• 第三十三卷‧第二期 (總第一百二十八期)，二○二○年六月 目錄 澳門特區的法律淵源簡述 趙向陽 粵港澳大灣區區際海關法律合作研究 詹鵬瑋 馮澤華 第 12/2003號法律第 2條的解讀及其使用意義 João António Valente Torrão（杜約翰） 論澳門特區政府採購客體的適用範圍 鄧達榮 雙重歸罪原則：雙重處罰原則的例外 Ilda Cristina Ferreira 澳門非法移民合法化（1982-1990）的經過及後果 陳震宇
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 澳門特區的法律淵源簡述 * 關於法律淵源（又稱法的淵源），中國法學界大致有廣義和狹義兩種理解。持廣義說者認為，“法的淵源一詞在中外法學著述中是一個包括各種涵義的概念。它可指法的實質淵源，即法是根源於國家權力，是自然理性、神的意志、君主意志、人民意志抑或社會物質生活條件：可指法的效力淵源，即法產生於立法機關還是其他主體，即產生法的內容的材料是源於先前的法典、外國的法典，或是來源於政策、習慣、宗教、禮儀、道德、典章、理論、學說；可指法的形式淵源，即法是來源於制定法、判例法、習慣法抑或法學著作；還可指法的歷史淵源，即能夠引起法或法律原則、法律規則產生或改變的歷史現象或事件。”1 持狹義說者指出，法律淵源又稱“法源”或“法的淵源”或“法的形式”，即“具有法的效力作用和意義的法的外在表現形式。法的淵源主要有以下幾種：制定法、判例法、習慣法、法理、國際協定和條約。”2 德國公法學者亦持大致相同的觀點。3 本文將據此表述澳門特區的法律淵源。 考察澳門特區的法律淵源，必須以憲法和基本法為依據，同時也必須重視澳門以往的法律傳統和法律特徵。 * 澳門科技大學法學院客座教授。 1 張文顯主編：《法理學》（第二版），高等教育出版社，2003 年，第 66 頁。 2 中國社會科學院法學研究所編輯委員會：《法學辭典》，法律出版社，2003 年，第 314 頁。 3 德哈特穆特毛雷爾（Hartmut Maurer）：《行政法學總論》（中譯本），法律出版社，2000 年，第 55-56 頁。
  • 2 回歸前，尤其是 1976 年《澳門組織章程》實施以前，澳門基本上或主要是適用葡國法律；4 在此之後至回歸前夕仍有若干葡國法律在澳適用。葡萄牙採行大陸法系，以制定法作為主要法律淵源，亦將其締結或加入的國際公約作為一種法律淵源。按照《澳門組織章程》的規定，“澳門地區作為一公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權”。（第 2 條）“立法職能由立法會及總督行使。”（第 5 條）總督之立法權限以法令行使（第 13 條第一款），立法會行使立法職能以法律為之（第 14條第一款），兩者具有同等法律效力。因此，回歸前（主要是指 1976-1999年）澳門制定了為數甚多的法律和法令。而葡國亦將其締結或參加的國際公約大量延伸適用於澳門。對於這些法律法令以及已適用於澳門的國際公約，基本法規定了處理原則和方式，從而使其成為澳門特區的法律淵源。但回歸以後，即中國政府恢復對澳門行使主權之後，葡國法律不再適用於澳門，不能成為特區的法律淵源，這是確定無疑的。 回歸後，立法會根據基本法行使立法權，所制定的法律自然是特區法律淵源之一。而基本法附件三所列之全國性法律，則是位階高於本地立法的法律淵源。此外，中央政府根據基本法規定之原則和程序將其締結或參加的部份國際公約適用於澳門特區。 綜上所述，澳門特區法律淵源為制定法（即不包括判例法或其他法律淵源）；而根據制定主體的不同呈現多樣化特徵，並具有較明確的位階排序。包括： 由最高國家權力機關全國人大制定的憲法及憲制法律──基本法； 由全國人大或其常委會制定的全國性法律（列於基本法附件三）； 適用於澳門的國際公約或國際協議； 予以保留的回歸前制定的原有法律及法令，回歸後立法會制定的法律。 現分述如下。 4 規定澳門基本制度的《澳門組織章程》，由葡國立法機關於 1976 年 3 月的第 1/76 號法律訂定；其後於 1979 年、1990 年及 1996 年作出修改。
  • 3 一、憲法及基本法 （一）關於憲法 中國現行憲法，由第五屆全國人民代表第五次會議於 1982 年 12 月 4日通過。其後，分別於 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年及 2018 年通過五件憲法修正案。憲法是規定中國各項基本制度的根本大法。憲法第 5 條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”因此，憲法具有最高法律效力，其效力範圍及於包括港澳在內的全國各地區。國務院新聞辦公室於2014 年 6 月發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書明確指出，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎。中共十九大報告亦對此予以確認。 事實上，“對國家憲法能否在港澳特別行政區生效並適用以及如何適用的問題，自一國兩制構想付諸現實特別是基本法制定和實施以來，即存在着相當多的爭議並從中衍生出形形色色錯誤認識，不僅港澳社會中愛國陣營和反對派陣營之間就此存在尖銳對立，而且即便是愛國陣營內部和內地民眾及學術界內部也並非看法一致，甚至一度影響到中央對港澳政策的正確形成和全面落實。這其中曾長期在香港法律界影響廣泛的流行觀點即認為： ‘憲法在香港特別行政區的適用毫無質疑地應由基本法的條文予以確認。一國兩制的內在邏輯表明，規定了一種特定的社會主義經濟制度和共產黨一黨制的政治制度的中國憲法，除非被基本法所援引，否則不能在香港適用。因為基本法是踐行一國兩制的法律工具。基於同樣的理由……基本法特定條款的妥當性不應依賴於憲法。當基本法與憲法衝突時，基本法必須優先適用。這種觀點聽起來像是歪理邪說，但可以證明其正確性──因為基本法力圖建立的是一種與憲法所建立的基本制度不同的獨立制度，全國人大也已經決定基本法是憲法性文件。’ 5 而且這樣的理論建造乃奠基於香港存在 5 Yash Guai：Hong Kong’s New Constitutional Order, Hong Kong University Press, 1997, Pgs. 361&398.
  • 4 着一個單獨的 ‘憲法體制（ constitutional system ） ’ 或 ‘憲法秩序（constitutional order）’ 的假說之上，其話語邏輯可自然推演出以下顯而易見的結論：一是國家憲法基於其社會主義根本性質而不能在不實行社會主義制度的港澳特區生效和適用；二是在一國兩制條件下特區也無必要適用國家的憲法規範；三是港澳基本法分別作為當地的憲法或者 ‘小憲法’ 代替了國家憲法成為特區制度的憲政依據；四是中國特色社會主義法律體系不包含港澳台法律這部份內容；等等。這些觀點乃至學說的實質是從憲法和基本法關係上割裂‘一國’對於‘兩制’的基礎和決定關係，抬高基本法的功能而貶低國家憲法的效力，脫離憲法規範來講基本法，脫離‘一國’空談 ‘兩制’，必然導致本末倒置的謬誤。”6 在此基礎上，上文作者進一步論述了“全面準確理解憲法與基本法關係的幾個關鍵問題”包括：（一）在港澳特區完全生效的憲法的適用兼具一般性和特殊性；（二）對幾種現有理論觀點的分析（1. 關於基本法是否構成憲法特別法；2. 關於憲法必須透過基本法才能在港澳適用；3. 關於憲法和基本法的“雙重適用”；4. 關於憲法僅有第 31 條在港澳適用）；（三）國家憲法在港澳特區實施適用的具體形態。7 作者對上述各方面進行了全面分析，且頗能代表目前關於此問題研究的最新成果。 （二）關於基本法 1993 年 3 月 31 日，時任國家主席江澤民發佈第三號《中華人民共和國主席令》：“《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，包括附件一：《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》，附件二：《澳門特別行政區立法會的產生辦法》，附件三：《在澳門特別行政區實施的全國性法律》，以及澳門特別行政區區旗、區徽圖案，已由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議於 1993 年 3 月 31 日通過，現予公佈，自 1999 年 12 月 20 日起實施。”此次全國人大會議還通過了《關於〈中華人民共和國的特別行政區基本法〉的決定》，明確指出“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共 6 許昌：“國家憲法與港澳基本法關係再研究”，《“一國兩制”研究》2018 年第 1 期（總第 35期），第 68 頁。 7 許昌：“國家憲法與港澳基本法關係再研究”，《“一國兩制”研究》2018 年第 1 期（總第 35期），第 69-72 頁。
  • 5 和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據”。 會議同時通過了《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》：“第八屆全國人民代表大會第一次會議根據《中華人民共和國憲法》第 31 條和第 62 條第十三項的規定，決定：一、自 1999 年 12月 20 日起設立澳門特別行政區。二、澳門特別行政區的區域包括澳門半島、氹仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈。”8 在國家法律制度中，全國人大的決定是一項重要的法律淵源。 根據上述主席令、全國人大決定和基本法的規定，可以指出： 1. 必須將基本法及其三個附件、區旗和區徽圖案以及全國人大的兩項決定視為一個完整的法律部門；作為 “輔助性” 憲制文件的尚包括《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》、《全國人民代表大會關於批准澳門特別行政區基本法起草委員會關於設立全國人民代表大會常務委員會澳門特別行政區基本法委員會的建議的決定》（兩項決定皆為 1993年 3 月 31 日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過）。後兩個決定對於澳門特別行政區的設立和運作，對於基本法的實施（尤其是對於基本法第 17 條第三款，第 143 條第四款及第 144 條第三款）具有重要意義。 2. 全國人大以專項決定確認其制定的一部法律具有合憲性，乃全國人大有史以來第一次。這既體現了全國人大行使 “監督憲法的實施” 之職權，也確認了 “一國兩制” 作為一項基本國策的憲制地位。憲法第 5 條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。” 據此，在包括港澳在內的中國各地 8 憲法第 62 條第十三項的規定，“全國人民代表大會行使下列職權：……（十三）決定特別行政區的設立及其制度”。
  • 6 均應實行社會主義制度（即憲法第 1 條的規定），全國人大亦不能制定與此相抵觸的法律。在這種情況下，只有憲法本身作出例外規定（即憲法第 31 條），全國人大獲得憲法性專門授權方可制定體現 “一國兩制” 方針的港澳基本法，允許在港澳特區實行或更準確地說保留原有資本主義制度和生活方式。全國人大專門作出基本法合憲的決定，旨在從最高國家權力機關即國家主權機關的層面，排除關於港澳基本法合憲性的法律爭議。基於全國人大至高無上的憲法地位，任何公私實體均不能挑戰其決定。 3. 需要特別注意的是，全國人大關於基本法合憲的決定明確指出，“澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據”。這與基本法第 11 條的規定一脈相承，並且是以與基本法同時通過的決定明確闡述了此條規定的立法原意；這也是關於基本法憲制地位的立法原意。對此，同樣不能以任何方式予以質疑和挑戰，除非全國人大另行作出其他或相反的決定。 4. 正是基於上述立法原意，基本法第 18 條第一款規定，“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第 8 條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。” 在這樣一個法律體系中，基本法因其憲制地位而具有最高法律效力，從而確保整個法律體系的存續和統一。 5. 強調基本法在澳門特區法律體系中的地位和作用，不是也不能否定憲法和基本法共同構成澳門特別行政區制度的憲制基礎；而是考慮到：“在港澳地區完全生效的憲法的適用兼具一般性和特殊性”；同時，“部份憲法規範不在特區直接適用，並不能抹殺憲法在港澳特區生效的法律事實”。尤其是 “在國家主體繼續保持其實行的中國特色社會主義制度的前提下，允許個別地區如香港、澳門和台灣繼續保持各自原有資本主義制度，五十年不變，這樣長期共存的體制，就要求雙方在維護國家主權、安全和發展利益的根本宗旨下相互尊重，不謀求改變對方的制度，中央不干預港澳地方事務上的高度自治，港澳也要尊重和維護國家體制和內地的制度政策”。9 9 許昌：“國家憲法與港澳基本法關係再研究”，《“一國兩制”研究》2018 年第 1 期（總第 35期），第 70 頁。
  • 7 6. 當然，在任何情況下憲法都具有無容置疑的最高法律效力，而作為規定國家基本政策的基本法只是一項具有重要意義的 “子法”，體現了國家制度創新、管治體系和管治能力現代化的歷史性貢獻。 二、適用於澳門的全國性法律 （一）列於基本法附件三的全國性法律 這些法律包括： 1. 《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》，1949 年9 月 27 日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過。 2. 《關於中華人民共和國國慶日的決議》，1949 年 12 月 2 日中央人民政府委員會第四次會議通過。 3. 《中華人民共和國國籍法》，1980 年 9 月 10 日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過。 4. 《中華人民共和國外交特權與豁免條例》，1986 年 9 月 5 日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過。 5. 《中華人民共和國領事特權與豁免條例》，1990 年 10 月 30 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過。 6. 《中華人民共和國國旗法》，1990 年 6 月 28 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過。 7. 《中華人民共和國國徽法》，1991 年 3 月 2 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過。 8. 《中華人民共和國領海及毗連區法》，1992 年 2 月 25 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過。 9. 《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，1998 年 6 月 26 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過。 10.《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》，1999 年 6 月 28 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過。 11.《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》，2005年 10月 25日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過。
  • 8 12.《中華人民共和國國歌法》，2017 年 9 月 1 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過。 （二）基本法關於全國性法律的規定 基本法第 18條第二至四款規定，“全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。列入附件三的法律應限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。”對於此條規定試作以下解讀： 1. 基本法以列舉排除法的方式，規定未列入附件三的其他的全國性法律不在澳門特區實施。這絶不影響其他全國性法律的效力，而是從法律制度層面彰顯一國兩制的一個重要內容和重要保障。因為不同的社會制度必然體現為不同的法律制度，同一社會制度自然實施同一法律制度。 2. 基本法規定了實施全國性法律的方式：公佈實施或立法實施。公佈實施也就是直接實施，立法實施也就是間接實施。前者，又分為兩種情況，一是確認性規範，例如關於國都、紀年、國歌、國旗的決議，關於國慶日的決議；這些決議的實施無需採取立法行為；事實上，作為中華人民共和國不可分割的一部份的澳門特區自然也必須遵守這些決議。二是相關法律，如外交特權與豁免條例、領事特權與豁免條例、領海及毗連區法、專屬經濟區及大陸架法、外國中央銀行財產司法強制措施豁免等，均屬國家主權範圍，即領土領海和外交方面，屬中央政府權限；其如何實施不能因不同地區而有所不同，故澳門特區亦無需另行立法而應直接實施。後者，既有關於國家標誌和象徵的法律（國旗法、國徽法、國歌法），也有國民身份的法律（國籍法），還有專門為澳門特區制定的法律（駐軍法）。
  • 9 前四部法律具有普遍性，最後一部法律具有專門性；在實施過程中需要考慮到澳門特區的具體情況，以本地立法的方式予以實施。當然，本地立法不能違背被實施之法律的基本原則。 3. 基本法規定了增減全國性法律的權限、範圍及程序。首先是列於附件三的全國性法律可以作出增減，從而可以根據情況變化作出必要的調整。其次，作出增減的主體是全國人大常委會，由其行使增減之權。再次，“作出增減並非可以隨意而為，而是應限於有關國防、外交和其他依照基本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律”。即列於附件三的全國性法律不能涉及或干預基本法規定的“高度自治”原則，這也是確保一國兩制方針的重要法律機制，是全國人大常委會行使增減權時必須遵循的原則。最後，全國人大常委會在作出增減決定前必須徵詢其所屬的基本法委員會的意見和澳門特區政府的意見。這是全國人大常委會行使增減權時必須遵循的法定程序。由於基本法委員會十名成員中有半數為澳門人士，因此徵詢該委員會的意見也可以在一定程度上聽取澳門社會的意見。當然，無論是委員會的意見抑或是特區政府的意見，對全國人大常委會並無約束力，這是全國人大常委會的憲制地位所決定的。徵詢意見既體現了全國人大常委會作出增減決定的嚴謹性，也反映對特區政府的尊重，從而使增減決定獲得更廣泛的認同和更有效的執行。 4. 基本法規定了全國性法律在非常情況下的實施，即，“當全國人民代表大會常務委員會決定國家進入戰爭狀態，或特別行政區發生了政府不能控制的危害國家統一或安全的動亂，特別行政區進入緊急狀態時，中央政府發佈命令將有關全國性法律在特別行政區實施，這些全國性法律是與維護國家統一和安全有關的，與基本法第 18條第三款所列的情況相比有所不同，通過採取特殊的措施和強硬的手段來維護國家統一和安全。第一，無須通過當地公佈或立法實施。第二，因時間緊急，無須徵求基本法委員會和特別行政區政府的意見。第三，被適用法律範圍要寬，不限於國防和外交及中央管理的事務範圍。第四，法律的實施有一定的時間性，如戰爭狀態或緊急狀態結束後，這些法律將停止在特別行政區繼續實施。中央保留決定特別行政區進入緊急狀態的權力，是表明中央維護國家統一和安
  • 10 全的決心，也是必要的一項權力。任何企圖從事分裂國家，危及國家安全的行為，中央均將不惜代價嚴厲制止，恢復國家的秩序。” 10 三、適用於澳門的國際協議 （一）問題的由來 “條約的適用一般是針對締約國即國際法的基本主體──主權國家而言，因為國家是國際法上主要的締約主體，也只有國家才有充分的履約能力。具體到中國的情況，條約的適用有其特殊之處。……由於 1999 年 12 月20 日澳門回歸中國，‘一國兩制’開始在澳門實施，作為中國的一部份和一個特別行政區，澳門經由基本法獲得了對外事務的廣泛自主權，擁有對外交往的特定權利能力和行為能力，包括某些締約權和履約權，成為條約在中國適用的一個特殊地區。”11 然而，上述狀況的出現，以及基本法之所以作出相關規定，是有其歷史原因和現實考慮的。在葡萄牙佔領澳門的三百多年間，尤其是葡國 1976 年新憲法頒佈之前，澳門一直與葡萄牙的其他殖民地一起被作為葡國的“海外省”，並無任何對內對外事務的自主權。葡國參加的國際公約直接適用於包括所謂海外省在內的葡國全境。在 1974 年“四•二五”革命基礎上制定的葡國 1976 年新憲法按照非殖民化政策，12 明確規定“澳門地區仍受葡萄牙行政管理時，由適合其特殊情況之通則約束”（第 292 條第一款）。這個通則就是葡國議會於 1976 年 2 月頒佈的《澳門組織章程》。據此，“澳門獲得了內部事務的自治權，也獲得了對外事務的某些自主權，能夠以一非主權地區實體，取得參與國際交往的某些權利能力和行為能力。”13 與此同 10 駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，澳門基金會、社會科學文獻出版社，2012 年，第 120頁。 11 饒戈平：《國際條約在澳門的適用問題研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2011 年，第 2-3 頁。 12 關於葡國“四•二五”革命與葡國 1976 年新憲法關係，請參閱（葡）J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira：《憲法的依據》（中譯本），澳門大學法學院，2003 年，第 25-27 頁。 13 饒戈平：《國際條約在澳門的適用問題研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2011 年，第 6頁。
  • 11 時，葡國將其參加的國際公約延伸適用於澳門的方式也發生了變化。即以葡國總統令的方式就某個國際公約延伸適用於澳門作出規範。例如： 共和國總統令 第 26/98 號 7 月 14 日 根據《澳門組織章程》第 3 條第 2 款及第 3 款及第 70 條之規定，並為該等條文所定的效力，本人命令將《消除一切形式種族視國際公約》延伸至澳門地區，按照葡萄牙共和國在國際上受該公約約束之相同規定適用，該公約係經 4 月 12 日第 7/82 號法律通過而獲批准，且文本已公佈於 1982 年 4 月 29 日第 99 期《共和國公報》第一組。 將本總統令連同上述通過公約之法律及公約之文本公佈於《澳門政府公報》。 1998 年 7 月 2 日簽署 命令公佈。 共和國總統 沈拜奧 1987 年 7 月 14 日第 160 期《共和國公報》第一組-A14 《澳門組織章程》第 3 條第二款規定，“與外國發生關係及締結國際協定或國際協約時，代表澳門之權限屬共和國總統，而涉及專屬本地區利益的事宜，共和國總統得將代表澳門之權限授予總督。”第三款規定，“未授予上款所指之權限而締結的國際協定或國際協約在當地施行時，應聽取當地本身管理機關的意見”。“當地本身管理機關是指總督和立法會（《澳門組織章程》第 4 條）”。由此可見，在回歸前即使處於葡國實行行政管理時期，澳門都不是獨立的國際法主體（在這一點上中葡兩國的立場是一致的，雖然原因有所不同）；但在葡國新憲法尤其是《澳門組織章程》頒佈之後， 14 王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2006 年，第 127 頁。
  • 12 澳門的確獲得了與其利益相關的有限度和有條件的對外交往權。雖然，“澳門從《澳門組織章程》可獲得的對外交往權儘管時間不長、範圍有限，但已構成回歸前澳門社會制度和對外聯繫的一部份，這種歷史的和現實的情況將成為 ‘一國兩制’ 在澳門實施時必須考慮的主要因素”。15 需要指出的是，“在《澳門組織章程》頒佈之前，在澳門適用的葡萄牙締結或參與的公約約五十項”；16 而到了 1999 年 7 月，適用於澳門的國際公約增至一百二十餘項。17 這在很大程度上歸功於《中葡聯合聲明》公佈後中葡雙方的共同努力。尤其是，“中方對國際公約適用澳門態度一貫是，凡有利於澳門的發展與穩定的國際公約，中方均積極支持延伸或繼續適用澳門”。18 （二）基本法的規定 基本法第一章（總則）第 1 條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份。”這是國家主權最集中的體現。第二章（中央和澳門特別行政區的關係）開宗明義地規定（第 12 條），“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。這是對澳門在中國憲制下的法律地位的明確界定。在此基礎上，基本法第 13 條對有關澳門的外交事務和對外事務作出分別處理：“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務”。對外事務，就包括適用國際公約（協議）事務。 15 饒戈平：《國際條約在澳門的適用問題研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2011 年，第 7頁。 16 王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2006 年，第 125 頁。 17 參見“中葡聯合聯絡小組第 36 次會議新聞公報”，《人民日報》1999 年 7 月 18 日，第 2 版。 18 王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2006 年，第 130 頁。
  • 13 基本法設專章（第七章）規定對外事務，其中與國際協議適澳直接相關的主要有第 136 條和第 138 條。第 136 條規定，“澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以 ‘中國澳門’ 的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議”。第 138 條規定，“中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據情況和澳門特別行政區的需要，在徵詢澳門特別行政區政府的意見後，決定是否適用於澳門特別行政區。中華人民共和國尚未參加但已適用於澳門的國際協議仍可繼續適用。中央人民政府根據情況和需要授權或協助澳門特別行政區政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議適用於澳門特別行政區。” 從上述兩條規定可以看到： 1. 中央人民政府總體性授權澳門可以在不涉及外交的若干適當領域，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織簽訂和履行有關協議。 2. 澳門特別行政區只能和必須以“中國澳門”的名義作出以上行為。換言之，簽訂和履行有關協議可產生的義務只能由澳門特別行政區自行承擔。 3. 就國家締結的國際協議是否適用於澳門，規定了必須遵循的原則（“可根據情況和澳門特別行政區的需要”）和程序（“在徵詢澳門特別行政區政府意見後”）。 4. 就國家尚未參加的國際協議適澳問題作出分別處理。其一，國家尚未參加但已適澳的國際協議可繼續適用，這主要是指回歸前已經適澳的情況保持，並由中國政府致聯合國秘書處外交照會所附清單列出。19 其二，國家尚未參加且回歸前也未在澳門適用的國際協議，中央政府根據情況和需要授權或協助澳門特區政府作出適當安排使其適用於澳門。在這個過程中，中央始終處於領導或主導地位，這是由國家主權所決定的。事實上，在中央政府的授權或協助下，至 2018 年 3 月適澳國際協議已達 156 項，20 即比回歸前增加了 36項。 19 王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2006 年，第 256-260 頁。 20 參見外交部澳門特派員公署網頁，2018 年 3 月 5 日。
  • 14 對此，有學者指出，“通過這些規定，澳門作為一個地區性的非主權實體從國家中央權力機關獲得廣泛的對外事實體的授權，其自主的範圍，幅度和種類不但遠遠超過其自身在回歸中國前的權限，遠遠超過中國內地的省市自治區，超過一般單一制結構國家內的地方行政區域，甚至也超過聯邦制國家的成員邦或州。可以說，基本法為澳門回歸後的發展，為 ‘澳人治澳’，高度自治創設了最大限度的國際活動空間”。21 （三）國際協議的適用方式 國際協議在澳門的適用包括直接適用和立法適用兩種方式，並以前者為主。基本法對於其他國際協議如何適用未作限制，但第 40 條明確規定“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸”。這主要是取決於葡萄牙將兩個人權公約適用於澳門時所作出的決議。經中葡聯合聯絡小組磋商並達成共識後，葡萄牙議會於 1992 年 12 月 7 日通過了將兩個人權公約延伸適用於澳門的決議，其中第 5 條規定，“《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》在澳門適用的規定，將通過尤其是澳門地區政權機構制訂的各項單行法律在澳門予以實施。在澳門對基本權利的限制，以法律所規定的情況為限，且以上述兩個公約的適用規定為其界限”。22 事實上，上述基本法及葡國議會決議的規定，其意義已超過如何適用相關國際公約的範圍，而是提出了更深層次的立法原則問題。23 除了基本法第 40條明確要求以立法方式適用相關國際公約適用於澳門的有關規定外，澳門在適用其他國際協議時，也有根據需要而制定相關法律的情況。 21 饒戈平：《國際條約在澳門的適用問題研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2011 年，第 9頁 22 王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2006 年，第 131-132 頁 23 參閱趙向陽：《澳門選舉制度》，澳門基金會、社會科學文獻出版社，2013 年，第 35-37 頁。
  • 15 （四）國際協議的法律位階 中國憲法及基本法均無明確規定國際公約（協議）的法律位階，但 1999年 8 月頒佈的《澳門民法典》第 1 條第三款規定，“適用於澳門之國際協議優於普遍法律”。即適用於澳門的國際協議之法律位階高於本地法律。 然而，澳門終審法院於 2004 年 6 月 2 日制作的第 2/2004 號裁判書中明確指出，“法律的層級效力只低於憲法性規範，只有憲法性規範才可賦予國際公約高於法律的位階效力，因此《澳門民法典》第 1 條第三款中關於賦予國際公約的位階效力高於法律的部份不具有任何效力”。當然，終審法院並非否定國際公約的效力位階高於法律，而是認為此事只能或應由憲法性規範予以訂定。裁判書指出，基本法是澳門的憲制性法律，儘管基本法對此問題缺乏“明示條款”，但仍可以從基本法涉及國際協議的條款中尋找出國際協議在澳門法律位階的原則。經詳細分析之後，裁判書指出，“在基本法第 138 條提及的國際協議與澳門特別行政區內部法源，即法律，行政法規等的位階上，前者優於後者”。對此，有學者認為，由於適用於澳門的國際協議的情況有所不同，故不可一概而論。24 四、澳門原有法律和澳門特區法律 （一）澳門原有法律 澳門原有法律是指澳門自 1976 年根據《澳門組織章程》行使立法職能後，至 1999 年 12 月 19 日之間，由立法會制定的法律和總督制定的法令；共計有 2123 項，約四萬個條文。基本法有三個條文直接涉及原有法律： 第 8 條，“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留”。第 18 條第一款，“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第 8 條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律”。第 145 條第一款，“澳門特別行政區成立時，澳門原有 24 劉高龍：“國際法在澳門的適用及其效力”，《2009 年兩岸四地法律發展學術研討會論文集》，澳門大學高級法律研究所，2009 年，第 35-39 頁。
  • 16 法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外，採用為澳門特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定和法定程序修改或停止生效”。 第 8條規定了原有法律在符合基本法前提下“予以保留”的基本原則；第 18條第一款規定了“予以保留”的原有法律構成澳門特區法律的重要部份；第 145 條第一款規定了審查原有法律是否符合基本法的基本程序：澳門特別行政區成立前由全國人民代表大會常務委員會作一次性審查，澳門特別行政區成立之後由立法會或行政長官按照基本法和法定程序作出相應處理。1999 年 10 月 31 日第九屆全國人大常委會第 12 次會議通過了《全國人民代表大會關於根據〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第 145 條處理澳門原有法律的決定》。根據該決定附件一，不採用為澳門特區法律者，計有 3 項法律、16 項法令及 1 項立法會決議；根據決定附件二，有 1 項法律、三項法令“不採用為澳門特區法律。澳門特區在制定新的法律前，可按基本法規定的原則和參照原有作法處理有關事務”；根據決定附件三，有 6項法律、12 項法令中的若干條款，因抵觸基本法而不採用為澳門特區法律；決定附件四規定了，採用為澳門特區法律的澳門原有法律中的名稱或名詞在解釋或適用時須遵循的替換原則。 事實上，在基本法框架內保留原有法律具有十分重要的意義。首先，這是“一國兩制”方針的題中應有之義。基本法第 5 條規定，“澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這種原有的制度和生活方式主要是由原有法律予以體現和保障。同時，“原有法律予以保留，僅涉及在特別行政區高度自治範圍內的事務，既不會對國家管理的國防、外交和其他中央權力範圍內的事務造成影響，更不會對實行社會主義制度的國內其他地區造成影響。相反，由此形成的一國多法域並存的局面，產生了全國性法制和香港/澳門法制相互協作、借鑒和促進的新型關係”。25 其次，這是維護和發展法律體系的必要基礎。以五大法典（《刑法典》、《民法典》、《刑事訴訟法典》、《民事訴訟法典》、《商法典》）為主要標誌的原有法律體系，既具有和發揮了廣泛和主要的社會功能，更體現了法治社會的基本原則。同時，一種已被社會廣為接 25 許昌：《澳門過渡期法律問題論集》，亞洲（澳門）國際公開大學，1998 年，第 13 頁。
  • 17 受的法律體系應維持其穩定性和延續性，並在此基礎上予以發展；而且也只有以此為基礎進行發展才符合法律體系的內在邏輯，才能夠促進法律體系的不斷完善。再次，這是維護澳門繁榮穩定和居民權利自由的基本條件。經濟繁榮和社會穩定取決於諸多因素，一套較為完整的法律體系則是其中最重要的因素之一，尤其是“以法律保護私有財產權”（基本法第 6 條）更具有根本性的作用。對居民權利和自由的保護亦是如此，基本法關於居民基本權利的規定均需要具體的法律規定（包括原有法律和特區法律）予以實體和程序上的保障。最後，這是特區政府依法施政的法律要件。事實上，原有法律雖然存在不少需要改進完善之處，但畢竟建立了一套涉及方方面面的規範體系；因此，特區政府依法施政首先是嚴格遵守和執行基本法，同時也必須以本地區法律規範政策的制定和執行，規範行政運作和社會管理。在這個過程中，基本法作為憲制性法律不可能也不必要就各項具體制度作出規定，而在符合基本法前提下保留原有法律就為特區政府依法施政提供不可或缺的法律要件。 （二）澳門特區立法會制定的法律 這是指 1999 年 12 月 20 日澳門特區立法會成立以來，根據基本法第 71條（一）項按照基本法規定和法定程序通過並由行政長官根據基本法第 78條簽署、公佈而生效的法律。據統計，自 1999 年 12 月 20 日至 2019 年 12月 20 日共計 293 項。這一部份構成澳門特區法律淵源的主要部份，對此法律界和社會有廣泛認識，故在此不再展開分析。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 粵港澳大灣區區際海關法律合作研究* ** *** 一、引言 在 “一國兩制” 的獨特背景下，區際海關是聯結內地與港澳生產要素流通的重要紐帶。區際海關建設關乎祖國大陸的發展命運與港澳的繁榮穩定。廣東緊鄰港澳，與港澳有着無可比擬的地緣優勢。其中深圳與香港毗鄰，內地與香港可通過皇崗口岸、深圳灣口岸等海關關口互通往來。彼岸的珠海與澳門亦是情同手足，拱北口岸、橫琴口岸等多處關口的設立為內地與澳門交流鋪平道路。據香港商報報導，截至 2018年，自 CEPA簽訂以來，深圳對香港貨物關稅減讓共計 25.6 億元。1 在澳門方面，澳門回歸以來在拱北海關與澳門進出口總值更是高達 2332億元。2 由此可見，海關無論對於港澳抑或內地的經濟發展都意義非凡。除此之外，海關不僅僅影響區域經濟發展，其更把握着境內外居民的生活就業、情感交流、文化共融等方面的聯繫命脈。在國家大力支持對外開放的格局下，作為中國對接世界的南大門，粵港澳的海關運作機制對吸引外資，建立良好的中國形象至關重要。因此營造高效便捷、舒適明朗的粵港澳區際海關環境是時代的緊迫需求。自2017 年國家部署建制粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）以來，粵港澳三地在經濟貿易、環境治理、文化交流等方面的合作不斷深化，意味着港澳與內地的往來將會更加密切頻繁。然而，目前大灣區的區際海關仍未突破舊有的 “各家自掃門前雪” 的獨立運作模式，缺乏區際間合作，導致通關效率仍然 * 本文係 2014 年國家社科基金重大項目 “港澳基本法實施的相關機制研究” （項目編號：14ZDC031）的階段性成果。 ** 廣東外語外貿大學法學院法律碩士研究生。 *** 廣東財經大學法學院與武漢大學法學院聯合培養博士後研究人員，法學博士。 1 姚志東：“CEPA實施 15年：深圳減讓港貨關稅 25.6億元”，《香港商報》2019年 1月 9日，第A13版。 2 中華人民共和國拱北海關：“澳門回歸 19 年 經拱北海關對澳門進出口總值達 2332 億元”，參見http://www.customs.gov.cn/gongbei_customs/374293/374295/2150589/index.html，2019年 8月 16日。
  • 2 不盡如人意。居民往來於粵港澳三地之間時往往需要多次查驗，在通關上便耗費了大量的時間與精力。進出境貿易也面臨着關稅、監管執法不一等多種複雜境遇。這樣的海關差異正阻礙着粵港澳之間各個生產要素的自由流通，牽制着大灣區建設的進一步發展。若不對其予以正視，大灣區的宏偉建設藍圖也將難以繼續展開。因此，在內地與港澳的融合日趨濃烈與國家積極開展 “三互”3 大通關建設的背景之下，粵港澳也在不斷探索海關合作路徑以謀求更加高效互聯的海關升級。然而，基於歷史與制度的差異，粵港澳海關合作卻面臨着層層掣肘，而其中的最大瓶頸——海關法律衝突，直接限制了海關合作的權力、方式與範圍。因此，探求大灣區區際海關法律衝突的化解之道，是推進大灣區海關合作、促進內地與港澳生產要素流通的關鍵所在。 二、大灣區區際海關合作法律瓶頸 內地海關以《海關法》、《國境衛生檢疫法》、《進出口關稅條例》等法律法規以及一系列的政府文件為規範，施行海關事務。而在 “一國兩制” 高度自治權的視域下，港澳對本地事務管理有獨立的立法權，其海關法律自成一系。窮源竟委，大灣區的區際海關法律衝突不僅歸因於法律效力的不相容，更是受制於海關法律規範內容上的差異，導致此後的區際海關執法、行政合作皆難以行進。 （一）海關法律體制差異大 世界海關組織（WCO）向全球推行貿易便利化，繁雜的通關手續被視為是一種非關稅壁壘。4 要實現大灣區的通關便利化，首先就必須從粵港澳之間的通關建設起步，在大灣區各個連接的海關之間建立起高效安全的協作機制。根據澳門政府統計，2018年澳門出口內地貨物總值為 201億澳門 3 “三互” 由三個部份組成：資訊互換，監管互認，執法互助。 4 黃鐵苗、袁紀琦：“關於港澳通關便利的思考”，《嶺南學刊》2013年第 2期，第 1頁。
  • 3 元，5 而從內地引進的進口總值更是高達 3151 億澳門元。6 同年香港進出口內地貿易總值也分別達到 2743 億美元與 3143 億美元。7 這說明港澳是世界與內地經貿交接的重要落腳點，在世界各國與內地之間充當“超級聯繫人”的角色。與此同時，內地亦是港澳發展的重要支撐，為港澳社會的生產生活提供源源不斷的動力支持與後備保障。因此，打通粵港澳之間的海關聯繫，促進港澳與內地之間的生產要素流通對國家發展意義非凡。然而，大灣區內由於存在 “一國兩制三法域” 之差異，其海關法律難以互通，有關海關程序、標準之規定亦多有不同，這無疑為大灣區區際海關合作設立了一道難以逾越的制度藩籬。港澳在 “一國兩制” 下被定位為 “國內境外”，依據《基本法》擁有獨立關稅區的地位。根據香港《基本法》的規定，香港的定位是一個自由港，一般情况下不徵收關稅，僅對四種特殊情形即烟草、酒類、碳氫油類以及甲醇的貿易進出口徵收一定的關稅。澳門雖然也是自由港，但是其關稅相較於香港更為嚴格。《澳門特別行政區對外貿易法》規定，除根據第 487/2016號行政長官批示第一款所規定的供個人自用或消費之貨物外，超過澳門幣五千元的進出境活動都將被視為對外貿易活動，需進行相應的報關、清關程序。而內地根據《海關法》、《進出口關稅條例》，更是制定了一套完整的進出口徵稅體系，並將關稅要求詳細的列舉於《中華人民共和國進境物品歸類表》之中。雖然在 CEPA 的框架下，內地對港澳實行的是基於港澳原產地貨物零關稅的規則，但內地對港澳貿易的需求不僅僅局限於原產地貨物，外國經港澳轉運進口的商品流入內地仍需徵收高昂的關稅，這就與港澳自由港的定位大相徑庭。 （二）海關執法合作法律基礎尚缺 中國內地雖共設立有 42個直屬海關和數百個隸屬海關機構，但其統一由海關總署管理，遵循同一套海關法律體系，在海關執法合作上的法律溝壑較少。反觀港澳，其海關執法統屬於各自的特別行政區政府，港澳與內地各 5 澳門特別行政區政府統計暨普查局：“按主要市場統計之出口貨值”，參見 https://www.dsec.gov.mo/home_zhcn.aspx?noredirect=true，2019年 8月 16日。 6 澳門特別行政區政府統計暨普查局：“按主要市場統計之進口貨值”，參見 https://www.dsec.gov.mo/home_zhcn.aspx?noredirect=true，2019年 8月 16日。 7 香港特別行政區政府統計處：“對外貿易”，參見 https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/so40_tc.jsp，2019年 8月 21日。
  • 4 自歸屬不同的執法體系。根據《憲法》與《基本法》的規定，港澳的高度自治權來自於中央授權。一般情况下，內地與港澳之間的執法權力並不互通，但在共同上級的授權下，內地與港澳在執法合作上可以實現一些突破。例如全國人大常委會便於 2006年發佈了《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，實現了深港口岸 “一地兩檢” 的合作。有此授權，香港海關便可依據授權在內地一定的劃定區域內進行海關執法，打破了原有的 “兩地兩檢” 的海關執法模式，簡化通關程序。近年來，珠海與澳門更是創新了 “合作查驗，一次放行” 的口岸通關模式，在這種模式下兩地的海關人員可在兩地的邊界線上設立查驗台共同檢查，內地與澳門之間通關實現了 “一次排隊、一次查驗、一次過關”。然而，目前這種邊防聯檢的合作模式僅限於旅客通關，尚未及於海關查驗，且恰恰正是這道 “紅線”，使內地與澳門在海關執法時面臨多處法律競合。例如在海關監管層面，粵港澳三地海關各自有不同的法律規定。最典型的譬如在違禁處罰方面，三地規定的處罰幅度皆不一樣，有些甚至可能構成犯罪需要檢控。那麼在區域連接的紅線上聯合執法中處罰權歸誰、另一方是否有權檢控等問題，都是區際海關執法合作中仍然有待考究的問題。不僅如此，粵港澳區際海關在合作執法中必然還將面臨着許可申請、清關程序不一的困境。有學者認為，“三互” 的核心在於執法。8 然而目前中央對區際海關執法合作的許可權、標準等尚未作出明確的解釋與授權，三地的海關執法合作難以行進，這些執法上的窠臼也就仍然制約着大灣區區際海關合作的深度發展。 （三）區際海關資訊難互通 在電子化與互聯網技術高速發展的背景下，電子平台是助力大灣區區際海關合作的有利法寶。在目前的海關網站上，可以獲取一定的資訊公開資料，但三地的網上資訊難統一。譬如在香港海關網站上可查閱年度出入境旅客流量、車輛出入境流量、關稅收入以及有關海關違法犯罪的案件拘捕及檢獲情况。在澳門海關網站中可知悉跨境汽車流量、檢獲違法物品以及非法入境活動之統計數據。而在內地，以深圳海關為例，雖然其資訊公開所涉及的 8 郭永泉：“論口岸部門合作和大通關建設”，《開放導報》2016年第 3期，第 70頁。
  • 5 範圍包括有收費公示、稅費監管、商品檢驗等數十種類型，但細觀之便會發現這些向社會公佈的資訊大多數為指向性資訊，內容都比較模糊籠統，並沒有過多的直接數據公佈。公民想要獲取有關的具體的數據還需依據《海關法》、《海關統計條例》等規定向相關海關提出申請，並經相關機構批准後方可獲悉。這也在一定程度上折射出內地與港澳在政府透明度上的差異。資訊的獲取是合作的一個重要基礎，而粵港澳三地的海關執法合作在資訊數據上便面臨着合作溝壑，因此如何牢固合作的資訊基礎是大灣區海關合作進行的重要前提。除海關資訊公開的程度迥異之外，粵港澳海關執法合作可獲取資訊種類仍然較少。目前的海關公開資料對於合作執法僅僅是杯水車薪。粵港澳三地雖然都建立起了一套較為完整先進的 “互聯網+海關” 運作模式。粵港澳三地海關都開展了相應的海關電子政務系統，一些常規的海關物品申報、艙單審核、許可證、牌照申請皆可在相應的海關官網中申請辦理。但是三地的海關網上辦事系統相互獨立，其相互之間的海關資訊並未聯通。對於通關人員而言，其需要就相關事項在網上進行多次操作，程序繁瑣。對於海關工作人員而言，區際海關合作中必然有許多需要三地海關人員共同處理，而海關辦事系統的不一致也無疑在區際海關合作中形成了一道技術隔離，不利於區際海關執法資訊互通與工作交流。 三、歐盟經驗——關稅同盟到海關同盟的蛻變之路 雖然歐盟是不同主權國家之間的合作，大灣區是一個主權國家之下不同社會制度的地方行政區域合作。但這兩者之間都在一定程度上有着共同的目標，那便是在不同體制的背景下促進各個區域間的要素流通，以個體聯結刺激總體紅利。因此歐盟的區域海關合作先行經驗同樣可為大灣區命運共同體建設提供借鑒參照。歐盟集 28個成員國於一體，在一體化建設的要求之下，努力打破原有的國家之間的政治壁壘與經濟壁壘，曾經分散不一的歐洲多數國家已經聯合成為了一個足以鼎立於世界舞台之中的强大共同體。海關被喻為是國家資本經濟的守門人，要想將歐盟建設成為緊密的命運共同體，加强各個國家之間的合作與聯繫，就必須努力為各國之間的要素流通建立橋樑。在這個問題上，各國之間的海關便是突破要素流通瓶頸的關鍵所在。
  • 6 歐盟海關同盟的建成並非一蹴而就，而是經歷了漫長的基礎構建才能達成。其海關一體化的發展主要分為建立關稅同盟和建立海關同盟兩個階段。在第一階段，歐盟先以建立關稅同盟為目標，消除各國之間的貿易壁壘，為建造海關同盟奠定基礎。首先，歐盟以《歐洲經濟共同體條約》為指令，在其中規定了約三十餘條有關建立關稅同盟的內容。其中 “關稅同盟”、“對數量限制的取消” 、 “經濟政策” 等章節專門對歐盟關稅政策進行了詳細的說解。為在成員國調整本國關稅制度提供了重要的政策指向與法律根據。其次，《歐洲經濟共同體條約》規定成員國的對外稅率將由歐盟委員會統一談判、統一收支並按比例分配給各個成員國。9 當然，為了避免對經濟較為落後的成員國造成不公，歐盟委員會會將這些統一收支來的關稅補貼給這些國家，從而平衡各成員國之間的經濟利益，進一步彌合了各個成員國的發展差異，減少由海關稅費利益而產生的多頭衝突。除此之外，當一成員國難以實現某些統一標準時，還可向歐盟提出暫緩適用這些標準，為其在歐盟的一體化發展進程中爭取了更多的時間與空間。10 正是得益於這種既嚴格又寬容的政策思維，各成員國爭相參與到關稅同盟的建設中來，與歐盟一體化的發展相得益彰。自關稅同盟建成之時，各成員國的海關的經濟主權也就成功讓渡給了歐盟統一行使。自此，歐盟便可繼續行進其下一步規劃。在第二階段，歐盟在關稅同盟的基礎上進一步開放各成員國的海關職能。在《歐盟條約》的指引之下，制定了《歐共體海關法典》。在第一階段，雖然各成員國之間的關稅標準已達至統一，貨物過境無需再重複繳納關稅，但是對於貨物的查驗檢疫程序猶存，通關程序仍然繁瑣。而在《歐共體海關法典》的規制下，“單一行政單證” 被適用推廣於整個歐洲大陸，各成員國在此基礎上取消了對彼此的海關邊境檢查，實現了在任意一地辦理進出口手續並繳納關稅便可全境自由流通。除此之外，歐盟還積極鼓勵私主體參與到海關管理之中，最典型的如 AEO制度允許符合條件的企業進行自檢自報，簡化進出口程序，進一步體現了海關同盟的便利性。最後，為了避免高層決 9 黃勝強：《歐洲共同體海關法譯文集》，北京，海關總署外事司，1994年，第 8頁。 10 歐陽曦：“歐盟憲法視野下的海關法問題研究——兼論對中國的借鑒”，中南財經政法大學 2018年博士學位論文，第 59頁。
  • 7 策的壟斷，歐盟還賦予了成員國、法人機構以及個人一定的監督權利，作為成員國，有權反對歐盟提議的草案。而對機構和個人而言，若認為歐盟的某些立法行為損害了憲法權益時，可對其提起 “無效行為之訴”，阻止有損人們法益的法律誕生及延續。在歐盟的多重努力之下，一個高效安全的海關同盟最終形成，為促進成員國之間的生產要素流通鋪下了一條康莊大道，歐盟的凝聚力與實力得到顯著提升。 四、大灣區區際海關法律衝突的化解之道 （一）優化海關立法銜接機制 法律是社會行為的指引。重大改革依法有據作為新時代下依法治國的重要指導思想與基本要求，是大灣區海關合作的政策基石。當下，內地與港澳在立法上面臨的是法治水準與法律標準不一的困境。且介於粵港澳之間立法權相互獨立，大灣區的海關法律衝突難以以統一之行徑化解，因而大灣區海關法律衝突協調仍需另闢蹊徑。一方面，粵港澳海關立法可以在憲制框架下尋求合作。《憲法》第 31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情况由全國人民代表大會以法律規定”，亦即港澳的高度自治權來源於中央授權。港澳《基本法》由全國人大制定，《海關條例》是香港對於《基本法》條文的轉化立法。內地《海關法》由全國人大制定，珠三角九市的地方海關法規依據《海關法》制定。因此三地法律並非完全孤立的相向而行，而是有一定的法理聯繫。即便在現有的情况下無法統一三地立法使海關制度達至統一，但全國人大及其常委會仍可頒佈一些政策、規劃文件等方式為粵港澳三地的海關合作提供指引，也可對粵港澳三地簽訂的合作協議等文件進行確認以賦予其法律效力。例如全國人大常委會就曾對《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施 “一地兩檢” 的合作安排》以批准決定的方式使地方簽署的合作文件產生了法律效力。另一方面，三地還可在合意的基礎上在各自的法律程序內就海關制度進行修法立法。例如在海關的監管標準與執行程序上，可以首先由三地政府協商，確定一個各地皆能接受的標準與程序範圍，然後由當地政府向立法機關提出議案，再由粵港澳的立法機關根據該議案進行本地立法，由此縮小三地海關在法律標準上的差異。在積極的海關立法下，粵
  • 8 港澳三地的法律衝突將會趨於消弭，三地的海關合作也會更加順暢。除此之外，三地還可充分發揮示範法的作用，為立法協調奠定基礎。示範法因僅作為民間對優化法律的設想，雖不具備真實意義上的法律效力但同時又能推動社會立法。因而協調法律衝突的方式更加靈活與自由，也更容易被社會大眾所接受。因此大灣區政府及立法機關不妨通過鼓勵社會上的民間團體、專家等積極就粵港澳海關合作、區際法律協調等領域制定示範法。亦可與各大高校聯合舉辦相關的科研競賽、下放科研項目等方式收集有關區際海關合作的豐富設想。其中，立法機關認為示範法有借鑒意義的，還可廣泛採納示範法意見，就相關條文進行轉化立法，使其充分發揮法律協調作用。由此可見，粵港澳三地的法律差異並非無力扭轉，反之有多種靈活的方式可在既尊重港澳高度自治權又發揮中央全面管治權的基礎上協調三地的法律衝突。 （二）推進海關執法互助 《規劃綱要》指出，要推動貿易自由化，加强粵港澳三地的執法互助。在執法互助的問題上，雖然三地沒有統一的執法權，但是在一些事務上可經中央授權變通實施。目前內地與香港的通關主要採取 “一地兩檢” 的模式，在這種模式下無論是人流、物流通關都要經過兩次查驗。儘管 “一地兩檢” 在原來 “兩地兩檢” 的基礎上縮短了一定的通關距離，但通關程序仍然較為繁瑣。因此內地與香港可在 “一地兩檢” 的基礎上進一步加强合作。首先，在香港方面，可以參考澳門 “合作查驗，一次放行” 的方式，在深圳與香港的紅線上合作執法，共同查驗。一方面，由全國人大常委會授權劃定區域作為合作執法區，在合作執法區內的執法程序等由深圳和香港雙方協商確定。另一方面，對既有的 “合作查驗，一次放行” 也需進行改進。現有的合作查驗模式仍有一定的局限性，合作範圍、合作規則等仍不清晰，因而可在現有的基礎上，擴大海關查驗的合作範圍，明確合作的運行規則。例如可以將合作中邊緣化的貨物查驗納入共同執法之中。由於粵港澳三地之間往來的貨物較多，以 “線” 定驗必然無法滿足粵港澳之間的貨物貿易往來需求。對此，可由中央批准擴大粵港、粵澳之間的海關 “紅線”，合作查驗區域由 “線” 至 “面”。典型的，可以粵港及粵澳之間劃定一塊特定區域用以查驗貨物。例如港珠澳大橋開通後便由 “港珠澳大橋澳門口岸泊車轉乘計劃” 為來往粵港澳之間的車輛在邊檢大樓旁提供了大量的泊車位。因此，粵
  • 9 港澳三地海關亦可借鑒此模式，在粵港及粵澳的海關交接處劃定一定的區域，在此區域內對通關貨物進行合作查驗。由此擴大合作的邊界範圍，使人流與物流流通趨於同步，逐步實現 “兩地一檢” 甚至是 “三地一檢”。其次，對於執法競合的問題，粵港澳三地政府可以通過會議協商的方式確定各自的執法權力範圍與合作執法的規則，對其中難以解決的法律競合可以共同提請全國人大以及全國人大常委會作出授權與解釋。其中，中央在作出執法授權的決定時還可諮詢港澳基本法委員會的意見，以使決策更加貼合港澳的實際情况，牢固執法合作的民意基礎。除此之外，大灣區海關執法合作還可借鑒歐盟經驗，允許一部份有條件、有資格的私主體參與到海關執法之中，例如可以對大灣區企業採取信用評級的方式，其中信用等級高的企業可以自行報關、自行查驗，僅需在網上辦事平台對其過關清單進行審核備案即可自行過關，這就進一步的減少了過關的人流物流壓力。當然，為了防止企業憑藉信用等級蒙混過關，三地海關還可組織不定期抽查，對違法企業降低信用等級並予以公示，實現社會自律。 （三）建立大灣區海關合作事務機構 提升粵港澳口岸通關能力和通關便利化水準，促進生產要素便捷流動是大灣區建設的重要目標之一。就目前而言，統一粵港澳三地的立法權與執法權尚不現實，而三地的海關運行太過於分散又無異於止步不前。因此，需以更進一步的手段促進三地的海關合作。歐盟以歐盟委員會負責各成員國的海關統籌事務。類似的，在大灣區內也可以設立一個海關事務合作機構統籌三地的合作事項，有序的推進合作逐步深入。但相對而言，歐盟各個成員國作為主權國家，可授予歐盟委員會十分廣泛的權力，歐盟委員會可代表各成員國對外統一談判、統一收支。這是各國海關主權讓渡的結果。然而，粵港澳三地之間不存在海關主權，故必然不能以主權讓渡的形式以授予合作機構統籌海關事務的權力。因此對於海關事務合作機構的權利只能由粵港澳三地政府協商，在各自的職權範圍內賦予海關事務合作機構一定的權利。且基於對港澳高度自治權的尊重以及對內地行政執法與立法的考量，大灣區海關合作事務機構應當以非政權組織的形式存在，即其不涉及政治問題的管轄，而僅作為企業組織或項目法人對大灣區海關的非權力問題進行管理經營。其組織架構可以參考港珠澳大橋管理局，由上至下分別設立海關管
  • 10 理局局長、副局長、責任總監、財務部、綜合事務部等各個職能。部門大灣區海關管理局的功能則在於組織大灣區的海關執法機構等定期舉行會議，並根據各方意見進一步整理出詳細的協調方案供三地政府及立法機構參考，以及作為個人及企業與公權力溝通的橋樑，組織交流會、座談會、研討會等收集調研社會意見與建議並進行理性的整理分析，向三地的海關傳達。海關管理局還可以負責粵港澳海關的部份經濟職能，例如對於三地海關的一些行政收費項目，可以交由大灣區海關管理局負責。通關者僅需在海關管理局進行一次繳費即可通行於粵港澳海關，由此減少通關程序，縮減通關時間。對於這些海關收支，將由大灣區海關管理局按比例分配給粵港澳之間的海關。此外，大灣區海關管理局還可以負責統一購買粵港澳海關的檢驗檢疫儀器、通關基礎設施，實現三地海關設備的同步升級。除此之外，大灣區海關合作事務機構還可承擔起執法培訓的任務，開設海關執法培訓班，邀請相關領域的專家學者、實務經驗者對海關執法人員進行階段培訓，通過執法培訓班向三地的海關執法人員介紹他方的執法模式、立法內容以及實踐現狀，甚至還可進行一定的課堂實驗演習合作執法，加深對各自執法制度的相互瞭解，在不斷的融合之中，阻隔內地與港澳合作的冰山也將不斷消融。 （四）建立海關資訊互聯平台 在現代化的背景之下，互聯網無疑是簡化過關程序、提高執法效率的利器。正如前述，粵港澳三地海關都已經建立起了較為完善的網上政務系統，但缺乏相互間的資訊聯通與互聯網業務合作。因此，建立海關資訊互聯平台是推進大灣區海關合作的一個重要突破口。首先，該資訊互聯平台應當突破粵港澳的網路隔離限制，當前，基於資訊安全的考慮，內地與境外網路仍以防火牆隔離，內地居民難以獲取境外資訊。相應的，在粵港澳海關合作中內地海關也難以及時的收取境外資訊。因此，該海關資訊互聯平台需要得到中央的特別授權，突破網域上的限制，以方便三地資訊及時傳輸與執法溝通。其次，建立內外部兩個不同版本的海關資訊平台。例如，在內部的海關執法互聯平台中，可以由大灣區各個海關部門的工作人員將海關執法數據即時上傳於該海關資訊平台，執法人員可在該平台直接查詢三地海關未向社會公開但是執法合作所必須的資訊與數據，以優化海關行政程序，減少不必要的資源耗費。如涉及到執法競合的部份，該平台將會發送消息給相關海關部
  • 11 門請求授權，相關海關部門確認授權後則可由當地海關直接執法。若無授權，當事海關則需委派執法人員親自到現場執法，由此縮短執法競合溝通的時間成本。此外，粵港澳三地的海關互聯平台還需有一部份功能向社會開放，而在外部版的大灣區海關資訊平台中，社會公衆可獲取一些必要的海關數據資訊以供通關或科研學習使用。同時，該外部版的海關資訊平台還可整合粵港澳三地的 “互聯網+” 海關功能，開放粵港澳進出境統一的艙單審核、貨物報關、牌照申請等功能，企業及個人可經一次申請便可同時登記於三地的海關系統之中，省去重複的互聯網審核程序。最後，大灣區海關還需升級智能關檢。一方面，對於進出境人流可以全面覆蓋人臉識別系統，並升級識別的精準度，提高通關效率。另一方面，對於進出境物品則需更新貨物的關檢設備。如深港之間由於進出境人數衆多，深圳與香港的海關對於進出境行李主要以抽查的形式查驗，這就難以避免一些魚目混珠的情况出現。而運用智能的關檢設施可以對進出境物品進行全面、高效的檢查。例如廣州海關便以資訊化手段實現了 “智慧旅檢”，其以覆蓋進出境托運行李的後台行李查驗系統，配合 RFID行李追踪系統和“大數據”風險分析，精準鎖定高風險行李。使用拉曼光譜儀等監管設備，實現相關違禁品快速檢測。在智慧科技的支持下，海關效率將會得到大幅提升。因此，大灣區可在現有的海關設備基礎上，合作引進智能關檢設施，提高海關檢查的安全性與工作效率。相關的違禁檢查資訊將會直接上傳於大灣區海關資訊互聯平台，與此前的信用評級掛鉤，實現海關執法程序的互聯互通。 五、結語與展望 “一國兩制” 偉大構想，愈加深入探解便愈覺得其仰之彌高、鑽之彌堅。大灣區是中國在新時代背景下對處理港澳關係的創新實踐，在不斷的探索中助力 “一國兩制” 理論更加圓滿。海關對區際間生產要素流通影響重大，也是一國與世界接軌的大門。它把握着對外貿易、人員流動、產品進出口的命脈。這些要素對經濟發展乃至民族凝聚都十分重要。大灣區之中的廣州、深圳、香港、澳門、珠海等城市是中國對外貿易的重要港口城市，特別是港澳作為自由港、廣深珠之中的南沙、前海、橫琴等地作為國家特別設立的自由貿易區，對中國的對外貿易開放起到了巨大的支撑作用。在此基礎之上，
  • 12 倘若能將粵港澳之間貿易中轉更加聯通，發揮灣區貿易的支點優勢，不僅將大灣區建設成為國際一流灣區的宏偉目標指日可待，中國在世界商貿之中的地位也將更加穩固與具有吸引力。積極構築大灣區海關法律協調機制，有利於化解大灣區的海關法律衝突，突破現有的法治合作瓶頸。在各地人流物流的便利流通的基礎上，港澳與祖國共發展、共繁榮的美好願景終將實現。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 第 12/2003號法律第 2條的解讀及其使用意義 João António Valente Torrão  前言 2003年 8月 11日刊登的第 12/2003號法律的第 2條規定如下： “ ” 該法律的標題及內文僅提到職業稅規章及超額純利稅章程，但我們需要探究的是，該法的第 2 條是否僅適用於這兩種稅務，還是適用這條文提及的全部稅務法律和規章。 下面我們將看到，澳門特區終審法院及中級法院對該法第 2 條的解讀有不同的見解。 本文意在對相關的問題加以討論，具體地分析一下對第 2 條的解讀所產生的各種結果。 儘管是 2003年頒佈的法律，但既然終審法院最近作出了一個新的合議庭裁判（2019年 4月 24日合議庭裁判──第 97/2014號卷宗），以至最新  葡萄牙最高行政法院（退休）法官。
  • 2 近的 2019年 10月 16日的合議庭裁判，終審法院就有關的議題發出了具約束力的司法見解（第 7/2019 年號卷宗），1 因此討論這個議題在今天仍然具有現實意義。 一、本文討論的問題 終審法院 2014 年 7 月 23 日的合議庭裁判──第 31/2014 號卷宗（在同一日期的第 32/2014號卷宗裡，終審法院就相同的司法問題發出了同樣的裁判）就 2003 年 8 月 11 日刊登的第 12/2003 號法律的第 2 條的解讀決定如下： “ 12/2003 2” 上述第 2條的內容如下： “ ” 關於第 2條的解讀，中級法院 2014年 1月 16日的合議庭裁判──第20/2013號卷宗作出了如下見解： 1 關於具有約束力司法見解的範圍及意義，參見杜約翰：“司法見解對法律解釋和／或對統一法律內涵的貢獻”，《澳門公共行政雜誌》第 31卷，總第 120期，2018年第二期，第 183-235頁。
  • 3 “ 12/2013 ‘’”2 二、澳門終審法院及中級法院的不同見解──論述 （一）終審法院在第 31/2014 號卷宗（也包括第 32/2014 號卷宗涉及的上訴，與最近第 97/2014號卷宗）審議並裁判的問題是，第 12/2003號法律第 2 條是否適用於包括印花稅在內的所有稅種，以及被上訴行為是否因為針對財政局局長的批示必須提起必要訴願而具有可上訴性。 （二）按照終審法院的合議庭裁判，中級法院在被上訴的合議庭裁判： “ 2013 11 28 ( 272/2013 )() ( )” 中級法院作出如此決定的理據如下： “ ‘’ 2/78/M21/78/M 18c 3618 a2 2 2014 年 2 月 13 日合議庭裁判──第 277/2009 號卷宗及 2016 年 11 月 10 日合議庭裁判──第573/2016號卷宗均採用了這個見解。
  • 4 79 452 12/20032/78/M 21/78/M 12/20035 6‘ ’ 12/2003”
  • 5 （三）在轉述第 12/2013號法律全文後，終審法院的合議庭裁判有這樣的論述： “ 1 3 4 78 9 32 2 3 4 5 65/84/M 6 4 61 3 5 5” 隨後，合議庭裁判針對該法第 2條補充如下的內容： “ 2 2
  • 6 12/2003” 合議庭判決反對被上訴決定的觀點，補充如下的內容： “ ” 隨後，合議庭裁判指出： “5 5 65/84/M 23 b 5 665/84/M 2 2 15/96/M
  • 7 2 8 15/96/M 2 8 239/93/M 79 7 26/83/M 44 2 ‘’ 15/77/M 12/2003 215/96/M 5” 3 3 正如本文“前言”所提及的，終審法院就這個事宜還作出了兩份具有一樣見解的合議庭裁判——2014 年 7 月 23 日合議庭裁判──第 32/2014 號卷宗及 2019 年 4 月 24 日合議庭裁判——第97/2014號卷宗。終院也基於第 9/1999號法律第 44條第二款（一）與行政訴訟法典第 161條等條
  • 8 三、筆者的解讀 （一）我們目前探討的問題比較困難的原因是，終審法院及中級法院都有值得贊同的論點。 那麼，根據解讀法律的規則，考慮到法律標題及法律內文只明示提及職業稅及所得補充稅，因此我們起碼必須承認，法律似乎只適用於有關兩個稅務。 不過，一如終審法院以下的理解： “” 毫無疑問，立法者本來可以避免產生疑問，只要在該法的第 2 條裡明示列舉相關的稅種或說 “適用於澳門特區所有現行的稅務章程”。 立法者沒有這樣做，而法律的字面又不足以令人作這樣的解讀，那麼我們應該進行更進一步的研究，嘗試理解立法者的意圖，即立法者起初是否有意讓法律僅適用於上述的兩種稅務。 （二）毋庸置疑的是，立法者在這法律的所有條文中僅提及職業稅（第1、3、4條）或所得補充稅（第 5條），除了第 2條： “ 2 4 款通過 2019年 10月 16日合議庭裁判──第 7/2017號卷宗定出了具有約束力司法見解（見本文附錄中的相關摘要）。 4 在這裡有一個明顯的提法錯誤，因為該條款原本有意（如第二款）提及評定可課稅收益或可計稅依據。單獨地看，這裡“評定”一詞並沒有任何意義。同樣地，“通知”一詞也是難以理解，因為“通知”與“執行罰則”毫無關係；從法學的技術層面來看並不構成一個權限。
  • 9 ” 那麼，鑑於法律的第 2條提及一般性的 “法律或稅務章程”，我們現在需要探討立法者的意圖。立法者希望法律只包含職業稅和所得補充稅還是包含 “由法律或稅務規章賦予公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長及澳門財稅廳廳長在記錄、結算、評定、通知及執行處罰方面的權限”？為了解答這個問題，我們需要簡略地分析澳門特區稅務體系的情況。 （三）眾所周知，且如同我們在別的文章所提到的，5 澳門缺少一個稅務訴訟法典。在澳門，具體稅務的管制法例都在最後的部份規範對於稅務行政當局決定的行政申訴及執法爭執的事宜。 因此，澳門特區以下的稅法當中，列有規範訴訟方面的條款： -職業稅：《職業稅規章》第 76至 89條 -所得補充稅：《所得補充稅規章》第 76至 86條 -營業稅：《營業稅規章》第 48至 57條 -房屋稅：《房屋稅規章》第 115至 126條 -印花稅：《印花稅規章》第 91至 99條 -旅遊稅：《旅遊稅規章》第 36至 38條 -消費稅：《消費稅規章》第 83至 92條 -車輛使用牌照稅：《車輛使用牌照稅規章》第 21至 27條 -機動車輛稅：《機動車輛稅規章》第 41條。6 5 杜約翰：“澳門特別行政區《稅收法典》芻議”，《澳門公共行政雜誌》第 105期，2014年，第631-713頁，參見 http://www.safp.gov.mo/safppt/magazines/WCM_040583。 6 本文不涉及娛樂場幸運博彩經營稅，該稅務由第 2001年 9月 24日公佈的第 16/2001號法律特定規範。我們説明理由如下： 基於該法第 7條第一款， “澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權，僅可由在特區成立並獲得批給之股份有限公司從事，而有關批給係按照本法律規定以行政合同為之。” 按照有關批給規定，“承批公司必須繳納博彩特別稅，該稅款係按照經營博彩之毛收入計算”，相關稅率為 35%（第 27 條），而且，承批公司除須繳納博彩特別稅之外，尚須繳納法律訂定之
  • 10 （四）關於上述的規定，我們曾經也寫道：7 “ 1. 2. ‘ ’ 76 38115 76 3. 8 4. 83 52 12181 5. 8883 1235457 4191 6. 79 809295 118 稅項、稅捐、費用及手續費；基於公共利益之原因，行政長官可暫時及例外地全部或部份豁免承批公司繳納所得補充稅（第 28條）。 也就是說，由承批合同規範特區政府與承批公司在博彩方面的關係。關於稅務法律關係方面，適用《行政程序法典》及《行政訴訟法典》的一般規定（見第 16/2001號法律第 53條；它規定不適用《行政程序法典》第 168、169、170、172、173及 174條之規定）。 雖然如此，按照第 16/2001號法律第 28條第一款的規定，“承批公司除須繳納博彩特別稅之外，尚須繳納法律訂定之稅項、稅捐、費用及手續費”。因此，根據具體的稅種而定，其它稅種的相關規定也適用於博彩承批公司。同時，就博彩特別稅之債務，以稅務執行程序徵收（該法第 27條第六款）。 7 “澳門特別行政區《稅收法典》芻議”，《澳門公共行政雜誌》第 105期，2014年，第 700-702頁。 8 被 1996年 8月 15日第 15/96/M號法令所統一。
  • 11 7. 41 8. 8463 8527 José Hermínio Rato Rainha 1998‘’9 145 164 2 42 25 26 ” （五）在以上觀點的基礎上，我們接下來應該列舉可能符合第 12/2003號法律第 2 條第一款範圍的法律規定。我們先排除消費稅（經濟局具有其結算、檢查及處罰違法行為等權限，見《消費稅章程》第 30、35、58及 73 9 黎溢年著：《澳門的稅種》，1998年，第 5頁。
  • 12 條）以及車輛使用牌照稅（民政總署具有其結算、檢查及處罰權限，見《車輛使用牌照規章》第 7、12及 14條）： 1. 職業稅： 《職業稅規章》第 17條第二款 a項、第 18條 a項和 f項、第 22、31、39、51、52、54、57、69、76、77、91和 95條均提及公共審計暨稅務稽查訟務廳； 同一規章第 18條 c項、第 30及 79條第七款均提及澳門財稅廳廳長。 2. 所得補充稅： 《所得補充稅規章》第 23、29、33 條、第 36 條第一款、第 40、69 條及第90A條均提及公共審計暨稅務稽查訟務廳； 同時，有關規章沒有條文提及澳門財稅廳廳長。 3. 營業稅： 《營業稅規章》第 44及 65條均提及公共審計暨稅務稽查訟務廳； 同時，第 15條、第 18條 c項、第 22條第五款均提及澳門財稅廳廳長。 4. 印花稅： 《印花稅規章》第 36條第二款 b項及第三款、第 70條第一款均提及公共審計暨稅務稽查訟務廳； 同時，第 14條、第 22條第二款、第 36條第二款 b項、第 59條、第 60條第二及第三款、第 61條第三款、第 62條、第 73條 d項、第 97條均提及財稅廳廳長。 5. 房屋稅 《房屋稅規章》第 11條第一款、第 24、28、31、33、37、39、42、48、108、116條及第 118條第七款均提及財稅廳廳長； 同時，有關規章沒有提及公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長； 值得一提的是，對於可課稅收益評定之申駁事宜，財政司司長具有審查權限（見第 118條第一款及第八款）。 6. 旅遊稅： 《旅遊稅規章》在第 25條第一款提及公共審計暨稅務稽查訟務廳； 同時，第 7條第四款、第 8條第一款、第 10及 34條均提及財稅廳廳長。
  • 13 7. 機動車輛稅： 因為《機動車輛稅規章》比以往的法規更先進，10 所以已經規範財政局局長具有科處罰款的權限（第 35 條），而且第 41 條第一款規定，對根據同一規章對某一行政行為提出的聲明異議及上訴，須遵守《行政程序法典》的規定。唯一一個例外的情況是對釐定稅務價格的行政行為，僅可提起司法上訴（第 41條第二至四款）。 （六）綜上所述，我們現在能夠更好地解讀第 12/2003號法律第 2條。 根據 7月 5日公佈的第 30/99/M號法令第 2條： “ e)” 再者，有關法令第 11條規範如下： “ RFM a) b) c) ” 最後，該法令第 3條規定如下： “ a) b) c) d) 10 《機動車輛稅規章》由 2002年 6月 17日公佈的第 5/2002號法律所核准。
  • 14 e) f) g) h) ” 可見，財政局的最高領導人是財政局局長。 因此，上述的第 12/2003 號法律第 2 條似乎有意將那些分散於其它稅務規章中的，賦予財政局其它下級領導的權限均集中在財政局局長這個領導的手中。 而且，應向作出行為者提出申駁。 那麼，在第 12/2003號法律第 2條生效後，由法律或稅務規章賦予公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長及澳門財稅廳廳長在記錄、結算、評定、通知及執行處罰方面的權限，不論是直接賦予還是由財政局組織法隱性賦予，現均賦予財政局局長。因此，對於這些權限範圍內的已實施的行政行為，財政局局長有權評定相關的聲明異議。 在上述的權限範圍之外，基於第 2 條第二款，當預知有關可課稅基礎評定的聲明異議是專門給予複評委員會時，有關權限保留予該複評委員會（見《職業稅規章》第 79條及《所得補充稅規章》第 80條）。 同樣的，按第十七章的規定，對於為徵收移轉不動產的印花稅而作出的依職權結算行為或附加結算行為提出的異議，如其理由為不同意對移轉所定之價值者，必須向複評委員會提出（《印花稅規章》第 92條第一款），而且，對複評委員會的決議，可逕行按一般規定提起司法上訴（同法，第 92條第三款）。 同樣的，對釐定稅務價格的聲明異議也在上述權限範圍之外；基於《機動車輛稅規章》第 41條第一款，僅可提起司法上訴（同一條第二至第四款）。 最後，如上所述，由民政總署及經濟局分別對於車輛使用牌照稅及消費稅事宜所擔當的權限，同樣不在第 12/2003號法律第 2條的適用範圍之內。 （七）總而言之，我們斷定，無法單從字面的意思領會到第 12/2003號法律第 2 條的真正內涵。若分析當時現行的稅務制度，我們發現必須統合
  • 15 有關的法規。同樣基於司法解讀的目的及系統要素，我們推斷，通過第12/2003號法律第 2條，立法者有意將上述的若干稅務規章列舉的各種稅務事宜權限均賦予財政局局長。11 澳門的稅收管理似乎有一樣的見解，因為在財政局 2011年、2012年及2013年基於第 30/99/M 號法令第 26 條 f) 項公佈的不同稅收規章，12 財政局在其中增加了一個備註，引用了第 12/2003 號法律第 2 條第一款的內容。13 （八）如上所述，我們得出如下的結論： 1. 在第 12/2003號法律生效後（2003年 10月 1日，見該法第 6條第一款），由法律或稅務規章賦予公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長及澳門財稅廳廳長在記錄、結算、評定、通知及執行處罰方面的權限均賦予財政局局長，即財政局的最高領導人（見以上轉述的第 2條第一款）。 2. 作為有關權限變更的邏輯結果，且鑒於聲明異議是向作出行為者提出的（《行政程序法典》第 145條第二款 a）項，財政局局長因此也是評審行政行爲聲明異議的有權限實體（第 12/2003號法律第 2條第二款）。 而且，基於第 2 條第三款，就財政局局長對聲明異議所作出的決定，可向行政長官提出必要訴願。此意味着，就財政局局長做出的決定，不可直接提出司法訴訟。 因此，我們有兩種可能性： 1) 要麼是即時的損害行為（例如，結算）；利害關係人因此可以直接向行政法院提出上訴，基於《行政訴訟法典》第 33條 a項或《行政程序法 11 歸根結底，必須統一那些分散於若干具有稅務性質章程的規定，從而成立一個統一的，符合《行政程序法典》及 7月 5日第 30/99/M號法令核准的《財政局組織法》。《組織法》第 4條第一款規範“局長之一般權限為監管、統籌及評估財政局之整體活動。 ” 12 相關的規定內容為：“稅務管理及訟務處（葡文縮寫為 DAJT）尤其有權限：f) 組織及推廣稅務法例之內容以及其修訂文本，出版並派發稅務規章，以及派發對納稅人及財政司人員有用之其他文件”。 13 值得一提的是，這個觀點出現在終審法院作出裁定之前。稅務當局當初解讀第 12/2003號法律，似乎認為它規範整個的稅務體系，而不僅限於《職業稅》及《所得補充稅》的範圍。
  • 16 典》第 14條。14 （此不妨礙提出聲明異議。在這個情況下，利害關係人只能在第三款提及的上級領導對訴願作出裁定後而提出司法訴訟。） 2) 要麼不是即時的損害行為。在這個情況上，利害關係人必須先提出聲明異議，然後提起必要訴願。因此，只能對必要訴願的裁定提出私法申訴。15 3. 然而，財政局局長不具備權限審議以下事宜的聲明異議： 1) 職業稅及所得補充稅上可課稅事宜的核定（《職業稅規章》第 79條及《所得補充稅》第 80條）。 2) 釐定機動車輛稅稅務價格。《機動車輛稅規章》第 41條第一款禁止有關聲明異議，僅允許起司法上訴。 3) 按第十七章的規定，為徵收移轉不動產的印花稅而作出的依職權結算行為或附加結算行為提出的異議，如其理由為不同意對移轉所定之價值者，必須向複評委員會提出（《印花稅規章》第 92條第一款），對複評委員會的決議，可逕行按一般規定提起司法上訴（同一條第三款）。 4) 由民政總署及經濟局分別對於車輛使用牌照稅及消費稅事宜所擔當的權限。 5) 對科處罰款的事宜，可以就相關的科處決定向行政法院直接提出上訴（第 9/1999號法律第 30條第五款（五））。 14 澳門特區的法例繼續使用“既定的及備執行的行為”這一提述。相對於“損害行為”，“既定的及備執行的行為”這一表達更爲限縮（見《印花稅規章》第 91條、《營業稅》第 52條、《所得補充稅》第 81條、《職業稅規章》第 83條和《房屋稅規章》第 121條）。 本文提及的其它稅種法規如《機動車輛稅規章》第 41 條規範“對根據本規章作出的行政行為所聲明的異議及所提起的訴願，須遵守《行政程序法典》的規定”。 在其它章程裡，立法者規定： “對下列事宜得提起司法上訴： b) 設定或加重義務、負擔、責任或處罰之決定或行為； c) 對私人受法律保護之權益造成損害之其他決定或行為。”（見《旅遊稅規章》第 36條、《車輛使用牌照稅規章》第 25條、《消費稅規章》第 92條） 15 當然，行為的性質與行為人的身份也能夠影響到受理司法訴訟法院的管轄權。例如，行政法院有管轄權審理對財政局局長結算行為或損害行為提起上訴的案件（第 9/1999 號法律第 30 條第三款）。對行政長官就聲明異議的訴願所作出的裁定，中級法院有審理相關上訴的管轄權（同法第36條 (八)（1））。還值得留意的是，第 110/2014號行政命令（2014年 12月 20日《公報》）將相關的訴願權限授予澳門特區政府經濟財政司司長。
  • 17 從以上的結論來看，既然不能單從其字面進行解讀，因此第 2 條第二款也要求比較謹慎的解讀。 實際上，第二款的規定如下： “” 那麼，如果只考慮法律文字的意思，並結合第一款的內容，財政局局長似乎具有對與記錄、結算、可課稅收益評定、通知及執行處罰相關的行政行為的聲明異議作出評審的權限（第二款列舉的情況除外）。 然而，如上所述，在分散於各種稅務法律及規章的特案上，財政局局長也缺乏審議聲明異議的權限，而且，財政局局長也不可評審行政違法行為程序的聲明異議。因此，第二款需要進一步的解讀，從其中也排除財政局局長評審就執行處罰的聲明異議。 關於對科處罰款作出的裁定不允許聲明異議（或提起訴願）這個議題，我們曾就第 26/2008 號行政法規第 17條寫過如下觀點： “ 17 ‘’” 16 “‘’ ‘quase-acto’ administrativo30 ‘’ 16 杜約翰：《澳門特別行政區有關稅收及行政違法行為之法律制度》，官樂怡基金會，2015年 7月（雙語版），第 75頁
  • 18 89”17 18 終審法院在 2005 年 4 月 20 日合議庭裁判——第 38/2004 號卷宗（對在行政事宜上司法決定的上訴） (http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0b7cb0c.pdf)及 2005年 4月 20日合議庭裁判——第 40/2004號卷宗（ 對 在 行 政 事 宜 上 司 法 決 定 的 上 訴 ） 作 出 了 相 等 的 裁 定(http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0b36662.pdf)。 確實，上述的裁定圍繞勞動上的違法行為，但是有關的觀點適用於稅務上的違法行為（也包括所有其它行政法方面的行為）。 最後，我們認為關於稅務方面違法行為的規定需要全面的修訂與統一。原因在於，如同我們以上講述的納稅人的保障事宜，每份法規都提出不同的規定，而且這些規定有時候自相矛盾。 有的法規適用於違例訴訟程序，有的法規則適用於行政違法行為的制度。 我們從前已經就這個問題發表過觀點，提倡將 52/99/M 號法令應用於所有稅務違法行為當中，可以參考相關的文章。19 四、終審法院的立場及同意終院立場的法律後果 （一）針對納稅人的保障，以上提及的若干規章有如下的規定：20 17 同上，第 75頁，腳註第 79。 18 終審法院 2005 年 4 月 20 日合議庭裁判——第 38/2004 號卷宗（對在行政事宜上司法決定的上訴），參見 http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0b7cb0c.pdf；及 2005年 4月 20日合議庭裁判——第 40/2004號卷宗（對在行政事宜上司法決定的上訴）作出了具有這個內涵的決定，參見 http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0b36662.pdf。 19 杜約翰：《澳門特別行政區有關稅收及行政違法行為之法律制度》。官樂怡基金會，2015年 7月（雙語版），第 57-70頁。亦見杜約翰：“澳門特別行政區《稅收法典》芻議”，《澳門公共行政雜誌》第 105期，2014年，第 669-700及 703-706頁。 20 於此轉錄相關法規，以便更好理解以下的論述。
  • 19 1. 《職業稅規章》 ——
  • 20 a5 34/2011 b c d 5 3 4/2011
  • 21 2. 《營業稅規章》 1/89/M 1/89/M
  • 22 A ( 1/89/M ) A 1/89/M 1/89/M 1/89/M
  • 23 3. 《所得補充稅規章》 * * 15/85/M 17/88/M 15/96/M 15/96/M b
  • 24 4. 《市區房屋稅規章》
  • 25 ( 19/87/M) 19/87/M ( 19/87/M ) ( 19/87/M )
  • 26 5. 《機動車輛稅規章》 6. 《旅遊稅規章》
  • 27 a b c b c 7. 《印花稅規章》 1. 2. 15/77/M 1. 2. 3. 1. a b c d e 2. 3.
  • 28 1. a b c 2. 3. 1. a b 2. 1. a b c d 2. 5%5% 8. 《消費稅規章》
  • 29 a b
  • 30 a b c a b a b a b c b c 9. 《車輛使用牌照稅規章》
  • 31 a b b a b b c
  • 32 （二）本文的立場與終審法院的吻合，也補充一些終院裁判中沒有的解讀（實際上，終院本來並不應該留意本文提到的這些額外問題，因為它們不是終院審理的案件所涉及的事宜）。無論如何，我們的結論認為以上轉載的部份法例被第 12/2003號法律默示廢止。 那麼，如上所述： 1. 對於財政局局長的損害行為（或可歸責事實）（例如，稅務結算），可以立即向行政法院提起司法上訴 (當然完全可以提出行政上的聲明異議，但是一旦提出聲明異議，利害關係人必須對不利裁判提起訴願，而且只有在當局就訴願作出決定之後才可以提起司法上訴 )。 2. 對於財政局局長的非損害行為，可提出行政上聲明異議，而對其所作出的決定可向行政長官提出必要訴願。若行政長官作出不利裁判，可以向中級法院提出司法上訴（第 9/1999號法律第 36條第八款（一））。 值得提醒的是，如上所述，已經明確敘述的若干情況處於第 12/2003號法律第 2條適用範圍之外。 總而言之，第 12/2003 號法律默示廢止以上轉述且不符合本文結論 （見三、(六)；三、(七)及三、(八)三段）的規定。 附錄 本文提及的司法裁判的摘要 澳門特區中級法院 日期：2014年 1月 16日 第 20/2013號卷宗 摘要 6. 當第 12/2003 號法律第 2 條第一款提及“由法律或稅務規章賦予公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長及澳門財稅廳廳長賦予的權限”，並不是指各種稅務的所有法律及規章，而只限於第 12/2003號法律標題明示提到的稅種的相關法規（法律及規章），即《職業稅規章》（第 2/78/M號法律）及《所得補充稅》（第21/78/M號法律）。
  • 33 7.《營業稅規章》第 51 條第一款基於《印花稅規章》第 92 條的效力所規範的行政上的聲明異議是單純選擇性的。只有一種情況此類聲明異議才有中止效力：對於依職權結算行為或附加結算行為向複評委員會提出的異議（《印花稅規章》第 92條第一款）。針對此聲明異議做出的決定是非強制性的而且僅具移送效力，不是既定行為，不可針對它提出司法訴訟。而且，經濟財政司司長就聲明異議的決定在訴願上作出的批示亦不是既定行為（因此沒有必要性質）。 8. 所有依職權結算印花稅的行為都是損害行為，因此屬於既定行為，並可以提起司法上訴。 中級法院合議庭裁判 日期：2014年 2月 13日 第 277/2009號卷宗 摘要： 1. 針對財政局局長就免除附加結算的申請所作出的不批准的行為，可以提出司法訴訟。原因在於，有關行為是具執行力的既定行為。因此，經濟財政司司長閣下就訴願作出的決定不可通過司法訴訟進行申訴。 2. 應該依職權審理不可上訴的行為；一旦確定，就不可審理上訴的實體問題。 澳門特區中級法院 日期：2016年 11月 10日 第 573/2016號卷宗 摘要： 3. 第 12/2013號法律的標題體現其對象：“修改《職業稅規章》和《所得補充稅規章》”。這就是該法的具體標的！該法不涉及其它領域，也不修改其餘稅種的制度，即印花稅及營業稅。 4. 第 12/2013 號法律第 2 條第一款提及的“由法律或稅務規章賦予公共審計暨稅務稽查訟務廳廳長及澳門財稅廳廳長的權限”並不是指各種稅務的所有法律及規章，而只限於該法在標題明示提及稅種的法規（法律及規章），即《職業稅規章》（第 2/78/M號法律）及《所得補充稅》（第 21/78/M號法律）。 5. 《營業稅規章》第 51條第一款基於《印花稅規章》第 92條的效力所規範的行政上的聲明異議是單純選擇性的。只有一種情況此類聲明異議才有中止效力：對於依職權結算行為或附加結算行為向複評委員會提出的異議（《印花稅規章》第 92條第一款）。針對此聲明異議做出的決定是非強制性的而且僅具移送效力，不是既定行為，不可針對它提出司法訴訟。而且，經濟財政司司長就聲明異議的決定在訴願上作出的批示亦不是既定行為（因此沒有必要性質）。 6. 所有依職權結算印花稅的行為都是損害行為，因此屬於既定行為，並可以提起司法上訴。
  • 34 終審法院合議庭裁判 日期：2014年 7月 23日 第 31/2014號卷宗（http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53cf95b2efd88.pdf） 摘要： 法律的題目或標題沒有規範效力，僅具解釋效力。 第 12/2003 號法律第 2 條適用於包括印花稅在內的所有稅種，並不僅限於職業稅和所得補充稅。 終審法院合議庭裁判 日期：2014年 7月 23日 第 32/2014號卷宗（http://www.court.gov.mo/sentence/zh-53cf95b303660.pdf） 摘要： 法律的題目或標題沒有規範效力，僅具解釋效力。 第 12/2003 號法律第 2 條適用於包括特別印花稅在內的所有稅種，並不僅限於職業稅和所得補充稅。 終審法院合議庭裁判 日期：2019年 4月 24日 第 97/2014號卷宗 對稅務司法裁判的上訴 （http://www.court.gov.mo/sentence/zh-76cbbf0133b3954a.pdf） 摘要： 法律的題目或標題沒有規範效力，僅具解釋效力。 第 12/2003 號法律第 2 條適用於包括市區房屋稅在內的所有稅種，並不僅限於職業稅和所得補充稅。 終審法院合議庭裁判 日期：2019年 10月 16日 第 7/2017號卷宗──統一司法見解 （http://www.court.gov.mo/sentence/zh-79e4312995449abe.pdf） 主題： -稅務法律和規章 -印花稅 -第 12/2003 號法律第 2條 -財政局局長 -訴願（行政上訴） -司法上訴 摘要： 第 12/2003 號法律第 2 條適用於包括印花稅在內的所有稅種，並不僅限於職業稅和所得補充稅。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 論澳門特區政府採購客體的適用範圍 * 一、引言 實施與澳門特別行政區政府採購有關的法律規定源於上世紀 30年代的預算管理制度，其後隨着當時澳門社會經濟的發展和轉變而逐步改變，直到80 年代中期形成獨立的政府採購法律制度，至今實施已逾三十五年。然而，其核心法規是取得財貨和服務、以及展開公共工程的開支制度，或稱為政府採購開支制度，它主要圍繞財貨開支、服務開支和公共工程開支制訂規範，從而可見其核心概念仍是與政府財政預算緊密相連。倘若需要準確地瞭解該法律制度所規範的財貨、服務和公共工程的涵蓋範圍，祇能從開支定義中摘取其意思。此與現今國際組織和現代先進政府採購法直接訂定貨物、服務和工程的意思有所分別。 自澳門回歸以來，澳門社會經濟的劇烈變化和急速發展令到各公共部門及機構肩負着更多和更繁重的任務，以及工作量持續增加和越趨繁重。正因如此，由履行職務所引致的採購工作亦隨之而不斷增加，而且相關項目的性質亦相應地變得多樣化，使出現更多類別的採購項目。儘管政府能有效控制公共開支和提高行政效益是受到社會各界關注的重點之一，但能準確地確立政府採購項目，特別是服務項目的根本性問題亦是不容忽視的。 有鑒於此，本文剖析政府採購客體涵蓋的範圍和能透過政府採購執行的工作項目，以免因採購人員的誤解而令到公共部門及機構沒有依法履行職務。 * 中國政法大學法學博士。
  • 2 二、政府採購客體 政府採購客體是指公共部門及機構為履行其職務而展開採購的工作項目，一般上是分為貨物、服務和工程三類。然而，如何分類則視乎不同國家和地區所設立法律所規定者而異。由於政府採購在某程度上涉及國際間的跨境貿易和關稅的問題，相關的國際或區際組織也制訂了與政府採購有關的法律來規範，當中包括作為政府採購項目的貨物、服務和工程的定義，俾使相關國家和地區的採購實體能認清採購項目所屬的類別。以下闡述一些與澳門特別行政區有關聯的國際組織、中國內地和澳門特別行政區本身的政府採購法所制訂採購客體的定義或意思。 （一）國際組織政府採購法訂立的採購客體 目前，在國際層面上較具影響力的政府採購法律有由世界貿易組織在2012 年修訂的《政府採購協議》和由聯合國在 2011 年通過的《國際貿易法委員會公共採購示範法》。兩者對採購客體有不同程度的規範。 1. 《政府採購協議》所規範的採購客體 世界貿易組織在 1994 年成立，所有締約國和地區均須遵守作為多邊協議的《世界貿易組織協議》，而其附件四的《政府採購協議》則屬諸邊協議，其簽署僅屬選擇性，即並非所有《世界貿易組織協議》締約方受到強制而必須同時簽署後者。基於實施《政府採購協議》所取得經驗和為了配合國際貿易發展，該協議的修訂案在 2012 年獲得所有締約方採納，並於 2014 年 4月 6 日正式生效。 在 1994 年版的《政府採購協議》中，不存在採購客體的定義或訂定其意思，但在 2012 年的《政府採購協議》或稱為《政府採購修訂協議》，其第 1 條制訂該協議的一些主要用語之定義，尤其包括貨物、服務和建築服務。然而，該《協議》把貨物與服務結合起來，並以其商業性質界定為“商業貨物和服務＂。它是指“在商業市場上一般售出或提供販售，且通常由非政府之買方、非為政府目的採購之貨物和服務＂。至於在澳門特區政府採購法律制度中被認為的公共工程，在該《協議》中是被歸納入服務中，但又被專門地被界定為“建築服務＂（construction service），並且是僅限於一些羅
  • 3 列在該《協議》附錄的一些土木或建造工程類別項目才屬於受該《協議》所涵蓋的建築服務。按照該《協議》第 1 條（定義）(c)點規定，“建築服務係指基於聯合國中央貨品分類第五十一節，藉各種方法以完成土木或建築工程為目的之服務＂。值得一提的是，受該《協議》涵蓋的各締約方的建築服務不盡相同，係視乎各締約方在加入該《協議》的談判過程中欲向其他締約方開放的建築服務項目而定。 2. 《國際貿易法委員會公共採購示範法》所規範的採購客體 由聯合國發出的《國際貿易法委員會公共採購示範法》是國際上主要與政府採購有關的法律之一，儘管該《示範法》本身不具法律效力和對聯合國成員不具約束力，但其具影響力的參考性在世界各國和地區的政府採購法立法和修法起着舉足輕重的作用。 目前生效的《國際貿易法委員會公共採購示範法》是於 2011 年 7 月 1日採納的，取代 1994 年版的《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》。事實上，1994 年版的《示範法》被公認為採購法改革的一個重要國際基準，在 2004 年，委員會基於 1994 年版應受惠的更新來反映新的做法，故此，在保留原則和主要程序的基礎上，尤其是增加在公共採購中使用電子通訊，俾使新的《示範法》在採購過程中能達到物有所值和避免舞弊。 按照 2011 年版《國際貿易法委員會公共採購示範法》第 2 條（定義）(j) 項的規定，“‘採購’或‘公共採購’係指採購實體獲取貨物、工程或服務＂，即該《示範法》規範公共採購的客體為貨物、工程和服務，但沒有為該等客體訂立定義或解釋其意思。儘管如此，聯合國國際貿易法委員會制訂了一套“《國際貿易法委員會公共採購示範法》中使用的採購相關術語的術語表”，其內載有該等採購客體的定義或描述。 該“術語表”載明，訂定在該《示範法》第 2 條 (j)項的定義、第 11 條和第 39 條的“貨物＂是指“各種各樣的物品，包括原料、產品、設備和固態、液態或氣態物體和電力；以及貨物供應的附帶服務，條件是那些附帶服務的價值不超過貨物本身的價值＂，以及指出參考該《示範法》制定及修改本國公共採購法的國家或地區可因應其情況增列其他貨物種類；訂定在該《示範法》第 39 條的“工程＂是指“與建築物、結構或工廠的建造、改建、
  • 4 拆除、修繕或翻新有關的一切工作，如工地平整、挖掘、架設、建造、設備或材料安裝、裝飾和最後修整，以及根據採購合同隨工程附帶的服務，例如鑽挖、繪圖、衛星攝影、地震調查和其他類似服務，條件是這些服務的價值不超過工程本身的價值＂；訂定在該《示範法》第 39 條的“服務＂是指“知識性和諮詢性服務以及未包括在上文‘貨物’和‘工程’這兩個術語範圍之內的其他任何服務＂。 （二）中國內地政府採購法所訂立的採購客體 現行的《中華人民共和國政府採購法》於 2003 年 1 月 1 日起正式生效，實施至今仍未有任何修訂。該法的第 2 條訂定適用該法的要件，指出政府採購係指各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金採購貨物、工程和服務的行為。此外，亦明確地訂定貨物、工程和服務的含意，分別是： (1) 貨物是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備和產品等； (2) 工程是指建設工程，包括建築物和構築物的新建、改建、擴建、裝修、拆除和修繕等； (3) 服務是指除貨物和工程以外的其他政府採購對象。 從以上的法律含義可見，為貨物和工程所訂的意思比較明確和清晰。前者是具有物理性質的一些物品，而且是動產類別的項目，可透過購買或租賃而取得；後者則屬不動產的建設，是土木工程的項目。至於服務，則是以排除手法釐定，其意思空泛、不明確和不具體。對此，有可能出現某些採購項目的本身性質在文字的意思不屬服務，但採購該項目不能依法視為貨物和工程而被納入為服務的政府採購對象。 （三）澳門特別行政區政府採購法律制度所規定的採購客體 在現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律制度中，訂明的採購客體為公共工程、財貨和勞務。1 該法律制度的核心法規為經第 30/89/M 號法 1 在現行的澳門特別行政區政府採購法律制度中，早期均有使用詞彙“勞務＂和“服務＂，但近年則僅習慣地在不同法規中使用前者，明顯是制規者欲在整個法律制度中統一用詞，而且可推斷是受到作為政府採購法律制度核心法律的第 122/84/M號法令的非正式公佈中文文本的用詞所影響。
  • 5 令修訂的第 122/84/M 號法令（以下簡稱為第 122/84/M 號法令），其第 2、第 3 和第 4 條規定分別直接地制訂公共工程、取得財貨和取得勞務的開支的意思，而沒有對該等客體本身訂立其定義，其原因可推斷為該法令是制訂政府採購開支的制度。儘管如此，採購客體的意思仍可藉着其開支的定義而被推斷出來。 1. 公共工程 工程的開支是受到第 122/84/M 號法令第 2 條規定所規範的，為： “ ” 2 此外，在規範公共工程承攬合同法律制度的第 74/99/M 號法令第 2 條規定： “” 那麼，便可從此兩條開支規定擷取公共工程的意思。公共工程是指所有主要目的為不動產的興建、重建、修復、修葺、保養或改建工作。由此明確地見到，此公共工程祇是與不動產有關的項目，如土木工程項目；亦即是說，如一些與不動產無關的工程或建築工程，甚至一些所謂的工程，則不屬政府採購法律制度所規範工程的適用範圍內，而可能被納入財貨或服務類 這兩個詞彙是否具有完全相同的含意，則可翻查詞典來瞭解。經查閱上海辭書出版社《辭海》1989年版所載者，“服務(1)為集體或為別人工作，如：為人民服務；服務勤勉。(2)亦稱‘勞務’。不以實物形式而以提供活勞動的形式滿足他人某種特殊需要的活動＂。在此可見，服務的第一個意思是概括地指出其蘊含意思，表示不受任何形式限制為第三者提供工作，可以透過智力，亦可透過勞動力的方式；而其第二個意思指出勞務為服務的同意詞，且明確地指出不以實物為基礎，以活勞動形式提供活動，務求滿足第三者的某些特殊需要。換言之，勞務是服務的第二個意思，而且含有透過勞力活動提供工作的意思。明顯地，服務涵蓋的意思較勞務廣。就此，筆者認為在政府採購法中使用“服務＂一詞較為合乎實務性。然而，為了本文論述與澳門特別行政區政府採購法律制度用詞的一致性，會僅以“勞務＂一詞表示其中一類採購客體。 2 由於沒有正式公佈第 122/84/M 號法令的中文文本，而目前能在印務局網站下載的中文本祇屬參考文本，故在此引述該法令第 2 條規定的中文內容是應其葡文文本的意思由筆者作出適當的調整。
  • 6 別，如電機工程、軟件工程、生物工程等。再者，如果公共部門的一個採購項目祇是清拆一個不動產而不隨即在原址興建或重建，則在該規定下此純粹不動產的清拆項目不能視為工程項目，而祇會被視為服務項目來進行採購。 第 122/84/M 號法令第 2 條第二款規定的“建築設計的模式＂是基於不動產工程項目的建築和設計意念所編製的圖像性和文字性文件，是透過建築師或則師、或相關行業人士利用其專業知識所編製的文件，本質上此視為服務性的工作。由於該條款規定是公共工程的開支，故祇要不動產工程項目的建築設計被納入在整個項目中而非為獨立項目，由此產生的開支不屬服務開支而會成為工程開支的組成部份，故此，建築和設計意念的工作可被納入公共工程項目中而成為其組成部份。但須留意，此規定沒有限制與建築和設計意念有關工作的金額佔整個工程開支的比例。 至於該法律所指的不動產，現行的政府採購法律制度沒有制訂其意思，但可參照現行澳門特別行政區《民法典》的明文規定，其第 195 條第一款訂明“不動產包括：a)農用房地產及都市房地產；b)水；c)附於土地上之樹木及天然孳息；d)農用房地產及都市房地產之附著部份＂。由此便可釐清哪些不動產工程項目屬政府採購所涵蓋的範圍內。 2. 財貨 取得財貨的開支是受到第 122/84/M 法令第 3 條規定所規範的，為： “ a) b) ” 那麼，便可從此開支規定擷取財貨的意思。財貨是指不論財貨的種類，屬可長期使用或屬日常消費性物品。在中文的意思和角度，財貨應是指財物或貨物。從該法令及相關的法律中可知，尤其是與公共財政有關的法律，財貨是包括動產和不動產的。此可見其葡文用語及意思，財貨的葡文為 bens，而它本質上包含 bens móveis（動產）和 bens imóveis（不動產）的意思。
  • 7 值得注意，雖然該條款第一段規定的客體是“不論財貨種類＂，似乎是包括動產和不動產，但隨後規定“只要屬可長期使用或日常消費性物品＂，明顯地該條款所規定的貨財祇是指動產而不包括不動產；甚至更進一步可在其 a)和 b)項的規定中理解到該條款規定的財貨僅針對動產作出規範，沒有訂明取得不動產的開支。那麼，此規定在外觀上祇涵蓋取得動產的開支而忽視了取得不動產的開支，令到制訂取得財貨的開支的規定不完整。3 此外，亦須注意在此規定中一開始訂明“以取得財貨為主之開支＂，這是以目的為基礎來決定採購項目屬財貨項目，而並非考慮財貨本身金額所佔開支的比例。換句話說，祇要採購之目的是取得財貨，不論是否附帶服務或服務部份所佔的開支比例是否超過整體開支之一半，綜合而言祇會視為取得財貨的採購項目。在有效管理和適當使用公帑的角度看，這樣的規定是值得商榷的。 3. 勞務 取得勞務的開支是受到同一法令第 4 條規定所規範的，為： “ ” 在以上規定的第一款中，沒有指出勞務本質上的意思或所涵蓋範圍，故難以從該規定中明確地瞭解勞務的定義或所指的具體勞務；而其第二款則明確地指出勞務包括兩類具特殊性的項目，分別是 研究報告＂和 腦力勞動＂均屬勞務項目。兩者均是採購實體取得由獲判給人利用智慧，又或以 3 本文所論述經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令第 3 條規定的“取得財貨之開支＂，是基於載於印務局網頁公佈該法令的非正式公佈中文文本的內容。
  • 8 較高或專業知識提供任何形式的勞務，並且還舉出例子，如公共工程項目的初步計劃書或其附屬計劃書，採購實體可透過此等計劃書所提出的方案決定是否展開公共工程項目。 在該款規定的後半部份還指出有關“勞務在委託當日已開始、正在進行或已完成＂，當中委託日期是作為提供勞務的開始時點。委託日期是指採購實體和獲判給人訂立合同的日期，4 或所訂立合同的條款訂明開始執行合同的日期；簡而言之，開始執行合同標的物當日便視為委託日。此外，在該規定下，獲判給人所提供的勞務不限於合同生效後才能開始提供，還包括在合同生效前正在進行的智力或勞動力活動、甚至在訂立合同當日有關智力或勞動力活動已經完成，這意味着採購實體可取得和使用智力或勞動力活動的成果或結果，即得到成果或結果的使用權來履行其職務。 除此以外，同樣必須注意在此規定中一開始訂明“以取得勞務為主之開支＂，這是以目的為基礎來決定採購項目屬服務項目，而並非考慮服務本身金額所佔開支的比例。換句話說，祇要採購之目的是取得勞務，不論是否附帶財貨或財貨部份所佔的開支比例是否超過整體開支之一半，綜合而言祇會視為取得勞務的採購項目。在有效管理和適當使用公帑的角度看，這樣的規定是值得商榷的。 （四）採購客體在定義上的比較 從以上內容可見，無論是國際組織、中國內地或是澳門特別行政區的政府採購法律，均對採購客體在不同程度上作出定義，利於法律使用者瞭解相關採購法律所涵蓋的項目及屬哪一類別的項目。下表把相關法律規定的採購客體按其規範方式綜合列出，以便比較各規範的性質。 4 按照經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令第 11 條規定，訂立的合同可以是經簽署的書面合同，又或以視為私文書的投標書或報價文件證明合同的效力。對於書面合同，很明顯簽署合同日便是訂立合同日；而對於以私文書證明合同的效力，則是以判給實體作出判給決定當日視為訂立合同日。
  • 9 表 1 相關政府採購法律規定適當地確定採購客體的要素 採購客體* 法律 貨物 工程 服務 世界貿易組織 《政府採購協議》 (1) 訂名：貨物； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者便屬貨物。 (1) 訂名：建築服務； (2) 定義：被納入服務類別中，但必須屬於特定清單所列之建築服務； (3) 要件：符合定義者便屬建築服務。 (1) 訂名：服務； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者便屬服務。 聯合國《國際貿易法委員會公共採購示範法》 (1) 訂名：貨物； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者，但貨物的價值必須超過倘有附帶服務的價值。 (1) 訂名：工程； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者，但工程的價值必須超過倘有隨工程附帶服務的價值。 (1) 訂名：服務； (2) 定義：屬概念性和以排除法訂定； (3) 要件：符合定義者，但服務的價值必須超過倘有附帶貨物的價值。 中國內地 《政府採購法》 (1) 訂名：貨物； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者便屬貨物。 (1) 訂名：工程； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者便屬工程。 (1) 訂名：服務； (2) 定義：以排除法訂定； (3) 要件：符合定義者便屬服務。 澳門特別行政區 政府採購法律制度 (1) 訂名：財貨； (2) 定義：屬概念性，但蘊含地包括動產和不動產； (3) 要件：符合定義者，且以取得財貨為主而不論其金額是否高於倘有附帶勞務的金額。 (1) 訂名：公共工程； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者便屬公共工程。 (1) 訂名：勞務； (2) 定義：屬概念性； (3) 要件：符合定義者，且以取得勞務為主而不論其金額是否高於倘有附帶財貨的金額。 備註： * 採購客體的名稱係基於現行澳門特別行政區政府採購法律制度所用的詞彙； (1)“訂名＂是指相關法律規範採購客體的名稱； (2)“定義＂是指相關法律為採購客體制訂其適用範圍的意思； (3)“要件＂是指確定展開採購程序前選擇適當採購客體的條件。
  • 10 在上表的綜合比較內容可清楚看到，政府採購客體原則上均分為貨物、服務和工程三類，而祇是世界貿易組織《政府採購協議》把工程納入服務類別中，但仍獨立地稱為建築服務，而與其他服務分辨出來。而澳門特別行政區政府採購法律制度中規定的財貨是包括動產和不動產的，而後者不是其他三部法律規定的對象，即其他三部法律不適用於不動產的採購。 以上四部法律主要以概念性方式訂明採購客體的定義，但世界貿易組織《政府採購協議》對建築服務以清單方式羅列適用的建築工程項目除外。然而，考慮到正確地決定採購項目所屬類別對有效執行採購工作是十分重要的，故有關項目必須符合選定採購客體的要件，尤其是必須符合相關定義，甚至是聯合國《國際貿易法委員會公共採購示範法》和澳門特別行政區政府採購法律制度更考慮採購項目的開支作為重要的決定因素。就此，雖然澳門特別行政區政府採購法律制度同樣是以概念性方式訂明採購客體，但相比其他三部法律所規定者，其定義明顯是較概括和籠統，採購方必須有更廣更深的常識和知識才能準確地分辨採購項目屬哪一類採購客體。 三、哪些公共部門及機構的工作項目能成為 政府採購的項目？ （一）能夠成為政府採購客體的應遵條件 在第 122/84/M 號法令規定中，一開始便訂定適用於政府採購的範圍，凡符合有關規定的工作項目才屬政府採購法律制度的調整對象。該法令的第 1 條規定： “” 由此規定可見，適用該法令來展開的工作項目必須符合三個要件，分別是：(1) 採購主體必須為行政當局；(2) 採購客體必須為公共工程、財貨或服務；(3) 為展開公共工程、取得財貨或取得勞務而必須支付開支。換句話說，如果一個工作項目不能同時符合該三個要件，便不受到該法令規範，亦即是不能視為政府採購項目。
  • 11 在上指的三個要件中，第一個要件是採購主體，執行採購工作的主體必須為行政當局，一般上會稱為採購實體。鑒於政府採購工作涉及開支的支付，故行政當局所包含公共部門及機構的類別可透過現行第 15/2017 號法律制訂的《預算綱要法》所訂定者界定。受該法律涵蓋的公共行政領域的部門及機構包括：非自治部門、5 行政自治部門、6 自治部門及機構。7 第二個要件涉及採購項目，或視為採購標的或採購客體，是由採購實體透過採購過程接收財貨、接受服務、或接收竣工的工程項目作為程序的最終目的。在現行政府採購法律制度的規定可見，財貨是包括動產和不動產的。 第三個要件是支付開支，表示公共部門及機構在得到有關工作項目的過程中，具體地說是取得財貨、取得服務或展開公共工程必須產生開支，而該開支亦必須向提供項目者全數支付；否則，倘若公共部門及機構得到有關項目而毋須支付，有關項目便不能被視為政府採購項目。 在此舉出一個不構成政府採購情況的例子。澳門特別行政區政府在2018 年透過公開招標增加在市場上營運的士的牌照，由交通事務局負責執行該公開招標工作。營運的士的牌照是由政府發出的，讓居民及任何其他人士有更多乘坐的士出行的機會，政府本身沒有接受服務，反而是提高居民取得服務的可能性。此外，政府發出更多營運的士的牌照，能從獲得牌照許可者收取牌照費用而不是向他們支付費用。由此明顯可見，雖然此例子的項目是透過公開招標進行，但不屬第 122/84/M 號法令的調整對象，不是政府採購項目。 5 按照第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 4 條第一款（二）項規定，“‘非自治部門’：是指既無任何收入，亦不具行政及財政自治權的部門，其開支由澳門特別行政區一般收入承擔，並由財政局負責結算和許可支付有關開支＂。 6 按照第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 4 條第一款（三）項規定，“‘行政自治部門’：是指既無任何收入，開支由澳門特別行政區一般收入承擔的部門，並自行負責結算和支付本身開支＂。 7 自治部門及機構在過去一直被稱為行政及財政自治部門及機構。按照第 15/2017 號法律《預算綱要法》第 4 條第一款（四）項規定，“‘自治部門及機構’：是指包括基金在內的具行政、財政及財產自治權且擁有本身預算的部門及機構，其運作開支由其收入承擔＂。
  • 12 （二）公共部門及機構的職責 澳門特別行政區政府設立不同的公共部門及機構是為了在地區的不同領域和範疇履行相關職責，推動社會、經濟和文化等方面的發展，而各公共部門及機構所肩負的職責是透過組織法或個別且特定的法律規定的，不會亦不應重疊，並且不應有某些已知職責沒有任何公共部門及機構肩負，從而形成政府推動地區發展的完整職責；否則會在執行工作時造成權責不清或爭相工作，又或互相推卸責任。 各公共部門或機構為履行其肩負的職務，必須在不同層面和方向執行工作。可按照工作發生的規律劃分為日常工作、常規性工作、規劃性工作、突發性和偶爾性工作；又或，按照履行職務的目標分為職務工作和支援工作。為此，各公共部門或機構會按照工作的特性及其人員配置，自行履行職務，又或透過第三方完成有關工作來履行其本身職務。 （三）清楚釐訂可透過政府採購判給由第三者執行的工作 鑒於公共部門及機構為執行政府各方面的工作而履行其本身職務，大概地說是向社會大眾提供服務，本身不會生產或製造產品和不執行工程，故在政府採購的範疇中，取得財貨和展開公共工程會透過政府採購進行是不受爭議的。可是必要強調，就行政當局是向社會大眾提供服務而言，應已配備適當的人力資源直接或間接地提供服務。但是，當行政當局遇上要求科技或技術特別複雜的工作而公共部門及機構本身不能應付或缺乏人力資源來開展工作時，公共部門及機構有需要尋求第三者向其提供服務，如為公共部門及機構開發資訊應用系統、公共部門設施的清潔和保安工作等；又或向社會大眾提供服務，如澳門城市的清潔、公共 WiFi 上網、在碼頭提供旅客服務等等。 可是，在過去的採購項目中，曾出現一些不屬政府採購範疇的項目但個別公共部門或機構不正當地或在違反法律規定下訂為採購項目。有較大社會回響和影響的有兩個例子：第一是交通事務局透過訂立服務採購合同容許第三者營運道路集體運輸服務；第二是文化局以服務採購方式違法聘請全職工作人員。
  • 13 1. 例子一：交通事務局透過訂立服務採購合同容許第三方營運道路集體運輸服務 澳門特別行政區廉政公署在 2013 年 10 月公佈了《關於“道路集體客運公共服務批給”投訴的調查及分析報告》（以下簡稱《報告》），8 因廉政公署在同年 5 月 30 日接獲投訴，指出當時的道路集體客運服務存在許多不規則的情況，其中一個重點問題是政府 購買＂公共巴士服務的做法並不妥當，導致廉政公署進行調查。 就以上投訴指出政府 購買＂公共巴士服務的不當做法，廉政公署在《報告》中提及於 2013 年 6 月 28 日向交通事務局發函和提出一系列問題，其中包括一條把過去公共巴士服務批給合同改為採購服務合同的問題，為： 在交通事務局就有關事宜編製的各建議書中，為何從未說明現行法例只准許採用公共服務批給制度？＂ 隨後，廉政公署在同年 7 月 8 日接獲交通事務局的回覆，當中包括以上問題的回應，為： “1. 5 月 14 日第 3/90/M 號法律《公共工程及公共服務批給制度的基礎》訂定公共服務的批給須遵守的一般原則及規定，而 6 月 20 日第50/88/M號法令亦訂定了公共巴士服務在澳門特別行政區陸上運輸系統的政策及原則。然而，相關法例並沒有明確規定公共巴士服務必須採用公共服務批給制度為之。為配合特區落實巴士服務改革的施政方針，以總成本模式作為澳門公交發展方向，在批給服務期滿後，行政當局按現行取得勞務開支之法律制度透過公開競投之方式取得巴士服務。 2. 鑒於當時經分析服務批給的經營問題，考慮到加強監察力度的需要，以及配合政府落實公交優先的一系列政策的長遠發展，以新營運模式強化政府主導權，故嘗試放棄舊有批給合同的模式，但在制定招標方案時亦保留了某些判給實體的權利，當中平衡了政府的保障需求及私法上的一般規定。......。＂ 8 《關於“道路集體客運公共服務批給”投訴的調查及分析報告》於澳門特別行政區廉政公署網站下載 https:// https://www.ccac.org.mo/cn/news/rpt20131114_cn.pdf。
  • 14 就交通事務局的解釋，廉政公署質疑其所持的觀點和做法的正確性和合法性，隨之而分別透過法律分析和引述學者對“提供服務合同＂、“公共服務批給合同＂和“勞動合同＂之間的意思和規範內容性質的見解，從而總結出以下三點違法行為： – “‘交通局’並無遵守現行法律的規定，無按現行法律的規定規管公共巴士服務，明顯作出一個違法行為，皆因法律僅允許以‘公共服務批給’的方式許可私人公司經營公共巴士服務，而不能用‘提供服務合同’的方式；由於‘交通局’錯誤引用法律手段（違反法律），引致公共巴士服務合同的條款多處矛盾及違法。＂ – “由於‘交通局’運用‘服務提供’的方式與三間巴士公司訂立協議，並無採用‘批給制度’，而上引法律又規定只有獲政府批給後方能經營公共運輸服務，致使現時三間巴士公司都在“違法經營＂！因為並未獲‘批給’及無訂立批給合同！明顯違反法律！＂ – “近數十年，最低限度直至 2010 年 10 月 14 日，澳門的公共巴士服務都遵從批給制度，為何在法律無變更的情況下，‘交通局’自 2010年 10 月 15 日起突然改變法律所要求採用的方法！難道行政部門有超越法律的特權？這明顯屬於一種有法不依的情況。＂ 2. 例子二：文化局以服務採購方式違法聘請全職工作人員 澳門特別行政區廉政公署於 2017 年 3 月 10 日公佈了《關於文化局以取得勞務方式聘用工作人員的調查報告》（以下簡稱《調查報告》），9 指出文化局近年工作人員的數目錄得顯著的增長，在 2010 年至 2015 年間，以法定方式聘請的人員由 495 名升至 732 名，而以取得勞務方式聘請的人員由 58 名升至 110 名。後者尚未計算以相同方式聘請的兼職人員，在 2014年為 308 人、2015 年為 293 人、以及在 2016 年為 416 人。就此，廉政公署強調，公共部門及機構可因本身的工作量增加而透過法定程序增聘工作人員是慣常的做法，但卻發現文化局長期違反法律規定以取得勞務方式聘請大量工作人員，因此廉政公署對此情況展開深入調查。 9 《關於文化局以取得勞務方式聘用工作人員的調查報告》於澳門特別行政區廉政公署網站下載https://www.ccac.org.mo/cn/news/rpt20170310_cn.pdf。
  • 15 廉政公署在《調查報告》中強調，公共部門及機構與勞務提供者之間的關係構成服務的購買者與提供者的“債權債務關係＂，雙方並不形成僱主和僱員間的“勞動僱傭關係＂，但文化局與以取得勞務制度聘請人員所簽署的“提供服務協議＂，無論在形式上抑或是在實質上，都是一份典型的“勞動合同＂，而且在實際工作中，這些人員與該局的正式人員基本上沒有分別，尤其是上下班時間、服從上級的命令、完成指派的工作、以及薪酬等方面。更甚的是，文化局為掩飾真正的勞動僱傭關係，一般在與取得勞務人員簽訂“提供服務協議＂滿一年後，進一步簽署所謂的“工作協定＂。還有，文化局要求有關人員以自由職業者身份向財政局提出開業申請，而大部份“工作協定＂的內容簡單到祇有三條條款，分別是提供服務的內容、服務期限和服務費、以及協定生效日期。由於改為工作協定，有關人員亦毋須向廉政公署提交財產申報。由此看到，亦規避了公職人員財產及利益申報的法律制度。 此外，廉政公署亦發現文化局以取得勞務方式聘請人員的做法已變得普遍化、系統化和格式化，而且在聘請及甄選過程中不進行筆試或其他專業技能測試，祇靠履歷分析和面試確定“合適人選＂，亦欠缺嚴謹性。廉政公署總結出，“文化局在以取得勞務的方式招聘工作人員時，招聘程序不公開、不透明、聘請標準不明確、不規範，而且存在有領導主管的親屬透過取得勞務的方式進入文化局工作的情況＂。 最後的結論指出，“文化局以取得勞務方式大量聘請全職的工作人員，違反了特區政府有關人員招聘的法律規定以及第 122/84/M號法令有關公共部門購買服務的法律規定，相關的情況必須盡快加以糾正＂。 3. 有需要清楚地劃分採購項目應屬的客體類別 從以上兩個例子可見，相關公共部門原本是有法可依並可使用正確方式履行職務，但是就其工作便利和曲解政府採購法律規範以取得服務方式來履行職務，導致違反法律規定。 基於現行的政府採購法律制度對於採購客體所訂的意思是較為概括和抽象，在任何情況下適用政府採購法律展開工作，在三類採購客體中較難正確地確定者為服務項目，故此，對於行政人員，以及部份法律範疇的人員會
  • 16 對某些應受其他法律規範的工作項目而有可能錯誤地理解為屬政府採購範圍的服務項目，又或本應為政府採購財貨項目而有可能誤解為服務項目來進行採購。就此，倘若能明確和清晰地思考和確定服務項目的特性、類別和所涉及的技術層面，便能夠在法律規範的容許下展開採購工作而不致於做出違法行為。 如上文所述，公共部門及機構的職責是法定的，當中的基本職責是透過其組織法規定，而某些特殊職責則由相關項目的專門法律規定，從而形成每一公共部門或機構的法定職責。再者，考慮到每一公共部門或機構具有適當的人員配置，10 即各職級所配備人員數目原則上應能足以應付與履行職務有關的工作，否則在合理的情況下，公共部門及機構是可增聘適量的工作人員履行職務的。 基於行政當局履行職務是服務社會大眾，推行社會經濟可持續發展且讓居民能夠安居樂業，故在實務上，行政當局按工作項目的特性可以三種形式履行其職務：第一，由行政當局本身人員直接履行職務；第二，由第三者向行政當局提供服務或供應物品才能讓其履行職務；第三，行政當局委託第三者為其履行職務。 對於採購客體為公共工程而言，鑒於沒有任何公共部門及機構具有相關能力，必須委託第三者為行政當局展開公共工程，故屬上述第三種履行職務的形式。 對於財貨項目，除個別公共部門及機構外，如印務局自行印刷法定的專屬刊物屬第一種履行職務形式，其他公共部門及機構基本上是向第三者購買或租用物品，或委託第三者為其製造物品的，分別屬第二和第三種履行職務的形式。因此在實務上，公共部門及機構能容易掌握和選定適當履行職務的形式。 10 按照第 14/2009 號法律《公務人員職程制度》的規定，以一般職程為例來說，公共行政工作人員被劃分為四個組別，分別為高級技術員、技術員、技術輔助人員和工人，而其相應職務為創造、應用和執行。除此以外，個別公共部門及機構設有特別職程，並配備相關的專業工作人員。由此可見，基於《公務人員職程制度》所設立的職程，公共部門及機構聘用相關職程的工作人員已能為其執行職務，從而讓公共部門及機構有效地履行其法定職責。另一方面，某些公共部門及機構設有本身特殊職務的人員職程制度，如市政署、衛生局和澳門大學等，亦應配備適當的人員數目以履行職務。
  • 17 對於服務項目，包括上述三種履行職務的形式。可是，服務類型和性質涵蓋範圍廣泛，在目前法律規定服務的概括意思下，採購人員有機會把提供物品錯誤地界定為提供服務，又或出現上文舉出的違反法律規定而進行取得服務的例子，故此，筆者嘗試把具服務性質的行政工作以其技術性和發生率劃分，以便分析其執行情況或條件。 表 2 在原則上，公共部門及機構執行與履行職責有關的工作的方式 履行職務所要求之 技術性 組織法及專門法律規定的職責 日常或常規性 工作項目 規劃性、突發性或偶爾性工作項目 低於或屬輔助性的 行政職務 [1] [1]或[2] 行政 職務 低 [1] [1] 一般 [1] [1] 高 [1] [1]或[2] 高於行政職務 -- [2]或[3] 備註： [1] 表示履行職務的第一種形式：由公共部門及機構本身人員直接履行職務； [2] 表示履行職務的第二種形式：由第三者向公共部門及機構提供服務或供應物品才能 讓其履行職務； [3] 表示履行職務的第三種形式：公共部門及機構委託第三者為其履行職務。 (1) 低於履行行政職務或屬於履行輔助性行政職務所需技術性的工作 對於低於履行行政職務或屬於履行輔助性行政職務所需技術性的日常或常規性工作，鑒於其工作本質為恆常性，原則上應由公共部門及機構本身的人員執行。然而，某些公共部門及機構考慮其執行此類性質工作的成本效益，會以服務採購方式物色第三者執行相關工作。倘若第三者為個人，會出現上述例子二的類似或相同情況；倘若第三者為法人而由其聘用的員工向公共部門及機構提供服務，會出現同工不同酬及不同待遇的情況。無論如何，此類恆常性工作由第三者執行來取代原本應由公共行政工作人員承擔的做法是值得商榷的。
  • 18 對於低於履行行政職務或屬於履行輔助性行政職務所需技術性的規劃性、突發性或偶爾性工作，鑒於其發生率低、屬完整行政工作的某些部份、又或僅屬支援公共部門及機構的運作，而公共部門及機構按規定祇配備執行恆常工作的人員，故能透過本身人員承擔，又或物色第三者在一特定期間內執行和完成相關工作。 (2) 履行行政職務所需技術性的工作 在行政職務中，公共部門及機構為履行其法定職責而展開的工作有不同水平的技術性要求，可分為低技術、一般技術和高技術的工作，故公共部門及機構會透過法定人員聘任方式聘用相關職程的工作人員執行不同水平的技術性要求的日常或常規性工作。11 然而，對於一些非恆常性的低技術和一般技術工作，本身人員應具有足夠能力應付，且或許可透過超時工作完成。但對於高技術性的非恆常工作，儘管公共部門及機構已配備具有適當技術知識的工作人員，但是由於此類項目會引致工作量上升及必須依照工作計劃執行，又或必須應付急切的需要，在有效履行職務的前提下，這些情況亦可物色第三者執行相關工作，較常見的例子是公共部門及機構把開發資訊應用系統的項目判給第三者執行。 (3) 高於履行行政職務所需技術性的工作 對於高於所要求技術性的行政職務，理論上在行政當局中是不存在此類恆常性工作項目的。反過來說，行政當局應配備適當且足夠的工作人員履行恆常性工作項目。這麼，工作項目所要求的技術是在工作人員能掌握的專業技術範圍內，而不會視為高於履行行政職務所需的技術；另一方面，規劃性、突發性或偶爾性工作項目是會發生的，故公共部門及機構有需要物色第三者執行相關工作而直接或間接地為其履行相關職務，例如透過顧問公司進行興建連接澳門和氹仔的第四條跨海大橋的可行性研究。 11 儘管編制內人員數目受到法律限制，但是編制外人員的數目可就實際工作的需要由具權限實體許可而作出適當的增減。後者的人數上限是受到行政決定所制約。
  • 19 四、總結 為推動本地區社會經濟的可持續發展和確保居民生活的福祉，各公共部門及機構必須履行其法定職責，且為了克盡己任，故需要配備一定的人力資源執行相關的工作。然而，礙於各自類所涉工作的範圍有不同的廣度和深度，各公共部門本身人員的技術能力和設備不一定能足以應付所有工作所需而有必要尋求第三者協助，為了能直接或間接地完成須履行的職務和達到工作目標，在此等情況下必須展開採購工作。誠然，展開政府採購必須依法進行，即是有關工作項目不但需要在採購客體所涵蓋的範圍內，還需在不抵觸其他法律規定實施方法的前提下才能透過政府採購來執行，否則有關工作項目祇會在違反法律規定下執行而成為違法工作。就此，本文舉出了兩個近年受到社會關注和有較大迴響的例子，兩者均為公共部門不正確地理解法律規定而導致某些工作錯誤地訂為政府採購項目，一個例子是必須適用公共服務批給合同法律制度，另一例子是必須適用人員聘用制度為之。因此，為着達到行政管理的合法性和正當性，具有清晰和明確的法律規定及準確地理解和適用法律規定對展開政府採購工作項目顯得尤其重要。 首先，公共部門及機構必須認清工作的本質及其執行方式是否已受某些特定法律約束而該工作不適用政府採購法的規範來物色第三者執行。就此，筆者嘗試把履行行政職務所需技術性分級，並配合公共部門及機構人員配置進行分析，從中瞭解那些層面的技術性工作項目必須由公共部門及機構本身的工作人員執行，那些工作項目可透過政府採購由第三者執行而不違反法律規定。在此我們便能確定，在公共部門及機構面對人力資源短缺的情況下，亦不能以此作為理由而把工作判給予第三者取代應由本身人員執行的相關職務，而祇有在工作所需的技術性超過所配備人員具有技術的情況下才可進行採購。 其次，現行澳門特別行政區政府採購法律制度祇為採購客體的開支作出規定，而採購客體的本身意思祇能從中理解，而且原則上屬概念性的規定。但在某一程度上，採購人員會因採購項目的本質或特質有機會無意或錯誤地把某些取得貨物或展開工程的項目定為服務項目來展開採購。對此，澳門特別行政區政府可參考國際組織的做法，以較明確的方式訂定物品和工
  • 20 程的意思，使到採購人員易於確定採購項目的類別，尤其是能有效地識別物品和工程項目，藉此能易於把不屬該兩類項目者界定為服務項目。 最後值得一提的是，現行澳門特別行政區政府採購法律制度規定的財貨包括動產和不動產，此為有別於國際組織和其他國家和地區祇明示規定為貨物的做法。就此，澳門特別行政區政府現正進行新的《公共採購法》立法，應否繼續把不動產納入政府採購客體範圍是值得進一步討論和研究的。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 雙重歸罪原則：雙重處罰原則的例外 Ilda Cristina Ferreira* ** 前言 7 月 24 日第 6/2006 號法律《刑事司法互助法》（葡文縮寫 LCJMP）1 自生效至今已接近十五年，但只有少數法律界同仁瞭解雙重歸罪原則的法律地位。普遍認為雙重歸罪原則屬《刑事司法互助法》的一般性原則，但實際上它是一個例外。2 要理解另一項被稱為 “雙重處罰” 原則的存在亦變得十分複雜，因為這一原則才是真正的《刑事司法互助法》一般性原則。 大家（幾乎完全）不瞭解有關原則正是筆者撰寫本篇短文的原因。筆者期望透過說明上述兩項原則之間的關係和各自所及範圍，並展示《刑事司法互助法》在刑事司法互助方面，與全球現代社會打擊國際及跨國犯罪工作接軌的前衛之處（avant-guarde），讓大家在一定程度上更清楚理解《刑事司法互助法》。 一、《刑事司法互助法》 《刑事司法互助法》為建設中華人民共和國（以下簡稱 “中國”）澳門特別行政區（以下簡稱 “澳門特區”）法律體制的一個里程碑，透過制定澳門特別行政區與其他國家或地區之間在未有相關雙邊或多邊協議的情況下 * 香港大學法律系博士研究生。澳門大學及澳門歐洲研究學會歐洲研究碩士，里斯本大學法學院法學學士。法律專家。前澳門特別行政區法務局國際及區際法律事務廳廳長（2016 至 2020 年）。澳門大學法律系國際公法學科兼職主任及客席講師（2009/2010 至 2014/2015 學年）。 ** 本文文責由作者自負，文中所發表的意見並不代表其他人或實體。 1 載於 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2006/30/lei06_cn.asp#6。 2 與葡萄牙法律（8 月 31 日第 144/99 號法律）類似。值得指出的是：第 144/99 號法律為《刑事司法互助法》的主要淵源。載於 http://www.dgpj.mj.pt/DGPJ/sections/leis-da-justica/livro-iv-leis-criminais/pdf4/l-144-1999/downloadFile/file/L_144_1999.pdf?nocache=1182173697.76。
  • 2 適用於刑事司法互助的一系列原則、規定和程序，填補了有關領域的法律空白。3 4 與其他司法管轄區類似，澳門《刑事司法互助法》規範的內容包括：移交逃犯（引渡）、5 移管刑事訴訟、執行刑事判決、移交被判刑人、監管附條件被判刑或附條件被釋放者，以及其他刑事司法合作形式。6 《刑事司法互助法》第一編（一般規定）第二章（一般原則）訂定了大量適用於所有該法規範的合作形式的原則和一般性規定，以及僅適用於特定合作形式或類別的原則和規定。在這些原則和一般性規定的框架下，在此值得一提的是：除了國際約定法優先原則（第 4 條）7 和禁止死刑原則（第 3 澳門特區刑事司法互助不取決於雙方之間是否存在有關協定。關於澳門特區司法互助概要，請參閱 Ilda Cristina Ferreira：“國際法”，《法律草擬研究（葡文版）》，法律及司法培訓中心，2018 年12 月，第 337 頁及續後數頁。 4 截至現時為止，澳門特區共簽訂了 11 份雙邊協定，涉及國家或地區包括南韓、蒙古、尼日利亞以及葡萄牙。其中，從狹義來說，與葡萄牙、佛得角及東帝汶簽署的法律及司法互助協定在刑事方面並非真正的法律及司法互助協定，而是屬於框架協議，這是由於刑事司法互助仍然取決於其他特定協議（參閱與葡萄牙簽訂的協定第 3 條與第 4 條，以及與東帝汶或佛得角簽訂的協定第 3條）。所有澳門特區司法互助協定載於 https://www.io.gov.mo/cn/legis/int/list/bilat/juridical。澳門特區政府現正與巴西、越南、菲律賓、安哥拉、東帝汶及佛得角進行磋商，同時亦與馬來西亞、印度尼西亞及泰國展開會談（《二零一九年度施政方針》第 30 頁及第 60 頁），載於https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2018/11/2019SAJ_CN.pdf。 5 關於移交逃犯制度，請參閱 Ilda Cristina Ferreira：“澳門特別行政區 ‘移交逃犯制度’ 引介”，《關於佛得角及葡語國家或地區之間逃犯引渡的若干爭議性問題——國籍、適用的刑罰以及同類制度》，José Pena Delgado, José Carlos Fonseca 與 Liriam Tiujo Delgado 組織研究，Fundação Direito e Justiça & Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais, Praia，2009 年，第 269 頁及續後數頁；以及同一作者於 2016 年 10月 6 至 7 日由里斯本司法研究中心及歐洲法律學院合辦的 International Surrender of Persons A transnational approach 會議上發表的論文：“The Surrender of Fugitive Offenders, regime in Macao SAR” 或 “The Surrender of Fugitive Offenders in the MSAR＂，載於《烏拉爾高等教育雜誌》第 4 期，2016 年 12 月。 6 《刑事司法互助法》第 1 條。 7 由此可知，諸如《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》（第 36/2004 號行政長官公告）和《聯合國反腐敗公約》（第 5/2006 號行政長官公告）等適用於澳門特區的國際公約，不論是由於澳門特區作為國際法主體而適用，還是由於適用於中國的國際公約延伸適用於澳門特區，當中關於刑事司法互助的條文規範澳門與相關公約締約國之間的關係，並具優先性。《刑事司法互助法》第 7 條第一款第一項亦重申這一原則。另外，澳門《刑事訴訟法典》第 213 條及《刑法典》第 5 條第二款亦就這一原則有所規範。關於接納國際公約及其在澳門特區法律淵源的等級地位，請參閱 Ilda Cristina Ferreira：“終審法院合議庭第 2/2004 號裁判關於澳門法源位階中國際公約的地位評述＂，《澳門雜誌》第 6 期，第三年度，澳門法律反思研究及傳播中心，2015 年 12 月。
  • 3 7 條第一款第七項）8 9 等反映出澳門特區規範性法律特徵的原則和規定外，《刑事司法互助法》還吸納了澳門特區特有的政治法律地位10 下產生的原則，包括主權原則（第 2 條第一部份）11 和 “一國兩制” 原則（第 1 條第一款、第 2 條第一款及第二款），12 以及在國際刑事司法互助範圍內獲各 8 為尊重人格尊嚴的人道主義原則。如被請求移交的人有可能被科處違背澳門刑法人道立場（參閱澳門《刑法典》序言以及第 39 條第一款）的死刑或無期徒刑，可拒絕滿足有關請求。載於https://bo.io.gov.mo/bo/i/95/46/codpencn/codpen0001.asp#1。參閱 Sam Chan Io：“澳門刑事制度的主要特性”，第 238-239 頁，或 Leonor Assunção：“澳門刑事訴訟體制架構模式——作為其依據的原則＂，均載於《澳門法律概論》，澳門大學法學院，2007 年。參閱澳門特區立法會第一常設委員會第2/III/2006號意見書，第7頁，載於www.al.gov.mo/uploads/lei/leis/2006/06-2006/parecer_cn.pdf。 9 如可保證被請求移交人士不會被科處或執行死刑或無期徒刑，則可移交有關人士（第 7 條第二款第一項）。為審議有關保證是否足夠，應考慮請求方在實踐特赦、赦免及減刑或同類措施方面的可能性（第 7 條第三款）。這一差別的存在理由主要是基於互信原則，以及意識到澳門特區周邊地區的法律體制的多樣性，正如立法會第 2/III/2006 號意見書所述：“（...）立法者對澳門周邊地區的法律非常敏感。即是說，我們不可忽視澳門周邊地區（極可能為提出移交逃犯請求的來源地）的法律秩序大多都有對較嚴重的犯罪處以死刑的事實＂。同上。 10 參見 Jorge Costa Oliveira 於 1991 年 11 月 13 日及 20 日由澳門律師公會舉辦的座談會上發表的“《基本法》背景下的澳門法律體制＂。Francisco Gonçalves Pereira：《葡中與澳門問題》，第二版，東方葡萄牙學會，2010 年。楊允中：《澳門基本法釋要》，初版，澳門基本法推廣協會，2005年；Rao Ge Ping：“澳門特別行政區制度草案的法律依據＂，《澳門大學法律學院學報》第 13 年，第 27 期，2009 年。Jorge Bacelar Gouveia：《澳門憲法》，新里斯本大學法學院及葡語法律學院，CEDIS，里斯本／澳門，2012 年。Carmen Amado Mendes：《Portugal, China and the Macau Negotiations 1986-1999》, Royal Asiatic Society and Hong Kong Studies Series, Hong Kong University Press, 2013年。 11 主權原則或國家統一原則的主要體現為將保障國家利益置於首位。澳門特區是中國不可分離的部份，雖然享有高度自治權，但仍是中國的一個地方行政區域，直轄於中央人民政府（澳門憲制法律《基本法》第 2 條及第 12 條）。中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務（《基本法》第 13 條及第 14 條）。 12 由鄧小平構想的原則（建立澳門特區的初始原則）。請參閱 http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2004-02/19/content_307590.htm。亦請參閱王振民：“ ‘一國兩制’ 的歷史定位、現實運作及未來發展 (摘要)”，第 99-104 頁；Yash Ghai：“基本法下的民主：香港與澳門特別行政區之比較”，第 147-186 頁；陳弘毅：“ ‘一國兩制’ 概念和它在香港、台灣及澳門的應用”，第 193-198 頁，均載於《澳門法律學刊——基本法：問題與前瞻》，1999 年特刊。楊允中：“澳門特區《基本法》與 ‘一國兩制’ 原則的實踐”，《澳門大學法律學院學報》第五年，第 12 期，2001 年，第 95-107頁。《刑事司法互助法》關於這一原則的內容部份由《基本法》第 94 條條文中複製而來。同時，根據《刑事司法互助法》的規定，刑事司法互助請求 “須根據第 3/2002 號法律的規定履行向中央人民政府通報的程序”（《司法互助請求的通報程序法》載於 https://bo.io.gov.mo/bo/i/2002/09/lei03_cn.asp#3）。這些法律條文反映出兩個制度共存並互相配合——（第一個制度）中國和（第二個制度）澳門。
  • 4 國接納認可的原則和規定，例如：互惠原則（第 5 條）、13 特定性原則（第17 條）14 和 “一事不二審”（non bis in idem）原則（第 20 條）。15 這眾多的《刑事司法互助法》一般性原則為澳門特區以人文理念為基礎並根據現代刑事政策建立的刑事法律框架作出補充。16 17 儘管如此，澳門特區立法者認為有需要就某些司法互助形式訂定特定的原則和規定。因此，我們可以在規範有關互助形式的章節中發現其各自的 13 《基本法》第 94 條亦訂定了這一原則。值得注意的是：根據《刑事司法互助法》第 5 條第三款的規定，即使不存在互惠待遇，只要互助請求符合以下條件，則可滿足有關請求：1. 基於有關事實的性質或打擊某些形式的嚴重犯罪的需要，宜提供該刑事司法互助；2. 提供刑事司法互助有利於改善嫌犯或被判刑人的狀況或有助被判刑人重返社會；3. 提供刑事司法互助有利於查清歸責於某一澳門居民的事實。 14 根據這一原則，是否移交有關人士取決於互助請求所依據的事實。但這不影響通過提出新的刑事司法互助請求，將刑事司法互助範圍擴大至有別於先前請求所依據的事實；新的請求須依據《刑事司法互助法》的規定提出，並附具相關文件。如屬此等情況，須送交載有因特定性規則而獲益的人所作聲明的筆錄。請參閱 Viriato Manuel Pinheiro Lima：“澳門特別行政區與中國內地司法協助初探”，《澳門法律學刊——區際法律和司法合作》，2004 年特刊，第 11-32 頁。Mário Mendes Serrano：“引渡：制度與實踐＂，《國際刑事互助——引渡與移交被判刑人》，José Manuel da Cruz Bucho, Luís Silva Pereira, Maria da Graça Vicente de Azevedo 及 Mário Mendes Serrano，第一冊，司法研究中心，2000 年，第 40-41 頁。 15 這項基本原則保障嫌犯不可針對同一罪名予以審判兩次（亦見《刑事司法互助法》第 78 條第一款及第 87 條第一款）。《公民權利和政治權利國際公約》第 14 條第七款亦訂定了這一原則，而《基本法》（第 40 條及第 43 條）則賦予該公約憲法價值，因為將其列入澳門特區居民與非居民享有的基本權利和自由範圍內。 16 請參閱《刑事司法互助法》理由陳述。立法者參照了一些國際公約的原則及規定，旨在確保國際公約在澳門特區的實施，特別是以現代刑事政策的基本原則為基礎，其目的不僅在於使刑法能有效適用，亦在於幫助服刑人重返社會。文件載於 http://www.al.gov.mo/uploads/lei/leis/2006/06-2006/nota_justificativa_cn.pdf。關於構成《刑事司法互助法》的主要原則，請參閱 Jorge Costa Oliveira：“Macao SAR Inter-Regional Mutual Legal Assistance in Criminal Matters”, Jorge Oliveira 及 Paulo Cardinal 主編：《One Country, Two Systems, Three Legal Orders – Perspectives of Evolution, Essays on Macau’s Autonomy after the Reasumption of Sovereignty by China》，澳門，Springer，2009 年，第 568-569 頁。立法會第 2/III/2006 號意見書，同註 8，第 6-7 頁。Ilda Cristina Ferreira，同註 5，第 279 頁及續後數頁。 17 其他值得強調的《刑事司法互助法》原則包括：保障嫌犯權利及其他法定權利原則；訴訟合法性、訴訟忠誠、公正無私、申辯手段平等，嫌犯辯護權及上訴權原則（第 7 條第一款第二項至第五項）；透過轉換或減少刑罰對嫌犯較有利的法律原則（第 7 條第二款第二項）；當涉及健康狀況、年齡或其他個人理由時考慮人道因素的原則（第 19 條第二款）以及無關緊要或最少干預原則（第 11條）。不歧視原則以及禁止酷刑原則為《基本法》第 25 條及第 28 條所訂定的澳門特區法律體制的基本原則。
  • 5 原則和規定，而這些特定的原則和規定則補充或成為了《刑事司法互助法》一般性原則和規定的例外。 也就是說，可以延伸或限制特定的原則是否適用於某些司法互助形式，以確保當事方根據各自所維護的價值或法益在一定範圍內取得具一定靈活性的司法互助。因此，在拒絕提供司法互助理據方面，若面對的是諸如刑事司法協助等請求，當事方可受較少限制；但若面對的是涉及重大國家利益的價值或法益，證明需要更大程度或特別的保護，例如引渡請求等，則當事方所受的限制較大。本文重點分析的《刑事司法互助法》雙重處罰原則和雙重歸罪原則正在於這兩項司法互助方式——刑事司法協助和引渡。 二、對比雙重處罰原則和雙重歸罪原則 《刑事司法互助法》第 6 條訂定了雙重處罰原則，這項原則屬一般性原則，並適用於該法規範的一切合作形式。條文如下： 這一條文的理據為允許最大程度的司法互助，僅要求作為互助請求理據的事實按照雙方法律均可科處刑事處分，也就是說，有關事實受雙方刑法監督。 刑事處分應理解為：“任何剝奪自由的刑罰或保安處分，以及財產刑或其他非監禁性質的處罰，包括附加制裁在內＂（《刑事司法互助法》第 3 條第四項）。不要求有關非法行為在雙方刑事司法上的定性一致，即按照雙方的法律有關不法事實被訂定為罪行；僅要求有關事實可被科處刑事性質的制裁。
  • 6 此一般性原則適用於刑事司法協助 (第六編 -“其他刑事司法合作”)。18 司法協助請求的目的為各國或地區刑事司法訴訟及調查期間提供互助，其中特別著重於在收集證據以及扣押犯罪物件、工具和所得物品等行為時提供協助，而在提出司法協助請求時，有關職權屬請求方司法當局所有。19 在互惠制度下，當事方承諾互相合作，以實現刑事司法公正以及幫助服刑人重返社會，正如《刑事司法互助法》草案理由陳述部份指出：“（...）故需透過各種形式的國際合作，方能有效地適用刑法打擊犯罪，並藉刑罰及保安處分，使不法分子在服刑後實現重返社會之目的＂。20 正如上文所述，根據《刑事司法互助法》，不一定需要澳門特區和請求方法律均將司法協助請求所針對的行為定性為罪行；只要有關行為可被科處刑事處分即可（同一事實可以在其中一方法律中被定性為罪行而在另一方法律中被定性為輕微違反21 或違反秩序22）。在此情況下，我們針對的是有關事實客觀上不正確之處而非行為的不法程度（不法性）。 按照澳門特區立法者的見解，此原則亦顧及到有可能管轄區之間 “已就某些行為的可譴責性達成共識，但各自的法律制度卻規定不同性質的處分，即（某一行為）可能在某一管轄區內是犯罪行為，但在另一管轄區內卻 18 參見《刑事司法互助法》第 131-146 條。司法協助是根據澳門特區法律提供。然而，應請求方的要求，亦可按照請求方的法例提供合作，但以不違背澳門法律的基本原則，亦不會對有關程序的參與人造成嚴重損害的情況為限（第 132 條第二款）。 19 根據《刑事司法互助法》，司法協助請求包括但不限於：1. 送達文書及傳送文件；2. 取證；3. 搜查、搜索、扣押、檢查、鑑定；4. 向涉嫌人、嫌犯、證人或鑑定人作出通知及聽證；5. 人員的過境；6. 提供關於涉嫌人、嫌犯及被判刑人犯罪前科的資料；7. 提供關於澳門法律及其他國家或地區法律的資料。這類請求需透過請求書作出（《刑事訴訟法典》第 214 條及續後數條）。 20 同註 16。 21 根據澳門《刑法典》第 123 條的相關定義，“單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法行為，為輕微違反＂（相關制度參見第 123-127 條）。Cavaleiro de Ferreira 指出，“區分罪行與輕微違反的標準在於後者的預防性質。涉及法律標的的罪行可要求實質侵害刑法所保護的利益；但訂定輕微違反的規定著重的卻只是大體上的危險性，即作出或應作出但沒有作出的行為有可能為不同性質的公共或私人法益帶來倘有或不確定的危險＂（參見其《刑法教程》，總則一，Verbo Editora，1993 年，第 126 頁）。 22 “所有應受譴責且滿足可被科處罰款的法定罪狀條件的不法行為＂，屬違反秩序行為。“（...）在刑事範圍內加入考慮單純影響社會秩序的不法行為，這是由於同屬公共處罰權，其歷史起源與根據最少干預原則而從刑法中剔除的一系列不法行為有關。＂參見 Ana Prata, Catarina Veiga 和 José Manuel Vilalonga：《法律字典——刑法及刑事訴訟法》，第二冊，Almedina，2007 年，第 104 頁。
  • 7 只是行政違法行為（如經濟違法行為就非常典型）＂，因此容許經作出必要配合後，提供某些形式的互助，尤其是 “第六編中所規定的其他互助形式，特別是提供資料＂。23 此司法協助機制再次強調管轄區之間的互相尊重和信任原則，其共同利益為實踐公義並預防或減少 “庇護所＂（safe heavens）的存在。24 不同的是，在 “移交逃犯＂制度（第二編）25 內訂定的雙重歸罪原則要求移交逃犯請求所針對的事實應按照澳門特區以及請求移交逃犯一方的法律均被定性為罪行。因此，屬雙重處罰（一般）原則的例外。 《刑事司法互助法》第 32 條規定如下： 此例外情況是由於考慮到我們面對的是一個與引渡類似的制度。26 引渡是 “歷史最悠久以及最傳統的國際司法互助手段＂。27 史上第一份引渡條約或協定為古埃及法老拉美西斯二世（Ramsés II）與赫梯國王哈圖西里（Hattuschili de Chetta）於約公元前 1291 年簽訂的和約，當中包含一項關於引渡逃亡者的條款。28 23 根據《刑事司法互助法》第 148 條“涉及行政違法行為的司法互助”的規定，第一編與第四編第一章至第三章的規定，經作出必要配合後，適用於主要涉及執行行政違法行為判處財產處分的確定判決的司法互助。參見第 2/III/2006 號意見，同註 8，第 16 頁。 24 Cherif Bassiouni：《Introduction to International Criminal Law》，Transnational Publishers Inc., Ardsley，紐約，2003 年，第 124-133 頁。 25 《刑事司法互助法》第 32-74 條就此制度作出規定。 26 因應澳門特區享有法律及司法自治權（《基本法》第 2 條、第 8 條與第 19 條），有需要配合澳門特區的政治法律特性，賦予其在司法範圍內與其他管轄區合作的方法。這一制度與引渡相似，允許滿足或向其他國家或地區提出與引渡條件類似的司法互助請求。同註 5。 27 關於其歷史發展簡述，參見 José Manuel da Cruz Bucho 等，同註 14，第 16 頁。 28 請參閱 Trevor Bryce：“The ‘Eternal Treaty’ from the Hitite Perspective＂，2006 年，載於 https://britishmuseum.org/pdf/6a%20The%20Eternal%20Treaty.pdf 或 http://www.reshafim.org.il/ad/egypt/ramses-hattusili-treaty.htm。
  • 8 這是各司法互助模式之中最敏感亦是最複雜的合作形式，因為同時涉及到政治層面（觸及一個國家主權行使問題，即行使其刑事法律監督權）以及技術層面（有關請求是否與被請求一方的國內實體法與程序法相符）。29 引渡請求的目的在於請求方為繼續處理相關刑事司法訴訟、執行剝奪自由的保安處分或執行判決而請求另一方移交違法者。然而，此等性質的請求不論是在被動引渡範圍內還是主動引渡範圍內均築起多方面至關重要的障礙，30 因為不論是在個人範圍內——國籍原則：如被請求移交的人為其國民，還是在屬地範圍內——屬地原則：如有關事實實施者並非實施地（locus delicti）國民而其國籍國請求移交有關人士。31 另一方面，（由於國家利益問題而）拒絕移交有關人士將妨礙具刑事管轄權的請求方繼續履行其審判職能；但在此情況下，被請求方則有義務就有關人士實施的犯罪行為作審判，避免讓違法者免於受到處罰（ius puniendi）；32 換言之，必須遵守另一項基本原則——引渡或起訴原則（aut dedere aut iudicare）。33 考慮到引渡的目的以及相關利益，所需的其中一項基本要件為雙重歸罪性，即所實施的事實按照雙方法律均被定性為罪行。 29 正如 M. Cherif Bassiouni 所述，管轄權是指一個國家制定和執行在其領土內適用的刑法的權力（rule-making capacity 和 rule-enforcing capacity），參見《International Extradition: United Sates Law and Practive》，第四版，OCEANA publications Inc., Dobbs Ferry，New York，2002 年，第 64-65頁。 30 同上。 31 Jorge Bacelar Gouveia：《國際刑法——教條式評論視角》，Almedina，2008 年，第 344 頁及續後數頁。Artur de Brito de Gueiros Souza：《引渡法新趨勢》，第二版，Renovar，里約熱內盧，2013年。Júlio Pereira：“刑事管轄權爭議＂，《國際刑事互助——引渡與移交被判刑人》，同註 14，第 133-149 頁。 32 《刑事司法互助法》第 33 條第二款訂定了這一原則。 33 關於引渡與引渡或起訴義務，請參閱 Colleen Enache-Grown 與 Arid Fried：“Universal crime, Jurisdiction and Duty: The Obligation of Aut Dedere Aut Iudicare in International Law＂，《McGill Law Journal》，1998 年，第 614-633 頁。Edward M. Wise：“Aut dedere aut iudicare: The duty to prosecute or extradite＂, M. Cherif Bassiouni 編：《International Criminal Law (Procedural and Enforcement Mechanisms)》，第二版，1999 年，第 15 頁。Cherif Bassiouni：《International Extradition》, Chapter V, OCEANA，2002 年；“The obligation to extradite or prosecute (aut dedere aut iudicare)＂, 《Final Report of the International Law Commission 》 , United Nations ， 2014 年 ， 載 於http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/reports/7_6_2014.pdf。
  • 9 可准予引渡的這一必然推定原則——雙重歸罪原則（以及與之相關的罪行嚴重程度）34 在《刑事司法互助法》第 32 條關於移交逃犯的制度中有明文規定。35 綜上所述，顯然這不僅僅是術語上的差異，而是概念上的差異，36 正如《刑事司法互助法》第 6 條與第 32 條的內容以及所及範圍明顯不同。 三、前衛的刑事立法政策抉擇 在司法互助領域，現時國際刑法的發展傾向於加快相關程序並在拒絕提供互助依據方面增加靈活性，這意味着司法互助請求所受的限制更少，特別是在收集證據方面。 考慮到新犯罪形式（例如電腦犯罪）出現以及因應全球信息社會與嶄新科技而產生的高度複雜性跨國犯罪（例如有組織犯罪、販賣人口、賄賂、清洗黑錢和恐怖主義等）37 增加，這種趨勢是合乎邏輯且不可避免的。這不 34 一般情況下，與罪行刑罰幅度有關：多於一年的剝奪自由刑罰。 35 如移交逃犯是以數個不同事實為依據，且按照請求方法律及澳門法律，對任一事實均可處以剝奪自由的刑罰或保安處分，即使其中一個或數個事實不符合上款所指條件者，亦可准予移交逃犯（《刑事司法互助法》第 32 條第三款）。 36 近年澳門特區與其他國家或地區簽訂的雙邊協定中關於雙重歸罪原則的條款（參見與葡萄牙簽訂的移交逃犯協定的第 3 條第二款以及與南韓簽訂的移交逃犯協定第 2 條第一款）中可發現這一差異十分明顯；但某些情況下相對於雙重處罰原則卻不是那麼明顯（參見與蒙古及南韓簽訂的刑事司法協助協定第 3 條第六項），這是由於允許雙重歸罪原則作為拒絕提供司法互助的理據。然而，前者將雙重歸罪原則視為限制要件，後者則僅將雙重歸罪原則視為任擇性理由。由被請求方確定滿足雙重歸罪這一要件是否具決定性。而關於上述第 3 條第六項條文的解釋則可能是在談判桌上蒙古及南韓均認為雙重歸罪對於司法協助來說十分重要。有需要待簽訂更多的司法互助協定後方可更明顯證明不予處罰原則。即使如此，值得注意的是：與南韓簽訂的刑事司法協助協定第 1 條第六款允許稅務方面的互助，有關協定載於 https://www.io.gov.mo/cn/legis/int/rec/2276。 37 根據 Cherif Bassiouni，這是一個旨在維護和實踐刑事司法公正的間接執行刑法的制度。這種刑事司法互助方式作為防範性措施令違法者無法逃避懲罰，亦可避免違法者濫用其他對其較有利的管轄區法律作為逃避司法審判的手段（safe havens），同上，同註 24，第 124-133 頁。此外，請參閱 Robert J. Currie：《Intenational & Transational Criminal Law》，Irvwin Law Inc，2010 年；關於國際犯罪與跨國犯罪種類，請參閱 Neil Boiste：《An Introduction to Transational Crimes》，Oxford University Press，2012 年。
  • 10 可避免的現實為各國帶來（新的）挑戰，特別是在刑事司法公正方面，因為已超越了傳統的（境內）犯罪模式。38 現時刑事領域的國際公約——《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》（又稱《巴勒莫公約》）、39 《歐洲理事會網路犯罪公約》（又稱《布達佩斯公約》）40 或《聯合國反腐敗公約》（又稱《梅里達公約》）41 ——正正體現出這種憂慮／意識，強調有需要促進最大程度的國際刑事司法互助，並使之變得更便捷，以減少或堵塞國際或跨國犯罪問題。因此，這些國際公約傾向於限制雙重歸罪原則的適用，並將其限制於引渡制度範圍內。42 作為上文理據，可參閱《巴勒莫公約》第 16 條及第 18 條條文： 1. 3 1 a b… 1. 3… 9. 38 José Carapinha：“刑事訴訟程序和暴力或高度組織化犯罪＂，《澳門〈刑法典〉和〈刑事訴訟法典〉頒佈 20 週年紀念研究》，Pedro Pereira de Sena, Jose Miguel Figueiredo（研究協調），官樂怡基金會，2016 年，第 878-879 頁。 39 載於 https://www.io.gov.mo/cn/legis/int/rec/189。 40 載於 http://www.dgpj.mj.pt/sections/relacoes-internacionais/copy_of_anexos/convencao-sobre-o/downloadFile/attachedFile_f0/STE_185.pdf?nocache=1200659879.8。 41 載於 https://www.io.gov.mo/cn/legis/int/rec/609。 42 Kimberley Proust 提及關於雙重歸罪原則作為拒絕提供司法協助的理據的爭議，認為這種合作模式不會對個人自由或被請求方管轄權構成直接影響，但卻可能妨礙請求方的刑事調查。某些情況下僅針對特定調查技巧予以保留，例如搜索或扣押（參見《美洲國家刑事司法互助公約》第 5 條）。“International Cooperation in combating serious crimes: The Role of Mutual Legal Assistance in Criminal Matters＂，《International Cooperation in Penal Matters 課程論文集》，ISISC，Sicarusa，2004 年 5月 17 日至 19 日，第 8-10 頁。
  • 11 或《布達佩斯公約》第 24 條及第 25 條條文： 1.a) … 1. … 5. ... 又或《梅里達公約》第 44 條及第 46 條條文： ... ... ... ... 總括來說，得出的結論如下： ˙刑事司法互助的原始及最終目的是保障刑事公正，預防、禁止及懲治犯罪行為；
  • 12 ˙有效適用刑法的前提是在訴訟程序中嫌疑人可獲最低保障，以及促進罪犯重返社會； ˙雙重處罰原則是《刑事司法互助法》的一般性原則； ˙雙重歸罪原則屬雙重處罰原則的例外情況，因為前者與移交逃犯制度相連； ˙其差異不僅僅是術語上而言，而是實質概念上的差異，因為這兩個概念的目的不同。 澳門特區立法者深知各地法律體系以及其刑法制度之間存在差異，有需要按現代社會背景與各地刑事犯罪分類特性，調整刑事司法互助領域的原則、規定，因此，（在 2006 年）決定推動革新，在司法協助方面採用一項更廣泛適用的原則，減少司法互助中的法律限制，以促進各締約國之間的刑法公正以及避免犯罪者有機會逃避刑罰。 因此，這一刑事立法政策抉擇具前衛性，與全球趨勢並肩而行，致力讓司法互助變得更便捷和靈活，且讓其涉及範圍變得更廣泛；配合此領域的主要國際公約，令雙重處罰成為澳門特區刑法體制的區別性元素。
  • 《行政》第三十三卷，總第一百二十八期，2020 Nº. 2 1 澳門非法移民合法化（1982-1990）的經過及後果 * 一、前言 澳門經濟在 1970年代起飛，工商業發展蓬勃，在 1970至 1979年間澳門本地生產總值的年平均實質增長率在 20% 左右，10 年間的經濟規模擴張 3.86倍，強勁的經濟增長趨勢一直維持至 1983年。1 另一方面，中國內地在 1978年開始實行改革開放政策，不少內地居民通過申請單程通行證來澳，但更多卻因為申請程序冗長而選擇通過不合法的途徑偷渡來澳。這些內地人士不論合法來澳與否，都及時填補了澳門本地勞動力緊絀的缺口，但當中的非法移民為澳門社會產生治安隱患以至官員貪腐的問題。澳葡當局自1980 年採取突擊行動拘捕非法移民並將其遣返中國內地以來，逐漸意識到非法移民為數甚鉅，難以悉數搜捕，加上多數非法移民出於改善生活而偷渡來澳，並未為非作歹，甚至為了取得合法身份而被犯罪集團欺騙。 如何讓這批對澳門經濟多少作出貢獻的人在澳門的逗留合法化與嚇阻偷渡人潮之間取得平衡，成為當局構思解決非法移民問題之道。由於當時澳門地區生效的居留法律制度（第 1796號立法性法規《澳門省入境、逗留及長期居留章程》）明確排除“由中華人民共和國而來之中國人”受該制度的規範（第 2條 a）項），2 當局不能根據該法規向這批非法入境者發放身份識別文件，但考慮到這些人來澳的主要目的是尋找工作，因而需要設法使在澳門工作的非法移民合法化。 * 博士，研究方向為公共行政管理。 1 陳震宇：“澳門長期經濟發展趨勢剖析（1960-2015）”，《澳門公共行政雜誌》總第 112期，2016年，第 63-91頁。最新估算數據沒有發表。 2 Diploma Legislativo n.º 1796. Boletim Oficial de Macau, n.º 27, 5 de Julho de 1969, p. 1035-1052.
  • 2 非法移民合法化是 1980年代澳門社會曾經歷的重大事件之一，生動地反映處於轉型時期的澳門在社會、政治、行政方面的發展面貌，是澳門社會史的重要構成部份。從 1982年無證勞工登記行動，到 1989年“龍的行動”直到 1990年的“三・二九”事件，整套經歷對澳門社會的影響極其深遠。值“三・二九”事件三十週年之際，本文通過回顧非法移民合法化的歷程經過，一方面釐清事實，另一方面探討事件對澳門造成的影響。 二、1982年無證勞工登記行動 1982年 2月 18日，當局以準備草擬禁止僱用無證人士條例為理由，邀請澳門中華總商會、澳門廠商聯合會、澳門出口商會（今澳門出入口商會）、澳門建築置業商會和澳門毛織毛紡廠商會（通稱“五大商會”）代表到仁伯爵醫院禮堂召開閉門商談，會上提及管制非法居民的具體措施，並促請與會者對會議內容保密。由此有理由相信當局一方面向廠商社團表示將尋求以發出證件的方式解決無證勞工和非法移民問題，另一方面在技術處理上尋求廠商社團配合，以便行政當局爭取時間草擬法例的具體細節。而五大商會後來接受當局委託展開的前期準備工作有兩項：統計人數、登記資料。 在五大商會與當局會面的消息見報後，社會出現仿效香港發出“綠印身份證”（向居住未滿 7 年者發出的身份識別文件）做法的聲音，建議當局先登記無證居民，若干年後如果沒有犯罪且有工作證明，便向其發出身份證，認為先掌握資料有助日後圓滿解決問題。3 經過四次商談，在 3月 8日舉行的第五次商談中初步確定以登記商會會員僱主僱用的無證勞工資料作為工作方向。3 月 13 日，五大商會聯合公佈，15 日起舉行為期 10 天的無證勞工登記統計，由僱主分別填報企業內無證勞工、無證勞工的家屬，以及合法居民的無證家屬人數，再由五大商會收集後，於 26日呈交澳門保安部隊司令部，共得出無證勞工人數約 23,800 人、無證勞工家屬約 3,000 人、合法居民的無證家屬也有約 3,000人的統計結果。4 3 “禁僱黑民問題，週一作第四度諮詢”，《華僑報》1982年 2月 24日，第 4版。 4 “五會昨呈資料，保安司發消息”，《華僑報》1982年 3月 27日，第 4版。
  • 3 1982年 4月 2日，澳門保安部隊公佈解決無證勞工問題的第二步：從6日起由廠商負責登記無證勞工及其家屬的個人資料，經警方審查後向其發放“臨時逗留證”（時譯“臨時居留證”）。為審慎起見，登記表格共一式三份：第一聯根由接受登記的勞工保管，暫作身份識別文件；第二聯根由僱主保管；第三聯根由警方存檔，並根據聯根上的編號分批安排被登記勞工到治安警察廳領取臨時逗留證。另一方面，行政當局在 4 月 12 日頒佈第18/82/M號法令（禁止僱用無證人士），為發出臨時逗留證提供法律基礎和依據，理順了發證的基本目的。商會在 4月 26日完成登記資料並呈交警方後，警方由 5月 1日起分批發出臨時逗留證，直至 7月 12日結束，趕及在上述法令生效當天完成所有發證工作。警方一共發放了 24,016 張臨時逗留證。警方從 1984年 5月 21日開始為臨時逗留證的持證者分批換發身份證，至 1985年 5月 29日基本結束，期間共發出約 23,400張身份證。5 臨時逗留證是保安當局給予原屬非法入境的內地人士在澳門合法工作和自由活動的憑據，其效力在當局後來發表的通告中也加以說明：“根據1982年 4月 12日頒佈的第 18/82/M號法令，頒發了‘臨時居留證’，該證件原意為使持有人能在澳門當局面前證明其獲准在本地區居留，但並不給予持有人以其它法律效果，亦並不允許持有人用於超越上述法令所規定範圍的任何其它目的。”6 儘管當局極力否認此舉為“特赦”，7 但縱觀是次登記無證勞工行動的過程，當局以先發出臨時逗留證，再等待時機成熟才發放身份證的做法，根本與特赦無異，而此舉在客觀上亦產生既可避免偷渡人潮大規模湧入造成澳門社會震盪，又給予本地社會時間消化和接納這批人士的效果。無怪乎當時報章評論亦稱之為“對非法入境者不叫特赦的‘特赦’”、“對非法入境者既然不赦又赦了”。8 5 “藍帶證共發二萬四千餘張，換領身份證兩萬三千餘份”，《華僑報》1985 年 5 月 30 日，第 2版。 6 澳門治安警察廳第 ID1/85 號通吿，1985 年 11 月 28 日。通告中的“居留”應理解為“逗留”（permanência）。 7 “明天起十日內作僱員登記，五會及廿三屬會負責工作”，《華僑報》1982 年 3 月 14 日，第 4版；以及“截登記後偷渡客減少，昨天全日只拘獲一人”，《華僑報》1982 年 3 月 27 日，第 4版。 8 “檢討缺點，堵塞漏洞”，《華僑報》1982年 4月 11日，第 2版。
  • 4 三、“龍的行動” 由於臨時逗留證的發證原意是把非法勞工在澳門的就業情況合法化，合法居民中沒有就業的無證家屬，以及無證勞工的子女都不涵蓋在發證範圍之內。因此，1982 年的無證勞工登記行動其實只是局部解決澳門非法移民問題。對於沒有涵蓋在發證範圍內的人士在澳門逗留的合法化問題，澳葡當局並無即時處理，最初的原因是警方經審查後發現有大量的虛報個案，因而選擇“一刀切”不予發證。另一個原因是按照葡萄牙（澳門）民法原則，未成年人必須與父母居住。換言之，只要父母是合法居留，而又能證明他們與子女的血親關係，子女合法居留問題不大，這就給予行政當局留待日後解決的空間。事實上，在無證勞工登記和發證行動結束後，有關臨時逗留證的條款在修訂禁止僱用無證人士的法例時（即 1985 年 6 月 25 日第 50/85/M號法令）得到保留，在一定程度上又反映當局有意再度通過發放臨時逗留證作為解決餘下問題的手段之一。 然而，五大商會早在當局決定為無證勞工登記具體資料時已表明不認同先為無證勞工及其家屬登記發證的做法，在 1982年 4月 5日發表的“書面談話”中呼籲行政當局應在實施禁止僱用無證人士條例之前徹底解決非法居民問題，“因為這個問題十分複雜，牽涉面廣，如不認真研究，愼重處理，勢必不利於澳門的安定”，又警告 “今後事情發展，概由政府負責”。9 就是因為行政當局當時未有徹底解決非法移民問題，已領取臨時逗留證或身份證的原無證勞工出於家庭團聚的目的而選擇繞過向內地公安部門申請單程通行證的漫長程序，把他們滯留在內地的子女帶來澳門，有些甚至連父母、兄弟姊妹、配偶、姻親等親屬也接濟過來。除了原來的無證勞工家庭之外，不法份子也看中當局的缺失，不斷在內地尤其是廣東、福建兩省散播“特赦”謠言以吸引他人偷渡來澳謀利，偷渡者也甘於冒險，博取將來獲得登記的機會。這導致偷渡潮一直未見放緩，更衍生出無證學生問題，為日後進一步展開的登記行動埋下伏線，再加上澳門進入政權交接的過渡時期後本地政界的內部矛盾日趨複雜化，在多種因素交互影響下，最終爆發 1990年“三・二九”事件。 9 “五會發出書面談話，對當局做法存異議”，《華僑報》1982年 4月 6日，第 4版。
  • 5 當時的無證兒童在抵達澳門後，兩大源流學校——分別由傳統華人社團和天主教會（包括澳門教區及修會）主辦的學校——以至一些小型的夜校和英文班都本著有教無類的精神而錄取他們，讓他們能接受正規教育，照顧其成長需要。根據時任立法議員何思謙在 1986年掌握的不完整統計數據，在 40所向其提供資料的學校中，共錄得 603名無證學生，有半數以上的父母都具有合法居留權。10 另一方面，由於當時各校對學生的資料登記未盡完善，有部份家長當初為其無證子女報讀時曾冒稱持證，故實際人數更多。隨着這批無證學生漸漸長大，完成學業指日可待，其畢業後的出路問題逐漸浮現，為澳門社會的長遠穩定埋下了計時炸彈。 分別在 1986~1987 年和 1987~1991 年出任過澳門總督的馬俊賢（Joaquim Pinto Machado）和文禮治（Carlos Montez Melancia）不約而同地在回顧各自任內工作的文章中對解決在澳非法移民問題的往事隻字不提，11 在一定程度上反映出澳葡當局在邊境管理方面的無力感，進一步揭示問題的複雜性。由於當時澳門仍未在與連接內地的拱北設立出入境事務站，加上本地警力薄弱，當局一旦作出解決問題的決定時，如果沒有中方的必要配合，單靠澳門本地的力量勢必陷入失控境地。所以，對於解決無證學生以至非法移民的問題，當局只能在中方以及澳門民間團體的配合下無聲無息地謹慎展開。 即使在馬俊賢於 1986 年 6 月就任澳門總督之前，高斯達（Vasco de Almeida e Costa）總督任內的澳葡行政當局已著手準備解決無證學生的方案。當年 2 月，有消息傳出指教育文化司正籌備向全澳學生（不論其是否持有身份證明文件）發出學生證，雖然對外宣稱的原因是統計學生人數“以便日後擬訂教育事務工作的計劃”，12 但從事件往後的發展觀察，當局似乎在客觀上尋求產生通過登記學生個人資料為解決問題踏出第一步的效果。馬俊賢就任澳門總督後，尋求以新的思路探索解決無證學生問題的辦法。由於澳門總督自 1981年起已多次把有關外地人在澳門居留事宜的權限 10 “無証學生有六百多人，處境困難合理解決”，《華僑報》1986年 10月 24日，第 3版。 11 參閱 Barreto, LF (ed., 2010). Rumos de Macau e das Relações Portugal-China (1974-1999). Lisboa: Centro Científico e Cultural de Macau, IP. 12 “敎育司擬統一發學生證，便利搜集資料訂定計劃”，《華僑報》1986年 2月 20日，第 3版。
  • 6 轉授予澳門保安部隊司令，13 這在程序上使保安司令（或澳門保安部隊）成為第一責任人。馬俊賢就任後也沿用此一做法，14 因此試圖把解決問題的責任推給澳門保安部隊。馬俊賢在 7月 22日為新任保安司令傅英偉 （José Fernando Proença de Almeida）監誓的就職儀式上首次提出解決非法移民問題的兩個步驟：由澳門保安部隊從源頭阻截，並從人道主義立場出發，解決在澳無證家屬問題。但是，傅英偉在答辭中僅認為澳門保安部隊有充足的人力和物力堵截非法入境渠道，更在隨後回答中文傳媒的書面提問時明確表示，保安司令僅負責執行法律，解決無證家屬問題屬政治決定，應由行政當局研究方案。15 由此可見，保安當局僅認為自己在外地人居留事宜上只有執行權限，行政當局則認為既然有關權限已經轉授，應先由保安當局制定方案再交由行政當局考慮。雙方對於各自權限的不同理解，隱約折射出行政當局與保安當局之間對於解決問題的取態，甚至對於應該由誰牽頭解決問題已開始存在一定的分歧。 既然保安當局似乎對總督的看法無動於衷，馬俊賢於是採取與 1982年實施無證勞工登記行動相似的“資料登記”策略，結合從源頭堵截非法移民並行的思路，嘗試整合行政當局和保安當局力量徹底解決問題。1986 年10月，時任教育文化政務司高秉倫（Mário Ferreira Cordeiro）向媒體透露正展開具體工作，聲稱早前“已搜集本澳無證學生的資料，如居澳的時期等”。16 高秉倫所指的資料搜集工作，相信是指行政當局 10月份委託澳門中華教育會和澳門天主教學校聯會開展的行動。為防止引發偷渡潮，此事秘密展開，澳門中華教育會更在 10 月 29 日特別召開會議研究執行方案，決定具體的實施辦法為：由會方於 10月 31日 11時召集 29所會員學校（大部份屬於傳統華人社團主辦的學校，亦有少量由基督新教團體主辦的學校）的負責人開會，要求當日 12時 30分之前把全校在讀學生名單交會方封存，期間不得向外界透露消息。14 時，由校方向學生和家長宣佈為在讀無證學生登記的消息：凡在 14 歲以下，當年 9 月 30 日前入學，父親或母親為合 13 首份批示見 Portaria 102/81/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 27, 2.º Suplemento, 8 de Julho de 1981. p. 1023. 14 Decreto-Lei n.º 93/86/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 29, Suplemento, 21 de Julho de 1986. Página única. 15 “傅英偉指稱屬政治問題，保安司只遵從法律行事”，《華僑報》1986年 8月 29日，第 4版。 16 “政府關注無証學生問題，將採取有關措施去解決”，《華僑報》1986年 10月 28日，第 3版。
  • 7 法居民的無證學生可辦理登記；而超過 14歲又未滿 18歲，能證明在 14歲之前已在澳門就讀的無證學生，以及父母離世但有監護人在澳門合法居留的無證學生，可登記資料予保安當局參考。初步登記於傍晚學生離開前結束，詳細的登記工作在後來數天繼續執行；而天主教澳門教區事前亦按照保安司令的要求，在屬下和修會主辦的學校內秘密辦理。17 另一方面，馬俊賢總督在 1987 年 5 月 26 日發出批示，設立一個由澳門保安部隊的步兵中校鍾壽盛（Chung Su Sing）為主席的常設工作組與廣東省有關方面接觸，適時解決粵澳邊境問題，18 但由於馬俊賢在 5月 30日突然辭職，接續的工作隨之停頓。在文禮治於 7 月接任澳門總督後，教育司在 11月份開始向全澳學生統一發放學生證，規定只有持有學生證的同學才能就學，大概有凍結無證學生現狀的用意，而各校另外在 1988 年 11 月22日為合資格學生補辦登記。19 1989年 1月 9日，保安當局在知會中方並向澳門主要民間社團和學校解釋行動詳情後，對外宣佈在 10 至 11 日為在 1989 年 1 月 31 日未滿 18歲、並未接受澳門中華教育會和天主教澳門教區在 1986 年和 1988 年登記而又符合條件的無證青少年登記，事前已作登記的無證學生則由治安警察廳派員到校確認，並向其發給領取身份證憑條。由於展開這次行動正值中國生肖年龍年的年尾，故以“龍”（dragão）為代號，俗稱“龍的行動”（Operação Dragão）。整個行動共登記了 9,603 人，包括公開登記部份的5,611 人和到校確認部份的 3,992 人，通過甄審後獲發身份證的約有 4,500人。20 從行動成果可見，獲發身份證的青少年中絕大部份都是過去曾在學校登記的無證學生，通過公開登記並符合資格獲發身份證的只有 500多人。為堵截有人趁機渾水摸魚，澳門保安部隊在登記行動進行期間又調配警力在沿岸和市內各處截獲 573 名偷渡者。21 同一時間，毗鄰的廣東省珠海市 17 “教育會登記無證學生今截止，所得資料即日向教育司遞交”，《華僑報》1986年 11月 5日，第 4版；以及劉羨冰：“澳門回歸的歷史歲月”，《炎黃春秋》2019年第 12期，第 32-35頁。 18 Despacho n.º 32/GM/87. Boletim Oficial de Macau, n.º 24, 15 de Junho de 1987. p. 1635. 19 劉羨冰：“澳門回歸的歷史歲月”，《炎黃春秋》2019年第 12期，第 32-35頁。 20 “四千無證父母獲准發證，羅樂祺稱下週一起辦理”，《華僑報》1990年 3月 28日，第 2版。 21 “曾接觸中國及多個社團，聽取意見解釋行動詳情”，《華僑報》1989年 1月 13日，第 1版。
  • 8 有數以千計內地人士湧到拱北口岸，當地軍警在拱北、灣仔一帶拘留 200多人。22 四、“三・二九”事件 與 1982年登記無證勞工行動一樣，“龍的行動”並未完全解決澳門非法移民的問題，當局只能通過“龍的行動”的資料登記而掌握受惠者父母一方或兩者都是黑市居民，即所謂的“無證父母”的情況。1989年 2月 28日，葡萄牙共和國總統蘇亞雷斯（Mário Soares）訪問澳門，翌日前往附設於總督府內的立法會準備發表演說途中遇到兩名家長戲劇性情願，請求介入釋放被拘留的無證妻子。蘇亞雷斯承諾與澳門總督商量解決問題，著其以後不需要再前來情願，總督自會處理，並向在旁警官著令一定要在下午釋放她們，不能因為這次請願而被遣返。3月 3日，蘇亞雷斯參觀媽閣廟時，又遇到一名警員請願，請求為其妻子發證。 在澳門的葡裔社群看來，蘇亞雷斯遇到的兩次請願是促使行政當局後來徹底解決黑市居民問題的重要因素，雖然他們並無證據加以證實。記者基達斯（João Guedes）在接受葡萄牙新聞社（Lusa）同工訪問時認為：“大家都預見到這是一個有需要解決的問題，卻沒有人有勇氣推動這件事情，直到蘇亞雷斯那次事件之後。”基達斯又提到有關的工作一直以“最高機密”形式籌備。23 事實上，行政當局早在 1988年已與立法議員曹其真（廠商代表）、吳榮恪（出入口商代表）、劉焯華（勞工團體代表）、何思謙（曾關注無證學生問題）等組成一個非正式的工作小組，斷斷續續地商討解決方案，但對於解決問題的時機和技術細節卻一直未有共識。有份參與小組工作的時任立法議員何思謙在接受香港電視節目訪問時認為，行政當局意識到非法移民問題複雜，但對於是否全部都發給證件還是只發給部份合資格者則一直猶豫不決，是造成後來“三・二九”事件混亂局面的重要原因。24 22 “澳門特赦無證學生拱北數千人欲過關，當局嚴加防範已拘二百多人”，《華僑報》1989年 1月13日，第 9版。 23 Soares e a “Operação Dragão”, Lusa, 2017年 1月 7日電。該篇報道講述的是 1990年“三・二九”事件，但記者誤稱之為“龍的行動”。 24 電視廣播有限公司：“星期一檔案：趕登記”，1990年 4月 2日。
  • 9 另一方面，並未獲邀參與有關工作的另一位立法議員聯同 1989年當選的一名市政議員在 1990年 1月以“調查在本澳已經定居多年的內地移民，長期未能申請他們在內地的直系親屬來澳團聚的情況”25 為理由，展開題為“助你家人團聚”的“社會調查”並公開派發“問卷”，一度引發 500多人誤會為當局展開新一輪登記而包圍兩人的議員辦事處，結果警方不得不出動驅散。26 由於二人事前並未通知警方，因而引起對方不滿，27 一直跟進有關工作的其他政界人士亦對二人的舉動甚感不滿。28 1990年 3月 27日，澳門保安部隊司令部宣佈總督已在 3月 23日簽署批示，將自 4 月 2 日起分批向在“龍的行動”中獲發身份證的未成年人的無證父母發出身份證，涉及人數約 4,200名。29 據聞此事事前並未知會傳統華人社團和有關工作小組的立法議員，也只是在消息發佈前數小時知會新華社澳門分社外事辦公室，請求轉告內地有關方面到時加強戒備。30 消息經澳門電台公佈後，大批與發證條件不符的無證人士在 17時開始陸續在士多鳥拜斯大馬路的治安警察廳身份證科門前聚集，警方驅散後轉到南灣街（今南灣大馬路）總督府前聚集，人數越來越多，甚至有人動用貨車載人前來聲援，至 28日凌晨已達 700人左右。保安司令傅英偉與請願者代表商談後，著其組織一個小組作為代表，繼續與保安司令部接觸，研究解決辦法，但由於在場人士對於小組的組成意見分歧，局面僵持。31 3月 28日 10時 30分，總督文禮治返回總督府上班，15分鐘後派人接見請願者，請他們選出代表並起草請願信，列出訴求，到 11時許選出 6名代表，聯同凌晨自動請纓的兩名代表分頭前往保安司令部和總督府談判，結果保安司令要請願者離開總督府才能談判，而澳門總督辦公室則著請願者代表與保安司令詳細研究，請願信則轉交予總督。請願者頓變“人球”之 25 “填表只是作一項調查，非再次登記無證人士”，《華僑報》1990年 1月 15日，第 2版。 26 “誤認為無證親屬登記，五百人聚集引起混亂”，《華僑報》1990年 1月 17日，第 1版。 27 “警方謂不希望再發生，同類活動應事前通知”，《華僑報》1990年 1月 18日，第 2版。 28 “在‘澳門事件’的背後（下）”，《華僑報》1990年 4月 2日，第 5版。 29 “四千無證父母獲准發證，羅樂祺稱下週一起辦理”及“保安司令部發證通告，下午四時由電台首播”，《華僑報》1990年 3月 28日，第 2版。 30 “在‘澳門事件’的背後（下）”，《華僑報》1990年 4月 2日，第 5版。 31 “七百黑民督轅示威，要求澳府一視同仁”，《華僑報》1990年 3月 28日，第 1版；以及“無證大軍包圍警廳督轅”，《華僑報》1990年 3月 28日，第 2版。
  • 10 餘，行政當局與保安當局長期以來的分歧再次暴露。14 時左右，請願者提出要在 17時前與總督對話，否則絕食回應。經過一輪擾攘，總督辦公室在19時發出通告，宣佈把向無證父母發出身份證的措施押後 45天，並著令示威者於 20時前離開，否則有機會被遣返。然而，該通告的第五項卻提到：“但示威者得對本身採取此種公開立場的理由準備有依據的陳述，由各組類似情況的人士在澳門保安部隊司令部作出。因為行政當局在得到立法會的合作下，真正樂意在適當時考慮示威者所採取態度的公平性。”32 意即當前的混亂局面是由保安當局事前安排不當而造成，與行政當局無關，請願者應先向保安司令部表達訴求，行政當局會同立法會（主要是指上文提及的工作小組）在接收意見後會加以考慮。行政當局與保安當局的分歧至此已表露無遺。 總督辦公室的通告發出後，警員陸續抵達現場，於 20 時 20 分開始向總督府兩邊分別展開驅散。另一方面，攜同小孩的請願者則由警方安排大卡車載離現場，被帶往位於關閘的特警總部辦理登記手續，原先已被驅離的人群見狀又重新集結。保安司令傅英偉指示治安警察廳廳長馬英時（António Martins Dias）在現場設站登記無證人士，並於事前知會總督。22時，警方先在總督府西側的羅飛勒前地（燒灰爐）設點登記在場人士，一小時後又在總督府東側的南灣里附近設點，但只登記攜同小孩的父母。其他聞風而至的黑市居民一夜之間湧到中區，人龍從亞美打利庇盧大馬路（新馬路）口伸延至金碧娛樂場。3月 29日 2時，警方宣佈登記地點改在特警總部對面的警察球場，聚集人士於是向球場靠攏，期間曾發生擁擠，場面混亂。由於警察球場至 5 時已告爆滿，警方接納當時在場的諮詢會委員、商人廖澤雲向逸園賽狗會請求開放狗場的建議，獲會方同意後安排車輛接載婦孺到該處安置，其餘人士則自行前往，但由於現場擠迫混亂，6時曾險釀成人踏人事故。鑒於情況緊急，保安司令部臨時聯絡新華社澳門分社外事辦公室，請求拱北口岸延遲開始通關時間。 眾人前往狗場後，警方在 7 時將大門關閉，至 11 時 30 分才完全控制場面並開始為場內人士登記，手續包括套取指模和發出收條，到 17時 35分左右完成。由於保安司令部下午發出通告，訂截止接待時間為 21時，警方 32 “督辦公室發出通告，向請願者作五點宣示”及“警方清場驅散靜坐羣眾，攜小孩無證者另行處理”，《華僑報》1990年 3月 29日，第 3版。
  • 11 於是繼續為在場外等候人士的登記，在 19時左右指揮他們進場，但期間因保安部隊學員前往增援時被輪候者誤會為“截龍”而再度釀成人潮擠壓事故。整個登記過程在 21 時 45 分全部完成。警方同時在氹仔警司處和柯維納馬路澳門賽馬會對開設立登記站為離島的無證居民登記，至 16時結束。這次行動共接受 45,053人登記，33 在特警總部、警察球場和逸園狗場等處的人潮擠壓事故共造成 100多人受傷，警方全天先後鳴槍共 11響以遏止混亂場面。34 為所有無證居民登記，始終只是權宜之計，特別是總督辦公室 28日傍晚發出通告後的事態發展，凸顯行政當局在局面的控制上處於下風。基達斯認為，當時“總督（文禮治）感到進退兩難，所有人都感到進退兩難，而且總督在別無選擇之下才不得不求助於保安司令，然後才說‘把所有在澳門的人都給我合法化’”。35 而行政當局對於登記完成後的下一步工作何去何從，亦似乎並無頭緒，反因個別保安部隊人員在登記行動結束後翌日誤信有關加薪立法許可的謠傳而前赴總督府抗議，更導致有立法議員被毆打，加上里斯本方面派出兩名武裝部隊代表來澳研究《澳門組織章程》修改後因保安司令部將被裁撤而衍生的架構銜接問題，順道了解 “三・二九” 事件的經過，使得文禮治總督必須先處理澳門保安部隊的內部問題，36 再研究下一步行動。 4月 9日，總督以內部批示成立一個名為“九○登記無證人士協調委員會”（Comité Coordenador da “Operação Indocumentados/90”，下稱“協調委員會”）的工作小組，而澳門的民間社團――澳門中華總商會、澳門廠商聯合會、澳門出入口商會、澳門建築置業商會、澳門毛織毛紡商會、澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會和澳門銀行公會亦組成一個工作委員會，共同研究下一步行動的方案。在各方的努力下，原定 90天內向總督提交方案 33 “已登記無證者明起辦理認別資料手續”，《華僑報》1990年 5月 6日，第 1版。 34 “整日登記工作過程尚順利，入場見混亂百人擠踏受傷”，《華僑報》1990年 3月 30日，第 3版。 35 Soares e a “Operação Dragão”, Lusa，2017年 1月 7日電。該篇報道是關於 1990年“三・二九”事件，但記者誤稱之為“龍的行動”。 36 最終副司令羅保泰（José Henrique Rola Pata）和參謀長羅樂祺（Nuno Roque）4月 4日被免職，即時生效；司令傅英偉 4月 6日呈辭，4月 26日返葡。
  • 12 的要求，37 結果在 4月 23日便完成。據曾參與協調委員會工作的澳門身份證明司司長馬秀明（Salomé Madeira）透露，當局希望發證工作能在 1991年人口普查開始之前完成，藉以取得更準確的人口統計資料。38 總督在 4 月30 日簽署第 49/GM/90 號批示，確定臨時逗留證的式樣。39 當局決定在 5月 7日至 7月 31日開始為已登記的無證人士記錄個人資料（稱為“資料認別”），藉以撇除外地僱員、已受居留法例規範的人士和遊客等。協調委員會和工作委員會此後繼續討論甄審的分類和發給臨時逗留證的資格，藉以覆核資料。經認別資料後，通過資格甄審的有 30,312人。當局自 8月 27日起發出臨時逗留證，至 10月 3日結束，最終有 26,838人領證。至於 “三・二九” 事件的起因——對“龍的行動”中發現的無證父母的發證工作，最後通過個別通知的方式處理，最終有 3,088人獲發臨時逗留證。40 換言之，通過“龍的行動”和“三・二九”事件而獲發臨時逗留證的黑市居民共29,926人。這批持證人在澳門出生的子女亦獲發臨時逗留證。當局在 1996年 7 月 22 日開始為持有臨時逗留證的人士換領澳門居民身份證，41 共32,779 人換領。42 這批人士從其領取居民身份證起開始計算在澳門通常居住的年期，並自 2003年起陸續取得澳門居留權，成為澳門特別行政區永久性居民。 五、 結語 1970至 1980年代，澳門與中國內地存在巨大的生活差距，加上內地單程通行證制度未能充分滿足家庭團聚的需要，使不少內地居民在當時選擇偷渡來澳，衍生困擾澳門社會多年的非法移民問題。澳葡當局儘管意識到有解決此一問題的必要，並從原來的單純強制遣返轉變至強制遣返與合法化 37 “研究無證登記善後問題，九十天內定出解決辦法”，《華僑報》1990年 4月 11日，第 1版。 38 “馬秀明認是 ‘愉快的結束’，稱臨逗證者對澳門有貢獻”，《華僑報》1996 年 12 月 19 日，第4版。 39 Despacho n.º 49/GM/90. Boletim Oficial de Macau, n.º 19, 7 de Maio de 1990. p. 1635. 40 “二萬六千八百多人，獲發給臨時居留證”，《華僑報》1990年 10月 31日，第 5版。 41 “臨逗證換身份證每週公佈號碼”，《華僑報》1996年 7月 10日，第 1版。 42 “臨時逗留證今起失效，仍有二百餘人未換領”，《華僑報》1997年 3月 19日，第 4版。
  • 13 並行的策略，但由於在合法化的初期未有果斷和徹底解決問題，導致偷渡潮在 1980年代一直無法遏止，更因為無證兒童的出現而導致事態發展至瀕臨人道危機的邊緣。從 1982年登記無證勞工行動到隨之產生的“龍的行動”和“三・二九”事件，非法移民合法化進程導致可在澳門合法逗留和居住的人口暴增，不但改變本地的社會結構，其深遠影響完全在當時的行政當局以至整個澳門社會的意料之外，為行政當局在展開社會發展規劃時帶來額外的考慮和承擔。而雖然“龍的行動”是“三・二九”事件發生的導火線，但“三・二九”事件本質上是當局被動作出的一次權宜性登記行動，與“龍的行動”由當局主動發起並具針對性的登記行動不同，“三・二九”事件只是“龍的行動”的枝節，二者不能混為一談。“三・二九”事件不能被稱為“龍的行動”。事實上，當局在事件發生後把有關的登記行動命名為 “九○登記無證人士行動”（Operação Indocumentados/90）。 在非法移民合法化進行期間，正值本地華人開始廣泛參與社會政治事務，該進程一度成為華人社群中非主流政治陣營試圖藉以爭取支持的議題，但由於處理手法有別於傳統方式，明顯欠缺成熟，對徹底解決問題的原有進程造成干擾。至於“三・二九”事件爆發的背後是否牽涉澳門保安部隊對無證父母登記的技術安排出現分歧，甚至內部人事糾紛以至時任葡萄牙總統的角色等傳聞，至今仍沒有實質證據支持這些說法，部份與事件有關的人物亦基於專業操守而從未發表評論。43 後來一名葡萄牙記者為蘇亞雷斯撰寫的傳記中，關於澳門的部份亦並無提及此事。44 然而，可以肯定的是，行政當局和保安當局在 1982年登記無證勞工行動上合作無間的局面，隨着人事更迭而對授權和被授權權限的理解產生不一致而有所改變，導致非法移民合法化進程的中後期彼此對解決餘下問題的策略和方法出現分歧，是最終即席選擇以全面合法化結束的直接和核心原因。 另一方面，中方在澳門非法居民合法化的進程中亦扮演重要的角色，除了一直在不同的公開和私人場合向葡方表達徹底解決非法移民問題以維護澳門社會穩定的願望之外，還在“龍的行動”和“三・二九”事件期間配 43 Rádiotelevisão Portuguesa (1990), Telejornal, 4 de Abril de 1990. 44 Vieira, J (2013), Mário Soares – Uma Vida. Lisbon: A Esfera dos Livros.
  • 14 合澳葡當局，加強維持與澳門接壤地區的社會秩序穩定，並有理由相信在歷次登記結束後皆曾提供已登記人士的資料予澳葡當局用於背景審查。非法移民合法化的進程作為 1980年代澳門經歷的重大社會事件之一，尤其在後期對澳門社會產生的巨大影響，直接導致澳葡當局決心加強澳門地區的居留管理，通過立法改革居留制度、遏制鼓勵非法移民的犯罪行為，以及完善出入境檢查網絡，為建立統一的居民身份證制度提供充分的支撐。

      • 進階搜尋|全站搜尋