1二○一六年，澳門行 政澳門公共行政雜誌

2行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：高炳坤執行社長：吳志良 編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：800本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

3第二十九卷‧第四期（總第一百一十四期），二○一六年十二月目錄澳門公共財政配置效率與稅制發展比較研究5梁松聲 蔡怡竑新城區對澳門經濟社會的影響分析27高勝文 唐秀麗澳門，UNESCO美食之城？43MariaJoãodosSantosFerreira人證於澳門《行政訴訟法典》所規定的中止行政行為63效力程序中的(不)可採納性JoãoAntónioValenteTorrão(杜約翰)澳門特別行政區賭場的私密隱私與空間隱私：“環境智89能”概念視角下的一些解說HugoLuzdosSantos王薇博彩的分類與種類：英美與澳門博彩法律的比較研究111王長斌摘要285

4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。

5《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，5—25澳門公共財政配置效率與稅制發展比較研究*梁松聲**蔡怡竑***一、前言澳門特首崔世安在2017財政年度發表《施政報告》中表明，雖然博彩稅收大跌逾35%，但澳門依舊連續第10年向居民派錢，澳門永久居民2017年每人可得9,000元（澳門元），非永久居民則有5,400元，並向永久居民的公積金個人帳戶注入10,000元啟動金，繼續注入特別分配7,000元。另外，養老金及敬老金分別為每月3,450元和每年8,000元、維持每月電費補貼200元等等，同時繼續推出減職業稅及退稅等措施，預料整體“派糖”讓澳門政府開支達逾117億餘元。然而，這些福利政策都直接與澳門公共財政配置效率息息相關，也許影響着澳門每一位居民的生活水平以及政府將來的財政規劃。RichardAbelMusgrave（2000）1認為政府有重要的經濟角色，其主要的職能表現於稅收與公共財的提供。Musgrave的公共財政理論着重於價格機制失效或缺乏時如何決定民眾的需求，因而提出政府三大經濟活動：資源配置（theallocationofresources）、物品與服務的分配（thedistributionofgoodsandservices）以及總體經濟的穩定（thestabilizationofthebroadereconomy）。Musgrave認為公部門的擴張是必要的，是有建設性的發展，為保持社會的繁榮與市場的合理。有關政府支出（公共財）的增長，Musgrave總結成三個因素：*本文係澳門基金會資助澳門城市大學2015/2016科研項目“澳門公共財政配置效率與稅制發展：基於比較研究分析”（編號：1-20）的階段性成果。**澳門城市大學商學院助理教授。***澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系—國際關係專業博士候選人。1.Buchanan,J.M.,&Musgrave,R.A.(2000).PublicFinanceandPublicChoice:TwoContrastingVisionsoftheState.Cambridge,Massachusetts:TheMITPress.

6經濟中的結構變革、社會的民主化和對社會正義日益增加的關注。Wolfson（1979:5）2認為財政政策是提供一種改善經濟協調的方法，它涉及到最低的強制，使得資源管理以及稀少性的決策經濟化，並透過補充改善作為經濟制度的主要協調者，即政府可以運用價格機制的運行使得公共偏好對全民福利施加影響。以MiltonFriedman為首的貨幣學派則主張自由放任，反對政府對市場的干預和調節經濟；政府應當實行單一規則的貨幣政策，其控制通貨膨脹比減少時也更具意義。相較於JohnKeynes提出的增加公共支出會減少經濟的不穩定性的論調，貨幣學派則認為政府必須減少對經濟的干預，並實施壓縮的財政支出及平衡的財政政策。供給學派主張反對政府以高稅率及反對政府擴大財政支出，力爭平衡預算。供給學派認為社會福利制度會削弱個人儲蓄；社會福利制度會抑制人們工作的經濟性，滋長基層民眾對政府提供福利制度的依賴性。針對與公共財政的效率問題，經濟學者與政府之間的看法差異甚大，由於價值判斷的不同，往往難以獲得一致的觀點。本文更多的是從福利經濟學（newwelfareeconomics）的主要內容，探討“效率”的條件以及所謂“公平的分配”的準則。澳門當前的經濟和社會問題讓人感到存在很大經濟風險，這情況往往出現在報導博彩稅連續下跌而可能導致公共財政的稅收大減等等。而澳門產業集中化（centralization）的問題又是公共財政另一被關注的要點，而澳門特區政府正努力探索如何面對公共財政的稅收結構性問題。雖然西方的公共財政理論非全然符合澳門現況的經濟條件，但其理論應能針對澳門在公共財政的運用效率（efficiency）、公共支出的決策（decision-making）以及貨幣政策（monetarypolicy）之間的關係提供實務操作的參考。有效管理公共財政最大的挑戰是要同時維持適當稅率以及滿足社會的期望。本文的重點是嘗試探討澳門公共財政的支出承擔、公共投資、公共收入再分配（incomeredistribution）與稅收結構等共四個面向，並分別討論它們各自相關的配置（allocation）效率。2.Wolfson,D.J.(1979).PublicFinanceandDevelopmentStrategy.Baltimore:TheJohnsHopkinsUniversity.

7二、澳門公共財政的支出承擔（expenditureincidence）對於一個社會或經濟體系，公共支出的額度高低有二個意涵：政府在社會扮演角色的重要性與整體社會發展的不同階段。AlfredGreiner（1996）3針對財政政策對經濟成長做了明確的論述，並對政府的支出加以區分為生產性支出（productiveexpenditure）與非生產性支出（non-productiveexpenditure）。非生產性的政府支出例如政府消費、轉移支付等擴張性財政政策將引發經濟成長率小降；若生產性的政府支出如基礎建設、教育投資等擴張性財政政策將對經濟成長有正面的效果。Devarajan（1993）4等財政學者透過一項以43個發展中國家在1970-1990年的資料核對了政府各項支出與經濟增長的關係，做出的結論是經濟發展水平與財政支出結構是密切相關。一般而言，生產性公共支出對經濟增長是正面效應，然而若其所佔比例過高時則會對經濟增長產生負的邊際效應，因此優化公共支出的結構非常重要。Barro（1990）5提出以政府支出為中心的“內生經濟增長模型”（endogenousgrowthmodel），並從政府支出的角度來衡量經濟增長的動力。同樣的，Barro（1991）6將政府支出劃分為政府投資支出與政府消費支出。他認為政府投資支出一方面會形成資本存量為正面效果，政府投資的作用將使經濟持續的內生增長；另一方面的政府消費支出為負面效果，移轉性支付不會提高經濟增長率，但可以提升居民福利水平。然而，對於政府的公共支出是一種多元的投入—產出的經濟生產過程，一般很難很明確地評估公共支出的效率。不過，我們卻可以透過政府支出的投入—產出所產生的經濟現象與社會現象作出對應的政策效果分析。尤其是一般政務支出、社會福利與經濟發展的支出都是所佔比例最高的政府支出項目。3.Greiner,A.(1996).FiscalPolicyandEconomicGrowth.Aldershot,BrookfieldUSA,Singapore,Sydney:AshgatePublishingCompany.4.Devarajan,S.,Swaroop,V.,&ZouH.(1993).TheCompositionofPublicExpenditureandEconomicGrowth.JournalofMonetaryEconomics,37(2),313-344.5.Barro,R.J.(1990).GovernmentSpendinginaSimpleModelofEndogenousGrowth.JournalofPoliticalEconomy,98.6.Barro,R.J.(1991).EconomicGrowthinaCrossSectionofCountries.QuarterlyJournalofEconomics,106(2),407-443.

8在此節，筆者試圖先以“公共支出”面向嘗試探討澳門近年公共財政的運用效率。從表1可以觀察出澳門在近三年的總支出都有明顯增加，在過去兩年每年按同期增長20%或以上；相對的總收入是同期減少，而在2015年佔總收入接近95%的經常性收入按年減少了29.8%。面臨當前環球經濟局勢不明朗的情況，澳門特區政府可從“收入面”與“支出面”發揮出“柏瑞圖效率”7（Paretoefficient），或者達至“次佳效率”（second-bestefficiency）。8在這綜合收支表中可以看到“經常轉移”的支出成長率連續兩年分別為66.9%及23.7%，表示澳門特區政府對家庭的轉移支付如養老金、住房補貼等在過去兩年持續增加，2015年財政預算的經常移轉金額已達378億，相當於財政總支出的46.8%（與同期807億比較）。其次，澳門特區政府的“財務活動”在2015年亦有相當大的變化，達28億澳門元（或同期增長138.9%）。除此，表1的資料也都反映出澳門特區政府的支出是相當擴張性的增長。然而，最重要的是這些支出增長如何發揮到或創造所謂的“柏瑞圖效率”？這也是澳門居民近年都在熱議澳門公共財政的運用效率問題。表1　澳門特別行政區公共財政—綜合收支表（年度）單位：百萬澳門元項目201320142015變動率2013/20142014/2015總收入175,949.3161,861.0116,111.5-8.0-28.3經常收入152,567.2156,735.1110,080.02.7-29.8直接稅132,391.8136,016.793,417.92.7-31.37.私經濟部門的經濟效率系指柏瑞圖效率（Paretoefficient），代表一種最有效率的資源配置狀態。無法因資源的重分配使某些人的福利增加，而不損及他人的福利。故除非犧牲某些人的福利，否則無法再提高他人的福利，又稱為柏瑞圖的資源配置狀態（Paretooptimality），無法因資源的重分配使某些人的福利增加而不損及他人的福利。柏瑞圖最適狀態是指在最適的財貨分配或要素配置狀態下，當經濟體系要提高部份個體的福利時，必定會降低另一些個體的福利。換句話說，經濟體系處於柏瑞圖最適狀態時，社會無法在不損及任何個體經濟福利的條件下，提高任何其他人的福利。反之，如果社會不是處於柏瑞圖最適狀態，那麼必定可以在不減損任何個體福利的前提下，透過財貨分配或資源配置的調整，提高部份個體的利益，這就是所謂的柏瑞圖改善（Paretoimprovements）。8.次佳效率即當無法滿足柏瑞圖效率的所有條件時，退而求其次，調整資源配置以符合社會價值觀的期待，則反而可提高社會福利水平。

9單位：百萬澳門元項目201320142015變動率2013/20142014/2015間接稅5,521.35,665.54,221.12.6-25.5費用、罰款及其他金錢上之制裁1,973.32,333.42,020.218.3-13.4財產之收益3,356.43,050.53,206.3-9.15.1轉移7,807.28,192.15,334.74.9-34.9耐用品之出售2.41.72.1-27.119.9勞務及非耐用品之出售1,154.81,176.71,350.91.914.8其他經常收入360.0298.5526.8-17.176.4資本收入23,382.15,125.96,031.5-78.117.7投資資產之出售4,681.4498.0750.5-89.450.7轉移--0.02--財務資產369.8425.3555.815.030.7其他資本收入18,221.13,943.14,486.3-78.413.8非從支付中扣減之退回109.8259.5238.8136.3-8.0總開支51,388.667,078.380,753.830.520.4經常開支42,090.157,949.468,019.337.717.4人員13,353.115,144.317,188.813.413.5資產及勞務8,473.99,629.99,984.513.63.7經常轉移18,344.230,622.537,867.066.923.7其他經常開支1,918.92,552.62,979.033.016.7資本開支9,298.59,129.012,734.6-1.839.5投資7,711.57,815.59,726.21.324.4資本轉移59.8117.5151.496.428.9財務活動1,527.21,196.02,857.0-21.7138.9結餘124,560.794,782.735,357.6-23.9-62.7中央部門結餘96,284.790,296.429,298.6-6.2-67.6註：（1）綜合收支表以綜合方式編制，反映除特定機構以外特區政府所有公共部門的綜合收支財務狀況。（2）自2014年起，社會保障基金獲納入為特定機構，故連同郵政局、郵政儲金局、退休基金會、澳門金融管理局、汽車及航海保障基金、澳門基金會和存款保障基金，合共8間特定機構。（3）公共開支以“已支付開支”計算。（4）2015年的資料為臨時數值。資料來源：澳門特區政府財政局研究暨財政策劃廳。

10（一）澳門的社團政治與公共支出澳門獨特的“間接選舉”制度加上高密度的非政府組織形成澳門當前的政治結構。澳門的政經環境很大程度上是依附於社團政治，在一國兩制的基本法框架下，不同的利益集團皆代表不同的利益運作澳門的立法與行政體系。不少輿論也發現利益集團的數目與政府支出比重的成長存在高度正相關關係。換言之，社團力量和民間力量足以改變澳門特區政府的政策方針，公共財政的配置效率亦是包含在內。近年澳門立法會及民間團體的主要要求，是希望政府大幅增加“經常開支”，以持續改善教育、醫療、房屋、社會福利等各項公共服務。雖然近年政府顯著增加開支總額，但在探討政府過去的開支結構，和所出現的現象作對比，卻觀察到政府的政策或許未有全面達到回應社會要求。澳門特區政府雖有充足的財政盈餘，而最重要的是如何制定及配置一個適合澳門經濟發展的財政預算規模與支出承擔。盈餘財政預算雖有其財政稅入保證，但膨脹的財政預算規模且有可能導致經濟發展失衡及衝擊對應的貨幣體系。相較於香港特區政府的公共開支，“量入為出”為主軸，其公共開支是政府開支和包括各項營運基金及房委會的其他公營機構開支一般都不超過香港本地總產值的20%，即為香港特區政府設定一個開支上限，這也是香港特區政府長期採取相當保守的公共支出指導方針。長久以來，博彩業的稅收對澳門公共財政的經濟貢獻是極具重要性，而公共財政也必須對博彩業的外部性社會成本進行補償。DouglasWalker（2008）9認為若政府支出足夠符合社會成本的條件，教育、研究、警力及失業津貼全都可以算是社會成本。澳門特區政府過去在社會服務的投入是明顯增加，唯獨效果未盡理想，例如導致在病態治療及社會成本研究愈來愈重要。表2的按職能分類之綜合總開支摘要，反映出澳門特區政府在2014年12月換屆後的政策調整，在2016與2015兩年的比較，有着明顯的變動領域依序是房屋（-72.94%）、9.Walker著，Douglas,M.、許怡萍譯：《博弈經濟學》，台北，揚智文化，2008年。

11衛生（17.03%）、經濟領域（-16.84%）以及其他集體及社會服務（12.16%）。表2　2014-2016年財政年度按職能分類之綜合總開支摘要（財政預算）單位：澳門元職能分類201420152016變動率2014/20152015/20161-00公共行政之一般部門9,916,662,00010,530,890,00010,797,140,0005.83%2.47%2-00公共治安5,069,328,4007,472,954,3007,821,775,50032.16%4.46%3-00教育10,079,537,10010,880,233,50011,410,876,7007.36%4.65%4-00衛生6,090,519,1006,433,739,2007,753,908,8005.33%17.03%5-00社會保障7,590,992,2007,993,476,2008,374,406,3005.04%4.55%6-00房屋2,374,414,7002,509,359,9001,450,986,6005.38%-72.94%7-00其他集體及社會服務3,090,175,3002,879,075,0003,277,796,700-7.33%12.16%8-00經濟服務15,033,649,10013,907,878,40011,903,223,700-8.09%-16.84%9-00其他職能20,825,770,50030,534,039,70028,569,854,00031.79%-6.88%總額80,071,048,40093,141,646,20091,359,968,30014.03%-1.95%資料來源:澳門特區政府財政局公共財政有其公共性的“政治需求”，而教育、醫療、社會保障及房屋的支出比例卻意謂着一個穩定社會的福利指標，並足以直接與“政治”拉上關係。換言之，這四個領域的支出是福利經濟學的基礎，適用於澳門特區政府的公共財政配置框架。其次，澳門已逐步邁入高齡化社會，為因應人口老化衍生的長期照顧需求，政府應積極推動“長期照顧計劃”，建構全方位社會安全網路。（二）澳門公共財政的財政幻覺澳門特區政府在公共支出的部份有些措施會使得居民產生另類的財政幻覺（fiscalillusion）。10筆者發現澳門特區政府在早期的公共財政政策是回應社會的要求，惟在財務技術操作上可能產生出通貨膨脹，因而無法有效改善社會福利制度，又可能讓這負面影響到財務操10.所謂財政幻覺是政府的財政支出給人們帶來了好處，但人們卻因此忽略了自己付出的代價。財政幻覺假說是用以解釋政府規模增長的公共選擇理論之一，它認為由於財政收支過程的混沌性產生的對稅收負擔的錯覺，投票者—納稅人往往低估稅收價格，導致對公共產品的需求增加，以至於支援了較高的公共支出水平。

12作上的失調（dis-coordination），或造成貧富差距以及通貨膨脹壓力的擴大。接下來討論的相對價格效應、移轉支付、稅務結構等問題將會探討澳門特區過去公共財政的效率情況。（三）政府的補貼政策引發不少相對價格效應11澳門特區政府在近年公共財政實施的補貼政策，在某程度上產生不少的相對價格效應（relativepriceeffects），因此加速本地通貨膨脹的攀升。政府的公共支出往往會帶動相關供應鏈商品價格的上升，而此公共支出是否造惠於消費者與供應商則取決於公共支出與何種商品或勞務掛勾，否則將使得公共支出帶動的商品價格上升變成通貨膨脹的主因。以類似租金津貼的《社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃》為例，其原本是一項臨時措施，讓居民認為其靈活而快速地舒緩了輪候家庭的困難。有些港澳學者則建議澳門政府應繼續以現金補貼的資助方法，協助有需要的家庭租屋及置業，並把這些做法長期化成為房屋政策的一部份，避免以“托市”姿態出現。在實施現金補貼的資助方法過程中，應儘量減少間接推高租金或樓價。12雖然此現金津貼臨時措施即符合所謂的“公共性”，但從公共財政的支出承擔（expenditureincidence）的角度而言，特區政府在此財政支出的決策與效率未必達到最優適（optimalleverage）。若《社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃》是誘發基層居民產生更多的房屋需求，而此時的住屋成本將比“未補貼”時的成本高，那麼此時的租金津貼不僅帶動本地樓市攀高，同時連帶引發建築材料、（建築）勞動成本及中介費用的提升。在實際操作上，澳門基層居民或許並未在租金津貼中受惠，反而有可能讓更多的地產發展商及租賃業主收入增多了。相對地，香港的“租金援助計劃”是透過寬減租金援助暫時有經濟困難的公共租住房屋（公屋）租戶。“減租”的方式則以直接減少政府投資基礎建設收入的方式，規避了相對價格效應可能引發通膨的財務操作。相較之下，“減租”比“租金津貼”11.相對價格效應是指某商品價格因某種政策或市場干預而導致商品的需求增加，連帶其他相關產品的需求增加，最終可能導致商品價格普遍上升。12.王于漸、郭國全、蔡小慧與黎寧：《澳門公共房屋政策研究》，香港，香港經濟研究中心，香港大學，2010年，第1-70頁。

13同符合基層居民期盼的“公共性”，最明顯的差別在於政策與財務操作對通貨膨脹的相對價格效應。圖1　澳門“租金津貼”對通過膨脹產生的相對價格效應7數據來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局三、澳門的公共投資與效益筆者將公共財政的公共投資(publicinvestment)與財政儲備(fiscalreserve)所體現的效益加以區分。前者為公共財政預算中的公共投資，其着重於服務社會性(publicity)的投資如主要基礎建設、優化社會福利系統及資源等。後者則為政府利用盈餘財政將其部份以投資方式作為儲備管理的方式之一，其目的可為完善財務規劃及規避潛在持有盈餘儲備的風險成本。以美國經濟學家DavidAschauer(1989)13的研究為例，在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年(1950-1970年)是呈上升趨勢的，後十幾年是下降的。他指出，像公路、街道、機場、排水和供水等基礎設施的國家投資，是與私人投資相互補充的，不注意國家基礎設施的數量和品質，將嚴重阻礙整個經濟的運行。Aschauer的研究成果說明美國戰後以來前20年經濟增長之所以能夠達到10%以上，是因為國家擴大了對基礎設施的投資，後20年經濟增長率之所以持續下降，其主要原因在於公共設施的投資淨額幾乎處於停滯狀態。這個實證對澳門特區政府深化財政支出的改革具有參考意義。公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內在函數關係。西方的財政學者主張政府對公共基礎投資的每一次增量或減量都會直接刺激或影響着私人投資趨勢的波動。在宏觀經濟上，二者之間的關係與總量運行將起着非常顯著的作用。澳門公共財政與民間投資之間的關係，可以看到澳門特區政府欲透過擴大公共支出誘發私部門對市場的投資動機，藉此刺激更大的“有效需求”，降低失業及提升所得。從觀察所得，澳門特區政府的擴大公共支出並沒有明顯誘發澳門居民的投資意願及“有效需求”，例如澳門本地經濟缺乏一個良好的經商環境；相反地吸引更多的相關博奕產業的境外投資注入澳門的經濟結構及市場，導致澳門產業集中化的問題日益加劇。在澳門的私部門投資方面，尤其是近幾年嚴重的通貨膨脹導致商業經營成本（租金、勞動13Aschauer,D.A.(1989).DoesPublicCapitalCrowd-OutPrivateCapital?.JournalofMonetaryEconomics,24(2),171-188.數據來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局三、澳門的公共投資與效益筆者將公共財政的公共投資（publicinvestment）與財政儲備（fiscalreserve）所體現的效益加以區分。前者為公共財政預算中的公共投資，其着重於服務社會性（publicity）的投資如主要基礎建設、優化社會福利系統及資源等。後者則為政府利用盈餘財政將其部份以投資方式作為儲備管理的方式之一，其目的可為完善財務規劃及規避潛在持有盈餘儲備的風險成本。以經濟學家DavidAschauer（1989）13的研究為例在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年（1950-1970年）是呈上升趨勢的，後十幾年是下降的。他指出，像公路、街道、機場、排水和供水等基礎設施的國家投資，是與私人投資相互補充的，不注意國家基礎設施的數量和品質，將嚴重阻礙整個經濟的運行。Aschauer13.Aschauer,D.A.(1989).DoesPublicCapitalCrowd-OutPrivateCapital?.JournalofMonetaryEconomics,24(2),171-188.

14的研究成果說明美國戰後以來前20年經濟增長之所以能夠達到10%以上，是因為國家擴大了對基礎設施的投資，後20年經濟增長率之所以持續下降，其主要原因在於公共設施的投資淨額幾乎處於停滯狀態。這個實證對澳門特區政府深化財政支出的改革具有參考意義。公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內在函數關係。西方的財政學者主張政府對公共基礎投資的每一次增量或減量都會直接刺激或影響着私人投資趨勢的波動。在宏觀經濟上，二者之間的關係與總量運行將起着非常顯著的作用。澳門公共財政與民間投資之間的關係，可以看到澳門特區政府欲透過擴大公共支出誘發私部門對市場的投資動機，藉此刺激更大的“有效需求”，降低失業及提升所得。從觀察所得，澳門特區政府的擴大公共支出並沒有明顯誘發澳門居民的投資意願及“有效需求”，例如澳門本地經濟缺乏一個良好的經商環境；相反地吸引更多的相關博奕產業的境外投資注入澳門的經濟結構及市場，導致澳門產業集中化的問題日益加劇。在澳門的私部門投資方面，尤其是近幾年嚴重的通貨膨脹導致商業經營成本（租金、勞動成本、物料成本等生產要素）大幅增加以及未具良好的經商環境導致私部門的可支配所得或投資動機的資金多轉向香港的資本市場及中國內地市場的投資。澳門特區政府近年持續增加對醫療的公共支出，其結果仍未有效減輕澳門本地醫療系統負載問題。然而，此問題點可以歸納為“供需問題”，即澳門本地醫療機構的供給量不足與居民對醫療服務的需求增加。“醫療劵”雖然可作為將居民的醫療需求分流至一般“診所”，不過對設備完整的“醫院”需求依然增加，等待此醫療資源的居民得輪侯更長時間的就醫。鄰近的台灣“全民健保”的醫療體制可提供澳門特區政府參考的模式，若借鏡台灣政府對所有符合資格的居民購買醫療保險，澳門居民可以不限於在澳公立醫院或私立醫院的就醫費用，進行“保險賠償”的方式補貼，減輕居民的醫療負擔及縮短輪侯就醫時間。當然，該“全民健保”有其對應的規範與稽查制度，避免醫療資源被濫用的情況，讓真正有需要的居民能有效的享受此公共財。在土地受限的條件下，澳門特區政府可考慮在澳門的“官地”或與珠海市政府在橫琴地區增建醫院的公共投資。諸如“全民健保”的公共投資，或將帶動澳門本地私人醫療機構的相關投資，亦是“居民—政府—私立醫療機

15構”三贏的效益。其次，台灣經濟學者范錦明14建議澳門特區政府在既有的盈餘財政預算上，得持續增加“文化創意產業”的投資力度，尤其是在如何吸引世界各地人才到澳門發展“技術上的創新”的投資，例如優渥的資金獎勵、伸展場地、政策宣傳及平臺等軟體建設。沿着此思路擴大特定產業公共投資是能有效以政府投資的投資函數影響產業結構的結果，或能為澳門產業集中化謀求新的經濟發展模式。（一）財政盈餘儲備的資金投資政府的資金投資一般都追求安全性、流動性及投資報酬極大化。關於三者之中，何者較為重要則取決於財政政策的決策者的財務操作以及面對風險的能力，而各界普遍都不滿特區政府積累財政儲備愈多愈好的政策。澳門特區政府在公共財政政策的制訂上或許出現預算結構性盈餘運用問題。然而，澳門的外匯儲備主要面對幾種挑戰，即1.機會成本過高；2.持有外匯資產的匯率風險；3.人民幣升值帶動本地M2流動性過高問題；以及4.如何維持合適水平的外匯儲備。在澳門特區政府持有高額的財政盈餘，應可探討是否調整過去源用的管理方式與操作，或以開放的態度研究作好長期的財政規劃與運用。澳門特區政府可考慮調整相關政策或設置主權財富基金來處理本地經濟的不同層次問題。澳門的主權財富基金可將重點放在處理本地的通貨膨脹問題。澳門特區政府在外匯儲備管理上也許面臨不少的持有成本問題及匯率風險。設置主權財富基金的定位可着重在如何抑制流動性過剩問題以及作好外匯儲備分流管理的目標。四、公共收入“再分配”的效率“效率”和“公平”是經濟社會追求的重要目標，也是檢視政府公共政策效果的兩個基本準則。“再分配”是一種“分享經濟”（sharingeconomy）概念。從公共財政的角度而言，澳門特區政府實施的“現金分享計劃”應被視為公共收入“再分配”的政策。接着，試討論政府實施無差別的“再分配政策”與“社會流動”之間的關14.該內容為2016年7月28日於台灣中山大學進行的訪談內容。

16係。Alesina與LaFerrara（2005）15曾經做過一個關於政府在分配政策與社會向上流動的意向關係調查，得出的結果是即使相對貧窮的人有向上流動的機會，他們也不會支持政府的收入再分配政策。所謂的社會“再分配”效率，筆者將其區分成兩個變數因數，即“總所得”及“可支配所得”。一般常見的“累進稅制”是針對“總所得”進行的再分配，實踐社會正義；另一種則是以“可支配所得”16（disposableincome）為基礎而進行有針對性的“再分配”，例如香港特區政府發行的通脹掛鉤債券（i-Bond）。凱恩斯學派（Keynesian）的功能財政，主張政府可藉由發公債產生經濟結果，即增加投資與增加消費。而政府發行公債有時可以作為一種策略性的財政工具，即使是處於財政盈餘的時候。從圖2澳門本地居民總存款與消費者物價值數之間的關係，可觀察出澳門居民“總所得”在前期有顯著的成長且趕得上通貨膨脹率，但在2012年及2014年開始出現顯著變化，尤其是2014年的通貨膨脹率是高於所得增長率。圖2　澳門本地居民“總存款”與消費者物價指數之間的關係9角度而言，澳門特區政府實施的“現金分享計劃”應被視為公共收入“再分配”的政策。接着，試討論政府實施無差別的“再分配政策”與“社會流動”之間的關係。Alesina與LaFerrara(2005)15曾經做過一個關於政府在分配政策與社會向上流動的意向關係調查，得出的結果是即使相對貧窮的人有向上流動的機會，他們也不會支持政府的收入再分配政策。所謂的社會“再分配”效率，筆者將其區分成兩個變數因數，即“總所得”及“可支配所得”。一般常見的“累進稅制”是針對“總所得”進行的再分配，實踐社會正義；另一種則是以“可支配所得”16(disposableincome)為基礎而進行有針對性的“再分配”，例如香港特區政府發行通脹掛鉤債券(i-Bond)。凱恩斯學派(Keynesian)的功能財政，主張政府可藉由發公債產生經濟結果，即增加投資與增加消費。而政府發行公債有時可以作為一種策略性的財政工具，即使是處於財政盈餘的時候。從圖2澳門本地居民總存款與消費者物價值數之間的關係，可觀察出澳門居民“總所得”在前期有顯著的成長且趕得上通貨膨脹率，但在2012年及2014年開始出現顯著變化，尤其是2014年的通貨膨脹率是高於所得增長率。圖2澳門本地居民“總存者物價指數之間的關係數據來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局在探討澳門民眾在政府移轉支付的“現金分享計劃”的經濟效益時，民眾所取得的貨幣是否會轉化成消費用途是一個問題？“現金分享”計劃是最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給居民。澳門特區政府自2008年開始實施的“現金分享計劃”普遍被居民認可為“還富於民”的惠民政策。接着，政府移轉支付的貨幣供給是否能刺激本地財貨或勞務市場的經濟規模則是另一個被質疑的問題。其次，在澳門欠缺多元的勞務或消費市場的情況下，政府因“現金分享計劃”而增加的貨幣流向如果不如15Albert,A.,&Ferrara,E.L.(2005).PreferencesforRedistributionintheLandofOpportunities.JournalofPublicEconomics,89(5-6),897-931.16簡言之，可支配所得為所有所得收入扣除非消費性支出(例：利息、社會保險保費、稅金、罰款、捐及禮金等)後，剩餘可以用來支應日常生活開銷(消費性支出)的所得。數據來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局15.Albert,A.,&Ferrara,E.L.(2005).PreferencesforRedistributionintheLandofOpportunities.JournalofPublicEconomics,89(5-6),897-931.16.簡言之，可支配所得為所有所得收入扣除非消費性支出（例：利息、社會保險保費、稅金、罰款、捐及禮金等）後，剩餘可以用來支應日常生活開銷(消費性支出)的所得。

17在探討澳門民眾在政府移轉支付的“現金分享計劃”的經濟效益時，民眾所取得的貨幣是否會轉化成消費用途是一個問題？“現金分享”計劃是最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給居民。澳門特區政府自2008年開始實施的“現金分享計劃”普遍被居民認可為“還富於民”的惠民政策。接着，政府移轉支付的貨幣供給是否能刺激本地財貨或勞務市場的經濟規模則是另一個被質疑的問題。其次，在澳門欠缺多元的勞務或消費市場的情況下，政府因“現金分享計劃”而增加的貨幣流向如果不如預期在澳門境內消費、儲蓄或投資，其極有可能導致更多的澳門元（或兌換港幣及人民幣）流向境外體系。17移轉性支付的“現金分享”並沒有將澳門居民的收入“指數化”或“扁平化”，該政策的發放對象與條件是有爭議性的。在“公平性”與“再分配”正義二者之間，澳門特區政府實施“無差別”地向澳門永久性居民及非永久性居民發放“現金分享”，實為“同位均配”18；或言之，“現金分享”會加劇“富則越富，窮則越窮”的社會矛盾。簡言之，“現金分享”的權衡性措施（discretionarymeasures）不但未能舒緩低收入居民的經濟壓力，反而可能加速貨幣M2的流動性導致通貨膨脹持續上升。（一）台灣地區的“消費”政策在面臨重大經濟不景氣或有效需求不足時，政府往往會採取各種特別措施刺激本地消費，而消費劵是近年常見的財政工具之一。時逢2008年美國雷曼兄弟倒閉所引發的金融海嘯，各國為了挽救低迷的經濟情勢，擴大寬鬆的公共財政，試圖刺激消費與生產。台灣地區經濟建設委員會以政府舉債825億新臺幣發給台灣每位民眾3,600元消費19，藉由擴17.蔡怡竑：“淺析澳門近年公共財政的運用與規劃”，《澳門公共行政雜誌》2013年第2期，第265-281頁。18.在這裡，筆者將其定義為無論所得高或所得低，對澳門社會的經濟貢獻高或經濟貢獻低者，皆歸化為同一階層或對象。19.為促進消費券的流通，消費券的使用限制，以負面表列為原則，除依據消費券條例不得找零、兌換現金、禮券，或儲值外，使用範圍僅排除水費及電費等公用獨佔事業、金融機構之貸款、金融商品，以及稅捐、規費、罰款等政府機關收受的費用。另為兼顧社會公義，並減輕資格審查的行政成本，消費券的發放雖未設排富條款，但消費券得捐贈並作為綜合所得列舉扣除額；讓相關的公益、慈善等機構或團體，有機會獲得

18大消費使恢復民眾的消費信心。台灣地區當局為有效提振內部需求，在規劃之初，有關實行發放消費券或現金，乃至減稅等刺激消費的可行作法，曾有權衡考慮。由於發放現金或減稅可能部份轉為儲蓄，尤其在經濟景氣及消費信心不足的情況下，多數人很有可能會以節儉來因應各種不確定性，較難達成刺激消費、增加國民所得的效果。相較之下，日本“地域振興券”的使用對象僅限於十五歲以下的小孩，以及六十五歲以上領老人年金的高齡者。在適用商家部份，“地域振興券”採取登記制，商家必須向地方政府登記，審核取得登記證明書之後，地方政府會發放給商家識別證，只有取得識別證的商家才能使用“地域振興券”。由於規定十分繁瑣，自然導致“地域振興券”使用率偏低，甚至還有民眾自行變賣成為現金，再回存入銀行的現象產生。表3　日本與台灣地區消費券相關方案比較日本（1999年）台灣地區（2009年）名稱地域振興券劵消費券發放方式各地方政府自行發放統一發放發放對象15歲以下及65歲以上全體民眾使用方式不能跨地區使用適用各地成效（經濟成長率）GDP成長約0.1%提振GDP約0.66%或以上資料來源：（台灣地區）經濟建設委員會：《台灣經濟論衡》，2009年第7卷，第2期。短期來看，發放消費券可以刺激一段時間內的經濟成長；中期來看，擴大公共建設與基礎設備，可以提高產業鏈的上下游景氣；而長期而言，逐步提高國民所得水平、確保醫療與教育、社會福利等品質，可使民眾覺得未來有所保障，就會更願意消費，以達到完善的經濟迴圈。雖然發放消費券有許多好處，要如何將移轉支付扶助基層居補貼，對所需之物資進行採買，達到部份重分配的效果。購買貨物或勞務的行為，均允許使用消費券，只是未設有營業登記的商家，無法直接兌領，必須收受後再持消費券向有營業登記的商店進貨，或進行消費。

19民是個值得思考的重要問題。尤其是“排富條款”的政策是否能實踐“再分配”正義以及獲得多數居民的認可性。（二）香港推行的“i-bond”在此節，筆者從另一種“投資”行為與“再分配”效率來評估香港特區政府推出的i-bond是否能達成政府施政的公共性目標。從美國發行通貨膨脹指數債劵（inflation-indexedbonds，簡稱IIB）的過去經驗比較，美國財政部在1997年發行的IIB的效果並不是那麼顯著，尤其是當時的通貨膨脹並不高，更多的提供民眾多一種避險（hedging）工具。20在香港，其因低利率與通貨膨脹削弱基層居民及中產階級的購買力而有所不同。香港特區政府發行的i-bond是希望通貨膨脹掛鉤債券能減輕通脹對居民的影響。現時認購i-bond的成本都較一般資本市場來的低，並以高於通貨膨脹的保證利息的派息條件，適合中產階級與長者作為規避市場風險的投資工具。不過，私部門的投資活動或因政府發行的i-bond對香港自由市場產生排擠效應，導致民間“投資”轉向類似i-bond的“儲蓄”行為。香港特區政府為避免私部門投資或因i-bond而引發後續負面的市場效應，因此將發行規模限制在100億港元，並實施有條件的認購。從貨幣流動M2的技術面運作，透過i-bond能預期將過多的M2回流至M1以使得消費市場不因M2的流動性連帶加劇通貨膨脹。姑且i-bond發行的規模不大，對整體價格市場與資本市場影響不是非常大，但其效果且能針對性地對不同階層的居民提升“可支配”所得的再分配效率。整體而言，筆者建議澳門特區政府可以“有條件限制”發放消費劵以取代“現金分享”能更有效創造“有效需求”。雖然澳門特區政府有充足的財政盈餘及儲備，但仍可考慮參考以發行類似香港的i-bond並逐步設定“排富條款”，且針對性扶持基層居民能由另一種政府提供的“移轉支付”的方式來收窄貧富差距。同時，筆者相信以上兩種途徑能在技術操作面修正過往政策造成M2流通性而成通貨膨脹等問題。20.Hammond,P.B.UsingInflation-IndexedSecuritiesforRetirement:SavingandIncome-TheTIAA-CREF,inBrynjolfsson,J.,&Fabozzi,F.J.(eds).HandbookofInflationIndexedBonds,Wiley,p22-23.

20五、稅收結構的變化上述多以公共財政的“支出面”探討效率問題。接着，筆者將效率問題回歸到公共財政“收入面”與社會問題之間的政策效果。因着過去歷史的發展，澳門特區政府的稅收結構可算是比較獨特的一個案例。澳門作為自由港，其稅制結構中的間接稅收入若佔公共收入的30%-40%屬合理範圍，然而，澳門的間接稅收益卻只佔公共財政收入約3.5%，與周邊地區及國家的稅收結構有很大的差異。澳門特區政府最重要的稅收來源是“批給賭博專營權之直接稅”（以下簡稱博彩稅）。澳門回歸前，博彩稅收入均佔公共財政總收入百分之五十以上，顯示博彩業在公共財政中的重要角色。澳門特區財政官員也表示澳門地區的公共財政收入向來欠缺平穩性，進而加大了財政管理的困難度。21尤其在近年間，博彩稅收入連續佔政府公共總收入的平均81.75%或佔政府稅收結構平均90.95%。表4　2011年-2015年度澳門特區政府公共財政總收入收入項目年度收入佔政府總收入百分比2011201220132014201520112012201320142015批給賭博專營權之直接稅94,112.20106,989.80126,738.40128,868.8084,430.9083.729%82.878%81.759%82.922%77.444%直接稅營業稅0.200.300.300.400.400.000%0.000%0.000%0.000%0.000%職業稅960.501,143.801,309.901,736.502,057.700.855%0.886%0.845%1.117%1.887%房屋稅319.90334.50462.10581.20764.400.285%0.259%0.298%0.374%0.701%所得補充稅2,719.103,141.203,501.204,433.905,746.502.419%2.433%2.259%2.853%5.271%間接稅旅遊稅448.40547.20648.80802.00664.800.399%0.424%0.419%0.516%0.610%印花稅1,429.202,738.003,121.403,125.802,050.501.272%2.121%2.014%2.011%1.881%消費稅411.20532.90465.50457.20511.200.366%0.413%0.300%0.294%0.469%機動車輛稅1,053.401,138.601,285.501,280.60994.600.937%0.882%0.829%0.824%0.912%小計101,454.10116,566.30137,533.10141,286.4097,221.0090.26%90.30%88.72%90.91%89.18%政府資本收入[注1]79.7078.704,677.20497.20749.500.071%0.061%3.017%0.320%0.687%其他收入[注2]10,867.0012,447.5012,804.3013,626.5011,050.809.668%9.642%8.260%8.768%10.136%總計112,400.80129,092.50155,014.60155,410.10109,021.30100.00%100.00%100.00%100.00%100.00%[注1]含投資資產之出售、財務資產及非從支付中扣減之退回。[注2]含費用、罰款及其他金錢上之制裁、財產之收益、轉移、耐用品之出售、勞務及非耐用品之出售及其他經常收入。資料來源：澳門特區政府財政局21.何浩然：“淺談澳門公共財政制度”，《澳門公共行政雜誌》2000年第1期，第101-107頁。

21然而，澳門的公共預算與博彩稅之間存在直接關係，即博彩稅的“波動收入”對公共支出將有明顯的影響。“波動收入”的起跌變化，足以決定財政預算是出現盈餘抑或赤字。我們比較了歷年“波動收入”變化與政府財政盈餘／赤字的關係，清楚顯示出兩者有着極高相關性：當“波動收入”顯著增加時，政府便會錄得巨額財政盈餘；而當“波動收入”大幅減少時，政府就會出現財政赤字。（一）個人所得稅與通貨膨脹西方的稅收理論在1970-1980年代都在鑽研個人所得稅與通貨膨脹之間的關係。政府應當如何實施稅制財政抑制通貨膨脹？稅收指數化（taxindexing）與權衡性措施（discretionarymeasures）是當前很多政府應用在降低通貨膨脹的財政工具。稅收指數化（taxindexing）是指按每年消費物價指數（consumerpriceindex,CPI）的漲落，自動確定應納稅所得額的使用稅率和納稅扣除額，以便剔除通貨膨脹的名義所得增減的影響。權衡性措施則是依政府對當前經濟局勢的判斷而進行不定期的或通貨膨脹較為嚴重時提供的補貼措施。個人所得稅指數化主要包括免稅額和納稅檔次的指數化調整。一方面將免稅額向上調整，以避免因通貨膨脹使其實際價值貶損；另一方面對納稅檔次的指數化調整，以防止通貨膨脹將納稅人推入更高的稅距（taxbracket）。在個人所得稅課徵方面，澳門特區政府近年所實施稅收指數化的技術操作與權衡性措施實際上是相互抵消效果，並未實際達成財政政策的效果。首先，澳門特區政府實施職業稅退稅措施與提高課稅豁免額，一方面是贏得居民的認受度，另一方面卻造成“治標不治本”的通貨膨脹問題依然復存。如前所述，澳門特區政府繼續實施的權衡性措施，“現金分享”與“生活津貼”（水費津貼，電費津貼等）都顯然無助於澳門通膨壓力，亦阻礙稅收結構走向健康發展軌道。其次，稅收指數化的必要性總是存在的，關鍵的問題是選擇適當的指數化方式。而且一旦決定採用這種措施，那麼最好是在持續的通貨膨脹還沒有出現時就採用。

22（二）吉尼系數（Ginicoefficient）與澳門前景經濟學家一般都建議政府採用稅收制度、移轉支付及增加福利制度等手段縮小吉尼系數。澳門特區政府在充裕財政盈餘的條件下，擴大移轉支付及福利措施確實讓全體居民獲得名目上的生活負擔減輕。澳門居民的月收入中位數從2011年的11,000增長至2015年的18,000澳門元。22澳門學者柳智毅以推算2011年的吉尼系數輕微調升0.01達到0.39水平，說明了過去經濟增長高速發展，並沒有引致更嚴重的貧富懸殊，與一般人士的猜想或推論並不一致。他認為這資料是離不開特區政府多年來在經濟高速增長的同時利用各種杠杆調節二次分配的成果，包括各式各樣的補貼、優惠措施、稅務減免、社會保障等惠民政策，已在一定程度上較有效地起到了縮小貧富差距，改善居民生活，促進可持續發展的作用。23爭議的問題在於澳門特區政府長期以“公平正義”實施的無差異發放對象，而非針對吉尼系數中相對多數的低收入群作出可支配所得”的改善。例如政府提供的1元的移轉支付對富裕者及低收入者的邊際效用是明顯的差異，而這移轉支付在整體價格市場造成的結果卻是效用的加總，換言之，市場價格將因此上升至比未補貼前更高的價格水平，此上升價格導致低收入群得付出高於1元才能得到同等的邊際效用；對於富裕者而言，該1元的移轉支付產生的邊際效用並不明顯，甚至沒有產生任何效用。筆者認為澳門的吉尼系數可藉由職業稅的改革及有條件的“移轉支付”着手改善。澳門特區政府近年雖已將年收益課稅豁免額由$95,000.00提高至$144,000.00澳門元，不過可課稅累進超出金額仍維持最高的稅距（$280,000.00元以上）課以12%。筆者贊成特區政府採取稅收指數化的提高稅距與稅負減免（taxreliefs）的操作，但不太認同尤如“現金津貼”之“退稅”能為澳門創造“有效需求”。澳門社會或有輿論爭辯博彩稅已為澳門特區政府帶來財政盈餘與收入保22.澳門特別行政區統計暨普查局。23.柳智毅：“堅尼系數的迷思”，參見澳門經濟學會網頁http://acemacau.org/econsnews2.php?newsid=20130429，2013年4月29日。

23證，不應向個人“職業稅”着手開徵更多的稅收。筆者在此旨在說明的是健康及永續性的財政系統應有健康比例的直接稅與間接稅的稅收結構。倘若僅靠博彩稅為主的九比一比例結構繼續運作澳門特區的公共財政，或將對澳門經濟發展及永續的社會保障系統造成嚴重的依賴性，畢竟澳門經濟的易創性（vulnerability）還是相當高。相較於香港特區政府的稅收結構，其最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入，三者均隨着經濟景氣週期波動。香港的經濟競爭力與其稅制及良好的財政收入管理都有直接的關係。24香港的稅制相對為一個健全的稅務結構，其具備“使用者自付”的原則，而非澳門特區政府無差異的分享（博彩稅）分配的“公共財”，容易導致消弭了納稅人的投入經濟生產的積極性。澳門特區政府應多向居民積極宣傳“居安思危”的理念與健康的“稅收結構”對澳門前景的重要性。（三）“外部性”25產生的社會成本：皮古稅26（Pigouviantax）對於“公害”（publicbad）應該課以“皮古稅”，其不僅可提供財政補貼，也減少對社會環境造成的破壞與污染。課稅的方式是最常被使用的（如皮古稅），其主要的目的是希望把外部成本內部化，由生產者自行承擔外部成本，而不是由社會承擔。當稅額恰好等於邊際外部成本時，確實是能使產出達到最適。雖然邊際外部成本計算不易，而稅額（或稅率）要正確的訂定也有困難，故實際產出和最適產24.根據世界經濟論壇公佈的《2012-2013年全球競爭力》報告，香港在稅收競爭力排名全球第四，由此可見香港的稅制結構與稅政管理是相當穩健。25.外部效應是市場失效的一種表現，泛指個人的經濟行為對他人產生的影響，卻沒有為其承擔應有的成本或沒有取得應有收益的現象，例如廠商因生產活動而排出有害的氣體，其污染致使他人的健康受到影響。在這裡，筆者將吸煙者或飲酒者的個人行為或有其造成公害、增加潛在(車禍)風險以及增加因煙酒導致公共醫療支出的增加，應課以“煙酒稅”以對環境或健康造成的損害做出補償性責任。26.在社會成本高於私人成本的行為上（如外部性），完全由私人觀點所做的生產或消費選擇，數量一定高於資源效率配置的水平，在此情況下，便可藉由皮古稅的課徵，使資源達到有效率的配置水平。

24出仍會不一致，不過多少還是獲得改善。筆者試以交通壅塞問題與“煙害”，闡明澳門特區政府在財政政策的外部性效應問題。澳門“地小車多”是澳門交通系統壅塞常見的問題。根據澳門特別行政區政府統計暨普查局資料顯示，截至2016年3月止，澳門註冊登記的汽車輛總數有119,669輛，電單車有129,546輛，總計249,215輛。在澳門649,100的人口總數中，其中每5.42人就擁有一部代步的汽車，每5.01人就擁有一部代步的電單車，綜合加總後每一位居民就擁有0.38輛的主要交通工具（汽車或電單車）。換言之，“車多”是澳門交通壅塞的主因，有其必要性從經濟手段着手解決“源”與“數”造成的公害。澳門特區政府可考慮對機動車輛稅應提高稅率以降低居民持有機動車輛的“量”及“需求”，然而擴大公共交通運作效率，逐步改善澳門交通擁擠的阻塞問題。澳門特區政府在2015年12月18日實施新車稅率按稅務價格的累進稅率計算稅率調升至40%至90%，平均稅率最高72%；電單車調升至24%至50%，平均稅率最高50%，同時取消旅遊車豁免繳稅等措施，積極地修正過去低稅率造成的社會成本。其次，筆者建議政府可以中長期政策着手逐步提高車輛使用牌照稅（行車稅）的稅額，從使用者的“支出面”降低路面車輛的數量。“無煙”的生活環境多被視為“公共財”；而“煙與酒”對澳門居民生活已產生對應的外部性負效益。除了是個人因素外，澳門居民吸煙人口的逐年增加也反映了過去政府的“不作為”（以經濟手段及政策宣傳）所致，很大程度增加了政府所負擔的醫療支出與民眾的健康。澳門特區政府在2015年7月實施的“煙草消費稅”是一個正面的加稅政策，課稅率佔香煙零售價的百分之七十或以上，即符合世衛組織建議的標準，亦能進一步有效控制澳門本地的煙草消費，從“需求量”上做出有效調控，減少社會成本和有效防止青少年嘗試吸煙。27綜合上述討論，對澳門特區政府導出誘因和需要，檢討當前政策，推動稅務改革，改善稅收結構化以及“財政上的外部性”（fiscal27.澳門衛生局主管官員引述世衛的資料指出每增加一成煙草稅，大約可減少百分之四至五的煙草使用。富裕人士或不會因煙草稅調升而戒煙，但對青少年、兒童及低收入人士則是最有效的方法；根據2010年前的調查顯示澳門青少年吸煙率達百分之九點五，比例相當高。

25externalities）等問題。一個健康的稅務結構應建立在一個有效率分配的直接稅與間接稅的合適比例上，對現況而言，即增加間接稅的百分比而降低直接稅的百分比，務求配置的公共支出組合可刺激私部門的消費與經濟成長。六、結論回顧澳門特區政府在過去好幾年的公共支出結構仍未發展出“柏瑞圖效率”，而在過程中卻反映出正政治效應的“次佳理論”。然而，政府在公共財政的操作上又可能出現了財政幻覺與“外部性”成本，有機會加劇澳門居民的生活負擔，尤其是通貨膨脹及社會成本的增加。易創性高的澳門稅收結構將對其公共財政產生諸多的不確定因素，因此及早對公共財政做有效率的檢討，持續改善以及推動稅務改革，將為社會永續發展帶來更多的福祉。作為總結，筆者建議澳門特區政府可考慮下列各不同環節進行研究，探討其公共財政政策的優化。扶貧政策：政府在扶貧支出的方案可研究減免收費的補助方法而減少使用現金津貼的派發。公共投資計劃：政府可探討增撥資源投資新產業的開創，例如倡議首創精神，開設創意園地，支援文化創意產業，又激勵開拓金融科技開發等領域。收入再分配工具：福利支出方面，政府可研究發放“有條件限制”的消費券；並且探討適合澳門本土情況的通脹指數債券。稅收結構：建議政府優化正在實行的退稅安排。而在增加間接稅方面可考慮增加車輛牌照稅或作定期檢討。最後，受限於公共財政與福利經濟學之間探討的議題廣泛而有所取捨，本文以香港、澳門及台灣地區的公共財政政策進行比較研究與選題式政策探討澳門公共財政的配置效率，並提供有關當局對應的建議。

27《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，27—42新城區對澳門經濟社會的影響分析高勝文*唐秀麗**一、前言歷史上，澳門曾經歷多次大規模的填海工程，相對於今天透過填海造地解決土地緊缺問題，19世紀末至20世紀初的填海計劃，目的集中於改造港口，土地的增加是計劃的副產品。19世紀末至20世紀初的一系列計劃及工程雖然改善港口，但是澳門已無法恢復昔日的海港地位。填海而成的土地，起初只用於農業耕作，後來卻成為了城市的組成部份，並為澳門20世紀下半葉的城市發展提供了土地資源。1如圖1所示，現時的黑沙環部份用地正是由此而來。圖11923年，在馬交石一帶進行填海工程，造成黑沙環的大片土地1新城區對澳門經濟社會的影響分析高勝文*唐秀麗**一、前言歷史上，澳門曾經歷多次大規模的填海工程，相對於今天透過填海造地解決土地緊缺問題，19世紀末至20世紀初的填海計劃，目的集中於改造港口，土地的增加是計劃的副產品。19世紀末至20世紀初的一系列計劃及工程雖然改善港口，但是澳門已無法恢復昔日的海港地位。填海而成的土地，起初只用於農業耕作，後來卻成為了城市的組成部份，並為澳門20世紀下半葉的城市發展提供了土地資源。1如圖1所示，現時的黑沙環部份用地正是由此而來。圖11923年，在馬交石一帶進行填海工程，造成黑沙環的大片土地資料來源：呂澤強：“澳門早期的港口改造與填海計劃”，《澳門》雜誌總第103期，澳門特別行政區政府新聞局，2015年。自回歸以來，澳門最有影響的填海有以下四個：一是本澳回歸初期，因應本*中國暨南大學文學博士研究生，現任國際(澳門)學術研究院署理院長、澳門音樂教育協會會長、澳門三人足球協會會長等非牟利社會職務。**澳門科技大學國際旅遊管理學士，澳門一帶一路高等教育交流協會理事，國際(澳門)學術研究院會員。1呂澤強：“澳門早期的港口改造與填海計劃”，《澳門》雜誌總第103期，澳門新聞局，2015年，第92-97頁。資料來源：呂澤強：“澳門早期的港口改造與填海計劃”，《澳門》雜第103期，澳門特別行政區政府新聞局，2015年。*中國暨南大學文學博士研究生，現任國際（澳門）學術研究院署理院長、澳門音樂教育協會會長、澳門三人足球協會會長等非牟利社會職務。**澳門科技大學國際旅遊管理學士，澳門一帶一路高等教育交流協會理事，國際（澳門）學術研究院會員。1.呂澤強：“澳門早期的港口改造與填海計劃”，《澳門》雜誌總第103期，澳門新聞局，2015年，第92-97頁。　

28自回歸以來，澳門最有影響的填海有以下四個：一是本澳回歸初期，因應本澳關閘陸路口岸擴建問題，在中央政府支持下，澳門特區政府於2001年向珠海市租借關閘以北“三不管地帶”二萬八千平方米地段，興建現時的新關閘邊檢大樓，替代早已不能適應需求的舊出入境大樓。租賃予澳門的地段由澳門特區政府行使司法管轄權和行政管理權，當時訂下的租賃期為五十年，期滿後若用途不變則可續租，租金珠海市每年每平方米象徵式收取十元2；二是2003年奠基的珠澳跨境工業區，由廣東省珠海市和澳門特別行政區分別通過填海造地形成，首期總面積約0.4平方公里，其中，珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里；兩個園區之間由一條約15米寬的水道作為隔離，開設專門口岸通道連接3；三是2009年奠基的港珠澳大橋中珠澳口岸人工島，填海總面積為208.87公頃，分為大橋管理區、珠海口岸、澳門口岸三個功能區4；四是特區政府於2006年提請中央政府考慮審批澳門適度填海建設新城，2008年正式向中央政府提出填海申請，2009年11月國務院正式批覆，同意澳門特區填海造地361.65公頃，後修訂為350公頃。如圖2所示，澳門新城區位於澳門東、南沿岸及氹仔北岸，由五幅填海地段組成，面積約相當澳門總面積九分之一。圖2澳門新城區區位示意圖3資料來源：澳門土地工務運輸局網頁http://www.dssopt.gov.mo澳門特別行政區行政長官崔世安先生在《二Ｏ一Ｏ年澳門特別行政區政府財政年度施政報告》中就新城區建設提出：“政府依循經濟適度多元發展的路向，在新填海土地的規劃中將預留適量的土地，發展有利促進經濟多元進程的相關產業，但不包括博彩業。預留土地建設公共房屋，增加文化康體、社會教育、交通基建等公共設施；增加澳門的綠化休閒空間，加強環境保護，美化海岸景觀，擴大城市生活空間，改善人居環境，提升居民綜合生活質素。”因此，系統深入地分析新城區對澳門經濟社會的影響，是迫在眉睫且極其必要的。二、澳門填海造地前面對之問題分析澳門特別行政區位於中國東南部沿海，地處珠江口西岸，是由澳門半島、氹仔和路環兩個離島所組成，所處地理座標為北緯22°12'44.63"，東經113°32'11.29"。5自1912年有記錄以來，澳門已通過填海造地的方式不斷增加土5參見澳門土地繪製暨地籍局http://www.dscc.gov.mo。資料來源：澳門土地工務運輸局網頁tt://.sst..2.“澳回歸後填海造地促發展”，《澳門日報》，2015年12月17日第B01版。　3.《國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆》，國函[2003]123號。4.“珠港澳大橋珠澳口岸人工島建順利，護岸部份10月有望”，《珠海特區報》，2010年6月25日。

29澳門特別行政區行政長官崔世安先生在《二Ｏ一Ｏ年澳門特別行政區政府財政年度施政報告》中就新城區建設提出：“政府依循經濟適度多元發展的路向，在新填海土地的規劃中將預留適量的土地，發展有利促進經濟多元進程的相關產業，但不包括博彩業。預留土地建設公共房屋，增加文化康體、社會教育、交通基建等公共設施；增加澳門的綠化休閒空間，加強環境保護，美化海岸景觀，擴大城市生活空間，改善人居環境，提升居民綜合生活質素。”因此，系統深入地分析新城區對澳門經濟社會的影響，是迫在眉睫且極其必要的。二、澳門填海造地前面對之問題分析澳門特別行政區位於中國東南部沿海，地處珠江口西岸，是由澳門半島、氹仔和路環兩個離島所組成，所處地理座標為北緯22°12'44.63"，東經113°32'11.29"。5自1912年有記錄以來，澳門已通過填海造地的方式不斷增加土地面積，從2000年的25.4平方公里增長到2015年的30.4平方公里。澳門居住人口則從2000年第一季的430,100人增長到2016年第二季的652,500人。可以看出，自回歸以來，澳門人口的增長速度大於澳門土地面積的增長速度，現時，澳門的人口密度已高達每平方公里約21,464人，成為世界上人口密度最高的地區。6在30.4平方公里的土地上，要承載65萬多人口加上每年3000萬旅客，土地之緊張顯而易見，這讓澳門各方面承載力帶來嚴峻的挑戰。總的來說，澳門填海造地前面對之問題如下：（一）土地不足由於土地不足，加上澳門多山的地形以及歷史的居住習慣，導致澳門人口居住的位置以澳門半島為主，人口地理位置的分配不均，更是加劇了澳門特區人多地少的人地矛盾。使當地的旅遊、房屋、交5.參見澳門土地繪製暨地籍局http://www.dscc.gov.mo。6.參見澳門統計暨普查局http://www.dsec.gov.mo。

30通、醫療、教育、社區設施等等，承受巨大壓力，並由此產生以下社會問題：1.旅遊問題：根據《澳門旅遊接待能力研究2013-2014年度研究結果》指出，與過去數年相比，澳門的旅遊接待能力（基於社會接待能力方面）一直穩步提升，2013年上升至高位，於2014年趨向平穩，這一趨勢表明，澳門的接待能力在2014年可能已達至飽和點。從社會角度來看，很可能是由於澳門居民開始為旅遊業的持續增長對重要的日常生活素質造成的影響感到困擾，例如不斷惡化的公共交通和街道擠迫感；同樣地，由於旅客的增長，訪澳旅客感到更擁擠，其他旅遊設施及服務，如餐飲、零售、出入境口岸等的服務素質也有下降的可能，導致旅遊體驗變差。2.房屋問題：房屋問題一直是最受關注的民生問題，也是澳門政府施政的重點問題。澳門目前是世界上人口密度極高的城市，經濟的蓬勃發展、大量投資移民來澳定居、本身土地資源不足乃是澳門房屋問題的根源。《二Ｏ一三年財政年度施政報告》中，不僅對住房問題有比較詳盡論述，而且提出了不少妥善解決住房問題的計劃和設想。然而，受種種因素影響，房屋問題至今仍未完全解決，對澳門政府來說，房屋問題仍是一項重大的挑戰。3.交通問題：交通問題一直是最受關注的民生問題之一，至2015年8月，澳門登記之機動車為248,479輛，其中，汽車為118,294輛，註冊電單車為130,185輛。7隨着本澳未來車輛的增長，道路負荷將不斷加劇，在政府控車成效不高的情況下，交通問題日趨嚴峻。4.醫療問題：澳門現時只有一所公立醫院，即仁伯爵綜合醫院，衛生中心共有7間及3所衛生站。8因土地制約，本澳一直缺乏大型醫療綜合體，因興建需達國際指標，在澳門半島興建難以實行，社會一直呼籲興建離島醫院，以滿足醫療服務長遠需要，但離島興建又與旅遊博彩用地相競爭。就以北區人口來說，衛生中心是超負荷運作的。7.參見澳門統計暨普查局http://www.dsec.gov.mo。8.參見澳門衛生局http://www.ssm.gov.mo/portal。

31圖3澳門衛生中心及衛生站分佈示意圖6資料來源：澳門衛生局http://www.ssm.gov.mo/portal5.教育問題：澳門現時共有15所位處裙樓開辦正規教育的校舍，當中11所的業權為特區政府擁有，4所由私人擁有；14所為提供免費教育的學校，一所為非免費教育的學校。特區政府由2016年開始推行“藍天工程”計劃，透過短、中、長期規劃，利用十五至二十年時間，逐步處理正規教育學校於裙樓校舍辦學的狀況。9在《二Ｏ一六年財政年度的施政報告》中提到，特區將全力支持教育發展，爭取提高政府教育經費在財政支出中的比重。研究推出首階段“藍天工程”，積極解決裙樓學校的辦學條件問題，從制度建設和硬件設施上進一步完善非高等教育系統。6.社區設施問題：現時，社區的配套設施未能跟上城市的發展及人口快速增長。有數據顯示，由2013年的每平方公里19500人，增至2015年的每平方公里20500人。由此可見，澳門的人口正在持續上升，例如在北區，既是交通繁忙點9“裙樓校獲批地或作中學部”，澳門日報，2016年1月11日第A03版。資料來源：澳門衛生局htp://www.sm.gov.mo/portal5.教育問題：澳門現時共有15所位處裙樓開辦正規教育的校舍，當中11所的業權為特區政府擁有，4所由私人擁有；14所為提供免費教育的學校，一所為非免費教育的學校。特區政府由2016年開始推行“藍天工程”計劃，透過短、中、長期規劃，利用十五至二十年時間，逐步處理正規教育學校於裙樓校舍辦學的狀況。9在《二Ｏ一六年財政年度的施政報告》中提到，特區將全力支持教育發展，爭取提高政府教育經費在財政支出中的比重。研究推出首階段“藍天工程”，積極解決裙樓學校的辦學條件問題，從制度建設和硬件設施上進一步完善非高等教育系統。6.社區設施問題：現時，社區的配套設施未能跟上城市的發展及人口快速增長。有數據顯示，由2013年的每平方公里19500人，增至2015年的每平方公里20500人。由此可見，澳門的人口正在持續上升，例如在北區，既是交通繁忙點之一，又是居住人口密集的地區，9.“裙樓校獲批地或作中學部”，澳門日報，2016年1月11日第A03版。　

32但是社區配套設施未能滿足該區市民的需求。澳門公民力量理事長林玉鳳表示，現在北區整體的居民所需要的休憩，包括康體設施，其實都非常缺乏。10（二）欠缺規劃由於歷史的原因，以往的澳葡政府基本上沒有對澳門的城市發展進行長遠的規劃。回歸後，雖然特區政府已經着手對澳門城市發展進行規劃工作，舊區重建的工作也早於《二ＯＯ一年財政年度的施政報告》中提出，但至目前為止，澳門的城市規劃中沒有充分體現“世界文化遺產”和旅遊城市建設的要求，市政建設、市容市貌缺乏旅遊城市應有的、更深層次的文化氣氛。同時，澳門博彩業發展帶動房地產業的發展，現代化的建築如雨後春筍般出現，但這些建築往往是雜亂無章的，更令澳門原本引以為傲的南歐小城的人文景觀和閑適生活節奏氣氛開始逐漸消褪。11另一方面，由於澳門城市發展規劃的法律滯後及缺失，2013年之前，只有制定於1980年的澳葡政府第6/80/M號法律《土地法》（俗稱舊《土地法》）及第79/85/M號法令《都市建築總章程》等相關法律；2013年之後，第10/2013號法律《土地法》（以下稱為新《土地法》）、第11/2013號法律《文化遺產保護法》、第5/2014號行政法規《城市規劃法施行細則》以及第12/2013號法律《城市規劃法》的相繼訂定出台，對澳門的城市發展進行長遠的規劃，其中包括自然環境、交通設施、營商環境、娛樂休閒場所等等，這才基本解決欠缺規劃的問題。（三）法制約束為了保持澳門的繁榮穩定，澳門在回歸後，根據“一國兩制”的原則，繼續實行原有的資本主義制度。根據《澳門基本法》，澳門特10.林宇滔：“規劃澳門社區設施硬性指標優化城市建設”，參見http://www.imastv.com/news/macau/comment/2016-9-1/news_content_104108.shtml。11.阮建中、馮邦彥：“澳門城市形象探析”，《特區經濟》第5期，深圳市社會科學院，2007年，第19-21頁。

33別行政區由澳門半島、氹仔島和路環島組成，即維持前澳葡政府管治的區域範圍，沒有增加，也沒有減少。《澳門基本法》在制訂時，基於歷史和政治的考慮，把維持澳門的繁榮和穩定作為重點是完全正確的，也是十分必要的。事實上，無論是中英關於香港問題的談判時期抑或中葡關於澳門問題的談判時期，以及《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》簽署後進入過渡時期內，無論中央人民政府還是兩個地區居民的主要關注點都在於確保平穩過渡、政權順利交接。既然要實現平穩過渡，維持“現狀”是必然選擇。在內地，行政區域的擴大、縮小、合併或細分都是不難實現的事情，因為各區域的社會制度和法律都是統一的。但如果在澳門要擴大自己的行政區域，就涉及到對《澳門基本法》原則性規定的理解。12曾有學者提出把橫琴島永久劃歸澳門使用，但因涉及到《澳門基本法》的修改及澳門與鄰近地區關係，所以，短期內暫未能實現。根據1999年12月20日中華人民共和國國務院公佈的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》所示，圖中並沒有明確規定澳門的水域界線，在文字表述中，只說明“澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。”也就是說，通過填海造地是短期內解決土地不足及永久使用的唯一辦法。三、部份國家及地區新城區之考察因土地不足或社會經濟發展所需，國內外均有新城區陸續出現，因此，本研究也參考部份國家及地區新城區的規劃經驗，以作借鑒之用。（一）內地新城區內地的珠海橫琴、廣州南沙均有規劃新城區的經驗，澳門可作為借鑒之用。12.楊允中、甘樂年等：《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》，澳門學者同盟，2007年，第18-19頁。

34表1橫琴、廣州南沙新城區規劃簡表南沙濱海新城橫琴新區規劃背景南沙要建設成為獨具特色的“國際智慧濱海新城、嶺南水鄉生態名都”。打造“東方威尼斯、廣東新加坡”。“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區。規劃面積總面積約803平方公里。總面積約106.46平方公里。規劃定位南沙濱海新城，定位為面向世界的粵港澳全面合作的國家級新區，新型城市化發展的典範，承擔服務珠三角的區域高端新興職能。劃定基本生態控制線，規劃形成“一城三區”的空間佈局。充分發揮橫琴的區位、環境、和政策優勢，吸引港澳和國際高端人才和服務資源，重點發展：商務服務、休閑旅遊、科教研發、高新技術產業。建設粵港澳地區的區域性商務服務基地；建設與港澳配套的國際知名旅遊度假基地；建設珠江口西岸的區域性科教研發平臺；建設融合港澳優勢的國家級高新技術產業基地。促進經濟適度多元1.興建小型商務機場、國際郵輪母港。2.用現代設計手法，將嶺南水鄉特色結合到水鄉的濱水空間設計中。田園、河涌、公園、林蔭道綠色建築、生態社區、低碳生活、組成了綠色的生態的鑽石水鄉。3.在開放型經濟、商貿旅遊、航運物流、會展等諸多領域，成為廣州國際交往的新平臺，成為中國南方對外開放的重要海上門戶，成為推動新時期對外開放的重要視窗。共分為“三片十區”：一是商務服務片，包括口岸服務區、中心商務區、國際居住社區；二是休閒旅遊片，包括休閒度假區、生態區；三是科教研發片，包括教學區、綜合服務區、文化創意區、科教研發區、高新技術產業區。“十區”為商務服務片中的口岸服務區、中心商務區和國際居住社區；科教研發片中的教學區、綜合服務區、文化創意區、科教研發區和高新技術產業區；休閒旅遊片中的休閒度假區和生態景觀區。規劃中心商務區、高新技術產業區、口岸服務區、中心溝地區、島南休閒度假區五個特色控制區，提出具體的控制引導要求。資料來源：參見中國廣州政府網頁http://www.gz.gov.cn及中國珠海市政府網頁http://www.zhuhai.gov.cn資料，自行整理所得。

35（二）國外新城區新加坡跟澳門一樣面對人口密度高、土地資源貧乏的問題。經規劃後，已成為多元化和綜合性的國際經濟中心，也是亞洲最具國際競爭力的國家，其成功經驗是非常值得借鑒的。文化創意產業：新加坡創意產業收入佔國內GDP的3.6%直接從事該行業的人9.1萬名。在未來10年中將注重包括傳媒、設計和藝術三部份的創意產業開發。132002年創意產業工作小組（CreativeIndustriesWorkingGroup,CIWG）發表《創意產業發展報告》（CreativeIndustriesDevelopmentStrategy：PropellingSingapore´sCreativeEconomy）被認為是新加坡政府“第一次清楚界定扶持的創意產業項目”。其中一項倡議是“設計新加坡”（DesignSingapore），目標是成為“全球設計中心”（globaldesignhub）。14高技術及生命科學園區：新加坡的產學合作是國家的政策重點，尤其鼓勵實驗室的成果能夠成功地商品化。設立兩個科技園區、多個高技術開發工業區及生命科學園區等，研究開發領域涵蓋微電子、生物、資訊、先進製造技術、新材料、環境技術等。目前政府已成立了臨床試驗與藥物R&D中心主要從事基因組研究、傳染病新療法研究、傳統中醫藥研究、遺傳普檢。15綠色出行：新加坡積極推廣綠色出行，實施“全國自行車推廣計劃”，政府的目標是到2020年在所有26個組屋區建設190公里的自行車道可通往地鐵站和市鎮中心，到2030年全島自行車道從現有的230公里增至700公里以上，其中包括擬建中的150公里環島綠道。同時，提升公共交通水準，將交通高峰時段的公共交通工具搭乘比率從2013年的64%提高至2030年的75%。1613.李修瑩：“新加坡產業政策推動歷程與成果”，《東亞經貿投資研究》第33期，季刊，台灣，中華經濟研究院，2006年，第18頁。14.鄺健銘：《雙城對倒―新加坡模式與香港未來》，香港，天窗出版，2016年，第163-164頁。15.李修瑩：“新加坡產業政策推動歷程與成果”，《東亞經貿投資研究》第33期，季刊，台灣，中華經濟研究院，2006年，第17頁。16.王搖勤：“論新加坡現代化發展五十年”，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》第4期，廈門，廈門大學，2015年，第76頁。

36四、新城區對澳門經濟社會的影響新城區落成後，將為澳門帶來以下的正面影響：（一）解決由土地不足而引致的社會問題為落實中央政府批覆文件中提出“科學規劃、合理佈局、集約利用”和“通力合作、精心組織、加強管理、有序推進”的要求，政府一直有序開展相關工作，透過政府組織、部門合作、公眾參與、專家論證，與社會各界進行多層次分析、多方位思考、多價值判斷，群策群力，共同編制新城區總體規劃。為此，運輸工務司成立了跨部門工作小組（包括社工局、教青局、體發局及文化局等）全面協調、溝通、推進相關工作，並委託中國城市規劃學會組織內地專家開展“澳門新城區總體規劃”編制工作。為推動公眾參與、專家論證，分別舉行了一系列的社會諮詢、專家研討會、工作坊、專家論證會，邀請了一批海外內專家學者，過百名本澳基層社團、專業團體、青年團體、環保團體、文化團體、保育團體等不同範疇代表，以及政府跨部門工作小組成員，就新城總體規劃的不同問題進行探討，尋求共識。通過收集社會不同團體、人士的意見，綜合分析以充分利用好新填海區的土地，相信各部門都會因應澳門實際情況做好相應範疇的規劃。新城區落成後，由土地不足而引致的旅遊、房屋、交通、醫療、教育、社區設施等社會問題，將逐步得到解決。（二）為澳門帶來正值經濟效益首先，從土地供給方面分析，當需求不變，市場上供給的變動對均衡價格與數量的影響呈負相關，也就是價格下降，產量上升，或價格上升，產量下降。如圖4所示，新城區落成後，房屋供給增加了，原來的供給曲線S向右移，形成新的供給曲線S”，假設需求不變的情況下，房屋供應量由Q增加至Q”，房屋價格從P下降至P”。所以，新城區落成後，有望進一步讓房屋價格回復合理之水平。

37圖4新城區房屋供給單方面變動模型13的供給曲線Ｓ”，假設需求不變的情況下，房屋供應量由Ｑ增加至Ｑ”，房屋價格從Ｐ下降至Ｐ”。所以，新城區落成後，有望進一步讓房屋價格回復合理之水平。圖4新城區房屋供給單方面變資料來源：筆者自行整理所得接着，我們將採取審慎原則17，通過現值公式，比較收入和支出，計算土地增加的經濟效益，其計算公式如下：P=V0+V1/(1+i)n+V2/(1+i)n+V3/(1+i)n+V4/(1+i)n+V5/(1+i)n其中：v0為立即得到的收入或支出的成本；v1、v2、v3、v4、v5分別為五幅新城區的預計終值；i為年利率。我們按澳門統計暨普查局資料及《新城區總體規劃第三階段公眾諮詢文本》資料作粗略估算，澳門政府於2009年起開始規劃新城區，新城區總體規劃方案的居住用地約為87.7公頃，佔25.1%，住宅建築面積約432萬平方米，可提供約17審慎原則即：低估收入，高估成本。資料來源：筆者自行整理所得接着，我們將採取審慎原則17，通過現值公式，比較收入和支出，計算土地增加的經濟效益，其計算公式如下：P=V0+V1/（1+i）n+V2/（1+i）n+V3/（1+i）n+V4/（1+i）n+V5/（1+i）n其中：v0為立即得到的收入或支出的成本；v1、v2、v3v5分別為五幅新城區的預計終值；i為年利率。我們按澳門統計暨普查局資料及《新城區總體規劃第三階段公眾諮詢文本》資料作粗略估算，澳門政府於2009年起開始規劃新城區，新城區總體規劃方案的居住用地約為87.7公頃，佔25.1%，住宅建築面積約432萬平方米，可提供約5.4萬個住宅單位，2016年第二季樓宇單位平均成交價為每平方米78,532元；假設新城區於2020年全部完工，建造成本為每平方米4萬5千元18，年利率為5%。把上述數值代入公式，得出新城區樓宇單位建造成本為194,400,000,000元，新城區樓宇單位的折現值為198,357,266,58017.審慎原則即：低估收入，高估成本。18.吳在權：“今年樓市量價續跌”，《澳門日報》2016年2月19日，第A11版。

38元，基於P>0的決策原則下，新城區規劃可行，並為澳門帶來正值經濟效益。（三）優化澳門產業結構就新城區如何優化澳門產業結構，本文借鑒部份國家及地區新城區之規劃經驗，並結合澳門的實際情況，提出“產城結合19、區域合作”的規劃方向，認為新城區土地用途應該遵從可持續發展、綠色低碳、環保、推動經濟適度多元發展和提高居民生活素質的原則。20因此，本文建議新城規劃應循以下發展路向。1.產城結合如表2所示，澳門新城區在規劃的基礎設施配套下，能促進澳門產城結合：A區：北部和中部規劃大量居住區，以住宅裙樓作商業承載點，扶持中小企發展，在學校村設人才培訓中心，為建設“澳門世界旅遊休閒中心”儲備人才，南部規劃海濱公園城市門戶，為文化創意產業、休閒旅遊提供發展空間。B區：利用旅遊塔周邊優勢及海岸線條件，建設濱海休閒區，設置遊艇觀光碼頭，以科學館為起點，串接旅遊塔及媽閣，形成休閒走廊，增加商業配套及增設表演場地，以滿足未來文化產業的需求，以推動休閒旅遊業、會展業的發展。C、D區：借助內湖水道、公園、碼頭及水上設施，建議倡導步行、單車，建造以慢行、環保公交為主的綠色交通區，以構建旅遊、康體活動的發展空間。E區：結合鄰近海空口岸優勢，興建新機場及碼頭，帶動文化創意產業、會展等產業。19.產城結合，即利用新城區推動產業多元，但在規劃的過程中亦需要適當地考慮其他方面因素。20.“新城規劃應兼顧｀產城結合´”，《澳門日報》2015年7月22日，第C07版。

39表2澳門新城區規劃簡表區域位置面積（公頃）規劃人口容量（萬）發展定位設施類型A澳門半島及港珠澳大橋珠澳口岸人工島之間1389.6住宅及公共設施非高等教育設施、康體設施、文化設施、醫療設施、市政服務設施（包括街市綜合大樓及社區級市政服務設施）、社會服務設施。B孫逸仙大馬路對開東由澳門科學館至西澳門旅遊塔490.6政法區及綜合旅遊非高等教育設施（幼稚園）、文化設施、市政服務設施（包括社區級市政服務設施及炮竹燃放區）、社會服務設施、行政辦公設施（政法區）。C西灣大橋及嘉樂庇總督大橋之間326低碳社區非高等教育設施（中小學及幼稚園）、文化設施（社區級文化設施）、市政服務設施（包括社區級市政服務設施及炮竹燃放區）、社會服務設施。D嘉樂庇總督大橋及友誼橋之間58海濱綠廊非高等教育設施（中小學及幼稚園）、康體設施、文化設施（社會級文化設施）、市政服務設施（包括街市綜合大樓及社區級市政服務設施）、社會服務設施。

40區域位置面積（公頃）規劃人口容量（萬）發展定位設施類型E1友誼大橋及氹仔客運碼頭之間53交通樞紐非高等教育設施（中小學及幼稚園）、文化設施（社區級文化設施）、醫療設施、市政服務設施（社區級市政服務設施）、社會服務設施、行政辦公設施（保安部隊建築群）。E2氹仔客運碼頭及澳門國際機場之間20交通樞紐資料來源：《新城區總體規劃第三階段公眾諮詢文本》，澳門土地工務運輸局，2015年。2.區域合作澳門回歸以來，產業過於單一。我們可通過澳門新城區、橫琴、廣州南沙三地開展區域合作，發展博彩業以及其他多元產業，如：會展業、特色金融業、中醫藥業、文化產業等行業，透過區域合作改變產業單一這局面。會展業：近年，澳門政府積極發展會展行業，舉辦過不少的會議及展覽，如：“中國—葡語國家經貿合作論壇（澳門）第五屆部長級會議”、“世界旅遊經濟論壇”、“亞太經濟合作組織會議”、“澳門國際貿易投資展覽會”等。21另外，根據第27/2011號行政法規，自2011年8月16日起，澳門經濟局轄下的“產業發展廳”更名為“會展業及產業發展廳”，推動會展業發展的職能正式由經濟局負責，此舉進一步確立澳門政府發展會展業的決心，以及能為澳門經濟結構轉型提供支援。22新城區的出現，將更有利於會展業的發展。21.有關澳門舉辦過的會展活動，載於澳門貿易投資促進局網站http://www.ipim.gov.mo。22.許子琪：“基於S.W.O.T.分析澳門會展業的前景與挑戰”，《澳門優秀經濟論文集2011澳門經濟論文比賽獲獎作品》，澳門經濟學會，2012年，第186-195頁。

41特色金融業：澳門金融業以銀行業為主，保險業為輔。澳門應按照區域功能互補、錯位發展、互利共贏的原則，在新城區積極發展特色金融業，同時，構建電子商務資訊平台，完善安全認證、網上支付、關鍵標準等電子商務技術，提升商貿業標準化和智慧化水準。未來的金融生態圈應包含銀行、保險公司、融資租賃公司、基金公司等金融主體；特色融資租賃、基金、債券、資產管理與產權交易等金融市場；通訊、諮詢、法律等關聯服務，通過金融主體、金融市場和關聯服務間密切聯繫、相互作用，推動特色金融業發展，以促進經濟適度多元化。23中醫藥業：在新城區，三地共建中醫藥研發機構，加強中醫藥標準化領域的合作，共同開展中醫藥國際標準研究；通過技術合作、學術交流、技能培訓等多種方式集聚國內外高端醫療資源，擴大開放醫療服務市場，積極引入一流醫療機構和先進管理模式，發展高端醫療服務；建設醫療、保健產品研發和檢測平台，推進醫療科研成果產業化。文化產業：如果要反映澳門產業適度多元程度，文化創意產業固然是產業多元的一個方向。現時，澳門文化產業主要由文化局轄下的文化創意產業促進廳負責，協助制定發展文化創意產業的政策及策略24；澳門政府考慮到文化產業在澳門經濟多元化發展及產生文化生產力中意義重大，成立一個具廣泛有代表性及專業性的委員會，根據第123/2010號行政長官批示，正式成立文化產業委員會25；為支持發展澳門特別行政區文化產業的項目，推動經濟適度多元發展，澳門政府根據第26/2013號行政法規設立文化產業基金，運用其資源支持發展澳門特別行政區文化產業的項目。26至此，澳門文化產業形成由文化創意產業促進廳主導，文化產業委員會輔助，文化產業基金支持的局面。長遠來說，澳門必須要協調與周邊地區配合，形成規模效應。早於2013年3月，珠海橫琴、廣州南沙、深圳前海三地友好合作第三次聯23.“借力｀平台經濟´促特色金融產業”，《澳門日報》2015年12月4日，第A11版24.參見澳門文化創意產業促進廳網頁http://www.icm.gov.mo/cn/DPICC。25.參見澳門文化產業委員會網頁http://www.cic.gov.mo/current/subpage.aspx?a_id=1451898364。26.參見澳門文化產業基金網頁http://www.fic.gov.mo/index.aspx。

42席會議在橫琴召開，三地簽署了《關於共同打造法治化國際化營商環境的合作框架協議》，並就共同推動粵港澳人才合作示範區建設達成共識。這標誌着三地協同參與的粵港澳人才合作示範區和國家級人才管理改革試驗區建設翻開新的一頁。三地還聯手打造粵港澳人才合作示範區和國家級人才管理改革試驗區方面做出了積極探索。如推進國際人才通關便利化，探索粵港澳人才自由流動，探索與港澳專業資格互認，推進與港澳合作開展“一試雙證”、“一試三證”證書認證試點等。27因此，在原有的基礎上，澳門新城區應與橫琴、廣州南沙開展文化產業區域合作，發展文化產業並建立青年創意中心，提升青年創新、創意及創業能力，為經濟多元提供人才儲備。通過發展文化產業，提升城市競爭力，塑造獨特的城市形象。五、總結從澳門新城區從獲得國務院正式批覆、規劃至今，已逾7年，由於土地不足而引致的社會問題，在新城區落成後，將逐漸得到解決，同時，新城區為澳門帶來正值經濟效益，通過產城結合及區域合作，使澳門產業結構得以優化，讓政府依循經濟適度多元發展的路向得到落實。然而，本文所提及的一系列建議，還需要社會各界深入探討及優化，使之可持續發展，以配合“澳門世界旅遊休閒中心”的定位。進一步實現中央政府在批覆文件強調：“建設澳門新城區是發揮｀一國兩制´優勢，緩解澳門特區土地資源嚴重稀缺、改善居民生活質量的重要舉措，有利澳門特區應對金融危機，保持經濟平穩較快發展，促進社會和諧穩定。”27.“聯手打造粵港澳人才合作示範區”，《羊城晚報》2013年3月4日。

43《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，43—61澳門，UNESCO美食之城？*MariaJoãodosSantosFerreira**文化遺產與土生葡人身份構成激發澳門文化旅遊活力不可或缺的動力，與天主教信仰和語言（澳門土語patuá）一樣，土生葡人美食是澳門土生非物質文化身份的基石之一。正如魏美昌1認為土生文化起源於中國與葡國的文化對撞，其語言、飲食、社會風俗習慣都具有獨特的形態。它具有一種東方與西方文化交融形成的中歐文化特性，並具有雙語的特點，成為“澳門模式”。2如果澳門失去“我們身份特徵中的西方元素及拉丁民族的特點”3，忽視其歷史遺產，很快它就會變得像中國其它的城市一樣，泯然於眾城之中4：如果澳門繼承的文化遺產及拉丁民族的特性沒有得到保留，隨着時間的逝去，澳門可能會變得像其它的中國城市，或者變成珠海的一個附屬地區。一、引言根據基本法確保的一國兩制政策5，澳門特別行政區，以下簡稱為澳門，於1999年12月20日成立，在這一日澳門政權移交中國6，回歸後*本文是由作者2015年里斯本大學旅遊專業的博士論文《澳門文化旅遊之土生葡人美食》改編而成，該論文得到澳門基金會“澳門研究”項目獎學金的資助以及東方基金會的協助。**里斯本大學地理及空間規劃研究所旅遊學博士（根據第25215/2009號批示，該博士學位由里斯本大學與埃斯托利爾旅遊酒店高等學院共同授予。）1.魏美昌（NgaiGary）：“澳門文化身份問題”，見《卡蒙斯雜誌》第7期，1991年，第46-56頁，參見http://cvc.instituto-camoes.pt/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=907&Itemid=69，2009年11月2日。2.也被稱為澳門樣板。3.魏美昌（NgaiGary）：“澳門文化身份問題”，見《卡蒙斯雜誌》第7期，1991年，第50頁，參見http://cvc.instituto-camoes.pt/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=907&Itemid=69。4.正因此澳門旅遊局每年會舉辦拉丁城區幻彩大巡遊。5.中華人民共和國主席習近平以及澳門特區行政長官崔世安於2014年12月19日第15屆紀念澳門回歸慶典上再次重申這一政治承諾（2014年澳門新聞局）。6.澳門特別行政區：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，1993年，參見http://bo.io.gov.mo/BO/i/1999/leibasica/index.asp，2011年11月10日。

44保持葡萄牙統治下的原有制度五十年不變。另一方面，透過中國國家發展和改革委員會的官方文件7，北京中央政府指示要保證其政治穩定性以及行政與財政自主性，並提出珠江三角區發展規劃。這些因素為澳門發展休閒文化旅遊提供了必要的信心的保障，促使其擺脫單一博彩旅遊的形象，向旅遊城市形象轉變。澳門因開放博彩業，繼而產生六間獲得博彩經營權的博彩公司以及40多間賭場，享有國際聲望。但是博彩之都離不開葡萄牙五個世紀以來留下的文化遺產的風采，其物質以及非物質文化遺產開始受到重視，變為寶貴的旅遊資源。二、從澳門文化遺產到人類文化遺產PedroeDias（2008）8認為一個地方的文化遺產可作為旅遊資源，從而強化其身份特徵。澳門越來越重視其物質遺產（隨着2005年澳門歷史城區被聯合國教科文組織評為人類文化遺產），以及非物質遺產的各個方面：大眾美食、音樂、舞蹈與信仰。可以看到對傳統知識分享的意識越來越強，越來越多的關注如何將其保存，並傳遞給後代。聯合國教科文組織2003年在巴黎舉辦的第32次大會上，透過被稱為“2003年公約”的文本確定了非物質文化遺產的重要性，強調了其保護的必要性，根據第11條與第15條規定了締約國從國家層面保護非物質文化遺產的作用。《保護非物質文化遺產公約》於2006年9月在澳門生效，到2012年底，澳門已擁有十項無形文化遺產，其中8項被列為國家非物質文化遺產目錄中。7.中國國家發展和改革委員會：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，2008年，參見http://en.ndrc.gov.cn/policyrelease/200901/P020090120342179907030.doc，2012年1月26日。8.Pedro,F.C.eDias,R.：“非物質遺產與旅遊：以巴西米納斯提拉斯州的若奇提巴市為例”，《虛擬旅遊手冊》8（3），2008年，第41-53頁，參見http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/1154/115415172004.pdf，2011年12月19日。

45然而，關俊雄9指出澳門首次以法律對文化遺產的保護作出規定始於1976年。之後於2013年8月14日通過第11/2013號法律《文化遺產保護法》，並於2014年（2014年10月10日至2014年12月8日期間）關於該法律以及《澳門歷史城區保護及管理計劃》進行公開諮詢。這些政府舉措在社會媒體機構間引起反響，隨後一年中，關於將開展的工作，向聯合國教科文組織製作發出的報告以及該組織的意見的相關消息幾乎每日都被報道。需要注意的是報道集中針對作為澳門非物質文化遺產的歷史城區。與多位學者意見一致，我們同認為有必要保護作為一個地方、一個族群、甚至人類意義上的文化遺留並作為文化遺產進行宣傳，而文化旅遊是對其宣傳與保護的一種優選方式。國際古蹟與遺址委員會（ICOMOS）在《文化旅遊憲章》10中對文化旅遊作出定義：一種不可逆轉的社會的、人類的、經濟與文化的事實；與物質和非物質文化遺產緊密相連。我們看到文化旅遊經歷了由傳統的參觀博物館和文化場所的模式向其它過去並不與文化相關聯模式的轉變，如飲食、手工和與當地文化傳統相連的其它元素。11土生葡人美食烹飪技藝與土生土語話劇在這方面有所成就，於2012年6月9日中國文化遺產日雙雙被廣東政府評為澳門非物質文化遺產。關俊雄進一步指出土生葡人美食烹飪技藝，與澳門神像雕刻和涼茶配製一樣屬於“傳統手工藝技能”。129.關俊雄：“澳門《文化遺產保護法》視野下的非物質文化遺產保護”，《澳門公共行政雜誌》總第109期，2015年，第627-638頁。10.國際古蹟與遺址委員會（ICOMOS）：《國際文化旅遊憲章：具遺產價值的遺址旅遊管理》，1999年，參見http://www.turismodeportugal.pt/Portugu%C3%AAs/AreasAtividade/desenvolvimentoeinovacao/Documents/Doc10_CartaInternacionalTurismoCultural.pdf，2011年12月4日；《文化旅遊憲章》，1976年，參見http://www.revistamuseu.com.br/legislacao/turismo/tur_cultural.asp，2011年12月4日。11.Gorini,APF,MendesEF：《巴西旅遊業之酒店業》，2005年，參見http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set2205.pdf，2012年1月10日。12.關俊雄：“澳門《文化遺產保護法》視野下的非物質文化遺產保護”，《澳門公共行政雜誌》總第109期，2015，第630頁。

46無疑，美食技藝是任何非物質遺產中的重要元素之一。根據美食協會葡萄牙聯盟13，在世界的各個地區的美食協會承擔着保護與分享家庭和地區美食技藝的任務，為得到人類非物質遺產的認可做出貢獻。如此旅遊線路中增加美食活動，加入文化旅遊和民族特色旅遊元素，透過參觀製作場所，探訪親友時將烹飪技藝作為旅遊的禮物；不同產品的集合；參考各地區不同食譜進行製作，以及其他方式，越來越成為在淡季吸引遊客的方式。14三、土生葡人美食烹飪技藝，文化的碰撞澳門作為中西世界的交匯點15，是一個可以經歷難忘美食體驗的獨特地方，因為這裡不僅有中西交融500年16歷史遺留的美食遺產，還有大量的美食供應（根據澳門統計暨普查局的數據，2015年約有2284間餐館，2014年約有2112間）；餐廳種類多樣（葡式土生、中式/粵式土生、緬甸、泰國、印度、葡式、日式、國際、義大利、非粵式的中式17，以及速食類（目前有27間麥當勞）。這一事實證明無論是對於647,700,200位澳門居民（根據2016年第3季度人口統計），還是對於2015年3千多萬位澳門遊客18，澳門美食的作用都非常突出。我們讚同人類學家以及土生美食研究者AnnabelJackson的觀點，她認為典型的土生美食可分為兩種：一種為受中式/粵式影響的，另一種為受葡式影響的。1913.美食協會葡萄牙聯盟：《美食協會》，2011年，參見http://www.fpcg-online.com/，2011年12月14日。14.MedeirosML、SantosEM：“美景市美食節”，《旅遊文化雜誌》第3（2）期，2009年，第81-93頁，參見http://www.uesc.br/revistas/culturaeturismo/edicao5/artigo_7.pdf，2011年12月14日。15.在這裡東方遇到西方。16.2013年12月，距第一位來到中國的葡萄牙人歐維治來華已過500年。17.專門提供中國不同地方特色菜式的餐廳，如上海菜、潮州菜、火鍋、瓦罐菜及素食等。18.參見統計暨普查局網站http://www.dsec.gov.mo/。19.Jackson,A.：《土生烹飪：過去與未來》，2010年。

47根據研究表明，土生美食來源於16、17世紀從里斯本出發的葡萄牙人帶來的葡萄牙式烹飪，途經南亞、日本與中國。土生美食是吸收了不同烹飪方式方法的產物，使用不同調味品（如肉桂、芫荽、小茴香、藏紅花、薑黃、月桂葉），為複製他們味覺和嗅覺記憶的飲食習慣和偏好不斷地尋找。通過尋找，創造新的美食，產生獨特的美食文化。從葡萄牙人到達澳門（16世紀）直到上一世紀（20世紀），關於澳門的飲食我們知道的不多。近期的研究，比如Levis20等均認為關於土生烹飪以及澳門民眾的日常的資料很少，特別是關於土生葡人以及他們的飲食習慣。自20世紀中期才開始研究使用本地時令材料的傳統飲食做法：我們的食物，製作以及用餐的各種社會環境（製作方式），用餐地點。而在那之前，只有法式烹飪才有菜譜，本地菜或地方菜都被忽略，除了甜品以外。第一本關於澳門的遊記由PeterMundy所作，他於1637年遊覽澳門21，遊記中提到了宴會，而忽略了澳門居民家庭的日常生活與習慣。直到19世紀，出現一些描述只有法式菜單的宴會和招待會，完全沒有提到任何土生傳統菜式的記錄。22然而，雖然各種文獻主要記錄葡萄牙人為了宗教擴張與尋求香料貿易的航海之旅，葡萄牙人於16、17世紀從里斯本出發經過東亞、日本與中國，不斷尋求複製其來源地的嗅覺與味覺記憶，土生葡人美食正是源自採納不同配料進行烹飪。隨着與家鄉的距離越來越遠，他們會採用途經地區的材料，按照記憶中的味道創造新的烹飪形式。某種程度上結合從西方到東方途經地區的習慣、文化和飲食，根據傳統創造獨特的美食。20.Levi,J.A.：《土生美食：兩個世界之間身份特徵的印記》，2009年，參見http://www.food-scape.net/gfx/writers/levi/Macausfoodscape_p.pdf，2009年11月2日。21.Mundy,P.：《PeterMundy的歐洲與亞洲之旅：1608-1667》，英國劍橋，HakluytSociety，1907年，參見https://archive.org/stream/travelspetermun00mundgoog/travelspetermun00mundgoog_djvu.txt，2015年8月24日。22.Gomes,L.G.：《澳門：事實與傳說―被選擇地篇章》，里斯本，澳門五百年出版社，1979年。

48烹飪知識的交融有很多值得記錄：•與澳門鄉下地區的華人農民和睦相處，他們進行生產提供葡萄牙人習慣而且喜歡的食物，比如養牛以便生產牛奶和黃油。反之，葡萄牙人向中國引進多種蔬菜，如今已同化成中國本土產物：紅薯、花生、綠豆、捲心菜、生菜、水田芥、菠蘿、芭樂、木瓜、西洋蘋果、辣椒、還有蝦醬（粵語稱鹹蝦），上述作物在中國南部沿海地區被廣泛種植。23•16世紀時，中國人跟一位葡萄牙牧師學會了發豆芽的技術，開始食用用黃豆或綠豆泡發的豆芽24，現在這在澳門華人的飲食中變得很普遍。反過來，葡萄牙人也把中國作物帶回葡萄牙、帶回歐洲，如：中國種豬被帶回與歐洲豬種（當時為小型豬）雜交，成功地優化了當時歐洲國家大部份地區培育的豬種的品質和體型；25•葡萄牙人帶到日本的新食材與新製作技術，促使日本出現了所謂的“Namban-ryori”（南蠻料理），它不僅影響了日本料理、也被同化，成為日本傳統烹飪的一部份；26•免治，土生美食的代表菜式，就非常值得研究。最近有一份科學論文否認了它是經香港傳來這一被認可的觀點。27不同於傳統觀點認為免治起源於英國，Rodrigues認為是16世紀葡萄牙擴張時從日本傳來：免治，來自日本傳統菜式，12/13世紀時被驅逐出國的日本天主教徒傳到其他地方......免治見證了葡日交流，它通過大帆船開始的，隨着天主教徒被驅逐流亡而結束。2823.Coates,A.：《澳門：歷史的小巷》，里斯本，Gradiva出版社，1991年。24.Braga,J.P.：《在香港和中國的葡萄牙人：到達、定居以及發展直到1949年》，Lit.Koo，B.H.M.，澳門，澳門大學與澳門國際研究所，2013年。25.Boxer,C.R.：《十七世紀的澳門：於當代文獻與插圖》，香港，HeinemannEducationalBooks(Asia)Ltd.，1984年。26.Rodrigues,M.F.：“作為身份特徵的飲食：土生美食”，見於《大西洋國：葡萄牙亞洲研究雜誌》第20期，里斯本大學社會科學與政治高等學院東方學院，2015年，第67-68頁。27.參見旅遊局網頁，原論文提交給旅遊局已超過一年，有關免治的部份保持不變。28.Rodrigues,M.F.：“作為身份特徵的飲食：土生美食”，見於《大西洋國：葡萄牙亞洲研究雜誌》第20期，里斯本大學社會科學與政治高等學院東方學院，2015年。

49Jackson29於2010年在澳門舉行的土生葡人社團大會指出土生美食產自家庭廚房而不是餐廳，或者說私家的，特別是家庭的方式。土生烹飪漸漸衰落，即使在澳門土生族群中，也許是因為菜譜的傳承常常是通過口頭的方式，我們認為與葡文書寫的方式也有關係。Jackson認為顯著的葡萄牙飲食遺產與粵式飲食傳統文化將會融合，特別是街邊小吃，歷史遺產會保存並發展一起邁向21世紀。除了Jackson的研究，這裡提出如下建議以便實現他的預見：•透過北京中央政府推薦，加入聯合國教科文組織非物質遺產名錄，因為澳門是中國的組成部份；•取得聯合國教科文組織美食之城的稱號，這比較難以實現，因為中華人民共和國已有兩個美食之都：成都（2010年被評選）和順德（2024年被評選），後者位於珠江三角洲地區。•加入義大利發起的全世界慢食項目，該項目在香港舉辦了亞洲第三次慢食運動，主要目的是：優化進口食品的質量；保留本地飲食文化並喚醒保護遺產意識，對下一代進行關於食物的教育。四、聯合國教科文組織的美食之都為了加強文化作為可持續發展的因素，在2004年，聯合國教科文組織30創建了創意城市網，在該網絡內可以找到促進不同層面的文創活動：國家、地方、或者全球範圍的。這些活動包括分享職業培訓、創意諮詢與能力，特別是青年人以及發展中國家的參與，共同努力完成使命：文化多元性與城市可持續發展。目前會員城市遍佈54個國家，涵蓋創意產業的7個領域：文學、電影、音樂、手工業與民間藝術、設計、多媒體和美食。29.Rodrigues,M.F.：“作為身份特徵的飲食：土生美食”，見於《大西洋國：葡萄牙亞洲研究雜誌》第20期，里斯本大學社會科學與政治高等學院東方學院，2015年。30.聯合國教科文組織：“成為UNESCO美食之都的條件你具備麼?”，2012年，參見http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/creativity/creative-industries/creative-cities-network/gastronomy/，2013年6月20日。

50聯合國教科文組織定義的聯合國教科文組織美食之都的特點有：發達的城區與/或地區特色美食；遍佈傳統餐廳和/或廚師活躍的美食社區；運用傳統烹飪的本源性食材；本地秘方，烹飪傳統技藝和未能被工業/技術的進步所替代的製作方法；傳統食品市場與傳統食品工業；舉辦美食節、評獎、比賽和其它具有廣泛針對性認可方式的傳統；尊重環境促進當地產品可持續發展；培養公眾品味，推動教育機構開設營養學科目以及在烹飪學校引入保護生物多樣性課程。31現在共有18個聯合國教科文組織美食之都，按照字母表順序排列，它們是：帕拉的貝倫（巴西），2015；卑爾根（挪威），2015；布爾格斯（西班牙），2015；成都（中國），2010；德尼亞（西班牙），2015；恩塞納達（墨西哥），2015；弗洛里亞諾波利斯（巴西），2014；加濟安泰普（土耳其），2015；全州（韓國），2012；厄斯特松德（瑞士），2010；帕爾馬（義大利），2015；普吉（泰國），2015；波帕揚（哥倫比亞），2005；拉什特（伊朗），2015；順德（中國），2014；鶴岡（日本），2014；圖森（美國），2015；以及紮赫勒（黎巴嫩），2013。32表1　聯合國教科文組織美食之都城市面積表聯合國教科文組織美食之都面積（平方千米）被評選年份帕拉的貝倫（巴西）1,0702015卑爾根（挪威）465.62015布爾格斯（西班牙）1082015成都（中國）12,132（4,684平方英里）2010德尼亞（西班牙）66.22015恩塞納達（墨西哥）51,952201531.同上，聯合國教科文組織：“成為UNESCO美食之都的條件你具備麼?”，2012年。32.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年，參見http://en.unesco.org/creative-cities/home，2016年12月28日。

51聯合國教科文組織美食之都面積（平方千米）被評選年份弗洛里亞諾波利斯（巴西）675,4092014加濟安泰普（土耳其）7,6422015全州（韓國）206.22（79.62平方英里）2012厄斯特松德（瑞士）27.28（10.53平方英里）2010帕爾馬（義大利）2602015普吉（泰國）5432015波帕揚（哥倫比亞）483.11（186.53平方英里）2005拉什特（伊朗）1802015順德（中國）806（311平方英里）2014鶴岡（日本）1,311.51（506.38平方英里）2014圖森（美國）5882015紮赫勒（黎巴嫩）8（3平方英里）2013下面對每一個美食之都進行簡要的分析，通過比較，很容易看出澳門具備所有必要條件：33貝倫，巴西帕拉州的首府城市，2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。人口約為150萬，65%領土上分佈着39個島嶼。這種地理特性為這座城市帶來豐富的當地食物，比如海產品、巴西莓、可哥果和椰樹果。美食業是這個城市的根基，城市的生活離不開歷史久遠的食材市場Ver-o-Peso，而這個市場也促成亞馬遜地區每年最大的美食節日。33.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。

52卑爾根，位於挪威峽灣入口的港口城市，挪威第二大城市，2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。它的傳統沿海美食反映了其海產品國際貿易的悠久歷史。這個城市的來源於海洋多樣性的美食文化是歐洲最持續的。位於西班牙北部的布爾格斯，於2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。當2000年阿塔皮爾卡山洞穴被列入聯合國教科文組織世界遺產名錄，這個城市已經變得很有名。當地的考古發掘讓這個城市成為研究人類進化的國際中心。這一特殊性反映到城市的美食和飲食業，它代表了這個城市經濟和創意發展的動力。成都，四川省的首府城市，位於中國西南，2010年2月10日被評為第二個聯合國教科文組織美食之都34：中國美食甲天下，成都美食甲中國，中國諺語如是說。35這是一座歷史文化名城，這個城市的名字和佈局保存了2000年。至今仍在使用的世界三大烹飪流派是分別由中國、法國和土耳其為代表的東方流派、西方流派以及伊斯蘭流派。中國烹飪有四川菜、廣東菜、山東菜、江浙淮菜。成都美食將傳統與創意創新相結合：在飲食方面，成都人民創造了27個歷史“第一”，包括第一位職業廚師、第一個釀酒廠、第一個茶文化中心、第一個美食業基地和第一個美食博物館。美食已成為成都創意的代名詞，是它作為創意城市最重要的源泉。36德尼亞，位於西班牙東部的港口城市，2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。它的美食業來源於地中海飲食以及慢食文化，推廣以本地食材為基礎的健康飲食，促進可持續發展。德尼亞通過邀請本地和國際演員參與的大規模活動和盛會來推動美食，比如，德尼亞紅蝦創意美食國際比賽每年有來自全世界的50名廚師參賽。3734.聯合國教科文組織：“成都，美食之城”，2011年，參見http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/creativity/creative-cities-network/gastronomy/chengdu/，2015年3月12日。35.原文為“Chinahasthebestgastronomyintheworld,whileChengduhasthebestcuisineinChina,SiniticProverb.”36.中國成都人民政府：“成都加入聯合國教科文組織創意城市網的申請：美食之都”，2008年，第10頁，參見http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CLT/pdf/CNN_Chengdu_Application_Gastronomy_EN.pdf，2013年6月20日。37.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。

53素有“太平洋灰姑娘”之稱的恩塞納達位於墨西哥美麗的下加利福尼亞半島，綿延125公里，並擁有該國第二大重要的港口區，與全球28個國家的68個港口編織成了一張龐大的海上網路。2015年被評為聯合國教科文組織美食之都，恩塞納達在食品和美食領域的願景與創意、可持續、創新和跨文化對話相融合“所有人的恩塞納達節”等項目為少數民族和移民群體提供了相聚並分享五花八門的美食知識的機會。這座城市還非常重視利用先進科研和城市規劃打造可持續、創新性的食物系統，例如“城市垂直園林”計劃就是通過提高對環保種植方法和當地種植農作物的認識，緩解當地的食品安全問題。38弗路里厄諾普利斯，巴西於2011年5月向聯合國教科文組織為該城市提交美食之都的申請，並於2014年12月被成功評選。2014年，為了當地美食知識管理而成立了第一個國家美食觀測中心；以及為了支持設計、手工業與數字藝術相關聯項目成立了文化創新實驗室。39加濟安泰普，2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。該城市位於土耳其阿那托利亞地區南部，是一座歷史悠久的美食之城。自鐵器時代起，美食就是這座城市的文化特徵的核心。如今，美食依然是當地經濟的主要驅動力，也是節慶、跨文化對話和社會凝聚力的代名詞。每年一度的加濟安泰普開心果文化藝術節激發着這座城市的活力，並且因其豐富多彩的表演融合了美食、音樂、文學和民間藝術而成為該市的主要活動。希拉節是當地的另一個重要節日。這個為期三天的節慶幾乎將整個城市都彙聚在一起，共同分享由其地處古代絲綢之路的獨特地理位置而造就的各色各樣的當地美食。加濟安泰普借助這一無與倫比的地理文化位置加強與同類城市之間的合作，尤其是借助旨在通過解決貧困和環境問題來促進可持續城市發展的“絲綢之路市長論壇”。40（中國國家主席2013年到澳門時表示要重新振興擁有千年歷史的絲綢之路，而如今要發展旅遊業而不是貿易。2014年，第38.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。39.弗洛里未來協會，2014，弗洛里亞諾波利斯—聯合國教科文組織美食之都。參見http://floripamanha.org/2011/05/projeto-florianopolis-cidade-da-gastronomia-entregue-a-unesco/，2013年1月10日。40.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。

54三屆國際旅遊經濟論壇（FETG）於11月19至27日在澳門舉辦，澳門行政長官肯定重振絲綢之路的願景）。2012年，韓國的全州為第四個被評選為聯合國教科文組織美食之都。該城市也是慢食城市網的一員。因為近山、近海，土地肥沃，因此得以平易的價格提供大量的食物。推廣由平價、新鮮及營養食材做成的家庭式且世代相傳的本地美食。推廣美食的負責人，除了職業的手藝人，還有從母親那裡繼承了美食文化審美的家庭主婦。全州的韓式料理希望在亞洲其它地區通過美食節和熱鬧的傳統市場來推廣文化交流和多元化。41瑞士的厄斯特松德，於2010年7月20日被評選為聯合國教科文組織美食之都。坐落於地廣人稀的瑞典中心地帶，廣受讚譽的厄斯特松德的美食文化基於本地製作的可持續發展食品和歷史悠久的傳統烹飪。瑞典國家小型手工食品加工中心（Eldrimner）通過組織並支援小型企業和農民，為其提供指導，並且支援培訓和產品開發，凸顯美食與創意產業之間的重要關聯。厄斯特松德的烹飪傳統與其周邊自然環境以及該地區為可持續發展而做出的努力密不可分。與慢食組織合作將城市變成創意城市網的慢食活動的中心，以及如北大西洋公約組織和歐盟峰會一樣的國際會議中心。2016年9月，在厄斯特松德舉辦了聯合國教科文組織創意城市網第10次年會。42帕爾馬被譽為“義大利食品穀”之中的美食中心。2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。“品質生活基金會”將該市歸類為義大利第一個“農產品品質至上”城市，並將其選定為“歐洲食品安全機構”成員。帕爾瑪市食品和美食願景基於本地生產和城鄉互動，並且與環境可持續發展有着深厚的內在聯繫。帕爾瑪舉辦許多涉及多方利益相關者且與食品有關的重要活動，譬如“義大利帕爾瑪國際食品41.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年，參見https://fr.unesco.org/creative-cities/sites/creative-cities/files/creative%20cities%20for%20web.pdf，2016年12月28日。42.厄斯特松德直轄市，瑞典耶姆特蘭省厄斯特松德加入聯合國教科文組織創意城市網的申請。參見http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/creativity/creative-cities-network/gastronomy/oestersund/，2015年3月12日。

55展”，該展會在過去二十年裡已成為義大利和國際農業食品業經營者的典範。43位於哥倫比亞西南部的波帕揚於2005年8月11日第一個被評為聯合國教科文組織美食之都。隨着2003年開始的準備活動，包括美食節日與慶祝活動，城市各個方面都有參與，美食資源推廣的市場，利用傳統食材展現豐富多樣的菜式。44普吉市位於泰國東南部，是安達曼海最大的島嶼，2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。其傳統飲食文化被視為跨文化和代際對話的推動力，且多年來得益於豐富的文化和知識交流。在該市，美食起着至關重要的作用，因其具有傳播和秉承古老食譜，並且通過家庭和社區使其代代相傳的能力。年度“老城節”特別凸顯了這種保存、延續和發展傳統文化之承諾。該活動在美食、手工藝和民間藝術以及視覺藝術方面保存並光大古老技藝知識。為期三天的“老城節”活動吸引40多萬當地和國際遊客。此外，“安達曼酒店”項目也為年輕人提供在美食領域發展事業生涯的職業培訓。45拉什特是伊朗伊斯蘭共和國位於里海的海濱城市，地處白河三角洲內，土地肥沃。該城市及其美食行業均受益於自身豐富的自然資源，同時依託本地資源的開發，特別是各種魚類和季節性產品。2015年被評為聯合國教科文組織美食之都。最重要的是，美食是拉什特市文化遺產保護和推廣的代名詞。通過世代相傳，拉什特市美食不僅傳承了古老食譜，而且具有獨特的烹飪器具和方法。46順德於2014年被評為聯合國教科文組織美食之都。位於珠江三角洲的核心地帶，北臨廣州，南臨香港，是粵菜的發源地之一。獨闢蹊43.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。44.聯合國教科文組織：“哥倫比亞波帕揚，第一個聯合國教科文組織美食之都”，2005年，參見http://portal.unesco.org/culture/en/ev.php-URL_ID=28229&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html，2013年1月10日。45.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。46.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。

56徑的烹飪方法，創新的備料方式與出眾的風味，使得這個城市的美食出乎想像。47日本的鶴崗於2014年被成功評選。鶴岡的歷史可追溯到400多年前當德川家康被日本天皇任命幕府將軍並統治江戶（東京）。幕府將軍們的後代統治日本超過250年。從那時起，卓越的美食和農業傳統便在該地區逐步發展壯大。48位於索諾拉沙漠的圖森市是美利堅合眾國所有城市中具有最悠久農業歷史的城市。其在葡萄園、果園和畜牧業領域擁有長達300年的歷史，鑄就了其豐富的地方傳統飲食，是當地百萬居民身份認同和活力的源泉。聯合國教科文組織2015年將其評為美食之都。圖森市別具一格的飲食正是源於其多文化的發展歷史、各類傳統食品素材和配材以及傳統食品烹製技術的延續。為了保持飲食領域的蓬勃發展，該市重點關注推動食品安全和當地可持續性食品生產和銷售的創新性項目和法規。該市眾多的農貿市場和每年舉辦的多個美食節，讓人們有機會品嘗本地特產和傳統食品。圖森市是一個以美食為基礎的經濟體的典範城市；但與此同時，該市繼續加強其行動力度，利用美食作為實現城市可持續發展的重要引擎。49紮赫勒是繼貝魯特和的黎波里後黎巴嫩第三大城市，2013年被評為聯合國教科文組織美食之都。因其知識文化水準而出名，亦被稱為“酒與詩的城市”。遊客可以在那裡體驗傳統農牧漁業形成的文化遺產帶來的美食。紮赫勒的美食變成鄉村發展、擴展鄉村收入來源、改善當地收入水準和勞動力就業的旅遊產品。50其美食多文化來源要追溯到帶來香料的熱內亞、希臘、波斯、土耳其和阿拉伯商人，最明顯的表現在他們的“梅澤”，那些或熱或冷、或生或熟的開胃小菜，伴47.順德市：《順德》，參見http://www.shunde.gov.cn/data/main.php?id=2527-10266，2015年3月12日。48.鶴崗美食創意城市推廣委員會：《鶴崗-美食創意城市》，參見http://www.creative-tsuruoka.jp/english/，2015年3月12日。49.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。50.聯合國教科文組織：“聯合國教科文組織創意城市”，2016年。

57着茴香和酒精製成的傳統的亞力酒一起享用。這裡會舉辦分佈全年無數的吸引遊客的美食節和文化盛事。51創意城市網絡年會輪流由創意城市舉辦，建議所有網絡城市成員參加以便討論各自面臨的議題。這一活動的主要目標是：•就實現網絡目標實施本地或國際級別的活動交流諮詢，並建立新的城際夥伴關係；•確定網絡的戰略和運營，並商定有關未來發展的重大事項，包括網絡來年的優先事項；•為創意城市與教科文組織提供一個重要的對話平臺，商討本組織的文化與發展和共同關心的其他問題的優先權。52最近三年，聯合國教科文組織美食之都作為東道主主辦年會的有：2014年在成都（中國）舉辦、2015年在金澤（日本）舉辦，2016年在厄斯特松德（瑞典）舉行。創意城市目前共有97個，分組為：手工藝與民間藝術（20個）、設計（22個）、電影（8個）、美食（18個）、文學（20個），媒體藝術和音樂（9個）。五、澳門，聯合國教科文組織美食之都澳門可能獲得聯合國教科文組織美食之都稱號麼？作為東西交匯點的澳門有着獨特的美食經驗，是澳門文化旅遊成功的因素。推動美食成為旅遊產品，有利於保護和保留文化遺產，特別是非物質文化遺產。51.扎赫勒：“扎赫勒加入聯合國教科文組織創意城市網的申請”，2013年，參見http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/creativity/creative-cities-network/gastronomy/zahle/，2015年3月12日。52.http://en.unesco.org/creative-cities/content/annual-meetings

58根據聯合國教科文組織評選美食之都的標準53，所有現有美食之都的特殊性，於2013年11月到2014年11月期間澳門收集到的資料，將聯合國教科文組織評選標準與澳門美食實力作比較分析：（一）發達的飲食業是城市和/或地區中心的特點2015年共有2284間餐廳，2014年共有2112間。（二）擁有眾多傳統餐廳和/或廚師的強大的美食社區一等和二等的豪華餐廳、咖啡店、茶樓、酒吧。2012年有一間3星級米其林餐廳，五間2星級米其林餐廳，一間1星級米其林餐廳，兩間獲米其林指南推薦餐廳、一間獲推薦街頭小吃。根據《2017米其林港澳指南》，澳門共有二間3星級米其林餐廳（出類拔萃），五間2星級米其林餐廳（傑出美食），12間1星級米其林餐廳（出眾的餐廳），還有49間獲推薦餐廳。（三）傳統烹飪中使用特有的材料當地特色食材：土生葡人式與粵式。調味品與香料的使用尤為突出。（四）在工業和科技進程中保留下來的技藝、傳統當地的烹飪技巧和烹飪方法東西交融500年歷史造就的美食遺產。（五）食品市場和傳統食品工業特色市場與傳統食品加工並存。（六）舉辦美食節、評獎、比賽以及其他廣泛針對性認可方式的傳統•澳門美食節（每年一次，2000年起舉辦）；葡韻嘉年華，包括一項美食節（每年一次，1995年起舉辦）；澳門德國啤酒節（每年一次，2009年起舉辦）；53.聯合國教科文組織：“成為UNESCO美食之都的條件你具備麼?”，2012年。

59•四季酒店鳴詩餐廳舉辦土生葡人美食節；•澳門旅遊學院土生葡人美食午餐（自助餐）；•澳門航空土生葡人美食飛機餐（澳門論壇報，2014年2月25日）。（七）獲得公眾認可，在教育機構進行的推廣以及在烹飪學校設置保護生物多樣性課程澳門旅遊學院開設烹飪培訓課程（八）尊重環境與推廣可持續發展的本地產品無相關資料。六、結語澳門非物質文化遺產對保持於其身份的重要性顯而易見。自從1999年12月澳門回歸中國後，越來越重視對於中西交匯五百年歷史造就的文化遺產及其保護、以及它對社群和文化旅遊發展的價值。澳門歷史城區於2005年被聯合國教科文組織世界遺產委員會列入《世界文化遺產名錄》，這種關注被更加強化。學者們，比如魏美昌54，認為這一特質使澳門得以區別中國的其他城市。也有機構比如亞太旅遊協會（PATA）也有相同的觀點。在其2012年的報告55中指出，有關澳門的工作組呼籲重視葡萄牙五個世紀以來對澳門的影響，以及中葡通婚的文化產物：東西的交匯點，東西交融的大門。這樣獨特並與眾不同的特質正是為澳門轉型成為世界旅遊休閒中心的吸引遊客的一張名片（該報告為旅遊局於2012年委託所作關於澳門旅遊研究的成果（透過專家組）。其中提出建議的政策和規劃以便實現北京中央政府2008年提出並在2011年十二五規劃中確認的指示。）54.魏美昌（NgaiGary）：“澳門文化身份問題”，見《卡蒙斯雜誌》第7期，1991年。55.亞太旅遊協會（PATA）/澳門專家組：《澳門旅遊業“邁向世界旅遊休閑中心”》，澳門，2012年，提交給澳門旅遊局的報告。

60在非物質文化遺產中，土生美食尤為突出。它的獨特性為澳門帶來兩種本地美食：葡式土生美食與中式/粵式土生美食（獨特的、與其他中國美食不同），後者是獨特的，有當地特別的做法，是澳門地區獨有的粵式烹飪。2016年11月，澳門舉辦了第一屆國際美食節，聯合國教科文組織中國委員會代表、聯合國教科文組織創意城市美食之都成員國代表、創意城市文學之城新西蘭的達尼丁，以及中國烹飪協會代表都有出席。出席活動的聯合國教科文組織創意城市美食之都成員國代表分別來自中國順德、成都、韓國全州、泰國普吉、義大利帕爾馬、西班牙德尼亞、瑞典厄斯特松德、土耳其加濟安泰普、伊朗拉什特、黎巴嫩紮赫勒、巴西的貝倫和弗路里厄諾普利斯、以及墨西哥的恩塞納達。56活動期間，報道了澳門向聯合國教科文組織申請美食之都稱號的可能。2016年1月5日的《今日澳門》報道了澳門正式向聯合國教科文組織提交美食之都的申請，2016年公開表達了政府意向。參考18個已經被評選的聯合國教科文組織美食之都，以及澳門已採取的措施，我們認為澳門還有很多必要的舉措需要實施，為此建議：雖然澳門餐廳分佈密集，但是關於兩大本地美食的歷史發展調查，傳統土生烹飪的起源，世代相傳食譜裡採用的調味品和香料，透過官方支持餐飲酒店業相關的中小企業對當地烹飪的吸收，為保護本地餐飲業、無論其來源是葡國還是中國的特別的培訓和立法舉措，口頭相傳的菜譜的翻譯（葡譯中和中譯葡）與採用，這些方面我們都認知不足。還要提及的是葡式土生美食與宗教日曆相關的特別日誌的製作。我們不能忘記天主教是土生葡人文化特徵的另一個重要支柱：聖誕日誌—聖誕期間，根據傳統習慣，土生家庭桌上常常都會擺上；復活節56.http://www.presstur.com/promocoes/gastronomia/macau-promove-este-mes-forum-de-gastronomia-internacional/，2016年1月5日。

61日誌—在天主教堂的影響下復活節的菜譜中不包括沒有肉類；航海大發現日誌—包括了來自馬六甲和印度的菜譜。後者可成為中國國家主席以及澳門行政長官推行的海上絲綢之路項目的組成部份。最後要建議的是開設一間土生葡人美食博物館，在那裡展示美食起源和歷史，保護舊時烹飪的技藝，鼓勵年輕人採用不同食材的菜譜：保留並創新。另一方面，可以存放舊的烹飪器具，開辦培訓課程，將世代歷史的遺產繼續傳播。

63《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，63—88人證於澳門《行政訴訟法典》所規定的中止行政行為效力程序中的（不）可採納性JoãoAntónioValenteTorrão（杜約翰）*一、行政行為與其執行力的中止根據澳門《行政程序法典》第110條之規定，行政行為係指“行政當局之機關之決定，其目的為在一個別具體情況中，依據公法之規定產生法律效果。”1行政行為的概念並不在本文討論範圍之內，但在此有需要提出，行政行為無需經法院確認其效力。正如FreitasdoAmaral指出2，這是由於行政行為是由一當局權力、一行政機關依據法律規定行使公共權力而作出，因此這些行為在具管轄權法院作出相反判決前推定為合法。另一方面，考慮到其出處、本質以及推定合法性，行政行為具強制性，也就是說，行政行為的內容對於所有與之相關的實體具約束效力，特別是對於負責執行有關行政行為的公務員以及須服從有關行政行為的私人具約束效力。換言之，正如MárioEstevesdeOliveira及其他作者3寫道：“在該體系下4，行政當局（作為公共利益據位者）似乎具備超然地位的權力、當局權力或強制性，而這些特性則即時轉移至其作出之行為。*葡萄牙最高行政法院（榮休）大法官。1.該定義與當時葡萄牙《行政程序法典》中的概念完全一致。根據經1月7日第4/2015號法令核准的葡萄牙現行《行政程序法典》第148條關於行政行為的定義，行政行為係指“在行使行政法律權力時，為在一個別具體情況中對外產生法律效果而所出的決定”。2.《行政法課程》，1988/1989年，第99頁。3.《行政程序法典註釋與評論》，第2卷，第43頁及續後數頁，Almedina，科英布拉，1995年。4.行政管理執行體系。

64透過作出一行為為一具體情況訂定規範或法律措施之權力（具命令性質且屬單方作出），以及該規範符合公共利益之推定，為該行為帶來了特別的法律效力，當中意味着在具備各項產生其效力之要件後，在無需經其相對人同意的情況下，在公共秩序中激發出擬產生的變化。在這方面，透過行政行為，反映出公共行政當局具備為每一具體行政法律情況尋求推定為合適的法定解決方案之權力。”5因此，我們在此可得出的結論是：行政行為具約束力，且在無須經法院宣告或確認的情況下產生法律效力。若利害關係人不同意有關行政行為，須向具管轄權法院提出司法申訴。然而，鑒於立即執行有關行為可能為利害關係人帶來嚴重損失，法律准許利害關係人聲請中止相關行為效力，直至就撤銷相關行為之訴作出的判決轉為確定為止。這一中止程序須遵守12月13日第110/99號法令核准的澳門《行政訴訟法典》第120條至131條的規定。接下來我們將就中止問題提出一些意見，以便隨後分析本文的關鍵問題：當人證對於行政相對人取得有效司法保護而言屬絕對必要的情況下，澳門特區法律體制是否同意（或甚至乎規範了）在中止效力請求中接納人證。5.關於行政行為概念的深入研究繁多，其中可參見JoséCândidoPinho（簡德道）、LinoRibeiro（李年龍）：《行政程序法典—註錄》，關於第102條（現行第110條）的註釋；JoséCândidoPinho（簡德道）：《行政訴訟法培訓教程》，法律及司法培訓中心，2013年，第51頁；ViriatoLima（利馬）、ÁlvaroDantas：《行政訴訟法典註釋》，法律及司法培訓中心，2015年，第101-102頁；JoséE.F.Dias：《澳門行政法培訓教程》，法律及司法培訓中心，2006年，第191頁及續後數頁；MarcelloCaetano：《行政法教程》，第1卷，第409頁及續後數頁；MárioEstevesdeOliveira及其他作者，見前述著作，第43頁及續後數頁；SantosBotelh及其他作者：《行政程序法典註釋》，第4版次，Almedina，第483頁及續後數頁；FernandoGarridoFalla：《TratadodeDerechoAdministrativo》，第一冊（總則），第407頁及續後數頁；JoãoCaupers：《行政法入門》，第9版次，ÂncoraEditora，第180頁及續後數頁；FreitasdoAmaral：《行政法課程》，1988/1989年，第205頁及續後數頁；MarceloRebelodeSousa、AndréSalgadodeMatos：《行政法總論》，DomQuixote，第67頁及續後數頁。

65二、聲請中止行政行為效力的法定要件聲請中止行政行為效力的法定要件載於澳門《行政訴訟法典》第121條，其內容如下：“一、同時具備下列要件時，法院須准許中止行政行為之效力，而中止效力之請求得由有正當性對該等行為提起司法上訴之人提出：a）預料執行有關行為，將對聲請人或其在司法上訴中所維護或將在司法上訴中維護之利益造成難以彌補之損失；b）中止行政行為之效力不會嚴重侵害該行為在具體情況下所謀求之公共利益；c）卷宗內無強烈跡象顯示司法上訴屬違法。二、如有關行為被判決或合議庭裁判宣告無效或法律上不存在，而該判決或合議庭裁判正被提起上訴，則只要具備上款a項所指之要件，即可中止該行為之效力。三、對於屬紀律處分性質之行為，無須具備第一款a項所指之要件，即可准許中止其效力。四、即使法院不認為已具備第一款b項所指之要件，如符合其餘要件，且立即執行有關行為會對聲請人造成較嚴重而不成比例之損失，則仍得准許中止該行為之效力。五、第一款所指之要件雖已具備，或出現上款所指之情況，但對立利害關係人證明中止有關行為之效力對其所造成之損失，較執行該行為時對聲請人所造成之損失更難以彌補，則不准許中止該行為之效力。”這一條文產生以下後果：首先，中止理由是否成立取決於第一款列出的要件必須同時成立，只要其中一項不成立便不能批准有關措施。676.在這方面，意見一致的澳門特區高等法院司法見解包括終審法院2013年7月10日第37/2013號案件裁判、2012年9月26日第58/2012號案件裁判、2014年11月26日第117/2014號案件裁判與2009年5月13日第2/2009號案件裁判，以及中級法院2015年12月15日第968/2015/A號案件裁判、2015年11月26日第85/2015/A號案件裁判與2015年11月19日第826/2015/A號案件裁判。7.在葡萄牙《行政法院訴訟法》第76條第1款的適用範圍內，憲法法院就第181/98號案件裁判（1998年2月12日第856/96號案件）要求同時具備這些要件的合憲性發表意見（見1998年5月8日第106期《政府公報》）。當時《行政法院訴訟法》亦於澳門通行。

66因此，根據澳門《行政訴訟法典》第123條第3款規定，聲請人應於其聲請書內“以分條縷述方式詳細列明請求之依據”等，也就是說，聲請人應提出構成預料執行有關行為，將對聲請人或其將在司法上訴中維護之利益造成難以彌補之損失8，或中止行政行為之效力不會嚴重侵害該行為在具體情況下所謀求之公共利益這一結論之事實（其後亦須提出證據）。關於上述第121條c項規定的要件，即使聲請人沒有提及，法院仍可依職權確認具備有關要件，因為該要件本質上涉及的是“提起上訴的條件或訴訟前提”。91011然而，根據第2款至第5款，即使已具備各項要件，也可能不作出中止措施（第5款），或在不具備某一要件的情況下，仍可作出中止措施（第2、3及4款）。因此，如有關行為被判決或合議庭裁判宣告無效或法律上不存在，而該判決或合議庭裁判正被提起上訴，則只需以具備a項所指之要件為依據則可准許中止該行為之效力。8.“聲請人有責任以具體及詳盡的方式提出和證明構成難以彌補的損失這一概念的事實，不能僅使用空洞籠統的言語予以表述”—終審法院2013年7月10日第37/2013號案件裁判。9.關於這一要件，ViriatoLima（利馬）、ÁlvaroDantas於《行政訴訟法典註釋》，法律及司法培訓中心，2015年，第350頁中提出的下述意見是恰當的：“第三項要件要求卷宗內無強烈跡象顯示司法上訴屬違法。一般認為葡萄牙法律體制中從來沒有就｀要保全的權利存在的跡象證據´（fumusbonusjuris）作出規範，相對於澳門法律制度亦然，也就是說，聲請人不需要證明其權利。c項規定的要件應理解為｀提起上訴的條件或訴訟前提´。”所要求的是“初端審議，其目的僅為避免於存在強烈跡象顯示司法上訴屬違法的情況下作出中止措施，以避免明顯拖延時間的行為。這情況可以理解為需要｀要保全的權利存在的跡象證據´，但僅限於確認是否接納上訴而非確認其理由是否成立。”10.澳門特區中級法院同樣認為：“僅當明顯地、顯著地或一目瞭然地顯示上訴肯定及無可置疑地不能勝訴時（例如涉及到不可上訴的行為；因為超逾可撤銷性行為提起上訴的期限），那麼才出現所假定的上訴的明顯違法性，而不是當有關問題在學說或司法見解中被辯論時才出現這一違法性”―2007年6月14日第278/2007/A號案件裁判書（意見一致的有同一法院2002年5月30日第92/02號案件合議庭裁判書）。11.“倘請求書或其附屬文件顯示出上訴沒有及時提出或明顯違法，又或是有關行政法院並不具管轄權，上訴將被｀初端´（inlimine）駁回，並記錄在案”（前《行政法典》第838條）。

67即使法院不認為已具備b項所指之要件，如符合其餘要件，且立即執行有關行為會對聲請人造成較嚴重而不成比例之損失，則仍得准許中止該行為之效力。對於屬紀律處分性質之行為，亦無須具備第一款a項所指之要件，即可准許中止其效力。但是，即使第一款所指之要件已具備，但當對立利害關係人證明中止有關行為之效力對其所造成之損失，較執行該行為時對聲請人所造成之損失更難以彌補，則不准許中止該行為之效力（第5款）。同樣需注意的是，聲請人亦可獲豁免證實具備b項所指之要件，因為如行政機關不作答辯，或沒有陳述中止行為效力將嚴重侵害公共利益，則法院須視第121條第1款b項所規定之要件已具備；但根據案件之具體情況，認為該嚴重侵害屬明顯或顯而易見者除外（澳門《行政訴訟法典》第129條第1款）。12第129條條文引申出下列一些別具意義的問題：（一）行政機關不作答辯引致的獨一後果是法院應視第121條第1款b項所規定之要件已具備？還是除此之外，亦應適用第54條的規定，即“不作答辯或不提出爭執，視為自認司法上訴人所陳述之事實；但從所作之防禦整體加以考慮，該等事實與所作防禦明顯對立者，又或該等事實係不可自認或與組成供調查之用之行政卷宗之文件相抵觸者除外？”（二）對立利害關係人提出侵害公共利益的嚴重性，但行政機關不作答辯，或作答辯但卻沒有提及嚴重程度，甚至表示不具嚴重性，則法院仍須視有關要件已具備？（三）若行政機關作答辯但卻沒有提及嚴重程度，甚至表示不具嚴重性，則法院仍須視有關要件已具備？12.然而，若嚴重侵害公共利益，行政機關得開始或繼續執行有關行為，而無需遵守第126條第1款的規定，只需在此之前以書面形式告知法院無法遵守有關規定的理據（第126條第2及3款）。

68關於第一個問題，ViriatoLima（利馬）與ÁlvaroDantas13傾向認為上述行政機關不作答辯引致的後果不是唯一的，因為“在非特定保全措施及預防措施中不作申辯所引致的不利後果當然是有關附隨事項所屬的訴訟本身之不利後果，有關規定應類推適用於中止行為效力程序，這意味着適用第54條規定的司法上訴相關準則”。我們對此理解存疑。正如有關作者所述14，倘若第54條所規定的不利後果適用於對條文規定的爭議、選舉上的司法爭訟、行政違法行為相關訴訟措施等的爭議，這是由於存在明文規定直接或間接準用第54條的規定或準用與《民事訴訟法典》內容相若的規定。但中止行為效力並非此等情況，第129條第1款僅限於訂定不作答辯的後果。倘若立法者的原意並非僅止於此，則條文中應該有所規定，或在同一條文中作規範，或允許準用第54條的規定。因此，並不存在任何需要採用類推適用來填補的漏洞。關於其他問題，我們與JoséCândidoPinho（簡德道）15意見一致，（就第二個問題）他指出，“只有行政實體方具備條件去維護有關公共利益，並對損害之嚴重程度作出判斷。”因此，即使對立利害關係人指出侵害公共利益的嚴重性，若這一嚴重性沒有獲行政機關確認，法院應視有關要件已具備。最後，若行政機關作出答辯但卻沒有提及嚴重程度，甚至表示不具嚴重性，法院亦不得不視有關要件已具備，因為這等同於“放棄就阻礙性事實作出舉證，根據《民法典》第335條第2款之規定，由有關陳述所針對之當事人（被聲請實體）負責證明。”161713.見前述著作，第372及373頁。14.見前述著作，第372頁。15.見前述著作，第286至297頁。16.JoséCândidoPinho（簡德道）：《行政訴訟法培訓教程》，法律及司法培訓中心，2015年，第286頁。17.參見一個行政實體作出答辯但沒有主張嚴重侵害公共利益的實例：南部中央行政法院2008年5月29日第03789/08號案件裁判。意見一致的還有同一法院2009年9月7日在第05189/09號案件裁判，當中寫道：“……因為，被上訴實體在其申辯中沒有就批准有

69三、中止的後續程序為處理我們所提出的問題，在此我們應先就中止行為效力的訴訟程序作一簡介。根據第123條第3款的規定，“聲請人應於聲請書中指出其本身以及因中止有關行為效力而可能直接遭受損失之對立利害關係人之身份、居所或住所，指明有關行為及指出作出行為者之身份，並以分條縷述方式詳細列明請求之依據，以及附具其認為必需之文件……。”在就聲請書之提交作出登記後，不論有否預先作出批示，將同時傳喚行政機關及倘有之對立利害關係人，以便其於十日期間內答辯，並向其送交聲請人所附具之複本（第125條）。行政機關接獲傳喚或通知後，不得開始執行或繼續執行有關行為，並應儘快阻止有權限部門或利害關係人執行或繼續執行有關行為（第126條第1款）。然而，如行政機關於三日期間內以書面說明理由，認定不立即執行有關行為將嚴重損害公共利益者，則不適用上款之規定；但屬第121條第2款所指之情況除外，而有關認定須立即告知法院。隨後，第129條第2款規定，附具答辯狀或有關期間屆滿後，將卷宗送交檢察院，以便其在兩日內作出檢閱，其後將卷宗送交法官以作裁判，或送交裁判書製作人以便其在評議會下次會議中將之提交而無須作檢閱；僅當任一助審法官提出請求時，方須作出檢閱，在此情況下，在該次會議後舉行之下次會議中作出裁判。倘若我們以非常簡單的方式，且不以整個法律體制作考量來解釋上述條文，似乎在此等程序中並不接納人證。事實上，第123條第3款提及於最初聲請書“附具其認為必需之文件”、第129條第2款沒有提及對立利害關係人相關的舉證事宜，以及接下來的步驟—送交檢察院及裁判書製作人—令我們得出有關結論。關措施對公共利益所產生的損失作出陳述，而有關損害並非顯而易見或眾所周知的，因此判定不存在此等侵害。”

70也就是說，倘若法律要求聲請人附具文件，就是因為不接納其他類型的證據，例如人證。這是絕大多數的意見，甚至與澳門特區高等法院的司法見解以及我們所認識的學說所理解的一致。下文我們將分析這些司法見解與學說。四、澳門特區關於中止效力程序中人證可接納性的司法見解與學說不管是澳門特區高等法院的司法見解，還是我們所認識的學說，均認為在中止行政行為效力程序中人證屬不可接納的。（一）因此，終審法院於2010年5月14日第15/2010號案件裁判中確認以下學說：“上訴人不認同被上訴裁判中認為在中止行政行為效力的訴訟手段中不能詢問證人的部份，提出有關證人對作出正確裁判屬重要的，以及法律沒有明確禁止其詢問。除了根據《行政訴訟法典》第6條第1款d項的規定，中止行政行為效力的程序在法律上歸類為緊急程序之外，即有關程序在司法假期仍繼續進行、免除預先檢閱、縮短訴訟期間以及在辦事處內優先進行相關行為，因應在一相對短促的期間內判斷執行行政行為的可能性，以便保障利害關係人難以彌補的損害，和避免嚴重損害公共利益的功能，此訴訟手段的流程已被簡化。因此，關於和取證有關的規定，申請人在提交保全措施的請求時應附上必要的文件（《行政訴訟法典》第123條第3款），且在收到答辯狀或答辯期結束後，有關案卷即送交法官作出裁判，而不再進行調取其他證據的步驟（《行政訴訟法典》第129條第2款）。但這當然不影響同一法典第15條第1款c項規定的法官的調查權。顯然，在這種訴訟程序中不允許提交人證。因此，上訴中的這部份應被駁回。”

71終審法院於其後的兩宗裁判18中亦重覆了同一學說，並提出了以下論點：“立法者可以通過兩個方法排除人證：或明確規定排除人證，或制定一個沒有調查人證階段、僅特別規定書證的程序。法律採取了第二個方法，規定申請人應附具其認為必需的文件—完全沒有提到證人（《行政訴訟法典》第123條第3款）—且在提交答辯狀或有關期間屆滿後，將卷宗送交檢察院作出檢閱，之後再作裁判（《行政訴訟法典》第129條第2款），這完全符合《民法典》第386條的規定。即使不符合，立法者也並非不能排除民法制度，因為並沒有違反位階較高的法律，即《基本法》。”隨後得出結論：“在制定保全程序，特別是中止行政行為效力程序的具體步驟時，立法者很多時候要面對互相對立的利益。一方面，要面對立刻執行行政行為的公共利益。另一方面，則要面對因立即執行行政行為而受影響者的利益，也就是中止行為效力直到就司法上訴作出裁判為止的利益。由於單純地申請保全措施繼而傳喚行政機關一般可阻止該機關開始或繼續執行有關行為，所以保全程序應迅速進行，這同樣符合申請人的利益。但是調查人證在很多時候都與訴訟的快捷性不符。此外，保全措施的決定是臨時性的，因此不能說只採納書證嚴重損害司法公正的利益。”（二）於2012年4月19日中級法院裁判書中19，雖然沒有放棄引用終審法院見解，但卻為其他類型的證據敞開了大門，其中寫道：“聲請人在本程序中指定了證人並就應否預先聽取人證提出了疑問。《行政訴訟法典》在有關程序步驟的規定中並沒有就詢問人證作出規定—僅於第123條第3款中提及附具文件—在便捷的前提下，隱含着就其主張提供一個初步判斷的意味。18.2015年5月6日第23/2015號案件裁判以及2015年7月15日第28/2015號案件裁判。19.第154/2012/A號卷宗。

72但事實上，沒有就詢問人證作出規定並不意味着不應在有需要時作出。倘若後期的事實情狀顯示出具爭議性，則不得不調查人證。然而，似乎本案不在此例，有需要注意在行政活動範圍內，出發點應為推定行政活動合法並推定其相關前提條件屬實，因此在釐清有利於作出決定的事項方面無需猶豫。因此，讓我們假設具備聲請人所指的、行政當局所限制的事實前提，並在有需要時，當我們無法從其他方面更好的確定相關事實，則在沒有恰當解釋的情況下（訴訟程序）不再繼續進行。”同一法院2015年11月19日裁判中20，為維護人證的不可接納性，寫道：“不論是終審法院（例如：2015年7月15日第28/2015號案件裁判）還是本法院（例如：2012年4月19日第154/2012/A號案件裁判）的司法見解，針對中止行為效力保全程序的緊急性，關於該等程序中不接受人證的意見是一致的。這是由於立法者明確地規定了｀附具答辯狀或有關期間屆滿後，將卷宗送交檢察院，以便其在兩日內作出檢閱，其後將卷宗送交法官以作裁判，或送交裁判書製作人以便其在評議會下次會議中將之提交而無須作檢閱；僅當任一助審法官提出請求時，方須作出檢閱，在此情況下，在該次會議後舉行之下次會議中作出裁判´—《行政訴訟法典》第129條第2款—因此並沒有規定任何調查人證階段。”21（三）學說方面，關於中止行為效力，JoséCândidoPinho（簡德道）在確認全面證據原則並提出一些例外情況（第23頁）22後，得出以下結論：20.第826/2015/A號案件。21.中級法院在最近的2016年3月17日第168/2016號案件裁判中維持同一見解，僅指出“……考慮到我們所引述的尊敬的終審法院第15/2010、23/2015及28/2015案件裁判中的見解，決定初端駁回詢問人證的請求”。同一意見的還有中級法院2015年11月26日第385/2015/A號案件裁判。22.《行政訴訟法培訓教程》，法律及司法培訓中心，2013年。

73“需指出的是，在聲請中止行為效力的程序中，並沒有其他訴訟類別的證據調查階段，而是強加予聲請人一個負擔，聲請人須在起訴狀中附具有助調查有關事實的證明文件，以證明符合《行政訴訟法典》第121條第1款所規定之要件。由於屬緊急訴訟程序，尤其是具保全措施的性質，須有一些能證明有關權利的表面跡象，而非絕對及完全證明有關事實的證據。立法者依照這類訴訟形式之傳統理論23，規定不接納人證。”24（四）同樣地，ViriatoLima（利馬）與ÁlvaroDantas25僅指出：“附具答辯狀或有關期間屆滿後，卷宗將送交檢察院，以便其在兩日內作出檢閱並發表意見。26正如上文所述，沒有一個用作調查證據的階段，這意味着所有證據必須是書證。”（五）這樣，接下來我們將看看在這種程序中，澳門特區法律體制是否排除人證；還是正好相反，正如2012年4月19日中級法院裁判書中所述，在合理情況下可接納人證；抑或是我們所說，人證普遍獲接納為證據方法，一如在司法上訴中那樣。23.然而，這一說法要求我們顧及在某些情況下，在中止執行行為程序中接納人證，而這一問題我們隨後將作分析；另一方面，書證源於法律明確規定，而非單純規範證據方法上的遺漏，這導致有關規定在侵犯行政相對人權利時不適用，因為阻礙了行政相對人透過證人維護其權利，關於這一問題我們隨後亦將作分析。雖然有關規定—澳門《行政訴訟法典》第123條第3款—與前《行政法院訴訟法》第77條第2款行文相若，現時對該規定的理解應顧及澳門《行政訴訟法典》的新思路，特別是在沒有明確指出書證限制方面以及取得有效司法保護的規定（澳門《行政訴訟法典》第2條），當中亦包括了使用保障權利所需的證據方法之權利。24.《行政訴訟法培訓教程》，法律及司法培訓中心，2013年，第289頁。25.《行政訴訟法典註釋》，法律及司法培訓中心，2015年，第373頁。26.這裡我們面對的問題是法律上是否接納人證，而非法院是否有義務詢問證人。事實上，即使法律上接納人證，當證人提出的事實對案件的裁判不屬重要或僅可透過書證或其他證據方法證明事實（澳門《行政訴訟法典》第65條第3款）時，法院可不詢問證人。因此，雖然上述裁判中法院的立場與我們不同，認定不接受詢問人證並不影響最後裁決，因為即使接納了有關人證，所提出的事實並不足以得出另一裁判。然而，在2010年5月14日第15/2010號案件裁判中，儘管不同意詢問人證，所聲請的措施獲批准。

74五、澳門《行政訴訟法典》生效前行政訴訟程序中證據方法的適用制度眾所周知，澳門《行政訴訟法典》由12月13日第110/99/M號法令核准，自“終審法院開始運作之日”起開始生效（參見上述法令第9條第1款）。在此之前（甚至在其生效以後，因為《法典》僅適用於在其開始生效後提起之訴訟程序—參見同一法令第9條第2款），關於行政訴訟事宜，在澳門生效的法規包括：271.1940年12月31日第31095號法令核准之《行政法典》第四部份；2.1956年9月8日第40768號法令核准之《最高行政法院組織法》；3.1957年8月20日第41234號命令核准之《最高行政法院規章》；4.公佈於1984年6月9日第24期《澳門政府公報》之4月27日第129/84號法令；5.7月16日第267/85號法令所核准之《行政法院訴訟法》；該法令係藉8月7日第220/86號法令命令在澳門適用，並公佈於1986年12月29日第52期《澳門政府公報》。關於行政程序中的證據方法，7月16日第267/85號法令第12條作出以下規定：“一、屬高等行政法院28及中央行政法院29管轄權範圍內的案件，以及第24條b項所指的案件，僅接納書證，但有特別規定以及法院認為有需要鑑定證據的案件除外。27.根據12月13日第110/99/M號法令第7條的規定，有關法規被明示廢止。28.參見經11月29日第229/96號法令修改之4月27日第129/84號法令第21至26條。29.參見經11月29日第229/96號法令修改之4月27日第129/84號法令第40條。

75二、在其餘案件中，不接納上訴或請求所針對之當局的證言，但關於合同之訴以及追究責任之訴除外。”同一法規第24條則規定：“針對行政行為及行政事務上的行為之司法上訴由下述法規規範，但《行政法院與稅務法院章程》以及本法規另有規定者除外：a）《行政法院與稅務法院章程》第51條第1款c項、d項及j項所指的情況，受《行政法典》及其補充法例規範。30b）其他情況受《最高行政法院組織法》及《最高行政法院規章》及其補充法例規範。”這意味着在取證方面，同時存在兩種制度：—《行政法典》所訂立的制度（適用於上述a項所指的上訴），不管是書證還是人證均可採納31，即使在中止行為效力程序中亦然—參見《行政法典》第820條獨一段落第6款、第837條及第847條。—《最高行政法院組織法》及《最高行政法院規章》及其補充法例所訂立的制度，當中只接納書證。ArturMaurício、DimasdeLacerda與SimõesRedinha於《行政訴訟》，1989年，第131頁中，就上述第12條作出評論時寫道：“有關規定實質上有意於原本屬高等行政法院管轄但改為屬中央行政法院管轄之上訴程序中維持同一取證制度，因為在行政審計相關的上訴案件中，證據的提出受民事訴訟法例所規範（《行政法典》第847條）。因此，並沒有就之前規定的上訴取證制度作出改革，但以由中央行政當局（非政府成員）在沒有授權的情況下作出之確定及具執行力的行政行為為標的之上訴除外：30.這數項針對以下事宜：c）針對區域或地區公共行政機關或行政公益法人所作出之行政行為的上訴。d）針對承批人所作出之行政行為的上訴。j）針對其他法院不具管轄權、屬行政上的司法爭訟之訴以及其他上訴。31.然而，《行政法典》第847條第一段落規定了不採納當事人陳述。

76行政審計具職權以上述《行政法典》第847條所規定的取證制度審議這種上訴案件，但由於這種上訴案件在《行政法院與稅務法院章程》第51條第一款a項範圍內—因此在本法律第24條b項規範範圍內—本註釋所針對之條文現適用於調查證據方面。”32直至澳門《行政訴訟法典》生效為止，在澳門正是實行這一制度，而此制度在該法典出台後便有所改變。接下來我們將看看有關變化。六、澳門《行政訴訟法典》生效後行政訴訟程序中證據方法的適用制度（一）首先，有必要留意《行政訴訟法典》相對於之前的行政訴訟制度而言，採納了一些創新的解決方案，而有關方案僅在2004年《行政法院訴訟法典》生效後方在葡萄牙實施。33例如在證據方面，規定了全面證據原則以及少許例外情況（參見澳門《行政訴訟法典》第66條第3款、第96條第2款、第142條第3款a項以及第147條c項），但卻沒有任何與《行政法院訴訟法》第12條相等的條文來限制證據方法。34這樣，司法上訴人在起訴狀中應（得）聲請採用其認為必需之證據方法，並就所指出之事實逐一列明其所對應之證據方法（第42條第132.關於這一證據制度的雙重性，參見CarlosAlbertoCadilha：“行政訴訟中的證據”，《CJA》，第41/42頁；SantosBotelho：《行政訴訟》，第3版次，Almedina，2000年，第206-210頁，就有關問題作了特別詳盡的分析。33.2月22日第15/2002號法律核准有關法規，並規定該法規於公佈之日起一年後生效，但結果僅於2004年1月1日生效（參見經2月19日第4-A/2003號法律修改的上述法律第7條）。因此，上述法規僅自那天起被廢止，而在此之前有關法規亦因12月13日第111/99/M號法令被廢止。34.十分值得注意的是，在限制特定證據方法的特殊情況下，立法者會明確指出此等情況，這正是因為不存在禁止有關證據方法的普遍規定。實例包括上述第96條第2款、第142條第3款a項以及第147條c項所指的情況，立法者於行文中使用“僅得採納書證”（或人證—第142條第3款a項）。

77款h項）。亦得聲請變更已提出之證據，只要該變更係基於嗣後知悉重要之事實或文件而作出（第64條）。對於證人數目之限制，第66條規定適用《民事訴訟法典》。根據《民事訴訟法典》第447條及第449條的規定，證人由法官或裁判書製作人詢問。同條第3款則規定了“不得透過當事人陳述而取得證據”。關於這一問題，亦需要注意第67條的規定：“法官或裁判書製作人得依職權或應檢察院之聲請，命令採取其認為對案件作出公正裁判屬必需之證明措施。”（二）現在讓我們重歸正題，就法例中關於中止行政行為效力的規定作分析。澳門《行政訴訟法典》第123條第3款規定：“三、聲請人應於聲請書中指出其本身以及因中止有關行為效力而可能直接遭受損失之對立利害關係人之身份、居所或住所，指明有關行為及指出作出行為者之身份，並以分條縷述方式詳細列明請求之依據，以及附具其認為必需之文件；如請求中止有關行政行為之效力係在提起司法上訴前提出，須依據第43條之規定證明該行為已作出，以及證明已就該行為作出公佈或通知；如未作出公佈或通知，則須證明提起司法上訴之期間之起算日。”正如上文所述，學說以及司法見解視“附具其認為必需之文件”為排除人證。恕我們冒昧，我們的意見並非如此，因為有關規定必須根據前《行政法院訴訟法》制度以及澳門特區立法者在核准澳門《行政訴訟法典》時採納的新模式作解釋。（三）事實上，在《行政法院訴訟法》生效時，正如上文所述，在大部份司法上訴中並不接納人證，因此提及在起訴狀中附具文件是有理由的，以便指定附具文件的時機。但僅僅如此並不意味着不可接

78納人證，因為不接納人證是基於第12條的直接命令。若不是這第12條的規定，人證或其他證據理應獲接納。即使如此，有關行文與《民事訴訟法典》第450條第1款的意思是一樣的，根據有關條文，“用作證明訴訟或防禦依據之文件，應與陳述有關事實之訴辯書狀一同提交”。但這並不妨礙有關文件於其後提交，正如同條第2款所述，“如不與有關訴辯書狀一同提交，得於第一審辯論終結前提交；但須判處當事人繳納罰款，除非其證明有關文件不可能與該訴辯書狀一同提供”。35另一方面，即使同意這正是《行政法院訴訟法》範圍內的理解方式，但並不代表澳門特區立法者有意賦予同等意思，因為現在我們處身於另一法律背景，當中並沒有將證據方式局限於書證，而且《行政訴訟法典》行文中非常清晰明確地使用了“僅得採納書證”來作出相關限制。因此，再次恕我們冒昧，我們不認為有關行文意味着排除人證。但是基於訴訟的緊急性以及沒有規定調查證據階段這一事實，我們還未能得出有關結論嗎？在此我們亦不同意這一說法。（四）就其緊急性而言，不得基於此性質而削減行政相對人的權利，正如在人證對於維護行政相對人利益屬絕對必要的情況下卻只接納書證。事實上，正如MárioAroso與CarlosAlbertoCadilha所述36：“……解決爭議的快捷性規定……是以聲請人的利益為首要考量，這是由於35.ViriatoLima（利馬）及ÁlvaroDantas亦發表了同一意見，參見前述著作，第363頁，當中寫道：“有關文件—但證明該行為已作出之文件除外—得於第一審法官作出判決前提交（《民事訴訟法典》第450條第2款），或倘屬上級法院審理，於法官開始檢閱卷宗前附具（類推適用《民事訴訟法典》第616條第2款的規定），又或於送交裁判書製作人以便其將卷宗呈交評議會前附具（《行政訴訟法典》第129條第2款）是完全沒有障礙的。”36.《行政法院訴訟法典評論》，第3版次，Almedina，2010年，第586頁及續後數頁。

79考慮到保全程序之特定職能，也就是在對於透過保全程序尋求保護者而言具遲延危險（periculuminmora）的情況下作出（快捷的）答覆。值得提醒的是，在之前的法例範圍內，正是基於這一理論，行政司法見解經過長久的掙扎後，最終同意即使《行政法院訴訟法》第78條第2款中沒有相關規定，《行政法院訴訟法》第40條關於糾正起訴狀的規定亦可適用於中止行政行為效力程序，這是因為快捷性原則並非一項至高無上的原則，而是應該與其他值得維護的價值作協調，而且行政當局根據《行政法院訴訟法》第80條之規定，往往可透過附理由說明的決議避免因中止行為效力聲請的提交而直接產生的效力。”（五）在此，我們可總結出的是，這一論點並不適用，因為訂立有關期限是為了保障聲請措施者的利益，但如果確實基於公共利益，行政機關往往可於三日期間內以書面說明理由，認定不立即執行有關行為將嚴重損害公共利益，並應就作出有關認定立即告知法院（第126條第2及3款）。因此，程序的緊急性質以及公共利益並不構成不接納人證的理據。不論是在其他緊急程序，還是在同樣按緊急程序開展之“非特定之預防及保存措施”（第141及142條）中，均對人證作了明確規定。而且，在司法上訴中接納人證但在中止行為效力程序中卻不接納人證是不合理的（值得留意的是，在之前的法例中針對兩種情況的規定是一致的，原則上是接納書證，但在特殊情況下亦可接納人證）。（六）關於沒有訂定證據調查階段（因為法律規定了附具答辯狀或有關期間屆滿後，卷宗將送交檢察院，以便其在兩日內作出檢閱，其後卷宗將送交法官以作裁判），這亦不構成不接納人證的理據。事實上，如果這一理據成立，則在法律沒有相關明確規定的情況下，同樣不應將檢察院、行政機關或對立利害關係人提出的可妨礙審理實體問題之新的抗辯或先決問題通知聲請人，以便讓他們就有關事宜表明立場。在此等情況下，為遵守辯論原則，即使在有關條例中沒

80有明確規定，似乎在聲請人（或其他參與人）具答辯權方面是毫無疑問的。373839因此，不存在一個正式的證據調查階段並不構成阻卻調查聲請人所提出之證人的理據，在此等情況下應適用《行政訴訟法典》第65條至67條關於司法上訴之規定。七、葡萄牙《行政法院訴訟法》第77條第2款引起的司法見解及學說爭議（其行文與《行政訴訟法典》第123條第3款一致）（一）《行政法院訴訟法》第77條第2款（直至澳門《行政訴訟法典》生效為止在澳門適用；但在《行政訴訟法典》生效後仍適用於待決訴訟程序）規定如下：37.“我們認同檢察院可提出某些可妨礙審理實體問題之新的抗辯或先決問題，這樣問題便發生了變化，因為檢察院的立場可以對訴訟程序之結局產生某些影響，基於訴訟程序須透明及遵守辯論原則（根據《行政訴訟法典》第1條之規定，准用《民事訴訟法典》第3條第3款），法院應將檢察院之立場通知當事人，以便讓他們就有關事宜明確表明立場。”—JoséCândidoPinho（簡德道）：《行政訴訟法培訓教程》，第288/289頁。38.關於聲請人就行政機關提交之答辯狀作答覆這一問題，中級法院於2015年11月19日第826/2015/A號案件裁判中亦沒有對這一見解關上大門，當中寫道：“將被聲請實體提出之答辯狀通知聲請人後，聲請人為了就被聲請實體之立場提出申訴，提交了附於本卷宗第58至64頁的｀答覆´，認為其中止效力請求符合所有法定要求。此屬不可採納的訴訟文書，因為立法者考慮到中止效力保全程序的緊急性，並未規定在此類程序中，於被聲請實體提交答辯狀後再有更多訴辯書。同樣並未顯示出提交有關訴訟文書是基於辯論原則，因為被聲請實體在其答辯狀中僅限於就聲請人立場提出質疑，認為其中止效力請求並未符合法定要求，並闡述其法律詮釋方法。因此，涉及的是就聲請人已於起訴狀提出的事宜行使辯論權。除非存在新的問題或正常答辯範圍以外的嗣後問題（例如：被聲請實體指出聲請人提出之訴訟屬惡意，請求作出相關判罪），否則針對已行使辯論權的問題便不再作辯論。綜上所述，判定不接受把有關訴訟文書附入卷宗，並決定從卷宗取出文件及將之退回。”雖然在上述案例中法院拒絕了有關答覆，但卻確認了在中止效力程序中，若出現新的問題或正常答辯範圍以外的嗣後問題，得進行辯論，這符合我們的見解。39.雖然澳門《行政訴訟法典》第125條第2款規定了現今改正中止聲請書形式上之缺陷或不當之處的可能性，但即使在之前生效的《行政法院訴訟法》第78條第2款中並未規定適用《行政法院訴訟法》第40條關於糾正起訴狀之規定，但學說以及司法見解中已接受了這一可能性。

81“2–聲請人應於聲請書中指出其本身以及因中止有關行為效力而可能直接遭受損失之利害關係人之身份及住所，指明有關行為及指出作出行為者之身份，並詳細列明請求之依據，以及附具其認為必需之文件；如屬上款b項所指之情況，須證明該行為已作出，以及證明已就該行為作出公佈或通知。”正如上文所述，在中止行政效力程序中僅接納書證並非因為條文中“附具其認為必需之文件”這一說法，而是因為在上文中已引述的第12條及第24條中有明確規定。（二）在葡萄牙法律體制中，尤其是稅務法中，我們可以發現其他在緊急程序中限制證據方法的規定，例如《稅務程序及訴訟法典》第146-B條第3款以及《稅務一般法》第89-A條第7及8款的規定，有關內容如下：“三、上款所指之請求書不符合特殊程序，無須經律師簽署，但應附具相關證據，而有關證據性質必須且僅得為書證。七、就本條所指的透過間接方式評定計稅依據之決定，應向稅務法院提起上訴，有關上訴具中止效力並按照緊急程序步驟進行，但第91條及續後數條所指之程序並不適用。八、《稅務程序及訴訟法典》第146-B條規定的程序步驟經作出必要配合後適用於上款所指的上訴。”這一條文（第146-B條第3款）最後部份於第646/06、681/06及24/08號案件裁判中被判定為違憲，因為在普遍接納調查人證的情況下，完全排除了調查人證。40414240.最高行政法院亦發表了同一意見，有關裁判包括2009年9月9日第0188709號案件裁判、2010年7月14日第0549710號案件裁判以及2007年11月7日第0390/2007號案件裁判等。41.憲法法院亦裁定了1月18日第52/91號訓令第2條第1款之規定違憲，認為該規定在葡萄牙社會保障體系範圍內，就用作認證前葡萄牙殖民地直至其獨立為止，屬強制性登記之福利金供款期間之證據方法作了限制，將證據方法局限於書證。42.就有關規定，參見JorgeLopesdeSousa：《稅務程序及訴訟法典註釋與評論》，第2冊，第6版次，2011年，第565-566頁；JoãoAntónioTorrão：《葡萄牙稅務程序及訴

82（三）關於這一問題，憲法法院2006年11月28日第646/06號案件裁判中寫道：“事實上，正如本法院不止一次強調（作為例子，參見刊登於《憲法法院裁判》，第54冊，第861頁及續後數頁之第489/2002號案件裁判），立法者，特別是稅制立法者，不論是就特定應課稅事實、扣減或扣除計稅依據理由之提出設立限制前提，還是就證實申報的真實性與認受性之證據方法作出規定，即使後者需｀收費´，均享有一定程度的自由裁量權。”其後亦寫道：“可以想像得到且現在值得關注的情況是，唯獨透過書證不足以（或者更確切地說，從來不能）證明不存在已申報收益以外的其他收益，在法律一般規定接受人證的情況下，明顯地需透過人證作出。在此等情況下，基於有關條文中的固有規定，利害關係人面臨顯而易見且可能是難以克服的困境，使之無法證明支撐其權益的事實。在該等情況下絕對局限於使用該種特定證據方法，這一限制似乎不符合《憲法》第20條第1款訂定的基本權利。”關於取得有效司法保護之權利，正如GomesCanotilho與VitalMoreira（《葡萄牙共和國憲法註釋》，第3版次，第163頁）指出，“從限制辯論權的角度看，當不遵守……訴訟的一般原則使當事人無法行使（我們在此加上“證實”）其所主張的，則對其利益造成實際損害。”JorgeMiranda與RuiMedeiros（《葡萄牙憲法註釋》，第1卷，第190頁）亦指出，儘管立法者在具體制定訴訟程序模式上具有很大的自由度，但把特定訴訟責任強加於“當事人”身上與司法保護原則並不相符，可以肯定的是，基於訴訟權，“程序制度功能上應與訴訟目的相符，並應符合適度原則，因此，根據第13條及第18條第2及3款的規定，立法者不得以不適度的方式在仲裁方面設立可能妨礙、刁難或損害訴諸法院及取得有效司法保護之權利的障礙”。訟法典註釋與評論》，電子版，2016年2月，官樂怡基金會，第1431/1437頁；《稅務一般法註釋與評論》，電子版，2017年3月，第2353-2354頁。

83前述判決總結出：“在這種條件情況下，針對條文之規定，事實之證明—｀當事人´視之為維護其受法律保障之權益—若不透過人證作出是完全不可行的，重申這是根據法律一般規定屬可採納的，否則必然會對維護有關權益造成影響，亦可能使訴諸法院之權利變得不可行或不可執行。而在這方面，有關法律規定不得不視為不適度，且損害了基本法第20條第1款所賦予的權利，因為它完全排除了對向法院提出之請求中所主張的事實予以審理及評價。”（四）MiguelTeixeiradeSousa43則提出：“毫無疑問，訴諸司法機關的權利包括調查證據的權利。”然而，根據同一作者所述，“這並非意味着提供證據的權利代表在任何一類程序中，就任何爭議標的，均可採納法律允許的所有證據方法，或不可在調查特定證據時設定數量限制（例如：就每一當事人可提供的證人數量設定限制）。通過翻查《民法典》或《民事訴訟法典》有關證據法的規定，足以確定存在禁止使用某類證據方法之規定，而這些禁止規定的合憲法從未受到質疑。”“很多時法律規定不接納人證是基於立法者考慮到基於此等舉辦方法的特殊可信性，證人若作出虛假證言時可能產生的嚴重後果。然而，這些不採納（人證）的情況屬例外性質，且必須作出合理解釋。”（五）參照葡萄牙《行政法院訴訟法典》，JoséCarlosVieiradeAndrade44亦提出：“事實上，不再存在之前法定的證據限制，諸如除了在特定訴訟程序中（嚴重地、令人費解且荒謬地）排除人證以及勘驗所得證據以外，幾乎在所有訴訟中禁止採納被上訴實體之證言。實際上，關於證據方面，《民事訴訟法典》之一般規定（第513條及續後數條）不單止適用於一般行政訴訟，亦適用於特別行政訴訟（第90條第2款最後部份）。”454643.《宣告之訴中的當事人、標的與證據》，1995年，第228頁。44.《行政公正教程》，第8版，Almedina，第496頁。45.這些意見中部份亦可配合澳門《行政訴訟法典》。46.關於這一問題，參見SantosBotelho及其他之前述著作，第207-210頁。

84（六）至此，無論是因為葡萄牙《憲法》並未在澳門特區生效，還是因為葡萄牙《行政法院訴訟法典》亦未於澳門生效而且與澳門《行政訴訟法典》不同，抑或是因為澳門《行政訴訟法典》之學說有別於《行政法院訴訟法典》，我們得出的結論是，本節所提及的論據與本文正進行討論的問題並不相關。因此，雖然有意見主張根據上述理據，在中止執行效力程序中不得採納人證，但接下來我們將針對澳門法律體制原則以及在澳門特區《基本法》的保障範圍內，說明這種證據方法屬可採納的，至少在行政相對人因無法提供人證導致其權利之行使受到侵害的情況下可採納人證。八、澳門特別行政區《基本法》、澳門《行政訴訟法典》與有效司法保護原則《葡萄牙共和國憲法》在其第20條中使用“有效司法保護”這一措辭，但澳門特別行政區《基本法》47與之相反，沒有使用該措辭，但我們認為在行政範圍內，於第36條內容中亦包含此等保護原則：“澳門居民有權訴諸法律，向法院提起訴訟，得到律師的幫助以保護自己的合法權益，以及獲得司法補救。澳門居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。”此一條文廣泛地體現於一般法不同法規以及法律體系一般原則之中。因此，《行政訴訟法典》第2條規定：“就所有公權利或受法律保護之利益，均設有一種或多種旨在對其給予有效司法保護之訴訟手段，亦設有對確保該等手段之有用效果屬必需之預防及保存程序。”正如MiguelTeixeiradeSousa所述48，毫無疑問，訴諸司法機關的權利包括調查證據的權利。因此，即使法律可就證據方法作出限制，47.1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過—1993年3月31日中華人民共和國主席令第3號公佈自1999年12月20日起實施。48.《宣告之訴中的當事人、標的與證據》，1995年，第228頁。

85但如果此等限制妨礙了利害關係人提出證據的權利，則侵犯了其取得有效司法保護的權利。49關於有效司法保護以及訴諸法院的權利，憲法法院於1988年4月13日就第235/86號案件作出之第86/88號裁判書中寫道：“根據第206條規定，｀在司法方面，法院有責任確保維護公民受法律保護之權益，遏止對民主法治之違反，及解決公、私利益衝突´。維護公民受法律保護之權益屬審判職能之一，而《憲法》規定審判職能由法院行使（第205條）。正如因此，確保任何人有權訴諸該等主權機關，｀以維護其權利´（參見前述第20條）。這一訴諸法院以維護其權益之權利其中最主要的是尋求法律解決爭議的權利，而有關解決方法應遵守公正無私及獨立自主原則，在合理的時間內得出，尤其是應確保正確運用辯論規則，以便每一當事人得以｀提出其（事實及法律）理由、提供相關證據、掌握對立人之證據以及逐一討論其價值與結果´（參見ManueldeAndrade：《民事訴訟的基本概念》，第364頁）。”這樣，澳門《行政訴訟法典》第2條亦保障了此權利，因此不得限制提出證據的方法，令利害關係人無法證實所主張的權利。透過翻閱司法見解，尤其是澳門特別行政區高等法院的司法見解，很容易發現在聲請人為聲請中止執行一行政行為而履行舉證責任時人證屬必不可少的案例。澳門終審法院2011年9月21日第43/2011號案件裁判中確認了“某個地點或者某個不動產對於某人及其家人來說可能會構成人生的重要記憶，從考慮非財產性損失的不可彌補性質看，對其造成的損害是無法復原的，故應受到法律的保護”。49.作為判定將證據方法局限於書證屬不合理之案例，參見最高行政法院（第一分庭大會）2004年5月18日第048397號案件裁判及2004年5月7日第0164/2004號案件裁判。

86因此，我們認為這類證據方法—在該案件中並沒有作出，甚至沒有就舉證方法提出疑問—屬不可或缺的，因為不可（單單是）透過書證證實。50同一道理，我們認為同一法院2014年11月26日第117/2014號案件裁判書及2013年2月10日第37/2013號案件裁判書中所指的“被剝奪收益、且這一剝奪可導致產生幾乎絕對的困厄和不能滿足起碼的基本需要的狀況”僅得透過人證或以人證作補充方可證實。我們亦認為僅透過人證方可證實中級法院2015年12月15日第968/2015/A號案件裁判書所述：“考慮到｀中止´或｀暫時終止´其業務不一定導致不可逆轉之客戶流失，聲請人必須提出終止其業務會影響客戶的理據，因此在缺乏實質證據證明所主張的客戶流失，我們總不能說執行有關行為將對其造成難以彌補之損失。”九、最後芻議在解釋法律時，即使字面含意往往是其限制條件，但僅考慮其字面含意是不足夠的，應同時考慮整體的法律制度以及定出相關法律的條件等（《民法典》第9條），因為它所依據之理由、其理性及目的因素，對於確定有關規定之含義是極具價值的。51正因如此，澳門《行政訴訟法典》第123條第3款規定“聲請人應於聲請書中指出……，以及附具其認為必需之文件……”不應在沒有考慮前適用制度與澳門立法者在制定該法規時所訂立之制度的情況下，作出聲請人僅可提出書證之結論。之前在澳門以及葡萄牙生效的制度中（關於有關問題適用的法規是一樣的），《行政法院訴訟法》第12條及第24條規定了行政訴訟中的證據方法局限於書證（但上文提及的某些情況除外）。50.事實上，聲請人可提交甚麼類型的文件來證實其對該地點存有的感情？51.BaptistaMachado：《法律及正當論題導論》，Almedina，2006年，第15次再版，第182及183頁。

87澳門立法者希望透過經12月13日第110/99號法令核准的澳門《行政訴訟法典》加強對行政相對人的保護，採納了當時並未在葡萄牙生效的規定。例如：不再概括性地限制司法訴訟中的證據方法，透過使用“僅得採納書證”、“不得透過當事人陳述而取得證據”、“僅得採納書證及人證”等字句來設定個別限制（作為例子，參見澳門《行政訴訟法典》第96條第2款、第66條第2款以及第142條第4款）。52這一見解基於司法上訴中亦接納人證這一事實得以深化（第66條）。如果根據《行政法院訴訟法》制度，在上訴以及中止程序中僅得採納書證，那麼，在法律字面含義不變（且澳門《行政訴訟法典》具接納全面證據精神）的情況下，現今則不存在任何法律或邏輯理據支持僅在上訴程序中得採納人證但在中止程序中卻不採納。另一方面，在此我們亦不能以緊急程序性質以及沒有一個正式調查證據階段作支撐。事實上，關於前者，正如上文所述，快捷性是建基於聲請人利益之上，因此如果聲請人提供人證，即使訴訟程序耗時較長，但證實有關事實符合他們的利益；另一方面，公共利益並不會因為聽證耗時較長而受到傷害，因為倘若嚴重損害公共利益，行政機關往往可行使第126條第2款所指的權利，執行或繼續執行有關行為。後者同樣不可接受，因為根據第67條的規定，即使像我們所面對的問題一樣沒有規定正式調查證據階段，法官或裁判書製作人得依職權命令採取措施。因此，在實際情況下，提供人證方面可補充適用第66條關於司法上訴證據的規定。不管怎樣，正如上文所述，《基本法》第36條以及澳門《行政訴訟法典》第2條明確規定的有效司法保護原則隱含調查證據的權利，因此，局限某種特定證據方法，令行政相對人無法於法院全面維護其權利，則違反了該原則，因此應按照實際情況而採納證據方法。然而，這並不意味着中止聲請人提交了證人名單後，法官必須聽取有關證人陳述又或者聽取全部證人陳述，因為法律上是有限制的52.這正是良好的立法手段，沒有留下對立法者意願產生疑問的空間。當意圖規限特定證據方法時，透過適當用語明確作出規定。

88（第66條第1款）。另一方面，第65條最後部份亦規定了法官或裁判書製作人僅應針對其認為對案件之裁判屬重要，且可透過所聲請採用之證據方法予以證明之事實調查證據。因此，作為例子，如果有關事實僅可透過公文書或鑑定證實，則不應調查人證。又或者，正如上述澳門特區法院判決中出現的情況，當證人提出的事實不足以證實存在難以彌補之損失或是僅作出空泛概括性的陳述，而有關陳述不可作為證明該損失之理據，則不應調查人證。然而，亦因為中止聲請人應就其主張之事實負舉證責任（特別是證明執行有關行為將為其帶來難以彌補之損失，而很多時此等損失難以單憑文件證明），聲請人有權提供人證，不單單是因為法律沒有禁止，亦因為有利於法官更好地行使澳門《行政訴訟法典》第67條所規定的調查權。最後，以最高行政法院2007年11月7日第590/7號案件裁判為例，其中寫道，當利害關係人因證據方法受到限制而無法證明其主張的事實，而有關事實作為其透過訴諸法院擬維護的權利或利益之依據，則限制證據方法違反了有效司法保護原則，這一原則不單止涵蓋實現有效司法保護之訴訟手段，亦包含了提出證據的權利。

89《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，89—109澳門特別行政區賭場的私密隱私與空間隱私：“環境智能”概念視角下的一些解說HugoLuzdosSantos*王薇**一、簡述澳門特別行政區（澳門特區）賭場“智能環境”問題；繼而，從美國“有限理性”（BoundedRationality）及“壓迫”（Opression）學說角度看玩家俱樂部會員卡“智能環境”（AmbientIntelligence，縮寫為AmI）1是指一個由無線電傳輸及發送技術（例如：無線射頻辨識技術，英文縮寫為*檢察院司法官。**澳門大學法學院助理教授。1.關於“環境智能”問題，在認識論的框架下，參見onlinedisputeresolution網站；美國學說方面，參見O.Rabinovich-Einy、E.Katsch：“LessonsfromOnlineDisputeResolutionforDisputeSystemsDesign”，載於《OnlineDisputeResolutionTheoryandPratice》，荷蘭，海牙，ElevenInternationalPublishing，2013年，第39-40頁；M.Friedwald、E.Vildjiouane、Y.Punie、D.Wright：“TheBraveNewWorldofAmbientIntelligence:AnAnalysisofScenariosregardingSecurity,SecurityandPrivacyIssues”，載於《SecurityinPersuasiveComputing.ProceedingsoftheThirdInternationalConfer-ence》，紐約，Springer，2006年，第3934頁；英國學說方面，參見A.Thiessen、E.Looder：“TheRoleofArtificialIntelligenceinOnlineDisputeResolution”，載於《WorkshoponOnlineDisputeResolutionattheInternationalConferenceonArtificialInteligenceandLaw》，英國，愛丁堡，2003年，第4-5頁；葡萄牙學說方面，獲國際接納的學說可參見D.Carneiro、P.Novais、J.Neves：“TowardSeamlessEnvironmentsforDisputePreventionandResolution”，載於《AmbientIntelligence-SoftwareandAp-plications.Second(2nd)InternationalSymposiumonAmbientIntelligence》，柏林，Springer，2011年，第27-28頁；F.Andrade、P.Novais、J.Zeleznikow、D.Carneiro、J.Neves：“UsingBATNAsandWATNAsOnlineDisputeResolution”，載於《NewFrontiersinArtificialIntelligence》，2010年，第5-18頁；D.Carneiro、P.Novais、F.Andrade、J.Neves：“RetrievingInformationinOnlineDisputeResolutionPlatforms:AHybridMethod”，載於《ProceedingsoftheThirteenthInternationalConferenceonArtificialIntelligenceandLaw》，紐約，2011年，第224-228頁。

90RFID）2、軟體代理人、感測網絡、個人移動設備數據處理技術滙聚而成的數碼環境，讓所謂的“智能”設備得以在網絡空間進行整合與連動。3這一新事物反映出澳門特別行政區賭場的（智能）環境，在此環境下，賭客被設置於賭場每一角落（包括最難以觸及的角落）之直覺性操作界面所包圍。4因此，一般來說，澳門賭場具備一系列適用於分析賭客背景並按照其需要作出調整的工具56（而這些工具可歸類為“數碼環境”）。事實上，這些直覺性操作界面實時採集、收集及儲存賭場顧客的個人資料，用以分析他們的實際需要、習慣、態度，從而優化並完善智能環境，這亦是最初設置直覺性操作界面的目的。為此，澳門特別行政區賭場的智能環境系統必須收集及處理大量個人資料並制定賭客的個人檔案。這些個人資料往往在沒有通知義務主體的情況下進行收集處理7，透過裝置技術無聲無息地對賭客的個人2.循此方向的有AliaksandraYelshyna、FranciscoAndrade、PauloNovais：“一個解決爭議的智能環境—從法律角度看其對隱私與資料保護帶來的影響”，載於《ScientiaIvridica(SI)-葡萄牙與巴西比較法雜誌》，2015年1-4月號，第64卷，第337期，布拉加，2015年，第113頁及續後數頁，本文此處跟隨其文本。3.美國學說方面，參見E.Arts、R.Roovers：“EmbeddedSystemDesignIssuesinAmbientIntelligence”，載於《AmbientIntelligence:ImpactonEmbeddedSystemDesign》，KluwerAcademicPublishers，Norwell，2003年，第11-29頁。4.美國學說方面，參見M.Friedwald、E.Vildjiounaite、Y.Punie、D.Wright：“TheBraveNewWorldofAmbientIntelligence:AnAnalysisofScenariosRegardingPrivacy,IdentityandSecurityIssues”，載於《SecurityinPervasiveComputing.ProceedingsoftheThirdInternationalConference》，紐約，Springer，2006年，第119頁。5.參見Y.Punie：“TheFutureofAmbientIntelligenceinEurope:TheNeedforMoreEv-erydayife”，載於《CommunicationsandStrategies》，Sevilha，2005年，第142頁。6.參見P.Novais、R.Costa、D-Carneiro、J.Neves：“Inter-OrganizationCooperationforAmbientAssistedLiving”，載於《JournalofAmbientIntelligenceandSmartEnviron-ments》2010年第2期，IOSPress，第179-195頁。7.關於數據挖掘（datamining），美國學說很有道理地指出：“持續廣泛地採集資料，以及實時處理並互聯較無關緊要之數據，得以揭露出敏感信息，從而知悉有關人士的身份資料”；循此方向的有DanielSolove：“Introduction:Privacyself-managementandtheconsentdilema”，載於《HarvardLawReview》第126冊，2012年，第1888-1889頁。

91習慣進行持續追蹤8，而這一情況至少在理論上違背了其中一項基本要件—取得個人資料當事人的同意。91011那麼，在賭場的智能環境中，其監控（監視）系統中存在着一定的運作盲點，從而帶來不適當處理個人資料的風險。1213然而，更甚於澳門特別行政區賭場在透過電腦系統處理賭客個人資料時存在的這一盲點，令人感到意外的是存在另一種危險：“目的落空”14，也就是個人資料之實際使用目的與一開始賭場顧客所假設的目的不同，即使其使用已取得賭客的同意—其中一個具有代表性的例子是玩家俱樂部會員卡（player’sclubcards）。8.關於數據挖掘這一（熾熱的）問題，本文暫不作討論；根據美國權威學說：“dataminingallowsinferencesnotonlyaboutthedirectsubjectofsurveillance,butaboutotherpeoplewithwhomtheylive,workandcommunicate”；循此方向的有JackM.Balkin：“TheConstitutionintheNationalSurveillanceState”，載於《YaleLawSchoolLegalScholarshipRepository》，學院獎學金系列，第225篇，2008年，第13頁；方向相若的有DanielSolove：《TheDigitalPerson:TechnologyandPrivacyintheInformationAge》，NewYorkUniversityPress，紐約，2004年，第42-49頁。9.AliaksandraYelshyna、FranciscoAndrade、PauloNovais：“一個解決爭議的智能環境—從法律角度看其對隱私與資料保護帶來的影響”，前揭書，第114頁。10.根據葡萄牙學說，“僅在資料當事人知悉其同意目的及確切範圍的情況下，方可將之視為知情同意”；循此方向的專題研究有CatarinaSarmentoeCastro：《資訊法、私隱與個人資料》，Almedina，科英布拉，2005年，第206頁。11.本文暫不討論澳門《個人資料保護法》（第8/2005號法律）中對於這一問題（個人資料）的立法處理手段；留待HugoLuzDosSantos、JoséMiguelFigueiredo：《賭場博彩或投注信貸法律制度（注釋與評論）》中再作討論，有關專題研究正籌備中。12.AliaksandraYelshyna、FranciscoAndrade、PauloNovais：“一個解決爭議的智能環境—從法律角度看其對隱私與資料保護帶來的影響”，前揭書，第114頁。13.關於這方面，正如美國權威學說指出：“Withcountlesseyesandearspiercingthroughthesmoke-filledcasinofloors,thequestionsbecome:whatinformationaretheycapturingandwhatinformationaretheycapturingandwhataretheydoingwithit?ItmightsurprisecasinogoerstolearnthattheVegas-sizedsurveillanceisnotjusttomonitortheroomforanunscrupulousgamblerortwo.Itisnotjustthateverycamerainacasinoisconnectedtorecordersthatdocumentthelifeofacasinonon-stop.Specializedsoftwaretrackschipsandspecificcards.Pitbossesknowwhichtablesareturningaprofitandwhichonesarelosing.Moreover,casinopatronscanbetrackedviaplayers”；美國學說方面，循此思路的有JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，載於《UNLVGamingLawJournal》第3冊，Spring，2012年，內華達，雷諾，2012年，第41頁。14.這一問題將於下文分節關於澳門特別行政區賭場賭客個人資料的二次使用問題中作更深入分析。

92正如美國學說指出：“theplayer’sclubcards-similartoairlineloyaltyprograms–allowsubscriberstoearncreditseachtimethecardisusedinacasinothatparticipatesintheprogram.15Cardholderscanputcreditonthecardanduseitinlieuofcashtogamble.Purveyorsofthecardsurgeparticipantstokeepthecardinsertedintheslotmachineortohanditofftoadealerfortablegames.”16“Butthecardsaremorethanjustameanstoearnpointstowardhotelnights,freediners,andspatreatments.Casinostracktheircustomers’habitsandpreferencesbymonitoringthecard.Thecardsmayalsobelinkedtorecordsthatmaintainthecustomer’swin/losshistoryandevenhisorhercreditrating.”此處提出的問題是：賭場所收集儲存的這些賭客資訊之中，倘若其中一部份被用作其他用途，有別於賭場顧客申請玩家俱樂部會員卡時所假設之目的時，法律如何看待（quidiuris）？從經濟角度分析各締約方的決定，這些“目的落空”的情況意味着在“選擇架構”（choicearchitecture）方面，經濟參與人（賭客）在考察上投放資源，直至附加考察之成本與邊際報酬數值相等為止。17就在這時候，經濟參與人結束考察。18那麼，經濟參與人往往在作出決定時處於一種理性無知的狀態，忽略了倘若繼續進行考察，便有可能知悉其他替代方案以及相關後果。192015.其中一個例子是Harrah´sEntertainmentInc.的“全金卡”（TotalGoldCard）：“thatoperatessimilartothediscountcardsissuedbygroceryanddrugstorechains.Patronsusethecardtogamble,buyfoodanddrinks,etc.ThecustomerreceivesdividendsredeemabletowardotherservicesinExchange.Trump,Bellagio,andMandalayBayallhavesimilarprograms,whichoperatestoidentifyhighrollers,sothatthesevaluedcustomerscanbecultivated”；循此方向的有JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第41頁，注20。16.JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第41頁。17.詳見HugoLuzDosSantos：“利率掉期合同、衍生金融工具及最高法院2013年10月10日的合議庭裁判：｀情況的異常變更´及｀無意識性´、｀受限制的理性´等美國學術範疇。一個葡美法學結合的｀奇特實例´？”，載於《公司法期刊（RDS）》第6年（2014年），第2期，主編：AntónioMenezesCordeiro，Almedina，科英布拉，2015年，第411-443頁。18.美國學說方面，GeorgeStigler：“Theeconomicsofinformation”，載於《JournalofPoliticalEconomy》第69冊，1961年，第213-225頁。19.PedroCaetanoNunes：“合同一般條款之通報”，載於《向CarlosFerreiradeAlmeida教授致敬的研究報告》，第3冊，統籌委員會，科英布拉，Almedina，2011年，第524-525頁。

93GeorgeStigler所描述的現象在申請玩家俱樂部會員卡之固有一般條款方面起了關鍵作用，特別是在誤解相關條款時所產生的法律效力方面（體現在賭場有可能把其個人資料用於其他目的）。消費者或非職員玩家（one-shotplayer）往往是在理性的狀態下選擇忽略合同一般條款，這種情況與職業玩家（repeatplayer）相反。2122參與人的考察成本有上升趨勢23，而其邊際報酬則趨向減少。24除此之外，考慮到申請玩家俱樂部會員卡之固有一般條款所使用的專業術語，而且其字體細小，需要具備法律知識才能理解有關條款；消費者或非職員玩家（一次性玩家）難以理解有關專業術語，因此，美國學說很有道理地指出，消費者（賭場顧客）是處於受限制的理性（boundedrationality）狀態。2526272820.美國學說方面，A.MelvinEisenberg：“Thelimitsofcognitionandthelimitsofcontract”，載於《StanfordLawReview》第47冊，1995年，第214-216頁。21.美國學說方面，ToddD.Rakoff：“Contractsofadhesion:anessayinreconstruc-tion”，載於《HarvardLawReview》第96冊，1983年，第1226頁。22.PedroCaetanoNunes：“合同一般條款之通報”，前揭書，第525頁。本文此處跟隨其文本。23.在這課題上，德國學說很有道理地指出，以資訊不對稱區分一次性玩家與重複玩家；Weller：“DieDogmatikdesAnlageberratungsvertrags–LegitimationderstrengenRechtsprechungslinievonBondbisIlle.//Deutsbank”，載於《ZBB》，2011年，第191頁及續後數頁。24.最新美國學說方面，循此思路的有JoshuaD.Wright、DouglasH.Ginsburg：“Behav-ioralLawandEconomics:Itsorigins,Fatalflaws,andImplicationsforliberty”，載於《NorthwesternUniversityLawReview》第106冊，第3期，2012年，第23頁。25.美國學說方面，循此思路的有RusselKorobkin：“Boundedrationality,standardformscontracts,andunconscionability”，載於《UniversityofChicagoLawReview》第70冊，2003年，第1271-1272頁。26.關於著作權問題，美國學說方面，循此思路的有V.JustinHughes：“Copyrightanditsrewardsforeseenandunforeseen”，載於《HarvardLawReview》第122冊，2009年4月，第6期，2009年，第81-91頁。27.斯洛文尼亞學說方面，循此思路的有MarkoPolic：“DecisionMaking:betweenratio-nalityandreality”，載於《InterdisciplinaryDescriptionofComplexSystems》第7卷，第2期，2009年，第79-89頁。28.美國學說方面，循此思路的有BrianArthur：“ComplexityinEconomicTheory:Induc-tiveReasoningandBoundedRationality”，載於《TheAmericanEconomicReview》第84卷，第2期，PapersandProceedingsoftheHundredandSixthAnnualMeetingofTheAmericanEconomicAssociation，1994年，第406-411頁。

94另一方面，基於這些擾亂主觀行為基礎所引致的“目的落空”情況，彰顯了美國“壓迫”29學術範疇的重要性。事實上，考慮到賭場玩家在申請玩家俱樂部會員卡時，同意收集個人資料（僅是）用於商業用途（而非任何其他目的，例如侵入其私人生活），賭場顧客個人資料之使用目的落空對於主觀行為基礎落空而言是很重要的，這是由於具備了賭客個人資料（僅是）用於商業用途的“合理期待”30要件：在此確立了源於公司法但在本課題亦適用的“壓迫”概念。31二、關於收集儲存賭場顧客個人資料的問題：私密隱私及空間隱私與人格自由發展權之間的交織反思：（簡略）借助德國司法見解及學說—人格尊嚴原則（澳門《基本法》第30條第1款）作為確定價值所在的中轉站在釐清現時特區賭場智能環境的範圍後，從人格自由發展權以及人格尊嚴原則（澳門《基本法》第30條第1款）角度來看，提出了收集29.關於“目的落空”以及“情況的變更”問題，德國學說方面，Larenz-Wolf：“Allge-meinerTeildesBürgerlichenRechts”，9，Auflage，München，2004年，第25期，第704頁；KarstenSchmidt：“HGB§105MünchnerKommentarzumHandelsgesetz-buch”，2，Auflage,Köln，2006年，nm164-167，第65-67頁；ROTH：“§313/MünchnerKommentarzumBürgerlichenGesetzbuch”，2，載於《SchuldrechtAllge-meinerTeil》，5，Auflage，2007年，nm117-120，第1777頁及續後數頁；ROTH：“DieAnpassungvonGesellschaftsverträgen”，載於《FestschriftfürHeinrichHon-sell》，2002年，第576-585頁；TobiasLetl：《DieAnpassungvonPersonengesellschaftverträgen(GbR,oHG)aufgrundvonZustimmungspflichtenderGesellsschafter》，AcP，202，2002年，第5-35頁。30.歐洲人權法院提出了“合理隱私期待”理念：“個人隱私權所保障的不僅僅是其家居或文件，亦延伸至任何得有合理隱私期待的（公共）地方”；關於這一點，參見歐洲人權法院於2007年4月3日就Copland訴英國之案件所作出之裁判，可查閱hudoc.echr.coe網站。31.美國司法見解方面，循此思路的有InReKemp&Beatley,Inc,484,N.Y.S.2d799,473,N.E.2d1173(N.Y.1984)。第一宗列出“合理期待”要件的案例是InreTopper433N.Y.S.2d359,361(Sup.Ct1980)；葡萄牙學說中，本文緊隨DiogoPereiraDuarte：“主觀行為基礎在建立夥伴國家（statussocii）行為上的重要性：通過兩宗真實案例進行分析”，載於《公司法期刊》第6年（2014年），第¾期，主編：AntónioMenezesCordeiro，Almedina，科英布拉，2015年，第623-624頁。

95儲存賭場顧客個人資料的相關問題，以及在此範圍內，是否侵犯了私密隱私以及空間隱私的問題。事實上，眾所周知的是，收集儲存賭場顧客個人資料（BigData）的過程往往意味着一系列對資訊自決權的限制，體現在賭客失去了控制涉及其隱私之個人資料的命運（以及往後的使用）。因此，當（或倘若）這些大數據是基於（正當）商業理據以外之目的而進行收集儲存，則存在侵犯賭場顧客資訊自決權的“持續危險”—其中一個典型範例是勒索（blackmail）。這意味着，在上述個人資料被用於不法用途的情況下，侵犯了賭場玩家顧客的私密隱私以及空間隱私。在此緊隨德國憲法法院（Bundesverfassungsgerricht–BVerfGE）的概念，私密隱私所涉及的是那些享有基本權利的個人希望避開公眾好奇與討論之實質資料或事實3233，例如性取向、偏差行為、疾病等。34另一方面，隱私在空間層面來說屬於個人庇護所領域，確保個人得以獨處或逃離外界35，一般存在於賭場顧客酒店房間內。36這意味着存在着一個不可侵犯的個人資料隱私核心37，這些個人32.參見德國憲法法院裁判：《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2008年，第1794頁。33.葡萄牙學說方面，ManueldaCostaAndrade：“住所、隱私與憲法”，載於《立法及判例雜誌》第138年，第3953期，2008年11-12月，科英布拉出版社，科英布拉，2008年，第110頁。34.參見德國憲法法院裁判：《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2000年，第1022頁。35.關於私密隱私範圍／空間隱私範圍，德國學說方面持不同意見的有Engels、Jürgens：《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2007年，第2517頁。36.參見德國憲法法院裁判：《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2008年，第1794頁。37.因此能夠理解為何學說中指出，個人內在領域與私人領域包括自我隔離、取得安寧以及把他人排除在外（獨處權），限制他人干預（匿名權），以及在現代上述範疇保障不足之下，控制與其相關的資訊並且保障其私人生活中的重要事實不被他人知悉（資訊自決權）。正如JoaquimSousaRibeiro指出：資訊自決權現時擔當着最重要的一環，“阻止｀自我´成為他人的佔有物，成為公眾通訊之物。當中結合了秘密權（他人侵入私人領域，得悉相關的事情）以及穩私權（禁止洩漏私人資訊）”—“葡萄牙憲法與憲法判例中對人格資產的保護”，載於《向JoséJoaquimGomesCanotilho教授致敬的研究報告》，第3冊，科英布拉出版社，科英布拉，2013年，第853年。

96資料包括—且標誌着—賭場顧客正當地希望由其本人或限定數量的“其他人”38保存之具有主觀性、個體性及人格特質的物件、事實、事件、經驗、情感、地點資訊，而這正是保護隱私的空間，在此得以開展私人生活。3940在此，我們明白到澳門特別行政區賭場在使用賭場顧客個人資料方面，將資料用作有別於其提供的商業服務或職能之用途（例如：勒索），構成“大型竊聽”事件（grosserLauschangriff）。41424338.ManueldaCostaAndrade：“住所、隱私與憲法”，前揭書，第110頁。39.德國聯邦最高法院(BGHSt)判例50,206,JR，2006年，第216頁。思路一致的還有BGHSt42,372，載於《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，1997年，第1018頁。40.《歐洲人權公約》第8條規定：“任何人均享有使自己的私人和家庭生活、住所和通信得到尊重的權利”。同條第二款規定：“公共機關不得干預上述權利的行使，但是依照法律的干預以及在民主社會中為了國家安全，公共安全或國家的經濟福利的利益，為了防止混亂或犯罪、為了保護健康或道德、或為了保護他人的權利與自由，有必要進行干預者，不在此限”。歐洲人權法院就保障通訊資料之查閱問題作了詳細裁判，明確指出通訊資料亦包括在《歐洲人權公約》第8條第一款“私人和家庭生活”的保障範團之內。因此，就Malone訴英國，第8691/79號申訴，1984年8月2日的裁決中提及，查閱及使用通訊流量相關資訊亦屬《歐洲人權公約》第8條第一款的保障範圍之內。最後，在歐盟背景下，有需要提及《歐洲聯盟基本權利憲章》第7條與第8條的規定。值得注意的是，在該憲章生效之前，歐洲聯盟法院已經宣告了“禁止公權任意或不適當地侵入自然人或法人之私人活動領域”這一共同體法一般原則的存在（2002年10月22日裁決，RoquetteFrèrres，第C-94/00號案例）。現時，受到其他國際規例的啟發，《基本權利憲章》第8條確立了對私人與家庭生活的尊重，規定了“人人均有權要求尊重其私人與家庭生活、住居及通信”。《憲章》第52條第三款保障了這一權利，同時亦保障了《歐洲人權公約》第8條的實施。另一方面，相對於第7條的規定，《憲章》第8條就保護個人資料方面作了明確自主的特別規定，訂立了“人人均有權享有個人資訊之保護”。歐洲聯盟法院指出，這一權利“與私人生活得到尊重的權利密不可分”（2010年11月9日裁決，VolkerundMarkusSchecke，第C-92/09及C-93/09號案例）。除此之外，亦澄清了通訊流量資料亦在該一般權利的保障範圍之內(2014年4月8日裁決，DigitalRightsIrelandLtd.，第C-293/12及C-594/12號案例，基於違反了《基本權利憲章》第7條與第8條的規定撤銷第2004/26/CE號指令)；同理，參見葡萄牙憲法法院第403/2015號判決，本文此處跟隨其文本，可查閱www.dgsi.pt網站。41.德國學說方面，循此思路的有Duttge：《JuristichenZeitung(JZ)》，1999年，第262頁及續後數頁；Herdegen：BonnerKommentarGG，第13條，Rn.26；Böckenförde：《JuristichenZeitung(JZ)》，2008年，第926頁。42.循此方向的有德國憲法法院判例（leadingcase）109,279，載於《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2004年，第1000-1002頁。43.“大型竊聽”（grosserLauschangriff）概念在德國憲法法院判例中再次被提出，也就是人們所知道的CarolinaII案例，載於《NeueJuristichenWochenschrift

97更甚者：違背了人格尊嚴原則（澳門《基本法》第30條第1款）並侵犯了人格自由發展權。44因此，正如德國憲法法院指出，這一基本權利（人格自由發展權）亦保障人格發展所需的法律地位。45事實上，人格自由發展權在享有自決權的自主主體行為自由層面上，理所當然地包含了自由傳播其個人資料的權利以及掌握其傳播範圍的自由。46然而，作為保障多項憲法法益的基礎，現今人格自由發展權為“資訊自決權的關鍵核心之一，當中亦包括保障電子文件或紙本文件上的個人資料”。474849因此，有理由提及人格尊嚴的保護（澳門《基本法》第30條第1款）。事實上50，我們正處於一個新憲政主義時代，基本權利憲制化的時代(NJW)》，2008年，第1793頁及續後數頁；關於這一開創性的司法判例，德國學說方面，參見S.Engels、U.Jürgens：“AuswirkungenderEGMR-Rechts-prechungzumPrivatsphärenschutz.MöglichkeitenundGrenzenderUmsetzungdes‘Caroline’–UrteisindeutschenRecht”，載於《NeueJuristichenWochenschrift(NJW)》，2007年，第2520頁。44.循此方向的有ManueldaCostaAndrade：“德國與葡萄牙在刑法上對於肖像的保護”，載於《立法及判例雜誌》第141年，第3972期，2012年1-2月，科英布拉出版社，科英布拉，2012年，第143-144頁。45.循此方向的有德國憲法法院裁決34,238，載於《JuristichenZeitung(JZ)》，1973年，第505頁。46.循此方向的有葡萄牙憲法法院第403/2015號裁決，可查閱www.dgsi.pt，本文緊隨此方向。47.循此方向的有GomesCanotilho：“私有化與權利、自由和保障。關於電信服務的通信保密”，載於《基本權利研究報告》，第二版，科英布拉出版社，科英布拉，2007年，第162頁。48.關於數據保護（dataprotection）以及“雲端運算”（Cloudcomputing）問題，在此我們不作深入討論，參見Hon,W.kuan、Hörne,Julia、Millard,Christopher：“DataprotectionjurisdictionandCloudComputing—WhenareCloudusersandproviderssubjecttoEUdataprotectionLaw?”，載於《InternationalReviewofLaw,Computer&Technology》，2012年，第26冊，第2-3期，“CurrentDevelopmentsinCyberlaw(SLSCyberlawSection2011)”特輯，第129-169頁。49.指出“在人們長期連接到網絡世界(homeconectus)的資訊型社會中，有需要加強個人資料的保護，因此出現了現今相關範疇的法例”；循此方向的專題研究有TeresaCoelhoMoreira：“工作人員隱私與新式通訊科技。僱主在電子監控權上的限制研究”，博士論文，《論文集》，Almedina，科英布拉，2010年，第119-120頁。50.在此部份，本文緊跟屬民法範疇的拙作，參見HugoLuzdosSantos：“近期的最高法院2014年1月14日合議庭裁判：駕車風險與受害人過錯競合？歐洲聯盟法律中說明法

98（DieKonstitutionalisierungderMenschenrechte）51，立憲主義52535455與人格尊嚴原則一同在任何範圍都具有參照的價值56，亦是價值的象徵。它自然和必然地意味着每個人都具有無可比擬的價值，由此而導出原則上人人生而平等57且須獲得等價和即時的認同。58因為，認同體現在尊重的義務。在實踐上就產生了保護的義務和履行的義務—憑着採納法院規定的適合於謀求具有尊重、保護賭場顧客個人資料目的之措施而達成。59606162律理由準則的倒退？”，載於《私法雜誌》，2015年，行將付梓；同一反思亦可參見近期屬親屬法範疇的拙作，參見HugoLuzdosSantos：“從澳門民法典第1656條、第1677條和第1722條看生物學上的真相、知悉遺傳學來源的權利和知悉個人來歷的權利：這三項堪稱楷模和先進的規定的由來與發展”，載於《澳門公共行政雜誌》，第111期，2016年，行將付梓。51.德國學說方面，循此方向的有Sommerman：“VölkerrechtlichgarantierteMenschenre-chtalsMa&tabderVerfassungskonkretisierung–DieMenschenrechtfreundlichtkeitdesGründgesetzes”，載於《AöR》，1989年，第395頁及續後數頁。52.意大利學說方面，循此方向的有GustavoZagrebelsky：“ElJuezConstitucionalenelsigloXXI”，載於《RevistaIbero–AmericanadeDerechoProcesalConstitucional》，第10卷，2008年7-9月，2008年，第249頁。53.循此方向的有JorgeReisNovais：《民主法治國的基本權利與憲法公正》，科英布拉出版社，科英布拉，2013年，第229頁及續後數頁。54.ManuelAtienza：“ArgumentatióneConstitución”，載於《AnuáriodeFilosofiadelDerecho,Madrid,SociedadEspanõladeFilosofiaJurídicayPolíticaeMinistériodeJusticiadeEspanã》，第24卷，2007年，第197-224頁。55.意大利學說方面，參見RicardoGuastini：《LaConstituzionalizzacionedeordenamentojurídico:elcasoitaliano》，馬德里，EditorialTrotta出版社，2005年，第49-75頁。56.德國學說方面，循此方向的有PeterHäberle：《DieWesensgehaltgarantiedesArt.19Abs.2Grundgesetz–ZugleicheinBeitragzuminstitutionellenVerständnisderGrundgerechteundzurLehrevomGesetzvorbehalt》，3，Auflage，Heildelberg，1983年，第345頁。57.JosédeMeloAlexandrino：“憲制層面之人的尊嚴”，載於《權利論題》，科英布拉出版社，科英布拉，2011年，第45頁。58.德國學說方面，參見JürgenHabermas：“FaktizitätundGeltung”，FrankfurtamMain，1992年，第504頁。59.JoséJoaquimGomesCanotilho：“人的尊嚴與憲制化”，載於《向JorgeMiranda教授致敬的研究報告》，第2冊，憲法與憲制正義，科英布拉出版社，科英布拉，2012年，第290頁。60.循此方向的有VanAlsenoy,Brendan、Kosta,Eleny、Bummortin,Jos：“Privacynoticesversusinformationalself-determination:mindingthegap”，載於《InternationalReviewofLaw,Computer&Technology》，2013年，第1頁及續後數頁。

99因此，我們認為作為基本權利，該權利必須具有充分的重要性，使包括—作為確定價值所在的中轉站的—司法權在內的其他實體給予高度關注63，正因為在基本權利產生的源頭找到構成該權利基礎的個體的人類彼此認同64，這就是美國最權威的學說之所以認為“therearebenefitsthatarehardorimpossibletoquantify(suchashumandignity)”65的原因。據此，我們認為，基於無可反對的人格尊嚴原則（澳門《基本法》第30條第1款）的精神，澳門特別行政區憲制性法規受到最高保護水平原則的規限，而這個原則應以對保障賭場顧客私人生活較有利規定優先原則視之，以尊重他們的私密隱私與空間隱私。所以，倘若在實際情況下，可以適用涉及同一項基本權利的多種法律制度，就應適用能對有關權利的擁有人提供較大保護的制度6667：61.循此方向的有Bonnici,Jeannep.Mifsud：“Exploringthenon-absolutenatureofrightofdataprotection”，載於《InternationalReviewofLaw,Computer&Technology》，2012年，第1-3頁。62.循此方向的有GonzálezFuster,Gloria,Raphaël：“ThefundamentalrightofdataprotectionintheEuropeanUnion:insearchforanunchartedright”，載於《InternationalReviewofLaw,Computer&Technology》，2012年，第26冊，第1期，第3-10頁。63.JoséJoaquimGomesCanotilho：“人的尊嚴與憲制化”，前揭書，第290頁。64.NunoManuelPintodeOliveira：“作為私法｀實質化´項目的｀倫理人格主義´的各項原則”，載於《向JoséLebredeFreitas教授致敬的研究報告》，科英布拉出版社，科英布拉，2013年，第480頁。65.美國學說方面，近期的可參見CassR.Sunstein：“TheRealWorldofCost-BenefitsAnalysis:Thirty-SixQuestions(andalmostasmanyanswers)”，載於《ColumbiaLawReview》，2014年1月，第114冊，第1卷，2014年，第177頁。66.AlessandraSilveira：“歐洲聯盟保障的一般原則／基本權利水平化對私人之間爭議的影響”，載於《私法雜誌》，第32期，2010年10月至12月號，Cejur，Braga，2011年，第10頁。67.歐洲聯盟法院的司法見解中循此方向的有：MaryCarpenter案2002年7月11日的合議庭裁判（卷宗編號第C-60/00號）、YunyngJia案2007年7月9日的合議庭裁判（卷宗編號第C-1/05號）、Metock案2008年7月25日的合議庭裁判（卷宗編號第C-127/08號）。68.關於“應對網絡中介（包括“Google”、“Ebay”、“Facebook”、“Wikipe-dia”）而採取的立法措施”問題，本文暫不作討論；參見KohlUta：“Theriseandriseofonlineintermediariesinthegovernanceoftheinternetandbeyond–Connectivity

100賭場顧客的資訊自決權。68697071故此，在框架原旨主義（frameworkoriginalism）72層面上，這是規定人格尊嚴原則的憲制性規範（澳門《基本法》第30條第一款）的本義（originalmeaning），因為“theinterpretersmustbefaithfultotheoriginalmeaningoftheconstitutionaltextandtheprinciplesthatunderliethetext”。73intermediaries”，載於《InternationalReviewofLaw,Computer&Technology》，2012年，第26冊，第2-3期，“CurrentDevelopmentsinCyberlaw(SLSCyberlawSec-tion2011)”特輯，第185-210頁；美國學說方面，就“資訊自決權”與“隱私政策”方面的司法見解進行交織反思，參見J.Solove,Daniel、Hartzog,Woodrow：“TheFTCandtheNewCommonLawofPrivacy”，載於《ColumbiaLawReview》，第114冊，2014年，第683-765頁；本節緊跟屬商法範疇涉及行政管理人員對公司財產之保護義務的拙作；Santos,HugoLuz：“公司行政管理機關人員的信託義務以及（已被廢止的）《稅務違法行為之一般制度》第8條第7款與（重新生效的）《非關稅稅務違法行為制度》第7-A條第2款所規定的負擔連帶債務法律制度：憲法法院與最高法院合作辯證？”，載於《稅法雜誌》，VidaEconómica，波爾圖，2014年5-6月號，2014年，第25-26頁；德國學說方面，循此方向的有Teubner,Günther：“Alterna-tivkommentarzumBürgerlichenGezetzbuch”,II,Luchterhand,Neuwied,980,&242,n.º58；即使討論的是另一課題，循此方向的還有Bastos,MiguelBrito：“提供資訊義務的從屬義務。特別是債權人針對擔保人之提供資訊義務”，載於《公司法雜誌》，第五年(2013年)，第I-II期，主編：AntónioMenezesCordeiro，科英布拉，Almedi-na，2013年，第275頁；同一思路的有Nunes,PedroCaetano：“關於行政管理機關人員忠誠義務的司法見解”，載於《第二屆公司法會議文集》，科英布拉，Almedina，2013年，第217頁。69.就隱私而言的資訊自決權(informationalself-determination)之法理作詳細討論，參見美國最高法院(UsSupremeCourt)於2012年1月24日就美國訴Jones案所作之裁決，可查閱http://www.supremecourt.gov/。70.就Abschirmungderprivätesphere而言的資訊自決權(informationelleSelbstbestimmung)教條內容作詳細討論，參見德國聯邦憲法法院於2012年1月24日裁決，可查閱https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/2012/1。71.循此方向引證“隱私意味着資訊保護”的有VictorCorreia：“關於隱私權”，載於《法律雜誌》，第146年，第一期，2014年，主編：JorgeMiranda，Almedina，科英布拉，2014年，第13頁。72.美國學說方面，參見JackM.Balkin：“FrameworkOriginalismandTheLivingConstitution”，載於《YaleLawJournal》，PublicLaw&LegalTheoryResearchPaperSeries，第82號研究報告，2008年2月，2008年，第4頁。73.JackM.Balkin：“FrameworkOriginalismandTheLivingConstitution”，前揭書，第4頁。

101三、適度性（Verhältnismäβigkeitsgrundsatz）作為為執法目的而二次使用大數據通過憲法的正當化依據—加權原則和加權公式（Weightformula）賭場實時採集、收集及儲存大量賭場顧客的個人資料。因此，這裡提出的問題是：這些資料透過甚麼方式、與誰、為了甚麼目的進行共享？關於這個問題，美國最權威的學說提出一個信息反射網絡，當中概括來說包括5個階段：1.invasions(intrusion;decisionalinterference)；2.datasubject；3.informationcollection(surveillance;interrogation)；4.informationprocessing(aggregation;identification,insecurity;secondaryuse,exclusion；5.informationdissemination(breachofconfidentiality;disclosure;exposure;increasedaccessibility;blackmail;appropriation,distortion)。74分析了勒索（blackmail）問題之後，本節將集中討論在信息處理（informationprocessing）與信息傳播（informationdissemination）層面上之大數據二次使用（secondaryuseofBigData）。關於這一方面，美國學說適當地指出：“theinformationthatcasinoscollectonboththeircustomersandemployeesdoesnotalwaysremainwithinthedoorsofthecasino.SystemssuchastheSurveillanceInformationNetworkmanagedbyBiometricaSystemsandcorrespondingprogramsliketheNon-ObviousRelationshipAwareness(“NORA”)allowcasinostoshareinformationbetweenandamongthemselves.Inonecase,acasinoinAtlanticCitydissemi-natedinformationaboutamancheatingonroulotte(bydistractingdealersandputtingbetsdownaftertheballdropped.Becauseofinformationsharingamongcasinosonaglobalscale,themanwasdiscoveredriggingthesamegameinLithuania,wherehewasarrested。”757674.美國學說方面，參見DanielSolove：“TaxonomyofPrivacy”，載於《UniversityofPennsylvaniaLawReview》，第154冊，2006年1月，第3期，2006年，第490頁。75.美國學說方面，參見JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第42頁。76.眾所周知，智能環境系統加劇了“聚集效應”（aggregationefect），亦決定性地侵蝕了公共領域與私人領域之間的邊界；美國學說方面，循此方向的有P.M.

102因此，倘若上述的信息共享是基於一個絕對正當的目的（在所有賭場內預防欺詐性賭博），共享信息的二次使用77，特別是為了執法目的，則具備合法性。因為，“theinformationsharingextendsbeyondtheconfinesoftheca-sinoscommunity.Forinstance,casinoscangainacesstolawenforcementda-tabasesthatsupportitsfacialrecognitionsoftware—pioneeredbythegamingindustrytofollowsuspectedcardencounters,thieves,andotherunscrupulousscoundrels.Moreover,theflowofinformationisatwo-waystreet,aslawen-forcementagenciesinareaswithrobustgamingfrequentelyborrowfromcasinofiles(andtechnology)aswell.78TheNORAsoftwarepermitscasinostodeter-minequicklyifaplayeranddealersuspectedofcolludinghaveeverhadamu-tualphonenumber,splitroomatthecasinohotel,orlivedatthesameaddress.AlthoughtheNORAsoftwarewasinitiallycreatedforthegamingindustry,theSchwartz、DanielSolove：“PIIProblem:PrivacyandaNewConceptofPersonallyIdentifiableInformation”，載於《NewYorkLawReview》，第86冊，2011年，第1836-1892頁。不足為奇的是，這一事實引證了智能環境某些程式或會改變有關數據的性質；循此方向的有AliaksandraYelshyna、FranciscoAndrade、PauloNovais：“一個解決爭議的智能環境—從法律角度看其對隱私與資料保護帶來的影響”，前揭書，第124頁。77.根據美國最權威學說，其定義可概括為：“Secondaryuse”istheuseofdataforpurposesunrelatedtothepurposesforwhichthedatawasinitiallycollectedwithoutthedatasubject´sconsent(…..)Secondaryusecancauseproblems.Itcreatesadignitaryharm,asitenvolvesusinginformationinwaystowhichapersondoesnotconsentandmightnotfinddesirable.Secondaryusesthwartpeople´sexpectationsabouthowthedatatheygiveoutwillbeused.Peoplemightnotgiveoutdataiftheyknowaboutapotentialsecondaryuse(…..).Thepotentialforsecondaryusegeneratesfearanduncertaintyoverhowone´sinformationwillbeusedinthefuture,creatingasenseofpowerlessnessandvulnerability.Inthisrespect,secondaryuseresemblestheharmcreatedbyinsecurity.Theharmisadignitaryone,emergingfromdenyingpeoplecontroloverthefutureuseoftheirdata,whichcanbeusedinwaysthathavesignificanteffectsintheirlives”；DanielSolove：“TaxonomyofPrivacy”，前揭書，第519-520頁。78.在這方面，底特律就是一個實例。“TheDetroitPolicenetworkwithprivatesecuritycameras,includingcasinos.Thisnetworkallowstheofficerstomonitorcameraimagesandthenusefacialrecognitiontosearchthefelons.Likewise,casinosturntolawenforcementtoaugmenttheirowndatabases”；JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第42頁，注33。

103UnitedStatesDepartmentofHomelandSecurityadaptedittodetectconnec-tionsbetweensuspectedterrorists”。79基此，我們認為，為了預防欺詐性賭博以及遏止與其相關的犯罪行為，賭場之間資料共享以及賭場與執法機關之間資料共享屬一適度、適當及有需要的解決方法。下文我們來分析原因。正如我們在其他文章80寫道，近幾十年來，對合憲性監督的理論與實踐廣泛地承認了適度原則。8182適度原則由三個“次原則”組成：適當原則、必要原則和狹義的適度原則；它們均體現優化的概念。8384事實上，作為強制進行優化的原則，這些原則要求對事實上及法律上可行的情況進行優化。85適當及必要這兩項次原則均要求對事實上的可能性進行優化（在現在探討的問題裡，就是讓賭場為了讓以預防並遏止欺詐性賭博相關犯罪行為為目的而與其他賭場以及政府執法機關共享信息一事在賭場能做的範圍之內）。79.JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第42頁。80.HugoLuzdosSantos：“澳門特別行政區賭場的博彩及賭博：為｀未兌換籌碼´議題設置法律框架的（簡略）理念，包括與｀未兌換籌碼´相關舉證責任的動態分配—博彩的｀美妙新世界´？”，載於《澳門公共行政雜誌》，第110期，中國澳門，2016年。81.美國學說方面，參見AlecStone、JudMathews：“ProportionalityBalancingandGlobalConstitucionalism”，載於《ColumbiaJournalofTransnationalLaw》，第47卷，2008年，第72-164頁。82.美國學說方面，參見DavidM.Beatty：《TheUltimateRuleofLaw》，牛津，OxfordUniversityPress，2004年，第34-49頁。83.關於美國憲法學，美國學說方面，參見LouisSeidmann：《NeverMindtheConstitu-tion;OnConstitutionDisobedience》，紐約，OxfordUniversity，2012年，第12-35頁。84.關於美國憲法學，美國學說方面，參見JeremyWaldron：“BookReviewNeverMindtheConstitution;OnConstitutionDisobedience”，載於《HarvardLawReview》，第127冊，2014年，第1151頁及續後數頁。85.參見RobertAlexy：《TheoryofConstitutionalRights》，牛津，OxfordUniversityPress，2002年，第47-49頁。

104狹義的適度原則要求對法律上的可能性進行優化（在現實情況中，就是讓澳門特區的法律體制對博彩、賭博以及賭博信貸設置較健全的法律制度）。因此，我們印證了上述的解決方案—為了預防並遏止欺詐性賭博相關犯罪行為而共享資訊—滿足適度原則（Verhältnismäβigkeitsgrundsatz）。事實上，上述解決方案是合適的（因為不排除能夠阻止至少一個原則得以落實的手段），也是必要的（因為上述的手段都在一定程度上達到自己的目標）。這就是說，上述解決方案亦符合狹義適度原則。事實上，“權衡”是適度原則第三個“次原則”（即狹義適度原則）的對象。正如上面所述，狹義的適度原則要求對法律上的可能性進行優化。86“權衡”符合一個能被命名為“權衡定律”的格言87：“一個原則被落實的程度越低，與它對立的原則的重要性越高。”按照這個“權衡定律”，“加權公式”（WeightFormula）給每一個對立的原則確定它相對的重要性。88在實際的情況，（適用於確定信息處理與信息傳播層面上之二次使用的）“權衡定律”與“加權公式”89確立了首要原則（預防並遏止欺86.近期葡萄牙著作中，RobertAlexy：“基本權利與適度原則”，PauloPereiraGouveia譯，載於《法律雜誌》，第146年，2014年第4冊，Almedina，科英布拉，2015年，第821頁。87.RobertAlexy：《TheoryofConstitutionalRights》，前揭書，第102頁。88.RobertAlexy：“TheWeightFormula”，載於《FrontiersofEconomicsAnalysisofLaw–StudiesinthePhilosophyofLaw》，3，Cracow，JagiellonianUniversityPress，2007年，第9-27頁；RobertAlexy：《TheoryofConstitutionalRights》，前揭書，第97-99頁；德文版本，RobertAlexy：“DieGewichtsformel”，載於《GedächnisschriftfürJürgenSonnenschein》，Verlag，科隆，2003年，第771-792頁。89.基於這個理由，“加權公式與法律論題緊密相連，為法律論題的基礎論證模式”；也因此，加權公式“作為法律論題的唯一基礎論證模式，亦與歸納公式相連”；循此方向的英文著作有RobertAlexy：“OnBalancingandSubsumption”，載於《RatioJuris》，第16卷，2003年，第433-448頁；RobertAlexy：《OntheNatureofLegalPrinciples,ArchivesforPhilosophyofLaw》，第119冊副刊，FranzSteiner&Nomos，2010年，第9-18頁；RobertAlexy：《ATheoryofLegalArgumentation》，牛津，ClaredonPress，1989年，第221-230頁；德文專題研究有Ernst-WolfgangBöckenförde：“GrundrechtealsGrundsatznormen.ZurGegenwartigeLagederGrundrechtesdogmatik”，載於《Böckenförde,Staat,Verfassung,Demokratie》，Suhrkamp，FrankfurtamMain，1991年，第188-190頁；RobertAlexly：《Theorieder

105詐性賭博相關犯罪行為），這原則從憲制法律上讓賭場與其他賭場以及政府執法機關共享資訊正當化90，這正是所謂的“minimalimpairmenttestoftheprotectedrights”與“theleastrestrictivealternative”。91929394959697JuristichenArgumentation》，1978年，第六版，FrankfurtamMain，Suhrkamp，2008年，第273-283頁。90.因為，正如美國學說指出，“Therearecertainlymanydesirableinstancesofsecondaryuse.Informationmightbeusedtostopacrimeortosavealife”；DanielSolove：“TaxonomyofPrivacy”，前揭書，第519頁。91.最近美國學說中循此方向的有VickiC.Jackson：“ConstitutionalLawinaAgeofProportionality”，載於《TheYaleLawJournal》，第124冊：3094，2015年，第3114頁，本文緊跟此文。92.循此思路的有加拿大最高法院(CanadianSupremeCourt)司法見解，RJR-MacDonaldIncv.Canada(A.G.),(1995),3S.C.R.199,342-343(Can.)(McLachlinJ.)(emphasizingalsothat“thelawmustbecarefullytailoredsothatrightsareimpairednomorethannecessary”),acknowledgingthat“arangeofreasonablealternativesmayexistexist”,butindicatingthat“ifthegovernmentfailstoexplainwhyasignificantlylessintrusiveandequallyeffectivemeasurewasnotchosen,thelawmustfail”)。93.循此思路的有近期加拿大最高法院司法見解，Charkaouiv.Canada,2007,SCC9,(2007),1S.C.R.350,§§85-87,(Can.)(findingproceduresforthejudge’sconsideringsecretserviceevidencewithnoacesstotherespondentoroneactingforhimfailedtheminimalimpairmenttest,giventheavailabilityofalternativessuchassecurity-clearedspecialadvocatesinuseunderotherregimesinCanadaandintheU.K.)。94.循此方向的有加拿大最高法院最新的司法見解：MountedPoliceAss’nofOntario,2015,SCC,(2015),§149。95.循此方向的有美國聯邦最高法院司法見解：Grahamv.Florida,560U.S.48,59(2010)(theconceptofproportionalityiscentraltotheEightAmendment);UnitedStatesv.Alvarez,132S.Ct2537(2012);DistrictofColumbiav.Heller,554U.S.570(2008);Solemv.Helm,463,U.S.277,(1983)(assessingtheproportionalityofasentenceoflifeimprisionment);Pervearv.Massachusetts,72U.S.(5Wall.)475,480(1867)(suggestingthattheEightAmendmentclausesasawholeprohibitedpunishmentsthatwereexcessive,orcruel,orunusual);O’Neilv.Vermont,144U.S.323,331(1892)(quotingalowercourtopinionconstruingtheEightAmendementandnaanalogousstateconstitutionalprovisiontoban“excessive”,“oppresive”.Or“unreasonablysevere”punishments,butforotherreasonsrejectingandattackonalenghtysentenceimposingcumulativetimeonmultiplecounts)。96.比較法觀點下的以色列學說有AhronBarak：《Proportionality:ConstitutionalRightsandtheirlimitations》，2012年，第186-204頁(describingproportionalitydoctrineinGermany,CanadaandIsrael)；澳大利亞學說方面，SusanKiefel：“Proportionality:Aruleofreason”，載於《PublicLawReview》，85,86，2012年(describinghowproportionalityinAustraliaisnotregardedasageneralprinciple,asinmanypartsoftheworld,butitisusedinconstitutionallawtotestthelimitsofconstitutionallegislativeauthority)。

106四、從美國“成本效益分析”（Cost-BenefitAnalysis）及“損益平衡分析”（Breakevenanalysis）學說角度看信息傳播：概述“尊嚴無價理論”的重要性美國學說關注二次使用個人資料之目的與當初收集儲存這些個人資料時之目的不符的問題—信用局與徵收機關為典範實例。事實上，正如上文指出，倘若信息共享是基於一個絕對正當的目的（在所有賭場內預防欺詐性賭博），共享信息的二次使用，特別是為了執法目的，具備合法性。然而，此處提出的問題是：這類信息傳播是否亦延伸適用於賭場與信用局及徵收機關進行信息傳播的情況？關於這一問題，美國學說指出，“whilethetypeofinformationcol-lectedappearstypicalandalmostroutineinthegrandcontextofthedatacol-lectionintheMarketplace,themoresignificantpieceoftheprivacypolicyisthesharingofinformation(inpredictablefashion)withitothercasinosundertheCaesarsEntertainnmentbrand,theinformationisalsosharedwithecreditbureaus,collectionagencies,andothernon-affiliatedthirdpartiesonlypermit-tedbylaw.Caesarsalsonotesthatitsharescertainlimitedinformationaboutitscustomerswithotherbusinesses,includingthelikesoffinancialservicescom-panies,insurancecompanies,Airlines,carrentalagencies,andretailers”。9897.“TheprivacypolicyfurtherdetailsthatCaesarsEntertainment´sTotalRewardsmaycol-lectanduseCustomerinformationwebelieveisnecessarytoadministerourbusinessandprovideyouwiththemostpersonalizedserviceandexperience.Thatnecessaryinforma-tionincludesdatareceivedwhenacustomersbooksareservation,registersforemailnotifications,entersanonlinepromotion,requestsinformation,submitsanemploymentapplication,orfillsoutafeedbacksurvey.Theparticulardatagoesbeyondacustomer´snameandTotalRewardsnumbertoincludebirthdates,addresses,emailaddresses,phonenumbers,creditcarnumbers,andevensocialsecuritynumbers(thelatterforemploy-mentapplications”；美國學說方面，參見JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第55頁；同一思路的美國學說有StephenJ.Rancourt：“Hacking,Theft,andCorporateNegligence:MakingtheCaseforMandatoryEncryptionofPersonalInformation”，載於《TexasWesleyanLawReview》，18,183,184,(2011)。98.JessicaD.Gabel：“CSILasVegas:Privacy,Policing,andProfiteeringinCasinoStructuredIntelligence”，前揭書，第56頁。

107簡言之，賭場應不應該向信用局及徵收機關傳送賭客個人資料相關信息？若答案是應該，又怎樣呢？關於這個問題，我們不可能得出一個肯定的答案，這是由於涉及人格尊嚴（澳門《基本法》第30條第一款），包含了賭場顧客的個人資料，而這—人格尊嚴—是不可量化的。因此，有需要參考“成本效益分析”理論以及美國最權威學說提出的“人格尊嚴”核心理論—“尊嚴無價理論´。在這個課題上，美國學說提出，“theinclusionofhumandignityamongfactsthatagenciesareauthtorizedtoconsiderinCBAleadstodifficultquestions.CBAfrequentlyfeaturesstrenuousattemptstoattachdollarvaluestotheadvantagesanddis-advantagesofregulation.99100Yetdignityisoftenviewedasaquintessentialexampleofavalueimpervioustomonetization。”101102所以，我們同意這一美國學說理論，它指出：“effortstomonetizedignityaremisguidedforthreemainreasons.First,dignitycomplexandmal-leablenaturemakesthisconceptdifficulttomonetizeforprincipledtheoreticalreasons.Second,theattempttomonetizedignitylikelyresultsinthefailuretovaluedignityintheproperway.Third,monetizedCBAmaytendtowardtrans-contextualvaluation,anditisespeciallyimportanttoresistthistrendinthecaseofdignity。”10399.美國學說方面，循此方向的有ArdenRowell：“PartialValuationinCost-BenefitAnalysis”，載於《Adm.LawReview》，第64冊，723,734，第45期，2012年（強調“dignitycouldarguablyloseitsvalueifitisexchangedformoney”）。100.美國學說方面，循此方向的有MichaelLivermore：“ABriefCommentonHumanizingCost-BenefitAnalysis”，載於《Eur.J.Risk.Reg.》，13,14，2011年。101.美國學說方面，循此方向的有RachelBayefsky：“DignityasaValueinAgencyCost-BenefitAnalysis”，載於《YaleLawJournal》，第123冊，1732，2014年（強調“CBAcanandmustincludedignityinunmonetizedform”）。102.NeomiRao：“AmericanDignityandHealthcareReform”，載於《HarvardLawReview》，第35冊，171,178-179，2012年。103.RachelBayefsky：“DignityasaValueinAgencyCost-BenefitAnalysis”，前揭書，第1765頁。

108有鑑於此，澳門賭場應逐一考慮每一實際情況是否有需要與信用局及徵收機關進行信息傳送。這是容易理解的。事實上，與賭場以及其他實體共享信息是“相互的”，這意味着賭場有意知悉某些賭客是否（不）具備經濟條件在其場所內進行賭博與博彩。另一方面，金融實體（甚至是法院）有意知悉某些賭客（尤其是無償還能力人—獲得重新開始機會的人—以及那些沒有履行未成年人扶養金支付義務的人）是否經常流連賭場。這一論點在澳門特別行政區賭場的博彩信貸問題上尤其重要，因為不少賭場顧客是利用信貸實體提供的資金進行賭博與博彩。另一問題是（民法性質的）博彩信貸債務之可執行性，這與向賭場顧客提供信貸資金的實體之所屬國家／地區有緊密關係：基於這個（同樣重要的）理由，關於賭場顧客之經濟財務狀況之考慮是很少的。有鑑於此，關於債務問題，我們能夠理解美國學說在苦心研究“尊嚴無價理論´的基礎上，主張採用“成本效益分析”，並就複雜的案例（hardcases）採用“損益平衡分析”。但到底“損益平衡分析”是甚麼意思？根據美國大師學說，“Breakevenanalysisshouldbeseenasawayofengagingincost-benefitanalysiswhenimportantinformationismissing.Inordinarycases,agencieshavetheinformationtheyneedtodecidewhetherthebenefitsjustifythecosts.Whenagencieslackrelevantinformation—andinparticular,informationaboutthemagnitudeofthebenefits—theycannonethelessspecifyhowhighthebenefitswouldhavetobetojustififythecosts.Thatspecificationcanhelptodisciplinethejudgmentaboutwhethertoproceed。”104105104.最新美國學說方面，CassR.Sunstein：“FinancialRegulationandCost-BenefitsAnalysis”，載於《TheYaleLawJournal》，2015年1月，第124期，2015年，第272頁。105.關於“成本效益分析”的參考書目，特別是英文著作繁多，未能盡錄，因此在不分教義等級之下，美國學說方面可參考CassR.Sunstein：《ValuingLife:Human-

109這樣，為了在保護賭場顧客的某些個人資料（尤其是賭客的經濟財務狀況有關的資訊）以及保障澳門特別行政區賭場財產之間取得平衡，賭場應選擇最恰當的方式保全他們的合法財產利益，這是因為“thecentralpointisthatevenifanimportantvariableismissing,orifwiderangesareinevitable,anagencycanusebreakevenanalysistomakeseeminglyintractableproblemsmoremanageable。”106107izingtheRegulatoryState》，紐約，2014年，文中多處；JeffreyGordon：“TheEmptyCallforCost-BenefitsAnalysisforFinancialRegulators”，載於《JournalofLegalStudies》，第43冊，S351，2014年；CASSR.SUNSTEIN：“TheLimitsofQuantification”，載於《CaliforniaLawReview》，第103期，1369，2014年；MathewAdler、EricA.Posner：“NewFoundationsofCost-BenefitAnalysis”，載於《Regulation&Governance》，第3冊，72，2006年；ThomasJ.Miles、CassR.Sunstein：“TheRealWorldofArbitrarinessReview”，載於《UniversityofChicagoLawReview》，第75期，761，2008年。106.CassR.Sunstein：“FinancialRegulationandCost-BenefitsAnalysis”，前揭書，第272-273頁。107.上述看法（在不確定的情況下採用“損益平衡分析”）受到“一部份”美國學說的嚴厲批評；JohnC.CoatesIV：“Cost-BenefitAnalysisofFinancialRegulation:CaseStudiesandImplications”，載於《YaleLawJournal》，第124冊，第882-911頁，2015年；然而，JohnC.CoatesIV認為，關於“損益平衡分析”這一（以及其他）教義問題，亦受到另一部份（同樣權威的）美國學說批評；參見EricA.Posner、E.GlenWeyl：“Cost-BenefitAnalysisofFinancialRegulations:ResponsetoCriticisms”，載於《YaleLawJournal》，2015年1月，第124期，2015年，第246-265頁。

111《行政》第二十九卷，總第一百一十四期，2016No.4，111—127博彩的分類與種類：英美與澳門博彩法律的比較研究王長斌*人類已經發明很多博彩形式，並且，隨着新技術的不斷湧現，更多的博彩形式將被發明出來。為了更好地認知與管制博彩，對博彩進行分類，以及研究博彩的分類，是有必要的。但是，對眾多的博彩形式進行清楚明確的歸類是不容易的。一方面，不少博彩形式呈現出複雜多樣的特徵，它們或者難以被歸類，或者可以同時被歸為不同的類別。另一方面，博彩是一種社會現象，各國對博彩的處理在很多情況下是歷史發展的產物，不是邏輯分析的結果。因此，對博彩分類應當避免絕對化，對博彩的分類和種類進行比較研究，也需要避免以一個法域的法律作為標準而批評另一個法域的簡單做法。為論述的方便起見，本文首先討論英國法律對於博彩的分類，在此基礎上，依次討論美國、澳門對於博彩的分類。本文的目的，一是通過探討博彩分類，深化對博彩現象的認知，二是以英美法律為基礎或參照對象，從立法和公共政策的角度，為澳門博彩法律的改善提供一些參考意見。一、英國法律對於博彩的分類英國《2005年賭博法》（GamblingAct2005）延續其一貫的傳統，將賭博分為三種形式：遊戲類博彩（gaming）、打賭類博彩（betting）和彩票（lottery）。該法並對這幾種博彩類型作了較詳細的定義。為了處理可能出現的分類衝突，該法也對解決衝突的原則作了規定。1*澳門理工學院博彩教學暨研究中心教授，法學博士。1.GamingAct2005,section3.

112（一）遊戲類博彩遊戲類博彩是指以參與幸運遊戲（agameofchance）的方式獲取獎勵。此類博彩的關鍵特徵之一是博彩者是幸運遊戲的參與方，而不是旁觀者。2在其他兩類博彩中，博彩者並不主動參與遊戲，而是被動等待事件、活動或別人遊戲的結果。傳統上，遊戲類博彩中的“遊戲”，主要是指與鍛煉身體無關的室內遊戲，例如使用紙牌、骰子、輪盤等依靠運氣的遊戲，而不包括體育運動。3涉及到體育運動以及賽馬、賽狗的博彩，屬打賭類博彩的範圍。幸運遊戲，既包括結果純粹取決於運氣的遊戲，也包括同時含有技術與運氣成份的遊戲。對於後者，即使運氣成份能夠被超卓的技術所排除，也同樣視為幸運遊戲。4換言之，如果一個遊戲中有微小的幸運因素（anelementofchance），即使其不佔支配或重要地位（adominantorsignificantelementofchance），也有可能被視為幸運遊戲。英國法律的這一立場如果推向極端，被認為可能引致荒唐的結果，因為純粹技術的遊戲是不存在的，一個遊戲或者是純粹的幸運遊戲，或者是技術和運氣兼有的遊戲，如果含有些微運氣的遊戲就被視為幸運遊戲，意味着所有的遊戲都可能被視為幸運遊戲。例如，傳統上被認為是純粹技術性遊戲的象棋，因為存在誰先走誰後走的運氣因素，也有可能被認為是幸運遊戲。5因此，在R.v.DerekKelly(Gutshot)案中，主審法官承認，不宜從字面意義上機械理解所涉及法律條文的含義，應當對其進行適當的解釋。但在該案中，主審法官亦並未接受多數美國法院在判斷是否幸運遊戲時所適用的“優勢地位標準”。62.StephenPhilipMonkcomed.,TheLawofBetting,GamingandLotteries,Butterworths,2001,pp.205-208.3.GamingAct2005,section6.4.GamingAct2005,section6.5.JosephM.Kelly,ZeeshanDhar&ThibaultVerbiest,PokerandtheLaw:IsItaGameofSkillorChanceandLegallyDoesItMatter?GamingLawReview,Vol.11,No.3,2007.6.R.v.DerekKelly(Gutshot),[Jan.16,2007],CrownCourt,T20060579.優勢地位標準的具體含義見下文。

113幸運遊戲又可分為非平等機會遊戲（non-equalchancegames,orbankedgames,orcasinogames）與平等機會遊戲（equalchancegames,ornon-bankedgames）。在非平等機會遊戲中，一個人坐莊，其他所有的遊戲參與者都與莊家對賭。莊家享有“莊家優勢”，亦即，相對於其他遊戲參與者而言，莊家享有略高的贏錢概率。傳統的賭場遊戲一般是非平等機會遊戲，例如輪盤（roulette）、百家樂（baccarat）、二十一點（blackjack）等。而在平等機會遊戲中，所有參與者的機會平等，沒有莊家，因此是遊戲參與者之間的對賭，例如撲克（Poker）、賓果（bingo）7等。（二）打賭類博彩打賭性博彩是指就以下事項付出或接受賭注：（1）一場競速（race）、競爭（competition）或其他事件（event）或過程（process）的結果；（2）正在發生或沒在發生的任何事情的可能性；或者（3）任何事情是否真實。8打賭類博彩分為固定賠率打賭（fixedoddsbetting）、獎池制打賭（poolbetting）和分差打賭（spreadbetting）。固定賠率打賭是指賠率是固定的，贏錢數量的多少依照下注時已確定的賠率計算。例如，假設下注時的賠率是2/1，賭注是10英鎊。若賭贏，贏得的彩金就是30英鎊（20英鎊的贏錢加上10英鎊的賭注）；若賭輸，則下注者輸10英鎊。7.賓果遊戲有多種玩法，遊戲規則和兌獎方式各不相同，因此英國法律沒有給出賓果的定義。賓果的傳統玩法是：遊戲參與者下注後得到一組數字，這組數字並非其本人選擇。然後遊戲主持人宣佈一組隨機選取的數字，遊戲者根據叫號，迅速找到這些數字，並做出標記，只要有一個遊戲者根據叫號，描出了規定的圖案，即為獲勝者。2014年1月，英國賭博委員會根據《2005年賭博法》的規定，描述了英國賓果遊戲必須具備的核心特徵。第一，必須是一個平等機會遊戲。第二，遊戲者必須有一定程度的參與，例如，遊戲者必須積極在他們的卡上標注記號，以及/或者宣佈自己完成遊戲，這是賓果與彩票的關鍵區別。第三，遊戲結束點必須有清楚的定義。這個遊戲結束點必須適當、合理並清楚地告知遊戲者。遊戲者能夠兌獎的時段應當納入該遊戲的時間框架；宣佈誰已經獲勝是該遊戲的組成部份之一。GamblingCommission,WhatConstitutesBingo?AdviceNote,January2014.8.GamingAct2005,section9.

114獎池制打賭與固定賠率打賭的不同之處，在於參與者投注時並不知道獲勝後得到多少獎金，其獎金數額由獎池內的賭注數額決定。參與者支付的賭注越多，獲勝者分到的獎金就越多，反之則越少。例如，多人就一項賽馬賽事下注，賭注總額即構成獎池總額，賽馬主辦者先從彩池中提取一定比例的佣金，剩下的由押注成功者分享。分差打賭是就體育比賽的一個具體結果高於還是低於博彩公司提供的某一分數段下注，輸贏錢取決於比賽的最終結果高於或低於分數段的數量。例如，一個博彩公司預測某球隊一場板球比賽的結果是340-350分。博彩者如果認為分數將高於350，則可以選擇“買入”，如果認為分數將低於340，可以選擇“賣出”。如果博彩者選擇買入，而球隊的分數是400，則博彩者就贏了50點，他的獎金額是他最初下的賭注乘以50。如果球隊的分數是300，博彩者就輸了50點，他輸掉的金額是他最初下的賭注乘以50。如果球隊最終的分數是345分，則無論買入者還是賣出者，都會輸5點，金額是其最初下的賭注乘以5。在英國，作為一個商業經營行業的打賭性博彩主要是指體育博彩（針對體育運動的結果的博彩）、動物賽跑博彩（例如賽馬、賽狗等）以及新興的“夢幻體育”（fantasysports）博彩。9（三）彩票1.彩票的定義在英國，組織任何商業性質或私人營利性質的彩票都是不允許的，組織彩票的目的只能是為了正當事業（goodcauses）。按照《2005年賭博法》（GamingAct2005）的定義，只要是滿足下列三項要求的安排（arrangement），不論其名稱如何（例如彩票、抽獎、搖獎、獎券等），或者如何表述，都屬彩票：109.夢幻體育是一種虛擬體育活動，參與者根據規則選擇球員組成球隊，再以球員在現實球場上的數據決定勝負。例如，參與者以NBA為對象，選擇NBA現役球員組成一支虛擬球隊，然後根據球員在現實球場上的表現決定勝負。夢幻體育基本上實行獎池制，參與者繳納入場費，遊戲公司在扣除佣金後，把獎池中剩餘的入場費分給獲勝的人。10.GamingAct2005,section14.

115（1）參與者必須付款才能參與該安排，至於該款項由何人支付以及向何人支付則在所不問。所謂付款，包括支付金錢，轉讓具有金錢價值的權利、物品或服務。以普通郵政寄出一封信函，以正常費率打一通電話或使用其他通訊手段，不認為是該法意義上的付款11如果僅以這種方式參與抽獎，不屬彩票。如果能夠滿足以下條件，也不視為要求參與者付款：(a)每一個有資格參與的個人可以選擇是通過付款參與該安排，還是通過使用通訊手段參與該安排。所謂的通訊手段可以是通過普通郵政寄出的信函，也可以是另外的通訊手段，但該通訊手段比付款方式而言既非更貴亦非更不方便。(b)該選擇所公開的方式能夠為每一個參與其中的人注意到，並且(c)獎金分配的體制不能區別對待付款參加的人和通過通訊手段參加的人。在參與抽獎銷售的情況下，如果顧客為購買商品或服務只是支付正常價格或費率，則不屬該法意義上的付款，該抽獎銷售屬“免費抽獎”（freedraw），不屬彩票；如果支付的價格或費率超過了正常值，則超過的部份視為為獲得抽獎機會而支付款項，該抽獎銷售即有可能被視為彩票。12（2）參與安排的人可獲分配一種或多種獎勵。獎勵包括金錢、物品或服務。（3）獎勵的分配過程完全靠運氣。這是英國識別是否彩票的一個重要特徵，它把彩票與知識競賽、技術性的比賽等活動區分開來。如果一個獎勵的分配過程不是完全靠運氣，而是靠技術、知識或判斷，即使其中有運氣成份，也不屬該法意義上的彩票，而是屬有獎競賽（prizecompetitions）。有獎競賽在英國是合法的。但有些人可能會利用有獎競賽的合法性，故意在設計、計劃或安排中加入一些技術、11.GamingAct2005,schedule2.12.GamingAct2005,schedule2.這種彩票如果按照法律規則組織，就叫做顧客彩票（customerlotteries），見下文，否則屬非法彩票。

116判斷或知識的成份，把實質上的彩票行為操作成一個有獎競賽，以規避法律的規定。為了防止這種情況，《2005年賭博法》進一步規定，如果技術、判斷或知識的要求不能合理地阻擋相當部份的人獲得獎勵，以及不能合理地阻擋相當部份希望參與該安排的人參與進來，仍然被視為完全依賴運氣，從而按照彩票處理。換言之，如果技術、判斷或知識的要求非常低，一般人能夠輕易地越過障礙參與進來，則屬一個假的有獎競賽，組織者只是以有獎競賽作幌子，組織彩票活動。2.彩票的類型在英國，彩票有國家彩票（TheNationalLottery）、社會彩票（societylotteries）、地方政府彩票（localauthoritylotteries）等其他類型的彩票。國家彩票由一個公司獨家經營，並接受政府的監管。國家彩票有三種類型的遊戲：一是抽獎類遊戲，例如樂透（Lotto）和歐羅百萬（EuroMillions）等；二是即開型遊戲（scratchcards），價格在1英鎊到10英鎊之間；三是在線互動即開型遊戲，價格在25便士到10英鎊之間。參與者可在國家彩票的零售店，也可在國家彩票的專門網站，參加遊戲。社會彩票只能為提高非商業社會的利益而組織。所謂非商業社會是指為慈善目的、體育、文化活動等非個人利益而成立和經營的社會。社會彩票又分大型社會彩票和小型社會彩票。如果組織一次彩票的收入超過2萬英鎊，或者在任何一年內彩票的總收入超過25萬英鎊，就是大型社會彩票。組織大型社會彩票需要獲得賭博委員會的執照。低於上述要求的就是小型社會彩票。小型社會彩票不用獲得執照，但需要在當地的地方政府註冊。地方政府彩票由地方政府組織，目的是彌補地方政府開支。地方政府彩票業必須獲得賭博委員會的執照。其他類型的彩票還有附隨彩票（incidentallotteries）、私人彩票（privatelotteries）和顧客彩票（customerlotteries）。這些彩票不需要獲得執照或註冊，但必須遵循一定的規則。附隨彩票必須附隨一項活動而組織，該活動既可以是商業活動也可以是非商業活動，例如慈善晚宴、展覽會、節日等。私人彩票是為籌集資金而組織，又包括三

117種形式，私人社會彩票（privatesocietylotteries，只能由會員且在會員屋苑內方能參加），工作彩票（worklotteries，只能由在相同屋苑內一起工作的人參加）和居民彩票（residents´lotteries只能由居住在相同屋苑內的人參加）。顧客彩票的目的是促銷生意，因此僅能由生意上的顧客參加。顧客彩票不能用來營利或籌集資金，所得資金必須全部用作獎勵。（四）處理重合的規則13在一項交易既符合打賭類博彩、也符合遊戲類博彩定義情況下，如果該交易屬獎池制打賭，則以打賭類博彩對待，其他任何情況都以遊戲類博彩對待。在一項安排既符合彩票、也符合遊戲類博彩定義情況下，如果參與者需要經過三個以上的步驟才能得到獎金，則該安排視為幸運遊戲。如果該安排構成法律所稱的附隨性非商業彩票、私人社會彩票、工作彩票、居民彩票、顧客彩票、小型社會彩票，或者該安排根據彩票經營執照而進行促銷活動，則以彩票對待。任何其他情況則以幸運遊戲對待。在一項交易既符合彩票定義、又符合獎池制打賭或有獎競賽的定義，如果該交易構成法律所稱的附隨性非商業彩票、私人社會彩票、工作彩票、居民彩票、顧客彩票、小型社會彩票，或者該安排根據彩票經營執照而進行促銷活動，則以彩票對待。任何其他交易將被視為打賭類博彩。二、美國關於博彩的分類在博彩分類上，美國多數州14的法律或實踐基本上與英國法律相同，將其分為三大類：彩票（lotteries）、投注類博彩（wageror13.GamingAct2005,section16-18.14.美國實行聯邦與州分權制，關於是否允許博彩合法以及如何管制博彩的權力主要屬州政府。

118bookmaking）和娛樂場博彩（casinogaming）。但是，由於各種博彩形式本身有不少共同點，以及各州法律規定及歷史發展的不同，上述分類並非絕對，某種遊戲可能在不同的州被歸為不同的博彩類別。（一）日常生活語境下的彩票與法律意義上的彩票在美國，日常生活語境下的彩票主要是指州彩票公司開辦的彩票，其提供的主要遊戲有揭開即知是否中獎的即開型彩票，以及各種以抽取幸運號碼決定是否中獎的彩票。對這類彩票而言，傳統上，人們在支付金錢之後，彩票銷售者會提供載有中獎信息或號碼的紙片，作為憑證。但法律意義上的彩票遠比日常生活語境下的彩票的含義更寬泛。在相當長的一段時期內，美國不少州法院把彩票作為賭博的代名詞使用。15這主要是因為，美國歷史上不少州曾經在憲法中嚴厲禁止彩票（lottery）16，但絕大多數州的憲法對於何為彩票未作定義，法官在處理有關案件時不得不對彩票的含義作出解釋。在語彙學意義上，lottery一詞等同於幸運遊戲，幾乎可以涵蓋任何幸運博彩形式。17美國著名博彩學者AnthonyN.Cabot曾經寫道，彩票（lottery）一詞等同於幸運博彩（chancegaming），而娛樂場博彩（casino-stylegaming）當然是幸運博彩遊戲，包括人們熟知的博彩機（slotmachines）、輪盤賭（roulette）、骰寶（craps）等，因此，總體上而言，娛樂場博彩只是彩票的一個次分類18，在這樣的語境下，法官對於彩票一詞的理解比較寬泛就是自然而然的。雖然許多州後來以立法15.參見KevinWashburn,GamingandGamingLaw:CasesandMaterials,AspenPublishers,2011,p.2;WalterT.Champion,Jr.&I.NelsonRose,GamingLaw:InANutshell,West,2012,p.20.16.參見INelsonRose&MartinD.Owens,Jr.,InternetGamingLaw,secondedition,MaryAnnLiebert,Inc.,2009,pp.71-84;KevinWashburn,GamingandGamingLaw:CasesandMaterials,AspenPublishers,2011,p.2.17.WilliamN.Thompson,TheInternationalEncyclopediaofGambling,ABC-CLIO,LLC,2010,p.259.18.AnthonyN.Cabot&LouisV.Csoka,TheGamesPeoplePlay:IsItTimeforaNewLegalApproachtoPrizeGaming?NevadaLawJournal,Vol.4:197,Winter2003/2004.

119的形式縮小了彩票的範圍，但在少數州，迄今為止，彩票仍然可以作為賭博的代名詞。在當代美國多數州的立法中，彩票是指，在已經支付或承諾支付任何有價值的對價的人當中，以幸運方式處置或分配財產的一種設計、計劃或方案。任何滿足上述特徵的設計都是彩票，至於這種設計是叫彩票（lottery）、抽彩（raffle）或者抽取贈品（giftenterprise），等等，在所不問。19因此，法律意義上的彩票，就超出了日常生活意義上的官方發行的彩票或者憑證的意義，而擴展到滿足彩票特徵的任何商業設計。諸如有獎銷售、抽獎促銷等，雖沒有彩票之名，只要符合法律規定的彩票特徵，即以彩票對待。在上述定義之下，彩票具有以下幾個特徵。首先，必須有對價。對價不一定是金錢，但一般而言是具有經濟價值的東西。沒有對價的抽獎屬贈品。其次，必須有獎勵，而且獎勵要在多個人之間分配。這一特徵把彩票與娛樂場遊戲區分開來。一般而言，彩票是面向多個人的，而且獎勵是在彩票遊戲參與人之間分配，一個參與人輸掉的，在扣除稅收和彩票公司的佣金之後，就是另外參與人贏得的。而娛樂場遊戲一般是賭場與賭客互相輸贏的遊戲，賭客輸錢的對象是賭場，而不是另外的賭客。在典型的賭場遊戲中，一個賭客即可參與，不必有多個賭客參與。20最後，分配獎勵的方式必須是憑運氣。與英國判斷是否彩票所使用的純粹運氣（purechance）標準不同，美國大多數州採取的標準是“優勢地位標準”（predominancetest），即在一個遊戲中，把其中的技術因素和運氣因素進行比較，如果運氣因素佔了支配地位，就可認定為運氣遊戲。只有參與運氣遊戲才能夠認定為非法賭博，否則屬知識性、技術性的競賽。在美國，如果認定一種行為屬非法彩票，一個先決條件是所參與的遊戲必須是運氣遊戲，而對於認定投注類博彩是否違法，則沒有這樣一個先決條件的要求。19.參見內華達州法律Nev.Rev.Stat.§462.010，以及NevadaGamingLaw:theAuthoritativeGuidetoNevadaGamingLaw(thirdedition),LionelSawyer&Collins,2000,p.396.20.參見NevadaGamingLaw:theAuthoritativeGuidetoNevadaGamingLaw(thirdedition),LionelSawyer&Collins,2000,p.399.

120（二）彩票的類型美國的彩票可以分為兩大類：州政府主辦的彩票（state-sponsoredlotteries）和慈善彩票（charitablelotteries）。美國發行的主要彩票都是州政府主辦的。1964年，新罕布什爾州成為20世紀美國第一個彩票合法化的州。鑒於歷史上私人經營彩票的體制醜聞迭出，新罕布什爾州採取了州政府直接經營彩票體制。其後各州紛紛跟進，紛紛採用這一體制。2002年的一項統計顯示，在當時所有允許發行彩票的37個州中，23個州的彩票由州政府設立的獨立管理機構經營，其他14個州的彩票經營機構設立在州政府的某個機構內，多為州政府的收入或財政部門。對於彩票經營機構的人員管理，有31個州採取與州政府其他公務員同樣的管理方式。21近幾年，美國少數州開始嘗試彩票的私營化，但只是將部份功能承包給私人公司，並未改變州政府直接經營彩票的基本形式。22州彩票的收益主要用於彌補財政的不足，有些州規定彩票收益需用於教育、醫療等“好的事業”（goodcauses）。23州主辦的彩票一般包括五種主要形式：即開型遊戲（instantgames）、每日號碼遊戲（dailynumbersgames）、樂透（lotto）、電子基諾終端（electronicterminalsforkeno）和視頻彩票（videolottery）。即開型遊戲一般使用紙質彩票，將指定區域刮開後，所顯示的號碼或文字表明該票是輸還是贏。每日號碼遊戲、樂透、電子基諾終端都是挑選幸運數字的遊戲，只不過開獎頻率、獎勵數額等不同。視頻彩票是參與者在電腦終端上玩互動遊戲，例如撲克，如果勝出則獲獎。由於視頻彩票實際上與賭場內的老虎機類似，所以並非所有彩票合法化的州都允許視頻彩票，即使允許視頻彩票的州，往往需要通過特別的法律，對營業地點、時間、視頻彩票機數量等進行嚴格的管制。2421.DenisevonHerrmann,TheBigGamble:ThePoliticsofLotteryandCasinoExpansion,Westport:PraegerPublishers,2002,p.72.22.DaveGram,AssociatedPress,Statesconsiderprivatizinglotteries,USATODAY,2008-1-20.23.TheNationalGamblingImpactStudyCommissionFinalReport,June1999.24.TheNationalGamblingImpactStudyCommissionFinalReport,June1999.

121許多州允許慈善機構組織一些小型的彩票活動，為其所從事的事業籌集資金，這些彩票活動包括的遊戲一般是賓果（bingo）和抽獎（raffle）。25一般而言，組織慈善彩票必須遵守一定的規則。例如，在內華達州，滿足下列條件之一者才能開辦慈善彩票：（1）在同一歷年內，所開辦的慈善彩票的所有獎金總額超過2.5萬美元，但不超過50萬美元，應當經過博彩控制局（NevadaGamingControlBoard）執行局長批准；（2）在同一歷年內，所開辦的慈善彩票的所有獎金總額超過2,500美元，但不超過2.5萬美元，應當向執行局長註冊，但第4項規定的情況除外；（3）如果所開辦的慈善彩票的所有獎金總額不超過2,500美元，且該組織每一歷年開辦的慈善彩票不超過兩個，則不需要獲得批准或註冊；或者（4）如果該組織主辦了一次特別活動，而彩票只售予該組織成員，以及邀請的客人，並且在同一歷年內，該組織開辦的慈善基金的所有獎金總額不超過1.5萬美元，也不需要批准或註冊。26（三）投注類博彩投注類博彩是指下注者的輸贏依賴於一個不確定事件的結果，下注者對此事件不能形成任何控制。典型的投注事件包括體育運動（尤其是各類球類運動）及動物競速（例如賽馬、賽狗等）。與英國一樣，美國投注類博彩的形式也包括固定賠率制、獎池制（互相博彩）和分差制。一般的，獎池制多應用於賽馬、賽狗、回力球（jaialai）等比賽中，而固定賠率制和分差制多應用於籃球、橄欖球等比賽中。採取分差制的目的是增加投注難度。由於球隊的實力有差別，如果只就比賽的結果下注，很多人可能比較容易猜中。因此，博彩公司往往設定一個分數，投注者不僅要猜中哪個球隊贏，而且要猜中所贏的分數，才算賭贏。從分差制的具體操作上看，美國與英國有所不同，下述例子可予說明。假設實力強的球隊A與實力差的球隊B比賽，博彩公司設定的分數為25，一個人賭球隊B贏。在兩種情況下25.RobertM.Javisetal.,GamingLaw:CasesandMaterials,LexisNexis,2003,p.113.26.Nev.Rev.Stat.§462.140.

122下注者可以獲勝，一是球隊B確實贏得比賽（這種情況發生的概率比較小），二是球隊B雖然輸了，但輸的分數少於25分。關於賽馬的互相博彩在美國多數州是合法的，博彩所得被用於維護賽馬設施、補償馬匹所有者和有關人員。27但經營互相博彩並不是自由的，而是需要獲得州相關機構頒發的執照。28除極少數州（例如內華達州）外，關於體育運動的博彩在美國絕大多數州是非法的，這主要是擔心博彩經營者或參與人操控體育運動的結果，從而傷害體育運動的聲譽。29在內華達州，賭場可以經營投注類博彩。30（四）娛樂場博彩娛樂場博彩的遊戲主要包括桌面遊戲（tablegames）、博彩機（slotmachines）和撲克（Poker）等其他紙牌遊戲，包括各種有“莊”和無“莊”的遊戲。桌面遊戲主要是有“莊”的遊戲，包括二十一點（blackjack）、骰寶（craps）和輪盤（roulette）等，在這些遊戲中，參與者與賭場對賭。撲克是一種無“莊”的遊戲，是遊戲參與者之間的對賭，賭場只是從中收取佣金。三、澳門關於博彩的分類澳門法律未就博彩進行明確的分類，但從法律規定的內容上，可以合乎邏輯地推斷出其關於博彩的分類。《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）是澳門幸運博彩的框架性與基礎性法律，它專就“幸運博彩”、“互相博彩”和“向公眾提供之博彩活動”下27.AnthonyN.Cabot&LouisV.Csoka,TheGamesPeoplePlay:IsItTimeforaNewLegalApproachtoPrizeGaming?NevadaLawJournal,Vol.4:197,Winter2003/2004.28.AnthonyN.Cabot&KeithC.Miller,TheLawofGamblingandRegulatedGaming:CasesandMaterials,CarolinaAcademicPress,2011,pp.599-613.29.INelsonRose&MartinD.Owens,Jr.,InternetGamingLaw,secondedition,MaryAnnLiebert,Inc.,2009,pp.42-44.30.NevadaGamingLaw:theAuthoritativeGuidetoNevadaGamingLaw(thirdedition),LionelSawyer&Collins,2000,pp169-195.

123了定義31，且明確規定，娛樂場內只能經營幸運博彩，除非有政府許可的例外情況，“在娛樂場內不得經營互相博彩，亦不得經營向公眾提供之博彩活動”。32由此可見，第16/2001號法律基本上把博彩分為三大類：幸運博彩、互相博彩和向公眾提供的博彩活動。（一）幸運博彩綜觀第16/2001號法律的規定，幸運博彩其實是指娛樂場內的所有博彩遊戲，與英國的遊戲類博彩和美國的娛樂場博彩可以大致對應。但是，第16/2001號法律關於幸運博彩形式的規定，卻有不少值得商榷之處。首先，幸運博彩的定義不夠嚴謹。按照該法，幸運博彩是“結果係不確定而博彩者純粹或主要是靠運氣之博彩”。33這個定義顯然太過寬泛，因為幾乎所有博彩形式都屬“結果係不確定而博彩者純粹或主要靠運氣”。按照這個定義，難以把幸運博彩與其他博彩形式區分開來。其次，澳門娛樂場某些實際運營的幸運博彩方式需要補充法律依據。關於娛樂場內的幸運博彩方式，第16/2001號法律明確認定了百家樂、二十一點等24種，除此之外，經濟財政司司長以對外規範性批示許可的方式，認定了骰寶、輪盤等另外11種。34因此，在澳門，被允許在娛樂場營運的幸運博彩方式總共是35種。從澳門博彩監察協調局的統計資料看，實際在澳門娛樂場經營的幸運博彩方式為25-27種，不同的年份略有差別。35問題在於，在實際運營的幸運博彩方式中，有31.參見該法第2條第一款。32.參見該法第3條第六款。33.參見該法第2條第一款第三項。34.第16/2001號法律第二條第四款規定：“任何其他種類之幸運博彩，須由一間或一間以上承批公司提出申請且在博彩監察暨協調局發表意見後，由經濟財政司司長以對外規範性批示許可。”經濟財政司司長的對外規範性批示，參見澳門博彩監察協調局網站之“幸運博彩方式”http://www.dicj.gov.mo/web/cn/rules/index.html。35.參見澳門博彩監察協調局網站統計資料http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/DadosEstat/2010/index.html。

124些方式，例如八合彩、泵波拿、搖彩機、萬家樂、直播混合遊戲等，既不屬第16/2001號法律本身認定的範圍，也不屬經濟財政司司長以對外規範性指示許可的方式。最後，關於互動博彩的規定稍嫌模糊。按照第16/2001號法律的規定，幸運博彩中，除了娛樂場幸運博彩，還包括互動博彩。而該法禁止澳門經營娛樂場幸運博彩的公司經營任何形式的互動博彩。36按照國際上的一般用法，所謂互動博彩（interactivegambling）是指網上博彩（internetgambling），或稱遠程博彩（remotegambling）、在線博彩（onlinegambling）等，也就是通過電訊工具參與網上的幸運博彩項目。例如，如果參與者參與網上撲克，參與者發一張牌，網上的虛擬牌手馬上就有應對，是為“互動”。但是，按照第16/2001號法律的定義，互動博彩是指“同時以下列方式進行之幸運博彩：（a）按有關規則之規定，給予或贏取一項金錢或其他具價值之獎品；（b）博彩者透過電訊工具如電話、電話傳真、互聯網、數據網或錄像訊號和數碼資料傳送而進入或參與博彩，並為此支付或同意支付金錢或其他價值；（c）該博彩為亦在澳門各娛樂場提供或經核准之幸運博彩或電動或機動博彩機之博彩。”37這個定義給人一種誤解，好像所有透過電訊工具而參與的幸運博彩都是互動博彩，於是澳門娛樂場貴賓廳的電話投注也可能被認為是互動博彩。而事實上，澳門娛樂場貴賓廳電話投注的性質是代理人投注。由於各種原因，賭客不親臨澳門的賭場參與博彩活動，而是透過電話或其他電訊工具指示其在賭場的代理人下注。代理人面對的賭局，是貴賓廳實實在在的幸運博彩遊戲，並非網上的博彩項目，因此不能稱為互動博彩。代理人投注可能存在諸多問題，澳門博彩法律對此缺乏明確的法律規定，是一個應當堵上的法律漏洞。但以互動博彩的名義禁止其存在，並非恰當。（二）互相博彩互相博彩是指“以動物之速度競賽或體育賽事作為投注對象，而當中的獲勝者在扣除佣金、費用及稅項後，按個別投注額之比例互相36.參見該法第4條。37.第16/2001號法律第二條第一款第四項。

125分取總投注金額之博彩”。38此定義表明，澳門的互相博彩具有兩個特徵，一是以動物競速或體育賽事為投注對象，二是實行獎池制，不包括固定賠率博彩。互相博彩之所以得其名，是指投注者之間的“互相”賭博，而不是投注者與博彩經營公司之間的賭博。博彩經營公司預先從獎池中提取了佣金，所以賭客輸贏與博彩經營公司基本上沒有關係。而固定賠率博彩是投注者與博彩公司之間的賭博，投注者贏意味着博彩公司輸，投注者輸意味着博彩公司贏。但是，第16/2001號法律所稱的互相博彩在實際使用上並未遵守上述定義，而是把互相博彩擴大為以動物競速或體育賽事為投注對象的所有類型的博彩，不限於實行獎池制的博彩。該法規定，娛樂場內只能經營幸運博彩，不得經營互相博彩，亦不得經營向公眾提供之博彩活動，含義着娛樂場不得經營所有以動物競速或體育賽事為投注對象的博彩活動，不獨獎池制博彩為然。這一點可以從其他法律得到印證。博彩監察協調局的組織性法律《博彩監察協調局的組織及運作》（第34/2003號行政法規）規定了兩個主要業務監察廳，即幸運博彩監察廳和互相博彩監察廳。幸運博彩監察廳負責監察娛樂場幸運博彩，而互相博彩監察廳負責監察互相博彩和向公眾提供的博彩活動。在互相博彩監察廳之外並沒有其他監察以動物競速或體育賽事的、實行固定賠率的博彩的機構。換言之，互相博彩監察廳所監察的“互相博彩”，實際上指以動物競速或體育賽事為投注對象的所有類型的博彩，包括賽馬、賽狗和體育博彩。在實際運營上，澳門的賽馬、賽狗投注，多採用獎池制。《賽馬暨互相博彩規章》（第163/90/M號訓令）第71條規定，除最低彩金規定外，一般情況下，彩金的計算為將淨得彩池除以勝出投注單位總數。而體育博彩多採用固定賠率制。《“體育博彩—足球彩票”規章》第4條第一款規定：“在每次開賽前，投注中心以適當的方式提早更新和宣佈有關投注可能獲取的彩金和賠率，並將其擺放於容易看見38.第16/2001號法律第二條第一款第一項。

126的地方。”《“體育彩票—籃球博彩”規章》第2條第十項規定：“賠率可由承批公司隨時調整，但在投注被接受時，當時的賠率即自動成為固定賠率。”如果根據第16/2001號法律的定義，把互相博彩理解為獎池制博彩，理論上將導致娛樂場可以經營固定賠率博彩，並導致固定賠率博彩無人監管。但如果把互相博彩擴大為以動物競速或體育賽事為投注對象的所有類型的博彩，則意味着第16/2001號法律所使用的概念有明顯的缺陷，容易引起混淆。在博彩統計工作中，互相博彩的範圍與法律規定又不相同。博彩監察協調局製作的博彩統計資料把博彩分為兩大類，第一類是幸運博彩，第二類是互相博彩及彩票。在第二類項下，分別統計了賽狗、賽馬、中式彩票、即發彩票、體育彩票—足球博彩和體育彩票—籃球博彩。39按照這一統計方式，足球博彩和籃球博彩似乎被歸為彩票項下。這可能是澳門博彩歷史發展的產物。1998年，澳葡政府批准澳門彩票公司經營“體育博彩—足球彩票”。當時，澳門彩票公司只是“在澳門地區組織和經營即時博彩之被特許者”，未被授予體育博彩的經營權。為了解決這一問題，政務司批示指出：“雖然上述體育博彩40並未納入8月17日第12/87/M號法律所規定的即時博彩範圍內，但有關的特許合同賦予被特許者組織和經營其它方式的博彩和投注的功能，並且規定須向博彩監察暨協調司呈交有關規章以便批核。”41可見，政府是以《即發彩票的經營》（第12/87/M號法律）為依據，批准澳門彩票公司經營“體育博彩—足球彩票”，這就不得不把體育博彩納入彩票範圍內。2000年，澳門特區政府沿用足球博彩的做法，以同樣的理念與依據，批准澳門彩票公司經營“體育博彩—籃球彩票”。42從這段歷史來看，政府為了批准相關機構從事體育博彩經營，才勉強把體育博彩歸類為彩票，這卻造成法律理念的不一致，容易引起誤解。39.參見澳門博彩監察協調局網站http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/DadosEstat/2016/content.html#n1。40.指“體育博彩—足球彩票”—本文作者注。41.《第49/SAASO/98號批示》，1998年6月5日。42.《第62/2000號行政長官批示》，2000年4月27日。

127（三）向公眾提供之博彩活動向公眾提供的博彩活動是指“僅靠運氣贏出之博彩活動，諸如彩票、獎券、泵波拿及抽獎等”。43澳門法律之向公眾提供之博彩活動大致可以與英美國家的Lottery相對應。澳門法律關於向公眾提供之博彩活動的定義同樣不夠嚴謹，娛樂場內許多活動，例如角子機，僅靠運氣贏出，卻不宜被歸類為向公眾提供之博彩活動。澳門法律強調“向公眾提供”，可能是與娛樂場博彩相對而言。參與娛樂場博彩，必須進入特定的地方，而彩票、抽彩等可以發生在公眾場所。但事實上，除了抽獎之外，澳門的彩票一般並不在公共場合發售，購買者同樣必須進入彩票公司的營業廳或專門的投注站才能購買彩票。在澳門，作為一種固定的商業博彩形式運作的向公眾提供的博彩活動，目前有中式彩票（白鴿票）和即發彩票兩種。泵波拿（tombola）被第16/2001號法律確認為向公眾提供之博彩活動。典型的泵波拿是一種抽獎活動，參與者付款後可以抽獎，獎項就印在票上，參與者打開票後可以即時知道是否獲獎。在國外，泵波拿多被使用在節慶活動中。理論上，泵波拿既可作為一種向公眾提供的博彩活動，也可作為一種幸運博彩遊戲。在澳門，如果作為一種向公眾提供之博彩活動，按照第16/2001號法律的規定，不能在娛樂場內經營。但是，澳門事實上有娛樂場在經營泵波拿，這顯然與法律的規定相悖。退一步講，如果把泵波拿作為一種幸運博彩遊戲在娛樂場內經營，則需要獲得法律或經濟財政司司長以對外規範性批示認可，但該遊戲迄今為止並未獲得這樣的認可。對博彩進行分類實際上是對各種博彩形式進行定義的過程，而定義要求準確、一致、連貫。如果分類或者定義不準確，或者在應用上有偏差，可能對理解、適用法律造成困擾。澳門現今的博彩法律已經實施多年，有必要對法律中所規定的博彩基本概念與分類進行檢討，使其更臻完善。43.第16/2001號法律第2條第一款第五項。

285Administraçãon.º114,vol.XXIX,2016-4.º,285-288EficiênciadaAlocaçãonasFinançasPúblicaseaEvoluçãodoSistemaFiscaldeMacau-UmEstudoComparativoLeungChungSingChuaYeeHong(pp.133)Therespectiveaspectsofexpenditureincidence,returnsonpublicinvest-ment,incomere-distributionandtaxreforminPublicFinancewouldhaveanimpactontheefficiencyofthepublicfinanceoftheMacaoSAR.ThetaxationstructureandexperienceofcashtransferschemeinHongKongandTaiwanrespectivelywouldserveasreferenceforMacaotoexploreher“sharingeconomy”fromtheviewpointof‘efficiency’vs‘fair’.InMacao,thepublicfi-nancepolicymayalsoserveapoliticalpurposeforthepublicsupportthroughthesubjectsofeducation,healthcare,publicspendingonsocialwelfareandhousingpolicy.However,thosepreviouspoliciesoftheMacaoSARGovern-mentinpublicspendingmayperhapsexhibitsomekindoffiscalillusioninthegeneralpublic.Inshort,MacaoSARGovernmentshouldbeurgedtoreviewtherelevantmechanismsandtostudyforfeasibleapproachintaxre-form,aswellascontinuousimprovementintaxbasestructureandminimiz-ingof“externalities”.UmaAnálisedoImpactoSocioeconômicodasNovasZonasUrbanassobreMacauKouSengManTongSaoLai(pp.163)MacaohadexperiencedcontinuousnegativeeconomicgrowthforyearsbeforehandoverofsovereigntytothePeople'sRepublicofChina,buttheeco-nomicreboundedrobustlyafterwards.Atthetimeoftherapiddevelopment,Macaoisalsofacingtheconstraintsofinsufficientlandresources.Theconflictoftoomanypeopleandtoolittlelandinthecityandtheconsequencesofrap-idecomomicdevelopmentposeseriouschallengestoMacao,whichcouldbesolvedthroughnoothermeansbutbylandreclamation.Forthisreason,theMacaoSpecialAdministrativeRegionofthePeople'sRepublicofChinaGov-ernmentiscurrentlyreclaimingabout350hectarestobuildthenewurbanzonetoachieveMacaosustainabledevelopment.Thispaperrevealtheeco-nomicandsocialimpactofMacaobyusingtheexistingurbanareaanalysis,comparisonandnewurbanzoneplanningexperienceofothercountriesandregionsforreferencetoconsolidatetheactualsituationinMacao,inordertoputforwardaseriesoffeasiblesuggestions.

286Macau,CidadeCriativaUNESCOdeGastronomia?MariaJoãodosSantosFerreira(pp.185)MacauSpecialAdministrativeRegion(MacauSAR/RAEM),orsim-plyMacau,isruledbythepoliticalformulaknownasMacauformula,onecountry,twosystems.TheBasicLawguaranteesaperiodoffiftyyearsduringwhichthePortuguesemodusfaciendiandvivendiwouldbeprotected,afterthereturntomotherland.ItcomprisestheculturalheritageoffivecenturiesofthePortugueseinfluenceanditspreservation.Accordingtoseveraldocu-mentsonUNESCOSafeguardingtheIntangibleCulturalHeritage,thereisaspecialprotectionofgastronomy,consideredthemostimportantintangibleheritage.Besidestwolocalgastronomies,theMacanesegastronomyofPortu-gueseinheritance,knownastheoldestfusioncuisineoftheworld,andtheMacanesegastronomyofChinese/Cantoneseinheritance,thereisalsoavastgastronomicofferofseveralcuisinesinmorethan2200restaurantsin2015.ThepathisoutlinedtotheUNESCOCityofGastronomyapplication,asMacaufulfilsitsattributes.Neverthelesswebelievethatthereareprocedurestobecarriedout,inordertobecomeaCreativeCityofGastronomy,keepingalwaysinmindthatMacauisthegatewaybetweenEastandWest.(In)AdmissibilidadedaProvaTestemunhalnoProcessodeSuspensãodeEficáciadoActoAdministrativoPrevistonoCPACMJoãoAntónioValenteTorrão(pp.209)PriortotheentryintoforceofCPACM(MacaoCodeofAdministrativeLitigation),approvedbyDecree-LawNo.110/99of13December,itwasapplicablethePortugueselegislationgoverninglitigiousappeal,withsomelimitationsregardingdocumentaryevidenceasbetteraddressedinthispaper.CPACM,publishedseveralyearsbeforetheAdministrativeCourtsPro-cedureCodeinPortugal,establishedsomeinnovativesituationswhencom-paringtopast,namelytheadmissibilityofallmeansofproofincontentiousproceedings.ConsideringthattheprincipleofeffectivejudicialprotectionestablishedinArticle2ofCPACMrequirestheadmissibilityoftheevidencedeemednecessaryforthedefenseoftherightandalsoconsideringthatthereisnoexpressprovisionprohibitingthewitnessevidenceintheinjunctionpro-ceedingsforsuspensionoftheeffectsofadministrativeacts(contrarytowhathappenedinthepreviouslegalregime),itissoughttodemonstratethatthe

287expression"submittingthedocumentsdeemednecessary"containedinarticle123,paragraph3ofthisCode,cannotbeinterpretedaslimitingprooftoitsdocumentaryform,otherwiseitwouldbeviolatedtheprincipleof"effectivejudicialprotection".APrivacidadeTemáticaeaPrivacidadeEspacialnosCasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:AlgumasNotasàLuzdoConceitode«AmbienteInteligente»HugoLuzdosSantosWangWei(pp.239)ThisscientificarticlecollimatestotheanalysisofthelegalframeworkofgamingandbettingcontractsinMacau,mainlyregardingthe(pressing)questionof“surveillance,storageandbigdatacollectionand,inherently,theprivacyissuesarisenfromthatdatacollection”.Basedonthisdoctrinalarticlesomeideastoresolvetheissueof“privacy”havebeenpointedout,recommendinginparticularthemobilizationtothelegalframeworkofgamingandbettingcontractsincasinosofSpecialAdministrativeRegionofMacau,ofthedoctri-nalcategoryofprivatesphereslevels;moreover,the(candent)issueofpropor-tionalityofthatcollectionandstorageofbigdata,thatisimposedonthecasi-nosofMacau,isalsofocused,chieflyifitissecondaryuseforlawenforcementpurposesisexcessiveandwhetheritpassesthetestoftheproportionality(Verhältnismäβigkeitsgrundsatz).ClassificaçãoeCategoriasdeJogos:EstudoComparativodasLeisdoJogodoReinoUnido,dosEUAedeMacauWangChangbin(pp.263)GamblingintheUnitedKingdomandtheUnitedStatesisroughlyclassifiedintothreetypes:gaming(casinogamingintheUS),bettingandlotterywhileinMacao,accordingtotheLawNo.16/2001,isclassifiedasgamesoffortuneorchance,pari-mutuelbettingandoperationsofferedtothepublic.AllthethreetermsarenotproperlyusedinMacaoandcanbemis-leading.Theliteralmeaningof“gamesofchance”coversallkindsofgamblingwhereasinMacaoitactuallyreferstocasinogamesonly.Pari-mutuelbettingisroutinelyusedtorepresentallthebettingbasedonhorseracing,greyhound

288racingandsportsinMacaowhiletheliteralmeaningofthetermisonlyforpoolbettingwhichisonlyoneofthetypesofbettingbasedontheactivitiesinquestion.Thetermof“operationsofferedtothepublic”isalsovagueandtheregulationsonthegamesarenotseriouslyobservedinMacao.Tombola,forexample,whichisclassifiedclearlyasagamblingoperationofferedtothepub-licandnotallowedinacasinoaccordingtotheLaw,wasinfactofferedasagameofchanceinacasinoinMacao.ThispaperdiscussestheclassificationandtypesofgamingintheUKandtheUSascomparedtothoseinMacaoandstudieshowthelattercanbeimproved.