行政-澳門公共行政雜誌（第 130 期） - 在線閱讀

第三十三卷‧第四期 (總第一百三十期)，二○二○年十二月目錄琴澳一體化背景下的行政協議性質與地位蔣磊《澳門城市總體規劃》芻議盛力兩岸四地船舶登記制度比較分析及對澳門的啟示楊立孚澳門“持續進修發展計劃”可持續發展建議——新加坡“技能創前程計劃”對澳門的啟示高勝文書院制度創新與反思對我國高等教育的啟示——以澳門大學住宿書院為例鄭焯基身份證──構建澳門市民身份和身份認同的標記秩序陳震宇

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 琴澳一體化背景下的行政協議性質與地位蔣磊* 一、問題的提出澳門特首賀一誠在 2020 年政府施政報告中提出 “參與粵港澳大灣區建設，融入國家發展大局”，“做好開發橫琴文章，促進經濟多元發展”。澳門新一屆領導班子要求：做好頂層設計，秉持進一步解放思想、勇於變革創新的精神，用新思維、新方式在橫琴建設粵澳深度合作區，將澳門 “一國兩制” 和國際貿易自由港等優勢與橫琴的資源和空間等優勢結合起來，形成更高層次、更高水準的開放型經濟體制，建立粵澳雙方共商共建共享的體制機制，打造具有中國特色、結合 “兩制” 優勢的高水準開放區，成為 “一國兩制” 下區域合作的先行示範區，以及 “一國兩制” 實踐的新平台。橫琴新區掛牌十周年以來，堅守初心使命，不斷加強完善基礎設施建設，滿足澳門產業發展需要；同時積極構建良好創新創業環境，推動澳門專業人才落地。在此期間，琴澳互通日漸便捷，社會民生領域合作日趨緊密。1 在此背景下，橫琴新區不斷出台鼓勵文件，推出諸多發展措施，在推進橫琴大開發大建設的前提下，為琴澳融合創造契機。但在具體的措施中，演變出了一種以政府文件為背景或前提，以橫琴新區管委會與市場主體之間簽訂合作協議（例如市場主體承諾發展指標、運營方案、實現效果等，政府部門承諾給予相應資助或高於正式文件的資助或其他便利）進行項目引進或開 * 澳門大學民法與知識產權法碩士研究生。 1 “珠海橫琴新區：十年蝶變再出發對澳初心未曾改”，參見 “人民網” http://hm.people.com.cn/n1/2019/1219/c42272-31513460.html，2019 年 12 月 19 日。

2 發的形式。《關於進一步支持澳門青年在橫琴創新創業的暫行辦法》第 13 條規定，在橫琴首次設立並與橫琴新區管委會簽署合作協議、就運營指標做出具體承諾的創業孵化器，區管委會可認定為 “橫琴澳門青年創新創業基地” 並給予一次性開辦費用資助。《關於進一步支持澳門青年在橫琴創新創業暫行辦法的實施細則》第 15 條規定，在協議期內完成約定指標的 “橫琴澳門青年創新創業基地”，可按具體列舉的標準向區澳門事務局申請運營獎勵。已獲得獎勵的 “橫琴澳門青年創新創業基地” 在協議期內達到更高等次獎勵條件的，可在已獲得獎勵的基礎上補足更高等次的獎勵金額。且上述獎勵或資助的撥付，也需要市場主體運營一定時間後完成相關協議承諾事項，經區澳門事務局確認後才可實現。《橫琴新區加快創新驅動企業及團隊引進培育扶持辦法》亦要求：經評審會認定通過的項目，由區商務局與項目方開展商務洽談，簽署項目合作協議（承諾創新驅動發展相關指標）。同時，在橫琴新區的很多措施中，均存在 “一事一議” 的兜底提法，對於原規範性文件的具體限制指標進行了突破。例如，《橫琴新區博士後管理辦法》第 24 條第（五）項規定，對於列舉之外的產生重大社會影響、重大經濟效益、解決關鍵技術的重大科研成果，採取一事一議的辦法，由相關部門具體進行討論決定獎勵方式、金額。《橫琴新區支持人工智慧產業發展暫行辦法》第 13 條規定，對產業關聯度高、對全區經濟拉動性強的重大人工智慧項目，經區管委會批准，可按 “一企一議” “一事一議” 辦法給予獎補。上述類似的需要採取 “一事一議” 方式進行的事項一般都需要與相關部門簽訂協議，以實現權利與義務的確定。不得不讓人深思的是：此種 “合作協議” “框架協議” 的法律性質為何？其對於市場主體和政府部門的效力是怎樣的？市場主體和行政機關應該如何應對？二、是否屬於行政協議？最高人民法院所發佈的《關於審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）（以下簡稱《規定》）第 1 條對於行政協議提出了較為抽象的定義：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第 12條第一款第十一項規定的行政協議。” 其中，最難以的判斷的便是：何謂 “具有行政法上權利與義務” 的內容？

3 學界對行政協議的討論也是如火如荼。鑒於行政機關地位的特殊性，有學者建議直接依據合同主體劃分為行政協議和民事協議。2 但是這在目前的《行政訴訟法》框架下是難以實現的，《規定》的正式文本中刪除了徵求意見稿中所列舉的國有資源出讓協議和行政機關委託的教學科研協議，便體現了行政協議案件受案的謹慎。3 法官們對於行政協議屬性的分析基礎主要是《規定》第 11 條第一款，其可以被拆分為主體要素、目的要素、職責要素、意思要素以及內容要素。陳天昊助理教授通過分析涉及 “行政協議” “行政合同” 的判決發現，只有雙方對於無名行政協議的屬性產生爭議時，行政庭法官才會對於協議屬性進行分析。在法官們對行政協議進行分析時，遵循三大規律：一是行政協議必須是行政機關履行行政職責的手段；二是協議關係的成立是雙方意思表示一致的結果；三是在協議關係中，行政機關具有 “公共事務管理者” 和 “協議關係當事人” 的雙重身份。即對於 “內容要素” 並未刻意強調。而民事庭法官對此的表現卻並不一致。民事庭法官對於行政協議的識別並不受協議名稱影響，但給予了 “目的要素” 和 “內容要素” 更高的權重，而內容要素中的主要判斷對象就是行政優先權的有無。產生此差異的原因是公法與私法的價值對峙。該學者提出 “比例原則” 和 “剛性行政職權原則”，建議尊重既有的法律邊界。4 但是，不可否認的是，對於行政協議的過度限縮，會導致市場主體與行政機關簽訂相關協議的積極性降低，從而嚴重影響這一新型且高效行政管理手段的功能發揮。於是有學者著重關注 “行政法上的權利義務”，認為對於行政協議的判斷需要三個層次進行判斷：協議包含的具體內容，權利義務的來源，行政機關所享有的權利中是否有全部或部份質變為行政權的可能。5 在我國《行政訴訟法》及相關規範一直強調 “行政行為” 的背景下，有學者對此進行批評。行政協議和行政行為並非拆分關係，而是並列關係，同為行政機關的活動方式。因此，用 “行政爭議” 取代 “行政行為” 來界定行政協議受案範圍更為合適。6 關於行政協議的識別，也有學者建議，應該關注兩個要素——主體要素和目的要素，並且應當遵循 “先主體後目的” 2 陳無風：“行政協議訴訟：現狀與展望”，《清華法學》2015（04）總第 9 期，第 94-108 頁。 3 李福忠：“新行政訴訟法確立的行政協議訴訟制度初探”，《山東審判》2015（04）總第31期，第21及27-30頁。 4 陳天昊：“行政協議的識別與邊界”，《中國法學》2019（01），第 140-163 頁。 5 韓寧：“行政協議判斷標準之重構——以 ‘行政法上權利義務’ 為核心”，《華東政法大學學報》2017（01）總第 20 期，第 72-84 頁。 6 劉飛：“行政協議訴訟的制度構建”，《法學研究》2019（03）總第 41 期，第 32-47 頁。

4 的規則。主體要素是充分非必要條件，目的要素的主要審查內容是協議簽訂是為了公共利益還是非公共利益。7 平等性並非行政協議需要關注的核心問題，合意是行政協議識別的最大公約數，而公權力是其最小公倍數，即在行政協議的識別中，關鍵是考慮公權力因素、強制因素所發生的效果，8 需要強調的是行政管理的目標或公益目的。9 筆者認為，主體要素是行政協議最基本的要素，但是主體並不限於協議上寫明的行政機關或非行政機關，而需要引入民法上對於法律行為的追認理論進行最終確定，10 注重對於協議雙方的實質審查。其次，行政協議應當是協議的一種，受合同法規定和理論框架的制約，因此需要有真實一致的意思表示。最後，對於 “行政法上的權利義務” 需要做擴大解釋，僅需體現公益目的和公權力地位，或利用 “非市場行為性”11 定評價。行政協議訴訟制度的出現就是為了讓行政機關與市場主體之間的協議接受司法的審視，且行政協議本身作為新型的行政管理方式，也是為了弱化行政機關的傳統強勢地位，促進更好的行政管理效果的出現，緩解行政機關與市場主體之間的矛盾，因此，若將行政協議進行限縮性的認定，將會使此新型社會治理方式光彩全失，且與創設行政協議訴訟制度的初衷背道而馳。具體到橫琴新區的實踐中來說，橫琴新區政府一直致力於打造服務型政府，積極創造良好的營商營業環境，加上自貿區的政策優勢與地理優勢，橫琴新區政府極力打破港澳台地區對於中國內地政治、司法黑暗的不正確認識，吸引其沒有任何後顧之憂的在橫琴進行市場活動。而協議的形式，對於受契約自由深刻影響的港澳台市場主體更容易接受。若我們對於行政協議的審查過於嚴格，必將使 “協議” 之精神受到重創，且使市場主體的信心和積極性遭受巨大打擊。 7 麻錦亮：“糾纏在行政性與協議性之間的行政協議”，《中國法律評論》2017（01），第 56-60 頁。 8 于立深：“行政協議司法判斷的核心標準：公權力的作用”，《行政法學研究》2017（02），第 36-53 頁。 9 沈福俊：“司法解釋中行政協議定義論析——以改造 ‘法定職責範圍內’ 的表述為中心”，《法學》2017（10），第90-99頁。 10 陳無風：“司法審查圖景中行政協議主體的適格”，《中國法學》2018（02），第 131-146 頁。 11 王利明：“論行政協議的範圍——兼評《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第 1 條、第 2 條”，《環球法律評論》2020（01）總第 42 期，第 5-22 頁。

5 三、行政協議中應當遵循的原則？（一）釐清行政協議的地位應當明確的是，行政協議是行政機關主動融入市場環境、轉換傳統的 “命令—管理” 的行政管理思維與方式、嘗試與市場主體合作共贏的新型行政管理方式。因此，行政協議產生的基礎是行政主體與市場主體平等協商，從而達成涵蓋與行政管理內容或公共利益相關的、存在權利與義務 “結構性均衡”12 平等的一致意思表示。在實踐中也表明，行政協議的成立是雙方在市場交易環境下價值交換的結果。從邏輯上來說，對於行政協議有至少三種路徑選擇：行政法順序優先、私法順序優先或二者的通用原則優先，涉及到其他原則時根據具體情況進行價值衡量。13 “在行政協議的無效認定時，可以適用行政行為無效的標準，但仍可存在針對行政協議的特別無效標準；也可以准用民事合同法的無效標準，但仍需要與公法原則相協調。”14 行政協議是公法與私法的結合體，存在私人利益與公共利益的雙重價值追求，且為了真正實現或無限逼近行政協議的理想效能，我們要更加注重其私法屬性。但是，對於私法屬性的注重並不意味著對於私法規則原封不動的加以適用，若涉及重大利益衝突，仍然需要兼顧公共利益的保護。雖然有學者認為對於行政協議不能不加區分的對待，需要適用類型化方法，15 是囿於我國為成文法系國家，法典具有較強的穩定性，且《行政訴訟法》剛修訂不久，各種配套性文件及解釋尚未完全跟上，超越成文的法律條文本身去進行修改並不現實。考慮到行政管理實踐對於新型先進的管理方式需要的緊迫性，在原有的條文框架與理論框架下對行政協議相關制度進行匡正更具有現實意義。 12 陳天昊：“行政協議中的平等原則比較法視角下民法、行政法交叉透視研究”，《中外法學》2019（01）總第 31 期，第 248-279 頁。 13 王敬波：“司法認定無效行政協議的標準”，《中國法學》2019（03），第 64-83 頁。 14 王貴松：“行政協議無效的認定”，《北京航空航太大學學報》（社會科學版）2018（05）總第 31 期，第 18-23 及 102 頁。 15 陳國棟：“作為公共資源配置方式的行政合同”，《中外法學》2018（03）總第 30 期，第 821-839 頁。

6 （二）合法性原則前文所述，對於行政協議的處理應當更多的偏向其私法屬性的保護，但無論對其態度採取公法屬性還是私法屬性，都離不開合法性原則的制約。具體而言，鑒於締約主體的特殊性，行政機關在締結行政協議時，必須遵循依法行政的基本原則。例如，形式合法、程序合法、內容合法等。行政機關在簽署行政協議時，需有合法有效的授權（例如明確的法律或其他文件的規定），遵守法定程序，且協議內容不得違反社會公共利益、社會公序良俗和法律法規的強制性規定。對橫琴新區來說，可以利用自身政策優勢，獲得省級政府、國務院等諸多許可權，例如《國務院關於印發進一步深化中國（廣東）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》（國發〔2018〕13 號）試點賦予自貿試驗區省級經濟管理權限，使橫琴新區政府在行政管理過程中有更大的發揮空間，也能充分利用行政協議方式創新行政管理模式。（三）誠實信用原則我國《民法總則》第 7 條規定：民事主體從事民事活動，應當遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾。“誠實” 的含義是實事求是，以誠相待，不得欺詐；“信用” 的要求是遵守承諾，嚴格履行義務，禁反言。誠實信用原則本質上是一種來源於市民社會的道德觀念，要求尊重他人利益，且對於他人利益需盡自己事務之注意。16 據學界通說，行政法的基本原則亦包括誠實信用。誠實信用原則進入行政法領域反映了人們對於行政機關倫理性要求的進一步強化，是國家從 “秩序行政” 向 “給付行政” 轉變的結果。17 行政協議中，無論是政府機關還是市場主體，均需要恪守誠實信用原則。“協議” 給予了市場主體以親近性，便於其獲得作為合同相對人的行政機關平等對話的機會，但這並不意味着市場主體可以利用傳統公法上的弱勢地位濫用或揮霍行政機關甚至是社會公眾對其的信任，其仍然是民事主體，屬於民事法律——當然包括民事行為基本原則的規制對象。反而，若市場主體不遵守誠實信用原則，可 16 林剛、馮躍芳：“論誠實信用原則”，《現代法學》2000（04），第 62-66 頁。 17 劉丹：“論行政法上的誠實信用原則”，《中國法學》2004（01），第 34-41 頁。

7 能會導致比普通的民事違約更加嚴重的後果。例如，行政機關可以依據行政協議違約將其列入黑名單、影響公共利益的可以選擇對社會進行公示等。而行政機關作為普通民眾心理感知上的強勢一方，在當前《監察法》《政府資訊公開條例》等規範的 “鞭撻” 下，亦不能踐踏誠實信用的紅線。否則，行政協議的效能將大大折扣，對於其後續的行政管理亦影響重大且深遠。我們建議將行政協議的私法屬性著重顯現，只是為了消除公權力的不確定性與普通民眾對其的不信任。（四）信賴利益保護原則民法領域的誠實信用原則擴展到公法領域就逐漸演變出信賴利益保護原則。信賴保護，就是保護可信賴的期望利益。具體來說，行政機關有義務保護普通人因信任其合法性、正當性、權威性而無過錯的參與其實施的授意性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理利益。18 直接的，信賴利益保護原則的含義就是 “非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定許可權和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”19 信賴利益保護原則是與前述民事主體的誠實信用原則相呼應的，只不過由於行政機關的特別屬性給予了更嚴格的要求。誠實信用原則原本僅為法律主體對於內心狀態的一種追求，是一種倫理性規範，不具備明確的規範性內涵，在面對個案的利益衡量需求的時候，誠實信用原則並不能直接給出可以適用的規範。信賴利益保護原則與依法行政原則存在法理基礎的區別，但是卻可以通過法律化的方式內化為依法行政原則的組成部份。20 目前，信賴利益保護已經完成了法律化內化的過程。因此，在市場主體與行政機關訂立或履行行政協議時，完全可以依據信賴利益保護原則對行政主體從法律強制性規範的層面提出要求。 18 袁勇：“行政法之信賴保護原則”，《行政與法》（吉林省行政學院學報）2004（05），第 89-91 頁。 19 國家司法考試輔導用書編輯委員會主編：《2012 年司法考試輔導用書》第 2 卷，法律出版社，2012年，第 534 頁。 20 劉飛：“信賴保護原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點的考察”，《法學研究》2010（06）總第 32 期，第 3-19 頁。

8 （五）意思自治原則合法性審查原則是我國《行政訴訟法》的審查核心，也是最有特色的基本原則。但是，對於行政協議來說，合約行審查亦不可忽視。第一，行政協議並非傳統的單方行政行為，不能直接適用對於單方行政行為的審查邏輯。第二，僅用合法性審查難以解決行政協議中的關係之訴，例如由協議行為本身所衍生出來的協議是否成立、履行是否完全等。第三，因行政協議存在兩個主體，且均對協議本身產生了意思表示，僅用合法性審查原則難以涵蓋行政協議糾紛。同時，綜合考察《行政訴訟法》第 12 條、第 48 條涉及行政協議的相關規定，在規範中要求對行政機關是否 “按約定履行” 進行審查，亦即在成文法規範中對於合約行審查已經進行了增設。21 對行政協議的特殊性，在進行合約行審查的時候，有必要審查在締約與履行中的合意，而審查的重要體現就是舉證責任的劃分。《規定》第 14 條提到 “在適用行政法律規範的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範”，但是並未就行政協議約定的效力問題作出明確規定。法院的學者認同優先審查當事人之間的約定。理由在於：“行政訴訟法認可行政機關可以通過約定方式實施行政管理，就應當首先尊重各方當事人協商一致達成的協議，讓合法有效的協議內容得以切實落實，否則協議將失去意義。其次，之所以行政法律規範優於民事法律規範，主要理由是行政協議納入行政訴訟救濟程序，就是要保障行政法律規範的落實，實現依法行政，優先適用民事法律規範，或者民事法律規範與行政法律規範同等適用，將可能使行政協議的公共利益目的受損，也有違行政訴訟適用法律的一般規則。”22 同時，在法院目前給出的諸多裁判中，也突出了對於當事人合同權利的保護，23 進一步強化了在行政協議案件中的意思自治原則。可以說，行政協議的出現，就是 “跨越公私法界限的意思自治”。24 21 李淩雲：“行政協議合約性審查的邏輯進路”，《南海法學》2019（03）總第 3 期，第 19-28 頁。 22 郭修江：“行政協議案件審理規則——對《行政訴訟法》及其適用解釋關於行政協議案件規定的理解”，《法律適用》2016（12），第 45-51 頁。 23 郭一君、宣建新：“合同權利在行政協議中的適用”，《人民司法》2019（14），第 97-101 頁。 24 賀小榮：“行政協議：跨越公私法界限的意思自治”，《中國法律評論》2017（01），第 30 頁。

9 四、琴澳一體化發展如何用好行政協議？國家從《行政訴訟法》和《規定》等相關規範中對行政協議進行了認可，並給出了實踐操作的具體指南。順應了以人民為中心、追求高質量發展的新時代新需求，是在當前社會條件背景下創新行政方式、回應人們對於美好生活需要、增強民眾參與感和幸福感的重要體現；同時深化了 “放管服” 改革，符合新時代優化營商環境、建設法治政府的目標定位；提供了多元化解糾紛的方式，契合了共建共治共享的社會治理新格局；注重實質化解決爭議，有助於提高司法公信力，同時反推提高行政機關的行政效能和公信力。25 令人欣喜的是，在《橫琴新區法治政府建設 2019 年度報告》《橫琴新區 2019 年全民依法治區工作要點》中，橫琴新區對於進一步釐清政商邊界，打造國際化、便利化、法治化的營商環境，打造法治政府十分重視。但是，不能忽視的是，由於公權力的優勢地位，市場主體對於行政協議相關訴訟存在極大的不信任；民事法官對於 “行政合同族” 的擴大存在擔憂。行政機關對於行政協議訴訟是否會極大的阻礙這種新型行政管理方式效用的實現存在 “觀望”；行政法官對於行政協議訴訟的界定與裁判力度存在 “無所適從” 或 “本領恐慌”。26 那麼，對於橫琴新區來說，如何才能真正實現行政協議的效能、達到預期的行政管理目標呢？筆者認為需要注意以下三個方面。（一）注重發揮國有企業的作用 2018 年，橫琴新區城市治理創新項目（村居綜合運營）（“萬村復興”）以 “綜合整治+內容運營” 為思路，通過市場化運作的方式，將村民業主自建房或村集體自有物業進行統一租賃、專業化改造和規模化運營管理，取得了耀眼的行政管理與社會經濟效果，27 對於橫琴 “大物業” 城市精細化管理模式的探索邁出了堅實步伐。28 可以看到的是，目前在橫琴存在大量且實力強勁 25 吳偕林：“完善行政協議案件審理制度不斷提升人民獲得感和司法公信力”，《人民法院報》2019 年12 月 17 日 (002)。 26 耿寶建、殷勤：“行政協議的判定與協議類行政案件的審理理念”，《法律適用》2018 (17)，第 124-135頁。 27 “橫琴新區城市治理新嘗試萬科聯手石山村推出村居綜合運營模式”，參見 http://www.hengqin.gov.cn/zhhqzhzfj/gkmlpt/content/1/1155/post_1155647.html#2271，2018 年 6 月 29 日。 28 “綜合執法局與萬科物業研討橫琴 ‘大物業’ 城市精細化管理模式” ，參見 http://www.hengqin.gov.cn/zhhqzhzfj/gkmlpt/content/1/1155/post_1155796.html#2271，2017 年 12 月 22 日。

10 的國有企業（例如大橫琴、橫琴發展等），橫琴新區政府可以嘗試充分發揮國有企業作為國民經濟主導力量的重要作用，利用國有企業兼具公私法人性質的優勢，促進其與其他市場主體就涉及公共利益、行政管理的事項進行廣泛合作。一來可以 “降低” 行政機關的姿態，對於市場主體更有親和力，更容易促成與市場主體的合作，充分實現資源的有效配置與行政管理的高效便捷；二來可以體現出國有企業的公共性質與社會主義國家經濟主導地位，更好的發揮出國有企業的巨大市場作用，從而實現對於公共利益的良好維護；三來可以避免行政權力直接對市場產生作用，從而出現擾亂市場秩序、破壞既有經濟建設與法治政府建設成果的不良後果，使行政機關始終保持克制的狀態。（二）專項基金大有可為近期，橫琴新區就政府專項基金出台了諸多措施。依據《橫琴新區政府投資基金管理暫行辦法（修訂）》第 2 條，政府投資基金是指由橫琴新區管理委員會出資設立並按市場化方式運作的政策性基金。投資基金按照 “政府引導、市場運作、科學決策、防範風險” 的原則運作。宗旨是發揮市場資源配置作用和財政資金引導放大作用，引導社會資本投資於一體化區域經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，重點投向創新創業、新興產業發展、城市基礎設施建設、公共服務等領域，大力培育新興產業，促進產業轉型升級，提升公共服務和城市基礎設施建設水準。《橫琴新區政府投資基金管理暫行辦法實施細則》還提出，政府投資基金實行母基金和子基金兩層管理運營架構。母基金是政府投資基金對外投資的主體，經基金管理委員會授權投資各類子基金或直接投資項目，並行使出資人職責。在目前可以看到的子基金有創新創業投資子基金、新興產業發展投資子基金、基礎設施和公共服務項目投資子基金、特定類項目等。前述基金並非是傳統的政府引導基金或創業引導基金，而是希冀真正實現市場化運作，並且可以追求適當的收益。政府基金本身帶有極強的政策性，可以用財政的優勢給予市場主體以指導。這種類似獎勵的方式相比於管制、處罰等形式的行政管理更柔和，也更容易被行政相對人接受，緩解雙方因天然的地位不平等所造成的矛盾。積極尋求行政管理方式市場化的嘗試，有利於公與私領域的不斷交融，打破權力的刻板印象，讓權力和權利呈現互動式發展。

11 五、總結行政協議的出現與普遍使用是行政能力不斷增強、行政管理模式不斷演進的產物，雖然目前對於其認定或在出現糾紛時的具體解決存在爭議，但是卻並不能掩蓋其光芒。橫琴目前在多項行政管理措施中都對行政協議進行了積極探索，並取得了良好的管理與社會效果。在利用行政協議進行社會治理的過程中，行政機關要認識到協議是私法與公法領域結合的產物，需要優先尊重其私法屬性，注重市場主體的合法合約權益保護，需要時刻遵守依法行政原則、信賴利益保護原則和尊重雙方意思表示原則。同時，為進一步發揮行政協議提高資源配置效率、促進市場主體參與公共利益保護與建設的優勢，行政機關可以充分利用國有企業，讓自己以准市場主體的姿態出現，打消市場主體的過度擔憂。而專項基金的設置與良好運作，會讓行政機關的指引作用凸顯。橫琴新區就在這兩個方面做出了積極探索和良好示範。

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 《澳門城市總體規劃》芻議盛力* 自回歸以來，澳門特別行政區實現了經濟社會的飛速發展。步入 21 世紀後，在 “一帶一路” 從倡議走向實踐以及粵港澳大灣區建設成果初顯的背景下，澳門不斷發揮自身優勢，創造了一系列經濟奇跡，將自身打造成為卓越旅遊目的地的同時，更成為了連接中國內地與世界的橋樑。與此同時，新的機遇也為澳門發展帶來新的挑戰，進而引發城市治理工作者的擔憂。據《澳門人口預測 2016-2036》的中程度預測，至 2036 年，澳門人口總數將達到約 79.3 萬。以 2031 年至 2036 年五年期間的人口複合年增長率推算，至 2040 年，澳門人口總數或將突破 80 萬大關，達 80.8 萬。對於僅擁有 32.9平方公里陸地面積的澳門而言，人口增長將成為甜蜜的負擔，更為未來城市規劃帶來巨大挑戰。鑒於此，澳門特區政府根據《城市規劃法》編製完成了《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》草案，並於今年 9 月 4 日公佈了《城市總體規劃》的諮詢文本。對於現代城市的治理而言，城市規劃至關重要，它是對城市發展的一種綜合性部署，對城市空間結構、經濟結構、社會結構發展等進行前瞻性、系統性安排，並用於指導城市的未來發展、城市的合理佈局和城市各項工程建設。由於城市規劃一般由政府主導制定，因此其具有很強的公共政策屬性，也體現了政府的城市治理能力。從這個意義上來說，《城市總體規劃》草案的公佈是澳門城市發展史上的大事，也是澳門城市規劃史上的大事，它標誌着澳門的城市治理更加符合現代城市的治理要求，更加具有科學性和體系性。與此同時，作為澳門第一部法定《城市總體規劃》，其具有法律約束力，因此對澳門未來 20 年的發展也是至關重要的。由於歷史發展過程中的特殊 * 澳門大學社會科學院副院長、教授。

2 性，澳門過去一直沒有出台系統性的城市規劃。但自回歸以來，澳門特區政府一直在極力推進澳門城市治理方面的工作。澳門特區政府於 2013 年制定了《城市規劃法》，並於 2014 年制定了行政法規性質的《城市規劃法施行細則》。這兩部法律奠定了澳門城市規劃的法律基礎。按照澳門城市規劃相關法律的規定，城市規劃分為三個層次，第一個層次是制定 “城市發展策略”，用於確定整個城市發展定位和目標；第二是制定 “城市總體規劃”，用於確定城市空間整治、土地使用、公共基礎設施、公用設施等方面的綜合性部署；第三是制定 “詳細規劃”，就具體區域制定詳細的發展計劃。《城市總體規劃》處於上述三個階段的第二階段，因此承擔着承上啓下的作用。一方面，《城市總體規劃》落實了城市規劃相關法律的內容，使其轉化為具體的城市發展方面的公共政策。另一方面，《城市總體規劃》也為下一步制定 “詳細規劃” 提供了有約束力的法律基礎。無疑，《城市總體規劃》的出台在城市治理、法治完善等雙領域中推動着澳門不斷進步。縱觀草案文本的內容，總體而言，這是一份相對專業的城市規劃，它用現代城市規劃相關學科的方法、技術手段、標準和術語體系以及表現形式為澳門制定了第一部現代化的城市規劃方案。此次的《城市總體規劃》涵蓋內容廣泛，圍繞土地利用、空間佈局、居住用地、經濟產業、交通運輸、環境保護、公用設施、基礎設施、文化遺產、城市景觀、都市更新、都市防災等十二個方面提出了規劃構想。具體而言，此次草案文本內容有以下三個特點值得關注：第一點，指導理念上較為先進。《城市總體規劃》提出的總目標是 “積極將澳門建設成為一個快樂、智慧、可持續及具韌性的城市。” 此處的 “快樂”、“智慧”、“可持續” 和 “具韌性” 體現了現代城市發展中的一些先進理念。“快樂” 是一種人本主義的體現，是對人的生存以及生活目的的終極關懷；“智慧” 是對保持對先進技術的開放態度，不斷利用先進技術手段便利居民的生產與生活，如當下方興未艾的 5G 通訊網絡建設及其帶來相關科技革新；“可持續”反映的是人與自然、當代與未來的和諧，而 “具韌性” 則是增強城市抵禦各種自然的或者非自然的各種風險的能力，能夠承受現今及未來社會、經濟、環境、科技發展所帶來的壓力。這些理念對於澳門這個微小的濱海城市無疑是適合的。

3 第二點，本規劃保持了對澳門現階段所處的政策環境的敏感性，密切配合國家和區域戰略發展任務，注重跟國家涉及澳門的政策文件相銜接和配套。如銜接國家 “十二五”、“十三五” 規劃中對澳門 “世界旅遊休閒中心”、“中國與葡語國家商貿合作服務平台” 的定位，同時也將許多《粵港澳大灣區發展建設規劃綱要》中的涉及澳門的部份內化成了規劃文本的內容。保持對宏觀政策環境的敏感性，無疑會增強《城市總體規劃》的戰略性和前瞻性，提高其站位和視野。第三點，緊跟政府的施政策略和方向，注重規劃內容在澳門本地的現實可操作性和可落實性。如將澳門特區政府一直推動的都市更新（舊區重整）納入到城市總體規劃中，也將今屆政府重點推進的粵澳（橫琴）深度合作區的建設納入內容中。由此可見，此次規劃在配合推動澳門融入國家發展大局的國家定位層面、助力澳門參與大灣區聯動建設，做好琴澳合作開發的區域定位層面以及為澳門居民打造宜居的美麗家園的自身定位層面，都做出了充分的考慮和必要的部署。《城市總體規劃》草案的發佈，引發了澳門社會各界的高度關注。自 9月 4 日諮詢文本公佈以來，澳門各界人士，包括立法會議員、專業界人士、社會團體乃至一般的澳門居民都針對諮詢文本發表了眾多意見和看法，其中不乏一些中肯的建議。大致可分為以下幾個方面：一、多元產業的探索發展澳門蓬勃發展的博彩業帶動了旅遊業的持續發展並增加了政府稅收和就業機會，但是單一發展博彩業亦為澳門經濟、社會埋下了嚴重隱患。因此，經濟 “適度多元化” 在特區成立伊始就已被納入澳門經濟戰略。雖然已有 “非典” 疫情的前車之鑒，但在今年年初新爆發的新冠肺炎全球性疫情的衝擊之下，澳門經濟因其 “一業獨大” 的結構仍無法倖免，再受重擊。顯然，過去二十年 “適度多元” 的經濟發展指標略顯空泛，澳門仍未能告別單一的經濟模式。在未來的二十年長期規劃中，“多元化” 發展不應過分強調“適度”，這種溫和的發展策略已經無法喚起澳門經濟發展的緊迫感和危機

4 感。應在《城市規劃》中着力強調多元化的重要性，並鼓勵大力發展多元化，這將是推進未來澳門經濟可持續發展的重要路徑。1 在《城市規劃》中，工業區規劃面積佔 2%，只有 0.736 平方公里。有限的佔地面積很難孵化出高新產業集群，且面積狹小的工業區被分散在青洲跨境工業區、北安工業區、路環聯生工業區和九澳工業區等四處，恐難承載產業多元化的重責大任。未來是否可考慮將工業區整體規劃出一塊較大面積的整地，科學規劃，集中投資，創建一個軟硬件配合完善的園區用於實現多元產業發展？伴隨着智慧科技等高新技術的興起，或許可以將此作為多元化發展重點，既符合粵港澳大灣區科技創新走廊的區域定位，同時滿足創建智慧城市的契機，通過運營智慧科技來降低城市的運行成本。在落實層面，城大國際旅遊與管理學院執行副院長李璽認為，旅遊多元化應同時考慮到優化承載力，並劃分近、中、遠期目標。2 這一觀點也值得關注和思考。二、進一步完善公共交通規劃及運行機制不可否認，澳門輕軌的規劃未能滿足公眾預期，同時也遠未實現規劃伊始所期望達到公共運輸導向型開發（TOD）的目的。TOD 的發展理念是通過減少汽車依賴並提高公共運輸活動的可持續發展策略，在軌道交通方面，車站特性是影響平均工作日鐵路乘客量的最重要方面。3 然而澳門現存輕軌路線站點佈置邊緣化，既遠離了居民居住地，同時其周邊多為娛樂場用地、學校，土地性質功能很難改變，對於規劃中通過優化站點周邊用地實現混合型功能用地的目標也在實踐上較為困難。遠期輕軌規劃應將環線設置考慮在內，並且將輕軌通向路環一帶。輕軌環線的設置在一定程度上可以彌補當前客源不足的現象，再者，通向路 1 “馬志毅：城市總規與經濟適度多元路向”，《澳門日報》，2020 年 9 月 28 日。 2 “城大座談會獻策總規劃”，《澳門日報》，2020 年 9 月 8 日。 3 Loo, B. P., Chen, C., & Chan, E. T. (2010), “Rail-based transit-oriented development: lessons from New York City and Hong Kong”, Landscape and Urban Planning, 97(3), pp. 202-212.

5 環的輕軌也可以在一定程度上幫助實現路環區的職住平衡。政府要極力扭轉公眾對輕軌的負面形象，上到清晰交代預算、工期、以及承載量，並儘快落實方案，下至開放兼容澳門通等多種支付方式及考慮增加優惠政策鼓勵市民乘坐，才能夠贏回公眾信任。三、環境保護中的商業性和普惠性思考土地用途的調整問題是在環境保護中最頻繁被提到的問題，如將疊石塘山山腰改為住宅用地，將新城填海 B 區調整為商業區，將原海洋世界用地規劃為商業區等。其中疊石塘山開發因觸及到生態環境保護紅線而收到一些反對意見，考慮到有可能使原來屬於保護山體的區域，也即所謂 “不可都市化” 的區域變為住宅用地，繼續擠壓澳門有限的自然生態空間。同時，亦存在商業性與普惠性之間的矛盾問題。部份澳門居民和議員所擔心的是，將一些原本用於建設居民休憩空間的土地調整為商業區，會侵佔城市的公共生活空間，損害澳門居民的普惠性福祉。亦有人質疑，過度的商業化只是為了實現小部份人的利益。4 疊石塘山土地收回後的處置問題，長期存在於過去數年或者數十年澳門城市發展建設中，其中牽涉複雜的法律問題以及現實利益糾葛。特區政府不應該寄望於借助《城市總體規劃》的制定一勞永逸地解決這些問題，而是相反，應當先就上述問題開展意見徵集，廣泛凝聚社會共識，再借由《城市總體規劃》體現出來，這才是問題的正確解決路徑。除上述環境問題之外，構建綠色城市、低碳城市及可持續發展等方向是《城市規劃》中澳門環保的總體目標。但缺乏與之匹配的有效措施，是另一個受到持續關注的重點。當前草案中提出通過整合工業用地和保護公共開放空間兩方面實現低碳城市，這樣的安排遠不能達到理想效果。如今，澳門正致力於打造智慧城市，而綠色且便捷的交通在很大程度上是智慧城市 4 “守護路環目的未達”，《正報》，2020 年 9 月 5 日。

6 的代名詞。5 澳門人多車多，2018 年全市擁有機動車 238,545 輛，每千人機動車擁有量為 362 輛（不包含電動摩托），在東亞國家∕地區中排第三，遠高於香港、新加坡等同屬微型經濟體的城市。而截止 2020 年 8 月底，全澳僅有輕型電動汽車 719 輛，即澳門大多數機動車仍在使用不可再生能源。非綠色能源的使用和排放在健康城市規劃中是潛在的風險敞口，決定了公民健康和生活環境，從而會影響到城市規劃決策和政府對公民的福祉考量。6 因此，在環境保護這一章節中，建議加入發展綠色能源、倡導新能源汽車的提案∕內容。通過利用地理位置優勢，開發太陽能、風能等清潔能源，將促進綠色、低碳及可持續發展城市的建成，更可減少澳門對其他地區能源的依賴，促進能源安全。此外，共享交通（如共享單車、共享汽車、拼車出行、定制化公交產品等）不僅可降低碳排放，對於產業多元化也具有一定的價值。政府應科學評估此類產品和服務在澳門推廣的可行性，並作出彈性的政策調整。回顧前文，《城市總體規劃》實質上是政府主導制定的一項公共政策。在現代法治政府的框架下，政府公共政策的制定應該至少需要滿足合法性和穩定性兩個維度。合法性原則要求政府能夠依法行政，尤其是公共政策制定主體的權限和程序方面。而穩定性原則要求保障公眾的合理期待和信賴。以《城市總體規劃》中涉及到海域使用的內容為例，與《城市總體規劃》其他較為抽象性和遠景性的內容不同，規劃中涉及到海域使用的內容顯得更為具體。尤其是在規劃中明確提出了在澳門北區海域進行填海。見圖 1（填海範圍示意圖）、圖 2（填海效果圖）。 5 Batty, M. (2013), “Big data, smart cities and city planning”, Dialogues in human geography, 3(3), pp. 274-279. 6 Giles-Corti, B., Vernez-Moudon, A., Reis, R., Turrell, G., Dannenberg, A. L., Badland, H., ... & Owen, N. (2016), “City planning and population health: a global challenge”, The lancet, 388(10062), pp. 2912-2924.

7 圖 1 填海範圍示意圖 7 圖 2 填海效果圖 8 7 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區城市總體規劃（ 2020-2040 ）草案》，參見https://www.dssopt.gov.mo/zh_HANT/home/information/id/259，2020 年 9 月 4 日。 8 澳門特別行政區政府：《澳門特別行政區城市總體規劃（ 2020-2040 ）草案》，參見https://www.dssopt.gov.mo/zh_HANT/home/information/id/259，2020 年 9 月 4 日。

8 過去的幾年，澳門的海域利用和發展備受矚目。2015 年，為支持澳門特別行政區經濟社會持續穩定發展，中央人民政府決定將澳門特別行政區海域面積明確為 85 平方公里。獲得 85 平方公里海域的管理權，為澳門城市發展創造了廣闊的空間。雖然過去的幾年間，很多人士都對如何利用澳門的 85 平方公里海域提出了自己的意見和看法，政府也跟進制定了相關的法律規範，如第 7/2018 號法律《海域管理綱要法》。然而，需要明確的是，2015 年國務院令第 665 號明確澳門 85 平方公里海域面積時，賦予的只是澳門對該海域的管理權或者管轄權，而並非是 “所有權” 或者 “主權”。為做好海域管理，2016 年 1 月 5 日，特區政府與交通運輸部、水利部和國家海洋局簽署了三份《合作安排》，根據這三份合作安排，澳門特區政府進行海域管理時應該就相關問題聽取國家部委的意見。而此次規劃中公佈的涉及海域的相關內容，更像是一個新增的填海計劃。填海無疑是海域管理和使用中的重大問題，因此屬於中央的事權之一。近年來，出於生態環境保護的原因，國家已經大幅收緊了對填海的管控。澳門雖是 “特區”，但是在填海的問題上是否仍然享有某種特殊待遇尚不明確。而澳門海域作為珠江口西側海域的一部份，其顯然也受到國家整體的海洋生態環境保護、水利安全等海洋管理政策的約束。綜合公開信息，澳門特區政府雖然向中央提交了澳門北區填海的相關申請，但並未獲得中央的明確批覆同意。因此，《城市總體規劃》中提出的相關填海內容，明顯缺乏中央的授權基礎。與此同時，根據《海域管理綱要法》第 5 條規定，澳門特區政府需要制定《海洋功能區劃》作為澳門海域使用和管理的法律基礎。當前，在《海洋功能區劃》仍未制定的情況下，重新提出重大的填海計劃，在特區內部也缺少必要的法律基礎。最後，從填海的一般程序來看，特區政府也沒有提出例如《海域使用論證報告》、《環境評估報告》等相應的法律所要求的文件作為支撐。與澳門北部海域填海的計劃相應，有特區政府職能部門負責人近期提出，為爭取中央對澳門北部填海計劃的同意，將考慮用中央之前已經批准的新城填海 D 區作為置換。應該指出的是，中央政府已經批准了新城區 A、B、C、D、E 區的填海計劃，同時特區政府也已經編製了五個區域的總體規劃。因此，有關 D 區的填海和規劃已經成為了既定生效的政府公共政策，

9 任何的調整都應該需要提供充分的理由並與社會保持充分的溝通，以保障公共政策的延續性和穩定性。此外，生態系統也是需要考量的一項重要指標。城市的發展離不開土地，土地是陸地生態系統的主要部份，其利用方式和結構的變化都會對它提供的生態系統服務產生重要影響。9 生態系統服務作為生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境條件及效用，具有重要的經濟價值。10 1997 年 Costanza 等初步提出了生態系統服務價值（ecosystem service value, ESV）評估的理論和方法，為使用土地利用∕覆蓋類型量化ESV。研究表明，從 2001-2017 年，在這期間澳門開始不斷進行填海造地開拓城市土地空間，新增加土地的 ESV 並沒有增加明顯變化，只增加了1.44%，但是由於區域內的土地面積有較大的增加，因此得出了 2017 年的單位面積 ESV 比 2001 年還減少了 1460 元/hm2 的結果。從各項服務功能價值的統計來看，廢水功能減少較多，這與濕地、水體的減少有直接的關係。填海最終的目的是為了構造健康多元的城市，慎重考慮和檢視是否實施這項成本或將大大超出收益的建設項目，政府責無旁貸。11 綜上，在《城市總體規劃》有關填海內容現時階段還缺乏法律基礎的條件下，為保障公共政策制定的合法性及生態的多樣性，暫時不宜放在規劃的文本內容中，而是應該在具備各方面的法律基礎後，在之後的檢討中將相關內容納入其中。同時，既有已經生效的填海計劃和規劃在經過必要程序調整前，應該保持其穩定性。作為首份澳門城市總體規劃，《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）草案》對於澳門的未來發展具有重要意義。而檢視並研議其中的不足之處，正是此次公開諮詢的主要目的。《城市總體規劃》勾勒出澳門未來二十年發展的藍圖，不僅寄託着澳門人民的對未來美好生活的嚮往，也承載着中央政府對澳門的深厚期望。新加坡政府每 20 年編製《概念規劃》 9 傅伯傑、張立偉：“土地利用變化與生態系統服務：概念、方法與進展”，《地理科學進展》2014年第 4 期，北京，第 441-446 頁。 10 歐陽志雲、王如松、趙景柱：“生態系統服務功能及其生態經濟價值評價”，《應用生態學報》1999年第 5 期，瀋陽，第 3-5 頁。 11 許超、孟楠、陽燁、逯非、劉曉明：“澳門土地利用變化對陸域生態系統服務價值的影響”，《中國城市林業》2020 年第 3 期，北京，第 24-29 頁。

10 （Concept Plan），由政府最高決策機構對國家未來 30-50 年發展願景、人口規模和城市功能佈局等方面做出宏觀的戰略安排，並堅持每 5 年更新《總體規劃》（Master Plan），為國家未來 10-15 年的發展訂立具體安排（具體包括每一塊用地的面積、用途和發展參數等細節）。未來澳門亦應當完善規劃機制，廣泛聽取社會意見，並根據經濟社會發展的實際情況做出適時調整，定期修訂和更新規劃內容。

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 兩岸四地船舶登記制度比較分析及對澳門的啟示楊立孚* 2020 年 4 月 20 日行政長官賀一誠發表《2020 年財政年度施政報告》時表示：“利用澳門可進行船舶登記的優勢，探索協同粵港澳大灣區以及內地其他一些地區與葡語國家開展海洋合作，將橫琴打造成為落實中國與葡語國家藍色夥伴關係的重要平台。”1 在中央政府確定澳門海域管轄範圍的背景下，為開發海洋產業推動澳門經濟適度多元發展，第 12/2019 號法律《船舶商業登記法》於 2019 年 9 月 23 日起生效，澳門在商業船舶登記方面實行開放登記制度，輔以第 64/88/M 號法令《設立澳門船舶登記國際中心》制定的寬鬆入籍條件，加上低廉的入籍稅捐規費與自由聘用外籍船員等措施，推進澳門船舶商業登記的發展。面對全球航運市場的競爭，加上在建設 “粵港澳大灣區” 的背景和 “一平台” 的發展策略下，如何充分利用好澳門的優勢，進一步完善澳門的船舶商業登記，對促進澳門作為海洋合作的平台發展，創新航運金融服務以推動經濟適度多元有重要的意義。一、兩岸四地船舶登記制度的概述船舶登記是船舶登記機關依申請將船舶權利和其他應當記載的事項予以記載並公示，以及賦予船舶國籍的行為。通過登記，使船舶權利的取得、轉讓和消滅可以對抗善意第三人，並使船舶有權懸掛該國國旗航行。2 船舶登記制度最早可追溯至羅馬法，現代的船舶登記起源於英國 1660 年的《航海法》（Navigation Act of 1660），國際公約方面有 1921 年《承認無海岸各國船旗的聲明》、1958 年《日內瓦公海條約》和 1982 年《聯合國海洋法公 * 中國政法大學民商經濟法學院經濟法學專業博士研究生。 1 澳門特別行政區政府入口網站：“行政長官：融入國家發展大局，促進經濟多元發展”，參見https://www.gov.mo/zh-hant/news/327955/。 2 許如清：“《中華人民共和國船舶登記辦法》解讀”，《中國海事》2017 年第 5 期，天津。

2 約》對船舶實行管理。1982 年《聯合國海洋法公約》第 91 條第一款規定了各國（地區）有權自行確定以何種條件對船舶進行登記註冊、授予船籍、懸掛該國船旗。在目前國際上仍末制定出統一的船舶登記條件的情況下，3 船舶登記條件完全由一國（地區）自行規定，依主權自行決定是否給予某船舶國籍以及依據何等條件給予船舶國籍。由於各國（地區）海運政策及國（區）情千差萬別，在船舶取得國籍的條件上也要求迥異。 (一) 中國內地中國內地共有兩種船舶登記制度，即 “封閉登記制度” 和 “國際船舶登記制度”。1994 年 6 月 2 日國務院頒佈了《船舶登記條例》於 1996 年 6月 1 日起施行，同時廢止《船舶登記章程》（1960），4 將海船和內河船舶的登記進行了統一規定，實行的是封閉登記制度。5 2016 年 12 月 13 日，交通運輸部頒佈《船舶登記辦法》，創設了自貿區國際船舶登記制度。因此，在自貿區外船舶的登記實行封閉登記制度，而在自貿區實施國際船舶登記制度，由船舶所有人向當地的海事局海事管理機構申請。 (二) 台灣根據《船舶法》（2018）、《船舶登記法》（1975）和《船舶登記施行細則》（1983），台灣也是實行封閉的船舶登記制度。根據《船舶法》（2018）第 2條規定，授籍條件僅採用台灣船舶一項，凡是非台灣籍自然人或法人所有的船舶，皆無法取得台灣籍。台灣除了實行嚴格的船舶登記條件，台灣籍船 3 1986 年在日內瓦召開的聯合國船舶登記條件會議通過的《聯合國船舶登記條件公約》的生效條件，合計噸位至少達世界總噸位百分之二十五的不少於四十個國家的加入。現加入的國家大多為海運不發達國家，其商船的總噸遠未超過世界總噸位百分之二十五，因此尚未生效。 4 新中國成立後，船舶登記的正式立法是從 1950 年 3 月 12 日政務院發佈《關於一九五零年航務上作的決定》開始，1951 年 9 月交通部頒佈了《核發船舶國籍證書暫行章程》，對辦理船舶國籍證書有關事項進行了規定；並於同年 11 月頒佈了《船舶登記暫行章程》；1960 年 9 月 6 日交通部頒發的《船舶登記章程》對船舶登記對象、範圍、登記證書的換發、補發程序等進行了規定。 5 《船舶登記條例》（1994）第 2 條：下列船舶應當依照本條例規定進行登記：（一）在中華人民共和國境內有住所或者主要營業所的中國公民的船舶。（二）依據中華人民共和國法律設立的主要營業所在中華人民共和國境內的企業法人的船舶。但是，在該法人的註冊資本中有外商出資的，中方投資人的出資額不得低於百分之五十。

3 舶上的船員通常由台灣籍居民擔任。船舶欲取得台灣籍必須完成下列程序：船舶所有人應向船籍港主管 “交通部航港局” 為所有權登記，“交通部航港局” 為登記後，應將登記事項轉陳 “交通部”，由 “交通部” 發給台灣籍證書。 (三) 香港香港實行的是第二船籍登記制度。香港的船舶登記處於 1850 年設立，隸屬於英國。1990 年前香港曾是英國船旗的船籍港，代表英國的船舶註冊機構進行登記。1990 年 12 月 3 日港英政府開始了本土的船舶登記，從而催生了香港旗取代了英國旗，此後香港就發展成為以總註冊噸位計世界上繼巴拿馬、利比利亞和馬紹爾群島之後第四大登記中心。香港特別行政區成立後，香港船舶註冊處按《基本法》第 125 條的規定繼續運作，以 “中國香港” 的名義頒發有關證件。 (四) 澳門澳門與香港都是國際海事組織的聯繫會員。澳門雖然與香港同屬特別行政區，但實行的是開放的船舶登記制度，對船舶與澳門之間存在實質聯繫的要求較為寬鬆，對申請登記的船東、船舶上服務的船員不但沒有澳門籍的限制，並提供稅費優惠待遇。澳門船舶登記程序較為簡便，只要 “符合技術要件，以及適航性及保護海洋環境所需的安全條件”，6 “基本上任何船舶均可在澳門商業登記”。7 二、兩岸四地船舶登記制度的比較分析根據聯合國《海洋法公約》第 91 條，船舶必須取得國籍，懸掛該國的旗幟才可以航行和營運，這也就是 “船舶登記” 或者 “船舶註冊”。船舶登 6 第 90/99/M 號法令核准《海事活動規章》第 12 條第二款：在海事及水務局的海事登記內作船舶登錄，旨在查核船舶是否符合技術要件，以及適航性及保護海洋環境所需的安全條件。 7 澳門立法會：《澳門船舶商業登記法意見書》，參見 http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html。

4 記條件是目前國際上統一使用的一個概念，也是准予船舶登記的先決條件，船舶只有取得登記才可以航行和營運。 (一) 船舶的定義船舶登記法律制度規範的客體物是船舶，規範的客體是以圍繞船舶產生的法律關係。因此，對於船舶的定義牽涉船舶登記的範圍及關乎相關人的權利和義務。由於國際公約對於船舶沒有統一的定義，兩岸四地船舶登記法律制度對船舶的定義也有所不同。 1. 中國內地內地對於船舶的定義散見於《海商法》（1992）、《海上交通安全法》（1983）和《船舶登記條例》（2014）當中。《海商法》（1992）第 3 條 “本法所稱船舶（ship），是指海船和其他海上移動式裝置，但是用於軍事的、政府公務的船舶和 20 總噸以下的小型船艇除外。前款所稱船舶，包括船舶屬具。”《海上交通安全法》（1983）第十二章附則 “船舶是指各類排水或非排水船、筏、水上飛機、潛水器和移動式平台。8 《船舶登記條例》（2014）第十章附則第 56 條 “本條例下列用語的含義是：（一）船舶係指各類機動、非機動船舶以及其他水上移動裝置，但是船舶上裝備的救生艇筏和長度小於 5 米的艇筏除外。” 通過總結，中國內地從用途上，航行能力上，和噸位方面對船舶進行界定，船舶登記適用的船舶是應用於商業或民用目的，具備航行能力的總噸位 20 總噸以上的海船而非河船。 2. 台灣台灣《海商法》（2009）第 1 條，船舶是在海上航行及在與海相通水面或水中航行之船舶；另外，《船舶法》（2018）第 3 條：“本法用詞，定義如下：一、船舶：指裝載人員或貨物在水面或水中且可移動之水上載具，包含客船、貨船、漁船、特種用途船、遊艇及小船。” 台灣船舶的法律特點是強 8 相關的定義也見於《船舶和海上設施檢驗條例》（2019）第 29 條第一款：船舶，是指各類排水或者非排水船、艇、水上飛機、潛水器和移動式平台。

5 調裝載人員或貨物功能用途的具備航行能力的商業或民用載具，因此又把移動式平台排除在外。台灣是從用途上，航行能力上和噸位方面界定船舶。 3. 香港香港法例第 313 章《船舶及港口管制條例》，船舶指的以任何動力承托的船隻。香港地區對於船舶的定義可以概括為只要具備機械推進及具有水上航行能力的任何船舶、船艇或航行器；又根據香港法例第 415 章《商船（註冊）條例》第 3 條，“船舶”（ship）指（除香港法例第 1 章《釋義及通則條例》第 3 條另有規定外）用作水上航行的各類並非靠槳櫓推進的船隻，包括完全或非完全用作水上航行的任何船舶、船艇或航行器，及包括完全或非完全用作水上航行而其重量是局部憑不屬於靜水浮力的力量承托的航行器，但不包括以任何方式推進的中式帆船或西式中國帆船。香港主要從用途上和航行能力上去界定船舶，具有相對寬泛的內涵和廣泛的外延。 4. 澳門 “商業登記之主要目的係公開船舶之法律狀況，以保障受法律保護之有關交易之安全”。9 澳門對船舶的定義，可以見於第 109/99/M 號法令《核准海上商事之法律制度》。該法令的第 1 條船舶是指以氣勢移動且用於海上或內水運輸之工具。規範澳門船舶海事登記的 11 月 29 日第 90/99/M 號法令及其核准的《海事活動規章》。《海事活動規章》第 12 條第一款 a)項 “船舶為從事決定其船舶分類之活動，必須按照本規章之規定在澳門港務局之海事登記內作登錄”，因此所有為航行及從事其活動的船舶須於海事登記內作登錄。第 64/88/M 號法令《設立澳門船舶登記國際中心》“船舶”（navio）是指任何漂浮器具，包括水上飛機、氣墊船、水下航行器、艇以及在海上的固定或浮動平台。按照 9 月 30 日第 58/96/M 號法令第 1 條第二款所載的“船舶” （embarcação）定義(船舶的分類)。按照該 1996 年的法令，船舶是指所有用於或可用於水上運輸之任何性質之工具或器具，但在水面上之水上飛機除外。澳門地區《船舶商業登記法》第 2 條第一款（一）項 “‘船舶’（Embarcação）是指受法律保護交易的標的，用於水上航行的浮動性交通工具、結構或設備，且不論其自身是否具備推進裝置。”。第 2 條第二款 9 第 90/99/M 號法令《海事活動規章》第 12 條第三款。

6 所載的推定對該定義作出補充，第二款規定：“任何浮動性交通工具或裝置均視為船舶，而不論於其他法律規定所探用的名稱，尤其是船、水上飛機、氣墊船、水下航行器或海上平台”。由於不同法律規範的目標不同，因此出現 “術語及概念上的多樣性可導致產生兼容方面的問題”，10 所以 “原則上，任何船舶都可作商業登記”，但法律另有規定除外。澳門對於船舶的範圍是從用途上和航行能力上去界定，強調其具有浮動性功能的屬性不論其自身是可供航行的任何性質之應用於商業或民用目的於海上或內水運輸的工具或器具。通過比較，可以見到澳門對於船舶的定義，在兩岸四地中具有最寬泛的內涵和廣泛的外延。（二）船舶登記的對象兩岸四地根據船舶的種類、用途、噸位與船齡界定船舶登記的對象。 1. 中國內地內地對於船舶登記的對象見於《海商法》（1992）和《船舶登記條例》（2014）。由於《船舶登記條例》（2014）實質是實施船舶登記的程序法，關於船舶物權登記方面的規定基本按照《海商法》（1992）等實體法實施。內地《海商法》（1992）第 3 條的規定，船舶是指海船和其他海上移動式裝置，但是用於軍事的、政府公務的船舶和 20 總噸以下的小型船艇除外。船舶包括船舶屬具。此外，根據《船舶登記條例》（2014）第 2 條（四）中華人民共和國港務監督機構認為應當登記的其他船舶。排除船舶登記的對象見於《船舶登記條例》（2014）。根據《船舶登記條例》（2014）第 2 條：“軍事船舶、漁業船舶、體育運動船艇及長度小於 5 米的小型船舶而在第 56條中又規定的登記依照有關法規的規定辦理。”《船舶登記條例》（2014）第十章附則第 56 條 “本條例下列用語的含義是：（一）船舶係指各類機動、非機動船舶以及其他水上移動裝置，但是船舶上裝備的救生艇筏和長度小於 5 米的艇筏除外。（二）‘漁業船舶’係指從事漁業生產的船舶以及屬於 10 澳門立法會：《澳門船舶商業登記法意見書》，參見 http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html。

7 水產系統為漁業生產服務的船舶。（三）‘公務船舶’係指用於政府行政管理目的的船舶。” 登記二手船舶的船齡限制。內地對登記的船舶有嚴格的船齡上限限制，根據交通部令 2017 年第 16 号《交通運輸部關於修改《老舊運輸船舶管理規定》的決定》規定購置五類（進口）外國籍船舶的船齡（表 1），限制了老齡海船在國內登記註冊。表 1 海船船齡標準船舶類別購置、光租外國籍船船齡特別定期檢驗船齡強制報廢船齡一類船舶 10 年以下 18 年以上 25 年以上二類船舶 10 年以下 24 年以上 30 年以上三類船舶 12 年以下 26 年以上 31 年以上四類船舶 18 年以下 28 年以上 33 年以上五類船舶 20 年以下 29 年以上 34 年以上資料來源：《老舊運輸船舶管理規定》附錄一登記船舶檢驗入級的規定。根據《船舶和海上設施檢驗條例》（2019）第 13 條的規定，明確了中國籍國際航行船舶應當向中國船級社申請入級檢驗，在自由貿易試驗區國際登記的船舶，可以向中國船級社或者經海事局批准的符合規定條件的外國驗船公司申請入級檢驗。11 2. 台灣台灣登記的船舶範圍，根據《船舶登記法》（1975）第 1 條，本法所稱船舶，依《船舶法》（2018）之規定。《船舶法》（2018）第 3 條，船舶謂裝載人員或貨物在水面或水中且可移動之水上載具，其類別有：客船、12 貨 11 《國務院關於在自由貿易試驗區暫時調整有關行政法規、國務院檔和經國務院批准的部門規章規定的決定》（國發〔2017〕57 號）。 12 指非小船且乘客定額超過 12 人，主要以運送乘客為目的之船舶。

8 船、13 特種用途船、14 遊艇、15 自用遊艇、16 非自用遊艇、17 小船18 及載客小船。19 《船舶法》（2018）第 4 條以列舉的方式，排除登記的船舶範圍：一、軍事建制之艦艇。二、龍舟、獨木舟及非動力帆船。三、消防及救災機構岸置之公務小船。四、推進動力未滿十二瓩之非漁業用小船。五、原住民族基於傳統文化、祭儀或非營利自用，出海所使用經原住民族主管機關認定之小船或浮具。其中第一款將軍事建制之艦艇排除在外，因此《海商法》上的船舶是指商船，亦即用於營利之船舶而言；第二、五款是民間商船，此非海商法上之船舶。至於漁船、民營引水船、海上遊樂船、探礦船等等，均屬商船，是登記的對象，小船根據《船舶法》（2018）第 5 條不在登記的範圍。台灣對二手船舶登記也有船齡的限制，購買二手船舶的船東，依據《航業法》（2014）第 12 條及《船舶運送業及船舶出租業管理規則》第 9 條規定，二手船舶的船齡應依《輸入現成船舶年限表》（2019）20 之規定，由最短的 10 年到最長為 25 年船齡的船舶。在有關船級協會方面，《船舶法》（2018）第 31 條規定：“船舶具備國際公約證書，並經主管機關委託之驗船機構檢驗入級者，視為已依本章之規定檢查合格，免發船舶檢查證書。”在兩岸四地中，台灣的最大特點是對登記的船舶入級檢驗實行雙重船級（Dual Class）制度，強制加入台灣“中國驗船中心”（CR），而“中國驗船中心”並非國際船級協會（IACS）的船級協會，遠洋船舶還需要加入 IACS 的船級協會會員檢驗入級，須承擔雙重船舶檢驗入級費用。 13 指非客船或小船，以載運貨物為目的之船舶。 14 指從事特定任務之船舶。 15 指專供娛樂，不以從事客、貨運送或漁業為目的，以機械為主動力或輔助動力之船舶。 16 指專供船舶所有人自用或無償借予他人從事娛樂活動之遊艇。 17 指整船出租或以其他有償方式提供可得特定之人，從事娛樂活動之遊艇。 18 指總噸位未滿五十之非動力船舶，或總噸位未滿二十之動力船舶。 19 指主要以運送乘客為目的之小船。 20 “交通部” 航港局：“船舶法輸入現成船年限表”，參見 https://www.motcmpb.gov.tw/Information/Detail/4f6b83b4-11e9-4673-8cd2-00d58caa7682?SiteId=1&NodeId=54。

9 3. 香港香港法律沒有明確規定船舶的登記範圍，只需要符合“船舶”的法律定義──用於航行而不靠槳力推進的各類船隻，包括政府船舶，21 而根據香港法例第 281 章《商船條例》第 3 條(1)每艘從香港航行出外貿易的船或每艘在香港水域貿易或被用作任何商業用途的船，均須領有(a)根據《商船（註冊）條例》（第 415 章）授予的註冊證明書或臨時註冊證明書；但又是不在政府公告中列出的排除登記的船舶範圍。消極登記的範圍是根據 2005年 9 月 16 日憲報第 4653 號公告，船舶不屬於下列類別：（i）用來裝載石油產品或危險貨物的非自航躉船，而上述石油產品或危險貨物均屬於《國際防止船舶造成污染公約》附件 I、II、III 涵蓋範圍內任何物質；（ii）居住躉船；（iii）漁船；（iv）用作加工海洋生物資源的船舶，包括鯨加工船、魚品加工船和水產養殖船；（v）用作研究、考察或測量的專用船；（vi）專在某國境內水域（香港和內地水域以外）服務而又不會駛出大海的非公約船舶；（vii）以核能推進的船舶；以及（viii）移動式近海鑽井裝置，以上都是香港船舶的登記範圍。香港對登記船舶沒有任何的船齡限制。船舶的法定檢驗工作，由香港海事處認可的船級協會進行。九個國際船級社協會（IACS）的會員22 已獲香港海事處授權進行檢驗及簽發證書，它們均通過海事處的檢查及審核，符合香港的嚴格要求。 4. 澳門澳門由於並沒有明確規定船舶的實質概念，所以存在對船舶的術語及概念上的多樣性，23 原則上任何船舶都可以作商業登記，只要是“受法律保護交易的標的，用於水上航行的浮動性交通工具、結構或設備，且不論其 21 《商船(註冊)條例》（第 415 章）第 74 條件第（1）款。 22 包括 (1) 美國驗船協會（ABS）、(2) 法國船級社（BV）、(3) 中國船級社（CCS）、(4) 挪威船級社（DNV GL）、(5) 俄羅斯船級社（RS）、(6) 韓國船級社（KR）、(7) 英國勞氏船級社（LR）、(8) 日本海事協會（NK）及 (9) 義大利船級社（RINA）。 23 澳門立法會：《澳門船舶商業登記法意見書》，參見 http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html。

10 自身是否具備推進裝置”24 的法律特徵。對於商船的定義，根據第 58/96/M號法令《對船舶進行分類──若干廢止》第 5 條第一款商船係指用於運載人及貨物之船舶，即使不具備推進裝置之船舶亦然。第 5 條第二款所謂不具備推進裝置之船舶係指僅靠拖船而航行之船舶。浮動設備也是船舶商業登記範圍以內：浮動設備的定義見於第 98/99/M 號訓令《規範有關在本地航行之商船及漁船之海員受僱及在船員冊中作登記，以及受聘在船上工作之事宜》。25 但是下列船舶不適用於船舶商業登記：《海事活動規章》第 17條第一款但書；26《船舶商業登記法》第 3 條第二款（一）用於公共目的，且由公共部門為履行本身職責而使用的船舶及（二）屬依法豁免在海事登記內作登錄的船舶，和根據《對船舶進行分類──若干廢止》在水面上之水上飛機，27 及《核准海上商事之法律制度》第 1 條第三款不包括主要用於河流、運河或湖泊運輸之工具。澳門對登記的船舶沒有任何的船齡限制，只需要符合第 90/99/M 號法令核准《海事活動規章》規定的技術要件，以及適航性及保護海洋環境所需的安全條件。澳門有關驗船入級的規定，第 95/2019 號行政命令《將若干權力轉授予海事及水務局局長，作為簽署〈澳門特別行政區授權中國船級社為澳門籍船舶進行法定檢驗服務之協議〉的簽署人》，可以預見中國船級社將會是澳門籍船舶的驗船機構。由於澳門沒有船齡的限制，除了法律的規定外，任何船舶都可以作商業登記，令澳門船舶商業登記制度涵蓋的船舶範圍大大擴展。 24 《船舶商業登記法》第 2 條第一款（一）項。 25 根據《規範有關在本地航行之商船及漁船之海員受僱及在船員冊中作登記，以及受聘在船上工作之事宜》浮動設備係指本地航行之輔助船，尤其係指用於海港工程之汽艇、挖泥船、起重船、船上起重機、駁船、平底船及躉船，而不論其本身是否具有推進動力裝置。 26 放在船舶上之小船，即使屬救生艇亦然；輔助捕魚之小船；及在離岸三百米範圍内使用之無配備發動機或帆之海灘小船獲免除在海事登記內作登錄。 27 第 58/96/M 號法令《對船舶進行分類——若干廢止》第 4 條第二款。

11 （三）船東的範圍在對登記船舶的所有權人要求方面，內地和台灣實行封閉船舶登記制度，對船舶所有人的國籍和中外出資比例做了相應的嚴格規定，而澳門對登記船舶所有權人的規定最為寬鬆。 1. 中國內地內地主要實行封閉登記制度28 與在自貿區實行國際船舶登記制度兩種船舶登記制度。內地對於船舶國籍登記中對船舶所有人要求的相關規定散見於國務院頒佈的《船舶登記條例》、海事局頒佈的《〈船舶登記條例〉實施若干問題說明》（2004）、交通運輸部頒佈的《船舶登記辦法》（2016）。船尾旗杆上懸掛國旗29 作為船旗國國旗船舶的船東分為自然人和非自然人兩種：（1）船東為自然人時，必須是中國公民並且在境內有主要營業所或者住所30 及在中華人民共和國境內有住所或者主要營業所的中國公民所有或者光船租賃的船舶。31 （2）船東為非自然人時，必須是《船舶登記辦法》第 3 條（二）依據中華人民共和國法律設立的主要營業所在中華人民共和國境內的企業法人所有或者光船租賃的船舶。但是，在該法人的註冊資本中有外商出資的，中方投資人的出資額不得低於百分之五十；（三）外商出資額超過百分之五十的中國企業法人僅供本企業內部生產使用，不從事水路運輸經營的躉船、 28 《船舶升掛國旗管理辦法》（1991）第 4 條：依照中華人民共和國有關船舶登記法規辦理船舶登記，取得中華人民共和國國籍的船舶方可將中國國旗作為船旗國國旗懸掛。 29 《船舶升掛國旗管理辦法》（1991）第 6 條：進入中華人民共和國內水、港口、錨地的外國籍船舶，應當每日懸掛中國國旗。第 10 條中國籍船舶應將中國國旗懸掛於船尾旗杆上。船尾沒有旗杆的，應懸掛於駕駛室信號杆頂部或右橫桁。外國籍船舶懸掛中國國旗，應懸掛於前桅或駕駛室信號杆頂部或右橫桁。 30 根據《船舶登記條例》(2014 年修訂)第 2 條（一）規定：在中華人民共和國境內有住所或者主要營業所的中國公民的船舶。 31 《船舶登記辦法》（2016）第 3 條下列船舶的登記適用本辦法：（一）在中華人民共和國境內有住所或者主要營業所的中國公民所有或者光船租賃的船舶。

12 浮船塢；（四）中華人民共和國政府公務船舶和事業法人、社團法人和其他組織所有或者光船租賃的船舶；（五）在自由貿易試驗區註冊的企業法人所有或者光船租賃的船舶。有關中方投資人的出資額的範圍，根據《〈船舶登記條例〉實施若干問題說明（2004 年）》第 1 條第一款、“中方出資額”不包括港、澳、台資本。因此，港、澳、台資本是被歸類為外商出資額。由於內地實行嚴格的船舶登記制度，國輪紛紛出籍（flag out），政府為了吸引中資方便旗船回歸，在天津東疆保稅港區、上海自貿區和海南自貿港實行船舶登記試點方案設立國際船舶登記註冊中心，實行國際船舶登記制度，外資享受到“國民待遇”。32 2. 台灣台灣也是實行封閉船舶登記制度。台灣《船舶法》（2018）第 2 條對船舶之登記有所有權（人）台灣籍之限制，故非台灣籍的自然人及法人所擁有之船舶，不得進行船舶所有權登記。此外，根據《船舶法》（2018）第 5 條本法所稱台灣籍船舶，指依台灣法律，經航政機關核准註冊登記之船舶。船舶合於下列規定之一者，得申請登記為台灣籍船舶：一、台灣地區政府所有。二、台灣地區居民所有。三、依台灣法律設立，在台灣有本公司之下列公司所有：（一）無限公司，其股東全體為台灣地區居民。（二）有限公司，資本二分之一以上為台灣地區居民所有，其代表公司之董事為台灣地區居民。（三）兩合公司，其無限責任股東全體為台灣地區居民。（四）股份有限公司，其董事長及董事二分之一以上為台灣地區居民，且其資本二分之一以上為台灣地區居民所有。四、依台灣法律設立，在台灣有主事務所之法人團體所有，其社員三分之二以上及負責人為台灣地區居民。《船舶法》（2018）第 2 條對台灣籍船舶的所有權人必須有台灣籍的限制，故中國內地及港澳地區、外國之人民、法人、團體或其他機構無法依船舶登記法為船舶所有權之登記。 32 自貿區船舶登記放寬登記船舶所屬法人註冊資本中的外資比例限制，外商投資比例可以高於50%；在 “特案免稅” 的基礎上免除了關稅、進口環節增值稅等；就 “先證後照” 申請的程序以及船員、船齡等放開等方面做除了規定，對船齡要求放寬兩年和在現有登記種類的基礎上增加了船舶融資租賃登記。

13 3. 香港香港現行船舶登記∕註冊制度屬第二船籍登記制度，屬非開放的船籍登記∕註冊制度，對外國船東實施有條件的開放，只接受符合《商船（註冊）條例》第 11（1）條規定的合格人士所提出的在香港對其船舶進行登記∕註冊。凡符合以下規定的船舶，即可在香港註冊：船舶的過半數權益由一名或超過一名 “合資格” 的人擁有，或由一個身為 “合資格的人” 的法人團體以轉管租賃（光船租賃）方式營運。“合資格的人” 必須為：持有有效香港身份證並通常居於香港的個別人士；或在香港成立的法人團體；或根據香港《公司條例》第 XI 部注冊的非香港公司，相比中國內地和台灣，香港對船東與香港實際聯繫的要求相對寬鬆，是有條件的開放。 4. 澳門澳門就船舶的商業登記方面，實行的是開放船籍登記制度，對船東實施無條件的開放，實體的公司住所無須設於澳門，其法律依據是根據第64/88/M 號法令《設立澳門船舶登記國際中心》第 7 條33 和第 8 條。34 船舶商業登記的申請人只要根據《船舶商業登記法》第 27 條第一款規定，相關法律關係的主體，以及原則上對登記有利害關係或有義務促成登記的人，均具正當性請求作出登記。（四）船舶登記的費用和稅收的規定兩岸四地都對登記船舶收取登記費用和向登記的船舶收取稅收，然而其內涵及範圍卻大有不同。在船舶登記注册上，兩岸四地大致依據船舶噸位的不同收取注册費和噸稅。在船舶登記費方面，兩岸四地都對登記船舶徵收登記費，但其計算登記費的方式和給予的登記費減免力度存在差異；在對經營航運企業和船舶的稅收方面，兩岸四地的徵收方式和稅負負擔也有所不同。 33 《設立澳門船舶登記國際中心》第 7 條：下列行為無須任何行政許可：a）經營海運業的公司或獨資商人的設立及登記，不論其股東的國籍及公司資本來源為何；b）公司或獨資商人參與和經營海運業，不論其國籍及設立地點為何。 34 《設立澳門船舶登記國際中心》第 8 條：對於第 7 條 a）項所指的實體，適用一切不違反本法令的法律規定。

14 1. 中國內地內地以船舶噸位徵收船舶登記費。《船舶登記條例》（2014）第 57 條除公務船舶外，船舶登記機關按照規定收取船舶登記費。35 但是從 2017 年 3月 15 日起財政部聯同發改委發出《關於清理規範一批行政事業性收費有關政策的通知》財稅[2017]20 號，從 2017 年 4 月 1 日起交通運輸部門取消了船舶登記費。36 雖然取消了船舶登記費，不過在兩岸四地中只有內地對進口船舶徵收關稅。內地《進出口關稅條例》（2017）對於從境外進口船舶需繳納按船舶進口完稅價的 9% 關稅和增值稅（按船舶進口完稅價加上關稅後的 17% 徵收，即是船舶進口完稅價的 18.53%），兩項共計 27.53%。在國內經營國際海運航運的企業需要繳納的稅種有兩項，一是企業所得稅；二是印花稅。在企業所得稅方面，境內經營航運的企業繳納的 25%所得稅，再按運輸收入的萬分之五繳交印花稅，導致國內航運企業實際稅負較重。非居民企業在國內從事船舶國際運輸業務的，又未與中國政府達成雙邊運輸免稅安排的國家和地區的單位或者個人，以其在國內起運客貨收入總額的 5% 為應納稅所得額，執行 11% 的徵收率扣繳增值稅和企業所得稅為 1.65%，相對 2013 年 8 月 1 日前按 3% 的徵收率計徵增值稅，稅負提高了 8%；境內單位提供國際運輸服務適用增值稅零稅率。在對船舶徵收的稅收方面，內地實行噸位稅，唯收取噸位稅的方式在兩岸四地中顯出最大的不同。在徵收噸位稅方面，內地目前依據《船舶噸稅法》（2017）的規定，噸位稅的徵稅對象為各種從境外港口進入境內港口的船舶，37 噸稅的稅目、稅率依照該法所附的《噸稅稅目稅率表》執行（表2），按期限劃分稅率。此外，內地對從事國際航行的船舶徵收車船稅；該稅 35 船舶登記費的收費標準和管理辦法，由國務院財政部門、物價行政主管部門會同國務院交通行政主管部門制定。 36 船舶登記費自 1992 年 5 月 20 日起按《關於發佈交通部水上安全監督收費專案及標準的通知》（國家物價局、財政部〔1992〕價費字 191 號）收取。2015 年 1 月 1 日起按《財政部關於取消、停徵和免徵一批行政事業性收費的通知》（財稅〔2014〕101 號)對 100 總噸以下內河船和 500 總噸以下海船船舶登記費予以免收。 37 《船舶噸稅法》（2018 修正）第 1 條：自中華人民共和國境外港口進入境內港口的船舶（以下稱應稅船舶），應當依照本法繳納船舶噸稅（以下簡稱噸稅）。

15 種由海關負責針對進出內地港口的、從事國際航行的船舶根據其註冊的淨噸位徵收車船稅（表 3）。表 2 船舶噸稅稅目稅率表稅率（元/噸）人民幣稅目普通稅率（按期限劃分）優惠稅率（按期限劃分） 1 年 90 日 30 日 1 年 90 日 30 日不超過 2000 淨噸 (下同) 12.6 4.2 2.1 9.0 3.0 1.5 超過 2000，不超過 10000 24.6 8.0 4.0 17.4 5.8 2.9 超過 10000，不超過 50000 27.6 9.2 4.6 19.8 6.6 3.3 超過 50000 31.8 10.6 5.3 22.9 7.6 3.8 資料來源：《船舶噸稅法》（2018 修正）附《噸稅稅目稅率表》表 3 機動船舶使用稅標準稅目計稅單位船舶使用稅稅額標準（元）備註機動船舶淨噸位不超過 200 噸的每噸 3 拖船按照發動機功率每1千瓦折合淨噸位 0.67 噸計算徵收車船稅。淨噸位超過 200 噸但不超過 2000 噸的 4 淨噸位超過 2000 噸但不超過 10000 噸的 5 淨噸位超過 10000 噸的 6 資料來源：《車船稅法實施條例》（2019）第 4 條 2. 台灣在兩岸四地中，台灣船舶登記費的計算方式與別不同。台灣的船舶登記費按船舶價值千分之二繳納登記費用，38 無須每年另繳交年費。台灣對 38 《船舶登記法》（1986）第 60 條：申請船舶登記時，應依左列各款分別繳納登記費：一、因遺產繼承或贈與取得所有權者，減除其已繳遺產稅或贈與稅外，按船舶價值千分之一計算。但公益或

16 於從境外進口船舶無需繳納關稅和增值稅。但船舶運送業仍應依《所得稅法》（2011）第 2 條，課徵營利事業所得稅（表 4）或者噸位稅制兩種方式，由船東二中擇一。表 4 營利事業所得稅之稅率所得年度營利事業所得稅額應稅額 2020 年度起 Y ≤ 120,000 T = 0 ＜Y ≤ 200,000 T = (Y-120,000)*1/2 200,000＜Y T = Y*20% 資料來源：2018 年 2 月公佈修正《所得稅法》第 5 條噸位稅制方面，依據的是 2011 年 1 月 26 日公佈增訂《所得稅法》第24 條之 4，主要內容包括：第 24 條之 4 第一項：“自 2011 年起，總機構在台灣境內經營海運業務之營利事業，符合一定要件，經 ‘中央’ 目的事業主管機關核定者，其經營海運業務之收入得選擇依第二項規定按船舶淨噸位計算營利事業所得額；海運業務收入以外之收入，其所得額之計算依所得稅法相關規定辦理。第二項：前項營利事業每年度海運業務收入之營利事業所得額，得依標準39 按每年 365 日累計計算：第三項：營利事業經營海運業務收入經依第一項規定選擇依項規定計算營利事業所得額者，一經選定，應連續適用十年，不得變更；適用期間如有不符合第一項所定一定要件，經 ‘中央’ 目的事業主管機關廢止核定者，自不符合一定要件之年度起連續五年，不得再選擇依前項規定辦理。” 選擇適用噸位稅制之船東不適用所得稅法第 39 條第 1 項但書關於虧損扣除及其他法律關於租稅減免之規定。此外，船舶運送業也不得適用《所得稅法》（2011）第 39 條第 1 項但書關於虧損扣除規定和其他法律關於租稅減免規定。公用事業因捐贈而取得所有權者，按千分之零點二。二、因前款以外之原因取得所有權者，按船舶價值千分之二。 39 （一）各船舶之淨噸位在 1,000 噸以下者，每 100 淨噸位之每日所得額為 67 元。（二）超過 1,000噸至 10,000 噸者，超過部份每 100 淨噸位之每日所得額為 49 元。（三）超過 10,000 噸至 25,000噸者，超過部份每 100 淨噸位之每日所得額為 32 元。（四）超過 25,000 噸者，超過部份每 100 淨噸位之每日所得額為 14 元。

17 3. 香港在香港進行船舶註冊登記需繳付低廉的註冊費和噸位年費。船東在香港進行船舶註冊需要支付以船舶總噸位（Gross Tonnage）計算徵收舶註冊費，目的是用作彌補登記處營運開支。總噸位不超逾 500 噸按港幣 3,500 元收取，超逾 500 總噸收取港幣 15,000 元。除註冊費外，船東同時亦須按照其淨噸位徵收噸位年費。根據《稅務條例》23（B）條，香港註冊船舶從國際營運所得的利潤，可獲豁免課徵利得稅，只需要繳付年噸位費，非香港註冊船舶需要徵收16.5% 所得稅，另加年噸位費（表 5）。表 5 年噸位費按照船舶淨噸位計算船舶淨噸位每噸收費（港幣）最高噸位年費（港幣） 1,000 或以下不適用 1,500 5,000 3.5 15,500 10,000 33,000 15,000 50,500 20,000 3 65,500 24,000 及以上 3 77,500 資料來源：香港船舶註冊用戶須知，參見 https://www.mardep.gov.hk/hk/pub_services/pdf/sr_handbook_c.pdf 為了鼓勵船舶長期在香港註册，海事處自 2006 年 2 月 1 日起實施香港註册船舶噸位年費減免計劃。根據該計劃，香港註册船舶如持續在香港註册兩年年期（合資格年期），並在該兩年內從未有在任何港口國監督制度下的滯留紀錄，便可合資格獲減免隨後一年的噸位年費六個月。為推動香港的船舶出租及船舶租賃管理業務發展，即使香港一直實行對經濟不干預的政策，香港財政司司長仍然在 2020-2021 年度財政預算案提供合資格船舶租賃管理商為合資格船舶出租商進行船舶租賃管理活動，

18 所得合資格利潤的稅率一般為 8.25%（即法團一般利得稅稅率 16.5% 的一半）；若合資格船舶出租商為關聯企業，稅率將降至 0%，通過稅收優惠提高香港的競爭力。香港作為自由港對於從境外進口船舶無需繳納關稅和增值稅。 4. 澳門在澳門進行船舶登記需繳付固定的船舶商業登記手續費及噸位年費。申請澳門船舶登記，需預先繳納印花稅；商業登記費用依據第 12/2019 號法律《船舶商業登記法》第 79 條第一款40 制定的第 116/2019 號行政命令《核准船舶商業登記手續費表》，每一船舶的首次登記澳門幣 1,000.00 元，並設立豁免船舶商業登記手續費的條件。41 澳門與香港一樣作為自由港，登記的船舶如屬進口之船舶，“均無須繳納關稅”42 及增值稅，只繳付其他海關費用。澳門和香港一樣也是採用噸位年費。第 64/88/M 號法令《設立澳門船舶登記國際中心》第 27 條第一款在 MSR 註冊的船舶須繳納年費，其金額按裝載噸位計算；第 27 條第二款年費可根據下列因素增減：船齡；以同一實體的名義註冊的船舶數目及註冊的船舶的擁有人根據第 23 條規定43 在澳門經營業務。航運業從澳門登記的船舶從國際營運所得的利潤，根據 9 月9日第 21/78/M 號法律《所得補充稅規章》第 2條及参考中級法院第 197/2017號案的合議庭裁判，徵收所得補充稅。44 40 《船舶商業登記法》第 79 條第一款：“登記行為按經行政命令核准的相關手續費表的金額支付費用。” 41 《核准船舶商業登記手續費表》第 2 條在《船舶商業登記法》生效之日前已於海事登記作登錄的船舶，在《船舶商業登記法》生效之日起十八個月內申請登記，豁免首次商業登記的手續費。 42 《設立澳門船舶登記國際中心》第 24 條：船舶的進出口，無論其來源地或目的地為何，均無須繳納關稅。 43 經營海運業的公司或者個人在澳門註冊的船舶在澳門地區經營海運業，僅須支付一項年費。 44 所得補充稅是分 AB 兩組的級別來報稅。由 2014 年開始，所得補充稅可課稅的年收益豁免增至600,000 澳門元。

19 三、完善澳門船舶商業登記制度的建議船舶登記作為一項重要的海事基礎管理工作，其良性發展對澳門航運經濟發展有着重要的推動作用。通過上面的研究分析了兩岸四地船舶登記制度的內容與經驗及相關政策的比較，在借鑒兩岸三地船舶登記經驗做法的基礎上，可供澳門實施船舶登記制度的借鑒經驗如下：（一）增加入級檢驗船級社的選擇澳門正積極推動船舶登記發展融資租賃，建立藍色夥伴關係平台，可以預期將會吸引國內外大批遠洋船舶落戶在澳門登記，特別是澳門的註冊登記費固定，對大型船舶的船東相當吸引，預期申請澳門籍商船的船舶數量會有一定的增加。根據《海事活動規章》第 8 條第五款45 及第 81 條第二款46 分別規定海事及水務局和船級社有權限丈量船舶噸位和登記檢查。澳門加強推動商業船舶登记，而登記的船舶必須向中國船級社（CCS）申請入級檢驗，以內地作為世界上最大的造船大國之一，加上中國船級社在全球設有 120 個網點，指定中國船級社有合理性，不過對於一些船東，特別是郵輪船東，47 他們可選擇的餘地很少；另外一些船東尤其是當從國外購買二手船舶需要加入澳門籍時，則可能面臨轉換船級社的問題，加上忽視了韓國和日本這些造船大國和在國內積極發展的船級社，會對船東造成較長時間的船期損失及增加額外的支出。香港船舶登記注冊，可接納 10 家 IACS中的 9 家船級社的檢驗認證，給船東帶來便利；加上國內自貿區也開放船級社的限制，明確自貿區國際登記船舶可自願向中國船級社或者經海事局批准的符合規定條件的外國驗船公司申請入級檢驗。48 法國必維船級社（中國）有限公司成為首家獲准在自貿區開展入級檢驗業務的外國船級社。自 45 《海事活動規章》第 8 條第五款：獲許可發出噸位證書之船級社，應將所發出證書之噸位丈量之計算結果副本送交海事及水務局。 46 《海事活動規章》第 81 條第二款：海事及水務局可認可澳門特別行政區以外的海事當局、船級社及其他船舶檢查機構的檢查結果。 47 中國船級社（CCS）制定對郵輪檢驗入級的規定較晚，直到 2016 年 10 月，中國船級社才首次發佈了郵輪規範（2017）及郵輪空調系統檢驗指南（2017）。 48 參見 2019 年 6 月 5 日海事局發佈《關於放開自由貿易試驗區國際登記船舶入級檢驗有關事項的公告》和《外國船舶檢驗機構在中國設立驗船公司管理辦法》。

20 貿區放寬船級社的限制，減少船東轉換船級社的成本和時間，擴充船東入級的選擇。因此，特區政府相關部門可以根據澳門船舶登記工作實際發展情況，增加對登記為澳門籍船舶入級檢驗的船級社的數量，認可國際船級社協會認可的所有成員機構開展為澳門籍船舶的檢驗業務，提高這個 “前置登記” 前提條件的便利度以提高船舶登記效率，增強澳門商業船舶登記制度自身的吸引力，便捷船東。（二）推動船舶登記方式的多元化現時澳門的商業船舶登記機關是商業動產登記局，在澳門以外地方特區政府沒有設立或者申請船舶登記的辦事處，也暫時沒有開展電子化申請，外地船東只有由法定代理人或者透過事務所設於澳門之律師或法律代辦進行。再從註冊流程上看，澳門船舶註冊所需文件多，要提供諸如船舶技術以及與所有權取得的眾多相關文件，並且還應當由法定船舶檢驗機構簽發有效的船舶技術證書。由於這些程序過於繁雜，提交的證明文件眾多，且需相關機關逐一進行檢查，完成註冊一般最少需要 15 天時間，相對內地船舶註冊一般需要 7 個工作天時間，台灣的最長期限 5 日發證，香港的 2 小時，澳門註冊所需的時間過長。在登記工作效率這一方面，香港的船舶註冊，注重以客為本。香港海事處實施一站式船舶註冊及有關申請手續的服務，簡化了船舶註冊手續，船東可以在同一地點在 2 個小時內辦理所有註冊或註銷需要的手續。船舶註冊處除在正常辦公時間外，亦提供 24 小時和一年 365 日的船舶註冊服務，船東須於 24 小時前向註冊處提出申請。現時海事處派駐香港駐倫敦經濟貿易辦事處的海事顧問不但會為歐洲的船東提供船舶註冊服務，船舶註冊處亦可安排特區政府駐海外及內地經濟貿易辦事處代收註冊文件及發放註冊證明書。為方便外地船東進行登記，同時擴大登記船舶的基礎，商業動產登記局可以借鑒香港的經驗，考慮派出登記官員在海外和內地駐外經濟貿易辦事處為當地船東提供諮詢和船舶註冊服務。49 為了更好地發展藍色經濟， 49 《設立澳門船舶登記國際中心》第 14 條（一）：上條所指船舶可在 MSR 設於外地的任何代辦處辦理臨時註冊。

21 可以依據《設立澳門船舶登記國際中心》第 4 條50 委託或者聘任合資格的私人實體，快速地利用這些私人實體開設在全球的國家和城市的辦公機構，吸引和方便其他國家和地區的船東辦理註冊並提供便捷服務，完成船舶商業登記。這樣既降低了政府的行政成本，又有效利用資源擴大了可進行登記的船東範圍。長遠而言，澳門應該開發和接受申請人通過遞交電子材料預先辦理船舶登記手續。國內的《船舶登記辦法》（2016）容許在自貿區船東登記可網上申請預登記，領取證書時再進行現場材料核實的做法。在自貿區國際船舶登記創新經驗的基礎上，借助《船舶商業登記法》51 和第 2/2020 號法律《電子政務》52 法律的機會，澳門可以通過電子材料以電子方式進行登記，領取證書時遞交紙質材料的做法完成船舶商業登記。（三）研究探索為船舶登記提供便捷的 “一站式服務” 澳門船舶登記的辦理效率不高，問題的根源在於過於強調政府的管理職能，而沒有突出政府應有的公共服務職能。在澳門進行商業船舶登記需要申請四個部門發出的牌照作為前置，包括在海事及水務局船舶及船員廳驗船以在海事登記內作登錄，還要在身份証明局取得刑事紀錄證明書，再在電信暨資源科技發展辦公室做無線電訊設備登記領取牌照，其後到財政局繳付費用款項，最後到商業及動產登記局完成登記，過程費時冗長，整個登記過程一般可能要花三、四個月時間。在船舶登記的角度下，內地和香港在船舶登記方面顯示出如何更好地體現政府應有的公共服務職能。內地《船舶登記辦法》（2016）創設了自貿區國際船舶登記制度安排，就提高國際船舶登記辦理效率提出了一攬子解決方案，包括允許船舶登記網上申請，登記機關預先審查，避免了航運企業申請、領證多次往返；允許船舶登記機關及其它相關部門以船舶檢驗機構 50 《設立澳門船舶登記國際中心》第 4 條：總督可將 MSR 的管合總督所定條件的合資格的公、私實體。 51 《船舶商業登記法》第 78 條（一）：為實現部門自身的目的，海事及水務局和商業及動產登記局以聯網的方式，互相直接獲取載於各自資料庫中有關商業登記及海事登記的資料，但依職權使用此等資料不得超越為實現其目的之限度。 52 將於 2020 年 9 月 27 日生效的。

22 出具的船舶技術參數證明作為船舶技術憑證辦理各類手續，避免辦證過程中，各類證書互為前置條件導致的辦事不暢等。香港海事處從 2002 年 1 月30 日起，以一站式服務代替從前申請人要到多個部門交申請表的做法。相反，澳門現行的船舶登記制度涉及部門眾多，部門之間的資訊共用程度較低，為船舶的登記帶來不便，需要探索實現部門間資訊共用，簡化管理流程的有效登記方式。儘管第 2/2020 號法律《電子政務》法律已經通過，但電子政務難以一蹴而就。短期而言澳門各相關發證機構有必要提供船舶登記的 “一站式” 辦理，實現申請人辦理登記手續一次提交、一站辦理、統一發證，屆時船東在辦理不同業務時可免於提交重複材料。在未來《電子政務》法律配套措施成熟時，可以通過政府部門內船舶資訊的整合，進一步實現船舶及通訊器材檢驗等相關單位間的跨部門的資訊共用，為船東提供更快捷的服務，這需要改變澳門相關部門原來視船舶登記為行政管理的思維，轉變為 “為民服務” 的理念。（四）爭取與貿易夥伴簽訂避免雙重徵稅協定避免雙重徵稅協定是指兩個或者兩個以上的國家為避免同一納稅人被雙重徵稅而簽訂的協議。澳門雖然稅賦成本較低，但與其簽訂互免徵稅協定的國家和地區有限，因此澳門籍船舶在跨境的運輸交易中產生了雙重徵稅的問題。截至 2019 年 12 月 31 日，雖然已與澳門簽訂《稅收資訊交換協定》或《對所得避免雙重徵稅和防止逃稅∕偷漏稅協議》的國家和地區已增至 23 個，53 但是在兩岸四地中卻是數量最少。內地方面，2017 年 4 月 25日，國家稅務總局局長王軍表示，中國稅務部門已與 121 個國家和地區稅務主管當局建立了雙邊稅收合作機制；已與 111 個國家和地區簽訂了稅收協議；54 鄰近澳門的香港已與 43 個國家或者地區簽訂了避免雙重課稅的稅 53 包括葡萄牙、中國內地、比利時、莫三比克、佛得角、丹麥、法羅群島、芬蘭、格陵蘭、冰島、挪威、瑞典、澳大利亞、印度、牙買加、馬爾他、日本、根西島、英國、阿根廷、愛爾蘭、越南以及香港特別行政區。 54 截至 2016 年 10 月，內地已對外正式簽署 105 個（含尚未生效）避免雙重徵稅的協定，其中針對國際海運收入，與 95 個國家或地區互免企業所得稅、與 5 個國家減半徵收企業所得稅，另與 3個國家簽訂海運協定稅收條款、1 個國家簽訂互免國際運輸收入稅收協議或換函。

23 務協議：55 台灣也與 33 個國家或者地區簽訂全面性所得稅協定和 12 個單項海∕空運輸收入稅收協定。除此以外，澳門目前仍未與其他國家和地區啟動基於《多邊主管當局間協議》（ Multilateral Competent Authority Agreement，簡稱 MCAA）的國別報告自動交換跨國公司納稅資訊機制的同時，加上較少的互免徵稅協定的國家和地區，使澳門籍船舶從没有協議的國家或者地區運輸進出口貨物，需要承擔較高的稅費。航運作為完全市場競爭的行業，澳門仍需借鑒國際市場中鼓勵航運事業發展的經驗，繼續向其他主要貿易夥伴爭取簽訂更多避免雙重課稅協議以減低成本，避免澳門籍船舶在從事國際貨物及載客運輸的競爭中處於劣勢，也減低了澳門船舶商業登記的吸引力。為避免船舶從事國際航運得益方面被雙重課稅，澳門需要與更多的貿易夥伴達成寬免雙重課稅協議。四、結語澳門通過實行開放船舶商業登記制度，建立了發展藍色經濟的良好基礎，但是通過與兩岸三地橫向比較，可以見到澳門的船舶登記的辦理程序和效率尚有完善的空間。為了推動澳門藍色經濟的發展，特區政府除了簡化工作程序，提升服務水準以外，更重要的是改變視船舶商業登記為履行行政管理職能，代之以提供公共服務的理念，才能夠提供更好的服務和配套措施吸引外地船東進行商業登記，以有效助力澳門的航運經濟發展。 55 香港稅務局：《已簽訂的全面性避免雙重課稅的協定》，參見 https://www.ird.gov.hk/chs/tax/dta_inc.htm。

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 澳門“持續進修發展計劃”可持續發展建議——新加坡“技能創前程計劃”對澳門的啟示高勝文* 一、前言為終身學習創造有利條件，鼓勵澳門特別行政區居民參與計劃，藉持續進修或考取認證，以提升個人素養和技能，從而配合經濟產業多元發展及營造學習型社會，澳門特區政府自 2011 年推出 “持續進修發展計劃”（下文簡稱 “計劃”）。“計劃” 為所有年滿 15 歲的澳門居民提供 6000 澳門元的進修資助，居民可利用此項資助，參與 “計劃” 舉辦期間開始且獲批准的本地教育機構或外地教育機構所開辦的高等教育課程、持續教育課程或證照考試。隨着第 16/2011 號行政法規《持續進修發展計劃》、第 10/2014 號行政法規《二零一四年至二零一六年持續進修發展計劃》及第 10/2017 號行政法規《二零一七年至二零一九年持續進修發展計劃》的公佈，標誌着 “計劃” 從初步探索試點階段到進入逐步制度化的新階段。不可否認，“計劃” 自推出以來，取得了顯著的成效，如形成了服務於居民的多種學習通道、滿足了居民多樣化的學習和培訓需求、有效促進了個人的多樣化發展及有力推進了澳門學習型社會建設；1 但與此同時，“計劃” 亦有不少有待完善之處，如有建議指出，需擴大適用對象範圍、提高資助金額與調整資助形式等，以及教育暨青年局（下文簡稱教青局）未有貫徹執行對參與 “計劃” 機構的巡查機制，令監察工作未能達致預期目的、對保證金制度未作出有效監管、對於 “後備報名方案” 防止盜用他人資料未有建立 * 行政學博士，現任國際（澳門）學術研究院院長。 1 安雪慧：“澳門 ‘持續進修發展計劃’ 的實施與成效”，《中國成人教育》第 1 期，山東省教育廳，2018 年，第 100-104 頁。

2 機制、存在導師報讀自己任教課程的情況。鑑於早前審計報告已揭示 “計劃” 4 項審計發現的改善情況，其中仍有 3 項存在不足。2 政府根據審計報告建議正對 “計劃” 進行全面整頓，澳門特區行政長官賀一誠進一步指出，要將公帑用得其所，讓需要持續進修的市民能真正學習，“計劃” 不會停止，但會在整頓後才會再開展。3 對此，本文分析 “計劃” 之成效及有待完善之處，通過考察、借鑒新加坡 “技能創前程計劃” 的經驗，並結合實際情況，提出一系列可行的建議，以促進 “計劃” 的可持續發展。二、澳門 “持續進修發展計劃” 之成效4 如表 1 所示，“計劃” 至今已舉辦了三階段，總參與人數約 48.5 萬人，總資助金額達 20.5 億澳門元，大大促進了澳門持續教育的發展，並已取得以下顯著的成效。表 1 各階段持續進修發展計劃概況持續進修發展計劃階段舉行時間資助金額* (澳門元) 總參與人數總資助金額(澳門元) 第一階段“持續進修發展計劃” 2011-2013 5000 超過 14.5 萬人 5 億第二階段“持續進修發展計劃” 2014-2016 6000 超過 16 萬人 7 億第三階段“持續進修發展計劃” 2017-2019 6000 約 18 萬人 8.5 億資料來源：根據澳門教育暨青年局歷年“持續進修發展計劃”資料，自行整理所得 *計劃期內，每名年滿 15 歲或以上居民可獲相應的資助金額（一）形成了多種學習渠道據《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》（下文簡稱《報告》）資料顯示，最多受訪個人申請項目參與者現正進行或已完成的課程∕ 2 有關問題詳見澳門審計署於 2020 年 2 月公佈的《跟進歷年審計報告——持續進修發展計劃》。 3 賀一誠：“全面整頓持續進修發展計劃”，《力報》，2020 年 4 月 20 日。 4 除特別說明外，本節之引用數據均引自《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》。

3 證照考試類別為本地高等教育學歷課程（59.1%），其次為外地高等教育學歷課程（40.5%）。而外地持續教育課程和外地證照考試則分別佔 6.6% 和及 6.2%（見圖 1）。圖 1 個人申請項目學員現正進行∕已完成的課程∕證照考試類別(多選) 資料來源：《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》居民可透過 “計劃” 參與本地教育機構或外地教育機構所開辦的高等教育課程、持續教育課程或證照考試。“計劃” 在具體的資助路徑上，一是居民直接參與由澳門本地機構開辦的持續教育課程或證照考試，其學費或證照考試費的資助金額直接從個人進修帳戶扣除；二是居民個人先自行支付學費或證照考試費，再向教青局申請資助，以支持居民參與澳門本地及外地高等教育課程、外地持續教育課程或外地證照考試。可見，“計劃” 形成了多種學習渠道。（二）提升了居民的質素據《報告》資料顯示，受訪學員（機構申請項目）、考生（機構申請項目）和個人申請項目的參與者中，超過八成半（87.0％，85.5％，90.2％）認同 “計劃” 能提升居民的個人素養和技能；超過七成認同 “計劃” 能提升居民競爭力。此外，有超過七成的受訪學員（74.0％）和個人申請項目的參與者（73.4％）認同 “計劃” 能擴闊居民的國際視野；超過六成受訪考生（62.7％）認同 “計劃” 能擴闊居民的國際視野（見圖 2）。

4 圖 2 推出 “計劃” 對提升居民質素的影響程度資料來源：《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》 “計劃” 為每位年滿 15 歲居民開立個人進修帳戶，可以一次或多次使用資助金額，用以繳納參與課程的學費及證照考試費，從而提升了居民的質素，也擴闊了居民的國際視野。（三）提升院校∕教育機構課程及教學質素據《報告》資料顯示，受訪學員（機構申請項目）、考生（機構申請項目）和個人申請項目的參與者中，超過六成（63.9％，65.1％，64.1％）的參與者認同 “計劃” 能增加院校∕教育機構之間的競爭；近六成（60.8%，63.9%，58.4%）的參與者認同 “計劃” 能提升院校∕教育機構的課程及教學質素（見圖 3）。圖 3 推出“計劃”對提升居民質素的影響程度資料來源：《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》

5 “計劃” 能增加院校∕教育機構之間的競爭，各院校∕教育機構定必提高教學質素，以吸引更多居民參與。因此，“計劃” 可提升院校∕教育機構課程及教學質素。（四）有助學習型社會的建設據《報告》資料顯示，受訪學員（機構申請項目）、考生（機構申請項目）和個人申請項目的參與者中，超過八成（89.0％，81.9％，89.2％）的參與者認同 “計劃” 能帶動社會的學習及持續進修的風氣；近七成（71.8%，68.7%，80.0%）的參與者認同 “計劃” 能為澳門的未來發展提供合適的人才。此外，超過五成（63.7%，56.7%，56.6%）的受訪者認同 “計劃” 能加強社區凝聚力（見圖 4）。圖 4 推出 “計劃” 對社會的學習及持續進修風氣的影響程度資料來源：《2017-2019“持續進修發展計劃”中期評估報告》 “計劃” 帶動社會的學習及持續進修的風氣，同時為澳門的未來發展提供合適的人才，以及加強社區凝聚力，從而有助學習型社會的建設。三、澳門 “持續進修發展計劃” 有待完善之處對於已推行接近 10 年的 “計劃”，相信很多居民也曾是其受惠者，自 “計劃” 推出以來，確實能夠鼓勵本澳居民利用課餘或工餘時間參與持續進修，以增長自身的知識，並提升個人素養和技能，也有利澳門學習型的社會的建設。但與此同時，“計劃” 也有不少有待完善之處，需整頓後才能再開

6 展。本文嘗試在 “計劃” 全面整頓期間，總結有待完善之處，主要涉及 “計劃” 協調功能有待建立、“計劃” 內容有待調整、“計劃” 監管有待加強及 “計劃” 方向有待重新思考，共四個方面。（一）“計劃” 協調功能有待建立從 “計劃” 的目的及意義來看，“計劃” 如要有效實行，達致發揮其在促進終身學習、以至社會經濟發展中的作用，必須得到其他相關部門的有效參與和協作。然而，涉及到不同學習階段課程的 “計劃”，僅由教青局專責制定和執行。可見，“計劃” 缺乏其他相關部門的有效參與和協作，協調功能有待建立。（二）“計劃” 內容有待調整在 “計劃” 內容方面，有建議指出，諸如對象範圍、資助金額與資助形式等，均有待調整。首先，“計劃” 之受益對象為所有年滿十五歲的澳門居民，旨在為終身學習創造有利條件，鼓勵澳門特別行政區居民參與計劃，藉持續進修或考取認證，以提升個人素養和技能，從而配合經濟產業多元發展及營造學習型社會。因應 “計劃” 之宗旨，是否應該擴大適用對象範圍，才能達到鼓勵本澳居民持續進修的目的？其次，在資助金額方面，從調查結果來看，有 79.0% 受訪機構申請項目學員、45.7% 考生和 54.6% 受訪個人申請項目參與者認為 “計劃” 現時6000 澳門元資助金額不足夠或十分不足夠（見圖 5）。其中，不適合的主要原因為現時課程∕證照考試的收費較貴、資助金額不足以支付報讀高階∕進階課程或延續性的課程。此外，從人口特徵分析發現，35-54 歲、教育程度及職業收入越高、就業人士及一般公務員的受訪居民認為現時資助金額不足夠的比率相對較高（見圖 6）。可見，這類正處於學習、職業技能提升時期的群體，更期望 “計劃” 能加大資助金額。

7 圖 5 “計劃” 現時資助金額(6000 元)足夠程度評價資料來源：《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》圖 6 不同人口特徵受訪居民：“計劃” 現時資助金額(6,000 元) 足夠程度評價資料來源：《2017-2019 “持續進修發展計劃” 中期評估報告》

8 最後，在資助形式上，關於居民使用資助的情況，不少受訪者指出，正因為有 “計劃” 資助進修，居民在繳交學費時減少了考慮，甚至對上課缺乏責任感，未知課程是否適合而隨便選讀，因此一些學員在修讀課程時，會因失去興趣而時常缺席，這樣便浪費了課程學額和公共資源。另外，“計劃” 雖有保證金扣除機制，但保證金始終不是由居民支付，對他們並無約束力，以致學員缺課的情況有所增加。因此，部份居民對資助形式，如是否需要墊支費用等議題上，仍存有不少爭議。綜上所述，政府未來在推行 “計劃” 前，宜先對 “計劃” 的執行效能作出進一步審視，同時，應充分了解當前各類課程的價格水平，在此基礎上，重新對 “計劃” 的對象範圍、資助金額與資助形式等，作出專項評估及調整，以確保資助金額能合理使用。（三）“計劃” 監管有待加強5 “計劃” 的目的，是希望鼓勵居民透過持續進修增長知識，以提升個人素養和技能，從而促進整體社會的進步和發展。在當年的審計期間，教青局由 2011 年 7 月推出 “計劃” 至 2012 年 6 月所支付的金額約為 1.5 億澳門元，之後經過三期的變化，截至 2018 年 12 月 31 日，相關總金額已達 17.8億澳門元，如此鉅額的支出，可見完善的執行及監管工作，對 “計劃” 的成效至為重要。據澳門審計署於 2020 年 3 月公佈的《跟進歷年審計報告——持續進修發展計劃》衡工量值式審計報告顯示，在 “計劃” 監管方面，諸如實地巡查工作、後備報名方案及保證金制度的執行情況等，在不同方面仍存在不足之處，均有待加強。首先，在實地巡查工作方面，審計署發現，教青局計算 2019 年 1 月的評級結果，因人為疏忽引致計算錯誤，令部份機構評級出錯。而教青局在巡查安排上，2019 年 2 至 4 月期間有開辦課程的機構共 292 個，當中僅 49 個 5 本小節根據澳門審計署 2020 年 3 月公佈之《跟進歷年審計報告——持續進修發展計劃》衡工量值式審計報告之資料整理而成。

9 符合指引要求的巡查次數（見圖 7）。批評執行情況明顯不理想，對實地巡查的監察上明顯存在不足。圖 7 機構巡查比率資料來源：《跟進歷年審計報告——持續進修發展計劃》衡工量值式審計報告在巡查工作的執行方面，審查共 379 份 “筆錄表” 中，有 6 份存在錯誤填寫資料的情況，而其他方面則未有發現存在問題。教青局在實地巡查時，已按既定程序執行資料收集工作，情況較過往有所改善。另外，教青局在欠缺學員身份資料下，難以核實出席表內是否存在他人冒簽的情況，審查亦發現仍存在導師未有按身份證式樣簽署的情況，但當局未有發現。倘若有其他人在筆錄表或出席表簽署了原申報導師的名字，按現時審查方法，當局人員亦不會對該導師簽名產生懷疑而進行核實，故現時核實機制效果並不理想。從是次審計結果可見，教青局在上述所指的每個環節，僅巡查工作的執行方面得到了改善。至於在其他方面，仍存在機制設置上的不足、欠缺監察措施，或是未有貫徹執行監察工作的情況，在整個實地巡查機制中不少重要環節仍存在問題，由此可見，目前實地巡查工作的成效仍然不理想，難以達至確保課程的教學質量，以及防止公帑被不合理運用的預期目的。誠言，實地巡查是檢查機構是否按已獲批的申請條件開辦課程，以確保課程的教學質量，同時亦是預防及阻嚇機構不合理運用公帑的重要措施。因此，對於實地巡查工作的每個環節，包括對機構的評級及巡查安排、巡查工作的執行、對巡查所發現問題作出跟進，以及導師身份的核實，都是環環相

10 扣，互為影響。因此，應嚴格按照指引規定貫徹執行工作，才能確保實地巡查的機制有效運作。其次，在後備報名方案方面，教青局推出插卡報讀方式，旨在遏制不法人士偽造報讀者資料以騙取政府資助的情況。而後備報名方案，是在特定情況下作為插卡報讀的替代方案。然而，由於教青局並未就後備方案的使用制定管理及監察措施，造成現時有機構恆常使用後備方案，但局方並不知悉有關存在，亦未有作出跟進的情況。至於教青局對後備方案的監察，教青局雖然自 2019 年 2 月起改為以風險導向作抽樣，然而，審查發現某機構存在報讀不同課程，但卻為 82 人次（涉及學員 47 人及課程 43 個）使用相同電話號碼為學員登錄於教青局的 “計劃” 的報讀系統中。由於電話抽訪的監察工作是根據機構在使用後備報名方案時所輸入的電話號碼聯絡學員，因此機構所登錄的電話號碼是否屬學員本人，確實存在疑問。最後，在保證金制度的執行情況方面，審計署審查了由 “2017 至 2019年計劃” 開始，截至 2019 年 3 月 31 日完成的課程，發現仍然存在機構延遲輸入，影響保證金的釋放。審查發現在 223596 人次學員6 中，158873 人次（71.1%）的出席情況是機構在課程完結後 7 日內上傳的，其餘 64723 人次（28.9%）的出席情況，機構在課程完結後超過 7 日才上傳，有關上傳日期由 8 日至長達 763 日不等（見圖 8）。圖 8 課程完結後超過 7 日才上傳的學員數目及所需日數的詳細分佈資料來源：《跟進歷年審計報告——持續進修發展計劃》衡工量值式審計報告 6 不計算駕駛課程。

11 另外，審查發現有 12 項課程共 24 名學員的出席率不足，未達退回保證金的規定，但機構仍填報為已完成課程，符合最低出席率的要求，並退回保證金，按課程金額計算，涉及應扣而沒有扣的保證金金額為 15600 澳門元。值得留意的是，教青局面對審計監督時，總是強調巡查人手不足，故未能貫徹落實監督責任，但多年來 “計劃” 的規模卻有增無減，甚至在外地不斷擴展，在無法確保制度健全和妥善執行監督工作的情況下不斷擴張覆蓋範圍，人手不足的說法即顯得自相矛盾。另一方面，自 “計劃” 推出以來，不斷有教育機構以違規經營、冒簽或偽造文件、詐騙等方式以身試法，因情節嚴重要由司法機關跟進的也有數十宗，不但反映 “計劃” 的執行過程存在漏洞，更顯示這種大灑金錢、遍地開花的使用公帑方式有其不足之處，持續令心存僥倖的教育機構鋌而走險，儘管教青局曾公開強調嚴重違規的比例不高，但立意良好的進修補助衍生出犯罪問題，始終不是政府及公眾願意見到的結果，而且這些案件也會加重教青局及司法機關的工作負擔，消耗寶貴的資源，這一系列問題伴隨 “計劃” 的出現而產生，教青局是不能不正視的。綜觀今次跟進審計，教青局在落實審計意見和建議的力度不夠，效力不彰，但數以億計的公帑卻持續花費，反映相關工作的管理與執行欠缺積極而有效的檢查機制，有必要進行深入整改，再決定日後如何更好地推行 “計劃”。（四）“計劃” 方向有待重新思考澳門回歸後，博彩業一直保持強勁的增長趨勢，從 2000 到 2013 年，年均增長高達 28%。但是，受全球經濟放緩、同行競爭、內地反腐、博彩中介信任危機、銀聯卡監管的加強、內地收緊 “自由行” 等多方不利因素影響下，澳門博彩業受到了嚴重的衝擊。自 2014 年 6 月以來，博彩毛收入出現

12 26 個月連跌的趨勢，是回歸以來最長的跌幅，至 2016 年 8 月才有輕微增長（見圖 9）。7 圖 9 2014-2016 年澳門博彩收入走勢資料來源：筆者根據澳門博彩監察協調局資料，自行整理所得目前，澳門的經濟發展受周邊經濟環境不明朗因素影響，博彩業業績呈下降趨勢。據澳門博彩監察協調局公佈資料顯示，12 月份博彩毛收入 228.38億澳門元，按年跌 13.7%，連跌 3 個月，而 2019 年全年累計博彩毛收入2924.55 億澳門元，按年跌 3.4%（見表 2）。2020 年初，受新冠肺炎疫情肆虐，嚴重衝擊賭場生意，4月份博彩毛收入僅7.54億澳門元，按年急瀉96.8%，為連續 7 個月下跌，創下有紀錄以來最大跌幅，超過了 2 月份 88% 的按年降幅，若按月計，亦大挫 85.65%，而今年首 4 個月累計賭收 312.4 億澳門元，按年跌 68.7%。8 預期未來的經濟形勢將持續低迷，澳門面對產業結構調整的壓力更大，但可以預見，博彩業以外的行業可望重現活力，使澳門整體經濟平穩發展。隨着 “一帶一路” 倡議的提出及《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，澳門特區政府正積極配合中央政策，逐步落實 “一中心、一平台、一基地” 的功能定位、融入及共建粵港澳大灣區、參與國家 “一帶一路” 倡議建設。為進一步推動經濟適度多元發展，特區政府正通過結合教育，大力發展 7 高勝文：“ ‘一帶一路’，澳門的機遇、優勢與發展策略”，《澳門公共行政雜誌》第 121 期，澳門，行政公職局，2018 年，第 9 頁。 8 每月幸運博彩統計資料，引自澳門博彩監察協調局網頁 http://www.dicj.gov.mo。

13 會展、金融、中醫藥及文化創意等產業。9 然而，根據第三階段 “計劃” 課程資料顯示，課程類別主要分為 5 大類，包括職業技能類、教育學術類、博雅藝術類、長者教育類及駕駛實習類，現有課程並非完全配合特區政府經濟適度多元發展的步伐。因此，當局應重新思考 “計劃” 方向，以配合澳門的發展模式。表 2 2019 年及 2018 年每月幸運博彩毛收入 (單位：百萬澳門元) 資料來源：筆者根據澳門博彩監察協調局資料，自行整理所得四、新加坡 “技能創前程計劃” 對澳門的啟示10 世界各地政府多推行各項持續進修計劃，鼓勵國民終身學習，裝備自己，以應付現今急速多變的職場所帶來的挑戰。例如，歐洲委員會曾在 2007年至 2013 年間推行金額達 70 億歐羅（650 億港元）的 “終身學習計劃（Lifelong Learning Programme）”，為處於人生不同階段的學員提供機會， 9 高勝文：《“一帶一路” 倡議及粵港澳大灣區背景下澳門的發展範式與推進路徑》，澳門，科教文出版社，2019 年，前言。 10 本節根據以下資料整理而成（特別標註出處之文獻資料除外）： 1. 香港立法會秘書處資料研究組於 2017 年 11 月 17 日發佈的《香港的持續進修情況》； 2. 區耀榮：“新加坡 ‘技能創前程計劃 ’ 對澳門終身學習的啟示”，《澳門公共行政雜誌》第 121 期，澳門，行政公職局，2018 年，第 57-76 頁； 3. “新加坡富有特色的 ‘技能創前程 ’ 計劃”，《中國組織人事報》，2019 年 6 月 13 日。

14 讓他們在歐洲各地進修和接受培訓，而 “終身學習計劃” 的大部份項目繼續在 2014 年至 2020 年間開展的 Erasmus+ 計劃下推行。除西方國家外，亞洲許多國家和地區，亦有推行持續進修計劃及政策。綜合比較及考察世界各地眾多推行的地區中，筆者認為新加坡政府在 2015年開展的 “技能創前程計劃（Skills future）”（下文簡稱 “S 計劃”），是比較成功的例子，其成功經驗，對澳門有以下的啟示作用。（一）參與機構多元且分工明確為了做好 “S 計劃” 的發展規劃，新加坡政府在 2014 年成立了由副總理兼經濟及社會政策統籌部長擔任主席的 “技能創前程委員會”，對 “S 計劃” 進行構想和規劃，委員會成員包括來自政府、行業、工會和培訓機構的各界代表。計劃的順利實施是多方共同參謀的成果。技能創前程計劃的口號是 “你的技能，你的資產，你的未來。” 每個人都是利益相關者。計劃正式施行前，成立技能創前程委員會作為決策方。計劃施行初期，由新加坡教育部下屬的技能精深發展局作為法定委員會全權管理，隨後，新加坡勞動力發展局、新加坡標新局和新加坡資訊通信媒體發展管理局等部門都參與了計劃管理和課程的提供。其中，技能精深發展局負責計劃的整體把控，勞動力發展局負責人力資源的分配。學校、企業以及兩方之間的合作也為計劃的順利實施作出了貢獻。包括新加坡國立大學、南洋理工大學、新加坡理工大學、新加坡管理學院和新加坡工藝教育學院在內的十餘所新加坡的高等教育學府，作為技能課程的提供者和培訓者，為學生提供實習和海外留學的機會，對學生的學習成果進行評估並頒發學位。同時，企業尤其是中小企業也為學習者提供了實習和接受培訓的平台。與此同時，新加坡的全體公民都是計劃的參與方，是他們的學習興趣、學習技能的熱情和終身學習的主動性給新加坡政府以信心，使得計劃能夠持續發展。（二）資金來源為政府投入輔以社會籌集為配合 “S 計劃” 的推行，新加坡政府在持續教育及培訓課程方面的開支，由 2010 年至 2015 年間的每年約 6 億新加坡元（35 億港元），增加至

15 2015 年至 2020 年間的每年超過 10 億新加坡元（58 億港元）。上述一系列的組織改革和財政投入反映出新加坡政府對 “S 計劃” 的重視，亦突顯出該計劃對教育、就業、經濟發展等方面的多重意義。除了政府的資金投入以外，來自新加坡社會各界的資金捐贈也為 “S 計劃” 的實施打了一針強心劑。例如，2014 年 11 月成立的技能創前程禧年基金，就是由僱主、工會、公眾和政府進行捐款，用於發放技能創前程獎學金。（三）資助形式多樣根據 “S 計劃” 規定，年滿 25 歲或以上的新加坡公民可在開始時獲取首筆 500 新加坡元（2895 港元）的補助金（Skills Future Credit），而政府會定期增發補助金。“S 計劃” 補助金不設時限，而且可以累積，供學員用來支付已獲政府津貼後與技能相關的核准課程（包括網上課程）的費用。新加坡近年推行的 “S 計劃”，藉善用經濟誘因來鼓勵僱主及僱員參與持續進修，計劃獲經合組織評為成功的例子。一方面，為確保國民能夠負擔培訓費用，許多核准課程由新加坡政府大力資助支持，而向自資進修的人士所提供的津貼金額相等於課程費用的 50% 至 95% （見圖 10）。另一方面，由僱主資助的培訓課程，新加坡政府同樣會向僱主提供相等於課程費用 50% 至 95% 的津貼。僱主亦可獲得相等於僱員基本時薪 80% 的缺勤薪金補貼（Absentee Payroll），就中小型企業而言，上限為每小時 7.5新加坡元（43.4 港元），非中小企的上限則為每小時 4.5 新加坡元（26.1 港元）。此外，根據 “就業培訓計劃（Workfare Training Support Scheme）”，僱主可就每月收入不多於 2000 新加坡元（11580 港元）的 35 歲或以上僱員，申領有關僱員基本時薪 95% 的缺勤薪金補貼。（四）特別注重扶持新興產業隨着資訊化時代和 “工業 4.0” 的到來，新興的行業產業嶄露頭角，為人們提供了更豐富的學習和就業機會，也賦予了 “S 計劃” 新的責任和使命。

16 圖 10 2017 年“S 計劃” 向自資進修的人士提供的課程費用津貼資料來源：新加坡 “S 計劃” * PME 課程為符合專業人士、經理及行政主管程度的課程新加坡政府十分重視新興產業的發展，不斷豐富計劃內容，鼓勵人們學習新興技能，接觸更廣闊的職業領域。同時加大對企業尤其是中小企業，以及跨國公司的扶持。2018 年 3 月，新加坡方面宣佈將對 300 個來自各領域的中小企業與跨國公司給予資助，並利用新加坡經濟發展局所開發的新加坡工業智能指數進行評估，協助它們加速向 “工業 4.0” 轉型。此外，為了迎合新興產業的出現，相應的技能框架亦隨之不斷更新。2018 年，新加坡技能創前程網站先後公佈了批發貿易行業、食品生產行業和傳媒行業的新技能框架。2019 年 1 月，推出了社會服務技能框架，為個人提供就業或轉行的契機，幫助僱主明確員工技能升級的方向。

17 五、澳門 “持續進修發展計劃” 可持續發展建議不可否認，“計劃” 促進了澳門持續教育的發展。一方面，“計劃” 取得了顯著成效，如形成了多種學習渠道、提升了居民的質素、提升院校∕教育機構課程及教學質素及有助學習型社會的建設；但另一方面，“計劃” 亦存有未完善之處，如 “計劃” 協調功能有待建立、“計劃” 內容有待調整、“計劃” 監管有待加強及 “計劃” 方向有待重新思考。有見及此，本文通過考察、借鑒新加坡 “S 計劃” 的經驗，並結合實際情況，提出一系列可行的建議，以促進 “持續進修發展計劃” 的可持續發展。（一）建立 “計劃” 協調功能從協調功能上來看，澳門和新加坡頗為不同，澳門的 “計劃” 僅由教青局專責制定和執行，缺乏其他相關部門的有效參與和協作；而新加坡的 “S計劃” 得到相關部門及社會各界的有效參與和協作，使得計劃能夠持續發展。因此，我們首先要建立 “計劃” 協調功能，加強與 “計劃” 相關的職能部門的參與和協作，我們可參考新加坡設立 “技能創前程委員會” 的經驗，參照特區政府現時設立的諮詢組織的模式，設立 “持續進修發展計劃委員會”，匯集社會各界力量（如教育暨青年局、勞工事務局、經濟局、旅遊局、學校、企業、社團、機構等代表），通過參與、協調、合作及檢討，促進 “計劃” 的發展，就 “計劃” 涉及到的各個範疇，提出施政方針、政策制定和執行等方面的討論和提出意見的職能。（二）調整 “計劃” 內容調整 “計劃” 內容涉及對象範圍、資助金額與資助形式等方面。在對象範圍方面，本文建議特區政府可以考慮將適用對象的年齡擴大，即由現時只容許年滿 15 歲的澳門居民申請，下調至年滿 7 歲的澳門居民（即小學生亦適用），因為該計劃的目的是鼓勵本澳居民終身學習，而他們作為本澳居民的一份子，亦應具有這個權利利用政府的資助，在課餘時間去進修他們有興趣的課程，如音樂、語言、藝術和運動等，而這些課程正正就

18 需要從小培養，並須逐級地考取專業的證照，這又正好符合特區政府加大力度支援居民考取證照的目標。同時，此舉亦可適當減輕家長的財政負擔，從而避免小孩不會因家庭的經濟困難而被迫放棄參加課餘進修，令他們的天份被埋沒。11 在資助金額方面，“計劃” 的進修資助由 2011 年每期 5000 元，到 2014年提升至每期 6000 元，但至今一直沒有調整，因應現時課程∕證照考試的收費較貴、資助金額不足以支付報讀高階∕進階課程或延續性的課程，居民期望 “計劃” 能加大資助金額。本文建議特區政府參照新加坡 “S 計劃”，擴大資金來源，形成政府投入與社會籌集相結合的模式，同時，根據社會經濟的通脹率、相關課程及證照之價格水平等因素，適當加大進修資助的金額。在資助形式方面，新加坡的 “S 計劃” 善用經濟誘因來鼓勵僱主及僱員參與持續進修，計劃獲經合組織評為成功的例子，“S 計劃” 以處於不同求學或就業階段的新加坡公民為對象，為他們提供一系列覆蓋面甚廣的支援措施。如年滿 25 歲或以上的新加坡公民可在開始時獲取首筆 500 新加坡元（2895 港元）的補助金，而政府會定期增發補助金。該補助金不設時限，而且可以累積，方便國民支付報讀與技能相關的核准課程（包括 MOOCs12）的費用；另外，為確保國民能夠負擔培訓費用，許多核准課程由新加坡政府大力資助支持，自資進修的人士可獲提供的津貼金額相等於課程費用的50% 至 95%。至於由僱主資助的培訓課程，新加坡政府同樣會向僱主提供相等於課程費用 50% 至 95% 的津貼，而僱主亦可獲得相等於僱員基本時薪 80% 至 95% 的缺勤薪金補貼。上述資助形式，值得澳門學習和借鑒。 11 “ ‘持續進修發展計劃’ 可完善之處”，《訊報》，2016 年 3 月 31 日。 12 MOOCs（英文全稱：Massive Open Online Courses），即大規模在線公開課程，透過網路，把課程開放給大量線上使用者學習。據統計，MOOCs 佔整體 “S 計劃” 資助課程的 12%。當中大部份的學員為 25 至 39 歲年齡組別人士。最受歡迎的 10 個 MOOCs 包括 “MBA 全面課程” （An Entire MBA in 1 Course）、“Python 程式編寫特訓”（Complete Python Bootcamp)、“搜尋引擎最佳化課程”（How I Hit #1 on Google: The Complete 2015 SEO Course），以及與資訊科技相關的課程。

19 對此，本文建議借鑒新加坡 “S 計劃” 資助形式方面的經驗，作出以下建議：一是建議取消保證金制度，改為居民墊支部份費用，從而解決居民因缺席課程而造成的資源浪費現象，以及保證金制度的執行情況問題；二是建議把遙距課程、網上課程（如 MOOCs）等納入資助的範圍，因此類課程應適用以工時長及輪班工作制見稱的澳門；三是建議 “計劃” 的進修資助可以累積，這使居民便可按照自己的實際情況，靈活地運用進修資助，從而選擇合適自己的課程和學習方式。（三）加強 “計劃” 監管在 “計劃” 監管方面，面對近年課程量增大，教青局表示，將來有意通過電子化把系列措施辦得更好，在電子化基礎上繼續優化，加強監察力。通過電子化，減省機構行政工作，可避免機構做假或行政上延遲，有信心解決不少問題。13 在實地巡查工作方面，建議堅持嚴格的監察機制，持續監管保障課程質量。一方面持續監察價目收費、成效、課程內容，提升課程的質量與時間合理性；另一方面，按現時實際監察的需求，對評級及巡查指引作出修訂，令監察人員有據可依及按照指引貫徹執行，與此同時，也應增加突擊檢查次數、定期檢查次數，重視實名和匿名舉報，加強與相關機構的溝通，設立及執行清晰的賞罰機制，以切實發揮 “計劃” 的效果。在後備報名方案方面，應建立機制，分析及監察各機構對後備報名方案使用情況，防止出現濫用，並檢討現時的監察措施，堵塞當中存在的漏洞。建議持續優化報名申請系統及流程，為居民提供更完善、便捷的電子化申請環境（如增設 24 小時網上報名功能），以推進電子政務發展，配合本澳智慧城市的建設。此外，“計劃” 宜推出電子簽到系統，取代現行的紙本簽到，以即時掌握出席情況，也避免了因機構延遲輸入，影響保證金的釋放。 13 “第四階段四月開辦推電子簽到”，《澳門日報》，2020 年 1 月 14 日。

20 （四）重新思考 “計劃” 方向根據教青局公佈的數據，截至 2018 年 5 月 31 日，居民在參與第三階段 “計劃” 本地持續教育課程中，以職業技能類14 較多，約佔參與人數的55%，其次為博雅藝術類15 的課程。結合以上數據顯示，“計劃” 雖能夠貼合居民的需求，提升職場或個人素質，但現有課程並非完全配合特區政府經濟適度多元發展的步伐。相對而言，新加坡政府十分重視新興產業的發展，“S 計劃” 不斷豐富計劃內容及特別注重扶持新興產業。對此，本文建議借鑒新加坡 “S 計劃” 的經驗，重新思考 “計劃” 方向，在貫徹多元化定位目標、促進課程種類百花齊放的同時，也應配合本澳經濟適度多元發展。首先，我們可配合《粵港澳大灣區發展規劃綱要》“一中心、一平台、一基地” 的建設，針對性地把會展、金融、中醫藥及文化創意等產業之相關課程，以及熟悉內地、東南亞、葡語系和歐盟等國家事務的綜合能力人才培訓課程納入 “計劃”，以進一步增加 “計劃” 的社會效益，增強其直接服務於社會經濟建設的能力；其次，因應粵港澳三地經濟一體化加速，未來可考慮將粵港澳大灣區建設相關的課程、證照考試和本地執業資格證照考試納入至 “計劃” 中，鼓勵居民積極地投入到大灣區建設，提升本地人才競爭力，為澳門整體經濟提供更大的發展空間；最後，可在培訓需求方面投放更多資源，鼓勵居民報讀相關新興產業的課程，如增加修讀有關課程的資助金額及宣傳、制定激勵性的獎勵措施、提供赴外地學習和交流的機會等，以推動市民積極學習、持續提升技能。通過上述方案，藉此配合特區政府施政方針，推動本澳經濟適度多元發展。 14 職業技能類開辦的課程包括運輸服務、獸醫、建築工程、醫學、旅遊及會展業、製造與加工、工程學和工程行業、護理、醫療服務、旅館及餐飲業、養生保健、電腦科學、商業和管理、建築學與城市規劃、社會工作等。 15 博雅藝術類開辦的課程包括設計、美術、書畫刻印藝術和視聽藝術、音樂、戲劇、舞蹈、雜技、其他個人服務、農業等。

21 六、總結筆者建議，應通過建立 “計劃” 協調功能、調整 “計劃” 內容、加強 “計劃” 監管及重新思考 “計劃” 方向，以促進 “持續進修發展計劃” 的可持續發展。然而，本文所提出的建議，還有待進一步深化與完善，期望推行下一階段 “計劃” 時，能提供更多元化的課程及證照考試，以及探討將 “計劃” 發展成恆常性措施的可行性，從而提升個人素養和技能，配合經濟適度多元發展及營造學習型社會，以早日實現 “教育興澳”、“人才建澳” 之目標。

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 書院制度創新與反思對我國高等教育的啟示——以澳門大學住宿書院為例鄭焯基* 在一個充滿“功利主義＂和“利益驅動＂之下的世代中生存，部份人們已失去了對智慧追求的堅持和耐性，要說教育充滿功利，例子真是數不勝數。比如說，學童從小必須進行系統式的學習，不要讓他們輸在“起跑線＂之上、家長要把握機會讓子女進入名校，形成一種無形的風氣，使大家認為就讀名校就是前途的標桿和保障、成績理想的學生就是社會的未來，而成績不理想的學生卻無人問津。細看之下，香港每年中學會考的學生，好成績學生的志願十居其九是醫科、法律、工商管理等熱門學科，香港 DSE 首屆文憑試自 2012 年到 2018 年為止，一共誕生了 61 位狀元，而當中有超過一半，即 32 人入讀醫科，但對於報讀人文、科學或其它學科的人數卻寥寥可數。本地澳門的情況也相約，根據澳門高等教育人才庫的資料顯示，2017/2018 學年澳門高等院校最多學生修讀的學科範疇，商務與管理 8196人佔總數 24.76%、旅遊及娛樂服務 6264 人佔總數 18.93%，從 2010 年到2019 年為止，本澳的大學畢業生所完成學位的學術範疇分佈主要是以商業、行政與法律，面向全球大學生求學的功利主義心態日趨明顯的趨勢。某些大學的定位為了迎合社會的風氣，他們往往過於注重追求專業知識和智慧技術，而忽視了培養學生自身的道德素質。此外，在“應試教育＂的教育制度下經已徹底地扭曲了教育的本質，人們接受高等教育的目的都是以個人利益作為起點，並且都會為追求個人利益而付出極大努力。因此他們偏向認為大學的教育重點應是知識的培育，他們擔憂書院模式的教育會強調通識教育而造成淡化專業的局面，因此對於書院制教育模式存在某程度上的懷疑。但同時也有人認為在全球資訊化的今天，大學更應以全人教育來提升學生 * 博士，現職澳門城市大學兼任講師，澳門培道小學英語教師。

2 的綜合能力，應以社會為本和學生為本的教育理念為導向。大學教育培育出來的學生不應只重知識，更應重視道德和實踐的能力，故此書院制模式下的博雅教育形式適合時代的需要，它的理念是出於既能關注課堂的教學，也鼓勵學生在課餘時展開人生的討論和社會的參與。一、書院的由來（一）中國書院歷史的淵源在中國教育歷史上，書院誕生於唐代，興盛於宋、明時期，最終在清末設制新式學堂後而退出歷史的舞台。在歷史上關於書院之最早記載時間始於唐朝中葉貞元年間由官方成立之 “麗正書院” 和“集賢殿書院”。而中國第一所書院是麗正書院，設立於唐玄宗開元六年，也就是西元 718 年。唐玄宗設立麗正書院的目的是編撰一些比較大的文史著作，此時書院的主要職能為修書藏書，與現今的圖書館功能相當，雖具備少部份之教學功能，但研究與教學並非其主要職責。1 根據鄧洪波2 的著作，在《中國書院史》中的統計自唐初至唐代中葉近一百年（618-712），此時期的書院只有 5 所，數量極少，其特點是由提供個人的讀書、治學、修身之處逐漸發展成聚徒教授的教學機構，形成了服務公眾的學校性質的書院。到唐中葉開始至唐末，近 200 年（713-907），中央政府開始注意民間的書院，為了結合政府的功能和需要，在東西二都前後創辦了 3 所麗正書院、5 所集賢書院，君臣一起開展各種文化、政治、學術乃至教學活動。此期官民合計創建書院總數為 52所。到唐末五代年間，戰亂不斷，導致社會動盪紛擾，國家無睱顧及官學，因此知識份子為了躲避戰亂而選擇自學隱居，私下群聚講學說書的活動日漸興盛，因此逐漸形成授徒講學，並將講學地點命名為 “書院”。時至北宋，朝廷政府雖然器重文人雅士，但因無力完善教育體制，結果使官學逐漸衰敗，就學風氣逐漸轉向書院和私學，此時期的書院功能與角色，在於彌補官學之不足，而成為另一種替代性的教育組織。南宋初期，隨着經濟發展的繁榮和印刷技術的進步，許多士大夫紛紛興建書院，授徒講 1 邢穎：“中國古代書院教育對我國高等教育的借鑒意義”，《佳木斯教育學院學報》2014（2）。 2 鄧洪波：《中國書院史》，東方出版中心，2004 年。

3 學。在南宋建國 150 多年的時間裡，書院的數量已高達 442 所之多，超過歷代總和，在此時期理學的興盛亦造就了書院的全盛時期，奠定了書院的基本架構，形成了供祀、藏書與講學等三大功能。明代初期，政府大力提倡官學，對書院的發展形成了一股壓制的力量，書院因此歷經了一段沉寂的過程。而到了明代中期以後，書院又逐漸興盛。據統計，明代盛世時，書院總數達到 2000 所左右，遠超唐、宋、元三個朝代的總和，書院在當時的普及程度已達到鋪天蓋地來形容，研讀學習的風氣已經撒向神州邊陲和發達省份的窮野之地。總體來看，明朝書院分為兩類：一是重授課與考試的考課式書院，同於官學；另一種是教學與研究相結合，各學派互相講會、問難、論辯的講會式書院。可惜到了清初期間，統治者壓制學術的風氣和文化的培養，擔心書院的自由講學之風會撼動統治基礎，於是實行文化禁錮政策，抑制書院發展，並使之官學化。3 其後經過第一次鴉片戰爭，隨着西方新式學校及其制度的變遷，書院制也逐步退出，成為過去。（二）西方書院歷史的淵源西方的書院或稱為住宿書院（residential college）誕生於 12 世紀法國巴黎大學（University of Pairs），前身是貴族為貧苦學生捐建的屋舍，是學校內部的組織，單純提供住宿服務。13 世紀晚期流傳至英國，在逐漸規範化的過程中成為英國高等教育的傳統，主要代表有牛律大學（University of Oxford）和劍橋大學（University of Cambridge），他們於 14-15 世紀首先推行住宿學院制，是由起初命為寄宿制的管理模式發展而來，後來發展成為完善的和具有教育與訓導功能的書院系統，為教師和學生提供住宿膳食、文娛與學習為一體的場所。英國的書院教育是一種融合了自由教育理念、寄宿書院制度、經典課程學習和場域文化精神等元素的教育模式。4 一直以來，它們所秉承的教育思想包括紳士文化傳統、自由主義教育理念和紐曼的高等教育思想共同構成了英國書院教育的存在。所謂紳士文化的教育就是堅持 3 徐梓界定其含義是：原本屬於私學性質的學校，逐步發生變化，程度不同的具備管理者由政府委派、經費由政府提供、教學內容由政府規定、教育目的服從於國家需要及被納入國家統一學制中等特徵。 4 楊甜：《英式書院教育的演進及其現代價值研究》，重慶，西南大學，2015 年。

4 精英教育，主張以美德與宗教而教育，堅決抵制有助於工商業發展的實用知識，反對為了有用而教學。它的思想直到第二次工業革命的影響下才發展成為自由主義教育理論，英國人認為教育是自由的選擇，政府不應控制和主辦學校，一切須交還民間主辦。另外，還有紐曼的高等教育思想，他以其深厚的功底全面闡述了大學教育的三個最基本、最關切的問題，“大學是個甚麼地方；為甚麼要學習知識；大學應該提供甚麼樣的教育”。5 這三種主義分別於不同時期影響着英國高等教育的教育理念。至於美國，在 17 世紀時美國還是處於殖民時代，還未有城市的概念，當時的人口分佈零散。哈佛大學（Harvard University）於 1636 年由當地的殖民地立法機關立案成立，迄今為全美歷史最悠久的高等學府，其最初稱之為“新學院＂。還有其後八所高等教育學府在美國立國之前稱為“殖民地學院（Colonial Colleges）＂，包括 1693 年成立的威廉瑪麗學院（College of William & Mary）、1696 年成立的聖約翰學院（St. John’s College）、1701年成立的耶魯大學（Yale University），1740 年成立的賓州大學（University of Pennsylvania）、1754 年成立的哥倫比亞大學（Columbia University in the City of New York）、1764 年成立的布朗大學（Brown University）、1766 年成立的羅格斯大學（Rutgers, The State University of New Jersey）以及 1769年成立的達特茅斯學院（Dartmouth College）等校，當時他們制定住宿學院的原因主要都是為解決人口嚴重分散的問題，因此他們嘗試實行以師生共宿的書院制度來辦學，而他們學院的運作模式都是借鑒英國牛津、劍橋兩所大學發展開來的。但到了 19 世紀中期，因城市生活的模式已出現，美國各州已出現不同類型的大學，住宿學院模式也就此成為一個傳統了。直至 20世紀，隨着社會的變遷和社會的需要，美國又開始重建以住宿式書院的大學，目的是為了有利於文化共同體的形成，大學的文化生活因此而迅速繁榮。除此之外，1945 年哈佛大學發表了《自由社會中的通識教育》報告，推動了美國高等教育史上通識教育理念的普及。該報告認為，大學不應一味迎合社會功利化的教育價值觀，它的發展應當不僅以培養科學知識、技能和能力為目的專業教育為主，還應同時進行以提高人的基礎綜合素質為目的的通識教育，因此從這階段起，大學中住宿式書院制的功能又再次被人喚 5 郭英劍：“繞不過去的紐曼及《大學的理念》”，《博覽群書》，2012（12）。

5 起。由此來看，無論英國或美國各大學當時採用的書院制有其特定的歷史背景和特殊原因。（三）中西方古代書院的特點中國古代書院的職能隨着朝代而轉變，從修書、藏書、祭祀、講學到後來成為知識的聚散地，可見中國古代書院與中國教育制度有着密不可分的關係。中國古代教育機構大致分為三類：第一類教育機構是官方的機構，叫官學；第二類是老百姓的教育機構，叫私學、私塾；第三類就是書院。鼎足而三，支撐着中國古代社會的教育事業。這三種教育機構都是提供教育服務的，但是其職能或者水準是不一樣的。私塾的水準略低，官學又太不接地氣，介於私塾和官學之間的書院，是一個非常重要的傳承文化的地方。其實從唐代書院問世開始，尤其是從北宋開始，無論是官方還是民間，都非常看重書院的教學職能，可以說，在傳承中華優秀傳統文化方面，書院起到了不可或缺的作用。西方部份大學自 12 世紀起就實行書院制，也被稱作住宿學院制，根據金耀基所著《大學之理念》有關 “劍橋書院制的特色” 介紹：英國中古大學，初無定所，當時的學者只要跟上一位大學認定的教師便算取得劍大入學資格。這種學生與教師共同起居和學習的教育管理模式沿襲下來，成為劍橋大學獨特的住宿書院制。當此制度傳入美國的大學，隨着社會發展與大學人才培養理念轉變而發生。綜觀可見住宿書院是由最初的無奈之舉到最後形成了固定傳統，期間也同樣經歷了遭受批判取消到重新建立的反覆過程。西方的書院更強調以住宿為核心的共學行動，其意指師生住宿共學，書院具備系統的組織功能和相對全面的育人功能，既是生活社區也是小型學習社區，透過通識教育的學習環境和住宿制度使學校建立成為共同生活和學習的場所，並在分享的過程中達成道德共識。二、澳門大學書院制式和歷史淵源 1999 年澳門回歸中國後，特區政府認為澳門必須發展一所具有國際視野的大學，為了符合國際通行之高等教育模式，賦予大學更自主、獨立且靈

6 活的空間，政府更積極鼓勵澳門大學研究修改章程的工作，終於在 2006 年成立新的大學管理組織架構，以校董會作為最高管理機關，代替舊日以政府監督的職責。澳門大學在專業設置上，設有工商管理學院、人文學院、教育學院、健康科學學院、社會科學學院、法學院、科技學院與中華醫藥研究院以及榮譽學院等。近年來，澳門大學致力轉型為研究型大學，對於科學研究的發展極為重視，在師生的共同努力下，也取得了豐碩的學術成果。2014年，澳門大學校園搬遷到廣東省珠海橫琴島新校區，比舊校園區的總面積大了超過 20 倍，且能容納至少 15000 名學生，該校園同時亦借鑒了歐美的如牛津、劍橋、哈佛、耶魯等世界知名大學的成功經驗，全面轉型為住宿式書院大學。住宿式書院製作為一種教育手段其的建立基於兩個理論前提假設。一是認為學習是一個全面的過程，因此 “全人教育” 和 “以人為本” 的理念成為大學培養人才的目標，全人教育是源於西方的博雅教育，最早可追溯至古希臘時亞里士多德的自由教育論思想，它在 20 世紀 80 年代傳播到台灣和香港地區。至今澳門大學以全人教育為辦學理念，認為對於一個人的個性形成有很重要的影響，而各種不同的因素影響着學習的進程，因此澳門大學不僅吸納借鑒西方的 “全人教育” 思想，同時更將中國古代書院文化和古典文化的教育思想加以發掘，實現中國傳統的書院育人理念和西方全人教育的結合，秉承澳門大學自 1981 年創校以來，一直以 “仁、義、禮、知、信” 的校訓，將學生的個性發展、專業能力、精神及心理全面的培育成具有領袖才能的人才。全人教育的理念意思就是要把人才培養目標設為 “人本化”，書院不以具體的知識傳授和技能習得為目標，而是倡導以人為本，注重人個體的全面發展，各書院依據自身的獨特背景和特色來進行人才培育的目標。二是認為學習環境影響個體行為的表現，住宿的學生面對着物質與社交關係的需要和建立，因此合適的和支持教育過程的物質環境能夠促進學生的學習，就像在學生的住宿處配置方便舒適的環境和相關協調人員，使一個本身單純以休息的地方成為一個能夠生活、學習和成長的場所。故此，書院的建構和配置亦是一所大學教育目標的必要組成部份。本研究對澳門大學書院的基本現況進行了梳理（如表 1 所示）。現時澳門大學擁有 13 個學院與 10 個書院，創辦全亞洲最具規模和最完整的住宿書院系統式的大學，與專業系院間相輔相承，採用體驗式的教學方法，透

7 過多元與全方位的培養，促進每一位學生的全面發展。而各書院均有自己的名字、願景和使命，深究各書院的內涵可發現它們之間的共同性較強，大致上可分為學術性的交流活動、娛樂性的文藝活動和各類競技專案比賽活動等，各書院的學生均需參與院方設計和制定的通識課程，學分也計算在畢業學分上，而且院生也要按書院的安排，以比例的形式出席參與書院內舉辦的活動。大學中的書院會按照本地的實際環境、經費來源、學生人數、大學制訂的總規章或能力指標儘量地把各書院之間的特色突顯出來以迎合不同學生的需要。表 1 澳門大學書院概況書院名稱院徽院訓與特色曹光彪書院誠信求真、服務擔當鄭裕彤書院大志、大愛、大雅張崑崙書院陽光、誠實、合作、進取蔡繼有書院敏於思、慎於行霍英東珍禧書院包容，開放，靈活和相互支持呂志和書院莊重，榮耀，高貴與典雅馬萬祺羅柏心書院全人發展，對自己的學業、事業和行為負責滿珍紀念書院包容性、多元化、廉正紹邦書院儒家思想的教導和基督教信、望、愛精神，你們是世上的光何鴻燊東亞書院活力、共享、個人的學習經驗和社會責任感

8 三、澳門大學書院制培育人才的創新理念（一）打破功利主義，回歸教育的本質教育的目的是獲取知識和發展智慧，而不應有其他功利目的，但是在工業革命和民主發展的影響下，學界、政界就教育目的展開了爭論，可惜直到現在，功利主義的教育觀還是影響着人們的思維，有部份學生進入大學的目的就是學習一個所謂 “熱門” 專業，學校的功能在某程度上來說只能成為頒授文憑的機構，因此部份學生甚至忽略學習專業以外的知識，造成人格層面上的缺陷。近年來，澳門大學教育為了迎合社會未來的需要，新時期的書院制應時代呼喚應運而生，促使教育價值取向發生大的變化，破除舊日以功利主義對教育的影響。教育目的不再僅以所謂權威的、客觀的、普遍的和正確的知識灌輸給學生，而是把學生從客體和工具的地位上解開出來，注重學生研究能力的合作培養，使他們在大學的教育和生活中逐步成為具判斷力和擁有批判思考的人。這種教育更能突出學生的主體性，使學生真正成為目標主體、發展主體、動力主體和責任主體，以培養未來社會有能力和責任的主人。縱觀世界一流大學的成功經驗，導師制和通識教育這兩項要素對書院的發展至為重要。澳門大學書院制在實施方面，其定位、人才培養目標和課程設置等在各位國際知名的專家學者們的帶領下都顯得獨具特色，更強調出博雅教育的精神。博雅教育的精粹是在於教與學的方式，對於培養學生具有“全人”素養和可持續發展能力具有重要作用。人們逐漸意識到大學的教育強調除了專業知識之外，日常的生活技能和道德的價值觀也是現今和未來必不可少的成功因素，因此，書院制對於高等教育而言是一項有益的創新培育理念。書院制在實施方面慢慢改變了以學院為中心的傳統格局，更注重老師與學生之間教與學的交流層面，連接課程與生活的相關性，強調課室以外的活動，都是學習必修的一部份，書院中的學生除了要學習本身專業課程外，服務研習也是課程學習的一部份，只有這樣的教育模式才能夠積極地發展個人的全面性。

9 （二）大學對學生管理的重新定位澳門大學於 2014 年全面實行書院制模式，推行融合專業、通識、研習和社群教育四為一體的教育模式，目前大學已成立 10 個書院，每間書院學生規模最大容納約為 500 人左右，按 2016/2017 學年的全日制外地學生比率男生為 34.38%，女生為 38.64%，外地學生來自於亞洲、歐洲、非洲、北美洲、南美洲和大洋洲。大量外地學生的融入，為群體帶來了多元的文化碰撞交流。書院安排了不同背景、不同專業和不同年級的大學生一起生活，打破了同系共住的思維，而大致上每間書院均設有院長、副院長、駐院導師、非駐院導師和行政人員等，在書院中的每樓層配備數位住宿輔導員或學生助理等不同的職位，整體而言，書院中各服務人員的人格特徵都是具親和力和擔當責任的，同時也是各學術領域中的研究生或博士生，因此不管在學業或生活上也能夠提供給院生各種需要的協助。從此可見，澳門大學在實施書院制管理模式方面借鑒東西方大學發展的成功經驗，配合本地實際的情況下因而取得較快的發展。現時學生事務的工作更開始朝着專而精的方向發展，呈現出綜合型和專業型兩種型態，如圖 1。澳門大學於 2017 年實行書院成員終身制，把所有本科生納入書院系統之內，因此有關新生教育、日常服務、生活管理與學業規劃等事務由書院在社區生活中完成。學生事務部集中關注心理輔導、就業指導等工作的規劃和發展，這種新模式的運作更適合不同的資源配置和使用方式。（三）創新教學內容澳門大學通過開放辦學方式提升了國際競爭力，具備了衝擊世界一流的實力。2019 年，澳門大學在世界大學排名中位列前 400 名，在 “國際展望” 亞太大學排名中居第 60 位，在 QS 世界大學排名中位居第 443 位。澳門大學為培養學生具有終身學習、自律自信、關懷人群、多元開放的視野與獨立的思考能力，持續優化本科教育的思考，結合“四位元一體＂的教育模式，以 “專業教育”、“通識教育”、“研習教育” 與 “社群教育”入學生的學習框架中，各書院所有的課程與活動的設計都必須符合健康生活、人際關係與團隊合作、領導與服務、文化參與和全球公民等五個能力指標，除此之外，書院的院訓更強調知識、實踐、態度，在這種環境下形成各書院建立其

10 特色和使命，對書院的學生有統一的要求，如表 2，也有各院特色的要求。例如曹光彪書院的特色傳統是舉辦高桌晚宴、主題演講和演示，更定時邀請不同專業和背景的教授、學者和從業人員，與院生分享各式各樣話題的啟發講座，使同學更具國際觀和終身學習的理念。鄭裕彤書院的使命以培育學生高遠的大志、大愛精神和大雅氣度，因此與世界各地（如北京大學元培學院和台灣政治大學）建立交換生的學習計劃，使學生能夠拓展人際關係外，更是一種文化交流的學習。馬萬祺羅柏心書院曾與美國威廉大學（Williams College）在澳門大學舉辦為期三天的多種教育活動，讓雙方學生進行交流。當然還有其它書院為學生帶來不同的活動和經驗，使大學的生活成為學習與實踐連結在一起。圖 1 澳門大學學生事務體系住宿輔導員書院學生會學生助理樓層委員會心理輔導服務能力培訓發展升學及就業服務學生服務學生宿舍學生代表隊學生組織興趣社團學生資源及服務處學生輔導及發展處非駐院導師駐院導師行政團隊秘書團隊學生事務部-事務長副院長住宿書院-院長主管學生事務的副校長

11 表 2 2020／2021 學生在書院的要求年分類要求補修安排大一學年高桌晚餐一次學生可以在畢業前的任何一個學期中補修。大二學年活動一個學期一次小組演講學生可以在畢業前的任何一個學期中補修。資料來源：澳門大學住宿式書院要求，參見 https://rc.um.edu.mo/residential-college-requirements/ 四、現代東西方高等教育與澳門大學書院制模式對我國高校建設的啟示（一）堅定確立書院制理念借鑒歷史，書院制教育並非高等教育固有的傳統，它是隨着時代、區域、社會、經濟和各種不同的因素下產生出來的教育模式，近年來受到世界各地大學和院校注目，重新審視它的思想價值，同時也在各國興起此類模式的高等教育。據南京審計大學第四屆高校書院論壇的最新統計，從 2005 年到 2018 年，在國內共有 55 所高校成立了 173 家書院，從此可見書院制的教育模式逐漸備受肯定。2018 年 4 月中國教育高等教育司司長吳岩在談基礎學科拔尖人才培養計劃時提出，書院制人才培養模式可能是我們要探索的人才培養模式之一，把西方的書院和中式的書院結合好，培養的學生不僅要有才，還要有德、有薰陶、有浸潤。6 由於澳門的歷史背景因素下，正好是結合東西方教育的精髓，把英式的精英模式、德式的學術研究傳統、美式的創新精神結合於中國的社會特色主義的教育模式之中，澳門大學的書院制與世界各地的住宿學院制有相通相似的地方，但也存在諸多不同。總體而 6 教育部 “拔尖計劃” 2018 年工作討論會在中國科學院大學舉行，【EB/OL】，參見 http://news.ucas.ac.cn/cmjj/376875.html，2018 年 4 月 22 日。

12 言，書院的理念就是要培育具有創新精神、科學技術文化和實踐能力的高級專門人才，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的接班人。為了加強書院制理念的獨立性，未來可以試行借鑒美式的書院模式，賦予書院在獨立招生自主權和學位授予權，這樣可以使行政和財政方面較為自治。另外，可參考英國劍橋大學的制度，學院或書院對於學生的要求不同，有些學位甚至只在某些書院才能攻讀，例如教育學學士只能夠在劍橋大學的荷馬頓學院（Homerton）才得以申請，此制度能為書院樹立特有的色彩。（二）改善書院的管理與設置環境的育人性，是校園環境的又一職能。馬克思說過：“人創造環境，同樣，環境也創造了人。” 書院的設置必須有其獨特的風格，若千篇一律便失去了建立書院的初衷了。從世界各地的大學書院中可以看出它們在選址的格局上大多設在名山勝地，風景清幽之處，這樣的環境確實為學生提供陶冶的氛圍和創意的搖籃。除此之外，書院制的功能就是要解決長期以來學生的管理意識、管理理念和參與意願等身心理問題，應要把原來的被動接受管理意識形態變為主動參與管理，在傳統的宿舍管理模式中以管理為主的導向改變以服務和指導為主的導向發展。在澳大書院中，所有工作人員都以專業的態度服務着每位學生，各項政策的制定和計劃的安排處處以學生為本，多採用學生自治模式，不但能突出學生自主管理的能力，更能提高學生自主學習的培養，因為已有研究證明大學生的就學經驗和學習生活參與是影響學生成長的關鍵。在學習的過程中，教師與學生的參與互動就是在觀念和思維上的交流，如師生共宿共膳等形式，實現讓老師關心照顧每一位學生的目標，彼此之間會因不同的層面產生共同性或差異性，這種思想上的衝擊和碰撞會體現出文化和身分的價值，不但能夠增強相互之間的交際能力，更能增強責任意識，從而實現自我教育的目的。未來對於書院的政策導向方面，可以借鑒西方教育成功的例子，如教師互派，學生互換，學分互認，學位互授；合作式的辦學模式，使書院的課程管理體系更趨向國際化，具有國際視野的通用人才的培養以及高效完善的專業化教學管理等。

13 （三）開創通識教育未來的發展路向 2018 年由國家教育部向澳門大學贈送的 “博雅之璧”，承載了澳大的校訓精神和 “大博”、“大雅” 的人才培養理念，以及喻意澳大弘揚中華優秀傳統文化和傳統美德的精神品質。環看世界，立足世界一流名校的劍橋大學、哈佛大學、芝加哥大學、復旦大學、香港中文大學等，對於其博雅教育之推廣皆不遺餘力，在強調專業發展的同時，亦不能忘卻博雅的精神，透過通識理念之傳遞，培養學生未來的能力與批判精神，以及重視未來社會責任之意願，而學習的內容需要能與未來社會接軌，以能確切將所學貢獻於社會。基於如此，哈佛通識教育的改革委員會強調不應建立一個所有學生皆通用的標準（one-format-fits-all），並希望各個學院及科系應該積極投入課程設立，並鼓勵以可重複計算（double-count）的模式使通識學分與主修能互相採納。同時通識教育更應是一種活動導向的學習，強調透過不同類型的活動激發學生積極參與公共事務，以及培育出豐厚批判性精神的內涵。除此之外，為了培養學生的學術基本能力和通識教育能力，可見不論東西方大學對於通識教育課程設置佔總畢業學分的高達 20% 到 35% 之間，如復旦大學的本科教學培養方案框架目前呈現 “通識教育—大類培養—專業教育” 的模式。本科課程結構大致分為三部份：通識教育課程約 43 學分（包括思想政治理論課，七大模組核心課程，通識教育選修課程以及英語、電腦等專項教育課程），大類基礎課程約 15-30 學分，專業教育課程平均約 70 學分。由課程設計便可知，通識教育的重視程度由畢業課程的架構即可窺知一二。（四）加強重視育人文化、及時總結經驗澳門大學書院制模式施行差不多已達十年，對於澳門高等教育界作為一個創新的探索，在其施行過程中必然會遇到一些新問題，同時也會在討論和解決過程中得到一些好的總結及經驗。不管在服務學生、管理事務、環境建設、組織活動以及文化育人方面等已形成一套系統，隨後更可參考和引入世界各地大學書院制成功的經驗以完善和增建未來的發展。例如以一個書院一個特色，一個書院一種學派為中心展開應有的建設、活動和文化，世界上成功的住宿式書院制大學如耶魯大學和劍橋大學，無不在書院中建立完善的服務設施和文化制度，為學生提供完善的生活服務和保障。除此之外，

14 書院文化的根本就是育人，文化比知識更為重要，但文化的生長有其自然規律，任何偉大的文化必然有其固有的文化作為基石，其培育和發展過程須有具體實務的平台，因此，大學書院制應時刻反思自身的價值、社會的存在意義和辦學理念，及時因應社會的需要而轉變培育人才的導向。五、總結起初提起書院的名字使筆者聯想起多年前一套瘋魔全球的小說，《哈利·波特》系列當中霍格華茲的四大學院，格蘭芬多（Gryffindor）、赫奇帕奇（Hufflepuff）、拉文克勞（Ravenclaw）、斯萊特林（Slytherin），雖然它並非我們現在所談論的書院制，但是從中也可以為我們帶來一些啟發，故事中代表的四大學院分別代表火、風、土、水四大元素同時存在構成了一個完整的體系，但他們同時也都各自獨立。每間學院都有其獨特的學院標誌和招生標準，當中有句說話是麥米奈娃（Minerva McGonagall）所說：“你們在霍格華茲就讀期間，你們的出色表現會使你們所在的學院贏得加分，而任何違規行為則使你們所在的學院減分。＂在故事的情節當中可以看出不同學院的學生對於他們所屬的學院是充滿自豪感和歸屬感，以上所說的雖然是一個虛構的故事，但對於現實卻充滿着願境，書院在高等教育中不但能成為一個學習專業知識的地方，同時更應是一個學習成為智者的場所。書院制的教育是以學生為中心，學校把育人放在一切的首位，鼓勵質疑和持續探究的精神，並推行人文素養教育，注重中華傳統文化的傳承、體現文理交融、科學與人文交融的思想，為大學生樹立正確的道德觀、價值觀，如此才能完成博雅教育中 “做人第一” 的理念。除此之外，所謂智者從中國古代《老子·道德經·五十六章》已有提及，“知者不言，言者不知。塞其兌，閉其門；挫其銳，解其紛；和其光，同其塵，是謂玄同。故不可得而親，不可得而疏；不可得而利，不可得而害；不可得而貴，不可得而賤；故為天下貴。”7 以 7 知道萬物變化無窮無常的人，也就知道不能描述其本質，故而不言。能描述出來的道理的人，還是沒有瞭解大道之變化無窮的本質。只有摒棄一切感知，停止向外追求，以求得內心的寧靜清澈；挫磨掉銳氣、鋒芒和棱角，融入光明的萬象，混同於大地塵土，至大也是至微：這就叫做玄妙的同化，微妙大統一的法門。所以沒法親近他，也沒法疏遠他；沒法給他好處，也沒法損害他；沒法抬高他，也沒法貶低他。這時他才真正成為天下最可貴的。

15 筆者的見解，對於現代的教育觀點來看意思就是真正有智慧的人不會研究或討論已知的東西，他們所作的事情都是未知的，他們會運用已有的知識來為社會與人類作出貢獻，這正就是結合住宿書院制與現代高等教育所追求的價值。

《行政》第三十三卷，總第一百三十期，2020 Nº. 4 1 身份證──構建澳門市民身份和身份認同的標記秩序陳震宇* 一、前言在澳門居民身份證於 1992年發出之前，澳門的身份識別文件五花八門，出於民事身份識別需要有之，出於向外地機關證明持證人與澳門的關係亦有之，出於證明持證人是從未犯罪的殷實人士更有之，因政出多門而產生的各自為“證”與“證”出多門的現象，使不同身份識別文件的持證人所享有的權利和義務不盡相同，進而影響他們在澳門的社會經歷和體驗。這雖然是導致澳門社會長久以來沒有形成統一和鮮明的身份認同的重要原因之一，卻因為這樣而使澳門各族群之間沒有沉重的歷史包袱，意外地為日後確立澳門特別行政區居民身份，並在此基礎上構建積極的澳門身份認同創造條件，共同成就澳門特區成立 20 年來經濟社會發展的輝煌成果。而身份證可謂構建澳門的本地“市民身份”（citizenship）以至身份認同的重要標記秩序（symbolic order）。二、市民身份概念和身份認同的建構方式馬歇爾（Thomas Humphrey Marshall）認為，市民身份的構建曾經歷三個階段，分別是以保障財產權為代表的“民法市民身份”（civil citizenship）、以投票權和參與政府治理為代表的“政治市民身份”（political citizenship）和以有權享有衛生、房屋和醫療福利為代表的“社會市民身份”（social citizenship）。而構建市民身份的前提是成員之間具有由共同的過去所形成並植根的歸屬感和身份認同，從而願意為自己的“本土”劃定界限並加以捍衛。另一方面，後結構主義的市民身份側重於現代市民身份的文化要素， * 博士，研究方向為公共行政管理。

2 尤其強調市民身份具有多重面向。在西方資本主義社會，政治和經濟隨着社會發展變化而產生的重整，使形成市民身份基礎的權利、責任和歸屬感的內容都有所轉移，其結果是新的市民身份會不斷隨着時代的演進而形成。1 事實上，從西方文明的演進過程觀察，市民身份的形成絕非現代社會的產物：從古希臘時代開始，市民身份的形成已被視為一種從下至上的自我實現的過程，市民身份附隨的權利和義務只是在後來古羅馬時代的體制安排下才出現。因此，馬歇爾對市民身份的理解是圍繞着現代政治體系中“權利和義務”的概念而產生的。權利和義務實際上是後進的概念，其目的是為了使市民身份限制在一個具有某種自治能力的政治和道德群體之內。馬歇爾亦沒有考慮人在參與群體的過程中由於經濟和文化因素而形成獨特的成員身份（membership）和身份認同。換言之，完整的市民身份尚應包括“經濟市民身份”和“文化市民身份”。另外，市民身份亦意味着個人與政治權威之間存在某種社會契約，使市民身份的構建過程本質上成為一項有計劃的排斥（exclusion），從而區別出“我者”和“他者”。2 另一方面，身份認同是構成一個實體的本質存在（being）的必要元素，為實體帶來團結或同性。土地和社會空間是形成社會身份認同的關鍵因素，空間的位置對形成身份認同所需的共同經驗和風俗有重要的作用，而由於殖民地是一處被相對包圍的地方，其內的個人對共同的經驗和彼此之間的距離經驗會產生強烈的感受，從而為形成新的集體身份認同和市民生活提供基礎。身份認同的構建過程是人通過探索標記上的秩序，從而使個人在心理上填補內在的空虛，在社會層次上則推進群體內的成員團結，而非表達已經存在的事物。因此，身份認同的構建過程是回溯性，但其表現方式卻有如在本身形成之前便已存在。由此可見，身份認同的構建是偶然、可變而且永無止境的。身份認同的構建過程也是群體構建本身話語體系的過程，其終向是政治共識的形成。群體通過把構成身份認同的特性分層排列而連貫起來，使特性之間的差異呈現主次之分，從而反映出群體成員內部的權力關係。身 1 Gregory, D. et al (eds) (2009), The Dictionary of Human Geography (5th Edition), Chichester: John Wiley & Sons, pp. 84-85. 2 O’Byrne, D (2005)., “Citizenship”. In Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts, Atkinson, D. et al (eds). New York: IB Tauris, pp. 135-140.

3 份認同之間又因為注重指出哪些不是屬於自己的事物，使身份認同本身必須依靠“他者”而存在。3 卡斯泰爾（Manuel Castells）認為，身份認同是社會成員基於一種或一套互為關連的文化屬性構建意義的過程，而此一過程是超越其他可資構建意義的來源。如果從社會學角度而言，身份認同是人為的構建過程，則如何構建、構建的基礎、誰構建和構建的目的都是值得關注的課題。歷史、地理、集體記憶、權力工具和宗教啟示等都可成為構成身份認同的基礎，個人、社會團體和社會根據本身的社會結構和時空框架所決定的共識和文化而對之加以處理並重組它們的意義。因此，構建身份認同的人，以及構建身份認同的目的，對身份認同標記的內容、意義的納入的判斷標準具決定性的影響，是在權力關係的語境下所開展的社會建構工程。而雖然身份認同可以源於佔支配地位的機構制度（dominant institutions），但只有在社會成員通過內化過程並從中構建其意義時，身份認同才成為現實。卡斯泰爾提出構建身份認同的三個起源，包括正當化（legitimising）、對抗（resistance）和規劃（project）。身份認同的正當化是由社會上處於支配地位的制度或機構施加於社會成員身上，使其支配合理化。對抗性的身份認同構建是對正當化的其中一種回應，是一種防衛性的身份認同，以保障本身的價值判斷並鞏固被支配成員的團結。規劃性身份認同是社會成員以本身可取得的文化材料作為基礎，構建一種能在社會上重新界定其位置的新型身份認同，社會成員通過共同的經驗而取得全面的社會意義，且為着延續身份認同的建構進程而尋求整體社會轉型。4 由此可見，身份認同成功構建的前提，是文化屬性必須對社會產生普遍的意義。三、澳葡當局發出統一身份證的嘗試和經過由於葡萄牙（澳門）的法律制度長期以來均以人的國籍作為其民事身份的基準，澳葡當局於是根據當事人的國籍而向居住人口發放不同種類的身份識別文件。例如自 1957 年開始發放的認別證（bilhete de identidade）在當 3 Martin, J (2005)., “Identity”. In Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts, Atkinson, D. et al (eds). New York: IB Tauris, pp. 97-102. 4 Castells, M (2010)., The Power of Identity. Oxford: Wiley-Blackwell, pp. 6-10.

4 時是唯一一種獲法律承認能足以證明持證人民事身份的文件，由負責戶籍管理的民政廳認別證科發出。而向非葡籍華人和外地移民發出的身份證（cédula de identificação policial，自 1952 年起發出）和居留證（título de residência，可追溯至 1907 年發出的“永久居留證”），則因其主要具有向外地權限機關證明持證人與澳門的關係以便其外遊後返回澳門的功能，故由負責管理出入境事務的治安警察廳發出。事實上，當局在 1990 年代之前曾四次嘗試建立統一的身份證制度，分別是 1924 年計劃由澳門警察廳（Comissariado de Polícia de Macau，治安警察廳的前身）簽發的“認證片”、5 1957 年發放的葡萄牙國民認別證（俗稱“葡籍認別證”）和外國人認別證（俗稱“非葡籍認別證”）、1976~1977年間再度計劃以非葡籍認別證取代身份證，6 以及 1984 年擬發出的“電腦認別証”（bilhete de identidade emitido por computador），7 但全部都不成功。另一方面，澳門地區在 1980 年代經歷非法移民合法化、中葡兩國完成澳門前途問題談判並進入政權交接過渡的進程，特別是非法移民問題以全面合法化告終，促使澳葡當局加緊推進居留制度改革、通過懲治非法移民法律，以及設立關閘出入境檢查站；而中葡關於澳門問題的《聯合聲明》附件一（中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明）首次提出“澳門特別行政區居民”的概念，意味着澳門法律傳統上以國籍作為界定人的身份標準不能完全與將來澳門特別行政區的法制銜接，有必要適當引入“澳門居民”的概念以取代國籍作為判定資格或能力的標準，以體現主權的恢復行使、體現《中華人民共和國國籍法》中不承認雙重國籍的原則、回應“一國兩制”在居留管理實踐上的實際需要，並消除居民之間因為國籍不同而導致本地社會出現差別待遇的不公平狀況。凡此種種，都為澳門建立居民身份證制度，完善居住人口管理創造更充分的條件。中葡聯合聯絡小組是在 1989 年 12 月舉行的第 6 次會議中首次提及居民身份證問題的，當時的澳門身份證明司司長馬秀明（Salomé Madeira）曾 5 Diploma Legislativo n.o 10. Boletim Oficial do Governo da Província de Macau, Suplemento ao n.o 4, 30 de Janeiro de 1924, p. 69. 6 “當局定明年元旦起實行停發身份證改發認別證”，《華僑報》1976 年 9 月 26 日，第 5 版。 7 Decreto-Lei n.o 79/84/M. Boletim Oficial de Macau, n.o 30, 21 de Julho de 1984, pp. 1545-1551. 該法令並無中文譯本，惟刊登法令的《政府公報》中文目錄把 bilhete de identidade 譯為“認別証”。

5 作為澳葡行政當局的專家官員參加會議。8 聯絡小組在 1990 年 5 月舉行的第 7 次會議上，初步決定成立“澳門居民身份證工作小組”，以確定居民身份證的式樣。結果，工作小組在 1991 年 3 月 13 日舉行的會議上達成初步共識，居民身份證不帶有徽號，不註明持證人國籍，僅用作表明持證人是澳門居民。9 聯絡小組在 4 月簽署有關澳門居民身份證問題的會談紀要，10 並在 9 月舉行的第 11 次會議上達成正式協議：11 第一次發出的居民身份證將載明有效期，而第二次換領時將不載明有效期，以便可過渡至澳門特別行政區成立，證件登載的資料不會有修改，但會修改設計式樣，並將提交聯絡小組討論。12 隨後，諮詢會在 1992 年 1 月 8 日首次討論澳門居民身份證制度法令草案，但由於有委員提出換領手續的細則問題，13 草案延至 15 日通過，並在 27 日刊登《澳門政府公報》，14 2 月 1 日生效。澳門自此成功建立起一套統一的本地居民身份證制度，在 1992 年 2 月 10 日開始辦理換領工作至 1997 年 3 月 18 日全部結束為止，共發出 327,149 張澳門居民身份證，與 1991 年人口普查得出總人口 339,464 相若。15 澳門居民身份證換領期內各類證件換領人數統計證件類型換領人數警方身份證 163,760 葡萄牙認別證 130,610 臨時逗留證 32,779 資料來源：《華僑報》（1994 年 11 月 30 日及 1997 年 3 月 19 日） 8 “馬秀明突前往北京料商討統一換證事”，《華僑報》1990 年 5 月 12 日，第 3 版。 9 “新統一身份証無任何徽號表明是澳居民不說明國籍”，《華僑報》1991 年 3 月 15 日，第 1版。 10 “就中葡文地位統一發證雙方簽署有關會談紀要”，《華僑報》1991 年 4 月 13 日，第 1 版。 11 “聯絡小組第十一次會議發表新聞公報”，《華僑報》1991 年 9 月 14 日，第 5 版。 12 “居民身份證已發廿八萬個統一發證工作於年底結束”，《華僑報》1994 年 6 月 20 日，第 2版。 13 “諮詢會討論統一換發身份證二月份開始辦理九四年完成”，《華僑報》1992 年 1 月 9 日，第2 版。 14 Decreto-Lei n.o 6/92/M, Boletim Oficial de Macau, n.o 4, 27 de Janeiro de 1992, pp. 271-281. 15 參閱 Direcção dos Serviços de Estatística e Censos (1993), XIII Recenseamento da População, III Recenseamento da Habitação – Resultados Globais.

6 四、身份證對澳門“市民身份”的形成和構建身份認同的影響 (一) 市民身份的普遍缺位和身份認同的碎片化（1992 年前）澳門一直以來作為一個國家之下的地方行政區域，由於其政治行政體制與國家主體體制有所不同，其居民履行的義務和享有的權利，以至行政當局或政府保障居民權利的具體內容亦與國家主體的規範有所不同，因而使澳門具備構建本身“市民身份”的條件。縱觀澳門身份識別或證明文件制度的沿革，在過去深受葡萄牙的法律原則影響而只有以國籍為基礎的“公民”概念，本地“居民”的概念並不存在，更因後來“新國家體制”（Estado Novo）政權向殖民地人民強調與本土地區一體的政策，使公民身份作為組成葡萄牙的民族和國家有機主體的重要性進一步被強調。在上述背景下，葡萄牙的“認別證”便成為證明持有人的民事身份並具有正式法律效力的文件，但由於執法不嚴、中葡居民彼此言語不通、港英當局不視之為有效身份證明文件等因素，使澳葡當局在1950 年代圍繞着“公民”和“外國人”的概念作為發放統一身份證明文件的嘗試失敗。葡萄牙在澳門實施行政管理以來，在沒有為“澳門居民”給予清晰定義的背景下發出的各式各樣身份識別文件，除開“認別證”具有權威性的法律效力之外，其目的純粹是為了識別和證明持有人具有在澳門居留或逗留的權利，甚至只證明持有人在澳門居住或是在澳門沒有犯罪紀錄，不必然代表他們在澳門地區都享有相等或相稱的政治和社會權利，造成“澳門居民”對大多數人的意義長期以來僅停留在“居住人口”的層次，並未進一步深化和確立為一種能在澳門社會普遍適用且不以國籍為單位的“市民身份”。為當時的澳葡當局而言，只有具葡萄牙國籍的人才有“市民身份”。然而，即使市民身份只適用於持有葡籍認別證的居住人口，仍由於不少葡籍華人不諳葡文而無法完整享有市民身份相應的權利，例如投考公務人員職位、行使選舉權等。另一方面，雖然澳門社會長期以來華洋共處，但葡萄牙把海外屬地的居住人口分為“公民”、“土著”和“外國人”三類，客觀上使各族裔處於分隔狀態，互不相干。然而，澳門與葡萄牙其他海外屬地不同的地方在於其地

7 理面積較小，而且葡人和華人分別掌握政治行政和經濟資源優勢。在此背景下，不同文化在澳門的交匯使各族裔在社會生活上仍有交流的機會，但人口比例懸殊導致這種交流並無進化成大規模的交融，文化交融從未成為澳門社會文化的主流，文化多元才是澳門社會的主流特色，這反過來使不同族群之間以至族群內部對澳門的身份認同（具體可稱為 “澳門人”）有各自的實際認知。以葡萄牙後裔居民（俗稱 “土生葡人”）為例，由於他們在過去大多出任公務人員，受當時以澳門社會並非可輕易取得的資源──葡語知識作為任用條件之一的影響，以及在葡萄牙“新國家體制”政權中後期提倡的殖民主義人類學論述中強調葡人與其他族裔通婚繁衍的“葡萄牙熱帶主義”（luso-tropicalismo）的“血統論”帶動下，他們因為有資格參與澳葡政治行政體制，同時具有符合“海外政策”的“血統要求”而成為葡萄牙在第二次世界大戰後維持海外屬地管治正當性的代表，使他們一度在澳門社會有着養尊處優的位置，因而使他們長期以澳門的“本地人”自居，故自稱為“macaense”，即“澳門人”，殊不知該詞在葡萄牙本土是泛指“澳門的”廣義，而非僅僅指某一族裔或族群的狹義。上述觀點對華人而言是難以接受的，特別是他們佔澳門人口的絕大多數，認為澳門是“中國人的地方”，折射出明白的國家民族意識。顯然，在華人看來，如果歷史上葡萄牙人從來沒有來過澳門，則其後裔根本連“澳門人”也做不到。即使退一步而言，既然葡萄牙當局在歷史上一度視澳門的華人為當地“土著”，誰才是“澳門人”就不言自明了。另一方面，華人社群成員之間對誰是“澳門人”又有不同的見解。在澳門居住的華人大多是從廣東省和福建省移居而來，也有一些東南亞華僑或其後裔。當中具有葡萄牙國籍並取得葡籍認別證的澳門華人，因大多都在澳門出生而以“澳門人”甚至“原居民”自居，把持有其他證件的華人都看成是“外來人”，卻幾乎忘記自己其實也是移民後代。未持有葡籍認別證的其他華人隨着定居時間增加並在澳門落地生根，對社會環境和交往規律越來越熟悉。這些經驗通過內化過程而自然產生對澳門的身份認同，視自己為“澳門人”也是理所當然，儘管這種想法未必獲得一些“先來”的同胞乃至葡萄牙後裔居民的認同。在當時的澳門華人和葡萄牙後裔居民之間，對“澳門人”的一致理解可

8 能只有“在澳門居住”一項，但這種理解其實是表面而低級的，不足以成為深化至某種在身份認同上取得共識的基礎。出現上述對“澳門”的身份認同“各自表述”的原因，除了由於澳門以往人口結構複雜，居民來自五湖四海，還有社會設備貧乏導致彼此尚未及時產生深刻的共同經驗和深厚的共同記憶。在此語境下，多元文化的特性由於價值取向的迥異甚至對立而難以成為建構身份認同的共同標記，而“認別證”和“身份證”等各類身份識別文件長期在澳門社會並存，使身份識別文件在當時難以成為判別澳門居住人口市民身份的客觀、不帶有價值取向的中性和公認的可見標準，繼而影響到共同身份認同的構建：正由於缺乏統一的身份證明文件佐證，要釐清“到底誰才算是‘澳門人’”此一首要和關鍵的問題時即已無從入手。市民身份在大多數澳門居住人口中的長期缺位，以及對身份認同的各自表述，直至 1992 年居民身份證制度獲確立並在特區成立後進一步分為永久性居民和非永久性居民身份之前，基本上沒有太大的改變，卻足以發展成影響澳門兩三代人（主要是 1980 年代或之前出生者）的固定觀念。 (二)“澳門居民”概念的提出與市民身份和身份認同的建構（1992 年後） “澳門居民”概念的正式提出，有基於中國政府恢復對澳門行使主權後落實“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的實際需要，而此一概念於政權交接過渡時期在中國政府的主導下逐漸成形。永久性居民和非永久性居民的概念在 2002 年進一步具體化為身份證之後，如何判別澳門特區居民身份才有一個客觀、公認和便於理解的標記。由於永久性居民是澳門居民的構成主體，《基本法》的規定更意味着成為永久性居民是享有澳門特區完整的政治和社會權利、參與澳門特區政治行政體制的基本要求，永久性居民因而成為構成澳門特區“市民身份”的基礎，亦為不同族裔攜手構建屬於澳門的身份認同找到一個共通的起點，即在身份認同建構過程中，身份證得以成為市民身份的標記秩序。因為澳門居民只有通過市民身份，才能以持份者和主人翁的角色處理、組織、歸納並表現澳門社會的風俗、行為、習慣、知識等資源，從而提煉出構成身份認同的社會意義。換言之，澳門特區的身份認同，是通過行政當局的強制手段對居住人口加以整合，對符合法律訂定的

9 條件者在確立其市民身份之後，再通過“身份證”作為一項重要基礎和標記而建構起來的。即使把眼光放到政權交接之前，葡萄牙在對澳門實施行政管理的一段長時間中其實亦試圖通過國籍使“葡萄牙”的身份認同在澳門取得正當性，而“國籍”的標記即為葡籍認別證，至少它是當時的制度下能取得民法權利、參與政治行政體制的政治權利，以及從事“官方”歷史論述的文化權利等市民身份的必要條件。以澳門的歷史文化研究為例，該領域在 1980 年代之前幾乎被葡籍人士壟斷，研究課題以葡萄牙在遠東地區的航海史、以葡萄牙行使保教權（direito do Padroado）為前提的天主教傳教活動史、議事會對澳門葡人社群的治理為主要內容，在建構身份認同的話語體系過程中以維護葡萄牙管治海外屬地的正當性並支持殖民主義社會關係和政治秩序框架為目的。16 然而，這種根據卡斯泰爾的分類而可被視為“正當化”的身份認同構建工程，卻因為語言的障礙而沒有在華人社群產生普遍的影響，反而因為華人在當時歷史文化研究工作的缺位，“官方” 的歷史論述以及葡人群體的研究成果亦不為華人社群知悉，更遑論接受。從覆蓋面而言，葡萄牙對澳門社會施加的這種身份認同因為沒有普遍的社會基礎，所以是失敗的。澳門在 1976 年開始進入社會制度本地化的歷史新頁，並隨着中葡兩國順利解決澳門前途問題而使其進程深化。不少澳門的居住人口以往視澳門為過渡地方的觀念又因其他地方的移民政策收緊而逐漸改變，從逗留逐漸演變成定居。與此同時，澳門經濟受惠於中國內地改革開放大潮而起飛，行政當局開始加大對各項社會設備的投資，使澳門逐漸朝現代化城市的建設目標邁進。高斯達（Vasco de Almeida e Costa）出任澳門總督之後，敏銳地注意到澳門居民的不同群體沒有共同相處的空間和溝通的機會，認為澳門需要一套文化政策作為促進彼此溝通的標記（意即手段），17 並通過文物保護、文化活動和葡語推廣相結合的策略加以推動，尋求突出澳門中葡文化並存的城市特色，18 隨着政策的深入推進而拓展至發展本地造型藝術、文學創 16 吳志良、陳震宇：“學術話語權的回歸與澳門特別行政區政治共識的形成”，《港澳研究》 2019(4)，2019 年，第 21-28 頁。 17 Almeida e Costa, V (1982), “A Comunicação entre os Homens e a Convivência entre as Pessoas”. In Macau Coordenadas de Política Cultural, Instituto Cultural de Macau (1986), pp. 5-6. 18 Boletim Oficial de Macau, 2.º Suplemento ao n.º 52, 30 de Dezembro de 1982, p. 2280.

10 作、歷史研究和出版方面，19 同時通過成立電視台作為傳播葡萄牙文化乃至澳門歷史“官方論述”的平台。在文禮治（Carlos Montez Malencia）出任總督之後，文化政策首次與“身份認同”掛鈎，認為其目的是鞏固居民的集體身份認同和社區意識，使之通過文化成為澳門地區風貌的構成要素之一。20 在最後一任總督韋奇立（Vasco Joaquim da Rocha Vieira）就任後，行政當局文化政策的重點放在澳門作為不同文化交匯和不同文明交流的平台角色。澳門文化被視為構成當地人文內涵的要素，強調中葡兩大族群因 400 多年來的共處而產生的歷史和集體記憶是構成澳門身份認同和本身獨特性的基礎，並為着澳門當前和將來的 “自主”（autonomia，此詞在當時往往被誤譯為 “自治”）而應加以維護並發展。因此，其時的文化政策的目標之一是活化並鼓勵“澳門及其居民的文化”（cultura de Macau e da sua população），參與鞏固澳門的身份認同，以及推動對記憶的認識和尊重，使各社群的生命力得以加強。21 顯然，澳葡當局在這段時期圍繞文化遺產保護、本地文化藝術、歷史文化研究以至法律本地化展開新一輪的 “正當化” 身份認同構建運動，試圖構建行政當局主張的中葡文化至少應等量齊觀，甚或在某些領域應以葡式文化為骨幹的“澳門文化”為高等文化（high culture），其他社群主張的“居民文化”為大眾文化（mass culture）的澳門 “文化身份認同”（identidade cultural），22 其建構基礎不是身份證，而是當局認為可為其價值取向服務的歷史文物建築。就在同時，澳門的華人社群亦平行且有系統地展開“對抗性”身份認同建構工作。一方面，經濟發展普遍改善居民的生活水平，另一方面，重大社會設備和基礎建設的漸次落成讓居民之間確實有了共同相處和溝通的公共空間和機會。此外，行政當局在這段時期陸續實現社會制度的本地化，例如頒佈第 18/82/M 號法令（禁止僱用無證人士）、23 治安警察廳發出的“身份證”獲承認具有公證效力、24 在澳門長期居住的人口獲賦予選舉、公共醫 19 Boletim Oficial de Macau, 2.º Suplemento ao n.º 52, 30 de Dezembro de 1983, pp. 2459-2460. 20 Boletim Oficial de Macau, Suplemento ao n.º 6, 8 de Fevereiro de 1988, pp. 474-475. 21 Boletim Oficial de Macau, Suplemento ao n.º 52, 31 de Dezembro de 1992, pp. 6096-6097. 22 Gabinete do Governador de Macau (1999), A Administração de Macau durante o Período de Transição, pp. 89-99. 23 Decreto-Lei n.º 18/82/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 15, 12 de Abril de 1982, pp. 625-628. 24 Decreto-Lei n.º 51/84/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 24, 9 de Junho de 1984, pp. 1232-1233.

11 療、公共房屋、取得社會福利和參與社會保障等權利、全體居民有從事民事登記義務等政策措施的落實，國籍作為是否具備市民身份的法律標準已逐漸退居次要地位，澳門居民開始逐漸較平等地享有市民身份中的民法、政治、社會、經濟以至文化權利，再加上澳門在將來實踐“一國兩制”方針的實際需要，四方面的結合使澳門社會形成一道固定而可見的心理邊界，為居民形成共同的經驗和記憶創造條件。自 1980 年代開始形成的本地藝術、華文文學創作和學術研究氛圍，在這種“對抗性”的身份認同建構工程中共同發揮總結經驗、鞏固記憶、提煉精粹、充實內涵的作用，與澳葡當局的“正當化”工程既有重疊之處，又從中辨明當局在其“正當化”身份認同構建工程中的內容，對於符合歷史和社會客觀現實，而又不涉及殖民主義和“葡萄牙”身份認同的論述、風俗、生活體驗、禮儀等內容都加以接受。當時本地藝術和文學創作的側重點落在平民百姓的生活體驗、華人社群風物的記憶、對行政當局不合理施政的批判等；而學術研究的重點則在於釐清社會運行規律、內部社會關係、歷史觀點的鑒別、證實、證偽和批判等。雖然當時澳門居民享有的市民權利已逐漸清晰，但由於真正的“市民身份”仍不明確，結果從 1980 年代開始直至澳門政權交接之前一直延續的兩條身份認同建構軌道，或曰身份認同話語權之爭，依然以“各自表述”告終，澳門的身份認同依然處於分散無序的狀態。澳門人口結構的重要特徵是華人佔絕大多數，當中絕大部份在澳門特區成立後都是中國公民。在主權治權合一符合澳門社會結構和時空框架的條件下，以往澳門居民對“澳門人”的迥異理解已基本消失，本地文化以中華文化為主流，多元文化並存的特性既是社會現實，更成為澳門社會的普遍共識，由此產生的是有別於以往分散無序的澳門身份認同。主權和治權的合一亦使身份認同的建構從以往的對抗變為規劃性建構。在特區年代下的澳門居民，因着“身份證”而重新界定自身的社會位置，並在此基礎上經歷經濟發展、社會轉型的共同經驗，由此產生的社會意義以及身份認同具備普遍的社會基礎和充足的正當性和說服力。如果身份認同的建構過程是具有回溯性質並屬群體話語體系建構過程一部份的話，則由於澳門主流社會通過1980 年代開始自發組織文化藝術和學術研究的共同體在回歸後取得澳門歷史和社會論述的話語權，使“和而不同，群己合一”的社會價值觀為磐石的

12 身份認同為澳門社會普遍接受，而且進一步促成了澳門特區政治共識的形成。25 在特區年代下的澳門身份認同，理所當然以中華文化為主流，而澳葡行政當局以往不斷主張的所謂“澳門文化”的地位，卻因為這與澳門的社會現實不符而在新一輪的身份認同的構建過程中被重新安排其合適的社會位置，轉型成為澳門多元文化的重要構成部份之一，並反映在葡文是澳門特區正式語文、具有葡萄牙色彩的物質和非物質文化遺產得到保護、葡萄牙後裔居民的習俗和文化傳統受《基本法》保障、在經濟發展上作為中國與葡語國家商貿合作服務平台等多方面。在申報“澳門歷史建築群”（後易名為 “澳門歷史城區”）為聯合國教科文組織世界遺產時亦強調澳門在中國歷史進程的角色、其產生的積極影響，以及中國在澳門城市發展過程中的主導角色，在初步名單的基礎上加入盧家大屋、三街會館、舊城牆遺址、東方基金會會址和基督教墳場等反映中國居民生活方式和非葡萄牙元素的歷史建築，還原澳門城市發展過程的歷史面貌，使澳門歷史城區彰顯的世界遺產 “突出的普遍價值”（outstanding universal value）全面反映中國歷史語境下的客觀和真實意義。通過上述自發的規劃性構建進程而形成的澳門身份認同具有堅實的社會基礎。如果以澳門居民身份證自 1992 年開始發出為時間點，在出生時即可領取該證的澳門居民現已逐漸成為澳門社會的骨幹，是繼承並進一步充實澳門身份認同內涵的主力。隨着非高等教育制度在 2006 年確立培養受教育者“對國家和澳門的責任感，使其能恰當地行使公民權利，積極履行公民義務”以及“能以中華文化為主流，認識、尊重澳門文化的特色，包括歷史、地理、經濟等多元文化的共存”等總目標，充實澳門身份認同的重要基礎已通過正規教育課程的實施而讓下一代承傳。26 隨着博彩業專營權分散化帶動經濟發展和社會轉型，不少非永久性居民在這個過程中已成為永久性居民，而澳門經濟與內地以至世界經濟接軌，連帶制度標準亦漸漸不再以葡萄牙或歐洲聯盟標準為唯一的參考。澳門居民收入增加使每名澳門居民年平 25 吳志良、陳震宇：“學術話語權的回歸與澳門特別行政區政治共識的形成”，《港澳研究》 2019(4)，2019 年，第 21-28 頁。 26 第 9/2006 號法律，《澳門特別行政區公報》第 I 組第 52 期，2006 年 12 月 26 日，第 1535-1556頁。

13 均出境次數從 1999 年約 25 次大幅增加至 2019 年約 63 次；27 而居民對下一代的教育要求提升、政府加大獎學金的發放規模以及內地高等院校對澳門學生實施的各項優惠政策，則使在澳門以外升學的澳門學生從 2011/2012學年佔 45.09%（以內地為目的地者佔 16.07%）上升至 2017/2018 學年的52.94% 和 24.49%。28 在政權交接後期和特區成立後出生的一代逐漸進入澳門社會主流舞台、基礎教育對中華和本土文化的重視、本土知識體系根據後殖民話語論述為基礎而建立並充實、澳門居民與內地和世界各地的經濟社會交往漸趨頻繁而產生對比，以及非永久性居民在成為永久性居民的過程中的社會體驗，上述因素共同使澳門各種社會經驗的意義識別得到調和與整合，既豐富原有澳門身份認同的內容，並進一步通過教育、傳授、公開活動等方式加以傳承，而使身份認同的內容有所深化。同時，通過“澳門歷史城區”世界文化遺產，使這種身份認同與世界連接。這印證了構建身份認同的重點在於調和、整合各種重疊的社會影響，29 反映的正是澳門社會一直以來開放和包容的特質。五、結語市民身份是參與構建身份認同的必要前提，而構建身份認同的基礎必須與社會結構相符並具備普遍的社會共識。長期以來，澳門的“市民身份”與國籍掛鈎，澳葡當局在 1957 年起發放認別證後，葡籍認別證成為持證人享有當時澳門市民身份的標記，但由於絕大部分葡籍華人不諳葡文，其享有的社會政治權利實際上並不完整。另一方面，當局在 1952 年為配合港英當局入境政策的調整而向非葡籍華人發放 “身份證”，原本目的僅用以證明持證人在澳門居住和沒有犯罪紀錄，持證人與市民身份絕緣。 27 根據統計暨普查局：《統計年鑑 1999》，2000 年；以及統計暨普查局《人口統計 2019》，2020年資料估算。 28 參閱高等教育輔助辦公室：《高教統計數據彙編 2012》，2013 年；高等教育局：《高教統計數據彙編 2018》，2019 年。 29 Martin, J (2005)., “Identity”. In Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts, Atkinson, D. et al (eds). New York: IB Tauris, pp. 97-102.

14 由此可見，在認別證和身份證的功能於 1980 年代逐漸趨同之前，“市民身份” 僅對少數澳門居住人口產生實質意義。在此情形下，不同族裔或族群僅憑各自的社會經驗和主觀認知而建立起本身對澳門身份認同的詮釋，行政當局也為了配合其時中央當局的“海外政策”而試圖在澳門展開“葡萄牙”身份認同的正當性構建工程。隨着澳門社會在 1980 年代起經歷經濟成長、城市現代化以及進入政權交接進程，行政當局重整以往並不成功的正當化身份認同構建工程策略，轉而以有選擇性的歷史文物建築為構建基礎，強調中葡文化並存、文化交匯和文明交流的城市特色和平台角色，最終目的係試圖構建一種以“澳門”為名的高等文化。誤將多元文化和歷史文物建築等構成身份認同內涵的要素作為構建身份認同的基礎和標記秩序，既倒果為因，又由於其潛在的價值取向與澳門社會和人口客觀結構特徵迥異甚至對立而顯得極其脆弱，不能取得成功是無可避免的。隨着認別證和身份證的功能趨同，以及澳門居民身份證制度在 1992 年成功建立，澳門的居住人口開始較平等地享有市民身份的各種權利。華人社群在 1980 年代起展開的對抗性身份認同建構工作，正是行使其文化市民身份的體現。“澳門居民”的概念在政權交接後期提出並逐漸明確，使主權和治權合一後佔澳門特別行政區人口絕大多數的永久性居民都享有完整和一致的市民身份。澳門居民因其市民身份而行使的各種權利和義務，意味着他們就是澳門特區的持份者和主人翁。身份證此時得以作為市民身份資格的標記秩序，在於其能作為判別此一資格的客觀和可見標準，能解答“誰是澳門人”此一首要和關鍵問題。又由於身份證不帶有價值取向而成為了構建澳門特區身份認同的標記秩序，為澳門居民不分文化背景和價值取向，以持份者和主人翁的角色平等並自發投入規劃性身份認同構建進程、調和整合社會經驗、奠定身份認同的社會基礎、豐富身份認同的內涵提供有利的前提。

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