• 第三十三卷．第三期 (總第一百二十九期)，二○二○年九月 目錄 論粵港澳大灣區區際行政法律衝突的調適：障礙、價值與方向 馮澤華 中央外交權在澳門特區成功實踐 葉桂平 肖明玉 澳門非高等持續教育：歷史脈絡與現實意義 高勝文 回歸二十年澳門青少年愛國愛澳教育實踐與經驗 郭曉明 論澳門行政授權制度的法理基礎與完善路徑 陳德鋒 作為跨文化中介人的翻譯員 Rui Rocha (羅世賢)
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 論粵港澳大灣區區際行政法律衝突的調適：障礙、價值與方向* ** 一、問題緣起 港澳由於歷史與國家統一的需要，在 “一國兩制” 的前提下，其行政法律制度將長期異於內地。中國作為統一的主權國家將長期呈現 “一國兩制三法域” 的獨特局面。可見，中國是一個名正言順的複合法域國家。複合法域國家不同法域要進行緊密型的互利合作活動時必然要面臨法律衝突問題，其中就包括區際行政法律衝突問題。所謂的區際行政法律衝突，是指同一國家內不同法域間行政區域的行政法律產生衝突的法律現象。在 2017 年粵港澳大灣區建設啟動之前，由於內地與港澳的互利合作尚未取得實質性突破，許多合作項目達不到預期的效果，三地間的生產要素無法通過海關這一堅實堡壘而跨越另外一法域。再者，由於內地與港澳尚未就行政司法協助達成相關協定，面臨區際行政法律衝突最為明顯的莫過於一線的跨境行政執法機關。在統一的主權國家內，為了相互交往需要的利益，跨境行政執法機關往往採取靈活寬鬆的調適方式予以解決區際行政法律衝突問題，在此過程中，跨境行政相對人並不容易感受到區際行政法律衝突對他們生活產生的巨大障礙。此時中國不同法域的行政法律制度只能呼作為 “行政法律差異”，而不能稱之為 “行政法律衝突”，因為三個法域仍處於靜態的層面，並沒有進行行政法律資源間的流通。在 2017 年以後，粵港澳大灣區建設作為一個國家戰略性工程得以全面貫徹落實，粵港澳全面互利合作的進程正 * 本文係 2014 年國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究”(項目編號：14ZDC031)的階段性成果。 ** 廣東財經大學法學院與武漢大學法學院聯合培養博士後，法學博士。
  • 2 式啟動，彼此間的生成要素即將走向高速流動。粵港澳在海關、環境治理、稅務、經濟活動等領域逐步達成緊密合作的協議，而彼此間不同的行政法律的效力將同時適用於這些協議之上，進而產生區際行政法律衝突。例如，香港證券交易所制定的有關對內地企業上市的規定，即從實際上對廣東、澳門要到香港上市的企業產生域外效力。這種效力直接影響到廣東、澳門企業的運作。這將意味着要上市的廣東、澳門企業既要遵守內地行政法律制度，又要遵守香港的行政法律制度。1 可見，區際行政法律衝突是隨着內地與港澳全面互利合作的緊密而出現的，只要中國長期保持三個法域，這種行政法律衝突即不能消除。從另一層面而言，由於中國存在區際行政法律衝突，內地與港澳的互利合作亦必然受此制約。鑒於此背景，本文擬從調適大灣區區際行政法律衝突的重大價值出發，闡釋亟待學界研究的若干重大方向，期待研究成果能引起大灣區建設有關部門的重視。 二、區際行政法律衝突與相關概念辨析 探討區際行政法律衝突，即有必要探討其於相關概念的區別與聯繫。首先，需要探討區際行政法律衝突與國際行政法律衝突的區別與聯繫。從總體上看，法學視域中的 “區域” 概念，具有全球意義上的區域和國家層面上的區域之雙重意義。全球意義上的區域，如區域性國際組織，國家層面上的區域，如珠三角洲地區。2 而本文所言的 “區域”，特指國家層面上的區域。由於 “一國兩制” 並未改變中國單一制的國家結構形式，港澳自治的法源仍在中央，民族國家意義的區域亦可包括大灣區。3 基於這樣的概念前置，國際行政法律衝突與區際行政法律衝突的區別在於行政法律衝突是否發生在同一國家裏──不在同一國家內的是國際行政法律衝突，在同一國家內的是區際行政法律衝突。在中國，內地與港澳、大陸與台灣、港澳與台灣、香港與澳門的行政法律衝突屬於區際性質，故不能完全拿國際法原理解決 1 袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，北京，法律出版社，2009 年，第 148-153 頁。 2 公丕祥：“還是區域法治概念好些──也與張彪博士、周葉子教授討論”，《南京師大學報（社會科學版）》2016 年第 1 期。 3 葉一舟：“粵港澳大灣區協同立法機制建設芻議”，《地方立法研究》2018 年第 4 期。
  • 3 中國的區際行政法律衝突問題。而且，在同一國家不同地區間的行政法律衝突不一定是區際行政法律衝突，有時還涉及到非區際行政法律衝突。過去，有些學者認為，區域合作僅包括同一法域內的合作，顯然，這一論斷既不符合我國區域合作的實踐，更不利於推進區域法治理論之系統建構。因為傳統區域合作的研究對象包括珠三角、長三角、環渤海灣等區域，而自港澳回歸以後，4 隨着（泛）珠三角區域合作的興起，港澳得以獨立的法域加入（泛）珠三角經濟一體化的區域合作中。（泛）珠三角區域合作同樣是區域合作的典型例子，且不少官方文件對此予以肯定，5 學界也有不少論著贊同。6 再者，英、美、德、日等發達國家的部份城市通過不斷拓展自身的行政區功能而形成城市群與都市圈，此種跨行政區域進行的行政管理一般被稱為 “區域行政”。為了使語言簡潔，強制與中國語境上的 “區際行政法律衝突” 或者 “區際行政法” 等概念相對應而使用 “區域行政法律衝突” 或者 “區域行政法”等概念特指中國內地（大陸）各行政區域之間的行政法問題，顯然不能有效地將相關概念及其理論推廣至國際社會。有學者明銳地將內地與港澳分別稱為 “境內區域” 和 “境外區域”，7 這種劃分能解決中國問題，但不能向世界推銷中國方案。有鑒於此，區域法治理論必然催生新的學理概念── “同法域行政法律衝突” 和 “同法域區域行政法”。一般而言，國家層面上的區域行政法包括同法域區域行政法和區際行政法，作為子概念的區域行政法律衝突包括同法域行政法律衝突和區際行政法律衝突。取 “同法域區域行政法” 而捨 “同法域行政法” 之表述，是因為前者能夠準確表述區域的行政法合作，而後者無此意蘊；取 “同法域行政法律衝突” 而捨 “同法域區域行政法律衝突” 之表述，是因為前者已經準確而精簡地表述同一法域內不同行政區域間的行政法律衝突問題。質言之，區域行政法律衝突包括同法域行政法律衝突和區際行政法律衝突，同法域行政法律衝突特指同一法域內具有地方立法權的行政區域之間的行政法律產生衝突的法律現 4 甚至和平統一後的台灣地區。 5 如《國務院關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》、《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》等。 6 如慕亞平主編：《區域經濟一體化中的法律問題研究——以粵港澳大灣區為例》，北京，社會科學文獻出版社，2017 年；朱最新：“粵港澳大灣區區域立法的理論建構”，《地方立法研究》2018年第 4 期；等。 7 文正邦：“法治中國視閥下的區域法治研究試論”，公丕祥主編：《法制現代化研究》，北京，法律出版社，2014 年，第 61 頁。
  • 4 象。在中國，內地設區的市以上的行政單位之間的行政法律衝突即為同法域行政法律衝突。若學界不認真對待這些概念，極容易導致結論出現掛一漏萬或者 “南橘北枳” 之效果。保障學理概念的嚴謹性與普適性，方能在同一學術平台上進行對話，進而形成區域法治理論的中國方案。 其次，在探討區際行政法律衝突的 “區際” 特性後，這裏有必要探討區際行政法律衝突與區際民商事法律衝突、區際刑事法律衝突的聯繫與區別。一方面，三者均屬於法律衝突。一般來說，法律衝突是指因某一法律關係涉及了兩個或者兩個以上國家或法域的法律在適用上的衝突現象。無論區際行政法律衝突，抑或區際民商事法律衝突，還是區際刑事法律衝突，三者產生之根源在於不同法域在區際合作中可同時調整同一法律關係，但因法律差異而發生適用上的衝突，包括執法、司法等環節的法律適用問題。在中國，內地與港澳間的區際合作將會越來越頻繁，合作的事項也會越來越多，在這種情況下，不同類型的法律衝突將會產生。三種不同類型的區際法律衝突可有共同的協調路徑，如制定統一的區際衝突法、借助合憲性審查機制協調區際行政法律衝突、設立區際立法協同機構等等。另一方面，三者在調整的法律關係上具有本質的差異。區際行政法律衝突是同一國家內不同法域間行政區域的行政法律產生衝突的法律現象，強調行政管理方面的法律衝突，主要表現為執法上的衝突，司法上的衝突需要執法行為引發司法糾紛方可產生。而區際民商事法律衝突是同一國家內不同法域間行政區域的民商事法律規定不同而發生的法律適用上的衝突，強調的是平等主體間在私法糾紛中的法律衝突問題，主要表現為司法上的衝突。區際刑事法律衝突是同一國家內不同法域間行政區域的刑事法律規定不同而發生的法律適用上的衝突，強調的是刑事管轄權方面的衝突問題，執法與司法同樣存在明顯的衝突問題。總而言之，不同類型的法律衝突因不同法域的法律制度不同而產生，並可在大灣區建設中形成一種強大的張力，亟待協調。 三、粵港澳大灣區區際行政法律協調的深層障礙 綜觀以往粵港澳行政合作的歷程，區際行政法律衝突的深層障礙在於內地與港澳在法律上人為地進行區隔而導致相互間的行政法律規範銜接性弱，這可以從主客觀層面分析：
  • 5 客觀障礙為三個法域與三大法系同時並存於粵港澳。三個法域與三大法系同時並存於同一大灣區的現象是前所未有的，對標全球大灣區的法治現狀，“清一色” 為同一法域或同一法系管轄同一灣區，法律制度間的差異少，協調事項亦少，經濟一體化進程順暢。相比之下，大灣區具有的複雜局面可謂喜憂參半。首先，“一國兩制” 下的廣東、香港、澳門分別隸屬於不同的單獨關稅區，且港澳具有相對獨立的法域地位，在實踐中，內地絕大多數的法律規範不適用於大灣區的港澳區域。儘管中央多個官方文件一再強調憲法和基本法共同構成港澳的憲制基礎，但並沒有解決憲法如何適用於港澳的根本性難題，憲法在大灣區的統合作用仍需加強。近年來，在 CEPA及其補充協議框架下，廣東與港澳簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》等區際行政協議，但由於缺乏有效的糾紛解決機制，行政合作的實效一直達不到預期狀態。其次，內地為具有大陸法色彩的社會主義法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。內地與澳門的行政訴訟以法官為中心，強調成文法在司法中的主要作用，香港則以當事人為中心，強調判例在司法中的主要作用。再者，內地法官實行終身負責制，而港澳並無此類要求，相比之下，港澳的行政訴訟獨立性高。綜前所述，不同的法域環境導致粵港澳在區際行政合作中容易產生衝突，而不同的法律制度是在 “一國兩制” 框架下保證各自的獨立司法權和終審權而設計的。可以說 “一國兩制” 既是大灣區建設的最大優勢，亦是最大制約。因此，解決大灣區區際行政法律衝突即有必要化 “一國兩制” 的制約為最大優勢，構建互利共贏的新制度。 主觀障礙可分為兩個維度：一是因行政分割而產生的地方利益保護需要。行政區域劃分是中央與地方利益平衡的一道槓桿，但其卻導致行政分割的產生，從而生成海關、環境保護、稅收、市場監管等區域治理領域的堅實堡壘。首先，行政考核導向使然。內地經濟利益至上的行政考核導向為地方利益保護 “背書”。港澳在近年來經濟發展緩慢亦倒逼其以經濟利益保護為重要的行政考核導向。環境保護、稅收、市場監管等領域與經濟發展直接相關，地方政府自然通過行政立法方式 “佔領” 能夠促進經濟發展的空間，如以污染產業為經濟支柱的城市或將消極對待環境保護上的合作、在跨境稅收豁免上亦將消極回避等。其次，資源配置的地域性。傳統行政區域管轄權
  • 6 限制或本位主義使然，地方政府間無法擴大公共服務範圍。8 環境保護執法隊伍、公共產品等資源配置需要地方財政支持，而地方財政投入是否充足取決於當地的經濟發展水準。如前文所述，基本公共衛生服務資源長期處於緊缺狀態，港澳尤甚。基本公共衛生服務資源高度依賴於地方財政投入，而囿於地方財政間並未實現共用，衛生服務資源配置必然設置 “戶籍或參加當地社會保險” 堡壘，以阻卻其他城市的居民享受當地資源。這種堡壘自然通過行政立法的形式生成。質言之，不同地方的行政立法基於經濟發展水準的不同而產生不一致，最終形成大灣區各市間的法律衝突。因此，若不解決大灣區的行政分割問題，區際行政法律衝突之協調將淪為空談。二是內地與港澳間缺乏足夠的司法互信，這主要表現為港澳對內地的司法公信力缺乏信任感。自港澳被殖民統治以來，港英政府、澳葡政府為了籠絡人心，鞏固統治，不斷推進港澳的法治建設，保障了港澳居民在法律面前得到形式上的平等，司法獨立、執法嚴厲、官員財產公開、政務資訊透明等約束權力措施日益健全。有鑒於此，港澳的法治水準得到國際社會的高度認可。內地的法治建設自建國以來由於國家探索法治需要一個認識過程而屢遭挫折，而內地現代法律體系隨着改革開放的進程而不斷完善。改革開放後內地的法治建設在保護內地居民的權益，促進經濟發展方面確已取得空前成就，初步建立起中國特色社會主義法律體系。囿於體制等原因，司法公信力欠佳而導致內地居民 “信訪不信法” 的狀況仍在一定範圍記憶體在。更為棘手的是，廣東司法機關在審理行政訴訟案件時被一些公權力機關以保護地方利益為由進行干預，而這種干預現象在訴訟過程中往往難以被發現，只有當紀委監察機關依法監察有關領導幹部後方可獲悉。9 此外，環境保護、市場監管等執法力度與公正性亦受到一定的質疑，這種質疑將在一定程度上阻礙區際行政司法互助進程。綜前所述，正因港澳與內地法治水準間存在一定距離，這就嚴重阻礙了區際行政法律衝突重要的配套設施——行政法制監督和救濟機制之構築。 8 朱孔武：“粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐”，《地方立法研究》2018 年第 4 期。 9 近日，最高人民法院案卷丟失事件同樣暴露出內地司法令人憂慮的一面，這同樣會觸動到港澳法律界的敏感神經，在一定程度上或將損害粵港澳間的司法互信。
  • 7 四、調適粵港澳大灣區區際行政法律衝突的重大價值 誠然，調適粵港澳大灣區區際行政法律衝突具有許多方面的重大價值，而從學術的角度而言，可將這些重大價值抽象為以下兩個層面。 （一）理論價值 1. 突破了傳統區際法律衝突理論觀 傳統觀點認為將區際法律衝突等同於區際民商事法律衝突，這實際上是一葉障目的觀點。法律衝突本屬法學之基本範疇，卻幾乎成為國際私法的“領地”。10 當今世界，國家與國家或者地區之間的交流在民商事與刑事領域頗為活躍，故傳統法學理論言及法律衝突，必提民商事與刑事法律衝突，似乎行政法在其中無用武之地。事實上，由於傳統觀點過於強調行政法的屬地效力而不承認其域外效力，容易造成法理邏輯上的矛盾。典型的刑事法律衝突尚能通過引渡協議等合作路徑予以解決，而與現實社會經濟活動關係密切的行政法更不能固守成規，更需要通過區際行政協議或者自行設定特殊規範取得突破。若內地與港澳相互間的稅收、海關、市場監管、環境保護等涉及行政執法領域的相互衝突尚未有效調適，必然給相互間的生產要素流通帶來層層堡壘。在廣東各大自貿區中實行的 “港人港稅” “澳人澳稅” 政策，實際上是一種調適區際行政法律衝突的結果。儘管該稅收制度表現為內地行政法律規範的一種變通，但本質是為保障長期處於低稅狀態下港澳居民的合理利益而設定的。近年來，隨着國際私法學界研究的深入，愈來愈多學者願意承認區際法律衝突中有行政法律衝突之維。11 可以說，在一定程度上認可行政法的域外效力是保障區際合作深度進行的關鍵，更是法律衝突理論煥發生命力的 “潤滑劑”。無獨有偶，近年來，國際行政法愈來愈發展成為一門有別於國際公法的學科，並主要致力於促進國家間的行政協 10 董皞：《論法律衝突》，北京，商務印書館，2013 年，序言第 1 頁。 11 袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，北京，法律出版社，2009 年，第 134 頁。
  • 8 作，共同應對國際公共問題。12 中國作為推動人類命運共同體建設的首倡國，也許會在行政法領域受到國外不同法律制度的排擠。中外不同的行政法律制度將需要進行更多的行政合作方能實現和諧相處。可見，國際行政法自然不會放棄對國際行政法律衝突的研究。而國際行政法律衝突與區際行政法律衝突具有許多相似性，如均沒有最高司法機關協調、立法權限不一致等。既然前者的解決涉及法律衝突理論，處理後者的相關問題時，也不應將該理論排除在外。因此，法律衝突理論不宜 “半截子” 發展，在全球化背景下應成為容納差異的平台，並成為促進世界經濟發展的法治引擎。中國應借助粵港澳大灣區建設的東風，在協調區際行政法律衝突取得突破後將此理論方案推廣至國際行政法律衝突問題上，為完善法律衝突理論的整體架構貢獻中國智慧。 2. 拓寬 “一國兩制” 理論的研究視野 當前，“一國兩制” 理論從淺層而言，已經將港澳基本法、反分裂國家法框架下的一些命題進行研究，相關成果業已有一定的規模，甚至有些理論研究已經進入飽和狀態，如港澳特區的行政主導制問題。然而，關於粵港澳三地間的區際法律衝突問題，仍然是一個老大難問題。由於港澳事務在傳統法律意義上屬於涉外事務，中國內地往往將其視作境外。中國內地在處理涉港澳事務上往往參照國際（私）法規則。因此，在相當長的一段時間裏，“一國兩制” 理論界融入許多國際法的研究力量，這些研究力量在過去已經對區際行政協議進行了深入的研究，並提出區際行政協議缺乏法律依據，沒有法律約束力，亦普遍主張民商事法律衝突是區際法律衝突的最突出領域，並附帶研究區際法律衝突對彼此間的刑事司法協助所帶來的巨大挑戰，但總體而言，當前的主流觀點尚未揭示內地與港澳互利合作無法實現的主要矛盾的主要方面，亦即區際行政法律衝突。可以說，區際行政法律衝突是 “一國兩制” 理論尚未涉獵的荒地。在粵港澳大灣區建設的新時代下，港澳將積極融入國家發展大局，一些跨法域的府際合作事項將陸續產生，而三個法域 12 Daniel, C. E. “Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law”, The Yale Law Journal, 2006, Vol. 115, No.7, pp. 1490—1563.
  • 9 間實行不同的行政法律制度，府際合作事項必然面臨法律衝突問題，因此，深度研究並調適區際行政法律衝突將為 “一國兩制” 理論界開啟研究領域的 “新大陸”。 3. 澄清區域法治理論的一些誤區 張文顯教授認為，區域合作是國家法治在一定區域內的展開，是根據區域不同的自然環境、經濟基礎、歷史傳統、民族習慣等因素實施法治治理，形成的具有區域特色的法治運行模式。13 近年來，中國愈來愈多學者參與到區域合作法律問題研究的浪潮中，使區域法治理論得以逐漸形成。區域法治理論研究日漸勃興，本體論、價值論、方法論等維度的研究日趨深化。14 傳統觀點一般認為，區域合作僅包括同一法域內的合作，15 然而，這一論斷既不符合中國區域合作的實踐情況，亦不利於推進區域法治理論之系統建構。傳統區域合作包括珠三角、長三角、環渤海灣等區域，而自港澳回歸以後，隨着（泛）珠三角區域合作的興起，港澳以獨立的法域加入（泛）珠三角經濟一體化的區域合作中。（泛）珠三角區域合作同是區域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如 2016 年頒發的《國務院關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》。因此，區域合作應包括區際合作和同法域區域合作。據此，粵港澳大灣區建設即為區際合作，長三角地區合作即為同法域區域合作。如前文所述，區際合作是一種特殊的跨法域合作形式，在這種形式下，首要的問題必然是區際法律衝突問題。因此，區域法治理論的研究方向之一必然是解決區際法律衝突，尤其是區際行政法律衝突在區域法治中的制約作用及對破解同法域行政法律衝突的借鑒意義等。可見，區域法治理論與法律衝突理論是共同致力於區域緊密合作的戰友關係，但兩者有不同的側重點，後者的調整對象更不限於區域合作。質言之，破解區際行政法律衝突，並形成相應的理論學說有助於拓寬區域法治理論的發展空間，亦可為粵港澳大灣區的府際合作提供科學的理論指導。 13 張文顯： “變革時代區域法治發展的基本共識”，公丕祥主編：《變革時代的區域法治發展》，北京，法律出版社，2014 年，第 3 頁。 14 夏錦文： “區域法治發展的基礎理論研究框架”，公丕祥主編：《法制現代化研究》，北京，法律出版社，2013 年，第 43-64 頁。 15 張蕊：“區際行政法律衝突和區域行政法律衝突探究”，《安陽師範學院學報》2009 年第 6 期。
  • 10 （二）實踐價值 1. 全面推進內地同港澳的互利合作 從階段性戰略任務來看，調適粵港澳大灣區區際行政法律衝突的初衷在於助推粵港澳生產要素的高速流通，進而全面推進內地同港澳的互利合作。然而，區際行政法律衝突之困會隨着粵港澳深度合作而產生，若任其無序發展，將削弱合作實效。以往各種版本的粵港澳合作未能取得良好預期的重要原因在於區際行政法律衝突未能有效地予以解決，海關、環境、稅務等行政領域因而未能實現共建共治共享的社會治理局面。可以說，粵港澳全面互利合作的最大障礙便在於三地間的法律衝突，理由在於：第一，區際行政法律衝突從本質上闡釋 “一國兩制” 為維護港澳原有法律制度不變，從而形成不同的三套行政法律制度，若粵港澳的行政法律規範完全一致，則不必刻意製造不同的法律制度。回歸前港澳的行政法律規範業已自成一體，且對社會關係的調整產生持久影響，不可能完全採用內地的行政法律規範。第二，區際行政法律衝突可以詮釋粵港澳行政法律規範間的互動關係，因為只有存在互動關係，才能讓具有明顯屬地效力的行政法律規範產生衝突。正因如此，行政法律衝突才可能在同一層級的上位法間協調適用。如果強調形式上的法律阻隔，則無此種邏輯傾向。第三，區際行政法律衝突產生的理由很多，基於身份為標準的人口流動管制是其中一個原因，維護國家安全、保持港澳的繁榮穩定等亦是區際行政法律衝突產生的重要原因。總之，在不觸及區際行政法律衝突的前提下，內地與港澳全面互利合作的根本不可能進入“深水區”，只能進行一種法域資源間的協調與配置、各自為戰的合作，而非追求主權國家內部暢通、要素真正流動的合作。鑒於區際行政法律衝突之困將削弱內地與港澳全面互利合作的實效，增加了內地與港澳融合的成本，各方有必要儘快協調區際行政法律衝突，保障內地與港澳生產要素的流通不因法律衝突而被阻隔。 2. 重構內地與港澳的融合性憲制秩序 從長遠的戰略任務來看，調適大灣區區際行政法律衝突的最終目的在於重構內地與港澳的融合性憲制秩序，而這一秩序需要中國法律體系的融合性建設方能圓滿。於一個國家的長遠發展而言，區際行政法律衝突的長期
  • 11 存在絕非良態。不同於美歐國家保持中央與地方相對獨立性的國家結構演變進路，在長期強調大一統文化基因的中華大地，法律衝突意味着不和諧，有碰撞之意，需要協商，由此而造成國家統合成本的上升，甚至為了滿足少數往大多數群體融合的需要而在法律層面上製造區別對待，例如國家為了儘快推動港澳居民的人心回歸而在內地法律體系上配置優於內地居民的權利種類及其保障措施。例如，港澳在高校招生中享有專項計劃。這種區別對待的措施固然在特定時期具有合理性，是國家統合不可避免的嬗變過程，但隨着全體國民法治意識的增強，長久維持憲法權利二元配置的狀態勢必觸碰憲法平等原則的紅線，容易造成中國憲制秩序的 “二元結構”，最終不利於保持中國法律規範適用對象的普遍性與法律體系的統一性。如《兵役法》不在港澳實施，港澳居民作為中國公民暫停履行憲法上的兵役義務。這種“奇特局面” 需要耗費高昂的憲治成本方能實現國家法律體系上的統合。16 內地與港澳全面互利合作必然需要推動法律一體化建設，建構對接三地政府義務的管道，保障法律規範適用對象的普遍性，逐步實現同一主權國家內部公共產品的平等分配，方能最大程度統合各方的利益需要。然而，為保障港澳法律制度的相對獨立性，粵港澳在行政法律制度層面將持續保持一定的差異，區際行政法律衝突亦必然長期存在，這是中國憲制秩序上允許的合理因素，這亦意味着內地與港澳全面互利合作具有法律統合的歷史使命。有鑒於此，內地與港澳全面互利合作不能忽視區際行政法律衝突對融合性憲制秩序潛在的強大消耗力，而應將這種衝突現象的消極影響降至最低，化衝突為全面互利合作的內生動力。 3. 助推中國更好地推動人類命運共同體建設 粵港澳大灣區建設並非僅蘊涵國內層面的重大價值，從國際層面而言，有效調適大灣區區際行政法律衝突的實踐有助於中國更好地推動人類命運共同體建設。凡事均有兩面性，不能只看到區際行政法律衝突對粵港澳互利合作造成的消極性。從一種籠統的角度而言，粵港澳大灣區形成的三個法域的獨特局面，類似一個 “國際社會” 運作的模式，中國憲法是形式上的 “聯合國憲章”。由於歷史的緣故，法域與法域在制度與人文觀念上差異大，這亦類似世界國與國之間的差異。但人與人，國與國必然有共通之處，世界沒 16 鄒平學、馮澤華：“新時代港澳青年服兵役的統戰價值研究”，《統一戰線學研究》2018 年第 2 期。
  • 12 有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人。粵港澳是同一主權國家裏的不同地方行政區域這一共通之處無法改變，共創中華民族偉大復興的事業是華夏子孫夢寐以求的夙願。於國際社會而言，相互尊重、平等協商、持久和平、共同繁榮的共同理念從未停息。中國主張的人類命運共同體理念正是包容了國際社會普遍認可的交往準則，是共商共建共享全球治理觀的 “集大成者”。在這種具有類同性國家治理氛圍下，中國政府通過運用各種方式調和不同法域下的行政法律衝突，促進粵港澳全面互利合作，推進港澳更好地融入國家發展大局，類似運用於推動人類命運共同體的方案與智慧便得到及時的總結與回饋。因此，研究者應力求清晰還原粵港澳大灣區區際行政法律衝突的全貌，貢獻區際行政法律衝突的中國智慧。可以說，中國從事調適區際行政法律衝突的活動為其推動人類命運共同體建設提供實踐機遇與檢驗平台。 五、調適粵港澳區際行政法律衝突的重大研究方向 於學術的角度而言，調適粵港澳大灣區行政法律衝突具有理論與實踐兩方面的重大價值，是一個大灣區亟待破解的命題（以下簡稱本課題）。那麼，破解的方向為何？以下就三個比較重大的方向闡釋筆者的一些淺層的看法。 (一) 粵港澳大灣區區際行政法律衝突的具體表現 區際行政法律衝突的具體表現應是本課題研究的基石。只有從大量的實踐中總結出衝突的表現方能為課題的進一步研究提供可支撐的論據。這也是區別於傳統觀點認為區際法律衝突等同於區際民商事法律衝突的 “殺手鐧”。綜觀以往各種版本的粵港澳合作之所以未能取得預期效果，一種重要原因是在龍頭概念的束縛下內地與港澳各自為政，不願承擔多餘的政府義務，這讓三地的許多經貿往來的配套機制無法銜接，進而影響到民眾深入交流的積極性。17 在法律層面而言，這種束縛的存在直接表現為行政法律衝突問題未能有效協調。從粵港澳大灣區建設的新時代背景出發，粵港澳合 17 鄒平學、馮澤華：“改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命”，《法治社會》2018 年第 5 期。
  • 13 作迎來新的發展機遇，三地的合作領域將比以往更寬，合作程度將比以往更高。國際一流灣區發展的經驗表明：海關、環境治理、稅務、科技、文化教育等領域的深入合作是生產要素獲得高速流通的基石，內地與港澳欲想生產要素獲得高速流通，就必須對海關、環境治理、稅務、跨境社會福利等行政領域進行協調，當共建共治共享的社會治理格局日趨生成，內地與港澳的區際行政法律衝突亦愈發明顯。基於此，研究大灣區區際行政法律衝突的調適方向有必要首先對當前相關衝突的具體表現系統做一個總體的概況。 (二) 調適區際行政法律衝突的國際經驗 區際行政法律衝突在其他國家並不常見，不代表未來的全球治理中不發生這種性質的法律衝突問題。例如，為解決北愛爾蘭難題，愛爾蘭外長曾向英國建議借鑒 “香港模式”，在北愛爾蘭實行 “一國兩制”，18 國際行政法或者全球行政法也以迅雷不及掩耳之勢蓬勃發展，19 這足以說明探討中國獨特的區際行政法律衝突理論仍然具有一定的普適性，亦具有與國際學術對話的可能。毋庸置疑，理論研究的國際化視野是檢驗研究科學性、普遍的重要指標。本課題的研究自然不會捨國際經驗而 “唱獨角戲”。考慮到中國單一制國家結構形式的特殊性，本課題的國際經驗研究起着承上啟下的作用，將從三個層面進行深入詮釋。一是從聯邦制國家層面，分別以美國、加拿大、德國、澳大利亞共四個國家調適區際行政法律衝突的成敗經驗進行深入分析；二是從單一制國家層，分別以英國、荷蘭、比利時、奧地利共四個國家調適區際行政法律衝突的成敗經驗進行深入分析。三是從區域性國際組織，分別以歐盟、北美自由貿易區、中國—東盟自由貿易區共三大組織調適不同成員間行政法律衝突的成敗經驗進行深入分析。總體而言，本課題所研究的國家或區域性國際組織的樣本從地域而言，橫跨美洲、歐洲、亞洲；從法系而言，橫跨普通法系和大陸法系的國家。基於此，樣本具有一定的代表性，能夠在一定程度上展現國際社會在調適區際行政法律衝突的寶貴經驗。 18 觀察者網： “愛爾蘭外長提出 ‘香港模式 ’，促英國考慮與北愛 ‘一國兩制 ’”，參見http://www.sohu.com/a/206217418_115479，2019 年 10 月 2 日。 19 姚金菊：“全球行政法的興起：背景、成因與現狀”，《環球法律評論》2015 年第 4 期；林泰：“國際行政法之論——全球化與全球治理視野中的國際法治”，《太平洋學報》2014 年第 10 期。
  • 14 (三) 粵港澳大灣區區際行政法律衝突的調適之路 區際行政法律衝突的調適之路是本課題研究的重頭戲。基於理論研究的多樣化視野，本課題所涉及的若干路徑並非唯一的，亦不是永遠的，它只能反映研究者在當下理論水準而得出的短暫性成果。區際行政法律衝突的實質是行政法律規範的效力衝突，傳統衝突規則如 “上位法優於下位法” “新法優於舊法” “特別法優於一般法” 均可直接適用於此，然而，區際行政法律衝突因其具有跨法域性的特點，基於國內外經驗以及結合中國區際的實際情況，筆者初步認為，粵港澳大灣區區際行政法律衝突的調適之路應在遵循平等協商、合作共贏，互利互信、優勢互補，全面管治權與高度自治權有機結合共三個原則的前提下，通過設立區際立法協調機構、制定《中華人民共和國區際衝突法》、善用授權性決定、發揮合憲性審查機制的融合作用、探索區際行政協議的法律地位等路徑進行。 六、結語： 法律衝突不是阻礙粵港澳互利合作的根本理由 在 “一國兩制三法” 的情況下，法律衝突是不可避免的。理論上，粵港澳大灣區在經濟上可以實現一體化，但實際上，法律一體化是極為艱辛的。然而，法律是一種致力於暢通生產要素的調節器。當法律無法形成一體化，何以在實踐中實現經濟的一體化？因此，大灣區建設不能忽視彼此間的法律衝突。傳統區際法律衝突理論只認可民商事這一類型的法律衝突，但在粵港澳大灣區建設的新時代下，港澳融入國家發展大局的步伐加快，內地與港澳三地間的海關、稅務、經濟活動等領域的交流將進入前所未有的緊密局面，因彼此間不同的行政法律制度而導致立法、執法和司法等層面的法律衝突，亦即在同一主權國家內，區際行政法律衝突並非假命題，而是一項已經誕生的法律難題。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》大篇幅地規劃了經濟、社會、文化、生態等方面的美好未來，唯獨 “蜻蜓點水式” 描述粵港澳三地間的法律衝突問題，在某種程度而言蘊涵着破解法律衝突的艱辛性——不宜大篇幅地講述，相反，要韜光養晦式地逐一破解。
  • 15 可以預見的是，包括區際行政法律衝突在內的法律衝突並非阻礙粵港澳互利合作的根本理由。根本理由在於粵港澳三地間互利合作的動力。易言之，任何法律障礙只是法律技術上的表層問題，事實上卻蘊含着人心與情感的障礙。當粵港澳秉承共贏之心，任何法律難題都容易得到化解。作為國家發展戰略的粵港澳大灣區，是一個致力於建設內地與港澳合作的最佳示範區，旨在實現區域經濟一體化，其成功建設的關鍵是在於要解放思想、體制創新以及破除攀比。具體而言，在 “一國兩制” 方針指導下，粵港澳三地要通過市場和法治的強大力量，不斷促進大灣區各方合作主體通過優勢互補和資源整合來發展經濟，積極尋找三地之間共同點，減少衝突，提供解決問題的途徑，方便三地居民暢通無阻地流通，最終實現區域經濟一體化。值得注意的是，儘管台灣地區尚未回歸，但粵港澳行政法律衝突的調適經驗依然適用於回歸以後的台灣地區。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 中央外交權在澳門特區成功實踐 自回歸以來，在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）的框架下，港澳兩地確立了特區在中國憲政體制下的位階和權力關係，即特區和國家一級機關的關係是一個主權國家內地方和中央的關係。同時，作為非一般的地方行政區域，特區可獲得中央政府更多的授權，因此在對外交往方面取得了很大的發展，並開創了我國作為單一制國家地方自治權的新局面。港澳特區如何充分發揮 “一國兩制”、“高度自治” 等制度優勢，使之能夠在服務於港澳繁榮穩定的同時，更好地為中國外交做貢獻，已成為港澳和國際問題研究的重要課題。本文從 “一國兩制” 方針和澳門特別行政區基本法出發，結合相關理論，着手分析澳門特區在中央授權下的對外交往模式，力圖探究澳門未來發展對外關係為國家總體外交作貢獻的更多新探索和新路徑。 一、“一國兩制” 與基本法下的中央授權內涵 《澳門基本法》是由全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》和法定程序制定的，體現 “一國兩制” 基本方針。《澳門基本法》第 1條便開宗明義：澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份。緊接着在第二章規定了中央和澳門特區之間的關係。當中的相關條文即按照 “一國兩制”的方針政策，從維護國家主權和體現高度自治兩方面，規定了中央對澳門特區行使哪些權力，澳門特區又應該如何行使中央授予的權力，並接受中央的監督。 ＊ 教授，現為澳門城市大學協理副校長、葡語國家研究院院長和澳門社會經濟發展研究中心主任，主要研究澳門對外事務、中國與葡語國家關係問題。 ＊＊澳門城市大學澳門社會經濟發展研究中心研究人員，主要研究澳門問題。
  • 2 而根據《中華人民共和國憲法》規定，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，中國的國家權力通過全國人民代表大會統一行使。中國政府恢復對澳門行使主權後，對其在行政、立法、司法等社會公共事務方面實施管理的權力自然依法屬於全國人民代表大會。所以，澳門特區要實行高度自治，就必須通過法律規定的授權程序，由全國人民代表大會按照 “一國兩制” 的方針政策，將本來屬於其管理澳門地區社會公共事務的權力授予澳門特區。如此推論，澳門特區享有的自治權，不是本身所固有，而是來自全國人民代表大會的授權。澳門基本法在其條文中出現 “授權” 二字共 13次，“授權” 成為解讀特別行政區權力來源的關鍵字。 （一）授權的法理依據 從根本上講，一個次國家政府參與國際社會活動的權力、地位及其享有的權利和承擔的義務，均取決於國內法對其地位的定義，因此，特別行政區能否參與國際社會的活動、能否適用聯合聲明和其它國際組織和國際條約的規定，首先需要國內法有相應的授權和規定。 雖然《澳門基本法》規定澳門特區享有高度自治權，但澳門特區是一個地方行政區域，受中央人民政府的管轄，本身就不能享有國家主權，故此，凡涉及國家主權的事務，都應由中央負責管理。換言之，中央在澳門特區負責管理的事務及行使的權力，都直接關係到國家主權的事務和權力，例如：外交事務、國防事務，以及任免權等。 外交作為國家主權和國家利益的重要標誌之一，每一個國家為了自身政治、軍事、經濟、文化等各方面需要，總要與其他國家建立和發展關係，這種關係表現在國家與國家之間相互進行談判、締結協議、派駐官員、訪問交流，以及參加有關國際組織、會議等活動，這些均屬外交活動。由於外交活動必須由獨立享有主權的國家進行，根據《澳門基本法》第 13條規定：“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。” “中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。” “人民政府授權澳門特別行政
  • 3 區依照本法自行處理有關的對外事務。” 1 故此，澳門特區不享有外交權，凡與澳門特區有關的外交事務，都由中央人民政府負責管理。 《中華人民共和國憲法》是 “一國兩制” 方針和確定澳門特別行政區對外交往許可權的最重要、最根本的國內法根據。《憲法》第 31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”《憲法》第 62條規定全國人民代表大會 “決定特別行政區的設立及其制度”。這是中國推行 “一國兩制” 、在香港、澳門和台灣設立特別行政區在憲法上的依據。 《澳門基本法》為澳門的發展提供了一個重要的法律保障，其中對澳門在對外事務的相關許可權作出了明確而廣泛的規定，是為澳門繼續參加國際組織、適用有關國際公約等的國內法依據。從主權方面看，1999 年以後的澳門，已經重新實現主權與治權的統一。《澳門基本法》明確澳門是中華人民共和國不可分割的一部份，是中國的一個地方行政區域，而不是一個獨立的政治實體，更不是一個國際法主體。其在對外事務中的權利和在國際法律關係中的活動空間和行為能力，是由中央人民政府授予的，並且被限制在特定的範圍內，因而這種對外交往權是有限的、相對的；另一方面，從對外事務的處理權來說，通過《澳門基本法》的授權，確認了澳門作為中國的地方行政區域，在對外的非政治性事務方面擁有高度自主權和一定的獨立身份。《澳門基本法》確認和保留澳門特別行政區回歸祖國前在國際社會的各種法律關係，明確授予澳門特別行政區政府在一定範圍內的締約權，以及參加國際組織和國際會議的資格和能力，從而保證了澳門特別行政區在國際法律關係中的各種行動能力和權利，保證了它享有獨特的法律地位。 按照國家憲法和澳門基本法來治理澳門特區，指明 “一國兩制” 制度安排的核心性質和法理依據，是決定中央和特區關係的核心原則，也是確保中央全面管治權和特區高度自治權有機結合、正確行使的根本制度規範。 1 參考《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第 13條。
  • 4 （二）授權的方式與範圍 《澳門基本法》的主要特點就在於它所設定的授權制度。在對外交往權設定方面，學者認為基本法有四種授權方式，即概括性授權，指特區的對外交往權都是中央政府授出的，而且特區須在基本法規定下行使此權，區別於具體授權，這種授權方式是涵蓋性的，起到了總體聲明的作用；單項一次性授權，特區政府經中央政府明確的一次性授權，憑此特區可以長期從事某領域對外事務的活動，比如中央一次性授權特區政府與其他國家（未建交國除外）談判互免簽證協議或作出行政安排，這種授權方式是針對某一具體事項一次性授予的；單項反復性授權，這種授權方式從條文數量來看是最多的，也就是特區政府需要在某個對外領域一事一申請，中央政府一事一授權，但特區政府可以在某個年度內針對某個事項，如簽訂航空合作協定，在申請文件中附上擬簽約國的清單，即中央政府的授權可以針對某一具體事項多次使用；追加性授權，特區可享有全國人大及其常委會或中央人民政府授予的其他權力，當然包含對外交往權力。 澳門特別行政區在其對外事務的某些領域享有的自主權，是在外交事務屬中央人民政府管理的大原則下所獲得的一種授權，具體的授權範圍可概括為：1、澳門特別行政區有權參加外交談判、國際會議、國際組織；2、澳門特別行政區有權簽訂國際協議；3、澳門特別行政區有權與外國互設官方、半官方機構；4、澳門特別行政區有權簽發特區護照和旅行證件。2 關於授權的範圍，《澳門基本法》中除了第七章，第四、五、六章也都作出了相關規定，如與外國的司法互助關係、保持和擴展特區經濟貿易、文化與社會事務等。3 而饒戈平教授將特別行政區對外交往權做了 “三分法” ──涉及對外行政性事務的自主權、涉及對外經濟事務的自主權、涉及對外社會發展事務的自主權。4 也有學者將特區 “對外交往權” 區分為 “外交事務參與權”、 2 參考《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第七章第 135至 142條。 3 參考《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第四章第 94條、第五章第 112、116條及第六章第 134條。 4 饒戈平、李贊：《國際條約在香港的適用問題研究》，北京，中國民主法制出版社，2010年，第5-8頁。
  • 5 “對外交易處理權”、“涉外事務自治權” 三種。5 通過對特區的對外交往權進行類型分解，可以有效涵蓋特區在對外交往領域內的所有權力，保證了其作為法學研究對象的完整性和有效性。在中央與特區的關係上以及在特區行使權力的過程中，若雙方沒有較好地確定權力屬性和各自的法律身份，未將三種權力形態與國家外交權的關係徹底釐清，實踐中將必然出現很多難以解決的問題，既降低了中央與特區的相互信任，也影響了國家與特區的對外關係。 由於特別行政區適用多邊條約所產生的國際權利義務由中央政府承擔，以國家名義參加的多邊條約履約事宜也由中央政府辦理，並且在履約報告方面，亦已建立了 “特區自行撰寫，中央統一提交” 的工作模式，由特別行政區就其自治範圍內的履約事務自行答覆條約機構提問等安排，以及中央政府正積極協助特別行政區辦理單獨適用於特區的條約履約事宜，6 準確來說，涉及澳門的對外事務權只是中國外交的組成部份之一，澳門特區只承擔和實施中央人民政府授權的部份對外事務。澳門特區作為一種經中國最高權力機關和中央人民政府授權派生而來，能夠活躍在國際舞台，獲得國際社會認可，無論其是否已經具有主體或資格身份，不僅絲毫不影響，反而還能進一步豐富我國國際法主體資格的固有性和完全性。 二、中央授權下澳門發展對外關係的成就 一直以來，作為一種嶄新的嘗試，澳門特別行政區在 “一國兩制” 和《澳門基本法》的框架下開展了一系列對外事務。以 “遠交近融” 作為一項長期發展戰略，特區政府與中央人民政府及外交部駐澳門特別行政區特派員公署保持緊密聯繫，不斷發展國際雙邊和多邊合作關係，努力拓展同世界各國和地區在經貿、文化等方面的交流與合作，建立廣泛和密切的關係。在背靠祖國和得益於對外事務權的授權保留及擴充，澳門特別行政區的對外關係和對外交往能力不斷增強，既有利促進經濟高速騰飛和社會平穩發展，更加速了澳門特區社會的國際化進程。 5 姚魏：《特別行政區對外交往權研究》，上海，華東政法大學博士學位論文，2015年。 6 黃惠康：“ ‘一國兩制’ 對國際法發展的貢獻”，《光明日報》2012年 7月 10日。
  • 6 在對外經貿方面，澳門是中國兩個國際貿易自由港之一，貨物、資金、外匯、人員進出自由，亦是區內稅率最低的地區之一，具有單獨關稅區地位。多年來，澳門一直被世界貿易組織（WTO）評為全球最開放的貿易和投資體系之一。7 可見，澳門在區域性經濟中佔有重要地位，是連接內地和國際市場的重要窗口和橋樑。 在對外交往方面，自澳門特別行政區成立後，與歐盟經濟貿易合作仍保持良好的關係，歐盟也是澳門第二大貿易夥伴。何厚鏵、崔世安在任行政長官時，曾先後及分別率團訪問葡萄牙、法國、比利時及德國等 4 個歐盟成員國。另一方面，澳門特區與葡語國家、美國和東亞地區多國開展了多方位的聯繫與合作。出於歷史淵源，澳門特區具有作為中國與葡語國家經貿合作服務平台的獨特優勢，加之中央政府的重視和支援，中國—葡語國家經貿合作論壇秘書處這一多邊論壇組織於 2003年在澳門成立，至今舉辦了五屆部長級會議和簽署五份《經貿合作行動綱領》。而作為澳門最大的出口市場，美國與澳門之間的相互往來近年來有所加強。澳門開放賭權後，已獲得澳門幸運博彩經營批給或 “轉批給” 合約的公司中，更有三間美資公司參與其中。迄今為止，澳、美在打擊非法轉運和盜版活動、執法培訓及反恐等多方面保持良好的合作。8 另外，澳門特區政府亦致力加強與東亞，特別是東南亞地區之間在經濟、旅遊等方面的合作，多年來，由行政長官率隊的澳門特區政府代表團先後訪問了新加坡、日本、韓國、越南、泰國、馬來西亞等國家。 在國際組織和國際會議方面，在中央政府的支持和協助下，特區參加國際組織的數量已由回歸前的 51個增加到 110餘個，活動內容日益豐富，參與程度逐步加深。9 在締結國際條約方面，截至 2018年底，公署共辦理國際公約適用澳門事項 600餘起，其中 450項國際公約已在澳門特區適用。10 7 “澳門營商環境”，參見澳門貿易投資促進局網頁：http://www.ipim.gov.mo/zh-hant/business-investment/macao-business-environment。 8 《2018澳門年鑒》，第 149頁，參見澳門特別行政區政府新聞局網頁：https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books。 9 “澳門特區參與國際組織和國際會議活動簡況”，參見中華人民共和國外交部駐澳門特別行政區特派員公署網頁：http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/gjzzygjhy/t1139415.htm。 10 “國際公約在澳門特區適用的情況簡介”，參見中華人民共和國外交部駐澳門特別行政區特派員公署網頁：http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/tyyflsw/gjgy。
  • 7 其中，包括了《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟社會與文化權利國際公約》、《國際勞工組織章程》等比較著名的國際公約。與此同時，澳門特區在同期內已通過外交公署向中央政府對特區通報了 661 項司法協助請求，涉及民事和刑事司法文書送達、調查取證、承認和執行外國法院判決等方面。11 另至 2018年 12月 31日，澳門特區經中央人民政府授權對外簽訂的雙邊協議已達 49項。12 此外，就外國駐澳門領事機構而言，截至 2018 年 12 月底，中國政府與外國政府達成協議，在澳門特區設立領事館或其駐香港特區領事館領區包括澳門特區或可在澳門特區執行領事職務的領事機構共有 90個。13 在免簽證待遇方面，截至 2019年 3月，給予澳門特別行政區護照免簽證或落地簽證待遇的國家和地區共 141個，共有 14個國家給予澳門特別行政區旅行證免簽證或落地簽證待遇。14 三、澳門在國家總體外交中可作的貢獻 以上成功的對外關係實踐表明，澳門作為實行 “一國兩制” 的特別行政區，具有內地地方政府所不具備的、更為獨立的政治和制度優勢，其對外關係存在許多獨特的地方。隨着中國成長為有影響力的全球性大國，中國外交將更為注重經濟外交和整體外交，並將日趨重視自身形象的塑造。此時，一個多元而內涵豐富的形象需要多元行為體共同塑造。15 在中央的授權下，澳門完全可以充分發揮歷史、文化、地緣的特殊性與國家外交展開良性互 11 “澳門特區對外司法協助簡介”，參見中華人民共和國外交部駐澳門特別行政區特派員公署網頁：http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/tyyflsw/aqtq。 12 “澳門特區經中央人民政府授權對外簽訂的雙邊協議”，參見中華人民共和國外交部駐澳門特別行政區特派員公署網頁：http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/tyyflsw/amtq/P020190304450171824088.doc。 13 《2019澳門年鑒》，第 149頁，參見澳門特別行政區政府新聞局網頁：https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books。 14 《2019澳門年鑒》，第 149頁，參見澳門特別行政區政府新聞局網頁：https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books。 15 上海國際問題研究院：《國家外交政策下香港在鄰近地區的角色與作用》，香港特區政府中央政策組，2009年，第 5頁。
  • 8 動，在以下五個方面為國家總體外交獻一份力，幫助中國在世界範圍建立良好的大國形象，傳播中華文化，為自身也為中國對外關係打開局面。 （一）作為中國對外交往的 “平台” 從歷史上來看，澳門曾經有過扮演中西方貿易平台的輝煌歷史，不僅是中國內地的產品通往世界的貿易市場，也是世界產品進入中國的集散地。16 在 19世紀香港崛起之後，澳門中西方貿易平台作用逐日衰退。不過，澳門的回歸又迎來了前所未有的發揮中外交往平台作用的機會。國家在 “十二五” 及 “十三五” 規劃綱要中，不僅對澳門的發展明確提出 “建設澳門作為中國和葡語國家經貿合作平台” 的戰略定位，17 而且對於打造澳門的這個戰略平台作用實施了前所未有的新舉措。有了強有力的中央政府的支持和內地的廣闊市場，澳門在中國與葡語國家之間的平台作用又在日益顯現。18 （二）成為 “兩岸關係” 的 “新樣板” 澳門當下對一國兩制制度的實踐以及其一直以來與台灣密切的民間往來，成為推動祖國統一大業完成的重要力量。筆者認為，澳門的獨特地位可以使得其在推進兩岸互動、最終用 “一國兩制” 的方針解決台灣問題上發揮重要作用，這一作用，至少表現在以下兩個方面。一方面，澳門的繁榮穩定發展具有示範作用。另一方面，港澳 “一國兩制” 的實踐將為中央政府和台灣雙方所密切關注，實踐過程中所積累的經驗和教訓對於台灣問題的解決都有着無可替代的借鑒意義。 （三）充當中國參與國際體系的 “試驗田” 澳門在國際視野中相對隱蔽的位置，而且作為旅遊博彩業為支撐的中心相對去政治化，使自身具備更有寬度的外交事務實踐空間。加上澳門對外開放交往的歷史，與西方國家長期以來有着合作交流的基礎，從而可以作為 16 郭永中：“澳門建設中葡商貿合作平台的戰略思考”，《理論學刊》2011年第 10期，第 64頁。 17 參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。十一屆全國人大四次會議2011年 3月 14日表決通過了關於國民經濟和社會發展第 12個五年規劃綱要的決議。 18 李炳康、江時學：《澳門平台發展戰略：澳門作為中國與葡語國家的經貿合作服務平台研究》，北京，中國社會科學出版社，2006年。
  • 9 中國與他國交往的一些政策方略的 “試點” 實體，扮演 “試驗田” 的角色。中央政府對於 “一國兩制” 實踐過程中一些探索性的操作不妨可以在澳門首先試驗推行，爾後置於香港特區，繼而推及到日後的台灣問題。 （四）作為中國與國際交流的助手 在改革開放 20年後，中國融入國際體系的進程在加快，對國際體系的參與從過去的政治參與擴展到全方面的參與。但是，目前中國嚴重缺乏這方面的經驗和人才儲備。19 鑒於澳門在上個世紀曾為國家培養葡語人才作出過特殊貢獻的先例，1959 年底北京外國語學院開設葡萄牙語專業，澳門就以南光公司為代表開始為國家培養葡語人才而努力，直到 1992年在南光的旗幟下共為國家培養 90餘名葡語人才。20 目前，澳門仍然可以幫助中國培養專門人才，為中國參與國際組織提供經驗和智力支援。澳門應該通過本地的大學，發揮澳門得天獨厚的葡萄牙文化和葡語優勢，為國家培養葡語人才做出應有的貢獻。21 （五）成為中國在國際舞台上的 “助推力” 回歸後，越來越多的歸僑來到澳門。目前，澳門已聚居了五萬多歸僑、僑眷，約佔人口十分之一。22 整體來說，澳門僑界在國務院僑辦、僑聯等中央僑務部門、中央駐澳機構及特區政府關心、支援和指導下，近年來積極宣導 “走出去，請進來”，相繼開展了多元的僑界國際性活動，不斷推動內地與澳門全方位、寬領域的交流與合作，為促進兩岸和平發展、擴大僑界團結、支持祖國和平統一及改革開放建設事業，也為宣傳推廣 “一國兩制” 的成功實踐等努力作貢獻。此外，澳門的土生葡人群體也在澳門與國際社會、中國與葡語系國家的交流合作中，在宣揚中國 “軟實力” 的過程中始終扮演着重要的角色。 19 上海國際問題研究院：《國家外交政策下香港在鄰近地區的角色與作用》，香港特區政府中央政策組，2009年，第 9頁。 20 陳篤慶：“中葡語國交流平台地位獨特 維持葡語優勢利澳發展”，《澳門日報》2011年 9月 19日。 21 “學者稱為國家培育葡語人才倡澳宜發揮獨特優勢”，《華僑報》2012年 7月 3日。 22 “凝聚僑力促澳發展”，參見澳門歸僑總會網頁：http://overseachinese.org.mo/News/3/455。
  • 10 四、澳門發展對外關係的優化對策 目前澳門的整個對外關係運行良好，沒有發生嚴重的結構性危機。但是，在承認已取得成就的同時，特區政府也應該注意到目前的機制還有進一步完善的空間。面對變化中的國際形勢，為了滿足澳門自身發展的需要，為了能夠在轉型中的國家總體戰略中做出更大的貢獻，必須從戰略高度重視澳門對外關係的規劃。有鑑於此，筆者認為可以從以下幾個方面嘗試解決和完善。 首先，澳門特區在對外交往過程中，必須尊重和維護國家主權。深入領會和貫徹 “一國兩制” 精神，確保澳門特區的對外關係嚴格在《澳門基本法》的框架下推進。對待港澳特區的所有問題，中央最為重視的就是主權問題，對於特區對外交往權的授予與限制更是以主權維護為基點。地方政府的一切權力皆派生和受制於主權權力，對外交往權也不例外。要增強特區政府公務人員的國家觀念，履職過程中要做到 “不越位、不缺位、不錯位”，凡是應當由中央政府親自處理的外交事務，絕不能以獨立的身份對外交涉；當中央政府需要特區政府派員參加中央政府代表團進行外交談判時，特區政府應派出得力的官員參與談判；當國家需要特區利用自身的國際關係協助國家對外交往時，特區政府應積極牽線搭橋；特區在某些國際組織和國際會議中，務必要與中央政府保持原則立場上的一致。 其次，澳門特別行政區還應積極強化與中央的關係，努力獲得中央的支持和授權，不斷拓寬對外關係的空間。在對外交往中，澳門特區政府作出了“一國兩制” 框架下的積極探索和嘗試，積累了豐富的實踐經驗，塑造了獨特的澳門樣板，為我國繼續進一步規範 “一國兩制” 下的特區政府對外交往、解決歷史遺留問題、促進內地走向國際化等方面提供了寶貴的澳門經驗。在成功經驗的鼓舞下，必須強調的是，在堅持 “一國” 的同時，“兩制”也是中央對國際社會與特區居民作出的鄭重承諾，以此為基點，澳門應充分發揮自身獨有的對外交往優勢，大膽探索，在中央授權的前提下，進一步尋求更大範圍的發展空間。 再次，需要遵循綜合性、靈活性和前瞻性原則，以完善對外交往機制為切入口，切實提升特區對外交往能力。這不僅僅是特區政府的事情，它是行
  • 11 政機關、立法機關和司法機關協同推進的事務，因此，需要三方的合力發展，才能在處理對外交往事務方面取得更好的效果。在處理對外交往事務方面，特區政府必須具備國際眼光和全域意識，通過專業的外事輔助機構實現外事資源的盤活與優化，讓專業的人做專業的事，做到尊重與維護國家主權、保障特區自治權和自主權、符合國際規則等原則的有機統一，實現外事治理能力的不斷提升。 最後，在戰略上加強對澳門的政策規劃，將其對外關係納入到中國外交的整體格局之中，根據中國外交的發展明確對澳門的定位和任務，爭取對澳門的自身發展給予更多外交支持。2019年 2月，國家在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中對澳門未來發展定位作出了明確的指示，即建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。在這一表述中，反映了中央對澳門對外事務發展成就的肯定，同時，也反映了中央對澳門對外交往事務處理能力的更大的信心。澳門應深刻領會其中意涵，以此為契機，積極尋求以 “一中心、一平台、一基地” 為載體的對外交往事業空間，努力爭取更大作為。 五、總結 在《澳門基本法》給出的對外事務權的基本框架下，澳門特區的對外關係的拓展本著維護中國主權國家利益與自身利益並重的原則，始終在有條不紊地展開。《澳門基本法》不但保留而且大大擴展了澳門原有的對外事務的權利能力和行為能力，正式確認了澳門在涉外非政治性事務諸多方面擁有高度自主權和一定單獨資格，明確授予澳門在一定範圍內的締約權及參加國際組織和國際會議的資格和能力，從而從國內法層面上賦予澳門得享某些獨特的國際地位。23 可以說，基本法和 “一國兩制” 為回歸後的澳門開闢了對外交往的廣闊天地，大幅增強了澳門與外部世界的聯繫，有力地促進了澳門的經濟騰飛和可持續發展，澳門地區對外關係從來沒有像現在這 23 饒戈平：“從憲政視角看澳門的對外事務交往權”，發表於澳門理工學院 “一國兩制” 研究中心主辦 “ ‘一國兩制’ 與憲政發展學術研討會”，2009年。
  • 12 樣活躍。反之，中央外交權在澳門特區的相關成功實踐，也大大地豐富了“一國兩制” 和基本法在特區對外事務方面的內容及內涵。 同時，澳門自回歸以來所取得的對外關係成就，無疑印證了鄧小平先生所提出的 “一國兩制” 方針已經取得豐碩的成果，亦進一步印證了 “一國兩制” 方針和《澳門基本法》所具有的解決問題的無限生命力，早已遠遠超越一國的範疇。可以說，這些理念和方針都與國際法、國際關係和外交學的理論和實踐發展相輔相成，是順應學科的發展和演變趨勢，既有利推動和促進學術理論的發展，亦是新中國對現代國際法、國際問題的深入研究和妥善解決作出的重要貢獻之一，大大提高了中國在全球理論界的地位和影響。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 澳門非高等持續教育：歷史脈絡與現實意義 * 一、前言 教育是人類古已有之的活動，教育作為社會結構的一部份，它隨社會的變遷而改變，長久以來，教育與社會的關係密切且相互影響。深入而言，教育有廣義和狹義兩種概念，狹義的教育專指正規教育，廣義的教育泛指一切教育，包括正規教育及持續教育，而持續教育的歷史比正規教育的歷史更為悠久，它產生於人類社會的初始階段。 持續教育的理論基礎起源於法國著名教育家保羅‧朗格朗（Paul Lengrand）所提出的“終身教育”思想。1965 年 12 月，在聯合國教科文組織於巴黎召開的國際成人教育會議上，保羅‧朗格朗以終身教育為題做了學術報告。他認為，數百年來，個人的生活被分成兩半，前半生用於受教育，後半生用於勞動，這是毫無科學根據的；教育應是個人從生到死一生中繼續着的過程，因此，要有一體化的教育組織。今後的教育應當是，隨時能夠在每一個人需要的時刻，以最好的方式提供必要的知識和技能。這次會議把法文終身教育一詞（l'éducation permanente）譯成英文（lifelong education），並且建議聯合國教科文組織批准終身教育的原則。1965 年，保羅‧朗格朗在《終身教育引論》一書中提出終身教育的思想。此後，他又陸續撰寫《成人教育與終身教育》（1969 年）、《終身教育問題》（1970 年）等著作，配合聯合國教科文組織大力提倡終身教育，開展系列活動。可見，終身教育理論為持續教育的發展奠定了一定的基礎。 * 行政學博士，現任國際（澳門）學術研究院院長。
  • 2 時至今日，構建終身教育體系是世界各地教育和社會發展的共同目標，深入而言，持續教育是終身教育的組成部份，許多發達國家為了讓社會可持續發展、提高國家綜合國力，紛紛大力發展持續教育，使持續教育在發達國家形成潮流與趨勢。翻閱世界各地的教育史，持續教育在發達國家已有一定的發展歷史、研究成果及具有相對成熟的持續教育體系，它已成為現代教育體系的重要組成部份，是正規教育的拓展與補充。如今，世界各地常通過法律保障人們的受教育權，如《世界人權宣言》第 26 條第一款規定“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質。技術和職業教育應普遍設立。高等教育應根據成績而對所有人平等開放”，《經濟、社會及文化權利國際公約》又進一步強調中等和高等教育應逐漸做到免費。為了確保持續教育事業的發展，英國、美國、法國、德國、日本、韓國等歐美及鄰近國家均制定了關於持續教育的法例法規，1 誠然，發達國家的持續教育事業得以發展，是和它們完善的法律體系密不可分的，這些強而有力的立法保障為持續教育提供了強大的保證與支持。 雖然澳門教育起源較早，但由於澳葡政府長期對教育採取放任態度，造成澳門教育嚴重滯後，直至 20 世紀 70 年代後期，澳門因 1974 年葡萄牙發生“康乃馨革命”、1979 年中國推行改革開放政策並同年與葡萄牙建交、1987 年《中葡聯合聲明》的簽署等歷史事件，教育方面才發生重大變革，由此經歷了從不干預到津貼補助再到立法興教的過程。澳門回歸後，隨着第9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》的正式出台，持續教育才正式得到法律的規範與保障。 不可否認，頒佈至今已逾十多年的第 9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》，為澳門非高等持續教育未來的發展提供了相關的理念和實踐方向。近年，隨着澳門社會經濟迅速發展，持續教育越來越受到人們的重視。基於此，本文通過系統梳理澳門非高等持續教育的歷史脈絡，深入探討其發展現狀及深層意義。 1 有關歐美及鄰近國家制定的關於持續教育的法例法規，詳見梁文慧：《澳門持續教育創新發展策略與保障體系研究》，北京，中國社會科學出版社，2013 年，第 54-84 頁。
  • 3 二、澳門非高等持續教育的歷史脈絡2 澳門，是中國歷史上第一個對外開放的城市，作為四百多年來中西文化交匯之地，具獨特的歷史文化背景。東西方教育源流在澳門各有其支流，16世紀中葉，以葡萄牙人為主的西方人東來澳門，澳門教育從封建科舉制逐步走向現代化，開創了東方教育的先河，形成了今天澳門多元共存、靈活自主、自由開放、定位清晰、逐步完善的教育環境。3 澳門作為中國最早開放的城市，與中國國內相比，其教育發展史具有一定的差異性及特殊性，現時，澳門非高等持續教育形成政府與民間共同推動、政策與資金共同保障的雙層二元局面。本文試從民間持續教育的發展、政府持續教育的發展、持續教育政策的發展及持續教育社團的發展等方面，系統梳理澳門非高等持續教育的歷史脈絡。 （一）民間持續教育的發展 澳門早期的華人教育，其任務是為應付科舉和識字，以及因應日常所需或化民成俗而設。當時，澳門雖是小漁村，但商貿日漸頻繁，居民對教育有一定的需求。按照華人重視教育的傳統，富有人家會聘請私人教師，平民子弟會到私塾或廟宇、公祠、社學等開辦的學堂求學。美副將馬路普濟禪院附近的“黃東暘書屋”、沙梨頭土地廟“更館社學”的遺址，都是中國封建教育在澳門的歷史見證；另一方面，隨着葡萄牙商船的到來，西方傳教士也來到澳門，其任務是把澳門建設為傳教教育基地。據考究，最早抵澳傳教的是天主教的耶穌會，他們於 1565 年創辦了澳門最早的聖保祿公學，1594 年建 2 本節根據以下資料整理而成（特別標註出處之文獻資料除外）： 1) 劉羨冰：《澳門教育史》，澳門，澳門出版協會，2007 年； 2) 馮增俊：《澳門教育概論》，廣州，廣東教育出版社，1999 年； 3) 張雪蓮：《澳門教育制度與受教育保護權》，澳門，澳門基金會、社會科學文獻出版社，2015 年； 4) 梁官漢：“澳門成人教育的回顧”，單文經、林發欽：《澳門人文社會科學研究文選》（教育 卷），北京社會科學文獻出版社，2009 年，第 399-418 頁； 5) 梁文慧：《澳門持續教育創新發展策略與保障體系研究》，北京，中國社會科學出版社，2013 年，第 96-105 頁。 3 高勝文：“《粵港澳大灣區發展規劃綱要》背景下，澳門人才政策與教育發展思考”，高勝文：《“一帶一路”倡議及粵港澳大灣區背景下 澳門的發展範式與推進路徑》，澳門，科教文出版社，2019 年，第 102 頁。
  • 4 立起遠東第一所西式大學——聖保祿學院，1727 年又成立了聖若瑟修院。傳教士通過在澳門學習漢語及中華文化，以便進一步到中國其他地方傳教，這些西方教會教育，不僅培養了大量漢學家，還促進了東西方文化的交流。可以說，澳門早期的中國封建教育及西方教會教育，是澳門非高等持續教育的濫觴。 1910 年葡萄牙共和國建國及 1911 年民國建國，給澳門教育帶來了新契機。民國初年的多項重大教育改革，對澳門和中國大陸都產生了一定的影響。其中，民國政府制定公佈的“壬子癸丑學制”，推動全國教育發展，也特別促進了中文教育的發展，同時，先進的知識份子把舊式學塾改建為新式學校，並開辦了一些會計、英語、葡語等職業培訓課程。 儘管澳門開埠已 400 多年，但由於長期經濟比較落後以及澳葡政府對教育的不重視，致使澳門的教育事業在幾個世紀以來發展非常緩慢，從而造成澳門的人口質素偏低。澳門近現代非高等持續教育的歷史起源於 20 世紀中期的成人教育，第二次世界大戰期間，因澳門處於政治中立，大量中國內地及香港的知識份子來澳，許多的來澳人士曾接受過高等教育，主要開辦了一些商業及普通話課程，戰後，由於成人教育需求急增，導致夜校、商科及語言學校等相繼湧現。 早在 20 世紀 40 年代初期，澳門已開始發展成人教育。當時大部份的澳門市民都沒有受過正規的教育，社會人口的整體文化素質偏低，一些民間社團，如澳門工會聯合總會、澳門中華總商會及澳門婦女聯合會等在不同的社區舉辦識字班、識字學校等，藉以提高當時社會大眾的文化水平。其中，稍具規模的是 1947 年成立的商訓夜中學，該校是由澳門中華總商會創辦，辦校初期提供本地的一些工商業課程，對象為商業從業員，以讓學員掌握商業實用技能為目的，先後開辦了珠算、簿記、國語（普通話）專班，並有中文、英文、歷史、數學班等，利用傍晚時間或假期上課。此外，澳門中華總商會還於 1951 年創立青洲平民識字學校（現名為青洲小學），進行掃除文盲等工作。1949 年新中國成立後，華人社團熱愛祖國，關心社會，面對當時嚴重的失學問題，紛紛將教育服務作為重要的社團活動，這進一步推動了持續教育的普及。
  • 5 在 20 世紀 60、70 年代，隨着時代的變遷，因澳門經濟產業的轉型、文化的發展、工商業人力資源需求的增加，成人教育也相應地進入了新的發展時期，在教育領域不斷拓寬、地位亦逐步提高的形勢下，成人教育引起社會的關注。這時期，民間不少與商業相關的課程應運而生，教育課程也由識字班變為以語言、商業實用類課程為主，成人教育擴大課程範圍至英語、音樂、藝術、烹飪、商貿、電腦、工程學等，成人教育的目的由消除文盲變為提高修養和配合專業需要，這些改變也要求成人教育在內容和種類兩方面有所提升。如 1962 年創立的聖庇護十世音樂學院、1968 年設立的李錦濤英專學院、1976 年設立的澳門烹飪學校、1978 年設立的皇家健力院、澳門商學院及 1979 年設立的澳門音樂學院等，都為持續教育的發展提供了協助。但由於澳葡政府對教育的不重視，20 世紀 80 年代以前，澳門教育呈現體制不健全、結構不合理、教學質量參差不齊等現象，其教育狀況尚不能適應和滿足澳門社會的教育需求。 20 世紀 80 年代開始，隨着紡織製造業的興起及內地的改革開放政策，開拓及發展了銀行、保險、房地產等高附加值服務業，4 而另一方面，內地新移民數目在這段時間亦大幅增加，此時期澳門對人才的需求急增，為了加速培養人才，澳葡政府才開始重視對教育的管理，也使持續教育進入新的階段。為配合當時的社會發展需要，以及適應各業工人的需求，澳門工會聯合總會於 1982 年創辦了業餘進修中心，展開不牟利的成人教育，所舉辦的課程種類集中於語言、電腦學習、商貿以及其他培訓課目。創辦初期，按中外語文、職業技術、興趣藝術三大門類設置各項課程，以後又不斷在課程、師資、設備等方面加以充實和提高。該中心還先後與澳門、內地及香港的政府機關、高等學府、工商企業及社會團體合作，開辦多種類型的培訓課程，取得良好成績。同年設立的澳門電視技術學校、致遠英專學院，1983 年設立的澳門健美學院、蔡曉明舞蹈學校、澳門建築工程學校，1984 年設立的項秉華芭蕾舞學校、澳門行隱畫藝學會、靈均會計專科等持續教育機構的相繼設立，表明持續教育正進入蓬勃發展的階段。 4 關鋒、謝漢光：“‘一帶一路’與澳門的發展機遇”，《新華澳報》2016 年 8 月 11 日。
  • 6 表 1 澳門提供回歸教育課程的非高等學校 學校名稱 學校系統 教學程度 中葡職業技術學校 公立學校 中學教育 何東中葡小學 公立學校 小學教育 高美士中葡中學 公立學校 中學教育 創新中學 私立學校 中學教育 商訓夜中學 私立學校 中學教育 庇道學校 私立學校 小學教育、中學教育 新華夜中學 私立學校 中學教育 海星中學 私立學校 中學教育 澳門工聯職業技術中學 私立學校 中學教育 聖公會(澳門)蔡高中學 私立學校 中學教育 聖若瑟教區中學第六校 私立學校 中學教育 澳門回歸前後，隨着澳門公務員本地化進程的推進及經濟發展勢頭良好，社會求才若渴，持續教育迎來了發展新機遇。在回歸教育方面更為顯著，截至 2020 年 6 月，提供回歸教育課程的非高等學校共 11 所，其中公立學校 3 所，私立學校 8 所，分別提供小學至中學教學程度教育（見表 1）；與此同時，私立持續教育機構達到 569 所，開辦課程類別包括商業、管理、語言翻譯、戲劇、舞蹈、雜技、社會、行為科學、美術、設計、音樂、養生保健、電腦科學、數學、統計學、工程學、工程行業、師資培訓、旅遊、會展業、書畫刻印藝術、視聽藝術、法律、宗教、神學、哲學及家庭教育等。5 至此，澳門持續教育已具多元化特徵，它既能緊密地聯繫社會實際需要，又能為提高居民文化素質作出貢獻。 （二）政府持續教育的發展 回顧政府為居民提供的持續教育，主要由勞工事務局、教育暨青年局及澳門生產力暨科技轉移中心負責提供。 5 私立教育機構（持續教育），參見 https://portal.dsej.gov.mo/webdsejspace/internet/category/teachorg/Inter_main_page.jsp?id=43611
  • 7 1. 勞工事務局持續教育的發展 由 20 世紀 80 年代至澳門回歸前，澳葡政府雖然開始重視對教育的管理，並加大對持續教育投放資源，但成果及績效方面亦乏善可陳，這可能是因為當時的教育機制延伸的問題困擾以及架構定位分工不清晰所致。如教育暨青年司（教育暨青年局前身）與勞工暨就業司（勞工事務局前身）之間對職業訓練的監督推行和發展功能有部份重疊，以及某些功能的範疇界定不清，結果導致資源及資金與辦學組織未能配合發展。面對社會勞動力結構的改變與勞動力市場的不斷發展，澳門政府認為將職業培訓中心撥歸當時的勞工暨就業司（現為勞工事務局）管理將較為理想。因此，1992 年勞工暨就業司就正式接管了職業培訓中心，目前職業培訓中心隸屬於職業培訓廳，職責為促進與其他機構之間在職業培訓方面的技術合作及資訊交流；協調培訓課程及活動的發展方向及策略；因應勞動市場的需要，舉辦培訓課程及活動，並訂定職業技能證明的標準。6 現提供的職業培訓課程包括職前培訓計劃、設施維護技術培訓計劃、酒店及飲食業廚師培訓計劃、技能提升及就業培訓計劃、重型貨車司機（C 類）培訓課程、重型客車司機（D2）培訓課程。同時，也開展技能測試及技能鑒定。7 2020 年，為配合現時特區政府加大基礎建設和公共工程的投入、民生消費的安排，在授人以漁的前提下參照職位空缺資料，勞工事務局舉辦帶津貼的“技能提升及就業培訓計劃”，以帶津培訓方式，推出包括“建築及設施維護”、“重型機械”、“餐飲”、“零售”、“個人護理服務”以及“酒店”等範疇的帶津培訓項目，市民最高可獲澳門元 6,656 元津貼。透過每項為期約 1 個月的針對性專業技能培訓，於短時間內讓參加者掌握基礎，提升就業機會。 目前，各類職業培訓課程將繼續不斷優化，從而達到提升居民的就業競爭力、為市場提高人才素質的施政目標。 6 澳門勞工事務局職業培訓廳職責，參見 https://www.dsal.gov.mo/zh_tw/standard/train_unit.html 7 澳門勞工事務局職業培訓課程，參見 https://www.dsal.gov.mo/zh_tw/standard/train_curriculum.html
  • 8 2. 澳門生產力暨科技轉移中心持續教育的發展 1996 年，澳門生產力暨科技轉移中心成立，其中一項主要功能是提供職業培訓。其宗旨為協助澳門工商企業有效地利用思維、意念、資訊和資源來增加產品和服務的附加值，最終目的是提昇企業的產值及市場競爭力。中心的目標是改善現有企業的競爭能力、長遠發展及所得利潤；鼓勵支持發展新興工業；聯繫本地及外地投資者組成策略聯盟；加速工業多元化發展。8 目前，中心現階段已發展成為一個集專業培訓、考試，以及企業管理和技術諮詢的綜合性服務機構；工作方向包括全面推進中小企業支援服務、支持青年創業、協力推進經濟多元化發展、推廣資訊科技應用、支援推動服裝業界的發展、提升企業的經營管理和技術水平，以及支援本地企業把握區域合作發展的機遇。為配合特區政府的產業適度多元化策略、協助本地企業更好掌握經濟變化所帶來的機遇，中心強化了各服務單位在管理和技術上所提供的諮詢服務，例如成衣技術應用、資訊科技應用、中小企業顧問中介、管理營商諮詢，以及標準搜尋和訊息傳播等。 2018 年，中心合共開展了 1,102 個培訓項目（課程及研討會/工作坊），學員人次達 21,375 名，共計 23,869.75 學時。對比 2017 年，整體培訓項目學員人次上升約 12.3%。其中，機構委託課程中四個培訓範疇的學員人次均錄得雙位數字增長。中心除了持續開設營商及管理、資訊科技、時尚創意、商務語言四大專業範疇的專業進修課程培訓，同時亦新推出“行業綜合競爭力提升計劃——人力資源培訓項目”，透過提供課程設計、籌組和費用上的支援，以促進本澳工商金融及各行各業的專業團體，為其行業內之中小企業舉辦有助提升企業管理、營運和技術水平的課程，以協助中小企業應對新業態，以及配合澳門經濟適度多元化，建設中葡商貿服務平台，參與粵港澳大灣區的發展需要。9 3. 教育暨青年局持續教育的發展 在回歸教育方面，早期的小學回歸教育由教育暨青年局延續教育處直接管理，至 1999/2000 學年，教育機構轉為教青局轄下的巴波沙中葡小學， 8 澳門生產力暨科技轉移中心簡介，參見 https://www.cpttm.org.mo/about/ 9 澳門生產力暨科技轉移中心《2018 年報》，參見 https://www.cpttm.org.mo/cpttm/information/CPTTM_Report_2018.pdf
  • 9 2001/2002 學年再轉由何東中葡小學提供小學回歸教育，一直至今。何東中葡小學提供小學回歸教育，目的是讓 15 歲或以上人士獲取小學學歷，以便繼續中學的學習及就業。小學回歸教育提供兩個取得小學回歸教育文憑的途徑——“夜間課程”及“特別總考試”，有需要的人士可因應個人實際需要從中作出選擇。10 高美士中葡中學分別於 1999 年起及 2002 年起開辦夜間部初中回歸教育課程及高中回歸教育課程，課程採用靈活的學科單元制，將培訓過程劃分為一系列較短階段，打破以學年方式劃分學習內容的做法，讓學員可選擇以全選或分階段選修的方式修讀，以滿足成年人持續培訓的需要。為了能更緊貼本澳居民對持續教育的需求，特別為輪班工作人士提供更具彈性的選擇，學校把夜間初中及高中回歸教育課程的上課時間向日間延伸，期望能讓不同工作性質的居民把握這個進修的機會。11 1998 年成立的中葡職業技術學校，為年滿十六歲同時具備初中畢業的本澳居民，提供以單元制學習的高中職技課程，課程包括：行政暨商業課程、電腦技術課程、工業維修電機技術課程、社會服務課程（與澳門明愛合辦）及烹調技術課程（與旅遊學院合辦）。完成課程後將獲頒授高中畢業文憑及專業技能證書，單元制課程由於其靈活性高，沒有修讀時限，學員可因應工作情況，分階段報讀單元課程，因而特別適合需輪班工作的人士就讀。12 現時，澳門回歸教育分為小學回歸教育、初中回歸教育及高中回歸教育，其中，高中回歸教育包括職業技術教育課程。據 2018/2019 學年學校基本資料顯示，回歸教育學校共有 11 間，其中，公立學校 3 間，公立學校學生人數共 244 人，教學人員共 9 人。 （三）持續教育政策的發展 不難發現，許多國家都明白教育發展的重要性，大力投放資源發展教育事業，但澳門直至 20 世紀 70 年代才開始研究教育發展，造成教育制度相 10 小學回歸教育簡介，參見 https://www.lcht.k12.edu.mo/lcht/curso.htm 11 高美士中葡中學中學回歸教育，參見 http://www.eslc.k12.edu.mo/Homepage/esr/index.htm 12 中葡職業技術學校簡介，參見 http://www.elctp.k12.edu.mo/elctp/?page_id=5
  • 10 對落後的主因。13 20 世紀 90 年代，澳門才對持續教育加以關注，1991 年8 月 16 日公佈的第 11/91/M 號法律《澳門教育制度》為澳門重要的教育法律，從而為爾後的教育立法奠定基礎，它將教育制度分為幼兒教育、小學教育預備班、小學教育、中學教育、高等教育、特殊教育、成人教育、技術及職業教育，共八大類；後來，第 32/95/M 號法令《訂定在回歸教育以及延續及社會教育方面成人教育之組織及發展總框架》進一步將成人教育分為延續教育和回歸教育兩大類。 澳門回歸後，特區政府努力貫徹“教育興澳”、“人才建澳”的施政理念，使澳門人口素質不斷提高，特區競爭力日漸增強。近年，隨着澳門社會經濟發展迅速，持續教育正面臨現代化與社會轉型的挑戰，在肩負建設學習型社會、構建終身學習體系的重大責任下，持續教育越來越受到人們的重視。隨着第 9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》的頒佈，“持續教育”一詞才正式出現在澳門的法律條文中，自此，澳門教育類型分為正規教育和持續教育兩大類，並明確規範了持續教育是指正規教育以外的各種教育活動，包括家庭教育、回歸教育、社區教育、職業培訓以及其他教育活動。 此外，為終身學習創造有利條件，鼓勵澳門居民持續進修，以提升個人素養和技能，從而配合經濟產業多元發展及營造學習型社會。澳門特區政府於 2007 年推出“持續進修發展計劃”（下文簡稱“計劃”），居民可使用資助參與本地及外地的持續教育課程、高等教育課程及證照考試。“計劃”自 2011 年推出至今，已舉辦三個階段，第三階段有約 18 萬名本澳居民，45 萬人次參加，使用資助為 8.5 億元，480 間機構參與，審批逾 10 萬個職業技術及博雅課程，每月平均 2 千個課程執行，相關當局正積極籌辦下一階段“計劃”的推出。14 （四）持續教育社團的發展 持續教育社團的功能主要是推動持續教育的發展，其在持續教育領域中扮演着重要的角色。誠然，持續教育如要發展成高度專業化，必須依靠各 13 施遠鴻、柯麗香：“持續教育在澳門的重要性——教育程度實證研究的啟示”，《澳門公共行政雜誌》第 97 期，澳門行政公職局，2012 年，第 661 頁。 14 “第 4 階段持續進修 擬維持 6000 元資助”，《濠江日報》2020 年 1 月 14 日。
  • 11 種類型的持續教育社團來開展各種活動。回顧持續教育社團的發展史，澳門持續教育社團的發展較為緩慢且數量不多，主要有以下這些。 在成人教育領域，除了有民間自發產生的成人教育學院或中心，還有一些成人教育社團積極發展成人教育，推動澳門經濟及文化的發展。如 1984年 9 月正式註冊成立的澳門成人教育協會，創會初期以推動成人教育及終身學習之概念為主要工作，曾分別關注過公民教育、社工培訓、掃除文盲、環保教育、職業培訓、勞工教育、婦女教育及外籍移民教育等，並在澳門舉辦了一些國際性的研討會及論壇，以推動成人教育的發展；隨後，1996 年2 月由澳門 30 名熱心於成人教育工作的人士創立了澳門成人教育學會。該學會目的在於透過研究，引發成年人學習的潛能，充實自己以回應社會的需要，鼓勵他們積極參與社會、經濟和文化的發展。通過適當的培訓，提高他們的終身學習意識及工作能力，進而提升生活的標準，宣揚澳門特有的地方歷史和文化背景，使國內外對澳門有進一步的認識和瞭解。學會的工作一向是理論和實踐並重，除加強與各地成人教育組織的聯繫、交流之外，學會還舉辦了不同領域的專題講座及論壇，並曾經舉辦多次四地成人教育國際研討會和多項在職培訓課程，力求提升澳門各類所需人才的專業知識和技術才能，使其能夠緊貼世界潮流。該會維持每月出版《成教學刊》及每年出版最少兩本有關澳門社會、教育、文化、藝術等方面的書籍以推動本地成人教育的發展和交流。 與此同時，名稱上帶有持續教育的社團主要有 2 個。如成立於 2011 年11 月的澳門持續教育協會，其宗旨為提高專業水平，積極推動持續教育事業的健康發展和為澳門培育人才作出貢獻；15 另一個為成立於 2018 年 12月的澳門私立持續教育機構協會，其宗旨為促進各同業友好，團結互助，為業界提供溝通橋樑，提升持續教育行業人員的質素，為業界爭取應有的權利。16 另外，還有澳門職工教育和職業培訓協會、澳門職業培訓暨終身學習協會、澳門父母成長客廳家庭教育協會、愛與成長教育協會、澳門家庭福祉協 15 澳門持續教育協會章程，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2011/46/anotariais_cn.asp#703 16 澳門私立持續教育機構協會章程，參見 https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2018/51/anotariais_cn.asp#1124
  • 12 會、伴童行成長家庭協會等與之相關的社團，各社團共同推動持續教育的發展。 三、澳門非高等持續教育發展現狀 參照澳門現行的相關法律法規，現時澳門非高等持續教育包括家庭教育、回歸教育（含小學回歸教育、初中回歸教育、高中回歸教育）、社區教育、職業培訓以及其他教育活動五大類型。但從目前的現狀及發展趨勢來看，還是以家庭教育、回歸教育及職業培訓為主。 （一）家庭教育 家庭教育是持續教育落實的根基，因為家庭是社會的基石，肩負着代際延續、哺育幼少、家庭成員間的感情支援、以及社會價值傳遞等重要社會功能。因此，推行及完善家庭教育是發展持續教育不可或缺的重要項目。 第 9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》第 14 條明確指出，“家庭教育是指家庭成員之間的相互教育，特別是家長對未成年人進行的教育，旨在讓家庭成為其啟蒙以至終身學習的實體，促進其個人的全面發展，並增進社會福祉。”現時，政府通過部門間和政府與私人實體間的合作，促進家庭教育的發展。 早於 1993 年，澳葡政府頒佈了第 72/93/M 號法令《規範家長及監護人協會活動》，規定了家長會的相關權利及義務，其中，第 6 條第一款說明了家長會有下列權利：1) 就教育政策之一般方面，以及特別對與家長會有直接關聯之教育機構活動及計劃提出意見；2) 輔助有關學生福利之活動；3) 按有關章程之規定參加教育機構之教學機關會議，但以會議不涉及秘密性質之事宜為限；4) 參與組織為促進教育機構與社會有更緊密聯繫之活動；5) 如受會員委託，得到教育機構處理與其會員之子女及受教育者有關之事宜。 為進一步促進家庭教育的發展，1998 年又頌佈了第 236/98/M 號訓令《設立氹仔教育活動中心》，由教育暨青年局設立氹仔教育活動中心，其主
  • 13 要職責包括：1) 提供社交和善用餘暇的場地；2) 創造條件，令青年尤其是學齡青年能為社區或與社區一起推行各種活動；3) 在補充家庭和學校工作的前提下，自行或在社團的協助下推行教育和培訓的活動；4) 在其他機構的協作下，為青年人和成年人推動教育和公民的活動。其宗旨是為不同年齡、不同階層人士，尤其是家長提供一個舉辦教育及康體活動的場地，透過多元化的培訓活動，推廣家長教育的概念，讓家長認識管教孩子應有的態度及教養技巧，使他們能成為高效能的父母。中心定期舉辦與家庭教育相關之講座、工作坊、讀書會、親子活動、家長獎勵計劃等，以及出版《百分百家長》、《中心通訊》，2017/2018 學年，參與活動中心17 各活動總人數為 25,944人。 除教育暨青年局以外，作為政府負責社會服務的機構，社會工作局及其前身在扶助危困家庭上一直擔當着重要的角色。1994 年頒佈的第 6/94/M 號法津《家庭政策綱要法》，可以說是澳門家庭服務發展的重要里程碑。該法除了釐定家庭政策的目標，18 還明確指出行政當局有鼓勵成立家庭輔助中心、協助家庭解決困難、和透過與家庭及志願團體合作推展個人及家庭的福祉等責任。19 同時，該法亦確定了社會工作制度在回應家庭問題上的補救性和預防性功能。20 另一方面，民間機構在家庭教育上一直扮演着不可或缺的角色。90 年代中期以後，不少傳統社團亦獲得政府的資助，在不同的地區開設家庭或社區服務中心。據社會工作局《2018 年工作報告》顯示，2018 年合共有 50 間民間機構繼續響應“幸福家庭月”，共舉辦了 191 個活動。透過各區舉辦一系列不同特色且具有特別教育意義的活動以達至宣傳“健康澳門‧幸福家園”的訊息。活動内容十分豐富及形式多元化，分別有以管教子女、個人成長與互相支持等為主題的小組；以品格教育、情緖壓力與人際關係等為主題的講座；以親子溝通、生涯規劃、自身安全等為主題的工作坊；以拼圖、口號設計、徴名等形式的比賽，此外，還有嘉年華、街站、巡遊等各具特色 17 湖畔綜合活動中心於 2013 年 12 月正式投入服務，故活動中心統計數字包括氹仔教育活動中心及湖畔綜合活動中心。 18 見第 6/94/M 號法津《家庭政策綱要法》第 5 條。 19 見第 6/94/M 號法津《家庭政策綱要法》第 12 條。 20 見第 6/94/M 號法津《家庭政策綱要法》第 18 條。
  • 14 的宣傳活動及探訪貧困家庭、獨居長者、兒童院舍等。參與對象分別有家庭夫婦、親子、兒童與青少年，參與總人數超過 39,119 人。21 對於澳門家庭教育問題，廣州大學廣州發展研究院研究員、現代國民教育研究所所長駱風曾借鑒海內外諸多學者的觀點，創立了家庭教育評價指標體系，包括家庭人際關係、家庭生活條件、家庭生活方式、家長道德素質、家長文化素質、家長教育觀念、家庭教育內容、家庭教育方法八種指標，並依據這八種評價指標設計調查問卷，對澳門中小學學生家庭教育現狀進行調查。調查指出澳門回歸以來，經濟上蓬勃發展，居民生活穩中有升，政治上實現了“澳人治澳”，華人當家作主，社會明顯進步。在良好的社會大背景條件下，在各界有識之士的共同努力下，澳門家庭教育發生了一些積極的變化，但仍存在不足，如目前家庭教育不能滿足社會發展對新人成長的需要、澳門家庭教育與香港、廣州、珠海等地存在差距等。22 因此，系統深入地分析及探討家庭教育問題，並就此提出一系列可行的建議，是迫在眉睫且極其必要的。 （二）回歸教育 回歸教育是澳門持續教育的組成部份，第 9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》第 15 條對此作出了具體定義，“回歸教育是指向在各教育階段適齡期未修讀或未合格完成正規教育者提供的相應程度的教育。” 為確保在適齡時未能接受正規教育及輟學之人士，以及為知識之提高或為在職業中之進升有意接受教育之人士，有接受第二次教育之機會；以及提高成人之教育水平，此乃由於目前成人之教育水平比其他年齡組別人士之教育水平低；並以系統方式掃除文盲。23 澳門政府於 1996/1997 學年開辦回歸教育課程，2005 年開辦日間和夜間高中回歸教育課程，2007 年推行回歸教育津貼制度。 21 《2018 年工作報告》，澳門社會工作局，2019 年，第 18 頁。 22 駱風：“澳門中小學學生家庭教育現狀調查”，《澳門研究》第 49 期，澳門基金會、澳門大學，2008 年，第 118-125 頁。 23 見第 32/95/M 號法令 ，《訂定在回歸教育以及延續及社會教育方面成人教育之組織及發展總框架》第 4 條。
  • 15 現時，澳門回歸教育分為小學回歸教育、初中回歸教育及高中回歸教育，其中，高中回歸教育包括職業技術教育課程。據 2018/2019 學年學校基本資料顯示，回歸教育學校共有 11 間，其中，公立學校 3 間，私立學校 8間。學生人數共 1,451 人，教學人員共 179 人（見表 2）。 表 2 2018/2019 學年澳門回歸教育統計資料 資料來源：澳門教育暨青年局《非高等教育統計數據概覽 2019》 註：P6 為小學六年級，PR 為小學回歸教育；SG1-SG3 為初中一年級至初中三年級，GR為初中回歸教育；SC1-SC3 為高中一年級至高中三年級，CR 為高中回歸教育。 回顧歷年澳門回歸教育統計資料，澳門回歸教育總學生人數自開辦的最初 5 年逐年上升，其後漸趨平穩，2009/2010 學年總學生人數達最高峰，為 3,366 人，之後逐年減少，2018/2019 學年總學生人數為開辦 20 年來最低，只有 1,451 人。教學人員則不斷壯大，由最初的 106 人，到現時的 179人（見表 3）。
  • 16 表 3 歷年澳門回歸教育統計資料 學年 學生數 班數 教學人員數 男 女 合計 1999/2000 1,555 1,332 2,887 72 106 2000/2001 1,793 1,360 3,153 77 114 2001/2002 1,814 1,355 3,169 80 122 2002/2003 1,890 1,468 3,358 85 126 2003/2004 1,952 1,491 3,443 89 150 2004/2005 1,749 1,356 3,105 76 124 2005/2006 1,661 1,394 3,055 77 127 2006/2007 1,539 1,331 2,870 73 133 2007/2008 1,641 1,326 2,967 83 129 2008/2009 1,683 1,235 2,918 85 135 2009/2010 2,003 1,363 3,366 88 153 2010/2011 1,893 1,268 3,161 86 164 2011/2012 1,640 1,066 2,706 87 150 2012/2013 1,452 960 2,412 84 173 2013/2014 1,264 861 2,125 83 182 2014/2015 1,187 818 2,005 83 172 2015/2016 1,156 781 1,937 81 170 2016/2017 1,073 723 1,796 82 175 2017/2018 1,035 658 1,693 80 178 2018/2019 891 560 1,451 82 179 資料來源：根據澳門教育暨青年局《教育數字概覽（2009/2010 教育數字、2008/2009 教育概要）》及《非高等教育統計數據概覽 2019》資料，自行整理所得。 澳門回歸教育作為正規教育的補充，也是持續教育的組成部份，在相關部門的大力推動下，為澳門人口整體素質的提升作出了巨大的貢獻。但是，本澳近年回歸教育的學生人數不多，且逐年減少，年齡和學業基礎差異較大，求學動機相對薄弱。澳門回歸教育的老師既要符合正規教育的入職要求，又要有成人教育的教育經驗，還需付出更多的耐心和細心，夜以繼日地進行教育工作，既要兼顧一般課程要求，課後的個別輔導也比正規教育為多，對學生的品行糾正和習慣養成尤其着力。澳門回歸教育學生學歷等同於
  • 17 正規教育，其教學要求和正規教育並沒有太大的差異，回歸教育的老師入職要求也和正規教育一樣。但是，政府對回歸教育的學費資助卻只有正規教育的三分之二左右，政府對澳門回歸教育的最高班師比資助也只有正規教育的四分之三左右。不少回歸教育學校都反映，因辦學經費不足，只能“削足適履”地開展教育教學。24 因此，系統深入地探討及分析一系列與回歸教育相關的問題，如回歸教育的發展定位、課程框架設計、教學評核機制、資助模式等，並提出適切的建議，是非常值得相關人士共同探討和研究的。 （三）職業培訓 職業培訓在人們的就業、知識技能更新及職業生涯發展等方面，起着重要的作用，是澳門持續教育的組成部份，對澳門社會經濟發展有着舉足輕重的作用。 本文所指的職業培訓，有別於正規教育中的職業技術教育。第 9/2006號法律《非高等教育制度綱要法》第 17 條指出，“職業培訓旨在使個人獲取從事某一職業活動所需的知識和技能。”同時規定合格完成初中教育或年滿十五周歲者，方可報讀職業培訓課程，至於職業培訓的組織和運作，由專有法規訂定。 回顧澳門職業培訓史，20 世紀 70 年代，隨着澳門經濟的發展和騰飛，澳門政府開始對教育給予重視，澳門的教育事業才開始出現轉機。當時澳門急需大批有專業技術的人才，但由於教育事業長期處在一種落後狀態，結果導致澳門具有一定專業技能的人才明顯缺乏。這使得澳門政府深深感到培養人才，特別是培養具有一定專業技能的人才的緊迫和重要，因此職業教育順理成章地受到重視。25 1985 年 2 月澳門成立了第一所職業培訓中心，由負責教育範疇的澳門教育暨青年司管理。1989 年另一所在教育暨青年司管理下的望廈職業培訓中心亦相繼成立。面對社會勞動力結構的改變與勞動力市場的不斷發展，澳門政府認為將職業培訓中心撥歸當時的勞工暨就業司（現為勞工事務局）管 24 “陳虹促政府關注回歸教育”，《濠江日報》2018 年 4 月 3 日。 25 澳門工會聯合總會：《澳門職業培訓政策研究》，澳門工會聯合總會，2012 年，第 35 頁。
  • 18 理將較為理想。因此，1992 年勞工暨就業司就正式接管了職業培訓中心。1997 年，勞工暨就業司先後再增設了兩所職業培訓中心，並且隨着其中學徒培訓中心的開幕，勞工暨就業司更開辦了學徒理論與實習的相互交替培訓制度課程。所有由勞工暨就業司開辦的職業培訓課程都是完全免費對外開放的。在短短的幾年內，澳門的職業培訓無論在課程的種類、形式及制度上都有快速的發展，亦成為當時澳門政府施政方針內的重點項目之一。26 回歸後，特區政府因應有關的發展和轉變，除了輸入外地僱員作為本地人力資源不足或缺乏時的補充外，更重要的是，不斷透過調整各項職業培訓政策及投入大量資源，為不同階層的勞動人士創設多元學習機會，以及對通過技能測試的人士頒發職業技能證明等，以提升人力資源的就業競爭力，促進勞動力向上流動。27 據澳門統計暨普查局《職業培訓調查 2018 年》資料顯示，在 2018 年舉辦職業培訓課程的機構有 56 間，較 2017 年減少 1 間；共開辦 1,761 項課程，按年增加 4.5%；修讀課程的學員有 68,686 人次，增加 3.3%。按課程統計，修讀商業及管理課程的學員最多，共有 21,356 人次，佔總數 31.1%，其次是修讀旅遊、博彩及會展課程和語言課程，分別有 7,520 人次（10.9%）和 6,634 人次（9.7%）；而修讀美容及髮型設計課程的學員數目按年大幅增加 119.9% 至 1,878 人次。整體課程完成率為 87.8%，上升 5.3 個百分點。 現時，澳門職業培訓具一定的成效，但在發展的過程中，也面臨職業培訓缺乏統一協調機制、各方對職業培訓的推動力不足、相關法律滯後、產業特色的衝擊、社會認受性低、課程設置未能滿足社會發展需求等的發展障礙。因此，對澳門職業培訓的現況及發展障礙進行分析，並就澳門職業培訓的發展趨勢，提出可行的發展策略，已成為澳門職業培訓研究不可回避的新課題。 26 孫家雄：“培訓人才、準備未來——澳門勞工暨就業司職業培訓的經驗”，《澳門公共行政雜誌》第 46 期，澳門行政公職局，1999 年，第 1247 頁。 27 孫家雄、孔令彪：“澳門職業培訓政策的回顧與展望”，《澳門公共行政雜誌》第 98 期，澳門行政公職局，2012 年，第 991 頁。
  • 19 四、澳門非高等持續教育的意義 本文試從持續教育的目的來探討其意義，對於持續教育的目的，澳門第9/2006 號法律《非高等教育制度綱要法》第 13 條列明，持續教育的目標尤其強調：“提供終身學習的機會，提升受教育者的整體素質；掃除文盲和功能文盲；為未修讀或未合格完成不同教育階段的正規教育者提供受教育機會；給個人創造不斷發展的機會，以提升澳門特別行政區的整體生產力和競爭力；發揮家庭和社區的教育功能，促進其與學校和相關教育機構的溝通與合作；促進公民教育和文化活動。” 從上述目的可以看出，持續教育具有以下的意義。 （一）促進個人專業成長 美國心理學家馬斯洛（Abraham Harold Maslow）在 1943 年發表的《人類激勵理論》中初步提出了需求層次理論，把人的需求分為生理需求、安全需求、愛與被愛需求、尊重需求、自我實現需求五個層次，到 1954 年他又把人的需求分為生理需求、安全需求、愛與被愛需求、尊重需求、求知需求、求美需求、自我實現需求七個層次（如圖 1 所示）。該理論認為，人的需要大多是低級向高級發展的。28 根據馬斯洛需求層次理論，人們有七個層次需求，而持續教育正可滿足人們的求知需求及自我實現需求，人們通過持續教育，不斷充實自己的知識、提高水平、發展身心、實現理想，從而滿足各種心理需求，使自身得以全面發展，從而促進個人專業成長。 28 韋克難、楊博文、李學林等：《社會學概論》，四川，四川人民出版社，2003 年，第 80-81 頁。
  • 20 圖 1 馬斯洛需求層次理論 （二）帶動社會經濟增長 為終身學習創造有利條件，鼓勵澳門特別行政區居民參與計劃，藉持續進修或考取認證，以提升個人素養和技能，從而配合經濟產業多元發展及營造學習型社會。澳門特區政府自 2011 年推出 “持續進修發展計劃” （下文簡稱 “計劃”），為所有年滿 15 歲的澳門居民提供澳門幣 6,000 元的進修資助，居民可利用此項資助，參與 “計劃” 舉辦期間開始且獲批准的課程或證照考試。如表 4 所示，“計劃” 至今已舉辦了三階段，總參與人數約 48.5 萬人，總資助金額達 20.5 億澳門元。 表 4 各階段持續進修發展計劃概況 持續進修發展計劃階段 舉行時間 資助金額* (澳門元) 總參與人數 資助總金額 (MOP) 第一階段 2011~2013 5,000 超過 14.5 萬人 5 億 第二階段 2014~2016 6,000 超過 16 萬人 7 億 第三階段 2017~2019 6,000 約 18 萬人 8.5 億 資料來源：根據澳門教育暨青年局歷年 “持續進修發展計劃” 資料，自行整理所得。 註*：計劃期內，每名年滿 15 歲或以上居民可獲相應的資助金額。
  • 21 在經濟學上，我們可通過人力資本29 理論，解釋人們接受培訓前後的工資及邊際收益產品變化。我們先假設勞動力市場是充分競爭的，勞動力在企業間的流動是充分自由的。如圖 2 所示，Wu 和 MRPu 分別表示未接受培訓的職工工資和邊際收益產品，兩者在競爭性的勞動力市場環境下是相等的。當職工接受過培訓之後，其邊際收益產品將上升至 MRPP 的水平。由於市場是充分競爭的，而職工的培訓在勞動力市場又是一般性通用的，於是其他企業將會提高接受過培訓的職工的工資，一直提高至邊際收益產品相等的水準，以試圖吸引這些職工轉職加盟，這使原企業也一定要提升職工的工資至 MRPP，才能挽留受培訓之後的職工。 圖 2 培訓前後的工資及邊際收益產品 從歷年“持續進修發展計劃”資料可見，特區政府為推動持續教育的發展，每階段均投入數以億元計的公帑，人們在接受持續教育培訓後，因勞動生產率有所提高而獲得更高的工資，對企業而言，也增加了企業的利潤，從而帶動社會經濟增長。 （三）增強國家綜合國力 持續教育除了可以促進個人專業成長及帶動社會經濟增長外，還能增強國家綜合國力。 29 人力資本（Human capital）由教育、培訓、衛生保健、勞動力遷移、勞動力就業資訊收集與擴散等途徑而獲得的，能提高勞動生產率方面上的投資的積累。並具有依附性、時效性、可變性、外在性、可投資性等特徵。
  • 22 世界冷戰結束後，在全球化的影響下，綜合國力競爭是取代軍備競爭的必然結果。綜合國力（Comprehensive National Power，簡稱 CNP），也稱國力、國家力量。它是指一個國家所擁有的能在國際關係中發揮作用的全部實力的有機綜合，它既包含已有的實力，也包括潛力及其轉化為實力的機制，它反映一個國家在國際社會中的自由度和影響力，它是衡量一個國家在國際關係中地位的重要尺度，是實現國家利益的主要手段。30 對於綜合國力，不同的學者先後提出了不同的計算方法，早於 17 世紀，國勢學派的創始人、德國學者康令（H. Conring，1606-1681），提出國勢研究的要素體系，這大概接近於現代綜合國力的概念。英國古典政治經濟學創始人威廉‧配第（W. Petty，1623-1687），運用數量分析手段對國情國力進行比較研究。英國經濟學家亞當‧斯密（Adam Smith，1723-1790）於 1776年發表《國富論》，提出金融財富是衡量國家力量的重要指標。19 世紀末，美國海權論鼻祖、歷史學家阿爾弗雷德‧賽耶‧馬漢（Alfred Thayer Mahan，1840-1914）認為，制海權是一國最為重要的力量。近代，美國喬治敦大學的戰略與國際研究中心主任克萊因、日本經濟企劃廳及中國人民解放軍軍事科學院戰略部研究員黃碩風等，均從多方面考慮，提出了綜合國力的計算方式。綜上所述，綜合國力的研究，從單一到多元、從定性研究轉向定量研究、從靜態研究轉向動態研究。 誠然，綜合國力是用於反映一個國家的綜合實力，包括硬實力，即軍事因素，以及軟實力，即政治、經濟、教育、文化、科技等因素。進一步來說，當今綜合國力競爭的一個顯著特點，就是教育的地位和作用更加凸顯，越來越多的國家把提高軟實力作為重要發展戰略。可見，持續教育的重要性不言而喻。 更深入而言，與其他因素比較，持續教育有針對性、實用性、先進性的特點，能夠有效地將理論與實踐相結合，使教育服務社會，加速技術成果轉化為現實生產力，並具有資源消耗少、低污染、附加價值高、發展潛力大等特徵，且具有較強的拉動性和“溢出效應”（Spillover effect），31 因此，大力發展持續教育，可增強地區的綜合實力，從而提升國家的綜合國力。 30 陳憲光：《當代國際關係簡明教程》，廈門，廈門大學出版社，2003 年，第 16-17 頁。 31 溢出效應（Spillover effect），指事物一方面的發展帶動了該事物其它方面的發展。
  • 23 五、總結 澳門回歸後，特區政府採取了一系列的措施，大力推動持續教育的發展，多年來取得了顯著的成績。然而，就持續教育的發展現狀而言，因受內外因素影響，持續教育仍有需要改善的地方，其不論在教育形式、教育方式、教育服務及教育理念等方面，都必須隨社會經濟的發展而不斷變革。 因此，我們必須深入研究及分析持續教育的發展現狀，發揮現時的優勢特點，參考及借鑒其他國家地區發展持續教育的經驗，制定一系列的措施，克服存在的局限與缺陷，解決現存問題，以發揮持續教育的作用及意義。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 回歸二十年澳門青少年愛國愛澳教育實踐與經驗 * 改革開放四十年來，我國取得的重要成就之一就是在香港和澳門恢復行使主權，並成功實施 “一國兩制”。實踐和事實證明，加強 “愛國愛澳” 教育，增強青少年的國家意識，是全面實施《基本法》和保證 “一國兩制” 事業行穩致遠的根本條件。澳門回歸以來，特區政府積極開展愛國愛澳教育和國家認同教育，有計劃地加強青少年對國家和澳門的歸屬感，取得了良好成效，受到普遍肯定，積累了獨特的經驗。同時，面對新時代的要求，也須在一些重點領域進一步尋求突破。 一、回歸與 “愛國愛澳” 核心價值的傳承 澳門回歸祖國是歷史的重要一刻，意味着澳門新的憲法秩序的確立，中國在澳門恢復行使主權，葡萄牙管治澳門的歷史結束。“一國兩制” 在澳門的實施，不僅標誌着國家在澳門的主權和治權的統一，同時也意味着 “澳人治澳”，高度自治這一新型社會運作機制開始發揮作用。“一國兩制” 的基本政策之一就是 “堅持愛國者為主體的 ‘港人治港’、‘澳人治澳’ ” 1 按照基本法的規定，行政機關、立法機關和司法機關中的主要職位必須由永久性居民中的中國公民擔任。這就要求增強澳門同胞的國家意識和愛國精神，發展壯大愛國愛澳力量，尤其是加強青年人才的培養。2 2004 年 12 月，胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會上的講話中要求，“要重視和加強參政議政人 * 教育學博士，澳門特別行政區政府社會文化司司長辦公室顧問，澳門城市大學特聘教授、博士生導師。 1 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017 年 10 月 18 日。 2 冷鐵勛：“愛國愛澳與年輕一代的培養使用”，《澳門日報》2018 年 6 月 6 日第 E05 版、2018 年 6月 13 日第 E06 版。
  • 2 才的培養，確保愛國愛澳力量後繼有人，始終保持朝氣和活力”；3 2009 年12 月在慶祝澳門回歸祖國十周年大會的講話中又強調，“要高度重視和加強愛國愛澳優秀年輕人才培養，使澳門同胞素有的愛國愛澳傳統薪火相傳、發揚光大，使 ‘一國兩制’ 事業後繼有人。” 4 2014 年 12 月，國家主席習近平在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會上的講話中，在提到加強青少年教育培養時明確指出：“要實現愛國愛澳光榮傳統代代相傳，保證 ‘一國兩制’ 事業後繼有人，就要加強對青少年的教育培養。要高度重視和關心愛護青年一代，為他們成長、成才、成功創造良好條件。” 5 總之，“一國兩制” 是澳門回歸之後的核心價值之一，而 “愛國愛澳” 是確立這一核心價值的基礎。6 長期以來，澳門有愛國愛澳的優良傳統，尤其在 1966 年的 “12.3” 事件以後，澳門被稱為 “半個解放區”。但是，在身份認同方面，有研究表明，1999 年澳門回歸時澳門居民對身為中國人而感到自豪的比例達到 74.1%，但對身為澳門人感到自豪的比例卻只有 38.8%；2005 年，認同自己是中國人的佔 61.3%，認同是澳門人的為 57.7%，認為自己既是中國人又是澳門人的（“雙重認同”）只有 20.2%。因此當時有學者認為，“澳門人 ‘愛國’（認同中國）的程度，並沒有澳門一些人想像的那麼高”，如果將 “雙重認同” 等同於 “愛國愛澳”，情況則更不容樂觀。7 在社會參與方面，近期有調查發現，澳門高中學生普遍認為澳門社會比較保守，當澳門社會發生不公義的事情時，“僅有 30% 受訪同學表示會挺身而出”；60% 受訪學生表示長大後會去投票，但 “大多數對於當前澳門社會治理信心不足”。8 3 胡錦濤： “在慶祝澳門回歸祖國 5 周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話”，2004 年 12 月 20 日。 4 胡錦濤： “在慶祝澳門回歸祖國 10 周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話”，2009 年 12 月 20 日。 5 習近平： “貫徹一國兩制 明天更美好——在澳門回歸十五周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職禮典禮上的講話”，2014 年 12 月 20 日。 6 駱偉建：“‘一國兩制’應該成為特別行政區的核心價值”，《“一國兩制” 與澳門特別行政區基本法的實施》，廣州，廣東人民出版社，2009 年。 7 余振、婁勝華、陳卓華：《澳門華人政治文化縱向研究》，香港，三聯書店，2011 年，第 61-64頁。 8 陳志峰、岑耀昌、李守球：“澳門高中生公民素養研究：社會參與視角”，《華南師範大學學報（社科版）》，廣州，2019 年第 6 期。
  • 3 可見，“愛國愛澳” 是澳門回歸以後的重要課題，須將這種樸素的民族情感，提升為得到廣泛認同的核心價值，不斷發揚光大；同時，要將 “愛國愛澳” 的情感，轉化為學生日常的恒久行為和自覺習慣。 二、“愛國愛澳” 教育的重要舉措與進展 (一) 從制度和規劃層面奠定堅實基礎 “愛國愛澳” 和國家認同教育要取得好的成效，必須從制度和規劃入手，突出重視學校的課程與教材建設，有效保證憲法和基本法教育，創造性地規劃和落實有針對性的教師培訓，並在一系列具體活動中加深學生對國家的認識和情感，實現認知、情感和行為的統一。為更有效地推動 “基本法”和 “愛國愛澳” 的教育，特區政府從法規和政策的層面先後展開大量的建設工作，主要包括： 1.《綱要法》將 “愛國愛澳” 教育納入教育總目標 為更有效地推動《基本法》和 “愛國愛澳” 的教育，特區政府於 2002年啟動教育制度綱要法（第 11/91/M 號法律）的修訂，經 2003 年至 2004 年兩階段廣泛諮詢意見，最終於 2006 年底制定並通過《非高等教育制度綱要法》（第 9/2006 號法律，下稱《綱要法》）。《綱要法》在教育總目標中明確規定，非高等教育各環節須 “致力培養及促進受教育者愛國愛澳、厚德盡善、遵紀守法的品格，使其有理想、有文化及具備適應時代需求的知識和技能，並養成其健康的生活方式和強健體魄”，尤其應 “培養其對國家和澳門的責任感，使其能恰當地行使公民權利，積極履行公民義務。”《綱要法》的通過及實施，為 “愛國愛澳” 教育的推動提供了堅實法制基礎。 2. 推出《澳門非高等教育階段 “愛國愛澳” 教育實施綱要》 在制定《綱要法》的同時，教育暨青年局於 2004 年推出《澳門非高等教育階段 “愛國愛澳” 教育實施綱要》（下稱《實施綱要》）。這份政策文件為學校、相關組織及團體提供實施愛國愛澳教育的參考；同時，教育界依據《實施綱要》的核心，可積極開發多種形式的愛國愛澳教育的課程與教學資源，並廣泛開展澳門學校、教師、學生等與周邊地區進行以愛國愛澳教育
  • 4 為核心的交流訪問。這份政策文件為學校、相關組織及團體提供實施愛國愛澳教育的參考。 3. 制定及實施《非高等教育範疇德育政策》 愛國愛澳教育作為德育工作的核心要素，有必要透過更多與非高等教育範疇息息相關的持份者提供意見，共同參與和實踐。為此，教育委員會 （現為 “非高等教育委員會”） 於 2006 年設立 “德育工作諮詢小組”，2008年 9 月通過並公佈實施《非高等教育範疇德育政策》。該 “政策” 為包括 “愛國愛澳” 教育在內的品德與公民教育工作提出了系統的政策目標和全面的保障措施。 4. 訂定《非高等教育範疇語文教育政策》，加強推廣普通話 為貫徹澳門 “基本法”，明確澳門語文教育政策方向，特區政府在 2008年制定了《非高等教育範疇語文教育政策》，明確中、葡、英三語在澳門的地位，強調優先重視 “兩文”（中文、葡文）“三語”（粵語、普通話、葡語）的教學，要求以中文為教學語言的學校的學生在中學畢業時能講流利的普通話，致力培養中葡雙語精英人才，構建推廣普通話、葡語和英文的有效機制，完善語文教育的相關法規，為學校、教師、學生、市民及其他機構的語文教育提供足夠的資源，營造良好的語言環境。 5. 將 “愛國愛澳” 教育列為《十年規劃》和青年政策的重點內容 為推動 “愛國愛澳” 教育，保障其持續性與發展性，特區政府 2011 年頒佈的《澳門非高等教育發展十年規劃（2011-2020 年）》和 2012 年頒佈的《澳門青年政策（2012-2020）》)，均將 “愛國愛澳” 教育列為重要的目標，並提出相應的措施有序予以落實。 (二) 成立 “德育中心”，統籌和推動 “愛國愛澳” 教育 為推動澳門品德與公民教育的發展，提升學生品德與公民教育水準，教育暨青年局於 2005 年成立 “德育中心”，除了推動個人品格及道德與公民教育外，最重要的使命就是推動 “愛國愛澳” 教育工作。中心在政策的制訂和具體工作的落實過程中均發揮統籌和推動的作用，定期策劃開展各類形
  • 5 式不同的培訓、交流等，提高參與者的 “愛國愛澳” 精神和品德修養，同時亦開展德育組織及機制的建設，與學校和社區保持密切合作。 德育中心最重要的貢獻，是在 2006 年至 2019 年調動澳門各界和北京人民教育出版社的力量，分兩個階段編寫和出版了涵蓋小學、初中和高中三個教育階段的《品德與公民》教材，2008 年開始推出試用本，2019 年修訂本全部出齊。該教材按照本地的 “基本學力要求” 編寫，極大地推動了澳門新時期品德與國民教育的發展。9 (三) 加強品德與公民教育的課程與教材建設 “基本法” 和 “愛國愛澳” 教育的關鍵，是須落實到學校的課程和各教育階段的教材。特區政府成立後加強了相關課程與教材的建設。 1. 促使品德與公民科和歷史教育成為學生的必修課程 澳門的中小學課程自上世紀 90 年代開始須遵守第 38/94/M 號、39/94/M號以及 46/97/M 號法令的規範。依上述法令，品德教育方面，學校選開品德教育、公民教育和宗教三者之一即可；歷史課程在小學階段屬必修，中學階段學校則有較大的自由度，尤其高中的歷史只屬於選修課。 回歸後，特區政府積極推動課程改革，按照 2014 年頒佈的《本地學制正規教育課程框架》10（下稱《課框》），無論在小學還是初中和高中，與“品德與公民” 和 “歷史” 有關的科目都是必修的。11 這一規定在小學教育階段從 2016/2017 學年開始逐步實施，初中和高中將從 2017/2018 學年開始實施，至 2019/2020 學年全面覆蓋十五年免費教育的所有年級。 2. 頒佈品德與公民、歷史、常識等科目的 “基本學力要求” 為落實《課框》，特區政府於 2015 年頒佈了《本地學制正規教育基本學力要求》，2016、2017 年又先後頒佈了小學、初中和高中教育階段的 “基 9 人民教育出版社、教育暨青年局：《品德與公民（修訂本）》（小學、初中、高中），北京，人民教育出版社，2017-2019 年。 10 澳門特別行政區：第 15/2014 號行政法規——《本地學制正規教育課程框架》。 11 小學和中學與歷史有關的科目分別是常識、社會與人文。
  • 6 本學力要求”。12 “品德與公民基本學力要求” 按學生成長需要及年齡層特質，訂定了不同層次的品德素養和公民素養要求；在課程目標方面提出學生要認識和關注祖國及澳門的人和事，以達致培養其關心國事澳門事、愛國愛澳的情感，文本亦列出應有素養之具體表現，將成為學校開展 “愛國愛澳”教育的基本方向。此外，亦強調 “愛國愛澳” 教育在其他各學科中的滲透，尤其是在語文、歷史、地理、社會等科目中的滲透，重視相關科目和各種教育活動的配合。 在 “小學常識基本學力要求” 中，與歷史有關的內容涵蓋了世界的文明古國、中國古代四大發明、中國重要的歷史朝代、澳門歷史城區、澳門回歸等的歷史教育內容。初中和高中 “社會與人文基本學力要求”，歷史方面亦規定須覆蓋世界、中國和澳門的歷史教育內容。2018 年還頒佈了初中和高中歷史科單獨的 “基本學力要求”，13 為學校獨立開設歷史科提供條件。 3. 加強本地教材的建設 澳門過去多採用鄰近地區的教材，這些教材以澳門以外地區的課程標準或課程大綱為依據編寫，未能配合澳門教育及課程發展的需要，也未為本地教師在課程研發上提供足夠的支援。為此，政府持續投入資源，優先開發具本地特色、符合學生發展需要的本地教材或教學資源，為學校課程與教師教學提供支援。 首先是《品德與公民》教材。該教材委託人民教育出版根據澳門的基本學力要求編寫，包括小學、初中和高中三各教育階段，試用版從 2008 年起先後出版提供給學校使用。教材依據澳門的課程框架以及澳門學校與學生的特點編寫，將 “基本法” 和 “愛國愛澳” 教育編排在各教育階段的教材內，為教師開展愛國愛澳教育提供了豐富的教學資源。自出版以來，選用的學校數逐年上升，至 2018/2019 學年，選用教材的學校，小學、初中和高中分別為 68%、65% 和 52%；還有參考此教材的學校，小學、初中和高中分 12 澳門特別行政區：第 19/2016 號社會文化司司長批示——《核准小學教育階段基本學力要求的具體內容》；第 56/2017 號社會文化司司長批示——《訂定初中教育階段基本學力要求的具體內容》；第 55/2017 號社會文化司司長批示——《訂定高中教育階段基本學力要求的具體內容》。 13 澳門特別行政區：第 69/2018 號社會文化司司長批示。
  • 7 別為 20%、26% 及 32%；2019/2020 學年，兩類學校加在一起在小學、初中和高中階段均達到了 100%。（表 1） 《品德與公民》教材非常關注學生身份認同的構建，在對 “中國人”、“澳門人” 和 “世界公民” 等身份認同議題的理解和相應的處理上，均有明顯的進步。14 還有研究指出，該教材將愛國教育與公民教育互相滲透，着力 “培養具有愛國意識的中國公民”。教材在國家層次的着墨雖然不多，但主題鮮明，以族裔文化認同強化了國家認同，突顯了國家的形象。“在國家層次上，教科書着力重構國民身份，培養具有愛國意識的中國公民。教科書以文化認同和族群認同為傳達國家認同的主要途徑，借此重構公民的國民身份，深化國民的愛國意識；在塑造國民身份時，以直接鮮明的表達形式呈現了 ‘我是中國人’ 的身份論述。” 15 其次是中學歷史教材。教育暨青年局與人民教育出版社合作編寫初中和高中《歷史》教材，以幫助學校更有效地落實歷史教育。初中一年級及高中（必修）共四冊試行版《歷史》教材，於 2018/2019 學年供學校選用；其餘年級教材亦在 2019/2020 學年供學校選用。該教材的內容上強化了澳門史和中國近、現代史，但在澳門史與中國歷史的關係上改變澳門過去為澳門史編寫獨立教材的做法，將澳門史融入中國史；在近、現代史方面，雖然比過去澳門的通行教材大大加強，但沒有與內地的歷史教材看齊，而是照顧澳門學校過去比較重視中國古代史的特點，初中和高中採用雙循環，均適當加強近、現代史。16 其三，編寫《小學常識》教材。2016 年，教育暨青年局已委託澳門科學技術協進會編寫澳門《小學常識》教材，教材以澳門小學常識科的基本學力要求為依據，當中包括澳門及中國的相關歷史內容，預計於 2019/2020 學年起供學校選用。 14 郭曉明：“教材中的身份認同——以澳門小學《品德與公民》教材為例”，石鷗主編：《教科書評論 2014》，北京，首都師範大學出版社，2015 年，第 134-153 頁。 15 黃素君、黃樂源、謝均才：“公民身份與意識初探：澳門小學《品德與公民》教科書分析”，《教育學報》2018 年第 2 期，香港，第 67-86 頁。 16 郭曉明：“澳門中學歷史課程與教材的變革”，《港澳研究》2018 年第 4 期，北京。
  • 8 其四，為加強學生對澳門地理環境的認識，加深瞭解澳門與祖國之間密不可分的聯繫，特區政府於 2015 年 10 月出版了《澳門地理》，作為初中地理補充教材，截至 2017 年 8 月，40%的學校選用了有關教材。 最後，編寫澳門《普通話》教材。教青局正與國家語言文字應用管理司合作編寫，計劃於 2019 年出版。另外，為鼓勵教育工作者向學生傳授中華民族文化傳統的知識，提升其對中華民族文化傳統的興趣，教青局以不定期的方式，委託本地學術機構編寫 “中華民族文化傳統教育系列” 網上多媒體資源以及教學輔助資料，並以演示檔的方式上載教青局網頁，供教育工作者及公眾流覽使用。 表 1 正規教育領域選用本地教材的學校數及其比例 教材 學年 小學 初中 高中 《品德與公民》 2012/2013 35 (56%) 21 (49%) 16 (39%) 2013/2014 37 (62%) 23 (53%) 18 (44%) 2014/2015 38 (63%) 24 (56%) 21 (51%) 2015/2016 38 (63%) 24 (56%) 21 (51%) 2016/2017 42 (70%) 23 (52%) 19 (46%) 2017/2018 43 (73%) 28 (65%) 21 (51%) 2018/201917 40 (68%) 28 (65%) 22 (63%) 中學《歷史》 2018/2019 -- 24 (56%) 26 (63%) 《澳門地理》初中補充教材 2016/2017 -- 13 (30%) -- 2017/2018 -- 17 (40%) -- 《書寫我城——澳門文學補充教材(初中篇)》 2016/2017 -- 3 (7%) -- 2017/2018 -- 4 (9%) -- 資料來源：教育暨青年局 17 除完全使用教材外，還有一部份學校參考《品德與公民》教材，選用其中的部份內容，兩類學校加在一起，2018/2019 學年小學、初中和高中階段均達到 100%。
  • 9 (四) 配合國家相關立法，推動升掛國旗，開展國歌教育 國旗和國歌代表一個民族及其歷史文化，具有獨特的象徵意義，也是愛國主義教育的重要元素；同時，《憲法》和《基本法》共同構成澳門的憲制基礎，有必要讓澳門年青一代同時瞭解。因此，政府努力推動相關的工作，近年取得明顯成效。 在升／掛國旗方面，澳門特區政府已於 2019年以行政法規的形式規定，將升國旗儀式 “納入本地學制正規教育的中小學學校，每週舉行一次升旗儀式”，只有 “遇惡劣天氣” 或 “不具備條件舉行升旗儀式者” 除外。18 這就有效落實了《中華人民共和國國旗法》的有關規定。19 事實上，經過多年的努力，澳門中、小、幼學校 2018 年已基本實現升/掛國旗、參加升旗儀式全覆蓋（表 2）。教育發展基金於 2017/2018 學年的“學校發展計劃” 資助中設立裝設國旗、區旗、校旗及旗杆的專項資助，鼓勵及推動學校在校內升/懸掛國旗、區旗、校旗，以及在特區政府成立紀念日、校慶日等重要日子升掛國旗，培養學生的愛國愛澳情懷。 同時，澳門高等院校至 2018 年也均已有升掛及展示國旗的安排，大部份高校還會於畢業禮、國慶、澳門特區成立紀念日等重要日子舉行升旗儀式。特區政府還組織澳門青年、大專學生和教職人員體驗升旗儀式，以提升其國家歸屬感和民族自豪感。高等教育局 2018 年 4 月 14 日就曾組織高校學生參觀軍事展覽館，並體驗升旗儀式，約 78 人參加。澳門大學於 2018 年5 月 4 日成立國旗隊，隊員由本科生、碩士生及博士生組成。 18 澳門特別行政區：第 5/2019 號行政法規——《關於使用國旗、國徽、區旗、區徽及奏唱國歌的具體規定》，第 5 條。 19 《中華人民共和國國旗法》第 13 條規定：“全日制中小學，除假期外，每週舉行一次升旗儀式。”
  • 10 表 2 非高等教育範疇正規教育學校升、掛國旗情況 學年 正規教育校(部) 總數 上課日懸掛國旗的校(部)數 每週或重要日子舉行升旗儀式的校（部）數 國慶、回歸紀念日舉行升旗儀式的校（部）數 2015/2016 109 62 (56.8%) 51 (46.8%) 31（28.4%） 2016/2017 108 65 (60.2%) 48 (44.4%) 39（36.1%） 2017/2018 112 67 (59.8%) 52 (46.4%) 40（35.7%） 2018/2019 112 71 (63.4%) 65 (58.0%) 36 (32.1%） 資料來源：教育暨青年局 在國歌教育方面，《國歌法》已列入澳門《基本法》附件三，澳門特區已於 2019 年初頒佈專門法律，規定 “將國歌納入本地學制正規教育的中小學教育，組織學生學唱國歌，教育學生瞭解國歌的歷史和精神內涵，遵守國歌奏唱禮儀。” 20 目前，澳門《品德與公民》的基本學力要求已明確規定，小學階段須讓學生認識國旗、國徽，理解其基本含義，會唱國歌。另外，早在 2000 年，教育暨青年局已出版了題為《國旗、國徽、國歌、區旗、區徽》的教材供學校參考，該教材於 2018 年得以修訂。此外，2018 年 4 月教育暨青年局與中國人民解放軍駐澳部隊合作，首次舉辦澳門非高等教育教職員“細說國旗‧國歌情活動”，合共約 170 人參與。 在《憲法》和《基本法》教育方面，特區政府已頒佈的《品德與公民》基本學力要求以及近年推出的相關教材，均已將《憲法》和《基本法》列作重要內容，為憲法和基本法教育提供了制度保障。高校也逐步強化了《憲法》與《基本法》教育，澳門大學已將相關內容列入必修課。此外，特區政府還連同教育界舉辦各類活動推廣基本法。教育暨青年局 2018 年 2 月舉辦的“慶祝澳門特別行政區基本法頒佈 25 周年學界青年大匯演”，就有 54 所中小學校、11 個團體以及青年義工共 500 多名青年學生參與，有 11 間本地及內地傳媒（包括中央電視台）到場採訪。演出結合戲劇、舞蹈、音樂、武術、民間技藝等手法，由老、青、少三代澳門人以 “接力講故事” 的方式去反映 20 澳門特別行政區：第 1/2019 號法律——《修改第 5/1999 號法律〈國旗、國徽及國歌的使用及保護〉》，第 4 條。
  • 11 《基本法》的頒佈和實施對澳門發展所起到的重要作用，共吸引 3,000 餘人次到場欣賞，超過 15,000 人次到網路媒體流覽。 (五) 在教師培訓中加強國情教育及 “愛國愛澳” 教育 學校和教師是推動、落實 “愛國愛澳＂教育的關鍵，因而加強學校的德育工作機制，提升相關教師的專業素養，就顯得尤為重要。 1. 推動學校設立德育工作小組 回歸以來，教育暨青年局按照 “非高等教育德育政策” 的要求，積極推動學校設立 “德育工作小組”，基本覆蓋了所有學校。該小組一方面要負責落實特區政府的相關政策、要求，組織學生參加系列德育活動；另一方面要制定學校的德育工作計劃，統領全校德育工作，在學校樹立 “人人都是德育工作者” 的理念，充分發揮學校教育工作者言傳身教的作用，有計劃地提高學校領導、班主任、各科教師以及學生輔導員、餘暇活動人員等各類專職人員對國情的瞭解，深化中華文化的傳承，提升 “愛國愛澳” 教育的自覺性和能力。 為支援學校 “德育工作小組” 的工作，交流各校的經驗，教育暨青年局持續舉辦 “育人路上總有你我” 品德教育系列活動、“價值觀教育進修課程”、“學校性教育經驗交流會”，建立 “博彩領域青年服務交流平台”，對提升德育工作的成效起到了積極作用。21 2. 開展國情教育教師培訓 教師要面向學生進行國情教育，首先自己要全面、客觀地瞭解國情。因此，特區政府自 2011/2012 學年起實施 “國情教育教師培訓計劃”，以儲備具有國情及區情認知基礎的教學人員，為更好落實愛國愛澳教育提供支撐。該培訓課程分為五個部份：（1）“一國兩制” 與《基本法》專題：透過國家為特區提出的政治構思和有關澳門的憲制性法律，認識澳門實行澳人治澳、高度自治的基礎原則，深入瞭解 “一國兩制” 的構想、“一國兩制” 提出的背景、內容、特徵及意義；（2）澳門政制發展專題：介紹 “一國兩制” 下 21 教育暨青年局：《2009 教育暨青年局年刊》，澳門，教育暨青年局，第 47 頁。
  • 12 中央政府與澳門的關係、“一國兩制” 在澳門的成功實踐及澳門特區政府組成和選舉制度等；（3）澳門社會文化專題：介紹澳門中西方交融和發展背景下的多元文化特色，探討傳統文化的定位和中華文化的當今意義；（4）澳門經濟民生專題：介紹特區政府回歸後賭權的開放及澳門的經濟成就和民生議題，特別就國家對澳門 “一中心、一平台” 定位、粵澳及泛珠三角地區合作帶來的影響，探討經濟適度多元發展和人才建澳的新經濟戰略格局；（5）澳門歷史專題：介紹從新石器時代到開埠以來，尤其是澳葡管治到澳門回歸祖國這段歷史中的重要事件，闡述澳門歷史發展與中國之間的緊密聯繫。該計劃從 2011/2012 學年至 2017/2018 學年，累計參加的人數已達到1,151 人。 表 3 歷年參加 “國情教育教師培訓計劃” 的人數 年份 參加人數 2017/2018 321 2016/2017 224 2015/2016 127 2014/2015 124 2013/2014 158 2012/2013 107 2011/2012 90 合計 1151 資料來源：教育暨青年局 3. 骨幹教師培訓 “骨幹教師培訓” 計劃是 2003 年國家副主席訪澳時提出的支持澳門基礎教育教師培訓的重要項目之一，當中中國語文、公民、歷史等作為愛國愛澳教育的主要學科，為推動 “愛國愛澳＂教育發揮了很大的作用。尤其是“中、小學品德公民科骨幹教師培訓” 課程包括在澳門的理論研習和內地觀摩考察兩部份，第一期就有 22 名中學品德與公民科教學人員和 16 名小學品德與公民科教學人員參加。
  • 13 為進一步推進和強化學校《基本法》的教育、教學工作，2010/2011 學年起舉辦了兩期 “品德與公民科骨幹教師《基本法》研習計劃”，共 54 名教師參加。 4. 校本教師培訓 為提升教學人員對澳門非高等教育、中華文化傳承以及《基本法》的認識，教育暨青年局努力透過教育發展基金，推動校本化的以 “愛國愛澳” 為題的教師培訓，配合學校的課程需要，開展有關愛國愛澳的培訓項目。 另外，自 2015/2016 學年開始，教育暨青年局還邀請大學學者與該局人員一起，到所有公、私立學校舉辦教育政策及中華文化分享會，其中包括漢字與中華文化傳承，《澳門 “基本法” 與國情教育》也是當中的主要內容之一，2015 年至 2018 年共到訪 59 所私立學校和 10 所公立學校，出席人數5,568 多人。其他相關培訓還包括赴山東曲阜的教師培訓活動、於北京舉辦的 “澳門中小學教師外交參訪活動”，均反應良好。 (六) 以系列活動強化愛國愛澳意識，增強學生的民族自豪感和認同感 為了加強愛國愛澳教育，豐富年青一代對國家的認識，增加他們對祖國的歸屬感和民族自豪感，特區政府充分發揮學校、社團以及全社會其他各方面的作用，長期舉辦豐富多彩的教育營、軍事夏令營、國情研習班和國情教育系列活動，讓青少年頻繁深入內地，在行動中觀察和體驗祖國的發展變化，與內地師生和社會各界親密接觸，瞭解歷史文化和自然景觀，取得良好成效。以 2015/2016 學年為例，參加 “愛國愛澳” 教育和 “基本法” 教育活動的師生達到 3.3 萬多人次。 以 “認識祖國、愛我中華” 學習之旅資助計劃為例，透過教育發展基金資助私立學校組織學生到內地、香港及澳門等地進行文化、歷史、地理、科普及環保等課題的專題研習，或體驗奧運會等國家所舉辦的各類盛事及相關活動，以加深對中華優秀傳統文化的認識，感悟中華民族近代歷史，體會國家發展所取得的巨大成就。該計劃自 2004/2005 學年推出以來，深受教育界和學校歡迎，至 2018/2019 學年有近 6.2 萬名師生獲資助參與。僅
  • 14 2017/2018 學年，幾乎所有學校（82 個校部）參與，5,301 人次受益。教育暨青年局還推出該計劃的優秀方案獎勵計劃，鼓勵各校不斷創新。 再如，特區政府於 2016 年推出 “千人計劃”，項目以澳門的中學生、大專學生以及青年人為對象，通過組織學員前往內地，進行多元化的交流和學習活動，推動青少年積極融入國家發展大局。2016 至 2018 年累計組織 112個交流團，共 3,317 名澳門青年分別赴內地 16 個省、市進行學習交流。22 2019 年啟動第二階段計劃，上半年已經有 14 個交流團逾 400 名青少年前往內地各省、市交流。 表 4 澳門青年、學生近年參與主要愛國愛澳活動的情況 活動名稱 2012 /2013 2013/ 2014 2014/ 2015 2015/ 2016 2016/ 2017 2017/ 2018 2018/ 2019 國情教育培訓課程 地點 貴州 成都 青島 西安 上海 福建 學校數 27 27 30 31 28 32 人數 69 71 106 103 101 99 京港澳學生交流夏令營 澳門師生人數 65 56 100 72 67 67 三地總人數 383 272 631 361 363 358 “認識祖國、愛我中華”學習之旅資助計劃 校部數 74 76 76 73 77 82 74 師生人數 4,151 4,333 4,250 4,335 4,741 5,301 4,622 全澳學界五四青年節升旗儀式 1,100 1,100 1,000 1,000 1,300 1,700 小飛鷹愛國愛澳教育營資助計劃 2,675 2,821 2,198 -- -- -- -- 國防教育營 3,679 3,528 3,123 2,595 2,807 3,361 3,726 澳門青年學生軍事夏令營 111 114 105 118 120 130 130 推廣外交知識系列活動 28,205 27,805 36,152 8,917 9,534 8,829 待更新 澳門青少年國情研習班 45 45 45 45 45 45 45 澳門、內地青年交流計劃 -- 20 20 -- -- -- -- “追夢．飛翔”青年領袖培育計劃 -- -- 220 230 200 131 160 “結伴成長”學習交流團 -- 23 70 66 60 50 50 22 《澳門 “ 千人計劃 ” 青少年培養專案活動章程》（中學組）， 2019 年 1 月，參見https://1000prog.fmac.org.mo/assets/media/2019030101.pdf，2019 年 8 月 6 日。
  • 15 五．一勞動節“中國人民解放軍駐澳部隊氹仔軍營開放日”中學生專場 -- -- 1,128 1,853 2,305 2,500 2,350 “六一國際兒童節──小學生與中國人民解放軍駐澳部隊互動活動” 1,800 1,200 800 800 786 722 730 國旗下的說話──國旗手訓練營23 60 57 31 139 156 303 262 慶祝澳門回歸祖國十五週年學界大匯演 -- -- 2,600 -- -- -- -- 2015 年海外華僑及港澳臺地區青少年“中國尋根之旅”夏令營活動 -- -- 45 -- -- -- -- 京澳小學生交流營 50 50 50 50 47 50 50 “普法新 TEEN 地”青少年法律推廣月 -- -- -- -- 24,188 26,006 37,744 “夢想啟航”中學學生會領袖培訓計劃─中國夢學習之旅 -- -- -- -- 40 40 40 慶祝澳門特別行政區基本法頒佈25 週年學界青年大匯演 -- -- -- -- -- 3,000 -- 資料來源：教育暨青年局 (七) 學生的愛國愛澳意識和國民身份認同感明顯加強 回歸 20 年來，政府、教育界和全社會共同持續推行的一系列措施發揮了重要作用，不少調研的結果證明澳門學生的愛國愛澳意識和國民身份認同總體呈現明顯加強的趨勢。澳門大學中國歷史文化中心 2017 年的調查表明，澳門中小學生對國家歷史文化的認知比較正面，認知指數的平均值為74.8 分，小學生、初中生分別為 78.0 分和 71.0 分；對本地歷史文化的認知相對國家歷史文化的認知較低，認知指數的平均值為 67.3 分，小學生、初中生分別為 70.9 分和 63.0 分。總體而言，對國家歷史文化的認知好於對澳門本地歷史文化的認知；小學生在兩方面的表現都明顯比初中學生正面。24 23 活動原為“國旗下的說話體驗營”，自 2016 年起更改為“國旗下的說話──國旗手訓練營”，2019年在上述計劃的基礎上拓展相關系列活動，並成立學界升旗隊，故更改活動名稱為“國旗下的說話系列活動 2019──國旗手培訓日營”。 24 澳門大學中國歷史文化中心：《澳門中小學生國家歷史文化認知指數 2017 年度調查報告》，澳門大學，2018 年。
  • 16 與鄰近地區相比，在對國家和民族的認同方面，澳門學生的情況要好很多。2014 年的一項調查表明，澳門青少年國家認同綜合得分總體處於中等偏上水準，平均值為 62.77 分；而香港青少年的國家認同綜合得分總體處於中等的水準，平均值為 53.53 分。25 在另一項研究中，面對問題：“在考慮你的身份時，你認為你自己是澳門人（香港人／台灣人）多些，或是中國人多些呢？” 時，台灣受訪者的 “中國人” 身份認同最低，香港次之，澳門最高；選 “兩者皆是” 的，則以香港最強，台灣及澳門次之。26 當然，在回歸後的 20 年裡，學生身份認同的情況出現過反復，前 10 年提升的很快，澳門中華教育會的一項研究表明，澳門高中生對於作為 “中國人” 和作為 “澳門人” 的自豪感從 1999 年到 2008 年均有大幅提升，達到75% 左右。27 但另一項研究表明，2011 年澳門學生對 “我是澳門人” 的身份認同程度雖較往年有所下降，尤其表示 “十分同意” 的比例從 2009 年的66.2% 下降到 56.0%。值得關注的是，對 “我是中國人” 這一表述，2014 年的調查資料出現大幅下滑：選擇 “十分同意” 和 “同意” 的百分比，由 2007年和 2009 年的九成多減少到 2011 年的八成，2014 年迅速降至五成半。這可能與同期香港發生的 “反國民教育” 和 “佔中” 事件有關。當然，到 2017年，選擇 “同意” 和 “十分同意” “我是中國人” 的比例已回升至 82.4%，認為 “不同意” 和 “十分不同意” 的比例則下降到了 5.4%。28 這說明澳門的國民身份認同教育仍然是有效的。 25 涂敏霞、王建佶、蕭婉玲、謝美玲：“港澳青少年國家認同研究”，《青年探索》2014 年第 2 期。 26 鄭宏泰、黃紹倫：“身份認同：台、港、澳的比較”，《當代中國研究》2008 年第 2 期。 27 澳門中華教育會教育科學研究組：“回歸後澳門中學生政治次文化的延續與變化”，《澳門人文社會科學研究文選》（2008-2011），北京，社會科學文獻出版社，2012 年，第 50-74 頁。兩次調查中，第一組學生的樣本來自同樣四所學校，第 2 次則增加了第二組，樣本來自另外 4 所學校。 28 澳門中華學生聯合總會、澳門青年研究協會：《2014 年澳門中學生國民身份認同調查研究報告》，2014 年；《澳門中學生國民身份認同調查研究報告 2017》，2017 年。
  • 17 表 5 2007-2017 年澳門中學生身份認同情況的變化 年份 問題 答案（百分比%） 十分同意 同意 一般 不同意 十分不同意 2007 我是澳門人 66.44 25.34 6.16 0.96 1.10 我是中國人 65.84 27.43 5.76 0.69 0.27 2009 我是澳門人 66.80 24.40 7.40 0.40 0.30 我是中國人 66.20 24.40 7.40 0.80 0.70 2011 我是澳門人 56.00 33.60 9.00 0.60 0.50 我是中國人 38.70 42.90 15.20 10.40 0.90 2014 我是澳門人 59.10 29.50 10.30 0.40 0.70 我是中國人 22.10 33.00 33.00 5.90 6.00 2017 我是澳門人 53.60 34.40 9.70 0.80 0.60 我是中國人 42.40 30.00 20.30 2.90 2.50 三、澳門的創造性經驗 澳門的愛國愛澳教育之所以能順利開展，並取得比較理想的成效，與特區政府和社會各界的創造性實踐有關。 (一) 強化政府的主導作用 政府、學校與社會是影響品德與公民教育的三個重要力量，理想的狀況是三方各有分工，但又密切配合。回歸以前，澳葡政府對於佔絕大多數的私立學校長期不聞不問，政府以一種 “去政治化 (de-politicized) 的折衷方式”，以 “個人及社會發展” 淡化公民教育中的身份屬性，止步於公民教育改革的初步階段。29 所以，回歸前愛國愛澳教育主要在澳門居民辦理的社團學校自發進行，政府的作用微乎其微，甚至在政策上採取有意忽視的態度。 回歸以後，在 “一國兩制” 的新時代，為了重建 “一國” 的概念，特區政府將 “愛國愛澳” 教育作為核心的教育政策，開始在愛國教育和公民教育領域發揮主導作用。這首先體現在政策的宣示上，特區政府成立後的第一 29 黃素君、黃樂源、謝均才：“公民身份與意識初探：澳門小學《品德與公民》教科書分析”，香港中文大學：《教育學報》2018 年第 2 期。
  • 18 份《施政報告》就明確提出 “愛國主義和公民意識應在整個教育領域內得到足夠的重視和切實的推行”；“嚴守《基本法》，堅定維護 ‘一國兩制’、‘澳人治澳’ 和高度自治。在這個基礎上，進一步將澳門人愛國愛澳的優良傳統發揚光大”。30 此後的 20 年，政府每年的施政報告都延續了這一政策方向。2011年的《非高等教育十年規劃》和 2012年的《澳門青年政策（2012-2020）》則將 “愛國愛澳” 教育納入政府的中長期政策。 其次，體現在愛國愛澳的制度建設上。回歸以來，特區政府主導了一系列相關制度的討論、訂定和推行：2004 年的《愛國愛澳教育實施綱要》和2008 年的《非高等教育領域德育政策》，是澳門有史以來 “愛國愛澳” 教育的開創性文件。2014 年及隨後推出的各教育階段 “課程框架” 和 “基本學力要求”，則從制度上保證了愛國愛澳教育成為所有學生必修、必考的內容。2008 年開始發行的《品德與公民》教材，則第一次為 “愛國愛澳” 教育建立起一個完整、科學的教學系統，讓其完整地落實地在所有學校的課堂教學。 政府的主導作用還體現在經費的投入上。如前所述，政府一方面直接投入大量經費舉辦了一大批具有品牌效應的愛國愛澳教育活動；同時，為青年社團和學校提供大量定期的資助，幫助其舉辦各類有關活動。所以，在澳門形成了以政府為主導、社會相關力量齊心協力的配合愛國愛澳教育機制。 (二) 以制度為根本保障 回歸以後品德與公民教育的一個重要任務就是去殖民化。“去殖民化”必須從制度入手，首先要做 “減法”，去除殖民統治時期體現殖民化的政策和教育內容。正因如此，澳門從 2002 年開始從整體上檢討澳葡政府在 1991年制定的教育制度，2006 年頒佈了與 “一國兩制” 相適應的全新教育制度。其中，去殖民化最重要的內容之一，就是在學制上取消了葡國和英國學制，統一採用既與內地一致、又具有良好國際銜接能力的 “3-6-3-3 學制”。31 同 30 何厚鏵：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零零年財政年度施政報告》，2000 年 3 月 9日。 31 這從制度上為澳門高中畢業生赴內地升學創造了條件。以往所有英文學校中學都是 5 年，很難與內地的學制銜接。香港的學制高中也已改為 3 年，但晚於澳門。
  • 19 時將免費教育由 10 年一步增加到 15 年，而且適用於所有加入免費教育學校系統的學校，從經費投入上徹底改變了澳葡時代長期歧視愛國學校和社團學校的政策。 “去殖民化” 更重要的一個方面是要做 “加法”，就是要從制度上增加對“愛國愛澳” 教育的保障，以免 “因人廢事” 或 “時過境遷”。例如，2006 年的《非高等教育制度綱要法》將培養 “愛國愛澳” 的品格列為所有教育階段的總目標，這就是 “加法”，為 “愛國愛澳” 教育確立了一個牢不可破的地位，即便葡文學校，也須遵循；教會學校以往可能只開宗教課，現在也必須通過 “品德與公民” 和歷史課落實 “愛國愛澳” 方面的基本學力要求。總之，制度是最根本的保障，要從基本的教育制度法律入手，同時落實在學校正規教育的課程制度，保證有高品質的教材。 (三) 抓緊學校這一關鍵環節 在實施義務教育的情況下，學校是唯一面向全體適齡兒童和青少年系統地進行愛國愛澳教育的場所，因而應該充分發揮這一主陣地的作用。2018年澳門實現升掛國旗全覆蓋，表明 “愛國愛澳” 教育在學校贏得了良好的環境。這與德育為先的政策和政府推動學校成立 “德育工作小組” 的成效是分不開的。要發揮學校這一主陣地的作用，還有兩點很關鍵： 一是要保障相關課程的設置，並開足課時，落實於課堂教學。2017 年的一項調查表明，中學生 “同意” 和 “十分同意” “我是中國人” 的比例從2014 年的 55.1% 回升至 82.4%；與此同時，認識祖國的首要途徑亦有改變，“課堂/書本” 由 2014 年的 32.4% 提高至 60.6%，超過 “互聯網”（59.7%）躍居第一。32 可見課堂教學的重要性。 二是要注意教師的作用。對澳門而言，首先要提升教師的專業素養，澳門中學的 “品德與公民” 課教師幾乎沒有科班出身的，一大批 “兼教” 該科的教師無論在知識結構上還是在教學技能上都無法保證有效的教學；歷史課教師的專業 “對口” 率也低於其他科目。所以，2003 年起實施的 “骨幹 32 澳門中學生聯合總會、澳門青年研究協會：《澳門中學生國民身份認同調查研究報告 2017》，2017 年。
  • 20 教師培訓” 計劃中的語文、公民、歷史等項目，為推動 “愛國愛澳＂教育發揮了很大的作用；與基本法有關的培訓以及圍繞新教材的培訓，也起到了補救性的作用。另一方面，港澳不少教師對於內地的歷史、文化和最新發展可能並不十分瞭解，而 “愛國愛澳” 教育成功的前提之一，恰恰要求教育者自身在情感上的認同與投入。所以，澳門近年組織 “國情教育教師培訓計劃”和 “澳門中小學教師外交參訪活動” 等，在這方面見到了成效。 (四) 行動是最好的教育 對於港澳來說，愛國教育和身份認同教育最重要的一點，就是要打破港澳與內地的隔膜。所以，走出課堂，跨入內地，親近國家，與內地的居民多交往，在行動中達致理性認知與內心情感的統一，這是最好、最有效的教育。回歸以來，澳門不遺餘力地為各年齡階段的青少年舉辦了大量愛國愛澳的系列活動，既有在澳門的，也有赴內地和其它地區交流的；既有學校組織的，也有許多由政府和社團負責的；既有走訪交流，也有專題化的培訓。正是這些頻繁的交流、訪問，讓澳門的年青一代整體上對內地都沒有陌生感，認同國家的發展和進步。 2017 年的一項面向中學生的調查，在問到 “瞭解內地的最好途徑”（多選題，最多選三項）時，除了有 57.5% 的學生選擇 “互聯網 新媒體” 之外，有 32.5% 選擇 “參加赴內地的交流活動”，還有 26.5% 選擇 “到內地探親、旅遊”，其它的還有選擇 “電視 電台”（28%）、“學校教科書”（16.4%）、“課外書報紙雜誌”（14.4%）、“親人朋友”（12.6%）。33 可見，訪問交流是重要的教育途徑。 (五) 實施包容性的國家認同教育和愛國教育 在 “一國兩制” 的背景下，愛國教育也必須既講 “一國”，也肯定 “兩制”。不能簡單地用內地的標準要求澳門，也不能將內地習慣的教育模式直接套用下去。愛國教育必須具有 “包容性”，包容澳門歷史和現實環境的特 33 澳門中學生聯合總會、澳門青年研究協會：《澳門中學生對內地情況的認知調查報告 2017》，2017 年。
  • 21 殊性，肯定澳門居民在政治權利、個人生活方式、社會運作機制以及情感歸屬等方面的差別和某些合理關切。 包容性的愛國教育首先要有澳門的標準。回歸以來，無論是小學、初中還是高中，澳門在品德與公民、歷史、中文以及小學常識等科目都訂定了自己的 “基本學力要求”，相關教材也以其為依據編寫。這些標準不違背 “一國” 的原則，但在具體要求上不同於內地的課程標準。以品德與公民為例，國家認同涉及 “文化中國” 與 “政治中國” 兩個方面，澳門的課程標準與內地一樣強調 “同宗同源” 和對文化中國的認同，但在 “政治中國” 的認同方面基於 “兩制” 的考慮，作了靈活處理。內地《品德與社會課程標準》要求小學高年級學生 “知道新中國成立和改革開放以來取得的成就，加深對社會主義祖國和中國共產黨的熱愛之情。” 34 澳門小學《品德與公民基本學力要求》在相關部份的要求是 “關心國家的發展、變化以及所面臨的挑戰”，“知道中國發展的重大成就，並為此感到自豪。” 35 回歸以來，澳門的愛國教育之所以開展得比較順利，重要的原因之一就是充分考慮澳門的實際情況，按照自身的標準進行。 其次，要考慮澳門社會和教育環境的特殊性。在澳門的教育場域中，參與者的文化和政治譜系與內地明顯不同，“既要照顧傾向於愛國的社團學校和公立學校，又要爭取為數不少的教會學校、葡文學校和國際學校”。36 所以，特區政府一方面要求所有學校落實愛國教育，同時繼續允許教會學校開設宗教課，在中學歷史教材中不回避宗教在澳門歷史上的特殊地位，適當考慮葡裔社群對澳門史某些議題的合理關切；37 在升掛國旗方面，給葡文學校和國際學校留出一定的彈性處理空間。這些措施為愛國愛澳教育贏得了更廣泛的支持。相反，澳門在愛國教育某些方面的要求可能高於內地。例 34 中華人民共和國教育部：《九年義務教育品德與社會課程標準》，北京，北京師範大學出版社，2011 年，第 15 頁。 35 澳門特別行政區：《第 19/2016 號社會文化司司長批示——核准小學教育階段基本學力要求的具體內容》附件八——“小學教育階段品德與公民基本學力要求”，2016 年。 36 郭曉明：“行政吸納政治：澳門回歸以來本地教材開發中的政治衝突與出路”，《湖南師範大學教育科學學報》2018 第 2 期，長沙。 37 郭曉明：“澳門中學歷史課程與教材的變革”，《港澳研究》2018 年第 4 期，北京。
  • 22 如，澳門幼稚教育早在回歸初期就完全普及，2005 年已全面納入免費教育，所以特區政府一直鼓勵學校從幼稚教育階段開始，就定期組織學生參加升國旗、奏唱國歌的活動。 另外，包容性的國家認同教育和愛國教育要避免絕對主義和單向思維。以身份認同為例，認同的關鍵在於求同存異。既要爭取 “求大同”，也要允許 “存小異”，有時甚至是 “存大異”。例如，在對待資本主義和宗教的態度上，在對民主選舉、憲政體制和三權分立的認識與感情上，就有必要 “存大異”。認同不是單向的 “同化”，在國家認同教育過程中，不能 “只談成就，不談缺失”，只有實事求是，開誠佈公，身份認同才會是深刻和持久。38 最後，對於不同類型的學校和不同背景的學生，也要採用其他的方式方法，有不同的要求。在澳門，除去一些教會學校、國際學校等，大部份社團和公立學校都會選用人教版教材。愛國愛澳教育應當 “注意形式上的靈活多樣，區分不同的受眾對象，施以不同的方式。” 39 那些經常參加愛國愛澳教育活動的，不妨繼續熱熱鬧鬧地高調進行；但對於另一部份並不經常參加愛國愛澳教育活動者，以至從台灣地區及海外接受高等教育歸來，崇尚“西式民主” 模式者，就要採取較為靈活的方式，必須喜聞樂見、潤物無聲。總之，愛國愛澳教育工作應以靈活變通的思維推行。 四、未來之路 (一) 進一步加強制度建設 制度是實施 “一國兩制” 的根本保障。國務院在 2014 年的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中指出，要 “繼續完善與香港基本法實施相關的制度和機制” 40 2018 年習近平在會見香港澳門各界慶祝國家改革開 38 郭曉明：“教材中的身份認同——以澳門小學《品德與公民》教材為例”，石鷗主編：《教科書評論 2014》，北京，首都師範大學出版社，2015 年，第 134-153 頁。 39 永逸：“愛國愛澳教育的形式也不可以‘一刀切’”，《新華澳報》2019 年 8 月 22 日第 P1 版，澳門。 40 中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》，2014 年 6 月，參見國務院新聞辦公室網頁 www.scio.gov.cn，2014 年 6 月 10 日。
  • 23 放 40 周年訪問團時，也要求港澳按照與 “一國兩制” 相適應的新要求，完善 “特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制”，提高管治能力和水準。41 如前所述，回歸 20 年來，澳門在落實 “愛國愛澳” 教育的制度建設方面取得了積極進展，從教育基本制度、課程領導與設置、教材以及教育中長期規劃和青年政策等方面，提供了良好保障。但實踐是不斷發展的，制度建設須與時俱進。例如，如何保證 “課程框架” 法規有關中小學 “品德與公民”和中學歷史 “必修必考” 的規定在學校真正落實呢？在沒有統一考試的情況下，政府如何檢視相關科目的 “基本學力要求” 是否真正得到遵守呢？這要求特區政府教育部門在行政上建立起相應的機制。再如澳門的教科書制度是完全自由放任的，任何教科書都可以使用，政府有何機制保證所有被選用的教材都符合 “愛國愛澳” 的原則要求呢？這須檢討澳門的教科書制度。《國歌法》和《國旗法》有關要求的落實，也有類似的問題。 (二) 強化港澳教育和青年工作與內地的聯繫 在 “一國兩制” 的實施過程中，“一國” 是 “兩制” 的前提和基礎。按照《基本法》的規定，教育和青年工作雖然主要是特區自治範圍內的事務，但仍然要加強與內地的聯繫。回歸以來，澳門在這方面有成功的經驗。例如，澳門特區政府於 2012 年與國家教育部簽署《教育交流與合作協定》，在教育部的支持下，教育曁青年局與內地教育機構一直保持密切的合作關係，每年組織教師培訓、教育行政人員培訓以及學生赴內地的國情教育活動，合作項目包括：骨幹教師培訓計劃、內地優秀教師來澳交流計劃、全國青少年科技創新大賽、明天小小科學家獎勵活動、全國中小學資訊技術創新與實踐活動、全國學生運動會、特殊教育教學人員赴內地交流學習、國情教育培訓課程、修訂《品德與公民》教材等。與此類似的還有《粵澳教育交流與合作協定》（2008 年）、與四川省教育廳簽署的《教育合作備忘錄》（2010 年）、《深澳教育合作協定》（2008 年）以及與南山區人民政府《關於加強教育交流與合作的協定》（2013 年）。 41 習近平：“會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40 周年訪問團時的講話”，《人民日報》2018 年11 月 13 日第 2 版，北京。
  • 24 另外，姐妹學校的締結也為促進澳門與內地教育的交流與合作，增進兩地教育工作者及學生的參與和聯繫，促進學生對國家的認識和歸屬感，發揮了重要作用，以後要進一步加強。 (三) 重視互聯網和鄰近地區對澳門學生的影響 全球化和現代資訊科技的飛速發展極大地壓縮了地球的空間和時間，加之澳門高度開放的特點，令到澳門的愛國愛澳教育不可能獨善其身。有調查顯示，“互聯網新媒體” 是澳門中學生認識內地、獲取資訊的主要途徑，也被視為是最佳途徑。42 因此，必須重視和加強互聯網和新媒體的建設和運用，利用大資料加強分析，針對年輕人群的特點，以有趣的內容和多元的形式向本澳學生提供內地資訊。時下流行的社交平台、自媒體、短視頻、直播平台均可作為載體，也可以與傳統意義上的紙媒和電視電台相結合，與教科書和課堂教學相結合。 另外，港澳在 “一國兩制” 的實踐中肩負着相同的使命，也面臨類似的問題，而且地域相近、人員聯繫密切。近期有調查發現，澳門高中學生普遍認為澳門社會比較保守，香港社會議題對澳門影響較大。近 40% 的高中生認為 “國外發生的政治事件或社會運動會讓澳門年輕一代關心相關議題”；香港所發生的政治事情或社會運動比台灣地區對澳門的影響更大，30% 的受訪學生表示台灣地區 “太陽花學運” 讓其關心澳門的政治或社會議題，但有 “近 50% 受訪學生表示香港特區 ‘雨傘運動’ 讓其關心澳門的政治或社會議題”。43 可見，未來必須留意香港和台灣地區政治和社會運動對澳門的影響。 (四) 繼續優化品德與公民教育教師的專業發展 教師是愛國愛澳教育成功的關鍵。2009 年的調查資料顯示，澳門中小學負責品德與公民教育相關科目教學工作的教師，約佔全部教師人數四分之一；然而， “由於品德與公民教育在高等教育機構中沒有完全對應的科 42 澳門中學生聯合總會、澳門青年研究協會：《澳門中學生對內地情況的認知調查報告 2017》，2017 年。 43 陳志峰、岑耀昌、李守球：“澳門高中生公民素養研究：社會參與視角”，《華南師範大學學報（社科版）》2019 年第 6 期，廣州。
  • 25 系，因此任教的師資中多屬在本身專業以外兼教的情況” 44 這一情況到目前為止並未改變。因此，首先要按照品德與公民科教師職前培訓的要求，加強對這部份教師的培訓，尤其是中學教育階段。 同時，也要分別針對不同教育階段的特點，為班主任及其他相關教學人員提供有關 “一國兩制”、憲法和基本法，以及國旗、國徽和國歌的歷史與精神內涵，以及相關法律規範的系統培訓，使其在知識的理解和教育教學的方法上能透過組織教育活動，培養學生愛國愛澳的品格和家國情懷。 (五) 關注教會學校的品德與公民教育 澳門是一個中西宗教和諧共處的城市，各種不同的宗教團體辦學成為澳門教育的特色。有研究發現，“宗教背景學校和非宗教背景學校在設置品德與公民教育科目的名稱不盡相同”，前者多開設宗教、修身、聖經等名稱與性質的學科；後者則較多開設公民、道德及公民教育等名稱與性質的學科。45 雖然按照 2014 年頒佈的《正規教育課程框架》法規的規定，這並不違法，但對於完整落實相關科目的 “基本學力要求” 顯然是有影響的，教育行政部門應有機制予以監管。 過去長期以來，澳門教會學校高中畢業生去台灣地區升讀大學的比較多，學校也往往提前以台灣地區的高中課本作教材。回歸後，在特區政府加強愛國愛澳教育的背景下，此情況有所緩解，但社團學校與教會學校的分別仍是十分明顯的。因此，有觀點認為，政府舉辦各種青少年的愛國愛澳教育大型活動，不但要 “錦上添花”，繼續組織本來就傾向愛國愛澳的學生參與；更應 “雪中送炭”，邀請更多教會學校的學生參與。後者比前者更重要，實際效果更凸顯。46 44 澳門大學教育學院：《澳門中小學品德與公民教育專項評鑒報告》，教育暨青年局委託，2009 年。 45 澳門大學教育學院：《澳門中小學品德與公民教育專項評鑒報告》，教育暨青年局委託，2009 年。 46 永逸：“愛國愛澳教育既要錦上添花更須雪中送碳”，《新華澳報》2019 年 8 月 13 日第 P1 版。
  • 26 另外，在組織學生赴內地交流的各項活動中，各校的名額分配普遍偏向“好學生” 47 但最需要關注的往往是平常表現普通的學生，對他們也要 “雪中送炭”。 (六) 重視學生的社會參與和政治法律與經濟類的內容 有研究發現，回歸前澳門的品德與公民教育以提升公民意識為主，強調培養 “批判”、尊重 “多元”、傳承 “文化” 等公民素質；回歸後，則明顯強調培養澳門學生成為國家與特區公民的重要性。不過，澳門中小學生在與個人修養和較為靜態的行為等方面的表現得分較高。然而，在與社會現況、公共事務等有關，且較為主動的行為方面的學習表現，則得分較低。48 所以，培養學生積極參與社會和行動的能力，是未來要注意的方向。 另外，一項對澳門中小學校所教授的品德與公民教育內容的分析表明，以道德價值類的內容較多，其次為中外文化類的內容，而以政治法律類及經濟社會類的內容較少。49 這項研究是在 2009 年完成的，當時新的《品德與公民基本學力要求》還沒有普遍實施，但 2017 年的一項調研也證明了類似的情況：澳門中學生對內地的瞭解程度，表示 “瞭解” 和 “十分瞭解” 的比例最低的，分別是法律（11.0%）、軍事（16.4%）、政治（17.1%）和經濟（22.7%）。50 而港澳近年的現實演變證明，這方面的教育恰恰是十分重要的。因此，今後在相關科目 “基本學力” 和教材的修訂中要予以加強，學校教師的教學大綱和課時安排也要予以重視。 也許正是如此，有學者在談到如何培養和鞏固青少年愛國愛澳的隊伍時，建議在國情教育中要針對青少年的思想特點，除讓他們瞭解中國歷史和 47 澳門中華教育會：《澳門特別行政區中小學國情國史教育及愛國愛澳教育推行情況研究》，2018年。 48 澳門大學教育學院：《澳門中小學品德與公民教育專項評鑒報告》，教育暨青年局委託，2009 年。 49 澳門大學教育學院：《澳門中小學品德與公民教育專項評鑒報告》，教育暨青年局委託，2009 年。 50 澳門中學生聯合總會、澳門青年研究協會：《澳門中學生對內地情況的認知調查報告 2017》，2017 年。
  • 27 文化、中華人民共和國的建設成就之外，還要關注 “中華人民共和國的制度和國家的治理能力”，增加對國家實行的制度以及國家治理的能力和現代化管理水準的瞭解和認識，樹立制度自信。51 對此，筆者深以為然。 51 駱偉建：“對愛國愛澳人才培養的一點思考”，《澳門日報》2018 年 5 月 30 日第 E05 版。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 論澳門行政授權制度的法理基礎與完善路徑 * 一、引言 根據“一國兩制”方針，澳門基本法對特區的行政權力及其行使作了頂層設置，這對澳門地域性法律制度具有根本性的意義。不過，澳門特區法律自上世紀九十年代澳門法律當地語系化以來，包括對原有法律的繼受，主要承襲葡萄牙法律和制度，本土適應和法律移植的痕跡仍在。即使中文立法自回歸前後經歷數十年的發展和進步，現行體制仍對葡國法制藍本以及法理解釋諸多依賴。 澳門行政法律制度，包括行政授權制度，即使在回歸前經歷澳門法律當地語系化的發展，在一定程度上依然受到葡國行政法的影響。澳門社會乃至法律界，尤其是自第五任行政長官就任以來，其中《2020 財政年度施政報告》特別提及，1 強調要行政改革並解決行政授權制度問題。為了梳理和檢討行政授權制度，首先需理清行政授權的涵義和功能，行政授權制度的依據和界限。回顧澳門行政授權制度的發展脈絡和現狀，從整體上理解現行制度實踐的法理基礎和澳葡時期的特點。行政授權的基礎權限及其制度規範應由法定，為此探求授權制度下形式秩序和現實效果的差距，考察授權的規範性安排是否符合當下制度性設計的主旨，即服務公眾利益這樣的行政秩序的期許是否得到滿足；為此，有必要根據法律規範釐定行政職權，明確權限規範，進而研究和提出制度的完善途徑並推進授權制度的轉型及優化。 * 澳門大學法學博士研究生。 1 詳見澳門特區政府於 2020年 4月 20日公佈的《2020財政年度施政報告》中文版第 16頁“當前澳門面臨的主要問題......公共行政授權體制及官員問責制有待完善”及第 28頁“近期改革的重點是：理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權”。
  • 2 二、行政授權制度的法理基礎及澳葡肇始 鑒於現有中文研究在引介和表述葡語理論和著作的術語時，時常遇到因中葡文對照不清晰而有失準確或不一致而導致語詞混淆乃至語意表達糾葛，必要時本文會在行文上盡力呈現葡文原用詞，一則可澄清相關概念，二則便於糾正因語言問題而出現的任何表達或理解問題。行政是具體情形中行使權力以便實現私人或公共目的，是事務性處理的決策和行動。2 一方面，行政權力與司法權及立法權並立，其權限法定；另一方面，權力行使中可根據行政分治原則，作出依法授權。 （一）行政權力及合法性原則 行政權力的概念是相對於私人權利而言的，相關內容還涉及行政法律關係、行政規範和行政行為。行政權力來自分權理論，既是政治理論也是憲法原則。這是國家職能的分配和機構權力的設置，就行政法而言，行政權與司法權及立法權相分離。3 行政權力來自法律規範，行政機關行使職權必須嚴格依法進行。 公共行政管理的固有義務是保障公共利益和受法律保護的權益（direitos e interesses legalmente protegidos）。4 為實現該目的，這個管理必須是良治且有效率的，同時須遵循合法性原則（princípio da legalidade）。5 即使是行使行政自由裁量權，亦須遵守平等原則、比例原則、公正公平和善意原則。 法律不僅是行政行為的限制和約束規則，亦是公共行政的權力依據。不同於私法自治原則，法無禁止即允許（permissum videtur in omene quod non prohibitum），公共行政須遵循權限原則（princípio de competência），僅當 2 ［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京，中國政法大學出版社，2017年，第 380頁。 3 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 17. 4 澳門《行政程序法典》第 4條（謀求公共利益原則及保護居民權益原則）規定：“行政機關有權限在尊重居民之權利及受法律保護之利益下，謀求公共利益。” 5 澳門《行政程序法典》第 3條第 1款規定：“公共行政當局機關之活動，應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行，並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的。”
  • 3 法律允許方可為之，未經允許則禁止（quae non sunt permissa prohibita intelliguntur）。法無賦權即禁止，是對公權力尊重私權利的要求。根據法律保留原則（a reserva de lei），行政機關作出任何行政行為必須有法律賦權的依據這一前提，否則其行為不具合法性。6 對於行政權限的法律保留，適用嚴格意義上完全的法律優先原則（preferência da lei）。7 法律優先原則具有禁止性的消極意義，禁止行政行為抵觸法律，或當行政行為與法律衝突時則法律優先。就法律後果而言，任何抵觸合法性原則的行政行為是非法且無效的。任何行政行為的依據、標準和權限都應是法律規定的，尤其是涉及基本權利的行政行為。 法律保留應指向最廣義的法規範，因為實踐中僅憑藉憲法性規範，並不能對行政行為作出足量的具體賦權。作為職責和權限的規範載體，就需要行政權限的賦權法（lei de habilitação），如組織規範須載明權限主體或行政機關的職責及職權內容。8 當賦權法明確規定行政行為的要件前提和手段時，該職權規則是封閉的，所對應的是羈束行政行為（acto administrativo vinculado）。而當規則是開放性時，則行政行為具有一定自由裁量權空間。儘管在自由裁量權的行政行為中，其權限及目的始終無法脫離法律的約束，即賦權法所載明的宗旨、權限、意志（vontade）及倘有的自由裁量權。9 在法治國中，政府的行政活動須受規則約束，而且權限主體在作政策決定或個案裁決之前，必須遵守其行為並未超越法律所賦予權力的範圍。行政制度的評價，在於行政機構在履職時是否遵循法定程序，適當規制自由裁量權的行 6 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 51. 7 Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, reimpressão, Publicações Dom Quixote, Alfragide, 2004, p. 167. 8 Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, reimpressão, Publicações Dom Quixote, Alfragide, 2004, p. 173. 9 Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, reimpressão, Publicações Dom Quixote, Alfragide, 2004, p. 202.
  • 4 使，依規則作出行為及活動，同時配置預防機構濫權的措施，如此才能核定行政法制度是有效的。10 （二）行政行為及行政分治原則 根據行為標的不同，行政行為類型主要有兩大類：初級行為（actos primários）和二級行為（actos secundários），初級行為是首次對特定具體情況的回應，例如委任職員、向私人建屋申請發出准照或徵收私人土地；二級行為是對初級行為的檢討，例如更改錯誤、廢止行政行為或中止行為。初級行為包括強制行為（actos impositivos）和許可性行為（actos permissivos），許可性行為是指允許作為或不作為，根據內容包括兩種行為：1）給予或擴大優勢，可稱之為授權行為，以及 2）免除或減少負擔。11 前者授權行為是指具權限的行政機關依法授予另一機關或行政人員在同一事宜作出行政行為，這是內部行政關係，並不涉及私人與行政機關的關係。 源於行政管理的非中央化集權原則（princípio da descentralização），對法人數目進行配置，12 或依據行政分治原則（princípio da desconcentração），對法人內部的上下級機關之間進行權限配置，行政行為可能欠缺協調統一。為此，授權行為須符合行政活動的統一性原則（princípio da unidade）。授權者作出授權後，有權力領導和監督被授權者的活動行為，乃至收回（avocação）所授予的權力。13 根據行政分治原則，授權的優勢在於可以提高公共機關或部門的效率，快速應對有關行政事宜。行政分治的形式包括原始的和繼受（derivada）的，前者是指直接來自法律規定，上下級之間已有法定的固有權限分配，原始的行政分治可稱之為初始的法賦權。繼受的行政分治，在法律明示允許的情況下，由上級為特定事宜作出特定行為時才實 10 ［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京，中國政法大學出版社，2017年，第 384-385頁。 11 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 291. 12 這是一政治法律概念，不同的法人可依法作出行政活動。 13 Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, reimpressão, Publicações Dom Quixote, Alfragide, 2004, pp. 151-152.
  • 5 現。14 為了實現繼受的行政分治，才設置授權制度。法律在賦予某機關作出特定行為的一般權限時，可允許該機關將部份的權力再轉授予其他機關。 根據一般的賦權法，機關隨時可將其部份的權力轉授予其他機關。上級對直接下級的授權，主機關對副手的授權，合議機關對其主席的授權。通常的行政行為，即對行使任何非確定性行政行為（actos não definitivos）或羈束性確定的行政行為（actos definitivos vinculados）都可以授權，但是特別的行政行為（制定新的一般指引或更改現有行為）則不可授權。 根據授予權力的內容，有廣泛授權和嚴格授權；此外，根據授權指向之標的行為是否特定，如果授權作出單一行為，行為完成即授權失效，或者授權作出多個行為。根據授權主體之間的等級關係，上下級之間可授權，授權後還有轉授權或複授權。賦權法須明確規定可授予的權力，及授權者和受權者的身份，及可轉授權的情況。 落實和確定授權，在於具體的授權行為，授權者可自由決定。強制授權可視為間接由法律賦予，而不是真正的授權取得。15 授權行為必須是明示、書面和公佈的。16 必須製作授權文書，其內容包括授權主體與被授權主體、授權的事項與範圍以及授權的期限等。 （三）職責與權限 公共行政管理包括三層內涵，即組織的主觀層面、實質的客觀層面以及公共行政權力內涵。17 公法人和公共服務的內容，是行政組織的核心要義。法律規定的公法人所要謀求實現的宗旨及目的或利益，稱之為職責（atribuições）。因此，為了實現法定之目的宗旨，公法人需要不同職權 14 Diogo Freitas do Amaral, Curdo de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 837. 15 Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, Lisboa, 1987, p. 126. 16 Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1982, p. 220. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, p. 670. André Gonçalves Pereira, “Da Delegação de Competências em Direito Administrativo”, Revista O Direito, 1960, p. 121. 17 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, pp. 23-24.
  • 6 （poderes funcionais）作為法律手段。職權的總體集合統稱為權限，即權限是法律賦予的為了實現公法人職責的諸多權力。18 具有法律人格的法人具有一定的職責，而在法人組織的構建內，為履行和實現職責，會設置層級性或系統性的不同行政機關（orgãos），後者具備不同的權限。為此，行政機關作出行政行為時必須受到雙重約束，第一層次為權限的限制，第二層次為所屬法人的職責之約束，兩者都不可逾越。19 否則，違反職責和權限的行為會導致不同的效果，超逾職責的行政行為必然是無效的。根據澳門《行政程序法典》第 122條第 2款規定，有越權（usurpação de poder）瑕疵的行政行為是無效的。20 根據同一法典第 123條法律規定，無效行為不產生任何法律效果。主張無效或無效的宣告沒有時效的限制，即隨時可以為之。同時法典第 128 條規定，無效行為不可以廢止。如果僅是權限的逾越行為則可能導致行為的撤銷。21 根據澳門《行政程序法典》第126條規定，可以追認、糾正和轉換可撤銷的行為。將職責賦予法人，而職責並未分割且賦予法人不同機構的情況下，那麼享有不同權限的各機關應受到同一職責的約束。當職責界限清晰且具有專屬排他性時，在具體權限共用的情況下，同一法人轄下的各機關可具有不同權限以實現同一職責，或不同法人轄下的各機關可具有相同權限以實現不同的職責。22 當各機關共同行使某權限時，具體運行上可以必要共同行使職權，或任一機關可自由行使 18 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 776. 19 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 777. 20 根據 2014年 5月 15日中級法院第 21/2013號卷宗的合議庭判決書，其中提到越權的界定，行政機關作出的行為，應納入立法權、憲制權或司法權的職責範圍，從而導致行為瑕疵（A usurpação de poder é um vício que consiste na prática por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial）。 21 該情況並非納入《行政程序法典》第 122條規定的無效行為。根據該法典第 124條，該行為可納入可撤銷行為，根據澳門《行政訴訟法典》第 21 條第 1 款規定，針對無權限作出的行政行為可提起司法上訴。第 37 條規定應訴的正當性，作出行為之機關，或因法律或規章之修改而繼承該機關有關權限之另一機關，視為司法上訴所針對之實體。第 38 條規定，向授權者或轉授權者提出之申請被默示批准或默示駁回時，為確定何者具有在有關司法上訴中應訴之正當性，有關默示批准或默示駁回視為由獲授權者或獲轉授權者作出，即使該申請未送交獲授權者或獲轉授權者亦然。 22 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 780.
  • 7 職權。倘在同一職責的範圍內出現機關相對不具有權限的情況，則應對處理的措施是作出依職權轉移卷宗；23 如果因為歸屬不同職責的範疇，出現機關絕對不具有權限的情況，則申請書將發還申請人，並指明應遞交相關的具有權限實體。 1. 權限的界定 權限的認定涉及具體的權力內容，垂直行政的等級乃至地域界定。當抵觸任何要件則可判定為無權限。在行政組織的構架下，以法律依據的模式和行為效力的不同為標準，可分為明示權限和默示權限，後者是基於邏輯必然性和正當性，例如“以大見小（quem pode o mais pode o menos）”（類似於舉重以明輕的邏輯規則）、“為實現法律強制目的而允許行使最低限度的權力（toda a lei que impõe a prossecução obrigatória de um fim permite o exercício dos poderes minimamente necessários para esse objectivo）”。24 另外，根據權限的行使是否自由或受約束，權限可分為處分權限（competência dispositiva）和廢止權限（competência revogatória），後者是二級行為中的廢止、中止、追認或更改。當權限的行使主體行使其他機關的部份權限，權限依據可以來自授權，也可以是通過批給獲得。 公法中行使權力的權能是獨立的，授權並非權限或職責的轉讓。行使不同的權限繼而作出的各行為效力不同，當機關自身權限為可分離（competência separada）時，下級機關可依法作出非終局的行政行為，對此可提起行政上的必要訴願。25 當屬於保留的權限（competência reservada）時，對下級機關依法作出終局性的行政行為，可以提起任意訴願；即使不存在任何的行政上訴，可基於機關並非具有獨立權限專屬的理由，上級可以作出廢止該行為的命令。26 根據《行政程序法典》第 145條及後續條文規定， 23 澳門《行政程序法典》第 36 條第 1 款規定，“私人因可宥恕之錯誤，在定出之期間內，向無權限之機關提出申請、請願、聲明異議或上訴時，機關應依職權將有關文件送交有權限之機關，並將此事通知私人。”即為佐證。 24 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 783. 25 澳門《行政程序法典》第 154條規定。 26 根據澳門《行政程序法典》第 131條規定：“一、除作出行政行為者外，有關上級亦有權限廢止行政行為，只要該行為不屬其下級之專屬權限（competência exclusiva）；但就上述情況有特別規
  • 8 請求廢止或變更行政行為的途徑，包括提出聲明異議、行政上訴（即行政訴願）和司法上訴。葡國和澳門行政法一般的原則是，受權者在授權範圍內作出的行為如同授權者作出一樣。在授權情況下，具有法定決定權的行政機關為授權者和受權者。 2. 權限主體 就行政系統而言，法人資格是行使權利和承擔義務的主體資格，公法人以其職責為設立基礎。公共行政法人作為法律主體，可與其他法律主體建立法律關係。公共服務部門（serviços públicos）只是組織的元素，設置於公共法人之內，並且接受領導，從而實施宗旨活動並履行職責。領導部門運行並且對外代表法人決定的是機關，決定的效力將約束法人。公共部門承擔的任務是負責履行特定具體工作。公共部門直接依賴於公共機關，後者具有領導權，即可命令和指引公共部門，對此後者必須遵守。在行政縱向等級制度下，具不同權限的行政機關所屬職責是共同的。上下級之間分別具有領導權力與遵守義務的法定約束。 因此，公共部門與機關之間的關係，具體表現為機關領導公共部門，部門協助機關行事。各部門沒有獨立法律人格。根據部門和組織構架，公共部門再細分為職能單位（unidades funcionais），依據不同的目標而設置不同的執行部門（處），如衛生、教育和公共交通等。 3. 權限依據及法定原則 從廣義上來講，行政機關的權力是法律賦予或者允可的。27 為此，權限依據有兩層含義，一個是賦權下的權力初始設立，另一個是經授權而獲得的權限。權限依據的基礎皆為法定規則，只有法律明文規定的情況下才可授權。權限的設立和授予都必須有法律依據。就法律效力而言，先有法定權力依據，然後才有授權依據，即作出授權的資格。 定者除外。二、獲授權或獲轉授權而作出之行政行為，授權機關或轉授權機關得廢止之；在該授權或轉授權仍生效期間，獲授權者或獲轉授權者亦得廢止之。三、受行政監督之機關所作之行政行為，僅在法律明文容許之情況下，監督機關方得廢止之。” 27 Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, Lisboa, 1987, p. 207 e ss.
  • 9 有學者認為行政授權至少存在着兩種含義，包括法律與法規對行政權力的設定，以及行政機關將自己的行政權力“授權”其他機關行使。28 兩者內涵是不同的，前者講的是法律與法規直接賦予有關組織擁有和行使一定的行政權力，對此我們毋寧稱之為賦權，這不同於已經由法律與法規賦予權力的行政機關再次通過自己的行為把權力授予其他機關來行使。就授權的涵義界定而言，行政法理上，作為權力設定的“授權”與作為權力行使主體間的授權是不可同日而語的。29 賦權所指向的權力內容，其一是指向行政機關賦權，其二是指賦予機關作出授權的權力。權限初始設定的法律之效力應該等於或高於賦予行政機關權限的法律。30 賦予授權資格的法律與權限初始設定之法律一樣具有正式位階效力。權限取得的法律依據之效力位階皆須明確，例如政府的行政及執行權限，基本法規定了行政長官的權限及專屬權限。權限的明確化，要求法律明確規定行政職能及執行職能的方式、程序及輔助機構，如此，才能形成對職能組織構架及其良好運行屬恰當的授權網絡。 法律向公共機關賦予權限，亦可限制或收回，因為權限係源自公共秩序。31 換言之，權限是法定的而不是推定，權限的內容和分配不可更改，權限是不可放棄（irrenunciável）或轉讓（inalienável）的，這就是權限法定原則（princípio da legalidade da competência）。但是，並不妨礙根據法律作出授權，法律明確規定機關具有權能（faculdade）對其他機關作出授權。根據法律規定，可以將權限的執行權進行移轉（transferência do exercício da competência），比如授權（delegação de poderes）和批給（concessões）。32 但是實際上並非所有的職權都可以授予，例如基於性質的不可轉授性，有些權力無法轉授，對受權者的監管權力，或對行政上爭議的裁決權力。只有法 28 王禹：“港澳基本法中有關授權的概念辨析”，載於《政治與法律》2012 年第 9期，第 79頁。 29 胡建淼：“有關中國行政法理上的行政授權問題”，載於《中國法學》，1994年第 2 期，第 73頁。 30 Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1982, p. 217. 31 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 780. 32 澳門《行政程序法典》第 2條第 2款規定，“本法典之規定，亦適用於被特許實體在行使當局權力時所作之行為。”即為佐證。
  • 10 律與法規明確規定其可以授權的，行政機關才可以將其行政權力授出，否則視為授權不能成立。 根據澳門《行政程序法典》第 31條規定的權限，權限係由法律或規章規定，不可放棄且不可轉讓，但不影響有關授權及代任之規定之適用。同時，所有以放棄擁有或放棄行使賦予行政機關之權限為標的之行為或合同，均屬無效，但不影響授權及類似情況。同一法典第 32條規定了權限的確定時刻，權限在程序開始時確定，而無須理會以後發生之事實變更；例外情況是當另一機關轉為在區域上具有權限時，應將上述程序之卷宗送交該機關。此外，對法律變更同樣無須理會；但受理該程序之機關取消，或不再具有該權限，又或該機關起初未被賦予處理該程序之權限而其後被賦予者，不在此限。 (四) 澳葡時期的授權特點 澳葡時期的《澳門組織章程》第 6條、第 12條、第 15條及第 16條規定了總督的執行職能（funções executivas），包括行政執行權，而政務司（secretários-adjuntos）（或有譯為副秘書長）協助總督行使執行職能時，尤其第 16條第 4款規定，總督可透過發佈訓令（Portaria）的方式授予政務司有關權限。但是，政務司是否具有本身的權限並無定論。33 除了政務司，總督可以向澳門保安司（Comandante das Forças de Segurança de Macau）授權，但是可授權之法律依據並不見載於組織章程，而是 1975年 12月 19日第 705/75號法令第 5條規定保安司與政務司同級，乃至 1984年 8月 11日第 85/84/M號法令第 3條規定允許總督向保安司授權。34 具體授權形式如何，不可超越總督權力設立的法律依據。 33 Vitalino Canas, “A Problemática das Delegações de Poderes em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, n.º 7, Vol. III, 1990-1º, p. 90. 簡能思：“關於澳門的授權問題”，《澳門公共行政雜誌》第三卷，第七期，1990 Nº. 1，第 226頁。 34 第 3條規定權限之授予：“一、總督得將其對有關公共部門全部或部份事務之執行權限授予保安部隊總司令及各政務司，或授予直屬於總督之各部門司長。二、對市政廳之監督，由適用之法例規範，並得根據第一款之規定作出授予決定。三、第一款所指之權限授予，涵蓋有關公共機關本身職責事宜之決定，亦涵蓋人力資源、財政資源及財產資源管理事宜之決定。四、總督得許可將獲授予之權限轉授予機關之領導層人員。五、本條所指之授權及轉授權，分別載於訓令及批示，
  • 11 總督透過各命令形式向各政府部門作出了各類授權，例如向各局長及助理檢察長作出授權。依據法律直接規定並依法賦予的權力，例如總督在行使執行職能時發佈訓令的權力，或總督對公共行政管理實體監督的權力。到第 85/84/M 號法令才規定公共行政管理組織構架的體系，包括總督行使執行權限，即公共行政職能的授權行為。當時，組織章程本身不足為授權的法律依據。換言之，僅僅依賴組織章程，作為授權依據的法律基礎還未足夠。 授權行為旣可以是一種規範性的行為，也可以是一種行政行為，後者為個案型的。在澳門的授權法律制度沿革中，授權原則上都沾有個人屬性。一般而言，授權行為都是簡單的行政行為。此外，授權行為的形式和公開性原則與葡國現行的規定類似，授權行為必須是明確的、書面的，並予以公佈。第 85/84/M 號法令第 3 條 5 款規定向保安司令和向司級部門的人員進行再授權的批示，必須在澳門政府公報上刊登之後才具有效力。而宗主國對殖民地的權力授予，帶有個人化和人格化的特點。在這種授權形式下，權力是授予總督個人的，由其代表宗主國進行管治。因為任何權力是授予總督個人，總督再將權力授予其他機構從而進行具體管治。殖民地往往不存在嚴格法律意義上的政府職權，如在回歸前的香港和澳門，其憲制文件往往並不規定政府的許可權，甚至連“政府”這個詞也鮮有提及。35 三、行政授權的法律性質 （一）行政授權的概念 行政授權（delegação de poderes），依葡國行政法的通用定義，是指通過行政授權行為，法定具權限的行政機關，使得另一法定行政機關或人員 自公佈於《政府公報》之日起開始生效，並在明示廢止又或授權實體或獲授權實體免職時終止，但在上指任一實體依法被代任之情況下，該等授權或轉授權繼續有效。六、授權或轉授權，得說明對獲授權實體或轉授權實體有約束力之指示，且不剝奪授權者或轉授權者之收回權及制定一般指引權。” 35 王禹：“港澳基本法中有關授權的概念辨析”，載於《政治與法律》2012 年第 9 期，第 80-81頁。
  • 12 （agente），在同一事宜範疇之內作出行政行為。36 在特定情況下，包含職責的轉移（transferência de atribuições）。 具體而言，行政授權涉及的關係主體是行使行政職能和實施行政措施時的機關或人員。即授權的前置要件是行使行政職能或行政措施，但是不論授權相關各主體的職責是否同一。37 上述授權關係及其內容，可歸納作簡要圖示如下： 賦權法是界定授權行為及主體身份的規則，授權者自身對授權範圍內的事宜是有權限且有資格作出授權行為。根據澳門現行有效的行政法規定，其一，作為界定授權的規則，澳門《行政程序法典》第 37條第 1款規定：“通常有權限對某項事宜作出決定之行政機關，得透過一授權行為，容許另一機關或行政當局人員作出關於該事宜之行政行為，但以法律賦予該行政機關有此資格者為限。”這是對賦權法的法律實證規範表述，是賦予授權資格之法律。但是第 2 款及第 3 款的規定，是對賦權法要件之例外或特別情況，即：“二、不論有否賦予資格之法律，有權限對某項事宜作出決定之行政機關得隨時藉一授權行為，容許其直接下級、助理或代任人作出關於該事宜之一般管理行為。三、上款之規定亦適用於合議機關授權予其主席之情況，但賦予資格之專門法律對各機關間之權限另有特別分配者除外。”兩款條文在邏輯上為遞進式，特別針對授權者的直接下級、助理或代任人和有關 36 Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1988, p. 663. 37 Vitalino Canas, “A Problemática das Delegações de Poderes em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, n.º 7, Vol. III, 1990-1º, p. 81. 簡能思：“關於澳門的授權問題”，《澳門公共行政雜誌》第三卷，第七期，1990 Nº.1，第 219頁。
  • 13 事宜的一般管理行為，以及在合議機關和主席之間，該等授權是不受制於賦權法，或法定豁免該前提。只是，在合議機關的情況下，對賦予資格的專門法律須給予優先考慮權限的特別配置。 上述法典第 38條確定了轉授權，授權者得許可獲授權者將權力轉授，但法律另有規定者除外。第 39 條至第 42 條規定了授權行為的要件以及授權後權力行使的情況。第 39條規定授權行為之要件，要求授權之內容須明確且必須公開，即：“一、在授權行為或轉授權行為中，授權機關或轉授權機關應詳細指明其所授予或轉授予之權力，又或獲授權者或獲轉授權者可作出之行為。二、授權行為或轉授權行為須公佈於《澳門政府公報》；如屬市政機關，尚應將之張貼於常貼告示處。” 此外，作為界定主體身份的規則，同一法典第 40條關於獲授權者或獲轉授權者資格之提及的規定，獲授權機關或獲轉授權機關在行使獲授予或轉授予之權力時，應提及其係獲授權機關或轉授權機關。正如同一法典第113條第 1款第 b）項規定，行政行為內必須提及的內容包括指出倘有的授權或轉授權。 （二）行政授權的法律性質 不同於行政替代或替補，因為替代中被替代者的法定任務由替代者作出的行為法律效果所置換，而授權者不會影響受權者本身的權限；替補則始終是同一機構，只是據位人臨時不同。授權的前提是該行為在兩個機關之間作出。除了默示授權，真正的授權必須透過授權這一行政行為作出。所謂副手制（adjuntos），獲得委任行政機關的副手，根據其性質，亦需要獲得主機關的明示授權才能行使一般權力。 1. 授權理論分類 授權理論可以對授權實質內涵作出辨析。例如，授權並非委託代理、並非轉讓或許可行為。根據委託代理理論（do mandato representativo），受託人以委託人的名義行事，如代理人般行使委託人的職權，委託人對行為負責。委託的焦點在於行為主體。但是行政授權時，受權者不是授權者的代理
  • 14 人，而是直接以自己的名義形式，作為法人的機關而產生法律效果。38 依據轉讓行為理論（do acto de alienação），授權機關將特定的職權轉讓予另一機關，該轉讓是終局確定的，授權機關將不再具有經轉讓的職權。而授權卻是不確定的，授權者可以自由廢止。39 整體職能的責任屬於授權者，即權力的主擁有者屬於授權者。而許可行為理論（do acto permissivo）中，許可行使授權者擁有的權限，或取得行使的權能（faculdade de exercício），該能力在許可前已屬於授權者並且同時屬於受權機關。這是葡國經典觀點。40 行使權力的許可是設權性行為，沒有廢止的空間。可廢止的授權並不是許可行為。與此不同，還有轉移行為理論（do acto translativo），授權行為旨在臨時地轉移（而非轉讓）其擁有權及行使權（或僅行使權），授權者自己可以隨時收回其權限。41 最後是擴大行為理論（do acto ampliativo），授權是旨在將一個機關的權限擴大到另一個起初並沒有該權限的機關。擴大的範圍可以僅僅是行使權。42 綜合上述的五種理論分析，結合葡國或澳門實際，擴大行為理論應是最為合理的。43 根據該理論，授權者可以隨時行使已經授權的權限而作出任何行為，同時有權親自或透過第三者而廢止、中止和更改受權者在授權下的行為。僅當授權者能夠擴大其行為時，方將該權限由授權者納入受權者的職權。根據賦權法規定，即經由法定的授權資格，該擴大的內容可以是行使權限的權能。因此，權限並非直接來自法律設定，亦可來自授權。法律允許行政實體作出自由行為以便補充其權限，可透過擴大到另一本身並沒有該法定權限的不同實體。雖然權限並非直接來自法律，但是賦予的職責卻與法律 38 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 841. 39 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 856. 40 André Gonçalves Pereira, “Da Delegação de Competências em Direito Administrativo”, Revista O Direito, 1960, p. 108; Marcello Caetano, Manuel de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª edição, p.227 ; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1982, p. 223. 41 Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições poligrafadas, Coimbra, 1978, p.107. 42 Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, Lisboa, 1987, p.197. 43 Vitalino Canas, “A Problemática das Celegações de Poderes em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, n.º 7, Vol. III, 1990-1º, p. 83. 簡能思：“關於澳門的授權問題”，《澳門公共行政雜誌》第三卷，第七期，1990 Nº.1，第 221頁。
  • 15 有關係的，法律認可並同意該授權。賦權法可允許權限的轉授（subdelegação de competências）。或者，授權本身已經包含了轉授的權力，除非法律或授權者有相反的規定。 總而言之，從法律性質的意義上，授權的基本原則和內涵包括：1）授權指向權力行使的轉移，而非權力本身的轉移；2）授權者不可能授出所有的權力，而必須保留自己必要的權力；3）授權必須法定明示；4）授權者負有監督的責任，有發出指令的權力；5）授權者有收回與變更授權的權力，當然也有在授權期限屆滿後重新授予的權力。44 2. 授權的決定 理論上如果授權是一般的和抽象的，那麼授權行為是一種規範行為，但是個別具體的授權行為則應是行政行為。45 在澳門的法律制度中，原則上授權具有個人性質，屬於行政行為。為此，授權行政行為內容上應包含授權者、受權者、權限內容，是否可轉授權，以及轉授權的再受權者。授權屬於身份行為，一旦出現授權者或受權者的確定替代或阻卻（ impedimento definitivo）或免職（exoneração）便會失效，一般臨時性的替代或阻卻則繼續維持授權效力。46 授權之後，就相關事宜授權者和受權者具有等同的處分權力，但是授權者具有自身的附帶權力，即在授權範疇內的優先地位。例如，在無具體命令的情況下，對授予權限的行使具有一般指引權，對受權者行為的更改、中止和廢止的權力，以及廢止或收回授權。澳門《行政程序法典》第 41條關於授權者或轉授權者之權力的規定，授權機關或轉授權機關，得發出指令或對獲授權者或獲轉授權者有約束力之指示，說明其應如何行使獲授予或獲轉授予之權力。此外，授權機關或轉授權機關有收回權，且有權依法廢止獲授權者或獲轉授權者所作之行為。第 42條涉及授權或轉授權之消滅規定，導 44 王禹：“港澳基本法中有關授權的概念辨析”，《政治與法律》2012 年第 9期，第 83-84頁。 45 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, pp. 238, 253 e ss. 46 8月 11日第 85/84/M號法令“澳門公共行政組織結構大綱”第 3條第 5款規定。
  • 16 致授權或轉授權消滅的事由包括：a）授權行為或轉授權行為之廢止；b）因授權行為或轉授權行為之效果已完盡而導致之失效，或因授權機關、獲授權機關、轉授權機關或獲轉授權機關之據位人有所變動而導致之失效。 在涉及職權的具體個案中，授權關係的主體之間任何一方可以在無對方參與的情況下作出完全的決定，所以該職權是同時（simultânea）的或替代性（alternativa）的。針對受權者的行政上訴和司法上訴，原則上除非法律另有規定，受權者的行為是終局性的，如同授權者在行使同一權限之下作出的行為一樣，可以即時接受爭議監督。 授權行為的要件包括授權行為的內容必須是明確的，授權者指明授予的權力，受權者可作出的行為，任何時刻有權限的機關僅有一個。47 受權者在授權範圍內作出行為時，必須指明授權者及該授權。 授權決定具有一定程度的自由性。但是，轉授權必須得到第一次授權者的批准認可（autorização /homologação），即第二次授權行為的意志是受約束的。授權決定即使是自由作出，亦必須符合法定原則，因為無涉自由裁量權的範疇，對此不適用以權力濫用為依據的針對授權行為提出爭執。廢止授權也是自由作出的，授權廢止不具有溯及既往的效力。 四、澳門現行授權法律制度與完善 （一）作為權限主體的公務員體制 行政行為中的權限主體包括行政機關及人員。公共行政工作人員包括公務人員、公務員和政府官員。48 政府官員與公務員並非對等概念，公務員在法律上特指確定性委任和定期委任的公務人員。而公務人員涵蓋各種任用方式的公共行政工作人員。官員屬定期委任，不必是公務員序列，是擔 47 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014, p. 849. 48 澳門基本法第 50 條第十一項規定表述為“公職人員”。根據第 87/89/M 號法令《澳門公共行政人員通則》第 1條規定，公共行政工作人員是指包括自治機關及自治基金組織在內之澳門行政當局之人員。
  • 17 任決策、管理、協調及監督工作的公共行政人員。49 澳門主要官員包括五司的司長、廉政專員、審計長、警察總局局長和海關關長，50 分別由行政長官提名，中央政府委任。政府部門領導及主管包括局長、副局長及同級人員，為部門最高級官職人員，隸屬行政長官或司長，負責公共部門整體管理及監督工作；主管人員包括廳長、處長、科長及同級人員，負責協調工作，隸屬部門領導層。 行政授權制度下特區政府各級官員或人員的權力透過授權方式均源自上級，可追溯到行政長官。行政長官對主要官員負有監督的責任，對由其直接任命的局長級官員負有直接管理的責任。51 即使是局級以下官員，由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員。主要官員的職責是決策與管理，而非執行。局長及以下官員，主要職責為執行政策。政府官員行使的權力是行政授予的權力，而不是職位權力。局長的部份權力來自組織法的授予，但是行政長官以下的司、局、廳、處各級別的權力基本上都是上級授予的而不是法定的權力。因此，行政授權可能產生授權的人格化配置，即由官員根據實際情況，對各權力進行授予。授權行為的人格化配置，可導致不同的司或局的權力結構複雜化，從而導致權力一定的不可預期性。 一方面，授權制度有利於權力的統一性與行政步調的一致性，具有彈性大及靈活性強的優點，可以應對複雜的社會變化。另一方面，因為責任歸屬上級官員，可能會強化下級官員對上級官員人身依附的工具，導致官員不是對法定的職位權力負責，而是對授權者負責。52 此外，授權是有期限的，期限屆滿之後需要權力的再授予和續期，會增加行政成本又不利行政效率。 依據前述法定原則及理論，行政權力格局應以法定權力為主，授權權力為輔。如此，使各級官員的權力有明確的法律依據。上下級的層級節制關係應體現在法定職能及權力的配置；同時，因為授權具有靈活性，允許例行性權力向下授權，達到減少行政程序及提高行政效率的目的。 49 鄞益奮：《回歸後澳門公務人員制度改革研究》，社會科學文獻出版社，2019 年 5 月，緒論部份。 50 第 2/1999號法律“政府組織綱要法”第 4條規定。 51 澳門基本法第 50條第（六）項規定。 52 婁勝華：“授權與問責：澳門特區官員問責制審視”，《國家行政學院學報》，2011年第 4期第66-70頁。
  • 18 （二）現行授權形式的梳理 對於法定賦權，即權力初始設定，例如第 21/2009號法律《聘用外地僱員法》第 16條規定涉及聘用外地僱員許可的權限屬於行政長官，但是可授予司級官員。53 第 2/1999 號法律“政府組織綱要法”第 15 條規定，行政長官行使的職權來自澳門基本法、其他法律和行政法規規定。又或第120/2009 號行政長官命令，將若干之行政長官的執行權限授予行政法務司司長。依據授權主體的不同，澳門現有授權形式眾多，其中常見的包括行政長官的授權、司長及同級實體的授權、局級或以下部門的授權及自治機構的授權。 澳門政府公報刊登各類授權，形式包括行政長官命令、司長批示或局長批示等。授權文件文首一定會載明授權主體行使某法賦予的職權（usando da faculdade conferida …），而該賦權法通常為澳門基本法條款為基礎，或者其他法律。轉授予的標的包括權限或執行權限（competência executiva），54 同時可對批示當日之前在授權範圍內作出的行為予以追認（ratificar）。下面分別作出簡述： 由行政長官命令公佈的行政命令，文首一般會引述《基本法》第 50條第 4項規定的行政長官職權（faculdade），以及第 85/84/M號法令“澳門公共行政組織結構大綱”第 3 條的規定作出行政命令，內容為授權，授予司長一定的權限。55 由司長簽署的司長批示，根據《基本法》第 64條賦予的政府職權，以及根據第 6/1999號行政法規“政府部門及實體的組織、職權 （competência） 53 第 16 條規定權限：“作出本節規定的行為屬行政長官的權限，該權限可授予負責經濟範疇的政府司級官員，但不妨礙第 14條第 2款規定的適用。” 54 以第 50/2020 號經濟財政司司長批示為例，載於政府公報 2020 年 4 月 1 日第 14 期第二組，第4314頁。 55 以第 10/2020號行政命令為例，載於政府公報 2020年 4月 7日第 14期第一組，第 3497頁。授權內容為以特區的名義與聯合國世界旅遊組織簽訂《中華人民共和國澳門特別行政區與世界旅遊組織合作備忘錄》。
  • 19 與運作”條款及特定的具體行政命令條款，向下級部門據位人作出轉授權，其中或有載明獲轉授權人可將相關權限轉授予其他實體。56 或者是經司長批示確認的局長批示通告，其引述的法律依據一般有第15/2009號法律 “領導及主管人員通則的基本規定” 第 10條，第 26/2009號行政法規“領導及主管人員通則的補充規定”第 22 條第 1 款及第 23 條，例如第 26/2015號行政法規“法務局的組織及運作”第 5條第 1款第 2項，及特定的具體司長批示條款規定，將局長本身的職權作出授權，同時將其獲得轉授的職權再轉授予職位較低的據位人。其中還載明，授權及轉授權不妨礙行使收回權及監管權。57 而且針對授權及轉授權而作出的行為，可以提起必要訴願。58 此外，高等教育機構內作出授權或轉授權，根據《行政程序法典》第 38條規定，而轉授權會載明權力來源之大學通告由校長核准（aprovar）的授權。59 （三）基本法及其他法律的授權制度佈局 賦權法是行政機關的權力淵源，授權法定的情況下行政行為需遵循合法性原則。60 為此必須確保法的安定性（segurança）和確切性（certeza）。針對法律規範位階，根據某法規賦予的權限，只有在同等或效力更高級別的法規許可的情況下，透過授權形式予以再分配。否則，會抵觸低位階的法律 56 以第 13/2020 號行政法務司司長批示及第 14/2020 號行政法務司司長批示為例，載於政府公報2020年 4月 8日第 15期第二組，第 4832-4834頁。 57 其葡文表述為 As presentes delegações e subdelegações de competências são feitas sem prejuízo dos poderes de avocação e superintendência. 58 以法務局通告第 20/2020號批示為例，載於政府公報 2020年 4月 15日第 16期第二組，第 4991頁。 59 以澳門大學通告為例，載於政府公報 2020年 4月 1日第 14期第二組，第 4431頁。 60 曾有人提出合憲性原則，以便討論澳門法律制度與主權國法律制度之間的關係，正如憲法的條款當被基本法採納時，會變成澳門法律制度的內部規範，所以澳門法律內部規範涉及合法性的問題，尚未牽涉合憲性的問題，更進一步，就是違憲審查的思考。參見 Vitalino Canas, “A Problemática das Delegações de Poderes em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, n.º 7, Vol. III, 1990-1º, p. 88. 簡能思：“關於澳門的授權問題”， 《澳門公共行政雜誌》第三卷，第七期，1990 Nº.1，第 224頁。
  • 20 不能抵觸高位階法律的原則。根據法定權限不可部份廢止或不可處分性原則，澳門的行政法律制度中須設立授權的賦權法及理順各自法規範位階，從而保障法律安定性和確切性，這是任何法律制度不可或缺的。 1. 作為賦權法的基本法規範 澳門《基本法》第 2 條規定了經全國人大授權澳門特區，根據基本法實行高度自治，其中享有行政管理權。這裏的“授權”是指法律對特別行政區權力的設定，所以，基本法授權特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。基本法是由全國人大制定和通過的，全國人大是授權的主體，基本法是授權的載體與形式。61 這是中央與地方之間層面的“授權”。 在行政制度層面，基本法的條文已經明確具體的權限主體及其相關職權。第 11條確認澳門特區包括行政管理的制度和有關政策以基本法為依據。第 15條規定，中央人民政府依照基本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。尤其是第四章關於政治體制，從其分節的規定來看，特別是第 45 條至第 66 條規定的賦予行政長官和行政機構職權的條款，澳門特區的行政機關為澳門政府，政府的首長是行政長官，政府設置有司、局、廳和處。第 50條列明了行政長官的具體權限達十八項，第 64條列明了政府行使的六項職權內容。第 96條規定市政機構的職權和組成由法律規定。第 97條及後續條文規定了公務人員（funcionários e agentes públicos）的規定紀律和制度。 澳門基本法第 63條具體規定了政府的職權，即政府職權並非行政長官授予，而是來自基本法設立權限。和行政長官職權一樣，政府職權亦是法定的。這與澳葡政府的人格化授權體制不同。62 但是，實踐中司長權限的行使卻依然沿襲如同澳葡時期政務司經由總督授權，即行政長官可在司長缺位或休假時行使司長權力。換言之，司長具有權力，但是司級機構沒有權限 61 王禹：“港澳基本法中有關授權的概念辨析”，《政治與法律》2012年第 9期，第 84頁。 62 王禹：《國家認同與制度建設》，新天出版社，2016年，第 45-46頁。
  • 21 及其組織規範。以第 120/2009號行政命令為例，澳門特區成立之後鑒於“原有法律”的保留，行政長官行使澳門基本法第 50條（四）項規定的職權，並根據第 2/1999號法律第 15條及 8月 11日第 85/84/M號法令第 3條的規定，將第 6/1999號行政法規第 2條所指的行政長官在該等施政領域及部門和實體方面的執行權限，以及其在行政法務司司長辦公室的執行權限授予司長。所指行政長官的執行權限不包括法律規定不可授予者。獲授權者可將有利於良好運作的權限轉授予部門、實體及司長辦公室的領導人。這與澳門基本法確立的整體授權制度是否一致，是值得進一步研究、商榷和改進的地方。 2. 其他賦權類法律 局長批示形式作出的授權所引述的法規範，主要為通則（estatutos）及守則（Normas de conduta）類的規範，包括 2009年第 15/2009號法律“領導及主管人員通則的基本規定”，訂明官員需承擔的道義、政治、行政及法律上責任，第 26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》第 17條至第 21條分別規定了局長、副局長及主管的職權，其中第 22條及 23條特別規定了授權，第 22條職權的授予，規定局長可將本身的職權授予本部門的副局長或各級主管人員。而且，授權或轉授權予領導及主管官職據位人時，包括可將之轉授的權力，但授權人或特別法例作出相反的規定除外。以及，授權及轉授權予領導及主管官職據位人，適用經作出必要配合後的《行政程序法典》第 37條至第 43條的規定。按照第 15/2009號法律第 13條有關職務調動的規定，以臨時代理方式執行職務時，包括被臨時代理的官職據位人獲授予或轉授予的權力，但有相反的規定除外。簽署權的授予，允許授權任何公共行政工作人員簽署信函或單純為編製卷宗及執行決定所需的文書，但有相反規定除外。 2010 年第 24/2010 號行政法規“澳門特別行政區主要官員通則”和第112/2010 號行政命令“澳門特別行政區主要官員守則”，規範政府領導及主管，以及主要官員的基本原則和義務，執行行政長官授權處理的事項，領導、監督或指導下屬部門或實體良好執行有關施政領域的政策。當下屬部門或所屬部門執行上級制定的政策失誤時，主要官員向行政長官負責，領導及主管人員違反義務時要受紀律處分。
  • 22 此外，例如第 87/89/M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》第4條獨一條規定權限，“實施本通則所規定之行為屬總督之權限；但有特別規定者除外。”即對行為和權限進行了設定。 （四）授權制度的完善路徑 如前所述，行政長官及特區政府的職責、職能及權限不同，行政長官主要負責特區整體發展戰略及各政策決策的工作，司長向行政長官負責，主要負責協助行政長官制定、推動和落實所管轄施政領域的政府政策，以及監督或指導下屬部門或實體良好執行有關施政領域的政策，局長主要負責協助上級制定及落實所屬領域政策的同時，有效執行及管理組織法規範圍內政策、組織、專項與日常等工作，並對政策的內容及執行提出建議，使政策得以持續完善。 行政授權制度的完善，應著眼於相關主體的職責及權限，譬如司長及司級的機構組織規範明確權責。在明確不同層級組織的職責定位、範圍及任務的基礎上，賦予不同層級組織相應適當的權限。 五、結語 長期以來，法律乃至公共行政學者研究和關注官員問責的問題，但是與此責任制緊密相關的職權定位及行政授權制度梳理和檢討不多，官員作為行政機關據位人，享有為履行職責的各項行政權能和職權，行政授權制是否適合發展迅速的澳門及其行政治理模式，授權的合法性依據是否明確，調整層層授權的有效行政治理弊端，須從賦權法角度入手，明確有關權限的法律依據，具體到權限主體的組織規範，從源頭上劃定權力的界線，以便使授權的標的更加明晰和穩定。如此，有利於矯正社會上諸多問責的質疑。明確的權限和職責是落實依法履職、科學問責的關鍵，完善的授權制度有利於行政權責清晰和高效運作。63 優化行政授權制度，關鍵在於明確職責和權限的規範載體，即行政權限的賦權法，如組織規範須載明權限主體或行政機關的職責及職權內容。 63 參見澳門日報 http://www.macaodaily.com/html/2020-06/04/content_1438691.htm，2020年 6月 4日。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十九期，2020 Nº. 3 1 作為跨文化中介人的翻譯員 * 一、關於“跨文化”概念的說明 民主社會的最新承諾是打造在多元文化教育背景下，也就是布里萬特所稱的教育“多元困境”下的跨文化教育。1 之所謂是一種困境，原因是事實上所有人民、所有國家的全部教育系統所面對的重大問題就是，應該採取甚麼行動來迎接全球化／世界化、跨邊境移民潮和業務國際化所帶來的文化多元性，並同時保持社會的團結和凝聚力，乃至國家的團結和凝聚力。換句話說，上述的“多元困境”根本上就是謀求為以下的問題覓得答案：需要設計怎麼樣的教育方案來達成國家的多元性和團結呢？2 問題當然是複雜的，原因是在許多國家，連表面上單一的教育在不同的學校之間都顯得很個別化而且與別不同，因為學校係按照性別、社會階層、宗教、學業成績等組織的。每個社會群體為子女報讀特定的學校時，想法都是要維持自身的價值、認識、生活方式和世界觀；縱使這些學校之中，某些係以文化上不同的學生為對象，亦不意味會採用多元文化教學，更遑論係以跨文化對話為導向。 “多元文化”一詞可以視作用來理解包括當代社會在內的最佳叙述詞之外，3 社會的文化傳統是經或多或少琢磨過或改變過的具有多重影響的複合體；筆者之所以認為不限於當代社會，是因為事實上各種社會和不同的人民從未放棄互相接觸，以及尤其通過“政治”聯姻或憑藉商貿關係把新的個體容納於自己的社會中，以便在日常生活添加新產品、新習慣，甚至新詞 * 研究員，教育學和跨文化學博士。 1 布萊恩．布里萬特：《教育中的多元困境》，悉尼，Allen & Unwin，1981 年。 2 羅世賢：“澳門，多元文化社會？”，《澳門雜誌》第二組，第 78 期，1998 年 10 月，澳門。 3 詹姆斯．林奇：《多元文化課程》，倫敦，巴斯特福特學術和教育出版社，1983 年。
  • 2 彙。在此意義上，過去的社會必定是多元文化的社會，包含着“多種族”、“多民族”、“多信仰”、“多語言”和“多元文化”等全部概念。4 故此，“多元文化”一語有着多重意義，需要將之區分開來。可以存在着一個廣泛多元文化的社會，但每間學校都有本身的特定價值取向。舉個例子說，在澳門，某間學校可能較傾向西方類型理性主義和世俗主義，另一間可能是有信仰的（天主教、佛教、伊斯蘭教），另一間甚至可能是孔教，再另一間可能傾向馬克思列寧主義。在民主多元文化的社會，人們有選擇的自由，因此，每個人都按照自己偏好的意識形態取向選擇學校。5 然而，一如讓．克勞德．福爾金6 所言，教學中的多元文化理念並非，也不應該是封閉的“一元文化”的對立面。這種教育本身就帶着“隔離”或“自我隔離”的因子，並且可能在任何時刻對不同社會文化群體之間的包容和共處構成威脅。請留意一下 60 年代中期在蘇哈托管治期間華人社群在印度尼西亞的遭遇，7 以及在香港的菲律賓社群在緊接回歸之後和較近期在 2011 年的遭遇。在發生危機和社會出現緊張的情況下，教育系統所傳授的價值就會突顯，多數民族就會感到不太需要顧忌對異族和少數民族表露攻擊性。 當談及意味着開放、交流、溝通互動、客觀對等和團結的多元文化教育模式，這類多元文化的實踐就應該稱之為“跨文化性”。 因應多元文化的這兩個概念而形成的教學路徑的最大差異如下：第一種路徑當然是面向所有社會文化群體，而非只是面向少數群體或偶爾進行文化接觸的情況；第二種路徑就更為寬廣，因為所持的是改變的願景，希望為學生提供批判驗證他們本身的文化信仰的工具，使他們的世界觀有所演化，不但讓他們開拓對他們本身文化的視野，亦尤其擴大接觸與有別於本身的文化。 4 羅世賢：“多元文化的唐朝”，《澳門雜誌》第二組，第 72 期，1998 年 4 月。 5 羅世賢：“澳門，多元文化社會？”，前揭書，1988 年。 6 讓．克勞德．福爾金：《學校與文化》，布魯塞爾，德伯克大學，1996 年。 7 羅伯特．克里布：“1965 年至 1966 年印度尼西亞種族清洗”，撒母耳．托頓編：《種族清洗教育：路徑與資源》，資訊年代出版社，2004 年，第 133-143 頁。
  • 3 然而，跨文化概念的不適當使用造成一如德爾文8 所揭露的，在多個領域（就如教育、貿易、文學，乃至跨文化研究本身）的多種跨文化假象。 為完成對“跨文化（intercultural）”一詞的解說，——其拉丁文前綴“inter”表示位置居間的意思，但在溝通［comunicação，也就是，使之共通（pôr em comum）］的情況下，同時具有相互關連的意思——，更具體地就是為完成對“跨文化溝通”——由人類學家愛德華．霍爾在其影響深遠的著作《無聲的語言》9 中所指定的——一詞的解說，可以說跨文化溝通的最大挑戰就是：  在沒有相同的世界觀（童年背景、文化背景、歷史、地理等各方面）時，能夠和諧地溝通，並且找到共同的基礎和利益；  能夠有效地以外語溝通，這就要求對語言的結構、俚語、隱喻、諷刺、幽默感、行業術語，乃至語言的底蘊有所了解；  能夠包容他人的價值觀以及了解各種禮儀和社會生活方式，因為價值的優先次序在不同的人有莫大的差異，也就是，每個人自我的文化差別很大；  能夠與文化模式不同的人就牽涉到價值差異的敏感話題交談，例如：婚姻、社會關係、性別的角色、互動、社會公義、權力鬥爭等等；  最後但同樣重要的是，知悉成見的存在，因為我們所相信的一切事情都建基於多重認同（年齡層、性別、教育程度、價值觀、國籍、民族、文化、知識水平、情緒智能等等）。 二、進行跨文化溝通等同於翻譯 按照斯托金格10 所言，跨文化溝通足以與一般而言的翻譯活動，尤其以下的活動相比較：  識別某種語言，即是所謂的“源語言”中的溝通符號的意義； 8 弗雷德．德爾文：《跨文化假象》，巴黎，哈爾瑪丹出版社，2011 年。 9 1994 年雷洛德阿瓜出版社翻譯為葡萄牙語，載於安托羅波斯文集。 10 彼得．斯托金格：“跨文化溝通概論”，北大西洋公約組織區域合作課程，羅馬，2010 年。
  • 4  與另一種語言，亦即所謂的“目標語言”的意義範式做出批判性比照；  “還原”源語言的意義範式，像目標語言的符號體系“所屬的”符號一樣。 如此，就像跨文化溝通一樣，翻譯：  可以被視為以目標語言“還原”各種符號及其意義的活動；  推而廣之，可以被視為或多或少可與“傳譯／適應化”比照的活動，也就是可與有時可以被稱為“版本轉換（versioning）”，也就是因應情況而作的“不拘謹的”傳譯、抄錄、撮要或綜述、評論、擴張推論等等的過程比照的活動。11 以下各類型的翻譯，12 做為跨文化溝通和信息交換過程，在技術上都需要顧及以上列出的問題：  語系內的翻譯，即是將一種語言重寫為另一種語言，在翻譯中所負起的核心功能當然係基於屬同一語言符號的系統，將源語言的文本翻譯為目標語言（例如發佈科學成果的典型情況）；  語系間的翻譯，就是將一種語言的“意思變更”為另一語言，這當然是較明顯的（但不是唯一的）分屬不同語系的社群之間的跨文化溝通；  符號間的翻譯，在做為任何（口語或非口語的）符號系統之間的跨文化過程的翻譯之中負起核心的作用。 故此，做為職業實務的翻譯可以被視為一個特定的類別跨文化溝通，因為，翻譯是將“文本”的意思，從源語言轉換為目標語言。 本文不會討論在（意思應在其間轉換的）不同語系文化特點背景下的翻譯的核心問題，也就是所謂的雙重關係的問題，就是：第一重“語言學問題”，意指兩種口語符號系統的特點；另一重“認知問題”，這是關於兩個 11 彼得．斯托金格，前揭，2010 年。 12 彼得．斯托金格，前揭，2010 年。
  • 5 文化領域的知識和價值的特點，也就是為一種語言的文化符號解碼13 並且在另一語言進行的文化符號的重新編碼。 本文認為應該在此強調的是，獲得執行翻譯員職業和翻譯工作所需的跨文化溝通技能的重要性，在多元文化背景下教學的教師亦都需要這種能力，因為，無論翻譯還是教學都是持有不同（意識形態文化方面、行為文化方面、態度文化方面、實質文化方面）文化範式主體之間的溝通行為。 本文所講的是哪些跨文化溝通技能呢？拜倫和薩拉特14 提出“跨文化講者”的概念，也就是具備能力與不同文化的其他人互動，接納不同觀點和世界觀，懂得成為中介，並且知道他們如何評估差異的人。 按此，拜倫15 認為，將跨文化講者定義同母語講者區別開來在所涉及的技能的所有方面都產生影響，尤其：  語言能力：應用標準語言的規則的知識來講寫和理解口語和書面語的能力；  社交語言能力：將某位（母語或非母語）發言人所講寫的語言以符合發言人原意的意思表達，或與發言人商討和解釋該意思的能力；  推論的能力：按照發言人的文化常規或為特定目的而商討的跨文化策略，使用、發現和洽商用以製作和理解（單向或雙向的）文稿的能力。 縱使上述的能力應納入跨文化溝通者的培訓範圍之內，因為都是根本的語言能力，拜倫16 補充強調在教育過程中應取得能力、知識和態度方面的一系列更廣泛技能的必要性，以及每種技能的相應目標，它們包括：17  態度：好奇心和開放的態度，準備好放下對其他文化的不信任和對本身文化的信心。 13 威廉．菲爾丁．奧格本在 1922 年在《尊重文化和本質的社會轉變》一書中所確立的概念，康奈爾大學圖書館，2009 年口袋版。 14 邁克．拜倫和格內維芙．薩拉特：《社會文化能力的定義、目標與評估》，斯特拉斯堡，歐盟理事會，1994 年。 15 邁克．拜倫：《跨文化溝通能力教育與評估》，多語言事務有限公司，克利夫登、費城、多倫多、悉尼。 16 邁克．拜倫，前揭，1997 年。 17 邁克．拜倫，前揭，1997 年。
  • 6  知識：對自己的國家和發言者的國家的社會群體及其成果和慣常做法，以及對社會和個體互動的一般過程有所認識。  理解和連繫的能力：對屬其他文化的文件和事件的理解能力，以其自有的文件解釋那些文件和事件並與那些文件和事件連繫起來。  發現和互動能力：獲取某種文化的新知識和新文化做法的能力，以及在實時溝通和互動的條件下運用知識、態度和技能的能力。  批判性文化意識／政治教育：根據本身文化和其他文化和國家的標準、做法和成果的明確觀點進行批判性評估的能力。 純屬語言性質的，以某種語言溝通的技能發展水平係理解不同的世界觀的重大優勢，但它本身，一如邁克．拜倫18 所言，並不等於世界的相關知識，亦不足以形成跨文化自覺、提升跨文化能力和做為跨文化中介。課程模塊的打造，以及與處於特定教和學情況（拉夫和溫格19 稱之為“處身社群的實踐學習”）的學生相關的，以發展跨文化溝通能力的更為根本的教學工作設計才可以為學生提供新鑰匙、了解世界的新方式、新的社會人格。 像卡坦、20 21 菲力阿斯、22 克魯額特23 以及其他學者關於翻譯學研究的著作將翻譯員做為單純語言中介視角的中介人的概念改變為文化中介視角的中介人的概念。與此同時，承認意涵的創造並非單純的語言學行為，而認同文化作為創造和接收意涵的構成要素。 18 邁克．拜倫，前揭，1997 年。 19 珍．拉夫、埃蒂安．溫格：《情景學習：合法的邊緣性參與》，英國，劍橋，劍橋大學出版社。 20 大衛．卡坦：“文化中介”，艾菲．嘎姆畢爾、陸克．雲．度斯拉爾編：《翻譯研究手冊》第 4冊，阿姆斯特丹，費城，約翰本節明出版社，2013 年，第 84-91 頁。 21 大衛．卡坦：《文化翻譯：為翻譯員、傳譯員和中介人而設的概述》，曼徹斯特，聖傑羅美出版社，2004 年。 22 尤斯特．若塞．菲力阿斯(2010)：“翻譯的界限：準翻譯”，納艾葉克恩斯：《事件還是事故．翻譯在文化交流動態中的角色》，伯尼、柏林、布魯塞爾、法蘭克福、紐約、牛津、維也納，彼得．朗：《原創論文集》。 23 李查德．克魯額特：《跨文化語言學習：翻譯和傳譯研究學科中的文化中介》，伊比利亞出版社，2008 年，第 16 頁、第 147-168 頁。
  • 7 正如克魯額特24 所言： 如果從多語言和多元文化的背景來分析，任一個城市的語言景觀，就像澳門市的語言景觀（也就是，澳門的正式語文的使用和翻譯的情況）都是饒有趣味的。這種分析一方面可從在公共地方提供的公共信息的方式或模式（告示牌、廣告、通告、公共和私人機構的名稱）進行，另一方面可以從它們的使用和受重視程度進行；最後，還可以從這些類型的公共信息翻譯的技術一致性進行。 以下是在本市看到的一些簡短的翻譯字句的例子： 例一（公共交通工具上的標貼）：小心夾手 Watch your hand / Aperte a mão com cuidado。小心夾手的英文譯文是正確的，但是，由於翻譯錯誤，葡文譯文（意思是：小心握手）與信息欲達到的目的並不相符。 例二（賈梅士花園入口的橫幅）：燃㸃希望．舊書回收義賣行動Incendiando esperançoso - Será recolher todo o livro antigo, a fim de fazer uma caridade（大意是：有希望地燃燒．將會收集所有舊書本以便行善）。舊書回收義賣行動（葡語的意思是：Venda de caridade através da reciclagem de livros antigos），但以葡文譯文來說就沒有任何意思，語意亦不相符。 例三（住宅樓宇很常見的標貼）：此機停層樓數 Indicação dos pisos parados ao nível dos pisos（大意是：樓層方面的停止樓層指示）。中文的意思是：“這個升降機（機器）會停的樓層（數目）”。葡文譯文在葡語來說令人莫不着頭腦，由於翻譯錯誤，因此葡文譯文與信息欲達到的目的並不相符。 例四 （公共部門的告示）：中文文字是“温馨提示”，等於英文的“warm reminder”。葡文所選用的表述是“Dica carinhosa”，又或者另外三個近似的表述：“Dica gentil”或“Lembrancinha”或“Lembrete 24 李查德．克魯額特，前揭，2008 年。
  • 8 amigável”，這些都是澳門特別行政區在使用中的正式標準葡語而歐洲大陸葡語不會使用的表述。 例五（餐廳的菜單）：中文文字是“薄荷霜咖啡”（葡文應為：café gelado mentolado），卻譯成“Mentólico café gelado”，由於翻譯錯誤，葡文譯文與信息欲達到的目的並不相符。 例六：這個例子可以說明翻譯員的文化能力和了解暗喻的能力對於使源語言的文化符號盡量接近目標語言文化符號的重要性。如果在一篇中文裏出現“無頭蒼蠅”的表述而字面翻譯為“mosca(s) sem cabeça （沒有頭部的蒼蠅）”，這顯然對葡語讀者來說是不明所以的。故此，翻譯員應按葡語的文化符號選用與中文的文化符號較為接近的“andar às aranhas（迷失方向）”。 李麗教授所著，名為“跨文化溝通中的好奇心、自覺與中介”25 的優秀文章提到以下的兩個最後的例子： 例一：我們要乘祖國繁榮發展的大勢，借助《綱要》帶來的春風。 來源：崔世安於 2019 年 2 月 21 日發表的講詞。 2019 2 21vento de primavera……Devemos tirar partido do desenvolvimento próspero da Pátria, e em articulação com os benefícios trazidos por estas «Linhas Gerais» …… vento de primavera os benefícios” 例二：陳篤慶認爲，整個從金磚成立以來，中國和巴西、南非、印度、俄羅斯合作得非常好。原來有一種說法覺得巴西如果換了總統，金磚會不會褪色，現在看來不會。 來源： https://mp.weixin.qq.com/s/IKZbwL81bbWTpv7-I8ASrw （《人民日報》） 25 李麗：《跨文化溝通中的好奇心、自覺與中介》，澳門，澳門理工學院，2019 年。
  • 9 tijolo de ouroBRICSbrick BRICourose o tijolo de ouro vai perder a corChen Duqing acredita que, desde o estabelecimento do BRICS, por exemplo, a China tem sido exemplar no seu relacionamento com os demais membros. Originalmente corriam rumores de que, se o Brasil mudasse de presidente, o projecto do BRICS cairía por terra. Tal não parece ser o caso BRICSo projeto do BRICSo projecto李麗，2019，第 3 和 4 頁 做為總結，本文首先將在 1995 年把教授“多種文化／跨文化教育”科目引入澳門大學開辦的四個高等課程的備受爭議的首個學術經驗帶回大家的記憶之中，這些課程分別是：小學葡語教師培訓課程、以葡文授課之基礎教育第一階段（小學教育）教師課程、以葡文為教學語言之幼兒教育工作者課程，以及基礎教育第一階段（小學教育）教師葡語專業學術及教學補充培訓課程。 其次，須提及我們曾以加強翻譯專業人員跨文化溝通能力的重要性做為目的，雖然，我們曾經說過，這種需要不僅僅限於翻譯專業人員的類別，而同樣包含其他專業組別，例如教員、管理者和在多元文化背景中工作的其他專業人員。26 應予以強調的，關於學習語言重要性的政治自覺和教育自覺與拜倫、瑞薩格27 的理念有關，就是，語言教育有語言學的一面，但亦有文化的一面或文化自覺的一面。這一方面使講外國語言的人有能力認識其他語言的文 26 羅世賢：“在多文化環境裏進行管理：一種不同的管理，一個不同的管理人”，《澳門公共行政雜誌》第四卷，總第 13 期／14 期，1991 年，澳門。 27 邁克．拜倫、凱倫．瑞薩格：《語言教師，政治與文化》，多語言事務有限公司，克利夫登、費城、多倫多、悉尼。
  • 10 化，有能力因應其他文化反思自身的文化，以及最後有能力開創構建用作為不同文化做中介的溝通技能的可能性。 霍恩伯格和約翰遜28 強調開拓和利用教育體系中的意識形態和產出／落實的空間以便在地方層面發展和支援各學校，不論在高等教育之前，還是在高等教育階段推行多語制的經適應化的解決方案，因為這明顯會對翻譯、法律和職業上仍有需要的公共行政少數部門提升語言和文化方面產生乘數效應（澳門可能屬於這種情況）。這是因為，一如我們所知，一切都從教育系統開始，也在教育系統結束，而且，就如布洛馬爾特29 所言，在與語言和文化多樣性以及其在教育體系中的規劃的關係方面，教育政策就是關於語言和文化以及社會的意識型態宣言。 28 南希．霍恩伯格、大衛．卡塞爾斯．約翰遜：“語言政策的人類學”，特雷莎．L．麥卡蒂：《人類學與語言政策》，勞特里奇出版社，紐約，1999 年。 29 揚．布洛馬爾特：“語言政策與國族認同”，湯瑪士．利森托主編：《語言政策入門——理論與方法》，莫爾登／牛津／維多利亞，布拉克維爾出版社，2010 年。

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