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433二○一四年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
434行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱 電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
435第二十七卷•第三期（總第一百零五期），二○一四年九月目錄澳門博彩業：成就與挑戰437曾忠祿澳門《文化遺產保護法》視野下的考古工作之展望451關俊雄土地法律地位劃分對城市規劃法之影響461沈雲樵淺談現行政府採購開支制度與公共財政法律制度間的競合473鄧達榮“提昇公共管治能力2014兩岸四地學術研討會”紀要483龐欣新理解澳門特區政府規模的幾個維度495楊愛平澳門特別行政區《稅收法典》芻議505杜約翰摘要715
436在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
437《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，437—450澳門博彩業：成就與挑戰曾忠祿*自1999年澳門回歸，今年已是15個年頭。今年也是首家美資賭場澳門開業的第10周年。回顧澳門博彩業過去15年的發展歷程，總結其中的經驗與缺點，對澳門制定未來的發展戰略具有重要意義。本文以目標管理的理論框架為基礎，通過審視歷史文獻的方法，瞭解回歸前和賭權開放前澳門狀況、特區政府的目標、博彩公司的承諾，然後考察澳門的現狀，從而發現特區政府的目標達成情況，博彩公司承諾兌現的情況，從中總結澳門的成功經驗和不足之處。根據新公共管理理論，制定理性政治決策的政策制定者除了需要知道“甚麼政策是最佳的”的資訊以外，還需要得到對現行政策的評價和對執行戰略的分析，從而改善下一步決策。1本文希望能提供這種評價和分析。一、回歸15年博彩業的巨大變化回歸15年來，澳門的博彩產業取得了巨大的成就。1999年，澳門回歸當年，澳門的博彩收入僅16.3億美元，但到2013年，澳門的博彩收入已達451億美元，是1999年的28倍。年均複合增長率高達28%。1999年，澳門的賭場博彩毛收入僅相當於拉斯維加斯金光大道的22.6%，但到2013年，澳門的賭場博彩毛收入已是拉斯維加斯的7倍。如今澳門的賭場博彩傲視全球，毛收入已超過美國全國商業賭場的博彩收入，佔世界賭場博彩收入的比重高達32.5%（見圖1）。*澳門理工學院博彩教學與研究中心教授。1.Gruening,G.:OriginandtheoreticalbasisofNewPublicManagement,InternationalPublicManagementJournal4（2001）1–25.
438圖1全球主要地區賭場博彩收入（US$M）1澳門博彩業:成就與挑戰曾忠祿*自1999年澳門回歸，今年已是15個年頭。今年也是首家美資賭場澳門開業的第10周年。回顧澳門博彩業過去15年的發展歷程，總結其中的經驗與缺點，對澳門制定未來的發展戰略具有重要意義。本文以目標管理的理論框架為基礎，通過審視歷史文獻的方法，瞭解回歸前和賭權開放前澳門狀況、特區政府的目標、博彩公司的承諾，然後考察澳門的現狀，從而發現特區政府的目標達成情況，博彩公司承諾兌現的情況，從中總結澳門的成功經驗和不足之處。根據新公共管理理論，制定理性政治決策的政策制定者除了需要知道“甚麼政策是最佳的”的資訊以外，還需要得到對現行政策的評價和對執行戰略的分析，從而改善下一步決策。1本文希望能提供這種評價和分析。一、回歸15年博彩業的巨大變化回歸15年來，澳門的博彩產業取得了巨大的成就。1999年，澳門回歸當年，澳門的博彩收入僅16.3億美元，但到2013年，澳門的博彩收入已達451億美元，是1999年的28倍。年均複合增長率高達28%。1999年，澳門的賭場博彩毛收入僅相當於拉斯維加斯金光大道的22.6%，但到2013年，澳門的賭場博彩毛收入已是拉斯維加斯的7倍。如今澳門的賭場博彩傲視全球，毛收入已超過美國全國商業賭場的博彩收入，佔世界賭場博彩收入的比重高達32.5%（見圖1）。圖1全球主要地區賭場博彩收入（US$M）資料來源：作者整理。*曾忠祿，澳門理工學院博彩教學與研究中心教授。1.Gruening,G.:OriginandtheoreticalbasisofNewPublicManagement,InternationalPublicManagementJournal4（2001）1–25.資料來源：作者整理。博彩業的發展帶動了就業，降低了失業率，提升了就業人口的工作收入。澳門回歸以前的1998年，澳門的就業人口僅19.7萬人，2013年就業人口達到36.1萬，是1998年的1.83倍。其中博彩業的就業人口增長尤其迅速。從2004年（澳門統計暨普查局公佈的最早資料）到2013年，就業人口從2.29萬人增加到8.33萬人，幾乎翻了兩番。1998年澳門的失業率為4.6%，1999年更上升到6.3%，而2013年，澳門的失業率僅為1.8%，已遠低於充分就業狀況下的3%的失業率。在增加就業，降低失業率的同時，博彩業也使就業人口的收入增加。1998年澳門就業人口的月收入中位數僅為5050元澳門幣，2013年該數字已上升到12000澳門幣，相當於1998年的2.4倍（見表1）。表1澳門勞動力就業、月收入中位數及失業率總就業人口（千）月收入中位數（澳門元）失業率（%）博彩業就業人口（千）19981975,0504.6~19991964,9206.3~20001954,8226.8~20012054,6586.4~
439總就業人口（千）月收入中位數（澳門元）失業率（%）博彩業就業人口（千）20022054,6726.3~20032054,8016.0~20042195,1674.922.920052385,7734.130.820062647,0003.842.620072938,0003.262.620083178,0003.065.320093128,5003.561.620103159,0002.862.8201132810,0002.670.1201234311,3002.078.8201336112,0001.883.3資料來源：澳門統計暨普查局二、澳門博彩業的成功因素澳門博彩業取得的巨大成功是多種因素促成的，其中包括主要客源地居民可支配收入的快速增長，澳門與周邊地區的交通設施大幅改善，資訊技術的改善以及社會對博彩業的認可程度日益增加等。但更重要的成功因素是中央對澳門的支持（一國兩制的充分落實）、澳門社會治安的改善、以及澳門成功開放賭權。（一）一國兩制的充分落實雖然早在1993年中央政府就公佈了澳門特別行政區基本法，承諾“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”（基本法第5條）2，“澳門特別行2.中華人民共和國澳門特別行政區基本法，澳門特別行政區印務局，http://bo.io.gov.mo/bo/i/1999/leibasica/index_cn.asp
440政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策”（基本法第118條），但在澳門回歸之前相當長一段時間裡，社會對澳門博彩業的未來前途仍然充滿擔憂。許多人認為，雖然中央不會取締澳門的賭場產業，但大陸可能對賭場實施嚴格的監管，從而導致賭場最終沒法有效經營而退出市場。對賭場的政治壓力和嚴厲的監管有可能使澳門的大賭客到亞洲其他地方的賭場賭博（SpragueandLopez,2000）。3這種擔心在壟斷經營澳門賭場40多年的何鴻燊身上反映特別明顯。何鴻燊在20世紀90年代初開始在越南、朝鮮、菲律賓開設賭場。同時也申請許可開始經營網上博彩，其目的就是為了避免回歸之後的風險（Giley,1999；Soo-KyoungKang,CathyH.C.Hsu，2000）。4澳門回歸後，這種擔心被證明是多餘的。回歸以來，基本法的承諾得到了嚴格的落實。儘管中央對內地居民赴澳門旅行有一定的限制，對內地官員的限制尤其嚴格，但中央對澳門博彩業總體是積極支持的；對賭博給帶來的負面影響，也是世界上最寬容的。比如2003年，非典在多地流行，使澳門經濟面臨困難，內地推出了自由行。2005年內地開展“全國集中打擊賭博違法犯罪活動專項行動”，導致緬甸、老撾靠近雲南邊境的82家賭場關閉，越南境內主要面向中國人的兩大賭場、朝鮮的英皇賭場都暫時歇業。但對澳門網開一面，使澳門的博彩收入繼續保持較快的速度增長。2005年增長11%，2006年增長23%，2007年更增長47%。澳門博彩產業導致內地許多社會問題，如貪污公款、非法監禁、自殺等，但內地沒有因此對澳門施加很大的壓力。這種寬容在世界任何“一國”之內都不可能發生。因此可以肯定地說，如果沒有基本法和一國兩制的制度，澳門的博彩業不可能有今天的巨大成功。最有力的證明之一就是澳娛（STDM）的案例。澳娛離開澳門在亞洲其他國家開設的賭場基本上都不成功。在平壤的賭場，因為朝鮮的經濟貧困和內地限制簽證政策，而不能吸引到足夠的外國賭客。在越南海防的賭場，因為當地3.SpragueJ.andLopez,A.,ManyLosers,ButFewWinnersAsiaweek,FEBRUARY4,2000VOL.26NO.4.4.Soo-KyoungKang,CathyH.C.Hsu（2000）AsiaPacificRimCasinoIndustryOutlookinthe21stCentury.FourthInternationalConference"TourisminSoutheastAsia&Indo-China:Development,MarketingandSustainability"June24-26,2000.
441基礎設施落後，尤其是交通不方便，妨礙了遊客訪問該地區。而菲律賓的新業務則僅僅限於賽狗和賓果遊戲，使其無法與菲律賓其他11個遊戲齊全的賭場競爭，從而限制了其創造收入的能力（SpragueandLopez,2000）。（二）形象與治安的改善澳門博彩業的成功發展也與澳門形象和治安的大幅改善有關。在回歸之前，澳門的形象一直比較負面。1999年3月，英國每日電訊報寫到：“當W.H.奧登和C.伊舍伍德1938年路經澳門時，他們發現，澳門是來自天主教歐洲的雜草......葡萄牙與中國的怪胎。在這裡，教堂與妓院並立，洛可哥風格的神像是賭徒的精神大獎。六十年後，當澳門準備從450年的葡萄牙統治擺脫出來的時候，賭博仍然是殖民地的經濟支柱，妓女仍然充斥賭場酒店。”5美國芝加哥論壇報稱“澳門是亞洲的狂野西部，充滿賭場、賣淫和有組織犯罪。”6BBC寫到，“在與內華達州一樣因為賭博出名的澳門，賭博業已不可避免地與敲詐勒索、放高利貸和賣淫聯繫在一起。黑社會歹徒正在進行一場血腥的地盤爭奪戰。雖然與拉斯維加斯相比，澳門的實際的犯罪率相對較低，但一系列受到廣泛報導的謀殺和暗殺企圖已經嚴重削弱了澳門的形象”（JoeHavely,1999）。7華盛頓郵報指出，“澳門曾是世界謀殺率最低的國家之一。但從1996年以來，事情已經失控。從那以來，超過90人被暗殺，其中包括執法人員、司法人員、甚至葡萄牙政府的官員”。8亞洲週刊寫到，“自從5.TheTelegraph,Macau:Andthegamblersplayedon,27Mar1999,http://www.telegraph.co.uk/travel/6.LIZSLY，PlaguedByGangs,MacauRevertsToChineseRule，ChicagoTribune，December19,1999.7.JoeHavely,WhatnowforMacau?BbcMonday,20December,1999.8.ClayChandle，ChinaRegainsMacauAfter442Years，WashingtonPostForeignService，Monday,December20,1999;PageA01.
4421996年以來，黑社會或秘密社團之間的血腥戰爭，把澳門變成了20世紀20年代的芝加哥，賭場之外充滿了機關槍謀殺。1999年澳門發生了37起兇殺案，比1998年的28起大幅增加。”（SPAETH，1999）9就在澳門回歸的1999年初，香港廉政公署還破獲了香港腐敗的海關官員協助在澳門洗黑錢的案件。有關人員分別被判監禁和徒刑。10澳門首任特首何厚鏵也承認犯罪和賭場問題本質交織在一起。他說“哪裡有黑社會，哪裡就有戰爭”。“當涉及大量金錢的時候，人的生命就不值錢了”（Spaeth，1999）。回歸以後，澳門的社會治安迅速好轉。1998年澳門的犯罪案與遊客數量之比是千分之十二。2000年下降到千分之九點七，2013年更下降到千分之四點七（圖2）。社會治安的好轉為澳門博彩發展提供了基礎。圖2澳門犯罪案數與遊客數量之比5圖2澳門犯罪案數與遊客數量之比資料來源：澳門統計暨普查局隨著治安的改善和監管的改善，澳門的形象也大幅改善。媒體對澳門的描述已不再是賭場、賣淫和有組織犯罪，而更多的是澳門博彩業的成功以及澳門的經濟成就。比如中文和英文的維基百科中的澳門形象：“回歸後賭權開放，澳門現已發展成世界第一大賭城，2012年人均本地生產總值世界第二，僅次於盧森堡；亞洲第一，成為亞洲首富。”“澳門是世界上預期壽年第二高的地方。”“澳門也是亞洲少數‘人類發展指數’（HDI）領先的地區之一。2012年，澳門的人類發展指數爲0.882，全球排名第25位，與韓國、臺灣、香港、新加坡和汶萊並駕齊驅。”（三）賭權成功開放賭權開放是澳門回歸以來最重要的事件之一，也是澳門博彩產業在回歸之後快速發展最重要的推動力。澳門回歸後首屆特區政府一成立就開始考慮開放賭權的問題。何厚鏵2000年施政報告提到：“博彩業的發展，是社會關注的焦點。政府將加強對該行業的管理，同時，將積極進行客觀全面和細緻的分析研究，並在此基礎上制訂長遠的博彩業政策，從而促使該行業繼續向前發展。”11 顯然，2000年特區政府已經在研究開放賭權的問題了。2001年7月特區政府通過“幸運博彩經營法律制度”，10月公佈“幸運博彩經營批給的公開競投，批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件”的行政法規。11月正式接受3個新賭牌的投標。2002年2月8日競投委員會公佈取得臨時賭牌的3間公司：澳門博彩股份有限公司、永利渡假村澳門股份有限公司、銀河娛樂股份有11.澳門特別行政區2000年財政年度施政報告。資料來源：澳門統計暨普查局9.SPAETH，A，Macau'sBigGamble，《亞洲時代周刊》（TimeAsia），DECEMBER20,1999VOL.154NO.24.10.ICAC（香港廉政公署）InternationalAnti-corruptionNewsletter,1999年3月15日,http://www.icac.org.hk/newsl/issue4/content.asp?chapter=2
443隨著治安的改善和監管的改善，澳門的形象也大幅改善。媒體對澳門的描述已不再是賭場、賣淫和有組織犯罪，而更多的是澳門博彩業的成功以及澳門的經濟成就。比如中文和英文的維基百科中的澳門形象：“回歸後賭權開放，澳門現已發展成世界第一大賭城，2012年人均本地生產總值世界第二，僅次於盧森堡；亞洲第一，成為亞洲首富。”“澳門是世界上預期壽年第二高的地方。”“澳門也是亞洲少數｀人類發展指數´（HDI）領先的地區之一。2012年，澳門的人類發展指數為0.882，全球排名第25位，與韓國、臺灣、香港、新加坡和汶萊並駕齊驅。”（三）賭權成功開放賭權開放是澳門回歸以來最重要的事件之一，也是澳門博彩產業在回歸之後快速發展最重要的推動力。澳門回歸後首屆特區政府一成立就開始考慮開放賭權的問題。何厚鏵2000年施政報告提到：“博彩業的發展，是社會關注的焦點。政府將加強對該行業的管理，同時，將積極進行客觀全面和細緻的分析研究，並在此基礎上制訂長遠的博彩業政策，從而促使該行業繼續向前發展。”11顯然，2000年特區政府已經在研究開放賭權的問題了。2001年7月特區政府通過“幸運博彩經營法律制度”，10月公佈“幸運博彩經營批給的公開競投，批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件”的行政法規。11月正式接受3個新賭牌的投標。2002年2月8日競投委員會公佈取得臨時賭牌的3間公司：澳門博彩股份有限公司、永利渡假村澳門股份有限公司、銀河娛樂股份有限公司。同年12月，銀河娛樂與政府談判後，要求分拆賭牌，政府最終允許每個財團，可把賭牌轉批一次。銀娛正式與威尼斯人“分道揚鑣”，開始各自獨立經營賭場。澳博於2005年，把賭牌售予何超瓊與美國美高梅的合資公司；而永利則於2006年，把賭牌賣給由澳洲PBL及何猷龍共同擁有的新濠博亞。澳門的賭牌由此增至六個。澳門從此進入6家賭牌公司競爭的局面。11.澳門特別行政區2000年財政年度施政報告。
444賭權的成功開放，為澳門的博彩業注入了新的活力。度假村式的賭場開始進入澳門，使澳門有了嶄新的博彩模式。不同背景、不同風格的賭場加入競爭，增加了澳門的博彩產業的集聚優勢，使澳門更容易引起遊客注意，使遊客有了更多的選擇。澳門的國際競爭力由此大幅提升。三、基於“目標管理”的績效評價所謂目標管理，是以目標為導向的管理。其最重要的核心內容是事前制定目標，一定時間後對目標達成情況進行度量和評價，從而為下一步決策提供依據。目標管理是企業和政府管理的一個有效工具。基於目標管理的精神，我們先檢查政府的目標，然後根據結果評價政府的績效。（一）政府的目標從政府最初選擇3家博彩公司的意圖看，政府開放賭權的目標有3個：1、引進競爭，打破壟斷。2001年何厚鏵在施政報告提到：“特區政府將繼續堅持公平、公正的基本原則，並以開放的態度，妥善引入良性競爭機制，以增強市場吸引力，促進澳門競爭力的提升……博彩專營制度將在科學分析的前提下走出新的方向。”122、帶動周邊行業。在同年的施政報告中，經濟財政司的範疇提出：通過博彩業的發展帶動其他相關的周邊行業，如酒店業、飲食業及會議展覽業等。133、降低對博彩業的依賴，發展非博彩元素。澳門貿易投資促進局2002年的《澳門經貿》封面文章對將賭權授予3家博彩公司的決定有如下評價：三家獲得博彩業經營牌照的公司中，選擇澳門博彩股份有限12.澳門特別行政區2001年財政年度施政報告。13.同上。
445公司是因為該公司的前身澳娛在過去四十年一直以專營合約形式經營澳門博彩業，已成功建立一定的客源，對維持現有的公共收入提供穩定作用。第二間獲賭牌批給的是澳門永利渡假村股份有限公司。“永利的主要股東在發展休閒渡假中心及國際會議展覽業務方面，具有開創新局面的魄力和成功經驗（譚伯源語）”。“永利渡假村控權股東史提芬•永利有非常傑出的成就，把拉斯維加斯從純粹博彩旅遊變成闔家歡旅遊的著名旅遊城市。這種蛻變正是澳門居民渴望已久的（譚伯源）”。引進永利是因為永利能配合澳門發展的新路向。第3間獲批賭牌的公司是銀河娛樂場股份有限公司及美國威尼斯人酒店集團。威尼斯人酒店集團在拉斯維加斯經營的酒店具有水鄉威尼斯的特色，集團同時擁有豐富的經營會議展覽經驗。在國際會議展覽界擁有很高的知名度，網絡廣闊；而銀河集團的香港商人呂志和家族，不但財力雄厚，在亞洲和中國經營高級酒店，這些都是對澳門日後致力發展區域性國際會議中心的有利條件。有助於帶動澳門其他產業發展。14（二）目標實現情況開放賭權的第一個目標無疑是充分實現了。從一家壟斷到6家競爭，無疑使澳門的博彩產業從壟斷經營變成了競爭經營。競爭促進了博彩服務的改善，博彩員工的待遇提升，以及政府的收入增加。這是賭權開放的最大成就。賭權開放的第二個目標可能只是部分實現。澳門的酒店業因為缺乏營業額的資料而難以判斷。因此我們只能觀察澳門的批發、零售和餐飲的資料。從統計數字看，這些行業有較大的發展，但無法判斷這些發展多大程度上是因為澳門的賭權開放，多大程度上是市場自然增長的結果。因為從2006年到2012年，雖然澳門的批發年均增長10%，零售年均增長了30%，餐飲年均增長17.3%，但同期內地批發年均增長高達25%，餐飲高達24%，遠遠高於澳門的增長。只有零售比澳門落後5%，但增長也高達25%（表2）。同期，香港的批發、零售和餐飲14.《澳門經貿》，澳門貿易投資促進局，封面故事，第36期，2002年5月。
446的年均增長也分別達13%、17%、12%。15因此澳門的批發、零售和餐飲的高增長，很可能是因為內地的經濟發展，內地到澳門的遊客消費能力增強的結果。如果再考慮澳門的人口增長，博彩業的帶動作用就更模糊。澳門2005年的人口為48.4萬人，2012年為58.2萬人16，年均增長2.6%。表2內地與澳門批發、零售與餐飲業的增長趨勢比較內地批發澳門批發內地零售澳門零售內地餐飲澳門餐飲200616%12.5%27.3%21%200720.6%4.1%20.7%33%51.3%*41.8%*200861.2%15.6%40.0%37%35.9%16.6%2009-7.3%-6.1%14.1%15%3.6%6.5%201038.8%8.7%32.7%37%18.9%14.9%201131.8%18.2%24.9%42%19.2%10.6%201213.3%16.9%16.2%23%16.0%13.3%年均增長24.9%10%25.1%29.8%24.2%17.3%*由於澳門的餐飲業缺乏2006年的資料，為便於比較，內地和澳門2007年的增長都是比2005年資料的增長。資料來源：中國統計年鑒、澳門統計暨普查局。政府的第三個目標基本上沒有實現。從博彩業佔GDP的比重看，從賭權開放以來，澳門對博彩業的依賴加深了，而不是減少了。1998年，澳門博彩業增加值（按生產法計算）僅佔澳門GDP的22.5%，2012年該比重上升到了45.9%（圖3）。如果看政府的財政收入來源，澳門對博彩業的依賴還更高。15.香港特別行政區政府統計處。16.澳門統計暨普查局資料。
447圖3澳門博彩業佔GDP的百分比（以當年價格計算）8資料來源：中國統計年鑒、澳門統計暨普查局。政府的第三個目標基本上沒有實現。從博彩業佔GDP的比重看，從賭權開放以來，澳門對博彩業的依賴加深了，而不是減少了。1998年，澳門博彩業增加值（按生產法計算）僅佔澳門GDP的22.5%，2012年該比重上升到了45.9%（圖3）。如果看政府的財政收入來源，澳門對博彩業的依賴還更高。圖3澳門博彩業佔GDP的百分比（以當年價格計算）資料來源：澳門統計暨普查局上述結論也可以從澳門博彩公司自身的收入結構中看出來。不管是看6家博彩公司的總數，還是只看以會展聞名或度假村聞名的美資博彩公司，都很容易發現，博彩公司來自博彩之外的收入非常低。2013年6間博彩公司來自博彩的收入佔公司總收入的94.3%。即使是澳門“最多元化”的威尼斯人，其非博彩收入也僅佔其總收入的11.3%（表3）。而同期，拉斯維加斯大型博彩公司（年收入7200萬美元以上的公司），來自博彩的收入僅佔賭場整個收入的36.9%。表3澳門賭場2013年博彩收入比重公司博彩收入%永利94.2%銀河96.3%威尼斯人88.7%MGM93.4%澳博99.2%新濠博亞94.1%平均94.3%資料來源：澳門統計暨普查局上述結論也可以從澳門博彩公司自身的收入結構中看出來。不管是看6家博彩公司的總數，還是只看以會展聞名或度假村聞名的美資博彩公司，都很容易發現，博彩公司來自博彩之外的收入常低。2013年6間博彩公司來自博彩的收入佔公司總收入的94.3%。即使是澳門“最多元化”的威尼斯人，其非博彩收入也僅佔其總收入的11.3%（表3）。而同期，拉斯維加斯大型博彩公司（年收入7200萬美元以上的公司），來自博彩的收入僅佔賭場整個收入的36.9%。表3澳門賭場2013年博彩收入比重公司博彩收入%永利94.2%銀河96.3%威尼斯人88.7%MGM93.4%澳博99.2%新濠博亞94.1%平均94.3%資料來源：根據6家公司2013年年報計算。
448四、博彩業管理中的主要缺陷（一）缺乏戰略規劃博彩業是澳門最重要的產業，直接關係到特區政府90%以上的財政收入，23.4%的澳門勞動人口的就業，如何發展該產業應該是特區政府各項工作中的重中之重。但遺憾的是，澳門自回歸以來，特區政府從來沒有博彩產業的戰略規劃，而戰略規劃是發達國家政府管理的一個最重要的工具。所謂戰略規劃，指為實現政府的戰略目標而制定的具體戰略。17戰略規劃包括1）確定戰略目標，2）制定實現戰略目標的方法，3）制定可選擇的戰略包括優先採用的方法，4）執行選擇的戰略。美國1993年的“政府績效及結果法案”通過法律的形式明確規定政府部門必須制定戰略計劃、績效計劃和結果分析，並根據制定的目標度量結果和報告進展。美國政府機構的戰略規劃的內容包括部門使命、長期目標（4-5年）、年度績效計劃、實現計劃的方法和度量績效的方法。法案還規定美國政府機構必須提供年度績效報告，評價公司績效目標成功或不成功的地方。18澳大利亞、紐西蘭、韓國也都採取美國政府的戰略管理模式，並取得了巨大的成功。縱觀澳門回歸15年來的政府施政報告，以及有關部門的施政方針，均沒有發現戰略規劃。政府發展博彩產業的根本目標是甚麼？實現該目標的最佳戰略是甚麼？5年計劃達到甚麼目標？年度目標是甚麼？我們在政府的網頁或政府公報中均沒有看到任何類似的東西。顯示政府在博彩管理方面的缺陷。由於缺乏戰略規劃，政府在實施博彩產業的管理方面存在很大的盲目性。比如，賭牌究竟三張為好還是六張為好？政府並沒有充分的論證。博彩公司中標之後提出分拆賭牌，這種分拆是否符合澳門的長遠利益？不清楚。永利中標之後提出政府17.LynnE.Davis,MelanieW.Sisson,AStrategicPlanningApproach:DefiningAlternativeCounterterrorismStrategiesasanIllustration,Published2009bytheRANDCorporation.18.GovernmentPerformanceandResultsActof1993,http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d103:S20:
449需要修改有關法律條例，該修改是否與澳門追求的目標一致？以及澳門博彩產業的規模多大對澳門長遠目標最有利？這些都沒有答案，因此政府在博彩管理中常常出現行動與目標相違背的情況。由於缺乏戰略規劃，政府過快批准博彩公司擴大規模，導致目前出現一系列的人力資源問題、交通擁堵問題、土地資源問題、澳門的承載力問題，從而使社會陷入非常被動的局面。（二）提出的目標缺乏落實機制研究政府的施政報告，可以發現，特區政府對博彩業的發展目標也缺乏落實機制。比如，引進永利，是因為永利的度假村式的賭場有利於發展澳門成為“闔家歡”旅遊目的地。但政府同永利的合約裡面並沒有任何落實條款，結果永利在澳門修建的永利賭場與“闔家歡”的度假村酒店沒有任何聯繫。其他賭場也有類似的情況。（三）缺乏績效評價制度績效評價是使用可量化的資料定期考察公共項目的結果和效率的過程。績效評價制度是公共管理最有力的工具，是政策制定者和決策者跟蹤工作的進展，並顯示有關政策或專案的影響的主要手段。19有了績效評價，決策者才可能知道，有關部門或下屬是否按既定的目標努力，政府資源是否得到充分利用，已經取得的成就和存在的問題。這些資料將為下一步的決策提供依據。但澳門至今沒有這種績效評價制度。特區政府每年都有施政報告，每年有關部門對博彩產業或澳門其他產業的發展也都有設想，但施政報告裡面看不到對上一年度或上一階段的系統評價。即使有評價的地方，也只是內部自己的評價，而不是由獨立的、客觀中立的機構或組織作出的評價。由於缺乏這些評價，使政府的博彩管理長期存在某些缺陷一直得不到糾正。這可能也是導致博彩業過快、監管制度跟不上、產業多元化缺乏進展等問題的重要導因。19.Kusek,J.Z.&Rist,R.C.TenStepstoaResults-BasedMonitoringandEvaluationSystem,TheWorldBank,2004.
450五、總結澳門回歸已15個年頭，澳門博彩業開放以來已經歷了10個年頭。澳門博彩業取得了巨大的發展。博彩業為政府帶來稅收，增加了就業和提高了就業員工收入水準。但博彩業對其他行業的帶動作用並不明顯，開放賭權對澳門的經濟多元化也沒有起作用，這些與政府對博彩業的管理存在一定的缺陷有關。今天澳門的博彩業面臨的經營環境正在發生巨大的變化。過去澳門博彩業的優勢主要來自壟斷優勢：整個亞洲地區除了澳門都沒有大型的賭場。但隨著新加坡兩個大型賭場的開業，菲律賓、俄羅斯大型度假村賭場的開業，日本、越南等可能在未來幾年加入競爭，澳門的優勢將逐漸消失。為此，澳門必須通過更科學的管理來提升博彩產業的國際競爭力。制定戰略規劃並嚴格實施是提升澳門博彩管理的一個重要手段。
451《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，451—459澳門《文化遺產保護法》視野下的考古工作之展望關俊雄*一、從文物保護法令到《文化遺產保護法》自1999年回歸祖國以來，澳門社會繁榮穩定，經濟發展迅速，與此同時，以“澳門歷史城區”（TheHistoricCentreofMacao）於2005年正式被列入《世界遺產名錄》為代表的文化遺產保護事業也不斷取得了新的成果。事實上，澳門的文物保護工作具一定歷史，在1953年12月10日，官方第一次以書面形式關注城市的文物保護工作，由澳門總督史柏泰（MarquesEsparteiro）任命了一個委員會以“確定現有的建築文物”。7年以後，另一位總督馬濟時（JaimeSilvérioMarques）任命了一個新的工作組，其工作為“研究和提出適當的措施以保護和重視歷史和藝術文物”。1直至1976年，澳門政府頒佈第34/76/M號法令，首次對文化遺產的對象作出定義和分類規定，確定了89項須保存的所鑒定文化遺產，同時規定設立“維護澳門都市風景及文化財產委員會”直接由總督管轄，協助總督推動本地文化遺產保護工作。21984年，澳門政府頒佈第56/84/M號法令取代第34/76/M號法令，對文化遺產作出更精確而全面的定義和分類，制訂了新的文化遺產清單，分為“紀念物”、“建築群”、“地點”三類共84項，同時對每一類文化遺產的保護方法也有比較詳細的規定，還設立了保護區。3到了1992年，又頒佈了第83/92/M號法令，新增了“具建築藝術價值建築物”之類別的文化遺產，文化遺產清單亦重新調整為共128項。4*澳門文化局，高級技術員。1.澳門特別行政區政府：《澳門世界遺產》，澳門特別行政區政府，2005年，第117頁。2.澳門第34/76/M號法令。3.澳門第56/84/M號法令。4.澳門第83/92/M號法令。
452澳門回歸祖國後，依照“一國兩制，高度自治”的方針，按《澳門基本法》規定沿用不和該法相抵觸的原有法律，全國性法律除了所規定的11部外，其餘均不在澳門特別行政區實施，因此，澳門仍然按第56/84/M、83/92/M號法令進行文化遺產保護工作。2005年，“澳門歷史城區”成功申遺後，為使其保護能遵守《保護世界文化和自然遺產公約》的要求，並履行相關義務，建構更高層次、更完善的法律框架，特區政府在次年設立文化遺產保護法例草擬小組，專責對當時文物保護的相關法律進行修訂，考慮到澳門經歷了多年來的社會經濟轉變和發展及“澳門歷史城區”已被列入《世界遺產名錄》，並根據相關部門過往在文化遺產保護工作上所累積的經驗和所遇到的困難，草擬小組建議對當時文物保護的相關法規進行全面的檢討。同時，在分析現行法例適用時所遇到的困難中，小組發現如僅對過往文物保護的相關法例進行修訂，將難以全面覆蓋在文化遺產保護方面的所需，也欠缺配合特區未來發展的前瞻性。因此，小組通過參考亞洲及歐洲地區的相關法律和工作經驗，建議為特區重新擬訂《文化遺產保護法》（下文簡稱《文遺法》），法案大綱諮詢文本指出這是旨在保護澳門特區的所有文化遺產及確保未來的文物保護工作得以在具有法理依據的基礎上為之，讓澳門獨有的文化遺產能世世代代地完好地保留下去。5最終，在經過兩次的公開諮詢後，廣泛吸納澳門社會各界意見的第11/2013號法律《文遺法》在2013年8月立法通過，並於2014年正式開始實施。《文遺法》的立法通過對促進澳門文化事業的可持續發展而言是具里程碑意義的事件，而考古工作作為文化遺產保護的重要組成部分，在該法案中有專門的條文對其予以法律的規管，本文將嘗試通過對澳門歷來關於考古工作的法例內容的檢視，對比並思考在《文遺法》視野下澳門考古事業的展望。二、被評定不動產及考古遺產清單的制訂事實上，早在澳門的第一部文物保護法例，即第34/76/M號法令中，已把考古遺跡及遺物列入保護對象，法令中第一條指出“屬於下5.澳門文化遺產保護法例草擬小組：《〈文化遺產保護法〉法案大綱諮詢文本》，2008年。
453列鑒定的地方、屋宇及物品、被認為係對公共有利的財產，並為澳門所有不分彼此的居民均感到有價值者：……四、具有……考古學或歷史學意義的物品或遺跡之地方；五、在四款所指地方發現之歷史文物。“6而第二條明確澳門地區須保存所鑒定為地方綜合性物及屋宇清單中，即有“黑沙灣南部考古分站”一項屬於“考古價值地帶”，這一專案所指的便是“黑沙考古遺址”。據W.Kelly的調查簡報，香港考古學會於1972年7月到澳門作為期兩天考古調查，在路環島的竹灣、黑沙南、黑沙北、路環村和九澳等五個地點發現了若干陶片及石器，並據此推測路環島存在新石器時代遺存，於是該會在1973年5月，在黑沙進行了試掘，開了6個探方，出土了繩紋、幾何紋夾砂陶片、幾何印紋軟陶陶片、石片、五銖錢以及疑似是唐代的陶瓷。7在此背景下，澳門政府頒佈的第34/76/M號法令把黑沙遺址列作保護對象無疑是來得相當及時，然而，令人婉惜和費解的是，縱使在後來的1977、1985、1995、2006年黑沙遺址又進行了發掘8，加深了對該遺址文化價值的認識，根據各次考古簡報，歷次工作均有不同的收穫，如在史前地層發現可能分屬不同時期的上文化層和下文化層、出土可復原的彩陶鏤孔圈足盤、出版澳門迄今唯一一部田野考古報告《澳門黑沙》等，而且第56/84/M號法令第四條第一款雖然指出考古遺址具條件成為法定文物：“以下所指者被視為有形的文化財產：A.紀念物：在考古……觀點具有特別價值的紀念性建築物……或結構；……C.地方：人與大自然的共同創作，而按其美感或在考古學……方面具特別價值者；……G過去及現在的，具對……考古學……而言，被視為有價值的、而屬宗教或世俗性質的所有其他6.澳門第56/84/M號法令。7.W.Kelly，Coloane，Macau，JournalOfTheHongKongArchaeologicalSociety，Vol.IV，No.1（1973），pp.12-18.8.WilliamMeacham，HacSaWan，Macau，JournalOfTheHongKongArchaeologicalSociety，Vol.VII，No.1（1979），pp.27-33；WilliamMeacham，HacSaWan，MacauPhaseIII，JournalOfTheHongKongArchaeologicalSocietyVol.XI，No.1（1986），pp.99-106；鄧聰、鄭煒明︰《澳門黑沙》，香港中文大學，1996年；《黑沙發現四千年村落房址》，《澳門日報》，2007年7月21日。鄧聰、鄭煒明主編︰《黑沙玉石作坊》，澳門，民政總署，2013年。
454財產。”9但其及第83/92/M號法令的文物清單中均把黑沙遺址摒棄在外，幸好黑沙所處的路環，其都市化程度和範圍相比起澳門半島和氹仔較輕，否則，該遺址在城市發展的洪流中是否能得到妥善保存尚屬未知之數。除了黑沙遺址外，澳門目前已公佈曾進行考古發掘的尚有聖保祿教堂及學院遺址（1990-1992、1995-1996、2010-2013年）10、大炮臺遺址（1995年）11、前海島市政廳地下室石結構遺址（2004年）12、顯榮里五號遺址（2008年）13、路環船鋪街考古項目（2012-2014年）14等，但事實上，隨著第56/84/M號法令於1984年取代第34/76/M號法令，公佈新的文物清單並未有把“黑沙灣南部考古分站”納入在清單以來，直至如今的三十年間，考古遺址再未被納入文物清單的視線當中。箇中原因，一方面可能由於政府以至公眾對考古遺址尚未真正認識到其重要價值，又或者在制定文物清單時有其他政策因素的考慮，另一方面則是基於法律制度上的制約，因為澳門以前的文物法令中的文物清單是相對固態的，即雖然在法令中列明文物清單，但無修改文物清單的機制，這無疑不利於文化遺產保護工作的可持續性，因為就考古遺址而言，就有可能會隨著新的考古發現或隨著研究的加深而對其價值有新的認知，因此，文物清單是否能及時有效地將這些新發現納入保護是尤關重要的。9.澳門第56/84/M號法令。10.安東尼.加瓦萊羅.巴依勝著，李長森、陶倍信譯︰“關於對澳門聖保祿教堂（聖母堂）的考古發掘”，載於《澳門大三巴遺址：面向未來的豐碑》，澳門文化司署，1994年，第59-62頁；ClementinoAmaro著，曾永秀譯“聖保祿神學院和大炮臺：考古挖掘和解讀”，《與歷史同步的博物館――大炮臺》，澳門博物館，1998年，第115-157頁；“高園街發掘逾萬文物碎件”，《澳門日報》，2013年6月29日。 11.ClementinoAmaro著，曾永秀譯“聖保祿神學院和大炮臺：考古挖掘和解讀”，《與歷史同步的博物館――大炮臺》，澳門博物館，1998年，第115-157頁。12.陳炳輝、趙月紅：“前海島市政大樓地下室石結構遺址考古發掘概述”，《海島迴瀾――路氹歷史叢刊》，澳門，第2期，第6-17頁。13.陳炳輝：“Context考古發掘與記錄方法的應用思考――以澳門顯榮里五號房址考古試掘為例”，《香港考古學會會刊》，香港，第16卷，第128-145頁。14.“吳衛鳴：考古三部曲將適切保育”，《澳門日報》，2014年6月10日。
455而《文遺法》中，除了第二條就文化遺產的概念指出“一、為適用本法律的規定，凡作為具重要文化價值的文明或文化見證、且應特別加以維護和弘揚的財產，均屬文化遺產。二、上款所指財產具有的重要文化價值，特別是……考古……方面，呈現紀念性、古老性、真實性、原始性、稀有性、獨特性或模範性。”15表明考古價值一如以往是評定文化遺產的其中一個文化價值上的考慮外，第五條更定義了考古遺址倘若列入文物清單，即“被評定的不動產”中，將屬於“紀念物”或“場所”：“（四）｀紀念物´是指具重要文化價值的建築物、碑雕、碑畫、屬考古性質的元素或構造體、銘刻、窟洞及含文明或文化價值元素的組合體”、“（七）｀場所´是指具重要文化價值的人類創造或人類與大自然的共同創造，包括具有考古價值的地方”16，而且還就其評定程序、公開諮詢、決定的理據等作出規定，有別於以往缺乏相關機制的情況。此外，根據《文遺法》第66條第一款第一條，文化局具有“擬訂、保持和更新澳門特別行政區的考古遺產清單”17的特別義務，雖然就該清單的規格不及文物清單，法案中亦未有對清單內考古遺產的保護作出規定，然而，清單的制訂進一步顯示出相關部門對統籌全澳考古工作及遺產的責任與義務。三、考古工作的統一管理考古事業的健康發展一方面端賴於專家學者在研究中的深入，另一方面亦應由政府主動規劃、有序安排在可能存在地下遺存的土地發展前組織學者進行考古調查、評估、試掘，甚至正式的考古發掘工作，而觀乎澳門歷次考古工作，回歸前由澳門基金會、海島市政廳等統籌組織或批准，回歸後則主要由澳門文化局及其轄下的澳門博物館或民政總署及其轄下的澳門藝術博物館組織進行，顯然，並無一個統一的單位負責對澳門的考古工作進行統籌、管理、批准及監督，這源15.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。16.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。17.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。
456於過去一直沿用的第56/84/M號法令，其第四條只規定由文化委員會“緊隨著在澳門地區由本國或外國人將來所進行的考古、歷史或人類學工作”18而已，從中可見文化委員會關於考古工作的監督性並無法律賦予之權力，而且“緊隨”的作風反映了相關組織工作上的被動和消極，同時造成組織澳門考古工作責任和管理上的分散，不利於對相關考古工作的整體規劃，故此讓考古工作統歸指定部門處理實屬必要，而根據《文遺法》第66條第一款第二條，“促進或許可進行考古工作”是文化局的特別義務，第67條則規定“進行任何考古工作，均須經文化局許可，而有關申請應附同一份詳盡的考古計劃。”19雖然，《文遺法》改變了一直以來澳門考古工作未有統一單位負責的局面，但過去由於權責不清而遺留下來的問題仍需思考如何解決，其中之一便是各次考古發掘出土物分藏於不同博物館，比如黑沙遺址的考古文物既有部分藏於澳門博物館，也有部分藏於澳門藝術博物館，也有部分現於路氹歷史館作常設展覽。同一遺址的文物卻由不同博物館收藏，這既不利於統一管理，也影響了整合展示的機會，同時造成資源分散和重覆。這一現象有著其歷史遺留原因，由於涉及各單位之間的職權範疇，並非朝夕之間可以輕易徹底解決，但《文遺法》中有條文為考古文物統一管理作出初步嘗試，在第60條第一款中指出“具重要文化價值的動產，均為被評定對象，尤其是下列者：（一）考古物……”20，可見，考古文物具條件成為澳門被評定的動產，而且基於澳門的考古文物大多分藏於不同博物館，亦吻合第58條就動產的法定保護指出“本章所規定的被評定的動產的法定保護制度，僅針對公共部門持有的動產。”21而當成為被評定的動產後，不僅有條文規定了其出境的條件限制，而且就其保存而言，第64條規定：“一、被評定或待評定的動產，應保存在適當的環境；該等動產所屬的公共部門應防止其遭自然或人為的破損、散失或滅失。二、如被評定或待評定的動產破損、散失或滅失，該等動產所屬的公部門應為有關效力，於五18.澳門第56/84/M號法令。19.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。20.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。21.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。
457個工作日內通知文化局及警察當局。三、擁有被評定或待評定的動產的公共部門，應每年向文化局提交一份有關動產的保養及使用狀況報告作記錄。”22由此不僅明確了持有被評定的動產之單位的責任，當文物出現破損、散失或滅失時，亦確立了通報機制，而每年有關動產的保養及使用狀況報告的提交則將有助相關部門統一掌握被評定的動產的保存狀況。此外，昔日的文物法令，雖然也視可移動文物具重要價值，但從未提出清單的制訂及保護的具體措施，第34/76/M號法令第一條指出：“屬於下列鑒定的地方、屋宇及物品、被認為係對公共有利的財產，並為澳門所有不分彼此的居民均感到有價值者：……四、具有……考古學……意義的物品或遺跡之地方；五、在四款所指地方發現之歷史文物。”23但就其保護只在第四條指出由“維護澳門都市風景及文化財產委員會”分類、組織檔案室、選擇有珍藏價值的物品，並建議將之分配於在澳門設立的博物館。到了第56/84/M號法令，第四條第一款雖然指出：“以下所指者被視為有形的文化財產：A.紀念物：在考古……觀點具有特別價值的紀念性建築物、雕刻品或繪畫、銘刻品、資料、資料組合或結構；……D.包括在不動產內或曾從不動產內搬移、埋藏或沉於水中，或在考古學……方面有意義的地方被發現者；E過去及現在的、且具有……考古……價值的畫、雕刻品、繪圖、織造品、考古學物種、常用的工具或物品；……G過去及現在的，具對……考古學……而言，被視為有價值的、而屬宗教或世俗性質的所有其他財產。”24但清單之制訂及具體保護上的規定仍舊付闕如之。因此，《文遺法》當中對可移動考古文物的保護之規定，是具有深遠意義的。四、考古發現的通報處理機制除了對已出土考古文物的管理和保護外，如何落實對考古新發現，尤其是都市建設工程中發掘到之文物的處理，無疑相當重要，22.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。23.澳門第56/84/M號法令。24.澳門第56/84/M號法令。
458而且甚具逼切性的，因為過去雖然第56/84/M號法令第27條第一款規定，“當由於挖掘或其他工作而在公地或私人地段發現遺跡、銘刻、硬幣，或具有考古……價值的其他物品時，將應立即通知澳門文化學會，以及暫停有關工作，直至委員會建議適宜的措施為止。”25但在執行上似乎未如人意，昔日澳門都市化過程中存在著不少古代遺存被破壞的情況︰1982年在路環九澳灣南面的山谷地帶發現了一幅呈棋盤方格狀的石刻，並在附近發現了一些人為坑洞和一幅似刻劃船隻形狀的岩畫，但由於1990年代初期的基建，估計岩畫所在地已因開山移石而遭破壞；261989年在興建松山隧道時，曾發現明清時期的墓葬，惜因工程關係，在未得到應有的處理前已被毀掉；271993年威斯汀酒店前門的建設，破壞了原黑沙北部的沙堤考古遺址。28鄧聰更認為澳門半島的南灣和黑沙環地理形勢和黑沙相似，可能有史前遺址，但也許很大部分都已在過去都市化過程中被破壞。29而《文遺法》中關於考古發現時的處理條文則更為明確和詳細，首先，第66條第一款第二條即規定，除文化局外的“其他主管的公共部門及被特許實體的特別義務，為保證在由其本身進行的以及由其發出准照或判給的、涉及在地面、地底或水中進行改造、挖掘、翻動或移除土地、底土的工程及工作，以及拆除或改建工程的情況下，均確保可進行考古物及考古遺跡的識別、研究和收集工作”30，由此為搶救性考古工作的進行預留了空間。而倘若工程進行中果真有考古發現，第68條第一款規定：“如因挖掘或進行其他工作而發現任何考古物或考古遺跡，尤其是銘刻、錢幣或具考古價值的其他對象時，有關工作應當立即中止，並於二十四小時內將發現通知文化局、土地工務運輸局及其他主管的公共部門。”31對比前引第56/84/M號法令的同類條文，不僅規定了有關工程當“立即中止”，而僅非“暫停”，而且25.澳門第56/84/M號法令。26.陳炳輝︰《澳門史前考古與文化》，澳門藝術博物館，2003年，第27頁。27.鄭煒明︰“對澳門考古工作的幾點建議”，《澳門1996》，澳門基金會，1996年，第183頁。28.鄧聰︰“澳門考古學的反思”，《澳門2004》，澳門基金會，2004年，第408頁。29.鄧聰︰“澳門半島最古老的文化”，《文物》，1999年11期，第29頁。30.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。31.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。
459還明確了考古發現的通報應在二十四小時內進行，另外，同條第三款指出“文化局可要求警察當局或其他公共部門協助，並採取適當措施以保持考古物及考古遺跡的完整，並對其加以保護”32，無疑加強了相關部門為保護考古遺址所能要求其他公共部門協助的力度，此外，《文遺法》還有條文以獎勵及賠償以提高考古發現者或工程方通報和保護文物的積極性，同條第四、五款規定“對於考古物及考古遺跡的發現者，可由行政長官經諮詢文化遺產委員會的意見後，以批示訂定給予適當獎勵”、“就第一款及第二款所指中止工作所引致的損失，須作出補償性賠償”。33與此相對，對“毀壞考古物或考古遺跡罪”則有第95條訂立了罰則：“不遵守本法律的規定而毀壞考古物或考古遺跡，處最高五年徒刑，或科最高六百日罰金”34。而對於考古發現物的所有權，第56/84/M號法令第27條第二款指，“上述所指物品將得由政府或具有公權的多人承購，以便適當地存放於博物館或其他適當地方”35，說明考古發現物應屬於發現者或土地業權人，只是澳葡政府或具有公權的多人可以進行承購而已，而《文遺法》第69條則指出“在澳門發現的考古發現物，均屬澳門特別行政區所有，並應由文化局收集於博物館或其他適當地方”36，這既和我國《文物保護法》第32條規定發現的文物屬於國家所有的精神相一致，又體現了“一國兩制”的高度自治原則。相信日後有關部門若能依法辦事、執法得宜，將能有效避免具價值的考古遺址淹沒在城市建設之中。考古遺存是前人留給現代的寶貴遺產，當我們更了解一個城市的“源”，才能更踏實地步往“流”的方向，而《文化遺產保護法》雖然凝聚了社會的共識和智慧，但法律法規不管制訂得多完善，考古事業的健康發展依然有賴於政府、學者及普羅大眾共同的關注和努力，《文遺法》的出臺對澳門的文化發展而言，既充滿挑戰，亦飽含機遇，期望社會各界群策群力，讓澳門的考古事業能取得更長遠的發展和豐碩的成果。32.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。33.澳門第56/84/M號法令。34.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。35.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。36.澳門第11/2013號法律《文化遺產保護法》。
461《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，461—471土地法律地位劃分對城市規劃法之影響*沈雲樵**一、前言澳門是一個融合東西方文化元素的海濱小城，即使其博彩收入於2006年即已超過聞名世界的賭城拉斯維加斯（LasVegas），並且人均GDP名列世界前茅，也仍無法回避其土地資源貧瘠、發展空間促狹，以及城市規劃落後的現實。現代都市的發展，固然離不開高科技，尤其是在網絡時代，現代都市最終都會走向網絡城市。1有學者認為，最近幾十年的城市基礎網絡建設浪潮，將與歷史上的城市網絡建設——像羅馬時期的道路與排水管，18世紀繁榮時期的航運與航道，19世紀全盛時期的鐵路等等——起到同樣重大的作用。2即便如此，城市的發展，最終還是必須依賴傳統的自然資源，尤其是土地資源。澳門在城市發展過程中，尤為缺乏豐富的土地資源作為後續發展之動力，因此，如何“以土地發展城市”，似乎是一個比“以科技發展城市”更為基礎的課題。土地法所確立的土地制度框架，應該成為城市規劃的基礎。正如澳門特區政府所言，土地是民生之本，發展之基，而澳門土地資源有限，一定程度上制約了城市的發展。土地法應以科學管理、規範制度、高透明度的法制手段來作出規範，使土地進一步合理利用，同時藉此回應社會要求，配合未來的城市規劃。3*本文曾於2013年10月19、20日台北大學召開的“2013年兩岸四地行政法學會暨台灣行政法學會期中學術研討會”上宣讀，後經修訂發表於《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2014年第11期。**法學博士，澳門科技大學法學院助理教授，兼任仲裁與爭議解決研究中心副主任，澳門人權研究會理事、澳門濠江法律學社理事、廣東省民商法學研究會常務理事。1.澳門政府於2010年為巿民及旅客提供免費無線寬頻互聯網接入服務。相關資訊，請參閱網址：http://www.wifi.gov.mo/tc/News.php?NewsCode=8&page=32.參見威廉·J·米切爾（W.J.Mitchell）：《伊托邦：數字時代的城市生活》，吳啟迪、喬非、俞曉譯，上海科技教育出版社，2005年，第13-14頁。3.參見澳門特別行政區政府土地工務運輸局編制《土地法諮詢文本》（2010年12月），“序言”。該文本可以在澳門特別行政區政府官方網站下載，網址：http：//www.dssopt.gov.mo/zh_HANT/
462制定於1980年的澳葡政府第6/80/M號法律，即澳門《土地法》（以下稱為舊《土地法》）將土地劃分為本地區公產土地、本地區私產土地及私有財產土地。2013年訂定的第10/2013號法律，即澳門特別行政區《土地法》（以下稱為新《土地法》）沿用了這種分類。這種劃分與《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）以及2013年通過的第12/2013號法律，即澳門特別行政區《城市規劃法》對土地的規定之間存在若干衝突之處，加之時空轉換，經濟、社會飛速發展，澳門舊有的土地法律地位三分法與新興城市規劃之間不可避免出現制度上的供需失衡，未來修法時應該審時度勢，考慮廢除土地法律地位三分法。二、城市規劃法：定位與功能（一）定位土地法律地位劃分之所以對城市規劃法產生極其重要的影響，端在於後者對土地的顯性和隱性需求。而解開這一問題的前提，則是人們對城市的定位。R·E·派克認為，平素我們心目中的城市，諸如它的各項規章條令、正規組織建制、樓房屋宇、車輛街道等等，絕大部份似乎是單純的人工物。但這些東西本身只是些實用項目，是附屬於城市活體上的一些外在之物，只有透過經常使用，形成習慣之後，它們才會像一件工具、器物與其使用者那樣，同居民和社區中固有的勃勃活力聯繫起來。所以說，城市乃是文明人類的自然生息地。4派克的表述已經揭示出城市對於土地的依附作用。然則，城市何以需要規劃？根據芝加哥學派的觀點，城市應該是自然發展的產物，是一個“活體”。城市是植根在它的居民的生活習慣之中的。這樣就形成了城市既有物質的組織形式，又有其道德的組織形式。這兩種形式以其特有的方式互相作用，互相影響，互相調節。因此，所謂“城市規劃”，是“由於城市有自身固有的生活秩4.參見[美]R·E·派克、E·N·伯吉斯、R·D·麥肯齊：《城市社會學：芝加哥學派城市研究文集》，宋俊嶺、吳建華譯，北京，華夏出版社，1987年，第2頁。
463序，因此人們就不能隨心所欲地改變它的物質結構和道德秩序”。5這大概是城市規劃的深層次的社會層面的原因。經濟學家則似乎更樂於將城市規劃看作是一個價值上升或下跌的過程。如艾倫·W·埃文斯在研究保護區和名勝區時指出，根據土地規劃的字面含義，其形式之一即是以盡可能少的改動，選擇值得保護的區域，這些區域或者是歷史名勝區，或者是在建築或環境方面具有獨特的特點。“從經濟學觀點看，這種選擇對該地區地產價值的影響並不是一目瞭然的。”6與經濟學家和社會學家不同，法學者和立法者將城市規劃當成一個法律問題來予以研究，並且強調其目的是“為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計劃之均衡發展”7，或者目的是“旨在謀求公共利益，以提高居民生活質素”。8此間排除了經濟考慮、道德因素，甚至人文因素也被排除了，僅剩諸如“促進保護屬文化遺產的被評定的不動產”9之類條文似乎尚與文化相關。按照台灣學者的觀點，都市計劃，是在一定地區內進行的行政行為，是對土地使用作合理的規劃。10儘管從表面來看，都市計劃法具有獨立的立法目的，但是，從法律體系來說，都市計劃法與其他的土地法律一起，歸屬於土地利用計劃法。11我認為，這一對土地和城市計劃關聯的論述是切中肯綮的。（二）功能根據澳門《城市規劃法》第三條，其功能包括以下方面：（一）促進城市和諧及可持續發展；（二）促進保護屬文化遺產的被評定的5.前揭R·E·派克、E·N·伯吉斯、R·D·麥肯齊書，第3-4頁。6.參見[英]保羅·切希爾(PaulCheshire)、[美]愛德溫·S·米爾斯(EdwinS.Mills)主編：《區域和城市經濟學手冊第3卷：應用城市經濟學》，安虎森等譯，北京，經濟科學出版社，2003年，第278頁。 7.臺灣地區《都市計劃法》第一條。（提請注意：台灣地區的法律名稱原文如此。並且學者的相關研究，也都是表述為“計劃”。） 8.澳門《城市規劃法》第三條。 9.澳門《城市規劃法》第三條第二項。 10.參見陳立夫：《土地法研究（二）》，台北，新學林出版股份有限公司，2013年，第248-249頁。11.參見陳明燦：《土地利用計劃法導論》(第二版)，台北，新學林出版股份有限公司，2013年，第213頁。
464不動產；（三）促進改善居住環境；（四）合理使用和利用土地；（五）促進保育大自然和維護環境平衡。由此可見《城市規劃法》功能之混亂不清，幾乎包括了所有城市的內容，尤其是第一項功能流於寬泛。但是，城市的固有的經濟功能，卻被忽視了。馬克斯·韋伯（MaxWeber）曾說：“如果我們採取一個純粹經濟觀點的定義，那麼城市就是一個其居民主要是依賴工業及商業——而非農業——為生的聚落。”他並且強調，當我們提到一個“城市”時，還必須加上一個特質，即“在聚落內有一常規性的——而非臨時的——財貨交易的存在，此種交易構成當地居民生計（營利與滿足需求）中不可或缺的一個要素。換言之，即一個市場的存在”。12韋伯的說法是符合城市理性的。今日世界已經超越韋伯的時代，進入全球化時代。所謂“全球化”首先是經濟全球化。而城市正是經濟全球化的主戰場，如何能夠剝離其經濟功能？RitaSchneider-Sliwa認為，作為“全球在地化”（glocal）力量的產物的城市發展，在此處描述的政治場景中需要一個不同的形式。一些城市成功地啟動了本地市場的潛能，並且從全球化趨勢中獲益。另外一些城市則成為“輸家”（loser），不是因為全球化，而是因為這些城市當地的環境阻礙它們分享源於全球化的潛在發展機會。13作為城市設計師的規劃法，如何凸顯其經濟上的功能，是其題中應有之義。查臺灣《都市計劃法》第三條，明文規定所謂都市計劃，是指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計劃之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。很明顯，臺灣《都市計劃法》不僅將經濟列入都市計劃中，而且是列為第一項內容。從另一角度而言，城市的規劃和發展，經濟功能的實現，依賴於對土地的利用。澳門《城市規劃法》第三條第四項規定“合理使用和利用土地”，較之其他四項，更為明確地指出了土地對於實現城市功能的核心價值。基於此，在窮竭私法途徑而不能實現目的12.參見[德]馬克斯·韋伯(MaxWeber)：《韋伯作品集VI：非正當性的支配：城市的類型學》，康樂、簡惠美譯，廣西師範大學出版社，2005年，書第2-3頁。 13.SeeRitaSchneider-Sliwa,Globalchangeandlocalreality,inRitaSchneider-Sliver,edit,Citiesintransition:Globalization,politicalchange,andurbandevelopment,Dordrecht:Springer,2006,p.321.
465後，政府甚至可基於公用理由，徵收實施城市規劃所需的不動產及所涉及的權利。14（三）前提所謂城市規劃，從根本上來說，其核心就是土地規劃。城市規劃是在土地表面以及土地表面上下的空間中進行的規劃，對城市土地有高度依賴，包括其性質、區位、用途等等。澳門《城市規劃法》第二條對“城市規劃”下的定義是：為落實城市發展的長期政策目標，尤其是經考慮本法律及補充性法規的規定，對空間進行整治並對土地使用和利用以及空間結構作出部署的一系列程序。這意味著城市規劃的對象有三個：空間整治、土地使用和利用、空間結構的部署。而這三者的基礎則指向同一，即土地。毫無疑問，城市土地構成城市規劃的前提。三、土地法與城市規劃法之關係（一）土地法律地位劃分的邏輯近代研究中國土地制度的日本學者長野郎曾準確指出土地之於中國的重要性。他說：“中國的土地制度，是中國社會、經濟、政治的根源。中國的治亂，基於土地制度的興廢，國民生活的安危，也基於土地制度的整理與否。”15此語當然不是針對澳門這個彈丸小城的，但正因為澳門地域狹小，寸土寸金，舉凡城市每一步發展，都依賴土地的延伸，如填海造地所形成的澳門半島新口岸區，因填海而致氹仔、路環二島陸地相連的路氹金光大道區域。澳門的興衰無不繫於土地。14.澳門《城市規劃法》第37條。有關土地徵收和都市計劃之關聯性的論述，請參閱前揭陳立夫書，第248-253頁。15.[日]長野郎：《中國土地制度的研究》，強我譯，袁兆春點校，北京，中國政法大學出版社，2004年，“原序”。
466土地法是規範土地的權利歸屬的，而城市規劃的目的則是規範土地的使用和利用，二者有著很大的不同。根據澳門舊《土地法》第三條，澳門的土地分為國有土地和私有土地兩種，而國有土地又細分為國有公產土地和國有私產土地兩種。但是，《基本法》中的規定與舊《土地法》的規定並不完全一致。有學者敏銳地指出，在澳門特區，“一國兩制”的構思對於土地的擁有權影響深遠。16事實的確如此。《基本法》第七條規定：“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。”根據學界的觀點，該法條事實上“已經將原有的法律廢止了”。17我認為，《基本法》對澳門土地的法律地位劃分，採取了保留立場，即只承認土地分為國有土地和私有土地，而並未對國有土地進行細分，這就意味著《基本法》對國有土地進行了統一，根據反對解釋，事實上是否定了舊《土地法》對國有公產土地和國有私產土地的劃分。最終，是要和《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定的土地制度取得一致。《憲法》第9條第一款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”第十條第一款規定：“城市的土地屬於國家所有。”可見，《憲法》中規定的國有土地是統一的，並無任何細分。澳門舊《土地法》對土地法律地位的劃分，源於葡萄牙普通性法律。由於該法對物權的分類，是依照古老的葡萄牙法律傳統而定出，因此已不能作為構建土地法改革的原則的框架。18但是，很遺憾，2013年新訂定的《土地法》完全無視舊《土地法》中土地法律地位劃分已為《基本法》第七條否認的事實，沿用了上述劃分。16.參見JoãoMartinsClaro：《對澳門〈土地法〉改革之一些法律觀點》，唐曉晴主編：《土地法改革的新趨勢》，澳門大學法學院高級法律研究所，2010年，第10頁。 17.前揭唐曉晴書，第11頁；另見DuarteSantos：《澳門特別行政區〈土地法〉在修訂時須配合〈基本法〉的規定》，前揭唐曉晴書，第59頁。 18.前揭唐曉晴書，第11頁。
467我們可以看到，新《土地法》對土地法律地位的劃分，同樣高度依賴澳門《民法典》中的規定。第一，如前所述，《土地法》將澳門的土地分為國有土地和私有土地，國有土地又區分為公產和私產。其第4條規定：“凡法律尤其是《民法典》第193條定為公產的土地且受有關法律制度規範者，一概屬公產。”而第六條第一款明文規定：“私有土地受私有財產法律制度尤其是《民法典》規範。”又根據第7條，除開視為公產或私有土地的土地，一概屬於私產。如此，完成了三種土地法律地位的界定。而“民法典”有關公產的規範，卻是規定在第一卷第二編的第二分編“物”中的。該法典第193條第二款規定：“……凡不可成為私權目標物者，均視為非融通物，例如屬公產之物。”緊接著第三款列舉了五種屬於公產範圍的財產：（1）道路、海灘；（2）水溝、潭及可航行或浮游之水道及連同其底土；（3）土地所有人或地上權人所獲承認之土地上空界限之上之各空氣層；（4）礦藏、有醫療作用之礦泉水源頭、存在於地底之天然洞穴，但岩石、一般泥土及其他常用於建築之物料除外；（5）特別法例歸類為屬公產範圍之土地及其他財產。很明顯，將公產土地視為“非融通物”，進而以《民法典》中的“物”界定土地，是受到傳統的大陸法系財產法“物、債二分法”的影響。也就是說，舉凡財產，皆先入民法，再由具體法律予以區分規定。第二，對於私有土地，除指引性條文之外，別無他法。其第六條規定：“私有土地受私有財產法律制度尤其是《民法典》規範。”也就是說，私有土地，本質上屬於私人財產，由民法予以規定足矣。鑒於《基本法》對土地的法律地位的劃分，與上述的《土地法》中的分類明顯不同，有學者反思，“面對這個遺漏，我們值得衡量將土地分類有何作用，以及質疑保留分類是否有其意義”。19需要總結的是，《基本法》第七條確立了國家對所有的澳門特區政府成立前未依法確認為私有財產的土地擁有權原則。有關土地及自然資源，澳門特別行政區政府只獲賦予管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發的權力。澳門特區並不擁有土地的所有權，這與回歸前的作為法人的澳門地區不同。20回歸前的澳門地區法人，是擁有土地的所有權的。《基本法》不能接受國家所有土地之19.前揭唐曉晴書，第57頁。 20.前揭唐曉晴書，第91頁。
468外，存在地區擁有土地所有權的情況，這將形成事實上的國有、地區所有的“雙重所有權”。（二）城市規劃的邏輯結構：規劃城市，還是土地？與土地法關注土地法律地位劃分和土地權利歸屬不同，城市規劃是“對空間進行整治並對土地使用和利用以及空間結構作出部署的一系列程序”。21城市規劃的邏輯起點是沒有秩序的天然的土地及土地地表上下的空間，但是城市規劃最終所要形成的卻是所謂的有序的城市。城市在形成過程中，對於土地的依賴程度是顯而易見的。但是，值得研究的是，城市規劃是否需要及於城市土地的全部？土地法律地位之劃分是否為城市規劃所需？雖然澳門《土地法》將土地分為國有土地和私有土地，但是，該法第一條開宗明義：“本法律訂定管理澳門特別行政區境內屬於國家所有的土地（下稱｀國有土地´）……”。也就是說，《土地法》的目標竟然未包括私有土地在內。私有土地不屬於“土地”？還是不屬於《土地法》中所謂的“土地”？同樣是《土地法》第一條，規定該法只管理國有土地，尤其是使用及利用方面的權利的設定、行使、變更、移轉及消滅。換言之，私有土地的管理，包括權利設定、行使、變更、轉移和消滅等等，以《民法典》規定即可。這種根據土地是否“國有”予以區別對待的做法，是否合理，有無對私有土地構成歧視？《城市規劃法》在兩個方面與《土地法》形成巨大差別。第一，未延續《土地法》對土地法律地位的分類，而是將土地分為都市化地區和不可都市化地區。《城市規劃法》為何無視《土地法》中對土地的法律地位的劃分？第二，並未將規劃的對象限於國有土地。反言之，是否私有土地也在城市規劃範圍之內？為了回答以上的問題，我們需要回到論文之前得出的結論，即城市規劃的核心是土地規劃。作為政府行為的土地規劃，是政府干預土21.澳門《城市規劃法》第二條第二項。
469地市場的一種手段，而其公益性基礎則是隱含其中的。這似乎與澳門《城市規劃法》第四條所提出的城市規劃的十大原則相悖22，尤其是與第一個原則“謀求公共利益原則”如何協調？因此，我們有必要瞭解城市經濟學中土地規劃的意義。根據艾倫·W·埃文斯的研究，政府對土地市場進行干預主要有兩種類型。第一種類型是控制開發，典型的是土地規劃、保護區設置以及控制城市擴張的效應等。第二種類型的干預，是指政府透過像荷蘭那樣採取強制性購買或行使徵用權方式，或者透過重新分配屬於調整規劃範圍內的土地所有權的方式，力圖增加土地供給的行為。23鑒於城市規劃以土地供給為基礎，政府干預土地市場實有必要。而結合澳門城市土地總供給量較小的特點，澳門政府對土地市場進行干預的方式主要是土地規劃和保護區的設置。但是，關於土地規劃，我們很難瞭解其“外部性”。正如有學者在研究土地規劃時指出，度量由非一致的土地使用所造成的“外部不經濟”或“外部性”是很困難的。造成這種困難的部份原因是，土地規劃而導致的土地使用的重新配置原本就旨在減少這種外部性及其衝擊，同時也很難發現那些沒有這種土地規劃系統的城市區域。24早在1990年代，美國德克薩斯州休斯頓的選民投票強烈反對擬定的土地規劃方案，學者麥克唐納就此解釋：一般來講，低收入區反對土地規劃，而中等收入區贊成。一種可能的解釋是，低收入家庭很少關注土地規劃會降低負的外部性的問題，比如說，一家工廠的出現被中等收入地區視為是一種完全不友善的入侵，而在低收入區則被看作是創造了就業機會。25但是，澳門的情形與美國德州休斯頓的情形正好相反。這就能解釋，在澳門傳統的不富裕區域，比如關閘附近的北區，人們對政府主導的“舊區重整”充滿期盼。於2006年啟動起草工作，22.這十大原則是：謀求公共利益原則、平衡利益原則、合法性及公正原則、法律安定性原則、可持續發展原則、切實有效利用土地原則、限制土地重新分類原則、保護環境原則、透明和促進公眾參與原則、公開原則。 23.參見[英]保羅·切希爾（PaulCheshire）、[美]愛德溫·S·米爾斯（EdwinS.Mills）主編：《區域和城市經濟學手冊第3卷：應用城市經濟學》，安虎森等譯，北京，經濟科學出版社，2003年，第270頁。 24.前揭[英]保羅·切希爾（PaulCheshire）、[美]愛德溫·S·米爾斯（EdwinS.Mills）書，第273頁。25.同上。
4702011年交立法會討論的《舊區重整法律制度》草案在2014年8月被澳門特區政府運輸工務司撤回，讓民間非常失望，媒體形容為“輾轉七年夢一場”。26作為彌補措施，也為因應將來的《舊區重整法律制度》，《城市規劃法》第六條第五項規定了“制定舊區重整工作的指引性原則”，以此作為第六條確立的“總體規劃目的”之一。綜上，土地規劃無疑將對規劃所涉及到區域的市民造成各種影響，其中包括自然環境、交通設施、營商環境、娛樂休閒場所等等。《城市規劃法》未延續《土地法》對土地法律地位的劃分，避免了因為土地的法律地位不同而影響到城市規劃的推進，因而是合理舉措。但是鑒於澳門城市規劃所涉及的土地絕大多數為國有土地，因此，如何將國有公產、國有私產以及私有土地納入到所謂都市化地區，將是重大考驗。《城市規劃法》第29條第三款規定：“土地分類為都市性地區，目的為符合土地及其他自然資源的經濟效益，確保土地的可持續性、價值及充分利用，並以土地的需求及其適量及適度為依據，落實城市發展策略。”但法律尚未明確都市化地區的標準，容易引起糾紛，實為缺憾。四、結語在澳門，除了《土地法》確立土地法律地位三分法，《民法典》詳細規定何為“公產”，並無任何其他法律提到公產、私產和私有土地的分類。根據這些法律，澳門特區政府行政當局一直遵循土地法律地位三分法的傳統分類，定期解除公產土地之性質，而將之變為國有私產土地。例如，運輸工務司9月27日第155/2006號批示、10月29日第27/2007號批示（後經10月29日第31/2008號批示修改）、1月21日第1/209號批示、行政長官3月25日第99/2009號批示和9月7日第342/2009號批示等等。這些批示及相關政府活動，如論證、調研等，不僅耗費政府公帑，也帶來更多的法律問題。如有學者批評說，即使我們接受公產土地與私產土地的區分，但解除公產土地性質的有關批示卻存在26.參見《澳門日報》2013年8月16日B07版新聞報導，標題為“舊區法撤案重擬”。
471無數瑕疵。明顯的是，運輸工務司司長並無解除公產土地性質的許可權。《基本法》和《土地法》均未對司長授權。27而其間是否涉及利益輸送，也遠未可知。對於制定於澳葡政府時期的舊《土地法》這個歷史遺產，澳門在制定新《土地法》時可以有兩種處理方法：第一，沿用舊法所確立的國有公產、國有私產和私有土地的土地法律地位三分法，與此同時與1999年制定的《民法典》中的規定相呼應；第二，廢棄舊法的土地法律地位三分法，因應《基本法》第七條之規定，將土地分為國有土地和私有土地兩種，同時將《民法典》第193條中有關公產的內容移植到《土地法》中。最終將《土地法》的規範範圍調整為國有土地、私有土地，一體保護，公平對待。第二種方案下，《城市規劃法》與《土地法》的銜接將更為順暢。但是，2013年訂定的新《土地法》採取了第一種方案，從而必將給未來的城市規劃帶來障礙。建議將來修訂《土地法》時，直接採用上述第二種方案，然後配合該法對國有公產土地和國有私產土地進行統一化，消弭土地法律地位三分法與城市規劃之間的衝突。27.參見唐曉晴書，第57頁。
473《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，473—482淺談現行政府採購開支制度與公共財政法律制度間的競合鄧達榮*一、前言公共部門及機構展開政府採購工作旨在透過第三者的專業能力執行其職責範圍內所開展的工作。於內部方面，該等工作就是公共部門及機構的行政管理工作；於外部方面，該等工作就是為澳門的可持續發展，推動社會、經濟和文化等方面所展開的工作。在現行澳門特別行政區與政府採購有關的法規中，主要法規分別為：（1）經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令（以下稱為第122/84/M號法令），它規範取得財貨及服務和展開公共工程的開支制度；（2）第63/85/M號法令，它規範取得財貨及服務的招標程序；（3）第74/99/M號法令，它制訂展開公共工程承攬合同法律制度，當中規範有關的招標程序、訂立和履行公共工程承攬合同。在此等法規中，以第122/84/M號法令制訂的與政府採購有關的開支制度為核心。基於上世紀80年代初期前澳葡政府在政府預算及公共會計法律制度的改革，與政府採購有關的法律制度隨之而重新確立，並以第122/84/M號法令作為政府採購核心的法規。隨著澳門特別行政區政府在2006年透過第6/2006號行政法規制定新的《公共財政管理制度》，澳門特別行政區政府的公共會計制度和財政管理工作有著新的發展，加強系統性制度化建設，令政府預算和公共會計制度合理化和能夠配合國際會計制度的發展。正因如此，現行且行之有效的政府採購開支制度便與此新發展的公共財政管理制度及其相應確立的制度化規定之*中國政法大學法學博士。
474間出現不協調和規定上的競合，導致於政府採購工作作出開支時發生概念理論和實務上的差異。為此，本文嘗試從中找出一些相關且較典型性的規定，期望藉此帶出必要的訊息，讓正擬定新的《預算綱要法》及一系列的法制化工作訂立的法律概念達到一致性和系統性，使能令政府採購開支合理化。二、在澳門特別行政區現行公共開支中與政府採購有關的經濟分類在現行由第41/83/M號法令制訂的《預算綱要法》和經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規制訂的《公共財政管理制度》的共同規範下，訂立了澳門特別行政區財政預算和財務活動的基本原則，以及適用於澳門特區的公定會計制度。在該兩條法規的共同規定下，於2006年11月20日公佈了由第66/2006號經濟財政司司長批示核准的《公共收入及開支之經濟分類指引》。按照該《指引》規定的“公共開支＂，開支一般上應按經濟分類的編號方式分類列明，並劃分為經常開支和資本開支。前者旨在維持公共部門及機構的運作，務求達到一既定的生產力；倘若未能及時作出有關開支，便導致短期工作效率的減損。後者是指投資或財務資產的開支，旨在鞏固或擴充部門及機構的生產力；倘若未能及時作出有關開支，便導致中長期效益的減損。在公共開支的經濟分類中，章目“02-00-00-00——資產及勞務＂屬經常開支，包括不被視為資本開支的消耗性資產，即是耐用品和非耐用品的開支，以及取得勞務的開支。它包含三個章節：其一，劃分為章節“02-01-00-00——耐用品＂的開支包括用於取得長期使用之物品的開支。一般而言，該等物品的使用期超過一年、可予以盤點而不構成固定資本且不具資本資產之特性；此章節包括8個條目，分別為：建設及大型裝修；保衛及保安用品；營房及宿舍物品；教育、文化及康樂用品；工場、修理廠及化驗室用品；榮譽及招待物品；辦事處設備；以及其他耐用品。
475其二，劃分為章節“02-02-00-00——非耐用品＂的開支包括日常消耗物品之開支，原則上是不可盤點的短期使用物品；此章節包括7個條目，分別為：原料及附料；燃油及潤滑劑；彈藥、爆炸品及花炮；辦事處消耗；膳食；服裝；以及其他非耐用品。其三，劃分為章節“02-03-00-00——勞務之取得＂的開支包括向提供服務的第三者支付的開支，即並非由本身部門提供之服務。此章節包括9個條目，分別為：資產之保養及利用、設施之負擔、衛生負擔、資產租賃、交通及通訊、招待費、廣告及宣傳、各項特別工作、以及未列明之負擔。章目“07-00-00-00——投資＂屬資本開支，於該《指引》中是指構成固定資產的財產的取得和大型維修的開支。該等財產之取得是指使用期至少為一年，於財貨或服務的生產中不經使用而導致其技術結構出現顯著變化的機器、設備、運輸物料、樓宇、其他建築物等的耐用品。財產的大型維修不單與擬展開工程成本的大小有關，而且還連繫到工程必須提高有關資本資產的使用期及生產力的原因。例如，因工程涉及不動產圖則的變更，樓宇或房屋的大型維修可被納入投資的有關項目內。至於車輛或其他同類型的運輸物料、更換發動機同樣視為大型維修。此章目包括12個節目，分別為：土地、房屋、樓宇、街道及橋樑、港口、各項建設、農地改良、種植、運輸物料、機械及設備、動物、以及其他投資。然而，由於動物不是澳門特別行政區政府採購的客體，由取得動物引起的開支不屬政府採購開支。三、與澳門特別行政區政府採購有關的開支規定目前適用於澳門特別行政區與政府採購有關工作的法規是以規範取得財貨及服務和展開公共工程開支制度的第122/84/M號法令為核心，倘若相關的行政活動不在該法令的適用範圍內，便不屬與政府採購有關的工作。按照該法令第一條第一款規定，“澳門地區行政當局之公共機關，包括具有行政自治權之機關、自治機關及自治基金組織，如因開展工程、取得財貨及勞務而必須支付開支，受本法規約束＂。由此規定可見，它訂立適用澳門特別行政區與政府採購有關的法律制度展開採購工作必須符合三個要件：（1）公共部門及機構；
476（2）政府採購客體必須為財貨、服務或公共工程；（3）必須支付開支。換言之，任何行政工作不同時符合該三個要件，便不構成澳門特別行政區政府採購工作。（一）政府採購活動涵蓋的公共部門及機構上述條款規定的“公共機關＂，於公共行政角度看，是指一般部門、行政自治部門、行政及財政自治部門。一般部門是“與澳門特別行政區行政長官或司長有等級從屬的組織單位，但不具備行政及財政自治權＂；行政自治部門是“具有本身職權作出某些行為的組織單位，但在等級上仍從屬於澳門特別行政區行政長官或司長，且不具備財政自治權＂；行政及財政自治部門是“擁有本身的職權作各種行政行為，管理專有的具有本身收入的財政預算（澳門目前沒有不具法人資格的行政及財政自治部門）＂。1於公共財政角度看，是指非自治部門、具有行政自治權的部門及機構、具有財政自治權的機構。目前的《公共財政管理制度》是受經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規規範，當中對非自治部門、享有行政自治權的部門及機構、以及享有財政自治權的部門及機構有明確規定，可是這些部門及機構的定義是訂立於第121/2011號行政長官批示核准其附件一的《澳門特別行政區財政預算組成、內容及編製規則》內。它規定，“按公共財政管理的角度分析，澳門特別行政區所有公共部門可劃分為三大類別，分別為：非自治部門、具有行政自治權的部門及機構（簡稱“行政自治部門”），以及具有財政自治權的機構（簡稱“自治機構”）＂。對於非自治部門，這類部門沒有屬於其本身的收入，不具財政自治權，所有開支均由特區一般收入支付；在支付開支上，除可透過常設基金支付的小額開支外，一律由財政局（公庫）負責處理。對於行政自治部門，與非自治部門相同，這類部門亦沒有屬於其本身的收入，不具財政自治權，所有開支均由特區一般收入支付；但與非自治部門不同的是，這類部門可自行進行開支的支付；行政自治部門每月1.《澳門特別行政區――2013公共行政》，澳門，行政公職局，2013年。
477向財政局申請發放預算撥款，然後由部門支付本身開支。對於自治機構，這類機構具有財政自治權，擁有屬於其本身的收入，所有開支由機構本身的收入及或從公庫取得的預算轉移收入支付＂。（二）政府採購客體及其開支受第122/84/M號法令規範與政府採購活動有關的客體，必須為財貨、服務和工程，以外者便不在該法令的調整範圍內。該法令沒有對該等政府採購客體直接地訂立其定義，可是為該等客體訂立其開支的定義。那麼，便可以從其開支定義中了解適用於政府採購法律制度的財貨、服務和工程。1、財貨及其開支按照該法令第三條規定，“以取得財貨為主之開支，不論財貨種類，只要屬可長期使用或屬日常消費性物品，均視為取得財貨之開支，開支包括：a）因供應財貨而作出之開支，包括對動產之全部一次性或連續性給付，不論為在取得時已存在之動產或為訂造之動產，即使財貨之供應須附帶勞務給付亦然；b）為暫時使用或享用動產而作之開支，尤其因租賃而作之開支＂。在此規定中，財貨明顯地被規定為物品，又把物品分為長期使用物品和日常消費性物品兩個類別。而在該條款a）項和b）項的規定中，更明確地把財貨指為動產。不過，在澳門特別行政區與政府採購有關的規定中，財貨包括動產和不動產的意思是源自於財貨一詞在葡萄牙語中的意思，且在相關法規中亦明確地對不動產作出規定。按照第122/84/M號法令第22條第三款規定，“如屬位於外地之不動產，總督（現為行政長官）得在適當情況下自由許可該等不動產之取得＂；按照第63/85/M號法令第46條規定，“如擬取得者為不動產，得根據合同雙方達成之協議修改第一款所指之期間＂；按照第52/GM/88號批示第一條規定，“有關的部門如需要取得不動產，應草擬建議書，其內載明擬取得不動產的面積、用途、座落區域以及預計金額，將之呈送監督實體審批＂。
478由財貨引起的開支，會在澳門特別行政區預算案開支預算表中劃分於第二章第一節（訂為“耐用品＂）和第二節（訂為“非耐用品＂）內相關的經濟分類和第七章（訂為“投資”）內的部分經濟分類支付，以及訂立在“行政當局投資及發展開支計劃”對應財貨類別的適當分類支付。2、服務及其開支按照第122/84/M號法令第4條規定，“一、以取得勞務為主之開支，即使在提供勞務時同時供應某些物品，均視為取得勞務之開支。二、上款所指之開支，包括為取得研究報告或進行腦力勞動，尤其為與公益有關之工程之初步計劃書或附屬計劃書而作之開支，不論上述勞務在委託當日已開始、正在進行或已完成＂。在此規定中，沒有明確地為服務或勞務訂立明確的定義，但肯定的是，服務是由經濟第三方向公共部門及機構提供的，而且不限於一般人認為體力勞動之服務，該法令更以明示方式規定可以透過智慧方式提供的一些服務，包括研究、顧問服務、計劃等等。有關服務可以在正式委託後才開始、正在進行中，甚至是已完成的服務。對於後者，可以是一些研究成果、使用的許可權等等。由服務引起的開支，會在澳門特別行政區預算案開支預算表中劃分於第二章第三節（訂為“勞務之取得＂）內的經濟分類和第七章（投資）內的部分經濟分類支付，以及訂立在“行政當局投資及發展開支計劃”對應服務性質的適當分類支付。3、工程及其開支按照該法令第二條第一款規定，“所有主要目的為不動產的興建、重建、修復、修葺、保養或配合的工作之費用均視為工程開支＂。此外，在第74/99/M號法令制定的公共工程承攬合同法律制度中，第二條規定“公共工程承攬係指透過支付一項價金以完成不動產之興建、重建、修復、修葺、保養或改建工作且旨在滿足某一集體需求之行政合同＂。由此可見，無論是以與公共工程有關的開支規定或承攬合同規定，公共工程是針對不動產的特定工作，包括興建、重建、修復、修
479葺、保養或改建等。除非工程建築必須在有關土地上預先拆卸原有建築物，純粹的清拆或拆卸不動產或建築物不能視為政府採購的公共工程項目。四、於公共開支和政府採購開支規定之間出現的不一致性和競合本文第二節已指出《公共收入及開支之經濟分類指引》是依法透過第66/2006號經濟財政司司長批示核准的，很明顯該《指引》具某程度的法律約束力，表示澳門特別行政區的預算案和公共會計制度，尤其是現金收付制必須依照該《指引》具體地編製和執行。既然該《指引》對執行性工作具有這麼重要的作用，公共收入和開支的經濟分類在形式和內容上的適當制訂具有十分根本的重要性和影響力。就形式的適當性而言，是公共會計制度的設計，祇要它符合現行的《預算綱要法》和《公共財政管理制度》，便無不妥；就內容上的適當性而言，此會出現行政性工作是否依法執行的問題。（一）公共開支規定的內在不一致性具體而言，根據公共開支經濟分類章節“02-01-00-00——耐用品＂的使用目的，耐用品是使用期超過一年且為可盤點的財貨。但總觀其包括的條目，其中之一是可用於支付工程所引致的開支，它是載於“02-01-01-00——建設及大型裝修＂的開支，“指不屬澳門特別行政區所有之不動產之保養、修繕及擴展工程之開支＂。就此來看，有關不動產不是澳門特別行政區的資產，亦不會如澳門特別行政區資產般作出盤點，但此工程開支項目被納入財貨開支中，明顯不妥。此外，根據章節“02-03-00-00——勞務之取得＂的使用目的，是支付由第三者提供之服務。同樣地，它包括的條目之一亦可支付工程所引致的開支。它是載於“02-03-01-00——資產之保養及利用＂的開支，其目的是支付判給予第三者進行不動產之維修、保養及改良工作。由此看來，於公共開支中訂立經濟分類之使用目的不明確，而且易於導致使用或執行上的混淆。
480（二）政府採購開支規定和公共開支規定之間的競合1、取得不動產開支之競合對於本文第三節指出法律規定的取得財貨的開支，可分為取得不動產的開支和取得動產的開支。而該取得方式可以是購買、租賃、租買等等，前提是祇要取得方式要支付款項便是澳門特別行政區政府採購所涵蓋的範圍。那麼，無論是購買或租賃不動產的開支，或購買或租賃動產的開支，按照第122/84/M號法令第三條的規定，應視為取得財貨的開支。儘管該條款的a）項和b）項明示規定取得動產的開支是取得財貨的開支，但不能排除取得不動產的開支同樣是取得財貨的開支，否則，澳門特別行政區政府便欠缺了取得不動產所作開支的法律依據，尤其是公共行政當局經常租賃不動產的日常行政工作。然而在法律事實中，第52/GM/88號批示已肯定澳門特別行政區可以透過登錄在“行政當局投資及發展開支計劃”的預算撥款取得不動產。基於登錄在該計劃的預算撥款在其運用的特性上看並非為確保公共部門及機構日常運作而作出的，故可推定該批示規定取得的不動產是指購置不動產而非租賃不動產。儘管如此，公共部門及機構仍會為其運作而租賃不動產的，此時有關款項應登錄於預算案開支預算表的相關經濟分類中。儘管此乃不動產之取得，但按照第66/2006號經濟財政司司長批示規定，適用的公共開支經濟分類不是納入耐用品的項目，而是屬章節“02-03-00-00——勞務之取得＂的條目，明確地載於“02-03-04-00——資產租賃＂，其使用目的包括動產（汽車租賃除外），設備或不動產之租賃開支，但農用財產除外。此外，亦包括公共部門及機構使用屬都市財產的不動產，或任何動產所支付之補償。由此可見，取得不動產開支的概念與公共開支的結構組成明顯出現矛盾。2、展開公共工程開支之競合上文指出法律規定公共工程的開支是指主要目的為不動產的興建、重建、修理、修葺、保養及改建工作引起的開支，但在適用公共開支的經濟分類中，一般適用並非屬工程開支的公共開支，而是屬耐用品的“02-01-01-00——建設及大型裝修＂和屬服務的“02-03-01-00——資
481產之保養及利用＂。明顯可見，展開公共工程開支的概念與適用的經濟分類開支的性質出現矛盾。值得一提，在現行與政府採購的法律制度中沒有為視為大型工程的大型裝修及大型維修等法律概念作出明確定義。那麼，哪些公共工程項目由“02-01-01-00——建設及大型裝修＂或“02-03-01-00——資產之保養及利用＂，甚至是由載“07-00-00-00——投資＂等經濟分類的開支承擔和支付負擔？這是完全依靠預算人員擬訂預算案之開支預算撥備和採購或會計人員對該等經濟分類使用目的所作開支的理解而定。（三）政府採購開支之適用性既然第66/2006號經濟財政司司長批示核准公共開支的框架和結構，俾使能確定地基於《預算綱要法》和《公共財政管理制度》實施公共收入和公共開支，但在第122/84/M號法令確立的採購客體的性質及概念與在公共開支訂立的經濟分類之間出現不協調和矛盾。鑒於該公共開支之規定是僅由第66/2006號經濟財政司司長批示核准，其法律位階低於第122/84/M號法令，明顯地導致依照該批示正當地適用經濟分類時違反了該法令規定的意思。儘管如此，該批示祇是核准公共開支的框架和結構，在執行上必須依靠每年以法律形式公佈的《預算案》，具體地把每一公共部門及機構擬作出開支的適當分類作出登錄及撥款。此時，具明確金額撥款的公共開支的經濟分類便是由法律所規定。鑒於第122/84/M號法令祇是制定與政府採購有關的開支制度，其法律位階低於透過法律形式公佈的《預算案》2，故在執行層面看，政府採購公共工程項目的開支的支付適用於經濟分類“02-01-01-00——建設及大型裝修＂或“02-03-01-00——資產之保養及利用＂是不存在違反法律規定的情況，完全具有執行工作的合法性，惟其正當性則因公共開支的結構性問題而存有疑問。2.按照第13/2009號法律第3條第二款規定，“法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該等文件的生效後於法律＂。
482五、結語目前澳門特別行政區財政預算體系建基於1984年，至今已達三十年。其間於2006年為有效執行該財政預算體系中的《預算綱要法》和《公共財政管理制度》公佈了第66/2006號經濟財政司司長批示，並由它核准《公共收入及開支之經濟分類指引》，使財務執行經濟分類在法律層面的適用上具明確性。而由第122/84/M號法令制訂與政府採購有關的開支制度同屬該財政預算體系，故政府採購產生的開支必須符合和適用基於該《指引》編製的財政預算案。原則上，在財政預算體系內各法規必須具系統性及固有規定的概念和內容必須具一致性，可是在該三部法規之間與政府採購有關的開支方面存在著一些內在不一致及規定採購客體開支性質上的矛盾的情況。儘管如此，政府採購開支在執行上仍必須遵守透過法律方式公佈的《預算案》而不出現違法的行為，但在本質上政府採購開支產生的費用與預算開支承擔的費用仍是處於不協調的情況。為此，此等法規的固有和內在問題是不能忽視而必須面對的。鑒於澳門特別行政區政府正為現行的財政預算體系進行改革工作，尤其是重新制訂符合現代澳門社會和經濟發展要求的預算綱要法，以及與其相關連的一系列法律制度，當中包括與政府採購有關的法律制度，因此目前是一個相當適合的時機，對與政府採購開支有關的規定在結構和本質兩方面重新思考，以理順存在已久、固有的執行性問題，使之具正當性和合理化。
483《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，483—493“提昇公共管治能力2014兩岸四地學術研討會”紀要龐欣新*由澳門特區政府行政公職局、澳門大學、澳門區域公共管理研究學會主辦的“提昇公共管治能力2014兩岸四地學術研討會”於2014年9月17日舉行，來自中國內地、香港、澳門、臺灣兩岸四地共三十多位專家學者及澳門多名公務員參加了此次研討會，與會專家學者在此次會議上圍繞著“澳門公共行政”、“區域合作”、“績效管理”以及“公共管理的理論與實踐”等進行了熱烈的討論與交流，為提昇公共管治能力建言獻策，會議取得了豐碩的成果。研討會的開幕儀式於9月17日上午在澳門大學新校區舉行，行政公職局朱偉幹局長、澳門大學趙偉校長、澳門區域公共管理研究學會陳瑞蓮榮譽會長以及澳門大學當代中國社會科學研究中心劉伯龍主任出席研討會開幕典禮。朱偉幹局長在致詞中表示，特區政府成立至今近15年，一直以整體提升政府運作效能及服務水準為目標，鼓勵公務員參加學術交流活動，期待公務人員可從會議中瞭解公共行政發展趨勢，啟發新思維，持續完善特區政府的管理和提升管治能力，協助打造高效的服務型政府，為澳門市民提供更完善的服務，保持澳門的持續發展。舉辦是次研討會，目的除打造高水準的學術交流平臺，讓來自兩岸四地的學者分享研究成果和實踐經驗外，還希望通過研討問題、交流觀點，讓本澳公務人員參與其中，為共建高效服務型政府、建立績效評估制度等不同領域的議題出謀獻策。在研討會上，來自兩岸四地的四位專家學者進行了主題發言，包括：臺灣台北大學張世賢教授、澳門大學劉伯龍教授、華南師範大學*澳門大學社會科學學院公共行政博士資格候選人，澳門區域公共管理研究學會理事長。
484楊愛平教授以及臺灣台北大學莫永榮教授分別就澳門區域合作的發展策略、澳門公務員規模研究、澳門特區政府規模和行政機關員額評鑑進行了詳盡的分析，引發台下多位嘉賓學者及公務員的積極參與和討論。台灣臺北大學張世賢教授認為澳門的經濟增長和持續發展需要一個區域作為其腹地，輻射其經濟，延伸其產業，拓展其空間，包括廣東珠海（包括香洲區橫琴鎮）、中山市、江門市、深圳、香港等。澳門特區政府積極與鄰近地區發展更緊密的合作關係，加強與區域間的溝通。他從“城市區域”的觀點來分析，城市區域指“由中心都市與鄰近縣市共同建設成為一區域經濟體，彼此之間建立產業聚落、就業人力，公共生活機能優劣勢互補的空間夥伴關係，透過擴大基盤，消弭疆界的跨域治理，創造空間資源整合綜效”。他認為區域合作的發展策略分為：1.營造共同願景、2.釐清共同目標、3.開放資源共用、4.暢通溝通協調、5.釐清權利、義務、責任等，均展現出澳門特區政府管治能力的提升，以及推動區域行政合作的成果。澳門大學劉伯龍教授認為現時澳門公務員急增，由2001年的1.7萬增加至2013年的2.9萬。目前本澳公務員人數的增加並沒有提高政府的效率，議員批評五花八門的部門增設導致公務員規模不斷膨脹。這樣，使政府架構變得臃腫，猶如“架床疊屋”，各部門職能重疊。他覺得比較值得鼓勵的是，在2013年的施政報告中表示已啓動政府架構重整的研究，包括對民政總署等部門進行重組和精簡人手的工作，可見政府已洞悉到部門職能重疊導致公務員規模不斷膨脹。他採用經濟成長階段理論闡釋政府職能擴展及公務員規模膨脹的原因，通過定量研究（橫向和縱向比較）評估本澳公務員規模的膨脹情況是否嚴重。他建議，使各部門能夠各司其職，提升政府的績效。華南師範大學楊愛平教授認為回歸以來，澳門特區政府規模擴張問題一直是一個備受關注和爭議的話題。批評的意見認為，澳門特區政府規模過度膨脹乃至出現了所謂官場“帕金森”現象。他認為，理解和評估澳門特區政府規模是一個特殊而複雜的問題，不能以簡單的人員規模來做絕對的比較，應該綜合考量以下幾個維度關係：一是公務員意涵的不同對政府規模技術統計的影響。二是政府規模的結構性
485擴張與總體規模擴張的關係。三是基數（歷史）規模與總體（現實）規模變化的關係。四是澳門的特殊政治地位與政府規模的關係。台灣臺北大學莫永榮教授認為近年來政府面臨預算縮減趨勢，但民眾要求政府提供服務的質與量卻日益增加趨勢下，臺灣公部門雖早已進行“員額評鑑”（headcountassessment）之實務操作，但相關議題研究受到學術界關注，則在中央政府機關總員額法（以下簡稱總員額法）通過後，將員額評鑑制度落實於法制之中。亦即期望在政府部門之中運用評鑑方式，建立組織、業務與人力等面向的聯結關係，達成公務人力配置與運用彈性化的目標。他以臺灣公部門中之行政院所屬中央機關作為分析對象。並運用文獻分析法、參與觀察法及歷史、法律研究途徑，從員額評鑑意涵及其相關理論探討為開端，進而分析在總員額法施行前、後之員額評鑑方式及重點，以及觀察行政機關首次全面員額評鑑執行方式及其成效。他研究發現，從臺灣推動行政機關員額評鑑實施經驗，提供未來在策略思考上調整之參考建議，包括：（1）總員額法定期評鑑週期允宜思考調整；（2）員額評鑑構面之分析項目可思考增修；（3）員額評鑑採實地評鑑時，其運作方式及時間配置允宜調整；（4）員額評鑑資訊蒐集範圍增加未來性分析項目。期望從歸納臺灣經驗出發，在審酌文官系絡環境差異性，規劃員額評鑑法制及政策之策略性思考，有參採啟發之用。除主題發言外，出席了此次會議的兩岸四地三十多位專家學者共發表了逾三十篇論文。與會者圍繞“澳門公共行政”、“區域合作”、“績效管理”以及“公共管理的理論與實踐”四方面分別進行了研討。鄧達榮認為在澳門特別行政區的現行法律制度中，與政府採購有關的法規明確訂明政府採購的適用範圍，其中一個重要因素是必須作出開支的，否則不能把行政當局取得財貨和服務、或展開公共工程等項目視為政府採購項目。與政府採購有關的開支制度是受經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令規範，相對經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規制訂的《公共財政管理制度》來說，前者為後者的特別法律規定。鑒於後者僅為公共財政的法律制度，在常規的財政管理和運作中尚有其他法律規範予以完備或補充，如預算規範、
486財務安排等等使開支得以依照法律框架和秩序執行。鑒於澳門特別行政區採購活動引致的開支受到數部法規在不同層面和方面規範，當中部分與開支有關的條款所規範的內容互相矛盾，故令法律規定在適用上出現競合的情況。他具體地指出相關的法律規定及其競合，讓法律執行者在適用該等法律規定時加以留意，且讓立法者在日後法律改革時把有關競合情況理順，令到法律確立之定義、概念和執行性規定達到互相一致和呼應。鄺錦鈞認為澳門特別行政區政府於2008年推出一次性的“現金分享政策”，向全澳市民派發現金，不論階層或經濟背景，目前是紓緩市民的經濟困難。當2007年年底提出這項政策時，澳門以致環球經濟尚未出現危機，澳門的經濟亦因賭權開放而急速發展，通貨膨脹亦不是處於高位。因此，這政策被認為和當時一些政治事件引發的管治問題有關。他認為，現金分享政策是用來平息市民不滿情緒的權宜之策，惟這原屬一次性的短期政策卻變成難以取消的長期政策，實在是始料不及。鄞益奮認為澳門政府績效管理制度的提出，源於行政改革、官員問責及提升政府執行力的內在要求，是當前特區政府主動進行行政改革的主要措施。他比對了一般政府績效管理制度與澳門政府績效管理制度的動因和價值，梳理澳門政府績效管理制度的特色動因，並指出澳門政府未來政府績效管理制度的主要發展方向。姬朝遠認為隨著澳門的經濟社會的開放性發展，澳門與珠海之間的融合不斷深化。在交通設施、教育設施、醫療設施方面與珠三角鄰近區域加強合作是澳門給付行政的一個著力點。陳建新從不少研究發現會展業不單為地區帶來商機及經濟效益，與此同時亦能促進周邊配套的建設步伐、人才等發展、文化交流以提升城市的知名度。近年來，澳門特區政府致力推動經濟適度多元化，而會展業的發展無疑是其中關鍵的一環，為澳門的經濟發展創造新機遇。世界級旅遊休閒中心及區域商貿服務平臺已經成為澳門的發展定位，來配合澳門適度多元化經濟的發展目標。但是澳門博彩業發展興旺卻影響到澳門其他行業發展，例如土地和人力資源的成本大幅上
487升，特別是人才可看成澳門未來產業發展的一大動力，所以近年特區政府也大力推動人才發展，已經不單是從外地輸入；同時澳門的會展業發展也受到鄰近地區挑戰——廣州和香港。所以他便嘗試透過瞭解有關澳門會展業及勞動市場的發展概況，並以廣州發展會展業的經驗作為借鑒，就著人資在會展業的發展就澳門會展業與人力資源的發展提出三點建議：產業定位、專業發展、區域合作。蕭揚輝指出澳、台兩地紡織製衣工業在上世紀70年代至80年代中期創造出口創匯黃金期，可是在90年代後期國際貿易保護主義進入衰退期。面臨巨變，兩地紡織製衣企業致力進行產業轉型及技術升級，兩地政府先後在2010年及2013年成立文創基金，時裝業發展跨文創業務綜效，並從改革零散的時裝設計產業結構，擴展至發掘新興市場和競爭優勢。配合澳門特區政府產業多元化的政策理念，他擬將澳門及台灣兩地發展時裝產業政策上進行多方面比較及分析，尤其是相似的歷史文化氛圍、經營環境、人才條件及產業結構等方面，尤其是在台灣政府在構建未來人才庫及政策配套的方面，發現憑證提昇“網絡協力”，台灣成功將當地時裝推出國際市場，建立台灣品牌及文創產業園區的軟實力，培訓多元結合跨域設計人才輩出，相關的政績有助未來澳門特區政府深化文創產業及設計人才培育方面的政策延續，並研究如何組織本澳的時裝設計產業的“隨需人才庫”，減少時裝業人才供需不確定性，與創新管理及吸引回流澳門的時裝設計人才。任敏認為流域問題的複雜性使得只依靠政府的治理日益捉襟見肘。近年來，在流域的治理當中也日益呈現出政府與其他非政府組織聯合治理的趨勢，政府組織、非政府組織、企業以及公衆之間的協作治理已經成為一個重要的現實議題。紅楓湖作為貴陽市的重要飲用水源，在被污染後，貴陽市政府及相關部門高度重視其治理問題，迅速採取措施對其進行治理。除政府組織外，非政府組織、紅楓湖流域附近的村民也參與到治理中，在紅楓湖流域的治理過程中已呈現協作性治理的跡象。經過幾年的努力，紅楓湖流域的協作治理已取得一定成效，但仍然有很多問題，因此，紅楓湖流域協作性治理的現狀如何、存在怎樣的困境以及怎樣突破困境等成為核心議題。她從協作性治理的理論出發，圍繞初始環境、制度設計、領導角色和協作過程四個維
488度來描述紅楓湖流域協作性治理的現狀、分析其存在的困境以及提出突破困境的路徑。邢明強指出2011年3月，國家“十二五”規劃將京津冀一體化、首都經濟圈納入區域發展總體戰略，提出了深化區域合作，促進京津冀區域經濟快速崛起，打造支撐河北科學發展的示範區等一系列措施，為京津冀區域人才合作提供了重大歷史機遇。圍繞建設經濟強省、和諧河北目標，河北省實施了包括京津冀人才合作推進工程在內的八大人才工程，打造沿海人才管理改革實驗區，積極探索人才工作體制機制創新，著力解決發展中的人才制約問題，京津冀區域人才合作取得積極進展。報告立足於河北人才隊伍現狀，著眼於京津冀區域人才合作過程中政府職能定位，通過實地查看、座談訪談、問卷調查、數據分析等形式，深入河北省11個市進行調查研究，認真總結環京津、沿渤海和冀中南地區區域人才合作的做法和經驗。找出了影響京津冀區域人才合作的主要障礙︰提出充分發揮政府在區域人才合作中的職能作用的對策建議︰一是要錯位發展，形成人才競爭的比較優勢。二是要以用為本，強化人才的柔性引進。三是要優化環境，加強科研載體建設。四是要提供保障，大力構建人才公共服務體系。區域人才合作是一個複雜的系統，需要京津冀三地和有關部門協同配合，更需要從不同學科、不同視角進行審視，不斷促進京津冀區域人才合作良好開展。研究成果有待在實踐中進一步檢驗，希望能夠為區域人才合作提供新視角，逐步建立起京津冀區域人才資源共用、人才結構互補工作新機制，形成統一的人才制度框架、人才市場體系。王俊元認為近年來台灣發生食品衛生安全、環境保護及公共安全等事件，如何提升危機應變能力已成為地方政府一項重大挑戰。基於過去的研究基礎，他希望瞭解：哪些因素會影響地方政府危機應變之策略？又為了有效提升其危機應變能力，應如何發展具前瞻及參與性之策略？藉由近年來防災治水的案例，本研究期望從跨部門網絡治理之途徑試圖回答上述問題。蔡嵐認為合作治理是近年西方國家出現的旨在解決區域公共問題的一種新治理形式。ANSELL合作治理框架認為影響區域公共問題解
489決的四個因素包括起始條件、制度設計、合作過程和政府作用。長達20多年的長株潭公交一體化是中國國情下帶有合作治理色彩的典型案例。第一次公交一體化歷經3年後半途而廢，中間停頓10年，第二次又歷經10年終於成功。通過長株潭兩次公交一體化失敗和成功的對比研究，發現ANSELL合作治理框架與長株潭公交一體化的解決方式具有一定的契合性。同時案例研究表明，還應該把政治精英納入合作治理影響因素的考量範圍。正視政治精英對合作治理的影響及其發生機制，能為我國區域公共問題的解決提供更本土的因素考慮。吳巧瑜認為在當前特定的政治生態之下，要保障澳門基本法的貫徹落實與澳門特首實施有效的管治，除了要從政制、法制、經濟發展模式等政府和市場的體制要素來進行研究之外，還要從社會層面，如民間社團的層面來挖掘其深層的體制外要素。她主要以治理理論為理論依據，透過對澳門社團功能特徵的分析，進一步探討澳門社團有效參與粵港澳區域治理的途徑與方式。李映霞認為大量研究主張珠三角區域合作已由市場主導轉向制度主導，或政府主導的公共合作模式，同時城市——區域發展研究探索此戰略實施表現不佳的影響因素。她嘗試從微觀角度提供一個解釋框架，並以珠三角區域合作作為案例探討現有制度激勵基礎上地方官員實施區域合作的行為模式，並以此揭示在此約束條件下公共治理的配套制度。孟華認為作為提升組織績效的一種改革嘗試，稅務系統的能級管理在實踐中不但提升了稅務人員的工作積極性，也提高了稅務部門的總體績效。但是，該項改革措施的預期激勵成效並未完全顯現出來，其根本的原因是與能級管理相匹配的薪酬分配制度設計不到位。對於此問題，學術界只是簡單地提供有關能級管理的薪酬分配制度的描述性資料，並未基於這一視角對資料展開探討與分析，進而對能級管理為何無法產生預期的激勵效果做出有力的說明。他就擬從薪酬設計的視角分析能級管理的發展瓶頸問題。他首先簡單介紹不同類型的薪酬設計基礎，進而基於對能級管理的分析找出與能級管理相適應的薪酬設計基礎，最後根據這種適當的薪酬體系的設計特色說明現有薪酬設計的缺陷，並提出改善能級管理的制度設計。
490顏海娜認為2013年以來，如何進一步制定對政府部門領導及主管人員的績效評審制度，提升特區政府的施政和公共管治能力，是澳門特區政府和社會各界都非常關注的重要議題。在這方面，美國1978年《文官制度改革法》所確立的高級行政官制（SES）及其後確立的績效考評制度為澳門提供了一個很好的參考範例。在美國，高級行政官是指職務級別在GS-15級以上，肩負領導職責的公務人員。時至今日，近8000名美國高級行政官領導著超過190萬名聯邦公務員，他們的領導力對於美國聯邦政府各部門的政策執行能力以及行政效率至關重要。為此，美國政府對如何選拔、管理和激勵這些高級行政官員進行了長時間的探索，並逐步建立了一套相對完備的績效考評體系，該體系也對美國政府各聯邦機構提升自身執行力產生了深遠的影響。他通過剖析美國高級行政官績效考評體系的歷史、變遷、成就與困境，希望能為澳門特區政府構建領導官員的績效評審制度提供一定的參考與借鑒。楊雪娟全面介紹了PART（TheProgramAssessmentRatingTool，PART）在美國聯邦政府財政績效專案評價中的應用狀況，包括PART產生的背景、主要內容與特點以及實施效果等，並在此基礎上探討PART對澳門特區政府財政支出績效評價的借鑒與啟示。鑒於PART在美國聯邦政府的績效預算以及專案管理中所發揮的重要作用，澳門特區政府在推進政府績效治理制度建設中可以學習和借鑒PART的制度智慧和運行經驗，逐步建立和完善財政支出績效評價制度，以提高財政資金的使用效益，強化預算資金分配與專案績效水準之間的聯繫。何秋祥覺得人們通常認為進行培訓將提高公務員能力。因此，在世界上大部分政府機構投入大量的資金去增加公務員培訓的資源和時間。然而，研究表明，培養能提高性能是一個神話而不是現實。澳門自1999年回歸中國，提高公務員績效愈見重視。就澳門特區政府對公務員培訓投入大量的資金提出了幾個疑問，包括：培訓的目的是什麼？訓練卻帶來更好的性能？在現實中，有關績效管理的培訓是怎樣的？有一種訓練計畫，帶來更好的性能？他試圖理解和提供的初步評估，在澳門公務員實施培訓的目的和目標。張曉嵐認為法律人才在當今的社會具有十分重要的作用。澳門的法律人才培訓正是在經濟全球化的大背景下，應澳門法律人才當地語
491系化的要求，正在面對著和將要面對著諸多方面的挑戰。而澳門政府，在把握這一涉及切身發展利益的問題上，在對法律人才培訓的發展中對自身做出有效的角色定位，並在政策制定上未雨綢繆和高瞻遠矚。現今澳門地區的法律人才的多種培訓模式為澳門地區輸送了不少優秀的法律人才，在這一點上應當說是具有積極成效的。但是，在這些模式下產生的法律人才，基本的需求的滿足還要受到質疑，而這也與澳門地區經濟發達，人口綜合素質高的國際地位不相符合。在這些人才培訓的模式中所產生的困局下，其中出現的問題自澳門回歸前直至今日，都並未得到徹底有效地解決，這不得不引起各方面的極大關注。他介紹澳門法律人才的現況、培訓發展及策略，以及法律人才培訓課程。從深度訪談及文獻研究中對澳門法律人才培訓所存在之問題進行分析，發現四項問題，即缺乏法律人才培訓政策、澳門學生語言能力不足、缺乏法學教員及法律職業持續培訓制度不完善。在相關的理論分析、數據分析和對澳門地區的數位法律專家進行深度訪談之後，得出了具有現實意義的意見和建議。林躍勤認為中國正處於一個從中等收入轉向高收入、從非市場經濟轉向市場經濟、從單一封閉型社會轉向多元開放型社會、從政府高度管治轉向政府管治與社會自治相結合的公共治理模式轉型關鍵期，各種經濟社會矛盾凸顯和尖銳化，對經濟社會穩定持續發展和公共治理提出了嚴峻挑戰。改善公共治理、實現經濟社會穩定持續發展關係到中國成功趕超和崛起。而公共治理能力提升與公共治理改善在當今語境下依然主要取決於政府創新。他通過分析當代中國公共問題蔓延和尖銳化、公共治理水準低下的事實及其根源，探討提振公共治理能力與水準的思路與途徑，以期總結出若干改善公共治理的共性規律及政策建議。伍向豪認為腐敗是世界各國關注的話題，在政治學理論中對貪污的分析已有論及。他以文本挖掘法嘗試分析社交媒體中有關貪污的資訊，以期瞭解社交媒體使用者對貪污問題的看法並結合相關理論進行綜合分析。田華以天津市河東區唐家口街的“群衆訴求調處機制”為例進行實證研究。調查顯示：當地政府創建了“群衆訴求調處機制”，
492並制定了相應的制度以暢通公民有序政治參與的管道。在訴求調處機制的作用下，公民有序的政治參與不但增加了居民之間的溝通和信任，提高了居民參政議政的積極性，亦促進了公民有序政治參與的良性循環。王立毅認為中國大陸經過將近十年來的探索，地方鄉鎮黨委公推直選的展開是基層民主與黨內民主進步的重要指標。地方鄉鎮黨委“公推直選”從多方探索到公推直選的全面實施，可以說地方鄉鎮黨委公推直選已經逐步得到高層的支持與推廣。地方鄉鎮黨委公推直選當然還是要面臨著與中共中央政治體制結構不相容與衝突的困境。地方鄉鎮黨委公推直選民主改革仍然還是需要通過中共中央給予在制度上改革支援，更需要從原有點面擴至體制層面升級等方面進行更大改革。他藉著相關“中國大陸基層地方鄉鎮黨委公推直選”探討文章之歷史研究方法，對近十年來鄉鎮黨委公推直選實踐等相關議題歸納出選舉改革的基本模式與特點，以及當前基層地方鄉鎮黨委公推直選所要面臨的問題與困境，地方鄉鎮黨委公推直選的出現不僅實現了基層民主從地方非正式組織到基層政權的過渡，同時也將基層地方鄉鎮“競爭性選舉”引入中共黨內部，更促進了共產黨內民主的深化改革。這樣有意義及劃時代的政治改革，在經過了長期試點之後究竟進展到何種地步?又要面臨著哪些問題與困境，未來基層地方鄉鎮黨委公推直選選舉改革又將朝向何處？在此希望試著提出相關的策略與建議。張樹劍認為中國在經歷了三十幾年的高速增長後，政府一直在思考如何轉變增長方式，提高公共服務均等化水準。十八屆三中全會《公報》和《決定》在財政政策改革方面都提出非常具體且有高度的建立現代財政制度的要求。強調財政是國家治理的基礎和重要支柱。尤其在分權體制下，對地方政府的財政治理能力的分析顯得尤為重要，獲得財政自主權之後的地方政府的表現直接影響國家治理的能力，甚至於中國地方政府引導下的經濟增長方式還會影響全球的經濟和社會穩定。9月2日，中國國務院召開常務會議，專門研究了落實三中全會《公報》的要求，專題討論/部署了預算透明的問題。李克強指出，預算是公共財政的基石。改革完善預算管理，建立與實現現代化
493相適應的現代財政制度，是財稅體制改革的“重頭戲”，也是政府自我革命的重要舉措。《預演算法》修改以後允許地方政府舉債，這樣的背景下研究預算透明與政府效率的關係就顯得更加重要。黃新偉認為在處置突發性公共衛生事件中，加強政府與非政府組織的合作非常必要，但現實中兩者如何進行有效合作卻是困擾人們的一大難題。他以廣州醫患糾紛突發性事件處置為視角，分析和論證協力廠商組織在新形勢下介入處置醫患糾紛突發事件的重要作用和運用價值，並就其如何更好地與政府合作提出對策建議。張鄒認為珠海市基本醫療保險普通門診統籌自2009年7月1日實施以來，與社區首診制同步推進，發揮了方便群衆就醫、減輕患者負擔、合理使用基金和強基層的積極作用。珠海市參保人社區醫療機構簽約率、就診率明顯上升，醫療費用合理。她採集2008年8月至2012年7月珠海市基本醫療保險的全部參保人的相關數據，採用間斷時間序列分析法，並利用分段回歸模型對間斷時間序列數據進行定量分析，分析實施社區首診制後，珠海市參保人對社區門診服務利用水準的變化。
495《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，495—503理解澳門特區政府規模的幾個維度楊愛平*眾所周知，回歸以來，澳門特區政府因應內外環境的變化，適時地擴充了政府職能，調整了政府架構。因此，澳門特區政府規模擴張乃是不爭的事實。然而，當下澳門特區政府的規模是否如一些輿論批評的那樣，已經過度膨脹乃至出現了所謂官場“帕金森”現象呢？筆者認為，政府規模增長問題，是現代社會以來世界各國和地區政府面臨的一個共性問題，即：隨著社會的日益複雜化、管理的日趨精細化，必然導致政府職能的疊加進而引起政府規模的整體擴張。因此，澳門社會各界首要要從心理上接受和容忍政府規模適度擴張的現實。而且，對於澳門特區政府規模是否過度膨脹的問題，還必須進行有理據的科學分析，從而做出理性的判斷。本人的看法是，澳門特區政府規模的評價問題絕不是一個簡單的絕對數字的比對問題，即：公務員規模與本地人口規模的比值；對澳門特區政府規模的評價是一個特殊而又複雜的問題，應綜合考量以下幾方面關係：一、公務人員意涵的不同對政府規模技術統計的影響公務人員數量多寡是衡量和對比政府規模大小的最直觀因素，也是最容易拿來作為比較的參照依據，因而社會上一般以此作為標準乃至唯一標準來考量政府規模問題。然而，公務人員的意涵有狹義與廣義之分，如果不區分各個國家或地區政府公務人員的具體意涵，則容易犯公務人員規模比較上的技術錯誤。一般而言，狹義的公務人員僅指公共行政機構中納入正式編制的工作人員，而廣義的公務人員則包括凡是在公共部門從事公共管理和服務的編制內、外工作人員，即所*華南師範大學公共管理學院行政管理系主任。
496有的財政供養人員。世界上大部分國家和地區政府如美國、新加坡、香港的公務人員是指狹義的公務人員，比如香港、新加坡政府大量法定機構工作人員如香港醫管局人員就未納入公務人員的統計口徑，但這部分工作人員規模還不小；又如，我國內地也未把大量事業單位和公立醫院的科教文衛人員計入公務人員。但相反，澳門公務人員的統計口徑實際採用的是廣義的概念，它不僅把公立學校教師和醫生納入公務人員統計口徑，而且把大量編制外合約和合約散工人員也計入公務人員。如此一來，澳門特區政府的公務人員規模相對來說比重有可能偏大。因此，由於不同國家和地區對公務人員的意涵有廣義和狹義的不同理解，實際上導致政府公務人員缺乏統計比較的基礎。若依據不同的意涵而統計出來的公務人員數目來進行多寡或合理性的比較，或將之與社會人口數量作簡單比較，顯然並不科學，得出的結果亦沒有太大的實際意義。不過，即使以廣義的公務人員概念與其它國家或地區狹義公務人員做橫向對比，澳門公務人員規模也不是最高的。據截止至2011年的統計數據，澳門特區政府公務人員規模從2000年的17412人增加至2011年的25994人，累計增加了8582人，也即在12年內，澳門整體公務人員的累積升幅達49.3%。但由下表1可看出，即使拿廣義的政府公務人員概念與美國、英國、新加坡、臺灣和香港的狹義公務人員概念相比，澳門特區政府的公務人員規模也不是最大的。表1澳門與多個國家和地區公務人員佔總人口比重的比較（截至2011年）國家或地區公務人員總數（千人）人口總數（千人）公務人員佔人口比重（%）澳門26607.54.57美國28,240317,2928.90英國2,83462,4004.54新加坡1395,3992.57香港1627,2222.24臺灣34623,3731.48注：資源來源於各地政府統計部門，美國、英國是指聯邦政府或中央政府的公務人員。
497二、政府規模的結構性擴張與總體規模擴張的關係所謂政府規模的結構性擴張，是指因應社會經濟發展的訴求，政府在不同職能範疇或不同編制方式上出現的機構或人員規模的變化情況；而政府的總體規模擴張，簡單而言就是政府機構或人員規模總體數字的變化情況。就現實而言，我們不僅要注意到回歸以來特區政府總體規模的擴張現象，更應重視其內部結構性擴張的情況。也就是說，回歸十多年來，澳門特區政府的總體規模毫無疑問是擴張了，但我們應清晰地告知社會，澳門政府規模具體來說在哪些職能範疇出現了擴張，這些職能範疇機構和人員擴張的原因是甚麼；而且，編制內與編制外公務人員分別擴張了多少，為甚麼編制外人員會出現較大幅度擴張。只有這樣，我們才能對政府總體規模擴張有一個更合理認識。從政府規模擴張的職能範疇來看，2000至2011年期間，若從增幅的角度分析，廉政公署、審計署、行政長官直屬機關、司法機關及運輸工務等領域的人員增幅排在前5位，其中廉政公署、審計署皆超過200%，這與廉政公署、審計署成立時人員基數較少有很大關係。如從增長人數的角度分析，保安、社會文化、運輸工務、行政法務及經濟財政等領域的人員增加均超過800人，其中以保安領域增加的人員數量為首，共增加了2593人。從編制外公務人員的增幅看，回歸以來，在2000年到2011年間，個人勞動合同人數由173人增加至1,988人，增長幅度為1,049.1%。這實際說明，特區政府一方面對編制內公務人員進行了有效的總量控制以減輕政府財政壓力，另一方面為因應事多人手不足的問題而儘量增加編制外人員來解決。此類情形，與內地一些經濟社會快速發展地區如珠三角地區非常相似。在中國政府編制內人員總量控制不斷收緊的大環境下，珠三角地區政府迫於各方面壓力尤其是維穩方面的壓力，招收了大量協警、協稅員、協管員、保安等等編制外合同工來協助政府管理。但內地與澳門不同的是，在內地，這些所謂編制外人員一般不納入公務人員統計口徑，而澳門的情況正相反。因此，把編制外人員納入公務人員統計口徑，顯然增加了澳門
498特區政府公務人員規模，強化了澳門社會對特區政府官民比偏高的印象，但這正是需要引起重視的政府規模結構性擴張的重要方面。更為重要的一個問題是，上述兩方面政府規模的結構性擴張，均是澳門經濟社會急劇發展誘發的必然要求，而非社會簡單批評的“政府為了擴張而擴張”的結果。眾所周知，回歸以來尤其是2002年賭權開放以來，本澳社會的剛性公共服務需求以及伴隨“自由行”而帶來的輸入性管治需求，均出現了史無前例的爆炸性增長。統計資料顯示，澳門公共部門的服務對象（如市民、遊客、外地僱員、學生、病人）在此期間有較大程度的增加，2000年澳門的人口總數為43萬多人，而到了2011年則增長到55萬多人，增幅為20%；在旅遊學院，2003年剛成立時的學生數為404人，到了2010年則為1100人，增幅達172%；自2000年至2010年，初級衛生護理服務求診人數由162萬多人次增加至232萬多人次；在政府醫院，求診人次也由2000年的28萬多人次增加到了2010年的51萬多人次，增幅約78%。1而近年來政府推出了一系列民生政策，這些民生政策的執行與落實也是需要人手資源來去做的。舉個簡單的例子，每年的現金派發，要把錢從政府手裏派發到每個人口袋實際並不簡單，沒有足夠的人力誰來去負責派錢呢？因此，民生政策的落實本身也是需要增加人員的，這實際上就出現了“需求制造了新的需求”的現象。從輸入性管治需求來看，澳門輸入性遊客人次，已由2000年的916萬多人次增加至2013年的超過3000萬人次，可謂是“爆炸性增長”。非常淺顯的道理是，這麼多外地遊客來到澳門，他們不僅去賭場吃、穿、住、行、玩，還要有配套的公共服務和安全保障，而這正是澳門保安範疇回歸後新增2593人的根本原因。總起來說，澳門社會的急劇發展要求政府不斷增加公共物品和服務的供給，並對公共物品和服務質量提出了更高的要求，而政府對公共物品和公共服務的有效供給，不僅要滿足本澳市民的“內需”，而且還要針對輸入性遊客的“外需”。在這種情況下，政府規模擴張是社會倒逼的結果。1.資料來源：澳門特區政府行政暨公職局公共行政研究中心。
499三、基數（歷史）規模與總體（現實）規模變化的關係政府的基數規模是指其歷史上的規模狀況，基數規模的大小顯然是影響現實規模的重要因素，因為前者會對後者產生重要的路徑依賴作用，畢竟政府規模（主要是人員規模）難以像社會期待那麼容易精簡。其中道理和中國人口增長的特點相類似，由於人口基數太大，即使中國每年人口增長率很低，一年下來也會增加數量膨大的人口總量。據統計，澳葡政府時期的公務人員在1981年有5063人，到了1985年已達8433人，若以1985年的人數與1974年的2720人相比，二十年間就激增了3倍以上。若以1981年與1991年的在職人數比較，增幅為3倍多；而從1985年的8433人到1995年的16574人，人數亦上升了接近兩倍，平均年增幅為8%（見下圖1）。2由此可見，澳門公職人員人數的增長是極不正常的。反觀當時的香港（見圖2），其公務人員增幅較為平均。若以1981年129217人與1991年的191027人相比，增幅為14.8%；而1985年的172000人與1995年的179972人相比，增幅為10.5%。1992年至1995年的人員卻逐年遞減，與澳門的情況恰好成反比。圖1澳葡政府時期公共行政在職人員演變情況6⣂烊侴⽆1985⸜䘬8433Ṣ⇘1995⸜䘬16574Ṣ炻Ṣ㔠Ṏᶲ⋯Ḯ㍍役ℑ炻⸛⛯⸜⡆ⷭ䁢8%炷夳ᶳ⚾1炸ˤ2䓙㬌⎗夳炻㽛攨℔借Ṣ⒉Ṣ㔠䘬⡆攟㗗㤝ᶵ㬋ⷠ䘬ˤ⍵奨䔞㗪䘬楁㷗炷夳⚾2炸炻℞℔⊁Ṣ⒉⡆ⷭ庫䁢⸛⛯ˤ劍ẍ1981⸜129217Ṣ冯1991⸜䘬191027Ṣ䚠㭼炻⡆ⷭ䁢14.8%烊侴1985⸜䘬172000Ṣ冯1995⸜䘬179972Ṣ䚠㭼炻⡆ⷭ䁢10.5%1ˤ992⸜军1995⸜䘬Ṣ⒉⌣徸⸜怆㷃炻冯㽛攨䘬ね㱩〘⤥ㆸ⍵㭼ˤ⚾1㽛吉㓧⹄㗪㛇℔ℙ埴㓧⛐借Ṣ⒉㺼嬲ね㱩⚾2⚆㬠⇵楁㷗℔ℙ埴㓧⛐借Ṣ⒉㺼嬲ね㱩2.㜿枣唯烉˪㽛攨℔借Ṣ⒉児僡⍲℞㱣䎮⮵䫾㍊㜸炻˫ᷕⰙ⣏⬠䡑⢓⬠ỵ婾㔯炻1997⸜炻䫔48-50枩ˤ2.林韻薇：《澳門公職人員膨脹及其治理對策探析》，中山大學碩士學位論文，1997年，第48-50頁。
500圖2回歸前香港公共行政在職人員演變情況6⣂烊侴⽆1985⸜䘬8433Ṣ⇘1995⸜䘬16574Ṣ炻Ṣ㔠Ṏᶲ⋯Ḯ㍍役ℑ炻⸛⛯⸜⡆ⷭ䁢8%炷夳ᶳ⚾1炸ˤ2䓙㬌⎗夳炻㽛攨℔借Ṣ⒉Ṣ㔠䘬⡆攟㗗㤝ᶵ㬋ⷠ䘬ˤ⍵奨䔞㗪䘬楁㷗炷夳⚾2炸炻℞℔⊁Ṣ⒉⡆ⷭ庫䁢⸛⛯ˤ劍ẍ1981⸜129217Ṣ冯1991⸜䘬191027Ṣ䚠㭼炻⡆ⷭ䁢14.8%烊侴1985⸜䘬172000Ṣ冯1995⸜䘬179972Ṣ䚠㭼炻⡆ⷭ䁢10.5%1ˤ992⸜军1995⸜䘬Ṣ⒉⌣徸⸜怆㷃炻冯㽛攨䘬ね㱩〘⤥ㆸ⍵㭼ˤ⚾1㽛吉㓧⹄㗪㛇℔ℙ埴㓧⛐借Ṣ⒉㺼嬲ね㱩⚾2⚆㬠⇵楁㷗℔ℙ埴㓧⛐借Ṣ⒉㺼嬲ね㱩2.㜿枣唯烉˪㽛攨℔借Ṣ⒉児僡⍲℞㱣䎮⮵䫾㍊㜸炻˫ᷕⰙ⣏⬠䡑⢓⬠ỵ婾㔯炻1997⸜炻䫔48-50枩ˤ綜合上述可得出：一方面，回歸前澳門政府公務人員規模就已經很龐大，這種規模實際上與當時的經濟社會發展水平是極不相稱的。但回歸後，這個龐大的基數規模遺留給了特區政府，導致現在的增長空間較為緊縮。另一方面，回歸前澳葡政府規模的增長速度極其驚人，無論是與同時期的香港比還是澳門自己與自己比，這種增幅都是非正常的。1985—1995年十年間，澳葡政府公務人員平均年增幅為8%；而從2000-2011年十二年間，澳門特區政府公務人員年均增幅為4.1%。兩相對比，回歸後澳門政府的公務人員增長速度還是遠遠低於回歸前的水平。當然，這不是借歷史來詮釋現實的合理性，而是告訴社會一個道理，我們審視澳門特區政府的規模還應有一個歷史角度。四、香港政府與澳門政府規模結構比較的關係香港與澳門同屬特別行政區，回歸的時間相差不多，而且社會發展情況近似，因此在很多方面兩地經常被拿來對比，政府規模也不例外。社會上就有一種常見觀點認為，“香港政府規模比澳門政府規模小”。然而，這種比較由於不是內部結構性差異的具體比較，因而也帶有很多以偏概全的問題。由下表2可見，如果單從公務人員佔人口比例角度看，2011年澳門公務人員佔澳門總人口的比例為4.61%，相應地，香港佔2.24%，表面看似乎澳門的政府人員規模要比香港大。但正如前文所分析的，澳門和香港的政府公務人員的意涵很不一樣，前
501者取廣義，後者取狹義。因此，如果澳門也像香港一樣，採用狹義的公務人員來統計，其公務人員佔人口的比例肯定沒這麼大，有可能和香港的政府人員規模差不多。更為重要的是，如果從二者的一些內部結構指標來分析，我們會發現很不同的結論。從公務人員佔遊客比例來看，澳門的0.1%要比香港的0.3%少兩倍。眾所周知，自2003年實行“自由行”政策以來，到訪香港與澳門的外地遊客均連年增長，而遊客的持續增加，必然給兩地的社會管治帶來更多的負擔與壓力，需要擴編人員來應付。但從外來遊客與本地面積和人口的比例來看，顯然澳門要面臨大得多的壓力，可是澳門公務人員佔遊客的比重卻要遠遠小於香港。另外，澳門與香港兩地均有大量外勞，政府必須投入不少人力和物力資源加以管理，從公務人員佔外地僱員比例來看，澳門的29.89%也要比香港的94.66%小很多。因此，這兩方面的數據說明，澳門特區政府公務人員規模不比香港特區政府大，甚至在相關維度上看要比香港小。表2港澳公務人員規模的結構比較（截至2013年數據）地區公務人員總數人口（千人）公務人員佔人口比例遊客（千人）公務人員佔遊客比例外地僱員（千人）公務人員佔外地僱員比例澳門28607.54.61%293250.10%13829.89%香港16272212.24%543000.30%35794.66%資源來源：香港統計處、入境處、公務人員事務局及各法定機構；澳門行政公職局。五、澳門的特殊政治地位與政府規模的關係這個問題非常重要，它是政府規模理論研究中的視角盲點，但實際又是我們審視澳門政府規模問題時無法回避的因素。眾所周知，澳門回歸前，葡澳政府是把澳門這樣一個23平方公里、40多萬人口（回歸前的實際數據）的小微城市作為海外一個省來管理的。即使地方如此之小，澳葡政府還是設立了代表中央行政的總督及其7個政務
502司，以及代表地方行政機構的澳門市政廳和海島市政廳兩個市政廳，擁有七、八十個局級機構。回歸前的這種政府宏觀架構，必然造成管理層次與管理幅度嚴重失調或機構重疊臃腫的問題。更為嚴重的後果是，澳葡政府的這種政府架構對回歸後的特區政府產生了重要的路徑依賴。回歸以後，澳門成立特別行政區，雖然撤消了嚴重疊床架屋的兩個市政廳，但考慮到人員分流後帶來的政治壓力和社會穩定因素，兩個市政廳原有的公務人員基本保留到新成立的民政總署。與此情況相似，雖然特區政府撤消了澳葡政府時期的7個司級機構建制，改為5司建制，但撤消的2個司級機構，其人員也基本分流到新組建的5個司中。也就是說，新成立的澳門特區政府的規模事實上不比澳葡政府規模小多少。更重要的一點是，雖然澳門的面積、人口、經濟規模不可與香港同日而語，但二者的政治地位和規格是一樣的，均是隸屬於中央政府管轄的一個特別行政區。因此，“麻雀雖小五臟俱全”，澳門雖是一個微型經濟體，如果僅從回歸初的面積、人口、經濟總量看，相當於內地一個鄉鎮或縣的規模，其機構設置和人員規模應大致接近鎮級或縣級政府的水平，但其機構設置也必須和香港特區政府一樣，也要有立法、行政、司法、監察、審計、海關等重要政府架構，同時又分司、局、廳、處等多個縱向管理層級，甚至其司級機構比香港特區政府還多。這種政府架構和組織設計一方面是尊重澳門幾百年的發展歷史，另一方面也有《基本法》所創設的法理依據做支撐。因此，評判澳門特區政府的規模，還必須從歷史和宏觀政治的高度考慮其特殊政治規格而導致的“先天性膨脹”問題。也就是說，如果我們說澳門特區政府規模的的確確存在膨脹的現象，那也得把這種“先天性膨脹”因素首先考慮進去。這樣，我們就不會簡單以澳門的面積、本澳人口規模來機械解釋澳門政府規模問題。否則，我們始終無法解釋：澳門與珠三角某個中心鎮（街道）的面積與人口規模相當，但為何二者的政府規模會有如此大的差別？綜合上述五方面分析，筆者的總體結論是：回歸以來，澳門政府規模尤其是公務人員規模的確存在增長的趨勢，然而其增長主要是源自澳門內外客觀需要而導致的結構性增長；無論從歷史對比還是與香
503港的橫向對比來看，澳門特區政府規模的增長並非無序、混亂的增長，而是表現出較為穩定的上漲。評價澳門政府規模是否膨脹的問題，不能僅憑某些個案或職能範疇存在的問題來草下結論，更不能因此就說特區政府存在普遍的官場“帕金森”現象。尤其重要的是，必須把特區政府的特殊政治地位與政府規模的“先天性膨脹”聯繫起來看待，否則，批評者很容易步入“攻其一點，不及其餘”的誤區，甚至帶著“既想馬兒快點跑，又想馬兒不吃草”這種矛盾的心理，對特區政府規模增長問題作出欠科學的分析。另外，政府部門尤其是基層部門自身的意見和聲音也必須引起重視。比如，筆者在實地調研中，聽到不少受訪對象對社會上批評政府規模過度膨脹感到委屈，他們的共同感受是：由於人手不夠，政府部門尤其是很多涉及民生問題的部門幾乎和內地政府一樣是“5+2，白加黑”在超負荷工作了，為甚麼社會上還是批評澳門政府規模過度膨脹呢？這確實應該引起澳門各界的理性思考。
505澳門特別行政區《稅收法典》芻議杜約翰*一、引言2009年5月23日葡文報章《澳門論壇報》刊登了以下的一則新聞：“一份《稅收法典》即將在澳門誕生。按照國際準則，回應經濟多元化的挑戰是行政會已經收到的法案文本的精神。1下一步將會是為不同的稅收範疇制定法例”。該則新聞亦提及，政府將朝着建立一個基礎稅收體系的方向邁進。又稱，既定的目標“是希望在本立法會會期完結之前，也就是八月之前，通過該《法典》”。不幸地，上述報導的最後部分並未獲得證實，因為，按照葡文報章《今日澳門報》2013年11月26日的報導，政府於2011年所提交的，匯編了現分散於不同現行稅收法例的全部規定的一份《稅收法典》法案文本已被撤回，理由是行政機關希望在執行這部《法典》之前，檢視整個稅收制度。報導引述行政機關一名成員提供的消息稱，最後版本可能會在2014年提交。*杜約翰(JoãoAntónioValenteTorrão)，葡萄牙最高行政法院榮休大法官。1.《澳門特別行政區基本法》（1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過——1993年3月31日中華人民共和國主席令第3號公佈自1999年12月20日起實施）第58條規定，“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構”。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見，但人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。行政會多數委員的意見不具羈束力，但是，如行政長官不同意，應具體說明不採納此等意見的具體理由。（《基本法》第59條）。《行政》第二十七卷，總第一百零五期，2014No.3，505—534
506這段新聞引起我們對以下討論內容的關注，因為，我們面對有關事宜已有數十年之久。然而，我們的分析將涵蓋一般事宜和2011年法案文本的內容，因為，雖然已經有關於新法案文本的消息，我們仍然未能取得這個文本。二、澳門特別行政區的稅收制度（一）《基本法》第106條規定如下：“第106條澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅制由法律另作規定。”現時，澳門的稅收體系由以下稅種組成：——職業稅，經2月25日第2/78/M號法律通過2，最新修改載於5月3日第4/2011號法律；——所得補充稅，經9月9日第21/78/M號法律通過；3——營業稅，經12月31日第15/77/M號法律通過；42.經多次修改，包括：5月17日第10/80/M號法令，7月4日第6/81/M號法律，3月10日第12/84/M號法令，7月14日第75/84/M號法令，3月2日第14/85/M號法令，5月11日第37/85/M號法令，4月6日第18/87/M號法令，7月13日第6/87/M號法律，7月20日第55/87/M號法令，6月4日第4/90/M號法律，8月23日第9/93/M號法律，12月27日第11/93/M號法律，7月8日第3/96/M號法律，以及第12/2003號法律，並通過第267/2003號行政長官批示重新公佈全文。 3.經多次修改，包括：7月2日第6/83/M號法律，4月28日第37/84/M號法令，3月2日第15/85/M號法令，5月11日第37/85/M號法令，6月20日第13/88/M號法律，6月20日第48/88/M號法令，6月4日第4/90/M號法律，12月27日第11/93/M號法律，4月21日第4/97/M號法律，第12/2003號法律，以及第4/2005號法律。 4.經4月17日第1/89/M號法律修改。
507——房屋稅，經8月12日第19/78/M號法律通過；5——印花稅，經6月27日第17/88/M號法律通過；6——旅遊稅，經8月19日第19/96/M號法律通過；——消費稅，經12月13第4/99/M號法律通過；——車輛使用牌照稅，經8月12日第16/96/M號法律通過；7——娛樂場幸運博彩經營稅，經9月24日第16/2001號法律通過；——機動車輛稅，經6月16日第5/2002號法律通過。8,9（二）在這些稅項之中，從幸運博彩而產生的收入佔重要部分。按照黎溢年（JoséHermínioPauloRatoRainha）1992年所言10，最近三年（1988至1990年）稅務收入之總平均約佔經常性收入總額的百分之二十八，而從博彩專營合約所得之收入則佔百分之四十七。於5.經多次修改，包括：3月24日第15/84/M號法令，5月11日第38/85/M號法令，12月21日第112/85/M號法令，3月9日第2/87/M號法律，4月13日第19/87/M號法令，6月20日第13/88/M號法律，6月20日第48/88/M號法令，12月27日第11/93/M號法律，以及3月7日第1/2011號法律。 6.經多次修改，包括：8月4日第9/97/M號法律，12月21日第8/98/M號法律，第15/2000號行政法規，以及第8/2001號法律；並經第218/2001號行政長官批示重新公佈全文，其後再經12月26日第18/2001號法律，4月27日第4/2009號法律，5月3日第4/2011號法律，以及6月13日第6/2011號法律修改。 7.經12月17日第17/2001號法律第11條修改。 8.還有其他稅務收入，只因其金額不大而未有在本文提及，包括：豁免保留停車場面積之特別稅、鎗械及彈藥進口稅、土地批給續期特別稅，以及關於各種費用的稅收法例。關於這些稅收法例，參見黎溢年(JoséHermínioPauloRatoRainha)：《徵稅技術與澳門稅法概論》，第133和134頁。 9.如要對當中的一些稅項作更仔細的研究，或者想了解澳門稅務體系的歷史，亦請參閱黎溢年（JoséHermínioPauloRatoRainha）：《徵稅技術與澳門稅法概論》，澳門，1995年，第101至114頁；以及《澳門的稅種》，澳門基金會，1997年。 10.黎溢年（JoséHermínioPauloRatoRainha）：“對澳門稅制之檢討——發展及前景”，原載《行政——澳門公共行政雜誌》，第5卷，第1期（總第15期），1992年，葡文本第57至126頁，中文本第239至280頁。
5081990年，幸運博彩經營收入約相當於經常性收入總額的百分之四十九點二，而稅收則佔百分之二十五點八。11近幾年一直保持這個趨勢，澳門由2009年至2013年間，源於主要稅種徵收所得的收入演變如下：12源於主要稅種的收入（百萬澳門元）20092010201120122013*變動%2010/20092011/20102012/20112013/2012博彩直接稅41,870.065,003.894,112.2106,989.8126,738.455.344.813.718.5營業稅0.20.10.20.30.3-58.498.562.212.8職業稅788.7836.7960.51,143.81,309.96.114.819.114.5都市物業稅389.6446.5319.9334.5462.114.6-28.34.638.1補充稅1,885.02,306.22,719.13,141.23,501.222.317.915.511.5旅遊稅265.1339.8448.4547.2648.828.232.022.018.6印花稅623.4867.81,427.12,707.83,062.739.264.589.713.1消費稅216.0258.8411.2532.9465.519.858.929.6-12.6機動車輛稅386.9736.01,053.41,138.61,285.590.243.18.112.9*臨時數字。分析上表可以清楚得出以下結論：第一，2009年至2013年期間，博彩稅收增長兩倍。第二，職業稅和所得補充稅增長近一倍。11.關於澳門地區1985年至1989年經常性公共收入的結構，請參閱黎溢年：“澳門地區的公共收入起源與進展（1980-1989）”，原載《行政——澳門公共行政雜誌》，總第10期，1990年12月，葡文本第761至778頁，中文本第887至899頁。 12.資料來源：澳門財政局。
509第三，印花稅增長近四倍。第四，機動車輛稅增長兩倍。可以發現，比照針對消費的稅種（印花稅、消費稅和機動車輛稅）而言，針對收益的稅種（營業稅、職業稅和所得補充稅）的收入金額很小，前者為48.132億澳門元，後者則為48.114億澳門元。13單純作為比照，葡萄牙2014年預計的主要稅務收入如下：針對收益的稅種：自然人所得稅―12,436,757,466歐元法人所得稅―4,524,715,093歐元針對消費的稅種：石油產品稅―2,082,567,988歐元增值稅―12,915,777,827歐元煙草消費稅―1,430,541,679歐元除了這些稅種之外，印花稅亦有一定的重要性，預計收入達1,372,371,737歐元。相對於澳門同類的收入而言，來自博彩稅的預計收入金額微不足道，總額僅為18,308,000歐元。14,1513.當然，與博彩稅收相比，金額微不足道，博彩稅收相當於兩者的二十五倍。14.通過2014年葡萄牙國家預算的2013年12月31日第83-C/2013號法律的附件表一。15.關於澳門的幸運博彩方面，博彩業歷史的資料、法律的各方面，以及博彩場和收入的資料等等，可參考的文章包括：《澳門博彩業概覽》―http://gaming.unlv.edu/abstract/macau.html，以及LuísPessanha：“澳門的幸運博彩和投資推廣”，原載《行政——澳門公共行政雜誌》，第20卷第3期（總第77期），2007年，葡文本第847至888頁，中文本第699至729頁。
510（三）由於經《澳門特別行政區基本法》確認和保薦的這種低稅制依賴博彩收入，因而呈現出某些風險。因此，蔡怡竑16稱：“長期以來，澳門是高度開放及高度仰賴資源與資金輸入的海島型經濟體。“……隨著賭權的開放加速了澳門博彩業的發展，與此同時也導致了澳門出現經濟結構集中化的經濟困境（如同經濟學上的“荷蘭病”）”。“荷蘭病”係指在經濟急速增長期之中，因通貨膨脹、物價上升而推動的資源產業損害其他產業，而這種“荷蘭病”亦有可能會移殖來澳門。因此，在博彩業方面，其膨脹導致經濟現象的集中化使澳門服務業的發展條件弱化。這些經濟條件上的限制包括生產成本的上升和人力資源的配置順應博彩業集中化，而且這種狀況亦導致經濟上的生產程序出現質量的問題，並且產生一系列負面的社會問題。然而，這是政治權力應解決的問題。如果澳門特別行政區政府有意願改變直至目前仍然存在的低稅制和依賴博彩收入的哲學，就可以利用已經完成的研究報告17和委託進行為此目的的研究。三、《稅收法典》的概念（一）討論至此，我們現在開始分析我們提出的內容：《稅收法典》。首先須自問，法典是甚麼？然後再自問，《稅收法典》是甚麼？在葡文的日常辭彙之中，“código”一詞可以有多個意義，包括：作為特定法律部門的法律規定總和的“法典”；作為用以構成程16.“淺析澳門近年公共財政的運用與規劃”，原載《行政——澳門公共行政雜誌》第二十六卷，第2期，總第一百期，2013年，葡文本第403至424頁，中文本第265至281頁。 17.在這裏，我們認為上文注9提及的研究報告依然是未過時的。
511序的指引序列的“編碼”；作為數字和字母記號的“符號”；作為郵寄地址的“郵編”。今天，它的意義還包括通往特定數字網路、資料庫或普通的電話線路或互聯網的“密碼”。18顯然，對於像本文一樣屬於法律範疇的文章而言，祇有法律概念上的“código”才值得關注。在這個範疇之中，“código（漢語中的《法典》）”應被視為有系統地排序，並依照預設的計劃編號的法律條文的總和，一般而言，它規範特定的法律部門。這些條文應該是經過有組織的，使每一條條文都有利於對整體的理解。一部“法典”通常都涉及廣闊的法律內容，這樣，各條條文之間就需要互相連繫，也要與所涉及的事項連繫，使法律文本在理解上不會出現困難而有損其施行。“法典”與單純的條文彙編和合訂的分別正在於此。19事實上，彙編祇是以書面方式複製一個社會既有的法律，不遵循同一個恆定的方法，也不具有同一的架構，亦不會完整涵蓋一個法律部門。這樣，可以對習慣、條文、司法見解等進行彙編，彙編通常都祇遵循時序而為之。如屬合訂的情況，它的目的是將處理相同事宜的規定集合在一起，不會顧及系統化的組織，而僅具有組合已經制定的，處理共同議題的條文的目的，旨在較容易查找特定情況的專有條文。合訂的“法典”是在不同時間經多次修改，並連同歷次修改一起公佈的一份法規。18.如為數字電話卡，它稱為“PIN”(personalidentificationnumber)碼；如為互聯網，它就是“口令”(password)。 19.關於這個內容，MarceloRebelodeSousaeSofiaGalvão在《法律研究導論》，第五版，里斯本，2000年，第235和236頁，稱：“法典是一部一體、科學和系統地規範特定法律時宜（通常是一個法律部門的）各根本方面的法律。”“法典有別於舊日的法律彙編。因為法律彙編不是一體的，彙編傾向於涵蓋法律秩序的全部，亦不是科學和系統性的彙編，它們單純蒐集和集中不同的法律”。因此，基於這個概念，不能將漢謨拉比法典、塞奥多西法典和查士丁尼法典視為“法典”，因為，它們僅被視為基本的政治工具，祇不過是混亂程度不同，憑藉着或多或少的經驗，支離破碎程度不同的簡單彙編，很類似於《十二銅表法》或葡萄牙王朝的《律令》(Ordenações)。
512（二）現代的法典編纂活動現代的法典編纂活動僅自十八世紀末才真正開始，它是因應理性主義，並隨着綜合、科學和系統化的新法律發生。首先出現的是《普魯士法典》（1794年）和《奧地利法典》（1881年），接着是《拿破崙法典》（1804年《法蘭西民法典》）。之後，在法蘭西的影響下，葡萄牙20、西班牙和意大利開展了法典編纂活動，最後，德意志在1896年亦開始了法典編纂活動。21（三）社會關係的多樣性社會關係的多樣性導致不同的法律部門的產生，不同的法律部門規管各種社會關係，因而出現民法、勞動法、刑法、稅收法（及其他）範疇的法典化，並產生了《民法典》、《勞動法典》、《刑法典》，以及按照稅收的不同性質而制定的多部屬稅收範疇的法典（《所得稅法典》、《開支稅法典》、《財產稅法典》等等）。22,2320.祇為指出最重要的幾份法典，公佈了經1833年9月18日的國令核准的1833年《商法典》，1936年《行政法典》，經1867年7月1日的法律憲章通過的1867年《民法典》，以及經1886年9月16日的國令核准1886年《刑法典》。 21.MarceloRebelodeSousaeSofiaGalvão：《法律研究導論》，里斯本，第五版，2000年，第235和236頁。關於這個內容的更多資料，請參閱，例如：http://www.artigojus.com.br/2011/06/codificacao-do-direito.html和http://pt.wikipedia.org/wiki/Codifica%C3%A7%C3%A3o_jur%C3%ADdica。 22.例如，在葡萄牙就有：經11月30日第442-A/88號法令核准的《自然人所得稅法典》、經11月30日第442-B/88號法令核准的《法人所得稅法典》（經7月13日第159/2009號法令修改並重新公佈）、經12月26日第394-B/84號法令核准的《增值稅法典》（經6月20日第102/2008號法令修改並重新公佈）、經9月11日第150/99號法令核准的《印花稅法典》，以及經11月12日第287/83號法令核准的《不動產市政稅法典》。在澳門特別行政區，就有前述的職業稅、營業稅、所得補充稅、都市物業稅和印花稅。 23.在澳門特別行政區，上述各種稅項的實體法，除了關於博彩的稱為法律制度之外，其餘都稱為“章程”或“規章”而非“法典”，但這對於此種情況並不重要，因為，按照上述的概念，它們實際上都是真正的“法典”。在此意義上，在民事法律範疇內，《民事訴訟法典》第1條澳門第二款規定：“二、除非法律另有規定，就所有權利均有適當之訴訟，以便能向法院請求承認有關權利，對權利之侵犯予以預防或彌補，以及強制實現有關權利，且就所有權利亦設有必需之措施，以確保訴訟之有用效果”。《稅務一般法》係由經10月26日第433/99號法令核准的《稅務程序和訴訟法典》所補充。
513澳門特別行政區今天擁有社會生活所需和規範社會生活的一切法律工具，由《民法典》、《刑法典》到《商法典》，以至《勞動法典》，以及上述的稅務法律體制。然而，單憑這些工具本身並不能保證在社會上共處，因為，還需要用以施行這些工具的其他法律條文。因而出現了具有訴訟性質或程序性質的法律的彙編。至於具有稅務性質的規範方面，亦同樣會出現屬程序或訴訟性質條文的施行問題；雖然澳門特別行政區法律體系已備有這些條文，這些條文顯得與時代不配合，不足，或者不合時宜。前述的法案正涉及這些條文，而且亦會涵蓋散佈於具有稅務性質的全部法規，尤其涵蓋對納稅人的保障。待進行的修改不牽涉對澳門特別行政區現時稅務制度結構的任何改變，相反，可以提高有關服務的效率，加強對納稅人和其餘納稅義務人的保障，而對司法官和其他司法人員而言則更為簡化，因為，唯一的一份法規將會涵蓋適用於整個稅務體系的規定。24然而，制定這種性質的法典時，須對所規範的事宜作出立法的選擇，因為，從比較法看來，相類似的法規規範的事項卻各有不同，一如接下來所介紹的情況。四、從比較法看“稅收法典”的內容我們將扼要地說明，葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克、佛得角、西班牙、法國、意大利和德意志現行法規在這方面的內容。24.雖然該《法典》係在《稅務一般法》之後公佈，但解釋其條文時，應依照並服從於《稅務一般法》的條文；該《法典》第一條就確認《稅務一般法》是優位的法律。另一方面，《稅務一般法》相對於《稅務程序和訴訟法典》的優位性係由政府核准該《法典》所基於的立法許可法的意義所規定；有關立法許可是12月31日第87-13/98號法律第51條第一款c項所授予，而立法許可法的意義在於：“使《稅務程序和訴訟法典》的條文與《稅務一般法》的條文相匹配，並為後者制定其所需的規定”。（DiogoLeitedeCampos等：《稅務一般法注釋及點評》，第四版，2012年，第61頁）。
514（一）葡萄牙的現行制度與其他國家（亦與澳門特別行政區前述法案所規定）的情況相反，葡萄牙的立法者選擇以不同的立法性法規規管下列的事宜：——經12月17日第398/98號法令核准的《稅務一般法》，該法於1999年1月1日生效，制定適用於整個稅收體系的多項一般原則，規範稅收法律關係，並制定稅務程序和稅務訴訟的一般規則。25——經10月26日第433/99號法令核准的《稅務程序和訴訟法典》，該法典於2000年1月1日生效，規範關於訴訟和程序的各方面，其第148條至第278條規範的稅務執行程序對稅務收入的強制徵收非常重要。該《法典》規亦範司法上訴的事宜。——經6月5日第15/2001號法律通過的《稅務違法行為的法律制度》26，該《制度》於2001年7月5日生效，規定違反秩序行為的一般原則、其審理和審判的管轄權，並且包括針對具稅務性質的犯罪和整個稅務法律體系所規定的，關於社會保障以外的違反秩序行為的一個特別部分。27——經12月31日第413/98號法令核准的《稅務監察程序補充制度》，《制度》於1999年1月1日生效，規範稅務的監察程序。25.制定時間早於《稅務程序和訴訟法典》的法規如下（也就是，《稅務程序和訴訟法典》係繼下列法規之後制定）：——經1963年4月27日第45005號法令核准的《稅捐與稅項訴訟法典》；——經4月23日第154/91號法令核准的《稅務訴訟法典》。 26.稅務違法行為法律制度原載於《稅務一般法》第106條至第120條。在《稅務一般法》之前生效的兩項制度是：——經1月15日第20-A/90號法令核准的《非關稅稅務違法行為的法律制度》；——經10月25日第376-A/89號法令核准的《關稅稅務違法行為的法律制度》。 27.至於社會保障方面，此《制度》僅規定稅務犯罪；違反秩序行為則以數部獨立法規訂定其類型，其定義和一般原則載於經9月16日第110/2009號法律通過的《稅捐法典》第221條至第246條。相關訴訟和程序的法律制度則載於《稅捐法典》第247條和第248條，以及經9月14日第107/2009號法律通過的訴訟制度，後者亦適用於勞動方面的違反秩序行為。如有未有規定的情況，對於違反秩序行為還適用10月27日第433/82號法令核准的《單純社會秩序的不法行為制度》（《違反秩序行為的一般制度》）、《刑法典》和《刑事訴訟法典》。
515（二）巴西的現行制度巴西現行的法律是經1966年10月25日第5172號法律通過的《國家稅收法典》，《法典》規定國家稅收體系，並制定適用於聯盟、各州和市的稅收法的一般規定。28此法規不但規範葡萄牙法例分列於《稅務一般法》和《稅務程序和訴訟法典》所規管的事宜，而其第三編還涵蓋不同稅項的實體事宜，以及關於稅務收入分配的事宜（第四編）。第二卷係關於稅收法律的一般規定，訂明稅收法例的概念，以及開始生效、解釋和適用的原則。續後是關於稅務義務及相關事宜（導致稅務義務的事實、主體、連帶責任、納稅能力和納稅責任）的部分。還有針對因稅務違法行為而產生的責任的一些條文，之後是關於稅務債權的內容（一般規定、稅收債權的設定、稅收債權的中止、稅收債權的消滅和稅收債權的排除、稅收債權的保障和優先權）。該《法典》以關於稅務行政管理當局的規定作結。（三）安哥拉的制度關於此事宜，安哥拉的法規規定如下：——經1948年3月10日第2026號立法性法規核准的《稅項及稅捐規章》，除規範司法異議外，還規範稅務違例行為的審判和特別異議。——經6月9日第2/11號總統立法令核准的《稅務執行簡化制度》（廢止1950年12月12日第38088號國令第一條核准的《稅務執行法典》。）2928.期間，該法規被數份後法修改，包括：1968年第406號法令，1966年第28號補充條例，1967年第34號和第35號補充條例，以及2013年第143號補充法律。 29.此法規至今仍在澳門特別行政區生效，並經6月25日第29/83/M號法令更新。《稅務執行簡化制度》包含多個與葡萄牙的規定相似的解決方案（《稅務程序和訴訟法典》第148條至第275條），其中主要有：稅務執行程序具有司法性質，在法官的監控下，不妨礙由稅務處處長在有關程序中作出實質上屬行政行為的職權（第1條第三款）。這樣，對稅務處所作的非單純事務
516——經7月3日第17/92號法律和3月31日第14/96號法律修改的1968年12月30日第3868號立法性法規核准的《一般稅收法典》。此法規涵蓋多項事宜，由對納稅人的保障，關於稅務違法行為的條文，對稅務義務履行的監察，到稅務義務的設定、稅務義務的主體、計稅依據的確定、結算、對稅務義務的履行或不履行，以至因支付而導致稅務義務的消滅以及保障。30（四）莫桑比克的制度莫桑比克的制度主要建基於3月22日第2/2006號法律通過的《稅收一般法》。該法律一開始就在第1條宣示如下：“本法律制定莫桑比克稅收法律體系的一般原則和規範，適用於第3條所述的一切國稅和地方自治團體稅，但不妨礙與海關和地方自治團體法例相關的一般和特別規定。”此法規亦將不同的事項集合在一起。這樣，第一編訂定一般原則、稅收法律關係及與此相關的規範（主體、客體、設定和消滅等等）。徵稅程序、結算和徵收載於第二編。稅務訴訟程序則由第三編規範。第四編規範稅務違法行為（犯罪和僅科處罰款的違法行為），當中制定一般原則並且訂定稅務犯罪和其他違法行為的類型。性的行為或不屬行使自由裁量權的行為，被執行人或直接和實際受損害的第三人不能……向有管轄權的省級法院稅務及海關訴訟法庭……提出異議（第63條）。 30.與此同時，據《安哥拉報》2012年1月26日的消息，國會在之前一日通過了一份新的《一般稅收法典》。我們未能取得這份法規，但肯定的是，與此內容相關的2013年12月底的一份合訂本並未載有這份新法規（SérgioVasques,JaimeEsteves和CatarinaGonçalves統籌的《安哥拉稅務法例合集》，2013年12月）。
517與此事項相關的是，同一日期（2006年3月22日）的第1/2006號法律設立莫桑比克稅務署。31（五）佛得角的制度佛得角關於此事宜的法例是很新的。於2013年，公佈了下列法規：——2013年12月20日第47/VIII/2013號法律，通過《一般稅收法典》；——12月20日第48/VIII/2013號法律，通過《稅務訴訟法典》；——12月26日第49/VIII/2013號法律，通過《稅務執行法典》。在分析每一份法規之後，可以得出以下的結論：a）《一般稅收法典》（根據其第一條）制定稅務法律體系的一般原則，並規範國家和地方公共稅收。第一卷制定稅務法律體系的一般原則，並規範動態的稅務法律關係：主體、客體、設定和消滅。第二卷涉及一般的稅務程序，當中包括並訂定有關程序應遵守的各項原則和結算，亦包括規範稅務行政管理活動及其監督工作的一個篇章。最後是關於聲明異議、複檢和訴訟等事宜。32《稅務訴訟法典》專門規範稅務的司法訴訟程序。33強制徵收方面與安哥拉的制度類似，佛得角的立法者選擇以獨立的法規（就是上述的12月26日第49/VIII/2013號法律）規定相關的制31.此法律經9月10日第19/2009號法律修改。 32.通過此《法典》的法律與最初的草案很不相同，草案包括非海關稅務的違法行為制度，訂明一般原則，並訂定相關的稅務犯罪和違反秩序行為的類型。之前經1月28日第37/IV/92號法律通過《一般稅收法典》亦涵蓋此制度。 33.第一條規定：稅務訴訟程序旨在為在稅務方面依法受保護的權利和利益提供司法保護。
518度。經這份法律通過的《稅務執行法典》共有139條條文，規範稅務債務強制徵收的全部事宜。34（六）西班牙的現行制度之前已撮要的提及過葡萄牙的現行制度，現在開始探討一些歐洲國家（而且是歐盟成員國）的制度，並且由西班牙開始。西班牙現行的是12月17日第58/2003號法律《稅收一般法》（Ley58/2003,de17dediciembre,GeneralTributaria），後經數次修改。該法律的結構按照以下的模式建構：——包括稅務體系的一般原則，尤其關於稅法的淵源、稅法規定的解釋和稅法規定的填補、稅務法律關係、納稅人的權利和保障、徵稅程序、強制徵收。此法律亦對稅務違法行為作仔細的規定，制定一般制度並訂定違法行為的類型。（第178條至第213條）。關於其他模式方面，對於由稅務行政管理機關執行的稅務監察事宜和法院對經濟和行政異議的管轄權有詳盡的規範。（七）法蘭西的制度法國的制度與本文之前審視過的所有制度有少許不同之處。事實上，《一般稅項法典》（Codegénéraldesimpôts）是一份包羅甚廣的法規，它規範法國稅務體系中涉及稅項和費用的實體事宜，由所得稅到增值稅，以至特別消費稅。不包括稅務程序和稅務訴訟的一般範疇的具體規定，但設立多個稅項的行政委員會和針對濫用稅法的委員會。34.縱使此法規包括一些葡萄牙的法規準用《民事訴訟法典》的詳細規定（例如：關於第三人的禁制、召喚債權人、債權的審定和訂定債權受償順位），仍與葡萄牙的《稅務程序和訴訟法典》第148條至第275條規範的相應內容非常相似。
519《一般稅項法典》第1727條至第1840條制訂多種稅務處罰，包括：債務的利息、訂定處以罰金和徒刑的違法行為的類型。稅務程序及隨後的稅務訴訟在《稅務程序編》（Livredesprocéduresfiscales）中有詳盡的規範。（八）意大利的制度關於意大利，我們能夠發現的是，沒有與前文所述的法律和稅務體系相類似的法規。然而，《納稅人通則》35包括多項相類似的條文，尤其在稅務規定的生效和解釋、不追溯及既往的效力、服從合法性原則、納稅人的知情權、稅務行政當局和納稅人的合作義務和善意、說明理由的權利等事宜方面。如可對行為提出爭議或爭執，應指出可向哪個行政當局或法院當局就決定提起爭議或爭執。亦制定了關於監督程序的規定。又規定（在國家或各自治省各區域部門）設立一個在保護納稅人範疇獲賦予重要職能的合議機構——納稅人保障組（“Garantedocontribuinte”）。此法規亦規定，當對法律是否適用於一個具體狀況和對解釋產生疑問時納稅人的資訊權。3635.Legge27luglio,nº.212–“Disposizioniinmateriadistatutodeidirittidelcontribuente"–pubblicatanellaGazzettaUfficialen.177del31luglio2000. 36.亦可以在1999年第300號立法令（DecretoLegislativonº300del1999）中找到關於這個問題的一些原則，尤其是：“l’assistenzaaicontribuenti,ilmiglioramentodellerelazioniconicontribuenti,icontrollidirettiacontrastaregliinadempimentiel’evasionefiscale,nelrispettodeiprincipidilegalità,imparzialitàetrasparenzaesecondocriteridiefficienza,economicitàedeficácia”。當中亦規定：“L’Agenziaassicura,inmateriadientratetributarieerariali,iservizirelativiall’amministrazione,allariscossioneealcontenziosodeitributidiretti,dell’impostasulvaloreaggiuntoeditutteleimposte,dirittioentrateerarialigiàdicompetenzadelDipartimentodelleEntrate,adessaaffidaticonildecretodelMinistrodicuiall’articolo62,comma3,deldecretoistitutivo”。
520（九）德意志的制度在德國的制度中，其《稅務法典》37亦是一份包羅甚廣的文件，該《法典》規範具有稅務程序和訴訟性質的多項事宜。我們重點提出的事宜如下：——稅務程序（第18條至第117條）；——稅務行政行為的定義、有效性、不完全有效和廢止（第118條至第131條）；——由稅務行政管理機關所作的審計（第193條至第207條）；——強制徵收及相關事宜（第259條和第289條）；——處罰制度及稅務犯罪類型的訂定（第375條及續後數條）。還須留意，德國很久以前就已經有一項，一如該《法典》第412條所述的，亦適用於徵稅事宜的《違反秩序行為法》。五、澳門特別行政區現時的稅務程序和訴訟制度（一）在澳門特別行政區，關於這些事宜的現行制度均載於規範相關稅項的各法規末部，都涉及對納稅人的保障和處罰的制度。38在稅務程序範疇之中，財政局的組織和運作39規則，以及關於應稅事項的確定和結算的規章／章程的規定亦屬重要。37.經2012年7月21日的訓令（聯邦法。公報第I號，第1566頁）第9條修改的2002年10月1日頒佈的《德意志稅務法典》［《聯邦公報》（Bundesgesetzblatt）Eup3866;2003I61p.］。 38.然而，亦補充適用經第110/99/M號法令和《行政訴訟法典》修改的1999年10月11日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》，以及1999年12月13日第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》。同樣補充適用10月4日第52/99/M號法令（關於行政違法行為），亦可補充適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》（關於可被視為犯罪的稅務違法行為，甚至是僅可科處罰金的違法行為，見下文）。 39.7月5日第30/99/M號法令。
521還有以下的現行法規：——8月12日第15/96/M號法律，明確有關稅務法例的若干情況。經6月25日第29/83/M號法令修改的1950年12月12日第38038號國令——《稅務執行法典》。——3月24日第16/84/M號法令——關於以掛號郵遞方式對納稅人作出的通知。——3月2日第16/85/M號法令——撤銷及退還稅捐及稅項之一般制度。40（二）關於對納稅人的保障方面，涉及條款如下：411.《職業稅規章》第八章申駁及上訴第76—89條2.《營業稅規章》第五章對納稅人的保障第48—57條3.《所得補充稅規章》第六章申駁及上訴第76—86條4.《都市物業稅規章》第八章申駁及上訴第115—126條5.《機動車輛稅規章》第七章對納稅人之保障第41條6.《旅遊稅規章》第二節司法上訴第36—38條7.《印花稅規章》第二十二章納稅人的保障第91—99條8.《消費稅規章》第九章納稅人之保障第83—92條9.《車輛使用牌照稅規章》第七章保障第21—27條10.《職業稅規章》第七章罰則第58—75條40.實際上，1946年4月27日第922號立法性法規現今已不適用。事實上，縱使在特定的情況明確規定適用該法規（《旅遊稅規章》第25條、《機動車輛稅規章》第37條第一款和《印花稅規章》第53條），後兩份規章明文規定適用經10月4日第52/99/M號法令核准的行政違法行為程序（參看：《機動車輛稅規章》第36條和《印花稅規章》第85條）。據此，該立法性法規充其量只適用於旅遊稅。然而，我們認為，應將該立法性法規視為已被上述行政違法行為制度和《行政程序法典》部分廢止。 41.轉錄於此，以便更易於了解下文。
52211.《營業稅規章》第四章罰則第37—57條12.《所得補充稅章程》第五章罰則第64—75條13.《都市物業稅規章》第七章罰則第101—114條14.《機動車輛稅規章》第六章處罰第29—40條15.《旅遊稅規章》第七章處罰第20—31條16.《印花稅規章》第6/2011號法律第12—14條17.《印花稅規章》第二十章罰則第73—90條18.《消費稅規章》第二節稅務違法行為第72條第三節卷宗第73—82條19.《車輛使用牌照稅規章》第六章處罰第13—20條（三）分析意見在這方面，就像第84條所規定的資訊權，這項權利已在《行政程序法典》有所規定，沒有特別的理由在消費稅方面重新規範此權利。另一方面，第85條規定了納稅人的權利：如就有關決定作出之通知不具理由說明或欠缺法律上要求之其他要件，利害關係人得在十五日內申請發出指明遺漏要件之通知，又或申請發出一份載明有關要件之證明，且無須繳交任何費用，而聲明異議或上訴的期間則中止，直至作出通知或接獲上述資料之日為止。其實，《行政訟訴法典》第27條已有相似的規定，縱使屬於訴訟程序的規定，但亦適用於行政程序。42,4342.葡萄牙的《行政程序法典》沒有規範此事宜的條文，而此權利係源於《行政法院的訴訟程序法典》第60條，其內容與澳門《行政訴訟法典》第27條相似。 43.在葡萄牙一般稅務範疇中，《稅務程序和訴訟法典》第37條的內容如下：“一、如就稅務事宜的決定所作的通知沒有按法律規定說明理由，沒有指出針對被通知的行為須採用的回應途徑或稅務法律規定的其他要件，利害關係人可在三十日內，或在可對該決定提起聲明異議、訴願或司法爭執或其他司法途徑的期間內（倘此等期間較短），申請就遺漏的要件作出通知或申請免費發出載有此等要件的證明。
523按照黎溢年（JoséHermínioPauloRatoRainha）在1988年所言：“稅務訴訟法的條文分散於多份法規，這些法規公佈的時間不同、使用不同年代立法者的詞彙或表述，沒有跟隨概念而進化，這種狀況有時會使法律的適用出現困難”。44這就有需要將這些規定集中於唯一的一份法規，但不妨礙在某些規章／章程中保留某些專門的提述。再者，由於《行政程序法典》（根據同一法規第2條第一款的規定適用於稅務行政管理）已經備有相關的條文（第145條至第164條），那就沒有需要在各份稅務規章／章程中重複了。司法上訴的情況亦一樣，《行政訴訟法典》規範此事宜（參看，例如：關於訴狀要件的第42條，關於期間的第25條和第26條等等）。這樣就存在着關於納稅人權利，包括聲明異議和訴訟／上訴的無謂的重複，需要將它們集中在一份法規之內，《稅收法典》就是一份合適的法規。45二、如利害關係人使用上一款規定的權能，對該決定提出聲明異議、訴訟或司法爭執或其他司法途徑的期間自通知日或所申請的證明送交日起算。三、可憑附有作出通知的部門的收件紀錄的申請書複本或其他公文書作為提交第一款所指申請書證明。四、如法院認定通知書所指的，針對被通知的行為可作回應的途徑錯誤，還可在法院的裁定確定日起計三十日期間內採用適當的途徑。” 44.《澳門的稅種》，第5頁，1988年。 45.我們肯定已經提過，本文不會涉及《娛樂場幸運博彩經營法律制度》——第16/2001號法律。我們說明理由如下：根據上述法律第一款：“澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權，僅可由在特區成立並獲得批給之股份有限公司從事，而有關批給係……以行政合同為之”。按照有關批給的規定，“承批公司必須繳納博彩特別稅，該稅款係按照經營博彩之毛收入計算”，稅率為35%（第27條），而承批公司……尚須繳納法律訂定之稅項、稅捐、費用及手續費（不妨礙行政長官基於公共利益之原因，暫時及例外地全部或部分豁免承批公司繳納所得補充稅）——第28條。也就是說，澳門特別行政區與承批公司在博彩範疇內的關係首要以批給合同規範。再者，在稅務法律關係方面，適用澳門《行政程序法典》和《行政訴訟法典》。
524六、稅項共通模型初探從以上轉錄關於稅務犯罪的條文得知，制定一個各種稅項共通的模型是有可能的。（一）在為各種違法行為訂定類型之後，就可以處理累犯、罰款之額外減輕、其程序和繳納罰款的責任、罰款的用途、程序及罰款之時效以及刑事程序之保留等事項。然而，須注意的是，全部規章／章程都未有訂定任何刑事違法行為（稅務犯罪）的類型。46像保障事宜一樣，關於違法行為的規定亦有某些不同之處，這使人不很明白。例如：在《職業稅規章》（第69條第一款）、《營業稅規章》（第44條第一款）、《所得補充稅規章》（第69條第一款）、《都市物業稅規章》（第108條），以及《印花稅規章》（第73條），罰款係透過違例程序執行。47然而，我們已指出，在《機動車輛稅規章》中，科處罰款係按10月4日第52/99/M號法令所規定之有關行政上的違法行為的程序為之（第36條）。此法規（第29條）亦規定，酌科罰款時須考慮所欠機動車輛稅的金額、違法者的過錯及其經濟狀況，此事宜在其他規章／章程都沒有規定。46.事實上，僅《印花稅規章》——第6/2011號法律（第13條）規定處罰“偽造本法律所指文件、文書或行為，特別是修改有關日期者”，並適用《刑法典》第244條至第246條的規定。無論如何，這並非真正的稅務犯罪。然而，須留意，《車輛使用牌照稅規章》第13條第三款所指的偽造標誌僅科處罰款，不視為稅務犯罪。 47.《旅遊稅規章》第25條第二款明文規定適用1946年4月27日第922號立法法規規定的違例程序。
525《車輛使用牌照稅規章》完全沒有提及適用於該《規章》所規定的罰款的程序。48《消費稅規章》完全沒有提及對該《規章》所規定的罰款適用違例程序，還是行政上的違法行為程序，但對科處罰款的規定則較為詳細，有關卷宗的組織和組成屬經濟局的職權。無論如何，似乎亦應該補充適用第52/99/M號法令。（二）至於累犯方面，規範亦不統一。《消費稅規章》、《車輛使用牌照稅規章》和《旅遊稅規章》均完全沒有提及累犯的情況。《職業稅規章》（第67條第二款）、《所得補充稅規章》（第67條第二款）和《都市物業稅規章》（第106條）都規定，“違例人在十八個月內作出與已受罰款的違例相同的違反情事者，概視為再犯”。而《營業稅規章》（第42條第二款）規定，納稅人因某違法行為被科罰款，而在一年內觸犯相同的違法行為時，視為累犯；《機動車輛稅規章》（第33條第二款）規定，違法者在作出本規章所定的任何違法行為經受處罰後未滿一年又作出相同違法行為，視為累犯；《旅遊稅規章》（第23條第二款）則規定，違例者在不足一年之期間內，實施兩次或多次相同違法行為，視為累犯。 （三）在罰款的特別減輕方面，各法規的規定亦各異。例如：《職業稅規章》（第68條）、《營業稅規章》（第43條）、《所得補充稅規章》（第68條）、《都市物業稅規章》（第107條）、《機動車輛稅規章》（第34條）、《旅遊稅規章》（第24條），以及《印花稅規章》涉及財產移轉的（第83條）都規定在法律規定的期間屆滿後三十日內繳納稅款，容許罰款減至三分之一；《消費稅規章》則未規定有此可能性，但容許分期繳納罰款（第80條）。《車輛使用牌照稅規章》未有就罰款的減輕作出規定。 48.在此情況下，科處罰款屬民政總署主席的職權，似乎應補充適用前述的10月4日第52/99/M號法令，就像《機動車輛稅規章》的情況一樣。
526（四）在罰款的繳納期限方面，全部法規都是一致的，都規定罰款應由處罰批示送達之日起十天內繳交，這樣，在所有罰款的繳交期限方面，一個共通的規定就足夠了。（五）至於時效期間和罰款的時效期間方面，《營業稅規章》和《消費稅規章》均無任何規定。《職業稅規章》和《所得補充稅規章》均規定，有關程序由違法行為發生日起經過五年期間時效完成，而罰款則由處罰的批示確實執行之日起經過五年期間時效完成。（參看兩份規章的第74條）。《機動車輛稅規章》規定，就程序的時效而言，自作出該違法行為之日起經過兩年完成；就罰款的時效而言，自處罰決定不可被申訴之日起經過四年完成。《旅遊稅規章》僅規定，罰款的時效期間為五年。《印花稅規章》規定，程序的時效期間為兩年，自作出該違法行為之日起算；罰款的時效期間為四年，自科處處罰之日起算。《車輛使用牌照稅規章》規定，程序的時效期間為一年，自作出該違法行為之日起算；罰款的時效期間為五年，由對處罰批示提起司法上訴的期間終結日起算，或由給付裁判轉為確定之日起算。（六）討論至此，我們已發現不同制度之間的差異比上文提及過的關於保障之間的差異還要大。我們還碰到其他難題。就是，《行政上之違法行為之一般制度》第3條第一款所規定的，對於行政上之違法行為，應首先適用由規定及處罰該等行為之法律或規章訂定的實體及試驗制度，之後才是《行政程序法典》、刑法及刑事訴訟法之一般原則。 按此，在有關事宜上，縱使並沒有任何道理需要有不同的時效期間，但適用各份稅務規章規定的制度是必須。我們認為，這些各異的制度甚至違反《基本法》第25條規定的平等原則，因為，在性質相同的違法行為事宜之中，程序和罰款的時效期間各異是完全沒有道理的。
527至於沒有規定時效事宜的規章方面，在程序方面應補充適用《刑法典》第110條第一款e)項的規定；在罰款方面則應補充適用《刑法典》第114條第一款e)項的規定。而亦補充適用澳門《刑法典》關於時效之中止和時效之中斷的規定（分別為第112條和第113條）。（七）從以上所述得出的結論是，統一有關事宜和使之連貫是適時和必須的。《刑法典》沒有就違例行為作出規範。而事實上第922號法令僅規範有關程序而沒有規定所需的一致性。因此，一如以上所述，在此事宜方面必須進行改革，制定稅務違法行為的一般原則，並隨之加入一個特論部分，用以訂定此等違法行為的類型，如認為適合時宜的話，還可以訂定稅務犯罪的類型。七、對2011年提交的法典草案的扼要分析（一）上述法案按以下事宜劃分章節：第一編 稅收體制第一章 一般原則第二章 稅法規定的解釋、適用及漏洞填補第二編 稅收法律關係第一章 稅收法律關係主體第二章 稅收法律關係的內容第三章 稅收法律關係的創設及變更第四章 稅收法律關係的消滅第五章 納稅義務的擔保第六章 稅務違法行為第三編 稅收程序第一章 稅務管理
528第二章 納稅主體的保障第四編 稅務行政程序及稅務訴訟程序的程序規定第一章 一般規定第二章 參與程序的主體及訴訟主體第三章 行政程序的行為及訴訟行為第五編 稅務行政程序第一章 一般規定第二章 對合法性的監督第三章 聲明異議、訴願及監督上訴第六編 稅務訴訟程序第一章 一般規定第二章 司法爭執程序第三章 訴訟第四章 保全措施的程序第五章 附帶訴訟手段第七編 稅務違法行為審理程序第一章 一般規定第二章 稅務違法行為審理程序的階段第八編 稅務執行程序第一章 一般規定第二章 程序步驟第三章 財產的扣押第四章 傳召債權人及審定債權第五章 被查封財產的變賣第六章 稅務執行程序的終止
529第七章 對稅務執行處的決定提出的上訴第九編 對審判行為提出的上訴（二）經初步一般審視後，我們認為法案是值得鼓掌的，因為它與前文所述的現行法律文件大都一致。49首先，納入強制徵收事宜是重要的，因為這會導致廢止古老而過時的，經1950年12月12日第38088號國令核准的《稅務執行法典》。另一方面，納入所有稅項共同的稅收程序和稽查的條文亦是很重要的，對納稅人保障的系統化亦然。然而，雖然由於法案應該會作出修改而可能沒有重要性，請讓我們指出以下幾點：1、法案第73條至第84條涉及稅務違法行為的一般原則，並統一了相關的制度，消除了以上所指的各稅務規章現行各種處罰制度的矛盾。然而，與其在這裏規定稅務違法行為制度，不如都為此等違法行為訂定類型，並且為稅務犯罪訂定類型，例如：稅務欺詐、稅務上的濫用信用、稅務事宜的犯罪集團50，以及認為適合澳門特別行政區現實的其他犯罪。5149.該法案跟隨美洲稅務管理中心（共有38個國家參加，多數為拉丁美洲國家，而成員國還包括美國、巴西、葡萄牙、法國、意大利和荷蘭）向其成員建議的稅收法典的模式。50.這個違法行為制度亦應涵蓋海關方面的違法行為，與葡萄牙正在進行的類似。事實上，無論是海關部門，還是稅務行政管理部門，都屬於公共行政當局，都受到《行政程序法典》的規管，因此，存在不同的稅務違法行為制度規範是沒有理由的（當然，所訂定的違法行為並不相同，但施行的方式和原則應該相同）。在葡萄牙，過去存在着兩種稅務違法行為制度：經10月25日第376-A/89號法令核准的《海關稅務違法行為法律制度》，以及經1月15日第20-A/90號法令核准的《非海關稅務違法行為法律制度》。6月5日第15/2001號法律將這些違法行為集中於獨一份法規：《稅務違法行為的一般制度》。程序方面亦一樣，過去，海關的行政管理由《海關改革》、《口岸規章》、《歐共體海關法典》規範，而稅務行政管理由《稅務程序法典》和之後的《稅務程序和訴訟法典》規範。 51.如前所述，這是莫桑比克、西班牙和法蘭西所採用的模式。亦是墨西哥所採用的模式，在墨西哥《聯邦稅務法典：新法典（於1981年12月31日的《聯邦公報》公佈）和修改規定，(2014)》“第四編――關於稅務違法行為和不法行為”［“Titulo
5302、第50條第二款規定：“二、如提出聲明異議、訴訟或司法上訴，以及司法爭執，除斥期間則中止，直至作出確定性決定或確定性裁判為止。”這樣，必須是仍未結算或未有就結算作出通知，消滅的情況才會發生。因此，如果仍未結算或納稅人不知道曾作結算，不見得會出現聲明異議、訴訟或司法上訴的情況。上述的手段可以確定債務的時效中斷（而非結算權的消滅），一如第66條所規定的一樣。這樣，如欲對導致結算權的除斥期間中止的事實作出規定，我們認為較為正確的是採納近似於葡萄牙《稅務一般法》第46條的文本，該條規定如下：“1.除斥期間隨着在外部稽查工作開始時依法將部門的命令或批示向納稅人作出通知之日起中止，但如外部稽查的期間超過由通知日起算的六個月，則此效力自外部稽查工作開始之日起算。2.除斥期間尚在下列情況中止：a）在須結算稅收才能解決的司法爭議的情況，自司法爭議開始至裁決轉為確定的期間為止；b）在屬合同性質的稅務優惠的情況，自合同開始至解除的期間，或在優惠期間中止；c）如屬受條件限制性質的稅務優惠的情況，自提交聲明書至有關條件獲實現的法定期間完結為止；d）如屬由聲明異議或爭執而產生結算權的情況，自提出聲明異議或爭執至作出決定或裁決為止；e）如為提出複核計稅依據的請求，直至有關決定的通知日為止Quarto-DelasInfraccionesyDelitosFiscales”-do“CódigoFiscaldelaFederación:NuevoCódigo(publicadoenelDiarioOficialdelaFederaciónel31.12.1981)ynormasmodificatorias,(2014)］，訂定了稅務違法行為（包括走私和稅務欺詐罪），制定了處罰幅度和科處此等制裁的程序。
5313、如屬科處喪失稅務優惠的處罰，不論優惠的性質為何，除斥期間均自相關刑事、稅務或違反秩序程序開始至最終裁決轉為確定為止”。52a）第99條規定，“本法典、稅收法律或稅收規章設定的推定，均不可透過反證推翻”。除非這裏的“不”是文誤，否定納稅人對此的權利似乎不太正確。在葡萄牙的法律之中，不但容許對推定提出反駁，甚至為徵稅客體規範所規定的推定制定了專有程序，如果利害關係人不欲對稅收行為採用行政申駁或司法爭執的途徑，就可以採用這個專有程序。（《稅務程序和訴訟法典》第64條）b）第110條至第116條涉及滯納催繳和繳納稅收債務百分之三。然而，使用這個詞和“制裁”是完全不適合的，因為既然已經有補償性利息（第34條）和遲延利息（第55條），那麼歸稅務機關所有的任何金錢“制裁”都是不合理的。據此，應制定一項制度，規定在自行繳納期屆滿後，即時摘取產生稅務執行效力的債務證明。如納稅人在此期間繳納稅款，則僅需支付遲延利息或在已提起執行之訴時的訴訟費用（因為，補償性利息迫使納稅人為延遲結算而付出代價）。c）第170條第一款規定：“訴訟屬必要訴訟，但稅收法律或稅收規章另有規定者除外”。關於此規定，我們認為葡萄牙的法律較為可取，它規定任意性訴願屬一般制度（《稅務程序和訴訟法典》第67條第一款）。然而，這單純是立法上的選擇。d）至於第224條至第253條，我們的意見一如上文a)項。此事宜可以連同第73條至第84條組成稅務違法行為的一般制度，並加入一個特論部分，涵蓋稅務違法行為類型的訂定或者將涉及稅項的應受譴責行為刑事化。52.為防止因不可歸責稅務行政當局的原因而延誤結算，亦可採用上述的葡萄牙法律第45條，將除斥期間延長：例如，在展開刑事專案調查或當結算權所涉及的應稅事實關係到其他國家或地區而須交換資料的時候。
532e）第273第二款方面，基於以上所述而應予以刪除，並且廢除繳納稅收債務百分之三處罰的規定。遲延利息的繳納作為對不履行的制裁已屬足夠。對於第278條第四款，以及全部提及“稅收債務百分之三”的條文，我們所持的意見相同。f）關於變賣方式方面，一般的規則是變賣以密封標書方式進行，這與1950年12月12日第38088號國令核准的《稅務執行法典》的規定相反。以公共拍賣競買方式進行變賣亦予以維持（法案第345條第三款）53，但在民事訴訟方面，這種方式已經棄用（參看澳門《民事訴訟法典》第794條，這條條文已沒有預計這種方式，第797條至第801條亦然）。54g）第371條明文規定，如稅務執行處處長所作決定於稅務執行程序範圍內損害被執行人或第三人的正當權益，可對有關決定向行政法院提出上訴。第9/1999號法律《司法組織綱要法》第30條第三款（六）項規定可對稅務行政當局部門有權限的實體在稅務執行程序中所作的行為提起上訴，此外，同一款（七）項還規定行政法院有管轄權審理在稅務執行程序中提出的禁制、對執行的反對、債權的審定及債權受償順序的訂定、出售的撤銷55及訴訟法律規定的所有訴訟程序中的附隨事項稅務執行處。53.雖然這屬於例外情況，而且須獲稅務執行處處長於有理據的批示中認為，基於被查封財產的性質，以公共拍賣競買方式進行變賣會帶來明顯利益，且不會影響變賣程序的透明度，則變賣可以公共拍賣競買方式進行。 54.在葡萄牙，現在在稅務訴訟程序的變賣優先通過電子拍賣方式進行，如無人投標，變賣隨即改以密封標書方式進行，期間為15日至20日，以按照法律規定所訂價額的一半作為底價（經12月31日第55-A/2010號法律第126條修改的《稅務程序和訴訟法典》第248條第一款和第三款，有關修改自2011年1月1日生效，參看該法律第187條）。 55.在葡萄牙，在《稅務程序和訴訟法典》經12月31日第55-A/2010號法律和12月30日第64-B/2011號法律修改之後，債權的審定及債權受償順序的訂定、出售的撤銷現時都是稅務執行機關（財政局局長）的職權。自認受相關決定損害的利害關係人可根據《稅務程序和訴訟法典》第276條至第278條的規定，向第一審稅務法院提出異議，這幾條條文與法案第371條至第373條有某些相似之處。
533也就是說，儘管進行稅務執行程序屬稅務執行處的權限，有關步驟亦由該處處理（第258條第一款），針對稅務執行處所為的某些行為（傳喚、變賣、批准提供擔保、代物繳納、分期償付、變賣等等）是可以向行政法院提出司法爭執，而另一些具有司法性質的行為（上述的行為）——是祇有行政法院才可以審理的。h）第374條涉及對審判行為提出的上訴。然而，這些規範不是全面的，因為具稅收性質或類似性質的多項事宜沒有涵蓋在內，而這些事宜（例如：就稅務機關作出的且不涉及審議結算行為的合法性的稅收事宜上的行政行為提出的司法上訴的裁定，以及稅務機關屬下各個機關之間的權限衝突事宜方面的審判行為的上訴等）適用《行政訴訟法典》的規定（第176條第二款和第三款）。按此，似乎第374條涵蓋此事宜是適宜的。56八、最後結論第一，按照以上所述，為澳門特別行政區制定一份稅收（程序和訴訟）法典是適時的和有必要的。第二，以上提及的《稅收法典》法案或未來提交的，內容相似的另一部法典應符合多數國家在此事宜所遵循的各項原則。第三，按照以上所述，立法者可以在已闡述的多個模式中選擇應遵循的模式（例如是否涵蓋稅務違法行為）。第四，內容類似於《稅收法典》法案的一部法典可改進稅務服務並提升其效率，為納稅人和其餘納稅義務人提供更大的保障，並簡化司法官和其他司法從業員的工作，因為在唯一的一份法規之中就齊集適用於整個稅務體系的規範。56.在葡萄牙，相類似的條文（《稅務程序和訴訟法典》第279條）亦沒有提及這些上訴，但是，按照補充適用的《行政法院的訴訟程序法典》的規定，行政訴訟程序的規則適用於此等上訴。
534我們認同MarceloRebelodeSousaSofiaGalvão論及草擬一份新法典所言57，並以之作結：“草擬一部《法典》需要莫大的努力，它是經年工作的成果，任何修改都須經過深思熟慮，必須仔細考慮其持久性。生活在恆常地改變，脈動不停，也停不了。人和各種制度都在一條不能預測其終點的路徑上不斷運動。因此，任何與事實脫節的情況都是近乎致命的。科學而一體的系統化的代價完全可以是令人失望的嘗試，因為這是一項使動態的存在固化的嘗試。”57.《法律研究導論》，里斯本，第五版，2000年，第237頁。
