行政-澳門公共行政雜誌（第 108 期） - 在線閱讀

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349二○一五年，澳門行政澳門公共行政雜誌

350行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：高炳坤執行社長：吳志良編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo發行及訂閱電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1000本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

351第二十八卷•第二期（總第一百零八期），二○一五年六月目錄非政權性市政機構的組織定位初探353鄞益奮社區衝突、中層治理與市政重建363姜姍姍設立非政權性市政機構的若干問題探析375庄真真庄永燊探討澳門市政機構的演變及未來發展391林瑞光公司行政管理機關成員在澳門特別行政區的忠實義務（商法典第235條第2款）一些簡述性的備註405HugoLuzdosSantos廿世紀上半葉澳門社會的發展與轉折439婁勝華澳門主教高秉常（1976-1988）453安文哲摘要607

352在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。

353《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，353—362非政權性市政機構的組織定位初探*鄞益奮**一、問題的提出澳門基本法第95條規定，澳門可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門政府提供諮詢意見。在澳門回歸之初，特區政府認為基本法規定的“可設立”是“可以設立也可以不設立市政機構”，因此決定不成立市政機構，而選擇廢除在澳門有數百年歷史的市政制度，撤銷臨時市政機構而設立民政總署。特區政府強調這一舉措是符合基本法規定的，為配合《基本法》有關規定，建議撤銷現行兩個臨時市政機構，並設立“民政總署”這一新機構。12015年特區政府的施政報告提出“根據《澳門基本法》的相關規定，研究設立非政權性的市政機構”。筆者認為，政府重新啓動設立市政機構的行動主要有兩個方面的原因，一是社會上有聲音認為，不設立市政機構有違背基本法的嫌疑，特別沒有落實“行政長官選舉委員會委員有市政機構成員的代表”的規定。二是第四屆特區政府致力於精兵簡政和解決政府部門職能重疊的問題，在政府部門的架構重整中，民政總署的職能重組是核心和重點，而民政總署的架構和職能重整又和市政機構的設立密不可分。問題在於，市政機構如何設立，市政機構的性質和組織定位是甚麼？市政機構與政府是甚麼樣的關係？市政機構的非政權性表明了市政機構是非政府體系的機構，然而其性質是靠近政府一些的半官方機*文章的寫作在和美國加州州立大學富爾頓分校丁元教授，澳門理工學院婁勝華教授，澳門基金會趙家權先生和陳震宇博士的交流中得到了很多啟發，在此表達深深的謝意。當然，文章倘有的錯漏，概由作者本人負責。**澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授，港澳與內地合作發展協同創新中心研究人員，管理學博士。1.“當局解釋設署規劃撤地方政權符基本法”，《澳門日報》，2001年10月26日，B07版。

354構還是純粹的社會組織乃至社區自治組織？換言之，受政府委託的組織可以是政府附屬的組織，也可以是獨立性組織，就此而言，市政機構的性質是半官方組織更加合適還是社會組織更為合適？此外，市政機構的職能是甚麼，基於基本法的規定，市政機構的職能是服務機構和諮詢機構。市政機構的功能是諮詢功能為主還是服務功能為主？又或者是兩種功能並行不悖、互相滲透？就服務功能而言，市政機構的職能是提供限於康樂文娛環境衛生的服務還是可以提供其他公共服務？就諮詢功能來說，市政機構的諮詢範圍是甚麼？以上問題的解答似乎很難從國內外城市管理和城市治理的經驗中直接獲取。這是因為，澳門的市政機構有較為明顯的地區特色，與歐美國家的市政機構有較大的差異。回歸前，澳門市政機構的性質是地方政權，而歐美國家的市政機構基本上都是等同於城市的政府以及城市的管理機構。當下討論的非政權性市政機構也和歐美國家有著截然不同的界定。當前歐美國家市政機構是政權性和非政權性的結合，有市長制、市委員會制、市經理制等各種城市管理制度，廣泛地涵蓋諸如財政、交通、警察、健康、消防、康樂、圖書館在內的各種管理和服務職能，比如英國梅里登市以及美國巴爾摩迪市的市政機構的組織結構就很清楚地顯示了市政機構政權性和非政權性交雜的特性。美國的洛杉磯市政府經過數次變革後也把城市公共事務區分為政權性事務和非政權性事務，並成立了各種各樣的委員會和專門組織進行管理。由此，歐美國家市政機構的組織定位對澳門非政權性市政機構沒有直接的參考價值，澳門市政機構的組織定位只能依據自身特殊情況進行分析和討論。對市政機構的組織定位，特區政府公開表態的立場主要有兩點，一是市政機構的設立要和職能重組特別是民署職能轉變結合起來，以實現精兵簡政，二是市政機構的設立要整合民政總署的職能以及分區社區服務諮詢機構。社會方面的意見則比較關注市政機構內成員是否應由民選產生，並希望市政機構的設立應與民署、民署諮委會、社區服務諮詢委會之間做好分工，希望非政權性市政機構的設立有助監督政府做好民生範疇的工作。就此，本文則試圖對非政權性市政機構的組織定位進行學理上的初步探討和分析。

355二、半官方組織還是民間組織《澳門基本法》的英文版本中，非政權性市政機構的英文是Mu-nicipalorganizationswhicharenotorgansofpoliticalpower。可見，“非政權性”主要的意涵是“沒有政治權力”。依據學界的共識性意見，政治權力一般對應的是國家權力，而國家權力通常來講則主要包含立法權、行政權和司法權。由此，非政權性的主要內涵是沒有立法權、行政權和司法權。凡是不能行使行政管理權、立法權、司法權的機構，即無權行使國家權力者，就不是政權機構，而屬於非政權機構。2概言之，“非政權性組織”是沒有政治權力的組織，沒有立法權、司法權和行政權的組織。如果這個解讀沒有問題的話，那麼我們不妨把“非政權性組織”轉化成“非政府性組織”來理解（這裡所指的“政府”是“廣義的政府”，則包括立法機構、行政機關和司法機關三者在內的“大政府”的概念）。“非政府性組織”理論上存在半官方組織和民間組織兩種組織形態的可能性，即半官方組織（介於政府與民間組織之間的組織）和純粹民間組織（又可稱為NGO、NPO、社會組織、第三部門、民間社團等等）。事實上，就公共管理和公共服務的供給主體而言，公共服務的供給主體除了政府之外，還要有半官方組織以及民間組織等多層次、多類型的主體來提供。完善的公共服務體系通常都由多個層次和眾多不同類型的公共服務組織所構成。其中，政府是居於核心地位並承擔基礎性公共服務職能的最主要的公共服務組織，其他組織可以按照和政府關係的緊密程度不同而劃分成不同的層次。3半官方組織又稱為半政府機構、法定機構、執行機構等等。法定機構是一個獨立於政府序列和公務員體系之外的法定實體，屬於半政府機構。它是政府與社會之間的一種組織結構。法定機構和政府一樣，也承擔公共使命，提供公共服務。與政府不同的是，法定機構可2.吳志良：“澳門的市政傳統、制度及其發展—兼談香港的經驗”，《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會，2000年。　3.傅小隨：“法定機構及其在公共服務體系中的特殊作用”，《行政論壇》2009年第2期，第8-11頁。　

356以更加靈活運用公共資源，有較大彈性吸引各種專業人才，更好地提升服務品質，可以運用較為靈活的資金籌措方法和運營模式實現公共目標，更加獨立於政治之外，受政治的影響小於政府。4在香港，法定機構又稱公營機構，由特別行政區政府出資依法成立，其職能雖然和政府部門相似，但不納入政府體系，工作人員不屬於公務員。5在澳門，半官方組織的典型代表是“澳門生產力暨科技轉移中心”，該中心是“一個由澳門政府及民間合辦的非牟利組織”。由此可見，半官方組織是沒有行政權力的，它是政府組織之外的。事實上，政府的職能可以區分為管理類和服務類兩大部份。特別是在服務型政府的理念下，政府的服務職能佔據主導性的位置。從歷史經驗看，當年英國行政改革中之所以引入“執行機構”，最大的原因也正是因為發現了政府的很多公共管理業務是服務性而不是管理性的。1988年，英國下一步行動方案對政府內部管理體制中存在的首要問題就提到，“絕大多數（95%）文官所從事的工作性質是服務的提供。”6值得強調的是，政府在行使服務功能的時候，讓從屬於行政系統的半官方組織來承擔的話，那麼這些半官方組織體現的是服務功能而不是管理功能。由此，如果非政權性市政機構定位為半官方機構的話，確保了非政權性市政機構與特區政府施政的高度一致性，能直接體現“受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務”的規定。民間組織，較為學術性的說法是非政府公共組織。根據薩拉蒙教授的定義，一般將具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志願性、非政治性、非宗教性的組織稱之為非政府公共組織。也就是說，非政府公共組織具有組織性（有正式的組織機構，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等）、民間性（不是政府及其附屬機構，也不隸屬於政府或受其支配）、非營利性（不以營利為目的，不進行分紅4.傅小隨：“法定機構及其在公共服務體系中的特殊作用”，《行政論壇》2009年第2期，第8-11頁。5.丁元竹：“香港法定機構的治理模式”，《社會》2014年第8期，第29-31頁。　6.周志忍：“英國執行機構改革及其對我們的啓示”，《中國行政管理》2004年第7期，第79-84頁。

357或利潤分配）、自治性（有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理）、志願性（成員的參加不是強制性的，而是自願和志願性的）、非政治性（不是政黨組織，不參加競選等政治活動）、非宗教性(不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動）。由此可見，如果非政權性市政機構定位為民間組織的話，可以較好地體現非政權性市政機構體現社會民意的性質，也能較好地解釋基本法關於“行政長官選舉委員會委員中要由市政機構代表的成員”的規定。三、一般民間組織還是社區自治組織民間組織內部有各種分類，其中最為典型的是行業組織、社會組織和社區自治組織的分類。事實上，前述提到的薩拉蒙教授指出的七大特徵是理想的、典型的非政府組織的特徵。現實中的非政府組織有著各種各樣的形態和特徵，並沒有完全滿足薩拉蒙教授所指出的七大特徵。在中國內地，非政府組織就有各種各樣的形態和類別，複雜多樣。就此，有學者將中國內地的社會組織分類為功能性組織（分為工會和行業協會）、社區性組織、宗教組織、NGO（官方、草根）和非正式組織（興趣組織）等。7也有學者將中國的NGO分為人民團體、轉型中的事業單位、會員制互益組織、公益型組織、未登記或轉登記團體。其中，會員制互益組織包括經濟性團體（行業、協會、商會、職業團體、工會等）、社會性團體（學會、同學會、聯誼會、興趣團體等）等等；公益型組織包括會員制公益型組織、運作型組織、實體型社會服務機構和宗教類組織等各種組織形態。8當中，假如非政權性市政機構定位為民間組織的話，那麼是定位為“一般民間組織”更為合適還是定位為“社區自治組織”更為合適，是值得進一步探討的問題。如果把非政權性市政機構定位為“一般民間組織”的話，較為明顯的優點是符合澳門不需要兩級治理結構的最初考量。眾所周知，《基本法》設立“非政權性市政機構”的考量基點，就是澳門地方7.康曉光、韓恒：“分類控制：當前中國大陸國家與社會關係研究”，《社會學研究》2005年第6期，第73-89頁。8.王名、賈西津：“中國NGO的發展分析”，《管理世界》2002年第8期，第30-43頁。

358小，兩個層級的治理結構顯然會導致行政成本和管理成本的上升。而《澳門基本法》95條關於設立非政權性市政機構的規定，與《香港基本法》97條關於設立區域組織的規定的最大區別，就在於區域組織有“接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢”而澳門非政權性市政機構卻沒有“就有關地區管理和其他事務的諮詢”這一方面的條文規定。由此可見，似乎《基本法》在定位澳門非政權性市政機構的時候就沒有把其納入“地區或社區事務管理”的考量中。由此，把非政權性市政機構定位為“一般民間組織”，可以最大限度地體現澳門只需要一級治理結構的考慮，因為即便澳門設立了社區一級的非政權性市政機構而非政權性市政機構，非政權性市政機構的運作經費和行政經費很大可能性仍要依靠政府撥給，因此作為“一般民間組織”的定位在行政成本和管理成本的考量上是更為合適的。另一方面，假如非政權性市政機構定位為“社區自治組織”的話，最能符合當前通過政府和社區層面共同合作治理的善治潮流。政府和社區在摒棄了傳統的城市管理體制、各自實現了獨立治理之後還重新走到一起，在城市基層社會實現政府與社區兩種組織、兩種資源、兩種方式的合作共治，從而建立起全新的城市合作管理體制模式。9有人可能會提出“地方自治組織如何體現受政府委託提供服務”的疑問。這裡要著重指出的是，定位為“社區自治組織”與基本法規定下的“受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務”並不存在實質性的矛盾。實際上，地方自治有兩種傳統，即大陸傳統和盎格魯撒克遜傳統。大陸傳統的地方自治具有分擔國家事務的性質，參與自治是由一種義務，但反映民意的作用有限；盎格魯撒克遜傳統則把地方自治當成是居民的權利。10換言之，如果澳門的社區自治堅持的是大陸傳統的地方自治，就可以有“分擔國家事務”的秉性，就可以找到社區自治組織在居民自治與受政府委託提供公共服務9.鄧名奮：“論社區自治進程中城市基層組織建設的新思路”，《學習論壇》2007年第1期，第42-45頁。　10.[日]中田·實：“日本的居民自治組織｀町田會´的特點與研究的意義”，《社會學研究》1997年第4期，第24-31頁。　

359之間的均衡點。而中國內地社區自治的經驗也表明了，自治組織的治理實踐與政府的管理兩者是可以共容的。雖是自治組織，但絕不能完全脫離政府控制，它須在政府的直接引導下行事，政府從中發揮引導、規劃、協調、監督、扶持作用。11與此同時，如果將非政權性市政機構定為“社區自治組織”，將會給特區政府帶來更大的挑戰。在城市治理中，如何將政府承擔的行政管理職能、政府承擔但需要社區協助的行政管理職能以及社區承擔的社會服務職能有機結合起來，從而實現政府與社區雙方的利益將會是一個全新的考驗。一直以來，澳門缺乏社區自治的土壤和基礎。無論是回歸前的市政機構還是回歸後的民政總署都沒有承擔起社區自治的功能。由於民間社團由自身的這種服務功能成為法團，澳葡政府與基層民眾的溝通主要是依賴於以社團來進行的，因此在效果上，澳門的社團特別是其中的街坊會而不是市政機構承擔了與香港區域組織相同的功能。12由此，該學者在討論澳門如何建立區域組織的時候，就沒有考慮非政權性的市政機構可以在社區自治中發揮積極的作用，而是把關注點集中在對鄰里社區的討論上。雖然街坊會自身目前也存在著必須改革的問題，但如果要論及與民眾的接觸廣度和頻率、以及對民眾要求的回應程度，它比設計中的市政議會似乎更容易達到效果。13問題的複雜性還在於，現有的社團如何與社區自治組織共存？有沒有必要在已經較為完善的社團組織基礎上再去設計一套社區自治的體系？現有的社團力量將會如何爭奪社區自治組織的政治地盤？假如可以克服以上所講的困難，非政權性市政機構定位為“社區自治組織”還要把非政權性市政機構的設立和澳門現有的堂區制度有機結合起來。這是因為，當前澳門民主選舉仍是在行政堂區的框架內進行的，目前澳門半島的選舉管理工作，以至整個澳門地區的統計工作，11.李炳亮：“自治組織的伴生與創新—試論社會穩定組織結構的變化趨向”，《社會科學》1999年第1期，第25-27頁。12.潘冠瑾：“對澳門區域組織結構的思考”，《澳門公共行政雜誌》第79期，2008年，第5-18頁。　13.潘冠瑾：“對澳門區域組織結構的思考”，《澳門公共行政雜誌》第79期，2008年，第5-18頁。

360仍然以行政堂區為單位。14因此，一旦允許非政權性市政機構成員由選舉產生，那麼就要和當前澳門的行政堂區緊密結合起來。也就是說，社區自治組織的建立是在現有風順堂區（聖老楞佐堂區）、大堂區、望德堂區、花王堂區（聖安多尼堂區）和花地瑪堂區等5個行政堂區基礎上的社區自治還是跟隨北區、中區以及離島區基礎上的社區自治，是操作層面首當其衝要解決的議題。這其實會涉及到當前澳門社會熱點討論的“非政權性市政機構”成員是否選舉產生的辯論。當前有社會意見認為非政權性市政機構成員不能由選舉產生的，因此市政機構成員如果由選舉產生就是政權性機構；有些社會意見則認為“經選舉產生並不必然有政權性質”，至於經選舉產生即具有政權性質的觀點，有意見認為兩者並無必然關係，因為一方面現時的政府諮詢組織其實也有部份成員由選舉產生的做法，另一方面《基本法》第95條也賦予市政機構具有類似行政機關體制下的諮詢組織的功能。15在此，本文認同“選舉與政權不必然相關”的觀點，中國大陸城市社區自治的實踐就如火如荼地進行社區選舉的活動，就是鮮活的例證。四、服務功能主導還是諮詢功能主導？市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門政府提供諮詢意見。這個規定表明了，非政權性市政機構既是服務機構又是諮詢機構，同時具有服務和諮詢兩種功能。問題在於，服務和諮詢是兩種截然不同的功能體系，市政機構應該如何整合好這兩種功能？或者說，市政機構應該以服務功能主導更為合適還是以諮詢功能主導更為合適？這是因為，一個機構假如有多項功能而又沒有明確說明哪項功能為主導的話，現實中就可能出現兩種或多種功能的互相滲透以至難以區分的情況。由此，在設立非政權性市政機構之初便考慮其主導功能，對規範日後非政權性市政機構的運作應該是有必要和有裨益的。14.陳震宇：“澳門的行政堂區—兼議市民服務中心的可行區劃”，《澳門公共行政雜誌》第79期，2008年，第19-33頁。15.陳震宇：“淺議非政權性市政機構”，《澳門日報》，2015年6月17日，D05版。

361從上述基本法條文中的表述來看，服務功能似乎是主要層面的內容，因為“受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務”在先，“並就有關上述事務向澳門政府提供諮詢意見”在後，從條文背後所隱含的邏輯關係上，服務功能應該是優先於諮詢功能的。另一方面，從服務職能和諮詢職能和“非政權性”的內在關係來看，諮詢功能和“非政權性”的定位則更加契合一些。這是因為，諮詢功能可以更好地體現了“非政權性”參與性、民意性的一面，而服務功能與行使行政權的關係則千絲萬縷，難以割離。基於政治與行政無法截然分離的原理，“受政府委託”的服務功能的行使將可能使得非政權型市政機構在實踐中將不時糾結於怎樣撇開與政權性關係的窘境。服務職能先導還是諮詢職能先導，將決定非政權型市政機構應該享有甚麼樣的權力更為合適。如果更多的從有利於服務機構更好服務市民的角度，那麼應該考慮給與非政權性市政機構更多的行動決策權力，在路面工程、社區綠化等直接面向市民的事務上，應該具有一定的行動決策權力。16而假如以諮詢功能為主導，那麼似乎就沒有必要給與非政權性市政機構相關的決策權力，因為決策權力的享有會使得“非政權性市政機構”的定位受到質疑。服務職能先導還是諮詢職能先導，也將決定政府在謀求“整合民署和社區服務諮詢機構”的市政機構籌建思路如何展開的問題。整合社區諮詢服務委員會和民署的職能，是當前政府在成立非政權性市政機構的主要取向的公開表述，非政權性市政機構將整合社諮委和民署的職能，受政府委託提供文化、康樂和環境衛生的服務，也向政府提出意見。17在整合民署的服務職能和社區服務諮詢委員會的職能過程中，民署職能為導向還是社區服務諮詢委員會的職能為導向，無疑對未來的非政權性市政機構的功能發揮有著決定性的影響。此外，未來非政權性市政機構的諮詢功能是專業諮詢為主還是民意諮詢為主，也是需要在非政權性市政機構定位之初釐定清楚的，否則，就容易重演當前諮詢組織由於功能不清而效果不好的弊端。16.“研設非政權性市政機構學者：應具一定決策權”，《力報》，2015年3月25日，P06版。17.“整合社諮委民署職能非政權性市政機構”，《正報》，2015年3月17日，P01版。

362五、結論市政機構在某種程度上是與政府行政部門乃至政權性機構難捨難分的概念，基本法因應澳門的實際情況“可設立非政權性市政機構”的條文，使得非政權性市政機構的組織定位疑點重重，難以釐清。本文討論了非政權性機構組織定位的各種理論可能性及其利弊所在。總體而言，非政權性機構如果定位在半官方機構的話，那麼最容易體現“非政權性市政機構”受政府委託提供公共服務的規定，然而由於其畢竟屬於政府管理，官方特性可能會遭受“非政權性”的非議；非政權性機構如果定位於民間組織，則可以與行政系統較為清楚地劃分開來，較好體現非政權性，也能更好代表民意，但在執行政府意圖和體現社會民意方面的平衡方面將對特區政府提出更高的要求；非政權性機構如果定位於一般的民間組織而不是社區自治組織，較為符合一級治理結構的原初設想；非政權性機構如果定位於社區自治組織，雖有利於體現政府和社區優勢互補合作治理的圖景，但在澳門缺乏既定的土壤，也將面臨更多的挑戰。此外，服務功能和諮詢功能如何結合也是需要深入研究的問題，要避免市政機構因為功能不夠專一而導致功能不彰的情況發生，應協調好非政權性機構的服務功能和諮詢功能。

363《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，363—374社區衝突、中層治理與市政重建姜姍姍*澳門回歸後，作為地方自治載體的市政機構在經歷了短暫過渡後被改組，市政傳統成歷史記憶。然而十五年後，特區政府提出設立“非政權性市政機構”的構思，引發社會熱議。本文在簡要回顧澳門市政自治歷史的基礎上，著重從社區治理角度分析當下市政重建的現實需求，並結合歷史條件和現實情況，提出未來市政機構的制度設想。本文認為，在澳門回歸十五年社會各領域發生巨大變化的今天，重建市政機構與恢復市政傳統的意義，不僅在於滿足《基本法》的要求，填補行政長官選舉委員會界別成員代表的三缺一空白，更根植於回歸以來層出不窮的社區衝突和區域問題。市政重建，是以構建澳門政治體制的中層設計為核心，實現社區善治及為現行政治體制減壓的可能途徑。一、中層理論與中層治理中層理論，是美國社會學家默頓（RobertK.Merton,1949）提出的一種研究策略和理論建構方法，它試圖對兩種極端化的研究取向做出反思：其一是傳統社會學研究中的巨型理論、宏大敘事與體系癖好；其二是在行為主義影響下，社會學淪為過於地域化、碎片化、描述性的微觀研究與低層命題。1中層理論倡導將經驗事實與理論抽象結合起來，希望在獲得社會學知識普適度的同時，又能保持對地方性問題的解釋力。2自誕生以來，中層理論發揮了跨學科的廣泛影響力，教育*澳門大學社會科學學院政治學博士。1.楊念群：“｀中層理論´運動之再檢視：一個基於跨學科演變的分析”，《社會學研究》2012年第6期，第1-18頁。2.毛丹：“社會學研究中的中層理論關心”，《浙江社會科學》2006年第5期，第19-23頁。

364學、歷史學、行政學、政治學等學科中都有一批學者嘗試運用此一策略與視角，分析各自領域的相關問題。1960年代以來，比較政治學也大力倡導中層理論，認為應該沿著更中層的範疇來進行中層的理論抽象，通過限定研究對象的條件、範圍和情景，發展處於宏觀與微觀之間的中間層次理論，進而搭建宏觀與微觀研究之間的橋樑。在中國政治研究中，這一中層視角得到了創造性運用。例如，有學者指出，可以將中國政治改革簡化為對制度運行規則與操作程序的完善，包括決策機制、選拔機制、監督機制和參與機制的建構。3也有學者提出要加強中國政治改革的中層治理，即與中央和基層治理相對應的、以省為中心的地方治理。倡導以中層設計推進改革的理由在於，一方面，它有可能克服中央頂層治理創新因牽涉範圍和利益過多，面臨阻力較大而難以啟動的缺陷；另一方面，也可以彌補縣、鄉、村基層治理創新範圍過小，難以產生規模化效應的不足。4也就是說，此一中層設計的核心在於，充分發揮以省為中心的地方治理的積極性和自主性，探索符合當地實際情況的發展思路和道路。作為研究策略的中層理論以及作為實證研究的中層治理，對於本人思考澳門當前重建市政機構、恢復市政傳統的相關問題有所啟發。基於與葡萄牙的淵源，澳門具有市政傳統的歷史。所謂市政傳統，要義即為地方自治，是指地方政府享有相對獨立的行政、財政乃至立法權，可以因地制宜制定政策，自主管理本地事務，不受或者很少受到中央政府的干預。自治理念和市政制度在歐美諸國源遠流長，傳承至今。在澳門這個地域極度細小的地方，由於受到葡人居留與葡國管治的影響，也曾於長達四個世紀的時期裡，出現過不同程度和不同形式的市政自治。某種程度上，這些以不同形式存在的、對一定範圍的地方居民事務享有自治權的市政組織，可以被視為澳門政治體制中的中層架構。在殖民管治時期澳葡總督極具流動性的情況下，位於社會基3.陳家喜：“從路線規劃到制度優化―建構中國政治發展的中層理論”，《社會科學研究》2014年第1期，第62-68頁。4.儲建國、欒欣超：“中層設計與中國的改革”，《當代中國政治研究報告》，2014年，第49-72頁。

365層與政治頂層中間的市政組織在保障城市管理和服務提供的穩定性方面，發揮了一定的正面作用。二、澳門歷史上的市政傳統為了理解當下關於澳門市政重建的討論，有必要對相關歷史作一簡要回顧。澳門市政自治的歷史可以追溯至16世紀中後期，居澳葡人引入葡國議事會形式實行內部管理，維護自身利益。不過實際上，隨著葡國中央王權的強化及澳門殖民體制的確立，澳門市政傳統在18世紀末後長達兩個世紀的時間裡已經悄然失色。直至1980年代末，在葡萄牙本土民主改革波及澳門的十餘年後，澳門地方層級上的自治才得以真正推進，全澳範圍內開始不分華洋地、以選舉為基礎地實踐市政自治。51988年10月3日，時任澳葡總督文禮治頒佈了《市政區法律制度》，始為澳門市政制度的專門法律，後雖有修訂，但總體框架不變。6根據這一法律，澳門繼續維持兩個地方行政區域即市政區，相應設有澳門市政廳，轄澳門半島；以及海島市政廳，轄氹仔與路環兩個離島。從性質上看，市政廳是公法人，擁有獨立的管理機關和財產，享有行政和財政自主權。從職能上看，市政廳在遵從澳門總體政策的前提下，可在管轄範圍內自主進行資產管理、都市規劃、文體康衛等一系列活動。從財政上看，市政廳具有財政及財產自治權，根據稍後頒佈的《市政廳財政制度》，收入除了來自牌照費、服務收費、信貸收入與管理結餘以外，更主要來自澳葡政府徵收房屋稅及物業轉移稅的80%預算轉移。7從結構上看，市政廳又分為市政議會和市政執行委員會兩個機關，前者負責決議，部份成員由選舉產生，後者負責5.有關澳門早期市政自治的簡介，參見吳志良：《澳門政治制度：沿革、現狀和展望》，澳門公共行政管理學會出版，1993年，第79-81頁。6.《市政區法律制度》（第24/88/M號法律），參見澳門印務局網頁http://bo.io.gov.mo/bo/i/88/40/lei24_cn.asp。7.《市政廳財政制度》（第11/93/M號法律），參見澳門印務局網頁http://bo.io.gov.mo/bo/i/93/52/lei11_cn.asp。

366執行，成員都來自於市政議員當中，兩個機關的主席由總督從市政議員中委任的同一人擔任。澳門市政廳與海島市政廳的人數不一，但成員任期均為四年，連選可連任。從與澳葡總督的關係上看，總督可以對市政廳行使檢察性監督權，也可以在批准市政議會決議時行使修正性監督權，甚至有權在某些情況下解散市政議會。儘管受制於總督的行政監督，且市政廳的事實職權因相繼設立的公共行政部門而受到擠壓8，但相比上述法律出臺之前規定澳門市政自治的舊制度，即1933年《海外行政改革法》（葡文ReformaAdministrativaUltramarina），市政廳至少在法律地位上從過去那個僅擁有澳葡中央政府之外“剩餘權力”的機構9，變成了一個職能、權限、組織都大幅擴充的新機構，在管轄區域內與居民日常生活相關的事務管理與規則制定上具有相當的話語權。除此之外，市政廳還擁有了保障其履行職權的財政資源。1993年出臺的《市政廳財政制度》從法律上確定了稅收資源在澳葡政府中央層級與兩個市政廳之間的分配標準，澳葡政府中央層級將八成物業轉移稅和房屋稅收入撥給兩個市政廳，其中澳門獲三分之二，海島獲三分之一。另一個重要變化在於，新法律改革了市政機構成員的產生方式，一改過去領導層全部由澳督委任的局面，引入直選和間選成份，由此向華人居民開放新的參政機會。101980年代末以權力下放為特徵的澳門地方行政制度改革，用當時葡國專家的話來說，是希望避免留下“一個雜亂無章的、無政府主義的城市”，使曾經享有權力與威信的地方市政傳統活躍並留傳下去11，但用中國專家的話來說，則是葡國面對治權移交日近的一種撤退安排，帶有某種將澳門中央政府職能空洞化的意圖，試圖將“減了磅”8.寧嶺晏：“澳門市政制度的演變與前瞻”，《華南師範大學學報（社會科學版）》1999年第4期，第24-30頁。9.FranciscoH.Valente,J.RomerodeMagalhaes﹠JoseMarquesLeandro：“｀自治機構研究及培訓中心´使團來澳報告書”，《澳門公共行政雜誌》第1期，1998年，第157-172頁。10.“澳門政治改革徵兆：市政廳將行民選制”，載李炳時：《澳門八十年代》，澳門出版協會，2013年，第258-261頁。11.同註10。

367的中央政府交還給中國。12歷史進程是非意圖的組合，不論這場改革的主觀動因何在，從客觀來看，新法律下增加民選、囊括華洋、擴充職權的市政制度架構，大概是當時澳門華人及葡人社會都能接受的形式。從效果來看，當時社會普遍對新市政法律下澳門的城市管理、衛生環境、文娛活動等工作多有稱讚13，同時，新制度對於推進澳門華人的政治參與、奠定九九回歸的社會基礎也具有一定的積極意義。以上對回歸前澳門市政自治情況的回顧顯示了兩個重要信息。第一，回歸前澳門存在兩級政府（此處指廣義上的政府）。以總督為首的澳葡政府是澳門的中央層級政府，主要負責與澳門整體相關的全局性事務；澳門市政廳與海島市政廳則是澳門的地方層級政府，負責在各自管轄市範圍內謀取本身及有關居民的利益。在兩級政府架構下，中央層級行政工作與地方層級行政工作雙軌並行。第二，既然市政廳是澳門市一級地方政府，本質上自然具有政權性質。14所謂政權性質，政治學上的判斷標準是指能夠行使行政、立法、司法等公權力。毫無疑問，與中央政府相比，地方政府的權力通常較為有限，但並不能因此否定其政權屬性。舉例來說，澳門兩個市政廳均享有相當的行政權，可以發出准照、制訂某些市政條例和對外規章；也享有自主的財政權，可以與澳葡中央政府分享稅收、收取服務與牌照費用等。這些都是具有典型公權力和政權性質的行為。三、缺少中層治理的社區困境隨著回歸臨近，具有政權性質的、在某種程度上發揮中層治理功能的市政廳的去留，成為設計澳門特別行政區政治架構時的一個重要討論議題。根據卸任立法會主席曹其真女士的回憶，當時基本法起草12.吳志良：“澳門的市政傳統、制度及其發展―兼談香港的經驗”，《澳門研究》第9期，1998年，第13-25頁。13.同上。14.關於回歸前澳門兩個市政廳是否具有政權性質的問題，存在爭議。除了完全肯定與完全否定其政權性的兩種對立觀點以外，還有學者認為它是一種半政權性的機構。相關討論參見寧嶺晏：“澳門市政制度的演變與前瞻”，《華南師範大學學報（社會科學版）》1999年第4期，第24-30頁。

368委員會的委員們幾乎是毫無爭議地認為，沒有必要在澳門這個小地方繼續設立兩級政府。15但是，為了尊重澳門市政廳的歷史，同時確保適應回歸後不可預測的變化16，《基本法》仍然設有市政機構相關章節，做出了相當開放的規定（第95條）。一方面，澳門“可設立非政權性的市政機構”，另一方面，“市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”也就是說，設想中的特區市政機構將與過去有明顯區別，不再具政權強制性質，僅為特區政府提供服務與諮詢工作，而撤除政權性市政廳後的澳門，也將相應從過去擁有兩級政府變成只設一級政府。然而回歸至今，澳門和海島市政廳在歷經首兩年臨時過渡後被撤銷的同時，非政權性市政機構的問題卻束之高閣，一直未能設立。吸納和承接原市政廳職能及人事的，是2002年成立的一個新機構―民政總署。17撤廳建署之舉，不僅在當時引發了社會爭議，也成為後續每逢涉及澳門政制改革討論時的一個關鍵議題。有人認為民政總署的設立缺乏法律依據，未按《基本法》規定的名稱和職能進行，廢除民選成份的市政議會更是澳門民主政制的倒退。18但也有人認為，澳門如果效仿香港推行分區直選的區議會，以區議會形式填補市政機構的空白，並不會對推動民主和改善民生起多大作用，反有可能造成資源浪費與職能重疊。19除此之外另一個更普遍的擔憂是，人們認為民政總署雖然代行了過去市政廳的職能，但機構性質屬行政機關，由行政法務司主管，並非《基本法》單獨列明所指的市政機構（第四章第五節）。非政權性市政機構的缺失，進一步導致行政長官選舉委員會代表來源的完整性受到質疑。按照《基本法》附件一規定，澳門特區行政長官選舉委員會委員由四個界別人士組成，15.曹其真記事薄”，參見http://susanachou.mysinablog.com/index.php?op=ViewArticle﹠articleId=6227172。16.肖蔚雲：“略論澳門特別行政區基本法的政治體制”，《澳門公共行政雜誌》第19期，1993年，第323-332頁。17.“非政權市政機構一籌莫展”，《澳門日報》，2015年4月28日，A3版。18.“區錦新抗議廢除市政議會”，《華僑報》，2001年12月13日，第14版。19.潘冠瑾：“對澳門區域組織結構的思考”，《澳門公共行政雜誌》第79期，2008年，第5-18頁。

369其中第四界別包括立法會議員代表、市政機構成員代表、澳區全國人大和全國政協委員代表。由於回歸以來未能成立新的市政機構，使得第四界別一直存在三缺一問題，即缺少市政機構成員的代表。由此部份社會意見批評，行政長官選委會的成員組成存在缺陷，澳門整個政治結構亦生漏洞，並相應呼籲政府應將重建市政機構的問題提上日程。20本文認為，法理上的爭議固有其理，深層次的改革壓力更需正視。在澳門回歸十五年社會各領域發生巨大變化的今天，重建市政機構與恢復市政傳統的意義，不僅在於滿足上述《基本法》的要求，更在於有效地回應層出不窮的社區衝突和區域問題。回歸後澳門經濟跳躍發展，人口數量增加與來源多元，城區之間的差異隨之拉大，導致公共問題前所未有地呈現出區域性特徵，社會衝突亦表現出社區化趨勢。而由於缺少區域層次上有效的治理架構與機制，使得某些層級較低的區域問題，難以借助區域自身的力量在區域範圍內得以消化，相關壓力轉而向特區高層級的政治機構上移，不僅消耗了大量的社會資源，也造成整體政治結構的緊張。換句話說，澳門特區的政治體制欠缺有效的中層設計，政治架構中缺少兼具廣泛認受性和一定自主性的區域組織。隨著回歸後社情民意的變化，原有的部份制度設計逐漸有所不適，其表現即為區域問題和社區衝突無法實現縱向過濾、分流和緩衝，進而擠壓整體管治結構。上述問題在澳門政治現象中不一而足。例如，立法會是一個地方的立法機關和最重要的代議機構，主要職能應該是著眼於具有全局性的法律工作，以及對政府預算、稅收、開支等作出監督，從整體上履行行政監督及制約職責。然而我們看到，一些非常社區性的、局部性的市政問題，如樓宇失修、污水滲漏、公園綠化、街道衛生、路面工程等，卻常見於立法會的質詢或發言環節。21這些相對細枝末節的問題固然有其值得關注之理，但勢必分散議員們在那些大格局、高層20.區錦新：“市政議會分區民選產生滙集官員及時為民紓困”，《訊報》，2015年4月24日。　21.澳門立法會議員的質詢文案及議程前發言內容，可查閱立法會網站http://www.al.gov.mo/cn/cn_main.htm。

370級、長遠性問題上的議政精力，也會或多或少地影響立法會工作的效率和質量。再如，請願是市民表達意見和維護權益的一項法定權利，作為一種非常規的政治參與方式，它與常規的政治參與相互補充，構成人們參與政治生活的基本途徑。然而根據觀察，回歸以來高頻率的請願行為使其似乎超越其他常規方式，成為澳門政治生活的常態，謂之“請願爆炸”亦不為過。市民的請願對象從局級到司級部門乃至行政長官，層層遞進，相比之下，請願內容卻往往與其對象並不等量。澳門市民向高層級政治機關的請願行為，某種角度看類似內地居民的越級上訪，核心原因即源於缺乏有效運作的層級制度安排，使得問題無法在相應層級機關得到妥善回應。可以說，立法機構承受的議政壓力與行政部門面對的請願壓力，兩種看似發生在不同範疇中的現象，卻具有本質相同的癥結。它們從不同角度揭示了同一個問題，即，澳門政治體制缺少中層設計情況下的區域治理困境。這種區域治理困境還突出地表現在澳門鄰避衝突的興起。回歸以來，澳門經濟飛速發展，市政建設快速擴張，政治體制中的話語與結構機會日漸開放，居民對於居住權益亦有了重新定義。在這些大環境的變化和刺激下，由公共設施選址所引發、以共同居住的社區為空間、以改變政府選址決策為目標的鄰避抗議，在素有和諧社會之稱的澳門頻繁發生，成為特區政府一個突出的政策難題。據不完全統計，1999-2014年間，澳門共出現高達30起鄰避抗議。無論是小範圍社區急需的菜市場、停車場、垃圾房，還是與社會整體需求相關的輕軌、加油站、安老院、行人天橋、戒毒服務站等，這些從技術上說未必不好的新增設施，卻都幾乎無一例外受到選址社區居民的反對，導致相關計劃每每中斷或擱置，社區居民與政府部門的衝突空前加劇。22以社區為主導的市民抗議頻發，也一定程度上展示出澳門的公共問題從全澳性向局部性變化、政治參與從街頭化向社區化變化的面向。過去，澳門學者較多關注以全澳為議題的抗議現象，例如發生在22.關於澳門鄰避抗議的專門研究，參見婁勝華、姜姍姍：“｀鄰避運動´在澳門的興起及其治理：以美沙酮服務站選址爭議為個案”，《中國行政管理》2012年第4期，第114-117頁。另見姜姍姍：“鄰避抗議如何影響政府政策——以澳門為例”，《當代港澳研究》第40期，2013年，第132-139頁。

371五一節、國慶日以及回歸紀念日的遊行示威，俗稱“三節遊行”。23它們的參與主體除了有草根工人與民主政見人士，還偶有教師、公務員等被視為中產階層之人士；示威訴求除了黑工、外勞、交通、房屋等民生問題，還涉及反貪腐、爭民主、重構集體記憶等一系列價值問題。“三節遊行”因可見程度和衝突程度較高，易成為媒體和學界的關注焦點。24然而，仔細觀察2006年以後的“三節遊行”，會發現兩個明顯的特點，一是參與人數並無顯著擴增，二是參與階層也無顯著拓寬。25這表明，例行似的、訴諸宏大議題的遊行抗議，有短暫刺激之餘卻無長期動員的能量，歷經兩三年的爆發勢頭後，再難持續而廣泛地調動澳門市民的政治熱情。可以說，與澳門回歸後經濟跳躍式發展相伴隨的劇烈社會震盪期已經過去，節慶日遊行示威在缺少危機事件的刺激下，對普通市民的動員能力正在減弱。與此同時，如前所述，那些散落在社區角落裡、生長在鄰里空間中、旨在維護小範圍家園居住權益的鄰避衝突卻此起彼伏，它在訴求議題、參與主體、行動策略以及與政府的互動等各個環節，都顯示出強烈的區域特徵或者說社區差異。然而，以鄰避問題為導火線的社區衝突，很多情況下卻難以在社區層次得到化解，因此以走出社區、超越社區層次的方式，向政治體制中的高層級機關表達抗議，成為一些社區居民們的策略選擇。例如，在2011年黑沙環新填海區東方明珠地段的美沙酮戒毒服務中心選址爭議中，逾五百名居民曾兩度集結走上街頭，反對美沙酮落址該23.林玉鳳：“當遊行成為常態”，http://www.exmoo.com/index.php?m=content﹠c=index﹠a=show﹠catid=29﹠id=985。24.有關澳門的抗議研究，可參閱SonnyShiu-HingLo.2008.PoliticalChangeinMacao.LondonandNewYork:Routledge,pp.43-82;余永逸：“澳門的選舉文化與政治參與”，載郝雨凡、吳志良主編：《澳門經濟社會發展報告（2008-2009）》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，386-400頁；婁勝華：《澳門公共行政案例研究》，廣州，中山大學出版社，2010年，第66-71頁。蔡永君：“從2009-2013年的社會運動看回歸後澳門公民社會的發展”，2014年，未刊稿。季伊昕：《當前澳門社會運動的特點與原因分析》，全國港澳研究會與澳門基金會舉辦的“澳門回歸15週年專題研討會”與會論文，2014年11月。25.潘冠瑾：《澳門社團體制變遷―自治、代表與參政》，北京，社會科學文獻出版社，2010年，第151-154頁。

372區。第一次的夜晚集會演變為附近範圍的示威，導致澳門一條主要交通樞紐堵塞一個多小時，並迫使時任社會工作局局長深夜趕赴現場與居民街頭對話。第二次的回歸日示威遊行，更是前所未有地書寫了特區歷史。一支由小學年齡的孩子們打頭陣，由推著嬰兒的年輕媽媽、背着孫兒的老人家及衣著斯文的中年男女緊跟其後組成的隊伍，歷經三個小時的示威遊行後到達特區政府總部，向行政長官遞交了數千居民聯署簽名的請願信。再如，在被喻為回歸以來“大型官民對立事件”26的新口岸輕軌選線衝突中，居民們因難以有效地通過社區組織渠道表達對輕軌選線行經狹窄內街的不滿，而選擇在2010-2013年期間一次又一次地向相關政府部門、廉政公署乃至行政長官請願和申訴，造成抗爭行動與衝突程度不斷升級，以及社區基層與政治高層之間的直接對抗。誠然，某些情況下衝突也能夠在社區層級得以消化。例如在澳門一些舊城區的垃圾房選址爭議中，居民們便能借助基層街坊會這一澳門最重要的民間社團，成功達到反映訴求和影響政策的目標。眾所周知，社團是澳門社會的重要行為主體，一些成立時久、在政治體制中佔有法團化地位的傳統社團，因兼具群眾基礎與政府聯繫的雙重優勢，而成為社會基層與政治系統之間的中介和橋樑。直至今天，它們仍然在提供公共服務和供給公共物品、社會整合與利益代表方面有著相當的影響力。27這些具有廣泛區域網絡的民間社團，從其社會地位和政治功能來看，也可以看作是澳門的區域組織，在政治體制中發揮中層治理功能。除了民間資源以外，特區政府自身也在強化工作中的社區意識，尤其是嘗試以社區服務諮詢委員會形式構建分區諮詢體系，力圖在社區層面吸收居民的民政民生訴求。28但是必須同時看到，當澳門社會日趨多元，公共事務更加複雜，社區問題變得更具衝突面向時，這些既有的中層機構和機制便顯露出了其局限性，而這正是回歸以來發生在澳門的治理困境。因此，相比一些能夠在社區層級得到消化的社區問題，我們更應該對那些從社區事件升級為社會事26.“社諮會先天不足難發揮功能解決民生”，《市民日報》，2012年4月7日，P01版。27.關於澳門社團的社會與政治功能，參見婁勝華：《轉型時期澳門社團研究―多元社會中法團主義體制解析》，廣州，廣東人民出版社，2004年，第295-343頁。28.姜姍姍：“社區參與促社會善治”，《澳門日報》，2014年8月27日，蓮花廣場版。

373件，未能通過社區力量得以化解的衝突加以重視和研究，只因其中隱藏著澳門社會與政治的變化趨勢和可能危機。四、結語：作為中層設計的市政重建歷史常有相似之處。三十年前，人們盼望能夠將過去近百年的市政制度進行現代化，歸還給居民一個管理其自身命運的政治模式29，這一願望逐步推動了1988年澳門《市政區法律制度》的出台。新的市政制度歷經浮沉，雖在回歸初期被取消中斷，卻從未消失於人們的記憶。隨著環境變化，人們再次希望從市政制度的歷史資源當中汲取精髓，傳承創新，應對時務。本文提出，因應回歸至今社情民意的變化，在澳門政治體制中構建一個更加有效的中層設計符合當前需要。所謂中層，是指社會基層與政治頂層之間的中間治理層級，而設計的核心，是賦予中層治理主體更充分的代表性、權威性和自主性。這一觀點的理由基於，一方面，澳門公共問題的區域特徵和衝突程度增強；另一方面，原有中層機制對於社區問題的消化能力減弱。一增一減，導致澳門區域層級出現治理真空，同時區域衝突上行造成政治體制受到過度擠壓。優化政治體制中層設計的好處體現在三個方面。第一，擴大參與，這在一定程度上有助於社會與政治穩定；第二，職能分工，把公共問題分別歸屬在全澳性和區域性兩個層級；第三，風險分流，增強政治體制對於社區衝突的平息和過濾能力。目前由特區政府重啟的非政權性市政機構計劃，無疑與構建澳門政治體制的中層設計具有契合之處，亦是承擔中層治理功能的適合載體。關於如何組建未來的市政機構，政府尚處研究當中，社會亦有各種討論。本文就此扼要提出三點制度設想。第一，市政機構的成員組成應充分體現代表性，其中包含產生方式與區域分佈兩個問題。委任、選舉或者兩者兼而有之，都可以是實現成員代表性的方式，而選29.“行政政務司韋德霖在｀市政廳在本地區生活所扮演的角色´研討會開幕禮上的講話”，《澳門公共行政雜誌》第1期，1988年，145-147頁。

374舉的方式亦不與《基本法》關於市政機構應為非政權性質的規定相抵觸。30另外，為了切實反映社區問題和傳遞社區聲音，應考慮市政機構成員數量的區域合理配置。第二，應以發展的眼光賦予市政機構以職權。市政機構不僅是文康環衛等事務的服務提供者，還應該是能夠對社區民意作出有效反應的中層平台。第三，應以系統的思維推進市政機構工作，處理好其與發揮服務、諮詢等類似功能的既存機構之間的關係。30.市政機構成員若經選舉產生，是否與《基本法》規定其為非政權性質相抵觸？圍繞這一問題存在不同意見。有人認為兩者並不抵觸，因而將市政機構簡化為回歸前的市政議會，並具體提出只設一個市政機構但成員按分區人口比例分配的設想。有人持完全不同的意見，認為民選即是政權體現，因此應由行政長官委任社團領袖擔任成員。有人則持溫和立場，認為可以透過居民、社區或社團推選，加上部份政府任命的代表共同組成。具體參見區錦新：“市政議會分區民選產生滙集官員及時為民紓困”，《訊報》，2015年4月24日。陳震宇：“淺議非政權性市政機構”，《澳門日報》，2015年6月17日，蓮花廣場版。永逸：“由終於決定設立非政權性市政機構說開去”，《新華澳報》，2015年3月28日，P01版。“研設非政權性市政機構學者：應具一定決策權”，《力報》，2015年3月25日，P06版。19期，1993年，第323-332頁。

375《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，375—389設立非政權性市政機構的若干問題探析庄真真*庄永燊**自從《2015年財政年度施政報告》提出將對設立非政權性市政機構開展研究以來，社會各界就非政權性市政機構是否應設立以及以甚麼樣的形式設立等問題存在不同看法。本文擬從《澳門基本法》（下簡稱澳門基本法或基本法）關於市政機構條款的立法背景切入，探究基本法關於市政機構相關規定的立法原意及條文意涵，並進一步探析非政權性市政機構設立的可行走向及當中涉及的一些具體問題。一、市政機構的演進及問題的由來市政機構問題是澳門歷史遺留下來的一個特殊問題。眾所周知，澳門市政制度由來已久，澳門市政機構的前身是1583年成立的澳門議事會（SenadodaCâmara），其主要由居住在澳門的具有選舉權的葡萄牙人自行選舉組成，是當時居澳葡人的內部自治組織。為了維護在澳利益，議事會長期奉行“雙重效忠”政策，一方面獲得葡印總督的授權，而享有廣泛的政治、行政和司法權力，並在長時間內實行相當程度的內部自治，主導居澳葡人的政治。另一方面，獲得清朝政府接納並受制於清朝政府。11783年，葡國女王唐娜•瑪利亞一世頒佈了《皇室制誥》，要求澳門的葡人議事會將帳目提交給總督和王室委派的大法官，並授權總督管轄在澳葡人，總督對議事會有否決權。自此澳門總督開始削減議事會的權力並逐步獲得全面的管轄權。2在葡萄牙推行殖民地改革的*澳門理工學院一國兩制研究中心講師、中國人民大學法學院博士研究生。**中國社會科學院歐洲研究所博士研究生。1.吳志良：《澳門政治制度史》，廣州，廣東人民出版社，2010年，第44-52頁。2.吳志良：《澳門政治制度史》，廣州，廣東人民出版社，2010年，第83頁。

376背景下，1835年2月22日議事會被解散，改為設立澳門市政廳（LealSenado），並依1834年1月9日葡萄牙頒佈的市政選舉法令重新進行選舉。從此，議事會淪為一個現代意義上的市政廳，只限處理市政事務。31844年，唐娜•瑪利亞二世頒佈法令將澳門併入作為其海外省，省會設在澳門，省下轄澳門市，澳門市政廳則作為該市的市政機構；侵佔離島後，又建立海島市政廳，作為管轄氹仔和路環的市政機構。當時的澳門市政廳和海島市政廳屬於二級政權性質，屬於地方行政範疇，具有一定的自治權，分別負責管理澳門市區和離島的市政工作。市政廳可以制訂和執行管治區域內有關市容、清潔、城市規劃、交通、市場、攤販、殯葬、招牌以及文體康樂等直接關係居民生活事務的所謂“自治條例”，這些市政條例亦是規範居民日常生活的重要準則之一。市政廳的財政來源主要靠澳葡政府撥給的純利稅和市政廳自身徵收的稅收、項目收費及罰款。1988年，澳門立法會制定了《市政區法律制度》（第24/88/M號法律4）、《市議會選舉制度》（第25/88/M號法律）以及《市政職務章程》（第26/88/M號法律）確立了過渡時期的市政制度。根據這三部法律的相關規定，澳門地區的地方行政包括澳門市政區和海島市政區。市政區擁有其本身的財產，並按法律規定具有行政和財政自主權。市政區主要職責為管理本身及屬其管轄範圍內的資產、發展、都市規劃和建築、公共衛生和基本清潔、文化、餘暇和體育的活動、環境和有關居民生活質素的維護和保障等。市政區下設市政議會和市政執行委員會作為市政機構。其中，市政議會5是市政區的決策機構，有3.吳志良：《澳門政治制度史》，廣州，廣東人民出版社，2010年，第115頁。4.後經第4/93/M號法律修改，現已被第17/2001號法律《設立民政總署》所廢止。5.澳門市政議會由13名成員組成，其中通過直接選舉產生5名；通過間接選舉產生5名，而通過間接選舉產生的澳門市政區市議會成員中，2名需在經濟利益代表之中選出，另3名則需在道德、文化、慈善利益代表之中選出；通過總督委任3名。海島市政議會由9名成員組成，其中3名由直接選舉產生；3名由間接選舉產生，而通過間接選舉產生的海島市政區市議會成員中，2名需在道德、文化和慈善利益代表之中選出，1名需在經濟利益代表之中選出；另有3名由總督委任產生。見《市政區法律制度》經第4/93/M號法律修改的第24/88/M號法律，第15條。

377權就市政執行委員會提交的建議和申請作決議，審議市政區活動計劃和財政預算及借款等事項，確定市政機構組織架構和人員編制，並監察有關決議的執行。市政執行委員會6是市政區的執行機構，主要負責市政區職權範圍內的日常管理。市政機構在其職權範圍內是獨立的，其議决只可透過法律規定的方式方能被停止、更改、撤消或作廢。市政機構依據法律設立，法律同時授權總督對其進行行政監督，總督在進行調查後，若發現市政機構嚴重違法、阻止對本身活動的調查、拒絕遵守司法决定、因本身理由不在法定期間內通過有關預算等情況時可解散市政機構。71993年3月31日全國人大通過《澳門基本法》，其中第四章政治體制中設立了關於市政機構的專節，分兩條對澳門特區未來的市政機構問題作出了政制性的安排和方向性的指引，規定了特區將來可設立非政權性的市政機構來取代原來的政權性市政機構，但具體如何設立以及享有的職權範圍和人員組成則由法律另行規定。1999年8月29日，全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會根據《澳門基本法》及澳門的實際情況決定在澳門特區設立非政權性的市政機構之前，將澳門原市政機構改組為特別行政區臨時性市政機構。臨時性市政機構經澳門特別行政區行政長官授權開展工作，向行政長官負責。8為此，第1/1999號法律《回歸法》第15條將原澳門市政機構改組為非政權性的臨時市政機構，其中，原澳門市和海島市市政議會改組為臨時澳門市政議會和臨時海島市政議會；原澳門市和海島市市政執6.澳門市政執行委員會由1名主席、1名副主席及3名委員組成。其中主席及1名以專職制度全職服務的市政執行委員由總督以訓令委任；副主席是由市議會推選的需以專職制度全職服務；另外還有2名由市議會推選的非全職服務的市政執行委員。海島市市政執行委員會由從市議會成員中選出的1名主席、1名副主席及3名委員組成。主席及1名以專職制度全職服務的市政執行委員由總督以訓令委任；1名以專職制度全職服務的副主席由市議會在直接選舉產生的成員中推選產生；另外再由市議會推選2名非全職服務的市政執行委員。見《市政區法律制度》經第4/93/M號法律修改的第24/88/M號法律，第25條。7.見《市政區法律制度》經第4/93/M號法律修改的第24/88/M號法律，第1、2、5、6、17、29、48條。8.見“全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會關於澳門市政機構問題的決定”，參見http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/20280.html，2015年5月20日訪問。

378行委員會改組為臨時澳門市政執行委員會和臨時海島市政執行委員會。臨時市政機構經行政長官授權開展工作並向行政長官負責。行政長官可指定其受有關的司長監督。臨時市政機構的任期至新的市政機構依法產生時為止，但不得超過2001年12月31日。2001年10月澳門特區政府提出設立一個新的機構（民政總署）來取代兩個臨時的市政機構。12月17日第17/2001號法律《設立民政總署》及其附件《民政總署章程》頒佈。按該法律的規定，2002年1月1日起撤銷臨時市政機構並解散臨時市政機關，將兩者的權利和義務自動轉給新設立的民政總署。按照《民政總署章程》的規定，民政總署的性質為“具有公務法人性質的法人，受澳門特別行政區政府委託，根據本章程及其他適用的法律及規章的規定為居民服務。”其職責包括促進及執行文化、康樂及體育範疇內的政策，促進環境衛生，規劃、促進及執行公民教育的資訊及培訓，致力提升居民的生活質素等13項。民政總署享有行政、財產及財政自治權，並設有執行、諮詢和監察三個機構即管理委員會、諮詢委員會、監察委員會。行政長官對民政總署行使行政監督權，實務中行政長官通過授權行政法務司司長行使該項行政監督權。9然而，由於民政總署雖然涵蓋了原來臨時性市政機構的功能，但並不是基本法第95條所指的非政權性市政機構，而是一個在運作過程中直接受到行政法務司監管的具有公務法人性質的公法人，屬間接公共行政機構10，是一個具有行政實權的行政實體。與此同時，雖然特區政府不斷將民政總署與其他政府部門的職能進行調整，例如，2004年將由民署負責的保養及維修斜坡、移走及拆除非法建築物、發給臨時佔用公地特別准照的排柵及圍欄板部份、發給門牌編號等職能轉交土地工務運輸局；並將民署有關“大眾體育”的推動工作轉給體育發展局負責。112008年5月13日，澳門特區政府成立了交通事務局，接管9.見第17/2001號法律《設立民政總署》及其附件《民政總署章程》及經第35/2001號行政法規修改後的第6/1999號行政法規《政府部門及實體的組織、職權與運作》。10.見第二屆立法會第一立法會期會刊（2001-2002），參見http://www.al.gov.mo/diario/l02/cs1-1/2001-003%20（10-31）.pdf。　11.見2004年行政法務領域施政方針政策。

379原本由民政總署負責的有關交通訊號的維護和保養、發出車輛通行準照、檢驗車輛等交通運輸管理服務。12儘管如此，民政總署仍在環境衛生、文化康體、城市規劃和建設、行政準照批給以及諮詢事務等方面與其他政府部門存在交叉重疊問題。另外，社會亦有意見認為基本法附件一中明確規定了行政長官選舉委員會第四界別中有市政機構成員的代表。2012年6月30日，第十一屆全國人大常委會第二十七次會議批准的《澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案》中仍保留了市政機構成員作為行政長官選舉委員會的組成代表，說明中央亦認為保留這部份代表有其可能性和必要性。然而，由於現在並沒有基本法第95條規定的“非政權性市政機構”，令選委會中沒有市政機構的代表使得行政長官的選舉委員會未達到真正的廣泛代表性，認為應該研究建立非政權性市政機構以填補制度空白。13為此，澳門特區政府將對設立非政權性市政機構的研究工作列為今年的施政重點，將展開多方面的研究、諮詢，以期更好地理順及妥善解決好相關問題。二、市政機構條款的立法原意追溯及解析對立法原意的理解是解決市政機構問題爭議的本源。《澳門基本法》第四章第五節市政機構，由兩個條文組成。那麼要了解基本法中有關市政機構條文的立法原意，就需要了解基本法起草過程中對於市政機構問題是如何考慮和討論的，以及最終的條文是如何形成的。（一）條文的立法背景在《中葡聯合聲明》中並沒有涉及市政機構的內容，關於市政機構規定的討論，最早見於1989年11月18日作為澳門特別行政區基本法結構（草案）起草小組召集人的魯平在關於《中華人民共和國澳門特12.見第3/2008號行政法規《交通事務局的組織及運作》，第一、二章及第30條、第32條第3項。　13.永逸：“由終於決定設立非政權性市政機構說開去”，《新華澳報》，2015年3月28日，參見http://waou.com.mo/wa/2015/03/20150328a.htm，2015年5月2日訪問。

380別行政區基本法結構（草案）討論稿》的說明中。在這份說明中首次明確指出“關於市政機構問題，這也是澳門的一個特殊問題，有的意見認為不需要規定，但考慮到市政機構目前在澳門實際生活中存在，我們仍暫把它列為一節，究竟澳門未來的政制要不要市政機構，也有待委員們討論後確定。”141990年5月8日，澳門特別行政區基本法起草委員會政治體制專題小組工作報告中認為“現有的市政機構可以保留，但它的職責必須明確界定。至於應設立幾個市政機構可另行討論。”151991年2月4日至8日，澳門特別行政區基本法起草委員會政治體制專題小組在蘇州召開了第八次會議，其中就對市政機構進行了討論。在4月17日政治體制專題小組提交的工作報告中可見，對於市政機構條文的寫法：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構，受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就澳門特別行政區的有關事務提供諮詢。”“市政機構的職權和組成由法律規定。”已初具雛形。167月9日澳門特別行政區基本法起草委員會秘書長魯平在關於《澳門特別行政區基本法（草案）徵求意見稿（討論稿）的說明》所附的澳門基本法（草案）的徵求意見稿中，對市政機構條文的規定僅作了部份語法上的調整，條文的內容已基本確定。171993年3月20日中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）〉和有關文件及起草工作的說明》中再次指出，“關於市政機構，澳門現有兩個市政廳為市民提供服務。因此，草案規定澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構，接受政府委託為市民提供有關14.全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件彙編》，2011年，第32頁。15.全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件彙編》，2011年，第57頁。16.全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件彙編》，2011年，第126頁。17.全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件彙編》，2011年，第171頁。

381服務，向政府提供諮詢意見。”18在廣泛徵求了澳門和內地各界對徵求意見稿提出的意見和建議後，最終關於市政機構條款的內容確定為：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”（第95條）“市政機構的職權和組成由法律規定。”（第96條）。從上述關於基本法的起草文件及其說明中，不難看出，澳門基本法政治體制專章中之所以將市政機構列為專節，主要是考慮到了平穩過渡以及尊重澳門的實際情況。市政機構在澳門已有數百年歷史，至回歸前澳門地區仍有兩個市政廳。當時兩個市政機構仍擔負着許多與民生相關的服務工作，包括城市規劃和建設，公共衛生事務，發展文化、體育、康樂活動，維護和保障居民的生活環境，並負責車輛、攤販牌照發放等等直接關乎民生的事宜，如果撤銷市政機構不僅將直接影響在市政機構工作的居民的生計，也會對習慣了市政機構提供服務的居民造成生活上的影響，如果引發社會反彈將不利於澳門的平穩過渡及順利回歸。但考慮到澳門地方小，人口居住集中以及配合澳門特區成立後將實行以行政長官為核心的行政主導的政治體制，為確保這種具有“一國兩制”特色的行政長官制的有效發揮，如果設立兩級的政權機構，將不利於特區政府統一領導和管理特區當地行政事務，並可能會出現機構重疊，行政開支加大以及權力的互相扯皮、效力低下等問題。因此，基本法起草委員採取了折衷的辦法，在基本法中寫入了市政機構條款，允許將來特區設立市政機構，但同時強調如果設立，該機構也必須是“非政權性”的，從而將澳門原有兩級政權體制簡化為特區政府一元體制。與此同時，為了平穩回歸，釋去不必要的疑慮，籌委會決定將澳門原市政機構改組為特區臨時性市政機構，原市政機構的職能及人員得以暫時保留，以為將來特區政府因應實際情況解決市政機構問題換取時間及空間。18.姬鵬飛：“關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）》和有關文件及起草工作的說明”，參見中國人大網http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002899.htm，2015年5月10日訪問。

382（二）市政機構條款意涵解析從條文內容上看，基本法關於市政機構的規定是較為原則性的。這主要是為了適應回歸後特區的發展變化，為澳門特區政府在高度自治權限範圍內自行處理歷史遺留的市政機構問題預留制度空間。因為，如果基本法對於市政機構的規定太具體，則欠缺靈活性，不利於澳門特區自行處理市政機構的問題，且情況如果發生變化就可能牽涉到需要修改基本法的問題。雖然相關規定較為原則性框架性，但亦為市政機構的未來發展指明了方向。總體歸結起來，基本法關於市政機構的兩條規定主要涵蓋了四方面的內容：首先，基本法明確了澳門特區可設立“非政權性的市政機構”。但這裡的“可”字該如何理解，存在不同觀點。例如當時代表政府的行政法務司司長對於基本法第95條規定的“可設立非政權性的市政機構”認為應理解為“可以設立”也“可以不設立”，並非必須要設立，因此決定不設立市政機構，而是設立民政總署承擔原有市政機構的權利和義務。19但反對的意見認為，這裡的“可”並不是“可也不可設立”而是“可以在一個具體上設立”，否則2012年附件一修正案中根本可以取消“市政機構成員的代表”這一項。例如基本法第71條第7項中，立法會若要彈劾行政長官，則“可委託”終審法院院長負責組成獨立調查委員會進行調查，當中的“可”亦並非指“可也不可”，否則後續程序無法進行。20綜觀基本法全文，會發現基本法中多處出現了“可”的用語，需要指出的是，在不同的條文中“可”字的含義是有所區分的。筆者認為，在這條條文裡“可”字應理解為“許可”的意思，即法律允許法律主體從事某種行為或享有某種權利或職能。具有類似意涵的條款如：基本法第71條第8項規定，如果澳門特區立法會在行使職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士和提供證據。這裡的“可”當然是許可立法會有這方面的職權，至於立法會19.見陳麗敏司長列席立法會引介《設立民政總署》法案時的發言，轉自第二屆立法會第一立法會期會刊（2001-2002）。參見http://www.al.gov.mo/diario/l02/cs1-1/2001-003%20(10-31).pdf。20.王禹：“以法論法，點出《基本法》實踐上的四個迷思”，參見論盡傳媒http://aamacau.com/2013/03/29/the4points，2013年3月29日。

383是否一定要行使則屬於自由裁量的範疇。又例如，第117條規定，澳門特區政府經中央人民政府具體授權可自行制定民用航空的各項管理制度。而事實上，基本法制定時澳門並沒有機場，更無須制定民用航空制度，澳門國際機場作為澳門區內的唯一機場乃1995年才投入運作。但考慮到澳門未來的發展，增加靈活性，該條文因此用了“可”字，既符合當時的實際情況，又能為澳門特區政府自行制定相關的民航管理制度預留出空間。因此，特區政府之前將“可”理解為“可以設立”也“可以不設立”，從文義解釋的角度上來看，並不為過，關鍵是原市政機構的職能已經被承繼下來，原臨時性市政機構的人員也得到了妥善安置，並不會對居民的生活造成不便或使居民感覺到明顯的不適應，進而影響社會的和諧安定。然而，基本法在有限的篇幅內，仍在政治體制專章中，單列“市政機構”專節，位列行政長官、行政機關、立法機關、司法機構等重要規定之後；並在行政長官選舉委員會第四界別代表中設立市政機構成員的代表，與立法會議員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員代表等政界代表屬於一個界別，足以看到對“市政機構”地位和市政機構代表的重視。另外，澳門基本法起草委員會政治體制專題小組在1990年5月8日工作報告中關於市政機構問題就曾提及：“現有的市政機構可予以保留，但它的職責必須明確界定。”1999年8月29日全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會曾依據《澳門基本法》的規定和澳門的實際情況，就澳門市政機構問題作出決定：決定澳門特區可設立非政權性的市政機構。在澳門特區設立上述市政機構之前，將澳門原市政機構改組為特區臨時性市政機構。臨時性市政機構的任期至“新的市政機構產生”為止。並同時保留了澳門原有市政機構的法律和制度中與基本法無抵觸的內容。由此推斷，當時的立法原意應該還是偏向於設立非政權性市政機構的。其次，基本法明確了市政機構是“非政權性”的。之所以要明確限定市政機構是非政權性的，實際上就是表明澳門特區的市政機構不享有對本地區社會事務的決策權，有關文化康樂和環境衛生等方面的服務原本就是政府的職能，政府掌握這些事務的決策權，當然，政府在決策時可聽取市政機構的意見。在決策後，可委託市政機構提供文化康樂和環境衛生等方面的具體服務。而市政機構是接受政府委託

384後，才可提供這些方面的服務。即澳門特區只設立一級政權機構，不再設立二級的政權機構。市政機構是非政權性的提供服務及諮詢的機構。澳門特區政府與非政權性市政機構二者之間並不是上下級的隸屬關係，也不是領導和被領導的關係，而是一種委託行政關係。第三，基本法明確了市政機構的兩大職能即為居民提供文化康樂和環境衛生等方面的服務並就上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。明確限制了市政機構的職能範圍，一是僅限於為居民提供文化康體和環境衛生等方面的服務，職能定位在於“提供服務”。二是，非政權性市政機構在提供服務過程中，可以收集居民意見並反饋給特區政府，特區政府也可以將需諮詢的文本通過市政機構的網絡向居民開展諮詢，再經由市政機構整理提供給特區政府，雖然其具有一定的諮詢職能，但其本身並不是特別行政區的民意機構或代議制機關。最後，基本法就市政機構的職權和組成方法進行了原則性規定，為澳門特區成立後自行決定市政機構的設立、組織及運作提供了空間及憲制性法律依據。三、市政機構的發展走向及所涉問題探討非政權性市政機構的研究構建對於澳門特區是一個嶄新、複雜的課題。目前市政機構問題已引發社會各界討論，筆者認為，未來市政機構在機構性質、職能範圍及組織運作方面都應該朝着滿足基本法相關條款的規定，合理合法有效地運用資源，為居民提供更好的公共服務以推動社會整體發展進步的方向邁進，具體而言：（一）機構性質在機構性質上，市政機構必須是非政權性的。臨時澳門市政機構及臨時海島市政機構之所以被撤銷，有關臨時市政機關之所以被解散，現在的民政總署之所以被人詬病，最大的問題在於它不是基本法所定明的“非政權性”市政機構。那麼未來我們考慮構建新的市政機構，就必須首先達到這一點。也就是說它不能是二級政權機構、不是

385地方行政、也不是具有行政強制力的政府部門，不具有實質性的政治權力。那麼，市政機構究竟應該是甚麼樣的機構或組織？目前政府尚未提出具體的方案，而社會亦未凝成共識。目前有三種“非政權”機構／組織：香港區議會、內地居民委員會、公營機構（或稱法定機構）的構建模式具有一定參考價值。其中，與澳門一樣實行“一國兩制”的香港特區，作為其憲制性法律的《香港基本法》在其政治體制專章中亦有關於非政權性區域組織的規定。從條文來看，《香港基本法》第四章第五節關於區域組織的規定，與《澳門基本法》中關於市政機構的規定極為類似。《香港基本法》第97條規定香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。第98條規定區域組織的職權和組成方法由法律規定。基於此，1999年，香港特區通過了《區議會條例》，規定了香港特區區議會的設立及組成、區議會議員的資格及喪失資格的理由，以及區議會選舉安排等。同年11月28日香港特區舉行了第一屆區議會選舉，並於2000年1月1日成立了新的18個區議會（市區及新界各有9個）。21香港區議會在性質上屬於非政權性的區域組織。內地居民委員會，又稱“居委會”，或“社區居民委員會”、“社區居委會”，是中國內地城鎮地區基層群眾性自治組織，自治體現在居民的“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”。居民委員會的組織和運作主要由1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的自1990年1月1日起施行的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規範，該法是全國人大常委會根據憲法的規定，以法律的形式訂立的。根據該法的規定，不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。內地居民委員會在性質上屬於地區基層群眾性自治組織。21.參見香港區議會網頁http://www.districtcouncils.gov.hk/，2015年5月28日訪問。

386公營機構一般是指由政府獨自出資成立及營運或者政府與民間合資經營，但政府資本超過百分之五十的機構。機構主要負責特定公共服務或政府認為需要較多社會人士參與的工作，但又不屬政府部門的半官方機構。這些機構有些根據法例成立（在這情況下又可稱為法定機構），有些則不是。它們的職能雖然和政府部門相似，但不屬於政府體系，成員皆不屬政府公務員，較政府部門有較多的自主權，但主要決策者均由政府或行政首長邀請的社會人士擔任。例如，澳門土木工程實驗室、澳門生產力暨科技轉移中心、澳門紅十字會等。此類機構屬於非政權性的半官方機構。上述三種組織或機構的共同之處都是非政權性的，其機構設立、性質、組織、運作等等對於解決澳門非政權性市政機構的構建上有一定的參考價值，但若將某個模式直接套用在澳門非政權性市政機構的構建上，又未必能完全符合澳門特區的實際情況及基本法的相關規定。鑑於，民政總署客觀上繼承和保留了原澳門市政機構的財產、人員和大部份職能，該署工作人員對處理民政事務較為熟悉並具有經驗，若將現有民政總署取消而重新構建新的市政機構既不符合客觀情況，亦不符合新一屆政府精兵簡政的施政理念及合理有效運用資源的施政職責。因此，筆者認為對目前民政總署的機構性質、職能範圍以及組織運作進行調整，去除它的政權性，以符合基本法的規定是較為現實且可行的方法。當然，調整後的民政總署的機構定性為何，建基於政府或社會對其未來功能的預期，目前尚有較大的發展空間。但從基本法的立法原意來看，筆者認為，市政機構應該是偏向於提供市政服務並帶有諮詢功能的非政權性事務執行機構或組織。（二）職能範圍民政總署職能範圍調整必須同時解決好兩個問題，一是必須滿足基本法第95條規定的市政機構的兩個方向性職能：為居民提供文化康體和環境衛生等方面的服務並就上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。二是理順政府部門職能交叉重疊的問題。在上述提到的三個參考

387模式中，香港區議會或內地居民委員會的職能及工作範圍具有一定的參考價值。實踐中：香港區議會的主要工作包括：一是就影響有關的地方行政區內的人的福利的事宜；有關的地方行政區內的公共設施及服務的提供和使用；政府為有關的地方行政區制訂的計劃是否足夠及施行的先後次序；為進行地區公共工程和舉辦社區活動而撥給有關的地方行政區的公帑的運用等項目向政府提供意見。二是在就有關目的獲得撥款的情況下，承擔有關的地方行政區內的環境改善事務；有關的地方行政區內的康樂及文化活動促進事務；有關的地方行政區內的社區活動。22內地居民委員會的主要職能包含六個方面，包括：（1）宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，開展公民教育；（2）辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；（3）調解民間糾紛；（4）協助維護社會治安；（5）協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等各項工作；（6）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。23民政總署在職能範圍的方向性調整上，可在緊扣為居民提供文體康樂及環境衛生方面的服務以及就上述事務向特區政府提供諮詢意見的諮詢這兩大職能下，參考香港區議會和內地居民委員會的職能範圍並在結合澳門的實際情況予以界定。同時將其與文化局、體發局、環保局等政府部門職能交叉重疊的部份剝離出來，從而一併解決民政總署與政府部門的職能重疊問題。在具體職權上，若將民政總署調整為非政權性機構，那麼從法理上看，它應該不應具有簽發行政準照等行政權或執法處罰等行政執罰權以及制定市政條例等立法權。但是，從香港區議會的發展實踐來看，香港區議會在香港立法會個別授權下亦可享有部份立法權，例如在2007年《吸煙及健康（修訂）條例》中，立法會授權區議會自行決定區內公園的禁煙範圍。那麼，在具體職權上，調整後的民政總署是22.香港區議會的職能，參見香港特別行政區政府政制及內地事務局選舉事務專頁http://www.elections.gov.hk/dc2011/chi/dcbriefs.html#2，2015年5月27日訪問。23.見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第3條。

388只可提供服務與諮詢，不能執法處罰和簽發行政準照等權力的機構還是只要不擁有實質的政治權力，如行政、立法權，但在獲得行政或立法機構的授權或許可下，便可從事在授權或許可範圍內的行為？關於這些具體問題，關係到調整後民政總署的職能定位及其功能發揮，則有待凝聚社會共識。（三）組織運作關於市政機構的組織和運作是一個比較敏感和複雜的問題。按照第17/2001號法律的規定，現時的民政總署設有管理委員會、諮詢委員會和監察委員會三個機構。其中，管理委員會是民政總署的執行機構，其成員由1名主席、2名副主席和不多於5名的管理委員組成，成員是由行政長官選定及免職。諮詢委員會是輔助民政總署的諮詢機構，由25名成員組成，成員是由行政長官在被公認具有適當資格且居住於澳門特區的永久性居民中選任。監察委員會是民政總署財政及財產的監察機構，由行政長官委任3人組成，其中一人須為財政局的代表。由上觀之，現時民政總署三大機構的成員均是由行政長官選任及免職的。如上所述，《澳門基本法》附件一中關於行政長官選舉委員會第四界別代表中設立了市政機構成員的代表。該類代表與立法會議員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員代表等政界代表屬於一個界別。而這三類代表都是依照嚴格的法律或程序產生，均有一定的代表性及認受性。其中，澳門地區全國人大代表是通過專門的澳門特區全國人民代表大會代表產生辦法產生；立法會議員是通過《澳門基本法》、《立法會選舉法》等法律規範產生；而澳門地區政協委員的產生雖然是通過協商推薦，但形成建議名單後需由中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會通過並公佈。因此，有意見建議，市政機構成員代表應該全部通過分區民選產生，認為這樣既體現市政機構成員的民意代表性，同時又能保證市政機構的諮詢職能的有效發揮。24誠然，如果市政機構成員代表全部由分區直選產生，固然24.區錦新：“市政議會分區民選產生滙集官員及時為民紓困”，參見http://blog.sina.com.cn/s/blog_649d28670102veti.html，2015年4月28日發表。

389能保證民意代表性，但同時亦潛在一些風險。比如，目前的立法會議員尚且是按照直接選舉、間接選舉及行政長官委任三種方式構成，如果市政機構成員全部由直選產生，那麼假若在某些民眾關心的民生事務問題上二者意見不一，但都堅持自身是民意代表，當二者矛盾不可調和，有可能會對現有代議制度存在潛在的衝擊風險，並可能會造成社會撕裂。因此，筆者認為，對於行政長官選舉委員會中有關市政機構成員代表的產生問題上，市政機構成員的代表作為選委會政界代表之一，應充分考慮其成員的代表性和認受性，但也不能一刀切地認為應全部採用分區直選的方式產生才具有民意代表性。至於市政機構成員的產生辦法如何訂定，以達致基本法設立市政機構代表參與行政長官選舉的預期，由於這個問題涉及到政治博弈，需要進一步審慎探討。如上所述，市政機構的設立和組織運作在澳門不同歷史時期有着不同的發展演變，從最早的居澳葡人自治組織議事會，到專門用於處理市政事務的市政廳，再到過渡期的臨時性市政機構，以至目前承繼其職能的民政總署，均是因應當時的社會情況而出做的調整，以達到預期的改革目的或效果。那麼不管是對現有民政總署進行改造，還是構建新的非政權性市政機構，最本質的還是需要明確研究設立非政權性市政機構的目的及所希望達到的效果是甚麼，才能尋此目標，廣納民智，凝聚社會共識，構建出既符合基本法規定，又滿足特區現實需要及目前實際情況的澳門模式。

391《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，391—403探討澳門市政機構的演變及未來發展林瑞光*一、前言中國行政學之父夏書章曾指出，城市的出現是社會發展的必然產物，有市就有市政，從城市形成時起，即使在不同發展階段，就有市政的問題要處理。1澳門在回歸前亦設立了兩個市政機構―市政廳和海島市政廳，分別處理澳門半島和離島的市政事務。回歸後，特區政府在2002年成立民政總署，承襲了澳門原來兩個市政廳的職能，同時撤銷這兩個市政廳。民政總署於回歸時在履行市政職能上發揮了重要的功能，但同時在政策執行上亦存在不少的問題。為了回應社會對提升加強市政工作的期望，提升服務質素，特區政府在2015年行政範圍的施政報告中提出開展籌設非政權性的市政機構的研究。鑑於市政機構的重設對特區政府完善民生服務來說有重要的意義，當中涉及歷史背景、部門職能、法律、民生等眾多考慮因素，本文嘗試從市政及市政機構的概念和內涵入手，回顧澳門市政機構的發展，介紹歐美市政機構的設置情況，最後結合澳門的實際情況，尤其在基本法的框架下，探討對未來本澳設置非政權性市政機構的啓示。二、市政及市政機構的概念和內涵（一）市政在古漢語中，“政”有“政治”和“行政”兩層意思；前者涉及眾人參政、當政、議政之事，後者是指具有特定業務的非政治性工*中山大學公共行政學博士。1.夏書章：《市政學引論》，中共中央黨校出版社，1994年，第17頁。

392作，如財政、路政、河政、校政、家政等涉及城市規劃、建設、管理方面的工作。2當然，政治與行政是難以分離，兩者相互影響，因此，市政必須兼顧城市的政治和行政兩方面的工作；同時，市政的政治和行政的混合概念對市政機構的設立和組成有指導的作用。（二）市政機構市政機構是指對城市的事務作出決策及執行的機構。決策具有政治性質，執行具有行政性質，因此市政機構的本質體現了“市政”一詞的理念（見圖1）。在組成上，市政機構包括了決議機構和執行機構兩部份，即市政議會和市政執行委員會。市政議會是做出實質性重大決策和制定方針或確定所屬實體將遵循的路線的機構，而執行機構是日常實施這些總方針、承擔法人職責所包含事務的日常管理之機構。3由於市政議會具一定的政治性質，因此一般由民意代表組成，可經選舉或委任產生；而市政執行委員會則設有主席一職，作為委員會首長，領導委員會人員執行市政議會的決策。圖1　市政的內涵及市政機構組成2市政政治性質行政性質市政機構市政議會(政治)市政執行委員會(行政)市政機構是指對城市的事務作出決策及執行的機構。決策具有政治性質，執行具有行政性質，因此市機構的本質體現了“市政”一詞的理念（見圖1）。在組成上，市政機構包括了決議機構和執行機構兩部分，即市政議會和市政執行委員會。市政議會是做出實質性重大決策和制定方針或確定所屬實體將遵循的路線的機構，而執行機構是日常實施這些總方針、承擔法人職責所包含事務的日常管理之機構。3由於市政議會具一定的政治性質，因此一般由民意代表組成，可經選舉或委任產生；而市政執行委員會則設有主席作長，領導委員會人員執行市政議會的決策。圖1市政的內涵及市政機構組成三、回歸前澳門市政機構的概況(一)市政機構的組成與職能由於居澳葡人有內部自治的習慣4，故在回歸前的殖民地時期，澳門的兩個市政區，分別為管理澳門半島的澳門市政區和管理氹仔及路環島的海島市政區，均擁有其本身管理機關的公法法人，即市政廳，擁有本身財產，並按法律被賦予3.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第366頁。4.吳志良：“本世紀澳門政治行政組織的變革”，《澳門人文社會科學研究文選・行政卷》，社會科學文獻出版社，2009年。2.夏書章：《市政學引論》，中共中央黨校出版社，1994年，第17頁。3.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第366頁。

393三、回歸前澳門市政機構的概況（一）市政機構的組成與職能由於居澳葡人有內部自治的習慣4，故在回歸前的殖民地時期，澳門的兩個市政區，分別為管理澳門半島的澳門市政區和管理氹仔及路環島的海島市政區，均擁有其本身管理機關的公法法人，即市政廳，擁有本身財產，並按法律被賦予行政和財政自治權。主要職責包括：本身及屬其管轄範圍內資產的管理；發展、都市規劃及建設；公共衛生及基本清潔；文化、餘暇和體育活動；環境和有關居民生活質素的維護及保障。5市政廳包括市政議會和市政執行委員會，獨立地在某權限範圍內履行有關市政廳之職責作出決議，但亦受到地區施政方針和當時的總督的監管。從職能上看，市政議會負責通過較重大議題，如預算計劃、市政部門結構和一些針對不履行市政規章而科處罰款的規定；而作為執行機關的市政執行委員會則引領整個市政廳的方向。6在市政議會組成方面，澳門市政廳和海島市政廳均設有選舉的代表、委任和間選的成員組成，與目前立法會的組成相若，而市政執行委員會的主席是委任的，副主席則由市政議會選出（見圖2）。市政部門的組織架構在架構上有一定的差異，但其執行單位的設置主要都是以履行社區設施建設、環境衛生、文化康樂、交通運輸等公共職能為依歸。4.吳志良：“本世紀澳門政治行政組織的變革”，《澳門人文社會科學研究文選•行政卷》，社會科學文獻出版社，2009年。5.吳志良：“澳門的市政傳統、制度及其發展——兼談香港的經驗”，《澳門研究》第9期，1998年，第13-25頁。6.AvelinoRosa：“澳門市政廳的前途”，《澳門公共行政雜誌》第37期，1997年，第967-983頁。　

394圖2　回歸前澳門市政機構的組成3行政和財政自治權。主要職責包括：本身及屬其管轄範圍內資產的管理；發展、都市規劃及建設；公共衛生及基本清潔；文化、餘暇和體育活動；環境和有關居民生活質素的維護及保障。5市政廳包括市政議會和市政執行委員會，獨立地在某權限範圍內履行有關市政廳之職責作出決議，但亦受到地區施政方針和當時的總督的監管。從職能上看，市政議會負責通過較重大議題，如預算計劃、市政部門結構和一些針對不履行市政規章而科處罰款的規定；而作為執行機關的市政執行委員會則引領整個市政廳的方向。6在市政議會組成方面，澳門市政廳和海島市政廳均設有選舉的代表、委任和間選的成員組成，與目前立法會的組成相若，而市政執行委員會的主席是委任的，副主席則由市政議會選出（見圖2）。市政部門的組織架構在架構上有一定的差異，但其執行單位的設置主要都是以履行社區設施建設、環境衛生、文化康樂、交通運輸等公共職能為依歸。圖2回歸前澳門市政機構的組成5.吳志良：“澳門的市政傳統、制度及其發展—兼談香港的經驗”，《澳門研究》第9期，1998年，第13-25頁。6.AvelinoRosa：“澳門市政廳的前途”，《澳門公共行政雜誌》第37期，1997年，第967-983頁。市政議會市政執行委員會澳門／海島市5／3個直選5／3個間選3／3委任委任主席一名獲選的副主席一名委任的市政委員一名獲選的市政委員兩名直選3/2道德／文化／福利利益2/1經濟利益全職主席和市政委員，由總督以訓令委任非全職副主席和市政委員，由市政議會選出四、歐美地區市政機構的設置情況回歸前，澳門作為葡萄牙殖民地，其市政機構仿傚了葡萄牙的制度，而事實上不少歐美國家都有類似的市政機構設置情況。（一）葡萄牙葡萄牙的市政機構亦是由一個擁有決議權的議會（市政議會）和一個對其負責之合議執行機關（市政執行委員會）組成。市政議會大部份成員由選舉產生，一部份由各區的執行委員會主席所組成。一年開會五次，負責制定市的各項政策和監督市政執行委員會。而市政執行委員會亦是由市民直接選舉產生，負責執行市政議會的決議、領導及管理市政機關及對法律賦予的事宜作出決策。7（二）法國法國的決議機構為市政委員會，成員由選民直接選舉產生；法國的主要執行機構是市長（相當於市政執行委員會主席）。市長及其助7.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第377-378頁。

395理被稱為“市政府”，均由市政委員會選舉出來的，故法國的市長直接對市政委員會負責；值得注意的是，法國的“市政府”並非為市的機構，市長擁有其自身權力，而其助理則僅僅執行市長所授予的權利。8（三）英國英國決議機構——參議會由人民直接選出。參議會僅僅處理重大的方針問題；一年開會四次。市政執行機構由參議會選舉產生的多個委員會負責，每個委員會負責一個特定的事宜。還有一個獨任機構（市長），但如英女王一樣純粹象徵性質。此外，參議會會任命一個具有管理專業的專職公務人員（市府官員）負責執行參議會和委員會的命令，領導機關和管理市的行政，是一名由市政府聘請的專業人員。9（四）美國美國市組織可歸納為以下三種：一是市長和參議委員會制度：由居民直接選舉產生的參議委員會和執行機構（市長）組成，在部份大城市，市長甚至承擔着決策的職能，但重要的決策仍保留給參議委員會；二是委員會制度，存在一個選舉產生的議會，並由該議會選一個由6人、8人或10人組成的（執行）委員會。每位委員有自己的主管部門，並領導市政機關執行議會決策。三是城市管理者制度：實際市政事務的管理被委託給一個熟悉市級行政問題、有能力執行決策議會制定的政策方針的專業官員；在此情況下，市長仍存在，但僅有象徵的職能。10（五）小結從上述澳門與歐美多國的市政機構的設置，可以歸納出市政機構設置的一些標準。首先市政機構至少由決議機關（如市政議會）和執8.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第368頁。9.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第370頁。10.DiogoFreitasdoAmaral：《行政法教程》，澳門大學法學院，2009年，第371頁。

396行機構（如市政執行委員會）兩部份組成，以體現市政的政治和行政性質。決議機關一般由市民選舉產生，而執行機構可以由市民直接選出或由決議機關選出。其次，執行機關的領導，如市政執行委員會主席、市長等，可由民選產生（如葡萄牙）或由決議機關選出（如英國），或由行政首長委任（如回歸前澳門）。第三，部份國家的市長可能只具象徵性質，市的具體管理權則交由另外聘任的、有能力的專業人員負責，就如英國的市府官員或美國部份城市的城市管理者。五、有關回歸前市政廳存廢的爭論回歸前，澳門雖然有市政廳，但由於基本法中有關非政權市政機構的規定，在過渡期，澳門社會曾經出現了有關市政廳在回歸後應否存廢的爭論。（一）持保留的論點1.尊重地區政治體制發展的歷史，確保平穩過渡市政制度應按照澳門社會現實情況及尊重本地區政治體系發展的歷史和現狀，儘可能避免對回歸前原有的體系作出大改動。事實上，在管理有關民生及公共利益的活動上，市政廳擔當著一個重要的角色，故必須保留市政廳。112.社會肯定市政廳職能回歸前，社會上大部份意見傾向支持保留市政廳設置及其功能，而為配合《基本法》對市政機構設置的規定，可對有關市政廳體制作出相應的調整。倘若保留市政廳，便須重新檢視其與政府公共部門可能存在重疊的職能，涉及的公共部門包括當時的澳門文化司、澳門體育總署、土地工務運輸司、衛生司和環境技術辦公室等。在梳理職能11.AvelinoRosa：“澳門市政廳的前途”，《澳門公共行政雜誌》第37期，1997年，第967-983頁。

397的過程中，市政廳職能必然被壓縮，而其他部門則須承接部份原屬市政廳的職能，故此，除須釐清市政廳與其他公共部門的職能和職責外，亦須考慮有關人力資源的移撥和調整。123.廢除市政廳是民主倒退在現代民主政治下放權力的基礎上，特區政府藉重整市政機構廢除民選市政議會，以委任的諮詢組織取代民選市政議會，為民主倒退的現象，阻礙了公眾對社會事務的監督。（二）支持廢除的論點1.市政機關屬非政權性機構，故須廢除具政權性的市政廳澳門《基本法》第95條規定：“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”由此可見，由於回歸後的市政機構須不含政權性質，故澳門回歸前的兩個市政廳在性質和職權範圍上，顯然與《基本法》存有牴觸。首先，從機構的性質來看，《基本法》規定市政機構是非政權性的諮詢機構，但回歸前的兩個市政廳則屬於地方事務管理自治機構；其次，在職能上，《基本法》規定市政機構是受政府委託提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，但回歸前的市政廳則擁有部份應屬政府部門的職能，如交通事務的工作。前《基本法》草委政制小組成員黃漢強指出，市政機構是涉及有政治事務的權力，它不應是有政府權力的，只能是作為在政府領導下的諮詢機構。而《基本法》起草人之一蕭蔚雲進一步表示，按照《基12.AvelinoRosa：“澳門市政廳的前途”，《澳門公共行政雜誌》第37期，1997年，第967-983頁。

398本法》，由政府授予澳門特別行政區市政機關的職責包括文化、康樂、公共衛生及環境方面的職能，實際上差不多等同於回歸前市政執行委員會對社會福利所承擔的固有職責範圍；然而，其活動的形式首要是向市民提供服務，其次是向澳門特別行政區政府提供諮詢意見，這就是與其非政權機構的章程可相容的地方。《基本法》規定市政機構不是政府機構，符合澳門地方不大的特點，避免形成兩級政權機構，這樣有利於政府的統一領導。由於特別行政區的市政機構不是政府機構，不具政府部門的職能，換言之，排除政治層面的決策權，市政機構為具執行及諮詢職能的機構，亦由於市政機關應屬非政權性機構，故須廢除具政權性的市政廳。13六、回歸後的“市政機構”——民政總署（一）成立及職能回歸後，基於兩市政廳的性質和法律問題，特區政府決定成立新的部門（即民政總署）來取代之。就民政總署組織性質，草擬有關法案時有三個構思方案，包括公權機構、公法人機構及市政機構；為使其更靈活和快速回應市民需要，最後選定賦予民政總署為公法人機構，具有行政、財產及財政自治權，從而增強其運作的彈性。14在2001年，立法會通過第17/2001號法律《設立民政總署》，民政總署於2002年1月成立，取代原有兩個臨時市政廳及人員，除吸納了原來兩個臨時市政機構的職能外，還具有統籌、關注及處理有關民生方面的事務；規劃、促進及執行公民教育的資訊及培訓活動，以及輔助民間組織及培養互助和睦鄰精神﹔設立專責部門集中接收及處理社會上有關民生方面的訴求，直接有效地為市民解決民生方面的實際問題等。13.AvelinoRosa：“澳門市政廳的前途”，《澳門公共行政雜誌》第37期，1997年，第967-983頁。　14.“民政總署法案獲一般性通過，吳國昌區錦新投反對票認理據不足”，《華僑報》，2001年11月16日。

399（二）組織架構根據《設立民政總署》，民政總署由管理委員會、諮詢委員會和監察委員會組成。（三）執行機構——管理委員會管理委員會為民政總署的執行機構，全面負責領導民政總署各級附屬單位所有工作及作出有關民政總署在運作及履行其職責方面所需的一切行為。管理委員會成員由行政長官委任。（四）諮詢機構——諮詢委員會諮詢委員會為輔助民政總署的諮詢機構，其意見書屬必需意見書，但不具約束力。換言之，諮詢委員會不同於上述歐美國家的市政議會那樣具有決策權，其僅屬提供意見的諮詢性質組織。諮詢委員會由25名成員組成，由行政長官從被公認具適當資格且居住於澳門特別行政區的永久性居民中選任。（五）監察機構——監察委員會監察委員會為民政總署財政及財產的監察機構，由行政長官以批示委任的三名成員組成，其中一名為財政局的代表，負責監察民政總署的財政及經濟行為。（六）社會對民政總署成立的意見在特區政府確定設立民政總署後，社會上對有關部門成立存有一定的疑慮，尤其在其職能理順和人員配置提出意見：1.有議員認為以民政總署的諮詢委員會取代市議會的做法為民主倒退現象，並認為民政總署成立沒有民意諮詢基礎。1515.“對廢除市議會表關注，民聯會稱是民主倒退”，《新華澳報》，2001年10月24日。

4002.按照行政長官批示設立跟進委員會，當中就民政總署職能可能與政府其他部門重疊問題進行為期兩年的詳細研究，並預計於2003年完成職能理順的工作16；對此，有議員建議應加快釐清有關職能重疊的情況。173.兩個臨時市政廳職能上相若，民政總署整合了兩廳職能，同時亦全吸納了兩廳的人員，故在缺乏時間進行合理人員調配的情況下，其容易出現內部單位人員勞逸不均的問題。18（七）社會對民政總署工作的意見自民政總署成立以來，對其負責的民政工作，社會亦存在不少意見，主要包括在瞭解市民的需要上的不足，以及與其他部門的職能重疊的問題上：1.諮詢委員會未能有效反映有關民政的意見例如，有市民認為民政總署鋪石仔路的情況十分常見，造成擾民，但其實市民並不希望每段行人路都鋪石仔路。192.職能重疊問題例如，有意見認為民政總署與許多政府部門（如旅遊局、文化局、土地工務運輸局、體育發展局）的職能重疊，例如文化局與民政總署各自有圖書管理的職能，民政總署轄下的道路渠務部與工務局的職能重疊。2016.“回歸後新增多個部門令公僕人數略升，李麗如：部門職能重疊明年解決”，《澳門日報》，2002年2月22日；“吳國昌質詢精簡體制均衡工作量問題，民政總署與三局職能重疊，政府回應零三年底前解決”，《華僑報》，2002年2月22日　17.“民政總署與其他部門職能重疊未有結論”，《正報》，2002年11月30日。　18.“職能已轉移人員未過檔，數十稽查投閒置散半年，將藉架構重組解決問題，有關方案下月出臺”，《華僑報》，2002年4月15日。　19.“民政總署架構職能重疊”，《澳門日報》，2006年1月4日。　20.“民政總署架構職能重疊”，《澳門日報》，2006年1月4日。　

401七、對未來“非政權性”市政機構設置的啟示吸取民政總署履行市政工作的經驗，為了進一步完善民政工作，回訴民生訴求，新一屆特區政府在2015年的行政法務範疇的施政方針中提出，開展籌設非政權性市政機構的研究，為日後立非政權性市政機構作準備。結合上述分析，本報告認為未來設置市政機構需要符合《基本法》的“非政權性”規定，以及在職能上安排要明確。具體如下：首先，市政機構並非行政機關一部份。政權通常是指國家權力，即統治、治理國家（或地區）的權力，例如行政權、立法權和司法權。“非政權性”意思是指機構不具備上述國家機關才能行使的權力。事實上，基本法第95條中，有關市政機構的條文並非屬於第二節的行政機關部份內，由此可見市政機構在法律上並非行政機關的一部份，故它不應行使行政權，只能是受政府委託提供市政相關的公共服務和向政府提供諮詢意見。其功能應類似本澳社團，但不同的是，市政機構的職能、架構和行為須受到法律的嚴格規範，其法律地位、性質和責任仍有待進一步探討。第二，市政機構的組成不應包含選舉的政治成份。從法律角度看，由於《基本法》規定本澳的市政機構須為“非政權性”，因此未來市政機構的領導或委員會成員的產生，不應存在像行政機關或立法機關那樣的選舉形式，以排除其涉及政權性質的政治成份。事實上，相對於其他地方的城市，由於澳門地方和人口較少，加上現時已有立法會議員由選舉產生，在人口比例上，澳門的議員數目也較高，因此是否有必要再實行類似區議會或回歸前的市政議會的選舉制度值得商榷，反而透過優化現行立法會的選舉制度和規模會更為合適。雖然未來非政權性的市政機構應排除選舉的政治成份，但為了加強市政機構能有效反映民政意見的政治功能，特區政府可因應本澳的社團社會特點，在未來市政機構委員會的組成可以透過委任立法議員或其代表，以及按堂區劃分的社區性團體（如街坊會）的代表來實現，以增加其代表性和認受性。而執行委員會的主席、屬附單位的領導主管可由行政長官或司長委任有能力、經驗和學歷背景的專業人員來負責，以提升執行委員會的專業性。

402第三，市政機構不應具有決策權。按照上文所述，雖然未來市政機構應包括“委員會”和“執行委員會”兩部份，以體現民政事務的政治和行政本質，其中委員會負責建議、指導及監察執行委員會的民政工作，但是，基於《基本法》規定，市政機構是受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，故此未來市政機構委員會應該屬於諮詢性質的組織，故委員會不應具有民政事務的決策權。然而，不具有決策權並代表委員會不能自行決策，事實上，委員會仍然可以就市政工作進行審議，但由於其“決議”在法律上屬於“政策建議”性質，需經過行政機關的有關實體（如司長或行政長官）同意並作出批示，執行委員會才能落實執行。這樣既可以體現委員會的政治職能，同時亦能符合基本法的相關規定。第四，市政機構提供的服務種類和形式需要清晰明確。按《基本法》，市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，但由於政府目前已有相關職能的部門履行有關工作，故此，為了避免職能重疊、影響市政工作的成效，未來市政機構所提供的服務需要十分明確，不應像部門組織法有關職能規定那樣概括性，反而應參照公共服務“委託外判”的安排，明確市政機構提供服務的種類、形式、質量標準，以及相關的責任，並可按民政事務需要適時作出檢討和調整。亦因此，市政機構的附屬單位可以以服務項目組的形式設置，以因應民政服務的需求變化隨時調整，新增或撤銷。八、總結在澳葡時期，澳門一直存在管理民政事務的機構―市政廳，並受到葡國殖民因素影響，民政機構組成和職能上都與歐美國家相似，具有決策和執行權，並相應地設有具選舉性質的決議機關和執行機關。回歸後，為了不抵觸《基本法》有關非政權性的規定，特區政府設立了民政總署來取代原有的兩個市政廳。因應本澳社會對民政事務的訴求，減少職能重疊，提升民政工作成效，新一屆特區政府計劃開展籌設非政權性市政機構的研究。在依法施政的前提下，經綜合考慮法律、職能和民政需要後，本文認為未

403來市政機構的設置需要符合《基本法》的“非政權性”規定（即不屬行政機關、不含選舉的政治成份和不具有決策權），並按民政的政治和行政性質，設立負責政策建議和監察的委員會和負責執行政策的執行委員會。此外，市政機構所提供的服務種類和形式需要十分明確，以履行《基本法》的有關規定，同時避免職能重疊的問題。

405《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，405—437*感謝AlexandreSoveralMartins教授以及CatarinaSerra教授學術上的鼓勵，也感謝兩位抽出時間審閱本拙作的前幾個部份。其中出現的所有錯誤的、不準確的及遺漏的地方，由愚者自負。此研究遵從新正字協議之前的規定。**檢察官。1.HUGOLUZDOSSANTOS：“RGIT第8條第7款（廢除）及RJFNA第7條第2款（恢復）所體現的公司管理者的信託義務以及連帶責任法制：憲法法院與最高法院｀辯論性´的合作？”，《財政期刊（RF）》2014年5/6月，波爾圖，經濟生活，2014年；我們將密切關注有關學派及司法見解的發展及變化。2.關於公司事實上與法律上管理者理論與實踐性的綜合介紹，參考CALVÃODASILVA：“企業治理：非行政性管理者、審計委員會及艦隊委員會的民事責任”，《立法及法律期刊》，136期，2006年，第31頁起。3.關於“企業社會責任”概念，參考M.NOGUEIRASERENS：“企業的社會責任：舊瓶裝新酒”，《公司法期刊（DSR）》，第5年次第10期，2013年10月，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第85-96頁。4.關於公司社會責任，參考CATARINASERRA：“公司社會責任：一個即將出現的法制？”，《科英布拉大學法學院期刊》，AdHonorem–4,StvdiaIvridica96，第二公司行政管理機關成員在澳門特別行政區的忠實義務（商法典第235條第2款）一些簡述性的備註*HugoLuzdosSantos**一、公司經理與行政管理者信託義務（特別是忠實義務）的目的論基礎及開明的股東價值：公司經理與行政管理者負擔連帶債務的法制理據（澳門商法典第249條第4款）在民事法學的層面上，或更確切地說，在公司法學的層面上，作為類似的概念，公司經理或行政管理者的信託義務不但具備明確的法律規定，也具備理論與實踐性的基礎：無論在澳門商法典裡，還是在葡萄牙的公司法典（CSC）1裡，甚至在公司無償還能力及重組法規（CIRE）裡都能發現這些基礎。關於公司無償還能力及其重組法（CIRE），需要強調的是，因無償還能力而加重的過錯推定（CIRE的第186條第3款）直接歸根於企業治理（corporategovernance）的公司法制。2/3/4就是說，CIRE第186

406條第3款a和b項5/6之所以存在是為了避免一種情況，即因為難以證明因果關係而無法懲罰曾違背某些法定責任的7主體，特別是違背審慎義務的法律責任8（《澳門商法典》第195條第1款b項以及第245條第1及第4款；《葡萄牙公司法典》第64條第1款c項）和忠實義務（《澳門商法典》第64條第1款b項）。9因此，這些主體（即公司經理）應該證明公司無償還能力及其相關的加重情況不是由於自己犯罪的、且被推定有過錯的行為所造成的，而是因為超出了自己的意願，甚至與其無關的原因才導致了公司的無償還能力及其相關的加重情況10（《澳門商法典》第245條第1款；CSC的第72條第2款；CIRE的第186條第3款）。《澳門商法典》第245條第4款、第249條第1款以及葡萄牙公司法典的第78條第1款所體現的法律制度基於《葡萄牙公司法典》第64條第1款a與b項11以及《澳門商法典》第235條第2款的一般制度。這意味期，紀念ManuelHenriqueMesquita博士教授研究，科英布拉，科英布拉出版社，2009年，第856頁起。5.MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“公司面臨失去償還能力時的經理與管理者的責任”，《法律期刊》第142期，科英布拉，阿麥迪那，2010年，第323-346頁。6.關於償還測試，參考PAULODETARSODOMINGUES：“論社會資本變化”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2010年，第78-91頁。7.關於公司經營者之責任，參考RICARDOCOSTA：“股份公司經理對債權人的責任及公司人格否認制度–2007年11月29日波爾圖法院合議庭裁判（第0735578號卷宗）”，《司法日誌（CDP）》第32期，布拉加，cejur，2011年，第32-56頁。8.FÁTIMAGOMES：“股份公司的對盈餘分享權及對分擔虧損的義務”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2011年，passim。9.憲法法院合議庭裁判（TC）第564/2007號（SOUSARIBEIRO），裁定目錄第615/07號（CURAMARIANO），憲法法院合議庭裁判第571/08號（FERNANDESCADILHA），憲法法院合議庭裁判第581/2008號（PAMPLONADEOLIVEIRA），憲法法院合議庭裁判，第585/2008號（MARIAJOÃOANTUNES）以及憲法法院合議庭裁判（具有普遍約束力），第173/2009號（SOUSARIBEIRO），以上可以通過www.dgsi.pt查詢。10.關於CIRE第186條的，可反駁的推定（iuristantum）以及不可反駁的推定（iurisetdeiure）的學術分析，參考CATARINASERRA：“破產者，故詐騙者？﹣有過錯的無償還能力（講清圍繞某些推定的概念）——2008年1月7日TRP合議庭決議（第0754886卷宗）”，《私法日誌（CDP）》第21期，2008年，第56-67頁。11.關於對公司法第64條的分析，參考SÓNIADASNEVESSERAFIM：“管理者基本義務：謹慎義務、經營判斷法則以及忠實義務”，《企業法律條文》，科英布拉，科英布拉出版社，2011年，第495-594頁。

407着每一個公司經理一律必須遵守特殊的審慎義務（dutyofcare）以及同樣特殊的忠實義務（dutyofloyalty）。此兩種義務實際體現了每位經理都應該承擔的義務，即效法一個嚴格而有條理管理者的規範。這個典範致力於長久監督公司的經濟生活（按《澳門商法典》第235條第2款及第195條第1款c項）；也有利於管理者嚴格地遵守使其狀況具有個體性、典型性及統一性的可問責義務（deverdeprestar）。簡單地說，可問責義務等同於本著公司利益的管理義務12（《澳門商法典》第235條第2款）。作為一個可分解的概念，管理義務基於一套主要思想，即管理者是公司的重心，公司被管理者所控制，而且公司是為了管理者專門的利益而運行的。13再者，因為相關管理權是為公司利益服務的，所以管理權必然關係到審慎義務（《澳門商法典》第235條第2款；CSC第64條第1款a項）。那麼，管理者必須一直遵守審慎義務14/15/16，這不僅12.關於經營判斷法則的特殊性及可應用範圍，參考D.R.FISCHEL：“經營判斷法則及TransUnion案子”，inBL，40，1985年，第1439頁起；H.FLEISHER：“對經營判斷法則的對比法學研究及法律經濟學的分析”，inRDM,246，2002年，第1732-1736頁；在意大利的學術裡，參考NICCOLÒABRIANI：“公司法改革及事實上管理者的責任　走向該法律制度的單一理念？”，inLS，18，2002年，第212-220頁；E.F.PÉREZCARRILLO/M.ELISABETERAMOS：“民事責任及管理者保險（圍繞葡萄牙及西班牙經驗的思考）”，inBFD，82，2006年，第304頁起。在葡萄牙的學術中，關於公司管理者的謹慎及忠實義務，參考J.M.COUTINHODEABREU：“管理者的謹慎、忠實義務及社會利益”，《公司法典的改革》，科英布拉，IDET/Almedina，2007年，第17-47頁；J.M.COUTINHODEABREU：“對公司的約束力”，《紀念JosédeOliveiraAscensão教授》，第二冊，科英布拉，Almedina，2008年，第1213-1239頁；J.M.COUTINHODEABREU：《公司管理者的民事責任》，科英布拉，IDET/Almedina，2007年，第38頁起。13.我們將密切關注在這個意義上的PEDROPAISDEVASCONCELOS：“公司管理者的民事責任”，《公司法評論（DSR）》2009年3月第一年刊第一期，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第14頁起。14.按這個解讀：ANAPERESTRELODEOLIVEIRA：“債權人及公司治理”，《公司法期刊》AnoI,N.ºI，阿麥迪那，科英布拉，2009年，第123頁起。15.最近主張“在公司法第64條所規定的一般責任是公司良好管理的基礎”的有JOÃOLIMA：“股份公司管理者責任：對2013年2月19日波爾圖法院合議庭裁判的分析”，《公司法期刊（RDS）》第五年刊第四期，阿麥迪那，科英布拉，2014年，第863頁。16.與此大體上一致的論述，RICARDOCOSTA：“公司事實上的管理者”，論文系列，博士學位論文，阿麥迪那，科英布拉，2014年，第904-905頁。

408是為了領導及管理公司，也是利用公司為股東獲利17（澳門商法典第195條第1款a項及第197條第1款；葡萄牙民法典第980條）。從上述內容可明確推理的是，審慎義務18理論上可再細分為四種義務：1.要求管理者長久關注公司收益率浮動並控制人資的監督義務（dutyofmonitor）；2.強迫管理者獲得正確的信息並認真證實其真實性19/20的資訊義務（dutyofinquiry）；3.在決策的過程中，做出合乎情理的表現並獲得足夠且可靠的資料來得出正確決定的義務（所謂的reasonabledecisionmakingprocess合理決策過程21/22/23）；及4.採取17.ANTÓNIOCARNEIRODAFRADA：“管理者一般責任範圍內的經營判斷法則”，《公司法20年，紀念FerrerCorreia，OrlandodeCarvalho，eVascoLoboXavier博士教授文集》，第三集，科英布拉，科英布拉出版社，2007年，第212-213頁。18.關於管理者在納稅責任方面的謹慎及忠實義務，見PAULOMARQUES：“管理者在欠稅方面的（非）責任”，《公司法期刊（RDS）》第五年刊第1-2期，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第297-301頁。19.FÁTIMAGOMES：“對公司管理機關成員按公司法第64條的基本義務的思考”，《公司法20年，紀念FerrerCorreia,OrlandodeCarvalho，eVascoLoboXavier教授文集》，第二集，科英布拉，科英布拉出版社，2007年，第554-555頁。20.最近指出“鑒於上面第64條的論述，鑒於一般性的勤勉責，並鑒於管理的責任，我們總算可以描述管理者對公司連帶責任的情況”的有GABRIELFREIRESILVARAMOS：“經營判斷法則以及公司法典改革前嚴格且有條理管理者的措施”，《公司法期刊（RDS）》第五年刊第四期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第848頁。21.在這個意義上，德國聯邦憲法法院的司法見解（BverfGE）探討雷曼兄弟無常化能力的縱卷；應參考2011年2月9日的裁判，參見http://www.bundesverfasungsgerrich.de/DE/Entscheidungen/entscheidungen_node.html。22.參見HUGOMOREDOSANTOS/ORLANDOVOGLERGUINÉ：“管理者信託義務：若干見解（過去、現在與未來）”，《公司法期刊（RDS）》第五年刊第四期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第696頁。23.大多數學者將經營判斷法則當做一種法律責任標準。這個見解使法院能夠檢查管理者的決定；只要投訴者證明管理者曾違反了“審慎義務”（dutyofcare），或按照某些學者、管理者的表現很惡意或過於疏忽。Cede&Cov.Technicolor有限公司的案件是一個違反審慎義務（dutyofcare）的典型案例。這個個案與Smithv.Gorkon案件類似，是在審批公司合併的過程中發生了違反謹慎義務的問題。事實上，大股東Cinerama認為，當Technicolor的管理層在審批合併（merger）的過程中接受股價時，管理層則違反了謹慎義務。法院決定了“Cinerama顯然遵守了舉證責任；但在被告Technicolor的管理者審批公司合併之前，他們沒有全面地了解所有可以合理地獲悉的資料”。在很簡略的總結中，法院指出了合併決策過程的一些錯誤。這些錯誤揭露管理者的疏忽行為，因而不遵守謹慎責任。所以，法院由於上述理由對管理者判罪，使得管理者無法利用經營判斷法則。

409並執行公平合理的、深思熟慮的決定的義務（reasonabledecision合理決策）。24因此，每當一個經理對公司資產不足以承擔債務的情況起決定性作用時，那麼這個經理就違反了勤勉、嚴謹、審慎管理者的職責。既然此責任與經理的職務是不可分割的，加上法律又不能容忍一個人的輕率舉止，所以基於澳門商法典的第245條第4款規定的負擔連帶債務制度（見第249條第1及3款）成為了理所應當的制度。25另外，還需要補充的是，勤勉與謹慎管理者的職責標準26也體現在其它澳門商法典與葡萄牙公司法典的規定，即澳門商法典第206條第1、2、3款與公司法典第35條。我們研究一下2005年1月18日在葡萄牙公佈的18/2005號法令對公司資產嚴重損失現行制度的根本性修改。按照公司法典第35條的新提法，法律規定有義務將公司資產的現況告知所有股東與債權人。由此，股東及債權人能隨意地決定是否採取措施處理公司資本嚴重損失27的問題（澳門商法典第206條第1款）。24.VÂNIAPATRÍCIAMAGALHÃES：“公司管理者的操行：一般義務及公司利益”，《公司法期刊（RDS）》第一年刊第二期，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第390頁起。25.由於Percyv.Millaudon的案件（1829），美國法院第一次承認了審慎義務；違反忠實義務至少自1742年起就被確認是犯罪的一種，參見美國學說M.MCMURRAY：“從歷史的角度看待審慎義務、忠實義務及經營判斷法則”，《範德堡法律評論（VLR）》第40期，1987年，第606-634頁。關於經營判斷法則的司法見解，最有爭議的案件之一是Smithv.VanGorkom。法院認為，當公司管理者談定交易時，他們沒有足夠地了解公司的價值。因此，管理者無法利用經營判斷法則（並享受其保護）。關於此案子的詳情及其綜述：K.CHITTUR：“企業董事勤勉的標準：過去，現在與未來”，《特拉華公司法期刊》第10期，1985年，第513頁起；R.W.HAMILTON《簡而言之的公司法》，明尼蘇達州，WestGroup出版社，2000年，第455頁起；UnocalCorp.v.MesaPetroleumCo.（特拉華州，1985）對經營判斷法則用於敵意並購的案子上提出了個體性的、類別性的前提。Grahamv.Allis-ChalmersManufacturingCo（德拉瓦州）裁定“董事應當相信下級是誠實而正直，除非某一個實際的情況令董事懷疑下級的行為是有問題的”；此判決受到了美國學說的嚴厲批評，見R.CHARLESCLARK：《公司法》，波士頓／多倫多，利特爾&布朗出版社，1986年，第137頁起。26.ANTÓNIOPEREIRADEALMEIDA：“一個經營判斷法則的案子”，《公司法評論第一次代表大會》，，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第353-372頁。27.PAULODETARSODOMINGUES：“公司資產削減新制度”，《紀念OliveiraAscensão博士教授之研究》，第三集，科英布拉，阿麥迪那，2008年，第1328頁。

410CSC第35條是針對公司資本發生嚴重損失之類的情況，即是說當“公司之資產淨值低於公司資本額半數”的情況（澳門商法典第206條第1款以及CSC第35條第2款）。當公司經理察覺到發生了去資本化的狀況時（無論是通過營業年度帳目，還是通過臨時帳目，甚至隨時即可，只要經理“有充分的理由推測發生了嚴重的資本損失”），經理應當“立即召集股東會”（澳門商法典第206條第2款及CSC第35條第1款）。28從目前來看，按照澳門商法典第206條第1款及CSC第35條，管理機構唯一的義務是：召集或要求安排股東會，旨在將公司資產所處的現況29告知30/31所有股東與債權人（澳門商法典第206條第2、3款）。32這是很明白的事情。實際上，既然在公司資本33中總是有一筆抽象數目的資本籌備；既然公司債權人34/35/36總是享受一筆資產擔保37，無論公司資28.PAULOOLAVOCUNHA：“公司資產削減新政策及公司法第35條”，《紀念GalvãoTelles教授叢書:紀念里斯本法學院90週年》，科英布拉，阿麥迪那，2007年，第1024頁起。29.關於知情權，可參見另一個德國學術的專題領域，STEPHANLORENZ：“對有害合同的保護：對現行法律最終檢查的限制、可能性的研究”，慕尼黑，C.H.Beck出版集團，1997年，第312頁起。30.在債權人及擔保人的關係框架中，探討知情權的重要性者有MIGUELBRITOBASTOS：“提供信息責任的派生義務。特別是債權人對擔保人的提供信息義務”，《公司法期刊（RDS）》第3年刊第1-2期，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第181-28頁。31.關於企業知情權可參見“話語道德論”，見LUÍSMENEZESDOVALE：“話語道德論（哈貝馬斯）及公司信息：簡短評論”，《公司法評論第一次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第469-551頁。32.在這個意義上，參見“溝通實踐可為公司保障真實性潛在的參照物”（德國學說），JÜRGENHABERMAS：“對話語道德論的解讀”，SuhrkampVerlag，1991年，第16頁起。33.PAULODETARSODOMINGUES：“公司資產作為對公司融資的障礙。2009年第64號法令所引進的公司資產制度及概念”，《公司法評論（DSR）》第1年刊第2期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第175頁起。34.在這個意義上，PAULODETARSODOMINGUES：“憑空或通過注入儲備金增加公司資本”，《公司法評論（DSR）》，第一年刊第一期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第223頁。35.JOSÉENGRÁCIAANTUNES：“喪失本公司股份帶來的資本削減”，《公司法雜誌（DSR）》第3年刊第6期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第72-73頁。36.JOSÉENGRÁCIAANTUNES：“喪失本公司股份帶來的資本削減”，《公司法雜誌（DSR）》第3年刊第6期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第72-73頁。37.談及對債權人的保護及公司資產的關係，ALEXANDREMOTAPINTO主張消除最低公司資產的規定。雖然如此，2011年3月7日的第33號法令則採用了最低資產的規

411本是以甚麼方式或為了甚麼目的而使用；既然股東們用一筆——從公司營業的角度適當與足夠的——資金來融資公司，並且在公司營業38過程中流失這筆錢後會發生（與資本弱化不同的）去資本化的現象；既然管理者故意引起39公司的去資本化導致公司的消滅（所謂的“Existenzvernichtung”40）或導致債權人可起訴股東們本身償還債務41/42（所謂的“HaftungsDurchgriff”43/44/45）；既然每當公司資本流失一半且經理或管理者不遵守建議解散公司或減少公司資本時（澳門商法典第192第1款及CSC第523條46/47），經理或管理者應當承受刑事責任，所以，定。請見ALEXANDREMOTAPINTO：“以公司資產及對債權人的保護來消除公司最低資產的規定”，《公司法典20週年——紀念A.FerrerCorreia,OrlandodeCarvalhoeVascoLoboXavier教授》第1卷，科英布拉，科英布拉出版社，2007年，第858頁起。38.關於公司行為，MARIAELISABETERAMOS分類不同的行為並分別與公司機會來探討對公司資產不良管理的跡象；見MARIAELISABETERAMOS：“管理者民事責任的保障——在風險暴露及限制償還範圍”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2010年，第89-110頁起。39.PAULODETARSODOMINGUES：“股份公司資產新制度”，《公司法期刊（DSR）》第3年刊，第6期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第118頁。40.JOCHENVETTER：《BDH對消滅責任的新理論基礎》，BB，2007年，第1965頁起。41.JOCHENVETTER：《BDH對消滅責任的新理論基礎》，BB，2007年，第1965頁起。42.MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“股份公司債權人的監護權及公司人格否認制度”，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第134頁起。43.最近有提及公司集體人格調查（levantamentodapersonalidadecoletivadasociedadecommercial）的TERESAQUINTELADEBRITO：“犯規責任的證據及法律模型刑法”，《刑法：政治刑事及理論基礎，紀念PeterHünerfeld教授》，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第1242頁。44.RICARDOCOSTA：“股份公司經營者面對債權人之責任以及公司人格否認制度——2007年11月29日波爾圖法院之合議庭裁判，第0735578號卷宗”，引用，第32-56頁。45.MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“探討為保護公司債權人而採用公司人格否認制度的可能性——2008年4月29日里斯本上訴法院之合議庭裁判”，《私法日誌（CDP）》，第27號，布拉加，CEJU，2009年，第51頁。46.SUSANAAIRESDESOUSA：“公司法之刑法規定註釋”，《公司法評論（DSR）》第5年刊第9期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第119期。47.JOSÉMANUELTOMÉDECARVALHO：“公司刑法見解。在過去與未來之間：現有法定制度中所存在的不平等”，《公司法期刊（RDS）》，第2年刊，第1至2期，科英布拉，阿麥迪那，2010年，第70頁起。

412我們難以理解為甚麼公司債權人、股東們及其它利害關係者不會享受對經理與管理者嚴重地觸犯信託責任的保護（《澳門商法典》第249條第1款及CSC第78條第1款）。因此，《澳門商法典》第249條第1款及CSC第78條第1款的法定罪狀基於公司管理者觸犯職責的情況。因為管理者的故意行為是公司48/49資產不足的原因，所以可稱這是對公司及其債權人的保護規定。50因此，因為債權人對賠償的要求在這一種制度上缺乏義務性51，所以按《澳門商法典》第249條，公司的經理或管理者52應向公司債權人承擔責任。或者，更確切地說，他們為自己的罪行應承擔民事法方面的合同外責任53（見《葡萄牙民事法典》第一部份第483條及葡萄牙CSC第78條第1款）。即是說，每當經理或管理者違反規定（觸犯權利），他們危害54了債權人的公司財產。其結果表現為，觸犯權利的經理或管理者對債權人承擔連帶責任，向他們賠償。加以必要的變更，這是某些法規所提出的解決方案，例如《澳門商法典》第192條第1款與第251條第1款；2012年48.關於保護公司債權人的法規，ADELAIDEMENEZESLEITÃO：“保護法規及純財產損害”，論文集，博士學位論文集，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第799頁起。49.ADELAIDEMENEZESLEITÃO：“違反保護條例時管理者對公司及公司債權人之責任”，《公司法期刊（RDS）》第1年刊第3期，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第675頁。50.MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“股東表決責任”，《紀念JoséLebredeFreitas博士教授之研究》，第二卷，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第400頁。51.不能忘記“由於股份公司獨有的結構，股東最終會成為他們自己“事實上的經營者”（若他們也不是“法律”意義上的），因此他們也應對公司履行忠實義務。參見同上衆多參考資料的著作，MARIADEFÁTIMARIBEIRO：《股東表決責任》，第434頁。52.在這個意義上，GONÇALOMENESES主張監察機構職員的合同以外的責任；由於違反對公司債權人的保護法規，該職員與經理與管理者承擔連帶責任，見GONÇALOMENESES：“公司經營者的作為和不作為造成的監事會職員的連帶責任”，《律師公會公報（ROA）》第71年刊，里斯本，2012年，第1149頁。53.FÁBIOLOUREIRO：“管理合同及對公司債權人保護”，《公司法評論（DSR）》第4年刊第8期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2012年，第132頁。54.在這裡，我們稍微模糊地同上“共同危險”（comunhãodeperigos）的概念。這個概念是受德國學術啓發而創造出來的，具體由FRANZBYDLINSKY提出的。見其《私法的體系與原理》，維也納，斯賓格斯科爾，1996年，第210頁，第213號。

4134月20日第16/2012法律55/56/57修改的，CIRE第189條第2款e項的新提法；CSC第81第2款。58CSC第84條第1款59、CSC第270——F條第4款60與《澳門商法典》第213條第1款儘管涉及到有限公司的單一股東因公司債務而後轉為其個人及無限責任的特殊情況，但也是該解決方案的例子。這是很明白的事情。其實，此關係到“公司合同論”（TeoriadoContractoSocial），因為在追究公司經理或管理者忠實義務61/62/63與確保社會財產的完整55.NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA倡導對《公司法》第78條第一款的擴充解釋，並同上按2012年4月20日第16/2012號法律所修改提法的，《公司破產及重組法典》第189條第2款a項的類似規定“（每）當債權人資產的減少與公司資產的減少有因果關係時，或者，即便公司的資產不減少，但與公司（及時）履行其已到期債務能力的減少有因果關係時”；見NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA：“對協調公司法第78及79條同上的建議”，《公司法評論（DSR）》，第5年刊第9期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第81-82頁。56.雖然沒有明確地提出，LILIANAMARINAPINTOCARVALHO持有與在上述腳註中相近的立場；她指出“我們因此可以肯定地說，只要判決無償還能力是有罪國的，管理者就將對債權人有責任的。不需要提出某一個法律或合同上的保護規定，也不需要證明違犯行為導致了公司資產的不足”。LILIANAMARINAPINTOCARVALHO：“管理者由於有罪過的無償還能力而造成的責任”，《公司法期刊（RDS）》第5年刊第4期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第886頁。57.與此相同的意義，ADELAIDEMENEZESLEITÃO討論《公司法》第78條第1款及《公司破產及重組法》第189款第2條e項有不相干的內容。ADELAIDEMENEZESLEITÃO：“按2012年4月20日第16/2012號法律的過失無償還能力及管理者責任”，《破產法第一次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第279-280頁。58.GONÇALOMENESES研究了監事會成員和公司經理及管理者的負擔連帶債務制度：“公司經理的作為與不作為產生的監事會成員的連帶責任”，同上，第1096-1156頁。59.PEDROPIDWELL：“對一人有限公司債券人的保護以及單一股東的責任”，《公司法評論（DSR）》第4年刊第7期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2012年3月，2012年，第201-238頁。60.MARIADEFÁTIMARIBEIRO分析公司法第270條第4款f項的個人、“無限”責任制度。MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“公司法第270條第4款F項的應用範圍及單一股東的｀無限´責任”，《公司法評論（RDS）》第1年刊第2期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第233頁起。61.參見德國學術，GÜNTHERTEUBNER：《對民事法典另一種闡釋》，魯赫特漢德，新維德，980，§242，2008年，n.º58。62.探討維持管理關係的職務義務所有的信託性，可參見MARISALARGUINHO：“忠實義務：由管理職務上的重疊而引起的衝突情況及現實”，《公司法評論（DSR）》第5年刊第9期，季刊，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第196頁。63.討論維持管理關係的信託義務，可參見JOÃOVALBOMBAPTISTA：“管理者對一個公開募集公司的經營判斷法則以及中立義務。關於相配公司法第72條第2款及特定禁

414性之間存在着一種特殊的紐帶。64“應當勤勉的情況”65（círculosdediligênciadevida）理論的形成基於“公司合同論”。這個理論又體現在“保護責任的範圍”66（universodedeveresdeprotecção——Schutzpflichten）內，也體現在管理者為公司及其財產完整性的辯護具有否定性的目標一事上。而後者反映了葡萄牙的67、英國的68/69與美國70學說所稱的“開明的股東價值”（EnlightenedShareholderValue;葡語譯文為“開明的公司利益”：interessesocialiluminado）。“開明的公司利益”是甚麼意思？正如CatarinaSerra教授敏銳地指出了，“開明的公司利益”理所當然地意味着落實公司的目的或利益，旨在考慮股東的長遠利益。不過，需要明白的是，為了落實公司的目的，公司的委託者必須推動（建立並保護）一系列穩定、長久的關係。這些關係應涵蓋公司、勞動者、債權人、客戶、供應商等——一言以蔽之：委託者應當推動一些增加公司總值的關係。71止性行為規範的難點”，《紀念JoséLebredeFreitas博士教授的研究》，第2卷，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第201-203頁。64.根據職務義務的特殊信託關係，RICARDOCOSTA討論維持管理關係的職務義務所有的信託性質，可參見RICARDOCOSTA：“管理者一般義務及嚴謹和有序管理者”，《公司法評論第一次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第179頁。65.MIGUELBRITOBASTOS：“提供信息責任的附屬義務。尤其債權人對擔保人的知情權”，《公司法期刊（RDS）》，第5年刊第1-2期，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第275頁。66.PEDROCAETANONUNES：“管理者忠實義務的司法見解”，《公司法評論第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第217頁。67.CATARINASERRA：“在公司治理與企業責任之間：信託義務與｀開明的公司利益´”，《公司法評論第一次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第211-258頁。68.參考《2006公司法》於2007年10月1日生效後DAVYKACHEEWU的文章，DAVYKACHEEWU：“管理行為，公司法及開明股東價值問題”，《公司法律師期刊》第31期，2010年，第56頁起。69.ANDREWKEAY：“解決公司目標問題：分析英國｀開明股東價值´的視角”，《悉尼法律評論（SLR）》第29期，2007年，第597頁。70.CYNTHIAA.WILLIAMS/JOHNM.CONLEY：“新興的第三條道路?英美式股東價值概念的腐蝕”，《康奈爾國際法雜誌》第38期，2005年，第493頁起。71.CATARINASERRA：“在公司治理與企業責任之間：信託義務與開明的公司利益”，同上，第247頁。

415歸根結底，公司經理與管理者72的信託義務73，或是說其忠實義務，與角色責任（roleresponsability）及社會行為（agirsocial）密切相關。74此二者要求在公司組織中擁有一定地位的人士必須要為他人提供安樂生活的特殊義務以及追求落實這個義務的責任。75相關的角色義務（roleresponsability）可以被描述為“責任”、“美德”、“責任美德”76或“應該（道德上的）”（Sollen）。違背它是造成法定後果（罪行後果）的“前提性事實”（“factocondição”）77，換言之，違背了角色義務，就會造成公司經理或管理者負擔連帶義務（《澳門商法典》第192條第1款；第249第1款；第251條第1款）。全面地考慮78，儘管這個“第零步”性的79法律解釋恐怕無法通過“法律可錯論”80/81的測試，但是它能夠保證公正的原則將優先地使用於司法工作當中。8272.在北美的司法見解中，美國最高法院合議庭裁判（UsSupremeCourt），“KmmgLlpv.RobertCochietalii”，2011年11月7日探討信託義務所包含的忠實義務，詳見http://www.supremecourt.gov。73.MOHSENMANESH探討關於信託義務的越來越詳細論述，並結合特拉華州最高法院的司法簡介，參見MOHSENMANESH：“在特拉華州LLC及LP法律之下，違約法規到底有多重要？”，《哈佛商法評論（HBLR）》第2期，2012年，第121-129頁。74.關於社會行動在德國的學術中，參考MAXWEBER：《社會與經濟：理解性社會學的基本理念》，第5版，圖賓根，2002年，第11頁起。75.關於“角色責任”越來越深入的闡釋，參考H.L.HART：“責任的種類”，《法律評論季刊》第83期，1967年，第346-364頁。76.在意大利的學術裡，參考GUIDOGORGONI：“責任作為課題。對預期責任法律理念的分析：初步因素”,《法律與社會》第2期，2009年，第243-292頁。77.在這個意義上，有人提出“法律規則”能夠成為“前提事件”與“法律結果”之間的聯繫。在奧地利學術中，見HANSKELSEN：《從法律理論派生出的國家理論：主要的問題》，Tübingen，1911年，第7頁起。78.關於這個概念，在美國學術中參考ANDREWTRUTT：“解讀的零步：法律作為對方法論的限制”，《耶魯法學期刊》，2013年，第2055-2067頁。79.關於“全面考慮的實踐判斷”參考ALEKSANDERPECZENICK：《論法律與理性》Kluwer，Dordrecht，1989年，第76-77頁。80.在葡萄牙的學術中，ALEXANDREMOTAPINTO對波普爾的可證偽理論適用於法學領域的問題提出了有根據的保留：“法律的可證偽性理論？試論將波普爾的證偽方法適用於法學領域”，《紀念AntónioCastanheiraNeves博士教授之研究》，ArsIvdicandi，科英布拉大學法學院公報，StvdiaIvridica,AdHonorem–3，第一期：原理、理論及方法論，科英布拉，科英布拉出版社，2008年，第919頁起、第963及966頁。81.關於將波普爾的可證偽理論轉用於法學領域，在德國的學術裡參考CLAUSWILHELMCANARIS：“法律理論的作用、結構及證偽問題”，《法制期刊（JZ）》，1993年，第378頁起。82.JÜRGENHABERMAS：“在事實與法規之間：作者的思考”，《丹佛大學法律期刊（DULR）》，第76期，1999年，第939頁。

416因此，忠實義務體現了一種模糊的法律概念；通過它，法律就可以為法官賦予將抽象規定適用於具體事件的權利83，並因而接受道德性的規定。這樣可理解為甚麼在美國的法制裡，管理者的忠實義務被描述為一種信託義務。信託義務與trust（信託）的產生與演變有關係。在trust當中，一個settlor（信託創立人）將所有權轉移給一個trustee（信託人），但業務有利於另一個受益者。84在原始的trust中，普通法系不給受益人提供正當的保護。因此，橫平法的法庭就要求了trustee向受益人承擔信託義務。85以此類推，信託義務適用於其他關係——所謂的信託關係（fiduciaryrelations）——譬如代理（agency）或合夥（partnership）關係。86由此可見美國的司法見解也開始將信託義務用於公司管理者身上。的確，隨着2008年的金融危機87，特拉華州法院在Caremarkclaims案子中發出了一系列判決，探討compliance（監察）及riskmanagement（風險管理）的程序錯誤。1994年，美國的政府機關對保健標誌公司（CaremarkInternational,Inc.）的金融活動進行了全面監督。這個以醫療服務行業為主營方向的公司曾進行了違法的支付；相關的程序導致了總值為83.對於“綜合法規”或“不確定的法學概念”，傳統說有三種作用，即社會法規的傳授、社會法規的變革以及將塑造法律的權力委託法官。參考GUNTHERTEUBNER：《綜合法規的標準及命題：直觀社會研究的限制與可能性來在私法領域上劃定“良好做法”條例的內容》，FrankfurtamMain，1971年，第89-110頁；ANNERÖTHEL：《法規在私法領域的具體化》，Tübingen，MohrSiebeck，2004年，第23-27頁；FRANZBYDLINSKI：《法學方法論及法學概念》，2.Auflage，Wien/NewYork，Springer，1991年，第581頁。84.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）PEDROCAETANONUNES：“管理者忠實義務的司法見解”，同上，第184頁。85.PEDROCAETANONUNES：“管理者忠實義務的司法見解”，同上，第185頁。86.PEDROCAETANONUNES：“管理者忠實義務的司法見解”，同上，第185頁。87.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）ANTÓNIOPEREIRADEALMEIDA：“一個經營判斷法則的案子”，同上，第361頁。

4172.5億美元的和解談判。此後，五個股東向管理者提出了股東代表訴訟（derivateaction）88用以獲得對該損失的賠償。在上述的卷宗中，首席法官艾倫（Allen）得出結論，聲稱公司管理者的義務包括“善意地努力確保企業具備一套董事會認為合適的信息及報告系統。若管理者無法履行該義務，在某些條件下，他理論上至少應當為不遵守法律標準而造成的損失承擔責任”。該法官還說，為了確定公司管理者的責任，一個不可缺少的前提為“董事持續地或系統地失去監督的能力——例如徹底無法確保公司具備一個合理的信息及報告系統。這樣管理者缺乏善意的事實可以成立，因而樹立起責任的前提條件”。具體關於忠實義務，在Caremarkclaims案子中還應提及花旗集團（Citigroup）與蓋特曼（Guttman）兩宗具有典範性的案子。在2008年金融海嘯前夕，跨國的花旗集團進行了大量的擔保債務憑證（CDO，即collateralizeddebtobligations）交易。89雖然作為“流動性注入”（liquidityputs）的CDO’s允許花旗集團將其以原價的購回，但最終使得花旗承受約55兆美元有毒資產的曝光率。因此，某些股東向管理者提出了股東代表訴訟（derivateaction），指稱花旗集團的風險管理具有嚴重的缺陷。雖然如此，考慮到股東所證明的不是公司缺少風險管理的程序而是面對風險的管理者做出了錯誤的決定，所以法院判決相關情況屬於經營判斷規則（businessjudgementrule）90的案子而排除了管理者的責任。88.關於股東代表訴訟，在美國的學術裏參考ANNM.SCARLETT：“股東代表訴訟的歷史和法規基礎”，《布法羅法律評論（BLR）“第61期，第4輯，2013年8月，2013年，第837-908頁。這篇文章總結該案子的詳情；是本節密切關注的文章。89.關於債務擔保證券（CDO）與信用違約掉期交易（CDS），參考HUGOLUZDOSSANTOS：“利息掉期交易合約、金融衍生工具及最高法院2013年10月10日的合議庭裁判：｀情況的異常變更´及｀無意識性´、｀受限制的理性´等美國學術範疇。一個葡美法學結合的｀奇特實例´？”，《公司法期刊（RDS）》第6年刊第2期，科英布拉，阿麥迪那，2015年，第411-443頁。90.在美國的學術中，參見STEPHENM.BAINBRIDGE：《Caremark與企業風險管理》，紐約，2007年，第10-13頁。

418在蓋特曼的卷宗中，關於管理者的忠實義務，副首席法官利奧·斯泰恩（ChancellorLeoStrine）認為“與監督失誤有關的責任標準須證明經理非善意地遵守職務，因而違背了忠實義務”91。即是說，公司應遵守忠實義務及審慎義務92；此二者是公司的信託義務93，符合道德責任。94總之，執行職務的管理者應當（總是）考慮並努力落實公司的專門利益（《澳門商法典》第245條第1款及第235條第2款）。此包含管理者不落實本人的或第三方的其它利益（《澳門商法典》第71條第4款及第200條第1款）95：這就是經理與管理者背負連帶責任制的原理（《澳門商法典》第249條第4款）；作為一個能夠自由地、負責任地塑造自己存在（sein）、自己世界的人96（即公司管理者），可以將公司管理者97為自己行為的後果承擔責任的情況重新解讀為一種道德或倫理義務。二、（公司的）獲得權作為事實上的所有權；及公司機會的學說——對美國學說與司法見解的分析及葡萄牙學術界的情況上面已經闡釋了公司管理者連帶責任的目的論基礎（《澳門商法典》第249條第4款）。現在需要探索公司管理者忠實義務的其它方面。91.ANTÓNIOPEREIRADEALMEIDA：“一個經營判斷法則的案子”，同上，第363頁。92.MARIAELISABETEGOMESRAMOS：“管理者民事責任的保險”，同上，第116頁。93.在西班牙的學術中，參考V.J.ALFAROÁGUILA-REAL：“對公司管理者的所謂的個人投訴”，《公司法期刊》第18期，2002年，第59頁；德國學派，W.GROSS：“公司管理者的額外刑事責任”，《ZGR》第3期，1999年，第553-557頁；在葡萄牙的學術裡；參考VÂNIAFILIPEMAGALHÃES：“有限責任公司管理者的操行：一般義務及公司利益”，《公司法期刊（RDS）》第1期，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第399-400頁。94.M.NOGUEIRASERENS：“企業社會責任：舊瓶裝新酒”，同上，第87頁。95.RICARDOCOSTA/GABRIELAFIGUEIREDODIAS：“公司法註解”第1期，《公司法及勞動法學院（IDET）》，科英布拉，阿麥迪那，2010年，第742頁。96.關於對積極或消極公司結果負責任的原則，在德國的學術裡，參考NILSJANSEN：《債法的結構。在合約以外訴求損失賠償的歷史、理論與法規》，J.C.B.Mohr（PaulSiebeck），Tübingen，2003年，第614-627頁。97.它是被理解為一個“結果責任”，是任何人作為人類的必要因素，因為“只有我們不再是人類，才可以捨棄結果責任的概念”；參見TONYHONORÉ：“責任與運氣：無過錯責任的道德基礎”，《法律評論季刊》第104期，1988年，第531頁。

419在此意義上，分析公司機會學說的同樣目的論基礎也十分重要。那麼，在本節當中，我們力圖為公司機會出現前、後的情況建立一種連貫性。公司機會出現以前，有所謂的獲得權的問題；機會出現後，公司管理者的忠實義務阻攔了他們將原本屬於公司的機會據為己有。為了給我們的立場奠定學術基礎，我們將使用德國（又悠長又有條理的）學術與司法見解；關注的議題是：取得經濟財貨的期待所帶來的收益權。因此，經過長遠的司法見解的積累，德國聯邦憲法法院（BVerfGE）98淘汰了憲法按照民事法的規定而保護財產的理念。那麼，德國聯邦憲法法院對獲得權賦予了法制的保障。99即是說，憲法不但保障現有的私法權利，還特別保障現在或未來獲得相關權利的可能性。100由此可見，公司有一種“主觀的”權利，是建立在以為自己會獲得的機會中所產生那些財產上的。這個獲得權（direitoàpropriedade）是與所有權（direitoàpropriedade）有所區別的。它旨在保持某些主觀的法律地位，也是所謂的“常駐保障”（garantiadepermanência）101的前提。獲得權是公司的主觀權利，並被理解為一系列期待與獲得的機會102/103；它也被看98.參見《聯邦憲法法院的判決》第93期，第137頁（Einheitswertbeschluss）。99.“法制保障”禁止從私法法律體質中消除一些基本概念；他們受基本權利在資產法律領域上的保護。因此，不能被消除或限制其“權利的範圍”。在德國的學術中，參考JOCHENROZEK：《對所有權關係及徵收的分別》，第29頁。100.參見MICHAELKLOEPFER：《基本權作為對權利形成的保障及對持續的保護》，第24-50頁。101.見MIGUELNOGUEIRADEBRITO：“對憲政民主下私有財產的解釋”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2012年，第734-800頁。102.參見德國學術裡的MARKUSAPPEL：《憲法所有權：限制形成以及加強持續的措施》，第218頁。103.“對實現要求的合法主張應當受到歐洲人權公約附加議定書1號第1條的保護（……）並包含對所有財產的保護。這不僅意味着保護擁有財產的地位，此外也保護擁有者能夠實踐與擁有權有關的權利，如使用、捨棄或享受其成果”，參考TIAGOMACIEIRINHA“歐洲人權公約中的所有權”，《法律期刊》第146年刊第1期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第76-77頁；在一樣的意義上，《歐洲人權法院的合議庭裁判》：PressosCompaniaNavieraS.A.,n.º31;GratzingereGratzingerova,n.º73,Jantner,n.º29-33,Marckx,n.º63,Kotov,n.º90,StranGreekReﬁneriesandStraitsAndreadis,n.º61.

420成獲得財產可能性在法律事實上的體現104，並且這些財產來源於某些（具體而成事的）公司的機會。那麼，作為經濟自由的空間，公司的獲得權保護了自己任意主宰的空間；這個空間專門由獲得權使用且展開經濟上的利用。105/106即是說，公司的獲得權可以歸納為在憲法概念上，事實的財產。這是因為財產能夠體現一種法制保障（獲得權本身）與一種擁有保障（提供取得財產的公司機會）的結合。若上述的思路無誤，那麼這個專門為公司賦予的事實上的保障應是由公司的管理者所執行的。本着公司與管理者之間的信託關係—及其相關的特殊信任—在法律層面，管理者有義務堅持追求那些股東們在組織公司是所制定的目標。這是因為公司終究還是達成盈利的目的並滿足公司利益的工具。107所以，公司機會的事實所有權的保障代表了公司的一種專門的影響範圍，儘管機會是被管理者所利用的。我們現在能夠理解為甚麼公司機會擁有不可觸犯的地位，一方面“客觀”地說，它象徵公司管理的典範（因為它總是追求公司利益）；另一方面“主觀”地說，它規範了所謂的“嚴格而有條理管理者”。更進一步，每當該兩個（客觀及主觀的）行為規範受到管理者偏離公司目的（即管理者不為公司的利益而為自己的把握公司機會）的影響時，就能看到管理者違反忠實義務對於公司機會學說的多麼重要的表現。但這個違反忠實義務的行為如何表現出來（《澳門商法典》第235條第2款及CSC第64條第1款）？抑或是違反不兢業義務（《澳門104.參見德國學術的ROBERTALEXY：《基本權理論》，FrankfurtanMaim，1991年，第178頁，第170號注解；在一樣的意義上，FRANKRAUE：《執行作為現代徵用概念的決定性的考驗》，第104頁。105.參見德國學派，OLIVERLEPSIUS：《公法的佔有及擁有權》，第17頁。106.參考EntscheidungendesBundesverfassungsgerichts，《聯邦憲法法院的裁決》第24期，第389-390頁（Einheitswertbeschluss）。107.RICARDOCOSTA/GABRIELAFIGUEIREDODIAS：《公司法註解》，同上，第743頁。

421商法典》第71條第1和3款、第108條第1和5款及第109條第1款）而不是違反忠實義務？為了提供一個更深入的答案，須先參考美國的學說及司法見解，同樣，一部份葡萄牙具有質量的學說也是值得參考的。纂奪公司機會與公司競爭是兩個密切相關的議題。108/109公司機會學說出現於美國，後來發生了不少變化並形成了若干種類。那麼，有幾種傳統的測試可以判斷商業機會受到了多大的影響：（一）業務線測試（lineofbusiness）：判斷相關機會是否符合公司的業務線；110108.正因如此，德國學術的某一個學派認為對二者展開“謹慎的對比”是正確的。參考HOLGERFLEISCHER：“證券法領域的，對董事會成員的兢業及活動禁止”，AG9/2005，第338-342頁。可能因此，儘管該法律概念被看成是忠實義務或不兢業義務的一部份，但是其現有的面貌在歐陸法學中或許不需要修改。在這個意義上，參考德國學術的SALFELD：《公司法領域的，對兢業的禁止》，FrankurtanMaim，Bern，NewYork，1987年，第45頁起；POLLEY：“公司機遇理論與對兢業的禁止。對美國與德國集團公司治理的案例研究”，Baden-Baden，1993年，第112-115頁。HOLGERFLEISCHER探討了忠實義務的持續時間問題，參考HOLGERFLEISCHER：“公司法公司機遇理論的已解決及未解決問題”，《NZG》第21期，2003年，第990頁。他指出，忠實義務在管理者結束任期或離開公司仍然持續（見澳門商法典第108條第5款）；因此，纂奪商業機會的理論繼續有效。對於使用特殊信息的情況，我們可以推理的是，纂奪商業機會的禁止（趨向於）有更長的持續時間；參考TELSCHOW：“有限責任公司的非書面不兢業義務”，Göttingen，2004年，第132-154頁。關於這個議題在兢業活動的領域上，參考MERTENS/CAHN“有限公司對兢業的禁止及股息分派問題”，《紀念TheodorHeinsius第65個生日的文集》，NewYork，Berlin，1991年，第560-566頁。中國的學術分別兩種標準。首先，一個形式性的標準基於外在的情況或具體的期待給公司分配商業機會。再者，一個物質性的標準基於商業機會的種類，其物質上的情況或事業領域給公司分配商業機會；參考FRIEDRICHKUBLER/JENSWALTERMANN：“兩合公司的商業機會”，《ZGR》，1991年，第169-171頁；HANNOMERKT：“企業管理及利益衝突”，《ZHR》，1995年，第438-442頁。109.不能忽略的是，正如我們在下面將談及，葡萄牙最近的、有功底的學術對這個學術立場提出了批評。110.按照美國司法見解，這一套概念曾適用於若干案子，其中有Guthv.Loft,Inc.DelawareChancery255,5A.2d503（1939）；LutherlandInc.v.Dahlen,357Pa143,53A.2d143（1947）.

422（二）興趣或期待測試（interestorexpectancytest）：接受並擴大上述的理念，按照公司對利用機會的興趣或期待111；（三）公正性測試（fairnesstest）：澄清相關的纂奪是否是“公正而合理的”112；（四）Millervs.Miller113案子所創立的，由兩個層面組成的測試：在第一層，判斷機會是否符合公司的業務線。若符合，再分析管理者是否“違背了忠實、善意、對社會的公平處理（fairdealing）等義務”。在此層面上，還需要考慮其它因素，譬如機會是如何得來的、管理機關或股東是否被通知114、公司的物資或人資是否被利用等；（五）Brudney/Clark測試：旨在分別為內股公司（closecorporations）與上市公司（publiccorporations）提供不同的測試方案。雖然前者能接受一個大致的方案，但是上市公司要求一個比較明確的方案。115對於內股公司，需要證實有無管理者利用了公司的資源（資金、設施、合約、商譽、工作時間、信息等）；若無，也可以使用所謂的“合理預期”（rationalexpectation）來分析與公司事業及臨時性允許的機會關係。按照“合理預期”，在機會、公司的業務、公司對機會的利用或對利用的預期以及公司是否贊同等因素存在着職責上的聯繫。116對於第二個情況（上市公司），美國的學者將外部經理與兼職經理區分開來。外部經理被禁止利用任何商業機會（無論相關機會與公司的業務有關或否）。與外部經理不同的是，對兼職經理使用了比較靈活的規定。111.見Littwinv.Allen,25,N.YS.2d667（Supp1940）.112.見Durfeev.Durfee&Canning,323,Mass.187,80,N.E.2d（1948）.113.見301Minn.207N.W.2d71A.L.R.3d941（1974）.114.在美國學術中，參考DELARMER.LANDES：“經濟效率以及公司機會理論作為採用特別披露規則的理由”，《TemplateLawReview》，2001年，第856頁。115.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）ANAPERESTRELODEOLIVEIRA：“公司團及忠實義務；為了一個｀團體衝突´的解決辦法”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2012年，第534頁起。116.BRUDNEY/CLARK，“對公司機會的新眼光”，《哈佛法律評論》，1981年，第997-1062頁。

423（六）企業治理的原則：企業治理的原則所訂定的標準特別強調將商業機會匯報給公司，並將公司的同意當作管理者利用機會的前提條件。117需要解釋的是，管理者擅自纂奪公司的商業機會是掏空（tunnelling）的案例之一。當一個控股股東或一個管理者為自己而轉移公司的資金或資產時，這種活動叫做掏空。118在葡萄牙的學術界中119，纂奪公司的商業機會被看成是忠實義務的表現之一。120對纂奪商業機會的禁止來自於美國；此禁止與信託責任（fiduciaryduties）密切相關。121117.在美國學術中，參考關於不同測試的THOMASGEISLER：“就員工或經理纂奪公司機會的測試”，《美國法律百科全書之事實證明》，第3版，2009年，第215頁起；ERICORLINSKY：“公司機會學說以及有利益關係經歷的交易：創建分析框架是對恢復可預見性的嘗試”，《特拉華公司法期刊》，1999年，第467-479頁。118.在設有civillaw的國家，在分析若干類似於“掏空”案子文章中應參考美國學術的S.JOHNSON/R.LAPORTA/F.LOPEZ-DESILANES/A.SHLEIFER：“掏空”，《哈佛經濟研究所調查，1887號討論稿》，劍橋，麻薩諸塞州，哈佛大學，2009年，第2-7頁。因此，提及佔企業治理原則第5部份的“公平交易義務”。關於“公平交易義務”的意思，參考美國法律協會：“對企業治理原則的分析及建議”，《公司管理準則分析與建議》，第一卷，第1-6部份，§§1.01.-6.02，由華盛頓美國法律協會採用及公佈，1992年5月13日，St.Paul,Minn，美國法律出版社，1994年，第199頁起。119.在葡萄牙的學術中，參考MANUELCARNEIRODAFRADA：“公司損失與企業治理（corporategovernance）”，《私法日誌（CDP），私法日誌-民事責任研討會特別期刊》第2期，布拉加，Cejur，2012年，第17-29頁；“責任”，同上，第31-33頁；JOÃOCALVÃODASILVA：“企業治理”，同上，第57頁；VÂNIAPATRÍCIAFILIPEMAGALHÃES：“股份有限公司管理者的行為”，同上，第401-402頁，MARIAELISABETEGOMESRAMOS：“管理者的民事責任保險”，同上，第99頁，註釋390；PAULOCÂMARA：“企業治理及管理者信托義務”，《開放式公司、有價證券與財政中介》，科英布拉，阿麥迪那，2007年，第57頁；NUNOTIAGOTRIGODOSREIS：“公司管理者的忠實義務”，《法律日誌》第4期，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第371頁；MARIADEFÁTIMARIBEIRO：“管理者不為自己或他人而利用公司的商業機會”，《法律與企業科學期刊（RCEJ）》第20期，2009年，第27-28頁。120.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）PEDROCAETANONUNES：“關於管理者忠實義務的司法見解”，同上，第214頁。121.最為司法見解的實例，參考由阿拉巴馬州最高法院分析的Lagardev.AnnistonLime&StoneCo.，1900年。

424葡萄牙學術界的某一學派總結了四種纂奪公司商業的情況：（1）利用因職務而獲得的特殊信息來訂立有好處的合約；（2）利用公司的資產或人資提供的特殊信息來訂立有利的合約；（3）一個獨立的競爭行為122；（4）訂立一單本來能給公司提供重要綜效的交易。前三種情況與企業治理原則（PCG）一致123，第四種情況歸功於Brudney/Clark的思想。Brudney/Clark指出了商業機會與公司業務具有職責上的聯繫。該兩個思想家主張應該禁止管理者（包括內股公司的管理者）纂奪那些本來能為公司提供非凡綜效的商業機會。124其原因關係到擴展並多元化公司活動的潛力。125例如，一個從事工業活動的公司或許有興趣購買供應商或經銷商的股份。即是說，對這一個葡萄牙學術界的學派來講，禁止兢業是為了確保管理工作能順利地落實，同時也有利於保護公司的信息。在這樣的情況，禁止兢業歸類於與管理工作相關的行為義務。126換一個角度，最近葡萄牙學術界的另一個學派認為，禁止兢業的原則是公司主要活動合乎邏輯的結果（既然公司共同進行某一個經濟活動）：一旦股東們同意進行某一個共同的活動，展開與其有競爭的從屬活動等同於觸犯主要的活動。127同樣的思路不能用在資本公司的身上。該公司的股東們不同意共同展開某一個經濟活動。主要的業務限於進行所謂的“注資的義務”122.兢業的獨立行為可以關係到基礎設施與生產因素；其中一個具有代表性的例子是公司管理者採購工廠旁邊的土地，因而阻礙工廠的擴展；參考PEDROCAETANONUNES：“關於管理者忠實義務的司法見解”，同上，第215頁。123.參見美國法律協會，同上，第283-300頁。124.PEDROCAETANONUNES：“關於管理者忠實義務的司法見解”，同上，第215頁。125.在下一節我們將以簡練的筆記探討此議題。126.PEDROCAETANONUNES：“關於管理者忠實義務的司法見解”，同上，第217頁。127.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說（CorporateOpportunitiesDoctrine）第2部份”，《公司法期刊（RDS）》第五年刊第四期，阿麥迪那，科英布拉，2014年，第760頁。

425（obrigaçãodeentrada）。因此，對於有限公司及股份公司，無法將不兢業義務當作“主要業務”的體現，而應該將它當作忠實義務的體現，因為涉及到公司的附屬業務。128以這個理念為前提，我們現在關注的葡萄牙學術界主張將重新解讀上述的第一個案子。它應當解讀如下：訂立一個未落實的、未探討的或將探討的合同；而且，這個合同也應該是能夠為公司帶來綜效的。舉一個典範性的例子，我們可以想像某一個不具有競爭性的企業，雖然不被我們關注的公司所知道，但是完美地吻合公司所展開的業務。129另外，除了公司事業的範圍及不兢業義務的範圍以外130，上述的第二個案子也應該關係到綜效的情況。就是說，第二個案子需要按如下的提法重新給出定義：“訂立一個未落實的、未探討的或將探討的合同；而且，雖然無法為公司提供綜效，但是相關的合同能夠為它帶來某些利益”。131/132第三個案子同樣需要新的提法：“訂立一個未落實的、未探討的、未分析的，或者不提供綜效的合同；而且，相關的機會該是管理者因自己的職權而獲悉的。133在這裡，最關鍵的不是公司所失去的利益，而是管理者的非法行為。需要留意的是，我們甚至不要求合同有利於公司。非法行為的理據不在於管理者將自己的利益放在工資利益的前面，而是因為他利用自己的職位來謀求個人的利益。134因此，我們有充分的理由對最後的兩個案子一起展開分析：即是一個基於公司的人資、信息或財產而訂立的合同。135由於直接利用不128.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說”，同上，第760頁。129.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說”，同上，第762頁。130.參考注釋123。131.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說＂，同上，第762頁。132.參照注釋123。133.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會規則”，同上，第763頁。134.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會規則”，同上，第763頁。135.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會規則＂，同上，第763頁。

426兢業義務的概念無法解決這兩種情況，所以我們應該主張的是，忠實義務要求管理者不利用職位來獲得個人利益的義務。136總之，我們能歸納三種典範性的案子：1.經營為公司帶來綜效的業務；2.經營因職位而獲悉的業務；3.通過公司的人資或財產而經營的業務。137/138其實，如果我們暫時忽略不同法制的差異性，那麼，作為忠實義務範圍內的原則139，禁止纂奪公司機會的義務職責上類似於英國法制中禁止衝突（noconflictrule）與禁止謀取私利（noprofitrule）的原則。這就是說，作為（公司管理者法制最核心）信託義務的體現，忠實義務在英國法制中圍繞着兩大原則：禁止衝突（noconflictrule）與136.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會規則”，同上，第763頁。137.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說”，同上，第763頁。138.美國開始對該議題形成系統的、統一的司法見解開始。歸根結底，美國推出一種綜合性的或公示的解決方案；他們取決於不同經典理論的結合―如“期待理論”或“行業理論”―旨在對不同的理論取長補短。這個傾向從重要案子Guthv.Loft開始就越來越明顯了。其實，從“行業理論”出發，特拉華州最高法院也提出了一些輔助或補充性的標準：（1）公司繼續單獨地追求機會的能力；（2）機會與公司行業的關係；（3）公司對於機會的利益或期待，按非專業的意義來解讀；（4）追求機會一事是否令管理者違犯曾向公司承諾的義務。在喬治亞州有如下典範性的案例：SoutheastConsultants,Incv.McCraryEngineeringCorp,246Ga503509;Minnesota:NeoNetworks,IncvMarkU.Cree,WL214161（MinnApp2008）;NovaIorque:BlausteinvPamAm.Petroleum&TransportCo,31NYS2d934-966（NYAD1941）（DOREJ.）,964;YuHanYoungvChiu,49AD3d535-536（NYADDept2008）。最近，一些紐約的法庭結合“行業理論”與“公正理論”：CoastalSheetMetalCorpvVassallo,904NYS2d62-64（NYAD1Dept2010）甚至結合（更為甚）“期待理論”：TurnervAmericanMetalCo（1942）。139.因此，英國法院的司法見解肯定信託者如經理應該遵守“不衝突原則”及“不謀利原則”：ODonnelvShanahan（2008）EWHC1973（Ch）,（RIMERLJ）（37）。之前有兩個肯定經理信託義務的判決：ParkervMcKenna（1874）LR10ChApp96-127,（SirW.M.JAMESLJ）,124;BrayvFord（1896）AC44-56（LORDHERSCHELL）。在同意義上Re，MacadamDallow（1945）,2AllER664-679,（LORDCOHEN）,672;GuinessvSaunders（1990）1AllER652-668（LORDTEMPLEMAN）。

427禁止謀取私利（noprofitrule）原則。禁止衝突的原則禁止管理者因為自己的行為而造成與公司利益的任何衝突。140/141禁止謀取私利的原則阻止管理者利用自己的信託職位以謀求利益或好處，除非公司合同有明確的規定或者具有相關職權的管理機關批准。142/143簡言之，公司機會學說包含兩種觸犯忠實義務的情況：1.謀求專屬公司的商業機會，即主觀的公司機會（oportunidadessocietáriassubjectivas）144；及2.為了私人的目的而過分利用公司的人資、信息或財產，即客觀的公司機會（oportunidadessocietáriasobjectivas）。145若涉及主觀公司機會的情況，應當證實公司有無興趣把握相關的商業機會。實際上，鑑於公司的行業或具體的業務，興趣等同於獲得綜效的潛力。若不存在這個潛力，公司制度無法限制管理者的私人舉措。146若涉及客觀公司機會的情況，公司因把握機會而獲益的潛力不是最關鍵的。最關鍵的是管理者曾為了滿足私利而利用了公司的財產140.在本節我們將密切關注（甚至引用字面的內容）ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“公司機會學說（CorporateOpportunitiesDoctrine）第1部份”，《公司法期刊（RDS）》第5年刊第3期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第623頁。141.IndustrialDevelopmentConsultantsvCooley（1972）2AllER162-176（ROSKILLJ）,171ess;BhullarvBhullar（2003）,EWCACiv424,（JONATHANPARKERLJ）,27-42。142.BoardmanvPhipps（1966）,3AllER,721-762（LORDHODSON）。143.與“不謀利原則”不同的是，“不衝突原則”出現於《2006公司法》（CA2006）第175部份；相關的內容如下：“一個經理應當避免他有，或可能有，一種與公司的目的發生，或可能發生，直接或直接的利益衝突”。關乎《2006公司法》及其信託義務，參考英國學說的ANDREWKEAY：“董事的義務”，布里斯托，Jordans，2009年，第264-278頁。144.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“客觀的公司機會學說，良好做法及忠實義務”，《公司法期刊（RDS）》第六年刊第1期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第299頁。145.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“客觀的公司機會學說，良好做法及忠實義務”，同上，第299頁。146.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“客觀的公司機會學說，良好做法及忠實義務”，同上，第299頁。

428（按廣義的概念解讀），並從而損害公司的利益。147因此，葡萄牙學術界肯定地說每次纂奪公司機會就出現管理者賠償的義務（澳門商法典第71條第4款及第200條第1款；葡萄牙商法典第258條）。148三、“在公司機會學說、忠實義務及公司行為能力之間是否存在職責上的互補性？”一些簡略的備註（《澳門商法典》第177條第1款及第180條第1、2款；葡萄牙CSC第6條第1款）一方面，上面已經探討了公司機會學說的架構；另一方面，也探討了司法見解如何令到該學說系統化。對我們來說，現在需要探討一個與此兩方面都有關的問題，即在公司機會學說、公司管理者忠實義務及（澳門商法典第245條第1款及第235條第2款）公司行為能力（澳門商法典第177條第1款及葡萄牙CSC第6條第1款）之間是否存在職責上的互補性。的確，正如我們在上面所暗示的，葡萄牙學術界所提出的第四個假設歸根於Brudney/Clark的思想。此兩位指出商業機會與公司業務之間存在職責上的聯繫；他們認為，若管理者，甚至是內股公司的管理者，纂奪某些與公司業務重疊的商業機會，並且這些被纂奪的商業機會帶來非凡的綜效，這一類的情況是必須一律禁止的。他們在這裡關注的是擴展並多元化公司業務的潛力。比如說，一個從事工業活動的公司或許有興趣購買供應商或經銷商的股份。即是說，在商業機會與公司業務之間一般存在一種有機的、物質的一致性。不過，當公司主要追求擴展並多元化自己業務的時候，在某些情況下，這個一致性可能體現得不太清楚。雖然如此，但是按照147.ANTÓNIOBARRETOMENEZESCORDEIRO：“客觀的公司機會學說，良好做法及忠實義務”，同上，第299頁。148.討論纂奪公司機會所帶來的償還義務，可參見MANUELCARNEIRODAFRADA：“管理者的償還義務”，《公司法期刊第一次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第357頁。

429一種目的論的分析，我們能夠為這個一致性提供物質上的解釋。這是因為所有公司業務都是謀求盈利的。上述的第四假設基於在商業機會及公司業務之間存在物質一致性的情況。不過，第四假設忽略了那些在公司具體活動範圍以外，但在公司一般盈利目的範圍以內存在的，能帶來非凡綜效的，且有利可圖的商業機會。一些人可能會提出，當我們將與商業機會有關的職責擴展到公司業務以外的範圍時，公司管理者的信託義務，或更確切地說，其忠實義務必定也會隨之而擴展。不過，該忠實義務的擴展只是表面的而已。實際上，將商業機會的功能擴展到公司所營事業以外範圍一事肯定了（或者更好地講：確認）公司管理者忠實義務是其職責上必不可少的。眾所周知，忠實義務解釋學上的意義在於公司管理者通過執行職責而主要追求實現公司利益。由此應推理的是，公司利益對忠實義務具有一種“要求返還權”（direitodesequela）。即是說，無論公司利益往哪裡走，忠實義務必須跟着它而去。因此，忠實義務一方面是對於嚴格而有條理管理者的規範（《澳門商法典》第235條第2款）；另一方面，尤其是這個嚴格而有條理管理者所落實的公司管理的規範及其所落實的公司利益（《澳門工商法》第245條第1款）之間的職責上的聯繫。那麼，當公司管理者放棄纂奪公司的機會時，就象徵體現着忠實義務已經成為一個神聖的理念，也體現每一個公司應當追求盈利的目標。我們能看到的是，與其管理者無批判精神地堅持聽從公司目標的“獨裁制度”（《澳門商法典》第180條第1、2款及CSC第6條第1款），倒不如他為了獲得最大的利潤而優化公司機會。即是說，商業機會不限於公司目的（其實是與公司目的相關的而已）的情況阻止了公司管理者為自己的利益而纂奪公司機會。比如說某一個航空公司的目的是在歐盟空間中經營航線；然後，這個航空公司有機會購買在地面上為乘客提供私人服務公司的股份。

430因此，每當公司管理者放棄為自己的利益而纂奪公司的機會時，代表管理者開始遵守對公司的忠實義務。一方面，這是管理者信託責任的基礎；另一方面，也加強了管理者對公司利益的追求。再者，更體現了其對公司行為能力的尊重（澳門商法典第177條第1款及葡萄牙CSC第6條第1款）。這是很明白的事情。實際上，管理者應為公司承擔的忠實義務（其時間上的起點）往往是從公司為管理層提供學術及職業培訓開始的。公司為了培養管理層的支出體現了一種直接的目標，即重視管理層的職業水平。一種間接的目標在於未來可優化公司的內在價值；而這個目標是通過把握有利可圖的商業機會實現的。被重視的管理者按公司利益創造並追求這些商業機會。由此可見，公司管理者的忠實義務與公司利益的追求有職責上的聯繫。當管理者把握可靠的商業機會，公司的行為能力就會有所體現，最後所有公司業務必然會贏得豐厚的利潤。如此我們就可以看到公司機會、忠實義務與公司行為能力之間職業上的互補性。我們現在可以思考忠實義務的延續問題；忠實義務具有一種長期的特徵，其主要的體現包括“忠實訴訟”149、“對公司的償還義務”150以及收取“忠實股息”的權利。151149.這一種股份賦予特殊的收益，譬如對那些考慮長遠的投資者賦予利息或投票方面的好處。這個概念的前提是股東們積極的參與有利於公司”。參考JOÃONUNOPINTOVIEIRADOSSANTOS：“忠實股份–長期穩定的利益優先”，《公司法期刊（RDS）》第6年刊第2期，科英布拉，阿麥迪那，2015年，第448頁；在同一個意義上，JOSÉENGRÁCIAANTUNES：“歐洲公司法新方向”，《公司法評論第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第351頁。150.“管理者可以就公司的長期目標合法地做出戰略性的或根本性的決定（……）賠償公司的法定義務（……）基於對《民法典》第1167條d款的類推應用，已建立管理者無罪的前提（……）所針對的情況不是管理者應該承擔沒分列或不確定的費用，而是管理者應該承擔與職業行為不正當有關的費用。”參考MARIAELISABETERAMOS：“公司償還”，《公司法評論第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第388-390頁。151.“基於忠實股息制度的，鼓勵股東們參與並忠於公司的體制（……）透過它能夠分別短期與長期的股東們。”參考FÁTIMAGOMES：“忠實的股息?”，《公司法評論第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第406頁。

431如果我們的思路沒錯，這個說法符合大多數學術界的教義，也符合上述指令的第9條第1、2款；2009/101/CE指令152在主要的方面保持了原來的提法。其實，正如澳門商法典第177條第1款及葡萄牙CSC第6條第4款153所指出的，公司的行為能力不受公司目的的限制（《澳門商法典》第180條第1、2款）。反過來，也有人討論公司目的是否限制公司的行為能力。154因此，公司的行為能力受到公司目的的限制；在這裡，公司目的被理解為盈利。155152.法令1號第9條第1及2款如下：“1.公司因自己機關的行為而向第三方承擔責任，即便相關行為與公司的目的無關。相關行為超出法律為該機關所賦予的權力或法律允許為該機關賦予的權利除外。雖然如此，在行為與公司的目的無關的情況，成員國可以規定公司不應承擔責任。只要公司證明第三方知道或曾無法忽視相關的行為與公司的目的無關。在這個情況，僅公佈公司的章程一事無法成為足夠的證據。2.公司章程或有權機關的決議所規定的，對公司機關的權限無法向第三方成效，就算有關章程或決議曾正式公佈。”這一種法制受到了德國法學思想的影響。它基於德國法學思想的“無限權力及有限權力的理論”與法國法學思想的“章程特殊性的理論”的結合。“章程的特殊性”提出消除責任的例外情況，只要公司能夠證明第三方知道或無法忽視相關的行為脫離了公司目的。在這個意義上，基於初步的研究，見德國學術的MATHIASHABERSACK：“歐洲公司法”，慕尼黑，貝克出版社，第3版，2006年，第95頁；意大利學派，FRANCESCOGALGANO：“新的公司法”，帕多瓦，Cedam出版社，2003年，第272頁；法國學派，PAULDECANNU/BRUNODONDERO：“公司法”，第三版，Montchrestien出版社，2009年，第154-160頁。在英國，截止1972年（即是說加入歐盟並接受法令第1號以前），公司的行為能力遵守越權原則（ultravires）。按照這個原則，行為能力受到公司目的的限制。參考英國學說的JANETDINE：“公司法”，第5版，漢普郡，帕爾格雷夫麥克米倫出版社，2005年，第23-75頁。在葡萄牙，參考我們將密切關注（甚至引用字面內容）的PEDROCAETANONUNES：“公司無償行為、行為能力及約束力”，《公司法評論第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第505-525頁。153.在葡萄牙學術參考JOSÉENGRÁCIAANTUNES：“濫用代理權作為限制經營者權利”，《紀念JoséLebredeFreitas博士教授之研究》，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第287-288頁；JORGEMANUELCOUTINHODEABREU：“公司法教程”，第4版，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第190頁；PAULODETARSODOMINGUES：“公司法就有限公司約束力的研究”，《波爾圖大學法學院期刊》，2004年，第288-292頁；ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO：《公司法》，第3版，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第388-389頁。154.PEDROCAETANONUNES：“公司無償行為、行為能力及約束力”，同上，第506頁。155.在這個意義上，參考ALEXANDRESOVERALMARTINS：“公司法註解”，同上，第110頁；ALEXANDRESOVERALMARTINS：“公司行為能力及代理權”，

432在這個觀點背後有一個理念：盈利目的是公司合同的必然組成部份。156在理論層面，所謂“開明的價值最大化”（enlightenedvaluemaximization）是實現公司利益、純粹的利潤最大化及與股東們保持好的交往三方面相互影響的成果。157這最終能阻止管理者利用自己的職位來奪走公司的有利事業。158/159因此，是管理者守法義務的實際體現160；該守法義務推動公司面對現在且準備未來。161《公司法習題》，公司法及勞動法學院，科英布拉，阿麥迪那，2003年，第471-476頁；ALEXANDRESOVERALMARTINS：《股份有限公司管理者代理權》，科英布拉，科英布拉出版社，1998年，第283頁，注釋524。156.ALEXANDRESOVERALMARTINS：“公司法註解”，同上，第110頁；JORGEMANUELCOUTINHODEABREU：“商法教程”，同上，（對應用民事法典第980條有所保留）；在相反的意義上，FILIPECASSIANODOSSANTOS：“公司法第6條；公司行為能力；基於公司利益或所有權向其他主體提供債務保障”，《公司法期刊（DSR）第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第531頁，確定“當第6條第1款把公司的行為能力關係到公司目的時，它追求民事法典第980條所規定的贏利目的”。157.參考C.JENSEN：“最大化價值、利害關係人理論、與公司目標功能”，《商務倫理季刊》第12（2）期，第245-253頁；BRADLEYW.BENSON/WALLACEN.DAVIDSON：“利害關係人管理、公司價值、與行政總裁補償:最大化開明價值測試”，《金融管理》，2009年，第23頁；RICHARDBREALEY/STEWARTMYERS/FRANKLINALLEN：《公司財務原理》，第9版，麥格勞希爾國際出版公司，波士頓-紐約-里斯本，2008年，第24-37頁；在葡萄牙，參考FÁTIMAGOMES：“收益權與股份有限公司中分擔虧損的義務”，論文集，博士學位論文，2011年，第86-114頁。158.在公司法第397條的議題上，參考ALEXANDRESOVERALMARTINS：“公司法典第397條在有限公司中的應用”，《公司法期刊第二次代表大會》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第559頁。159.葡萄牙學術的一個學派主張，在禁止纂奪公司商業機會（corporateopportunities）的領域上存在着忠實義務的消極體現。參考ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO：《公司法註解》，科英布拉，阿麥迪那，2009年，第244頁。160.MANUELCARNEIRODAFRADA：“忠實義務：管理者新的（非書面的）基本義務?”，《公司法評論（DSR）》第4年刊第8期，科英布拉，阿麥迪那，2012年，第67頁。在同一個意義上，MARIAELISABETERAMOS：“限制兢業的行為及公司管理者義務”，《公司法評論（DSR）》第6年刊第11期，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第132-139頁。161.AUGUSTOTEIXEIRAGARCIA：“澳門商法典及比較法貢獻”，《公司法評論（DSR）》第3年刊第6期，科英布拉，阿麥迪那，2011年，第151頁。

433四、公司經理與管理者承擔的，失去利用公司資產機會的學說。關於未利用公司支出理論的簡略備註關於忠實義務的議題，我們需要討論的除了《澳門商法典》第249條第4款所規定的連帶責任法制以外，還有公司經理與管理者的某些行為會產生那些公司法的效果。相關的行為主要表現在令公司資產無法償還公司債權人（CSC第78條第1款）。我們在上面已經提到，公司經理與管理者承擔着嚴格地利用公司資產的義務（《澳門商法典》第177條第1款及CSC第6條第1款）。這個命題體現在要求管理者把握可靠的商業機會上。因為可靠，所以這些機會能為公司及股東們創造利潤，因而擴大公司的規模，使得公司資產足以償還債權人（更確切地說，對他們履行償還義務），其中包括澳門特別行政區的財政部門（“FazendaNacional”）。由此體現了兩方面互為產生的關係：其中第一個方面是公司經理與管理者具有的利用公司財產的權力義務；第二個方面則是旨在償還公司債權人的公司資產“在趨勢上”的增長。一言以蔽之，我們接下來要解決的問題是，公司經理與管理者不遵守利用公司資產的權力義務是否會造成喪失增加公司資產機會的問題。若是，需要進一步解答的是，基於德國與葡萄牙的學術見解，這一種喪失機會162/163的問題能否產生權利。答案是肯定的。162.在德國學術中，HELMUTKOZIOL公開承認喪失機遇的可能性：“對喪失機遇的可賠償性？”，《紀念F.STOLL第75週年的文集》，圖賓根，摩爾•玆貝克出版社，2007年，第233-250頁。163.儘管最初有所猶豫，最高法院司法見解偏向於承認對喪失機遇損失的可賠償性。在這個意義上，最高法院合議庭裁判，2014年3月6日，由ConselheiroPintodeAlmeida講述，詳見www.dgsi.pt。

434實際上，在其它法律體制中，尤其是在法國164/165/166與意大利的167/168法律體制中，“喪失機遇”（perdadechance）的概念廣為人知，並且經常得以使用。本節所提出的熱門問題是，從因果關係的角度，第三者的行為是否是造成公司無法實現目的的主要原因，還是，從另外一個角度，公司最終有無實現目的的可能性則是主要原因。如果我們選第二個假設，且如果我們將分析焦點從最終目的169/170/171/172/173（隨機的）層面轉移到落實該目的的實有可能性的174（確定）層面的話，164.在這個意義上，對於醫生的民事責任，法國的司法見解承認了對“因治療錯誤而縮短存活時間”情況的可賠償性。這是為了賠償患者喪失了繼續活着的機遇（pertedechanceden´avoirvécupluslongtemps）。在這個意義上，法國最高上訴法院合議庭裁判，2007年3月13日，詳見www.courdecassation.165.PATRICEJOURDAIN提及法國法院越來越頻繁地應用喪失機遇的概念，包括該概念應用過程中的多元作用：《民事責任》，n.º3,inRevueTrimestrielledeDroitCivile,Avril/Juin2010,n.º2，2010年，第330頁起。166.在這個意義上，法國法院再次承認對喪失機遇的可賠償性，法國最高上訴法院合議庭裁判（CourdeCassation,premièrechambrecivile），2013年12月19日，詳見http://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/premiere_chambre_civile_568/。167.CRISTINASEVERI精確地分析意大利法學的學術討論，即圍繞喪失機遇的概念是否體現所謂的“dannoingiusto”（不公平的損失，《意大利民法典》第2043條），CRISTINASEVERI：“喪失機遇即可賠償的資產損失”，《RcP》第68期，第2號，2003年，第305頁起。168.意大利司法見解明確承認了喪失痊癒與存活機遇的可賠償性。在這個意義上，參考2004年3月4日最高上訴法院合議庭裁判，《FI》第129年刊第5期，2004年，第1407頁起。169.RUICARDONAFERREIRA：“機遇喪失–對比分析及系統規化的可能性”，《法學期刊》第144年刊第1卷，科英布拉，阿麥迪那，2012年，第36頁。170.PAULOMOTAPINTO：“合同的消極與積極利益”，第二卷，博士學位論文，科英布拉，科英布拉出版社，2008年，第1103頁，註釋3103。171.JÚLIOGOMES：“圍繞喪失機遇損失的若干見解”，《紀念AntónioCastanheiraNeves教授之研究》，科英布拉大學法學院公報（BFDUC），第二卷，ArsJudicandi,AdHonorem，私法，科英布拉，科英布拉出版社，2008年，第289-327頁。172.在同一個意義上，JÚLIOGOMES：“再論喪失機會或機遇損失的概念”，《私法日誌（CDP）》，司法日誌研討會-民事責任特別期刊（2），2012年，第17-29頁。173.在這個意義上，參考MARIANALIMAREGO：“不確定環境下的決定”，《仲裁期刊》第21期，每4個月1期，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第145-147頁。174.《民事法典》第563條所提到的，可能性的程度或強度應該為法律所規定。按照Roxin提出的“風險所形成的關係”的理論，規定應該制定一套可浮動的標準。在這個意義上，RUICARDONAFERREIRA：“對合同積極利益及機遇喪失的賠償（尤其是關係到公共合同）”，碩士學位論文，科英布拉，科英布拉出版社，2011年，第300-338頁。

435我們對因果關係的問題將會得到相反的答案。175/176從損失的角度，如果我們把喪失增加公司資產的機會當作消除一個現在的、實有的商業機會（即是說，違反利用公司資產的權力義務），那麼落實盈利目的的可能性將隨之而大幅度地減少。換言之，能夠償還公司債權人的公司財產沒有那麼多增加的可能性了。這意味着，公司資產償還債權人的根本機會就受到打擊了（《澳門商法典》第249條第4款）。因此，按照上述的情況，立法者應當對公民的基本權利承擔一個保護義務。177再者，如果我們對威脅基本權利的行為要求一個明確的因果關係並且不接受一個僅僅可行的或可能的因果關係的證據，那麼，對基本權利的保護是不適當的或不足夠的。178/179一言以蔽之，我們要將一個可能性看成是一個權利。180自此，“失去機會”的理念才開始有紮實的法律基礎。保護獲利的可能性有助於保護那些按目的論受威脅的權利（如澳門特別行政區“政治體/民眾”的財政可持續性）。181/182這是因為有些175.RUTETEIXEIRAPEDRO：“論在醫生民事責任的案子上證明因果關係的難度：從法律機制到為受損者的介入”，《法律研究中心期刊》，2011年第一季度第15期，《專題報告：對性自決權及對未成年人的罪行》，科英布拉，阿麥迪那，2013年，第48頁。176.RUTETEIXEIRAPEDRO：“醫生的民事責任。思考喪失機遇的概念及對遭受損失患者的保護兩個問題”，科英布拉大學法學院生物醫學法中心叢書，第15冊，碩士學位論文，科英布拉，科英布拉出版社，2008年，第227頁起。177.對於保護的義務，MANUELCARNEIRODAFRADA認為，“每次保護機遇等同於保障償還或保護義務，所喪失的機遇應該作為獨立的損失而被賠償。”“公司損害及公司治理”，同上，第17-29頁。178.NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA：《對喪失重整機遇的責任？》，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第184頁。179.在同一個意義上，參考德國學術的NILSJANSEN：“論喪失機遇的理念”，《牛津法律研究雜誌》第19期，1999年，第292頁。180.NILSJANSEN：“論喪失機遇的理念”，同上，第285頁。181.從這個角度我們能理解為甚麼“法國的司法見解不僅將喪失機遇看成是一種損失，還把造成風險也看成也是一個損失”。參考LÖISRASCHEL：“喪失機遇與損失風險的細微分別”，《J.C.P.》，2010年，第763頁起。182.因此我能了解為甚麼這個有根據的學說提出“公司履行對稅政管理及社保管理部門的義務（即LGT第22至24和第32條，以及RGIT的第6和第8條）”（……）“是法律直接而明確地命定的義務”。在這個意義上，參考RICARDOCOSTA：“公司事實上的管理者”，論文集，博士學位論文，科英布拉，阿麥迪那，2014年，第904-905頁。

436情況只存在着一個可能性，只剩下這個可能性本身是可以失去的。183因此，人人非常重視法律保護這些可能性。184公司法也不能取消相關的保護。如果具有刑事效果的民事責任（CSC第78條第1款）無法就喪失機會（如商業機會）而保護公司，它同樣無法保護（作為稅務債權人的）政治體。如果無法保護足以滿足集體需求的稅務收入，那麼，相關義務也無法滿足憲法提出的需求。185/186/187本節的重點之一是從德國學術受到啓發的，名為“未利用費用”的學說。我們在上面已經說過，每當一個公司管理者違反“利用公司資產機會”之類的義務時，他不僅是減少按法規能夠償還債權人的公司資產，最重要的是他損害他本人與公司的信賴關係，這個關係就是管理者應當向公司承擔的忠實義務的基礎。而且，這樣的管理者也忘卻了公司在比較遙遠的過去曾經對他本人的職業發展做過的投資。所謂的職業發展當然給公司帶來了一系列費用。通過這些費用，公司白白地謀求了一個目的；就是說，一方面，公司本來想加大管理層員工的價值；另一方面，通過一個間接而反射性的方法，公司也想那些（高素質的）管理層員工為公司帶來的利潤的最大化。這是德國學術界在二十世紀第一個年代所提出的挫敗思想（Frustrierungsgedanke）。其根本的理念是將那些本來謀求一種目的而失敗的支出看成是損害公司的行為。188183.在這個意義上，NILSJANSEN：“論喪失機遇的理念”，同上，第292頁。184.既然，正如葡萄牙的最好學術所認為的，“每當（最終）所失去的收益是很重要時；若再者我們能夠得出受損者喪失了重要機會的結論，而且要不是因為代理人因有錯而犯罪的前提下，那麼這個機會很可能落實”，在這樣的情況，這一種機遇的確喪失了。在這個意義上，VERALÚCIARAPOSO：“尋求喪失的機遇，機遇喪失之損失，尤其是醫生責任”，《檢查期刊（RMP）》，第35年刊第138期，科英布拉，科英布拉出版社，2014年，第54頁。185.在這個意義上，NILSJANSEN：“論喪失機遇的理念”，同上，第292頁。186.儘管與喪失機會的損失無關，但在同一個意義上講法規對法定利益保護的問題，參考德國學術的NILSJANSEN：《債法的結構：歷史、理論以及對合同以外損失賠償要求的學說》，圖賓根，2003年，第495頁起。187.他們聲稱“喪失機會能夠按照當事人的意思形成責任（當事人通過合同將機遇做成法定利益）”。在這個意義上，參考MANUELCARNEIRODAFRADA：《民法；民事責任；案例方法》，科英布拉，阿麥迪那，2006年，第104頁。188.HANSFISCHER：“按BGB的損失”，《KritVJSchr》第47期，1907年，第68-76頁。最近的學術提及“購買的費用”，就是因沒落實目的而後來發生變化的，成為

437這個學說加強了兩種因素物質上的一致性：其中一個因素是，對未利用支出的賠償；第二個因素是，失敗的目的所帶來的損失。我們可以將關於一致性的論述引用到本節的討論；學說提到，當管理者的行為令到公司無法落實目的時（即失去利用公司資產的機會），這個行為所產生的，具體損失的金額（公司原來對管理者職業發展做的投資）成為管理者的賠償職責。189損失的費用。參考SUSANNEWÜRTHWEIN,：《對喪失利用機遇或對未享受的利益的損失賠償》，MöhrSiebeck，Tübingen，2002年，第53頁。189.葡萄牙的學術認為“為享受的費用只能當評估可賠償的損失；不能成為可在法庭要求的損失。參考PAULOMOTAPINTO：“論未享受的費用及損失”，《紀念JoséJoaquimGomesCanotilho教授之研究》，科英布拉大學法學院公報，第一卷：《責任：在過去與未來之間》，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第598-599頁。

439《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，439—452*澳門理工學院教授。廿世紀上半葉澳門社會的發展與轉折婁勝華*一、導言在人類歷史上，20世紀上半葉是革命與戰爭的年代，也是世界歷史波瀾壯闊的時期。在半個世紀期間，風起雲湧的工農運動與民族解放運動席捲全球，兩次世界大戰的爆發，給人類帶來了無法估量的劫難，世界秩序與人類文明因此而遭受了空前的沖擊。置身於革命與戰爭年代的澳門，自然難以獨善其身。實際上，從政治地位看，澳門作為一個葡萄牙管治下的東方殖民地，其宗主國那些年所經歷的由民主革命走向獨裁統治的每一個政治細節無不影響到澳門的管治安排，而通過里斯本，澳門又與東、西方的多種政治勢力之間發生著千絲萬縷的聯繫與糾葛。從地緣上看，地處南海之濱的澳門，與內地陸地相連，與香港隔海相望，內地與香港的政局變化不時牽動著澳門的政治神經。而20世紀上半葉中國適逢“千年未有之變局”，神州大地上連續爆發了史無前例的兩場革命與兩次戰爭。一場革命是1911年孫中山領導的辛亥革命，那是中國歷史上首次資產階級民主革命，它推翻了延續幾千年的帝制統治，建立起共和政體為——中華民國。另一場革命則是毛澤東領導的共產主義革命，此次以農民為主體的革命取得成功，中國共產黨成功取代中國國民黨執掌大陸政權，建立起中華人民共和國。而在戰爭方面，既有中國內部不同政治勢力之間爭奪政權的戰爭，也有抗擊外來侵略者的殊死戰爭。前者包括武昌起義後革命軍與清軍之間的戰爭、國民革命軍的北伐戰爭、新舊軍閥之間的混戰、中共領導的工農武裝與國民黨軍隊之間的戰爭，其中，以國共兩大政治力量之間

440的較量與戰爭影響至為深遠，不但導致內地政權易手，更重要的是，直接影響了中國社會的走向；後者則是面對日本軍國主義瘋狂入侵中國，國共兩黨摒棄前嫌聯手抵抗，從1931年“九一八事變”起，經過前後14年的殊死抵抗，並得到了世界反法西斯力量的支持，最終擊敗不可一世的日本軍國主義，取得了抗日戰爭的全面勝利。其間，儘管澳門跟隨其宗主國葡萄牙宣佈為“中立”地區，但是，在周圍炮火紛飛的環境中，澳門的“中立”地位可以使其某種程度上免受炮火的直接侵襲，卻無法保證其免受戰爭的影響。事實上，20世紀上半葉的澳門處於各種外部關係的交叉點上，國際範圍內的革命與戰爭形勢，尤其是葡萄牙與中國的每一次政局波動無不深刻影響著澳門。客觀地看，在某種程度上，正因為澳門所獨具的特殊管治環境，中國內地的政治反對力量往往選擇澳門作為其革命運籌與藏身之地，換句話說，澳門聚集與投射了諸多外部政治力量之間的矛盾與衝突，這些複雜的外部因素牽制並形塑了20世紀上半葉澳門的內部社會形態，從政制變革到日常生活。二、政府管治：“自治”與集權1910年，葡萄牙迎來了新時代。當年10月，里斯本爆發民主革命，王室被廢除，共和體制取代君主體制，葡萄牙共和國成立了。葡國政局變化對澳門的影響並非僅僅體現在澳門的某街道被以共和相關的事件命名了，而是澳門的政治地位與管治方式都發生了變化。雖然在葡萄牙新憲法中，澳門作為其海外“領土”的地位未有改變，但是，自1914年起，葡萄牙開始為海外殖民地制定專門的組織法，此舉意味著自19世紀末葡國提出的海外殖民地管理“自治”進程得以加速。1917年，根據葡萄牙海外省組織法而制訂的《澳門省組織章程》頒佈實施。1按照該章程，澳門首次獲得行政與財政自主權，且有屬於地區本身的機構，即澳門總督與政務委員會。所以，該章程的1.吳志良：《澳門政制》，澳門，澳門基金會，1995年，有關1917-1976年期間澳門地區政治行政組織章程變化可參見該書第50-57頁。　

441頒佈被視作是葡萄牙中央政府在“新殖民”思想指導下推行海外殖民地自治“實驗”的產物。此後，在1920年葡國修憲及修訂其海外省民政組織、財政組織法律與調整1917年通過的各組織章程過程中，包括澳門在內的海外殖民地自治權得到尊重，澳門地區的政治、行政、司法等組織架構亦逐步建立。然而，葡萄牙政局的動盪多變導致其海外政策的左右搖擺。1926年，右翼勢力發動政變，建立第二共和國，葡國政局開始右轉，中央集權得到加強。當年通過的殖民地組織綱要等法律，強化中央政府對各殖民地的權力，尤其是突出了殖民地部的地位與作用，隨後頒行的《澳門殖民地組織章程》體現了中央集權的思想。至1930年，薩拉查（AntónioOliveiraSalazar）出任殖民地部長後，更通過《殖民地條例》，進一步加強中央集權，減少各殖民地“自治權”。而在薩拉查成為葡萄牙新首相之後，更是提出了“新國家”、“新秩序”的理念，強調本土與殖民地帝國的道德、政治和經濟聯繫和統一，削減殖民地自治權，實行獨裁與集權統治。在涉及海外殖民地管理方面，不再為單一殖民地制定組織章程，而是制訂統一的殖民帝國組織章程，以體現葡萄牙殖民帝國的一體性。為此，1933年，先後公佈了《葡萄牙殖民帝國組織章程》與《海外行政改革法》。自此，澳門的管治就是按照上述兩部法律進行的，直至1955年頒行新的組織章程。可見，1911年至1949年間，葡萄牙對澳門的管治經歷了從民主革命勝利後的“自治”向薩拉查獨裁統治確立後的集權轉化。集權管治體現在兩個方面：一方面是葡萄牙中央政府對澳門的集權，即葡國中央政府通過其殖民地擁有對澳門事務的絕對主導權，殖民地部長代表中央政府對澳門殖民地行使除議會保留立法權之外的所有權力，儼然“總督的總督”；另一方面，在澳門內部，建立起以總督為中心的集權體制。代表葡萄牙中央政府利益的澳葡總督職權則不斷膨脹，與此相反，“協同總督運作”的政務委員會職權則日益萎縮，至1933年，更淪為一個純粹的“諮詢機構”，其對總督權力幾乎沒有制約，形成總督權力獨大的格局。事實上，此一安排同樣反映出葡萄牙中央集權趨勢，因為加強總督的職權，其主要目的仍然是為了更好地保障葡萄牙中央利益的實現。

442三、經濟民生：賑難與“繁榮”人口是社會經濟活動的基礎，也是影響社會經濟活動的基本因素。對於20世紀上半葉的澳門來說，人口的劇烈變動導致經濟活動的異常表現。具體地說，周邊地區的連綿戰爭引發難民蜂湧入澳，導致當時澳門社會的經濟民生發展出現重大變化。從1910至1949年期間澳門人口的變動情況看，1910年時，澳門人口為74866人，其後10多年，人口總數一直徘徊在七、八萬左右。至1924年，因廣州發生商團叛亂，民眾湧入澳門，導致澳門人口激增至193175人。不過，隨著叛亂的平息，居民回流，澳門人口回落。至中日全面戰爭爆發前的1936年，澳門人口約為12萬。之後，隨著戰爭爆發及戰事向南擴展，大量難民流落澳門，澳門人口在1939年時升至245194人，1940年更高達374737人，是戰前人口的三倍多。2人口的暴增，尤其是難民的到來，使澳門原本正常的生活秩序被打亂，澳門的經濟民生開始轉入“戰時”狀態。其中，基本生活品供應開始出現嚴重短缺，尤其是糧食供給。眾所周知，澳門是一個海島型的港口城市，地形並不適合農耕業，因此，長期以來，澳門的糧食、蔬菜等生活必需品主要由大陸供應。正常情況下，來自毗鄰地區香山（中山）等地的糧食是足以應付澳門日常所需的。而在戰時，一方面，澳門難民激增，對糧食的需求量劇增；另一方面，周邊地區為日本佔領後，交通受阻，縱然購到糧食，也無法運入澳門。由此引發了澳門歷史上最為嚴重的糧食危機與大饑荒。從1940年至1944年，澳門先後出現三次嚴重饑荒。特別是1941年底香港淪陷至1945年8月日軍戰敗期間，更因為糧價昂貴、饑民遍地、貧病死亡者眾多而被稱為澳門歷史上的“風潮時期”。面對湧入澳門的大量難民以及隨之而來的糧食短缺，澳葡政府與社會各界發動及投入到賑難運動之中。澳葡政府方面先後推出多項措施，包括派代表前往外地尋找糧源，成立物品統制委員會管制糧食、燃料等，限制商人囤積糧食，設立貨倉及米站，分區域按戶發放米糧2.古萬年、戴敏麗：《澳門及人口演變五百年（1500-2000）——人口、社會及經濟探討及附表》，澳門，澳門統計暨普查司，1998年，附表。　

443券，實行憑券定量供應。而在難民賑濟方面，政府設立難民營，收留難民，並撥地讓難民自行耕種。撥款交同善堂、婦女會等民間社團面向難民辦理施粥等賑濟活動。成立由中華總商會等多個華人社團領袖參加的協助流澳難民回鄉的委員會，疏散難民，減輕糧食消費壓力。在民間社團方面，鏡湖醫院、同善堂等傳統慈善社團在難民收留、賑濟、醫療等方面承擔著大量的工作。而中華總商會、教育會、婦女會，以及多個社團聯合成立的“各界救災會”、“四界救災會”等多次發起形式多樣的籌款、賑濟、救災等活動，為緩解難民生存危機發揮重要作用。應當承認，戰爭引起的難民湧入使澳門面臨著嚴重的社會危機，為賑濟難民，社會付出了高昂的代價。但是，從另一個角度看，戰爭也使當時維持“中立”地位未經炮火直接襲擾的澳門面臨著發展機遇，在湧入澳門地區的難民中，部份經濟富裕的“難民”也為澳門經濟發展注入新的“動力”。事實上，在周邊地區戰事不斷而澳門“中立”期間，澳門某些行業確實出現了前所未有的畸形“繁榮”。與貧困潦倒的難民不同，一些殷商巨富逃難到澳門之後，給澳門帶來了“財富”，也帶動了澳門消費業的發展。旅店業是直接受惠的行業之一。資料顯示，1939年時，澳門的旅店數量及住客人次較兩年前大幅增長了一倍。為滿足越來越多的顧客住宿需求，當時澳門著名的中央酒店還進行了擴建。新馬路與福隆新街附近的中、小型酒店紛紛開張，熱鬧一時。同樣，金融業也是受惠行業。一方面，一些原本在內地經營的銀號與金鋪因戰爭而轉移至澳門繼續經營；另一方面，雖然當時澳門市場流通多種貨幣，但是，不同幣值之間的價值起伏較大，外來者往往願意將其攜帶的貨幣兌換成澳門當地流通價值更大的貨幣，此外，一些難民們出於度日之需而將隨身攜帶的金銀兌換成銀元，正是在這種貨幣兌換需求的推動下，以經營兌換生意的銀號、錢莊繁榮起來。香港淪陷後，一些原本在港經營的銀號遷到澳門，加上大量的黃金、白銀與外幣也流入澳門，導致澳門的金融業進入蓬勃發展時期。到1944年底，澳門有300多家銀號、錢莊及兌換店，經營十分暢旺。所以，抗戰時期也是澳門金融業發展的“黃金時期”。

444與酒店餐飲業及金融業一起“繁榮”的還有被稱為“偏門”的特殊行業，包括博彩業、鴉片業、娼妓業、走私業等。合法化的博彩行業在澳門行之經年。早在1847年，葡萄牙宣佈博彩活動在澳門屬合法。此後，博彩業開始在澳門經濟發展中扮演重要角色，但是，由於缺乏整體規劃和管理，博彩業處於各自經營、自由競爭狀態，博彩規模受到限制。直到1912年，澳葡政府首次對博彩業中的“番攤”經營引入全面性招商開投，包稅經營。之後，逐漸引入到其它博彩品種，如白鴿票、闈姓等。至1930年代，澳葡政府全面推行博彩專營政策，即以暗標競投和價高者得形式公開招標，批出賭場專營權，由此形成澳門博彩業壟斷經營的格局。此間，澳門賭權兩度易手，先是由盧九家族、範潔朋和霍芝庭等來自省港澳商人組成的豪興公司取得了澳門首個賭場專營權合約。1937年，由港澳富商高可甯、傅老榕組成的泰興娛樂總公司以每年承諾繳稅180萬元的條件取得了澳門的賭場專營權，從此，賭稅成為澳葡政府的重要財政收入來源。與此同時，泰興公司引入更加多元化的旅遊博彩項目，又以嶄新的促銷手法吸引外來的客人，加上周邊地區戰事紛起，大量難民湧入澳門，部份富裕“難民”也成為賭場消費客，從而令博彩業在戰時出現非正常的“繁榮”景象，澳門由此發展成為名聞遐邇的“賭城”。伴隨著賭博業的發展，典當業、娼妓業、鴉片煙業等行業也得到相應發展空間。當押業是博彩業的伴生行業，澳門的賭場周圍街道，押鋪密佈，其中，大型押鋪，稱“按”；小型押鋪，叫“押”。據不完全統計，在1940年前後，澳門有大押或按14家，押20餘家，收買回料店50多家。這些押鋪以按期之長短抽利。在博彩業的帶動下，典當生意十分興旺。長期以來，澳門是遠東地區鴉片貿易與轉運的中心。同時，也是合法進行鴉片加工製作與消費的地區。澳門不但設有貯存鴉片的“洋藥貨棧”，而且開設了生產鴉片煙膏的加工廠。澳葡政府也設立專門的鴉片管理機構，負責鴉片的開標承投等專營事宜。鴉片承投所獲稅收也是澳葡政府財政收入的重要來源之一，最高時，約佔到財政收入的三分之一。

445進入20世紀之後，因受到歐洲國家及國聯的壓力，葡萄牙政府分別於1926年及1931年簽署限制與規範鴉片貿易的協定。澳葡政府亦於1927年與1931年先後針對本土鴉片行業管理頒行了兩項措施。一項是停止原來鴉片由政府招標、私商承充的經營方式而改行政府自身專營，禁止私買私賣。另一項則是撤銷鴉片專理局，職權交由經濟局稽查員負責。可見，上述兩項措施並非是完全禁止鴉片經營，只是改變鴉片經營方式，禁止私商出口外銷鴉片。實際上，直到1946年之前，在澳門經營鴉片生意仍然是合法的，尤其是本地的鴉片銷售與吸食。而其時，周邊地區的香港、內地，早已禁絕鴉片煙。因此，澳門作為鴉片煙的“孤島”而成為周圍地區吸食者的“天堂”。據統計，在20世紀二、三十年代，澳門公開買賣鴉片煙的商店有80餘家，提供吸食鴉片煙的煙館多達50餘個，每間煙館煙桌多則三、四十張，少則十餘張，總數計有千餘張。3故而，以煙館林立、生意興隆來形容當時之情景實不為過。1946年5月，澳葡政府正式頒令，取消與封閉全部煙館，吸毒、販毒者將被予以嚴厲刑事處分。至此，澳門的鴉片貯存、轉運與消費活動被禁止，煙館被取締，煙具被銷毀，販賣、吸食者獲刑，遠東地區最後一個鴉片合法化地區，最終難逃關閉的命運。與博彩業、鴉片業一起“繁榮”的另一特殊行業是娼妓業。民國時期，內地雖然未有完全取消娼妓制度，但是，自1928年之後，政策取向是規範公娼、打擊私娼，而香港也於1935年6月禁止妓院營業。相比之下，在同一時期的澳門，娼妓業卻是公開合法的。因此，吸引了眾多內地及香港尋芳客來澳“消費”。而在戰時，作為非戰區的澳門，更一度成為享樂者趨之若鶩的“天堂”，娼妓業愈加興盛。據有關資料介紹，其時，澳門的娼妓業大致可分三類4：第一類是被稱作“大寨”的高級妓院，主要集中在福隆新街、怡安街一帶，約有60-70餘家。每家有妓女20人，少則6-7人，共計1000餘人。第二類被稱為“二寨”，集中在通商街一帶，共30餘家。每家有妓女10餘人，共計3.芮立平：“民國時期澳門的社會經濟”，《黨史研究與教學》1999年第6期，第53頁。4.芮立平：“民國時期澳門的社會經濟”，《黨史研究與教學》1999年第6期，第53頁。

446300餘人。第三類稱“三寨”，屬下等妓院，主要分佈於草堆街附近的騎樓街、聚龍里，妓女的人數時多時少。澳門特殊的地理位置與管治狀態，素為走私商人所親睞。不同形式、不同物品的走私活動從未停止過，包括軍火在內的大量物資通過澳門在周邊地區之間進行轉送，其中，戰後一段時間內，澳門因成為國際黃金走私的重要通道而名噪一時。其時，中國大陸因爆發內戰，嚴重的通貨膨脹導致對黃金的需求量大增，而香港則對黃金進口管制，相反，澳門因不是國際貨幣基金組織成員，金價不受該組織訂定的黃金國際公價之限制，由此，澳門立刻成為國際黃金走私的中轉站，黃金走私生意也成為澳門經濟的重要支撐。5來自南非、英國、馬尼拉等地的黃金經澳門偷運至大陸等地。戰後早期，澳門黃金走私被五福堂壟斷和操縱，還有泰興娛樂公司的一家分號。而1948年後，則主要由澳葡政府經濟局局長羅保、商人何賢、鍾子光等組成的恒昌公司經營。其時，每年澳門的黃金生意可達到數千萬元，澳門儼然成為“遠東金城”。由上可見，20世紀上半葉的澳門社會經濟處於兩極爭扎之中，一極是包括博彩業、鴉片業、娼妓業、走私業在內的特殊行業非正常“繁榮”，另一極則是戰亂引起難民急增，封鎖導致糧食危機，政府與民間賑災乏力，饑民貧累而亡者不計其數的淒慘情境。紙醉金迷與餓殍遍地並存的“奇幻”景象恰是澳門作為資源缺乏的消費型城市，在週邊惡劣的戰爭環境下，爭扎圖存的歷史事實。四、文化教育：發展與奠基20世紀上半葉是澳門文化教育曲折發展的特殊時期。以中日戰爭爆發為界，之前，屬澳門現代文教事業的初創期；之後，澳門文教事業進行較快發展時期，並為日後文教發展奠定了人才基礎。進入20世紀後，現代文教開始在澳門發展，尤其是華人教育方面，儘管舊式私塾並未完全絕跡，但是，新式的學校教育逐漸興辦起5.“RichardLouisEdmonds,Macau”，轉引自吳志良、湯開建、金國平主編：《澳門編年史》第五卷，廣州，廣東人民出版社，2009年，第2733頁。　

447來。至1930年代，澳門已先後開辦培基小學、孔教學校等多所學校，提供中文、英文、數學等科目的教學。與此同時，一向重視興辦教育事業的天主教會也開辦聖若瑟學校（1932年）與聖羅撒中學（1933年）等。雖然在民間力量的推動下，澳門教育有所發展，然而，由於作為殖民政府的澳葡當局在教育投入與規劃方面較少作為，除了少數官校（利宵中學和商業學校）外，基本上放任自流，因此，其時澳門教育的發展受到限制。中日戰爭爆發後，出於安全考慮，國民政府廣東當局列屬於“中立”地區的澳門為學校疏散區。因此，廣東地區的一批學校及教師陸續遷至澳門，從而為澳門本地教育的發展提供了新的機遇，注入了新的動力。據統計，在“七七事變”後，約30多間中學、中專院校自內地遷至澳門，包括總理故鄉紀念中學（1937年）、嶺南中學（1937年）、培正中學（1938年）、執信中學（1938年）、中德中學（1938年）、培英中學（1938年）、潔芳女子中學（1938年）、廣州大學附中（1938年）、知用中學（1939年）、中山聯合中學（1939年）、南海聯合中學（1939年）與省臨中學（1939年）等。其中，不乏像嶺南中學、培正中學等名校。遷移入澳的學校，面向澳門本地及來澳青年大量招生，使澳門學生人數快速增長。學生人數從8000人增至高峰時的3萬餘人。與此同時，面對大量的難民子弟，民間社團乃至於私人紛紛興辦形式多樣的“難童義學”。抗戰期間，中華教育會於各會員校內開辦了20所難民學校，為6-12歲的難童提供免費教育課程。61939年2月，私立中德中學在校內創辦難民學校，專門收容失學難童。71939年，嘉諾撒修女會創辦了聖心女子英文書院專門收容從上海逃來避難的葡僑女生，翌年，學生增至200人。8另一方面，內地與香港的大批教育界人士或隨校入遷澳門，或避難入澳，其中，不少為知名教育人士，如張瑞權、譚維漢、區茂泮、廖奉靈、黃啟明、郭秉琦、劉年祐、沈芷芳、司徒優等，他們為澳門6.“中華教育會”，《華僑報》，1939年3月5日。7.吳志良、湯開建、金國平主編：《澳門編年史》第五卷，第2587頁。　8.吳志良、湯開建、金國平主編：《澳門編年史》第五卷，第2585頁。

448教育界帶來了先進的教學理念與方法，提升了澳門學校的教學品質與管理水準。這些人雖然在抗戰勝利後，大多數隨校遷回內地，但是，也有部份人就此留在澳門，繼續服務於澳門教育事業。此外，不同背景、不同教學模式與不同教學語言的學校的並存，除了可以使澳門學生有更多的選擇外，更重要的是，推動了澳門教育的多元發展，為現今澳門多元化教育模式奠下基礎，影響可謂十分深遠。與教育界情況相類同，戲劇界、美術界等文化領域內的一批藝術家也在同一時期從鄰近地區來到澳門避難。其中，美術界有著名畫家高劍父、鄧芬、張谷維、沈仲強、鮑少游、羅寶珊、方人定等，戲劇界的粵劇名伶任劍輝、紅線女等亦於同一時期於澳門居住。尤為難得的是，這些藝術名人來到澳門後，並非隱居起來，而是積極參與澳門當地的藝術活動，包括慈善籌款表演及展覽活動。例如，避居澳門普濟禪院妙香堂的高劍父及其弟子司徒奇、關山月等在澳門續辦春睡畫院，吸收會員，研習畫藝，並多次在澳門舉辦畫展，包括1944年由高劍父親任主席的“籌募同善堂難童餐經費書畫展覽會”等。再如，1943年初，在平安戲院，由薛覺先、任劍輝、趙蘭芳等主演粵劇《雷雨》。可以說，這些居於澳門的藝術家及其活動從多方面對本地社會產生影響。他們不僅為澳門帶來了高水準的藝術作品，更重要的是，為澳門培養了一批藝術人才，推動及影響了澳門的繪畫、戲劇藝術的長遠發展。可見，在“二戰”時期，作為“中立”區的澳門，其文教事業反而“因禍得福”，由於周邊地區的名校遷入及文教界名流的避居而獲得發展機會，文教精英人才彙聚澳門，推動澳門文教事業出現繁榮景象。即使是戰爭結束後，仍然有不少人才留在澳門繼續從事文化教育工作，例如，陳道根先生被聖若瑟中學聘為教務主任，朱伯英、林範三分別被聖羅撒女中聘為校長與教務主任。9畫家司徒奇則留在嶺南中學從事美術教育工作。可以說，因戰時而彙聚澳門的這批文教英才改變的不僅僅是戰前澳門文教落後的狀況，更重要的是，為日後澳門文教事業奠定了發展之基。9.劉羨冰：“第二次世界大戰期間的澳門教育”，《澳門中華教育會成立七十五周年會慶教育徵文選》，澳門，澳門中華教育會，1995年，第12頁。

449五、對外關係：平衡與自保20世紀上半葉是國際風雲變幻的年代，在世界範圍內，國際政治力量激蕩爭鋒，逐漸形成法西斯與反法西斯兩個同盟、兩個陣線之間的對立與戰爭，並以不同方式影響到全球幾乎所有的國家與地區。然而，澳門作為葡萄牙殖民地的政治地位，因其宗主國葡萄牙宣佈“中立”地位而奉行在戰爭中不站邊的政策。然而，即使如此，作為澳門管治者的澳葡政府若要從“中立”政策中收穫最符合其利益的結果，就仍然需要應對內外部不同政治勢力，及其所牽涉的錯綜複雜關係。其中，最為重要的是三國四方關係，即中國、葡萄牙、日本，以及港英當局。澳門自古以來就是中國領土，雖然1887年通過《中葡和好通商條約》，葡萄牙取得了對澳門的全面管治權，但是，澳門與中國的歷史及地理聯繫卻並不是一個條約所能夠徹底割斷的，事實上，澳門的生存無不仰賴於中國大陸。與此同時，中國每一次政局變化也無不牽動著澳門。因此，澳葡政府把處理與中國政府（通過葡萄牙中央政府）及廣東當局的關係擺在其對外關係的首要位置。然而，20世紀上半葉是中國政局變幻莫測的時代。1911年，孫中山領導的辛亥革命推翻了清朝統治，建立起中華民國。此後，軍閥混戰導致政府幾經更迭。至1927年，國民政府正式定都南京，然而，南京政府並未能夠統一全國，中共勢力崛起，工農武裝割據。到1937年，更爆發中日戰爭，國共兩黨合作抗日，而國民黨內分裂出的汪精衛在日本勢力的支持下卻另立偽國民政府。1945年，經8年艱苦抗戰，中國終於迎來了對日戰爭的勝利曙光。然而，不幸的是，國共兩黨分道揚鑣，內戰再起，經3年激戰，以國民黨政權垮臺而告終。1949年，中共領導的中華人民共和國誕生。也就是說，從1911年至1949年，中國經歷了從帝制、共和，直到人民民主的多次政權轉移與政府更迭。在此過程中，中國內部的主要政治力量都在澳門伸展其影響，或以澳門為其政治活動及軍事鬥爭的籌劃與運作基地，或者視澳門為其躲避政治追緝及組織物品資源供給的管道。因此，對於澳葡政府來說，不可避免地需要在不同時期面對不同的中國政府，同

450時，又需要處理在澳門活動的中國內部不同政治力量，尤其是國民黨與中共組織。前者多半納入了正式的外交關係之中，而後者則屬於非正式的內部監控與治安管理。兩者都離不開恰當的政治平衡以及因時而變策略。在正式的外交關係層面，對於澳葡政府來說，在管治澳門上，其取得的最大條約保障莫過於《中葡友好通商條約》的簽署了。儘管圍繞著劃界問題，中葡雙方各派代表歷數次會談終無法達成協議而夭折，然而，1928年，國民政府竟然同意與葡萄牙政府簽署《中葡友好通商條約》，條約保留了1887年《中葡和好通商條約》對澳門地位的規定，也就是說，澳門繼續由葡萄牙“永居管理”。對於澳葡政府來說，在“廢除不平等條約”呼聲響徹中華大地的當時，不能說不是一個“驚喜”。該條約為澳葡政府管治澳門提供了基本法律保障。有了上述條約，加上葡萄牙與南京國民政府具正式外交關係，所以，在中日戰爭爆發之前，澳門政府對於南京國民政府僑務等機構以及中國國民黨在澳門的存在及活動，持承認及謹慎態度。而隨著中日戰爭的爆發，澳葡政府的態度開始出現微妙的變化。儘管早在中日全面戰爭之前，澳葡政府管治下的澳門已跟隨葡萄牙中央政府宣佈的戰爭“中立”政策而取得“中立”地位，然而，可以肯定的是，澳葡政府執行所謂的“中立”政策並非是始終如一的，而是因時而變的。在中日戰爭初期，澳葡政府尚且能夠保持“中立”，甚至可以說，是偏向中國的。而隨著日軍南侵，尤其是廣州淪陷後，日軍逼近澳門，至1941年底香港淪陷，澳葡政府在日軍的直接威逼之下，出於自保及免於澳門被日軍佔領的考慮，非不能真正執行所謂的“中立”政策，甚至還與日本簽署秘密條約，允許日本在澳門設立領事館，並應日本要求，嚴厲限制與打擊澳門境內的抗日救亡活動，而汪偽漢奸的行徑卻得到縱容與庇護。不過，隨著1945年世界反法西斯戰爭的勝利轉折，澳葡政府的態度再次改變，至抗戰勝利，重新恢復了對國民政府及國民黨的友好姿態。國民政府的外交、僑務機構可以在澳門存在，並得到保護；國民黨組織可以公開在澳門活動，並不受干涉。澳葡政府甚至對國民政府及廣東當局懲處漢奸的行動予以配合，千方百計化解抗戰勝利後中國內地出現的收回澳門之主張。

451對待中共在澳門的存在，澳葡政府同樣是因時而變的。由於宗主國葡萄牙在薩拉查（AntónioOliveiraSalazar）獨裁統治時通過的“政治憲法”（1933年）要求葡萄牙公民抵制共產主義思潮，澳葡政府專門頒佈法令要求公務人員在就職前進行“反共”宣誓，因此，對中國共產黨在澳門的活動，澳葡政府始終保持高度警惕，儘管他們知道中共在澳門的活動並非以推翻澳葡統治為目標，但是，仍然沒有放鬆對中共組織的監視，也不允許中共組織公開合法在澳門活動。所以，雖然中共自1920年代後期就一直在澳門從事組織發展、民眾動員等活動，卻始終以秘密形式存在。然而，隨著國共戰爭中共產黨取勝的形勢逐漸明朗化，澳葡政府對待中共的態度開始發生變化，即使是1949年10月中共組織在澳門懸掛五星紅旗及召開慶祝大會的活動，澳葡當局也未予干涉，相反，還開始尋求與中共組織的合作，為與新中國展開交往作準備。至於澳葡政府與港英政府的關係方面，由於澳門與香港兩地作為殖民地的政治地位是相同的，且地緣相近，兩地交往密切。因此，作為管治者，澳葡當局與港英當局之間既有合作，也有競爭。在處理與中國當局的關係時，往往相互支持；而涉及兩地具體利益問題時，則時有競爭。在兩地殖民政府主導下，澳門與香港關係始終在合作與競爭中蹣跚前行。縱觀1912年至1949年之間澳葡政府的對外關係，儘管搖擺反復，然而，基調卻是一致的，即在保存葡萄牙在澳門的利益存在之前提下因時而變。與中國政府的聯繫與交往，以不失去澳門管治權為底限。對日本的關係，以保證日軍不入侵澳門、維持澳葡對澳門管治為目的來執行其所謂的“中立”政策。至於對待在澳門活動的各種政治勢力，只要不是以推翻澳葡管治為目的，就儘量保持克制與平衡，並因應不同時期各種政治勢力背後的政治靠山之間力量消長而作出適當調整。可見，澳葡政府所採取的“隨風倒”策略完全出於“自保”目的。六、結語從政府管治到對外關係，從經濟民生到文化教育，回顧20世紀上半葉澳門的歷史進程，可以說，每一個細節都映射了當時世界範圍內

452風雲變幻的時代特徵以及革命與戰爭的時代主題，雖然澳門沒有經歷二戰炮火的洗禮，卻仍然能夠從難民的無助與哀嚎中，感受到澳門之外反法西斯力量與法西斯勢力之間的艱苦鏖戰，從澳葡政府執行“中立”政策的微妙變化中，探悉戰爭的未來走向。20世紀上半葉的澳門史通常被看作為葡國殖民管治澳門的一個歷史片段。然而，無論如何，其時的澳門卻與世界一起見證了人類所經歷的屬於那個歷史段落所特有的戰爭與苦難、革命與夢想。對於澳門來說，那是一個風雲變幻的時代，一個挑戰與機遇並存的時代，也是澳門歷史的發展與轉折時代。

453《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015No.2，453—459澳門主教高秉常（1976-1988）安文哲*以紅衣主教高若瑟1在1976年1月23日發表的一番幾近預言的話語來說，高秉常主教注定要成為“歷史上，東方保教權的最後一位教長”。2事情果然如此，他也是澳門的最後一位葡萄牙籍主教。教會是普世和本地性的，其職能不分種族。然而，人口環境中佔壓倒性多數的力量自然而然地強迫作出其他的選擇。順便要說上這麼一句。高秉常主教是亞速爾群島皮庫島的聖馬特烏斯人氏。1924年7月8日，他出生在那裡。可喜可賀的是，這位澳門的名譽主教仍健在。在處世方面，他為人謙虛3，誠為楷模。他於1938年抵達澳門，目的是進入聖若瑟修院，完成他的神學訓練。而後數年是使澳門刻骨銘心的那些可怕的第二次世界大戰的日子，因為澳門接納了成千上萬，且真正改變了澳城面貌的難民。在此，無論是葡萄牙政府或教會，還是慈善人士都在積極行動，慷慨解囊，譜寫了一首真正的慷慨與人性的讚歌。高秉常主教回憶起第二次世界大戰，這樣痛苦地說：“凡是在此經歷了那些多災多難的日子的人，都知道，這片土地不止一次地被肆虐我們周圍的火災所摧毀。然而，當一切似乎將消失殆盡時，最後時刻出現的奇蹟一幕挽救了局面。歷經磨難，人們幾近絕望。這個城市，這個具有四個世紀歷史的教區經歷了多少回？”。4亞速爾籍澳門*教員、研究員及數部有關澳門歷史作品的作者。1.關於澳門這位重要的公眾人物的最近研究，可見黎祖智：《高若瑟——澳門功勳市民》，澳門國際研究所，2008年；若澤·瓦雷·德·菲格雷多：《一位東方使徒——略論紅衣主教高若瑟之生平與著作》，澳門國際研究所，2013年；安文哲：“高若瑟思想中的中國”，《文化雜誌》，澳門文化局，第41期，2013年，第125-150頁。2.托馬斯·貝當古·卡多佐神父統籌：《高秉常主教文選》，澳門基金會，1999年，第23頁。3.托馬斯·貝當古·卡多佐神父引用了這一事件：“當他當選時，聖若瑟修院的一位女傭人開始叫他神父主教（SanfouChiCa）。以前只稱呼神父（Sanfou），後稱為神父主教（SanfouChiCa）。實際上，他並未稍有改變他的生活方式。繼續住在隔壁的神學院中。他的房間很樸素，如同我住的那間一樣。面積只有4×4米。”同上，第21頁。4.“澳門教區禧年典禮”，《澳門教區月報》，第853期，第178頁，1976年再刊於《高秉常主教文選》，第48頁。

454作家賈樂安在《伊琳娜·奧斯特拉科夫的安魂曲》5中，以真正小說的形式，為我們描寫了這樣一群為戰爭所迫、所亂，湧向澳門的生命。他們的命運總是籠罩在一片神秘和痛苦之中。高秉常主教於1949年10月晉升了鐸品。此時正值中華人民共和國成立之際。他開始了繁忙的傳教和傳播福音的工作。他這樣告訴我們，“傳播福音不只是教育。最重要的是，要溝通一生。”6於此同時，他深化了他的語言天賦，學習了漢語、拉丁語、德語、意大利語和法語。他被任命為聖若瑟修院院長（1961-1966）。在那裡，他教授拉丁文、哲學、法語和教會法。他還在香港仔的香港教區的大修院任教（1968-1973）。對青少年的道德和宗教教育總是出現在這位教育家的視野中：“親愛的年輕人，你們的完整教育也還包括道德和宗教層面。通過經常參加宗教與道德課程，你們要不斷深化它。從你們自身的經驗中，你們會體會到，真正的宗教會使人超脫和完美。就像造物主是真理、自由和完美的表現那樣。”7因為只有了解情況，人們才能非常精闢地設計自己的想法：“預防毒品和其他許多人令人墮落的惡習的最好解藥仍是一種良好的基督徒培養。這方面的粗心大意是如此之多，實在令人遺憾，且廣為人知。澳門的道德環境並不是最有利於良好習俗的保持。因此，需要進行良好的道德與宗教培訓。這樣才能使青少年在我們生活的環境中，具有更大的抵制不良誘惑的能力。”8在羅馬的教廷大學，他獲得了教會法學士學位。在教區事物的掌管中，擔任越來越多的責任，曾擔任澳門主教管區總管和代理主教。5.於1993年由東方文萃出版社在澳門發行。1994年，這部小說獲東方葡萄牙學會獎。在作者的其他作品中，澳門為中心，如1994年的《帝國的創建者》；《為陛下效勞》，1996年；《伯爵先生及其三個女人》，1999年；《母親》，2001年，以及《約蘭達的故事》，2005年。6.“澳門教區四百週年主教文告”，《澳門教區月報》，第850期，1975年，第513頁。再刊於《高秉常主教文選》，第39頁。7.“關於天主教教徒學在宗教與倫理班註冊的主教文告”，《澳門教區月報》，第918期，1981年，第77頁。再刊於《高秉常主教文選》，第139頁。8.同上，第138頁。

4551976年，教宗保羅六世委任他為澳門主教，以接替他的同鄉戴維理主教。9十二年後的1988年，他卸任。澳門教區迎來了過渡時期。他的自動辭職被理解為一種明智之舉。他以這些精準的言語，對澳門的天主教社團10說：“眾所周知，羅馬教廷一直以來長期奉行傳教地的教會本土化的原則。為了服從這個標準，主教盡可能開始從當地神職人員中選用，以逐漸取代來自歐洲或其他地區的主教。例如在鄰近的香港教區這樣做了。目前的大主教是第三代華人教長。台灣、韓國、日本、馬來西亞和印度尼西亞等的情況也是如此。甚至港澳的聖公會教區也採取了同樣的路線。幾年前，他們推舉了第一位華人主教。面對此種情形，澳門受其條件限制，一直是個特殊情況。這種情況，考慮到前面講過的這些原因，特別我們所處的歷史背景，不可以再無限期地延長......當我離開澳門主教府時，我心中只有一個遺憾：未能為該教區做得更多和更好。無論在何處，遠近與否，澳門時刻在我的記憶中，永遠在我的心中。50年前，我作為一名神學院的學生來到了澳門。最令我感到喜悅的是，我看到了它的繁榮與進步，尤其在宗教領域，大獲全勝般地做好了迎接未來挑戰的準備。”然後，他回到了亞速爾群島的皮克島，直至今日。他的繼任者是林家駿主教。11他的工作很快為他帶來了回報。1986年，澳門東亞大學12授予其“榮譽博士”學位。1984年，葡萄牙共和國總統授予其功德高級軍官勛章，1988年又授予其攻功績大十字勳章。他故鄉的亞速爾群島地區立法會，在2012年授予其自治區傑出成就勳章。我們不知澳門政府是否向其授勳。他的主要教義著作由托馬斯·貝當古·卡多佐神父在1999年結集出版。題為《高秉常主教文集》，匯集了各種散見的文章，由澳門基金9.1961-1973年間，出任澳門主教。10.“致澳門天主教徒”，《澳門教區月報》，第998期，1988年，第72頁。再刊於《高秉常主教文選》，第255頁。11.1988-2003年間，出任澳門主教。12.有關東亞大學改為澳門大學歷史的概述，請參閱黎祖智：《澳門大學25週年》，葡中英三語版，澳門，澳門大學，2009年。

456會出版。托馬斯·貝當古·卡多佐神父的工作，還值得特別關注，因為它對高若瑟13、若澤·維埃拉·阿爾維斯14，鮑理諾15和海梅·加西亞·古拉特16文集的整理工作具有決定性的意義。這位具有魅力的亞速爾群島的“遊說者”的很大部份培訓是在聖約瑟修院完成的。它尤如葡萄牙在東方精神世界群島中的一小島。我想邀請我的讀者陪我重溫高秉常主教思想的三大核心理念。務實和人性，再加上基督教倫理和基於信仰的人生喜悅。他摒棄那種牧函的頭頭是道，而是發表了深刻、斷然和令人深思的“文告”。這更貼近問題。隨著筆者的文字，我們來作一尋覓詮釋和發現之旅。第一個想法在於歷史教育和歷史智慧給予我們的訓導和影響。1978年，在紀念1903年由鮑理諾主教創立的《澳門教區月報》75週年之際，他寫道：“作為一本教區雜誌，《月報》超越了狹窄的地域限制，在普世教會領域產生了影響，尤其是因為它涉及差會歷史的部份。它從被人遺忘和時間侵蝕的檔案中，恢復了一些關於東方教會的活動有價值的文件，供學者使用。這本雜誌所做的工作得到了所有對教會在這一地區過去的傳教工作感興趣的人的讚許。”17雜誌的主編是文德泉神父。他是位名人，著名的歷史學家。尋根意味著，除了考慮到歷史性的弱點，想著所有的感覺和精神與物質的發展趨勢：“現代生活的舒適可能會阻止我們評估先驅們所作出的壯烈犧牲。是他們乘坐著小小的三桅帆船，穿洋過海，經過漫長而艱苦的旅行，來此創辦了教會。他們中許多人曾殉道，獻出了自己的生命。這是一個緩慢的自焚過程，投身傳教工作的艱辛和疲勞。但這些努力沒有白費。當今在整個東方蓬勃發展的天主教社團，在很大程度上，是四個世紀前的開拓者帶來了的福音胚芽的成果。澳門的天主教社團便是碩果之13.1920-1941年間，出任澳門主教。14.1948-1951年間，出任科欽主教，1953-1961年間，出任果阿和達曼大主教。15.1902-1918年間，出任澳門主教。16.1945-1967年間，出任帝汶帝力主教。17.“慶祝一個日子”，《澳門教區月報》，第882期，1978年，第288頁。再刊於《高秉常主教文選》，第90頁。

457一。”18它是對往昔的承認，似乎在為現實和未來保駕，給予鼓勵，不斷開闢未來權利的週期：對於那些居住在澳門的人而言，我們傳教士的過去不能被忽視。還有聳立的三巴牌坊，還有聖若瑟修院提醒著我們耶穌會傳教士的偉績，無疑，他們是我們偉大的東方福音的傳道者。現存的加思欄兵營令我們緬懷方濟各傳教士。那裡是他們的傳教中心，將福音的佳音傳播至遠。還有玫瑰堂，紀念著多明我會宗教人士傳播福音的工作。聖奧古斯丁教堂喚起了人們對奧古斯丁教派在澳門及遠東差會活動的緬懷。虧得這些福音佈道者，一批又一批的世俗神職人員和其他宗教團體的傳教工作，從傳教的母地教區——澳門不斷分出去了新的教區，分佈在遠東廣袤的地區，從帝汶到日本。19這個昔日的記憶一個又一個，豐富而多樣。它是葡萄牙人和中國人，還有那些在那裡生活了多年的外國人的共同歷史。第二個想法側重於對當代社會之非人性化的思考。考慮到科學理性和客觀性的價值，尤其是科學和技術問題被視為一種意識形態：“無可否認的是，科學技術通過對自然力量的控制和使用，使人擺脫了諸多限制和依賴，但是這一進展必須伴之以同樣的建立在仁愛之上的道德和精神的進步。否則，這些釋放出來的力量，由於所產生的失衡和模棱兩可，將造成新的奴役（參見《創世紀》，8-9，10）。當今的世界受到了自我毀滅的幽靈的威脅。這便明確表明它是真理。”20反擊粗暴的技術、技術專家和技術官僚的同流合污的辦法之一，難道不就是在靈性、文化和宗教之間建立兄弟般的對話嗎？這是否足夠呢？正如德國思想家卡爾·奧托·阿佩爾指出的那樣：“人的情況是人類的道德問題。”21可以在這番激進的言詞中，看到高秉常主教的基本思想：“如果人具備知識成為必要，勢在必行的是他必須是好人。言18.“澳門教區四百週年主教文告”，《澳門教區月報》，第850期，1975年，第513頁。再刊於《高秉常主教文選》，第38頁。19.“澳門教區禧年典禮”，《澳門教區月報》，第853期，1976年，第178頁。再刊於《高秉常主教文選》，第48頁。20.“聖誕節賀詞”，《澳門教區月報》，第934期，1982年，第4頁。再刊於《高秉常主教文選》，第156頁。21.《討論與責任》，巴黎，克瑟夫出版社，1996年，第21頁。

458之有理，所有的人必須上體育課。倫理和人性的培養則並非如此。為何？學生的道德誠信難道沒有他的身體健康重要？22第三個想法同聯合聲明簽署前，與中國的關係和教會的立場的政治關係有關。一開始，他就明智地指出：“與人們有時的說法恰恰相反的是，澳門教區從未在宗教的影子裡面搞政治。”23他甚至還強調：“我們來此的目的不是主宰，而是服務。我們帶來了人類信仰基督而產生的普世仁愛的佳音。”24的確，一再堅持是有目的的，所以宜記住，“不是教廷羞辱了中國，向她發動了戰爭和強加了不公平的條約。然而，一些歷史事實促成了教會在一些中國人的眼中，被視為與西方侵略者的同謀機構。我們主要是指在列強強加給中國的不平等條約中，天主教傳教士是法國特殊保護的受益人。”251985年，他受宗教事務局的邀請，訪問了中華人民共和國。“這是一次基督教兄弟般的朝聖之旅......。所有人努力給我們解釋天主教會在中國的狀況，包括與政府的關係......就我們而言，我們不失時機地強調我們教區的具體情況：一個由葡中兩種異質文化構成的社區。我們強調基督的兄弟情誼如何將不同的人成功匯聚一個教會內，建立了一個真正的基於互相尊重每個群體的文化認同的統一體；因為除了傳播福音的本職工作外，我們都致力於服務社會，特別是通過學校和社會保障機構；我們的教區如何與許多世界各地共融，跟他們發生了相當數量的人員和物質的交流；如何在澳門並肩工作，有華人和其國籍的傳教士；我們的教區如何與聖伯多祿的繼承者和普世天主教會的牧人共融”。261997年時，他對不久的將來的理解便是基於這些參數，“由於在中國既定的政治目標中，中國的利益是維護這兩個地區的穩定，可以相信，北京不會陷入遏制這兩個飛地的宗教自由的誘惑，將中國內地的22.“主教文告”，《澳門教區月報》，第929期，1982年，第104頁。再刊於《高秉常主教文選》，第153頁。23.“澳門教區禧年典禮”，《澳門教區月報》，第853期，1976年，第179頁。再刊於《高秉常主教文選》，第49頁。24.同上，第180頁。再刊於《高秉常主教文選》，第49頁。25.[亞速爾群島]《義務報》，1997年8月14日。再刊於《高秉常主教文選》，第298頁。26.“澳門主教訪問中華人民共和國告示”，《澳門教區月報》，第966期，1985年，第61頁。再刊於《高秉常主教文選》，第195頁。

459政策強加給他們。在中國，教會是由所謂的三自愛國會和政府控制。這種狀況可能導致社會的不穩定，因而對我們欲保持的繁榮產生負面影響。這是對這兩個前殖民地和平與自由的未來進行推測的教會的推理。一方面，邏輯和常識似乎贊成這種觀點。另一方面，“有游離於純邏輯之外的情感因素。之一便是中國的民族主義。某些西方列強國家對這個國家所犯下的不公正對待可怕地傷害並加劇了該國的民族主義。我主要是指上個世紀發生的鴉片戰爭和英國人佔領香港島。西方以非正義的戰爭和不平等的條約使中國蒙受羞辱，可恥地利用了當時中國人的軟弱。這些令人髮指的冒犯令中國人難以忘懷。無法預測中國的民族主義影響事件進程的尺度。此外，東方的邏輯並不總是與我們的邏輯一致。因此，當我們預測港澳教會的未來時，要有所保留。”27這種在處理國際文化關係中所表現出來的觀察問題的遠見卓識，是高秉常主教的一種天性。當然，這幫助他消除了一些1949年以來積累下來的歷史衝突與誤解。這是一種葡萄牙人處世的藝術，加上普世對話和寬容精神才能做到了所做的一切。27.[亞速爾群島]《義務報》，1997年7月24日。再刊於《高秉常主教文選》，第297頁。

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