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241二○一三年，澳門行 政澳門公共行政雜誌

242行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1500本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

243第二十六卷•第二期（總第一百期），二○一三年六月目錄挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析245婁勝華淺析澳門近年公共財政的運用與規劃265蔡怡竑政府採購在澳門經濟發展中所佔的地位—回顧與展望283鄧達榮提升殘障或失能人士的人權和生活素質301RuiDanielRosário澳門創建一種學校系統的跨文化對話313羅世賢澳門論壇—中國與葡語國家經貿合作行動綱領的發展：第四次部長級會議的展望與目標323JoséMiguelEncarnação澳門與內地新民事訴訟保全制度比較研究337賴建國好人不一定是好官，好官必須是好人—從政道德八句話359周文彰摘要539

244在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。

245《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，245—263挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析婁勝華*長期以來，在素有“社團社會”之稱的澳門，民間社團組織作為澳門社會運轉的基礎性組織，始終扮演著超出一般NGO功能範圍的社會政治等多元化角色，發育出“擬政府化”與“擬政黨化”等自屬性功能特質。回歸之後，隨著政治條件與社會環境的劇變，澳門社團發展迎來了千載難逢的機遇，同時也面臨著前所未有的挑戰，因此，反思社團定位、推動社團變革已經成為新形勢下社團發展不可回避的新課題。一、數豐量碩與分佈廣泛：回歸後的社團發展社團在澳門有著悠久的歷史，經過長期發展，至1999年回歸之前，澳門有社團1722個。進入21世紀，隨著特區的建立，澳門社團發展進入新的歷史階段，與回歸前相比，社團發展也出現了新的態勢。（一）在社團數量上，資料顯示，至2012年末，澳門共有註冊社團5585個，其中，回歸後的13年間，新增註冊社團3683個，佔現有社團總數的65.9%，按時間計算，平均每1.29天即成立一個社團。換句話說，現存社團中超過六成以上是回歸後新成立的，即新成立社團竟超過了以往百多年間全部社團存量之和，發展之快令人訝異，以“井噴”形容之，實不為過。增長的峰值出現於2006年，當年新註冊社團682個，較上一年淨增24.7%。具體參見表1與圖1所示。*澳門理工學院公共行政學教授兼課程主任。

246表1回歸以來澳門社團發展逐年增長統計年份當年新增社團累積社團數成長率（%）社團密度（‰）至1999年累計–1722–4.012000年1171839+6.84.262001年1491988+8.14.552002年1962184+9.94.962003年1462330+6.75.222004年2002530+8.65.472005年2322762+9.25.702006年6823444+24.76.712007年2753719+8.06.912008年2904009+7.87.992009年3984407+9.98.132010年3664773+8.38.642011年3695142+7.79.222012年4435585+8.69.68資料來源：澳門特區身份證明局社團登記資料及《澳門特區公報》圖1回歸以來澳門社團發展趨勢從表1及圖1不難看出，回歸後澳門社團高速增長的趨勢。雖然從發展軌跡看，亦曾一度放緩，尤其是2006年之後。其原因之一是2008年，特區政府重新修訂了《選民登記法》、《行政長官選舉法》與

247《立法會選舉法》，其中一項重要修改是廢除原來的社團成立3年即可作法人選民登記的規定，引入“3+4”的方式（即社團成立滿3年才可以申請界別確認，確認界別後滿4年方可申請法人選民登記），從而提高了社團成為法人選民資格的門檻。此一修訂對熾熱的結社之風發揮了一定的降溫效應。然而，總體增長態勢並未因選舉法修訂而中斷，2009年後再度重拾上升軌道，而且越是臨近或適逢立法會選舉年，結社熱情越加高漲，結社數量明顯高於其他年份。可見，選舉依然是推動澳門社團高速成長的重要動力因素。此外，結社迅猛還受到經濟快速發展、政府部門可輸入民間組織的資源豐沛，以及公民教育水準提升等動力因素的影響。（二）在社團密度上，以2012年末的5585個社團及57.67萬人口計，澳門社團密度約為97個/萬人，即每103人即擁有一個社團，數量之多與密度之高，已經可以與許多號稱公民社會發達的西方國家相媲美。資料顯示，至2004年底，法國NGO密度為110.5個/萬人、美國NGO密度為51.8個/萬人、日本NGO密度為97.2個/萬人，新加坡達到14.5個/萬人。作為發展中國家的巴西則為13個/萬人，阿根廷超過25個/萬人1，而中國僅為3.28個/萬人。可見，與這些國家（地區）相比，澳門的社團密度相對較高，不但超過發展中國家，甚至超於作為發達國家的美國。需要說明的是，計算澳門社團密度時，在社團方面，並未計入成立卻未登記的社團，在人口方面，並未剔除居住人口中的外地勞工。如果以全部社團而非登記社團、以實際澳門居民數而非全部居住人口計算，澳門的社團密度，將會更高，甚至可能超過法國，位列可比較國家或地區之首。（三）在社團結構上，如果從社團會員與功能兩個特徵指標入手進行分類，形式多樣的澳門社團可以劃分為工商類、工會類、專業類、教育類、文化類、學術類、慈善類、社區類、鄉族類、聯誼類、體育類、宗教類、政治類及其它類，共計13個類別。事實上，就澳門社團的形式而言，既有單一型的，也有複合型的；既有行業性社團，1.丁開傑：“從第三部門到社會企業：中國的實踐”，載《透視社會企業：中國與英國的經驗》，北京，英國文化協會（TheBritishCouncil），2007年，第77頁。

248也有跨行業社團；既有互益性或共益性社團，也有純公益性社團；既有歷史悠久的傳統型社團，也有新近崛起的現代型社團；多數社團屬華人組織，但也有為數不少的非華人社團組織，如土生葡人社團，以及許多菲律賓等南亞裔族群社團......可以說，澳門社團類型非常齊全，領域分佈極其廣泛。表2社團分類統計及其結構變動（個，%）序號類別1999.12.31之前2000.1.1-2012.12.31結構變動（+、–%）數量結構數量結構1工商類915.33789.8+4.52工會類995.71433.7-2.03專業類623.61724.5+0.94教育類462.71493.9+1.25文化類24114.070618.3+4.36學術類784.548512.5+8.07慈善類653.81313.4-0.48社區類854.91483.8-1.19鄉族類1156.71774.6-2.110聯誼類1076.241910.8+4.611體育類46026.775919.6-7.112宗教類20912.11323.4-8.713政治類70.4371.0+0.614其它573.3270.7-2.6總數1722100.03863100.000.0資料來源：根據澳門身份證明局社團登記資料及《澳門特區公報》分類統計表2顯示回歸後澳門社團的類型結構所發生的變化1.是數量頗豐的趣緣性社團佔據著絕對比重在回歸以來新成立的社團中，佔據著前兩位的分別是體育類社團與文化類社團，其中，體育類社團為759個，文化類社團為706個，所佔全部社團的比重分別達到19.6%與18.3%，二者之和為37.9%。如果再加上419個（10.8%）聯誼類社團，此三類社團所佔全部社團的比

249重就高達47.7%，也就是說，新成立社團中接近一半是具有聯誼性質的。2.是專業、學術兩類社團比重不斷擴容與1999年前相比，該兩類社團比例均有不同程度的增大，尤其是學術類社團從1999年前的4.5%發展到12.5%，凈升8%，上升幅度位居首位。在專業類社團方面，現有172個，較回歸前，數量上增加了110個，比重也有所上升。3.是工商類、工會類社團的獨大格局受到沖擊回歸以來，工商領域新成立了378個商會組織，所佔全部社團的比重從1999年的5.3%上升到2012年的9.8%，上升了4.5%。其中，以地域性商會與行業性商會居多。地域性商會中，主要是適應回歸後澳門對外合作（尤其是作為葡語國家經貿合作平臺）及其與內地區域合作的需要，而成立的工商服務性社團，例如，莫三比克等葡語國家在澳門設立的商業服務中心，以及澳門吉林經貿促進會、贛澳經濟貿易促進會等。行業性商會中，主要以新興產業與某些解除壟斷的產業新成立的商會組織，例如，陸續出現的澳門會展產業聯合商會、澳門中醫藥產業協會等行業性工商社團。此外，博彩業、殯儀業等行業壟斷經營局面解除後，由於經營主體由獨家變為多家後，需要成立行業性商會組織進行行業協調，澳門博彩商會、澳門殯儀業商會就是在此一背景下而成立的。新工商社團的成立並越來越多地選擇游離於中華總商會之外，無疑會部分削弱中華總商會作為工商領域代表性社團的功能性。與此相類似，在雇員界，回歸以來，大量獨立於工聯之外的新工會組織陸續出現，例如，澳門博彩建築業聯合自由工會、澳門職工民心協進會、澳門職工聯盟、澳門鋼筋紮鐵工程工會、工人自救會等。這些獨立於“工聯”之外的新工會組織日見蓬勃，且自甘於體制外邊緣地位，與工聯總會屬下的工會團體有意拉開距離，“劃清界限”，並採用較為激烈的抗爭方式與當局“對話”，及展開對工聯的抵制與沖擊行動。

2504.是鄉族類、慈善類等傳統形式社團有所萎縮宗親會、同鄉會等鄉族類社團是澳門最為古老的社團形式，而向孤寡鰥獨及殘疾人士等弱勢或特殊群體提供救濟的慈善會或福利會等社團組織在澳門同樣有著悠久的歷史。然而，與現代性社團不斷擴張的情形相反，這些傳統形式社團的比重呈現出逐漸下降的趨勢。鄉族類社團現有292個，其中，回歸後新成立了177個，所佔比重從1999年的6.7%下降至2012年的4.6%。慈善類社團現有196個，其中，回歸後新成立131個，比重也從3.8%微降至3.4%，均有所萎縮。5.是青年社團不斷湧現，論政性社團方興未艾回歸以來，青年社團成為澳門蓬勃結社潮中的一股新力量。青年社團數目不斷增長，青年結社形式多樣，價值取向多元，活動內容與活動方式不斷創新。從青年社團的數量看，至2012年底，在教育暨青年局登記的青年社團共有144個，與有統計資料的2005年相比，增長了近三成。其中，獨立登記、具法人資格的青年社團62個，與2005年相比，增長近一倍；而作為一般社團附屬組織的青年部（青年委員會）有66個。青年社團發展過程中，最為引人注目的是結社方式的非傳統化。受資訊技術便利化與生活化影響，青年一代，尤其是八十後、九十後，都是伴隨著網絡成長起來的，他們依託互聯網提供的各種虛擬平臺與交流工具（如Facebook等）進行聯絡及交流。於是，青年網路虛擬社團越來越多地湧現。值得關注的是，在澳門，虛擬社團開始轉化為現實社團，從而導致結社方式出現新的變化。例如，青年動力（MacaoYouthDynamics），原本是青年網民利用Facebook等建立的“青年遊行隊伍”群組，後成為實體社團，實現從網路虛擬群組到現實社團的轉變。回歸後，論政性社團開始在澳門出現，並很快成為居民政策參與的重要平臺。目前澳門並無政黨或準政黨性組織，方興未艾的論政性團體可以看作是政治社團的雛形或變體，尤其表現在政策參與或倡導、施政監督及人才培養等方面。論政性社團主要以青年、中產階層

251或專業人士為其成員主體或活動對象。其生成有兩條途徑：一是由原有社團轉變或者將其原有的論政性功能部分轉移出來單獨另組的論政性社團。其中，新澳門學社屬於前者，而街坊總會與工聯總會分別於近年成立的“群力智庫”（2010）與“聚賢同心”（2011）則屬於後者。另一條途徑是完全新成立的論政社團，也就是說，與現有社團並無特定關係，具獨立性質。例如，成立於2008年的澳門公民力量（MACAOCIVICPOWER），及2010年成立的澳門三十行動聯盟。6.是社團的社區化與國際化回歸以來，社區類社團的發展主要表現在兩個方面：一個是在新填海生活區成立新坊會組織；另一個是大廈組織的大量出現。相比起來，後者居於主導地位。近年來，隨著越來越多大廈因樓齡漸高，維修問題日益殷切，加上居民權益意識的增強，因此，大廈組織發展較前加快，成為社區類社團的重要結社形式。與社區化並行不悖的另一個新趨勢是社團的國際化。澳門社團國際化是雙向的，既有國際性NGO組織在澳門設立分支性機構，也有澳門本地社團取得國際性社團的會員資格，而最為常見的是，一些澳門本地社團活動領域與服務對象的境外化與國際化。在國際性非政府機構於澳門設立的分支機構中，除了較早設立的世界宣明會澳門分會（1993）、澳門明愛（1971）、澳門扶輪社（1945）等外，回歸後新設的包括總部設在紐約的美亞友好協會澳門分會（2009）、國際警察協會澳門分會（2010）、作為“建築無國界”國際組織澳門分會的“建築無國界-澳門”（2012）等。此外，也有本地社團通過加入區域性或國際性慈善公益組織而提供國際性公益服務，例如，澳門中華新青年協會通過加入亞洲志願服務發展協會（NVDA）成為其常務會員，從而成為為澳門志工提供國際志願服務的平臺。無論是國際性社團澳門分支組織，還是本地社團，在活動領域與服務對象上，與過往相比，均出現較為明顯的境外化或國際化趨向。總體看來，回歸後，澳門社團“類型眾多、分佈廣泛”的基本格局得到維持，與此同時，不斷湧現的新社團導致社團類型更加多樣化。

252（四）在社團功能上，無論是社團的內部功能，還是外部功能，回歸後都出現了一些新變化。在回歸前，因其時作為移民社會的澳門由外來殖民者管治，遷居澳門的新移民在脫離了傳統的血緣關係庇護後，面對著完全陌生的政治社會環境，需要尋找一個新的庇護組織，於是，社團（尤其是鄉族類社團）便發育出庇護主義功能。2因此，社團的內部關係表現出社團與成員之間的庇護與被庇護關係。在社團外部關係方面，社團與政府之間，構成以合作為主導的關係形態，一方面，殖民政府在公共物品供給等方面的缺位，需要民間社團去填補，於是，澳門社團逐漸發育出“擬政府化”的功能。同樣，自1970年代中期起，政治機構的部分職位引入選舉方式產生，而澳門沒有政黨，而是以社團作為參選工具，由此逐漸發展出“擬政黨化”功能。3實際上，澳門的社會整合是以社團為中心而展開的。然而，回歸以來，澳門社團的“擬政府化”功能弱化，因為特區政府作為“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針的實踐者，在政府財政收入充裕的條件下，樂於回應社會民眾的民生訴求，加大了公共物品與公共服務的供給範圍與供給強度，因此，原來由社團自籌資源向居民提供服務轉變為由政府向社團輸入資源通過社團向社會提供服務的新模式，甚至部分原由社團供給的服務被政府直接服務所取代，從而弱化了社團的“擬政府化”功能。與此同時，社團的“擬政黨化”功能卻得到進一步強化。因為隨著回歸後政治的發展需要政黨性組織參與的領域與事務越來越多，從立法會選舉到公共政策諮詢，無不需要具政治性組織的參與，同時，特區政府的施政同樣需要得到政治力量的支援，因此，在澳門尚無政黨組織的情況下，社團組織，特別是那些具功能性的代表社團，其政黨性功能得以強化。可以說，回歸後，澳門社團的政治地位得到進一步的法律確認，即通過《澳門基本法》的設計，社團已成為特區政治活動不可或缺的參與者，離開了社團，澳門政治、社會的運轉是難以想像的。2.婁勝華：《庇護主義與澳門社團文化》（三），載《澳門日報》，2009年4月27日。　3.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》第四章，廣州，廣東人民出版社，2004年。

253除此之外，在澳門，社團還承擔著政治人才的培養功能。在功能性代表社團內擔任領導職務往往被視作為社會身份認同與社會精英的標誌與象徵。實際上，回歸後經由社團任職而轉入政治機構者並不少見，因此，社團已成為向管治隊伍輸送精英的重要途徑。在澳門，儘管社團的作用得到了廣泛的社會認可，但是，也應該看到，回歸後，社團所擔負的廣泛功能對社團能力提出嚴峻挑戰。社會成員需求的高級化與社團專業化服務能力不足構成落差，社團成員流失、凝聚力下降與作為政治參與主導性組織的高代表性與高動員性要求形成落差，社團人才斷層及培育功能弱化與作為管治人才輸送主管道的地位形成落差......因此，加強社團能力建設與開發已經成為事關澳門社團本身健康發展以及未來澳門社會持續穩定發展的重要議題。二、社團自身發展面臨的挑戰與問題對於回歸後澳門社團自身發展面臨的挑戰與問題，可以從社團內部與社團外部兩個方面來分析。實際上，社團外部環境的劇變，不可能不影響到澳門社團的發展，所以，社團自身面臨的挑戰與問題，其實也是與社會環境變化息息相關的。說到非營利組織自身面臨的問題，對於管理者來說，往往就是資源不足、經費困難、人手不夠、場地缺乏等許多具體而實際的問題。無可否認，這些具體問題確實困擾著社團管理者。但是，在澳門，由於社團具有參與社會治理的政治性功能，因此，既面臨著一般非營利組織的常見問題，同時，又遇到了一般非營利組織所沒有的問題。這也是澳門社團複雜性與特殊性的體現。（一）社團成員流失，代表性急劇下降社團法人的特徵就是以社員為存在基礎，這是其與以基金為基礎的財團法人之重要區別。在長期的發展過程中，澳門社團之所以能夠發育出參與社會管治的功能，其中重要原因就在於社團擁有眾多會

254員，尤其是功能性代表社團。澳葡時代，政府所以要經由社團代表方式吸納華人精英參與政治結構，可以肯定地說，就是因為社團具有眾多會員從而具社會代表性。然而，回歸以來，隨著特區政府性質與居民政治身份的轉變，居民與政府溝通的語言障礙完全消失，溝通渠道越來越多，因此，利益與訴求的直接表達方式部分替代了原本須經由社團中介的間接表達方式，社團不再是會員及居民與溝通政府表達利益的唯一通道，作為會員實現利益訴求載體的重要性降低，由此，改變了會員與社團原來的依賴或庇護關係，社團成員開始疏離社團，隨著社團成員的流失，其庇護性與代表性功能亦隨之減弱。據2006年的澳門居民生活質素調查4，有8.3%的受訪者表示經常參加社團活動，23%的居民參與過社團活動。而2009年的社團參與度調查5顯示，75.4%表示“沒有/極少參加”社團活動，表示“經常參加”者只有3.6%。可見，居民參加社團活動頻度不高，且2009年調查數字與2006年相比，呈現下降趨勢。圖2澳門居民參加社團活動頻率統計會員或居民對社團組織的疏離或直接流失導致社團代表性降低，而建基於社團基礎上的澳門社會管治模式開始出現運轉不暢甚至失靈現象，一個突出表現就是公共政策諮詢過程中，過去精英共識模式下4.《社團社會參與率偏低》，載《市民日報》，2006年12月23日第4版。5.筆者主持的《澳門居民社團認知度調查》（內部報告），2009年9月。

255諮詢社團代表意見就可以決策的做法廣受質疑，越來越多的居民不接受“被社團代表”的境況。社團代表性的另一個問題是準確代表性不足夠。在澳葡時期，由於社會利益結構以縱向為主，即構成社會中下層的華人社會與澳葡殖民管治階層之間的矛盾。以華人為其成員主體的社團之間為爭取共同利益而形成緊密合作關係，甚至出現一些跨界別、跨階層的超級社團也不為奇，社團領導層之間相互兼職與重疊現象更是十分普遍。然而，回歸後，社會利益分佈轉為橫向結構，即以雇傭關係、職業、收入等劃分出的利益界別或階層之間的利益分佈。因此，超級社團的利益代表性受到質疑，就連原本較為常見的跨利益界別社團之間領導層相互兼職現象也備受社會質疑，認為存在利益沖突，追問“到底為誰發聲”？因此，社會要求社團作為社會利益的代表必須具有更加清晰與準確的代表性，而不是模糊的或整體的代表性。無論如何，在澳門，社團成員的流失導致社團空洞化與社團代表性減弱影響的不僅是社團自身發展，更重要的是影響到澳門社會治理的秩序化運行。（二）社團內部治理的行政化與官僚化傾向如果說政府的組織結構及其行為往往是以官僚制為特徵的，那麼，作為非政府組織的民間機構，其組織結構與行為理應是非官僚化的。然而，區別是相對的。實踐中，民間組織同樣可能出現行政化與官僚化傾向。主要原因在於組織環境的變化及其組織自身的適應。從組織環境看，與回歸前相比，澳門社團的政治環境發生了重大轉變，新成立的特區政府與民間社團的合作更加頻密，功能性代表團體甚至成為政府施政的管治聯盟。與此同時，政府慷慨地向社團輸入的資源，使得社團在獲得擴大與提升社會服務範圍與能力的同時，也得到了擴張其組織結構與人員的條件。觀察澳門社團的組織結構，一方面，一些功能性代表團體的組織體系越來越龐大，管理層級越來越多，管理鏈條越拉越長；另一方面，社團的治理結構越來越複雜，領導架構成員越來越多。正是由於上述兩方面原因，導致社團內部行政程序越來越繁複，效率越來越低，以致於召開一次平常性理事會也變

256得不容易。況且，不少社團領導人年齡偏大，其中的一些人甚至連現代電子辦公工具也無法運用，因此，社團決策的質量與行政效率始終難以提高，社團的行政化與官僚化傾向越來越嚴重。（三）社團內部民主化、制度化水準偏低，封閉性較強《澳門民法典》規定，社團法人需要制定章程，並按章運作。應該說，所有的註冊社團都有其章程，然而，章程卻千篇一律，呈現出嚴重的格式化傾向。即使如此，若能按章行事，亦不失規範。而實踐中，在領導架構成員產生上，看起來，所有社團領導成員都是按章程選舉產生的，可實際上，大部分的社團領導層都是協商產生的，往往是事先擬好名單，提名後，鼓掌通過，甚至指任等，亦不鮮見。在社團決策與管理上，由於決策機構（理事會）人數眾多，加上許多社團領導身兼數職，分身無術，同時，亦有一些領導長期任職、連任多年，因此，往往就由那些長期任職者替代社團領導集體作出決策與管理，久而久之，成為變相的家長制。據2006年公佈的一項生活質素調查資料6顯示，在“對社團組織認知”中，40.3%受訪者“同意”或“很同意”“社團組織是少數人的玩意”。所以，即使有制度，也是不起作用的，人治取代了制度管理。社團的管理與發展依賴或寄託在一、二位領導身上，結果只能是，當領導人離開了，社團的生命也就終結了，很難健康持續發展。與社團內部決策與管理民主化、制度化不足密切相關的另一問題是社團的封閉性。作為社會組織的社團理應具有較高程度的開放性，如此，方能吸引會員並積極參與社團活動。相反，社團的高封閉性會直接導致社團凝聚力的下降，目前，社團遭遇的成員流失與退出，實際上，既有社會環境劇變的因素，也與社團的封閉性直接相關的。這也是何以澳門存在大量社團而公民的民主意識與政治參與意識卻並不如想像得那樣高之原因所在。6.《澳門居民綜合生活素質第二期研究（2006）期末報告》，澳門特區政府可持續發展策略研究中心，2006年。

257（四）社團依賴性增強，籌款與動員能力下降，獨立性與自主性削弱社團與政府關係是社團最重要的外部關係之一。但是，長期以來，尤其是回歸後，社團與政府的合作關係，變成對政府的依賴，尤其是對政府資源的依賴，造成社團籌款能力下降，以致於在增加收入與節省開支等方面的動力減弱，甚至影響到服務創新與效率提供。回歸後，政府對社團的資助強度越來越大，資助金額越來越高，政府資源佔社團收入比重越來越高，相反，社團自身募款積極性有所下降，所佔比重較低，一旦政府因財政問題而減少資助，社團提供的社會服務必然受到影響。表3對非營利機構資金來源的調查7認為社團資金來源重要性數目%政府資助4271.2社團本身1423.7社會捐助23.4其他（含服務收費）11.7更為重要的是，對政府資源的依賴部分削弱了社團的獨立性與自主性，造成社團角色尷尬。一方面，在政黨缺位的前提下，民眾要求社團承擔起監督政府施政的功能，可是，因為社團在資源上過於依賴政府，在行使監督政府職責時，難免受到影響，由此導致居民對社團的信任度降低；另一方面，對於政府來說，資助與扶持社團是希望社團在提供公共服務的同時，協助聯絡民眾，推廣政策，然而，失去民眾信任的社團如何能與民眾進行暢順的溝通與聯絡呢？（五）監督機制不健全，透明度較低澳門是一個結社高度自由的地區。法律在賦予居民結社權利並切實保障的同時，並未賦予司法機構以外的政府部門對社團有監管權，7.鄧玉華：《澳門社會福利服務機構管理研究報告》，澳門社會工作人員協進會，2004年，第118頁。

258故而作為社會主體之一的社團處於弱監督狀態，也就意味著社團的監督不是依靠外部力量，而主要由社團自律。然而，實踐中，雖然社團內部大都設有財務記錄及監察制度（監督權由監事會行使），但是，監督力度不夠，透明度較低，社團除了必要的財務記錄及應資助方要求提供相關活動的開支外，很少有主動聘請專業核數師進行財務稽核，並將財務狀況定期向社會公佈，接受社會監督的。據調查，有近三成的社團機構未設有專職會計人員，更談不上財務預算和財務決策。一些社團由會計師或律師義務代賬或代理法律事務。社團透明度低導致社團的社會公信力降低，社會上不時出現質疑社團濫用資源的聲音，要求接受政府資助的社團提高資源使用效率。據一次社團認知度調查所收集的資料8顯示，在受訪者認為影響社團發展的因素方面，認為社團“監督唔夠”的佔近1/3（32.4%），加上認為“政府資助唔夠公平同透明”、社團“成立條件太寬鬆”者，合計比例達88.6%。可見，社團缺乏監管被看作是影響社團發展的首要因素。至於在其他地區常見的行業自律組織（如，臺灣的公益團體自律聯盟），在澳門至今仍未有出現。也就是說，行業自律機制同樣付之闕如。總之，雖然澳門社團及其附屬機構在組織結構、規章制度上具有形式的完備性，政府也從不干涉社團內部事務，社團具有較高的自主管理與獨立運作特徵。但是，應該看到，社團正面臨著成員流失，代表性降低，以及內部管理民主化、制度化、開放度與透明度有待提高等諸多問題。三、社團自身能力建設與持續發展分析應該說，影響社團持續健康發展的因素很多，歸納起來，無外乎內部因素與外部條件。應該說，澳門結社法律寬鬆，政府與社會資源充裕，相比其他地區，社團發展的環境與條件較有優勢。因此，社團未來可持續發展主要取決於社團自身建設。儘管中外經驗已經表明，成功的社團需要有效的管治架構、有使命感的推動方向、穩健的財政收入與有能力的領導等，可是，澳門社團未來發展仍然需要結合澳門8.筆者主持的《澳門居民社團認知度調查》（內部報告），2009年9月。

259社團現狀與問題，並從適應澳門社會利益化、多元化與社會成員需求提升的需要，加以思考與推動。（一）尋找社團自身準確定位對於社團自身發展來說，首先要明確定位。也就是說，必須清楚認識到自身存在的理由與實現的目標，知道自身優勢與不足，明白“能”與“不能”，不應該試圖去做自己“不能”的事。雖然看起來這是顯而易見的道理，可是，現實中一些社團總是存在機會主義傾向，很輕易地就從一個目標或活動轉向另一個完全不同的目標或活動。或者社團內部對共同的價值和目標缺乏清醒的認識。在澳門，由於社團在特定歷史時期曾經發育出“擬政府化”功能，出於承擔寬廣範疇的功能需要，於是，出現了一些超級社團，即那些跨領域、跨界別的社團，無可否認，這些社團發揮了巨大的歷史作用，時至今日仍然極有作為。然而，需要正視的是，回歸以來，社會利益分化導致民眾對社團的認識與要求發生變化，他們希望社團在提供服務方面更加專業化，而在利益代表方面，更具準確性。因此，就不難理解何以首先受到沖擊的是超級社團。因此，研究社團功能“超載”問題，實際上就是尋找社團如何重新定位。不是說過去做錯了，而是說，需要隨著社會環境的變化而尋找更加適應的發展定位。如果選擇以服務功能為主，相應地就要研究如何提高專業化服務能力。而倘若要更好地發揮政治功能的話，則需要研究如何發展利益代表、政策研究及其影響能力。可見，推動社團能力建設必須首先釐清社團定位。（二）提升專業化服務水準，增強社團吸引力通常情況下，社團能力建設的重點是由社團定位決定的。社團服務與活動方向是社團能力的重要表現。目前澳門社團在提供服務與活動安排上，一定程度地存在著重量輕質及同質化程度較高的傾向。據社團參與度調查9資料，在社團活動中，比例最高的是“餐會”9.筆者主持的《澳門居民社團認知度調查》（內部報告），2009年9月。

260（13.4%），其次是“外出旅遊”（8.9%）和“提供課程或講座”（6.7%）。圖3澳門居民參與社團活動的調查實際上，從有利於社團持續發展，尤其是增強社團對會員的吸引力考慮，服務品質與針對性應得到優先發展。回歸後，經濟高速發展與財富增加推動澳門快速地進入到豐裕型社會。過往在短缺型社會中常見的餐會、旅遊等活動對會員（尤其是中青年）的吸引已今非昔比，相反，專業化、多元化與個性化服務的需求上升，因此，社團服務需要轉型與更新，可以說，提高社團服務的專業化水準是未來社團能力建設的重要內容。不難設想，假如一個社團提供的服務與活動具有不可替代性，那是應該不缺乏會員的，因為凡欲滿足該需求的社會成員，就會選擇加入其中，否則，其需要就得不到滿足。因此，社團轉型與創新的出路之一就在於追求服務的專業化，講求服務品質。社團服務專業化水準的提升不僅可以增強社團對其會員的吸引力，同時，也是推進現代型第三部門成長與促進澳門公民社會不斷成熟的基礎。（三）優化社團管理，促進社團內部民主的真實化與制度化，培養社團管理人才人力資源從來都是社團發展的基本要素，而人才則更是其中的關鍵變量。社團要吸納會員，更要招攬人才。同樣，在澳門，一項調查

261顯示，對於影響社團發展的資源因素，“缺乏人才/人力資源不足”（25.4%）被認為是排在首位的因素。10一些社團由於缺乏人才，很難組織具吸引力的活動與創新服務內容（項目）。也就是說，澳門社團在吸納與培養人才方面顯得更為迫切。因為自從2002年博彩經營權開放後，澳門的人力資源開始出現緊張，到如今，更是大量輸入外勞，而社團在人力資源與人才競爭方面始終處於弱勢，社團無法與政府或企業相比，可以高薪厚祿吸引人才，況且，社團作為本地社會組織，其管理人才不能像企業那樣可以經由外勞輸入渠道加以補充，惟有發掘與培養。然而，社團人才培養現況並不樂觀。至於原因，除了前述的社會整體環境外，還與社團內部的民主化程度與制度化水準不高有關。如前所述，澳門社團雖然都立有章程，然而，實際社團生活中，真正依照章程通過民主方式選舉產生社團領導層的情況並不普遍，反而，社團領袖連任多年的現象卻比比皆是。由此，一方面，削弱了社團領導層的管理合法性，另一方面，收窄甚至阻礙了青年人在社團內晉升的機會與渠道，久而久之，社團成為某些人的“小圈子”，從而降低了社團對社會成員，尤其是青年人的吸引力，造成社團人才的匱乏。因此，促進社團民主的真實化，提高社團管理的制度化水準，無疑是有利於吸引與培養社團人才的。至於社團管理方面，同樣應該與時俱進，有條件社團，尤其是社會服務團體與機構，可以引入像TQM、ISO9000等品質管制體系，試行與推廣服務承諾，增強服務對象與社會各界對社團服務的信心。（四）增強社團的自主性與獨立性，減少依賴性與內地社團相比，澳門社團的自主性相對較高。法律保障社團獨立運作與內部事務自主，包括領導層的產生、內部管理與運作，政府都是不能予以干預的，更不能直接安排或任命社團領導。不過，政府仍然掌握表達自身“偏好”的手段，那就是資源輸入。來自政府的大量資源為社團的生存與發展提供了必要條件，對於某些社團來說，政10.筆者主持的《澳門居民社團認知度調查》（內部報告），2009年9月。

262府資源已經成為社團收入的主體，甚至唯一來源。因此，離開了政府資源，社團的生存困難，更加難以發展。正是這樣，造成社團對政府的依賴，而且回歸後隨著政府資源的加大投放，這種因為資源依賴而形成的合作關係由於缺乏規範的制度保障從而導致社團的自主性與獨立性受到影響。尤其是那些功能性代表社團，就面臨著一個尷尬的問題，即在得到政府大量資源挹注的同時，如何發揮監督政府的功能？嚴格地說，社團作為社會服務的供給者與社會治理的參與者，其與政府之間的關係應是夥伴關係，而非依賴關係。因此，要改變目前的尷尬處境，需要社團與政府之間訂立服務協議，以法律形式規範雙方責任關係，劃分各自職責範圍。同時，對於社團來說，需要通過加強內部管理，形成品質與效益為本的運作機制，從而避免因政府資源使用不當或內部管理不善而導致自身行動的自主性與獨立性受限。（五）培育社團自律意識，加強自我監督與管理制度建設應該說，至今為止，在澳門尚未發現社團違法甚至腐敗現象，然而，第三部門從來就不是一塵不染的“凈土”，事實上，“志願失靈”問題並不鮮見，全球各地第三部門不時爆出醜聞。因此，強化對包括社團在內的第三部門的內、外部監督，倡導行業自律，已經成為NPO領域的一個基本發展趨勢。澳門當然也不例外。事實上，就社團或NPO監督而言，長期以來，澳門奉行的是弱監督，外部監督權主要交由司法機構而非行政機構行使，而司法監督是被動監督，因此，從未有主動查處社團問題。至於社會監督，包括媒體機構，卻因社團資訊的低透明度而無法監督，若非社團內訌，很難探知社團內部行為。因此，弱監督環境下，社團自律就變得非常重要。然而，長期以來，澳門社團內部管理透明度低，社團很少主動公佈其財務狀況，令社會知曉與監督，即使偶有社團在其年報或網站上公佈收支賬目，也是粗線條的總額與大類，並無明細。對比國外某些NPO組織的網站內甚至可以查到每一筆捐款用途，實在是太過粗略了。所以，社會上不時出現質疑社團善用政府資助的聲音，就不奇怪了。可以說，社團或NPO組織未能公佈賬目，某種程度上是在回避社會監督。因此，構建社團內部監督機制，加強自律性，提高社團透

263明度，不僅是回應公眾的要求，更是社團自身贏得社會公信力從而獲得可持續發展動力的基礎工程。目前情況下，單個社團可以從健全內部監控制度，主動邀請第三方（如會計師或核數師）進行賬目審計，並利用社團網站與大眾媒體公佈社團活動年報及財務報告，在此基礎上，逐漸向行業自律發展，創建全澳性行業自律聯盟，邀請社團自願加入，並定期發佈各會員之財務收支狀況，從而釋除公眾疑慮，使社會監督有據，恢復及贏得公眾對社團的長久信任。總之，社團能力建設是一項長期性持續工作，效果並非朝夕可期，但是，面對社會環境的劇變與社團自身長期積累的問題，社團的變革與轉型已經刻不容緩，任何抗拒或延緩變革，其後果要麼是錯失機遇，發展停滯；要麼是陷入管理困境，逐漸走向衰落......當然，儘管社團能力建設主要是由社團自身去設計規劃與落實，卻同樣需要社團服務對象、政府部門、公眾等社團相關者的推動、支持與監督。

265《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，265—281淺析澳門近年公共財政的運用與規劃蔡怡竑*一、前言長期以來，澳門是高度開放及高度仰賴資源與資金輸入的海島型經濟體。然而，澳門今日的經濟成長主要受到2003年賭權開放後所帶來的經濟效應，驅動了澳門經濟快速發展至今日的經濟規模。澳門在近十年的經濟成長速度都格外受到亞洲各國的矚目，其人均生產總值從2002年的15,987美元成長至2011年的66,311美元。隨著賭權的開放加速了澳門博彩業的發展，與此同時也導致了澳門出現經濟結構集中化的經濟困境（如同經濟學上的“荷蘭病”1）。對於澳門這個資本主義的經濟體而言，在經濟發展上是承受巨大的外部因素的制約，尤其是區域經濟環境與國際原物料價格波動（volatility）。從表1澳門2002-2011年人均本地生產總值觀察，所幸的是，澳門在低迷的全球經濟條件下仍然能在2008年取得9.66%的GDP成長率，更在2010年創下歷史新高的24.45%的經濟成長。這些*澳門大學政府與公共行政學系國際關係博士候選人。1.荷蘭病（theDutchdisease）是指一國特別指中小型經濟體的某一產業部門異常繁榮而導致其他部門的衰落現象。1960年代，已是主要製成品出口國家的荷蘭因發現大量天然氣，於是荷蘭政府大力集中發展天然氣產業。因此，荷蘭的天然氣出口劇增，國際收支也出現順差，經濟顯現繁榮景象。然而，由於蓬勃發展的天然氣產業卻嚴重打擊了荷蘭的農業及其他工業製造部門，並導致荷蘭盾的匯率大幅升值，削弱了出口產業的國際競爭力。到了1970年代，荷蘭面臨嚴重的通貨膨脹，製成品出口因此下降，收入增長率下降及嚴重的失業率問題。這種資源產業在繁榮時期受到價格膨脹而以犧牲其他產業為代價的現象統稱為“荷蘭病”。在澳門的“荷蘭病”，影射澳門博奕產業的蓬勃發展，造成了澳門產業集中化的經濟現象，削弱了澳門其他服務產業的發展條件。其中，這些經濟限制包括了生產成本的上升及人力資源的分配皆受到博彩業集中化的影響；此外，這種情形也衍生了經濟生產過程中的素質問題及不少負面的社會問題。

266在逆勢成長的經濟數據，很大程度也反映出澳門經濟是有賴於中國中央政府的有關配合政策（開放“自由行”政策）與“內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排（MainlandandMacaoCloserEconomicPartnershipArrangement，簡稱CEPA）。表1澳門2002-2011年人均本地生產總值（美元）年度本地生產總值（以當年價格按支出法計算）同期年度變動率200215,9876.130%200317,80910.231%200422,45020.673%200524,7639.341%200629,26115.372%200734,67515.614%200838,3849.663%200939,7733.492%201052,65024.458%201166,31120.601%資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局在澳門整體的經濟發展上，CEPA已經進一步深化了澳門對中國內地的貿易依賴度。然而，人民幣在近年來不斷地升值，對高度依賴中國內地財貨輸入的澳門來說，造成了一定程度的經濟壓力。這種透過匯率（人民幣升值比率）傳遞的效應，對澳門的通貨膨脹造成一定壓力。有研究發現，人民幣每升值1%會導致澳門通貨膨脹大約增加0.25%，但這一彈性系數將隨澳門從中國進口比例的降低而減少，大約從中國大陸進口比例每降低1%，人民幣升值比率對澳門通貨膨脹的影響將減少0.05%。2澳門本地的通貨膨脹不僅受到人民幣匯率連動效應的影響，同時也面臨內在因素的影響，尤其是澳門特區政府在貨幣供給與需求方面2.馬如飛：“人民幣匯率傳遞效應與澳門通貨膨脹”，《澳門經濟》，第三十期，2011年6月。　

267的調節政策。以經濟學或財政學的角度而言，兩者皆認為通貨膨脹的主因乃受到貨幣供需的影響。然而，這種貨幣的供需因素則歸屬政府在貨幣的供給量與需求量上的調節作用能否符合經濟發展的實際情況。簡言之，過多的貨幣供給量追求過少的財貨或勞務會導致“供過於需”的價值下降，即一般所稱的通貨膨脹。倘若國民所得的成長速度不如通貨膨脹的速度，很大機率會將經濟壓力轉化成社會壓力，構成執政當局對比的政治壓力。因此，政府在公共財政的操作上，必然得尋求貨幣在“質”與“量”的平衡性調整。本文將針對澳門特區政府在公共財政的運用與規劃作深入的探討，其中將以因應通貨膨脹列為澳門特區政府的經濟目標之一，並透過本文傳達一些建議供有關當局參考。二、西方公共財政學理論與近期的澳門財政政策運用現況公共財政的目的不外乎是在滿足國家或政府的公共需求，其在內容上是獲得及從事政府在活動上必須的貨幣所得，並對貨幣收支作平衡性的調整；簡言之，運用財政收支對經濟社會進行調整，以實現更多的財政目的。隨著各國政府對經濟發展問題的關注，福利經濟學的地位日益提高，經濟控制論在財政領域裡得到應用，其財政政策即包括所有經由公共支出、資源動員、公共企業與準公共企業的定價實現對資源的公共控制以增加全民福利的措施。3Wolfson認為財政政策是提供一種改善經濟協調的方法，它涉及到最低的強制，使得資源管理以及稀少性的決策經濟化，並透過補充改善作為經濟制度的主要協調者，即政府可以運用價格機制的運行使得公共偏好對全民福利施加影響。新古典學派的經濟學者認為政府可以運用財政來干預經濟，以克服資本主義在資源配置上的弊端及緩和貧富差距的分化矛盾。凱恩斯學派（Keynesian）的經濟理論認為政府透過財政政策（fiscal3.D.J.Wolfson,PublicFinanceandDevelopmentStrategy,TheJohnsHopkinsUniversityPress,p.5.

268policy）的課稅與公共支出可以影響社會的有效需求，並能提升就業水準與避免通貨膨脹或通貨緊縮的發生而實踐經濟穩定的目的。以MiltonFriedman為首的貨幣學派則主張自由放任，反對政府對市場的干預和調節經濟；政府應當實行單一規則的貨幣政策4，其控制通貨膨脹比減少時也更具意義。相較於凱恩斯提出的增加公共支出會減少經濟的不穩定性的論調，貨幣學派則認為政府必須減少對經濟的干預，並實施壓縮的財政支出及平衡的財政政策。供給學派主張反對政府以高稅率及反對政府擴大財政支出，力爭平衡預算。供給學派認為社會福利制度會削弱個人儲蓄；社會福利制度會抑制人們工作的經濟性，滋長基層民眾對政府提供福利制度的依賴性。在相當程度上，“歐債五國”5的債信危機解釋了供給學派對凱恩斯的擴大公共支出的批判，主張採取“供給管理”而非凱恩斯的“需求管理”。供給學派也主張透過減稅、放寬限制條件，反對政府對於不利於此及供給的調節干預。綜觀西方財政政策的理論發展，財政政策實際上就是政府的干預市場機制的手段之一，亦是政府用來促進經濟發展的間接控制工具。由於市場經濟或資本主義的制度缺陷與矛盾未能完全符合經濟發展的條件，迫使政府不得不承認政府對市場干預的存在意義。政府透過對市場機制的干預的財政工具多數主要是以稅收、公共支出的增減及公債的公開操作為財政工具。對於澳門整體經濟發展而言，西方的經濟理論並不全然符合澳門現況的經濟條件。學界在探討澳門特區政府在財政政策的運用一般上會優先探討其制定的目的性。例如澳門特區政府降低營業稅，目的就是為了鼓勵個人與企業增加投資；轉移支付的“現金分享計劃”是為了安撫澳門居民對社會生活的政治壓力。4.即在一個特定時間內，以一個固定的貨幣供給量增長率，而這個增長率應該是在保證物價水平穩定不變的條件下，與預計的實際國民收入在長期內會有的平均增長率相一致。5.涵蓋了葡萄牙（Portugal）、義大利（Italy）、愛爾蘭（Ireland）、希臘（Greece）、西班牙（Spain），特別指各國的主權債券市場。這些歐洲國家的經濟增長停滯不前，失業率高，又有較高的財政赤字。歐元區的主權債信危機主要是因為這些國家在為了政治因素而編列長期的赤字預算及擴大的福利制度等公共支出，導致償債期約到期而無力償還債務，引發歐元區的主權債信危機。

269在表2及表3的數據顯示澳門在近年的財政預算都是連續的預算盈餘，有超過八成以上是來自於批給賭博專營權之直接稅的經濟貢獻。除此，澳門財政現況具有以下幾個特色：澳門部分的直接稅稅收連續超過應付的總體公共支出比例，即財政盈餘成長幅度超過公共支出成長的正常情況；澳門特區政府的零債務，即沒有發行公債來調節公共財政；澳門特區政府沒有國防預算的支出，對於其他領域的預算配額是相對較高的；近年的財政盈餘都對全民實施“現金分享計劃”，試圖將財政資源分配至民間部門。表22007-2011年澳門特區政府主要稅收主要稅收項目2007（澳門幣百萬元）2008（澳門幣百萬元）2009（澳門幣百萬元）2010（澳門幣百萬元）2011*（澳門幣百萬元）批給賭博專營權之直接稅29,340.7039,563.7041,870.0065,003.8094,112.20營業稅0.10.10.20.10.2職業稅668.4819.1788.7836.7960.5房屋稅396.3314.8389.6446.5319.9所得補充稅2,387.402,009.501,885.002,306.202,719.10旅遊稅174.3266.1265.1339.8448.4印花稅1,110.80908.9623.4867.81,427.10消費稅318.8255.8216258.8411.2機動車輛稅收455.2452.7386.97361,053.40總稅收34,852.0043,681.8046,424.9070,795.70101,452.00直接稅佔整體稅收比例84.19%90.57%90.19%91.82%92.77%資料來源：澳門特區政府財政局*時值

270表3澳門特區政府2002-2011年公共財政預算年度公共收入（千澳門元）公共支出（千澳門元）盈餘／（赤字）（千澳門元）200215,226,92213,486,9461,739,976200318,370,62615,712,9682,657,658200423,863,53917,703,0066,160,533200528,200,82321,184,2587,016,565200637,188,51827,349,7649,838,754200753,710,49523,345,98430,364,511200862,259,34330,443,42731,815,916200969,870,87835,459,91834,410,960201088,488,05438,393,90950,094,1452011122,972,32245,593,32277,379,000資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局三、近年的澳門貨幣政策與通貨膨脹的發展澳門的經濟發展本身就受到天然資源及市場規模的限制，因此資本主義的高度開放制度是澳門長期實施的政策方針。在經濟發展的內在條件上，澳門缺乏天然資源與自主的經濟體系，沒有健全的工業製造或農業基礎，因此僅能仰賴博彩集中化的博彩業、旅遊業、零售業及酒店業等服務產業的支撐。在這些產業群之中，彼此都存在著高度的相互依賴關係。如果博彩業發生問題將引發連鎖效應，造成經濟成長停滯，甚至衍生成高風險的經濟危機。隨著澳門經濟的迅速發展，澳門經濟社會對社會福利的“政治要求”愈來愈高，澳門特區因此逐漸運用財政政策來處理民生問題，其中包括了“現金分享計劃”、“社會救濟福利”及“抗通脹”等措施。然而，在辨別澳門的通貨膨脹問題及相關經濟議題之前，必須先了解澳門的貨幣體系與經濟發展之間的關係。在辨別體系與經濟問題之間的關係之前，必須先清楚瞭解介於體系與經濟問題之間的制度管理角色（institutionalgoverningroles）。澳門金融管理局是主管金融穩定及貨幣政策的機關，其職能主要調節

271貨幣穩定及金融穩定發展的功能。因此，主管澳門的匯率政策及貨幣政策的機構扮演著重要的樞紐角色，其政策決定牽涉澳門經濟持續發展的條件。然而，澳門金融管理局在管轄澳門金融體系所能發揮的作用卻是有限的，部分僅限於澳門法律制度的規範；更大部分被限制於經濟上的“自主性”。澳門的貨幣市場不同於一般的傳統市場的概念，因為澳門並沒有自身的資本市場。澳門元本身的缺陷就在於它不是國際主要貨幣，也不是區域貨幣，僅作為澳門境內的法定貨幣的功能。在國際貨幣市場上，港元及人民幣的流動性都大幅優於澳門元。貨幣的流通性即象徵著貨幣的有效價值，貨幣價值（或在國際貿易上的匯率）的升值或貶值將對該經濟體本身的生產及民生經濟有直接密切的關係。國際貨幣市場對澳門元的流通性及需求偏好並不具信心。因此，澳門元必然得與作為國際主要貨幣的港元一起掛勾。以此推論，澳門元的有效價值一樣受到港幣的影響。假設港元受到國際市場相當程度的波動或被炒作，澳門元也會因此而受到波及。屆時，澳門元在對外貿易的匯兌（貶值）及境內過多的貨幣流通的澳門元（貶值），“雙貶效應”將嚴重影響澳門居民及投資者（含境外投資者）對澳門元失去信心，極有可能重演1997年的亞洲金融危機。另外，因為長期受到港資企業及金融體系的影響，港元的流動性在澳門本地的貨幣市場都優於法定貨幣的澳門元。港元是澳門金融體系的主要支柱，這說明了港元在澳門貨幣體系中的重要地位及市場對港元需求的偏好。在澳門金融體系中的銀行，有超過七成以上是港資銀行，其很大程度上是跟隨香港金融體系的措施。在某種程度上，澳門金融管理局在調節功能及應對國際經濟變化的措施上，其實是採取與香港金融管理局的同步措施。通貨膨脹（inflation）是因貨幣數量增加或貨幣流動速度加快，使貨幣的整個總流通量相對的增加，導致物價長期持續的上漲，使幣值下跌的現象。通貨膨脹大致上主要是受到“貨幣供需”及“成本因素”的影響。簡言之，因成本上升造成，如原料成本（如石油價格猛漲等造成）或工資（如勞動成本）上升過快，稱為“成本推力型通貨膨脹”；另一種則因社會游資或熱錢（hotmoney）太多，則變成太多的錢去追逐相對較少的貨物，以致引起物價上漲，一般稱之為“需求拉力型通貨膨脹”。當通貨膨脹發生時，對經濟社會及政治穩定會構

272成一定的威脅，因為它是由下到上的結構性問題。例如：日常必需品的價格普遍上揚，一個家庭如果要維持原來的消費水準，必須增加可支配所得，否則會產生“入不敷出”的經濟窘境，尤其是中、低固定收入且無自用住宅者，遭受通貨膨脹之害最嚴重；通貨膨脹會導致房地產價格的上揚，因此擁有房地產的人財富會跟隨增值，但是沒有房地產的人則更加買不起房地產；通貨膨脹會使債權人受損，因為所收到的本金的購買力已經相對貶值，債權人因此會將通貨膨脹帶來的損失轉嫁到債務人的租金上，加劇經濟活動的成本（企業會選擇提高財貨或勞務的價格將成本轉嫁給消費端或歇業）及民眾的生活成本；生產成本急速上揚或消費者購買力劇降時，企業的利潤會受到影響；另外，通貨膨脹對於長期債務的債務人而言，某種程度上對其的影響剛好是相反，因為他在債務契約不變的條件下，只要付出相對貶值的貨幣就可取得相對價值高的本金或財產權。在探討澳門的通貨膨脹時，其構成的原因是多元且複雜的。首先，澳門的經濟發展與外部環境實際上是直接掛勾的關係。換言之，國際市場的不確定性與波動性對澳門經濟發展自然會產生很大的市場反應。在國際原油、原物料的價格皆高漲之際，對全球化的世界經濟是連動效應，各國都疲於採取措施壓抑通貨膨脹的蔓延及其帶來的政治效應。對於高度仰賴境外財貨輸入的澳門而言，其因國際市場價格的提升而加劇該輸入財貨的成本，造成“輸入性通貨膨脹”。6其次，博彩業帶來的經濟發展也帶動了澳門本地的工資（勞動成本），原物料等價格上漲以及某些企業壟斷等成本上揚，這也相當程度反映出供給面生產不足導致的情況。換言之，這解釋了“成本因素”及“供給面”造成的“成本推動型通貨膨脹”。第三，澳門在近年出現“過多的貨幣追逐太少的商品及勞務”是造成“需求拉力型通貨膨脹”的主因。由於澳門的經濟發展規模的擴大及澳門在回歸後前期連續的通貨緊縮，從表4的貨幣流量統計顯示自2009年澳門金融管理局不斷大量釋6.當一國的貨幣相對於他國的貨幣貶值時，也就是一單位的該國貨幣只能換到較少的他國貨幣，此時從他國輸入到該國的商品價格就會上漲，也就是進口商品價格變貴了，這就是從他國輸入了物價上漲的因素。所以一國對很多國家的貨幣都貶值的話，不管從那個國家輸入的商品價格都會上漲，輸入性通貨膨脹的壓力就愈大。

273出M2的流動量來增加市場的貨幣供給；2009年的增幅是受到“現金分享計劃”因素及2003年的增幅是受到“賭權開放”的市場貨幣需求因素與通貨緊縮的經濟背景。事實上，在澳門的通貨膨脹並不全然是輸入性通貨膨脹的因素，部分原因是歸咎於澳門有關當局對貨幣市場的調節機制。然而，澳門金融管理局其釋放的貨幣供給比例並未針對性做出貨幣供給學派所謂的“定時定量”的供給調節政策。MiltonFriedman指通貨膨脹的控制有賴於貨幣上與財政上的限制，因為通貨膨脹的最根本原因是貨幣供給量多於需求量，於是“通貨膨脹是一定會到處發生的貨幣現象”。政府不可令借資過於容易，其自身亦不可超額貸款。這個觀點是著重於政府預算赤字與利率以及經濟生產力，也就是由生產成本（總供應）所推動的通貨膨脹（cost-pullinflation）。表4澳門2002-2011年貨幣流量統計年度貨幣供應M2（百萬澳門元）同期變動貨幣供應M1（百萬澳門元）同期變動儲蓄總額（百萬澳門元）同期變動200298,959.307.49%6,350.806.84%18,196.8017.85%2003111,090.0010.92%8,789.5027.75%16,249.00-11.99%2004120,947.008.15%13,440.7034.61%19,194.1015.34%2005135,659.8010.85%12,788.90-5.10%45,373.0057.70%2006168,911.9019.69%18,255.2029.94%57,520.4021.12%2007185,540.608.96%22,606.6019.25%76,262.6024.58%2008189,790.302.24%24,729.608.58%77,932.102.14%2009212,233.3010.57%30,606.8019.20%83,206.606.34%2010243,053.8012.68%34,729.7011.87%79,427.70-4.76%2011297,963.9018.43%36,243.304.18%92,865.1014.47%資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局一般上，多數的政府會偏於採取相當緊縮的財政政策及貨幣政策來舒緩通貨膨脹的壓力。簡言之，這些國家的政府或中央銀行會透過公債的發行、提高法定儲備率、提高重貼現率來抑制過多的貨幣流通

274在整個貨幣體系，調節市場的適當流量水準。而澳門特區政府的擴大公共支出及福利政策（現金分享計劃、提高津貼、生活補助等福利）實際上並未能解決通貨膨脹的問題；相反的，其擴大這些公共支出的操作是逆向操作，不僅增加市面上的貨幣供給量，也加劇“過多的貨幣量追求過少的財貨”的通貨膨脹現象。一般在探討通貨膨脹的衡量指標時，較常被運用的是以消費者物價指數（ConsumerPriceIndex，CPI）來衡量在一個社會經濟體中市場經濟活動與政府貨幣政策的重要參考指標。它反映出經濟社會中的就業情況及國民生產毛額增長的社會經濟目標。澳門境內的通貨膨脹在2011年全面大幅度加劇，從表5的綜合消費物價指數中可以觀察出2011年是澳門近年最嚴重的通貨膨脹，尤其是民生用品的財貨及勞務的價格上漲幅度幾乎都超過10%。倘若持續延續下去，勢必造成失控的惡性循環通貨膨脹。如何控制或舒緩CPI的上漲因此成為澳門特區政府相當難度的政治任務與責任。故此，在澳門的貨幣市場上的供給量是否能達至均衡本身就仰賴於相關機構對於貨幣的供需的控制。表5澳門2002-2011年綜合消費物價指數（按類別計算）年度食物及非酒精飲品類煙酒類衣履類住屋及燃料類家居設備及用品類醫療類交通類通訊類康樂及文化類教育類雜項商品及服務類200171.9289.34113.9972.3697.582.7886.16126.3795.7610485.3200270.491.57102.4470.0993.982.885.88120.5191.42104.0684.68200369.5191.5489.869.2491.3782.4386.92114.5389.44104.6285.29200471.0691.8392.869.0192.4882.3888.58113.0787.47106.7286.44200573.993.4991.9774.8193.4182.8390.57110.788.7112.0988.36200676.6496.8187.6383.6194.6384.2893.72107.7789.07121.2290.95200782.9297.5588.7391.5996.486.6596.22104.4891.04123.5894.3200897.1999.3495.0499.0599.2698.68102.8297.3297.41119.8499.782009102.57109.08104.0797.8101.44102.0896.8795.64100.55107.21104.222010107.41114.23110.8498.21102.94106.57102.9792.3104.5699.42110.612011116.16115.59118.3101.58107.6113.04111.9782.45109.95100.93120.63資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局

275至於澳門在2008年全球金融危機受到的經濟影響並不明顯，很大程度上是依賴CEPA的支撐效應及中央政府開放內地居民自由行帶來的宏觀經濟效應。同樣地，這也形成澳門與內地之間的依賴關係進一步深化，澳門的經濟成長因此將跟隨中國內地的經濟發展同步發展。目前，澳門的經濟發展與經濟政策都直接與香港及中國內地的經濟條件直接掛勾，通貨膨脹及財政收入也隨之而變化。所幸的是，澳門因為博彩旅遊業、CEPA及“自由行”的政策庇護下，特區政府的財政收入及居民的所得都有所增長，間接減緩通貨膨脹對居民生活的影響。澳門的通貨膨脹在2002-2010年期間的表現都相當溫和，從表6及圖1關於澳門居民的總收入、本地生產總值及消費者物價指數的交叉分析得出，居民所得收入的增加放緩了通貨膨脹的壓力（即所得收入的增加幅度減通貨膨脹的上漲幅度）。在通貨膨脹產生時，如果個人的所得跟隨增加，通貨膨脹的損害則會相對減輕；相反地，當民眾所得跟不上通貨膨脹或消費者物價指數時，此刻的通貨膨脹會加劇，特別是痛苦指數7的攀升。表6澳門2002-2010年總收入、本地生產總值、消費者物價指數交叉比年度人均總收入與本地生產總值成長之比綜合消費物價指數人均本地居民總收入本地生產總值同期差比總指數同期差比2002-6.130%-80.11-2.71%20038.605%10.231%1.625%78.86-1.59%200417.724%20.673%2.948%79.630.97%20058.191%9.341%1.150%83.134.21%200611.711%15.372%3.661%87.414.90%200724.354%15.614%-8.741%92.285.28%2008-0.904%9.663%10.567%100.237.93%20094.615%3.492%-1.123%101.41.15%7.痛苦指數等於通貨膨脹與失業率之總合，表示一般大眾對相同昇幅的通貨膨脹率與失業率感受到相同程度的不愉快。

276年度人均總收入與本地生產總值成長之比綜合消費物價指數人均本地居民總收入本地生產總值同期差比總指數同期差比201023.134%24.458%1.323%104.252.73%2011------110.35.49%資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局圖1澳門2002-2010年總收入、本地生產總值、消費者物價指數交叉比資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局四、備受爭議的“現金分享計劃”澳門特區政府近年的“現金分享計劃”是加劇通貨膨脹的元兇之一。澳門特區政府一方面源於處理2005―2007年期間的政治氣氛，另一方面則欲透過增加M2在貨幣市場的流動性來刺激經濟理論中的乘數效果。澳門特區政府在這項“現金分享計劃”到底是否出現“等式供給”（即將澳門貨幣供給量的整體規模基數做大）的技術性問題？還是“現金分享計劃”的即期政治效果是遠超乎於經濟效果的政治考量？這個議題與政府的政策制定都長期被民眾所質疑。“現金分享計劃”已經是政治化的經濟議題。在經濟或民生議題上，政治上的妥協是短期的權宜之計，並非長遠永續之計。政治效果一般都是短暫的，經濟問題卻是懸而未決，一旦公共財政進入衰退時刻或長期累積的經濟議題未獲得妥善處理，屆時引發的政治與經濟問題將是超乎社會所預期的負面影響。其次，澳門特區政府在財政政策及經濟政策上的操作能力與熟悉度是有待提升，畢竟澳門特區政府鮮

277少運用科學的財政理論及經濟理論應對技術層面的操作與問題，例如運用公開市場操作等財政工具調整貨幣的流通性。另外，在探討澳門民眾在政府移轉支付的“現金分享計劃”的經濟效益時，民眾所取得的貨幣是否會轉化成消費用途是一個問題？接著，政府移轉支付的貨幣供給是否能刺激本地財貨或勞務市場的經濟規模則是另一個被質疑的問題。其次，在澳門欠缺多元的勞務或消費市場的情況下，政府因“現金分享計劃”而增加的貨幣流向如果不如預期在澳門境內消費、儲蓄或投資，其極有可能導致更多的澳門幣（或兌換港幣及人民幣）流向境外體系。“現金分享計劃”除了不利於澳門經濟發展外，其對社會方面也產生不良的影響。在澳門有不少社會階層的民眾對於現金分享的依賴性是負面的，尤其是有不少青年並未認真思考“現金分享計劃”的財務規劃，相反的加劇他們對社會潮流產品（指奢侈品）或服務的追求慾望。倘若特區政府在沒有“信心擔保”（財政盈餘）的財政政策下，將不會再對社會推出“現金分享計劃”。不少的澳門居民會因失去“現金分享計劃”的庇蔭或追求個人慾望而出現行為偏差，造成社會的道德及犯罪問題日益惡化，這將對澳門整體社會及經濟的永續性發展構成嚴重的社會問題，其後果並不低於現金分享的原始政治用意。除此，若澳門特區政府將投入“現金分享計劃”的資金轉投入於創造更好的經商環境及條件，更能彰顯其背後的政治功能及經濟效益。雖然近年的人口成長拉動本地的需求市場，不過澳門本地的市場規模成長依然不大，本地居民對財貨及勞務需求依然是小宗；反而是來澳門觀光的旅客是帶動澳門的財貨及勞務的大宗消費客群。政府應該思考如何持續發展本地的消費需求及供給，例如提供良好的經商條件、生產製造、提升附加價值的產業升級環境等政策投入。貨幣供給學派主張政府在經濟體系中提高貨幣供給的預設條件是在特定時期內以“特定的貨幣供給量”方得有效刺激經濟發展的有效需求及穩定市場的調節功能。因此，建議政府在制定公共經濟政策的同時，不妨考量貨幣供給學派的操作建議，方能制定一套具備效率的惠民政策。

278五、澳門特區政府的財政運用效率澳門特區政府在近年來的財政盈餘運用是存在很大的空間去探討。客觀上，澳門特區政府對於公共財政的運用實際上是受到不少政治因素而作出政策上的調整。公共財政的規劃本質偏重於由政府主導的對資源、財富、社會福利的分配關係。澳門特區政府在公共財政的運用與規劃有必要釐清其經濟政策的政治任務。公共財政的政策貫徹與最終目的可以很多元，例如充分就業、對抗通貨膨脹、資源重配置等目標。這些政策目標的共同性就是存在整體社會的公共性利益，並非保障特定利益團體的壟斷性政治。澳門的公共財政向來欠缺平穩性，進而擴大了財政管理的困難度。因此行政當局未來必須以稅源多元化為長遠目標，以改善此一情況。然而考慮到澳門傳統以來傾向採用低稅率及簡單稅制，同時經濟規模亦不利太多不同種類的商業活動的運作和發展。8特區政府應該提高公共財政運用的透明度及操作性，堅持對澳門整體社會的福祉及永續經營的目的負責，並非在高度資本主義的經濟制度下為特定的利益團體服務。澳門近期的經濟成長表現是存在“過熱”的情況。政府在這經濟發展過程中所扮演的角色是舉足輕重的，政府更有責任強化貨幣及財政政策的規劃。澳門的公共財政高度依靠來自博彩業的直接稅源，其過高的比重係造成澳門財政的不穩定因素，因為過度依賴的賭博專營權直接稅的易創性（vulnerability）很容易受到外圍環境因素而引發澳門財政收入出現結構性問題。澳門的經濟社會活動與政府在政策上的操作是息息相關的，然而特區政府在政策決策及功能上的效率是有待改善的空間。政府在這個發展過程中的政策制定與執行，必須考量其政策的適用性與操作性。如前所述，經濟發展固然需要財政政策及貨幣政策的支援性配合，例如經濟發展過熱的時候，就應採取適當的緊縮貨幣政策來降低成本拉8.何浩然：“淺談澳門公共財政制度”，《行政》，第十三卷，總第四十七期，第101-107頁。

279動的通貨膨脹。在貨幣市場過於熱絡的時機，政府應該透過加稅或縮減公共支出去控制貨幣市場的供給量。例如澳門的就業狀況在近十年即處於“充分就業”及國民人均所得都有顯著的成長，這並非所謂的政府功能所帶來的經濟效益；而實質上是博弈產業（所得在自由競爭勞動市場）自身所創造出來的經濟效益。其次，澳門公共財政與民間投資之間的關係。澳門特區政府欲透過擴大公共支出誘發私部門對市場的投資動機，藉此刺激更大的有效需求，降低失業及提升所得。實際上，澳門特區政府運用的經濟理論基礎（凱恩斯理論）並不適用在澳門目前的經濟發展現況。澳門特區政府的擴大公共支出並沒有真正誘發澳門居民的投資意願及有效需求，因為澳門特區政府並未能提供一個良好的經商環境供澳門民間的投資活動，相反地吸引更多的相關博奕產業的境外投資注入澳門的經濟結構及市場，導致澳門產業集中化的問題日益加劇。在澳門的私部門投資方面，尤其是近幾年嚴重的通貨膨脹導致商業經營成本（租金、勞動成本、物料成本等生產要素）大幅增加以及未具良好的經商環境導致私部門的可支配所得或投資動機的資金多轉向香港的資本市場及中國內地市場的投資。雖然澳門特區政府在營業稅方面的調降有助於提升本地企業經營的投資及經濟活動，不過民間的中小企業或個人對於本地消費財貨供給鏈（supplychain）的上流被大企業所壟斷，導致其經營發展條件受到限制，投資利潤的空間被縮小而降低民間投資的意願。第三，澳門公共財政與民間儲蓄之間的關係。澳門近年的儲蓄成長是隨可支配所得的增加而成長，在圖2的資料走勢指出在十年之間就從2002年的960.9億增至2011年的2,915億澳門元，期間成長幅度約兩倍。澳門居民的投資與儲蓄跟澳門特區政府的財政政策有很大的反向關係。政府擴大境內投資只能帶動內部的勞務需求，是解決部分的就業問題與帶動所得增加。不過，多數的澳門居民都偏好將可支配所得作預防性儲蓄（即預防性動機大於投資性動機），通貨膨脹也反映出民眾對消費信心指數並不高。另外，澳門民眾在一般投資活動都偏向於選擇在香港的資本市場購買衍生性商品及保險等金融產品，造成澳門本地的金融市場及資本投資活動被香港所吸收而產生“磁吸效應”。

280圖2澳門居民2002年儲蓄總額成長趨勢資料來源:澳門特別行政區政府統計暨普查局第四，澳門的公共財政與民間消費之間關係。如前所述，澳門自身的消費市場規模是有限的，尤其是零售業、酒店業及相關的服務行業，大部分是由澳門的境外遊客所支撐著。此外，澳門本地居民的消費偏好是傾向外向型的消費行為，例如出國旅遊、大量進口外國財貨而非使用本地財貨及勞務，導致澳門幣大量流向境外而降低本地服務業的經濟規模及市場的有效需求。除此，澳門特區政府的財政政策與其他政策存在著協調性的問題。例如，特區政府降低營業稅的政策並沒有跟上環保政策。澳門近年的二氧化碳的排放量提升、嚴重的交通堵塞問題，除了受到所得增加的需求因素外，機動車輛稅的降低是加劇環境污染等社會成本的惡化。即使特區政府提供優化交通系統的措施，其間接地抵銷了公共政策與財政政策的功效。六、結論澳門本地的通貨膨脹上漲都受到不同主觀因素及程度的影響。在受到國際原物料市場價格的波動性影響及人民幣匯率連動效應（二者屬於外部因素而造成的輸入性通貨膨脹）的影響外，澳門內部的需求拉動因素及成本推動因素也是澳門近年通貨膨脹的內在因素。另外，澳門特區政府在貨幣供給與需求方面的調節政策與效率欠佳的前提下，也造成澳門的通貨膨脹加劇的主因。原由一，澳門金融管理局釋放的貨幣供給比例並未針對性做出貨幣供給學派所謂的“定時定量”

281的供給調節政策。原由二，澳門政府的擴大公共支出及福利政策（現金分享計劃、提高津貼、生活補助等福利）並未能解決通貨膨脹的問題；相反的，政府在擴大這些公共支出的操作是逆向操作，導致“過多的貨幣量追求過少的財貨”的通貨膨脹現象。在於公共財政運用的問題上，澳門特區政府多偏於“政治因素”，導致公共財政長期都有存續性的問題。若持續不作出適當調整，屆時的貨幣供給及寬鬆財政會拖垮未來長期的財政稅入。客觀上，澳門特區政府對於公共財政的運用需要強調多元規劃途徑及注重公共財政與其他公共政策的協調性整合。澳門特區政府可以嘗試運用長期積累的部分外匯儲備來從事海外生產或投資來彌補境內產業集中化的問題。

283《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，283—299政府採購在澳門經濟發展中所佔的地位——回顧與展望*鄧達榮**一、引言要能讓澳門特別行政區居民安居樂業、達到良好生活福祉，全賴政府如何能確保地區的社會、經濟和文化等各方面達到平衡狀態，以及維持地區的持續發展，全面提供居民生活各方面所需，故此，政府便要了解社會目前的需求，並要具有前瞻的能力，洞察其未來所需且為它提供發展的基礎和機會。從而，政府本身要發展出足夠的能力及提供足夠的機會來滿足地區目前和未來的需求。政府的人力、物力和財力等三方面的良好能力就是形成政府滿足該等需求的基本元素，發揮良好管治，促進社會各方面的發展。為此，澳門特別行政區長期以來不斷努力，投入資源推動和建設社會經濟。澳門特別行政區自回歸以來，政府為社會和經濟建設不斷作出努力，而且在多方面均取得令人振奮的成果，繼往開來，令地區發展出現新景氣、新視野。就此，本文以財政角度分析特區政府在地區經濟發展方面的投入和承擔；換句話說，可以藉着分析澳門特別行政區自回歸以來政府採購工作之財政投入及預計未來為社會人文發展會投入的負擔，評估政府採購在地區經濟發展所佔比重及其重要性，以及其展開工作的方向。*澳門大學法學院教授**中。*原文為“澳門特別行政區政府採購在經濟發展中所佔地位――回顧與展望”，於2012年10月12日在“第五屆｀21世紀的公共管理：機遇與挑戰´國際學術研討會”上發表。**中國政法大學法學博士。

284二、廿一世紀第一個十年澳門特別行政區政府採購的負擔及其市場大小（一）2000年至2011年行政當局政府採購項目之負擔在瞭解廿一世紀第一個十年政府採購市場大小前，必須先認清行政當局在該期間實施政府採購項目的數量及其開支，才能確切地從源頭分析政府採購的趨勢。然而，此等資料是受限地依法公佈的。1.招標項目之數目與法定跨年度負擔之數目的比較行政當局以“招標”方式進行政府採購工作，是取決於有關採購項目的估計金額及該項目特性或取得該項目處於的情況，按照經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令第七條規定為之。然而，可以肯定的是，若以“招標”方式進行採購，有關採購項目的估計金額必定超過相關的法定門檻。關於法定跨年度負擔，取得有關採購項目不一定是以“招標”方式進行，祇要符合經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規第二十條規定者，獲判給的採購項目便要透過《澳門特別行政區公報》公佈行政長官批示使有關採購項目之負擔產生必要的法律效力。在兩者公佈的法定要件不同下，在2000年至2011年間公佈數字便有所不同，即發出公告與跨年度負擔之間是一個“不必然的關係”。在此強調，“不必然的關係”蘊含的意思，其一是為採購項目展開招標不一定會作出判給的，如沒有投標人遞交投標書、沒有提出符合要求投標書之投標人、出現或推定出現合謀或其他不公平競爭的情況、採購實體延遲採購項目之需要、維護公共利益等等；其二是招標得到判給，但其金額之負擔不符合或獲豁免公佈行政長官批示來核准跨年度負擔；其三是倘若獲得判給，有關採購項目在公佈其招標公告，直到簽署採購合同，已經歷一段時間，甚至踏入了另一民事年度，故行政長官批示在翌年才公佈。雖然兩者在某程度上是沒有必然關係，但是高金額，或合同履行期和付款期一般較長的採購項目，是會符合跨年度負擔規定的。無論如何，表1指出每一年度公佈招標公告的數目和公佈跨年度負擔行政長官批示的數目是不相同的；綜合該12年的數目，已公佈的招標公告有1,545份，已公佈的行政長官批示有1,102條。

285表1公佈招標公告和與跨年度負擔有關的行政長官批示的數目之比較年度類別200020012002200320042005200620072008200920102011總數公佈招標公告的採購項目之數目財貨及服務41484865908672991271321371751,120工程61534202141321738557175425總數476382851111271041161651872082501,545符合法定公佈跨年度負擔的採購項目之數目財貨3813243443341436392134303服務43264237726927464559108538工程481727163731726183238261總數1119569387152134481081021121801,102

2862.透過公佈跨年度負擔的採購項目之類別及性質在澳門特別行政區進行政府採購項目的類別，縱使在現行法律中沒有直接規定或為該等類別作出定義，但是可從經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令第二條、第三條及第四條規定的開支內容中分別瞭解政府採購項目的工程、財貨和服務所涵蓋的範圍。依此法律條款理解採購項目的性質定義範圍，筆者把搜集得到由2000年至2011年間的1,102條行政長官批示，逐一理解所屬採購項目的詳述名稱及其蘊含的標的，按照採購項目類別把項目的採購性質歸類且歸納起來，分列出表2所載各類採購項目的性質及數量。表2在2000年至2011年間，透過行政長官批示公佈跨年度負擔的政府採購項目的類別財貨服務公共工程項目類型數量項目類型數量項目類型數量政府車輛75不動產施工的顧問、研究、協調或監察117不動產的建造159不動產的租賃66設施的管理、營運、保安、清潔或保養90不動產的裝修29藥物24不動產施工的技術援助和品質控制61不動產的修繕26電子設備22顧問或研究50不動產的圖則設計16醫療和化驗設備及用品17不動產的建造或重整方案或計劃40不動產的擴建12診療消耗品16電子、資訊或機械設備32不動產的維修9醫療藥品和試劑15旅遊代表31不動產的重建5電機設備11資訊系統12不動產的翻新2船隻及其零件和配件10刊物之出版11不動產的重整2衣履9教育、教學或培訓課程10不動產的改建1

287財貨服務公共工程項目類型數量項目類型數量項目類型數量保衛和保安用品8不動產的管理、保養或技術援助7資訊設備3不動產施工的圖則設計7膳食2財貨的維修和保養7體育運動設備或器材2廣告或推廣5空調系統1財貨之租賃4輕軌行車物料和系統1航道開挖疏濬服務4通訊設備1醫護服務4其他不同類型的財貨20道路集體客運公共服務3不動產施工的概念和設計1其他不同類型的服務42總數303總數538總數261在該12年間，為澳門地區的社會、文化和經濟發展，澳門特別行政區政府展開的採購項目，無論在數量或在質量上均持續和不斷地增加或提高。從採購項目角度看，累計最多數目者為工程項目的不動產的建造，其次是視為服務項目的不動產施工的顧問、研究、協調或監察，第三是劃分為服務項目的設施的管理、營運、保安、清潔或保養。3.行政長官批示核准跨年度負擔的金額及執行期鑒於跨年度負擔旨在確保行政當局與被判給人在訂立合同前，由採購實體按照判給批示確定付款方法對應的各支付負擔年度必須承擔的金額，以保證採購實體在各支付負擔的年度有足夠預算開支作出支付。表3詳細列出在2000年至2011年間，每年公佈的行政長官批示核准承擔負擔及支付負擔的年度，以及承擔負擔當年及其隨後各年必須支付負擔金額之和。

288表3在2000年至2011年財政年度，按照現行《公共財政管理制度》第二十條規定透過行政長官批示公佈與政府採購有關跨年度負擔的金額之和（百萬澳門幣）4表3在2000年至2011年財政年度，按照現行《公共財政管理制度》第二十條規定透過行政長官批示公佈與政府採購有關跨年度負擔的金額之和（百萬澳門幣）資料來源：歴年的《澳門特別行政區公報》第一組。

289鑒於符合法定跨年度負擔採購項目之開支的付款情況及條件是視乎採購項目在採購過程中招標實體與投標人之間所達成意思的一致表示，即是雙方在政府採購合同之形成過程中已達成之共識，故此相關跨年度負擔涉及的承擔負擔年度及隨後各年度支付負擔之金額及執行期就是與獲判給的採購項目的給付有直接關係。因此，在該12年間，符合法定跨年度負擔的各採購項目所承擔之金額和執行期沒有既定模式而各異。（二）2000年至2010年澳門特別行政區政府採購開支的演變一般上反映預算和財務執行情況的財務報告在澳門特別行政區是稱為“總帳目”的，它包括所有公共部門及機構和投資計劃的財務執行情況，而公共部門及機構的財務報告的表達方式視乎其採用的會計制度是現金收付制或權責發生制而異。無論如何，筆者嘗試透過已公佈的2000年至2010年財政年度總帳目，選取與政府採購有關的開支作出綜合性分析，並與同期的澳門特別行政區支出方面的本地生產總值作比較，瞭解兩者的變化關係，表4列出相關數字。表4於2000年至2010年間，澳門特別行政區政府採購佔本地生產總值的比率年份本地生產總值1（澳門幣）政府採購開支2（澳門幣）政府採購開支佔本地生產總值比率（%）(e)=(d)/(a)x100%金額Δ%資產及勞務3公共投資4總金額Δ%(a)(b)(c)(d)=(b)+(c)200050,579,087,000--1,589,774,412.64989,477,018.902,579,251,431.54--5.10200151,126,406,0001.081,755,386,514.601,121,315,209.362,876,701,723.9611.535.63200254,799,070,0007.181,886,071,237.311,516,351,481.943,402,422,719.2518.286.21200362,337,747,00013.762,140,729,621.422,534,405,343.614,675,134,965.0337.417.50200480,345,098,00028.892,272,777,095.773,543,365,075.675,816,142,171.4424.417.24200592,142,328,00014.682,900,082,430.334,510,288,591.117,410,371,021.4427.418.04

290年份本地生產總值1（澳門幣）政府採購開支2（澳門幣）政府採購開支佔本地生產總值比率（%）(e)=(d)/(a)x100%金額Δ%資產及勞務3公共投資4總金額Δ%(a)(b)(c)(d)=(b)+(c)2006113,703,618,00023.403,484,029,200.954,565,391,804.428,049,421,005.378.627.082007141,902,768,00024.803,622,268,691.183,757,006,245.627,379,274,936.80-8.335.202008161,598,958,00013.884,555,211,785.133,291,203,617.297,846,415,402.426.334.862009165,576,329,0002.465,607,826,682.494,161,911,123.669,769,737,806.1524.515.902010223,743,323,00035.136,119,139,557.005,386,230,243.0011,505,369,800.0017.775.14備註：1.澳門特別行政區統計暨普查局公佈《統計年鑑2010》，以及《本地生產總值主要修訂1982–2010》，參考其網頁http://www.dsec.gov.mo；2.參考財政局出版2001至2007年度的《澳門特別行政區總帳目》內“總開支摘要，按經濟分類”表所載的資料；至於2008至2010年度，參考《澳門特別行政區總帳目及預算執行情況報告》的“財政預算及（預算）執行結果”表；3.2000年的政府採購開支是參考財政局出版的《二零零零年澳門特別行政區總帳目》，由於公定會計規格之差別，有關金額不包括居屋貸款優惠基金、郵政局及郵政儲金局、退休基金會、澳門金融管理局、民航局、澳門貿易投資促進局、澳門基金會、澳門理工學院、汽車及航海保障基金、以及澳門發展與合作基金等之開支；4.公共投資是指澳門特別行政區預算開支經濟分類中的“投資計劃”，包括“行政當局投資與發展開支計劃”及各公共部門本身的投資。同時，視為公共投資的政府採購是不包括其內的“動物”帳目的金額。（三）澳門特別行政區本地生產總值和政府採購開支的演變一個國家或地區的整體經濟發展，可以從相關的本地生產總值反映出來。在廿一世紀的第一個十年，世界經濟動盪且反覆不定，大多數的期間是處於疲弱不振的景況。相反，自澳門特別行政區成立以後，整體經濟不斷改善和持續向好，縱使出現了2003年沙士肆虐世界部分國家和地區、2008年的國際金融海嘯等問題，澳門特別行政區的經濟也無懼地基於博彩業專營權在2001年的開放，以及與其有關的娛樂場及酒店不斷投入運作而刺激起來，加上內地實施“自由行”政策，放寬內地居民到澳門特別行政區旅遊和購物，使澳門特別行政區

291的博彩、酒店、餐飲、旅遊及零售等等不同行業的發展一時無兩。圖1顯示澳門特別行政區於2000年至2010年期間支出方面本地生產總值的演變狀況。綜合表4指出的數字看到，在該期間的本地生產總值是持續攀升，而且升幅極之強勁，特別是在2004、2006和2007年的升幅超過20%，更在2010年的升幅超過35%。顯然，在2009年的升幅是受2008年出現的國際金融海嘯影響而稍為放緩，但仍是錄得正增長2.46%。整體而言，在2000年的本地生產總值為澳門幣505.79億元，到2010年已錄得澳門幣2,237.43億元，升幅高達3.45倍。至於在政府採購方面的開支，圖2分別顯示資產及勞務（亦稱為財貨和服務）和公共投資的開支，亦顯示綜合兩者開支的演變。1綜合表4指出的數字看到，在該期間中，除2007年的政府採購總開支較前一年減少外，其餘各年度的政府採購開支與上一年度比較均是錄得上升的。當中，雖然2008年的政府採購開支對比2007年是增加的，但仍是低於2006年的開支。整體而言，在2000年的政府採購總金額為澳門幣25.79億元，到2010年錄得金額澳門幣115.05億元，升幅高達3.46倍。圖1於2000年至2010年間，澳門特別行政區在開支方面本地生產總值的演變（億澳門幣）6（三）澳門特別行政區本地生產總值和政府採購開支的演變一個國家或地區的整體經濟發展，可以從相關的本地生產總值反映出來。在廿一世紀的第一個十年，世界經濟動盪且反覆不定，大多數的期間是處於疲弱不振的景況。相反，自澳門特別行政區成立以後，整體經濟不斷改善和持續向好，縱使出現了2003年沙士肆虐世界部分國家和地區、2008年的國際金融海嘯等問題，澳門特別行政區的經濟也無懼地基於博彩業專營權在2001年的開放，以及與其有關的娛樂場及酒店不斷投入運作而刺激起來，加上內地實施“自由行”政策，放寬內地居民到澳門特別行政區旅遊和購物，使澳門特別行政區的博彩、酒店、餐飲、旅遊及零售等等不同行業的發展一時無兩。圖1顯示澳門特別行政區於2000年至2010年期間支出方面本地生產總值的演變狀況。綜合表4指出的數字看到，在該期間的本地生產總值是持續攀升，而且升幅極之強勁，特別是在2004、2006和2007年的升幅超過20%，更在2010年的升幅超過35%。顯然，在2009年的升幅是受2008年出現的國際金融海嘯影響而稍為放緩，但仍是錄得正增長2.46%。整體而言，在2000年的本地生產總值為澳門幣505.79億元，到2010年已錄得澳門幣2,237.43億元，升幅高達3.45倍。至於在政府採購方面的開支，圖2分別顯示資產及勞務（亦稱為財貨和服務）和公共投資的開支，亦顯示綜合兩者開支的演變。1綜合表4指出的數字看到，在該期間中，除2007年的政府採購總開支較前一年減少外，其餘各年度的政府採購開支與上一年度比較均是錄得上升的。當中，雖然2008年的政府採購開支對比2007年是增加的，但仍是低於2006年的開支。整體而言，在2000年的政府採購總金額為澳門幣25.79億元，到2010年錄得金額澳門幣115.05億元，升幅高達3.46倍。圖1於2000年至2010年間，澳門特別行政區在開支方面本地生產總值的演變（億澳門幣）圖2於2000年至2010年間，澳門特別行政區政府採購開支金額的演變（億澳門幣）在該期間，把本地生產總值和政府採購開支升幅的幅度作出比較，巧合地兩者幾乎相同。由此可見，澳門特別行政區政府實施的政府採購工作和投入的金額與地區經濟發展的步伐是一致的。倘若把圖1顯示的本地生產總值的演變折線和圖2顯示的政府採購1關於資產及勞務的開支總額，是源自於各公共部門及機構在其預算開支表中的第二章（資產及勞務）執行預算開支之和；至於公共投資之開支總額，是各公共部門及機構在預算開支表中第七章（投資）執行預算開支之和，再加上組織分類第四十章（投資計劃）的執行預算開支（不包括動物）之總額。按照經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令第二條、第三條和第四條規定，行政當局取得動物之開支不屬該等規定的開支範圍內，故此該開支不能視為政府採購之開支。1.關於資產及勞務的開支總額，是源自於各公共部門及機構在其預算開支表中的第二章（資產及勞務）執行預算開支之和；至於公共投資之開支總額，是各公共部門及機構在預算開支表中第七章（投資）執行預算開支之和，再加上組織分類第四十章（投資計劃）的執行預算開支（不包括動物）之總額。按照經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令第二條、第三條和第四條規定，行政當局取得動物之開支不屬該等規定的開支範圍內，故此該開支不能視為政府採購之開支。

292圖2於2000年至2010年間，澳門特別行政區政府採購開支金額的演變（億澳門幣）6（三）澳門特別行政區本地生產總值和政府採購開支的演變一個國家或地區的整體經濟發展，可以從相關的本地生產總值反映出來。在廿一世紀的第一個十年，世界經濟動盪且反覆不定，大多數的期間是處於疲弱不振的景況。相反，自澳門特別行政區成立以後，整體經濟不斷改善和持續向好，縱使出現了2003年沙士肆虐世界部分國家和地區、2008年的國際金融海嘯等問題，澳門特別行政區的經濟也無懼地基於博彩業專營權在2001年的開放，以及與其有關的娛樂場及酒店不斷投入運作而刺激起來，加上內地實施“自由行”政策，放寬內地居民到澳門特別行政區旅遊和購物，使澳門特別行政區的博彩、酒店、餐飲、旅遊及零售等等不同行業的發展一時無兩。圖1顯示澳門特別行政區於2000年至2010年期間支出方面本地生產總值的演變狀況。綜合表4指出的數字看到，在該期間的本地生產總值是持續攀升，而且升幅極之強勁，特別是在2004、2006和2007年的升幅超過20%，更在2010年的升幅超過35%。顯然，在2009年的升幅是受2008年出現的國際金融海嘯影響而稍為放緩，但仍是錄得正增長2.46%。整體而言，在2000年的本地生產總值為澳門幣505.79億元，到2010年已錄得澳門幣2,237.43億元，升幅高達3.45倍。至於在政府採購方面的開支，圖2分別顯示資產及勞務（亦稱為財貨和服務）和公共投資的開支，亦顯示綜合兩者開支的演變。1綜合表4指出的數字看到，在該期間中，除2007年的政府採購總開支較前一年減少外，其餘各年度的政府採購開支與上一年度比較均是錄得上升的。當中，雖然2008年的政府採購開支對比2007年是增加的，但仍是低於2006年的開支。整體而言，在2000年的政府採購總金額為澳門幣25.79億元，到2010年錄得金額澳門幣115.05億元，升幅高達3.46倍。圖1於2000年至2010年間，澳門特別行政區在開支方面本地生產總值的演變（億澳門幣）圖2於2000年至2010年間，澳門特別行政區政府採購開支金額的演變（億澳門幣）在該期間，把本地生產總值和政府採購開支升幅的幅度作出比較，巧合地兩者幾乎相同。由此可見，澳門特別行政區政府實施的政府採購工作和投入的金額與地區經濟發展的步伐是一致的。倘若把圖1顯示的本地生產總值的演變折線和圖2顯示的政府採購1關於資產及勞務的開支總額，是源自於各公共部門及機構在其預算開支表中的第二章（資產及勞務）執行預算開支之和；至於公共投資之開支總額，是各公共部門及機構在預算開支表中第七章（投資）執行預算開支之和，再加上組織分類第四十章（投資計劃）的執行預算開支（不包括動物）之總額。按照經第30/89/M號法令修訂的第122/84/M號法令第二條、第三條和第四條規定，行政當局取得動物之開支不屬該等規定的開支範圍內，故此該開支不能視為政府採購之開支。在該期間，把本地生產總值和政府採購開支升幅的幅度作出比較，巧合地兩者幾乎相同。由此可見，澳門特別行政區政府實施的政府採購工作和投入金額與地區經濟發展的步伐是一致的。倘若把圖1顯示的本地生產總值的演變折線和圖2顯示的政府採購總金額的演變折線作出比較，可見到出現相似的演變趨勢。（四）澳門特別行政區政府採購的市場大小澳門特別行政區在該期間的政府採購總開支原則上是不斷和持續增長的，在某程度上，政府採購總開支的不斷增大，理應在本地生產總值佔有更大的比率，同時又直接促進支出方面本地生產總值的增加。反觀實況，澳門特別行政區於同期因博彩、旅遊、消費零售等行業受到外來遊客的刺激而同步正面且急劇地發展，故在近年間形成政府採購總開支在本地生產總值所佔的比例維持在一定水平的幅度範圍內。按照表4所示，由2000年起至2010年為止，該比率在4.86%至8.04%之間，平均為6.17%。此比率便可視為在該期間內澳門特別行政區政府採購市場的大小。倘獨立地祇看2010年的政府採購的市場大小，為5.14%。無論是以期間看，或僅以年度看，該比率在一方面反映政府採購佔區內商貿活動的比例，在另一方面能反映澳門特別行政區政府採購工作對本地經濟影響力的大小；再者，亦能瞭解政府實施規模經濟的調控能力。

293在此強調，由於《澳門特別行政區基本法》規定澳門特別行政區對國防此一國家行為無管轄權，故政府採購開支不含國防方面的開支；此外，基於公定會計的安排，亦未能把採購人員的成本納入政府採購開支之內。（五）依法公佈與政府採購有關的跨年度負擔金額與實際政府採購開支的比較政府採購項目的獲判給金額的開支性質和付款期間必須符合法定跨年度負擔之要件才會透過行政長官批示核准和公佈，否則，獲判給的採購項目的金額是不須依法公開的。無論政府採購項目是否公開，它在獲判給及簽署合同後的執行情況祇有享有合同權利和必須履行合同義務的締約雙方才清楚知道。由於在實務工作中不存在綜合性監督實體，故不存在第三者明瞭所有採購合同的執行情況，惟必須透過財政局作出結算及支付者除外。不管甚麼情況，政府採購合同相對人按合同條款規定履行合同義務而供應財貨、提供服務或施工，公共部門及機構必須履行其相對義務而按計劃作出相應支付。在此之前，每項支付必須依照《公共財政管理制度》和年度預算案之規定作出登錄。基於上述內容，把表3和表4分列的總額結合，得出表5按財政年度分列跨年度負擔預計支付負擔金額和政府採購在實務上已支付的金額，縱使兩者的開支性質有別，但仍可藉此作出比較，瞭解開支的狀況。

294表5政府採購項目法定跨年度負擔支付負擔的金額與實際支付開支的比較（百萬澳門幣）年度負擔和實際開支20002001200220032004200520062007200820092010跨年度負擔預計支付負擔的金額（A）66.92237.89503.741,492.011,901.512,494.374,100.932,923.762,801.782,836.123,732.23實務上已支付的政府採購開支（B）2,579.252,876.703,402.424,675.135,816.147,410.378,049.427,379.277,846.429,769.7411,505.37跨年度負擔支付負擔的金額佔實際支付的政府採購開支的比率（A/Bx100%）2.59%8.27%14.81%31.91%32.69%33.66%50.95%39.62%35.71%29.03%32.44%

295上文已論述所搜集公佈跨年度負擔的行政長官批示是由2000年開始，故上表列出該期間初期數年應支付負擔的金額是不包括該年之前數年的隨後各年的跨年度負擔金額，因而得到在2000年、2001年和2002年跨年度負擔支付負擔的金額佔實際支付政府採購開支的比率與往後各年比較均為偏低，這是可以理解的。無論如何，可見到在2003年至2010年間，跨年度負擔支付負擔的金額佔實際支付政府採購開支的比率中，祇有在2006年超過50%，在2009年稍低於30%，其他各年度的比率均在30%至40%之間，平均比率佔35.75%。換句話說，政府採購跨年度負擔預計支付負擔的金額剛超過實際開支的三分之一。那麼，這表示屬實際政府採購開支其餘三分之二的金額的支付不屬法定跨年度負擔規定者，又或簡單且武斷地估計，大部分的政府採購開支是在展開採購項目當年同年支付的，而且當中分辨不到是透過招標方式抑或是透過諮詢方式進行採購，採購項目的數目亦無法清楚地得知。三、展望未來展開政府採購的項目（一）估計行政當局在本世紀第二個十年執行政府採購之情況1.審視二十一世紀到2011年為止透過行政長官批示核准跨年度負擔之執行期基於2000年至2011年採購項目數目和金額的持續增加，其負擔金額及執行期符合法定跨年度負擔規定者亦使相關的行政長官批示數目隨之而增加。跨年度負擔的執行期祇是考慮每一採購項目跨年度負擔所跨越之年度，即是承擔負擔和支付負擔之年度的長短，從表3可以看到在該期間各年的跨年度負擔所跨越的年度。於2000年至2005年間承擔負擔的採購項目，其跨年度負擔之支付負擔年度仍是在2000年至2011年之內。於2006年展開的採購項目，其部分項目的跨年度負擔已超越2011年而到2013年。至於跨越年度最長的採購項目負擔是於2008年起承擔，直到2021年為止。這表示，部分在2006年至2011年展開的採購項目，清楚地載明到2021年為止各年必須支付的開支總額。

2962.澳門特別行政區未來的重點發展帶來一系列的採購機會各公共部門及機構展開政府採購工作是視乎其直接或間接履行工作、或是履行內部或外部工作所需而展開的，同樣地亦促進和推動地區發展而展開必須的基礎建設和支持行政當局日常運作的基本工作。基於現正進行的政府採購項目，部分的跨越年度較短，祇有2年，部分較長，超過10年，故行政當局在未來一年、數年，甚至十年仍要為妥善執行有關採購項目作出必須跟進和監督其執行情況的工作。在實務工作中，評定是否有採購項目的需求是視乎它是為展開個別發展項目或維持行政當局日常運作所需而定的。對於前者，行政當局要審視社會經濟發展和需要而展開採購項目；對於後者，行政當局就能有計劃地根據採購項目的週期性需要而編排採購計劃。因此，行政當局在未來擬展開的採購工作仍是有跡可尋的，主要可分別在三方面瞭解可能出現的採購機會：地區發展策略、公共政策、各公共部門及機構的職務。關於地區發展策略方面，舉出以下主要例子。澳門特別行政區的人口稠密程度高居世界前列位置，源於地少人多的困局而嚴重妨礙地區的可持續發展，澳門特別行政區政府遂於2008年向中央人民政府提出填海的申請，在2009年11月獲批覆同意填海造地約350公頃，令澳門總面積增加約12%，以建設五個新城區，為澳門未來二十、三十年的可持續發展提供土地儲備，以回應社會未來不同時期和階段的發展需要。同時，此填海造地亦配合及落實2008年底公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》賦予澳門的“世界旅遊休閒中心”定位提供了有利的條件。此外，國家“十二．五”規劃和2011年3月簽署的《粵澳合作框架協議》，明確提出支持澳門成為“世界旅遊休閒中心”，並且促進經濟發展適度多元化和配合區域合作的重要方針。按澳門特別行政區政府提出的規劃草案，不單在各新城區預留住宅範圍，還會視乎不同城區預留土地設立功能各異的公共設施，主要包括文化、旅遊、醫療、教育及青年、社會服務、康體活動、政府機關、市政、基礎建設、交通及保安等各方面的設施。2在2009年至2.澳門特別行政區政府運輸工務司︰《新城區總體規劃草案諮詢文本――新城區總體規劃第二階段公眾諮詢2011.10.22-12.23》，2011年，第3至5頁。

2972011年，澳門特別行政區就新城區的總體規劃進行了兩個階段的諮詢工作。目前，已進入第三階段《規劃方案》的諮詢工作。由此可清楚看到，澳門特別行政區會在未來數年內，逐步落實區內土地發展及其基礎建設發展的藍圖。這意味着，行政當局將會有序地就上述各類型公共設施的規劃展開相應的政府採購項目的工作。再者，澳門特別行政區政府亦參與現正興建港珠澳大橋的澳門段工程，並於2012年1月和3月分別展開了“港珠澳大橋主體工程橋樑工程土建工程及組合樑施工（CB03、CB04、CB05合同段）招標”和“港珠澳大橋主體工程橋樑工程土建工程施工監理（SB03、SB04合同段）招標”。3另一對澳門特別行政區有深遠發展影響的項目是橫琴島澳門大學新校區，根據2009年6月27日第十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過《全國人大常委會關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，正式批准把澳門毗疄，屬珠海市的橫琴島約1.0926平方公里土地給予澳門特別行政區建設澳門大學新校區。按照該《決定》內容所示，此項目建設期間使用國內法律，建設完成後擬定於2012年12月20日把該新校區交予澳門特別行政區，並按澳門特別行政區實施的法律管轄。在整個新校區內，分為多個不同的功能區，包括中央教學樓、學院區、中央圖書館、科研基地、中央行政樓、體育場館、大學會堂及大學賓館、大學展館、住宿式書院、研究生宿舍、中央商業區、教職員宿舍區等十二個大小不一的區域。那麼，在澳門特別行政區接收澳門大學新校區後，澳門大學便要為新校區內各設施進行符合運作功能所需的裝修工程；購置所需的設備、器材、配備等等不同類型的財貨；以及提供符合設施運作所需的保安、清潔、管理等等的服務。此等系列的後續工作，會成為澳門大學的採購項目，並為澳門大學帶來相應且一連串的政府採購工作，屆時便會產生龐大的政府採購支出，在未來數年內由澳門大學本身預算及/或澳門特別行政區的“投資計劃”承擔有關的負擔。3.瀏覽建設發展辦公室網站關於港珠澳大橋工程進展的消息：http://www.gdi.gov.mo/hongkong_zhuhai_macau_bridge_process.php。

298關於公共政策方面，澳門特別行政區在每年年底前，行政長官為翌年工作提出施政方針，為澳門特別行政區各方面的發展做好短、中及長期的政策性規劃，部分為延續性規劃、另有創新性規劃，期望有序及有效地達到擬訂的政策性目標。為此，各公共部門及機構各司其職，肩負起相應的政策性規劃，這樣，它們便要利用本身和外在資源作出轉移及/或作根本性的轉變，才能執行和完成相關的工作。那麼，它們需要展開必需的政府採購工作。以訂立於《2011年財政年度施政方針》的其中一項公共政策為例，澳門特別行政區政府首次提出“居有其所，安居樂業”政策，有序地提出公共房屋的興建，故在該年度的施政方針內，明確地訂立在“氹仔TN27經屋地段”和“青洲社屋綜合體A大樓”興建公共房屋。4因此，在2011年裏，為此政策展開及判定的招標項目有八項，包括：（1）“青洲坊公共房屋第3地段建造工程”；（2）“台山中街公共房屋建造工程”；（3）“石排灣公共房屋CN3地段第三區建造工程”；（4）“石排灣公共房屋CN3地段第二區建造工程”；（5）“石排灣公共房屋CN5a地段建造工程”；（6）“石排灣公共房屋CN4地段建造工程”；（7）“筷子基公共房屋建造工程”；以及（8）“石排灣公共房屋CN3地段第一區建造工程”。在《2012年財政年度施政方針》內，澳門特別行政區政府貫徹“社屋為主，經屋為輔”的房屋政策，並繼續堅持“居有其所，安居樂業”為該政策的方針，以科學手段評估公共房屋之需求，並以公平、公正和公開原則向有需要的居民分配公共房屋。5那麼，相應建造房屋工程的招標項目定會相繼地展開，俾使能繼續落實有關政策。關於各公共部門及機構的職務方面，各公共部門及機構為維持其日常運作所需展開週期性的採購工作，以及為履行職務所需會為特定項目展開的採購工作。對於前者，可檢視現正進行的採購項目，預計有關採購合同完結前必須展開有關採購項目的招標工作，以及估計相4.中華人民共和國澳門特別行政區：《二○一一年財政年度施政報告》，2010年11月16日，第96頁。5.中華人民共和國澳門特別行政區：《二○一二年財政年度施政報告》，2011年11月15日，第17至第18頁。

299關的採購開支金額，以便在財政預算中做好準備。由於有關採購項目屬維持公共部門及機構的日常運作，故有關採購項目屬連續性的長期需求，按其性質歸類能劃分為：不動產的租賃；設施的清潔、保安、管理及/或營運服務；系統及或設備的保養或維護；刊物的出版；醫療耗用品、藥品、試劑、藥物等等的購買。對於後者，公共部門及機構視乎其工作所需，一般上能規劃在年度工作計劃中及屬一次性需求，譬如，為特定工作展開的顧問或研究、設立及開發資訊系統、運動器材的取得、通訊設備的添置、不動產的建造或裝修、鑄造流通貨幣和紀念幣等等。四、結語：政府採購政策直接影響經濟性的公共政策最後，經仔細分析自澳門特別行政區成立以來，在二十一世紀第一個十年的社會經濟變化過程中得出，政府採購是與公共政策釐訂的方向和社會變遷的表現息息相關，善用財政資源及有效執行財政政策，是推動社會經濟發展的一項重要工具，亦有催化相關行業發展的作用，故此能夠做好政府採購政策，就能成為有效落實公共政策的主要手段之一。由此可見，政府採購為地區和社會經濟提供了幾何級數發展的機會。政府採購開支的投入是與地區經濟有着密不可分之關係，而且是互相及同步增長的。再者，政府採購項目的開展亦是符合地區的整體和政策性規劃，當然最重要的是政府要有足夠的財政能力方能開展所需的採購項目。可從施政方針看到，澳門特別行政區政府會繼續遵循這個方向，由地區發展政策和公共政策為主導，配合政府的行政發展而展開必須的政府採購項目，直接促進和推動地區經濟和行業發展。

301《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，301—311提升殘障或失能人士的人權和生活素質RuiDanielRosário*很多年以前，弱能人士一直生活在社會的邊緣，長期隱蔽地居住在自己的家庭，缺乏尊嚴，除了有時去參加一些慈善籌款活動，在街上乞討資源，或者被遺棄在收容機構。在20世紀，因政治和哲學思想的進步，一般人對殘障人士的態度有很大的轉變，這轉變可從《聯合國人權公約聲明》最基本的文件中得知。在70年代歐洲出現了對殘障人士的“社會模式”的理論，社會人士對殘障問題給予更多的援助，並且引進社團參與工作，這種模式是強調殘障問題不單是一個人自身的困難，應該是整個社會的困難，所以人類應共同去改善殘障人士的人權狀況，而不只是給予慈善的援助。隨著這種觀念不斷向正面的發展，因而出現了很大程度的改善，給殘障人士帶來生命的希望。根據調查得知，今天仍然有大量的殘障人士和失能人士，隨著社會人口老化問題，他們面對的困難更加嚴重。縱使世界上某些國家在處理相關問題時，取得顯著的進步，因為這些國家有比較好的經濟和社會的增長，所以能夠在他們的社會中，利用公共資源來消除那些不平等和影響殘障人士生活的社會隔膜。按照世界衛生組織最近公佈的資料1，全球殘障人士的數目接近1億人口，因此世界衛生組織呼籲世界各國採用措施來改善殘障人士的活動能力，例如增加特殊人士服務的投資，以便殘障人士發揮他們最大的生活潛力。世界衛生組織與世界銀行共同編寫了一個報告，首次從全球的層面來對所有國家的殘障人士作了一個研究，從報告所得的結論迫使我們得到一個新的觀念。正如我們從英國的物理學家史提芬•霍金身上得知，各國的政府不可以繼續用一些過時的眼光，將殘障人士*前葡國國家復康主任。1.世界衛生組織、世界銀行﹕《世界殘疾報告》，世界衛生組織出版處，2011年。

302排除在醫療、關顧、康復、教育、工作和任何形式的幫助之外，因為在過去的一段日子，他們無法得到適當的關注。2目前世界上很多國家繼續有適當的機制去照顧殘障人士，例如提供一些可供殘障人士使用的交通工具、醫療服務或適當的復康治療、在建築物上的改動、醫療諮詢模式，以及優化通訊和獲取資訊的方式，以便他們能與其他人一般展開社交活動。如上文所述，歐洲的社會政治發展中，產生了“社會模式”的新概念，這個模式與以前的“醫學模式”有很大區別，“醫學模式”是將殘障人士與個人的限制和面對的問題視為病人，因此集中在復康和治療，並且透過專業人士和一些醫療機構去進行治療。但現在新的“社會模式”是將殘障人士面對的問題視為一個正常人來看待，而不是病人，政府盡可能去創建一個讓他們能進行社交活動的圈子，以及提高他們的生活質素，去確認他們的人權，提高他們的社會政治地位，這模式的概念是基於殘障人士不單是人本身的失能，而是人與社會環境的不協調的問題作為前提，包括了他的生存環境的條件，比如建築物的設計、交通工具的設施，因為過去的社會關係和社會的文化觀念會產生對殘障人士的歧視。3根據此模式，可得到一個概念，亦產生一個最新的模式，是“生物物理社會模式”，是將“醫學模式”和“社會模式”兩者結合，提出一個假設，要從社會和醫療方面兩者結合去對待傷殘人士，包括環境、個人和社會各方面的層面4，這種模式出現在近期的國際功能和失能與健康的分類指標中，是由世界衛生組織公佈表達，此模式表達了這創新的特色，確認了他們的真正需要，而不是將殘障人士和他的困難單純地視為一個環境的問題。另外一個有關殘障或者是失能人士的概念就是生活質素，但是要為這個概念下一個定義並不容易。在這一篇文章中，引用了世界衛生2.世界衛生組織、世界銀行︰《世界殘疾報告》，世界衛生組織出版處，2011年。3.加亞新城專業復康中心：《殘障或失能人士優質生活報告》，2007年。4.世界衛生組織：《國際功能、殘障和健康分類》，2004年。

303組織的定義5，生活質素是視乎不同的文化背景及生活的價值觀，是特定的目標，期望及客觀的指標。它包含了優質的物理及生活條件，甚至是基本權利，社會融入，以及個人自主的發展。同樣地，當我們談及殘障的概念時，我們是繼續引用上述的報告，殘障人士面對一些特殊的限制，令其在生存和社交方面有不同層次的需求，例如有溝通的困難、學習的困難、出行的困難、自主和人際關係以及社會參與的困難，政府應按照“生物社會模式”，創造一些條件來提升他們的個人潛能。正如上述所分析的部分，在二十世紀的後期，殘障人士開始去爭取他們的權利，要求社會去制定一些落實他們自身權利的政策。在此過程中，發生了一個重大的事件，在2006年12月13日，由聯合國會員大會上通過了一個殘障人士人權公約。這個文件的序言中已經描繪了一幅國際前景，文件中的內容都是和基本的個人權利，和人權自由有關。這個公約的建立宣告了一系列的原則，去提升及保障殘疾人士可以享有平等的人權，基本的自由，以及提升其個人的尊嚴。這些尊嚴是與生俱來的，殘障人士包含那些永久失能的人士、精神病者、智力及感官失能的人士，因為他們生來便面對種種的障礙，所以令他們在社會上不能得到平等及普遍的生活條件。這個公約是在人權上創造了新的景像，以及由聯合國制定相關措施，共同建立國家之間的共識，以便落實工作去滿足殘障人士的需要，保護他們個人的自尊和自由，以及消除社會的歧視和促進殘障人士全方位參與社會活動。這個公約是在2008年5月3日生效的，而葡國亦是其中一個簽署公約的國家，積極參與多次多邊會議，在歷史的醒覺中付出了一份力量。葡國的情況在21世界初期，葡國政府面對殘障或者失能人士的問題時，亦同樣地集中在他們的家庭、他們家庭所面對的種種困難、以及他們怎樣在沒有政府的幫助下得到他們需要的家庭援助。但在1974年4月25日5.加亞新城專業復康中心：《殘障或失能人士優質生活報告》，2007年。

304的革命後，有一個由民間社團發起的“起錨行動”，目的是去幫助殘障人士，這些社會人士向政府施予了很大的政治壓力，令政府要採取行動，在1976年成立了“國家康復秘書處”，政府正式確認了殘障人士的社會權利，並且通過各種的資助機制去保障殘疾人士，透過各種不同資助項目解決他們在生活中遇到的困難。舉例來說，政府對一些聘請殘障人士的機構給予豁免稅項。根據2001年的統計數字6，在葡國的人口中，傷殘人士佔總人口的6.1%，當中以男性較多，男性有6.7%，女性只有5.6%這一次人口普查的結果，證實了有636,059名殘障人士。這是首次透過普查得到一些結構性的資料，令我們明白殘障人士的分佈狀況，人口的結構，失能的種類，以及他們的學歷，家庭結構，他們生存社交的條件，家庭的居住環境等等。根據總體的研究，我們證實有40%的殘障人士是感官失能，包括聽覺和視覺，有25%的殘障人士是活動失能。圖1　殘障人士分佈圖（葡國）腦麻痺其他腦麻痺智力活動能力視覺聽覺資料來源：葡國統計局，2001年人口普查葡國加入歐盟後，開始進一步加強推行一套符合歐洲標準的殘障人士計劃來促進社會改革，增加社區援助，並且引導殘障人士成為國家成員的一份子。2003年是特別重要的一年，因為歐盟作了一個重大決定，宣稱把2003年定為歐洲殘障人士年，以便喚醒整個社會認識到殘障人士的權利以及改變社會人士對殘障人士的觀念，進一步提升殘障人士的平等權利，改善他們的生活品質。在配合外部環境下，政府將工作定位於歐洲行動計劃，這個計劃是將殘障人士的服務放上日程，構成歐洲社會之間的聯繫，是一種結合經濟增長的工作模式。因此，近年來亦受到了各種的經濟危機，財政危機所衝擊，是我們沒有辦法避免的。在2005年，葡國社會開展了一項諮詢工作，尋求通過討論去建立一個國家策略，逐步優化殘障人士的服務，此計劃稱為“殘障或失能人士融入社會行動計劃”。直至到2006年正式頒佈此計劃，透過在同年9月21日頒佈的國務院的決議120/2006年，尋求一個社會的共識，開展了基本的策略，透過社團的代表和相關政府部門的協助，對殘障人士提供服務。第17任政府開始執政的時期，當局是知道此一範疇的重要性，以及明資料來源：葡國統計局，2001年人口普查6.葡國國家統計局：《人口普查總結報告2001》，2002年。

305葡國加入歐盟後，開始進一步加強推行一套符合歐洲標準的殘障人士計劃來促進社會改革，增加社區援助，並且引導殘障人士成為國家成員的一份子。2003年是特別重要的一年，因為歐盟作了一個重大決定，宣稱把2003年定為歐洲殘障人士年，以便喚醒整個社會認識到殘障人士的權利以及改變社會人士對殘障人士的觀念，進一步提升殘障人士的平等權利，改善他們的生活品質。在配合外部環境下，政府將工作定位於歐洲行動計劃，這個計劃是將殘障人士的服務放上日程，構成歐洲社會之間的聯繫，是一種結合經濟增長的工作模式。因此，近年來亦受到了各種的經濟危機，財政危機所衝擊，是我們沒有辦法避免的。在2005年，葡國社會開展了一項諮詢工作，尋求通過討論去建立一個國家策略，逐步優化殘障人士的服務，此計劃稱為“殘障或失能人士融入社會行動計劃”。直至到2006年正式頒佈此計劃，透過在同年9月21日頒佈的國務院的決議120/2006年，尋求一個社會的共識，開展了基本的策略，透過社團的代表和相關政府部門的協助，對殘障人士提供服務。第17任政府開始執政的時期，當局是知道此一範疇的重要性，以及明白到應當承擔的責任，所以第一次有一個由政府官員專門負責制定殘障人士的政策，此舉令政府的決策更明朗，透過對殘障人士的一系列社會研究，在醫學模式的基礎之下，去尋求增大及不斷進步的改革，持續地利用失能的觀念來代替殘障，正如一般學者研究都是強調人的功能。此計劃有五個主要的層面：第一，提升基本權利和公民活動的能力；第二，將殘障問題與政府的失效聯繫起來；第三，創造條件讓殘障人士能夠得到政府的協助，例如設備及科技產品；第四，對殘障或失能人士的教育、培訓、就業提供協助；第五，對殘障人士的專業、能力做一個認可。首年主要任務是圍繞以上的五個層面來開展工作，具體行動包括了就業、活動能力和社會的資助、就業增加和創造機會，此計劃的期限為期4年，由2006年至2009年，政府設立了一個跨部門、跨部級的小組去跟進和督導已確定的策略，不斷去評估執行工作的成效，每年

306的年尾將會制定評估報告，這報告要交給政府及國家康復院，並且以網誌的形式公佈。表1　殘障或失能人士融入社會行動工作報告項目措施%已完成6868.7正進行中1212.1等待執行1919.2總數99100資料來源：葡國社會團結及勞工部2011年由此我們得知有兩個法例是對殘障或失能人士提供了很強大的保障，從而消除對他們的歧視和提升他們的活動能力，法律第46/2006是向所有的自然人、法人或公務法人產生效力，宣告廢除所有障礙、歧視，直接或間接的任何形式令殘障或失能人士處於一個不利的狀況，除此之外，有一個更專門的法律，法令163/2006，規範了在建築物的公共空間中必須有流動、活動的條件去滿足殘障人士的需要，包括了集體運輸工具、政府部門的建築物、住宅都一定要有符合規範的條件，讓殘障人士無障礙地出行。由此看來，要令殘障人士得以融入社會、社區，需要政府有一個整體的策略，令社會各個階層不會再輕視或製造障礙令政府的計劃無法執行。在2010年年尾，政府又頒佈了部長決議97/2010年，成立了“國家殘障策略2011-2013”，這一份新文件是按照第18屆政府的施政方針描述了五個主要範疇，按照以前的殘障計劃的邏輯，進行一個更新的策略，包括了：第一，殘障和消除歧視。第二，正義和權利。第三，自主和生活質素。第四，無障礙設施。第五，行政現代化和電子通訊。按照此大綱要落實130項措施，有不同的期限，致力解決殘障人士的活動難題，改善他們生活的品質，令政府和有代表性社團之間有默契，展開輔助殘障人士的工作。

307表2　國家殘障策略2011-2013（葡國）範疇N.ºdeMedidas範疇1：殘障和消除歧視26範疇2：正義和權利17範疇3：自主和生活質素36範疇4：無障礙設施37範疇5：行政現代化和電子通訊17總數133資料來源：葡國社會團結及勞工部2011年按照上述各種措施，政府成立了很多不同功能的部門，分別有直接行政和間接行政的形式，建立了一個新的組織架構，在全國各地開展對殘障或失能人士的服務。上述的一些顯著的成效，不是某一個現代或過去的立法者值得誇耀他的改革成效，而是一系列有系統的措施，去持續不斷地達到服務殘障人士的目標，而確保他們的活動能力得到改善，從而提升他們生活質素。並且要引起社會各階層人士關注及認識其重要性，避免歐洲社會人口老化的時候，傷殘人士的保障服務會難以繼續下去。按照此邏輯，在2007年1月公佈了部長決議9/2007號“國家提升殘障人士活動能力計劃”，這是里斯本策略的延續，目的是在葡國的建築物創設滿足殘障人士活動的設施，特別是交通工具及公車網絡，在設計上令殘障人士得到和全體公民並無分別的出行能力。此計劃的第一期發展由2006年至2012年，是一個以結構工具為手段去改善全民的生活質素的計劃，特別是維護殘障人士的公民權利。這個計劃其中一個重要的活動為“校園警醒計劃”，這個計劃在學校的小學部和中學部得到了很大的認同，他們確認了必需和社區加強溝通，以便改善社區設施對殘障人的各種建築物的障礙、交通的障礙和通訊的障礙，令到該等人士能解決每日所面對的困難。如眾所周知，葡國是擁有狹長海岸線的國家，從2005年開始政府推廣一項年度計劃，這個計劃叫“無障礙沙灘計劃”，是每一年在一個海岸線和沙灘上設立一些供殘障人士使用的浮台和進行游泳的設施，並放置識別旗幟來指示為無障礙海灘，讓所有有需要的殘障人士游泳。

308表3　無障礙海灘的發展狀況（葡國）2005200620072008200920102011葡國本土497492109139142153亞速群島12599914馬德拉678總數507697118154158175來源：國家康復局2011年報告（葡國）從無障礙的概念來引申出去不單指建築物，在社會的通訊和電子科技上也要關注，因此政府創立了一套行政行為簡化的制度，這個制度是需要很多政府部門作出改革措施，提供殘疾人士使用的網絡和資訊的途徑，如一些特殊的例子需要增加設備令失明人士能夠在政府得到相同的服務。在2008年有一半年的落實時間，所有政府網頁和行政機關的程序都要考慮給殘障人士使用。另一方面在社區的推廣方面，有一個特別的項目是國家發展部以文件的形式成立了一個基金，並從屬於葡國“社會經濟基金”，在2007-2013年設立了“人類潛力開發計劃”，這些基金專門用來推廣為殘障人士或失能人士提升其個人潛能的項目。另外有一個叫“市政無殘障計劃”，這個計劃是從市政的層面去確認推廣對促進殘障人士的生活條件，在每個地區的市政機構中帶頭在建築物和公共空間建構一些無障礙的設施，從而在城市的規劃至全國的規劃引入無障礙的設計。表4　無障礙市政設施計劃（葡國）地區第一期第二期總數項目金額項目金額項目金額阿連特茹4688.050€101.516.633€142.204.683€阿爾加維71.084.563€6906.971€131.992.534€中部102.215.984€498.119.168€5910.335.152€里斯本6939.835€71.590.966€132.530.801€

309地區第一期第二期總數項目金額項目金額項目金額北部203.372.929€284.635.841€488.008.770€總數478.301.361€10016.770.57914725.071.940€資料來源：社會團結及勞工部2010年另一個計劃是“阿基米德”（葡文名），提升對殘疾和失明人士的服務的質素，目的是提升和監察社團，這些社團專門從事傷殘和失能人士的服務。在2008-2013年間，投入了9.3千萬歐羅改善他們的運作，這些款項是由第一期的“阿基米德”計劃批出，對128個社團分發了總數41,770,000元的歐羅。另一方面，在特殊教育方面，提供教育機會和優質教育是特殊教育發展的基礎測量，針對學前、小學和中學，開展一些有特色的特殊教學，並包括了公立和私立學校的參與，這些教育包括各種不同類別殘障或失能（聽覺、視覺、行動障礙和多重障礙），設立235個特殊教育的單元和143項的結構完整的教學課程。在服務殘障嬰孩的服務中，設立了適當學校，有合資格的專業的老師向嬰兒提供親密的關懷，包括在教育、健康和社會保障方面的幫助。透過設立五個“新機會中心”，開展和制訂一些方法策略來確認和評核失能人士的狀況，以便他們的身份得到確認，可以接受各種服務、各種基礎教育和所有需要特別照顧的服務。眾所周知，澳門的地區土地資源貧乏、人口密度又高，所以澳門居民受生活空間的限制已經很難提升其生活品質，對傷殘人士而言，面對困難的情況更加嚴重。在澳門，很多建築物及休閒設施都沒有設立可以滿足殘障人士活動需要的設施，所以政府希望透過社區重建、重整計劃去改善這些建築物的環境，令殘障人士乘搭交通工具如的士和巴士時更為方便，此外，亦在旅遊觀光區、各種地方，均設立令盲人或視覺有問題的人士可以過馬路，改善電梯上升及下降的設施，以便利殘障人士使用輪椅出入。但這些措施都在政府的宣傳口號層面，仍然有待引起社會人士關注。對於傷殘人士而言，澳門每一個人，包括各種社團都有責任去關注他們的問題，提出改善方法，因為改善的

310空間仍然很大。按照2001年統計普查局的報告，首次收集到澳門殘障人士的數據，按照2001年的數據，約有11,141個殘障人士（根據上文所列出的各種殘障人士的指標得到的結論），佔總人口2%，對於一般國家有10%人口而言，我們這裡相對屬於少數。表5　澳門人口結構中的殘障人士比例年齡組別20062011人口殘障人口佔總體%人口殘障人口佔總體%總數502.1138.2981.7552.50311.1412.00-1476.4063020.465.8702560.415-64390.3523.2520.8446.6695.4741.2>=6535.3554.74413.439.9645.41113.5資料來源：澳門統計暨普查局根據2011年的統計，殘障人士中有很大比例的人士是有長期疾病的，佔了殘障人士的41%，當中有13.2%是有行動的障礙，有19.8%的人有聽覺障礙，有10.8%的人有視覺障礙。在這些長期病者的人數中，男性佔41.4%，女性佔58.6%。澳門實際是需要建立不同的體制去扶助殘障人士的家庭。到目前為止，政府設有殘疾金由6,000~12,000元之間的津貼，每年發放一次，按照7月19日法律33/99/M號，規範了殘障金的發放規則，亦確保了這些得到援助的人士有免費的公共醫療。在澳門居住的殘障人士需要接受一個殘疾評估，從而發出一個殘疾證明，此工作由社會工作局負責，他們有責任去評核殘疾人的身體、生理、心理方面的狀況。法律33/99/M號“預防殘疾及使殘疾人士康復及融入社會的制度”，制定了輔助殘障人士的基本策略，規定了如何直接或間接去承擔起扶助殘疾人士的工作，令殘疾人士發揮最大可能的自主能力，得到社會接納，使他們有平等和尊嚴，以及被社會大多人所認同。落實社會認同原則是很重要的，這原則應該成為任何幫助殘障人士融入社會公共政策的主力牆，每個社會都必須去尋求達到這個目

311標。澳門地區有很強勁的經濟發展，具備有足夠條件去協助殘障人士，確保他們的活動及權利與一般人相等，我們不應該將殘障人士視為社會的困難，而應該去了解他們的需要，創造機會給他們，尊重每一個人不同的特點，這是我們整體社會所面對的共同挑戰。幸運地，澳門的社區採用了一系列十分良好的措施，我們行走在一個正確的軌道上，這軌道是世界上多數國家所堅持的普遍價值，讓傷殘人士得以和諧、公義及無歧視的地位生活在社會上，在此我要再一次提及史提芬•霍金，這個傑出的物理學家，他曾寫出很多本著名的科學作品，但他在年幼的時期開始已患上肌肉神經的疾病，他是一般大多數人所認知的殘障人士，令我們不能否認殘障人士亦能生活得很精彩，所以我們不應該限制殘障人士的生活條件，應該創設更好的條件，讓他們發揮他們的個人潛能。

313《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，313—321澳門創建一種學校系統的跨文化對話羅世賢*“跟我一起來思考，幫我質疑。”莉亞·魯夫特1正如澳大利亞布利萬特教授指出的那樣，全新的民主社會的承諾是在多元文化背景下，建立一種跨文化的教育或教育的“多元主義困境”。2說是一種困境，因為事實上，給所有民族和國家的教育系統的提出科學、教育學和教學大問題，是如何處理由跨國界的全球化帶來的遷徙流動和國際化的經營而導致的多元文化，同時，要維護社會乃至國家的團結與統一。換句話說，我們要建立一種何等的教育模式以面對多樣性和團結？自然，這個問題很複雜，因為即使是表面上看來統一的教學，在許多國家，學校與學校之間各有特點、有所不同，因為學校有性別、社會階層、宗教、學習成果等等之分。現在，每一個社會群體在送孩子到自己喜歡的學校就學時，心裡會考慮保持價值觀、知識及他們的處事為人。即使有些學校甚至教授一種旨在面對多種多元文化的學生的課程，但是這並不意味著教學是多元文化的。因此，在“多元文化”一語中，宜區分它的雙重意義。我們可以有一個多元文化的社會，但每個學校都有其特定的價值取向。例如，在澳門，學校可能是西方類型更理性主義和非宗教的；其他一些則是有信仰的（天主教、佛教和伊斯蘭教）；還有儒家倫理的；甚至還有馬克思列寧主義傾向的。在一個多元文化的民主社會是*澳門城市大學葡文課程主任。1.莉亞·菲特·魯夫特，1938年；巴西大學教授、小說家、詩人及翻譯家。2.亞布利萬特，布賴恩：《教育的多元困境》，悉尼，艾倫及昂溫出版社，1981年。

314可以自由選擇的，因此，每個學校根據自己喜歡的意識形態取向進行選擇（羅世賢）。3誠如讓·克勞德·福爾金所言，多元文化教育不應該僅僅是一種“多元文化”的並列。4這種類型的教育帶來隔離或自我隔離的基因，隨時可以構成一種對不同社會文化群體之間的寬容與友好的威脅。我們來看看60年代在蘇哈托執政期間，在印度尼西亞的中國社團及在英國時代結束後，香港的菲律賓社區發生了什麼。在危機或社會關係緊張的情況下，多數人會更無顧忌地表達對不同群體的攻擊。多元文化教育意味著開放、交流、溝通互動與客觀的互助。這種多元文化，被習慣性地稱為“跨文化”。這兩種類型的多元文化的教學大差異在於：第一，當然面向所有的社會經濟文化的群體，而不只是面向少數族群或偶爾的文化接觸；第二，視野更開闊，因為它具有一個變化的願景。它為學生們提供了對它自己的文化信仰進行審視的手段，使學生們對世界的看法進步，讓他們的視野更開闊。對一個民主教育政策的期待是學習、建議和同教育者、社會和應該採取的文化價值觀和文化資本的對話。我們的目標是，新一代，作為成年人，發展和推進各個領域的知識，而且從本質上來講，一種和平，幫助建立一種文明、更人性化的世界公民道德。澳門，多虧她的多元文化特殊性，就是我們所說的兩個多元文化概念之間差異的典範。正如任何貿易轉口地，澳門過去是，現在仍然是一個多元文化的社會。此外，所有的社會在整個人類歷史上是多元文化的。每種文化傳統是一個複雜的複合體，具有或多或少潤飾過或修改過的多重影響。事實上，不管世界各地的文化原教旨主義者〔也稱fun-damentalistas（原教旨主義）〕有多麼不願意，不存在獨立和純粹的文化。否則，我們以何種價值觀和標準，來判斷其完整性和純潔性？53.羅世賢：“澳門，多元文化社會？”，《澳門雜誌》，第II系列，第78期，1998年。4.讓·克勞德·福爾金：《學校與文化》，布魯塞爾，德伯克大學，1996年。5.羅世賢：“多元文化的唐朝”，《澳門雜誌》，第II系列，第72期，1998年。

315法國哲學家和精神分析學家愛德蒙·奧爾梯格斯曾言6，純粹和獨立的文化傳統形象是一種神話，即便是涉及福音書或“古蘭經”。我們還要補充說，道德經或佛教巴利經典亦然。人類的歷史已經告訴我們，相反，正是不同文化的創造者、攜帶者和傳播者之間的情景接觸帶來了強大的可能和更多的創意舉措。它意味著一種認知、想像及生存方式、生活方式和思維方式的演變的更加豐富和更加開放的新文化。在這個彈丸之地，共居著不同種族、宗教信仰、語言和文化的人們。從這個角度來看，援引英國教授詹姆斯·林奇的定義7，多元文化一詞可以被視為最好的描述我們社會的語彙。我們的社會包括“多種族”、“多民族”、“多教派”、“多語種”和“多元文化“，但更重要的是，每種表達方式，對某一個特定的社會或文化群體而言，則是僅僅具有限制性和排他性。在這個意義上說，澳門當代社會，無論就時間或是空間而言，不是唯一多元文化的。其真正的獨特性不在於其多元文化地區性質，而主要在於它誕生並保持了近500年，“同時，是一道能傳達西方和遠東間語言、思想和感情的橋樑。是數個世紀以來，能令西方和遠東間每天溝通的橋樑。......雖然事實是隱蔽和不易察覺”。8然而，多元文化的澳門進行對話？澳門的哪個教育計劃體現了本地共同生活的各個社區之間的開放、交流、互動溝通、互惠及真正團結。從教育行為來培訓跨文化的技能？事實上，重要的是知道教育系統是否教導所有這些存在的不同的文化群體之間的和諧、尊重、共處和對話，也需要知道我們對我們社會的描述是否清楚地表明，這種做法是為所有的文化群體，而不僅僅面對個別的群體。這種多元文化所涉及的是一種不相同的話題。跨文化教育計劃的目標和教學的選擇同時具有道德性。它們刻意考慮其內容和方法，人類屬性的多樣性及文化參考，以倡導尊重精神和對多樣性的寬容。6.愛德蒙奧·爾梯格斯，《書的宗教――宗教的習俗》，巴黎，梧桐出版社，1981年。7.詹姆斯·林奇：《多元文化課程》，倫敦，巴斯特福特學術和教育出版社，1983年。8.巴雷托,路易斯·菲利佩：“澳門――歷史文化分析的要素”，《行政》雜誌，第30期，澳門，1995年。

316這種全新的公民性承諾既是本地的，又是地區、國家和全球的。它應該貫穿整個教育體系：在其法律上，在其學校中，在其老師身上和在其課程中。建設一所學校和設立一種跨文化的教育計劃應包括以下幾個方面：•一種跨文化的教育方法，確定相應教育目標的功能及性質，可用的適應學校現實的教學模式，當然還包括必要的評估工具；9•對實施計劃所需的成份及動力進行識別：機構性的、行政性的、課程的、校風及有關做法；後勤支持服務；10•教師在進入課堂之前，在認知技能、教學技能、知識和對一種多元文化、態度及價值觀的發展的跨文化培訓；11•課程121314和教材的選擇；1516•教師和學生的多語言培訓；•在學校提供為跨文化教育和社會轉型服務的新技術。17跨文化教育是一個集合了所有前述教育要求的教育項目。9.埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版。10.比尼亞斯,耶穌：“跨文化教育中心的機構計劃”，載埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版，第57頁。11.卡布雷拉,佛羅而等：“培養多元文化教育的師資”，載埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版，第75頁。12.林奇,詹姆斯，前引書。13.岡薩雷斯,米拉格羅斯：“初中普及教育中的語言和文學課程中的跨文化教育”，載埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版，第111頁。14.普拉那斯,努利亞斯：“人種數字學”，載埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版，第123頁。15.加雷特,霍爾迪：“教科書中的文化多樣性”，載埃松巴,米格爾·安赫爾：《建立跨文化的學校》，巴塞羅那，克然出版社，2005年第5版，第133頁。16.羅世賢：“澳門，多元文化社會？”，《澳門雜誌》，第II系列，第78期。17.阿雷阿,區曼紐爾主編：《信息社會中的教育》，畢爾巴鄂，德斯科雷及布勞威爾出版社，2001年。

317我再多談一個上述教育項目――即一般在多元文化背景下，教師的跨文化交際能力，特別是一門外國語的語言教師的能力。我們發現，在一般情況下，具體到澳門來說，語言教師這方面的能力是非常薄弱的。庫施內和馬洪18也談到了美國教師的這樣一個現實：“該標準明確指出了跨文化技能教師的必要性，但研究人員認為，這些標準不夠廣泛，不能確保教師實際上有能力滿足來自不同文化背景的學生的需求。”對那些將在多元文化的環境下教授外語的教師來說，教學策略要求他們具有四組針對新技能和跨文化交際教學態度“更新”的“行動”：設定一個多元文化的認同；處理與接受文化知識和社會文化行為；文化互動，最後是跨文化調解。每組內交際能力的獲得是一個認知過程的延續。它存在於對自我和他人知識的處理與接受，而與此同時，在四組內態度的形成是基於對不同文化，好奇心、開放、順利和靈活的心情、隔膜和相對化，及寬容對情感調節的模糊的處理。純粹語言學性質的語言交際能力的發展水平為一顯著的優勢，有助於了解其他生活方式，但它本身不等於有了對世界相應的了解、意識，能力的獲得和跨文化調解。如斯科拉所言，常常混淆交際能力的跨文化交際能力。“事實上，有許多接觸點，但也有對問題看法的方式的差異。主要的是，不再企圖“樹立”一個本土學生的形象，而是培養一種歐洲共同語言參考標準19稱之為多語言和多文化的能力(斯科拉2012）。”然而，歐洲共同語言參考標準20並未提供一個與斯科拉的說明截然不同的母語跨文化交際的模式。他進一步指出，拜拉姆和薩拉特所提出的“跨文化的批評意識”和“跨文化語言使用者”的想法重塑了歐洲共同語言參考標準所規定18.庫施內,肯尼特、馬洪,珍妮弗：“教師教育中的跨文化交際能力”，載達拉,K·表迪爾朵夫編輯：《跨文化交際能力寶書》，加利福尼亞州，智者出版公司，2009年第二版，第309頁。19.歐洲理事會：《歐洲共同語言參考標準》，里斯本，翅膀出版社，2001年，第15頁。20.斯科拉,羅莎·瑪麗亞：“文化溝通是一種烏托邦？”，載《葡萄牙文學與文化：二十世紀的進展》，無出版地，通過出版社，2012年，第5頁。

318的“社會文化能力”的概念，使其相當於“跨文化能力”和“跨文化交際能力”的概念，“要求注意不存在類似目標語言的文化知識，而是將重點，以比較的戰略，放在對社會（自己及他人）批判性的反思上。”21拜倫22在1999年的文章中再次強調了培養學生（教師）的第二語言/外語的重要性及使他們能夠生活和在兩個或兩個以上的文化之間的對話的跨文化交際技能。此點，他在1990年的一篇同名文章中已經有過表述。事實上，所教授的外國學生突出文化的每個部分要（而且必須）成為現有的專業期刊研究、調查和文獻諮詢的對象，並成為教師學習的對象，因為實用手冊雖然不可或缺的，但通常而言，它們籠統和抽象，因為不針對一個特定的文化範疇。邁克·布利安、貝拉·克里布克瓦和胡戈·斯塔基23，在歐盟委員會內制訂的手冊，雖然對我們的上述研究大有裨益，但我們還是沒有找到一個如上述手冊的實用手冊，供以葡萄牙語為母語的老師在教授涉及文化的解釋時，如何面對中國學生課堂沉默的現象。劉駿24通過三個案例研究，為教師們提供了線索，來理解這種沉默的複雜性和在不同的社會背景下對它的文化詮釋。拜拉姆指出：“作了重大變動以確定其他知識的定義，唯一保持不變的是處世和善於學習。（......）善於從事的定義是“批判評估的能力，在明確基礎上的標準，展望、做法的集合及他人的文化與國家”。2521.同上，同頁。22.拜倫,邁克：“外語教學與年輕人其他文化的看法”，載達格瑪·朔伊·羅德根主編：《第二語言課堂教學中的文化研究：需要、問題與解決方案》，穆爾西亞大學，1999年。23.布利安,邁克、克里布克瓦,貝拉及斯塔基,胡戈：《在語言教學中發展的跨文化維度――教師實用入門》，斯特拉斯堡歐洲議會教育、文化、青年和體育總局學校、校外及高等教育的語言政策處，2002年。24.劉駿：“留美中國學生的課堂沉默現象探析”，載《語言與跨文化交際》，卷2：1，埃克塞特，多語種材料出版有限公司，2002年，第37-54頁。25.布立安：“外語的跨文化交際能力――跨文化語言使用者及外語教育學”，載達拉,K·表迪爾朵夫編輯：《跨文化交際能力寶書》，加利福尼亞州，智者出版公司，2009年第二版，第323頁。

319一個多元文化課程的模塊化設置，最重要的是，在設計在特殊情况下的教學工作時，即讓．萊夫26定義的實踐小組學習，在發展跨文化交際能力時，才可以讓教師邊教邊學，學生們建立一個新的規則，一種新的認識世界的方式及一個新的社會人格。《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》27報告提出了一個“工具箱及其獨特的工具：——提高對跨文化問題的認識。——處理與跨文化能力的態度。——增加對跨文化的知識。——開發課堂作業新的技能和方法”。這與拜拉姆28模式並無甚麼實質性的區別。它對來自歐洲各國的300多名教師的跨文化技能培訓的經驗做了說明：“《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》計劃試圖給教師提供培訓，為實習教師和教師提供一個新的方向——接受和相互了解文化多樣性。我們相信，｀相處´是不夠的：教授文化多樣性的教員需要有應對機制。這意味著，他們必須積極發展對已形成或處於成型過程中文化的理解。”之前，可以認為，具有一體化教室。米爾頓.貝內特的發展方式有“6個在特定的社區作為一個成功的一體化進程的先決條件的階段：1.拒絕；2.防衛；3.盡量減少；4.接受；5.適應和結局；6.整合。這在《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》計劃開始過程是非常有幫助的”（......）該《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》計劃的基點——現在發現可供作工具箱使用——是為了找到教師的個性。教學專業｀技能´的分佈在很大程度上仍然取決於初始階段和在職的教師教育。但是對於未來的教師來說，僅僅有技能或26.拉維,讓：《實踐小組的教學情況》，參見http：//www.udel.edu/educ/whitson/files/Lave，%20Situating%20learning%20in%20communities%20of%20practice.pdf.27《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》（TICKLE），2007-2009年，參見http：//eacea.ec.europa.eu/llp/projects/public_parts/documents/comenius/new/com_mp_134317_TICKLE.pdf.28.布立安，前引書，2009年，第323頁。

320學科知識是不夠的。他們必須調整自己的教學，滿足學生的個別需要，但對不同文化背景的學生少數的權利、宗教信仰、反種族主義的聲明與態度採取強硬立場。所有教師——而不僅僅是那些最積極的人——應該鼓勵每天在每個教室裡面挑戰每個問題——遠離講授標的內容？一個新的角色——所有國家《跨文化競爭力教學作為歐洲學習的基石》成員組會發現，在今天的教室裡，清楚處理多樣性的能力是非常重要的。了解來自不同的社會、文化或宗教背景的學生的價值與信仰體系的前提首先是對自己的價值與信仰體系進行反思。這提出了一個方法問題——我們或允許他人用他人來實驗——例如實習教師“自己”？時下，每一個新入職的老師應該擁有更深入地了解自己進入專業的動機的工具，深刻地反思自己的個人能力，自己的價值和信仰體系。良好的教學，尤其是態度、行為、價值的清晰度和尊重這些方面是遠遠超出了學科知識的能力。很少教授教師或實習教師對跨文化對話的態度。這些不能被“精簡”，來適應大學或學校課程中的｀道德內容´。他們是一個過程，可以深刻地影響未來的青年學生，並能促進歐洲人的公民感。”語言教師的跨文化交際技能的培訓問題也許是建立一個跨文化的教育計劃的根本出發點，但它是一個跨文化教學的子系統。合格的教師若無一理論設計完善的課程，在實際運作中是無效的，甚至也無形象的材料來反映，無跨文化性的意義，亦無“校風”。反之亦然。培訓教師的跨文化交際技能的教學大綱是一個有趣的話題，我們擇機探討。跨文化交際能力是二十一世紀的公民必不可缺和不可逾越的要求。它是一種技能，歸根到底，是一種國家和全球公民的技能，其目的是使每個人都意識到自身的限制與偏見，對他人的差異具有更加寬容的眼光和尊重，以便在學習世界過程中具有更大的靈活性，獲得新的思維、溝通、觀摩和察覺的方式。但也有必要為二十一世紀建立一種新的民主政治文化和形成新一代政治領導人。他們應該理解要緊迫地擔當起我們的世界公民的身

321份，換言之，我們要承認，我們社團的命運與全人類命運是息息相通的，託付並實現一個建立在人權，價值和人的尊嚴平等及跨文化對話原則之上的多元文化社會。正如埃德加·莫蘭29所言：“時刻至少是非常嚴峻的。我們所面臨的不是最終的戰鬥，而是最初的戰役。”29.埃德加·克恩及安妮·碧姬莫蘭：《地球家園》，里斯本，皮亞傑學院，1993年。

323《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，323—335澳門論壇––中國與葡語國家經貿合作行動綱領的發展：第四次部長級會議的展望與目標JoséMiguelEncarnação*自從2003年10月創建以來，在澳門舉行了三次中國與葡語國家經貿合作論壇。安哥拉、巴西、佛得角、中國、幾內亞比紹、莫桑比克、葡萄牙和東帝汶的有關部長出席了會議，其結果是三個經貿合作的行動綱領。本文介紹了這些行動綱領的發展，並企圖預期定於2013年下半年舉行的第四屆部長級會議的目標。中葡論壇的性質“是由官方舉辦，以經濟合作及發展為主題的非政治性國際經貿合作論壇。其宗旨在於加強中國與葡語系國家之間的經貿交流與合作，發揮澳門聯繫中國與葡語國家的平台作用，促進中國、葡語系國家和澳門的共同發展。”1一、中葡論壇（一）部長級會議自從2003年至2010年期間，在澳門舉行了三次安哥拉、巴西、佛得角、中國澳門、幾內亞比紹、莫桑比克、葡萄牙和東帝汶的部長級會議。下稱參加國。2維托里奧•奧西（安哥拉）、路易士•費爾南多•弗爾蘭（巴西）、阿韋利諾•博尼法西奧•菲爾南德斯•洛佩斯（佛得角）、安*澳門天主教《號角報》主編。1.資料來源：中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處。2.由中央人民政府主辦、澳門特別行政區政府承辦的。

324民（中國）、若昂•若澤•席爾瓦•蒙特羅（幾內亞比紹）、卡洛斯•阿爾貝托•桑帕約•莫爾加多（莫桑比克）、若澤•路易士•法贊達•阿爾諾•杜阿爾特（葡萄牙）及阿貝爾•達•科斯塔•弗雷塔斯•希門內斯（東帝汶）通過的第一次部長級會議行動綱領預測到：“部長們認為，召開本論壇將為與會國發展經貿關係與投資作出積極貢獻，澳門將為加深中國與葡語國家經濟關係發揮平台作用。”32010年，這一小條款更加詳細，其結果很大程度上應歸功於中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室42004年以來的工作：“部長們讚賞論壇通過增加雙方高層互訪、開展人力資源開發合作、組織貿易投資促進活動、加強政府和企業在農業與漁業、基礎設施建設、自然資源和發展援助等合作領域所做出的不懈努力，推動與會國相互了解、加強了經貿合作夥伴關係。”5此外，亦未遺忘仍然影響西方市場的危機：“部長們認識到，論壇與會國社會經濟發展水平不同，各具比較優勢與特點。論壇與會國均同意繼續努力加強經貿合作，應對日後危機時期面臨的各種挑戰，反對貿易保護主義，減少貿易投資障礙，為論壇與會國經濟發展做出積極的貢獻。”6（二）政府間合作關於政府間合作，第一次部長級會議的行動綱領文件尤其強調了其必要性：“加強和完善雙邊磋商機制”，“將不斷加強政府間聯繫，分享各自經驗，激勵合作夥伴，密切合作關係”，“努力發展經濟領域雙邊關係”。2006年和2010年的部長級會議行動綱領宣言的目標更遠大，確定了推薦的領域：“強調經貿關係是論壇與會國當前交3.中國與葡語國家經貿合作論壇（澳門）2003年部長級會議經貿合作行動綱領”，第3頁。4.中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室由第33/2004號行政長官批示設立。5.“中國-葡語國家經貿合作論壇（澳門）2010年部長級會議經貿合作行動綱領”，第3頁。6.同上，第5頁。

325往的核心和基礎，並一致同意推動中國與葡語國家之間雙邊和多邊關係的發展，特別是在促進外來直接投資、旅遊、運輸以及企業間合作等方面。”72010年，除了再次強調“注意到政府間合作不僅局限於經貿領域，還可以擴大到各方共同感興趣的其他領域，以及與論壇主要業務互補的相關領域。”，各位部長“高度讚賞有利於亞洲和非洲葡語國家發展的舉措和行動綱領。”（三）貿易—大動力2003年，“部長們認為，擴大中國與葡語國家間貿易是與會國的共同目標，應在平等互利、協調發展以及尊重國際貿易規則的基礎上發展雙邊貿易。”過了三年，在2006年，部長們分析了“落實論壇2003年的行動綱領方面取得的成效，注意到中國與葡語國家間貿易發展迅速，貿易額逐年增加。認為雙方貿易仍具有很大潛力，進一步擴大相互間貿易符合各方需要，一致同意採取積極措施推動中國與葡語國家間相互貿易，力爭到2009年使雙邊貿易額達到450-500億美元，尤其增加葡語國家對中國市場的出口額。”此目標在2008年得到了超越。該年的貿易額達到了770億美元。2006年-2009年之間的增長強勢使得部長們在2010年的部長級會議工作期間提高了目標：至2013年，達到1000億美元。亦在2010年，“推進農業與漁業合作，應優先進行人員交流和培訓，研究制訂中國與葡語國家農業與漁業合作發展規劃並實施年度合作計劃，鼓勵和支持企業參與農業與漁業基礎設施建設、農業種植、養殖技術推廣、農機生產和農產品及食品加工業等。”具體的例子就是“支持企業獲得信貸”。在此範圍內，在行動綱領內增加了兩個新的目標：1.加強海關監管、衛生檢疫監管、動植物衛生監管、食品和消費品安全領域交流與合作的重要性，以促進貿易可持續發展；強調與會國應共同努力，加7.同上，第7頁。

326強海關之間的合作，提高通關效率，推進貨物通關便利化。2.強調工業生產與對外貿易的重要性，同意根據與會國現行法律鼓勵探討在有關國家設立經濟特區、工業園區和物流中心的可行性，以吸引和鼓勵來自與會國等國家（地區）的投資與商業活動。（四）常設秘書處在2003年的第一屆部長級會議期間，“部長們同意建立論壇後續機制，通過在澳門設立常設秘書處，保障所需後勤和資金支持，以及必要的聯絡，以落實擬實施的計劃和方案。上述計劃和方案須由與會國建立的聯絡網作出決定。”8上述聯絡網的目的是“聯絡網還將保證對本論壇確定的計劃和方案的實施進行跟蹤與評估，包括定期舉行各級別會議。”9在2006年的部長級會議期間，“同意必須完善論壇常設秘書處的組織機構與職能，以便做好第二屆部長級會議的各項行動綱領。”在2010年的部長級會議期間，“為有效落實第三屆部長級會議採取的行動綱領，常設秘書處應優先通過駐華使館與各國聯絡員溝通，需要繼續完善論壇常設秘書處的組織機構與職能，建議賦予常設秘書處在澳門特別行政區的法理地位。”10常設秘書處成立於2004年4月，其職責是“執行和關注部長級會議的決定。”11秘書長一名，由商務部長任命，“負責常設秘書處的日常工作和與與會國的聯絡”12。副秘書長，代表與會葡語國家，“負責常設秘書處的日常工作和與與會國的聯絡，提供諮詢和促進中國與葡語國家之間的合作與對話。”13“澳門特區政府的副秘書長協調與澳門特區有關的事務。”8.“中國-葡語國家經貿合作論壇（澳門）2003年部長級會議經貿合作行動綱領”，第11頁。9.同上。10.經過8年的運作，常設秘書處尚未起草法律地位。11.SecretariadoPermanentedo中葡論壇paraaCooperaçãoEconómicaeComercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa.12.同上。13.資料來源：中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處。

327中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室由第33/2004號行政長官批示設立。2004年2月25日簽署，2004年3月4日生效“依據澳門特區現行法律為常設秘書處提供必要的財政、行政和後勤支持”。上述中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室“辦公室具項目組性質，預計存續三年，可續期。辦公室旨在輔助中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處工作，並提供所需的資源。辦公室由經濟財政司司長以批示定期委任的一名主任領導，委任批示並訂定有關報酬。辦公室由實現其目標所需的人員組成，經主任建議，可透過人員隸屬部門派駐或徵用方式任用，或以個人勞動合同方式聘任。辦公室在經濟財政司司長管轄及指導下運作。辦公室可設立符合其工作需要的常設基金。辦公室運作所需的財政負擔登錄在澳門特別行政區預算中撥予經濟財政司司長辦公室的款項之內(fonte：www.io.gov.mo)。”中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室還為“前往葡語國家投資和貿易的中國內地及澳門公司提供服務，為促進中國和葡語國家之間的經濟、貿易和商業合作繼續努力。”（五）澳門作為平台第一次提到澳門的平台作用是在2006年：“重申澳門應繼續積極發揮其平臺作用，以加強中國和葡語國家經貿合作關係。為此，澳門將繼續開展各項業務，鞏固並加深相互瞭解，在與會國政府和企業間建立多種合作夥伴關係。”繼之，“強調必須積極推動澳門企業、中國內地及葡語國家企業，在貿易、運輸、投資、農業與漁業合作、資源開發、基礎設施建設，以及衛生和電訊等領域，共同開展多種形式的合作。”最後，“同意繼續鼓勵和促進澳門致力於參與並擴大對葡語國家人員的培訓，協助論壇舉辦人員培訓活動，如語言、貿易、旅遊、金融和工商行政管理等。”1414.“中國-葡語國家經貿合作論壇（澳門）2006年部長級會議經貿合作行動綱領”，第27頁。

328在本節中，2010年的部長級會議保留了2006年的行動綱領的文本，然而，加入一個新的重要目標：“為完善和加強培養澳門葡語人才，鼓勵為澳門畢業生和專業人士到葡語國家實習提供機會。”15二、部門領域（一）投資與企業間合作領域2003年，部長們主要關注的是確保“推動簽署雙邊投資促進保護協定”，“通過設立合資或獨資企業，為各國經濟發展作貢獻”及“採用新的資訊技術，通過交流貿易和投資資訊，為發展各國企業間關係提供便利。”2006年制定的目標更加雄心勃勃，其中期的具體內容為：“認識到投資在與會國經貿關係中的重要性，一致同意採取積極措施，推動中國與葡語國家間的直接投資，尤其是中國對葡語國家的直接投資。計劃2007—2009三年內使中國和葡語國家雙向投資額至少翻一番。為鼓勵吸引投資，同意宣傳並介紹各與會國現行的各種投資的法律法規。鼓勵在論壇與會國間商簽鼓勵和相互保護投資協定。同意在論壇常設秘書處協調下，由各與會國成立一個投資工作小組，推動落實與會國的雙邊和多邊投資專案。同意繼續公佈有關貿易和商機的資訊，辦好每年輪流在論壇與會國舉辦的中國與葡語國家貿易展覽會，鼓勵企業互訪並參加在與會國舉行的其他展覽會、博覽會和貿易洽談會。同意支援論壇與會國企業在各種經濟活動領域內的合作，如基礎設施建設、交通、資訊電訊、能源、農業及自然資源開發和利用等。同意相互通報並更新與企業相關的市場開放程度和開放領域，發佈有利於企業活動的法律和財政保障政策。”2010年，部長們承諾“為促進投資，同意加強各與會國投資法律法規的宣傳，鼓勵與會國商簽雙邊投資保護協定和避免雙重徵稅協定。15.“中國與葡語國家經貿合作論壇（澳門）2010年部長級會議經貿合作行動綱領”，第27頁。

329同意建立論壇與會國投資貿易信息數據庫，為企業提供商機信息，包括各國市場的進出口管理體制、改善投資環境的相關政策、產業機會和投資項目、投資開放範圍和程度、推介投資環境及配套措施。”（二）農業與漁業領域在2003年和2006年的行動綱領中，農業和漁業未得到重視，但在2010年有了改觀。從歷次的行動綱領中，可以看到此點。在2003年和2006年的行動綱領中，部長們承諾但未詳細說明“各國在農業和漁業諸多領域開展合作”，優先項目是“應優先進行人員交流和培訓，研究制訂中國與葡語國家農業與漁業合作發展規劃並實施年度合作計劃”，“鼓勵和支持企業參與農業與漁業基礎設施建設、農業種植、養殖技術”，“推廣水產養殖和畜牧業技術”，還未忘記“農機生產和農產品及食品加工業”。2010年，部長們特別宣佈了兩項更具體的、至2013年完成的計劃：“推動非洲和亞洲的葡語國家鄉村地區基礎設施建設，支持上述國家開展反貧困鬥爭，促進農業發展。中國政府將為非洲和亞洲每個論壇與會國的一個農業合作項目提供支持。”（三）基礎設施建設與自然資源領域合作2003年的部長級會議行動綱領規定：“部長們認為，一些與會國在工程與基礎設施建設領域具有較高的技術水平和較強的裝備製造能力，願意推動各國企業在交通、電力、電訊、供水、水處理、城市規劃等基礎設施領域的合作。”此外，“部長們同意，加強技術和承包工程管理經驗的交流，相互通報基礎設施建設及專案招標資訊，在可能的條件下，參與國際金融機構出資的項目。”在2006年和2010年會議上，這兩個目標的措辭大致維持不變。值得注意的是，國際金融機構被去掉，取而代之的是“鼓勵中國與葡語國家的企業交流，加強在基礎設施建設領域的技術與信息交流，探討承包工程管理和融資的最佳合作模式。”

330至於自然資源，2003年規定，“部長們同意，加強在自然資源領域的交流與合作，將有助於可持續發展和現有資源的合理利用。”還規定，“部長們同意，在互利、互補原則的基礎上加強各國在自然資源開發與利用方面的合作。”2006年，這些目標仍然維持不變，但於2010年加入了以下文字：“肯定與會國的能源潛力，同意通過基礎設施建設、技術轉讓、人員交流與培訓、能源發展規劃制訂等方式鼓勵和支持與會國之間的能源合作。考慮到目前自然資源可持續利用和環境保護的重要性，鼓勵開展建立可再生能源和生物燃料等領域產業園的可行性研究。”（四）人力資源領域2003年的行動綱領的末尾一條是“人力資源開發領域合作”：“部長們同意，在論壇框架內加強中國與葡語國家雙邊人力資源合作與交流，並加以完善，以促進中國與葡語國家的經貿交流，增進相互瞭解和友誼。同意在本論壇諸多領域制訂專項培訓計劃，提出具體項目，加強在教育和職業技能培訓領域的合作。”三年後，意識到，中國已經加強了人力資源領域的合作，部長們在2006年的行動綱領中簽署了7項具體目標：1–創造就業；2–制定人力資源培訓計劃，確定優先培訓領域和培訓人數；3–確定培訓專案，擴大培訓範圍與領域，推進授課人員的國際化以及增加受訓人數，進一步促進各與會國在人力資源領域的合作；同意以多邊合作為基礎，推動研究成立論壇培訓中心的可行性，在貿易、旅遊、酒店管理和經濟合作等方面培養各類人才；4–在與會國內推廣漢語和葡萄牙語的教學活動；5–在中葡論壇行動綱領框架內，加強與葡語國家在高等教育領域的合作，如2007—2009年舉辦本科及研究生課程，增加獎學金名額等；6–舉辦有針對性的培訓班，爭取在2007—2009三年內為發展中葡語國家培訓官員及各類技術人員900人；7–幫助亞非葡語國家修建一定數量的鄉村小學，並向這些國家派遣青年志願者，從事醫療衛生、文化教育等活動。2010年，中國承諾在農業、教育、衛生、科技、海關管理等領域為提供葡語國家1500名人員的具體培訓。葡語國家部長們則表示，

331“強調教育在與會國發展中的重要性。為在非洲和亞洲葡語國家實現消除絕對貧困戰略，應推動其制定普及初等教育規劃和提高識字率。”16語言和文化學習亦未被遺忘，承諾“同意研究擴大孔子學院在論壇與會國的覆蓋範圍”並“鼓勵與會國大學和高等院校加強葡萄牙語教學”。（五）合作發展及新領域合作2006年，在行動綱領中增加了兩個新的小條款：合作發展及新領域合作。在合作發展方面，強調了所採取的多項帶有明顯金融性質的舉措，“讚賞中國和葡萄牙決定在雙邊框架內，向非亞葡語國家分別提供8億元人民幣的優惠貸款和不少於1億歐元的信貸，按照這些國家減少貧窮的發展戰略，資助公共投資優先計劃”；巴西和其他國家對非洲葡語國家的債務免除，在巴西的情況下，“共免債4.71億美元”。“對中國決定免除向參加論壇的重債葡語國家提供的2004年底對華到期未還的政府無息貸款債務表示讚賞”；最後，“讚賞中方願繼續提供無償援助，用於雙方商定的專案。”2010年，部長們歡迎中國履行對非洲和亞洲葡語國家的貸款，加上承諾“在2010-2013年在雙邊合作框架內提供16億元人民幣優惠貸款”及“中國願意繼續提供無償援助，用於雙方商定的項目”。在工作過程中，部長們分析了“論壇與會國其他國家所採取的有利於非洲和亞洲葡語國家發展的類似舉措和行動綱領。”以及近年的其他措施。在新領域合作方面，2006年，部長們決定中國與葡語國家也應該在以下七個方面採取行動：1.金融（確定共同感興趣的項目的資金來源，並建立一個在中葡論壇框架內的合作機制）；2.旅遊（促進旅16.同上，第17頁。

332行社和旅遊經營者的交流，完善與會國的旅遊基礎設施並推廣旅遊產品。中國承諾將葡語國家列入中國團隊旅遊的目的地；3.運輸（進行運輸合作並進行旨在促進中國和葡語國家之間空中和海上建立直接聯繫的可行性研究，以設立一個它們之間的物流網絡；4.製藥業（通過建立瘧疾、艾滋病、肺結核和其他傳染性疾病的預防和治療領域的公共和私營部門的夥伴關係，擴大公共衛生領域的合作。中國承諾在非洲和亞洲葡語國家將成立一個防治瘧疾的試驗中心；5.科技（增加交流，技術轉讓和科技培訓）；6.電訊（在廣播和電視方面，通過節目製作、技術交流和人員培訓，促進合作）；7.文化（優化現有的舉措及進行文化領域的經驗交流，以促進中國和葡語國家之間的文化交流，並對與會國的經濟人士的的關係產生積極影響）。2010年的行動綱領在此章節未有進展，因為它已經專門涉及金融業、旅遊業、交通運輸、電訊和文化，但未涉及製藥業及科技。儘管如此，可以強調三個新方面：城市規劃政策的制定；通過與會國省、市和地區之間的交往，結為友好城市和進行專門的交流；對葡語國家法律制度的了解，推廣澳門作為一個解決任何可能發生的中國和葡語國家企業家之間的貿易衝突的仲裁。（六）財政2010年，部長們同意深化各中央銀行與發展銀行及商業銀行之間的合作，以及監管當局之間的合作。還鼓勵通過中葡論壇框架內的金融合作研討會加強銀行同業之間的合作，並加強與會國家建立銀行分支機構。最後，支持“建立論壇框架內投融資機制的重要性，讚賞和支持中國內地的金融機構和澳門特別行政區的相關機構發起設立中葡合作發展基金，鼓勵和歡迎論壇與會國的金融機構或企業在適當時候自願參加該基金。”1717.同上，第21頁。

333（七）體育旅遊業已經邁出重要的一步。如果說在2006年，主要目的是與會國之間進行各種經驗交流，以便能夠在所有與會國投資，那麼2010年則擴大到了旅遊管理、職業和旅遊培訓、最佳實踐交流和建設項目的市場信息交流。看上去似乎邁出的步子不大，但近年來的實際情況表明，這是一個量與質的飛躍。從與會國企業投資能力的增加可見一斑。（八）運輸領域運輸領域是唯一一個沒有任何變化的領域。2010年的行動綱領中重複了部長們在2006年已同意的目標：建立直接的空中和海上航線並建立與會國物流網絡。（九）文化、電訊和體育領域鑑於自2006年以來所取得的進展，部長們在2010年的行動綱領中加入了兩個新的合作領域–電影和體育–儘管未提出具體的目標。部長們“認識到文化產業在經貿合作中發揮的積極作用，決定通過創意產業博覽會和文化交流等形式，加強中國與葡語國家的文化貿易往來，促進文化貿易合作。”18這方面的成就，他們讚揚了葡韻嘉年華的舉辦和第一屆葡語系運動會的舉辦。三、2013年的部長級會議展望與目標19第四屆部長級會議定於2013年下半年召開，其亮點將是正式宣佈設立中國與葡語國家合作發展基金。18.同上，第23頁。19.根據中國與葡語國家經貿合作論壇行動綱領所做的展望與目標分析。

334據媒體報導，該基金的資金將達到十億美元。這一數額仍依賴於中國中央政府的批准。由中國發展銀行保障提供，其他金融機構也可以參加。主要是為旅遊業和建築業等領域的項目提供資金，以便能夠完成參與三個行動計劃國家所承諾的項目。正是為了實現這一舉措，2010年，部長們同意深化各國中央銀行，公立或私人銀行之間的合作，其效果十分理想。澳門由澳門金融管理局代表。為了利用基金的潛力，部長們必須堅持旅遊、農業、漁業、交通運輸、能源、電訊、水利資源和城市規劃部門新基礎設施的建設。至於貿易，考慮到自2003年以來，雙方之間的貿易平衡，中國與葡語國家之間的貿易，至2016年將達到150億美元。僅在2011年，貿易就超過了11億7千萬美元，超過了初步估計的2010-2012年三年期間的10億美元。在其他干預措施方面，應加強中國與葡語國家在衛生、科技、教育、文化方面的合作。仍有望的是繼續為葡語國家各個部門的公務員和技術人員提供各種專業培訓課程。在財政方面，也希望中國將保持和加強對葡語國家的貸款。自2006年以來，總價值達到約2400百萬人民幣。2013年的行動綱領將簡化相互開設銀行分行的程序。預計不會引進新的交通運輸目標，因為新的空中和海上聯繫的進展比預期緩慢。只有極少數例外，如北京至里斯本之間的空中連接。2006年和2010年的行動綱領制定的建立物流網絡的計劃一直未有消息，原因是協議國之間在交通運輸領域的發展不對稱。文化、電訊和體育方面，可能會出現量和質的飛躍。在這個三方面，澳門在中葡論壇常設秘書處和/或其他當地實體的贊助下，完成了許多行動綱領所制定的目標。中國與葡語國家文化週、澳門文學節“雋文不朽”、第一屆澳門記者大會、媒體公司和葡萄牙語國家的媒體經常的夥伴關係和葡語國家的體育代表團參加在澳門特別行政區由體育局和體育社團舉辦的比賽，這一切證明了澳門政府和民間社會為實現中葡論壇部長級會議提出的目標而做出的努力。

335至2013年上半年，已召開了有數個葡語國家作家和電影製片人參加的第二屆澳門文學節“雋文不朽”和在莫桑比克舉行的第二屆葡萄牙語記者聯合會大會。

337《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，337—357澳門與內地新民事訴訟保全制度比較研究賴建國*一、兩地保全制度概述在民事訴訟中，保全制度往往是為日後判决的有效執行或者基於緊急情况而採取的預防措施。無論在澳門特區還是在中國內地，保全制度都是一項非常重要的保障制度。司法實踐中，保全措施常常是資深律師優先考慮的項目，雖然設置這種制度的目的並非為了直接解决糾紛，但其可起到一種威懾的作用，採取保全措施後，某程度上有助於與對方當事人進行和解。（一）兩地保全制度的內涵和外延澳門和內地都沒有為保全制度和保全程序訂定概念，以下結合主流學說與司法裁判的見解，就保全制度一些核心概念的內涵和外延進行比較分析。在澳門，保全措施（葡文：providência）與保全程序（葡文：procedimentoscautelares）是兩組不同的概念。保全措施是一種措施，保全程序是一種程序。立法者為採取保全措施訂定了一系列程序性規定，並視乎普通保全措施或特定保全措施而有所區別。學說指出，保全程序是旨在就審判或訴訟程序中出現的危險而採取的簡單預防措施。1澳門終審法院司法見解指出：保全措施是為了在任何宣告之訴或執行之訴待决期間，防止因出現事實狀况的變更而導*中國政法大學民事訴訟法學博士研究生，澳門大學法學院及澳門城市大學《商法》兼職講師，澳門政府法律改革及國際法事務局首席高級技術員（法律研究範疇）。1.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima：《民事訴訟法教程（第二版譯本）》，法律及司法培訓中心，2008年5月，第369頁。*澳門大學法學院教授**中。

338致將來在訴訟中的有利判决失去所有或部分效力而設的。希望透過此方式來消除遲延風險，不因程序之不可避免造成損失，避免判決淪為一個沒有實際意義的決定。2保全措施的功能還包括保存標的物原有狀况，使不致因訴訟期間出現變更而難以重組，例如製作清單、假扣押和新工程之禁制；也包括在緊急情况下提前實現將被確認的權利，例如裁定給予臨時彌補、臨時扶養和臨時返還佔有，均達到提前實現將被確認的權利的效果。在內地，與《澳門民事訴訟法典》保全制度相類似的設計3，有保全和先予執行兩個制度。經現行法修改後4，原2007年《民事訴訟法》的章節名“財產保全和先予執行”改為“保全和先予執行”，現行法將“行為保全”納入保全制度，構建起由行為保全和財產保全組成的保全體系。5學說理出四種保全類型：在司法程序中，包括訴前保全、訴訟保全，以及執行前保全；在非司法程序中，則有仲裁保全。6保全又分財產保全和行為保全，“行為保全”制度的設置，主要是為解决無法用金錢彌補的那類保全措施。現行法尤其規範了行為保全的適用條件和適用程序。學說認為：“民事保全”是指人民法院為保證將來生效判决能切實執行，或者為了及時有效避免當事人或者利害關係人的合法權益受到難以彌補的損害，在訴訟過程中，或者訴訟開始前，根據當事人的申請，或者必要時依職權對當事人爭議的財產或者與本案有關的財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為的法律制度。“先予執行”是指人民法院在訴訟過程中，為解决一方當事人在2.澳門終審法院2012年3月28日第6/2012號民事上訴案，第2頁。3.《澳門民事訴訟法典》，主要指透過第55/99/M號法令核准並自1999年11月1日生效的《民事訴訟法典》，此外，還應包括其他法律修改時直接間接地對其所作的修改部分。4.現行法即2012年《民事訴訟法》，是2012年8月31日由第十一届全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，於2013年1月1日施行的《中華人民共和國民事訴訟法》。5.新法前，內地民事訴訟法並未確立行為保全制度。參見宋朝武主編：《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社，2008年9月第1次印刷，第251-252頁。台灣的比較法著作，則將財產保全和先予執行制度一併列入，與本文所選的制度類型可謂一致，參見宋峻主編，沈關成、徐平副主編：《我國大陸與台灣三大訴訟法律制度比較》，中國紡織出版社，1994年5月，第287頁。6.北京市高級人民法院課題組：《關於財產保全工作中存在的問題及對策的調查研究》，《中國審判》2011年第2期。另參見奚曉明主編：《中華人民共和國民事訴訟法修改條文理解與適用》，人民法院出版社，2012年9月第一版，第220頁及第224頁。

339生活或生產的緊迫需要，根據當事人的申請，裁定對方當事人預先給付申請一方當事人一定數額的金錢或其他財產，或者實施或停止某種行為，並立即付諸執行的法律制度。7綜上，兩地保全制度的主要功能可謂大同小異。內地2012年新法對保全制度章名進行修改後，章名未採用“程序”的表述，僅在內文提及“保全措施”，與澳門明確以“保全程序”命名存在明顯的差別，反映了法律改革當中一種穩中求進的取態。（二）適用範圍1.兩地適用範圍概要在澳門特區，若從普通程序與特別程序兩分法角度看，按照普通程序被各程序互補適用的邏輯，可視保全程序為特別程序的一種。保全程序又分普通保全程序和各特定保全程序：普通保全程序載於《澳門民事訴訟法典》第326條至第337條；特定保全程序載於同一法典第338條至第368條，列有七大種類，即佔有之臨時返還、法人决議之中止執行、臨時扶養、裁定給予臨時彌補、假扣押、新工程之禁制、製作清單。“佔有之臨時返還”，例如物件被暴力侵奪時，便可以向法官聲請，要求侵奪人將物件返還。“法人决議之中止執行”，例如社團、合夥或公司作出違法、違反章程或設立文件之决議，只要能夠證明該決議的執行會造成相當損害，便可以附具有關决議副本，在10天之內，向法院提出中止執行法人决議的聲請。“臨時扶養”，是指在扶養給付的訴訟中，利害關係人可於獲支付首次確定扶養金之前，聲請以臨時扶養的名義，訂定他每月應收的金額。“裁定給予臨時彌補”，例如因死亡或因交通意外身體受傷而提起損害賠償訴訟，臨時扶養事項可作為附屬於該訴訟的一項保全措施，受害人或其他法定權7.宋朝武主編：《民事訴訟法學》（第三版），中國政法大學出版社，2012年12月，第244頁及第250頁。

340利人可以請求以月定期金方式收取一定金額，臨時地彌補有關損害。“假扣押”，例如債務人即將潛逃，把財產轉移到外地或他人名下，債權人便可以請求法官扣押債務人的財產，確保民事訴訟的有用效果。“新工程之禁制”，例如一項新工程將會給他人造成損失，或侵害共同的所有權，將受損害或正在受損害的人便可以請求法院立即中止該項工程。“製作清單”則是指為防止文件遺失、財產被隱藏、被浪費，因而聲請先行製作有關清單的又一項特定保全措施。普通保全程序適用範圍的法律依據，參見同一法典第326條第一款的規定。8普通保全措施是除特定保全措施外的措施，“具體適當”便是適用的參考標準，法院在决定適用範圍方面有裁量權。普通保全程序補充適用於特定保全程序。9然而，當保全措施對被聲請人造成的損害明顯大於聲請人欲避免的損害，法院可以不批准保全措施。此外，在“假扣押”和“新工程之禁制”這兩種特定保全程序中，法官可以要求聲請人提供適當的擔保。對於保全措施依附於主訴訟這個問題，學說認為，保全措施的標的與主訴訟的標的不一定要完全相同。在內地，保全和先予執行的規範比澳門對普通保全程序和特定保全程序的規範精簡。保全和先予執行都是人民法院為確保將來的判決得以順利執行或者基於緊急案情的需要，在執行文書生效前採取的措施，以限制被申請人處分其財產，或者令其作為或者不作為而設置的制度。內地財產保全措施包括查封、扣押、凍結或者法律規定的其他方法。學說認為，財產保全的範圍比較有限，主張財產保全的標物可以擴大到與本案標的物有關的其他財物或者其他可能影響本案執行的財物，甚至是只要可供執行，被申請人的一切財產都可作為保全物件；8.【葡】AbílioNetoAdvogado:《CódigodeProcessoCivilAnotado》,19.AEdiçãoActualizadaDezembro,2007,P.502.該頁闡述了葡國的類似規定：“QueaoCasoNãoConvenhaNenhumadasProvidenciasTipificadasnosArts.393a427docpc.etc.”9.參見《澳門民事訴訟法典》第337條及第332條第二款規定。

341但也有人主張兼顧合理性，不要輕易的妨礙企業的經營活動。10至於“先予執行”的制度，僅為解决生活或者生產上的急需而設置。112.兩地適用範圍剖析本文認為，《澳門民事訴訟法典》將普通保全程序和特定保全程序明確區分，並具體列舉了七大種類特定保全程序的適用範圍，而內地立法體例並沒作如此設置，而是將各保全內容予以抽象，統一劃分為財產保全和行為保全兩大類。本著同一邏輯，澳門七大種類特定保全程序的內容，其實也可按上述劃分方法，分為財產保全和行為保全兩大類。因為進一步分析不難發現，澳門七大種類保全程序中，明顯具有財產內容的種類包括“臨時扶養、裁定給予臨時彌補、假扣押”三類，而明顯地透過法官命令作為或不作為因而具行為保全特性的，包括“佔有之臨時返還、法人决議之中止、執行新工程之禁制和製作清單”，故澳門的特定保全措施七大種類，為內地財產保全和行為保全所涵蓋。至於澳門普通保全程序，又是否也能全由財產保全和行為保全所涵蓋？似乎尚不能下如此斷言，尤其在內地新法剛出臺，有關內含和外延權威學者們尚未細加剖析的情况下。說到內地的先予執行，澳門似乎在兩類保全內容中均有體現，如特定保全程序中的“臨時扶養、裁定給予臨時彌補”。至於內地第106條規定的“追索勞動報酬的”及兜底式條款的規定“因情况緊急需要先予執行的”，澳門第326條第一款的規定結合澳門保全程序均具緊急10.有意見認為，在商業企業當事人有資金的情况下，不應扣押企業正在使用的生產設備。即財產保全時也要講求合理性。參見廖中洪主編：《民事訴訟改革熱點問題研究綜述1991-2005》，中國檢察出版社，2006年1月第1次印刷，第424頁及第429-430頁。11.現行《民事訴訟法》第106條規定，人民法院對以下三類案件，根據當事人的申請，可以裁定先予執行：第一類案件，是追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金或醫療費用的案件；第二類案件，是追索勞動報酬的案件；第三類案件，是因情況緊急需要先予執行的案件。這裏的“情况緊急”，按照該法第107條規定，包括四種情況：情況一，需要立即停止侵害、排除妨礙的；情况二，需要立即制止某項行為的；情況三，需要立即返還用於購置生產原料、生產工具貨款的；情況四，追索恢復生產、經營急需的保險理賠費的。

342性，故應足以涵蓋，該第一款規定：得聲請採取具體適當之“保存”或“預行措施”，以確保受威脅之權利得以實現。綜上，儘管立法技術和表述等原因，導致兩地的保全制度範圍表面上不完全相同，但經上述分析後清晰可見，兩地保全制度的適用範圍大致相同。（三）程序屬性1.非獨立程序在澳門，保全措施在其歷史上曾經歷過獨立訴訟和非獨立訴訟的階段。之前的保全程序，是一種獨立訴訟程序。發展到現在，保全程序失去其獨立性，依附於“主訴訟”中。法律規定，聲請人自接獲命令採取保全措施的裁判通知日起30天內，還沒提起保全措施所取决的主訴訟，保全措施失效。12此外，在保全程序中所作的有關事實事宜的裁判或者終局裁判，對主訴訟的裁判不構成任何影響。對主訴訟的依附也有例外，即無需提起主訴訟，如提出保全措施後當事人雙方達成和解，自無提起主訴訟的必要。或保全措施本身，已能滿足申請人的利益。如申請人的休息權受到侵害要求批准取消某場晚間演奏會，法官禁止涉案樂隊演奏，申請人的權益已得到保障，沒必要再提起主訴訟。在內地，2012年《民事訴訟法》第101條規定，申請人在人民法院採取保全措施後30日內不起訴的，人民法院應當解除財產保全，該12.《澳門民事訴訟法典》第334條（措施之失效）規定：“一、在下列情况下，保全措施失效：a）聲請人自接獲命令採取保全措施之裁判通知之日起三十日內，仍未提起該措施所取決之訴訟，但不影響第二款規定之適用；b）提起訴訟後，因聲請人之過失而導致訴訟程序停頓逾三十日；c）有關訴訟被裁定理由不成立，而該裁判已確定；d）對被告之起訴被駁回，而聲請人未有及時提起新訴訟，以致未能利用先前起訴之效果；e）聲請人欲保全之權利已消滅。二、如命令採取保全措施前並無聽取聲請所針對之人陳述，則該措施所取决之訴訟提起之期間為十日，自聲請人獲通知已向聲請所針對之人作出第三百三十條第五款所規定之通知之日起算。三、如保全措施已由擔保替代，則擔保在被替代之措施應失效之情况下失效，且須命令終止該擔保措施。四、卷宗內一旦顯示發生使保全程序消滅之事實，法官須裁定保全程序消滅以及有關保全措施終止，但事先須聽取聲請人之陳述。”

343條將前法的15天期限延長，加强了對原告權利的保護，另方面可以看出財產保全依附於主訴訟的從屬性質。分析認為，在非獨立性方面，兩地的制度是相同的。在澳門，保全程序並非必經程序。保全程序可以在宣告之訴出現，也可以僅出現在執行之訴中，保全程序可以在宣告之訴或執行之訴開始前提起，也可以作為它們的附隨事項提起。至於受理的法院，保全程序按其於提起訴訟前或提起訴訟後聲請而定，須向可受理有關訴訟之法院，或正在審理有關訴訟之法院提起。如主訴訟處於上訴審程序，保全措施仍然由原審法院作為第一審法院。13在內地，財產保全可以發生在第一審、第二審或者再審的程序中，甚至在特殊情況下，也可出現在上訴進行中的原審人民法院與上訴審人民法院之銜接時段。14按照《民訴意見》規定15，上訴案件在上訴審人民法院接到報送的案件之前，當事人有轉移、隱匿、出賣或者毀損財產等行為必須採取財產保全措施的，由原審人民法院依當事人申請或依職權採取。原審人民法院的裁定應及時報送上訴審人民法院，該規定與澳門的處理辦法相似。2.程序屬性剖析兩地保全程序比較大的差別，程序屬性可謂其中一項。光看澳門自己的制度難以發覺，惟與內地比較後，澳門立法程序正當性的特點便即突顯。理由如下：其一，立法體例上，澳門章節名是保全程序；程序分類上，條文明確規範了普通程序與特別程序兩大程序種類，以程序作為分類標13.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima：《民事訴訟法教程（第二版譯本）》，法律及司法培訓中心，2008年5月，第374頁。學說認為，在執行程序中，傳喚被執行人時拖延了時間，執行程序的申請人便有申請假扣押的正當利益，隨後還可依法將假扣押轉為查封，保障申請人的利益。14.宋朝武主編：《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社，2008年9月第1次印刷，第253頁。15.《民訴意見》，是指1992年7月14日通過的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》。

344準，程序個性鮮明。其二，接續以上分析，澳門的普通保全程序，性質上是一種“訴訟程序”，儘管以附隨事項依附於主訴訟，然而實際操作層面，如訴訟前僅提起的保全程序，無疑是一系列類似於宣告之訴普通訴訟程序中的各訴訟進程，如從申請人向法院提交申請，法官對管轄權等訴訟前提的審查及批示，以致對申請作出批准與否的决定等等。而特定保全程序中，澳門以各專門章節，訂定了七大種類中的不同規定，包括對程序的特別規定，以及程序外的其他特別規定。本文認為，內地《民事訴訟法》的立法設計與程序的性質相左，因為對保全措施的申請作出裁定是一種動態的過程，要經過一系列的階段和環節，應定性為一種“程序”，受到程序正當性之保障。實際操作層面，缺乏“程序”的認識，將導致審判人員僅對保全申請予以“必要的”審理，認為提供了擔保並符合形式上的要件便可以作出保全裁定，把民事保全作為一種“强制性措施”來對待，而非審理程序。16綜上而言，澳門法彰顯其程序正當性，值得內地將來再修法時參酌適用。二、具體進程（一）進程概要在澳門，民事糾紛或者商事糾紛同樣適用民事訴訟法。司法實務中，先審視可否適用特定保全程序，倘不能適用，則適用普通保全程序，遇到特定保全程序沒有規定的，補充適用普通保全程序的規定。保全措施的目的在於其快捷性，學說還強調不能忽略程序的正當性。程序的正當性體現在必要的情况下配合適用普通程序一系列程序：訴辯書狀，例如申請人的申請文件、被申請人陳述的文件、申請16.廖中洪主編：《民事訴訟程序制度研究》，中國檢察出版社，2006年6月，引用了第434-435頁的部分主張。相關主張還有：這樣的司法理念，必然影響保全制度的成效，難以貫徹最高人民法院關於要慎用保全措施的理念。

345人的再答覆；調查取證，儘管調查視乎需要，並且僅要求扼要之證據，未及普通程序之詳細和深入；對已證未證事實的清理批示；辯論及審判，儘管在缺席審判等環節往往有不同的規定；判決；被申請人的申辯或申請人的上訴救濟。17即一系列普通程序中會進行的程序，在保全程序中都有可能被進行，並視乎採取保全措施前是否要聽取被申請人的陳述，而在通知被申請人及其陳述或申辯等環節有不同的規定。除不能忽略程序的正當性外，學說同時還強調不能忽略法官職權的義務性，即法官在保全程序中的決定，在性質上不應視為一種自由裁量，法官此時行使的，是兼有義務性質的職權。18在內地，2012年《民事訴訟法》第九章專門對保全制度進行規範。下文將按照訴訟法慣有的程序，從申請、審查與决定、執行三個環節分析有關程序。這些環節在《澳門民事訴訟法典》中都有體現。綜上，本文認為，撇開因補充適用普通程序而導致訴訟進程的差別不說，兩地法律僅就為保全制度設置的專門規範而言，其訴訟進程大同小異：從訴訟階段看，內地解讀立法理由的著作，強調訴訟前有個訴前保全措施，訴訟中有個訴訟保全措施。從各具體的流程看，申請、審查受理、裁定和執行是兩地的共性。19從法律的明文規定看，事實上不難找出兩地相對應的規定，例如澳門法律規定：保全程序可於宣告之訴或執行之訴開始前提起，或作為其附隨事項提起。本文在分析兩地保全制度時，基於實務考慮，將保全制度的適用條件納入以下具體程序中一併研究。當然，如從法律條文方面俱細考察，則有因詳略規定不同，而抽象出程序正當性之差別。17.相應的條文參見《澳門民事訴訟法典》：申請人的申請文件（第326條第一款）、被申請人陳述的文件（第330條第一款，第330條第二款）、調查取證（第331條第一款和第三款）、扼要之證據（第329條第一款）、被申請人的申辯或申請人的上訴救濟（第333條，第332條第四款）。18.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima:《ManualdeDireitoProcessualCivil,CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária》,Macau,2010,2.a.edição-1.areimpressão.p.608-615.19.參見奚曉明主編：《中華人民共和國民事訴訟法修改條文理解與適用》，人民法院出版社，2012年9月第一版，第229頁。

346（二）具體進程之：提出申請在澳門，保全程序開始於當事人的申請，與一般民事訴訟程序的啓動並無差別。任何人都可以申請採取具體適當之保存或預行措施，以保障受威脅的權利。值得強調的是，澳門法律並沒賦權法官依職權起動保全程序。充其量僅可在當事人提起申請後，法官的決定可有別於當事人的請求。保全程序的申請，也不取决於損害的出現，法律規定，提起保全程序，須以存在被保全的權利為依據，或以已提起或將提起的形成之訴中作出的裁判所產生的權利為依據。在特定保全程序中，各特別事項由專章規定，例如在法人决議之中止執行中，法律允許合夥人或者股東聲請中止執行該等决議，申請提起並經傳喚後具有中止效力。在內地，就“財產保全”和“行為保全”，人民法院根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在“必要時”也可以裁定採取保全措施。該法又規定：利害關係人因情况緊急，不立即申請保全將會使其合法權益受到難以彌補的損害的，可以在提起訴訟或者申請仲裁前，向人民法院申請採取保全措施。學說關注程序的啓動可否由法官依職權為之，認為應視乎是訴前保全或訴訟保全而有所不同。“訴前財產保全”，由於訴訟尚未發生，不存在人民法院依職權採取保全措施的條件，必須由利害關係人提出申請，人民法院在任何情况下不可能依職權採取保全措施。20即“人民法院在必要時也可以裁定採取財產保全措施”是發生在“訴訟財產保全”中。20.宋朝武主編：《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社，2008年9月第1次印刷，第252-253頁。

347內地法律明文規定法院可主動裁定採取“保全”措施。至於“先予執行”，只能基於當事人申請，人民法院不能依職權作出“先予執行”的裁定。21分析認為，基於內地律師强制性代理制度尚未設立，當事人法律保障不足，此時法官應對具備先予執行條件的當事人承擔一部分告知責任，使該制度更具有可操作性。綜上，兩地明顯的差異至少有兩項。第一項是保全範圍的劃分，第二項是法官可否依職權採取保全措施。對於第一項，澳門的劃分法，可避免內地將出現的，需先區分先予執行與行為保全兩者，從而將因定性不同影響有關審批後果。第二項法官可否依職權採取保全措施，內地法律明文規定法院可主動裁定採取“保全”措施，這點與澳門的規定明顯不一樣。當然，如法官對保全和先予執行的定性不同，則實踐中也有可能出現本不應依職權作出的裁定，法官卻主動作出。本文還想說，內地法律條文之間的規定有明顯不協調處，這次新法修改時也沒將之調過來。因為該法第102條明文規定“保全限於請求的範圍，或者與本案有關的財物。”那麼，在當事人沒提出請求的情况下，程序上法律又沒要求法官應先聽取當事人的意見，法官在依職權主動採取保全措施時，又如何使“保全限於請求的範圍”，對此本文不無疑問。2221.2012年《民事訴訟法》沒明文賦予人民法院依職權採取先予執行措施，相反，該法第106條明文規定先予執行的裁定是根據當事人的申請，故此，與“保全”不同，“先予執行”只能基於當事人申請。此外學說認為，先予執行應在案件受理後提出。參見宋朝武主編：《民事訴訟法學》(第三版)，中國政法大學出版社，2012年12月，第251頁。如此，“先予執行”便不似“保全”申請般，除了可以在案件受理後提出外，還可以在訴訟前提出。22.此外，由法官依職權採取保全措施有違當事人處分原則，如果基於內地未建立律師强制代理制度，而國民法律素質不高，作為過渡規範，可考慮由法官承擔一部分告知責任以為彌補，最終，應取消法官主動採取保全措施的規定，還自由處分權予當事人。如此，公權在民事訴訟中的有限度介入，方符合民事訴訟的法理。

348（三）具體進程之：審查與決定在澳門，在普通保全程序中，保全措施要獲得批准，取决於兩個要件：一是權利在表面上存在，二是當權利沒得到滿足時會存在危險。司法見解指出，只有證明有關權利確實可能存在，而且有充分理由恐防該權利受侵害時，才可宣布採取保全措施。23實際上，結合法律的規定，還應加上第三個要件：當保全措施對被聲請人造成的損害，明顯大於聲請人欲避免的損害，法院可以不批准保全措施，這是在保全措施中對適度原則的遵循。有關舉證責任落在被聲請人身上。24在內地，人民法院按照法定條件裁定採取或裁定駁回保全措施。值得一提“訴前保全”的審批條件之一，是必須提供擔保。“訴訟保全”擔保的提供與否，由法官決定。25人民法院審查“先予執行”措施時，應在接到申請後立即進行審查。主要審查適用的範圍和條件兩項。適用條件有三個：一個是當事人之間權利義務關係是否明確，一般而言，當民事權利義務具體且不存在爭議，則為“明確”。分析指出，司法實踐中可能會出現因審前難以確定權利義務，而導致審查時過於審慎的問題。第二個條件是假如不先予執行，將嚴重影響申請人的生活或者生產經營，這裏的“嚴重影響”，主要指需達致基本生活無法維持或者生產經營難以為繼的程度。第三個條件與被申請人的履行能力有關，因為只有被執行人有履行能力，法院的裁定才有可能落實，申請人的訴求才可以得到滿足。學界普遍關注審查先予執行措施時是否要提供擔保的問題，現行法規定，人民法院可以責令申請人提供擔保，申請人不提供擔保的，23.澳門終審法院2007年5月2日第15/2007號民事上訴案，澳門法院官方網站。24.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima:《ManualdeDireitoProcessualCivil,CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária》,Macau,2010,2.a.edição-1.areimpressão.p.598,ep.614“oprincípiodaproporcionalidade”.25.“訴前保全”的另一審批條件是基於緊急性。有關擔保的設置，學理認為，除可制約訴訟的濫用外，還可以確保在申請錯誤或敗訴等情况下賠償被申請人損失，財產保全的擔保因而具有促進程序正義和實體公正的雙重價值。應否提供擔保，是由法律直接規定還是交由法官決定，視乎保全的申請在訴訟前提起或訴訟中提起而不同。對於“訴前保全”，申請人必須提供擔保，否則將按該法第101條駁回申請。

349駁回申請。本文作者認為，該規定不盡合理。因為一般情況下，能提供擔保意味著有一定的經濟能力，故與“先予執行”第二個適用條件中的“基本生活無法維持”自相矛盾。26在澳門，保全程序具有緊急性，法律並就有否傳喚被申請人規定了作出裁判的期間。澳門現行法規定，保全程序的申請出現在第一審時，有關裁判應於兩個月內作出，如沒傳喚被申請人，作出裁判的期間縮短為15天。法官如違反該規定，將受到紀律程序調查。在內地，對於“訴前保全”，人民法院受理申請後應在48小時內作出裁定；對於“訴訟保全”，一般情況下，除緊急情況外，由人民法院根據案情的緊急與否衡量裁定的時間。學者提出，對於非緊急的情况，法律似乎沒有明確作出裁定的時間。27筆者認為，由於“緊急性”為不確定概念，這與保全措施對期限的緊急性要求不相適應。在澳門，對於法官的裁决是否受制於申請之請求範圍，或法官是否可以裁决給予另一有別於申請中指出的保全程序。一致的理解是，法官原則上不受制於申請人對訴訟形式的理解，只是在“事前是否應聽取一方或雙方當事人的陳述”方面有不同的主張。葡國學者A．AbrantesGeraldes等認為，對於拆除某工作物的申請，法官如認為符合“新工程之禁止”這一特定保全程序的條件，可改為宣告中止有關工程。葡國學者C.LopesdoRego認為，基於辯論原則，法官得先聽取申請人的陳述。就上述主張應當認為，按照法典第330條第一款的規定，原則上法院必須在命令採取保全措施前聽取被申請人的陳述，例外地，聽取陳述可能嚴重妨礙措施達致的目的和效力時才不用聽取。當申請人反對法官批准的措施時，基於處分原則，法官不應直接命令採取其决定的措施。2826.馬滔：《論我國民事訴訟中的先予執行制度》，《湖南大學》學位論文，2010年5月。27.類同的看法參見羗光寶：《論民事訴訟中的財產保全》，《現代商貿工業》2012年第二期，第245頁。當中提到：訴前與訴中兩種財產保全的比較中，對於“訴前財產保全”，人民法院須在接受申請後的四十八小時內作出裁定，立即開始執行；而“訴中財產保全”，人民法院在接受申請後，只有情况緊急的申請，才須在48小時作出裁定，情況不緊急的，法律沒有明確的時間限制。28.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima:《ManualdeDireitoProcessualCivil,CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária》,Macau,2010,2.a.edição-1.areimpressão.p.599-600.

350在內地，2012年《民事訴訟法》規定，保全限於請求的範圍或與本案有關的財物。對“限於請求的範圍”學說有不同的理解，例如主張人民法院在進行保全時應以訴訟請求為限。29綜上，本文想談兩點，一是對擔保的合理要求，二是保全程序的緊急屬性。對於第一點，內地新法第107條第二款對先予執行所訂定的擔保的要求不合理，因為擔保的提供與先予執行適用條件之一“不先予執行將嚴重影響申請人的生活或生產經營”自相矛盾。30對於第二點，保全程序的緊急屬性，澳門立法者明確訂定了該種屬性，不管它是何種類型的保全程序或保全措施，其實都適用緊急程序來處理，以有效保障當事人權益。相對於內地學說所關注的對“緊急性”難以定性的問題，以及非緊急性保全措施沒明確期限的問題，澳門現行法所規定的期間，應理解為期間的上限，基於緊急性，司法假期也不影響對保全措施的審批，並應在法定限期內作出裁定。如此可見，澳門有關緊急性的定性，至少在法理上有其合理性。（四）具體進程之：執行在澳門，為促進保全措施的執行，訂定了包括民事制裁和刑事制裁在內的措施，以及其他適當的措施。民事制裁是指强迫性金錢處罰的措施31，刑事制裁是指判處加重29.廖德功等：《論完善民事財產保全制度和民事執行制度》，《法學研究》1992年第4期。另參見法院網http://fjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=11086網上文章，鍾晨莉、張曉妃：《我國民事訴訟財產保全制度存在的問題及完善探討》。30.類同見解參見馬滔：《論我國民事訴訟中的先予執行制度》，《湖南大學》學位論文，2010年5月。31.《澳門民事訴訟法典》第329條規定了强迫性金錢處罰的制裁辦法。強迫性金錢處罰的具體規定則參見《澳門民法典》第333條：“一、法院在判令債務人對因合同而擁有獲得給付權利之債權人履行給付之同時，或在判令當事人終止侵犯絕對權利或承擔損害賠償義務之同時，可應權利被侵害之一方之請求、按照最適宜於有關個案之具體情况之處理方式，而判令債務人須就其有過錯之遲延履行裁判而向受害人支付一項按日、按周或按月計算之金額，或判令債務人須向受害人支付一項按債務人每一有過錯之違反裁判之行為而計算之金額；對裁判之遲延履行推定屬有過錯。二、對於命令作出該處罰之判决成為確定前之期間，不得設定强迫性金錢處罰，而就損害賠償算出前之期間，亦不得設定該金錢處罰；但債務人純粹以拖延為目的提起上訴而被判敗訴者除外，在此情況下，有關處罰自命令該處罰之裁判被通知之日起適用。三、法院僅在

351違令罪刑罰的措施。至於其他適當措施，按照《民事訴訟法典》第336條規定，在以加重違令罪威嚇以敦促措施的執行的同時，還可以採取其他適當措施。此外，法律還直接規定，在“裁定予以臨時彌補”之特定保全程序中，如義務人不按照法官的裁决支付金額，即可透過“扶養之特別執行程序”執行裁决。在內地，人民法院一旦對保全措施作出裁定後，應當立即移交執行局執行，執行局的執法依據，主要是現行《民事訴訟法》有關執行的規定，以及《最高人民法院關於執行權合理配置和科學運行的若干意見》的規定。對於第二審人民法院接到上訴案件之前需要採取保全措施的，根據《民訴意見》第103條的規定，由第一審人民法院依當事人申請或依職權採取保全措施；第一審人民法院製作的保全裁定，應及時報送第二審人民法院。此外，在當事人不服裁定申請復議期間，不停止裁定的執行。至於對“執行標的”不明時由誰審查的問題，應當由作出裁定的原人民法院去審查，因為如由執行機構審查，對其審查結果提異議時，執行機構受理異議沒有法律依據。綜上，本文認為，兩地就保全措施的促進機制存在差異，澳門立法者分別設立了民事、刑事以及適當的措施，多方位促使保全措施的落實。在內地，則主要交由執行程序予以落實，在內地“執行難”的現狀下，目前較為單一的落實機制便存在檢討的空間。值得探討的是，就法理層面而言，執行程序和保全程序應當是不同性質的程序，是否可以將執行程序中適用的執行異議機制及復議機制套用到保全程序中，不無疑問。32立法者似乎還應訂明保全措施裁定書的內容，尤其應列明具體而明確的執行標的。認為合理之情况下，方作出强迫性金錢處罰之命令，而有關處罰金額須根據衡平原則確定，其中包括對債務人之經濟條件、有關違法行為之嚴重性及處罰金額對達成强迫履行之目的是否適當作出考慮。四、對已設定具相同目的之強迫性違約金之情況，不適用強迫性金錢處罰；如屬判令債務人對因合同而擁有獲得給付權利之債權人履行給付之情况，且給付之內容係要求債務人具有特別之學歷或藝術水平方可作出之不可替代之積極或消極事實，則對作出此命令之裁判，亦不適用强迫性金錢處罰。”32.北京市高級人民法院課題組：《關於財產保全工作中存在的問題及對策的調查研究》，《中國審判》2011年第2期。

352三、救濟途徑（一）失效與解除1.失效與解除的不同規定在澳門，《澳門民事訴訟法典》第334條對保全措施的失效作出了明文規定，分六類情况。一是“聲請人自接獲命令採取保全措施之裁判通知之日起三十日內，仍未提起該措施所取決之訴訟”；二是“提起訴訟後，因聲請人之過失而導致訴訟程序停頓逾三十日”；三是“有關訴訟被裁定理由不成立，而該裁判已確定”；四是“聲請人欲保全之權利已消滅”；五是“如保全措施已由擔保替代，則擔保在被替代之措施應失效之情况下失效，且須命令終止該擔保措施”；六是“卷宗內一旦顯示發生使保全程序消滅之事實，法官須裁定保全程序消滅以及有關保全措施終止，但事先須聽取聲請人之陳述”。對於以上所述的第六類情况，法官在遵守法定限制下可依職權採取保全措施，學說持有不同觀點。C.LopesdoRego、RuiPinto、J.LebredeFreitas和A.MontalvãoMachado持贊同說，認為法官應依職權終止保全程序；M.TeixeiradeSousa持反對說，認為保全措施的終止必須取決於被申請人的請求；A.AbrantesGeraldes則持折衷立場，認為法官應依職權調查，看是否存在法律所規定可導致程序立即失效的情况；而澳門終審法院法官Dr.ViriatoManuelPinheirodeLima則主張，應適用權利失效的一般規定，在可處分的權利中，失效需取决於利害關係人的意思表示，而非由法官依職權提出。33在內地，2012年《民事訴訟法》沒有“失效”的明文表述，類似澳門保全措施失去效力的明文規定有“解除”，有關規定為：（1）申請人在人民法院採取保全措施後30天內不依法提起訴訟或者申請仲裁的，人民法院應當解除保全。（2）對於財產糾紛案件，被申請人提33.【葡】ViriatoManuelPinheirodeLima:《ManualdeDireitoProcessualCivil,CentrodeFormaçãoJurídicaeJudiciária》,Macau,2010,2.a.edição-1.areimpressão.p.620-621.

353供擔保的，人民法院應當裁定解除保全。對於不能轉化為金錢給付的“行為保全”請求，即使提供擔保，也不宜解除保全。34接上，學說進一步主張，以下情形也應適用於“解除”：（3）申請人自願申請解除保全措施的；（4）申請撤訴而人民法院准許的；（5）財產保全的原因發生變化或者消失的；（6）被申請人對財產保全裁定申請復議成立的。就撤訴是否一概經人民法院准許的問題，學者認為應以是否有利於原告作為判斷的準則，防止主觀臆斷。35就依職權解除問題，學說認為，不排除由作出裁定的人民法院或其上級人民法院對保全措施予以解除；或人民法院撤銷先予執行的裁定，使其效力消失。36有關保全措施之繼續查封問題，學說主張應由當事人啓動，但人民法院應有對當事人闡明有關權利及法律後果的義務，以保障當事人的合法利益。2.失效與解除問題剖析綜上，本文認為，儘管兩地對失效與解除的表述不一樣，但法律效果都是終止或令保全措施失去效力，故有可比之處。相關重要事項在此想談兩點。第一點，對於擔保的提供能否讓保全措施的效力終止的問題：首先，從兩地民事訴訟法的明文規定看，規定有所差別。澳門統一交由法官根據具體案情作出裁定；內地則就“財產保全”限制法官的裁量權，規定此類案件如被申請人提供擔保，人民法院應當裁定解除保全。其次，從學說層面看，內地闡明立法原意的學說，認為對於新法增設的“行為保全”，即使提供了擔保，也不宜解除保全措施。34.江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，法律出版社，2012年9月，第398頁。35.何文燕等著：《民事訴訟理念變革與制度創新》，中國法制出版社，2007年，第50頁。36.宋朝武主編：《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社，2008年9月第1次印刷，第256頁。再參見最高人民檢察院法律政策研究室編著：《民事訴訟法修改研究綜述》，吉林人民出版社，2006年12月第1版，第211頁及第217頁。

354第二點，法官可否未經當事人申請，主動終止保全措施的效力。首先，從兩地民事訴訟法的明文規定看，規定也有所差別：澳門交由法官依職權審查，當法官發現失效的情况時，先聽取當事人陳述，然後决定是否終止保全措施的效力；內地則沒有明文表述。其次，從學說層面看，兩地主流學說的理解不盡一致，澳門終審法院法官主張終止保全措施的效力，應取决於當事人的意思自治；而內地主流學說，則認為法律雖無明文規定，但不排除法官可以主動解除保全措施。本文認為，內地學說的以上理解與其法律的規定相一致。綜上，本文認為，基於民事訴訟法的處分原則，應當尊重當事人的意思自治，內地將來修法時，如作為過渡規定，可參考澳門現行的規定，但對澳門特區而言，則宜更進一步，例如應取締法官依職權終止保全措施的有關規定，或以增加法官闡明及告知義務予以平衡，最終是讓當事人瞭解其權利後，决定是否向法院提出申請，讓保全措施失效。（二）上訴救濟在澳門特區，對法官就保全程序所作的决定或者裁决不服，可以依法直接提出上訴；或者先依法提出申辯，對申辯所作的裁判不服時才提起上訴。按照《澳門民事訴訟法典》第332條及第333條的規定，當法官作出批示，批准以擔保替代有關保全措施時，可對該批示直接提起上訴。如法官命令採取措施前並無聽取被申請人陳述，則被申請人可按一般程序，對法官的批示提起上訴。至於提出申辯的情况，按照《澳門民事訴訟法典》第333條規定，當存在法院未考慮的事實或者證據方法，且該等事實或證據方法可使採取有關措施的依據不成立，或導致採用較輕的措施，則可以提出申辯。法官對申辯必須作出裁判，裁判的結果將是：維持先前的措施、廢止先前的措施或採用較輕的措施。最後，如申辯人不服法官的裁判，還可以上訴。在內地，就保全或者先予執行沒賦予上訴的權力。按照現行《民事訴訟法》第108條規定，當事人對保全或者先予執行的裁定不服的，

355可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行。《民訴意見》第110條也有類似的規定，對當事人不服財產保全、先予執行裁定提出的復議申請，人民法院應及時審查。裁定正確的，通知駁回當事人的申請；裁定不當的，作出新的裁定變更或者撤銷原裁定。值得留意，現行法所設置的“行為保全”，也應適用於“財產保全”的有關規定。綜上，本文認為，與澳門所規定的聲明異議及上訴兩種救濟途徑相比，內地2012年《民事訴訟法》現行法明文訂定的救濟途徑僅有復議一種，且有關規範從立法技術而言有相當彈性，從復議的申請到審查，都沒訂定期限。學說認為，法律沒明確規定受理復議的人民法院，只能向原審人民法院申請復議。37對“復議”這一救濟途徑，應與對“裁定”可否提起上訴的制度有關，因為對保全措施所作的裁定，屬於不可以上訴的裁定，所以如對保全措施新增上訴救濟的途徑，應對保全措施裁定的可上訴性，一併作出修訂。本文認為，內地法律的復議救濟無疑較澳門的保障少，而且也沒明確是否要另組有別於原裁定機構的復議機構，較明顯地傾向司法效率，將導致申請人權益救濟之不足，所以，僅就過渡立法而言，如果不增設上訴救濟加强程序保障，也可以考慮另組有別於原裁定機構的復議機構，增加權益保障的元素。四、結語澳門與中國內地的民事保全措施既有共性也有個性，本文因應兩地程序法整體而具緻的比較研究欠奉的現狀，對制度進行系統性研37.劉長玉、張曉寧：《財產保全復議制度之重構》，《山東審判》2011年第6期。第86頁還提到：“復議期限及復議審查期限不確定，帶來的問題一是當事人隨時可以提出復議申請而可能借此將對方當事人導向訴訟拖延，二是法院可能因無期限限制而對復議申請不予重視，久拖不决。”另參見郭志强、胡志中：《論我國財產保全制度的缺陷及完善》，《法制與經濟》2010年10月總第254期。第109頁提到：由於相配套制度沒予規定，實踐當中，申請人只能向作出裁定的法院提出復議申請。

356究，期以整體性創新的定位，為日後各專項比較點的研究提供支持，成就本文的研究價值。作為民事訴訟法專業比較研究的作品，本文遵循程序特性，以程序進程為主綫，透過對保全措施一系列程序如啓動、審查與批准，直致上訴救濟之比較，把握制度的整體。38透過比較，本文發現，內地2012年新法出臺前，有關“保全難”的問題普遍存在，而澳門則運行良好，之所以這樣，謹以法制而言，主要的問題至少有兩個：一是內地保全制度的設計明顯與澳門不同，內地新法沒將保全措施的處理以“程序”定性，從程序法角度看，這不符合程序正當的法理。程序正當這一理念，對現階段的內地司法具有一定的現實意義。程序正當的價值，在於制約主觀臆斷，在主觀臆斷思維比較嚴重的領域設置程序，倡導程序正當的思維，至少在理論上，有助於調節“保全難”現狀。也與主觀臆斷有關，思維上以致立法體例上，應確立法院在保全裁定方面的權利義務性質，也針對性的回應司法實務中普遍存在的，不决定保全措施好當官的“無為而治”樣態。澳門學說所主張的不能忽略法官職權的義務性，值得內地法學家深思。對澳門特區而言，雖然沒“保全難”的困擾，惟對“法律滯後”或“法律效率”的普遍關注，足見有必要反思現有制度。而由於“保全程序”補充適用於普通宣告之訴之一般程序，因此一般程序的修改將影響保全程序的運作，當然這已超出拙作的研究範圍。在此僅想强調，制度性的整體創新，於各專項的比較提供支持，從來都不失其研究價值。在立法體例或具體制度方面，通過拙作的比較研究，至少有以下結語：其一，澳門法例同時確立“保全措施”和“保全程序”兩項提述，應程序正當理念所需故有合理性，似乎值得內地將來立法關注。其二，內地新法對行為保全的確立，至少反映了法理的劃分，有一定的價值，惟日後學理或司法見解，應關注是否會因概念之間的糾結而影響保全制度設置的保障意義。而澳門有關普通保全措施和特定保全38.值得補充：兩地的程序法制，從立法開始足見不少差異，而從浩瀚而繁雜的各學說和司法實務中，“開荒牛”式一一理出比較的重點，有助於衡平所謂“簡單比較”的結論式說詞。是而本文將專項比較點的理論創新留給後人，而更充足的法改意見以致條文草擬之勞作，理當留給兩地立法者。

357措施的劃分方法，也許為專家提供了多一個解决問題的捷徑。其三，有關擔保的提供，與“先予執行”制度的立法目的相矛盾，應予“揚棄”。第四，有關法官依職權决定保全措施的立法，不盡合法理有待改進。拙作認為，以時下內地學界研究較為成熟的“闡明權”機制用之保全程序，還當事人意思自治，更能符合民事訴訟處分原則之初衷。與此有關，兩地法例中，都有法官可採取有別於請求的規定，除“闡明權”機制可加入外，國內還可以收窄裁量權，例如僅在申請人客觀上不能行使其意思自治時公權才介入，尤其在國人法治素質提升的文化語境下。最後，救濟途徑受制於“執行難”，在後者未能改善的情况下，如澳門般多設置一些救濟途徑，將有助於權益的維護。

359《行政》第二十六卷，總第一百期，2013No.2，359—373好人不一定是好官，好官必須是好人——從政道德八句話周文彰*第一句話：做官重在做事與做人我們都是領導幹部，老百姓把我們叫做“官”。做官就要好好思考做官、做事與做人的問題。這個問題想明白了、實踐好了，我們才有可能是好官。官是甚麼？有人可能說，官是地位，做了官就意味著社會地位高了；有人可能說，官是權力，有官就有權，官小有小權，官大有大權，官是跟權力聯繫在一起的。但從本質上說，官是責任。人類社會最初本來沒有官，後來有許多共同的事務，需要專人去管理，於是慢慢地就有了官。一個人從一般社會成員變成官，就意味著多了一份責任，即不僅要管理好自己，還要管理好別人、管理好一個部門、管理好一個地區。官由小變大，實際上也就意味著責任的範圍由小變大，份量由輕變重。為了方便管理，人民賦予官一定的權力，做官也就是掌權和用權。不言而喻，權力是官用來履行責任的手段和工具；權力是以履行責任為前提的。有一年，一個地方發大水，人們找不到鎮長。鎮長去哪兒了？去丈母娘家去了！因為丈母娘家被水淹了。他無疑是個好女婿，但是他又被稱為“怕水幹部”，被開除了黨籍公職。為甚麼？就是因為在洪水面前，他沒有履行鎮長組織抗洪搶險的責任。所以，官就是責任。這位怕水幹部，“倒楣”就倒楣在他是個官，沒有去履行他應該履行的責任。*中國國家行政學院副院長。

360既然做官，就一定要做事。掌權和用權就是為了做事：做自己的職務所要求的事，做上級領導分配我們做的事，做群眾希望我們做的事，做從職業道德出發應該做的事。做事才能履行責任。做事是履行責任的過程，是履行責任的表現，也是履行責任的結果。空談、形式主義、官僚主義之所以是為官之大忌，為人民所不齒，就是因為不認認真真做事。要做好官，做好事，就要做好人。做人不過關，做官、做事也做不好。做人是做官與做事的基礎，也是做官與做事的保證。在做官、做事、做人這三者關係中，做官是手段，做事是目的，做人是基礎。這三者的關係不能錯位。做官不是目的，做官是為了做事，假如我們把它們倒過來，做事是手段，做官是目的，所做的一切事情，都是為了實現當官這個願望，這就是本末倒置，結果肯定會做出一些祇圖自己有政績，不管對老百姓是否有利的事情來。只有做好了人，做官才能成為人官，否則會被老百姓駡成狗官或者別的甚麼官;只有做好了人，做事才可能有正確的動機，才可能有人民所歡迎的效果。所以我們要先做人後做官。好人不一定是好官，但好官必須是好人。以為當了官就做好了人，因而頤指氣使，好為人師;只有教育人的意識，沒有改造自己的自覺，這就徹底錯了。做人有許多標準，最根本的也是最起碼的標準，那就是人要有人的樣子。人的樣子不在於外表，高啊、矮啊，胖啊、瘦啊，男啊、女啊，俊啊、醜啊，這跟做人都沒有關係。人的樣子就在於人有道德；道德是人之本。所以，從政道德第二句話，就是立身不忘做人之本。第二句話：立身不忘做人之本做人之“本”是甚麼？不是身材相貌，甚至也不是知識才華。做人當然不可無才，但才不是做人之本。做人之本也不是指做人的本錢，對於做人的本錢可能會有各種看法。

361做人之本是指道德品質。古人說：人可以一生不仕，但不可一日無德。道德品質有複雜的構成，對領導幹部來說，哪些道德品質最為重要？忠誠、責任、誠信、廉潔等，無疑名列前茅。忠誠，就是忠誠於黨的事業，忠誠於國家和人民。樊錦詩，敦煌研究院院長，從1963年25歲來到荒凉的戈壁灘，一直到如今，年近75歲，把人生的大愛和智慧全部獻給了敦煌文物保護事業，展示的就是忠誠。一個領導幹部，有了忠誠，就會堅忍不拔，就會頑強拼搏。責任，就是為百姓解難，為人民造福。武漢市武昌區信訪辦副主任吳天祥說：“民之難即黨之憂，共產黨的幹部就是要為黨分憂，為民解難。”他把為群眾謀利當成了人生最大樂趣和最大幸福。他所做的，就是盡一個領導幹部的責任。一個領導幹部，有了責任，就會殫精竭慮，就能鞠躬盡瘁。誠信，就是讓人民放心，對人民負責。新鄉市人大常委會副主任兼唐莊村黨委書記吳金印說：“咱們當幹部的，吃的是人民的糧食，花的是人民的稅收，要是不給群眾辦事，不帶農民致富，對不起人民啊！”吳金印當了36年的鄉鎮黨委書記，始終安心鄉鎮工作，使一窮二白的山區發生了巨大變化。他以他的行為造福於民，也取信於民。一個領導幹部有了誠信，就會言行一致，說到做到。廉潔，就是用權不謀私。王瑛任四川南江縣紀委書記時，有兩種東西必須親自安排擺放：一種是“紀容鏡”，上書“以銅為鏡正衣冠，以紀為鏡正言行”；第二種是掛在紀委會議室的牌匾：“政治堅強、公正清廉、紀律嚴明、業務精良、作風正派”。她的工作是推動廉潔，她對自己的要求也是廉潔。一個領導幹部有了廉潔，就會立黨為公，執政為民。所以，從政道德的第三句話是，用權不謀一己之私。第三句話：用權不謀一己之私領導幹部是做領導工作的。公務員工作，如果簡單地說，就是用權。

362用權要解决好甚麼問題呢？我認為有三點至關重要：第一，為誰用權；第二，如何用權；第三，怎樣安全用權。為誰用權，是用權的方向問題；如何用權，是用權的態度或方法問題；怎樣安全用權，是用權的可持續問題。這三個問題是聯繫在一起的，有時簡直就是一個問題，比如，為誰用權問題出了偏差，用權就很不安全了。因此，為誰用權是用權的根本性問題。那麼，官員用權，到底應該為誰用權呢？當然是為人民群眾用權。道理十分簡單：第一，領導幹部是一個為人民的職業，也即是為人民謀利、為人民造福、為人民排憂解難的職業。因此，領導幹部無論職位高低，都是人民的勤務員，又叫人民公僕。第二，權力是為人民的工具或手段。要讓領導幹部履行好為人民的職責，就要賦予他們權力，權力不過是為人民的便利條件，權力是為人民的工具或手段。第三，領導幹部的權力，屬於公權，不是私權。公權就要公用，就像公款就要公用一樣；公權不能私用，就像公款不能私用一個道理。為人民用權就是公用，為自己用權就是私用。“用權不謀一己之私”，說的就是要求防止公權私用。對官員來說，用權謀私，不道德，不合法，不安全。**用權謀私，首先是不道德。吃人民的飯，用人民的權，從事為人民的職業，就應當為民謀利。領導幹部最嚴重的不道德行為，就是用權謀私。

363**用權謀私，其次是不合法。法律一而再、再而三地要求官員權為民用，刑法對用權謀私有嚴厲的懲罰規定。官員最要警惕的不合法行為，就是用權謀私。**用權謀私，最後是不安全。每謀一私，等於給自己增加了一份危險；嚴重謀私，只謀一次，就會斷送自己的政治生命。官員最傷害自己的行為，就是用權謀私。第四句話：行政要公正政府行政有很多要求。提供公正、公正行政是貫徹政府各項工作始終的要求。公正，就是辦事公道，平等待人，主持公平正義。公正對行政意味著甚麼呢？首先，公正是行政的原則。這個原則，至高無上，任何工作都必須堅持，任何人都必須遵守，沒有例外。第二，公正是行政的目標。一切行政工作都要追求公正，實現公正。一個不以公正為目標的公務員，不是人民需要的公務員；一個不能實現公正的政府，不是人民政府。第三，公正是行政的價值。如同真理是思想體系的首要價值一樣，公正是社會制度的首要價值，當然也是政府行政的首要價值。沒有公正的行政，是沒有價值的行政；確切地說，沒有公正的行政，不如沒有行政；沒有公正的行政，是亂行政。第四，公正是行政的使命。行政的神聖職責和天然任務，就是提供公正，讓社會和百姓享受公正。總之，公正是行政的生命；雖然我們不能說，公正就是行政，因為提供公正的還有立法和司法，還有仲裁、輿論等等，但在某種意義上，我們完全可以說，行政就是公正。沒有公正，行政還有甚麼意義？沒有公正，還要行政做甚麼？

364行政公正是實體公正、程序公正和形象公正的三者統一。實體公正是從行政的目標和結果上說的，程序公正是從行政的過程、手段和保障上說的。如果說實體公正是一種結果價值，那麼程序公正就是一種過程價值。行政公正既要重結果，也要重過程；在很多情况下，程序不公正，就很難保證實體公正。此外，在行政過程中，公務員還要十分重視形象公正，即言行要合乎公務員身份。言行失當，就會使人們對行政的公正性產生懷疑和不信任，從而妨礙行政公正的實現。那麼，我們究竟應在哪些方面實現行政公正呢？在我看來，當前，重點要放在這樣三個方面：第一，當分配和使用公共資源時，行政要提供公正。例如土地出讓、政府項目、優質教育、基本醫療、養老服務、公共文化服務、國企就業等等，行政應當為所有需求者提供平等競爭機會。第二，當政府與群眾、群眾與群眾發生利益衝突時，行政要主持公正，提供合理的解决辦法，使衝突各方化解矛盾，各得其所。特別是政府和群眾的利益衝突，例如徵地拆遷問題上的利益衝突，行政更要主持公正，不能以強凌弱，不能蠻不講理，不能動輒付諸武力。第三，當弱勢群體利益受到侵害而陷入無助時，行政要伸張公正。解救被拐賣婦女兒童，嚴懲人販子；解救黑磚窑中的智障者，嚴懲黑窑主，就屬於這一類。對弱勢群體的基本生計，政府要特殊關照。要做到行政公正，政府官員就要不偏不倚、不徇私情、不謀私利、不帶歧視。第五句話：言行要一致言行要一致，指的是說的和做的要一樣。一是說到就要做到，這叫“說話算數”。比如，宣佈的就要執行，承諾的就要兌現，佈置的就要落實。

365二是言談和做派要吻合，這叫“表裏如一”。例如言談給人感覺是“君子”，實際行動就不能是“小人”。三是要別人做的自己也要做到，這叫“正人正己”。比如，要求社會遵紀守法，自己首先要遵紀守法；教育部下要說實話、辦實事、講實效，自己首先要這樣做。總之，言行一致就是說話算數、表裏如一、正人正己。言行一致對領導幹部極其重要：第一，言行一致才能取信於民。只宣佈不執行，只承諾不兌現，教育別人做自己卻不做，說話不算數，就是不講誠信，就無法取信於民；言行不一，對誠信的殺傷力是毀滅性的。第二，言行一致才能造福於民。嘴上喊發展，行動上要見招；嘴上講增加農民收入，行動上要有措施；嘴上說解决群眾看病難看病貴，行動上要一步一步推進，只有這樣，地方實力才能增強，民生才能改善，為民造福才是一句實話。第三，言行一致才能植根於民。群眾擁護說話算數的，百姓喜歡表裏如一的，人民期盼一切領導幹部正人先正己。一句話，言行一致才能有群眾基礎，言行不一，是影響幹群關係的重要原因，也是破壞社會風氣的罪魁禍首。言行一致，是領導幹部的政治品質。一個領導幹部，水平有高低，能力有大小，但言行一致則是共同要求，不可有差等。無論是哪級幹部，無論是甚麼教育背景，都不應當說一套、做一套，臺上一套、台下一套，對上一套、對下一套，對人一套、對己一套，言行脫節，甚至言行相悖。希望大家永遠言行一致。形式主義是最常見言行不一致。第六句話：要自重和自警自重就是自己重自己。

366重甚麼呢？重言、重行，甚至要重形、重名。比如，說話不能口無遮攔，在不應該的場合，不合適的時間，不應該說一些不該說的話時。這就是重言。比如，行為不檢點，做了不該做的事，去了不該去的場所，做了不該做的動作，特別是一位女士，動作輕浮，有失體統，一句提醒“請自重”，足以使她面紅耳赤。這就是重行。重形，就是重外表，比如穿著打扮要合乎身份和場合。不合身份和場合的穿著打扮，讓人不習慣，甚至不舒服；嚴重不合身份和場合的穿著打扮，使人反感，甚至厭惡。這就可稱之為“不自重”。重名，是指重名聲之名、重聲譽之名。名利之名，不光不能重，而且要淡泊，重了，容易偏向；重了，容易出事。每個人都要愛惜自己的聲譽，重視自己的名聲。輕易玷污自己聲譽，敗壞自己的名聲，就是“不自重”。一個人自重不自重，衡量標準一是合規不合規，二是得體不得體。自重之人，一是言行合規，二是言行得體。合規，是指合乎規範，比如角色規範、道德規範、組織規範、法律規範等。得體，是指恰到好處，恰如其分，與自己的角色、身份，與所處的場合十分吻合或協調。總起來說，自重，就是自己把自己的言行舉止控制在合規得體的範圍內。比起一般社會成員，領導幹部還有一些特有的自重。比如，出入娛樂場所，對一般社會成員來說算不了甚麼，領導幹部就要自重。兒女結婚大擺筵席，對一般社會成員來說算不了甚麼，領導幹部就要自重。領導幹部不僅要自重，還要自警。自警，就是自己警示自己，就是自我警惕，自我警醒，自我戒備，自我告誡，自敲警鐘。為甚麼領導幹部尤其要自警？因為領導幹部握有大權，掌管資源，於是成了誘惑的目標、攻擊的靶子、監督的對象。領導幹部在我國已經成為風險最高的職業。嚴峻的現實一而再、再而三地提醒我們：領導幹部還要自警。越是權重位高的領導幹部，越是要時時自我告誡，事事自敲警鐘。

367如果以為當了領導幹部就可以高枕無憂，就可以心安理得，那就意味著為誘惑敞開了大門，對攻擊放棄了防禦；如果以為當了領導幹部就可以隨心所欲，就可以為所欲為，那就意味著積極創造風險，主動擁抱風險。如何自警呢？辦法很多。比如用英雄楷模激勵自己，用反面典型告誡自己；比如，牢牢把握“為人不做虧心事”，“手莫伸，伸手必被捉”這些為人做官的底綫。賀國強同志提出要慎獨、慎微、慎情、慎友，具有很高的指導意義。我也曾提出過四句話供領導幹部自警參考：當官不想發財，為民不遺餘力，辦事不圖回報，工作不帶私心。帶有根本性質的自警，是在思想上築牢三道防綫，這就是道德防綫、紀律防綫和法律防綫。道德防綫是指個人良好的道德品質而形成的自制能力。固若金湯的道德防綫，可以使腐敗的動機和行為無從發生。道德的特點是自律，領導幹部一旦形成了道德理想和道德良心，就會嚴格要求自己，遠離腐敗和犯罪。然而，道德的自警作用又是有限度的。單純的道德，還難以築起強有力的自警防綫，還必須運用好紀律和法律。紀律防綫是指個人忠誠於自己所在的組織、堅守組織制定的行為規範而形成的自制能力。一個突破道德防綫的領導幹部，很可能在鐵的紀律防綫面前清醒過來。比起道德來，紀律約束具有一定的強制性，因而具有道德所不可替代的自警作用。道德立足於“應當”，紀律要求的是“必須”——紀律是必須遵守的東西。法律防綫是指個人懷著對法律的敬畏之心自覺遵守法律而形成的自制能力。法律訴諸國家有組織的暴力，是一種外在的強制。法律對於腐敗的嚴厲懲治而使人們心理上產生懼怕，從而不敢腐敗，在內心形成了強大的自制能力；於是，他律變成了自律，外在的強制變成了內在的自覺，法律防綫就建立了。腐敗的發生，是由於領導幹部個人的道德防綫首先崩潰，接著紀律防綫坍塌，最後是法律防綫瓦解。築牢了這三道防綫，違紀違法的事，就會自動消解在念頭狀態，甚至連念頭也難以發生。

368鑒於防腐防變的形勢仍然嚴峻，我們黨加大了對腐敗的懲處力度，同時也加大了對領導幹部的監督力度。外部監督不可少，但自我警戒更關鍵。領導幹部的政治道德修養是要達到這樣的目標：無論外部監督存在與否，我們始終如一：“立身不忘做人之本，為政不移公僕之心，用權不謀一己之利，永葆共產黨人政治本色”。這就要加強學習。第七句話：要慎獨和慎微古人和今人都提倡“慎獨”。一般說來，當處在有人監督的情况下，絕大多數人都能注意自己的行為，不做違背道德的事情，問題就出在無人注意時。如果一個人，在沒有眼睛盯著的情况下也能謹慎不苟，不做違背道德之事，這就是慎獨。慎獨，就是謹慎獨處。為甚麼獨處需要謹慎呢？因為獨處沒人注意，人一旦不被注意，容易放鬆自己，容易產生不道德的念頭，容易產生僥幸心理，做出不道德的行為。因此，此刻特別需要謹慎。甚麼是獨呢？獨通常是指一種特殊的空間環境，例如，一個人在樹林裏是獨，在商場裏也可能是獨；在家是獨，在辦公室裏也可能是獨；八小時之外是獨，上班時也可能是獨。獨，還是一個數字概念，即指一個人。在一種特殊的空間環境裏，除了自己，沒有別人。但獨的數字內涵也具有不確定性，有時也包括一個人以上，甚至一群人，例如一個團夥，他們幹壞事時把團夥裏的所有人看成是一個人，以為除了自己，沒有別人知道。除了以上內涵，獨，在我看來，今天還應當包括一種特殊的權力地位。這種權力地位，可以使自己自主决定、自由裁量，而無需同別人商量，或無需讓別人知道，或無需報告行為結果，一把手往往可以獲得這種權力地位。人一旦處在特殊的權力地位時，容易隨心所欲，容易自我膨脹，容易產生不正確的做法，例如，一言堂、專斷獨行、專橫跋扈。因此，此時特別需要謹慎。

369我想特別提醒，所謂獨處，其實，只是一種自我感覺。很多時候，獨者不獨。古話說“隔牆有耳”，“手莫伸，伸手必被捉”，“要想人不知，除非己莫為”，說的就是這個道理。現代監控技術，如竊聽、監看、偷拍技術，把人的私密空間擠壓得越來越小，使獨處更加不獨了。很多時候，儘管我們看似在獨處，但我們一定要把自己設想成處在監控的眼皮下，從而做到慎獨。慎獨，首先要作為一種自我道德修養方法來使用。要想成為一個有德行的人，慎獨吧！在沒有人知道的情况下，也能獨善其身，道德修煉就到家了。慎獨，要作為一個道德原則來遵循。這個原則有兩方面要求，一方面是防止和約束性的，要求我們不要讓不道德的東西萌生和出現，一方面是遵從和堅守性的，要求我們信守道德規範，堅持道德本性。也就是說，慎獨，具有自警和自勵的雙重要求。慎獨，還要作為一個道德目標去追求。這是道德修養所要達到的一種境界。獲得這種境界，就能自覺做到獨處時和眾人前一個樣，有要求和沒要求時一個樣，有監督和沒監督時一個樣，在任何時候都能嚴於律己，潔身自好！無論作為道德修養方法，還是作為道德原則要求和道德目標境界，慎獨都是一個領導幹部立身、為政、用權的基礎性道德功課。這門功課合格了，道德防綫建立起來了，紀律防綫和法律防綫也就牢牢建立了，因為，遵守道德，就絕無可能違紀，更不可能犯法。反之，如果這門功課不合格，那就應了一句老話：基礎不牢，地動山搖，結果不堪設想；一切腐敗官員都是從不能慎重開始的；前車之鑒，要牢牢記取。公務員不僅要慎獨，還要慎微。在我很小的時候，我就聽大人和大孩子們說：“小洞不補，大洞吃苦。”意思是說，衣服、鞋子、襪子一旦出現小洞，如果不及時修補好，很快就會變成大洞。這句俗語提醒人們：要重視小洞；小洞要及時修補。

370“文化大革命”期間聽傳達文件，我學到一句話叫“千里之堤，潰於蟻穴”，我聽後感到十分親切，它與“小洞不補，大洞吃苦”，可算是異曲同工，雖然要更加深刻。我心想，基層百姓和高層政治家從各自生活經歷中悟出了一樣的道理。後來，書讀多了，此類名言警句也越看越多。比如：“道自微而生，禍自微而成”、“毋以惡小而為之，毋以善小而不為”、“不慮於微，始成大患；不防於小，終虧大德”等等。所有這些說法，均意在提醒人們兩個字：“慎微”。慎微，是我國自古以來就一直提倡的道德修養要求和道德修養方法。既被很多家庭列入家訓，用以教兒育女，也成為官員道德修養信條，要求官員從“慎微”開始，嚴於律己。慎微是說，對看似微不足道的小事、小節、小處，要謹慎，要慎重，要高度重視，要妥帖處置，否則，小事會釀成大麻煩，小節會變成大問題，小過會化為大錯誤，後果十分嚴重。這是古人總結無數人生經歷而得出的至理，也是被今人一再驗證了的天則。慎微本身所固有的顛撲不破的真理性，使它很快被引申用於處理人際關係和日常事務的原則。它提醒人們：不拘小節，可能影響大局；不把問題處理在苗頭，可能釀成大亂。例如，我們不止一次地聽說，外商來洽談旅游合作，因當地合作夥伴以野生動物招待而興趣全無，外國同行來考察藥品生產項目，由於當地陪同官員往地上吐了一口痰而打道回府；一位官員隨口一句話引來媒體圍攻……這些事實告訴我們，無論是待人接物還是做工作，都不要忽視不起眼的小事或細節。小事可以壞大事，細節可能毀全盤。慎微還被人們擴展為，行善積德、為民造福，不要小看小事。“道自微而生”，小事連民心。行善積德，要從小事做起，靠點滴積累。為民造福，要從百姓關切的民生小事做起，要從吃水、行路、上學、看病、食品安全等方面，一件一件抓起。所謂“毋以善小而不為”（諸葛亮），“天下大事，必做於細”（老子），“不積跬步，無以成千里，不積細流，無以成江海。”（荀子），說的就是這個道理。

371對慎微的這些引申和擴展，是合理的，也是有意義的，希望能得到各位領導幹部的重視，最好能夠舉一反三，作出更多的引申和擴展，既要抓大事，也要重小事，既要謀大局，也要慮細節。但我今天更想強調慎微作為道德修養的價值和意義。領導幹部是公眾人物，是領導人物。不慎微，例如不拘小節、胡吃海喝等，影響自身形象，進而影響領導幹部形象，甚至還會影響黨和政府形象。同時，對社會公眾不僅起不到表率作用，甚至還可能起負面導向作用。領導幹部是實權人物，手中掌握資源，握有大權。要想謀私，比較便利；不慎微，就有可能從謀小私、貪小利開始，變成謀大私、貪大利。實權人物更是糖衣炮彈狂轟濫炸的靶子；不慎微，很有可能被糖衣炮彈輕而易舉地命中目標，成為犧牲品。為甚麼不慎微就會釀成大禍呢？量變引起質變，這是一種常見的解釋，這種解釋是有道理的。不拘小節，偶爾為之，猶如過眼烟雲，不會被人計較。重複次數多了，涉及方面多了，量變引起質變，就會讓人小看，令人反感，自毀形象。小處不講道德，貪圖蠅頭小利，也同樣遵循“量變引起質變”的規律，一步步、一件件地積累著嚴重後果。每遇朋友戒烟，我都提醒，無論戒了多久，哪怕已戒十年，一支也不要抽。抽了一支，就有可能死灰復燃。並不是這支烟有甚麼魔力，它不過是一支普通的香烟，不會有甚麼特殊的成分，讓戒烟者一吸就失控。要害在於，對於戒烟者來說，此時他抽的不是一支香烟，而是破了一道防綫；防綫一有缺口，就會半設防、不設防地抽第二支、第三支......最終使十年戒烟艱辛付之東流，使十年戒烟成果功虧一簣。不慎微就會釀成大問題，最深層的道理就在於此。對領導幹部來說，多年嚴於律己，有口皆碑，要想永葆純潔，就要時時慎微。腐敗，有可能從收一個“紅包”開始，因為，一收“紅包”，就破了防綫。一些領導幹部最後淪落為貪官，就是從這個“第一次”開始的。慎微，就是要永遠嚴防這可怕的“第一次”。我們一定要記住慎微，堅持慎微。

372第八句話：讓學習成為習慣學習不是語言，而是一種行為。重視學習，就要見諸行為；沒有學習行為，就談不上重視學習。學習不是一時一事，而要持續不斷。學一陣，丟一陣，雖說比一點不學要好，但不是我們黨所要求的學習；學習要持之以恒。領導幹部要落實習近平總書記關於學習的要求，第一要見諸行為，第二要持之以恒。持之以恒的行為就是習慣；領導幹部要努力讓學習成為習慣。習慣是養成的。一個人無論做甚麼，都可以成為習慣。例如，做事馬虎了事，久而久之，就會養成得過且過的習慣；朋友見面，陪著抽支烟，久而久之，就會養成抽烟的習慣；遇有不順心的事放不下，久而久之，就會養成煩惱的習慣；今天不想學習，明天不想學習，久而久之，就會養成不學習的習慣。那麼，養成學習的習慣呢？要養成學習的習慣，就是要從今天開始：下班回家途中，在汽車、地鐵、動車裏翻翻書；明天早飯前還有10分鐘，讀幾頁書；上班坐車在路上，聽聽廣播，翻翻報紙，背背唐詩宋詞；會前還有點時間，把學習思考的心得體會記下來；午休之前，斜靠在床頭，再讀幾頁書；晚上在家裏，學習……今天這樣做，明天這樣做，久而久之，見縫插針看書學習的習慣就養成了。如果在沒有公務活動的周末和節假日、在出差出訪途中，也看書學習，堅持一段時間，也就成了習慣，正如古希臘哲學家亞里士多德所說，總以某種固定方式行事，人便能養成習慣。一些平時不注重學習的同志，原諒自己的一個重要理由，就是工作忙，應酬多，沒有時間學習。真的沒有時間嗎？其實不是。我曾經連續多年體育鍛煉不正常，總感到沒時間。一位老領導批評說：“你們老說擠時間鍛煉，這個觀念是不對的；時間不是擠出來的，而是安排出來的！”這使我猛然醒悟，於是，我把下午下班後的第三個時間段安排為游泳，獲得極大成功，使我連續多年每天堅持游泳不斷，每周至少五次，體質明顯改善。前面我說的早飯前、上班途中、

373晚上在家裏、周末和節假日擠點時間看書學習，實際上就是希望做到安排時間看書學習。安排要堅持，堅持成習慣，習慣成自然，於是，學習就成了一種生活內容，成了一種工作狀態，成了一種生命方式。當然，話又說回來，不管我們怎麼安排，一天的時間總是有限的。要養成學習的習慣，並使學習習慣多一點時間保證，就要克服一些習慣，比如，喝茶喝酒閑聊的習慣、電話“煲粥”的習慣、玩撲克“摜蛋”“拖拉機”的習慣、呆坐發楞的習慣、看電視連續劇的習慣、上網衝浪獵奇的習慣，等等。我不是說這些習慣不好，而是說這些習慣容易佔用太多的時間，使得一些我們無法形成學習的習慣。世界上可讓我們愛好的東西太多，許多愛好又不需要刻意培養便可形成習慣，這些習慣讓我們產生的樂趣更是誘人，堅持這些習慣幾乎不需要多大的毅力。這就需要我們取捨，甚至需要忍痛割愛，以便給學習的習慣騰“地盤”。捨棄一些習慣而給學習習慣讓路的關鍵，取决於我們對學習的認識。人們常說，興趣愛好是持久行為的內生動力，學習也需要興趣愛好的支撑，但對學習的興趣愛好往往產生於學習成為習慣之後；在很多人那裏，學習是在壓力下產生的行為，是“被迫”情境下的“自覺”。學習，尤其是學習理論，更多的是枯燥而不是樂趣。因此，對領導幹部來說，養成學習習慣不能依賴於興趣愛好，不能因為我們對學習不感興趣而不思學習；不愛學習、不愛看書，也要逼迫自己看書學習，因為在領導幹部這裏，學習是一種責任。不學習，觀念就會陳舊，視野就會狹窄，知識就會老化，素質就會退化；不學習，就會加劇精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。學習，是領導幹部的“規定動作”，而不是“自選動作”；是一種政治責任，而不是一種興趣愛好。一個人，可以不當領導幹部，而一個領導幹部卻不可以不學習。每一個領導幹部，都要從政治的高度，努力讓學習成為習慣。