行政-澳門公共行政雜誌（第 107 期） - 在線閱讀

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1二○一五年，澳門行政澳門公共行政雜誌

2行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：高炳坤執行社長：吳志良編輯委員會：蘇朝暉婁勝華馮若儀蘇翊崚鄭佩佩所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：（853）28323623 圖文傳真：（853）28322078電子郵箱：rap@safp.gov.mo發行及訂閱電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1000本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

3第二十八卷•第一期（總第一百零七期），二○一五年三月目錄傳承與創新——澳門第三屆特區政府教育政策的總結與展望5郭曉明國家“千人計劃”對澳門特區人才管理的啟示27區耀榮于溯陽動機及職業培訓：學習遷移的重要性45伊薩貝爾佩雷拉羅伊魯迪斯艾斯卡雷拉丹尼亞馬克思澳門特區娛樂場中的賭博和打賭合同及賭博信貸：63“賴帳”問題的解決辦法以及美國消極擔保和衡平留置權制度的可接受性芻議HugoLuzdosSantos澳門請願權芻議91簡天龍港澳的鼠疫應對與社會發展(1894-1895)117黃雁鴻《公共管理改革：比較分析》一瞥135杜瓦迪提蓋羅斯摘要345

4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。

5《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，5—25傳承與創新——澳門第三屆特區政府教育政策的總結與展望郭曉明*澳門特區政府成立十五年來，經濟和社會的快速發展，為非高等教育發展和革新提供了重要動力和保障，也提出了新的要求。特區政府將“教育興澳”作為重要的政策方向，高度重視人才培養。本文擬簡要回顧前兩屆政府在非高等教育領域所奠定的重要基礎，重點分析第三屆政府所採取的主要教育政策及其特點，並嘗試探討未來發展中的若干問題。一、背景教育作為社會事務的一部分，其政策與社會整體發展所提供的條件和需求緊密相聯。第三屆特區政府所採取的教育政策，得益於經濟的快速增長，以回應人才培養的需要為根本目的，同時又是在前兩屆政府已取得的成績的基礎上展開的。（一）經濟穩步、快速發展回顧澳門非高等教育過去十五年的發展，經濟的快速增長為其提供了根本保障。按照澳門統計暨普查局公佈的數據（表1），從回歸時的1999年到2013年，得益於賭權的開放，澳門的人均本地生產總值從14,718美元增加到了87,306美元，增加了4.93倍，已居於亞洲第一；尤其是2009年底第三屆政府成立以來，經濟保持了穩定、高速發展，本地生產總值增幅最少的2012年也達到16.7%，增幅最大的2010年達到了33.4%。*澳門特區政府教育暨青年局學校督導員，教育學博士，湖南師範大學前教授、博士生導師。

6表1澳門本地生產總值及人均本地生產總值的變化年度本地生產總值人均本地生產總值百萬澳門元同期變動率（澳門元）（美元）1999~~117,62014,7182000~~119,91114,940200152,332.4~120,55515,007200256,298.57.6128,43315,987200363,579.412.9142,85417,809200482,294.029.4180,10822,450200594,471.014.8198,40624,7672006116,570.523.4234,12329,2632007145,084.824.5278,53934,6612008166,265.114.6307,91738,3912009170,171.32.3317,57539,7752010226,941.333.4422,65752,8182011293,745.029.4534,73466,6872012343,416.316.9603,49575,5322013413,471.020.4697,50287,3062014第一季115,394.122.0~~2014第二季114,966.718.6~~資料來源：澳門統計暨普查局。本地生產總值以當年價格按支出法計算。經濟的快速增長為政府的各項政策提供了強有力的財政保障。從2000年至2013年，特區政府的公共收入由153.38億澳門元增加至1,759.49億澳門元，增幅超過了10.47倍；尤其是第三屆政府成立後的幾年，增長的勢頭強勁而穩定（表2）。雖然政府的公共開支沒有直接跟隨財政收入的變化，第三屆政府最近兩年還有意識地控制了開支，2013年的實際開支甚至比上一年減少了4.9%，但財政的大幅盈餘為政府推行各項政策創造了足夠空間。

7表2特區政府公共收入和公共開支的變化年度公共收入公共開支總數（千澳門元）同期變動率總數（千澳門元）同期變動率200015,338,502~15,024,270~200115,641,6492.015,220,7881.3200215,226,922-2.713,486,946-11.4200318,370,62620.615,712,96816.5200423,863,53929.917,703,00612.7200528,200,82318.221,184,25819.7200637,188,51831.927,349,76429.1200753,710,49544.423,345,984-14.6200862,259,34315.930,443,42730.4200969,870,87812.235,459,91816.5201088,488,05426.638,393,9098.32011122,972,32239.045,593,32218.82012144,994,54317.954,012,62318.52013175,949,33121.351,388,612-4.92014第一季42,146,15322.17,061,69610.92014第二季41,301,5895.015,946,33949.0資料來源：澳門統計暨普查局。年度公共開支以“已支付開支”計算，季度公共開支以“開支結算額”計算。（二）人才培養更顯重要澳門的高等教育發展較晚，葡澳政府時期在很長時間裡對佔人口絕大多數的華人的教育也不太重視，因此與香港相比，澳門不論在人才的儲備和素質方面，還是在居民的整體競爭力方面，都顯不足。經歷回歸後，前十年的發展，到第三屆特區政府成立時，澳門經濟的快速發展不僅令本地人力資源的緊缺更加突出，大量外勞快速流入；更重要的是，經濟要走出博彩業一業獨大的老路而邁向適度多元發展，

8而人才成為其重要的瓶頸之一。在社會治理和政治領域，青年人才的培養也亟待加強，以保障“愛國愛澳”的優良傳統能薪火相傳。在此情況下，加強人才培養成為中央高層和澳門市民的普遍共識。2004年特區成立五週年時，時任國家主席胡錦濤就希望澳門“要着眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才”。1到2009年，胡錦濤在第三屆特區政府就職典禮上更明確地指出：“不斷提升澳門競爭力，最關鍵的支撐因素是人才”，要求“著眼長遠，增強緊迫感”，培養造就一大批澳門社會發展需要的“政治人才、經濟人才、專業技術人才以及其他各方面人才”；加強優秀年輕人才的培養，“使｀一國兩制´事業後繼有人”。2前國務院總理溫家寶2010年11月在澳門會見各界人士代表時也強調，要想澳門強大，也必須先強教育，“要着眼長遠，大力發展教育、科技、文化等社會事業，打造具有區域特色的一流大學，加快培養各類人才，為澳門的長遠發展提供人力支撑。”3“一定要辦世界一流的大學，一流中學，一流的小學，和一流學前教育，這是澳門的未來和澳門的力量。”4（三）回歸之後前十年非高等教育的發展第三屆特區政府的教育政策是在回歸之後前十年已有的基礎上實施的，這主要包括：第一，成功實施《非高等教育制度綱要法》，完善教育制度。特區政府於2006年頒佈第9/2006號法律——《非高等教育制度綱要法》，完善了澳門非高等教育的教育制度，包括實施新的學制5；實施十五年免費教育，覆蓋正規教育的幼兒教育至高中教育的所有年級；設立教育發展基金，支持非高等教育範疇的發展。教育制度的完善，為非高等教育的優質化和健康發展奠定了堅實基礎。1.“胡錦濤向澳提四希望”，《澳門日報》，2004年12月21日。2.《人民日報》（網絡版），2009年12月22日。3.“澳門與祖國同呼吸共命運心連心——溫家寶會見澳門各界人士代表演講”，《澳門日報》，第B05版，2010年11月15日。4.溫家寶：“澳門要有一流教育”，《澳門日報》，第A02版，2010年11月15日。5.取消“小學教育預備班”並把幼兒教育由兩年改為三年，小學教育維持六年，中學分初中教育和高中教育，各為三年。

9第二，加大教育投入。自2007/2008學年起成為大中華地區第一個提供十五年免費教育的地區，學生完成正規教育的保障得以大大加強。隨著經濟的快速發展，澳門非高等教育的公共開支總數從2002年的10.07億元，增長至2008年的23.47億元，增長了1.33倍以上。免費教育津貼從1999/2000學年的3.69億元，增至2008/2009學年的10.20億元。第三，小班制取得明顯進展。受出生率下降等因素的影響，澳門正規教育學生的總人數由2001/2002學年的96,821人，減少至2009/2010學年的73,826人。特區政府以此為契機，大力推行小班制，不斷優化班師比和師生比，幼兒教育、小學和中學教育階段平均每班的學生人數分別從1999/2000學年的37.9人、45.2人和43.1人，減少至2008/2009學年的25.0人、31.0人和35.3人。這為提升教與學的質量創造了良好條件。第四，教學人員的專業培訓得到加強。從2002年至2007年，教育暨青年局與多所高等教育機構合作，分別為幼稚園、小學和中學教育階段的校長及中、高層管理人員提供初階和進階兩個階段的培訓課程，現職的校長及中、高層管理人員大多數都獲得培訓（圖1），促進了學校管理的專業化。另外，在中央人民政府及相關機構的協助下，教育暨青年局2003年以來分別委託北京師範大學和南京師範大學，以理論講授課與赴內地實地考察及交流相結合的方式，為澳門開展多學科的骨幹教師培訓（圖2）。此外，校本培訓、脫產培訓和休教進修也是有效提升教師專業素養的重要措施。圖1校長及中、高層管理人員培訓（2002-2007年）5684895346842020406080100初階進階初階進階初階進階幼兒小學中學教育階段人數圖2骨幹教師培訓（2003/2004-2008/2009學年）3955465849439090020406080100語文數學自然科學語文數學科學地理幼兒小學中學培訓類別參加人數註：2008/2009學年骨幹教師培訓參加人數至2009年12月31日止。第五，教育品質保障取得進展。為保證學校的教育質量，教育行政當局對學校進行系統的綜合評鑑或專項評鑑，由2003年至2009年底，共完成46所學校（約佔學校總數的55.4%）的綜合評鑑，以及9項專項評鑑。6另外，自2003年起參加由經濟合作與發展組織（OECD）舉辦的“學生能力國際評估計劃”﹙簡稱PISA﹚，隨後又於2006和2009年兩次參加PISA測試，為檢視澳門十五歲學生的閱讀、數學及科學素養，提供了一個連貫的、具有國際可比性的參照系統。第六，大力發展回歸教育。從1999/2000學年至2008/2009學年，回歸教育的學生數基本穩定在3,000人左右，但小學教育及初中教育階段分別有44%及29%的下調，而高中教育階段的學生人數的增幅達60%（表3）；教師人數的增長亦超過27.4%。為給回歸教育的發展創設更佳的條件，教育暨青年局每年調升回歸教育津貼的金額，2008/2009學年各小學、初中和高中學生每人的津貼金額分別達到12,000元、13,000元和15,000元。表3回歸教育學生人數的變化學年小學初中高中小計1999/20004501,3911,0462,8876.評鑑項目包括：學校衛生、中小學體育課程及實施現況、中葡學校小幼階段的葡語教學、中小學品德與公民教育、幼兒教育中文學習領域、中小學自然科學領域教育、中葡中學葡語教學的、視覺藝術教育、中葡中小學回歸教育葡語教學。

10圖2骨幹教師培訓（2003/2004-2008/2009學年）5684895346842020406080100初階進階初階進階初階進階幼兒小學中學教育階段人數圖2骨幹教師培訓（2003/2004-2008/2009學年）3955465849439090020406080100語文數學自然科學語文數學科學地理幼兒小學中學培訓類別參加人數註：2008/2009學年骨幹教師培訓參加人數至2009年12月31日止。第五，教育品質保障取得進展。為保證學校的教育質量，教育行政當局對學校進行系統的綜合評鑑或專項評鑑，由2003年至2009年底，共完成46所學校（約佔學校總數的55.4%）的綜合評鑑，以及9項專項評鑑。6另外，自2003年起參加由經濟合作與發展組織（OECD）舉辦的“學生能力國際評估計劃”﹙簡稱PISA﹚，隨後又於2006和2009年兩次參加PISA測試，為檢視澳門十五歲學生的閱讀、數學及科學素養，提供了一個連貫的、具有國際可比性的參照系統。第六，大力發展回歸教育。從1999/2000學年至2008/2009學年，回歸教育的學生數基本穩定在3,000人左右，但小學教育及初中教育階段分別有44%及29%的下調，而高中教育階段的學生人數的增幅達60%（表3）；教師人數的增長亦超過27.4%。為給回歸教育的發展創設更佳的條件，教育暨青年局每年調升回歸教育津貼的金額，2008/2009學年各小學、初中和高中學生每人的津貼金額分別達到12,000元、13,000元和15,000元。表3回歸教育學生人數的變化學年小學初中高中小計1999/20004501,3911,0462,8876.評鑑項目包括：學校衛生、中小學體育課程及實施現況、中葡學校小幼階段的葡語教學、中小學品德與公民教育、幼兒教育中文學習領域、中小學自然科學領域教育、中葡中學葡語教學的、視覺藝術教育、中葡中小學回歸教育葡語教學。註：2008/2009骨幹教師培訓參加人數至2009年12月31日止。第五，教育品質保障取得進展。為保證學校的教育質量，教育行政當局對學校進行系統的綜合評鑑或專項評鑑，由2003年至2009年底，共完成46所學校（約佔學校總數的55.4%）的綜合評鑑，以及9項專項評鑑。6另外，自2003年起參加由經濟合作與發展組織（OECD）舉辦的“學生能力國際評估計劃”﹙簡稱PISA﹚，隨後又於2006和2009年兩次參加PISA測試，為檢視澳門十五歲學生的閱讀、數學及科學素養，提供了一個連貫的、具有國際可比性的參照系統。第六，大力發展回歸教育。從1999/2000學年至2008/2009學年，回歸教育的學生數基本穩定在3,000人左右，但小學教育及初中教育階段分別有44%及29%的下調，而高中教育階段的學生人數的增幅達60%（表3）；教師人數的增長亦超過27.4%。為給回歸教育的發展創設更佳的條件，教育暨青年局每年調升回歸教育津貼的金額，2008/2009學年各小學、初中和高中學生每人的津貼金額分別達到12,000元、13,000元和15,000元。6.評鑑項目包括：學校衛生、中小學體育課程及實施現況、中葡學校小幼階段的葡語教學、中小學品德與公民教育、幼兒教育中文學習領域、中小學自然科學領域教育、中葡中學葡語教學、視覺藝術教育、中葡中小學回歸教育葡語教學。

11表3回歸教育學生人數的變化學年小學初中高中小計1999/20004501,3911,0462,8872008/20092509891,6792,918最後，教育的區域合作取得進展。由2004-2009年，教育暨青年局先後與泛珠三角區域的九個省、香港特別行政區以及深圳市教育局，簽署了一系列教育交流與合作協議7；還積極推動粵、澳兩地學校締結姐妹合作關係，姐妹學校已達20對，姐妹學校間在學校管理、創新教學設計及師生交流等方面開展了積極的交流及合作。二、第三屆特區政府推出的主要教育政策行政長官崔世安2009年的《參選政綱》以“傳承創新，共建和諧”為主題，比較重視“傳承”的一面，關心社會民生，因而在非高等教育方面，總的施政方向是“繼承和發揚現行澳門教育制度和教育實踐中的優秀元素，積極促進澳門教育的發展。保障教學人員的權利、提高教育工作者的社會地位和專業水準，改善教學質量。完善回歸教育、持續教育、職業教育及特殊教育，體現本土關懷，持續終身學習。堅持國民教育，深化學生對祖國和澳門的認識，培養學生的愛國愛澳情懷。”8第三屆特區政府秉持上述思路，推出了一系列新的教育政策。（一）頒佈並實施《十年規劃》教育是一項長期的事業，其政策要長期有效，就須有一定的預見性，並保持政策之間的協調性。澳門回歸後的前十年，政府推動非高等教育發展的策略是以制度的更新為重點，並將加大教育投入作為促7.包括：《關於加強泛珠三角區域教育交流合作的框架協議》（2004）、《關於粵港澳三地學校締結姐妹學校事宜的框架協議》（2005）、《粵澳教育交流與合作意向書》（2005）、《共建泛珠三角區域教育信息平台合作協議》（2006）、《推進粵澳兩地教育交流與合作協議書》（2008）和《深澳教育合作協議》（2008）。8.崔世安：《傳承創新共建和諧——2009年參選行政長官政綱》，澳門，2009年。

12進教育發展的首要動力，取得一定效果。第三屆政府提出“科學決策”，因為經歷十年的發展後，澳門的定位已基本清晰，就是努力建設成為“世界旅遊休閒中心”，促進經濟的適度多元發展（尤其是大力發展旅遊、會展、金融、文化創意等現代服務業以及科技、文化等社會事業）。這就要求政府各方面的政策都圍繞此定位，在深入研究的基礎上作相對長遠的規劃。特區政府於2009年決定訂定非高等教育未來發展的“十年規劃”，2010年上半年通過多次專門會議聽取社會各界的意見，下半年在非高等教育委員會及其“專責小組”作更深入的專題討論，並擬訂了《十年規劃》的諮詢稿。經2011年的公開諮詢和修訂後，《非高等教育發展十年規劃（2011-2020年）》（以下簡稱“十年規劃”）於2011年11月以特區政府“施政報告”附件的方式正式頒佈。9“十年規劃”的基本思路，是通過發展高品質的教育，培養優秀人才，並提升居民的整體素質和競爭能力，以配合澳門經濟和社會等各方面長遠發展的需要。該規劃認為，澳門非高等教育正處於“提高品質、邁向優質教育”的關鍵期，未來十年發展的願景是“按照優先發展、提高品質、育人為本、促進公平的方針，在十五年免費教育的基礎上，推進特殊教育、職業技術教育的發展，加快小班制在中學實施的步伐，建立一支師德高尚、專業精湛的高素質師資隊伍，形成符合時代發展需要和有利於學生發展的課程與教學體系，並發揮持續教育和終身學習在提高市民工作技能以及生活素質方面的重要作用，從人才培養上為澳門的可持續發展提供有力保障。”“十年規劃”為澳門非高等教育未來十年的發展確定了基本政策方向，包括優先發展教育、以提高品質為核心任務、促進教育公平、優化教育的各組成部分、發展多元的學校系統。因此，相應的重要措施包括：加大教育投入、完善免費教育和義務教育、培養有能力面向未來的學生、建設專業精湛的師資隊伍、加快小班制的實施、優化課程與教學改革、強化教育品質保障、積極發展持續教育、擴大教育開放和區域合作。9.澳門特別行政區：《二〇一二年財政年度施政報告》，2011年11月15日，第121-134頁。

13“十年規劃”成為第三屆特區政府非高等教育領域施政的根本指針，近年得到有效實施，取得明顯進展。（二）加大教育投入，完善十五年免費教育教育資源是非高等教育發展的基礎。特區政府成立至今，不斷加大教育投入，2002年至2012年非高等教育公共開支增長超過2.7倍，學生人均非高等教育公共開支增長更超過4倍；其中，2009年以後的增長尤為明顯（見表4）。表4非高等教育公共開支及學生人均公共開支的變化10年度政府總公共開支（萬元）非高等教育公共開支（萬元）學生人均公共開支（元）學生人均公共開支增長率20093,363,600276,30035,794-20103,870,900289,60038,3457%20114,485,000329,30044,83517%20125,158,100373,90052,06416%資料來源：公共開支資料來自財政局。在私立學校的免費教育津貼投入方面，1999/2000學校年度至2013/2014學校年度，免費教育開支從大約3.7億元增加至超過15.5億元，增加近3.2倍。其中，2009/2010學年以來亦保持了明顯增長，為優化免費教育發揮了積極作用。按照十五年正規教育計算，2012/2013學年政府投放在每名“入網”學校學生的資源近33萬元，非“入網”學校學生的資源近24萬元。10.會計制度採用國際貨幣基金組織（IMF）所定的國家政府財政統計。

14表5免費教育津貼總額的變化學年總津貼金額（萬元）總金額的增長率2009/2010102,440-2010/2011107,9295.4%2011/2012116,4667.9%2012/2013123,8286.3%2013/2014155,19520.3%（三）構建教育發展長效機制，鼓勵學生繼續升學第三屆特區政府按照“教育興澳”的施政路向，在過去加大教育投入、完善教育制度的基礎上，進一步提出構建教育發展和人才培養的長效機制。《二〇一三年財政年度施政報告》首次提出四大民生長效機制，其中包括“教育系統長效機制”。11《二〇一四年財政年度施政報告》進一步提出“人才培養長效機制”：在制度方面，成立人才發展委員會，以便建立人才培養工作的統籌規劃制度，加快落實專業認證、職業技能測試的制度建設，建立公平、公正、公開的人才選拔制度，優化人才的激勵和獎勵制度；在措施和資源投入方面，啟動“精英培養計劃”、“專才激勵計劃”和“應用人才促進計劃”。12為此，特區政府在非高等教育領域，一方面積極促進學校系統的發展，大力資助各類學校的新建、改建和擴建，努力完善學校的環境和設施，在裙樓中運作的學校過去五年由21所減少至17所，學生人均建築面積亦從2009年的9.92平方米增加至2013年的11.55平方米；另一方面，積極完善義務教育的保障機制，為新來澳學生提供適切的學習輔助，小學和初中學生的留級率分別由2009/2010學年的5.2%和13.8%減少至近年的3.3%和9.4%。除此之外，幼兒教育、小學教育及中學教育的班師比，分別從2009/2010學年的1：1.5、1：1.8和1：2.1提升至2013/2014學年的1：1.7、1：2.0和1：2.6，提早完成《十年規劃》所11.包括社會保障長效機制、醫療系統長效機制、教育系統長效機制和住房保障長效機制，見澳門特別行政區：《二〇一三年財政年度施政報告》，2012年11月13日，第12-19頁。12.澳門特別行政區：《二〇一四年財政年度施政報告》，2013年11月12日，第12-15頁。

15訂定的中期發展目標。另外，全力推進對學校的綜合評鑑，完成與閱讀、自然科學、特殊教育和視覺藝術等領域有關的多個專項評鑑及研究，為學校和教育變革提供了參考。為支持學生修讀大專課程，培養更多優秀的人才，教育暨青年局積極加大學生福利基金，尤其是其中的“大專助學金計劃”的資助力度，大幅增加獎、助學金的名額和金額。其中，獎學金的名額2013/2014學年由200名增加至280人；貸學金以無息貸款的方式資助家庭經濟有困難的學生，2012/2013學年的名額增加逾一倍，並放寬申請者的家庭月入上限。2008/2009學年還推出“利息補助貸款計劃”，以利息補助的形式協助學生升讀高等教育，每人的累計貸款上限從2012/2013學年起已調升至澳門幣60萬元。13在上述措施的作用下，近年正規教育高中三年級學生升讀大專課程的比例一直保持在86%或以上。表6支持學生升讀高等教育課程的受惠學生人數14學年學生福利基金教育暨青年局大專助學金利息補助貸款計劃（於2008/2009學年設立）優秀學生修讀教育課程資助計劃（於2012/2013學年設立）培養葡語教師及語言人才資助計劃（於2013/2014學年設立）1999/20002,905------2008/20095,299449----2009/20106,554786----2010/20117,166885----2011/20127,1781,131----2012/20137,2581,21240--2013/20147,2141,35499131513.除此之外，高等教育輔助辦公室還從2011/2012學年開始推出大專學生學習用品津貼，並於2012/2013學年把津貼金額由2,000元提升至3,000元；鼓勵和支持居民修讀研究生課程的研究生獎學金，近年的名額和金額均有較大升幅。14.包括過往獲批但仍然在學的受益人及當學年獲批的受益人。15.實際受惠人數將因應學生於學年間（2013年9月至2014年8月)的在學情況及每月還款情況而有所調整。

16表7支持學生升讀高等教育課程每學年總開支學年學生福利基金教育暨青年局大專助學金利息補助貸款計劃（於2008/2009學年設立）優秀學生修讀教育課程資助計劃（於2012/2013學年設立）培養葡語教師及語言人才資助計劃（於2013/2014學年設立）1999/200059,889,967.00------2008/2009142,527,212.00449,238.00----2009/2010176,816,246.871,115,940.00----2010/2011208,439,105.001,797,285.00----2011/2012219,153,575.002,867,342.00----2012/2013246,027,189.003,784,509.002,328,000.00--2013/2014280,000,000.005,876,000.006,044,000.004,600,000.00（四）加強教師隊伍建設，整體提高師資水平建設優秀的師資隊伍是發展優質教育的重要基礎，也是特區政府近五年不遺餘力持續加以推動的工作。首先，在制度建設上取得了突破性進展。尤其是在2012年頒佈和開始實施第13/2012號法律——《非高等教育私立學校教學人員制度框架》，並逐步落實相關的配套措施，第一次為私立學校的教學人員建立了職程及晉升制度、公積金制度、薪酬級差制度以及工作表現評核制度；提升了專業發展津貼的金額，優化了免費衛生護理；適當提升了任職教師的學歷和其他相關要求16，規定任職校長及任職學校其他中、高層管理人員須在就任前完成規定的專業進修，有助於建立專業16.小學及幼稚園教師最少須具備高等專科學位或以上學歷，以及相應的師範培訓，中學教師須具備學士學位或同等學歷，同時須具備師範培訓方可晉升。

17的師資隊伍和學校管理團隊；減少了教師每周的授課時數17，為教學人員更充分地關注學生和參與專業發展創造了條件；設立教學人員專業委員會，建立“卓越表現教師”的評選和嘉許機制。該法律既有效提升了教學人員的職業保障，又為促進教學人員的專業發展提供了制度基礎，有助於逐步建立教學人員的自我約束和專業管理機制，保證師資的專業水準，鼓勵教師長期獻身教育事業，必將在澳門教師隊伍的長遠發展中發揮歷史性作用。另外，2010年還制定和頒佈了《非高等教育公立學校教師及教學助理員職程制度》，提升了公立學校教師的任職資格和薪酬待遇，並促進其專業發展。其次，近年大力加強了教學人員的在職培訓。持續開展骨幹教師培訓及各類專業發展活動，加大校長及學校中、高層儲備人才培訓的力度，並開辦新教師的入職培訓課程，努力提升具師範培訓教師的比例，2013/2014學年幼兒、小學及中學教育階段具師範培訓的教師已分別達到92.1%、88.2%和81.8%。持續實施“教學設計獎勵計劃”和“內地優秀教師來澳交流計劃”，在學校營造相互觀課的文化和開展教學研討的風氣，建立校內教研制度，促進教師的自主專業發展。另外，為吸引更多優秀學生投身教育事業，促進教師隊伍的長遠發展，特區政府於2012/2013學年推出“優秀學生修讀教育課程資助計劃”，至2013/2014學年資助近100位優秀學生修讀師範課程；2014/2015學年進一步加大力度，單個學年的資助名額已提升至100人。（五）成功實施“持續進修發展計劃”為推動全民學習，鼓勵市民不斷自我提升，特區政府除開辦回歸教育課程，支持適齡期未完成正規教育的居民重返校園外，還於2011至2013年推出第一階段“持續進修發展計劃”，為合資格的澳門居民每人提供5,000元，共審批了9期本地項目的申請，323所本地機構共提出64,270項持續教育課程、高等教育課程及證照考試申請，經評審共有58,413個項目獲得批准，為澳門居民提供超過110萬個學習名額，17.2012/2013學年幼兒教育、小學、中學及特殊教育教師的每周任教節數分別比2011/2012學年下降了14%、12%、14%和30%。

18共31.47萬人次參與學習。為繼續推動持續進修，配合澳門“世界旅遊休閒中心”及“中國與葡語國家商貿合作服務平台”的定位，特區政府在2014年進一步推出第二階段“持續進修發展計劃”（2014至2016年），為每位合資格的澳門居民提供6,000元資助。“持續進修發展計劃”是本地區人才培養長效機制的重要組成部分，為構建連接非高等教育、高等教育、持續進修以及職業培訓等領域的全民教育網絡邁出了堅實的一步，對促進學習型社會的形成、提升市民的綜合素質提供了有力支撐。（六）穩步推進課程改革如前所述，《十年規劃》把提高教育品質作為非高等教育發展的核心任務。而要做到這一點，就必須積極推進課程改革，形成“符合時代發展需要和有利於學生發展的課程與教學體系”，將教育革新的重心真正落實在學生的發展上，讓全體學生健康、快樂地獲得全面發展。為此，第三屆特區政府將推進課程改革作為施政的一個重點，並取得明顯進展。一方面，積極研製《本地學制正規教育課程框架》，2014年作為第15/2014號行政法規正式予以頒佈，並從2014/2015學年開始逐步實施。該法規設置學習領域，關注學生的全人發展，整體規劃幼兒教育、小學、初中以及高中的課程；將每學年教育活動日數的下限由原來的180日適當延長至195日，有助於學校更科學、合理地的安排教育活動；適當減少了每週的上課時數，增加了藝術、體育等科目的課時；規定高中必須開設藝術課程，不允許過早文、理分科，並發揮選修課的作用。為積累實施上述課程框架的經驗，還先後組織部分學校實施幼兒教育、小學教育和初中教育課程先導計劃，在學校間建立經驗分享機制。《本地學制正規教育課程框架》的實施，為非高等教育的優質化奠定了重要基礎。另一方面，努力推進各教育階段“基本學力要求”的研制。幼兒教育階段已經完成，將從2015/2016學年開始正式頒佈實施；小學階段各學科的“基本學力要求”也已完成，將從2016/2017學年開始在小一至小三實施；初中和高中將從2017/2018學年開始實施。“基本學力要

19求”的逐步實施，將與各教育階段新的課程框架相配合，讓課程改革真正得以落實。此外，在教材建設上，與人民教育出版社合作，自2008年起先後推出小學、初中和高中三個教育階段的《品德與公民》教材。該教材為學校推行品德與公民教育提供了有力支持，受到師生的廣泛歡迎。截止2014/2015學年，小學、初中及高中階段選用此教材的學校，分別達到相應教育階段學校總數的63%、56%及51%。目前，教育暨青年局正邀請相關機構有序展開教材的修訂工作。（七）推進教育對外合作，向在廣東就讀的澳門學生發放學費津貼在全球化趨勢日益加強的背景下，澳門將自己定位為“世界旅遊休閒中心”，必須重視各個方面的對外合作與交流。在教育方面，第三屆特區政府首先加強了與內地的教育合作，與國家教育部、廣東省教育廳、四川省教育廳和深圳市南山區人民政府簽訂教育合作協議，完成澳門援助四川地震災後重建中有關文化和教育的系列項目共103項。優化“內地優秀教師來澳交流計劃”，並積極促進澳門與內地的教育機構締結姐妹學校。另外，亦重視與葡萄牙共和國的傳統聯繫，與其教育部在原有合作的基礎上增訂了教育合作協議。在與國際組織的合作方面，與聯合國教科文組織（UNESCO）持續加強教育統計方面的合作；連續參加經濟合作與發展組織（OECD）的“學生能力國際評估計劃”（PISA），以更廣闊的視野推動非高等教育的發展。在區域合作方面，澳門特區與廣東省於2011年簽訂《粵澳合作框架協議》。18該協議在非高等教育方面規定：“推動幼兒園和中小學教育資源相互開放”，“澳門逐步對在廣東就讀幼兒園和中小學的澳門幼兒及學生提供學費津貼。”為落實上述規定，並促進教育公平，特區政府近年逐步向在廣東省就讀正規教育的澳門學生發放學費津貼。2012/2013學年以“先行先試”的方式向210名就讀於珠海市及中18.《粵澳合作框架協議》，2011年3月6日。

20山市高中教育的學生發放津貼，津貼總額約80.8萬元；2013/2014學年津貼發放的對象進一步增加就讀於上述兩市幼兒教育的澳門學生。未來將進一步考慮就讀於廣東省其他地區和其他教育階段的澳門學生。三、總結及展望（一）第三屆特區政府教育政策的特點總體而言，第三屆特區政府在非高等教育方面所採取的政策是積極的、穩妥的，表現出以下鮮明特點：首先，重視教育規劃，加強了教育政策的整體性和協調性，有助於發揮教育政策的引導功能。第三屆特區政府提出“陽光政府”和“科學施政”兩大基本政策方向，而科學施政的重要體現，就是以研究為基礎，加強短、中、長期規劃的整體協調。在教育領域，2011年頒布及開始實施的《十年規劃》是澳門教育領域有史以來的第一個十年規劃。該規劃配合澳門未來發展的定位，總結了澳門回歸之後前十年非高等教育發展的經驗，諮詢了各方面的意見，圍繞提升教育品質這一核心任務提出了非高等教育十年發展的願景、五個基本政策方向以及相應的重要措施，並確定了一系列重要政策的推出時間以及達成一些教育指標的時間點。由於有了十年的長期規劃，各教育階段以及各類教育的發展得到全面照顧，教育經費和資源的投入、學校系統的發展、師資培訓、課程改革、學校管理以及教育制度的變革等影響教育發展要素的優先秩序得到重新安排。與此同時，學校和教育界從規劃中看到了未來的發展目標和重要時間點，因而該規劃也對學校的發展發揮了政策引導的功能。其次，突出了師資和課程改革在提升教育品質方面的關鍵性作用，並取得實質進展，為非高等教育的未來發展奠定重要基礎。澳門回歸以來，非高等教育前十年的發展重點是大幅增加教育投入，着力完善教育制度（標誌是2006年頒佈和實施的《非高等教育制度綱要法》）。第三屆特區政府由於將提升教育品質作為教育發展的重點，

21因而高度重視師資和課程改革。一方面，於2012年歷史性地完成並開始實施《非高等教育私立學校教學人員制度框架》法律，為提升教學人員的職業保障和促進其專業發展提供了制度保障，同時以此為基礎加大了校長及學校中、高層儲備人才培訓的力度，開辦新教師的入職培訓課程，並減輕了教師的每週授課時數。另一方面，課程與教學改革是影響學生發展最核心、最關鍵的因素，第三屆特區政府於2014年正式頒佈並開始實施第15/2014號行政法規——《本地學制正規教育課程框架》，同時積極推進各教育階段“基本學力要求”的研制，為提升非高等教育的品質奠定了堅實基礎。第三，提出教育發展和人才培養長效機制。“十年樹木，百年樹人”，教育和人才培養是一項長期的事業，須有長期的政策安排。第三屆特區政府提出教育發展長效和人才培養長效機制，是相關政策上的一個重要改變和特色。兩個長效機制相互配合，尤其教育發展長效機制是落實人才培養的重要基礎。長效機制整體關注對於教育發展和人才培養具有長期影響的核心要素，例如法規、制度、資源投入、專門的獎勵和支持性的計劃、師資以及課程等。前兩屆特區政府雖然重視教育制度的變革，並大幅提升了教育投入，但未從整體上建立長效機制。第三屆特區政府提出的教育發展和人才培養長效機制，從人才培養的角度，將高等教育與非高等教育作整體考慮，並延伸至專業認證制度和社會的人才選拔與培養機制，提出有針對性的三大人才培養計劃，明顯增強了政策的整體性，可發揮更長遠的效能。第四，重視發展持續教育。自上世紀七十年代終身學習的概念被提出以來，尤其是近二十餘年，全球發展和社會變革由於信息技術的廣泛使用而日益加快，持續進修和終身學習成為每一個人的普遍需求，建立學習型社會也成為政府和社會組織的重要使命。在澳門的非高等教育制度中，持續教育與正規教育具有同等重要的地位。過去政府在持續教育方面主要重視回歸教育，為沒有完成中、小學的市民提供第二次受教育的機會。第三屆特區政府在此基礎上，提出覆蓋全體年滿15歲居民的“持續進修發展計劃”，是在持續教育政策上的一個重要進步，對於構建全民教育網絡、促進學習型社會的形成以及提升市民的綜合素質，均將起到十分重要的作用。

22（二）未來政策展望對於未來五年非高等教育的發展和人才培養，崔世安在其《參選政綱》中已提出比較清晰的政策：一方面，將“培養多元人才，實施人才興澳”。因此，在人才培養方面，將“配合經濟適度多元發展，落實人才培養的短、中、長期政策和措施，不斷建立和完善人才培養的長效機制，大力培養政治人才、各類專業技術人才和多元化應用人才，為澳門居民提供繼續發展和向上流動的機會”；另一方面，將“從實際出發，推動教育與人才培養長效機制的互動，發揮教育作為人才培養基礎的作用，發展多元化的教育和職業培訓，實現人才培養和教育系統的互動結合”。而在非高等教育領域，將“繼續加大對教育的資源投放，爭取五年內提升教育佔預算開支的比例，致力推動教育系統的發展及政策制度邁向國際化。着力優化十五年免費教育，全面執行非高等教育十年發展規劃。加大力度發展與經濟適度多元化相適應的職業技術教育和持續教育，並制訂發展大綱；進一步完善特殊教育，切實保障教育公平。同時，加強科學技術普及和教育，不斷提升居民的綜合素質”。19由此可見，加強人才培養，進一步落實《十年規劃》，提升教育素質，是未來五年教育政策的總體方向。而在具體政策方面，筆者認為以下幾點尤其須認真處理和解決：1.研究和處理好教育經費投入方面的一些重要問題行政長官表示將繼續加大對教育的資源投放，“爭取五年內提升教育佔預算開支的比例”，這與《十年規劃》要求“在政府財政預算中優先保障教育投入”和“將非高等教育的開支在政府公共總開支中所佔的比例提高到理想水平”的規定是一致的。但是，在整體加大教育投入的同時，尚須重視以下問題：其一，要處理好非高等教育投入和高等教育投入的關係。非高等教育由於涉及全民的教育素質，因此大多數國家和地區都會優先保證19.崔世安：《同心致遠共享繁榮——崔世安參選政綱》，2014年。

23非高等教育的發展。澳門過去在這方面的政策意識並不強，近年來高等教育投入所佔的比例明顯偏大，未來在政策上須有清晰的定位。其二，要研究教育發展基金的運作方式，充分發揮其教育經費的儲備功能和政策引導功能。成立於2007年的教育發展基金近年的預算不斷增加，但一直以年度預算的方式運作。而《十年規劃》要求“透過分階段財政撥備，有步驟地增加教育發展基金的規模，充分發揮其教育經費的儲備與調節功能，強化其對非高等教育發展的政策引導和財政扶持作用”，這就需要改變教育發展基金的運作方式，應允許資金的滾存，並落實財政撥備的具體方案。其三，在教育投入越來越大且大部份經費都投向私人教育機構的情況下，必須加強對教育經費使用的監察。尤其對於私立學校，有必要配合《私立學校教學人員制度框架》等法規的要求，加緊修訂有關私校會計制度的法規，真正對公帑的運用實施有效監管，以提升教育經費使用的合理性和有效性。2.要充分發揮非高等教育在人才培養中的作用毫無疑問，教育在人才培養中起基礎性的作用，因為任何人才的成長都離不開基礎教育。除此之外，非高等教育在特定人才的培養方面的作用也是不可忽視的。例如，精英人才的培養是人才培養長效機制的重要內容，而精英人才的發現、選拔和培養應從基礎教育開始，而且應建立相應的機制，建立完整的計劃。再如應用人才的培養以及專業認證制度的建立，也與中等職業技術教育和職業培訓緊密相聯。因此，有必要研究如何實現人才培養與教育系統的互動結合。3.發展與經濟適度多元發展需要相協調的職業技術教育近年，特區政府著力發展職業技術教育，尤其是自2005/2006學年起推出“職業技術教育課程資助計劃”，支持私立學校發展職業技術教育，截至2012/2013學年已有9所公、私立學校共開設41個職業技術教育課程，開辦職業技術教育的學校和課程數目均有較大的升幅。同時，正在路環石排灣區（CN6地段）籌建一個新的職業教育實踐中心，以發展學生的專業技能和實踐應用能力。

24但是，要發展與經濟適度多元發展需要相協調的職業技術教育，還須按照“大職業技術教育觀”的要求和本澳的發展定位，完善職業技術教育的法規和制度，建立職業技術教育與業界合作的有效機制，真正提升學生的職業技能，將職業技術教育與專業認證和職業技能考核有機結合。另一方面，要加強與鄰近地區的合作，尤其是與珠海和珠三角其他地區的合作，充分利用內地的專業認證機制和職業技能認證系統，以及鄰近地區的優勢專業和優勢資源，同時發揮本澳在旅遊、酒店、會展、創意設計等方面的優勢，共同培養符合澳門和鄰近地區產業發展需要的技術和技能人才。4.努力完善特殊教育保障特殊教育學生的受教育權利，努力完善特殊教育系統，已成為全社會的共識。從現有情況看，現行的特殊教育法規已嚴重滯後於特殊教育的實踐，亟需借鑒先進地區的經驗，按照時代發展的需要予以修訂，當中尤其要注意吸收澳門多年來已形成的、被證明行之有效經驗和做法。與此同時，要努力提升特殊教育的專業性和有效性，尤其要改進融合教育的素質，提升相關教師的專業性以及個別化教學計劃的有效性，並加強特殊教育專業團隊的建設。另外，還須進一步加大對有特殊教育需要學生家長的支援，資助相關教育機構為家長提供更充分的照顧和服務，減輕家長的負擔。5.深入研究政府與私立學校的關係按照現有法律的規定，澳門的私立學校享有教學、行政和財政三大自主權，但其經費絕大部份直接來自政府的公帑。這就形成了一個不可迴避的問題：一方面，政府給私立學校的投入越來越大，須向市民負責，監督相關經費的合理使用；另一方面，法律賦予私校的三大自主權，又讓政府束手無策，缺乏制約學校的必要途徑和手段。隨着

25《私立學校教學人員制度框架》及相關法規的實施，這方面的問題暴露得更加明顯。解決上述問題的關鍵，是要在政府與私立學校之間嘗試建構一種新的關係。在這方面，香港的經驗可供參考。例如香港的津貼學校，就是香港政府在上世紀基於香港的實際需要，在私立學校自願的情況下，與其建立的一種新型關係：此類學校既不同於一般的私立學校，政府給予學校可觀的津貼，學校則須在招生、教師配備及其薪酬等方面遵循政府的一系列規定；又不同於政府直接管理的公立學校，學校在法律地位上仍屬私人實體，在管理上也有更大的自主性。此種經驗值得澳門借鑒，在深入研究的基礎上，澳門有必要對《非高等教育制度綱要法》的相關內容予以修訂。6.須將課程改革落到實處如前所述，《本地學制正規教育課程框架》業已頒布實施，各教育階段的“基本學力要求”也將相繼完成和頒佈實施。但是，這都僅僅是政策層面的、地區性的課程，要落實到學校，尤其是要進入到老師的課堂與教學，還有很長的路要走。為此，必須加強學校的課程領導，保證學校層面的課程開發是在遵循政府所訂定的課程框架和基本學力要求的基礎上進行的；其次，必須加強教師培訓，提升教師的課程素養，尤其是形成正確的課程觀念，養成良好的課程開發能力。

27《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，27—43國家“千人計劃”對澳門特區人才管理的啟示區耀榮*于溯陽**一、前言現今國際社會競爭激烈，人才的多寡足以決定國家崛起、民族振興的進程，其影響舉足輕重。面對各國日益激烈的人才競爭，為促進國家的和平崛起，實現中華民族復興的“中國夢”，中國在人才管理工作方面下了不少功夫。其中，2008年12月推行的海外高層次人才引進計劃（簡稱“千人計劃”）最引人注目。該計劃有重點地支援一批海外高層次人才回國，促進國內相關科研教育、經濟產業的發展，以配合國家長遠戰略發展需要。無獨有偶，在國家發展的大趨勢下，近年，澳門特別行政區亦高度重視構建人才培養的長效機制，並於2014年成立人才發展委員會，負責制訂、規劃及協調人才培養長遠發展戰略和政策，重點之一是吸引長居海外的澳門人才回流推動澳門發展，這與國家的“人才興邦”方針不謀而合。澳門特區要發展成世界級旅遊城市，必須與世界各地競爭優秀人才。國家“千人計劃”的成功經驗對澳門制定相關人才引進政策有重要的參考價值，因此，本文以人才管理（TalentManagement）的概念和全球化下的人才管理為分析基礎，回顧“千人計劃”的背景、實施情況、成效和挑戰，並結合澳門發展情況提出特區從中可借鏡及思考之處。二、人才管理談人才管理，首先要知道何謂人才（Talent）。直觀來說，人才就是擁有才能的人，但才能並不僅限於個別能力，而是一個涵蓋多*中國人民大學公共管理學院博士研究生。**中國人民大學公共管理學院博士研究生。

28個要素的綜合概念。學術上，學者Michaels等人在其著作《人才戰》（TheWarforTalent）一書中，提供了一個較為全面的概念，他們將人才定義為一個人的各種能力（Abilities）的綜合，包括知識、經驗、智商、判斷力、態度、個性、敏銳的戰略意識、領導能力、情緒成熟度，溝通能力，吸引和激勵其他有才能的人，創業的本能，實用技能，以及提供結果的能力。1可見，人才定義既深且廣，要管理得好並不容易。人才管理這個概念在上世紀90年代開始出現，就其內容而言，目前學術界有三種主流觀點或看法。2第一種觀點是將人才管理視為典型的人力資源管理活動和功能，與管理一般員工一樣通過招聘、培訓、生涯規劃等手段來實現；第二種觀點是將人才管理塑造成適才適任的過程，確保人才適當地配置在組織的崗位上，並針對特定職位建立人才庫（TalentPools）發展內部人才，此觀點類似人力資源管理中的人力規劃和接班人計劃（SuccessionPlanning）；第三種觀點則強調對人才的績效評估工作，確認不同人才的等級，進行分類管理，組織需根據人員的表現進行評估，並留住表現好、淘汰表現差的人員，達到優勝劣汰的效果。3然而，上述三種主流看法並沒有區分人才管理與人力資源管理的差異，突顯出前者的特點。事實上，人才管理這個概念之所以從人力資源管理中發展出來，是因為組織的戰略發展需要，人才管理必須要反映並配合組織發展戰略。4而人才管理與傳統人力資源管理有明顯的區別，因為前者針對的只是一些具備優秀才能的人員，後者針對的是所有人員，同時，相對於人力資源管理，人才管理所涉及的政策較少，主要集中在規劃（Planning-basedSystem）、吸引（Attraction-basedSystem）、發展（Development-basedSystem）1.Michaels,E.,Handfield-Jones,H.,&Axelrod.(2001).TheWarForTalent.Boston,MA:HarvardBusinessSchoolPress.P.3.2.Kim,S.,&Mclean,G.N.(2012).GlobalTalentManagement:Necessity,Challenges,andtheRolesofHRD.AdvancesinDevelopingHumanResources,14(4):566-585.3.Collings,D.G.&Mellahi,K.(2009).StrategicTalentManagement:AReviewandRe-searchAgenda.HumanResourceManagementReview,19:304-313.4.Lewis,R.,&Heckman,R.(2006).Talentmanagement:Acriticalreview.HumanResourceManagementReview,16:139-154.

29和保留（Retention-basedSystem）這個四個環節或系統的政策和實踐。5人才管理學者Tarique和Schuler指出這四個系統是人才管理的重要組成部分，各部分的政策內容並非獨立制定，而須與人力資源戰略及組織的發展戰略緊密配合。6首先，規劃系統，即要做好“頂層設計”，在策略上抓住國家發展要解決的核心問題、發展方向和實現的目標7，然後決定所需的各種能力（如知識、技能、能力和性格），以及具備這些能力的人才的數量和相對應的關鍵職位。規劃的目的是使人才的配置最優化，在適當的時間將人才放置在關鍵職位上，從而達到適才適任、有效解決問題及實現戰略目標的效果。有了人才的規劃，第二步就是要吸引人才，而吸引政策可以是多樣化的。物質利益是常用手段，但亦有非物質的方法。例如，有研究指出聲譽對吸引人才有重要的影響8，因此，提升一個國家或地區的聲譽（例如經濟、社會發展情況改善），是吸引國際人才前來工作的有效方法。另一個可行方法是透過員工價值定位（EmployeeValueProposition）來吸引人才到組織工作，也就是說相對於薪酬福利更重要的是使到人才認同組織的文化、價值和發展願景並在組織工作中的表現獲得肯定，認為自己的貢獻是值得的。9第三，在發展系統，政策重點是提升人才在現時或未來崗位所需的能力，相關政策包括培訓、培養接班人計劃、內部晉升、生涯規劃5.Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSparrow,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.6.Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSparrow,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.7.藍志勇、魏明：“現代國家治理體系：頂層設計、實踐經驗與複雜性”，《公共管理學報》，2014年第1期，第1-9頁。8.Harvey,W.S.&Groutsis,D.(2015).ReputationandTalentMobilityintheAsiaPacific.AsiaPacificJournalofHumanResources,53,22-40.9.Hill,B.&Tande,C.(2006).TotalRewardstheEmploymentValueProposition.Retrievedfromhttp://www.tandehill.com/pdfs/total-rewards.pdf

30等。10人才發展經常被視為人才管理的重點，主要是因為現今社會人才短缺，因此提升內部人員的能力不失為一個獲取人才的有效途徑。最後，在保留系統，政策針對的主要是人才流失的情況。現今社會發展機會處處，人才流動很正常，但人才的流出（BrainDrain）不論對國家、地區抑或組織來說都是一種損失。因此，組織必須提供良好的待遇（包括薪酬福利、醫療、住屋配套、彈性的工作安排、以績效導向的獎勵等）留住優秀的人才，減輕人才流失對組織以至國家發展造成的負面影響。在人才競爭激烈的時代，政府的保留人才政策顯得越來越重要。11上述四個系統的政策與實踐並沒有固定的組合模式，一切要視乎組織發展戰略而定。有學者曾以建築作比喻，認為人才管理的過程就像興建大樓一樣，並非單純聘請一群勘測、電工、木匠等專家就可行，反而先要訂定興建大樓的藍圖（正如組織的發展戰略、頂層設計），再按建築物的特點規劃所需聘請的專業人才的類型和數量，並提供完善的工作環境和配套資源，吸引專家應聘，讓他們發揮所長，這樣才能建造理想的大樓。12綜上，人才管理可以理解為在國家、地區或組織的戰略發展大方向指導下，有系統地規劃發展所需的人才種類及數量，吸引、發展、配置和保留能為組織發展作出貢獻的人才的一系列政策實踐活動，在人與組織共同發展下實現戰略目標。三、全球化下的人才管理全球化（Globalization）是上世紀五十年代以來世界發展的一個大趨勢，對世界各地的政治、經濟、社會、文化等各個領域都產生深10.Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSpar-row,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.11.Lan,Z.,Riley,L,&Cayer,N.J.(2005).HowCanLocalGovernmentBecomeanEm-ployerofChoiceforTechnicalProfessionals:LessonsandExperiencesfromtheCityofPhoenix.ReviewofPublicPersonnelAdministration,25(3):225-242.12.Lewis,R.,&Heckman,R.(2006).Talentmanagement:Acriticalreview.HumanRe-sourceManagementReview,16:139-154.

31遠的影響。隨著全球化的迅速發展，不少國家、地區或組織的戰略目光也逐步投向世界，將人才管理的策略提升到國際層面。近年，全球人才管理（GlobalTalentManagement）概念的出現，就是考慮到全球化對人才管理的影響，將人才管理的研究與實踐置於全球化的發展脈絡之中。全球化，簡而言之，就指國家的邊界開始淡化，全球各地的政治、經濟、文化等各方面的聯繫不斷加強，地球上任何一地發生的變化都可能會影響另一個地方，而且在資訊科技無遠弗屆的影響下，其速度、規模和深度都是前所未有的。13自由流動是全球化的一大特徵，在全球化下，不單是資本、商品、知識、思想可以跨國流動，推動經濟發展的重要要素――人力資本亦開始遊走於國際市場，如何應對人才的自由流動是全球人才管理最重要的挑戰。人才流動有好處亦有壞處，對於一些國家來說，全球化下的人才流動某程度上可以解決國內人才短缺的問題，但另一方面，它們亦要面對其他國家的競爭，要成功吸引和保留人才委實不易，管理不好更可能導致人才的流失。綜合不同學者的觀點，學者Tarique和Schuler將全球人才管理定義為一系列的國際人力資源活動，旨在吸引、發展、保留、調動具備（或潛在）高級人力資本（如能力、個性、動機）的人才，以配合跨國組織在全球發展的策略，當中考慮的不單只是各組織之間的差異，還要顧及全球各地文化背景的不同。14從定義可知，全球人才管理與人才管理相似，兩者最大的不同是要處理跨國組織所面對的人才管理問題，也就是要管理一群來自不同國家、文化背景多元的人才。有關文化背景差異對人力資源管理包括人才管理的影響，學術界有兩種截然不同的主流看法，一種是認為全球化下企業傾向趨同（Convergence）管理模式，另一種是認為企業傾向差異（Divergence）管理模式。15前者假設存在一種最佳的管理模式（BestPractice），只有通過統一、標準化的模式才能實現企業目標，因此各地文化的差異不會對組織的全球人才管理造成太大的13.Scholte,J.A.(2008),‘DefiningGlobalization’.TheWorldEconomy,31,11:1471–502.14.Tarique,I.,&Schuler,R.(2010).GlobaltalentmanagementLiteraturereview,integrativeframework,andsuggestionsforfurtherresearch.JournalofWorldBusiness,45:122-133.15.Huo,Y.P,Huang,H.K.&Napier,N.K.(2002).Divergenceorconvergence:across-nationalcomparisonofpersonnelselectionpractices.HumanResourceManagement,41(1):31–44.

32影響，各地的人才管理政策會趨向一致。後者是指組織的人才管理政策會隨著各地文化的不同而有所改變，並不存在單一的模式，只有因應各地文化的特點調整人才管理模式，才能有效管理世界各地多樣化的人才。16兩種看法孰優孰劣目前沒有一致的結論17，一切要視乎組織的策略、人才類型及當地的文化價值而定，但是趨同管理模式採取“一刀切”的方式，明顯忽略了人才情感的一面，而這些情感很多時候是受到生活地方的傳統文化觀念所影響。本文的例子――國家“千人計劃”的經驗正好說明，人才回流很多時候是出於家國情懷，只有將根植於人才情感深處的文化價值因素考慮在內，才能制定有效的吸引政策，使人才回流、貢獻國家。四、國家“千人計劃”清代著名思想家魏源在《海國圖志》中提出“師夷長技以制夷”的口號，開創了中國近代史上“中學為體，西學為用”的歷史潮流，不少國人遠赴異國，學習西方先進的知識和技術，但不忘中國文化價值，希冀終有一日能學以致用，報效國家，實現富國強邦的理想。新中國成立初期，部分海外留學的人才如錢學森、鄧稼先、華羅庚等傑出科學家率先回國，為新中國的科研、國防、教育建設做出了重大貢獻。改革開放後，隨著中國經濟迅速發展，越來越多知識份子獲得了出國留學的機會。據中國教育部統計，自1978年到2013年間，已超過300多萬名學生出國留學18，遍佈世界各地、各個專業領域和行業，我們經常聽到“有人的地方就有華人的足迹”，足以證明中華民族在世界發展中扮演著十分重要的角色。雖然當中有相當一部分留學生學成後選擇回國工作，但對於求才若渴的中國來說，人才需求仍然很大，尤其是各個專業領域的領軍人16.Rowley,C.&Benson,J.(2002).ConvergenceandDivergenceinAsianHumanResourceManagennent.CaliforniaManagementReview,44(2):90-109.17.Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSpar-row,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.18.資料來源:《2014年出國留學趨勢報告》。

33才。因此，2008年12月，中共中央在中央、國家有關部門、地方分層次組織實施了海外高層次人才引進計劃（簡稱“千人計劃”），從2008年開始用5-10年時間，在國家重點創新項目、重點學科和重點實驗室、中央企業和國有商業金融機構、以高新技術產業開發區為主的各類園區等引進，並有重點地支援一批海外高層次人才回國創新創業，同時成立海外高層次人才引進工作小組，負責相關的組織領導和統籌協調。（一）計劃內容自改革開放三十多年來，雖然中國經濟發展取得了巨大成就，但同時勞動密集型經濟也發展到瓶頸階段，未來必須依靠科技創新和創業才能帶動經濟可持續發展，可是內地目前頂尖創新創業人才仍然十分不足。這是國家發展的核心問題，中央領導人亦意識到這點，於是下決心推動“千人計劃”，以頂尖人才帶動、盤活內地創新創業的風氣和活動。可見，“千人計劃”背負著劃時代的歷史任務，是中國級別和層次最高的人才引進工程。19按國家的策略發展目標，在規劃人才方面，“千人計劃”包括創新人才和創業人才兩大主軸，主要針對三類人才，分別是各高新科技領域的創新人才，各重點學科的專家學者、各商業領域的創業成功人士。在規模上，從“千人計劃”的名稱可知引進的人才規模達數千人，雖然這個規模對整個中國十三多億人來說仍是很小，但“千人計劃”的目的是希望通過海外人才回國，讓國內人才瞭解到國際相關專業領域發展的理念、方法、問題和視角，從而起到“醍醐灌頂”的啟迪作用，從這個角度來看，計劃引進的人才規模是合理的。為了確保人才質量，“千人計劃”的資格要求很嚴格，申報者一般應在海外取得博士學位，不超過55歲，並且要在教學、科研或創新等領域上取得一定成就。2019.潮龍起：“高校高層次海歸人才現狀及其作用研究—以中央｀千人計劃´為中心”，《東南亞研究》，第4期，2014年，第57-63頁。20.這些成就條件包括：在國外著名高校、科研院所擔任相當於教授職務的專家學者；或在國際知名企業和金融機構擔任高級職務的專業技術人才和經營管理人才；或擁有自主知識產權或掌握核心技術，具有海外自主創業經驗，熟悉相關產業領域和國際規則

34在引進人才方面中，“千人計劃”主要是透過海外人才與國內高校、科研機構、企業、商業金融機構等用人單位達成明確的工作意向，或已經在國內開辦企業，由用人單位或企業向申報平臺牽頭組織單位提出申請，然而牽頭組織單位組織專家對申報人選進行評審，再提出建議上報人才引進工作小組審批。另外，引進工作小組亦設有專門的對外聯絡視窗，提供相關資訊服務，接受海外人才以自薦的方式申報。“千人計劃”一共設立了四個申報平臺，分別是國家重點創新項目平臺、重點學科和重點實驗室平臺、企業和國有商業金融機構平臺、高新技術產業開發區為主的各類園區平臺，以及相關申報原則和條件。21由此可見，“千人計劃”的申報工作是“由下而上”進行的，目的是要充分反映用人單位的人才需求22，同時通過平臺對申報的人才進行分類，藉以提升審批的效率，以及確保吸納的人才能涵蓋不同領域，符合國家的戰略發展目標。在人才發展或培養方面，中央意識到要有效推動國家創新和創業，最終必須依靠國內年青一代，因此建立本地人才培養機制是不可或缺的。“千人計劃”其中一類人才是在國外著名高校、科研院所擔任相當於教授職務的專家學者，目的就是將國際經驗引進，改革國內的高等教育模式，使到國家本身也能夠培養更多具國際視野、能接班的年青人才，達到傳承創新之效。正如國家主席習近平所言：“加快從海外引進一批能夠突破關鍵技術、發展新興產業、帶動新興學科、培養創新人才的高層次人才，是順應世界科技進步、參與國際人才競爭的必然要求，是壯大我國人才隊伍、加快建設人才強國的必然要求，是提升我國自主創新能力、建設創新型國家的必然要求。”23為吸引和保留回流的人才，國家為“千人計劃”的人才提供了良好的工作條件和生活待遇，包括可主持各項重大科研工作和人事安的創業人才；或國家急需緊缺的其他高層次創新創業人才。詳見國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org21.國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org22.左曉利、王革：“我國｀千人計劃´的若干問題和對策建議”，《中國科技成果》，第14期，2012年，第4-8頁。23.新華網新聞網址http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/29/c_12388900.htm

35排、享有各項國家補貼和福利等。24需要指出，由於“千人計劃”人才在海外大多是任職高層、生活穩定、事業順利，他們缺的是報效國家的機會，針對這類人才，單純依靠那種單一的、以物質利益來吸引的手段是很難起作用的，反而更有效的方法是以人才的文化背景、情感價值作基礎。因此，在“千人計劃”中，國家更多是以祖國發展遠景、家國情懷等非物質文化價值來感召海外人才回流。例如，國家主席習近平曾向“千人計劃”的專家表示：“黨的十七大提出了實現全面建設小康社會奮鬥目標的新要求，描繪了社會主義現代化建設的宏偉藍圖，我們偉大的祖國正在新的歷史起點上向前邁進，海外高層次人才回國工作，共襄盛舉，正當其時。大家要堅持報國為民的志氣，在國家發展的宏圖大業中找到位置、做出貢獻。”25可見，“千人計劃”牽動了長居海外的人才冀望有朝一日報效國家的民族情懷，以未來國家發展的宏圖來感召他們回國，這樣的人才價值定位比一切物質手段更加撼動人心、鏗鏘有力。正如其中一位“千人計劃”學者受訪所言：“我們現在處於祖國千載難逢的民族復興時代，如果能夠有機會全身心地投入到祖國的建設中，本身就是一個很大的榮幸。從如果只是在異國他鄉作一個旁觀者，或者像候鳥一樣，回來蜻蜓點水，對我來講是一個人生的遺憾。”26（二）計劃成效在民族復興的感召下，“千人計劃”吸引了一批又一批海外高層次人才回國或來華創新創業，計劃原先考慮用5至10年時間引進200024.例如可擔任高等院校、科研院所、中央企業等領導職務或專業技術職務；申請政府部門的科技資金；參與國家重大項目諮詢論證、重大科研計劃和國家標準制訂、重點工程建設等工作；擔任項目負責人的引進人才，在規定的職責範圍內，有權對經費使用、人員聘任等作出決定；享受每年在國內工作時間不得少於6個月的彈性工作時間。此外，生活待遇包括給予人才及其家人的永久居留證；給予人才每人50-100萬元人民幣免徵稅的一次性補助、回國時的國際旅費、儀器設備托運費及安家費等補貼，並在配偶安置、醫療、保險、住房、稅收等方面給予一定的照顧。詳見國家“千人計劃”網址http://www.1000plan.org25.新華網新聞網址http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/29/c_12388900.htm26.馬萬華、麻雪妮、耿玥：“｀千人計劃´學者回歸的動因、學術優勢與挑戰”，《清華大學教育研究》，第34（1）期，2013年，第94-103頁。

36名人才的目標，但隨著形勢發展，“中國機遇”越來越為世界所關注，越來越多的海外人才希望回國或來華工作。中央人才工作協調小組分析研究形勢，及時調整計劃，由初期的創新人才、創業人才兩個項目，逐步拓展到“頂尖千人”、“短期千人”、“青年千人”、“外專千人”、“人文千人”等共7個項目，形成了覆蓋不同專業領域、不同年齡層和梯次配置的人才引進體系，以更大力度吸引“高精尖”人才回國。短短5年間，計劃一共吸引了4000多名海外高層次人才回國，成績斐然。27入選者主要來自美、英、德、日、加拿大等科教發達國家的知名高校、科研機構和跨國企業。其中，不少人才的研究水平居於國際前沿，或者掌握高科技成果、自主專利，或者具有豐富的跨國企業經營管理經驗，或者是40歲以下、有潛質成為學術或技術帶頭人的青年人才。在高校和科研機構引進的人才中，有諾貝爾獎獲得者3名、發達國家科學院或工程院院士46名、正教授1,430多名，數量是改革開放後30年間引進人才數量的總和。28這些海外人才回國後在創新科研上取得了巨大的成果，發表的文章和專著4400多篇，其中國際頂級期刊《自然》和《科學》論文50餘篇，承擔國家和地方重大科研項目2800多項，經費總額152.9億元。此外，一些回流的科研人才更獲得了不少國際性獎項，例如“愛明諾夫”獎、“菲涅爾”獎、“國際量子通信獎”、“麥克斯韋獎”等。另外，針對“十二五”規劃戰略發展新興產業如節能環保、新一代資訊技術、生物醫藥、高端裝備製造、新能源、新材料等，“千人計劃”引進人才中近48%分佈在企業一線，大大提升了中國企業科技自主創新實力。29“千人計劃”學者亦成為了對外交流合作、推動國內科研與國際接軌的重要橋梁。3027.國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org28.國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org29.國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org30.潮龍起：“高校高層次海歸人才現狀及其作用研究――以中央｀千人計劃´為中心”，《東南亞研究》，第4期，2014年，第57-63頁。

37“千人計劃”的成功亦產生了外溢效應，各省區市也紛紛仿效實施地方引才計劃，如北京“海聚工程”、江蘇“雙創計劃”、浙江“省級千人計劃”等，使全國各地形成了一個多層次、多渠道、相互銜接的人才引進格局。在“中國機遇”、民族復興和各項人才工程的協同作用下，2008年至今留學回國的人才（“海歸”）達到144萬多人，年增長30%以上，形成了新中國成立以來最大規模的回國潮。31可以說，“千人計劃”基本實現了“中學為體，西學為用”文化價值，感召了一群長居海外的中華人才，開展了一場當代“民族自強”運動。（三）問題與挑戰雖然“千人計劃”的成績有目共睹，但作為國家首次推行的大規模人才引進工程，過程中亦難免遇到一些問題和挑戰，甚至社會的質疑，值得進一步探討和解決。首先是磨合問題。任何現存的制度都存在某種程度的共識和平衡，任何打破這種共識和平衡的事，多是吃力不討好的。32人才回流政策明顯將海外人才置於一個優越的地位，加上他們將海外人才的新理念、新思維和處事方式帶進國內，習慣舊有處事方式的人難免會產生壓力、反感，甚至基於自身的不足而害怕與回流人才競爭，並持抗拒的態度。這些都對人才政策管理的有效落實構成一定的負面影響。第二是待遇差距問題。國家向海外回流人才提供優厚的薪酬及福利，往往會引起國內人才和社會的廣泛關注。由於國內學者人才的待遇相對海外學者來說比較低，因此他們對待遇差距會感到一種不公平，抑壓了工作的積極性。33另一方面，現今社會貧富差距大，民衆對少數人才獲得優厚待遇很容易產生妒忌，甚至質疑計劃的價值。如何令國內人才和社會大衆理解人才引進計劃對國家的必要性，以及其薪酬及福利待遇的合理性，是落實人才引進計劃的一大挑戰。31.國家“千人計劃”官方網址http://www.1000plan.org32.藍志勇：“談人才制度的流通與包容”，2014年，千人網計劃http://www.1000plan.org/qrjh/article/5802533.馬萬華、麻雪妮、耿玥：“｀千人計劃´學者回歸的動因、學術優勢與挑戰”，《清華大學教育研究》，2013年第1期，第94-103頁。

38第三是評估操作問題。“千人計劃”備受社會關注，要求評估計劃的成效的呼聲亦日益增加。可是受到凡事講求績效的輿論風氣所影響，社會對評估的看法太過急功近利。雖然有學者曾以量化方式利用一些指標如獎勵資金、對地方財政的貢獻、科技成果轉化等來評估該計劃的成效34，但亦有學者指出在計劃措施還未有效落實的情況下，就計劃意圖和實施效果進行評估，而非對計劃的方法和措施進行評估，是評估角度的偏離；另一方面，社會上重視的評估指標如投資回報、媒體曝光率、SSCI論文數量、職務升遷等，其實是十分短視和功利。35由於人才的作用很多時候並不能直接反映在這些機械式的評估指標上，因此在引進人才計劃的評估工作上，社會要儘量避免用一些常規和短視的功利主義指標評價一個長期的工作計劃。第四是人才流動問題。針對社會對回流人才的關注，為了可辭退一些不合格的專家，中組部訂了《關於建立國家“千人計劃”入選專家退出制度的意見》，規定了三類人才的退出安排。36但是，在人才管理制度中，最重要的是用人機制，其次是流動機制，最後才是退出機制。在“千人計劃”中，有單位為了績效，在沒有足夠的資源和配套下盲目引進人才，但無法提供適合的工作環境條件，影響人才的發揮，因此，有必要確保用人單位有足夠的資源配套才能引進人才，同時讓與單位契合度不足、能力發揮欠佳、任務完成、或對研究和工作現況厭倦的人才適當地流動、換崗，最後才讓不合適的人才退出。37人才好不容易才能夠引進，知人善用十分重要，完善用人和流通機制是落實引進人才政策的關鍵。第五是人才適應問題。要令人才有效發揮所長，除了工作環境條件外，解決人才的個人問題也很重要。很多海外回流人才習慣了西方34.楊河清、陳怡安：“海外高層次人才引進政策實施效果評價――以中央｀千人計劃´為例”，《科技進步與對策》，第30（16）期，2013年，第107-112頁。35.藍志勇：“從國家和民族發展的整體利益看千人計劃之國策”，2014年，千人智庫網http://www.1000thinktank.com/syjd/5394.jhtml36.一是主動退出；二是由於未能達到工作要求而被單位勸退；三是因違反職業道德、學術造假或違法而被取消資格。37.藍志勇：“從國家和民族發展的整體利益看千人計劃之國策”，2014年，千人智庫網http://www.1000thinktank.com/syjd/5394.jhtml

39那套制度，可能要花很多時間才能適應國內環境和逐步推動改革。因此回流人才面對最多的不是科研和學術問題，而是生活問題、情感問題、利益問題，這些都是人性的博弈和關係的處理，但不一定是科研人才的專長。38考慮這些海外人才熟悉的文化制度的不同，有必要協助人才適應回國後的工作和生活安排。五、對澳門人才管理的啟示（一）澳門人才管理概況澳門特區政府成立以來，一直十分注重澳門人才，歷年來在教育和科學研究領域都投放了不少資源，推動人才的培養和發展。目前，本澳的勞動人口組成中有相當一部分是外地雇員（目前約有17萬人，佔勞動人口42%）39，主要是以從事酒店、中小企的技術工人為主，而真正技術、管理類的專才數目相對較少，每年引進數百人，主要是大學教授、政府顧問、企業管理層等，他們是以技術移民的形式引入。由於人才數目未能滿足澳門未來發展需求，特區政府政策研究室在2012年進行了人口政策的諮詢工作，向社會提出要優化其中的專才移民政策，引進人才，但是社會對此提出了不少憂慮，認為人才引進政策缺乏完善的發展方向和需求（包括人才的數目、類型等）規劃，擔心引進的人才與大部分外地雇員無異，未能真正符合未來發展所需。40這些都是人才管理所要處理的問題。為此，行政長官在《2014年度施政報告》中提出要構建人才培養長效機制，進一步加強有關工作。雖然澳門特區的人才管理仍處於起步階段，但目前特區政府已落實了數項具體工作，值得肯定。一是在2014年成立人才發展委員會，專責制定、規劃及協調特區人才培養的長遠發展策略和政策；建設鼓勵人才留澳和回澳的機制；推動協調與人才培養相關的本地、區域及國際合作等各項重要工作38.同上。39.資料來源：澳門統計局2014年12月資料。40.“人口政策勿漠視城市承受力”，《市民日報》，2014年1月18日。

40等。委員會並下設了“規劃評估專責小組”、“人才培養計劃專責小組”及“鼓勵人才回澳專責小組”。從人才管理的角度而言，委員會的設立和分工有助政府做好頂層設計工作，從特區整體的發展戰略制定相應的人才管理政策，規劃所需的人才類型和數量，在聯繫特區發展戰略和人才管理政策與實踐上有重要的作用。二是開設了人才資料登記網頁，鼓勵擁有專業資格、管理經驗、高等教育學歷或其他專長的居民登記，透過廣泛收集澳門人才的資料，建立人才資料庫，從而瞭解各行業的人才儲備量，為制定宏觀人才政策提供參考。三是組織了海外創業或工作的工商界精英、各類型專業人才、擁有專業資格的澳門人才回澳考察，有助海外人才瞭解澳門目前的經濟發展情況，加強與本地企業機構的接觸，從而提升他們回澳發展的意願。四是推行了針對社會治理人才（如政治精英）的“精英培養計劃”、針對高學歷或資歷人士（如醫生、律師）的“專才激勵計劃”和針對以職業技能謀生（如技術工人）的“應用人才促進計劃”。在這些計劃中，特區政府主要是透過資助一些成績優異的畢業生到國外名校修讀碩士課程，補貼在職人士參加培訓、進修，以及加大對技術工人的培訓力度，從而提升本澳市民的各種能力或技能。（二）啟示人才管理是一項長期性工作，未來澳門人才管理仍然有一段很長的路要走，過程中需要吸取其他地方的經驗，不斷作出檢討和完善。綜合上文分析，國家“千人計劃”有以下幾點啟示。首先是戰略與人才規劃。根據國家“十二五”規劃綱要，澳門特區要建設為世界旅遊休閒中心，加快發展休閒旅遊、會展商務、中醫藥、文化創意等產業，藉以改變目前博彩業獨大、經濟單一的格局，實現經濟多元。要訂定實現這一戰略目標的人才管理政策，首先要對人才需求有認識。究竟發展世界旅遊休閒中心涉及哪些核心產業和關鍵職位，要推動這些產業的發展和填補這些職位需要什麽類型的人

41才？例如在文化創意產業上，需要一群洞察跨國文化的人才打造嶄新文化產業，還是要一群熟悉本土文化的人才鞏固和拓展具傳統文化特色的產業？要一群精於鏈鎖式管理、生產某類文化商品的企業型人才，還是要一群善於小本式經營多元文化商品的創業型人才？在其他行業如醫療、科研、商務等方面，是要一批推動學科前沿發展、發表國際論文的研究型人才，還是要一批已獲取或瞭解有關技術知識並善於應用和推廣的實踐型人才？在確定人才需求的類型後，便要檢視目前本澳人才資源的狀況，並規劃需吸納或培養的人才數量，舉例說，如果文化產業要走“國際化”路線，便可能需要引進大量海外人才或資助本地人才到海外學習和交流，若然要走“本土化”路線，那麽較合理的做法是引進部分海外人才教育本地人才，並加大對本地人才的培訓投入。除了需求外，也需要考慮人才供應的情況，在人才競爭激烈的國際社會，要引進大量合適的海外人才並不是一件容易的事，目前社會對人才引進的憂慮非無道理，如何在人才需求和供應之間找到戰略發展和人才規劃的平衡點是澳門人才管理的一個值得思考的問題。第二是吸引人才的方法。殖民地時期，在澳葡政府抱著“夕陽”心態、管治每況愈下的背景下，治安、經濟就業環境欠佳，不少市民、學生選擇了出國謀生、升學，另覓發展機會。回歸後，在國家的大力支持下，澳門社會經濟環境得到了很大的改善，外資企業紛紛進駐，令澳門一躍成為世界知名的博彩旅遊城市，但受制於人才不足，影響發展前景。對此，上述在海外升學或工作的市民，是澳門潛在“海歸”的主力，特區政府應重點吸納。華人一向為有“飲水思源”的優良傳統，因此，在吸引政策上，除了提供合適的工作條件和待遇外，更要思考如何利用“家鄉情懷、根在澳門”等文化價值作宣傳，使海外人才願意回澳，投身“家鄉”的事業發展之中。第三是建立本地與回流人才的合作機制。人才回澳，在工作初期，無可避免會因為價值觀念、處事方式、待遇等方面的差異，與本地人才出現衝突或矛盾，這些都是正常現象，需要時間磨合和解決。須知道本地和回流人才各有所長，回流人才帶領本地人才克服難關，擴闊視野，協助他們成長；而本地人才亦可以幫助回流人才適應本地

42環境，幫助他們處理回澳生活和工作上遇到的各種問題。他們之間不應該是競爭關係，反而更多是合作關係，因此，有需要建立本地與回流人才的合作機制，消弭基於出身、地位差異而產生對立觀念，發揮團隊精神，共同為澳門發展做出貢獻。第四是建立人才流動機制。澳門基於土地資源、產業單一的局限，發展機會並非十分多元，限制了回流人才的發揮，然而，隨著澳門與內地經濟的融合，尤其在《粵澳合作框架協定》、《泛珠三角區域合作框架協定》等區域合作協定簽訂後，有關問題可望逐步得到改善。澳門大學遷移橫琴，解決高等教育發展過程中土地資源不足的問題便是一個很好的例子。因此，特區政府可以進一步利用區域合作的發展機遇，不斷擴大人才的就業市場，從而建立跨區域的人才流動機制，利用市場提高人才使用的效率，使回流人才不僅可立足澳門，更可放眼神州，為國家發展作出更大貢獻。第五是人才政策評估。回歸後，鑒於市民對政策成效的要求和期望不斷提高，第三屆特區政府提出要建立政府績效治理制度，把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標，作為評估績效的重要指標。相信未來特區的人才引進政策亦會納入有關評估之中。但人才引進是一項長期性的工作，其成效並非能立竿見影，故建議對人才政策進行評估時，應避免用一些短視功利的指標，而須著眼於政策執行過程，例如評估措施是否到位，配套工作是否做好。同時，亦要加強與公衆在評估過程中的參與，讓社會理解人才政策評估存在的局限，人才的作用多面性，以及其成效體現需時的事實。第六是人才的任用、保留和適應。未來有關部門在引進人才時，需要做好溝通、協調的“橋樑”角色，一方面系統地收集本地機構的背景與能力需求資料，進行配對，確保機構與回流人才在能力運用、發展方向與理念等各方面都一致，令人才得以有效任用；另一方面政府可提供支援，確保用人單位有足夠的資源條件向人才提供相關的待遇和工作環境，以保留人才。此外，政府也要提供足夠的資訊和服務渠道，讓回流人才知悉在澳門工作和生活上遇到的常見問題應該如何處理，務求使他們能夠儘快適應新環境、發揮所長。

43六、結語如何“引才”、“用才”和“留才”是各國發展歷程中恒常面對的重要挑戰，亦是澳門特區未來發展必需攻克的難關。面對全球化的人才競爭，本文通過對人才管理的概念和全球化下的人才管理策略的探討，並以此為基礎回顧國家“千人計劃”提出的背景、實施情況、成效和挑戰，最後結合澳門發展的實際情況，提出特區可從中借鏡及思考之處。當中包括根據特區未來戰略發展需要，適當地規劃和引進以海外工作的澳門人才為主體的人才回澳發展；加強文化價值在感召人才回流上的作用；協助本地用人機構以合適的福利待遇和工作環境來留住和任用人才；建立回流人才和本地人才的合作機制和區域合作下的人才流動機制；加強針對措施執行過程的評估工作；協助回流人才適應本地工作和生活環境等。誠然，人才管理是一項長期性工作，加上各地環境變化、文化價值的差異，在推行過程中所遇到的困難可能遠超預期，需要逐點攻克。篇幅所限，本文未能一一討論，期望文中觀點能夠喚起社會的討論，拋磚引玉，令各方有識之士共同為特區的人才管理發展出謀獻策，這對澳門以至國家未來的發展，都有重要意義。

45《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，45—62動機及職業培訓：學習遷移的重要性*伊薩貝爾佩雷拉羅伊**魯迪斯艾斯卡雷拉***丹尼亞馬克思****人力資源意味著“......競爭優勢的根本，在提高人力資本的質量和數量上起重要的教育及培訓作用”。近年來，許多學者開始致力於研究人力資源所扮演的角色，特別是相關的動機因素：例如Rotter、McGregor、Deci、Weiner或Bandura等。Sung以及Choi對職業培訓進行了深入的研究，特別是關於培訓在機構改革中的影響。Kulik和Roberson分析了機構內部培訓的成果。Ubeda-García等研究了在生產力及財政表現方面，培訓與成果之間的關係。目前，問題的關鍵在於，儘管機構對培訓做出投資，但其所期待回報往往既不可看見，又難以估算。此類情況令機構置疑職業培訓政策及實踐的效率。那麼，在讓機構認為培訓投資會帶來積極的回報這一點上，學習遷移能起到關鍵的影響作用。為了研究這些問題，學習遷移系統量表（LTSI）被開發。這是一個被廣泛使用的分析工具。它有利於確定甚麼樣的情況能使得員工將學習的內容遷移到工作崗位上。*本文基於IsabelPereiraLoi公共管理碩士論文的調查研究，相關課程由澳門理工學院（IPM）和葡萄牙萊里亞理工學院（IPL）合辦，論文導師是IPL的TâniaMarques博士教師以及IPM的LurdesEscaleira博士教師。**澳門理工學院及萊利亞理工學院公共管理專業碩士學位。***澳門理工學院管理高等學校副教授，葡萄牙波爾圖大學博士學位。****葡萄牙萊里亞理工學院技術及管理高等學校副教授，西班牙薩拉曼卡大學博士學位。

46充分考慮到動機的重要性，本文在討論職業培訓的同時，從理論的角度，探討及分析將職業培訓的學習內容遷移到工作崗位上的潛在的動機因素。此外，還針對澳門特別行政區公共管理中的職業培訓進行分析。一、動機理論關於動機的理論比比皆是，其中難以劃定一個統一的定義。Archer所提醒的是，不要將滿意因素（即那些滿足人類需求的事情）和動機因素（即個人的需求本身）混淆。Archer認為，動機因素是一個理由，一個需求，而滿意因素是指那些可以滿足某種需求的因素。因此，本文認為，動機總體來說是推動個人採取行動以實現其目標的動力，即在培訓前、培訓中及培訓後，學員學習和應用知識的方向、努力、強度和持久性。遷移的動機在於學員將學習的內容應用於工作上的意願。動機是一個培訓後的變量；它反映了將學識用於工作的努力、強度和持久性。對工作崗位的學習遷移取決於動機的程度。因此，確定哪些因素影響學員的決定（即是說，動機的因素）是很關鍵的。（一）羅特的社會學習論對羅特（Rotter）來說，人類行為基於以下四個基本要素：行為潛能、強化的預期、強化的效值以及心理情境。行為潛能是指一種行為在某種情境下發生的可能性。預期是指主體在某種特定情境中對於某種行為所預測的強化發生的可能性。預期分為內在控制預期和外在控制預期兩種。那些主要受內控預期影響的主體偏向於認為自己行為的結果取決於自己；因此，是比較努力的人士，並且總體來說，是能夠比較順利地完成工作的員工。主要受外控預期影響的主體則偏向於認為自己所獲得的結果取決於外部因素（如運氣的好壞、其他人的善意等等）。因此，此種人不努力工作是因為相信成功並不取決於自己，他們不需要努力。因此，羅特認為，強化不取決於主體行為和正

47面結果的直接關係，而取決於個人預期及主體對行為與回報（正面結果）之間因果關係的見解。強化在主體和主體之間有不同的效值。效值依賴於主體對某種情境的見解；不同的興趣給主體帶來不同的期待。1966年，羅特提出了“控制點”的概念。按照其定義，“控制點”是一個心理屬性，旨在分類個體對自己行為及其結果之間存在關係的信念程度。因此，個體要麼承認自己行為的結果的確是受自身的影響，並且自己的行為是自己自主支配的（內部控制）；要麼承認自己的行為及其結果之間不存在任何關係，並且自己無法自主地支配結果（外部控制）。強化的內控或外控（控制點）是一個內在因素，取決於個體而不是單純的外在因素。心理情境是指行為及不同生活情況的主觀感知。因此，全部取決於主體的主觀現實。因為如果他不看重正在做的工作，不承認結果取決於自己的努力，或者，如果他不覺得應該為其工作的結果負責任，那麼主體可能會付出較少的努力，在工作執行過程中採用相對不嚴謹的做法，甚至可能放棄完成工作。（二）德西的理論德西（Deci）的研究動機，旨在解釋為甚麼一個個體能夠僅僅在“內部動機”的基礎上而堅持某些活動。在他1975年所著的《內部動機》一書中，德西指出，受內部動機影響的活動是那些個體不需求回報而堅持的活動，換句話說，是因為他個人的意願而堅持該項工作，並自主支配自己的行為。德西和里安認為，內部動機基於某些先天的需求，使得個體成為一個具有才幹的、自主的人。因為這些，所以個體有動力不斷地尋求挑戰。（三）韋納的理論從動機到成就，韋納（Weiner）的理論將情感因素結合到行為過程當中。價值由情感確定（驕傲、安逸、愉快、羞恥、憐憫）。與預期結合後，感情能夠支配一個人的選擇，也能支配這個人堅持執行

48某一個工作以及工作過程中的態度。主體對於他們其所認為的成功原因會表現不同的情感。對於能力，個體表現得很幸福、自信及驕傲；對於努力，表現得幸福、驕傲及滿足；對於運氣，表現得很驚訝及內疚；對於他人的幫助，表現得很感恩。遇到失敗，也會發生同樣的情況；如果個體認為失敗歸因於自己缺少能力或努力，他們會分別表現得很無能或內疚及羞恥。如果認為失敗歸因於缺乏運氣，個人便會表現得很驚訝；如果失敗歸因於第三者的過錯，則會產生敵意。作者認為因果關係具有三個層面：“因素來源”、“穩定性”及“能控性”。“因素來源”與造成成敗原因的位置有關，可能是內在的（努力、才能、情緒、疲勞和病痛），可能是外在的（執行活動的困難及某種運氣）。失敗或成功的歸因可能是內在的或外在的，它們會引起情感上的反應，體現在自尊心上。“穩定性”是指成敗原因在時間上的持續性（穩定或不穩定），並且對未來表現的預期有很大的影響。如果成功歸因於穩定的因素，未來成功的預期就會提高；如果失敗歸因於穩定的因素，那麼未來成功的預期就減少。“能控性”（可控或不可控）是指主體是否有能力控制成敗的原因。（四）班杜拉的理論班杜拉（Bandura）的理論重視各個因素之間的相互作用：內部的（來自主體固有的），外部的（來自外在環境的）以及主體行為之間的相互作用及互相影響。關於期望值模型，班杜拉將其分為“效能預期”及“結果預期”。“效能預期”是主體相信可以成功地進行引起結果所需的行為，因此將“效能預期”定位在主體及其行為之間。“結果預期”則定位於行動與期待的結果之間；即是特定的活動能夠帶來特定結果的可能性。自我效能較高的主體更加努力，積極性也比較大，並嘗試從思想上預料到將會得到的結果。

49自我效能預期的實現要求主體具備著必要的能力，例如才能、知識、技巧。因此，一個對結果的積極預期能影響到我們在執行任何活動時的行為。二、職業培訓如今，職業培訓被視為個人和機構成功與發展的關鍵。事實上，在資訊時代，知識被快速地淘汰。這使得人們不得不學習新的技能來把握現有的機會。這些變化要求每個人不斷提高知識及才能水準，也要求保證在職業生涯中持續進修。由此可見，職業發展與持續進修的重要性極大；現有的大量研究也證明了這一點。Kulik和Roberson對不同機構的培訓結果進行了研究。Castellanos和Martín致力於培訓及激勵員工方面的研究。Ubeda--García等人探討了在生產力及財政表現方面，培訓與成果之間的關係。還有Sung與Choi關於培訓對機構改革影響的研究。職業培訓是一個有條理且系統的知識傳授過程。其目的是令員工獲得特定的才能、觀念和態度，因而改進其在工作崗位上的表現，從而有利於個人、團體及組織。培訓遷移不單指從培訓課程當中學習新的技能。為了確定培訓遷移的發生，所學的行為必須連貫地應用於工作中，且（在工作環境中）維持一段時間。Cruz認為，培訓過程是由一系列的環節組成（培訓週期）的；以需求的診斷為開端、然後經過培訓活動的統籌及執行、最終以培訓的成果評估結束。然而，究竟是甚麼可以使得員工選擇參加職業培訓活動？對Rosária,Pimentel和Vieira來講，學員參加培訓的目的包括三種類別：行為修正、增長技術知識和改進技能，以及自我更新。Carré基於不同的動機理論開發了“PhilippeCarré的理論模型”，旨在努力對成年學員參與培訓的動機提出形式化的理論模型，且試圖解答有關促進成年人參加培訓課程的動機問題。這個模型將動機分為內部和外部動機兩類。

50表1Carré的動機分類內部動機認知的將知識視為快樂的來源：不是因為義務而加入培訓，而是因為學習所帶來的樂趣。社會情感的因樂於與他人接觸而參與：個體以建立新的聯繫以及新的社會關係為目的而參與培訓。享樂主義的與學習或內容無關，只因活動本身所帶來的愉悅感而參加：培訓所提供的環境和設備都是參與的動機因素。外部動機經濟的純粹物質上的理由：個體期待得到物質上的收益（提升或增加工資）被強制的應建議及／或被強迫：由於上級或第三者的建議或命令，這種情況可能也是由法律而產生的義務。消遣的逃避特定的狀況、環境或活動：如果認為工作環境惡劣或不喜歡工作的內容，那麼參加者認為參加培訓比在工作環境好。職業操作的覺得需要獲得新的技能或改善現有的：為了完成現有的工作、適應變化或完成新的工作。個人操作的由於個人的好奇心或覺得有必要為了工作以外的日常生活而獲得新的技能。認同的需要社會的認同：為了獲得地位而參與（周圍環境的認同）。專業的職業生涯的管理、職業方向或尋求職位：為了獲得技能以保證現有的崗位或為了尋求更好的崗位而參與培訓。來源:Carré,2001（經修改）然而，機構希望對培訓的投資能有所回報；因此，培訓評估是培訓過程的關鍵環節。培訓評估應該解答兩個問題：其一，學員是否達到了學習的目的；其二，所達到的學習目的是否改進了員工的工作表現；也就是說，培訓評估的過程與向工作崗位的學習遷移有一些共同之處。

51在關於培訓評估的著作當中，Kirkpatrick的分類是最廣泛參考的分類之一。其評估過程分為四個階段：反應、學習、行為或遷移以及結果。柯氏模式（圖1）是許多培訓機構最常用的評估工具。第一階段是對培訓反應的評估，旨在收集以下的資訊：對培訓內容的接受度；關於培訓內容及過程的積極或消極反饋；改善培訓的建議及培訓的優勢；對培訓某些方面的評價；以及講師的表現。第二階段是對學習內容的評估，旨在確認對知識技能是否掌握或有所提高。這個階段的評估過程比第一階段複雜，可以通過知識測試（筆試）或表現測試（通過實際練習展現學習成果）的方式進行評估。第三階段的目的在於評估培訓在工作崗位上所體現的成果；即學習的遷移及學習在實際工作中的應用。此階段也包括參與培訓是否帶來了新的優勢；評估的對象是培訓內容有無直接應用到實際工作情況當中，從而改善工作表現。這個階段的評估工作比較複雜，可能需要引用一些表現指標。第四階段利用特定的標準（如生產力指數、顧客滿意度、機構效益、工作事故數量的減少等）來分析培訓對機構的總體影響。Kirkpatrick指，一般的培訓評估僅限於第一個階段；有些比較長期的評估也會進行到第二階段，但很少涉及第三、第四階段的內容。這是因為第三、第四階段的評估對時間有一定的要求，也要求學員回到工作崗位並經過足夠長的一段時間，利用培訓所學改變自己的行為（或否）。除此以外，還需要創建並使用適當的測量工具，這些測量工具要適用於培訓課程，也要適用於工作環境以及回崗位學員的職責。由此可見，我們應該更加重視學習遷移的問題。繼柯氏評估模型之後，Holton,Bates,Seyler和Carvalho以及Holton,Bates和Ruona提出了學習遷移系統量表，簡稱LTSI（LearningTransferSystemInventory）。學習遷移系統量表是為了測試學習遷移的不同影響因素，並提出培訓的3個主要結果。它們包括“學習”，即完成人力資源發展所需

52要的學習；“個人表現”，即培訓完成後給員工表現所帶來的變化；“對組織的結果”，即個人表現的改變對機構的影響。Holton指出，可影響學習遷移的因素分為4大類：“學員的特性”（技能和/或能力以及人格因素）；“培訓的設計”（包括學習原則及培訓的程序和內容）；“學習和知識技能轉移的動機”和“積極性”；及“工作環境的特徵”（監督、同事的支持、氛圍、將學識運用到工作的的限制和機會）。還有一套重要的因素可以影響個體是否將所學到的知識用到工作的決定；這套因素體現在所謂的“遷移的氣氛”或“工作崗位的特性”。這些因素與個體如何看待集體、組織對學習遷移的支持有關係；支持包括足夠的資源、應用學習的機會、對員工表現的反饋、同事及上級的支持等。除此以外，這些因素當中也關係到員工如何評價在工作上引用新學識給自己帶來的好處。三、澳門特別行政區公共行政的職業培訓我們現在的目標是發現哪些因素可以令澳門公共行政工作人員將培訓的學習內容遷移到工作上。為了這個目標，本文會介紹“公共行政”，“公共行政工作人員”等概念及其定義，除此以外，分析澳門公共行政的主要職業培訓政策及措施也是非常重要的。根據《公務人員基本培訓課程》（SAFP/IPM，2003，第39頁），公共行政的定義為：“作為組織，公共行政是一個由機構及部門組成的系統，也包括公共部門及公務人員在內。公共行政的目的在於，施行及監管一套活動，以確保公眾的需求長久得到滿足。”因此，澳門特別行政區公共行政工作是通過由法律成立的機關及部門落實的。同時，法律也為各個部門規定目標及職權。公共行政可以分為兩類：直接行政，即隸屬於行政長官或各範疇司長的部門所落實的行政；及間接行政，即由具有法律人格的自主公共部門獨立落實的行政，儘管它們接受行政長官或某一個司長的監督。在本次研究當中，

53我們採用廣義公共行政的概念，就是說，包含直接、間接行政兩個種類。這是因為培訓計劃面向直接與間接行政的員工。關於公共行政工作者的概念，行政公職局（SAFP）於2011年發行的報告（第14頁）指出：“包括澳門特別行政區公共行政的在職人員和以包工制度、勞務提供或個人勞動合同等招聘的所有員工。”本次研究採用《澳門公共行政工作人員通則》第2條對公務人員的概念。該法律將公務員、服務人員及散位人員視為澳門公共行政工作人員。既然主要概念的定義已經很清楚了，接下來我們將分析澳門公共行政工作人員的職業培訓及其主要政策和措施。在主權移交1之前（更確切地說，1987年《中葡聯合聲明》簽署以後），職業培訓的重要性就更加突出了。當時，澳門政府承擔了公職人員本地化的責任，確保在不同的戰略領域有足夠的工作人員，以保障移交的順利進行，並且，在移交後期，澳門機關能夠繼續正常地運營。的確，由於主權移交，許多工作人員可能決定返回葡萄牙；因此在當時，培養一大批能夠有效地施行職責的新工作人員成為了一個極其急迫的需要。這樣才能彌補工作人員人數不足給公共服務正常運營所帶來的影響。因此，雖然之前在本澳已經存在著職業培訓，但自此以後，職業培訓有了更大的活力。而且從那時起，澳門對職業培訓的投入相當大，而且更加系統地實施。從機構職權的角度（第24/2011號行政法規），職業培訓是隸屬於行政法務司行政公職局（SAFP）的責任。按照第一章、第2條、（五）項，行政暨公職局的職責包括：“研究、統籌及發展公務人員培訓與發展政策”。為了落實這個目標，第二章第3條（三）項給行政暨公職局設置了等同於廳級單位的“公務人員培訓中心”（CFTSP）。1.主權轉移：1987年4月13日，葡萄牙及中國政府簽署了《聯合聲明》，肯定中國政府從1999年12月20日恢復執行對澳門的主權（《澳門特別行政區基本法，第1頁》）。　

54根據第24/2011號行政法規的第十條，公務人員培訓中心的主要職權包括：（一）配合公共行政改革所需，研究公務人員的工作表現評核、培訓及流動等政策，並提出完善建議；（二）行使公務人員晉級中央管理範圍內的法定職權；（三）研究及建議設立和完善澳門特別行政區公共行政知識管理系統；（四）研究、發展及統籌澳門特別行政區公務人員培訓系統，並向公務人員推廣持續學習的文化。在公務人員培訓中心的架構中設有人員發展事務處及培訓活動處組織兩個處級部門。人員發展事務處的職權包括統籌及策劃公務人員晉級中央管理範圍內的培訓活動（第11條（五）項），也包括策劃及訂出公務人員所需的培訓（第11條（六）項）。培訓活動組織處的職權包括組織公務人員晉級中央管理範圍內的培訓活動；實施公共行政當局範圍內的培訓規劃；評估已推行的培訓活動的成效；研究及完善培訓活動的模式、內容及教學方針；開發適合的教材；透過多元的培訓途徑及方式，向公務人員推廣持續學習和培訓文化；與本地或外地的公共及私人實體合作組織職業培訓活動（第12條）。考慮到職業培訓本身的重要性以及職業培訓對優化人資及物資的作用，特區政府於1990年設立了公共行政培訓委員會（第26/90/M號法令）。委員會的目標是“（......）對培訓政策擔任諮詢工作，以及對培訓的年度或跨年度計劃2以及有關的實施報告發表意見”。設立該委員會以及擴大公共行政培訓中心（CFAP）的職權這兩個措施被視為重要的政策工具。二者“（......）所有主要目的為使所有機關最高領導人直接參與培訓計劃及在作為管理工具的培訓策略方面，不論其執行者為誰，使培訓活動的整體協調成為可行”。2.凡包括按階段或水平組成之培訓計劃，其發展必須引用實施和評估的特殊方式，舉辦期限一年以上者，視為跨年度計劃。”（第26/90/M號法令第6條第一款，第2128頁。

55設立委員會的潛在目標是為澳門公共行政提供一個能彙集所有機關及自治機構最高領導人與各個公共行政工作者協會的機構。第29/93/M號法令取消了公共行政培訓中心（CFAP），並且按照第44/93/M號法令的第一條，將CFAP的職責及權限轉移予澳門理工學院（IPM），由成人教育及特別計劃中心與行政暨應用科學學校履行。不過，第26/90/M號法令第二章的全文還繼續生效，並設計培訓統籌的內容。第23/2011號行政法規的第43條第一款規定，“組織及舉辦修讀式及達標式培訓課程屬行政公職局的職權”，但是“其他公共部門、教育機構適當認可的私人培訓實體亦可組織及舉辦修讀式培訓課程”（第43條第二款）。行政公職局（SAFP）應該編輯資料，列出培訓機構與SAFP本身統籌及施行的（以修讀或達標方式的）培訓課程。編輯後，SAFP應該將相關資料在互聯網和向公共部門公佈。宣傳資料應該表明所有主要資訊（如：日期、地點、課程內容等）。如果某一個公共部門批准員工參加資料沒列出的機構所舉辦的培訓課程，行政公職局必須被告知。按照SAFP資料《公務人員招聘及培訓中央管理制度》的2.5.7項（第20頁），公職人員在晉級培訓中有權利和義務。對於修讀或達標培訓，如上課時間與上班時間重疊，重疊時段內上課時免除上班。義務方面，公務人員應將培訓課程的開始日期、類別、期間及舉辦實體與地點通知任職部門的領導。於培訓結束時按所屬情況提交修讀培訓課程的聲明或培訓證明書。而且，如有缺勤，公務人員應依法解釋，但不影響倘有的紀律處分。澳門公共行政的主要職業培訓系統是行政公職局（SAFP）管理的；而且，該系統考慮培訓過程的不同環節（第24/2011號行政法規第10至第12條）。雖然如此，各個公共部門都應對向自己員工展開明確的培訓計劃具有獨立性及資源。從統籌的角度，每年都會開展培訓課程。培訓的目標是令公共行政工作者能夠習得新的知識和技巧以提高工作的效率及服務的質量。

56這樣工作者能配合特區的施政方針，因而滿足社會的需求並推進澳門的發展（第24/2011號行政法規第10至第12條）。在澳門公共行政中，系統而持續的職業培訓發揮了重要的作用。特區政府的各種文件及法律就可以驗證這個作用。因此，我們接下來簡略地列出相關資料：第23/2011號行政法規規定，晉級培訓中有修讀及達標兩種制度。按照第23/2011號行政法規第2條第十二項，“修讀式培訓課程是指要求學員修讀一定課時以取得修讀證明書的培訓課程，而該等課時將計入為在職程內晉升較高職級所需的累積課時內”，且是晉階的條件之一。修讀式培訓課程（第41條（二）款）細分為（1）與將擔任的職務直接相關的培訓課程；及（2）與將擔任的職務間接相關的培訓課程；兩種課程應該分別佔培訓總課時的60%與40%。達標式培訓課程（第23/2011號行政法規第2條（十三）項）是指要求“學員修讀由行政公職局為晉級而組織和舉辦的特別晉級培訓課程，以取得達標證明書為在某一職程內晉升至較高職級”。第231/2011號行政長官批示訂定在每一職程內晉升至上一個職級所需培訓課程的類型及累積培訓時數。3下面的表2（按照第231/2011號行政長官批示的附表）列出晉升至較高職等所需的最少時數：表2晉升與修讀式培訓課時人員組別級別職等培訓時數高級技術員62與480技術員570技術輔助員4603503.晉級培訓的積累時數盡適用於向上一級升職；升職後，所積累的培訓時數失效（SAFP，無日期，第2.5.2項，第16頁）。　

57按照這個制度，晉升至上一個職等所需的最少時數處於50至80課時的範圍內。隨著職等的升高，課時隨之而增多。表3晉升與達標式培訓課時人員組別級別職等培訓時數高級技術員63與530技術員5技術輔助員43按照上面的表三，為了晉升至相關職程的第三與第五職等，學員必須出勤達標式培訓的30課時。職業培訓對職程晉階也有直接的影響。為了晉升至上一個職級，第23/2011號行政法規規定，工作者必須按表4的條件參加培訓：表4培訓與晉階人員組別職等職級培訓課程類型培訓課時高級技術員5首席顧問達標式304顧問修讀式803首席達標式302一等修讀式80為了鼓勵並要求公職人員出勤培訓課程，特區政府創造了一種促進工作者報名晉級培訓課程的機制。因此，SAFP發行的《公務人員招聘及培訓中央管理制度》的2.5.5項（第19頁）說：“因應所有納入晉級培訓的職程在晉級時均需預先完成修讀培訓課程，各公共部門有義務協助其所屬公務人員報讀培訓課程。”實行晉級培訓制度職程的晉級開考主要以審查文件的方式進行，開考典試委員會會對投考人進行資格審查，包括審核投考人是否已修

58讀適當的培訓課程及其提供的相關的修業或結業證明，例如是否具備足夠培訓的時數、所修讀的培訓課程是否與其職務相關等。（同上，2.5.8項，第21頁）。晉級培訓制度所包含的開考程序類似於一般晉級開考，但是政府增加了參加培訓課程的要求，體現政府對職業培訓的重視。對於具有原職位領導及主管人員的培訓項目，SAFP發行的《公務人員招聘及培訓中央管理制度》的2.5.4項（第19頁）說連續代任領導及主管職務滿六個月的公務人員應就讀與所擔任官職或原職位直接相關的修讀式培訓課程，而無須參加達標式培訓課程，即便參加達標式培訓課程是法定的要求。當我們討論職業培訓系統時，難免也會提到培訓週期及其不同環節。在澳門特別行政區，由行政暨公職局負責實施所有培訓週期，即是說從診斷一直到評核的各個階段。培訓週期的第一個階段是診斷及判定培訓需求；其目標為徵求不同公共部門關於培訓需求的意見。這個階段是通過行政暨公職局向各部門發出通知信為開端的。圖1培訓需求的診斷SAFP(CFTSP)⇨公共部門⇨SAFP(CFTSP)來源：作者在這個階段有三個主要的工作：統籌，行政長官對培訓預算的審批（預算體現在由行政暨公職局提交的來年人事相關費用的預算建議書中）以及培訓需求的診斷。截至每年的5月31日，各部門的領導須向SAFP提供關於所需培訓的資訊，指出培訓類型及需要培訓的員工人數。公共部門可以用許多不同的方式來諮詢員工對培訓的需求；其中，最重要的方式之一是在表現評核的過程中。在評核程序中（第

5923/2011號行政法規第46條第二款），評核人必須與員工就員工的培訓需求展開討論，並且評核人或該公務人員的直屬上級應將建議書送交部門領導批示。在建議書中，應該提到員工需要參加的培訓項目。另外，公共行政工作者協會也可以提供與制定培訓計劃有關的資訊，包括執行情況報告（第23/2011號行政法規第8條）。第二個階段是統籌及制定培訓計劃；其中，行政暨公職局處理並分析在診斷階段曾收集的數據。接下來，基於分析結果，SAFP制定培訓計劃並且按不同的領域制定獨立的文件。將這些文件統合成為培訓計劃。其它資訊除外，培訓計劃包括一份總結表；總結表列出如下的資訊：按班次排序的培訓課程名稱，每種課程時間的預計，每種課程時數的預計，每種課程的學員人數，每種課程費用的預計，給提供培訓服務的公司或企業在計劃年份中所撥備的預算。下面，行政暨公職局將培訓計劃送至有關部門進行分析與核實。核實以後，各個部門在法定的時限內將培訓計劃送回行政暨公職局。進行各部門所建議的修改後，培訓中心編制培訓計劃的定稿，並按照相關的培訓預算送至核准。此後，於每年六月三十日前送交委員會評估；在計劃中，行政暨公職局應當列出分析培訓需求所採用的標準，以及有關每項活動的目標、對象、時間、地點，而且，若可能，也列出舉辦日期。鑒於培訓計劃是年度性的，故其活動應該截止執行年份前1年的10月31日前公佈。在計劃的執行階段中，有些綜合性的因素需要考慮：培訓預算是行政長官每年批准的；任何培訓報名，無論是否包含在培訓計劃中，都受行政暨公職局的保障；按照向各部門及組織機構宣佈的排程，培訓中心舉辦培訓課程，也負責通知被錄取的學員參加活動；培訓中心提供關於通知書的進一步資訊，也公佈參加某一個培訓活動的學員名單；任何無法參加活動的已錄取的學員應當告知行政暨公職局，並附上上級簽的書面解釋；行政暨公職局應該從同一個課程“候補名單”當中選取學員替代退學者。培訓課程全年開展；根據培訓活動的宣傳，有興趣的公務人員可以報名。

60圖2培訓活動的舉辦過程SAFP⇨官網⇨舉辦培訓活動宣傳報名來源：作者在行政暨公職局的官網有一個名為“公務人員培訓課程”的欄目，列出各種培訓活動的詳細消息。另外，在舉辦某一個培訓活動之前，行政暨公職局會向各部門發出傳閱函，旨在各部門宣傳並通知該部門員工有關培訓活動的資訊（日期、時間、內容、地點等）。第四個階段是對培訓及導師的評核，該評核是由學員本人所完成的。在修讀培訓的最後一天，畢業者填寫一份調查問卷。此後，由行政暨公職局頒發修讀證明書，證明書中會列出培訓活動名稱及相關時數。圖3培訓活動評核導師⇨調查卷⇨評核發放送回SAFP來源：作者在公務人員回到崗位以後，通過年度的工作表現評核，上級能夠間接地評估培訓的影響。對於具體的晉級培訓，公共部門向行政暨公職局提供人員晉級三年計劃；計劃應載明擬晉級的職程、職級、人員數目及任用方式，以便該局可根據有關的人員晉級計劃安排各晉級培訓課程的類型及次數（SAFP，無日期，2.4項，第15頁）。分析了各部門送來的晉級計劃以後，SAFP定期發佈晉級培訓計劃及其他一般職業技術培訓課程的開課日期、時間、報讀方式、期限及對象（同上）。各公共部門須支援其所屬公務人員報讀培訓課程（同上）。

61每年第三季度結束前，公共部門須向行政公職局提交實行晉級培訓制度職程未來三年的人員晉級計劃。為應對在送交人員晉級計劃後可能出現的人員晉級需要，經適當說明理由，各公共部門可隨時對該計劃做修改或補充。按照各部門送交的人員晉級計劃，由行政暨公職局統籌及舉辦達標式的培訓課程。正如Kraiger,FordeSalas,TayloreO’Driscoll,Noe,Hollenbeck,Gerhart,eWright,Caetano許多學者所肯定的，培訓過程的每一個環節都很重要；不過，其中的評核環節顯得特別重要，因為它能夠衡量培訓投資對組織、對人員的影響。鑒於上述所描述，我們可以相對容易地看到澳門特別行政區對公務人員職業培訓的政策及措施，包括特區對公務人員職業培訓的投入及投資。不過，似乎沒有對培訓結果的系統而客觀分析。這不僅僅是針對這組織本身，也包括公職人員個人。同樣需要的是職業培訓對崗位的學習遷移。四、結論在實際工作環境當中，職業培訓是一種戰略；它能夠推動人資的發展，因而提高組織的效力及效率。不過，為了令組織及員工皆認為自己的投資取得了良好的回報，應該先統籌及執行符合參加培訓者在培訓過程中期待的計劃。通過上述的各種學者及理論可看到的是，職業培訓是一個根本的問題，也是一個複雜的過程。為了配合員工及組織的實際需要，應時常評估培訓過程，也應該不斷進行重整。因為我們認識到了本次議題的意義，並鑒於不同學者的理論，所以我們想強調的是，組織，即是說澳門特別行政區政府，系統而客觀地統籌、執行、評估職業培訓計劃是非常重要的。這些計劃應當經過調整來符合大家的需求與期待並改良個人、組織的表現。這樣才能有助於提供高質量的公共服務。

62行政暨公職局的職業培訓過程可稱是健全的，因為具備理論倡導的所有階段。雖然如此，我們認為應該進一步解釋評核培訓對個人表現的影響，特別是評核程序與機制。這個評核模式應該明白易懂地介紹一套評核工具；這些工具應該能夠判定是否有培訓學習遷移到崗位的情況（及其水準）。雖然本次研究只是理論性的研究，並沒有配套的實證研究，但我們希望對組織決策者做出貢獻，介紹一些思考問題。我們也想引起決策者的關注，令他們可以發現一種考慮個體、組織需要的職業培訓計劃，因為這樣才能有利於所涉及的各方面。對於今後的研究，我們認為可以展開面向澳門政府各部門的定量研究。從公職人員及職業培訓的角度描述並解析特區，對研究者及主管人員非常重要，非常有意義。關注學習遷移到工作崗位上的積極性也是未來研究的課題。作為本次研究的結論，我們重申職業培訓的重要性，也重申是一個複雜的課題。因此，特區統籌培訓過程的長久評核機制是很迫切的事業，特別是分析畢業者的動機及在畢業以後，鼓勵人員將學習遷移到崗位上的因素。這個領域要求跨專業的、並始終處於開放的狀態，是引導組織走向成功的基本研究領域。

63《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，63—89澳門特區娛樂場中的賭博打賭合同及賭博信貸：“賴帳”問題的解決辦法以及美國消極擔保和衡平留置權制度的可接受性芻議HugoLuzdosSantos*一、1999年澳門《民法典》規定的賭博和打賭合同法律制度概說澳門《民法典》1/2在債法和各種合同的範疇內規定了私法自治3的最高權威，而私法自治則規範合同自由原則。4合同自由原則包含訂立和不訂立合同的自由，以及得在法律限制範圍內自由設定合同內容，規定了各方當事人有訂立法律所規定之合同的自由，或者按照澳門《民法典》第399條第一款的規定，在合同內加入當事人均接受之條款，將其認為合宜的條款加入合同之內；按照*葡萄牙亞速爾自治區柯爾塔法區檢察院司法官。1.1999年的澳門《民法典》繼承1966年的《民法典》；後者就是經1966年11月25日第47344號法令核准的1966年的葡萄牙《民法典》，此法典通過刊登於1967年11月23日《澳門政府公報》第46期第二副刊的1967年9月4日第22869號訓令延伸適用於澳門。2.循此意義的有MANUELMARCELINOESCOVARTRIGO（尹思哲）：“澳門民法典中的各種合同與賭博和打賭合同”，原載《公司法典頒佈二十周年特刊，向A.FerrerCorreia、OrlandoCarvalho和VascoLoboXavier教授致敬》，第三冊（不分類），科英布拉，科英布拉大學法學院及科英布拉出版社，2007年，第346頁。下文將會緊跟此著作。3.一如澳門的學說清楚說明：“是適當的時候提醒，從｀一國兩制´原則和保持資本主義的原則來看，私法自治以及對合同自由和私有財產的承認會成為澳門特別行政區的構成要素；而澳門《基本法》第4條、第5條、第6條、第24條及續後幾條，以及第103條及續後幾條所規定的建構澳門特別行政區的各項原則，包括：保護居民自由原則、合同自由原則和建立保護私人保護框架原則等都建基於這兩條支柱。”參見，尹思哲：“澳門之民法”，原載《法域縱橫》總第二期，澳門，1997年，第175頁及續後幾頁。4.循此意義的有JOÃOPAULOROCHA:“債法——概論與淵源”，原載《澳門法律論文集》，澳門，澳門大學法學院，2007年，第397-402頁。

64澳門《民法典》第399條第二款的規定，甚至可以將涉及兩項或多項全部或部分受法律規範之法律行為之規則，納入同一合同內。5當然，在這個課題的範圍之內，非典型合同6越來越重要。而法律明文規定和規範的合同通常稱為典型合同。在澳門《民法典》之中明文規定的典型合同就包括買賣合同（第865條及續後幾條）和本文所關注的賭博或打賭合同（第1171條），以及澳門《民法典》第二卷“債法”第二編“各種合同”所規範的其他合同。賭博（gaming）合同和打賭（betting）合同都是射倖合同7/8/9/10，也就是以對雙方當事人或輸或贏的風險或可能性為特點的合同。11賭博及打賭屬非有效合同，不構成法定債務之淵源，亦不構成自然債務的淵源（葡萄牙《民法典》第1245條首部份），但法律特別規定賭博及打賭產生法定債務不在此限（澳門《民法典》第1171條第一款）。12與此不同，法律容許之賭博及打賭（依靠玩家的運氣和技巧）為自然債務之淵源（澳門《民法典》第1171條第一款末部），也就是不5.參見尹思哲：“澳門民法典中的各種合同與賭博和打賭合同”，前揭書，第347頁。6.須謹記“各種非典型的合同就像典型的合同一樣，並不免除在體系的框架內｀對實體問題的判斷´”。參見CATARINAMONTEIROPIRES：“在銀行和金融法中的糾正模式和情報模式之間”，原載《私法雜誌》，2013年10月/12月，第42期，Cejur，Braga，2014年，第7頁。7.循此意義的有JORGEGODINHO：《娛樂場內的賭博借貸》，原載《澳門大學法學院學報》，澳門，2007年，第93頁。8.關於前注之義，亦請參見JORGEGODINHO：“CreditforgaminginMacau”，原載《LawReviewandEconomics》，第十冊，2006年第4期，第363頁及續後幾頁。9.參見PAULOMOTAPINTO：“利率掉期合同、賭博和打賭以及作為決定訂立合同依據的情事的變更”，原載《立法和司法見解雜誌》，第144年第3988期，2014年9月、10月，科英布拉，科英布拉出版社，2014年，第14頁。10.參見JOÃOCALVÃODASILVA：“利率掉期的合法性和自主性以及賭博和打賭抗辯的不適用性”，原載《立法和司法見解雜誌》，第142年第3979期，2013年3月、4月，科英布拉，科英布拉出版社，2013年，第264頁。11.參見MARIACLARACALHEIROS：“在全球金融危機的現況下的掉期合同”，原載《私法雜誌》，2013年10月/12月，第42期，Cejur，Braga，2013年，第7頁。12.參見JORGEGODINHO：“TheRegulationofgamingandbettingcontractsin1999MacauCivilCode”，原載《GamingLawReviewandEconomics》，第11冊，第3期，2007年，第572頁及續後幾頁。

65可通過法院執行的債務13，但如果自發支付，則支付視為有效且不得請求返還（退還）。14澳門《民法典》並無對法律容許之賭博及打賭和不法的賭博及打賭加以區分。依靠玩家的運氣和技巧的，視為法律容許；如僅依靠運氣，則屬不法。然而，正如權威學說清楚說明15，與澳門《民法典》預計的其他典型合同相反，法律刻意不對“賭博”和“打賭”的技術概念加以詳論。就是在這個主題的範圍之下，必須稍為在比較法中瀏覽一下，以便覓得“賭博”和“打賭”在技術上穩妥而可操作的概念。其中一個較多人摒棄的準則認為，如參與人（players）在賭博的過程中有所互動並主動參與，並通過所作的各項選擇而對其投注的最後結果有決定性影響的話，就是賭博。16/17這樣，賭博容許參加者對結果加以干涉18；打賭中則不會有這種情況。1913.一如學說清楚指出：“各種自然債務，不論是否屬法律上的債務，仍然是債務，也就是：在兩個人之間的特定關係，而由於這特定關係，其中一人因之而應該作出特定給付。此項給付的義務在法律上是不可要求履行的，但卻是存在的，否則就不能理解以履行之名義而留置（solutiretentio）了……｀只要想想賭博就可以了！´”。見ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO：“論自然債務：是法律還是道德？”，原載《法律雜誌》第141年，第3冊，科英布拉，Almedina，2009年，第526-532頁。14.參見JORGEGODINHO：“Gamingandbettingcontractsinthe1999MacauCivilCode”，原載《GamingLawReviewandEconomics》，第三冊，2010年第5期，第2頁；JORGEGODINHO：《MacauBusinesslawandlegalsystem》，HongKong，LexisNexis，2007年，文中多處；MARTINVRANKEN：《FundamentalsofEuropeancivillaw》，London，BlackpressPress,2ndedition，2000年，第83頁。15.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第92頁。16.參見CARLOSMOTAPINTO、A.PINTOMONTEIRO和JOÃOCALVÃODASILVA：《賭博和打賭．倫理、歷史和法律依據》，葡萄牙里斯本，里斯本仁慈堂，1982年，文中多處。17.參見RUIPINTODUARTE：“賭博與法律”，原載《Themis》（里斯本新大學法學院學刊），2001年第3期，里斯本，第69-93頁。18.“二十一點”（博彩者決定將其投注金額增加一倍，將一對紙牌分門，博牌或不博牌）或視頻撲克（VideoPoker，博彩者決定保留或換掉那一張牌）都屬於此情況。見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第93頁。19.輪盤或角子機都屬於此情況，這兩種博彩方式之中，博彩人與博彩遊戲本身沒有任何互動，而僅限於下注和等待根本上屬隨機得出的結果；百家樂博彩都屬於此情況，因

66按此，在賭博合同之中，立約人有所參與，各方當事人對事件進行和不進行都有主動的角色：使賭博實現而須符合的條件是各方當事人應履行的事情。與此不同，在打賭合同之中，各方當事人未有參與對結果產生影響的事件，結果單純依賴一件與各方當事人無關的，已進行或仍屬未來的事件的出現。20眾所周知，某些賭博只有一個或若干個博彩人參與［莊荷或博彩人獨自面對一部電子博彩機器（角子機，slotmachine）］。然而此情況僅僅因為賭博規則規定的技術要求而出現，並不影響其作為賭博或打賭合同的定性。因為在這種情況下，博彩人在賭博的同時製造了各項前提（也就是發生導致須作約定給付的情況所需的各種條件）。這樣，與澳門《民法典》預計的其他射倖合同截然不同，賭博和打賭的特點是着重人為製造的藏於合同之內的風險——賭博和打賭的客觀要素。此外，人為製造的風險必須具有賭博和打賭的意圖——主觀要素——即是，消遣或獲利的玩樂猜估意圖，而且不具有以從事經濟活動而達成認真的經濟目的。事實上，只有這樣才可以將賭博和打賭視為本身是非生產性的、沒有經濟利益的和在社會上不應存在的活動，並因而只是自然債務之淵源。21下文將會再就這點進行論述。一如前文預先提及過，編纂澳門《民法典》的立法者並未為賭博和打賭下定義，但本文認為，清楚的是對賭博和打賭作單純客觀理解是不足夠的，因為有些活動具有認真的經濟目的，因而值得給予法律保護，而且這些目的同樣客觀地體現在合同條文的要件規定中，外觀為，對博彩人和莊家而言，是否再要牌是有固定規則的（經第55/2004號經濟財政司司長對外規範性批示核准的《百家樂法定規章》）。參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第93頁。20.參見PAULOMOTAPINTO：“利率掉期合同、賭博和打賭以及作為決定訂立合同依據的情事的變更”，前揭書，第16頁。21.參見PAULOMOTAPINTO：“利率掉期合同、賭博和打賭以及作為決定訂立合同依據的情事的變更”，前揭書，第18頁。本文會緊隨此著作，甚至引用原文。

67上與賭博和打賭並無分別。故此，需要存在體現為賭博和打賭意圖的主觀要素——就是德國法律亦要求的“Spielabsicht”。22這個賭博和打賭的意圖不能僅維持於絕對主觀性之中，也就是賭博者或打賭者的心中。相反，賭博和打賭的意圖必須係由各方當事人的明示或默示的法律行為的意思表示產生，或者，必須起碼係可以被對方當事人確認的。故此，賭博和打賭的意圖必須是雙方的，也就是雙方當事人所共有的，並且被另一方所知悉或是另一方可以確認的，才可以確定存在一份賭博或打賭合同23：這是絕大多數學說24/25和瑞士司法見解的理解26。在德國的法律方面，較被接受並獲多數學說接納的準則是着重對立約人的動機、意圖或所謀求的目標（消遣或獲利）的分析。27事實上，對德國法律而言（但完全可以移殖到澳門民法的賭博和打賭的概念之中28），如果其中一方當事人並非以賭博目的為動機，甚至連確認對方當事人的賭博的意圖也不可能的話，按照德國《民法典》（BGB—BürgerlichesGesetzbuch）第762條和澳門《民法典》第22.參見M.HENSSLER：《RisikoalsVertragsgegenstand》，Beck，München,3.Auflage，2008年，第446頁。23.參見PAULOMOTAPINTO：“利率掉期合同、賭博和打賭以及作為決定訂立合同依據的情事的變更”，前揭書，第16頁。本文會緊隨此著作，甚至引用原文。24.參看EUGENBUCHER：《SchweizerischesObligationrecht.BesondererTeil》，3.Auflage,SchulthessPolygr.,1988年，第315-317頁。25.循前注之義，請參閱HUGOOSER和WILHELMSCHÖNENBERGER：《KommentarzumschweizerischenZivilgesetzbuch,Band（Bd.）5:DasObligationenrechtTeil3》，2.Auflage,Zürich,Schulthess,（1945）,n.º45,§67。26.參看瑞士聯邦法院1939年1月24日的合議庭裁判（Urteil）（BGE—EntscheidungendesSchweizerischenBundesgerichts,vol.65,BandII,pp.23-34）；聯邦法院1994年3月14日的合議庭裁判（Urteil）（BGE—EntscheidungendesSchweizerischenBundes-gerichts,vol.120,BandII,pp.35-42）。27.關於德國的學說，SPRAU指出了區分賭博（Spiel）和打賭（Wette）合同的準則，參見《BürgerlichesGesetzbuch》,59.Auflage,§762,n.º3,（2000）,pp.880。28.德國《民法典》第762條所載的法律制度與葡萄牙《民法典》第1245條和澳門《民法典》第1171條第一款規定的法律制度相似，均僅賦予賭博及打賭合同成為自然債務之淵源的可能性。

681171條第一款的立法理據，就沒有任何理由任由該當事人不受法律保護。與嚴肅的經濟活動之中具有利害關係的當事人比較，找不到一個比保護博彩人更重大的需要。29關於美國的法律方面，為了界定遊戲（gaming）的實質內涵，通常都會參考predominancetest（主導性測試）30、gamblinginstincttest（賭博天性測試）31和materialelementtest（實質要素測試）32。按照這些測試，如果發現同時存在consideration、chance以及prizeorreward33的話，就視之為賭博。然而，運氣（chance）在各測試之中的評估方式都不大相同。因此，在predominancetest之中，如果運氣比玩家的技巧為優或更具主導性，就視之為賭博34；為此目的，學說通常以51%為界線以分辨運氣是否比技巧更具主導性。在gamblinginstincttest之中，關於賭博的實際動能方面，玩家根本上係由其gamblinginstinct所驅動；自然地，由於玩家的內心是不可測量的，這項測試一直未獲得美國的學說所接受。3529.參見M.HENSSLER：“RisikoalsVertragsgegenstand”，前揭書，第444頁。30.美國大部分州際司法管轄區都施行，參閱ERICAOKERBERG：“What´sinaGame?ATestunderwhichwemaycalla｀VGT´agamblinggameisnotsosweet:WhycourtsshouldnotapplythematerialelementotesttoVGTS”,in(UNLVGamingLawJour-nal),Vol.5,Spring2014,（2014）,pp.28。31.由於其性質屬高度主觀，因而所引起的問題較其解決的問題多，參看ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE：“AlexRodriguez,aMonkey,andtheGameofScrabble:theHazardofUsingIllogictoDefineLegalityofGamesofMixedSkillandChance”,in(DrakeLawReview),（2009）,pp.393-394；於此方向相同的，也表達了同樣保留的，請參閱ERICAOKERBERG：“What´sinaGame?ATestunderwhichwemaycalla｀VGT´agamblinggameisnotsosweet:WhycourtsshouldnotapplythematerialelementotesttoVGTS”，前揭書，第28頁。32.在美國七個州際司法管轄區施行，包括：阿拉巴馬州、阿拉斯加州、夏威夷州、密蘇里州、新澤西州、紐約州、奧克拉荷馬州和俄勒岡州。參看ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE，前揭書，第392頁，注64。33.關於美國的司法見解，參見Commonwealthv.Dent,992,A.2d,190,191,（Pa2010）。34.參看ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE：“AlexRodriguez,aMonkey,andtheGameofScrabble:theHazardofUsingIllogictoDefineLegalityofGamesofMixedSkillandChance”，前揭書，第383-394頁。35.參閱ERICAOKERBERG，前揭書，第28頁。

69按照materialelementtest，當運氣（chance）被視為遊戲的實質要素36時，就證實是賭博（gambling）。這樣，在這項測試之中，將consideration理解為detrimentorpro-mise37，就是一項金錢獎賞38；將運氣理解為賭博的實質元素39，就是mereincidentaleffectofthegame41/40以外的東西——這意味着，運氣如果對遊戲的結果產生一定的作用的話，就可能是遊戲的一項實質要素41，而這種作用不一定42是顯著的或具決定性的43。在predominancetest之中，賭博的概念以三個要素為特點，包含：（1）consideration，（2）chancepredominatesoverskill和（3）prize。44事實上，如在統計（percentagebenchmarkforwhenchance“pre-dominates”overskill）45方面，對遊戲的結果影響而言，如運氣較玩家的技巧更具主導性，則視為賭博；相關的百分比須估計超過51%。46/4736.參看ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE，前揭書，第392頁；ERICAOKERBERG，前揭書，第28頁。37.關於美國的司法見解，參見Daltonc.Pataki,11A.D.3d62,90（NewYorkApp,Div.2004）（當中對gambling的實質要素進行了討論）。38.參閱Peoplev.Dubinsky,31N.Y.S.2d234,239（N.Y.Sp.Sess1941）（當中認為consideration不一定是金錢）；與此方向相同的有VeteransofForeignWarsPost6477v.Mo.GamingComm´n,260S.W.3d388。39.U.S.V.DiCristina,886F.Supp.2d,164,234（E.D.N.Y2012）。40.參看MICHAELA.TSELNIK：“Note,Check,Raise,orFold.PokerandtheUnlawfulInternetGamblingEnforcementAct,35”(HofstraLawReview)，2007年，第1167及1646頁。（當中闡釋了Poker是一個熟能生巧的遊戲而非依靠運氣的賭博的原因）。41.參閱Tholev.Westfall,682,S.W.D.2d33,37n.8(Mo.CtApp.1984)；Statev.Prevo,44Haw,665,678(Haw.1961)。42.參見GEORGEREMENIK：“Mrs.Tschetschot´sBustedHand,Poker,andTaxes:TheInconsistentApplicationofTaxLawsonaGameofSkill”，《CardozoPub.L.Pol´Y&EthicsJournal》，2010年，第485、491-492頁。43.參閱ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE，前揭書，第392-393頁；ERICAOKERBERG，前揭書，第29頁。44.參看Commonwealthv.Dent,992,A.2d,190,191,（Pa2010）。45.參閱ANTHONYN.CABOT、GLENNJ.LIGHT和KARLRUTLEDGE，前揭書，第402頁；ERICAOKERBERG，前揭書，第45頁。46.參考ERICAOKERBERG，前揭書，第45頁。47.參閱U.S.C.§5362（1）（E）（ix）（2012）;AlaCODe§13-A-12-768（c）（2013）；Priceetal.PinnacleBrands,Inc,138,F3d602,606（5thCircuit1998）。

70對於本文來說，從《民法典》第1171條第一款得知，如果同時存在兩項要素——內在要素和外在要素——的話，就應視為打賭（bet-ting）。作為內在表現的內在要素，從經驗上講，它反映在animusluden-di，也就是消遣或娛樂的意圖的外在環境之中，因而沒有任何營利的意圖（縱使營利的意圖經常都是這個消閒意圖的一個結果），亦沒有嚴肅的經濟活動。外在要素是指，無論玩家有多高超的skills（技巧），都受到其技巧以外的，必然屬可變化的和可轉變的一系列外在要素所約制，歸根究底，這些要素將會決定打賭的最終結果。就是說，這項外在要素使玩家變成一名單純的參與人而非主角。這是顯而易見的。實際上，打賭的條款通過複雜的演算所預先決定，而且必然遠超玩家操控範圍。玩家引領不了打賭的條款。打賭的條款係由打賭的標的本身創造和引領。玩家參與引領打賭，但不能決定賭局，因而對打賭的最終結果沒有絲毫影響。故此，打賭的最終結果完全超出玩家的控制範圍之外：電子博彩機器（角子機）和百家樂就是典型的情況。於此不同，從澳門《民法典》第1171條第一款來看，如果玩家與一項具消閒性質的標的互動的條款與打賭相反的話，則應視之為遊戲（gaming）。如此，與打賭相反，玩家技巧（skills）的佔比就是遊戲最終結果的絕對決定因素。事實上，如果在打賭方面，玩家的技巧完全被專斷的遊戲條款抵銷的話，在遊戲方面，玩家對最終結果的確定和如何得到最終結果都具有決定性。玩家對遊戲（的最終結果）演進的條款的情況有控制權，因為最終結果的好壞完全取決於玩家對遊戲的操控而非與遊戲互動。總而言之，遊戲由玩家決定。因此，玩家一方對遊戲掌握的好與壞將決定遊戲的最終結果：視頻撲克和二十一點就是典型的情況。

71二、作為自然債務淵源的澳門《民法典》中的賭博和打賭合同——不違法（praeterlegem）的習慣的重要性──簡述賭博合同和打賭合同是“遊戲的人”（homoludens）實際的體現；歸根究底，它象徵着娛樂的意願、消遣的意願。事實上，在風險社會（Risikogesellchaft）的背景下，人類感到有需要在經營嚴肅的經濟活動的邏輯以外，找尋達到可以為自己製造個人消遣機制的娛樂途徑；基於這個前提，玩家的消遣意圖相應於高度個人化的需要，這種需要對自己有害並不罕見，因而不值得法律保護。事實上，一如所述，玩家的那種消遣意願象徵着高度個人化的需要，由於對玩家並無經濟利益，因而不存在值得以法制進行法律保護的充分實質理由。基於這個理由，澳門《民法典》將賭博或打賭合同產生欠債的en-forceability剔除，原因是，考慮到消遣的目的和這些欠債不具有經濟利益，因而將欠債之事交由各方立約人自由處分。賦予賭博或打賭合同的各方當事人的自由處分權表現為：一方面，縱使各方當事人事前已知道此等合同所產生的欠債純粹是自然債務（澳門《民法典》第1171條第一款），仍然可以訂立合同；另一方面則表現為這些合同不具強制性，以及這些欠債的債務人“要的話才會支付欠債”的（已估計的）風險，而且如果這樣做，就不可請求對不當支付作出退還。既然這是正確的而且基於欠債的法律性質屬於自然債務，在中華人民共和國澳門特別行政區的娛樂場裏面一貫的做法是，由賭博或打賭合同所產生的債務必須向債權人全數支付。支付由賭博或打賭合同（澳門《民法典》第1171條第一款）所產生的債務是基於習以為常的規則（基於澳門的娛樂場所有人和客人之間的關係所確立的社會實踐）而為之。

72編寫關於不違法的習慣的簡述屬重要就是基於這個邏輯，因為在澳門《民法典》之中，習慣並不構成法律的淵源。習慣通常都被定義為反覆進行的社會實踐（體素），伴之以被認為必須遵守的信念（心素）。48第一項要件是行為，在中華人民共和國澳門特別行政區的娛樂場之中，這項要件是普遍存在的，因為賭博和打賭合同的立約人都是基於必須遵守的信念。49就是說，這個必須遵守的信念在目的論方面的理由是，支付由賭博和打賭合同所產生的欠債的行為是理性的或具合理性的50；這是可獲認可為澳門的法律的社會實踐51的表達。三、澳門特別行政區娛樂場中的賭博借貸：6月14日第5/2004號法律──是消費借貸合同還是像信託行為一樣具有信貸和擔保功能的回購合同？Marciano約定──簡述6月14日第5/2004號法律第二條第一款規定：“信貸僅於信貸實體將娛樂場幸運博彩用籌碼的擁有權移轉予第三人，但就該移轉並無即時以現款作出支付的情況下成立。”關於這項規定，學說一向認為，考慮到以賭博信貸為基礎而訂立的各種合同，同樣的經濟效果可以產生不同的法律框架。5248.參見：ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO：“十九世紀的風俗習慣”，原載《公司法雜誌》，第三年，第3期，科英布拉，Almedina，2011年，第627頁。49.關於德國的學說，參見ERNSTZITELMANN：《GewohneitsrechtundIrrthum》,AcP66（1883）,pp.323-468；GUSTAVRÜMELIN：《DasGewohneitsrecht》，Jhjb,XXVII，第164頁及續後幾頁。50.關於意大利的學說，參見NORBERTOBOBBIO：《Consuetudine(teoriagenera-le)》，EDIX（1961），第429/I頁及續後幾頁。51.關於意大利的學說，參見CIROLIPARTITI：《Consuetudine(dirittointernaziona-le）》,NssDIIV（1960）,327-333；FABIOZICCARD：《Consuetudine(dirittoin-ternazionale)》,EDXI（1961）,476-501。52.關於商業特許合同（澳門《商法典》第657條及續後幾條）方面，在此合同的範圍之內，當事人一方有義務轉銷由他方當事人生產或銷售之產品，作為分銷商而為行

73尤其可想起的是消費借貸合同（澳門《民法典》第1070條）或者之後才支付價金的買賣籌碼合同。53在這個學說的觀點之中，相關的法律定性是基於“擁有權移轉”似乎是指實際交付籌碼的情況，這就賦予賭博信貸物權（quoadcons-titutionem）的性質。上述的學說亦稱，這與消費借貸制度相適應，在消費借貸之中，借用物之所有權透過借用物之交付而轉移予借用人（澳門《民法典》第1071條）；事實上，在可預計的買賣籌碼的情況之中，這個概念也會包括履行交付所出售籌碼的義務。無論如何，在賭博信貸的法律而言，似乎尤其以經驗和經濟狀況為重要：為使信貸的受益人可以即時賭博，博彩用籌碼的實質轉移（也就是籌碼的實際交付）是必不可少的，這就是相關信貸的核心。54這個學理上的概念將其分析的重點放在賭博信貸的法律定性之上，可以直接適用於賭博信貸受益人（博彩人）使用為在娛樂場賭博或打賭而借用全部資金的情況；隨着信貸實體交給借用的全部資金（賭博信貸），這些資金通過購買籌碼（chips）而流入澳門特別行政區娛樂場作賭博或打賭的消遣用途。而在“賴帳”［walking，賭博信貸的借款人（博彩人）只使用了其獲批出用作此消遣用途的部份金額］的情況又如何？在這類情況之中，對walking的事實描繪較為適宜的法律定性不就是一如信託法律行為的具信貸或擔保作用的回購麼？依本文的觀點，答案不可能不是肯定的。這樣，本文對這種合同作一說明。澳門《商法典》第831條預計了回購合同，並且規定：“回購合同係指出賣人透過一定價金將某種債權證券之所有權移轉予買受人，而買受人有義務於約定期限屆滿時將同一種類及數量之證券之所有權移為，參閱JORGEGODINHO：《MacauBusinessLawandLegalSystem》，香港，LexisNexis，2007年，第126-129頁。53.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第89頁。54.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第89頁。

74轉予出賣人，以取得可按約定增減之價金之合同”；“回購合同於證券實際交付時成立”（澳門《商法典》第832條）。在walking的情況之中，從合同自由原則（澳門《民法典》第399條第一款和第二款）和簽發債權證券之自由原則（澳門《商法典》第1064條）出發，各方立約人可以使用一如信託法律行為的具信貸或擔保作用的回購。55按此，在具有信貸和擔保功能的回購方面的初始出售之中，這象徵着借出的賭博信貸金額。流通債權證券（可兌換為金錢的籌碼）就是借出金額的擔保56，在實踐上，這些證券就是部份退還交付予博彩人或投注人的賭博信貸的擔保。57故此，在具有信貸和擔保功能的回購之中，考慮到連繫賭博信貸各方立約人的交託關係，回購應具有信託法律行為的性質。事實上，信託法律行為58這類行為類別的特點是採納一個專門的架構，當中出現一項權利的完全取得，而行使權利時僅受債權方面的限制，而且取得人（獲批給賭博信貸的博彩人）須將未在澳門娛樂場使用的賭博信貸餘數再作移轉，這就使出託人（賭博信貸的放貸人）處於特別不利的狀況，或者風險——信託風險59——的狀況。55.關於信託行為的行為類型，尤其關於一如信託行為具有信貸和擔保功能的回購的定性，參閱MIGUELPESTANADEVASCONCELOS：“債權讓與擔保和無償還能力．讓與人無償還能力情況下受讓人的地位特論”，博士學位論文，科英布拉，科英布拉出版社，2007年，第46頁及續後幾頁，以及第231頁及續後幾頁。56.關於意大利的學說，參見GIACOMOMOLLE等：“Icontrattibancari”，《Tratattodidirittocivileecommerciale》，第XXXV卷，第一冊，米蘭，Giuffrè，1981年，第366頁；ANGELOLUMINOSO：“Icontrattitipicieatipici”，《Tratattodidirittoprivato（acuradeGiovanniIudicaePaoloZatti），米蘭，Giuffrè，1995年，第202頁。57.關於意大利的學說，參見C.VIVANTE：“Ilcontratodiriporto”，《RivistadelDi-rittoCommercialeedelDirittoGeneraledelleObbligazioni（RDCom）》，1919年第I期，第667頁；FRANCOBELLI和CLAUDIAROVINI：“Riporto（contratodi）”，《Digestodelledisciplineprivatistische（DDP）》,sezionecommerciale,XXIV，2012年，第545頁。58.參閱PEDROPAISDEVASCONCELOS：“非典型合同”，博士學位論文，《學位論文集》，科英布拉，Almedina，2007年，第254頁及續後幾頁。59.參閱LUÍSMIGUELPESTANADEVASCONCELOS：“關於具有信貸和擔保功能的回購”，原載《公司法典頒佈二十周年，向A.FerrerCorreia、OrlandoCarvalho和

75一如所述，出託人這種不利的地位或處於風險的狀況係以信託風險為特點60；這是因為存在着受託人（獲批給賭博信貸的博彩人）拒絕將未在澳門娛樂場使用的借用資金（以博彩籌碼的形式提供且可以兌換成金錢）餘額移轉或拒絕信託轉移61的可能性。基於此理由，亦基於合同自由原則（澳門《民法典》第399條第一款和第二款），賭博信貸（視之為一如信託法律行為的具信貸或擔保作用的回購）的各方立約人應該在合同的擬本（通常都是通過事先設計好的格式）中預計受託人將賭博信貸總額中未有在澳門娛樂場使用的賸餘信貸金額退還的可能性：意大利學說一向稱之為marciano約定（與不容許約定完全不同）。Marciano約定是一項協定，按照此協定，如發生不履行的情況，用作擔保的財產（可兌換為金錢的博彩籌碼）須轉移予債權人，但如未支付欠債金額與有關財產之間存在差額的話，則債權人須向債務人支付此差額。62VascoLoboXavier教授致敬》，第三冊（不分類），科英布拉，科英布拉大學法學院及科英布拉出版社，2007年，第21頁；具相同意義的有CATARINAMONTEIROPIRES：《讓與擔保》，碩士論文，科英布拉，Almedina，2010年，第227頁及續後幾頁。60.關於意大利的學說，參見FILIPPOANNUNZIATA：“Versounadisciplinacomunedellegaranzieﬁnanziarie.Dallaconvenzionedell´AjaallaCollateralDirective”,in《Banca,BorsaediCredito》,（BBTC）,（2003）,pp.178ess；EUGENIOMASTROPAOLO：“Lanuovanormativaeuropeasuicontrattidigaranziaﬁnanziaria（Direttiva2002/47/CEdelgiugno2002）”,in《RivistadelDirittoCommercialeedelDirittoGeneraledelleOb-bligazioni（RDCM）》,（2003）,pp.519ess；關於德國的學說，參見KATHARINAKOLLMANN：“ZurUmsetzungderRichlinie2002/47/EGvom6Juni2002überFinanzsicherheitenindasdeutscheRecht”,in《ZeitschriftfürWirtschafts-undBankrechts,Wertpapier-Mitteilungen（WM）》,（2004）,pp.1012ess。61.參閱ANDRÉFIGUEIREDO：“尤其適用於動產有價物管理的對於第三人的信託行為”，博士學位論文，《學位論文集》，科英布拉，Almedina，2013年，第309頁；JOÃOCALVÃODASILVA：《銀行業、股市和保險，歐盟法和葡萄牙法》，第一冊，總則，科英布拉，科英布拉出版社，2007年，第216頁。62.關於意大利的學說，參見FRANCISCOREALMONTE:“Stipulazionicommissorievenditacompattodiriscattoedistribuzionedeirischi”,in《FI》,（1989）,parteI,cols.1440ess，col.1444，當中申明：“從來沒有人懷疑marciano約定合規範性”；GUISEPPESTOLFI：“Promessadivenditaepattocommisorio”,in《FP》,（1957）,parteI,cols.767ess，著者認為，正因為col.767：“立法者並不禁止容

76上述marciano約定是合規範的，因為並不存在債權人從財產（可兌換成金錢的博彩籌碼）的價值與其債權（通常與有關財產的價值一樣）之間的差額得利的風險，而所轉讓的財產之價值必然相應於擔保的債權之價值是有保證的。63四、“walking”的問題：“泥碼”或者是否可以接納“消極擔保（negativepledge）”、“equitablesecurity”、“floatingcharge”等在美國學說上的分類？繼而討論關於遲延給付的違約金條款和強迫性違約金條款賭博信貸法律效力的問題並不僅限於（屬射倖合同的）專有意義上的幸運博彩。事實上，賭博信貸的法律效力在屬金融性質的非射倖的合同的關係方面別具重要性，這些合同旨在為他人提供在娛樂場進行幸運博彩的博彩籌碼或“tokens”。64這是顯而易見的。實際上，由於對澳門特別行政區的娛樂場格外重要，賭博信貸因而成為法定債務的淵源（6月14日第5/2004號法律第四條規定：“按照本法律的規定提供信貸，則產生法定債務”）。許消費借貸貸與人變為附負擔之物所有人的任何條款，但卻僅禁止規定已抵押之物或已質押的所有權，因不準時支付債務並因而未有辦理其他手續而移轉予債權人”；GIANLUCAMAUROPELLEGRINI:“Intemadialienazioniingarantiaepattocomissório”,in《GiurisprudenzaItaliana（GI）》,（1991）,I,1,cols.1207ess，col.1208認為不容許約定的禁止範圍亦延伸適用於債權約定和旨在保證債務人履行債務的，由第三人作出的不動產買賣預約的各種情況是“毋庸辯論的”。63.參見IRABUGANI：“Ildivietodelpattocomissórioelavenditacompattodiriscatto（ocompattodiretrovendita）”，《LaNuovaGiurisprudenzaCivileCommenta-ta》，1986年，第二部，第31頁及續後幾頁，當中亦稱意大利主流司法見解認為不容許約定的禁止範圍僅限於只有債權效力協議，因為這會讓各方當事人獲得產生物權效力的不容許約定擬達致的經濟結果，這個結果是立法者欲通過禁止性規定而阻止達致的。一如上文所述，此情況是不會在marciano約定中發生的。關於葡萄牙的學說，參見JÚLIOGOMES：“關於不容許約定的禁止範圍、自主的不容許約定和marciano約定――最高法院2003年1月30日第3896/02號上訴案的合議庭裁判”，原載《私法雜誌》，2014年10月/12月，第8期，Cejur，Braga，科英布拉出版社，第71頁。64.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第93頁。

77如果這是正確的，對此所產生的疑問就是，當博彩人將獲批給的賭博信貸用作其他用途時，法律如何看待（quidiuris）？在這個論題的範圍內，“walking”——在獲得賭博信貸之後僅作小量投注，並且帶同大部份借用資金離開娛樂場65——是常見的做法。這種行為損害博彩營運商66，因為有關所批出的賭博信貸並未實際在娛樂場作賭博投注，失去了houseadvantage，也就是自動存在於所有設有莊家的賭博的優勢。這種做法可以通過使用“泥碼”67（不能兌換為現金的賭博籌碼）和選擇獲提供賭博信貸的博彩人68而加以控制。69/70關於這方面，學說一向指出，賭博信貸通常沒有特別擔保，但以執行名義而言，其文件是不變的。這樣，按照賭博信貸的法律制度，賭博信貸是可以用債權證券來代表，而這些債權證券可為無記名證65.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第94頁，注33。66.參閱WILLIAMR.EADINGTON和RICARDOSIU：“BetweenLawandCustom—ExaminingtheInteractionbetweenLegislativeChanceandtheEvolutionofMacao´sCasinoIndustry”，《InternationalGamblingStudies》，Volume7，2007年，文中多處。67.“泥碼（deadchips）”不能兌換為金錢而只可以用作投注；這些籌碼通常為長方形。所贏的彩金都以可在娛樂場櫃台兌換為金錢的籌碼支付。這是澳門傳統採用旨在保證供賭博的借貸用於娛樂場賭博而非用於其他用途的辦法。參閱WUYIWANG和WILLIAMR.EADINGTON：“VipRoomContractualSystemofMacau´sTraditionalCasinoIndustry”,in《UniversityofNevadaandReno（UNR）,WorkingPapersSeriesWorkingPapers》,n.º07-001,January2007,（2007）,pp.（1-39）（6）；ROBERTC.HANNUM和SUDHIRH.KALE：《Themathematicsandmarketingofdeadchipsprogrammes:findingandkeepingtheedge》,VolumeIV,n.º1,June2004,（2004），文中多處；於此方向相同的，參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第90頁，注15。68.關於“VIPRoomPromoters”和賭客的選擇，參看WUYIWANG:“RethinkingofMacau´sGamingLiberalizationfromaviewofInstitutionalEconomics”,in《MacauPolytechnicInstitutePublishing》,Macau,（2005），文中多處。69.關於美國的學說，參看ANTHONYCABOT/JOSEPHKELLY:“CasinoCreditandCollection”,in《InstitutefortheStudyofGamblingandCommercialGaming》,LasVegas,NV,（2003）,pp.3；JIMKILBY、JIMFOX和ANTHONYLUCAS:《CasinoOperationsManagement》，2ndedition,Wiley,HobokenNJ,（2005）,pp.103-106。70.關於VIProomgamingpromoters報酬的問題，尤其聚焦於RollingChipTurnover的辦法，參閱JORGEGODINHO:“CasinoGaminginMacau:Evolution,RegulationandChallenges”,in《UNLVGamingLawJournal(UNLVGLJ)》,Volume5,Issue1,（2014）,pp.12，注52。

78券71（6月14日第5/2004號法律第二條第四款）。澳門《商法典》容許簽發法律無特別規範之債權證券，且認可創造和簽發任何債權證券的自由之事實說明這是合理的（第1064條）。然而，倘若一如上文所述，澳門《商法典》第1064條規定的創造和簽發任何債權證券的自由存在的話，出現的問題就是是否可以再基於合同自由原則（澳門《民法典》第399條第一款）創立個人擔保和特別擔保以便防範不履行賭博信貸所產生法定債務（6月14日第5/2004號法律第4條）。答案必然是肯定的。為此目的，需求諸安格魯撒克遜法律，具體就是美國的法律，以便察看是否可以在澳門特別行政區娛樂場範圍內接納美國在學說上幾個類型，包括：equitablesecurity、negativepledge，甚至floatingcharge（浮動擔保），後者在澳門《商法典》第928條至第981條有明文規定。Equitablesecurity這項法律制度，特別是衡平留置權（equitablelien）在學說上的概念，在澳門法律體系中都是沒有對應的，但可在符合特定要件的情況下容許法院給予某個主體類似於通過物權擔保登記而獲得的保護（有關要件仍未明確或獲一致認同72），縱使相關保護從未獲證實確立。73建基於各方當事人的合同自由（澳門《民法典》第399條第一款）而通過他們的簡單的意思表示設定擔保，而非透過登記設定擔保的意71.學說一直贊同可以在澳門的娛樂場使用源於美國的所謂“markers”，參考LIONELSAWYER等：《NevadaGamingLaw》,4thedition,LasVegasandReno,（2002）,pp.268-277；參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第94頁，注34。72.關於美國的學說，循此意義的有GRANTGILMORE：“SecurityInterestsinPersonalProperty”，原載《TheLawbookExchange》,inTheLawbookExchange,NewJersey,（1965）,pp.198，當中認為，關於這方面“theterm“equitable”,withreferencetoassignments,liens,pledgesandsecurityinterests,isusedinavarietyofsenses,oftencontradictory”。73.參閱ANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO：“NegativePledge的一項比較研究”，原載《法律雜誌》，第三冊，科英布拉，Almedina，2010年，第497-538頁，本文會緊隨此著作，甚至引用原文。

79念，在美國法律中獲得確立。74可以找到19世紀20年代中期CourtofAppealsofMaryland的裁決，當中以很簡單的方式訂出了若干項適用的原則。75這項原則現今仍然獲得一致的接納76，能明確顯示各方當事人有此意思時即適用之。77然而，屬重要的是須肯定有關物權擔保不會提出以對抗已經適當登記此項擔保的善意第三人。78Equitablesecurity是因應美國的司法見解而實際實施經歷百年的多項原則而出現。在CrabtreevBramble一案之中，CourtofChancery以十分抽象的方式提出了本文認為可以將之視為這個概念基礎的裁決。7974.關於美國的學說，參考WILLIAME.BRITTON:“EquitableLiens—ATentativeAnalysisoftheProblem”,in《N.C.L.Review》,（1930）,pp.399-407；HARLANF.STONE：“The｀EquitableMortgage´”,in《ColumbiaLawReview(CLR)》,（1920）,pp.526-532；GARRARDGLENN：“TheEquitablePledgeCreditorsRightsandtheChandlerAct”,in《VanderbiltLawReview(VLR)》,（1939）,pp.435-446；TIJOHANS：“OfProhibitionsonAssignments,RestrictiveCovenantsandNegativePledgesinCommercialLaw:ClogsonCommerce”,in《S.AcLawJournal》,（1994）,pp.156-159。75.當中主要申明如下：“Whenanyinstrumentofwritingisdesignedtooperateasatransferofproperty,andproperandapttermsareused,wherebythemeaningofthepartiescanbeclearlyascertained,ifsomecircumstancesareomittedtogiveitlegalvalidity,whichdepriveitofitsintended,specificoperation,aCourtofEquitywillsetitupasacontract.”76.關於美國的司法見解，參閱JamesvAldertonDockYards,256NewYork298-306,303,176N.E.401-404,403（N.Y.1931）;AdamsvAvirett,252Md.556-571,568,250A.2d891-894,892（Md.1969）;EquitableTrustCompanyvImbesi,287Md.249-272,260,412A.2d96-107,101（Md.1980）。77.各方當事人的意思應基於對合同的解釋而確定，而在此範疇內，解釋者／應用者應確定所使用的字眼的意義。在英國的司法見解方面，參閱EquitableLifeAssuranceSocietyvHyman（LORDSTEYN）,（2000）,3AllE.R.,961-973at969;AshvileInvestmentsvElementsLtd（MAYLJ）,（1989）Q.B.,488-518at494;PalmShippingInc.vKuwaitPetroleumCorporation（SAVILLEJ.）,1988,Lloyd´sRep500-503at502。78.DatlofvTurestsky111A.D.2d364-366,365,489N.Y.S.2d353-355,354（N.Y.A.D.2Dept,1985）.DatlofvTurestsky111A.D.2d364-366,365,489N.Y.S.2d353-355,354（N.Y.A.D.2Dept,1985）.79.循此意義的有，CourtofChancery申明“Itmustbeallowedequityfollowsthecontractsofparties,inordertopreservetheirintent,bycarryingitintoexecution,and

80在下文的轉錄之中，可以總結為，如果訂立賭博信貸合同的各方當事人明知而訂立產生特定法律效力的協議——也就是將賭博信貸受益人的財產設定擔保的意思，以防範因walking出現的，也就是不履行退還未在澳門娛樂場使用的信貸餘額的情況（通常這個意思僅有單純的債權效力）——，按照合同自由原則（澳門《民法典》第399條第一款），法院80就會傾向於承認有關協定有效81和可執行82，是否嚴格遵守法律手續在所不問。83與在美國法律中發生的情況相似，由某一法院設定的債務利害關係，一如前文所述，並不影響善意第三人的法律地位。84而在negativepledge條款方面，以其最簡單的方式來說，它就是消費借貸借用人（也就是賭博信貸的受益人）在具有信貸和屬信託性質擔保的功能的回購合同——本文認為walking的情況屬此法律定性——訂立後所承擔的債務，除具體訂明的例外情況外，不得將其為dependsonthisprinciple,thatwhathasbeenagreedtobedoneforvaluableconsiderationisconsideredasdone,andholdsineverycaseindower.”。80.法律的重點在於法院的活動；這都可以歸納為要了解法官如何對具體的案件作出裁判，因為“Itmattershowjudgesdecidecases”。在美國的學說方面，參考RONALDDWORKIN：《Law´sEmpire》，倫敦，HartPublishing，1998年，1986年版重新印刷，第1頁；RONALDDWORKIN：《AMatterofPrinciple》，牛津，ClarendonPress，2001年，1985年版重新印刷，第10頁及續後幾頁；RONALDDWORKIN:《Takingrightsseriously》，DuckworthBooks,London,2ndedition,（1982）,pp.3ess。81.關於美國的司法見解，參考FrederickvFrederick（1721）1P.Wms710-723,713。82.受安格魯撒克遜影響的法律體系之所以採用解釋合同的客觀方法論，很大程度上是由於憂慮各方當事人的真實意思因不存在共同的意思而不能確定，從而使多數合同不能維持。參考ANTÓNIOM.MENEZESCORDEIRO：“安格魯撒克遜法系中合同的解釋”，原載《法律雜誌》，第141期第三冊，科英布拉，Almedina，第2009頁，第526-532頁；KIMLEWISON:《TheInterpretationofContracts》,SweetandMaxwell,London,（2004）,pp.23-25。83.關於美國的學說方面，參閱ROYGOODE和LOUISEGULLIFER:《GoodeonLegalProblemsofCreditandSecurity》,4thedition,Sweet&Maxwell,（2008）,pp.7-12。84.參閱JOHNPHILIPS：《EquitableLiens—ASearchforaUnifyingPrincipleinSecuri-tiesOverPersonality》,TheFederationPress,Sydney,(1994),pp.29-36。

81權利人的物權作為擔保85，除非事先獲賭博信貸提供者（消費借貸貸與人）許可。86通常，是否可以在將來提供擔保，須視乎有否債權人一方的事先同意。87關於這方面，傳統上都會提及特拉華州最高法院（SupremeCourtofDelaware）的裁判以說明negativepledge條款在實踐上適用性。事實上，在CoastBankvMinderhout一案88中，就出現過這種情況。1957年1月18日至11月12日之間，CoastBank89多次向BurtonEnright和DonaldEnright貸款，各方當事人在另一合同訂明，在全數支付之前，未經CoastBank事先同意，姓Enright的二人既不能將其為權利人的任何所有權出售，也不能將之設定擔保。如果不遵守這條條款，CoastBank有權追收未償還的其餘各期給付。這條條款適當地在RecorderofDeeds（等同於澳門物業登記局）登記。在訂立合同後不久，姓Enright的二人未經CoastBank事先同意將一幅土地移轉給他人。CoastBank基於negativepledge條款而提早終結有關合同並要求履行全部主債務。由於經濟拮据，二人未能滿足有關債權。90CoastBank知悉所有權被出售後，主張法院承認已經設定equitablelien並85.關於美國的學說方面，JONATHANR.C.ARKINS：“｀Ok-soYou´vePromised,Right?´,TheNegativePledgeClauseandthe｀Security´itProvides”,in«J.I.B.L.»,（1993）,270-271；PETERF.GOOGAN/HOMERKRIPKE和FREDERICWEISS:“TheOuterFringesofArticle9:SubordinationAgreements,SecurityInterestsinMoneyandDeposits,NegativePledgeClausesandParticipationAgreements”,in«HarvardLawReview(HLR)»,（1965）,pp.256-267；THOMASC.MITCHELL：“TheNegativePledgeClauseandtheClassiﬁcationofFinancingDevices:AQuestionofPerspective,FirstInstallment”,in«AmericanBankr.LawJournal»,（1986）,pp.156-179。86.參見ANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO：“NegativePledge的一項比較研究”，前揭書，第497-538頁。87.參考TIJOHANS:“OfProhibitionsonAssignments,RestrictiveCovenantsandNegativePledgesinCommercialLaw:ClogsonCommerce”,in«S.AcLawJournal»,（1994）,pp.171。88.392P.2d265-269（Col.1964）。89.在批出貸款的時候，CoastBank名為BankofBelmontShore。90.參閱ANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO：“NegativePledge的一項比較研究”，前揭書，第497-538頁，本文會緊隨此著作，甚至引用原文。

82因而最終應指明有關財產權的買方已經知悉合同包含negativepledge條款。91然而，法院認為negativepledge條款的訂立容許各方當事人在設定物權擔保時，按照其真實意圖作出選擇。92縱使作出了CoastBankvMinderhout一案的裁判，美國法院的一些裁判都傾向於將negativepledge條款視為在未來不提供擔保93的單純義務，具有債權性質94的單純義務。至於floatingcharge（浮動擔保）方面，基於存在於英國法律體系的三種類似的物權擔保——pledge、mortgage和charge——的特點，不難得出如下的結論：上述的物權擔保制度並不適用於可以構成擔保客體的財產，但基於物的性質而不得不由債務人佔有以便確保其業務得以繼續（並因此而繼續創造財富和繼續提供必要資源以履行其債務），並且顯出周轉（浮動）而非靜止性質從而導致擔保的財產不斷變動的情況。9591.392P.2d265-269,266,（Col.1964）。92.392P.2d265-269,268,（Col.1964）。93.在美國的學說方面，參閱CARLS.BJERRE：“SecuredTransactionsInsideOut:NegativePledgeCovenants,PropertyandPerfection”,in«CornellLawReview(CLR)»,（1998）,pp.319-328。94.關於美國的司法見解方面，參考ChaseManhattanBankvGems-By-Gordon,649F2d710-713（9thCircuit1981）;BrownevSanLuisObispo,462F.2d129-134,133（9thCircuit.1972）;InReFriese,28B.R.953-955,955（Bankr.D.Conn1983）;Wernerv.TriCityCreditBureau,557P.2d1072-1077,1075-1076（ArizonaCt.App.1976）;EquitableTrustvImbesi,412A2d96-107,98（Md.1980）;KuppenheimervMormin,78F.2d261-265（1935）。95.參見R.M,GOODE：“TheEnglishFloatingCharge”,in《LecturesontheCommonLaw》,Volume2,KluwerLawandTaxationPublishers,（1989）,pp.54-55；在意大利的學說方面，參考ENRICOGABRIELLE和G.ANDREADANESE：“LeGaranziesuiBenidell´Impresa:ProfilidellaFloatingChargenelDirittoInglese”,in《BancaBorsaeTitolideCredito,RivistadiDottrinaeGiurisprudenza》,annoLVIII,FascículoV,PartePrima,Set-Out,（1995）,632-639；GIANBRUNOBRUNI：“LaGaranzie“Fluttuante”nell´EsperienzaGiuridicaIngleseeItaliana”,in《BancaBorsaeTitolideCredito,RivistadiDottrinaeGiurisprudenza》,annoXLIX,fasc.VPartePrima,Novembre-Dicembre,（1986）,pp.692-693；在安格魯撒克遜的學說方面，參考MICHAELG.BRIDGE：“TheEnglishLawofRealSecurity”,in《EuropeanReview

83其時，floatingcharge是由於商業慣常做法和英國法院的司法見解而出現。關於這方面，須着重提出RePanama,NewZealandandAustralianRoyalMailCo.（1870）和ReYorkshireWoolcombersAs-sociation（1903）兩件案件；前者承認債務人在將企業全部財產的浮動擔保轉為固定擔保之前，有處分擔保財產的自由，後者則確定承認floatingcharge的概念，訂定其主要和典型的特徵：（一）它是關乎企業一系列財產或現在和將來的全部財產的擔保；（二）“intheordi-narycourseofbusinessofthecompany”，屬不斷變動的一系列或全部財產；以及（三）至各方當事人訂定的特定時刻為止，企業可以使用相關的財產繼續正常地發展其業務。96其後的司法見解97將這個特點視為“thehallmarkofafloatingchargeandservestodistinguishitfromafixedcharge”。98如此，還可以將關乎一家公司已經設定fixedcharge（體現為將某些財物――不一定是特定的財物――撥入特定的信貸關係的範圍之中）以外的全部或近乎全部財產的擔保視為floatingcharge或“浮動擔保”的特點。99全部財產都用作擔保；包括全部資產，由不動產、銀行帳戶，以至債權，也就是，所有公司在法律上擁有的財產性資產（assets）。100ofPrivateLaw》,Vol.10,n.º4,（2002）,pp.486-487；MARISAVAZ：“在葡萄牙法律體系中加入浮動擔保”，原載《公司法雜誌》，第五期，2013年，第四冊，科英布拉，Almedina，2014年，第891-938頁。96.參見MARISAVAZ：“在葡萄牙法律體系中加入浮動擔保”，前揭書，第894頁。97.參見SmithadministratorofCosslett（Contractors）vBridgendCountyBoroughCouncil（2002）,1AC336,354,（41）。98.E.P.ELLINGER、E.LOMNICKA和R.J.A.HOOLEY：《Ellinger´sModernBankingLaw》,4thEdition,（2006）,pp.790-796。具有相同意義的，見MARISAVAZ：“在葡萄牙法律體系中加入浮動擔保”，前揭書，第894頁，本文會緊隨此著作，甚至引用原文。99.在法國的學說方面，參考FRÉDÉRIQUEDAHAN：“Lafloatingcharge:reconnaissanceenFranced´unesuretéanglaise”,in《Journaldudroitinternatio-nal》,anné.123（1996）,n.º2,pp.387；關於澳大利亞的學說方面，參見JOHNCHANDLER：“TheModernfloatingcharge”,in《Securitiesoverpersonalty》,FederationPress,Sydney,（2008）,pp.6-9。100.參見DÉCIOALEXANDREVÁRZEACORREIA：“在協調動產擔保法背景下的floatingcharge”，原載《不履行合同之研究》，科英布拉，科英布拉出版社／WoltersKluwer小組，2011年，第204頁。

84鑑於擔保的客體可變的情況，將擔保視為浮動的（floating），因為擔保在全部財產上浮動，而非固定於某一具體的財產。101關於floatingcharge（浮動擔保）運行的動態方面，擔保由floa-tingcharge變為fixedcharge的時候，擔保的內容隨之而轉變。這個時刻在學說上稱為擔保的“consolidação”（固化）或“cristalização”（結晶，crystallisation）；自此公司的全部資產變為受制於fixedcharge。故此，自這個時刻開始，用作floatingcharge的全部財物脫離賭博信貸受益人（債務人）的可處分範圍，繼而，債務人處分其財產和為之設定負擔的自由被剝奪。102在澳門娛樂場的賭博信貸方面103，擔保的“固化”或“結晶”的時刻隨着不遵守將賭博信貸未用作此目的的餘額部份退還的義務而出現。最後但同樣重要的是，在對賭博信貸的提供者／消費借貸貸與人信貸保護的機制方面，還需就遲延給付的違約金條款和單純或純粹強迫性違約金條款（澳門《民法典》第1073條第二款）作出說明。關於遲延給付的違約金條款方面，非常簡潔而言，這種條款就是各方當事人所訂立的，規定賭博信貸受益人因延遲退還未在澳門娛樂場使用的賭博信貸餘額部份而每月須向賭博信貸的貸與人支付的特定數目金錢104的條款。101.參見DÉCIOALEXANDREVÁRZEACORREIA：“在協調動產擔保法背景下的floatingcharge”，前揭書，第204頁。102.在美國的學說方面，參考GEORGEGRETTON：“ReceptionwithoutIntegration?FloatingChargesandMixedSystems”,in«TulaneLawReview»,Volume78,（2003）,313-315；EILÍSFERRAN：“FloatingCharges-thenatureofthesecurity”,in«CambridgeLawJournal»,Volume47,（1988）,n.º2,pp.223。103.一如澳門的學說所言：“由於浮動擔保起源於安格魯撒克遜法律……，已被引入於澳門的法律制度之中……而理由是接近（受壓於）香港，而且從實踐上因相對於鄰埠的選擇而言可用的保證種類有限而備受批評。參見AUGUSTOTEIXEIRAGARCIA：“澳門商法典與比較法的助益”，原載《公司法雜誌》，2011年10月，第三年，第六期，半年刊，科英布拉，Almedina，2011年，第146頁。104.關於遲延給付的違約金條款，參看ANTÓNIOPINTOMONTEIRO：“民法典第811條第三款：賠償性違約金條款的｀安魂曲´？”，原載《立法與司法見解雜誌》，第142年，第3976期，2012年9月/10月，科英布拉，科英布拉出版社，2012年，第68頁。

85故此，這是從主債務（未退還的在澳門娛樂場賭博信貸借用但未使用的賸餘的資金）而衍生的因遲延而造成的損失的事先訂定清償的一種方式，也就是說，並非強制債務人因不準時履行而向債權人賠償實際造成的損害，而是強制債務人支付通過約定違約金的方式預先以法律行為就損害訂定的金額，是否已就超額損害的賠償達成協定在所不問。105與此不同，在單純或純粹強迫性違約金條款方面，會設立一項附加於遵守或附加不遵守損害賠償之上的違約金：關於後者，各方當事人的目的是向債務人施加遵守的壓力，而非代替損害賠償。這種違約金條款純屬強迫性，因為只具有這個目的，並不取代出現不遵守的情況時所出現的賠償。故此，賭博信貸合同的各方立約人同意債權人因不遵守而訴諸特定執行或賠償程序，還可以要求一項附加（plus）――在實現該等權利時加上某一金額（或某東西）。據此，違約金純屬強迫性，因為，違約金唯一的目的是強迫賭博信貸的債務人／受益人履行合同（退還賭博信貸中未在澳門娛樂場使用的賸餘部分），而非免除在出現不遵守時求取賠償的目的。106基於這個理由，單純或純粹強迫性違約金條款具有純粹懲罰的性質，因而可以按照澳門《民法典》的一般規定與損害賠償並存。107下文將會加以論述。105.參見ANTÓNIOPINTOMONTEIRO：“違約金條款與賠償”，博士學位論文，《學位論文集》，科英布拉，Almedina，1990年，第433-455頁，1999年澳門《民法典》關於違約金條款事宜受其規範性解決辦法啟發；JOÃOCALVÃODASILVA：《強迫性金錢處罰及履行》，科英布拉，Almedina，第四版，2002年，第260-269頁。106.參見ANTÓNIOPINTOMONTEIRO：“單純或純粹強迫性違約金條款”，原載《立法和司法見解雜誌》，第141年，第3972期，2012年1月/2月號，科英布拉，科英布拉出版社，2012年，第190-191頁。107.參考ANTÓNIOPINTOMONTEIRO：“處罰與損害”，原載《私法雜誌》，第二屆私法雜誌研討會“民事責任”特刊第二期，2013年12月，Braga，Cejur，2013年，第60頁。

86五、美國在學說上作為因實質不可動用借用金額而向賭博信貸貸與人作合理補償的損害賠償機制的“impairmentoftherightofacess”和“剝奪使用權”類別的簡述一如前文提前所述，為了解決（熾熱的）“walking”問題，按照澳門《民法典》的一般規定，單純或純粹強迫性違約金條款與損害賠償並存是可以接受的。事實上，賭博信貸的提供者／消費借貸貸與人在賭博信貸受益人所借用但未在澳門娛樂場使用的賸餘部份的使用權被剝奪時，就有權獲得這種損害賠償。這樣，賭博信貸的提供者被剝奪所借用資金的使用權一段時間後，就會導致喪失其可能提供的用途（例如：利息、將有關資金用作向其他受益人提供賭博信貸），而如果這種使用權的損失不通過恢復原狀（退還借用資金）加以彌補的話，賭博信貸的受益人就必須向債權人作出同等程度的補償。故此，這種因被剝奪使用權而導致的損害賠償108相等於或會出現的情況與在實際證實賭博信貸借用資金被剝奪使用權之後可能出現的情況之間的差額，這就足以通過唯一可能的途徑——也就是給予金錢補償——而確定賠償金額，有需要時可採用衡平原則以達致公平的數額。109故此，本文認為，這些具體利益的剝奪而非對屬賭博信貸提供者財產權範圍的使用權能做成干擾，是可以從因抽象的使用權可能性受影響的不法性中獨立出來的一種損害，所受的影響較接近於在損害的108.參見ANTÓNIOSANTOSABRANTESGERALDES：“因被剝奪使用權而產生損害的賠償”，原載《私法雜誌》，第二屆私法雜誌研討會“民事責任”特刊第二期，2013年12月，Braga，Cejur，2013年，第190頁。109.參閱ANTÓNIOSANTOSABRANTESGERALDES：《因被剝奪使用權而產生損害的賠償》，科英布拉，Almedina，第39-58頁。

87事件發生之後或可能獲得益處的理念，因而較接近所失利益或（廣義的）“收益”，多於賭博信貸借用資金的所有人在新地位中所產生的損失或損害110；這是將倫理或道德責任重新理解為由於一個人111（賭博信貸的受益人）的行為所導致的結果所產生的責任的推論，只要相關之人係處於自由和負責任地服膺其本然（sein）及其環境的狀況之中。112歸根究底，經適當適應化之後，因被剝奪使用權而產生的損害賠償在功能上等同於美國學說上的justcompensation（compensability）forimpairmentoftherightofacess的類型。事實上，這個學說旨在為資金所有人（在本文探討的情況中，就是賭博信貸的貸與人）裁斷因其被剝奪涉及賭博信貸中借用資金的propertyrighttoreasonableacess113和使用隨之而來的經濟收益的而引致的一項justcompensation。實際上，impairmentoftherightofacess的學說建基於“substan-tiallossofacess”的客觀準則114，適用於“toallinjurieslessthana110.參閱PAULOMOTAPINTO：“合同的消極利益與合同的積極利益”，博士學位論文，第一冊，科英布拉出版社，2008年，第594-596頁。111.關於因行為的積極或消極結果而產生責任的原則，在德國的學說方面，參考NILSJANSEN：“DieStrukturdesHaftungsrechts.Geschichte,TheorieundDogmatikausservertraglicherAnsprücheaufSchadensersatz”，《J.C.B.Mohr（PaulSiebe-ck）》,Tübingen,（2003）,pp.614-627。112.“Outcomeliability”應理解為：作為人的人類形象的重要成分，因為“wecouldnotdispensewithoutcome-responsabalitywithoutceasingtobepersons”。參見TONYHONORÉ：“Responsabilityandluck:themoralbasisofstrickliability”,in《L.Q.R.》,Volume104,（1988）,pp.531。113.在美國的學說方面，參閱：WILLIAMSTOEBUCK：“ThePropertyRightofAcessVersusPowerofEminentDomain”,in《TexasLawReview（TLR）》,733,734（1969）；ROBERTBRAUNEIS：“TheFirstConstitutionalTort:TheRemedialRevolutioninNineteenth-CenturyStateJustCompensationLaw”,in《VanderbiltLawReview（VLR）》,120-130,（1999）；G.HERBERT：“Expropriation—ConsequentialDamagesUndertheConstitution”,in《LosAngelesLawReview（LLR）》,490,492-494；KURTH.GARBER：“EminentDomain:WhenDoesaTemporaryDenialofAcessBecomeaCompensableTaking”,in《U.Mem.LawRe-view》,271,273,（1994）。114.關於美國的學說方面，參考AHSLEYMAS：“EminentDomainLawand“Just”CompensationforDiminutionofAcess”,in《CardozoLawReview（CLR）》,Vol.36,371,（2014）。

88totaleliminationofacess,whichiscompensableasataking”115，但僅當“theremainingacessisunreasonablydeficient”116（亦都包括partialtakings117/118的各種情況）時適用。六、賭博信貸方面的遲延利息法定上限和美國學說上的“unsconscionability”類型──簡述至於適用的遲延利息方面，賭博信貸與其他金融業務沒有不同之處：都設有不能逾越的法定限制，不論所有人是按照消費借貸合同提供賭博信貸119，還是通過本文所述的法律定性120，也就是具有信貸和屬信託性質擔保的功能的回購合同提供賭博信貸亦然。如遲延利息高於現行法定遲延利息之三倍，就視為具有暴利性質（澳門《民法典》第1073條第一款和第553條）。按此，適用的利息上限就是年率29.25%。如違反此規定，則將之減至法律容許的上限（澳門《民法典》第1073條第三款）。121115.JEREMYP.HOPKINS：“JustCompensation:ElementaryPrinciplesandConsiderationstoEnsurePropertyOwnerisMadeWhole”,in《ALI-ABA》,53,117,（2006）。116.在美國的司法見解方面，參見WilbertFamilyLtdP´shipvDall.AreaRapidTransit,371S.W.D.,3d506,510（Tex.App2012）。117.參閱PHILIPNICHOLS等：“NicholsonEminentDomain”,§16.01,MathewBender,3rdedition,（2013）；JACKR.SPERBER：“JustCompensationandtheValuationConceptsYouNeedtoKnowtoMeasure”,in《ALI-ABA》，1,8-9,（2009）。118.關於“eminentdomainpower”的概念，在美國的司法見解方面，參看Bos.ChamberofCommercev.CityofBoston,217U.S.189,195（1910）。119.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第92頁。120.“今天，｀暴利（usura）´一詞有更闊廣的意義，已不是專門指由消費借貸合同所產生的收益，而是指由於不法利用他方當事人急需的狀況的不公平合同”，參看HUGOROSAFERREIRA：“反對和遏制在銀行借貸中的暴利：對理論和實踐中解決辦法的分析”，原載《公司法雜誌》，第五年（2013），第三期，科英布拉，Almedina，2014年，第634頁；在意大利的學說方面，參考DONATOMASCIANDARO：“Economiadell´usuraepoliticadell´antiusura:lalegge108dal2006”,in《Bancaria》，Settembre2006,BancariaEditrice,Roma,（2006）,pp.18-23；VALERIAMARTINO：“Usura:DalMisticismoAllePraticheMercantili”,in《MercatodelCreditoeUsura》，Milano,Giuffré,（2002）,pp.26。121.參見JORGEGODINHO：“娛樂場內的賭博借貸”，前揭書，第92頁。

89這意味着，在賭博信貸方面，如約定的遲延利息屬高利貸利息，就會變成“unconscionable”的合同（有悖於良知的合同）。122/123/124事實上，美國《UniformCommercialCode》§2-302規範了un-conscionability的一般條款，當中規定，如果法院認為合同或合同條款在訂立之時屬unconscionable的話，有權不採納有關合同，不施行有關的合同條款或限制合同的適用性。125關於unconscionability的一般條款使法院可以監控合同條款（substantiveunconscionability）的各方面，也可以監控合同的方式和形成（proceduralunconscionability）的各方面。126本文認為，（亦）基於這個原因，中華人民共和國澳門特別行政區立法者所引入的高利貸遲延利息法律制度是值得鼓舞的。122.參看JOAQUIMDESOUSARIBEIRO：“合同的問題——合同的一般條款和合同自由原則”，博士學位論文，《學位論文集》，科英布拉，Almedina，1999年，第328頁。123.關於這方面，美國的學說認為，合同如果包含“excessivelydisproporcionateterms”的話，就會變成“unconscionable”。參看LARRYA.DIMATTEO和BRUCELOUISRICH：“AconsenttheoryofUnconscionability:AnempiricalStudyofLawinAction”,in《FloridaStateUniversityLawReview》，Volume33,（2006）,pp.1073。124.美國最高法院（USSupremeCourt）的司法見解明確吸納了unconscionability的學說，在眾多的合議庭裁判之中，可參看OhioUniversityBdofTrsv.Smith,724,N.E.,2d1155,1161（OhioCt.App1999）以及Morrisonv.CircuitCityStores,Inc,313,F3d,646,666（6thCirc.2003）。125.參閱PEDROCAETANONUNES：《關於合同一般條款的共通性》，原載《向CarlosFerreiradeAlmeida教授致敬的研究報告》，籌組委員會成員：JoséLebredeFreitas、RuiPintoDuarte、AssunçãoCristas、VítorPereiradasNeves和MartaTavaresdeAlmeida，第三冊，科英布拉，Almedina，2011年，第517頁。126.在美國的學說方面，參見JOSEPHM.PERILLO：《CalamariandPerillooncon-tracts》,5thedition,SaintPaul,West,（2003）,pp.388-389。

91《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，91—116澳門請願權芻議*簡天龍**一、關於請願權的歷史、概念、功用和地域的一些說明一如JorgeMiranda1所言，“須假定任何形式稍為先進的任何政治組織都必定承認人們有權能向權力機關或國家最高權力機關請求保護自己、自己的家人或自己的財產免受來自其他公共權力具有者和官員，或者甚至是來自其他個人的侵犯或侵犯的威脅。這是一項真正與生俱來的獲保護的權利”。2簡略而言，學說認為此項制度的歷史涉及到1215年的《大憲章》、1689年的《權利法案》（BillofRights）、法國大革命和1791年的《憲法》，以及其他請願權（形式上的）奠基時間。3請願權的起源或可回溯至羅馬帝國。4然而，亦可在地理節點5*本文責任由作者獨自承擔，不得將之理解為與作者在職業上有關連的任何實體的意見。**葡文名PauloCardinal，法律學人，科英布拉大學法學院法律博士生。1.“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第465頁。2.“……這是一項與生俱來的權利，這項權利並非由《憲章》創設，《憲章》僅限於規範和保障這項權利的行使”，LopesPraça基於葡萄牙1826年《憲章》而寫成，載於《1826年憲章和1832年增訂法案研究》，1878年，第122頁，轉引自MariaLuísaDuarte：《請願權、公民資格、參與和決策》，2008年，第25頁。3.關於葡萄牙範疇或者比較法範疇的歷史資料，請參閱JorgeMiranda：“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第465頁及續後幾頁；MariaLuísaDuarte：《請願權、公民資格、參與和決策》，2008年，第17頁及續後各頁；TiagoTibúrcio：《對共和國議會的請願權》，2010年，第39頁及續後幾頁；LuísBarbosaRodrigues：“對共和國議會的請願權”，原載《憲政縱橫》，第二冊，1997年，第643頁及續後幾頁。4.就像例如UlrichPreuβ所述的情況，Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andassociation,inTheOxfordHandbookofComparativeConstitutionalLaw,(M.Rosenfeld/A.Sajo,eds.),2012年，第949和950頁。5.發祥於中國的孔夫子，並從中國輻射至其影響所及的區域，尤其朝鮮和日本，«AccordingtotheorthodoxyofConfucianism,individualcitizensshouldbeprovidedwithanopenandbroadchanneltothestate.Inotherwords,itmeansthevoiceofindividuals

92方面肯定請願的概念有着長久的傳統，尤其在帝王時期的中國6，以及其他國家，例如朝鮮李朝7或日本，後者有傳統的Seiganken（請願權）的概念。8在悠長和可歌頌的歷史之中，請願權有着不同的重點和成就，有時甚至可稱之為屬“時尚”，而在另一些時間則黯淡無光，被其他權利吸納或只有幾近象徵性的價值。在全球的範圍內，有人發現這項權利有重生的傾向。9由於請願權的性質及其在傳統上的宗旨，須相信議會成員經由直接、自由和普遍選舉產生的地方，國家元首經由直接、自由和普遍選舉產生的地方，有其他管治層級選舉（例如市政府層面選舉）的地方，以依法治國理念為優先的地方，有司法機關存在並恰如其分地運shouldbedirectlyheardbythestatecraftruledbyonlyonemanwhorepresentsnotonlythewillofthe“heaven”butalsothewillofpeople.Oncethepeoplehaveanycomplaintsorgrievancesagainstthekingorhisuprightofficials,thebenevolentandwisekingshouldcorrectthewrongdoingsandreturnjusticetothepeople.Thischannelwhichcanberegardedasatop-downstructurereinforcesthesovereigntyofthekinginsomeway.TodayinEastAsia,thechannelisstilltakingeffectiverolebutexperiencinggreatchanges.»,HongleiCao,CivilPetitionsinSouthKorea:AFocusontheShinmoongoSystem，第一頁，由以下的網頁提供：http://www.academia.edu/5099155/Civil_Petitions_in_South_Korea_A_Focus_on_the_Shinmoongo_System_Conf_paper_draft_。6.ZouKeyuan,TheRighttoPetitionInChina:NewDevelopmentsandProspects,EAIBackgroundBriefNo.285,http://www.eai.nus.edu.sg/BB285.pdf«ThoughitisnewinmodernChina,thexinfangsystemhasastrongconnectiontoChinesetraditions.Astherewasnocourtinthemodernsenseuntiltheturnofthe20thcenturyinChinesehistory,peopleusuallywouldhavetobeatthedrumoutsidethegovernmentoffices（衙門）tovoicetheirgrievances,petitionavisitingimperialenvoy,orgotothecapitaltoappealtotheemperor（告禦狀gaoyuzhuang）.ForordinaryChinesepeoplethen,thereislittledifferencebetweenthemeansofxinfangandtraditionalmeansofpetition.».7.參見HongleiCao,CivilPetitionsinSouthKorea:AFocusontheShinmoongoSystem,«FollowingConfuciangoverningprinciples,shinmoongoorpetitiontoauthoritiesisoneofthemainchannelsfornormalpeopletoaddresstheirgrievancesandconcernsinChosundynasty»，第1頁。8.來自請願人模糊的記憶，因為請願者或許曾準備以生命為代價，大膽向主人請願，參見MariaGioiaVienna,HumanRightsinJapan,inHumanRightsandAsianValues,EvaPföstl,2008年，第254頁。9.UlrichPreuβ,Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andassociation,inTheOxfordHandbookofComparativeConstitutionalLaw,(M.Rosenfeld/A.Sajo,eds.),2012年，第949頁。

93行的地方，對各項基本權利的司法保護繁茂且設立了保護基本權利的特別和專有的機制［例如用以實現真正的“憲法審查（constitutionalreview）”的保護上訴］的地方，綜合而言，個人有真正的政治參與權和（性質和操作辦法各異的）各式各樣的權利行使途徑和確切保障的地方，我們認為，基於可以理解和合理的原因，請願權或會傾向於失去主角地位和實務上的重要性。但與此同時，在這些特點屬罕有，或只具有部份特點的地方，請願權或會再趨活躍10並在實踐上具有重要性。還有其他理由或會使請願權更趨於消失或璀璨。例如，e-petitions（電子請願）的現象當然使請願權的重要性復甦，居民的結社活動和公民參與亦然，而且兩者都指向所謂的群眾請願現象。11關於憲法文本12所規定的，屬請願權投射的簡要說明就是：請願權是一個真正的全球性建制，而非地域性建制，因為它並不局限於特定的空間，無論是地理空間、政治空間，抑或是法系空間。事實上，請願權除了普遍存在於歐洲各國的憲法13以外，亦獲納入（當然係以有某些不同的模式）亞洲多國14的憲法，包括《中華人民共和國憲法》15，亦都納入了非洲16、大洋洲17和美洲18各國的憲法之中。10.當然不是在面對專制獨裁體制的時候。11.參見UlrichPreuβ,Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andassociation,inTheOxfordHandbookofComparativeConstitutionalLaw,(M.Rosenfeld/A.Sajo,eds.),2012年，第950頁。12.為求嚴謹，須說明屬普通法（commonlaw）的法律體系，基於其專有特點（例如具有不成文的憲法），都將請願權列於其他文件，例如權利法案（BillsofRights）。13.以及《歐洲聯盟基本權利憲章》第44條。14.例如：《日本國憲法》第16條、《大韓民國憲法》第26條、《中華民國憲法》第16條、《泰國憲法》第59條、《蒙古國憲法》第16條第十二款。15.“第41條中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。　對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。　由於國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”16.例子眾多，包括：《佛得角憲法》第58條，《安哥拉憲法》第73條，又或《南非共和國憲法》第17條。17.參見《東帝汶憲法》第48條。18.例子眾多，包括：《哥斯達黎加憲法》第27條，《墨西哥憲法》尤其第8條，《阿根廷憲法》第14條，《巴西聯邦憲法》第5條第XXXIV項a分項，以及近似於澳門《基

94借用其他人的說話作一簡短的說明：“請願權這項基本權利絕不是單純的法律和憲法的裝飾品，而是政治自由的根本要素，因為它使被統治者和統治者之間可以無障礙地溝通。”19在澳門的實體法中，請願權一向都是作為非司法工具而設計，俾透過向政治機關或任何公共當局，提出請願、申述、聲明異議或投訴，以維護人權、合法性或公眾利益。20必須申明請願權在這個彈丸之地的憲政和法律規範方面有着悠久的歷史21，在憲法層面甚至是恆常的22，這無論是因為葡萄牙傳統23本身（過去，葡萄牙幾份憲法以不同的方式，無一例外地在澳門施行），抑或之後基於延續性的投射而獲澳門特別行政區吸納。實際上，葡萄牙幾份憲法全數都有關於請願權的規定，絕無遺漏；之後，澳門回歸中華人民共和國，廣義上的本地憲法——《基本法》——亦對請願有明文的規定。關於這方面，郭棟樑（AntónioCorreia）議員在全體會議引介題為“請願權的行使”的法律草案時發言稱：“請願權是甚麼？我們都知道，仍然在本地區生效的《葡萄牙憲法》第52條授予全體市民無限制向幾個主權機構和全部權力機關請願的權利。這個概念終於獲得本法》關於職權提述的第58條第二款第IV項，當中說明國會的委員會有權：“接受任何人對公共實體或當局的行為或不作為的請願、投訴、申述或申訴。”19.LusDíez-Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005年，第401頁。20.根據8月1日第5/94/M號法律《請願權的行使》第1條。在學說方面，與澳門這項法律有十分類似的背景的，可以找到如下的定義：“請願就是某社群的成員向社群的權力機關提出的訴求，促請這些機關實行任何公法行為。”，見LuísBarbosaRodrigues：“對共和國議會的請願權”，原載《憲政縱橫》，第二冊，1997年，第643頁。21.亦強調請願權“是基本權利其中之一最悠久的權利，而在澳門的實體法方面，其存在可追溯至十九世紀”，見第9/V/94號法律草案的理由陳述，此法律草案隨後獲通過成為8月1日第5/94/M號法律《請願權的行使》。還可參閱重申這個觀點的立法會第三常設委員會第1/III/2005號報告和立法會第一常設委員會第1/III/2008號報告。22.這在小憲法層面沒有出現，因為過去不一定有具體關於請願權的一般法例，而在其獲小憲法吸納後仍發現一些為人所知的漏洞。23.人所共知，葡萄牙幾份憲法都對請願權作出了規範；請參閱JorgeMiranda所作的歷史回顧，見“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第465頁及續後幾頁。

95《基本法》吸納，縱使《基本法》仍未生效。我們亦有義務想想將來，想想五年之後在這裏生效的《基本法》第50條第十八款告訴我們，澳門市民有向行政長官請願的權利，因此，對此權利作出規範是必要的。抽象地說全部人都有作出請願的權利是不足夠的，還需要說明如何進行請願。”24再看看唐志堅議員的發言：“行使請願權是市民的一項基本權利，當然，任何人或集體可以書面形式向行政當局或立法會提出請願、申訴、聲明異議、投訴來表達其意見，任何公共或私人實體是不能禁止或以任何的方式阻礙行使請願權的。澳門在過去，事實上已有市民使用請願權這種工具，現在這個法律草案是符合《葡萄牙憲法》第52條和《基本法》第50條的精神。”25關於之前的憲政層面，須指出請願權這項基本權利的規定載於葡萄牙1976年《憲法》原始版本第49條26（及後改為第52條），該權利屬“權利、自由及保障”範疇並因此而按照《澳門組織章程》第2條的規定在澳門地區生效。27在小憲法範疇方面，出奇的是在澳門規範請願權的第一份法規竟然是經1956年7月31日第40.708號國令核准的《海外公務員通則》，以及之後的，核准《海外公務員通則》新文本的1966年4月27日第46982號國令。在《海外公務員通則》這份法規之中，標題為“文書處理”的第486條規定：“申請書、請願、申訴，以及一般而言的來自私人且24.中文本可在http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/cn/02/4.htm找到，葡文本可在http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/po/02/4.htm找到，也可在立法會出版的《規範基本權利的法律彙編》第二冊找到。25.在全體大會上的發言，中文本可在http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/cn/02/5.htm找到，葡文本可在http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/po/02/5.htm找到，也可在立法會出版的《規範基本權利的法律彙編》第二冊找到。26.“第49條（請願權及民眾訴訟權）一、為維護本身權利、憲法、法律或總體利益，所有公民均可個別或集體向主權機關或任何當局提出請願、申述、聲明異議或投訴。”其後，改為第52條（請願權及民眾訴訟權）一、為維護本身權利、憲法、法律或總體利益，所有公民均有權利個別或集體向主權機關或任何當局提出請願、申述、聲明異議或投訴。二、法律應訂定在何種條件下，由議會之全會對集體向共和國議會提交之請願進行審議。（1999年12月19日生效的文本）27.在體例方面，該條被編入第二篇“權利、自由及保障”的第二章“參與政治之權利、自由及保障”之中。

96應遞交批覆的所有文件均需以呈文紙書寫，用詞須莊重，簽名須經認定……”。第三款規定“請願書不得涉及超過一個事項”；第二款清楚指出了制定該法規的歷史和政治背景，以相對於1976年《憲法》而言使人不悅的的語調規定了一些要件：“應將以欠莊重或冒犯的用詞編寫本條內文所指的文件送交有管轄權的法院，以便開展適當的刑事程序。”。最後規定了批覆的期間，而第489條規定應在三十天期間內對請願作出決定，隨後則訂定了默示駁回的規則。就是說，雖然在比較偏遠的地方，縱使範圍細小，在這份法規之中已在法律層面存在着請願的一般法律制度。28雖然《憲法》生效，縱使《海外公務員通則》相當多的條文在不同的時間被廢止，這些規定一直生效至1988年被5月9日第35/88/M號法令廢止為止。因此，請願權法律制度的法律條文實質上消失了。29回憶起這番說話：“行政及公共財政事務委員會表示同意草案所載目的在管制憲法所規定的一項基本權利的行使，因為在澳門除立法會章程（立法會議事規則）部分規定外，欠缺此一管制。”30須指出，5月9日第36/88/M號法令提及請願的概念，縱使屬次要的提述。31之後，這項法規被2月2日第5/98/M號法令取代，而此項法令亦包含一些涉及到收發文件之登記32和公共部門及機構回應義務和28.關於該制度內容的撮要和批判性評議，參閱IlídioCruz：《請願權和葡萄牙語國家的請願權委員會．佛得角的特殊經驗》，原載《法律與公民資格》第四期，1998年，第104和105頁。29.事實上，不論這份法規，抑或是核准《澳門公共行政工作人員通則》的12月21日第87/89/M號法令都沒有制定關於請願權法律制度的規範。講實話，也不應該有。30.行政及公共財政事務委員會就“請願權的行使”法律草案製作的第7/94號意見書。還請參閱第9/V/94號法律草案的理由陳述：“雖然它是如此重要，但是在不妨礙它直接約束下，本地區不存有實現和管制行使這項基本權利的法例。事實上，立法會章程（即《立法會議事規則》）只有若干條文（第167條至第173條）述及有關事項，而那些規定當然只具備程序性質。”31.第8條第八款：“在接收信函時，應在適當的簿冊作登記，申請書、請願書、陳述書或訴願書均應在此簿冊登記，相關的文件應由負責此工作的公務員或服務人員編號，註明日期並簡簽，有關人員須對此等資料負責。”32.第16條。

97其他細節的，關於涉及到請願的次要規定。33此外，在歷年出現的各種的規範性文件之中還有一些更間接和次要的提述。34然而，關於請願權的結構完整的一般法律制度只在數年之後，隨着8月1日第5/94/M號法律《請願權的行使》獲得通過而創立。也就是說，澳門在長達近六年的時間裏沒有任何真正的請願權法律制度。如前所述，這種情況在憲政層面未曾出現過。另一方面，須指出，關於向立法會行使請願權的規範方面，在不同的時段曾出現中斷，因為《立法會議事規則》一向都有關於請願規則的規定，甚至有專門為此而設的特別程序（第167條至第173條）35，只是《澳門省立法會章程》36沒有此類規定。這就是生效至主權移交之日的規範性文件的外貌。在繼續分析法律內涵之前，須對請願權的外貌作最簡短的說明。現借用他人的說話來落實這個想法：“請願權……在某時刻……包含兩項主要目的：（一）一方面是確保其他權利的權利，亦即負有維護及預防若干基本權利被違反的功能，因此，是與其他基本權利並行而作為保護權或抗拒權；33.第21條。34.“這樣，廣義上的請願權，除了包括向立法會請願的權利（8月1日第5/94/M號法律）的層面之外，在下列幾個層面有自己的重要性：紀律程序方面（《澳門公共行政工作人員通則》第290條第一款）、反貪污暨反行政違法高級專員公署方面（9月10日第11/90/M號法律，細則性規定由1月29日第7/92/M號法令規範）、1992年3月18日第32/GM/92號批示設立的監察暨技術審查辦公室方面、第23/94/M號法令和第41/GM/94號批示規定的公眾服務暨諮詢中心，以及經6月12日第4/95/M號法律修改的6月13日第12/88/M號法律所設立的消費者委員會。”資料來源自馮樂鵬（PedroFerreira）：“面對澳門法律中自由裁量權擴大的行政保障”，原載《法域縱橫雜誌》第四期，1998年，第148頁。35.經3月12日第1/93/M號決議通過。還有例如1977年的《章程》第162條及續後數條，行文非常近似。36.經立法會通過，但按照當時生效的海外憲制規定，由第23/73號立法性法規核准生效。

98（二）另一方面則具有政治權的傾向，因為可以作為人們在從事政治生涯的參與工具，而例子是提出有關公共利益的建議。”37再者，可以說請願權是一項“基本、人身和政治權利”。38又或者借用較近期的用語：“一方面，它是確保其他權利的一項權利，擔當維護及預防人的某些基本權利受侵犯的功能，亦即，維護私人利益。另一方面，它體現為一種政治權利，因可作為人們參與政治生活的工具，例如就群體利益或合法性的維護提出建議。在這一層面上，如請願權是向立法會行使時，亦可成為一個政治監察程序——是與其他程序不同的獨立程序。”39簡略而言，須留意請願權有積極的一方面和消極的另一方面，這是從是否符合澳門特別行政區現行的法例而言的。正如GomesCanotilho/VitalMoreira40所言，一方面，就是消極方面，公共實體不得妨礙請願的進行和蒐集簽名41，另一方面，也就是積極方面，如有人行使請願權，公共實體至少必須接收和研究請願書並就有關請願作出回應。4237.參見第9/V/94號法律草案的理由陳述。提出此項權利具有兩方面的能力，也就是作為政治參與權和專門意義上的保障的有GomesCanotilho/VitalMoreira：《葡萄牙共和國憲法注釋》，第一冊，2007年，第693頁。JorgeMiranda指此項權利是（與提出司法爭議的各項保障相對的）須以請願的保障來表達的其他權利的保護權以及政治參與權。前者要求主管機關留意非法或不公義的情況或行為，後者提出某些總體利益的問題，旨在進行糾正或作出前瞻。前者惦記着狹義的請願以及申訴，後者關注狹義的請願以及申述。參見：《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第470頁。38.第9/V/94號法律草案的理由陳述。39.章程及任期委員會第1/IV/2011號意見書。40.《葡萄牙共和國憲法注釋》，第一冊，2007年，第694頁。41.參閱8月1日第5/94/M號法律第3條和第6條。關於這方面，可以說它是具有表達自由和政治自由結構的一項權利，見JorgeMiranda和RuiMedeiros：《葡萄牙憲法注釋》，第一冊，2010年，第1026頁。42.根據8月1日第5/94/M號法律第8條。我們亦相信，由於《基本法》自身通過第50條和第71條的規定，而關於與請願人的溝通方面，涉及向立法會請願的，見《立法會議事規則》第151條：“立法會主席將委員會的報告書、議決及隨後所採取的措施通知請願人或在請願書首名的人士。”

99二、關於現行憲制的一些說明有需要介紹一下關於請願權的憲法制度，但這道路應從直接關於請願權要點的一般法規定出發，第5/94/M號法律43第一條規定如下：“一、本法律管制及確保行使請願權，俾透過向本身管理機關44或任何公共當局，提出請願、申述、聲明異議或投訴，以維護人權，合法性45或公眾利益。”按此，這項1994年的法例明確了這項基本權利的享有和行使，成為這項權利在澳門最高位階規範性淵源以外的主要規範性立足之地。事實上，於1999年12月20日生效的新憲制性文件沒有遺漏請願這個概念。如此，《基本法》第71條載明：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：……（六）接受澳門居民申訴並作出處理﹔”，而令人詫異的是第50條同時規定：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：……（十八）處理請願、申訴事項。”。可首先在此作出兩項直接的說明：第一，這兩條條文的行文有些不同之處：一方面講的是申訴，另一方面講的是請願和申訴；一條提及澳門居民，而另一條沒有指明。43.此法律受惠於《聯合聲明》和《基本法》規定的延續性原則，以及第1/1999號法律《回歸法》第3條第一款規定的開放地採用為澳門特別行政區法例的條文。JoséMeloAlexandrino：《澳門特別行政區基本法中的基本權利體系》，2013年，第166頁，當中指出，“根據《聯合聲明》”，這項“權利是這個體系的其中一項根本特點，因為它毫無疑問地是從澳門原有的法律而來的……，按照《基本法》第41條它具有基本權利的地位。”44.這條條文必須根據第1/1999號法律《回歸法》第4條（原有法規中的名稱或詞句的解釋）第二款以及其附件四作正確解釋，因此，“本身管理機關”這個詞句應“相應地依照《澳門特別行政區基本法》的有關規定”進行解釋和適用，也就是行政長官、行政機關、行政會、立法會。當然，同樣的做法也適用於使用“本身管理機關”這個詞句的其他規定。45.按照行政及公共財政事務委員會第7/94號意見書，“對於在此採用｀合法性´來表達，在廣義上包含（一）加強合法/不合法方式，如符合憲法性……。”

100第二，兩條條文都出現在政治體制的一章而非基本權利的一章，而且是在以職能和或職權為主的背景下出現；就是說，兩者都是首要顧及訂定某類職權的規定而非制定一項基本權利。法律上如何理解？關於上述第一項注意事項或說明，我們認為沒有明文提及（關於立法會的）請願並不妨礙認定該條文確實關乎請願權的概念。基於多種理由，首先是基於傳統上這個概念的範圍亦包括聲明異議或申訴於其中，但亦基於經由該一般法所做的簡潔歸納，並明確將請願概念引申為多個類型，當中涵蓋了申訴。另一個理由就是恰巧反映請願理念延續性的一般規劃。還有另一個理由的就是性質類似於正式解釋的，載於《立法會議事規則》46的規定；《議事規則》第144條第三款規定：“《基本法》第71條第（六）項所規定的職權根據本節的規定行使。”，這一節正是請願的程序。此外，同一條第一款又規定：“8月1日第5/94/M號法律所規範的請願權，以向立法會提出請求、申述、聲明異議，或投訴等方式行使。”47也就是，可以肯定地說，在《基本法》上述兩條條文之中，所涉及的就是請願。48至於第二個相異之處，也就是在其中一條條文提及“澳門居民”，我們認為這項叙述並非主張限制非居民行使此項權利，也就是，並非規定將請願權保留予居民。在不妨礙在下文討論這個問題的情況下，必須作出如下的認定：這是《基本法》對普遍的基本權利所使用的典型提述49，將非居民群體排除於向立法會請願的範圍之外，而不將他們排除於向作為澳門特別行政區最終主導機關的行政長官請願的範圍是完全不合乎常理的，而且基於行政長官行使的政治和行政職能，非居民群體較經常首要針對行政長官而作出請願是合乎常理46.經第1/1999號決議通過，隨後經歷次修改。47.這規定明顯與8月1日第5/94/M號法律一致。48.還請參閱8月1日第5/94/M號法律第2條第三款的法律和規範性的簡潔規定：“當本法律單純採用｀請願´字句，理解為適用本條文所指的全部方式。”，以及《立法會議事規則》第144條第一款：“8月1日第5/94/M號法律所規範的請願權，以向立法會提出請求、申述、聲明異議，或投訴等方式行使。”。49.在眾多的規定中，請參閱第27條、第28條或第29條。

101的。此外，《基本法》第43條規定制度的明顯傾向採用普遍性原則，也就是將居民的權利和自由延伸適用於非居民，而且，與這條規定相連繫的是，無論規範請願權的法律，抑或《立法會議事規則》都完全沒有將有關權利保留予居民的一般規定。因此，關於這個內容的一般原則必然是將請願權延伸適用於非居民。也就是說，我們認為《基本法》這兩條條文的規定性內容根本上是相同的。50至於第二個注意事項，也就是有關這項內容的憲政地位及其功能結構，以及（從另一方面看）在涉及基本權利的一章沒有明文提述方面，我們提早即時指出這個新架構並不排除其基本權利的本質。事實上，眾所周知，《基本法》主要在專門的章節規定各項基本權利，但亦有很多散落在不同的章節的其他規定。51另一方面，基於延續性的一般原則及其在基本權利範疇的特別原則52，這項有數世紀歷史的請願保障只可以作為真正意義上的基本權利而保留於澳門特別行政區的法律體系之中，並且由原有的一般法規定其範圍和訂定其細則。53再快速閱覽一下立法會討論這些問題的幾份報告，就可以證實它們都同意請願作為基本權利：“考慮到就該獨立程序可能會提出的一些疑問，在此先對請願權的特徵稍作簡介。請願權是一項由任何市民或具有或不具有法律人格的集體行使的基本權利。”5450.此外，第三常設委員會第1/III/2005號報告書某程度上縮小了這些差異，並指出在它們之間在行文上有細微的差異：“《基本法》第50條（十八）項和第71條（六）項亦對該項權利的行使作出規定，有關條款只是在行文上有細微的差異。這表明基本法維持了該項權利在形式上的憲政地位。”51.在眾多的著者中，可參考蕭蔚雲：《澳門基本法講座》（葡文本，無資料），第124頁；簡天龍：“過渡狀態下澳門基本權利的若干思考”，原載《CuestionesConstitucionales》，第14期，第58和59頁（中文本載於《澳門行政雜誌》，第71期，第135至176頁）；JorgeBacelarGouveia：“澳門的基本權利”，原載《新里斯本大學法學院十周年紀念研究報告》，第一冊，2008年，第322和323頁；JoséMeloAlexandrino：《澳門特別行政區基本法中的基本權利體系》，2013年，第87頁及續後幾頁，當中附有一個詳盡的列表。52.《聯合聲明》附件一第五節：“澳門特別行政區依法保障澳門原有法律所規定的澳門居民和其他人的各項權利和自由，包括……”。53.請不要忘記前文引述的郭棟樑議員的議程前發言和唐志堅議員的議程前發言。54.章程及任期委員會第1/IV/2011號意見書。亦請參閱第三常設委員會第1/III/2005號報告，當中提及：“在澳門，請願權是一項具有悠久歷史的基本權利”，以及“在一般

102簡而言之，在澳門特別行政區的法律，包括《基本法》在內，請願權或者與請願和申訴相連繫的表述，又或者甚至單獨請願一詞，均指請願權這項基本權利，這是沒有疑問的。最後，由於確實係一項基本權利，根據《基本法》和第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》這兩項法規，請願權制度屬於法律保留的範圍。55三、相關的法律制度概覽在這個部份，我們將會對請願權作一概覽，就現行的法律制度提出一些零散的點評，並且將我們的分析集中在8月1日第5/94/M號法律方面，但不妨礙從側面提及其他規範性文件，因此，如下文未有指出屬何法規的話，應理解為係指規範請願權的上述法律的條文。關於請願權這項基本權利的範圍方面，上文已經談及過，8月1日第5/94/M號法律第1條第一款明確規定，請願權係作為提出請願而設計的非司法工具，俾透過向屬澳門特別行政區政治體制的各機關（例如：行政長官、立法會、行政會）或任何公共當局，提出請願、申述、聲明異議或投訴，以維護人權、合法性或公眾利益。56法律層面上，這項基本權利的行使由8月1日第5/94/M號法律進一步規範”；又或者參閱第一常設委員會第1/III/2008號報告書，當中述及：“規範此基本權利的行使的準據規定，在憲法層面的有《基本法》第50條（十八）項和第71條（六）項，在一般法的層面則有8月1日第5/94/M號法律，而議事規則方面則有《立法會議事規則》第143條至第145條”。還請參閱，例如，JoséMeloAlexandrino：《澳門特別行政區基本法中的基本權利體系》，2013年，第166頁。55.第13/2009號法律第6條：“下列事項須由法律予以規範：（一）《基本法》和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度。”還須指出在請願權法律第6條中，關於明文規定而具體的嚴格法律保留“但尚該項行使違反任何其他法律規定則除外”。56.這確實意味着，“請願權與其他方式（如訴願或者司法上訴）的不同之處，在於它不以存在對權益的實際損害為前提，而僅是以維護法制或一般權益為前提亦可。”參見，馮樂鵬（PedroFerreira）：“面對澳門法律中自由裁量權擴大的行政保障”，原載《法域縱橫雜誌》第四期，1998，葡文本，第147頁。

103該法律同一條第二款還以負面清單方式，也就是排除的方式作出規定：該法律不適用於a、面對法院的權利及利益的維護；b、透過聲明異議或訴願而申訴的行政行為；c、向反貪污暨反行政違法性高級專員公署的投訴權；d、澳門保安部隊軍人及軍事化人員的集體請願。57另一個須指出的關注點是，按照該條a項的規定，請願權不可用作維護面對法院的權利及利益，可以說訴權至少在某種意義上排除了請願權。58解讀這種障礙時須稍加慎重，因為它關乎禁止請願保障與訴權並存，甚至關乎法院獨立和權力分立的原則59，以及至少某些案件的司法保密，尤其關於某個具體案件的司法保密。60就是說，請願不得干涉對特定案件的司法職能和司法行政。一方面，這是否意味着向屬司法範疇的行政部門（終審法院院長辦公室，甚或法官委員會、法院的書記長61）作出請願是可以接納呢？另一方面，又是否意味着可以接納向立法會或行政長官提出旨在制定例如增加某一法院法官的數目或擴大某一法院管轄權方面的法律或推動制定這方面法律的請願，或者關乎一般的司法狀況的請願，甚至以指明出現問題作為使請願本身更具實質的案件的請願呢？不難理解的是，這些情況並不屬於該現行的法律第1條第二款a項規定的例外情況，因此，如有人遞交相關請願，就不應遭到初端駁回。須指出，在此範圍之中，縱使出現疑問，被請願實體仍應將研究的義務列為優先，當然可以透過研究而得知請願的標的是否屬於第二57.須作一簡短的注釋以提醒，應按照《回歸法》的學理來理解這些規定，例如：反貪污暨反行政違法高級專員公署應理解為廉政公署。58.JorgeMiranda：“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第476頁。59.如果某個請願係向其他實體，例如向行政或立法實體提出，就會干涉由法院負責的司法行政權。60.須留意第5/94/M號法律第11條：“請願書遭初端駁回，明顯地當：b）目標是重新審議的法院裁判或不能上訴的行政行為。”61.關於此情況，請參考例如MariaLuísaDuarte：《請願權、公民資格、參與和決策》，2008年，第106頁。亦請參閱LuísBarbosaRodrigues：“對共和國議會的請願權”，原載《憲政縱橫》，第二冊，1997年，第653頁，當中提及法院工作之中，“可視為屬行政職能的各方面”和“並非……其典型業務各方面。就是司法機關的不具羈束性的行為，或者，實質上與司法職能無涉的行為”。

104款規定的法定障礙。作為例子，請參考一個在委員會審議階段最後將請願的標的被視為與一個待決的司法程序有關，但後來獲接納的請願進行分析所得出的一段結論：“縱使對相關的請願人由於與己無關的理由而感到其正當期望和權利受到嚴重的損害從而提出的主張表示非常理解，肯定的是本委員會不能代替法院審議爭議各方所持的理由，遑論向法院作出任何勸諭。”62這個結論係由必須接納符合適用的法定要件的請願的事實而產生：“請願獲接納後，就必須記錄法律和《議事規則》規定的形式要件已獲遵守，因此，有關請願的提出須符合規定，尤其適用的程序性規定。”63第5/94/M號法律第2條第一款對廣義上的請願的不同類型作出實體規定：“請願——一般而言，為向本身管理機關或任何公共當局提出一項請求或提議，以便採取、採納或建議某種措施；申述——是一項闡述，用以表達與任何實體所採取立場的相反意見，或就有關某情況或行為要求公共當局注意以便進行檢討或考慮其後果；聲明異議——是就公務員或服務人員所作的行為向其機構或上級提出申訴；投訴——是檢舉任何違法行為以及任何機構的不正常運作，以便採取措施針對有關負責人。”（底線是我們所加的）。這種用語的區分或者可以使相關的制度有所不同，尤其是在請願權的擁有64方面。然而，62.憲法權利自由及保障事務委員會第5/VI/98號報告書。63.憲法權利自由及保障事務委員會第5/VI/98號報告書。當中亦稱：“到此，基於剛才所述以及本報告第三點所述，並以剛才所述的以及本報告第三點所述的作為理由，憲法權利自由及保障事務委員會認為應根據8月1日第5/94/M號法律第14條e項的規定將正審議的請願歸檔，並將之適當知會請願人。”亦請參考一個涉及待決的司法訴訟的請願但獲得接納和審議的類似個案：“基於以上所述，並且考慮到規範請願權的行使的立法性法規——8月1日第5/94/M號法律（尤其第一條第二款a項和第11條第一款b項）——的立法精神，本委員會對於調查高等法院有否適當作出司法裁判存有顧慮。事實上，委員會認為立法會不應就司法權正分析的問題發表意見。”見憲法權利自由及保障事務委員會第2/VI/98號報告書。64.關於非國民的特定公民的請願和申述，參見例如JorgeMiranda：“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第475頁。MariaLuísaDuarte持不同意見，見第103頁。無論如何，必須準確指出，澳門的法律與葡萄牙的法律相反，並不區分自然人的類別。葡萄牙的法律第四條規定：“一、作為民主政治參與工具的請願權屬於葡萄牙公民，但不妨礙對以平等和互惠條

105現行的法律事實上並未有區分哪些自然人擁有請願權，反而在第5條規定了普遍性原則，而實際上，按照該法律，只要單獨使用請願一詞，就要將之理解為適用於當中所指的全部類型。65根據第4條第二款，自然人和合法組成的法人皆擁有請願權。66如屬自然人的情況，請願權可以個別或集體行使。所謂集體請願，就是一群人通過唯一的一份文件提出請願。由一個法人提出的請願，由於法人代表其成員，是為以集體的名義請願。我們認為，即使法律沒有規定，應該容許多個法人集體請願，也就是由若干個法人提出唯一的一份聯合請願。由若干個自然人和若干個法人（尤其以其成員代表之名）聯合請願都應該在容許之列。回到自然人請願權的擁有的或有的區分問題，須指出，起碼那些住所67在澳門的全部人（縱使不具備居民身份68），也就是居住在澳門的全部人和身處澳門69的個人都有此權利，不論請願屬於何種類型亦然。從法律和《基本法》70都不容許推論，例如，外地僱員證持有人沒有請願權，或者反過來說，只有居民才擁有請願權。71情況與此相件承認葡萄牙人有權的其他國家，尤其歐洲聯盟和葡語國家共同體的公民的平等權利能力。二、居住於葡萄牙的外國人和無國籍人必定享有用以捍衛其受法律保護的權利和利益的請願權。”。65.這使我們肯定這種“區分是無甚重要性的”，見LuísBarbosaRodrigues：《對共和國議會的請願權》，原載：《憲政縱橫》，第二冊，1997年，第654頁。66.這規則是否意味着應該駁回由還未依法成立的法人實體提出的請願呢？事實是，最近在澳門的法律出現了承認這類實體的權利並強制其承擔義務的傾向。其次，在拓寬的意義上而言，“請願權是一項由任何市民或具有或不具有法律人格的集體行使的基本權利”，見章程及任期委員會第1/IV/2011號意見書。67.其次，請參閱該法律的字面。事實上，該法律第9條第三款a項的提述係指請願人的住所。68.GomesCanotilho對類似的情況作出評論，認為不應將澳門特別行政區居民投進“非政治化”的區域。轉引自TiagoTibúrcio：《對共和國議會的請願權》，2010年，第58頁。相反，Jónatasmachado則認為請願權恰好應是“對於政治和立法程序而言屬於較脆弱和不能影響這些程序的少數permanenteandtotalloosers較為友善，轉引自TiagoTibúrcio，同前。69.一如《聯合聲明》所述。70.請留意該法第43條規定的制度。71.也就是，一如前文所述，請願權這項基本權利的行使並不保留予居民，更不可能意味着保留予永久性居民並且排除非永久性居民。

106反。如此，由住所設於澳門的人士提出的請願，或者上文提過的居住在澳門的全部人和身處澳門的個人提出的請願權，無論是政治方面的，抑或是個人權利方面的，都不能單純基於請願人的身份而予以拒絕。不要忘記，關於這方面立法會以前曾接納並審議過由在澳門沒有法人住所或沒有澳門居留權的外地實體提出的請願：“以認為沒有禁止向本地區的本身管理機關提出請願的法律或其他性質規範的意見佔優，其次就是，因為以前曾經審議過澳門以外的請願人向其他機關提出的請願，這些可能是其他法律轄區的外地人，還可能有着國際性質的外地人。”72由於採用或規定過度的形式要件實際上會導致請願不獲接納，因而亦都是不可接受的。例如，為了取得請願人必要的身份資料73而要求出示居民身份證作為唯一具充分證明力的文件就是不具正當性的。74應要求出示一份具充分證明力的文件，例如外地僱員證或附有簽注的護照，又或通行證。72.參見憲法權利自由及保障事務委員會第6/VI/98號報告書。還可從該報告書得知此基本權利並不保留予居民的明確說明：“關於澳門的法律，須指出在反貪污暨反行政違法高級專員公署對請願權的法律草案評論中的一項意見建議第四條採用以下行文：｀一、澳門居民享有請願權´；然而此項意見最終未獲立法會接納。”73.按照第11條第二款a項，法律不接受匿名的請願。另一個一直都值得立法會各委員會在關於請願的多份報告中正確處理的問題就是，在這些報告中應請願人要求而隱匿其身份資料的問題。參看這個例子：“儘管請願人的身份已被確認，但應他們的要求：｀本人並請求按立法會第6/2000號決議第10條第二款的規定，將本人的身份予以保密處理´，本報告書不會提及他們的全名。雖然他們所引用的規定只適用於接待公眾程序，而不適用於請願程序，但委員會仍認為可接納請願人的要求，因為這體現了隱私權這個基本權利。即是說，儘管現在要處理的不是匿名的請願，但請願人的身份將會在本報告書內保密。”，見第三常設委員會第1/III/2005號報告。類似的還有第一常設委員會第1/III/2008號報告。再參看第6/2000號決議“第10條（匿名及保密）一、不論接待的方式為何，市民均不得匿名，否則其要求將被歸檔。二、倘市民希望其身份保密，其身份得予以保密，但屬強制性檢舉的情況除外。三、市民的個人資料僅得為統計目的而被立法會以外的實體知悉及使用。”74.諸如此類的違反法律的行動使提出各種針對的措施具有正當性，無論是在紀律懲戒範圍內提出，抑或係因行政違法而向廉政公署申訴，又或甚至提出司法上訴都有正當性。

107其他情況不應被簡單地排除於擁有此項基本權利的範圍以外。作為例子，試想想不持有居民身份證，亦不持有賦予其在澳門居住資格的其他文件，但能證明其在澳門有通常住所的被拘留或被拘禁的人，這些人的請願因其所處的情況而應獲接納。請願權的法律規定了關於行使的一系列實質保障，這些保障可歸類如下：普遍性原則75、無償原則76、自由原則77、不歧視原則78、非形式化傾向原則79、程序或研究原則80、快捷原則81、通知請願人原則82，以及初端駁回類型限定和特定原則83。需就關於我們稱之為初端駁回類型限定和特定原則這方面作一簡短說明。法律規定了產生初端駁回效力的若干個形式和實質要件，範圍狹小而且限定，另外亦要求必須是明顯不遵守此等要件，從而使這些要件更為嚴謹。75.提出請願屬具普遍性的權利，第5條。76.第5條規定，提出請願為免費的權利，在任何情況下不需繳付任何稅項或收費。77.第6條規定，任何公共或私人實體不得禁止或以任何方式防止或阻礙行使請願權，尤其是自由蒐集簽名與從事其他必需的行為方面，但倘該項行使違反任何其他法律規定則除外。78.第7條第一款規定，任何人不得因行使請願權而受損害，優惠或剝奪任何權利。關於這個眾多請願權法律制度所共通原則，有人提出：“請願這項基本權利的終極意義就是建基於禁止對向公權力機關提出請願者作出任何類型的直接或間接的報復”，參見LuísDíez-Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005年，第401頁。按照該作者解釋，這就是請願權成為其中最古老的一項基本權利的理由。前揭書，頁數相同。”79.也就是說，只要求以書面提出，但其權利的行使毋須依從任何方式或特定程序。而請願權得透過郵件或電報、電傳、傳真及其他通訊工具（此詞在某程度上涵蓋以電郵請願，且不妨礙以立法途徑介入此事宜）行使（根據第9條的規定）。再加上需要提供身份資料。須留意，應將法律關於請願權的行使毋須依從任何方式的規定應理解為部份廢止第5/98/M號法令第24條之中，關於須以表格或“A4規格白色或淺色標準紙張”遞交的部分，並應按照第5/2005號法律所載的電子文件有效性的一般規則將其解釋更新為容許使用新科技。80.第8條。還可以加上前述的第5/98/M號法令第21條的規定。81.第12條第一款規定：“接納請願書的實體，……，在和請願書內提出事項的複雜性相符合的最短時間內作出決定”。還可以加上前述的第5/98/M號法令第21條的規定。82.第8條和第12條第二款。關於向立法會請願方面，見第13條第一款g項和第二條，以及第18條第四款。還請參閱前述的第5/98/M號法令第21條的規定。83.第11條。

108請留意該法律的用字：“一、請願書遭初端駁回，明顯地當：a、所作要求是違例的84；b、目標是重新審議的法院裁判或不能上訴的行政行為；c、目標是就同一實體重新審議基於行使請願權所引致已進行審議的個案，除非提出新的審議資料。二、請願書亦遭初端駁回，倘：a、以匿名方式提出且經研究不能辨別來自何人；b、欠缺任何依據。”這就意味着，在法律儘數列舉的範圍以外，不能初端駁回請願和避開對請願的研究。例如，被請願的實體沒有任何權力衡量請願是否屬於好意或是否適合時宜，因請願沒有重要性或無關公眾利益而先驗地發表意見，從而拒絕進行研究有關請願和續後的程序，或者甚至為了避免當時產生的大量工作因而不審議有關請願。關於向立法會提出的請願，法律規定立法會主席須按照第13條第一款的規定就請願作出決定，尤其分發有關請願，將之送交有權限的實體，或請求提交所欠缺的附加資料。85還請參閱《議事規則》第146條，當中規定主席有權決定接納請願書，而該條第二款規定，如請願人未適當提供身份資料，則請願書即被拒絕接納。在這些規定之中存在一個問題，就是法律在哪裏規定立法會主席有權將請願歸檔並將此事通知請願人呢？也就是說，嚴格按照第11條的字面規定而言，主席可以採取各種措施，諸如將請願書分發予有權84.例如：提出要求通過實質上違反《基本法》某一規定的法律的請願，諸如廢除澳門元。又或者要求通過實質上違反《聯合聲明》的一項法律作出請願，諸如廢除新聞自由。85.“一、向立法會提出的請願書，是致與立法會主席，由主席按涉及事項採取下列措施：a、倘請願牽涉與立法會專有權限的事項，或倘主席認為請願關係到本地區重要利益時，把請願書交與有關委員會或特別為此目的而組成的委員會審議；b、把請願書提交總督，以便交由有權限實體處理；c、在存有跡象導致採取刑事訴訟的前提下，把請願書送交助理檢察總長；d、在存有跡象可引致刑事調查的前提下，把請願書送交司法警察；e、為著9月10日第11/90/M號法律的目的，把請願書送交反貪污暨反行政違法性高級專員公署；f、在不遵守第9條第一款及第三款規定的情況下，知會請願者補足所提交的呈文，或提交補充資料；g、倘出現第十一條所載的情況，初端駁回請願書，並把決定通知請願者；h、對於請願者顯示不瞭解的權利，可能依循的途徑或可能採取的行為使權利獲得承認，保護一項利益或彌補一項損失，通知請願者；i、就請願書對本地區及公共實體有關公共事項管理方面的任何行為所提出質疑或疑問，向請願者或一般市民澄清；j、將請願書歸檔並把事實通知請願者。”

109限的委員會，將之送交立法會以外，對有關事宜有權限的實體，或者初端駁回請願。這些職權都是有適當依據的，但另一項職權，就是歸檔的職權，第一眼看就知道是沒有得到確立的。我們認為歸檔與駁回（或者《議事規則》的用語為拒絕）是不同的，但在這裏看不到足以使將請願書歸檔變成正當的任何自由裁量權。如果文件難以理解或欠指明請願的標的，或者函件內未有請願者的正確認別資料且無載明其住所時86，又或者受文實體定出的，供完善已遞交的請願書的不超過二十天的期限已過，而且已提醒如果不補充所指不足將導致請願書初步歸檔87的情況下，又是否可以將之歸檔呢？還有法律已訂定類型的其他情況，例如請願者無理缺席，或者經進行顯得必要的調查以便鑑定所援引的理由後，有權限的實體可將個案歸檔。88總而言之，如非由法律訂定類型的情況，都不可以由主席在初端階段決定歸檔，而應繼續在委員會範疇進行的研究程序。相反，在向立法機關提出請願的情況下，僅應容許易於繞過研究請願書義務的各種繃緊的障礙要件的一條通道。我們亦相信，不能只憑請願書的政治性、時效性、是否適合時宜，或單純是否方便等的考慮而決定歸檔，否則就會與此基本權利及其寬廣的保障範圍相違背。89事實上，第5/94/M號法律第13條第一款a項規定“倘請願牽涉與立法會專有權限的事項，或倘主席認為請願關係到本地區重要利益時”，主席可“把請願書交與有關委員會或特別為此目的而組成的委86.第9條。87.同上。88.第17條第二款和第12條第三款。89.本文認為須對請願權制度作統一和普世的解釋，這個制度係圍繞這保障項基本權利的意念而訂定，並從而使這種歸檔的權力的使用需十分克制、謹慎並適當說明理由。在委員會層面，歸檔的情況就有所不同，在第14條e項，因為這個情況係以委員會經研究請願書及有關資料為前提，也就是以在此刻之前請願人的程序權利已獲尊重或被請願實體已履行研究有關請願的相關義務。須留意，主席決定初端歸檔與此是截然不同的，只可以在明顯出現的很少的情況下採用，而且，在某些情況下還需經過邀請相關人士補充請願所欠缺的資料的程序。可以回顧的就有憲法權利自由及保障事務委員會第2/VI/98號報告書和憲法權利自由及保障事務委員會第6/VI/98號報告書。

110員會審議”，這就不能由此項規定而得出，例如，如請願無關本地區重要利益時，則應予歸檔的結論嗎？或者，如請願書所針對的事項並非保留予立法會的權限時，同樣可單純基於這個理由而得出應予歸檔的結論呢？我們認為絕非如此。關於“重要利益”和“屬保留予立法會權限的事宜90”兩個短語的問題，只會在有可能設立“專責委員會”的時候發生。還記得以下的一段說話：“如涉及的私人利益或影響較小的群體利益，有關請願將發給任何常設委員會處理；但如涉及重大的公共利益，甚至可設立一特別委員會，可見該請願權的重要性。”91再者，一如上文所述，向立法會提出的請願書，是以立法會主席為收件人，而且肯定的是可以單純用作促進和保護私人的利益而不一定是具有社會性質的利益。92然而，認為有關問題並非屬重要公共利益問題，以及斷然將之聯繫到歸檔的問題必然使促進和保護私人利益的請願書，尤其所謂的請願／申訴書被歸檔。這種理解當然是不合常理，在法律上和憲法上都是沒有依據的。須提醒，對立法會而言，請願權的行使首先就涉及接受93請願的義務，同時又涉及研究94的義務。另一方面，還須說明，社會、經濟或文化的重要性，以及作為請願標的的狀況的嚴重性等考慮因素對於在全體大會審議請願書和公佈方面都具有重要性。9590.簡單地看看保留予立法會的權限範圍，例如：制定法律、通過澳門特別行政區的財政預算、討論施政方針、制定議事規則，就可以知道這在某程度上是不完全的，意思就是，在諾大的事項表列之內起碼未有包括將有關請願歸檔的權限。不難理解的是，這並不符合請願制度的精神，也不合理。91.章程及任期委員會第1/IV/2011號意見書。92.章程及任期委員會第1/IV/2011號意見書。93.參閱LuísBarbosaRodrigues：“對共和國議會的請願權”，原載《憲政縱橫》，第二冊，1997年，第662頁。94.關於履行研究義務規定這種態度的好例子包括：憲法權利自由及保障事務委員會第2/VI/98號報告書和憲法權利自由及保障事務委員會第5/VI/98號報告書，情況是接納了請願，之後在委員會層面履行了研究義務，而經這次分析之後，考慮到請願的客體而決定將之歸檔。95.見第18條和第19條。

111以下繼續我們的討論。所規定的是一項研究的義務，也就是規定了一項對程序的權利。96以及一項通知的義務：“行使該權利令相對實體接納和研究請願書、申訴書、聲明異議書和投訴書，並將所作決定通知提出者。”97再者，對請願權類型的定性方面的錯誤並非收件實體拒絕審議請願書的理由，而且，倘接收請願書的實體認為對請願書的標的事項並無權限處理，即將之轉交對此標的具有權限的實體，並將此事實通知請願者。98在履行研究的義務之後，可能（但並不一定）會由此而產生一項行動或決定。如屬立法會的情況，這可能是一項單純政治性的行為，例如，在一份報告中表達某一意向或選項，或者甚而按照情況而定，作出一項立法行為或者有或無規範效力的決議。該行為可以涉及並非贊同請願書的方向的一項決定，這就是存在着請願書獲接受、處理和作出決定的權利，但所作的決定與請願的方向不相符的情況。須留意，如某一行政機關或實體（又或者雖然並非此等機關，但涉及的是執行行政職能時）拒絕接收請願書，請願人可以求諸多項機制。尤其求諸受《行政訴訟法典》第132條及續後幾條規範的，名為勒令作出某一行為99的程序，該條規定：“如行政機關……違反行政法之規定……，或行政機關……之活動侵犯一項基本權利，又或有理由恐防會出現上述違反情況或侵犯權利之情況，則檢察院或利益因受96.這不是獲得決定的權利。參閱JorgeMiranda：“請願權評釋”，原載《向JosédeOliveiraAscensão教授致敬的研究報告》，第一冊，2008年，第471頁；以及LuísDíez-Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005年，第400頁，作者稱請願權並不包括批准相關請求的權利。97.第8條第一款。98.第8條第二款和第12條第二款。99.本文認為，在這條文所示的限度之內，亦可求諸確認權利或受法律保護之利益之訴，在第100條中此訴作為主要標題。第100條規定：“一、如未有作出行政行為，亦無默示駁回之情況，且訴之目的在於宣告出現爭議之行政法律關係之內容，而不欲法院命令作出任何行政行為，則得提起確認權利或受法律保護之利益之訴，尤其是確認下列權利：a、一項針對行政當局行使之基本權利；”。第二款又規定，“對已作出之事實行動或已作出而屬無效……之行政行為……，亦得提起上款所指之訴”。既然我們知道妨礙基本權利核心內容的行為屬無效行為，根據《行政程序法典》第122條第二款d項，無法律依據而拒絕接受請願屬於對此權利的絕對損害，並否定其存在。由於是一項行政行為，故此屬無效行為。

112上述行為侵害而應受司法保護之任何人，得請求法院勒令有關行政機關、私人或被特許人作出或不作出特定行為，以確保遵守上述規定或義務，或不妨礙有關權利之行使。”100須指出，這項研究義務的結果可以包括推動制定法律。事實上，可以按照立法會的委員會對請願書的研究及組成卷宗的相關資料來制定顯得合理的立法措施，以便將來交由任一議員簽署；而請願書所載，但未付諸表決的事項，可作為任一議員按照《議事規則》101行使提案權的基礎。這在原始的立法提案權領域和嗣後立法提案權領域而言都是有用的。須提出一個小注記，就是，雖然法律和《議事規則》都沒有作出此規定（這與其他法律秩序102的規定不同），但實踐正在建立可以在同一份報告一併審議具有相同標的的多份請願書的規則。舉個例說：“由於兩份請願書都有相同的標的，相同的訴求，而且都是由同一位女請願人提出，本委員會認為在現應進行的審理方面，沒有合理的理由發出兩份報告，因而選擇在本報告一併進行審議，並在有需要時，將兩者加以區分。”103另一個注記就是，應將第5/94/M號法律第14條視為委員會研究請願書所產生效果的單純示例性列舉。事實上，“除該條的規定外，委員會還可以應所提出的要求，或根據對有關請願書本身作出的分析，又或有關事宜的重要性，行使委員會認為適當的其他權能。104”100.第132條第一款。101.第18條第三款。請參閱明確請求引入立法措施的多項請願及續後的幾份報告，例如：第三常設委員會第1/III/2005號報告、關於執行及改善吸煙的預防及限制法例（8月19日第21/96/M號法律）請願的報告。事實上，還未有任何法律草案係直接源於一項請願，而實際上，多份報告曾對有關請求作出分析，縱使有提案和通過法律草案的可能性和職權，但基於多種原因（例如行政機關聲稱快將提出法案），最終仍未能單純由於政治上合時的理由而導致提出法律草案。102.例如，葡萄牙8月10日第43/90號法律第17條第五款規定：“如發現多項請願的標的或主張明顯相同，共和國議會議長可主動或應議會的任何委員會請求，決定將此等請願附入同一個程序卷宗。”103.第一常設委員會第1/III/2008號報告書。104.第三常設委員會第1/III/2005號報告。

113簡短地提一提關於請願書的內容，就是，請願人及其他人是否應該以莊重的方式表述，不能具有冒犯性。記得過去曾有一項規定生效，訂明如請願書的言詞欠莊重，則將之送交有管轄權的法院以便進行適當的刑事程序。現行的法律雖然規定不得因行使請願權而被歧視，但也規定倘行使該權利時引致不合理侵犯法律所保障的權利或利益，不排除請願者的刑事、紀律或民事責任105，從而提供了一條線索。這就意味着，請願書不得侵犯其他人，包括請願針對之人的名聲和聲譽。然而，法律並沒有規定不恭敬或不莊重的請願書屬不法，也就是請願書的這種內容本身並不會導致請願書被初端駁回或歸檔。一如GomesCanotilho和VitalMoreira所言，“請願書的標的不一定要適當，言詞不一定要合適，表述不一定要恭敬或莊重，更不需要切題（但顯然不能侵犯其他人的名聲和聲譽）。縱使不能具有惡意，但亦不一定要有依據。106”最後就是關於規範請願權的法律和《議事規則》的規定之間的關係的終極說明。正如前文一直所述，請願權主要係由一項法律所規範，但《立法會議事規則》亦有一些涉及此內容的規定。在此引出兩個問題：法律的保留對於議事規則的保留，以及這兩份法規如何協調的問題。前文已談及作為基本權利的請願權，基於法律的保留而受《基本法》和第13/2009號法律保障。按此，這就意味着禁止以其他規範性淵源管制此基本權利。另一方面，眾所周知的是議事規則都有其保留範圍。107按此，首先就是只可以通過法律來制定請願權的法律制度，尤其是關於請願權的限制方面。如此，這亦首先意味着《立法會議事105.第7條第二款。106.《葡萄牙共和國憲法注釋》，第一冊，2007年，第695頁。107.參閱簡天龍：《澳門立法會議事規則規定的立法程序讀本》，行將出版，法律及司法培訓中心。當中提及的例子有：“如果我們認同《議事規則》不得妨害法律的保留，而且法律亦不得妨害《議事規則》的保留的話，我們就具備條件採取以下的立場：所面對的是有邊界的鄰舍關係，也就是制定規範權限劃分的關係，而非任何一種法律與《議事規則》之間的不同位階的關係。”

114規則》不能包含該基本權利的制度的規定。換句話說，嚴格而言，由於須遵守法律保留的規定，在《議事規則》內就不應存在關於此事宜的規定108，又或應限縮其範圍和幅度。109也就是，應將之限制在必不可少的最低限度110之內，並將之限制於僅屬議會自訂規範原則的範圍，例如賦予主席職權按照不同的事項作出分類的決定的問題，在之後的首次全體大會說明已獲接納的請願書等等。無論如何，這些內部組織的規則不得在法律規定的範圍之外干擾請願權的行使。早在草擬第5/94/M號法律的時候，就已經就這個理念和另一個關於協調的問題進行思索。事實上，回憶起這一段說話：“即使本委員會認為《議事規則》的規定（第167條至第173條）——是與本法律草案建議的條款相容，即使立法會或有檢討《議事規則》的程序，如有關法律被通過，立法會也應考慮載於法律內且與本會有關的所有原則。”111而該法律草案的理由陳述亦預先提及這個問題：“事實上，《立法會議事規則》只有若干條文（第167條至第173條）述及有關事項，而那些規定當然只具備程序性質。”鑑於以上所述，現進入規範的協調問題的討論。“還需指出，《議事規則》與法律制度的銜接及適應可能有困難或有不可避免的衝突。”112其間獲解決的矛盾的例子就是，法律規定分析和發出報告書的期間為三十天，此期間可以延長，與此同時，《議事規則》原版本的相應規定並沒有預計該期間可以延長。第2/2009號決議修改了《議事規108.我們相信《立法會議事規則》會合理地保留關於請願程序的一系列規範，因為，以如上文所述，在過去的時間發現了法律漏洞，而在某方面看，基於在澳門施行的《葡萄牙憲法》的規定，填補這個漏洞屬重要。109.循此方向，憲法權利自由及保障事務委員會第3/VI/98號報告書正好研究在請願權層面的法律規範與議事規則所定規範的實體法規範衝突，認為：“在這個案中，可能毋庸爭議的是或有侵犯｀屬《議事規則》的保留´的範圍”，也就是，沒有考慮一系列《議事規則》所要求的，但法律卻沒有載明的要件。110.例如（葡萄牙）《共和國議會議事規則》，雖然留有一節這莊重的形式，卻克制地僅有唯一的一條條文。111.行政及公共財政事務委員會第7/94號意見書。112.第三常設委員會第1/III/2005號報告。

115則》的多條條文，並依照法律的條文修改了該規定，將之改為可以延長有關期間。然而，還存在一些小問題可能會同時妨害法律保留並使幾項制度不協調。例如，《議事規則》第145條提及請願人應列明姓名、婚姻狀況、住址及職業等適當的認別資料。而有關法律第9條則要求請願者提供正確認別資料及其住所，從而推論不需要說明職業和婚姻狀況。就是說，首要是由於提供這些資料與否對該基本權利的行使不屬重要，但更重要的是由於以上所述的關於此事宜的法律保留和基於《議事規則》的介入範圍（當中僅應處理自行規定行政組織的問題）受到很大的限制，應該將前述的識別身份資料是為不可要求的，因為，有關規定的這個部份是不可適用的。113四、結語關於請願這項基本權利在澳門的一些零散的概略描繪到此結束。對這個全球性的，不同的政治和法律傳統多數共通的，並且揭示實質上有上千年傳統的，在形式上也有多個世紀傳統的制度作出了歷史和比較的簡短研究。我們還證實了這個請願的途徑（也就是非司法途徑）恆常存在於澳門的憲制之中，因為多份憲法文件，包括《基本法》適用於此，不論涉及請願制度規定的行文如何，篇章所在之處為何。在法律層面，我們得知這項權利的規範在某些時期曾中斷，有時是因為單純的遺漏，其他情況係由於對自由較不友好而不作為。我們簡短地談過共通的現行法律制度，也就是適用於向立法會、行政長官和其他公共實體請願的制度，揭示了當中多項保障性原則，113.過去已作如此理解，例子可參閱憲法權利自由及保障事務委員會第3/VI/98號報告書：“事實上，與《議事規則》（第167條第二款）擬要求的相反，基於第5/94/M號法律（以及根據憲法的規定），欠缺指出｀婚姻狀況´或｀職業´不能構成拒絕請願的理由。”

116諸如普遍性原則、無償原則、自由原則、不歧視原則、非形式化傾向原則、程序或研究原則、快捷原則、通知請願人原則，以及初端駁回類型列舉和特定原則。我們還討論過第5/94/M號法律和《議事規則》規定的向立法會請願的特定制度。證實了對請願受到特別關顧，而請願的制度普遍適合請願作為基本權利的外觀，但是，我們亦了解到《議事規則》的一些規定牽涉到法律保留的問題。整體而言，只要獲得恰當的解釋和施行，尤其透過以人為本的解釋，請願這項基本權利的法律制度就真正具備尊重這項傳統的基本權利應有的全部要素。必須指出，不要支持限縮性和濫用性的解釋，因為這些解釋有違請願權的精神和功能（有時甚至違反法律的字面），削弱請願這項基本權利的行使。期望本文能將此項基本權利帶進澳門的學說範疇之中，並在討論的過程之中就一些問題作出提醒，在實務上，這些問題由於法律制度而處理欠妥當，或者以對各種權利較不友善的方式處理。無論是屬於前一種情況抑或屬於後一種情況，都需要對這些規範作出調整。

117《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，117—134港澳的鼠疫應對與社會發展（1894-1895）*黃雁鴻**一、華南地區的鼠疫及相關文獻19世紀末期在華南地區出現了一次大規模傳播的鼠疫，流行的程度很廣泛，受影響者眾，死亡數字驚人。由於此次鼠疫造成的死亡情況和社會危害非常慘烈，有鼠疫專家甚至認為這是第三次全球鼠疫大流行的肇始。1根據20世紀初印度鼠疫調查委員會（CommitteefortheInvestigationofPlagueinIndia）顧問馬田醫生（C·J·Martin）在1911所作的報告顯示，1894年在廣東出現後蔓延至香港的鼠疫，可說是當時全球影響最廣的一次疫症：在最近15年來，於全球蔓延最廣的一次鼠疫可說是1894年的那一次。當時發源於廣州，很快香港就出現病例。這兩個都是港口，尤其後者更和世界其他地方有頻繁的船務往來。1895年鼠疫在鄰近的一些中國港口城巿出現，到了第二年（1896）擴散到孟買以及台灣。在印度，鼠疫在過去十五年於全國傳播，造成的死亡人數超過7百萬人。2由當時的報刊及文獻資料可見，這次鼠疫最先由廣州開始，及後傳至香港，由於香港當時已是轉口港，作為世界知名的商埠，香港鼠疫流行，立即引起中外的關注。與香港一水之隔的澳門也即時採取了一些預防措施，而在鼠疫出現的1894年，澳門倖免於難，並未受多大影響。但到了1895年3、4月開始，澳門也出現了鼠疫，並愈演愈烈。過往有關這次鼠疫的學術探討已多有所出，主要集中在對廣州和香港鼠疫的研究上。有關1894年香港鼠疫的研究，有學者從不同的角*本文蒙澳門基金會資助，謹此致謝。**澳門理工學院中西文化研究所編輯。1.王季午：《傳染病學》，上海，上海科學技術出版社，1979年，第359頁。2.C.J.Martin.DiscussionOntheSpreadofPlague.TheBritishMedicalJournal.Vol.2.No.2654（Nov:11,1911）.PP.1249-1263.

118度探討了鼠疫的起源、起因、發生過程、影響、鼠疫細菌發現以及防疫措施等諸多方面。李永宸和賴文在其專門研究鼠疫的著作《嶺南瘟疫史》中，對這次鼠疫的起病、傳播、影響，死亡情況以及應對措施都有詳細的記述並作出比較。3其後還專門分析了這次鼠疫在香港的流行情況，死亡人數以及防疫的直接費用。4楊祥銀則以當時港英政府對鼠疫的應對措施為出發點，指出“由1894年鼠疫所引發的一系列改革殖民政府的醫療與衛生體制、建設傳染病醫院、改善公共衛生、完善城市規劃以及健全排水與排污系統的措施都相繼得以實施與落實，它們對於健全殖民政府的傳染病預防機制和提高殖民地的公共衛生水平具有相當重要的影響。”5張曉輝等則認為香港在應對這場鼠疫的過程中，有值得讚許的地方，尤其是港英政府制定的一系列防疫措施中，在公共衛生方面對中國一些舊風俗作了大量的工作，取得了突破性進展，特別是對未染疫者、染疫者和染疫而死者都作出了明確細緻的規定。6崔艷紅以公共行政的角度來分析這次鼠疫，指這次是“港英政府在現代化進程中面臨的第一次大型公共危機事件，其應對措施可圈可點，可以視為港英政府危機管理的現代化開端。”並總結出在危機應對過程中，香港政府能夠認識到媒體和輿論的重要性並利用媒體化解危機，危機過後採取措施恢復善後並邀請專家進行危機評估，總結經驗，不斷改善危機管理措施，基本符合現代化政府公共危機管理的特點和標準程序。7至於1894年鼠疫的病源地廣州的疫情，過往對於疫症的流行情況、疫源、死亡人口等的研究可謂碩果累累。前文所述李永宸和賴文的《嶺南瘟疫史》對廣州鼠疫的出現、發展、應對作出了詳細的介紹3.賴文、李永宸：《嶺南溫疫史》，廣東人民出版社，2003年，第515-604頁。4.李永宸、賴文：“1894年香港鼠疫考”，《中華中醫藥雜誌》，2005年第20卷第1期，第28-31頁。5.楊祥銀：“公共衛生與1894年香港鼠疫研究”，《華中師範大學學報》，人文社會科學版，2010年7月，第68-75頁。6.張曉輝、蘇新華：“1894年香港鼠疫的應對機制”，《廣西社會科學》，2005年第10期，第142-144頁。7.崔豔紅：“港英政府應對公共危機管理的現代化開端——以19世紀末20世紀初香港鼠疫為研究對象”，《區域發展戰略》，2012年11月，第65-70頁。

119和分析8；冼維遜徵引眾多文獻及口述歷史資料，將廣州及周邊地區的疫情進行詳細的描繪，並對疫源、疫死人口等提出了自己的意見。9本尼迪克特（CarolBenedict）討論了1894年廣州和香港的鼠疫流行，並將研究的重點集中在有關廣州城市賑濟、善堂等慈善機構的功能、作用以及香港當局的醫療衛生政策方面。10此外，還有不少以社會學及歷史學角度研究這次廣州鼠疫的學術成果。11一些聚焦於香港和廣州的比較，曹樹基以《申報》對廣州、香港和上海疫情的報道為研究對象，指出公共媒體有關政府角色的討論，已經意含對中國傳統社會制度和國家制度的否定。而“1894年的鼠疫大流行，證明了一個新的網路化的生態系統不僅改變了世界的面貌，而且改變了以往人們對於世界的認識模式，更改變了人們對於未來世界的期望和想像”。12彭海雄則針對省港兩地的抗災和救災活動，由於兩地狀況不同，所取舉措不同，所帶來的成效也迥異。13這些對省港抗症措施進行比較的研究，對香港的抗疫效果評價較為正面，認為港英政府採取的措施體現了政府主導的公共政策以及管治效果，而廣州則只依靠求神問卜的傳統，以及民間慈善組織的賑濟，政府介入不深，使抗症效果不彰。8.賴文、李永宸：《嶺南溫疫史》，第391-410，516-528頁。9.冼維遜編著：《鼠疫流行史》，廣東省衛生防疫站，1988年，第200-206、230、240頁。10.CarolBenedict.1996.BubonicPlaguein19thCenturyChina.StanfordUniversityPress.PP.131-149,139-140,144.11.這方面的研究論述包括：李氶宸、賴文：“1894年廣州鼠疫考”，《中華中醫藥雜誌》，1999年第4期；李氶宸、賴文：“19世紀後半葉廣州鼠疫傳入路線的探討”，《中華中醫藥雜誌》，2003年第4期；曹樹基：“1894年鼠疫大流行中的廣州、香港和上海”，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2005年第4期；李玉尚：“近代中國的鼠疫應對機制——以雲南、廣東和福建為例”，《歷史研究》，2002（01）；李玉尚、曹樹基：“咸同年間的鼠疫流行與雲南人口的死亡”《清史研究》，2001（02）；李永宸、賴文：“廣東人間鼠疫流行與地震的關係（1867～1911年）”，《中華醫史雜誌》2000（01）；李永宸、賴文：“嶺南古代瘟疫流行的社會背景”，《南京中醫藥大學學報》（社會科學版），1999（01）等。12.曹樹基：“1894年鼠疫大流行中的廣州、香港和上海”，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2005年第4期，第72-81頁。13.彭海雄：“1894年省港疫災研究”，《五邑大學學報》（社會科學版）2004年5月，第62-70頁。

120對港英政府這次抗症成績作負面評價的是郭衛東。他以1894年香港及1895年澳門的鼠疫進行比較，指香港是政府主導，以隔離和強迫為主體的霸道式的措施；反之澳門，則是由政府提倡，民間社團共同參與，全民參與型的應對。因此澳門受鼠疫的影響和所造成的危害及人命損傷也少於香港。14郭衛東也以澳門的公共性防疫為主題，分析了1895年在澳門廣泛傳播的鼠疫。他認為這次鼠疫在澳門未有出現大規模流行，原因在於其防疫有普遍性、全民性、制度性、公益性這些全民參與的特性。15李立沿續了郭衛東的觀念，在闡述澳葡政府與華人，政府與華商，華人與華商的互動和社會效應後，分析了1895年鼠疫流行時，澳門的官、商、民如何共同抗疫，從而形成了特殊的社會互動。總結“真正在1895年澳門瘟疫中的社會互動裏扮演關鍵角色的是華商，正是華商利用他們強大的經濟實力和社會影響力，上可以幫助澳葡政府，使政府的各項防疫措施能夠順利實施，下可以安撫下層華民，保證整個澳門社會的穩定。所以，華商在平息這場瘟疫中起到了核心的作用。”16葡國學者阿豐素（JosédaConceiçãoAfonso）在研究澳門19世紀末至20世紀初的衛生問題時。指澳葡政府為應對鼠疫而設立的清潔系統和防疫方法降低了這場鼠疫的死亡和影響程度。17雖然中葡學者在面對同一歷史命題時，都各自以其立場和觀點進行分析，但澳門在面對鼠疫的過程中，民間發揮了積極作用正是讓澳門的疫情比之省港顯得輕微和應對得當的關鍵。但到目前有關澳門這次鼠疫的研究不多，故此關於政府的措施、如何與民間協調以及民間社團如何在抗疫中擔當重任，從而奠定社團在澳門社會的重要地位，這些都是本文探討的要點。14.郭衛東：“應對鼠疫：1894-1895年的港澳”，《歷史檔案》，2011年第4期，80-90頁。15.郭衛東：“1895年鼠疫：澳門的公共性防疫――以《鏡海叢報》為主要分析樣本”，《文化》，2008年，第66期，第146-158頁。16.李立：“1895年澳門瘟疫中的社會互動”，《澳門研究》，2010年第3期，第125-133頁。17.JosédaConceiçãoafonso.2007.Macau：ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade.EmRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau.Número75（1de2007）.PP.1282-1283.

121二、鼠疫在港澳的流行情況1894年流行的鼠疫先由廣州開始，再向周邊蔓延，並殃及港澳地區。據一名廣州的老中醫易巨蓀所言，這次鼠疫最初見於廣州老城區，死亡人數超過十萬。“甲午（1894）吾粵鼠疫流行，始於老城，漸至西關，漸海邊而止。起於二月，終於六月。疫疾初來，先死鼠後及人，有一而死數人者，有全家死絕者，死人十萬有奇。”18《申報》在鼠疫開始出現時也有所報道，指出自1894年2月下旬至4月初，廣州城南就有百多人因染上鼠疫死亡：“粵東邇因天時不正，以至疫症流行，城廂內外人民染之即斃。災最重者莫如南勝里，自二月下旨起至本月初五日止，統計疫斃男婦約共一百二十六名。”19鼠疫在廣州傳播了個多月之後，於5月初傳入香港，《申報》於1894年5月5日刊出香港剛出現鼠疫的情況：“香港華人近得一病，時時身上發腫，不日即斃。其病初起於粵省及北海，近始蔓延而至，每日病者約三十人，死至十七八人。”20這次鼠疫的影響範圍之廣以及造成的死亡數字可說驚人。根據《申報》所載，廣州和香港的疫情持續了大約三、四個月，到1894年8月，香港的疫情逐漸消失21，廣州的死亡人數雖不如上文所引老中醫易巨蓀所說十萬有餘，卻也有約七萬人死於這場瘟疫22，而香港官方公佈的死亡數字為2552人23，19世紀末期在香港工作的英國醫生Dr.AlexanderRennie在1894年夏天就這次鼠疫撰寫了一篇簡短的報告，指這次症疫在香港造成的死亡人數不超過3千人。24另外，自189518.轉引自冼維遜：《鼠疫流行史》，廣東省衛生防疫站，1989年，第203頁。19.“時疫流行”，《申報》1894年4月29日。20.冼維遜：《鼠疫流行史》，廣東省衛生防疫站，1989年，第203頁。21.賴文、李永宸：《嶺南溫疫史》，廣東人民出版社，2003年，第421頁。22.冼維遜：《鼠疫流行史》，第203頁。23.CorrespondenceRespectingtotheAffairsofHongKong1882-1899.BritishParliamentaryPapers.China26.IrishUniversityPress.1971.P.155.轉引自郭衛東：《應對鼠疫：1894-1895年的港澳》。24.W.J.Simpson.PlagueinHondKong.TheBritishMedicalJournal.Vol.1.No.2204（Mar.28,1903），PP.755-757.

122年，香港幾乎每年都會發生鼠疫，而且集中在4至7月這幾個天氣炎熱的月份，據歐洲公共衛生學校組織（AssociationofSchoolsofPublicHealth）於1910年代發表的報告，1895至1901年香港鼠疫造成的死亡人數為6387人25，可見鼠疫在當時已演變成風土病，港英政府為了對付這種傳染病，也採取了不同階段的政策和措施。至於澳門，在廣州和香港爆發鼠疫潮時，採取了防範措施，加強清潔和管理和外地有接觸的往來船隻，雖然逃過了1894年的疫症，但卻在翌年讓鼠疫捲土重來，為社會和經濟帶來巨大損失，造成死傷枕藉：去歲時疫流行，省港遍及，惟於澳門一隅獨享大平，幾疑天之待澳居民為獨厚。不料自冬及春，春及夏，始而日病者數人，繼而日歿者數十人。西官極力為護，持醫院盡心而治，而病症均未能盡泯。於是人心惶惶，各自為計……每當夕陽初落，樓閣上燈，則店皆閉戶，少行人，巿情之冷清，為數十年所未睹。而福隆新街，寧居里一帶繁華盛地，更門庭冷落，車馬稀疏，十室九鑋，無幾存者。而關閘門外，新累累，素冠載道，更為目不忍睹，耳不忍聞。26由《鏡海叢報》的報道可見，早在1894年冬天澳門已出現鼠疫，剛開始是幾個人染病，但後來越來越厲害，以至每日有數十人因染病死亡。澳葡官方相當關注事件，當時的衛生司司長施利華（J.GomesSilva）於當年10月在《澳門憲報》的附報上，詳細敍述了這場鼠疫的開始、傳播、死亡數字、醫療情況和對社會的影響，資料可謂詳盡。當中所述，在1895年4至7月，全澳門有1259人死於鼠疫，當中死者大部份是華人，也有葡人、歐洲人、印度人和非洲人等。271895年澳門爆發的鼠疫雖在8月之後平息，但及後十幾年一直困擾澳門，從1895年1915年這20年間時有爆發，在葡萄牙學者科斯達（P.J.Peregrionda25.PublicHealthReports（1896-1970）.Vol.21,No.24（Jun.15,1906）.PP.655-656.AssociationofSchoolsofPublicHealth.26.“澳地後盛論”，澳門基金會等編：《鏡海叢報》，光緒廿一年閏五月十一日，上海社會科學院出版社，2000年影印本，第257頁。27.J.GomesSilva.EclateriosebreaepidemiadapestabubouicaemMacauem1895.《澳門地捫憲報》1895年10月1日39號附報，第429-430頁，澳門歷史檔案館藏。

123Costa）的記載中，1898到1909年間，澳門共有2594人死於鼠疫。28這種情況和香港相似。以死亡數字比較，澳門比香港少，但香港的人口較澳門多，因此死亡情況澳門是較為嚴重的。一種傳染病在一個地方長期存在並形成風土病，不但和這個地方的環境氣候和生活習慣有關，行政當局如何應對和採取甚麼防疫措施，也是重點。事實上，香港和澳門當時同為被外國殖民管治的地方，港英和澳葡政府都引入了他們國家的抗疫和防疫手法用於港澳的華人社會，但引入的程度不同，效果不同，造成的社會影響和社會發展，也截然不同。三、港澳的抗疫措施鼠疫的傳播載體是老鼠，而貧窮、骯髒、水窪和缺乏衛生，正是老鼠滋生的環境，也是鼠疫流行的條件。此外，鼠疫病菌大量存在於老鼠的腸道、尿液、口腔粘膜中，因此老鼠通過糞便、尿液、粘液直接傳染給人的機率最高，其次是老鼠通過污染食物和其他物品將病菌傳染給人；另一個重要的傳染媒介是人際傳播，鼠疫患者的血液、痰、膿液、以及衣物、用品都具有傳染性，可見鼠疫由接觸而感染，要防範這種疫症傳播，必須隔離病人。因此在1894至1895年港澳鼠疫流行時期，香港和澳門的抗疫和防疫措施都離不開幾樣：清潔街道和住所，隔離病人，對來自疫區的外來人口進行嚴格檢查，妥善處理疫症死者屍體。據20世紀初任職香港首席醫療官員的艾堅遜（J.MitfordAtkinson）報告，港英政府應對鼠疫採取了五大措施，包括通報、專門醫治、消毒、隔離和清潔。他介紹這些措施的主要工作內容：關於通報，疫症最主要的障礙在於華人未有注意這些病菌，他們寧願隱藏疫情，當有人染病死亡，就會找機會把死者屍體拋棄到街上，這樣容易把類似天花、白喉等傳染病菌人傳人。28.P.J.PeregriondaCosta.MedicinaPortugesanoExtremoOriente.EmJosédaConceiçãoafonso.2007.Macau：ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade.EmRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau.Número75（1de2007）.P.1283.

124關於專門醫治，那些染病的人會送到西區的傳染病醫院，其中一間為政府醫院，另一家華人創辦的東華醫院，當然政府會監察華人醫院的情況。關於清毒，這項措施很迅速並強勢實施。在1903年那一次，由於華人討厭消毒藥物的氣味，政府甚至要為他們被消毒藥水灑及的衣物作賠償。關於隔離，在疫病開始出現時，就把可能受影響的人隔離，讓他們接受家居醫學觀察12天，在這段期間，被隔離的人仍可以照常生活。關於清潔，每個華人家庭會接到通知，兩天之內將有衛生部門的人員來視察衛生情況，如果他們的家居骯髒，衛生部門的人員會為他們清潔。29港英政府是如何執行這一系列應對鼠疫的措施？當時的《申報》有較為詳盡的記載，不但對政府的應對手法記之甚詳，連效果和民間反應也有所報道。對於通報，很明顯是港英政府較重視的一環。在衛生官員的眼中，華人居住區的雜亂和骯髒，為鼠疫病菌提供了條件充裕的傳播環境；此外，隱藏病人，拋棄染病者屍體，都是病菌橫行的主因，因此必須向全社會公佈這種疫症的可怕和防治之法。還要有效利用媒體，通過《申報》向社會發佈資訊，自5月5日起，《申報》就開始非常及時地通報香港的疫情。其中，5月報導疫情11次，疫情高峰的6月幾乎是逐日報導，7月報導13次，報紙能如此迅速地進行報導，一定得到了政府的有力支持。30例如於1894年5月的一則報道：昨日香港來電云：目下疫症未已，前日死者多至四十餘人，英官集貲另設一醫院將病人送由華人自行調治，蓋以順民情云。3129.J.MitfordAtkinson,M.B.Lond.,D.P.H.Camb.PlagueProcedureinHongKong.TheBritishMedicalJournal.Vol.2.No.2398（Dec.15，1906）.PP.1715-1718.30.《申報》，1894年5月至7月有關香港鼠疫情況的報道，包括“電傳疫信”、“西人言疫”、“港疫續紀”、“疫信照登”等標題。31.“電傳疫信”，《申報》，1894年5月5日。

125港英政府應對鼠疫的另一重要措施是醫治，上文艾堅遜所提及的西區傳染病醫院，實則有三：一為醫船“海之家＂（HospitalHulkHygeia），一為專門收治鼠疫病人的堅尼地城醫院（KennedyTownHospital），這是一所由堅尼地城警署改建而成的傳染病醫院，另一為堅尼地城舊玻璃廠改建而成的中醫隔離醫院，即東華醫院分局，然而這所醫院在鼠疫後期因衛生條件日差，不適合做傳染病醫院，政府在堅尼地城修建了另外一家鼠疫醫院，即屠宰場醫院（SlaughterHouseHospital）。這家醫院仍然由東華醫院管理和東華醫院醫生根據中醫方法治療患者，同時也接受政府醫生的監督。屠宰場醫院建成之後不久，玻璃廠醫院在經過清潔和消毒之後也隨之關閉。32此外，華人士紳還在九龍荔枝角建一個醫院收治鼠疫患者：十六日上午十點鐘，香港紳商在東華醫院集議港地病人調理之事，……以劉君渭川為主席，對眾宣言：現官場已允撥出西灣舊玻璃廠為華人居療之所，作華東醫院分局，並由華醫生療治。33刻下病者十七人，死者二十五人，留住西醫院及醫船中者一百五十五人。華官度地九龍設一醫院，華人之病疫者多入院就醫，是以西醫院中人數日少云。34對於消毒和衛生清潔工作，港英政府潔淨局在鼠疫越趨嚴重的1894年5月頒佈了12條條款的《香港治疫章程》，包括規定凡鼠疫患者必須即時遷至專治鼠疫的醫院就醫、若有鼠疫患者死亡，其屍體必須在潔淨局所定專門地方埋葬，若有人患病或疑似患病，必須到最近的警署或政府部門報備以便轉介專治醫院等35，除了規章定明，港英政府也切實對民居街道進行清潔和消毒：所有毒氣留存之屋宇皆由官收管，其有可整頓，否則一律拆除。太平山及它處華人屋宇須概行拆除改造，俾免疫氣庵留。3632.HongKongTelegraph（《士蔑西報》）.14June1894.轉引自楊祥銀：《殖民權力與醫療空間：香港東華三院中西醫服務變遷（1894-1941年）》，香港中文大學歷史課程哲學博士論文，2007年，第40頁。33.“港疫續述”，《申報》，1894年5月28日。34.“港電報疫”，《申報》，1894年6月28日。35.“香港治疫章程”，《申報》，1894年5月22日。36.“港電報疫”，《申報》，1894年6月13日

126當時的香港是一個華人社會，無疑中國和英國存在很大的文化差異，同時英國又在香港實行殖民管治，政策帶有霸道的殖民主義色彩。如應對1894年的鼠疫，從頒佈防疫章程、治送患者、隔離有可能染病之人、處理屍體甚至強行到民居清潔和消毒，都是強勢的政府主導。當時的華人對於這些措施當然是抗拒的，例如把患者送到專門醫院一項，當時鼠疫的死亡率高達9成，若患者進了醫院，無疑只能等待死亡，而且是無親無故孤苦伶仃地等待死亡，因此港英政府應對鼠疫的處理手法引起了香港華人社會的強烈反彈，於是有人提出政府應尊重華人風俗，以華人的手法來應對：1894年迄今，未有妥善之法以治疫，一切辦法徒使華人反抗耳。政府欲華人不潛逃不棄屍，又欲知患疫之確數，自當委曲從俗，准其在家醫理，並准其留家人三名以服侍病者。當病者移送醫廠時，強制於軟轎中，便其家人見之，驚心動魄。無怪華人有病，即逃出港外，死後即棄屍道旁也。37但從港英政府及後一連串的治疫措施看來，這個“委曲從俗”的建議並未得到接納，反而越形強勢地去執行，導致華人和殖民政府的關係緊張。代表了眾多華人利益的東華醫院向港英政府提出了很多折衷辦法都被一一否決。事實上，港英政府在這次疫症中，提出了對東華醫院的諸多不滿，尤其在中醫和中式的治療手法上，在政府醫生和當時歐人報紙看來，由華人管理的鼠疫醫院是非常恐怖的，不僅衛生情況惡劣，而且治療手段也毫無可取之處：我們首先參觀了舊的玻璃廠醫院，但是因為所有的病人已經被轉移，沒甚麼可看的，我們只能想像發生在這裏的一切殘酷的場景，活人與死人都躺在一起。隨後我們去了屠宰場醫院，這也是臨時改建的鼠疫醫院。我推開一扇門然後進入一個小房間，在那裏我們看到四個病人。這些病人都表現出非常痛苦的樣子……男人、女人和兒童都躺在污穢不堪的地方，很顯然沒有人讓他們保持清潔，或者得到他們希望獲得的幫助。3837.楊思賢：《香港滄桑》，中國友誼出版公司，1986年，第150頁。38.HongKongTelegraph.20June1894.轉引自楊祥銀：《殖民權力與醫療空間：香港東華三院中西醫服務變遷（1894-1941年）》，第43頁。

127這次鼠疫成為東華醫院發展的轉捩點，從一家純中醫的醫院，變成接納西醫而且受到政府更多管制。到了1896年港英政府以東華醫院在鼠疫過程中未有有效遏制疫情為由，成立了東華醫院調查委員會，討論醫院的改革問題，其中一次會議重點討論了東華醫院的管理問題，建議應該在東華醫院任命一位歐洲醫生或華人西醫負責東華醫院的死亡登記工作。39港英政府趁這次機會強迫東華醫院引入西醫，以不斷加強對醫療與行政的干預。隨著殖民政府統治策略的改變以及香港社會的發展，東華醫院的中間人角色和在華人社會中的領袖地位也逐漸降低。40反觀澳門，澳葡政府從一開始，就運用了“委曲從俗”的態度來應對1895年的鼠疫；而且和東華醫院不同，作為當時代表澳門華人利益的主要組織鏡湖醫院，不但在華人的醫療事務上，甚至澳葡政府推行的防疫措施上，都有很大的影響力，甚至掌握了一定的話語權。澳葡政府應對鼠疫的方法，和港英政府不無兩樣，不出檢疫、隔離治療、清潔、消毒和處理屍體。1894年鼠疫在香港流行時，澳門就頒下防疫條例，清潔環境以及防止鼠疫由外來人員傳入澳門：……二、每日仍應將溝渠刷洗潔淨，至華人所居坊約之溝渠尤屬緊要。其荷蘭園、新橋、沙崗、沙梨頭、望廈村、媽閣村暨龍田村等處，益為切要。三、在劏槽之地台及其左近處所，必須逐日用猛力之鹹水沖洗潔淨。四、所有由省城或香港來澳之船及火輪渡船並小火輪渡等，務須委醫局醫生於各客未登岸之先，詣船查看，倘有華客生有疔瘡疫症，或疑其患此症者，尤須留心閱視，是為至要。五、水師巡捕統領宜飭屬，吩咐各項船隻由省城抑或香港而來者，若疑該船內人有病症，則不准登岸。倘查出果實有患病者，應將其人留於船內，隨即照知醫局醫生，俾得前往驗視。39.HongKongTelegraph，30and31July，1894.轉引自楊祥銀：《殖民權力與醫療空間：香港東華三院中西醫服務變遷（1894-1941年）》，第92頁。40.ElizabethSinn,1989.PowerandCharity:TheEarlyHistoryoftheTungWahHospital,HongKong:OxfordUniversityPress，

128六、無論火輪渡船及小火輪渡，各人患有此疔瘡疫症者，則不准其登岸。如有夾板並桅船或搖槳之各船隻人等患此症者，應立即用火船拖其出埠。……41及後的六月頒佈《辟疫章程》，為預防疫症由外地傳入，澳葡政府嚴格限制了入境檢疫措施；作出對醫務安排以及進行清潔：……三、如夜晚之時，除果有實據不測之事外，無論何項船隻，概行嚴禁與岸上人往來。四、所有由關閘路徑來澳者，無論何人，均須經官醫驗視，方准入澳。五、自下午六點鐘起，至翌晨六點鐘止，無論何人，俱嚴禁由關閘陸路入澳。……九、其養生醫局須委官醫一員，司病者一名，飭赴氹仔；又委醫一員，司病者一名前往關閘；並另委官醫二員以赴船政廳。A、其派往氹仔之醫員及司病者，一經前往，須俟有人替代，或係撤委，始可回澳。B、其官醫及司病者，應由日出至日入之時，在關閘守候驗視進關之人，至晚方可回澳。C、其派往船政廳之官醫，乃係輪流值辦，但日間須常有一官醫在該處守候，以便看驗登岸各客。D、所有各醫院與及各兵營等處之醫務，統歸養生醫局總官醫料理。十、西政務廳暨華政務廳所管理之坊約，宜按照本月十一日第十九號之第二頁附報所刊之告示，將本澳街道並住戶，統行督治潔淨。42在這段期間，除《辟疫章程》澳葡當局還頒佈了《防疫章程》《喪葬管理條例》《創設醫館條例》等，到1895年疫症在澳門越演越烈，澳葡政府還推行了多項抗疫措施，目標和香港類似，例如通報：家有疫人，立即馳報金罷剌（camara）即舊議事之議事也，循章往報局紳，自會料理，一切周全，貧民一必破耗，官為出資，抑奚庸自費精神雇街車而犯例。4341.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十四年五月十五日（第十九號第二附報），澳門基金會，2000年。42.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十四年六月初二日（第二十二號）。43.“又弱一個”，《鏡海叢報》，光緒廿一年四月廿八日，第225頁。

129例如專設醫治鼠疫患者的醫院：在1896年腺鼠疫蔓延時，才在唐娜瑪麗亞碉堡腳下設立了名叫唐娜瑪麗亞痲瘋院的隔離病房。1897年的衛生條例對病人隔離有如下的規定，“歐洲人、澳門土生、印度人、非洲人和華人天主教徒染上霍亂或腺鼠疫之後，送入在澳門郊區設立的痲瘋院，華人患者如果不願意接受歐洲治療，可以送到外地，送到鏡湖醫院值理會設立的一個隔離蓬寮中。它位於澳門內港的對面，但在葡萄牙領水區域內。從今以後，凡是患有上述兩種病的病人不得在普通醫院中接受治療。”因此，在1898年的腺鼠疫流行中，共有594名患者，但只有27人在唐娜瑪麗亞痲瘋院中接受了治療，其餘者或死於家中或前往了鏡湖醫院的隔離蓬寮。44關於清潔，消毒和埋藏屍體：去臘沙欄仔一帶時有不潔之居藏納病人，華政微有所聞，即率暗差嚴為搜查，各等不潔之屋一律督令洗滌。下環街巷常有遺矢於途，西差禁無可禁。惟行巡視，潑以辟穢藥水。45上述防疫抗疫措施和香港的措施類似，分別者在於澳葡政府非常倚重華人的民間力量，在很多措施上都以華人組織或華人領袖作協調甚至主導。例如設立防犯鼠疫公會，以華人紳商為成員，實行清潔和衛生措施；又如以華人醫院鏡湖醫院為專治鼠疫的醫院，同時尊重中醫和中國傳統，並不強行把病人搬到鼠疫醫院集中治療，而是把華人的病疫事務全權交給鏡湖醫院，葡人並未監察或過問。石角嘴新設之鏡湖醫院分局，既得地利，復竭人功……統照華人規程，西醫不行過問，緣是人心歡暢，不起驚惶，安心調治，凡進斯廠者，多有回春。云該廠紳董何、盧兩商，既捐資財，又復不憚勞苦，按日赴廠指點，故人人不敢偷安。4644.P.J.PeregriondaCosta.MedicinaPortugesanoExtremoOriente.EmJosédaConceiçãoafonso.2007.Macau：ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade.EmRevistadaAdmi.nistraçãoPúblicadeMacau.Número75（1de2007）.P.1283.45.“平安告慰”，《鏡海叢報》，光緒廿一年二月十七日，第165頁46.“辦理妥善”，《鏡海叢報》，光緒廿一年五月二十日，第243頁

130由此可見，澳門在這場鼠疫中所採取的抗疫手法，是一種間接式的管理手法，澳葡政府對華人事務的干預不多，只是訂下規章和守則，然後交由華人組織或華人領袖去和居民溝通和實行，而不是港英政府的直接管理和監察。四、港澳華人社團發揮的作用1894至1895年在港澳出現的鼠疫及兩地的抗疫措施，多多少少體現了政府的管理手法和成效。當時的香港和澳門，同樣是多數為華人的社會，其管治者英國和葡萄牙，都是歐洲國家，並且以殖民者的姿態管治港澳，兩個政府的權力來源，都是所謂的殖民權力，即殖民地政府對被殖民者的管治權。但這種權力除了壓制性和支配性的一面，也有將管治權進一步合法化而建構的西方現代性和文明性的話語力量。正是這種西方文明的優越性和現代化的強勢影響力，令在這場19世紀末期出現的鼠疫中，使西醫霸權在殖民地得以確立。在此所謂霸權是對葛蘭西（AntonioGramsci）對權力說法的修飾，強調的是被統治者對統治者價值觀的接納和認可；葛蘭西的觀點是在於權力來自精神層面的干擾上，也就是說掌握權力的一方不一定是在武力的優勢上，而是掌握“智識和道德領導權”的意識形態層面，使同類文化和價值連結成為一種現實的力量。47因為以西方手法管治華人社會，或多或少會出現文化及傳統的差異甚至衝突，故此霸權的形成與確立不僅僅依賴於由監獄和法院等政治社會（politicalsociety）所建立的強制性政治支配，同時，它也強調通過學校和家庭等市民社會（civilsociety）實現被統治者對統治者主流意識形態與價值觀念的默認與接受48，上文所述港英政府藉著這次鼠疫，迫使東華醫院進行改革和及後逐步削弱東華醫院的華人代表地位，就是這種霸權形式的實現。當時香港和澳門政府雖然同樣實行殖民管治，但兩者對待華人的管理手法卻截然不同。港英是直接的、強勢的管治，若以現代公共行47.（意）葛蘭西著，曹雷雨等譯：《獄中劄記》，中國社會科學出版社，2000年10月，第144-145頁。48.同上。

131政管理手法闡釋，當時的抗疫手法，是一種強調效率的管理手法。正如美國政府管理學者古利克（LutherGulick）所指，要實現理想的管治，效率該作為最終目標，要達到這個目標，其他效果可能受到限制：無論在公共或私人管理上，基本善就是效率。行政學的基本目的就是以最少的人力材料的消耗來完成手頭的工作。因此，效率是行政管理的價值尺度的頭號公理……。49當時的港英政府在對香港行政管理的原則上，無疑是以傳統的殖民手法，高壓執行，並強制要求華人遵從；在應對鼠疫這個問題上，則強調如統一指揮、協調控制、功能部門化等，為有效的行政管理提供種種準則，而其中最重要的就是效率標準，即以最小的投入獲得最大的效果。建立起權力集中、指揮統一、體系完整、分工明確、責職分明的系統。50在1894年的鼠疫中，港英政府的抗疫措施正是這種集中權力，體系完整和責職分明的管理手法的體現：西人合一處之力以治一地之疫，凡經理其事，必欲一邑之中無一處不查察，無一人不約束，使去汙穢而就清潔，惟其用心也專故，其收效也亦易。51對於代表香港華人的東華醫院，政府並未倚重。由當時的港督至醫療官員，對中國醫院的設備到中醫的成效，都充滿蔑視和不屑。時任國家醫院署理院長（ActingSuperintendentoftheGovernmentCivilHospital）的勞森醫生（JamesAlfredLowson）這樣形容東華醫院設於堅尼地城玻璃廠鼠疫醫院：這家醫院的衛生情況給他們帶來了很多麻煩，必須採取一切極端措施改善這家醫院的衛生情況，以避免使這家醫院成為每個入院病人49.LutherGulicketal.1937.Science,ValuesandPublicAdministration.PapersontheScienceofAdministration(ed.ByGulickandUrwick).InstituteofPublicAdministration,COLUMBIAUNIVERSITY,NEWYORK.50.陳振明：“從公共行政學、新公共行政學到公共管理學――西方政府管理研究領域的｀範式´變化”，《政治學研究》，1999年第1期。51.“論中西治疫之不同”，《申報》1894年5月25日。

132的死亡陷阱……為了改善玻璃廠醫院的通風情況，必須把窗戶上的玻璃全部拆除。52在事後的多份政府報告中，港英政府認為此次抗疫成功，全在於其有效的隔離治療、清潔和消毒措施，以及處理鼠疫死者屍體，反而東華醫院未能協調華人對這些措施的反彈被指抗疫不力。在鼠疫基本結束之後，政府特意於1894年9在市政廳（CityHall）舉行表彰大會，感謝社會各界在抗擊鼠疫過程中的工作與奉獻，其中包括陸軍、海軍和常設委員會成員及其屬下的醫護與衛生人員等等，可是為防疫工作作出巨大貢獻的東華醫院卻沒有贏得任何官方的讚揚與表彰。在其後的社會發展中，港英政府並未有讓出多少權力予以東華醫院為代表的華人組織，反而逐步削弱這些華人組織的政治權利和社會影響力，以直接方式管理華人社會。澳葡政府所採取的是一種間接管理的手法，在公共行政理論中，屬於政治學家威爾遜（WoodrowWilson）和古德諾的政治與行政二分法，即政府被分解成兩種職能及過程：一種是政治領域，即政策和法律的制定過程，其中包括民主的種種程序如意見表達、投票和政黨等；另一種是行政領域，包括法律和政策的執行，它所包含的機構及程序才是行政學研究的對象。53在澳葡政府處理鼠疫的手法中，所制定一系列的章程和規定，是政府主理政治領域；而依靠華人社團和華人領袖的力量去協調和執行，則是政府在行政領域中，進行權力的讓渡，使一系列應對鼠疫的政策和措施得以落實。1894年香港出現疫症而澳門嚴於防疫之時，澳葡政府要整飭潔淨華人民居，其手法和香港大相徑庭，香港是直接派政府人員到民居內強行消毒和清洗，而澳門則設立了一個公會，以華人紳商作代表處理潔淨事宜：照得所有華民居戶，例應整飭潔淨。今查本澳華紳襄理一切，最屬合宜。俾使居所等處，安靜如常，並無各鄰埠所流行之疫癘。是以52.JamesA.Lowson.TheEpidemicofBubonicPlagueinHongKong,1894.HongKongGovernmentGazette（April13,1895），P.394.（http://sunzi.lib.hku.hk/hkgro/index.jsp）53.WoodrowWilson.TheStudyofAdministration,inJayM.Shafriaz&AlbertC.Hyde（eds.）,ClassicsofPublicAdministration,OakPark,Illionois：MoorePublishingCompany,Inc.,P.3.

133特飭設一公會，以資勷理。茲劄委佩帶頭等寶星紳士何連旺為該會會長，其周炳垣、黃普堂、關蕙田、羅逸雲、覃福田、梁連、朱鳴崗、高藹山、鄭侶彭、梁耀鰓、葉侶珊、岑俊臣等為會副，如欲多增紳士，亦屬可行。而該會須與華政務廳會商，設法籌畫，自能辦理裕如也。為此合劄本澳各官員軍民人等一體知悉。須至札者。54此外，澳葡政府雖然設立了專為鼠疫患者而設的醫院，但既沒有勉強這些華人以西醫的手法醫治，也沒有強行要他們集中到某一兩間醫院，而是讓由華人設立的鏡湖醫院主理：前錄華人商紳擬在灣仔建搭大棚廠一座，安置病眾，頃已在廳官處稟准……澳中華紳盧卓之、何穗田竭力襄助，立督工匠人役擇得石角嘴地方附近拱北關分廠海旁壙區，建成大廠，分作兩層，約容數百人之廣……何、盧各題捐善費銀一千元，公棧亦助銀千元，在籍候補道陳芳捐銀四百元，其餘紳商並解囊以相助，多寡之數，各視其家之有無。甚善舉也……連日，澳督，主教暨華政官並到醫院巡視病人，華政猶勤勤可嘉。55結果，在鏡湖醫院的主導下，澳門的華人未有如香港，對政府的種種抗疫措施大為反感以至出現對立和衝突。而鏡湖醫院和東華醫院的角色也截然不同，東華醫院是在政府與民間的對立中左右為難，礙於政府的遏制和監督，既不能順應華人社會的民意，也達不到港英政府減少病患和阻止疫症蔓延的要求。在兩者皆得罪的情況下，東華醫院內得不到華人的支持，外則處處受政府干預，其社會角色漸漸淡化。反觀鏡湖醫院，則是儼然澳門華人的代表，鏡湖醫院的主事者同時也是華人領袖，在澳門社會地位高，號召力強，可謂一呼百應。在澳葡政府少干擾，不遏制，反而給予更多的政治權力後，這個華人組織掌握了話語權，作為華人的代表和政府交涉，以至之後的社會地位越來越強，同時造就了澳門華人和葡人和諧共處的局面。其實當時還有另一個華人慈善機構同善堂，也在澳門華人社會中擔當了很重要的54.湯開建、吳志良主編：《澳門憲報中文資料輯錄（1850-1911）》，一千八百九十四年六月初九日（第二十三號）。55.“善則旌之”，《鏡海叢報》，光緒廿一年五月初六日，第232頁。

134角色，但同善堂於1892年底創立，而且是個綜合型的慈善團體，因此在1895年鼠疫肆虐時，其影響力和社會作用未如鏡湖醫院而已。五、結語港澳的華人組織在這場疫症中發揮的作用不同，所造成的社會影響和發展，也截然不同。澳門的華人組織如鏡湖醫院發揮了很大的協調作用，從而讓這些組織在今後的社會發展中，扮演了重要的角色，澳門也發展成一個政府—社團—民間的二元社會。華人社團的力量相當大，在澳門回歸之前，華人社團和社團領袖一直係華人社會的代表，與澳葡政府溝通，為華人爭取政治和社會權力，這些社團由於社會力量積累深厚而成為實力雄厚的政治組織，從爭取華人權益到參政議政，讓澳門發展成一個社團社會。反之，作為香港華人代表的東華醫院，卻在這場疫症中遭到港英政府的諸多壓制，其協調和代表角色越形削弱，最後成為專職的醫療機構。而港英政府也未有讓渡政治權力予香港的華人組織，香港在殖民政府的強勢管治下，接受了更多的西方意識形態，而成為今日中西文化交匯，而又三權分立，西方政治色彩濃厚的中國特別行政區。

135《行政》第二十八卷，總第一百零七期，2015No.1，135—151《公共管理改革：比較分析》的一瞥杜瓦迪提蓋羅斯*一、簡介本文就克里斯托弗·波利特和海爾特·包克爾1（ChristopherPollitt和GeertBouckaert）所著的書《公共管理改革：比較分析》第三版（2011年）進行了總結。無論誰欲了解公共管理的改革，它的長處和短處，其最近的進展，以及未來的前景，都需要透過比較分析去了解以下的理論：作為更新運動的新公共管理的視覺，公共管理中政府治理的興起，或如作者稱，新韋伯主義國家（NWS）。全書共八章和兩個附錄。共同點是就12個國家（澳大利亞，比利時，加拿大，愛爾蘭，法國，意大利，德國，荷蘭，新西蘭，瑞典，英國和美國）和歐盟所推行的行政改革的關鍵對比。作者在附錄中更回顧了研究國家的概況，分析以管理費用占GDP百分比的指標，收入不平均等。其次介紹了12個國家的政治-行政事業單位，公共管理改革，這些改革的推行過程，並逐一提出了簡短的評論。本文強調的是去了解公共部門如何在管理上應用改革的經驗和引起對公正性的關注。二、主要議題公共管理雖然是不可能在一夜之間被改革的，但不能如此就認為改革是不可能，看一看這書裡12個成功例子就可證明改革公共管理是可能的。在第一波（1950-1960）的改革主要在改進規劃，組織和業務*澳門大學客座教授，里斯本大學學院通訊及信息技術發展協會資深研究員。1.Pollitt,C.andBouckaert,C.（2011）:PublicManagementReform:AComparativeAnalysis–NewPublicManagement,Governance,andtheNeo–WeberianState,OxfordUniversityPress,ThirdEdition,352pp.,ISBN:978-0-19-926849-8.　

136能力，而在70年代，管理改革出現在議程的首位，第一波已經實施了政治決策的理性策略。然而第二波似乎已經在上世紀70年代的經濟不穩定期間開始，並且認為在一般情況下傳統行政部門是不可持續的。這種憂慮給演繹成把政府部門轉變成類似企業的願望。因此，新公共管理（下稱NPM）誕生了。第三波在90年代後期開始：改革派的興趣轉向政府治理、夥伴關係和網絡組織，並由此重視信任和透明化。改革派的議程並沒有放慢，但它變得不實在，只是由鬆散的一些理念，諸如電子政務或政府整合等，同時NPM是受到了越來越多的批評。到底改革有沒有指出了一個具體的方向？在90年代初，一般認為至少在盎格魯——撒克遜國家中，NPM是提出了方向，在美國，NPM被稱為重塑政府的運動2。今天，從更大的角度來看，可以相信NPM的特徵為以下幾點：1.強調表現，特別是通過量度成果。2.偏好輕巧和專門的機構，沒有架構上的多種層次。3.按合同來協調，而不是按架構關係。4.利用市場型機制（MTM）作為分類表或工資與表現掛鉤。5.把服務提供的用家作為客戶看待和引進質量改進技術，如全面質量管理（TQM）。有幾個原因導致圍繞NPM的不同看法：按文化把國家分成兩組，盎格魯撒克遜和其他；在這個領域中的國際上有影響力的組織，如OECD，已經由盎格魯——撒克遜國家的人員“壟斷”；分歧在於NPM的討論中所使用的事證，因為宣佈改革是一回事，而成功去實現2.Hood(1991).APublicManagementforallseasons,PublicAdministration,Vol.69,No.1,pp.3-19;Osborne&Gaebler(1993).ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector.Plume,Penguin,NewYork.

137它又是另外一回事，NPM是理論強於實踐，現在是變成了無數退休專業人士依靠著維生的工具。圖一筆者用來評核績效的概念結構3圖一筆者用來評核績效的概念結構即使有這樣的工具，改革的比較研究面臨以下的困難。1.很難確定效率增益的確實原因，這可能不是與改革共同相關。2.有關方面可能不同意到底什麼是改善或進度。3.可能受到政治原因而停止對一些敏感的改革效果進行測量，而確實有好幾次是這樣。沒有數據，就很難有評價。4.有一些改革導致完全新的現實，而這是不可能恢復的。5.太晚去評估，因此沒法量度起點。6.彼此連續的改革是不可能分割他們的影響的。表一最多被討論的模式和它們的聲稱模式所僭稱的質量最普遍的協調機制NPM高效的政府，能夠滿足“消費者”的需求市場型機制：性能指標，目標，有競爭力的合同。NWS它把管理程序現代化，使他們可能會變得更加專業，高效，能夠響應市民的需求。國家有獨特的功能。通過公正的官員層次對違紀行使權力。網絡知情的，靈活的和更少的政府獨家通過自組織的網絡，而不是層級和市場。彼此獨立的利益相關者網絡。治理，NPG由此變異合法和有效的政府而包括廣泛的參與者，無論是在政治上的定義及其實施。某些種類的支持網絡。水平而不是層級。有意參加者的網絡以及它們之間的合作夥伴關係。目標需求環境最後結果輸出過程效率輸入中間結果社經情況效率效用和可持續性相關性經濟有效性費用的有效性NPM是成功的嗎？為了回答這個問題，有必要定義什麼是“表現”，並選擇可以用以量度的概念結構。作者提出的結構（圖1）從社會經濟環境的需求開始定義，而它源於目標。從這裡，按照系統的看法從投入，過程（活動）和輸出到成果。整個結構有幾項指標：實用和可持續發展是最後成果和最初需求之間的關係；效率是輸出和輸入之間的關係，而功效是成果和輸出之間的關係。即使有這樣的工具，改革的比較研究面臨以下的困難：1.很難確定效率增益的確實原因，這可能不是與改革共同相關。2.有關方面可能不同意到底什麼是改善或進度。3.可能受到政治原因而停止對一些敏感的改革效果進行測量，而確實有好幾次是這樣。沒有數據就很難有評價。4.有一些改革導致完全新的現實，而這是不可能恢復的。5.太晚去評估，因此沒法量度起點。6.彼此連續的改革是不可能分割他們的影響的。

138表1最多被討論的模式和它們的聲稱模式所僭稱的質量最普遍的協調機制NPM高效的政府，能夠滿足“消費者”的需求市場型機制：性能指標，目標，有競爭力的合同。NWS它把管理程序現代化，使他們可能會變得更加專業、高效，能夠響應市民的需求。國家有獨特的功能。通過公正的官員層次對違紀行使權力。網絡知情的、靈活的和更少的政府獨家通過自組織的網絡，而不是層級和市場。彼此獨立的利益相關者網絡。治理，NPG由此變異合法和有效的政府而包括廣泛的參與者，無論是在政治上的定義及其實施。某些種類的支持網絡。水平而不是層級。有意參加者的網絡以及它們之間的合作夥伴關係。除了NPM外是否有其他模型影響改革？答案是的，而且很多。從拿破崙模式3向新韋伯主義國家（以下稱NWS）4，從法國模式5，到北歐6。還有數字時代的治理（DEG）7，和新公共治理（NPG）3.Ongaro(2009).Publicmanagementreformandmodernization:trajectoriesofadministrativechangeinItaly,France,Greece,PortugalandSpain,EdwardElgar,Mass.4.Drechsler&Kattel(2008).TowardstheNeo-WeberianState?Perhaps,butcertainlyadieuNPM!,NSPAceeJournalofPublicAdministrationandPolicy,specialissueon:DistinctiveEuropeanmodel,theNeo-Weberianstate,Vol.1,No.2,pp.95-99.　5.Bartoli(2008).ThestudyofpublicmanagementinFrance,pp.14-41inThestudyofPublicManagementinEuropeandtheUS:acomparativeAnalysisofNationalDistinctiveness,Wickert,W.,Ed.Routledge.　6.Veggeland(2007).PathsofpublicInnovationintheglobalage:lessonsfromScandinavia.EdwardElgarMass.　7.Dunleavyetal.,(2006).NewPublicManagementisdead.LongliveDigital-Era-Governance,JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.16,No.3,pp.467-494.　

139的典範8。其中有些是當地的傳統，而最引人注目的模型是網絡9。網絡以容易增長且具有內部競爭的靈活性來被引介。有些作者說，網絡可以自我組織，它支持志願，且是純粹的水平。組織只有三種方式：層級結構、市場和網絡。真正的組織皆有這三個方面的某些東西。例如，NPM匯集層級結構和市場。網絡一直作為其它結構的一部分來存在，和治理起了連接網絡到這些結構和市場的作用。治理的一個理想化願景是通過它可以克服如現存在公共和私營、官僚主義和市場之間的利益衝突，儘管在現實生活中還沒有成果。表1總結了最為人討論模型的基本特徵。值得一提的是NPM和NWS的對立：前者認為模仿企業管理的方式是重要的；而後者則強調政府本身的問責制、廉潔、連續性、豁免、重視法律及其程序。多數改革者在一定的國情下選擇新公共管理或新韋伯主義政府作為模型。可是現今在每一個國家內發生的改革的具體方式都是獨特的，在不同重要細節中有它的複雜性。因此，更明智的做法是去抽取理論的精華部份，而不是照搬整個模型。例如，公私夥伴關係，全面質量管理，績效評估，以及其他各項改革都有的成分。三、難題與答案在過去的幾年裡公共管理改革裡一直都存在有一場競賽，為什麼改革派的議程那麼廣泛地被採用？值得開發不是改革的一般模型，而是導致改革的進程。圖2顯示了這個模式。社會經濟力量（人口、政策和輿論的運動、危機）與政治力量，如公民的壓力或新政府的想法和意想不到的負面事件，如醜聞和災害，會導致決策精英開展改革的進程。取得的成果將引致新的決定。這個模型真實之處源自其相互的作用（即圖中的“箭頭”，並非“盒子”）。8.Osborne(ed.)(2010).Newpublicgovernance:emergingperspectivesontheoryandpracticeofpublicgovernance,Routledge.9.Castells(2010).TheriseoftheNetworkSociety,Wiley-Blackwell.　

140圖二公共管理的改革模式5圖二公共管理的改革模式根據該建議模型，尤其值得指出以下幾點：1.決策精英是所有過程的核心，並由此，自上而下的改革的優於自下而上。這些精英是受到思想和壓力的影響，而止於何為可取和何為可實現之間。不要等同精英為政府，因高級委員會也包括在內。2.通過憲法的限制（如已發生在北歐、地中海國家和德國者）或通過立法權（美國）政治系統中止改革派的願望。在一般情況下，公眾輿論是與改革相違背。3.改革的實施是最決定性的和精緻的一步，如果當要實施時，沒有以前的經驗的話是必需去學習這的。四、幾種政治行政制度（第三章）如果不知道公共管理改革在哪裡實現的話是不可能去理解它的。而不知道實施它的制度是毫無意義的去描述作為績效評估的工具的。本章會討論政治行政領域的5特性。（一）國家結構，包括憲法：連接到管理層的不同成員和機構團結統一還是聯邦制、集中還是分散化、橫向協調程度（從良好的到碎片式的）。（二）中央行政權力的性質：多數黨達成共識或中間情況的主導地位。根據該建議模型，尤其值得指出以下幾點：1.決所有過程的核心，並由此開展因應自下而上的壓力來實施從自上而下的改革，這些精英是受到思想和壓力的影響而在理想和現實之間思量。2.通過憲法的限制（如已發生在北歐、地中海國家和德國）來讓政治系統中止改革派的願望，或者由立法權（美國）決定改革的方向，在一般情況下，公眾輿論是與改革相違背。3.改革的實施是最決定性的和精緻的一步，並且沒有可參照的經驗，因此必須充分明白改革進程的各種方式。四、幾種政治行政制度如果不認識政治的結構，無法對行政改革作出深入的理解，亦無法去制定改革的標準如工作表現評核，更不會知道現行政制的運作。因此應討論政治行政領域的五個特性：（一）國家結構，包括憲法：單一制還是聯邦制；集權還是分權；連接管理層的不同成員和機構的橫向協調程度（從良好的到碎片式的）。

141（二）中央行政權力的性質：一黨獨大；多黨達成共識或中間狀況。（三）政客和高階官員的關系，可能是簡單的代理（受政客調遣的軍隊），或相反，是獨立的技術官僚或法制的監護人。有些國家會有高層的政治委員會，其中政府垮台意味著成千上萬負責管理的高級官員的輪替（美國）。在其他國家，與此相反，政治和管理層之間的距離是互相獨立並且受到尊重的（英國、法國和其它）。政客和高官之間的關係可能會進一步細分10，被看作是一個討價還價的共識。（四）佔主導地位的行政文化：可以使用一個簡表來達到“事情是如何產生”的目的，當中有以下的大分歧：1.盎格魯——撒克遜文化中，公眾感興趣的是根本沒有提起“國家”這個詞。“政府”這個詞倒是有，而且總是一個必要之惡。2.法治是社會的整合和配置的規則。它是基於權威對法律的尊重和層次結構。是真實的，是可以觸摸的。當然，這種劃分是很簡單的。任何人希望更深入了解，可以諮詢Hofstede的概念框架11，對他們而言5個關鍵的文化影響元素是：1.權力距離程度：主管影響下屬的能力與下屬影響主管的能力之間的差異。2.規避不確定性的程度：是否對新事物感到受威脅。3.個人主義與集體主義：個人只看顧自己和家人的的文化，對比於個人把自己視為一個國家的一部分並犧牲自己的文化。4.陽剛與陰柔：把不同性別的角色明確定義的文化。10.Hood&Lodge(2006).Thepoliticsofpublicservicebargains,OxfordUniversityPress.在第四章討論。　11.Hofstede(2001).Culture’sconsequences:comparingvalues,behaviors,institutionsandorganizationsacrossnations,Sage.　

1425.長期與短期取向：為了未來的美好願景還是為了現在和過去的美德價值。相同的改革在不同的文化環境可被理解和以對抗的方式接收。例如，在法國，上級和下級同場討論往往都是各抒己見。（五）提供改革派想法的多樣性程度：在這個問題上，各國仍然是不同的，在英國，政客傳統上不信任高官而聘請法律顧問。在法國，決策是需取得政治家同意的。而在芬蘭，改革只涉及高級行政會。總結一下，昔日改革的模式是否比目前的更差還是遭到質疑。再重新看以上討論的模型：他們是反對馬克斯·韋伯，反對過去的。舊模式有什麼不對？馬克斯·韋伯的文化環境是一個法治國家，其中權力是高官在上和新聞自由被限制。然而，說所有國家都認同韋伯模式和從未有過例外是不公平的。確實是有突出的例子：舊有衛生和教育體系是公共管理的一部分，但他們是自由、自主和專業精神的例子。新公共管理和其他模型可以為政府節省資源，但是卻換來了公務員公正無私的制度保障有所減弱，並且影響了員工的抗壓能力。總而言之，並非舊模式較好，而是新模式的成本也許太高了。五、現代化的途徑與改革圖2中的模式目前用於研究途徑，該步驟始於改革前的狀態，到達改革之後的狀態。之前和之後的狀態，以及連接他們的途徑形成一個全面的歷程。像NMP，NWS，以及NPG等的改革都是作者稱之為歐米茄的稍後狀態，所顯示出的力量（社會經濟，政治，預料以外的......）都是以前的狀態，作者稱之為阿爾法。然後，途徑是由“什麼”（內容）和“如何”（執行過程）來定義的。主要議題在這裡進一步說明：（一）財政、預算、會計和審計的改革途徑。兩股力量在這方面強加在改革上：其一是限制公共開支上升的壓力和其次是提高政府的效率和效益。用於抑制支出的主要途徑是：“切奶酪片式”，一般和

143統一的削減但與提升效率不兼容;“框架編制預算”，中央提出限額而由地方執行；只在比較不優先的領域進行策略性的削減。用於提高效率的主要途徑為：對學校、醫院、社會保障機構等公佈他們在效率方面的比較數據，這被證明是一種個有效的起點，引進重視表現的預算，引進預算編制的新方法，使預算成為改善表現的工具。公共會計師的現代化的需求是要把不允許衡量成本或評估性能的現金會計放在一邊；開始使用按權責發生制會計，從而能在每年年底衡量帳戶的精確數值。現金會計在公共管理中得使用源於法律上的原因要與預算執行相接（為了避免超出開支預算，並避免留下該動用的開支）。這方面的進展導致到期望能把政府的所有會計集成在一個單一的報告，這是全政府會計（WGA），並且將與“政府一體化”12和“綜合公共治理”的工作並行。公共管理愈分散，這方面的需要愈增長。政府機構和公私合作夥伴簽署的合同中隱藏了債務和對未來的負擔，是導致這一期望的原因。公共賬目的審計過程中的改革也需要攀爬一些步驟，從傳統的審計開始，其中在數量方面僅進行了數據質量的審核。後者是建立一個獨立於合規性審計的績效審計，在12個國家中大多數的國家都已經實行了。（二）人事管理改革的途徑：於2008年開始的經濟危機本身給演繹成凍結或削減工資，退休年齡延長，喪失自動晉升特權，或實位編制的人員要增加供款，或社會保障子系統被解散。去到這地步，即使在傳統效率和管理的國家，韋伯模式是受到大規模攻擊。（三）組織變革的途徑：最近的公共管理的歷史印證了挫折，並且因而返回以前的改革。改革第二波所帶來了的權力下放，經過在協調上的嘗試以后，還是回到中央集權。“小而美”後大機構又回來，專業化後又變回普及化。至於協調，對市場的信念慢慢消退（讓無形的手在干預的情況下協調）。12.Grossi&Newberry(2009).Theme:whole-of-governmentaccounting-Internationaltrends,PublicMoneyandManagement,Vol.29,No.4,pp.209-213.

144NPM受到挫折，但其中一些理論似乎耐用，諸如：市場機制，在沒有額外費用下發揮功用，當其他理論失效之後還保留下來。層級結構，無論他們有否被重新引入，現在已經作為達到目標的基本，而不只是一些規定。分權理論在實踐過程中令到政府支出增加，因此中央集權思想復興基於需要控制支出，而理想的“扁平，靈活，專注”制度並沒有完全被放棄，它只是確認了規模的削減其實並不產生理想的效果。（四）績效評估的途徑是其最新穎和一致的，目前的量度現是廣泛，包括多層次和種類；包括不同的管理功能並且日漸強化；並且更外部化，覆蓋了例如，立法機構。首先，績效評估沒有按照由淺入深及由易到難的邏輯路徑，反而首先針對困難之處去衡量，這是NPM引以為榮之處。（五）其他成分：政府施政要透明和開放的概念，儘管是眾所期待但無法在NPM或NPG的改革理論上得到提升。例如，公私夥伴關係導致政府施政透明度損失，因為私人企業要維護商業秘密。（六）實現方式或“如何”；判斷“怎樣”的證據少，因為政府總是熱衷地宣布他們會做什麼，卻沒有那麼快去說明他們將如何達到目標，最相關的方面是要讓人知道改革是要由上到下或相反，它會否創建新的組織或政府通過什麼動力去推行的。（七）作者總結有兩大類型的改革途徑。第一，他們被稱之為“核心的新公共管理”，由英國、澳大利亞、新西蘭，以及美國跟隨。第二，他們被稱之為“大陸的現代派”，由芬蘭、法國、荷蘭，意大利和瑞典跟隨。作者認為大陸的現代派創造了一個新的改革模式、新韋伯主義國家（NWS），在那裡重申了韋伯派的特點，如以下：1、國家是全球化，技術變革，人口轉移和環境威脅等新問題解決方案的主導者，2、法律、行政程序的適當現代化是維護公民的基本原則，包括法律面前人人平等，隱私和法律保障，以及公民監管政府施政的制度。

1453、政府應按自身組織提供公共服務的理念與獨特的文化來運作，即使因應工作開展而產生新的條款和條件，亦不能偏離宗旨。作者還指出相對於馬克斯·韋伯，NWS創新具有以下的特點：1、從內部導向和墨守成規的官僚制度向外部導向從以滿足公民的需求和願望的制度。2、資源管理的法律和規定現代化朝向以成果為導向的一個更大的轉變，從事前監督轉向事後監督，13這也意味著加強績效管理。3、專業化：“官僚”變得不只成為相關領域的法律和行政程序專家，亦是專業的管理人，以滿足市民的需求為導向。NWS的支持者不願意接受NPM學者提出的“競爭和激勵的方法”。它的社會和它的願景是不同的：不是基於經濟增長和個人創業的社會，而是建議建立互動的公民社會。最後，作者進一步說明NPM和NWS兩大對手發展趨勢的想法，和提醒讀者對於這兩個模式是否有效仍然是沒有答案的。六、成果畢竟，有什麼可以造成這麼多的改革？這是一個根本性的問題，但又很難回答。成果是針對工作進程開始時所定義的目標評估在實踐後可達標的程度。因此，成果是連接到績效的，這一個問題一直倖存到NPM，直至到以下作者用八個主題來分析一下：（一）比較一下各國政府的表現。世界銀行每年都發布全球治理指標（WGI），這顯然是衡量每個國家在管理工作上的成就。這類指標的明顯準確度卻隱蔽眾多的限制。面對有根有據和細緻的指標，就如PISA（OECD）也提出了疑問。13.Tocontrolmorewhathasbeenalreadyachievedinthepast,insteadofintendingto'measure'whatwillbedonewhileitisnotdoneyet.為了控制更多的已經在過去已經達到的東西，而不是打算尚未完成的“措施”將要做什麼。

146（二）就成果的級別和評估他們面臨的挑戰而言可分為以下三方面：1、業務水平，這是最直接、最簡單的衡量，減少國家開支是“宏觀”的操作成果的例子；在診所裡看到病人數目的增加是“微觀”運作成果的一個例子。2、程序層面：在同一接待處統一受理多種服務或決策的簡化機制，目前已經觀察到是有效的改革，但卻有一些措施卻成為話題：被評論為表面上是改了，但實質卻又保持不變。3、提升程度能力：得到更大進步。在某些情況下，能力提升源於上級領導下的程序改革，其他情況卻是引入了競爭制度。（三）為了節省。作者展示了“節省”這個詞可以有超過9個含義，因為這個原因，要想節省時就必須謹慎策劃。從這一點來思考，在12個研究的國家中，只有英國沒有顯示出在整個1995到2006年間削減國家開支佔GDP的比例。在其餘國家可看到成功開支削減，但也似乎是由於經濟週期。（四）提高效率。由於輸入項改善而令到輸出項提升的各種不同的情況，從輸入降低而輸出提高，到輸入降低而輸出以一個較小的速率減少，重要的是要知道正在處理那一種情況，例如英國在70年代和80年代煤炭和鋼鐵公司的效率提高是通過其龐大的機構收縮並最終破產而產生的。（五）提高效益。如果政府的效率的增加幾乎是無形的，成效增加會更加難以找到。這是很自然的，因為歸屬問題（認識增益是從那裡來的）幾乎是不可逾越的。（六）提高公民的滿意和信賴。另一種評估成果的方式是簡單地問市民的滿意程度，讓他們擔任評委。人們有選擇性的眼光，社會有些人認為政府服務是最好的，亦有一些人卻認為是最壞，但是似乎並不具有公共服務必然最壞的意見，特別是在最近幾年。這種調查可能在任何改革之前或之後，一般人認為需衡量公民的信任是通常是因為在政府的信任度出現下降的可能，信任度是多變的，

147並需要時間來打造，但是大多數的國家，都不會完全失去市民的信任，只是時高時低。（七）績效的生產模式以外：作者首先問除了從圖1的定義是否沒有別的辦法有確定的成果，並提出了規範性方式，就是對未來的“願景”或大思路。下面是一些例子。其一、私有化模式和市場類型的機構在國家的整個規模中，應是占較小的比例。以消費者和納稅人，而不是公民和政府的角度來作出決定。這就是在NPM國家中發現的。其二、參與型的國家，採用賦與公民權力和參與管理，市場模式，它強烈勸諭分權和減少官僚主義市場創造並且不相信不平等，相信公民在參與的意志，NWS北歐版本是一個比較突出的例子。其三、靈活的政府，有別于層級制度沒有職業或結構的常設機構，基於技術的臨時組織，只有合同，沒有理論。其四、沒有規定的國家：想法是基於這個世界充滿好人，充滿了善良的動機全力一致擺脫官僚制度。其五、把公民視為顧客和服務對象這是NPM能夠得到巨大回響的願景。但顧客導向不容易實現的，英國和澳大利亞等NPM國家所得的成果，就是由一部分公務人員全力支持公共部門進行改革而獲得轉變。其六、聯合提供服務是另一個重要的改革思路，公民感受到政府一站式的服務，私人組織也將成為其運作的一部分，這一構想是充滿吸引力，會得到社會各界的廣泛支持。上面提到的願景是圍繞著評估成果的一大堆漂亮的說法，但實在很難看到它們帶來了任何效果。撒切爾夫人甚至雷根都不能裁減其國家的編制，甚至布什要增加公共財政的赤字來維持體制理論，和實際決定的不一樣，執行決策的效果和預期目標不一樣。如此，成果因為政治-行政體制的本質和改革的理念互不相容，甚至令到體制更加堅固。效果是不如預期，但如果說從來沒有效果也是假的。關於提高效率有一個事實就是公務員的忠誠度降低。這個因素對社會的影響是隱

148藏了在我們的視線之下。進步僅在達到預期的目標時才有意義：如果我們的目標是節省的話，外判垃圾收集工作可能是一件好事，但如果我們的目標是就業機會平等，這個行為可能就不好了。七、一些思考在公共行政改革和政治方向的界線是什麼一回事呢？政治涉及權利的運作；行政管理則從政治權利獲得授權而開始運作，主要有以下議題：（一）公共行政改革有沒有改變了政治和行政管理之間的界限呢？在實施NPM的國家中，政客似乎要下放很多權力給公務員以便讓其承擔責任，但不是讓他們真正擁有權力；而採用NWS的國家中，沒有採用下放權力和分權的制度。其中法國和德國更加不會觸及分權和採用好像實行NPM的國家般那麼多表格（用以評核優劣的表格）。（二）NPM、NWS和NPG的理論對於政客和高官之間的職權劃分有如何的觀點呢？NPM對兩者的職權有清楚的劃分，這是因為這個理論發展的時間最長，已經被廣泛的研究，並且有大量的實踐經驗。NWS對於政客和官員的定位劃分只有很少的措施，這是因為這個理論的本質不會讓兩者之間存有區分。NPG的理論提出了建立問責制，可是在靈活的網絡制度中，誰才是眾多行政行為中應該承擔責任的人呢？（三）政客和高官之間的默契到了哪一個地步才能令到彼此了解各自應該明確的分權呢？政客和高官的關係就被描述為一種默契，今天的趨勢似乎就只有在不斷增加政客的顧問和輔助人員，卻造成了一個更加難以區分職權的局面。接下來，作者提出了對上述改革研究相關的幾種典型矛盾和承諾：其一、對官僚構架增加政治監督/讓官員有更大的自由度來施政/讓市民對政府有更大的約束力。這些主張在實踐中自相矛盾，加入政治監督力度大，其他兩方面的目標將會受到制約，反之亦然，在書中有詳細的論述。

149其二、節省資源/提升服務質量。兩者的目標并沒有相互矛盾，有不少例子證實在提升效率的同時可以節省資源，只不過在一些已經深入提升績效改革的部門中，再強行提升效率便會出現適得其反的結果。其三、靈活與創新的制度/爭取市民的信任度和認受性。這兩者出現矛盾的情況會發生在原來已經運作良好和得到市民信任的機構中如郵政局和退休基金會。其四、激勵和推動文化轉型/減少終身制和削減規模（辭退公務員），兩者的矛盾幾乎無可避免。其五、減少內部監管的力度和尊重官僚職能/提升對官員的問責制。在實踐中這兩者是會有明顯的矛盾，這是找尋平衡點和共識的難題，凡是從單純改革的路徑思考的學者都主張增加監督力度和完善組織構架，對於NPM來說更是一項真理。其六、體制外合同人員和夥伴關係/改善組織的橫向溝通建立整全政府。有一些事例證明後者產生的結果劣于前者，但是不代表體制外合同不會帶來害處。其七、提升效率/加強問責。對於政府的工作是否盡責或者失職很難去作出判斷，例如以為教授可以為了學生的成績而承擔責任，但是卻無損他的事業成就。很難對工作成果來問責，對“工作量”的評判卻較為容易，因此問責往往集中在“工作量”上。其八、促進政務公開和透明/保護隱私權。假如政府要落實政務公開，便要把大量的咨詢毫無保留的展示于人前。八、反思綜合上述各段落的分析，可以歸納為以下四點：（一）1980-2010的時期里有哪些主要的改革途徑？（二）這些改革有什麼成果？（三）可以吸取什麼優點應用于未來呢？

150（四）對於所開展的研究，獲得了哪些真正的答案呢？先從評論途徑開始，作者聲稱NPM是不是死了？事實上它的一些元素很受歡迎，甚至在其領域以外的國家（性能測試，外判制度被證明能夠降低成本之處）。然而，它培養了一個政治家能夠或者想去做的理想的烏托邦，但它卻專注於組織運作而忽略了這組織。NWS相信政治權力和國家執行政策的的能力。它挑起了一個倫理問題但又不至於過於簡單化地把公民看成簡單的個人效用最大化者。然而，目前有關其他參加訴訟人的作用還不清楚。NPG在與所有與外界相關的方面較好，但卻幾乎無視了整個國家的內部運作的功能。用NPM同樣影響了直到世紀之交的方法為主，現在的大主題是：（一）發展綜合性政府和相連服務；（二）促進電子政務的整合發展和節省成本；（三）更多的網絡，並與私營實體形成更多的合作夥伴；（四）提高透明度，促進開放的政府；（五）會否加強對政治家的支援團隊？前述的的議題與NPG相差較多，但所有其他的都與它這種模式是一致的。至於結果，NPM和其他改革是“願景”，而不是回答具體的科學證據，它是難以定義的結果。對未來有甚麼影響？聲稱改革必然產生改進的話應當以極大的懷疑去回應。經過改革，在表中頂部的國家（北歐國家），繼續在頂部和那些在底部的則仍處於底部。好大一部份的改革派想改變一些本來就好的東西成為一些同樣是好但不同的東西：我們到底想要連續性和穩定性，還是驅動力？公共管理的本質就是在本質都是好但不同一樣的可能性之間做出選擇14。14.Simon,H.(1946)Theproverbsofadministration,PublicAdministrationReview,Vol.6,pp.53-67.

151最後，答案是甚麼？公共管理改革不是一門科學，更別說是技術。它是不確定結果的政治、組織、技術和經濟的過程。因此，無論答案可能是甚麼，應遵循兩個規則：（一）去確定模式和大概的步驟是否真正取得了好的成績如“嚴格的績效考核和優厚的激勵機制會導致欺詐行為的增加”或“危機是改革的最佳時機”。（二）避免對更有限的和有條件性的特殊情況做出綜合性的概括。

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