行政-澳門公共行政雜誌（第 127 期） - 在線閱讀

第三十三卷‧第一期 (總第一百二十七期)，二○二○年三月目錄 “一國兩制”原則與澳門特別行政區法律體系初論 ──基於法律體系化方法論的視角劉德學澳門特區公共行政改革：進展與不足婁勝華澳門人才引進政策芻議 ──基於粵港澳大灣區城市群人才政策的橫向比較陳志峰張少鵬張青華何福祥現代智庫的功能變革與澳門智庫建設于茗卉郝雨凡澳門宗教旅遊發展研究阮建中黃雁鴻澳門特別行政區立法會就仲裁及調解的法律保留權傅卓成

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 “一國兩制”原則與澳門特別行政區法律體系初論 ──基於法律體系化方法論的視角 * 一、問題之提出 1999年 12月 20日隨着《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）的正式生效實施，標誌着以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《中國憲法》）和《澳門基本法》為憲制基礎、以適用於澳門特別行政區的全國性法律、適用於澳門的各種國際條約和協定和澳門本地法律、法規等各種不同效力等級、不同規範來源共同構成的澳門特別行政區法律體系正式形成。二十年來，特別行政區法律體系對於全面貫徹 “一國兩制” 、 “澳人治澳” 和高度自治方針，對於全面依法有效落實中央管治權和特別行政區制度、保障特別行政區的長期繁榮穩定發展，對於不斷豐富 “一國兩制” 實踐內涵並將之推向新的歷史階段，提供了必不可少的制度基礎和法治保障。在澳門即將回歸祖國二十週年之際，科學全面地分析評價特別行政區法律體系的生成、演化和發展的制度變遷過程和規律，從體系構成角度研究現有特區法律體系的制度構成和具體內容，從制度來源和結構特徵分析中央和特別行政區兩個立法主體在推動創立和完善特區法律體系中的職能、地位和作用，從法律體系功能的角度評價現有法律體系如何有效保障在堅守 “一國” 之本的根本前提之下，確保 “兩制” 之間的和諧共處和最大限度發揮 “兩制” 之利，並且在目的和導向上更好地服從於和服務於 “一國” 之本，都具有非常重大的理論意義和實踐意義。二十年來，無論是中央層面還是特別行政區地方層面，無論是從立法、行政還是司法層面，無論是從理論制度層面還是具體實踐層面，都為我們檢視和研究特別行政區法律體系提供了豐富的實踐經驗和理論儲備。 * 法務局局長。

2 “一國兩制” 原則與澳門特別行政區法律體系是一個極為宏大和複雜的理論課題，對此涉及到憲政性法律與一般性法律、適用於澳門的國際條約和全國性法律與高度自治範圍內的本地法律之間的關係；涉及到 “一國” 與 “兩制” 、中央全面管治權與高度自治權之間的關係；涉及到中央層面的立法與地方自治範圍內的立法等諸多方面的問題。由於篇幅和研究所限，本文只是從形式化構成的角度對澳門特別行政區法律體系的結構特徵及其關係做一簡要分析，以拋磚引玉、求教於同仁。二、澳門特別行政區法律體系的產生發展與制度構成（一）特區法律體系的產生和發展如果從精準界定澳門特別行政區法律體系正式產生的時間節點的角度，1 毫無疑問，《澳門基本法》的生效實施，標誌着 “一國兩制、澳人治澳” 、高度自治的偉大構想和具體的制度設計開始進入實踐階段，標誌着特別行政區憲制基礎和憲制秩序的根本轉變，也同時標誌着澳門特別行政區法律體系的正式形成。2 至此，以《中國憲法》和《澳門基本法》為法律體系的 1 關於法律體系的概念，《牛津法律指南》對法律體系的解釋是：“從理論上說，這個詞組是適用於主權者，或者是根據基本規範直接和間接授權，爲該社會制定的所有的法律，也就是一個國家或者一個共同體的全部法律”；《中國大百科全書‧法學》認為：“法律體系通常是指一個國家的全部現行法律規範分類組合爲不同的法律部門而形成的有機聯繫的統一整體”；因此，似乎理論上比較一致的是認爲法律體系是相對於主權國家所制定的規範體系而言的。至於在不同國家體制之下，尤其是在單一制主權國家之下的地方行政區域，包括直轄於中央人民政府的兩個特別行政區，相對於某個地方主體而言，在理論上是否具有本身的法律體系，如何界定其內涵和外延等等，目前理論上尚沒有比較一致的學說和主張。有一種理論對此持肯定態度。例如，有理論認為：“法律體系總是作爲國家的法律體系而存在。然而，法律體系的存在與否並不與國家有必然聯繫，法律體系可以在一定的區域內存在，只要法律體系能够滿足該區域的社會需求，實現人們對法律的預期。法律體系可以國家法律體系面貌出現，也可以存在於一個國家之內的某個地方。在中國，澳門特別行政區法律體系就是在各種條件組合下逐漸形成並發展起來的特定區域的地方法律體系” 。對此可參見楊允中、王禹等著的《澳門特別行政區法律體系研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心出版，第 32頁。 2 關於特別行政區法律體系的概念，到底具有何種內涵，目前尚無一個較爲一致的統一界定。根據筆者的理解，特區法律體系在實際使用過程中有廣義與狹義兩種不同的理解。狹義標準指的是澳門本身有權限主體在高度自治範圍內制定通過的全部法律規範和制度體系，這是一種地方性法律規範和制度體系，同時也是一種自治性法律規範和制度體系；廣義標準指的是國家性法律制度和地方性法律制度有機結合的整體法律制度，特區法律體系既包括全國性法律制度，也包括地方性

3 憲制基礎、以適用於澳門的全國性法律和國際條約、以本地有權限立法機關制定的法律和行政法規和其他規範性文件（包括回歸前生效而過渡為特區的原有法律法規以及特區在回歸當時和回歸後制定的法律法規）共同構成了特區法律體系。從法律體系的規範淵源和層級效力而言，《中國憲法》和《澳門基本法》共同構成特區法律體系的憲制基礎，任何法律、法規或其他規範性文件都不得抵觸特區的憲制基礎，並且有利於積極貫徹落實憲制基礎中所訂明的基本原則和基本制度。適用於澳門的全國性法律和澳門本地法律是特區法律體系的主幹，這一部份法律中既有事關國家主權、安全和發展利益的外交、國防等事項的全國性法律，也有為具體落實高度自治權的本地法律。在本地法律中，既有以作為大陸法系傳統和典型表現形式而制定的大法典，也有為某些事項而制定的單行法律。在憲制性法律和法律之下還有數量龐大的行政法規、行政命令以及其他規範性文件。因此可以說，特區法律體系是一個由不同規範淵源、不同效力等級、不同規範表現形式的規範整體和系統。經過二十年 “一國兩制” 的生動實踐，隨着國家改革開放戰略的不斷推進以及特區自身經濟社會的不斷發展並逐漸融入國家發展大局，特區法律體系不斷演進並豐富其制度內涵。中央人民政府作為 “一國兩制” 方針的制定者和實施的主導者，嚴格依照憲法和基本法規定辦事，切實履行對特區的全面管治權和憲制責任，對《澳門基本法》的有關條款作出立法性解釋，對列於其附件三、適用於特區的全國性法律範圍作出調整等；另一方面，特區依法履行了《澳門基本法》第 23條所規定的維護國家安全的憲制責任，制定了《維護國家安全法》（第 2/2009號法律）以及為落實全國性法律而制定了一系列本地立法（例如有關國旗國徽和國歌方面的立法等）；依照基本法不斷發展和完善特區的民主政治，制定並不斷完善行政長官選舉法、立法律制度；既包括有關 “一國” 的法律制度，也包括“兩制”的法律制度；既包括中央有權限立法機關所制定並適用於特區的法律制度，也包括特區本身立法機關所制定的法律制度。有時人們是在狹義上使用澳門法律和澳門特區法律體系的概念，有時又是在廣義上使用澳門法律和澳門特區法律體系的概念。例如社會上意見批評澳門法律之後是在狹義上使用澳門法律和澳門法律體系這一概念。有關這方面的學術論文參見尤俊意：“試論 ‘一國兩制’ 視野下的中國特色法律體系”，載於楊允中主編：《 “一國兩制” 與澳門法律體系完善》（學術研討會論文集），澳門理工學院一國兩制研究中心，2013年，第 26-43頁。

4 法會選舉法等，同時不斷優化政府組織體制和架構，提升政府管治能力和水平；在發展經濟和改善民生方面，特區制定了有關博彩業開放的基礎性法律以及强化監管的配套性法規，為經濟適度多元化發展出台了發展特色金融和融資租賃的有關法規，為改善民生制定了有關經濟房屋、教育、醫療、交通等方面的一系列法規；在對外交往方面，特區依照基本法所賦予的對外交往權，除原有適用於澳門的國際條約和協定外，在中央人民政府的領導和支持下，對外簽訂了一系列有關司法互助、對外貿易、航空航運等方面的協定，進一步提升了澳門的國際化水平。可以說，特區法律體系無論在其調整範圍還是在制度構成，都得到了極大的拓展和豐富。（二）特區法律體系的制度構成分析 1. 特區法律體系的系統性、統一性和完備性由上可知，特區法律體系自正式產生之日起經歷了不斷發展變化、不斷演進成長的過程，並成為保障澳門長期繁榮穩定與整體和長遠利益的法制基礎，成為確保 “一國兩制” 的實踐不變形、不走樣並始終沿着正確方向前進的制度安排。從制度建設和完善的角度，任何法律體系要想實現其引領、規範、調節和控制性功能，都必須具備系統性、統一性和完備性的特徵，特區法律體系也必須符合形式效力上的系統性、實質效力上的統一性以及規範內容上的完備性的要求，才能有效發揮作用，無論在形式上還是在內容上，都必須是一個具有一定的表現形式和特定內容的有機整體，都必然是按照法律的規範目的、一定的邏輯結構和形式要求所形成和構建的。（1）特區法律體系的系統性、統一性與“一國兩制”原則的內在聯繫在形式意義上，借助於法律的體系化，人們根據法律所調整和規範的社會領域的不同，對一切現行法律廣泛進行系統性的整理歸類，例如可以將法律劃分為公法和私法，而在公法和私法範圍內又可以進一步劃分為不同的部門法。特區法律體系在形式意義上按照大陸法系的傳統也是一個由不同效力層級和不同法律部門所構成的一個規範統一體；在實質意義上，借助於法律的體系化，實現立法評價標準上的前後一致性和整體性。法律規範作為一種評價標準，在各種不同的規範之間不允許出現前後矛盾和自相矛盾。在

5 同一法律部門之內不同的法律規範之間不允許出現矛盾，在不同法律部門之間的法律規範，也不允許出現矛盾。如果是基於同一或相同的事實，得出兩個不同的結論，就不符合法律的體系化要求。實質意義上的體系化要比形式意義上的體系化更加重要，而特區法律體系實質意義上的體系化必須借助於一個中心理念加以聯繫在一起方可實現，這個中心理念就是“一國兩制”原則。只有按照 “一國兩制” 原則這個中心理念，才能將特區法律體系的各個組成部份有機串聯在一起，因為特區法律體系並不是各種規範的簡單相加，所有的法律規範必須按照 “一國兩制” 原則加以組織和構成，才能更好地發揮其規範功能，這一基本原則指導立法者的立法活動和法律適用者的具體適用法律的活動；另一方面，各種不同的法律規範須服務於法律秩序的統一性原則。法律秩序的統一性原則要求，各種立法活動應當以國家的統一憲法為依據，對於特區而言，無論是中央層面的立法，還是自治範圍內的立法，都必須以憲法和基本法所共同構成的憲制基礎為依據，只有這樣才能創制出一個符合憲制要求、層級分明、規範功能和諧一致的法律體系。首先從 “一國” 原則的角度，特區法律體系是一個主權國家下的法律體系， “兩制” 原則下的法律制度是在 “一國” 基礎上的制度性安排，必須服從於和服務於 “一國” 原則，必須有利於維護國家的統一和領土完整，有利於實現國家的主權、安全與發展利益， “一國” 原則始終居於支配性和統轄性的基礎地位。一方面，除直接適用於特區的全國性法律之外，特區負有維護國家安全的憲制責任，制定和完善有利於維護國家安全的一整套法律制度；另一方面，儘管特區在高度自治範圍內的立法可以根據社會的實際情况和發展需要制定特殊性的制度安排，但任何情况下都不能超越 “一國” 原則的邊界，都不能在規範目的和法律效果上與 “一國” 原則相抵觸。其次，從 “兩制” 原則的角度，兩種法律制度既有法理基礎上的共同性，也具有社會制度上的差異性。對此，正如有學者指出：共同性 “從法理上講是一個憲法，一個國家制度，一個中央政府，共同的國家象徵(國旗、國徽、國歌)” ，差異性 “反映在一個國家內不同地區實行不同的社會制度。包括

6 社會、經濟制度，權利、自由制度，行政、立法和司法制度不相同” 。3 因此， “兩制” 原則下不同社會制度的法律是一種相互尊重、和諧共處、相互合作、優勢互補的關係，兩種法律制度的共同性為兩種法律制度的和諧共處、相互合作提供了必要基礎和前提，而差異性則決定了 “兩制” 要互相尊重，國家主體堅持社會主義制度，是特區保持繁榮穩定的前提和保障，而特區實行資本主義制度，是保障特區長期繁榮穩定的最佳制度安排，符合國家和民族的根本利益和特區的整體和長遠利益。回歸二十年特區法律體系的演進發展過程，有關 “一國” 原則的法律制度得到有效落實並不斷豐富， “兩制” 原則下的法律制度和諧並存，相互合作促進。在特區不斷融入國家發展大局和區域一體化合作不斷加强的時代背景下， “兩制” 原則下的法律制度的對接和融合正在加快進程。CEPA及其補充協議、《粵港澳合作框架協議》、《大灣區規劃綱要》等各種雙邊和多邊協定以及國家規劃層面上的安排，都是 “一國兩制” 原則下法律制度相互合作促進的範例。尤其需要指出的是，從法律理論和制度建設的層面，大灣區規劃綱要的落實為 “一國兩制” 原則下兩種制度、三個不同的司法管轄區下的法律制度的合作對接提出了更高的要求和挑戰，需要在頂層制度設計上建立共同性的協作安排，需要建立共商、共建、共享的多元化糾紛解決機制，提供優質、高效、便捷的司法服務和保障。（2）特區法律體系的完備性與 “一國兩制” 實踐的不斷豐富與發展法律的體系性理論還體現為，在法律所調整的範圍內，法律被認為對所有出現的問題均有相應的答案，對此稱為法律制度完備原則。4 在現代法治國家和地區，法律完備性原則既是妥善調節各種社會法律關係、解決私人之間糾紛的需要，也是政府依法施政、提升依法管治能力和公共治理水平的要求。從規範淵源的表現形式來說，特區法律體系已經在形式上具備了一個以憲法和基本法為憲制基礎、以法律和行政法規以及其他規範性文件為表現形式、法律部門較為齊全、調整範圍較為廣泛的完備性體系，為政府依法施政提供了必要的制度基礎和法制保障。 3 駱偉建：“ ‘一國’ 與 ‘兩制’ 的關係”，《 “一國兩制” 研究》2015年第 1期，第 16頁。 4 João de Castro Mendes：《法律研究概述》，第 18頁。

7 二十年來，“一國兩制” 實踐是一個從制度到實踐再到制度和實踐的不斷深化和豐富過程。如果說制定基本法是 “一國兩制” 制度化、法律化的偉大創舉，實施基本法同樣是一個巨大的飛躍，需要將 “一國兩制” 的政策原理和基本法的立法目的與精神和澳門社會實際情况結合起來。二十年來，對於基本法下的特別行政區制度，尤其是其中所設定的行政與立法關係、行政主導的政治體制、特別行政區的立法體制、基本法的司法解釋與全國人大的立法解釋等諸多重大問題，進行了不懈探索，交出了滿意答卷。另一方面，對於中央與特別行政區的關係，尤其是中央全面管治權與特區高度自治權的內在關係和有機結合、國家整體發展戰略和特區與內地區域合作、國家外交與特區對外交往權的關係和配合，中央和特區的實踐都不斷深入。隨着 “一國兩制” 實踐的不斷豐富，特區法律體系也經歷了一個法律適用和保障、修訂完善再到適用和進一步完善的過程，特區政府依法治理體系和治理能力不斷完善和提高。從法律體系完備性的應然要求來看，事實上自回歸以來，澳門社會對現行法律體系有一種比較鮮明的意見甚至是批評、質疑，認為澳門法律滯後，甚至是嚴重滯後。5 當然這種意見和判斷在法理上還需要進一步的嚴謹分析，但有一點可以肯定的是，這種批評至少從法律制度的功能和價值上反映了某些澳門法律在某種程度上已經不能很好地適應和滿足澳門回歸後快速變化的社會發展需求。因此，特區法律體系需要隨着 “一國兩制” 實踐的不斷發展，基本法實施的不斷深入，進一步豐富和完善其制度內涵。關於特區法律體系建設和完善問題，我們需要建立和完善與基本法實施相配套的制度和法律體系，夯實依法治澳的制度基礎，提高依法履職能力。為此，特區法律體系的發展路向應當從兩個維度著眼，一方面需要在中央與特區關係上建立配套性制度，使中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合和有效落實加以制度化、法制化，例如有關的行政長官述職制度、法案的備案審查制度等等，對此需要加以考慮的是，由於有關事項涉及到中 5 關於澳門法律滯後的意見，筆者認爲主要是針對澳門回歸前所制定並過渡爲特區法律的澳門原有法律。對此請參見劉德學：“ ‘一國兩制’ 原則下澳門法律改革與發展戰略的思考”，《澳門公共行政雜誌》第 102期，第 865至 885頁。

8 央和特區兩個責任主體，並且與基本法的原則性規定直接相關，因此，相關立法既涉及到中央立法權，同時也涉及到特區立法權，如何將有關事項制度化、法律化，需要多方面的思考；另一方面，特區在高度自治範圍內的需要對現行法律中涉及政府體制和政府運作、行政程序有關政府治理體系和治理能力的相關法律法規、對涉及到民生保障和經濟發展的大法典中的若干基本制度、對回歸前制定等年代久遠、脫離現實等一批單行法，根據基本法的規定和特區發展的時代要求，加以逐步改革，使之不但符合不抵觸基本法的消極要求，更符合有利於貫徹落實基本法的積極要求。三、澳門特別行政區法律體系的制度來源和結構特徵特區法律體系有其本身的制度生成和發展的歷史，有其本身的獨特結構特徵。既有中央立法機關制定的憲制性法律和其他適用於特區的全國性法律、國際公約等，也有特區在高度自治範圍內制定的法律法規；既有涉及到中國特色社會主義制度的法律內容，也有保持特區原有社會制度和生活方式基本不變的資本主義制度的法律內容；既有基於保持政權順利交接和平穩過渡而又回歸前制定的澳門原有法律，也有回歸後有權限立法機構所制定的法律；既有在一個主權國家之內所制定的內部規範性淵源，也有經過法定程序而適用於特區的國際公約、協定等外部規範性淵源，因此，特區法律體系是一個結構宏大、內容豐富、相互聯繫的有機複合體。剖析特區法律體系的規範淵源和結構特徵，可以更好地明晰特區法律體系的生成演進和發展規律，可以更好地分析中央和特別行政區地方兩個立法主體在推動創立和完善特區法律體系中的職能、地位和作用，進而探討相關立法體制的責任主體、立法程序和運作中所產生的各種問題，提高立法解決問題和完善現有法律體系的能力，因此，從特區法律體系的制度來源和結構特徵的進路分析，很有必要。本人認為，特區法律體系的制度來源和結構特徵具有較為明顯的 “二元結構” 特徵。

9 （一）國家主體法律制度與特區專有法律的二元結構從規範淵源角度，特區法律體系是由適用於特區的國家主體法律制度與特區所制定的專有法律兩部份構成，對此表現為明顯的二元結構特徵。當然，這裏面所言的二元結構特徵，只是從法技術的意義上指特區法律體系的二元構成來源，並不是說國家主體法律制度與特區專有法律兩者平行並列，等量齊觀，而是相反，從法律規範的層級效力來講，全國性法律高於特區專有法律，並且憲法與基本法是特區法律體系的憲制基礎。特區專有法律的價值基礎與核心必須以基本法為依據，其各類規範的正當性來源、立法依據和效力基礎必須始終建基於憲制基礎之上。6 除國家憲法和澳門基本法之外，適用於特區的全國性法律只有在全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和特區政府的意見後，將之列入基本法附件三，方可在特區適用，並且列入附件三的法律應限於有關國防、外交和其他不屬於特區自治範圍的法律。回歸二十年 “一國兩制” 的實踐，理論上和實務上對於適用於特區的全國性法律的概念內涵、範圍以及法定程序等進行了廣泛的討論。總體而言，適用於特區的全國性法律，具有範圍上的相對確定性和特定性、程序上的法定性以及一定程度上的開放性和變動性特點。從二十年來適用於特區的全國性法律的變動情況來看，總體趨勢是不斷增加所適用的全國性法律的數量，7 由此反映了列入基本法附件三的全國性法律所具有的開放性和變動性特點。這是由國家在行使有關國家主權、國防、外交等方面的立法權的性質所決定的。隨着國際形勢變化多端，世界格 6 楊允中、王禹等：《澳門特別行政區法律體系研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心出版，第34頁。 7 關於列入基本法附件三的全國性法律的變動情况，最初基本法頒佈時列入附件三的全國性法律共有 8 項；1999 年 12 月 20 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議决定在基本法附件三中增加 2項全國性法律，即《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》；2005年 10月 27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議决定在基本法附件三中增加 1項全國性法律，即《中華人民共和國外國中央銀行財產司法强制措施豁免法》；2017年 11月 4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議决定在基本法附件三中增加 1項全國性法律，即《中華人民共和國國歌法》。到目前為止，列入基本法附件三的全國性法律共有 12項。

10 局錯綜複雜，國家安全已從政治、軍事及國土等傳統領域擴展至經濟、文化、社會、科技、資訊和生態等非傳統領域，形成 “總體國家安全” ，有關維護國家主權、安全和發展利益的國家立法必然逐步强化，故有必要根據實施憲法和基本法的需要以及維護國家的主權、安全和發展利益而通過法定程序適用於特區。8 作為中央直轄下的特別行政區，負有堅定維護國家主權、安全和發展利益的憲制責任；除直接適用這方面的全國性法律之外，特區政府有必要根據特區內部專有法律的構成，並結合其他不在特區直接適用的有關國家主權、安全和發展利益的其他全國性法律中，構建特區內部專有的維護國家安全法的體系。（二）內部規範性淵源與外部規範性淵源的二元結構如果從規範是否具有涉外因素的視角，特區法律體系又具有內部規範性淵源與外部規範性淵源的二元結構特徵。從法律體系和法律秩序的系統性和統一性的原理和要求出發，在當今日益全球化和一體化的時代，如何處理內部規範性淵源與外部規範性的關係，直接關係到一國法律秩序的統一性和和諧性，關係到如何維護法制的整體性和一致性，同時也關係到如何有效履行條約義務和符合國內法的相關制度等等。目前適用於澳門特別行政區的國際條約和協議，從締約時間的歷史維度看，既有回歸前已經適用於澳門而在回歸後經法定程序安排繼續適用的國際條約和協議，9 也有回歸後締結的條約和協議；從規範事項和內容構成看，既有涉及到國防、外交等方面的條約和協議，也有涉及到非國防外交類的條約和協議；從締約主體和權限看，既有以中國主權國家名義締結並一體適用於整個國家包括特區的條約和協議，也有特區以 “中國澳門” 名義在高度自治範圍內單獨締結的條約和協議。因此，從外部規範淵源的主體、種類、締約程序和規範事項以及適用方式等方面，特區外部規範淵源表現出相當程度的特殊性和複雜性。這些外部規範性淵源，對於維護國家的主權、安 8 參見蔣朝陽著：《關於全國性法律在特別行政區實施的幾個問題研究》，參見澳門基本法推廣協會網站 http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1735。 9 中方在 1999年 12月 13日和 16日就 1999年 12月 20日後國際公約適用於澳門特別行政區事宜兩次照會聯合國秘書長，照會列出自 1999 年 12 月 20 日起在澳門繼續適用的國際公約共計 156項。

11 全和發展利益，對於保障特區有效行使對外交往權，保持特區自由港和單獨關稅區地位等優勢，對於特區參與國家 “一帶一路” 建設等，發揮了重要作用。回歸二十年來， “一國兩制” 原則和《澳門基本法》關於中央外交權和特區對外交往權的制度安排，極大地豐富了條約法理論和國際法實踐，但在若干方面也對國際法理論和憲法理論提出了一些需要進一步探討和深化的問題。目前，理論界對於特區對外交往權的性質、條約納入方式、10 特區對外締約權的範圍和程序等方面，有了較為一致的理論共識，但對於條約與國內法的效力關係等方面，還有比較大的爭論和分歧。由於適用於特區的國際條約和協議既依照基本法第 138 條由中央政府批准適用特區的國際條約和協議，也有特區依照基本法第 136 條在高度自治權限範圍內單獨締結的條約和協議，前者涉及到國防、外交類的條約和協議在全國範圍內一體適用，非國防、外交類的條約和協議在徵詢特區意見後決定是否在特區適用，後者僅適用於特區司法管轄範圍之內，因此這兩種不同類型的條約和協議無論在適用範圍和效力高低上應有所不同，區別對待。一般而言，國家主權機關所訂立的條約和協議在效力上應當高於特區所訂立的條約和協議。但這種效力高低主要是建立在締約能力、締約權限等形式化的標準之上。由於這兩種不同類型的條約和協議所涉及的情况千差萬別，特別是基於歷史因素，兩者所規範的對象具有同一性，僅僅在形式上直接比較兩者之間的效力高低，有時難以做出合理區分和得出。關於國際條約和協議在澳門法律體系中的法律效力和位階問題，由於《澳門基本法》對此沒有明確做出規定，因而引起了理論和實踐上的一些爭議。在此有必要作出簡要探討。現在理論界在討論條約在特別行政區適用的 10 關於條約納入域內法的方式，一般是採直接納入方式，無須經國內法的立法轉換即可直接適用，只是對於個別的公約，主要是兩個人權公約等需要經過特區本地立法方可適用，即見解納入方式。對此請參見王西安著：“關於國際條約在香港和澳門特別行政區適用的若干問題”，載於《澳門公共行政雜誌》第 65期，第 689至 702頁。

12 問題上，很多並沒有對這兩種不同類型的條約和協議進一步細化，而是一般性討論條約和協議在納入域內法時的效力高低，而只有做出這種劃分，然後分別討論各自在全國性法律以及自治範圍內法律的效力高低，然後才能在特區法律體系中對於外部規範性淵源與內部規範性淵源的效力層級以及體系邏輯進行科學界定。有一種觀點基於《澳門基本法》對於澳門原有法律體系不變的精神，對於國際條約和協議在澳門特區的效力應採用原有法律理論和法律傳統。即根據《葡萄牙憲法》第 277 條的規定， “經合乎規範被批准之國際條約，即使在機關上或形式上違憲，如其規則在對方之法律秩序中適用，則不影響該等規範在葡國法律秩序中之適用，但如違憲係因違反基本規定者，不在此限。” 由此推定國際條約和協議在葡萄牙的法律體系中的地位是低於憲法高於國內法律。同時，依據《澳門民法典》第 1條第 3款的規定： “適用於澳門之國際協約優於普通法律” ，由此認定在澳門國際條約和協議的效力應高於普通法律。11 但司法實務對此持完全相反的立場，澳門終審法院在 2/2004號判決書中認為：（1） “《澳門民法典》規定國際條約優先於普通法律是違反基本法的，國際條約在澳門的效力應由基本法規定。” 即 “基於明顯的法律邏輯理由，簡單的道理是，沒有任何一項規範可以賦予一項或一組規範高於其本身的法源位階，因此《澳門民法典》第 1 條第 3 款的這項規定沒有任何效力” ；（2） “國際條約高於澳門法律是因為中央政府授權並決定國際條約在澳門的適用。” 上述判決還指出： “第 138條所涉及的國際協......中華人民共和國已經參加以及尚未參加但於 1999 年 12 月 19 日在澳門適用......於澳門特別行政區之適用是由中央人民政府決定的，而不是澳門特別行政區的機構，由此肯定可以得出，在法源位階上，上述提到的國際協定中的規範高於澳門特區內部其他法源。” “因此，澳門特別行政區的立法機關不得撤銷《澳門基本法》第 138 條所述的國際協議的規定，否則，會以另一種方式侵犯《澳門基本法》中屬於中央人民政府的職權” 。 11 王思遠：“國際條約適用澳門的問題再探討”，《 “一國兩制” 研究》第 4期，第 76頁。

13 對於上述判決中所持的立場，本人完全認同其理據。原因是：第一，關於適用於澳門的國際條約和協議在域內法的效力問題，是一個憲法和基本法的問題，有關的法律依據應當是憲法和基本法當中的相關規定，此點終審法院的解釋完全正確。至於民法典當中的規定，應當對《澳門民法典》的淵源歷史有深切的理解，才會明白為何在作為私法規範的民法典對關於法律淵源及其規範效力的問題作出規定。由於《澳門民法典》的規定直接移植《葡萄牙民法典》的相關規定，而《葡萄牙民法典》又受到《法國民法典》的直接影響，《法國民法典》在制定通過時對有關國際條約與國內法關係的處理，實質上規範了本應由憲法所規範的問題，因為《法國民法典》在拿破崙主持起草下其中的一個直接目的就是要對法國境內各地不同的法律起到統一的作用，所以《澳門民法典》有關法律淵源的規定即源於此；第二，終審法院關於 “特區立法機關不得撤銷《澳門基本法》第 138 條所述的國際協議的規定，否則，會以另一種方式侵犯《澳門基本法》中屬於中央人民政府的職權” 的論斷完全正確，對於中央人民政府決定適用於澳門的國際條約和協議，特區內部的立法機關當然不得通過立法方式作出任何限制、變更甚至是相抵觸的規定。這種邏輯推演完全正確。解決國際條約和協議這種外部規範性淵源在特區法律體系中的效力並據此解決納入之後的規範效力層級問題，正如上述，首先需要區分是以國家為締約主體而締結並適用於特區的國際條約和協議以及特區在高度自治範圍內因行使對外交往權而締結的只是在特區司法管轄範圍內而適用的國際條約和協議，並從兩個不同層面分別考察有關國際條約和協議與內部法的關係。按照國家在處理國際條約和協議的國際法實踐以及大量單行法中的規定，我國是奉行國際條約和協議高於國內法的立場。至於特區在高度自治範圍單獨締結的國際條約和協議與特區內部法的關係，目前尚無比較一致性的立場，需要從特區內部的立法體制，立法機關與行政長官的權限、特區內部法律的統一性和和諧性等諸多方面，繼續探索。（三）特區原有法律規範與新制定法律規範的二元結構在特區法律體系的二元構成結構中，如果從縱向的歷史維度，對特區內部在高度自治權範圍內的法律進行分解，還可以將之化分為回歸前的澳門

14 原有法律以及回歸後由本地立法機關新制定的法律兩個部份，因此澳門內部法律同樣在形式上表現出明顯的二元結構特徵。當然，無論是回歸前的原有法律，還是回歸後新制定的法律，都是特區內部規範淵源的組成部門，尤其是回歸後已通過立法多次對原有法律進行修訂或廢止，兩者之間已經相互交織聯繫在一起，但從制度變遷以及法制發展的角度做出這種區分，無奈是對於考察澳門內部法律的結構構成，還是從憲制基礎轉變對法律變遷的影響，以至於澳門法制改革與發展戰略和路向的確定，使原有法律更加有利於落實基本法等，仍然具有多方面的意義。澳門原有法律得以延續過渡為特區法律，主要是基於 “一國兩制” 構想中保持特區原有資本主義制度和生活方式基本不變的政策選擇社會，澳門原有法律過渡為特區法律是延續原有資本主義制度和生活方式基本不變的法律要求和反映，是保障政權順利交接和平穩過渡的必然要求，是保障社會經濟生活正常運行的必然要求和保持特區繁榮穩定和長遠發展的戰略選擇，同時也是基於法律穩定性和連續性的基本原理要求。當然，原有法律過渡為特區法律，也不是絕對的無條件的，基本法為此做了相應的制度安排，對原有法律過渡的實質要件和程序性要件，均做了明確的規定。關於澳門原有法律制度的範圍，（1）從立法主體的角度，首先是指澳門本地立法機關所制定的規範性文件，而不包括由葡萄牙主權機關所制定並延伸適用於澳門的規範性文件，也不包括葡萄牙主權機關專門為澳門制定的規範性文件。在澳門原有法律制度中，有很大一部份規範是直接源自於葡萄牙的法律，主要是適用於澳門的一系列大法典以及有關澳門地區憲制性地位的葡萄牙憲法和澳門組織章程，本地區所制定的單行法在整個法律體系中儘管數量較多，涉及到社會生活的各方面，但主要是行政管理和社會治理方面的法律法規，從葡萄牙延伸和專門制定的法律佔了澳葡時期法律的主要部份，而澳門後過渡期法律本地化的主要任務，主要是將延伸適用於澳門的葡萄牙法典進行本地化，並去葡國化和去主權化。到回歸時，法律本地化已基本完成了其預期的本地化的目標，從而為過渡為特區法律提供了基本前提；（2）從規範類型來看，原有法律包括澳門原有的法律、法令、規範性命令和批示以及其他規範性文件的所有類型，此處的原有法律採用最廣義的法律概念。

15 關於澳門原有法律制度過渡為特區法律的實質條件與程序性要件。(1)過渡的實質要件根據《澳門基本法》第 8 條的規定，原有法律過渡為特區法律的實質要件是不抵觸基本法，沒有被特區的立法機關或其他有關機關依法作出修改。因此這次過渡的實質要件是最低限度的條件，只是要求不抵觸基本法，並不要求積極符合且有利於全面落實基本法。（2）過渡的程序性要件規定於基本法第 145 條，由全國人大常委會在回歸時對原有法律進行審查，宣佈採用為特別行政區的法律。這種審查具有兩方面的特點：（1）一次性對原有法律全部進行審查，而且是初步性審查，有關的標準是不抵觸基本法，審查完結後如符合條件明確宣告採用為特別行政區法律，由此過渡完成；（2）這種具有暫時性，為將來留有餘地。一旦將來發現有的法律與基本法相抵觸，可依照本法規定和法定程序修改或停止生效。如何對待澳門原有法律，如何理解法律基本不變，如何處理好法律基本不變與法律改革之間的關係，是回歸二十年的今天我們仍然需要面對的問題。所謂法律基本不變，主要是原有法律制度的立法精神和基本價值基本不變，但並不妨礙對原有法律制度的具體構成和內容進行制度上的修改與完善，而且隨着特區 “一個中心、一個平台、一個基地” 發展戰略定位，以及特區融入國家發展大局、參與 “粵港澳大灣區” 建設以及國家 “一帶一路” 建設，我們對原有法律進行改革和完善的訴求更加強烈。一方面澳門原有法律過渡為特區法律只是在不抵觸基本法最低限度的基礎上進行的，而憲法和基本法在特區的適用是特區憲制基礎和憲制秩序的根本性轉變，必將對原有法律制度和秩序帶來極大的衝擊和影響。在原來葡萄牙憲法和《澳門組織章程》基礎上，無論是本地化的法典，還是本地制定的單行法，都很難在憲制原理上和新的憲制基礎百分之百的完全切合，都難以做到有利於全面貫徹落實基本法當中的各項原則和具體制度；基本法下所規定的特別行政區制度、行政主導的政治體制、單軌立法體制和行政與立法關係，與原來的澳門總督制、雙軌立法體制等等，存在相當大的差別。一些回歸前制定的年代久遠的法律，已經與當今的社會現實發生了嚴重的脫節。特區法制改革的目標，一方面亟需將一些原有的陳舊法律現代化，同時又有必要使之國際化。

16 四、結束語二十年不斷豐富和發展 “一國兩制” 實踐，保持特區的長期繁榮穩定，已經成為 “中國夢” 的重要組成部份，亦是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求；二十年 “一國兩制” 實踐也是一個從抽象立法制度到生動社會實踐的創造過程，特區法律體系的發展與完善與國家依法治國深入推進、中國特色社會主義法律體系日益健全交相輝映，也進一步豐富了國家主體法律體系的實踐內涵；中央與特區主體依憲依法履行其主體責任，合力共同推進 “一國兩制” 的實踐創新、理論創新、制度創新。在特區回歸即將二十週年之際，全面回歸和總結 “一國兩制” 實踐經驗，探討特區法律體系的構成特徵，具有重大的理論意義和實踐價值。當前，我們尤其需要建立基本法特有的方法論，使基本法的研究更加規範化和科學化。本文嘗試從法律體系方法論的視角，對特區法律體系進行多角度的分析。由於時間和水平所限，有些見解尚顯粗淺，有待進一步論證。在行將結束本文之際，在此借用法理學上的一段名言，強調法律研究方法的綜合性和複雜性： “法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大厦，在同一時間裏想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的，尤其當技術知識和經驗受到局限的情况下，照明系統不適當或至少不完備時，情形就更是如此了”，12 對於 “一國兩制” 實踐和特區法律體系的研究，同樣如此。 12 Edgar Bodenheimer著，鄧正來譯：《法理學·法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，第217頁。

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 澳門特區公共行政改革：進展與不足 * 政府是社會治理的主體。政府的結構與行為決定着一個地區公共治理的狀況與水平。回歸以來，澳門社會各項事業取得了前所未有的進步。經濟快速發展，民生顯著改善，社會治安良好，文教事業進步，社會和諧穩定，一系列成果無疑是在特區政府的領導下取得的，彰顯了特區政府依法施政與擔當作為的工作實績，也從一個側面反映了特區政府不斷推進行政改革的成果。一、特區公共行政改革取得的進展回顧特區政府成立以來公共行政的改革與發展，可以說，歷屆政府都始終重視與強調行政改革的重要性，引入中外行政改革的實踐經驗，推出形式多樣的改革措施，致力合理化政府架構，簡化行政程序，規範行政行為，完善公務人員制度，公共行政改革取得了重要進展。（一）重組政府架構眾所周知，澳門特區政府架構是在澳葡時代政府架構基礎上按照《澳門基本法》的要求重新構建的，因此，特區政府成立之初即較大幅度地重整政府架構，主要調整包括：一是將原政務司改為司，原七司改為五司，並調整各司轄機構。二是保安領域，新成立了警察總局，轄司法警察局與治安警察局；新設立了海關。三是成立新的行政監察機構。在原反貪污暨反行政違法高級專員公署基礎上，成立廉政公署；重組原審計法院，成立審計署。四是將原來的司署機構（二級司）改稱局級機構。五是將原澳門市政廳與海島市 * 澳門理工學院教授。

2 政廳兩個市政機構改為臨時澳門市政廳與臨時海島市政廳，並於 2001年合併兩個臨時市政機構，改為民政總署。通過對原澳葡政府架構的調整、重組及新成立一些政府機構從而建立了特區政府架構。其次，自特區政府架構組成至今，其部門經歷了有增有減的微調過程。一是適應政府職能不斷擴大的需要，以專業化原則而增設的新機構。例如，為保護環境而成立的環保局；為籌建輕軌而成立的運建辦（2019 年的因輕軌公司成立而撤銷）；為法律改革而成立的法改局（2016年與法務局合併）；為保護個人私隱而成立的個人資料保護辦公室；為制訂重大政策而成立的政策研究室（2018 年與原特首辦區域合作小組合併成立政策研究和區域發展局）等。還有一些屬拆分或重組而形成的，如電信局（從郵政局拆分，2017年再度合併成郵電局）、交通局（從民署等部門拆分重組）、公關外事禮賓辦（從特首辦拆分）、人力資源辦公室（由勞工局拆分，2017 年再度併入勞工局）等。2015 年，第三屆特區政府組成後，實行精兵簡政原則，開始了兩階段的政府架構重組工作，至今已撤銷了 7個部門及實體，重組了 33個部門或實體。2015年至 2019年，重組了 15個、撤銷了 3個及設立 2個諮詢組織。2019 年，撤銷了民政總署，設立市政署。而第二階段的政府架構重組現仍進行中。（二）提升服務質素特區政府成立後，引入新公共管理理論與實踐，面向公眾推進服務創新，致力推進服務型政府建設。一是引進服務承諾計劃。要求政府所有提供對外服務的部門都必須推行 “服務承諾＂計劃。至 2007年 9月，特區政府44個部門共推行了對外服務承諾 454項。二是市民滿意度評估計劃。2001年澳門特區政府制定了 “市民滿意度” 評估問卷，並在部份政府部門試用。2003年開始實施市民滿意度評估計劃。至 2007年 9月，共有 25個政府部門推行了有關評估。針對上述兩項計劃，特區政府在 2007年 2月成立了 “公共服務評審委員會＂，建立服務承諾計劃認可制度。2019 年，重新公佈《公共服務及組織績效評審制度》，同時將 “公共服務評審委員會” 改組為 “公共服務及組

3 織績效評審委員會” ，負責評審政府公共部門及實體的組織績效，研究改善公共部門及實體素質、效率及績效的措施，尤其是服務承諾計劃及績效評審制度。並在績效評審的基礎上，設立 “政府服務優質” ，表彰績效優異的公共部門。三是 ISO國際品質管理認證。2001年，澳門特區政府身份證明局率先取得了 ISO9001（2000）質量管理體系證書。至 2007年 9月，有 10個政府部門合共 60個附屬單位考取了 ISO認證。（三）優化行政程序在簡化行政程序方面，一是引入 “一站式” 服務模式。澳門特區政府2002 年開始試行 “一站式” 服務模式，由相關部門在同一地點集中辦理同類事項，首先在登記及公證、申領失業救濟金、投資等服務中實行，並推廣到飲食發牌等服務。2004 年，民政總署爲配合 “一站式” 服務設立了綜合服務中心。至 2007 年 9月，有 10個部門推行了 “一站式” 服務。2007年11月首個 “市民服務中心” 正式啓用。市民服務中心發展 “一站式” 服務，不同政府部門通過 “行政服務協定” 將各部門提供的服務，以協定方式授權其他部門，整合不同範疇的政府服務。此外，特區政府完成了修改規範飲食及飲料場所發牌制度的行政法規，設立恆常的聯合審批委員會，以加快發牌時間，並修改了發出臨時牌照的要件，讓申請者能盡快營業。二是推進公共服務電子化。加強電子政府建設，發展智慧政務，簡化與重塑行政流程，是特區政府推進行政發展的重要著力點。特區政府成立 “電子政府工作小組” ，協調政府部門電子化的發展。2005 年，特區政府制定了 “電子政務發展綱要（2005-2009）” ，並開展了 “e-Macao電子政務合作計劃” 。按照《2015年-2019年澳門特別行政區電子政務整體規劃》的部署，繼 2016及 2017年完成首階段 45項跨部門行政准照／牌照審批服務的優化後，2018年完成 10項涉及車輛上的廣告准照、持續進修發展計劃和藥劑師專業註冊及核發准照等服務的跨部門程序的優化，使優化跨部門服務的項目數增至 55項，全程電子化服務項目達到 70項。各公共部門已累計有 160多項公共服務實現不同程度的電子化。2018 年推出新的政府入口網站，統一個人帳戶。目前，平台已集中了身份證明局、財政局、法務局、交通事務局、社會保障基金與市政署等部門提供的服務。網上服務擴展到包括物業登

4 記證明、商業登記證明、個人資料證明書等申請服務，以及居民身份證、旅行證件、刑事記錄證明書的申辦等服務事項。增設多功能自助服務機，並增加其服務功能。至 2019年 10月，澳門的 45個地點有 71台多功能自助服務機，可以提供涉及 10 個部門的 33 項自助服務，包括行政費用的繳納、電子健康紀錄互通、電子醫療券系統及繳納任意性制度供款等。市政署推出 “市政在線” 與 “市政設施 EasyGo” 應用程序，方便市民諮詢與投訴，以及獲取前往市政設施的位置及路線資訊。在發展電子政府對外服務功能的同時， “公務人員管理及服務平台” 也得到優化，至 2019年底，有超過 80個部門通過平台處理有關公務人員年假、缺勤與工作時間等內部人事管理工作。1 （四）增強居民治理參與回歸後，為了促進公眾的政策參與，充分聽取公眾意見，特區政府於2011 年制訂了《公共政策諮詢規範性指引》，規定凡特區重大政策與列入施政報告的 “政策項目及措施” 均須向公眾諮詢，讓公眾或關係人能有效參與，確保民意能夠納入特區政府的施政之中。為此，該指引詳細規定了諮詢應遵循的原則、諮詢的過程、意見收集與資料準備、諮詢對象、諮詢時間與形式、諮詢文本的設計、諮詢的協調與統籌、諮詢總結報告等內容。此後，特區政府制訂的重要公共政策均按照 “諮詢指引” 的規定面向公眾進行諮詢，從而擴濶了公眾參與公共政策制訂的渠道。除了直接的公眾諮詢外，特區政府還按照不同的政策領域設立了為數眾多的政策諮詢委員會。政策諮詢委員會的成員中，除了政府官員外，多數成員是社團代表與社會人士。雖然社會對於政策諮詢委員會的成效有所疑問，但是，不同政策諮詢委員會在政府制訂相關政策時發揮了一定的政策諮詢作用，反映了居民的意見。為了使政策諮詢委員會更好地吸納民意，特區政府於 2014年推出新措施，即限制諮詢委員會成員任職年限與任職的數量。 “所有諮詢組織每屆任期為兩至三年，社會人士成員可連任兩至三屆，但最長不超過六年，最多可同時出任三個諮詢組織” 。2 該措施不但有利於完善諮詢組織成員的代表性，而且有利於諮詢組織發揮培養社會治理人才的平台作用。2008 年，特區政府成 1 《2019年財政年度政府工作總結》，澳門特區政府，2019年 11月 12日。 2 《2015年財政年度施政報告》，澳門特區政府，2014年 11月。

5 立北區、中區和離島區三個分區社區服務諮詢委員會，吸納社區人士（尤其是年青人士）出任不同的社區服務諮詢委員會，就所在區域事務提供諮詢意見。截至 2018 年底，特區政府共設有政策諮詢組織 47 個，基本覆蓋了所有重要的政策領域。（五）加大施政透明度 2010 年，第三屆特區政府提出建設 “陽光政府” ，自此，特區政府不斷加大施政透明度，努力使政務安排公開化與透明化。一是設立了政府發言人辦公室，各機構設立發言人。為方便市民、民間社團和社會傳播媒介瞭解政府的資訊，提高施政透明度，特區政府於 2010年設立直轄於行政長官的政府發言人辦公室以及政府發言人與助理發言人，統一發佈特區政府的政策與措施，促進政府與傳媒及市民之間溝通的有效性和客觀性。二是“陽光法案”的頒行。2013年，特區政府重新制訂了《公職人員財產及利益申報法律制度》。該法擴大了申報對象，要求特區政府部門副局級或等同於副局長以上的官員、行政會議成員、立法會議員、司法官、主要官員及行政長官均須向終審法院申報財產及利益，並予以公開。申報的範圍擴大到申報者本人及配偶或有事實婚姻關係者在海外和澳門的不動產、商業企業或工業場所、股份、出資或其他資本參與，以及在任何非營利組織擔任的職務。與以前的制度相比，新法律對官員財產及利益申報後可以給予公眾公開查閱的規定，被認為是落實 “陽光政府” 理念的重要舉措。此外，行政長官為加強與立法的溝通以及透過立法會促進社會瞭解政府施政，將原本一年一度行政長官赴立法會作施政報告增加至一年三次赴立法會，除了一次作施政報告外，增加了兩次回答立法會議員的問題機會。同時，行政長官及各司司長辦公室均設立了網站，發佈施政資訊，網站內設置了與市民直接溝通的窗口，接受居民施政意見與建議。運輸工務司還上載各部門所有金額超過 1000萬元的公共工程和超過 100 萬元服務的專項資料，予公眾查閱。為了推動政府資訊開放，政府網站完成及推出“資料開放服務平台”。

6 （六）強化政策制訂能力在澳葡時代，總督是由里斯本委派的，執行葡國中央的施政安排，故而，政府自身的政策制訂能力較弱。回歸後，特區實行 “一國兩制” 、 “澳人治澳” 、高度自治的方針，因此，建設特區與管理特區都需要特區政府具有較強的政策制訂能力。為此，特區政府於 2006年在前一年成立的綜合生活素質研究中心的基礎上設立可持續發展策略研究中心，輔助政府制訂可持續發展的策略和公共政策，確保經濟、社會和環境目標之間的協調發展，研究制訂可持續發展中長期計劃模式，全面貫徹未來發展的目標和策略方針。2010 年，特區政府成立政策研究室。其職責是開展澳門特區經濟和社會發展的調研；對經濟和社會的結構性問題進行分析；以民意、民願為基礎，制訂公共政策、施政計劃及方針，向行政長官提供資料準備及意見諮詢；展開中長期的前景研究等。2018年，政府政策研究室與行政長官辦公室屬下 “內地工作小組” 合併，成立直轄行政長官的政策研究和區域發展局。該局的職責是為行政長官決策、政府施政、澳門特區在國家戰略中的作用、合作與發展提供科學理論及資訊支援；統籌落實重大政策執行的規劃和協調，以及促進政策執行和區域發展的其他工作。可見，從可持續發展策略研究中心到政策研究室再到政策研究和區域發展局，特區政府宏觀政策研究與制訂機構逐步完善，由此可見特區政府注重提升其公共政策制訂能力。除了政府宏觀政策研究機構外，一些較為重要的局級機構內部也設立了部門研究機構。例如，行政公職局內部設立的公共行政研究中心；法務局內部設立的法制研究及立法統籌廳；房屋局內部設立的研究廳；社會工作局內部設立的研究及規劃廳；勞工事務局內部設立的研究及資訊廳等。這些局級機構內部設立的研究單位為自身施政範疇內的政策提供研究分析及草擬制訂工作。此外，特區政府還以外判研究或合作研究方式充分利用與高等院校及社會智庫組織等社會研究力量，收集民情及政策資料，協助特區政府制訂公共政策，致力推進公共政策制訂的民主化與科學化。（七）完善公職制度回歸後，特區政府致力完善健全公職制度並使之體系化，先後修訂與制訂了多項公職法律制度。

7 一是制訂新的公務人員評核制度。2004 年，先後制訂公佈了《公共行政工作人員工作表現評核原則》與《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》，規定特區公務人員自 2005年起實施新的工作表現評核制度。同時配套出台《公務人員工作表現的獎賞制度》，在評核的基礎上，對工作表現優異者給予表揚，並以工作假期或獎金作為獎勵。二是建立統一的公積金制度。特區政府 2007年制訂《公務人員公積金制度》。新制度針對過往不同任用方式的公務人員退休後待遇不同的狀況，規定了按照公務人員的服務年限可以享受的退休待遇，統一了新入職公務人員的退休保障，消除了原本公務人員內部退休待遇上的二元差別，促進了公務人員退休待遇的統一性與公平性。三是改革職程制度。2009 年，特區政府修訂公佈了《公務人員職程制度》。職程制度的新修訂以增加職級及職階為重點，目的在於解決公務人員過快達到職程頂點以及解決處於職程頂點人員的工作動力問題。新修訂的職程延長了公務人員職業生涯的晉升前景，有助於提升公務人員的工作動力。四是統一合同聘任方式。2015 年，特區政府制訂了《公共部門勞動合同制度》，將編制外合同與散位合同合併為行政任用合同，保留個人勞動合同，從而某種程度上統一了公務人員聘任方式，有利於消除政府內部公務人員的 “同工不同酬” 問題。五是改革入職招聘制度。針對過往公務人員部門招聘中容易產生的 “裙帶” 與人情因素等不公平狀況，特區政府於 2011年制訂《公務人員的招聘、甄選和晉級培訓》，在公務人員入職方式上，引入中央統一招聘制度。然而，在實踐過程中，中央招聘制度雖然部份解決了入職的公平性問題，卻因為人力資源錯配及招聘時間長而引致社會垢病。故而，2016 年，再次修改該制度，引進統一管理的招聘制度，實行兩階段考試，分別由行政公職局負責綜合能力評估考試，而由用人部門負責專業或職務能力評估，並縮短開考與甄選時間，從而實現入職招聘上的公平公正。

8 六是調整公務人員福利待遇與保障其權益。公務人員津貼是其薪酬的重要補充。2011年，特區政府修訂《年資獎金、房屋津貼及家庭津貼制度》，對公務人員的三項福利津貼制度作出整體調整，以薪點代替原來的固定金額，從而使之可以隨薪點金額的增加而增加。其次，2010 年通過《因執行公共職務的司法援助》，對公務人員因執行公共職務而作出的行為或發生的事實而處於被起訴的訴訟程序給予司法援助。司法援助以豁免訴訟費用及預付金與支付在法院的代理費用的形式作出，從而免除了公務人員正當地執行公務時的後顧之憂。再次，2017 年，特區政府制訂頒佈了《公務人員投訴處理的管理制度》，設立統一的公務人員投訴處理管理委員會，接受投訴並跟進處理結果，保障公務人員的適當權利。七是訂定官員問責制度。為加強官員的管理與規範官員問責，2009年，特區政府頒佈了《領導及主管人員通則的基本規定》與《領導及主管人員通則的補充規定》；2010 年，又出台《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》以及《主要官員通則》、《主要官員守則》。上述規範構建了官員的政治、行政、紀律與道德責任，為規範官員行為與官員問責提供了基本的法律框架。應該說，經過回歸以來特區政府在公職制度方面的不斷建構與增補，澳門的公職制度在招聘、評核、晉升、職程、培訓、薪酬、退休等方面已經基本形成較為完整的法律體系。（八）制訂施政規劃衆所周知，奉行 “一國兩制” 的澳門是實行資本主義的地區，而資本主義強調市場主導，因此，實行資本主義制度的國家與地區較少像社會主義國家與地區那樣制訂經濟與社會發展規劃。然而，回歸以來，尤其是第四屆特區政府組成後，重視以規劃引導經濟社會發展，於 2016年 9月制定發佈《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020）》。規劃分四個篇章，從宜居城市、民生福祉、經濟多元、區域合作與善治等幾個方面描述了澳門五年發展的七大目標，以及為達成目標而選擇的八大發展戰略。規劃制定後，為保證得到落實，還設立檢查、評估、調整及引進第三方評估的機制。之後，於

9 2019 年發佈了規劃實施的中期評估報告，並在國家《粵港澳大灣區建設規劃綱要》發佈後對五年規劃的內容進行了調整。作為澳門歷史上首份五年規劃，其制定、頒佈與實施標誌着特區治理走向系統化、民主化與精細化的軌道。其本身也是一個新的嘗試。以發展規劃來指導施政工作，實際上是政府借用結果導向的目標管理方式，通過制定明確的目標，以及持續的對實踐過程的監察與績效評估，從而改善政府管理效能，達成目標。除了綜合性的五年規劃外，特區政府各部門還制訂了不同行業的發展規劃。例如，在非高等教育領域，特區政府於 2011年頒佈了《非高等教育發展十年規劃（2011-2020）》，以確定非高等教育的十年發展方向和目標以及相應的保障措施，並於 2016年完成了中期評估。為了謀劃與前瞻 2020年後非高等教育的發展，現已開展下一輪教育規劃的研製工作，預計將於2021 年頒佈下一階段教育規劃。在青年培養領域，特區政府一直重視培育青年的全人發展，2012年，制訂《澳門青年政策（2012-2020）》，規劃推動澳門青年社會參與、提高身心素質、營造關愛氛圍和促進社會流動，培育志存高遠、德才兼備、身心健康、權責兼顧、勇於承擔和積極參與社會的年青一代。在長者服務與康復服務領域，為應對人口老齡化為澳門社會帶來的挑戰，以及更好地支持殘疾人士康復和融入社會，特區政府分別於 2016年4月和 10月，先後公佈了《2016至 2025年長者服務十年行動計劃》與《2016至 2025年康復服務十年規劃》的正式文本，並設立了由社會文化司司長領導，以及多個公共部門組成的 “養老保障機制跨部門策導小組” 和 “康復服務十年規劃跨部門策導小組” ，負責推行和落實兩項計劃措施。 “長者服務十年計劃” 包括 4大範疇及 14個次範疇合共 420多項短中長期措施。 “康復服務十年規劃” 涵蓋 13 個服務範疇，採取約 350 項行動方案，分短期（2016-2017）、中期（2018-2020）和長期（2021-2025）三個階段推行，以便系統推進康復服務的持續發展，締造平等、共融的社會。在公共房屋領域，政府於 2012 年制訂了《公共房屋發展策略（2011-2020）》，提出了包括建立公共房屋土地儲備制度及新城規劃預留未來公共房屋用地、研究設立公共房屋發展基金等 13項澳門公共房屋的政策及措施建議，目的是更好地協助有實際需要的家庭解決住屋問題，協調房地產市場健康發展。在環境保護領域，特區政府於 2011年制訂了《澳門環境保護概

10 念性規劃構想（2010-2020）》，為規劃澳門十年環境保護工作的開展奠定了制度基礎。在防災減災領域，2019年 10月，特區政府編制了《澳門特別行政區防災減災十年規劃（2019-2028年）》，規劃以基礎設施防災減災、應急管理體系等 9個領域為重點，確定了 37項約束性和期望性指標，以全面反映未來 10年澳門防災減災與應急能力建設成效，提高澳門防災減災和應對各類突發事件的能力。上述一系列不同領域發展規劃的制訂與公佈，為相關領域的施政規劃了藍圖與目標，有力地促進了不同領域的工作開展，為澳門的 “一國兩制” 實踐與社會治理現代化作出了有益的探索。（九）提升危機處理能力回歸後，澳門屢遭台風等自然災害與非典等疫情的衝擊，因此，特區政府以不斷完善危機處理機制與持續提升危機處理應變能力加以應對。一是成立緊急應變小組處理非典型肺炎疫情。2003 年，特區成立不久就遇到了非典疫情危機，面對危機，特區政府吸取鄰近地區的經驗，3月 29日，行政長官批示成立澳門非典型肺炎跨部門緊急應變小組，由社會文化司司長統籌指揮衛生局、社會工作局、消防局、教青暨青年局、民政總署和新聞局等部門的工作。4月 13日，在離島設立 4個隔離營和一個康復區。4月28日，發佈第 109/2003號行政長官批示《預防或消除可能危及或損害個人或集體健康的因素或情況的措施》，要求入境者實行健康申報，啟動民防架構、實行一些例外性措施等。5月 10日，當發現第一例病案後，立即實施一系列應變措施，包括第一時間向媒體通報情況，啟動非典型肺炎跨部門應變小組，開通 10條熱線電話，啟用設於離島的隔離營，隔離接觸過患者的醫護人員等，應變系統發揮了有效作用。由於在預警提示、預防及控制、快速回應、跨部門協調等方面表現出色，使澳門在非典型肺炎疫情防禦和控制方面取得較佳的成果。二是不斷完善民防系統。民防是澳門特區所有公共部門和私營機構及全體市民共同行動，旨在預防因發生嚴重意外、災害或災難而導致的集體危

11 險，減低其後果，並在發生上述事件時，保護和拯救處於危險狀態的人和財產。澳門的民防政策於澳葡時代已設有，回歸後，特區政府通過制定《民防總計劃》、《澳門特別行政區-突發公共事件之警報系統》等，逐步完善民防機制。目前，澳門的民防架構由 2 個行動中心（民防行動中心與離島區行動中心）、9個軍事化部隊及治安部門（警察總局、海關、消防局、民航局等）、14 個政府部門（仁伯爵綜合醫院、交通事務局、教育暨青年局、地球物理暨氣象局、旅遊局、新聞局、社會工作局、房屋局、市政署、衛生局等）、7個私營機構（澳門電力股份有限公司、澳門電訊有限公司、西灣大橋管理公司、澳門紅十字會、鏡湖醫院、澳門自來水有限公司、澳門廣播電視股份有限公司）組成。在民防範圍內的緊急預防狀態、拯救狀態、災害或災難狀態中，聽令於聯合行動指揮官，警察總局局長行使聯合行動指揮官的權限。根據《民防總計劃》規定，民防行動中心按命令全面啟動，然而，當發出第三級橙色或以上風暴潮警告時，民防行動中心即時全面啟動；當發出八號風球，民防行動中心需於兩小時前全面啟動。由 2017 年 5 月 23 日開始，民防行動中心實行 24小時基本運作，其運作由軍事化部隊及治安部門人員執行。三是設立危機處理應對機制。2012年 11月，特區政府成立由行政長官擔任主席的突發事件應對委員會。專門負責應對突然發生且造成或可能造成嚴重危害澳門社會的自然災害、事故災難、公共衛生事件和澳門社會安全事件，全面協調、指揮和監督各澳門政府部門採取緊急處理措施，包括評估突發事件的風險與影響、制訂應急方案、協調調配資源、發佈資訊等事務。委員會成員包括行政長官辦公室主任（秘書長）、新聞局局長、法務局局長、治安警察局局長、消防局局長、衛生局局長、社會工作局局長及土地工務運輸局局長。四是 “天鴿” 風災後檢討完善災害應變機制。2017 年 8 月，澳門遭受嚴重的 “天鴿” 風災，對居民生命與財產造成重大損失。風災發生後，特區政府設立 “檢討重大災害應變機制暨跟進改善委員會” ，邀請國家減災委員會多個範疇的專家前來澳門協助完善澳門重大災害應變總體計劃。專家組於當年 9月 27日公佈《國家減災委協助澳門 “天鴿” 颱風災害評估專家組的工作報告》，在此基礎上，由清華大學公共安全研究院等機構聯合編制

12 了《澳門 “天鴿” 颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制的建議》終期總結報告。根據報告的建議，特區政府有序推動相關工作，開始修訂《民防綱要法》，擬設預防應對災害事故的專責部門——民防及應急協調局，建設應急指揮應用平台，編制《澳門防災減災中長期規劃（2019-2018）》等。此外，應急預案體系、重要的基礎設施工程、公共安全教育等工作也相繼展開。保安領域在民防應變及救災統籌方面擬訂了具針對性的短、中、長期 11項 35點的工作計劃，包括增加完善基礎設施、增添救災應急設備、強化民防統籌機制、暢通訊息發放渠道、推動智慧警務、建立危機訊息管理系統等方面。博彩監督暨協調局也與六間博企高層管理人員成立了重大事故緊急聯絡機制。可見，回歸後，特區政府通過制定《民防總計劃》及專項應急預案、完善民防系統架構、設立突發事件應對委員會等措施，不斷加強危機應對與風險管理機制建構，從而使特區政府的危機處理能力得到提升，2018 年成功應對颱風 “山竹” 的襲擊就是一個例證。（十）強化區域合作能力澳門地域空間狹小，人口綢密，雖然經濟繁榮，卻在產業上是一業獨大，因此，無論是居民生活空間的拓展，還是產業多元的發展，都離不開區域合作。有及於此，特區政府著力強化區域合作能力，把握合作機遇，建立合作機制，不斷取得合作成效。在與粵澳及粵港澳合作方面，3 2001年粵澳建立 “粵澳高層會晤制度” 。2003年 12月，升級為 “粵澳合作聯席會議制度” 。之後，每年召開的粵澳合作會議就不同事項進行討論與安排。2011 年，澳門與廣東省政府在北京簽署《粵澳合作框架協議》，該協議的簽署標誌着兩地合作上升到國家層面。協議將粵澳的合作全方位地拓展到經濟、社會、民生、文化及基建等領域。2019 年，粵澳合作聯席會議簽署了《關於促進橫琴支持澳門經濟適度多元發展加快建設大灣區澳珠極點的合作備忘錄》。雙方共識以 “規則對接、共建共管、合作共贏” 為原則，在粵澳合作產業園內，以澳門為主導，推進 3 “澳未來發展區合是必由之路”，《澳門日報》2019年 8月 7日，第 A02版。

13 以科技創新為核心的粵澳特別合作區建設，是粵澳合作的一個新突破。在粵澳、粵港與港澳合作的基礎上，國家推出粵港澳大灣區建設規劃，深化港澳融入國家發展的進程。2017年 7月 1日，國家發改委與粵、港、澳三地政府在香港共同簽署《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》。國家主席習近平見證了協議的簽署。協議明確提出 “大灣區建設” 的國家戰略構想，初步明確了澳門在大灣區建設中的定位和作用。協議的簽署是粵澳合作深化發展的一個標誌。2019 年初，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發佈。 “規劃綱要” 將澳門定位為粵港澳大灣區的中心城市之一、文化交流合作基地、科技走廊支撐點等角色。為更好統籌澳門參與大灣區的建設，特區政府於 2018年成立了 “建設粵港澳大灣區工作委員會” 。委員會負責統籌澳門參與粵港澳大灣區建設的短、中、長期的總體設計和工作部署，制定年度工作方案及監督其落實等事項。委員會由行政長官擔任主席，五司司長及相關部門領導為其成員。委員會成立後，特區政府主動把《澳門特區五年發展規劃（2016-2020）》及年度施政工作對接《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，更有針對性地參與灣區建設。除了粵澳與粵港澳大灣區建設外，泛珠三角合作以及澳門與內地其他省市的合作也全面展開。2003 年廣東省倡導泛珠三角區域合作，澳門特區積極響應，先後建立了 “泛珠九加二合作” ，以及包括與泛珠各省區如閩澳、川澳、桂澳及黔澳等合作機制。2004 年，澳門參與的首屆泛珠三角區域合作與發展論壇舉行，迄今舉行了 12屆，有效增強泛珠三角區域整體競爭能力。2003 年 10 月，內地與澳門簽署《關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）， “安排” 於 2004年全面實施。CEPA的簽署，使澳門的區域合作範圍從廣東省擴大到整個內地。此後，雙方陸續簽署了 10個 CEPA補充協議，包括貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作以及貿易投資便利化等。在澳門與內地其他省市的合作方面，2016 年與江蘇省政府簽署了合作備忘錄，在江蘇省常州市共同開發建設 “蘇澳合作園區” 。2018 年，特區政府與上海簽署了四項涉及滬澳合作的協議。通過與蘇、滬的合作，拓展了澳門與長江經濟帶的合作。同時，特區政府也加強與京津冀地區的交流合作。其中，與北京建立了 “北京·澳門合作夥伴行動” ，不斷深化交流合作。

14 2019年 4月，河北與澳門簽署雄安新區建設、經貿及中醫藥的合作備忘錄和協議，持續加強兩地多領域合作。7月，澳門與張家口市簽署了《張家口市文化廣電和旅遊局與澳門特區旅遊學院合作意向書》。此外，澳門還主動參與對貴州省從江縣的扶貧工作，特區政府統籌扶貧合作規劃，明確幫扶合作的工作安排。 2013 年，國家提出 “一帶一路” 建設新戰略。澳門利用自身優勢和定位，按照國家所需，澳門所長，積極參與助力推動 “一帶一路” 建設。2017年，澳門特區成立由行政長官任主席的 “一帶一路” 建設工作委員會，負責統籌澳門參與助力國家 “一帶一路” 建設的工作。2018年 12月，澳門特區政府與國家發改委簽署《關於支持澳門全面參與和助力 “一帶一路” 建設的安排》，將大灣區建設和 “一帶一路” 建設有機銜接。澳門要加強內地與 “一帶一路” 沿綫葡語國家的合作，使 “一帶一路” 戰略覆蓋面更廣，進入更多市場，共同努力把粵港澳大灣區打造成為 “一帶一路” 的重要支撐區。在推進澳門作為“中國與葡語國家經貿合作平台”的建設方面，2016年，成立了由行政長官任主席的 “中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會” ，深化 “中葡中小企業商貿服務中心” 、 “葡語國家食品集散中心” 、 “中葡經貿合作會展中心” 、 “中國與葡語國家金融服務平台” 的建設。通過 “中葡合作發展基金” ，協助落實在葡語國家的交通、電信等方面的投資項目。成立 “中葡論壇（澳門）培訓中心” ，為葡語國家培養法律、行政、旅遊、商貿人才。4 可見，澳門特區通過簽署合作協議、成立專責機構、建設合作機制、分解工作事項等措施，不斷提升自身的區域合作能力，發揮自身優勢與特長，努力使澳門融入國家發展戰略。 4 《十年施政行穩致遠——澳門特別行政區第三及第四屆政府施政總結》，澳門特區政府，2019年 11月 12日，第 141-143頁。

15 二、澳門特區公共行政存在的不足應該說，回歸以來，歷屆特區政府重視公共行政改革，促進公共行政的組織變革與行為改善，持續強化包括公共政策制訂、危機處理與區域合作等方面的施政能力建設，從而推動經濟社會等各項事業取得顯著進步。但是，也應該看到，特區成立以來推出的公共行政改革措施在性質上屬於技術性與工具性改革，而在行政制度上仍然延續了澳葡時代的規範與做法，因此，公共行政存在的制度性與結構性問題沒有得到根本根除，故而，公共行政改革還存在着一些不足之處。 (一)政府職能沒有得到系統的梳理政府機構與人員規模的多寡取決於政府的職能大小，如果政府職能範圍廣泛，則需要設立更多的機構與聘用更多的人員。因此，政府組織數量與人員規模能否減少不是取決於架構與人員本身，而是取決於政府職能。回歸後，特區政府樂於回應市民對提供社會服務的訴求，故而，不斷擴充政府職能，隨着政府職能的不斷加大，機構與人員也越來越多。因此，精減機構與人員必須從釐定政府職能開始。政府職能可以區分為核心職能與非核心職能。對於特區政府來說，其核心職能是政策規劃與社會管治職能，而回歸後特區政府卻擴展了不少服務性職能。實際上，澳門有為數眾多的社團組織，社會服務性職能完全可以交給社團組織去完成，政府只需要通過購買服務的方式向社團輸入資源而由社團向居民實際提供社會服務。可見，調整與改革政府架構，實行精兵簡政，必須首先釐清政府的職能，尤其是核心職能與非核心職能，強化與核心職能相關的機構配備，而弱化或外移其非核心職能，尤其是市場與社會組織有能力承擔的服務性職能，相應地縮減、合併或裁撤原本承擔非核心職能的機構，防止出現全能性政府。否則，很難控制政府組織與人員規模的膨脹。（二）行政組織過度的專業化設置現代政府部門屬於科層官僚體制，其主要特點在於組織機構的專業化設置，即不同政府部門管理不同領域的事務，由此形成較高的管理效率。同樣，澳門特區政府部門也是按照科層制原則而設置的。可是，回歸後，特區

16 政府一度幾乎採取 “一事一機構” 方式設置機構，導致機構設置過度專業化，由此帶來兩個問題：一是政府組織越設越多，政府機構臃腫與規模龐大，部門分割與政府碎片化，致使第四屆特區政府不得不推動政府架構重組，合併與減少職能重疊或相近的政府機構。二是造成政府跨部門統籌協調不足問題出現。長期以來，五司之間的協調及統籌是特區行政運作中為社會所垢病的問題。例如，非法旅館問題、掘路問題等。雖有統籌協調，但效果不盡人意。（三）問責制度缺乏執行機制回歸以來，社會各界對官員的問責呼聲一直存在。特區政府於 2009年及 2010年分別制訂頒佈了《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》及《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》等規範。這些規範對領導與主管的政治責任、行政責任、法律責任及道德責任作了基本的規定。但是，由於缺乏具體的執行機制，除非官員觸犯法律或因行為需要承擔紀律責任，否則，很難被追究責任，尤其是政治責任。至於主要官員，特區也制訂了《主要官員通則》與《主要官員守則》，規定了主要官員應承擔的政治、民事、財政及刑事等責任。但是，由於主要官員是由中央政府任命，因此，究竟如何進行問責同樣沒有機制。（四）治理人才缺乏相應的選拔培養機制回歸後，特區政府在官員任用上，延續了回歸前的委任制度。雖然在官員委任上，對於被委任者的資格與履歷制訂了一些規範，但是，由於缺乏透明的選拔機制，每當有新的官員獲得委任時，社會總是質疑是如何選出來的。同時，儘管公務人員培訓工作一直在做，可是，如何培養主管與領導的機制卻未有建立，也缺乏後備官員的人才資料庫。故而，每有官職出缺，無法經由後備人員進行遞補或遴選，而是多由上級物色人選進行任命。長遠來看，特區政府應建立官員選拔與培養機制，以便能夠使德才兼備的人才配備到相應的領導崗位，從而提升政府的管治能力。

17 （五）葡式行政制度沒有根本改動回歸後，特區政府在行政制度上延續了澳葡時代，實行直接行政與間接行政方式，保留了行政授權制與行政委任制等基本制度。行政授權制度規定，政府內部實行行政分治，權力集中於行政長官，自司長以下的各級官員需行使其上級授權或轉授權而來的權力，而不是職位權力。由此，強化了下級對上級的依附。在行政程序上，沿用回歸前的《行政程序法典》，而該法典的一些規定卻存在着與時代脫節的問題，如，對 “一站式” 或 “一窗式” 服務、電子政務等新行政方式沒有規範，而 “默示駁回” 的規定則為 “行政不作為” 提供方便。因此，需要研究改革葡式行政制度，重新構建在《澳門基本法》規範下的新行政制度。三、結語應該說，回歸以來，歷屆特區政府始終落實推進公共行政改革措施，從政府架構的重組到公職制度的完善，從行政程序的優化到服務質素的提升，從施政規劃的制訂到政策能力、公開化、危機處理能力及區域合作能力的增強，無不顯示着回歸後特區政府持續進行公共行政改革所取得的成果。然而，儘管如此，現有的改革多屬於技術性與工具性改革，公共行政在制度上仍然存在不足之處，如何在已有的改革基礎上繼續推進制度性改革則是未來公共行政改革的任務。

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 澳門人才引進政策芻議――基於粵港澳大灣區城市群人才政策的橫向比較 * ** *** **** 一、澳門現行的人才政策與粵港澳大灣區發展戰略回歸以來，澳門在中央政府的支持下，特區政府的帶領下，實現了社會與經濟的飛躍式發展，可以這樣說，回歸這些年來，澳門經濟發展態勢良好，社會基本保持穩定的局面。不過，隨着澳門社會繼續發展，一些深層次的問題逐漸浮現。由於受到自然環境的制約，傳統工業沒有發展空間，多年來都是以第三產業為主，回歸以來旅遊博彩業成為澳門經濟的主要支柱，雖然帶來豐厚的收入，但畢竟屬於 “輸血型” 的模式，產業結構過於單一，存在不穩定的因素。有見及此，中央政府支持澳門推動經濟適度多元化，並為澳門訂定 “世界旅遊休閒中心” 和 “中葡商貿合作服務平台” 的城市發展定位，加上近年 “一帶一路” 的國家發展戰略，以及建設 “粵港澳大灣區” 的區域發展戰略，以協助澳門走出旅遊博彩產業一業獨大的困境。顯而易見，在推動經濟發展和澳門邁向產業適度多元的過程中，人才在當中發揮的作用是舉足輕重的。2014 年澳門特區政府施政報告指出，人才是社會進步的牽引力，優秀的人才，能夠成為澳門建設 “世界旅遊休閑中心” 和 “中葡商貿合作服務平台” 的創設條件，人才培養從此成為澳門特區的一項重要的發展戰略。1 2014年，澳門特區政府人才發展委員會成立，由行 * 澳門理工學院人文及社會科學高等學校副教授。 ** 清華大學博士候選人。 *** 北京大學博士候選人。 **** 澳門發展策略研究中心助理研究員。 1 《中華人民共和國澳門特別行政區政府二〇一四年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府，2013年 11月，第 12-13頁。

2 政長官牽頭，廣泛吸納與人才培養相關的各級官員，以及社會不同範疇的意見領袖和專家學者共同組成的委員會，負責制定、規劃和協調澳門人才培養的長期發展策略。首階段人才發展委員會主要集中制定有關不同人才，如精英人才、專業人才和應用人才的培養計劃，也制定促進澳門在外的人才回流政策等，並不涉及引進外地人才、引進外地專才的相關工作。眾所周知，社會要有優秀的人才支撐發展的需要，不外乎三條路徑：本地人才培養、海外澳門人才回流和人才引進。而如今特區政府的人才政策，主要集中在前二者，對於人才引進仍然停留在第 3/2005號行政法規——《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》模式，但這機制早就不合當今社會發展的需要，成功獲批的個案從 2006年的 499個案合共 730人到 2015年的 81個案 150人。2 近年更爆出這個機制出現較大的漏洞，被監督部門要求糾正。在這樣的前提下，三大路徑中培養本地人才有成效但需時經年，海外澳門人才回流成功個案不多暫時未能發揮關鍵的作用，人才引進機制保守根本無法吸納地區性或國際性高端或優秀的人才來澳，因此澳門社會受到人才缺口阻礙發展的步伐。根據澳門人才發展委員會近年公佈的七大行業人才需求清單所顯示，在博彩、零售、酒店、飲食、會展、金融和建築等行業均出現程度不一的人才缺口。3 上述三大途徑未能充分解決澳門現時的相關問題，澳門經濟的可持續發展和經濟產業適度多元的進程更感舉步為艱。澳門站在回歸二十年的十字路口，社會必須思考我們發展道路應該要怎樣走下去才可行穩致遠，粵港澳大灣區的國家戰略為澳門乃至整個灣區各個城市帶來了重大的機遇，當然也伴隨着巨大的挑戰。粵港澳大灣區的建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰略舉措，已納入國家戰略層面，可見中央對粵港澳三地的協同發展非常重視，同時也對大灣區建設提出具體的任務和部署，要求高質量起點發展。對於澳門來說，融入 2 陳志峰、梁俊傑：“澳門專業人才引進：歷史、現狀與改進”，《港澳研究》2017年第 2期，第 69頁。 3 澳門人才發展委員會網站，參見：https://www.scdt.gov.mo/%e8%a6%8f%e5%8a%83%e8%a9%95%e4%bc%b0/%e4%ba%ba%e6%89%8d%e9%9c%80%e6%b1%82%e6%b8%85%e5%96%ae/。

3 國家發展大局，參與大灣區的建設，是新時代國家的發展戰略，是中央對澳門的重大部署，是澳門 “一國兩制” 實踐的大勢所趨，也是澳門發展的歷史性的機遇。問題在於，在大灣區建設的過程中，澳門在人才問題上必會遇到兩大挑戰：第一是在大灣區建設和發展的過程當中，必然會吸引不少澳門人才融入灣區發展，這是中央樂見澳門人才獲得更高的發展平台和更大的發展空間，分享灣區發展紅利，進一步增加澳門年輕一代對國家的歸屬感和認同感，無疑對 “一國兩制” 事業愈行愈穩起到積極的作用，但人才外流灣區令澳門人才缺口問題變得相對更加突出，澳門可持續發展之路更加難以前行；第二是在大灣區建設和發展的過程中，講求是區內城市之間的人才流動，形成各自之間人才優勢互補的良性循環是必由之路，可是澳門當前對於人才引進政策相對保守，社會對於外來人才的高度戒心，勢必會令到灣區人才引進澳門舉步難行，當澳門人才 “多出少入” 的前提下，澳門 “人才空心化”4 的危機必會浮現，這對於澳門未來無論是自身發展，或者是在大灣區的發展都會造成嚴峻的考驗，全澳社會不容忽視這個迫在眉睫的重大問題。當培育本地人才和鼓勵外地澳門人才回流這兩大政策在速度和成效都未能回應澳門社會發展所需的同時，引進人才制度就成為了支撐澳門融入灣區發展的另一條可行途徑。但筆者必須重申的是，制定澳門人才引進的制度，必須面對社會不同利益群體的制衡，尤其如今澳門社會比較重視 “本地優先” ，害怕引入外來人才勢必搶了本地人的 “飯碗” ，在保障澳門本地居民的根本利益的前提下，人才引進議題變得非常敏感，動輒就會刺激起社會不同持份者的神經，不利保持社會的和諧及穩定。因此，以經濟規模、產業模式和文化底蘊作為選擇條件，借鏡一些與澳門具有可比性的地區，尤其是粵港澳大灣區內的兄弟城市的人才引進制度，作為我們制定相關政策的依據，藉此向全澳社會進行政策宣導和解說，游說不同的利益持份者，摒棄保 4 有關澳門 “人才空心化” 的討論，澳門人才發展委員會和澳門發展策略研究中心都有所關注，“人委會探討本地人才競爭”，參見：https://mobile.gcs.gov.mo/pda_detail.php?PageLang=CN&DataUcn=122139；以及 “發策報告籲摒棄保守引才建澳” ，參見： http://www.macaodaily.com/html/2019-05/22/content_1354491.htm。

4 守主義，抱持更寬廣的胸襟，接納外來人才，攜手促進澳門經濟和社會進一步發展。筆者認為，在公共政策解說的過程中，引用他山之石無疑更具說服力。二、澳門引才政策的 SWOT分析檢視澳門的引才政策，可以進行相關政策的 SWOT分析。所謂 SWOT分析，眾所周知，就是指分析相關政策的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）、和威脅（Threats）。應該這樣說，通過了解澳門引才政策的 SWOT分析，便能更好與灣區內其他城市相關政策進行比較，從而針對我們劣勢和威脅的部份加以政策的補強和改革，以及加大力度去發揮我們既有的優勢，也做好充分把握機會的準備。從澳門引才政策的優勢（Strengths）來說，我們可從以下三方面來體現。其一，回歸以來澳門經濟持續發展，在短短二十年間，1999年至 2018年，澳門本地生産總值由 518.72億澳門元增加到 4,403.16億澳門元，期間增長了接近 8.5倍。澳門人均 GDP從 1999年的 121,363澳門元增加至 2018年的 673,481 澳門元。5 人均 GDP 已超越新加坡、汶萊、日本而居亞洲第一位。6 經濟發展帶動就業機會的增加，無論從量和質兩個維度都能夠滿足全澳居民的需要，失業率持續維持低水平，基本能夠達到全民充分就業。特區政府的財政儲備（基本儲備加上超額儲備）增加到 5723億澳門元，外匯儲備則增加到 1698億澳門元，分別比 2013年的 1689億澳門元和 1325億澳門元大幅增長了 3.39 倍和 28.1%，7 足以證明澳門經濟發展態勢處於良好水平，社會基本能夠在發展中分享到當中的成果，也獲得了經濟所帶來的紅利，總的來說社會處於一個相對穩定的局面。其二，澳門發展定位清晰明確，眾所周知，澳門因為受到歷史和地理因素的客觀限制，主要是以旅遊博彩業 5 有關數據可查閱澳門統計暨普查局“統計資料庫”，參見： https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx。 6 “出人意料！人均 GDP亞洲第一，世界第三，是中國最富裕的城市！”，參見：https://cj.sina.com.cn/articles/view/5073804843/12e6c1e2b001007y1h。 7 有關數據可查閱澳門統計暨普查局 “統計資料庫”，參見：https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx。

5 作為重要的經濟支柱，相對而言，產業結構過於單一，中央為了打破澳門單一經濟的格局，於是從國家戰略層面為澳門定位 “一中心”（世界旅遊休閒中心）、 “一平台”（中國與葡語國家商貿合作服務平台）、 “一基地”（以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地），從此澳門發展有了明確清晰的定位，目標更直接，少走歪路，能夠卯足全力向 “一中心” 、 “一平台” 和 “一基地” 衝刺，奮力達至中央為澳門所訂定的發展定位。其三，澳門以旅遊博彩為主的支柱產業，優勢特別明顯，眾所周知，澳門的旅遊設施非常完備，多間具有多元特色的大型旗艦式綜合渡假酒店在澳門落戶，這個彈丸之地，能夠提供超過兩萬間客房，也能夠每年接待超過 3000萬人次的旅客，同時又具備多彩多姿的旅遊資源，如博彩、娛樂、渡假、觀光、購物、美食、會展、會議、文化遺產、文化創意等不同的元素，與同區比較，澳門在旅遊資源上有着明顯的優勢，在世界旅遊資源的舞台上也有強而有力的競爭力。當然，澳門在人才引進的政策上，還是存在不少薄弱的環節——劣勢（Weaknesses），主要體現在：其一，引才制度相對滯後難以適應社會新時代新發展的需要，現行相關的引才政策主要仍是沿用第 3/2005號行政法規——《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》模式，這些年來透過這個制度成功獲批的個案持續減少，證明早就不適用於當今世界爭搶人才的主流。其二，澳門人資政策比較保守，這都是基於澳門是個微型的社會，回歸後雖然經濟得到很快的增長，但人資結構仍是轉變較慢，在整個勞動力市場中，還有一部份是屬於過去勞動密集型社會的人資結構特徵，為了保障一部份相對低學歷低競爭性的本地人力資源，所以一些行業由政策規定不能任用外僱，漸漸形成了人資政策傾向保守，導致澳門一部份居民對於外來的人力競爭比較敏感，一些較進取的人才引進政策往往會引起所謂的 “搶飯碗” 的爭議。其三，澳門人力資源比較緊張，由於澳門經濟發展急速，加上人資政策比較保守，社會各行各業出現爭人資、搶人才的情況，不過，基於相關政策比較保守，導致引進人才或人資都面臨社會很大的疑慮，因而形成社會氛圍對於外來人士存在一份無形的抗拒，不利拓開引才的渠道。

6 不過，如今在人才引進政策上是有改革的契機（Opportunities），主要體現在：其一，制度漏洞迎來改革的動力，主管專才引進的政府機關近年爆出制度漏洞，被監督實體要求糾正，更有領導級官員被查而中止職務，導致社會有聲音指特區政府必須全面從制度上審視引進機制的種種漏洞。但是，引才政策不能因為制度上的不完善，以及個案式的違法而因噎廢食，更應把握這個良機，重新檢討相關的制度，從而改革或制定出一套能夠符合社會發展所需和與時並進的引才制度。其二，區域發展戰略提供了引才的新思維，近年國家提出了粵港澳大灣區的區域發展戰略，灣區內九個內地城市和兩個特區的合作和發展將會上一個新台階，灣區講求人流物流資金流訊息流流流相通，只有互聯互通才能在現有的合作基礎上進一步做大做強，迎來下一波新的發展和新的機遇，因此粵港澳大灣區所帶來新的機遇，澳門無疑迎來一個改變的契機，社會的發展不再局限於 30多平方公里之內，而是可以融入整個灣區之中，本地人才不必只在澳門才能夠有所發展，整個灣區都會成為澳門人才展現才華的舞台，保守意識大有機會在灣區戰略落實後得到改變。其三，有識之士漸有改革的聲音，不少社會的意見領袖和知識份子都覺悟到，引才政策和外僱政策是兩碼子事情，前者涉及引進的人員為數較少，且有針對性，屬於中、高端的人才，有利社會發展；後者涉及的人員為數龐大，只作為本地勞動力不足的補充，絕不涉及居留權的問題。當這兩個議題被社會廣泛認識和理解後，相信引才政策不會再這樣舉步維艱了。但是，澳門改革引才政策時並不是不會受到所謂的挑戰（Threats），主要體現在：其一，灣區聯動帶來新一輪的人才競爭，灣區戰略對澳門來說無疑是個重大的機遇，但同樣對澳門帶來巨大的挑戰，區內各個城市都面臨爭相把握機遇力求發展而展開良性的競爭，各地紛紛出台的引才政策就是新一輪的 “搶人才潮” 的典型產物，澳門在引才上政策相對保守導致在 “搶人才潮” 缺乏競爭力是不容忽略的事實。其二， “多出少入” 帶來 “人才空心化” 的危機，社會一些有識之士憂心，一些澳門優秀的、有競爭力的精英人才都會響應融入國家發展大局的呼籲，無疑灣區的發展實際上給予人才更寬廣的舞台，加上對於港澳同胞的優惠政策，融入灣區發展是千載難逢的機遇，但是，如果社會對於引進外來人才的觀念依然保守，澳門無可避免出現所謂的 “有出沒入” 現象，這樣會直接導致澳門人才出現 “空心化” 的問題。其三，政策不進則退容易後於人，灣區各個城市的引才政策，澳門相對最為

7 保守，其餘城市都因應灣區戰略而推出新一波強而有力的引才政策，澳門要急起直追談何容易，那怕如今在相關政策變革的步伐，追趕灣區內其他城市無疑是個重大的挑戰。三、灣區其他城市的引才政策綜述隨着全球化人才競爭進一步激烈，加上粵港澳大灣區戰略如箭在弦，區內各個城市都紛紛出台更多更進取的引才政策。眾所周知，一個國家、一個地區、一個城市的發展，往往不能離開人才的強力拉動。香港在上個世紀八十年代崛起，社會一直是求才若渴，這些年來香港在引才的競爭力，都是位居亞洲的前列，根據瑞士洛桑管理學院發佈的 2017年《世界人才報告》，香港對於人才的吸引力依然排在亞洲第一和世界前列。8 不過，即使具有那麼深厚的引才基礎，迎來粵港澳大灣區戰略的實施，香港依然在人才引進上有大動作。在 2017年施政報告中，行政長官林鄭月娥宣佈要成立高層次的委員會，以制定全面人力資源策略，推動香港進一步發展高增值和多元經濟。2018 年在此基礎上，由政務司轄下成立人力資源委員會，並交予政務司管理，負責整合政府和各界資源、力量、檢視、檢討和統籌宏觀人力資源政策及措施。9 從此舉可以看出，香港要在大灣區重大發展機遇前，必須保持其自身的競爭力，引入外地人才是其過往取得成功的重要途徑，如今香港引才的大政方針，以一個由政務司親自領軍的委員會全權負責，頂層設計有利相關政策的落實和執行，可見香港在人才政策的大動作和新措施。至於國家改革開放政策所造就的一顆城市新星──深圳，更是內地引進人才力度最大政策最進取的城市， “來了，就是深圳人” 這句口號舉世皆知。如今，深圳成為了全國、甚至是全球人才最理想的展現實力的舞台。截至目前為止，深圳累計引進高層次人才接近一萬，10 海歸人才超過 12萬，11 擁有專業技 8 陳志峰、梁俊傑：“香港及新加坡人才引進政策對澳門的啟示”，《澳門理工學報》2018年第 4期，第 36-37頁。 9 “政府成立高層次人力資源規劃委員會” ，參見：https://www.info.gov.hk/gia/general/201803/19/P2018031900588.htm。 10 “深圳高層次人才引進步伐加快，累計認定國內外高層次人才 9604人”，參見：http://www.sohu.com/a/207343749_100068815。 11 “深圳累計引進海歸人才超 12萬”，參見： http://www.sznews.com/news/content/2019-03/11/content_21460645.htm?prolongation=1。

8 術技能人才 400 多萬人。12 在不同層次人才全力支撐下，深圳實現了在新常態下的新發展，2018年 GDP近 2.4萬億元，首次超越了香港，13 地方一般公共預算收入超 5000億元，14 2017年全社會研發投入超過 900億元，15 使深圳成為當今世界依賴創新驅動經濟發展城市的典範，要實現全城創新，靠的主要是人才，但值得一提的是，這些人才並非全由深圳培養出來，而是利用進取有力的引入政策延攬回來的。除了香港和深圳外，其餘包括廣州在內的其他城市在國家重大戰略的機遇下，都躍躍欲試，要在這個世界新興灣區的舞台上大展身手，其保持和提升競爭力的不二法門便是引進更多更高端、更優秀、更專業的人才。筆者蒐集了香港、廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等十個城市的引進人才政策，從評價機制、專項計劃、資源配套等幾個方面進行橫向比較，以此作為他山之石作為澳門引才政策的重要參考。首先，灣區十個城市都制定了完善的人才評價機制。就以深圳為例，其對於不同類型的人才都有一個嚴格的核定標準，非常明確地把不同類型的人才進行分類，配以不同的政策。如高層次人才，其標準是經深圳市認定的高層次人才，且符合該類人才認定標準對應年齡條件的人員；境外留學人才，其標準是明確規定在境外學習並獲得學士以上學位的留學人員，在境外高等院校、科研機構工作或學習一年以上、取得一定成果的訪問學者和博士後等進修人員，且年齡在 45周歲以下；一般人才，其標準是具有普通高等教育本科以上學歷，且年齡在 45周歲以下的人員，或者具有普通高等教育專科以上學歷，且年齡在 35周歲以下的人員；專業技術人員，其標準是獲得世界技能大賽和國家級一、二類職業技能競賽中獲獎人員，或獲得 “中華技能大獎” 、 “全國技術能手” 、 “廣東省技術能手” 、 “深圳技術能手” 12 “深圳專業技術技能人才達常住人口的 38%”，參見： http://www.xinhuanet.com/2017-04/15/c_1120816802.htm。 13 “深圳 2018年 GDP突破 2.4萬億元，經濟總量居亞洲城市前五”，參見： https://www.yicai.com/news/100101988.html。 14 “關於 2018年深圳市預算執行情況和 2019年預算草案的報告”，參見： http://www.sz.gov.cn/zfgb/2019/gb1091/201903/t20190313_16682934.htm. 15 “深圳 2017年 GDP或突破 2萬億，研發投入為最大新亮點”，參見：https://www.yicai.com/news/5392312.html。

9 稱號人員，或受深圳市委、市政府表彰的人員，且這些人員年齡需在 45周歲以下。由此可見深圳對各類型人才的核定都有一個完整的評價機制，在引進人才時能夠做到更透明更公開。16 除了深圳外，香港在人才評價機制也非常完善，設有一個非常清晰的計分制度。例如在引進人才的 “綜合計分制” 中，分有不同的評分標準，如年齡（最高 30分）、學歷/專業資格（最高 70分）、工作經驗（最高 55分）、語文能力（最高 20分）和家庭背景（最高20 分），有了計分制度，人才評價機制便更公平公正公開，這樣可以減少在引進人才所引起的不必要的爭議。17 第二，灣區十個城市也制定了多式多樣的人才專項計劃，保證能夠網羅符合城市發展定位的各類型人才。例如香港的 “科技人才入境計劃”18 和 “科技專才培育計劃——博士專才庫”19 目標明確瞄准科技創新人才；廣州的俗稱 “美玉 10條” 的 “黃埔人才計劃” 廣泛地羅致不同類型的人才，尤其對於傑出人才、優秀人才、精英人才等引才力度最大，是高端人才的 “綠色通道” ；20 惠州則有 “天鵝惠聚工程” ，主力瞄准領軍人才和科創團隊；21 珠海有 “珠海英才計劃” ，廣泛吸納不同類型人才，尤其有專門吸納港澳同胞的引才渠道；22 肇慶則有 “西江人才計劃” ，主力引進創新創業團隊和創新創業領軍人才；23 佛山的 “藍海人才計劃” 則面向科技創新和高端金融人才；24 江門市則有 “江門強市十四條” ，主要針對名師、名家、名醫、高技能人才等進行對口的引進；25 中山有 “中山優才工程” ，瞄準招攬領軍 16 深圳市人力資源和社會保障局相關政策，參見 http://hrss.sz.gov.cn/。 17 香港 “優秀人才入境計劃”，參見：https://www.immd.gov.hk/hks/services/visas/points-based-tests.html。 18 香港 “科技人才入境計劃”，參見：https://www.itc.gov.hk/ch/techtas/index.htm。 19 香港 “科技專才培育計劃—博士專才庫”，參見：https://www.itf.gov.hk/l-tc/TTS-PH.asp。 20 廣州 “黃埔人才計劃”，參見：http://www.hp.gov.cn/hp/mrst/201705/31f0ec0ea97f41cd8cd605af8a0aa6ca.shtml。 21 惠州 “天鵝惠聚工程” ，參見：http://210.76.73.65/gdrcw/rczc_huizs/201806/7a881ebb6b744ab9809f46117aace4be.shtml。 22 珠海 “珠海英才計劃”，參見：http://politics.people.com.cn/n1/2018/0425/c1001-29948824.html。 23 肇慶 “西江人才計劃”，參見：https://m.sohu.com/n/455624751/。 24 彿山 “藍海人才計劃”，參見：http://www.chipblooming.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=15&id=56。 25 江門 “江門強市十四條”，參見：http://www.mty.cnjmnet.cn/z/16477/。

10 人才、企業管理人才、青年人才和技能人才等。26 這些來自不同城市的專項計劃，名稱各異，針對的引才對象亦各有不同，但都是透過專項計劃模式，為有利其城市發展的人才打造延攬的 “綠色通道” ，盡力為引才排除各種各樣的障礙，以達致最便捷引進城市所需要的人才的目的。第三，灣區十個城市也非常重視對於人才的資源配套。一般的資源配套，又可分為住房保障、經費補助和家人配套服務等。住房保障是人才資源配套的關鍵，畢竟能夠解決住房問題，才可有效吸引人才，例如深圳就設有新進人才的租房補貼，向新入戶的人才一次性發放租房和生活補貼，本科學歷每人 1.5萬，碩士學歷每人 2.5萬，博士學歷每人 3萬；27 當地又設有人才公寓保障，以南山區為例，該區財政每年投入 3 億元用於保障人才住房問題，為在該區創新創業的人才提供人才公寓，如今前海區也規劃配套完善的人才公寓，目的是為人才打造宜居宜業的優質生活圈。28 廣州和惠州等提供人才住房補貼，不同的是，廣州是給予未享受 “安家費” 的傑出人才、優秀人才和精英人才每月 10000元、8000元和 5000元的住房補貼，29 而惠州則對第一類領軍人才、第二類領軍人才和第三類領軍人才一次性地發放50 萬元、30 萬元和 10 萬元的住房補貼。30 珠海在住房保障上更進取，該市引入共有產權房的概念，三類型不同的人才可以依規定購買與政府各佔50% 的 160 平方米、120 平方米和 100 平方米的共有產權房，只要在珠海連續工作 10年便可獲購政府產權份額。31 經費補助就是指當地政府給予新進人才經費上的資助，幫助人才更好更快地開展其業務，例如廣州對於創業英才給予最高 500萬的創業資助，對於諾貝爾獎獲得者、院士、國家 “千人 26 中山 “中山優才工程”，參見：http://college.zsqn.com/home/news/info?id=50202。 27 “深圳市新引進人才租房和生活補貼”，參見：https://wsbs.sz.gov.cn/shenzhen/project/guide?code=70002700169558324816440300。 28 “深圳南山加大人才住房投入力度企業配租房源全年 5000套”，參見： https://gd.ifeng.com/a/20190117/7170854_0.shtml。 29 廣州相關政策規定，參見：http://fwdt.gddrcgzjt.com/notice/items/18VIJM5SL1458LFB74TI/18PVU1TIKGHFW3QAH91R/19NHU5INND5VR08BUK99.html。 30 惠州相關政策規定，參見：http://rsj.huizhou.gov.cn/pages/cms/hzrsj/html/010201/c9f91b0032404ad091770fd34151d9f8.html?cataId=619a6c90d0ae48cc96fb08b88abfeb82。 31 珠海相關政策規定，參見：http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/25/content_5285623.htm。

11 計劃” 創業人才和創新人才所創辦的企業提供 5 年內給予該企業最高 2000萬的場地補貼和研發設備購置補貼，對於名校長、名教師、優秀醫學專家設立的工作室每年最高給予 100 萬元的經費支持。32 佛山對於創新創業團隊扶持資金力度較大，每個團隊資助標準由 100 萬到 300 萬不等，而專項計劃 “天佑之星創新創業團隊” 經獲立評定，最高可獲 5000萬元的啟動資金扶持。33 家人配套保障就是指人才安家的照顧政策，一般可分為安家經費補貼和安家政策兩大方面，廣州對於安家經費有一套明確的標準，院士安家費最高可獲 1000萬，傑出人才、優秀人才、精英人才則可獲最高 500萬、300 萬和 200 萬不等；34 肇慶的創新領軍人才最高可獲安家補貼 50 萬。35 而在香港獲得人才准入資格，則同時可享受養人政策，申請攜同其配偶及18 歲以下未婚的受養子女來港；珠海則向頂尖人才、高層次人才、港澳人才、重點產業急需緊缺人才、青年優秀人才等發放 “珠海英才卡” ，在落戶、工商登記、稅收、停居留和出入境、子女入學、購房、醫療、公共文化等方面的優質服務，尤其保障人才子女在義務和高中教育階段可享受戶籍學生待遇等。36 四、對於澳門特區的引進人才政策建議正因如此，澳門特區必須突破人才制約問題，藉着大灣區的機遇，調整澳門總體的人才政策。具體調整的方向建議如下：其一是人才政策方針必須更清晰更明確，正如對全球人才最具吸引力的亞洲地區－香港，其人才指導方針非常明確，最大目標就是鞏固國際金融中心地位和發展成為國際創新科技中心，其人才引進的指導方針嚴格依照其城市發展的定位而實行。而灣區內各個城市因應自身的城市發展定位，如深圳的創新創業經濟、廣州的金融總部經濟、佛山的智慧製造工業等，作為引進外來人才的最重要的依託。因此，我們也應該圍繞着國家定位澳門 “一 32 廣州相關政策規定，參見：http://www.xs810.com/article-20552-1.html。 33 彿山相關政策規定，參見：http://m.g513.com/policy/41b6a34f-7c90-49c0-842c-1e8ed38a7dea.html。 34 廣州相關政策規定，參見：http://www.xs810.com/article-20552-1.html。 35 肇慶相關政策規定，參見：https://m.sohu.com/n/455624751/。 36 珠海相關政策規定，參見：http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/25/content_5285623.htm。

12 中心一平台一基地” 的城市發展戰略，以及促進經濟產業適度多元的優先次序作為引才的重要依據。特區政府必須做好政策宣導工作，向社會作出清晰的政策解說，明確指出精準的人才引進對澳門社會發展起到巨大的拉動作用，而且引才政策對象是小範疇，並有針對特定行業，如特色金融的人才等，這不單不會搶去澳門普遍居民的 “飯碗” ，更大大有利澳門經濟結構進一步優化，惠及社會發展，絕對有利無害。其二是建立公開透明的人才引進制度，澳門現行沿用的人才引進制度依據第 3/2005號行政法規，並沒有訂定詳細的引才和審批的標準，長期被社會所詬病，批評缺乏透明的監督機制，審批難免出現種種流弊。我們建議參考鄰近地區成功的經驗，改革現時不合時宜的法例，建立一個人才評價機制和引才的公開透明的計分制度，按照申請人的學歷、工作經驗、專業資格、技術能力、語言能力、個人成就、家庭成員與澳門的關聯度、是否從事有利經濟適度多元的行業等進行評分，由獨立的委員會向實權機構建議每年的引才配額，並公開讓社會掌握引才的狀況，而且要根據每年實際的情況作出調整，尤其要為明確支持的產業，如特色金融和國際會議等設定專門引才配額，按需調節，還要制定及格分數線，邀請獨立的第三方進行監督，適時向公眾發佈信息，減輕社會對人才引進的疑慮。其三是完善配套政策吸引高端人才，澳門現行的政策對人才引進相關的配套措施關注不多，少有考慮到人才來澳發展的子女教育、住房、生活環境、語言適應等問題。香港之所以有效吸引人才到當地工作，且落地生根，安身立命，助力當地社會發展，完善的配套政策是最關鍵的。大灣區的各大城市，在住房保障、啟動經費保障和家庭照顧保障都有完善和具吸引力的制度設計，值得參考。澳門是全球稅負最低的地區之一，個人職業稅在 7%-12% 之間，納稅人並可享受一定的免稅額與稅務優惠，對高端人才有一定的吸引力。特區政府這個基礎上應多花心思，完善相關配套，解決人才來澳的後顧之憂。與此同時，特區政府也必須進一步為人才提供指引與輔導，提供語言與文化適應課程，使高端人才更好融入本地生活，全心全意助力澳門進一步發展。

13 面對人才缺口問題影響社會可持續發展的挑戰，澳門又迎來了千載難逢的大灣區機遇，卻可能出現人才外流、多出少入的 “人才空心化” 的挑戰，社會必須深刻思考的是，我們應該如何繼續發展下去。一直以來，微型社會令澳門氛圍傾向保守，小富則安成為我們共同的 “潛意識” ，因此在人才引進的議題上，往往會令市民大眾產生疑慮，相關政策推進舉步維艱。不過，國家發展進入了新時代，大灣區戰略也如火如荼，大灣區的建立，意味着澳門再不能獨善其身，融入區域更緊密合作，攜手灣區兄弟城市是我們必由之路。人流、物流、資金流、訊息流流流相通，良性的人才流動更是灣區發展和成功的關鍵因素，因此，澳門特區政府和社會各界必須正視人才流動的問題，改變心態，共迎挑戰，才能在大灣區發展中不落人後，分享到國家發展的紅利和榮光。

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 現代智庫的功能變革與澳門智庫建設縱觀 20 世紀百年發展歷程，國際環境風雲變幻、社會經濟發展迅速、科學技術日益突進，也促使作爲政府政策諮詢機構的智庫走上了現代化改革的道路。現代智庫，不僅僅發揮着傳統智庫的功能，即政策諮詢和知識傳播，也開始積極向外拓展，尋求智庫外交和國際話語權等延伸性功能的發揮。澳門智庫，是在國家政策支援、區域發展機遇和自身發展需求等多方面因素下共同促進成長起來的機構，擁有現代智庫所應具備的特徵和功能。一直以來，澳門智庫積極發揮 “頭腦” 的引領作用，協助澳門政府在經濟適度多元發展、社會長期穩定繁榮等方面提供科學決策方案，取得了一定的成績。但與國內外一流智庫相比，澳門智庫的發展尚存在不小的差距，出現了由於定位不清晰而導致的功能發揮受限，其漫漫變革發展之路仍任重道遠。近年來，在粵港澳大灣區和 “一帶一路” 兩大國家級發展戰略的契機下，澳門特區積極投身於區域性和國家性綜合發展規劃中，澳門智庫也迎來了智庫外交功能拓展的最佳轉型期。澳門智庫應當加快其發展變革之路，拓展學界與政府之間的雙向溝通軌道，積極拓展其智庫外交功能，加快建設一批具有引領意義的、澳門品牌國際峰會，提升澳門的國際影響力，以協助澳門特區實現區域性、國際性的發展定位，提升澳門的國際影響力。 * 華南理工大學公共政策研究院助理研究員，澳門大學博士生。 ** 香港中文大學（深圳）人文社科學院校長講席教授。

2 一、現代諮詢決策中的智庫功能轉變與拓展在 20 世紀初的進步時代（Progressive Era），美國的進步運動者認爲科學、技術、專業是諸多社會、政治和經濟問題的解決方案，並相信專家在解決社會問題當中的能力。對此，他們要求在各個領域推進高效運動，其核心即爲科學管理，支持將科學方法運用於經濟、醫療、教育、政府等諸多方面。1 受到當時進步主義（Progressive Era）思潮的影響，少數慈善家以完全服務公共利益爲名義，建立了一些私人研究機構，以期望解決當時的社會、政治問題。例如 1910 年，安德魯·卡內基（Andrew Carnegie）成立卡內基國際和平基金會，1916 年，羅伯特·S·布魯金斯（Robert S. Brookings）成立的布魯金斯政府研究所（後在 1927 年與經濟研究所和羅伯特布魯金斯學會合併成立布魯金斯學會），這也是世界範圍內第一代現代智庫。智庫一詞，最早來源於 20 世紀 40 年代美軍討論戰略和作戰計劃的保密室（Think box），也常被稱為 “思想庫” （Think Tank）。嚴格意義來說，智庫應當具有兩個重要特點：一是獨立性和自由度，以區分於政府和大型利益集團；二是實踐性和落地性，以區分於一般學術研究機構。基於此，學界對智庫概念的認識也形成了基本共識： “一種獨立的、不以利益爲基礎的、非營利的組織，依靠專家及其思想獲得支持，並對公共決策過程產生影響” 。2 自 20 世紀初算起，現代智庫的發展經歷了百年歷史，至少有四個較爲明顯的發展階段，並產生了與此對應的四代智庫，3 即政策研究機構（Policy Research Institute）、政府合同型智庫（Government Contractors Think Tanks）、宣導型智庫（Advocacy Think Tanks）和名流型智庫（Legacy-based Think Tanks）。 1 Daniel T. Rodgers, Atlantic Crossings: Social Politics in a Progressive Age（1998） 2 Andrew Rich (2004). Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. Cambridge University Press, p.11 3 智庫的發展階段並未有定論。目前較爲普遍採用的是加拿大智庫研究專家唐納德 .E.亞伯森(Donald E. Abelson)所劃分的 “四波浪潮” 和與此對應的 “四代智庫”。

3 經歷近百年的發展，現代智庫正在積極探尋其在地區、國家乃至全球化進程中的廣闊思想者地位，成爲歷次工業革命、社會轉向、政治變革中最具競爭性的 “產業”，其內涵和功能的拓展已經遠遠超越最早的設置。簡單來說，現代智庫的功能衍變共經歷過三個階段，從第一階段以政策諮詢和知識宣傳爲主，到第二階段的智庫外交，並逐步向第三階段的國際話語權上進行轉變。圖 1 現代智庫的功能衍變第一階段：政策諮詢功能和知識宣傳功能政策研究和政策諮詢是智庫最基本、最傳統，也是最主要的功能。早在20 世紀初，政府開始逐步失去其在公共決策中曾經佔據的絕對甚至是唯一的地位，各領域的專家開始參與到公開性的辯論和政策制定中，這也導致了該時期衍生了大量的政策研究機構，智庫也應運而生。智庫，作爲思想庫，是由大量的學術界、業界專家組成，通過對社會重大現實問題研究和分析形成新的政策主張，這些建議和意見都具有一定的可選擇性、現實和可行性。智庫從功能上 “是政策團體為確保多樣化、開放性和政策分析、研究、決策以及評估過程的可靠性，以知識和智力為基礎而提供的軟基礎設施” 。4 詹姆斯·麥甘更是提出，智庫 “不應只是按照政府的需要來做工作，而應該幫 4 National Institute for Research Advancement, NITA’s World Directory of Think Tanks, p. ix.

4 助政府思考，提供有價值的建議，爲政府所可能會面臨的挑戰提供關鍵的思想支援” 。5 拉斯韋爾最早提出智庫和政策研究人員應當如何參與政策決策，以及重要的參政途徑。在《決策研究的技巧》一書中，拉斯韋爾創造性地提出政策過程的七功能理論，即情報、建議、規定、行使、運用、評價和終止。這七大功能明確的定義了學界的定位為決策者的智力支持機構，即在決策前，通過趨勢報告、科學報告、計劃報告、目標報告和政策報告等為決策者提供資訊和輔助性服務。6 圖 2 政策過程七功能理論作者自製。原始來源：Lasswell, H. D. (1960). Technique of decision seminars. Midwest Journal of Political Science, 4(3), 213-236. 在對政策決策產生影響的過程中，現代智庫在積極發揮對政府政策決策的直接影響的同時，也開始尋求其對其的間接影響，即面向大衆而拓展的知識宣傳功能。一般來說，知識宣傳是現代智庫用以增加自身影響力，從而增加對政策決策的影響的一種重要方式。智庫通過互聯網、電視媒體等宣傳 5 徐方清、詹姆斯·麥甘：“如何成為頂級智庫”，參見 http：//news.inewsweek.cn/detail-788.html，2014 年 8 月 20 日。 6 Lasswell, H. D. (1960), “Technique of decision seminars”, Midwest Journal of Political Science, 4(3), 213-236.

5 途徑，將研究成果對公衆、社會大衆層面進行廣泛傳播和推廣，一方面達到政策啓蒙、知識傳播的作用，另一方面也是在某類政策上達到政策輿論宣傳，推動公衆輿論，以最終達到政策影響的目的。智庫知識普及的作用在資訊化發展的今天體現的更為重要。互聯網快速發展帶來了資訊知識爆棚的出現，也使得諸多真假資訊摻雜，普通民衆根本無法從諸多的資訊中判斷真僞，從而做出個人判斷。智庫，基於自身學術研究、科學方法論等豐富的經驗，深度剖析政策背景，解讀政策文件，也不失為知識經濟時代中一種積極的大眾參與行為。同時，某些智庫在政策輿論宣傳層面則更多充當的是政府代理人，是受到政府的支持，實際上從事的是政策背書的工作。在某些特殊情況下，智庫則成為政黨或者政治派別來進行政治思想推廣和宣傳的重要平台。第二階段：智庫外交功能外交（diplomacy）是具有悠久的發展歷史的，一般被認爲是管理不同國家之間的關係。國家政府部門，尤其是外交部，是傳統意義上外交的主要參與者，專門負責處理國家間事務。隨着全球化發展，包括公民社會在內的外交主體也開始逐步參與到外交事務當中，而智庫則是其中重要的一支參與力量。現代智庫在國家外交事務當中的參與，進一步拓展了其外交功能，主要分爲兩種：第一種是知識外交（knowledge diplomacy）。知識外交是新型外交中的一種，其最早是出現在世界貿易組織成員之間的智慧財產權談判。目前，對於知識外交最常用的界定，是通過高等教育、研究和創新機構（IHERI，International Higher Education, Research and Innovation）來建立和加强國家之間的關係。7 但是，與教育外交、文化外交不同的是，知識外交强調的是其知識性、專業性，這就明確了智庫是重要的參與主體。在智庫外交中，智庫通常不直接參與任何具體的外交事件，而主要是通過理念知識分享的方式來推動國家間在某項具體事務上的合作。最為典型的例子是成立於 2012年的 RENKEI（Japan–UK Research and Education Network for Knowledge 7 Kn Knight, J (2018) Knowledge Diplomacy. The way forward? Discussion paper. London: British Council.

6 Economy Initiatives）。早在 2010 年，日本和英國就明確了大學之間的合作是加强兩國關係的一項關鍵戰略措施。在該年英國大臣訪日期間，就宣佈了一系列即將舉行的旨在加强兩國大學國際化和研究合作的對話。8 在此號召之下，諸多高校和科研機構明確提出建設跨國科研合作網路，即 RENKEI。自其建立起，RENKEI 就明確提出要通過在重大社會問題上建立學術－產業聯合研究活動，來加强兩國之間關係爲目標的科研機構。截止目前，RENKEI 網絡包括日本的六所大學、英國的八所大學以及數十個來自業界的研究合作夥伴，重點在可持續能源、戰爭、航空航太工程等領域聯合開展研究項目、研討會等。第二種是二軌外交（Track II diplomacy）或秘密外交（Backchannel diplomacy）。二軌外交是相對於政府之間、官方的、正式的一軌外交而言，主要是指由個體公民或群體參與的非政府間、非正式、非官方的活動，9 旨在國家間尋找衝突解決或建立友好對話的機會。在正式外交當中，外交官一般代表國家的官方立場，措辭相對較爲謹慎，這就有可能導致交流不通暢等現象的出現。1991 年 Volkan、Montville、Julius 等人提出第二軌道外交活動，以非官方的形式來發展收集、交換、積累知識、探索政策與解決問題。10 具體而言，二軌外交是由中立的第三方夥伴將兩方非官方代表聚集在一起，在充分的意見交換和信任建立後，再邀請各方代表以私人身份參加，以促使第二軌道和第一軌道接觸。在這個過程中，智庫，或重要的政策參與者，已經開始成為二軌外交當中的第三方代表力量。智庫參與二軌外交的重要案例是成立於 1958 年的國際戰略研究所 (International Institute for Strategic Studies, IISS)。目前，國際戰略研究所有三個重要功能：資訊收集(facts)、分析（analysis）和影響力（influence），其中影響力即為其開展二軌外交的重要著力點。該研究所是國際上著名的安全峰會的組織者，每年舉行一次 “阿拉斯塔爾·巴肯紀念講座” ，彙集各國政府部長、商界人士、政策分析師和 8 Disponível em：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/641154/Japan-UK_Joint_Declaration_on_Prosperity_Cooperation.pdf 9 Davidson W. D., J. V. Montville, "Foreign Policy According to Freud”, In Foreign Policy, Vol. 45, Winter 1981–1982. 10 Saunders,（1991）Officials and Citizens in International Relationships. In V. Volkan, J. Montville and D. Julius (eds.), pp.41-69.

7 媒體等，通過討論會、學術研討會等方式來爲國家間國防和安全合作尋求新途徑。第三階段：建立學科權威，掌握國際話語權建立國際話語權是在全球化快速發展當中，智庫所呈現的新功能。從某種意義上來說，這也是智庫外交拓展的更高階功能。現代智庫，通過在某一個學科領域上展示充分的專業性、科學性（這可以通過學科建設、只是人才彙聚或與政府某部門的關聯來達到），正在試圖搭建的是區域性的、跨國別的學術權威性，甚至是國際層面的影響力。這種影響力，實際上就是一種 “話語權” ，被任曉認定為立法、行政、司法、媒體四權之後的 “第五種權力” 。11 可以說，在全球化進程加速的今天，高水準、國際化的智庫不僅可以憑藉國際影響力和話語權設置戰略議程，設計和引領國際議題的走勢，影響國際行爲體和國際公衆對某項戰略議程的認知理解和重視程度，進而服務本國政治；而其還可以憑藉國際影響力和話語權引領國際思潮，制定理論範式，將全球主流思想歸納到自己的框架中來，使自己成爲全球思想的主導者。12 二、澳門智庫的發展現狀及思考自 1990 年澳門經濟學會成立以來，澳門智庫建設也有近 30 年的歷史。在短暫的 30 年發展歷程中，澳門智庫建設取得了一定的成績，形成了結合中國智庫建設經驗和澳門特區獨特發展特色的澳門智庫。尤其是近年來，澳門智庫建設與中國新型智庫建設緊密結合，在智庫人才培養和吸引、政策資金和社會資本等多領域下重筆，形成了政府型智庫、高校型智庫和社會型智庫等多類型、多層次的智庫體系，成爲澳門特區諮政啓民、人文交流和特區長期穩定發展的重要力量。 11 任曉：《第五種權力：論智庫》，北京大學出版社，2015 年版。 12 丁開傑：“提升國際軟實力是中國特色新型智庫建設的核心任務”，《前綫》2015 年第 10 期。

8 目前，澳門智庫體系呈現明顯的類別特徵，即政府型智庫、高校型智庫和社會型智庫三個類別，且從數量上呈現典型的金字塔結構。其中，政府型智庫數量較少，僅有政策研究和區域發展局和澳門基金會澳門研究所兩家，成爲澳門智庫的引領性智庫。高校型智庫目前有七家，主要分佈在澳門大學、澳門科技大學、澳門城市大學和澳門理工學院，是澳門智庫體系的中流砥柱。社會型智庫數量最多，短短 30 年間即發展了 20 多家，成爲澳門智庫體系的堅實支柱。圖 3 澳門智庫體系金字塔結構分佈從現狀上來看，澳門三個類型的智庫發展各有特色：第一，以澳門政策研究和區域發展局爲代表的政府型智庫，是隸屬於澳門特區政府的政策研究機構，使用政府財政資金，研究人員屬於政府僱員，這在人力和財力上保證了該類型研究機構的穩定。從研究方向上來看，政府型研究機構較多從事具有現實意義的政策研究，且具備開展大規模社會、人口、經濟普查的實力。第二，澳門高校型智庫是從屬於澳門各大高等院校的智庫，學術研究實力較爲雄厚，研究人員也相對固定，往往可以開展理論建構等層面的研究。高校型智庫資金來源上是部份來源於政府撥款，部份來源於高校專案經費，穩定性是介於政府型智庫和社會型智庫之間，學術自由度也介於二者之間，往往是基於自身已有的學術資源和項目具體要求來進行選擇。第三，社會型智庫則是澳門特區建立以來最爲蓬勃發展的一支力量，在短短 30 年中落地了 20多家有政策研究實力的機構，且在政府課題承接、學術研究開展、公共利益改進等方面正在不遺餘力做推進。由於財源相對不穩定，報送管道也不穩政府型智庫高校型智庫社會型智庫

9 定，這就給社會型智庫的發展帶來了諸多挑戰，造成該類型智庫發展現狀參差不齊。表 1 澳門特區各類別智庫特徵政府型智庫高校型智庫社會型智庫研究人員固定半固定半固定/不固定獨立性附屬政府附屬高校獨立學術性一般強弱自由度較弱一般較高報送管道穩定部份擁有不穩定資金來源充足、穩定一般不穩定激勵機制較差一般一般典型案例政策研究和區域發展局澳門基金會澳門研究所澳門研究中心中國歷史文化研究中心葡語國家研究院澳門“一帶一路”研究中心可持續發展研究所社會和文化研究所 “一國兩制”研究中心澳門發展策略研究中心澳門創新發展研究會澳門社會科學學會澳門政策研究所澳門經濟學會群力智庫民聯智庫思路智庫來源：作者自製。目前，澳門智庫在諸多領域已取得了一系列重要的成績：1）提交了一系列具有重要參考價值的政策報告和學術研究，其中以政府型智庫和高校型智庫最爲突出，會就澳門特區當下面臨的問題展開大規模調研和諮詢工作，以形成具有可操作性的政策報告，例如 2018 年特區政府跨部門工作小組的《都市更新暫住房及置換房法律制度》公開諮詢總結報告等；2）建設了一批相關學科和研究基地，其中以高校型智庫爲重點。目前，澳門大學、澳門科技大學均開設了公共行政、公共管理類碩士和博士專案，澳門理工學院開設公共政策博士學位，均用以培養公共政策研究和政策諮詢等相關人

10 才。此外，澳門高校也籌建了中國歷史文化研究中心、澳門學研究中心、憲法與基本法研究中心、澳門智慧財產權研究中心、澳門社會經濟發展研究中心等諸多研究基地，在相關領域進行深入探討；3）出版了一系列學術刊物、文庫、書籍，並積極建設澳門資料庫。其中，澳門科技大學社會和文化研究所出版的《澳門旅遊休閑發展報告》（《澳門綠皮書》）、《中國與葡語國家經貿合作發展報告》（《中葡經貿藍皮書》）、《澳門文獻叢刊》、《澳門學研究》、《澳門海洋研究》等皮書、叢書與集刊。目前，澳門智庫在學術科研、政策諮詢上正在發揮積極作用，也採用不定時的公開講座、國際會議等向社會大衆進行知識傳播，在傳統智庫功能發揮上保持穩定的態勢。近年來，隨着澳門智庫的快速擴張式發展，大眾對其的質疑也逐步顯現。辯證的來看，澳門智庫連續發展了 30 年，接下來是否有必要再進行擴張式發展？我們不得不承認的是，澳門社會發展對智庫需求較小。澳門是中國兩個特別行政區之一，實行一國兩制， “澳人治澳、高度自治” ，對外而言，其政治方面的外交事務是由中央政府負責，對內而言，其經濟結構長期都以博彩業爲主，這就決定了澳門政府對於智庫智力的需求，是多以經濟、社會、民生、文化等領域爲主，且在一定時期內都較為穩定。這也是爲甚麼在過去相當長一段時間內，澳門智庫研究多爲歷史研究或澳門現實發展研究，是基於政策分析和經驗總結而做出的政策評估和判斷，而並未形成具有前瞻性的、戰略性的前沿研究。從另外一個角度來看，澳門智庫是否還有持續發展的勁頭？澳門智庫存在着明顯的 “智” 力資源不足，這嚴重制約了澳門智庫的後續發展。目前，澳門特區共擁有 10 所高等院校，共擁有 5170名工作人員，其中教學人員 2303 人（佔比 45.86%），研究人員 483 名（佔比 9.62%）。這與中國大陸和其他國家、地區相對充足的高等教育資源基本不可同日而語。可以說，在這短短三十年的時間內，澳門智庫在數量上的快速增長早已滿足了澳門特區對智庫的需求，也面臨着後續支撑力不足的問題。

11 三、澳門智庫變革之路在過去 30 年的發展之中，澳門智庫快速發展，已形成了分類型、分層次的澳門特有智庫體系，也爲澳門特區的發展建設提供了諸多智力支援。目前，澳門智庫發展處於平穩期，也面臨着未來發展的瓶頸期。澳門智庫需要深刻反思的是，未來何去何從？時至今日，澳門智庫應回歸於澳門特區的發展需要，在 “澳門所需、智庫所長” 中做重新定位和功能轉型。2018 年 11月，澳門特區政府發佈名為《把握機遇均衡發展》財政年度施政報告，其中澳門的發展機遇即是國家 “一帶一路” 和粵港澳大灣區兩個國家級戰略。對此，澳門 “一中心、一平台、一基地” 的三大定位也非常清晰，積極將自身發展融入到區域、國家發展中，且積極承擔中國 “走出去” 和 “引進來” 超級聯絡人的責任。澳門所需，是如何做好超級聯絡人，這也開啓了澳門智庫的發展變革之路。表 2 智庫話語權的來源影響本國決策影響他國決策塑造國際議程政策供給為本國政府提供政策選項、政策建議或政策評估為他國政府提供政策選項、政策建議或政策評估為國際組織提供政策選項、政策建議或政策評估；國際公共政策的議題設定理論供給提供指導，詮釋本國外交政策的理論、概念提供界定雙邊關係的理論和概念；提供解釋他國問題的理論和概念提供全球、區域治理的理論、概念、議題人才供給為本國政府外交人才；培訓外交官員；聘請前政要培訓外國公職人員；聘請外國政要培訓國際公務員；輸送國際公務員；聘請政要

12 平台供給外交政策對話平台（會議、論壇、期刊等）舉行二軌對話；參與雙邊政府間對話；設置海外分支機搆辦國際議題的對話、論壇、會議；與國際組織合作舉辦對話、論壇、會議輿論供給對國內社會闡釋政府外交政策；通過政策辯論影響或塑造本國政府決策對外國社會闡釋本國外交政策；參與國家形象塑造；動員外交社會對其政府決策施壓向社會闡釋國際議程或國際組織的政策；動員社會向國際議程、國際組織施壓來源：張驥、方炯升：“中國外交安全智庫國際話語權分析”，載於《國際展望》2018 年第 5 期。他山之石，可以攻玉。張驥13 等在分析中國外交安全智庫如何建立國際話語權中，認定智庫國際話語權的建立，通常是通過幾個層面，其一是政策研究、政策建議和政策評估，這也是最直接的方式；其二是重大理論構建，這種時間較長，但一旦成功是會產生比單一政策更為深遠和重大的影響；其三是 “旋轉門” 機制，把智庫人才看做未來決策者的儲備池；其四是通過會議、講座等形式來搭建政策對話平台；其五是製造和引導國際輿論。基於此，澳門智庫體系功能的轉型，可以在決策影響和塑造國際議程上做突破。具體而言，澳門智庫體系建設應當從以下幾個方面著手：（一）加強澳門智庫的人才培養，推動智庫專業化、國家化水準的提升智庫，突出的是 “智” ，就決定了具有科學知識、專業技能、政策意識的智庫型人才是其核心競爭力。長期以來，西方智庫就極爲重視公共政策分析人才的培養，專門開設了公共政策碩士或博士課程，以應對社會發展對政策科學的需求。例如哈佛甘乃迪學院、加州大學伯克利分校、新加坡李光耀公共政策學院等，都是專業的政策分析人才培養基地。澳門特區應當加强自身智庫人才培養建設，在高等院校中設立公共政策、公共管理碩士項目，重點培養其在公共政策制定、執行與評估等一系列 13 張驥、方炯升：“中國外交安全智庫國際話語權分析”，《國際展望》2018 年第 5 期。

13 專業能力；設立短期、兼職性公共政策分析培訓課程，尤其是加强來自 “一帶一路” 沿綫國家、葡語系國家中的公務人員培訓，一方面可以加强諸多國家間在制度建設、經濟發展、社會民生等領域的經驗交流，另一方面也可增强澳門智庫的國際化水準，提高澳門特區的國際影響力。同時，澳門特區應當進一步優化政府與智庫之間的人才交流機制，支持和鼓勵退休官員參與智庫工作，以提升澳門智庫的影響力和權威性；增加智庫專家到政府相關部門調研、考察或掛職鍛煉等機會，加强智庫人才對政府實際工作的深刻認識，以促使公共政策設計與執行之間銜接的更緊密。（二）加强地區性、區域性的政策供給，加强澳門學理論建構，推動研究議程的轉型升級第一、澳門應當著力搭建和拓寬政府與智庫之間多元化的政策管道，支持和鼓勵高校型智庫、社會型智庫參與具有現實指引作用的政策報告產生。對於重大事件，澳門特區政府應當積極主動通過公開招標、定向委托、專家諮詢等多種形式，將智庫納入到制度化的政策決策過程中來。第二、澳門智庫應當依托於高等院校的專業化人才，創造條件鼓勵開展基礎研究、理論研究、前瞻性研究，推動澳門研究向澳門學的學理框架拓展，提升澳門學在現代國際關係、全球文明對話中的理論建構，加强戰略研究，加强澳門學在中國 “一帶一路” 發展戰略和其他國際實踐中的闡釋、指導能力。第三、澳門智庫應當抓住粵港澳大灣區和 “一帶一路” 兩個國家戰略，積極推動澳門學在現有重要區域性、跨國家間和國際化議題上的拓展，並加强區域性的政策供給，以推動澳門智庫向國際化智庫的邁進。（三）積極推動澳門智庫外交的開展，全面加强 “一帶一路” 沿線話語能力建設第一，澳門智庫應當利用自身特殊的地理位置優勢和制度優勢，定期舉辦國際會議、國際高峰論壇、國際論壇等，提升跨國智庫對話平台的品質，

14 集中打造具有廣泛影響力的高端對話品牌，打造具有廣泛國際影響的對話平台。一方面彙聚多方智者，爲澳門發展出謀劃策，另一方面也可帶動人文交流全面繁榮發展，爲 “一帶一路” 建設打造良好民意基礎和營造社會氛圍。第二、澳門應當鼓勵本地智庫積極參與本地性、區域性或國際性重大問題研究，鼓勵澳門智庫以個體或者抱團的形式與內地智庫、海外智庫進行智庫聯盟、智庫網絡、智庫聯合體等建設，以增强智庫之間的資源整合能力，實現優勢互補、相互激發，並著重智庫成果推廣傳播等，提升知名度和影響力。四、結語西方現代智庫功能的轉變，無疑體現了智庫作爲思想庫，在政府政策諮詢和世界外交舞台上均發揮着重要的作用。澳門特區智庫建設也毫不例外。未來，澳門智庫變革之路的關鍵，已經不僅僅是在如何發揮澳門智庫在科學決策中 “頭腦” 的引領作用，而更重要的是積極拓展澳門智庫外交、掌握國際話語權等方面的功能。澳門應當發揮在中國與歐洲國家之間的區位和制度優勢，積極承辦短期官員培訓等項目，擴大政策概念影響力。澳門也應立足於會展業的既有優勢，集中開辦由澳門智庫主導的國際峰會、國際會議等，在文明對話、中葡發展等多領域打造澳門智庫品牌，發揮澳門智庫地區性、區域性乃至國際性影響力。

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 澳門宗教旅遊發展研究* 一、引言宗教旅遊一直是重要的旅遊方式之一，人們藉由探訪各地聖城、聖地來表示對於宗教信仰的虔誠，除了心靈上受到撫慰之外，彼此的交流更是不同文化得以匯聚、融合的重大關鍵。澳門是個宗教信仰自由的城市，幾百年來，各種宗教和諧相處，充分展現了中西文化在澳門的交融。悠久的宗教歷史為澳門留下了豐富的歷史遺存，眾多教堂、廟宇在這裡相得益彰。豐富的宗教人文景觀已成為澳門旅遊業發展的重要資源。然而，目前對於澳門宗教旅遊的研究並不多，本研究期望把澳門宗教旅遊的歷史和現狀進行分析，找出了澳門宗教旅遊資源開發和利用存在的問題，並提出解決的初步構想，期望在粵港澳大灣區建設的新時代背景下，如何促進澳門世界旅遊休閑中心建設提供一些借鑒和參考。二、文獻綜述宗教旅遊至今仍未有準確的定義，早期的學者只把宗教旅遊定義成一種以 “朝拜、求法、傳道” 為目的的朝覲旅遊模式。1 近年，專家學者從不同角度定義宗教旅遊，比如從旅遊資源的角度、2 從遊客的角度3 等。但綜 * 本文為澳門基金會資助項目“澳門文化旅遊的深度研究──以宗教文化為例”的研究成果。項目編號 1460/DS/2019。 ** 經濟學博士，澳門社會文化研究學會副理事長。 *** 歷史學博士，澳門社會文化研究學會理事長。 1 保繼剛、陳雲梅：“宗教旅遊開發研究──以廣東南華寺為例”，《熱帶地理》1996 年第 16 卷第 1期，第 89-96 頁。 2 明世法：“社會學視角下的宗教旅遊開發與共贏理路──以中國佛教旅遊開發為例”，《雲南社會科學》2008 年第 6 期，第 88-92 頁。 3 顏亞玉：“宗教旅遊論析”，《廈門大學學報》(哲學社會科學版) 2000 年第 3 期，第 69-73 頁。

2 合而言，我們認同，今天的宗教旅遊已經不僅僅局限於一個簡單的朝聖旅遊活動，更是一個以遊覽 “旅遊吸引物” ，尤其是以參觀宗教場所為中心，來普及宗教思想、傳播和諧概念和提升並淨化心靈境界的一次宗教旅遊活動，而且，這種宗教旅遊是每一個旅遊者都能體驗到的旅遊經歷，4 5 即宗教旅遊是一個與其他旅遊類型，如休閑度假、文化旅遊、大眾旅遊等可相容的旅遊模式。它是一個多功能的旅遊活動，短期宗教旅遊可以採取到附近的宗教場所進行一日遊的旅遊模式；長期宗教旅遊則是幾天至幾個星期，到境內外的宗教場所進行觀光旅遊的模式。6 從收集到的文獻分析，宗教旅遊的研究在近 30 年發展較快，國外的宗教旅遊發展研究涵蓋宗教資源、目的地、旅遊模式、旅遊移動性研究、社區參與、利益相關者、經濟、文化、節慶、行銷、遺產等研究。總的來說，相關研究主要集中在宗教旅遊資源和宗教旅遊的營銷與產品開發等方面。在宗教旅遊資源方面，如何開發和利用宗教旅遊資源是國內外學者重點關注的議題，他們多採用 “特徵－資源介紹－現狀／存在的問題－建議／對策” 的模式對宗教旅遊資源的開發和利用進行研究。7 8 9 10 而國外學者則關注宗教資源發展所帶來的影響力、11 12 宗教資源對區域經濟發展的 4 MacCannell D., “Staged authenticity: Arrangement of social space in tourist settings”, The American Journal of Sociology, 1973, 79(3): 589-603. 5 Turner V, Turner E., Image and Pilgrimage in Christian Culture. New York: Columbia University Press, 1978: 20. 6 Rinschede G., “Forms of religious tourism”, Annals of Tourism Research, 1992, 19(1): 51-67. 7 曹繪嶷：“中國宗教旅遊項目開發經營現狀研究”，《社會科學家》2002 年第 17 卷第 4 期，第 48-51 頁。 8 孫愛麗、王晞：“五台山的佛教文化及其宗教旅遊發展的探討”，《社會科學家》2003 年第 2 期，第 110-113 頁。 9 程曉麗：“九華山旅遊競爭力提升研究”，《資源開發與市場》2008 年第 24 卷第 1 期，第 74-76 頁。 10 蔡晨微、張建華：“打造體驗性佛教旅遊產品的思考”，《上海商業》2012 年第 9 期，第 34-39 頁。 11 Apostol M S., “The pilgrimage at Santiago of Compostela between tradition and modernity - a statistical approach”, Quality-access to Success, 2013, 12(S2): 326-329. 12 Aremu P S O, Umoru-Oke N, Tolulope Ijisakin E, et al., “Redefining wall painting of the Yoruba of south-west Nigeria for cultural tourism”, WIT Transactions on Ecology and the Environment, 2012, 161: 343-352.

3 研究、13 宗教旅遊所帶來的地方文化改變的研究14 和宗教文化遺產的研究。15 16 在宗教旅遊的營銷與產品開發方面，不少學者認為，宗教旅遊有其獨特性，合適的營銷手法不但吸引到宗教信徒，也吸引了非信徒遊客前往目的地。同時，宗教旅遊需要符合現代旅遊者多樣化的需求，更要與旅遊業的主流發展接軌。因此，合適的營銷手段是促進宗教旅遊可持續發展的重要途徑。17 此外，彰顯宗教旅遊產品的資源特質，將會吸引更多的遊客前來遊覽，同時達到傳教和保護古跡的多重目的。18 19 20 21 澳門城市雖小，卻能和諧屹立着大大小小的教堂、佛寺、廟宇等。各個宗教在這悠長的歲月裡，並沒有發生過正面衝突。從異質文化相互尊重、融合發展的角度來看，小小的澳門承載了世界文化的大主題。22 也就是說，澳門宗教具有很強的獨特性。澳門宗教具有東、西方文化系統的多元性特徵；澳門宗教與族群有密切關係；澳門宗教既與中國文化息息相關又具西方 13 Saayman A, Saayman M, Gyekye A., “Perspectives on the regional economic value of a pilgrimage”, International Journal of Tourism Research, 2014, 16: 407-414. 14 Cohen E., “The Vegetarian Festival and the city pillar: The appropriation of a Chinese religious custom for a cult of the Thai civic religion”, Journal of Tourism and Cultural Change, 2012, 10(1): 1-21. 15 Poria Y, Reichel A, Cohen R., “World heritage site- is it an effective brand name? A case study of a religious heritage site”, Journal of Travel Research, 2011, 50(5): 482-495. 16 Lois Gonz Lez R C, Lopez L., “The way of St. James: An approximation to its polysemic character from the viewpoint of cultural and tourism geography”, Documents d’Analisi Geografica, 2012, 58(3): 459-479. 17 Wiltshier P, Clarke A., “Tourism to religious sites, case studies from Hungary and England: Exploring paradoxical views on tourism, commodification and cost- benefits”, International Journal of Tourism Policy, 2012, 4(2): 132-145. 18 王發興：“湖南旅遊產品的創新對策研究”，《改革與戰略》2005 年第 2 期，第 13-16 頁。 19 孫愛麗、王晞：“五台山的佛教文化及其宗教旅遊發展的探討”，《社會科學家》2003 年第 2 期，第 110-113 頁。 20 Moghimehfar F, Nasr-Esfahani M H., “Decisive factors in medical tourism destination choice: A case study of Isfahan, Iran and fertility treatments”, Tourism Management, 2011, 32(6): 21 周曉雷、汪麗珍：“比較視角下的道教文化旅遊產品策劃──以江西龍虎山與三清山為例”，《湖北社會科學》第 2012 年第 1 期。 22 宋柏年、牛國玲：《澳門文化之旅》，中國旅遊出版社，2010 年。

4 文化特色的中西合璧性。23 事實上，對澳門宗教研究並不多，第一次較為完整研究澳門宗教是 1994 年，澳門基金會已出版黃啓臣和鄭煒明合著的《澳門宗教》，從中西文化交流和歷史的角度，介紹了澳門的道教與民間傳統信仰、佛教、天主教、基督教和其他宗教。其後，一些學者從澳門宗教文化、24 25 26 旅遊資源、27 28 29 宗教史、30 宗教建築、31 宗教與社會32 33 等角度研究澳門宗教。當中研究宗教旅遊的文獻僅有數篇，反映這並不是熱點。也就是說，相關研究範疇仍有較大的研究空間。三、澳門宗教旅遊的文化特徵大量的研究表明，旅遊的本質是文化的，宗教的本質也是文化的。因此，旅遊與宗教的關係實際上是人類社會整體文明當中，兩種不同文化之間的關係，是 “文化” 與 “文化” 的吸引，是 “文化” 與 “文化” 的交流，是 “文化” 與 “文化” 的體驗，是 “文化” 與 “文化” 的碰撞。它們既保持相互獨立，又保持相互聯繫、相互作用、相互影響。同時，通過文獻綜述和本文的研究可見澳門宗教旅遊具有較有特點的文化特徵，主要有下列表現： 23 孫九霞：“澳門宗教文化的獨特性研究”，《華南理工大學學報》(社會科學版)第 3 卷第 4 期，2001年 12 月，第 36-39 頁。 24 周筠：“澳門的寺廟與中華文化”，《縱橫》1999 年第 12 期，第 49-52 頁。 25 駱莉：“澳門宗教文化身份的歷史變遷”，《人文雜誌》1999 年第 5 期，第 139-142 頁。 26 唐娟：“澳門宗教文化與博彩業的互動──兼論澳門賭神之原體”，《澳門理工學報》2009 年第 4期，第 133-153 頁。 27 羅千人：“澳門宗教及其人文旅遊資源”，《韶關大學學報》(社會科學版)1999 年第 6 期，第 11-16 頁。 28 葉桂平、王心：“拜祭 ‘賭神 ’的經濟現象分析──澳門宗教旅遊資源開發芻議”，《澳門研究》第53 期，2009 年 8 月，第 70-74 頁。 29 劉曦璟：“分析澳門旅遊發展路徑”，《城市旅遊規劃》2016 年 7 月下半月刊。 30 蘇一揚：“種族中心論與辯護：澳門宗教史學之探討”，《澳門公共行政雜誌》2005 年第 2 期，第527-547 頁。 31 姚曄：“從澳門宗教建築看嶺南文化和西方文化的交融”，《內蒙古農業大學學報》(社會科學版) 2008 年第 3 期，第 199-200 頁。 32 婁勝華：“雙源共存：澳門的宗教慈善及社會服務”，《澳門公共行政雜誌》2013 年第 3 期，第565-585 頁。 33 邱永輝、陳進國：《澳門宗教報告》，社會科學文獻出版社，2015 年 11 月。

5 (一) 多元性文化多元是指一個國家或一個民族在社會發展的過程中，在繼承本民族的優秀文化基礎上，兼收並蓄其他國家或民族的優秀文化，從而形成以本國或民族文化為主，外來文化為輔的百花齊放，百家爭鳴的和諧社會氛圍。如《論語·子路》所載孔子的一句名言： “和而不同” 。事實上，中西文化在澳門多元共存是澳門文化的重要特徵，在宗教旅遊來看更是如此：第一，中國民間宗教在澳門發展興盛，有大小廟宇 40 多座、幾十間土地廟神舍，供奉眾多包括道教、佛教的神祇，媽祖信仰、觀音信仰等在澳門落地生根。這些廟宇有的屬佛教系統，供奉諸佛菩薩，如觀音堂、菩提園等；有的屬於道教系統，如位於三巴門的呂祖仙院等；有的屬於敬天法祖的儒家正統；但絕大多數是屬於融合儒、釋、道三教於一體的民間信仰，如屬於媽祖信仰的媽閣廟、天后宮、天后古廟，屬於觀音信仰的觀音堂、觀音岩、觀音古廟，還有康公廟、譚公廟、北帝古廟、蓮溪廟、康真君廟、醫靈廟、包公廟、三婆廟、三聖宮、武帝殿等。在這些廟宇中，供奉着形形色色的神祇，他們或者互不干擾，或者和平共處。第二，西方及其他地方宗教包括天主教、基督教、伊斯蘭教、巴哈伊教等也在澳門和平共存。當中屬於天主教超過 400 年的澳門三大古教堂：望德聖母堂、聖老楞佐堂、聖安多尼堂目前已是澳門重要的旅遊資源。同時，澳門是亞洲第一個基督教的傳教地區，是第一個華人信徒洗禮之地，是第一本中文聖經翻譯之地，是第一位來華宣教士馬禮遜長埋之地，這些也吸引着不少的宗教旅遊者。此外，在澳門已有二三百年的歷史的伊斯蘭教，以及有數十年歷史的巴哈伊教，也吸引了小眾的宗教旅遊者。第三，節慶活動是澳門的重要旅遊資源，如中國傳統的農曆新年（春節）、清明節、端午節、中秋節、重陽節、佛誕節等，西方天主教的耶誕節、復活節、追思節、聖母無原罪瞻禮日等；民間經常舉行的 “娘媽誕” 、 “醉龍醒獅大會” 、 “花地瑪聖母出遊” 等，相當大部份活動都和澳門的中西方宗教文化有關。 (二) 包容性自 16世紀中葡萄牙人前來定居後，澳門在四百多年來中西文化交流下，已經形成了自己獨特的文化風格，確立了以中國文化為主流，中國文化、西

6 方尤其是葡國文化和土生葡人文化三者並立共濟的和諧局面。當中，中國文化對於澳門內部文化多樣性和各種外部文明都表現出罕見的包容態度，也恰恰是這種寬鬆的包容態度，客觀上降低了周邊不同文化群體的心理距離感，增強了他們潛在的情感向心力和凝聚力。澳門的宗教信仰也是始終保持着這種恪守傳統、兼收並蓄的 “中庸之道” ，故時至今日，在澳門的多個區域，包括旅遊區域，在居民的店舖、住宅門前，有不少是豎立着堆滿供品的門神碑；在深街小巷的拐角處，有着香火不絕的小神龕。在鱗次櫛比的摩天大廈的陰影下，就掩映着一座座具有歷史的小寺廟；在摩肩接踵的喧囂鬧市的路口，則安敞着一座座安靜平和的天主堂。因此，宗教信仰和文化隔閡所引發的衝突紛爭在世界各地不斷發生的當今，澳門的宗教發展情況卻充分表明，具有不同宗教文化背景的人完全可以通過一種彼此寬容和相互理解的良性互動方式來實現共存共榮，這種以包容性為特點的宗教旅遊資源是非常特別的，應該可以進一步挖掘利用。 (三) 雜揉性文化雜揉性一般是指在不同文化以平等及互相尊重的態度融合交流的基礎上，相互吸取養分後產生一新的文化，既具有本地特色，又能使各方接受。澳門宗教旅遊的文化雜揉性是非常明顯的：一方面，澳門宗教建築物有明顯的東西方文化融合的特性，以澳門地標式景點 “大三巴” 牌坊為例，它是聖保祿教堂的遺址門樓，是中西建築美學的合壁，揉合了歐洲文藝復興時期與東方建築的風格。同時它的右方還有一個石圍欄夾，其形制與中國過去的衙門或祠堂廟宇前所豎立的欄杆一樣。大三巴牌坊上雕刻着耶穌會的聖人、天使和聖像，其中“聖母踏龍頭”的雕像，既有天主教神祇聖母，又有中國傳說中的神獸龍，可謂充分展現了在澳門發展的天主教的雜糅性。另一方面，澳門宗教的文化雜揉性從中西合璧的婚俗中可見一斑。一般說來，澳門天主教傳統的葡裔，或者是儒家傳統的華裔，他們都固有自己的婚俗。而隨着澳門四百多年的中西文化交流，族際婚的比率上升，族際婚的

7 婚姻儀式也是混合式的。現在的婚禮中，一般都有中國傳統的嫁妝和聘禮；婚禮一般先進行天主教結婚儀式，當晚則設中國式婚宴。中國一方的新人並不一定是天主教徒，但他們認為天主教式的婚禮是時髦的、美妙的，而在婚禮中，不少新娘會多次更換服裝，包括了西方婚紗和中式旗袍。這些具有雜糅性的宗教婚俗也會成為很好的宗教旅遊吸引物。四、澳門宗教旅遊的現況和問題（一）澳門宗教旅遊的現況 1. 澳門宗教旅遊具有一定的基礎如上所述，中國的宗教在澳門有多年的歷史，為留下大量的寺廟宮觀。同時，澳門有着一大批西方式教堂以及與宗教相關的建築，如修院、主教府等。長期以來，為提高澳門旅遊業的文化品位，發展澳門旅遊業，澳門政府和社會對一些宗教文化旅遊資源積極進行了開發和利用，形成了一批旅遊景點。早在 1992 年的 “澳門八景” 中，與宗教有關的名勝古跡佔了三景，包括媽閣紫煙（媽閣廟）、普濟尋幽（普濟禪院）、三巴聖跡（大三巴牌坊和大三巴大炮台）。這已說明了澳門宗教旅遊的發展是有相當基礎的。 2. 澳門的宗教旅遊資源是澳門旅遊的重要吸引物之一澳門是旅遊城市。但相對來說，澳門的自然旅遊資源非常少，主要是人文旅遊資源。而澳門的人文旅遊資源主要是兩類，一類是綜合博彩旅遊度假村；另一類是澳門歷史城區。澳門歷史城區是由 22 座位於澳門半島區域的建築物和相鄰的 8 塊前地所組成、以舊城區為核心的歷史街區。在第 29 屆聯合國教科文組織的 2005年 7 月 15 日世界遺產委員會會議上，獲得 21 個成員國全體一致通過，正式被列入《世界文化遺產名錄》。澳門歷史城區是中國境內現存最古老、規模最大、保存最完整和最集中的東西方風格共存建築群，當中包括中國最古老的教堂遺址和修道院、最古老的基督教墳場、最古老的西式炮台建築群、第一座西式劇院、第一座現代化燈塔和第一所西式大學等。而從具體的建築

8 物和前地來看，22 座世遺建築物中，與中西方宗教相關的佔了 15 座，佔比68%；8 塊前地中，與中西方宗教相關的佔了 6 塊，佔比 75%。也就是說，澳門的宗教旅遊資源已成為了澳門旅遊的重要吸引物。表 1 澳門歷史城區的構成與宗教關係類別名稱是否與宗教相關建築物媽閣廟是港務局大樓（嚤囉兵營）否鄭家大屋（思想家鄭觀應故居）否聖老楞佐教堂是聖若瑟修院大樓及聖堂是崗頂劇院（伯多祿五世劇院）是何東圖書館否聖奧斯定教堂是民政總署大樓（澳門市政廳）否三街會館（關帝廟）是仁慈堂大樓是澳門主教座堂是盧家大屋（金玉堂）否玫瑰聖母堂（板樟堂）是大三巴牌坊（聖保祿教堂遺址）是哪吒廟是舊城牆遺址否

9 大炮台是聖安多尼教堂（花王堂）是東方基金會會址否基督教墳場是東望洋炮台（包括聖母雪地殿教堂及燈塔）是前地媽閣廟前地是阿婆井前地否崗頂前地是議事亭前地否板樟堂前地是大堂前地是耶穌會紀念廣場是白鴿巢前地是資料來源：本研究整理 3. 澳門特區政府重視宗教旅遊的發展宗教多元，不同文化交匯融和，是澳門的特色和標誌之一。特區政府充分尊重不同的宗教信仰，支持宗教組織和團體開展在宗教節日及傳統節慶舉辦的活動，也已經將其放入旅遊局發佈的盛事年曆中，藉此推動 “宗教旅遊” 的發展，讓更多市民和遊客感受本澳的多元文化特色。同時，特區政府在 2013 年 9 月推出《論區行賞》首四條步行路線，包括：南灣大馬路至司打口的 “歷史足跡之旅＂；普濟禪院至望德聖母堂的 “綠色文創之旅” ；議事亭前地至海事博物館的 “中葡交匯之旅” 及漁人碼頭至媽閣廟的 “藝文探索之旅” ；2015 年 3 月再推出另外 4 條《論區行賞》首四條步行路線，包括： “花地瑪堂．緣聚濠江” 、 “花王堂區．情牽遊中西” 、 “氹仔嘉模．

10 葡韻風情” 、 “路環鄉情．思古尋幽” 。這當中相當部份景點是中西宗教建築物，推動宗教旅遊發展的目的明顯。（二）澳門宗教旅遊存在問題雖然澳門宗教旅遊有獨特文化性，資源較為豐富多樣，特區政府對宗教旅遊發展也相當重視，但根據本文研究，包括文獻研究、焦點訪談、實地調研等的發現，澳門宗教旅遊的發展已存在一定問題需要關注，主要包括： 1. 澳門宗教旅遊整體發展強差人意本文的研究發現，澳門宗教旅遊整體發展較為一般，主要表現在：澳門宗教旅遊氛圍不強，宗教旅遊的遊客不多。雖然官方和民間沒有對宗教旅遊的遊客進行專門的統計，但本文從澳門統計暨普查局公佈的旅客來澳主要目的統計（詳見表 2）中可以發現，近年旅客來澳的主要目的是度假、過境、購物等，包括宗教旅遊在內的其它目的比例是相對很小的。表 2 近五年旅客來澳主要目的（單位：%）年份渡假探親參加會展# 業務公幹購物# 博彩過境其他 2018 54.5 5.5 0.9 5.1 8.9 2.6 14.9 7.6 2017 53.3 6.0 0.9 4.5 8.0 5.4 14.3 7.6 2016 50.2 5.0 0.7 4.1 9.6 6.6 17.0 6.8 2015 57.4 5.5 - 4.9 - 8.5 22.6 1.1 2014 58.4 6.1 - 5.2 - 7.3 21.9 1.1 #2016 年新增“旅客目的”項資料來源：根據澳門統計暨普查局 2014-2018 年《旅遊統計》中 “按原居地統計的旅客來澳主要目的分佈” 統計資料整理

11 其次，澳門現有宗教景點在文化內涵的發掘、展示方面，尚存不足，需要加以進一步充實和完善。這包括有些宗教景點的特點未揭示出來，如媽閣廟中的媽祖應為道教的神靈，但多數澳門居民都以為媽祖屬於佛教的神靈；也包括有些宗教景點的文化內涵有待進一步深挖。如媽祖閣，有着許多種吸引遊客的神話傳說，但人們只知道 “海上女神說” ，而對其他有關媽祖閣的神話傳說，如 “女神顯靈說” 、 “聖母化身說” 卻知之甚少。如果把這些具有豐富文化內涵的神話傳說都深挖出來，導遊有選擇地對遊客進行講解，相信會對遊客產生更大的吸引力。最後，澳門宗教旅遊景點周邊環境配套普遍不足。到澳門的遊客都知道，聖方濟各堂、聖安多尼堂、聖老楞佐堂、玫瑰聖母堂等不少宗教著名景點，幾乎全都藏身於擁擠的街巷之中，門前既無廣場，亦乏顯著的標誌，不經意者很難注意到它們的存在。到很多的宗教景點，交通也是一個問題，不是泊車位不足，就是難有公共交通通達，這些是制約澳門宗教旅遊發展的不利因素。 2. 宗教旅遊產品的種類和作用缺乏澳門的宗教旅遊資源不少，不過，與豐富多樣的宗教旅遊資源相比，目前澳門宗教旅遊所推出的產品比較單一，缺乏深度：例如中式寺廟除了燒香拜佛、求籤算命、銷售開光紀念品之外，基本沒有其它宗教旅遊產品可以提供。另外，澳門宗教旅遊產品讓遊客參與意欲不強，能為人類所用的宗教倫理更很少反映在旅遊項目裡面。同時，旅遊從業人員的專業素質不高，尤其是導遊的宗教倫理知識有限，甚至不能很好地向旅遊者闡釋宗教倫理予人類的現代價值，更不用說讓旅遊者學會應用。從現在的情況分析，澳門宗教旅遊無法讓遊客感受到宗教旅遊所希望發揮的啟迪智慧、平衡心理、修身養性、緩解緊張等功能。 3. 澳門宗教旅遊的經營管理體系不完善特區政府雖然一直較為重視澳門宗教旅遊的發展，但到目前為止，澳門和國內不少發展宗教旅遊的城市相同，宗教旅遊的經營管理體制不完善，各利益相關者矛盾突出。目前，澳門宗教旅遊場所主要由宗教團體自行管理。

12 宗教團體缺乏開展宗教旅遊的管理經驗和相關制度，協調各方利益不得法，往往引起各利益相關者不滿，結果導致閉門造車，不思進取。同時，不少宗教團體也往往過多強調自身的特殊性，不願主動與特區政府旅遊管理部門加強溝通聯繫，這種單極的經營管理體制勢必會造成利益分配不和諧現象，這些都不利於宗教旅遊的發展。五、澳門宗教旅遊可持續發展的策略建議《粵港澳大灣區規劃綱要》提出要澳門打造 “以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地” ，是第一次在國家發展規劃上正式提出的新發展定位。《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020）》已提出 “全力推進文化旅遊新發展” ，包括 “著力塑造澳門文化旅遊新形象” ， “全力開拓文化旅遊新市場” ， “積極整合、活化文化旅遊資源” 等政策方向。這些國家級和澳門的規劃不約而同地提到要發展澳門的文化旅遊，如何發展？其中，澳門社會各界同心合力，促進宗教旅遊可持續發展應是可行之道。故結合上述研究，現提出相關的策略建議如下：第一，利用宗教盛事活動，助力澳門多元文化交流基地建設 “以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地” 是澳門的新定位。對於如何把握這一新定位，澳門社會有不同的解讀。從本次研究的情況來看，發展澳門宗教旅遊，尤其是利用宗教盛事活動，將有助於這一定位的落實。一方面，如上分析，澳門的盛事活動中，相當部份是與中西宗教活動相關的，現在已有不少中外遊客是沖着這些宗教盛事活動而訪澳，這說明發展宗教盛事旅遊已有相當的基礎。另一方面，特區政府和社會對於宗教盛事旅遊已展開了具體的工作，旅遊局與民間團體已在 2014 年合辦推廣廟宇的 “澳門廟宇遊蹤” ，2016 年為遊客精選的多條步行路線，所推介的除覆蓋了 “澳門歷史城區” 的多座中西方宗教建築外，還包括了澳門新橋區和中區、氹仔舊城區，以及路環市區的中西方宗教建築和它們獨特的盛事，這說明特區政府和社會對發展澳門宗教盛事旅遊已有了共識和行動。

13 澳門的宗教盛事活動是集體文化記憶的符號和載體，其文化內涵豐富與否決定了盛事能否吸引遊客的廣泛參與，故澳門應持續挖掘宗教盛事活動的內涵，取其精華，棄其糟粕，在現有宗教旅遊盛事活動的基礎上，創新新的宗教旅遊品牌，展現澳門宗教文化的多元性、包容性和雜揉性，通過具體形式的內容和行動，讓澳門宗教盛事旅遊成為 “以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地” 的重要組成部份。第二，開發宗教文化產品，助力澳門文化旅遊發展大量的研究表明，隨着旅遊業的發展，宗教旅遊者的旅遊動機不僅僅停留在旅遊層面，從神聖的朝聖者、虔誠的信仰者到普通的觀光客他們的旅遊動機是不一樣。宗教旅遊市場已呈現景觀審美、文化教育、修身養性、心靈超脫等為一體的多元化局面。顯然，澳門目前較為單一的宗教旅遊產品遠遠不能滿足多元化的宗教旅遊市場需求，其旅遊價值未能真正實現。因此，澳門應針對旅遊市場不同的需求特點，特區政府、宗教團體以及相關旅遊企業應加強溝通聯繫，開發多樣化的旅遊專案。例如可考慮把婚慶活動與宗教旅遊結合。在教堂舉行與眾不同的婚禮是年輕人所期盼的，畢竟對大多數人來說結婚只有一次，都想婚禮辦得隆重、高雅和令人難以忘懷，澳門有那麼多相對來說比較有名的教堂，比如主教座堂、聖老楞佐教堂、聖母玫瑰堂、聖若瑟修院及聖堂、聖安多尼教堂等。在教堂舉辦婚禮也可以成為遊客來澳門旅遊時的觀賞點，讓遊客帶着一種學習的心態去感知到澳門人是怎麼樣在教堂舉行婚禮的，相信會有助於澳門宗教旅遊的發展，從而有助於澳門文化旅遊的發展。第三，挖掘宗教旅遊內涵，助力澳門經濟適度發展大量的研究也表明，通過宗教旅遊能促進人的身心健康，增長人們的宗教知識，修養心性、陶冶情操、提升境界。同時，宗教旅遊具有參與程度高的特點，能夠在觸覺、感覺、悟覺之間調動旅遊者的積極性，使他們身心得到高品質的放鬆與滿足。更為重要的是，一些宗教如道教，其本源的傳統道家思想中有不少順應天道的養生哲學，轉化為現實的養生保健概念，再結合宗教旅遊，更可促進與養生概念有關的產業如中醫藥的發展。

14 經濟適度多元化是澳門可持續發展的當務之急。近年來，澳門發展了多個新興產業，其中包括中醫藥產業。從目前情況來看，澳門在中醫藥質量研究方面比較突出和有特色，也有了不錯的科研成果，但在中醫藥產業化發展卻相當滯後，原因有多種，其中未能受益於澳門旅遊業的高速發展是原因之一。有見及此，本文建議澳門應該以對人的心靈有所啟迪、健康有所促進、社會有所幫助、生態有所保護的原則，積極宣導和發展健康、文明、和諧的現代宗教旅遊活動，挖掘澳門宗教旅遊的更多內涵，利用宗教的養生概念和理論，將宗教養生旅遊作為澳門吸引遊客的一個重要吸引物。澳門宗教旅遊與中醫藥產業融合發展，不但有利於宗教旅遊的發展，更有助於澳門中醫藥產業的發展，從而成為澳門經濟適度多元化的一個新亮點。第四，完善宗教旅遊經營管理體系，助力文化旅遊持續發展從目前情況分析，目前澳門宗教旅遊開發中的單極化經營管理模式不適合各利益相關者的和諧發展，不利於宗教旅遊的長遠發展。為此，澳門應構建多元合作的經營管理模式，建立合理的利益分配機制。首先，特區政府要對宗教旅遊進行科學規劃，發揮宗教和諧生態的作用，積極有效地處理好宗教旅遊資源開發與保護的關係。其次，特區政府應加強統籌力，強化與各個宗教團體的溝通與協調，促進不同宗教團體在宗教旅遊事務上的合作。最後，特區政府和旅遊專業社團應提高從業人員的專業水平，加強對旅遊從業人員宗教知識的專業培訓，尤其是宗教歷史知識與思想文化的培訓，使之能有效地將宗教倫理講授給旅遊者，通過 “寓教於遊” 的方式將宗教倫理為現代社會所用，發揮宗教旅遊的社會價值。

《行政》第三十三卷，總第一百二十七期，2020 Nº. 1 1 澳門特別行政區立法會就仲裁及調解的法律保留權 (José Miguel Figueiredo) 一、簡介本文擬分析及論述澳門特別行政區立法會對仲裁及調解法律制度是否有法律保留權的問題，歸根究底就是要知道澳門特別行政區的仲裁及調解法律制度是否僅能由立法會通過的法律規範，抑或政府亦可制定行政法規對之作出規範。鑑於問題所涉及的性質，理論上仲裁及調解制度僅可由立法會通過的法律規範。然而，事實上對於該問題，法律上存在真空地帶，故我們應審慎及有理據地思考，避免未經深思熟慮地急於下結論。以下我們就討論這個問題。二、法律保留權 “法律保留權”是指某些特定事項僅可由法律規範 ―― 即有關規範性行為必須具法律的形式。此外， “法律保留權”一詞還涉及機關的性質，換句話說，只有立法會方有權通過具法律形式的規範性行為，即立法會具 “立法權限的保留”。1  法律顧問，葡萄牙里斯本大學法學院博士研究生。 1 終審法院合議庭裁判，2007 年 7 月 18 日，第 28/2006 號卷宗，載於《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判匯編－2007》，澳門終審法院院長辦公室，2011 年，第 635 頁，參見www.court.gov.mo。

2 基此，當提及“法律保留”時，是指某些事項僅可由立法會通過的法律規範，亦即，法律保留的意義在於“僅立法會方可通過法律規範某些事項，即便容許行政法規對之作出規範，亦僅為執行性或補充性行政法規。”2 某些事項屬“法律保留”的情況，主要是基於兩個互相關連的理由：（1）所涉及事項的重要性；（2）權力分立原則。事實上，一些特定的事項對於整個社會，或對於身為社會成員的個人來說十分重要，這些事僅可由立法機關立法規範。同時，基於權力分立的原則，對重大的，或者說，對社會或個人影響深遠的事項，應交由立法機關立法規範。因此，應保留予“法律”(形式限制)及“立法機關”(機關的限制)訂定規範。中國法制對法律保留原則的觀點亦與上述的一致：“根據憲法規定對立法權分立的觀點，法律保留是指憲法中規定基於若干社會關係的性質或重要性，強制必須由立法機關立法及規範，絕不容許以行政法規的形式予以規範，亦即法律保留的意義是指‘在國家的法律秩序內，有關事項必須以法律形式規範，不容許其他國家機關，尤其是行政機關制定法律’。 ”3 簡述了“法律保留”的概念並解釋其理由後，我們有必要知道哪些事項受法律保留的限制，即哪些事項必須由澳門特別行政區立法會立法規範。就此問題，首先，我們認為並不存在一條能清楚直接說明問題的封閉式規定。其次，要強調的是，為說明此問題，應一併審視《基本法》及第 13/2009號法律4 的規定，從中尋求答案。 (一) 《基本法》。尋找法律保留方面問題的答案，首先應從《基本法》著手，但事實上，《基本法》並沒有專門規範法律保留事項的規定：“《基本法》並沒有集中於一條條文規定哪些事項應由法律規範，哪些事項應由行 2 João Albuquerque：《政治學及憲法學教程摘要》，影印本，澳門大學法學院，2005/2006，第 552頁。 3 引述自陳新民，終審法院合議庭裁判，2007 年 7 月 18 日，第 28/2006 號卷宗，載於《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判匯編－2007》，參見前註，第 626 頁，亦可查閱 www.court.gov.mo。 4 《關於訂定內部規範的法律制度》。

3 政法規規範。”5 《基本法》內雖然明確規定了哪些事項應由法律規範，但這些規定散見於《基本法》的條文中。《基本法》規定的法律保留事項大部份涉及權利、自由及保障，但亦涉及其他內容：6 屬立法會的法律保留範圍有關基本權利的規定（《基本法》第 41 條），以及對權利、自由及保障的規範及限制（尤其是《基本法》的第6 條、第 2 6 條、第 2 8 條、第 2 9 條、第 3 1 條至第 3 3 條、第 38 條、第 39 條，第 103 條、第 119 條、第 121 條第二款、第 125 條及第 128 條，以及一概括性的規定，即第 40 條第二款）。7 (二) 第 13/2009 號法律。第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》載有一系列屬法律保留的事項，其目的之一就是：“...界定須由法律予以規範的事項”［第二條（一）項］。然而，與《基本法》不同的是，該法律將有關內容集中在一條規定內，令屬法律保留的事項更加清晰且固定，這條規定即第 6 條，標題為“法律”：“下列事項須由法律予以規範：1.《基本法》和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度；2. 澳門居民資格；3. 澳門居留權制度；4. 選民登記和選舉制度；5. 訂定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關前提；6. 訂定行政違法行為的一般制度、有關程序及處罰，但不妨礙第 7 條第一款（六）項的規定；7. 立法會議員章程；8. 立法會輔助部門的組織、運作和人員的法律制度；9. 民法典和商法典；10. 行政程序法典；11. 民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度；12. 登記法典和公證法典；13. 規範性文件和其他須正式公佈的文件格式；14. 適用於公共行政工作人員的基本制度；15. 財政預算和稅收；16. 關於土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度；17. 貨幣、金融和對外 5 終審法院合議庭裁判，2007 年 7 月 18 日，第 28/2006 號卷宗，載於《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判匯編－2007》，參見前註，第 653 頁，亦可查閱 www.court.gov.mo。 6 上文已列出其他實例：“於一些條文中規定必須由法律規範，諸如第 6 條規定 ‘澳門特別行政區以法律保護私有財產權 ’，第 40 條第二段規定 ‘澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制…’，第 84 條第三段規定 ‘澳門特別行政區法院的組織、職權和運作由法律規定 ’，第 90 條第四段規定 ‘檢察院的組織、職權和運作由法律規定 ’，第 71 條（三）項規定 ‘根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務 ’，而第 29 條同樣規定以法律訂定犯罪及其相關的刑罰。” ―― 終審法院合議庭裁判，2007 年 7 月 18 日，第18/2006 號卷宗，載於《澳門特別行政區終審法院合議庭裁判匯編－2007》，參見前註，第 653 及 654 頁，亦可查閱 www.court.gov.mo。 7 João Albuquerque：《政治學及憲法學教程摘要》，參見前註，第 548 及 549 頁。

4 貿易活動的法律制度；18. 所有權制度、公用徵用和徵收制度；19. 《基本法》賦予立法會立法權限的其他事項。” 要強調的是，雖然該條文所列出的事項早已在《基本法》有所規範―― 但這個贅述無可厚非，因為它的意圖就是儘列所有屬法律保留的事項。另一方面，該條文（十九）項還規定：“《基本法》賦予立法會立法權限的其他事項。”藉此解答了該法律是否已儘列《基本法》所包含的所有事項的疑問。總括而言，該條文已全數包括了屬澳門特別行政區法律保留範圍的事項。然而，正因為引用了（十九）項的規定來概括本條未能詳列的所有事項，所以，我們不能說所有屬法律保留的事項均集中在一條條文內。三、就仲裁及調解事宜的法律保留介紹了澳門特別行政區的法律保留制度後，現須審視仲裁及調解制度是否歸入法律保留範圍。如答案是肯定的，則仲裁及調解制度僅可經政府提案或經議員提出草案，交由立法會通過的法律予以規範；如答案是否定的，則政府可藉行政法規規範仲裁及調解制度。經深入思考後，下面嘗試回答這一問題。（一）核心規定要知道仲裁及調解制度是否屬法律保留，就必須援引上文對第 13/2009號法律及《基本法》所作分析。針對《基本法》，我們可直接分析或引用第13/2009 號法律的第 6 條（十九）項。在《基本法》中，我們並未發現任何直接或間接明確觸及此事宜的條文。假如認為《基本法》對仲裁及調解設立法律保留，可能須引用第 36 條第一款及第 40 條第一款第一部分的規定。事實上，《基本法》規定澳門居民享有的權利及自由，除依法規定外不得限制(第 40 條第一款第一部份)，而其中一項權利為居民可向法院提起訴訟（第 36 條第一款）。倘若認定制定仲裁及調解制度構成限制居民向法院提起訴訟，則必須根據《基本法》的規定以法律設定這種限制。

5 經分析這一可能性後，我們並不認為仲裁及調解制度構成限制居民向法院提起訴訟，這是因為仲裁及調解屬訴諸法院以外的另一類選擇，這種選擇必須經雙方當事人同意方可實現，除非我們說的是“必要仲裁”及“必要調解”這些強制性制度。對此，《基本法》條文載明屬法律保留範疇，但這僅屬例外情況。對於大部份自願仲裁及自願調解的情況，倘有法律保留的話，也不得脫離《基本法》條文的規範。下文將分析第 13/2009 號法律。該法律有提及仲裁制度，其第 6 條訂明：“下列事項須由法律予以規範 ……”其中（十一）項：“民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟和仲裁制度”。條文很明確指出仲裁制度必須由法律――立法會通過的法律制定。雖然該條文及整項法律均未涉及對調解制度的規範，然而，我們認為可從該條文中找到調解是否屬法律保留範疇的答案，要麼認為調解不屬法律保留範疇，因為條文並未做出這樣的規定；要麼認為法律雖未載明，但調解亦屬保留範圍。基於此，第 13/2009 號法律第 6條（十一）項正是確定仲裁及調解制度是否屬法律保留的核心規定。（二）仲裁制度如上所述，仲裁制度屬法律保留範圍，第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項對此已有明確的規定，倘擬制定新的仲裁制度、修改現行的仲裁制度或將之廢止，均須由澳門特別行政區立法會通過法律予以規範，而立法既可由政府提案也可由議員提出草案。（三）調解制度也如前述，與仲裁有所不同的是，第 13/2009 號法律並未明文規定必須以法律形式規範調解制度，故現在要處理的問題是：對立法者的緘默是否應解釋為調解制度不受法律保留的限制（即政府可用行政法規的形式作出規範）抑或，雖然在法律上未作規定，但調解制度仍受法律保留的限制（僅可由立法會通過的法律規範）？第一種解釋較為直接，很可能釋法者及執法者初步審視這個問題後便會得出這一結論。第二種解釋並不那麼明顯，須從法理上說明立法者的緘默為何不能被視為未設法律保留。

6 針對此問題，我們認為第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項存在漏洞。所謂存在漏洞，就是“當法律（在可能的解釋範圍內）及習慣法未在整體法律秩序內訂定相關規定―― 換句話說，法律對某一法律問題未有設定答案”，簡單地說，漏洞是指“不完整的情況、空白或缺漏”。8 故漏洞可反映出兩方面的問題：（1）對特定事項，法制未訂定明確的解決方案；（2）這個解決方案原本是應該有的。第二方面的問題意味立法者的緘默是一個瑕疵、一個可責怪的缺位。當然，立法者無須對任何事物都作出規範，且立法者的緘默很多時是刻意將一些事項排除在擬制定的法律制度之外。然而，漏洞的存在正好相反，這種緘默是應該受到責怪的，因為本來不應該出現漏洞，又或，即使在制定相關制度的時候是有其理由，但現在仍然不作聲就沒有理由了。指出了立法者當初未有將調解制度歸入屬法律保留的事項之後，要說明一下為何當初就應該要這樣做，就是因為我們在這裡見到漏洞。我們認為立法者應將調解制度歸入第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項，因為這一項的存在理由是將所有解決爭訟的方法，包括司法內及司法外的制度歸入受法律保留的範圍，也就是，立法者有意將澳門特別行政區有關解決爭訟方法的所有法律制度納入這條文中，即交由立法會通過的法律規範。我們認為立法者僅將民事、刑事及行政訴訟制度以及仲裁制度歸入此條文，是因為當時在通過上述法律時，這些制度較重要且更普遍被人們所認知。我們察覺到，例如，第 13/2009 號法律通過之時，特區已設有兩種仲裁制度，但未有任何調解制度，故我們相信立法者當時並不熟悉調解這一方法。又或即使熟悉，但由於當時這一方法並非廣為人知，故而未將之歸入上述法律。然而，現在情況已有所不同，我們不能接受調解仍不歸入此法律中。立法者亦未將勞動訴訟制度納入上述條文，但該制度已於 2003 年以法律形式獲得通過（第 9/2003 號法律），這就表明立法者應在相關規定內列出更多的制度。 8 João Baptista Machado ：《法律及正當論題導論》第 15 版，Almedina，Coimbra，2006，第194 頁。

7 我們認為第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項規定的意圖是將澳門特別行政區所有解決爭訟的方法，包括司法內及司法外的制度劃定為必須由立法會以法律形式規範。這就是說，任何此條文未有列出的解決爭訟的司法內或司法外的方法，都屬於法律的空白，或者說是法律的漏洞。倘若認為就制定調解的法律制度而言，第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項確實存有漏洞，那麼我們現時要面對的問題是執法者將如何處理？這一問題的答案將是填補法律漏洞的關鍵所在。當遇到漏洞時，我們已有多種機制可填補法律空白，正正在《民法典》第 9 條，標題為“法律漏洞之填補”，就設有多種機制。《民法典》第 9 條第一款規定如遇到漏洞，首先應採用的解決方法是類推：“法律無規定之情況，受適用於類似情況之規定規範。”倘若未能採用類推方法，則應採用第三款規定的方法。9 除此之外，“法律規範某一情況所依據之理由，於法律未規範之情況中亦成立時，該兩情況為類似”，這就是說，遇到漏洞時，執法者首先應嘗試適用針對類似情況的相關規定。類似情況視為等同於未作規定的情況，這是因為根據立法原則，兩者均應由法律規定，唯一區別是立法者只規定了其中一種情況，而對另一種情況則未制定相關的規定。我們認為第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項載有與調解類似的情況，最明顯的例子就是仲裁。事實上，無論仲裁抑或調解，均為解決爭訟的另類方法，即在法院之外解決雙方當事人爭訟的機制。基於兩種方法在理論及實踐上極為相似，沒有理由在法律保留一事上作出不同處理。司法內及司法外解決爭訟的方法在任何法律體制中均十分重要，都有公認的原則：首先是避免出現爭訟，其次是解決爭訟，如未能避免的話。故對任何法律體制而言，解決爭訟是非常關鍵的支柱，正因為它的重要性及所牽涉利益的，故應以最 9 規定：“無類似情況，則以解釋者本人定出之規定處理有關情況；該規定係解釋者假設由其本人根據法制精神立法時，即會制定者。”

8 嚴謹的，即法律形式予以規範。顯然，為了一致性，10 無論民事訴訟、刑事訴訟、仲裁、調解或其他方法，均應得到同等對待。基於此，第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項規定的情況與調解相類似，故根據類推原則，調解制度亦須由立法會通過的法律予以規範。運用類推以填補漏洞的方法，我們得出的結論是：調解屬法律保留範圍。四、仲裁及調解中心的規章鑑於仲裁及調解等制度屬法律保留範圍，現在我們須處理以下問題：既然仲裁及調解等制度屬法律保留範圍，那為何仲裁及調解中心可核准自己的規章並訂定仲裁及調解的應遵規則？答案就在仲裁及調解中心的規章內訂定相關制度，是屬雙方當事人有權自願訂定的事項。為說明此問題，我們以仲裁制度為例：第 19/2019 號法律――《仲裁法》為規範自願仲裁的現行法規，它的第一條就是：“本法律訂定自願仲裁及......的法律制度。”再者在仲裁中心處理的個案亦屬自願仲裁。仲裁中心的規章規定：（1）法律未予規定的案件的管理細則 ―― 本來法律就不應對之作出規範，因為其屬交由雙方當事人協商的細則性問題。（2）亦載有法律已作規定的方法，即重覆規定法律已訂定的解決方法，或設定與法律規定不同的方法―― 後者僅限於雙方當事人可按自身意願決定是否接受自願仲裁法規範的情況，而對其餘情況，則繼續適用該法律的規定。這就是說，當仲裁中心規章所定的規則超出了仲裁法的規定或是與仲裁法的規定不同時，我們可推定這屬於雙方當事人可自由作出決定的範圍，即是它可以偏離或逾越上述法律的規定。這樣，當雙方當事人採納仲裁中心的規章時，就表明他們願意使用該等規章的規則。當事人可以這麼做是因為根據《仲裁法》的規定，當事人有權自由地選擇相關的規則。與此同時，倘 10 採用類推時，須根據“連貫性”原則為之。João Baptista Machado：《法律及正當論題導論》，參見前註，第 202 頁：“類推作為填補漏洞的首選，是因為法律規定須有連貫性，或具有相對的公義（平等原則：對相似的案件或利益衝突應採取類似的解決辦法）。”

9 仲裁中心規章的某一規定與《仲裁法》的強制性規定相牴觸時，那規定即屬違法 ―― 這是因為法律的強制性規定不得因當事人的意願而被排除，故這一違法的規定亦不得載於雙方當事人所採用的中心規章內。結論是：仲裁及調解中心的規章並不違反法律保留權，因為雙方當事人可依法根據自身的意願確定有關事宜。五、結論綜上所述，可得出以下結論： 1. 法律保留就是說特定事項僅可由澳門特別行政區立法會通過的法律予以規範。 2. 《基本法》規定的僅可由法律規範的以及第 13/2009 號第 6 條（本條除列出新的事項外，亦援引了《基本法》所規定的事項）所列的事項屬法律保留的範圍。 3. 《基本法》未有任何條文明確規定仲裁及調解制度屬法律保留範圍（除非屬必要仲裁及調解的情況，針對該等情況的法律保留是根據第 36 條第一款及第 40 條第一款第一部份）。 4. 第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項明文規定仲裁法律制度的制定屬法律保留範圍，這是非常明確的。 5. 該法律第 6 條（十一）項以至其餘條文均未提及調解制度。面對這個法律上的空白，我們的疑問是：究竟是立法者刻意對此不作規定――無意將此歸入法律保留範圍抑或應視這一空白為法律漏洞。 6. 我們認為第 13/2009 號法律第 6 條（十一）項的規定的確存在漏洞，因為本應在該條文中規定調解制度，但未有規定。 7. 應該採用類推方式填補這個漏洞。針對調解，應採用類似情況的解決方案，諸如民事訴訟制度、刑事訴訟制度、行政訴訟制度，以及主要是仲裁制度。 8. 藉採用類推方法，我們認為調解制度應按照第 13/2009號法律第 6 條（十一）項的規定適用法律保留。

10 9. 這就是說，在澳門特別行政區，仲裁及調解制度受立法會法律保留權的規範，所以制定相關法規時必須由立法會的法律規範，政府不能以行政法規作出規範。 10. 雖然對相關事項設定立法保留，但仲裁及調解中心可制定自身的規章，就仲裁及調解程序訂定規則，因為雙方當事人根據《仲裁法》有權按自己的意願這樣做。

Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Research on the "One Country, Two Systems" Principle and the Legal System of the Macao Special Administrative Region —From the Perspective of Legal Systematism Methodology Liu Dexue Since the effectiveness of the Basic Law of the Macao Special Administrative Region (Macao Basic Law) on December 20, 1999, it marked that the "Constitution of the People's Republic of China" (Chinese Constitution) and the Macao Basic Law formed the constitutional basis of the legal system of the Macao Special Administrative Region (Macao SAR), which is comprised of Chinese national laws and various international treaties and agreements applicable to the Macao SAR, local laws and regulations with different levels of legal force and different legal and regulatory sources. At the time of the 20th anniversary of Macao's return to the motherland, it is necessary to conduct a comprehensive and scientific analysis and evaluation of the formation, evolution and development of the legal system of the Macao SAR, which shall research the systemic composition and specific content of the existing legal system of the Macao SAR from the perspective of systemic composition, analyze the function, status and role of the two legislative bodies in both central and local levels in promoting the establishment and improvement of the legal system of the Macao SAR from the source of the system and structural characteristics, evaluate how the existing legal system can effectively ensure the harmonious coexistence between the "two systems" and maximize the benefits of the "two systems" in order to better follow and serve the "one country" principle in terms of purpose and guidance under the fundamental principle of "one country" from the perspective of the function of the legal system. Such analysis and evaluation shall have very significant theoretical and practical significance. The principle of "one country, two systems" and the legal system of the Macao SAR is a very large and complex theoretical topic. It involves many issues with respect to the relationship between constitutional laws and general laws, international treaties applicable to the Macao SAR, national laws and local laws within a high degree of autonomy. It involves "one country" and "two systems",

2 and the relationship between central governing power and a high degree of autonomy. It involves the legislation at the central level and at the level of local autonomy. Public Administration Reform in Macao SAR: Progresses and Insufficiencies Lou Shenghua Since the reunification, the Macao SAR government has introduced various forms of public administration reform measures. Reorganized the government structure, simplified administrative procedures, standardized administrative behavior, improved service quality, improved the public service system, formulated governance plans, improved governance transparency, strengthened policy-making capabilities, crisis management capabilities and regional cooperation capabilities. However, there are some insufficiencies in public administration, and shows it principally in failure to systematically sort out government functions, excessive professionalization of administrative organizations, lack of enforcement mechanism of accountability system, lack of selection and training mechanism for governance talents, and lack of fundamental reform of Portuguese administrative system. Therefore, it is necessary to continue to promote new reforms on the basis of existing reforms. A Study on Macao Talents Introduction Policy: A Horizontal Comparison Study Based on the Talents Policies of Cities in Greater Bay Area Ho Fok Cheong Cheong Sio Pang Cheong Cheng Wa Chan Chi Fong Since its return to the motherland, with the support from the Central Government and the leadership of the Macao SAR Government, Macao has achieved a great leap in social and economic development. However, in the course of this transition and development, some systemic and deeply-rooted

3 problems gradually emerged, especially industrial structure singleness, which has brought potential risk and unstableness to Macao society. Macao’s sustainable development requires solid support of skilled talents, especially with the continuous efforts in building the Greater Bay Area, which has brought major development opportunities to Macao and other cities in Greater Bay Area, the importance of skilled talents was further highlighted. In this regard, introducing talents to Macao is one of critical ways to support the long-term development. To this end, this article first conducts a SWOT analysis of Macao's talents introduction policy, followed by an overview of the Talents Introduction Policies of other cities in Greater Bay Area, which includes a horizontal comparison from the evaluation mechanism, specific schemes, and supporting measures, serving as an important reference for Macao's potential Talents Introduction Policy making and reform. Finally, this article puts forward suggestions for Macao’s potential Talents Introduction Policy in terms of guidelines, building of talents introduction system, and relevant supporting policies. Functional transition and reconstruction of Macao’s Think Tank Yu Minghui Hao Yufan In the past decades, Think Tanks have made kinds of contribution by mobilizing expertise and knowledge to influence the policy-making process. Most of them play as civil society actors in a traditional way, that is, policy consultation and knowledge dissemination. In a new world facing many pressing problems, researchers focusing on Think Tanks have noted actively seeking for the extension of functions as Think Tank diplomacy and international discourse power. That is also true for Macao’s Think Tanks. With a short history of 30 years, Macaos Think Tanks were rising dramatically and gradually formed three types: Governmentally created or sponsored Think Tanks, University affiliated Think Tanks and Social (often corporate affiliated) Think Tanks. They assisted Macao government in providing scientific decision-making solutions in areas such as moderate economic diversification and long-term social stability and prosperity,

4 and achieved certain results. Very recently, with the opportunity of the two national-level development strategies of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and the Belt and Road Initiative, the Macao Special Administrative Region has actively engaged in these regional and national comprehensive development planning. Facing great opportunities, the question arises, how do Macao’s Think Tank successfully adapt this transitional period? In this paper, we suggest that Macao’s Think Tanks should accelerate their development and transformation speed, expand the two-way communication track between the academic community and the government, actively expand their think tank diplomatic functions, speed up the construction of a number of leading international summits of the Macao brand, and enhance Macao's international influence power. A Study on the Development of Religious Tourism in Macao Un Kin Chong Wong Ngan Hong Religious tourism is one of the important types of tourism. Macao is abundant in religious tourism resources. At the same time, Macao has a long development history. Based on the literature research of religious tourism, the authors study the cultural characteristics of Macao’s religious tourism systematically, and analyse its current situation and problems. Finally, the authors suggest measures and policies for its future developments, especially against the backdrop of the new era of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay. The Supremacy of the Law of the Legislative Assembly of the MSAR in matters of Arbitration and Mediation José Miguel Figueiredo In this article, the author analyzes and discusses the possible existence of a reservation of Law of the Legislative Assembly (Parliament), of the Macao

5 Special Administrative Region (Macao SAR), regarding the regulation of the legal regimes of arbitration and mediation. In other words, the author intends to understand whether the legal regimes of arbitration and mediation in the MSAR can only be regulated by Law of the Legislative Assembly or, differently, if such legal regimes can be regulated by Administrative Order issued by the Government.

進階搜尋|全站搜尋