1二○一八年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
2行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：高炳坤執行社長：吳志良 編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo排印：澳門特別行政區印務局印行：800本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
3第三十一卷‧第一期（總第一百一十九期），二○一八年三月目錄粵港澳大灣區與澳門的發展機遇5王福强論粵港澳大灣區建設中的區域一體化轉型11張緊跟全面管治權與高度自治權的關係研究27馮澤華 / 詹鵬瑋香港葡語教學的興衰41FranciscoPelicanoAntunes資訊素養與智慧城市建設55謝靜珍清末港澳鼠疫的防疫法例與政策比較（1894-1895）67黃雁鴻摘要197
4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
5《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，5—10粵港澳大灣區與澳門的發展機遇王福强*“粵港澳大灣區”建設是當前中國區域發展戰略中新設立的重要板塊，由此構成了中國“1+3”的整體開放格局。其中，“一帶一路”負責抓總，北中國有“京津冀協同發展”，中間區域有“長江經濟帶”，南中國有“粵港澳大灣區”。三大區域板塊共同形成了相互呼應、共同支撑的整體開放新格局。目前，該戰略規劃已經進入高層决策程序，正待審批中。從規劃研究的角度分析，作為支持港澳融入國家發展大局的重要平台，粵港澳大灣區戰略的實施將為澳門發展打開充足空間。一、粵港澳大灣區的來龍去脈“粵港澳大灣區”的概念從最初的學術討論，到為三地行政官署認可，到納入中央政府的决策議程，再到正式上升為國家戰略，是一個認識逐漸深化、內涵不斷豐富的過程。從地理概念上來說，它是指傳統珠三角九市再加上香港、澳門兩個特別行政區構成的地理單元，面積5.6萬平方公里，人口6600萬人。從行政區劃上來說，是一國境內的不同行政層級的組合，包括兩個特別行政區和內地九個地市。從治理結構上來說，是存在兩種社會制度、三個獨立關稅區、三種不同貨幣的區域。從經濟發展上來說，是經濟結構各異但聯繫緊密、開放程度不同但相互支撑，代表中國改革開放最高水平的區域。總體來說，該區域經濟實力雄厚、科研能力突出，在互補發展、制度創新、資源集聚、文化認同、優質生活等方面具有突出的優勢。但也存在區域分割、理念差異、協同性差、發展不協調等問題。*中國國際經濟交流中心產業規劃部部長。
6借用“大灣區”這個地理概念，謀劃推動整個區域高質量發展的平台，是中央政府做出的重大戰略决策。黨的十九大報告、中央經濟工作會議、習近平總書記在香港回歸二十周年慶典上的講話及李克强總理年度政府工作報告中均提出要推進大灣區建設。這標誌着粵港澳大灣區正式上升為國家戰略。在此謀劃建設粵港澳大灣區，是黨中央國務院審時度勢、科學分析研判後提出的重大决策。它首要的制度功能，是打造一個深度解决港澳問題的重要平台。通過這個平台，推動港澳融入國家發展大局，推進內地同港澳互利合作，維持港澳長期繁榮穩定，為實現祖國統一提供先例示範。其次，打造一個新平台來牽引發展。改革開放40年來，這個區域帶動、引領了中國的發展，中國經濟實力實現了躍升。40多年的發展，易於改革的領域都進行了改革，剩下的都是硬骨頭，特別是制度性突破方面。而這些正是阻礙中國融入世界經濟體系的主要原因。在此打造一個平台，通過制度差異來進行制度創新，能够形成一個新平台，牽引中國未來更高水平的發展。三是探索一種新規則。中國綜合實力逐漸增强，逐漸走入世界舞台中央，就需要參與全球經濟治理，包括全球的宏觀政策協調機制、公共產品供給機制等。而要提供“中國方案”，就要考慮國際慣例和國際規則。大灣區的香港、澳門正有這種軟環境。可以在此進行壓力測試。四是整合資源參與“一帶一路”建設。中國要構建高水平對外開放新格局，就需要統籌國際國內兩個市場兩種資源。港澳有發達的國際網絡、强大的金融支撑、先進的專業諮詢，可以為中國的“走出去”和“引進來”發揮超級連絡人的作用。另外，從更長遠的歷史維度來看，它對於建設現代化强國，實現中華民族偉大復興都具有重大意義。在新時代規劃大灣區發展，應堅持合作發展的理念，突出單向給惠導向，有效引導以形成發展合力。戰略目標包括全面推進內地同港澳互利合作、打造中國對外開放新高地、探索制度創新尋求發展新動能等。合作發展的重點包括基礎設施互連互通、建設國際科創中心、構建優質生活圈、携手參與“一帶一路”等多個方面。政策措施上，以“便利港澳居民在內地發展”為突破口，出台涉及生產、生活各個方面的支持措施。
7二、澳門的基礎條件分析區域規劃最重要的內容是戰略定位。對於澳門的發展定位，澳門制定的《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020年）》提出要建設“一中心一平台”。國家“十三五”規劃綱要提出，支持澳門建設世界旅遊休閑中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進澳門經濟適度多元可持續發展。這些定位在大灣區規劃裏應該會進一步豐富完善。考慮到大灣區內多元文化碰撞，是世界文明交流互鑒高地，結合“一帶一路”建設民心相通的戰略考量，可以將澳門作為以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。這樣，澳門就可以形成“一中心一平台一基地”的總體定位。澳門可在這個定位的前提下開展產業適度多元的相關嘗試。當前，澳門的發展面臨着一些問題：一是經濟結構單一，博彩業一支獨大綁架了澳門經濟社會的發展。二是物理空間有限，限制了產業多元化發展。三是經濟體量小，市場主體普遍缺少競爭力。四是經濟對外依存度高，抗風險能力弱。五是粵澳合作預期與現實有差距，成效未達預期。澳門也有其獨特的發展優勢。其社會發展穩定和諧，政府財政儲備雄厚，營商環境相對優良，營銷網絡遍及全球，旅遊服務業發展迅速，中央政府鼎力支持。作為東西方溝通的橋樑，它能精准聯繫內地與葡語系、歐盟、東盟等國家，推動雙多邊投資，為企業“走出去”開展投資、並購提供投融資服務。它有龐大的歸僑僑眷網絡，有葡語、粵語媒介，能增進與“一帶一路”沿綫地區的人文交流。它有雙向開放的平台優勢和資源優勢，包括中葡國家經貿合作論壇、合作發展基金、會展中心、葡語系國家人民幣清算中心等，能為內地企業與葡語國家之間的貿易投資、產業及區域合作、人文及科技交流等活動提供語言、金融、法律、信息等專業服務，可聯手內地開拓葡語和其他拉美、非洲國家市場。所有這些，為澳門參與大灣區建設打下了良好的基礎。
8三、大灣區規劃為澳門帶來了重大發展機遇澳門要突破制約，實現高質量發展，在堅持既有方向的基礎上，必須抓住大灣區發展的重大機遇，主動融入國家發展大局。從宏觀層面來看，大灣區發展為澳門提供了以下機遇：（一）可以拓展發展空間澳門人多地狹，發展空間有限。規劃研究中提出多種解决方式：一是通過“飛地”拓展空間。前期粵澳合作中設置了衆多合作平台，包括江門產業合作示範區中山粵澳全面合作示範區、橫琴中醫藥科技產業園等。這些更多是生產的平台。而此次提出發展“飛地經濟”，支持各地將該類產業園區作為“飛地”，港澳居民可以在此生產生活，並配套提供與港澳接軌的教育、醫療等服務。二是通過共建、合建、租借等方式，提供產業發展空間，包括產業園區、港口碼頭等，支持澳門產業適度多元發展。三是提出支持澳門與珠海合作開發萬山列島部份島嶼，打造世界級旅遊海島區，支持澳門做實世界旅遊休閑中心的定位。四是打開了生活的物理空間。規劃落實十九大精神，支持港澳融入國家發展大局，將從通關便利、社保對接、公共服務一體等方面入手，支持港澳居民在內地就業、生活、居留、養老。這無疑將拓展澳門居民的生活空間。（二）可以實現充分就業澳門產業結構單一，就業空間有限，青年人大部份進入博彩業上下游產業鏈中。從保持澳門可持續發展考慮，青年人應人盡其才，實現各得其所的充分就業。內地業態多元，動能充足，就業空間廣闊，渴求來自澳門具有國際視野的複合型人才，可為澳門青年創造充足就業機會。規劃研究中提出，支持在內地設立港澳青年創業就業園、創新創業交流中心等平台，鼓勵港澳青年來內地創新創業、實習見習；給予港澳居民在就業、社保、購房、旅行等方面的國民待遇，吸引其在內地就業、居住、養老；對港澳居民在內地發展所獲收益給予充分保護，探索稅制上的對接，調整現有的技術規範，爭取對來自港澳的納稅主體參照港澳納稅標準。
9（三）可以促進產業多元發展一是可做實世界旅遊休閑中心定位。僅憑博彩業單一業態難以支撑這一定位，需要從粵港澳一體化發展的角度入手，通過與內地合作來延長產業鏈條，共享大灣區旅遊資源，共同打造精品旅遊綫路，共同拓展旅遊客源市場，共同培育遊艇遊、海島遊、健康遊等新的旅遊品種，使大灣區成為蜚聲海外的國際海島旅遊目的地、國際健康旅遊目的地、國際文化旅遊目的地。二是可豐富產業業態。產業適度多元是澳門面臨的重要使命。為此提出了重點發展會議展覽、中醫藥、文化創意三個方面。但從實際效果來看並不理想。規劃研究中提出，支持澳門通過與內地合作，發展“旅遊+”業態，通過旅遊帶動批發零售、商貿、中醫藥、文化創意、健康養生等業態發展，提升澳門作為國際會議中心的地位，支持澳門培育一批具有國際影響力的會議展覽品牌，支持其舉辦與“一帶一路”主題相關的各類論壇和博覽會。（四）夯實了澳門未來的發展基礎規劃研究提出，要提升澳門國際機場功能和航空運輸能力，推動澳門、珠海機場資源共享。推動粵澳新通道、橫琴等口岸建設，構築起快速交通網絡。要完善對澳門的輸電網絡、供水（氣）管道，確保穩定、安全供應。要支持澳門利用好海域，大力發展海洋經濟，特別是要發展高附加值的藍色創新型經濟。這些，既是澳門的民生項目，又為澳門可持續發展提供了良好支撑。（五）明確了澳門可重點發展的幾個方向一是健康產業。建設健康灣區是大灣區的目標之一。研究中提出，要支持港澳服務者在珠三角設置獨資、合資或合作醫療機構及養老機構，發展區域醫療聯合體和區域性醫療中心，提供優質醫療保健服務。支持橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園等重大載體建設，共同推進中醫藥標準化、國際化，支撑中國傳統文化復興，推動中國文化走出去。為落實上述任務，澳門可以在藥品注冊、專利交易、國際貿易、產品研發方面有所作為。國家可能會比照目前最優惠的醫療支持
10政策，出台專門支持澳門發展健康產業的相關政策。預計健康產業將成為澳門未來產業發展的新亮點。二是專業培訓業。研究中提出，要推進“廣州—深圳—香港—澳門”科技創新走廊建設，支持港澳與內地共建國際化創新平台。要支持三地在創新創業、科技金融、成果轉化等領域開展合作，支持澳門建設中葡雙語人才培訓基地，建設大灣區旅遊教育培訓基地。考慮到大灣區的使命之一是支撑“一帶一路”建設，澳門可以抓住這個機遇，通過打造“大灣區旅遊教育培訓基地”，逐漸拓展培訓領域、培訓對象，最終成為“一帶一路”人才培訓基地。通過為沿綫國家提供專業技術培訓來集聚創新要素，推動大灣區與“一帶一路”雙向對接。三是金融服務業。研究中提出，要支持澳門打造中國與葡語國家商貿合作金融服務平台，建設成為葡語系國家人民幣清算中心，要支持澳門發展特色金融業務，打造綠色金融平台和藍色金融平台，研究建設澳門——珠海跨境金融合作示範區，允許相關資金大灣區跨境使用。結合澳門的產業特點，建議澳門抓住機遇，充分利用政府財政儲備豐厚、國際營商網絡發達、世界旅遊休閑中心等優勢，重點發展新型債券、科技金融、海上保險、船舶金融等特色金融業，突出綠色金融與藍色金融的概念，形成具有澳門特色的小衆金融，既培育金融服務業，也支撑大灣區實體經濟的發展。比如，通過發展遊艇保險、遊艇租賃等方式，助推高端遊艇業在大灣區發展，配合打造世界旅遊休閑中心。四、結語建設粵港澳大灣區，是港澳回歸二十周年之際出台的重大國家戰略。它為保持港澳長期繁榮穩定，特別是為澳門打開了充足的發展空間。作為一個小經濟體，澳門要實現自己的各項發展願景，就必須借勢借力，把握這一重大戰略機遇，將自身的發展有機融入到大灣區中。通過搭上區域發展的便車，融入中國偉大復興的洪流，共享祖國繁榮富强的偉大榮光。
11《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，11—26論粵港澳大灣區建設中的區域一體化轉型*張緊跟**2017年3月，粵港澳大灣區建設經由國務院總理李克强在政府工作報告中提出而上升為國家發展戰略；2017年7月1日，《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》在香港簽署。於是，一個4.0版的粵港澳合作從理論設想進入實踐運作。1由廣東省內的珠三角9市（廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、江門、肇慶）和港、澳兩個特別行政區組成的粵港澳大灣區，儘管在經濟體量和發展條件上已經具備成為國際一流灣區和世界級城市群的物質基礎2，但是，“一國兩制”下經濟、法律和行政上巨大的制度落差，使灣區城市之間在傳統的“前店後廠”分工合作模式弱化後始終難以走向真正融合，嚴重制約了預期的協同發展效應，以致融合發展將成為粵港澳大灣區建設最大的痛點。3為此，既有研究文獻分別從深化經濟合作4、拓展合作空間5*教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“港澳與內地參與式治理比較研究”、廣州哲學社會科學規劃項目“廣州鄰避衝突中的協商治理研究”。**中山大學新華學院公共管理學院教授，博士生導師。1.閔杰：“粵港澳大灣區：探索香港｀再融入´”，《中國新聞周刊》2017年24期。2.蔡赤萌：“粵港澳大灣區城市群建設的戰略意義和現實挑戰”，《廣東社會科學》2017年第4期。3.林學軍：“合作與融合：建設粵港澳大灣區的關鍵”，《第一財經日報》2017年5月18日。4.陳德寧、鄭天祥、鄧春英：“粵港澳共建環珠江口｀灣區´經濟研究”，《經濟地理》2010年第10期；楊英：“新時期粵港澳經濟更緊密合作的基本趨向”，《華南師範大學學報》（社會科學版）2016年第4期；周春山、羅利佳、史晨怡、王玨晗：“粵港澳大灣區經濟發展時空演變特徵及其影響因素”，《熱帶地理》2017年第5期；彭芳梅：“粵港澳大灣區及周邊城市經濟空間聯繫與空間結構——基於改進引力模型與社會網絡分析的實證分析”，《經濟地理》2017年第6期；覃成林、劉麗玲、覃文：“粵港澳大灣區城市群發展戰略思考”，《區域經濟評論》2017年第5期；昊肖亞紅、國世平：“粵港澳灣區內部的經濟輻射效應”，《特區經濟》2017年第8期。5.黃曉慧、鄒開敏：“｀一帶一路´戰略背景下的粵港澳大灣區文商旅融合發展”，《華南師範大學學報》（社會科學版）2016年第4期；周運源：“創新發展 精准合作建設粵港澳大灣區”，《廣東經濟》2017年第10期；崔淑琴：“提升粵港澳大灣區區域的合作領域”，《新經濟》2017年第10期。
12以及完善合作機制6角度提出了相應的對策建議。毋庸置疑，相關研究都意識到粵港澳合作需要在不斷變遷中進行相應的調適。但是，既有研究在相當程度上依然沒有脫離粵港澳互補性功能合作的既有區域一體化模式，甚至是“新瓶裝舊酒”。在新時代中國特色社會主義的發展戰略中，粵港澳大灣區建設承載着雙重目標：一方面，希望通過發揮港澳優勢以建設世界一流灣區，引領中國走向創新驅動從而增創競爭新優勢並打造中國經濟升級版；另一方面是希望將香港既有的制度優勢轉化為競爭優勢並幫助港澳融入國家發展大局，促進港澳良治和成功實踐“一國兩制”。7由於沒有完成粵港澳區域一體化轉型，缺乏共同市場建設和資源要素自由流動所必需的制度環境8、港澳服務商進入珠三角遇到十分高昂的制度摩擦成本、固守傳統的產業合作思路以及政府主導的區域合作和市場驅動的區域合作之間的不兼容等9，使得既有粵港澳合作沒有實現預期目標。因此，本文認為粵港澳大灣區建設必須改變“新瓶裝舊酒”的思維定勢，適時從功能性區域一體化轉向制度性區域一體化。一、粵港澳融合發展面臨挑戰從國際一流灣區的成功經驗來看，經濟結構開放、資源配置能力高效、集聚外溢功能强大和國際交往網絡發達是其共同特徵，所以灣區能以其引領創新、聚集輻射的核心功能而成為帶動全球經濟發展的重要增長極和引領技術變革的“領頭羊”。10為此，在大灣區建設6.張淑鈿：“粵港澳大灣區城市群建設中的法律衝突與法律合作”，《港澳研究》2017年第3期；丘杉：“粵港澳大灣區城市群發展路向選擇的維度分析”，《廣東社會科學》2017年第4期；劉璟：“粵港澳大灣區治理與合作模式探索”，《開放導報》2017年第5期。7.鄭宇劼：“國家為何在這個時點上提出粵港澳大灣區規劃”，《第一財經日報》2017年7月3日。8.陳廣漢、謝寶劍：“粵港澳合作制度變遷動力研究”，《澳門理工學報：人文社會科學版》2012年第2期。9.封小雲：“粵港澳經濟合作走勢的現實思考”，《港澳研究》2014年第2期。10.王宏彬：“灣區經濟與中國實踐”，《中國經濟報告》2014年第11期。
13中，不僅要通過灣區內中心城市帶動周邊城市共同發展，而且還要加强城市間融合發展以共同創造區域發展活力。11從歷史演進來看，由於山水相連、文化同源、語言相通，粵港澳三地的經貿、技術、信息等交流合作非常緊密，區域一體化進程持續推進。12雖然具有區位優勢明顯、經濟實力雄厚、創新能力突出、國際化水平領先、合作基礎扎實等獨到優勢，但如何實現融合發展依然是粵港澳大灣區建設面臨的最大挑戰。1320世紀70年代末至90年代，隨着珠三角成為國家改革開放的試驗田和香港製造業北上，開啓了粵港澳之間基於珠三角低廉勞動力和土地資源與港澳體制、資金和國際市場資源之間優勢互補的“前店後廠”分工合作模式。具體而言，1.0版粵港澳合作是基於粵港澳之間的經濟落差和珠三角經濟發展對港澳的高度依賴，港澳的資金、技術和人才加上流入廣東的廉價勞動力等自然資源形成跨界生產網絡，最終產品借助港澳銷售到全球各地，這一完整的加工貿易鏈條使粵港澳三地密切地聯繫在一起。1.0版的粵港澳合作產生了兩大成果：借船出海的珠三角成長為世界級製造業基地，作為外部引擎的香港則日益成長為國際金融、貿易和航運中心。1420世紀90年代以來，1.0版粵港澳合作遭遇挑戰，突出表現為香港的引擎作用弱化，“前店後廠”分工合作模式倍受衝擊。1997年香港回歸之後遭遇亞洲金融風暴衝擊，經濟實力相對下降，對珠三角的經濟輻射能力下降。而經過近20年快速發展的珠三角開始因為土地、勞動力等要素價格的不斷上漲而在市場壓力與政府强勢主導下逐漸展開大規模的產業升級和轉移。進入新世紀以來，珠三角從香港承接的輕型製造業基本上已經轉移出去，高技術含量的先進製造業和服務業發展迅速。而香港在將輕型製造業轉移到珠三角之後，主要轉向發展金11.林貢欽、徐廣林：“國外著名灣區發展經驗及對我國的啓示”，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2017年第5期。12.YangC,FromMarket-ledtoInstitution-basedEconomicIntegration:thecaseofPearlRiverDeltaandHongKong,Issue&Studies,2004,40(2):79-118.13.黃芳芳、李雪嬌：“痛點：最大的挑戰在｀融合´”，《經濟》2017年10月9日。14.任思儒、李郇、陳婷婷：“改革開放以來粵港澳經濟關係的回顧與展望”，《國際城市規劃》2017年第3期。
14融、物流貿易等現代服務業，原有合作空間開始萎縮，“前店後廠”的分工合作模式走向終結。在這種背景下，提升現代服務業的國際競爭力就成為香港維護和提升其國際金融、貿易、航運中心地位和澳門推動單一博彩業之外的產業適度多元化的最直接最有效的途徑。而在珠三角實現從傳統粗放型增長方式向創新驅動的升級轉型中，粵港澳區域一體化這個平台依然具有獨特優勢。因此，發揮港澳服務業優勢和擴大珠三角對港澳的進一步開放，加快港澳現代服務業與珠三角現代製造業的融合發展就成為必然要求。於是，以服務業為主的2.0版粵港澳合作浮出水面。進入新世紀以來，粵港澳區域一體化開始進入了以服務業為核心內容的合作新階段。從1998年粵港合作聯席會議到2003年CEPA的出台，到2010年粵港合作框架協議的簽訂，再到2015年廣東自由貿易試驗區的設立，一系列的制度框架建構加上粵港澳三方優勢產業的互補性特徵，在生產性服務業領域合作不斷加强。統計數據顯示：2004-2011年，廣東累計批准實際投入資金達285億美元的香港投資服務業項目17922個，佔港在粵投資項目總量的45%15；粵港間服務貿易進出口總額累計達1322.5億美元，年均增長30.7%。162011-2013年，粵港間服務貿易進出口額分別為394.45億、554.56億、777.67美元，同比增長分別為41.13%、40.6%、40.23%。172007-2016年，廣東服務業實際吸收港資比重從33.67%增長為76.36%。18目前，廣東不斷擴大向港澳開放服務業門類，商務服務、信息服務業、科技研發、工業設計、計算機服務和軟件等高附加值現代服務業等領域合作取得新突破。19儘管取得了上述成果種種，但2.0版粵港澳合作歷經10年卻並未如1.0版粵港澳合作那樣產生出區域一體化發展的豐碩成果。具體體現15.“2015年將基本實現粵港服務貿易自由化”，《深圳特區報》2012年6月21日。16.陳中：“15年砥礪前行 粵港合作助力香港經濟新征程”，《證券時報》2012年6月29日。17.“粵港經濟技術貿易合作交流會閉幕”，《南方日報》2012年7月7日；“粵港服務貿易快速增長 橫琴新增港澳服務企業73家”，《南方日報》2013年8月28日；王鶴：“廣東粵港澳合作 走向深度合作層面”，《廣州日報》2016年3月3日。18.易揚：“廣東省商務廳：港商20年在粵投資近三萬億”，《羊城晚報》2017年6月5日。19.朱麗娜：“廣東省長：粵港有望年內基本實現服務貿易自由化”，《21世紀經濟報道》2014年11月7日。
15在：首先，經濟合作相對退化。進入新世紀以來，珠三角與香港的進出口貿易增幅逐年呈下降走勢。統計顯示：1990-2015年，香港在珠三角地區的對外貿易比重從73.7%下降為20.5%（見表1）。香港的轉口貿易增長率在經歷了20世紀90年代以來的快速增長後就不斷滑落，已經從1991-2000年的年均12.9%下降為2001-2005年的年均8.7%和2006-2011年的年均7.5%。20根據《珠三角製造：香港工業未來的出路》的調研，香港廠商在珠三角投資設廠已經降至20世紀80年代以來的低點。21根據香港工業總會的報告，20世紀90年代至2000年期間，港資企業佔珠三角全部外資企業的72%，港商在珠三角共開設約5.7萬家工廠。222008年金融危機後，港商在珠三角投資開廠平均每年減少10-20%，到2013年底，仍然存活的估計約為3.2萬家；港資廠商在珠三角僱傭的員工也從2006年的約900多萬下降為在2014年的450萬名。23其次，政府主導與市場驅動之間沒有產生應有的合力。與1.0版粵港澳合作相比，2.0版粵港澳合作最大的變化在於從市場驅動下的自發合作轉向市場驅動與政府主導並行模式。迄今為止，廣東省政府推進了多項大型重點項目：例如2008年開始的廣東CEPA先行先試，2009年後的粵港合作框架協議；2010年的三個合作平台，即深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴列入國家“十二五”規劃；2012年制定粵港率先實現服務貿易自由化的規劃與行動計劃；2013年開始策劃以“粵港澳自由貿易園區”為主體的廣東自貿區......，等等。但是，廣東省政府“一頭熱”、港澳的市場和企業反應“一頭冷”的現象表明並未產生政府與企業共同合力推進粵港澳區域合作深化的局面。正如陳廣漢教授所言，“政府間形式上的交流很多，簽署的文件也很多，但三地合作實質性的進展不多。”24在缺乏合作主體——港澳商界積極回應，以及對合作缺乏經濟訴求的情况下尤其如此。這表明2.0版粵港澳合作中政府主導的制度安排並沒能在根本上找准和市場驅動合力的利20.王建：“香港經濟這些年為啥不斷衰退？”，《中國統計年鑒》2015年11月27日。21.王佳寧：“香港工總：港商在珠三角投資設廠活動顯著下降”，新華網，2015年2月10日。22.香港工業總會：《珠三角製造—香港工業的挑戰與機遇》，香港工業總會，2007年，第35頁。23.“半數港商出走東莞離開並不容易”，參見www.jiemian.com，2015年11月23日。24.“粵港澳競合再推進”，《財經》2015年6月16日。
16益結合點，自然也就難以能在制度層面實質性地消除影響服務業整合的障礙。最後是利益博弈加劇。在產業發展日趨同質的背景之下，通過港珠澳大橋等基礎設施的建設，粵港澳之間對珠江西岸乃至泛珠三角等內陸地區的腹地爭奪日益激烈。25不僅如此，粵港澳區域一體化還日益陷入“大門開了，小門不開”的尷尬。於是，在日益擴大的內地居民自由行產生的負面影響以及香港內部矛盾驅動下，堡壘心態與經濟民粹主義沉渣泛濫，香港網上不時出現詆毀內地人的負面詞語。這直接導致港澳回歸以來粵港澳三地日益開放的邊境管制放鬆措施以及各類資源跨境流動便利化措施出現逆轉性修訂，粵港之間的跨界商品與人員流動開始受到限制。2013年3月1日起，香港實施《2013年進出口（一般）（修訂）規例》，開始嚴格限制離港人士携帶嬰兒奶粉的數量。262015年4月13日起，深圳市戶籍居民2009年以來享有赴香港1年多次“個人旅遊”簽注（簡稱“一簽多行”簽注）便利被改為赴香港1年多次（限每周一次）“個人旅遊”簽注（簡稱“一周一行”簽注）。27這些都顯示出粵港澳區域一體化的逆向發展態勢。表1 廣東進出口中香港所佔份額的變化年份199019952000200520102015廣東進出口總額（億美元）418.981039.721701.064284.207846.6310227.96對香港進出口總額（億美元）308.82275.04367.80879.101579.732097.80佔比（%）73.726.521.621.020.120.5資料來源：歷年廣東統計年鑒。2015年4月，由深圳前海片區、珠海橫琴片區、廣州南沙片區組成的廣東自由貿易試驗區掛牌成立。廣東自由貿易試驗區的設立，使粵港澳合作進入以經貿制度、法律對接、技術標準一體化和離岸貿易、跨境金融、互聯網經濟等高端服務業和服務貿易自由化為主導的粵港25.任思儒、李郇、陳婷婷：“改革開放以來粵港澳經濟關係的回顧與展望”，《國際城市規劃》2017年第3期。26.“實施｀限帶令´後，香港奶粉總銷量變化不大”，《人民日報》2013年5月3日。27.黃順：“赴港｀一簽多行´ 改為｀一周一行´”，《深圳商報》2015年4月14日。
17澳合作3.0階段。28與粵港澳合作的製造業1.0版、服務業2.0版相比，基於廣東自由貿易試驗區的粵港澳合作3.0版重點在“制度合作”上力圖有所突破和創新，要上升到制度合作層面。29但是，隨着港澳兩地分別成為珠三角的“大賣場”和“大賭場”，經濟距離日益縮小而文化和制度距離日益擴大，各方難以取得對共同利益的認同，區域融合發展也無法實質性地展開，甚至不同程度地激化了港澳與內地的文化、制度距離衝突。30因此，從1.0版粵港澳合作再到3.0年版粵港澳合作都沒有完全實現粵港澳融合發展的預期目標。二、粵港澳融合發展難在何處？一方面，有研究者認為：珠三角在日益成長為世界級製造業基地以及走上升級轉型之路後，不僅使其與港澳之間的經濟落差發生了根本性變化，而且其與港澳之間的互補性發展轉換為替代性發展，過去的競合關係開始轉變為競爭多於合作，從而使粵港澳融合發展遭遇種種障礙。31統計數字顯示：香港經濟總量已經從2000年佔整個大珠三角地區的60%下降為2016年的22.5%；而2016年的廣州和深圳分別佔19.94%和19.82%，力量對比逆轉為珠三角地區的經濟總量已經是3倍多於香港。32不僅如此，在珠三角向高科技製造、服務和創新中心轉型過程中，與香港的產業同質化競爭和爭奪經濟發展腹地競爭也開始顯現。相關研究也顯示：2000-2014年，港澳與珠三角的地緣經濟關係呈現出互補性朝向競爭性，即港澳與珠三角城市間的分工協作關係較差，粵港澳地區整體的競爭出現同質化傾向。3328.耿旭靜：“推動粵港澳合作進入3.0時代”，《廣州日報》2015年5月16日。29.陸劍寶：“自由貿易試驗區：粵港合作的3.0版”，《文匯報》2017年4月3日。30.封小雲：“粵港澳經濟合作走勢的現實思考”，《港澳研究》2014年第2期。31.夏麗麗、閆小培：“新時期粵港經濟合作中的區域矛盾與整合”，《熱帶地理》2004年第4期；張曉群：“粵港經濟合作中存在的問題與對策研究”，《經濟與社會發展》2007年第6期；周運源、李瀟：“論新時期區域經濟發展中的粵港經濟合作問題”，《廣東經濟》2008年第7期。32.“珠三角崛起世界級城市群支撑粵港澳大灣區”，《人民日報》海外版2017年9月14日。33.邴綨綸、毛艶華：“港澳台與廣東省地緣經濟關係匹配研究”，《現代管理科學》2017年第4期。
18但是，改革以來的粵港澳功能性區域一體化已經使三方形成了相互依賴的密不可分的關係，經濟發展落差與競合並沒有縮窄粵港澳的區域合作空間，無論在融資租賃等金融創新、國際航運等現代服務業發展甚至城市管理方面，粵港澳區域都有廣闊的合作空間。34實際上，既有的粵港澳合作已經使三地經濟實際上緊密相連、榮辱與共，三地合作已從單一的產業分工協作延伸至基礎設施、社會民生等多個領域。深圳的科技創新、廣州的商貿立都、佛山與東莞等城市的製造業，與港澳的國際化金融、法律、稅收、信息等現代服務平台，已經形成了相互促進、互利共贏的關係，在未來發展中仍然有很豐富的合作內容及廣闊的合作前景。香港可以發揮“超級連絡人”作用，幫助珠三角企業走出去，提升國際化程度；珠三角可以支持港澳產業落地，提供廣闊內需市場、提供就業機會、拓展發展空間。儘管香港近年來經濟增長相對緩慢，其內部治理也出現了一些亂相，但其規範的經濟社會運作以及符合國際標準的證券與金融服務，使香港依然是中國最有國際競爭力的國際都市，這對於力圖通過創新驅動打造中國經濟發展新版本的珠三角具有不可或缺的學習價值。尤其是在廣東自由貿易區建設發展進程中，南沙、前海和橫琴三個自貿區不僅可以便捷地學習和借鑒港澳的先進經驗，還可以把港澳的優秀管理人才直接納入其管委會，這樣珠三角就可以通過學習港澳管理和制度精華在打造世界級城市群的過程中可以少走彎路。總之，三地資源禀賦不同、發展階段不同，香港在制度、人才、科技、金融方面具有得天獨厚的優勢，珠三角則在製造業和一些新興產業的發展過程中具有出色表現，澳門的市場則有待於進一步的開拓和轉型；在這樣一種情形下，打造世界級的城市群，發揮城市之間的互補溢出效應極為迫切。35即使粵港澳之間在服務業領域的競爭在所難免，但是通過錯位發展，仍然可以實現多邊融合並共同打造世界級國際大都市圈。3634.“自貿區打區域牌，粵港澳合作應重制度融合”，《南方都市報》2015年4月22日。35.劉瑞明：“粵港澳大灣區的核心問題是區域協同機制的構建”，中國網，2017年6月29日。36.“强化互補性 粵港澳合作從漸進協作走向多邊融合”，《南方日報》2013年11月13日。
19另一方面，有研究者將之歸咎為缺乏行之有效的區域協調機制。37目前，粵港與粵澳之間都已經建立高層聯席會議制度。後來，這一合作協調機制又升格為雙方行政首腦出面主持的粵港、粵澳聯席會議，下設聯席會議的聯絡辦公室（成立相應的機構負責日常事務），聯席會議下面再設就合作專題進行研究、跟進和落實若干專責小組。研究者認為，這種一年一度的粵港、粵澳聯席會議形式無法適應粵港澳區域一體化的發展步伐。因此，有必要創新合作聯席會議制度，在將現有單一層級的合作聯席會議擴展為“區域行政首長聯席會議”、“區域部門首長聯席會議”、“聯席會議秘書處”、“專家組和專業委員會”五個層級，推動合作機制更加靈活。38有研究者建議設立由國家領導人掛帥的粵港澳高層合作領導小組，並在現有高層會晤、聯席會議制度、專責小組和粵港澳合作統籌機構的基礎上將目前的粵港和粵澳合作機制整合為“粵港澳合作聯席會議”。39還有研究者提出“為了强化中央政府對粵港澳大灣區建設與跨境治理的頂層設計和日常事務的統籌與協調，應該在國家層面設立粵港澳大灣區發展委員會。40除了創新政府間的合作機制外，研究者還建議從區域治理視角提出應當改進政府、市場和社會之間的關係，從法律、市場、政府和社會四個方面創新協調機制。41但是，三地之間制度環境差異所形成的制度落差，在根本上制約了粵港澳合作機制的效用發揮。在珠三角，地方政府主導的粵港澳區域合作，具有較為濃厚的“計劃導向”特徵。與之對比，港澳的區域一體化更多了納入了市場和社會的意願。同時，港澳特區政府在相當程度上沒有跳出通過中央政府獲利的傳統思維，彼此間動力不一致。37.王登嶸：“粵港地區區域合作發展分析及區域管治推進策略”，《現代城市研究》2003年第2期；鄭華峰：“從可持續發展戰略看粵港澳合作的區域競爭力”，《社會科學》2010年第12期；官華、唐曉舟、李靜：“粵港政府合作機制的變遷及制度創新”，《當代港澳研究》2013年第4期。38.“港研究中心報告建議港校內地辦學先在深圳試點”，《南方日報》2008年10月30日。39.“建立國家層面部際聯席會議制度”，《深圳特區報》2017年3月8日。40.綜合開發研究院課題組：“以｀雙轉型´引領粵港澳大灣區發展”，《開放導報》2017年第4期。41.劉建黨、張惠：“粵港澳區域治理結構的演進和優化”，《開放導報》2012年第3期；劉璟：“粵港澳大灣區治理與合作模式探索”，《開放導報》2017年第5期。
20不僅如此，粵港澳之間無論是在政府法治化程度，還是實現政府與市場和社會的協作治理上均存在巨大落差。這樣，粵港澳區域一體化顯然面臨着“政府主導版本”與“區域治理版本”難以兼容的合作困境。42即使對現有的區域合作機制進行整合和升格，如果不解决合作制度與制度環境之間的不匹配問題，這就决定了政府間合作協議實施程度不會太高。43而透視近年來的粵港澳合作走勢，研究發現：粵港澳區域一體化的不斷深化，服務業合作既是最大的成效也構成了融合發展的阻礙。44在現行迥異的制度環境下，珠三角服務業領域尚未對港澳完全放開，三地之間的資本難以自由流通，三地之間服務人員難以自由流動，三地服務行業管理標準和經貿規則、關稅制度與政策不對接45在相當程度上制約着粵港澳服務貿易一體化。顯然，雖然2.0版粵港澳合作歷經10年，但三方仍然沒有擺脫路徑依賴的慣性，區域一體化依然停留在功能型互補層面：一方面，多數港澳商人仍然迷戀“前店後廠”的加工貿易模式；另一方面，珠三角地方政府也依然圉於招商引資、優惠政策的傳統發展模式。46研究者還發現由於制度壁壘尚未完全突破和社會政策尚有制度落差，當前粵港澳社會融合發展存在明顯障礙。47珠三角與港澳之間制度環境的巨大差距，也造成港澳商人在珠三角地區困守於高昂的制度摩擦成本之中。在此種情况下，雖然港澳商人知道進入珠三角市場具極大機遇，但是難以承受的高額交易成本也只能使其望門興嘆。與此同時，珠三角也難以發揮“近水樓台”的優勢，借助港澳現代服務業優勢儘快實現整體產業結構升級轉型並率先在國內建立現代經濟體系。顯然，這種制度層面的落差，不僅使粵港澳之間天然的人文、地理環境相近相鄰形成的優勢也難以發揮作42.陳廣漢、謝寶劍：“粵港澳合作制度變遷動力研究”，《澳門理工學報：人文社會科學版》2012年第2期。43.楊志雲：“政府間合作協議的有效性檢視”，《行政管理改革》2015年第3期。44.鍾韵、余雪晴：“制度框架演進下廣東自由貿易試驗區進展評估”，《港澳研究》2016年第2期。45.張凡：“服務貿易一體化 粵港澳時機成熟”，《中國貿易報》2017年3月27日。46.封小雲：“粵港澳經濟合作走勢的現實思考”，《港澳研究》2014年第2期。47.謝寶劍：“｀一國兩制´背景下的粵港澳社會融合研究”，《中山大學學報》（社會科學版）2012年第5期。
21用，而且也增加了政策協調的難度。在1.0版粵港澳合作向2.0版和3.0版升級中，建立共同市場始終面臨着各種有形和無形的制度壁壘，最終粵港澳區域內商品、人員、資金、技術、信息等商品和要素的自由流動由於缺乏便捷和有效的制度環境，交易成本始終居高不下。在這種巨大的制度落差作用下，各方既擔心“兩制”能否落實又過分强調“兩制”間的差異，反而使回歸後的“一國”優勢被遮蔽，區域內難以形成一致的合作共識。因此，與在統一的制度環境基礎上其他三大灣區由單一中心城市衍生擴展形成的“灣區經濟”模式不同，粵港澳大灣區面臨着錯綜複雜的碎片化制度化環境格局。48新制度經濟學理論認為：要有效降低交易費用，應該關注制度環境、治理制度與行為主體間的互動關係。49粵港澳間的制度環境落差所導致的居高不下的交易成本，限制了粵港澳融合發展。顯然，這才是制約4.0版粵港澳合作的關鍵。三、走向制度性區域一體化從區域一體化視角來審視粵港澳融合發展，最終目標應該是將粵港澳區域打造成為一個區域共同體。一方面，通過基礎設施互聯互通、構建統一市場促進要素自由流動，推動經濟深度融合，形成相互依存的經濟共同體；另一方面，通過開放更多就業領域提供更多就業機會，通過社會治理、公共服務對接共享優質公共服務，建成人心歸一的社會共同體。如果從政府參與程度角度來劃分，區域一體化實際上包含着兩個相互關聯的過程，即功能性一體化與制度性一體化50，前者體現為企業和市場網絡驅動而後者增加了政府參與。51功能性區域一體化主要體現為區域間各行動者在利益驅動下，通過各種方式減48.“粵港澳大灣區：如何從｀舢板群´變成｀超級航母´”，《南方都市報》2017年5月27日。49.[美]奧利弗•E•威廉森：《治理機制》，王建等譯，中國社會科學出版社2001年，第272、414-416頁。50.王洪慶、朱榮林：“制度創新與區域經濟一體化”，《經濟問題探索》2004年第5期。51.羅小龍、沈建法：“從｀前店後廠´到港深都會：三十年港深關係之演變”，《經濟地理》2010年第5期。
22少貿易和投資壁壘，在經濟上形成相互依賴和相得益彰，促進共同經濟發展。而制度性區域一體化是在功能性區域一體化發展基礎上，彼此認識到需要有一定的規則加以規範和指導，從而達成某種協議或條約以縮小制度落差為目標的一體化進程。其中，功能性區域一體化來自區域內市場經濟發展的自發要求，是制度性區域一體化的準備，具有區域一體化的基礎性意義；制度性區域一體化是功能性區域一體化的繼續發展和完善，具有區域一體化的形態性意義。52從既有區域一體化經驗來看，隨着地區功能性合作發展的深入，區域內各主體之間的定位與分工，區域整合優勢發揮、資源合理配置、環境保護、社會綜合治理等等重大問題都無法在要素合作層面能够順利解决，這在客觀上要求建構起制度性的區域一體化，降低區域內經濟社會往來的相關交易成本，發揮區域整體功能。這是因為：雖然功能性區域一體化代表了區域一體化的基礎性內容，來自區域市場經濟自發的內在要求，但其發展往往比較脆弱而不穩定；而制度性區域一體化通過制度性整合，將功能性區域經濟關係加以鞏固和經常化，從而促進區域一體化進程的持續健康發展。53歐盟的發展經驗表明：制度性區域一體化以成員間統一的發展環境為基本目的，通過成員間體制整合建立相同的制度環境條件，最終消解了因為體制差異形成整合性制度障礙，極大地降低了區域一體化的交易成本，從而獲得了來自制度整合後的“適應效率”。54回顧改革開放以來粵港澳區域一體化的發展歷程，正是在經濟發展水平與制度安排同時存在巨大落差的背景下，粵港澳功能性區域一體化進程持續推進。改革開放伊始，市場驅動的前店後廠跨界生產網絡逐漸形成。由於香港政府長期實行“堡壘香港”政策，區域一體化在政府層面進展緩慢，以致功能性區域一體化持續推進而制度性區域52.蘇美祥：“經濟一體化視角下兩岸經濟合作制度化的現狀與前景”，《台灣研究》2013年第4期。53.陳菁泉：“東北亞區域經濟制度性合作研究——以全球金融危機為背景”，《財經問題研究》2011年第6期。54.史世偉：“歐洲經濟一體化與歐盟經濟憲法”，《歐洲研究》2007年第2期。
23一體化基本隱形。55即使在港澳相繼回歸後一段時間內，廣東各級政府對粵港澳合作比較積極，但香港政府相對比較不那麼積極，制度性區域一體化依然沒有進展。2003年是一個轉折點，隨着區域內部和外部政治經濟形勢的變化，為了增强自身競爭力和保持其在國家經濟體系中的地位，港澳特區政府開始積極參與到大珠三角的區域一體化進程中來，旨在“全面加强粵港澳多方面合作，改善三地經濟、貿易、基建等方面事務的協調關係”的粵港、粵澳合作聯席會議機制相繼建立，粵港澳區域一體化中的政府間協調機制逐漸成型並日益完善，也相繼取得了諸如南沙發展計劃、泛珠三角區域合作、港珠澳大橋建設等經貿、金融及基建方面的合作規劃等重要成果。但是，在制度安排等方面存在的“機制落差”，必然會在粵港澳之間各種軟硬件要素的順利對接協調上產生阻力。56尤其是進入新世紀以來，珠三角與香港之間的經濟落差大大縮小，粵港澳之間逐步從過去的互補性結構走向替代性結構57，既有功能性區域一體化空間開始縮窄。而且從前述分析可以看出，三地的制度差別已經成為繼續推進區域一體化進程的關鍵性約束因素。因此，要成功打造升級版的4.0粵港澳合作，就必須從功能性區域一體化轉變為制度性區域一體化。在新制度經濟學理論中，借助於產權、激勵和交易成本等傳導機制的制度是影響一個國家的宏觀和微觀經濟績效的關鍵。由於港澳與珠三角之間在制度環境方面存在較大差異，因此制度的協調、學習和借鑒就是實現粵港澳制度性區域一體化的必然路徑。具體而言，香港亞太地區最為國際化和中國最有國際競爭力的大都市，擁有完善的法治體系、規範的市場制度、先進的社會治理、公正透明的監管環境。珠三角雖然是中國大陸第一經濟大省——廣東的核心區域，其經濟體量也遠遠超過香港。但是，無論是在政府管理規範化程度、營商環境國際化與法治化程度還是社會治理與公共服務水平方面遠遠落後於香港。首先，廣東在市場環境營造上，仍存在“政55.YangC,Anemergingcross-boundarymetropolisinChina:HongKongandShenZhenunder“TwoSystem”,InternationalDevelopmentPlaningReview,2005,27(2):195-225.56.許魯光：“在粵港澳大灣區建設中深化深港合作創新”，《開發導報》2017年第4期。57.封小雲：“粵港澳經濟合作走勢的現實思考”，《港澳研究》2014年第2期。
24企”、“政會”不分現象，政府過多地干預了市場和經濟領域，人為的壁壘和限制使得區內人力、物力、資本、技術、信息等生產要素不能自由流動，國際化、法治化的營商環境遠未打造成功。其次，廣東在職能轉變、從管理到服務的角色轉換方面做得不够徹底，在市場監管和經濟調控上力度不足，在公共教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業等社會治理和公共服務職能的履行方面做得不够，沒有形成良好的投資氛圍，不能真正起到守夜人和支持者的作用。目前，珠三角地區承載着從“傳統生產製造基地”向更具有外部輻射和引領能力的“先進產業引導者”升級轉型的重要使命，這也是新時代驅動中國創新發展的重要戰略部署。但是，在這一戰略性轉型過程中，珠三角缺乏“對全球複雜性的認知和管理技能”。而香港既擁有緊密聯接全球的交通、信息與人才通道，又以其對國際法律和會計準則的承諾而成為國際金融中心。同時，香港所擁有的高度國際化的企業家們在全球化品牌推廣和戰略投資方面的知識儲備與運作技能非常豐富。根據美國傳統基金會發表的2016年《經濟自由度指數》報告，作為全球重要的國際金融中心、貿易航運中心和資訊中心，香港在營商自由、貿易自由和金融自由方面全球第一。58從既有發展經驗來看，港澳是珠三角“借船出海”的捷徑和快速崛起的外部引擎，引領海外公司進入珠三角，同時也協助珠三角企業走出家門、進軍國際市場。所以，展望未來，港澳依然是珠三角走向世界的“超級連絡人”。顯然，要實現粵港澳融合發展，並不是要讓香港“內地化”，而是要在鞏固和發展香港國際化水平的同時，把香港作為珠三角市場化、國際化、法治化的先導和橋樑，珠三角通過制度借鑒和學習，創新公共管理、市場機制、法治環境、社會治理，從而最終成為驅動當代中國創新發展的引擎。在“一國兩制”下，由港澳基本政治和經濟體制决定的制度，只能通過包容和並存來協調，儘量降低制度性摩擦。但是，珠三角可以借鑒和學習那些符合市場經濟規律和現代社會發展要求的港澳經濟與58.葉藍、畢方圓：“2016經濟自由度指數排名：中國內地排第144名”，《環球時報》2016年2月3日。
25社會治理制度，不斷改善經濟社會發展的軟環境，為粵港澳融合發展創造更好的制度環境。可以推論，粵港澳之間除了政治制度和關稅制度之外，應該實現更廣泛的制度性融合走向制度性區域一體化。一方面，為適應未來日益激烈的圍繞制度、規則、標準、科技、市場、資源的全球競爭，珠三角通過向香港的制度學習與制度借鑒，率先打造與國際規則相銜接的國際化、市場化和法治化營商環境，並形成可複製經驗，提升對高標準國際規則與制度的適應力，進而驅動整個中國在激烈的國際競爭中實現創新發展。另一方面，粵港澳大灣區建設應在突出“兩制”互補性基礎上堅持“一國”共性，盡可能地釋放“一國兩制”的經濟社會價值潛能，通過制度性區域一體化更有效地促進粵港澳融合發展，為驅動國家創新發展轉型和成功實踐“一國兩制”邁出堅實步伐。為此，前海、橫琴、南沙三大自貿區首先可以開闢為粵港澳合作特別示範區，先行先試港澳優質的制度資源和社會治理模式，最終驅動粵港澳大灣區完成制度性區域一體化。更重要的是，走向制度性區域一體化不僅有利於通過粵港澳大灣區融合發展來釋放香港的巨大發展潛力，為國家新一輪戰略性發展做出更大貢獻，而且有助於促進“一國兩制”下港澳的持續繁榮穩定。一方面，制度性區域一體化有助於降低三地間資源要素自由流動的市場准入門檻，促進資源要素優化配置。既可以發揮港澳金融、服務業等領域的人才優勢以補珠三角創新發展的“短板”，又能發揮珠三角地區勞動人口密集的優勢以協助解决港澳在人口老齡化趨勢下面臨的勞動力短缺問題。此外，制度性區域一體化將促進三地在教育、醫療、養老等方面的共建共治和共享，優化公共服務資源配置並改善民生。另一方面，在“一國兩制”框架下，制度性區域一體化使粵港澳之間可以實現資源要素的跨境自由流動，形成功能互補、競合有序的區域功能定位，有助於加快港澳與珠三角深度融合。以珠三角完整的製造業產業鏈條和深圳的科技創新為依托，無疑可以發掘出更廣闊的內地市場需求；粵港澳融合發展將通過深化與內地市場的互聯互通，無疑有利於拓展港澳發展的新空間使其創造新的“造血功能”，促進港澳的可持續繁榮發展。
26四、結語總之，粵港澳區域一體化歷經1.0、2.0、3.0版粵港澳合作，雖然山水相依與血脈相連早已將三地連接成為無法分割的整體，但“一國兩制”框架下長期突出“兩制”差異性而弱化“一國”同一性的傳統合作理念不僅無法有效接續“前店後廠”功能型區域一體化發展，而且也難以走出對功能性區域一體化的路徑依賴。於是，在日益快速便捷的交通基礎設施大大縮短空間距離後反而出現了文化與心理距離的“漸行漸遠”。最終，不僅無法發揮出香港這個引領中國走向世界的“超級連絡人”的潛在優勢，反而使香港因無法有效融入國家發展戰略而出現種種治理亂相。因此，必須加速推進粵港澳區域一體化的轉型。在美歐國家逆全球化態勢和競爭日益激烈的國際環境下，粵港澳大灣區建設承載着雙重使命：一方面要通過發揮港澳優勢來建設世界一流灣區，通過制度創新引領當代中國走向創新驅動從而增强國際競爭力；另一方面要在發揮香港既有制度優勢基礎上將港澳融入國家發展大局，增强港澳自身造血功能從而促進“一國兩制”的成功實踐。因此，粵港澳融合發展絕不是粵港澳大灣區這個“新瓶”裝既有功能性區域一體化的“舊酒”，而是要通過廣東向香港的合理制度學習與借鑒，儘快實現制度性區域一體化。
27《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，27—39全面管治權與高度自治權的關係研究馮澤華*詹鵬瑋**一、問題的提出中共十九大報告指出：“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保｀一國兩制´方針不會變、不動搖，確保｀一國兩制´實踐不變形、不走樣。”1可見，中共十九大再一次將全面管治權引入大眾視野。對此，港澳有不少人提出質問：將全面管治權在十九大報告中加以強調，是否會對高度自治權形成衝擊？是否是對“一國兩制”政策的一種突破？莫非在“港人治港”、“澳人治澳”的制度將不復存在？2等等，這些言論表面上看着似乎來勢洶洶、“有理有據”，但這種荒誕的言辭是存在很大的邏輯疏漏，經不起事實的考證。中共十九大的召開，恰逢香港回歸20周年，在這個具有重要紀念意義的時期，強調中央對港澳的全面管治權，並非像有些人說的是對港澳高度自治的衝擊，實際上，全面管治權正是港澳高度自治權的保障與基石，二者是不相違背的。高度自治權亦只有在基本法的規範之下才能發揮其作用，否則設立此制度之本義就會被別有用心之人冠冕堂皇地利用，民主法治未免會流為空談。我們反觀過去幾年就能知道，全面管治權其實早就出現過人們的視野之中，2014年國務院頒佈的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐（2014年6月）》中就提到過：“中央人民政府對主權範圍內的所有地方行政區域享有全面管治權。”3對其應當特別指出，*深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生。**廣東外語外貿大學法學院法律碩士研究生。1.習近平：《決勝全國建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京，人民出版社，2017年，第25頁。2.王禹：“｀一國兩制´下中央對特別行政區的全面管治權”，《港澳研究》2016年第2期。3.中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》，北京，人民出版社，2014年，第36頁。
28這種全面管治權所管轄的範圍亦包括對高度自治權的監督。不僅如此，全面管治權即使沒有在政策和法律的文本上體現出來，它也是自一個國家建立以來對自己所屬國家本就享有的權力。因此，本文為論述方便，會借用《香港基本法》4相關條文對全面管治權與高度自治權的含義、內容、相互關係以及研究兩者關係的價值共四個內容進行闡述，以便厘清兩個權力之間的關係，希冀能以微薄之力，引起更多學界人士之共鳴，助力於“一國兩制”政策的全面準確貫徹，使中央與港澳之關係更加趨於和諧與明朗，保障港澳與內地同發展、共繁榮。二、全面管治權與高度自治權的含義和內容（一）全面管治權的含義全面管治權是我國法學理論中新提出的概念，它具體代表着甚麼含義，值得深入探討。有學者認為，全面管治權即對地方（包括特別行政區）管轄和治理的權力，由中央享有和行使。5也有學者認為，《憲法》和《香港基本法》中規定了全面管治權是中央對特別行政區直接行使的領土管轄權和治理權，以及授予香港特別行政區的行使高度自治的權力。6要弄清楚全面管治權的含義，可從以下幾個方面考慮。1.全面管治權提出的背景在“一國兩制”背景下，雖然內地與港澳總體是趨於和諧統一的，但仍有部份香港激進勢力試圖通過宣揚“港獨”思想，試圖弱化中央對港澳的政治領導地位與法律地位，進而分裂內地與港澳，破壞祖國的統一與和平。2012年“國民教育計劃風波”以後，香港本土主義日益成為一種思潮。香港學者陳雲更是通過《香港城邦論》將香港本土主義理論化，企圖為“港獨”提供理論依據。72014年香港大學學4.本文所述之宗旨也對澳門特區全面準確貫徹《澳門基本法》具有同樣功效。5.王禹：“｀一國兩制´下中央對特別行政區的全面管治權”，《港澳研究》2016年第2期。6.蔣朝陽：“國家管治權及其在特別行政區的實現”，《港澳研究》2017年第2期。7.陳雲：《香港城邦論》，香港，香港天窗出版社，2013年。
29生會主辦《學苑》提出“本土意識”是港人抗爭的唯一出路。8自此，香港本土主義思潮日趨理論化，並向香港社會蔓延。有鑒於此，“全面管治權”這一概念是為了鞏固“一國兩制”制度，維護中央權威而提出的，旨在克服香港社會上一些錯誤思潮擾亂“一國兩制”健康運行的負面因素。2.全面管治權的字面釋義全面管治權，顧名思義即是一種全方位的管轄與治理的權力，“管”即管治權，是指國家對地方領導和管理的權力，地方從屬並依附於國家，並且要遵循國家的各項制度、法律、方針政策。“治”即治權，治權這一字眼雖在法律中並沒有出現過，卻貫穿於全面管治權和高度自治權的始末。有學者認為治權是國家法律規定的一種主權行使方式，它服從於主權，是主權的下位概念，只能在主權許可的範圍內活動。9當然，港澳社會對中央的管治權並無多大爭議，唯獨對“全面”二字產生較大反響。全面，從中文詞義的角度而言，有“所有方面”、“全方位”、“完整”等涵義。如此分析，似乎暗含中央要運用涉及“所有方面”的管治權來替代港澳的高度自治權，然而，通過詳細分析全面管治權提出的背景以及下文將要提及的性質，我們會發現，全面管治權具有特定的涵義，其與港澳的高度自治權一同論述方能彰顯功效，單一說全面管治權或者高度自治權，都是不能全面準確理解“一國兩制”。全面管治權傾向於“一國”以及“兩制”的運行監督，而高度自治權更加強調“兩制”下依法運行“一國”間不同地區差異所授予的高程度的權力。故此，“全面”一詞特指的是高度自治權以外的主權事項以及中央監督特區行使高度自治權的事項。3.全面管治權的性質全面管治權基於主權而產生，基於主權而行使，是一種主權性權力。不受其他勢力影響，不為別國所掌控。基於全面管治權，中央可8.王俊傑：“本土意識是港人抗爭的唯一出路”，《學苑》2014年第2期。9.董立坤：《中央管治權與香港特區高度自治權的關係》，北京，法律出版社，2014年，第16頁。
30以制定對地方有約束力的法律，在地方建設和培養軍隊，以及處理與地方有關的行政事務，這些都對地方具有約束力，從而使單一制得到執行，此即對內主權。此外，全面管治權還包括國防與外交的權力，地方不得越過中央而進行獨立的外交和國防。此即是基於對外主權而產生的全面管治權。全面管治權包含對國家內外事務進行管轄和治理的權力，與主權密切相關。綜上所述，全面管治權是一種中央對地方（包括特別行政區在內）行使的地域管轄、事務治理以維護國家統一、和平穩定的一種主權性權力。（二）全面管治權的內容在《憲法》與《香港基本法》中，全面管治權的內容主要體現為以下幾點：1.修改和解釋《香港基本法》的權力《憲法》第31條、《香港基本法》序言第三段規定了全國人大享有制定《香港基本法》的權力。香港特別行政區實行的制度由全國人大制定法律規定；《香港基本法》第159條規定《香港基本法》的修改需由三分之二的香港全國人大代表通過且不得與國家的基本方針相抵觸；《憲法》的第67條和《香港基本法》的第158條中亦有規定，《香港基本法》的解釋權力歸屬於中央。2.設立或者撤銷特別行政區的權力《憲法》第31條規定，在必要的情況下，國家可設立特別行政區，且在第62條中規定這種設立特別行政區的決定權由全國人大享有。那麼既然是必要的時候可以創立特區，在這種“必要”的原因消滅時，國家也有撤銷特別行政區的權力。當然，按照中央對港澳的政策，特別行政區至少實行50年。此外，若港澳特區運行良好，對推動台灣地區的和平統一大業有促進作用的，中央同樣可行使全面管治
31權，讓港澳特區繼續運行，這也符合鄧小平同志關於論述港澳特區五十年後“變與不變”的辯證關係。103.對於香港特別行政區法律的事先審查權、事後審查權以及新法審查權《香港基本法》第17條第2款規定全國人大常委認為香港特別行政區的法律與中央管理及中央與香港關係相悖的，可以將該法律發回，發回的法律不再有效力；《香港基本法》第160條規定，原有或制定的法律在與《香港基本法》相悖的情況下，全國人大可以停止生效。4.主要官員的任免權《香港基本法》第15條、第45條和第48條都明確的規定了對行政長官和各司司長、局長等主要官員均由中央任命；在第73條規定了行政長官的罷免也由中央決定。5.國防與外交權在《香港基本法》第13、14條中規定，中央對香港的外交事務和防務具有管理的義務和權力，因此，中央對香港的全面管治權也包括管理香港國防與外交的權力。6.戰爭狀態或緊急狀態決定權《香港基本法》第18條規定全國人大常委決定宣佈戰爭狀態或緊急狀態。這裏的緊急狀態是指不可控制的危及國家安全或者統一的動亂或者事件。7.其他與國內地區協調的權力除上述權力外，學界所討論的“剩餘權力”亦即《憲法》和《香港基本法》中沒有明確歸屬於中央還是特別行政區的權力，都應當歸10.《鄧小平文選》（第三卷），北京，人民出版社，1993年，第73頁。
32於全面管治權之範圍。在《香港基本法》中有明確表明，高度自治權是香港依據《香港基本法》行使的，所以限定了高度自治權的行使範圍只能在《香港基本法》的規定之內，對於《香港基本法》沒有明確歸屬的，應當歸屬於中央的全面管治權之內。（三）高度自治權的含義《香港基本法》第2條規定：“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治......”。那麼這裏所稱的高度自治到底是甚麼呢？1.法律釋義根據《香港基本法》第2條的規定可以看出，這裏的高度自治權包括香港享有獨立的司法權、終審權、立法權和行政管理權。這是對於高度自治權的具體和狹義的規定。2.學理釋義在黃振的《特別行政區高度自治權研究》一書中提出的自治權三要素說，則從抽象和廣義的層面闡述了高度自治權的定義。11該書認為自治權由三個要素構成，即自治權主體、自治權內容、自治權客體。而高度的自治權，則指的是主體確定、內容廣泛真實且形式受到憲法的有效保障和監督的一種權力。3.高度自治權的性質高度自治權是一種治權，是國家實現其地域治理而賦予香港的一種處理地方事務的權力，既然全面管治權是一種主權，那麼高度自治權就是實現全面管治權的一種途徑，是服從於全面管治權的。11.黃振：《特別行政區高度自治權研究》，福建，廈門大學出版社，2013年，第16頁。
33綜上所述，高度自治權即由中央所賦予的香港在《香港基本法》的規定範圍之內所能行使的治理香港地區事務的權力。根據《憲法》和《香港基本法》的規定，高度自治權囊括在以下範圍之內：（1）行政管理權《香港基本法》第2條授權香港特別行政區享有對本地區的行政事務進行單獨管理的權力。一般情況下不受中央干涉。（2）立法權在《香港基本法》第2條中，規定了香港特別行政區能夠依據本地區的具體情況，享有單獨的立法權力以規範和治理地區事務，但是全國人大常委可以對香港地區的法律進行審查。（3）獨立的司法權、終審權《香港基本法》第2條指出，香港特別行政區的司法系統是獨立於內地主體的，不受國內其他地區司法機關管轄，對本地區的案件進行獨立審判，但在審理案件的過程中，對有關中央與香港的關係的法律規定產生異議的，其司法判案以全國人大常委的解釋為準繩。（4）對外事務權根據《香港基本法》的規定，香港特別行政區享有與外國進行獨立的商事締約、對外國提供司法協助、修改民用航空運輸協定等獨立處理對外事務的權力。三、全面管治權與高度自治權的相互關係自中共十九大強調中央的全面管治權之後，就有一些心懷不軌的言論稱中央強調全面管治權是為了進一步控制港澳，認為全面管治權與高度自治權之間是此消彼長的關係12，全面管治權的擴張會使得12.王禹：“｀一國兩制´下中央對特別行政區的全面管治權”，《港澳研究》2016年第2期。
34“一國兩制”成為一紙空文，港澳的自由與發展岌岌可危。顯然這種企圖割裂內地與港澳的關係的言論是極其荒謬的。所以為了杜絕這種荒謬言論的影響，找出片面觀點之破綻，我們必須就全面管治權與高度自治權間關係進行明確的探討。（一）全面管治權與高度自治權是行使主權與授權的關係首先要明確的一點是，全面管治權是高度自治權基礎與保障，沒有全面管治權，高度自治權也就沒有了產生的條件與基礎。高度自治權從屬和派生於全面管治權，來源於中央授權。所以，萬萬不能將兩者分離開來、對立開來。《香港基本法》第2條明確指出：“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治......”。可見，高度自治權是中央授權於香港的，而非香港所能自創。而中央之所以能夠授權香港，就是因為中央享有管理地方事務的對內主權，而全面管治權又是基於這種主權而產生的一種權利（是以也有學者將其稱之為“主權性管治權”）13，所以高度自治權是國家基於主權而行使全面管治權的一種被授權的權力。14從《香港基本法》第13、14條中可以看出，中央對香港的外交事務和防務具有管理的義務和權力，就是中央對香港行使對外主權的一種表現。其次中央成立或撤銷特別行政區、制定、修改《香港基本法》以及對香港地區的某些法律的審查權等，都是其對香港行使對內主權的形式和體現。而《香港基本法》第2條所包含的高度自治權，是中央行使全面管治權所授予的權力，是以兩者之間的關係是行使主權與授權的關係。（二）高度自治權是全面管治權下的一種特殊的地方自治根據《中國大百科全書》（政治卷）的定義，地方自治是在國家的監督下和憲法與法律的規定範圍內地方自治團體（即某一領土範圍13.周挺：“論中央監督權的正當性、範圍的行使與法治化建議”，《港澳研究》2016年第3期。14.董立坤：《中央管治權與香港特區高度自治權的關係》，北京，法律出版社，2014年，第16頁。
35內的全體居民）依本團體的意志組織地方自治機關，利用本地區的財力、物力、人力來處理和發展本地區的公共事務的一種地方政治制度。15我國依據國情，尊重歷史文化，香港回歸後，獨具匠心的將其與澳門一起設為特別行政區，並以《憲法》加以保障和規定。實行“一國兩制”多年，我國一直將“港人治港”、“澳人治澳”方針落實到位，賦予港澳高度自治的權力。雖然港澳實行的是特別行政區制度，但我們依然能看到它的本質還是一種特殊的地方自治，與民族區域自治和我國其他城市的自治不同，特別行政區內可以不隨內地實行社會主義制度而繼續實行其資本主義制度，也在立法和司法領域也可以有一套獨立運行的系統，但這些特性並不違背我國是單一制國家體制的性質。所以即使特別行政區可以享有這麼多與眾不同的特權，其本性也依然是一種地方自治，高度自治權也依然是從屬於中央的一項權力，受中央的管轄和治理。如香港特別行政區的憲治性法律《香港基本法》由中央制定，特別行政區是否成立也由中央決定，中央對特別行政區的法律具有審查權等等，都體現了全面管治權與高度自治權是中央管治地方的關係。所以，這種高度自治雖有特殊，但僅限於其享有更高程度、範圍更廣的治理地方的權力，其本質仍然是受中央約束和管治的地方自治。16（三）全面管治權與高度自治權共同構成“一國兩制”的權力體系不難看出，全面管治權與高度自治權這兩個權力之間的關係並不是相互對立、此消彼長的，反之，兩者之間是相互促進，相得益彰的。如果只要高度自治權，不要全面管治權，那就是“兩國”了，就不是“一國兩制”了。在全面管治權與高度自治權兩種權力並存的情況下，我們就更需要認識兩者間的關係，以一個國家為基石，共同維護兩種制度友好並存。首先，“一國兩制”方針，要基於國家的全面管治權才能有強有力的保障來貫徹與執行，如果國家沒有全面管治15.《中國大百科全書》總編輯委員會：《中國大百科全書》（政治卷），北京，中國大百科全書出版社，1992年，第56頁。16.黃振：《特別行政區高度自治權研究》，福建，廈門大學出版社，2013年，第16頁。
36權，那就沒有對港澳實行管治的權力，無法保障其平穩運行，港澳也無法得到中央的支持與保護，無法保持繁榮發展，甚至會連地區安全都得不到保障，那麼“一國兩制”方針也就更談不上實現。其次，由於制度文化歷史的不同，如果不給港澳一定的自由實行高度自治，用我國固有的社會主義體制直接管治港澳，必然會出現社會主義與資本主義的矛盾與衝突，不利於增強港澳同胞對祖國的歸屬感與認同感，亦不利於祖國的穩定與統一。所以，在“一國兩制”的政策背景下，高度自治權與全面管治權既是相互交融的，又是各有馳騁空間的，它們共同構成了“一國兩制”的權力體系，共同維護祖國的和平統一和繁榮發展。四、厘清全面管治權與高度自治權關係的價值（一）有助於維護法律權威，增強港澳同胞的國家認同感自港澳回歸祖國以來，雖然經濟增長，人民生活改善，但由於種種社會、經濟、政治、文化差異，使得仍有部份港澳同胞的國家認同感較低，對祖國內地有着極大的不信任感，甚至是反感香港回歸內地，企圖謀求香港獨立，破壞國家的統一與和平。香港大學民意調查中心的調查顯示，1997年在受訪者對中央政府的信任率為31.3%，2007年信任率為59%，2011年卻又降為31.0%，甚至比香港剛回歸時還低。17香港民眾相信“一國兩制”能落實的比例在2006年到2011年間也從71%降到了52%。18這種不信任與不認同也通過各種衝突表現了出來，如2003年爆發的香港回歸以來最大的一次政治危機，50萬香港民眾上街大遊行以表達對香港《香港基本法》第23條的反抗態度19，而這一條恰恰是中央對香港關於維護國家安全和統一的立法指導意見的條文，這正是民眾對祖國缺乏歸屬感與認同感的體現。再有2013年17.倉田徹：“中港融合的挑戰——經濟融合的政治效果”，《當代港澳研究》2012年第5期。18.陳麗君：“香港與內地融合過程中的衝突及其原因”，《探索與爭鳴》2012年第6期。19.倉田徹：“中港融合的挑戰——經濟融合的政治效果”，《當代港澳研究》2012年第5期。
37由戴耀廷等人發起的佔領中環運動，以爭取香港行政長官普選的名義鼓動香港人民以違法的形式佔領中環，公然勾結境外勢力，企圖破壞香港的民主法治，擾亂社會治安，動搖憲法與基本法所構建的法律秩序，嚴重影響了香港的社會經濟秩序，增加了政治的不穩定因素。無獨有偶，2017年9月鬧得沸沸揚揚的香港中文大學民主牆事件，香港中文大學前學生會會長面對維護祖國統一的內地學生，公然舉着言論自由的旗幟發表了大量的辱華言論，引起民憤。這些事件無不體現了“港獨”思想的破壞力。而要減少和避免這些不穩定因素的出現，通過研究全面管治權與高度自治權的關係來厘清中央與香港特別行政區的關係則是必要的。《香港基本法》的內容是香港享有高度自治權的重要體現，《憲法》則以國家根本大法的形式保障了全面管治權的實現。故此，探討全面管治權與高度自治權，就離不開《憲法》與《香港基本法》的內容，而也只有厘清了這兩個權力的關係，才能更好的維護法律的權威，有助於內地和香港民眾進一步的瞭解香港與中央的法律關係，增強香港民眾認同感和歸屬感，維護祖國的和平穩定。（二）深化內地與港澳交流合作，助推港澳與內地同發展、共繁榮港澳自回歸以來，對內地的經濟依賴逐漸增強。內地為港澳經濟發展提供了強有力的支持和保障，一方面加強了內地與港澳的進出口合作，增加了對港澳的投資，增加就業機會和人才流動。另一方面，內地民眾在港澳的消費也成為了拉動港澳經濟增長的一大動力，刺激了港澳的經濟活力。但在內地與港澳的融合過程中，難免會出現一些衝突，在經濟上，雖然內地遊客的到來給香港帶來了許多商業契機，但是這些內地遊客搶購行為也給港澳居民造成了諸多不便，另外，由於香港福利政策、金融發展等影響，部份內地民眾移居香港，但這些民眾也一定程度上的分散了香港的社會福利基金池。諸如此類的現象，都形成了內地與港澳在融合的過程中亟需解決的問題。在文化上，內地民眾在港某些不文明行為如隨地吐痰、亂丟垃圾、在公共場所進食等行為，在內地可能司空見慣，在香港卻是影響市容的行為，
38這就會引起香港民眾不滿，甚至引發衝突，激化矛盾。如果不及時處理好這些衝突，則不利於香港與內地長期友好的交流。而只有正確認識高度自治權與全面管治權的關係，才能夠彌補內地與香港在交流合作中的缺口。中央政府充分發揮對香港地區的管治和治理機能，同時香港正確利用自己的高度自治權，推動自身發展，這樣就能從本質層面上處理好內地與港澳在融合中的衝突，深化內地與港澳交流合作，助推港澳與內地同發展、共繁榮。（三）改善與《基本法》實施相關的制度和機制，維護《憲法》與《基本法》權威雖然國家強調內地與港澳的融合與合作，但是目前在《香港基本法》和“一國兩制”政策的落實上依然存在一些問題，如香港立法會長久以來存在的“拉布”現象，1999年的《區議會條例草案》歷經三次審讀，時經三個多月，“拉布”成員表現活躍，引導會議進程。此外，距今時隔不遠的還有《2012年立法會（修訂）條例草案》和《2013年撥款條例草案》的審議等，通過惡意冗長的方式對議題進行辯論，故意拖延會議時間，阻止某些政策或法案的通過，不難體現這是香港法治實施中的一個頑疾。而產生這種現象的原因，一方面是由於《香港基本法》體制結構設計存在一些問題，另一方面又由於在社會的發展過程中出現了民主程序異化的問題，使別有用心之人表面上遵循宣導民主程序，實質上卻利用其破壞民主法治。20而要解決這些問題，就首先要處理好高度自治權與全面管治權之間的關係，不處理好這兩者的關係，明確各自的權力範圍，就很難追究在實踐中出現這些不利於國家民主法治發展的問題出現的緣由。振奮人心的是，2017年12月22日，香港立法會通過修訂《議事規則》決議案正式生效，將在一定程度上制止“拉布”行為，為暢通香港經濟民生發展奠定了良好的立法基礎。這也是香港社會在全面準確理解“一國兩制”下的重大法治成果，將進一步推動內地與港澳全面互利合作。20.田飛龍：“香港立法會的惡質｀拉布´及其治理”，《當代港澳研究》2014年第3期。
39五、結語中央提出全面管治權的初衷並非在於取消港澳的高度自治權，而是在於運用全面管治權發揮其修改與解釋基本法的權力作用，對基本法的規定進行審視和改進，完善其實施機制，使港澳的自由與民主真正得到保障。針對目前仍有部份港澳同胞對內地缺乏認同感與歸屬感的問題，中央一方面應當正確面對在港澳回歸之後在與內地經濟融合中所出現的問題與衝突，另一方面還應當加強對港澳同胞特別是青少年的憲法知識教育，使其能正確認識內地與港澳之間的關係，正視歷史，着眼未來，積極推動港澳融入國家發展大局，推動港澳與內地同發展、共繁榮。
41《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，41—54香港葡語教學的興衰FranciscoPelicanoAntunes*澳門的土生葡語在19世紀（且至少到20世紀的最初幾十年間）仍舊是在香港住的澳門不同移民團體，包括葡僑，華人以及其它民族或種族人士所使用的媒介語言。這是美國傳教士衛三畏（SamuelWilliams）所觀察到的情況，他說：“（土生葡語）是葡萄牙語與漢語的混合語。與正宗的葡萄牙語相比，土生葡語的詞彙及發音那麼不標準，不標準到一個剛剛從里斯本來的人都幾乎無法明白是甚麼意思的地步。”1澳門記者馬葵士·佩雷拉（MarquesPereira）曾經於1899年表示，澳門教學長期危機的原因在於本地學校的數量不夠，來自葡萄牙的教師亦不足。此兩個問題造成了澳門土生團體口語及書面葡語水平不高的弊病：“因此，不久以前，我們難以找到一個不以正確的發音與語法講英語的土生。反過來說，一個能夠用地道葡語進行長時間交流的土生是非常罕見的事情”。2這就是說，根據當時人的記敘，土生葡語就是亞葡血統人士的母語（L1），是他們平時在家庭、家族及學校中使用的語言，而葡萄牙語對那些兒童及青年來說只是他們的第二種語言罷了。3*澳門大學人文學院高級導師。1.衛三畏：“廣東的通俗語言”，《中國文庫》第4期，1836年1月，第428-435頁。2.佩雷拉編：《大西洋國：葡萄牙遠東年鑑學報》1863年-1866年，第一組，第1、2冊，教育暨青年局、澳門基金會，1899年/1995年，第55頁。3.在這裡，“外語”及“第二語言”的意思相等，遵循（尤其是美國的）英語學者的用法。不過，有的學者認為“外語”的定義應該是一個與母語不同且適用於教學等某一種特定的用處的語言。“第二語言”是任何與母語不同且沒有特定用處的語言。例如戴維·克里斯特爾：《語言學及語音學詞典》，第六版，馬爾登，布萊克威爾出版社，2008年。
42澳門商業學校透過其管理委員會秘書阿里比奧·烏巴迪·德·柯維納（AlípioUbaldydeOliveira）於1919年簽署的第一個《章程》草案中承認了上述的語言情況。眾所周知，以土生葡語為母語（L1）的人士覺得學習標準葡萄牙語很困難；那麼，為了應對這個問題，《章程》不但禁止使用土生葡語，還建議將葡萄牙語作為外語教給土生葡人。4“在校內嚴禁使用土生葡語。將葡萄牙語設為外語科目；因為學生習慣在家裡用土生葡語與家人交流，所以在習得葡語的過程中他們將遇到與學習法語、英語等一樣的困難。”51914年，負責為澳門公共教育改革提出建議的專門委員會給政府呈交了一份報告書，其中提到，澳門土生的兒童“在學校時不一定能依賴語言輔導來糾正自己說的，本地葡語方言的錯誤等不良語言傾向”。因此，葡萄牙語被澳門土生兒童視為一種外語的主張是一點兒都不誇張的態度。6根據阿馬羅所述7，至少截至20世紀初，來自葡萄牙王國的人士嘲笑土生葡人的說話方式，也譏諷他們印度馬來式的生活風俗。除了體現葡萄牙人對土生葡語的偏見以外，此現象同時也證明了土生葡語在澳門的活力，其甚至成為澳門葡國人文化的結構性因素。事實上，澳門土生葡語在19世紀逐步喪失了原有的克里奧爾語的特點，因而且具有接近標準葡萄牙語的趨勢。儘管如此，當時觀察者還是對土生葡語及其本身的複雜社會語言環境做出了負面評價和議4.值得留意的是，當時（即是說在全部的19世紀及在20世紀的至少首25年間），外語的教學方法與母語的教學方法沒有性質上的區別。二者皆包括講解語法規則、基於無上下文的單詞表而進行逐字翻譯練習等做法；另外，課程也圍繞一些用於練習語法及朗讀的文章。5.哥德斯、馬揸度：《兩個土生的機構：澳門土生教育協會及施比祿商業學校：1871-1878-1998》，澳門土生教育協會，1998年，第239頁。6.席爾瓦等編：《澳門教育歷史資料》（第一冊），教育暨青年局，1996年，第76頁。7.阿馬羅：《從茅屋到水泥塔——澳門是這樣誕生的》，里斯本，社會政治科學高等學院、東方書籍，1998年。
43論。借助葡文媒體及葡語教學的影響，土生葡語接近標準葡語的過程在20世紀更加明顯。土生葡語因此進入了“後克里奧爾語的階段”，這是格拉謝德·白妲麗（GracieteBatalha）於1950和1960年代親自經歷的並記載的現象，即她所命名的“當代的話語”。8在與歐洲葡萄牙語加強互動之後，澳門的土生葡語與標準葡語逐漸融為一體了，令土生葡語失去其先有的特徵，可稱是這個語言的一種沒落。若奧·費利西阿諾·馬爾克斯·佩雷拉（JoãoFelicianoMarquesPereira）注意到了這個過程：“澳門的土生葡語正在消失，是因為利宵等眾多葡語學校先後在澳門成立的影響。幸虧有他們，澳門的土生葡人對葡萄牙語全面的認識就愈來愈普遍了。”9英屬香港政府於1889年公佈的《教育工作監督報告》很明顯地反映土生葡語所蒙受的在語言、社會、甚至教學法方面的歧視。設於香港的，具有較高教學水平的四所葡語學校均使用澳門土生葡語授課，《報告》批評，“它們推廣一種不嚴謹的語言習慣，以中文慣用的副詞片語替代標準葡語動詞的各種時態及變位。基於這個及其它的做法，土生葡語讓葡萄牙語成為一種中文式的克里奧語”。10此報告的撰寫人認為，土生葡語對教學效果非常無益，隨着小孩兒“升至比較高的年級，礙於他們缺少按照標準葡語文法的規則進行分析的能力”，到時就會遇到大問題。11不僅如此，土生葡語亦讓他們養成錯雜紊亂思維的惡習，最終削弱他們的意志力。故此，要求那些學校採用標準的葡萄牙語成為必然的措施：“在葡萄牙小孩兒開始學習英語之前，他們必須先學會以自己的母語表達自己的想法。那麼，我十分確信，無論在學校還是在家，應8.白妲麗：《澳門土生葡語方言小詞典：附有語言、民族、風俗等筆記》，文化局，1988年，第119頁。9.佩雷拉編：《大西洋國：葡萄牙遠東年鑑學報》1863年-1866年，第一組，第1、2冊，教育暨青年局、澳門基金會，1899年/1995年，第168頁。10.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第326頁。11.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第326-327頁。
44該先教導他們以符合語法規範的葡萄牙語表達所思所想。這不是說他們一定要學會賈梅士的那種經典的葡萄牙語。”12從語言學的角度來看，澳門教學長期處於危機的局面（尤其是典範性教育機構於18世紀後半葉不得不關閉的事情）有利於保存澳門土生葡語。因為這個危機，所以土生葡語的社會語言生態環境得以延續地更久一些。正如佩雷拉所理解的那樣13，土生葡語之所以得以延續，主要原因在於學校無法施加壓力推廣官方的標準葡語，“令澳門這個殖民地的公共教育普遍採用標準的葡萄牙語”。1841年自由港成立以後，香港成為了主要的地域性經濟中心；香港比澳門具有更多的優勢，導致澳門在此後喪失中國與世界唯一商貿平台的地位。香港的繁榮令許多不同國籍的商人離開澳門，選擇在香港追求更好的生機。這些商人主要包括從1654年以來在澳門設有總部的英籍商人14，還包括許多年輕土生葡人的記帳員及會計師。15他們跟隨其在澳門任職的公司搬遷至香港。有記錄指出，1846年曾有50名葡萄牙從業人員在香港工作，絕大部份是在商業及銀行業領域，但也有葡僑在英屬香港政府任職。161848年，於香港定居的葡僑總數增至300人；1860年繼續增多，達到了800人。17根據官方的預測，1897年有2,263個葡僑在香港生活，其中931個是澳門土生。18如安德葛所指，那些葡僑都對加入英國國籍猶豫不決：“葡僑非常緩慢地加入英國國籍。”1912.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第327頁。13.佩雷拉編：《大西洋國：葡萄牙遠東年鑑學報》1863年-1866年，第一組，第1、2冊，教育暨青年局、澳門基金會，1899年/1995年，第55頁。14.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，1961年/2007年。15.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年。16.蘇志鵬：《自澳門的男孩兒——住港的葡僑》，澳門，東方基金會、文化局，1999年。17.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年。18.其中，1,241個人出生於香港，參見安德葛：《香港史》，牛津，牛津大學出版社，1973年。19.安德葛：《香港史》，牛津，牛津大學出版社，1973年，第252頁。
451911年的普查20顯示，有2,558個住在香港的葡僑。21該城市的外籍人口總共包含5,185個歐洲人及美國人（按照普查的記錄標準，所有美國人均列為“英國人”）及3,482個“印度人與其他國籍人士”。這些數字反映了葡萄牙團體在當時香港的人口中所佔的重要地位，但是更重要的是，葡萄牙學齡兒童（5至15歲）的百分比是其餘外籍兒童的一倍——包括印度的在內。根據上述的來源顯示，葡萄牙學童總共為約614人。作為一個已經適應了環境的人群22，澳門土生葡人在香港扮演了重要的角色：土生葡人不但以商業、銀行及行政職務為主給經濟活動做出貢獻，他們還擔當翻譯員，協助香港的跨語言交流。高馬可和白樂嘉強調：“因為比起英國人，葡僑更可能與中國人通婚並且說粵語，所以他們似乎排在其他歐洲人與歐亞人之間。”23“他們講一口流利的粵語，而且對他們來說，學習英語口語並不困難。因此，當他們的上司與中國商人交際的時候，他們的語言水平足以擔當翻譯的角色。”24香港的葡僑民眾不符合英國當局的人口分類標準，因而成為一個被隔離的社會團體。他們具有混合的文化認同感。1921年3月的《中國郵報》（ChinaMail）這樣形容了他們：“香港的葡僑民眾是一個在熱帶地區定居的歐洲社會，他們已經完全適應了這個環境；在這個群眾裡，表面上沒有一個是從歐洲招聘的人。20.科大衛編：《社會：以文獻講香港歷史》，香港大學出版社，1997年，第49頁。21.考慮到在同一年有3,601個葡萄牙人在澳門生活，可見葡僑從澳門到香港移民的規模非常之龐大。參見古萬年及戴敏麗：《澳門及其人口，1500-2000：人口、社會、經濟因素》，統計暨普查局，1999年。22.科大衛編：《社會：以文獻講香港歷史》，香港大學出版社，1997年，第50頁。23.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年，第42頁。24.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年，第17頁。
46他們一方面是本地人，但是另一方面也是外地人，因為他們繼續效忠於葡萄牙，並且與葡萄牙殖民地的澳門保持聯繫。在這個群體當中，具有比較高的教育水平的少數人士熱衷於精進自己的母語文學語言，不過大多數人更重視英語知識。實際上，在葡僑的孩子就讀的學校裡，沒有對葡語課程的需求。他們底層階級說的是一種葡語與漢語混合的退化語言，沒有任何文學價值。葡僑在早年就開始學習英語，而且他們學得也很快。他們就讀學校的課程對英語能力都有一定的要求。”25從澳門到香港的移民大浪潮26在1840及1850兩個年代中持續發生，其間發生過幾波有規律的移民潮。造成這個現象的有很多不同的原因，但是最重要的是香港為新移民提供的物質利益27及澳門經濟急劇的衰落。故此，在香港出現了專門給澳門青年移民的學校。香港的第一批西式的教育機構是基督新教傳教協會在19世紀第二個25年間成立的，旨在給華人傳教。即是說，那些學校是在自由港成立不久之後出現的。值得一提的是，在這一批教育機構當中，有幾所學校是從澳門遷至香港的，如馬禮遜教育會於1842年28在港設立的學校。確實，馬禮遜學堂是香港的第一所歐式的教育機構。在一名天主教神父的努力下，第一所面向澳門青年的香港學校於1848年成立。在這一所英葡男校中，葡萄牙語教學的重要性是非常有限的。291850年，有三所面向葡僑的新學校成立（私立學校）。主要着力於英語的教學，只有少數的以葡語授課的課程。3025.科大衛編：《社會：以文獻講香港歷史》，香港大學出版社，1997年，第50頁。26.安德葛：《香港史》，牛津，牛津大學出版社，1973年，第175頁。27.白樂嘉：“香港的天主教教堂及學校”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1978年/1997年。28.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年。29.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年。30.於附錄“19世紀末香港葡萄牙語教學的情況”中，對此提供更詳細的信息。參見白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年，第19頁。
47在那個年代，為了支持澳門土生青年接受教育而成立的大多數學校是天主教傳教會成立的。在金馬倫31看來，它們的目的不僅是給青年人提供天主教教育，也是確保青年人有機會接受“英式的”教育。因此，該研究者也認為，這些學校開始為香港的政府部門及公司培養出澳門土生葡人員工，並說這個過程延續到20世紀的第3個25年間。32事實似乎驗證了金馬倫的觀點。下面，我將列舉幾個跡象：（一）安德葛33說一個名字叫J.M.德艾爾瑪達（J.M.d’Almada）的具有葡萄牙血統的英屬香港政府秘書長於1854年晉升至殖民地秘書（“colonialsecretary”）的職位，雖然他非英籍的身份引起了別人的不滿。在同一年，安德葛還說，在香港保安部隊當中有16名葡僑參加警察志願者。（二）香港總督1884年在聖若瑟書院發言的時候確認，香港政府部門的大多數員工是葡裔或者華裔。34（三）在20世紀的1920及1930兩個年代裡，英屬香港的立法局（LegislativeCouncil）也有幾個葡僑民眾的成員；他們為本地的行政事務提供意見及建議。3536（四）1940年，兩名葡僑候選人競選市政局成員（UrbanCouncil），並成功成為了那個自治機關的一員。37（五）據高馬可所述，在香港日佔時期（1941至1945年），許多歐亞人及葡僑擔當了日軍政府及華人市民的中介人。3831.金馬倫：《圖說香港史》，牛津，牛津大學出版社，1991年，第113頁。32.據高馬可所述，英屬香港政府之所以有這麼多葡僑及其它歐洲人士任職的原因是因為，比起華人，他們被視為是更廉潔、更誠信、更有效、更忠於大英帝國的一群。高馬可也強調香港公職中的很多職位是父子傳承的。參見高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，1961年/2007年。33.安德葛：《香港史》，牛津，牛津大學出版社，1973年，第88及90頁。34.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年，第27-28頁。35.安德葛：《香港史》，牛津，牛津大學出版社，1973年，第294頁。36.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年，第113頁。37.金馬倫：《圖說香港史》，牛津，牛津大學出版社，1991年，第243頁。38.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年，第124頁。
48（六）在香港1945年被解放後，英屬政府的任重道遠，必須招聘新手。大量的葡僑這個時候在香港的公職裡擔任了責任重大且地位顯赫的職位。這是當時總督所強調的事情。39葡僑主要是在天主教學校40——自1882年起41，透過所謂的“補助書館計劃”（“Grant-in-aidScheme）受英屬香港政府資助——以及19世紀由英國殖民地政府所建成的公立學校中接受教育。葡僑之所以離棄了宗教學校的一部份原因是因為香港開始跟隨英國及全歐洲時代性的教育趨勢，即在優先世俗教育的理念下從教會的手中奪走對公共教育的操控；另一部份原因也是因為香港華人的新興中產階級對英式的教育有了越來越大的需求。42由此以後，雖然私立學校是曾經在香港最先接受葡萄牙學子的，但是它們的重要性逐步遞減。葡萄牙語的教學亦然：雖然葡萄牙語課程列入英屬政府的教學方案內，可是相關的需求一步一步地下滑了。葡萄牙語失去其重要性的同時，也出現了另外兩個現象：一是葡萄牙的學校，作為葡萄牙語的教學機構，在英屬香港公立教育系統裡的地位漸漸下降了；二是，隨着時間的推移，葡僑民衆在經濟、政治、社會及語言領域上融入了香港的社會。本文已經提到的報紙《中國郵報》在1921年這樣報導了葡僑民眾的教育情況：“他們既是本地人，又持有外國的國籍；他們定居的地方一半兒是在這裡，一半兒是在澳門的。那麼，我們難以確定他們對教育的立場是甚麼。（......）他們對教育需求，是由各種羅馬天主教傳教會來39.金馬倫：《圖說香港史》，牛津，牛津大學出版社，1991年，第269頁。40.高馬可這樣解釋這個現象：“許多澳門老家族的葡僑曾經在天主教傳教會的學校接受過教育，然後赴港後在殖民地政府及英國的公司任職，擔當職員或翻譯員。”參見高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年，第41頁。41.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年。42.高馬可：《香港簡史》，香港大學出版社，2007年。
49滿足的。但無論如何，在本港存在着對大量較高學歷的葡萄牙職員的需求，尤其是對高職位的職員。這樣的需求必須要得到滿足。”43特別是從19世紀的最後25年起44，學校年度監察報告關於對葡僑職員的需求只有偶爾、零散的記錄而已。那麼，基於學校檢查年度報告的稀少而不完整的信息45，在本文附錄中的表2總結了香港的葡萄牙及天主教學校的情況，就是那些一般認為是與葡僑民眾相關聯的學校。監察報告是1870至1894年為英屬香港政府整理製作的，當中涉及的學校僅限於那些受政府監督或資助的學府。伴隨着英屬香港政府全面融入所有不同群體的教育政策，1890年以後，葡萄牙語的教學開始不受鼓勵。在香港引進牛津及劍橋入學考試以後，葡語教學更加遭拒。46幾乎所有的學校，甚至天主教的，都積極加入了牛、劍的考試系統。那麼，雖然在19世紀的香港曾經有過葡文學校或葡萄牙人就讀的其它學校，但是葡萄牙語作為教學語言逐漸不重要了。連葡式的學校也逐步開始以英語授課，並加入了英屬政府在1882年年底出爐的“補助書館計劃”（“Grant-in-aidScheme”）這個資助公益教學機構的官方補貼項目。葡萄牙領導人對於葡萄牙語在港澳的情況毫無疑問是漠不關心的；澳門殖民地政府也好，葡萄牙政府也好，至少直至20世紀的40年代，它們從未給香港的葡語教學提供任何政治機構上的支援。47不只是因為這個，香港葡僑群體之所以背棄了葡萄牙語也是因為他們主動融入了香港的社會。雖然社會融入不是葡語滅亡的重要原因，但是香港的葡僑最後決定習得英文，自然而然成為本地社會的一份子。為了43.科大衛編：《社會：以文獻講香港歷史》，香港大學出版社，1997年，第52頁。44.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年。45.值得強調的是，“稀少而不完整”只形容與葡僑教學情況有關的信息，因為這些信息在教學年度監察報告中的確是很罕見的。46.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年。47.白妲麗：“香港的葡萄牙語教學”，《世界的葡萄牙語教學現狀——研討會紀錄》（第一冊），里斯本，葡萄牙語言及文化學院，1985年。
50重整本地的公共教學制度，澳葡政府於1914年7月30日發表了一份工作報告，其中指出：“我們葡萄牙人很痛苦地見到澳門土生葡人的家長以英語歡迎其從上海或香港來訪的子女，這是因為比起土生葡語，英語對他們來說更便於表達自己。如果還有人記得，許多（澳門的）小孩兒在接受基礎教育以後就輟學，那我們大概能想到他們的葡萄牙語語言知識是多麼薄弱。而且，當他們移民至上海、香港等城市以後，連這些知識他們都會非常容易忘掉。”48對於這個情況，白樂嘉說：“到香港的澳門移民先驅者還能夠很好地掌握葡萄牙語；不過，兩代以後（......）遺憾的是，香港的葡僑缺乏葡語知識。也就是說，香港葡僑群體對習得紮實的葡語知識毫無興趣也是不足為奇的。”49英屬香港政府1888年的學校年度監察報告的分析卻與上述的結論不一致；監察報告中批評211名葡萄牙學子就讀的三所葡萄牙學校用澳門土生葡語授課，而不是標準的葡萄牙語，報告指出：“（學子）僅使用葡萄牙語的澳門方言接受教育。”50對報告撰寫人而言，澳門土生葡語是“（......）一個不嚴謹的通俗語言，動詞變位及句法都殘缺”。51那麼，鑑於當時的記載，可以合理地推測香港天主教學校授課的葡萄牙語對絕大部份葡萄牙學子來看是一門外語。48.席爾瓦等編：《澳門教育歷史資料》（第一冊），教育暨青年局，1996年，第76頁。49.白樂嘉：“香港的葡萄牙語教學史，若干筆記”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1969年/1997年，第30頁。50.在同一份文件的第9項裡，報告撰寫人更進一步解釋，在“以葡萄牙語的本地方言”接受歐式教育的過程中，葡僑學子既不學中文，又不學英文。參見白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第313頁。51.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第327頁。
51透過1931年8月1日頒佈的第196/31法令，澳葡政府給本地及香港的學校提供資助，旨在鼓勵它們繼續提供葡語課程。52澳葡政府採取這個措施的時候，香港的葡萄牙語教學早就陷入了不可逆轉的危機，而且葡僑群體已經完全融入了本地的生活，乃至遠離了其祖國的文化及傳統。53他們並不覺得課程中需要加入葡語科目。54附錄一 19世紀末香港葡語教學的情況1870年，中央書院曾有2名葡僑學生就讀。在其他的學生中，混血兒的數量有了相當可觀地增長；我們可以合理地推測其中至少一部份是亞葡人士。55在於1881年受香港政府資助的學校當中，有3所是以葡語為授課語言的，且它們均屬於天主教會。其餘的學校包括天主教和新教的，它們一律用英語作為教學語言。56在以英語為授課語言的天主教學校裡有由“基督教兄弟會”（ChristianBrothers）管理的聖若瑟書院；這是一所主要面向商業教學學校，且其大多數學生為葡萄牙兒童（男童）。57書院分為華人學生部和葡萄牙學生部兩個不同的校部。581881年，維多利亞的一所男校和一所女校均由羅馬天主教傳教會監管；不過，課程中不設宗教科目。這所男校與聖若瑟書院不同，在52.文德泉《澳門的教育》，澳門，教育暨青年局，1982年。53.白樂嘉：“香港的天主教教堂及學校”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1978年/1997年。54.早在1883年，即半世紀以前，卡西恩（Cassian）神父指出：“因為英語教學的大力推進，所以家長及學子對葡萄牙語的興趣逐年遞減。引自白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第527頁。55.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第138頁。56.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第230頁。57.白樂嘉：“香港的天主教教堂及學校”，席爾瓦編：《香港的葡萄牙語教學》，教育暨青年局，1978年/1997年，第71頁。58.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第231頁。
52那裡有華人與葡萄牙學生的混合班；在聖若瑟書院裡，華人與葡萄牙學生卻以分開的班組上課。59其他於1881年受政府資助且採用歐式教育的天主教學校都是以葡語授課的，如聖弗朗西斯葡文學校（幼教）和必街貧民學校（一所男校和一所女校）。它們是在意大利慈善修女會的指導下而建立的葡英學校。兩所必街貧民學校都收容貧困的葡萄牙兒童。601882年在香港有2所天主教學校（報告製作人並沒有提及名字）使用葡萄牙語作為授課語言。然而，作為一個“管理優良”的，同時教育葡萄牙及華人學生的學校，聖若瑟書院卻只用英語作為其唯一的教學語言。61中央男子書院有不同國籍的學子，也包括葡萄牙的學生。聖若瑟書院被1882年的報告視為最重要的香港葡僑的教學機構。雖然書院的教學語言為英語，但大部份男學生（男童）只會說葡萄牙語。621883年，有3所學校為總共197名學生以葡語提供歐式的教育。63據學校監察報告記載，在1884年有822名學童以英語或葡語接受歐式的教育。受政府監督的學校使用英、葡、中三種授課語言；而且，在中英學校的課程中包括葡萄牙語科目。6459.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第231頁。60.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第232及281頁。61.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第239頁。62.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第240頁。63.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第254頁。64.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第264頁。
531885年，有記錄顯示3所面向葡僑學生的天主教學校用葡語為授課語言；另外2所接受葡僑的女學生，但是以英語授課的。651885年的報告中附表一張（見表1），記錄了聖若瑟書院葡僑男學生從1881至1885年間的出勤及考試情況：表1 聖若瑟書院葡僑男學生從1881至1885年間的出勤及考試人數66聖若瑟書院 歐洲部年份出勤學生（人數）參加考試的學生（人數）參加考試/出勤學生的百分比188124011146.25188225610541.01188324014962.08188421914164.38188518612366.12來源：白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第281頁。表2 1870至1894年間香港的天主教及葡僑學校統計（據政府教育報告的數據）年份學校教學語言葡萄牙學生人數18703所天主教學校葡文18813所天主教學校葡文2所天主教學校英文1所天主教學校英文24065.白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年，第274頁。66.“補助書館計劃”（“Grant-in-aidScheme）的審批標準參考在每所學校通過考試的學生人數。
54年份學校教學語言葡萄牙學生人數18822所天主教學校英文1所天主教學校英文25618831所葡文學校葡文1971所天主教學校英文24018841所天主教學校英文21918853所天主教學校葡文2所天主教學校英文葡萄牙女學童1所天主教學校英文18618883所葡文學校澳門克里奧爾語21118894所葡文學校葡文23618904所葡文學校葡文28018914所葡文學校葡文18418943所葡文學校來源：白潔蓮：《1848-1896香港教育發展史（1841至1897）——基於英屬香港政府的早期教育工作報告》，香港，文韻出版社，2002年。
55《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，55—66資訊素養與智慧城市建設謝靜珍*一、問題的提出對個人而言，資訊素養是一項公民素養；對國家和地區而言，資訊素養是一項軟實力。在資訊爆炸的時代，既要培養公民獲取資訊和應用資訊技術的能力，更要培養他們辨別資訊的能力。歷史進入21世紀，假新聞或謬誤的資訊似有氾濫之勢。2004年，美國作家RalphKeyes指出我們生活在一個“後真相”時代（“post-truth”era）。在這個時代，不僅有真相和謊言，還有介於真相和謊言之間的模棱兩可的第三種陳述。12006年，《牛津英語詞典》把“post-truth”列為一條年度詞彙，並將其定義為訴諸情感及個人信念比陳述客觀事實更能影響輿論的情況。2017年，“假新聞”（“fakenews”或“misinformation”）成為一條熱門詞彙。“後真相”時代和“假新聞”折射出一個迫切需要提高資訊辨別能力的世界。資訊技術中互聯網和社交媒體的發展是造成不確切資訊瀰漫的主要原因。互聯網和社交媒體為人類提供了前所未有的獲取和傳播資訊的渠道，但是提供和傳播的資訊來源複雜，良莠不齊，甚至是假新聞或錯誤的資訊。因此，在現代互聯網和社交媒體興盛的資訊時代，個人需要具備較好的資訊素養，抵禦“後真相”和假新聞的入侵。政府需要投入資源，幫助個人提高資訊素養。智慧城市涉及應用最新的資訊技術，因此對智慧城市的建設而言，資訊素養是居民的一項基本素養。沒有基本的資訊能力，就談不上智慧城市建設。澳門正在建設智慧城市，很多方面都要數字化、技術化，所以要重視培養居民應用技術、獲取資訊和辨別資訊的能力。美國、新加坡等國家都曾將資訊素養提升到國家戰略目標的高度來建*澳門大學圖書館主任。1.RalphKeyes,ThePost-truthEra:DishonestyandDeceptioninContemporaryLife,NewYork:St.Martin’sPress,2004,pp.3-35.18).
56設，其經驗很具有借鑒意義。本文首先追溯資訊素養概念的提出、發展歷程，其次討論美國、新加坡等國家在培育資訊素養方面所做的工作及其特點，最後探討資訊素養對澳門建設智慧城市的重要性以及如何實施資訊素養培養。二、資訊素養的提出和發展（一）資訊素養概念的提出資訊素養概念的誕生與資訊技術的發展密切相關。1974年，電腦技術剛剛起步，美國國家圖書館與資訊科學委員會（USNationalCommissiononLibrariesandInformationScience）主席保羅·澤可斯基（PaulZurkowski）提出“informationliteracy”的概念，即“受過培訓在工作中善於應用資訊資源的人，可以被稱為是具有資訊素養的人。這些人有技術和技能利用各種資訊工具和主要資源，能從資訊的角度提供解決問題的辦法。”2資訊素養包含數字素養、媒體素養、視覺素養、版權素養、資訊技能通曉素養和學術素養等。（二）資訊素養的發展自1974年誕生至今，資訊素養經歷了三個明顯的發展階段。第一階段是1970、80年代，這一時期的特徵是資訊素養走向成熟。1970年代，資訊素養主要指出資訊社會已是廣闊的時代背景以及個人需要掌握資訊能力，但尚未指明具體應該掌握的技能。到了1980年代，資訊素養包含的能力變得明確，並與計算機能力區分開來。也就是說，電腦及其它技術創新是處理、儲存、提取和傳播資訊的工具，資訊素養則是利用這些技術獲取和應用資訊的一項智力能力。1980年代末，資訊素養走向成熟，標誌性事件是美國提出資訊素養的新概念和這個概念在世界範圍內的廣泛應用。1989年，美國圖書館學會將資訊素養2.PaulG.Zurkowski,“TheInformationServiceEnvironmentRelationshipsandPriorities.RelatedPaperNo.5,”1974,p.6,https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED100391.pdf,January23,2018.
57定義為識別資訊需要以及有效的獲取、評估和使用所需要的資訊的能力。一個具有資訊素養的人知道如何學習，並且因為具有資訊素養而成為他人學習的榜樣。3這個概念有三項重要啟示：第一，世界因資訊數字化已發生巨大變化，並對人類提出新的要求。第二，資訊素養體現有意義有目的的學習。第三，資訊素養產生正面積極的影響。第二階段是1990年代和21世紀頭十年。在這一時期，資訊素養引起全球的重視，資訊素養教育趨於規範化，以資訊獲取技能為重點的資訊素養衡量標準得到明確和應用。資訊素養教育的規範化體現在多個資訊素養標準的制定和實施，美國在這方面很具有代表性。在這一時期，美國推出兩個全面覆蓋大學和中學資訊素養教育的重要文件。第一個是美國中小學校圖書館員協會（AmericanAssociationofSchoolLibrarians）和美國教育傳播與技術協會（AssociationforEducationCommunicationandTechnology）。在1998年聯合發佈的《學生學習的資訊素養標準》（InformationLiteracyStandardsforStudentLearning）。這個文件制定中學生九大資訊素養標準，強調資訊素養有助於培養獨立學習能力和社會責任感。第二個文件是美國大學與研究圖書館學會在2000年頒佈的《高等教育資訊素養能力標準》（InformationLiteracyCompetencyStandardsforHigherEducation），共制定五項評估標準和22項績效指標。認為資訊素養是有能力確定資訊的本質和範圍，能有效的獲取資訊，理性的評估資訊，並能將資訊融入自身知識和價值體系。資訊素養也包括有目的的運用資訊的能力，理解各種相關的經濟、法律和社會問題的能力，以及具有資訊道德。2000年以後，資訊素養進一步得到重視和推廣，綜合類和專業類的資訊素養標準在各國得到制定和實施，這對推動世界資訊素養的發展起了積極的作用。43.AmericanLibraryAssociation,“PresidentialCommitteeonInformationLiteracy:FinalReport,”1989,http://www.ala.org/acrl/publications/whitepapers/presidential,January23,2018.4.從內容和適用對象上看，可以分成綜合和專科兩大類。綜合類的有《澳大利亞和新西蘭信息素養框架》（AustralianandNewZealandInformationLiteracyFramework，2004），《香港學生資訊素養架構》（2005）和《香港學生資訊素養2016(初稿)》（2016），美國的《21世紀學習者應具備的標準》（Standardsforthe21st-CenturyLearner,2007），台灣的《資訊素養標準草案討論》（2009），以及英國的《SCONUL資訊素養七支柱：高等教育核心模型》（TheSCONULSevenPillarsof
58第三階段是2010年至今。這階段的主要特徵是資訊素養教育的重點從技術向價值轉移，且讓資訊素養成為學術研究能力的一部份。隨着無線網絡技術的普及以及社交媒體的興盛，出現一個新的資訊環境，呈現出資訊數字化持續向縱深發展、資訊技能次要化、資訊權威坍塌和批判性思維凸顯重要性等特點。資訊獲取、創建和傳播的方式再次發生深刻的變化，並對人類提出新的要求。5美國等國家開始着手調整資訊素養的方向和內容，標誌性事件是美國大學與研究圖書館協會自2011年起，修訂在前十年被奉為圭臬的《高等教育資訊素養能力標準》，並在2016年初實施新的《高等教育資訊素養框架》（FrameworkforInformationLiteracyforHigherEducation，以下簡稱《框架》）。《框架》做了三件重要的事情。第一，將資訊素養定義為“包括對資訊的反思性發現，對資訊如何產生和評價的理解，以及利用資訊創造新知識並合理參與學習團體的一組綜合能力”。第二，提出“元素養”概念，總覽數字素養、媒體素養、視覺素養、版權素養、資訊技能通曉素養、學術素養等不同素養的縱橫關係，突出共性，建立資訊素養教育的統一框架。這是資訊素養史上第三次修訂資訊素養的概念。第三，將資訊素養建立在如下六個概念上，從行為、認知、情感和元認知四方面培養資訊素養：（1）權威是建構的和具有情境性；（2）資訊創建是一個過程；（3）資訊具有價值；（4）探究式研究；（5）對話式學術研究；（6）戰略探索式檢索。6InformationLiteracyCoreModelforHigherEducation,2011）和《威爾士資訊素養框架》（InformationLiteracyFrameworkforWales,2011）。專科類方面的，主要是美國制定了一系列文件。例如，《科學與技術資訊素養標準》（InformationLiteracyStandardsforScienceandTechnology，2006），《人類學與社會學研究資訊素養標準》（InformationLiteracyStandardsforAnthropologyandSociologyStudents，2008），《心理學資訊素養標準》（PsychologyInformationLiteracyStandards，2010），《新聞學學生和專業人士資訊能力標準》（InformationLiteracyCompetencyStandardsforJournalismStudentsandProfessionals，2011），《教師教育資訊素養標準》（InformationLiteracyStandardsforTeacherEducation，2011）和《高等教育視覺資訊素養能力標準》（VisualLiteracyCompetencyStandardsforHigherEducation，2011）。5.DonnaWitek,“ThePast,Present,andPromiseofInformationLiteracy,”PhiKappaPhiForum,2016,96(3):1-5.6.韓麗風、王茜、李津、管翠中、郭蘭芳、王媛：“高等教育資訊素養框架”，《大學圖書館學報》第6期，2015年，第118-126頁；AssociationofCollege&ResearchLibraries,“FrameworkforInformationLiteracyforHigherEducation,”2016,http://www.ala.org/acrl/standards/ilframework,January23,2018.
59新的資訊素養概念在強調資訊權威的情境性、資訊創建的過程性和資訊道德的同時，明確資訊素養與學術研究的關係，認為研究是一個探索、質詢和對話的過程，而資訊獲取和評估以及資訊道德是這個過程的一個重要環節。與過往的資訊素養相比，新的資訊素養與學術研究能力掛鉤，注重概念和價值，突出批判性思維，提倡終身學習。在資訊的獲取變得相對簡單的情況下，資訊獲取的技能和管道在資訊素養中退居次要地位，資訊的評估能力、資訊道德、思辨能力和終身學習能力上升到首要地位。（三）資訊素養發展變化的原因資訊技術的發展醞釀資訊素養理念，並促使其不斷進行自我更新。因此，資訊素養自誕生之日起就是一個動態的概念，內涵和實踐不斷發生變化，呼應並折射資訊技術的每一次進步對人類所提出的新要求。1974年資訊素養概念的提出映照鋒芒初露的電腦技術。1980年代，電腦技術方興未艾，催生出一個較為成熟的且被普遍接受的資訊素養概念。1990年代互聯網從起源到蒸蒸日上，促使2000年《高等教育資訊素養能力標準》的制定和實施，並激發後十年以檢索和獲取技能為重點的信息素養教育。進入21世紀，互聯網技術日新月異，社交媒體從閃亮登場到如日中天，強調多元的資訊能力培養，並重新定義資訊素養的內涵。資訊環境的變化亦推動資訊素養的發展。20世紀下半葉以來資訊環境表現出以下特徵：第一，資訊量的激增。密集的資訊一方面為團體和個人提供豐富的資訊選擇，另一方面則造成資訊超載、資訊焦慮和資訊疲勞等負面現象。第二，資訊源和資訊傳播方式的平民化。從維基百科到Facebook、Twitter和微信，普通民眾成為資訊的積極創建者和傳播者。這推進民主和資訊社會的建設，促進知識和資訊的交流，以及集體智慧的形成，但是也削弱資訊的客觀性、權威性和可靠性。
60第三，資訊的正反社會影響。在資訊技術高度發達的時代，資訊的傳播速度很快，體現資訊社會的效率，有助於傳播正能量。但是如果是錯誤的資訊，也會造成“以訛傳訛”的後果，對社會、團體或個人造成消極負面的影響。三、政府與國際組織的資訊素養實踐下文以美國、聯合國教科文組織、英聯邦國家和新加坡為例，介紹資訊素養實踐及其特點。（一）美國把資訊素養當作一項國家戰略來建設美國在資訊素養方面所做工作很多，最突出的是把它提升到國家戰略的高度來建設。1989年，美國成立國家資訊素養論壇（TheNationalForumonInformationLiteracy，NFIL），由近百個來自教育界、商界和政府的機構和組織組成，以提升資訊素養意識和推動資訊素養培育為己任。7NFIL匯集社會各界力量，起國內和國際資訊交流中心和支援網絡的作用，幫助解決與資訊素養和終身學習相關的各類社會和教育問題。8NFIL的資訊素養工作的特點是全民性、實用性和有針對性，並具國際影響力。在全民性方面，NFIL促成聯邦政府對資訊素養重要性的認可。2009年，在NFIL的推動下，美國總統奧巴馬將每年10月宣佈為“國家資訊素養意識月”（NationalInformationLiteracyAwarenessMonth），呼籲美國人民在資訊時代既要掌握資訊發現的技能，也要掌握資訊評估的能力，號召全美的教育者和教育機構必須重視資訊辨7.AmericanLibraryAssociation,“InformationLiteracyCompetencyStandardsforHigherEducation,”2000,http://www.ala.org/Template.cfm?Section=Home&template=/ContentManagement/ContentDisplay.cfm&ContentID=33553,January23,2018.8.SharonA.Weiner,LanaW.Jackman,“FinalreportontheNationalForumonInformationLiteracy(NFIL),"JournalofInformationLiteracy,2015,9(2):129-130;CraigGibson,“InformationLiteracyDevelopsGlobally:TheRoleoftheNationalForumonInformationLiteracy,”KnowledgeQuest,2004,32(4):16-18.
61別能力的培養。9在每年的國家資訊素養意識月，美國各類教育機構都會舉辦講座、工作坊、遊戲等各種形式的資訊素養培育活動，對於全美資訊素養建設起了積極的作用。這也顯示NFIL的一個重要借鑒，即政策制定者的重視和政策的制定和實施對資訊素養的培育至關重要。在實用性方面，NFIL與美國商會和國家教育協會等機構合作，倡議和推動資訊素養培養個人、企業和國家的競爭力，特別注重勞動人口的資訊素養培養，認為這類人的資訊素養直接關係到他們的工作業績。在有針對性方面，1998年NFIL發佈重要報告：《資訊素養進展報告：美國圖書館協會資訊素養委員會總結報告書》，將年輕人的資訊素養培養作為國家的一項工作，因直接關係到是否會有成功的就業者建設美國的未來。10這個文件定下全美資訊素養工作的基調。在國際上，NFIL協同聯合國教科文組織分別在2003年和2005年，發佈里程碑式資訊素養文件《布拉格宣言》和《亞歷山大宣言》。2015年，NFIL結束歷史使命，宣佈解散。除了NFIL外，美國圖書館協會等機構亦在全美和全球資訊素養教育中起重要的作用。總體而言，美國資訊素養工作覆蓋面廣，實用性強，注重培養青少年和就業者的素養培養，且不斷的根據資訊環境的新特點來制定和實施新的工作內容。11一個很好的例子是，2017年假新聞的肆虐使美國圖書館協會等機構憂心如焚，隨即聯合紐約大學石溪分校，於是年秋天試行“媒體素養在你的圖書館”（MediaLiteracy@YourLibrary）計劃，培訓成年公眾的資訊和新聞辨別能力，目的在於培養社會抵禦假新聞的能力。129.TheWhiteHouse,“PresidentialProclamationNationalInformationLiteracyAwarenessMonth,”2009,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/presidential-proclamation-national-information-literacy-awareness-month,January3,2018. 10.TheNationalForumonInformationLiteracy,“AProgressReportonInformationLiteracy:AnUpdateontheAmericanLibraryAssociationPresidentialCommitteeonInformationLiteracy:FinalReport,”1998,http://www.ala.org/acrl/publications/whitepapers/progressreport,February1,2018.11.SharonA.Weiner,LanaW.Jackman,EmilyPrause,“StrategizingforPublicPolicy:TheInformationLiteracyStateProclamationProject,”PublicServicesQuarterly,2013,9(4):284-299.12.AmericanLibraryAssociation,“MediaLiteracy@YourLibrary”,2017http://www.ala.org/tools/programming/media-literacy-your-library,January3,2018.
62（二）聯合國教科文組織開展的資訊素養活動聯合國教科文組織（UNESCO）認為平等獲取資訊的能力和機會對人類的發展至關重要，因而將資訊素養列為一項重點工作。這方面所做的代表性工作是在2001年實施全民資訊計劃（InformationforAllProgramme,IFAP）。IFAP是一項政府間計劃，推動各國政府通過便利資訊獲取來建設公平的社會，並為參與者在資訊和知識獲取領域提供一個國際政策討論與行動準則的平台。13IFAP有六個優先事項：資訊促進發展、資訊素養、資訊的保存、資訊倫理、資訊無障礙和網絡空間的多語言問題，提出資訊素養是“數字世界一項促進社會包容的基本人權”，是資訊社會中人賴以生存的核心技能。14UNESCO出版的《全球資訊素養資源概念》（2013，2014年第二版）收錄數十種語言寫成的包括書籍、期刊、網站、其他出版物資源等資訊素養資源，為世界各國從事資訊素養工作的專業人員及普通民眾提供指導。而2013年出版的《全球媒體和資訊素養評估框架》從準備就緒和競爭力兩個級別論述國家資訊素養，制定定性和定量測試指標，推薦各種實用工具，為全民信息素養建設提供指南。UNESCO在2003、2005和2012年分別發佈《布拉格宣言》、《亞歷山大宣言》和《莫斯科宣言》，為全球資訊素養提供指引。《布拉格宣言》認為資訊素養是“一種能夠確定、查找、評估、組織和有效創建、使用與交流資訊並解決相應問題的能力”，提出建立“一個對個人的社會、文化和經濟發展起關鍵作用的資訊社會”。15《亞歷山大宣言》指出資訊素養與終身學習是資訊社會的燈塔，指引人類走向繁榮、發展和自由的道路。《亞歷山大宣言》也認為“資訊素養也是終身學習的核心。它促使人類終身有效地尋求、評估、利用和創造資訊，以達到個人、社會、職業和教育等各方面的目標。資訊素養是數13.聯合國教科文組織：“全民信息計劃”，2001年，參見http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002599/259991C.pdf，2018年1月5日。 14.TheUnitedNationsEducational,ScientificandCulturalOrganization,“InformationforAllProgramme,”2018,https://en.unesco.org/programme/ifap,February4,2018.15.TheUnitedNationsEducational,ScientificandCulturalOrganization,“ThePragueDeclaration｀TowardsanInformationLiterateSociety´”,2005,http://www5.austlii.edu.au/au/journals/inCiteALIA/2004/17.pdf,February5,2018.
63字社會的一項基本人權，促進國家的社會內涵。”16這兩個文件反映時代背景，以消除數字鴻溝為主要目的，為推動全球資訊素養起了很大作用。《莫斯科宣言》（2012年）指出資訊素養是達成聯合國千禧年發展目標（UNMillenniumDevelopmentGoals）的一個重要環節，關乎個人、團體、經濟和公民社會的發展，媒體與資訊素養應融入到國家教育、文化、資訊、媒體等政策中，而政府機構、教育單位、圖書館、媒體、非政府組織等應在培訓人才、指定標準和研發教學工具等方面通力合作，推動資訊素養的發展。17（三）新加坡的S.U.R.E.運動新加坡是亞洲開展全民資訊素養的典範國家。國家圖書館管理局（NationalLibraryBoard,NLB）在2011年實施國家資訊素養計劃（NationalInformationLiteracyProgramme,NILP），旨在提高新加坡國民的資訊技能、資訊意識和資訊素養。這項活動中最突出的工作是自2013年10月開始實行的S.U.R.E.運動。S.U.R.E.運動以資訊檢索和資訊辨別能力為重點。“S.U.R.E.”一詞通俗易懂，代表資訊素養的四個要點：source（核實資訊來源的可靠性），understand（理解所閱讀的資訊，檢查其產生的背景），research（深入求證，分析和研究資訊的時效性、可靠性和準確性）和evaluate（評估資訊以及從不同的角度思考問題）。針對不同的群體和情境，S.U.R.E.資訊素養分為學校（S.U.R.E.forSchool）、工作（S.U.R.E.forWork）和生活（S.U.R.E.forlife）三大部份。18具體行動包括：•通過圖書館、報攤、餐館等公共場所傳遞S.U.R.E.理念。16.TheUnitedNationsEducational,ScientificandCulturalOrganization,“BeaconsoftheInformationSociety:TheAlexandriaProclamationonInformationLiteracyandLifelongLearning,”2006,http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/resources/news-and-in-focus-articles/all-news/news/alexandria_proclamation_on_information_literacy_and_lifelong/,February5,2018. 17.TheUnitedNationsEducational,ScientificandCulturalOrganization,“TheMoscowDeclarationonMediaandInformationLiteracy,”2012,https://www.ifla.org/files/assets/information-literacy/publications/moscow-declaration-on-mil-en.pdf,February4,2018.18.參照S.U.R.E.的官方網站http://www.nlb.gov.sg/sure/。
64•通過舉辦相關活動提高公眾意識。•通過廣告、戶外展示、文章、視頻等方式鼓勵公眾運用S.U.R.E.技巧。•通過臉書（Facebook）、移動應用、網上學習資源等社會媒體與公眾互動。•為教師/學生提供學習資源和工作坊。•通過專屬學生的S.U.R.E.Club活動培養下一代資訊搜索專家。•通過展開全國調查、與科研院所合作、組織舉辦相關會議（……）等方式推動資訊素養研究工作。192015年NILP創辦SuperS.U.R.E.Show，開展一系列面向公眾的資訊素養活動，包括邀請嘉賓就特定的主題（比如，社交媒體的利弊）展開討論，組織分享有關資訊應用的趣聞軼事，舉辦教導圖書館網上資源利用及討論終身學習的重要性等主題的活動。新加坡國立圖書館專門為專業人士、經理、主管和技術人員舉辦免費的資訊素養工作坊，幫助他們工作中具備應有的資訊和研究能力。202017年假新聞蔓延的現象波及新加坡，政府通過調查發現25%的新加坡民眾傳播了事後發現是假新聞的信息，約67%有困難分辨網絡信息的真偽。為此，S.U.R.E.內容中很快就加入了甄別消息真假的資訊素養教育內容，例如資訊辨別能力培養的網上遊戲。21綜上，在過去四、五十年間，專業機構、政府機構和國際組織積極實踐資訊素養。他們各有自己的特點，但是總體上方向一致，即資19.新加坡國家圖書館管理局：“提高公眾的信息辨別能力”，參見http://www.nlb.gov.sg/sure/wp-content/uploads/2014/10/NILB_About_CH-5.pdf，2018年1月6日。20.LibraryAssociationofSingapore,“TheS.U.R.E.Story(Part1):PromotingInformationLiteracytoSingaporeans,”2016,http://www.las.org.sg/wp/bulletin/the-s-u-r-e-story-part-1-promoting-information-literacy-to-singaporeans/;“TheS.U.R.E.Story(Part2):PromotingInformationLiteracytoSingaporeans,”2016,http://www.las.org.sg/wp/bulletin/the-s-u-r-e-story-part-2-information-literacy-in-education/,February1,2018.21.NationalLibraryofSingapore,“S.U.R.E.Campaign,”http://www.nlb.gov.sg/sure/,February1,2018.
65訊素養力求實用性和全民性，重視資訊道德、批判性思維能力和終身學習能力的培養等。四、澳門的智慧城市建設與資訊素養智慧城市利用互聯網、物聯網、雲計算、大數據、人工智慧、決策優化分析等新一代科學技術，通過感知化、互聯化、智慧化的方式，將一個城市的物理基礎設施、資訊基礎設施、社會基礎設施和商業基礎設施連接起來，是城市資訊化向高級階段發展的表現。22智慧城市的目的在於提高城市公共管理與公共服務的效益，實現城市的可持續發展，為人類創造更美好的生活。23在一個智慧城市中，資訊技術滲透到城市公共管理和服務領域的方方面面，資訊資源高度一體化和系統化。智慧城市以“城市的生命體屬性為基本視角”、“強調人的因素，體現人文關懷”24，智慧公民是智慧城市的重要構成因素和努力目標。25智慧城市建設應重視公民資訊素質的培養，只有把智慧城市的使用者和受益者培養好了，才能實現智慧城市的根本價值。把澳門建設成智慧城市是澳門特別行政區未來五年規劃（2016-2020）的重點發展戰略。2017年8月，特區政府與阿里巴巴集團簽署《構建智慧城市戰略合作框架協議》，規劃利用阿里巴巴的雲計算、應用大數據等相關技術，同步進行長遠和中短期智慧化項目，將澳門建設成一個“以數字引領科技，智能服務民生”的智慧城市。具體的合作項目包括澳門雲數據中心的建設，搭建澳門政務服務統一網絡，將澳門打造成新型智慧旅遊城市，構建城市的智能交通網絡等。2622.張永民：“智慧城市總體方案”，《中國信息界》2011年第3期，第3頁。23.趙大鵬：“中國智慧城市建設問題研究”，吉林大學，2013年，第72頁。 24.同註22，第72頁和75頁。25.Frost&Sullivan,“StrategicOpportunityAnalysisoftheGlobalSmartCityMarket,”2013,http://www.egr.msu.edu/~aesc310-web/resources/SmartCities/Smart%20City%20Market%20Report%202.pdf,slide2,December12,2017.26.政府發言人辦公室：“特區政府與阿里巴巴簽署構建智慧城市戰略合作框架協議”，2017，http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?PageLang=C&DataUcn=114526，2018年1月5日。
66資訊基礎設施和資訊資源是智慧城市的基石。27因此，資訊素養是智慧城市的一項基本公民素質。28在澳門建設智慧城市的過程中，居民資訊素養培養不可或缺。本文建議從以下幾個方面開展這項工作：第一、培養資訊意識。智慧城市的資訊資源高度系統化和一體化，居民要有利用資訊和資訊技術解決各種問題的意識，而且資訊意識要培養緊跟資訊環境的發展變化。這方面也包括資訊安全意識培養。第二、培養資訊技術應用能力。“智慧城市就像是一台電腦”，功能與新興資訊技術息息相關，居民必須具備使用這台電腦的能力。29因此，居民資訊技術應用能力培養是當務之急。智慧城市與民生相關的一項重要內容是電子政府，居民將很需要具備這方面的應用素養。要注重殘疾人、老年人、外來移民等特殊群體的資訊素養技術應用能力培養，以實現智慧城市惠及不同社會群體的目標。第三、資訊道德培養。在現在的資訊環境中，澳門居民就是資訊的使用者，也是資訊的創建者，資訊道德體現一個城市的居民的素質。教育居民在日常生活和工作中遵守基本的資訊操守是現在澳門社會應該做的事，更是智慧城市建設中的必須要做的教育工作。特區政府應當確定資訊素養戰略目標，在此基礎上統籌安排，既要注重常規的資訊素養培養，譬如大學生運用資訊開展研究的能力和大眾資訊辨別能力，更要做智慧城市居民的資訊素養培育。本文介紹和分析的經驗適用智慧城市居民的資訊素養培育，政府或可成立這方面的專門小組，在借鑒和總結他者經驗的基礎上，指定和實施切合本地實際的資訊素養。27.陸小敏、陳傑、袁偉：“關於智慧城市頂層設計的思考”，《電子政務》2014年第1期，第20頁。28.薛暘：“淺析沈陽智慧城市建設支撑的重要因素”，《人才資源開發》2014年第16期，第41頁。29.中國電信智慧城市研究組：《智慧城市之路》，北京，電子工業出版社，2011年，第88頁。
67《行政》第三十一卷，總第一百一十九期，2018No.1，67—81清末港澳鼠疫的防疫法例與政策比較（1894-1895）黃雁鴻*前言清末時期，華南地區出現了一次大規模傳播的鼠疫，流行的程度廣泛，受影響者眾，死亡數字驚人。由於造成的死亡情況和社會危害非常慘烈，有專家認為這是第三次全球鼠疫大流行的肇始。1當時的香港與澳門，同為被外國佔領、中西方居民混居、人員流動性強和外來人口多的開放商埠，尤其香港已是國際性的商貿港口，交通和人員往來頻繁，疫症傳播的途徑和機會也因而大增。19世紀末期，港澳地區已經一直受鼠疫困擾，這次大規模傳播無可避免地迅速影響港澳。1894年，鼠疫在香港大爆發，並於翌年即1895年傳至澳門，疫情的嚴峻程度一點也不遜於香港。鼠疫爆發前後，港澳政府相繼頒佈了多項防疫及抗疫的法律法規，制訂政策和措施，從清潔、隔離病患和防範疫症傳入方面着手阻止鼠疫蔓延。詳細分析和比較這些法律法規，可梳理出港澳兩地的防疫政策取向和措施各有不同的側重點，因而也造成當時不同的抗疫成效和社會氛圍。一、文獻回顧關於19世紀末期在港澳流行的鼠疫，過往研究可謂碩果累累。近年來相關研究重點，已從鼠疫的發生、傳播和影響，轉而至更深入的中西方醫學發展以至防疫及公共衛生政策上。尤其香港，很多學者都*歷史學博士，澳門理工學院中西文化研究所學術編輯。1.C.J.Martin,“DiscussionOntheSpreadofPlague,”TheBritishMedicalJournal,2:2654(1911,11),pp.1249-1263.
68把港英政府應對鼠疫的政策視為公共防疫系統發展的開端。鄭兆佳以香港政府的傳染病防疫政策為出發點，總結了港英政府對抗疫情的政策和措施。2崔艷紅以公共行政的角度來分析這次鼠疫是“港英政府在現代化進程中面臨的第一次大型公共危機事件，其應對措施可圈可點，可以視為港英政府危機管理的現代化開端。”3張曉輝等讚許港英能制定一系列防疫措施，尤其在公共衛生方面對打破中國舊風俗作了大量的工作，取得了突破性進展。4葉嘉熾（Ka-cheYip）探討了殖民政府的防疫政策，以及其中所牽涉的醫學及文化民俗事宜；5楊祥銀探討了殖民地政府因應鼠疫作出的一系列改革，包括醫療與衛生體制、傳染病醫院、改善公共衛生、完善城市規劃以及健全排水與排污系統。6劉潤和闡述主力防治鼠疫的潔淨局如何在決策層面應對疫情。7及後，楊祥銀在對東華醫院進行了個案研究，當中專門講述了1894年鼠疫的出現、傳播、治療及平息的過程，剖析港英政府如何以這次疫情為契機全面控制以華人為權力核心的東華醫院。8冼玉儀（ElizabethSinn）詳述了這次鼠疫的傳播和抗疫過程，論述鼠疫如何改變殖民政府的管治制度。9郭衛東以1894年香港及1895年澳門的控制鼠疫措施進行比較，指香港屬於霸道式，由政府主導，以隔離和強迫為主；反之澳門，則是由政府提倡，民間社團共同參與，全民參與型的應2.鄭兆佳：“1945至1971年間香港政府傳染病政策之研究”，香港大學中國歷史研究碩士論文，2003年。 3.崔豔紅：“港英政府應對公共危機管理的現代化開端——以19世紀末20世紀初香港鼠疫為研究對象”，《區域發展戰略》第2012.11期，第65-70頁。 4.張曉輝、蘇新華：“1894年香港鼠疫的應對機制”，《廣西社會科學》第10（2005）期，第142-144頁。 5.Ka-cheYip,“Science,Culture,andDiseaseControlinColonialHongKong,”Ka-cheYip,LipingBu,DarwinH.Stapleton,eds.,Science,PublicHealthandtheStateinModernAsia(London:Routledge,2012),pp.17-32.6.楊祥銀：“公共衛生與1894年香港鼠疫研究”，《華中師範大學學報（人文社會科學版）》，第2010.07期，第68-75頁。7.劉潤和：《香港巿議會史1883-1999：從潔淨局到市政局及區域市政局》，香港，康樂及文化事務署，2002年，第51-52頁。8.楊祥銀：“殖民權力與醫療空間:香港東華三院中西醫服務變遷（1894-1941年）”，香港中文大學歷史課程哲學博士論文，2007年。。9.SinnYukYee,Elizabeth,“TheTungWahHospital1869-1896:AStudyofaMedical,SocialandPoliticalInstitutioninHongKong”,Ph.D.Dissertation,UniversityofHongKong,FacultyofArts,DepartmentofHistory,1986.
69對。10郭衛東以澳門的公共性防疫為主題，分析了1895年在澳門的鼠疫，認為澳門的防疫工作是官民合作，具有普遍性、全民性、制度性、公益性這些全民參與的特性。11李立沿續了郭衛東的觀念，分析1895年鼠疫流行時，澳門的官、商、民如何共同抗疫，華商扮演了民間和政府協調者的角色，從而形成了特殊的社會互動，指“華商利用他們強大的經濟實力和社會影響力，上可以幫助澳葡政府，使政府的各項防疫措施能夠順利實施，下可以安撫下層華民，保證整個澳門社會的穩定。所以，華商在平息這場瘟疫中起到了核心的作用。”12不少葡國學者也有研究這次在澳門爆發的鼠疫。文德泉神父（Pe.ManuelTeiceira）研究了澳門開埠以來的醫療史，以醫療的角度描述1895年鼠疫的始末和澳葡政府的抗疫手法及效果。13施利華（J.GomesSilva）以報告的形式，詳細敍述了鼠疫的開始、傳播、死亡數字、醫療情況、政府應對措施等，資料可謂詳盡。14施利華在鼠疫爆發期間時任衛生司司長，他事後提交關於鼠疫的政府報告中，對發生在澳門、氹仔和路環地區的鼠疫疫情和醫治情況有詳細的描述，並且一再強調澳葡政府的付出和成效。15高斯達（P.J.PeregrinodaCosta）以澳門的傳染病為主題，以醫療史的方式記述這次鼠疫的出現、傳染和醫治過程。16雷登（AntóniodoNascimentoLeitão）在對澳門傳染病的報告中形容，華人骯髒的生活習慣和惡劣的生活環境10.郭衛東：“應對鼠疫：1894-895年的港澳”，《歷史檔案》第4（2011）期，第80-90頁。11.郭衛東：“1895年鼠疫：澳門的公共性防疫——以《鏡海叢報》為主要分析樣本”，《文化》第66（2008）期，第146-158頁。12.李立：“1895年澳門瘟疫中的社會互動”，《澳門研究》第3（2010）期，第125-133頁。13.Pe.ManuelTeixeira,AMedicinaemMacau(Vol.3),(GovernodeMacau,GabinetedoSecretário-AdjuntoParaosAssuntosSociaiseOrçamento,1998),pp.371-421.14.J.GomesSilva：“EclateriosebreaepidemiadapestabubouicaemMacauem1895”,收入於澳門歷史檔案館藏，《澳門地捫憲報》，1895年10月1日39號附報，第429-430頁。15.J.GomesSilva,RapportsurlaPesteBuboniqueaMacauetLappaem1897.澳門中央圖書館藏複本（藏書號LR/S5803ra）。16.P.J.PeregrinodaCosta,EpidemiologiedeMacau,1925.澳門中央圖書館藏微縮捲片（編號616.9Mc/C875e）。
70使鼠疫這類傳染病在病發高峰期大行其道。17索雷斯（JoseCaetanoSoares）從社會學角度，闡述了澳門衛生系統的發展，以及在應對1895年鼠疫時的醫療措施。18馬其士（A.H.deOliveiraMarques）總結了1894至1915年間鼠疫在澳門造成的死傷情況，指出骯髒的居住和生活環境是疫情橫行的元兇，並提出澳葡政府遏制這種傳染病的其中一項有效方法，是改善供水系統，為居民提供淨化後的海水，以確保食水乾淨。19阿豐素（JosédaConceiçãoAfonso）在研究澳門19世紀末至20世紀初的衛生及政問題時，指澳葡政府為應對鼠疫而設立的清潔系統和防疫方法降低了這場鼠疫的死亡和影響程度。20關於這場鼠疫的抗疫政策、工作和成效，都可從上述文獻中總結；但港澳政府實施這些政策和措施，都需要有一定的法律依據。過往的研究鮮少從法律的梳理和著重點出發，探討港澳因鼠疫而開啟的公共衛生系統的由來。同時，在面對鼠疫的過程中，政府的政策和民間的配合，也是控制疫情的關鍵。本文試以法律對比的角度出發，從港澳頒佈針對鼠疫的法律法規可見，兩地採取了不同的管理手段，政府與民間的互動模式也截然不同，由此而出現了不同的社會發展路徑。二、香港的防疫法例於1887年頒佈的《公共衛生條例》（ThePublicOrdinance）可以說港英政府早期有關公共防疫的最完整法案。1894年鼠疫橫行時，政17.AntóniodoNascimentoLeitão,AsanidadedeMacau:tracosdehigieneurbanaesocial(Macau:ImprensaNacional,1909).18.JoseCaetanoSoares,Macaueaassistencia:panoramamedico-social(Lisboa:AgenciaGeraldasColonias,1950).19.A.H.deOliveiraMarques.HistóriadosPortuguesesnoExtremoOriente,MacaueTimordoAntigoRegimeÀRepublica(Vol.3),(FundaçãoOriente,2000),pp.337-338.20.JosédaConceiçãoafonso,“Macau:ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade”,EmRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau,75:1(2007),pp.1282-1283.
71府公佈多項和防疫相關的法律法規，都是根據《公共衛生條例》而制訂。這項法律共一百款，主要內容包括：1.訂明此項為防護香港居民健康的法律。（第1至4款）2.法律的主要執行部門為潔淨局。（第4至8款）3.潔淨局的組成、成員委任及運作。（第9至12款）4.潔淨局章程、相關規定及條例。（第13至22款）5.訂明不遵守潔淨局章程、規定及條例的罰則。（第23至25款）6.喪葬規定及不遵規定的罰則。（第26至29款）7.華人居住區的公共衛生，包括處理糞便、家居清潔等指引。（第31至38款）8.潔淨局的法定權力，如入屋進行清潔檢查及消毒等防疫工作。（第39至42款）9.華人居住區的衛生設施如下水道、水渠、廁所之建築及清理要求，污水處理指引及不遵規定的罰則。（第43至80款）10.華人居住區人口居住密度的規定及不遵規定的罰則。（第81至93款）11.違反相關法例的量刑及罰銀定額。（第94至100款）21可以說，《公共衛生條例》是針對華人社區居住環境擠迫和衛生情況惡劣所制訂，然而執行情況並不理想。正如19世紀後期擔任香港殖民地總醫官（ColonialSurgeon）的艾理思（B.C.Ayers）和他的副手勞森醫生（J.A.Lowson）向港英政府提交的《鼠疫報告書》（MedicalReportontheEpidemicofBubonicPlaguein1894）中所言，由於缺乏執行力加上華人的居住文化根深蒂固，《公共衛生條例》可謂形同廢紙22；鼠疫爆發迫使港英政府不得不作出更積極的防21.AnOrdinanceforamendingtheLawsrelatingtoPublicHealthintheColonyofHongKong.SupplementtotheHongKongGovernmentGazetteof23rd,1887.22.MedicalReportontheEpidemicofBubonicPlaguein1894.SessionalPaper,2nd,March,1895.
72疫政策和措施，於是在1894年5月，港英政府根據《公共衛生條例》制訂防治鼠疫的新附例。附例共兩份，分別於1894年5月11日及1894年5月31日在《香港政府公報》（HongKongGovernmentGazette）上刊登。1894年5月11日刊憲的衛生附例共12款，條款包括：1.所有疫症病人必須由家中移往醫療船海之家（又譯夏珍尼亞號，Hygeia）或潔淨局指定的其他地點。2.所有鼠疫患者屍體應按照潔淨局指定的規例下葬。3.所有染病或懷疑染病的個案必須即時向附近的警署報備，警署亦應第一時間通報潔淨局。4.潔淨局的官員負責搬移病人前往海之家或其他指定地點，其他人等不可妄動。5.潔淨局人員負責搬運因疫症死亡的屍體前往安葬，其他人等不可妄動。6.潔淨局人員有權進入任何屋宇檢查，如發現情況不衛生，有權即行潔淨消毒，亦有權自行把病人或任何屍體運往海之家或其他指定地點治病或安葬。7.任何病人使用過的家居衣服、被舖床具等必須由潔淨局人員徹底潔淨消毒，然後交回原主，其他人等不得妄動。8.如經過徹底潔淨消毒之後，潔淨局人員仍以為不妥，有權自行銷毀這些物品。9.任何房間、居室曾為疫症病人或因病致死的人使用的，必須由潔淨局人員徹底潔淨消毒。如房屋有三人因疫症死亡，屍體搬走後，全屋所有用具必須徹底消毒，住客必須搬出，直至潔淨局人員以為房屋再適合居住為止。10.潔淨局人員有權決定關閉即使潔淨消毒後仍然不合衛生標準的房屋，如要重新入住，需有潔淨局發出的准許入住令。
7311.所有公眾或私用廁所，每日必須潔淨消毒兩次，並以潔淨局認可為準。12.在潔淨局內成立一個由三人組成的常設委員會，組員由局方自行選出。231894年5月31日刊憲的衛生附例共6款，條款如下：1.潔淨局常設委員會有權向房屋不合衛生要求的屋主發出通知，對房屋進行清潔、洗刷及消毒。2.通知發出後48小時，若該房屋的衛生情況仍未達要求，委員會有權接管房屋，把居民遷移至衛生環境合規格的地方。3.若需潔淨局人員為房屋進行清潔、洗刷及消毒，這些費用需由屋主支付。4.若未能找到屋主，相關費用由物業持有人負責。5.經醫學驗證後，若證實房屋不適合居住，委員會有權關閉該房屋，屋內住客由委員會安排遷移至空置貨倉或徵用之船隻。6.一切處置不宜居住房屋內物品及人員的遷移費用由屋主或物業持有人負責。24在頒佈針對鼠疫的附例後，港英政府隨即展開應對疫症的工作。由於鼠疫的傳播載體是老鼠，而貧窮、骯髒、水窪和缺乏衛生，正是老鼠滋生的環境，也是鼠疫流行的條件。除了和老鼠接觸受到感染，人際傳播也是鼠疫傳播的重要途徑，鼠疫患者的血液、痰、膿液，以及衣物、用品都具有傳染性，可見要防範這種疫症傳播，必須隔離病人。20世紀初任職香港殖民地首席醫官的艾堅遜（J.MitfordAtkinson）報告，港英政府在應對疫情時採取了五大措施，包括通報、專門醫治、消毒、隔離和清潔：關於通報，疫症最主要的障礙在於華人未有注意這些病菌，他們寧願隱藏疫情，當有人染病死亡，就會找機會把死者屍體拋棄到街上，這樣容易把類似天花、白喉等傳染病菌人傳人。23.GovernmentGazetteExtraordinary.11th,May,1894.24.GovernmentGazetteExtraordinary.31st,May,1894
74關於專門醫治，那些染病的人會送到西區的傳染病醫院，其中一間為政府醫院，另一家華人創辦的東華醫院，當然政府會監察華人醫院的情況。關於清毒，這項措施很迅速並強勢實施。在1903年那一次，由於華人討厭消毒藥物的氣味，政府甚至要為他們被消毒藥水灑及的衣物作賠償。關於隔離，在疫病開始出現時，就把可能受影響的人隔離，讓他們接受家居醫學觀察12天，在這段期間，被隔離的人仍可以照常生活。關於清潔，每個華人家庭會接到通知，兩天之內將有衛生部門的人員來視察衛生情況，如果他們的家居骯髒，衛生部門的人員會為他們清潔。25檢視這些措施和防治鼠疫的兩項附例後，可發現港英政府採取的防疫手段大部份依據附例而來，可見法律為政府的政策提供了法理依據，尤其在隔離病患、處理屍體、清潔消毒等方面，英國人採用的手法是傳統華人社會所無法接受的；及後為了城巿衛生，港英政府甚至決定清拆華人聚居的太平山華人社區，凡此種種，都會引起華人強烈的反彈。為了順利推行這些防疫及公共衛生政策，港英政府並未採取與民間協商的態度，反而依靠法律的權威強勢執行。因此，無論《公共衛生條例》或其附例，都強調了兩件事，一是執行部門所有的公權力及權威性；二是羅列若不遵守相關法例，會接受哪些懲罰及後果，以確保公共衛生政策得以順利推行。三、澳門的防疫法例澳門在1894年鼠疫在香港流行時，就透過《澳門憲報》頒下防疫條例，以清潔環境以及防止鼠疫由外來人員傳入澳門：……二、每日仍應將溝渠刷洗潔淨，至華人所居坊約之溝渠尤屬緊要。25.J.MitfordAtkinson,“PlagueProcedureinHongKong”,TheBritishMedicalJournal,2:2398(Dec.,1906).pp.1715-1718.
75三、在劏槽之地台及其左近處所，必須逐日用猛力之鹹水沖洗潔淨。……四、所有由省城或香港來澳之船及火輪渡船並小火輪渡等，務須委醫局醫生於各客未登岸之先，詣船查看。……五、……吩咐各項船隻由省城抑或香港而來者，若疑該船內人有病症，則不准登岸。倘查出果實有患病者，應將其人留於船內，隨即照知醫局醫生，俾得前往驗視。六、無論火輪渡船及小火輪渡，各人患有此疔瘡疫症者，則不准其登岸。如有夾板並桅船或搖槳之各船隻人等患此症者，應立即用火船拖其出埠。……26上述法規頒佈之時，正是香港發生鼠疫且情況最嚴峻的時間，因此法規內容主要是防止疫情由香港及其他地區傳入；到了同年6月，澳葡政府進一步頒佈《辟疫章程》，除了外來船隻的防疫規定，還定出了嚴格的入境檢疫措施，以及指定了負責防疫工作的政府部門：……三、如夜晚之時，除果有實據不測之事外，無論何項船隻，概行嚴禁與岸上人往來。四、所有由關閘路徑來澳者，無論何人，均須經官醫驗視，方准入澳。五、自下午六點鐘起，至翌晨六點鐘止，無論何人，俱嚴禁由關閘陸路入澳。……九、其養生醫局須委官醫一員，司病者一名，飭赴氹仔；又委醫一員，司病者一名前往關閘；並另委官醫二員以赴船政廳。……十、西政務廳暨華政務廳所管理之坊約，……將本澳街道並住戶，統行督治潔淨。2726.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一八九四年五月十五日（第19號第二附報），澳門，澳門基金會，2000年，第229-230頁。 27.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一八九四年六月初二日（第22號），第230-231頁。
76……在防疫政策上，澳葡政府專門頒下華人居所廁所的清潔規定，以“將澳內所有損身致病之原，再加清理”，要求居民的廁所“統行改用糞缸，必須覆之以蓋，置於妥當之處。尤須常時洗滌潔淨，俾每日易於倒棄。至各家所有不能移動之廁，一律盡行填塞。”28這些對廁所衛生要求的法例，和香港1894年5月11日頒佈的衛生附例中關於廁所的清潔規定很相像。到了1895年，澳門的鼠疫情況變得嚴重，《鏡海叢報》報道“始而日病者數人，繼而日歿者數十人。”“每當夕陽初落，樓閣上燈，則店皆閉戶，少行人，巿情之冷清，為數十年所未睹。”“車馬稀疏，十室九空，無幾存者。而關閘門外，新塚累累，素冠載道，更為目不忍睹，耳不忍聞。”29當中慘況讓人不寒而慄。澳葡政府在1896年3月頒佈防疫新例：……二、所有街道、房屋、溝渠等處除穢事宜，醫局須派醫官一員，會同指示該三廳，實力稽查。三、該醫局仍須派醫官一員，以辦理下列各件：A、所有由省港來澳者，該醫官務須前往查驗。B、該醫官須逐日前往華醫院稽查，俾一有是症，立即知悉。四、工程公所工務司務將搭棚工料備妥，俾華人一有是症，則可立即建搭病棚一座。五、船政廳務將下列馬頭數座定明，以便由省港來澳之人，隨帶行李貨物上落。A、火輪船橋，小火輪船橋；B、康公廟前馬頭。六、鏡湖醫院務須妥備病者應用各件，如經西洋醫官稽驗，疑是疫症，而該病者不欲在棚由西洋醫官調治，即令遷出澳外，以杜傳染。為此合札各官員軍民人等一體知悉。3028.湯開建，吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九四年六月初九日（第23號），第233-234頁。29.“澳地後盛論”，澳門基金會等編：《鏡海叢報》，光緒廿一年閏五月十一日，上海，上海社會科學院出版社，2000年影印本，第257頁。 30.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九六年三月初七日（第10號），第251頁。
77由上述法例可見，澳葡政府對鼠疫流行的情況是有所警惕的，尤以防止疫情由外埠傳入、做好華人社區的防疫和改善華人的衛生習慣作為重點，這方面和香港的相關法例取向是一致的。但仔細比較澳門和香港的法律內容，可發現當中明顯的分別，就是澳門的法律法規只訂明措施和規定，卻沒有委任執行部門，更未明言其權限，再有甚者，也沒有列出若違反這些法例該負上哪些法律責任以及其罰則。這和澳門當時的社會情況有關，葡萄牙人管治澳門沒有英國人的強勢，也不曾以法律作為依據去強制執法，講究華人社群內部協調和合作。四、港澳的防疫法例和政策比較（一）港澳皆能制訂針對鼠疫的法律法規無論是香港的《公共衛生條例》及其後的衛生附例，或是澳門的防疫條例、《辟疫章程》及相關的公共衛生法例，都顯示兩地政府意識到防範鼠疫傳播不能只靠居民自發配合，而是有需要制訂針對性的法律法規，以利政府推行防治措施且加強執法的正當性。31正當性是民眾對律法或政權作為一種權威所給予的認受。在現代政治而言，“權威”代表建制政府當中一個特定位置，“正當性”代表一個政府“體系”，而“政府”則代表一個“勢力範圍”。政治正當性被視為管治的基本條件，缺少政治正當性，政府會在立法機關面臨困局並倒台。32對19世紀皆受殖民政府管治的港澳而言，立法機關不會挑戰政府行為的正當性，但具備正當性卻能讓民眾對政府的行為和政策措施給予認可及配合。在推行防疫措施，尤其是清潔環境、隔離病人及處理屍體的問題上，港英和澳葡政府都需要本地華人的配合和支持，故此制訂針對性的法律法規是很有必要的。31.孫關宏：《政治學概論》，上海，復旦大學出版社，2003年7月，第54-63頁。32.Dahl,RobertA.Polyarchy:ParticipationandOpposition(pp.124–188).NewHaven(Connecticut)andLondon:YaleUniversityPress,1971
78（二）香港的防疫法例更具前瞻性相較而言，香港的防疫法例較澳門的法例更詳盡、更具前瞻性。《公共衛生條例》頒佈的背景是對華人社區的衛生設施和清潔情況進行規範，因此相當詳盡，包含範圍廣泛；及後因應鼠疫而公佈的附例則是專門針對鼠疫而推行的法例。可以說，港英政府看到了香港華人社區的清潔問題有可能是窒礙社會發展的隱患，因此早早制訂包含各方面的公共衛生法律。反觀澳門，相關防疫法例故然涵蓋環境清潔、港口防疫、醫療部門的工作和安排等針對疫症的措施，部份更是專門針對鼠疫的，例如鑑於香港發生鼠疫，就頒佈法例要求進澳門港口的船隻進行檢疫及拒絕病患登岸（《澳門憲報》一八九四年五月十五日，第19號第2附報）33；鼠疫情況嚴重時，則頒佈《辟疫章程》訂立醫療對策34；發現華人便溺習慣不良會影響城巿衛生，就訂下對民居廁所的衛生要求（《澳門憲報》一八九四年六月初二日，第22號）35，這些法例顯得鬆散和微觀，範圍也較為局限，未能顯示政府對民間衛生問題的長遠部署。（三）法例的側重點不一樣，香港重治療，澳門重預防在法例的內容上，港澳兩地雖然皆以應對鼠疫的政策及措施為主，但香港的相關法例內容顯然是較有針對性的。例如1894年頒佈《公共衛生條例》的兩項附例，其一是關於隔離治療、屍體處理、民居清潔及關閉疫症場所等；另一項附例則專門針對關閉民居的程序，這些措施全都是治療方面；而澳門的相關法例，則是以預防為主。例如1894年的防疫條例是防止鼠疫經口岸傳入的措施、《防疫章程》針對醫治、《防疫新例》是最新的防疫措施等。33.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九四年五月十五日（第19號第2附報），澳門，澳門基金會，2000年，第229-230頁。 34.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九四年六月初二日（第22號），第230-231頁。35.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九四年六月初九日（第22號），第233-234頁。
79（四）香港的法例強調政府執法的正當性，講究公權力的彰顯；澳門重協商香港的《公共衛生條例》頒佈的背景是對華人社區的衛生設施和清潔情況進行規範，因此相當詳盡，包含範圍廣泛，且用了不少篇幅指定負責的政府部門，其權力及訂定罰則量刑；及後因應鼠疫而公佈的附例，對公權力的彰顯更甚，如潔淨局人員負責搬運因疫症死亡的屍體前往安葬，其他人等不可妄動、潔淨局人員有權進入任何屋宇檢查、有權決定關閉即使潔淨消毒後仍然不合衛生標準的房屋等，賦予政府執法權力許可的同時，彰顯了依法治理的風格。澳門相關防疫法例雖涵蓋環境清潔、港口防疫、醫療部門的工作和安排等針對疫症的措施，但卻未有列出政府部門的權力所在和罰則等法例。一如1896年3月頒佈的《防疫新例》所言，澳葡政府頒佈相關的法律法規，最重要的目的是要讓“各官員軍民人等一體知悉”，目的是要居民和政府合作，共同對抗疫症；而非香港，要求居民聽從政府，否則受到懲治。再如隔離病患，香港的做法是“所有疫症病人必須由家中移往醫療船海之家或潔淨局指定的其他地點（香港憲報1894年5月11日刊憲的衛生附例）。”36而澳門則是“鏡湖醫院務須妥備病者應用各件，如經西洋醫官稽驗，疑是疫症，而該病者不欲在棚由西洋醫官調治，即令遷出澳外，以杜傳染。”37消毒處理鼠疫患者居所的方法也有很大差異，香港雷厲風行“任何房間、居室曾為疫症病人或因病致死的人使用的，必須由潔淨局人員徹底潔淨消毒。如房屋有三人因疫症死亡，屍體搬走後，全屋所有用具必須徹底消毒，住客必須搬出，直至潔淨局人員以為房屋再適合居住為止。”38澳門則要求由醫療部門派一名醫生，前往患者居所監察清潔情況，既不強制遷出，也沒有要求消毒：“所有街道、房屋、溝渠等處除穢事宜，醫局須派醫官一員，會同指示該三廳，實力稽查。”39可見澳門的相關法規和措施較能體諒不同文36.GovernmentGazetteExtraordinary.11th,May,1894. 37.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九六年三月初七日（第10號），第251頁。 38.GovernmentGazetteExtraordinary.11th,May,1894.39.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資輯錄（1850-1911）》，一八九六年三月初七日（第10號），第251頁。
80化背景不同的生活方式，能以互相合作和協調的方式解決衛生和防疫問題；港英政府則可能出於對自身文化和醫學的自信，以強權姿態頒佈並執行法例來清潔城巿遏制疫情，這種做法當然能收到統一和即時的效果，但對社會和諧及政府民間關係的緩和，只有負面影響。五、結論：不同的政策取向形成不同的社會形態港澳政府處理這場鼠疫時，制訂的防疫政策和措施在大方向上大同小異，但相關法律法規卻展現出不同的管治風格，導致迥異的社會後果。當中差異，《鏡海叢報》一段關於疫情的報道或可說明一二：無識之流，妄謂西官將查人屋，拆毀器物，如去年之香港；又謂死後將屍焚棄，有病抬赴醫院，不許親人往視。……40上文所言讓澳門居民聞之色變的香港措施，就是清潔、消毒及清拆衛生情況無法改善的民居、隔離病患和處理患者屍體，這些措施在港英政府而言，是通報、專科醫治、消毒、隔離和清潔的五大措施當中的重要內容41，是必須採取的抗疫手段。但在華人看來，卻是強拆民居、讓病患和親人分離以致焚燒屍體讓死者不得安寧等華人風俗所無法接受的做法。然而香港的華人居民卻只能一邊抗議一邊接受，因為港英政府是在法律的授權下執行這些措施的；這些措施，全部在《公共衛生條例》及其附例中體現出來，更甚者，法律還賦予了政府執行抗疫措施的公權力，闡明不遵守法律要付出的代價，彰顯政府的正當性和權威性。其後，港英政府以這次鼠疫為契機，以這些與疫症及公共衛生有關的法例為基礎，作出了清拆和整治太平山華人社區的決定。這些決策一再引起華人社會的反彈和抗議，然而港英政府卻在法律的賦權下不顧社會反對，雷厲風行地推行一系列的抗疫政策和措施。也就在公共衛生的法律框架下，發展出香港的公共衛生及醫療體系。不得不說，港英政府在應對鼠疫的態度上，展現了殖民者的囂張40.“時疫彙紀”，收於澳門基金會等編：《鏡海叢報》，光緒廿一年四月廿一日，上海，上海社會科學院出版社，2000年影印本，第219頁。41.J.MitfordAtkinson,“PlagueProcedureinHongKong”,TheBritishMedicalJournal,2:2398(Dec.,1906).pp.1715-1718.
81和獨裁，故然引起華人居民的抗議，卻反映其注重法治和善於使用法律賦予的公權力的管治風格。澳門方面，澳葡政府處理鼠疫時，採取的是一種間接管理的手法，以政府主理政治領域的立場制訂一系列防治疫症的法律法規，然後依靠華人社會自行去協調，配合政府執行這些法規定下的政策和措施。不以公權力作為管治權力來源的依據，反而在行政領域中進行權力讓渡，把部份權力給予華人，在協商和配合的前提下，使一系列應對鼠疫的政策和措施得以落實。42詳細檢視條文之後，可發現澳門因這次鼠疫所訂立的法律法規不如香港，沒有健全而全面衛生和醫療法例，也未有特別針對鼠疫的獨立政策，法律內容當中也未有列出政府的職權和不遵守法律的罰則，只是列出大原則的方向和框架。由於不需依賴法律賦予的公權力來行使管治權，具體政策得以推行，全賴當時澳門華人社群中較具影響力、作為華人領袖的社團和個人，與澳葡政府從中周旋，從而讓澳門發展成一個政府—華人領袖—民間的二元社會。這種權力讓渡所出現的二元管治，發展出澳門講求協商、注重和諧的社會形態；相較於香港講求公權力和法治，19世紀末的澳葡政府和華人居民的關係，顯然較香港緩和得多。事實上，這次鼠疫雖然在港澳皆造成嚴重的人命損失，但從數字上看，香港的抗疫成效似乎較有效43，但其強勢的抗疫政策和措施也讓當時的香港華人居民一再反彈和抗議；而澳門卻在華人領袖的呼籲和居民配合下，渡過了這次疫情，故此在社會和諧和理順政府和民間關係的問題上，澳葡政府處理得較港英政府出色。42.WoodrowWilson,“TheStudyofAdministration”,inJayM.Shafriaz&AlbertC.Hyde(eds.),ClassicsofPublicAdministration.(OakPark,Illionois:MoorePublishingCompany,Inc,1978),pp.3.43.黃雁鴻：“港澳的鼠疫應對與社會發展(1894-1895)”，《澳門公共行政雜誌》2015年第1期，第121-122頁。
197Administraçãon.º119,vol.XXXI,2018-1.º,197-200TheGuangdong-HongKong-MacaoBayArea:ADevelop-mentOpportunityforMacaoWangFuqiang(pp.87)TheGuangdong-HongKong-MacaoBayAreaisanewimportantstrat-egyinChina’sregionaldevelopmentoftoday.ItwillcreateanamplespaceforMacao’sdevelopment.WhileMacaoenjoysastablesocialdevelopmentwithrobustfinancialreserves,favourablebusinessenvironment,globalmarketlinks,abloomingtourismsectorandgeneroussupportfromthecentralgov-ernment,therearestillchallengessuchasaunitaryeconomicstructure,lim-itedphysicalspace,smalleconomy,highexternaleconomicdependenceandinsufficienteffectivenessinitscooperationwithGuangdong.TheBayAreawillprovideMacaowithdevelopmentopportunities,suchasanextensionofitsdevelopmentspaceanddiversificationinemploymentandeconomicstructure.ItwillprovideasolidfoundationforMacao’sdevelopmentinthefuture,andwillbeabletoclarifywhichsectorsMacaocanfurtherdevelop,namelythehealthsector,professionaltrainingandfinancialservices.OntheTransformationofregionalIntegrationofGuang-dong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaZhangJingen(pp.99)Intermsofeconomicvolumeanddevelopmentconditions,theGuang-dong-HongKong-MacaoGreaterBayAreahasbeenqualifiedtobecometheinternationalfirst-classbayareaandworld-classurbanagglomerationonthematerialbasis.However,underthe“onecountry,twosystems”,therearehugegapsoftheeconomic,legalandadministrativesystemamongthebaycities,whichhasledtotherealintegrationamongthebaycitiesafterthetradi-tionallaborcooperationdivisionmodelof“frontshop,backfactory”hasbeenweakened,andhasseverelyrestrictedtheexpectedcollaborativedevelopmenteffects.Theexistingresearchisstilllimitedtothetraditionalmodelofregionalintegrationpatterns,even“oldwineinnewbottles“.Duringtheconstruc-tionofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,DuetothelackoftransformationofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayArea,includ-ingtheconstructionofthebayareaisfacingobstacles.Therefore,theconstruc-tionofGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreamustchangethemindsetof“oldwineinnewbottle“,andshiftfromthefunctionalregionalintegrationtotheinstitutionalregionalintegration.
198StudyontheRelationshipBetweentheOverallJurisdictionandHighDegreeofAutonomyFengZehuaZhanPengwei(pp.127)Theoveralljurisdictionshareratherinterdependentandintegratedwithhighdegreeofautonomythaninconflictwithit.OveralljurisdictionisaninternalsovereigntywhichstipulatedintheConstitutionandbasiclawthatthecountrycandominateandadministratethelocal.Thehighdegreeofau-tonomyisahighdegreeofauthorityinHongKongandMacauthattheycanfreelyadministratethemselvesundertheonecountry,twosystemspolicy,anditshouldnotoversteptheConstitutionandBasicLaw.Thesetwopowercon-stitutethepowerhierarchyoftheonecountry,twosystemspolicy.Theoveralljurisdictionisthecornerstoneandguaranteeofhighdegreeofautonomy.Theoriginalintentionofthecentralgovernmentdidn’tmeantoabolishthehighautonomyofHongKongandMacau,buttoexertitspowertomodifyandinterpretthebasiclawinthefulluseofrighttogovern,toexaminetheprovi-sionsofthebasiclawandimproveitsimplementationmechanismsothatthefreedomanddemocracyofHongKongandMacaucantrulyguaranteed.Asaspecialrightoflocalautonomy,thehighdegreeofautonomyisthewaytoexerciseoveralljurisdiction,anditbelongstooveralljurisdiction.Studyingtherelationshipbetweenthistwoauthorityisofgreatvalueforpromotingtheimplementationofonecountry,twosystemspolicy,whichcanalsoperfecttheimplementationmechanismofBasicLawandhelppeopleunderstandtherelationshipbetweenHongKongandMacauandthecentralgovernmentac-curately.ApogeeanddownfalloftheteachingofPortugueselanguageinHongKongFranciscoPelicanoAntunes(pp.145)ThemigratoryflowofPortuguesefromMacaotoHongKongsince1841,attractedbytheeconomicboomingoftheBritishcolony,wastheoriginoftheestablishmentintheneighboringterritoryofasignificantnumberofschoolswherePortuguesewasalanguageofinstructionorcurricularsubject.ForthoseyoungmigrantswhosemothertonguewasMacao’sCreole,Portu-gueseremainedaforeignlanguage.Thislinguisticreality,thesocialintegra-tionoftheLuso-AsiancommunityintheEmporiumandtheeducationalpoliciesimplementedbytheColonygovernment,haveresultedinthegraduallossoftheimportanceofthePortugueselanguageinHongKong.
199InformationLiteracyandBuildingaSmartCityXieJingzhen(pp.159)Beingaproductoftheevolutionofinformationtechnology,informationliteracywasfirstformulatedin1974andhasbeenactivelyputintopracticeinvariouscountriesafterwards.Informationliteracyisincreasinglyconsideredanessentialassetofcitizensandembodiesacountry’ssoftpower.Thisarticlesdiscussesthenaissanceofinformationliteracy,itsdevelopment,itsimplemen-tationbygovernmentsandinternationalorganizations,aswellasinforma-tionliteracyinMacaorelatingtoitslaunchingofsmartcitymission.TheLegislationsandPoliciesonPreventingEpidemicofPlagueinHongKongandMacauduringLateQingPeriod(1894-1895):AComparisonWongNganHong(pp.177)TheplagueragedHongKongandMacauintheperiodof1894-1895,alargeamountofpeopleinfected,causingseverecasualtiesandseriouseconomiclosses.ThisarticlecomparesthelawsandregulationspromulgatedbytheHongKongandMacaogovernmentsaimingtocopewiththeepidemicdur-ingthatperiod,exploresthedifferentpolicyorientationsofthetwogovern-ments,resultingdifferentsocialresponsesanddifferentperformancesontherelationshipbetweengovernmentandcivilsociety.
200OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.
