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235二○一四年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
236行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱 電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
237第二十七卷•第二期（總第一百零四期），二○一四年六月目錄治理對改善公共行政和對國家發展的作用239何永安歐洲地區公共部門績效評估:葡萄牙、英國、法國、瑞典及德國五個國家的經驗比較分析249杜瓦迪 提蓋羅斯澳門政府領導評審的制度建構267方家宜 呂曉欣 李蒙娜從多源流理論分析澳門最低工資政策275區耀榮賭權開放前澳門博彩業的公益慈善參與289婁勝華澳門公共圖書館中的公共領域305謝靜珍澳門與1821年的葡萄牙政策315安文哲摘要429
238在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
239《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，239—248治理對改善公共行政和對國家發展的作用何永安*一、引言國家職能的急速轉變，尤其係因科技進步、環境的新問題和全球化所引致的不同經濟體和不同市場的世界性日益一體化而導致的轉變，使公共行政的各種程序出現了新的情況和要求，而治理作為統治的替代概念，受到學術界和各大國際組織，包括聯合國、世界銀行、經濟合作及發展組織和國際貨幣基金會等方面制定了新構想和新界定標準所影響。治理這個概念作為公共行政良好實務指標重要性的演變和認知，無可避免地導致在過去二十年間產生了使“善治”這個概念變的更明確的需要，而“善治”是用以描繪不同國家行使政治和行政權力而足以成為楷模的治理模式。2008年發生的嚴重金融危機加強了對善治重要性的了解，由於治理不善和監管不足而不能防範和遏制銀行體系和金融體系運作方面的市場失效，造成在國際上產生影響的惡例，經濟合作及發展組織所屬經濟體的經濟增長、就業和生產投資均陷入危機，至今尚未完全克服。二、“善治”的概念及其對公共管理和國家發展的影響按照世界審計組織（TheInternationalOrganisationofSupremeAuditInstitutions—INTOSAI）在交付諮詢的題為EnhancingGood*澳門特別行政區審計長，本文為審計長於2014年9月在巴西舉行的葡語國家聯盟最高審計機關組織第八屆大會上的發言。當中主要結論已納入《巴西利亞宣言》。
240GovernanceforPublicAssets,GuidingPrinciplesforImplementaion的文件（INTOSAIGOV9160）中所提出的建議，“governance（治理）”的概念不應與“governo（管治／政府）”的概念相混淆：政府是法治國家在憲制上負責引領總體政策和行使公共行政權力的機關；治理則是作出決策的過程和據之而執行決策的程序。治理作為作出和執行決策的過程，不但牽涉政府的行動，亦都涉及社會的其他夥伴或界別，尤其是企業、非政府組織、金融機構、研究機構、社會傳播媒體和軍隊。而“善治”則可以界定為——政治、經濟、行政及其他——權力或權威的行使，以便管理一個國家的公共資源和公共事務。“善治”包含各種機制、程序和建制，公民和不同的群體可利用這些機制、程序和建制來協調他們的利益，行使他們的權力，履行他們的義務，以及調和他們的分歧。在上述的文件中，世界審計組織基於聯合國就善治的定義所取得的成果（尤其是聯合國亞太經濟和社會委員會於2009年公佈的文件——WhatisGoodGovernance?），提出了界定公營部門能否達到善治的一系列具有關鍵性的原則，尤其是關乎下列各項的原則：●問責性（accountability——公營部門須承擔責任並作出交代）；●公開性（公共機構的運作須具透明度）；●連貫性（公共政策管理的連貫性和不同層級的權力機關之間的連貫性）；●共識導向性（涉及到不同利益和不同社會感知之間的調和，以及以長遠的角度，也就是人類可持續發展的角度而言，何者對社群的總體利益最為有利的共同願景）；●效率（在盡可能善用可動用的資源而且顧及環境保護的情況下，取得符合社會需要的結果）；●公正及包容（要達致社會福祉，就必須公正地分配所創造的財富所帶來的好處，而且不排除包括各種弱勢群體在內的任何人都有“過上有尊嚴的生活”或改善生活素質的機會）；
241●參與﹝指包括公民、非政府組織和勞動界代表在內的各持份者（stakeholders）在公共政策的製備、執行和監控方面的參與﹞；●回應能力（善治要求適時並以集體的利益為依歸作出決策）；●法治（善治要求一個正義，不偏不倚的憲法和法律框架，設立獨立的司法權以及廉潔和能抗貪腐的各種力量）。這些關於善治的原則對於各國各州和各國的不同經濟體能否提供一個有利於國家發展過程的制度環境是很重要的，國家發展過程須有公民參與和為公民設想，在經濟、金融、社會和環境方面都具有可持續性。毫無疑問，在公營部門中，善治有利於改善公共行政，因為它使公共行政變得：●更具透明度，更負責任；●在制訂和協調公共政策，以及調和不同的社會利益時更小心；●在作出公共決策、執行和監控公共決策時，更貼近公民，更樂意聽取公民社會的意見；●更清楚了解保證公共財政和社會保障體系可持續性的義務，確保和提供更佳的發展的機會予未來的世代（跨世代的公平）；●更關注發展的公平性和素質的方方面面，尤其是全部人都能分享所創造的財富及其帶來的好處，以及對弱勢社會群體的接納和包容；●對提供公共財政和公共服務的效率和素質，對打擊腐敗、逃稅和清洗黑錢有更高的要求；●就公共選擇、作出決策和人類發展和可持續發展的視野方面，對公民負上更大的社會責任和倫理責任。這些關於善治的原則為公共管理者帶來更多的挑戰，而其採取的行動在該等原則的限制下，再加上對所管理的資源及／或所提供服務
242的管理素質作出交代的公民義務，使公共管理者在作出選擇的嚴謹性、透明度、廉潔和效率方面負上更大的責任。善治的這些理念似乎適用於世界上處於任何發展狀況的所有國家或經濟體，而且成為不同的公共行政機關行動原則的參照，亦同時成為公營部門管理的參照，即使由處於世界不同角落的不同行動者擔任亦然。公營部門中的善治亦可以在公共行政的各種範式中再次引發新的問題，因為在善治的幾項原則（或者各項優點）之中找到機會平等、公民更大程度參與政權的決策、使弱勢社會階層能過上有尊嚴的生活、經濟、金融、社會和環境的可持續性，以及跨世代的公平等價值，這些都超越了非常着重市場價值和生產效率的“新公共管理”（newpublicmanagement）模式中各項主要的公共選擇。事實上，在西方經濟體仍屬主導範式的“新公共管理”擬對要求公共行政決策進一步非集中化、在運作和組織上進一步複雜化和能更好地適應由全球化帶來的挑戰和和威脅等作出回應。在意識形態方面，“新公共管理”建基於（以“市場”優點為主導的理念為基礎的）“擔保國家”，並以此理念優先於（以關注社會和民生為主導的）“福利國家”。“擔保國家”推崇市場運作並以私人實體或者公私合營的方式提供某些公共服務等作為原則，一切皆以所謂私營部門相對於公營部門有更高的生產效率之名而為之。 三、最高審計機關以及外部獨立監控對達致公營部門善治的挑戰基於由最高審計機關所實施的外部獨立審計在公共財政監控方面，在促進公營部門提升透明度和問責性方面，在關於公共資源管理的效率提升、節約和效能提高方面，以及在支持國家經濟體中人類和可持續發展的意圖方面都擔當着重要的角色，外部獨立審計是“善治”的組成部分。
243最高審計機關原本在公營部門的介入範圍只限於財政審計和合法性和合規則性審計，這些機構的責任／職權逐步演進，朝着擴大審計的性質和對象的方向發展，在不同公共權力的行動領域內尋覓自身的行動範圍，並且尋找管理公共資產或支出公帑的地方或建制形式。這有時需要國家賦予新的職權或更新機構的職權，以及／或者擴大組織和職能方面的權限。以目前的情況而言，最高審計機關所行使的外部財政監控和合規（合法性和合規則性）監控雖然對現代國家公帑管理的良好績效有不可或缺的貢獻，但仍顯然不足以涵蓋公共資源管理的新範圍，特別是因“新公共管理”而產生的範圍，遑論因“善治”的各項原則和實踐而出現的新範圍。對公共行政的各種新要求和多層次性的認識，使“運營審計或衡工量值式審計”在最高審計機關對公共管理績效的評估中取得優先和核心的地位，可以將績效審計視為促進善治所不可或缺的工具。事實上，績效審計促進公共資源的管理有更高的透明度，更具問責性，並且產生更高的價值（更物有所值——valueformoney）。憑着這些機構所作的結論或建議，績效審計具有教學的性質，因為它以基於節約、效率和效能（也就是三個E）作為審視績效的原則，此外，還可以加入實效和公平等準則，這些準則基本上都是與如何實現公共計劃的方法和如何按照目標公眾的需要而區別提供服務有關。運營審計的好處擴展到對改進內部監控規定和實務的建議的層面，這些建議不能僅視之為單純用以偵查不當情事（以及或有的腐敗）的工具，而亦應將之視為在適當時候行使的工具，旨在得到更優良，更高透明度，而且係為各方利害關係人（持份者——stakeholders）和一般公民服務的公共管理。尤其是隨後進行的追蹤審計，係用以評估進行績效審計時所制定的建議獲履行的程度，並且就接受審計的公共管理經量化的績效所錄得的進展進行檢定。基於以上所述，通過由最高審計機關負責的對公物管理所作的運營審計毫無疑問是有利於促成優良的公共行政，並且使公民更清楚公帑係依循良好的財政管理和社會公益（物有所值）的原則而使用。
244須強調，在某些法律管轄區域，具運營性質的審計的範圍可以擴展至公共政策、公共項目和超越純粹本國範疇的事宜，就像屬環境性質的事宜等，這與最高審計機關作為本國善治推動者和跨國善治推動者的角色相結合。在為了促進公共部門善治從而有利於改善公共行政和推動國家發展的審計課題的最近期進展方面，值得特別提及2013年10月在中華人民共和國舉行的世界審計組織第二十一屆大會，是次大會以《北京宣言》作結。在北京討論的對象為集中當下對推動公共部門善治的挑戰的兩個課題：“國家審計與國家治理”（議題一）和“最高審計機關在維護財政政策的長期可持續性領域的作用”（議題二）。在關於第一個議題的各項結論和建議之中，須強調在各成員國強化本國善治的層面上，尤其關於為可持續發展和全體公民能“過上有尊嚴的生活”方面，以及與世界審計組織或其區域性機構一起在國際社會推動全球善治的層面上，對各最高審計機關角色的重要性的認可。在公共部門善治的背景下擴大公共審計範圍的展望最高審計機關業務近期發展的特點是審計對象範圍的擴大，或者是以工作小組的形式研究或討論的更多的公共審計領域的發展趨向，其中多數都是由世界審計組織及其區域性機構統籌和發起的。最高審計機關業務出現的這個新動向，部分是為了回應2008年金融危機的挑戰和威脅，以及聯合國和其他國際組織就改善國家和全球治理的呼籲和決議。這些呼籲和決議提出以人類發展和可持續發展作為統治者和引領公共政策的負責人須核心關注的事項。須特別提出的是，規則制定者和信用風險評級機構的錯誤是造成2008年嚴重的銀行和金融危機的主要源頭，此外，就是因未有充分打擊而在一定程度上造成現代國家預算和財政可持續性出現困難的腐敗、逃稅和不法的資本活動。
245值得特別一提的是，世界審計組織第八屆大會提出關於公營部門審計在各種獨立監管實體的工作所扮演的角色的多項建議。這些建議都聚焦於賦予最高審計機關更廣泛的職權從而使這些實體，包括負責金融監督的實體（中央銀行）接受審計。實際上就是要通過執行由最高審計機關負責的外部和獨立審計，將負責監督金融和銀行業的實體置於善治監管之下。按照所建議的界定公營部門能否達致善治的原則，最高審計機關推行公共部門善治遇到極多的挑戰，特別是在公共管理範疇，尤其是在推動構成公共資源管理整體重要領域的公共資產的善治的事宜，須遵循國際性的新指引或規範（INTOSAIGOV9160號建議書：推動公共資產的善治——落實的指導原則）。基於善治的新定義和大概可獲通過的相關原則，預計由世界審計組織訂定的國際新規範將會出台，這些新規範將會涵蓋接受審計的公權力的行動的更大範圍，諸如最近建議的“公共資產的善治”一樣。此外，還有的是關於推動國家有效治理方面對公營部門審計帶來的挑戰，主要係為加快後2015年發展議程所訂的“千禧年發展目標（MDG’s）”的進展。公共部門的善治、普遍得到優質的基本公共服務、能保證法治的建制、透明和問責、公民的參與，以及包容和可持續的人類發展等，都構成引領後2015年的“人人過上有尊嚴的生活”的普世目標的基石。公眾參與公營部門善治和外部審計的價值和益處包括聯合國和世界審計組織在內的各大跨國組織或重要國際機構制定了公營部門善治的原則。在這些原則所塑造的國內和國際新制度環境之下，公營部門的審計在公民與統治者關係的新範式和在最高審計機關主動對公民參與國家財政監督作出回應，以及在作為最高審計機關的對象的良好公共管理等方面大大提升了它的價值。事實上，在一個國家和負責任的公共部門治理之中，統治者本身可以在公共政策的籌備、執行和監控時發動公民和其他利害關係人（持份者）對公共決策參與，而最高審計機關則負責主動推動積極行使公民權利。
246在公營部門善治的導向之下，在一個負責任的國家和一個開放的政府之中，公營部門的工作人員不但應該懂得尊重良好管理所需的各項技術準則，亦應該懂得對話、聽取意見和就政治和行政決策與公民溝通，而最高審計機關則負責推動積極向公共行政提問的公民文化。四、澳門審計署在推動澳門特別行政區善治、改善公共行政和發展方面的角色在過去幾年，澳門特別行政區的公營部門審計一直在有利的宏觀經濟環境下進行，它的特點是年平均經濟增長率達到雙位數字，失業率極低，貨物和服務外貿收支平衡表、預算帳目都錄得鉅額盈餘。澳門特別行政區沒有任何公共債務，相反還有鉅額的財政儲備以應付公共收入高度集中於博彩業的風險和預期之中的居民人口加劇老化。雖然宏觀經濟環境有利，澳門特別行政區審計署深明其推動公營部門善治和為澳門市民服務的社會責任，繼續對公共資源的管理進行嚴格監控，加強對透明度和問責性的要求等工作。審計署以一系列原則和良好的審計實務引領其工作，務求通過提供對公帑和有價物的管理和運用進行獨立的審計工作，以回應最高審計機關作為將善治引入公營部門的實體所面對的挑戰和要求。審計署提供的公營部門審計服務，尤其係通過財政監控、就澳門特別行政區總帳目發出的意見書，以及進行不同類型的運營審計（衡工量值式審計或績效審計），尤其以“須接受審計的”公共部門或機構的管理實務，以仍在施工階段的大型公共工程，又或以交予私營部門營運的公共服務的特許合同的管理效能為對象。在引領澳門審計署工作的各項原則和良好的實務之中，現尤其指出下列者：●道德和專業原則——這是審計署行動的參照，體現為廉正、透明、獨立、負責任、客觀、守信、專業和創新；●高度的社會責任感——意指在履行其職責時，向市民提供資訊和教育，確保公共資源的善治，透過在社會傳媒和本身的網頁
247公佈和發佈審計報告，將各項工作和審計結果等公開，並且及時告知公眾；●注重審計程序的素質——參照國際認可和世界審計組織制定的審計標準和規範進行審計；●具備高資歷和在不同的知識領域專業化的人力資源——有能力應對審計和公營部門善治所帶來的各種挑戰；●配備一個適當的質量控制系統——該系統符合世界審計組織發出的規範；●使用資訊和通訊科技系統——尤其採用與公共部門和公共機構內部監控配合操作的公共帳目和外部監控的資訊和通訊科技系統；●與同類型的審計機構進行多邊和雙邊合作——與包括中國內地、香港特別行政區、葡語國家和葡語國家聯盟最高審計機關組織在內的同類型審計機構合作，以便有機會參加專業技術培訓或交流知識，並且更新對國際公認的審計原則、規範和實務的知識。目前，審計署除了繼續進行財務審計、衡工量值式審計或績效審計工作之外，還優先進行對正在施工的大型公共工程的審計工作。由於這些工程涉及動用龐大的公共資源（包括財政資源、人力資源和自然資源），因而在進行公共審計時需要特別關注其公共管理的效率與效能，因為這涉及多年度投放的龐大財政資源和在城市和公共交通政策，以及環境等方面的居民生活素質。這些審計結果的報告會向市民發佈，而審計結果尤其係透過為改善負責有關項目的公共實體內部監控的管理程序、大型建設中預算失控的風險、不遵守施工期或質量欠佳而提出的一系列建議，從而成為審計署對澳門特別行政區公共部門善治所作出的一點貢獻。明白到公營部門審計目前面臨各種挑戰，審計署以市民的福祉為依歸，堅決致力於提高公共行政的透明度、問責性和效率，以及特區發展的可持續性，從而促進公營部門善治。
248五、總結綜合以上所述，我們作出總結如下：●最高審計機關有責任推動公營部門善治，而善治可以改善公共行政並為人類的發展和可持續發展提供更佳的條件；●為使最高審計機關積極回應包羅甚廣的治理事項，並按照世界審計組織訂定的界定善治的各項原則（要件）進行外部和獨立監控的要求，為達致善治而進行的公營部門審計是莫大的技術、培訓和組織方面的挑戰，偶然也是涉及擴大職權的挑戰；●世界審計組織制定關於公共部門善治的各項原則部分源於聯合國在最近幾十年間提出的建議，這些原則提出實行符合高效率、透明和負責任、尊重法治原則，而且着重公民參與和以公民利益為依歸的公共行政管理，並且與在道德上負責和對社會負責，謀求公平、包容和可持續的人類發展目標的治理相配合；●這個公共治理的想法和意念的框架毫無疑問強化了最高審計機關在推動國家和全球公營部門善治的重要性和責任，並且提升了公營部門審計對公民的價值和好處。因此，由於這個議題具有重要性和日益加強的現實性，值得在葡語國家聯盟最高審計機關組織在未來舉辦的活動的範圍之內，進行持續和更深入的討論和交流意見、想法和良好的實務經驗。
249《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，249—266歐洲地區公共部門績效評估：葡萄牙、英國、法國、瑞典及德國五個國家的經驗比較分析杜瓦迪提蓋羅斯*一、導言長久以來，政府及國家行政機構就已經在不斷尋求優化公共部門的績效評估指標；但直到20世紀60年代及70年代，管理績效評估才得以拓展。1那時，一個名為新公共管理的運動（NewPublicManagement,NPM）首先席捲了斯堪的納維亞國家，隨後，在歐洲的其他國家也重新掀起了績效評估的熱潮。這一運動不但為績效評估賦予了經濟性，也革新了它的用途，使它成為實現公共管理現代化的重要工具。本篇文章討論了歐洲不同國家所採用的績效評估措施及其所獲得的成效。本次研究將對葡萄牙、德國、法國、英國、瑞典這五個國家所設立的績效評估體系進行比較。文章的第二部分會介紹與本次研究*澳門大學客座教授，里斯本大學學院通訊及信息技術發展協會資深研究員。本文採用Wollmann,H.：《市鎮政策及管理改革：英國、瑞典、法國、德國四國比較研究》，Wiesbaden，VS出版社，2008年；以及Kuhlmann,S.：“歐洲地方當局績效評估：對英國、法國、瑞典、德國四國改革經驗的對比研究”，《InternationalReviewofAdministrativeSciences》，76(2):331–345，2010年兩篇文章的研究方法。作者通過對葡萄牙個案的拓展分析，力圖保持最原始的方法及動機。1.參考Pollitt,C.eBouckaert,G.：《公共管理改革．比較分析》，牛津大學出版社，2004年；以及Wollmann,H.：《公共部門改革評價：國際視野下的理論與實踐》，Cheltenham/Northampton，Elgar出版社，2003年。其它相關的文章包括：Bouckaert,G.和Halligan,J.：《績效管理：國際比較》，NewYork，Routledge出版社，2008年；Lancer,J.P.：《基於業績的管理體系有效地實施和維護》，BocaRaton，Taylor&Francis出版社，2009年；Pollitt,C.：“績效管理的實踐：行政機構的比較學習”，《公共管理研究與理論報》，16(1):25-44，2006年。
250相關的概念體系，第三至第七部分將分別對五個國家進行分析，最後，第八部分會對五個國家的不同評估系統進行比較分析。二、引用於比較各國績效評估之相關概念“績效評估”是通過運用指標和比例來量化以及記錄一套管理行為。每當這些比例和指標用於優化管理政策，便可稱之為“績效管理”。績效評估是公共管理的自身評估，旨在管理自己的行為及其結果，並對這些結果進行分析與理性的解讀，也包括與其他機構的結果進行比對（績效比較，標桿分析法）。公共管理績效評估方面的文獻中所使用的“系統論觀點”認為，管理服務由三個部分組成：投入(input)、過程和產出(output)。每個部分都具備一套績效指標：1.投入指標用於衡量所需資源（如人員、成本、時間等）；2.過程指標用於評估決策及執行的過程（如協調、管理、透明度指標等）；3.產出指標用於衡量管理性決策的數量與質量（如服務質量指標等）。這三組指標一般會另加兩組綜合指標：4.影響指標用於衡量受益者所獲得的服務等（比如，滿意度指數、對管理機構措施的接受度指數、服從禁令指數等）；5.結果指標用於確定對社會的影響以及對長期公共政策的影響（比如社會不平等指數，經濟增長指數，環境質量指數以及其他）。同樣需要確認的是，在各國政治行政系統內由具體哪一個公共部門負責評估績效。評估可以在機構內部完成（內部評估或自我評估），也可以由機構以外的評估者完成。外部評估可以垂直進行（比如，中央行政機構評估某一個市鎮或某一部級機構評估隸屬自己的地方部門），也可以水平進行（若干市鎮間的評估或某一個市政廳評估其架構內的行政管理部門）。內部評估也可以按照垂直（比如，每個領導評估其所管轄的部門及職位）或水平（比如，每個自治機構部門進行彼此之間的評估）方向完成。圖一歸納了不同的評估類型框架。
251圖1 歐洲績效評估系統分類2讀，也包括與其他機構的結果進行比對（績效比較，標桿分析法）。公共管理績效評估方面的文獻中所使用的“系統論觀點”認爲，管理服務由三個部分組成：投入(input)、過程和產出(output)。每個部分都具備一套績效指標：1.投入指標用於衡量所需資源（如人員、成本、時間等）；2.過程指標用於評估決策及執行的過程（如協調、管理、透明度指標等）；3.產出指標用於衡量管理性決策的數量與質量（如服務質量指標等）。這三組指標一般會另加兩組綜合指標：4.影響指標用於衡量受益者所獲得的服務等（比如，滿意度指數、對管理機構措施的接受度指數、服從禁令指數等）；5.結果指標用於確定對社會的影響以及對長期公共政策的影響（比如社會不平等指數，經濟增長指數，環境質量指數以及其他）。同樣需要確認的是，在各國政治行政系統內由具體哪一個公共部門負責評估績效。評估可以在機構內部完成（內部評估或自我評估），也可以由機構以外的評估者完成。外部評估可以垂直進行（比如，中央行政機構評估某一個市鎮或某一部級機構評估隸屬自己的地方部門），也可以水平進行（若干市鎮間的評估或某一個市政廳評估其架構內的行政管理部門）。內部評估也可以按照垂直（比如，每個領導評估其所管轄的部門及職位）或水平（比如，每個自治機構部門進行彼此之間的評估）方向完成。圖一歸納了不同的評估類型框架。圖1歐洲績效評估系統分類用於比較績效評估改革的其他分析因素2如下：1.推動改革的模式：根據改革的推動者是中央管理機構（強制評估）或地方管理機構（自願評估），改革模式可分為由上至下(top-down)或由下至上(bottom-up)；2.績效指標的制定與使用可分為：a.一般性的、教條的，績效指標不是按照一個具體的適用對象而訂定。與此相反，方案性的及實驗性績效指標是以學習、具體情況和行政任務為導向；b.以調控為目的（比如，由中央行政機關對地方行政機關實施的）或者與此相反，以積極指導改革和學習為目的；透明度，是指績效數據資料是否公之於眾；2.其它參考文章如下：Jann,W.eJantz,B.(2008)：“走向一個更好的績效管理”，KPMG：《聖杯或者一個可以實現的尋求．國際視野下的公共績效管理》，KPMGinternational，第11-28頁；VanDooren,W.和VandeWalle,S.(2008a)：《雖說現實只是一個幻覺，但它是真的：績效評估研討會序言》,InternationalReviewofAdministrativeSciences(74):531-34.；或VanDooren,W.,VandeWalle,S.(ed.)(2008b)：《公共部門信息績效：怎麼使用它》，London:Macmillan出版社。
252施行制裁的權利：根據優劣績效而定獎懲，以及進行獎懲的方法、範圍和程度；改革在每個國家的推廣普及度，在國內不同地區上的實施是否均勻以及是否存在各市鎮之間的績效評比。任何評估體系都是以評估指標為基礎的。沒有指標就不會存在循証決策或管理（evidence-basedpolicymaking/administration）。績效評估的類型和範圍取決於評估指標的選擇和使用。各項指標所記錄的信息應該能夠積極引導地方行政機構的改革，特別是審查政策，糾正錯誤、遺漏或偏差。無論是關於所使用的評估指標，還是關於上面所提及的其他分析因素，本文研究的歐洲國家都具有相當大的差異。三、英國的改革：強制性的、集中的、透明的，以及設有制裁的在建立地方政府績效評估體系的歐洲國家中，英國在這方面取得的成績是最為眾人所熟知的。1999年首次施行的、名為“最優價值”（BestVelue）體系以及2002年起實施的全面績效評估（ComprehensivePerformanceAssenssment）體系，這兩個評估體系都強制性規定，城市及地方當局(市鎮／市政府)需進行績效評估及評比。3這些發起於倫敦的改革體現了英國政府致力於監督各市鎮那些關鍵部門上所提供的服務的業績。為此，中央政府設立了由專門的機構或由中央審計委員會為地方當局實施評估的系統，即按照績效指標進行從1到4的評級（1到4級分別為優秀、良好、及格和不及格）。若被評估為不合格的市鎮，那些由選舉產生的市級領導可能會被中央政府3.本部分所介紹的引用及統計資料是以下列文章作為參考的：Stewart,J.：《現代化進程中的英國地方政府》，Houndmills，Palgrave出版社，2003年；Wegener,A.(2004)：“公共部門標桿策略：德國、英國對比研究”，S.Kuhlmann,J.BogumilandH.Wollmann(ed.)：《政策管理的績效評估及比較》，Wiesbaden:EditionSigma出版社，第251-266頁；ouDavis,H.,Downe,J.eMartin,S.：《地方政府的外部檢查：推動進步還是過分細化？》，Layerthorpe/York:JosephRowntreeFoundation，2001年。
253罷免，並被外部專家所代替。在相反的情況下，中央政府也會對政績優秀的地方市政機構進行獎勵，比如向地方政府提供額外的撥款資助或豁免某一些法律義務。英國的評估體系是外部、垂直模式績效評估的典範。改革由上至下，強制性的且統一的向全國各地推行；績效指標具有一般性且教條的特點；績效數據資料高度透明，類似於學校或運動聯賽的排名；其制裁制度也是十分有效的。雖然如此，該系統在地方政府的內部學習與自主改進過程中並沒有起到很大的作用。“最優價值”體系所採用的指標包括效率指標、效益指標和組織指標三種，換句話說，“最優價值”是以投入、過程和產出作為評估指標的，與此不同的是，“全面績效評估體系”（以及後來的“全領域評估”，ComprehensiveAreaAssessment-CPA）通過影響指標和結果指標（如衛生、治安或福利指標），把側重點放在控制地方和地區當局的綜合戰略上。英國對地方當局的評估體系是高效且透明的；對數據資料的可查閱性是便捷的；分析工具齊全而完善；系統的覆蓋面廣且獎懲分明有效。但我們也應該清楚地知道，該體系有著與其優點相當的弱點。首先，持續的和廣泛的審查帶來了巨大的財政投入（除了地方政府在調查問卷及統計上的支出以外，“最優價值”體系的審查工作從2000-2001年產生了6億英鎊的費用）。其次，該審查評估可能使得參與者士氣低落：比如地方當局對中央審計部門的持續監督產生了越來越強的抵抗心理，因而妨礙評估的順利進行並降低了評估的質量。如今，由於很多人質疑評估數據可能被地方當局所篡改，因此公眾對績效指標的可信性和可靠性也產生了質疑。審查程序在越來越大的程度上被認為是一場戲劇表演，大家把地方當局當成一個戲劇演員。為了最終從審查人員的手中獲得“最優價值”，這個演員能夠創造一種對自己絕對有利的氣氛。總之，那些善於為評估制定策略和計劃，亦或是善於操控數據資料的地方當局，往往能夠隱瞞自己在提供服務時所出現的錯漏，並將它們埋藏在推積如山的數據資料之下。
254四、法國的改革：自願的、非集中的，不採取制裁的法國的“communes”（即“市鎮”，地方管理部門）所執行的績效評估與英國的相反。無論是法國政府還是其他中央級別的機關都沒有干預改革。420世紀90年代初以來，許多市鎮（被稱為“創新市鎮”）開始悄悄地採用某些程序以監督與評估自己的管理績效。雖然多米尼克洛蘭將這一現象定義為“無聲的革命”，但是其原因在於法國的行政區劃極其分散（在37000個市鎮中，擁有1000居民以下的市鎮佔75%），因此地方在改革上的影響力參差不齊的。考慮到在法國的行政現代化改革中大小城市之間存在着效率上的差異，因此可以說，從發展速度的角度來看，法國分為了截然不同的兩種國家：只有大城市、市級間的合作機構以及省級部門（departements)才會評估地方當局的績效與成績。法國地方當局一直以來都無法對一個共同的地方行政改革方案達成共識。因此，指標的計算以及績效儀表盤是根據每一個具體的任務或服務的要求而制定的；也就是說，沒有統一的評估定義或實施程序。這樣一來，雖然評估的工作可以按照每個管理者（部門的主任、司長等）的需求而制定，但是不同評估項目之間就缺乏了其可比性；因此，法國的模式對程序的透明度是有消極影響的。另一方面，一般的管理者，尤其它們當中的高層管理者，對加強透明度的措施一律具有防備心，比如對公佈自己工作績效的評估結果。雖然法國市鎮從形式上進行了地方績效管理改革，但沒有任何一種可以進行市級間比較的測量工具。無論是消費者委員會還是地方當4.本部分所介紹的引用及數據來自Richard,P.：《團結和績效，控制地方政府指出帶來的挑戰——報告》，發表於11/12/2006(www.interieur.gouv.fr,5.3.2007)；Beaulier,M.eSaléry,Y.：“地方當局監督與管理20年：回顧與預測”，《法國公共財政雜誌》，2006年，95:69-86；Lorrain,D.：《法國：無聲的變更》，D.Lorrain及G.Stoker：《歐洲城市服務私有化》，巴黎，LaDécouverte出版社，1995年，第105-129頁；Meyssonnier,F.：“地方團體的管理工作：研究中的若干體會”，《公共管理及政策評論》，11(1):129-45，1993年。
255局都曾多次呼籲，新型的績效評估工具的適用應該符合”民主“的標準。也就是說，那些工具應該以服務用戶的利益為原則，並儘量以透明的方式進行評估，這樣才有可能掌控那些為市政提供服務的私營財團的特許協議。在法國，市政績效評估是自願的且自下而上的。此模式源於一個複雜且多元的政治現象，因此不但不同的地方有不同的程序，而且不同的程序也不均勻的分佈在法國境內。由此可見，法國績效評估的機構組織是內部的且垂直的。法國的模式沒有任何制裁系統，在那裡，不對外公佈數據資料的原則仍然是一種約定俗成的規矩。不過，法國所使用的績效指標是易於量化且方便計算的：資源、成本及服務的數量或質量（即投入和產出指標，如平均等候時間或對申請跟進的比例）。然而，影響、結果及過程指標卻極少被使用。五、瑞典的改革：自願的，非集中的、均勻的、透明的瑞典的績效評估運動不源於中央政府。是由地方當局的瑞典協會(SvenskaKommunförbund)積極發起與引導的。5比起英國的績效評估歷程，瑞典的更接近法國和德國。不過，與英國相似的是，瑞典在全國也建立了統一的績效評估，並且採用了一種以服務用戶為基礎的方法，具有很高的透明度。瑞典評估模式被視為是一種由地方當局發起的，自主管理的並以用戶為導向的評估模式的典範。在瑞典全國，改5.本部分所介紹的引用及數據源自以下文獻資料：Reichard,C.：“新管理模式中以產出為基礎的方法：從狂喜到失望”，D.Grunow和H.Wollmann：《實踐中的地方管理改革：進步與失敗》，Baseletal.，Birkhäuser，1998年，第85–102頁；Strid,L.：“市鎮間質量網絡比較”，S.Kuhlmann,J.Bogumil和H.Wollmann：《政策與管理中的績效考核與對比》，Wiesbaden，Sigma出版社，2004年，第267-276頁；Wollmann,H.：“市鎮、市民、社會與市場主體之間的合作作為新行動方法：英國、法國、瑞典對德國有什麼學習機會？”，M.Haus：《德國的地方機構轉變》，Wiesbaden，Sigma出版社，2005年，第256-284頁。
256革促成了評估結果的極高透明度，並由此產生了一個高效的、用戶自主所掌控的制裁系統。瑞典績效評估的測算及審查系統具有雙向性。一方面，通過市鎮之間的評估對比和連接不同市鎮的質量網絡兩方面體現瑞典模式的外部性及水平性。另一方面，既然各個地方當局將中央管理的服務績效可以與其下屬機構的服務績效進行相互比較，那麼評估可以在每個市鎮內部垂直地進行。瑞典的成功來自於一個推崇信息自由的文化，也是因為瑞典享有悠久的評估傳統以及自己獨特的、民主共識的政治體系。民主共識的政治體系恰恰為市鎮之間績效比較以及質量網絡的構建打開了成功之門。除了以結果為導向的管理工具（包括分為客戶和供應商，合同管理及目標管理，以產出為導向的預算）以外，瑞典於1987年還建立了其所有市鎮績效的數據庫。這個數據庫由瑞典市級間協會及瑞典統計局(StatistiskaCentralbyrån)共同管理。地方服務的單位成本(學校，為老年人及殘障人士所建的設施等等)均被記錄在案，供所有人查詢，也便於進行歷來市鎮之間比較之用。自20世紀90年代末以來，瑞典市鎮協會開始推行一個全新的、以服務質量為導向的州縣間對比州縣間合作模式。這個模式的目的在於制定質量指標，並通過“市與市之間質量對比網絡”，對各州縣間進行比照。瑞典市鎮協會的研究表明，280個市鎮中有一半都同意加入這個網絡。瑞典的改革遵循了兩種不同的但可調和的路線：一方面，如同“新公共管理”正統觀念所要求的，瑞典採取以結果為導向的模式；另一方面，改革是服務用戶積極參與的結果，並同時是在“用戶民主”的前提下所施行的。瑞典地方當局著眼於把績效及質量指標作為學習的途徑而不是調控的手段；而在改革中所使用的績效指標還體現出調和各個不同方面的能力：例如除了成本這樣的常規指標之外，還使用了質量指標（即投入、產出指標），用戶滿意度指標（影響指標）以及公共政策的效率指標（預期產品及既得產品指標）。
257六、德國“指標的官僚主義”的改革：自願的、無制裁的在德國，以結果為導向的領導者工作以及績效評估和管理均以“新型治理模式”（NeuesSteuerungsmodell,NSM6）為基礎，1993年起，NSM由德國地方行政簡化共同研究協會（KommunaleGemeinschaftsstellefürVerwaltungsmanagement,KGSt）推出。KGSt是一個致力於市鎮之間管理的，十分有影響力的專業協會。20世紀90年代，82%的德國地方當局決定採用這種“新型治理模式”進行改革。在當時，最受歡迎的工具包括：新的財政預算方式，以產品為導向的領導方式以及以市鎮間比較為基礎的質量管理、報告及調控系統。具有挑戰性的市鎮間比較系統囊括了超過60%的市鎮，旨在比較各市鎮之間的管理結構、程序、成本及品質。德國績效評估改革的內容與法國相似。其績效指標一般包括成本或其他容易量化的投入、產出指標，有時也會使用過程指標。其他的指標，如上面定義為影響及結果指標的質量指標（效益、效率以及公共政策影響），實際上並不會使用。如同瑞典，在各項改革的倡議中，國家所扮演的角色微不足道。改革是由下至上進行的。各市鎮有權利決定是否公佈相關的績效評估資料。在一般情況下，來自市鎮間相互比較而產生的數據資料是不予公開的，而且鮮有制裁的權利。地方主體對行政改革和現代化的投入，有助於建立新的程序來進行績效評估，也有助於採用自我評估工具和持續跟進管理行動的6.本部分所介紹的引用及數據源自以下文獻資料：Bogumil,J.,Grohs,S.,Kuhlmann,S.etOhm,A.：《新管理模式的第十週年：對地方行政管理現代化的回顧》，Berlin，EditionSigma，2007年；KommunaleGemeinschaftsstellefürVerwaltungsmanagement–KGSt：《績效測量系統：居民登記局》，Köln:KGStIKO-Netz，1999年。也參考Kuhlmann,S.：“從德國的地方政策與管理中吸取教訓：新的管理模式失敗了？”,PouvoirsLocaux(Paris)79:115–20，2008年；Kuhlmann,S.etWollmann,H.：《管理改革的交易成本：績效評估缺少的一環》，W.Jann,M.Röber及H.Wollmann：《公共管理：基礎、成效、批判．ChristophReichard六十五週年的紀念文集》，第Wiesbaden，Sigma出版社，371–390頁；Kuhlmann,S.,Bogumil,J.etGrohs,S.：“德國地方政府現代化管理評價：｀新指導模式´的成功或失敗”，《公共行政管理評論》，68(5):851–63，2008年。
258工具。在德國所有的市鎮當中，29%建立了目標總目及自己的指標；46%採用了作業基礎成本會計制度（ABC,ActivityBasedCostin）；22%通過建立以指標為基礎的報告從而改善了內部諮詢；以及26%建立了專門負責協調和整合內部信息流通的負責部門。雖然取得了上述的良好成果，但績效數據依然不能用以批准財政預算，重組管理方式以及比對市鎮間績效之用。尤其值得關注的是，14%的市鎮為了任何目標都不會使用這些資料信息。由此可以看出，德國並沒有完成由傳統管理（以遵循規範為導向）向目標管理的轉變。德國在20世紀90年代末對“目標”的定義被抨擊為過於完美主義的，而且有人擔憂此種完美主義恐怕會導致一種新的官僚機構主義。德國的改革偏向於在原有的規定及程序官僚體制的基礎上再創造一種指數和結果的官僚主義。例如，KGSt提供了66個富有詳細計算方式的績效指標。有一些總目記錄了超過一千個指標；總體來說是以投入／產出進行評估的。在當時，一些市鎮外聘顧問的平均報酬為171.400歐元並不足為奇。完美主義者在時間和人力方面都要付出更高的成本（每個人為了研究一個目標和指標目錄平均需要工作15個月），但並不能達到預期的結果。因此，隱晦的說，這樣的改革不但沒有建立一個更加積極的領導方式，也沒能夠降低成本。七、葡萄牙的改革：強制性的、集中的且設有制裁的如同英國一樣，現正於葡萄牙市政廳7（câmerasmunicipais）實行的績效評估是由中央政府構思設計的8，也就是說，地方當局績效評7.就部門主任SílviaCabrita博士對於此課題所交換的意見以及對於本文的校訂，本人表示非常的謝意。同時也要感謝部門主任AlexandraAlexandre博士為本人寫作所提供的資料以及對相關問題的探討。除了對市政領導的採訪，本部分所引用的文獻資料如下：Cardoso,C.：《從一個部門的視野看到績效評估》（WorkingPaper），波爾圖大學文學系，2012年；Vicente,J.：《部門議題》，ATAM，市政高級技術員協會，2000年。“12月28日第66-B號法律”，《DiáriodaRepública》，里斯本，國家印刷局，2007年。“9月4日頒佈之第18/2009規章性命令”，《DiárioPúblico》，里斯本，國家印刷局，2009年；Ribeiro,M.：《地方政府公共管理績效分析的整合系統》，MScdissertation，米尼奧大學法學系，2012年。8.這樣的調整不是由一個政治決定產生的，而是因為法律規定。葡萄牙憲法規定地方權利機關在行政、財政、財產、立法等方面享有自主權。因此，必須通過新的規定尊重這個原則。
259估在中央公共部門評估的基礎上調整而成的系統。但與“最優價值”相反，沒有預先設定統一的目標或指標：每個市鎮訂定各自的目標。績效評估是以自身評估的方式在內部展開的，並不會尋求外部的審計員或評估人員的協助。市政當局為自己及其“組織部門”（行政服務的通稱）制定管理的宏觀目標；接下來每個單位都會細化目標，為部門自身及部門職員制定具體的目標。每一個上司需要評估自己的下屬，同時本人也會被自己的上司所評估。不過，這個系統沒有規定不同市鎮之間需要相互評比；唯一存在的評比是在同一級部門之間的、內部的、水平的評比。為了實現績效評估的效果，每個市鎮都被視為一個一般性的行政級別組織，而且，每一種需要向民眾公開的程序（包括報告、日程、批示、期限等相關的要求），在內部的規定中都有詳細的論述。按規定，各市鎮及“組織單位”所進行的績效評估結果必須公開；除了獲得高分（“優異”）的員工之外，其餘員工的績效評估結果是非強制性公開的。評估會產生相應的制裁，且對制裁的上訴是按等級提出的。葡萄牙的“整合績效評估體系”（SistemaIntegradodeAvaliaçãodeDesempenhodaAdministraçãoPública，縮寫為SIADAP）2007年末在中央行政部門首次實施，且2008年經過調整後在地方當局施行。該系統由三個子系統組成，第一個是為了評估組織單位，第二個是為了評估領導者，第三個是為了評估其他員工。作為市鎮管理的環節之一，“組織單位”的績效評估每年進行一次。該績效評估是針對效率（即部門達到目標和取得預期效果的難易程度）效益（即生產的財貨或所提供的服務與所消耗資源之間的關係）及質量（即財貨和服務是否可以滿足用戶的需求）而進行評估的。每個部門的目標和相應的績效指標需在前一年年底前取得自己內部的、行政機關的認可。在此時也需制定評分的標準。到了一年結束之際，通過績效指標而得出的結果需經過評估，並按照優良、達標以及不達標中3個級別評分。每個“組織單位”需向其所附屬的行政機構進行績效報告，並由行政機構進行最後的評估；評估結果可以分為優異、良好、尚可或不足四種。不過，每年可獲得高分及其相關獎勵的部門數量是有配額限制的。整個過程須在每個州縣“評估與責任框架”（QUAR）內開展。QUAR是每個市鎮的一份強制性公開聲明，具體內容需包括每個市鎮的使
260命、長期和中期的目標、所採用之指標、可利用的措施、既得結果以及與預想之間的差異。還需標出要包括機構本身以及下屬部門的最終績效評估結果。然而，根據向地方機構賦予自治權的葡萄牙共和國憲法第241條以及其他有關地方自治權的條款中，有許多地方自治機關漠視QUAR並拒絕公佈其所規定的內容。因此，使得葡萄牙地方自治機構的績效評估透明度受到了極大的影響。領導層管理人員可分為兩組：高層和中層。高層管理人員需接受期中考核，並配合市鎮管理週期。評估根據以下幾種因素：其在“使命宣言”中所承諾的工作的落實程度、本人的領導能力、戰略眼光以及管理業績。高層管理人員的評估是由市政廳主席或擔任某一個pelouro（市政廳的專業行政部門）的市政廳議員所完成的。中層管理人員的評估基於他所管理的機構單位的業績以及他的任職能力。中層管理人員直接由他們的上級領導進行評估。每個目標所取得結果會被分為3級：超標（5分），達標（3分），不達標（1分）。對管理人員的能力評分也分為1到5分。最後的得分是一個加權平均數，其中結果佔總分數的75%。對於普通員工的績效評估是每兩年一次9，上司會根據員工所取得的成績及個人能力進行評估。打分的方式與中層管理人員相似，只是結果所佔的總分數比中層管理人員的少（60%或更少）。目標的完成程度需參考既得成績，所使用的方法和執行的時間三者之間的比例。對於團隊工作，可設立一個共同的目標。領導人員和工作人員如果能夠取得4分和5分，那就代表他們的績效“優秀”，如取得2分至3分代表“尚可”，若低於2分就表示“不合格”。這個評估會帶來一定的制裁，同時每年取得優異的人數比例也是所有限制的。比如，每年最多有25%的州縣職員可以取得“優秀”成績，但這25%中只有5%可以被評為“優異”（需強制性公佈）。每個州縣都有兩個協助績效評估的專門機構：評核協調委員會以及評核諮詢委員會。評核協調委員會的工作包括：提出關於目標、職責與指標的建議；對領導人員評估發表意見；以及為遵守年度的配額9.剛開始為一年一次，但自2013年國家預算公佈後，評估變為每兩年進行一次。這樣可以試圖減輕過於繁重的評估工作。
261制而統一計分方式；評核諮詢委員會由工作人員選舉產生的代表及其他人組成，對評核的提案審議起諮詢的作用。評核的程序是以領導人員所制定的計劃為起點的。SIADAP力圖成為一個監督和評估的工具，對年度戰略性目標以及“組織單位”的活動計劃的落實情況進行評估。根據“組織單位”的職能，計劃預期目標及結果。計劃過程中，領導人員及工作人員都受到鼓勵參與其中。這一步在每年的最後一個季度進行。接著，下一年年初，會進行自我評核及對前一年的評核。自我評核一方面試圖讓被評估者參與到評核過程當中，另一方面也嘗試為被評估者創造職業發展機會。評核完成後，為了遵守每年的成績配額，評核協調委員會會統合所有的提案。隨後，與諮詢委員會召開會議。評估的最後審批由市政廳主席發出；參考了兩個委員會的意見後，所有投訴也均由他決定。評核的最後環節是監督，要在評估員及被評估人員之間或在“組織單位”內部進行分析，用以重塑目標與結果，澄清對日後進步有用的方面以及收集各種反饋。SIADAP是一個令人欽佩的體系；不過，在尋求平衡的同時，反倒違背或降低了自己目標。例如，作為一個強制性的系統，SIADAP難以稱為一個學習與指導性的工具；再者，也有人譴責稱SIASAP不遵守州縣的自主權。如果從開始SIADAP就是一個市鎮可以自願採用的矩陣，同時可以接受內容上的調整（特別是規模上的更改），那樣的系統一定會帶來顯著的成果。按照現狀，SIADAP僅僅被看成是一種無用的形式或干涉。關於QUAR的爭論導致了績效評估在相當一部分市政廳中，是以一種不透明的方式進行的，因此整個過程很容易出現弊端及扭曲。SIADAP的實施工作是繁重的：由於需要為每個員工訂定目標，因此要求熟知每一個工作崗位，每一位員工的職責和效率以及相應的法規；同時要求為每一個“組織單位”制定目標；最後，SIADAP也有義務履行各種各樣的手續（會議、表格等等）。一個領導者可以用長達一個月的時間對每20位下屬進行評核；因此，在員工眾多的部門裡，這項工作就變得難以執行，從而，工作過於繁重的情況有所增加。為了避免這一情況發生，簡化評估程序反而成了績效評估中的重中之重。另一問題是獎勵與懲罰之間的不協調。一方面，
262每年對普通員工與中層管理人員績效評估的配額制不但削弱獎勵的吸引力，甚至還能夠使得獎勵成為一種隨機的好處。另一方面，對於中層管理人員來說，一個不理想的分數可以造成所謂的“勞動移動性”（即失業的序幕）或者引起服務合同的終止。相比之下，高層管理人員會受到比較仁慈的對待，因為就算他轄下部門的績效並不理想，也不會影響他們個人的升遷。10最後值得強調的是，對能力的過分加權（高達75%）減少了預期結果作為評估因素的重要性。總體來說，既然不是通過市鎮的積極參與而成的，那麼SIADAP既不會不重視學習，又不會重視實踐的績效評估。在選擇目標方面，SIADAP結合了英國的集中性及法國的適應性，但是忽略了法國所具備的自願性。正如德國那樣，SIADAP產生了官僚的超負荷；同時類似於英國的是，所產生的結果可能不像所期待的那麼可靠及引人注目。本應取得的信息不一定可以順利獲悉，這也為市鎮之間的比對帶來了障礙。就目前的情況來看，SIADAP很難推動能力主義的文化。在整個績效程序中，確定目標是唯一的任務，這個任務就是調和市鎮之間的創造性和自主性存在，為了統一職能以及為了對勞動者抵抗那些純粹來自機構內部等級化規範的專橫濫用而進行有效地保護，所訂定之目標的系統化及規範化趨勢不斷加強。在葡萄牙的評估經驗中，具有創造性和自主性的市鎮間合作僅僅體現在制定目標這一方面。這是工會努力避免勞動者接受超出他們職責的11或不人道目標的結果。目前，對於同一種職責的要求趨勢是：越來越詳細的目錄以及統一化的目標；與一個純粹內部的、等級性的規條不同的是，此類新的規定可以有效地保護勞動者抵抗上級的專橫濫用行為。今後幾年內，在這些專業協會或其它協會的幫助下，SIADAP可能有機會發展成為一種自願及富有創造性的實踐，因而使得與中央權力機關的爭吵變得毫無意義。與此最為類似的經驗是瑞典的績效評估體制。10.葡萄牙市政廳中只存在少數的高層領導人，這些人受到例外的對待：其他國家的高層領導人須通過公共行政選拔委員會的審查(CRESAP)，葡萄牙的高層領導人則受到委任；接下來，通過批准就可以升遷。11.工會反對“多元功能性”不僅僅是因為原則，還是因為它給濫用職權創造了條件。
263八、國家間的比較以及評論本文研究的五個國家分別採用了不同方式的機構績效評估。英國是中央政府強制性主導改革的典範：是限制性的、全國統一的、持續性的、高度透明的，因此具有強有力的制裁權利。在法國，市鎮的績效評估與英國的完全相反。改革由地方當局發起，所以至今為止所有的改革依然是自願，並且不規則地分佈於法國的領土上。由於改革沒能形成一個在全國統一的機構，所以市鎮才有了機會逐步調整自己的政策及專業職能，因而適應中央政府的標準；這一務實的方案一方面改善了地方的領導方式，但另一方面卻使整個系統失去了透明度和制裁力。如果對法國和英國的改革方式進行比較，不難發現，英國的評估體系是建立在一個包括績效指標，聽證和監控程序的複雜系統的基礎之上，這些因素充分體現了英國的完美主義和對法律程序的重視，但對於結果卻未必重視。相反，以往被譴責墨守陳規的法國政府倒是表現出了務實的態度，很強的適應性以及學習的能力。12瑞典則處於這兩個極端中間：市鎮績效評估在那裡是由地方機構自願發起的，且最終改革的潮流覆蓋了全國，並在透明度和在重塑政府行為方面都取得了良好的成績。五種改革的比較分析表明，德國同其他國家都有相似之處。改革由市鎮以自願的形式推行（由下至上）這一點類似於瑞典；對於隱私的保護以至無法制裁機制則與法國相似；最後，如同英國，由於管理上的完美主義，所以績效標準過於細緻，也因此市鎮的評估成績很少可以在決策或提高領導工作積極性上發揮積極的作用。葡萄牙的改革有引人注目的構思設計，它側重於積極管理與學習過程，旨在配合地方自治機構的管理週期。但由於是強制性以及由上至下進行，因此它的覆蓋範圍受到限制。而且，由於評估中的、對能力的加權遠遠超過了對結果的加權，並由於對優秀成績存在額度限制12.Ashford,D.：“教條主義的英國及實效主義的法國”，《福利國家中央-地方政策制定》，倫敦，Unwin，1982年。
264兩個問題，所以評估的適用性和力度均受到了極大程度上的削弱。這次改革中兩種獨特性分別是行政等級劃分限於機關內部，以及高強度的懲罰權利完全不透明。總體來說，工會緩解了這各特性所帶來的濫用與扭曲，而且在對同一種任務採取統一目標的工作上，工會也一直起著積極作用。在未來，相信有很大機會能夠實現信息透明化以及進行市鎮間的比對。表格3總結了不同國家的比較因素。表3 歐洲績效評估：屬性比較比較因素英國德國法國瑞典葡萄牙過程主導機構（中央或地方）由上至下靜態調控強制性改革由下至上地方自主調控非強制性改革由下至上地方自主調控非強制性改革由下至上地方自主調控非強制性改革由上至下靜態調控強制性改革指揮及確立特色教條的全面的“指標官僚”全面的完美主義的“產品官僚”務實的主張實驗的由地方主導的主張實驗的由地方主導的指導性的教條的“傳統規範性官僚”透明度對外信息透明非強制性信息公佈非強制性信息公佈對外信息透明對部門以及獲得優異成績者的強制性公佈制裁力度對個人及地方制裁力度大沒有積極的制裁制沒有積極的制裁制對個人及地方制裁力度大制裁力度大（除了對高級管理人員）擴展及一致性高度擴展一致性高中度擴展一致性低低度擴展一致性低高度擴展一致性高高度擴展一致性高這五個國家的經驗表明了它們的優勢和劣勢，這些經驗對決定以後應該（或者不應該）怎麼改革是有參考價值的。因此，我們可以現在提出了三種具體的改革建議：（一）增加結果的透明度以及結果之間的對比性；（二）改革應該是自願的、並且由地方發起的；（三）績效評估所產生的信息數據應該用於學習及決策。
265（一）增加結果的透明度以及結果之間的對比性：瑞典和英國的改革體現出市鎮績效數據資料的高透明度。地方當局將市鎮績效資料向市民公佈，因而市民能夠檢查自己市鎮的表現。在英國，州縣績效評估增強了中央政府的調控及干預。這一種干涉可以導致評估信息失去其原本的意義。但相反的情況，如法國和葡萄牙的模式，因為沒有市鎮以外的評估機構，又沒有市鎮間的對比評估，所以評估的數據資料同樣也可能會失去其重要性。（二）改革應該是自願的、並且由地方發起的：在績效評估中，不可能在所有的領域或者工作上獲得一樣的成績，因此，評估應當採取適於每種領域或工作的具體指標。國際經驗表明，如果績效評估忽略每種工作的特性，往往最終獲得的結果會出現偏差。比如，市鎮被動接受的工作（如進行現場檢查或受理社會服務申請等）與主動實施的工作（如兒童青少年培養、經濟增長的促進以及城市規劃等）應該採用不同的標準來進行評估。儘管德國在實踐市鎮間規模的對比上遇到了不少困難，但是它依然是十分值得研究的。市鎮績效評估不應該成為一個由上至下的、同化市鎮的工具，就好像英國那樣。這樣的標準化扼殺了多元性。例如，在英國學校的評估程序裡，“任何違背規範的做法，哪怕是一種值得人人稱讚的、加強多元性的做法，是應該被譴責的、被懲罰的犯規”。13那麼，績效指標必須在地方當局那裡制定。例如，儘管瑞典與葡萄牙都採用了統一的評估程序，但總是由市鎮當局按每一個實際的情況來制定評估指標；在法國也是由市鎮及地方行政部門設置符合實際情況的績效儀表盤的。但與瑞典相反的是，法國和葡萄牙均不進行市鎮之間的系統比對；這樣得來的信息具有相對低的價值。（三）績效評估所產生的信息數據應該用於學習及決策：英國的審核與調查人員接受的任務是發現“那些不能或不願意接納現代改革議程的要求（......）並把自己的責任推拖給他人”。14在法國、瑞典，13.Hargreaves,D.H：“學校的改革與監督”，《劍橋教育報》，25(1)：117-25，1995年。14.Blair,T.：《帶路：地方政府新貌》，倫敦，公共政策研究所，1998年。
266甚至葡萄牙，績效指標的引用取得了更豐碩的成果。在瑞典，績效指標啟動了一種學習過程。市鎮之間的系統比對也受到了信息民主化的優良影響，因而增加了數據的使用率及其影響力。既然大眾可以得知所有評估成績，那麼績效數據不僅是用於管理某一個機構並對它進行內部的監督：政治人物和選民都認真看待績效數據。相反的情況發生在法國和葡萄牙的許多市鎮；因為績效數據限於內部的、緊密的用途而已，所以難以引起學習過程。因此，瑞典“對外公開”的堅決態度是應該效法的。我們建議以服務用戶的需求對評估程序進行調整，即是使得地方績效評估更加民主。這種在瑞典如此成功的做法值得在其他國家試行。結語本文重點在於績效評估系統的比較，並沒有詳細討論與評估相關的，甚至對評估起決定性作用的議題。值得強調的是，所謂的積極領導方式（liderançaativa）不是目標，而是起點或基礎。首先，管理者應該具備三種態度：根據具體的目標而做好管理工作；用長期的眼光來對待所有的；不認為評估結果斷然體現自己的價值而認為是體現自己發展過程的一個階段。這樣的話，隨著時間的延續就會產生一種自我突破的趨勢，而且，是這種發展趨勢才支持大家採取績效指標來決策及學習，也包括透明化、市鎮間的比對、制裁系統等方面在內。
267《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，267—273澳門政府領導評審的制度建構方家宜*呂曉欣**李蒙娜***在20世紀60和70年代，行政績效計算方法在國際範圍經歷了一個繁榮時期。而在80年代及90年代歐洲大陸出現的新公共管理（NPM）運動更令到績效評估成為自己的績效評估制度，去年正式推出了領導評審的法定標準，本文從澳門政府的施政經驗中來探討建立領導評審制度的意見。一、澳門領導績效評審制度的由來澳門特別行政區在2013年和2014年的施政方針均指出“完善領導績效評審，推進績效治理”。領導評審的方向、目的將會從不同的層面要求官員無論在執行政策或者是執行力方面都要全力達到既定目標，並會以不同體系及指標令領導層不斷自我完善。因此，領導評審會分有很多個方面，包括政策執行、管理，領導決策能力、責任、使命和道德操守等，從而希望提升領導主管的工作能力之外，也能提升部門為居民服務的能力。根據《澳門基本法》的規定，澳門特別行政區行政架構是以行政長官為首，其下有五個司，然後是局、廳和處級單位的組織設置。所謂的領導人員是指局級的領導官員，包括局長和副局長。總體來說，領導人員的職責主要包括：協助行政長官及所屬司長制定和協調政策；把政府的施政方針具體規劃為一系列的執行計劃、方案和措施，並組織和領導部門的人員執行；就政策的落實、統籌與外界和與其轄下部門整體有效運作，以貫徹落實政府的施政目標外，其職務亦與整個政策過程密切相關，在政策制定和執行周期中擔當重要任務。*澳門理工學院公共行政學學士學位課程學生。**澳門理工學院公共行政學學士學位課程學生。***澳門大學社會科學學院公共行政專業碩士研究生。
268而特區政府已經在2009年頒佈了第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》及26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》。這些法規規範了領導及人員有關職責、績效評審，以及行為準則。《領導及主管人員通則的基本規定》規定了領導人員每年須接受工作表現評審，以及行為準則，由所屬司長或監督實體就該領導人員的工作表現向行政長官提交報告。該報告載有有關領導人員在領導所屬部門、執行上級所訂定的指示及落實既定目標方面的能力。此外，還規定了在執行職務時，領導人員須要承擔相應的民事、刑事、紀律及財政責任。同時，亦規定領導人員須忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門確保政策的執行。根據其中的規定，領導人員的工作表現如被評核為“不大滿意”或“不滿意”，將會被禁止任用。而《領導及主管人員通則的補充規定》主要規範了領導人員須承擔的義務，包括遵守法律法規、公正地對待下屬、確保自己以及督促下屬行為守法、忠實地向政府匯報一切重要事情，以及因職務得悉的資料須保密。另外，補充規定亦明確領導人員的職權，主要包括落實行政長官及政府所訂定的政策指引及指令；就部門職能的工作負責計劃、執行、監督及評估；要有效管理所領導部門的人力、財產及科技資源；另外，還要持續跟進及評估部門的服務質素等。其後在2013年頒佈了第305/2013號行政長官批示的領導人員的績效評估制度，規定了領導人員每年須接受工作表現評審。為此，政府各司長應就與其有等級從屬關係或受其監督的部門及實體的領導人員的工作表現，向行政長官提交報告。其中還規定，考慮到根據2013年財政年度施政報告，政府致力完善領導人員的工作表現評審適宜按照統一的標準和程序，有系統及科學地進行，不因負責評審與其有等級從屬關係或受其監督的部門及實體的領導人員的工作表現的政府司長的不同而有所分別。由此可見，澳門政府在開展政府績效評估工作是以領導人員的工作成果作為評審的目標。在該批示中，對領導工作人員表現評審的標準也進行了規範，當中包括了三個部分：1.執行上級所訂定的指示及實現既定目標的能力；2.領導及管理所屬部門的能力；3.執行公務時的道德及責任感，並可再細分為13個子項。從評審
269內容可見，現時對領導人員的評審已包括了領導人員工作職責的方方面面，如政策過程中協助制定、執行、反饋等部分，對部門資源及人力的管理及領導能力，以及個人操守等部分均要求監督實體對領導人員進行評核，確保了評審內容的全面性及合適性。行政長官於2014年施政方針進一步提出要研究引入中立評審機構的可行性；而行政法務範疇的施政方針也明確提出會在“市民滿意度調查”及服務評審機制的基礎上擴展評審內容，將政策執行效果及服務質素與領導人員的績效進行連結。二、澳門政府的績效評審工具按照特區政府過去的工作，一直由行政公職局來推動以下的評審工具：（一）ISO9000品質標準管理澳門政府一直以來通過引入ISO品質管制體系來優化現有的行政業務工作流程，其在1999年施政報告中對行政和公職領域已經提出了“研究ISO9000品質標準管理系統在公共部門應用”的計劃，而部分公共部門亦因業務發展需要而逐步引入ISO9000：2000品質管理系統國際認證，對於加強部門的管理績效及工作效率，以及提升部門的服務質素及公務人員的責任服務意識等均產生了積極的影響，而特區政府也一直將擴展ISO品質管理系統國際認證列為每年行政法務範疇重點工作之一。截至2010年10月，共有11個部門已考取ISO國際認證。1從澳門現有的公務員績效評估體制來看，其仍然是以流程的標準化與加強控制作為基本取向，如通過引入ISO品質管制體系來優化行政業務工作的流程，通過改革公務員工作表現考核制度以及優化公務員績效評估指標體系來強化對公務員工作表現的控制等。1.資料來源：澳門特別行政區優化公共服務專題網頁，http://app.safp.gov.mo/qs/iso_status，瀏覽於2014年3月21日。
270但是，澳門特區政府公務員績效評核制度的改革和ISO品質管制體系的導入均體現其不是結果導向或公民導向的績效評估，而是一種過程導向的績效評估，這一點恰恰也是澳門特區政府當前行政改革存在的一個主要問題。因此，澳門政府應該作出改善，如何更好地引入公民導向的績效評估是一個值得商討的問題。（二）“服務承諾認可制度”為了能夠有效提升施政效能，特區政府除了對領導人員的工作表現評審作出規範之外，在公共服務方面，於2007年推行了“服務承諾認可制度”。此認可制度是以建構服務型政府及提供人性化的服務為宗旨，通過系統化、科學化及以民意為基礎的方式，定期為提供對外服務的公共部門作深入而全面的評估，確保公共服務能夠達到一定的水準。而所有推行服務承諾計劃的公共部門及實體均受認可制度約束，而評審工作則由公共服務評審委員會進行，成員包括行政公職局局長，以及來自公共行政、績效管理和顧客服務等領域的四位專家。而獲得認可的部門也須每兩年接受公共服務評審委員會的復審，復審通過後才可延長認可的有效期。而截至2011年7月，共有42個部門已獲確認服務承諾認可。2而該評審機制共包括四大部分：1.策劃；2.準備及執行；3.反饋；4.完善，並可細分為14個子專案。而該機制亦包括了政策執行過程中的各個部分，亦與2013年推行的領導績效評審制度有類似的評審部分；故而可研究將此機制與績效評審緊密結合一起的可行性，從而作為評審中的一部分標準，如達到甚至是超出服務承諾所設定的標準時，則理應給予相關人員獎勵以示激勵；反之，則予以相應的懲罰，使各級官員接受和重視績效考核，也容易回應社會對提升服務水平的訴求。2.資料來源：澳門特別行政區優化公共服務專題網頁，http://app.safp.gov.mo/qs/progress，瀏覽於2014年3月21日。
271（三）“市民滿意度調查”特區政府為瞭解市民的需求，從而作為改進公共服務品質的重要依據，故於2005年施政方針中已提出加強在各政府部門推動市民滿意度評估計劃。顧名思義，“市民滿意度”即是評估市民對服務的滿意程度，透過測量滿意水準來評價公共服務的優劣，以瞭解市民需求的變化，以及評估服務的成效。特區政府亦以2001年委託了高等教育機構進行的“影響市民對公共服務滿意程度原因”調查為基礎，建立了服務質素的測量指標。而該調查顯示，提供服務的方便性、工作人員的表現、部門的環境設置、內部流程運作和服務效果均在影響市民對公共服務評價的重要性中佔有一定的席位。而根據2007年公佈的“服務承諾認可制度”《評審準則》第3.2點，“部門是否設立收集服務對象意見的機制”是進行認可的其中一項準則。故在2008年進行首次“認可”時，已要求公共部門必須就最少一項服務進行滿意度調查；而在2010年復審時，所有已或認可的42個公共部門及實體，已全部就已獲認可的範圍進行市民滿意度調查；此外，“公共服務評審委員會”更要求所有已獲認可的部門，於2012年復審前，必須就整體服務進行滿意度調查。市民滿意度調查配合有效的投訴處理機制，讓公共服務的發展能緊扣民意，從而符合市民的實際所需。這些滿意度調查有各部門恆常進行的，也有委託學術機構進行的，從而透過不同的途徑來瞭解市民的意見。未來澳門政府將會進一步完善滿意度的調查機制，以便更全面、客觀地吸納市民對公共服務的意見。全面推行市民的滿意度調查，除了保證服務在數量方面達標之外，質量方面也可以因而被確保。因為服務的質量好與壞，只有被服務的對象才可以清楚瞭解。因此，如果當市民認為服務質量良好、滿意時，獎勵相關的人員無容置疑；相反，如果政府的服務承諾在數量上達標，但當市民認為服務質量差劣，市民的滿意度甚低，則獎勵方面值得商榷，由此澳門政府需要設置一個有效的領導績效評審和相應的獎懲，從而去確保無論是數量還是質量都能達到所設定的標準。
272三、領導評審制度的建構構建有關領導評審制度的目標，主要是希望建立以績效為導向的工作表現評核，將政府的施政計劃與領導人員的工作績效及執行成效緊密聯繫，確保攻府的施政方針能有效落實，提升政策執行能力及回應性。同時，透過績效評估，促進和增強公務人員的責任感、服務意識和職業倫理修養，並且作為任用領導人才的依據。在領導人員績效評審制度的建立上，按照已有的有關領導人員的法律規範，並且參考了外地有關高級文官的績效評審的經驗。我們認為在領導人員的績效評審，涉及很多方面，包括法律規範、政府的施政方針、工作的成效、回應訴求的能力、管理及領導能力，以及個人品德及責任承擔等。然而，儘管根據相關法律規範及績效評審的相關元素，澳門已制定並於早前實施了領導人員績效評審制度。但是，現時澳門政府實行的績效評估制度，由各部門自願性參加，並沒有法例嚴格規定強制參加，因此只有少數部門響應參加。要完善績效評估，首先要確立一個具有法律效力及權力的專門機構，使監察具有制度化、統一性以及強制性，從而使績效評估能夠擴展至每個政府部門。績效考核是一項政策性、專業性很強的工作，必須由權威的、專門的機構來進行。只有嚴密的運作及監控機制才能保證考評結果具有準確性和權威性。一系列的監控機制包括訂立目標，跟進意見反饋，評估結果，改進，最後根據結果，再訂立目標，以此循環的過程，完善績效評估機制。在運行的過程方面，首先考評機制負責為參與部門制定績效目標，並根據不同部門的性質制訂合適的標準或指標。新實施的領導人績效評審的內容包括三方面：(1)執行及實現目標的能力；(2)領導及管理所屬部門能力；(3)執行公務時的道德及責任感。每一方面均設有相應的指標，用以評審他們的工作表現。在執行及實現目標的能力方面，指標包括領導官員在與監督實體的合作、落實施政方針工作程度、執行上級指示及部門預算的執行程度等。領導及管理所屬部門能力方面，指標包括績效導向、資源管理、策劃及決策能力等。執行公務時的道德及責任感則包括公共服務導向、工作使命感、回應訴求能力及責任感等指標。
273設立了一套標準之後，最重要是要大大投入公民參與，績效評估無疑是一個讓政府與居民溝通渠道。新公共管理的重要元素就是公眾參與，公眾是政府服務的使用者，只有不斷聆聽市民意見，改善服務，使之更符合公眾需要，才是成功推進政府公共部門績效考評發展。項目測評可以運用問卷的形式以考評公民滿意度和見解。現時參與的政府部門均利用此方式作為收集數據的途徑，唯其未有系統的安排，未有劃一的時間及跟進制度，故未能有效及廣泛地收集意見。其次是公開性以及透明度不足，資訊的公開性和及時性不足，優化公共服務專題網頁內的資料已經是兩三年以前的資訊，以致市民在獲取資訊上有困難。最後，定期提交績效報告結果，讓公眾和管理者能夠檢視專案或服務的不足之處，以便改善項目運行和結果，及為未來制定適合的方向和新目標提供支援。澳門特區政府一直貫徹“科學施政”的理念，持續推進公共行政改革，希望提高政府施政效能，推動社會繁榮發展以及更好地服務市民。在政策推出以後，有時效果未能盡如人意，這與政策的執行力有密切的關係。為此，行政長官在2013年的施政報告指出，要建立政府績效治理制度，並首先實行領導人員績效評審制度。科學施政是澳門政府的最重要方針，此方向能夠明確的指標體系保證了考評的政策導向。隨著政府職能的不斷擴大，政府支出也必大幅增長，支出的效率必然會帶來品質的下降，因此，考評的重點必然轉向品質和服務，從而建立起較完善的政府績效評估機制。制定一系列嚴謹的監察制度，績效評審系統置於陽光之下，強化公眾監督。公開績效評估方案及其設計原則和方式、各項公共服務的測評結果和政府總體績效測評結果，主動接受公眾監督，以此為基礎完善評估結果的監督檢查制度和績效改進的跟蹤檢查制度。沒有嚴格的監督檢查制度，績效評估的客觀性和公正性就很難得到保證，沒有及時到位的績效改進的跟蹤檢查制度，績效管理活動就容易流於形式。未來應該讓公共行政事業的服務團體、居民等外部評核主體更多地參與其中。使評審真正發揮到促進改善施政執行力的作用，令評審部門和領導形成激勵和鞭策力量。
275《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，275—288從多源流理論分析澳門最低工資政策區耀榮*最低工資（MinimumWages）是世界各地普遍實行的保障僱員權益政策，無異於經濟制度的不同。作為自由經濟體的澳門，在2014年特區政府亦正式將最低工資提上立法議程，但與其他地方不同，特區政府初步訂定的最低工資只局限於物業管理服務範疇中的清潔和保安員兩個行業，不似其他地區在所有行業劃一實施，可謂世界最低工資政策的一個特例。事實上，特區政府官員曾經指出澳門未具條件實行最低工資，態度並非積極，反而在2008年特區政府實行了工作收入補貼臨時措施，作為替代最低工資的保障僱員權益政策。那麼，究竟澳門最低工資政策是如何進入政府的政策議程？甚麼因素促使政府對最低工資政策態度的轉變？為甚麼澳門最低工資政策會以局部性實施這個與其它地區不同的形式進入決策議程？這些都是值得探討的議程設定（AgendaSetting）問題。美國著名政策學者JohnW.Kingdon認為問題和政策的出現背後是有着重要的因素推動，瞭解其存在的客觀規律對公共政策研究具有重要的理論和實踐意義。因此，本文採取由Kingdon提出的多源流理論（MultipleStreamsTheory）來解答這些問題，探討澳門政策議程設定的特色和啓示，同時彌補目前本澳學術界對政策議程領域研究的不足。一、分析框架：多源流理論對於政策為甚麼會被提上決策議程這個被忽略的重要問題，早在1972年MihacelCohen,JamesMarch和JohnOlsen便提出了“垃圾桶模型”（GarbageCanModel）來解釋，此模型認為組織決策取決於四股相互獨立，但在關鍵時間會形成交集、推動政策進入議程的力量，即問題、解決方案、參與人員和決策機會。1Kingdon認為無論是*中國人民大學公共管理學院博士研究生。1.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第105頁。
276理性決策模式（RationalDecisionMakingModel）還是漸進決策模式（IncrementalDecisionMakingModel），都未能有效解釋美國政府的決策過程，尤其是為甚麼某些政策的議題的關注度會突然地得到提升，有些卻會忽然消失，這些政策都難以透過此兩種模式解釋的。相對而言，Kingdon更認同“垃圾桶模型”，認為它能夠很好地解釋聯邦政府的決策過程。於是，他在其1984年出版的公共政策經典著作《議程、被選方案與公共政策》中，對此模型作出了修正，並結合美國聯邦政府的政策過程，提出了著名的多源流理論。此理論將聯邦政府的主要過程區分為問題、政策和政治三條溪流（Streams），Kingdon認為這三條溪流平行獨立地發展，並受不同力量、考慮和風格支配，直到某一個關鍵時間點上出現偶然性事件，也就是政策之窗（PolicyWindow）打開的時間，屆時有能力的政策企業家（PolicyEnterpreneurs），會致力於將問題的解決辦法、社會關注的問題和有利的政治局面三者結合起來，將三條溪流順利結合，把政策方案推上決策議程。2（一）問題流問題流是指需要政府解決的問題。須知道，社會問題衆多，並不是所有問題都能得到公衆和政策制定者的重視，符合一定條件的問題才能被正視。Kingdon認為問題要引起人們關注需要有一些有影響力的量化指標，否則，便較難吸引社會大衆和官員的關注。3此外，指標還需要一些推動力來引起政府和社會的關注，包括一些危機、一種易於流動傳播的符號等。一般而言，在社會上發生了幾次類似的危機後，人們便會意識到一個問題的存在，而一些具有強大傳播能力、象徵着這一問題的符號（如一些標誌性語句）也會對有關問題產生強化作用。4此外，問題的界定和分類都有着重要的影響，對此我們要注意2.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第110頁。3.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第119頁。4.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第120頁。
277問題和狀況的區別。社會每天都存在各種各樣的狀況，例如天氣（如潮濕、寒冷），但當我們開始對一些狀況採取行動，試圖改變這種狀況，那麼這種狀況便可界定為問題，當一個問題被歸入為某類問題而非其他類型的問題，相關的政策措施亦會截然不同。5（二）政策流政策流是由一系列針對如何解決問題的政策建議所組成。Kingdon將政策流比喻作政策原湯（PolicySoup），認為由研究人員、國會辦事員、學者、利益集團分析人員等組成的政策共同體提出的思想、備選方案和政策建議會在共同體中四處漂浮，就像生命誕生之前分子生物學家所稱的“原湯”中浮游，不同思想之間經過一輪相互碰撞、重組、結合後，一些符合某些標準的思想會幸存下來並獲得重視。6在思想、政策建議存活的過程中，政策倡議者扮演着十分重要的角色，Kingdon稱他們為政策企業家，他們不會允許這些政策思想或建議在政策原湯中四處漂流，反而他們會積極提出自己的見解，試圖影響或說服在共同體中阻礙變革的力量，同時還會影響社會大衆，使之習慣於他們倡導的思想，接受他們的政策建議。7Kingdon將這個過程稱為“軟化”過程（Softening）。公衆是他們試圖軟化的主要對象，更形象地說，他們是在教育公衆，目的是希望提升公衆的專業知識，確保社會對某種政策建議的到來做好準備。85.其中一個有趣的例子是殘疾人士的運輸工具。1970年代，一些殘疾人士支持者認為他們缺乏享用公共地鐵的平等機會，但不少公共交通的營運商都認為如果有電話叫車服務或補助他們使用計程車，成本可能較在地鐵內安裝一些協助殘病人士的設施更低。就這個問題而言，如果它被歸納為公民權利問題，即使用公共地鐵是一種公民權利，那麼就必須在地鐵內安裝一些協助殘病人士的設施，如果它僅被界定為交通問題，那麼就可採取其他的補助辦法解決。見John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第140頁。6.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第148頁。7.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第160頁。8.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第162頁。
278（三）政治流政治流作為政策制定過程的重要組成部分，並獨立於問題流和政策流而發展。它是由公衆情緒、利益集團間的競爭、選舉結果，政黨意識形態、政府換屆等體現西方民主政治的特點的因素構成。9首先，公衆情緒對政策議程有促進和抑制的作用，因此政策制定者可以透過國民情緒將政策問題推上議程，但同時亦可利用它約束或抑制某些問題上升到政策議程的重要位置。但政策制定者不單只要認識公衆情緒，還需瞭解它的變化，Kingdon認為像鐘擺一樣變化的公衆情緒不一定存在於廣大民衆之中，可以通過民調的形式獲得，需要通過訪談、民選代表、新聞社評等渠道才能得悉。公眾情緒的重要性在於它可以將不可行的政策建議變得可行，也可以使原本可行的政策建議變得不可行，這是政策制定者不得不考慮它的主要原因。10利益集團是政治流的第二重要力量，它們往往是現有制度的得益者，不會主動去推動問題進入議程，相對公眾情緒而言，利益團體對政策問題的確立產生抑壓作用大於促進作用。但是一旦當問題進入議程時，它們會組織起來通過影響政策方案的設計，使結果有利於他們。儘管如此，倘若有強大的市民支持政策方案的改革，那麼強大的利益集團有時也可以被戰勝的。11除了公眾情緒和利益團體，政府內部和選舉結果的政治因素如政府換屆、官員人事調動等變化亦會影響到政策議程過程。例如政府變更可能意味着上屆政府實行的政策有調整、變更或廢除的需要，為了回應選民的訴求和建立政績，新一屆的政府官員很多時候會提出一些問題去解決，屆時有關問題便會進入政府議程。9.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第184頁。10.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第188頁。11.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第205頁。
279（四）政策之窗與三流結合政策之窗是三流順利匯合的關鍵，當政策之窗打開時，政策企業家便會抓住機會，結合政治事件和政策問題提出其政策建議，使三流匯聚。它可能因政治流發生變化而以政治之窗形式打開，亦可能因問題流出現轉變而以問題之窗形式打開。政策之窗開啓的時間不長，如果三流未能有效結合，政策提上議程的機會便會消失，必須等待下一次機會。12總的來說，多源流理論為政策議程演變提供了很好詮譯，此理論建立在實證研究的基礎上，過去已被用作解釋不同國家的公共政策過程，且得到不少實證研究的支持。13故此，本文將利用此一理論分析澳門最低工資政策形成的原因。二、最低工資的特點從定義上說，最低工資是指以法律形式規定僱主必須支付僱員至少某一定水平的工資。雖然最低工資政策遍佈世界各地，但其實這是一項極具爭議性的政策。勞方和資方是主要對立的利益團體，支持者勞方主要認為由於低收入人士的議價能力不足，受到僱主的剝削，人工的收入不足以維生，故由立法制定最低工資能夠確保工人得到基本生活工資，解決“在職貧窮”問題。反對者資方則認為最低工資會干預市場的運作，扭曲市場競爭，基於低收入人士的競爭力不足，政策反而會造成失業率上升，企業成本上漲、通脹等負面影響。不過，有關最低工資耳熟能詳的爭論，《經濟學人》在2012年11月24日出版的一篇文章便引用多名經濟學家所做的研究，指出目前最低工資的影響仍然未有絕對定論。14此外，亦有觀點認為最低工資不能單純從經濟12.John.W.Kingdon著，丁煌、方興譯：《議程、被選方案與公共政策》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2004年，第245頁。13.朱亞鵬：《公共政策過程研究：理論與實踐》，中央編譯出版，2013年，第37頁。14.TheEconomist.Theargumentinthefloor.Nov24th2012.Availableat:http://www.economist.com/news/finance-and-economics/21567072-evidence-mounting-moderate-minimum-wages-can-do-more-good-harm?zid=309&ah=80dcf288b8561b012f603b9fd9577f0e
280角度分析，而要從道德公義的原則去看，最低工資是不單只是提升工人的工資和購買力水平，它也是構成公平正義的社會的重要元素，是確保勞動者享有基本的價值和尊嚴。因此，從規範性（Normative）的角度來看，最低工資是建立公平的社會和使公民有尊嚴地生活的必要條件。15由此可知，目前學術上對最低工資的優劣並沒有一致的看法，從不同角度去分析會得出不同的結論。可以預期，最低工資這種連學術界都沒有定論的特點對政策流中的思想整合、政策企業家的軟化活動將會造成一定阻礙。三、澳門最低工資立法歷程最低工資是國際勞工組織一直倡議的勞工政策，目前全球超過90%的國家或地區已就最低工資立法。早在1959年，澳葡政府已將國際勞工組織第26號《制定最低工資確定辦法公約》延伸到澳門，並於1998年訂立4/98/M號法律《就業政策及勞工權利綱要法》，當中第七條規定：採取措施確保最低工資及其定期調整，並適用至今。但在回歸初期，由於經濟環境欠佳，設立最低工資存在一定困難，政府與社會亦沒有關注。直至2005年起，澳門經濟起飛，外地勞工的輸入對本地工資造成影響，本地工人低收入的問題日漸受到關注，為了保障本地工資權益，其後代表勞工權益的社團相繼提出要求立法制定最低工資的訴求，為此，政府在2007年和2008年分別推出了“政府外判保安清潔服務最低工資”和“工作收入補貼臨時措施”這兩項政策作回應。期間，社會亦就應否定立最低工資進行持續的爭論，由於勞資雙方未能達成共識，最低工資立法一直未有進展，直至2013年9月政府正式就清潔和保安行為的最低工資立法進行諮詢，2014年最低工資正式進入立法程序。當中究竟是甚麼因素推動最低工資進入決策議程，並以局部性實施的形式出現？以下將會從問題、政策和政治流分別作出詳細分析。15.OrenLevin-Waldman.(2010).TheMinimumWageandtheCauseofDemocracy.ReviewofSocialEconomy,61(4),487-510.
281四、澳門最低工資政策議程分析（一）問題流在澳門，最低工資所針對解決的是“在職貧窮”問題。事實上，雖然澳門作為自由經濟體，但其貧窮問題卻一直都存在，不過情況不算嚴重。在回歸後，尤其2002年賭權開放後，澳門經濟在博彩業的帶動下迅速發展，普遍市民的生活水平得到了提升，同時貧富差距的問題亦有明顯的改善，據統計局的2002/2003年、2007/2008年及2011/2012年的住戶收支調查顯示，澳門的堅尼係數分別以0.39、0.37、0.35，數字呈穩步下降趨勢。儘管貧富差距問題並不嚴重，但基層市民的貧窮問題尤其在職貧窮問題仍然備受社會關注。目前有關貧窮的定義，一般以相對貧窮為基礎，經濟合作與發展組織（OECD）是以收入中位數的一半作為貧窮線，歐盟則以收入中位數的六成作為標準。根據統計局的就業調查，2005年低於整體收入中位數一半的在職人士約有4.25萬人。16以當時澳門人口48.4萬計算，比例為8.7%，數字不低，顯示“在職貧窮”問題仍然嚴重，經濟發展尚未能惠及所有基層工作的市民。澳門作為社團社會，社團是市民的重要代表。在“在職貧窮”的問題上，代表工人權益的澳門工會聯合總會（下稱“澳門工聯”）認為基層勞動者的收入水平過低是主要原因之一，因此在2009年的立法會選舉中，由工聯代表組成的參選組別同心協進會便將訂定最低工資作為參與政綱之一，積極爭取選民支持。17此外，另一社團澳門物業僱員協會在2009年亦向特區政府提交請願信，提出儘快在本澳設立最低工資制度的要求，以緩解“在職貧窮”的問題，改善基層工人的生活。18“在職貧窮”備受社會關注的另一重要原因是，這個詞語作為流動符號在媒體中迅速傳播，例如在2005至2009年間，“在職貧窮”一詞在澳門報章的報導中一共出現了533次，與2001至2004年間只出現16.資料來自澳門統計局《2005年第四季就業調查》。17.“同心致力就業維權工作關翠杏稱重點推動最低工資立法”，《澳門日報》，2009年9月7日。18.“物僱會要求緩解在職貧困”，《澳門日報》，2009年9月15日。
282一次相比19，“曝光率”大幅增加，直接促進了社會對有關議題的關注度。為了回應解決“在職貧窮”問題的社會訴求，特區政府在2007年對其外判保安及清潔服務實行最低工資制度，在2008年推出“工作收入補貼臨時措施”對工資低於四千的市民提供臨時性補助，作為立法推行最低工資的替代性政策，加上同期特區政府推行的一系列福利措施，包括現金分享計劃、調升最低維生指數和敬老金等援助金金額、派發醫療券等，足見“在職貧窮”的問題已得到了政府官員相當的重視。但是，當時特區政府的策略主要是以福利政策來應付這一問題，最低工資並非政府考慮的方案之一，顯示該方案仍然未具備進入決策議程的條件。然而，由於上述社會福利不計算入工作收入之中，在2009年低於整體收入中位數一半的在職人士仍有4.62萬人。20換言之，澳門的“在職貧窮”的人數並沒有減少反而增加，結果社會要求訂定低工資的呼聲不斷增加。另外，社會對“在職貧窮”問題的界定亦有本質上的轉變，除了視“在職貧窮”為收入的問題外，不少意見更開始認為是勞動者在經濟繁榮下只得微薄工資是有失尊嚴的問題，例如，《市民日報》2008年5月2日的一篇社評以“政府須還遭剝削工人公道公義”為題，指出工人受到剝削工資未能體現工作者的尊嚴，政府有必要正視21；《澳門日報》在2011年7月11日也報導了澳門工聯的看法：“制訂最低工資在於保障僱員以辛勤勞動獲取體面的工資，捍衛勞動尊嚴。”22收入問題可以通過其他福利政策來解決，但勞動尊嚴的問題就必須依靠實行最低工資才能根治。簡而言之，在問題流中，“在職貧窮”的人數在經濟繁榮下不跌反升，以及社會對此問題看法的轉變，使最低工資政策議題成功吸引社會大衆的目光，對其進入決策議程產生了促進作用。19.資料來自慧科新聞搜尋器所收集的數據。20.資料來自澳門統計局《2009年第四季就業調查》。21.“政府須還遭剝削工人公道公義”，《市民日報》，2008年5月2日。22.“捍衛勞動尊嚴齊負社會責任工聯續推動最低工資立法”，《澳門日報》，2011年7月11日。
283（二）政策流在政策流方面，澳門社團是本澳政策的重要倡議者。在立法制定最低工資的議題上，澳門工聯作為維護本地工人權益的重要社團可謂該項政策最積極的倡議者，扮演着政策企業家的角色。自2005年起，澳門工聯便開始對立法制定最低工資進行倡議軟化活動，透過傳媒、報章、選舉活動、講座、記者會、研究調查等多種渠道向社會反映工人生活艱難的情況，使社會大衆瞭解以最低工資保障工人權益的重要性。例如澳門工聯於2009年籌組研究小組，邀請內地專家參與，透過大量的訪問調查收集資料，並走訪了本澳多名學者引述他們支持或不反對最低工資的看法，撰寫長達170多頁、支援立法制定最低工資的《澳門最低工資立法研究》報告，並於2011年呈交政府作立法參考。23在澳門工聯的政策軟化活動下，部分屬資方的僱主團體都開始接受並支持最低工資的立法，例如在2011年娛樂服務業商會聯會表示支持最低工資立法，物業管理商會也表示業界普遍接受最低工資立法。24可見，在政策流中，最低工資作為解決“在職貧窮”的政策方案逐步得到確立。但是，在如何實施最低工資方面，社會上仍然有很大的爭議，例如商界人士認為如果貿然實行最低工資會為中小企帶來負面影響25；物業管理專業人員協會也擔心最低工資會引發中小企的倒閉潮26；大廈業主會表示最低工資若不清楚範圍和合理的標準，將會令長者、學歷低的人士失去就業機會。27事實上，澳門工聯亦承認社會對最低工資的水平存在很大爭議，學者亦沒有一致的意見，要達成共識很難，因此促請政府要儘快提出最低工資基本方案，則勞資雙方的討論是不23.澳門工聯（2011），澳門最低工資立法研究。取自：http://www.faom.org.mo/files/research/201006rep02.pdf24.“思彙網路論壇與民探討最低工資立法意見不一”，《澳門日報》，2011年9月5日。25.“澳中小企：最低工資應平衡利益”，《澳門日報》，2011年9月24日。26.“恐引發裁員及中小企倒閉潮陳細鈿：最低工資勿操之過急”，《澳門日報》，2011年6月8日。27.“物管最低工資須慎重考量”，《澳門日報》，2011年6月8日。
284會有結果的。28維護工人利益的勞工界別議員亦曾經質詢政府，要求即時啓動全面推行最低工資的可行性研究。29由此可見，在最低工資的執行方案上，由於最低工資的爭議性，社會團體未能提出一個具說服力的政策建議，因此在政策流中只能扮演着提出初步的政策建議的角色，而提出政策執行方案的重任就落在政府的肩膀上，在這種情況下，政府在政策流中的影響力便大大增加，其提出的政策建議方案亦因具有一定的權威性而較容易獲得各方接受。與此同時，須要指出的是，基於澳門社團社會的特點，特區政府設立了許多諮詢組織，委任了不同政策範疇的部門官員、社會人士代表和專家學者等擔任成員，定期召開政策會議，務求在政策過程中做到廣納意見、民主決策的效果。就討論最低工資建議的社會協調常設委員會為例，該委員會的組成便涵蓋了經濟財政司司長、勞工局局長、經濟局局長、立法議員、各大商會的代表以及勞工團體的代表。這種恒常性的協商機制使得澳門的政策流和政治流並非相互獨立發展，而是緊密互動相關的。澳門的情況是，政府承擔着研究並提出具體政策方案建議的重要職能，某程度上亦作為政策企業家的角色，透過各政策範疇的諮詢組織，定期與社會民意和相關利益團體的代表的委員進行政策討論和協商，促進了政策流和政治流的結合，並增加了政府提出的政策備選方案或建議在政治上的接受性和可行性。（三）政治流由於最低工資的爭議性很大，資方十分抗拒，與勞方存在很大的分歧，政府要推行最低工資在政治上面對很大的阻力。雖然資方一直反對設定最低工資制度，但面對“在職貧窮”不斷惡化的問題，最低工資已經作為一種政治訴求並已在各類政治活動中取得一定的位置，足以抗衡資方強大利益集團的阻力。例如，在2007年及後數年的五一勞動節遊行中，要求政府制定最低工資法例均是勞工人士爭取的主要28.“本澳設立最低工資李靜儀指勞資雙方未達共識”，《華僑報》，2011年10月28日。29.“勞界議員促分步落實最低工資”，《澳門日報》，2008年5月7日。
285訴求之一；在2009年9月的立法會選舉中，部分參選組別將要求政府推行最低工資政策列入參選政綱，而在這次選舉結果中，代表勞工界別、提出訂立最低工資的參選組別獲得了最多的選票，共二萬多張票30，明顯反映出澳門選民對爭取勞工權益的強烈訴求，澳門對勞工權益的公衆情緒出現了明顯的變化。這一變化不單止反映在個別政治活動或政治人物身上，同時也存在廣大民衆之中，由澳門工聯進行的一項有關澳門居民對制訂最低工資意見的問卷調查報告顯示，在四千多名受訪者當中，超過八成市民贊成澳門立法訂定最低工資制度，認為立法可以“保障僱員生活水平和福利”、“防止工資持續下滑”、“減少僱主剝削的機會”、“促進社會公平穩定和諧”、“促使僱員分享經濟發展成果”等。31公衆情緒的轉變直接導致政治流產生變化，促進了政策之窗的打開。另外，香港最低工資政策的推行亦對澳門產生了外溢效應。在2006年，香港特區政府為了回應社會訴求，香港政府推出了“工資保障運動”，針對保安人員和清潔工，以自願、非立法形式吸引僱主主動參與，保障工人工資。結果為期2年的工資保障運動成效不彰，迫使香港傳統商會對立法的反對態度軟化，亦促使香港特區政府決定立法制定最低工資。澳門工聯亦以香港的經驗作為宣傳工具，呼籲澳門應仿效香港進行最低工資立法。32對此，澳門中小企業協進會曾表示，理解到澳門部分工會團體及工人因為香港推行最低工資政策而希望澳門可以仿效，並期望特區政府可以和社會團體就有關議題進行深入的探討。33由此可見，在政策外溢性的影響下，香港最低工資的成功推行對澳門抗拒立法的團體有一定的影響力，軟化了部分政治阻力。更值得注意的是，特區政府的換屆亦促使了政治流的變化。在2009年12月特區政府換屆，第三屆特區政府行政長官在2010年發表的施政報告中提出了“科學決策”這一重要施政理念，指出“在科學決30.澳門2009年立法會選舉官方網頁，取自：http://www.eal.gov.mo/zh_tw/2009.html31.“八成訪者贊成訂最低工資”，《澳門日報》，2010年9月6日。32.澳門工聯（2011），澳門最低工資立法研究。取自：http://www.faom.org.mo/files/research/201006rep02.pdf33.“澳中小企：最低工資應平衡利益”，《澳門日報》，2011年9月24日。
286策的過程中，需要廣納民意，廣泛聽取各方面的意見，做到決策民主化”。這一全新管治理念的提出為最低工資政策之窗的打開創造了有利條件。在2010年10月澳門經濟財政司司長會見了澳門工聯代表，接收了其遞交的制訂最低工資問卷調查報告，並表示就制訂最低工資制度的問題，特區政府的態度已由開放改為主導尋求社會共識，並期望社會透過討論和研究，提高對最低工資的接受程度。34可見，在科學決策的施政理念下，具有一定民意基礎的最低工資政策其後被納入政府議程。（四）政策之窗打開：三流結合政策之窗的打開是問題、政治與政策三流匯聚的最佳時機。在最低工資的議程上，政策之窗開啓的標誌是由政府、勞方和資方等社會代表組成的社會協調常設委員會就最低工資的問題進行討論。在2010年8月社會協調常設委員會執委會應勞方的要求，決定將如何制訂最低工資列入下一次會議的討論議程，象徵着問題流、政治流和政策流的正式結合。在2011年2月，該委員會首次就最低工資議題進行討論，會上政府代表根據統計局與工作收入補貼臨時措施的資料，針對物業管理員及清潔員兩個工資較低的行業，逐提出了先從這兩個行業推行最低工資這個局部性實施的折衷方案，以往從不願意談判的資方在這次會議中作出了妥協，勞資雙方達成了共識，同意先於物業管理及清潔兩行業職業推行最低工資。其後，經過多次會議討論，在勞資達成共識的基礎上，政府於2013年9月正式推出《為物業管理服務範疇中從事清潔及保安工作的僱員訂定最低工資》諮詢草案，並在2014年6月將立法草案提交到立法會審議，標誌着澳門最低工資政策方案正式進入決策議程。五、總結及建議Kingdon提出的多源流理論有助我們瞭解澳門最低工資政策如何進入決策議程，同時亦揭示了澳門政策議程設定的特點。在問題流34.“譚伯源：有信心最低工資討論明年有實質進展”，澳門新聞局，取自：http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=48729&PageLang=C
287上，經濟繁榮下的“在職貧窮”問題下不斷受到社會關注，作為解決方案之一的最低工資政策亦備受重視。在政策流和政治流方面，兩者並非獨立發展的，在澳門工聯的積極推動下，最低工資作為解決“在職貧窮”的方案逐步得到認可和確立，然而特區政府仍然承擔着研究和提出具體落實執行方案的重任，加上澳門政策諮詢制度的特點，使到特區政府在政策流和政治流上扮演着主導的角色，促使政策、政治流不斷朝向共同的方向發展、逐步整合。最後，在第三屆行政長官提出科學決策這一全新施政理念下，特區政府積極推動了勞資雙方的談判和協商，讓政策之窗打開，過程中提出了在局部行業實施最低工資這個折衷但可行的政策建議，促使三條溪流順利結合，最終將最低工資政策推上決策議程。上述分析對完善本澳政策過程有一定的啓示。首先，加強社會問題意識、正確界定政策問題。著名政策學者WilliamN.Dunn曾指出“問題”比“解決方法”更重要，找對問題已能解決問題的一半。35目前本澳正處於高速發展時期，各種各樣的社會問題陸續浮現，並環環相扣，因此要正確認識社會問題，需要具備敏銳的問題意識，透過瞭解公眾對問題看法和重視程度，把問題界定清楚和正確歸類，並前瞻性地將社會關注的問題納入政府議程，從而完善政策過程的輸入環節，以便對症下藥。第二，充份發揮政策企業家的作用，加強政策過程中的軟化功能。公共政策制定過程常常遇到民眾對議題冷感的問題，但吊詭的是，當政策推出時，便出現很多反對聲音，其實這是政策過程中的軟化活動不足所致，進一步而言，這涉及到政策企業家角色的問題。在政策過程中，政策企業家扮演着十分重要的角色，他們具有很強的說服能力和交際技巧，透過各種途徑軟化社會團體和公衆的阻力，使其理解並支持有關政策。雖然軟化活動是一項長期而艱難的教育任務，但對完善本澳政策過程來說是不可或缺的。因此，特區政府在落實人才培養的施政方針時，政策企業家的培養可作為其中一個重點。35.WilliamN.Dunn.(1994).PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction.PrenticeHall,p.2.
288第三，加強政策方案產生的科學化水平。在社會日漸強調多元參與的理念下，政策制定已並非單純是政府的職責，社會團體亦承擔着提出政策方案的重任。因此，要提升理性討論和科學化水平，提出方案的各個團體都需要有一定的科學理據支持，在各種思想、政策方案的重組、合併的過程中，亦需要有科學的程序和理論作指導和規範，相關政策部門可根據一定的科學準則，從中挑選出最符合公共利益的方案，並透過持續的協商和互動機制協助正反雙方積極尋求共識，從而有效提升政策產生過程的效率和方案的質量，貫徹落實“科學決策”的重要理念。第四，把握政策之窗的關鍵時機。所謂“萬事俱備、只欠東風”，政策之窗就是這陣掀起方案進入決策議程之幕的東風。為了減少政策推行可能面對的阻力，相關政策部門需要掌握好問題流和政治流的變化情況，把握政策之窗打開的時機推出政策。此外，亦可透過諮詢會等恒常性的政治協商和共識形成的機制，將政策專家、官員和市民的代表會聚在一起，互相就社會問題交流意見，積極創造政策之窗打開的條件，從而增加政策成功提上決策議程的機會。
289《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，289—304賭權開放前澳門博彩業的公益慈善參與婁勝華*在澳門，追溯博彩與慈善公益的關係，可以源遠流長來形容。作為較早實行博彩合法化的地區，通過博彩活動籌集慈善公益資源，是澳門慈善公益事業發展過程中常見現象。而更重要的是，自16世紀中葉葡萄牙人入居澳門後，澳門成為中西交流的窗口，因此，澳門地區不但集中了中西不同形式的慈善公益機構與博彩活動，同時，也最早將西式彩票引入澳門用作籌集善款的工具，可以說，澳門是華人社會使慈善公益與博彩活動嫁接的實驗區。一、博彩合法化及其對政府財政的輸入在澳門，中式賭博作為一種華人社會代代相傳的民間娛樂形式究竟起自何時實難考溯。實際上，在澳門的早期文學作品，以及外國畫家的畫作中，不少就是以華人博彩生活為題材的。由此不難想見，博彩活動在澳門民間的“普及”程度。儘管如此，正式得到政府認可的合法形式博彩活動，卻是有跡可循的。鴉片戰爭後的1842年，香港正式成為英國殖民地，並被英國宣佈為自由港。開埠後的香港取代了澳門原有的貿易地位，導致澳門經濟迅速衰落。與此同時，澳門不得不繼香港之後被宣佈為自由港，關稅銳減，加上澳門華人不願意向澳葡當局交納稅款，澳葡財政陷入嚴重困境，甚至不得不向市民借款。因此，利用鴉片戰爭後中國國力衰弱的“有利”機遇侵奪了澳門管治權的澳葡政府不得不設法“開闢”財政收入新來源。於是，在1846年2月16日，澳葡總督發出訓令，批*澳門理工學院教授。
290准開始番攤博彩。1849年，正式向番攤賭館發出牌照。而在1847年1月，中式彩票“闈姓”獲澳門總督批准設立，其稅項被納入澳葡政府收入。至於以包稅專營方式開設賭博活動則始於19世紀50年代。1自此以後，因合法化博彩活動而獲取的博彩稅收成為澳葡政府財政收入的重要組成部分。自1876年至1910年，中式彩票（包括闈姓、白鴿票、山票等）與番攤稅收佔澳門財政稅收的比重可參見表1。表1博彩稅收與澳門財政總收入統計表單位：厘士（Reis2）、%年份財政收入財政支出總額中式彩票稅番攤稅金額比重金額比重1876341,947,00054,513,00015.9132,642,00038.8258,590,0001884508,507,000219,328,00043.1130,000,00025.6507,156,0001888365,615,00068,850,00018.8119,260,00032.6442,878,0001894530,545,00094,000,00017.7123,000,00023.2361,226,0001899433,575,00086,336,00019.996,000,00022.1388,929,0001900473,087,00076,333,00016.196,000,00020.3425,000,0001901627,534,00086,333,00013.8222,666,00035.5426,341,0001902655,991,00086,336,00013.2248,000,00037.8445,687,0001903695,481,000111,024,00016.0214,415,00030.8486,272,0001904685,781,000109,388,00016.0206,048,00030.0448,347,0001905632,000,00093,288,00014.8221,078,00035.0475,273,0001.1883年2月10日《澳門帝汶省政府公報》。轉引自胡根：《澳門早期博彩業》，三聯書店香港有限公司、澳門基金會，2011年，第12頁。另，闈姓與番攤均為中式博彩形式。闈姓屬彩票，是一種競猜科舉考試中榜者名字的博彩活動。番攤則是作莊賭博。2.厘士（Reis），葡語Real的複數形式。Real為葡萄牙及巴西的舊貨幣單位，晚清時期主要用於澳門政府與葡國政府的官方結算，澳葡政府的工作人員薪金的發放等。在不同時期，厘士與以銀掛鉤的澳門元（pataca）之間的匯率比價有變動。如在1880年為1澳門元：860厘士；1895年為1澳門元：640厘士；1911年為1澳門元：420厘士。參見古萬年、戴敏麗：《澳門及其人口演變500年：1500-2000》，澳門，澳門統計暨普查司，1998年，第452頁。
291年份財政收入財政支出總額中式彩票稅番攤稅金額比重金額比重1906665,883,00099,463,00014.9214,112,00032.2529,368,0001907711,091,00067,403,0009.5236,330,00033.2323,774,0001908662,166,00077,551,00011.7253,000,00038.2678,404,0001909553,344,00080,460,00014.5243,000,00043.9639,136,0001910529,713,00070,638,00013.3217,687,00041.1636,450,000資料來源：根據《1875至1910年澳門財政收支表》計算，ProvinciadaMacauRelatoriodoGoverno1911,Macau,ImprensaNacional.1912.第16頁附表。表1顯示，在1876-1910年期間，中式彩票稅佔政府財政收入的比重在9.5%至43.1%之間，番攤稅佔財政收入比重在20.3%至43.9%之間，兩項稅收佔財政收入的比重在36.4%至68.7%之間。由此可見，博彩稅收對於澳葡政府的穩定運作具有舉足輕重的地位。可以肯定，如果沒有博彩稅收，澳葡政府是很難正常運作的，更不用說推動各項社會事業的發展。雖然初期的博彩合法化是澳葡當局應對澳門經濟環境變化而作出的決策，其目的在於增加政府收入，擺脫財政困境。然而，隨著博彩業的發展，其提供的稅收越來越成為政府收入的依賴性資源，澳門也因此而走上了由博彩業主導經濟社會發展之路。廣義地說，政府收入的增加可以轉化為促進地方公益事業發展的有利條件。不過，澳門早期慈善公益事業是由民間主導的，因此，未見政府制度性輸入慈善公益資源的規章，也未有政府財政向慈善公益方面實際投入的具體記載。二、以仁慈堂彩票為代表的慈善彩票從博彩與慈善公益關係角度看，以博彩合法化方式增加政府收入，再由政府主導分配包括來自博彩稅的財政收入，屬於二次分配範
292疇。與直接由博彩籌集慈善公益資源相比，無疑具間接關係。實際上，早在澳葡政府以包稅形式開投中式博彩之前，西式彩票被作為直接籌集慈善公益資金的工具就被引入澳門，並作為西式慈善組織仁慈堂的特許籌款方式而持續了一個多世紀。作為澳門歷史最悠久的西式宗教性慈善組織，仁慈堂（SantaCasadaMisericordia）成立於1569年，是由天主教耶穌會會士、澳門教區第一任主教賈耐勞（D.BelchiorCarnieroLeitão，1516-1583）在澳門創辦的慈善機構。3仁慈堂創立後一直以貧民、窮弱孤寡及婦女、兒童為對象開展救濟性慈善庇護服務，曾先後開辦澳門第一所西醫醫院（貧民醫院）和第一所孤兒院（育嬰堂），以及附設麻瘋病院、婦女收容院等機構。4貧民醫院的醫療服務對象是“凡有病之男女老幼無扶持者，遠來孤旅無依者”。5麻瘋病院是專門用來收治與隔離麻瘋病患者的，多時有百人，少則幾十人。6婦女收容院是專門收留無依無靠的婦女。此外，仁慈堂還開辦過廉租房屋與經濟食堂。“它的服務對象為有困難的階層，同時，它也向貧窮的學生提供補助，供給食品、衣服、書籍，替他們交納學費”。廉租房屋，是“用來幫助那些需要住房的家庭”。7可見，澳門仁慈堂的慈善服務範疇十分廣泛，龐大的慈善救助需要投入大量資源，因此，以發行彩票募集慈善資源的葡萄牙仁慈堂彩3.當時，澳門華人稱仁慈堂為“支糧廟”。參見印光任、張汝霖：《〈澳門紀略〉校注》下卷《澳蕃篇》，趙春晨校注，澳門，澳門文化司署，1992年，第150頁。4.按照葡萄牙仁慈堂的規定，仁慈堂遵從天主教慈善事業十四條規定，包括精神與身體兩方面。仁慈堂的慈善活動較為廣泛，涉及“贖救戰俘和探視囚徒”、“治病救人”、“給裸者衣”、“給饑者食”、“給渴者飲”、“為朝聖者和窮人提供居所”、“安葬死者”等。具體參見施莉蘿：“社會救濟活動及權力機制：仁慈堂之起源”，《行政》總第80期，第359頁。5.董少新：“西洋傳教士在華早期行醫事蹟考述”，中山大學博士學位論文，2004年，第12頁。6.龍思泰（AndersLjungstedt）：《早期澳門史》，吳義雄等譯，北京，東方出版社，1997年，第56頁。7.施莉蘿：“社會救濟活動及權力機制：仁慈堂之起源”，《行政》總第80期，第367頁。
293票被引入澳門，仁慈堂彩票因此而成為澳門發行“慈善彩票”的最早記載8，也是中國範疇內第一個西方彩票。9關於仁慈堂彩票的起源，據葡萄牙學者PedrodaMesquita在《仁慈堂與彩票在東方》稱：“……把彩票作為仁慈堂經費，是在1810年，當時是由議事會批准的”。10實際上，在1810年6月，葡萄牙頒布王室特許狀，允許葡國福利機構發行年度彩票，目的在於“維持慈善機構運作”。澳門議事會是直接獲得授權的機構。議事會“對發行彩票顯然缺乏積極性”，仁慈堂便主動地參與發行，1810到1830年，議事會多次授權仁慈堂兄弟會發行彩票。“在1833年，葡屬印度總督允許慈善機構隨時發行彩票，而不是臨時批准或個案批准”。11仁慈堂彩票一直到1943年才中止發行。其間彩票收入作為仁慈堂預算收入來源之一而留有記錄。仁慈堂彩票依專門規章發行，初由仁慈堂發行，每年開獎四至六次，由澳葡當局監督。1833年後，改由澳葡政府國課衙門直接以招標方式面向社會公開招攬承賣人，實行專賣。有意承投者，以暗票投標，最終由出價高者獲得承賣權，並訂立一定年期的承售合同，以此提高彩票發行效率。彩票按照批准額度發行後，扣除彩金、售賣商所得及其它發行成本後，彩票利潤撥給仁慈堂作為善款。發行數量、總額及票面值不同年份有所區別。例如，1963年共發行4000張，每張2元，共8000元。一年內分四次發行，每季在規定日期開獎，共開獎四次。每次發行1000張，其中，不同獎額等級的中獎票120張，白票880張。1898年共發行10000張，每張4元，總金額4萬，仁慈堂從中獲利3200元。12據稱，自1897年起仁慈堂彩票進入黃金時代，直至19078.JoãoJosédaSilva,RepertorioAlphabeticoechronologicoIndiceRemissivodaLegislaçãoUltramarina,p.183.9.林韻薇：“澳門仁慈堂彩票事業探析”，《澳門理工學院》2009年第1期，第28頁。10.《澳門政府公報》第23期，1933年6月10日，澳門歷史檔案館檔案編號：BO1900.12。施白蒂：《澳門編年史：二十世紀》，小雨譯，澳門，澳門基金會，1999年，第292頁。轉引自林韻薇：“澳門仁慈堂彩票事業探析”，《澳門理工學院》2009年第1期，第27-31頁。11.《澳門仁慈堂：過去與未來》，澳門，澳門仁慈堂，2011年，第55-56頁。12.COTA:AH/SCM/029，MIC:A0312及AH/AC/P-1977。澳門歷史檔案館。
294年。10年間共發行119期彩票，平均每年12期。13而作為一種具特殊用途的慈善彩票，仁慈堂彩票確實協助該慈善機構籌集到了一定的經費，從而使仁慈堂可以持續性開展慈善活動。據記載，在1835年至1850年間，仁慈堂從彩票出售利潤中獲得16055.65澳門元。而1898年6月至1999年6月的一年間，更獲取彩票利潤72400澳門元。14仁慈堂彩票在發行過程中也曾出現賬目不清等弊案，並引起澳葡內部的紛爭。據《鏡海叢報》報道，1895年7-9月間，澳葡總督派員清查仁慈堂彩票，發現（1）會計收支事項混亂，（2）近3年未有清算審核，（3）堂內缺存銀1000餘元，（4）數月延繳公費銀入國課衙門等諸多問題。澳督遂決定：（1）自當年9月1日起暫行停收彩票款，（2）撤換數名仁慈堂董事，包括擔任仁慈堂總目的國課官伯波沙、大書院主講華士哥等。不久，里斯本諭令二人離任，並不得留在澳門。15需要指出的是，作為慈善機構籌款工具的慈善彩票亦曾惠及其他慈善機構。據記載，1927年，澳葡當局批准由仁慈堂與鏡湖醫院共同發行特別彩票為兩機構籌措慈善經費。該彩票共發行22000張，每張10元，合共22萬元。具體分配是，彩金佔70%，為15.4萬元；7.5%歸出售彩票的商人；1%予海外機構；21.5%在扣除支出後，由仁慈堂與鏡湖醫院攤分。次年，兩機構再次共同發行特別彩票籌款，此次發行8000張彩票，每張10元，合共8萬元。兩機構各獲純利為6677.5元。16除了仁慈堂彩票外，以發行彩票籌集善款的方式也被運用到教育等其他慈善公益項目。例如，1852年9月20日，議事會獲批准每年可發行一次彩票，以籌集維持所辦學校的經費。1862年1月，一所由葡籍民間人士創辦的名為“新澳門人學校”成立。該校設中學部與小學13.《澳門仁慈堂：過去與未來》，澳門，澳門仁慈堂，2011年，第56頁。14.林韻薇：“澳門仁慈堂彩票事業探析”，《澳門理工學院》2009年第1期，第29頁。15.“官事匯登”，《鏡海叢報》1895年7月31日；“周身是膽”，1895年8月21日；“暫行停收”，1895年8月14日；“虎鬥龍爭”，1895年9月4日；“愚公移山”，《鏡海叢報》1895年9月18日。16.《澳門政府公報》第23期，1927年6月4日，澳門歷史檔案館檔案編號：BO1900.009。《澳門政府公報》第13期，1928年3月31日，澳門歷史檔案館檔案編號：BO1900.10。轉引自林韻薇：“澳門仁慈堂彩票事業探析”，《澳門理工學院》2009年第1期，第27-31頁。
295部，招收女生，並對貧困學生免收學費。為了籌集辦學經費，學校獲澳葡當局批准，發行一次彩票，集資額為1200澳門元。17又如，1862年6月，議事會理事官馬葵士（LourençoMarquês）建議，召開會議討論為紀念1622年反荷蘭入侵澳門勝利而豎立得勝花園紀念碑。會議決定該紀念碑所需經費除由個人認捐外，還通過發行彩票方式募款。18實際上，作為自治機構的議事會還從仁慈堂彩票發行中獲得運作經費。相關資料記載，在仁慈堂彩票發行的前10年，議事會從中獲得150475元之多。19另據《華友西報》刊登的彩票廣告可知，發行彩票的目的是將盈利的15%扣交政府司庫作為公共工程的費用。20三、賭商個人性慈善公益捐助自從澳葡當局在澳門實行博彩合法化並以公開競投方式招攬商號專營不同賭博項目後，澳門著名華商幾乎少有不涉足賭業的，因賭致富者可謂比比皆是。與此同時，以華人為主體的澳門卻由作為外來政權的澳葡當局管治，而澳葡政府提供的公共服務向來甚少惠及華人社會，因此，生活在澳門的華人社群實際上需要依靠自身力量照顧弱勢人士，其間，積累了巨額財富的賭商通常會以創建及捐助華人慈善機構方式協助華人社群。眾所周知，澳門兩個聲譽交馳的華人慈善機構――鏡湖醫院與同善堂都是由澳門華商創建的，創建者中不乏因賭致富的華商。成立於1871年的鏡湖醫院是澳門華人創建的最早的綜合性慈善機構。鏡湖醫院提供的慈善服務，除了從事贈醫、施藥、安置瘋殘、停17.施白蒂（BeatrizBastodaSilva）：《澳門編年史：19世紀》，澳門，澳門基金會，1998年，第114、146-147頁。A.H.deOliveiraMarques,HistóriadosPortuguesesnoExtremoOriente,Vol.3,p.501.18.施白蒂（BeatrizBastodaSilva）：《澳門編年史：19世紀》，澳門，澳門基金會，1998年，第148頁。19.M.Teixeira,D.Melchiro,Carneiro,FundadordaSantaCasadaMisericórdiadeMacau.Macau:CompostoeImpressonaTipografiadaMissãodoPadroado,1969.p.90.轉引自林韻薇：“澳門仁慈堂彩票事業探析”，《澳門理工學院》2009年第1期，第29頁。20.TheFriendofChina,February23rd,1853.Vol.12,No.16,p.62.
296寄棺柩等與醫療相關的慈善活動外，還包括救濟難民、賑災、築路、居民食水、平抑物價、排難解紛、敬重字紙、珍惜文化等多項社會公益事務，並統理全澳各廟宇及善社產業。在其創建人及歷屆值理中，多位屬經營博彩業的商人。在由華人公推的4位向澳葡公物會辦理鏡湖醫院院址及立契手續的代表中，就有兩位（曹有、王祿）出身於當時聞名澳門的賭商家族。21在鏡湖醫院每年公推的值理與總理中，多位具賭商甚至是“賭王”身份。例如，馮成（1878年-任職值理或總理年份）22曾於1877-1879年承賣澳門、氹仔、過路灣（路環）的白鴿票，1874-1876年與何連旺合夥承充氹仔番攤，1881-1884年與葡人一起承充澳門的闈姓。蕭瀛洲（蕭登，1896年、1906年、1909年）曾於1902-1905年承售澳門、氹仔、過路灣（路環）的白鴿票，1907-1912年與盧光裕合夥承充澳門的番攤，1905-1910年、1907年與盧廉若等一起承充澳門、氹仔、過路灣（路環）的闈姓。盧九（1879年）單獨於1889-1894年、1894-1905承充澳門的番攤，1885-1886年、1886-1887年、1887-1888年、1888-1889年先後4次與何連旺等共同承充澳門的番攤；1883-1884年、1885-1886年與胡袞臣合夥承充氹仔番攤。盧九之子盧廉若（1913年、1919年、1921年、1923年）於1905-1910年、1907年與蕭登等一起承充澳門、氹仔、過路灣的闈姓，1897-1907年與盧光裕等承充仁慈堂彩票，1906-1912年與蕭登等承充澳門、氹仔、過路灣的籤鋪票。盧九另一子盧光裕（1899年）於1899-1902年與葡人飛難地伯爵共同承充澳門、氹仔、過路灣的闈姓。何廷光（何連旺，1881年）於1882-1883年間承充澳門的番攤，1885-1886年、1886-1887年、1887-1888年、1888-1889年與盧九合夥先後4次承充澳門的番攤，1874-1876年與馮成合夥承充氹仔番攤。23其中，盧九、盧廉若、何連旺都是因長期承充多種博彩項目而名噪一時的澳門“賭王”。21.林廣志：“晚清澳門華商與華人社會研究”，暨南大學博士學位論文，2005年，第151頁。22.任職年份係根據吳潤生主編：《澳門鏡湖醫院慈善會會史》“歷屆總協值理及董事理監事芳名”整理。參見該書第245-249頁。23.林廣志：“晚清澳門華商與華人社會研究”，暨南大學博士學位論文，2005年，第88-90頁。
2971892年創立的同善堂雖然時間上晚於鏡湖醫院，可是，作為一所華人慈善機構，其在公益服務活動範圍方面，與鏡湖醫院頗多相似之處，甚至在創建人員方面，也有不少是重疊的。同善堂成立時，雖然立案章程附簽人達46位之多，但是，呈送總督立案稟文的申請人僅為6位，分別是盧九、何連旺、王麟生、王藹人、張敬堂、蔡鶴朋。其中，作為核心人物的盧九、何連旺（何也是澳門嘉善堂的創建人），如前所述，即為澳門著名賭商。同善堂成立後，重建的發起人盧廉若同樣為賭商。至於擔任同善堂永遠值理的高可甯先生，其在同善堂遷址重建、創辦義學、贈醫施藥等方面就先後多次慷慨捐助，至1939年累計達2萬多元24，為此，同善堂議決為高可寧塑半身銅像立於同善堂天井內。銅像揭幕之日，高可寧即席捐雙毫銀一萬交同善堂供開設藥局之用25，後又將名下物業捐出作為同善堂藥局之址。眾所周知，高可甯先生從承投澳門攤館開始，先後設立德成公司、有成公司、省港澳同安輪船公司及開設富衡銀號、德生按、裕豐按等大型按押數間，民國初年已成巨富，在省港澳有“押業大王”之稱。1937年，高可甯與傅老榕合組泰興娛樂總公司，以每年承諾繳稅180萬元的條件取得了澳門的賭場專營權，成為澳門名副其實的一代“賭王”。由上可見，賭商以其個人方式在創建並捐助澳門慈善機構方面所發揮巨大影響。除了上述通過發起或參與創建本地慈善機構進行社會救濟與公益活動外，無論是澳門，還是內地，每遇天災人禍又或其它需要救助的時候，澳門賭商常以“善長仁翁”形象不遺餘力地直接組織或參與款物捐募活動。例如，1889年間，中國北方地區遭遇自然災害，澳葡政府組織公會，發動全澳居民“捐款送往賑濟，以舒民困”，華商盧九、何連旺擔任公會“主筆”，“襄助辦理”，“多方設法勸捐銀兩，以便賑濟北方災民”。261895年5月，鼠疫襲澳，為安置病人，需要在灣仔建搭一座大棚，盧九、何廷光“竭力襄助，立督工匠人役，24.《高可甯先生像贊並序》（1939年），同善堂天井內所豎高可寧銅像碑座銘文。25.《華僑報》（澳門），1939年12月31日。26.《澳門憲報》1889年2月14日第7號。
298擇得石角嘴地方附近拱北開關廠海旁曠區，建成大廠，分作兩層，約容數百人之廣，即日分將醫院病人二十名運載赴廠，……何盧各題捐善費銀一千元”。271914年，盧廉若與同人籌資，創辦澳門孔教學校，招納貧苦少年入學。20世紀三、四十年代的中日戰爭期間，是為澳門內外救濟的高峰期，作為民間重要救濟力量的賭商們與各界一起分擔救濟重任。1931年11月27日，在“九一八事變”爆發後，賭商范潔朋、高可寧等發起成立“籌賑兵災慈善會”，籌募捐款，支援抗戰。281938年6月28日，高可寧主動捐款10000元，匯到廣東省政府救濟受難同胞，另10000元予港澳各救災團體，並施貧民米銀數千元。291941年4月15日，為了救濟湧入澳門的華人難民，高可寧捐5000港元予澳督，請其撥作慈善經費。301942年9月21日，太平洋戰爭爆發後，澳門與周邊地區陷入困難時期，高可寧將其子高福永結婚禮金國幣10萬元，分別呈送澳門督憲3萬元、澳門商會3萬元、廣州灣商會2萬元、官湧家鄉2萬元，請其分贈各慈善團體轉為施濟貧民。311942年3月，澳葡政府協助護送5萬難民回鄉，需經費高達500餘萬元，高可寧與傅老榕（傅偉生）兩位賭商共同負擔1/10。321942年1月26日，高可甯承包天主教區救濟會設立的平民飯場當日全場虧蝕，故而是日出售的平民飯更名為“高可寧飯”。33類似上述個人性捐助行為持續不斷，難以逐一列舉。鑒於各賭商在慈善救濟方面的慷慨行為，澳葡政府與內地政府予以表彰嘉勉。例27.《鏡海叢報》第2年第44號（1895年5月29日）。28.傅玉蘭主編：《抗日戰爭時期的澳門》，澳門，文化局、澳門博物館，2001年，第159頁。29.傅玉蘭主編：《抗日戰爭時期的澳門》，澳門，文化局、澳門博物館，2001年，第189頁。30.傅玉蘭主編：《抗日戰爭時期的澳門》，澳門，文化局、澳門博物館，2001年，第191頁。31.《華僑報》1942年9月22日。32.“全僑協力緊密進行，回鄉會昨日成立”，1942年3月24日；“政府決協助回鄉會，護送五萬人歸鄉”，1942年5月7日；“回鄉會前後共資送千六百人，會款支絀希望社會人士協助”1942年5月10日，《華僑報》。33.“明日繼續辦理”，《華僑報》，1942年1月25日。
299如，1880年6月17日，葡萄牙國王“查知馮成事蹟”，賞馮成御賜耶穌降生金星。341881年6月，葡萄牙國王“為表彰其（何桂）慷慨捐贈”，授予“耶穌基督騎士勳章”。351884年6月，何連旺獲葡萄牙國王賞賜基唎斯督寶星（CavalleirodaordemmilitardeNossoSenhorJesusChristo）。361890年與1894年，盧九兩次獲得葡萄牙國王勳章。盧九長子盧廉若因在澳門公益、慈善、教育等領域建樹頗豐，獲清廷誥封資政大夫、花翎一品頂戴。1915年，中華民國大總統黎元洪特賞三等嘉禾勳章，並題“樂善好施”匾額。1913年，獲葡國三等嘉章；1925年4月，獲葡萄牙基督一等爵士勳章。37可謂榮譽有加。實際上，在澳門，賭商因熱心公益事業而具慈善家聲譽之現象並非偶然，而是傳統。四、澳娛專營時期的公益參與1930年，澳葡政府決定改造博彩業，限定博彩公司數量，更效仿蒙地卡羅在豪華酒店內設高級娛樂場，希望藉機將澳門發展成“東方的蒙地卡羅”。當年更採取公開招標、包稅經營方式批出賭場專營權予黃叔平、范潔朋等商人合組的聯合公司。自此，澳門博彩業進入規範管理、壟斷經營階段，直至回歸後的2002年才被適度開放與有限競爭的博彩新政所取代。期間，澳門博彩專營權兩度易手。1937年，港澳富商高可寧、傅老榕組成的泰興娛樂總公司取得了賭場專營權，按照合約，泰興每年須向澳門政府繳納賭稅180萬澳門元。1961年2月，葡萄牙海外省頒布第18267法令，澳門被定義為“旅遊區”、“博彩區”。38同年7月4日，澳葡政府頒布規範博彩經營的34.《澳門憲報》1880年8月7日第32號。35.施白蒂（BeatrizBastodaSilva）：《澳門編年史：19世紀》，澳門，澳門基金會，1998年，第223頁。36.《澳門憲報》1884年9月20日第38號。37.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣州，廣東人民出版社，2004年，第269頁。38.雖然澳門早於1847年宣佈博彩合法化，但是作為澳門宗主國的葡萄牙則實行禁賭政策，儘管葡國禁賭法律並未延至澳門，卻使得澳門博彩合法地位處於灰色地帶。
300第1496號法律，自此，賭博被定義為一種“特殊的娛樂”。次年，以霍英東、何鴻燊、葉漢及葉德利等組成的澳門旅遊娛樂有限公司（簡稱“澳娛”，STDM）投得澳門博彩專營權。此後40年，透過多次修改合約內容和續約形式，一方面澳娛擴大了博彩項目專營權，除賭場以外，還在不同年份取得了白鴿票及鋪票（1961年）39、泵波拿（Tombola，1972）、賽狗（1984年）、即發彩票（1987年）、賽馬（1991年）、足球彩票（1998年）和籃球彩票（2000年），也就是說，包括幸運博彩、相互博彩、彩票博彩三大類在內的澳門博彩悉歸澳娛專營。另一方面，澳娛維持了其壟斷經營地位，直至2002年3月31日為止。眾所周知，自上個世紀60年代以來，博彩業逐漸發展成為澳門主導性產業。作為擁有澳門博彩業壟斷經營權的澳娛，在“一座城市一家企業”的格局下，自然承擔了超越普通企業的社會責任。在澳娛專營期間，就其公益參與來說，可以說多元廣泛、無所不包。此僅就其與政府簽訂的合約責任範疇考察其具體公益參與。表2澳娛博彩專營時期的合約責任稅收慈善投入設施其它博彩旅遊設施城市基礎設施徙置房屋1962年合約-1962-1964年每年繳納博彩稅316.7萬元；-1965-1969年，每年增加稅款30萬元-公司純利10%用於澳門慈善事業-興建一個國際水平的博彩娛樂場；-興建三間一流酒店；-購置水翼船，改善港澳交通-繁榮新口岸地區；-負責每年浚深水道100萬立方米-公司純利90%用於發展澳門經濟、工商事業39.鋪票於1985年5月被市場淘汰而停辦。
301稅收慈善投入設施其它博彩旅遊設施城市基礎設施徙置房屋1964年修約-從1965年起，稅額每年增為516.7萬元；-從1970年起每年加稅100萬元；-從1980年起每年加稅50萬元-每年資助慈善救濟費不少於30萬元-另繳年餉的5%為旅遊基金及公務員互助會經費-擴充原有之愛都酒店；-新建一座宏偉的夜總會，投資不少於3000萬元-每5年投資於澳門繁榮事業費不少於500萬元1972年修約-從1973年起每年加稅100萬元；-1980年起再加稅50萬元；-新增“稽查費”每年20萬元；-準許在特別場所內增設100臺老虎機，每年另繳納25萬元稅款-負責在氹仔建4座徙置大廈，必要時還要加建-每年繳交繁榮費用提高到125萬元1976年修約-每年稅款為3000萬元-在外港建一座海運大廈型碼頭；-與政府合作建一座綜合性船塢-每年投資3000萬元，用於澳門電力公司，使其投資額增至1億元-設立公共利益事業及負責新口岸區都市化和填海建築；-每年徙置原住民200戶，由澳娛負責有關補償-發展紡織業以外的加工工業
302稅收慈善投入設施其它博彩旅遊設施城市基礎設施徙置房屋切實履行浚深水道工程承諾；-新口岸區城市化工作1982年修約-延長澳娛專營權5年，繳付續約費7億元；-博彩稅從1982年起，按澳娛總收入（毛利）抽25%；-從1987年起，每年增加1%，到1991年增至30%為止-增購兩艘700個客位快船，兩艘噴射水翼船，投入港澳客運-興建400個單位平民大廈5幢，用於徙置新口岸區的居民1986年修約-負責建造新的海運中心，建造費可多至8000萬元；-投資興建直升機場-參與興建澳門國際機場；-參與新氹仔發展地段的建設計劃資料來源：吳志良、楊允中主編：《澳門百科全書》（修訂版），澳門，澳門基金會，2005年，第318-319頁。由上表可見，作為博彩專營公司的澳娛，按照與政府簽訂的合約，其責任範疇與公益參與覆蓋面十分寬泛，且40年期間有所變化。分析不同時期的合約，以1962年合約判斷澳娛的性質，幾乎就是一間社會企業，因為合約規定了澳娛的利潤分配。據創辦人之一的霍
303英東稱，當年澳娛成立宗旨是不牟利的，所得的利潤用於建設發展澳門及澳門慈善事業。40按照合約規定，除了博彩稅收、基礎設施投資、經營成本外，澳娛純利的10%用於澳門慈善事業，餘下的90%用於澳門發展。其次，從稅務責任看，徵收方式由固定稅收到比例稅收，漸趨合理科學。至1991年，澳門娛樂向政府繳納的博彩稅為其毛利的30%。40年間，博彩稅從1962年的316.7萬元增加到2001年的62.9億元。第三，慈善救濟責任逐漸讓位於城市發展責任，尤其表現在交通設施與城市基礎建設方面。從與博彩旅遊業相關的配套性設施（如外港碼頭、海運中心、船塢、直升機場）到疏浚水道、電力建設、興建國際機場，以及新口岸與氹仔都市建設、徙置居民大廈，甚至還要發展紡織業以外的加工工業。可見，作為博彩專營公司，澳娛的責任遠超出慈善救濟範疇，而承擔起發展與繁榮澳門的重大社會責任，包括創造出的14000多個就業崗位，佔2001年就業人口的6.8%。換個角度看，則意味著澳門政府越來越依賴博彩專營公司。除了合約責任外，在非合約的公益資助方面，澳娛還資助了一系列澳門賽事活動，包括澳門格蘭披治大賽車、國際藝術節、澳門國際音樂節、國際藝術節、國際音樂節、國際煙花匯演、國際龍舟賽等。在教育方面，澳娛參與籌建了澳門大學前身——東亞大學。41此外，在賑災救難、文物捐獻、文化教育等方面，澳娛同樣慷慨捐助與積極參與。總之，回顧澳門博彩合法化以來博彩與慈善公益之間的互動，在博彩業越來越成為澳門經濟社會發展支配者角色的過程中，博彩業始終是慈善公益發展的資源供給者之一，其供給方式是多種多樣的，覆蓋領域是廣泛多元的，且趨勢上呈現出由傳統慈善到現代公益的擴展。然而，對於博彩經營者來說，在慈善公益資源供給方面仍然表現出“間接為主、直接為輔”與“被動為主、主動為輔”的特徵，存在著規範化與40.“霍震霆：任澳博執董冀貢獻澳門”，載《澳門日報》，2010年11月2日第A01版。41.吳志良、楊允中主編：《澳門百科全書》（修訂版），澳門，澳門基金會，2005年，第503頁。
304制度化程度不足的問題，也缺乏持續性規劃，以至於儘管因博彩業暢旺而積累了巨額財富，卻未有出現現代慈善公益形式或培育出慈善公益品牌。因此，為了促進博彩經營者主動履行社會責任及更多地惠及慈善公益事業，有需要博彩監管者以立法規範與鼓勵引導相結合方式適度介入，從而奠定博彩支持慈善公益發展的制度化基礎。
305《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，305—313澳門公共圖書館中的公共領域謝靜珍*在人們的印象中，公共圖書館不過是普通的借書和還書的地方，其實公共圖書館的功能遠不止此。公共圖書館因其所彰顯的知識自由、理性主義、平民化等獨特的精神，而成為現代民主社會的基礎建設之一。澳門共有三個公共圖書館系統，80多間規模不等的官辦或民營的公共圖書館和閱讀室1，享有世界上圖書館最多的地方之美譽。2這些圖書館和閱覽室分佈於澳門半島、氹仔和路環，見證澳門歷史，服務澳門居民，體現澳門的人文精神，是澳門社會重要的基礎設施。近年來，學者已經從圖書館的歷史、資源、分類等方面對澳門的公共圖書館進行了研究。3本文將從社會政治學的角度，運用法蘭克福學派的主要代表人物尤爾根•哈貝馬斯的公共領域理論，探討公共圖書館在提升本地公共領域精神方面的貢獻。一、哈貝馬斯的公共領域理論尤爾根•哈貝馬斯是法蘭克福學派的傑出代表人物，也是西方20世紀最具影響力的哲學家之一。他在1962年出版的教授資格論文《公共領域的結構轉型》中提出公共領域（publicsphere）理論，探索人*澳門科技大學教授。1.郭子健、王國強：“2010澳門圖書館統計與分析”，《兩岸三地機構知識庫發展》，澳門圖書館暨資訊管理協會，2012年，第109-110頁。2.何麗珈：“澳門――世界上圖書館最多的地方”，《圖書館雜誌》，2006年，第7期。3.楊開荊、趙新力：《澳門圖書館的系統研究》，廣州，廣東人民出版社，2007年；伍家駿：“澳門公共圖書館信息資源共享現狀及評價”，《圖書與情報》，2008年，第6期；何麗珈、曾愛群、羅瑞文：“杜氏圖書分類法與澳門八角亭圖書館”，《圖書館論壇》，2005年，第24期；楊開荊：“澳門圖書館的館藏規劃與資源共享”，《大學圖書館學報》，2000年，第18期；倪波、吳國材：“澳門的公共圖書館”，《圖書館論壇》，1996年第1期，等等。
306權和民主是如何從君權神授的政治體制中產生的。根據哈貝馬斯的分析，公共領域的誕生與市場經濟的發展密切相關：當18世紀歐洲資本主義貿易的發展以及隨之帶來的巨大社會變化，使封建君主無法再以個人的能力和權威進行絕對統治時，公共領域便產生了。公共領域意指不受政府干預的自由的政治討論空間，包括咖啡館、市場和文學沙龍等公共場所，以及集會和結社等政治手段，也包括報紙和雜誌等出版物。新興的資產階級利用這些論壇，自由自主地討論社會政治生活的重大問題和重大社會政策，交流思想和觀念。4公共領域針對的政治目標是當時的王權統治，是資產階級為爭取社會權利所使用的一個非暴力手段。公共領域承襲古希臘的公共討論範式，汲取18世紀啓蒙運動、法國大革命和美國獨立革命的思想精華，具有鮮明的人文主義特徵，是資本主義早期佔主導地位的理念。當資產階級成為統治者後，公共領域更多地是一種制度，“目的是通過公共討論，一方面對政治權力加以監督，另一方面加強政治權力的合法性。”5如果公共領域在早期是與王權相抗衡的資產階級爭取政治話語權的非暴力行為，那麼隨著資本主義民主的發展，它逐漸成為社會底層獲得政治權利的手段。原先被排除在政治生活之外的婦女、移民、同性戀者、美國黑人等社會弱勢群體和邊緣人物借助不同形式的理性對話和辯論，逐步爭取到政治權利並成為民主社會中平等的一員。公共領域體現的是一種理性批評和理性對話精神，通過市民對社會政治生活的積極參與，推動資本主義社會的民主向前進，使社會變得更加合理。作為哈貝馬斯最著名的思想之一，公共領域自產生後一直激發西方學術界對20世紀自由主義的民主、文明社會、公共生活和社會變遷等問題的討論，但是其中也不乏批評和質疑。有學者指出十八世紀公共領域中佔主導地位的是富有的資產階級白人男性，社會弱勢群體並沒有參與。6也有學者認為公共領域因在西方歷史上只在少數國家存在4.陳勛武：《哈貝馬斯評傳》，廣州，中山大學出版社，2008年，第64頁。5.陳勛武：《哈貝馬斯評傳》，第64頁。6.DouglasKellner,“Habermas,thePublicSphere,andDemocracy:ACriticalIntervention,”2000,http://knowledgepublic.pbworks.com/f/Habermas_Public_Sphere_Democracy.pdf,May23,2014.
307過，所以帶有強烈的烏托邦色彩。更有學者認為公共領域很不完善，因為十九世紀末二十世紀初婦女逐漸爭取到政治權利時，卻是哈貝馬斯認為公共領域在資本主義社會開始衰退的時候。7但無論如何，哈貝馬斯的公共領域理論因激發人們對真正民主產生的條件進行思考，而受到西方社會的重視。二、公共圖書館中的公共領域相對於大學圖書館、企業圖書館等其他類型的圖書館，公共圖書館具有相當大的獨特性，它以平等利用為基礎，不分種族、性別、年齡、宗教信仰、語言、社會地位或政治傾向，向社會各階層提供免費的信息服務。21世紀的公共圖書館精神或價值可以歸納為以下八點：保管的職責、知識自由、理性主義、推動閱讀和培養求知能力、保證和提供無限制的使用和獲取信息的自由、保護隱私、彰顯民主和社區的安全港灣。8其中，知識自由（intellectualfreedom）是公共圖書館最重要的價值和理念。知識自由是圖書館服務的核心，也是民主發展的基礎，它保證每一個公民既具有保留和發表意見的權利，也有查詢和接收信息的權利。9一個充分吸收知識的社會，更能夠使民主與理性相結合，從而超越民主的原始形態。知識自由也是最基本的人權之一，因為“獲得各種形式的知識、創造性思想和智力活動以及公開地發表言論是人類的一項基本權利。”10公共圖書館是最沒有門檻的社會機構，對所有的公民一視同仁，向他們平等地提供求知的機會，立場鮮明地提倡和奉行知識自由，是當代社會無可否認的公共善體（publicgood）。公共圖書館之父安德魯•卡內基曾豪邁地說，“自由7.MaryRyan,“GenderandPublicAccess:Women’sPoliticsinNineteenthCenturyAmerica,”inC.J.Calhoun,Ed.,HabermasandthePublicSphere,Cambridge,Mass:MITPress,1992,pp.259-288.8.MichaelGorman,OurEnduringValues:Librarianshipinthe21stCentury,Chicago:AmericanLibraryAssociation,2000,pp.26-27.9.IFLA,“ThemeReport2004,”2004,p.95,http://www.ifla.org/files/assets/faife/publications/theme-report-2004.pdf,May16,2014.10.IFLA,“IFLAStatementonLibrariesandIntellectualFreedom,”http://www.ifla.org/publications/ifla-statement-on-libraries-and-intellectual-freedom,May23,2014.
308公共圖書館是地球上獨一無二的民主的搖籃。在這個文字的共和國，地位、官職和財富都顯得無足輕重。”11所以，公共圖書館是最值得政府投資的社會機構。在《公共領域的結構轉型》中，哈貝馬斯認為公共圖書館的產生在時間上與公共領域是同步的。18世紀中期，資產階級的審美趣味在劇院、博物館和音樂會中佔主導地位，而當時鼓吹資產階級道德觀念的各種道德報刊和文學作品更是風靡歐洲，最具有代表性的莫過於英國作家塞繆爾·理查森（SamuelRichardson）平淡無奇的資產階級道德說教小說《帕梅拉》12成為轟動一時的暢銷書。哈貝馬斯在書中指出，“《帕梅拉》出版後兩年，第一家公共圖書館成立，接著讀書俱樂部、閱讀小組和會員制圖書館如雨後春筍般地出現。”13第一家公共圖書館是否如哈貝馬斯所說，是在小說《帕梅拉》出版後兩年成立，是個有待商榷的結論。但是，圖書館的專業化管理和專業圖書館管理員確實從1750年以後開始出現。也就是說，從1750年到19世紀下半期，當資本主義發展基本完成，歐洲的圖書館也大致完成了自身的專業化管理建設。14因此，圖書館的知識自由、理性主義和求知的權利等核心理念直接承襲資產階級的思想精華。公共圖書館中的公共領域表現在以下幾個方面：第一，圖書館通過保存文獻和信息，提供不受限制的信息使用和獲取，來建設和推動理性對話。第二，圖書館以中立客觀的態度，通過建設平衡的館藏，收藏和提供古今各種知識和思想，來推動社會融入和維護理性批評和理性辯論的原則。第三，圖書館的悠久歷史證明其具有通過利用收藏和整理好的古今資源來考察任何假設、法律、著作和政策等的命題和11.AndrewCarnegie,TheBoundariesofFreedomandOrderinAmericanDemocracy,Kent:KentStateUniversityPress,2001,p.186.12.小說的女主人公-帕梅拉是貧苦人家的少女，在一個富人家裡做女僕。年輕的男主人愛慕她的美貌，就用各種辦法引誘她。帕梅拉牢記所受的道德教育，珍視自己的貞潔，不為所動，並一次又一次機智地逃脫男主人的不良意圖。小說結尾，男主人被帕梅拉德的品德感動，帕梅拉自己也墜入愛河，兩人結為正式夫妻。13.JügenHabermas,TheStructuralTransformationofthePublicSphere,Cambridge:TheMITPress,1991,pp.49-51.14.“HistoryofLibraries,”April21,2014,http://en.wikipedia.org/wiki/History_of_libraries,May23,2014.
309基礎是否正確和合理的權威，從而發揚公共領域中的民主精神，延續作為公共領域核心精神的理性辯論。第四，通過政策和具體的工作，圖書館力求服務那些沒有受到甚至不希望受到圖書館服務的人士，促使信息服務和讀者教育真正的大眾化、平民化。15綜上四點，公共圖書館因其中立客觀的立場，向全體社會提供包含各種觀點和思想的文獻和信息，而成為思想交鋒的場所。也就是說，就某一特定事件或概念，公衆可以通過檢閱圖書館的館藏去了解歷史上各方的意見，無論是正面的還是反面的，從而形成自己的觀點。也正是通過對正反方意見的了解，公衆培養理性思辨精神，成為不受愚昧控制的知情的公民。所以，公共圖書館是培養理性辯論精神和延續18世紀公共領域的最佳場所之一。認識公共圖書館的價值，對於圖書館的工作人員和普通大眾都同樣的重要。如今有些圖書館專業教育偏重於教授圖書館事業的知識和具體技能，忽視對行業精神和價值的教育，這是不正確的。對圖書館價值的教育和對具體技能的培訓同樣重要。如果說資源和技術是公共圖書館發展的硬件，對圖書館價值的維護和推崇則是圖書館健康持續發展的軟件和核心。圖書館管理員不僅需要掌握熟練的技能，更需要深刻地理解和認同公共圖書館事業的價值和使命。只有這樣，他們才能在工作中真正有效地體現所從事的事業的價值。公共圖書館的發展也非常需要公衆的支持。公衆對其價值和意義的了解是圖書館獲取社區支持的關鍵的第一步，當公衆成為圖書館的忠實使用者和支持者，才會主動地使用圖書館的服務並從中受益，才會對它的運作和發展獻計獻策。也只有在這樣情況下，政府才會看到公共圖書館存在的理由，為其健康長期的發展提供充足的經費。三、推進本地公共領域精神發展的澳門公共圖書館從1895年澳門中央圖書館正式成立到現在，澳門的公共圖書館已經有一百多年的歷史，跨越三個世紀。圖書館成立的初衷是為了提高15.JohnBuschman,“OnLibrariesandthePublicSphere,”LibraryPhilosophyandthePublicSphere,Vol.7,No.2(Spring2005),pp.1-8.
310澳門本地的大眾閱讀風氣。據記載，當時因澳門的閱讀風氣遠遠落後於香港、上海、天津等姊妹城市，有識之士指出，圖書館正是社區提供文化教育和幫助市民提高文化水平所需的公眾設施。16在一百多年的時間中，澳門圖書館一直以教育本地大衆為己任。例如，作為澳門最具有代表性的公共圖書館――中央圖書館透過推動閱讀的方式，來履行“教育社會大眾、傳播知識、傳承和宏揚文化、倡導健康與休閒閱讀”等主要任務。17從成立的初衷到澳門中央圖書館現在的使命，澳門的公共圖書館從來不僅僅是一個借書的地方。它的服務有很多的內涵，包括教育社會大衆、傳播知識、傳承和弘揚文化等。這些內涵與普遍的公共圖書館精神聯繫在一起，將能夠為推動本地公共領域精神作出貢獻。首先，豐富多樣的館藏有助於培養公民的理性辯論精神。從16世紀中到19世紀，澳門一直是遠東的一個中西文化交流中心。中西結合的文化創造了多元的文獻資源，澳門公共圖書館的最明顯的特色是擁有中文和葡萄牙文同樣豐富的館藏。它的中文文獻包括“世界各地華人及內地出版的中文文獻，臺灣也不定期向澳門公共圖書館贈送各類文獻，形成澳門公共圖書館多國文獻的藏書特色。”18外文文獻中，葡萄牙語館藏最豐富，除此之外，還藏有可觀的英語、法語、德語及拉丁語等書籍、報刊和文獻。這些資源記錄了澳門作為一個葡萄牙前殖民地的歷史發展進程和回歸祖國後的成長，對它們的學習和研究將讓澳門市民對澳門的歷史和文化有客觀和理性的理解，有利於培養他們的理性思辯精神。值得一提的是位於澳門市中心的八角亭公共圖書館。八角亭建築由當時澳門的本地建築師陳焜培先生設計，建成於1927年。1947年，當時的澳門中華總商會副理事長何賢先生購入八角亭並將其捐贈給中華總商會作閱覽室用。據記載，它也屬於民國時期大陸、香港和澳門16.澳門文化司署：《澳門中央圖書館》，澳門，澳門政府印刷署，1992年，第13頁。17.澳門中央圖書館：《圖書館簡介》，2012年7月，http://www.library.gov.mo/cn/general/library.aspx，2014年5月16日。18.李武：“澳門圖書館事業發展歷史及現狀”，《圖書館建設》，第S1期，2001年，第290頁。
311鮮有的幾家商會圖書館。191948年，八角亭圖書館正式開放，成為本地第一家中文圖書館。它也是澳門20世紀80年代中文藏書量最大的圖書館，當時收有3.4萬冊中文書籍。20從開放的那一天起，八角亭圖書館運行至今，是文化與信息相結合的典範。現在，館內藏有2萬多冊的圖書，向居民提供90多種以中文為主的報刊雜誌，另外還藏有50至70年代的《華僑報》、《澳門日報》、《文匯報》、《大公報》、《光明日報》等報紙的合訂本。這個小小的八角亭是一個名符其實的信息中心，它的存在允許澳門居民及時知曉澳門及鄰近地區發生的各種事件和出現的各種問題，及各方就某一特定事件的看法，有助於培養居民入世和參與的精神，使他們成為知情的公民（informedcitizen）。其次，澳門的公共圖書館因為提供免費的網絡服務和各式的電子報刊資源而推進澳門的公共領域精神發展。在現代社會，網絡是獲取大量信息的場所，也是各種對話和公共討論發生的場所。有學者在對網絡作為澳門的另類公共領域研究中指出，“網絡被看作是由無數個充滿矛盾、分歧、衝突、與爭論的論述空間所構成的場域，也是處於支配狀態下的民衆群體爭奪話語權、形成反抗霸權力量的另類空間。”21網絡一方面幫助民衆及時迅速地了解世界各地發生的大事以及各方對事件的看法。另一方面，民衆利用網絡社交工具發表意見，交流看法，形成公共討論。在澳門，網絡的普及率很高。根據澳門統計暨普查局提供的數據，2013年澳門共有152,900戶住戶使用互聯網，比率為82%。22但是，澳門的網絡服務也存在著收費高、網速不穩定等問題。澳門的公共圖書館向全民提供免費的網絡服務，成為近20%的因不同原因還沒有購買網絡服務的居民可隨時使用的免費服務，也為每一個到訪圖書館的讀者提供方便即時的網絡，不管他們有否購買網絡服務。比如，在2013年公眾對澳門中央圖書館的免費網絡服務使用19.馮佳：“民國時期商會圖書館”，《圖書情報工作》，第9期，2010年。20.王國強：“澳門圖書館館藏資源發展的歷史與概況”，《圖書情報工作》，第11期，2003年，第11頁。21.劉世鼎、勞麗珠：“網絡作為澳門的另類公共領域”，《新聞學研究》，第1期，2010年，第255頁。22.澳門特別行政區統計暨普查局：《2013年住戶使用資訊科技調查》，2014年5月2日，http://www.library.gov.mo/cn/general/library.aspx，2014年5月23日。
312了71,928次。結合上述的網絡中的公共領域精神，澳門公共圖書館因其免費的網絡服務推進本地公共領域精神。另一方面，公共圖書館因提供的各類免費電子資源，尤其是電子報紙和期刊，有助於培養本地的公共領域精神。電子資源是實體館藏的強大補充，其中一個功能是讓讀者使用和獲取他們在實體館藏無法獲取的信息。以澳門中央圖書館為例，澳門的公共圖書館向社區提供中葡關係450年數據庫、慧科電子新聞數據庫、龍源期刊雜誌網、華藝電子圖書、EBSCO電子報刊等富有特色的電子資源。這些電子資源，尤其是慧科新聞、華藝電子圖書館和EBSCO電子報刊，是瞭解各種觀點的很好的公共領域。《全民網上閱讀平臺》更是一個集電子書籍、報刊雜誌、專門資料庫等資源為一體的使用起來非常方便的互聯網門戶。讀者通過對這些資源的使用，學習和了解各種觀點和看法，培養理性思辨的精神。第三，澳門公共圖書館通過舉辦各種講座推進本地的公共領域精神。舉辦各種主題鮮明的講座是公共圖書館為澳門居民提供的一項重要服務。講座本身就是一種對話，是演講者與聽眾之間的心得交流。一個反應熱烈、講者和聽者很多互動的講座成為理性對話的場所。筆者曾親眼目睹，在2014年4月13日澳門中央圖書館舉辦的“書空間•文化空間”講座中，演講者和聽眾之間的積極互動最後使講座演變成了一場對閱讀、圖書館和社區文化的認真思考和理性討論。所以，圖書館舉辦的各種講座有助於培養居民的批評精神，從中發生的理性對話有助於推進本地的公共領域精神。澳門的公共圖書館為此也要舉辦更多的講座。最後，澳門公共圖書館的包容精神與公共領域精神息息相通。公共領域中的對話和理性精神體現的是對他人意見的聆聽和尊重，以求最終達成一個適合大多數人的解決方案，因此具有很強的包容（tolerance）和包含（inclusion）的精神。澳門的公共圖書館服務的對象是每一個市民，甚至澳門短暫駐足的遊客，體現的正是這種包容和包含精神。而澳門作為一個多元的文化，它的總體精神就是寬容和包含，所以公共圖書館是彰顯澳門精神的代表性機構。另一方面，自博彩業開放以來，澳門以各類娛樂休閒場所聞名，賭場、飯店和高
313級購物中心等場所熙熙攘攘，反映的是澳門繁榮的經濟和興旺的旅遊業，但是造成的印象卻是一個紙醉金迷的澳門，而不是有四、五百年歷史和文化底蘊的澳門。公共圖書館因其公共圖書館精神和公共領域精神而成為體現澳門人文精神的場所和機構，所以大力扶植和宣傳公共圖書館有助於提升澳門的人文形象。四、結語哈貝馬斯的公共領域理論雖然帶有理想主義色彩，但是體現了哲學的批判精神和社會改造功能。它推動民主建設，鼓勵公民參與理性辯論和公共爭論，激勵他們為社會進步發揮積極的作用。公共圖書館是當今世界彰顯公共領域精神的為數不多的場所和機構。知識自由、無限制的獲取信息、理性辯論、公民教育等公共圖書館精神與公共領域一脈相連，是推動社會進步和使社會變得更加合理的動力。澳門80多家公共圖書館和閱覽室是澳門巨大的社會財富，加深公衆對圖書館價值和理念以及圖書館發展與社區精神之間的關係的認同和理解，使公共圖書館的概念在澳門有新的內涵，對建設優質、長期健康發展的圖書館服務和培養公民精神至關重要。
315《行政》第二十七卷，總第一百零四期，2014No.2，315—320澳門與1821年的葡萄牙政策安文哲*在馬努埃爾．費爾南德斯．托馬斯1主持下，1821年的制憲會議工作繁浩。此次制憲會議由1821年1月24日至1822年11月4日在需要宮2舉行。目的在於使一個歷史悠久、受人尊敬的國家意識到它的領主式組織形式已不合時宜，它的生產和經濟機器已經出現赤字。這是葡萄牙歷史上最黑暗的時期之一。距離1755年的大地震3僅僅半個世紀，國家遭到了三次法國人的入侵掠奪和蹂躪4（朱諾於1807年5；蘇爾特於1809年6；馬塞納於1810年7），王室自1807年起，逃亡巴西，以貝雷斯福德8為首的英國人管理使葡萄牙找到了重新站立起來和重整的力量，終於恢復了掌握自己命運的主權。一系列的問題，如重大的人員和財產損失，再加上內部與國家烈士的紛爭，當時的弗萊雷．安德拉德9及“12雄”事件名噪一時。在這種特定的情況下，開始了關於可能出讓帝國的部分、主權和領土統一和完整的哲理性辯論。提出了出售或交易一殖民地、一領*教員、研究員及數部澳門歷史作品的作者。1.費爾南德斯．托馬斯（1771—1822），科英布拉大學培養的法官，曾任議員和部長。2.原需求聖母修道院於1910年被改造成王宮，現為外交部所在地。3.發生於11月1日，幾乎完全摧毀了里斯本市。哲學家伏爾泰寫下了“記里斯本災難詩”。4.拿破崙．波拿巴曾經征服並統治了歐洲大部。1806年，實施歐洲大陸封鎖，以防止英國船隻的活動。葡萄牙為英國最古老的盟友之一，拒絕參加大陸封鎖，因此，拿破崙的軍隊於1807年11月入侵葡萄牙。幾天前，一艘艦隊載著葡萄牙國王和王室逃亡巴西，留下政府委員會管理葡萄牙政府。5.讓．安多徹．朱諾（1771—1813），將軍及阿布蘭特公爵。6.尼古拉斯．讓．德．迪．妙蘇爾特（1769—1851），將軍及法國總理。7.安德烈．馬塞納（1758—1817），將軍及愛司林親王。8.威廉．貝雷斯福德（1768—1854），陸軍元帥。9.戈麥斯．弗萊雷．安德拉德（1757—1817），葡萄牙將軍，出生於奧地利維也納。在葡萄牙、西班牙和俄羅斯的軍事生涯非凡。莫扎特的朋友。在一個頗受爭議的政治案件後，被指控為陰謀反對國王若澤六世。他被逮捕並絞死。
316土、一群島，甚至是一個城市的可能性。澳門不由自主地出現在討論中。10我們來回顧一下1822年憲法11所規定的國際範圍：“葡萄牙國家是由兩個半球的所有葡萄牙人構成。其領土構成葡萄牙、巴西和阿爾加維聯合王國，包括：1.歐洲：葡萄牙王國由米尼奧、後山、貝拉、埃斯特雷馬杜拉、阿連特茹和阿爾加維省，離島：馬德拉、聖港和亞速爾群島構成；2.美洲：巴西，它是由帕拉和內格羅河、馬拉尼昂、皮奧伊、北里奧格蘭德、塞阿拉、帕拉伊巴、伯南布哥、阿拉戈斯、巴伊亞和塞爾希培、米納斯吉拉斯、聖埃斯皮裡圖、里約熱內盧、聖保羅、聖卡塔琳娜州、南里奧格蘭德、戈亞斯，馬托格羅索和費爾南多．迪諾羅尼亞、特林達德及其毗連島嶼構成；3.西非幾內亞比紹和卡謝烏、米娜海岸、聖若昂.巴蒂斯塔．德．阿儒達堡，安哥拉、本格拉及其附屬地，卡賓達和莫冷博、佛得角群島、聖多美和普林西比及其附屬島嶼；東海岸：莫桑比克、塞納河、索法拉、伊尼揚巴內、克利馬內和德爾加杜角島；4.亞洲：薩爾塞特、巴德士、果阿、達曼、第烏及澳門、索洛爾和帝汶島居留地。國家不放棄對未包括本文中任何部分的領土的權利。將對聯合王國的領土作出合宜的劃分。”這樣一個多元的殖民帝國，從一個歐洲國家的首都――里斯本，顯然幾乎是無法控制的。因此，在這種以歐洲為中心的觀點解體的背景下，產生了爭論。曼努埃爾．博爾赫斯．卡內羅12議員是位精明的立法者和自由主義的理論家。在7月27日的1821年制憲會議上，他向他的同仁們提出了這個挑戰13：“因此，我們認為，憲法應該以尊敬的前位發言者指出的理由為設立的根基，應該由議會處置領土問題，但我有一個想法要說，不僅僅涉及需要的情況，而且涉及實際的情況。我所考慮的不10.安文哲：“1821年制憲議會中的澳門”，《澳門論壇報》，2013年5月29日。11.豪爾赫．米蘭達：《葡萄牙憲法：從1822年憲法到目前憲法的文本》，里斯本，佩特羅尼書店，1984年，第2版，第23-24頁。12.曼努埃爾．博爾赫斯．卡內羅（1774—1823），法官和有影響力的政治家，著有《1820年再生的葡萄牙》和《1826年葡萄牙民法》等著作。13.《會議日記》，1821年7月27日，第1662頁。
317僅僅是必要的情況，如戰爭，而且還有明顯的實際情況。舉例來說，通過協議，或是更有用的條約，讓我們來放棄普林西比島14或澳門。其中有一個條約曾認為它很有用，做一交換。鑑於此條約，放棄我剛才說過的澳門，換來一個更合適的領土部分。為什麼我們不能夠放棄我們的部分領土換來合宜和益處？”各界踴躍參加討論，安內斯.德.卡瓦略、曼努埃爾．安東尼奧．卡瓦略、費雷拉．博爾赫斯、貝雅主教、賽爾帕．馬查多、蘇亞雷斯．佛朗哥、卡斯特羅．白朗谷和沙維爾．蒙泰羅提出了強烈敵對的論點。貝雅的主教15路易斯．達．庫尼亞．阿布雷烏．梅洛抽象地主張這個想法：“當有需要時，一個國家可以出讓其領土的一部分。這是所有的宣傳家斷定的一個事實，我尚未讀到有一個相反的意見。當人們說，議會三分之二的議員才能夠確定出讓，我認為，國家必須予以宣布，議員要獲得此事的特別授權，而且國家要批准之。”議員卡斯特羅．白朗谷16駁斥了博爾赫斯.卡內羅的論點，注重保護公民的權利：“永遠不能支持的是，給一個國家想法，認為可以分割其領土一部分是合法的，這會讓一部分公民陷入絕望，因為出讓了部分就是放棄了部分同胞。無疑，他們有權利接受最後一部分人維持他們的努力或大家在一個公共事業上同亡。我認為，這些都是受到檢驗的原則，因為要自我調節，建立民族的公共精神。然而，在實踐中是不可能的，尤其是在像我們這樣的一個力量弱小的小國：然而我永遠不會同意這個葡萄牙國家領土的一部分可以出讓的原則；即便得到了我們憲法的認可。不是這個問題，不要對國家說，他的領土的一部分有可能出讓。如果我們不幸的情況導致我們進入了這個不幸的結局，那麼將由政府，國家的立法議會決定在這種情況下如何行事，但我們絕不會在我們的憲法中加進一個具有如此性質的原則”。14.非洲的聖多美和普林西比群島。15.《會議日記》，1821年7月27日，第1663頁。16.《會議日記》，1821年7月27日，第1663頁。
318三天後，在7月30日的會議上，博爾赫斯．卡內羅17進一步完善了他的建議：“應該在憲法中立法，葡萄牙國家的領土可以由議會出讓，必須取得三分之二的議員的同意，要麼就乾脆說：被利用了，西班牙人曾宣稱其領土不可分割，但他們不久前不是出讓了佛羅里達嗎？我們在憲法中宣布，葡萄牙領土是不可分割的有什麼用呢？如果在有需要或有用的情況下，並有要求，此種情形會發生嗎？假設我們可以同西班牙交易，他們給我們加利西亞，我們出讓澳門嗎？為什麼政府沒有訂立這些條約，並提交給議會討論。議會看到，這是公正和有用的，於是便予以了批准？”我們很清楚，這樣的說法站不住腳。如果討論得到重視，獲得更大的議會支持，有用澳門交換加利西亞的政治條件嗎？歸根結底，博爾赫斯．卡內羅的想法甚至是毫無意義的：加利西亞是一個具有重要戰略意義的領土18，為葡萄牙和澳門垂涎，因為它鄰近菲律賓19，可以成為西班牙在遠東殖民地的一部分。但是無人記得中國透過兩廣總督，自然是皇帝旨意，所說的話。為了今後不忘記此點，宜好好解釋這個問題。於是在1887年3月26日簽署的“中葡友好通商條約”中，第三款明文規定：“大西洋國允准，未經大清國首肯，則大西洋國永不得將澳門讓與他國。”此外，在葡萄牙，對澳門及中國，其歷史及其問題知之甚少，而且過時和有缺陷。”.大約一年後，在8月14日的會議上，費雷拉．達．科斯塔20議員問道：“我不知道，我們是否是澳門某部分的主人，但是我看到，我們在這裡每年向中國皇帝支付10萬雷伊斯的地租。我們為這個居留地所做的貿易，及此種貿易並為葡萄牙國旗在東方海域帶來的尊敬值得特別注意。”17.《會議日記》，1821年7月27日，第1691頁。18.位於葡萄牙北部，面積為29574平方公里。19.參見《1810年的菲律賓國，在印度委員會的批准下，拉斯馬.德.孔因的簡要介紹》，馬德里，雷布業斯出版社，1820年。20.《會議日記》，1822年8月14日，第152頁。
319在政治上，澳門少有拋頭露面，這要歸責於澳門土生，正如議員維萊拉21指出的那樣，“在葡萄牙，有澳門的土生，我在大學中就認識幾個”，自然他們被排斥在決策中心之外。顯然，這一切在澳門是被忽略了。那裡的報紙《中國之蜂報》22與議會的工作遙相呼應，同時加大了“滲透著真誠愛國主義”的澳門議事會的痛楚。它決定在1822年11月13日舉行首次公投。據信，在其他事項外，“應該有一個什麼樣的男女教育計劃，但它要符合國家目前的情況。政府可採取哪些柔和與保險的方法來執行和保護之。”所有這一切都是為“向陛下和主權的議會陳述。”然後在它的第一期上23，試圖匯集公民的建設性能量：“向我們的同胞傳達澳門土生葡人擺脫壓迫枷鎖的能量，我們剛剛成立的聰明臨時政府的熱情和活動；教育人民了解自己的職責和權利；最後指出了本城可能的改善，我們一起盡一切努力。”政府不穩定似乎在澳門紮了根，包括雅廉訪24失敗的專制主義衝動。為了澳門的生存，議事會、總督公會、總督和弗朗西斯克．查新25主教被迫和解。由於舊恨永遠不會停止，十三年後，在1836年，王室教師若澤．米蘭達．利馬26被辭退了拉丁語語法教師的職務。在女王簽署的法令中可以讀到：“對我的合法政府和君主制的憲章公開的不滿之情”。開始了另外一場巨大的政治討論，澳門應該有自己的權利在議會中有一個議員。21.《會議日記》，1822年8月14日，第153頁。22.《中國之蜂》，1822年11月21日，第十一號。23.《中國之蜂》，1822年9月12日，第一號。24.雅廉訪（1776—1824）。要了解王室大法官的職能，請見文德泉神父的《澳門名人》，澳門，澳門文化司署，1982年，第99頁。“這是一個其職能遠遠超過法區的法官。王室大法官監督所有的政府部門——財政、市政、救濟會、教堂及教育。在司法方面，行使法官和法律解釋者的作用，甚至可擴至軍事領域。換句話說，堪比小國王。”在澳門，有一條以他的名字命名的大街——雅廉訪大馬路。25.弗朗西斯克.查新，1804至1828年澳門主教，1823至1825年和1827年總督公會成員。26.若澤.巴普蒂斯塔.利馬.米蘭達（1782—1848）出生於澳門，王室教師、道德教育家和詩人。辭退他的法令，可見安文哲：《若澤.巴普蒂斯塔.利馬.米蘭達—王室教師和道德教育家》，澳門，教育暨青年司，1997年，第85-86頁。
320瓦斯康塞洛27議員這樣總結了肯定的說法：“已經給了聖多美和普林西比島一個議員名額，但它們遠不如澳門重要。在澳門，我們擁有城堡、港口和大的場所，所以應該給一個議員。無論如何，不能包含在果阿名額內，因為很有可能的情況是，果阿的議員從來不去澳門。”儘管費爾南德斯．托馬斯28議員所表示的保留，“但我要問的是，澳門有理由派一個議員嗎？現在無理由，將來也沒有。因此，我們為何要制定一項幾乎從來不會執行的法律？怎麼可能每隔兩年果阿選出一位議員？至於帝汶和索洛爾，那麼這將是微不足道的。”但澳門幾乎總是成功地確保它在里斯本有議會代表。曼努埃爾.博爾赫斯.卡內羅是米格爾派專制主義的受害者，1833年，作為政治犯，在聖儒良．達．巴拉堡29中結束了他的一生。27.《會議日記》，1822年8月14日，第152頁。28.《會議日記》，1822年8月14日，第152頁。29.建於十六世紀下半業的軍事要塞，里斯本防禦的基本設施。
