體而言，首先計算各指標歷年數值相對於基準年份的變化率，然後根據正負向屬性計算各指標歷年的評分。例如，若某指標在基準年份的數值為 10，某年的取值為 12，該年份相較於基準年份的變化率為 (12−10)10×100% = 20%。若該指標是一個正向指標，則該年份指標的評分值為 100 ×(1 + 20%) = 120；反之，若該指標是一個負向指標，則該年份指標的評分值為 100 × (1 − 20%) = 80。 根據上述方法計算出各指標歷年的評分值後，本文再運用等權重方法將各指標評分值合併，便可以得到澳門 1999 年以來歷年的民生各主題指數與民生綜合指數。通過將其與基準年份指數（為 100）進行比較，便可以分析澳門民生各主題與綜合指數的變化情況。若某一年份的評分值大於 100，說明該年份民生主題與民生綜合狀況相較於 1999 年有所改善；反之，若某一年份的評分值小於 100，則說明該年份民生主題與民生綜合狀況相較於1999 年有所惡化。 2. 回歸以來澳門民生各主題指數分析 本文先將各個指標的評分值按照等權重方法進行整合，得到澳門民生各主體 1999-2018 年間歷年的指數。各主體指數的詳細變化情況如圖 2 所示。 結果顯示，根據回歸以來歷年的變化情況，可以將 11 個民生主題指數分為三類：第一類是遞增類，主要包括就業與收入、文化教育、醫療衛生、社會保障、社會服務、空氣質量與垃圾處理 7 個主題。說明特區政府在以上七個方面積極作為、施政有方，切實增進了居民的福祉。從上述 7 個民生主題構成指標數據的分析，可以進一步窺探其回歸以來上漲的原因。

9 圖 2 回歸以來澳門民生各主體指數變化情況 資料來源：作者自行整理。 就業與收入主題方面，本文設置了總體失業率、就業不足率與月工作收入中位數 3 個衡量指標。1999 年以來，這 3 個指標數據的變化情況如圖 3所示。 圖 3 回歸以來就業與收入主題各指標數據變化情況 資料來源：澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）。 -600-400-20002004006008001000199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019就業與收入狀況 居住狀況 文化教育 醫療衛生社會保障 社會服務 交通狀況 食品安全空氣質量 垃圾處理 水質達標020004000600080001000012000140001600018000012345678199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019總體失業率 (%)* 就業不足率 (%)* 月工作收入中位數*

10 數據顯示，得益於“賭權開放”對博彩業的大力促進，澳門經濟實現快速騰飛，總體失業率由 1999 年的 6.3%下降至 2019 年的 1.7%，降低了整整4.6 個百份比；就業不足率則同期由 1.3%下降至 0.5%，降低了 0.8 個百份比；而月工作收入中位數 1999 年僅僅為 4,920 澳門元/月，2019 年提高至16,825 澳門元/月，20 年間提高了 11,905 澳門元/月，約為 2.42 倍。7 說明回歸以來澳門特區居民就業與收入狀況得到穩步改善。 文化教育主題方面，根據第 19/2006 號行政法規《免費教育津貼制度》規定，澳門在 2006 年起實施十五年免費教育，成為大中華區首個推出十五年免費教育的地區，説明澳門教育的普及程度高。此外，經濟合作與發展組織提供的“學生能力國際評估計劃”（PISA）多年測試結果顯示，澳門是世界上既有高教育質量且兼備教育公平的教育系統之一。 醫療衛生主題方面，根據第 24/86/M 號法令，澳門實行醫療福利和免費醫療政策。此外，澳門政府每年發放 600 澳門元的醫療券，為居民的健康和保健提供保障。澳門每千人所分配的醫生、護士和病床數的數量都呈現增長趨勢，自 1999 年以來，每千人口醫生數由 1.97 增長到 2018 年的 2.7，增幅約為 37.06%；每千人口護士數由 1999 年的 2.09 增長到 3.70，增幅高達 77.03%；每千人口病床數在 2019 年較 1999 年增長為 28.91%。8 從實際養老金水準、人均各項津貼發放水準和社會保障支出／政府經常開支這 3 個社會保障主題指標之數據來看，澳門已經建立較為完備的社會保障體系，為居民提供充份的保障。1999 年以來上述 3 個指標之數據變化情況見圖 4 所示。 隨着《非強制性中央公積金制度》於 2018 年 1 月 1 日開始正式實施，澳門雙層式社會保障制度踏入新里程。具體而言，實際養老金發放金額從1999 年的每人 1,150 澳門元上升至 3,630 澳門元，增幅高達 215.65%；人均各項津貼發放水準提升顯著，在 1999 年的人均發放津貼僅為 290 澳門元，2019 年的人均發放津貼為 5,107 澳門元。9 7 根據澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）公佈的數據計算得到。 8 根據澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）公佈的數據計算得到。 9 根據澳門社會保障基金官網（http://www.fss.gov.mo）公佈的數據計算得到。

11 圖 4 回歸以來社會保障主題各指標數據變化情況 資料來源：澳門社會保障基金（http://www.fss.gov.mo）。 社會服務主題方面，特區政府根據 CPI 的變動情況，定期調升最低生活保障標準，對生活陷於困境或因社會變遷而處於適應困難的個人和家庭給予關懷和支援。此外，因應人口老化加劇的現實，特區政府大力增加長者服務設施數量，為長者人群提供更加細緻化服務。 空氣質量主題方面，自 2012 年引入新 PM 2.5 微細懸浮粒子空氣污染物指標，連續三年 PM 2.5 微細懸浮粒子空氣污染物濃度指標直線下降，2016年測得 PM 2.5 全年日平均濃度不符合標準天數僅 3.8 天，而到 2018 年僅有1.5 天。2018 年空氣質量普通等級以上天數比例達到 89% 左右的水準，澳門的空氣質量得到顯著的改善。10 垃圾處理方面，特區政府 2018 年完成《澳門整體固體廢物管理系統的評估研究》，並結合《澳門固體廢物資源管理計劃（2017-2026）》推進各項廢物分類和減量工作，推動全澳實踐“源頭減廢、資源回收”的環保行為，以確保澳門的可持續發展。在 2014 年，資源回收量高速增長創下了歷史最高，全年回收量達 3,989 公噸，較 1999 年相比上漲 98.89 個百份比。11 10 數據來源於澳門地球物理暨氣象局官網（http://www.smg.gov.mo）。 11 根據澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）公佈的數據計算得到。 00.050.10.150.20.250.30100020003000400050006000199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019實際發放養老金水平 人均各項津貼發放水平社會保障支出/政府經常開支

12 第二類是下降類，主要涉及居住、交通與食品安全 3 個民生主題，尤其是居住主題指數，回歸以來下降的特別明顯，由 1999 年的 100 降低至2019 年的 -385.87。說明未來特區政府在居住、交通與食品安全方面存在進一步改進的空間。但值得關注的是，雖然食品安全指數自回歸以來呈現出下降的趨勢，甚至在個別年份（如 2007 和 2008 年）下降至負值，但從 2016年以來，該主題指數連續 3 年實現增長，2018 年增至 120.52，遠遠高於 1999年的指數水準。說明近年來，澳門居民的食品安全得到切實保障。居住與交通主題指數回歸以來出現持續下降的原因在於： 居住主題方面，選取了人均住宅單位面積、住宅平均成交價、住宅平均成交價／月工作收入中位數、每千人口社會房屋數量 4 個指標。4 個指標歷年數據的變化情況如圖 5 所示。 圖 5 回歸以來居住主題各指標數據變化情況 資料來源：澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）。 數據顯示，1999 年，澳門特區的住宅單位每平方米實用面積平均價格僅為 6,428.10 澳門元，2019 年升高至 107,522.00 澳門元，20 年間增長了15.73 倍。雖然同期特區月工作收入中位數增長了 2.42 倍，達到 16,825 澳門元，本地居民月工作收入中位數更是達到 20,000 澳門元。然而，特區居民工作收入的增長速度跟不上住宅平均成交價的上漲，2019 年澳門特區住0.0020000.0040000.0060000.0080000.00100000.00120000.000.0050.00100.00150.00200.00250.00199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019人均住宅單位面積(平方尺） 住宅平均成交價/月工作收入中位數每千人口社會房屋數量 住宅平均成交價

13 宅平均成交價/月工作收入中位數高達 6.39，凸顯特區樓價快速攀升的事實，以及居民置業的壓力和困難逐年增加。12 交通主題方面，本文使用每千人口之汽車數、違法泊車總數、交通意外傷亡人數與巴士乘客候車時間四個指標來分別反映澳門交通的擁擠狀況與泊車便利程度。其中，1999 年以來澳門每千人口之汽車數、違法泊車總數變化情況如圖 6 所示。 圖 6 1999 年以來澳門每千人口之汽車數、違法泊車總數時序圖 資料來源：澳門統計暨普查局（ https://www.dsec.gov.mo ） / 澳門交通事務局（http://dsat.gov.mo）。 從每千人口之汽車數指標來看，回歸以來一直呈現出逐年遞增的趨勢，1999 年，澳門每千人口之汽車數為 128 輛，到了 2019 年增加至 172 輛，回歸以來，每千人口之汽車數增加了 44 輛。汽車數量的增加不僅導致道路的擁擠程度提高，而且使得土地空間狹小的澳門的泊車便利程度大受影響。違法泊車總數回歸以來亦一直呈現出遞增的趨勢，2008 年錄得的違法泊車總數為 329,637 宗，而 2019 年為 809,176 宗，整整增加了 1.45 倍。13 這說明，隨着汽車數量的增加，澳門的交通擁擠程度逐年提高，泊車的便利程度逐年 12 根據澳門統計暨普查局官網（https://www.dsec.gov.mo）公佈的數據計算得到。 13 根據澳門治安警察局官網（http://www.fsm.gov.mo）與澳門交通事務局官網（http://dsat.gov.mo）公佈的數據計算得到。 020000040000060000080000010000001200000020406080100120140160180200199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019交通擁擠度（用每千人口之汽車數衡量）泊車便利程度（用違法泊車總數衡量）

14 下降。汽車數量的增加導致交通意外以及傷亡人數的逐年遞增。1999 年，澳門交通意外傷亡人數為 2,258 人，2011 年達到最高的 5,517 人，此後呈下降趨勢，2019 年為 4,512 人，是 1999 年的兩倍左右。14 交通事務局自 2015年開始公佈巴士乘客候車時間方面的數據，當年公佈的數值為 7.1 分鐘。近三年，巴士乘客候車時間連續下降，2019 年為 6.9 分鐘，較 2015 年下降了2.82%。15 說明澳門政府因應居民的出行需求及道路環境，透過新增不同形式的巴士路線、配置車型及班次頻率，並透過轉乘銜接澳門各區，擴大路線的覆蓋範圍，提高本澳整體交通線網的效率及效能。 第三類是平穩類，即水質達標主題，該主題指數自 1999 年以來均保持在 100 以上的水準，說明澳門居民的飲水安全得到了切實的保護。 3. 回歸以來澳門民生綜合指數分析 通過等權重方法將各主題指數進行整合，便可以得到澳門回歸以來歷年的民生綜合指數。該指數的具體變化情況如圖 7 所示。 圖 7 回歸以來澳門民生綜合指數變化情況 資料來源：作者自行整理。 14 根據澳門治安警察局官網（http://www.fsm.gov.mo）公佈的數據計算得到。 15 根據澳門交通事務局官網（http://dsat.gov.mo）公佈的數據計算得到。 020406080100120140160180200199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019民生綜合指數

15 圖 7 顯示，自 1999 年以來，澳門民生綜合指數儘管在 2003-2004 年、2007-2008 年以及 2012-2013 年間出現局部的下降，但總體呈現出不斷上升的趨勢，與 1999 年的 100 相比，2019 年上升至 179.06。說明回歸以來，在中央政府的大力支持下，特區政府積極作為，澳門的民生狀況不斷改善。 分析民生綜合指數出現的局部下降及其背後的原因具有重大的現實意義，可以為澳門特區政府有針對性的施政，改善民生提供依據和參考。具體而言，2003 爆發的全球性“SARS”傳染病疫情，澳門旅遊業、博彩業受到極大衝擊，導致就業與收入、食品安全兩個民生主題指數出現較大下滑，與1999 年的 100 相比，上述兩個民生主題 2003 年的指數分別下滑至 64.88 與61.54，澳門民生綜合指數相應下降至 101.20。2007-2008 年間，受到全球金融危機爆發與“禽流感”病毒的雙重影響，大多數民生主題指數都出現一定程度的回調，尤其是食品安全主題指數下降至回歸以來的最低點，2008年該主題指數為 -379.64，澳門民生綜合指數亦下降至比 1999 年回歸時還低的水準，為 91.67。2013-2014 年間，受到內部監管政策調整與外部經濟環境變化的雙重影響，澳門的博彩業受到較大衝擊，博彩業毛收入出現大幅下滑，加之前期博彩業的繁榮帶動澳門房地產業的發展與房價的攀升，居住主題指數較 1999 年出現大幅度的下降。此外，私家車數量的逐年遞增使得土地空間狹小的澳門的交通狀況雪上加霜，交通主題指數同期也大幅下降。2013 年，上述兩個主題指數分別為 -293.61 與 45.75，導致澳門民生綜合指數出現下降至 1999 年回歸時的水準，為 99.43。 五、結論與建議 （一）研究結論 本文通過科學選取就業與收入、居住、交通、文化教育、醫療衛生等 11個主題，構建了民生評價指標體系，並以 1999-2019 年間的年度數據為樣本，構建回歸以來澳門歷年的民生指數。得到以下結論： 1. 雖然個別年份出現下降，回歸以來澳門民生綜合指數呈現出逐年上升的趨勢。與 1999 年的 100 相比，2019 年民生綜合指數為 179.06。說明回歸以來澳門的民生狀況得到持續的改善，居民安居樂業。

16 對於就業與收入、居住、醫療衛生、交通等 11 個民生主題指數，研究發現： 2. 就業與收入、文化教育、醫療衛生、社會保障、社會服務、空氣質量與垃圾處理 7 個主題指數大體呈現出逐年上升的趨勢。說明澳門在上述7 個方面施政有方，成效顯著。 3. 因住宅平均成交價格持續上漲，工作收入難以跟上其步伐；汽車數量逐年增加；土地空間有限、泊車位緊缺等原因，澳門回歸以來居住和交通兩個主題指數呈逐年下降趨勢，尤其是居住主題，2019 年下降至 -385.87。說明特區政府在居住與交通兩個方面有改善的空間。 4. 水質達標主題指數則保持平穩，維持在與 1999 年大體相當的水準。 （二）建議 根據實證分析所得結論，尤其是針對回歸以來指數呈現下降趨勢的居住和交通兩個主題，有針對性地提出以下若干建議： 1. 持續穩定的供應經濟房屋和社會房屋，切實保障居民的居住權益 加強貫徹、落實“社屋為主，經屋為輔”的公共房屋政策。特區政府在建設新居住單位時應保證施工的時間和質量，避免出現不斷延期的現象。由於輪候時長的原因，針對輪候名單上的申請者，政府應該優化現有的編配機制，以公平合理的方式使得最有需要的申請者可以優先配給房屋。完善審查機制，及時剔除不合規的申請者。 2. 宏觀穩定房價，出台購房條件限制購房資格。 特區政府在房價的宏觀層面應該有所限制，讓住宅真正給到有需要的剛性購房者購買，而非利用房產投資的柔性購房者。倘若有效剔除部份投機購房者，則有助於房價的“降溫”，使得資源的分配更加高效，也可以切實的幫助真正有需要的居民實現購房計劃。

17 3. 完善相關法律，推進城市更新工作 澳門目前舊城區樓宇空置情況嚴重，一些殘舊“高齡”樓宇的背後存在治安、衛生等隱患。政府應完善相關法律，積極利用好城區土地，推動舊區重建，加快都市更新工作進程，制定並落實時間表，早日解決困擾舊區居民多年的問題。 4. 善用有限的路面空間，舒緩道路交通壓力 加大力度擴展和改善行人設施，提供舒適方便的行人通道，鼓勵居民步行往返距離較近的地方，從而紓緩道路交通擠塞。在供應方面，建議透過交通管理措施，全面優化道路交通的可利用性。一方面加大城市交通環境的硬件建設，一方面改進管理手段，充份利用有限的道路資源，提高廣大交通參與者的素質，創造良好的交通軟環境。 5. 改善公共交通系統，積極推動智慧交通建設 積極引進現代化技術，建設城市智能交通系統，提升公共交通的吸引力和服務效率。優化巴士路線的行車時間、服務班次及車輛調配，以更有效滿足乘客需求。

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 澳門公共衛生的發展與進步：從鼠疫、SARS 到新冠肺炎* 黃雁鴻** 前言 公共衛生（public health）指經由有組織的社區行動，以預防疾病，延長壽命，增進健康及效率為目的的科學與藝術。1 自古以來，無論東西方社會均有類似的觀念與措施。不過，由於疾病種類、社會環境和人文觀念等各種因素的交互作用使公共衛生的表現有所不同。以歷史發展看，英國是首創近代公共衛生措施的國家。19 世紀中葉，英國因工業革命帶來人口集中、城巿快速發展，造成貧民與疾病問題糾結叢生的困境；英國於 1831、1848、1853 和 1865 年接連爆發嚴重霍亂，造成千上萬人死亡，同時暴露城巿環境衛生問題，迫使政府採取主動和積極的姿態，以立法和行政手段來改善公共衛生，於 1848 年通過《公共衛生法案》（Public Health Act），因而促成公共衛生的發展。2 到了近代，隨着社會發展，對公共政策有越來越多的要求，而公共衛生政策的出現與改善，又每每與傳染病對社會帶來的負面影響和衝擊有密切的關係。3 例如 1910 年代初東三省爆發鼠疫，這場鼠疫促進了東三省公共 * 本文為澳門基金會資助項目 “澳門公共衛生的發展與進步” 成果。 ** 歷史學博士、澳門社會文化發展研究學會副理事長。 1 C.-E. A. Winslow (1920), “The Untilled Fields of Public Health”, Science, 51(1306), pp. 23-33. 2 J. B. M. Davies (1966), Public Health and Preventive Medicine, Bailliere. London. 3 江東亮、鄭雅文：“健康與公共衛生的歷史”，《公共衛生學》(上冊)，台北，巨流圖書公司，2007年，第四版，第 15-46 頁。

2 衛生觀念的形成，推動了東三省科學醫療防疫體系的建設，4 被視為導致近代中國出現公共衛生政策和措施的主因。5 本澳公共衛生在清末期間開始發展，原因是當時發生多宗流行程度廣泛的傳染病，造成嚴重的人命傷亡和經濟損失，當中以 1895 年的鼠疫影響最甚。經過一個多世紀，另一次嚴重影響社會和造成人命損失的傳染病重現，這次疫症和一般的傳染病不同，是由一種不明的、新型的病毒所造成，這是 2002 年冬天廣東省爆發的嚴重急性呼吸系統綜合症（簡稱 SARS）。2003 年疫情蔓延到香港、澳門、亞洲以至全世界。由於是不明的急性、傳播迅速和死亡率高的傳染病，造成社會恐慌。到了 2019 年末，不明病毒造成的嚴重疫症再次重現，即現仍然肆虐全球的新型冠狀病毒性肺炎（簡稱新冠肺炎）。這種傳染病正在考驗每個國家地區公共衛生的應對能力。到目前，澳門的染病個案大部份是輸入性，未有出現社區爆發，對疫情的控制可說是成功。當中起最大作用的，是特區政府推出的一系列及時而針對性強的防疫抗疫政策和措施。 本文以 1895 年鼠疫到 2003 年的 SARS，再到還在流行的新冠肺炎防疫抗疫措施為研究對象，以新時代的政府治理角度審視澳門公共衛生由發展到進步的脈絡，以及其成功與缺失。 一、文獻回顧 近代公共衛生研究始於史學界和公共衛生學界，20 世紀 70 年代西方史學界興起疾病醫療社會史研究，80 年代後期以來，隨着台灣梁其姿女士相關論文的問世6 及此後台灣史學界“人群生命史”、“另類醫療史”7 概念的提出，台灣、中國內地史學界也相繼以社會文化和人類文明的變遷為透視 4 焦潤明：“1910—1911 年的東北大鼠疫及朝野應對措施”，《近代史研究》2006 年第 3 期。 5 陳勝昆：《中國疾病史》，台北，自然科學文化出版社，1980 年，第 224-225 頁。 6 梁其姿：“明清醫療組織：長江下游地區國家和民間的醫療機構”，“Organized Medicine in Ming-Qing China: State and Private Medical Institutions in the Lower Yangzi Region”, Late Imperial China, Vol. 8, No. 1, pp. 134-166；梁其姿：“明清預防天花措施之演變”，陶希聖九秩榮慶祝壽論文集編輯委員會編《國史釋論——陶希聖九秩榮慶祝壽論文集》，台北食貨出版社，1987 年，第 239-253 頁。 7 杜正勝：“醫療、社會與文化——另類醫療史的思考”，《新史學》第 8 卷第 4 期。

3 點，採取有別於技術史的研究路徑，加入疾病醫療史、公共衛生史的研究隊伍。 由於“公共衛生問題與人口集聚數量、人口密度、互動頻率成正比關係。公共衛生作為世界性問題，主要是城市問題，是近代化的重要組成部份”；8 “城市的公共衛生事業起步較早，上海租界等外國人居住集中的地方，成為中國公共衛生事業近代化的先行地區”。9 因此，現有近代公共衛生史研究的成果集中體現為對城市公共衛生的研究。由於公共衛生關涉城市的基礎設施、社會生活、市政管理、生態環境等，它是社會史、城市史研究不可或缺的重要內容，對近代城市公共衛生研究現狀的考察無疑也能從一個側面透射目前近代社會史、城市史研究的綜合水平。 關於澳門公共衛生的研究，較近期的是湯家耀對澳門公共衛生體系建設的檢討，指出在 20 世紀最後二十年，尤其是澳門政府在 80 年代中採納世界衛生組織倡導的“公元 2000 年人人享有衛生保健”政策，建立為全體居民服務的兩級醫療服務網絡以來，澳門公共衛生系統在預防醫學實踐方面取得了明顯的成績和優勢。10 鄧達榮則以澳門衛生政策的釐訂、時間性、世界性、地區性、衛生現狀和施政情況，探討澳門公共衛生政策的特徵與發展方向，認為政府在衛生領域所開展的工作，在民生範疇給予社會的支持，使它能健康成長，再配合和推動整體社會在不同範疇和方向的共同發展。11 葡國學者亞豐素（José da Conceição Afonso）的《澳門衛生史試編》，簡介了澳門從 19 到 20 世紀健康設施和醫療服務的主要內容，以及傳染病的發生與抗疫政策。12 阿瑪羅（Ana Maria Amaro）研究了澳門 20 世紀以後的醫學發展，對 16 世紀以來在澳門出現的葡萄牙醫生、藥房、傳染病及醫務治療進行了系統梳理。13 索雷斯（José Caetano Soares）從社會學角度，闡述了 8 何小蓮：“論中國公共衛生事業近代化之濫觴”，《學術月刊》2003 年第 2 期。 9 郝先中：“西醫東漸與中國近代醫療衛生事業的肇始”，《華東師範大學學報》（哲學社會科學版） 2005 年第 1 期。 10 湯家耀：“回歸十年以來澳門公共衛生體系建設”，《澳門公共行政雜誌》2009 年第 2 期。 11 鄧達榮：“淺談澳門特別行政區政府衛生政策”，《澳門公共行政雜誌》2004 年第 2 期。 12 José da Conceição Afonso, (2007) “Macau: Contributos para a História do Abastecimento de Água Potável à Cidade,” em Revista da Administração Pública de Macau, 75:1 de 2007, pp. 1423-1462. 13 “澳門醫學：名醫、藥房、流行病及醫務治療”，吳志良、金國平、湯開建主編：《澳門史新編》(第三冊)，澳門基金會，2008 年 11 月，第 987-1005 頁。

4 澳門衛生系統的發展。14 白樂嘉（José Maria Braga）用從醫療機構的角度概述了澳門開埠後葡萄牙人在澳門的醫療實踐。15 另外還有以不同角度或事件切入，以探討澳門公共衛生的研究。筆者曾以 1895 年鼠疫為研究對象，探討鼠疫的出現、傳播、抗疫和消除，目的在探討防疫工作對澳門公共衛生政策發展的意義，檢討這次鼠疫與澳門公共衛生發展的關係。16 以西醫傳入角度探討的有董少新，他以時間為主線，概述 16－18 世紀澳門西醫事業的發展，討論了早期澳門醫療機構的建立、傳教士在澳門的醫療活動以及澳門議事會參與醫療事務的情況，可視為近年來第一部談及澳門整體醫療事業發展的中文著作。17 陳偉明整理澳門近代的公共衛生管理政策，認為澳門的公共衛生管理是比較全面和完善的，“從社區公共環境衛生的方方面面，到公共衛生危機的預防與處理，均有完整的規程措施與運作機制。＂18 二、1895 年鼠疫的防疫與抗疫 1894 年，廣州和香港相繼爆發鼠疫，疫症廣泛傳播，周遭地方受到影響。當時澳門採取了防範措施，加強清潔和管理和外地有接觸的往來船隻以防鼠疫傳入。鼠疫在當年未有在澳門造成重大影響：“去歲時疫流行，省港遍及，惟於澳門一隅獨享大平，幾疑天之待澳居民為獨厚。＂19 到 1895 年鄰近多個城巿如澳門也出現疫情。1895 年的春天，鼠疫疫情愈演愈烈。澳葡政府不得不採取一系列政策，確保城巿的公共衛生，以杜絕疫症蔓延。 14 José Caetano Soares, (1950) Macau e a assistência: panorama médico-social, Agencia Geral das Colonias. 15 J. A. Kollard (José Maria Braga), (1935) Early Medical Practice in Macao, Macao: Inspecção dos Serviços Económicos. 16 黃雁鴻：“1895 年鼠疫與澳門公共衛生的發展”，《澳門理工學報》(人文社會科學版) 2019 年第 3 期。 17 董少新︰《形神之間──早期西洋醫學入華史稿》，上海，上海古籍出版社，2008 年。 18 陳偉明、李廣超：“近代澳門的公共衛生管理（1840-1911）”，《文化》第 70 期，2009 年，第 85-94 頁。 19 “澳地後盛論”，澳門基金會等編：《鏡海叢報》，光緒廿一年閏五月十一日，上海社會科學院出版社，2000 年影印本，第 257 頁。

5 鼠疫的傳播載體是老鼠，而貧窮、骯髒、水窪和缺乏衛生，正是老鼠滋生的環境，也是鼠疫流行的條件。此外，鼠疫病菌大量存在於老鼠的腸道、尿液、口腔粘膜中，因此老鼠通過糞便、尿液、粘液直接傳染給人的機率最高，其次是老鼠通過污染食物和其他物品將病菌傳染給人；另一個重要的傳染媒介是人際傳播，鼠疫患者的血液、痰、膿液、以及衣物、用品都具有傳染性，可見鼠疫由接觸而感染，要防範這種疫症傳播，必須隔離病人。因此1895 年鼠疫流行時期，澳門的抗疫和防疫措施離不開幾樣：及時通報出現疫情的地方、清潔街道和住所、隔離病人、對來自疫區的外來人口進行嚴格檢查、妥善處理疫症死者屍體。這些也是應對傳染症所採取的必然措施。 澳門公共衛生在應對這場鼠疫有一定的前瞻性，早在 1894 年鼠疫在香港流行時，澳門就頒下防疫條例，清潔環境、檢查由廣州和香港來的旅客、禁止有病徵的外來人員入境，防止鼠疫傳入澳門。20 及後再在同年六月頒佈《辟疫章程》，為預防疫症由外地傳入，澳葡政府嚴格限制了入境檢疫措施；作出對醫務安排以及進行清潔。21 在這段期間，除《辟疫章程》澳葡當局還頒佈了《防疫章程》、《喪葬管理條例》、《創設醫館條例》等，阻止鼠疫大規模在澳門蔓延。到 1895年疫症在澳門越演越烈，當時的澳葡政府陸續推出多項應對抗疫措施，例如通報：家有疫人，立即馳報金罷剌（Câmara）即舊議事之議事也。” 22 例如專設醫治鼠疫患者的醫院以隔離病人：“華人患者如果不願意接受歐洲治療，可以送到外地，送到鏡湖醫院值理會設立的一個隔離蓬寮中......。”23 再者就是清潔，消毒和埋藏屍體：“各等不潔之屋一律督令洗滌。下環街巷常有遺矢於途，西差禁無可禁。惟行巡視，潑以辟穢藥水。”24 20 湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十四年五月十五日（第十九號第二附報），澳門基金會，2000 年。 21 湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十四年六月初二日（第二十二號），澳門基金會，2000 年。 22 “又弱一個”，《鏡海叢報》，光緒廿一年四月廿八日，第 225 頁。 23 P. J. Peregrion da Costa, “Medicina Portugesa no Extremo Oriente”, em José da Conceição Afonso, “Macau: Contributos para a História do Abastecimento de Á gua Potável à Cidade”, em Revista da Administração Pública de Macau, 75:1 (2007), p. 1283. 24 “平安告慰”，《鏡海叢報》，光緒廿一年二月十七日，第 165 頁。

6 這場鼠疫的高峰期發生在 1895 年 4 至 7 月，持續大約三個月，雖然在防治措施上，澳葡政府在通報、檢疫、隔離治療、清潔、消毒和處理屍體上可謂達到了公共衛生在應對傳染病的要求，但仍然造成相當嚴重的人命傷亡和巨大的經濟損失。“不料自冬及春，春及夏，始而日病者數人，繼而日歿者數十人......車馬稀疏，十室九空，幾無倖存者。”25 關於這次疫症的死亡人數，澳葡官方和澳門民間的記錄有很大出入。根據澳葡官方的記載，疫症造成1063人死亡，包括380個男人、382個女人、301名兒童；死者大部份是華人，也有葡人、歐洲人、印度人和非洲人等。26 而《鏡海叢報》所報道死亡人數超過二千人，27 這可能是一些華人死者屍體未經澳葡官方查核而自行埋葬，未收入官方統計，因此記錄有別。 事實上，在當時不足十萬人口的澳門28 卻有二千多人因一場疫症而死亡，可說 1895 年的鼠疫也為澳葡當局上了一課，吸取了教訓後，當局開始注意城巿清潔和發展公共醫療，以應對之後的醫療事件和傳染病。故此，在19 世紀末至 20 世紀初，澳門開始設立健康和醫療服務設施、制定相關法例，還有其他城市衛生措施，是當時公共衛生政策的主要內容。29 在設立醫療設施和提供服務方面，澳葡當局在 1895 年 7 月，宣佈設立免費為居民治病的“長開醫館＂，30 長開醫館不但提供免費醫療服務，還負責為身故之人驗屍和開具死亡證明。據澳門歷史學者研究，這所長開醫局就是政府以後專責衛生事務的衛生司（即澳門特別行政區成立後的衛生局）的 25 “澳地後盛論”，收入於澳門基金會等編：《鏡海叢報》，光緒廿一年閏五月十一日。 26 Dominique Buchillet, 2010, “The 1895 Epidemic Outbreak of Bubonic Plague in Macao”, Review of Culture, No. 34, pp. 84 e 87; J. Gomes da Silva, Relatório sobre a epidemia de pesta bubónica em Macau em 1895, pp. 429-430. 27 “再譯西報”，《鏡海叢報》，光緒廿一年五月十三日，第 233 頁。 28 澳葡當局在 1867 年進行了華人人口普查，當時的華人有接近七萬人 。由葡人開始在澳門居留至19 世紀後期，華人的人口一直比被稱為“基督徒”的非華人人口多出四至五倍，估計非華人人口約一萬五千人，因此當時澳門的總人口約為八萬五千人。古萬年、戴敏麗：《澳門及其人口演變五百年(1500-2000)》，澳門統計暨普查司，1998 年，第 99-100 頁。 29 José da Conceição Afonso, “Macau: Contributos para a História do Abastecimento de Á gua Potável à Cidade”, em Revista da Administração Pública de Macau, 75:1 de 2007, p. 1269. 30 湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十五年七月二十七日（第三十號），第 245 頁。

7 前身。31 到了 1918 年，澳葡政府的醫療服務已發展全面，包括了醫院、醫療站、育嬰所和藥房，並且開始惠及華人。32 除了醫療服務和措施，澳門政府還制定了一系列健康條例和法例。例如疫情平息後，頒佈了清潔和喪葬等條例，作為防範傳染病蔓延的措施。33 為了預防鼠疫再次來襲，澳葡政府在 1896 年 3 月頒佈防疫新例，規範城巿清潔，對外來人員進行檢疫，同時制定一旦出現疫情的隔離措施。34 此外，政府也注意食水和環境清潔的重要性。誠如20世紀初期澳門著名的葡萄牙醫生雷登（António do Nascimento Leitão）所形容，澳門的“潰瘍在整個市場區、沙欄仔、沙梨頭、新橋、沙崗和田野中蔓延。......城市與社會的潰瘍似乎已經無法醫治。＂35 19世紀末期，澳門的巿政衛生狀況確是較為落後，排水管道經常外露產生衛生問題；缺乏水源，沒有清潔用水。36 政府於是加強水源處理，如對水井的清理保潔進行規範，監督食水安全，要求“所有民人居住之橫街及各圍各里內，凡有水井，獨係該圍里內居民所用之井，限一個月內概行淘清。＂37 另外制訂措施清理公共溝渠和排水道，38“為了反映加強政權和政府的自治權＂，39 規範居民以外，澳門當局還進行了一系列基礎設施工程以保障 31 吳志良、湯開建、金國平主編：《澳門編年史》（第四卷，清後期），廣東人民出版社，2009 年，第 2042 頁。 32 P. J. Peregrino da Costa, Medicina Portuguesa no Extremo-Oriente: Sião, Molucas, Japão, Cochinchina, Pequim e Macau, séculos XVI a XX, Bastorá: Tipografia Rangel, 1948, p. 220. 33 湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十五年八月初十日（第三十二號），第 246 頁。 34 湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十六年三月初七日（第十號），第 251 頁。 35 António do Nascimento Leitão, A sanidade de Macau : traços de higiene urbana e social, Imprensa Nacional, 1909, p. 55. 36 A. H. de Oliveira Marques (2000), História dos Portugueses no Extremo Oriente: Macau e Timor. Do antigo regime a república, 3.º volume, Macau: Fundação Oriente, p. 325. 37 湯開建，吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十一年五月十四日（第二十號），第 190 頁。 38 “澳門防疫”，《申報》，1894 年 6 月 1 日。 39 A. H. de Oliveira Marques (2000), História dos Portugueses no Extremo Oriente: Macau e Timor. Do antigo regime a república, 3.º volume, Macau: Fundação Oriente, p. 324.

8 食水清潔，同時對社區進行改造，在全澳安裝同樣的水壓虹吸管，40 以清潔的環境保障大眾健康。衛生部門在其他地方也為了滅鼠措施和預防霍亂，還在 1909 年提出設立用氣泵打上來的鹹水消毒街道和清洗下水道的系統，41 這個系統於 1912 年建成。 三、2003 年嚴重急性呼吸綜合徵（SARS）的抗疫與成效 2002 年 11 月至 2003 年 1 月，廣東省七個市先後發生不明原因的嚴重肺炎病例，並出現人傳人的情況，疫情開始暴發，且在 3 月傳到香港，本澳陸續出現疑似個案。 2003 年 SARS 在本澳出現和消除的過程大約如下述： 3 月 24 日 ：出現首宗懷疑個案。 4 月 6 日 ：證實懷疑個案非 SARS，患者治癒出院。 4 月 7 日 ：發現一名由上海經澳門轉機高雄的乘客感染 SARS，當 局對密切接觸者進行居家隔離。 4 月至 5 月 ：陸續發現懷疑感染個案，共 15 宗。42 4 月中 ：世界衛生組織（WHO）專家到本澳視察，讚揚本澳防疫 工作並作出指引。 5 月 8 日 ：出現第一宗確診 SARS 個案，由珠海輸入，沒有傳染任 何人。43 6 月 ：世衛專家再到澳門為防疫工作給予意見。 6 月 13 日 ：確診患者治癒出院。 6 月 30 日 ：疫情基本消除。44 40 P. J. Peregrino da Costa, Medicina Portuguesa no Extremo-Oriente: Sião, Molucas, Japão, Cochinchina, Pequim e Macau, séculos XVI a XX, Bastorá: Tipografia Rangel, 1948, p. 233. 41 José da Conceição Afonso, “Macau: Contributos para a História do Abastecimento de Água Potável à Cidade”, em Revista da Administração Pública de Macau, 75:1 de 2007, p. 1424. 42 湯家耀：“回歸十年以來澳門公共衛生體系建設”，《澳門公共行政雜誌》2009 年第 2 期。 43 湯家耀：“回歸十年以來澳門公共衛生體系建設”，《澳門公共行政雜誌》2009 年第 2 期。 44 筆者根據 2003 年 3 月至 6 月澳門政府部門新聞整理。

9 2003 年 2 月，澳門政府初步知悉廣州發生醫院內不明原因嚴重肺炎爆發，隨即開展了一系列的預防應對工作。衛生當局根據當時的情景因素和疾病傳播特點，全力做好病例早期發現和適當隔離、接觸者追踪和管理的關鍵工作，輔以保障環境衛生和個人衛生等措施。特區政府並設立跨部門統籌小組，統籌各公共部門，動員社團和民間機構，呼籲民眾時刻注意個人和環境清潔，落實預防和控制措施，有效構築起醫院、重點場所和個人三道重要防線。45 本澳對 SARS 的防疫抗疫措施大致如下： 1. 總體策略： (1) 依據 WHO 指引，在本澳嚴格執行疾病監測和感染控制的工作， 盡量做到早期發現，早期隔離和治療。 (2) 必須做好對市民和場所管理人的宣傳教育、對醫務人員的指引、 申報和轉介機制、診斷和評估機制、隔離設施和制度、治療手段、 接觸者管理等多個方面的工作。 (3) 特區政府將密切留意情況，並有步驟地、針對事態發展來制定相 關應變措施，直至 WHO 宣佈各地 SARS 疫情已受控制為止。 2. 協調機制：成立非典型肺炎跨部門應變小組。 3. 通報機制： (1) 繼續加強與國家衛生部、廣東省衛生廳、香港和 WHO 的通報及 協調。 (2) 定期和及時向本澳市民、傳媒、醫療機構和衛生專業人員發放有 關 SARS 的最新臨床和流行病學訊息。 4. 疾病監測： (1) 向臨床醫生發出識別和處理可疑 SARS 個案的指引。 (2) 要求臨床醫生申報任何不明原因發熱病人、可疑或可能的 SARS 病人。 45 湯家耀：“回歸十年以來澳門公共衛生體系建設”，《澳門公共行政雜誌》2009 年第 2 期。

10 (3) 在各個主要口岸，即澳門國際機場、關閘和港澳碼頭設立醫療諮 詢站。 (4) 在機場放置旅客聯絡方法申報表。 (5) 於各衛生中心設立處理發燒的特設門診。 (6) 制定 SARS 個案分類和隔離指引。 (7) 制定 SARS 病人接觸者的追蹤程序和隔離措施。 5. 感染控制： (1) 醫院防線：改善通風系統、加強消毒、儲備足夠的保護物品、向 醫護人員發出專門指引、確立兩間醫院在轉介可疑病人時的程序 和規範。 (2) 消防局備有緊急院前護理設施，且已做好救護員在運送可疑病人 後的自身及救護設備的消毒工作。 (3) 重點場所防線：協助教育場所、托兒所和院舍、公共場所、公共 交通工具和口岸等制定可疑病人處理程序、預防指引、場所衛生指 引、環境清潔和消毒指引，以及在出現 SARS 確定病例時的緊急 應變措施。 (4) 個人防線：透過宣傳單張、海報、小冊子、講解會、加強對市民的 宣傳及健康教育；制定個人衛生建議、照顧患病家人建議、家居清 潔和消毒指引，推廣防範病毒感染的常識和適當的預防措施。 6. 隔離設施： (1) 隔離病區：仁伯爵綜合醫院、鏡湖醫院、氹仔新精神病院設立隔 離病區。 (2) 醫護人員宿舍：在醫院安排床位提供予前線衛生工作人員。 (3) 隔離營：如有需要隔離無症狀接觸者，將徵用竹灣青年旅舍、黑 沙青年旅舍、黑沙海灘休憩區渡假營、鮑思高青年村作隔離營。 7. 衛生人力資源安排： (1) 衛生局全體員工於 4 月份內均不獲准享受年假或豁免上班時間。 (2) 衛生局現正增聘多名臨時醫生、護士和衛生助理員。

11 (3) 當出現 SARS 病例時，衛生局將逐步暫停衛生中心一些非必要或 非緊急的醫療服務，以便調配足夠人手應付工作需要。 (4) 若 SARS 在本澳擴散，將動員民間醫務力量作為支援。46 除適時的防疫抗疫措施，特區政府還頒佈了第 2/2004 號法律《傳染病防治法》，“通過貫徹預防優先、妥善醫療的防治結合原則，有效地預防、控制和治療傳染病，保障公共衛生。＂當中對疫症的監測、疫情發佈、通報、健康情況申報、強制隔離和控制措施等作出了詳細規範，為今後控制大規模傳染病制定法律基礎和執行依據。47 2002 年 11 月至 2003 年 7 月，全球 26 個國家受到 SARS 侵襲，共錄得8098 個病例，其中 774 例死亡，對全球尤其是亞洲區域的社會經濟造成了十分嚴重的傷害。而澳門只有一宗確診個案，患者最終痊癒，沒有傳染其他人，可說“全身而退＂。正如世衛專家森田公一兩度考察澳門的防疫措施後的報告指出：“澳門預防 SARS 的準備工作已很好建立，並且參照 WHO 的指引進行，而且戒備機制亦很有效。＂48 據澳門理工學院在 SARS 疫情後期進行的《典型肺炎對澳門市民的影響》調查報告指出，“澳門居民認為非典型肺炎對他們日常及社交生活的影響只是一般，普遍認為非典對澳門的影響主要是在經濟方面。居民亦普遍滿意政府防治非典上的工作。＂49 四、2019 新型冠狀病毒性肺炎（新冠肺炎） 的抗疫與成效 2019年12月底，湖北武漢出現不明肺炎，傳染源不明，病毒明細也不明；有傳言是2003年SARS重臨，剛開始時只是在有限度範圍內傳染，但到了1月底，這種不名冠狀病毒肺炎在武漢及湖北大爆發，及後擴散至全國。武漢於2020年1月23日宣佈封城，封城措施及後擴展至全國多個省巿。世界衛 46 “特區政府因應嚴重呼吸道綜合症採取的預防工作和應變措施”，澳門特別行政區政府新聞局，2003 年 4 月 15 日。 47 第 2/2004 號法律《傳染病防治法》，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2004/10/lei02_cn.asp。 48 《世衛專家森田公一報告摘要》，澳門特別行政區政府衛生局，2003 年 6 月 25 日。 49 《“非典型肺炎對澳門市民的影響”調查報告》，澳門理工學院公共行政高等學校社會工作學課程硏究小組，2003 年 6 月。

12 生組織及後宣佈把此次肺炎正式命名為2019新型冠狀病毒性肺炎（COVID-19，簡稱新冠肺炎），在1月30日將疫情列為“國際關注突發公共衞生事件＂，再於3月把此次疫情定性為“全球大流行病（pandemic）＂。50 這次疫情來勢洶洶，到本文撰寫之時，全球五大洲均出現新冠肺炎感染個案，尤其以美國和歐洲的疫情最為嚴重。 為應對疫情，澳門政府從 2020 年 1 月 1 日起，對澳門國際機場來自武漢航班的乘客進行體溫篩查，要求他們填寫健康申報表，及後對旅客進行體溫篩查的措施擴展到各口岸入境車道。2020 年 1 月 22 日，澳門確診第一宗新冠肺炎，政府實行多項措施，防止病毒蔓延。澳門政府在應對這次嚴重的公共衛生事件採取的主要措施略述如下： 1. 透過行政長官批示設立新型冠狀病毒感染應變協調中心，負責全面規劃、指導和協調各公共及私人實體關於預防、控制和治療新冠狀病毒肺炎的工作，定期向公眾公佈疫情最新情況，包括確診、疑似個案、病例追蹤情況、出入境情況、最近應對疫情的措施等。 2. 設立專門網站“抗疫專頁＂，提供相關資訊。51 3. 建立電子個人健康系統聲明，5 月“個人健康碼＂啓動，更有效地協助實施新冠肺炎常態化管理。 4. 由 1 月 27 日至 3 月 25 日，根據第 2/2004 號法律《傳染病防治法》要求入境澳門人士進行健康檢查及醫學觀察。 5. 推出核酸檢測計劃，由 7 月 15 日起，憑陰性核酸檢測結果由澳門健康碼轉換為粵康碼，免除醫學觀察，從澳門可在廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶 9 市活動。到 8 月轉換成不同地區的健康碼，可從澳門免醫學觀察到內地各省巿（發生疫情的地區會適時公佈檢測措施）。 6. 內地人士持有有效陰性核酸檢測結果可免除醫學觀察到澳門。政府會對來自發生疫情的地區的人士進行醫學觀察和檢測。 50 參見世界衛生組織網站 https://www.who.int/zh/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19。 51 參見 https://www.ssm.gov.mo/apps1/PreventCOVID-19/ch.aspx#clg17458。

13 7. 來自香港和台灣的人士入境澳門需進行 14 天醫學觀察；來自香港人士需出示 24 小時有效的核酸檢測結果。 8. 推出保障口罩供應澳門居民計劃，澳門居民和外地僱員可到澳門 56 間協議藥房每人每次購買 10 個口罩，10 日後可重複購買。到 2020 年 9 月口罩供應計劃改為每月購買一次，每次 30個。 9. 宣佈高等和非高等教育暫停上課，實行網上教學以減少人群聚集。至四月教育暨青年局建議本學期如未能復課或復課時間太短，不適宜進行總結性評核，建議可不留級。52 由 2020 年 5 月起，疫情漸趨平穩，學校陸續恢復上課；到 2020 年 9 月新學期正常開始。 10. 澳門確診個案增至 10 宗且出現本地個案時，政府於 2 月 4 日宣佈根據第 2/2004 號法律《傳染病防治法》關閉賭場 15 天，以防範病毒傳播。同時宣佈電影院、劇院、酒吧、網吧、的士高及舞廳等自 2 月 5 日暫停營業至 2 月底。相關禁令已於 2020年 3 月 2 日經第 50/2020 號行政長官批示解除。 11. 在疫情流行的最初階段暫停所有非緊急的公共服務，公共行政人員除前線工作人員，實行在家辦公，到後期疫情稍為緩和，公共行政人員才開始正常工作，逐步恢復公共服務。 12. 取消大型公眾集會，呼籲減少餐聚等多人聚集行為、規定乘搭公共交通工具必需配帶口罩、關閉公共游泳池、局部關閉公園和山林等公共場所、派宣傳車輛到各社區進行廣播，要求巿民配合注意清潔、勿聚集、進行健康申報和非必要不出境等，防止病毒傳播。53 疫情受控後，除乘搭公共交通工具必需配帶口罩仍然執行外，大部份措施逐步解除。 上述只涵蓋了與公共衛生有關的措施，由其內容可見，仍離不開應對傳染病的“通報、檢疫、隔離治療、清潔和消毒＂手段。此次疫情和以往每一次影響深遠的傳染病一樣，都具有病毒未為醫學界所熟悉、傳播力強的特點，因此澳門當局面對疫情，更重視隔離和檢疫。抗疫專頁網站提出的防疫 52 “教青局擬訂復課的評核及升留級預案”，參見澳門教育暨青年局 http://www.dsej.gov.mo。 53 相關措施根據澳門特別行政區政府抗疫專頁網站及其他政府資訊整理。

14 指引包括了個人、政府部門及公共設施、醫療機構及醫護人員、教育場所及社會住宿設施、旅遊業、博彩娛樂業及酒店場所，其他業界及場所等，可見當前執行防疫抗疫措施，已不但是衛生部門的事，整個社會包括公共部門，各行各業以至個人，都要肩負防疫抗疫的責任，進一步彰顯“衛生工作社會化的大衛生觀”。54 到本文撰寫之時，澳門的新冠肺炎個案為 46 宗，除一宗本地感染外，其餘全為輸入個案；最後一宗在 2020 年 6 月確診，所有患者康復出院，沒有死亡個案。到了 2020 年底，政府對新冠肺炎的防治工作，已從開始時的及時、積極抗疫到常態化防疫。新冠肺炎的疫情尚未完結，但澳門政府此次應對疫情的表現卻普遍受到讚賞。2020 年 2 月初，澳門民意調查研究學會公佈了《澳門居民對新冠肺炎疫情的意見調查統計報告》，近九成受訪者滿意政府應對疫情的表現，認為做得最好的方面為供應口罩、賭場停業及反應迅速，八成人相信疫情可控。55 有評論員認為“賀一誠和特區政府團隊交給澳門市民一份滿意的答卷，也增加了市民對賀一誠競選政綱中，排在首位的公共行政改革的信心。”56 “澳門人普遍對今次政府的表現評價不俗，認為措施的效率高，訊息發佈及謠言澄清都做得及時。當然，為保障生命，一個政府高效抗疫是應有之義。＂57 《國際生物科學期刊》（International Journal of Biological Sciences）近日以“全球抗擊 SARS-CoV-2 和 COVID-19＂為題出版特刊，報導了澳門健康衛生界的抗疫成果和經驗，指出澳門仁伯爵綜合醫院提出以糞便核酸檢測兩次陰性為指標的出院標準，相關研究成果對全球抗疫具有重要參考價值。58 當然，社會對於政府應對新冠肺炎的措施也不是全面讚好的，也有不少質疑聲音，例如不滿在一段時間內關閉公園和山林，教育部門建議中小學全面升級讓學生更加疏於學習等。然而，衛生政策具有社會性，牽涉的範圍廣泛，未必顧及太多細節和方方面面，在政府利用衛生政策手段來解決社會衛 54 鄧達榮：“淺談澳門特別行政區政府衛生政策”，《澳門公共行政雜誌》2004 年第 2 期。 55 “民意調查研究學會網絡新冠肺調查 居民防疫意識強滿意政府應對表現”，《現代澳門日報》2020年2月11日。 56 李自松：“疫情下：有一種幸福叫澳門！”，《巿民日報》2020 年 2 月 14 日。 57 “澳門防控武漢肺炎，真的那麼成功嗎？”，參見《越界華文答問》https://www.inmediahk.net/node/1071213。 58 《國際期刊報導澳大和澳門仁伯爵綜合醫院抗疫成果》，澳門大學資訊，2020 年 3 月 30 日。

15 生問題的過程中，可能會出現上述未能顧及問題和質疑，但衛生政策涉及的是群體對象，必須以對廣大巿民有利為大前提，所以大量的衛生政策需要人們理解和自覺接受後，方能產生預期的效果。59 防疫抗疫故然需要市民共同及積極參與，也要求巿民的理解和配合，否則，再有好的政策亦未必發揮保障健康的效力。 五、 從三次疫症看澳門公共衛生的發展與進步 澳門的公共衛生政策在應對 19 世紀末期各種傳染病的背景下發展，經過一個多世紀，到今天已是一套現代化的、惠及全民的公共衛生系統；而防疫抗疫的政策和措施，也從一世紀前發現以醫療為主的策略，擴展至全社會參與面對的大衛生概念。 1895 年的鼠疫政府的防疫抗疫工作集中在“通報、檢疫、隔離治療、清潔和消毒＂上，是以醫療為主的被動手段；這場疫症促成了澳葡政府著重於公共衛生上，在 19 世紀末期開始發展公共衛生基礎設施，並制訂相關條例、措施和軟、硬件設施建設，可作為澳門公共衛生政策的發端。政府由 19世紀末期開始逐步提供公共衛生服務，成立種痘所為居民免費接種牛痘以預防天花；政府醫院從 1918 年開始收治所有病人，尤其是窮人，大部份是華人。1930 年代在議事亭前地、氹仔和路環設立醫療站，為居民提供治療。及至發展成今天全民惠及的初級衛生護理以及大部份巿民受惠的專科衛生護理，還有對長期病患、嚴重疾病患者的醫療追踪和福利，顯示出澳門的公共衛生不斷發展和進步。 若與 1895 年的鼠疫防疫措施比較，到了 2003 年 SARS 爆發時，澳門的公共衛生在經歷約一世紀的發展後，有了長足的進步，更現代化，體現了保障全民健康的公共衛生理念。當中包括了和當年應對鼠疫無異的主要抗疫手段通報、檢疫、隔離治療、清潔和消毒；由於時代進步和醫療資源充足，當年鼠疫很重視的埋葬和處理鼠疫患者屍體的措施現在已能順利執行（況且澳門並無 SARS 死亡個案）。SARS 的抗疫措施新增了一些內容，包括訂 59 劉樹茂主編：《中國實用衛生事業管理大全》，人民衛生出版社，1996 年 10 月第 1 版，第 12-13 頁。

16 立總體策略和協調機制，讓防疫抗疫措施更具整體性和協調性。此外，這些措施的執行者不再如過去局限於衛生部門、衛生單位的小衛生觀已經為衛生工作社會化的大衛生觀所代替，把抗擊 SARS 的工作擴展到全民範圍。 到了 2019 年，新冠肺炎席捲全球，全球很多地方還未能有效控制，而澳門的情況可說是讓人滿意的。在政府工作方面，和 SARS 時一樣，疫症開始即成立跨部門工作小組“新型冠狀病毒感染應變協調中心”，訂立總體策略和協調機制，讓防疫抗疫措施更具整體性和協調性，便於統一向公眾發佈相關資訊。同時廣為利用科技手段，推進治理能力現代化，應用大數據技術，提高公共服務品質，創新社會管理方式，改進行政管理決策，促進政務服務智慧化應用，讓政府治理進一步現代化，走向善治；另外如設立專門網站讓訊息更集中和流通，個人健康碼不但用於阻止有病徵人士入境和進入公共場所，更便於監察、追蹤懷疑個案以及密切接觸者，還能在大數據的支持下更準確掌握疫情發展，制定下一步應對措施。 從醫學觀察、隔離相關人員、推出健康碼以科技手段追踪和控制，到核酸檢測，皆顯示澳門的公共衛生政策和手段不斷完善，與時俱進。應付 SARS和新冠肺炎的防疫措施和政策，使澳門政府進一步向善治和現代化治理的方向行進，例如制定相關法律使公共衛生措施更具正當性，加強利用科技和電子政務讓資訊更透明和迅速，加快公共行政效率，增加施政效果等。由本文提及的三次嚴重傳染病的應對可見，澳門公共衛生能力建設也就是在應對這三大公共衛生威脅的過程逐步發展。 結語 正如卡繆的小說《黑死病》所說：問題可能是固態的、可能是液態的、甚至可能是氣態的，從物質平衡上講，它們永遠不會消失，而是等待下一種存在形式，仍在等待捲土重來的日子。疫症也是一樣，從清末時期的鼠疫，到 21 世紀初期的 SARS 再到今天的新冠肺炎，病毒和人類應對它們的手段一樣，歷久常新，不斷創新，不會消失，暫時不見只是期待下一個捲土重來的時機。因此防疫抗疫的公共衛生政策的及時性和針對性就顯得尤為重要。

17 尚幸的是，隨着時代的大輪向前，人類向前的步伐也一直未停， “公共衛生＂此一概念自出現以來，一直被不同的時間、空間和事件所改變，也一直在進步。在現代化政府治理的角度，釐清政府在公共事務治理上的施政範圍與功能職責，發揮社會組織和公民的積極性與能動性，同時發揮市場在資源配置中的決定性作用，最終建立起“政府—市場—社會”多元治理體系是理想的管治狀態。從鼠疫到 SARS 再到新冠肺炎，由人命的損失情況、專家評估以至巿民對疫情抗疫成果的評價看來，由之前的澳葡政府到現在的特區政府，在傳染病的抗疫防疫政策和措施上，體現了時代的進步；政府施政也更主動和一致性，機動效果也遍及全社會，不但為對抗症情打了一次又一次成功的仗，也為今後預防和抗擊影響廣泛的傳染病制定了堅實的基礎。

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 論澳門行政法規的司法審查制度 馮彥龍* 一、廣義的行政法規 澳門行政法規的司法審查是針對廣義的行政法規，所以有必要先分析廣義行政法規的概念。廣義的行政法規是行政規章，該規章包括總督制定的訓令、章程、批示，行政長官制定的行政法規、行政命令、行政長官批示，及各部門的規範性文件等。 （一）行政規章 1. 行政規章的概念 澳門《行政訴訟法典》關於對規範提出爭議的制度中提及行政法規一詞，1 其葡文是 regulamento administrativo，2 而 regulamento administrativo的另一中文意思是行政規章，3 此行政規章在澳門回歸前已存在。而行政規章也在《行政程序法典》中出現：利害關係人有權請求權限機關制定、變更或廢止規章；而請求時應說明理由，否則行政當局將不予受理。4 在葡萄牙法學上，行政規章是行政當局在行使行政權力時所發出的法律規範。學者們普遍認為行政規章：（1）總督制定的訓令、章程及批示； * 澳門科技大學法學博士研究生。 1 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 88 條。 2 Código de Processo Administrativo Contencioso de Macau, Art.º 88. 3 《漢葡葡漢法律詞彙》，澳門特區法務局，2005 年，第 492 頁。 4 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政程序法典》第 106 條。

2 （2）行政長官制定的行政法規、行政命令及行政長官批示；（3）各部門的規範性文件。5 關於行政規章的例子，總督透過訓令將法定利率調整為九厘五；6 總督透過批示規定各種利益的社團或機構欲申請成為選舉法第 15 條一款所指的代表，其申請書應遞交予行政暨公職司；7 行政長官透過行政法規訂定以臨時方式向低收入的居民發放工作收入補貼的規則，以紓緩當前經濟狀況所造成的生活壓力；8 行政長官透過行政命令授予保安司司長黃少澤一切所需權力，代表澳門特區與國際復興開發銀行簽署《關於洗錢和恐怖主義融資的風險評估有償諮詢服務協議》；9 行政長官透過批示委任余倩文為漁業發展及援助基金行政管理委員會財政局代表的代任人，以代替羅鵲萍。10 行政規章的類型包括執行性規章及廢止性規章，執行性規章是執行現行法律所必需的規章，廢止性規章是在規章內詳細載明廢止某執行性規章或規章內的某規定，但沒有對執行性規章所規範的事宜作出新規範時，不得將該規章整體廢止。11 執行性規章屬於補充規章，補充規章是執行或充實既存的綱領性規範，使綱領性規範得以實施或使原來的實施更為完善。補充規章相對於獨立規章，獨立規章是行政機關行使法律所賦予的制定規章權限，以確保其履行職責，而非充實某法律，例如機構的組織法。12 關於廢止性規章的例子，總督透過訓令將法定利率調整為九厘五，同時亦透過此訓令廢止第 214/92/M 號訓令，是屬於替代性廢止。13 5 鄭錦耀：“各行政規章的位階及各自的規範範圍研究”，《 “一國兩制” 研究》2019 年第 4 期，第72 頁。 6 澳門第 330/95/M 號訓令第 1 條。 7 澳門批示第 13/GM/92 號。 8 第 6/2008 號行政法規《訂定工作收入補貼臨時措施》第 1 條。 9 澳門第 40/2020 號行政命令。 10 澳門第 208/2020 號行政長官批示。 11 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政程序法典》第 109 條。 12 王偉華、朱偉幹、杜慧芳、林笑雲、黃顯輝及賴健雄：《行政程序法典注釋》，澳門法律公共行政翻譯學會，1995 年，第 137-138 頁。 13 澳門第 330/95/M 號訓令第 2 條。

3 2. 行政規章的制定程序 聲請制定行政規章的主體可以是利害關係人，其有權請求權限機關制定、變更或廢止規章；請求時應說明理由，否則行政當局將不予受理。14 而制定行政規章的主體是總督，其可主動制定行政規章，因為《澳門組織章程》賦予總督具有立法權及行政職能，在實施行政職能時可作出立規行為或制定規章行為。15 在草擬規章的階段，所有規章草案須附有理由闡述，其內必須指出正與該事宜有關的生效法律及規章，及指出制定該規章草案所依據的研究、意見書、報告及其他資料。16 這樣可讓制定規章的權限機關了解各方面的權衡問題。17 倘若規章草案內的事宜性質容許公眾評議，權限機關應將該草案交由公眾評議以收集意見，及須將規章草案公佈於《澳門政府公報》。而利害關係人應在草案公佈後三十日內，將書面意見送交予制定規章的機關。曾進行上述的公眾評議，須在規章序言內提及有關評議。18 （二）行政長官制定的行政法規 1. 行政法規的概念 雖然澳門行政規章與行政長官制定的行政法規的葡文同是 regulamento administrativo，但根據上述，行政規章與此行政法規有所不同，前者規範的範圍相對於後者規範較大，狹義的行政法規是行政長官根據基本法第 50 條（五）項的規定制定及頒佈的規範性文件，上述的制定是體現行政長官在行使行政職能，及該行政法規具有普遍性及抽象性；由於行政法規也屬於行政 14 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政程序法典》第 106 條。 15 王偉華、朱偉幹、杜慧芳、林笑雲、黃顯輝及賴健雄：《行政程序法典注釋》，澳門法律公共行政翻譯學會，1995 年，第 137 頁。 16 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政程序法典》第 107 條。 17 王偉華、朱偉幹、杜慧芳、林笑雲、黃顯輝及賴健雄：《行政程序法典注釋》，澳門法律公共行政翻譯學會，1995 年，第 139 頁。 18 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政程序法典》第 105 至 109 條。

4 規章，所以行政長官所制定行政法規的權力是屬於制定規章權限。19 而基本法內的行政法規是出自中國內地的法律制度，所以應從相關制度分析行政法規的含義，而行政法規具有下列特徵：（1）行政法規是一個專有法律名詞，是國務院為領導及管理國家各項行政工作，根據憲法及法律而制定的政治、經濟、教育、科技、文化及外事等法規的總稱；（2）制定行政法規的權限是國務院的專屬許可權；（3）行政法規是行政機關行使行政權的最莊重形式，所以是最高規格的行政規範，而制定行政法規是行政活動而非立法活動。20 雖然法令的制定主體是總督，行政法規的制定主體是行政長官，總督是澳門的最高領導，行政長官是澳門特區首長，但行政法規的法律位階低於法律，而法律的位階與法令相等，所以不能透過行政法規修改法令。21 狹義行政法規的制定主體是行政長官，行政長官具有雙重領導人的法律地位，行政長官是澳門特區的首長（最高領導），代表澳門特區，並須對中央人民政府及澳門特區負責；行政長官也是澳門特區政府的首長（最高領導）。22 澳門特區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權及終審權，立法權屬於立法機關。23 立法會是澳門特區的立法機關，立法會依照基本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施及廢除法律；24 顯示出行政長官制定行政法規的權力不屬於立法權。 2. 行政法規的類型 行政法規的類型包括獨立行政法規及補充性行政法規。獨立行政法規對法律沒有規範的事項設定初始性規範，主要包括政府組織、運作及其成員的通則，充實、貫徹及執行政府政策的規範，管理公共事務的制度及辦法等。補充性行政法規對具體執行相關法律訂定的事宜作出規定，所以制定該 19 何志遠：“論澳門特別行政區行政法規與法令的關係”，參見澳門特區法務局 https://www.dsaj.gov.mo/MacaoLaw/cn/Data/prespectiva/issued10/c2.pdf。 20 米萬英：“行政法規與授權立法”，參見澳門特區檢察院 https://www.mp.gov.mo/zh_tw/standard/articles_detail/article/ir2u11af.html。 21 常滸：“澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決”，《 “一國兩制” 研究》第 6 期，第 45 頁。 22 楊允中：“論行政長官與行政長官制”，《 “一國兩制” 研究》2014 年第 2 期，第 2 頁。 23 《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》。 24 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第 67 條及第 71 條（一）項。

5 法規時須有法律依據。25 獨立行政法的規範事項：（1）充實、貫徹及執行政府政策；（2）管理各項公共事務的制度及辦法；（3）政府組織、運作及其成員通則；（4）公共行政當局及其部門、組織單位的架構及組織，包括諮詢機關、具法律人格的公共部門、公務法人、公共實體、自治部門及基金組織、公共基金會、其他自治機構及同類性質機構的架構及組織，但不包括立法會、法院、檢察院、審計署及廉政公署的機構或納入其職能或組織範圍內的機構，以及對基本權利和自由及其保障具有直接介入權限的機構，尤其是刑事調查機關；（5）行政會的組織、運作及其成員通則；（6）行政違法行為及其罰款，但罰款金額不超過五十萬澳門元。而補充性行政法規可就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定。26 二、對行政規章的規範提出爭議 澳門行政規章的審查被規定於《行政訴訟法典》中的對規範提出爭議的制度內，所以上述審查屬於司法審查。接着，闡述訴訟程序的提起、審查的限制、審判程序及裁判效力，這樣可更了解對行政規章提出爭議的制度。 （一）屬於司法審查 現時很多國家因應自身情況而建立相應的違法審查制度，根據審查主體的不同，違法審查體制包括立法機關審查制、司法機關審查制及專門機構審查制。在維護法制的統一，建立違法審查機制是具有必要性及正當性，以保障居民的基本權利及自由、確保權力的分立與制約，及保障規範的合法性。27 澳門行政規章的審查被規範於《行政訴訟法典》內之對規範提出爭議的制度，並由法院透過訴訟程序進行審查，所以上述的審查屬於司法審查。 法院的司法權能包含對行政規章進行審查及解釋，所以法院審理個案時對於所依據的行政規章是否符合法律存有爭議或疑問，必須對相關行政 25 澳門第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》第 4 條第一款（二）及（三）項。參見李燕萍：“澳門特別行政區立法技術反思”，《 “一國兩制” 研究》2013 年第 1 期，第 107 頁。 26 參見澳門第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》第 7 條。 27 參見莊真真：“基本法審查機制構建的理論基礎研究”，《 “一國兩制” 研究》2017 年第 2 期，第 98 頁。

6 規章及法律進行審查及解釋，以釋疑解惑及得出恰當的裁判依據。倘若法院經過上述的審查及解釋，認為行政規章與法律相抵觸，則在個案中不予適用；28 也顯示出上述的審查屬於司法審查。 從美國違憲審查角度分析澳門法院審查行政規章的主體正當性。雖然《美國憲法》沒有明確規定聯邦憲法是違憲審查機關，而 1803 年的馬伯里訴麥迪森案出現了聯邦法院首次審查聯邦國會法律有否違憲的先例，馬歇爾首席大法官在判决書中指出進行違憲審查的三段論，大前提是憲法為最高法，小前提是法官宣誓效忠憲法，結論是法院有權審查法律是否符合憲法，並反映出法官審查法律有否違憲的依據，因為憲法高於法律，法官宣誓效忠憲法，所以法官有義務審查及解釋法律有否違反憲法。倘若法官認為法律違反憲法時，便不能依據違反憲法的法律作出判决，所以法院實際上具有司法審查權。29 將上述的內容套入澳門行政規章的司法審查，法律的位階高於行政規章，法官審判時須遵守較高位階的法律，所以法官有權審查行政規章有否反映法律。 關於審查的作用，對行政規章的監督是透過審查以糾正違反法律的規範，保證規範的合法性及合理性，維護特區的秩序。30 由於同一規範在三個具體案件中被裁定違法時，才可聲稱對規範提出爭議的訴訟程序，顯示出上述的審查具有具體性質及事後性質。 （二）訴訟程序的提起 澳門法院在三個具體案件中對所適用的同一行政規章規範裁定違法，或在三個具體案件中對所適用屬無須透過行政行為或司法行為實施即可立即產生效力的規範裁定違法，才可聲請對有關規範提起爭議的訴訟程序，以宣告有關規範違法。倘若由檢察院聲請宣告該等規範違法，則無須符合上述的前提。31 上述提及行政法規的規範在三個具體案件中均被裁定違法時，才 28 參見胡錦光：“基本法審查權及其界限”，載《 “一國兩制” 研究》2017 年第 1 期，第 3 頁。 29 同上。 30 王愛民：《試論澳門的基本法監督制度的完善》，參見澳門特區法務局 https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ContentFileGen.aspx?Rec_Id=3475。 31 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 90 條。

7 可聲請對有關規範提起爭議的訴訟程序，顯示出該行政規章的規範被裁定違法並非偶然。 關於聲請對規範提起爭議訴訟程序的主體正當性。澳門檢察院、自認為因有關規範的實施而受侵害或預料即將受侵害的人，或反貪污暨反行政違法性高級專員知悉可提起爭議訴訟程序的情況時，均得隨時請求宣告有關規範違法。法院作出宣告規範違法後，須將裁判證明送交予駐有關法院的檢察院代表，或檢察院知悉存有三個宣告規範違法的裁判，須請求宣告該規範違法。32 檢察院是司法機關，其職責是在法庭上代表澳門特區實行刑事訴訟，維護合法性及法律所規定的利益；訴訟法律規定檢察院在何種情況下行使監察基本法實施的職權。33 檢察院具有聲請宣告有關規範違法的主體正當性，是基於其須維護合法性，維護合法性是監督行政機關或司法機關所作出的决定或見解是否符合法律的規定，倘若發現不符合法律的情況時，須提起法定程序或措施以作改正或改善。維護合法性的方向：（1）檢察院領導及監督刑事偵查，應審查拘留的合法性；（2）檢察院依法參與法院各類案件的訴訟，以維護合法性為前提，依法監督民事、刑事及行政案件的審判程序，確保相關實體法及訴訟法律得到正確的理解、實施；（3）檢察院應監督民事判决的合法性，以保障民事權益；（4）檢察院基於政府官員的行政行為違反合法性，而提起司法上訴，請求法院依法撤銷行政行為或宣告無效；（5）檢察院應行政長官或立法會主席的請求，行使諮詢職能或對特定事宜的合法性發表意見。34 在澳門回歸後，上述的反貪污暨反行政違法性高級專員公署被改為澳門特區廉政公署。35 關於反貪污暨反行政違法性高級專員公署聲請宣告有關規範違法的主體正當性，立法會認為為更好配合澳門的實况和規模，賦予 32 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 91 條。 33 澳門第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》第 2 條及第 56 條。見澳門特區政府入口網 “檢察院”，https://www.gov.mo/zh-hant/apm-entity-page/justice-institutions/apm-1098/。 34 “澳門特區檢察院的職責及權限”，參見澳門特區檢察院 https://www.mp.gov.mo/zh_tw/standard/duty.html。 35 澳門第 1/1999 號法律《回歸法》第 14 條第一款。見杜慧芳：“澳門廉政公署的肅貪倡廉角色”，《澳門公共行政雜誌》2003 年第 1 期，第 14 頁；以及杜慧芳：“在基本法框架下的澳門特別行政區廉政公署”，參見澳門虛擬圖書館 https://www.macaudata.com/macaubook/book269/html/0149001.htm。

8 反貪污暨反行政違法性高級專員公署具一系列的廣泛權力，使能撲滅貪污和維護行政合法性。行政規章是實施行政的法律依據之一，倘若行政規章的規範在三個具體案件中被裁定違法，由於反貪污暨反行政違法性高級專員公署須維護行政合法性，其具有聲請對有關規範提起爭議訴訟程序的主體正當性也是存有法律依據。36 （三）審查的限制 對規範提出爭議的制度不適用於以下情況：(1) 行政法規的規範違反根本法律的規定或該法律中的原則內容；(2) 行政法規的規範違反澳門以外專屬權限機關制定並適用於澳門的立法文件或等同文件的規範；(3) 行政法規的規範違反與澳門以外地方訂立的協定或協約內的規範；(4) 行政法規的規範違反基於上述規範或原則而由澳門以外機關制定並適用於澳門的規範。37 關於對規範提出爭議的制度不適用於行政規章的規範違反根本法律的規定或該法律中的原則內容。對規範提出爭議的制度在澳門回歸前已存在，在回歸前，《平政院訴訟法》（或《行政院訴訟法》）已對上述爭議制度進行規範，38 在回歸後，於 1999 年生效的《行政訴訟法典》取代《平政院訴訟法》及對上述爭議制度進行規範。39 回歸前，《葡萄牙憲法》在葡國及澳門處於最高的法律位階，它屬於根本法律（根本大法）是無庸置疑。40 而澳門的綱要性法律是《澳門組織章程》，該章程對澳門賦予法律地位：澳門地區是公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權。41 36 澳門第 11/90/M 號法律《設立反貪污暨反行政違法高級專員公署》，“序言”。見杜慧芳：“澳門廉政公署的肅貪倡廉角色”，《澳門公共行政雜誌》2003 年第 1 期，第 9 頁。以及杜慧芳：“在基本法框架下的澳門特別行政區廉政公署”，參見澳門虛擬圖書館 https://www.macaudata.com/macau book/book269/html/0149001.htm。 37 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 88 條第二款。 38 澳門第 267/85 號法令核准的《平政院訴訟法》。 39 澳門第 110/99/M 號法令第 7 條 g) 項。 40 澳門中級法院編號 142/2004 裁判（2004 年 11 月 18 日）。 41 澳門第 1/76 號法律核准的《澳門組織章程》第 2 條。

9 由於《澳門組織章程》使澳門享有高度自治權，該章程主要規範澳門的自治權，管理機關的權限、運作及組成，所以該章程是根本大法。42 在澳門回歸前，根本法律是葡萄牙憲法、澳門的根本法律（《澳門組織章程》）、適用於澳門的葡萄牙全國性法律及國際條約等，而澳門地區法律規範違憲訴訟的管轄權屬於葡萄牙憲法法院，非由澳門本地司法機構行使；而上述的排除是基於《澳門組織章程》第 11 條和第 30 條規定總督有權提請憲法法院審議立法會發出的任何規定有否違憲或違法；立法會有權提請憲法法院審議總督發出的任何規定是否違憲或違法，形成立法權與行政權在違憲監督層面的制衡，顯示出葡萄牙實行集中式的憲政審查機制。43 在澳門回歸後，《中國憲法》（以下簡稱憲法）中規定憲法以法律形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定國家的根本制度及任務，是國家的根本法律及具有最高的法律效力。中國對澳門恢復行使主權，憲法亦應適用於澳門特區，所以憲法是澳門特區的最根本法律淵源。44 而澳門基本法也是澳門特區的根本性法律，法院應受到《行政訴訟法典》第 88 條第二款的限制，即法院不能受理當事人提出行政規章的規範違反基本法的請求。但基於基本法賦權予法院可對基本法進行解釋，從而可審查行政法規有否違反基本法。基本法是澳門特區的根本性法律，應被充分的落實及執行。由於基本法沒有賦權予法院審查法律、行政規章等有否違反基本法的規定，基本法與其他法律規範可能衝突的問題，唯有由法院在審理具體個案時審查案中所適用的法律、行政規章等有否違反基本法的規定，而上述的法院審查權是來自於基本法多個規定的聯合解釋。基本法第 19 條規定法院對所有案件均具有審判權，除了原有法律制度及原則有所限制外；基本法第 82 條亦規定澳門特區法院行使審判權，各級法院審判時有權審查案中所適用的法律、行政規章等有否違反基本法的規定；基本法第 143 條賦權予法院在審判時可對基本法條款進行解釋，法院在審判時可解釋基本法，同時亦會審查案中所適用的法律或行政規章有否違反基本法，因為基本法第 11 條的規定不能適用違反基本法的法律或行政法規。上述的法院審查權不能由當事人處置，即使當 42 何志遠：“論澳門特別行政區行政法規與法令的關係”，參見澳門特區法務局 https://www.dsaj.gov .mo/MacaoLaw/cn/Data/prespectiva/issued10/c2.pdf。 43 李燕萍：“澳門行政法規的法律控制問題研究”，《 “一國兩制” 研究》第 1 期，第 90 頁。 44 王禹：“澳門特別行政區的法律淵源探討”，《 “一國兩制” 研究》2014 年第 2 期，第 14 頁。

10 事人沒有提出上述審查，法院也應依職權行使審查權，法院行使上述審查時而排斥了當事人訴權規則，透過基本法賦予的解釋權處理法律或行政法規的合法性。45 （四）審判程序 對規範提出爭議的制度僅由澳門《行政訴訟法典》第 88 條至第 96 條進行規範，有關條文數目僅有 9 條，顯示出相關法律制度的規定並不充足，所以上述爭議的審判程序是按照對行政行為提起的司法上訴程序步驟進行。46 上述的立法技術屬於準用或援引，準用是為了避免重複規範，而指定適用既存的法規規範。47 公權機關行為而引起的訴訟主要是司法上訴（Recursos contenciosos）及訴（Acções），司法上訴是針對行政機關的行政决定（是行政機關的既定立場）而進行的訴訟，而訴一般非針對行政機關的行政行為，而以追究民事責任、主張權利或合法利益而進行的訴訟。48 關於審判前的傳喚，法官或裁判書製作人須在命令或免除傳喚制定有關規範者的批示中，命令以公開該規範時所採用的方式及語言，在同一地點將要求宣告該規範違法的請求公告予以公開，以便利害關係人於陳述階段開始前參與有關訴訟程序。倘若在另一程序中已就相同依據聽取制定有關規範者的陳述，法官或裁判書製作人得免除對其傳喚。49 上述的裁判書製作人是上級法院（中級法院及終審法院）的法官，並由獲分發卷宗的法官擔任。50 上述的傳喚在澳門《民事訴訟法典》內存有相關規定，傳喚（citação）及通知（notificação）是召喚（chamar）當事人及第三人參加訴訟程序的訴訟行為，或將某裁判、訴訟中的事件作出告知（comunicação）的行為。傳喚是原告向法院提起訴訟，法院對被告作出召喚，以告知其參與訴訟及作出 45 李燕萍：“澳門行政法規的法律控制問題研究”，《 “一國兩制” 研究》第 1 期，第 90 頁。 46 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 92 條第一款。 47 J. Baptista Machado（馬沙度）：《法律及正當論題導論》，黃清薇、杜慧芳譯，澳門大學法學院，2007 年，第 91 頁。 48 羅智敏：“論澳門行政訴訟中的民衆訴訟”，參見澳門基本法推廣協會 http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1840。 49 澳門第 57/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 92 條。 50 澳門第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》第 25 條-A。

11 防禦，或基於訴訟需要而首次召喚利害關係人參與訴訟，有關情況也屬於傳喚。而通知則是傳喚以外的其他召喚行為。51 關於裁判的作出及公開，法院審判時可認為行政法規的規範沒有違反聲請人所指出的法律原則或規範，而認為有關規範違反其他法律原則或規範，並宣告該規範違法及作出裁判。法院須命令以公開被爭議規範所採用的相同方式及語言，在同一地點將裁定該爭議理由成立的裁判全文公開。上述的公開行為是透過在判決或合議庭裁判確定後八日期間內由辦事處送交的摘錄作出，摘錄內須載明有關法院、訴訟聲請人、制定有關規範者、利害關係人、訴訟所針對的行政法規的規範、公開該規範的地點及裁判的含義、日期。52 （五）裁判效力 對規範提出爭議訴訟的效果是宣告載於行政法規內的規範違法，而該宣告具普遍約束力及自該規範開始生效時起產生效力。宣告一項規範違法，引致其所廢止之規範恢復生效，但在宣告前有關違法規範被廢止除外。53 關於上述宣告的普遍約束力，該普遍性約束力是一經宣告有關規範違法，該規範便不可再被適用，而被該規範廢止的其他規範亦重新恢復生效。54 接着，從判例的普遍約束力分析上述宣告的普遍約束力，而在葡萄牙及澳門的法淵源中，判例具有普遍約束力，該效力可約束公民、法院及其他國家機關，顯示出該約束力具有普遍性。55 在澳門法律制度中，只有統一司法見解裁判具有普遍約束力，所以可從上述見解的普遍約束力分析宣告規範違法的普遍約束力。統一司法見解合議庭裁判對所有法院具有強制力，即各級法院、法官在其後審判均須遵守統 51 賴建國：“略論澳門《民事訴訟法典》的傳喚和通知——正義總量整體和諧下的若干思考”，《澳門公共行政雜誌》2007 年第 2 期，第 364 頁。 52 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 93 條。 53 澳門第 110/99/M 號法令第 1 條核准的《行政訴訟法典》第 88 條第一款及第 89 條。 54 米萬英、何偉寧：《澳門地區行政訴訟：制度、立法與案例》，浙江大學出版社，2011 年，第 25頁。 55 郭華成：《澳門法律導論》，澳門基金會，1997 年，第四章第一節。

12 一司法見解的解釋。56 澳門統一司法見解具有強制力乃借鑒英美法系判例法，目的是以達致同案同判的效果。57 三、司法審查的案例 上文已分析澳門行政規章的司法審查制度；接着，闡述該司法審查的案例，根據法院的裁判資料，僅有一個案例是涉及上述制度，該案例的主要內容是行政行為非為司法審查（對規範提出爭議）之標的，透過案例可更了解該審查制度的內容。 澳門中級法院的下列裁判內容涉及行政規章的司法審查及審查標的。58 而有關裁判提及《行政訴訟法典》第 88 條作出如下規定：一、對規範提出爭議係旨在宣告載於行政法規之規範違法，而該宣告具普遍約束力。二、本章所規範之可對規範提出爭議之制度，不適用於載於行政法規之下列規範：a）違反根本法律所載規範或從該法律所體現之原則之規範；b）違反由澳門以外有專屬權限制定適用於澳門之立法文件或等同文件之機關所制定之該等立法文件或等同文件中所載規範之規範；c）違反經正式通過之與澳門以外地方訂立之協定或協約所載規範之規範；d）違反以上各項所指規範或原則之由澳門以外之機關制定而適用於澳門之規範。 上述的規範或規範行為具有一般性及抽象性，一般性是條文規範非針對個人而針對某類別或級別的人士，抽象性是條文規範針對某事實狀況而非針對某具體事實。在對規範提出爭議的制度中，應對規章的規範提出爭議，當聲請人提起了對規範提出爭議的行政訴訟，而法官裁定訴訟標的是行政行為，其應駁回有關訴訟，因為聲請人使用了不適當的訴訟方式。 56 見最高人民法院案例指導制度考察團：“香港判例制度、澳門統一司法見解制度考察團”，《司法改革研究》2008 年第 15 期，第 42 頁；以及趙奕：“澳門刑事訴訟程序中的統一司法見解制度”，《澳門法治》2007 年第 14 期，第 60 頁。 57 王仲興、孫末非：“我國司法解釋制度改革路徑探析——以《澳門刑事訴訟法典》‘統一司法見解制度’ 爲視角”，《吉首大學學報（社會科學版）》2009 年第 3 期，第 76 頁。 58 澳門中級法院編號 142/2004 裁判（2004 年 11 月 18 日）。

13 在本案中，聲請人針對澳門金融管理局（AMCM）行政管理委員會對解除總監或助理總監職務後就享受有關福利的決議提出爭議，並聲稱即時受到該決議（第 154/CA 號）的影響。金融管理局是具有行政、財政及財產自治權的公法人，且為具有法律人格的公共機關，並受第 14/96/M 號法令核准的通則監管。澳門金融管理局設有由最少三名及最多五名成員組成的行政管理委員會，設有由三名成員組成的監察委員會（其中一名委員須為財政司註冊的核數師），及設有諮詢會。機關成員的任用是由行政長官透過公佈於《政府公報》的任命批示為之，其官職不等同於公共行政的其他官職，該成員應與本地區訂立提供服務的個人合同，合同內應列明擔任及終止職務的條件。雖然特區公共機關的公務員或服務人員得以定期委任、徵用或派駐等方式在金融管理局任職，但金融管理局人員的招募、聘用及福利均受人員專有通則及規範澳門特區勞動關係的法律所約束。外聘人員亦得以個人勞動合同或提供勞務合同的方式在金融管理局任職。為了更好設立金融管理局的人事管理制度，其採用了不在《澳門政府公報》中公佈的《人員專有通則》。 根據上述的決議內容，對於總監或助理總監的職務及福利性質待遇所作的定義、澄清及解釋，尤其解除該等職務導致待遇終止是根據《人員專有通則》及行使金融管理局組織章程規範該行政委員的權力。而上述決議是行政委員會行使法定權限而作出，行政委員會行使該權限是根據金融管理局的需要、已核准的本身預算、人員專有通則、聘用及管理人力資源（尤其行使紀律懲戒權管理該等人員）。因此，透過上述決議所作出的管理行為不具有規範的一般性及抽象性，因此決議不可成為對規範提起爭議之標的，因為不符合《行政訴訟法典》第 88 條的前提條件。綜上所述，中級法院合議庭裁定拒絕宣告金融管理局行政管理委員會第 154/CA 號決議違法的請求。 四、結語 澳門《行政訴訟法典》關於對規範提出爭議的制度是行政法規的司法審查制度，此審查是為了確保行政法規的合法性。而該行政法規是廣義的行政法規，即為行政規章，該廣義的行政法規與行政長官制定的行政法規有所不同，所以上述司法審查實質上是對行政規章的規範提出爭議。而司法審查的

14 前提是行政規章的規範在三個具體個案中被裁定違法，並透過案例證明行政行為不能成為上述司法審查之標的，該審查的限制是不可審查行政規章的規範有否違反根本法律（例如回歸前的葡萄牙憲法，回歸後的基本法），宣告有關規範違法的裁判具有普遍約束力。

《行政》第三十四卷，總第一百三十一期，2021 N.º 1 1 史學中的時間 薛尼路* Lurdes Escaleira** 前言 時間是一個非常複雜的主題，遠不是一眼看上去的那麼簡單。因此本文只是試圖從史學研究的角度且只能以簡述的方式探討幾個問題，而不能涉及所有方面。1 對於歷史學家和任何具有科學性的歷史工作，時間都是關鍵、必要因素。另一方面，歷史文章的讀者也需要時刻以時間為考量，因為沒有時間，歷史敘事就失去時間框架，變成杜撰。它並不是一個單一、靜止、無可爭辯的概念，而是一個通用的標準，在任何歷史時刻，所有歷史學家都像使用音叉矯音那樣正確地使用這個工具是很重要的，因此它應該是普遍和通用的。所有現在已知的人類文明都沒有忽視它，這不是偶然的。自從創世紀神話開始，無論口述還是筆述的智慧、原始科學和科學，比如吠陀、蘇美、波斯、印加、埃及、班圖斯、希伯來、希臘、中國或其他現存的或只存在記憶中的人類文明，神學家、哲學家、科學家的論著和其他作品，甚至單純的文學或藝術故事中都有對這一主題的關注。沒有時間就沒有歷史，知識也不能達到現有或預期的水平。憑直覺，我們知道甚麼是時間，但是定義時間太難了，就像阿瑪多·門德斯引用的奧古斯丁的話：時間究竟是甚麼？沒有人問我，我倒清楚，有人問我，我想說明，便茫然不解了。2 在歷史實證主義的時間和布勞岱爾定義的時間的基礎之上，似乎我們邁向了不影響任何學科及其中任何學問領域獨特性的人文社會學科整合統 * 葡語研究 (歷史) 講師。 ** 語言教學法教授。 1 比如決定論和自由意志、年表、時間和信息流、量測工具、精英的時間和大眾的時間、人種學的時間匯合，無歷史民族的時間，等等。 2 阿瑪多•門德斯（José M. Amado Mendes）：《作為科學的歷史：起源、方法論和理論闡述》，科因布拉出版社，第三版，1993 年，第 152 頁。該著作以及注釋 3 引用的《新歷史》是本文主要參考的作品。

2 一後定義的時間。經濟史強調的某些方面可能對文化史或宗教史不是那麼重要，但是正因此應該保留關於時間的概念、時間的度量、其它相關問題或特徵的根本。 很久以前，歷史敘述的真相依賴於歷史學家作為參與者或見證者在事件中的存在，或者至少有直接目擊證明，也就意味着歷史學家只是有資格講述他上一代或上兩代時期發生的事。 相反地，如今認為歷史學家能夠，也應該追溯到人類記憶無意識的源頭，唯一的限制就是布勞岱爾指出的遠久的時間並非永恆。3 那不是神話的時間，而是史前或原始歷史的時間。有記載歷史之前的時間須通過其它參考方式衡量，比如地質時代或星體時代，才有歷史意義。4 引論 當我們看到一位帶翼的，一手持鐮刀一手持滴漏的老人，這就是 “時間” 的化身，已被人熟知千年的柯洛諾斯，希臘神話奧林匹斯山眾神之一。翅膀象徵着時間無情的流逝，即羅馬人所說的 tempus fugit（時間飛逝）；滴漏意味着時間的流逝就像沙子不停的流出；蒼老揭示了時間的誕生與存在的開始同時發生。5 歷史事實的開始、中間和結尾，社會停滯、演化和進步的這些觀念只有在時間的進程中才是可能的。很明顯，這些時刻和活動不是在隔絕的時間裡發生。比如，必須有了科學和技術的分歧和好奇的慾望、進步和倒退，社會的斷裂，甚至是衰退，才會有進步。 只有在時間、空間和活動的坐標下，歷史學家才可能將歷史事件和事實定位和解讀，而它們就像其 “工作坊” 的原材料。這些坐標是不可分割的， 3 雅閣•高傅（Jacques Le Goff），羅傑•夏蒂埃（Roger Chartier）和雅閣•赫維爾（Jacques Revel）主編：《新史學》，科因布拉，Almedina 出版社，1990 年（原版，巴黎，1978 年），第 227 頁。 4 關於神話中的時間過渡到歷史中的時間，參見謝閣蘭（Victor Segalen）的《遠古人》，卡波內爾（Carbonell）在《史學》（里斯本，Teorema 出版社，1987 年，第 8 及續後頁）裏引述其中的片段。 5 對於希臘人來說，物理存在的開始和早於物質存在或超物質存在的人類靈魂的開始並不同步，而基督教思想認為神創世界之後才有了存在，才誕生了人類。史蒂芬•霍金在《時間簡史》（倫敦，Transworld 出版社，1998 年）中引用的奧古斯丁的話。而海德格爾清楚地肯定此有的本性在於它的存在。

3 只為了科學分析或教學簡化的需要，才應該在架構方面，尤其是在相互依存的動力和本體個體方面分解。 歷史事件的研究，尤其無論是通過它們的建立關係、對比、相互關聯、時間序列、空間環境的置入，還是組成要素的分解和分析，都必須要借助時間作為歷史重構和分析的目標事實感知和理解的根本要素。 通過對比，在相同時間或不同時間裡，可以將一個社會和另一個相比較，可以得出一個社會相對進步，而另一個相對落後的結論。可以看到一個社會從史前進化到現在，從中世紀到現代社會，或者觀察到其停滯，有時倒退、衰落，甚至消失。只有通過歷史事實的分析，6 我們得以解釋和理解歷史事件的緣由以及其發生的朝向為此而不為彼的理由。 即使我們處在編年學意義的時間中，我們見證到時間的概念並不是單一的，可以肯定的是時間的其它定義對於歷史學家也一樣的重要，尤其是如果我們不想忽略真相的根本，不想只注重事件的表象。比如，在英語等一些語言中，有不同的詞彙表達環境時間或心理時間的意思，這個時間和事件主角人物的心理、健康、年紀、所處的時刻、反映了山嶽、水文等狀況的地理空間，甚至健康正常與疫情時期、動亂與和平時期極大不同的社會環境的狀況息息相關。 事實上，時間對歷史學家極為重要。對法學家、物理學家、生物學家、醫生、軍人、管理者、工人，以至對科學、管理、社會和經濟日常生活也同樣重要。無人有意識或無意識、自願或非自願地不感受到時間的限制或制約。 要強調的是，對於法律，時間是非常重要的。比如可以作為主觀權利的構成要素或消滅要素。比如取得時效、權力時效或失效等法律概念。無疑對客觀權利準則的提出以及依賴於歷史時刻演進狀況的現行法律原則和根本價值的實體化也有影響。 對於經濟學，時間也是一個關鍵要素。某個經濟體在生產、分配或消費方面的表現不可避免地依賴時間要素，尤其是在宏觀經濟分析和其變量的 6 聯繫到某個特定的時期的事件的集合。

4 表現中尤為重要。反映在歷史科學中的經濟史領域的進展，特別對系列史和循環的研究，以及某些歷史形勢的停滯、倒退、進步，歷史角度相關的經濟社會發展現象的理解都有顯著的作用。 對於其他人文社會科學，比如管理學，也存在時間考量的特別問題，尤其突出的是標準時間和運動時間。提出了非常重要的時間管理的規則。用時間來區分過去、現在和未來，秩序才有了可能，否則將是一片混亂。7 可以看到這裡涉及諸多問題，例如判定何為其類別，一個實體、一種價值、還是一種關係；回答時間是歷史事實的組成要素、外部因素、或者只是歷史學家的研究工具的問題。 對時間的第一印象必然是經驗主義的、粗略的、簡單化的，有時只是模糊地認為和宇宙相關的。由此，時間的概念產生於開始時間與到達時間的比較，日、月、年的接替，自然週期的重複，一年四季，動物和植物的生命階段。可以說一年不過是地球繞太陽一周的完整旅行，月就是月亮繞行地球一周，日就是地球自傳一周。 受物質世界限制的時間和柏拉圖洞穴的永久時間，或者末世論中的永恆時間是不同的範疇，但是要強調的是本文只討論第一種類別。除此之外，還有最新的量子時間的概念。那樣要講的就太多了。 對時間的研究可以引發複雜多樣的問題，無論在哲學、科學範疇，或者只是個人日常管理。時間可以捕獲麼？8 任何種類或類別的時間都可以度量麼？那怎樣度量心理時間，社會學時間或歷史學時間？是甚麼標誌一個週期的開始和結束？個人時間和社會時間是一致的麼？時間總是相關聯的麼？那麼神聖時間呢？ 7 有作者認為只有現在是存在的，過去已經消失了，留下的是現在，未來還沒有發生。存在和對存在的意識對於時間是決定性的，也就是在時間和認知主體之間有必然的聯繫。如果沒有這個主體，就沒有時間的意識，因此這個主體有部份主觀的責任。 8 事實上，可以捕捉的是事件的痕跡。但是 A. Borges Coelho 在其《時間與人類：問歷史（三）》（里斯本，Caminho 出版社，1966 年，第 13 頁）中寫到：“我們捕獲的不是時間，而只是發生的事情”。我們認為捕獲的不是時間，也不是發生的事情，只是其回憶，也就是事件的痕跡。

5 時間是剛性的還是彈性的？是絶對的還是相對的？是一致的還是多種形式的？是人類內在固有的麼？還是超越人類的？討論持續時間或不持續時間有意義麼？時間可以被停止或被中斷麼？時間上的跳躍會是甚麼？！ 由此可見，時間的多面性可以無窮盡的展開。佛經、聖經或古蘭經中的神聖時間和神聖禮拜儀式的時間存在的同時，存在一個世俗的、功用的、遊戲的、法律的、認知論的、以及其它類別的時間？問題是這些種類的時間對歷史學家有沒有意義，我們的回答是肯定的，一切都依賴於要研究的事件或事實。比如，如果涉及佛教、天主教或伊斯蘭教歷史，無疑神聖時間是研究要素之一。 時間也可以是藝術創造。詩人佩索阿就是一個例子，在惠特曼的影響下，他杜撰了阿瓦羅·坎普斯這個人物，並為這一人物詩歌的演變給他虛擬了和現實時間毫無關聯的特有的時間，比如為《阿片》虛構了時間，就像其它為這位異名人物標註審美和心理演變的詩歌，他是佩索阿生命最後階段的異名人物。藝術創造的其他例子還有樂譜的音樂時間。 時間的概念 那麼，甚麼是時間？所有人都知道時間是甚麼，但要解釋它卻極為艱難，大多數對此有研究的學者都承認這一點，比如奧古斯丁。亞里士多德也在他的《自然哲學》（亦譯為《物理學》）中論述了時間的概念，這啟發了黑格爾，尤其是他的《邏輯學》。 對於亞里士多德而言，時間的概念從 “現在” 開始，他稱為 “絕對當下”。隨着亞里士多德定義的發展，亨利·柏格森（1859-1941）後來在其著作《物質與記憶》和《創造進化論》中肯定時間是空間。9 馬克斯·韋伯提出作為和文化史密切相關的心態史重要命題的時間的意識。10 9 海德格爾：《存在與時間》，巴西，彼得羅波利斯（Petrópoles），Vozes 出版社，下冊，卷 2，2002 年，第 246 頁。 10 吉哈•羅斯（Gerhard Dohrn-van Rossum）：《時間的歷史》，里斯本，Temas e Debates 出版社，2001 年，第 19 頁。

6 事實上，思想的體系，研究的領域、研究的需要和教學目的決定並導致時間概念的多樣性。 從歷史學家的角度看，在不同的時期和地方，對時間有不同的理解，比如中國文明、古希臘文明、中世紀或現代歐洲文明。 自中國最早以作品著稱的漢代（公元前 208—公元後 220）11 歷史學家司馬遷，開始認為自然序列的時間概念發展到頂點，之後開始無情地衰退。這種歷史觀認為朝代時期像不間斷的山脈一樣，當天命12 的合法性喪失了，朝代也就結束了，直到現在，某種程度上，成為中國歷史的方法學，至少是直到清朝末，當西化浪潮嚴重地打擊了中國文明。這些朝代之間好像沒有間隔，13 儘管出現朝代之間王位空缺的狀況。 可以追溯到《歷史》作者希羅多德的希臘人的古典學說顯示了關於歷史時間循環的視角。歷史是週期的總和，每個週期包含一個事件。是歷史的原子觀。14 在歐洲，自中世紀到 19 世紀，特別是 20 世紀，對時間有一種不可逆、不可重複、連續性的並累積性的線性觀點。時間好像河裡不停歇的水，因此正如生活在蘇格拉底之前的哲學家赫拉克利特（公元前 540—公元前 470）表述的，我們可以肯定一個人不可能兩次踏入同一條河流。這種史學觀就是歷史像不停歇、不重複的湍流。這也是猶太天主教徒給歐洲的文化遺產。 歷史是時間和邏輯，是研究和敘事，是時間和空間（不只地理空間、還有社會、文化和經濟空間）中事件的記憶，時間進程中突顯的活動或能量參 11 Dun J. Li：《永恆的中國人——歷史》，紐約，Charles Scribner’s Sons 出版社，第三版，第 126頁。 12 根據 D. W. Kwok 教授（曾在新加坡和澳門多個大學執教），在關於中國朝代更替的講授中區分了特別重要的七個時期：1.天命的取得；2.天命的發展和鞏固；3.文化擴張；4.文化頂峰；5.衰退的早期徵兆；6.衰退的加劇；7.天命的結束（朝代瓦解）以及新循環的開始。 13 根據卡波內爾，同註 4，第 35-36 頁，在中國，歷史學家從來都是和時間相關的官員，因為他同時是編年表者、編年史家、占卜官、占星家、日曆製作者、管理者及顧問。他（同前，第 39 頁）寫到時間的展現對於中國人不同於地中海民族。他們對時間有一種具體的、解析性的視角，將朝代分解為統治時期，即年號，年、季節等，除此還有農曆月和日，他們使用這樣方式的年表。 14 帕斯卡•里契（Pascal Richet）：《世界的年代》，里斯本，皮亞傑學院（Instituto Piaget），第21-22 頁。

7 與事件之中。歷史事件發生在時間內，也就是說，只有在時間的進程中才顯現其存在。 回到時間的概念，我們可以總結以下三點： 根據時間——本體或時間——存在的初概念，時間是一個絕對值、一個自主主體，其存在和延續不依賴於物體。這是 17 到 19 世紀主流根植於牛頓思想的實證主義概念。時間是線性的、不可逆的。這一概念受到康德的質疑。對此，海德格爾提出以下問題：難道時間擁有一個實體？如果不是的話，難道是幻覺，或是比所有可能的主體更為主體？15 但是這個本體時間論已經被超越了。 另一個概念涉及到關聯時間或相對時間。在 20 世紀初，愛因斯坦的相對論揭示了之前提到的時間定義已經過了時並且荒謬。結論是時間和空間、速度和物質並不是獨立的存在，而是相互關聯的。有人提出它是一個連續的空間——時間。16 這個概念，和之前的概念一樣，定義了宇宙的、數學的和占星學的、物理學家和哲學家的時間。根據引用的霍金的著作，17 科學規則並不區分時間的方向為向後還是向前。但是有三個箭頭區分過去和未來：熱力學箭頭（無序的方向）；心理學箭頭（對過去的記憶，對未來無記憶）；宇宙學箭頭（宇宙的擴張，優先於其收縮）。 還有歷史或技術時間的概念。無疑，歷史學家更感興趣的關於它的性質和特徵，這是很難解釋而且包含某些主觀主義。用馬塞爾·莫斯的的話來說，作為歷史學家研究對象的時間，是綜合社會現象。18 它的性質同時是社會的、文化的和心理的。關注點不同，性質也就不同。比如費爾南·布勞岱爾將時間區分為長時段、中時段和短時段。西羅·卡爾多索將時間分為序列、 15 海德格爾：《存在與時間》，巴西，彼得羅波利斯（Petrópoles），Vozes 出版社，下冊，卷 2，2002 年，第 331 頁。 16 阿瑪多•門德斯（José M. Amado Mendes）：《作為科學的歷史：起源、方法論和理論闡述》，科因布拉出版社，第三版，1993 年，第 153 頁。 17 《新史學》，同註 3，第 169 頁。 18 克里托夫•波米揚（Krzystof Pomian）：“結構的歷史”，於《新史學》，第 203 頁。還可參閱這位作者與主題相關的作品：L’Ordre du temps，巴黎，Gallimard 出版社，1984 年。

8 活動的跡象，以及變化的速度和效果。19 對於克里托夫·波米揚，20 改變的是理解歷史時間的方式本身，作者提出新的三分法：結構、局勢和變遷。21 需要強調的還有屬於年鑑學派第二代的歷史學家拉布盧斯（Ernest Labrousse，1895-1988）認為活動有的三種方式：長期持續、週期性搖擺，各階段的變化。 週期化的概念對於理解時間特別重要。可以說一個時期就是時間的一個階段或一個片段，由一個出發點和一個到達點作為標示，由一個關鍵的公分母連接的歷史事件發生其間。 將時間分為時期是為了科學或教學的緣故，以方便歷史研究和歷史教學的工作。 紀年、世紀、時代、朝代、十年、百年和千年是歷史時代劃分使用的時間階段的幾種類型，比如基督紀元、中世紀、地理大發現時期、阿維斯王朝、唐朝、啟蒙時代、中華帝國的第一個千年、封建制度和西羅馬帝國、葡萄牙在澳門管治的最後十年，等等。 歷史進程的分期是通過將時間的分割而完成的，那首先要問的就是採用的標準是甚麼。有人認為沒有客觀且嚴格的標準，時期的確定是表層的，受主觀性甚至某些任意性的影響，因此，時期是人為的。相反地，有人認為分期應該是有標準的、準確的、客觀且必需的，而我們也認同這個觀點。有些人強調每個時期應對應一個文化單元。而我們認為也可以對應政治或經濟單元，這由凸顯的要素和所選取的始末界限來決定。有人認為不存在共通的、適用於任何事件類型的分期，無論事件的性質，如政治、經濟、軍事，或無論其所處空間、地理條件，在亞洲、非洲或其它任何大陸、海岸，或內陸、大草原或森林。 19 阿瑪多•門德斯（José M. Amado Mendes）：《作為科學的歷史：起源、方法論和理論闡述》，科因布拉出版社，第三版，1993 年，第 154 頁。 20 雅閣•高傅（Jacques Le Goff），羅傑•夏蒂埃（Roger Chartier）和雅閣•赫維爾（Jacques Revel）主編：《新史學》，科因布拉，Almedina 出版社，1990 年，第 208 頁。 21 之後我們會展開這些歷史時間的相關概念中的某些概念，其中一個相關的，我們可以認為是歷史事實的持續（組成一個史學意義的同一單元的相互關聯、依存的事件整體）。

9 關於每一時間單元的始末界限，我們覺得這個指標不能太過僵硬，從而不能包括根源和後續的結果，也就是歷史事實的前因後果。比如，傳記一般開始於傳記人物的出生，而結束在其去世的時刻。但如果可以引出有利於解釋或補充其生平的要素，不是說不能往前和往後擴展。死後出版的著作以及出版的方式都是應該包含在傳記的重要事實。22 在布勞岱爾的研究和觀點的基礎上，我們可以討論短期、中期和長期的歷史。簡單地說短期是事件或事實的歷史，中期是局勢性歷史，而長期是結構性歷史。需要注意的是事實上只能推斷出結構性歷史的歷史規律，而有了這些歷史規律才能將歷史升級為科學，但是被歷史學家經歷或見證的當代歷史可以並應該被認為是歷史學家的，而不只是記者的工作範疇的部份，儘管是涉及同樣的事件，處理的方式卻非常不同，要求也不同。 比較近代的歷史，如果不是當代史，至少是現代史再次起到原動的作用，現代史豐富的文獻使其成為必然選擇，再加上大量的書寫，國家的統計，人口數量、隨着全球越來越多識字人口增長的大量數據。23 這就意味着當研究的事實距離歷史學家越近，時期可以分得更短更精準。 經濟史的研究，在週期、活動和趨勢方面，為歷史科學帶來重要貢獻。從持續時間由短到長的順序，可以分為：季節性活動，比如穀物、水果或動物的生產；基欽（Kitchin）週期，或小週期，40 個月為一個循環；朱格拉（Juglar）週期，或短週期，6 到 10 年為一個循環；長週期，20 到 22 年為一個循環；康德拉季耶夫（Kondratieff）週期，24 25 到 45 年為一個循環，其中西米昂（François Simiand）將其分為一個繁榮時期和衰退時期；趨勢或長期趨勢會持續近一個世紀，比如日本的基督教化；千年趨勢，持續近千年，比如天主教和伊斯蘭教的原教旨主義運動。 22 譬如平托的《遠遊記》和若昂•德•巴羅斯的《亞洲十年》（第四卷），都是在作者逝世多年後才出版。 23 皮耶•修呂 (Pierre Chaunu)：《作為社會科學的歷史學》，歷史文化圖書館，里約熱內盧，Zahar出版社，1976 年，第 68 頁。 24 康德拉季耶夫在其著作《商業經濟學》（Business Economics）表述了這一觀點，1925 年出版。

10 從原始時期開始人們就觀察到經濟發展的週期性。《聖經》中講述了埃及歷史，其中提到 7 年興旺，接着 7 年沒落，如此循環。25 週期還可以以別樣的方式涉及產品，比如馬德拉歷史或巴西歷史的蔗糖週期，或者更現代一些的，安哥拉歷史的石油週期（還在進程中）。 週期的另外一些含義有，比如，生命和死亡週期，某些元素決定的文化週期，這個週期可能消失，而之後隨着該等元素重現繼而復活。 週期的概念本身包含可能的重複、只要符合同樣的前提和相似條件，事件就會發生的含義，26 這也就引發了可預見性的含義，以及不理想情況下修正或撤銷要素的引入。有人認為，賦予史學預言的性質，使其完全有資格成為社會科學範疇的一部份。 時間的測量包括涉及量度、主題使用的控制和規則，這也是一般社會科學和歷史學研究相關主題的重要問題。27 在希臘人掌握了文字使用的那個世紀，誕生了奧運會，以及隨之而來的持續時間準確的和定期的度量。28 對於馬克·布洛克來說，時間量度的進步對社會發展有着深刻、革命性的影響，無論是涉及知識和文化方面，還是普通人日常生活。 時間度量的實踐和工具隨着時代和地點有所不同。比如，時和年的時長不同，測量的方式和工具很多樣，從晷、農曆年到現代系統。在很多國家，年份涉及到朝代或王朝，且其結構不同，小時和年份可能更長或更短。29 時 25 《創世紀》第 41 章講到法老在夢裡見到尼羅河邊有七頭健美又肥壯的母牛，後面跟著七頭醜陋又瘦弱的母牛，這些醜陋瘦弱的母牛，竟把那些健美肥壯的母牛吃掉。法老在第二個夢裡見到一根麥莖，長出七個麥穗，又肥壯又美好，接著，又長出七個麥穗，又醜陋又乾枯，這些乾瘦的麥穗，竟把那七個又肥壯又飽滿的麥穗吞下去。（《聖經》，國際天主教聖經學會，里斯本，1997年，第 3 版，第 55 頁）。 26 對於拉貢布（P. Lacombe）和西米昂來說，只有重複的事件才能分類和比較，才可以作為科學分析的對象。（《新史學》第 19 頁）序列式讓空白的融入和序列要素的估價成為可能。 27 吉哈•羅斯（Gerhard Dohrn-van Rossum）：《時間的歷史》，里斯本，Temas e Debates 出版社，2001 年，第 12 頁。 28 夏爾•奥利維耶•卡博內爾：《史學》，里斯本，Teorema 出版社（原版，巴黎，1981 年），第10 頁。 29 帕斯卡•里契（Pascal Richet）：《世界的年代》，里斯本，皮亞傑學院（Instituto Piaget），第23 及續後頁。

11 間的量度，除了客觀上與天體運動相關，客觀上可以確定的、普遍的，還總是受約定性要素的影響，繼而受約定性質的相對性、主觀性、地方或地區因素影響。 世界範圍內的統一標準的實施開始於中世紀，但直到 19 世紀末，30 隨着歐洲航海擴張促成的信息溝通，以及相關範疇國際條約的簽署和批准之後，世界時間才得到普及。 需要提到的還有為測量歷史時間創造特別測量單位的嘗試，比如論式（Topoi）。 不同編年史的比較在這方面有特別的重要性，比如中國編年史和西元編年史的比較。 鐘錶、日曆、分期方法的發展更好地將時間和邏輯聯繫起來，繼而有利於歷史的研究。 其它重要的概念還有年表和序列。對於席爾瓦·惹鐸教授，在歷史輔助科學中，年表是時間、數字和日期的科學，從希伯來紀年到奧運會紀年，從太陽週期到天主教世代，從希吉拉曆到在天文學家克拉維斯格建議下做出的格列高利公曆改革，31 時間對歷史學家是至關重要的。 歷史實證主義賦予年表一種過度的重要性，《新史學》警示到，其中包括馬魯（Marrou）和其他歷史學家，相比於採用純粹的時間標準，他們更傾向質疑化。 中國官方傳統歷史主要採用編年的方式。御用歷史學家逐日記錄皇帝周遭發生的事情。另外，地方志也跟從官方編年的方式。 根據時間的序列就產生如下的問題：從何時應該開始和結束某個活動（或者從完成的歷史的角度，何時應該被認為是某事件的開始和結束），時間順序為何，事件演進和接續的速度和節奏，某些事件同時發生的狀況。很 30 吉哈•羅斯（Gerhard Dohrn-van Rossum）：《時間的歷史》，里斯本，Temas e Debates 出版社，2001 年，第 311 頁。 31 席爾瓦•惹鐸教授：《歷史學方法和歷史批評講義》，波爾圖，Portucalense 出版社，第 2 版，1969年，第 77 頁。

12 明顯，根據實證主義歷史觀或新史學觀不同的角度，這些問題可能獲得的關注點不同，而得出不同答案，前者偏重事實性的、描述性的，表面客觀和絕對的，而後者偏重解釋性的、相對性的、關聯性的且總是不完整的。 而且序列的另一個問題是日曆的替代或改革導致出現時間的重疊或間斷。32 關於歷時性、同時性33 的概念，我們討論的是歷史研究方法，其中以不同方式考量時間因素。當涉及中長期橫向時間，使用歷時性研究。而同時性運用縱向時間，幾乎瞬間的，只是短期或及短期時間。但是布勞岱爾特別強調34 幾乎不可能孤立地使用其中一種方法。在實踐中會更注重歷時性或者同時性，但是認為史學會特別運用歷時性，而其它社會人文科學更多使用同時性。 討論羅馬帝國時期的中世紀騎兵，或是蘇維埃社會主義共和國聯盟時期的封建主義是荒謬的。無可避免且不能延期地，書寫歷史是在發生時間和敘述時間，這兩個時間之間，歷時性的、錯位的敘述性活動；詮釋學和方法，也就是在這個區域裏下定論。35 當講到時間，常用的術語有長時段、中時段和短時段。實際上，在年鑒學派，36 尤其是馬克·布洛赫和拉布盧斯研究的影響下，在20世紀下半葉，長時段的概念變得完善，它的提出歸功於布勞岱爾，他在1958年寫了一篇論文，並在他的著作《菲利普二世時代的地中海》中運用了這些理論。37 但是其他作者也有涉及，比如皮耶·修呂在他的著作《1504年到1650年間的塞維 32 比如，由於格列高利曆改革的引入，葡萄牙和西班牙歷史上不存在 1582 年 10 月 5 日到 14 日（參見席爾瓦•惹鐸教授，同上，第 87 頁）。 33 還有時代錯位，意思是概念或術語被使用在並不使用或不再使用這些概念或術語的時期。 34 Fernand Braudel：《歷史與社會科學》，里斯本，Presença 出版社，第 38 頁。 35 安東尼奧•阿爾梅塔（António Marques de Almeida）： “歷史的寫作：關於理論和問題化”，見《CLIO》，新版，2000 年 5 月，里斯本大學研究中心期刊，第 13 頁。 36 在年鑒學派的影響下，從可感知的過渡到可理解的：人類的活動，歷史的中心，是歷史學家應理解和解釋的理性的結果。 37 米歇爾•沃維爾，見《新史學》，第 365 頁。

13 利亞和大西洋》，波米揚認為呂西安·費夫賀在1911年發表關於菲利普二世與孔德地區的論文，某種意義上，使他成為一位先驅。38 長時段，即歷史化的歷史時間或地理時間，特別是歷史學家、無意識歷史半固定性的，以及心態史的時間。39 地理歷史隨着這個時間概念重新獲得活力。只有長時段讓系列史和結構史的出現成為可能。由於長時段概念的提出，史學中的理性達到頂峰。 布勞岱爾將這個長時段和地理空間結合，無疑，這啟發了沃勒斯坦（Wallerstein）創造出他的世界經濟模型，40 取代了區域世界，比如地中海經濟，依賴模型成為該模型的代用品。41 其他模型，比如馬克斯·韋伯或卡爾·馬克思建立的模型，只有在長時段內可以理解。42 如上所述，只有長時段的歷史可以聲稱屬於社會科學範疇。然而長時段的想法由來已久，西西里的狄奧多羅斯（公元前 1 世紀43）就已經使用。 在長時段中，可以強調極長的持續時段，比如千年的進化（如中華文明、以色列民族歷史、或家族等某種社會組織、或產權等某種法律組織）。 中時段和局勢的概念，以及前述基欽週期和朱格拉週期相關。具有一般歷史的意義，但是對量化和經濟史具有特別的重要性。對人類學、社會學、教育學等其他社會科學具有重要意義，有助於解釋隨勢波動，以及預見某些將來事件的可能性。 38 科佐多夫•博密安：《新史學》，第 191 頁。 39 伏維爾（Michel Vovelle）在《歷史與長時段》中（《新史學》，第 382 頁）引用了埃曼紐•勒華拉杜里（Emmanuel Le Roy Ladurie）的著作《靜止的歷史》，需要提及這部著作，甚至因為它的象徵意義。 40 伊曼努爾•沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）：《資本主義世界經濟體系》，劍橋，劍橋大學出版社，1980 年。世界經濟模型建立在剩餘價值的基礎上。 41 若澤•維南西奧（José Carlos Venâncio）：“殖民主義及其含義”，見《非洲的真相，社會學要素》，里斯本，Veja 出版社，第 51 頁。 42 馬克斯•韋伯的模型依據權威的支配，卡爾•馬克思的模型依據物質生產的力量。 43 狄奧多羅斯，這位公元前 1 世紀的歷史學家著有《歷史叢書》，共 40 卷，其中已顯現長時段角度下歷史分析的痕跡。

14 對於某些作者，根據布勞岱爾提出的專門用語，社會時間是對歷史學家研究的理想時間。 短時段和實證歷史學家的時間特別相關。對記者和社會學家更為重要。 即時性和經驗主義對歷史學家有意義麼？我們的回答無疑是正面的。正如在空間意義上，有一般性的、區域性的和本地歷史學家，在時間意義上，也有某些時期或某些事件的專門的歷史學家。為此應該研究每個單獨的事件，但是局勢和結構時間下它們的整體也不應被忽視。但有人認為這是歷史學家、記者的工作，44 因此這種時間也被稱為個體事件。同期性和歷時性同時交織在這種時間中。 短期和極短期時間發生的事件為實證主義階段標誌歷史敘事。對於新史學，也有意義，但其意義及功能有所改變，現在歷史學家開始意識到功能和意義已改變時間的必要性，這必要性曾被質疑。45 由歷史過程見證人或當事人記述事件的即時史所有問題都包含在這裡，在事件的痕跡中，就像一次會議或一場戰役的歷史，由當事人或見證人在事件結束後立即或不久之後記述，但是在事件引發的餘熱之下，缺乏時間給予歷史學家的整體視野和角度。這種歷史缺少時間的發酵，因此未能使用所有可能的原材料，自然地，沒有充分的思考。46 從整體上看，可以說這三種時段是並列的層面，因此，同一事件可以分別集中在短、中、長時段。根據布勞岱爾的學說，地理時間、社會時間和個體時間之間沒有斷層。是以不同方式看待同一現實。 接下來，我們討論結構、局勢和變遷的概念。菲利浦·阿利埃斯（Philipe Ariés）在其 1954 年發表的著作《史學的時間》中提出結構的定義，他認為這和所謂的系統時間和結構時間相關。對於長期時間特別重要，在長時間內組織問題與連續和持續相關，一種需要長時間消耗和轉移的現實。47 極端 44 費爾南•布勞岱爾，同上，第 42 頁，其中提到， “社會科學幾乎厭惡事件，這有某些道理：短時間在所有時段中最為任意且最有欺騙性”。 45 雅克•雷維爾（Jacques Revel）：“事件”，《新史學》，第 20 頁。 46 讓•拉庫爾特（Jean Lacouture）：“即時史”，《新史學》，第 314 頁。 47 費爾南•布勞岱爾：“長時段”，《歷史與社會科學》，里斯本，Presença 出版社，第 21 頁。

15 的情況下，結構讓歷史看起來好像幾個世紀以來都是靜止的，其中，地理環境和持久的制度要素被賦予特別的重要性。48 結構主義中，除了布勞岱爾49 及其跟隨者認為是緩慢和輕微的演進，還有突變漸進或不持續的進程，從一個文化或文明階段變為另一個，米歇爾·傅柯（Michel Foucault）就是持這種觀點。50 結構主義特別是讓系統的歷史分析更好地引向整體歷史的方法，更多地被其他社會科學採用，比如心理學（皮亞傑）、語言學（喬姆斯基）或人類學（列維—斯特勞斯）。51 總之，我們可以說廣義上的結構史隨着年鑑學派於1929年提出，狹義上的結構史在結構主義理論的基礎上於1960年埃德加·莫林（Edgar Morin）52 和喬爾·德·羅斯奈（Joel de Rosnay）53 的作品中提出，當然還有前驅人物貝塔郎非（Ludwig Von Bergalanffy）。54 我們認為結構主義理論用於史學還處於初級階段，可以從管理學獲益良多，尤其是聯繫到戰略意圖和目的。 局勢的概念和短時段的概念有關，是賦予某個短時段特徵的相互關聯的事件的整體。它的性質可以是多樣的：社會的、宗教的、經濟的、科學的、文化的、政治的、金融的，等等。 48 提到 “制度要素” 時，我們想到的是奧利歐（Maurice Hauriou）所提出的概念，他認為制度是某種社會環境下產生並持續的事物的概念。 49 科佐多夫•博密安（Krzystof Pomian）：“結構的歷史”，於《新史學》，第 530 頁；費爾南•布勞岱爾：“長時段” ，《歷史與社會科學》，里斯本，Presença 出版社，第 21 頁。 50 米歇爾•傅柯：《知識的考掘》，巴黎，加利瑪出版社，1969 年，引自阿瑪多•門德斯，第 167頁。 51 費爾南•布勞岱爾：《論歷史》，里斯本，唐吉坷德出版社，1977 年，第 39 頁，可見 “列維—斯特勞斯把結構人類學推向語言學的進程，無意識歷史的維度以及定性數學的早期帝國主義”。 52 《方法：自然的本質》，里斯本，歐美出版社，1972 年。 53 《宏觀：為了一個整體視野》，里斯本，阿卡迪亞出版社，1977 年。 54 參見貝爾德昂（Yves Bertrand）、吉列蒙（Patrick Guillement）：《組織機構：一種系統方法》，里斯本，Piaget 研究院，1988 年。

16 但是一個單獨的事件，比如一場革命、一個科學發現、一個根本性的政治決定，可以顯示一個局勢的特徵，即使這個局勢的性質由諸多實體關係決定，而產生某些結果。55 根源於軍事科學和戰略和策略概念，局勢的概念，就和結構的概念一樣，首先運用於經濟學和行政管理，和所有社會科學相關，而不只是史學。這裡更多指主導 19 世紀和 20 世紀上半葉的傳統史學。簡要地說，結構主要是時間週期，而局勢是形勢關鍵時刻的決定性週期間隔。 在一個結構中，幾種局勢相繼發生和並存，局勢活動不會立即和直接的影響結構，儘管受到局勢的震動，結構仍然會持續。 需要強調的是，傳統歷史建構於局勢中、短時段、政治事件、文獻直接記載的真相。事實上，除了幾乎沒有時間厚度的人為的場景，最近百年歷史幾乎全部是政治的，圍繞着重大事件，涉及的是短時段。56 關於變遷的概念，新史學特別關注顯著地改變某個社會演化的深層的斷裂。變遷，和結構一樣，與長時段相關。特點是自然和／或文化的暴力，機構和精英的消失或消滅，被異裝的他者代替。 變遷的歷史顯示其產生非常緩慢，雖然其發展很多時候是突然的，有時看上去是出人意料的，因為是由本身中性的且沒有突變意義的情節引發。 米什萊（Michelet）和托克維爾（Tocqueville）等作者都分析過，變遷在史學中有時被當做初始點，有時被當做終點，對於歷史學家，反映在無論是政治角度（如法國大革命57），科學角度（如哥白尼的革命58），還是宗教的角度（如路德的改革59），以及其他角度，比如社會、經濟和文化。 55 海德格爾：《存在與時間》，巴西，彼得羅波利斯（Petrópoles），Vozes 出版社，2002 年，下冊，卷 1，第 128 頁。 56 參見費爾南•布勞岱爾：《論歷史》，里斯本，唐吉坷德出版社，1997 年，第 42-43 頁。 57 1789 年爆發，揭開了一個被部份學者形容為現代時刻的歷史時期。 58 波蘭天文學家尼古拉•哥白尼於 1543 年（其逝世的年份）出版了著名的《天體運行論》，推翻了當時關於宇宙的物理天文的所有觀念，被天主教會禁止發行。半個世紀之後才被耶穌會士接受。 59 馬丁•路德（1483-1546）領導了德國的宗教改革，創立了路德教會，並導致了有利於新教其它宗派出現的氛圍。

17 我們不應把變遷和叛亂、起義、國家政變等不具備結構斷裂性質的歷史行為混為一談。一般地講，變遷是歷史加速的時刻，60 但可能變現為倒退，就像 20 世紀中國文化大革命。 變遷可以由權力或反對權力的一方發起或領導。61 對於歷史時間而言，變遷是結構的改變，一般而言，是清晰划界的歷史時期的終點和／或起點。 變遷不同於進化論，進化論是緩慢而深刻的變化，包括輕微的過渡。在這種情況下，持續進化的傳統不斷地適應新的形勢，可以阻止與過去的斷裂。 無疑，時間問題的系統化和思考是重要的，而這些問題經歷了深刻的概念變化，對於所有科學，尤其是史學，極為重要。 史學的研究和著作的目的是展開事件的過程和框架，解釋在時間進程和空間狀況中的相互關係，以及導致其出現的能量和原因。研究過去並不只是搜集文獻，收集其它原材料的信息，揭開事實的表象，讓事件變得可解讀，我們明白可知的過去是依靠現有的能力而成立。因此時間至關重要，事件的發生體現在時間中，同時用時間記錄事件。時間中的距離，一方面磨滅或改變某些記憶，而另一方面可發揮根基性的力量，去除偏見，有利於發揮更純淨的理性和更清楚的客觀性：保留根本，無關的細節變得多餘。 真正的歷史學家不會忽視時間的問題，但只有少數以足夠的深刻性和重視程度對待它。事實上，只有在工具和材料足夠精細和更新的情況下，歷史工作才能有質量地完成，可以說時間的概念和與其相關的很多問題的解決對史學工作順利進行是必需的。 對於席爾瓦·惹鐸教授，62 時間是關鍵要素，因歷史進程發生在時間中。對於其他歷史學家，時間是歷史學家必須掌握的材料。而我們認為它是歷史學家重現過去這個巨大且無儘任務的研究工具。時間是一種概念範疇，為時間單位定立標準，劃定範圍和定位，幫助歷史學家完成歷史研究，歷史 60 《新史學》，第 133 頁。 61 《新史學》，第 189 頁。 62 席爾瓦•惹鐸：《歷史學方法和歷史批評講義》，波爾圖，Portucalense 出版社，1969 年，第 2版，第 78 頁。

18 事件的記述和解釋的工作，我們相信將時間與空間，與推動歷史潮流的活動分離只能是刻意的。所有這些都構成歷史展開的環境中，但是時間本身具有重要的工具特性。