1二○一九年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
2行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：高炳坤執行社長：吳志良 編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo排印：澳門特別行政區印務局印行：800本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
3第三十二卷‧第二期（總第一百二十四期），二○一九年六月目錄提升特區政府管治能力研究5婁勝華澳門經濟適度多元的研究現狀23盛力粵港澳大灣區對非高等教育的機遇與創新合作31鄭焯基粵港澳大灣區智慧灣區數據平台建設的法治推進49馮澤華 許政敏澳門公共部門人力資本狀況比較――基於年齡和學歷的分析67區耀榮19世紀末至20世紀初期澳門非華人辦理的教育87鄭振偉摘要253
4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
5《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，5—22提升特區政府管治能力研究婁勝華*自2005年以來，學術界與實務界有關提升澳門特區政府管治能力的研究成果逐漸增多，此梳理該專題的研究主題與內容，並就研究現狀與特徵作一綜合介紹。一、何謂政府的管治能力？政府管治能力（GovernanceCapacity）有狹義和廣義之分。廣義的管治能力是一種綜合管治能力，是指隨着公共行政生態的環境變遷，政府必須在提升自身的治理能力的同時，發展出其他的配套能力，比如社會建設中的社會治理能力、區域一體化下的區域合作能力、風險社會中的公共危機管理能力等。新時期澳門特區政府的綜合管治能力主要包括政府治理能力、社會治理能力、經濟調適能力、區際協作能力和中央政策的選擇性代理能力。1狹義的管治能力是指政府治理能力，即政府公共行政系統在職能界定、組織架構、公務員制度、公共決策、行政監督等方面的治理水準與治理效率，是政府從事社會公共事務治理時自身必備的基本能力。有學者曾經把狹義的政府管治能力約定為四方面：一是國家或地區的政治領導能力；二是政府管理社會和經濟發展的能力；三是政府制定和執行公共政策的能力；四是能否建立起一個成熟的公民社會。2對於政府能力，可以從範圍、程度、類型與構成等多元視角進行研究分析。在政府能力範圍上，有大小之分；在程度上，有強弱之分。而從類型或結構上分析政府能力，政府能力往往表現為由各種單*澳門理工學院教授。1.林瑞光：“澳門特區政府的綜合管治能力的思考”，《澳門公共行政雜誌》2009年第4期（總第86期）。2.劉伯龍：“澳門加強公共管治的思考和建議”，《澳門發展策略研究中心成立十周年專輯》，澳門，澳門發展策略研究中心，2007年，第16-19頁。
6項性能力綜合而成的能力群。從政府作用客體或目標看，政府能力包括資源汲取能力、利益協調能力、社會調控與強制能力、公共服務能力等；其中，政府核心能力為社會管治能力與公共服務能力。從與政府達成目標運用的政策工具之間關係來劃分，政府能力主要包括政策問題預測與確認能力、政策規劃與制訂能力、政策執行能力、政策評價與監督能力、政策反饋與回應能力等。政府的管治能力也可以分為外部的社會治理能力與內部的自我管理能力。政府的社會治理能力包括社會動員、社會管理、社會服務與社會平衡能力，可以進一步將之劃分為“發動”與“減壓”兩大能力。3那麼，政府能力是如何獲得的呢？從途徑上看，可以藉由增加資源、建立行政機構、招募與培訓人員、公民參與等途徑獲取，也可以通過調整政府職能、引入電子政務等方式加以強化。而政府能力正是通過政府組織結構的安排與人員、資源配備來獲得的，其中，政府組織架構是政府能力獲取的基礎。4也有認為，政府管治能力中最重要的能力包括執行或執法能力、決策能力、應變能力與創新能力。而影響政府施政能力的因素則包括官員或公務員的素質、行政架構與法律或法規。5楊愛平在評估澳門特區政府治理能力的現狀時將特區政府治理能力區分為服務型政府能力、法治型政府能力、責任型政府能力、陽光型政府能力與有為政府能力五個方面。6二、特區政府面臨的管治難題（一）澳門特區的新發展定位《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對澳門的發展定位是“一中心一平台一基地”建設，新的定位對特區政府的管治能力提出新的要求，3.婁勝華：“｀回歸效應´遞減下的政府能力建設”，《澳門日報》2009年11月25日，第F02版。4.婁勝華：“政府能力建設與行政架構改革”，《澳門研究》2015年第3期。5.《澳門研究》編輯部：“｀走向回歸十年的澳門´系列活動之二——｀環境巨變與管治能力提升´座談會紀要”，《澳門研究》2008年第4期。6.楊愛平：“澳門特區政府治理能力的現狀與發展路向”，《港澳研究》2014年第3期。
7尤其是澳門參與“一帶一路”與粵港澳大灣區建設，要求特區政府開發出較強的區際合作能力。7（二）管治模式的轉型澳葡時期，政府採取“無為而治”的管治策略。到了20世紀80、90年代的過渡期甚至出現“夕陽政府”心態，對澳門社會公共事務基本放任不管。殖民管治時期維持一種“弱政府—強社會”管治模式。進入特區時代，澳門在高度自治環境下進入一個經濟社會發展突飛猛進的年代，由此誘發出一系列新的社會公共問題，諸如社會民生、經濟發展、區域合作等。顯然，要解決如此複雜尖銳的公共問題，昔日的“弱政府—強社會”管治模式已經無法勝任，因此，構建澳門特色的“強政府—強社會”管治模式，已是歷史的選擇和時代的訴求。8（三）“博彩新政”引發經濟社會秩序的重大變革以及深層次社會問題回歸以來，特別是2002年“博彩新政”實施後，高速發展的博彩業對澳門經濟社會的發展帶來巨大影響，引發經濟與社會秩序的急劇變革以及深層次社會問題。9一是賭權開放與經濟發展的適度多元問題。賭權開放後，博彩業發展“一枝獨秀”。中央政府要求澳門實現“經濟適度多元發展”。因此，解決澳門賭業獨大與經濟發展的適度多元問題將是特區政府面臨的長期任務。7.楊愛平：“多元政府國際關係與澳門特區政府的能力開發探析”，《澳門公共行政雜誌》2009年第3期（總第85期）。8.楊愛平：“後回歸時代澳門特區政府的綜合管治能力”，《中山大學學報》2009年第5期。9.婁勝華：“博彩業高速發展的社會影響與政府管理的轉變”，《澳門公共行政雜誌》2007年第2期（總第76期）。
8二是博彩業負外部性加劇與社會成本的控制問題。澳門博彩業發展的社會成本與負外部性表現，如有組織犯罪、毒品、色情、洗黑錢、高利貸等問題，在澳門不同程度地存在着。如何減輕博彩業的“負外部性”、控制博彩急劇增長帶來的社會成本，是特區政府必須解決的又一個現實問題。三是社會結構的變化與新社會群體的體制化問題。回歸以來，澳門成為一個高度流動的社會，外勞增加速度驚人。由於外勞群體長期生活在澳門的管治體制之外，屬於邊緣化群體。因此，如何加強對外勞的管理與服務，即如何令現有體制設計考慮到龐大外勞群體的存在，將是一個棘手的公共管理問題。四是收入分化與分配失衡問題。博彩業的飛速發展帶來澳門人均GDP大幅增長，然而，其他行業或一般社會成員不但很難較快地從博彩業繁榮中受惠，甚至因通脹等因素而導致實際生活水準下降。五是民生問題的結構性與深層次性。伴隨澳門經濟的飛速發展和社會的急劇轉型，各種深層次的社會問題也凸顯出來。例如，“結構性失業”問題與房屋結構不合理問題。還有一些深層次問題與矛盾，如美資賭場發展與澳門經濟安全及國家安全的矛盾，保護“澳門歷史城區”與城市發展建設的矛盾，老居民與新移民的矛盾等。對於肩負社會管治主責的政府來說，面對與解決結構性社會問題需要思考與調整治理方式。（四）台港地區政治生態的傳染效應近年來，台港澳地區的政治生態顯露出一種吊詭現象，很多在台灣率先發生的政治亂象，後來陸續在香港爆發，甚至就連一向以政治平穩、社會平和著稱的澳門，也出現了一連串極為相似的政治紛爭事件。其主要表現是各類“佔領”運動和社會抗爭運動此起彼伏，社會民粹化問題嚴重。1010.楊愛平：“澳門特區政府治理能力的現狀與發展路向”，《港澳研究》2014年第3期。
9（五）政府施政的威信和公信力遭受衝擊“歐文龍巨貪案”嚴重衝擊了市民對政府的信任，某種程度上可以看作為民衆與政府關係的一個轉捩點。2014年，又發生規模浩大的“5·25”反離補事件，對特區政府的整體形象又造成了二次打擊。三、特區政府治理能力的現狀評估在澳門回歸五周年之際，國家主席胡錦濤希望“澳門特區政府要以人為本，不斷提高管治水平。”2005年10月，第二屆特區政府發表《2005–2006年度施政報告》開篇就提出“實踐｀以民為本´的施政理念，提升管治能力、創建和諧社會、全面發展經濟。”2014年，崔世安發表“同心致遠共享繁榮”的參選政綱，將“善治”列為政綱的四大篇章之一。2016年，特區政府發表五年規劃（2016—2020），對“善治”的描繪有了更為具體的制度依託和設想。政府的重視推動了學界對相關問題的研究。對於特區政府的管治能力現狀，楊愛平通過問卷調查從五個方面進行了全面的評估與分析。11在服務型政府建設方面，澳門特區政府一直踐行“以人為本”的施政理念，持續推行服務承諾計劃與認可制度、電子政務與一站式服務、ISO國際認證管理、“顧客導向”與市民滿意度評估、行政投訴機制等，同時設立了多個分區市民服務中心，以提供更為便民、多元的公共服務。在法治型政府建設方面，澳門特區政府通過對政府職能與宏觀架構的調整、公職人員管理制度改革、法律法規的修訂以及推行中央招聘機制等舉措，主動規範政府施政行為，實施依法行政。11.楊愛平：“澳門特區政府治理能力的現狀與發展路向”，《港澳研究》2014年第3期。
10在責任型政府建設方面，一是出臺官員問責制度及修訂公共行政工作人員的法律規範，推動績效考核；二是推動公務員評核制度改革，自2005年開始實施公務員新評核制度。在陽光政府建設方面，一是推進民主、科學決策，2010年制定《公共政策諮詢規範性指引》，2011年成立政策研究室；二是加強廉政制度建設，修訂了公職人員財產申報制度。在有為政府建設方面，實施賭權開放政策，推動經濟社會發展；採取多管齊下的社會治安策略，保障社會穩定；不斷加大對民生與社會福利事業投入；因應環境變化需要和市民的多元訴求，循序漸進推動公共行政改革。可見，相較於回歸前的澳葡政府，特區政府施政初步實現了五個方面的制度轉型，即管制型政府向服務型政府轉型、人治型政府向法治型政府轉型、官僚型政府向責任型政府轉型、暗箱型政府向陽光型政府轉型、無為型政府向有為型政府轉型。綜合評價，其一，澳門特區政府治理能力總體上處於及格水準。調查結果顯示，服務型政府的得分均值為3.11分、法治型政府的得分均值為3.15分、責任型政府的得分均值為3.03分、陽光型政府的得分均值為2.97分、有為型政府的得分均值為3.33分，其得分均值的加權平均分值為3.12分。其二，有為型政府的施政能力表現最好。澳門市民對特區政府的社會治安和社會福利工作較為滿意。其三，陽光型政府治理能力的提升是重中之重。陽光型政府是得分最低的，僅得2.97分，是唯一沒有達到3分及格線的指標。政務公開、廉政建設、公共預算等二級指標分值均較低。其四，責任型政府的治理能力亟待提升。責任型政府是得分第二低，剛過及格線的3.03分。其中，評價最低的是績效管理，得分均值僅為2.90分。
11四、特區政府管治能力存在的問題楊愛平認為，澳門特區政府目前的綜合管治能力總體上仍不夠強大，甚至在社會治理能力、經濟調適能力、區際協作能力等方面表現得比較薄弱。12（一）政府治理能力總體仍然偏弱良好的政府治理能力，也即一般意義上的“善治”，應該涵蓋政府職能的恰當定位、政府機構的合理設置、政府決策的民主化與科學化、公務員制度的有機運行、政府問責和廉潔政府建設等方面。首先，政府職能關係含混不清。表現在：（1）政社不分問題突出。不分情由地提供一些本不應該由政府提供的服務，比如居民的康樂活動、社區文化活動等。（2）政府部門間權責與職能交叉現象普遍。如，“非法旅館”問題，由於所涉部門間職能扯皮、相互推諉而一直懸而未決。婁勝華認為，政府的核心職能與非核心職能未有作適當區分，政府不斷成立新機構應對非核心性職能的擴大，同時，社會的複雜化要求政府增強其政策預測與規劃能力以及社會管治能力，而政府卻大幅擴大其服務性職能。即使是公共服務方面，社會對交通服務與居住服務的需求急升，而政府卻未能同步提升其交通服務與居住服務的供給能力。13其次，政府機構設置不甚合理。主要是：（1）政府宏觀組織架構有待完善。（2）中層的局級機構設置偏多。據不完全統計，澳門目前有七、八十個局級機構。（3）各類“間接行政”部門疊床架屋。（4）政策執行中的協調不暢。12.楊愛平：“後回歸時代澳門特區政府的綜合管治能力”，《中山大學學報》2009年第5期。13.婁勝華：“政府能力建設與行政架構改革”，《澳門研究》2015年第3期。
12婁勝華認為，過分強調政府機構的專業化配置，甚至以“一事務一機構”的方式進行機構配置，導致政府整體性與協調性不足，形成政府結構的碎片化而非網絡化，嚴重影響了跨部門事務的有效應對。其次，政府組織與政策功能關係不明確，公共政策的制訂、執行以及監督功能的行使未有適當的組織分工，特別是局級機構往往承擔着政策制訂、執行與監督的多重功能，影響了政策功能的有效發揮。再次，諮詢組織類型層次單一，成員比例失衡，運作模式簡單，導致諮詢機構成效不彰。14再次，公共決策的科學化與民主化程度不足。由於特區政府在制訂公共政策上有時受社會民粹主義的影響，公共政策的搖擺性和短視較為明顯，往往頭痛醫頭、腳痛醫腳，甚至有時被民粹主義牽著鼻子走。其次，中、下層公務員很難參與政策制訂。再次，政策諮詢機制流於形式。第四，行政監督制度需要完善。歐文龍案的發生，暴露出特區政府在廉政建設方面存在制度短缺問題。目前，澳門的反腐肅貪制度建設中，仍缺少根本性的、起決定作用的制度安排。事前監督制度付闕，公共財政與公共工程的監督效果不彰。第五，公職人事制度有待改革。回歸以後，社會反映較多的招聘機制建設、公務員統籌管理、公職人員部門間流動等問題，一直未有實質性進展。此外，還存在着公職人員數量不斷膨脹、公務人員任用方式多樣性與入職不統一、官員選拔任用缺乏明確標準和程序、績效管理制度價值未能發揮、官員問責制度實效有待加強等問題。15第六，政治文化因素的消極影響。澳門是一個典型的“熟人社會”，關係政治、小圈子文化濃厚。這種政治文化上的缺陷與陋病，與現代官僚體制所倡導的理性非人格化管理格格不入。1614.婁勝華：“政府能力建設與行政架構改革”，《澳門研究》2015年第3期。15.陳尚龍：“嬗變與改革：澳門特區政府人事行政制度研究”，《澳門公共行政雜誌》2016年第3期（總第113期）。16.王軒：“政府部門間協調機制研究——對澳門特別行政區政府跨部門協調小組的考察與反思”，《廣州大學學報》（社會科學版）2017年第9期。
13（二）社會治理能力亟須加強社會治理能力就是政府在解決財富分配、住房、教育、醫療、就業、社會保障等民生問題方面的能力。政府治理能力的缺陷主要集中表現在兩方面。一方面是社會民生問題，包括財富分配、交通擁擠、房價高企、非法勞工等問題；另一方面是政府自身管理問題，如貪腐問題、法律滯後等。可見，政府的社會管理與社會服務能力尚須加強，政府自身管理能力有待提高。17（三）經濟調適能力有待提高回歸後，澳門博彩業的“龍頭”地位已經確立，但是，非博彩業，甚至是與博彩相關行業的發展情況未如人意。“澳門經濟多元化”似乎只是停留於“口號”階段，實質進展不大。直至目前，特區政府仍未能提出博彩業的長遠發展規劃，反映特區政府仍未能充分認識到政府在澳門經濟適度多元中的作用。（四）區際協作能力具上升空間隨着橫向型地方與地方關係，以及特區政府與中央政府、葡語國家間的交錯型關係的出現，迫切需要澳門特區政府開發出強大的區際協作能力。從區域經濟一體化和經濟全球化的趨勢看，澳門特區政府開發的區際協作能力具有廣闊的空間，表現在五個層次：第一層次，粵（珠）澳合作及粵港澳大灣區合作；第二層次，澳門與內地特別是泛珠三角的區域合作；第三層次，澳門與東盟的區域合作；第四層次，澳門與葡語國家、拉丁語系國家的合作；第五層次，澳門與歐盟的區域合作。目前，特區政府雖認識到加強區域合作的重要性，但是，區際協作能力卻不夠。（五）突發災害的應對能力有待增強2017年8月的“天鴿”風災暴露出澳門民防架構統籌協調及災害應對的一系列問題，包括粵港澳應急聯動機制有待完善，公衆溝通與17.婁勝華：“｀回歸效應´遞減下的政府能力建設”，《澳門日報》2009年11月25日，第F02版。
14動員機制不健全，災害應對法律法規和標準不健全，以及應急預案體系不健全，災害監測預警預報等技術標準需要進一步完善等方面的問題。政府需要提升跨部門應付突發性災害的應對能力。18（六）電子政府等治理技術需要強化電子化與信息化是政府治理的重要技術手段。特區電子政務的發展存在着兩個問題。一是政府內部沒有形成部門間的資訊互通，也沒有完全整合部門間的流程；二是多數公共服務的電子化只是停留在諸如資訊發佈、查詢、預約、下載和列印表格等政府單向提供資訊的層面，公共服務電子化的發展成效不顯，行政效率及服務品質沒有得到實質性提高，很多市民仍然需要親臨政府部門才能辦理所需要的公共服務。19五、進一步提升特區政府管治能力研究者從政府的外部能力、內部能力以及影響能力的要素三個視角探討分析特區政府如何進一步提升管治能力。視角一：提升政府的外部能力對於提升特區政府的外部能力的研究建議如下：20（一）強化社會管治能力從本質上看，政府的社會治理能力問題，反映的是政府如何分配公共資源和政府收入的問題。如果一個政府能公平、合理、有效地進18.項目組：《澳門“天鴿”颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》報告，2018年3月。19.鄞益奮、陳慶雲：“澳門特區電子政務發展的回顧與展望”，《上海行政學院學報》2016年第6期。20.楊愛平：“後回歸時代澳門特區政府的綜合管治能力”，《中山大學學報》2009年第5期。
15行公共資源和財富的再分配，那麼，通漲、貧富差距、住房、醫療、教育、社會保障等民生問題將會得到較好解決。目前，特區政府的社會治理能力之所以較弱，關鍵在於缺乏一套公共收入再分配的合理制度安排。因此，未來政府施政的目標和重點，應從“如何更快做大政府收入”轉向“如何更好分配政府收入”，制訂一些“中長期”分配規劃，使居民可以分享到經濟發展的成果。（二）增強經濟調適能力經濟適度多元化發展戰略是澳門未來發展的必由之路，為此，特區政府應該逐步增強自身的經濟調適能力。一是圍繞“世界旅遊休閑中心”的城市定位，制定和執行更合適的城市及土地發展規劃。二是制定符合澳門經濟多元化發展的博彩規模規劃。三是借鑒新加坡與中國合作建設“工業園”的成功經驗，設立政府基金與內地某個地區合作建設新興工業園區，對外拓寬多元化發展的思路。（三）提升區際協作能力特區政府首先要加強與珠海方面的合作，探索建立“一國兩制”下第三種制度的可行性，推進橫琴島的合作開發。促進粵澳尤其是珠澳雙方官員與公務員隊伍的互動交流。其次要全面加強與珠三角九個城市的合作，實現由淺表合作向深度合作轉變。重視社會福利遷移中的政府協作管理問題，提升區域公共物品的聯合供給能力。涉及開發區域合作的長效制度安排：一是區域合作聯席會議；二是區域基礎設施規劃管理協調委員會；三是區域項目合作開發區。此外，澳門雖然已經扮演了中國與葡語國家經貿合作平台，但是，與歐洲、拉美、非洲拉丁語系國家的合作關係有待加強。（四）加強危機管理能力澳門應借鑒國內外先進經驗和理念，優化應急管理體系。在健全完善應急管理體制方面，健全“統一領導、綜合協調、部門聯動、分級負責、反應靈敏、運轉高效”的應急管理體制，提高保障公共安全
16和處置突發事件的能力。設立民防及應急協調專責部門，承擔應急管理的常規工作，强化綜合協調職能，統籌預防與應急準備工作。建立健全應急管理機制。修訂《澳門民防綱要法》。21視角二：提升政府的內部能力對於提升特區政府內部能力的研究建議如下：22（一）政府管理體制的整體化與協同化特區政府在管治過程中，每遇跨部門事務處理會不時出現問題。如，社會熱議的“非法旅館”、黑工查處、反復開挖馬路現象，以及2010年4月出現的“中央儲蓄金名單”等跨部門事務處理出現的問題，反映出政府部門之間缺乏有效的制度性協調與溝通合作。因此，需要建立協調運轉與整體統一的政府管理體制。（二）提升政策制訂能力政策設計方面仍然存在着系統性、配套性或針對性不足等問題。比如說，連續多年發放的劃一性“現金分享計劃”，是否就是最大限度地體現了公平性呢？再比如，政府房屋政策可以為低收入階層提供居住保障，可是，誰來安排那些收入中等卻又無力通過市場置業的“夾心”階層的住房呢？因此，需要提升公共政策的制訂能力。（三）管理流程的合理化與無縫隙化管理流程不合理而形成的重複行政、僵化行政或引致的行政混亂與漏弊在現實政府管理活動中並不鮮見。為何在常規性行政審批中，有些個案處理得快，而有些個案處理得慢，甚至還不時出現非緊急性21.項目組：《澳門“天鴿”颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》（報告），2018年3月。22.婁勝華：“特區政府精細化管理探討”，《澳門公共行政雜誌》2010年第3期（總第89期）。
17審批事務的“先斬後奏”或事後追認呢？因此，需要通過管治流程的再造而達到合理化與無縫隙化。（四）管理技術的現代化與數字化適應未來城市發展以及城市管理的精細化要求，需要制訂“數字城市”規劃，發展城市無線網絡服務系統，在交通控制、環境監測、土地管理，甚至監測城市僭建物等細節化管理方面，廣泛運用資訊技術。借鑒外國政府在網絡問政和網絡反腐方面的經驗，充分發揮媒體和網絡監督的力量。（五）管理責任的清晰化受現行的行政授權制度限制，以職位為基礎的權責相統一的責任制度尚未得到完全確立，授權者與被授權者的責任關係並不清晰。因此，建立健全各級官員問責制度，首先需要建立高官（政治）問責制。視角三：影響管治能力的因素調整鄞益奮、楊愛平、婁勝華等對影響特區政府管治能力的因素進行了分析。（一）倡導權力下放鑒於特區政府權力高度集中，應引入分權理念，嘗試集權與分權有機結合。至少把一些事務性、例行性事務從上到下進行分權、放權，分權和適當授權給局、廳、處等政府部門，從而使行政長官和司級官員能夠集中精力處理重要事務，同時使領導和主管能夠有效開展公共管理活動，提高行政效率和執行效率。2323.鄞益奮：“提升澳門特區政府的政策執行能力”，《澳門公共行政雜誌》2010年第3期（總第89期）。
18（二）政府職能適度政府應做到“有所為又有所不為”，提供適度的公共服務。特區政府應該謹慎處理好政府與市場、政府與社會的關係。24要區分核心職能與非核心職能，在承擔好核心職能的同時，將非核心職能向民間社團轉移。（三）政府架構調整政府組織架構的科學化與合理化要求政府架構改革必須以提升政府的社會管控與公共服務能力為目標導向，在釐清政府職能基礎上，按照政府機構配置的基本原則，改革政府架構。具體設計：（1）改革政府組織與政策功能關係不明確的缺陷，強化政策制訂機構的配備，以政策制訂與執行適度分離原則重塑司、局級機構關係。（2）改革因過分強調政府機構專業化配置而造成的政府整體性與協調性不足，以專業化原則合併職能重疊及相近職能部門，以整體化原則增設跨部門協調機制。（3）以網絡化建設為目標，提高諮詢組織網絡化程度，從諮詢組織的設置、成員、運作幾個方面推進諮詢組織的革新。25（四）制定《政府資訊公開法》等新的法律為使特區的“陽光政府”建設更為紥實有效，應制定《澳門特別行政區政府資訊公開法》，實現政府資訊公開的規範化和制度化。26同時，健全和完善政府績效治理的配套制度。完善配套法律規範，解決實際操作中到底由誰來評估、評估甚麼以及如何評估的問題。落實對主要官員既“問”又“責”的績效評核體系。27引入中24.楊愛平：“澳門特區政府治理能力的現狀與發展路向”，《港澳研究》2014年第3期。25.婁勝華：“政府能力建設與行政架構改革”，《澳門研究》2015年第3期。26.鄞益奮：“提升澳門特區政府的政策執行能力”，《澳門公共行政雜誌》2010年第3期（總第89期）。27.楊愛平：“澳門特區政府治理能力的現狀與發展路向”，《港澳研究》2014年第3期。
19立、科學的第三方評審機制以及公衆評價機制。持續進行公職制度改革，特別是中央招聘機制、公務員部門間橫向流動等改革。28（五）管治人才的選拔與培養從政治人才成長的動態分析看，在澳門政治人才的成長和培養問題上，整體仍處於一種順其自然的自發無序狀態。政治人才成長的機制競爭性偏弱影響政治人才的素質磨練。在政府高級管理人才方面，由於採取定期委任制度，沒有類似內地公務員的競爭上崗和橫向輪崗，公務員的晉升更多地依賴上司的信任和提拔；參政議政的各社團，內部的民主制度建設正處於起步階段；唯一真刀真槍鍛煉政治人才的立法會選舉，也由於直選議席僅佔41%，且每隔四年才有一次圍繞直選議席的立法會選舉，使政治人才通過選舉活動提高綜合素質和得到鍛煉的機會嚴重不足。因此，特區政府有需要考慮通過制定更完善的人才戰略，為政治人才問題的解決提供一個可持續性的、統籌兼顧的總體部署。要在政府率先建立有利於優秀人才脫穎而出、充分施展才能的選拔任用機制，多管道多層次發掘和培養人才。應建立一系列的評鑒、培訓和淘汰機制。特區政府應該考慮研究制訂一整套的公務員精英制度，通過一系列嚴密的考核選拔，形成不斷湧現精英人才的科學機制。建立公務員體系與社會人才體系的交流制度。合理設置新職位，提供人才成長的新舞臺。司長一職可以考慮設立副職或助理職位。面向全球招攬特區目前緊缺的政治智庫人才或專業技術要求較高的高級管理人才。參政社團應該通過加強自身建設，更新社團文化，改革社團組織管理模式，鼓勵和安排年輕社團骨幹參政議政，優化社團領導層梯隊結構及知識結構，建設政治人才不斷湧現的機制。29至於人才的選拔機制建設方面，有人認為，引入相關機制時，需要考慮其適用範圍。高層級管治團體宜採取考核基礎上的委任制以保28.陳尚龍：“嬗變與改革：澳門特區政府人事行政制度研究”，《澳門公共行政雜誌》2016年第3期（總第113期）。29.澳門政治人才研究小組：《澳門特區政治人才問題研究》，澳門，澳門發展策略研究中心，2009年。
20持決策的一致與協調，中、低層級的管理性職位因以執行政策為使命，則可以推行以考試為中心的選拔任命制，實行先考試考核後委任的方式任用。從而在範圍與次序上使得考試選拔制與委任制各得其所且相互彌補。而在部門方面，可以先選擇某些專業性較強的職能部門（行政機構）或新成立的職能部門進行公開選拔的試點，逐漸擴展到其他部門；在職位方面，則由層級較低的處、廳級向局級擴展，局級職位中可選擇副職先行。經試行以獲得更多的實踐經驗與社會認同後再完善與推廣。30（六）加強電子政務建設一是打破部門本位主義，實現部門間的資訊共享，避免資訊孤島，構建整體性政府。二是理順跨部門合作機制，實現跨部門資訊系統的整合。三是進一步優化行政流程，發展一體化電子政務。31（七）調整與社團關係未來特區政府應優化政府與社團的夥伴關係，發揮社團公共服務供給能力、協助政策制訂與政策社會化、溝通民眾與監督政府的獨特作用。32六、研究的特徵與問題現有研究具有明顯的特徵，其表現如下：（一）研究時段。以澳門回歸五周年之際，國家主席胡錦濤提出“澳門特區政府要以人為本，不斷提高管治水平”之後，尤其2005年特區政府提出“管治能力提升”課題之後，研究如何提升政府管治能力的成果開始出現。相關主題的研究內容也逐漸趨向多元化。30.婁勝華：“從競爭中發掘管治人才”，《澳門日報》2008年12月3日。31.鄞益奮、陳慶雲：“澳門特區電子政務發展的回顧與展望”，《上海行政學院學報》2016年第6期。32.鄞益奮：“提升澳門特區政府的政策執行能力”，《澳門公共行政雜誌》2010年第3期（總第89期）。
21（二）研究主體。鑒於研究課題實證性，研究的參與者較為廣泛，並不局限於學術界。如果以機構與個人來劃分，研究機構有政府部門、大學、社團等。從個體化的研究參與者來看，澳門大學、理工學院、科技大學的公共行政學專業課任教師有所參與。一批碩、博士研究生撰寫的學位論文對相關課題也有所涉及。遺憾的是，很少有政府官員參與研究，即使是政府部門的研究報告也很少公開。從研究者分佈的地區範圍看，以澳門本土為主，也有一些內地學者參與，尤其是以廣州的中山大學、華南師大與廣州大學為多。（三）研究理論與方法。現有的研究中，不少以西方新公共管理理論（如公共選擇理論、政府再造理論與治理理論等）為工具，對傳統公共行政模式（如官僚制）等進行批判反思。在研究方法上，採用最多的是比較法，而且多數選擇香港、新加坡作為參照對象。（四）研究視角。應當看到，問題取向而非理論推演是政府能力研究的基本視角。（五）研究材料。研究的基本材料來源政府系統，包括行政公職局（如公共行政人力資源報告），以及特區政府歷年《施政報告》。（六）研究成果形式與社會效果。現有的研究成果形式，主要有研究報告、論文等。其中，課題型研究報告與研討會論文是最重要的兩種形式，尤其是研討會已經成為推動研究的重要動力。從論文發表載體看，主要有《行政》、《澳門研究》、《澳門理工學報》、《港澳研究》等學術刊物，作為大眾傳媒的報紙亦時常刊登非學術體裁的言論。鑒於研究成果的實踐性，現有的研究成果或多或少地產生了一定的社會效果。一些改革意見，如問責制度建設、公職制度改革、諮詢制度建設、危機處理機制建設等也成為政府改革實踐。現有研究也存在一些問題，其表現如下：（一）研究內容不平衡。一些重要的選題未有涉及，研究的覆蓋面有待拓寬。已有研究的選題分佈較多地受現實需求牽引，往往現實中出現了何種事件，相應地會引發對相關問題的研究。政府架構、職
22能、公職制度等傳統課題研究較多，而一些較具深入研究價值的選題，如行政法律制度、行政流程與程序、公共財政及預算監督等沒有得到應有的重視。至於行政環境的變化、施政理念、管治能力提升的目標與動力，以及實現政府能力提升的前提條件（即合法性）等也少有涉及。（二）研究深度尚待加強。雖然不少議題都有所涉及，但是研究的深度不夠，某些課題存在重複研究現象。例如，作為制約特區政府行政效率提升的重要因素，行政法律制度在回歸後改變不大，行政組織性質、行政程序、授權制度等仍然延續葡制。對於這種葡制行政制度研究少，如何進行適應性改革的研究更少。對於官員的選拔與問責制度雖然不乏研究，但是，究竟如何形成澳門特色（沒有政黨、官員委任制、政府任期明確）的制度則較少研究，而是更多地參考內地或外地的經驗提供建議。（三）研究缺乏規劃。相對完整的研究規劃缺乏，研究者之間的學術探討與批評的氛圍尚未形成。相關研究雖有一些參與者，但基本上是各自為政，由研究者選擇不同課題開展研究，政府部門與學術單位均未能對相關課題進行研究規劃。由於缺乏完整的研究規劃與力量整合，因此，研究內容上，難免形成不均衡分佈與重複研究現象；成果形式上，缺乏真正具份量的研究著作，論文形式的成果居多。同樣，因為缺乏研究規劃，縱然不時有相關的學術研討會在澳門召開，但是，直接以澳門為論題的論文卻不多。總之，提升特區政府管治能力的研究取得了一定的成果，也存在著不少問題。未來需要繼續保持以實踐為導向、以問題作切入的研究特色，加強弱勢領域的研究，增強研究的針對性。同時，以課題為紐帶，整合學術資源，形成凝聚不同領域研究力量的研究網絡，提高研究成效，加強研究成果的推介與運用，促進研究成果的現實應用。
23《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，23—29澳門經濟適度多元的研究現狀盛力*澳門經濟適度多元化是一個澳門如今和今後幾個世代都無可回避的經濟發展議程。因此，值得學術界和各個組織機構從各自的角度和立場出發來做好研究。從2002年特區政府提出“以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體、其他產業協調發展”以來1，澳門經濟多元化並非無所斬獲，而是順延縱向多元化走得很深，世界各大博彩集團無一不在澳門套牢。2017年澳門在博彩企業帶動下的總非博彩收益達693.4億澳門元，按年增加18.7%。2然而，橫向多元化則受土地規模、勞動力供給等因素制約而進展有限。對於澳門多元化走甚麼樣的道路，從政府到學界，各有論述。目前，初步的共識是澳門要適度多元特別是橫向多元化在非博彩化方向的突破性進展。只有如此，澳門經濟才能更新換代至全新境界，澳門經濟前景才能豁然開朗，澳門在大灣區經濟板塊中的分工合作才能實至名歸。儘管適度多元是未來澳門經濟的根本，但如同澳門多元化在目前的進展十分有限一樣，有關多元化研究的局面也沒有完全打開。“澳門經濟適度多元化”是一個學界自發性關注有限，政府相關機構主動研究以及受政府委託的學術機構被動研究較為深入的研究議程。一、研究現狀關於澳門經濟多元化的研究主要在4個方面取得了進展。首先，以往文獻肯定了澳門經濟多元化的必要性。雖然多元化的途徑，是縱向*澳門大學社會科學學院代院長、教授。1.“澳門經濟2002年回顧及2003年展望”，參見http://macau.bankofchina.com/fimarkets/fm32/200911/t20091102_933761.html，2018年10月4日。2.統計暨普查局：“2017年澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告”，參見https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/abe103b0-db63-4134-bcba-8ce148a2bcb4/C_SIED_PUB_2017_Y.aspx。
24還是橫向，存在爭議，但是專家學者就澳門經濟要適度多元化這個問題已達成共識。第二，以往研究針對澳門可以發展多元化的目標產業提供了一些思路，比如發展大旅遊業，商貿服務業、物流運輸業和金融業，發展航空產業，開發海洋資源。第三，以往文獻提出了澳門經濟多元化的制約因素，比如土地水域等空間限制，人力資源短缺及內部需求疲軟，博彩業止跌回穩，周邊環境競爭壓力增大，酒店數量制約旅遊行業發展。最後，專家學者們對於澳門經濟多元化提出了一些政策建議，比如加大博彩業的有效監管，扶持中小企業，強化區域經貿平台功能等。雖然關於澳門經濟多元化的研究已取得了一些成果，但是當前研究的缺陷也是顯而易見的。（一）中文期刊數量少，內容泛而不精作為一個微型經濟體，對澳門經濟社會的研究更多是對其城市發展建設、服務業和旅遊業的關注。在適度多元化這一領域，學界研究不充分，有分量的研究屈指可數。在中文文獻檢索率較高的中國知網（http://www.cnki.net）只能檢索到大約50篇（1988年- ）直接或間接論述“澳門經濟多元化”的期刊論文，平均每年不到2篇。至於涉及到“澳門經濟適度多元化”的“適度”原則以及如何達到“適度”的研究則更少。同時，泛而不精是這些文獻普遍存在的問題，對於澳門是走橫向還是縱向多元化的路子，這些文獻尚無精深研究。一些學者片面的提出發展縱向多元化和橫向多元化的理論依據，但是沒有考慮到其不足之處，比如縱向多元化雖然有比較優勢，但難以分散波動性風險，而橫向多元化過程中的政府干預雖然可以分散博彩業獨大的風險，但是也可能會導致市場競爭制度的扭曲，以及擠佔博彩業的資源，造成高投入低產出的經濟失衡。33.謝四德：“文獻綜述視角下澳門產業結構優化問題研究”，《當代港澳研究》第2期，2012年。
25目前研究不足的原因，主要是澳門多元化的有限實踐局限了學術界的實證來源和興趣，澳門多元化是否是一個好的學術命題在學界未有廣泛共識。同時，澳門經濟規模不大，歷來在世界經濟和區域經濟中的影響均十分有限。這些客觀實際也在事實上導致了學界對過去、現在和未來包括“澳門經濟適度多元”在內的澳門經濟走勢關注不多。（二）研究主要由政府主導目前，關於“澳門經濟多元化”以及“適度多元”有較多論述的是政府負責經濟產業的部門所開展的調研，政府智囊及諮詢機構所提供的研究報告，以及部份學者在政府研究經費支持下開展的基礎性工作。這些文字性內容雖然不同於有一定學術規範的期刊論文，但基本都是直奔主題，反應了中央和特區政府在澳門經濟適度多元這一課題上的真實態度。然而，鑒於政府部門以及為政府提供諮詢服務的專家學者所開展的調研和寫作往往具有不同程度的機密性，以至於相關調研和研究成果可以與學術界和社會共享的程度是有限的。而沒有機會進行充分的學術討論，以及此類研究的政策性本質，也決定了其對學術文獻的非常有限的貢獻。澳門經濟適度多元化是一個正在實踐中的經濟發展議程，相關研究處於一個有所觸及但有待深化的階段。（三）英文文獻開始出現，學術品質高十幾年前，澳門的題目很難被國際頂級學術刊物刊發，以至於澳門大學最有實力的學者往往研究非澳門課題。隨着澳門重要性和美譽度的提升，關於澳門產業多元化的研究也開始發表在引用率多和影響力大的國際一流學術刊物。比如說，城市研究排行前五的SSCI期刊，如《Cities》和《HabitatInternational》，旅遊研究排行前三的SSCI期刊，如《TourismManagement》和《AnnalsofTourismResearch》。此類論文，數量不多，但學術質量高，有新方法和另類結論，可以彌補中文和本地期刊研究方法較為簡單、結論較為雷同的不足。今後我們應該提高對英文文獻的重視程度，特別是國際一流期刊論文。
26二、重點問題綜合學術界、已經披露的政府機構以及相關為政府提供諮詢建議的學者的研究成果，“澳門經濟適度多元”這一主題所涉及的重點問題主要有以下幾個方面:（一）澳門有沒有必要發展一種多元化的經濟。2018年澳門人均GDP高達8.2萬美元，亞洲第一，世界第三。4澳門經濟在博彩業的驅動下實現了高度發達。同時，澳門地域狹小，寸土寸金的特點，導致澳門適合彙聚有限資源，發展博彩及相關類服務業等高度集約的經濟。5因此，澳門是沿博彩類服務業繼續做深做細，還是分散經濟聚力來搞多元化，是一個在特區內外有一定爭議的問題。這就需要包括學術界在內的各種研究力量和機構從各自角度出發來做深入研究，研究的結果和結論是關係到澳門搞經濟多元化是否具有合理性的根本性問題。（二）澳門經濟多元化的限度何在？多元化經濟形態是很多大型經濟體成功和興旺的根本。將雞蛋放在多個籃子裡，可以分散風險，把經濟動盪控制在低位。然而，澳門是世界上地域最小的經濟體之一，很難承載過多、過大且不能有太多節制的企業和市場主體。針對澳門自身特點，澳門經濟的多元化不可能面面俱到，只能“適度”，要基於澳門歷史積累的傳統優勢與當前全球新產業革命所產生的技術、商業模式來選擇新產業。6同時，澳門的航運港口條件欠發達，在短期內無法實現粵港和其他內地省市區那樣高度發達的現代交通和物流。因此，澳門不可能像很多大中型經濟體一樣發展經濟門類齊全多樣的多元化經濟模式，更不能“先污染、後治理”。澳門的多元化應適度，以集約和高效為導向，並以綠色無污染和低能耗為准入門檻。4.BasedonIMFdata,https://www.imf.org/external/datamapper/NGDPDPC@WEO/USA/DEU/MAC。5.梁華峰：“經濟適度多元化:澳門經濟結構的新格局”，《國際經濟合作》第11期，2014年，第60-65頁。6.封小雲：《回歸之路：港澳經濟發展優勢重審》，香港城市大學出版社，2017年。
27因此，澳門多元化具有一定的保守性，要堅持好度，有所為有所不為。如何度量澳門經濟多元化以及如何把握好度，需要有細緻的、前瞻性調研。（三）澳門經濟多元化的突破口何在？澳門經濟既要多元化，又不能普遍開花，選擇突破口便顯得十分重要。在適度多元化的指導方針下，澳門經濟適度多元看似選擇有限。在國民經濟的三個產業中，第二產業和第三產業中有繁多門類具備集約、高效、綠色、低耗的特點。對於澳門這樣的小微經濟體，摩納哥、列支敦士登等袖珍國作為適度多元化的先驅為澳門提供了小微經濟體發展先進製造業和現代金融業等非博彩高端服務業的有益借鑒。結合國際發展趨勢和澳門自身特點，澳門的產業結構應由資本密集型轉為知識密集型。7因此，如何以袖珍國為鑒，並結合澳門自身特點來確定適度多元化的產業方向和政策，需要專家學者以及政府相關機構來集思廣益。（四）澳門經濟多元化的瓶頸何在？澳門經濟的適度多元顯然並非易事，有相當的系統性難度，需要研究的是制約澳門經濟多元化的瓶頸有哪些。首先，缺地。各大博彩集團、公共設施、政府機構以及居民住房擁擠在30多平方公里的土地上，澳門現今能拿得出手的土地儲備極其有限。要多元化經濟，就必須解決好土地問題。對於澳門人多地狹問題，以往文獻也提出了一些解決方法，比如通過“飛地”拓展空間，通過共建、合建、租借等方式提供產業發展空間，以及與珠海合作開發萬山列島部份島嶼等。8除了通過粵澳合作的方式，填海造陸也是拓展發展空間的必要手段。中央對澳門特區全力支援，85平方公里海域及其填海的可能以及多元化產業的要求，區域合作框架下採取澳大模式拓展澳門的實際空間，因此預期土地問題有機會得到一定程度的舒緩。7.謝四德：“澳門產業結構優化的目標界定與路徑選擇”，《“一國兩制”研究》2013年第4期。8.王福強：“粵港澳大灣區與澳門的發展機遇”，《澳門公共行政雜誌》第31卷（總第119期），2018年，第5-10頁。
28其次，缺人。適度多元化對勞動力素質的要求很高，然而澳門人才外流嚴重，本土培育的高學歷人才數量不能滿足澳門社會經濟發展的需求，總體上澳門的人員供給處於嚴重不足的狀態，高學歷人才更是稀缺。9這種情況下，澳門要多元化經濟不得不引才引智。要讓人才進得來、留得住，現有的制度和政策框架需要打破。再次，缺基礎設施。先進製造業、智慧產業對電網、水網以及交通物流有着不同於博彩等服務業的要求，這些基礎設施的充實和完備顯然不可能在朝夕之間完成，需要完成充分的規劃、注資、施工和監理等方面的基礎且細緻的工作。凡此種種，均需大量基礎性且細緻的調研和論證，需要政府相關部門會同相關專業學者商榷、研討並定案。（五）縱向多元化與橫向多元化之爭。澳門經濟多元化以及適度多元是一個在近二十年反復強調但進展有限的領域，其中的主要原因是澳門在縱向多元化的路子上走得很深，經濟社會獲得了巨大發展，逐步形成了對博彩業及相關產業的依賴。對於長週期、經驗少、投入大的非博彩業多元化，民間和社會相對消極，有無所適從之感。因此，如何辨識縱、橫之利弊，如何特區上下對多元化不同方向的認知，需要有好的研究，需要專家學者通過媒體、座談會等各種管道和紙筆、口說等各種途徑來為澳門多元化之路做精準發聲。（六）澳門經濟適度多元與大灣區建設。大灣區建設是澳門經濟重生的歷史性機遇，經由國家戰略自上而下。澳門經濟適度多元也是澳門經濟重生的途徑，在特區政府的努力下獲得了中央政府的肯定和支持，有着自下而上的特點。澳門參與區域合作與推進經濟適度多元化發展是相輔相成，相互促進以及互為因果的。10如何在兩者間發展出一種良性循環關係，是一個可以超前於實踐而加以研究的問題。9.吸引人才回澳是時候急起直追，參見《新華澳報》http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=31440。10.蕭志偉、戴華浩、呂開顏：“澳門經濟適度多元化發展問題的思考（上）”，參見《新華澳報》http://www.waou.com.mo/news_i/shownews.php?lang=cn&id=16840
29三、研究隊伍建設“澳門經濟適度多元”作為一種研究議程，對於學術界而言，屬產業經濟學的一個區域性研究方向。是否有人研究，以及如何開展研究，是一個受學者研究興趣驅動的問題。目前，尚沒有機構建立專門研究澳門經濟適度多元的團隊。目前，在政府組織下和項目推動下所實施的適度多元研究通常會有涉港澳的研究院所參與，這種研究院所在中國內地以廣東省居多，特別是粵系高校體制下的院所。中央政府部委下屬的產業研究機構受中央政府委託和特區政府邀請，也會利用其在產業經濟及其規劃方面的優勢實施高品質研究，如前兩年澳門城市發展戰略研究，海域規劃與管理研究，以及新區未來產業多元化研究等，均有內地高等院校和國家部委參與。同時，港澳地區的高校、研究院所和基金會是研究澳門經濟適度多元的重鎮。上述這些機構均不設專職研究澳門經濟適度多元的機構，往往都是由研究產業經濟和港澳經濟社會發展的學者來根據學術、政府和單位的要求來開展相關研究。四、結語澳門經濟結構單一，高度依賴博彩服務出口的特點亦令經濟增長呈現出高波動性，這導致澳門經濟的可持續發展必須走經濟適度多元發展之路。經過特區政府十幾年的努力，澳門經濟多元化取得了一些進展，尤其是在縱向多元化方面。批發、零售、酒店、飲食、建築、金融等與博彩業有關的非博彩元素收入較理想。在一些適度多元發展較好的行業，如會議展覽業，也可看到行業的發展動力。11但是，2013年到2017年，博彩業在整個經濟的比重明顯高於其他行業。12澳門經濟仍對博彩業有着很高的依賴性。本文分析了澳門經濟多元化這個問題在研究層面的現狀和不足，並結合當前現狀提出了幾個當前亟待進一步思考的重點問題。希望本文的觀點能對未來的研究，以及特區政府的政策制定有所啟發。11.崔世安：“用博彩收益支持發展澳門經濟多元化”，參見“環球博訊”https://www.wgi8.com/news/news_20049.html。12.統計暨普查局：“2017澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告”，參見https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/abe103b0-db63-4134-bcba-8ce148a2bcb4/C_SIED_PUB_2017_Y.aspx。
31《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，31—47粵港澳大灣區對非高等教育的機遇與創新合作鄭焯基*前言澳門是一個特殊的微型經濟體，一直以來都是以博彩業為主要經濟收入來源，自從港珠澳大橋開通後，三地居民往來必然更加頻繁。根據粵港澳大灣區的規劃，國家對澳門的定位是建設國際旅遊休閑中心，國際旅遊休閑中心的核心文化。澳門有着數百年中西交匯的歷史與文化，這些得天獨厚的優勢正好是發展旅遊業的必要條件。從過去的經驗來看，旅遊業的發展往往會帶來城市居民素質和文化素養的提高，故此文化的培養更應該從教育開始，教育是粵港澳三地發展與大灣區建設的重要基礎工程，為深化與提升澳門與大灣區旅遊教育綜合素質，人才的培育更為重要，特別是相關的教學人員。澳門需要“適度多元化的創新教學”來保障未來經濟能夠平穩健康發展和充分發揮促進旅遊與其他產業融合的新形態。故此，筆者從描述大灣區內澳門的人口、經濟的結構、教學的語言不同的緯度分析本澳在灣區的特色與優勢，最後對非高等教育作出一些意見。在未來教育規劃上應為（1）探索大灣區特有的教育資源，創造更多可持續發展的機遇；（2）持續開放語言政策，延續澳門世界旅遊城市之美譽；（3）激盪教學創新意念，幫助學生融入未來；（4）深化區內非高等教育溝通交流，共建教師及青年人共贏平台。現時本澳在非高等教育的在職人員約有六千多人，均屬於一個小型群體，可見他們的動力是未來教育成敗的關鍵，在國家經濟急速前進之際，教育改革已是如箭在弦。本澳教育力求培育未來多元的人才，教師須更積極學習，改變傳統的教學態度，在創意教學上，可配合灣區的特色與發展為藍本，發揚中華民族互助互愛的精神，同時亦有助提升澳門教學人員專業地位和激發學生的創意潛能，推動澳門成為“創意教學之都”的發展。*博士，現職澳門城市大學兼任講師，澳門培道小學英語教師。
32一、分析大灣區及澳門的背景粵港澳大灣區是指由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的深圳、廣州、珠海、佛山、中山、東莞、肇慶、江門、惠州等9市組成的城市群，故稱“9+2”。在11個城市中，澳門特區地處珠江口西岸，人口約66萬人口、土地面積約32平方公里，但在2017年GDP總值約合503.6億美元，人均GDP約7.76萬美元。在整個灣區之中，澳門“地少人少”，作為一個人口佔灣區1%、經濟總量卻佔灣區總量3%的細小經濟體，為了保障未來澳門社會發展、繁榮和進步以及配合國家粵港澳大灣區建設的整體發展戰略，澳門社會特別是非高等教育要如何與大灣區合作因而成為全民的焦點？（一）粵港澳大灣區人口粵港澳大灣區人口數量多、密度大，城鎮人口比重大，但有一點值得我們注意，就是外來人口也不少，因此對於文化的衝擊和基礎教育的建設都是互相影響的。2016年，粵港澳大灣區九市常住人口5,998.49萬人，其戶籍人口3,350.52萬人。1香港人口總數738.9萬人，其中常住人口717.3萬人，流動人口21.65萬人。澳門總人口約65.09萬人，其中本地人口53.64萬人，外地僱員10.52萬人，從數據上顯示此區的流動人口也不少。按歲組分析，年齡在25至59歲的人口約佔全澳總人口48.1%，可見這批勞動力市民對社會的經濟卻產生一定的影響力。而以2018年教青局的統計數字顯示本澳就讀非高等教育的學生總數為七萬多位，因此澳門未來教育發展的影響與他們是密不可分的。（二）粵港澳大灣區經濟國際貨幣基金組織(IMF)在2018年10月預測，由於受到各種不穩定因素持續影響，澳門2019年的整體經濟，預計增長2.7%，預測區間由較悲觀的下跌6.5%至較樂觀的上升11.9%。2另外根據《經濟學1.“灣區綜述”香港城市大學，2016年，參見http://www.cityupress.edu.hk/Template/Shared/previewSample/9789629373399_preview.pdf。2.“澳大公佈2019年宏觀經濟預測”，《澳門大學》，2019年1月7日。
33人》智庫（EIU）最新發佈的報告，預期2018-2019澳門經濟增長率將為4.9%，EIU預期澳門經濟在未來兩年裡，諸如通脹率、預算平衡、失業率等澳門主要經濟指標將維持不變。3在大灣區內的經濟狀況，據《日本經濟新聞》報道，粵港澳大灣區域內人口僅佔中國總人口的5%，但國內生產總值(GDP)佔比卻達12%。這是因為區內不僅有金融中心的香港和以博彩業聞名的澳門，還有初創企業雲集的深圳、汽車產業集中的廣州、電腦零配件製造基地東莞等多個經濟實力雄厚的城市。4澳門自從1999年回歸以來的總體經濟呈現超高速增長，實現經濟跨躍式發展。澳門人均本地生產總值由當年的121,363澳門元上升至2016年的554,619澳門元，增長逾4倍。在國際貨幣基金組織公佈的2016各國人均國民生產總值排名中，澳門以地區身份位列第四名。而在失業率方面，澳門2018年總體失業率為1.8%，比2017年下降0.2個百分點。總體就業人口月工作收入中位數為16000澳門元，比2017年增加1000澳門元。52018年6月底，財政儲備初步估算為5,132.6億澳門元，同比增長7.4%；其中，基本儲備為1,475.5億澳門元，超額儲備為3,657.1億澳門元。在公共教育開支方面，2018年澳門特區政府投放於教育方面約澳門幣115億，佔政府預算百份之十，從以上的數據顯示出澳門的經濟狀況良好，市民收入上升，公共財政穩健以及澳門政府逐年對非高等教育的資源遞升，可見政府對教育的重視。（三）粵港澳大灣區人口語言珠江三角洲的居民以漢族為主，漢族人口比重超過98.2%，少數民族人口不到1.8%。香港居民中，華人佔總人口97.5%，大部份原籍廣東，其次為菲律賓、美國、英國、印度、泰國、澳洲、日本、馬來西亞和葡萄牙人。澳門居民以華人為主，佔總人口97%，葡萄牙人（包括在澳門的土生葡人）及其他外國人佔3%，其次主要為印度尼西3.經濟學人智庫：“2018-2019澳門經濟將增長4.9%”«macauhub»，參見https://macauhub.com.mo/zh/2018/11/30/pt-economia-de-macau-deve-crescer-a-media-de-49-em-2018-2019-economist/，2018年11月30日。4.“粵港澳大灣區未來可期”，《人民日報海外版》2019年2月25日第10版。5.“澳門2018年總體失業率降至1.8%”，《大灣區時報訊》，2019年1月29日。
34亞、菲律賓和越南人。在2016澳門中期人口統計結果顯示，本澳居民仍然以廣東話為日常用語，由於移入人口增加，使用普通話（5.5%）及菲律賓語（3.0%）為日常用語的較5年前上升0.4及1.2個百分點，而使用英語（2.8%）的亦上升0.5個百分點。能流利使用普通話或英語的人口分別佔50.4%及27.5%，較5年前顯著增加9.0及6.4個百分點；另外，能流利使用葡萄牙語的人口則下跌0.2個百分點，佔2.3%。6從這樣的背景看來，粵港澳大灣區居民主要的語言都是使用粵語和普通話，其次為英語。（四）背景總結建設粵港澳大灣區是我們國家領導人習近平主席親自謀劃、親自部署和親自推動的一項重大國家戰略。世界經驗表明，灣區經濟已成為帶動全球經濟發展的重要因素，目前舉世公認對世界經濟產生重要影響力的灣區中，暫時只有東京灣、紐約灣和三藩市灣三大灣區，而每一個灣區城市群的人口、面積和經濟各有不同，因而形成定位和產業特色發展均各有差異，詳見表1。若僅從土地面積、人口、GDP總量等數值對比三大灣區，粵港澳大灣區已可等量齊觀，初具成為世界級灣區的潛力。縱然從微觀的角度細分，以土地面積和人口總額已超過三大灣區中的任意一個，再以2017年粵港澳大灣區生產總值已經接近紐約灣區和東京灣區，更已遠超過三藩市灣區，但有一點值得注意，以人均生產總值計算，目前其人均GDP約為2.1萬美元，與其他灣區比例相差甚遠，證明粵港澳大灣區的人均經濟水準有很大提升空間。因此，若要改善區內人均生產值，以2018年世界經濟論壇（WEF）公佈2018年度的全球競爭力報告中特別說明，影響國際競爭力其中最重要因素是其創新能力，而創新能力必須從教育入手，要發展學生的創意思維能力更應從小培養，以下筆者嘗試分析澳門非高等教育的背景，望能給予讀者更多的啓示。6.“2016中期人口統計詳細結果”，統計暨普查局，2017年5月。
35表12017世界三大灣區和粵港澳大灣區比較土地面積(萬平方公里)人口(萬)本地生產總值(億美元)人均生產總值(美元)紐約灣區2.152,02016,574.682,050三藩市灣區1.79764.17,811.6102,230東京灣區3.694,396.217,742.340,360粵港澳大灣區5.596,95815,134.221,750澳門3165503.677,600資料來源：粵港澳大灣區各市主要經濟指標（2017年），香港貿發局，2018年。筆者自行整理二、分析澳門非高等教育的背景（一）重視教育發展2004年澳門特區成立五週年時，時任國家主席胡錦濤發表演說時，“期望澳門特區政府要著眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才，並且要加大對教育的投入，全面提高澳門的教育水平。”72010年前國務院總理溫家寶在澳門會見各界人士代表時指出，要強國，必須先強教，要想澳門強大，也必須先強教育，“要着眼長遠，大力發展教育、科技、文化等社會事業，打造具有區域特色的一流大學，一流中學，一流的小學，和一流學前教育，這是澳門的未來和澳門的力量。”8在國家的大力支持下，澳門回歸以來，特區政府在教育上投放大量資源，在公共教育開支方面，由2000年的15.93億元澳門幣躍升至2018年115億，佔政府預算百份之十，最近當局更傳在2019年的教育預算總開支高達130億元澳門幣，此方面的投資高於周邊國家和地區。實施15年免費教育，為幼稚園至大學學生提供各類資助，以政7.“胡錦濤向澳提四希望”，《澳門日報》，2004年12月21日。8.溫家寶：“澳門要有一流教育”，《澳門日報》第A02版，2010年11月15日。
36策支持、資源投入為基礎，幫助學校持續改善軟、硬件設施，落實教育興澳，人才建澳的發展戰略，強化制度建設，實踐教育公平。在澳門特區政府的努力下，為落實“教育興澳、人才建澳”政策，澳門人口的教育程度持續提升。據2016年度澳門中期人口統計報告顯示，年齡在3歲及以上人口（632,857人）中，完成高中教育的佔26.2%、高等教育的佔23.1%，較2011年分別上升0.1及6.4個百分點。另外，只有初中及以下程度的佔50.7%，較五年前顯著減少6.5個百分點。就業人口的教育程度持續提升，當中擁有高等教育學歷的佔31.4%，較五年前大幅增加8.1個百分點；小學及以下程度的就業人口佔16.9%，較五年前減少4.4個百分點。92016年澳門地區勞動人口中，大學及以上教育程度之人口比率（33.74%）較OECD國家平均值（29.2%）為高。從2014-2018學年澳門高中教育（包括正規教育和回歸教育）完成高中教育第三年課程的畢業生人數的升學與就業情況，詳見表2，顯示近年澳門特區人口中，具高等教育學歷的人口比例持續上升，以青年人的增幅最為明顯，2017/2018學年修讀學士學位或以上學位的人數約為33788人，其中較受歡迎的學科包括商業與經濟、旅遊娛樂、衞生與福利、教育與輔導等。表22014-2017學年度澳門高中教育畢業生人數的升學與就業情況畢業生升學率就業人數就業率2014-15學年5,61489.3%3265.8%2015-16學年5,46889.7%2514.6%2016-17學年5,16791.9%2084.0%2017-18學年5,10890.9%1873.7%資料來源：澳門教育暨青年局，筆者自行整理。9.“2016中期人口統計詳細結果”，澳門統計暨普查局，2017年5月。
37除此之外，一項國際性的指標，澳門特別行政區於2003年首次參與“經濟合作與發展組織”（OECD）的“學生能力國際評估計劃”（PISA），往後每隔三年，即2006年、2009年、2012年和2015年繼續參與該項研究計劃。2015年，澳門第五次參與該計劃。PISA2015的評核焦點是科學素養。中國澳門15歲學生之三項素養的平均表現在參與PISA2015測試的72個國家／經濟體中位處前列位置，其中科學素養得分529，排名第6；閱讀素養得分509，排名第12；數學素養得分544分，排名第3。10從以上的數據可見澳門特區政府在非高等教育階段中，以培養人才的目標和措施漸見成效。（二）粵澳非高等教育合作框架協議2011年3月6日，粵澳雙方在北京人民大會堂隆重簽署《粵澳合作框架協議》11，標誌着粵澳合作邁向新的歷史階段，特別是澳門與珠海市這兩個毗鄰城市，雙方通過互利互惠的經濟合作關係，進一步發揮兩地的合作優勢來促進澳門、珠海及珠江三角洲整體經濟的發展。回顧過去兩年，協議的內容相當廣泛，在非高等教育方面，澳門特區政府繼續堅持提供學費津貼資助對澳門籍的學童在廣東就讀幼稚園及中、小學，至2016/2017學年，津貼發放的範圍擴展至在珠海市、中山市、江門市、廣州市、佛山市、深圳市及東莞市就讀高中教育階段及幼兒教育階段的澳門居民學生。每名學生每學年最高津貼金額分別為4,000元及6,000元。2017年，獲發學費津貼的學生共有2,043人。12特區政府鼓勵和支持兩地中小學、職業技術學校加強校際交流。2018年1月假廣州市廣東實驗中學報告廳舉行2018粵港澳教育合作論壇，論壇以“培養拔尖人才，打造一流灣區”為主題，粵港澳六校（澳門有兩所學校包括鏡平學校和教業中學）參與，還共同簽署教育交流合作協議，從學校管理人員經驗交流、教師分享教學理念和方法、學生交流與研討、家長互訪和觀摩的四方面，加強粵港澳三地在基礎教育領域10.“PISA2015成績全球同步公佈澳門學生素養表現卓越基礎教育系統優質且公平”，教育暨青年局，2016年12月6日。11.“粵澳合作框架協議”，澳門特別行政區政府網站。12.參見教育暨青年局http://www.dsej.gov.mo。
38的合作與交流。在青年人方面，共同加強橫琴澳門青年創業谷、南沙創匯谷――粵港澳青年文創社區、粵港澳（惠州）青年創業園等創新創業方面的合作，鼓勵粵澳兩地青年共同創新創業。繼續開展“青年同心圓計劃”，這項目開展3年來，各方積極對接並長期聯繫132家港澳青少年社團，開展交流活動項目637個，覆蓋累計超過13萬人次。使本澳青年人有機會到粵交流、工作以及生活創造更多有利的條件，增進港澳青年對祖國的認同感和自豪感。（三）從小培育愛國愛澳的文化教育本澳教青局為推動中、小、幼學生從小培育愛國愛澳的情懷，一直以來十分重視有關國旗、國徽和國歌的教育工作。在教學資源方面，教青局早在2000年出版的《國旗、國徽、國歌、區旗、區徽》等教學資源應用於不同的教學層面上，並因應中小學生的學習特點，在課程改革方面，為了提高學生對社會參與意識的認同感，在數年前已開始制定有關品德與公民科作為基礎教育的正式科目，為中、小學生推出《品德與公民》為教材的課程。該課程強調培養學生愛國愛澳情感，使其珍視祖國、民族和澳門優秀文化傳統，認識自己國民身份，關心澳門及國家發展為目標指引。在中學生方面，行政長官崔世安在《2016年財政年度施政報告》中提出的青少年人才培養重要項目“千人計劃”，以“千人計劃、百團出行”的三年計劃為總體規劃，直到今年為止，三年內全澳的中學及青年團體獲邀參與，培養人數高達3,000人，通過組織澳門學員前往內地，進行多元化的交流和學習活動，讓本地青少年開闊視野，提升綜合素質，傳承愛國愛澳精神。此外，為加強非高等教育教學人員在此方面的認知和教學能力，教青局開設相關的課程以及邀請香港、台灣、國內外嘉賓學者進行講座，讓教師能夠不斷持續進修，提升自身的專業知識與能力，有能力在教學過程中與不同層面的學生進行討論並啟發他們理性思考社會的問題。（四）澳門非高等教育的語文政策首先，我們要明白國家在大灣區的規劃中給予澳門的定位是世界旅遊休閑中心、也是一個重要的平台，用來連接葡語系國家。在這樣
39的背景之下，澳門特區政府的語文政策大力推行中、英、葡三文，以及粵語、普通話、英語、葡語四種語言的推廣及提高。澳門是個多語社會，“三文四語”是當今澳門人日常生活中不可缺少的交際工具。據2016年澳門中期人口統計詳細結果顯示，本澳整體語言能力方面，廣東話是居民的主要日常用語，佔年齡在3歲及以上人口80.1%，能流利使用普通話或英語的人口分別佔50.4%及27.5%，較五年前顯著增加9.0及6.4個百分點；另外，能流利使用葡萄牙語的人口則下跌0.2個百分點，佔2.3%。在書寫系統方面，澳門主要以繁體字、粵語拼音和葡文為主，但是也可以見到簡體字、漢語拼音和其他書寫系統（如英文和日文）。根據2016年人口普查，可以看到現時在澳門使用普通話的情況相當普及，原因是回歸後，本澳市民與祖國的交流越來越頻繁，不論是國內的新移民、個人遊政策、CEPA及粵澳合作框架協議等不同的政策下，促使澳門社會市民大大增進使用普通話的能力。據了解“中文”是澳門的正式語言及最常用的語言，目前全澳所有學校均有教授中文，但未有區分以粵語或普通話作為教學語言。根據《本地學制正規教育課程框架》，如果學校以中文為第一教學語言，就應囊括普通話學習。若以中文作為第二語言，教學就可以包括普通話學習，但沒有強制要求。除此之外，澳門的非高等教育學校大部份都以英語作為第一外語，作為澳門高等教育機構之首的澳門大學也是採用英語作為媒介，強調英語重要性的目的是由於市場需要與國際接軌。除了中、英語是本澳非高等教育的主導語言外，為配合澳門作為“中國與葡語國家商貿合作服務平台”的發展定位，本澳教青局近年在非高等教育範疇積極推動葡語教育課程，據2016/2017學年，共有36個私立學校校部開設葡語課程，修讀學生人數接近4200名，目的是為了培養學生具備葡語基礎能力，從而更好地掌握教學內容；同時，為培育更多的葡語人才為日後升讀與葡語相關的高等學位課程奠定基礎。
40（五）綜合結論澳門非高等教育在大灣區的優勢適逢澳門回歸祖國20週年，特區政府優先發展教育的努力與成績大家有目共睹，從各方面的教育政策，例如，澳門政府在教育的資源投放逐年上升，詳見表3。在教師隊伍建設方面，通過立法加強對教師的保障，因此使大部份的非高等教育教師的薪酬待遇、專業發展、職業聲望和工作條件都有了明顯提升。15年免費教育已覆蓋了全澳近九成四的校部，而且PISA2015最新結果顯示，澳門被認為是世界上既有高教育質量且兼備教育公平的五個教育系統之一。2017/2018學年度澳門高中畢業生的升學率為90.9%，而畢業生中以升讀澳門及內地的大學為主，分別佔46.9%和28.0%。132018年全球教育集團在倫敦發佈了第十五期QS世界大學排名，香港共有7所大學參加排名，港大、中大、科大以及城大均在學術聲譽質保中獲得全球前100名，澳門大學全球443名，上升72名，而中國內地共有11所大學進入世界百強，40所大學進入世界500強14，可見本澳大學與中國大學整體在科研論文發展上成績顯著，國際影響與日俱增，和歐美名校的差距現在不斷縮小。在這種情況下，還有得到國家教育部的大力支持下，近年本澳約有一半的高中畢業生選擇留在本地升讀大學，或以內地升讀大學為首選。另外在語言教育方面，由於本澳歷史性的問題，即使回歸多年後，官方語言仍然以中、葡為主，若以中葡英三種語言排序的視角來看，官方語言維持中、葡、英的次序；但從語言的流通量來說，中、英、葡才是現實的狀況。因此本澳教育對於《語言政策》的首要任務是提升學生普通話的整體水平，其次，英語與葡語更是外語教育的重點。除此之外，由於澳門實行多學制、多語言的教育制度，因此學生對於語言的接觸更為廣泛，而且根據2016年人口普查，可以看到隨着年齡增長，掌握普通話的人口比率亦有所上升。在澳門15至24歲的人口中，約有73%會講普通話。青年人能夠通過掌握語言的能力和優勢更有效地連接中國大陸以及海外的世界。最後，澳門在國家發展的定位下作為中葡經貿服務平台和打造成為世界旅遊休閑中心，英、葡雙語對於13.“2017/2018學年澳門高中畢業生升學調查簡報”，澳門特別行政區政府教育暨青年局，2018年。14.“QS世界大學排名發佈11所中國高校進前百”，“人民網”，2018年6月8日。
41青年人更突顯重要的語言能力，在非高等教育內，絕大部份學校均設有英語課程，使學生有能力與國際接軌，更有些學校設有葡語學習課程，並針對不同程度的學習者，由淺入深，循序漸進設置課程。澳門政府在2014年整合澳門高等教育的葡語教育資源，成立“培養中葡雙語人才工作小組”之後，推廣活動和鼓勵青年人學習葡語，使近年報讀葡語的學生有上升的趨向。澳門特區政府未來的施政方針，將會加大力度準備開展“葡語專業人才培訓計劃”，在各專業領域增設獎學金，讓學生有更多的機會能夠前往葡萄牙進修，以加強澳門發展葡語教育力度，為澳門成為更好的葡語培訓基地打造更堅實的基礎。表32010-2016年教育財政指標年均增長資料來源：澳門教育暨青年局，筆者自行整理。三、結論建議大灣區的發展將會為澳門非高等教育帶來了很多機遇與創新合作，我們應共同努力為每位學童爭取更多的機會，使他們將來在社會上有着個體的競爭力，而競爭力必須從小培育，這種能力應包含人格特質、學識內涵、做事態度、語言能力、以及邏輯、思考、想像、創造力等因素條件。粵港澳灣區正好交滙着以上各類特徵，各地域有着近似的文化，但卻有着不同的區域環境和生活態度，我們可以透過共
42融互利互補的資源創造出更多啟發性的教育方針，使澳門非高等教育以及整個灣區的教育未來趨向更先進的角度，以下筆者整合四個要點作為給予澳門非高等教育未來發展方向的參考。（一）探索大灣區特有的教育資源，創造更多可持續發展的機遇現時澳門的非高等教育與香港以及內地的互動是有的，但是互動得還不足夠，不夠頻、不夠深，也沒有恆常性的管理規劃。在灣區內，首先可以根據地域的遠近來發展子網路空間，如能夠以澳門為中心，依靠港珠澳大穚再向外以輻射性連接香港、深圳和珠海等地，增加聯繫網路，加強非高等教育的流動性和靈活性，使各層面的教學人員能夠彼此競爭、學習和進步。澳門地區非高等教育階段，學校總數只有數十間，學生總數為7萬多位，教學人員（包括校長及中高層總數為六千多位）。而三地的中、小學的總數都是數以百計，教學人員數以萬計，而學生人數更數以十萬計。從數字上看起來，粵港地區的教育資源和教學領域已經有很多互相之間值得借鏡和交流的地方，四地應該定期舉辦不同形式的活動來探討和分享在教育專業課題方面的研究成果，例如澳門教青局可以利用過去十多年舉辦的澳門教學設計獎勵計劃，藉此經驗可以推廣到粵港澳的非高等教育層面，使更多的教師能夠參與，透過不同地區的教學經驗分享，互相激盪開拓創新的思維和設計適合現代的課程。除了一些傳統的文化課程外，為配合本澳社會的實際需要，在充裕的資源下，有條件的學校可以開設一些職技或創意課程，能為學童提供多元化的學習環境。且由於教育必須連接現實生活的需要，教師不宜長期於校內工作而缺乏與外界接觸，為確保學校的教師跟得上現代社會和企業的要求，特別是現時強調創科學習，深圳市的企業在此方面十分出色，建議學校派出骨幹教師每年駐企業一段時間以吸收現代社會不同的需要，從而回饋於教學和課程的轉變。中、小學生也可以透過不同形式的活動、比賽出外增廣見識，除了一般的學科之外，建議在本澳可舉辦一些較有特色的活動，如以基
43本法為主題的活動、介紹中西文化差異的展覽以及發揚中華民族特色主義的活動等，借此機會加強彼此之間的認識和了解。特別是對於高中生而言，他們快將畢業，因此要面對人生選擇重要的階段，及早認識自己的方向和興趣，更重要的是了解國家和社會的需求，不能只看自己的主觀意願而缺乏宏觀的就業市場預測和外來因素。深化對“一國兩制”的瞭解，從而提升學生對大灣區整體發展的認識。因此建議本澳非高等教育學制可以借鑒高等學院的2+2合作模式，意思是學生可以在一所大學就讀兩年，之後能夠轉向其他高等學院繼續就讀，實施學分互認的體制。若此計劃能夠下降至本澳高中階段，相關政府部門和學校可設立一套短、中、長期的交換生制度，使本地部份學生能夠深切體會不同地區的學習形態和風氣，筆者認為這種變化不但能夠改變學生的學習態度和思維模式，更能促進本地學生的學習水平。（二）持續開放語言政策，延續澳門世界旅遊城市之美譽語言是社會的重要組成部份，是人類社會中最重要的交際工具和思維工具，因此語言與社會之間有着相互影響的關係。“三文四語”彰顯澳門文化的多樣性，葡語教育使澳門在整個灣區成為一大特色，學習葡語的人在澳門不但不會走下坡，其重要性反而會因為需求而不斷提高。現時澳門政府正在努力推廣葡語學習，在中、小學中加強對葡語教學及學習的財政資助。每年招聘更多合資格的葡語教師及開設不同層面的課程，讓有興趣的學生能從小學習葡語，為他們創造機會和語境來迎接未來。澳門開埠以來，廣東話一直是本澳的主要語言，超過八成本地居民以廣東話為母語，若從學術的角度來看，政府和教育當局要努力設法維護廣東話的傳承，讓下一代仍然能夠繼續以廣東話作為母語。但隨着時代的變遷和西方文化的衝擊，回歸後，澳門的語言環境悄悄地變化，根據澳門統計局數據，以普通話為日常用語的澳門青年，由2001年的2.8%上升至2016年的9.1%，即人數由2,000多人增至1.4萬人，在未來增幅更可能高達數倍以上，學習普通話是全世界的大趨勢。除了學懂母語之外，我們應努力讓青年人以普通話、葡語或英語成為他們的第二語言。
44由於本澳非高等教育的學制多元化，教科內容和教學語言自主，對於本澳中、小學生而言，普通話只是其中一種第二語言，他們還可以學習多種其他交際語言，包括英語、葡語或其他語言，以方便日後工作需要。在此方面本澳教青局可以作為領頭人，致力增加投放資源在現時的先導計劃和內地教師指導計劃，邀請更多內地和香港非高等教育的教師來澳交流和指導，並且可以嘗試把學科從語文、數學擴充到其他學科，主要的目的是為了讓本澳的教師有更多機會借鑒和吸取不同地區的教學模式，更重要的是能夠借此機會作為彼此間的交流而增進普通話和英語的使用能力。另外對於學生而言，建議在中、小學的管理層可以互相聯絡，定期組織聯校活動，如以各類學藝、康樂、體育、服務和科學為主題的活動，為達到教育公平的效果，使不同層面的學生都有機會透過真實的接觸和語言的運用，讓他們能夠感受學習的風氣、競爭的趣味和自身的不足，使他們能夠透過互動和溝通，從小建立廣大的人際關係，為未來一體化的社會提供必須有的軟實力和競爭力。除此之外，教青局更可以與澳門電台或一些社會媒介參與製作一些有關教育頻道，語言推廣節目以及兒童娛樂節目，這樣除了讓學生在校內學習一般性的語言課程外，更可以營造多邊的大環境，讓學生透過非正式的學習環境自然地加強對不同語言的語感。綜合而言，以澳門在灣區內的定位來看，語文政策除了學術性要求外，更應注重一般生活應用的、旅遊性的以及服務性的用語，以迎合社會的需求。不論是中、英、葡或其他語言，學生語文能力的培養必須從小開始，小學階段的課程設計需要貼近學生的生活習慣，加強語言學習的開放性和實踐性，在課程上的設計使學生運用不同的言語進行思維訓練，為學生進一步發展創造條件，教學人員可多加利用網路向學生推送趣味語言學習資源，引導學生在教學過程中通過體驗、模仿、運用等多變的活動使學生所學的語言能夠產生連接與內化作用，從而提升他們的語言能力。中學教育須要進一步發展學生綜合語文運用能力，著重提高學生用語言交流表達、獲取信息、處理信息、分析問題和解決問題的能力。鼓勵學校引進國內和外籍教師來澳與本地教師互相交流教學心得。
45（三）激盪教學創新意念，幫助學生融入未來創新，是一個國家或區域經濟成功的驅動者，創造力的素養並非突如其來的，必須從非高等教育做起。單靠書本知識的智者已經不合時宜，未來的人才除了智慧外，十分注重創造能力，因此在教育界必須要為下一代創造如此的環境，要創建一個能容忍這些天馬行空想法的學生存在，並且要多加鼓勵和激發他們的想法，因為想法不能獨立存在的，必須是倚靠相互之間的碰撞才能夠產生作用，不然的話新的想法很快便會消失。以往在東南亞國家中，日本人的創意無限，結果為大部份人類的生活上帶來極大的便利。近十年來，中國經濟的崛起，不論大企業或是小企業都需要很多具有創意的人才加入，因而才能有資格與世界上眾多策略性競爭對手爭一席位。事實上，在過去五年，中國在創新和專利的總量逐年增加，在國內城市中的綜合實力排名，分別是北京、上海、深圳、廣州，從此得知在國內城市中，深圳和廣州雖然比不上頭兩位，但他們都是在我們灣區內的城市，然而深圳又是最年輕最具有活力和創新能力的大平台，也是全國高科技企業的集中地，如華為、騰訊、中興和比亞迪等，以電腦、通信和其他電子設備都有突出的表現。據資料顯示，在粵港澳大灣區的創新機構行業分佈上，已符合世界頂級灣區的佈局，甚至已超越三藩市灣區。粵港澳大灣區已成為全球創新最新的熱點灣區，並在資訊科技、智慧製造和裝備製造等新興產業領域具備很好的基礎，這些優勢將會使粵港澳大灣區成為參與全球競爭的重要領域。但是有一點值得注意，在這些創新的發明專利中，近三年（2014年~2016年）港澳地區有近1400件發明專利，但99%集中在香港，看見澳門在這方面確實更須要努力培養人才以融入大灣區這個共同家園。過去經驗告訴我們，上對下的教育方式和複製固定知識的教育方式會讓現今的青少年缺乏動機和熱情，當我們看到傳統的教學模式已經無法面對瞬息萬變的世界需求，一些跨領域的學習和非典型的學習模式必須取代，我們必須要想更多的方法讓他們認識主導自我學習的重要性。因此我們教師需要改變，從現在被動、無趣、乏味的學習轉為主動的、有機的，必須跟他們本身的求知特質、慾望結合在一起，
46這樣的教育才有意思。目前全球引領未來教育的趨勢分別為STEAM和STEM，創客教育在基礎教育中，大張旗鼓強化科學、科技、工程、數學四個學科的教育，還有包括藝術。大家可以發現這種教育系統都是以強調程式設計階段的思維鍛煉，以及動手能力和創新能力的提升，他是一種十分注重“學習與現實世界的連結”的學習模式。據瞭解，目前深圳已經建成200個學生創客實驗室，更預計未來三年，每所學校都將建立一所創客實驗室，每個每年資助30萬，這無疑是要將學校作為推廣創客教育的主要陣地。建議本澳在非高等教學上可以借鏡深圳學校成功的例子作為參考依據，創新教學適宜從小學開始做起，試想若從中學才開始做起，學生可能會遇上適應上的問題，甚至抗拒改變。但若從小學階段直接用新的方式來引導他們，結果應不致於有太大的抗拒心理。在教學模式上，可以改變傳統的教學模式，以體驗互動式學習教學模式，或許再以不同的主題發展出不同的課程設計，讓學生能夠在實際的生活中，以及透過有效的網路學習中逐步改變個人的思考方向及學習思維。當然學習方法有很多種類，我們不會否定過去學習模式的成功，但是時代和科技的進步確是鐵一般的事實，教學不能故步自封。無人能夠預料創新教學的成果，但我們能夠掌握在每一次課程結束後，針對教材、教學策略等自我檢核及修正，不斷完善教育系統，使學生能夠應付未來社會的需要。（四）深化區內非高等教育溝通交流，共建教師及青年人共贏平台在資訊與通訊發達的時代，溝通是個人或團體之間傳達觀念、態度或事實的一項重要工具，溝通的核心除了人物之外，地理環境的影響也是重要的因素。而澳門正處於一個地理優越的環境，一個國家定位為世界旅遊休閑中心，會展業發展良好的城市，我們應該把握這種機遇，為非高等教育建構更多更寬更廣的平台，讓教師們和青年人有更大的發揮空間。我們需要建立一些有利於非高等教育的平台，可以利用會展業的優勢，在本澳多舉辦一些大型的研討會和綜合活動，吸引鄰近地區的教學人員互相交流。藉此機會建立教師專業發展平台、
47科研討論平台、教師評鑑平台、師生資訊平台以及教師幸福感平台等等。所謂教師幸福指的是教師情感上的，包括壓力指數、家庭生活、興趣價值、退休制度等問題，這些都是直接影響教師的教學生涯和觀念。筆者認為在非高等教育上，要使工作、師生、家庭和生活取得平衡，教育才可以持續發展，因此除了加強教師專業地位外，師生的情感和生活問題，須透過有效的平台才能使問題得到解決。可惜的是到目前為止，本澳現時有關非牟利的教師公會或組織對教育事業的影響卻有限，若從世界上一些教育先進國家的角度來看，這樣是不利於鞏固教師專業的地位。平台對於個人、地區甚至國家的長期發展是十分重要的，因為我們要不斷地往前看和往上走。如何把教師和學生的學習成果連接於生活現實中，他們需要一個良好且能夠發揮的平台，將自己的知識積累和專業經驗轉化為行動思維，需要一個過程。好的平台能夠集中優秀的人才互相激盪，在這種自由的溝通氛圍和溫和的環境會使他們快速成長。在發展教師協同平台，須要領頭人，教青局或教師團體須積極合作，通過教育、社團、機構與產業融合，未來發展方向除了加強大學或高等院校的聯結外，在非高等教育上，學校應不斷推進與大灣區內不同的組織合作，建立不同的平台等溝通機制，定期開展研討會、互訪交流會等，各校或各小社區可派代表或自願者定期進行會議，整合三地的資源，分別可以共建基層教師代表以及中高層管理人員代表，一起討論提供課程研發、教師專業發展的路向等相關的提案。更可以舉辦中、長期的骨幹教師培訓、以實地互相觀摩考察的模式，經過新、舊教師示範授課、以不同形式的教學理念和思維，再誠邀一些專家作教學指導，幫助教師將世界先進教育理念、融合思想貫穿於教育頂層設計與實踐，從而具備專業引領和教育教學示範能力，從而達到資源優勢互補，合作共用共贏。
49《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，49—65粵港澳大灣區智慧灣區數據平台建設的法治推進*馮澤華**許政敏***當下，粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）正處於建設的初始階段，區內各生產要素遭遇層層障礙，難以自由流通，加之民商事、刑事與行政法律衝突的多層制約，導致建設的具體相關措施難以落實。與紐約灣區、三藩市等國際一流大灣區相比，大灣區在法治推進與協同發展方面依然有待提升。大灣區建設作為頂層設計的國家戰略，需要以科學的路徑進行謀劃，其中，大力推進智慧灣區數據平台建設是大灣區落實國家創新驅動發展戰略、加快打造國際科技創新中心的必然要求。2019年2月，中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）明確指出：“建成智慧城市群。推進新型智慧城市試點示範和珠三角國家大數據綜合試驗區建設，加強粵港澳智慧城市合作，……大力發展智慧交通、智慧能源、智慧市政、智慧社區。”有鑒於此，本文擬從大灣區智慧灣區數據平台的構建及其重大意義展開，闡述數據平台構建的法治痼疾，通過吸收國際一流灣區的建設經驗與結合本國國情，建構智慧灣區數據平台建設法治推進之道，達至協同粵港澳共同發展之目的。一、大灣區智慧灣區數據平台的建構及其重大意義大灣區應充分利用“智慧”技術重點構建智慧政務和智慧生活平台，為粵港澳區域協同管理、便利生活、科技創新等提供“智慧”服*本文係2014年國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究”（項目編號：14ZDC031）的階段性成果。**深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生。***廣東外語外貿大學法學院法律碩士研究生。
50務。大灣區智慧政務平台是粵港澳電子政務公共平台建設的核心工程。而智慧生活數據是粵港澳便民公共平台建設的重要工程。兩大平台的建成將通過智能化技術為科技創新、文化、健康、綠色、宜居的大灣區等提供技術支撐和資源整合的創新平台。（一）大灣區智慧灣區亟需構建的兩大數據平台1.構建大灣區智慧政務數據平台大灣區作為新時代中國擴大開放與深化改革的先行區，面臨着粵港澳政府間政務合作的機遇和挑戰。“一國兩制”下粵港澳被天然劃分三大地方行政區域，各區域間因行政制度的不同而在政務系統上暫未實現行政資訊的共建共用，由此而導致大灣區內的行政相對人往往需要重覆地在不同的行政區域內填報申請資訊以及遞交相關紙質版申請表，既耗費了行政相對人的精力與成本，又阻隔了三地行政事務的聯通。長期以往，行政資訊的阻隔必然不利於大灣區跨境貿易與人文交往的頻繁展開。有鑒於此，構建智慧灣區政務數據平台將為粵港澳政務合作提供良策，並為進一步打破行政壁壘提供新的路徑。綜觀當前電子政務的發展及運作模式，我們認為，大灣區的智慧政務數據平台可包括聯合審批、網上報稅、社會保障、公文交換、網上會議、糾紛解決等內容（見圖1）。該平台建成後，大灣區任何一個城市的居民可在網上辦理相關行政與司法事務，降低不同官方網站資訊流通間的障礙。大灣區各政府部門間的業務審批、繳稅納稅、社會保險資訊、網上會議等業務均可在該平台實現跨境協同處理，亦可通過政務資訊統一接入政務數據平台實現資源資訊共用。以網上聯合審批為例，大灣區居民在某一城市登錄智慧政務數據平台後，將可在該平台上直接辦理跨境業務，涉及該跨境業務的工商管理部門將在系統上直接審批該業務。若非審批資料的唯一和不可重覆性，大灣區居民無須親自攜帶相關申請材料到境外的工商管理部門上交。
51圖1 智慧政務數據平台架構圖3智慧政務平台聯合審批聯審部門通過智慧平台業務系統進行同步，互動，高效跨境審批通過數據平台直接連通網上遠程申報納稅，智能管理提醒計算稅務統一網上數據平台社保申報管理、資訊審核管理、資金補貼發放智慧化管理公文交換社會保障網上報稅同化三地資料庫，突破行政界限進行資源交換和高效部門合作網上會議聯通三地政務網路，突破時間地域限制進行會議和高效協同處理政務糾紛解決平台本身具備行政糾紛解決功能，突破時間地域限制，融合三地糾紛解決人才2.構建大灣區智慧生活數據平台大灣區深度建設的同時將面臨着區域交通融合和民生便利等關係民生課題的諸多挑戰。目前，大灣區三地的生活資訊並非直接貫通，如交通資訊、醫療等與居民息息相關的資訊，需要當事人跨越境外網路方能尋得，不利於大灣區居民生活的便利。構建大灣區智慧生活數據平台能融合三地交通和便利民生，並能將“科技智慧”作為治理手段，為大灣區深化改革、擴大開放和創新科技發展鋪開一條“智慧”之路。根據我們的設想，智慧生活數據平台可包括智慧社區、智慧醫療、智慧出行、智慧養老、手機一卡通等內容（圖2）。當前，廣東九市已經可以使用微信或支付寶支付公交、地鐵、計程車、高鐵、船、飛機等交通工具的費用，而港澳地區的交通結算多停留於八達通、澳門通以及以現金支付的傳統形式，極不利於粵港澳三地電子商務的銜接交流和發展。在大灣區智慧灣區協調機構的努力下，智慧生活數據平台建成後能為大灣區任何一個城市的居民提供便捷的衣食住行、醫療、教育、出行等資訊與辦事平台，提高往來灣區內市民的生活品
52質和幸福水準，使市民的生活更加便捷、智能帶動其他領域的便捷發展。建設快速且安全準確的交通出行智慧系統是加速粵港澳區域融合發展的核心前提。以交通為例，智慧生活數據平台提供以下幾方面便捷：一是線路導向，大灣區城市群“交通大腦”涵蓋了計算、感知、認知三類智能，實現400G寬頻光傳輸網絡能力、20PB存儲及百億級數據處理能力，建立了道路動態監控體系和大數據研判分析平台，讓城市交通管理模型更具彈性、更加精細化。目前騰訊、百度、高德等地圖客戶端的道路擁堵識別準確率還有待提高，尤其是在港澳地區，這些地圖客戶端並不能準確地顯示當地的線路。筆者期待粵港澳區域內能建立車道級路網模型的基礎性智慧城市設施，通過交委、交警、規土委的合作打通數據平台，構建完善智慧交通的應用。二是化解交通擁堵，通過交通出行源頭減量，化解供需矛盾。一方面完善城市次中心服務功能，減少通勤需求；另一方面加強軌道和城市的結合，將軌道站點打造成為片區服務中心，建設軌道都市。此外，加強資訊連接作用，打造區塊鏈狀的節點城市佈局，建立引領資訊時代的城市結構。圖2智慧生活數據平台架構圖智慧生活平台智慧社區社區管理資訊化+社區智能化+家居智能資訊化建立藥品智能管理監督平台，規範藥品保健品醫療器械市場秩序，網上社保即時結賬北斗精確定位，即時交通出行路況，出行者習慣制定智慧出行方案和指引手機一卡通智慧出行智慧醫療實行集成門禁、手機、圖書、網路、車庫、考勤、水電、消費等一卡智能化智慧養老整合三地養老資源+北斗定位+即時檢測健康指數+緊急報警救急+醫養結合
53（二）建構大灣區智慧灣區數據平台的重大意義建構大灣區智慧灣區數據平台看似簡單，實則是一項重大而複雜的工程，需要粵港澳三地政府部門通力合作，堅守互利共贏的發展理念方能打造。基於此，數據平台的建構對推進粵港澳大灣區的法治建設具有重大意義，主要體現在以下幾個方面。首先，智慧數據平台的建構將致力於暢順大灣區內各生產要素，盤活各種制度機理，在一定程度上有效地轉變國內經濟形態和使產業升級轉型。從而達到新一輪持續健康的經濟增長，並創造區域一體化科技發展模式，將粵港澳城市合作推向更高層次、更深領域、更大範圍地融合發展。其次，數據平台構建需要法治保障，如此系統的配套工作可為全面準確貫徹“一國兩制”偉業提供新方法和新思路，並為今後粵港澳之間趨於經濟一體化奠定制度與物質基礎。大灣區智慧灣區數據平台的建構，恰好為提升國家現代治理能力與充分發揮中央全面管治權提供最佳平台，直接影響粵港澳政府間的行政事務管理模式和提高粵港澳政府間政務辦理的效率，破解行政分割帶來的負面作用，是“一國兩制”探索發展的“智慧”創新之路，對港澳居民積極融入內地交流發展有重大的促進作用。最後，數據平台的建成與應用將為國內外其他灣區的智慧灣區建設提供寶貴經驗。大灣區深度建設的國家戰略性任務要求自身走向國際化，與其他灣區共用制度創新的經驗。而智慧城市數據平台的構建是國際化與科技智慧化的典型特徵。構建大灣區智慧城市數據平台與依法推進灣區法治智慧城市建設，可使粵港澳各要素流通智能化與自由化，是打造國際創新、交融多元文化、深度融合政商與民生領域“智慧”發展的創新之路。二、大灣區智慧灣區數據平台建設的法治痼疾從“珠三角”“大珠三角”“泛珠三角”直到“大灣區”，這一系列概念的提出，既反映出粵港澳區域合作的戰略定位變遷，亦折射
54出區域發展克服系列不利因素的過程。1“一國兩制”是大灣區建設的最大優勢，若不全面準確貫徹該制度，同樣亦可成為大灣區建設的最大劣勢。國家為貫徹落實“一國兩制”，保持港澳的繁榮穩定，運用行政區隔的方式將港澳回歸前的三個單獨關稅區和法域繼續維持，導致大灣區深度建設必然遭遇許多法治痼疾，智慧灣區數據平台的建設亦然。從粵港澳三地行政管理制度以及民間交往的實際情況來看，我們認為，當前，大灣區智慧灣區數據平台建設的法治痼疾主要有四大方面。（一）跨境網路合作的法治基礎不牢固建立協調機制一直是粵港澳區域合作的主要方式。CEPA的簽訂即是以協調機制為主的合作方式，從法理的角度而言，該協議屬“軟法”範疇，邏輯上不具有法律強制性的特點，其主要功能是對協議方在各自域內立法與公權力機關的合作提供參考。內地政府與港澳政府以及特別行政區政府間的合作以協調機制為主的合作路徑逐步成為一種慣例後，憲法與港澳基本法卻沒有為此提供足夠的規範資源，即當前的粵港澳跨境合作的法治基礎不牢固，對具體合作事項無明確的法律授權，不利於大灣區的深度建設。數據平台最為關注網路合作問題。在中國，由於網路安全的考慮，網路管理權屬於中央權力，港澳經過授權後可獲得管理港澳網路管理權，但不能跨越內地的管理。廣東作為地方行政區域，尚未取得關於網路管理權的授權。基於此，粵港澳聯通跨境網路必須需要中央的授權方可為之，若無中央明確的授權，不僅聯通粵港澳智慧城市網路平台無法律依據，其他一系列需要法律授權的合作均無法落到實處。總之，跨境網路合作的法治基礎不牢固，具體法律授權事項沒有明確，已成為阻礙大灣區建設智慧城灣區數據平台的主要法治障礙。（二）行政分割與政府本位主義的限制“一國兩制”下的行政分割是跨境網路合作難以進行的法治障礙之一。為保持港澳特別行政區的法律地位，行政分割是無奈之舉，但1.朱孔武：“粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐”，《地方立法研究》2018年第4期。
55分割並非不能合作的理由。從目前的實際情況來看，大灣區存在不同行政區域類型。有省級級別的城市（香港、澳門）、有副省級城市（深圳、廣州）、有地級市（佛山、東莞等），各市政府在行政主體等級上沒能達成共識。由於受傳統行政區域管轄權限制的影響，大灣區內各市政府往往固守本位主義導致地方政府無法擴大公共服務範圍。2因此，在大灣區建設的背景下，若不解決粵港澳區域間的行政分割問題，將嚴重影響粵港澳政府間的合作，致使智慧政務平台的打造淪為空談。在政府本位主義的治理限制下，政府充當的主要角色是對社會實施管理和控制，是權威中心和權力中心，社會與公民組織必須遵從政府管制，政府被塑造成“全能政府”。3各市政府均以各自行政區域作為其施政轄區，在業務推動上常受限於轄區割裂而未能以區域發展為基礎和考量前提。歷史實踐證明，各城市間不僅有共同利益，更有不同需求，當涉及不同城市間利益時，各地方政府間的關係難以協調。在未來大灣區的建設中，受限於政府本位主義影響，各地方政府間利益關係衝突也是制約粵港澳大灣區建設的一個非常重要因素。因此，打通粵港澳之間的網路平台與建設智慧數據平台，加強粵港澳政府間合作，必須打破行政壁壘與破除政府本位主義。（三）大灣區建設需要提高網路安全保障水準囿於國家安全法治觀使然，網路安全問題或在一定程度上影響着粵港澳智慧平台建設。因為，網路是虛擬的，大灣區建設過程中的各種跨境網路犯罪、民商事名譽侵權等行為難以杜絕。可以說，網路安全問題已成為國際社會面臨的全球性公共問題。例如，美國不斷提升網路安全在國家安全戰略中的地位，其最新發佈《情報界安全威脅評估報告》把網路威脅視為其面臨的各種國家安全威脅之首。4中國同樣將網路空間安全與太空、海洋安全並重，並提出要從戰略高度上對2.朱孔武：“粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐”，《地方立法研究》2018年第4期。3.朱孔武：“粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐”，《地方立法研究》2018年第4期。 4.U.S.IntelligenceCommunity,WorldwideThreatAssessmentoftheU.S.IntelligenceCommunity.http://www.intelligence.senate.gov/1301312/clapper.pdf,p.1，2018-12-29.
56其予以重視。5《規劃綱要》也著重強調要“提升大灣區的網路安全保障水準。”從粵港澳三地發展智慧灣區的需要來看，內地與港澳的網路政策有所差異，導致彼此間的網路連接並不暢通，在一定程度上阻礙三地互聯網電子商務相關產業的融合發展，影響粵港澳智慧灣區數據平台的建構。毋庸置疑，健全的大灣區網路安全保障體系有助於為智慧灣區的建成保駕護航，而粵港澳各個城市間的基礎資訊流通是跨界合作的前提，是協同粵港澳發展的核心問題。因此，國家要通過推進網路數據開放創新來找到粵港澳大灣區可持續發展道路，就必須樹立與大灣區發展相適應的網路安全法治觀，積極聯通粵港澳三地的網路，在促進大灣區智慧灣區數據平台建設與網路安全間尋求平衡之路。（四）缺乏糾紛解決機制現在支付寶、微信等平台已經可以在港澳大部份商店使用，將來使用的面也會更廣，在這種趨勢下，數據平台的使用免不了跨境糾紛的存在。但目前無論是數據平台，抑或粵港澳其他合作領域，均無明確而系統的糾紛解決機制。各平台在粵港澳通行通用的同時，必然會導致行政、民商事、刑事糾紛。這意味着大灣區建設儘管納入了中央的頂層設計，但如何跨越法律制度的衝突，進行跨區域規劃的協調，不斷破解區際糾紛仍然需要不斷探索。不可否認，在數據平台運行的過程中，粵港澳公權力機關間、粵港澳公權力機關與大灣區居民間、大灣區居民間是三對不可忽視的法律關係主體。除粵港澳政府間關於數據平台建構的行政糾紛可通過協商方式進行解決外6，智慧城市數據平台中的公權力機關與大灣區居民、大灣區居民間的糾紛暫時無任何路徑予以解決。數據平台的資訊有些由粵港澳公權力機關提供，有些由私營企業提供。由於大灣區內各地隱私保護力度不一，不良企業可能利用此機會洩漏個人資訊以牟私利，損害粵港澳居民的合法權益，5.《中國共產黨第十八次全國代表大會文件彙編》，北京，人民出版社，2012年，第39頁。6.事實上，粵港澳合作中的政府間的行政糾紛主要以協商的方式解決，除此之外，暫無其他比較可行的路徑。
57這就需要建立與數據平台有關的區際行政糾紛解決機制和大灣區居民的民商事糾紛解決的機制。三、大灣區智慧灣區數據平台建設的法治路徑大灣區深度建設雖然存在法律差異，但其最本質性問題是如何通過各種類型的規範彌合法律制度、意識形態與多元價值之間的裂隙。從深層次而言，以往各種版本的粵港澳合作之所以未取得預期效果，與不科學性的規劃策略有關，更與制度授權不充分有關。為了避免大灣區建設再遭“滑鐵盧”，智慧灣區數據平台建設的法治路徑需要整合各種有利資源。主要可從幾個方面着手。（一）中央授權下探索破除行政分割與政府本位主義的立法之道國外區域發展的寶貴經驗充分證明：沒有科學的、強有力的法律保障的規劃便難以成就區域發展的輝煌。美國和德國的區域發展經驗便可證成這一觀點。首先，美國三藩市灣區建設初期，由於各城市都有自己的發展方案和發展目標、政策法規等，導致灣區缺乏統一規劃和管理，在一定程度上限制了三藩市灣區內的經濟跨界融合發展。為此，三藩市灣區成立了一個“灣區政府協會”，該協會是一個聯合加州灣區多個地方政府的區域規劃機構，主要負責和處理灣區土地利用、住房、環境品質、經濟發展等方面的跨界協調治理工作的組織。7儘管三藩市灣區內各市政府間自願聯合組成灣區政府協會而導致各市許可權受到限制，但其為區域協調發展與繁榮起到巨大推動作用，解決了三藩市各個城市間的政府行政分割問題。進一步而言，儘管該組織並非中央授權下成立，但該組織發揮的統一協調機制作用給粵港澳大灣區區域立法建設提供了寶貴經驗。其次，德國的斯圖加特市中心周圍的170多個地方政府在1990年代以《斯圖加特區域聯盟憲章》作7.陶希東：《全球城市區域跨界治理模式與經驗》，南京，東南大學出版社，2014年，第102頁。
58為基礎成立了斯圖加特區域聯盟，該聯盟設有區域議會作為決策機構，議會機構制定區域規劃的核心內容。8該聯盟成立的主要作用是整合區域內各個地方政府的權力，其“發展規劃”是“地方政府制定地方規劃必須遵循的上位法則”。9該“發展規劃”在德國的法律體系中具有法律規範性10，為德國灣區建設提供了統一區域協調作用，同時解決了170多個政府間行政分割等難題。綜上可知，大灣區智慧灣區數據平台建構必須具有科學的、強有力的法律保障的規劃方可為之。而當前囿於大灣區建設的法治基礎不牢固、行政分割與政府本位主義等因素，粵港澳三地難以自行建構數據平台。這就要求大灣區在中央的授權下妥善協調多元立法主體之間的關係，從而實現數據平台的穩固建構。基於發展的現實需求與制度的前瞻性建設，大灣區在中央的授權下可從兩個方面夯實數據平台建構的法治基礎：第一，構築大灣區數據平台的立法協調機制。立法協調機制是解決大灣區數據平台建構的法治基礎薄弱、行政分割和政府本位主義等問題的良策。而成立統一的立法協調機構可以便利各市在建設過程中發生法律衝突時有一個統一的平台進行協商解決，是立法協調機制的核心內容。2018年8月，由中共中央政治局常委、國務院副總理韓正作為組長的大灣區建設領導小組正式成立，這為構築大灣區立法協調機制奠定了基礎。在此背景下，可由全國人大常委會授權大灣區建設領導小組設立大灣區立法協調機構，由立法協調機構就三地無權建構的數據平台事項進行協調、主導立法等工作，解決行政分割和政府本位主義問題。總之，大灣區建立協同立法機制，有助於把建構智慧灣區數據平台納入法治軌道，為克服制度壁壘和行政本位主義弊端打下堅實基礎，為提高三地政府政務辦理效率和港澳同胞融入國家發展大局提供法治保障。8.唐燕：《德國大都市地區的區域治理與協作》，北京，中國建築工業出版社，2011年，第42-49頁。9.唐燕：《德國大都市地區的區域治理與協作》，北京，中國建築工業出版社，2011年，第48頁。10.JohannJessen.RegionalGovernanceandUrbanRegeneration:TheCaseoftheStuttgartRegion,Germany.SustainableCityRegions:Space,PlaceandGovernance,TetsuoKidokoro.NoboruHarata(ed),pp.232-233.
59第二，推進跨境移動通訊、網路更加便捷化、廉價化。推進跨境移動通訊、網路更加便捷化、廉價化屬於大灣區數據平台建構的重要組成部份，將極大促進大灣區人流、物流、資訊流等生產要素的快速運轉。在現有國家安全法治觀的背景下，大灣區就以下具體方面進行改進：一方面，《規劃綱要》明確指出：“增強通信企業服務能力，多措並舉實現通信資費合理下降，推動降低粵港澳手機長途和漫遊費，並積極開展取消粵港澳手機長途和漫遊費的可行性研究，為智慧城市建設提供基礎支撐。”基於此，國家在大灣內實現移動通訊一體化建設，即大灣區各市間通話不再分市內市外、國際長途或者漫遊，一張電信網遍佈大灣區。同時國務院有關部門協調運營商，逐步降低通訊費用，有關移動通訊運營商可參考現有的優惠措施，實行大灣區內跨境通話、短訊等服務優惠計價。同時，鼓勵內地運營商多設置粵港澳4G上網數據漫遊，設置在大灣區境內使用的跨境優惠套餐，如晚間十點之後的閑時可優惠購買流量套餐等措施。另一方面，《規劃綱要》明確指出：“積極推動先進技術在香港、澳門、廣州、深圳等城市使用建立健全網路與資訊安全資訊通報預警機制，……加強即時監測、通報預警、應急處置工作，構建網路安全綜合防禦體系。”基於此，國家可允許粵港澳特定產業人士在特定的文化創意產業園、自貿區創業園等範圍內使用外網。綜觀有關部門經常封鎖VPN導致高新科技產業無法直接從事跨境貿易和專業服務業工作。大灣區數據平台可參考對酒店的管理，通過實名制的方式允許粵港澳特定產業的人士在特定區域範圍內使用外網，並要求特定人士承諾不使用外網從事危害網路安全的行為。（二）連通大灣區政務互聯網的軟法之治政務互聯網聯通的軟法之治能為當下大灣區網路隔離狀態之破解提供智慧之道。在實踐中，粵港澳深化區際的合作方式主要是簽訂具有軟法性質的合作文件（表1）。相比於軟法，硬法不具備靈活性和明確性。軟法之治可以彌補硬法的不足，特別是在安全連通大灣區政務互聯網上面具有獨到之處。軟法的載體具有多樣性，通常以綱要、
60協議、倡議、促進法等為稱謂。11軟法之治與大灣區政府間合作具有高度契合性。2017年7月1日，國家發改委聯合廣東、香港、澳門，在香港簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《大灣區框架協議》）。該協議由四方一致協商而出，體現了合作共贏的基本原則，是粵港澳合作中軟法治理的“昇華”。綜觀《大灣區框架協議》的整體內容，該協議無詳細規定各方的法律責任，不依傳統行政命令強制性予以推行，也與我國傳統的硬法規範體系結構相異，其更多體現的是以合作協商、靈活變通的形式來破解大灣區建設進程中的問題。12《大灣區框架協議》無論從外在形式抑或是實質內容上來看，都具備軟法的性質，而且這種軟法治理模式已經成為粵港澳政府間在處理區域問題上所廣泛採用。可見，基於網路安全與管理，在連通粵港澳政務互聯網的建設中，軟法之治大有可為。一方面，軟法能夠為大灣區當前所面臨的網路安全問題和網路隔離現實困境提供快速解決之道。這裏以《大灣區框架協議》為例分析軟法之治對連通粵港澳政務互聯網的可行性。《大灣區框架協議》在內容和制定上具有高度的彈性和靈活性，其明確指出要加強統籌協調建設大珠江三角洲發達完善的基礎設施體系，該部份內容規定的相當籠統，並無細化建設的相關內容，也沒有明確相應權利與責任。這些原則性和建設性的規定，為大灣區的建設提供相對自由的空間，在一定程度上擺脫了行政隔離和政府本位主義的束縛，是推進粵港澳深度合作的務實之舉。13軟法合作模式在於聯通粵港澳政府間資訊網絡平台，打造灣區政府資訊網絡資料庫，進而探索其他領域的開放合作。因此，在參照以上協議的基礎上結合國家安全，大灣區可以聯合粵港澳三地政府試行簽訂連通粵港澳政務網路的協議，以協議形式把政務網路納入法治軌道，實現政務資訊間的共建共用。11.羅豪才、宋功德：“認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐”，《中國法學》2006年第2期。 12.陳洪超、張春楊、王琳：“軟法視野下粵港澳大灣區合作治理機制研究”，《特區經濟》2018年第4期。 13.陳洪超、張春楊、王琳：“軟法視野下粵港澳大灣區合作治理機制研究”，《特區經濟》2018年第4期。
61另一方面，軟法推動硬法的協同治理。軟法在大灣區中發揮積極作用，並不是否定硬法的必要性，也不是完全替代硬法的存在。相反，發揮軟法的功能推動硬法的協同治理，不妨以軟法為前提推動區域網路硬法立法，大灣區合作各方可借鑒美國《經濟合作法》的核心理念14，以《大灣區框架協議》和粵港、粵澳合作框架協議為藍本，在嚴格遵循憲法和港澳基本法的規定下，達成建設粵港澳公共基礎網路設施的區際合作協議，為粵港澳政務網路以及其他領域硬法的制定奠定法治基礎。表1 內地（廣東）與港澳簽訂的主要合作文件時間簽署文件手段與目的2003《內地與香港、澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（簡稱“CEPA”）以制度性合作形式聯合內地與港澳，實現三地貿易往來更自由。2004《泛珠三角區域合作框架協議》著重通過“泛珠三角區域合作與發展論壇”平台推進該區域內合作交流。2008《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》以廣東省統籌規劃，促進粵港澳城市間區域經濟一體化進程加速發展並於2020年率先實現基本現代化。2010《粵港合作框架協議》通過落實和明確雙方的分工和互補，遏止過去香港和珠三角地區重覆投放、浪費資源的情況，打造世界級經濟區。2011《粵澳合作框架協議》通過明確新粵澳合作的定位、原則、目標，建設世界著名旅遊休閒目的地、打造粵澳產業升級發展新平台、探索粵港澳合作新模式示範區並拓展澳門經濟適度多元發展新空間。14.陳洪超、張春楊、王琳：“軟法視野下粵港澳大灣區合作治理機制研究”，《特區經濟》2018年第4期。
62時間簽署文件手段與目的2017《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》通過完善實施與協調機制，擴大公眾參與為主要手段，推進粵港澳協同發展，建設世界級一流灣區。2019《粵港澳大灣區發展規劃綱要》不斷深化粵港澳互利合作，進一步建立互利共贏的區域合作關係，推動區域經濟協同發展，為港澳發展注入新動能，為全國推進供給側結構性改革、實施創新驅動發展戰略、構建開放型經濟新體制提供支撐，建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的典範。（三）構築涉數據平台的區際糾紛解決機制行政協議中違約責任、糾紛解決機制的缺失在長三角地區和泛珠三角地區這種已具經濟一體化規模的區域及其他初具規模的區域都是共同存在的。在國外，這些內容有法律直接規定並形成的固定的機制，無需另外規定，但目前在國內尚無法可依，有必要在協議中明確。15在粵港澳政府簽訂的各項協議的內容裏無法找到關於行政糾紛、民商事糾紛解決的條款，這將直接影響到涉及智慧灣區數據平台糾紛的解決。綜觀跨境糾紛的常規類型來看，涉及智慧灣區數據平台的糾紛主要是行政糾紛、民商事糾紛。而涉及數據平台的刑事犯罪問題，由於三地可達成僅限於這一方面犯罪的刑事司法互助協定，原則上按屬地主義原則處理，當涉及到區際司法協助時，三地司法人員應通力合作，共同撲滅罪惡。因此在這裏重點闡釋的是常規的涉及數據平台的行政糾紛和民商事糾紛解決機制。首先，積極達成區際行政司法互助協定。涉及數據平台的行政糾紛主要有公權力機關間的糾紛以及公權力機關與大灣區居民間的糾15.葉必豐：“我國區域經濟一體化背景下的行政協議——以長三角區域為樣本”，《法學研究》2006年第2期。
63紛，前者可參照上述軟法之治中的協調方式處理，而後者作為常規行政糾紛類型需要專門達成區際行政司法互信協定方可達成。從國際法的角度來看，各國或者各法域一般嚴守公法的地域效力原則，不承認域外公法在本法域的效力，因此不會產生公法衝突，由於行政法是最典型的公法，故行政法的地域效力尤為明顯。16但是，大灣區是同一主權國家內不同地方行政區域建立互利共贏合作關係的共同體。隨着大灣區的深度建設，海關、稅收、環境保護、市場監管、基本衛生服務等行政制度必將走向共建共治共用的狀態。這就意味着大灣區合作各方不得不面臨行政法的域外效力問題。在智慧灣區數據平台的公權力機關與大灣區居民間的行政糾紛中，由於提供數據的部門或可能是境外部門，這就意味着一旦產生行政糾紛，必將隨之出現行政法的域外效力問題。因此，大灣區有必要在中央的授權下，先行在數據平台的行政糾紛方面試點區際行政糾紛的解決機制，積極達成區際行政司法互助協定。大灣區在互助協定中約定區際行政訴訟的內容可包括區際行政行為、區際行政管轄、區際行政復議、區際行政訴訟、區際行政司法互助等問題的解決路徑。其次，除了相互認可和執行民商事判決的途徑外，涉及到跨境民商事糾紛的解決之路莫過於構築大灣區替代性糾紛解決機制。基於跨境糾紛涉及的訴訟成本高，而數據平台牽涉的法律關係主體眾多，為儘快解決糾紛，促進和諧灣區生成，有必要在數據平台的民商事糾紛中大力完善大灣區替代性糾紛解決機制。事實上，基於大灣區的法律制度差異，構建統一的司法制度短時間內可行性低，但構建共同的替代性糾紛解決機制卻是可行的。17從糾紛解決的實踐來看，仲裁和調解等制度在處理糾紛上具有國際共通、效率高等優勢。仲裁是國際廣泛認同的糾紛解決方式之一，其許多制度已達成國際性共識，也因此仲裁被喻為“商界的共同語言”和“萬民之法”。18運用仲裁處理數16.袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，北京，法律出版社，2009年，第134頁。17.黃文婷、馮澤華：“粵港澳大灣區替代性糾紛解決機制研究”，《法治社會》2018年第2期。18.王小莉：“搭建粵港澳仲裁合作平台—助推南沙新區經濟發展”，《仲裁研究》2013年第3期。
64據平台產生的民商事糾紛最符合大灣區當前的現實狀況。其主要路徑有三，第一，完善粵港澳三地仲裁和承認機制與執行仲裁裁決制度。當前，內地與港澳就仲裁裁決事項簽訂的合作文件有《最高人民法院關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》《最高人民法院關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》。基於這些文件，粵港澳可建立相互認可的裁決機制，再逐步擴大到裁決書的相互認可、執行的適用範圍與限制使用公共秩序保留等方面上。第二，建立大灣區專門處理大灣區數據平台民商事糾紛的仲裁機構。在仲裁制度上明確粵港澳專門仲裁機構受理案件與接受仲裁的許可權，並制定相應制度保障其實施。第三，加速培養處理粵港澳仲裁糾紛的高素質人才；仲裁的實施關鍵在於仲裁員。大灣區不妨在積極引進港澳優秀仲裁員的同時，加強粵港澳仲裁員之間的業務交流，使三地仲裁員對粵港澳業務與規則更熟悉，適應大灣區仲裁的需要。而建立數據平台的民商事糾紛調解路徑也主要可從三個方面着手：第一，啟動大灣區跨境民商事糾紛調解分流機制。數據平台的民商事糾紛可將調解委託給法院以外的專業調解機構或仲裁中心進行處理，實現調解與審判分離，更能發揮調解的專業和公正功效。第二，破除大灣區調解的地域限制。內地與香港聯合調解中心2015年在香港成立，為跨境商業爭議和貿易糾紛的高效解決提供了更便捷的平台。大灣區可協同相關部門鼓勵更多跨境調解機構成立，並在智慧數據平台下試行網上調解機制，從而解決調解的地域限制問題。第三，大灣區智慧城市數據平台可設置具有調解功能的欄目，即可通過數據平台的糾紛解決功能來處理跨境民商事糾紛。數據平台具備聯通粵港澳政務網路的功能，區域內的行政糾紛與民商事糾紛可在智慧數據平台本身中得到專業調解，為調解方式提供了新的發展模式。四、結語灣區經濟是當前全球最頂尖的經濟形態，代表着一個地區在全球的國際經濟地位。大灣區是中國對外開放水準最高的區域，若要達到國際一流灣區的經濟實力與發展水準，就必須使灣區內各生產要素自
65由流通，包括智慧灣區相關網路數據的流通。大灣區通過“智慧”技術重點構建粵港澳大灣區智慧政務和智慧生活平台，將有助於深化粵港澳經濟合作，推動經濟新增長。智慧平台的建成和配套協同立法機制的落實，將能消融內地與港澳之間的制度壁壘，實現跨境智慧聯通自由化，為粵港澳政務管理、灣區科技創新、灣區智慧出行、智慧養老和港澳居民融入國家發展交流提供新平台。我們期待，智慧灣區數據平台的建成將為大灣區的未來發展提供新動力，為追求美好生活、提高政府效能、打造星級城市奠定堅實的基礎。
67《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，67—86澳門公共部門人力資本狀況比較──基於年齡和學歷的分析區耀榮*“管理者最重要的工作就是幫助組織運用其最有價值的資本――人――產生生產力。”1人力資本（HumanCapital）是蘊藏在人身上各種知識、能力、健康等素質的總和，是現今知識社會（KnowledgeSociety）生產力的泉源，因此，如何善用和提升本地人力資本一直是社會關注的重要議題。其中，公務人員作為政策的執行者，是政府寶貴的人力資本，其合理運用和提升關係到政策執行的成效，可謂重中之重。正所謂“知人善任”，要善用公務人力資本、發揮其最大價值，前提是要對各部門的人力資本狀況有全面的掌握，並因應不同部門和人員的特點制定相應的管理略策。然而，本澳社會和學界對公務人力資本的關注點一直以來僅聚焦在整體人員數量的增減方面，未有從人力資本的視角進行分析，尤其客觀地比較各部門的人力資本狀況和特點，為政府的人力資本管理提供科學分析依據。為彌補這方面的不足，本文會從人力資本的概念入手，在官方公佈的公共行政人力資源數據的基礎上，選取年齡和學歷這兩項衡量人力資本的重要指標，並運用標準化發生比（StandardizedIncidenceRatio）的統計分析法，系統地比較和檢視各公共部門人力資本的差異狀況，區分出人員具有不同年齡、學歷特點的部門，最後會根據年齡和學歷的分析框架，論述對特區政府人力資本管理的啓示。一、人力資本的概念人力資本的概念是美國經濟學家IrvingFisher在1906年出版的《資本的性質和收入》一書中提出的。其後，兩位諾貝爾經濟學獎得主*中國人民大學管理學博士。1.埃文M.伯曼（EvanM.Berman）等：《公共部門人力資源管理：悖論、流程和問題》（第二版），祁光華譯，北京大學出版社，2008年，第2頁。
68TheodoreW.Schultz和GaryS.Becker逐步將之構建成一套完整的理論。在1950年代起，Schultz發表了一系列闡述人力資本概念和作用的文章，為人力資本理論奠定了基礎。他認為人力資本是可以通過投資而獲得、且有價值的人口品質。教育、健康和在職培訓等開支都是人力資本的投資，而且是所有資本投資中回報價值最高的，人力資本更是國民經濟增長的主要動力。2其實，早在二百多年前，經濟學之父AdamSmith在其名著《國富論》（TheWealthofNations）中已提出了有關人力資本的思想，可視為現今人力資本理論的雛型。他認為人的才能與其他任何種類的資本一樣是重要的生產資料，社會的財富存量不單只包括勞動力的數量，更包括所有社會成員已獲得和有用的能力，人的經驗、知識和能力對創造財富起着重要的作用，而學習、教育是提升經驗、知識和能力的關鍵途徑。3的確，現今人力資本理論的核心論點也認為，對推動經濟增長而言，人力資本的作用比物質資本更重要，而教育是提升人力資本最重要的手段。4將人力資本理論發揚光大的是GaryS.Becker，他在1964年發表了《人力資本》一書，被學術界視為“經濟思想中人力資本投資革命”的起點。自始，人力資本分析被廣泛地應用到各個社會學科研究領域。Becker指出人力資本是依附在人身上、能夠帶來經濟回報的東西，包括知識、資訊、理念、技能、健康或價值等。由於人力資本是現今經濟最重要的資本形式，因此Becker認為將“資本主義經濟”稱為“人力資本經濟”會更為貼切。5人力資本概念的提出在學術界掀起持續多年的研究熱潮。過去數十年，不少學者和組織紛紛投身人力資本的研究，並就該概念提供了不同的定義。例如，學者Coff將人力資本視為人內在擁有的知識、技2.Schultz,T.W.(1981).InvestinginPeople:TheEconomicsofPopulationQuality.Univer-sityofCaliforniaPress,P.21.3.Smith,A.(1776/2007).AnInquiryintotheNatureandCausesoftheWealthofNations.EditedbyS.M.Soares.MetaLibriDigitallibrary,p.217.4.Sweetland,S.R.(1996).Humancapitaltheory:Foundationsofafieldofinquiry.ReviewofEducationalResearch,66(3),341-359.5.Becker,G.S.(2002).Theageofhumancapital.http://media.hoover.org/sites/default/files/documents/0817928928_3.pdf
69能和能力6；學者Weatherly認為人力資本是人的特質、生活經驗、知識、創造力、能量和熱情（Enthusiasm）的總和7；學者Namasivayam和Denizci認為人力資本是指知識、學歷、工作勝任力（Competency）和心理特質8；學者Fredriksen將人力資本定義為人們在生命中獲得的、能用於生產活動的知識和技能9；學者Huselid等人認為人力資本是員工集體（Collective）的知識、技能和能力10；按經濟合作發展組織（OECD）的定義，人力資本是知識、技能、勝任力、才能和其他存在於個人身上、能促進個人、社會和經濟幸福的特質。11綜合上述定義，我們可以將人力資本理解為：存在於每個人身上的知識、技能、態度、健康等一切能夠創造價值、帶來回報的個人能力素質。過去大量的實證研究已證明人力資本除了能為人們帶來經濟收入、實現向上流動外，更能為組織提高生產力和績效，以至推動整體社會經濟發展、提升城市及國家的競爭力，因此，如何去吸納和管理人才、提升人力資本及發揮其最大價值已成為了企業和政府組織最重要的任務。過去數十年，人力資本的理念已逐步融入到世界各地政府的人員管理改革之中，最明顯的體現是不少政府都相繼採取人力資本導向的人員管理制度，為公務人員的招聘、選拔、培養訂定相關的能力、學歷、經驗、年齡等資格條件。例如，美國人事部早在1990年已開始着手研究聯邦政府公務員需要具備的能力，其中，針對高級文官，在1998年提出了領導能力模型（LeadershipCompetencyModel），要求他們需具備領導變革、管理等五大維度、共二十多種6.Coff,R.W.(2002).Humancapital,sharedexpertise,andthelikelihoodofimpasseoncorporateacquisitions.JournalofManagement,28,107-128.7.Weatherly,L.A.(2003).Humancapital—theelusiveassetmeasuringandmanaginghu-mancapital:AstrategicimperativeforHR.SHRMResearchQuarterly,1,1-8.8.Namasivayam,K.&Denizci,B.(2006).Humancapitalinserviceorganizations:Identi-fyingvaluedrivers.JournalofIntellectualCapital,7(3),381-393.9.Fredriksen,J.V.(1998).Humanresourceaccounting:Interestsandconflicts:adiscussionpaper(CEDEFOPpanorama).https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED425332.pdf10.Huselid,M.A.,Jackson,S.E.&Schuler,R.S.(1997).Technicalandstrategichumanresourcesmanagementeffectivenessasdeterminantsoffirmperformance.AcademyofManagementJournal,40,171-188.11.OECD.(2001).TheWell-beingofNations:TheRoleofHumanandSocialCapital.Paris:OECD,p.18
70的核心能力資格（ExecutiveCoreQualifications）。12英國政府亦在2003年提出了政府專業技能框架，並於2012年更新為公務員勝任力框架（CivilServiceCompetencyFramework），規範高級和一般公務員需具備各種不同程度的能力，包括作出有效決策、善用資源、管理優質服務等10項勝任力。13法國國家行政學院作為高級文官、部門領導的搖籃，在對外招募學員時也要求考生須具備一定的學歷或工作經驗等要求，如須具備3年或以上的高等教育學歷，至少4年的公職年資或8年的社會工作經驗等。14在中國內地，2002年頒佈的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定，黨政幹部基本需要具有大學專科以上文化程度，其中，廳局級以上領導幹部一般應當具有大學本科以上文化程度；同時，亦規定了“幹部年輕化、知識化、專業化”的政策方針，注重培養選拔優秀年輕幹部，作為第二、第三梯隊的接班人。在澳門，特區政府的公務人員管理改革近年亦開始重視人力資本的作用。例如，第四屆特區政府提出了“能力導向”的改革方針，透過建立能力框架作為招聘各級公務人員和選拔領導主管的重要依據15；在2015年優化了公共管理碩士（MPA）研究生課程的學習計劃，該計劃旨在為政府培養適應經濟社會發展和依法行政需要的高層次、應用型管理人才，考生須具有學士或同等學歷，三年以上工作經驗，且年齡一般在40歲以下。16由此可見，特區政府正迎合世界潮流積極重視和發揮公務人員的人力資本價值。有鑑及此，本文嘗試從人12.五大能力面向分別為領導變革（LeadingChange）、領導員工（LeadingPeople）、成果導向（ResultsDriven）、運營管理（BusinessAcumen）、建立聯盟與溝通（BuildingCoalitions/Communication），當中涉及的能力包括溝通能力、持續學習能力、應變能力、政治意識、策略性思考能力、影響和協商能力等。詳見美國政府人事部https://www.opm.gov/policy-data-oversight/senior-executive-service/executive-core-qualifications/。13.詳見英國內政部https://www.gov.uk/government/publications/civil-service-competency-framework。14.詳見法國國家行政學院https://www.ena.fr/eng/Concours-Prepas-Concours/Competitive-entrance-examinations。15.見2016年澳門特區政府行政法務範疇施政方針，參見https://www.gsaj.gov.mo/sites/www.gsaj.gov.mo/files/2016-policy-cn.pdf。16.詳見有關課程網址http://www.ipm.edu.mo/postgraduate/zh/cag_master_of_public_ad-ministration.php。
71力資本的角度，利用官方公佈的公共行政人力資源數據作出分析，系統地檢視和比較各公共部門的人力資本狀況，並探討對特區政府人力資本管理的啓示。二、人力資本指標的選取和分析方法本文的分析數據來自行政公職局於2018年底出版的《2017年公共行政人力資源報告》。該報告是每年出版的，當中涵蓋了絕大部份公共部門17的人力資源數據（如人員數目、性別、年齡、年資、薪俸、學歷等），但有關數據卻甚少被利用作深入的分析，本文期望填補這方面的研究不足。在學術上，有關人力資本的衡量指標有很多，考慮到研究數據的可取性和指標的代表性，本文會選取公務人員的年齡和學歷兩方面的資料來分析，具體指標是中高齡程度和高學歷過剩程度，主要原因和分析方法說明如下。（一）中高齡程度在本文中，中高齡人士是指45歲或以上的員工。選擇年齡作為人力資本的衡量指標是因為一個人的人力資本存量和發揮與其年齡有着密切的關係，在不同的人生階段，人的知識、能力、經驗、健康、態度等人力資本都有不同程度的差異。瞭解組織成員的這些差異狀況，有助制定針對性的管理策略。對於青年人來說，他們的身體機能處於人生中最佳的水平，分析、理解、記憶等能力相對較強，學習新知識和技能的速度較快，同時他們在思維上亦沒有太大的束縛，創新意識較高，容易接受新事物，以及適應社會環境的變化，是組織轉型創新的動力。這些都是年青一代人力資本的基本特點。相對來說，年長的人比較重視和熟悉傳統的程序規範和做法，同時由於身體機能逐漸退化，在創新、學習新知識或技能方面的能力會較為遜色，要他們像青年人一樣拼搏地創新、學習是一件不容易的事。不過，年長的人的優17.不包括的部門是以下6個自治機構：金融管理局、貿易投資促進局、民航局、澳門大學、澳門理工學院和澳門基金會。
72勝之處是他們累積了豐富的工作經驗和人生閱歷，這些多年來的實踐經驗正正是年長一輩寶貴的人力資本，是組織經驗傳承的力量，十分值得青年人學習和借鏡。的確，不少有關年齡和生產力關係的証實研究發現人的生產力會呈“倒U型”的方向演變，一般來說，人在45至55歲期間的生產力會達到頂峰，其後會逐漸下降。18其中，從事講求學習、解決問題、推理能力的工作的中高齡人士會出現較明顯的生產力下降，而從事以經驗、溝通為主的工作的中高齡人士則較能維持其生產力。19因此，一個組織要有效傳承創新、實現可持續發展，其青年員工和中高齡員工比例必須保持一定的平衡，並以青年員工為主、中高齡員工為輔。正如不少國家均致力採取引進青年人才、提高出生率等措施，以維持人口年齡結構的適度平衡，避免社會生產力的下降，窒礙經濟發展。中高齡人士包括中齡者（Middle-agedAdult）和高齡者（OlderAdult），在定義上，目前並沒有絕對標準。高齡者，按照聯合國的定義，一般是指65歲或以上人士，在亞太地區（如東盟國家和日本）普遍指60歲或以上人士20，南韓則將之界定為55歲或以上人士。21同樣地，中齡者也沒有統一的界定，按西方社會的標準，一般指45歲至60歲或65歲的人士22，但亦有學術研究視之為36歲至55歲的人士。23綜合上述分析，同時考慮到特區政府將本澳青年人界定為21歲至44歲人士18.Gonzalez-Brambila,C.&Velosob,F.(2005).TheDeterminantsofResearchProductiv-ity:AStudyofMexicanResearchers.http://www.globelicsacademy.org/2005pdf/L14_paper.pdf;Martins,J.M.,Guo,F.&Swanson,D.A.(2018).GlobalPopulationinTransi-tion.Springer,p.303.19.Skirbekk,V.(2003).AgeandIndividualProductivity:ALiteratureSurvey.https://www.demogr.mpg.de/papers/working/wp-2003-028.pdf20.MinistryofHealth,Labour,andWelfareofJapan.(2014).ReportoftheStudyGroupforJapan’sInternationalContributionto‘ActiveAging’.https://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-10501000-Daijinkanboukokusaika-Kokusaika/0000044929.pdf21.根據韓國總統令第19367號規定。22.根據牛津和劍橋網上字典https://en.oxforddictionaries.com/definition/us/middle_age；https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/middle-age23.Petry,N.M.(2002).Acomparisonofyoung,middle-aged,andolderadulttreatment-seekingpathologicalgamblers.Gerontologist,42(1),92-99.
73的主張24，筆者認為對大多數人而言，將中高齡人士界定為45歲或以上的員工是相對合適的。25因此，在本文分析中，中高齡程度是指45歲或以上的員工佔整體員工的比例。透過比較各公共部門這一年齡組別員工的比例，我們可以大致掌握不同部門人力資本狀況的差異。（二）高學歷過剩程度相對於中高齡的概念，本澳社會對高學歷人士的界定則比較清晰和一致，主要視之為擁有大專或以上高等教育學位的人。26本文亦採取這一定義。選擇高學歷作為衡量部門人力資本的另一個重要指標是因為專業知識和能力是組織人力資本的核心要素，而高等教育是提升個人專業知識和能力最有效的途徑之一。作為人力資本的投資，高等教育所帶來的回報是遠較中學教育的回報為高。以美國為例，GaryS.Becker認為美國二戰後數十年社會生產力的提升主要是源於高等教育的普及化，並引用經濟學者的研究指出早在20世紀60年代大學畢業生的收入已比中學畢業生高45%，到了90年代更高出75%，當中，律師、會計師、工程師等專業人士的收入經歷了快速的上升。27在2000年至2018年間，美國24歲以上擁有高等教育學位的人口比例由25.6%上升至35%28，這亦解釋了為何美國等不少發達國家近年面對人口老化的危機29，其社會生產力仍然高於其他尚未進入高齡社會30的發展中24.根據特區政府的“青年創業援助計劃”，青年是指21至44歲的人士。參見https://www.economia.gov.mo/zh_TW/web/public/pg_ead_lsye_intro?_refresh=true。25.因為對少數人而言，其身體年齡可能小於（或大於）實際或自然年齡，所以即使一個人的實際年齡到了45歲，其生產力亦可能遠未達到（或早已達到）頂峰。此外，隨着未來人口壽命的持續增加、生產力的不斷提升，此一指標也可能有需要向上調整。26.根據澳門第10/2017號法律《高等教育制度》，高等教育學位按級別的高低可分為以下四類：博士、碩士、學士和副學士。其中，副學士與以前的高等專科學位一樣，是銜接學士學位的高等教育課程。27.Becker,G.S.(2002).HumanCapital.https://www.econlib.org/library/Enc/HumanCapital.html28.數據來自新華社參見http://www.xinhuanet.com/world/2019-02/22/c_1210065687.htm。29.在2017年，美國65歲以上人口比例是15%，英國是19%。參見世界銀行https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS。30.按聯合國標準，當一個國家或地區高齡人口比例達到14%時，便進入“高齡社會”（AgedSociety），當達到20%時，便稱為“超高齡社會”（Hyper-agedSociety）。
74國家或地區的水平，換言之，教育水平的提升在一定程度上紓緩了人口老化對生產力的負面影響。因此，我們在分析一個組織的人力資本時，有必要同時分析其員工的年齡和學歷兩方面的狀況。至於為何分析高學歷過剩程度而非高學歷程度，筆者認為對於改善政府的人力資本管理來說，瞭解未被利用的人力資本狀況比知道現時存在多少人力資本來得更重要，正如學者JörgenSandberg所指：即使兩個人擁有相同的能力，也不代表他們會運用相同的能力去履行工作，我們應該更關注他們有否和如何利用他們擁有的能力。31目前，按照職務需要，公職法律已規定不同級別的公務人員需要具備相應的學歷水平，例如高級技術員和技術員的學歷要求分別是大學學士和高等專科學位，技術輔導員的學歷要求是中學程度。32換言之，現時公務人員與職務相符的人力資本基本上已得到了合理的利用。然而，隨着高等教育的普及化，不少公共部門都出現“高學歷過剩”現象，即不少員工憑着努力獲得了超出職務要求的高等教育學位（OverqualifiedDegree），這些高學歷過剩人士是尚未得到有效利用的人力資本，是更值得關注的對象。基此，本文的學歷分析會聚焦於高學歷過剩的員工，並視之為擁有高學歷但從事非高學歷職務的公共部門員工，而高學歷過剩程度就是指高學歷過剩員工佔整體員工的比例。（三）分析方法本文分析的部門範圍是《2017年公共行政人力資源報告》中涵蓋的公共部門實體，但不包括司法機關（如法院、檢察院）、規模太小33（人數少於50人）的部門（如司長辦公室），以及缺乏人員統計數據的部門（如金融管理局、民航局等自治機構）。為了要科學、系統地比較各公共部門人力資本狀況的差異，本文會採取標準化發生比（StandardizedIncidenceRatio,SIR）的分析方高齡社會又譯作老齡社會。統計暨普查局：“人口老化的趨勢與挑戰”，2014年，參見https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/f5ecdbb4-ad4e-47fb-9937-98850909b844/pdf1.aspx?disposition=attachment。31.Sandberg,J.(2000).Understandinghumancompetenceatwork:Aninterpretativeap-proach.AcademyofManagementJournal,43(1),9-25。32.根據特區第14/2009號法律《公務人員職程制度》。33.因為部門人數太少會導致其人員比例偏高或偏低，相關統計值容易出現較大誤差。
75法。SIR分析法已被各國政府和學者廣泛採用於人口和流行病學的統計分析中，主要是評估在某個地區或年齡組別中某種疾病的感染或死亡人數比例是否符合正常或平均的水平。SIR值是將觀察值（ObservedValue,Obs）除以期望值（ExpectedValue,Exp）而得出的。期望值是比較對象（如不同地區或群體）預期會出現的數值（如感染人數或死亡人數），假設一個地區有100人，而某一疾病的正常或平均感染率是5%，那麼此地區感染人數的期望值便是5人。若SIR值大於1，代表實際感染人數（即觀察值）高於正常或平均水平；若等於1，代表符合正常或平均水平；若小於1，代表低於正常或平均水平。對於SIR值的差異是否達統計上的顯著水平，我們會利用在95%的置信水平（ConfidenceLevel）下SIR值的置信區間（ConfidenceInterval,CI）來檢定：若SIR值的置信區間內包含1，在統計學上，代表觀察值與平均水平無顯著的差異；若不包含1，則代表有顯著的差異，即觀察值顯著高於或低於平均水平。各公共部門的中高齡程度和高學歷過剩程度的SIR值，可以透過以下兩項公式計算得出：SIRi =Obsi Expi Expi= Pi×R%Nelas,“i”refere-seàrepartiçãopúblicasobmedição.“Obs”éoseuvalorobservado(istoé,oníveldeenvelhecimentooudeexcessodeescolaridade).“Exp”representaovaloresperado(maisumavez,doníveldeenvelhecimentooudeexcessodeescolaridade).“P”éototaldepessoalemserviço.“R%”éamédiadeenvelhecimentooudeexcessodeescolaridadeparatodasasrepartiçõespúblicas,ouseja,aproporçãodeservidorescomidadesmédiaeavançada,edeservidorescomexcessodeescolaridade,emrelaçãoaouniversodostrabalhadoresdafunçãopública.Seonúmerototaldetrabalhadoresdeumdepartamentoformultiplicadoporestaproporção,serápossívelaferirovaloresperadoparaoseuníveldeenvelhecimentooudeexcessodeescolaridade(Exp);aodividi-lopelovalorobservado(Obs),obteremosovalorSIRdeambos.Alémdisso,tambéménecessárioesclarecerométododecálculodoexcessodeescolaridade.ConsiderandoqueosdadosestatísticosdivulgadospeloGovernonãoincluemessainformação,torna-senecessáriorealizarmosumaconversão.Aopartirmosdonúmerototaldefuncionáriospúblicospossuidoresdosquatrotiposdetítulossuperiores(bacharelato,licenciatura,mestradoedoutoramento),deduzimo-lodonúmerodecargosqueexigemodiplomadeensinosuperior.Essadiferençaequivaleaonúmerodepessoascomexcessodeescolaridade.Nosdepartamentosanalisadosnestetexto,exigemumtítulosuperioraschefiasesub-chefias,osassessoreseassessores-técnicos,ostécnicossuperioresetécnicos,certascategoriasdeprofessoresedechefiasdasforçaspoliciais.Deentreesses,convémassinalarqueascategoriasdeprofessoresedechefesdepolíciatambémincluemassistentesdeensinoeprofissionaisdascarreirasdebasedasforçaspoliciais,osquaisestãodispensadosdetítulosuperior33;asestatísticasoficiais,contudo,nãochegamadiscriminá-los,peloquenãonosépossívelcalcularoexcessodeescolaridadedosmesmos.Portanto,aoanalisaraquestão,opresentetexto 33Emboranosistemavigentehajaumpequenonúmerodefunçõesdechefiaeliderançaquedispensamumtítulosuperior,comochefedesecçãoedesector,emnossaopinião,émaisdoquerazoávelexigirdelesumtítulosuperior,pelosimplesfactodeseremclassificadoscomochefes.Sendoassim,nesteestudonãosedistingueaescolaridadedaschefias,considerando-astodascomodetentorasdediplomauniversitário.其中，i是各個公共部門的代號。Obs是某部門的觀察值（即實際的中高齡人數或高學歷過剩人數），Exp是該部門的期望值（即預期的中高齡人數或高學歷過剩人數），P是該部門的整體人員數目。R%是整體公共部門平均的中高齡程度或高學歷過剩程度，也就是全體公共部門的中高齡員工佔全體員工的比例，以及全體公共部門的高學歷過剩員工佔全體員工的比例。若將某部門的人員總數分別乘以這兩個百分比，便可得到該部門的預期中高齡人數和高學歷過剩人數（Exp），再分別除該部門兩者的觀察值（Obs），便可得出兩者相應的SIR值。此外，這裏有必要說明一下高學歷過剩人數的計算。由於官方公佈的統計數據目前並沒有這項統計，因此我們需要作出一定的換算而
76取得。方法是將現時4類擁有高等教育學位（即高等專科、學士、碩士和博士學位）的公務人員人數，減去現時從事需具備高等教育學位的職務人數，得出的差值便是高學歷過剩人數。在本文分析的公共部門中，需要高等教育學位的職務組別包括領導及主管組別、顧問及技術顧問組別、高級技術員組別、技術員組別、部份教師組別和部份保安部隊人員組別。其中，由於教師組別和保安部隊人員組別分別包括了不需要高等教育學位的教學助理和保安部隊基礎職程人員34，但官方的人員組別數據卻沒有如此細分，以致我們未能計算有聘用教學助理和保安部隊人員的部門的高學歷過剩人數。因此，在高學歷過剩程度的分析中，本文會將有教學助理的部門（即教育暨青年局和文化局）和有保安部隊人員的部門（即治安警察局、司法警察局、消防局等八個部門）剔除在外。三、結果分析（一）中高齡程度納入中高齡程度分析的公共部門共有44個（見表1）。整體上，平均的中高齡程度為37.6%，即每100名員工有近38名45歲或以上的員工，與現時澳門就業人口中45歲或以上的人士比例（38.6%）35大致相同。在95%的置信水平下，透過計算各部門中高齡程度的SIR值，可以區分出三類具不同中高齡程度的部門，分別是高於平均水平、平均水平和低於平均水平。從SIR值的置信區間來看，當部門的SIR值高於1.12或低於0.89，其中高齡程度便會顯著高於或低於平均水平，除了地圖繪製暨地籍局和警察總局外，此兩局由於人數相對較少，導致其SIR值雖然高於1.12但仍未達顯著水平。34.雖然在現行制度上，領導及主管組別也包括少數不需要高等教育學位的科長和組長，但筆者認為他們被列入領導及主管組別，要求他們需具備高等教育學位亦十分合理。因此，對於領導及主管人員組別，本文不作細分，一併視之為需要高等教育學位的人員。35.數據來自《2017年澳門統計年鑑》。
77從表一可知，中高齡程度處於平均水平（SIR值在0.89至1.12之間）的部門有13個，包括文化局、房屋局、行政公職局、社會工作局等。整體來看，這些年齡結構適中的部門涵蓋各個施政範疇，沒有集中在單一領域，中高齡程度大致介乎於34%至43%之間。中高齡程度低於平均水平（SIR值小於0.89）的部門包括廉政公署、治安警察局、社會保障基金、身份證明局等13個部門，全部部門SIR值達顯著水平，程度介乎於16%至34%之間。中高齡程度最低的首三個部門是運輸基建辦公室、廉政公署和社會保障基金，比例只有20%或以下，可謂十分“年輕”。整體來看，低於平均水平的部門以保安和處理罪案的部門最多，其次是負責交通、環境基建的部門，例如交通事務局、環境保護局。表1 2017年各公共部門中高齡程度的統計值部門名稱中高齡程度SIRSIR95%CI部門名稱中高齡程度SIRSIR95%CI運輸基建辦公室16.0%0.420.160.68社會工作局40.9%1.090.981.19廉政公署19.5%0.520.360.68行政公職局41.6%1.110.991.23社會保障基金20.2%0.540.370.70旅遊局42.3%1.120.991.25高等教育輔助辦公室*20.9%0.560.320.79土地工務運輸局42.4%1.131.021.24禮賓公關外事辦公室21.3%0.570.240.89警察總局42.9%1.140.881.39治安警察局21.6%0.570.540.61衛生局43.3%1.151.111.19司法警察局24.1%0.640.570.71地圖繪製暨地籍局44.0%1.170.951.39消防局25.0%0.670.600.73法務局45.7%1.211.051.38身份證明局27.1%0.720.570.87體育局47.6%1.271.131.40環境保護局29.2%0.780.620.93財政局47.8%1.271.171.37懲教管理局30.5%0.810.730.90教育暨青年局49.4%1.311.241.38交通事務局32.0%0.850.750.96地球物理暨氣象局52.1%1.391.151.62勞工事務局33.2%0.880.770.99民政總署*52.7%1.401.351.45
78部門名稱中高齡程度SIRSIR95%CI部門名稱中高齡程度SIRSIR95%CI郵電局34.6%0.920.811.03澳門保安部隊事務局53.0%1.411.291.53退休基金會36.5%0.970.721.22統計暨普查局54.6%1.451.291.61旅遊學院36.7%0.980.841.12海事及水務局56.3%1.501.391.61審計署37.0%0.980.751.21立法會輔助部門56.6%1.511.261.75文化局37.3%0.990.911.08澳門保安部隊高等學校56.8%1.511.341.68房屋局37.4%1.000.861.13印務局60.0%1.601.361.83博彩監察協調局38.3%1.020.891.15經濟局62.1%1.651.491.82建設發展辦公室39.1%1.040.741.34政府總部輔助部門64.0%1.701.571.83新聞局39.7%1.050.821.29整體中高齡程度37.6%---------海關40.0%1.060.991.13註：95%CI是95%置信水平下的置信區間。*高等教育輔助辦公室在2019年2月改組為高等教育局；民政總署在2019年1月撤銷，其人員轉入同時成立的市政署。中高齡程度高於平均水平（SIR值大於1.12）的部門，數目較多，包括體育局、教育暨青年局、印務局、統計暨普查局等18個部門，當中有16個部門SIR值達顯著水平，程度介乎於42%至64%之間。中高齡程度最高的首三個部門是政府總部輔助部門、經濟局和印務局，比例高達60%或以上，中高齡化情況十分明顯。整體來看，高於平均水平的部門以輔助類部門為主，同時亦有一些重要的政策部門，例如海事及水務局、法務局等。綜合而言，在本文分析的公共部門中，以整體的中高齡程度37.6%來看，比例不算太高，可以說，公務人員隊伍仍是以青年人為主、中高齡者為輔的比例結構。但值得注意的是，中高齡程度的部門差異化情況十分明顯，以中高齡程度最高和最低的部門（即政府總部輔助部門和運輸基建辦公室）為例，前者的中高齡程度（64%）是後者（16%）的四倍。即使在同一施政範疇，部門之間的差異也很大，例如教育暨青年局和高等教育輔助辦公室（現為高等教育局）雖然同屬教育範疇，但兩者的中高齡程度也相差一倍以上。
79筆者估計造成部門之間中高齡程度差距大的原因，某程度上可能與部門本身的職能特點和招聘政策有關。例如，保安部隊部門專責維持治安，對人員的體能要求較高，故其招聘的人員亦普遍較為年青；相反，一些行政輔助部門主要是按照既定法規、程序辦事，工作模式變化不大，對人員的要求以經驗、年資為主，故其員工大多數是中高齡人士。此外，一些政策部門亦可能由於近年職能和業務量的大幅增加，增聘了不少年青的新人（尤其是年齡較輕的技術輔導員），因而拉低其中高齡程度。至於具體的原因則需要按各部門的實際情況作進一步的分析。（二）高學歷過剩程度從表2可見，納入高學歷過剩程度分析的公共部門共有34個。整體上，平均的高學歷過剩程度為23.6%，接近每4名員工便有一名擁有其職務不要求的高等教育學位。事實上，現時公務人員擁有高等教育學位的比例已接近七成，遠高於現時本澳就業人口中，高學歷人口所佔比例的31.4%36，因此，可以說澳門公務人員是社會上知識水平較高的一群，而當中更有不少人員的潛能仍有待被發掘和利用。根據各部門高學歷過剩程度的SIR值及其95%置信水平的置信區間（見表2），我們可以區分出高學歷過剩程度高於平均水平、處於平均水平和低於平均水平三類部門。分界線是SIR值1.14和0.85，但少數部門（如禮賓公關外事辦公室、地圖繪製暨地籍局等）由於人數較少，以致其SIR值大於1.14或小於0.85但仍未達顯著水平。高學歷過剩程度低於平均水平（SIR值小於0.85）的部門有12個，當中有9個部門SIR值達顯著水平，包括運輸基建辦公室、體育局、審計署等，程度介乎於7%至20%之間。高學歷過剩程度最低的三個部門是博彩監察協調局、衛生局和立法會輔助部門，比例只有14%或以下，代表其絕大部份高學歷的員工都能夠從事高學歷程度的工作。整體來看，高學歷過剩程度低於平均水平的部門以社會文化司範疇部門最多，其餘零散於各個施政領域。36.數據來自統計暨普查局的《2016年中期人口統計》。
80高學歷過剩程度處於平均水平（SIR值在0.85至1.14之間）的部門包括土地工務運輸局、建設發展辦公室、地球物理暨氣象局等5個部門，數目不多，程度介乎於21%至25%之間。整體而言，涉及的部門以運輸工務司範疇的部門為主，其次是行政輔助部門，例如印務局、政府總部輔助部門。表2 2017年各公共部門高學歷過剩程度的統計值部門名稱高學歷過剩程度SIRSIR95%CI部門名稱高學歷過剩程度SIRSIR95%CI博彩監察協調局7.55%0.320.140.50郵電局27.34%1.161.011.31衛生局11.65%0.490.440.55地圖繪製暨地籍局27.61%1.170.871.47立法會輔助部門14.15%0.600.260.94高等教育輔助辦公室*27.83%1.180.851.51禮賓公關外事辦公室14.75%0.630.171.08勞工事務局27.94%1.181.021.35運輸基建辦公室14.89%0.630.270.99法務局28.26%1.200.971.43體育局15.95%0.680.490.86財政局28.59%1.211.071.35審計署15.97%0.680.350.99行政公職局28.94%1.231.061.40新聞局16.38%0.690.371.02環境保護局31.00%1.311.101.53海事及水務局18.17%0.770.620.92統計暨普查局31.87%1.351.131.57旅遊學院18.67%0.790.600.98退休基金會34.62%1.471.121.81經濟局19.15%0.810.581.04旅遊局36.20%1.531.361.71社會工作局19.76%0.840.690.98交通事務局38.96%1.651.501.80印務局21.74%0.920.591.25房屋局44.97%1.911.722.09政府總部輔助部門22.05%0.930.751.11廉政公署52.28%2.221.992.44土地工務運輸局23.45%0.990.841.15身份證明局60.81%2.582.362.79建設發展辦公室24.64%1.040.621.47社會保障基金61.37%2.602.372.83地球物理暨氣象局25.21%1.070.751.39整體高學歷過剩程度23.6%---------民政總署*27.18%1.151.081.22註：95%CI是95%置信水平下的置信區間。*高等教育輔助辦公室在2019年2月改組為高等教育局；民政總署在2019年1月撤銷，其人員轉入同時成立的市政署。
81高學歷過剩程度高於平均水平（SIR值大於1.14）的部門數量較多，包括郵電局、統計暨普查局、房屋局、交通事務局等17個部門，其中有14個部門SIR值達顯著水平，程度介乎於27%至62%之間。高學歷過剩程度最高的三個部門是社會保障基金、身份證明局和廉政公署，比例超過50%，意味着學歷程度與職務不相符的員工比例超過一半。整體而言，高學歷過剩程度較大的部門涉及各個施政範疇，同時以政策類部門居多，例如環境保護局、勞工事務局、旅遊局、行政公職局、財政局等。總的來說，在本文分析的公共部門中，以整體高學歷過剩程度23.6%來看，比例不算高，反映出大部份高學歷員工都能從事與其學歷相符的職務，不過以現時超過三萬名的公務人員來計算，高學歷過剩員工亦相當多，意味着特區政府有大量可利用的潛在人力資本。此外，更值得注意的是，公共部門之間的高學歷過剩程度呈現出“兩極化”的現象，即處於平均水平的部門較少，高於或低於平均水平的部門較多，而且差距亦較大。以高學歷過剩程度最高的社會保障基金和最低的博彩監察協調局為例，其高學歷過剩程度分別是7.5%和61%，相差七倍以上；即使在同一施政範疇亦然，例如同屬運輸工務範疇的海事及水務局和交通事務局，兩者的差距亦超過一倍。筆者認為造成部門之間高學歷過剩程度差距大的主要原因是技術輔導員比例的不同。因為現時技術輔導員的學歷要求只是中學程度，但卻有近七成的技術輔導員擁有高等教育學位，加上技術輔導員是各個人員組別之中人數最多的一群，有八千多人，佔公務人員總數約27%37，因此，技術輔導員比例的不同很大程度上拉開了各部門之間高學歷過剩程度的差距。的確，高學歷過剩程度最高的五個部門，技術輔導員比例介乎於53%至76%之間；相反，程度最低的五個部門，除了博彩監察協調局38外，技術輔導員比例只在9%至21%之間。39由此可見，技術輔導員是特區政府潛在人力資本的主體。37.數據來自《2017年公共行政人力資源報告》。38.博彩監察協調局的技術輔導員比例為50%，主要原因是其大量的博彩督察被歸類為技術輔導員組別，但他們並非從事一般的行政工作，與其他部門的技術輔導員不同。39.數據來自《2017年公共行政人力資源報告》。
82四、對特區政府人力資本管理的啟示人力資本管理強調以人的發展為中心，視員工為可增值的資本，有別於單純被消耗的資源，因此管理者應該致力去識別、持續投資和有效利用員工的能力素質，透過人力資本的不斷增值和運用，為組織屢創更大的績效。本文從人力資本的視角，利用年齡和學歷作指標，系統地比較各公共部門人力資本狀況，分析結果對特區政府人力資本管理有以下的啓示。首先，關注不同年齡層的人員差異及其世代管理（GenerationalManagement）。本文分析結果顯示，不同公共部門之間的中高齡程度是有顯著的差異，部份以中高齡員工為主，部份以青年員工居多。須知道，這兩類員工是處於不同的世代，前者大部份屬於學術界所指的嬰兒潮（BabyBoom）世代和X世代，即“二戰後至70年代”出生的人（俗稱40、50後、60後和70後），後者則主要屬於Y世代，即“80、90年代”出生的人（俗稱80後和90後）。40他們成長於不同的社會、經濟和科技環境，受到不同的社會意識形態、風氣的薰陶和影響，無論在認知、價值觀、處事態度、工作期望、溝通方式等多方面都會有一定的差異。例如，有研究指出嬰兒潮世代的員工對組織比較忠誠，以工作為先，注重既定規範；Y世代的員工崇尚個人主義，不喜歡科層管理文化、擁抱創新和轉變等。41這些不同世代的差異需要不同的管理風格和激勵手段來處理，是管理者必須應對的挑戰。因此，公共部門的管理者應該認識到這些世代差異，並因應員工的年齡結構特點，重點採取相應的管理風格和手段，以更好地激勵他們，發揮其人力資本價值。第二，維持員工年齡結構的適度平衡，減低失衡的影響。如上文所述，一個組織要傳承創新和可持續發展，必須把青年員工和中高齡40.不同學者對世代的劃分略有差異。一般來說，嬰兒潮世代是上世紀40年代末至60年代初出生的人，X世代是指60年代中至70年代末出生的人，Y世代是指80年代初至90年代末出生的人。在2000年後出生的人則為Z世代，即00後。41.Valickas,A.&Jakštaitė,K.(2017).Differentgenerations´attitudestowardsworkandmanagementinbusinessorganizations.HumanResourcesManagement&Ergonomics,8,108-119.
83員工的比例維持在合理的水平。對公共部門來說，也需要這種世代平衡，否則可能會導致創新動力不足，或經驗傳承不夠、青黃不接，影響政策執行成效。本文分析結果顯示，部份公共部門的確存在員工年齡結構失衡的風險，因此，建議部份中高齡程度太高或太低的部門，可透過人員招聘、配置等管理手段，適度調控內部人員的年齡結構，以減低失衡的影響。例如，在招聘人員時，可適當增加青年員工或資深員工的人數；在配置方面，可考慮在相關政策或職務範疇中建立人員輪崗機制，讓不同年齡層的員工都有機會定期調派到其他部門從事相關職務的工作，這樣一方面可讓青年員工學習資深員工的經驗，另一方面亦能為相關部門帶來新的思維和看法，推動改革創新。第三，適當發掘和利用高學歷員工的潛在人力資本。本文分析結果顯示，特區政府有龐大的潛在人力資本。主要原因是高等教育的普及化，令年青一代的公務人員獲得了超出職務要求的學歷，如學士，甚至碩士、博士。公共部門若能善用這些員工的潛在人力資本，將有助提升部門施政的效能。雖然要求公務人員從事高於職務學歷要求的工作可能引起部份員工的不滿，但筆者認為不少Y世代員工是偏好創造性的工作，尤其是有助技能提升和職業生涯發展的工作，因此，從人力資本累積和發揮的角度看，公共部門（尤其是高學歷過剩程度大的部門）應該發掘這些願意發揮潛能的員工，並在取得共識的情況下，適當地給予他們一展所學的機會，以達到雙贏的結果。造成高學歷過剩的另一個原因是，現時公務人員的職程制度僅接受高等專科和學士學位42作為高等教育學位的資格，導致不少人員因缺乏某一專業的高等專科或學士學位，即使擁有相同專業的碩士或博士學位，也不能任職此專業範疇的職務。43事實上，特區政府也意識42.這裏包括少數不頒授學士學位的連讀碩士學位或連讀博士學位。詳見第14/2009號法律《公務人員職程制度》。43.根據第10/2017號法律《高等教育制度》，學士學位持有人是能夠在某一專業範疇內，透過收集、選取及理解相關資料解決問題，以及具有高度自主能力深入進行終身學習；碩士學位持有人是在某一專業範疇內具高水平的知識及發揮該等知識的能力，並在與所屬專業範疇相關的廣泛及跨專業領域內，具備了解及解決問題的能力；博士學位持有人是具構思、計劃及編撰等能力，以及具有批判性分析、評估及綜合嶄新及深度思維的才能，並能與同行、學術界及整體社會就有關專業範疇的事宜進行溝通。基此，一般而言，碩士、博士的專業能力應高於學士。
84到不少高學歷公務人員向上流動受阻的問題，並計劃引入跨職程晉升的機制，讓有能力的高學歷公務人員有機會晉升到相應的職程。對此，建議進一步擴展高等教育學位的資格範圍，接納以研究生學歷學位作為高等教育學位的資格，讓持這些學位的人員能從事相關專業的職務，以進一步減少高學歷過剩的情況。此外，隨着智慧政務、甚至人工智能的發展對低技術職務需求的減少和創造性職務需求的增加，未來可考慮提升部份職務的學歷要求，以適應新時代的發展。第四，按員工的人力資本特點進行個性化管理。事實上，無論中高齡程度或學歷過剩程度的高低，各公共部門也會存在具不同年齡和學歷特點的員工，因此，要使全體員工的人力資本得到最大程度的利用和提升，除了基本的管理手段外，管理者亦應按照每名員工的人力資本特點來加強相關的側重點，實現個性化管理。對此，我們可透過年齡和學歷水平兩個維度，將人員區分為四大類別，並因應其人力資本特點採取不同側重點的管理策略（見表3）44，以達到“以人為本、因人制宜”的效果。以下會扼要說明。表3 按年齡和學歷特點的人員分類及管理側重點學歷超出職務需要否是????是（1）學歷適中的中高齡員工[維持人力資本]（3）學歷過剩的中高齡員工[傳承人力資本]否（2）學歷適中的青年員工[提升人力資本]（4）學歷過剩的青年員工[發揮人力資本]資料來源：作者自製。中括號內是人力資本管理的側重點。（1）第一類是學歷適中的中高齡員工。他們的學歷與職務相符，人力資本基本上得到合理的利用。然而，由於年紀較大，其生產力的44.這裏假設在一般情況下，學歷代表了相應的能力，當然社會亦有“高學歷低能力”的書呆子和“低學歷高能力”的天才，但這兩類人應屬少數。若管理者十分清楚每名員工的能力狀況，可以能力取代學歷作出分析。
85提升空間較小，且面臨下降的風險，容易影響組織運作，加上臨近退休，他們未必有需要或意願去獲取大量的專業知識，拓展職業生涯或從事能力要求更高的職務。因此，管理這類員工的重點是如何維持其人力資本，並作出適時的更新，以維持生產力或減慢其下降速度。對此，可透過定期的專業培訓、與青年員工交流等手段來實現。（2）第二類是學歷適中的青年員工。與第一類員工相似，其人力資本也得到較大程度的運用，但由於年紀尚輕，從長遠的生產力和職業生涯來看，他們仍然有很大的提升和發展空間。因此，這類員工的人力資本管理應該側重於提升其專業水平和生產力，以提升組織未來的績效。對此，建議發掘當中有發展意願和潛質的員工，並為他們的深造和歷練提供有利的條件，例如推薦他們入讀相關專業的高等教育課程或接受更深入的專業培訓，在工作上提供更多學習和歷練機會等。（3）第三類是學歷過剩的中高齡員工。他們大多數是高學歷的資深員工，但從事難度較低或一般的行政支援、執行等工作，多年來剩餘的人力資本得不到有效的利用。理論上，應適當給予他們發揮才能的機會。然而，他們年紀較大，在應用相關知識和技能時，生產力未必能維持在高水平。因此，更好地彰顯其人力資本價值的做法是讓其寶貴的知識和經驗有效地傳授給年輕的員工，令他們有機會展現所知所學、感到被重視的同時，亦達到傳承之效。對此，可透過恆常的經驗分享會、引入師徒制（MentorshipProgram）或職業生涯教練計劃（CareerCoachingProgram）等方法來實現。（4）第四類是學歷過剩的青年員工。與第三類員工一樣，他們大多數擁有高學歷但從事低技術的工作。不過，他們年紀尚輕，生產力可長期維持在高水平，加上職業生涯仍長，如果其人力資本長期被閒置，實在是一種浪費，既不利部門的改革創新，也影響其在專業上學習的積極性。因此，管理這類員工應該側重於識別當中願意在專業上發揮的員工，繼而在工作上給予適當的機會，以及透過優化內部晉升或調配機制，讓當中的優秀者有機會晉升或調配到合適的崗位上，發揮專長。上述建議點出了各類員工人力資本管理的重點方向，未來可進一步研究具體的落實措施。
86五、總結瞭解各部門人力資本狀況並作出有效管理是提升政府施政效能的關鍵途徑。為此，本文以中高齡程度和高學歷過剩程度作為指標，分析了特區大部份公共部門的人力資本狀況。結果發現，公務人員隊伍的年齡結構整體上合理，不過不少部門卻存在着年齡結構失衡的風險，一些部門十分“年青”，一些卻中高齡化，而且差異顯著，可能帶來創新動力不足或經驗傳承不夠的風險。學歷方面，整體上公務人員的高學歷過剩程度雖然不算大，但部門之間差距懸殊，甚至呈現“兩極化”的情況，反映不少部門存在大量潛在可利用的人力資本，同時亦有不少部門的人力資本有較大的提升空間。針對這些問題，本文提出了相關的人力資本管理建議，包括：因應部門年齡結構的差異加強對不同世代員工的管理；透過招聘、配置等手段維持部門年齡結構的適度平衡；加強高學歷人力資本的認可及其在實際工作中的利用；以及運用年齡和學歷的分析框架，區分出不同人力資本特點的員工，並相應在其人力資本的維持、傳承、提升和發揮方面加強相關工作，以個性化管理實現人盡其才之效。
87《行政》第三十二卷，總第一百二十四期，2019No.2，87—10419世紀末至20世紀初期澳門非華人辦理的教育鄭振偉*一、前言19世紀末至20世紀初期澳門教育的研究，有不少可供參考的葡文著述，包括文德泉神父（PadreManuelTeixeira）、潘日明神父（BenjaminVideiraPires）和施白蒂（BeatrizBastodaSilva）女士等人的專著。1歐禮諾（AurelianoBarata）的《1572至1979年間的澳門教育》，以及施愛萍（AlbinadosSantosSilva）、安文哲（AntónioAresta）和歐禮諾3人編纂的《澳門教育歷史文獻》（3冊）2，提供了大量重要的參考資料。歐禮諾的論著，附錄了1836至1974年間合共39項原始的葡文文獻，而3冊本的文獻，更是收錄不少官方和私人文件，其中有相當數量是與教育相關的法律文本、工作報告，以及各級教育組織的章程等重要史料。以中文撰寫的澳門教育史研究，應該儘可能運用這些經整理出來的原始文獻。澳門大學教育學院曾立研究專項整理和翻譯相關的材料，本文就是在這個基礎上，配合《澳門憲報》上的史料以及原始的中文文獻，希望勾勒出19世紀末至20世紀初澳門教育的輪廓。因篇幅所限，華人辦理學校的情況將另文整理。*澳門大學教育學院副教授。1.舉例如：（1）PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau（澳門教育）,Macau:DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeCultura,1982；（2）潘日明：《殊途同歸――澳門的文化交融》（OsExtremosConciliam-se），蘇勤譯，澳門，澳門文化司署，1992年；（3）施白蒂：《澳門編年史：20世紀（1900-1949）》（CronologiadaHistóriadaMacauSéculoXX（1900-1949）），金國平譯，澳門，澳門基金會，1999年。2.AurelianoBarata.OensinoemMacau,1572-1979:ContributosparaasuaHistória（1572至1979年間的澳門教育――貢獻自己的歷史）.Macau:DSEJ.1999;AlbinadosSantosSilva,edited.DocumentosparaaHistóriadaEducaçãoemMacau（澳門教育歷史文獻）.Macau:DSEJ,1996-1998.3Vols.
88二、1880年前後澳門的教會學校和澳門土生教育協進會19世紀末期，澳門人口的教育水平相對地低，即使澳門本地的葡萄牙人也如是。安德拉德•科爾沃（JoãodeAndradeCorvo）曾出任葡萄牙的外交部長，他曾研究葡萄牙在亞洲的各個殖民屬地，其中與澳門相關的部份保留了1878年澳門人口和教育的一些數據，現整理如下3：以每100人為單位識字的文盲人口識字率不識字率識字率男性華人195102055532%68%非華人161072770%30%女性華人372230957.50%92.46%1.58%非華人156465370.50% 230564503068086澳門的葡萄牙人75%25%來自葡萄牙的人49%51%1-10歲的未成年人澳門原住民89.23%10.77%葡萄牙裔居民49.4%50.6%上述的資料另提及當時澳門有一所為女生開設的基礎教育學校，學生30-40人，另有一所航海學校45，但就讀人數甚少。當時的聖若3.JoãoAndradeCorvo,EstudossobreasProvinciasUltramarinas,Lisboa:AcademiaRealdasSciencias,Vol.4,1887,pp.169-173.4.澳門的航海學校可以遠溯至18世紀70年代。文德泉引述ManuelMariaAlvesdaSilva神父的說法，指航海和數學課程根據1862年7月5日的法令併入聖若瑟修院。又新的航海學校於1906年由澳督丁尼路（MartinhoPintodeQueirósMontenegro）創建。航海學校的學生人數很少，1879年7月的考試只見5名學生的成績。5.PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau（Macau:DSEC,1982）,pp.17-35；“澳門的航海學校”，田渝譯，《澳門歷史研究》2011年11月，第10期，第167-175頁；“EscoladePilotagem”,BPMT,1879-07-19,25.29,pp.155.
89瑟修院教授小學課程、葡文、英文、拉丁文和中文，但就讀的人數很少。除了公立學校外，當時還有16所私立學校，就讀學生共407名，其中男性245名，女性162名。商業學院教授葡文、英文、中文、算術、代數、幾何、商業簿記、物理化學基礎知識、地理、歷史和基督教教義，據稱曾經有過69人在該校就讀。另有4所學校開設葡文，一所開設法文。還有一所教理問答學校（escoladecatechése），由兩名女教師管理，華人和修女各一，從事華人和葡萄牙人的教育。最後就是設在聖嘉辣女修院（conventdeSantaClara）的聖羅撒（SantaRosadeLima）這機構所提供的精心教育。該資料提及澳門華人教育時，指出男子學校70所，但每所學校平均的就讀人數為22名，另有3所女子學校，平均就讀人數也只有14人。又當時澳門華人的孩子有10223名，只有1576人上學，但作者也指出可能是孩子跟父母學習識字，以致就學人數偏低。（一）聖母無原罪書院1860年4月7日的澳門政府公告宣佈成立一所名“CasaD'Educação”的教育機構6，學校除了教授葡語外，還有法語、閱讀、寫作，還有這兩種語言的語法，歷史、地理、刺繡縫紉，以及一切有助於改善女子教育的課程；鋼琴、聲樂、繪畫和英課等課須額外繳費；又學校於每年的5月1日開始上課。其後的資料顯示學校名字為“聖母無原罪書院”（CollégioImaculadaConceição）。澳督阿穆恩（JoséRodriguesCoelhodoAmaral）於1863年12月28日公告，飛南第伯爵（BernardinodeSennaFernandes）以他自己和澳門各個族群的名義向他提出授權建立這所女校，公告並附錄輔政司（後稱“民政廳”）署款的女童學校章程。章程顯示該校辦學週期為四年，續辦須視乎認捐和籌措所得資金而定，飛南第伯爵獲推選為司庫，捐獻名單上共有8名人士。學校的教育工作由來自聖保祿修道院的法籍修女主持，開設的科目包括天主教教義、閱讀、書寫、計數、縫紉、禮儀規則、歷史、地理以及天文學概論，同時開設法文課程，如條件許可6.“CasaD'Educação”,BGM,1860.4.7,Vol.6-No.18,p.72.
90將開設英文、音樂以及繪畫課程。又該校開設的葡文課程將僱用一名葡萄牙本土教師。又學校限收學生100名。71892年成立聖母無原罪保護協會，目的是維持或資助這所女校。8就該校於1864至1871年的收支所見，該校部份資金來自上海和澳門的義賣，另有部份來自香港。9該校曾於1870年關閉，1872年重開，最終因法籍修女離開澳門而於1894年解散，餘下的基金用作開辦一所工藝學堂（escoladeartesooficios），該校的職業教育包括鞋匠、裁縫、皮匠、印刷、書籍釘裝、機械和繪圖七項。10（二）聖羅撒書院聖羅撒培幼院（RecolhimentodeSantaRosadeLima）這個名字始見於1782年，它源於1726年的一所孤女院。1112聖雲仙保祿仁愛修女會（FilhasdeClaridadedeS.VicentedePaula）於1848年12月21日開始管理聖羅撒培幼院，並為女童提供教育，後根據1856年10月2日法令，該培幼院被列作聖嘉辣女修院的附屬機構13，1857年3月正式搬遷。14歐禮諾指出根據1834年廢除所有教會機構的法律，修院將隨最後一位修女離世後解散。在科爾沃於1873年5月20日的報告中15，7.“Estatutosdaescolademeninas”,BGM,1863.12.28,Vol.9-No.56,pp.225-226.8.“Estatutosda｀AssociaçãoProtectoradoCollegiodaImmaculadaConceição´”,BOGPMT,1892.5.19,Vol.38-No.20,pp.145-146.9.“ContacorrentedoCollegiodaImmaculadaConceiçãodesdeoannode1864atéocorrenteannode1871”,BPMT,1871.11.6,Vol.17-No.45,pp.182.10.“Portarias,No.123”,BOGPMT,1894.6.9,Vol.40-No.23,p.279;AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,pp.178-181,pp.251-253.11.林家駿在“澳門教區修女的工作動向與展望”一文有相同的說法，但“澳門天主教教育事業的發展”一文又有別說法，指仁慈堂於1718年開設孤女院，收容無靠的葡裔女童，1737年因經費無着關閉，1792年施利華主教（D.MarcelinaJosédeSilva）再創辦一所孤女院，後改名為聖羅撒培幼院。二文均見《澳門教區歷史掌故文摘（一）》，澳門天主教教務行政處編制，1989年，原件無頁碼。12.龍思泰（AndersLjungstedt）：《早期澳門史》，吳義雄等譯，北京，東方出版社，1997年，第54頁。13.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979(Macau:DSEJ,1999),pp.64-65.14.ManuelTeixeira,MacaueaSuaDiocese(Macau:TipografiaSoiSang,1961),Vol.3,pp.511-523.15.“No.28”,BPMT,1873.7.12,Vol.19-No.28,p.111.
91他也指出要儘快制定並且實施聖羅撒書院的規章制度和辦學章程，並提及當聖羅撒的修女去世之後，該校將成為普通性質的學校而非教會性質的學校，所有的教職員工都必須是葡萄牙籍女性。該修院最後一位修女於1875年離世後便告解散。16修院被撥作國有資產，聖羅撒書院的章程於1875年2月18日正式生效。按章程規定，聖羅撒培幼院在聖嘉辣修院的建築內繼續辦學，為女童提供教育，並命名為聖羅撒書院。171875年12月11日，該校正式開學18，教區主教並為該校開學致辭。19據1875年8月21日通過的聖羅撒書院的內部條例，規定該校將提供初等和中等教育。初等（又或小學級）教育分兩級，第一級共四項課程，分別為：（1）讀、（2）寫、（3）整數和分數的四則運算、（4）天主教教義和教義問答。第二級共六項課程，分別為：（5）葡文文法入門及分析原理、（6）葡萄牙歷史、（7）地理概述及葡萄牙和海外各省地理學、（8）禮儀基礎、（9）基礎算術與法定重量和度量衡制度的講解和運用、（10）繪畫及其在日常生活中的有效應用等。中等（又或中學）教育共7項課程，分別為：（1）葡文及葡文文法、（2）法文、（3）英文、（4）新約和舊約聖經、（5）繪畫及其在日常生活中的有效應用、（6）聲樂和琴學，以及（7）體操、衛生和家政等。除了這些科目，學校的教學還包括女紅的內容，對象是家庭不太富裕的一些班級。201903年，瑪利亞方濟各會修女接掌校務，1910年後葡國成立共和國後被逐。2116.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.186.17.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,pp.181-182;“EstatutosregulamentaresparaocollegiodosexofemininonacidadedeMacau”,BPMT,1875.2.20,Vol.21-No.8,pp.35-37.18.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.182.19.“Discursoproferido...governadordobispadod’estadiocese…ensinodaaberturadoCollegiodaSantaRosadeLima”,BPMT,1875.12.11,Vol.21-No.50,pp.209-210.20.“RegulamentointernodoCollegiodeSantaRosadeLima”,BPMT,1875.8.21,Vol.21-No.34,pp.143-145;BPMT,1875.8.28,Vol.21-No.35,pp.147-150.21.林家駿：“聖羅撒學校建校沿革簡史”，《澳門教區歷史掌故文摘（一）》。
92（三）聖若瑟修院聖若瑟修院（SeminárioSãoJosé）始建於1728年。1762年葡萄牙下令驅逐耶穌會教士，修院被迫關閉。修院於1784年復辦，1845年法國遣使會修士離開後，修院又遭解散，直至1862年才又再重新招收學生。221870年聖若瑟修院規劃重組，修院重組後的宗旨，其一為教育並培養神職人員，尤其是華籍學員，為傳教會和教區教堂的使命服務；另一為對無意於學習神學知識的學員提供中等教育。修院設兩套課程：一是預備課程，其中包含中學課程；二是高級課程，主要教育方向為神學。23就1872年8月29日聖若瑟修院的公告所示，修院的委員會同意所設置的商業簿記課程必須包括數學、簿記和銀行業務，學員並須學習漢文（廣州話、北京話、漢文語法和翻譯、中國文學），共有三名教員。241881年12月22日的政令，澳門聖若瑟修院以“澳門聖若瑟修院中學”（Seminario-lyceudeS.JosédeMacau）的名字進行重組編制，又規定航海和商業課程繼續隸屬於修院。251885-86學年，除了初等和中等的基礎教育班外，更有為華籍學生開設的葡文課程班。1888-89學年，附屬有商業學校（EscolaCommercial）和中心學校（EscolaCentral）。商業學校有中文課程和英文課程（分三級），參加期末考試的人數分別為6人和45人；中心學校並設有中等的基礎教育班（初中高三班共112名學生）。261870年9月20日的政令第14條，規定學校的校長、教師和教務長都必須由葡籍教士擔任。由於此舉或將導致修院的課程無法開辦，故社會上一些有識之士曾聯名為耶穌會神父向澳督請願，耶穌會的神父之後繼續留任了一年，但學生數量從前一年的377人減至270人。187122.湯開健：《天朝異化之角:16-19世紀西洋文明在澳門》，廣州，暨南大學出版社，2016年，第901-925頁。23.“ReorganisaçãodoSeminariodeS.JosédeMacau”,BPMT,1870.11.28,Vol.16-No.18,pp.199-201.24.“SeminariodeS.José”,BPMT,1872.8.31,Vol.18-No.36,p.158.25.PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau,p.240;[Semtítulo],BPMT,1882.3.4,Vol.28-No.9,pp.60-61.26.“Resultadodosexamesfinaesdosalumnosd'esteseminarioedasescolasannexasrelativoaoannolectivode1888a1889”,BPMT,1889.9.19,Vol.35-No.38,pp.299-302.
93年8月修院來了新的教師，替換了耶穌會的教士。27修院的教學水平因耶穌會教士的離開而下降，1870年，除了走讀生以外，修院只有15至16名華籍學生和4至6名土生葡人學生，1881年修院只有40名寄宿生和28名走讀生。文德泉引用市政廳的警告，大意是聖若瑟修院這所機構已退化為完全無能的學校。28291890-1910年間，聖若瑟修院重新由耶穌會神父管理，發展有新形勢，直至共和國政府1910年10月8日的政令又再度驅逐耶穌會的教士。30（四）澳門土生教育協進會由於聖若瑟修院改組的情況，土生葡人自行成立了澳門土生教育協進會（AssociaçãoPromotoradaInstrucçãodosMacaenses），並於1878年在聖若瑟修院內建立商業學校。311871年9月29日該會起草的首份章程，明確指出要建立一所商業學校（collegialcommercial），一個能保障穩定和滿足土生葡人願望的教育和教學的場所。32由於在5年期限內仍未能建立這所商業學校，協進會曾採用補貼形式資助聖母無原罪學校，條件是由該校免費接收10名走讀生。1881年，聖若瑟修院改組，附設商科，商業學校與聖若瑟修院中學合併。澳門市政廳於1901年創辦商業學院（InstitutoCommercial），五年的課程，包括：（1）葡文；（2）法文；（3）德文；（4）英文；（5）中文；（6）算術；（7）自然科學；（8）地理；（9）世界史概論，中國史並特別注重政治和商業往來，本國的歷史；（10）書法和商業簿記；（11）商業：商業地理、商業算術、簿記及商業信劄；（12）商法和政治經濟學等科目。協進會創辦的商業學院遷出聖若瑟修院，開始在利宵27.PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau,pp.228-234.28.“Resultadodosexamesfinaesdosalumnosd'esteseminarioedasescolasannexasrelativoaoannolectivode1888a1889”,BPMT,1889.9.19,Vol.35-No.38,pp.299-302.29.PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau,pp.228-234.30.PadreManuelTeixeira,AEducaçãoemMacau,p.242；林家駿主教：“澳門聖若瑟修院簡史”，《澳門教區歷史掌故文摘》。31.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.66.32.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.168;“No.51”,BPMT,1871.10.2,Vol.17-No.40,p.160.
94中學的校舍繼續辦學。331903年10月7日第92號劄諭將商業學院的大部份學科併入利宵中學。34鑒於這種情況，協進會曾向聖若瑟修院求助，但未能成功，該會開始尋求重建從前的商業學校。1915年10月25日一所實用英文學校誕生了，辦學地點就在夜姆斜巷，學校的課程分4個級別，科目包括英文、商用基礎數學、地理、簿記、商業（含商業理論、商業實踐、商務辦公和商務信函等內容組成）、書法、速記和打字。1919年12月9日，協進會的指導委員會議決將商業學校命名為伯多祿商業學校。35三、1900年前後澳門的公共教育《澳門憲報》曾以表格形式刊登截至1905年1月31日澳門公共教育的數據。首先是澳門的傳教會（missões）所辦理的一些學校，當中包括嘉諾撒修女（IrmãsCanossians）辦理的三所學校：一為仁愛會（CasadeBeneficencia），合共215名學生（葡籍走讀生42人，葡籍寄宿生78人，華籍寄宿生95人），一為恒毅書院（CollegiodePerseverança），只有26名女學生（15名為葡籍，11名為華籍），一為望德堂的女校（EscoladeMeninasemSãoLázaro），共74名學生（13名為葡籍女孩，61名為華籍女孩）。此外就是望德堂的男校（EscoladeRapazesemSãoLázaro），共47名華籍學生，聖羅撒書院（CollegiodeSantaRosadeLima），共97名學生。之後就是議事公局（LealSenadodaCamara）的學校，包括男子中心學校（EscolaCentraldoSexoMasculino），22名男生；女子中心學校（EscolaCentraldoSexoFeminino），35名女生；華童葡文學校（Escoladeportuguezparachinas），25名男生；漢文班（Auladelinguasinica），11名男生；女童英語班（Auladelinguainglzaparasexofeminino），2名女生。之後就是澳門國立中學（LyceuNacional33.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.68;“Portarias,No.59”,BOGPM,1901.8.10,Vol.1-No.32,pp.186-188.34.“Portarias,No.92”,BOGPM,1903.10.10,Vol.3-No.41,p.319.35.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,pp.172-173.
95deMacau，即利宵中學），學生似乎就只有19名；聖若瑟教區修院（SeminárioDiocesanodeSanJosé），學生總數是388名（寄宿生205人，走讀生183人）；耶穌聖心方濟書館（EscoladeS.FranciscoXavier），在冊學生127名，在讀73名。至於氹仔和過路環（路環）的市政委員會，學校分市政和私立兩類，氹仔7所，共173名學生（男生145人，女生28人），過路環6所（1所已關閉），共75人（男生45人，女生30人）。3637表格中與氹仔和過路環這兩個地區並列的還有D.João，有2所市立學校，共27名男生。補充一點，氹仔的7所學校，其中一所是由嘉諾撒修女辦理的，28名女學生。38（一）一些學校的情況關於19世紀末期澳門的教育情況，劉羨冰在《澳門教育史》曾綜述來自一份1890年的澳門目錄上的資料。39查該目錄“政府及一般行政部門”項下見“義學公會”（ConselhodaInstrucçãoPública），據原文應即公共教育委員會，而該公會的主席正是澳督。又“學校”項下見：（1）若瑟堂書院（SeminariodeS.José）。該書院除校長和副校長外，另有14名教師和其他職員，從教師的職稱看來，這學校設有的學科包括教會歷史、神學、數學、葡文、拉丁文、繪畫、音樂等，其中有為華籍學生開設的葡文和拉丁文，有為華籍和非華籍學生開設的粵語，也有初級小學。（2）義學（Escolaspublicas），分別有設在“大堂區”（FregueziadaSé）的男子學校和女子學校，在風信堂區（FregueziadeSãoLourenço）的女子學校，以及一所航海學校（EscoladePilotagem）。各校只有一位老師。36.“氹仔過路灣政務廳”早於1882年7月曾獲准在氹仔和過路灣各設一所義塾以華文教導貧困家庭的男童。37.[Semtítulo],BPMT,1882.7.29,Vol.28-No.30,p.258.38.“MissõesdeMacau”,BOGPM,1905.3.28,Vol.5-No.12,Supplemento,pp.99-102.39.DirectoriodeMacauparaoannode1890(Macao:TypographiaCorreioMacaense,s.d.),p.6;pp.36-40.劉羨冰：《澳門教育史》，北京，人民教育出版社，1999年，第10頁。
96（3）囉吵唎嘛女書院（CollegiodeSantaRosadeLima）。（4）初學義塾（EscolaCentraldeinstrucçãoprimária），設有兒童班和高班。（5）通商義學（AssociaçãoPromotoradaInstrucçãodosMacaenses）。（6）澳門通商義學（EscolaCommercial）。（7）華童學習西洋文義學（EscolaPublicadaLinguaPortuguezaparaosChinas）。據1891年10月統計，1890-91學年澳門初等和中等學校的人數共818人，聖若瑟書堂有403人，上述第（2）項的兩所男校和一所女校共計87人，囉吵唎嘛女書院有140人，初學義塾188人。40而第（2）項所提及的兩所女子學校和男子學校於1871年11月18日由澳門政務委員決議成立的，當時飛南第伯爵曾向澳督蘇沙（SérgiodeSousa）提供自己在聖安多尼區物業的一個房間開設該男子學校。41憲報上曾刊登相關學校的考試成績，顯示1877年和1878年男子學校在冊學生分別為34名和36名，風順堂區的女子學校在冊學生分別為16名和29名。421881年和1882年，男子學校在冊學生分別為33名和13名，風順堂區的女子學校在冊學生分別為55名和50名，大堂區的女子學校在冊學生分別為33名和40名。43兩所女子學校於1895年以後合併為“女子中心學校”（EscolaCentraldoSexoFeminine），以風順堂區的校40.“Mappaestatisticodasescolasdeinstrucçãoprimariaesecundariad’estacidadonoannolectivode1890á1891”,BOGPMT,1891.12.17,Vol.38-No.51,p.410.41.“No.67”,BPMT,1871.12.4,Vol.17-No.49,p.195;[Semtítulo],BPMT,1871.12.25,Vol.17-No.52,pp.208-209;AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,pp.65-66.42.“Mappadasresultadasdoexamefinal”,BPMT,1877.8.11,Vol.23-No.32,pp.143-144;“Mappadoresultadodosexamesfinaes”,BPMT,1878.8.24,Vol.24-No.34,p.135;“Mappadoclassificçãodoexamefinal”,BPMT,1878.8.24,Vol.24-No.34,p.135.43.“AulapubliciadacidadedeMacau”,BPMT,1881.8.27,Vol.27-No.35,pp.245;“EscoladoensinoprimárioelementardosexofemininodaFregueziadaSé”,BPMT,1881.9.3,Vol.27-No.36,p.260;“EscolapublicadeinstrucçãoprimariadacidadedeMacau”,BPMT,1882.8.26,Vol.28-No.34,pp.297-298;“EscolaspublicasdeinstrucçãoprimariadacidadedeMacau”,BPMT,1882.8.19,Vol.28-No.33,p.287.
97址為校舍。441882年8月5日，澳門地區行政委員會審閱並通過1882-1883年財政補充預算，該預算是在大堂區為男童建立一所基礎初級教育學校，為土生葡人提供葡文的基礎教育，學校命名為“公局義學”（EscolaMunicipal）。451882年9月1日，公局義學正式成立，地址是板樟堂17號。46關於第（4）項，就1884年的校長報告所見，男子中心學校（EscolaCentral）於1883年9月正式開學，提供初級教育，中心學校共有教師4名，在冊學生175名（見圖1）。學校分高等和初等兩個級別，每個級別再分高、低兩個班，低年班再分高低兩部，但第一年並無高等級別的高年班學生。初等級別有89名，後來加招41名，但最後參加考試只有121名。47圖1：1883-84學年中央學校統計表這一所男子中心學校實由當時的四所初級教育學校合併而成。48第（5）項即土生教育協進會，或名振興學會，該會資助的商業學校始於1878年，下設一指導委員會，而第（6）項的通商義學應在聖若瑟修院內辦學，課程主要是實用英文和中文49；1888-89學年參加期末考試的，中文課程6人，英文課程三班共45人。50關於第（7）項，1883年10月6日澳門政府曾公告在三巴仔街第1號屋開設教習葡文的義學，44.“Portaria,No.114”,BOGPMT,1895.8.10,Vol.41-No.32,p.340.45.“OrçamentosuplementardoLealSenado”,BPMT,1882.8.5,Vol.28-No.31,p.265.46.“Edital”,BPMT,1882.8.26,Vol.28-No.34,p.298.47.RelatóriodoDirectordaEscolaCentral”,BPMT,1885.9.24,Vol.31-No.38,pp.401-403.48.“RelatóriodoDirectordaEscolaCentral”,BPMT,1885.9.24,Vol.31-No.38,pp.401-403.49.AurelianoBarata,OEnsinoemMacau,1572-1979,p.66.50.“Resultadodosexamesfinaesdosalumnosd'esteseminarioedasescolasannexasrelativoaoannolectivode1888a1889”,BPMT,1889.9.19,Vol.35.-No.38,pp.299-302.
98華籍兒童可以報名入讀，10月22日開學，上課時間為上午9：30至下午2：30。511886年一所全新的校舍落成，當時聘有一名教師，除葡文課程外，曾計劃開設葡萄牙法律課，以及與葡萄牙文明和歷史相關的課程，希望學生可以進入當時正在建設的中學教育體系，以及日後往葡萄牙的大學進修52，1884-1886這三個學年的人數分別為66、59和37名。53上述學校的中文名字，除航海學校以外，全都來自原件的中譯，“義學公會”、“若瑟堂書院”和“羅沙利麻女書院”等中譯名字早見於1877年的憲報，當時列作澳門公共機構名稱。54又上述的資料剛好可與1897年《知新報》上的資料參照。19世紀末，澳門當時的人口不到八萬人，華人74,568名，葡人有3,898名（澳門土生3,106名，本國615名，其他葡屬地出生177名），別國人有161名。當時澳門與教育相關的“義事”，包括有“初學義塾”4所，“澳門通商義學館”1所，“華童習葡文義學館”1所，“書院”2所，另外還設有“義學公會”。551890年和1897年間澳門的公共教育沒多大分別，但這期間澳門政府於1893年7月27日簽署成立利宵中學的法令，學校於1894年9月28日開始正式運作。56利宵中學首任校長為高詩華（JoséGomesdaSilva），初期設於崗頂聖奧斯定堂（conventodeSantoAgostinho）舊址內57，1903年因發生坍塌，遂遷至峰景酒店。1909-1910年有18名學生就讀於普通中學課程，19名就讀商科。5851.“Annuncio”BPMT,1883.10.6,Vol.29-No.40,p.346.52.“DiscursoproferidoporS.Exa.oGovernadornainauguraçãodacasaparaanovaEscoladePortuguezparaosChinas”,BPMT,1886.10.7,Vol.32-No.40,pp.381-382.53.“Mappadosalumnosquefrequentaramasescholasdeinstruccaoprimaria”,BPMT,1886.9.16,Vol.32-No.37,p.367.54.“NomesdasrepartiçõespublicasdeMacau”,BPMT,1877.5.12,Vol.23-No.19,p.78.55.“東方商埠述要”，《知新報》，光緒二十三年（1897）七月十一日，第29冊，第18頁。56.JoãoF.O.Botas,LiceudeMacau(1893-1999)(Macau:n.p.,2007),p.25.57.“Portarias,No.92”,BOGPMT,1894.4.14,Vol.40-No.15,p.154.58.潘日明：《殊途同歸》，第182頁。
99（二）公共教育改革的規劃曼努埃爾•桑帕約（ManuelTeixeiradeSampaioMansilha）於1908年10月接任澳門的輔政司，在“對澳門應採用之教育的己見”提到澳門教育的問題，他指出澳門與其他殖民地呈現不一樣的特徵，這裡有自己的生活方式，居民大多為華人，並且保持着自己的風俗習慣和傳統。關於澳門的教育應該針對澳門的華人抑或是少數的葡萄牙人這個問題，他認為是後者。他指出任何一所提供教育的機構，應選擇實用性教材，培養學生進入商貿、工業以及文秘工作領域。中學並不是實現澳門高等教育目標的合適機構，因為自1894年至1907年間，中學入學人數只有174人，1900-1907年間入學率大幅降低，1902和1903年更是沒有學生入學，1906至1907年並無學生畢業，然而政府卻花費大量金錢。桑帕約建議認為應響應遠東地區對商業活動和商業行業的特殊需求，參考國外同類學校所教授的知識，在澳門建立了一所提供商科教育的高等商科學校。高級商科課程應包括初級、預備級和高級課程三個級別：初級——向學生教授在小學一二年級教授的概念和基礎知識；預備級——對學生進行必要的預備教育，使他們對第三階段學習的複雜知識有簡單的理解和掌握；高級課程——向學生教授商業活動中必要的先進、複雜的知識，使他們能夠輕鬆地在商業領域獲得工作崗位，如商號的會計、經理、主管，銀行職員，工業或商業公司的職員等等。591914年7月11日《澳門憲報》第160號劄諭，政府任命委員會“議覆改良澳門學務之規劃”。同年7月30日完成的報告，劈頭便指出澳門公共教育的問題應採取緊急和徹底的措施。報告指澳門說英文的人多於說葡文的人，土生葡人在私立的商業學校就讀一至兩年便能正確流暢地書寫英文，卻幾乎忘記了在小學學到的有限的葡文。依照葡國中學課程的中學對於澳門的土生葡人而言並不符合他們謀生的需要，結果是利宵中學幾乎沒有學生，反而一些私立學校由於其組織形式更59.ManuelTeixeiradeSampaioMansilha,“OmeumododeverácercadainstruçãoquedeveserministradaemMacau”,DocumentosparaaHistóriadaEducaçãoemMacau(Macau:DSEJ,1996-1998),Vol.1,pp.55-62.
100能符合土生葡人的願望和潮流而額滿，無法接納更多的學生。該報告點出利宵中學在運作上的一些問題，諸如教師的變動，特權的存在，尤其學校一直採用臨時和代理教師的制度。其評語是澳門的高中從來沒有在真正的監督下進行。報告指出1901年8月10日在《澳門憲報》宣佈成立的商業學院，在14個年頭以後就只有一名學生畢業。報告舉出不少原因，主要包括：課程並不包括那些現在的商業課程中所必不可少的重要課程，幾乎無法使學生學到有關商業實踐的相關知識；一至五年級的學生同時學習兩門課違背了教育學的基本規律；商業課程被設計成高中課程的附庸，本末倒置；在高中教育的規則下進行的商業課程導致課程的時間和教育活動安排極其混亂；缺乏相關教育的教學材料；教師招募不力；高中教育與商學院教育之間缺少必要的銜接等等。報告也指出不應放棄對華籍兒童的葡文教育，為了讓華籍兒童來學習，必須同時教授中文和葡文。該會提出多項關於教育改革的建議，其中包括：建立一個現代基礎下的女性教育體系，填補女性在文學、道德和家庭教育的空白；針對華籍兒童建立足夠的葡文學校；建立一套行之有效且規則嚴密的監察制度；給予受聘的教師主導權，給他們分配足夠任務，合理發放工資。60（三）葡國十月革命後的澳門教育1910年，澳門的人口為74,866人，居於陸上者55,825人，居於水上者19,041人。按國籍分，華籍71,021人，葡籍3,601人，其他外國籍244人。數字較1896年同期人口調查少三千多人，當中數字顯示居水上的人數增加，氹仔和過路灣居民大幅減少，土生葡人因離開學堂後往香港、上海和中國各口岸謀生，故人數也大為減少。611910年葡國發生十月革命，澳門的葡兵迫驅教徒，當時澳門的居民也紛紛乘搭省港輪船遠避，又或前往附近各鄉，政府因擔心居民遷避影響經濟，曾經由華政廳發出告示：（1）政府保公眾十分平安；（2）政府保各華商身家性命財產。6260.“Relatóriodacomissãodereforma”,DocumentosparaaHistóriadaEducaçãoemMacau,Vol.1,pp.75-99.61.“澳門戶口”，《香港華字日報》，1911年7月10日。62.“Edital”,BOGPM,1910.12.3,Vol.10-No.49,p.431;“鏡海餘波”，《香港華字日報》，1910年12月3日。
101十月革命推翻了八百多年的皇室政權，建立葡萄牙第一共和國，但澳門高舉紅綠二色民主國旗後，士兵卻脅迫澳督執行驅逐教士和修女的政令。63香港報載1910年11月共13名“紫宵教士”（即耶穌會教士）離澳赴港，其中兩名神父計劃到叻（新加坡）後寄居葡人教會，其餘或到高氈（Cochin），或到比路機奧。64又《孖剌西報》除報導事件外，更訪問了威廉•阿克懷特（WilliamArkwright）神父，當中並談及澳門教育的一些情況。如聖若瑟修院有100名寄宿生，150名走讀生，但聖若瑟修院並非澳門唯一為男生而設的學校。澳門另有一所利宵中學，該校有12名教師，卻只有十多名學生。又有一所市政廳資助的英文學校，教師名GeorgeFranklinNightingale。訪談中也提及澳門修女辦理的兩所女校，一為聖嘉辣修院（SantoClaraConvent），為高級教育而設，另一為聖安多尼堂（SantoAntonioConvent），為窮人孩子而設。65部份嘉諾撒修女離開澳門以後，澳門政府曾委派貝山耶（CamiloPessanha）、羅嗹嗉（EduardoGyrilloLourenço）和面尼士（AlvaroCesarCorréaMendes）三人組成的委員會調查“黑巾姑娘”（即嘉諾撒修女6667）所管理的育嬰堂和老人院等善堂事務。關於教育方面，該會查得有三巴門坊的姑娘堂、瘋人廟側之學堂、氹仔之學堂、育嬰堂、望廈方濟各•沙威學堂，另有在過路灣的學堂。“善堂有義學兩間，其一是進教會者，有118名學童，不在堂住宿。氹仔亦有一間，有50名學童”，其餘“花王廟之義學、望廈之義學，所有學生凡住堂早已搬出，內有18名不是華人。而三巴門善堂華學生30人，方濟各•沙威學堂學生27人，均搬出澳外。另望廈義學有華學生3人，花王廟義學華學生21人遷往育嬰堂。……至於住宿善堂內之學生，查明有58名，不是華人，已回住家。另三巴門住堂之華學生33名及望廈住堂[華]學生3人，亦均回家”。上文提及的“姑娘堂”即育嬰堂；“三巴門”即63.“澳門兵變詳紀”，《申報》，1910年12月10日。 64.“教士行矣”，《香港華字日報》，1910年11月24日。 65.“TheJesuitsfromMacao”,HongKongDailyPress,1910.11.21,p.266.當時澳門修女有黑白頭笠之分，黑頭笠者主要管理花王廟和育嬰堂。 67.“教士理應分別去留”，《香港華字日報》，1919年12月5日。
102聖安多尼教堂，或稱花王堂，又或稱花王廟；“瘋人廟”即望德聖母堂；望廈方濟各•沙威學堂即“耶穌聖心方濟書館”。報告並建議華人學生可往華人義學就讀，而華人或非華人均可往議事公局的義學。至於女生則可往尼姑廟李瑪學堂和政府的學堂。68《澳門憲報》1915年5月第98號劄諭，澳葡政府為各學堂設立共和國獎（PremioRepública），規定給予成績最好的學生，這些學生包括：（1）利宵中學的學生，當中含一般課程和附加的商業課程的學生；（2）市政學校（EscolasMunicipais）的學生，合共三所，即男子中心學校、女子中心學校和華童葡文學校；以及（3）民主學校（EscolaRepública）的學生。69根據黎登醫生（Dr.AntónioNascimentoLeitão）1923年檢查澳門學校衛生的報告，可以準確知道澳門當年共有118所學校，報告區分出12所葡文學校和106所中文學校，當中有14所不屬華人辦理的學校：（1）利宵中學，51名學生（男38名，女13名）；（2）聖若瑟修院，466名學生（寄宿生123名，走讀生343名）；（3）慈幼會，寄宿學生220名；（4）仁愛會（嘉諾撒），學生217名（含33名男童），129名寄宿學生；（5）伯多祿商業學校，學生68名，當中39名為女生；（6）男子中心學校，學生108名；（7）女子中心學校，學生110名；（8）聖羅撒書院，學生125名，當中11名為男生；（9）幼稚園，學生55名，當中20名為男生；（10）中葡女子學校，學生75名；（11）民主學校第一校，100名男學生；（12）民主學校第二校，在冊學生38名；（13）望德堂學校（女校），學生70名，當中6名為男童；（14）望德堂學校（男校），學生86名。70合計1789名學生。（四）天主教教會為兒童提供的免費教育高若瑟主教於1925年2月曾就教區對於兒童的保護工作提交報告，其中有為孤兒和貧困兒童提供上課學習的教室，這些學習的68.Relatório”,BOGPM,1911.1.28,Vol.11-No.4,pp.45-46.69.“Portarias,No.98”,BOGPM,1916.5.6,Vol.16-No.19,p.251.70.“EscolasdeMacau,Relatóriodainspecçãosanitária”,BOGPM,1924.2.9,No.6,pp.91-95.
103場所包括設在修院的聖若瑟書院（ColégiodeS.José）、聖母無原罪孤兒院（OrfanatodaImaculadaConceição）、仁愛會（CasadeBeneficência）、育嬰堂（AsilodeSantaInfância）、聖羅撒書院（ColégiodeSantaRosadeLima）、聖方濟各會（CasadeS.FranciscoXavier）、望德聖母堂學校（女校）、望德聖母堂學校（男校）、氹仔的男子學校、氹仔的女子學校，以及路環的男子學校。聖若瑟書院分為兩個部門，其中是專為培養教會教士，另一主要負責商業方面的教育。商業部門的學生大都是土生葡人和華人學生，該課程共有187名學生（4名歐洲人，40名土生葡人，129名華人，7名東帝汶人，4名秘魯人，2名印度人和1名荷蘭人），幾乎所有學生都十分窮困，在學校裡接受免費教育。該學校另有負責寄宿學生的部門，另外還設有一所孤兒院，收留並為葡萄牙人及其後代的孩子提供教育。聖母無原罪孤兒院是一所職業技術學校，由慈幼會辦理，有220名學生在校寄宿，校內學習全都免費。學校始建於1906年，除了教授中文和葡文外，還提供職業技術的學科，包括制鞋、裁縫、印刷、圖書裝訂、木匠、細木工藝和音樂等。仁愛會始建於1877年，是專門收容和教育女子的學校，該校根據年齡和條件將學生分成不同部門。該會有兩個寄宿學校和兩個孤兒院，寄宿學校共111名學生，兩所孤兒院，分別為土生葡人兒童和華籍兒童而設，共135個孩子，他們可以學習一些文化和專業方面的知識。育嬰堂也是一所慈善機構，該機構主要收養被父母遺棄的華籍孩子。聖羅撒書院也是一所兒童救助機構，該學校免費為120名華籍和葡國籍的女孩提供教育。聖方濟各會是一所華籍殘疾兒童的收容所，同時還設有專門為殘障兒童而設的部門。除了以上的學校和機構外，在澳門還有兩所望德聖母堂學校，學校共有93名貧困學生；另外還有兩所學校設在氹仔，共有114名學生，還有一所路環的學校，共有25名學生。這些學校為華籍的兒童提供免費的教育。7171.“RelatóriodoBispodeMacau”,DocumentosparaaHistóriadaEducaçãoemMacau,Vol.1,pp.282-285.
104四、小結本文的重點在於整理19世紀末至20世紀初期澳門非華人辦理的教育，可以更仔細地看到傳教士對於澳門教育的影響。72聖母無原罪書院和聖羅撒書院主要為孤女和遭遺棄的女童提供教育，聖若瑟修院則為男性提供教育，其中一個目的是要培養華籍的神職人員。1870至1910年間，耶穌會教士曾兩度被迫離開澳門，這對於土生葡人和部份華人的教育產生一定的影響。前一事件更促成澳門土生教育協進會的成立。澳門政府曾為土生葡人和華籍兒童提供葡文教育，但當時的公共教育存在不少問題，時任輔政司桑帕約便曾提出教育的問題以及建議，總括一句就是要顧及土生葡人謀生的需要。政府於1914年刊憲委任專責委員，以圖改良澳門的公共教育，有意思的是其中一項建議是要為華籍兒童建立足夠的葡文學校。可以肯定的是，當時的公立教育並非為華人而設，而天主教學校則為不少窮困家庭的學生提供了教育的機會，兼且還是葡式的教育。由於澳門的人口以華人為主，所以私立中文學校的數量相對突出，這部份將另文整理。72.夏泉，〈晚清澳門教會教育研究〉，《澳門研究》第17期（2003年6月），第181-191頁。
253Administraçãon.º124,vol.XXXII,2019-2.º,253-256ASummaryofStudiesonImprovingtheGovernanceCapac-ityofMacauSARGovernmentLouShenghua(pp.109)ThegovernancecapacityoftheMSARgovernmentisgenerallyqualified.Amongthem,theabilityofpromisinggovernmentisthebest,andthecapacityoftransparentgovernmentandresponsiblegovernmentneedstobeimproved.ThecurrentcomprehensivegovernancecapacityoftheSARgovernmentisstillnotstrong.Thecapacityofsocialgovernance,economicadjustment,crisisresponseandinter-regionalcollaborationisweak.Furtherimprovingthegov-ernancecapacityoftheMSARgovernmentcanstartfromthreeaspects:thegovernment'sexternalcapabilities,internalcapabilities,andthefactorsthataffectitscapacity.Itshouldbesaidthatthestudyonimprovingthegovern-ancecapacityoftheMSARgovernmenthasachieved,andtherearealsosomeshortcomings.Inthefuture,itisnecessarytostrengthenresearchindisadvan-tagedareas,enhanceresearchtargeting,integrateacademicresources,andimproveresearcheffectiveness.Thecurrentresearchstatus,keyissues,andresearchteambuildingofthemoderatediversificationofMacao'seconomyShengLi(pp.135)ThediversificationofMacao'seconomyisnotonlytheconsensusofthecentralgovernment,theSARgovernment,expertsandscholars,butalsotheinevitablechoiceforMacaotodevelopandintegrateintotheconstructionoftheGreaterBayArea.Sincethereunification,Macaohasgonethroughnearly20yearsofeconomicdiversificationdevelopment.However,comparedwithpractice,academicresearchonthisissuehaslaggedbehind.Thispaperanalyzesthecurrentresearchstatus,keyissuesandresearchteambuildingoftheeconomicdiversificationofMacaoandhopestoprovidesomeinspirationandreferenceforfuturepolicyformulationandacademicresearch.Firstofall,therearenotmanyChinesepublicationsontheeconomicdiversifica-tionofMacao.Andthesestudiesareusuallynotthatthorough.Atthesametime,theseresearchesareusuallyledbythegovernment,andscholarsarenotmotivatedtoinitiateresearch.AnditisworthnotingthatsomeEnglishliteratureofeconomicdiversificationofMacaobeguntopublishinthetopinternationaljournals.Althoughthenumberofpublicationsissmallercom-paredwithChineseliterature,theiracademicqualityisveryhigh.Secondly,
254thecurrentresearchonMacao'seconomicdiversificationinvolvessixkeyis-sues:thenecessityofdevelopingmoderatelydiversifiedeconomyinMacau;thelimitsofdevelopmentofMacao'seconomicdiversification;thebreakthroughofMacao'seconomicdiversification;thebottleneckofdevelopingmoderatelydiversifiedeconomyinMacau;theweighbetweenverticaldiversificationandhorizontaldiversification;theinteractionbetweenthedevelopmentofmod-eratelydiversifiedeconomyofMacauandtheconstructionoftheGreaterBayArea.Theseissuesareallveryimportantanddeserveourattention.Finally,althoughtherearequitealotgovernment-organizedandproject-drivenstud-ies,thespecializedresearchteamsofeconomicdiversificationofMacauhavenotyetbeenbuilt,andfutureresearchworkstillhasalongwaytogo.TheOpportunities andInnovationCooperationforNon-tertiaryEducationin GreaterBayAreaChengCheukKee(pp.147)SincetheopeningoftheHongKong-Zhuhai-MacaoBridge,theresi-dentsofthethreeplacesmustbemorefrequent.AccordingtotheplanningoftheGreaterBayAreaofGuangdong,HongKongandMacao,thecountry'spositioningforMacaoistobuildaninternationaltourismandleisurecenter.Thecoreoftheinternationaltourismandleisurecenterisculture.Therefore,thecultivationofcultureshouldstartfromeducation.TheauthoranalyzesthecharacteristicsandadvantagesofMacaointheGreaterBayAreafromthedifferentattitudesofMacao'spopulation,economicstructureandteachinglanguage,andfinallymakessomeopinionsonNon-tertiaryEducation.Inthefutureeducationplanning,itshouldbe1)exploringtheuniqueeducationalresourcesofGreaterBayAreaandcreatingmoreopportunitiesforsustain-abledevelopment;2)continuingthelanguagepolicyandcontinuingthereputationofMacau'sworldtourismcity;3)inspiringteachinginnovationideasandhelpingStudentsintegrateintothefuture;4)Deepingthecom-municationandexchangeofNon-tertiaryEducation,andbuildaplatformforteachersandyoungpeopletowintogether.Atpresent,therearemorethan6,000teachersinNon-tertiaryEducationinMacao,allofwhichbelongtospecialmicro-group.Itisobviousthattheirmotivationisthekeytothesuc-cessoffutureeducation.Atthetimeoftherapidadvancementofthenationaleconomy,educationreformisalreadystarted.TheeducationofMacaostrivestonurturediversetalentsinthefuture.Teachersmustlearnmoreactivelyandchangethetraditionalteachingattitude.Increativeteaching,theycancoop-
255eratewiththecharacteristicsanddevelopmentoftheGreaterBayAreatopro-motethespiritofChinese.WecanenhancetheprofessionalstatusofMacaoteachingstaffandstimulatestudents'creativepotential,letMacaotobecomethe"CityofCreativeTeaching".PromotionofRuleofLawintheConstructionofDataPlat-forminGuangdong-HongKong-MacauGreaterBayArea’sSmartBayAreaFengZehuaXuZhengmin(pp.173)Guangdong-HongKong-MacauGreaterBayAreamakesuseofthe“wis-dom”technologytoconstructtheplatformofwisdomgovernmentandwisdomlife,whichishelpfultodeepenthecooperationofthebayarea,advancetheconstructionoftheruleoflawintheregion,andprovideexperiencefortheconstructionofthesmartcity-regionofotherbayareasathomeandabroad.However,therearesomeruleoflawobstacleshinderingtheconstructionofthedataplatformoftheGuangdong-HongKong-MacauGreaterBayArea’sSmartBayArea.Themainmanifestationsarethelackofsolidfoundationofruleoflawandclearauthorizationofcross-bordernetworkcooperation,therestrictionofadministrativedivisionandgovernmentindividualism,andtheInternetsegregationinthemainlandtosafeguardnationalsecurity.Therefore,undertheauthorizationofthecentralgovernment,Guangdong-HongKong-MacauGreaterBayAreashouldexplorethewayofcoordinatedlegislationtoconnectGuangdong,HongKongandMacaogovernmentaffairsnetwork,andpromotethesoftlawgovernanceofthedataplatformgovernmentaffairsnetworksecurityconstruction.IntheareaofInterregionaladministrativedis-putes,Guangdong-HongKong-MacauGreaterBayAreacanactivelyreachanagreementonmutualtrustinadministrativeandjudicialmatters.Incivilandcommercialdisputes,Guangdong-HongKong-MacauGreaterBayAreacanestablishADRmodelandconstantlyimprovethemediationsystemtodealwithdisputesarisingfromthedataplatform.ComparisonoftheHumanCapitalStatusofPublicEntitiesinMacao——AnalysisbasedonAgeandEducationAoIoWeng(pp.199)Effectivemanagementbasedonunderstandingthehumancapitalstatusofpublicentitiesisthekeytoimprovegovernment’sgovernancecapacity.To
256thisend,thispaperanalyzesthehumancapitalstatusofmostpublicentitiesinMacaowithtwoindicators:(1)theproportionofmiddle-agedandolderpublicemployees;(2)theproportionofpublicemployeeswithoverqualifieddegree.Theresultshowsthattheagestructureofpublicemployeesisgener-allyreasonablebutsomepublicentitiesareundertheriskofimbalancedagestructure,whichmayobstructinternalinnovationorexperienceinheritance.Moreover,theproportionofpublicemployeeswithoverqualifieddegreeisgenerallynothigh,howeverthedifferenceamongpublicentitiesishugeandbecomespolarized,whichindicatesthatthehumancapitalofthosepublicentitieswithextremeproportionmaybeunderutilizedorunderinvested.Tosolvetheseproblems,thepaperprovidessomesuggestionsforgovernment’shumancapitalmanagement,including:strengtheningthegenerationalman-agementbasedonthecharacteristicofemployees’agestructure;maintainingabalancedagestructurethroughrecruitmentandallocation;enhancingtherecognitionofhigherdegreeanditsutilizationinworkplace;classifyingfourtypesofemployeesbasedontwohumancapitaldimensions(middle-agedornot,over-educatedornot),andstrengtheningtheirhumancapitalmanage-mentwithdifferentemphases.EducationoperatedbyexpatriatesinMacauduringthelate19thandearly20thcenturyChengChunWaiGeorge(pp.231)ThispaperintendstoexaminetheeducationaldevelopmentinMacauinthelate19thcenturyandtheearly20thcentury.First-handmaterialsinPortuguesethatappearedinoldgazettesandthe3-volumeDocumentosparaaHistóriadaEducaçãoemMacau,includingschoolregulations,systems,cur-ricula,reports,examinationresults,statistics,openingspeechandsomeothereducation-relatedpieces,wereextensivelyused.TheauthorreviewsMacau’sbasiceducationofferedbymissionaries,Macaensesandthelocalauthoritiesduringthetime.Atthattime,schoolswereestablishedforeachgender,thoughthescalewassmall.ApartfromthosechildrenofPortugueseorigin,someschoolsalsoprovidededucationforchildrenofChineseorigin.Orphansandunderprivilegedchildrenwerenotignored.During1870and1910,JesuitswereexpulsedtwicebythegovernmentandtheconsequencestosomeextentweredetrimentaltotheeducationforMacaensesandlocalChinese.Afterall,itisevidentthatthePortuguesegovernmenthadattachedimportancetopub-liceducationreformbytheendof1910.
