行政-澳門公共行政雜誌（第 106 期） - 在線閱讀

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719二○一四年，澳門行政澳門公共行政雜誌

720行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

721第二十七卷•第四期（總第一百零六期），二○一四年十二月目錄PART在美國聯邦政府財政績效評價中的應用：背景、內容及對澳門的啓啟示723顏海娜楊雪娟探討政府採購物有所值原則中的合理價格743鄧達榮新西蘭問題賭博防治政策及其啟示765黃貴海探討澳門特別行政區的住所搜索和證據的禁止785HugoLuzdosSantos澳門特區行政改革十五年成效分析809龐欣新第六屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會紀要823林瑞光2014年度行政長官選舉政網839摘要1039

722在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。

723《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，723—741PART在美國聯邦政府財政績效評價中的應用：背景、內容及對澳門的啟示*顏海娜**楊雪娟***項目評級工具（TheProgramAssessmentRatingTool，PART）是美國管理和預算局於2002年開發、2004財政年度開始用於聯邦政府項目績效評估活動的一套問卷系統。它是一個根據每個項目的執行結果來衡量政府開支項目績效優劣的會計責任工具，也是一個根據客觀資料對項目進行評級、評價的診斷工具。1在布什總統執政期間，聯邦政府運用PART對幾乎所有的聯邦項目進行績效評估，並將績效結果以等級化的形式向社會公佈。通過在項目間形成較為鮮明的對比，來展示聯邦政府項目所取得的成就以及存在的不足，從而為聯邦政府的預算和績效管理改革提供重要依據。近來年，澳門特區政府採取了一系列措施提高施政透明度，打造陽光政府，但效果未能盡如人意，目前公共工程和行政開支的訊息披露缺失、預算監督不力、財政資金使用效率不高等問題仍困擾著特區政府，坊間要求修改《預算綱要法》以為重大公共項目設置立項預算制度的呼聲也不斷高漲。2“財政透明”作為施政透明的核心，關係到政府廉潔和公正的形象。如何規範政府的財政支出行為，提高財政資金的使用績效，進而提升財政的透明度，改善預算軟約束的問題，是特區政府和社會各界普遍關注的議題。鑒於PART在美國聯邦政府的績*本文是教育部人文社會科學研究青年基金項目“治理轉型導向的地方政府績效評估體系創新”（12YJC630261）;2014年教育部留學回國人員科研啟動基金資助項目的階段性研究成果。**顏海娜，華南師範大學政治與行政學院副教授。***楊雪娟，華南師範大學政治與行政學院碩士生。1.范柏乃：《政府績效評估與管理》，上海，復旦大學出版社，2007年，第310頁。2.《施家倫轟行政開支工程欠透明》，澳門，市民日報，2014年3月21日，第3版。

724效預算以及項目管理中所發揮的重要作用，澳門在推進政府績效治理制度建設中可以學習和借鑒PART的制度智慧和運行經驗，逐步建立和完善財政支出績效評價以及績效管理制度。那麼，PART是在甚麼背景下產生的？PART在美國項目績效評價的運行狀況如何？PART的運行經驗對澳門特區政府財政支出績效評價制度設計有甚麼啟示？本文將對以上問題進行一一探討。一、PART產生的背景2001年，布什總統上任伊始，就推出總統管理議程（President’sManagementAgenda,PMA）。針對聯邦政府範圍內的管理弱項，選擇了五大領域進行重點打造，分別是：（1）人力資源戰略管理；（2）競爭性資源的利用；（3）改善財政管理；（4）擴大電子政務；（5）整合績效與預算。而PART正是實現績效與預算整合的核心舉措。PART作為布希總統績效管理改革的重要舉措，其產生並非偶然。回顧聯邦政府績效管理改革的歷史，就可以發現，儘管每一屆政府的政治立場不同，但都有一個共同的行政邏輯，即創設出一套管理工具來提高政府的績效。3從1920年代的胡佛委員會開始，就提出要不斷提高項目的效率、效益以及改善項目的績效和服務。1966年，約翰遜政府實行計劃——項目——預算制（Planning-Programming-Budgeting-System,PPBS），試圖通過現代化的分析系統和成本-效益分析法來分析競爭性資金項目的成本、結果以及可替代性方案的問題，這是第一次進行績效與預算的有效嘗試。1973年，尼克松總統推行目標管理（ObjectivesManagement），旨在讓項目負責人運用合理的手段實現預期目標，從而評定項目的結果實現情況並予以經費撥付。1977年，卡特總統推行零基預算（ZeroBaseBudgeting,ZBB），要求相關部門必須運用與項目有關的結果證明該項目的價值，從而實現項目的結果與資金水準的直接掛鉤。3.Dickson,Matthew&AndrewRudalevige,Presidents,Responsiveness,andCompetence:RevisitingtheGoldenAgeattheBureauoftheBudget,PoliticalScienceQuarterly,2004,119,pp.633-654.

725上述努力短期內都在一定程度上改進了項目的績效，但許多舉措都隨著政府的更替而變換，未能固定下來。到了克林頓政府時期，他意識到了績效評估措施要想長久持續維持下去，必須將績效管理與預演算法制化。於是，經過一番努力，1993年國會通過了兩黨廣泛支持的《政府績效與結果法案》（GovernmentPerformanceandResultAct,GPRA），以法律的形式確定了績效評估的制度框架。GPRA要求所有聯邦部門必須根據部門的使命制定戰略規劃、年度績效計劃以及撰寫績效報告，使得績效評估有章可循、有法可依。正如BarryWhite所指出的那樣，GPRA最重要的貢獻就是為聯邦政府績效評估建立了永久性的法律框架，為聯邦各部門和國會提供了連續使用的可能性。4而且，GPRA明確了以結果績效作為追求的目標，從而為各項配套措施的改革指明了方向。在接下來的實踐中，聯邦政府制定了一系列配套的法律制度，主要包括《聯邦管理者財務廉潔法案》、《聯邦採購程序法案》、《政府管理改革法案》、《資訊技術管理改革法案》、《削減文書工作法案》、《顧客服務行政命令》等，它們分別從財務管理、採購管理、資訊技術管理、文書管理和顧客服務等角度推動聯邦政府的績效管理改革，共同促進績效管理的有序開展。然而，GPRA實施效果與法案制定者的預想相距甚遠。要想落實GPRA，將戰略規劃、績效計劃和預算結合是關鍵，但是法案並沒有提供明確的操作指引，從而導致在實踐中出現部門制定的目標空洞無物、避重就輕等問題。布什總統上任後，針對克林頓政府改革的經驗和局限性，強化結果導向，強調績效與預算的掛鉤，力圖通過資源分配來推動項目績效管理水準的提高。2002年，總統管理委員會與項目績效與管理委員會在充分聽取民意的基礎上，共同開發了一套評估項目績效、推進政府預算改革的工具——PART。其一改過去過於注重項目的增量變化，重點關注項目基礎本身的週期性復審，將預算決策與項目結果評估以及項目整體質量聯繫起來，從而提高預算決策的科學性和合理性。4.BarryWhite,Performance–InformedManagingandBudgetingforFederalAgencies:AnUpdate,CouncilforExcellenceinGovernment,2003.

726二、PART的主要內容、特點及應用效果評估（一）PART的主要內容PART對聯邦項目的評估旨在加強績效資訊與預算決策的關係，並以更加嚴格、系統、透明的方式進行項目預算管理。作為一套系統的評估工具，PART主要流程分為確定項目評估的對象及分析單位、劃分項目類型、制定項目評價標準、實施項目評估與績效回饋以及應用評估結果五個步驟。1、確定項目評估對象及分析單位運用PART進行評估的第一步是確定評估對象及分析單位——項目。項目，也叫項目活動集（ProgramActivities），是根據財政預算框架來界定的，並非只有一個項目，可能是諸多項目的集合。當然，這些項目並非是毫無相關的，一般由有共同的目標並且相互關聯的項目組成。相比而言，將這些項目整合成一個項目評估的效果比每個項目單獨評估效果更好。一般情況下，項目績效與管理局的工作人員會根據以下幾個原則來確定是否合併項目：一是項目的目的。合併的項目有一個共同的目標或使命，如項目的使命、受益者特徵、目標人群等；二是項目的設計與執行，整合在一起評估的項目在設計和執行上比較相似，如項目的作用、項目類型（競爭性、財政撥款等）、資訊收集、績效措施等；三是預算編制，項目的合併在預算編制上基本一致，項目評估的目的是為預算編制提供有效資訊，因此，項目合併便於對項目進行橫向比較；四是績效，整合在一起的項目應有一個相似的長期績效目標。儘管有這些原則作為參考，項目績效與預算局也不能將過多的項目整合在一起進行評估，畢竟各個項目在管理上存在較大的差異。2、劃分項目類型為了讓評估結果更具可比性，聯邦政府根據支出性質將項目分成七大類，即聯邦直接支出項目、競爭性補貼項目、分類補助項目、管制項

727目、資產與服務採購項目、信貸項目、研發項目。在實際操作中，大部分項目可以分屬上述七類中的一類。由於部分項目需要多種途徑實現目標，其也可以兼具幾種類型特徵。若兼具幾類項目特性，項目管理與預算局會根據項目的核心職能將項目劃分入類，並在此基礎上在其他類型中選取一定的問題作為附加題，對項目進行綜合評估。3、制定項目評價標準在項目評估實施前，需要明確評價標準，其主要包括三個方面：一是賦予各問題相應權重。PART的評估是通過一系列問題的諮詢來實現的，一般情況下，設置25道共性題目和若干附加題目，分成項目目的與設計、項目計劃、項目管理以及項目結果和責任性四個維度，每個維度佔據一定權重（詳見表1）。其中，“項目目標和設計”主要用於評估項目的目標和設計是否清晰和合理；“戰略規劃”主要用於評估項目是否具有正確的長期和年度的績效目標和標準；“項目管理”主要用於評估項目的執行過程是否符合程序要求，以及過程監督和管理是否到位；“項目結果和責任性”主要根據戰略規劃對項目目標的達成情況及其取得的績效進行評估。預設情況下，每個維度下的每個問題權重一致。在實際操作中，問題的分值是可以調整的，評估者是可以根據問題的重要性進行調整。但這些權重的調整必須在評估前進行解釋和說明。表1PART的指標體系維度及佔比問題項目目標和設計（20%）1.項目的目標是否清楚？2.項目集中於一個特定的、現實存在的問題、利益和需求嗎？3.該項目是否與其他聯邦、州、地方或者私人部門的項目重複？4.項目設計中是否存在一些影響其效率和效益的缺陷？5.項目是否有清晰的目標，以使資源能夠直接服務於項目目標或者達到項目的預期受益人？

728維度及佔比問題戰略規劃（10%）1.項目是否具有一定數目的、具體的、集中於結果和反映項目目標的長期績效標準？2.項目是否有針對長期標準的挑戰性目標和時間進度表？3.項目是否具有一系列特定的年度績效標準，以便清晰地表明長期目標的實現程度？4.對於年度措施，項目是否有基線和宏偉的目標？5.所有的合作者都承諾項目的長期和年度目標並為其努力工作嗎？6.足夠數量和質量的獨立評估能否建立在一種常規的基礎上？這些獨立評估是否能夠支援項目的改進、評估項目結果以及問題、利益和需求相關。7.預算請求與年度和長期目標之間是否存在著清晰的聯繫？所需資源是以完整和清晰的形式呈現在項目預算中嗎？8.項目是否採用了一些有意義的措施來補救戰略規劃的缺陷。不同項目類型的特殊規劃問題：A.項目或者機構所有相關規章是否滿足了項目的既定目標？所有規章能夠清晰表明它是怎樣有助於項目目標的實現嗎？（管制類項目）B.機構或者項目是否已經對替代品進行了最新的、有意義的、可靠的分析，包括成本、時間進度、風險和績效目標之間的平衡，以及利用結果來引導結果導向的行動？（資產和服務採購項目）C.如果可能，項目是否評估和比較了其潛在的利益，以及是否與其他具有相關目標的項目進行比較？（研發項目）D.項目是否使用優先順序來介紹預算請求和財政決策？（研發項目）項目管理（20%）1.項目定期收集及時的和可信的績效資訊（包括主要合作人的資訊），並用來管理項目和提高績效嗎？2.聯邦管理者和項目的合作者對成本、進度和項目結果負有責任嗎？3.資金是否被用到既定的目的上，是否準確報告了？4.在項目執行過程中，項目是否有一些程式來測量並實現項目效率和成本有效性？

729維度及佔比問題項目管理（20%）5.該項目是否與相關項目進行有效的合作和協作？6.項目是否實施了強有力的財務管理實踐？7.項目是否採取一定的方式來處理管理中的不足？不同項目類型的特殊戰略規劃問題：A.資助是基於競爭性程序（包括一個高質量的價值評估）來獲得的？（競爭性補助項目）B.項目是否有監督程序以提供受資助人行為的足夠資訊？（競爭性補助項目）C.項目是否收集到受資助人年度的績效數據並使之能夠以透明和有意義的方式公佈？（競爭性補助項目）D.項目是否有監督程序以提供受資助人行為的足夠資訊？（分類補助項目）E.項目是否收集到受資助人年度的績效數據並使之能夠以透明和有意義的方式公佈？（分類補助項目）F.當制定重要規章時，項目是否尋找和重視各利益相關者（顧客；大小規模的企業；州、地方和鎮政府；受益人和一般公眾）的觀點？（管制類項目）G.該項目是否按照《12866號行政命令》的要求來準備充足規則影響分析？是否按照《靈活性管理法案》和SBREFA來進行靈活性分析？是否會在《非資助項目規則改革法案》來進行成本收益分析？以及這些分析是否符合OMB的指南？（管制類項目）H.在完成項目目標時，項目是否會系統地回顧當前的規章來保證與所有規章制度保持一致？（管制類項目）I.通過使該指定規章行為利益最大化，指定規章在多大程度上能有助於實現項目目標？（管制類項目）J.在完成項目目標時，項目是否會系統地回顧當前的規章來保證與所有規章制度保持一致性？（管制類項目）K.是通過保持明確定義的交付標準、能力/績效特徵和適當的、可靠地成本以及進度目標來管理項目的嗎？（資源和服務採購項目）L.項目是否在一個正在執行的標準下管理，以此來保證高質量的信用貸款、按時支出與回收以及履行報告請求？（信貸項目）M.項目信貸模式是否向政府提供了可靠的、一致的、精確的和透明的成本和風險評估？（信貸項目）N.對於非競爭性撥款的研發項目而言，該項目是否通過分配資金和使用管理程序來保證項目質量？（研發項目）

730維度及佔比問題項目結果和責任性（50%）1.在完成長期目標方面，項目是否表現出足夠的進步？2.項目是否完成了年度目標？3.項目在完成每年的目標時，是否都提高了效率和成本的有效性？4.是否將該項目的績效與其他政府、私人部門的具有相類似目的和目標的項目的績效進行比較？5.充足的範圍和質量的獨立評估是否表明了該項目是有效的和具有結果導向的？不同項目類型下的戰略規劃問題：A.項目目標是否在最小程度上增加社會成本的基礎上實現的？項目是否使淨收益最大化？（管制類項目）B.項目目標的實現是否在預算成本已建立的進度中實現的？（資源與服務採購項目）數據來源：ProgramAssessmentRatingToolGuidance2007-02.二是選擇合適的績效測評類型。PART採取的主要評估方法是績效目標與績效結果的對比，因此設置合適的績效目標顯得尤為關鍵。其績效測評類型主要分為三類:結果性測評、產出性測評以及效率性測評。結果性測評主要反映項目實施後所產生的效果，如：對公眾所產生的影響多大，受益目標群體多大程度上受益等。PART強調結果導向，大部分項目必須設置結果性指標。若未設置結果性指標，在評級時被評為“結果尚未證明”。產出性測評主要反映項目實施在特定時間段內完成項目的水準，主要適用於在短期內無法對結果進行測評的項目，如資訊收集、社會調查類項目等。效率性測評主要指項目通過資源的投入所產生的產出或結果，不僅僅要體現完成結果性指標，還要在一定的資源限制下獲取更多的收益，如資源再生項目、服務流程再造等項目。三是明確目標和基線。明確項目當前的績效水準，並以此為基準，制定項目的長期目標以及年度目標，並隨著資金水準、項目的完成情況在下一次評估時進行適當調整。

7314、實施項目評估與績效反饋項目的績效評估主要由績效管理與預算局的檢察官和項目負責人共同完成。首先由項目負責人根據問卷框架的問題填寫答案，並附上相應的佐證材料。而績效管理與預算局的檢察官則根據項目負責人提交的材料進行評分審核，並給出最終的項目評級結果。項目得分主要根據各個項目在回答所有問題的總的得分來確定。PART的每一個維度均為100分，根據該部分選擇“是”的問題個數來確定該部分得分，再乘以該維度的權重值，最後各維度得分相加得出最終的得分。“85-100”是“十分有效益”、“70-84”是“有一般效益”、“50-69”是“合格”、“1-49”是“無效益”），從而最終得出該項目的評估等級。如：表2小企業擔保項目的績效評估結果項目名稱項目目的與設計（20%）項目計劃（10%）項目管理（20%）項目結果（50%）最終得分評級小企業擔保項目80881004064.8合格數據來源：http://www,whitehouse.gov/omb/budget/fy2008/sheets/part.xls按照預算公開透明的原則，美國績效管理與預算局會將評級結果和相關佐證材料在網站上公佈並接受公眾的監督，同時也讓社會公眾瞭解政府是如何努力提高財政資金的績效，提高公眾對政府的信心。對項目的評估不僅僅是得出項目的排名，更重要的是瞭解項目的運行情況，並作出相應的改進。績效管理和預算局與相關部門會根據項目評估結果制定績效回饋意見，包括項目所需的管理措施、資金申請以及立法建議等，與項目單位商量制定下一步的改進措施以及績效計劃。在2007財政年度，管理和預算局針對794個項目撰寫了1600份績效反饋意見書至各相關部門，反饋意見的內容包括項目的計劃、管理、資助以及評估。

7325、應用評估結果美國項目績效資訊的應用主要體現在：其一，通過項目評估，瞭解項目的實施效果和改進措施，為決策者提供更詳盡的參考資訊，優化資源的分配，促進公共資源效益最大化；其二，通過項目評估，可以明確項目負責人能在多大程度上為項目的績效負責；其三，項目評估的結果與預算相聯繫，對績效較好的項目予以政策支持或者提高預算水準，對績效較差的項目削減資金等，達到促進改善項目績效水準的目的。（二）PART的主要特點1、從評估指標體系的設計來看，PART具有如下特點：一是體現了項目全過程績效管理的理念，充分考慮了政府項目的公共屬性以及公共組織目標、活動、產出、結果的複雜多樣性，從項目的投入（“項目目標和設計”與“戰略規劃”）——過程管理（“項目管理”）——產出和結果（“項目結果和責任性”）整個過程對項目績效進行全面地考察，從而更好地體現績效評價的經濟、效率以及效果原則（3E）；二是注重對項目的前期論證，“項目目標和設計”和“戰略規劃”兩個維度的指標所佔權重高達30%，其要求每個項目在立項時，必須說明項目的宗旨、與機構戰略目標的匹配程度、預算情況、實施進度等，不僅僅考察一個項目是否指向現實存在的特定問題或特定需要，而且考察該項目是否與已有項目重複了，還考察該項目的預算請求與機構的長期目標以及年度績效目標之間的關聯程度等，使得每一個要到績效管理與預算局申請預算資金的部門，必須清楚地說明自己要做的事情、要申請的經費與總統的戰略目標之間的關係；三是體現分類評估的思想，力圖解決項目之間的可比性問題。如前所述，PART將所評估的項目分為七大類，類型的劃分由管理和預算局與項目所屬部門共同協商決定，根據項目的核心功能劃分到相應的類型，並在評估中在相應的類型中選取問題進行考核評估，再把同類型的項目的績效進行比較，以凸顯績效評價的全面性和準確性；四是在分類評估的基礎上突出個性指標的設計。各個項目儘管使用同一套指標體系，但是各類項目會根據自身的項目特點完善和豐富個性指標，使指標體系更具可操作性（見表1中不同項目類型的特殊規劃問題）。

7332、PART的評估資訊規範化和透明化程度高，數據源廣泛，更有利於公眾監督與問責。由於PART是一種基於證據的評估，在對評估問題做出“是”或“否”判斷的時候必須依據客觀的證據，因此對於績效資訊和數據源的可靠性和真實性要求比較高。PART的評估資訊之所以能夠逐漸成為美國行政系統項目分析和預算的重要參考依據，主要因為評級工具的資訊採集更加規範，利用更加透明，因而更多的部門願意將績效資訊與預算相結合。5首先，美國聯邦政府對項目實行全過程的管理，機構在日常管理工作中將項目的申報、審核、資助、項目開展情況等各項工作資訊和數據全部錄入電腦進行資訊化管理，項目評估所需的資訊的採集、統計、分析在日常的管理中已經做好，確保了績效評估數據的真實性和準確性。其次，美國項目評估的資訊來源多樣化，包括相關的法律、財務報告、檢察官的綜合報告、審計局（GAO）的報告、部門報告以及獨立的項目評估結果等，並將大量有價值的資訊、報告等公佈網站上，供公眾查閱、監督以及使用。最後，項目評估結果也通過管理和預算局網站（www.EXPECT.com）向公眾公佈，讓公眾瞭解其納稅所資助的公共項目績效究竟如何。每個項目都有PART的摘要、用來描述項目的目標、評價結論以及下一步需要採取的措施。6項目資訊的公開化和透明化，保證了項目績效評估結果的信度和效度。事實上，由於PART在執行過程中對各聯邦政府機構提出了更多更高的績效和評估資訊要求，為了避免由於無法提供績效數據而陷於尷尬的境地之中或者其績效等級淪為“結果尚未證明”，聯邦機構的官僚有極大的動力去改進評估資訊的質量以及優化項目設計，從而大大增加聯邦項目的有效性。73、PART及時跟進項目績效的改善，實現項目全過程監管。在目標設定方面，根據GPRA的規定，每個部門必須制定戰略規劃（至少5.HatryH.,ServiceEffortsandAccomplishmentsReporting:itsTimehasCome,anOverview,Norwalk,CT:GovernmentalAccountingStandardsBoardH.R.Rep.,2003,pp.108-243.6.VirginiaA.Mcmurtry,PerformanceManagementandBudgetingintheFederalGovernment:BriefHistoryandRecentDevelopments,CRSReportforCongress,March16,2005.7.PaulL.Posner&DeniseM.Fantone,AssessingFederalProgramPerformance:ObservationsontheU.S.OfficeofManagementandBudget’sProgramAssessmentRatingToolandItsUseintheBudgetProcess,PublicPublicPerformance&ManagementReview,Vol.30,No.3,March2007,PP.351-368.

7345年期，3年內必須修訂一次）和年度計劃，對於每年未完成目標的原因進行說明，並在來年進行年度計劃和項目計劃的調整。根據目標的設定，及時發現項目運行中存在的問題並提出解決方案，為項目的優化運行提供參考。在項目評估方面，PART對項目的評估不僅是當年的資金當年評完就了事，會對項目的績效持續跟蹤評價若干年。每一年評估前，績效管理和預算局與相關的機構共同商定未來一年內需要執行的下一步行動，以及如何評判這些行動是否完成。每當該項目的下一步行動完成時，網站會定期更改其評級狀態，來反映項目改進的成效。當項目的下一步行動完成後，會採取附加的措施來持續改善項目的績效。（三）PART的應用效果評估自2002年下半年開始，布希政府就逐步針對聯邦主要項目進行了評級。管理和預算局首先在聯邦政府中挑選234個項目作為樣本進行評級並將評級的結果寫入2004財政年度的年度報告，隨後的每年增加約20%的項目進行評估，預計在五年的週期內完成對所有聯邦項目的評估。截至2008年財政整年度，對1016個聯邦項目進行了評估，佔聯邦總項目數的96%。8在實施的過程中，PART緊緊圍繞著“評估項目績效、採取措施提高項目績效以及將項目績效與預算決策聯繫起來”三個目標展開，取得不錯的效果。從評估項目績效的活動開展來看，根據項目評估與結果法案（PARA）的要求，績效管理與預算局需在五年內對所有的項目進行一次全面的評估。從項目的績效改善情況來看，“十分有效益”的項目佔比從2002年的6%上升到2008年的22%，“無效益”和“結果尚未證明”這一層次的項目從55%下降到12%，可見，PART在一定程度上改善了項目的績效。在項目績效與預算決策方面，從2004年開始，在提交國會的財政預算表上增加了“績效管理評估”這一列，9意味PART的評估結果將作為預算決策參考的重要依8.PaulPosner,PerformanceBudgetingInformingHardChoiceFacingtheNation,HearingbeforetheSenateBudgetingCommittee.October29,2009.9.VirginiaA.Mcmurtry,PerformanceManagementandBudgetingintheFederalGovernment:BriefHistoryandRecentDevelopments,CRSReportforCongress,March16,2005.

735據。根據JohnMercer的研究發現：2005財政年度的總統預算清楚表明了項目等級評估和項目資助之間的聯繫比以前更為緊密，被評為“十分有效益”的項目的資助平均增幅達7%，“一般有效益”的項目資助平均增幅達8%，“合格”的項目資助平均下降1.6%，而“無效”的項目資助平均下降38%。10圖1：2002-2008年聯邦專案評估結果數據來源：http://zh.wikipedia.org/wiki/項目評估定級工具儘管PART分值的高低並非是國會做出預算決策時的唯一考慮因素，也即項目績效與預算資金的分配之間並不是簡單的線性關係，但PART在美國聯邦政府財政績效評價中的應用至少在以下三方面產生重大的影響：第一，項目的績效在聯邦政府的項目預算決策中發揮了重要作用，也即那些績效良好，擁有PART高分值的項目比那些績效較差的項目更有可能在總統的預算請求中獲得更多的經費分配，宋健敏、丁元對布希總統第二個任職期間所實施的PART的實證研究支持了這一觀點11；第二，在聯邦政府內部營造了一種良好的財政績效文化觀，逐10.JohnMercer,OMB’sProgramAssessmentRatingTool,http://www.John-mercer.com..11.宋健敏、丁元：績效評估對政府預算決策與局限——對布希政府項目評級工具（PART）的實證分析，北京，中國行政管理，2010年第9期，第108-112頁。

736漸將聯邦政府財政預算程序的重心從長期對政府開支的關注轉移到項目結果的關注上；第三，PART所提供的績效資訊雖然不能直接影響到預算資金的分配，但它能夠在很大程度上提升預算決策的理性成分。項目績效資訊的導入，有利於引導項目在預算過程中將目光從“項目的投入”轉向“項目的結果”上，為決策預算提供更多的依據，從而使得預算決策過程更科學合理。當然，PART在實施中也遇到一些問題和挑戰。首先，有些部門過於注重績效評估結果，而忽視了過程和程序，造成改善服務質量、提高行政效率的目標沒有真正實現。12其次，美國政府的績效評估主要的評估工作仍然由政府內部機構（主要是績效管理與預算局）完成，評估結果不能完全做到客觀公正。再之，PART和GPRA的衝突，PART所使用的績效目標和評估標準與GPRA有著較大的出入。13三、PART對澳門特區政府財政支出績效評價制度設計的啟示澳門特區政府於2013年在施政報告中已提出建立政府績效治理制度，並以建立領導官員的績效評審制度作為試點。從世界範圍來看，完整的政府績效治理體系應包括：公共財政績效評估、公共項目績效評估、公共政策績效評估、機構和人員績效評估、整體政府（或綜合性）績效評估。雖然公共財政績效評估和公共項目績效評估尚未在特區政府開始正式實施，但隨著財政預算民主化進程的不斷推進以及政府績效治理制度的逐步建立與完善，在未來的不久其將很有可能擺上特區政府的議事日程。通過分析PART在美國聯邦項目績效評價的應用情況及其實施效果，我們可以從中得到一些對澳門特區政府財政支出績效評價制度建設非常有用的啟示。12.JohnB.Gilmour,ImplementingOMB’sProgramAssessmentRatingTool:MeetingtheChallengeofIntegratingBudgetandPerformance,IBMCenterfortheBusinessofGoverment,2006,1-42.13.VassiaGueorguieva&JeanAccius,TheProgramAssessmentRatingToolandGovernmentPerformanceAndResultsAct:EvaluatingConflictsandDisconnection,http://arp.sagupub.com/.

737（一）建議將PART引入特區政府，逐步推行財政支出績效評價制度美國聯邦政府績效管理和預算局創建PART的主要目的是應用這個工具來強調公共項目所產生的績效，使聯邦政府財政預算的重心從長期對政府開支的關注轉移到對項目結果的關注。事實也證明，PART不僅以更加嚴格、系統、透明的方式規範了聯邦政府的財政預算管理，而且豐富了預算分析資訊，加強了預算與績效之間的聯繫。此外，項目績效資訊的公開化和透明化也在很大程度上滿足了納稅人對於財政支出的知情權，從而加強了公眾對政府財政績效的問責。回歸後，澳門特區政府將施政透明作為政治綱領的重要組成部分，近年來也全面推行相關公共工程以及行政開支的透明制，例如，把涉及公共工程以及行政開支預算的項目資訊在相關網站上公佈，公眾可隨時查閱；設立政府發言人制度，即時發佈政府工作進展的最新訊息以及保持與公共部門的協調聯絡等。這些舉措在一定程度上提高了政府財政開支的資訊透明度，然而，從總體上看，目前澳門政府專案預算約束軟化以及預算執行效率低下等問題依然很嚴重，媒體有關公共專案開支遠超專案預算的報告也越來越多。例如，澳大橫琴新校區工程由最初估算58億元增至實際超過102億元，北安碼頭工程造價上升五倍至32.84億元，而輕軌工程估算亦是由2007年估計的42億元增至2011年的110億元。14由於缺乏科學、專業以及合理的預算規劃與編制，政府預算執行效率甚為不理想。例如，立法會公共財政跟進委員會在討論2013年上半年政府預算執行報告時，發現整體支出執行率僅百分之十八點九，部分公共投資領域的執行率更為“零”，即半年“冇郁過”。財委會批評“收入預算報少、支出預算報多”，“上半年用得少、下半年用得多”已成常態。15又如，由劉焯華簽署的《澳門特別行政區立法會活動報告》顯示，在2013年1月1日至7月31日，立法會運作支付總開支為澳門幣6333萬元，支出按年實質增加百分之14.《施家倫轟行政開支工程欠透明》，澳門，市民日報，2014年3月21日，第3版。15.夏耘：《精打預算公帑要用得其所》，澳門，澳門日報，2014年3月1日，BO7版。

73813.1。2013年7月底，相對於最初預算的澳門幣一億二千七百一十萬元及已修政預算的澳門幣一億三千六百四十萬元，預算執行率分別為百分之49.8及百分之46.4。16上述情況的出現導致社會公眾和立法會議員對政府財政支出是否“用得其所，用得合理”提出了質疑。究竟這些公共開支“花在哪裡，怎麼花，花的效果如何”，不管是社會公眾，還是立法議員都希望有更多的管道瞭解財政支出的績效資訊。因此，有必要逐步開展公共財政支出的績效評價，瞭解公共財政在管理和提供服務的實際效率、質量、效益、公平性以及回應性，尤其是資金使用單位乃至社會公眾的滿意度，從而反思現有財政制度在資金分配、管理、監督以及績效評價上的問題與不足。建議澳門特區政府引入PART，以重大工程項目為切入點，逐步推行項目績效評估制度。一方面，建立項目評估制度，儘快啟動《預算綱要法》的修訂，將預算績效寫入《預算綱要法》，確保財政支出績效評價的權威性。可借鑒美國聯邦政府的做法，強調機構將績效目標與預算資源聯繫起來，要求機構明確完成計劃中設定的目標所需的資金是多少，並且要求機構在其預算要求時解釋資金是如何用於項目活動。17通過專案績效評估，迫使各部門在申報項目時就需要仔細考慮項目所要達到的目標以及能達到的效果，若不能實現，將面臨著違背與績效管理部門的績效合同的風險，從而使得項目的戰略計劃能夠轉化成有約束力的支出框架，進而改變目前澳門專案預算編制“糊裡糊塗”的現狀；另一方面，借鑒PART財政預算全過程管理的思想，不斷完善特區政府財政預算體制，如細化預演算法的實施條例，提高預算監督法規的可操作性，健全政府財務會計、審計規範和監督機制，明確各級政府部門在預算管理的權、責、利，落實監督主體的監督職責，建立財政預算公眾諮詢制度，推動財政預算管理的公開透明，規範政府的財政支出行為，改善財政預算的使用效果。16.《劉焯華總結第四屆立會，歎無力監督政府財政》，澳門，正報，2013年8月22日，第1版。17.GeneralAccountingOffice,PerformanceBudgeting:InitialExperienceundertheResultsActinLinkingPlanswithBudgets,ReporttotheChairman,CommitmentontheGovernmentAffair,UnitedStatesSenate,April,1999.

739（二）注重財政績效資訊的收集、處理及應用，進一步擴大提高財政資訊公開的範圍在美國，參與預算過程的行政部門和國會都有責任向社會公佈預算資訊，預算的檔案和會議也是公開的。每一份預算報告都會闡明財政投入的重點、投入要達到的目標、具體採取的措施，也有詳細的預算開支明細。此外，美國各部門依託政務公開和電子政務建設，暢通信息傳遞網絡，為項目績效評價的開展積累了海量的資訊。其中，績效目標為成為預算安排與執行、績效監督以及績效評價的重要依據，而績效評估結果與下一年的項目預算安排掛鉤並建立起有效地問責機制。目前，澳門特區政府的預算案以及重大工程的合約等已根據服務承諾認可制度的規範向社會公佈，政府提供的資料有了很大的改進，但是，大部分預算案只是粗線條的框架預算，如公共工程的預算僅單純對每一年公共工程提供年度的預估開支；相當一部分公開的項目合同沒有列明金額或者列明金額沒有說明財政預算來源，由此導致政府在管理投資項目及提高相關執行率方面存在困難。18正如2011年審計署公佈報告所指，運建辦對輕軌缺乏完整的整體投資評估和計算，令開支不斷膨脹。當局宣稱輕軌第一期費用為75億，但經實際仔細計算後，暫時輕軌可預見的開支已超過110億元。審計署報告還顯示，“自2008年至2010年6月為止，已判給之31項次活動中，有28次項活動均須進行預算撥款轉移增加撥款才能支付開支”，當中涉款8900多萬元，其中27項開支項目更是“零”預算。19此外，還有部分預算案缺乏詳細的計算依據，預算欠缺科學、嚴謹、完整性。如審計署審出澳門世博辦的預算3.2億是一筆糊塗賬，該辦以1998年澳門參加葡萄牙世博會開支金額比例，再參考特區政府2007年的開支，得出金額2.6億元。然後又參考了香港館預算3.8億港元，取兩者平均值得出3.2億元預算。得出“大數”後，世博辦確定澳門館的“建造、展示設計”預算為2億，餘下的1.2億便是“活動、營運及其它費用”預算。而審18.來自《澳門特區政府二零一二年度預算執行報告》。19.陳美儀：《完善財政監督機制，提高施政透明度》，http://www.chanmeiyi.com/index.php?cms=data/data&data_id=44&path=1

740計署調查發現，世博辦日常營運開支，包括購買辦公室設備、人員薪金、出差津貼及在上海的住宿費等，均未計算在3.2億的預算內。20為此，澳門特區政府可以在電子政務的基礎上，注重項目目標、預算安排與執行等資訊的收集，在日常的工作中積累項目的開展情況、支出情況等資訊，及時發現財政支出的問題，並提出改進意見供政府和立法會參考。在此基礎上，進一步提高財政透明度，政府應規範預算編制，提供完整、嚴謹、細化的預算案，將每個項目的整體情況向社會交代，包括項目總開支的最新估算、按年及累積計算以實現開支和相關預算執行率以及到項目竣工時未來開支額估算等21，特別是重大工程提出跨年度的整體規劃和總開支，以及每一年度的具體計劃和開支，並事先評估投入與產出的經濟和社會效益，杜絕預算嚴重超支的現象。22（三）培養以結果為導向的績效文化觀在PART實行之前，GPRA雖然也強調結果導向，但是由於以結果為導向的績效觀尚未普及，加上已有法律法規缺乏具體的指引，對於項目的產出性指標和結果性指標區分不嚴，導致被評為“結果無法證明”的項目比較多。例如，在2002年的績效評價中，有超過一半的項目被評為“結果無法證明”，其最主要的原因就是項目沒有制定結果性指標或者制定的結果性指標不被檢察官認可。針對GPRA實行中出現的這個問題，PART的項目評估不僅強調要在聯邦政府內部營造良好的財政績效文化觀，強化“花錢必問效”的績效理念，還強制要求各個項目設置結果性指標，並予以詳細的指導。經過一個週期的實踐和評估，大部分聯邦項目已經設置了結果性指標，並在項目評估中的評級得到提升。在開發結果指標的同時，項目負責人組織職員培訓，在20.蔣生：《澳門審計署曝世博近3億糊塗賬使用公款三宗罪》，南方都市報，2012年8月1日，http://news.sohu.com/20120801/n349578438.shtml21.《施家倫關注預算綱要法修訂進程》，澳門，澳門日報，2014年5月24日，http://www.cyberctm.com/newsNote.php?cid=0&cpid=8&nid=2130#.U_bCQ43s6Cg。22.《澳門：劉綽華強調預算綱要法非改不可》，澳門，澳門日報，2013年8月22日，http://www.zhmo.cn/article-74859-1.html

741共同學習的氛圍中，以結果為導向的績效文化深深紮根於政府部門，並獲得信任、支持和認同。相比，目前，澳門特區政府對財政支出的評量仍停留在過程考核，只要程序符合相關規定即可，財政支出缺乏效率意識，導致財政支出的行為過程及其結果缺乏客觀、有效地制約和監督，預算執行難以落實到位。23如：交通事務局2010年開支兩億多元，2011年跳至5億元，2012年增至10億元，2013年再跳至20億元，4年間開支驟然增加10倍；又如澳門監獄的開支亦由2010年的2億多元，跳至2013年的4.3億元，按現時監獄中約有1000多個囚犯計算，即平均人每年開支達43萬元。24一般而言，合理的行政預算請求立法會是不會阻撓的，但是財政支出是否符合部門的使命、資金如何合理開支以及公眾是否滿意其服務，這些因素在預算時卻沒有被充分納入考慮的範疇。因此，澳門特區政府應借鑒PART的實踐經驗，一方面，加強對績效評估的宣傳，讓全社會尤其是公共管理部門充分認識到績效評估的重要意義和作用，並結合人力資源開發管理和培訓，消除公職人員對績效評估的抵觸心理，培養評估的專門人才。另一方面，突出對財政支出全方位、全過程的監督管理原則，貫徹落實“誰投資、誰負責、誰受益”的準則，確保財政資金使用的經濟效益和社會效益，使財政資金真正用於公眾需求並取得預期的效果。結語PART作為項目績效管理工具，通過對項目的設計、計劃、管理以及結果的全方位評估，有效促進了美國聯邦政府項目的績效水準的提高，也進一步強化了績效水準與預算的聯繫。基於此，澳門特區政府可借鑒PART的實踐經驗和制度精髓，在未來建立起項目績效評估制度以及培養以結果為導向的績效文化，為預算決策積累豐富的資訊，從而提高決策的科學性，改善財政資金的使用效益。23.博言：《本澳應建立嚴格財政監督機制》，澳門，新華澳報，2013年1月23日，第3版。24.《賀一誠轟交通局開支4年升10倍》，澳門，市民日報，2012年11月20日，第1版。

743《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，743—763探討政府採購物有所值原則中的合理價格*鄧達榮**一、引言公共部門及機構為了履行其法定職務及推動社會、經濟和文化發展，除了由本身工作人員執行工作外，往往會在市場上物色合適的個人或企業，委託他們代替公共部門及機構完成有關工作。此委託和受託關係就是透過政府採購行為所達成的締約而形成的。在政府採購行為中，公共部門及機構基本上是在眾多獲接納的投標書或報價書中挑選提出最佳條件者，由提交該投標書之投標人或提交該報價書的報價者獲得判給。政府採購工作的重點不是投標人或報價者的資格有多好、管理能力有多佳、或投標金額或報價金額有多低，而是在於他們提出與採購項目有關的建議方案有多優秀，才會令到質實上所訂立的採購合同載有優厚的條款。事實上，在不同採購項目的市場上是存在着很多出色和優秀的公司，可是最出色和優秀的公司未必能在政府採購中脫穎而出而獲得訂立合同的機會，徵結在於公共部門及機構於政府採購中的期望是取得最物有所值的採購項目，而非僅與市場上最優秀的公司訂立採購合同。其實，任何公司祇要符合採購實體預先訂立的投標人或報價者的資格，其遞交的投標書或報價書便會獲得接納，且會被評審。一般人認為，祇要投標人或報價者能對採購項目提供最佳的解決方案，便可贏得採購合同的機會。可是在實務工作中，公共部門及機構要求的不單祇是針對採購項目的出色且符合要求的解決方案，而是要求一套具尚佳整合性的建議項目，包括建議價格、投標人或報價者的質素、執行採購項目的優秀解決方案、以及履行採購合同*原文於2014年10月16日在“第六屆――21世紀的公共管理：機遇與挑戰＂國際學術研討會上發表。**中國政法大學法學博士。

744的條件等等要達到適當的比例，而此比例是要反映到公共部門及機構取得有關採購項目要達到最物有所值之目的。然而，甚麼是物有所值？如何能夠在政府採購工作中找到最物有所值的投標書或報價書所載的建議？本文會嘗試就此等問題進行闡述和剖析，希望從中找到以物有所值原則訂立評審準則的各項評審項目的一些啟示和方法，以及相應比重，尤其是合理價格應佔的比重。二、適用於政府採購的物有所值原則澳門特別行政區公共部門及機構在財政運作方面均要遵守經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規規定的《公共財政管理制度》，當中有專門章節規範“開支許可＂，其第十七條規定“給予開支許可須根據下列條文所載規則及特別適用於各類開支的法律規定為之＂。在該條款中所指的“下列條文所載規則＂係指第十八條至第二十一條的規定；至於“特別適用於各類開支的法律規定＂，對政府採購來說是指經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令（以下稱為第122/84/M號法令）的規定。《公共財政管理制度》第十八條第一款規定許可開支的審查必須包括三個要件，其中一個要件是開支的許可必須符合“效率、效力及經濟原則＂。該條第三款對該原則作出進一步的規定，“給予開支許可時，應考慮開支的效益及優先次序，以及開支所帶來的生產率增長，以便藉最少支出獲取最大收益＂。在經濟角度看此規定，它就是所謂的“成本效益原則＂。高比率的成本效益表示成本和效益之間存在大差距的比例。以c表示成本，以e表示效益，其比率可以c:e表示。當c:e大於1，且比率越高，表示成本效益越低；反之，當c:e少於1，且比率越低，表示成本效益越高。在一般情況下，成本不斷增加，效益的增加祇會呈邊際增長，即是效益的增長率低於成本的增加率。在此必須留意，對於政府採購來說，一個成本效益很高的採購項目不一定能滿足公共部門及機構的需求，這是基於有關效益未必能達到公共部門及機構預先設定其要求的水平。因此，在政府採購工作

745中，最合適的投標書和報價書所載的建議內容必須達到一定程度的效益的。換言之，政府採購工作不取決於最具成本效益的項目，而是取得達到一定效益的項目。那麼，公共部門及機構是否必須取得最大效益的項目呢？首先要考慮的是，政府採購必須是具有成本效益的項目，即成本效益比率必須少於1，否則不應予以考慮；其次，公共部門及機構取得達到預先設定效益水平的採購項目，俾使能履行任務便足夠，否則，會增加其取得項目的成本，耗用不必支付的公帑。這便構成政府採購工作必須遵守的“善用公帑原則＂。過往，部分人士誤以為是以“價低者得原則＂進行採購，即是以提出最低價的投標書或報價書就是對政府財政開支最有利而判給遞交該投標書的投標人或該報價書的報價者。可是，該投標書或報價書所載採購項目的效益很可能未達到要求的水平。目前在西方經濟發展較先進的國家中，“物有所值原則＂才是現代政府採購或公共採購法律制度所確立和必須遵守的。從經濟角度看，此原則的含意是指在生產過程中投入和產出之間的比例，以產出作為基數，比例越低者，表示該產出越物有所值。投入是指生產成本，產出是指透過生產所帶來的收益，兩者均不限於金錢。而在政府採購工作中，投入不是採購項目的價格，而是指採購項目的使用壽命週期的成本。1在這考量中，物有所值原則是基於善用公帑原則實行的。因此投標人或報價者提出投標書或報價書不一定以載有最低價格者會獲得判給，但是價格仍是最重要的考慮因素之一，故在一些採購項目的評審設計中已把它訂為“合理價格＂，而且要佔有一個相當高的比重。誠然，政府採購工作不單祇考慮價格因素和執行採購項目的效益，而且更含有履行其他公共政策和參與商業活動的因素，如維持公平競爭、廉潔採購、環保採購政策、社會保障政策、勞動政策等等，1.宋麗穎、王滿倉編：《政府採購》，西安，西安交通大學出版社，2007年10月第1版，第28頁。

746從而肩負起社會經濟和文化、可持續發展和廉潔守信等等方面的責任。然而，公共部門及機構仍有責任以最低成本，包括採購項目的合理價格、較低的採購行政成本、較低的使用成本等因素來取得滿足所要求效益的採購項目。綜合此等責任，成為以物有所值原則取得採購項目必要承擔的主要任務。於政府採購工作中，如何體現物有所值原則取得採購項目，是取決定為甄選投標書或報價書所制訂的評審準則，在澳門特別行政區現行與政府採購有關的程序法中訂為“判給標準＂。公共部門及機構祇要基於物有所值原則擬訂評審投標書或報價書的準則，便可為善用公帑、提高成本效益的行政工作做好準備。在實務政府採購工作中，不存在一套劃一標準設計的評審準則來評估不同類別的採購項目，但在法律規定中是有制訂評審準則的指導性規定，故對於具體的採購項目祇是因應其性質、類別、功能、規格等等個別性因素而作出公共部門及機構本身認為適合的設計來制訂評審準則。三、現行政府採購項目中合理價格的重要性（一）最近五年政府採購項目中價格在評審準則中所佔比重現行與政府採購有關的開支制度明確規定必須以招標方式或諮詢方式進行採購工作，採購項目必須基於預先釐訂的評審準則進行評定。無論是以哪一採購方式，依法訂立的評審準則必須包括“價格＂項目，而在實務上宜被訂為“合適價格＂或“合理價格＂。在現行法律規定中，以諮詢方式展開採購的任何項目祇是獲得公共部門及機構邀請的公司才可報價，即是祇有相關採購實體及被諮詢實體才得知有關項目的資料。然而，對於以招標方式進行採購的項目，必須依法規定公佈有關的採購機會。下表列出在過去五年公佈於《澳門特別行政區公報》的招標公告數目。

747表一在2009年至2013年間，公佈於《澳門特別行政區公報》與政府採購有關的招標公告數目年度監督實體20092010201120122013財貨服務工程總數財貨服務工程總數財貨服務工程總數財貨服務工程總數財貨服務工程總數CE02130011010100000000SAJ4771846414139103212177361424341SEF8201082111840129101084012SS13401785013163019206026214025SASC26341777463520101475216115683913120314326100SOPT510294421025378348593153452032831總數5659541696858511779272742381127854244747857209備註：†CE代表直接隸屬於行政長官的實體；SAJ代表受行政法務司司長監督的實體；SEF代表受經濟財政司司長監督的實體；SS代表受保安司司長監督的實體；SASC代表受社會文化司司長監督的實體；SOPT代表受運輸工務司司長監督的實體。1.在實務上，價格項目訂立於取得財貨及服務招標評審準則的比重為了具體和確實地瞭解公共部門及機構在取得財貨及服務招標工作中釐訂評審準則的價格項目所佔比重，筆者透過《澳門特別行政區公報》搜集資料，並進行分析。在2009年至2013年間透過《澳門特別行政區公報》公佈取得財貨的招標合共有402項，其中有90份公告包含評審準則。藉著表二列出的內容可見，包含評審準則的公告中超過半數的價格項目所佔比重低於50%，最低者僅佔20%，祇有一個採購項目釐訂此最低價格比重；而最高者則為70%，有11個採購項目釐訂此最高價格比重。值得注意，受運輸工務司司長監督的實體在釐訂其評審項目的比重，按照他發出的內部批示――第15/SOPT/2009號批示――核准的《取得資產、勞務及工程開支指引》第三條規定，價格項目的比重應不少於50%，除非

748具合理原因的特別情況外。然而，當中有一個受運輸工務司司長監督的實體訂立了價格比重為45%的評審準則。表二在2009年至2013年間，公佈於《澳門特別行政區公報》與取得財貨有關的招標公告內，釐訂於評審準則的不同價格比重的數目價格比重（P）CESAJSEFSSSASCSOPT所有實體P≤25%000010125%

749表三在2009年至2013年間，公佈於《澳門特別行政區公報》與取得服務有關的招標公告內，釐訂於評審準則的不同價格比重的數目價格比重（P）CESAJSEFSSSASCSOPT所有實體P≤25%003031725%

750在表四中價格比重級別以“其他＂表示者，由受社會文化司司長監督的其中之一個實體公佈的11份工程公告沒有載明評審準則。另外由受運輸工務司司長監督的實體公佈的3份公告中，其中2份公告載明評審準則訂立的第一階段是評審質量，當質量項目得分達到某一百分比者便進入第二階段，從中挑選提出最低價格建議者為獲判給人；另1份公告載明評審準則訂立的第一階段是評審質量，當質量項目得分達到某一百分比時，再進行下一階段的諮詢，但沒有載明以甚麼準則挑選獲判給人。表四在2009年至2013年間，公佈於《澳門特別行政區公報》與展開公共工程有關的招標公告內，釐訂於評審準則的不同價格比重的數目價格比重（P）CESAJSEFSSSASCSOPT所有實體P≤25%000010125%

751式。此採購項目的估算價格應在展開採購的時刻，符合澳門地區和市場上人力、物力和技術資源等因素而釐定；否則便難以反映在澳門地區市場上的價值。因此，此估算價格視為“估算的市場價格＂，或一般上稱為“估計金額＂。一般人認為，在政府採購工作中應以“價低者得＂原則挑選提出最低建議價格的投標人或報價者，待他獲判給和訂立合同後成為財貨或服務的提供者，或工程的承建商。雖然價格是政府採購評審工作中一個重要的考慮因素，但並非唯一的決定性因素。在採購項目質量達到要求水平的前提下，儘管“低價＂可節省公帑且可讓公共部門及機構能取得財貨或服務，或完成工程項目，可是，必須視乎“低價＂的程度才能確定能否接納。倘若低價是市場正常價格幅度內的較低者或最低者，那便是合理低價和可獲接受的；倘若低價是低於市場正常價格幅度，則此低價是不合理和未能反映市場的正常價格。那麼，便可推定提出此低價的投標人或報價者企圖或嘗試企圖以視為掠奪性價格的不合理低價或低於成本價2擾亂正常市場運作和秩序或扭曲市場來達到他本身的目的，就是務求把其競爭對手排擠於市場之外。此乃違反公平競爭的做法。如果此投標人或報價者持續地作出此行為，會令經濟實力較弱的企業倒閉而降低市場內之競爭，導致祇具較強經濟實力的企業能夠繼續在市場上生存而出現寡頭壟斷；倘若該投標人或報價者以其龐大的經濟實力繼續以掠奪性價格投標或報價而使餘下的競爭對手離開市場，最終會出現完全壟斷的局面。此後，該投標人或報價者便可操控相關市場而為所欲為，不單會令公共部門及機構在政府採購中蒙受損失，甚至會損害居民的利益。此外，倘若所有投標人或報價者建議的價格均高於市場價格，在採購項目質量達到要求水平的前提下以“價低者得＂原則挑選提出最低價的投標人或報價者成為供應商或承建商，此所謂“低價＂仍是高於市場價格。在此必須注意，若此所謂“低價＂是稍高於市場價格而具合理或客觀理由解釋者，仍可視為合理價格；倘若此所謂“低價＂2低於成本價可視為“虧本出售＂。按照現行《商法典》第169條規定，“以低於成本價格或取得價格出售，而此係將某一競爭者或一些競爭者排擠出市場之策略，則視為不正當競爭＂。

752是遠高於市場價格者，明顯是有關投標人或報價者欲謀取暴利，這便是視為“卡特爾價格”的不合理價格，同樣是違反公平競爭的做法。此時，亦有理由相信該等投標人或報價者之間存在合謀，欲以“圍標＂方式謀取不當利益，此屬破壞廉潔採購的典型行為之一。2.如何能使評審準則反映物有所值？政府採購的本意是公共部門及機構透過取得財貨和服務、以及展開公共工程來履行其職務及推動社會、經濟和文化的可持續發展，為此便能與提出最符合其要求的建議的財貨供應商、服務提供者或承攬人訂立合同。公共部門及機構為取得最物有所值的採購項目，必須依靠和配合良好設計的評審準則才能確立，否則，有上佳設計的投標文件或諮詢文件，以及有提出優秀建議的投標書或報價書，評審委員會亦不能有效地挑選到合適的投標書或報價書。實務上，為取得最物有所值的採購項目必須考慮以下三個方面：第一方面，就是由公共部門及機構透過招標文件或諮詢文件提出的“要求＂或“要件＂，包含以下幾個類別：（1）必須滿足工作需要、達到工作所需的適當水平或完成工作目標，亦即要達到和符合為採購項目訂立的技術規格；（2）投標人或報價者的財政、物資、技術和人力資源和能力；（3）以及執行政府採購合同。由此等類別組成的要求便視為“綜合質量＂的要求。倘若訂立的要求或設定的要件過低，很大機會在完成採購後導致得物無所用。倘若訂立的要求或設定的要件過高，很大機會找不到合適的財貨供應商、服務提供者或工程承建商；又或，儘管有投標人或報價者的建議符合此高要求或要件，基於成本效益的邊際增長使其建議價格亦會相應地高昂。因此，在政府採購工作中，祇要採購項目的要求或要件的水平達到業界認可的標準或水平、滿足社會和大眾的期望或他們認定的標準便可，就無必要在實質上釐訂過高的質量要求。第二方面，就是投標人提出的“建議＂。此建議是投標人為滿足公共部門及機構訂立所有要求或要件而提出的，包括採購項目之價格和綜合質量。如要求或要件沒有對應的建議，有關投標書或報價書視

753為不符合最低質量要求而不應被評審；至於建議項目的內容不能達到要求或要件指定的水平或標準，表示建議項目的內容低於質量要求而不合格，儘管有關投標書或報價書的總評分是合格甚至是最高分者，但是部分質量不達標而不應被評定為最佳投標書或報價書並獲判給。就此，由要求和建議兩方面互相交織而成的關係所得出的結果必須在一適當的比例範圍內才能視為物有所值的採購項目，此為一般所稱的“高性價比＂。如果比例失當，其比率就是偏離物有所值應處於的比例範圍而導致不能找到合適的投標或報價建議，嚴重的會出現以卡特爾價格或掠奪性價格的投標或報價。第三方面，就是表現出適當比例，反映物有所值的“評審準則＂。首先，評審準則包含的各個評審單項必須對應載於招標文件或諮詢文件，尤其是承投規則或承攬規則、又或諮詢規則的所有要求和要件，故此可就投標人或報價者提出的建議基於預先釐訂的計分方法逐個評審，否則，在不能完全評審對應所有要求或要件而提出的建議，便不能有效地物色到最物有所值之採購項目，亦不能公平地評審投標人或報價者提交的投標書或報價書；其次，如何能夠設計到此所謂的適當比例，甚至是黃金比例的評審準則？在實務工作中具相當大的爭議性，往往受到籌備採購工作的人員或其上級本身的知識、專業能力、價值觀、對採購項目的認識程度和認知能力等等因素影響而異。然而，政府採購是別於個人或私人的採購，在決定採購項目的價值或是否物有所值並非取決於該等個人或主觀因素或個人喜好，而是公共部門及機構在實施公權力時能達到她履行職務的生產效益、向社會大眾問責的價值、社會大眾對政府的期望值、或社會大眾要求政府的表現值等等；換句話說，一方面，社會大眾要求政府要為公眾著想、有良好表現。對政府採購來說，社會大眾要求的就是採購項目要具備優良的綜合質量以及有效地發揮的功能和作用，而且要符合公共利益；另一方面社會大眾亦要求政府不要浪費公帑、適可而止地運用政府的財政資源。那麼，公共部門及機構便要在採購項目的價值和綜合質量兩方面取得適度的平衡，此平衡處於位置，即平衡點就達到政府採購項目物有所值的水平。

7543.合理價格是否應佔評審準則的百分之五十？鑒於不同採購項目之標的各異，公共部門及機構對採購項目的需求與社會大眾的期望亦有分別，故採購項目的物有所值便不能一概而論。上文已闡述政府採購工作中適用的物有所值原則是建基於善用公帑原則，並且要符合法律規定的成本效益原則。由此可以推定，成本是有效地運用政府的財政資源，效益則是採購項目的綜合質量對政府需求的滿足度及能夠發揮的作用。因此，在設計達到物有所值的評審準則時，必須考量兩個層面：形式設計的考量和內容設計的考量。（1）形式設計的考量形式設計的考量是評審準則的外在或表面上的思考，就是合理價格與綜合質量所佔比重的考量，分別有三個外表上形式：第一、合理價格的比重高於綜合質量的比重；第二、合理價格和綜合質量的比重各佔一半；第三，合理價格的比重低於綜合質量的比重。圖一：評審準則中合理價格與綜合質量所佔比重之設計9筆者認為，為了取得最物有所值的採購項目，行政當局必須在有效運用財政資源及發揮採購項目的功能和作用兩方面取得平衡；換句話說，是投標人或報價者以合理價格投標或報價，應佔評審準則一半的分數，另一半分數應反映於投標書或報價書的建議內容中。建議內容越佳，即具越佳的質量，亦越能滿足採購實體提出的要求或要件，越能發揮擬提供採購項目的功能或作用。為此，祇要從評審準則的外觀著手，便可達到形式上的平衡，即合理價格和綜合質量兩者的比重各佔一半，兩者同樣重要，令取得的採購項目物有所值。可是，此僅作為一個參考基準。在實務中，各公共部門及機構會為擬取得的採購項目釐訂不同比重的價格和各質量項目來取得其認為物有所值的採購項目。值得注意的是，合理價格項目或綜合質量項目的比重應在一合理幅度範圍內增加或減少。若合理價格所佔的比重超過百分之五十（如圖一的設計一所示），而且越高，祇要有關採購項目達到要求的質量，表示公共部門及機構對有關採購項目著重其開支管理；反之，若合理價格所佔的比重低於百分之五十（如圖一的設計三所示），而且越低，表示公共部門及機構越關注採購項目的質量。為瞭解在形式上釐訂的評審準則，即瞭解評審項目的比重之關係，以下擬訂合理價格項目和綜合質量項目在不同得分趨勢下，基於上述三個評審準則設計會得到的總分進行思考，剖析合理價格比重與綜合質量比重在不同比例下是否能使公共部門及機構取得物有所值的採購項目。一般上，得分的設計採用一百分制，合格分數通常訂為50分，亦有訂為60分。若訂定的合格分低於50分者，會被視為過度寬鬆；若訂定者高於60分，會被視為較為嚴格，甚至十分嚴格。對於合理價格項目的得分，得分越高通常表示有關投標書或報價書的建議價格越佳或越合理。在此必須強調，越佳或越合理的價格不一定是最低價格；對於綜合質量項目得分，得分越高通常表示有關投標書或報價書的建議採購項目的綜合質量越佳或越高。a)在評審準則的合理價格項目得分和綜合質量項目得分均上升的模式下，不同評審準則設計的相應得分此評審項目得分的模式是，合理價格項目的得分和綜合質量項目的得分均持續上升，在表五所示的假設得分中，合理價格項目的得分由低於綜合質量項目得分一起上升，直到最後的得分高於綜合質量項目的得分，即是前者的上升率較後圖一則中合理價格與綜合質量所佔比重之設計筆者認為，為了取得最物有所值的採購項目，行政當局必須在有效運用財政資源及發揮採購項目的功能和作用兩方面取得平衡；換句話說，是投標人或報價者以合理價格投標或報價，應佔評審準則一半的分數，另一半分數應反映於投標書或報價書的建議內容中。建議內

755容越佳，即具越佳的質量，亦越能滿足採購實體提出的要求或要件，越能發揮擬提供採購項目的功能或作用。為此，祇要從評審準則的外觀著手，便可達到形式上的平衡，即合理價格和綜合質量兩者的比重各佔一半，兩者同樣重要，令取得的採購項目物有所值。可是，此僅作為一個參考基準。在實務中，各公共部門及機構會為擬取得的採購項目釐訂不同比重的價格和各質量項目來取得其認為物有所值的採購項目。值得注意的是，合理價格項目或綜合質量項目的比重應在一合理幅度範圍內增加或減少。若合理價格所佔的比重超過百分之五十（如圖一的設計一所示），而且越高，祇要有關採購項目達到要求的質量，表示公共部門及機構對有關採購項目著重其開支管理；反之，若合理價格所佔的比重低於百分之五十（如圖一的設計三所示），而且越低，表示公共部門及機構越關注採購項目的質量。為瞭解在形式上釐訂的評審準則，即瞭解評審項目的比重之關係，以下擬訂合理價格項目和綜合質量項目在不同得分趨勢下，基於上述三個評審準則設計會得到的總分進行思考，剖析合理價格比重與綜合質量比重在不同比例下是否能使公共部門及機構取得物有所值的採購項目。一般上，得分的設計採用一百分制，合格分數通常訂為50分，亦有訂為60分。若訂定的合格分低於50分者，會被視為過度寬鬆；若訂定者高於60分，會被視為較為嚴格，甚至十分嚴格。對於合理價格項目的得分，得分越高通常表示有關投標書或報價書的建議價格越佳或越合理。在此必須強調，越佳或越合理的價格不一定是最低價格；對於綜合質量項目得分，得分越高通常表示有關投標書或報價書的建議採購項目的綜合質量越佳或越高。a）在評審準則的合理價格項目得分和綜合質量項目得分均上升的模式下，不同評審準則設計的相應得分此評審項目得分的模式是，合理價格項目的得分和綜合質量項目的得分均持續上升，在表五所示的假設得分中，合理價格項目的得分由低於綜合質量項目得分一起上升，直到最後的得分高於綜合質量項目的得分，即是前者的上升率較後者高，故此由兩者得分劃出的得分上升線會出現相交點，亦是評審準則的三個設計總得分線之相交點。

756表五在合理價格項目和綜合質量項目得分均上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的變化趨勢假設得分評審準則設計一評審準則設計二評審準則設計三合理價格項目得分綜合質量項目得分合理價格項目所佔分數(60%)綜合質量項目所佔分數(40%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(50%)綜合質量項目所佔分數(50%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(20%)綜合質量項目所佔分數(80%)總評分(100%)507030285825356010566655713328.461.427.535.5631156.867.860723628.864.83036661257.669.665733929.268.232.536.5691358.471.470744229.671.63537721459.273.2757545307537.537.57515607580764830.478.44038781660.876.885775130.881.842.538.5811761.678.690785431.285.24539841862.480.495795731.688.647.539.5871963.282.210080603292504090206484圖二：在合理價格項目和綜合質量項目得分均上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的演變圖11在此得分的模式下，當價格項目得分低於綜合質量項目得分（P1Q3）時，由於設計一著重較佳或較合理的建議價格，故計算所得的總分較另外兩個設計所得分數為高。基於設計一的評審結果是著重採購項目的合理價格，以及設計三的評審結果是著重採購項目的綜合質量，在投標人或報價者提出的建議在該兩個評審項目取得的分數均高於其他投標人或報價者取得的分數的情況下，無論是以哪一評審準則設計評分，該投標人或報價者提出的建議必定獲得最高的總分。在此舉例，假設投標人甲提出的投標書所載的建議價格和質量分別在合理價格項目和綜合質量項目得到65分和73分，而投標人乙分別得到80分和76分，依照表五展示評審準則設計一計算的總得分，投標人甲得到總分68.2分，而投標人乙得到總分78.4分，即投標人乙提出的建議較投標人甲的為佳；倘若依照表五展示評審準則設計三計算的總得分，在同樣得分的條件下，投標人甲得到總分71.4分，而投標人乙得到總分76.8分，同樣是投標人乙提出的建議較投標人甲為佳，祇是他們所得總分之差距收窄，由所得總分差10.2分收窄至5.4分，這是基於設計一是著重合理價格所致。總之，由於投標人乙在合理價格項目和綜合質量項目所得分數均高於投標人甲所得者，故無論以哪一評審準則的設計進行評審，投標人乙均會獲得總分較投標人甲的為高。b)在評審準則的合理價格項目得分下降和綜合質量項目得分上升的模式下，不同評審準則設計的相應得分此評審項目得分的模式是，合理價格項目得分持續下降，而綜合質量項目的得分不斷上升，在表六所示的假設得分，合理價格項目的得分由高分持續下降和綜合質量項目的得分由低至高不斷上升，在此下降和上升而劃出的線性變化會出圖二：在合理價格項目和綜合質量項目得分均上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的演變圖

757在此得分的模式下，當價格項目得分低於綜合質量項目得分（P1Q3）時，由於設計一著重較佳或較合理的建議價格，故計算所得的總分較另外兩個設計所得分數為高。基於設計一的評審結果是著重採購項目的合理價格，以及設計三的評審結果是著重採購項目的綜合質量，在投標人或報價者提出的建議在該兩個評審項目取得的分數均高於其他投標人或報價者取得的分數的情況下，無論是以哪一評審準則設計評分，該投標人或報價者提出的建議必定獲得最高的總分。在此舉例，假設投標人甲提出的投標書所載的建議價格和質量分別在合理價格項目和綜合質量項目得到65分和73分，而投標人乙分別得到80分和76分，依照表五展示評審準則設計一計算的總得分，投標人甲得到總分68.2分，而投標人乙得到總分78.4分，即投標人乙提出的建議較投標人甲的為佳；倘若依照表五展示評審準則設計三計算的總得分，在同樣得分的條件下，投標人甲得到總分71.4分，而投標人乙得到總分76.8分，同樣是投標人乙提出的建議較投標人甲為佳，祇是他們所得總分之差距收窄，由所得總分差10.2分收窄至5.4分，這是基於設計一是著重合理價格所致。總之，由於投標人乙在合理價格項目和綜合質量項目所得分數均高於投標人甲所得者，故無論以哪一評審準則的設計進行評審，投標人乙均會獲得總分較投標人甲的為高。b）在評審準則的合理價格項目得分下降和綜合質量項目得分上升的模式下，不同評審準則設計的相應得分此評審項目得分的模式是，合理價格項目得分持續下降，而綜合質量項目的得分不斷上升，在表六所示的假設得分，合理價格項目的得分由高分持續下降和綜合質量項目的得分由低至高不斷上升，在此下降和上升而劃出的線性變化會出現相交點，這點便是此得分模式的轉捩點，評審結果就是經過這點起著相反的轉變。

758表六在合理價格項目得分下降和綜合質量項目得分上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的變化趨勢假設得分評審準則設計一評審準則設計二評審準則設計三合理價格項目得分綜合質量項目得分合理價格項目所佔分數(60%)綜合質量項目所佔分數(40%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(50%)綜合質量項目所佔分數(50%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(20%)綜合質量項目所佔分數(80%)總評分(100%)100586023.283.25029792046.466.4956057248147.53077.519486790625424.878.84531761849.667.685645125.676.642.53274.51751.268.280664826.474.44033731652.868.875684527.272.237.53471.51554.469.4707042287035357014567065723928.867.832.53668.51357.670.660743629.665.63037671259.271.255763330.463.427.53865.51160.871.850783031.261.22539641062.472.4圖三：在合理價格項目得分下降和綜合質量項目得分上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的演變圖12現相交點，這點便是此得分模式的轉捩點，評審結果就是經過這點起著相反的轉變。表六在合理價格項目下降和綜合質量項目得分上升的模式下，評審準則之三個設計所得總評分的變化趨勢假設得分評審準則設計一評審準則設計二評審準則設計三合理價格項目得分綜合質量項目得分合理價格項目所佔分數(60%)綜合質量項目所佔分數(40%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(50%)綜合質量項目所佔分數(50%)總評分(100%)合理價格項目所佔分數(20%)綜合質量項目所佔分數(80%)總評分(100%)100586023.283.25029792046.466.4956057248147.53077.519486790625424.878.84531761849.667.685645125.676.642.5324.51751.268.280664826.474.44033731652.868.875684527.272.237.53471.51554.469.4707042287035357014567065723928.867.832.53668.51357.670.660743629.665.63037671259.271.255763330.463.427.53865.51160.871.850783031.261.22539641062.472.4在此得分模式下，當合理價格項目得分高於綜合質量項目得分（P1>Q1）時，由於設計一是著重合理價格的得分，故它能有效地達到此設計的目的和發揮其長處，使其得出的總分較設計二和設計三為高。當合理價格項目和綜合質量項目的得分相同（P2=Q2）時，該三個設計的總得分相同，表示無論以哪一設計進行評審均得到相同的評審結果。當合理價格項目得分低於綜合質量項目得分（P3

759在此得分模式下，當合理價格項目得分高於綜合質量項目得分（P1>Q1）時，由於設計一是著重合理價格的得分，故它能有效地達到此設計的目的和發揮其長處，使其得出的總分較設計二和設計三為高。當合理價格項目和綜合質量項目的得分相同（P2=Q2）時，該三個設計的總得分相同，表示無論以哪一設計進行評審均得到相同的評審結果。當合理價格項目得分低於綜合質量項目得分（P3

760目得分會較高，可是其建議價格亦會相應地提高，表示合理價格項目所得分數會較低。在此兩例子的評審準則設計一和設計三中，所佔比重較高的評審項目祇會對有關項目得分較高的採購項目有利。具體地說，如果是合理價格項目所佔評分比重高於綜合質量項目者，祇要投標人或報價者的建議價格優於其他投標人或報價者，其得分會因應較高評審比重而“放大＂，從而提高了獲判給的機會。可是在實質的建議中，其價格祇是按照預設的計算方式進行評分。由於合理價格之得分祇是經過“放大＂而非特別具優勢，評審準則設計一會對提出最佳建議價格和較具質量的投標人或報價者有利；如果是綜合質量項目所佔計分比重高於合理價格項目者，祇要投標人或報價者的建議綜合質量高於其他投標人或報價者，其得分會因應較高的評審比重而“放大＂從而提高獲判給的機會。可是在實質的建議中，其質量祇是按照預設的計算方式進行評分。由於綜合質量之得分祇是經過“放大＂而非特別超卓，評審準則設計三是會對較高建議質量和較佳建議價格的投標人或報價者有利。由此可見，在評審準則中把質量項目訂定所佔較高的比重，而並非對建議採購項目的質量有嚴格要求的，這祇會利於提出具有較佳質量建議的採購項目得到獲判給的機會而已。(2)內容設計的考量內容設計的考量是評審準則的內在或實質上的思考，就是評審項目中各評審單項的得分計算方法的考量。上文提及的綜合質量項目，實務上是由能反映建議項目的質量單項結合而成的，主要可在三方面考慮給付採購項目的質量：投標人或報價者、採購項目本身、以及採購合同。對於投標人或報價者本身的質量，包括投標人或報價者的管理水平、經驗、擁有給付採購項目的技術和能力、商譽和誠信、財務能力、人力資源的專業資格及其具有的技術能力等等；對於採購項目本身的質量，包括規格和行業標準、供應方案或施工方案、培訓計劃、工作手冊或使用手冊的編製、技術支援等等；對於採購合同的質量，包括倉儲和運送、給付期、支付方案、保養和維護、以及售後服務等等。

761上文指出公共部門及機構欲取得較高質量的採購項目增加其綜合質量項目的比重，但此做法祇是在表面上放大質量的得分，而實質上有關建議項目的質量未必是特別優秀。誠然，要為取得高質量的採購項目，應在內容上或實質上著手，即為不同的質量單項訂立更高或嚴格的要求，為此，可以在兩方面考慮：在得分方面和在質量本身方面。首先是在得分方面，為了建議的採購項目能達到公共部門及機構提出的要求，各質量單項經預先釐定的計分方法評定，必須取得合格分數，否則，有關質量單項便不符合有關質量的最低要求。倘若公共部門及機構欲提高相關質量單項的質量，可要求較高的合格分數，如在100分制下，合格分數由50分提高至70分。此時，祇要有關質量單項經評定所得分數等於或高於70分便是合格者，該建議質量單項就是具有較高的質量。其次是在質量本身方面，不同質量單項的質量評定基準是因應其特性個別地被釐訂出來的。故此，提高質量項目的質量水平便要從其內容方面設計更高的要求，即是質量項目要提高其要求或要件的水平。此時，祇要建議質量達到高水平或符合高規格的要件，便是高質量的建議質量單項。例如，對於公司質量管理資格，由祇要投標人或報價者取得ISO9000認證的質量管理資格便符合要求，提高至投標人或報價者必須取得“全面品質管理＂（TQM,TotalQualityManagement）的組織管理資格才符合要求。此時，祇要投標人或報價者取得“全面品質管理＂的認證，便符合公司質量管理資格項目並取得較高分數。五、結語為了有效選定最能符合政府要求財貨的供應商、服務的提供者或工程的承建商並與其訂立合同，釐訂適當的評審準則來評審投標書或報價書是尤其重要。此所謂“適當的評審準則＂在於其有效和合適的設計能選定的建議項目必須基於成本效益和善用公帑的前提下達到最物有所值，否則，儘管取得的項目達到高於要求的效益，但是政府亦

762會相應地增加的無必要的開支。由於政府採購工作並非以個人立場和觀點來作出決定，而是與政府採購有關的工作人員必須為了行政當局和社會大眾的利益著想，故此在物色獲判給人的過程中必須在政府量入為出、應付則付和公共需要之間取得平衡，且必須基於此方面的考慮方能正確地釐訂評審準則的所有評審項目、其計分方法及其適當比重。在現行法律中，祇是概括地把評審準則的主要評審項目規定出來，此外再沒有更詳細和具體的規範。這是法律給予公共部門及機構指導方向和在一定的框架內有足夠的自由度釐訂符合不同需要的採購項目。然而，目前是存在一份僅適用於受運輸工務司司長監督的實體的行政性批示，當中包含對評審準則作出相對法律規定較明確的指導性規定，尤其是規定合理價格項目的比重在一般情況下不能低於百分之五十，除非具有合理的理由才可訂立較低的百分比。無論如何，為取得採購項目而設計的評審準則大體上可分為兩個主要部分：合理價格和綜合質量。那麼，為了取得最物有所值的採購項目，一般人認為，祇要在評審準則中釐訂某一程度比重的評審項目便可達到此目的。例如，倘若要取得較高質量的採購項目，把評審質量的項目的比重提高便能得到較高質量的建議項目；倘若要取得較佳價格的採購項目，把價格項目或合理價格項目的比重提高便表示重視建議項目的價格。其實，此做法祇是把計算有關評審項目所得分數透過其所佔比重在總得分中“放大＂，即是突出其優點而已，實質上並非特別地優越。因此，這做法實際上祇是於外表上著手的做法。其實，以較有效的方法取得最物有所值的採購項目相對以上於外表上做法是要求較高的技術，就是內在或實質上的做法。採購項目的質量應反映於投標者或報價者向公共部門及機構建議項目本身的質量上，因此，如果公共部門及機構欲取得較高質量的建議項目，祇要提高採購項目的規格或要求建議項目達到較高的水平便可。當然，在市場上較高質量項目的價格是相對地較高的，故此為取得較高質量的建議項目的對應價格應該是合理價格，否則，便出現俗語所謂的“一分錢一分貨＂及“平嘢冇好嘢＂的情況。如果出現高質量低價格的情

763況，便有機會出現以掠奪性價格投標或報價。此時，對於取得最物有所值的建議項目應兼顧綜合質量項目和合理價格兩者的比重，且應為均等或相對均等，否則，會做成偏頗某一方面而失衡，導致選定的建議項目不是在眾多建議項目中的最物有所值。就此分析和論述，為了在採購工作中挑選最物有所值的建議項目，是以內在或實質上的做法較為符合質量和價格的平衡，才能有效善用公帑和使到公帑的運用具成本效益。然而，此做法是要求採購人員具備較高的專業和技術性，針對個別採購項目的性質和採購的標的才能設計和釐訂達到最物有所值採購項目的評審準則。

765《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，765—784新西蘭問題賭博防治政策及其啟示黃貴海*新西蘭有賭場、賭場外賭博機、賽果競猜（賽馬、賽狗、體育博彩）、彩票、私人博彩等多種合法的博彩活動，其中賭場外賭博機最流行。2012/13財政年度全國20.72億紐元的博彩毛收入中，排在首位的為賭場外賭博機8.26億紐元（40%）；第二是賭場，5.20億紐元（25%）；第三是彩票，4.32億紐元（21%）；排在最後的為賽果競猜，2.94億紐元（14%）；私人博彩數量眾多但規模很小。根據《2003博彩法》（GamblingAct2003）及《2003競賽法》（RacingAct2003），博彩委員會（GamblingCommission）負責許可賭場博彩和審議對內政部（DepartmentofInternalAffairs）就博彩活動作出的許可或執法決定提出的上訴。內政部博彩合規組（GamblingComplianceGroup）負責所有博彩活動的監管、許可賭場以外的博彩活動。彩票委員會（NewZealandLotteriesCommission）、競賽委員會（NewZealandRacingBoard）分別為經營彩票、賽果競猜博彩的法定機構，受博彩委員會和內政部的監管。與澳門相比，新西蘭博彩業有三個重要特點。一、博彩業的總規模僅為本地生產總值的1%左右，對當地經濟的影響與澳門的博彩業相去甚遠。二、只有賭場博彩係公司商業化經營，其他的博彩活動都由法定機構或授權的非牟利機構以非牟利模式經營。三、新西蘭賭場之外所有博彩營運機構的盈利全部用於支援社區、文化、體育、公益等活動。2012/13財政年度博彩業將31%的博彩毛收入即6.37億紐元資助了多種多樣的社區計劃，其中賭場外賭博機信託機構為獲批准的社區或非商業目的籌集了約2.9億紐元，彩票委員會向彩票資助委員會轉移了2.02億紐元。競賽委員會1.42億紐元利潤絕大多數支援了競賽俱樂*澳門理工學院博彩教學暨研究中心教師。

766部的活動和基礎設施建設。賭場亦向各自的社區信託支付了300多萬紐元。1博彩業是新西蘭公益、慈善活動的重要資金來源。《2003博彩法》為新西蘭引入了預防和減少賭博危害的系統化策略。博彩法特別提出賭博危害的界定：任何由賭博引起或惡化的危害或苦楚，包括賭徒、賭徒的配偶、家人、社區、同事、僱主、社會等所遭受的個人的、社會的、或經濟的危害。法律承認人們可能經歷從很小到很嚴重等程度不同的賭博危害，危害也不一定是簡單地從很小到很嚴重這種單向的變動，可能反覆或重犯。不僅嚴重受賭博危害困擾的問題賭徒需要專業的輔導治療，早期預防更可以避免嚴重的損失和創傷。這比美國精神醫學會《精神疾病統計與診斷手冊（第五版）》（DSM-V）所界定的賭博失調的範圍要廣得多。在賭博危害防治上，新西蘭採取預防為先、創造更安全的博彩環境、加強社區的參與、發展個人安全參與博彩的能力等公共衛生路徑符合世界衛生組織《渥太華健康促進憲章》2精神。澳洲學者PaulDelfabbro教授指出新西蘭提供的負責任博彩措施比美國、英國和亞洲任何一個地方的負責任博彩措施都要嚴格得多3。新西蘭在問題賭博防治政策和實踐上具世界領先地位，值得澳門借鑒。一、新西蘭問題賭博政策框架按照《2003博彩法》，新西蘭博彩委員會在審核賭場博彩的許可和續期時，要求賭場經營者提出令博彩委員會滿意的負責任博彩計劃，內政部將博彩產品的負責任提供作為日常監管的優先工作，衛生部負責問題賭博服務的協調與資金預算。眾多非政府機構按照與衛生1.Shiftingamblingexpenditurein2013,Gambits,Issue#54,May2014,http://www.dia.govt.nz/Gambling.2.WorldHealthOrganization(1986),TheOttawaCharterforHealthPromotion,http://www.who.int/healthpromotion/conferences/previous/ottawa/en/.3.Hansard(debates),Young,Jonathan:NewZealandInternationalConventionCentreBill—ThirdReading,http://www.parliament.nz/.

767部的合約提供問題賭博的公共衛生和/或干預服務，大學、研究機構承擔研究與評估工作，對有關議題發表意見，提供諮詢建議。（一）內政部：監管博彩產品的提供，確保博彩環境的安全內政部制定博彩遊戲規則、賭博機最低技術標準、確保遊戲規則公平可信、博彩環境安全、加強消費者保護、在博彩場所向公眾提供預防和減少賭博危害的資訊。為落實《2003博彩法》，由內政部建議制定的《2004預防和減少賭博危害條例》4引入了一系列的預防問題賭博措施，大致包括：1.經營賭場外賭博機的場地限制。只有主要供18歲或以上人士娛樂、休閒的場地可經營賭博機，而超市、速食店、體育館、教堂、圖書館等地則不被許可。2.博彩區不可安裝自動櫃員機。3.賭博機設最高投注和最高獎金限制。最高投注不可超過2.5紐元，單機最高獎金不可超過500紐元，聯機累積大獎不可超過1,000紐元。4.賭博機需要引入新的設計，以向玩家提供遊戲的輸贏機率、在一定時間或一定局數內支付給玩家的平均金額，玩家最高和最低的花費速度等資訊。5.賭博機需引入新的設計，以不定期（間隔不超過30分鐘）中斷遊戲，向賭客提供如下資訊：持續的時間、花費（需以貨幣單位而不是信用積分表示）、賭客的淨盈利或損失，並詢問賭客是否想繼續玩下去。如果賭客不想繼續玩下去，賭博機應包括支付賭客倘有的盈利或信用積分的功能。4.Gambling(HarmPreventionandMinimisation)Regulations2004，http://www.legislation.govt.nz/regulation/public/2004/0276/latest/DLM283934.html

7686.限制累積大獎的廣告和宣傳。不可進行任何累積大獎的宣傳，博彩區內累積大獎資訊不可讓場外的公眾看到。7.要求博彩營運商向博彩前線人員提供問題賭博培訓，使其有能力主動協助有問題賭博跡象的賭客。確保獲問題賭博培訓的合資格人士在博彩現場，可以隨時提供協助。8.賭場及賭場外博彩機需要在博彩區向賭客提供如下資訊：賭博機的輸贏機率、問題賭博的特徵、如何獲得有關問題賭博的幫助、鼓勵賭客以自己所能負擔的限度賭博。9.要求賭場外賭博機或賭場經理禁止有理由相信是問題賭徒的賭客入場，禁足令可長達2年。自認為是問題賭徒的賭客也可以申請最長兩年的禁足令。為執行博彩法，內政部也發佈了具操作性的《預防和盡可能減少賭博危害與負責任博彩內部指引》5，作為評估博彩運營商負責任博彩計劃的參照。《指引》特別強調：內政部在可能的情況下以證據為基礎評估博彩營運商的負責任博彩措施，但問題賭博是一個新的研究領域，在研究缺乏或證據不足的情況下，內政部堅持謹慎原則，將公共健康放在首位。類似地，《2003競賽法》、《2004年預防和減少競賽危害條例》6對競賽委員會提供的動物賽跑、體育競猜產品規定了類似的預防和減少問題賭博的政策和措施。博彩產品的年齡限制是加強消費者保護、減少賭博危害的重要措施之一。《2003博彩法》之前，購買即開彩票（InstantKiwi）的最低年齡為16歲，賽果競猜18歲，賭場20歲，而其他彩票、賭場外賭博機沒有年齡限制。《2003博彩法》將即開彩票、賽果競猜、賭場外賭博機的最低年齡統一為18歲，賭場維持在20歲。樂透（Lotto）、幸運星期三（BigWednesday）、牛眼（Bullseye）、基諾（Keno）等傳統彩5.OperationalPolicy–InternalGuidelinesHarmPrevention,HarmMinimisationandResponsibleGambling，http://www.dia.govt.nz/。6.Racing(HarmPreventionandMinimisation)Regulations2004，http://www.legislation.govt.nz/。

769票仍維持沒有年齡限制。在最低年齡限制方面，《2003博彩法》引入了賭場外賭博機最低年齡限制，並提高了購買即發彩票的最低年齡7。（二）博彩營運商：制定和執行營運商負責任博彩計劃在博彩運營商的負責任博彩方面，《2003博彩法》要求，無論是賭場外賭博機、賭場，還是其他形式的博彩，獲得許可和續期的前提條件之一是博彩運營商提出的負責任博彩計劃（HostResponsibilityProgram）讓監管者滿意，確保在提供博彩服務中預防和盡可能減少賭博危害。比如賭場的負責任博彩計劃包含一系列措施以確保一個安全、負責任的博彩環境，全面落實預防和盡可能減少賭博危害的相關規範，這些措施大致包括8：1.全體員工須接受負責任的酒類服務培訓，例如禁止醉酒顧客進入賭場，監測和控制顧客的酒類消費。2.所有員工須參加問題賭博及博彩的負責任提供培訓，包括採取一切可行措施確保未滿20歲的人不可進入博彩區。3.向顧客提供有關問題賭博支援，包括向想控制自己賭博活動的顧客發出自我確認的禁足令，向出現明顯問題賭博症狀的客人主動發出禁足令，向客人提供問題賭博服務資訊。4.採取一切切實可行的措施，確保兒童不會無人看管。5.禁止在博彩區域放高利貸或乞討。6.就問題賭博與問題賭博服務提供者、社區服務機構、客人及其家人密切合作。7.超過或符合國家或地方立法標準提供非吸煙區。7.JohnMarkland(2002),GaminginNewZealand,inGamblingInNewZealand,editedbyBruceCurtis,DunmorePress,availableathttps://www.msd.govt.nz,2014年9月22日查閱。8.Shiftingamblingexpenditurein2013,Gambits,Issue#54,May2014,http://www.dia.govt.nz/Gambling.

770博彩委員會和內政部在博彩活動的監管上是很嚴格的，博彩營運機構若沒有遵守負責任博彩計劃，可能面臨勒令停業、不獲續期等懲罰。比如2006年博彩委員會發現但尼丁（Dunedin）賭場允許一名婦女在三年內輸掉660萬紐元，判定賭場沒有對該有明顯問題賭博症狀的客人主動採取足夠行動而暫停賭場許可兩日，結果但尼丁賭場需要在2006年11月13日、14日停業9。（三）衛生部：管理綜合性問題賭博策略《2003博彩法》生效之前，問題賭博委員會（ProblemGamblingCommittee）統籌問題賭博服務。該委員會是一個由博彩業和問題賭博服務機構代表組成的信託機構。《2003博彩法》第317條要求政府指定專職部門建設和管理綜合性問題賭博策略，並明確規定相關策略必須包括：（a）預防和盡可能降低賭博危害以促進公共健康的措施；（b）為問題賭徒及家人、社區提供治療、支援服務；（c）獨立的賭博科學研究，比如賭博的社會經濟影響，特別是對不同文化社群影響之縱向研究；（d）評估。政府依法指定衛生部於《2003博彩法》生效日起管理全國綜合性問題賭博策略。具體工作比如問題賭博服務的統籌和預算、政策分析、合約管理、資料與數據分析等由衛生部下屬的國家問題賭博小組(NationalProblemGamblingTeam)承擔10。配合《2003博彩法》於2004年7月1日生效，衛生部於2004年3月提出《2004-2010六年預防和盡可能減少賭博危害策略規劃》，目前正在執行的是第二個六年(2011-2016)規劃11。策略規劃作為一個高級別的政策框架，指導衛生9.http://www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm?c_id=1&objectid=10410599，2006年11月14日。10.http://www.health.govt.nz，2014年7月16日查閱。11.MinistryofHealth(2013).PreventingandMinimisingGamblingHarm:Six-yearstrate-gicplan2010/11–2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz/,2014年9月18日查閱。

771部資助的問題賭博服務與活動的架構、方向和供給，它也勾劃了與其他主要持份者的策略合作。策略規劃的總目標明確為：政府、博彩業、社區和家庭共同努力，預防問題賭博引起的傷害，減少與問題賭博相聯繫的健康不平等現象。衛生部定期制定的三年服務計劃確定初級（公共衛生）、次級以及三級（干預）服務、研究、果效評估與員工發展等詳細的問題賭博服務預算、建議問題賭博稅稅率等。《2003博彩法》規定綜合性問題賭博策略的資金需求應通過向賭場外賭博機、賭場、競賽委員會、以及彩票委員會徵收問題賭博稅籌集。衛生部在定期制定的三年服務計劃中，根據服務預算、各博彩活動支出估計以及不同博彩活動問題賭博風險等多個因素建議問題賭博稅稅率，最後由新西蘭行政委員會通過，由總督以《問題賭博稅條例》形式發佈。《2003博彩法》第320條規定問題賭博稅稅率的計算公式如下：稅率=[（AxW1）+（BxW2）]xCD其中A=某一博彩部門預估當期毛收入佔需負擔問題賭博稅的所有博彩活動預估當期毛收入的比例B=某一博彩部門造成的問題賭博服務需要佔需負擔問題賭博稅的所有博彩活動造成的問題賭博服務需要的比例。C=徵稅期的資金需要估計，前個徵稅期結餘或不足合併考慮。D=徵稅期內某一博彩部門預估的毛收入。W1和W2是權重，兩者之和為1。新西蘭行政會每隔三年，分別於2004、2007、2010、2013通過了《問題賭博稅條例》，規定了當期各博彩部門的稅率。雖然衛生部對計稅公式中的W1、W2提出過0.3/0.7，0.2/0.8等多種方案，到目前為止問題賭博稅條例採納的都是0.1/0.9，其中，W（0.1）考慮博彩活動的消費者支出，W2（0.9）考慮的是博彩活動造成的問題賭博問題。

772各期稅率、三年目標徵稅額詳情見表一。徵收問題賭博稅為政府問題賭博政策的落實提供了資金保障。表一：新西蘭2004-2016《問題賭博稅條例》規定的稅率122004200720102013徵稅期2004-20072007-20102010-20132013-2016賭場經營者（%）0.520.720.720.74賭博機經營者（%）1.121.701.481.31彩票委員會（%）0.140.200.340.30競賽委員會（%）0.580.550.510.60三年目標徵稅額（紐元）54,998,25064,899,00054,900,44754,046,634（四）非政府機構：按合約進行問題賭博防治工作在新西蘭，幾乎所有的具體問題賭博服務都通過衛生部的政府採購而由非政府問題賭博服務機構按合約提供。這些服務機構有的面向一般公眾，有的專門服務於毛利人、亞裔、太平洋島嶼族裔等。分佈在全國各地的不同非政府服務機構根據合約進行多種多樣的問題賭博防治工作，政府協調不同的服務機構相互合作以保證各地區的居民都可以獲得所需要的服務。比如2012年需求評估發現生活在較貧困地區的居民相比較而言受賭博危害影響的風險較高，毛利人和太平洋島嶼族裔與其他族群相比受賭博危害影響的風險較高。因此政府在新的12.說明：（1）徵稅期為起始年7月1日至終止年6月30日，比如2004-2007年指2004年7月1日至2007年6月30日。（2）2007-2013年各期問題賭博稅率分別來自Gambling(ProblemGamblingLevy)Regulations2007，2010，2013，http://www.legislation.govt.nz/。2004-2007的相應稅率根據博彩委員會2004年報告推測而來。（3）各期目標徵稅額來自博彩委員會2004、2006、2009、2012年就問題賭博稅向行政會提交的報告：ReportontheProposedProblemGamblingLevy2004,2006,2009,2012,http://www.gamblingcommission.govt.nz。（4）若前三年徵稅出現赤字或結餘，後三年計算稅率時相應彌補或扣除，因此目標徵稅額總體上客觀反映了實際的政府問題賭博服務開支。

773問題賭博服務的活動計劃與預算中重點關注這些族群和社區的需要，在可能的情況下安排毛利人、太平洋島嶼族裔、亞裔的專門預算。在非政府問題賭博服務機構中，新西蘭賭博問題基金會（ProblemGamblingFoundationofNewZealand）13具領導地位，另外還有救世軍綠洲服務14、WoodlandsTrust15等20多家非牟利機構提供全國或地方性的問題賭博公共衛生和/或干預服務。新西蘭賭博問題基金會是新西蘭最大的從事問題賭博預防和輔導的非牟利機構。基金會開始於1988年由新西蘭彩票資助委員會資助成立的戒賭協會16（CompulsiveGamblingSociety），最初提供電話熱線諮詢，後來逐漸擴展服務，2001年改為現名，反映基金會對問題賭博的哲學理念從成癮、醫學到公共衛生路徑的轉變。目前基金會有63名職員，在全國各地設有13個辦公室、14個衛星辦公室（satelliteoffices）。在干預服務方面，為問題賭徒及家人提供免費、保密的專業輔導；在公共衛生服務方面，通過社區活動，鼓勵健康生活方式，宣傳賭博的潛在危害，預防問題賭博。基金會為不同的族群提供多語言（廣東話、普通話、韓語、越南語、泰語、日語、太平洋島嶼語言、毛利語等）、文化適切的服務。2011/12財政年度基金會獲得$5,317,908紐元的收入，其中87%即$4,642,520紐元為衛生部合約服務收入，佔衛生部當年所有問題賭博服務計劃預算（1884.30萬紐元）的四分之一。17二、衛生部問題賭博服務現況衛生部問題賭博服務主要執行定期推出的三年服務計劃，計劃根據策略規劃、需求評估、近期博彩環境的變化、結合諮詢過程中收集到的反饋意見，確定公共衛生與干預服務、研究與評估等方面的活動13.更詳細資料見http://pgfnz.org.nz。14.更詳細資料見http://www.salvationarmy.org.nz/OasisService。15.更詳細資料見http://www.woodlandstrust.org.nz。16.據黃顯池電郵說明，這是當時使用的中文翻譯。17.新西蘭賭博問題基金會2011-2012年年報，

774和預算。2010/11-2012/13以及2013/2014-2015/16兩個三年服務計劃預算見表二。分析這六年預算數據可以看出，干預服務的支出最高，為六年總預算的46%，其次是公共衛生服務37%，第三為研究與評估12%，其餘的5%用於衛生部的運作開支。具體到每一方面的工作又有非常詳細的活動計劃和預算，本文嘗試以2013/14-2015/16三年服務計劃18為例做進一步的分析。表二：2010/11-2015/16新西蘭問題賭博服務計劃預算（百萬紐元）服務2010/112011/122012/132013/142014/152015/16總計佔比（%）公共衛生服務6.7587.0916.9656.7796.8586.83541.28637%干預服務8.4138.5498.5648.338.558.4250.82646%研究與評估2.4992.2241.4232.632.1251.87512.77612%衛生部運作費用0.9570.9791.0010.9570.9791.0015.8745%總計18.62718.84317.95318.69618.51218.131110.762100%說明：2010/11-2012/13三年服務計劃的實際開支預計比預算僅少17萬紐元，預算執行率高達99.7%。資料來源：MinistryofHealth.2013.PreventingandMinimisingGamblingHarm:Three-yearserviceplanandlevyratesfor2013/14to2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz。（一）公共衛生服務保持和提高人們的健康水準是公共衛生服務的宗旨，問題賭博公共衛生服務通過大眾媒體包括網絡進行宣傳教育，讓公眾理解賭博的18.MinistryofHealth(2013),PreventingandMinimisingGamblingHarm:Three-yearserviceplanandlevyratesfor2013/14to2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz/,2014年7月21日查閱。

775性質和潛在的負面影響，發展居民的個人技能和鼓勵負責任的賭博行為，及早發現有問題賭博風險者，確保他們明瞭現有的干預服務資訊，組織多種社區活動，倡導共建健康的社會、自然、精神及文化環境，減少問題賭博發生率。具體服務包括：初級預防、公共衛生人員發展與培訓、減少賭博危害的大眾意識和教育計劃、全國協調、會議支援、以及審計等六個部分。各部分預算見表三。表三：2013/14-2015/16問題賭博公共衛生服務預算（紐元）服務2013/142014/152015/16初級預防（公共衛生行動）4,748,7474,698,0004,744,980人員發展120,000180,000180,000意識與教育計劃1,680,0001,680,0001,680,000全國協調130,000130,000130,000會議支持100,00020,000100,000審計活動-150,000-總計6,778,7476,858,0006,834,980資料來源：MinistryofHealth.2013.PreventingandMinimisingGamblingHarm:Three-yearserviceplanandlevyratesfor2013/14to2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz。初級預防包括健康促進、增加社區行動、提高社區賭博與問題賭博的意識、就博彩場地政策與地方政府合作、支持地方、社區範圍的博彩安全意識與教育計劃等。衛生部目前聘用了20個服務機構提供不同的初級預防服務。衛生部2007年起資助健康促進局（HealthPromotionAgency）19一系列的全國性賭博安全意識與教育計劃。該計劃利用大眾媒體進行策略性宣傳活動，以提高公眾對賭博危害的認識，鼓勵新西蘭人就問題賭博對個人、家庭、社區的廣泛影響展開討19.新西蘭健康促進局是飲酒諮詢委員會（AlcoholAdvisoryCouncil）和健康保證委員會（HealthSponsorshipCouncil）於2012年7月1日合併而成的政府機構，同時承擔了原來由衛生部承擔的一些健康促進職能，http://www.hpa.org.nz/。

776論，瞭解預防和減少賭博危害個人、家庭、社區可以採取的行動，提高社會對賭博危害的抵抗力，目前的宣傳計劃是“讓我們選擇結束有害賭博。”20全國協調和會議支持同時改善公共衛生和干預服務的能力，因為與公共衛生的原則一致而歸入公共衛生支出類別。人員培訓著力發展訓練有素的問題賭博服務人員。衛生部給予非政府機構資助的一部分列作員工培訓開支，讓政府資助的問題賭博服務機構的員工每年可以拿出一部分時間參加培訓，提高服務技能。同時衛生部採購專業機構的培訓服務，分別向臨床社會心理干預人員、初級預防公共衛生人員提供適切的培訓。全國協調服務通過定期簡報、組織培訓以及員工發展活動向服務提供商傳播關鍵資訊，確保不同服務的供應商知曉相關的重要進展，協助預防和減少賭博危害機構間的合作。會議支持包括兩年一次的問題賭博國際研討會和每年一次的全國成癮與/或公共衛生會議。衛生部每三年對問題賭博服務進行一次審計，審計考察管治與財務管理、文化響應性、數據管理、服務質量等。干預服務中的審計預算亦如此。（二）干預服務問題賭博干預服務（Interventionservices）向問題賭徒及受影響的其他人提供社會心理支援和輔導。2013/14-2015/16三年相關預算情況見表四。表四：2013/14-2015/16問題賭博干預服務預算（紐元）服務2013/142014/152015/16熱線服務1,100,0001,100,0001,100,000社會心理干預與支援7,035,0007,035,0007,105,35020.詳情見http://choicenotchance.org.nz/。

777服務2013/142014/152015/16數據收集與報告15,00015,00015,000人員發展180,000200,000200,000審計200,000總計8,330,0008,550,0008,420,350資料來源：MinistryofHealth.2013.PreventingandMinimisingGamblingHarm:Three-yearserviceplanandlevyratesfor2013/14to2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz/。熱線電話和網上服務21提供免費全天候服務，常常是因自己或他人賭博而處於危機中的人們最先接觸的求助方式。熱線服務包括面向毛利人、太平洋島嶼族裔和青年人的專門服務以及賭博債務和重組計劃。另外新西蘭賭博問題基金會提供面向亞裔的求助熱線。熱線服務是問題賭博服務計劃不可分割的一部分，包括：提供資訊、為不能接受面對面服務的人們提供干預服務、向其他賭博危害服務供應機構轉介、以及自我幫助、同儕支持選擇等。通過與生命熱線整合以減少行政費用提高效率，2013/14-2015/16期間每年的相關預算已經從前期（2010/11-2012/13）的150萬紐元降至110萬紐元。社會心理干預與支援包括在不同環境中（比如監獄）向問題賭徒及其家人提供的一系列干預服務。衛生部通過出版《干預服務實踐要求手冊》推行、規範四種干預方式，包括簡要干預、全面干預、協助（facilitation）以及後續跟蹤。22專門的毛利人、太平洋島嶼族裔、亞裔服務保障了這些族群的人口可以獲得適切的服務。數據收集與報告部分的預算僅為前期的四分之一，緣於衛生部已經終止了提供軟件的供應商的服務工作，改由衛生部直接負責。該預算為原有公司繼續參與的支出。干預服務的員工發展與培訓與公共衛21.熱線電話號碼是：0800654655，並有網上支援服務：http://www.gamblinghelpline.co.nz/。22.MinistryofHealth(2008),InterventionServicePracticeRequirementsHandbook(version1.1).Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz/,2014年7月18日查閱。

778生服務類似，衛生部資助專門機構提供培訓，並資助干預服務機構的員工參加進修和培訓。（三）研究與評估《2003博彩法》明確規定綜合性問題賭博策略必須包括獨立的科學研究與評估。為此衛生部2005年提出2005-2010年研究策略23，勾畫了賭博問題的監測、研究和評估優先項目、時間表。2010年之後的研究策略已經成為2010-2016年策略計劃的有機組成部分。新西蘭多家大學與研究機構對問題賭博流行率、發生率、賭博的社會、經濟、文化影響、問題賭徒的求助行為等情況進行持續的監測、對求助的障礙、公共衛生服務和干預服務的成效、不同風險不同文化的賭客特徵與行為、博彩業行為、政府行為、服務評估等進行了系統的研究。2013/14-2015/16三年的相關預算見表五，預算總額為663萬紐元，高出前一個三年614.6萬紐元預算約50萬元。表五：2013/14-2015/16問題賭博研究與評估預算（紐元）服務2013/142014/152015/162013/13-2015/16研究計劃2,129,7511,750,0001,600,000結果與評估500,000375,000275,000總計2,629,7512,125,0001,875,000資料來源：MinistryofHealth.2013.PreventingandMinimisingGamblingHarm:Three-yearserviceplanandlevyratesfor2013/14to2015/16.Wellington:MinistryofHealth,http://www.health.govt.nz。衛生部運作開支包括合約管理、政策和服務發展工作、研究、監測與評估計劃的管理、客戶資訊收集與數據管理，以及下一個三年服務計劃與六年策略計劃的制定等等，具體費用見表二。23.MinistryofHealth(2005),ProblemGamblingResearchProgramme2005–2010,http://www.health.govt.nz/,2014年7月23日查閱。

779值得一提的是，內政部問題賭博服務的各層面都會考慮新西蘭文化的多樣性，在公共衛生、干預服務的提供中考慮少數族群的需要，英語之外，還提供毛利語、太平洋島嶼語言、中文、韓語等多種語言的公共衛生和干預服務。在研究與評估方面也特別注意培育毛利人的研究能力。三、新西蘭問題賭博政策的成效有新西蘭學者指，《2003博彩法》的通過以及最初內政部、衛生部的工作都令人振奮，但十年後回顧發現，新西蘭應對問題賭博的公共衛生實踐是失敗的。原因在於博彩業不適宜的參與、社區和政府部門對博彩利潤的依賴、以及沒有從法律層面建立獨立的問責機制等。24但全文沒有數據支持，說服力似乎不夠強。為量度綜合性問題賭博策略的成效，新西蘭衛生部於第二個六年計劃（2010-2016）確立了11個目標：1.減少與問題賭博相關的健康不平等現象。2.支持毛利人家庭減少賭博的負面影響，以實現毛利人最大的健康和幸福。3.人們在預防和最大限度地減少賭博對社區的危害活動上參與決策。4.國家、區域和地方不同層面的公共衛生政策可預防和最大限度地減少賭博的危害。5.政府、博彩業、社區、家庭和個人理解並承認影響到個人、家庭和社區的賭博危害之範圍。6.培養一支具專業技能的勞動力，可為預防和減少賭博危害提供高效的服務。24.Adams,P.J.andRossen,F.(2012),Ataleofmissedopportunities:pursuitofapublichealthapproachtogamblinginNewZealand.Addiction,107:1051–1056.doi:10.1111/j.1360-0443.2012.03800.x

7807.人們具備良好的生活技能和應變能力，做出健康的選擇，防止和減少賭博的危害。8.旨在防止和減少賭博危害的賭博環境。9.問題賭博服務有效提高人們對直接或間接影響個人、家庭和社區的賭博危害的廣泛影響之認識。10.發展和維持方便快捷、高效、適應不同文化的干預服務。11.發展和維持為所有問題賭博服務提供證據基礎的研究和評價計劃。衛生部2011年委託KPMG制定了《預防和最大限度減少賭博危害的結果框架—基線報告》25，該報告將上述11個目標又進一步細分為65個可測量的指標，並收集了當前各指標的數據，全面反映了新西蘭問題賭博服務的現狀，但基線報告本身無法提供問題賭博服務是否有成效的資訊。筆者收集了1991年以來新西蘭進行的五次居民賭博參與、問題賭博流行率的數據（見表六），嘗試對2003年以來問題賭博政策的影響做一個初步分析。表六數據顯示，賭博參與率即受訪者在過去十二個月至少參與過一次博彩活動的比例，在過去20年裡呈現顯著下降趨勢，從1991年90%下降到2011/12年52.1%。由於絕大部分玩家都是休閒賭客，賭博沒有給他們造成任何問題賭博風險，博彩參與率的下降主要表現為休閒賭客參與率的顯著下降。問題賭博流行率1991年3.3%，1999年1.3%，2002/04年1.2%，2006/07年0.4%，2011/2012年0.3%。雖然調查使用的問題賭博測量工具不同，不可簡單比較，但大致呈現下降趨勢。利用Williams,Volberg,&Stevens26標準化的問題賭25.KPMG(2013).OutcomesFrameworkforPreventingandMinimisingGamblingHarm-BaselineReport，http://www.health.govt.nz/,2014年7月25日查閱。26.Williams,R.J.,Volberg,R.A.&Stevens,R.M.G.(2012).ThePopulationPrevalenceofProblemGambling:MethodologicalInfluences,StandardizedRates,JurisdictionalDifferences,andWorldwideTrends.ReportpreparedfortheOntarioProblemGamblingResearchCentreandtheOntarioMinistryofHealthandLongTermCare.May8,2012.http://hdl.handle.net/10133/3068.

781博流行率數據也可得出同樣的結論。進一步分析發現，新西蘭目前的問題賭博流行率與1991年相比出現了顯著的下降，但1999年以來的問題賭博流行率大致比較穩定，呈現出統計上不具顯著的下降。總體來講新西蘭的問題賭博政策是成功的。表六：新西蘭1991-2012賭博參與率及問題賭博流行率趨勢27199119992002/042006/072011/12調查對象18歲或以上15歲或以上15歲或以上15歲或以上調查方式電話電話面對面面對面面對面樣本量4,0536,45212,92912,4889,821博彩參與率90%86%69.40%65.10%52.10%篩查工具SOGS-RSOGS-R專門設計CPGICPGI休閒賭客67.50%59.90%49.00%低風險賭博0.70%3.50%1.80%中度風險賭博1.30%1.00%報告的問題賭博3.30%1.30%1.20%0.40%0.30%標準化的問題賭博流行率2.60%1.00%1.00%0.80%資料來源：Abbott,M.W.,&Volberg,R.A.(1996).TheNewZealandnationalsurveyofproblemandpathologicalgambling.JournalofGamblingStudies,12(2),143-160.27.說明：(1)2002/04的調查開始於2002年9月，2004年1月完成。(2)1991、1999以及2006/2007的標準化問題賭博流行率來自Williams,R.J.,Volberg,R.A.&Stevens,R.M.G.(2012).ThePopulationPrevalenceofProblemGambling:MethodologicalInfluences,StandardizedRates,JurisdictionalDifferences,andWorldwideTrends.ReportpreparedfortheOntarioProblemGamblingResearchCentreandtheOntarioMinistryofHealthandLongTermCare.May8,2012.http://hdl.handle.net/10133/3068，(3)2002/2004年的調查使用了專門設計的包含10個問題的問卷，無法標準化。2011/2012年的數據是筆者參照上述文獻推算的，通過將中度風險（1.00%）和問題賭博(0.3%)加總乘以0.58而得。

782Abbott,M.W.,&Volberg,R.A.(2000).TakingthePulseonGamblingandProblemGamblinginNewZealand:AReportonPhaseOneofthe1999NationalPrevalenceSurvey.Wellington:DepartmentofInternalAffairsMinistryofHealth(2006).ProblemGamblinginNewZealand:Analysisofthe2002/03NewZealandHealthSurvey.Wellington:MinistryofHealth.MinistryofHealth(2009).AFocusonProblemGambling:Resultsofthe2006/07NewZealandHealthSurvey.Wellington:MinistryofHealth.MinistryofHealth(2012),ProblemGamblinginNewZealand:PreliminaryfindingsfromtheNewZealandHealthSurvey(July2011toMarch2012).Wellington:MinistryofHealth.四、總結與啟示新西蘭《2003博彩法》放棄了市場導向的舊博彩政策，確立博彩業監管的公共健康導向，將控制博彩機會的增加、鼓勵負責任博彩、推行綜合性問題賭博策略、以盡可能降低賭博危害為優先目標。博彩法對博彩環境、公眾教育與預防、有效治療、研究與評估有明確的規範。內政部對博彩產品與博彩環境嚴格監管，確保博彩運營商負責任地提供博彩服務、並規範博彩場所內賭客教育、問題賭博資訊宣傳。衛生部統籌預防、治療、研究與評估，定期制定六年策略計劃及三年服務計劃。問題賭博策略所需資金根據各博彩業的規模及其對問題賭博的影響徵收問題賭博稅籌集。具體的問題賭博預防、治療、研究與評估工作通過政府採購方式由致力於預防和減少賭博危害的非政府機構、大學承擔。整個問題賭博策略有明確的指導原則、目標和行動計劃、預算和相應的評估體系。新西蘭系統、規範的綜合性問題賭博策略在國際上即使不是獨一無二的，也是世界領先的。澳門應對問題賭博的官方努力始於2004年，時任行政長官何厚鏵於2004年11月23日在2005財政年度施政報告中公開提出“將投放足夠的資源，預防病態賭博現象的蔓延，推動該（博彩）產業的健康發展”。2008年特區政府提出“負責任博彩”施政方針。十年來，特區政府不斷加大力度，加強博彩業監管，增加資源投入，從博彩消費者保護、社區教育與宣傳、負責任博彩推廣、問題賭博輔導、研究與評

783估等多個方面逐漸形成了比較完善的負責任博彩政策28。本地居民博彩參與率從2003年的67.9%持續下跌到2013年的49.5%。問題賭博和病態賭博流行率也從2007年6.0%、2010年5.6%，下降至2013年2.8%29。澳門的負責任博彩政策取得了一定成效。澳門的負責任博彩政策大致與新西蘭的問題賭博策略對應，但兩者在指導原則、制度設計與資源投放上都有明顯的差異。在指導原則上，新西蘭博彩業監管以公共健康為優先，控制博彩業的增長，建立綜合性問題賭博策略，盡可能將賭博危害降至最低。而博彩業是澳門的龍頭產業，推行負責任博彩政策是為了博彩業的健康持續發展。特別值得一提的是，根據新西蘭《2003博彩法》，負責任博彩是指：一、博彩遊戲規則合法、公平、可信、博彩環境安全，二、不可有鼓勵博彩的壓力或設備，三、知情參與：博彩者理解博彩活動的性質，並以不引起危害的方式參與博彩。負責任博彩是賭客的權利、博彩營運商的義務，而單個賭客對自己的行為負責不是負責任博彩的焦點。與此鮮明對照的是，澳門負責任博彩政策強調政府、博彩營運商、問題賭博防治機構、教育及其他社區團體、博彩者及其親友等五個持份者共同承擔責任，以確保博彩者在知情下決定博彩，其博彩行為對個人、親友以至社會都是負責任的。在制度設計上，新西蘭的問題賭博策略本質上是貫徹《2003博彩法》，有明晰的法律授權，而澳門的負責任博彩政策大都停留在政府政策層面30，還沒有上升到法律高度，比如問題賭博的預防、教育與研究計劃是貫徹行政長官年度施政報告，《負責任博彩的推行措施》是博彩監察協調局向博彩業界發出的指引。最後在資源投入上，2013年澳門特區政府和社會服務機構共投入2158萬澳門元用於問題賭博28.Huang,Gui-Hai(2011).ResponsiblegamblingpoliciesandpracticesinMacao:Acriticalreview.AsianJournalofGamblingIssuesandPublicHealth,2(1),49-60.doi:10.1186/2195-3007-2-49.29.馮家超主編(2014)，《負責任博彩工作報告書2009-2013》，（澳門）負責任博彩推廣委員會。30.提高進入賭場的最低年齡要求、自我隔離及第三者申請隔離、角子機遷離社區、中場禁煙等是通過立法推行的。這些措施可視作加強消費者保護措施，也屬於負責任博彩政策的範疇。

784的預防、輔導與研究31，是當年3607億澳門元博彩毛收入的0.006%，可謂九牛一毛。而新西蘭將賭場博彩毛收入的0.74%、賭場外賭博機收入的1.31%用於問題賭博服務，澳門與新西蘭在問題賭博的資源投入上不可同日而語。雖然澳門的博彩業與新西蘭的博彩業在當地經濟中的重要性有很大不同，文化法律制度各異，但盡可能減少問題賭博的危害是兩地博彩業共同面對的挑戰，新西蘭問題賭博策略的指導原則、制度設計、以及資源投入等都值得澳門借鑒。當然也正是由於博彩業在兩地經濟中的地位、文化法律制度等存在諸多差異，澳門在借鑒新西蘭的問題賭博策略時不可照搬照抄，而要結合本地的實際情況，實事求是。重視問題賭博的負面影響，增加問題賭博預防、治療、研究與評估的資源投放，改善博彩產品的負責任提供，降低問題賭博發生率和流行率，盡可能減少博彩的負面影響，在博彩業是支柱產業的澳門是一項重要而艱巨的任務。31.馮家超主編(2014)，《負責任博彩工作報告書2009-2013》，（澳門）負責任博彩推廣委員會。

785《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，785—807探討澳門特別行政區的住所搜索和證據的禁止HugoLuzdosSantos*一、概要證據或者至少特定的證明材料的取得，有時可以不遵守所有法定程序或手續；即是說，以違反一種被禁止的證據方法為代價（澳門刑事訴訟法典第113條第三款），使得刑事偵查獲得進展，以這種方式得到其他與該被禁止的證據相關的其他證據方法。在某種意義上，這種情況發生於當一個刑事警察機關使用從無效電話監聽獲得的資訊時（澳門刑事訴訟法典第172條第一款b）項）令到例如犯運送麻醉品罪的同謀得到地理定位；並且透過該無效電話監聽，由於住宅搜索（澳門刑事訴訟法典第162條第一款），實行扣押（澳門刑事訴訟法典第163條第一款）相當數量的麻醉品，基於數量和性質，成為共同嫌犯的刑事法律責任的依據；該情況亦發生於當刑事警察機關使用身體的或心理的暴力以從嫌犯得到聲明，預期能夠發現受害人的屍體和帶有嫌犯指紋的殺人武器，因嫌犯供認了地點。在這些類型的個案中，所提出的問題是要知道主要的、即時的或直接的證據的不能使用（無效的電話監聽；嫌犯的招認）是否會傳遞，若是肯定的話，以甚麼程度和範圍傳遞到衍生的、非即時的或間接的證據1/2（由於住宅搜索，扣押相當數量的麻醉品；發現屍體和犯*葡國檢察院司法官。1.是該邏輯（非法電話監聽）突出了所有人都認識到的、隱匿的偵查方式的重要性，“它們使牽涉到的人在最不受約束的和“無惡意的”行為、相互作用和相互溝通方式中感到吃驚，使他們“說”——有時“做”——事情，若用其他方式他們是不會說和做的”；如此，MANUELDACOSTAANDRADE,“Oregimedos“conhecimentosdainvestigação”emProcessoPenal”.Reflexõesapartirdasescutastelefónicas”,inAsAlter-açõesaosCódigosPenaledeProcessoPenal:UmaReforma«Cirúrgica»?,AndréLamasLeite(organização),CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.154。2.關於隱匿的偵查方式；見MANUELDACOSTAANDRADE,“MétodosOcultosdeIn-

786罪武器），以致禁止採納延伸至所有只能由該原始非有效獲得的證據（澳門刑事訴訟法典第113條第一款）：就是因為這個（熾熱的）問題，要知道是否證據的禁止具有遙距效力3，或者，學說上的另一名稱，遠距離效力或間接效力。所以，本學說文章聚焦於被稱為“goodfaithexclusionaryrules”的間接效力（即是遙距效力）相關的反思，即是刑事警察機關的偵查活動與市民的權利、自由和保障的互相對立關係中，對其活動的預防性規定。為了達到該願望，我們將動用關於“fruitofthepoisonoustreedoctrine”的最新的美國學說和司法解釋及最新的歐洲人權法院（TEDH）的司法解釋；並且在比較法層面，我們將會分析在德國警察法中生效的住宅進入和住宅搜索法律制度（Polizeirecht）。我們將會看到，根據美國最新的學說和司法解釋，證據禁止的間接效力本身從不預示著是一條在美國刑事訴訟法中不可冒犯的和絕對的規則；相反，因美國學說尖刻的批評，美國聯邦最高法院（USSupremeCourt）的司法解釋逐漸地對間接效力（遙距效力或遠距離效力）進行限制，其教條上的輪廓，由於其關聯性和恰到好處，最好是搬到澳門特別行政區（澳門特區）的刑事訴訟法。的確，嚴格來自以上提前提到的情況，所提出的問題是要知道對某一等級的基本權利（其中，住宅及從其獨立和分支出來的私人生活隱私保留4）的某一種限制在教條上和法律上是（或否）有道理，程度上（仍然）被視為憲法上可承受，對稱地對應於在獲得證據的方式vestigação”(PlädoyerparaumaTeoriaGeral),inQueFuturoparaoDireitoProcessualPenal?,SimpósiodeHomenagemaJorgedeFigueiredoDias,CoimbraEditora,Coimbra,(2009),pp.525ess。3.關於這個名稱，JOÃOHENRIQUEGOMESDESOUSA,“Dasnulidadesà“fruitofthepoisonoustreedoctrine—Escutastelefónicaseefeitoàdistância”,inRevistadaOrdemdosAdvogados(ROA),ano66,pp.729-730，等等。4.“構成人的完整性的條件，而其保護現時應被視為人類尊嚴的保護的一方面”，ANALUÍSAPINTO,“AspectosProblemáticosdoRegimedasBuscasDomiciliárias”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano15,N.3,Julho-Setembrode2005,CoimbraEditora,Coimbra,(2006),pp.415。

787方面，警察行動範疇的某種擴張，旨在間接地和工具性地提前保護超越個人的法益，並且因而預防性防護中華人民共和國澳門特別行政區（澳門特區）重大價值法益的完整性——澳門刑事訴訟法典第159條第四款a）項。二、“善意證據排除規則＂的美國學說：美國最高法院和歐洲人權法院對“獨立來源＂、“污點清洗限制＂、“必然發現＂和“有意無視＂內容的司法見解規定獲得證據方式和住所搜索的法律制度被濃縮於澳門刑事訴訟法典第159條至第162條（與葡萄牙刑事訴訟法典第174條至第177條的規定基本上是同類）。所提出的問題正是上述提前提出的問題，在第一種情況，當一個刑事警察機關使用從無效電話監聽所獲得的資訊（澳門刑事訴訟法典第172條第一款b）項），令到犯運送麻醉品罪的同謀在地理上被定位，亦因該無效電話監聽，由於住所搜索（澳門刑事訴訟法第162條第一款）實施扣押可觀數量的麻醉品（澳門刑事訴訟法典第163條第一款），因其數量和性質作為共同嫌犯的刑事法律責任的依據，法律如何解決；確定的是在提到的住所搜索過程中進行的扣押，依然無可避免地在程序的另一時刻發生，明顯地與該時刻相同，鑑於一個獨立的來源，就是訊問一名證人／麻醉品的消費者，他透露了共同嫌犯儲存麻醉品的準確地點。5另一方面，在第二種情況，並且輕微地改變上述情況的問題座標，當透過一無效的電話監聽獲得兩名共同嫌犯的地理定位，他們在一汽車中運送相當數量的麻醉品，共同嫌犯甲駕駛提到的汽車，在聽證和審判時斷言絕對不知道運輸提到的麻醉品；不同的是，共同嫌犯乙自認完全知悉運送麻醉品，同時亦供認另一個有大量麻醉品的地點，法律如何解決。5.提到該情況，MANUELDACOSTAANDRADE,DasProibiçõesdeProvaemProcessoPenal,CoimbraEditora,Coimbra,(1993),pp.61。

788在第一種情況，意味著出現了在善意證據排除規則（good-faithexclusionaryrules）6/7/8範圍的獨立來源學說（independentsource）和必然發現（inevitablediscovery）學說，實際上，是遙距效力限制（Fernwirkung）9或證據禁止的間接效力的調和（澳門刑事訴訟法典第109條第一款；葡萄牙刑事訴訟法典第122條第一款）。在第二種情況，我們面對的仍然是善意證據排除規則（goodfaithexclusionaryrules）和污點清洗學說（purgedtaintedlimitation）的詮釋範圍，而在確認共同嫌犯乙的刑事法律責任的層面，是面對事實的一種盲目自願的狀態（wilfulblindness）的詮釋，本質上，（亦）是證據禁止的遙距效力或間接效力限制的調和（澳門刑事訴訟法典第109條第一款）。10因此，初步應澄清無論是澳門刑事訴訟法第一百零九條還是葡萄牙刑事訴訟法第122條第一款的固有目的。的確，在目前刑事訴訟法之前，FigueiredoDias已經斷言德國人稱為FernwirkungdesBeweisverbots而美國人稱為“fruitofthepoisonoustree”的學說在我們當中完全生效。116.對在美國刑事訴訟法的範疇中存在“goodfaithexclusionaryrules”的猛烈評擊，RICHARDM.RE,“TheDueProcessExclusionaryRule”,inHarvardLawReview(HLR),Volume127,Number7,May2014,(2014),pp.1942-1945。7.在這方面，最新和權威的美國學說一直強調“exclusionaryruleasamanifestationofju-dicialreview”；如此，ROHITHV.SRINIVAS,“TheexclusionaryruleasFourthAmend-mentJudicialReview”,inAmericanCriminalLawReview(ACLR),49,179,181,(2012)。8.正如美國權威學說清楚地指出，因為“therecanbenorightwithoutremedy”，見THOMASK.CLANCY,“TheFourthAmendment´sExclusionaryRuleasaConstitu-tionalRight”,in10OhioST.JournalofCriminalLaw(OSJCL),357,357,(2013)。9.關於證據的禁止和隱匿偵查方式的問題，在德國的學說，SINGELSTEIN,“Möglich-keitenundGrenzenneuererstrafprozessualerErmittlungsmassnahmen”,inNStZ,Beck,München,(2012),pp.604-610。10.提到“禁止證據的出現表現出一個新的目的結構，旨在一個關於警務人員將來行為的外在政治效應，一個預防功能”；如此，PAULODÁMESQUITA,Aprovadocrimeeoquesedisseantesdojulgamento.Estudosobreaprovanoprocessopenalportuguês,àluzdosistemanorte-americano,DissertaçãodeDoutoramento,CoimbraEditora,Coim-bra,(2011),pp.217,nota128。11.在這種意義上，JORGEDEFIGUEIREDODIAS,“ParaUmareformaGlobaldoProcessoPenalPortuguês”,inParaumaNovaJustiçaPenal,Almedina,Coimbra,(1983),pág.208。

789可以這樣確定地斷言，規定非有效行為的無效延伸至對其依附的行為或可以受其影響的行為（澳門刑事訴訟法典第109條第一款和葡萄牙刑事訴訟法典第122條第一款）的一條規範的意思從一開始就是打開一條衡量被稱為《禁果》學說的道路，正如我們將會看到的一樣。的確，某些《遙距效力》的狀況不過是構成刑事程序其中一個保障範圍，就每個個案來說，允許確認被認為存在於原始非有效證據和後來的衍生證據之間的自然聯繫，是否本身亦是遙距效力依據的違反法律聯繫12；或者，相反，是否相對於前者在隨後的證據存在一定程度的自主性使其實質上獨立於前者。13但為了明白FernwirkungdesBeweisverbots14/15學說和“fruitofthepoisonoustree”學說的意義和範圍，要求對美國學說和司法解釋進行審視。美國聯邦最高法院法官FelixFrankfurter在Nardonev.UnitedStates16/17案的決定中使用的比喻《Fruitofthepoisonoustree》（毒樹果實）已經被普遍認識，透過它，可以說《毒樹》構成一種非有效的證據方式，必須確定是否後來的證據構成該棵《樹》的《果實》，因此，它亦是《有毒的》《果實》。很少格言能像這個一樣以如此啓示性的形式綜合想表達的東西。然而，在其後面我們遇到提供決定標準的極度複雜的現實，自從其在美國法律秩序出現，在一段超過八十年的時間裡，經過美國聯邦最高法院司法解釋的發展，並且以在其他法系的重要反思達到高潮，尤其是在歐洲大陸法系。1812.有相同的讀物，MANUELDACOSTAANDRADE,“BruscamentenoVerãoPassado”,aReformadoCódigodeProcessoPenalportuguês-ObservaçõescríticasdeumaLeiquepodiaedeviatersidodiferente,CoimbraEditora,Coimbra,(2009),89-91。13.如此，葡萄牙憲法法院第198/2004號合議庭判決，由RuiMouraRamos法官撰寫，我們將密切地跟隨本文的某些片斷；載於www.dgsi.pt。14.如此，在德國的學說，GERALDGRÜNWALD,DasBeweisrechtderStrafproze&ordnung,Baden-Baden,(1993),pp.160-178。15.參見，在德國的學說，JANREINECKE,DieFernwirkungvonBeweisverwertungsverboten,Beck,München,3.Auflage,(2003),pp.76-87。16.[308U.S.338(1939)]。17.前面提到的這個和其他的美國聯邦最高法院的決定可在以下網址查詢：http://supct.law.cornell.edu/supct/search。18.如此，葡萄牙憲法法院第198/2004號合議庭判決，由RuiMouraRamos法官撰寫，我們將會密切跟隨，在該部份的某些點甚至是跟隨原文；載於www.dgsi.pt。

790確認一個被禁止的證據對一個本身是合法的，但從前者衍生出來的證據的間接效力，第一次出現在美國最高法院1920年SilverthorneLumberCov.UnitedStates19案的決定中，由法官OliverWendellHolmes撰寫，在該決定中《毒樹》格言仍然未被使用。在該決定中牽涉到公認的非法扣押一間公司的某些帳簿，並且從這些文件獲悉的、非法獲得的事實作為之後控告該公司兩名股東的依據（“政府儘管反對和譴責非法扣押，希望利用以這種方式獲得的資訊的使用權，該資訊用其他方式是不能獲得的”）。美國聯邦最高法院透過簡潔的用語表達其看法，該等用語對正確描述當時建立的學說是重要的。的確，美國聯邦最高法院確認，禁止以特定方式取得證據的規定的深層意義，並不僅僅是這樣取得的證據不在該等情況下在法庭使用。同時，該證據是完全不能在任何情況下使用。很清楚這並不表示從該證據所得的事實變成神聖的和不可接近的。20若該等事實的知悉由一個獨立來源［independentsource］獲得，可以像任何其他事實一樣得到證實，但透過檢察院的非法程序獲得的資訊不能使用。21這樣意味著，美國聯邦最高法院表明，被視為沒有正當性的是除直接使用外的間接使用，它是禁止非法證據程序的前題。然而，法院在Silverthorne案中沒有排除該等事實可以從程序中獲得，只要獲得自一個獨立的來源，或者不是來自被禁止證據的間接效力。22/2319.(251U.S.385)。20.如此，亦在美國的學說，GEETANJLIMALHOTRA,“ResolvingtheAmbiguityBehindtheBright-LineRule:TheEffectofCrawfordv.WashingtonontheAdmissibilityof911Callsinevidence-BasedDomesticProsecutionCases”,inUniversityofIllinoisLawRe-view(UILR),Volume2005,(2006),234-236。21.(251U.S.pág.392)。22.在這種意義上，在美國的學說，ROGERW.KIRST,“DoesCrawfordProvideaStableFoundationforConfrontationDoctrine?”,inBrooklynLawReview(BLR),Volume71,1,(2005),pp.67-89。23.在相近的意義上，HELENAMORÃO,“Oefeito-à-distânciadasproibiçõesdeprovanoDireitoProcessualPenalportuguês”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano16,N.4,Outubro-Dezembrode2006,CoimbraEditora,Coimbra,(2007),pp.576。

791這種看法在先前提到的美國最高法院的決定中以最清晰的形式固定下來，在那裡《毒樹果實》格言第一次被使用24（1939年Nardone案第二次決定）。25在該決定中，牽涉到非法電話監聽［先前在1937年Nardone案第一次決定26中被如此宣告］，Frankfurter法官引述Silverthorne案的判決作為先例，具體上是以上抄錄的該案的片段，確定實際上該一般性的斷言［指從Silverthorne案中摘錄的引用］會引起極複雜的問題。透過複雜的論據，有可能證明在透過非法電話監聽獲得的資訊和政府〔控方〕證據之間存在一種偶然的連結。27儘管如此，美國聯邦最高法院繼續說，該連結可以是如此微弱，因理智的原因，該污點可被清洗［dissipatethetaint］。一種簡單的管理該狀況的方式——遵守第605節［規定監聽違法的規範］，但亦同時遵守刑法的目的——是將其交予有經驗的法官之手。顯然，舉證責任落到被告身上，他應該首先證明電話監聽是非法的。當如此確定後，審判庭法官應該給予被告機會去證明指控的實質部份構成《一棵毒樹的果實》［thecaseagainsthimwasafruitofthepoisonoustree］。這樣給予控方充分的機會去說服審判庭其證據有一個獨立來源［independentorigin］。28該等決定的上下文是《排除規則》（exclusionaryrule）29的確24.1939年Nardone案第二次決定。25.如此，亦在美國的學說，TOMLININGER,“KidsSaytheDarnestThings:ThePros-ecutorialUseofHearsayStatementsbyChildren”,inIndianaLawJournal(ILJ),Volume82,(2007),pp.1007。26.(302U.S.379)。27.在同一意義上，在比利時的學說，GREGORYLEWKOWICZ,“Droitsdel’homme,droitsducitoyen:lesprésupposésdelajurisprudenceaméricaineeteuropéene”,inJugerlesdroitsdel´homme:EuropeetEtats-Unisfaceàface,Bruxelas,Bruylant,(2007),pp.17-19。28.(308U.S.pág.341)。29.在美國學說的觀點，作為“deterringconstitutionalviolations”，DANIELJ.MELT-ZER,“DeterringConstitutionalViolationsbyLawEnforcementOfficials:PlaintiffsandDefendantsasPrivateAttorneysGeneral”,in88ColumbiaLawReview(CLR),247,269-270(1988)。

792認，根據該規則，控方透過違反被告憲法權利獲得的證據30不能被用來對抗他。31/32如此，是以《毒樹果實》學說延伸《排除規則》至連帶產生的證據。然而，自從學說被提出，該非有效的投射就被一連串狀況所調和，當中儘管是衍生證據（衍生是因為以某種方式與非有效的證據聯繫）可以被接受為有效證據。33因此，透過長期的司法解釋加工，美國最高法院可以突出一個連帶產生的證據應該從《毒樹果實》34學說本身效力中排除的情況。這些情況組別主要有三組：被稱為《獨立來源》限制（independentsourcelimitation）；《必然發現》限制（inevitablediscoverylimitation）；和《污點清洗》限制（purgedtaintlimitation）。35第一個限制，《獨立來源》追溯到Silverthorne案的決定，在該案中Holmes法官明確地提出存在一個independentsource以證實亦是從被禁止的證據衍生出的資訊，該來源使接納該等資訊成為可能。有多個最高法院決定確認該限制，例如，引用1983年Segurav.UnitedStates案36，在該案中沒有命令狀的初始住宅搜索找到“運送毒品的工具”，但找不到毒品，接著進行了具命令狀（該命令狀基於第一次搜索前的《可能原因》）的第二次住宅搜索，在該次中確實找到毒品。法院排除在第一次（非法）住宅搜索找到的東西，然而，維持在第二30.在這種意義上，在exclusionaryrule範疇產生的美國學說：KERMITL.HALL,TheOxfordCompaniontotheSupremeCourtoftheUnitedStates,NewYork/Oxford,(1992),pág.202-214;234-245;264-278。31.該規則第一次於1914年在聯邦範疇由美國聯邦最高法院在Weeksv.UnitedStates(232U.S.383)案的決定中被確認，於1961年以Mappv.Ohio(367U.S.643)案延伸至各州。32.如此，在美國的學說，LEONARDW.LEVY,“ExclusionaryRule”,inCriminalJusticeandtheSupremeCourt,NewYork,(1990),pág.115-156，帶有書目和司法解釋的參考。33.如此，在美國的學說，CHARLESMcCORMICK,McCormickonEvidence,SaintPaul(MN),Thomson/West,(2006),§176-§191。34.關於該司法解釋的演化，在“dueprocessoflaw”中特別強調，RYANC.WILLIAMS,“TheOneandOnlySubstantiveDueProcessClause”,in120YaleLawJournal(YLJ),408,420-421,434,456,(2010)。35.參看，在美國的學說，LEROLDH.ISRAEL/WAYNER.LAFAVE,CriminalProcedure—ConstitutionalLimitations,7thedition.St.Paul,Minnesota,(2006),págs.287/306。36.(468U.S.796)。

793次（合法）住宅搜索扣押的麻醉品作為有效證據，視其為來自於《獨立來源》。37在這方面，美國聯邦最高法院採納的看法是牽涉到的證據是可被接納的，是完全與先前的個案一致的，代表著超過半個世紀的決定。法院從沒有僅僅因為若不是警察的非法活動就不會出現證據而將其確認構成《毒樹果實》。〔從這些個案〕清楚地得出證據不會被作為《果實》排除，除非不合法是發現該證據的必然原因。38另一個對《毒樹果實》學說的限制被稱為《必然發現》限制，基於的想法是被禁止的證據的效力的投射沒有阻礙接納其他的衍生證據，當這些證據透過另一合法的偵查活動必然地（wouldinevitably）被發現。要注意的是，與《獨立來源》個案相反，這裡牽涉到的不是證明透過獨立於產生非法證據活動的偵查活動實質上得到衍生證據。39相反，在該等狀況中，牽涉到的是控方證明另一個沒有完成的但肯定在該狀況下發生的偵查活動，若不是因被禁止證據產生的發現，必然導致相同結果。40構成該限制的範例的是1983年的Nixv.Williams41案，亦被稱為WilliamsII案，在該案中，因為沒有預先宣讀Mirandawarnings42，一個非法的訊問導致疑犯指出被害人屍體的地點。43然而，確定的是在發現屍體的地方同時正進行搜索，儘管可能稍後，屍體肯定是會被發現。關於由受污染證據所得的發現的程序有效性方面，法院在該決定（WilliamsII）中提醒將排除規則延伸至構成警察非法行動《果實》37.關於該非常有用的司法判決書，JENNYMCEWAN,“PragmatismAgainstPrinciple”,inSanDiegoLawReview(SDLR),Volume44,(2007),pp.605-608。38.(468U.S.pág.815)。39.如權威的美國學說所述，“requiresevidentiarysuppressionoranyotherremedy”,LAW-RENCEROSENTHAL,“SevenThesesinGrudgingDefenseoftheExclusionaryRule”,in10OhioSt.JournalofCriminalLaw(OSJCL),525,525-527,(2013)。40.ISRAEL/LAFAVE,cit.pp.297。41.(467U.S.430)。42.Mirandav.Arizona(384U.S.436(1966)。43.如此，亦在關於MirandavArizona案的司法解釋的一編文章，YALEKAMISAR,“TheRise,DeclineandFall(?)ofMiranda”,inWashingtonLawReview(WLR),Volume87,n.º4,(2012),pp.966。

794的證據44/45的理據是該極端的結果顯示出阻止警察違反疑犯的憲法權利46是必須的，儘管高昂的社會代價，表示讓明顯有罪的人逍遙法外［lettingobviouslyguiltypersonsgounpunished］。47該理據的意思是控方不應置身於比沒有非法行為時更好的位置。48相比之下，獨立來源學說——允許接納完全獨立於任何違反憲法方式發現的證據——基於的邏輯理據是避免非法警察行為的社會利益49和陪審員能得到一罪行的所有證據的公眾利益50得到平衡，當不是其錯誤或不正確的行為時51，將警察置身於原來的位置，而不是更差的位置。儘管獨立來源學說在該情況下不適用，其理由是一貫的並且為採納排除規則例外的必然發現52提供理由。因證據主導標準，當控方確定某些資訊歸根結底或必然地會被合法的方式發現，在該個案中，是正在進行的搜索，那麼阻止［非44.壞的一方面正是“警察行為善意的例外”(good-faithexceptiontotheexclusionaryrule),U.S.vLeon,468US897(1984)，基於政府人員作出的行為的類型，載於http://www.supremecourt.gov/opinions。45.在這方面提到“ifaparticularguaranteeoftheConstitutionisviolated,nosubstituteprocedurecancuretheviolation”；美國最高法院合議庭判決，Bullcoming.vNewMexico,131S.Ct2705,(2011),亦載於http://www.supremecourt.gov/opinions。46.在這種程度上這是“originalmeaningoftheprocess”；美國最高法院合議庭判決，McDonaldvCityofChicago,130S.Ct3020,3084(2010)，亦載於http://www.suprem-ecourt.gov/opinions。47.這是最新的美國聯邦最高法院司法解釋確定“允許警察行為善意的例外”的其中一個原因；如此，Herringv.U.S.,U.S.07-513(14-01-2009)，載於http://www.suprem-ecourt.gov/opinions。48.如此，在美國的學說，TRACEYL.MEARES,“EverythingOldisNewAgain:Funda-mentalFairnessandtheNewLegitimacyofCriminalJustice”,inOhioStateJournalofCriminalLaw,Volume3,(2005),pp.111-114。49.基於“國家道德上或價值上完整性維護的想法”，SANDRAOLIVEIRAESILVA,“Le-galidadedaprovaeProvasProibidas”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano21,N.4,Outubro-Dezembrode2011,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.579。50.如此，美國聯邦最高法院合議庭判決，Irvinev.California,347U.S.128(1954),亦載於http://www.supremecourt.gov/opinions。51.主要是這個原因，最權威的德國學說提到一個“透過程序的合法化”，NIKLASLUHMANN,LegitimationdurchVerfahren,1.Auflage,Beck,München,(1969),pp.5-7。52.在相近的意義上，帶有一些特殊性，CHRISTOPHERMCCRUDEN,“HumanDignityandJudicialInterpretationofHumanRights”,inEuropeanJournalofInternationalLaw,Volume19,(2008),pp.706-709。

795法程序］的理據表現為一個極小的根據，不阻礙證據的接納［thenthedeterrencerationalehassolittlebasisthattheevidenceshouldbereceived］”。53美國最高法院對《毒樹果實》學說設立的第三個限制，以帶有一點自由的翻譯，可以被稱為《污點清洗》（purgedtaintlimitation）。54在該限制中，允許接受一個儘管衍生自另一個非法證據的證據，只要得到該證據的方式相對於非法證據表現出強烈的獨立性，在這方面，對先前的非法行為產生了決定性的減弱。正如可以從先前抄錄的NardoneII案的片斷看到，Frankfurter法官已經在1939年說過與被禁止證據如此微弱的連結可《清洗污點》（suchconectionhavebecomesoattenuatedastodissipatethetaint）。最高法院從那時起，在六十年的時間裡，當提到與原始的非法證據“充分不同”的衍生證據的取得方式時表達該想法，它們使該非法證據變成某種遙遠的事物，使《污點》得到清洗。這正是美國聯邦最高法院於1962年在WongSuneal.v.UnitedStates55案所說，由於提到被禁止的證據後的供認，在該情況中表現出與我們以上舉出的第二種實際情況有某種對應。在該決定中，初始扣留的非有效被視為不基於《可能的原因》，在後果方面，不影響一個後來的、自願和清楚的供認，該供認是一個《以自由意願作出的獨立行為》（independentactoffreewill）56，或者，根據歐洲人權法院（TEDH）的稱謂，之後由嫌犯提供的“有質量的訊息＂。5753.主要在同樣意義上，在美國的學說，JASONMAZZONE,“TheBillofRightsintheEarlyStateCourts”,inMinessotaLawReview(MLR),Volume92,(2007),pp.45-78。54.ISRAEL/LAFAVE,ob.cit.págs.299/301。55.(37U.S.471)。56.ISRAEL/LAFAVE,ob.cit.pág.302。57.如此，歐洲人權法院合議庭判決，Gäfgenv.Alemanha,5ªsecção,(T.E.D.H.),de30deJunhode2008；儘管嫌犯沒有義務對其被控告作出貢獻(TEDHSaundersc.UK,de17/12/1996(§68;TEDHHeaneyandMcGuinessc.UK,de21/12/2000(§40)，儘管當證據的獲得損害了受歐洲人權公約保護的一個權利(TEDHKhan§34;Allan§42;PGeJHc.ReinoUnido,de25/09/2001)，在公平的和公正的程序範疇(Içozc.Turquia,de09/01/2003;Jalloh§§99,104,Goçmenc.Turquia,de17/10/2006(§73);Haroutyounianc.Arménia,de28/06/2007,(§63)。

796在這方面，在美國最高法院的決定中58甚至存在一致的看法，認為當衍生證據牽涉到意願行為時（derivativeevidenceinvolvingvolitionalacts），例如，表現為在證人作證言或疑犯在決定招認罪行或其作出關於該罪行的重要聲明時59，先前證據的非有效不延伸至之後的證據，因為是基於獨立的決定和自由意願的產物。60轉到第一個實際的情況，我們清楚地覺得該情況歸於獨立來源和必然發現的遙距效力的限制。關於第二種實際情況，分別歸於污點清洗限制，和在嫌犯甲的刑事法律責任層面，歸於wilfulblindness。但wilfulblindness意味著甚麼呢？證據禁止“遙距效力”學說的三個限制外，增加了另外一個次限制，被美國學說稱為“wilfulblindness”，在解決第二種情況時具直接重要性，關於共同嫌犯甲和（聲稱的）不知道與共同嫌犯乙共同運輸麻醉品61；確定的是甲的判刑在沒有其他證據的確證下，僅基於共58.在這種意義上，分別是1971年和1985年的決定，Michiganv.Tucker(417U.S.433)eOregonv.Elstad[470U.S.298]。59.在相近的意義上，在義大利的學說，ENRICOMARZADURI“Dirittoallaprovates-timonialeemodalitàdiescussionedeltestimone”,inAssociazioneTraGliStudiosiDelProcessoPenale,(2005),pp.17-35。60.參見STEVEND.CLYMER,“ArePoliceFreetoDisregardMiranda?”,inYaleLawJour-nal(YLJ),vol.112,nº3,Dezembrode2002,(2002),pág.510。61.該第二種情況主要基於憲法法院第198/2004號合議庭判決所根據的自然事實，該判決由MouraRamos法官撰寫，載於www.dgsi.pt；憲法法院沒有提及美國的wilfulblind-ness學說，但是，由於我們在文章中提到的原因，可以（和應該）提及。一部份最權威的學說有理由地說明某些關於憲法法院的法律解決方案的疑問，在判處共同嫌犯甲方面，其刑事法律責任的確定唯一基於共同嫌犯乙的證言，正如所說，承認典型非法事實，顯示完全知悉運送麻醉品。在這裡，我們將不會展開共同嫌犯的證言和關於證據證實的問題（所有這些，參看憲法法院第133/2010號合議庭判決，由VítorGomes法官撰寫，載於www.dgsi.pt）；關於這方面，提到的學說確認“葡國個案第一審合議庭判決的依據因其他原因同樣地表現得脆弱。事實上即使是合法的，嫌犯甲在聽證時的證詞限於確認他駕駛來自里斯本的汽車，其本身不構成任何犯罪的證據。僅僅是其共同嫌犯敘述和自認運送毒品的犯罪過程。所以，甲的判處主要是基於其共同嫌犯的聲明，正如憲法法院本身承認一樣”，在這種意義上，HELENAMORÃO,“Efeito-à-distânciadasproibiçõesdeprovaedeclaraçõesconfessórias–oacórdãon.º198/2004doTribunalConstitucionaleoargumento“thecatisoutofthebag”,inRevistaPortu-guesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano22,N.º4,Outubro-Dezembro2012,Director:JorgedeFigueiredoDias,CoimbraEditora,Coimbra,(2013),pp.724。

797同嫌犯乙的證言。62/63的確，關於“wilfulblindness”，在美國體系被識別出四種原因的主觀歸責（與大陸法系相反，它們採取二元體系，僅基於故意和過失形式）。基於此，根據示範刑法典（ModelPenalCode）64，特別是其第2.02節，犯罪事實的行為人可以故意地、有意識地、不顧一切地或疏忽地（Purposely,Knowingly,RecklesslyouNegligently）作出行為。對違法的主觀類型的具體滿足問題的部份，載於第三段和第五段，因本文篇幅關係絕對不宜展開，然而，必須指出美國司法解釋和學說一直表現出特別注意分析Knowledge和WilfulBlindness之間的關係。具體地，希望評估行為人實際上是否不知悉事實狀況，但其不知悉來自於自願不知悉的決定，可以為在主觀層面上依賴該知悉的違法負上刑事法律責任。特別是，wilfulblindness與在面對事實時行為人有意識地將自己置身於一種失明的狀況（blindness）65相關。62.所有這些關於共同嫌犯的證言，HUGOLUZDOSSANTOS,“RecursodeApelação.FaltadeFundamentaçãodaDecisãodeExtracçãodeADN,Derrogaçãodomandadodeesgotanteapreciaçãodoilícito”,inRevistadoMinistérioPúblico(RMP),n.º135,Ano34,Julho-Setembrode2013,CoimbraEditora,Coimbra,(2013)，在本文中多處可見。63.或許因為這樣，儘管在另一個主題領域，但確實看到共同嫌犯的證言，學說提到“簡言之，嫌犯聲明的不可傳遞性構成關於以嫌犯為淵源的聲明證據的形成的一個政策的相應機制”；如此，PAULODÁMESQUITA,“Autilizabilidadeprobatórianojulgamentodasdeclaraçõesprocessuaisanterioresdoarguidoearevisãode2013doCó-digodeProcessoPenal”,inAsAlteraçõesaosCógidosPenaledeProcessoPenal:UmaReforma«Cirúrgica»?,AndréLamasLeite(organização),CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.142。64.示範刑法典由AmericanLawInstitute於1962年建議的文本組成，作為多個聯邦州的刑事立法的可能的分母(standard)，現時，儘管沒有顯出法律的形式，對學說和司法解釋施加了重要的影響，並且被經常作解釋的模範。65.如此，HUGOLUZDOSSANTOS,“ACriminalidadeeconómico-financeiranaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM):Subsídiosparaainterpretaçãodaleidobranqueamentodecapitais,noquerespeitaàresponsabilidadepenaldaspessoascolecti-vas(art.º5.º,n.º1.2,daLein.º2/2006).Ocrimede“riquezainjustificada”(art.º28.º,n.º1,da

798在美國體系，該問題在運送麻醉品罪行的法定類型範疇經常被提出，表示行為人“知悉”正在作出實質行為的事實——生產、分發、售賣或佔有——一種被禁止的物質（controlledsubstance），該問題在沒收物品的主題範圍，更具體是“innocentownerdeffense”66範圍，被美國學說廣泛地討論67/68/69/70/71，目的是保護善意購買者（bonafidepurchasers）。72然而，美國聯邦最高法院一直否決（聲稱是）善意購買者的上訴，正是基於強有力的想法，“維持“wilfulblind”的嫌犯沒有正當Lein.º11/2003,de28deJulho).Questõessobreoconfiscoalargado(art.º28.º,n.º2,daLein.º11/2003,de28deJulho)esobreos“Bonafidepurchasers”afectadospeladeclaraçãodeperdaafavordoEstado–acategoriadoutrinalda“wilfulblindness”norte–ameri-cana”,inBoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau(BFDUM),Macau,China,(2014)，在本文中多處可見。66.在這種意義上，HUGOLUZDOSSANTOS,“OacórdãodoTribunalEuropeudosDi-reitosdoHomem(TEDH)Varvarac.ItáliaeoconfiscoalargadonaUniãoEuropeia:umpassoatrásno“crimedoesn’tpay”,inScientiaIvridica(SI),TomoLXIII,N.º334,Janeiro/Abrilde2014,Cejur,Braga,(2014),pp.103-106。67.在這種意義上，JOÃOMATOSVIANA,“Oadministradorqueassinasempréviacon-firmação,documentocomconteúdoilícito;casodeconhecimentoouignorânciadofactotípico”,inDireitoPenalEconómicoeFinanceiro,ConferênciasdoCursoPós–Gradu-açãodeAperfeiçoamento,CoordenadoresMariaFernandaPalma;AugustoSilvaDias;PaulodeSousaMendes,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.96-105，我們將會密切跟隨，甚至是原文。68.在這種意義上，在美國的學說，STEVENSCHARCZ/ALANE.ROTHMAN,“CivilForfeiture:ahigherformofcommerciallaw”,inFordhamLawReview,Volume62,(2008),pp.277-304。69.在這種意義上，在美國的學說，STEFAND.CASSELLA,“TheInocentownerdefensetocivilassetforfeiture,CivilForfeiturereformactof2000createsaUniformInnocenteOwnnerDefensetoMostCivilForfeitureCasesFiledbyFederalGovernement”,inSe-lectedWorksofSTEFAND.CASSELLA,(2006),pp.29。70.在這種意義上，美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決，UnitedStatesv.CertainFundsonDepositinAccount,E.D.N.Y,1991;UnitedStatesv.Dacarrett,Nos1264,1265,92–6229,92-6259;UnitedStatesv.BancoCafeteroPanamá,797,F.2,1154,(2dCir.1986)。71.在這種意義上，美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決，UnitedStatesv.BuenaVistaAveII,113,S.Ct,1126,1993。72.在這種意義上，美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決，UnitedStatesv.One1987VolkswagenJetta760F.Supp.772,775(W.D.Mo,1991);UnitedStatesv.one45DouglasC-54(DC-4)。

799性要求由“innocentownerdeffense”73/74得到的利益。重新回到具體的個案，關於第二種情況，共同嫌犯甲是“wilfulblind”75，因為根據一般的經驗規則（澳門刑事訴訟法典第114條和澳門刑事訴訟法典第127條），完全意識到環繞運送該具體的大量的麻醉品的可疑情況，並同意該運送——已經是分發（1月21日第15/93號法令第21條第一款）。因此，綜上所述，美國學說76/77/78和美國最高法院司法解釋認為當行為人的精神狀態處於一種wilfulblindness狀況，“知悉”的前題便得到滿足。這種情況很好理解。事實上，考慮到社會接觸理論，並在嫌犯甲和嫌犯乙之間有一個特殊的（聲稱為）善意的聯繫79，從該格言形成被稱為應有的73.在這種意義上，美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決,UnitedStatesv.316UnitedofMun.Secs.725,F.Supp.172,180,(S.D.N.Y.M.,1989);UnitedStatesv.1977PorscheCarrera,748,F.Supp.1180,1185(W.D.Tex.1990),aff’d,946,F,2d30(5thCir.1991);UnitedStatesv.RealProperty874GartelDrive,79F.3d918,1996。74.關於在“civilforfeiture”範疇的innocentownerdeffense及一個在美國關於“naziloot-edartwork”和“Lachesdefense”的（熾熱的）問題，我們將不會展開，最近美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決，UnitedStatesv.PortraitofWally,663,F.Supp.2d232,238,(S.D.N.Y.),2009;PATRICIARUIZ,“Ifyoucouldsayitinwords,there’dbenoreasontopaint:recoveringbelovedworksosartthroughcivilforfeiture”,inNorthernIllinoisLawReview,Volume3,Fall2011,Number1,(2011),pp.37ess。75.一個和“Wilfulblindness”相近的個案，美國最高法院(USSUPREMECOURT)合議庭判決，UnitedStatesv.Giovanetti,919,F.2d1223(7thCircuit1990)。76.在這種意義上，DOUGLASHUSAK/CRAIGCALLENDER,“Wilfulignorance,knowl-edgeandthe“equalculpability”thesis:astudyofdeepersignificanceoftheprincipleoflegality”,inWinsconsinLawReview,29,(1994),pp.10ess。77.在這種意義上，ROBINCHARLOW,“Willfulignoranceandcriminalculpability”,inTexasLawReview,Volume70,(1992),pp.1434ess。78.在這種意義上，JOÃOMATOSVIANA,“Oadministradorqueassinasempréviacon-firmação,documentocomconteúdoilícito;casodeconhecimentoouignorânciadofactotípico”,cit.,pp.96-105，我們將會密切跟隨，甚至原文。79.在這種意義上，在德國的學說，GÜNTHERTEUBNER,“AlternativkommentarzumBürgerlichenGezetzbuch”,II,inLuchterhand,Neuwied,980,&242,n.º58。

800勤勉範圍80，表現為出現在嫌犯甲權利義務範圍的保護義務全體（Schutzpflichten）81，在獲取信息方面，以一個義務的形式保護其權利義務範圍；即是，從該應有的勤勉範圍得出一個特別的監督82、通知83甲與乙運送往里斯本的麻醉品的來源和性質的義務。這樣意味著若共同嫌犯甲不遵守通知／監督義務，尤其是表現為拒絕運送該麻醉品，他會受到歸責，共同嫌犯甲應該因作出運送麻醉品罪法定類型的行為而要負上刑事法律上的責任。因此，不被視為美國學說和司法解釋所指的善意第三人。84/85以關於美國的《毒樹果實》學說例子希望一般性地勾勒出該學說的參照框架，我們可以將之稱為其《自然環境》。要注意的是，牽涉到一個法律秩序本身的解決方案，該秩序實質上不同於澳門和葡萄牙法律體系，但不妨礙該學說滲透權威的葡國學說。很多這些解決方案在澳門和葡萄牙刑事訴訟法中沒有也不可能有對應部份。然而，重要的是《毒樹果實》學說在美國法的來源和發展中，在任何情況下，從80.在這種意義上，儘管在另一個主題範疇，由MIGUELBRITOBASTOS進行的著名研究，“DeveresAcessóriosdeinformação.Emespecial,osdeveresdeinformaçãodocredorperanteofiador”,inRevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoV(2013),NúmerosI-II,Director:AntónioMenezesCordeiro,Coimbra,Almedina,(2013),pp.275。81.在這種意義上，基於一個不朽的比較法分析，PEDROCAETANONUNES,“Juris-prudênciasobreodeverdelealdadedosadministradores”,inIICongressodeDireitodasSociedadesemRevista,Coimbra,Almedina,(2013),pp.217。82.如此，近似這種意義，在德國的學說，WELTEN,NormkenntnisundNormverständnis,Baden-Baden,(2003),pp.90。83.由於該原因，權威的巴西學說訴諸規範理論時提到“次要規範（放棄作出一個計劃好的行為）僅當主體擁有一個具體的獲得資訊原因時產生”；如此，ALAORLEITE,“ExistemDeveresGeraisdeInformaçãonoDireitoPenal?”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano23,N.2,Abril-Junhode2013,CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.223。84.提到“善意第三人的保護核心”，JOSÉLUÍSBONIFÁCIORAMOS,“Oart.º5.ºdoCódigodoRegistoPredialeacompraevendaimobiliária”,inRevistaODireito,Ano143,2011,V,Coimbra,Almedina,(2012),pp.978。85.表示善意為“私法的基本原則”，ANAMARIATAVEIRADAFONSECA,“Publicidadeespontâneaepublicidadeprovocadadedireitosreaissobreimóveis”,inCadernosdeDi-reitoPrivado(CDP),N.º20,Cejur,Braga,CoimbraEditora,(2008),pp.21。

801來沒有席捲所有出現在被禁止的證據之後86並且與其可能有某種方式聯繫的87證據的《骨牌效應》。88的確，被禁止證據的遙距効力的限制，是一條司法上創立的規則（judiciallycreatedrule）89，特別是為防止警察的不當行為（deterringpolicemisconduct）90/91而創立，而不是影響所有非即時的、連帶產生的或衍生的證據的自動效力。三、簡介德國警察法的住所進入和住所搜索（POLIZEIRECHT）在危險社會（Risikogesellschaft）的情景下，一直看到跨國性質的高度組織的罪行的增長。眾所周知，現時高度組織和跨國性質的罪86.在這種意義上，提到“葡國法院對遙距効力的接受是（......）十分緩和的，因此很難接受最大化的論點”；LUÍSBÉRTOLOROSA“Consequênciasprocessuaisdasproi-biçõesdeprova”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano20,N.º2,Abril-Junhode2010,Director:JorgedeFigueiredoDias,CoimbraEditora,Coimbra,(2011),pp.265。87.如此，葡萄牙憲法法院第198/2004號合議庭判決，由RuiMouraRamos法官撰寫，載於www.dgsi.pt。88.在一些司法解釋不穩定後–從作為指控違反憲法權利的“正當性”的範圍至確認一個“自動的正當性”(JonesvUS–362US257,(1960)–美國聯邦最高法院訂立了“隱私期望分析＂的一個可靠標準作為規定誰有正當性提起濫用憲法權利和隨之而來的排除非法證據的利益(KatzVU.S.–389US347,(1967)，即使是同一程序有多個嫌犯(Rakasv.Illinois–439U.S.128,(1978)，排除規則的限制在另一個或許更少人認識的主題範疇，適格學說(standingdoctrine)，勾勒出那些具有正當性提起證據排除規則可能被適用的人的不同點。一般特徵上，該規則確定那些遭侵犯憲法權利的人可以得益於非法證據的排除；如此，JOÃOHENRIQUEGOMESDESOUSA,“Embuscadaregramágica.OTribunalEuropeudosDireitosdoHomemeaUniversalizaçãodaRegradeExclusãodaProva–OcasoGäfgenv.Alemanha”,inRevistaJulgar(RJ),n.º11,Maio-Junho2010,Director:JoséMourazLopes,CoimbraEditora,Coimbra,(2010),pp.29。89.在這種意義上，美國聯邦最高法院合議庭(USSupremeCourt)判決，Illinoisv.Krull,480U.S.,340(1987),載於http://www.supremecourt.gov/opinions/。90.在這種意義上，(USSupremeCourt)Arizonav.Evans,480U.S.,340(1995)，載於http://www.supremecourt.gov/opinions/。91.在這種意義上，(USSupremeCourt)Davisv.UnitedStates,131,S.Ct.2419,U.S.,(2011),disponívelemhttp://www.supremecourt.gov/opinions/。

802行引起無數的教條問題，正是聚焦於市民的基本權利的防護和大量的訴訟機制之間的平衡，該等訴訟機制為國家懲罰機器用作對抗具跨國性質的高度組織的罪行。正如我們在其他地方所寫一樣92，關於對抗複雜的罪行，一個快捷有效體系的迫切性是整體社會遙遠的訴求。該訴求被認為建基於集體支持的信念上，無論在集體空間以內或以外處理複雜的、不罕見的、具多地分支的罪行都要求檢視刑事偵查工具，（希望）能夠保證對該罪行的刑事追究，表現為由領導刑事訴訟的檢察院實行國家的懲罰要求。德國警察法正是基於強有力的想法，在關於住宅進入方面，為了個人的和超越個人的法益的預先保護，一直聚焦於警察的權力的範圍。的確，在德國警察法，進入住宅可以被定義為一種警察性質的處理，表現為警務人員進入私人住宅為了確認一個事實、提供緊急幫助、辨識身份和若是這種情況，逮捕人或扣押物品。93不同的是，住宅搜索包括由國家機關進行的、經深思的和為一特定目的的尋找人或物件，或者為了調查一個事實狀況94，目的是偵查住宅持有人不想自願地展示或提交的某些東西。9592.如此，HUGOLUZDOSSANTOS“AreformadoCódigodeProcessoPenalde2013eoProcessoSumaríssimo:entrealawandeconomicsposneriana(MDR)eamaximizaçãodajustiçaconsensual(MJC):duasfacesdamesmamoeda?”,inRevistaJulgar(RJ),Di-rector:JoséIgrejadeMatos,(2014)，在本文中多處可見，正在刊登中。93.最權威的德國學說定義“住宅進入作為一種住所進入，可以逗留和注視東西。然而，進入亦可以旨在找到一個應該被逮捕或被帶往刑事偵查的警察站的人，找尋一件應該被扣押的東西或抵禦一個對某人健康或生命的即時危險。因此，沒有經其主人同意進入住宅（“進入別人家裡”）是一種警察活動內在力量的表現”。在這種意義上，在德國的學說，SCHOLLER/SCHLOER,GründzugedesPolizeirechtundOrdnungsrechtsinderBundesrepublikDeutschland,4.Auflage,(1993),pp.139-140。94.如此，在德國的司法解釋，德國聯邦憲法法院合議庭判決-Bundesverfassungsger-richt(BVerfGE),76,83/89,亦載於http://www.bundesverfassungsgericht.de/rss/ents-cheidungen/。95.在同一意義上，H.WAGNER,Polizeirecht:KritishDargestelltamberlinerASOG,amMus-ter-EntwurfeineseinheiltlichenPolizeigesetzesundanderSTPO,(1982),pp.185-191。

803因此，與簡單住宅進入不同，住宅搜索包括找尋已知或懷疑在住宅中，可能被藏起來的人和物。住宅搜索可以包括打開門、櫃、抽屜和箱子，若有需要，撬開地板、牆壁或閣樓。96因此，住宅搜索是一種比簡單進入住宅更具侵入性的措施，因為住宅搜索假定有住宅進入，但住宅進入不要求必須進行住宅搜索，用作其他目的，如簡單的“知悉”或“驗證”人、物件或狀況的存在或狀態。97無論是進入住宅或住宅搜索都可以帶有預防性的或懲治性的目的，被分別納入警察法（若目的清楚地為預防性的）或刑事訴訟法（若目的完全地為懲治性的）。98在該主題的範疇，具體地關於住宅進入，它在德國警察法現行的預防性進入中被認為是最具重要性的。99的確，預防性住宅進入，儘管在法官的保留條件下，刑事警察機關也可以警察一般條款進行。在這種情況下，住宅進入主要可以因兩種目的發生：為了預防一個對集體即時和重大的危險（例如：火災，犯罪團伙，恐怖主義，偵測到可以嚴重傷害或殺死不定數目的人的爆炸物）；為了預防一個對具體個人生命和身體完整性的重大危險（例如：殺人，嚴重傷害或加重傷害身體完整性，加重搶劫，因結果加重搶劫，因結果加重家庭暴力）。在這些情況下，無需法律明確規定，也無需法官預先批准。100牽涉到極重要的相關法益及其受到威脅的嚴重方式，情況的緊急要求立即介入（即時和重96.在這種意義上，ANTÓNIOFRANCISCODESOUSA,“EntradaebuscadomiciliárianoDireitoPolicial”,inRevistadoMinistérioPúblico(RMP),ano32,n.º125,Janeiro-Marçode2011,Director:AdrianoCunha,CoimbraEditora,Coimbra,(2011),pp.222，我們將會密切跟隨，甚至原文。97.如此，ANTÓNIOFRANCISCODESOUSA,“EntradaebuscadomiciliárianoDireitoPolicial”,cit.,pp.222。98.近似這種意義，在德國的學說，SCHOLLER/BROB,GrundzügedesPolizeirechtundOrdnungsrechtsinderBundesrepublikDeutschland,4.Auflage,(1993),pp.146-167。99.最近的德國聯邦憲法法院(BVerfGE)司法解釋，明確承認充足的警察跡象作為宣告一個住宅搜索命令狀法律上適當的支撐；在這種意義上，oBeschlussdoBVerGEde05/05/2011,載於http://www.bundesverfassungsgericht.de/rss/entscheidungen/。100.如此，在德國的學說，REICHERT/RUDER,Polizeirecht,Verlag,Köln,3.Auflage,(2008),§606-608。

804大的危險）101，儘管之後應該通知法官，由他確認預防性警察介入的合法性。102四、住宅進入作為澳門特別行政區（澳門特區）超越個人法益預防性防禦的功能聯繫——人類尊嚴的保護（澳門基本法第三十條第一款）正如以上談到，構建多人性質罪行的某些法定類型的法益具有集體性質，例如，超越個人的高尚的性質，該法益旨在監護的、值得刑法監護的利益可以直接從憲法中推斷出或摘錄出103；即該等利益應該根據在法益中設立的價值框架所訂定104/105，這樣，給予一個立法者正當性的假設106，因此，依靠在聚集和集合法律集體的基礎：法律確定性原則。107101.法國最高法院(CourdeCassation)最近的司法解釋，在非住宅搜索範疇進行的律師樓搜索完善了懷疑和重大危險的概念，在這種意義上，2011年6月16日法國最高法院合議庭判決，載於http://www.courdecassation.fr/jurisprudence2/chambre_crimi-nelle578/。102.如此，ANTÓNIOFRANCISCODESOUSA,“EntradaebuscadomiciliárianoDireitoPolicial”,cit.,pp.232-233，我們將會跟隨原文。103.在這種意義上，在德國的學說，FRISTER,Strafrecht,AllgemeneirTeil,5.Auflage,(2011),3.ºCapítulo,Númerodemargem32。104.在這種意義上，MANUELDACOSTAANDRADE,“ConstituiçãoeLegitimaçãodoDireitoPenal”,inDiálogosconstitucionaisentreBrasil-Portugal,Organização:AntónioAvelãsNunes/JacintoNélsondeMirandaCoutinho,RiodeJaneiro,Renovar,(2006),pp.53。105.在這種意義上，JORGEDEFIGUEIREDODIAS,“O“DireitoPenaldoBemJurídico”comoPrincípioJurídico–Constitucional.DaDoutrinaPenal,daJurisprudênciaConsti-tucionalPortuguesaedassuasrelações»,inXXVAnosdeJurisprudênciaConstitucio-nalPortuguesa,CoimbraEditora,Coimbra,(2009),pp.36-37。106.在這種意義上，JOSÉDEFARIACOSTA不朽的研究，“Sobreoobjectodeprotecçãododireitopenal:olugardobemjurídiconadoutrinadeumdireitopenalnãoiliberal”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),ano142.º,N.º3978,Janeiro–Fever-eiro2013,CoimbraEditora,Coimbra,(2013),pp.246。107.在這種意義上，JOSÉDEFARIACOSTA不朽的研究，“Oprincípiodaigualdade,odi-reitopenaleaconstituição”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência,ano141.º,N.º3974,Maio–Junho2012,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.293。

805據此，在刑法和憲法之間被認為維持著某些親密的交叉關係108/109/110，亦是因為該原因，學說上一直認為超越個人性質的法益成為市民身份塑造的表達、集體和超越個人性質的展示，而該展示濃縮於作為集體價值功能支撐的具體法益中；因為該集體的、超越個人性質的法益的完整性對每一個市民人格的自由發展是必須的，因此，是與其人類尊嚴不可分的（葡萄牙共和國憲法第一條，澳門基本法第30條第一款）。111因而明白到，據此，人類尊嚴可以從該價值原則得出112，即是可從集體性質、超越個人的法益得出113/114/115/116，由於這個原因，最權威108.在這種意義上，對憲法法院第179/2012號合議庭判決的注釋，JOSÉDEFARIACOSTA,“Críticaàtipificaçãodocrimedeenriquecimentoilícito:plaidoyerporumdireitopenalnãoiliberaleético–socialmentefundado”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudênciaano141.º,N.º3973,Março–Abril2012,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.252。109.在這種意義上，CLAUSROXIN,“Oconceitodebemjurídicocomopadrãocríticodanormapenalpostoàprova”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano23,n.º1,Janeiro-Março2013,Director:JorgedeFigueiredoDias,CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.36。110.如此，亦在JOANAAMARALRODRIGUES,“Ateoriadobemjurídico-penal:váriasdúvidaseumapossívelrazão”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano23,N.2,Abril-Junhode2013,CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.223。111.如此，HUGOLUZDOSSANTOS,“Orecursoaosmétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectáveleaprovaindiciária,àluzdoacórdãodoTribunaldaRelaçãodeÉvora,de26/02/2013:ovirardapágina?”,inRevistaFiscal(RF),Setembro/Outubrode2014,VidaEconómica,Porto,(2014),pp.20-22。112.強調大部份的憲法規範——因此是具純種系譜的規範–具有一種原則性的結構，在德國的學說，ROBERTALEXY,«TheoriederGrundrechte»,Frankfurt–am–Main,(1985),pp.71ess。113.對“以人類為中心模式的自由刑法本身有潛力保護超越個人的法益”的可能性發表贊同的言論，意味深長地、明確地採納該可能性；在這種意義上，PAULOSARA-GOÇADAMATTA,“DireitoPenalnaSociedadedoRisco-Análisetópicaenovastendênciaspolítico-Criminais”,inRevistaPortuguesadeCiênciaCriminal(RPCC),Ano20,n.º4,Outubro-Dezembro2010,Director:JorgedeFigueiredoDias,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.536。114.近似這種意義上，在德國的學說，WOLHLERS,DelikstypendesPräventions-strafrechtszurDogmatik,modernerGefährdunsdelikte,Berlin,(1999),pp.40-43。115.提到“集體法益的維持或堅持，一開始被構想成為保護傾向永恆的和持久的集體實體（社會結構支柱），並且今天與當代刑法所保護的因素同化，在維持該等法益方面，是一個強有力的作證的理據。或者換句話說，至今日為止一直都是不可能刑

806的美國學說提到“therearebenefitsthatarehardorimpossibletoquantify（suchashumandignity）”。117/118/119/120因此，可以理解到，因被灌輸無限制接受人類尊嚴原則的精神（葡萄牙共和國憲法第一條和澳門基本法第30條第一款），刑事訴訟程序的構成由集體的、超越個人的法益的最高級別保護原則所規範，應該被理解為是一個最有利於該目標的規範優先的原則；而該澳門特別行政區超越個人的法益的最高保護正是聚焦於集體的共同生活必不可少的多人法益的預防性防禦121,因為其完整性122（lawasintegrity）123對法上放棄它們”；在這種意義上，MARGARIDASILVAPEREIRA“Deregressoaosbensjurídicoscolectivos:omilagredamultiplicaçãoouantesaconfirmaçãodoDireitoPenaldevocaçãocrítica.DepoimentodaHistóriaDogmática”,inEstudosemHomena-gemaoProfessorDoutorJorgeMiranda,VolumeVI,HistóriadoDireito,FilosofiadoDireitoeDireitoComparado/DireitoCivileDireitoProcessualCivil/DireitoPenaleDireitoProcessualPena/DireitoComercial/DireitodoTrabalho/DireitoUniversitário,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.776。116.最近，提出“應該繼續遵循一條“法益的刑法”的道路，儘管“法益”可能帶來一個超越個人的範圍”，FERNANDOTORRÃO,“DireitoPenal,globalizaçãoepós-modernidade(desconstruçãodoparadigmaliberal”,inMulticulturalismoeDireitoPenal,Organização:TeresaPizarroBeleza/PedroCaeiro/FredericodeLacerdadaCostaPinto,Almedina,Coimbra,(2014),pp.95。117.在這種意義上，最新美國的學說，CASSR.SUNSTEIN,“TheRealWorldofCost-BenefitsAnalysis:Thirty-SixQuestions(andalmostasmanyanswers)”,inColumbiaLawReview(CLR),January2014,Volume114,Number1,(2014)pp.177。118.在這種意義上，最新美國的學說，RACHELBAYEFSKY,“DignityasavalueinAgencyCost-BenefitAnalysis”,inYaleLawJournal(YLJ),Volume123,(2014),pp.1740。119.最新法國的學說，關於人類尊嚴原則的固定，JOËLLEVUILLE,“Dansledoute,abstien-toi?Lerôledudéfendeurdansl’appréciationdel’indiceADN–Étudecom-parativedespratiquessuissesetaméricaines”,inRevuedeScienceCriminelleetdroitpenalcomparé(RSC),Octobre-décembre2013,n.º4,(2013),pp.777-970。120.最新意大利的學說，關於人類尊嚴原則的固定，DOMÉNICOPULITANÒ,“Con-finideldolo.UnarifflessionesullaMoralitádelDirittoPenale”,inRivistaItalianadiDirittoeProcedurapenale(RIDPP),Volume56,n.º1,(2013),pp.22-54。121.在這種意義上，儘管在其他主題範疇，ANDRÉLAMASLEITE,“Penasacessórias,questõesdegénero,deviolênciadomésticaeotratamentojurídico-criminaldos«Shop-lifters»”,inAsAlteraçõesaosCódigosPenaledeProcessoPenal:UmaReforma«Cirúr-gica»?,AndréLamasLeite(organização),CoimbraEditora,Coimbra,(2014),pp.65。122.在這種意義上，與我們相同，RUICARDONAFERREIRA,“OdebateHart-Dworkin”,inODireito,ano145.º,VolumeIV(2013),Director:JorgeMiranda,Almedina,Coimbra,(2014),pp.837。

807澳門刑事訴訟體系的良好運作是最重要的，出現了澳門刑事訴訟法第159條第四款a）項的規定，顯露出對該超越個人法益的預防性防禦。由於這個原因，住宅進入作為住宅搜索的次類，是在美國刑事訴訟法中通常使用的作為應對個人法益和超越個人法益的“seriousandiminentharm”狀況的機制124，基於“objectivelyreasonablebasis”125範例，令到刑事警察機關合理地（reasonablepoliceofficers）126假設沒有住宅搜索命令狀進入市民住宅是有理由的，因為“thereisareasonablebasisforbelievingthatanoccupantisimminentlythreatenedwithseriousinjury”，或者“thereisamajorviolenceforavariousnumberofpeopleabout（orsoonwill）occur”，並且刑事警察機關進入住宅是為了“protectandavoidseriousinjury”127/128，是基於重大價值法益（刑事訴訟法典第159條第四款a）項）迫在眉睫的危險的可靠性標記（indiciaofreliability）129；由於其關聯性和教條上的恰到好處，其範圍被澳門特別行政區所採納。123.在這種意義上，在美國的學說，RONALDDWORKIN,Law’sEmpire,Oxford/Port-land,Oregon:HartPublishing,1986(reimpressãode2012),pp.413ess。124.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決，Ryburnv.Huff,de23/01/2012,(2012)，載於http://www.supremecourt.gov/opinions/。125.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決，BrighamCityv.Stuart,547US398,400,(2006),載於http://www.supremecourt.gov/opinions。126.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決，Grahamv.Connor,490US386,396-397,(1989),載於http://www.supremecourt.gov/opinions。127.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決，Georgiav.Randolph,547US103,118,(2006),載於http://www.supremecourt.gov/opinions/13pdf/13-354_olp1.pdf。128.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決,Rinceyv.Arizona,437US385,392,(1978),載於http://www.supremecourt.gov/opinions/。129.美國最高法院(USSupremeCourt)合議庭判決，Crawfordv.Washington,541US36,(2004),載於http://www.supremecourt.gov/opinions/。

809《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，809—821澳門特區行政改革十五年成效分析龐欣新*澳門回歸近十五年來，特區政府治下的澳門，經濟社會面貌發生了歷史的巨變：經濟發展從隨波逐流到舉世矚目；社會治安從人心惶惶到安居樂業；民生與社會福利從自力更生到豐衣足食；區域與國際競爭力從邊陲小鎮到國際都市。毋庸置疑，這些成就的取得與回歸以來澳門特區政府對澳葡時期公共行政的卓有成效改革息息相關。自1999年澳門回歸以來，歷屆特區政府一直非常重視澳門公共行政改革與發展工作。在歷次的財政年度施政報告中，前任特首何厚鏵及現任特首崔世安先生均專列章節，重點闡述特區政府對行政理念、公職法律制度、服務型政府、公職人員管理、廉政建設、政策諮詢、決策科學化與民主化等範疇的改革策略。正是這些卓有成效的公共行政改革，洗滌了回歸前澳葡政府的“夕陽心態”，重塑了積極有為的公共行政精神，進而最大限度減少了SARS危機與全球金融風暴對本澳社會帶來的巨大衝擊，開創了澳門經濟社會發展的嶄新局面。十五年來，特區政府對澳門公共行政系統進行了循序漸進的諸多改革，取得了“看得見摸得著”的實實在在進步。為此，系統總結和理性評估近年來澳門公共行政的成效具有重要的現實意義和政策價值。一、澳門特區政府的行政法律制度改革（一）政府職能與政府架構的改革針對澳葡政府在政府職能與架構方面存在的“大政府，小社會”問題，特區政府做了以下改革：一是廢除了中央行政與地方行政的雙重疊加管理體制，整合了原來兩個市政廳與中央機構之間存在的管理層次繁多、職能交叉問題。二是改革重組了政府宏觀架構，將原澳葡*澳門大學公共行政博士資格候選人，澳門區域公共管理研究學會理事長。

810政府時期的7個司級機構調整為5個，由此減少了政府規模。三是合併或重組了職能交叉繁多的中層機構，提升了行政效率。比如，特區政府的員警部門重組。四是完善政府職能與行政架構的橫向配置，解決對政府監督不力的問題。（二）公職法律制度改革澳葡時期的公職制度存在諸多問題與不足，乃至落後的因素，比如招聘制度不嚴謹，領導與主管人員學歷規定不嚴格，各部門分散招聘公務員導致出現不公平現象等。特區政府對此的改革主要有：一是修訂或制訂了一系列配套的法律文件，實現公職管理法制化。二是正式推行中央招聘制度，革除分散招聘制度的各種弊端。三是修改了職程晉升制度，保障編制內外人員均有晉升空間。（三）公共行政工作人員管理制度改革一是針對澳葡政府時期公務員評核制度存在的評核等級較少、考核過程不透明、考核主體過分信賴領導及主管、考核結果欠拉開檔次、對公職人員起不到應有激勵作用等問題，特區政府推出了新評核制度，無論在評核項目的衡量等級標準、評核程序、評核方法，還是評核結果的等級規定、評核結果救濟規定上均有進步。二是推行公職人員公積金退休制度，打破了澳葡政府時期實行的“鐵飯碗”式的傳統退休制度，也解決了公職人員退休保障“雙軌制”的弊端，有利於節省行政成本，減輕政府財政負擔。三是公務員培訓由回歸前側重於雙語普及化和招聘本地化的方向，轉向注重專業技術能力和職業倫理、領導能力的培訓，培訓內容、形式和方法均做了諸多調整與改革。總而言之，澳葡政府時期政府溝通與協調存在三大問題：一是由於語言與資訊傳播溝通不暢，澳葡政府的上下級之間以及政府與市民間溝通不順。二是各政務司之間缺乏統籌協調的有效機制，7個政務司儼然成為7個“小政府”。三是政府職能部門之間由於分工不合理、職能重疊，導致溝通協調困難。回歸後，特區政府間協調與溝通已大

811有改觀：一是公務員本地化和中文官語化後，特區政府上下層級間或政府與社會間的溝通變得暢順了。二是政府整體的協調性較以往增強了。三是特區政府因應市民訴求相繼成立了“一站式”跨部門協調小組，在溝通協調解決市民實際問題方面起到了重要作用。如樓宇滲漏水聯合處理中心。二、公共行政服務的改進回歸後，特區政府對公共服務提供的制度和機制進行了大刀闊斧的改革。而這些實實在在的改革，在回歸前的澳葡政府時期幾乎是空白的，甚至是不敢想像的。（一）力推服務承諾計劃與認可制度特區政府以循序漸進的方式推進服務承諾計劃，由最初只有8個部門推行，發展至所有提供對外服務的42個公共部門均已推行；同時，推出了服務承諾計劃認可制度，目前有42個部門的460項對外服務通過覆審以確認認可，推行服務承諾的項目為64.4%。這項制度的推出，一方面改善了政府內部管理，提高了工作效率；另一方面提升了服務質素，提高了公眾對政府的滿意度。（二）發展電子政務與一站式服務為配合社會發展及改革的需要，回歸以來特區政府以“由淺入深”的漸進式策略推動電子政務發展，從整體規劃、資訊基礎建設、管理電子化及服務電子化等方面入手，透過電子科技的應用，提升行政運作效率及公共服務質素。同時，努力構建跨部門整合的“一站式”服務，設立“分區市民服務中心”，在北區設立“政府綜合服務大樓”，還設立了具有中央性、內部監督功能和快速回應能力的一站式“政府資訊中心”，以回應社會訴求及配合建設“陽光政府”的施政目標。

812（三）ISO國際認證管理成效顯著澳門特別行政區政府成立以來，大力推動公共部門因應本身的業務特性，適時引入ISO及其他國際標準管理，以完善政府內部行政管理、工作效率，藉以提升服務質素，並對公務人員的責任意識發揮正面的促進作用。同時，藉著考取認證的過程，能夠將公共部門的服務水準與國際標準接軌，達致國際認可的專業水準，使“陽光政府，科學決策”的施政理念更能有效地落實。迄今，共有11個公共部門，因應其業務特性考取了不同的國際認證，包括：ISO9001：2008品質管理認證、ISO14001：2004環境管理認證、ISO27001：2005資訊安全管理認證、ISO10002：2004顧客滿意——組織內部投訴處理認證、ISO/IEC17025：2005實驗室認證、OHSAS18000：2007職業安全健康管理證認。（四）實行市民對公共服務滿意度的評估澳門特區政府吸收了當代新公共管理運動中“顧客滿意”的嶄新理念，逐步推行了“市民滿意度”評估，這對增強政府部門的工作壓力和動力，提升公共服務品質起到了重要作用。於2014年本人作了一項“公共服務市民滿意度調查問卷”，結果表明，澳門30歲以上市民總體上對回歸以來特區政府提供的公共服務感到滿意，標準差較小，均值代表性較高。尤其是市民對於“服務便利”和“設施流程”這些服務硬體方面，評價較高，但對於“服務承諾”和“服務態度”的評價均值稍低，變動性也略大。在受訪的34個對象（機構或個人）中，90%以上受訪者均認為，回歸前澳葡政府辦事官僚、效率低下、程序繁瑣、極不方便，但回歸後特區政府在前線服務中的辦事態度、辦事效率、辦事透明度、工作流程、硬體設施等方面，均有切切實實的改進與提升。（五）完善了建議、投訴和異議處理機制為持續提高服務質素和行政效率、妥善處理市民的投訴和意見，在2000年，行政法務司透過第13/2000號行政法務司司長批示，要求所

813有部門都必須指定人員負責優化行政程序的工作，並對收到的各項建議、投訴和異議的處理，進行分析及提交報告。而有效地處理建議、投訴及異議產生了以下作用：市民通過直接途徑與部門接觸，加強溝通；堵塞漏洞，防止問題重覆發生；澄清事實，避免產生誤解；讓立案人獲悉處理的進度及結果，增強對部門的認受性；提供反饋資訊予部門，以在策略規劃、資源分配、程序優化、培訓發展等範疇決策時作為參考。為使各公共部門及實體積極回應接到的建議、投訴及異議，從而完善部門的整體運作及服務素質，行政公職局為此還專門建立了《建議、投訴和異議的處理機制》的專題網頁，以便各公共部門及實體參考網頁內相關機制的運作模式，建立有效的處理機制。三、優化政策諮詢制度（一）政策諮詢的廣度和深度今非昔比回歸前，澳葡政府成立了少數幾個諮詢組織開展所謂的政府諮詢。但當時的諮詢存在諸多缺陷：首先，澳葡當局實行的諮詢主要基於“行政吸納政治”的考量，實質是殖民政府拿來充當門面的一種擺設，這些諮詢並未真正扮演起聯繫政府與民眾之間橋樑的角色。其次，這些諮詢組織數量有限，主要有澳門幾大社團參與，因此，當時的政府諮詢變相成為“諮詢社團”乃至諮詢社團領袖個人，其意見代表的廣泛性嚴重不足。再次，回歸前的政府諮詢隨意性很大，到底哪些問題需要諮詢、應該怎樣開展諮詢、諮詢的管道和流程是甚麼，這些均沒有一個規範化和可操作性的指引。回歸後，政策諮詢的廣度和深度發生重要變化：一是特區政府擴充了諮詢組織的數量，構建了多層次、立體式政策諮詢體系。二是特區政府對諮詢組織進行規模和功能的重整，改革各種諮詢機構和諮詢委員會。三是特區政府於2010年制定《公共政策諮詢規範性指引》，實現了公共諮詢的規範化和制度化。四是公眾諮詢的形式和機制多樣化。（二）政策制定由專斷走向民主科學回歸前，澳葡政府實行的是總督專權型政策制定體制。在這種體制下，總督和政務司是澳門政治生活和決策活動的中心，通常一項決

814策由總督或政務司做出以後，再由各司級部門負責具體執行。這種決策模式造成許多弊端，往往許多“小事”均由最高層做出決定，除導致最高層負擔過重外，也容易因不瞭解情況而造成決策偏差和失誤。回歸以後，特區政府的政策制定機制逐步由以往的總督專權機制向科學化和民主化發展，並愈發具有制度依託和制度保障。首先，兩任特首均重視政策制定時發揚民主、廣泛聽取和吸納政府內外的各種聲音與意見；其次，特區政府日益重視建立健全體制內研究力量來保障政府決策的科學性與前瞻性，尤其是2011年正式組建規格更高、權威性更強、力量更雄厚的官方研究機構――澳門特區政府政策研究室。第三，在完善體制內研究力量的基礎上，特區政府非常注重整合各類智庫組織的研究力量，保持政府智庫和民間、高校智庫的親密合作。（三）政策宣導從無到有發展有序回歸前澳葡政府實行高高在上的殖民管治，因此，澳葡當局制定的政策無需向市民和社會宣導、解釋。更主要的是，由於官民之間在溝通方面存在語言障礙、文化價值觀的差異，以及訊息交流障礙，即使澳葡政府有心要做政策宣導，那也難以付諸實施。回歸以後，澳門實行“澳人治澳，高度自治”，特區政府完全具備了開展政策宣導的客觀條件。更關鍵的是，特區政府針對澳葡時期的制度漏洞，逐步建立健全了政策宣導機制。目前，新聞局和政府發言人辦公室是特區政府行使政策宣導功能的兩大機構，均直接隸屬於行政長官，並在其指導下運作。發言人辦公室與新聞局之間是相互配合與協調的關係。（四）政策監督與評估逐步建立回歸前葡澳政府是一個外來政府，政府施政與民間認受方面存在很大脫節。由於感受不到來自民間尤其是市民的各種訴求與壓力，因此，政府無需也缺乏有效的回饋機制來檢驗、核實某項決策執行的情況。同時，一項決策的執行、落實的品質與效率，也缺乏有效的回饋管道。回歸以後，特區政府根據現實需要，正在逐步建立和強化多管道的政策監督與評估機制：一是實現議員對政府政策辯論和質詢的常

815態化。二是加大了立法會對特區公共行政機構政策執行的監督。三是強化了特區政府審計署和廉政公署對澳門直接行政或間接行政部門的政策評估。四是特區政府“公共行政改革諮詢委員會”下設了“政策研究與評估小組”，透過社會諮詢意見的收集及研究與評估的互動配合，為政策制訂及政策執行效果進行研究與評估，向特區政府提供專業意見。四、澳門特區政府公共行政總體成效評估（一）回歸後的澳門公共行政：政府初步實現了四個轉型一是管制型政府向服務型政府轉型。回歸前，澳葡政府的施政理念完全是向宗主國而不是澳門、向葡國中央政府而非本澳市民負責的官本位文化；施政目的在於如何管控好本澳市民，而非提供充足的公共產品與公共服務；施政方式是自上而下的單向度強制推行，因此，澳葡政府屬於典型的管制型政府模式。回歸以來，特區政府的施政理念是以人為本、民生為重，施政目的是最大程度地為市民服務，施政方式強調政府與市民間雙向互動的回應性文化，因此，特區政府帶有明顯的服務型政府的特點。二是無為政府向有為政府轉型。澳門回歸前尤其進入後過渡期，澳葡政府的施政心態是一種碌碌無為、自私自利的“夕陽政府”心態，官員表現出懶政和貪婪的特點，比如當時沸沸揚揚的兩個“二十八”億問題、澳葡政府不設財政儲備制度反而亂花錢問題、返原津貼擬由澳門財政支付問題等。回歸以後，特區政府戰勝了2003年的SARS危機，有效抵禦了2008年世界經濟危機對澳門的巨大衝擊，經濟得到高速發展，人民安居樂業，社會總體和諧穩定，澳門區域與國際競爭力顯著提升。兩相對比，回歸前後無為政府向有為政府轉型的特點也非常鮮明。三是人治政府向法治政府轉型。之所以說澳葡政府是一種人治政府，首先是因為澳督向葡萄牙政府負責，因此所有法律與公務員制度的設計完全圍繞有利於管治為中心去設計。其次，澳門當局行使權力時更多是依靠華人文化圈的“關係”而非紙上的法律。第

816三，回歸前，澳葡政府表面上很注重法定程序，但實際上行使權力時人治更多淩駕於法治，“飲咖啡文化”極為盛行。特區政府向法治政府的轉變表現在：一是不僅特首的權力是有限的，特區政府所有官員的權力也都受法律約束。二是回歸以來，特區政府修訂和制定了大量法律法規，確保了政府行使的權力依法依規。三是特區政府公務員團隊帶頭依法行政，從未再出現過回歸前那種找中介人辦事的“飲咖啡文化”。四是“暗箱”政府向陽光政府轉型。回歸前的澳葡政府一直採取保守、封閉的管治模式，帶有暗箱操作的特點，在決策、用人、政府預算等重要領域，政府不能保障公民的知情權、參與權和監督權。回歸以後，特區政府逐步重視公共決策的民主性和科學化問題，愈發注重政府預算公開和構建公共財政管理制度的工作，大力推行中央招聘機制，持續推行政務資訊公開。同時，第三屆特區政府明確提出並踐行了“陽光政府”的施政理念，表明特區政府建立健全陽光政府的決心更大，方向更加明確。（二）值得回應的幾個社會話題一是所謂政府規模“膨脹”問題。對特區政府規模的評價是一個非常複雜的問題，不能單憑簡單的絕對數字的對比。應綜合考量以下幾方面關係：其一，必須注意到公務員意涵的不同對政府規模統計的影響。其二，政府規模的結構性擴張與總體規模擴張的關係。其三，基數（歷史）規模與總體（現實）規模變化的關係。其四，澳門的特殊政治地位與政府規模的關係。其五，香港政府與澳門政府規模比較的關係。總之，回歸以來，澳門政府規模尤其是公務人員規模的確存在增長的趨勢，然而其增長主要是源自澳門內外客觀需要而導致的結構性增長；無論從歷史對比還是與香港的橫向對比來看，澳門特區政府規模的增長並非無序、混亂的增長，而是表現出較為穩定的上漲。評價澳門政府規模是否膨脹的問題，不能僅憑某些個案或職能範疇存在的問題來草下結論，更不能因此就說特區政府存在普遍的官場“帕金森”現象。

817二是所謂法律“滯後”問題。根據《澳門特別行政區公報》公佈的資訊，自澳門回歸以來的近十三年，澳門特區立法會已通過的法律總計184項（其中中文法律88項、葡文法律89項），平均每年通過的法律多於14項；而澳門特區政府已通過的行政法規總計412項（其中中文法規208項、葡文法規201項），平均每年通過的法規超過31項。應該說，這些法律法規涵蓋了澳門經濟財政、行政法務、社會文化、保安、司法等各大施政領域，尤其是解決了與澳門市民切身利益相關的一系列民生問題。從現實的工作來看，用法律銜接不夠或法律配套不足來形容上述的矛盾與挑戰可能更為準確。這主要是因為涉及這麼幾個困難：一是法律位階衝突問題；二是法律本地化的進度問題；三是從國內外立法經驗看，由於社會發展永遠是超前於法律的，因此，法律與公共行政二者不能同步也是非常正常的，並不存在有“滯後的問題”。三是關於政府“缺乏”溝通與協調問題。應該以發展的眼光來看待。首先，回歸以來特區政府還是想了很多辦法，也做了不少工作來推動政府的溝通與協調工作。再有，為解決市民反映強烈的非法旅館、樓宇滲漏水等問題，特區政府相繼成立了“一站式”跨部門協調小組來加以解決；而特區政府一直力推的跨部門“一站式”電子政務服務，實質上也是打破部門界限與隔閡，強化溝通與協調的重要舉措。另外，澳門特區政府改變了過往保守的方式，加強了與澳港兩地政府的溝通與協調，建立起固定的資訊溝通和協調管道。當然，適應社會發展的需要，特區政府各部門尤其是司與司之間的溝通協調還要進一步加強。（三）澳門公共行政有待完善的幾個問題一是處理好有限服務和過度服務的關係。特區政府在建設服務型政府過程中，應該明確自己提供的是有限的公共服務而不是過度甚至無限的公共服務。二是要重視公共服務人員自身的職業尊嚴和壓力疏導問題。在目前的政治和社會生態下，很多公務員尤其是前線公務員經常抱怨沒有職業尊嚴感，心理壓力很大。比如，一些部門甚至變成市民批評政

818府、發洩怨氣的“出氣筒”；而一些部門的領導迫於壓力也要求下屬“打不還手，罵不還口”，出現了投訴和問題又喜歡責備自己的下屬，尋找“替罪羊”。三是政策說明（宣導）過程中，既要“說”更要讓人“明”。一方面，要避免政策“說”而“不明”導致“好心沒辦成好事”。另一方面，對於政府目前辦不好或辦不到的事情，政府也應當向市民有理有據地回應和解釋，這樣資訊對稱後才能讓市民真正明白和理解政府的“苦衷”。四是公共政策的預測與風險評估能力有待提升。對於一項政策會帶來哪些問題與弊端，隨著時間的推移該政策會釋放哪些綜合性風險，似乎預測和評估不足，而這實際是孳生澳門各種問題的重要根源。五是政府可實施更加精細化的政策工具，不僅向澳門市民提供基本公共服務，而且也向一些弱勢社群提供差異化公共服務。比如，問卷調查的結果表明，收入和行業差異是影響市民對公共服務滿意度的重要因素，因此，針對那些收入水準較低、有“相對剝奪感”的市民，以及退休後年齡較大的市民，政府在政策資源投入和服務人性化方面，可以有改進空間。此外，應重視從理論上探討整體性政府和職能專業化的優缺點，並據此提出“大部門制”改革和職能分散化改革這兩種政策思路在澳門的適用性方向，以進一步理順政府部門間仍存在的職責交叉、職能重疊的問題，同時也回應社會各界對構建精幹、高效政府的訴求。五、澳門特區政府公共行政發展的策略性建議（一）構建一個有限且有效的服務型政府一是政府要做到“有所為又有所不為”，提供適度的公共服務。對市民提出的各種訴求要區分“公”與“私”，不能迫於市民施加的壓力而提供超越政府責任的服務，更不能服務過度。

819二是堅持績效導向的政府改革，提升政府能力。回歸初期，作為“初生政府”的特區政府堅持的是“增量”改革，使得前線及表層的服務有較大進步。現在的政府過渡到“成人政府”，接下來的改革應該在“質”的方面多下功夫。未來改革應堅持績效導向的政府改革，提升政府的綜合管治能力，包括政府治理能力、社會治理能力、區際協作能力和中央政策的選擇性代理能力。三是強化政府對公職與法律人員的統籌管理職能。將來無論司級架構會否調整，但對於公職人員的統籌管理應該納入改革的議程。同時，可考慮借鑒香港做法，統一成立律政部門，把分散在各公共行政範疇的法律人員統一由它管轄。（二）塑造一個更具人文關懷的法治政府首先，政府應該對公共行政工作人員尤其是底層和一線人員，堅持“以人為本”的一視同仁態度。建議特區政府及具體職能部門平時要多給予底層和一線工作人員人文關懷，體諒他們的難處和壓力，並嘗試構建一些心理和壓力疏導機制。其次，政府及其工作人員在堅持依法行政和秉公辦事的同時，還應積極主動去做一些人性化的回應服務。為避免市民把政府依法行政、按規則辦事視為“僵化行政”、“死板守法”，建議一線的公共行政工作人員強化積極回應的意識，多設身處地換位思考，多體諒市民辦事的難處，多一些主動介入和關心，以此打動和俘獲市民的“心”，從而贏得市民對政府的好感。身份證明局的“精神激勵法”就值得推廣。第三，政府要加強對市民的公民素質教育，以營造政府與市民良性互動的大環境。澳門政府可學習借鑒香港、新加坡的經驗，加強公民的素質教育，讓市民對擁有一支精英的公務員隊伍而感到自豪。（三）建設一個引領社會發展的有為政府一是加強民意甄別和輿論引導意識。政府要做到既能虛心聽取意見和批評，但又要善於對各種意見“去偽存真”，而不是一味被民意

820牽著鼻子走，甚至被民意“綁架”。政府今後應更有針對性去甄別和分析不同利益群體的訴求和意見，在加強輿情監測的基礎上，推出更有針對性的政策。二是健全區域合作載體，提升區際協作能力。在新的歷史時期，澳門特區政府將面臨越來越多的區域合作事務，因此，需要政府投入更多的政策和資源來落實。建議成立直屬于行政長官的“區域合作局”或“區域協作局”這類局級機構，專門負責統籌、協調和處理澳門特區政府所面對的區域合作事務，以整合目前分散在很多部門中的區域經濟合作職能。三是秉承適度多元化發展戰略，增強經濟調適能力。制定和執行更合適的城市及土地發展規劃；制定符合澳門經濟多元化發展的博彩規模規劃，不能任由其無限發展、超負荷發展；學習借鑒新加坡與中國合作建設“蘇州工業園”、天津“中新生態城”、廣州“中新知識城”的成功經驗，設立政府基金與內地某個地區合作建設新興工業園區，以政府投資盈利的方式反補澳門居民；為解決本澳土地資源有限、發展公屋遇到瓶頸的問題，可以借區域合作拓展空間，慢慢形成“珠三角居住，澳門工作”的模式；可利用澳門“世界休閒旅遊中心”的協同效應去推介中醫藥。（四）打造一個更具責任的陽光政府一是要進一步完善政府問責制度。確立主要官員在道德、政治、法律及行政問責方面的具體規範及操作細則；健全對領導與主管行政問責的責任追求制度；建立部門首問問責制，同時要跟市民評價相掛鉤。二是優化審計監督制度的功能。審計署目前缺乏足夠的事前監督功能，對於人事方面的信用問題和經濟領域的腐敗問題，審計署無法做到防微杜漸。同時，審計署的事後監督功能也有待強化。建議把澳葡時期審計法院有關人事、財政方面的事前監督功能，分別歸併到行政暨公職局、審計署。三是加強對澳門特區政府高級公務員的施政價值觀的培訓。針對高官應加強對他們的政治正確性、責任倫理、決策思維的培訓。在培

821訓方式上，更多採取向發達國家輸出培訓的方式，讓那些年紀輕、學歷高、有潛力的中高級公務員到歐美發達國家的著名大學、研究機構培訓學習。總體而言，經過十五年的積極進取與銳意改革，澳門特區政府公共行政系統取得了“看得見摸得著”的實實在在進步，這點是澳門社會各界普遍能接受的基本共識。但任何問題均帶有兩面性，我們一方面要充分肯定回歸十五年來澳門公共行政取得的明顯進步，同時也要正視其發展中仍存在的這樣那樣的問題，並作更優化的改革。因此，理性檢討與反思公共行政發展中存在的問題與不足是必要的，凡是有助於完善公共行政系統的建設性意見乃至尖銳的批評，只要足夠理性，應該得到鼓勵與提倡。

823《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，823—838第六屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會紀要林瑞光*由澳門特別行政區行政公職局、中山大學行政管理研究中心、澳門大學、澳門基金會共同主辦的第六屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會於2014年10月16日至10月17日在澳門大學新校區成功舉行。研討會每兩年舉辦一次，從2004年舉辦至今，已走過了10個年頭。本次會議的主旨是：聚焦後危機時代的公共治理，回應全球後危機時代公共治理的重大問題，開展及時的、高品質的對話；誠邀海內外從事公共治理研究的學者，共同探討後危機時代公共治理面臨的困境與挑戰，探索完善公共治理的路徑。來自內地、香港、臺灣以及美國、英國、澳洲、瑞典、日本、韓國、印度、新加坡、南非、泰國等共十三個國家及地區近70名專家學者，以及近10位澳門學者及公務人員參與了是次會議。在開幕典禮上，澳門特別行政區行政公職局朱偉幹局長致辭，他首先對會議主題做了進一步的詮釋，提及了澳門經濟發展的進步，但是也面臨這內外環境的新變化，需要不斷提高公共管治的水準和能力，推出有效的行政措施及公共政策，以維持澳門的長期繁榮穩定。朱局長充分肯定了公共政策是政府的一種政治輸出，任何政府的管理理念、執政方略都是以各種公共政策的形式表現出來的。為此，特區政府一向重視有關公共政策領域的研究，以及積極培訓政策制定方面的人才，持續為特區政府的領導及主管人員開展強化政策制定、決策能力及行政管理的培訓，以配合特區政府人才培養的施政方針，從而有效落實特區政府的各項行政改革方案。隨後，大會邀請了來自美國佛羅里達國際大學AllanRosenbaum教授、英國諾森比亞大學EdoardoOngaro教授、香港城市大學陳漢宣教授、澳門大學吳德榮教授、復*中山大學公共行政學博士。

824旦大學竺乾威教授分別作主題發言，他們分別就“後危機時代的公共治理”的框架基礎內對“21世紀的公共管理：公共部門與公共管理的關鍵挑戰”、“公共服務組織中的語境方法戰略管理”、“滿足新興市場的挑戰：中國的人才赤字”、“市場改革中的制度缺失”及“大部制改革與權力三分”等問題和領域分享了自己的研究成果和見解。AllanRosenbaum認為20世紀80年代至今，並非是公共部門或公共行政領域最好的時期。在世界的許多地方，對公共部門缺點及對公共行政者表現的批評持續不斷，這也導致了對公共部門工作無能的頻繁的指控。這些批評往往與特定的公共部門的失職有關，譬如它未能有效地控制國家經濟，打擊恐怖主義與清潔保護環境等。公共部門被批評的原因還包括過分監管市場，以及破壞私營部門的創新性。其結果是，在世界的許多地方，我們看到對公共部門工作的詆毀和輕視，以及對私營部門的讚美。竺乾威認為大部制改革既要解決組織的結構問題，也要解決新的結構的運行問題。決策權、執行權、監督權的相對分離以及相互間的制約和協調可以同時體現在結構和運行兩個層面上。文章回顧並分析了決策權、執行權和監督權的分離，指出大部制改革的實質是對韋伯式的官僚制的改革，是改變政府的DNA。本次大會延續上一屆會議的傳統繼續開設“澳門論壇”。這次論壇由香港城市大學陳漢宣教授主持，發言嘉賓包括澳大利亞國立大學AndrewPodger教授、美國佛羅里達州立大學楊開峰教授、北京大學周志忍教授及澳門大學劉伯龍教授等。上述嘉賓將就“績效管理”議題進行深入的討論，聚焦澳門在經濟、社會各方面面臨危與機時所採取的措施，並分享各地區的發展經驗，並與參加論壇的專家學者及澳門特區政府公務人員進行互動交流。隨著全球化的深入，國際市場不確定性越來越大，各國政府既要面臨許多共同的治理問題與挑戰，也要回應本國具體的經濟問題，滿足本國公民對公共服務的訴求。因此，各國政府都在積極推動政府改革，創新治理模式。本次會議旨在汲取各國治理的長處，兼補其不足。促進治理經驗交流，既有助於在實踐中改善治理，提高治理水準，也有助於推動公共管理學的研究與教育。因此，研討會圍繞“後

825危機時代的公共治理”開展，包括世界治理的經驗；國家治理的模式與經驗；公共服務創新經驗；公眾參與與社會治理；澳門經濟發展與監管；政策執行與治理；公共部門人力資源管理；民主、政治與行政：國際經驗；組織合作的模式與邏輯、財政管理與創新、政府部門績效與管理、政府間的競爭與合作、行政倫理與政府績效管理、行政改革與腐敗治理、公共政策研究等多個重點、熱點問題。一、世界治理的經驗新加坡南洋理工大學的何包鋼認為HabermasandDryzek關於協商民主的理想版本被批評者認為是有傷協商民主的發展與穩定。這個理想版本被認為過於理想，過於依賴公衆參與，過於遠離現實情況以至於難以實現。為回應這些批評，其文章開創了一種就管理視角與概念而言的協商民主，這可以從公共行政新的實踐中發現。為了發展可行的和可持續的協商民主，我們需要向公共管理者和政治家學習，並同他們一起工作。當協商民主與複雜的治理及公共行政人員的支援很好地聯繫在一起的時候，它就是可持續的。行政概念化令協商民主的理論更貼近實際，旨在解決理想化協商民主的問題。文章還將試圖通過借鑒協商討論的實踐，特別是協商式民意調查，來找到一個協商民主支持者與懷疑者的中間立場。南非約翰尼斯堡大學LetlhokwaGeorgeMpedi的文章批判性地評估過去、現在以及設想關於南非政府社會保障的改革。討論了從社會保障的角度來看［如法院的法律（特別是南非憲法法院），政策制定者和非政府組織（NGOs）］，一個好的行政改革的驅動力，不論成功還是失敗，均提供了值得借鑒的經驗。同時，文章檢驗了上述南非社會保障行政改革催化劑的優缺點。經過分析以下的重要性，有憲法保護的社會保障，相關權利以及在憲法中關於處理公共行政的特定章節，特別是在發展中國家的背景下，作為社會保障行政改革努力的基礎。此外，還探討了其他發展中國家從南非社會保障行政改革中所學習到的經驗。

826二、國家治理的經驗與模式中山大學的倪星認為領導小組作為中共政治過程和治理場域中的重要的理政策略和治理工具，被廣泛應用於中國這一超大規模的國家治理當中。領導小組的運行機制來源於中共務實主義治理模式的歷史傳統，遺憾的是學者們似乎更熱衷於從結構功能主義的角度對領導小組進行分析而回避了對這種歷史關聯的探討。文章對“領導小組”歷史脈絡和演變邏輯進行梳理，總結不同時期“領導小組”的組織定位。文章認為，作為中國特色的黨政協調機制、多元治理主體參謀議事的吸納機制和高效的資源整合動員機制，“小組治理”積極推動了治理主體多元化、治理手段多樣化和治理結果的有效性，消解了常規治理制度和治理結構的負擔和緊張，作為一種“亞正式制度”推進了中國國家治理的現代化。北京大學的蕭衡鍾認為在全球化的趨勢下，因著資金流動的便捷與人才流動的頻繁，復以“比較利益法則”的驅使下，國家的角色，已不再僅僅是國家內部最高的主宰者與仲裁者而已；在全球化抹平世界的地理距離後，各項競爭的重心，已然從以民族國家為界線的國家內部各式組織，擴大轉移至國家本身；換言之，因著全球化，國家成為競爭的主要行為體，而競爭的場域也延伸至整個世界空間。為了提升在世界中的競爭力，國家無不透過內部的組織改革與政策變遷，企圖提升政府整體的效能；然而，在此效應所引致的負面影響、首當其衝的，便是治理的政策。可以想見的，在全球化的衝擊下，國家的角色勢必進行相應的變遷。三、公共服務創新經驗英國伯明罕大學的MohammadRoudo認為2005年引入最低服務標準（MSS），目前是印度尼西亞分權自治政策的重點。這是在回應對不同地區基礎公共服務質量的不滿，以及回應當地人對本地政府提高在這些基礎公共服務中的責任與績效的強烈要求。這個問題關乎政治經濟學，公共財政和組織行為概念理論，特別是分權自治的收益與

827風險，此外還關乎分配效率，委託代理問題及績效管理等。認為儘管一些潛在的分權自治的收益可以從MSS系統中得到體現，但是一些風險和負面後果也可能會出現。作者建議改進設計和制度安排，以確保MSS的引進可以令分權自治的承諾得以保證，並最小化其帶來的負面影響。四、公眾參與與社會治理中國人民大學的孫柏瑛以多案例分析為基礎，研究了近十年來基層黨組織在面對多重社會矛盾的背景下，為維護社會穩定並謀求黨在基層的政治影響力和權威合法性所採取的行動策略，嘗試回答兩個問題：第一，十年間基層黨組織社會治理策略的演化過程；第二，基層黨組織社會治理策略演進的動力以及行動邏輯。南京財經大學的林挺進認為提供高質量的環境保護或者官方的口號“建設生態文明”，這已成為胡錦濤時代以來，最重要的目標之一。然而，現有研究表明，中國地方政府的職能文化，受當地領導人的晉升機制影響，仍然處於經濟發展比環境保護更為重要的地步。公民也仍在抱怨對於環境保護的不足及無效。引用南洋理工大學2011年對中國32個城市進行的連氏公共服務調查的資料，採用分層線性模型分析，文章實證檢驗是否當地政府職能的邏輯，通過地方領導者競爭的政治宣傳，影響到公民對於他們城市環境保護水平的滿意度。這個研究清楚地表明，地方領導者追求自身的職業發展，會對公民的環境保護滿意度產生消極的影響。五、澳門經濟發展與監管澳門科技大學的朱順和認為2001年澳門實施博彩自由化政策，允許本地與國外的博彩投資者在澳門投資新設賭場。開放外國博彩企業可以進入澳門博彩市場，可以引進外國博彩企業的管理經驗與技術；相對地，也帶來本地博彩市場經營競爭的壓力。本研究嘗試以結構——行為——績效（Structure-Conduct-Performance;SCP）模式為

828基礎（Bain,1951），以集中度（Concentration）模型來檢視澳門博彩市場結構狀況；同時，以Panzar-Rosse模型來檢驗澳門博彩長期市場競爭狀況。其次，本研究提出澳門博彩競爭管理政策之具體建議，提供澳門博彩監管機構作為管理政策之參考，以確保本地博彩市場的公平經營與競爭，並維持博彩業的長期可持續性發展。澳門公職人員協會的黎寶珊認為從20世紀70年代開始，政府審計開始以績效審計為中心，績效審計與財務審計並存的現代審計發展階段。政府績效審計對制約政府行為，加強政府權力的監督發揮著重要的作用，伴隨著政府承擔公共經濟責任範圍的不斷擴大，社會公眾日益關注政府在履行公共經濟責任時是否能夠合理有效地運用公共資源，這就要求政府審計機關對政府公共支出的績效情況進行審計，以滿足社會公眾的訴求。澳門審計署的黃少鴻環境管理涉及的範圍非常廣泛，管制城市廢棄物是其中一項重要的工作。澳門近年城市廢棄物的產生量持續上升，對焚化爐及堆填區造成沉重的壓力。鄰近地區近十多年在管制及處理城市廢棄物方面有不同的發展和成績，值得澳門借鑒和歸納管理經驗。澳門雖然已經進行多年的環保教育宣傳以及推廣自願性分類回收工作，但由於缺乏管制城市廢棄物的法規、基建設施、措施和科學化評估，以及回收業的發展亦不足以有效支援分類回收工作，廢棄物對城市發展的威脅仍然令人擔憂。行政當局應該參考國際公認的多層次廢棄物管理架構，儘快引入可供回收再造的廢棄物處理基建設施以及完善現有設備，加強區域合作以擴大基建的效益及回收業的發展，加速法制及管理制度建設，動員社會參與並提高居民的社會意識以應對鄰避效應，藉以強化減廢和分類回收工作。六、政策執行與治理臺灣國立政治大學的詹中原認為行政文化的研究已為近年來行政學者所重新重視，從臺灣推行的各種人事政策觀之亦然，建立一套倫理制度進而形塑出優良的行政文化已成為臺灣公共行政發展的重點。然就行政文化的概念而言，學者多有不同的看法，因而文章希望從定

829義行政文化的概念出發，接著建構出行政文化的分析面向，用以分析臺灣的行政文化轉變過程，瞭解當前行政文化之核心價值為何。東北大學的婁成武認為環境政策實踐中的多重問題在地方政府這裡彙聚凝結。通過設置政策衝突這一特殊的環境政策執行情境，該研究進一步驗證了地方政府環境治理行為邏輯的理論預設。相較於“中國特色財政聯邦主義”和“分權化威權主義”，“回應型策略主義”在地方政府環境政策執行的自主性和回應性之間找到了平衡，更為準確地概括了地方政府因時、隨勢而不斷調整政策執行策略的行為邏輯。她區別與自主型策略主義，又不同於過分倚重“回應性”的分權化威權主義。面對地方政府在環境政策執行中的策略式回應，“高層的決心+恰當的政策”就構成了環境政策有效執行的充分條件。但是，環境問題本身的複雜性以及我國獨特的時空特點，都提示我們無論是對環境治理中地方政府的課責，抑或是對政府環境政策執行模式的概括，都只是對環境善治和地方政府行為進行“全景式”理解進程中的一個“片段”。七、公共部門人力資源管理博彩監察協調局的周和根認為終身教育（Life-longeducation）、終身學習（Life-longlearning）作為教育辭典上的專有名詞是指20世紀60年代聯合國教科文組織成人教育局局長、法國教育理論家保爾•朗格郎（PaulLeugrand）提倡的教育理念，他針對科技日新月異的社會發展趨勢，人們必須持續受教育才能適應的現實而提出的。因而終身教育是時代的產物，是時代發展對人們的客觀需要。廈門大學的張光提出中國政府公務人員的工資水準應如何決定，這個問題對於理解中國政府至關重要，卻未得到系統研究。文章試圖填補這一空白。他認為公務人員工資的地區差異主要受到政治因素與經濟因素的影響：前者主要包括中央計劃與政策規制和政府間財政關係；後者主要指各地區差異巨大的“經濟基本面”。其中，經濟因素制約著中央與地方政府，而政府則利用工資政策與財政工具回應經濟

830因素。在梳理了建國以來我國工資政策發展之後，文章利用1997至2008年的省級面板資料進行了實證分析。研究發現：人均GDP、商品房價格以及中央調整工資政策會抬高公務人員工資水準；財政轉移支付、地方自主收入與各省工資水準顯著正相關，二者的解釋力度最大且大致相當；各省的公務人員規模與FDI則與其工資水準顯著負相關。此外，各地區工資水準的“路徑依賴”也十分明顯。南京大學的孔繁斌認為在世界上公務員財產申報已經有很多成熟模式以及成功範例的情況下，中國大陸的這項制度實踐依然停留在比較初級的收入申報階段上，並且實施效果甚微。文章通過對中國大陸現階段官員財產申報制度的分析，試圖找出該制度發展受阻的影響因素，並對大陸官員財產申報制度進入立法議程的相關問題給予探討。八、民主、政治與行政：國際經驗印度德里大學的UjjwalKumarSingh認為，選舉是民主的一部分，當政治能量達到頂峰時，選舉與民主就會組合並共同出現。儘管選舉並不是民主的全部，但是構成民主存在的所謂的必要不充分條件。然而民主選舉，有一定的特徵將它們與其他並非如此的選舉區別開來。在基本層面上，可以說，民主選舉是基於程序確定的原則，這就需要建立選舉管理的制度和法律框架。選舉管理過程的確定性，為民主不確定的結果鋪平了道路。然而。選舉不僅僅關於過程和結果，其過程有助於創造審議的空間，以產生可能的民主黨派。其文章將從第16屆印度人民院大選中（2014年4月-5月）探究特定選舉管理。在檢驗選舉治理的微過程中，它將專注於有關選舉微觀管理空間的具體問題，假定其在公共辯論中，官方政策制定中以及司法干預中的重要性。這些問題包括，關於確保選舉競爭的自由與公正，監督選舉的空間及恢復政治倫理內容，政治黨派規定政黨選舉收入和支出以遏制腐敗，爭論剝奪特權與被認為有罪的罪犯候選人資格，以及指控候選人等等。韓國中央大學的JesseCampbell認為通過改進績效和透明度以增強政府信任，是當代公共行政改革議程的中心主題。然而，小實證研

831究檢驗了這個策略是否可能通過增加公民遵守困難政策選擇的意願，來促進增強政策的完成狀況。其研究通過經驗性使用2011年收集的884名韓國首爾公民的調查資料，解決上述問題。建構方程模型結果表明，服務滿意度與公共政策知識，共同增強了自願遵守的程度，但是它們的影響是基於對政府信任的增加。其研究通過識別潛在的政府績效與透明度的重要結果，以及發展連接這些構成在一起的理論模型，來為公共管理文獻貢獻了一份力量。有關這個話題的理論與實際意義的討論將會在實證分析的展示後討論。九、組織合作的模式與邏輯哈爾濱工程大學的康偉認為近年來的國內外研究成果和管理實踐表明，公共部門、非營利組織、市場組織等多主體的合作與協調有利於公共危機應對中資源的有效整合以及行動的統一有序。文章以治理理論和協同學理論為基礎，選取雅安地震中的組織合作網路作為實證研究對象，利用社會網路分析方法研究公共危機治理中的組織合作問題。通過運用指數隨機圖模型客觀地分析組織合作整體網路的運行機制，依據具體的網路結構形態揭示各組織的合作行為及相關關係，進而探究組織間的合作動力及合作方式。研究發現，組織的性質和層級影響組織間的合作方式以及合作動力。因此，應當從建立各職能部門間跨部門協同機制和周邊屬地合作互助機制來完善政府內部合作網路，拓展非政府組織間合作形式，優化非政府組織合作網路，以及建立政府主導、非政府組織參與的協同平臺，構建多組織全過程危機合作以提高協同治理公共危機的效率。蘇州大學的沈榮華認為當下，政府職能轉移是公共治理的一個重大理論與實踐問題。作為政府職能重要接盤手的樞紐型社會組織，是同類、同質、同域中社會組織的領軍者，是社會力量集體行動的組織載體，具有整合性、聯結性、引領性與培育性等正向價值。但是，在實踐中還存在“嚴進入、寬監督”、“重管理、輕整合”、“強權力、弱權利”的問題。主要原因在於社會組織理性成長緩慢、個人理性過度，其中，個人理性過度是造成集體行動困境的根本原因。這就

832需要對樞紐型社會組織進行進一步制度建構。要使樞紐型社會組織成長並走向成熟，關鍵在於適度調整個人理性、協調制度合法性與改革合理性的融合、環境指標與績效分析的統一以及構建政府幹預與內部監督的制度保障。華東師範大學的宋錦洲認為組織信任對組織可持續發展中具有極其重要作用。本研究旨在為組織公平、組織信任、組織公民行為的理論研究提供了本土個案的實證依據。文章在研究綜述基礎上，假設組織公平是研究組織信任重要的引數，而組織公民行為是組織信任的重要的結果變數。文章試圖驗證三者之間的相互關係，以華東師範大學繼續教育學院2013級學生為研究對象，探討和測量了組織公平、組織信任與組織公民行為之間的相互關係，以及組織信任在組織公平與組織公民行為之間的中介作用。本研究運用問卷調查法進行資料收集，其資料分析結果表明：組織公平、組織信任與組織公民行為之間存在顯著相關性；組織信任（員工對組織的信任）在組織公平（人際公平、資訊公平）與認同組織之間存在中介作用；組織信任（領導信任、同事信任）在組織公平（人際公平）與敬業精神之間存在中介作用。十、財政管理與創新復旦大學的朱春奎認為隨著創新政策範式由供給側向需求側的逐漸轉變，創新促進型政府採購引發了創新政策學者和政策制定者的廣泛關注。文章運用2000-2011年中國大陸省際面板資料，建立計量經濟學模型，考察中國政府採購對技術創新的影響效應，並探索這一影響效應在不同地區、對不同創新產出的差異情況，以期深化政府採購與技術創新關係的認知。清華大學的賈西津認為“參與式預算”通常被認為是1989年巴西南部城市阿雷格里港（PortoAlegre）的民主試驗創新。它的背景是巴西工黨在選舉勝利後提出以“全民管理”的方式參與政府管理，而不僅僅是在四年一度的選舉之中才體現公民的權力。在“協商民主”“參與式民主”興起的時代環境下，巴西的這項創新得到了廣泛

833的擴展。2000年前，巴西的參與式預算約涉及了3萬人，其後被推廣至整個南里奧格里德州，在2002年參與人數迅速達到30萬（張梅，2005），同時這一做法開始傳播到全球範圍。目前巴西已有80%的城市採用了此種做法，而截止2008年，世界各地有2000個城市引進了參與式預算（何包鋼，2011），包括美國、加拿大，歐洲的德國、法國、義大利、西班牙、瑞典、多倫多，拉美的秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞、哥倫比亞、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、智利、多明尼加共和國、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨西哥，以及印度、韓國、日本、印尼、喀麥隆、斯里蘭卡、南非等亞非國家（徐娟娟，2011）。十一、政府部門績效與管理泰國國立發展管理學院的TippawanLorsuwannarat認為面對著官僚主義的局限性以及危機和改變的壓力，許多國家的政府改革採用一種新公共管理的秩序，即通過在公共領域分離自治機構的形式。儘管如此，仍然有一些研究績效評估這種類型的機構。其研究論文有兩個主要目標：（1）探索泰國工業部下的九個獨立機構的自主性；（2）這九個獨立機構的績效評估。其研究採用定性和定量的方法收集資料，包括三個焦點小組，37個深度訪談和3428份問卷調查。文章提供了新公共管理中鑒定的概念，檢驗自主性的多方面和是否有價值（VFM），來評估九個機構的績效，涵蓋了效率、財政自力更生及對產業發展的影響。研究發現這九個獨立機構總體上擁有較低的自主性。培訓與產品測試的功能要好於研究和諮詢。文章最後論述了鑒定所帶來的意想不到的影響，為進一步研究的方向提出政策和管理影響的建議。十二、政府間的競爭與合作安徽大學的陳宏光認為地方政府合作是府際關係的主要內涵，這種關係不僅包括地方政府對跨區域之間經濟社會發展、污染河流治理、道路建設等方面的合作關係，還包括立法、司法等領域的合作關

834係。文章主要研究了我國不具有行政隸屬關係的地方政府間的合作，分析了地方政府合作的現狀及存在的問題，並從法律的視角，對地方政府合作中涉及的法律問題進行了分析，針對我國地方政府合作中存在的問題，借鑒了國外在處理此方面問題上的經驗，提出了我國地方政府合作法制化的建議。電子科技大學的鎖利銘認為中國的地方政府正越來越多地跨越各自的地理管轄區域的邊界，合作解決政策問題。區域協作機制之一是地區間的協定（ILAS）——正規地安排地方政府與另一個地方政府合作，或是多個管轄區利用他們的資源共同解決問題，以達到更好的合作與更多的創新。兩個地方政府間的地區間協定構成一種二元關係。如果一個地方政府還參與了與其他地方政府的合作協定，這些關係一起形成了一個宏觀區域治理結構，而該結構是由多種方面構成的一個社會網路。在其文章裏，將調查在七個政策領域，182個地區協定構成的“9+2”網路，共同參加的有九個省份（福建，江西，湖南，廣東，廣西，海南，四川，貴州和雲南）及兩個特別行政區（香港和澳門）。採用兩種網路分析方式，將會給以下問題提供答案：如何通過地區協定連接這些地方管轄區，以及這些相關協定是如何連接不同的管轄區參與的？哪個省或地區將會在每個網路中佔據中心地位？哪一個地區間協定被更多的夥伴共用？南京財經大學的李永樂認為制度環境影響人的行為選擇。在中國式分權體制下，政府間競爭主要有三種形式：一是央地不同級政府間的上下財政競爭，二是同級不同地政府間的左右晉升競爭，三是同地不同屆政府間的前後策略競爭，上下、左右、前後競爭共同構成了穩定的三維立體結構。土地資源分散管理賦予了地方政府對轄區內土地的實際管轄權，地方政府具備“各自為政”的基礎，土地資源成為當前中國大陸地方政府在三維立體競爭結構下行為選擇的落腳點，因其已經成為地方政府獲得經濟收益和政治收益的載體。主要表現在：通過出讓城市國有土地獲得預算外財政收入（土地出讓金），通過開發區\園區圈地建設獲得投資和經濟增長，通過土地規劃調整獲得新的政績增長點等等。地方政府趨於一致的行為選擇導致了土地資源的過度利用，不利於經濟社會可持續發展。因而打破中國特有的三維立體結

835構下的政府間競爭構建合理的激勵和約束機制是土地資源可持續利用的前提保障，可以從“做對價格”、“做對激勵”和“做對協調”三條路徑入手實現政府間有機合作，三條路徑並沒有嚴格的界限，相互作用，相互影響，但做對價格主要是調節上下財政競爭，做對協調主要是調節左右晉升競爭，做對激勵主要是調節前後策略競爭。十三、行政倫理與政府績效管理武漢大學的丁煌認為政府治理的價值反映了人們關於政府治理的希望和理想、信仰和依託，公共行政學的歷史發展之所以出現多次範式轉換，其根本原因在於政府治理的價值變遷以及這種實踐在學術上的反映。中西方關於政府治理價值及其變遷的研究存在明顯的歷史特徵。西方關於政府治理價值及其變遷的研究狀況大致經歷了以效率和經濟為基本價值取向的傳統公共行政、以社會公平為基本價值取向的新公共行政、以多重利益訴求的最大化為基本價值取向的新公共管理和以人本主義與公共利益為基本價值取向的新公共服務四個發展階段；而中國政府治理價值研究的演進則明顯呈現出20世紀80年代“著重突出效率價值”、20世紀90年代“開始關注公平價值”和21世紀至今“凸顯公平、正義、民主等多元價值”的階段性特徵。作為政府追求的兩大價值目標，效率和公平如何得以統一是公共行政學需要進一步深入探究的問題。廈門大學的卓越認為網路治理理論內含相互依存、平等對話、夥伴關係基本元素，為政府績效審計活動提供基本價值導向，對政府績效審計的實施路徑、分析視角、主客體行動策略建構、獨立性與回應性平衡等方面提出新要求，為審視當前政府績效審計發展實踐提供基本依據。華南師範大學的顏海娜認為政府績效評估自興起至今已歷經了一段漫長的歷史，但時至今日，“政府績效評估是否真的起作用？”在西方學界依然備受爭議，無論是理論界還是實務界，對這一問題的回答都存在較大的分歧。同樣，儘管目前政府績效評估及管理工作在我國各地發展迅猛，但對於地方政府評估活動“流於形式”、“為評估

836而評估”、“為政績而評估”等質疑之聲也不斷湧現。績效評估在我國政府開展這麼多年來，政府績效評估在中國地方政府內部管理及外部治理中是否起作用？起甚麼作用？在多大程度上起作用？哪些因素影響到其作用的發揮？對於上述問題的回答，我們很難從西方現有文獻中找到現成的答案，而鮮有中國學者對這些問題進行系統的研究。因此，文章以廣東省A市B區為個案，從公職人員感知的視角，對政府績效評估在資源配置、績效問責、合作政府以及改善內部管理等方面所發揮的作用進行具體測量，並且從考核負荷、考核效度、考核信度、“大部制”改革的影響、績效溝通與回饋、公眾參與的動力與能力、考核重要性、領導力等八個方面來探討其對績效評估作用發揮的影響程度。十四、行政改革與腐敗治理中山大學的陳天祥認為以自由裁量行為的“影響因素—表現形式—控制手段”為研究框架，首先，對原有的與自由裁量權相關的變數進行修正，提出包括政策空間的大小、審批流程的繁簡程度、審批業務的專業化程度和利益因素等影響自由裁量權的因素；然後，歸納出行政審批中自由裁量行為的四種表現形式，即細化規則、靈活適用、解讀政策和設定流程；再次，根據自由裁量權影響因素對四種行為的作用強度的差異，用物理學中的向量概念對其加以整合，提出“政策空間下的路徑選擇”模型用以解釋自由裁量行為的強弱程度；最後，從影響自由裁量權的因素出發，將控制行政審批自由裁量行為的改革措施概括為前端控制、規則控制、流程控制和結果控制四種形式，並對這種改革進行反思，顯示出頂層設計和配套推進的必要性。北京大學的莊德水認為紀檢體制是國家治理體系的重要內容，紀檢體制改革是國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。從國家治理角度出發，治理腐敗的模式轉變要從政府治理為主模式向以社會治理為主模式方向融合，從運動反腐方式轉向法治反腐方式轉變，從管制工具轉向民主工具轉變。紀檢體制改革的核心是紀檢職能轉變，要求更加聚焦黨風廉政建設和反腐敗鬥爭主業，強化執紀監督職責。紀

837檢體制改革的基本方向是法治反腐，用法治的思維和法治的方式反腐敗。紀檢體制改革的實質是權力與利益關係的重新調整，改變權力結構和利益結構，優化權力配置和利益格局。一個完整的紀檢體制包括紀檢組織、紀檢方式、紀檢制度和紀檢人員四個方面內容。復旦大學的李輝對民眾的反腐敗態度做了一個理論化的嘗試，使用“反腐敗效能感”來衡量個體對於反腐敗的認知和態度，它在一定程度上反映了民眾對反腐敗的正向功能的主觀評價，個體如果越傾向於肯定反腐敗的正向功能，則其反腐敗效能感越高，反之則反腐敗效能感越低。在此基礎上，文章通過對2008年“上海市民生活調查”實證資料的分析發現，個體的不公平感會顯著影響民眾對反腐敗的認知和態度。具體來說有三個發現：（1）在基於收入分配的不公平感上，宏觀收入分配不公和微觀收入不公平感都會提高個體的反腐敗效能感；（2）而在基於對權力不平等的容忍度上，權力距離則會降低個體的反腐敗效能感；（3）同時，二者之間對因變數反腐敗效能感的影響還存在交互效應，個體對權力不平等的容忍還會稀釋基於宏觀收入分配的不公平感對反腐敗效能感的正向效應。十五、公共政策研究四川大學的姜曉萍認為隨著經濟和社會的進一步發展，中國的公共服務體系建設已經從之前的供給能力建設轉向供需平衡機制建設階段，公眾對於公共服務的關注也從“量”的階段發展到了“質”、“量”並重階段。針對當前公共服務體系的建設和運行現狀，文章通過對22個省市的1700位公眾進行調查，並對得到的1621份有效問卷進行分析，結合到當前的研究成果，認為當前我國公眾對於公共服務的需求集中表現為對建設一個有效公共服務體系的需求，公眾的需求包括了對公共服務範圍和標準的需求和基本公共服務均等化的需求，也包括了對建設一個多元主體、高效運行機制公共服務制度體系的需求，同時還包括了自身參與公共服務體系的需求。研究認為，公眾需求背後體現的是我國當前公共服務制度不健全和公眾自身權利的不完整的現實，因此完善當前公共服務體系核心就是在保障公眾權利的基

838礎上不斷完善公共服務的體制機制，確保公共服務的成果真正為公眾所享有。暨南大學的曾凡斌將問題聚集於互聯網使用在“群體性事件”政治參與產生甚麼樣的影響，如影響是通過甚麼樣的機理發生的？通過資訊流，組織動員理論，再框架化，碎片化的國家權威，媒體與政治環境，本研究草擬了公民在群體性事件政治參與中的互聯網影響理論模型。通過運用的是多案例的案例研究法，本研究選取了四種類型的群體性事件政治參與的案例，得出（1）互聯網對於群體性性事件的影響受制於該事件的性質和傳統媒體和政府的態度。（2）互聯網對於群體性事件的影響也受公民利用互聯網的程度和特點的影響。（3）互聯網在群體性事件究竟是是社會穩定的“安全閥”還是“高壓鍋”很大程度取決於傳統媒體的相應的報導，如果傳統媒體早於互聯網報導，並且報導充分，全面，那麼互聯網在群體性事件究竟是是社會穩定的“安全閥”，而如果傳統媒體落後與互聯網報導，並且報導有偏向，那麼就成了社會穩定的“高壓鍋”。

839《行政》第二十七卷，總第一百零六期，2014No.4，839—8562014年度行政長官選舉政綱目錄序言..............................................................................................840同心致遠的路向............................................................................842一、宜居篇............................................................................842二、發展篇............................................................................846三、關愛篇............................................................................850四、善治篇............................................................................853結語..............................................................................................855

840序言本人擔任第三任澳門特別行政區行政長官的任期即將屆滿。懷著萬分感恩的心情，我真誠感謝中央政府以及廣大澳門居民對我的信任和支持，給于我寶貴的機會，為澳門的發展服務。第三届特區政府成立以來，在中央政府的大力支持和全澳居民的共同努力下，傳承澳門回歸十年的發展基礎，全面貫徹落實《澳門基本法》，遵循“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，團結一心，應對了發展中的諸多困難和挑戰，經濟穩健發展，社會安定祥和，民生綜合水平穩步提升。特區政府以國家利益和澳門居民利益為重，踐行“陽光政府、科學決策”的施政理念，貼近國家發展的總體規劃方向，積極推進經濟適度多元發展，深化區域合作。調控博彩業的增長速度，促進博彩業健康發展，培育新興的會展、文化創意和中醫藥產業的成長。建立了財政儲備制度，促進了財政金融的穩健運作。2010-2013年，澳門本地經濟實質增長年平均為14.0%，2014年第二季度的總體失業率維持在1.7%。特區政府加强制度建設，認真謀劃長遠，建立了住屋、社會保障、教育、醫療等民生福利的長效機制，擴大公共投資，强化失業保障，扶助弱勢社群，改善民生福利。順利建成橫琴島澳門大學新校區，為特區人才培養創造了嶄新環境。在萬九公屋相繼落成的同時，啟動萬九後公屋的規劃工作。特區政府在充分瞭解民意及聽取社會各界意見的基礎上，循序漸進推進政制發展，認真推動法制建設，提高施政透明度，并有效加强廉政建設。目前，澳門特區發展處於關鍵時期，機遇與挑戰並存。一方面，當前國家正處于全面深化改革的重要時期，為澳門帶來新一輪的發展機遇；另一方面，澳門土地資源缺乏、人力資源不足等制約性因素呈現新的矛盾和特點，公共行政改革及法制建設與經濟社會的進步存在較大差距，澳門可持續發展面臨新舊問題重叠、表層和深層矛盾交錯的挑戰。未來五年，我和新一届政府管治團隊的基本施政理念是“以人為本”、“科學決策”，施政目標是“同心致遠，共享繁榮”。我們要

841立足當下，著眼長遠，保持目前澳門持續發展的良好局面，建立一個更加開放進取、變革創新、競爭有序、穩定和諧的社會，切實提升澳門的綜合競爭力。全面提升民生綜合水平，讓澳門全體居民能够實實在在、公平公正地共同分享經濟發展和社會繁榮的成果，讓澳門邁向社會進步的新里程，譜寫歷史發展的新篇章。嚴格遵守《澳門基本法》，是實現“同心致遠，共享繁榮”的根本前提。澳門是祖國大家庭的一份子，回歸近十五年的發展經驗表明，澳門今天取得的成績，離不開中央政府和全國人民的支持。祖國好，澳門更好，這已被無數事實所驗證，實現中華民族偉大復興的中國夢，與成就澳門明天更美好的願望緊密相連。未來五年，澳門和祖國內地的關係將更加密切。我深信，澳門完全可以把握祖國全面深化改革的大好機遇，充分發揮澳門的制度優勢，凝聚澳門人的力量和智慧，克服困難、拓寬路徑，保持長期繁榮穩定。我們不僅要讓澳門在祖國內地新一輪的發展中得益，更要把澳門的發展融入到國家的整體發展當中，更積極主動地加强與內地的合作，特別是粵澳之間的合作，實現互利互惠，通過融入區域合作推進澳門的持續發展，并為祖國的繁榮富强作出澳門應有的貢獻。在認真總結經驗、分析形勢的基礎上，本人决定，按照《澳門基本法》和《行政長官選舉法》的有關規定，參選第四任行政長官，接受澳門居民再一次的選擇，承擔更大的考驗。我的參選政綱以全面落實《澳門基本法》和“一國兩制”方針為最高準則，貫徹“以人為本”、“科學決策”的理念。積極配合國家的發展戰略，居安思危、務實進取，促進澳門特區經濟社會協調發展。具體內容分為四個部分：一、宜居篇；二、發展篇；三、關愛篇；四、善治篇。參選政綱體現站在新起點、邁向新時代的决心，以及持續發展、共享發展成果的意願。第一部分宜居篇，表達把建設宜居城市放在首位的决心，深化人文建設，體現施政為民、發展為民的戰略目標。第二部分發展篇，表達籍著新的發展起點和圍繞“一個中心”、“一個平臺”的發展定位，積極參與區域合作，實現經濟適度多元發展，是

842澳門經濟社會各項事業未來的發展方向。第三部分關愛篇，表達真心實意關懷居民在就業、社會保障系統、人才培養、教育和青年、醫療和體育等方面的發展，全面提升民生綜合水平是共建共享發展成果的重要戰略部署。第四部分善治篇，表達革新政府治理體系，完善政府與社團和居民的溝通渠道和交流機制，既是澳門經濟社會發展的需要，也是走向社會善治的重要條件之一。其中，整合公共行政架構，梳理部門職能尤為關鍵，必須下大决心、花大力氣，切實執行。總括而言，我的參選政綱展現同心致遠的路向，主張積極進取、和諧同創、成果共享，堅持務實與前瞻結合，改革與創新并舉。以下我將分別對相關內容作出介紹，請各位選舉委員和廣大居民審議。同心致遠的路向一、宜居篇宜居承載著澳門居民對幸福生活的期盼。澳門回歸十五年的今天，廣大居民對安居樂業、生態優化有更高的期盼，希望下一代有良好的成長環境。澳門居民對美好生活的嚮往，就是我們為之努力的目標。特區政府對此責無旁貸，必須加快宜居城市的建設。我們清醒地看到，在住屋、交通、環保等民生問題上仍然存在許多不足和困難。然而，我們並不退縮和掩飾，而是將其作為鞭策進步的動力。我若當選，將優先處理上述民生大事。（一）實現居有其所，安居樂業實現澳門居民“居有其所、安居樂業”是政府房屋政策的核心理念。澳門未來的房屋政策有兩大重點，一是透過公共房屋體系為居民提供基本居住保障，二是運用市場機制滿足社會多層次的住屋需求。房屋政策作為施政的重要一環，需與土地政策、城市規劃、人口政策等相關公共政策一併作綜合協調。

843我若當選，將在過往的工作基礎上，推動公共房屋政策朝著持續供應、檢討分類和理順職能三方面發展。在持續供應方面，特區政府為滿足居民住屋需求，對新城A區規劃作出調整，預計可提供32,000個單位，其中28,000個為公屋單位。根據這一設定目標，將新城A區的港珠澳大橋人工島、水塘周邊、外港碼頭等作為一個區域，進行全面審視和規劃，特別是對這一區域的交通配套、社區設施等問題作深入研究，廣泛探討，以求得到擴大容量、提高質素這一規劃目標。在提升居民居住環境的同時，也適當為中小企業提供條件，改善營商環境。我們要以全新的思維、實幹的精神，落實到整體規劃、城市設計、公屋施工、竣工至驗收各個階段。通過科學管理，加强各個環節間的配合和監督，力爭在2019年完成A區內大部分的基礎建設工程，並視實際進度，爭取部分公屋可在2020年前建成。配合A區方案的最終確定，我們將對B、C、D、E區的規劃進行全面的檢討及分析，對新城的城市功能布局作出合理規劃，既為公屋的長遠發展預留土地儲備，同時也預留適量的土地，以促進經濟適度多元發展。我們將盡力增加土地儲備總量，盡快建立一定規模的土地儲備，推動集約用地，建立科學的土地儲備制度。對現有土地資源進行全面調研，繼續尋找合適的可用土地，采取相應措施，興建公共房屋。以都市更新的概念推進舊區重整的計劃，同時，積極而有序地出臺與城市規劃相關的土地分類和規劃標準，加强相關法制建設，平衡住屋與產業多元化的土地供應量和存量。在檢討分類方面，將在廣泛聽取社會各界的意見後，研究調整現有社會房屋和經濟房屋的功能定位，並研究引入新類別的公共房屋。在理順職能方面，未來將綜合調整房屋局和公屋興建部門的分工和職能，進一步理順與公共房屋相關的工作。更好地落實已訂定的公共房屋政策，善用公共行政資源，提升執行效率。强化公共房屋管理，設立社屋富戶退場機制，確保合理運用公共資源。關於私人房屋市場，有需要採取適當的措施，促進私人房地產市場健康發展。政府將運用有效的行政手段，鼓勵私人土地業權人進行

844房地產開發，以增加住宅單位的供應量。我們還將研究政府部門對建築項目審批的運作程序進行改革，有序提高處理速度，盡量保持與社會、經濟的發展同步。當房地產市場出現不正常的波動，政府將及時采取相應措施，作出適當調控，以穩定市場。（二）改善城市內部交通系統交通問題是構建宜居城市的一個重要因素，亦影響建設世界旅遊休閒中心的進度。未來五年，我們將重視設計一體化綜合交通治理目標，把車輛宏觀調控與交通軟、硬件改善相結合，研究形成完整的解决方案。落實“公交優先”的交通政策，改善巴士運作模式，力爭規模化推行天然氣巴士。加快輕軌建設，將本地主要景點及主要交通節點、口岸快速連接。通過交通和道路工程監管、安全教育等手段，有針對性地解决交通堵塞和人車爭路問題。不斷提高現有的交通控制及信息中心的運作功能和效率，更及時地發佈信息，進行交通和道路工程監控。我們將積極管理博彩企業穿梭巴士，合理調控其數量和行車路綫，减輕道路交通壓力。加大對的士的監管力度，研究增發特種的士載客營業執照，視實際情况適時適度調整的士數量。大力推行綠色出行，加快建設城市自動步行系統。在有條件的區域，形成聯通的單車徑網絡，提供休間便捷的出行模式。優化港口、機場軟硬件設施，推動海、陸、空交通整體服務的改善，展開第四條跨海通道論證工作，為居民與旅客提供更良好的出行條件。（三）強化環境保護環境保護牽動千家萬戶，關係子孫後代的福祉，直接影響宜居的效果和質量，也是建設我們美好家園的必然要求。我若當遷，將繼續配合國家環境保護的總體戰略，堅決執行已適用於澳門的《京都議定書》，配合國家制訂的二氧化碳减排目標。加快環保立法，强化環保教育，落實環保行動，深化區域環保合作。加强對城市空氣污染的治

845理，優化生態環境建設，提倡節約用水、用電，推動宜居城市的建設，保障居民的健康和生活素質。我們將加強政府相關部門執行環保節能政策的協同性和自覺性，從“車、油、路、行.”四方面入手，綜合治理移動污染源。基於電動汽車有其獨特的優勢和現實的需要，將啟動相關研究和規劃。全面檢視垃圾焚化爐、污水處理廠的排放水平，適當提高相關的環境標準，持續優化有關設施的處理能力。大力推行綠色施工，在公共工程招標中，引人相關的要求和評分體系。（四）弘揚中西文化，推動人文建設文化是城市競爭力的要素之一，中西文化交匯互融的澳門特色，將繼續成為本地經濟社會發展的重要動力，并將推動澳門文化創意產業深化發展，帶動旅游業界適度多元，推動城市國際品牌形象的提升。我若當選，將繼續鞏固和發揚澳門中西文化匯聚的鮮明特點，重視城市發展和文物保護的平衡，精心保育本地深厚的文化遺產，加強本土文化建設。完善文化場館及其軟、硬件設施，培養本土文化人才，促進創意藝街，豐富居民的文化生活。全力保護澳門歷史城區，讓世界遺產的內涵更加豐富，意義更加深遠。愛國愛澳是澳門廣大居民認同的核心價值，是澳門社會和諧穩定的信念，是凝聚共識、團結奮門的思想基礎，是建設多元文化社會的願景基石。我們倡導勤奮、節儉、自強的美德，弘揚敬老護幼、互愛互諒的人文關懷，重視和推動文化傳承。“中西交融，多元共存”是澳門重要的文化特色，保護這一特色是對歷史變遷和時代文明的尊重及認同。充分發揮多元文化優勢，築起澳門與葡語國家以及國際交往的橋梁。長期以來，土生葡人和旅居澳門的葡人為促進中外文化交流及建設澳門發揮了重要的作用。我們要繼續弘揚相互尊重、包容、理性的精神，深化人文建設，努力共建族群和諧。

846（五）維持治安穩定，加強公共安全我們將繼續建設預防與打擊相結合的治安體系。深化科技強警，嚴格治理紀律，建設一支優質高效、紀律嚴明的警隊。加强警民合作，强化宣傳與執法，防範及打擊犯罪，尤其是毒品犯罪和恐怖活動，維護特區治安和公共安全。不斷强化危機意識，提高應對危機的能力，優化跨部門危機處理機制，密切關注居民各方面的安全問題，及時應對相關危機的處理。二、發展篇發展是世界潮流的主要方向，而多元化的發展則與經濟全球化、信息化、知識化關係密切。經濟適度多元是澳門經濟社會健康發展的必然選擇，是澳門發展的長遠戰略。作為一個微型經濟體，澳門經濟適度多元的近期方向，應是優勢產業鏈的延伸，促進博彩產業與其他產業聯動發展。新興產業應是原有優勢產業的補充或拓展，以充分發揮經濟體原有的比較優勢，并在保持產業國際競爭力的同時，為經濟的長遠發展注入新的動力，特區政府必須高度重視。我若當選，定當把握時代發展趨勢，著眼特區長期繁榮穩定，大力促進經濟適度多元，加快產業結構調整，培育新的經濟增長點。增進國際交往，深化區域合作，實踐“發展經濟，改善民生”的施政理念。（一）發展綜合旅遊項目，加快“一個中心”的建設“一個中心”的建設是澳門未來發展的主要目標，對推進“一國兩制”偉大實踐，對增進民生福祉都具有重要的戰略性和全局性意義。我若當選，將全力推進世界旅遊休閒中心的建設。成立“建設世界旅遊休聞中心委員會”，由行政長官任主席，規劃總體發展目標，制定中、長期計畫和落實措施，共同促進建設“一個中心”的目標早日達成。

847未來五年，多個綜合休閑項目會分別落成使用，從土地、人力資源政策引導會展、文創、餐飲、零售等綜合旅游項目，澳門將迎來綜合旅游業新一輪的發展高峰。特區政府將大力推動非博彩旅游元素的增加，提升區域旅游的整體效益，穩步發展綜合旅游。努力拓展旅遊業的市場、客源和產品的多元化，推動旅遊業與文化創意、會展等產業結合，促進關聯產業的互動發展。同時，落實三綱合一，以同一平臺支持電訊、廣播和互聯網服務，推進不同通訊媒體匯流。强化特區的通訊事務管理，提升服務素質及安全意識。（二）調控博彩規模，加强博彩監管特區政府未來經濟範疇的重要議題，是務實調控博彩業的發展速度，科學規劃博彩業發展規模和方向，優化博彩業內在素質，避免過度追求增長速度，促進博彩業穩健發展。政府將檢討娛樂場幸運博彩經營批給的執行情況。我們將總結和分析博彩業開放以來所取得的發展成果、問題和不足，以及今後改進完善的措施，檢討各博彩企業對娛樂場幸運博彩經營批給中的非博彩元素承諾是否落實到位，并以朝著世界旅游休間中心的方向，規劃中長期的發展藍圈，提升博彩從業員整體學歷水平，尤其著力為未完成大學課程的本地博彩從業員提供升學或進修的機會。加快建立博彩從業員牌照制度，促進博彩及相關行業的專業認證。完善博彩業的相關法律法規，加强博彩業的監管，規範博彩企業的營運，繼續推動負責任博彩，研究規定博彩企業應該履行的社會責任和遵循的行為規範，優先採購本澳設計及本澳製造的產品，支持本地工業發展。研究推動博彩企業及大型企業承擔外雇員工的住宿和交通安排的責任。（三）培育新興行業，推廣澳門品牌我若當選，將繼續重點培育會展、文化創意、中醫藥等產業。結合環保發展的時代趨勢，培育以服務為主的澳門環保產業。除繼續在

848資源傾斜、政策扶助方面作出支持之外，更著重推動相關行業提升自身競爭力，在市場競爭中成長。協助澳門工業重新定位，支持“澳門製造、澳門創意”的品牌建立。創設公務采購優先采用本澳設計及本澳製造產品的機制，以擴大生產商的銷售渠道。（四）保留中小企業發展的城市空間中小企業是澳門經濟重要的組成部分，是維持本地居民多元就業的基本保障，也是推動澳門經濟適度多元的要素。特區政府有責任作出更大的努力，協助中小企業開拓發展、升級轉型，拓展區域市場。我若當選，在維持大企業發展的同時，將深化研究為中小企業創造發展空間，努力形成大企業與中小企業共同發展的局面。繼續優化中小企業輔助計劃，協助降低廠家營運成本，幫助中小企業營造更好的營商環境。充分利用澳門城市更新的機遇，保留澳門歷史城區小街小鋪的商業特色，保存特色老店及小商鋪的發展土壤，營造舊城商業文化氛圍，活化商務環境。未來在新城填海建設規劃中，考慮中小企業發展的實際需要，為中小企業保留發展的城市空間。同時，考慮設立“工厦維修基金”以及研究籌設進出轉口信用保險制度，為中小企業提供進出轉口貿易保障，降低企業的貿易業務風險。（五）設立特區投資發展基金，構建財政投入長效機制設立投資發展基金是當前國際社會充分利用財政儲備發展經濟的主流趨勢，也是澳門社會的訴求。未來五年，在鞏固和完善現有財政儲備制度和加强財政儲備投資管理的基礎上，將積極探索設立澳門特區投資發展基金，力求安全而有效地利用好本澳多年來積累的財政儲備。研究建立財政盈餘分配的長效機制。在現行財政儲備制度的基礎上，研究建立超額儲備的上限機制，每年把盈餘依法滿足基本儲備和

849超額儲備上限之後，餘下的部分按一定比例和實際需要作出分配，讓相關民生保障制度有充沛的財政盈餘支撐，穩定社會、穩定民心。我們必須充分警惕複雜多變的國際金融形勢，致力加强本澳的金融監管工作，最大程度地降低金融體系的風險，確保澳門金融體系的安全。（六）打造中葡平臺，擴大區域合作成果把握國家發展給澳門所提供的機遇，提升區域合作成效，是澳門可持續發展的重要動力。未來五年，我們要在互惠互利、共同發展、共融共榮的原則基礎上，堅定有效地拓展對外交流和區域合作，實現雙贏。善用國家發展所帶來的機遇，積極融入內地，努力提升CEPA和相關補充協議的落實成效。我們將進一步拓展與葡語國家及其他拉丁語系國家的合作交流，繼續加大與國際闊的交往，擴大合作成果。繼續發揮內地與葡語國家之間的橋梁作用，打造中國與葡語國家經貿合作服務平臺，創造澳門新的經濟增長點。我們尤為重視粵澳合作的進展，加强雙方全方位的經濟發展和民生改善的區域合作。務實擴大粵澳社會公共服務合作的成效，更好地增進本澳居民福祉。認真地執行《粵澳合作框架協議》至2015年的各項工作目標，並全力落實需在2020年前達到的各項合作目標，將粵澳合作提高到新的階段，爭取橫琴、南沙和中山翠亨等合作平臺取得階段性建設成果。重點進行關于產業多元等方面的區域協調和區域規劃，拓展澳門發展空間，進一步促成澳門和廣東省的利益共享。我們還將盡力爭取國家政策支持，創新通關模式，提升通關效率，緩解通關壓力，促成通關便利化，爭取建成粵澳新通道和最終實現24小時通關。我們將繼續深化閩澳、京澳、泛珠等內地合作關餘，密切港澳溝通機制，發揮在台灣澳門經濟文化辨事處的功能。

850三、關愛篇全面提升民生綜合水平是澳門居民的共同心願，是特區政府施政的重點。第三届特區政府在發展經濟、改善民生方面做了大量的工作，取得了階段性的成果，但仍需續續努力。我若當選，將堅持把完善民生放在施政的優先位置，認真應對通脹的影響，在深入分析其成因的同時，制定有針對性的策略，以緩解通脹對居民造成的影響。依法保障本地居民就業權益，促進雇員向上流動，高度關注老齡化社會的趨勢，加強支援弱勢群體，增強居民體質。在現有的基礎上，根據逐步建立起的財政盈餘分配長效機制，努力實現社會財富公平、合理和制度化的分配。（一）保障就業權益，促進向上流動保障本地居民就業權益是政府施政的重點。未來五年，我們將在保持經濟穩健發展的基礎上，繼續保持本地居民優先就業和充分就業，有序推進最低工資立法的全面實行，改善基層就業收入。我們將不斷協助貧困家庭、低收入人士通過就業脫貧解困，加大力度促進本地居民尤其是基層雇員向上流動，為本地居民創造更公平、更安全的就業環境。我若當選，將在任內堅持莊荷不輸入外勞的立場。透過與相關部門和企業的溝通，構建本地居民向上流動的監察機制，重點檢視本地居民在博企和大型企業任職中高層職位的比例。（二）關顧弱勢社群，完善民生福利未來五年，我們將完成雙層式社會保障制度的構建，完善澳門居民基本保障安全網。研究建立社會保障基金與財政盈餘掛鈎的撥款機制，確保社會保障基金的可持續運作。加大資源投入和政策支援的力度，加快院舍建設，全力關顧弱勢群體。增加對經濟困難家庭的經濟援助，全面關懷長者，增設社區輔

851助性的護理隊伍，拓展家居護理支援服務，加強失智症的早期預防措施，研究建立長遠的殘疾人士保障制度，使殘疾人士獲得更好的生活保障；增加院會服務及訓練中心，幫助殘疾人士康復及融入社會。我們將著力完成規劃并落實執行養老保障、康復服務十年發展計割，完善家庭友善政策，重視解决目前托額不足的問題；盡快設立社會服務機構的人力資源規劃與需求評估機制，完成社會工作專業認證，加强人員培訓，增强社會服務整體能力，整合和優化社會援助及社會福利項目，促使社會資源得到更合理的使用，發揮更大效益，更公平地分享經濟成果。（三）培養多元人才，實施人才興澳人才培養是一項系統工程，需要政府、業界、以至全社會共同關注。我們將配合經濟適度多元發展，落實人才培養的短、中、長期政策和措施，不斷建立和完善人才培養的長效機制，大力培養政治人才、各類專業技術人才和多元化應用人才，為澳門居民提供繼續發展和向上流動的機會，在增強個人競爭力和自信心的同時，為“澳人治澳”、高度自治奠定堅實基礎，令愛國愛澳的核心價值薪火相傳。我們將從實際出發，推動教育與人才培養長效機制的互動，充分發揮教育作為人才培養基礎的作用，發展多元化的教育和職業培訓，實現人才培養和教育系統的互動結合。評估不同時期不同產業的人才供求，規劃人才培養長遠策略。全方位展開精英人才培養計割，有系統、具針對性地透過建立人才培養長效機制，精英人才可達到梯隊式的建設。大力推進專才激勵計劃的構建，一方面繼續建立各領域的專業認證制度、技能測試制度及人才選拔制度，另一方面鼓勵更多專才考取國際專業證照，促進不同領域專才的成長，更好地為行業發展服務。加快構建應用人才的各類促進機制，整合和發揮現有的持續進修和培訓機構的力量，共同推動應用人才的培養，以增強應用人才的素質。完善人才資料庫，提高專業人才的認受性，促進入才在競爭中成長。鼓勵人才回澳發展，增加本地人才供應，做到人盡其才，才盡其用。

852（四）實現教育興澳，培養青年成長未來五年，我們將繼續加大對教育的資源投放，爭取五年內提升教育占預算開支的比例，致力推動教育系統的發展及政策制度邁向國際化。著力優化十五年免費教育，全面執行非高等教育十年發展規劃。加大力度發展與經濟適度多元化相適應的職業技術教育和持續教育，并制訂發展大綱；進一步完善特殊教育，切實保障教育公平。同時，加强科學技術普及和教育，不斷提升居民的綜合素質。持續促進高等教育發展，加快完成規劃和落實執行高等教育發展長遠計劃，盡快完善相關法律法規，使高等院校充分發揮教學、科研、服務社會的功能。青年是澳門的未來，特區政府高度關注，全力培育。我若當遷，將繼續落實青年發展政策，通過教育和人才培養長效機制，為青年成長搭建平臺，積極幫助青年解决創業的困難，創造優秀青年在各領域能够脫穎而出的良好社會環境。加强與青年溝通和對話，鼓勵青年人獨立思考、理性判斷，既當批判者，也當建設者。不斷健全青年成長的服務機制，拓展多元化的服務功能，促進家庭、學校、社會的合作，共同為青年成長營造一個公平、健康的環境。努力培養青年成為愛國愛澳、樂於自立、敢於競爭、勇於創新的特區年輕一代。（五）完善衛生醫療，發展體育事業未來五年，我們繼續堅持“預防優先，妥善醫療"的醫療政策理念，加快實施《完善醫療系統建設方案》，完成離島醫療綜合體的建設，加快落實醫護人員培養計劃。考慮通過區域合作，共同設置專業的醫護人員培養基地，以及醫學研究組織，提高培訓醫護人員的能力。優化醫療設施和提高服務水平，積極協調公營和私營醫療機構的資源，為居民提供更優質、更便利的醫療服務。加强慢性病的預防工作，推行全民健康調查，為制定長遠的公共衛生策略提供依據，進一步保障居民健康和生活質量。

853繼續關注兒童及青少年體質監測的狀况，及時向社區和學校提供加强相關體育活動的支援，以促進兒童及青少年健康成長。堅持實施大衆體育與競技體育并行的策略，不斷提升居民健康素質，完善體育軟、硬件設施，優化體育培訓機構的素質，全方位提高本地體育事業的水平。四、善治篇澳門經濟社會邁向新的發展階段，對特區治理體系和治理能力的現代化水平提出了更高要求。廣大居民對完善政府的問責制度，建設廉潔、高致、精幹的政府有更多的期盼。我若當選，將創新思維，勇於改革。堅持“以人為本"、“科學決策"的施政理念，精兵簡政，不斷優化公共服務和提升施政效能，提高政府執行力和公信力。積極推進法治建設，穩步推進民主政治發展，完善特區管理制度。（一）堅持陽光政府，貫徹科學決策未來五年，我們將會重點探討在現有法律體制下陽光政府的制度建設。不斷推進公共政策制定的科學化和民主化，保障新聞自由、出版自由和言論自由。建立多層次的溝通渠道和對話交流機制，推進公衆參與，完善政府回應速度和質量，增强政策解說的能力，確保政府與社團和居民的良好互動與有效溝通，加强政策調研。進一步整合和精簡諮詢體系，優化諮詢機構的功能和作用，使其真正成為政府與居民交流的橋梁。（二）重組政府架構，深化行政改革特區政府會繼續推動公共行政架構調整與重組，檢討機構設置的功能和數量，關注高層組織架構設置的合理性。我若當選，將適時進行必要的職能調整，提升部門的執行能力，力求最大限度地减少職能重叠、權責不清的問題。致力深化行政改革，精兵簡政，减少不必要的行政環節，整合同質性較高的工作程序。同時，改善跨部門合作機制，促進部門之間的溝通和合作，從而提升行政效率。

854（三）優化人員管理，落實官員問責公務人員是特區政府寶貴的人力資源財富，政府有責任不斷優化公務人員制度。一方面，我們將進一步檢討公務人員中央招聘制度，另一方面，將修訂《公務人員職程制度》，全面檢討各個垂直和橫向職程的職等和職階，重新評估各級公務人員，特別是基層公務人員的薪酬水平和購買能力。同時，研究公務人員的選拔、晋升機制及“分級調薪"制度，充分發揮公務人員的積極性。優化培訓工作的質量，明確公務人員的權利與義務，更好地為特區建設服務。建立各級政府部門的責任制，增强各級官員的責任意識，明確其施政責任，確保政策協調落實。完善領導官員績效評審制度，實現官員問責制度與領導官員績效評審制度的結合，形成“績效導向”和“權責相當”的行政文化。（四）加快法制改革，提高司法效率經濟與社會的進步，需要法制予以保障。我們清楚看到，特區政府法制建設尚未能完全配合和適應經濟社會的發展。我若當選，將全力加强法制建設，抓緊完善民生事務及基礎性法律的立法工作，其中包括完善《公共工程承攬合同之法律制度》，加强對相關工程的監管，確保工程如期保質地完成。優化法律草擬程序，堅持重大法案進行立法前的公開諮詢，廣泛聽取意見，最大程度凝聚社會共識。堅持司法獨立的原則，積極推動訴訟程序的簡化，提高司法效率。繼續優化司法培訓機制，并合理規劃司法人員培訓的長遠目標。（五）強化監察職能，維護公正廉潔加強廉政建設及審計監察的職能是時代進步的要求，是政府健康運作的基本保障。未來五年，我們將一如既往地重視廉政建設，加强建設廉潔、正義、公開、公平的服務型政府，充分發揮廉政公署、審計署的監察職能，積極配合立法機關的監督工作，坦誠面對公衆以及傳媒對施政的監督，加快法制建設，維護特區政府的公正廉潔。

855（六）按照基本法的規定，穩步推進民主政治發展2012年2月，全國人大常委會就澳門特區立法會和行政長官產生辦法有關問題作出决定，確定了澳門政制發展的方向。我們將認真貫徹《澳門基本法》和全國人大常委會的决定，從澳門實際出發，不斷提高民主選舉的素質，培育健康的選舉文化，在《澳門基本法》的框架內，穩步推動特區民主政治發展。結語澳門特別行政區第四任行政長官選舉之年，亦迎來特區成立十五周年。有感於十五年來與澳門居民風雨同路的歷程，也感恩於澳門對我的養育和栽培，激勵我再次參選行政長官的意志。我深刻體會到擔任行政長官責任重大，使命神聖。行政長官代表澳門特別行政區，向中央政府負責；作為特區政府的首長，向澳門特區負責。我有决心、敢承擔，再次接受考驗。我若當選，定竭盡全力推進“一國兩制”的偉大實踐，全面貫徹《澳門基本法》，堅定不移地維護國家的主權、安全和發展利益，堅决維護澳門特別行政區的長遠穩定。我的參選政綱總體框架融匯長效機制的綜合效應，凝聚澳門居民為安居樂業、和諧共進的努力，體現澳門居民勤勞、認真、包容的品格，融合澳門現實的民意和社情，適應時代發展的潮流。我們堅信，在中央政府的大力支持下，經過澳門居民的共同奮鬥，澳門可持續發展的成果將更加豐盛。發展成果有著豐富的內涵，包含經濟水平提升，社會和諧共處，人的全面發展，以及人與生態、人與環境的協調。追求發展成果共享，應重點致力追求居民綜合生活水平的全面提升。發展成果也是一個動態的過程，隨時代的發展有質的躍升。全社會共同努力，定可共享繁榮。我們決不自滿，定必謙虛謹慎，在總結反思中，進一步落實“以人為本”、“科學決策”的施政理念。要創新思維，加快改革政府的

856治理體系。在各個領域加強施政的決策力及執行力，努力提高施政水平。健全監督機制，廣開言路，廣納民意，不斷加强施政透明度。我們將繼續堅持依法施政，加强行政和立法互動配合，確保司法獨立，優化司法軟、硬件建設。我們將堅定邁向“同心致遠，共享繁榮”的目標，堅定愛國愛澳的信念，加强對愛國愛澳青年力量的培養，充分發揮愛國愛澳力量的積極性，不斷凝聚社會共識，加强互信合作關係。積極主持婦女組織的發展，鼓勵婦女更廣泛地參與社會事務，匯聚全社會動力，共同推進澳門特區各項事業穩步向前。有序促進政治制度發展，在新的起點，開創新的未來。我們要在競爭中發展，在改革中創新，在與時俱進中實現發展成果共亭。本人參選第四任行政長官的信心，來源於對澳門發展道路的自信，來源於對澳門居民具有的理性與包容、勤勞和智慧的認同。多年的社會服務和公共行政工作經驗令我明白，經濟全球化、一體化的進程、澳門經濟社會的發展，將使多種問題複雜化，社會訴求更加多元。我深知任重而道遠，但有中央政府的全力支持，有澳門居民的同心協力，任何困難與問題都可以克服和解决。我决心再次承擔責任和接受挑戰，共同開拓澳門新里程。本人衷心期望，各位選舉委員和澳門居民，再次給予本人真誠的信任和神聖的支持，再次給于本人服務澳門社會、服務澳門居民的崇高機會。本人承諾，若能當選，將繼續付出自己的全部能力與才智，與廣大居民一起為實現中華民族的偉大復興，為澳門社會長期繁榮穩定，作出更大的努力和貢獻。

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