1二○一六年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
2行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：高炳坤執行社長：吳志良 編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo發行及訂閱 電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：800本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
3第二十九卷‧第三期（總第一百一十三期），二○一六年九月目錄嬗變與改革：澳門特區政府人事行政制度研究5陳尚龍訂定澳門“婦女發展目標”的若干建議19賴偉良環境治理中的關鍵影響因素研究：以文獻綜述為視角33杜娟 呂維霞澳門特別行政區政府向外採購的法律思考45鄧達榮澳門特別行政區仲裁法：求諸法律及訴諸法院之權利65（澳門《基本法》第36條第1款）以及其他解決爭議的方法HugoLuzdosSantos從保護法益到保護規範—澳門與內地對網絡侵犯75人格尊嚴的刑法保護之比較鄒菲菲摘要207
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5《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，5—18嬗變與改革：澳門特區政府人事行政制度研究陳尚龍*人事行政是公共行政體制不可或缺的組成部份。人事行政的總體目標，是力求行政機關中“人”與“事”的協調，使政府的人力資源得到充分利用，達到人盡其用、才盡其用，並在適才適所的情況下，實現事竟其功。1現代政府無不竭盡全力試圖構建行之有效的人事行政制度2，規範公職人員的權利義務和公共部門的人事行政行為，滿足政府人事管理規範化、法制化、民主化和科學化的要求，為政府順利施政提供堅實基礎。澳門特區政府自回歸起，便啟動了公共行政體制改革，而人事行政制度改革一直是改革的重點。當前，澳門特區政府明確將“落實精兵簡政”作為本屆政府重要的施政目標，以提高政府施政能力和治理能力，實現社會善治與發展。“精兵簡政”涉及澳門公共行政體制的深層次問題，是一項複雜的系統工程。人事行政制度作為公共行政體制改革的重要部份，有必要從澳門的實際情況出發，認真檢視回歸以來澳門人事行政制度的發展歷程，客觀總結改革成效與特點，反思改革不足與阻力，找准改革推進的難點、問題點與突破口。這不僅有助於鞏固公共行政體制改革的基礎，而且能提高人事行政制度改革的針對性，助推澳門公共行政體制改革，為落實“澳人治澳”、“高度自治”提供堅實的施政團隊保障。*廣州大學公法研究中心、澳門法制研究中心研究人員，研究方向：行政法、組織法、澳門法。1.參見張國慶主編：《公共行政學》，北京大學出版社，2007年，第193頁。2.人事管理分為公共部門人事管理和企業人事管理兩類，政府行政機關的人事管理，一般稱為人事行政。參見夏書章主編：《行政管理學》，高等教育出版社、中山大學出版社，2008年，第124頁。本文以澳門特區政府對公職人員管理的規範制度作為研究對象，故採用人事行政制度的概念。
6一、澳門特區政府人事行政制度的改革歷程公職人員3隊伍是澳門特區政府施政的重要資源。人事行政制度直接關涉公職人員的權利、義務以及其他切身利益，對建立職業化公職人員隊伍、確保政府順利施政有重要影響。回歸以來，歷屆澳門特區政府都高度重視人事行政制度的完善，持續推動制度改革。以重大改革推出的時間為標準，整體上可以將澳門特區政府人事行政制度改革劃分為五個階段，分別是：（一）人事行政制度改革的準備階段（2000-2004年）澳門回歸不久，特區政府並沒有急於對人事行政制度進行大刀闊斧的改革，而是秉承“固本培元，穩健發展”施政方針，把人事行政工作的重點放在提升工作能力和培養服務意識方面，以儘快提升公職人員的綜合素質、滿足施政要求。為此，特區政府首先注重加強公職人員的職業培訓，提高業務質素；其次，努力革新公共服務模式、灌輸公共服務理念和公僕精神，調整公職人員的工作思維；同時大力開展公職人員隊伍情況調查和瞭解、分析和評估政府人力資源現狀，為改進公職人員管理制度創造條件。在確保施政隊伍穩健的前提下，特區政府也對涉及重點人事行政制度，如公職人員的配置、管理、評核、晉升、職程和獎懲體制以及紀律、入職、離職、福利、退休等制度，逐步展開評估、討論、研究及諮詢，提出相關建議，並完成評核制度、重新定職及轉職制度、假期制度等部份制度的草擬工作。不難發現，在回歸初期，特區政府一邊著重公職人員的綜合能力提升、價值意識重塑和團體士氣凝聚，一邊進行相關人事行政制度的檢討、研究與準備，讓公職人員、社會公眾逐漸調整和適應回歸後的特區現狀，形成比較穩固的改革根基，為啟動人事行政制度改革做好鋪墊和準備。3.本文所指稱的“公職人員”，是指以考任、聘任和委任方式，在澳門特區政府公共行政部門長期任職者，包括公務員、服務人員、散位人員和部份合同散工。
7（二）人事行政制度改革的啟動階段（2005-2007年）在回歸初期改革鋪墊基礎上，為及時回應社會對公共行政改革的呼聲，人事行政制度改革也亟待啟動。作為人事管理的重要環節，評核不僅是對公職人員的工作情況進行評測，也是獎勵、晉升、工資、培訓等其他人事行政的重要基礎。2005年1月，公共行政人員工作表現評核制度開始實施，正式拉開了澳門特區政府人事行政制度改革的帷幕。評核制度針對公職人員的工作表現，引進科學的評價指標，規範評核的範圍、方式、程序、標準等內容，形成科學化、公正性和客觀性更強的工作表現評價制度，“體現了對政府績效的工具性和溝通性的理解和洞察”。42007年5月，評核制度的配套制度—公務人員工作表現獎賞制度開始施行，以評核制度為主軸，把評核結果與表揚、功績假期、獎金、晉升等獎賞制度相掛鉤，有助於激勵公職人員的工作積極性和職業歸屬感。在福利保障方面，公務人員公積金制度於2007年1月開始實施，這是公職人員福利保障法制化的重要進步。公積金制度取消了公務人員、服務人員和散位人員在養老保障上的內部二元差別，推動建立公平、統一的福利保障制度。此外，特區政府在這一時期還啟動了人事行政制度的檢討，加強對職務、職程、職級、薪酬、招聘、開考、合同等重點人事行政制度的研究，並完成了一系統公職法律制度草案的擬定、修訂或者諮詢，為人事行政制度立法及實施奠定基礎。（三）人事行政制度改革的全面展開階段（2008-2010年）澳門特區政府2007年6月公佈了《2007-2009年度公共行政改革路線圖》（簡稱《改革路線圖》），以新的理念、目標和方向全面推進公共行政改革，並“啟動整個現行公務員制度的改革進程”。5從2008年開始，各項改革舉措陸續落地。人事行政制度改革是以《改革4.鄞益奮：“澳門公務人員工作表現評核制度解析—基於政府績效的視角”，載《蘭州大學學報（社會科學版）》2008年第3期，第36頁。5.《澳門特別行政區政府2007年財政年度施政報告》，2006年11月16日，第13頁。
8路線圖》為藍圖，以已實施的評核制度、公積金制度為基礎，圍繞職程制度、官員問責制為重點，全面帶動包括招聘制度、合同制度以及晉升、調動、紀律、獎罰、離職、福利等在內的整套人事行政制度及管理機制的檢討與革新，改革成效“有了相當大的進步及改善”。6職程制度事關公職人員職業生涯的發展，是人事行政管理體制的重要環節。根據科層制理論，任何組織都需要一個穩定的職位體系作為其存在和發展的基礎，理想的職位體系應該具有準確性、穩定性、紀律性和可靠性。7作為全面展開改革的著力點，新的職程制度於2009年7月起開始實施。職程制度從延長公務人員職業生涯的晉升前景出發，逐漸統一編制內及合同人員的權利及義務，簡化職程設置，增加職級及職階，將激勵措施引進內部晉升機制中，有助於促進隊伍穩定、激發隊伍活力。此外，特區政府也陸續制定或修訂相關領域的特別職程、出臺《民政總署人員通則》，作為職程制度的重要補充。可以說，新職程制度的實施是特區政府人事行政制度改革的重要里程碑。這一時期人事行政制度改革的另一個重點是官員問責制度化。為了回應社會對高官重大貪腐案件的關切，特區政府進一步加強反腐倡廉的制度建設：2009年通過了《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》、《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》；2010年出臺《主要官員通則》、《主要官員守則》、《領導及主管人員行為準則—義務及違反義務時的責任》。這些規範的頒行，進一步明確中、高級官員的權責和義務，為深化和鞏固官員問責提供了制度基礎，實現高官管理的系統化、法制化、規範化。（四）人事行政制度改革的重點突破階段（2011-2014年）經過近十年穩步的檢討、探索與改革，人事行政制度進入了“改革攻堅期”，改革難點亟待突破。為此，特區政府從2011年開始以公6.澳門特別行政區政府：《〈公共行政改革路線圖〉總結及執行情況報告》，2009年12月，第3頁。7.參見［德］韋伯：《經濟與社會》（上卷），商務印書館，1997年，第248頁。
9務人員中央統籌管理為核心，重點推動規劃、招聘、晉升、培訓等制度的改革。“科學的人事行政邏輯是因事設職、因職立制、以制舉人。選拔制度就是這一邏輯鏈條中的｀以制舉人´環節。”8為解決“用人惟親”、“近親繁殖”的難題，特區政府重點推行中央招聘及晉級培訓制度，“為日後進一步深化公務人員人事制度改革打下穩健的基礎”。9於2011年8月，《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》法規正式實施，詳細規定了公務人員的招聘、甄選以及公務人員在職程內晉級培訓等制度的適用範圍、類型、要求等，實現人員招聘、甄選和晉級培訓活動的統一管理和規範，提高人事管理的制度化、科學化與系統化，有助於形成相對公平、公正、公開的招聘晉級競爭機制，實現“適才適任”的目標。在績效治理方面，特區政府於2013年推行領導官員績效評審制度，統一領導人員工作表現評審的標準和程序。領導官員績效評審制度是加強領導官員管理、增強績效治理的制度基礎，是官員管理及監督制度的進一步完善，有助於促進績效治理的規範化、系統化和科學化。公職人員福利保障制度化建設也有新的進步。2011年3月，特區政府對實行多年的公務員福利制度作出調整，制定了年資獎金、房屋津貼及家庭津貼制度；2012年1月，行政長官批示設立“公務人員薪酬評議會”，負責公務員調薪原則、標準及程式的訂定以及調薪酬幅度的釐訂等，進一步推動公務員薪酬分配的規範化、科學化與常態化，建構更為合理的公務人員薪酬分配制度。另外，因執行公共職務的司法援助制度也於2011年12月起實施，建立對公職人員因執行公共職務所引起訴訟的援助制度。這些制度的頒行，有助於公務人員福利待遇制度體系的完善，為公職人員更好地履職提供保障。8.劉俊生編：《公共人事制度》，中國人民大學出版社，2009年，第45頁。9.周灶、陳瑞蓮：“澳門公務人員招聘制度的演變”，載《中國行政管理》2014年第7期，第109頁。
10（五）人事行政制度改革的系統深化階段（2015年至今）2015年，圍繞新一屆政府提出的“精兵簡政”施政理念，特區政府全面檢討、優化現行人事行政制度，以中央招聘、績效評核、職程以及合同制度為著力點，重點對原有制度進行細化與完善。中央招聘以及晉級培訓是優化人事行政制度的首要內容。面對開考程序複雜、招聘效率低等問題，特區政府於2016年5月正式通過了新的公務人員招聘、甄選及晉級培訓制度。新制度重新設計統一招聘的考試模式，優化招聘方式，建立規範、公平、公正、公開的招聘程序；同時，完善晉級培訓程序，提高晉級培訓制度的靈活性、可操作性和實效。此外，公務人員職程制度、晉升機制、《澳門公共行政工作人員通則》等也進行全面檢討，配合中央招聘及晉升制度改革。在人員聘用方面，公共部門勞動合同制度於2015年11月起實施，明確創設行政任用合同取代原來的編制外合同和散位合同，對行政任用合同任用人員將被賦予服務人員身份，統一適用公職法律制度，這極大地推動了有關合同人員權利和義務的統一，推動公共部門勞動合同的制度建設。推動評價制度的完善又一改革著力點。為回應社會對政府部門和領導官員的問責要求，特區政府提出建立政府部門責任制，引入第三方評價機制、完善績效評審制度，與之前實施的《澳門特別行政區主要官員通則》、《主要官員問責制度》、《公共行政人員工作表現評核制度》等相關制度相結合，將績效管理、領導官員評審和官員問責三項制度進行系統整合，共同組成具備科學性、公正性及可操作性的公職人員評價制度體系，發揮制度合力，提升政府施政效能。二、澳門特區政府人事行政制度改革的特點回歸以來，澳門特區政府高度關注並持續開展人事行政制度的建設與改革，推動了人事行政管理的制度化和規範化，為推進澳門公共行政體制改革以及政府順利施政發揮了重要的作用。回顧這十多年嬗變發展的歷程，可以總結澳門特區政府人事行政制度改革的特點：
11（一）始終秉持回應需求、持續推動的改革態度澳門特區政府成立以來，歷任行政長官顯示了強烈的改革意識，克服施政的保守性，高度重視並持續推進人事行政制度改革。回歸初期，澳門剛剛進入新的管治時期，社會、公衆和公職人員都需要有所調整和適應，為此，特區政府在優先推動公共行政人員工作表現評核制度、工作表現獎賞制度、公積金制度方面的改革，一方面逐步激發公職人員隊伍的活力和責任感，另一方面儘快完善福利保障制度，穩定公職人員隊伍，凝聚整體向心力。經過回歸初期的鋪墊以及經濟社會發展，澳門進入了一個新的發展階段，特區政府意識到公共行政改革的品質和進度“如果依然停留於過去幾年的狀況，政府的施政不但無法適應當前社會的迅速發展，而且會成為社會未來更大發展的絆腳石”。10為此，特區政府於2007年推出《改革路線圖》，以新的目標和理念加速人事行政制度改革的進程，通過職程制度和官員問責制的實施全面帶動整套人事行政制度的檢討與革新，完成整個人事行政制度的品質換代。後來，為回應社會對高效政府、陽光政府的期許，特區政府一方面圍繞公務人員中央統籌管理這一核心，重點開展中央招聘、晉級培訓、職程等重點制度的改革，努力提升施政素質、提高行政效率；另一方面深化、鞏固官員問責制度，推動績效評審制的改革，加強廉政建設，以鞏固公務員團隊的專業操守、廉政建設。當前，面對澳門經濟進入調整期、外部環境複雜多變，客觀趨勢和廣大居民都對特區政府治理能力提出了更高的要求，為此，第四屆特區政府全面系統檢討現行人事行政制度，並對當前亟待改革完善的中央招聘制度、職程制度、福利保障制度、績效治理制度等展開了檢討、討論和諮詢，爭取早日凝聚共識，推動相關制度的改革與完善。可以說，歷屆特區政府秉承着不斷改革完善的態度，持續推進人事行政制度改革，並在實踐中不斷檢討、完善人事行政制度，積極回應社會發展變遷和公眾的期待，滿足政府自身順利施政的需求，強化施政能力。10.《澳門特別行政區政府2007年財政年度施政報告》，2006年11月16日，第11頁。
12（二）明確以提升公職人員隊伍素質和凝聚力作為改革目標隨著經濟社會的快速發展以及社會的變遷，政府施政的要求也在不斷提高。公職人員是踐行政府施政理念的主體，構建一支高素質的公職人員隊伍對政府順利施政發揮著決定性作用。公職人員隊伍的綜合素質，體現為公職人員整體的工作能力、工作效率，也體現於整個隊伍的活力和凝聚力。人事行政制度是調整公職人員權利和義務的重要規範，包括人事更新、人員激勵、職業培訓、福利保障、行政問責等一系列機制，這些機制的發展和完善，其最終的目標並非是為了改革而改革、為了完善而完善，而在於發揮人事行政制度的功能作用，以提升公職人員隊伍的整體素質和凝聚力。從澳門特區政府人事行政制度改革的歷程看，無論是新的人事行政制度的制定實施，如公共行政人員工作表現評核制度、公務人員工作表現獎賞制度、公務人員公積金制度、中央招聘及晉級培訓制度、公共部門勞動合同制度；還是原有人事行政制度的補充完善，如職程制度、問責制度、福利保障制度等，都反映出歷屆特區政府開展人事行政制度改革基本都堅持着明確一致的目標，即明確公職人員的權利和義務，強調公職人員能力與素質的提升，注重責任監督與激勵獎賞並重，以促進形成一支整體素質高、具有活力、凝聚力和歸屬感的公職人員團隊。（三）採取由淺入深、以點帶面、變穩平衡的改革策略人事行政制度改革是一項複雜而深刻的制度變革，牽一發而動全身，必須實現改革力度、發展速度和社會可承受度相結合。因此在改革中，通常優先選取獨立性較強、難度較小的部份進行革新，透過適當的切入點，由易入難、穩中求變；另外要選擇一些重點領域和關鍵環節作為深化改革的突破口，以點帶面，才能達到深化改革的預期效果。特區政府十多年人事行政制度的改革歷程，正體現了這樣的改革策略。回歸初期，澳門社會亟待適應新的環境、恢復元氣，需要政府平穩管治、逐步過渡，這有賴於公職人員隊伍整體的穩定。因此，澳門政府首先從改善公共服務模式入手，加快摸清人力資源情況，抓緊業
13務能力培訓，培育行政文化，為改革做好鋪墊。待回歸數年後，澳門社會經濟發展趨向穩定，公職人員隊伍整體素質不斷提升，澳門特區政府便啟動人事行政制度改革，逐步對公職法律制度進行修訂。以公務人員工作表現評核制度、公務人員工作表現獎賞制度為基礎的公務人員考評制度的推行，以公積金制度改革為代表的福利制度的完善，增強了公職人員的士氣、責任感及歸屬感。在此基礎上，特區政府全面展開職程制度、問責制度、薪酬制度、績效治理制度等方面改革，並通過完善中央招聘機制和晉級培訓制度，改革人事行政制度，形成“適才適用”的體制機制，切實提升公職人員隊伍的能力與素質；並將績效管理、領導官員評審和官員問責的制度系統整合，構建科學、公正、公平的公職人員評價制度體系。此外，通過實施公共部門勞動合同制度，統一改用新的聘用制度“行政任用合同”，更好地統一有關合同人員的權利和義務，推動公務員同工同酬的基本實現。這些改革舉措的推出與進展，體現了澳門特區政府以務實的態度，充分衡量實際情況及能力，按照由淺入深、以點帶面的改革策略推進改革，循序漸進，改革歷程整體比較平順。三、澳門特區政府人事行政制度改革的不足毋庸置疑，回歸以來，澳門特區政府人事行政制度取得了良好的改革成效，但人事行政制度在制度構建和實踐運行中仍存在着不足，需要引起未來改革的重視和反思。具體包括：（一）人事行政的深層制度矛盾仍需實質性解決人事行政制度是調整公職人員權利和義務的規範基礎。隨著改革的深入，遇到的問題和困難也愈加複雜，個別制度本身與人事行政制度改革的方向之間的緊張關係逐步突顯，觸及深層次的矛盾。一是私相授受、任人唯親的思維仍然根深蒂固，因人設事、裙帶成風等問題一定程度仍然存在，這與人事行政制度改革追求公平、公正、公開、規範的價值導向相悖。二是公務人員任用方式的多樣性帶來的“進入門檻”不統一的問題。澳門特區政府公務人員的範圍比較龐雜，人員
14的任用方式多樣，編制內和編制外公職人員並存，編制外人員約佔整體公職人員總數的一半。不同任用方式對進入公職隊伍的要求、程序各不相同，公職人員考不進來聘進來的現象屢見不鮮。三是官員選拔任用缺乏明確標準和程序。如《領導及主管人員通則的基本規定》、《主要官員守則》對官員任用、選拔提出了相應的要求，但是這些要求大都比較籠統，缺乏明確的標準和要求，實際操作中自由裁量空間較大，不利於官員任用的規範化。（二）改革的整體性、系統性不強，存在改革碎片化現象人事行政制度是公共行政體制的重要基礎，涉及公職人員的招聘、職程、培訓、流動、評核、晉升、薪酬、福利待遇及問責等一系列機制，各環節既獨立又相互關聯，同時影響着全體公職人員的權利和義務。儘管從澳門特區政府人事行政制度改革的歷程看，人事行政制度逐步得以改革與完善，但是，也暴露了一個客觀的問題：改革的整體性、系統性不強，缺乏整體改革規劃，存在改革碎片化的現象。由於特區政府在人事行政制度改革方面主要採取“穩步推進”的策略，改革推進的時間較長、速度較慢。一項制度改革、尤其是重大制度的改革，其過程往往需要較長的時間跨度，需要從制度的檢討與研究、草案的提出，到相關部門的研究、諮詢、公眾討論，再到立法審議、批准，導致時常出現重大制度改革推出實施不久，就出現制度規定與社會發展和施政需要不符合的情況，又需要開展進一步的改革。此外，由於改革推動耗時長，原來制訂的人事行政制度改革規劃容易被打破，人事行政制度改革與公共行政體制改革也會不完全同步，難以形成良好的改革銜接與配套，導致出現改革措施之間銜接不匹配、重大改革推出後大量新矛盾叢生等問題，出現改革整體性不強、前後重複改革、存在碎片化現象，不利於人事行政制度的系統化完善。（三）改革成效與社會發展、公眾期待仍有差距儘管澳門特區政府對人事行政制度進行了長時間的改革，但是，改革成效仍然與社會發展、公眾期待仍有差距。一方面，隨着全球經濟進入調整期，國際競爭更激烈，市場風險更突出，澳門經濟社會發
15展不斷變化，客觀趨勢和廣大居民都對特區政府治理能力及水準提出了更多、更高的要求，而無論是人事行政制度的改革成效，還是公職人員綜合素質的提升水準，並未能滿足這些要求。為此，有議員提出“特區政府一直宣稱致力於行政改革，但效果不盡如人意”11；落實精兵簡政這一重要施政目標，“離社會要求有距離”，實際運作中變成“精兵不減員”。12也有學者認為，公務人員廉潔建設任務仍然繁重。13另一方面，人事行政制度改革大都為增量改革，政府負擔益增不減。在澳門公共行政體制改革過程中，為應對社會發展以及履職需要，政府部門數量不斷增多，公職人員數量迅增。與此同時，大刀闊斧地推進行政機構改革過程中，不少機構部門進行了撤銷、合併、重組，但是公職人員大多通過橫向分流，調整到其他相關行政機構中，薪酬、福利、待遇等均沒有減少，相反合同聘用人員持續增加，導致“政府每年新增公務員人數有增無減、公務員開支不降反升”。14可以說，人事行政制度改革的整體改革成效，未能滿足社會、公眾和施政的要求，亟待系統深化，激發制度紅利。（四）公職人員管理制度有待進一步檢討與完善經過十多年的改革，澳門特區政府人事行政制度的整體框架已經基本搭建成型，但是仍有許多具體制度需要不斷檢討與完善。主要包括：第一，中央招聘制度實施過程中存在人力資源錯配、“專才”招聘難、招聘時間過長、招聘程序過於複雜、招聘成效低等問題，不利於優秀人才的引進，亟需儘快改善。第二，官員問責制度實效有待加強。儘管早有學者提出，“沒有職責分明的高官問責模式，一切行政過錯造成的怨憤，容易累積在行政長官身上，從而引發澳門市民對特區政府的整體不信任。”15但是至今，仍然存在問責偏重於行政性、11.“行政改革不能畫餅充饑”，載《時事新聞報》，2015年4月9日。12.“行政改革簡政不精兵？”，載《澳門日報》，2015年11月15日。13.楊愛平：“後回歸時代澳門特區政府的綜合管治能力”，載《中山大學學報（社會科學版）》2009年第5期，第168頁。14.“行政法務範疇施政方針辯論撮要”，載《市民日報》，2015年11月25日。15.陳瑞蓮、林瑞光：“澳門回歸十年公共行政的改革與展望”，載《中山大學學報（社會科學版）》2009年第5期，第161頁。
16問責透明度不高、問責效果不明顯等缺陷，問責制的實施效果仍不理想。第三，績效管理制度設置無的放矢，制度價值尚未充分發揮，績效管理文化仍未形成。16第四，公務人員評核制度在實施過程中出現評核分散化和主觀化、評核缺乏差異性、評核效果虛化等現象，一定程度造成唯命是從和嚴重官僚主義，不利於評核制度功能的發揮。第五，職程制度在實踐中出現薪俸點設置不合理、學歷要求過於死板、工作經驗要求不規範、晉級流程繁瑣、晉級制度缺乏公平性、部份職程制度的設置與實際需要仍有縫隙等問題，有礙於公務人員對職業發展前景的期待。四、澳門特區政府人事行政制度改革的推進當前，隨著經濟社會的發展以及全球化、資訊化浪潮的衝擊，重新定位政府職能、推動公共行政改革、提升政府治理能力成為了各地政府重要的施政目標。為此，本屆特區政府將落實精兵簡政、推動公共行政改革列為施政的優先議題，並如火如荼地推進人事行政制度改革。“優秀的公務人員隊伍是特區有效運作的保證。”17面對新的治理形勢和公眾呼聲，未來澳門特區人事行政制度的改革，首當其衝是要準確把握改革方向，不能為了改革而改革，也不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，政府改革應該有一個明確的目標，那就是提高政府的能力。18精兵簡政的核心要義在於提高政府的施政水準和公職人員的綜合能力，這應當成為人事行政制度改革成效的評價標準。因此，應當從澳門社會的實際情況出發，以提高施政能力作為改革的指南針，堅決而審慎地推進人事行政制度改革。其次，應當清楚地認識到，澳門特區政府人事行政制度經過十多年的改革與完善，其核心問題並非在於規範的缺失，而在於規範的不系統、不完善和不協調，為此，未來16.婁勝華：“澳門特區政府績效管理制度︰動因與趨勢”，載《澳門研究》2015年第1期，第68頁。17.《澳門特別行政區政府2016年財政年度施政報告》，2015年11月17日，第24頁。18.婁勝華：《澳門公共行政案例研究》，中山大學出版社，2010年，第63頁。
17人事行政制度改革的推進，應當堅持以問題為導向，樹立系統改革、整體改革、協同改革的觀念。一方面，要從公共行政體制改革的宏觀視野下推動人事行政制度改革，將各相互關聯的部份有機整合、同步推動，配合公共行政體制改革的整體目標同步展開、互為促進，破除改革碎片化，提高改革舉措之間的銜接性，增強改革合力。另一方面，要繼續堅持以問題為導向和“以點帶面、重點突破”的改革策略，分清輕重緩急，明晰改革重點，有步驟、有規劃地實施改革，力爭在確保公職人員隊伍穩定與社會安定發展的基礎上，最大程度地凝聚改革共識，扎實推進改革進程，使人事行政制度改革成為澳門特區公共行政體制改革、切實提升政府現代治理能力的重要突破口。具體而言，澳門特區人事行政制度改革的推進，應該重點把握：第一，把好公職人員“入口關”，完善中央招聘制度。需要儘快全面檢討中央招聘制度存在的制度設計上、實際運行中存在的突出問題，深化中央招聘制度改革，堅持用人以能、任人唯賢、雙向選擇、高效運作的方針，以離職填補、新增職能作為人員配置的主要依據，通過優化人員規劃，嚴控人員數目增長；以精簡開考程序、縮短開考時間作為招聘工作的改善目標，提升招聘效率；加強中央招聘的科學性，增加中央招聘的靈活性，提升招聘品質與效率；並與公務人員甄選、晉級培訓等配套制度銜接，形成統一、完善的公務人員招聘制度，真正發揮出中央招聘選拔人才、使人才專長與崗位需求相匹配的作用，推動專業高效公務人員隊伍的打造。第二，提高公職人員職業生涯的競爭性，完善職程制度。職程制度改革的核心是公職人員晉升制度和薪酬制度的改革，這項改革直接涉及公職人員的工作積極性與歸屬感。建議儘快檢討現行的公務人員職程制度，優先研究和分析特別職程，並同時展開對一般職程的修改，進一步擴展公職人員的職業生涯，提高公務人員職業生涯的競爭性；並整體考慮職程與招聘、晉升、薪酬待遇制度的銜接，破除“幹多幹少一個樣，幹好幹壞一個樣”的困境，適度引進“績效晉升”、“績效工資”的理念和做法，實現人員能力和崗位要求的匹配，啟動公務員隊伍活力，形成良好的公職人員工作激勵機制，充分激發公職人員的工作熱情，提升公職人員的士氣和工作積極性。
18第三，全面理順績效評審，啟動公務人員績效評核制度改革。對公務人員、高級官員建立績效評核制度，完善評核機制，提高評核制度的科學性、公正性、合理性，引入中立、科學的第三方評核機制以及公衆評價機制，並推廣至公共服務的各個層面和領域，避免評核制度形式化和表面化，構建全方位、多元化、系統性的評核體系和評核指標。並建議把績效評核結果與公職人員的職程、晉升、待遇、問責等制度進行有效銜接，充分發揮出評核制度在推動政府績效治理、激勵公職人員工作積極性的作用。第四，強化責任意識，完善官員問責制度。本屆特區政府提出建立新的官員責任制，不僅要建立對領導人員的績效評審制度，而且要求官員的績效評審與問責制度掛鉤，提升問責意識和施政能力。行政效率的提升與回應社會回應的能力與公職人員綜合素質密切相關，應該加強公務員的培訓制度、生涯規劃、責任制度、獎懲機制等制度的銜接運作。透過獎懲機制的改革，建立工作職責、能力、業績、職務與級別相結合的公務員工資制度，藉此增強“權責相當”的激勵和獎懲機制。同時，在公務員隊伍以及社會中持續培養形成問責文化，逐步增強公務人員的問責意識，提高公務人員的工作責任感，推進政府治理能力現代化。
19《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，19—32訂定澳門“婦女發展目標”的若干建議賴偉良*一、導言踏入21世紀，“性別平等”仍然為國際社會十分關注的議題。在2015年8月，聯合國大會通過決議，訂出17個“可持續發展目標”（sustainabledevelopmentgoals），當中“目標5”為“實現性別平等，增強所有婦女和女童的權能”。為了達成這目標，各國必須“採用和加強合理的政策和有執行力的立法，促進性別平等，在各級增強婦女和女童權能”。1其實，聯合國早於1979年12月已通過《消除對婦女一切形式歧視公約》，要求各締約國“譴責對婦女一切形式的歧視”，並採取“一切適當辦法，推行政策，消除對婦女的歧視”。2到了1995年，第四次婦女問題世界會議通過《北京宣言》和《行動綱要》，在當中詳盡訂出倡導性別平等的政策藍圖。這《行動綱要》覆蓋12個領域，包括的戰略目標共52個。3其後，在聯合國訂定的“千年發展目標”中，第三個為“促進兩性平等並賦予婦女權力”。而且，其他目標也與婦女息息相關，例如“消滅極端貧窮和飢餓”、“改善產婦保健”等。4*澳門理工學院公共行政高等學校社會工作學課程副教授。1.聯合國：《第六十九屆會議：議程項目13(a)和115》（2015年8月12日），參見http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&referer=http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/&Lang=C，2016年8月24日。2.聯合國：《消除對婦女一切形式歧視公約》（1979年），第2條，參見http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/0360794c.pdf，2016年8月24日。3.聯合國：《北京宣言及行動綱要》（1995年），參見http://www.unwomen.org/~/media/headquarters/attachments/sections/csw/chinese_pfa_web.pdf，2016年8月24日。4.TheUnitedNations,Resolution65/1.KeepingthePromises:UnitedtoAchievetheMillenniumDevelopmentGoals(2010),accessedAugust24,2016,http://www.un.org/en/mdg/summit2010/pdf/ZeroDraftOutcomeDocument_31May2010rev2.pdf.
20中央人民政府（下稱“中央政府”）、香港特別行政區政府（下稱“香港政府”）及台灣政府已先後制定官方政策文件，訂定一系列有關性別平等或婦女發展的政策目標。早於1995年，中央政府已頒佈《中國婦女發展綱要（1995-2000年）》，以“進一步促進我國婦女的發展”。這綱要有11個具體目標，涉及七個政策領域。5其後，中央政府再發佈《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》，說明促進男女平等乃“基本國策”。這綱要覆蓋六個優先發展領域，共有34個主要目標。6到了2011年，國務院再頒佈《中國婦女發展綱要（2011-2020年）》，重申“實行男女平等是國家的基本國策”；而這綱要的總目標是“將社會性別意識納入法律和公共政策，促進婦女全面發展，促進兩性和諧發展，促進婦女與經濟社會同步發展。”這綱要的主要目標增加至57個，涉及七個政策領域：婦女與健康、婦女與教育、婦女與經濟、婦女參與決策和管理、婦女與社會保障、婦女與環境，以及婦女與法律。7香港婦女事務委員會在2011年發表《香港婦女發展目標》，當中訂定14個“婦女發展目標”，涉及六個範疇：參與決策、健康、安全、教育、經濟，以及婦女發展體制。8由2000年起，台灣政府已先後制定不同有關性別平等或婦女政策的官方文件，作為推行相關措施的藍圖或綱領。行政院在2004年1月發表《跨世紀婦女政策藍圖》，其基本理念為“兩性平等參與及共治共決”，在八個領域中提出一系列的政策內涵。9到了2011年，行政院再頒佈《性別平等政策綱領》，5.國務院：《中國婦女發展綱要（1995-2000年）》（1995年），參見http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-09/08/content_1068085.htm，2015年9月7日。6.國務院：《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》（2001年），參見http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-09/03/content_1061214.htm，2015年9月7日。7.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》（2011年），參見http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，2016年8月24日。8.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，香港，婦女事務委員會，2011年，第1-6頁，參見http://www.women.gov.hk/text/download/library/report/WDG_Report_Chi.pdf，2016年8月24日。9.台灣行政院：《跨世紀婦女政策藍圖》（2011年），參見http://www.iwomenweb.org.tw/cp.aspx?n=FF87AB3AC4507DE3，2015年7月31日。
21其基本理念包含八個核心觀念︰性別平等、婦女權益、性別主流化、參與式民主、混合式經濟體制、消除性別歧視及暴力、性別特殊性，以及女性關懷。這綱領包含七個專篇：“權力、決策與影響力”、“就業、經濟與福利”、“人口、婚姻與家庭”、“教育、文化與媒體”、“人身安全與司法”、“健康、醫療與照顧”、以及“環境、能源與科技”。10直至今天，澳門特別行政區政府（下稱“澳門政府”）仍然未訂定相關的婦女發展目標或政策藍圖。雖然如此，澳門特區行政長官在《2015年財政年度施政報告》中提出，為了“履行促進男女平等及婦女發展的國際公約精神，透過將開展擬訂｀澳門婦女發展目標´計劃”。11因此，相信在不久將來，澳門政府將發表婦女發展目標。有見及此，本文旨在建議一些適用於澳門而較影響深遠的婦女發展目標，以供澳門政府作參考之用。本文的建議乃根據三項條件而選取：（一）國際社會或中央政府已選取的婦女發展目標；（二）那些政策目標能處理現存澳門較重要的性別不平等問題；（三）那些政策目標能回應現時澳門婦女較廣泛的需要或她們面對的主要問題。在下文，筆者嘗試在七個領域提出各項建議。二、政治決策時至今天，兩性在政治決策的不平等仍然存在於世界各地，只是各國有不同程度的差距，其中北歐地區的性別差距最少，亞洲地區的差距則較大。因此，就算在已發展國家中（developedcountries），促進兩性在決策領域中的平等仍然為各國政府的重要工作目標。12例10.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》（2011年），參見http://www.gec.ey.gov.tw/Upload/RelFile/1120/598/eba37c86-aee1-4f70-b306-e0a4577769c2.pdf，2016年8月10日。11.澳門特別行政區政府：《2015年財政年度施政報告》，澳門特別行政區政府，2015年，第193頁，參見http://portal.gov.mo/web/guest/info_detail?infoid=575941，2016年8月10日 12.OECD,2015OECDRecommendationoftheCouncilonGenderEqualityinPublicLife(Paris:OECD,2016),ArticleIII,accessedAugust9,2016,http://www.oecd-ilibrary.org/
22如在歐洲聯盟（EuropeanUnion）所制定的《性別平等的策略性協定2016-2019年》中，“促進決策領域的性別平等”（promotingequalityindecision-making）乃其中一個主要目標。13在澳門的政治決策領域中，兩性間存在明顯的差距。根據《澳門婦女現況報告2012》，澳門在“經濟參與及機會”、“教育機會”及“健康和存活率”三方面的性別平等評分均高於國際的平均值，可是在“政治權利”方面的表現卻“未達國際平均水平”。14現時，在澳門政府的9位主要官員中，只有行政法務司司長由女性擔任；在11位行政會委員中，只有2位女性。在33位立法會議員中，女性議員只佔21.2%（7位）。在2014年，在各政府部門的局級領導中，女性佔31.7%（20位）。在2015年，在各官方諮詢委員會中，女性成員佔23.6%（236位）。15中央政府及香港政府致力改善在政治決策領域的性別不平等。中央政府在《中國婦女發展綱要（2011-2020）》中提出：“積極推動有關方面逐步提高女性在全國和地方各級人大代表、政協委員以及人大、政協常委中的比例”，“縣級以上地方政府領導班子中有1名以上女幹部，並逐步增加”，“國家機關部委和省（區、市）、市（地、州、盟）政府工作部門領導班子中女幹部數量在現有基礎上逐步增加”。16香港婦女事務委員會在《香港婦女發展目標》中建議，“提高婦女在公共決策方面的參與”及“推廣兩性均衡參與諮詢及法定組docserver/download/4216081e.pdf?expires=1470736877&id=id&accname=guest&checksum=FB9D63EEB2CE16428EC5BFCA63C00ACA.13.EuropeanCommission,StrategicEngagementforGenderEquality2016-2019(2015),14,accessedAugust9,2016,http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/document/files/strategic_engagement_en.pdf. 14.易研方案：《澳門婦女現況報告2012》，澳門特別行政區政府婦女事務委員會，2014年，第100頁。15.“婦女與政治參與”，參見澳門婦女事務委員會—澳門婦女數據資料庫http://database.cam.gov.mo/#category/1/53b51fcd0a5018bb35c0cc94，2016年8月10日。16.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。
23織的工作”。17為了改善在澳門政治決策中的性別不平等，筆者建議以下的三個發展目標：•增加女性在政府行政機關的決策官員中（局長級或以上）之比例；•增加女性在立法會議員中的比例；•增加女性在官方諮詢組織成員中的比例。三、公共政策及法規現時，很多已發展國家的政府已選取“性別觀點主流化”（gendermainstreaming）為其主要施政策略之一。18早於1995年，聯合國第四次婦女問題世界會議已確認，“性別觀點主流化”乃具批判性及策略性的手段去達成性別平等。19“性別觀點主流化”的實踐是把性別角度（genderperspective）融入於公共政策的策劃、推行、監察及評鑑等過程中，務求使政策有助推動性別平等。而且，政府在制定政策時，必須評估該政策對兩性在生活及社會地位之影響；在有需要時採取行動加以解決。20中央政府、香港政府及台灣政府均把“性別觀點主流化”訂為婦女發展目標之一。《中國婦女發展綱要（2011-2020）》的總目標是，“將社會性別意識（性別觀點主流化）納入法律體系和公共政策，促進婦女全面發展，促進兩性和諧發展”。21《香港婦女發展目標》提17.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第1頁。 18.OECD,2015OECDRecommendationoftheCouncilonGenderEqualityinPublicLife,ArticleI. 19.“GenderMainstreaming”,UNWomen,accessedSeptember17,2015,http://www.unwomen.org/en/how-we-work/un-system-coordination/gender-mainstreaming. 20.EuropeanCommission,StrategyforEqualityBetweenWomenandMen2010-2015(2010),35,accessedAugust9,2016,http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/documents/strategy_equality_women_men_en.pdf. 21.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。
24出，“進一步在政府內外落實性別觀點主流化”。22台灣《性別平等政策綱領》之其中一個理念是：“性別主流化是實現施政以人為本的有效途徑”。23在澳門推行“性別觀點主流化”的措施，對促進性別平等及婦女發展起十分關鍵作用。澳門政府需要制定預防及遏止性騷擾的相關法規。雖然澳門政府已實施《預防及打擊家庭暴力法》（第2/2016號法律），但是在澳門仍然欠缺專門針對性騷擾或（俗稱）“非禮”的法規。近年，民間社會不斷催促澳門政府儘快制定針對性騷擾及性脅迫的法規，以堵塞現行法律的漏洞。24有些立法會議員已先後質詢政府，期望早日制定針對“非禮”和性騷擾的法規。其中一位議員指出：“但由於目前刑法對｀非禮罪´仍然存在空白，即使報警捉到疑人，受害人亦要自行聘請律師以｀侮辱罪´的方式追究，令受害人感到十分徬徨和無助，精神亦飽受困擾……｀非禮罪´的立法存在迫切性……”25另一位議員的觀點：“一般被人理解的｀非禮´或｀性騷擾´行為，在現行法例下只會以｀侮辱罪´來處理。但｀侮辱罪´性質上屬於｀私罪´，被害人依法需要委託律師跟進案件，對於被害人來說帶來相當多的不便，對其法律上的保障亦不足。”26其實，中央政府在《中國婦女發展綱要（2011-2020）》中已表明要“有效預防和制止針對婦女的性騷擾”；而推行的措施包括“建立22.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第6頁。23.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第16頁。 24.見“認同以手勢眼光打量女性身體等均屬騷擾，九成訪者認同非禮性騷擾刑事化”，《澳門日報》，2016年1月13日；“街總提四建議保障女性權益”，《澳門日報》，2016年2月24日。 25.澳門特別行政區立法會：“書面質詢—第五屆第一會期”（2013-2014年），參見http://www.al.gov.mo/interpelacao/05/2014/list2014-c.htm，2015年8月10日。 26.澳門特別行政區立法會：“書面質詢—第五屆第二會期”（2014-2015年），參見http://www.al.gov.mo/interpelacao/05/2014/list2015-c.htm，2015年8月10日。
25健全預防和制止性騷擾的法規和工作機制，加大對性騷擾行為的打擊力度。用人單位採取有效措施，防止工作場所的性騷擾”。27除了針對個別不平等問題而訂立相關法規外，中央政府及台灣政府也對現有的法律進行性別平等審查，修正那些違反性別平等原則的法規。《中國婦女發展綱要（2011-2020）》提出：“加強對法規政策中違反男女平等原則內容的審查。貫徹落實立法法中有關法規政策的備案審查制度和程序的規定，依法加強對違反男女平等原則法規政策的備案審查，並對現行法規政策中違反男女平等原則的條款和內容進行清理。”28台灣的《性別平等政策綱領》也要求，“定期檢視現有教育、文化與媒體相關法令規章，使其符合性別平等精神，並積極落實相關法規內容”。29有見及此，澳門也需要進行性別平等的審查工作。總結上述的分析，筆者建議以下的三個發展目標：•在制定公共政策時採用“性別觀點主流化”的策略•制定預防及遏止性騷擾的法規•對現有的法規進行性別平等審查四、就業在澳門的勞動市場，兩性在工資水平及職位方面有一定程度的差距。在2015年，澳門女性就業居民的月工作收入中位數為17,000元，男性為18,000元，兩性差距為5.9%。30同年，任職“立法議員、政府官員、社團領導人、企業領導及經理”的女性有7,200人，男性有27.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。28.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。29.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第68頁。30.澳門統計暨普查局：《就業調查2015》，澳門統計暨普查局，2016年，第99頁。
2613,200人；任職“專業人員”的女性有7,400人，男性有8,200人。31此外，在2011年，在工商企業的部門經理中，女性只佔36.9%；而在企業董事、總經理、行政總裁及企業東主中，女性所佔的比例少於三成。32中央政府也致力減少在工資及職位方面的性別不平等。《中國婦女發展綱要（2011-2020）》列出，“全面落實男女同工同酬。建立健全科學合理的工資收入分配制度，對從事相同工作、付出等量勞動、取得相同勞績的勞動者，用人單位要支付同等勞動報酬”，並且把“企業董事會、監事會成員及管理層中的女性比例逐步提高”。33台灣政府也有同樣的政策目標，《性別平等政策綱領》要求：“落實勞動法規，並審酌社會現況，就性別薪資落差與性別職業隔離現象之各項成因研提解決方案”。34“家庭友善”政策已是各地政府促進婦女發展的重要手段之一。其實，上述兩性在就業職位上的差距，在某程度上與婦女的家庭責任有密切關係。現今的雙職女性經常遇到“家庭和工作方面的衝突”。當面對這種衝突時，婦女都傾向以照顧家庭為首先考慮，可是這往往影響她們在事業方面之發展。有研究顯示，“當衝突出現時，不少女性更傾向於選擇優先考慮家庭責任……但是，即使面對很重的工作負擔，婦女仍然會兼顧家庭，以犧牲自己休閒時間等的方式平衡家庭與工作”。35這種“以照顧家庭為先”的觀念，乃導致兩性在收入和職位差距的主要因素，尤其對在職母親的影響。36因此，為了讓雙職婦女有更大發展事業的空間，同時減輕她們所承受的壓力，無論政府和私人企業均需要實施“家庭友善政策”，推行更多“家庭友善”的措施，例如彈性上班時間、每週五天工作、與家庭照顧相關的假期等。而且，近年民間社會亦不斷要求澳門政府，推動私人企業實行更多“家庭友善”措施。3731.澳門統計暨普查局：《就業調查2015》，第102頁。32.澳門統計暨普查局：《澳門女性面面觀》，澳門統計暨普查局，2013年，第11頁。 33.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。34.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第51頁。 35.易研方案：《澳門婦女現況報告2012》，第402頁。36.澳門統計暨普查局：《澳門女性面面觀》，第21頁。37.見“調查發現逾六成媽媽承受較大壓力，街總促訂家庭友善政策紓壓”，《澳門日報》，2016年5月8日；“為特區五年規劃出謀獻策，婦聯倡全方位提生活質素”，《澳門日報》，2016年7月26日。
27《香港婦女發展目標》也有類似的目標—“加強有助提升婦女經濟地位的措施”，當中的策略包括“加強推廣及落實家庭友善僱用政策和措施”和“加強多元化及彈性的兒童照顧服務”。38台灣《性別平等政策綱領》提出，“推動企業設置托育設施及措施，訂定獎勵辦法，鼓勵企業營造友善家庭之職場環境”。39還有，台灣政府要：“推動企業內家庭政策，協助上有老人、下有幼兒的“三明治”家庭，解決家庭照顧的需求，包括落實企業托兒、產假、陪產假、育嬰留職停薪、家庭照顧假、彈性上下班及彈性上班地點等措施，避免女性因家庭照顧而中斷就業或退出勞動市場。”40為了改善在勞動市場的性別不平等及讓婦女有更大發展事業的空間，筆者建議以下四個發展目標：•減少兩性僱員在薪酬水平之差距；•減少兩性僱員在職業方面之差距；•增加在政府內的“家庭友善”措施；•推動更多私人企業及民間團體實行“家庭友善”政策。五、教育及進修婦女要得到更多的發展機會，就必須掌握更多知識和熟練一些專門技能。同樣，如果要改善職業方面的性別不平等，就必須增加婦女向上流動的機會，為她們提供更多的學習和進修機會。就如中央政府在《中國婦女發展綱要（2011-2020）》中提出：“提高婦女終身教育水準。構建靈活開放的終身教育體系，為婦女提供多樣化的終身教育機會和資源。鼓勵婦女接受多形式的繼續教育，支援用人單位為從業婦女提供繼續教育的機會。”41《香港婦女發展目標》也強調終身38.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第5頁。 39.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第60頁。 40.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第50頁。41.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。
28學習的觀念，“推廣及協助婦女全人終身學習，強化婦女的領導才能”。42此外，根據《澳門婦女現況報告2012》，年齡越高的婦女就傾向沒有使用互聯網。在65-74歲的受訪者當中，有84.3%沒有使用；在55-64歲的受訪者中有73.1%。而且，教育程度與“上網”比率顯著相關。在小學或以下程度的受訪婦女當中，沒有“上網”的比率為84.0%；接着是初中程度的受訪者，她們當中有48.9%沒有“上網”。43有鑑於此，澳門政府需要關注這個“數碼鴻溝”問題，投放更多資源，並與相關的民間團體或專業界別合作，協助較年長及教育程度較低的婦女，掌握資訊科技的知識和技巧。台灣《性別平等政策綱領》也有加強婦女資訊科技培訓的目標：“加強二度就業及中高齡婦女科技資訊能力建構，協助其就業或創業輔導。”44社會平等乃一套道德價值觀，應該讓年青一代從小就認識及接受它。在中央政府、香港政府及台灣政府的婦女發展綱領或政策藍圖中，均要求在教育制度中推行性別平等的教育，同時對課程內容和教材進行性別評估，確保它們符合性別平等的原則。如《中國婦女發展綱要（2011-2020）》提出：“實施教育內容和教育過程性別評估。在課程和教材相關指導機構中增加社會性別專家。在教育內容和教育方式中充分體現社會性別理念，引導學生樹立男女平等的性別觀念。”45《香港婦女發展目標》提出，“加強性別和家長教育”及“強化校內、外的性別教育”。46台灣《性別平等政策綱領》的要求更全面，具體措施包括“落實推動各場域（家庭、學校、職場）及各生命週期（如幼兒、高齡者）之性別平等教育……各教育機構性別平等教育之實施與評鑑”，“制定適合高級中等以下學校及幼兒園具性別42.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第4頁。 43.易研方案：《澳門婦女現況報告2012》，第179頁。 44.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第52頁。45.中華人民共和國中央人民政府：《國務院關於印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》。46.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第4頁。
29平等內涵的課程綱要”，以及“制定適合各級教育階段各類形式教材，融入性別平等教育相關議題的基本規範或要點，並研訂檢核指標”。47總結上文的分析，筆者建議以下三個發展目標：•增加婦女的學習和持續進修機會；•增加（有需要）婦女接受資訊科技教育的機會；•在各級學校擴展有關“性別平等”的教育。六、社會福利澳門婦女在遭遇情緒困擾時的支援不足。有研究發現，受訪的婦女在情緒困擾時尋找“朋友、同事”為開解對象的比率，由2008年的32.2%下降至2012年的26.2%；相反，表示“沒有人”開解自己的受訪者比率卻在同期由26.2%上升至35.0%。而且，在較年長的受訪者當中，表示“沒有人”開解自己的比率就越高。48因此，該研究建議特區政府及民間社團為婦女“提供多元支援的服務”，尤其較年長及已退休的婦女。49澳門自回歸後，博彩旅遊業一直是經濟發展的最主要動力，因此病態賭博便是社會各界最關注的社會問題；而澳門婦女也面對病態賭博的風險。根據澳門大學有關女性參與博彩活動之研究結果，有2.83%的受訪婦女“可能成為問題賭徒”，有2.12%更“可能成為病態賭徒”。雖然她們的比例仍於較低水平，但社會各界也不能忽視她們的服務需要。更值得關注的情況是，在“可能成為病態及問題賭徒”的受訪婦女中，有66.67%“完全無打算使用相關的輔導服務”，有27.08%“沒怎麼打算使用相關的輔導服務”50，這反映大部份“有需要”的婦女均沒有動機接受輔導服務。另一項有關受賭博困擾婦女的調查發現，在情緒和精神心理方面“需要特別關注”的受訪者中，不47.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第68-69頁。48.易研方案：《澳門婦女現況報告2012》，第408頁49.易研方案：《澳門婦女現況報告2012》，第419頁。50.澳門大學社會科學院：《女性參與博彩活動及心理健康狀況調查研究報告》，澳門，社會工作局及澳門大學，2013年，第46-48頁。
30到一半有接受輔導及其他支援服務。而且，如果受訪婦女的家人參與賭博及因賭博欠債，這亦會影響她們的精神健康。最後，這調查報告建議擴展受賭博困擾婦女的輔導及相關支援服務。51總結而言，澳門政府需要擴展婦女的“問題及病態賭博”之防治服務。為了回應上述的婦女服務需要，筆者建議以下的兩個發展目標：•在社區擴展婦女的情緒支援服務；•提供更多針對婦女的“問題及病態賭博”之防治服務。七、社會環境及文化如果要建構支持性別平等及反歧視的社會氛圍和文化環境，政府積極介入教育、文化及傳播媒體等範疇是必須的。筆者在上文已經解釋，“性別觀點主流化”對建構性別平等社會的關鍵作用，因此澳門政府也需要提高民眾、文化及傳媒界別對“性別觀點主流化”的認知及認同程度。對於有關女性的暴力問題，除了在法規方面的相關政策目標外，澳門政府及社會各界亦需要在文化層面推廣“零容忍”暴力的觀念，以提升婦女積極面對暴力問題和保護自己的意識。《香港婦女發展目標》的目標之一，就是“加強教育及提升婦女對暴力及安全問題的關注，建立對暴力｀零容忍´的文化”。52台灣《性別平等政策綱領》提出：“於學校與社區推動性別暴力｀零容忍´之宣導方案，包括性別歧視、性騷擾、約會暴力、分手暴力等之認識與防範。”53總結上文的分析，筆者建議：•提高社會大眾對“性別觀點主流化”的認知；•推動文化界及傳播媒體採用“性別觀點主流化”的視覺；•提高社會大眾對“零容忍”暴力的觀念之認同。51.澳門工業福音團契：《受賭博困擾婦女調查報告2015》，澳門工業福音團契，2015年，第59-64頁。52.香港婦女事務委員會：《香港婦女發展目標》，第3頁。53.台灣行政院性別平等處：《性別平等政策綱領》，第77頁。
31八、執行及監管機制無論在香港、台灣，以至大部份已發展國家，均設有專責的官方組織或機關，促進性別平等（及其他種類平等）及處理有關性別歧視等事宜，例如香港的平等機會委員會、台灣的行政院性別平等會等。54可是，澳門至今仍沒有類似的官方組織或機關。這無疑對推動性別平等及打擊性別歧視的工作，產生一定程度的影響。所以，有立法會議員提出：“故本人認為特區政府應考慮設立具行政職能反歧視職能部門，確保婦女在與男子平等的基礎上，行使和享有人權和基本自由。請問當局會否認同本人的意見，研究設立專門的職能部門。”55有鑑於此，筆者建議在澳門：•設立推動性別平等及處理性別歧視的官方組織。九、總結澳門政府將訂定一系列的“婦女發展目標”，這是澳門的婦女政策發展之重要里程碑。有見為此，筆者參考國際社會所倡導的政策方向，回顧中央政府和鄰近地區政府的相關婦女政策目標，以及分析現時澳門婦女的需要後，在七個領域中提出19個建議，以供澳門政府參考。誠然，雖然澳門政府至今尚未訂定婦女政策綱領或目標，但整體而言，澳門的性別平等程度已可媲美各已發展國家，在個別領域甚至位於世界前列位置，如教育、保健等。在2012年澳門的“性別不平等指數”為0.087，排名於第九位的法國及第十位的冰島之間。56筆者期54.在其他國家同類的官方組織包括：日本的性別平等局（GenderEqualityBureau）、美國的白宮婦女及女童委員會（TheWhiteHouseCouncilonWomenandGirls），英國的政府平等辦公室（GovernmentEqualityOffice）、澳洲的婦女事務辦公室（TheOfficeforWomen）、加拿大的婦女地位委員會（StatusofWomenCanada）等。55.澳門特別行政區立法會：“書面質詢—第五屆第二會期”（2014-2015年），參見http://www.al.gov.mo/interpelacao/05/2014/list2015-c.htm，2015年8月10日。56.“性別不平等指數”，澳門婦女事務委員會—澳門婦女數據資料庫，參見http://database.cam.gov.mo/#indicator/53d6141d75b22d480978185a，2016年8月22日。
32望，本文的建議能讓澳門的性別平等程度更上層樓，使婦女得到更多的發展機會，減少在各領域的性別歧視情況。在促進性別平等及推動婦女發展的工作上，政府的社會政策當然起十分重要的主導作用，引導及規範各社會系統採取措施，推行改革，以達成性別平等的目標。其實，促進性別平等乃十分巨大的任務，民間社會也是責無旁貸。所以，社會各界（如工商企業、專業團體、社會服務機構等）除了受政府的相關政策引導及規範外，亦需要更積極支持性別平等的目標，在其範疇或事業中加大力度，推廣及實踐性別平等的觀念，讓婦女有更多的發展空間。這樣，在澳門促進婦女發展的工作才能事半功倍。
33《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，33—43環境治理中的關鍵影響因素研究：以文獻綜述為視角*杜娟**呂維霞***中國日益嚴峻的環境問題引發了前所未有的公共治理危機，這使得有效的環境治理成為學術界和政府共同關心的議題。然而，有效的環境治理需要找出環境治理中的關鍵影響因素，並基於環境治理關鍵因素構建環境治理的良好治理機制，這成為環境治理研究的一個關鍵問題。本文旨在對當前我國學術界對環境治理關鍵影響因素的研究加以系統梳理，分析並歸納當前的研究框架與研究特徵，探討需要加強拓展和突破之處，進而推動環境治理的深入研究。一、問題提出20世紀90年代以來，在中國經濟增長、社會轉型進程加速的同時，不斷惡化的環境狀況使得環境問題成為中國社會中的最顯著問題之一。環境問題的有效解決不僅是一門技術問題，更與社會科學研究密不可分。環境治理的研究迅速成為社會科學研究的熱門議題，不同學科的社會科學科研成果相繼問世。研究當代中國環境治理問題，需要在借鑒已有理論的基礎上，結合中國社會轉型的特殊背景，探求影響環境治理的現實影響因素。*基金專案：北京市社會科學基金重點項目“北京市垃圾處理中政府與企業協同治理研究”(16JDGLA021)、教育部人文社科一般項目“高校後勤社會化改革中保持公益性的長效管理機制”（2013YJA630061）、國家社科基金項目“市場化改革中公共服務的有效提供模式及監管機制研究”（14BZZ066）。**北京對外經濟貿易大學公共管理學院，碩士研究生。***呂維霞，管理學博士、教授、碩士生導師。現任教於對外經濟貿易大學公共管理學院，主要從事企業和政府服務管理、公共關系學、政府績效評估、公共部門戰略管理等領域的教學與研究工作。
34當前我國對於環境治理影響因素的研究，主要是以面板資料為基礎，通過實證資料核對影響環境治理的關鍵因素。張玉和李齊雲對地方政府環境治理的綜合效率、技術效率和規模效率以及環境治理效率的影響因素進行了實證分析。提出財政分權和公眾認知作為核心解釋變數，均對地方環境治理效率有顯著的負影響。1陶敏從我國環境治理投資效率角度出發，構建我國環境治理投資效率的關鍵影響因素分析模型，通過收集我國各省市自治區投入產出資料，得到我國各省市的環境治理投資效率及其關鍵影響因素，證實控制關鍵因素，即環境治理投資總額能夠有效地提高環境治理投資效率。2謝秋山和彭遠春基於CGSS2010資料統計，分析中國居民的環境治理責任認知狀況，以及檢驗影響中國居民環境責任認知的因素；發現在環境責任認知方面，居民傾向於把環境保護責任歸咎於政府和企業，自我避責傾向嚴重；存在環境認知的“兩體分離”現象，即在宏觀層面關注環境問題，在日常生活中忽視環境保護；教育水準是影響居民環保責任認知的關鍵因素之一。3向書堅和吳淑麗對工業廢氣治理純技術效率和規模效率的影響因素進行分析，研究結果表明，我國工業廢氣治理技術效率及其增長率存在區域差異。東部工業廢氣治理技術效率主要受工業廢氣治理規模效率的影響，人均GDP等因素也對其產生不同程度影響。4趙崢和宋濤基於四階段DEA和bootstrap-DEA模型對中國區域環境治理效率進行比較分析，發現政府對環保的重視程度、公眾環保意識、地區產業結構對我國區域環境治理效率具有顯著的影響，而環保投資增加和能耗降低沒有對效率提升產生應有的作用。我國區域環境治理效率差異明顯。資本變動對西部影響較顯著，人力因素對中部影響大，科技因素對東部影響大。5郎友興和葛維萍則另闢蹊徑，以浙江省台州1.張玉、李齊雲：“財政分權、公眾認知與地方環境治理效率”，《經濟問題》2014(3)，第65-68頁。2.陶敏：“我國環境治理投資效率評價及其關鍵影響因素”，《長江流域資源與環境》2012(1)，第111-116頁。3.謝秋山、彭遠春：“政府、企業和公民中國環境治理的責任困境”，《天府新論》2013(9)，第91-99頁。4.向書堅、吳淑麗：“中國工業廢氣治理技術效率及其影響因素分析”，《數量經濟技術經濟研究》2012(2)，第72-78頁。 5.趙崢、宋濤：“中國區域環境治理效率及影響因素”，《南京社會科學》2013(3)，第18-25頁。
35市為例，以問卷方式調查了其環保部門執法人員對於地方性因素的認知，調查結果表明，影響執法的關鍵性因素是地方政府。6由於當前國內對於環境治理影響因素的實證研究多對面板數據(Paneldata)7進行宏觀的統計分析，主要是基於政府投入、環保管理人員視角的研究，從公眾認同的角度對環境治理主要影響因素的實證研究極少，因而從公眾感知的視角，進行實證調研的研究值得學界關注。綜合上述研究與我國環境治理中面臨的現實問題，本文將環境治理的關鍵影響因素概括為公民參與、政策責任、社區治理、輿論監督與多主體協同共治。下文將分別對各影響因素的研究現狀進行闡述。二、環境治理及其關鍵影響因素（一）環境治理理念的提出與發展環境理念的演變經歷了從環境管理走向環境治理，再由環境治理發展為環境善治理念的過程。傳統的環境管理理念實際上是政治統治在環境領域的衍生，這嚴重限制了政府責任的實現，環境治理理念應運而生。環境治理（Environmentalgovernance）與環境善治（Goodenvironmentalgovernance）理論是環境領域的熱門分析工具。8學者朱留財曾分別闡述環境治理與環境善治的內涵。“環境治理就是在對自然資源和環境的持續利用中，環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何去制定環境決策，行使權力並承擔相應的責任而達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效。環境善治則指政府部門、企業部門和公民社會部門根據一定的治理原則和機制進行更好的環境決策，並力求環境績效、經濟績效和社會績效最大化和可持續6.郎友興、葛維萍：“影響環境治理的地方性因素調查”，《中國人口資源與環境》2009(3)，第107-112頁。7.面板數據是指在時間序列上取多個截面，在這些截面上同時選取樣本觀測值所構成的樣本數據。 8.呂維霞、杜娟：“日本垃圾分類管理經驗及其對中國的啟示”，《華中師範大學學報（人文社會科學版）》，2016(1)，第39-53頁。
36性，公平和持續地滿足生態系統和人類的目標要求。”9西方學者將環境善治概念定義為“環境善治是在環境決策制定過程中，對相互依賴的社會行動者進行指導和協調的一組過程，這一過程透明、負責、開放、平等、協商、有效並以科學和風險為基礎。”10事實上，環境善治更加強調所有環境利益相關者在合法性、責任性、透明性、公平性、回應性和效率性原則的基礎上，構建起有着良性互動關係的合作治理結構。總而言之，環境善治就追求社會可持續發展視野下政府、市場和公民社會組織之間的合作和博弈的良性互動過程。（二）環境治理中關鍵影響因素的文獻綜述1.公民參與公民參與一直是推動世界環境治理的重要力量，國際和國內學者均十分重視公民參與在環境治理領域的研究。從國際視角看來，國際學術界關於公民參與公共決策的重要作用已經達成共識。對於公民參與公共決策的重要意義，MICHELS做了如下概括：公民參與賦予公眾發言權，使它們能夠對決策過程施加影響。公眾參與在民主政治中還具有其他功能。首先是教育功能，即公民參與能使他們在參與公共決策時變得更有能力，並且提高他們參與公民事物的技能。其次，參與式民主具有綜合功能。公民參與有助於提高公民美德、促進公民公共意識和社群意識的發展，因而會增長公民對公共決策的責任感。另一方面，公民參與有助於提高決策合法性，在制定能夠為所有人所接受的規則方面起到了重要作用。11SSTODDART等學者指出“環境治理中的許多參與者主張個人是處理環境變化的驅動力量。在這樣的框架9.朱留財：“應對氣候變化：環境善治與和諧治理”，《環境保護》2007(11)，第62-66頁。10.GaleF.Tasmania’sTamarValleyPulpMill:AComparisonofPlanningProcessesUsingaGoodEnvironmentalGovernanceFramework:ResearchandEvaluation[J].AustralianJournalofPublicAdministration,2008,67(3):261–82.11.MichelsA.Innovationsindemocraticgovernance:howdoescitizenparticipationcontributetoabetterdemocracy?[J].InternationalReviewofAdministrativeSciences,2011,77(2):275–293.
37之下，個人能夠通過改變生活方式或者以公民和顧客的身份向政府與企業施加壓力的方式來承擔責任。”12在國內，學界也在積極探究公民參與問題。我國學者多從公民社會的視角研究環境治理中的公民參與問題，指出環境公民社會的健全將有助於我國環境治理機制的完善。楊妍從環境公民社會的角度探究環境治理體制的發展，提出環境公民社會中的公民參與環境非政府組織的參與機制，對環境治理體制起到了不同的促進作用，環境公民社會的完善和發展是實現環境善治的基礎。13劉兆征從中國環境治理失靈問題說明我國環境治理機制不完善表現為公眾參與機制的不完善。14呂丹從環境公民社會的視角出發，提出現代的環境治理是以公民的參與為重要特徵的，公民對環境治理的參與主要體現為個人和NGO組織兩種形式。15另外一支主流研究從環境法與公民權的角度出發，（軟法視野下環境治理與公眾參與互動之展開）。也有個別學者嘗試從其他方向出發研究這一問題，如薛瀾和董秀梅基於新制度經濟學中有關監督和激勵理論，對公眾參與環境治理構建出三層委託代理分析模型，對我國環境治理中沒有公眾參與、公眾事後參與、公眾事前參與和賦予公眾環境損害賠償權等不同參與模式的治理效果進行了對比分析。16鄭思齊等學者基於公眾訴求的理念，通過對面板數據的解析說明公眾訴求對於城市環境治理的推動機制。其研究結果表明，公眾環境關注度能夠有效地推動地方政府更加關注環境治理問題，通過環境治理投資、改善產業結構等方式來改善城市的環境污染狀況。公眾環保訴求有助於城市環境污染的改善，在公眾12.StoddartMCJ,TindallDB,andGreenfieldKL.‘GovernmentsHavethePower’?InterpretationsofClimateChangeResponsibilityandSolutionsamongCanadianEnvironmentalists[J].Organization&Environment,2012,25(1):39–58.13.楊妍：“環境公民社會與環境治理體制的發展”，《新視野》2009(4)，第42-44頁。14.郎友興、葛維萍：“影響環境治理的地方性因素調查”，《中國人口資源與環境》2009(3)，第107-112頁。15.呂丹：“環境公民社會視角下的中國現代環境治理系統研究”，《城市發展研究》，2007年。16.薛瀾、董秀海：“基於委託代理模型的環境治理公眾參與研究”，《中國人口資源與環境》20(10)，2010年，第48-54頁。
38環保訴求較高的城市將更早進入增長與環境改善並行的發展階段。17現有研究多局限於對理論和案例的粗淺分析，具有明顯的理論解讀傾向，未能有效地解釋中國社會中的公民參與現象，直接的實證研究不足，對基於理論的探討和符合我國國情和治理實踐的深入研究有待加強。2.政府責任國內外學者從不同角度對環境治理中的政府責任作出了不同的論述。國外學者對政府環境責任的研究主要將政府環境執法和政府環境管制作為切入點，焦點集中在政府的法律責任方面，而對於政府環境責任中的政治責任、行政責任和道德責任都研究得較少。國內學者的研究主要集中在以下幾個方面：一是研究如何改善政府環境保護的設施供給和如何提高財政投資使用率；二是從生態環境的外部性特徵出發，研究如何加強政府在環境保護方面的合作；三是研究如何加強環境管制。簡言之，國內的研究主要集中於政府如何更好地進行生態環境保護和治理等應用對策性問題的研究。18楊超從“公地悲劇”的理論出發，認為需要政府對市場機制難以合理配置的共有資源的配置過程給予有效干預，以實現共有資源的合理利用和生態環境的良性發展。19白瑞清認為，政府是環境治理的主要主體，對環境應承擔主要治理責任，是因為環境具有准公共物品性質，政府作為公共收入的主要收取者，必然成為環境治理的主要主體。環境對公共利益的影響決定了政府是環境治理的主要主體，和諧社會的建立需要政府成為環境治理的主力軍。20許繼芳認為日益嚴重的環境危機、建設環境友好型社會的目標以及維護公民利益的要求使政府應高度重視政府環境責任問題。而政府的環境責任主要由環境政治責任、環境17.鄭思齊、萬廣華、孫偉增、羅黨論：“公眾訴求與城市環境治理”，《管理世界》2013(6)，第72-84頁。18.郎友興、葛維萍：“影響環境治理的地方性因素調查”，《中國人口資源與環境》2009(3)，第107-112頁。19.楊超：《我國基本公共服務供給中的政府責任研究》，東北師範大學，2013年。20.白瑞清：《環境治理中的政府作用研究》，首都經濟貿易大學，2011年。
39行政責任、環境法律責任和環境道德責任等四大要素構成，形成政府環境責任系統。21通過文獻回顧可以發現，現有研究成果大多集中於探討政府責任或責任型政府問題，其中專門針對公共服務供給中的政府責任問題的研究很少，通過某種更為具體的公共服務的供給來論證政府責任的研究更少。3.社區治理關於環境治理中社區這一主體所發揮的角色和作用，我國學者主要分析其在農村環境治理中的作用，探析農村社區環境治理模式。其中，高海清從制度經濟學和環境經濟學原理分析了社區治理相對於政府治理有激勵優勢，相對於市場治理有產權劃分成本優勢，並提出依靠社會力量和非正式制度的創新等措施來促進社區環境治理。22謝中起和繳愛超論證了社區作為環境治理主體的合理性與優越性，並提出了以社區為基礎的農村生態治理模式的發展思路。23韓從容通過分析傳統農村環境治理模式的缺陷，並基於環境民主與環境效益的博弈，提出引入農村環境社區治理模式，依託現有的農村自治組織，實現農村環境治理的公眾參與。24朱清海和梁蓓蓓指出社區作為介於政府與市場之間的第三部門，可以運用其獨特的社會資本參與環境管理，以其自身所具有的靈活性、低成本性、資訊優勢和高效性，克服市場失靈和政府失靈現象。25現有研究局限於農村社區環境治理模式的研究，對我國現今最為嚴重的城市環境問題進行的研究比較稀少，對如何培育綠色社區、激21.許繼芳：《建設環境友好型社會中的政府環境責任研究》，蘇州，蘇州大學，2010年。22.高海清：“農村生態環境治理的社區促動機制分析”，《經濟問題探索》2010(4)，第41-43頁。23.謝中起、繳愛超：“以社區為基礎的農村環境治理模式析要”，《生態經濟》2013(7)，第157-162頁。24.韓從容：“新農村環境社區治理模式研究”，《重慶大學學報》2009(6)，第108-112頁。 25.朱清海、梁蓓蓓：“基於社區視角下的農村環境管理探討”，《河南社會科學》2012(7)，第56-58頁。
40勵社區參與環境治理的研究不足，同時也缺乏對社區與NGO、企業等其他主體在環境治理中的互動關係的研究。4.社會輿論近年來國內學界出現了一些對於社會輿論在環境治理中作用的專門研究，現有相關研究主要從大眾傳媒的視角探求新聞媒體如何構建環境議題，如何作用於公民社會、企業政府等環境治理中的其他影響因素。歐陽宏生和李朗從傳媒、環境公民權、生態公民與環境NGO在促進環境公民社會發展的作用的角度出發，提出環境公民社會的發展需要傳媒拓展環境“公共領域”，促進環境議題的“公民賦權”，用“媒體理性”引導公眾環境運動的“理性參與”。26沈洪濤和馮傑基於政治學的視角和新聞學的議程設置理論，以我國重污染行業上市公司為研究樣本，分析輿論監督和政府監管對企業環境資訊披露的作用，以及政府監管對輿論監督作用的影響。其研究發現：媒體對企業環境表現的報導能顯著促進企業環境資訊披露水準；地方政府對企業環境資訊披露的監管能顯著提高企業的環境資訊披露水準並增強輿論監督的作用。27汪磊指出當前傳媒在環境事件的報導中出現了公共性斷裂的問題並分析其深層次原因，闡述了傳媒公共性斷裂修復的現實路徑，即需要培育公民社會引導公共參與，在共同的環境治理中提升傳媒公共性。28以上研究多限於新聞學和傳播學領域，對媒體在整個環境治理中的作用的角度進行描述性分析，鮮有案例研究以及針對具體環境問題中社會輿論作用方式的研究。只有個別學者通過具體的案例分析，揭示大眾媒體在環境事件中的社會功能與作用機制。陳陽以番禺垃圾焚燒發電廠事件為例，揭示媒體在中國當下集體行動中的功能與後26.歐陽宏生、李朗：“傳媒公民環境權生態公民與環境NGO”，《西南民族大學學報》2013(9)，第142-147頁。27.沈洪濤、馮傑：“輿論監督、政府監管與企業環境資訊披露”，《會計研究》2012(2)，第72-78頁。 28.汪磊：“環境公責及其抗爭話語的圖譜”，《理論導刊》2013(6)，第11-14頁。
41果。29李豔紅同樣選取番禺反焚事件及相關議題的報導，考察我國大眾傳媒如何構建環境風險的話語，揭示了傳媒在未來中國風險社會的可持續角色。305.多元主體協同共治國外學者對於環境治理中的多部門行動者的協作互動問題已有眾多深入研究。國內學者對於環境治理中多元主體的協作治理這一問題的研究多幾種於對相關概念的理論解釋，研究從環境管理到環境治理的管理工具、政策制度、治理模式的變遷。如田千山對生態環境多元共治模式的理論基礎、內涵、基本特徵、運行機制進行了探討。31任志宏和趙細康從公共管理方式變革和治理的角度討論公共事務治理新模式的誕生，並以此為背景總結了環境治理方式的創新以及新舊模式的轉換過程。32張緊跟和莊文嘉通過案例的比較分析，提出政府行政性治理向環境治理機制的轉型是我國環保治理機制走出困境的根本力量所在。33近年來，現實的環境問題成為熱門的研究話題，尤其針對京津冀地區等地區的霧霾治理、水污染治理等吸引了學術界的大量目光。譬如徐豔晴和周志忍對水環境治理中的跨部門協同機制進行了探析。34僅有部份學者從環境治理主體及其行動的視角出發，探索我國環境治理中各主體的互動機制。閆亭豫從環境治理主體角度出發，基於環境治理協同行動的特徵來分析我國當前環境治理中協同行動中的問29.陳陽：“大眾媒體、集體行動和當代中國的環境議題—以番禺垃圾焚燒發電廠事件為例”，《國際新聞界》2010(07)，第43-49頁。 30.李豔紅：“以社會理性消解科技理性：大眾傳媒如何建構環境風險話語”，《新聞與傳播研究》2012(3)，第22-33頁。31.田千山：“生態環境多元共治模式：概念與建構”，《行政論壇》2013(3)，第94-99頁。32.任志宏、趙細康：“公共治理新模式與環境治理方式的創新”，《學術研究》2006(9)，第92-98頁。33.張緊跟、莊文嘉：“從行政性治理到多元共治：當代中國環境治理的轉型思考”，《中共寧波市委黨校學報》2008(6)，第93-99頁。34.徐豔晴、周志忍：“水環境治理中的跨部門協同機制探析分析框架與未來研究方向”，《江蘇行政學院學報》2014(6)，第115-110頁。
42題。提出可以通過激勵利益相關者的廣泛參與、促使相關方的獨立表達、提升環境治理行動的協同能力等方法促進多元主體在環境治理中的協同行動。35于水和帖明針對城市化問題，以城鄉結合部的生態環境治理為研究對象，通過對政府的治理角色、環保NGO的服務角色、當地居民的參與角色的分析，分析各利益注意的互動銜接運行機制和協同模式，由此得出城鄉結合部形態協同治理的主要思路。36楊曉光和叢玉飛以低碳經濟為背景分析我國草根環境NGO與政府之間的協同關係，提出低碳經濟下二者應通過相互合作發揮各自優勢，運用競爭機制保持各自獨立，以最大程度地實現環境治理系統中公共利益的最大化。37然而上述研究對於各主體間的互動機制的研究不夠深入，在今後的研究中有待進一步探討。除此之外，相關研究的對象多集中於府際之間、政府與公民或環境NGO等社會主體之間，而對各社會主體之間，社會主體與市場主體之間的研究顯然不足。三、研究結論及展望通過對已有文獻的回顧可以得出：在環境善治視閾下，政府與社會、市場的合作治理成為環境治理的主流。環境治理在框架構建與制度設計時，應當遵循環境善治的理論依據，構建政府、公民、企業、社會等多主體協同的多元善治體系。構建多元環境治理模式的過程，涉及政府、市場、社會功能的定位和關係的調整，是政府放權的過程，也是政府探索新的環境治理途徑的過程。當前對於政府而言，更重要的是在提升自身環境治理能力、履行環境治理責任的同時，發動和督促企業、社區、公民個人發揮自身優勢參與治理過程、履行環境責任，以建立多元主體協同共治的綜合環境治理模式。一方面各級政府加大投入對生態環境品質負責，一方面大力培育環境治理的市場和35.閆亭豫：“我國環境治理中協同行動的偏失與匡正”，《東北大學學報（社會科學版版）》2015(02)，第181-186頁。36.于水、帖明：“協同治理：推開城鄉結合部生態環境治理的大門”，《環境保護》2012(16)，第45-47頁。37. 楊曉光、叢玉飛：“低碳經濟下我國草根環境NGO與政府協同關係構建”，《當代經濟研究》2010(11)，第52-55頁。
43社會力量，企業承擔市場主體責任，社會組織依法參與，新聞媒體進行輿論監督，公民個人積極配合，各主體間充分互動、合作，如此才能真正改善環境品質，促進經濟社會可持續發展。環境治理的最終目的在於促進公共環境利益。政府可以將某些環境治理產品的生產交給企業、社區或環境非營利組織，這種分工可以緩解政府承擔所有環境治理生產和供給的巨大壓力，也可以使環境治理的更具品質、效率及顧客回應性。當前以政府管理為主導的環境治理模式正在向多元主體共同參與的現代環境治理模式轉變，這是我國環境治理發展的新趨勢。學術界圍繞環境治理的各個影響因素展開了比較豐富的實證與理論分析，形成了較為豐富的研究成果。環境治理是一個各個影響因素相互作用、動態發展的系統工程，其複雜性與動態性在我國尤為突出。本研究以文獻綜述的方式對主要的幾個影響因素的研究現狀進行了梳理，在未來的研究中，如何通過經濟學、政治學、管理學、社會學、環境工程等學科的深入研究，進一步探明我國環境治理中各個治理主體的激勵機制，如何通過針對具體環境問題的實證分析探明各個影響因素之間的協同互動機制，形成更加有效的環境善治體系，是我國學術界和決策者應該繼續深入研究的課題。
45《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，45—63澳門特別行政區政府向外採購的法律思考*鄧達榮**一、引言在現代的政府採購工作，公共部門是會在云云獲接納的採購建議中挑選最“物有所值”的項目來滿足其需要。為此，公共部門展開的政府採購工作是要盡可能收到相對較佳的建議，便可從中挑選達到高質量和優越的合理價格的、或最物有所值的建議項目；否則，在相對不佳的建議中挑選到最物有所值的項目，其相對質量及價格反映出來的效果未必能有效地善用公帑和具有良好的成本效益。故此，當公共部門在展開政府採購工作時，必須以適當途徑邀請具有信譽和本身能提供具有一定程度質量的項目的投標人投標或供應商報價。目前，澳門仍屬自由市場的微型經濟體，絕大部份的企業僅是中小微企，其擁有的財力、人力、技術及可運用資源等確實存在不同方面和程度的限制，相比鄰近地區和一些先進和已發展國家的企業，該等企業在某程度上的確欠缺競爭力。因此，公共部門展開政府採購工作，在有需要時是會邀請外地企業參與的，務求能藉著其參與投標或報價，讓公共部門得到更多的選擇，找到最符合要求的投標或報價建議內容。然而，在現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律規定中，並不是在任何情況下公共部門均能邀請外地企業投標或報價，而是受到某些法定條件制約。本文對有關法律規定進行剖析，並闡述適用該等法律規定向外地企業採購的正確理解和論述在執行工作中存在的問題。*本文於2016年10月28日在“｀第七屆21世紀的公共管理：機遇與挑戰´國際學術研討會”上發表。**中國政法大學法學博士。
46二、過去與向外採購有關的規定自18世紀中葉起，已有與政府採購有關的葡萄牙法規適用於澳門，而有關法規規範的採購項目僅針對公共工程及工程物料。首部在澳門頒佈與政府採購有關的法律規定，是訂立在1930年於《澳門公報》頒佈的第17881號大總統令的規定中。該大總統令是制訂當時澳門政府本身的財政預算制度，當中的第34條第二段規定了公共部門為取得文儀用品及相關物料、服務及工程是必須透過公開招標程序或限制招標程序才能為之。然而，該法規沒有進一步規定該兩招標程序的過程及步驟。於1944年，當時的葡萄牙共和國政府為促使澳門成為大都會，公佈了第33303號大總統令，其第31條規定可免除招標而以較簡易的方式，即展開向市場諮詢的方式來進行採購工作。該規定為：“進行向市場諮詢現存物品及其價格的直接取得可透過澳督免除1930年1月11第17881號大總統令第34條第二段最後部份規定的手續。”1雖然在此所指的市場沒有明確訂明其地域，但是採購工作通常是以最便利的方式進行，而且該“向市場諮詢”（consultaàpraça）的市場是指地地道道的市場和居民聚集及購買用品的地方，故“向市場諮詢現存物品及其價格”蘊含的意思應是在本地市場了解現有的物品及其價格，再加上當時的商貿環境和再考慮以下兩段論述向澳門以外取得財貨及服務的情況，便可推定公共部門“向市場諮詢”的市場就是澳門本地市場。由當時起，前澳門政府不斷地對相關法規予以修訂，務求配合當時的行政運作和社會能供應的狀況。首先是把與政府採購有關規定脫離財政預算制度而獨立地立法，然後經過在不同方面的數次修訂，直到確立現行政府採購法律體系的核心法律―經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令（以下簡稱“第122/84/M號法令”）。在該等修訂1.此規定由筆者翻譯，其葡文原文規定為“Asaquisiçõesdirectas,precedidasdeconsultaàpraçasobreaexistênciadosartigoseseuspreços,podempelogovernadorserdispensadasdasformalidadesprescritasnaúltimapartedo§2.ºdoartigo34.ºdodecreton.º17:881,de11deJaneirode1930.”。
47法律中，最初出現“向外取得”的條款是訂立在1974年頒佈的第24/74號訓令第三條的規定中。該規定指出：“由於在特別卷宗內證實物料、設備或同類器械在本地商貿活動中不存在，以及欠缺合資格的人、公司或實體提供要求的服務，並且在該兩個情況下而向省［當時澳門仍視為葡萄牙共和國的海外省］以外取得財貨及服務的價格通常不與實際價格相距甚遠而是可接受的，澳督可就具體個案予以許可。”2翌年，頒佈第17/75號省令對當時與政府採購有關法規予以修訂，並補充上段指出向外取得的規定，其第7條第一款規定保留了第24/74號訓令第3條的規定，另外增加了第二款的規定，其內容為：“本地市場和外地市場實際價格之間的明顯差價，或被公認有利的其他好處，尤其是技術支援、質量、供應迅速等，按照澳督的慎重決定，亦可作為選擇在外地取得的理由。”3在以上的規定中，有關的採購客體僅限於財貨和服務，當時澳門政府是可以向處於外地的供應商取得財貨和服務，以滿足澳門政府的需求。礙於公共工程的特性，其施工必須在澳門地區內實施，故不被訂立在向外採購的規定中。三、現行與向外採購有關的規定（一）採購方式對參與採購實體所屬地區之限制澳門特別行政區公共部門在展開採購工作前，必須按照採購項目的估計金額、其性質及採購時所處的客觀和環境狀況來依法挑選適用2.此規定由筆者翻譯，其葡文原文規定為“AsaquisiçõesdebenseserviçosnoexteriordaProvínciaserãoautorizadas,casoacaso,peloGovernador,desdeque,emprocessoespecial,severifiqueainexistêncianocomérciolocaldematerial,equipamentoouinstru-mentossimilarese,bemassim,depessoa,firmaouentidadequalificadaparaaprestaçãodoserviçopretendidoe,emambososcasos,queospreçossãoaceitáveisporsenãoafas-taremdospraticadosnageneralidade.”。3.此規定由筆者翻譯，其葡文原文規定為“Sensíveldiferençadepreçosentreospratica-dosnomercadolocalenoexteriorououtrasvantagensdereconhecidointeresse,nomea-damenteassistênciatécnica,qualidade,rapideznofornecimento,conformeprudentedeci-sãodoGovernador,poderãojustificartambémaopçãoporaquisiçãonoestrangeiro.”。
48的採購方式。對於取得財貨或服務項目適用招標方式，相關法規沒有規定參與招標的投標人“國籍”的限制，外地企業能否參與澳門特別行政區採購實體展開的招標，取決於有關採購項目招標方案所訂立的投標人資格要件；對於展開公共工程項目適用招標方式，祇要外地企業符合第74/99/M號法令第61條及第63條規定的和有關工程項目招標方案所訂立的投標人資格要件，亦可投標。對於採購項目適用直接磋商方式，是必須按照第122/84/M號法令第8條規定進行的。其第二款指出，“直接磋商前，原則上應儘可能向住所或總部設在澳門地區或在澳門地區有公司代表之至少三個專業人士或專業法人要求報價”。此規定確立了“本地採購優先”原則，表示着以任何諮詢方式進行的直接磋商―此規定是僅針對直接磋商的書面諮詢和口頭諮詢方式―是限定行政當局必須向三間或以上的企業諮詢，而且按照法律的規定是祇能向本地企業諮詢。就此規定，是排除了公共部門向外地企業諮詢的行為。在此指出的企業是指在澳門特別行政區政府登記中依法登錄從事與採購項目相關行業的活動的實體，而有關實體可以是自然人，亦可以是法人。而在此所指的本地企業可以分為三類：第一類是住所設在澳門特別行政區內的企業；第二類是住所設於外地，但在澳門特別行政區設有分公司或支公司；第三類是有關公司不是設立在澳門特別行政區，但透過在澳門特別行政區內的合法代表從事其公司業務。（二）容許向外採購的法定要件在政府採購工作中，行政當局一般邀請參與採購程序的企業祇是本地區的企業，祇有在法律規定的情況下，才可邀請本地區以外的企業參與公共部門展開的採購工作。4本地區以外是指哪些地區和國4.在此指出的“邀請”是概括性的說法，對於不同採購方式有相應的具體理解。由於政府採購程序屬行政程序，故必須符合澳門特別行政區行政程序法的規定，故此所述的邀請相對行政程序法規定的“合同的形成”是指“要約邀請”。對於以公開招標方式進行的採購，要約邀請是指採購實體為展開公開招標而發出的公告；對於以預先評定資格的限制招標及以無預先評定資格的限制招標方式進行採購，要約邀請是指採購實體向企業發出邀請參與限制招標的函件；對於以書面諮詢方式進行採購，要約邀請是指採購實體向企業發出報價要求的函件；對於以口頭諮詢方式進行採購，要約邀請是
49家？與政府採購有關的法律沒有訂明，但明顯是祇要不是澳門地區，就是外地。那麼，祇要清楚地了解本地區或澳門地區所涵蓋的範圍便可。澳門地區就是受澳門特別行政區政府管治和司法管轄的地理範圍。目前，此範圍包括澳門半島、氹仔、路環、路氹填海區、澳門大學校園座落於橫琴島的土地5和鄰近特定的水域範圍。6澳門特別行政區公共部門向外採購必須符合法律規定的要件才獲許可的，否則在一般情況下和原則上，祇能讓本地企業參與政府展開的採購工作。有關規定是體現於第122/84/M號法令第22條（在本地區以外之取得）的規定，其內容為：“一、在不影響下款的規定下，在本地區以外取得財貨及服務的金額超過澳門幣五十萬元，必須由澳督［現為行政長官］按具體個案在卷宗內許可，而於該卷宗內須聲明在本地市場缺乏同類物料或設備，或沒有合適實體提供所要求的服務。二、倘若證實上款所指的取得相對在本地區的實際價格有明顯差價，或證實有其他肯定的好處，尤其是技術支援、質量或供應迅速等，亦可被許可。三、在不動產位於外地的情況下，依照適時性和適當性準則，其取得將自由地由澳督［現為行政長官］許可。”7總觀上述規定，祇容許澳門特別行政區公共部門向外採購的客體僅為財貨和服務，不包括公共工程。指採購實體向企業要求報價的方式，如透過電話和面對面的對話、傳真、電郵等；對於以免除諮詢方式進行採購，要約邀請是指採購實體向企業要求報價的方式，如透過函件、電話和面對面的對話、傳真、以及電郵等。5.參見公佈在2013年2月18日《澳門特別行政區公報》第一組第8期的第3/2013號法律《訂定在橫琴島澳門大學新校區適用澳門特別行政區法律的基本規範》。6.參見公佈在2015年12月20日《澳門特別行政區公報》第一組特刊的第128/2015號行政長官公告―命令公佈中華人民共和國國務院令第665號及中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖的中文本及葡文譯本。7.到目前為止，第122/84/M號法令尚未公佈其具法律效力的中文文本，而在日常工作使用的中文文本是可於澳門特別行政區印務局網頁下載的，但在法規編號下方標示着“【本文為非正公佈文本，在此僅供參考。】（法務局提供）”字樣。由於該中文文本沒有法律效力，以及部份中文條款表達的意思與相應的和具法律效力的葡文條款的意思有別，故筆者把有關葡文條款的意思以中文重新表達出來，便於本文正確地論述。參見印務局http://bo.io.gov.mo/bo/i/84/51/declei122_cn.asp，2016年7月21日。
501.在本地區以外取得採購項目的情況原則上，政府採購的目的是滿足公共部門履行其職責的內在和外在需求。內在需求是指因公共部門的管理和運作需要由第三者提供財貨或服務或展開公共工程，而有關財貨、服務或工程可與其職務有直接或間接關係，且接收財貨、接受服務和展開工程的地點均在澳門地區內。外在需求是指公共部門履行其法定職責為澳門特別行政區的社會、經濟和文化等方面可持續發展的需要，透過第三者提供財貨或服務或展開公共工程。在現實情況下，就此接收財貨和接受服務的地點會因應履行之職責而定於澳門地區內或以外的國家和地區；而展開的公共工程必須在澳門地區內。公共行政工作一般上是要以最便捷的方式進行，政府採購固然要遵循此原則執行相關工作。鑒於採購工作最終是公共部門與獲判給企業達成締約關係，在執行合同期間必須受到澳門特別行政區法律約束，故採購程序的行為、合同內容的執行原則上應在澳門地區內進行，以及採購參與人盡可能是本地區的企業。就此，第122/84/M號法令第22條規定在三個特定情況下，才可向在外地的企業取得所需的採購項目。（1）本地市場缺乏擬採購的項目按照第122/84/M號法令第22條第一款下半部份規定，“於該卷宗內須聲明在本地市場缺乏同類物料或設備，或沒有合適實體提供所要求的服務”，“在本地區以外取得財貨及服務......必須由澳督［現為行政長官］......許可”。首先，此規定指出的財貨僅為動產，可以是耐用品或非耐用品。採購實體在採購過程的籌備階段中必須先在本地市場了解擬採購的財貨或服務的市場狀況，尤其是於市場上存在、市場價格、以及可提供不同程度的技術規格等等，以便採購實體能正確和適當地釐訂能滿足其需求的財貨和服務的水平和質素。倘若在籌備階段期間發現本地企業不能供應擬採購項目――供應擬取得財貨或提供擬取得服務，才能按照法律規定，了解本地區以外的哪一或哪些市場能取得有關項目。然而，採購人員必須把此事實明確地在向上級具權限實體請示展開採購程序的建議書中表達出來，且必須聲明此事實
51的真確性。如果有關聲明的事實為虛假者，一經證實，有關採購人員須對其聲明在本地市場沒有任何企業供應同類物料或設備，又或提供所需服務承擔相應的行政違法、民事、甚至刑事責任。（2）向外採購對公共部門較為有利按照第122/84/M號法令第22條第二款規定，“倘若證實上款［即第一款］所指的取得相對在本地區的實際價格有明顯差價，或證實有其他肯定的好處，尤其是技術支援、質量或供應迅速等，亦可被許可。”在此規定中，表示公共部門祇在兩個有利方面才可實行向外採購：第一方面是“出現明顯的差價”，這表示公共部門欲取得的採購項目是在本地區存在的。在此指出的“差價”當然是向外地取得該項目的價格比較在本地區取得的價格為低，而且差價必須明顯，即要達到一定的金額或幅度，否則便無必要向外地取得更高價格但在澳門地區內可取得的項目。那麼，甚麼差價是明顯的差價？在法律上祇是作出此概括性的規定，具體的明顯差價必須按具體個案，比較本地市場和外地市場可取得有關採購項目的估計金額所得具體相差金額或相差幅度（或比例）來確定。可是必須強調，儘管可能出現向外地採購的價格較低，但是對行政當局無利者，仍不能向外地採購。例如，當由向外採購產生的差價不能抵銷因展開採購而產生的行政成本和給付成本，便不能視為對行政當局有利。第二方面是公共部門在澳門地區以外採購會得到肯定的好處。此好處不是由主觀意願和願望而定的，而必須透過客觀因素來確定，如資料或數據，且應得到證實而獲得肯定的。為了更好地執行該規定，該條款以非盡列方式指出三個客觀的好處，分別是技術支援、質量和供應迅速。技術支援是對財貨或服務而異，而且對一次供應或分期供應有別。不過，技術支援是必須在擬訂立合同的執行期內由有關企業能提供財貨或服務本身技術及有關企業的人力資源能提供的技術兩方面考慮，例如企業已獲得的管理質量認證、供應維修設備所需原裝或可兼容的零件或配件、維修設備的專業人員之資格、專門項目的研究能力能確保達到較佳的科研結果等等。至於質量可分為財貨質量和服務質量，財貨質量可考慮整個生產過程、適用的生產標準、財貨本身
52的用料等等；服務質量是指提供服務本質上的質量，如企業人員的專業水平和態度、獲取與提供服務有關的認證等等，又或提供服務效果上的質量，如提供服務達到的水平和標準。至於供應迅速方面，對一次過供應，一般是以最快完成供應者對公共部門最為有利；對於分階段供應，這表示公共部門已釐訂一具體計劃，希望有關供應能配合工作計劃的進度，在適當時機接收財貨或接受服務，無論過快或過慢的供應均不能達到良好執行工作的標的。此時，法律規定的“迅速供應”應理解為配合工作進展的“適時供應”才是對公共部門較為有利。仍須強調，“肯定的好處”不限於該三個明示者，祇要某一客觀因素是優越的，便可視為肯定的好處。（3）在外地取得不動產按照第122/84/M號法令第22條第三款規定，“在不動產位於外地的情況下，依照適時性和適當性準則，其取得將自由地由澳督［現為行政長官］許可。”此規定所指的“取得”實際上是租賃和購買。不過，在絕大多數情況下是租賃在外地的不動產，但在法律上是沒有排除澳門特別行政區購買外地不動產的可能性。無論如何，挑選位於外地的不動產，必須同時遵守兩個準則，分別是適時性和適當性，不論金額多少，必須預先由行政長官許可才能取得。適時性是指選擇不動產必須在適當的時機進行，這表示當澳門特別行政區在有需要時，才可取得不動產。適當性是指選擇不動產的類別、面積、用途、位置等等必須配合實務工作和日常運作而帶來便利。2.誰是具權限許可在本地區以外進行採購的實體？公共部門的採購工作必須依照法律規定的步驟和程序展開，對於採購過程中某些行政行為，必須依法得到上級具相關權限的實體許可，方能繼續進行相關程序。鑒於政府採購過程原則上是在本地區進行，故對於公共部門在澳門地區以外的採購，必須事先得到許可方能繼續進行採購過程中的
53嗣後步驟。在現行與政府採購有關的法律體系中，此許可權是由第122/84/M號法令第22條規定所確立的一個獨立執行的權限，並取決於三個向外採購的特定情況。第一個特定情況是訂立在上述法令第22條第一款規定的內容，“......在本地區以外取得財貨及服務的金額超過澳門幣五十萬元，必須由澳督［現為行政長官］就具體個案在卷宗內許可......”。在此所指的“卷宗”是採購人員編寫呈上級具權限實體許可以依法選定適用的採購方式進行採購的建議書。按照此規定，不是所有在本地區以外的採購均必須由行政長官許可，祇是採購項目的金額超過澳門幣五十萬元，有關採購工作必須獲得行政長官的許可才能展開。這意味，金額等於或低於澳門幣五十萬元，便毋須由行政長官許可，但是仍需得到許可才可進行向外採購。由此可見，此規定訂立了兩個向外採購的許可權，第一是採購項目估計金額超過澳門幣五十萬的向外採購許可權，可稱為“一級向外採購許可權”；第二是採購項目估計金額等於或低於澳門幣五十萬元的向外採購許可權，可稱為“二級向外採購許可權”。在該規定中，沒有訂明一級向外採購許可權為行政長官的專屬權限，那麼，行政長官可透過授權行為，把此權限授予掌管五個施政領域的司長，以及直接由他管轄的公共部門的領導。可是，在目前行政長官作出的授權行為中，沒有把該許可權授予他們任何一人；8換句話說，倘若各公共部門有任何估計金額超過五十萬元的財貨或服務8.目前，行政長官以行政命令的方式，把與政府採購工作有關的部份執行權授予五名司長。在該等授權行為中，有關權限分為兩類，分別是：第一類是政府採購程序方面的權限，包括（1）核准招標文件；（2）委任開標委員會和評審標書委員會的成員；（3）核准擬訂立合同的擬本；（4）代表澳門特別行政區簽署有關合同；第二類是政府採購開支方面的權限，包括（1）如果採購項目的估計金額不超過澳門幣三千萬元，許可以依法挑選的採購方式進行採購工作；（2）許可不超過澳門幣一千八百萬元的採購項目的開支；（3）如果採購項目是以免除招標方式進行採購或其書面合同會獲免除，許可不超過澳門幣九百萬元的採購項目的開支。明顯可見，行政長官授予司長七個與政府採購有關的執行權，並不包括在本地區以外進行採購的許可權。對於直接隸屬行政長官的公共部門，行政長官以行政長官批示的方式，把與政府採購工作有關的部份執行權授予該等公共部門的領導，主要及概括地包括：（1）許可採購項目特定金額的開支；（2）許可部門運作所必需的每月固定開支；（3）許可特定金額的招待費。明顯可見，行政長官沒有把特定金額在本地區以外進行採購的許可權授予該等領導。
54項目擬在澳門地區以外進行採購，必須預先獲得行政長官的許可，才能採用適用的採購方式及展開相關的採購程序。然而在法律上，倘若採購項目的估計金額等於或低於該門檻者，由於行政長官沒有把“任何估計金額的採購項目在本地區以外進行採購的許可權”授予任何官員或領導，故各公共部門仍須預先獲行政長官許可方能向本地以外進行採購。第二個特定情況是訂立在該法令同一條第二款規定的內容，“倘若證實上款所指的取得相對在本地區的實際價格有明顯差價，或證實有其他肯定的好處，尤其是技術支援、質量或供應迅速等，亦可被許可”。雖然此規定沒有對擬取得的財貨或服務訂定金額，但其內容連繫到同一條第一款的規定中，即是倘若擬取得財貨或服務的估計金額超過澳門幣五十萬元，同樣是必須得到行政長官的許可方能進行在外地採購的程序；而對於估計金額等於或低於澳門幣五十萬元者，其執行情況與上段論述者相同，在此不予贅述。第三個特定情況是訂立在該法令同一條第三款規定的內容，“在不動產位於外地的情況下，......，其取得將自由地由澳督［現為行政長官］許可”。此規定的客體為不動產，別於同一條第一款和第二款所規定者。對於公共部門有需要在外地取得不動產，不論其金額多少，該法律規定賦予行政長官許可權，但不屬其專屬權限。可是，行政長官目前沒在把此權限授予掌管五個施政領域的司長及直接由他管轄的領導。換言之，公共部門欲於外地取得不動產，有關建議書必須呈交至行政長官審理。（三）向外地採購的財貨及服務的供應地和接收地行政當局要進行政府採購工作，無論以哪一適用的採購方式，其過程大致上必須執行的步驟可撮要為：行政當局確定有採購項目的需要，便會按照計劃展開採購的籌備工作。首先，採購人員確定採購項目的質量和規格需求，然後進行調查，了解本地市場或外地市場供應採購項目的狀況、價格及規格等，隨後由上級具權限實體許可展開採購後便可執行相關的採購程序。倘若能在獲接納的所有建議中找到合
55適的建議項目，具權限實體會判給提出該建議項目的企業，並與它訂立合同。此時獲判給的企業便視為供應商，而它必須按照合同條款供應有關財貨或提供服務。在取得財貨或服務的整個採購過程中，可能出現四個不同的場景：1.第一個場景是採購實體和參與採購企業均在澳門地區內。此為政府採購中普遍出現的場景。鑒於絕大部份的公共部門都是在澳門特別行政區內履行其職務，在外判工作中基於“本地採購優先”原則，獲邀請參與採購的企業必須是澳門特別行政區具有官方登記的企業。就此，採購實體在澳門地區內，採購地就是澳門地區；獲判給的企業在澳門地區內，由它向採購實體供應所須財貨或服務，固然供應地就是澳門地區；而財貨或服務的接收地同樣是在澳門地區內。儘管如此，在實務工作中會出現接收地在澳門地區以外的個別情況。2.第二個場景是採購實體在澳門地區，但參與採購的企業位於外地。此為政府採購時有發生的場景，這就是所謂的“向外採購”。經採購實體在本地市場了解後，發現沒有本地企業能提供其所需的財貨或服務、在外地市場的價格明顯低於本地市場價格、又或在外地市場取得會在供應上有好處等，便可按照第122/84/M號法令第22條第一款或第二款規定邀請位於外地的企業參與在本地展開的採購。此時，採購實體在澳門地區內，採購地就是澳門地區；獲判給的企業在澳門地區以外，由它向採購實體供應所須財貨或服務，固然供應地就是該企業所處之地。不過，某些獲判給企業會考慮供應財貨或提供服務的便利而在澳門設立其支分機構或委託本地企業作為代表，由它向採購實體供應財貨或提供服務，此時供應地便是澳門地區；對於接收地，存在三個可能性，但確定的接收地是取決於採購實體指定的地點：第一個可能性是，採購實體為履行本地的職務，獲判給企業向採購實體提供財貨或服務，此時接收地是澳門地區；第二個可能性是，採購實體為了履行在外地進行的職務，獲判給企業必須在職務執行地提供財貨或服務，此時接收地是職務的執行地；第三個可能性是，採購實體需要在外地取得不動產，位於外地的企業必須在採購實體需要不動產的地方提供所需不動產，此時接收地便是不動產的所在地。
563.第三個場景是採購實體在外地，但參與採購的企業位於澳門地區內。理論上，是有可能出現此採購場景，但在實務上發生此採購場景的機會極低。處於外地的公共部門明顯是代表澳門特別行政區在其所處的國家或地區推動經濟和商貿活動、又或代表澳門特別行政區參與的國際組織履行必要的職務。9由該等部門展開採購，採購地當然是該部門所處的地方。由於獲判給企業位於澳門地區內，故供應地明顯是澳門地區；倘若獲判給企業委託位於外地的企業代為供應，供應地則為該受託企業所處的地區。接收地為採購實體為執行職務而指定接收財貨或接受服務之地方，而此地方原則和實務上不會是澳門地區。4.第四個場景是採購實體和參與採購的企業均在外地。在實務上，是會出現此場景下的採購的。正如在第三個場景指出在外地的公共部門是代表澳門特別行政區在當地履行職務。原則上，公共部門展開的採購工作應可受到第122/84/M號法令規範，但是主要問題是位於外地的澳門特別行政區公共部門不能在當地適用澳門特別行政區的法律。若有關在外地的公共部門在當地進行採購工作，祇能作為私法人進行採購。在合理的實務情況下，採購地是有關公共部門的所在地，供應地為獲判給企業所處之地，接收地則是有關公共部門為了執行職務而指定接收財貨或接受服務之地方，而此地方原則和實務上不會是澳門地區。（四）符合法定要件的向外採購項目必須訂立書面合同公共部門展開政府採購工作，旨在於收到所有的建議項目中挑選最佳條件者，然後與提出該建議的企業建立締約關係。在第122/84/M號法令的規定下，存在兩種合同形式，分別為：書面合同和以私文書證明合同的效力。決定合同形式是與進行採購時適用的採購方式無關，而是基於兩個要件：採購項目金額（即合同金額）及給付期。對於財貨項目來說，給付期是指財貨的供應期；對於服務項目，給付期是指服務的提供期。按照該法令第12條第一款b）項規定，當確定取得財貨或服務超過澳門幣五十萬元，或其給付期超過六個月，便要訂9.目前，澳門特別行政區政府的駐外部門包括：澳門駐里斯本經濟貿易辦事處、澳門駐布魯塞爾歐盟經濟貿易辦事處、澳門特別行政區北京辦事處、澳門駐世界貿易組織經濟貿易辦事處、以及在台灣澳門經濟文化辦事處。
57立書面合同。然而，該條第二款是例外規定，當出現該款規定的任一情況，便可免除訂立書面合同，此時締約關係的效力就是以私文書證明。10該等情況為：（1）發生澳門地區的內部或外部安全問題，或出現不可抗力或特別緊急的情況；（2）財貨的供應期或服務的提供期不超過30日，且不延遲支付；（3）在原合同的執行期間內，由調整價格引致的開支；（4）當具適當解釋的特殊緊急原因，祇要取得財貨或服務的金額不超過澳門幣七十五萬元。對於必須訂立的書面合同，其簽立是受到法律規定所規範的，尤其是必須在澳門特別行政區內進行。按照第122/84/M號法令第13條規定，其內容為：“一、在按照第12條第一款規定必須繕錄和沒有出現同一條第二款規定權力之使用的情況下，簽署合同將以寫入和登記於相關部門本身簿冊內的官方認可文件的方式辦理，並為此效力而由相關組織法指定的公務員作為立契官，或在沒有指定時，則由澳督［現為行政長官］以批示指定。二、當由合同條款的複雜性而確定適當時，澳督［現為行政長官］可決定在財政司［現為財政局］分析和簽立書面合同。”11為了有效執行上述規定和讓各公共部門訂立合同的做法更規範化和清晰，澳門特別行政區在2000年公佈了第23/2000號行政法規《公共機關之公證》。此後，公共部門經展開採購程序且必須訂立書面合同者，必須遵守該行政法規的規定為之。那麼，各公共部門的書面政府採購合同，必須由行政長官以批示委任的財政局專責公證員在財政局內簽立。12對於行政及財政自治部門及機構，祇要其部門內有10.在此所指的私文書，是在採購程序中由投標者遞交的投標書或報價公司發出的報價文件。11.同註7。12.按照第23/2000號行政法規第1條第一款規定，“澳門特別行政區的政府部門按行政長官批示或法律明確規定須簽署的一切行為及合同，必須在財政局內簽立”；其第三款規定“上款所述的實體及自治基金組織，得選擇在財政局簽立其本身的行為及合同”。該行政法規第2條規定，“由行政長官應財政局局長的建議以批示委任的財政局專責公證員，有權限簽立上條第一款及第三款所規定的行為及合同”。
58工作人員獲委任為專責公證員，亦有權在其總部簽立其本身的政府採購合同。13在政府採購的採購項目於本地區取得的情況下，即採購地和供應地均在澳門地區內，無論是訂立書面合同抑或以私文書證明合同的效力，採購實體在實務工作中均具備客觀條件依照法律規定與獲判給實體建立締約關係。在政府採購的採購項目在澳門地區以外取得的情況下，對於以私文書證明合同的效力，採購實體在實務工作中能具備客觀條件依法與獲判實體建立締約關係；可是，對於必須訂立書面合同，儘管獲判給企業為外地企業，但它仍必須和採購實體依法在澳門特別行政區簽立書面合同。四、向外採購的法律規定與實踐之間存在的問題（一）從立法原意推斷公共部門實施向外採購出現的地域問題上文已論述，在現行政府採購工作中，由於公共部門實施的活動越來越多樣化，且不限於在澳門地區內而延伸至外地，令到由過去採購項目的接收地祇限於在澳門地區內，伸延至某些採購項目在外地接收，此非為制訂外向採購規定的原意。可是，在第122/84/M號法令第22條第一款和第二款的規定在字面和含意上均沒有限制財貨和服務的接收地。由於採購項目在外地接收在法律上不存在明示和暗示上違反，但在其適用方面存在不確定性，亦會令實務工作的合法性和正當性受到質疑。13.按照第23/2000號行政法規第1條第二款規定，“具有專責公證員的實體或自治基金組織，有權限簽立其本身的行為及合同，但必須遵守本法規或任何現行法律或特別規章的其他規定”。對於透過招標方式取得財貨或服務的採購，具有專責公證員的行政及財政自治部門，其採購合同的訂立必須在其總部進行，此符合第63/85/M號法令第47條第一款規定，指出“書面合同須在具有權限部門之總部訂立，由有關組織法規所指定之工作人員作為負責公證之官員；如該組織法未作出有關規定，則由判給實體所決定的工作人員擔任該職務”。
59那麼，此不確定性便帶出了進一步的問題，就是公共部門向外採購所需採購項目的採購地、供應地或接收地可以在澳門以外的地區嗎？就此，不能祇理解第122/84/M號法令第22條（在本地區以外之取得）規定，而必須理解由該法令制訂的整個法律制度，尤其是因行政當局展開採購而必須訂立書面合同的規定，即是以系統性和邏輯性方法理解該法律制度的規定。首先，採購地的問題主要是在駐外機構的採購工作中。儘管駐外機構本身是公共部門之一，應在第122/84/M號法令第1條規定涵蓋的範圍內，但駐外機構展開的採購行為不在澳門特別行政區司法管轄範圍內，不能在外地實施澳門特別行政區的法律，祇能在外地作為私法人在私法範圍內進行採購工作。因此，依法進行的向外採購祇限於在澳門地區內的公共部門。第二是供應地的問題，這涉及獲判給企業所處的國家或地區。倘若獲判企業為本地企業，供應地為澳門地區是理所當然的。倘若獲判給企業為外地企業，視乎該企業會否為執行合同而在澳門設立其支分機構或委託代表才能確定供應地為澳門地區或外地。第三是接收地的問題，亦是一個在政府採購工作中最值得商榷的問題，本文第三部份第（三）節已對此予以論述。可是仍需強調，依照有關法律規定的演變，並從第122/84/M號法令第22條第三款規定在外地取得不動產的規定屬一個特殊和例外規定，以及配合該法令第12條和第13條規定的書面合同必須在財政局或具專責公證員的公共部門的總部簽立，故可推斷財貨和服務祇可在本地接收。（二）向外採購的許可權為獨立的法定權限儘管行政長官具有的完全權限是源自於第2/1999號法律第15條的規定，但第122/84/M號法令第22條第一款和第三款規定仍明確地建立兩個向外採購的許可權並賦予行政長官執行權限，分別是前述的“一級向外採購許可權”和“外向取得不動產許可權”，從而形成此兩權限為政府採購過程中獨立的許可權而並非由任何權限所衍生出來的執行權限。那麼，倘若任何官員沒有得到行政長官的授權或獲法律賦予
60此權限，是不能許可其部門向外採購的。對於本文另外提及的“二級向外採購許可權”，行政長官固然具有此權限，但同樣是沒有授予任何官員，且法律同樣沒有賦予任何官員或實體。由此可見，任何項目需要向外採購，無論金額多少，祇有行政長官才具權限許可。可是在大部份日常工作的執行上並非如此，絕大多數的公共部門採購人員認為其上級祇要具有展開採購的許可權，或具有足夠採購項目開支的許可權，便兼具權限許可向外採購；換句話說，祇有當向外採購項目的金額高於相關許可權的金額時，公共部門才把有關建議書呈行政長官許可向外採購。鑒於向外採購許可權、展開採購許可權和採購項目開支許可權均為不同的權限，且前者並非為後兩者所衍生的權限，故目前實務工作的做法明顯是違背該法令第22條的規定。（三）向外採購的獲判給實體未必能遵守澳門特別行政區法律規定在澳門地區訂立書面合同既然上文指出，凡獲判給的建議採購項目符合法定要件必須簽署的書面合同是要在澳門特別行政區內進行，那麼，便可就此審視上述公共部門展開政府採購的四個場景實際上是否均能依法訂立合同？1.對於採購場景一，由於採購實體和獲判給企業均在澳門地區內，無論採購項目的接收地在澳門地區抑或在外地，祇要經過採購程序確定有關採購項目必須簽署書面合同，獲判給企業必須遵守採購實體為進行採購而提出邀請的條件，依照訂立合同的程序出席在約定的日期、時間和地點，與澳門特別行政區政府代表共同簽署合同。2.對於採購實體在澳門地區，而獲判給企業在外地的採購場景二，上文提及，此採購場景有三個接收地的可能性，那麼，在實務上是否能簽署書面合同視乎其採購項目的供應地和接收地所處的地點而定，故此對於建立的締約關係會相應地出現三個情況。第一個情況是供應地在外地而接收地在澳門地區內，這表示位於外地的獲判給企業透過中介實體或某些渠道把財貨或服務向採購實體供應或提供，而它本身毋須踏足澳門，很大程度上難以簽署書面合同。縱使它能到澳門與採購實體簽署書面合同，但它仍留在外地供應，此供應行為亦難以受到在澳門
61地區內生效的合同所制約。第二個情況是供應地和接收地均在澳門地區，儘管獲判給的企業在外地，但該企業在澳門地區設立分支公司或透過其委託的代表履行供應。在此情況下，該企業具備條件透過其分支公司或代表與採購實體簽署書面合同。在此情況下，該分支公司或代表的供應行為便會受到簽署的合同所制約。第三個情況是採購實體在外地取得不動產，即供應地和接收地均在外地，原則上，獲判給企業不會到澳門與採購實體簽署合同，而是在其所處地區與採購實體簽署取得不動產的合同。有關合同是依照當地法律規範而訂立的私法合同，且在當地生效；換言之，有關合同不能依照澳門特別行政區法律訂立，亦不能依法成為澳門特別行政區的政府採購合同。3.對於採購場景三，儘管採購實體在外地，但獲判給的企業在澳門地區內，祇要採購項目達到必須訂立書面合同的要件，獲判給企業便可與澳門特別行政區政府簽署合同，此採購合同規範的供應會受到澳門特別行政區法律制約。4.對於採購實體和獲判給企業均在外地的採購場景四，由於有關採購實體不能在外地實施澳門特別行政區的法律，縱使其實行的採購行為是遵守澳門特別行政區與政府採購有關的法律規定，但獲邀參加採購的企業祇會視有關的採購程序為該採購實體的內部採購規則，且有關採購行為祇屬當地的私法行為。倘若有需要為採購項目訂立書面合同，祇會是採購實體所處國家或地區的私法合同，受當地合同法及相關法律制約。綜合以上各採購場景，考慮到公共部門履行職務而展開採購項目日趨多元化，就可實行的採購地、供應地和接收地的各種情況，整合為七個採購模式及其相應訂立書面合同的狀況，並歸納出下表：表1 採購實體所實行採購模式能訂立書面合同的狀況採購實體處於獲判給企業處於採購場景可合理實行的採購模式依照澳門特區法律訂立合同模式採購地供應地接收地本地本地場景一模式一本地本地本地能夠模式二本地本地外地能夠
62採購實體處於獲判給企業處於採購場景可合理實行的採購模式依照澳門特區法律訂立合同模式採購地供應地接收地本地外地場景二模式三本地外地本地未必能模式四本地外地外地未必能模式五本地本地本地能夠外地本地場景三模式六外地本地外地能夠外地場景四模式七外地外地外地實務上不能從此綜合表列出的可合理地實行的採購模式可見，無論採購實體在本地或外地，祇要獲判給企業或履行供應義務的實體位於澳門地區內而具有便利性，即是採購模式一、二、五和六，便具有條件與採購實體訂立書面合同。對於在澳門的採購實體接收位於外地的獲判給企業在外地供應所需的財貨或服務，即是採購模式三和四，在此情況下由於有關企業無須踏足澳門地區來履行義務，故未必會來澳門與行政當局訂立書面合同。儘管有關企業來澳訂立書面合同，但合同祇在澳門地區內產生效力，而供應在外地執行，一旦供應過程出現問題，採購實體亦難以在外地執行合同條款的規定。對於採購模式七，即採購實體和獲判給實體均位於外地，以及後者在外地供應採購項目，前者在外地接收採購項目，整件事情均在外地發生，此採購本質上不是澳門特別行政區政府的採購，而是在外地私法範疇的採購行為，實務上不能為此依照澳門特別行政區法律在澳門地區內訂立書面合同。五、總結綜合以上論述的內容，目前向外採購規定已制訂逾三十年，其原意是基於本地市場缺乏所需財貨或服務又或向外地採購較在本地採購對採購實體來說有利，且鑒於在頒佈第122/84/M號法令時澳門政府尚未設立駐外機構，可推斷財貨和服務祇在澳門地區內給付；再配合在澳門地區內簽立書面合同的規定，能進一步推定財貨或服務的接收地在澳門地區。顯然，在外地取得不動產的條款屬例外規定。
63隨著社會、經濟和文化的可持續發展，政府職責不斷擴展，採購實體在外地接收財貨或接受服務是必需的。由於在第122/84/M號法令第22條第一和第二款規定的含意於推論中是在本地接收財貨或服務，字面上又沒有明確規定接收地，對於接收地祇限於澳門地區抑或可以在外地接收顯得含糊不清，故此在日常工作中公共部門遂對該規定予以推理解釋來執行其向外採購工作。再者，由此引起採購實體可能不能夠與獲判給企業訂立書面合同的問題，以及在外地取得不動產存在不能依法在澳門地區訂立合同的問題。與此同時，該條款明確地賦予行政長官向外採購的許可權，雖然不屬其專屬權限，但在沒有任何官員獲得授權或獲法律賦予此權限的情況下，部份官員在其誤解下認為其具有“展開採購許可權”或“採購項目開支許可權”便同時兼具“向外採購許可權”，此會令到因向外採購開展的工作可能因濫用權限而出現行政違法的情況。就此，既然目前澳門特別行政區政府正為政府採購法律制度進行改革，以及為配合行政當局有效和正確地履行職務，這剛好是適當時機為此等規定予以修訂來理順有關問題。
65《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，65—73澳門特別行政區仲裁法：求諸法律及訴諸法院之權利（澳門《基本法》第36條第1款）以及其他解決爭議的方法HugoLuzdosSantos*一、引言仲裁法的出現與不斷尋找求諸法律及訴諸法院（澳門《基本法》第36條第1款）之替代機制息息相關。事實上，在透過官方監督機構（即法院）行使求諸法律之權利極端普及的情況下，必然地令這些機構陷於潛在困境之中。因為眾所周知，法院的人力資源與後援並不足以應對顯著增長的司法需求，其中以澳門特別行政區居民的司法需求為首。另一方面，澳門參與葡語國家所帶來的新挑戰，定必讓非物質、跨地區及全球化經濟興旺，從而令澳門站於重要經濟平台中心。在此背景下，不可避免的是，將出現一系列複雜的法律問題；而為了解決這些問題，必須配備專業化的優質人才。正是在這個課題層面上，作為求諸法律的替代方法，澳門特別行政區仲裁法具相當重要性。事實上，在官方監督機構（法院）服務斷點與澳門主導下的全球經濟多元化所引致的一系列經濟法律範疇新挑戰之間有一種辨證張力存在。可以預見的是，基於這一辨證張力，有需要加強其他求諸法律的方法，由此出現了（相對地）沒有特定形態的澳門仲裁法，作為澳門特別行政區政府法院實質範圍以外自行解決爭議的合適機制。另一方面，面對前文所述的官方監督機構—法院—服務斷點，可借助比較法回應加強其他解決爭議方法的需求，特別是英國與德國法律中訂定的“司法訴訟前替代機制”。*檢察院司法官。
66二、求諸法律及訴諸法院之權利（澳門《基本法》第36條第1款）以及其他於司法訴訟前解決爭議之的方法—比較法簡述從定義上來說，訴權也就是求諸法律及訴諸法院之權利（澳門《基本法》第36條第1款），而訴權現正處於“典範轉移”時期。事實上，正如前文所述，透過官方監督機構（法院）行使求諸法律之權利極端化，邏輯後果是法院在應對上有所延誤，從而令呈交法庭審理的爭議欠缺快捷性。基於這一事實，有需要發掘其他法院以外、訴諸司法系統之前，有助於協助減輕法院訴訟工作負擔的機制。一些意大利學說提出，就減少訴諸法院這一問題，可視為“公正危機”。1然而，我們傾向於採用葡萄牙2與德國3學說，這些學說指出，“公正”以及“求諸法律”所面臨的挑戰主要可理解為發掘其他解決爭議的方法。基此，有需要提及英國與德國法律中訂定的司法訴訟前替代機制，有關機制在適當時候或可於澳門特別行政區法律體制實施。現時初步生效的司法訴訟前替代機制可作為未來解決爭議的方法。事實上，在英國司法系統中，早在上世紀九十年代末期，已制定了所謂的“訴前議定書”（pre-actionprotocols）。4這些議定書一1.關於這個問題，在意大利學說方面，參考MicheleTaruffo：“Un’alternativaallealter-native:modelidirisoluzionedeiconfliti”，《訴訟程序雜誌》第32年(第152期，2007年10月)，2007年，第319-331頁。2.關於這個問題，在葡萄牙學說方面，參考PaulaCostaeSilva：“裁判官不干涉瑣事：求諸司法制度以及其他解決爭議的方法”，InocêncioGalvãoTelles主編：《法律雜誌》第140年，科英布拉，Almedina出版社，2008年，第735-736頁。3.關於這個問題，在德國學說方面，參考PeterGottwald：“MediationundgerichtlicherVergleich:UnterschiedeundGemeinsamkeiten”，GerhardLuke/TakehikoMikami/HansPrutting編輯：《FestschriftfurAkiraIshikawazum70》，柏林，紐約，Geburtstag，WalterdeGruyter，2001年，第137-155頁。4.現時生效的“訴前議定書（pre-actionprotocols）”包括：“人身傷害議定書（pro-tocolsforpersonalinjury）”，於1999年4月26日生效；“醫療過失議定書（protocolforclinicalnegligence）”，於1999年4月26日生效；“建築工程糾紛議定書（protocolforconstructionandengineeringdisputes）”，於2000年10月2日生效；“誹謗議定書（protocolfordefamation）”，於2000年10月2日生效；“職業過失議定書（protocol
67般被定義為“規範化司法訴訟外自主解決爭議的程序”。倘某一爭議在其中一項現時生效的訴前議定書適用範圍內，相關當事人不得立即訴諸法院，應先透過談判程序以取得協議解決方法，或在無法取得共識時，為後續提起訴訟作準備；倘相關當事人於第一時間向法院提出訴訟，有關訴訟雖予以受理，但將被處以法院認為合適的“民事處分”，較常見的是處以較高金額的訴訟費用以及罰款。另一方面，法院亦有權要求相關當事人透過司法訴訟外的程序解決爭議，並中止司法訴訟程序（《實務指示》第4.7條）。5德國亦透過早前通過的《民事訴訟法典法案》（EGZPO）第15a節6，從法律上許可不同州份在民事訴訟法例中採納“司法訴訟前的替代程序＂。7鑒於有需要將“訴諸法院合理化”，站於德國聯邦最高法院（Bundesgerichtsof–BGH）的立場8，司法訴訟前的替代程序成為真正的“訴訟受理條件”9，也就是說，在提起訴訟前，必須先經過有關替代程序。最後，在葡萄牙方面，其《消費者法典草案》中訂定了司法訴訟前的替代程序，當中第535條規定：當爭議符合呈交司法外機關審議的forprofessionalnegligence）”，於2001年7月16日生效；“司法覆核議定書（protocolforjudicialreview）”，於2002年3月4日生效；“疾病議定書（protocolfordiseaseandillness）”，於2003年12月8日生效，以及“房屋失修議定書（protocolforhousingdisrepair）”，於2003年12月8日生效。5.在葡萄牙學說中，循此方向的有PaulaCostaeSilva：“裁判官不干涉瑣事：求諸司法制度以及其他解決爭議的方法”，如上，第745頁。6.由1999年12月15日《司法訴訟外爭議解決促進法（GezetzzurFörderungderausserge-richtlichenStreitbeilegung）》引入，於《BGBL.I》公佈，第2400頁，2000年1月1日生效，可閱覽www.rechtliches.de。7.截至現時為止，已制定“司法訴訟前程序”的州份包括拜恩、巴登—符騰堡州、北萊茵—威斯特法倫州、勃蘭登堡州、黑森州、薩爾州、薩克森-安哈爾特州以及石勒蘇益格—荷爾斯泰因州。有關資料可參考Becker/nicht：《EinigungsversuchundKlagezuläs-sigkeit》，ZZP120(2/2007)，第159-197頁。8.《BGHZ》，第161及145-151頁。9.關於訴訟受理條件，根據12月31日第67/2007號法律(《關於違反歐盟法律的國家所承擔的合同外責任》)第13條第2款的規定，循此方向的有HugoLuzDosSantos：“違反歐盟法律的國家所承擔的合同外責任：第67/2007號法律第13條第2款的規定符合憲法嗎？”，《ScientiaIvridica(SI)-葡萄牙與巴西比較法雜誌》第333期（2015年1-4月），文中各處。
68條件，並已預先制定了解決爭議的程序，則訴權的行使取決於證明各方當事人在六個月內已嘗試透過預先制定的程序解決利益糾紛。簡單地說，司法訴訟前的替代程序具重大優勢，一方面可避免法院審理輕微至中度複雜的案件，另一方面是由於直接有助於促進社會和平。因此，為減輕法院的訴訟負擔，以及保障司法體系的最終對象—澳門居民—行使求諸法律及訴諸法院之權利（澳門《基本法》第36條第1款），澳門特別行政區立法者可考慮採納這些司法外程序。三、澳門特別行政區仲裁法中仲裁協議的混合性質（合同性質及司法審判性質）：“訴訟上的法律行為”或是“框架合同”？下文將從比較法角度出發，討論“自願仲裁協議”10的私合同性質。眾所周知，作為解決爭議的選擇性方法，自願仲裁協議一般被定義為“基於各方當事人意願，裁決交由第三方作出的解決爭議方法”。11自願仲裁本質上具“合同性質”，以各方當事人意願作依據，也就是說，是“私法自治”以及“合同自由”（澳門《民法典》第399條第1及2款）的成果。另一方面，仲裁具“私法性質”，仲裁庭由私人設立且不具備當局權力。除此之外，仲裁具“審判職能”，這是由於仲裁庭行使審判職能，就爭議作出裁決—這與傳統法院仲裁模式相似。最後，就其結果而言，仲裁具“公共性”，而仲裁的這種特性正是與其他解決爭議的方法最大不同之處―在此我們指出的是“仲裁裁決等同於法院判決”，因為仲裁裁決具有與法院判決相同之執行效力（澳門《自願仲裁法》第35條第2款）12，而仲裁裁決之執行則按法律規定由初級法院進行（澳門《自願仲裁法》第36條第1款）；正因為仲10.循此方向的有AntónioPedroPintoMonteiro：“仲裁程序中的公共秩序”，《向JoséLebredeFreitas教授致敬的研究報告》第二冊，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第589-675頁。本文將緊隨此葡萄牙比較法方向。11.LuísdeLimaPinheiro：《跨國仲裁：仲裁規章的確定》，科英布拉，Almedina出版社，2005年，第26頁。12.AntónioPedroPintoMonteiro：“仲裁程序中的公共秩序”，如上。
69裁裁決功能上等同於法院判決，被執行人得按照民事訴訟法之規定反對仲裁裁決之執行（澳門《自願仲裁法》第36條第2款）。在上文提及的仲裁特性之中，特別值得我們關注的是自願仲裁所具備的私法合同性質。關於這一點，值得強調的是：法院審判建基於法律，而仲裁庭審判則建基於仲裁協議，各方當事人透過仲裁協議明確表達其意願—因此，正如JoséLebredeFreitas教授所強調，仲裁庭具有“與法律行為類似的依據”。13也就是說，仲裁協議就其性質而言，屬“雙方法律行為”，屬“合同性質”。14那麼，仲裁庭是根據仲裁協議設立，而這一協議訂定了其權力來源並界定了其管轄範圍，便於利害關係人解決爭議。15事實上，各方當事人在訂立仲裁協議時的“合同自由”是十分廣泛的。歸根究柢，各方當事人可選擇其合意的仲裁程序（下文將會提到，這些仲裁程序需在法律及公共秩序限制範圍內）。透過仲裁協議，各方當事人可自行選擇仲裁員、程序規則、適用法律、具管轄權的仲裁庭、卷宗適用語言、作出仲裁裁決的期限等。也就是說，各方當事人可“自訂遊戲規則”，這一特性在“臨時仲裁”（arbitragem“adhoc”）上特別顯著，而在“機構仲裁”（arbitrageminstitucionalizada）上亦不乏這種特性。16就前文介紹的熱點論題，急需從澳門特別行政區仲裁權角度，表明所持的學說立場。在此先指出，抽象地說，我們同意把仲裁協議定性為“訴訟法律行為”這一學說見解。然而，就澳門仲裁法而言，謹認為我們可更進一步，把仲裁協議定性為“框架合同”，各方當事人13.JoséLebredeFreitas：《民事訴訟入門》，第二版，科英布拉，科英布拉出版社，2006年，第70-71頁。14.CarlosFerreiradeAlmeida：“仲裁協議：內容與效力”，《葡萄牙工商協會仲裁中心第一次大會報告》，科英布拉，Almedina出版社，2008年，第83頁。關於這個問題，根據LebredeFreitas教授的觀點，仲裁協議應定性為“訴訟法律行為”，參考JoséLebredeFreitas：“仲裁協議性質的一些解釋”，《民法與民事訴訟法研究》第二冊，第二版，科英布拉，科英布拉出版社，2009年，第551-552頁；“中級法院院長委任仲裁員時的辯論原則”，《Themis雜誌》第10年（2010年第18期），科英布拉，Almedina出版社，2011年，第33頁。15.詳見CarlosFerreiradeAlmeida，已引用的著作第82頁；J.O.CardonaFerreira：“仲裁：公正之路？一位法院司法官的見解。概述仲裁裁決之撤銷與執行”，《法律雜誌》第141年（第二期），科英布拉，Almedina出版社，2009年，第275頁。16.AntónioPedroPintoMonteiro：“仲裁程序中的公共秩序”，如上。
70為了解決（倘有的）合同爭議，在仲裁協議內刻劃出“合同框架”。為此，澳門《基本法》第4條、第5條、第6條、第24條及續後幾條，以及第103條及續後幾條決然地訂定了“合同自由”、“保護私有財產”以及“私法自治的最高權威”。事實上，澳門《民法典》17在“債法”與“各種合同”範疇內規定了私法自治的最高權威18，而私法自治則規範合同自由原則。19合同自由原則包含訂立與不訂立合同的自由，以及得在法律限制範圍內自由設定合同內容，訂定了各方當事人有訂立法律所規定之合同的自由，或者按照澳門《民法典》第399條第1款的規定，在合同內加入當事人均接受之條款，將其認為合宜的條款加入合同之內；按照澳門《民法典》第399條第2款的規定，甚至可以將涉及兩項或多項全部或部份受法律規範之法律行為的規則，納入同一合同內。事實上，透過澳門《自願仲裁法》所規定的仲裁協議，私法自治原則及合同自由原則得以體現，屬司法擴張運用的表現。實際上，關於仲裁協議的具體合同框架模式，法律上賦予各締約方很大的調節空間，而這一事實決定性地印證了“仲裁權的合同化”，更具體地說，是“仲裁協議的合同化”，用以寄存各締約方法律行為之意思表示。事實上，關於“仲裁協議的合同化”這一概念，可於澳門《自願仲裁法》中多處發現其法律依據，具體表現於可自由決定：1.仲裁標的（澳門《自願仲裁法》第2條）；2.仲裁法（lexarbitri）（澳門17.循此方向的有尹思哲（ManuelMarcelinoEscovarTRIGO）：“澳門《民法典》中的各種合同與賭博打賭合同”，《公司法典頒佈二十周年特刊，向A.FerrerCorreia教授、OrlandoCarvalho教授及VascoLoboXavier教授致敬》第三冊（不分類），科英布拉，科英布拉大學法學院及科英布拉出版社，2007年，第346頁。18.一如澳門的學說清楚說明：“是適當的時候提醒，從｀一國兩制´原則和保持資本主義的原則來看，私法自治以及對合同自由和私有財產的承認會成為澳門特別行政區的構成要素；而澳門《基本法》第4條、第5條、第6條、第24條及續後幾條，以及第103條及續後幾條所規定的建構澳門特別行政區的各項原則，包括：保護居民自由原則、合同自由原則和建立保護私人框架原則等都建基於這兩條支柱。”參見尹思哲：“澳門之民法”，《法域縱橫》第二期，澳門，1997年，第175頁及續後幾頁。19.循此方向的有JoãoPauloRocha：“債法—概論與淵源”，《澳門法律論文集》，澳門，澳門大學法學院，2007年，第397-402頁。
71《自願仲裁法》第1條）；3.程序規則（澳門《自願仲裁法》第21條第1款）；4.依衡平原則審判仲裁爭議（澳門《自願仲裁法》第3條），但在此情況下，不可就仲裁裁決提起上訴（澳門《自願仲裁法》第34條第3款）；5.由當事人定出仲裁員作出裁決的期限（澳門《自願仲裁法》第26條第1款）；6.仲裁程序之自由處分性：作出終局裁決之前，可中止仲裁程序（澳門《自願仲裁法》第28條第1及2款）；7.仲裁爭議標的之自由處分性：可捨棄作出之請求、對請求作出自認或就請求訂立和解（澳門《自願仲裁法》第28條第2款）；8.由當事人指定仲裁員（澳門《自願仲裁法》第27條第4款）；9.於仲裁協議或隨後簽署之書面協議內，規定以特定多數作出決議，或不能取得必需之多數時，則由首席仲裁員自行決定或問題之解決係按首席仲裁員所投之票之意向決定，而該書面協議應在接受第一名仲裁員前訂立（澳門《自願仲裁法》第29條第2款）；10.由當事人訂定一上訴仲裁審級，但必須訂明提出上訴之條件及期限，否則該上訴之訂定無效（澳門《自願仲裁法》第34條第1及2款）。另一方面，仲裁協議之合同性質扎根於各締約方之間的複合約束關係―眾所周知，仲裁協議背後隱藏著多種不同的重要法律關係，而正是這些法律關係把仲裁協議各締約方聯繫起來。因此，澳門《自願仲裁法》劃分了―而且很好地劃分了―“仲裁協定”（澳門《自願仲裁法》第4條第1款a）項）與“仲裁條款”（澳門《自願仲裁法》第4條第1款b）項）的界線：當仲裁協議以現存之爭議為標的，包括正受司法法院審理之爭議，為之“仲裁協定”；當仲裁協議以某一特定法律關係可能產生之爭議為標的，不論是否屬合同關係，為之“仲裁條款”。歸根究柢，仲裁協議不單單是“訴訟上的法律行為”，而是“框架合同”，作為某一特定複合法律關係（現時或可能）產生的爭議之解決程序之參考合同基礎。這一法律定性透過仲裁協議與主合同之間的自主性（澳門《自願仲裁法》第4條第2款）得以深化，因為主合同之無效並不必然引致仲裁協議之無效。這是容易理解的。事實上，仲裁協議作為“合同基礎”，當中載有各方當事人為了解決爭議，共同適時訂出的程序規則。基於此，任何源於各方當事人之間複合約束關
72係的爭議將按照他們在仲裁協議內預先訂定的程序，交由某一特定仲裁庭審判，即使主合同之一（原本或經修改後）已失效（被撤銷或宣告無效）。鑒於仲裁協議屬“框架合同”，就相關當事人之間的複合約束關係，訂立了制度以及限制，用以規範他們之間現有或可能產生的爭議之解決方法。事實上，仲裁協議是某一特定複合約束關係所產生的第一份合同，亦是最重要的一份合同（澳門《自願仲裁法》第4條第2款）；是最初合同。這是容易理解的：複合約束關係是由仲裁協議揭開序幕的―自訂立框架合同，即仲裁協議開始，其他源於該複合約束關係的主合同則作為從結構上及功能上聯繫各締約方的合法性工具。該等複合約束關係的形態多變，具有永久作用的特徵（意在時間上的延伸），並或多或少地凝聚了一些從根本上把仲裁協議各締約方聯繫起來的法律行為。因此，在“仲裁協議”，“時間”與“建基於各締約方（期望的）戰略合作關係所產生的複合約束關係之發展”之間存在著緊密的關係；這是由於仲裁協議具有初端性質以及預備性質，其作用在於從實質上及程序上，規範各締約方將來訂立的法律行為以及眾多將來可能產生於該複合約束關係的爭議。那麼，德國最權威的學說就仲裁協議作出的法律定性似乎是最令人印象深刻的（而且是令人滿意的）：把仲裁協議定性為“複合約束關係的主要支柱”20212223；這是因為仲裁協議是複合約束關係的“核心行為”，甚至是“創始行為”。2420.關於這個問題，在德國學說方面，參考HansPeterClaussen：“DasBankkontoistdasKernstückdesBankverkehers＂，《Bank-undBörsenrecht–HandbuchfürLehreundPraxis》，Beck，München，1996年，第59頁。21.關於這個問題，在英國學說方面，參考JohnPaget/MarkHapgood：《Paget'sLawofBanking》，第13版，倫敦／愛丁堡，Butterworths，2007年，第145頁。22.關於這個問題，在葡萄牙學說方面，參考AntónioMenezesCordeiro：《銀行法教程》，如上，第411頁。23.關於這個問題，參考JoséEngráciaAntunes：《商業合同法》，如上，第485頁。24.關於這個問題，參考MiguelPestanadeVasconcelos：“銀行存款合同”，《波爾圖大學法學院雜誌》第8年，科英布拉，科英布拉出版社，2011年，第165-166頁。
73另一方面，仲裁協議的核心意義，其初端性質，乃至其“框架合同”法律定性，同樣源於仲裁協議與主合同之間的功能自主性：倘主合同無效，仲裁協議可繼續生效（違反了法律行為瑕疵部份並不影響其有效部份的原則，拉丁表述為utileperinutilenonvitiatur）；仲裁協議僅在顯示如無該協議，主合同即不成立的情況下失效（澳門《自願仲裁法》第4條第3款）—這充分地證實了仲裁協議的基本性質以及其相對於主合同的功能自主性。
75《行政》第二十九卷，總第一百一十三期，2016No.3，75—85從保護法益到保護規範—澳門與內地對網絡侵犯人格尊嚴的刑法保護之比較鄒菲菲*《中華人民共和國憲法》第38條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”人格尊嚴是指與人身有密切聯繫的名譽、姓名、肖像權不容侵犯的權利。基本內容包括：（1）公民享有姓名權。公民有權決定、使用和依照法律規定改變自己的姓名，禁止他人干涉、盜用、假冒。（2）公民享有肖像權。內地《民法通則》第100條規定，公民享有肖像權，未經本人同意，不得以營利為目的使用公民的肖像。（3）公民享有名譽權。名譽權是公民要求社會和他人對自己的人格尊嚴給予尊重的權利。（4）公民享有榮譽權。公民因對社會有所貢獻而得到的榮譽稱號、獎章、獎品、獎金等，任何人不得非法剝奪。（5）公民享有隱私權。隱私是公民個人生活中不想為外界所知的事，他人不得非法探聽、傳播公民的隱私。刑法對人格尊嚴的保護主要體現在對名譽和隱私的保護。本文將以人格尊嚴中的名譽權和隱私權作為切入點，對比澳門與內地刑事法律制度之異同，並提出在人格尊嚴的刑事保護中，內地刑法的任務應從保護法益實現到保護規範的轉變。一、澳門與內地網絡侵犯人身權犯罪的刑事立法概況（一）網絡犯罪之刑事立法概況1.澳門刑事立法概況在澳門的刑事立法中，沒有專門的網絡犯罪罪名，通過網絡實施犯罪也是作為一種犯罪手段存在，利用網絡可能構成的犯罪可以包括：*澳門大學法學院博士研究生。
76（1）《澳門刑法典》通過網絡手段實施的行為可能構成《澳門刑法典》第四章侵犯人身自由罪中的第147條“恐嚇罪”及第148條“脅迫罪”等罪名，第六章中侵犯名譽罪中的第174條“誹謗罪”、第175條“侮辱罪”、第177條“公開及詆毀罪”、第186條“侵入私人生活罪”、第189條“違反保密罪”、第191條“不法之錄製品及照片罪”和第215條“勒索罪”等罪名。（2）《打擊電腦犯罪法》還可能觸犯《打擊電腦犯罪法》中第5條“不當獲取、使用或提供電腦數據資料罪”，第7條“損害電腦數據資料罪”和第11條“電腦詐騙罪”等罪名。當然，《澳門刑法典》和《打擊電腦犯罪法》中的上述罪名不以透過互聯網實施為必要，但透過互聯網實施的一些行為卻可能構成如上犯罪，即利用網絡實施只是行為的一種手段，不是犯罪構成要件。2.內地刑事立法概況（1）《中華人民共和國刑法》《刑法》針對網絡犯罪，同樣並沒有專門的罪名予以規制，而是將其作為一種犯罪手段，通過網絡實施的侵犯人身權的犯罪行為可能構成如下罪名：第246條“誹謗罪”、“侮辱罪”，第293條“尋釁滋事罪”，第274條“敲詐勒索罪”，第225條“非法經營罪”，還有可能構成操縱證券、期貨市場罪；侵犯智慧財產權罪；煽動顛覆國家政權罪；煽動暴力抗拒法律實施罪以及編造、傳播虛假恐怖資訊罪；戰時造謠惑眾罪；戰時造謠擾亂軍心罪等等。（2）司法解釋僅2010年至今，面對虛擬網絡環境中犯罪行為複雜多變的樣態以及數量劇增之形勢，最高人民法院、最高人民檢察院便有針對性地出
77臺了四個抽象性司法解釋予以應對。（a）《關於辦理利用互聯網、移動通訊終端、聲訊台製作、複製、出版、販賣、傳播淫穢電子資訊刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（二）》、（b）《關於辦理網絡賭博犯罪案件適用法律若干問題的意見》、（c）《關於辦理危害電腦資訊系統安全刑事案件應用法律若干問題的解釋》、（d）《關於辦理利用資訊網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》。根據司法解釋，一些通過互聯網實施的行為被特別規定為某種犯罪：捏造損害他人名譽的事實，在資訊網絡上散佈，或者組織、指使人員在資訊網絡上散佈的，或者將資訊網絡上涉及他人的原始資訊內容篡改為損害他人名譽的事實，在資訊網絡上散佈，或者組織、指使人員在資訊網絡上散佈的將構成刑法第246條“誹謗罪”；利用資訊網絡辱駡、恐嚇他人，情節惡劣，破壞社會秩序的，依照刑法第293條第一款第（二）項的規定，以尋釁滋事罪定罪處罰；編造虛假資訊，或者明知是編造的虛假資訊，在資訊網絡上散佈，或者組織、指使人員在資訊網絡上散佈，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的，依照刑法第293條第一款第（四）項的規定，以尋釁滋事罪定罪處罰；以在資訊網絡上發佈、刪除等方式處理網絡資訊為由，威脅、要脅他人，索取公私財物，數額較大，或者多次實施上述行為的，依照刑法第274條的規定，以敲詐勒索罪定罪處罰；違反國家規定，以營利為目的，通過資訊網絡有償提供刪除資訊服務，或者明知是虛假資訊，通過資訊網絡有償提供發佈資訊等服務，擾亂市場秩序，達到一定情節的，依照刑法第225條第（四）項的規定，以非法經營罪定罪處罰等等。二、網絡犯罪之特殊性第一，網絡犯罪侵犯多重法益。其對各個罪名所保護的法益之侵害是顯而易見的，同時，網絡犯罪主要通過互聯網在資訊空間通過大量傳播虛假資訊、發佈恐怖消息、侮辱誹謗他人、侵犯他人隱私等方式來實行犯罪，侵害了資訊法益。“資訊法益是存在於資訊空間中具有資訊本質特徵包含有人類創造性勞動的資訊資源以及與之相關的權利，由於受到法律的保護而形成的權益，從整體上可劃分為財產性法
78益和權利性法益。”1網絡犯罪侵犯到多項資訊法益。比如，公民的資訊安寧權與資訊環境權，“資訊安寧權是資訊社會的主體在資訊化的生活中不被外界不必要因素干擾的權利，它依賴於其他的一切資訊關係人不非法介入主體有序生活為保障，而網絡犯罪所發送發佈的各種垃圾資訊充斥著資訊空間，使人們的資訊生活不勝其擾。”2網絡犯罪行為的氾濫使人們日漸失去了對資訊空間的信任，導致人們不敢接收陌生電子郵件，不敢在網絡平臺發表評論等。長此以往，資訊空間存在的基石將被動搖。另外，網絡犯罪行為中會建立大量虛假網站，無疑是對網絡資源的侵害。第二，網絡犯罪的行為對象是不特定的多數人。犯罪分子通常在公共網絡平臺發佈虛假或侵犯他人隱私的消息，然而，網絡平臺是面向不特定多數人，消息會在短時間內被不特定多數人知悉，對誹謗、侵害他人隱私罪的受害人而言，利用網絡實施加害行為無疑會對它們造成最大程度的傷害，對於網絡詐騙等行為而言，無疑是在最大程度地擴大犯罪行為的影響範圍。所以，利用網絡實施的犯罪較之其行為所對應的普通犯罪而言，涉案範圍更廣，社會危害性更大。三、網絡犯罪中侵犯名譽和隱私權的犯罪規範之對比（一）網絡誹謗澳門和內地對誹謗罪和侮辱罪的規定都體現在刑法中，均設置獨立罪名予以規制，針對兩地之同罪的犯罪構成進行對比分析如下：1.主觀方面澳門刑法規定並不要求行為人具有損害他人人格、名譽的目的，只要意識到或知道此行為會損及他人名譽即可。而內地法律要求行為人主觀方面“具有損害他人人格、名譽的目的”，即直接故意，類似於澳門刑法理論中的“特定故意”。1.黃德勝：“資訊犯罪研究”，吉林大學博士學位論文，2010年。2.葛磊：“電信詐騙罪立法問題研究”，《河北法學》，2012年2月。
792.客觀方面第一，澳門刑法中規定了三種行為方式：一是將某一事實歸責於他人，二是向第三人作出侵犯他人名譽或別人對他人觀感之判斷，三是傳述上述事實或判斷，而內地刑法規定需要“捏造事實誹謗他人”。第二，澳門刑法中的誹謗罪不要求“捏造的事實”為要件，即使某事是客觀事實，但如果法院認定損害他人名譽，也可定罪，當然，法律也在一定程度上接受“事實是真實之抗辯”。第三，不同於內地刑法，澳門刑法不以“散布”作為入罪要件，只要行為人向第三人做出即可。第四，內地刑法要求“情節嚴重”作為此罪構成要件，情節嚴重即誹謗他人手段惡劣，後果嚴重或者影響很壞的情況。公訴誹謗罪的構成則在此基礎上增加了特殊的客觀要件，即“嚴重危害社會秩序和國家利益”一是造成被害人精神失常、自殺自殘等嚴重後果，被害人無法自訴的；二是誹謗國內外領導人，被害人不便自訴的；三是誹謗行為引發群體性事件。而澳門刑法無情節要求，不產生實際損害後果也可以入罪。而澳門刑法無此規定。（二）網絡侮辱1.主觀方面澳門刑法理論傾向於過失不構成此罪，一般故意即可，無須特定故意。而內地刑法要求“必須具有貶低他人人格、破壞他人名譽的個人目的”，即直接故意。2.客觀方面澳門刑法規定侮辱須對特定人實施，是被害人本人做出並且須本人在場時做出，至於是否有第三人在場並不重要。內地刑法同樣規定侮辱須對特定人實施，但要求“公然”做出。並且行為人是否遭受痛苦並不是侮辱罪的構成要件，而內地刑法要求“情節嚴重”作為構成要件，其“情節嚴重”的判斷標準同上述誹謗罪之規定。
80（三）網絡侵犯隱私權1.澳門與內地隱私權刑法保護模式之差異在各國或地區隱私權刑法保護模式上，存在直接保護和間接保護兩種類型，其間差異在於是否將隱私權視為獨立的基本權利予以保護。澳門地區隱私權刑法保護採取直接保護模式。澳門地區法律構建了詳細周密的隱私權刑法保護體系，並專門設置侵犯受保護之私人生活罪章節，能夠充分發揮隱私權刑法保護所應有的一般威懾功能。其對侵害隱私權的犯罪行為作出具體規定，不假其他權利之手，對隱私權進行點對點的直接保護。而“在中國大陸地區各種部門法中隱私權始終都未能成為一種獨立性權利而被列入立法者的視野之中。1997《刑法》雖然也有些許條文涉及隱私權刑法保護，但隱私權刑法保護也始終是附著在諸如名譽權等權利的卵翼之下，並無單獨名分。即便是1997《刑法》第253條之一｀非法提供個人資訊罪´，也屬於妨礙社會管理秩序罪一章。”3內地所採取的隱私權刑法間接保護模式較之澳門刑法而言難以有效保護公民隱私利益。2.澳門與內地隱私權刑法保護具體罪名設置之差異1996年《澳門刑法典》對於隱私權保護之法律規範具體分配在第一編第七章侵犯受保護之私人生活方面的犯罪、第四編第三章第263條“侵犯通訊之工具罪”，以及第五編第一章第五節違反保密及棄職方面的犯罪。其中，透過網絡實施侵犯隱私權的行為可能觸犯的罪名如下：第186條“侵入私人生活罪”，以不法窺探他人私密生活，尤其是家庭生活或者性生活隱私為目的，規制未經他人准許，竊聽、錄音、記錄、使用、傳送或洩露私密談話或者電訊通話的，或者獲取、以相機攝取、拍攝、記錄或洩露他人之肖像、或屬隱私之物件或空間之圖像的，或者偷窺在私密空間之人，或竊聽其談話的，或者將他人私密生活狀況或重大疾患狀況公之於外的行為。第187條“以資訊方法作3.王立志：“澳門地區隱私權刑法保護及其評析”，載《法學》，2014年第7期。
81侵入罪”，規制行為人借助電腦、網絡等現代資訊科技手段，非法搜集、儲存他人身份、信仰或者其他私密性資訊的行為，同時，該罪還處罰犯罪未遂。第188條“侵犯函件或電訊罪”，規制未獲准許，介入或知悉電訊內容等行為。第189條“違反保密罪”，防範行為人洩露基於合法原因而獲取的他人秘密。第190條“不當利用秘密罪”，行為人因合法原因而獲取他人秘密，雖然未曾向外界洩露，但是自己利用該秘密給他人造成財產損失的行為構成此罪。第191條“不法之錄製品及照片罪”，以防範行為人雖然參與私密性對話或者某種私密事件，但在未告知他人的情況下擅自偷拍偷錄的行為。例如，和他人進行私密對話或者同網友實施性愛活動時，設置錄音裝置進行偷錄或者用針孔攝像機進行偷拍，尤其是後者業已成為在臺灣地區不法分子敲詐恐嚇受害網友的常見犯罪手段。內地《刑法》中對網絡侵犯隱私權行為的保護主要集中表現在第四章“侵犯公民人身權利、民主權利罪”中，第252條“侵犯通信自由罪”，隱匿、毀棄或者非法開拆他人信件，侵犯公民通信自由權利，情節嚴重的行為，如侵入他人電子郵箱刪除他人重要電子郵件並因此給他人造成重大損失等行為。第253條“出售、非法提供公民個人資訊罪”，此條規制的是國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位的工作人員，違反國家規定，將本單位在履行職責或者提供服務過程中獲得的公民個人資訊，出售或者非法提供給他人，情節嚴重行為。第253條之一“非法獲取公民個人資訊罪”，對於竊取或者以其他方法非法獲取上述資訊，情節嚴重的行為會構成此罪。可見，澳門刑法針對隱私權的保護設置罪名更為全面，保護力度大於內地刑法，並且，同誹謗罪、侮辱罪一樣，內地刑法中涉及隱私權保護的零散規定同樣要求達到“情節嚴重”的標準。四、在人格尊嚴的刑事保護中，法益保護的困境與出路（一）內地刑法對人格尊嚴保護之局限通過以上比較分析，對於網絡誹謗、侮辱和網絡侵犯隱私權的行為，澳門的刑法規制範圍更廣，更為嚴格，內地刑法規制的行為範圍
82明顯小於澳門刑法，並不是因為這些行為在內地被允許，而是這些行為被規定在內地的《治安管理處罰條例》中，第42條規定：“有下列行為之一的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款：1.寫恐嚇信或者以其他方法威脅他人人身安全的；2.公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人的；3.捏造事實誣告陷害他人，企圖使他人受到刑事追究或者受到治安管理處罰的；4.對證人及其近親屬進行威脅、侮辱、毆打或者打擊報復的；5.多次發送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他資訊，干擾他人正常生活的；6.偷窺、偷拍、竊聽、散佈他人隱私的。”對於澳門刑法典中的一些危害較小的犯罪行為，在內地沒有上升到以刑法予以規制的嚴厲程度，也就是對於這些行為，內地的社會危害性評價沒有達到犯罪的惡性程度。然而，如果是在互聯網應用不發達的歷史時期，這樣的法律設置是可以有效應對犯罪的，但在網絡時代的今天，一些行為通過網絡實施比非網絡手段實施的社會危害性要大得多，而這些行為有時卻無法適用刑法進行規制。可見，內地的刑法規範現狀具有明顯的局限性。從目前被內地學者普遍接受的法益侵害說的理論出發，一些行為如偷拍偷錄公車上的女子面龐但只用於自己觀看，此類行為並不觸犯內地刑法，因為沒有侵害法益，但如果發生在澳門就會觸犯澳門刑法。又如侮辱罪，內地刑法公然侮辱，並且情節嚴重才可構罪，而澳門刑法無此要件，但即使不是公然侮辱，未達到情節嚴重，其受害人就不會受到傷害嗎，其社會危害性就不足以入罪嗎？以何種標準來判斷一個行為是否有足夠的惡性進入刑法予以規制？筆者認為，這要從刑法的任務這一根本性問題出發，對此問題的不同回答直接決定著不同的立場和不同的體系。
83（二）保護法益與保護規範的刑法任務之概述根據法益侵害說，刑法的任務是保護法益，犯罪是對法所保護的生活利益侵害或者引起危險。“刑法是為了更好地保護更大多數國民的利益而統制社會全體的手段，故國民的利益受到侵害是違法性的原點。因此，首先將違法行為定義為導致法益的侵害或者危險的行為。”4刑法並非目的而是手段，刑法不能處罰單純違反倫理秩序而沒有侵害法益的行為，倫理秩序的維持應依靠刑法以外的其他社會機制。刑罰的對象是已然的犯罪行為，刑罰的意義和本質在於報應犯罪行為所造成的惡害，用刑罰所施加於犯罪人的痛苦來均衡犯罪行為的惡害和犯罪人的罪責，以實現社會正義的要求，即報應主義理論。它強調，設定刑罰量的依據是犯罪行為對社會造成的客觀危害和體現於犯罪行為的主觀罪責，刑罰的輕重應當與犯罪行為的嚴重性和罪犯主觀罪責的大小相對稱。規範違反說的基本立場是，刑法的任務是維持社會基本的倫理規範，犯罪的本質就是對這樣的倫理規範的違反。由於人們的生活直接或者間接地是由規範所塑造的，所以對犯罪本質的解釋，也必須從規範違反說入手：犯罪是對隱藏於生活利益背後的法規範、社會同一性以及公眾規範認同感的公然侵犯，而不僅僅是對法益本身的侵害。5規範違反說的基本價值、國家觀和刑法觀，雖然沒有表明反對個人主義及自由主義的立場，甚至在相當程度上主張個人主義與自由主義，但是因其偏重於“義務”、“倫理”等概念，故有傾向於全體主義與社會連帶思想之嫌。6這也正是功利主義理論的思想。功利主義從未然之罪中去尋求刑罰的合理限度，關注的是刑罰權行使的社會功利性，它認為，無論刑罰對已然之罪的事後報應多麼公正，都不可能彌補犯罪所造成的惡害或恢復犯罪行為發生前的原狀，強調刑罰作為社會防衛手段的必要性和合目的性，主張刑罰的目的是預防犯罪防衛社會，是實現國家預防犯罪目的必不可少的手段。4.張明楷：《刑法的基本立場》，中國法制出版社，2002年，第154頁。5.參見陳興良、周光權：《刑法學的現代展開》，中國人民大學出版社，2006年，第271頁。6.張明楷：《刑法的基本立場》，中國法制出版社，2002年，第154頁。
84（三）法益保護之困境與出路—保護規範更有利於人格尊嚴的保護誹謗罪為告訴才處理的犯罪，如果行為人在網上實施了誹謗行為，但受害人並不知情，此種情況行為人的行為不該受到懲罰嗎？侮辱罪同樣是告訴才處理，受害人被公然侮辱，內心已經受到傷害，羞於告訴或不願回憶被侮辱的事情也是十分常見之事，那麼此種情況下行為人就可以免於懲罰嗎？如果行為人仍應受到懲罰，那麼刑法依據從何而來？刑法中並未對此類行為做入罪處理，根據法益保護說，刑罰的對象是已然的犯罪行為，刑法不能處罰單純違反倫理秩序而沒有侵害法益的行為。如媒體在網絡平臺發佈捏造的事實對明星進行誹謗以博人眼球，並可因此產生較高的經濟利益，利用部份明星所謂的“緋聞炒作上位”的心理而不會主動提起告訴來逃避法律責任。此種現象對會造成對社會公眾的誤導和不良炒作的不正之風盛行，但上述行為並非已然的犯罪行為，所以如果堅持保護法益的刑法任務，則無法通過刑法對此類行為進行有效規制。而這也正是網絡犯罪盛行的原因之一。網絡犯罪預期刑罰成本不足以抗衡犯罪收益，難達預防犯罪的目的。透過互聯網實行的犯罪，實際上很難追蹤犯罪嫌疑人，犯罪破案率低，加之侵犯人格尊嚴犯罪的受害人並不必然選擇告訴方式解決問題，而導致行為人抱有僥倖心理或有恃無恐。當刑罰確定性降低時，現有法律規定的刑罰就顯得過輕了，犯罪分子對刑罰成本的預期較低，而犯罪收益巨大。“如果有10%的利潤，資本就保證到處被使用；如果有20%的利潤，資本就會蠢蠢欲動；如果有50%的利潤，資本就會冒險；如果有100%的利潤，資本就敢於冒絞首的危險；如果有300%的利潤，資本就敢於踐踏人間一切的法律。”7所以，較低的刑罰成本預期無法抵抗巨大的利益誘惑，難以達到預防犯罪的目的。雅各斯認為，“刑法作為保護規範適用的理論，特別是在刑罰目的的理論上，證明是合適的：行為是對規範適用的損害；刑罰是對這種損害的清除。”8“離開社會倫理規範來把握犯罪本質的法益保護7.鄧林格：《公會與罷工》，倫敦，1960年，第36頁。8.[德]G·雅各斯著，王世洲譯：“刑法保護甚麼：法益還是規範適用”，載《比較法研究》2004年第1期，第96-107頁。
85主義的見解並不妥當，必須根據社會倫理主義來對法益保護主義進行修正。”9針對網絡侵犯人格尊嚴的犯罪，內地刑法規定遭遇困境，以保護法益為刑法任務，一則無法對日益更新的侵害行為做出有效規制，二則難以起到預防犯罪的作用。而如果轉向以保護規範為刑法的任務，側重對“義務”、“倫理”的保護，則刑法是從未然之罪中去尋求刑罰的合理限度，關注的是刑罰權行使的社會功利性，強調刑罰作為社會防衛手段，目的是預防犯罪、防衛社會。綜上所述，筆者建議，對於公民人格尊嚴的保護，內地刑法應學習澳門刑法之規定，從嚴規制，將《治安管理處罰條例》第42條的規定分別併入刑法相關法條中；取消刑法第246條“誹謗罪”、“侮辱罪”中“情節嚴重”要件；將“侮辱罪”中的“公然”去掉；取消第252條“侵犯通信自由罪”、第253條“出售、非法提供公民個人資訊罪”、第253條之一“非法獲取公民個人資訊罪”中的“情節嚴重”要件。這樣一來，不僅對人格尊嚴的保護更加嚴格全面，而且通過網絡實施的侵犯人格尊嚴的行為可以得到更為有效規制。9.[日]大穀實著，黎宏譯：《刑法講義總論》（新版第2版），中國人民大學出版社，2008年，第214頁。
207Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,207-210TransmutaçãoeReforma:UmEstudosobreoRegimedaAdministraçãodoPessoalnoGovernodaRAEMChenShanglong(pp.91)Thepersonneladministrativesystemisthefoundationofrealizingthegovernmentcivilservantsmanagementstandardizationandlegalization.ThereformofpersonneladministrativesystemistheimportantcontentoftheMacaoSARgovernmentpublicadministrationsystemreform.SincethereturnofMacao,MacaoSARgovernmentcontinuestopromotethereformofthepersonneladministrativesystem,whichhasexperiencedfivemajorstagestothisday,establishesafairlycompletesystemofpersonneladministrationsystemgradually.Thisprocessreflectsthedistinctivefeaturesonreformat-titude,reformorientation,reformstrategyandsoon.Buttherearestillsomeproblemsobjectively,suchasdeepcontradictionsystemwithoutsubstantialchange,existingthephenomenonoffragmentation,existingacertaindispar-itybetweeneffectofreformandthesocialpublicexpectations,theincompleteofcivilservantsmanagementsystem.Inthefaceofdevelopmentoftimesandthenewpolicypressure,forpromotingthereformofpersonneladministrationsystemnext,weneedtobeproblem-oriented,strengthenthereformofintegrityandsystemic,promoteperfectingsystemsofthecentralrecruitment,gradingmechanism,performanceappraisalandofficialresponsibility.SugestõesdeDefiniçãoparaas“MetasdoDesenvolvimentodasMulheres”emMacauLaiWaiLeung(pp.115)TheMacaoSARGovernmentwillformulateasetofwomen’sdevelop-mentgoals.Thisinitiativeisobviouslyamilestoneinthedevelopmentofwomen’spolicyinMacao.Thearticleattemptstosuggest19women’sdevelop-mentgoals,whichareparticularlyrelevanttoMacao’scontexts,byreviewingkeypolicystatementsofinternationalorganizations,comparingwomen’spolicygoalsorstrategiesoftheChineseCentralGovernment,Taiwan’sgovern-mentandtheHongKongSARGovernment,andanalyzingwomen’ssocialneedsinMacao.Thedevelopmentgoalsproposedcoversevenmajorpolicydomains--politicaldecisionmaking,publicpolicyandlaws,employment,educationandlearning,socialwelfare,socialandculturalenvironments,andgoverningauthority.ItisexpectedthatthesuggestionsareausefulreferencefortheMacaoSARGovernmenttodesignsocialprogramsthataremoreeffec-
208tivetotacklethegenderdisparityandtopromoteopportunitiesofthewomeninMacao,despitethefactthatthecity’sconditionsofgenderequalityiscom-paredfavorablywithmostadvancedeconomies.PrincipaisElementosInfluenciadoresdaGovernançaAmbiental:UmaInvestigaçãoGeraldasFontesEscritasDuJuanLüWeixia(pp.135)EnvironmentalproblemisoneofthemostimportantissuesconfrontedwithacademicandChinesegovernment.Tosolveenvironmentalproblem,ef-fectiveenvironmentalgovernanceisimperative.Basedonaperspectiveoflit-eraturereview,thepapersummarizedandanalyzedthebasicconceptionandtheresearchstatueofthekeyinfluencingfactorsofenvironmentalgovernancefirstly.Then,itsuggestedthatthekeyinfluencingfactorsinChineseenviron-mentalgovernanceinclude:Citizenparticipation,governmentresponsibility,communitygovernance,supervisionbypublicopinion,andmulti-agentscollaborativegovernance.Finally,thestudyarguesthatduringtheinstitu-tiondesignprocess,policy-makersandacademicsshouldabidebythetheoryofgoodenvironmentalgovernance,todevelopagoodsynergeticgovernancesystemincludingthegovernments,citizens,businesses,communitiesandotherstakeholders.ReflexõesJurídicassobreAquisiçãonoExteriordoGovernodaRAEMTangTatWeng(pp.151)Inthe1970s,thelegalprovisionsrelatingtogovernmentprocurementwereenactedindependentlyfromthefinanceandbudgetsystemandsetouttheconditionsforbuyinggoodsandservicesfromenterprisesabroad.Previ-ously,theseconditionsonlyappliedtoprocurementsolelyinthelocalmarket.ThekeyprovisionwasthatthegoodsandservicesmustbeshortsupplyintheregionofMacaoorthereisanadvantageofinbuyingfromoverseassuppliersincomparisonwithbuyingfromlocalsuppliers.ThisimpliesthatthedemandforgoodsorservicesbypublicagenciesisstillintheregionofMacao.Thepre-sentlegalsystemrelatestogovernmentprocurementofMacaoSAR,includingthelegalprovisionofprocurementabroad,andhasbeeninforcemorethan30yearssinceitsintroductionin1984.However,withthedevelopmentof
209governmentservicesandgrowthintheeconomy,publicagenciesneedtore-ceivegoodsandservicesabroadinordertoimplementtheirduties.Albeittheprovisionsofparagraphs1and2ofarticle22ofDecree-Lawno.122/84/M,asamendedbyDecree-Lawno.30/89/M,donotprohibitliterallyandexpresslythispractice,thisisobviouslyinviolationofthelegislativeintentoftheprovisionsrelatedtoprocurementabroad.Inaddition,thereisanissuebecausethesigningofprocurementcontractsisnotpossibleincertainmodelsofprocurement.Furthermore,theprovisionsofthisDecree-Lawsetouttherightofau-thorisationrelatedtoprocurementabroadasanindependentrightofexecu-tion,andconfersexpresslyandonlythisrighttotheChiefExecutiveofMacaoSAR.However,incaseswheretheChiefExecutivedoesnotdelegatethisrighttoanyofficials,someofficialsmightmistakenlyassumethattheexerciseoftherightofauthorisationrelatedtoprocurementabroadisderivedfromtherightofauthorisationrelatedtothecommencementofprocurement,ortherightofauthorisationrelatedtoexpensesonprocurementprojects.Thismayleadtoproblemsofabuseofpowerandadministrativeviolations.Atpresent,thegovernmentofMacaoSARisreformingthelegalsystemofgovernmentprocurement.Thereforeitistherighttimetore-examinetheprocurementabroadpolicyanditsrelatedlegalprovisions,soastoclarifyandstraightenouttheproblemsarisingfromtheimplementationoftherelevantprovisions.ODireitodaArbitragemnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:OAcessoaoDireitoeaosTribunais(Art.’36.’,N.’1,daLeiBásicadeMacau)eosMeiosAlternativosdeReso-luçãodeLitígiosHugoLuzdosSantos(pp.179)TheSpecialAdministrativeRegionofMacaushouldembraceanalter-nativelegalframework,inordertoenableandmaximizethemainimpor-tanceofArbitration.Inordertodisentanglethe“legalknots”arisenfromsuchaparadigmshift,thisarticlewillarguethatarbitrationshouldbetakenveryseriouslyintheforthcomingfuture.Moreover,thisarticlewillshedlightaboutthecomparativelaw,namelythelegalframeworksofGermany,UnitedKingdom,andItaly.
210DaProtecçãodosBensJurídicosparaaProtecçãodaNormaJurídica—ComparaçãoEntreaProtecçãoPenalContraaViolaçãodaDignidadePessoalPraticadaAtravésdaInternetemMacauenaChinaInteriorZouFeifei(pp.191)TherapiddevelopmentoftheInternethasbroughtgreatconveniencetohumansociety,butalsoledtotheemergenceofalargenumberofnetworkin-fringementphenomenon,andthecriminallawregulationoftheinvasionofhumandignitythroughthenetworkhasbeenchallenged.ComparedwiththerelevantcriminallawsysteminMacao,theeffectofthecriminallawontheprotectionofhumandignityinmainlandisnotsatisfactory.Soitisnecessarytofindasolutiontotheproblemofcriminallaw.Basedonthetheoryoflegalinterestinfringement,whichisgenerallyacceptedbyscholarsinthemainland,someofthecriminallawoftorthasnotbeencommitted.Thisispreciselytheplightofthemainlandcriminallawsystem.Basedonthecomparativeanaly-sisofthecriminalprotectionofthenetworkofthemainlandandMacao,thetaskofthecriminallawshouldbetransformedfromtheprotectionoflegalin-teresttotheprotectionofregulation,whichfocusonthe"obligation","ethics"protection,toseekareasonablelimitofpunishmentfromtheunaccomplishedcrime,isconcernedaboutthesocialutilityofpenaltyright.Theemphasisisonpunishmentasameansofsocialdefense.AsJacobssaid:"behavioristhedam-agetotheapplicationofnorms,thepenaltyistheremovalofsuchdamage."
