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1二○一三年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
2行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱 電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1500本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
3第二十六卷•第一期（總第九十九期），二○一三年三月目錄澳門在中國走向世界中的作用5吳志良澳門特區公務員中央招聘制度簡析13劉業健新加坡公務員培訓經驗對澳門的啟示25陳景雲論澳門特區行政與立法的互相制約和互相配合41江華 澳門公民社會與法治意識初探：行政立法與執法的視角53蔡怡竑澳門社區服務未來發展策略探討71姚瀛志第31/99/M號法令及澳門特別行政區精神病患者的強制性治療83杜雅迪文德泉蒙席――一位澳門歷史學家的足跡99何思靈摘要235
4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
5《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，5—11*澳門基金會行政委員會主席、歷史學博士。澳門在中國走向世界中的作用吳志良*澳門在歷史上擔當近現代中西文化交流的起始平台角色，華洋居民數個世紀以來在這塊彈丸之地能共處分治，並未出現太多或者嚴重的衝突。這些事實相信沒有太多人會表示異議，而且得到越來越多人的認同。這種文化間對話的方式，或曰“澳門模式”的箇中成功之處，一直是學術界加以探究的課題之一。我們在過去也曾經從利益驅動和文化自覺的角度去探究“澳門模式”賴以成功的因素，多少可以得出一些令人信服的答案，儘管這些從行為模式角度入手而得出的解答，只能描繪在澳門發生的文化間對話圖景中的一部分，未能觸及“澳門模式”背後蘊含的社會意義。另一方面，如果借用人文地理學的概念去思考上述問題，可能會為澳門如何成功作為近現代中西文化交流的起始平台提供一些線索，也會對中國今後的國際交往過程，乃至對澳門在當前中國的國際交往過程中能扮演何種角色提供一些啟發。我們認為，澳門之所以成為近現代中西文化交流的起始平台，主要是由於澳門提供了中西文化相遇和對話的“公共空間”，同時澳門當時具備的獨特政治地位，使其兼備多重的社會身份認同，從而增進了中國與西方世界之間的對話和理解。這裡所指的“公共空間”，借用了人文地理學的概念，尤其是按照定義，公共空間並未設有准入的限制。從法律的角度看，凡用作公共集會、辯論和表達異議的場域，皆可被視為公共空間。英國學者丹斯（NicholasDines）和卡特爾（VickyCattell）認為，公共空間代表社會交往能力和面對面互動的場地。而英國學者盧恩斯伯勒（HannahLownsbrough）和荷蘭學者本達曼（JoostBeunderman）更明確指出：公共空間有促進文化對話和互動的作用。同時，公共空間意味著公共
6領域的存在，可以調節社會與國家之間的集體意見和行動。從政治學的角度探討，美國政治學者艾利斯˙瑪麗昂˙揚（IrisMarionYoung）指出，政治作為提出議題和決定制度與社會關係應如何組織的關鍵性活動，決定性地依賴於所有人都可以進入的空間和論壇的存在。至於社會身份認同理論，則由英國心理學家泰菲爾（HenriTajfel）和特納（JohnTurner）在1979年首次提出。他們認為，一個人並非只有一種個性，而是具有相應於日益拓闊的圈子的成員個性。不同的社會語境，會導致個體會在個人、家庭或民族層次基礎上思考、感受和行動。同樣，霍格（MichaelHogg）和沃恩（GrahamVaughan）也認為，個體會有多重的社會身份認同，即個體從對社會群體的成員身份的理解中引伸出自我的概念（self-concept）。換言之，個體所身處的環境，能決定本身的社會身份認同。社會身份認同理論斷定，群體成員的身份創造是以群體內部為身份認同的分類和強化的單位，特別是當個體確立自己的群體身份認同後，會積極地通過比較群體內部和外部的特性來確立群體內部獨特之處，繼而確立個體的自尊。這樣會使人們對本體的認知被定位在“我們”而不是“我”的層次上。與此同時，與其他群體的不斷比較和區隔，會使社會身份認同在個人、地方和國家層次產生變化，並非一成不變。回顧葡萄牙的航海殖民史，我們知道，葡萄牙早在1514年就獲得梵蒂岡教廷頒發的保教權，即任何從歐洲出發前往東方的傳教士必須取道里斯本，乘坐葡萄牙船隻，並獲得葡萄牙宮廷的批准。傳教士除效忠教宗外，還需要宣誓承認葡萄牙的保教權；教宗向東方任命主教的人選，尚須得到葡萄牙國王的認可；而葡萄牙有權在傳教區興建教堂，並派遣傳教士和主教管理。我們同時也知道，葡人在16世紀中葉在澳門得以立足後，耶穌會傳教士就是通過澳門作為進入中國內地的跳板，不但帶去羅馬天主教的教義，還帶去當時西方的科學技術和文化藝術知識。傳教士們又通過澳門，把中國的哲學、語言、文學、歷史、地理、工藝美術等向西方介紹和傳播。作為當時中國最重要的對外貿易中心，其他西方國家，尤其是英國和荷蘭的商人紛紛通過澳門向中國帶來西方商品，他們的行事方式縱使往往不為當時的中國所完全接受，但畢竟仍為中國與西方在文化
7上的差異提供了比對以至緩和潛在衝突的空間。值得一提的是，後來羅馬教廷爆發“中國禮儀之爭”導致與清廷交惡，康熙皇帝巧妙地利用澳門的特殊地位，將“南京命令”的主事者多羅（CarlosThomasMaillarddeTournon）押解至澳門聽候發落，通過葡萄牙的據居地位和利用其切身利益，以澳門作為緩衝，爭取迴旋空間，發揮了訊息傳遞和人員往來的橋樑作用。澳門的國際貿易中心地位在19世紀中葉以後雖然走向衰落，但這並未使其作為中西文化交流與對話的角色有所消減。這與葡萄牙當初通過傳播宗教和背後的文化作為拓展殖民擴張的手段不無關係。即使澳門的通商功能減弱，“文明教化”作為葡萄牙對外擴張思想的核心內容之一，讓當時處於其控制下的澳門在無形中具備了文化上而非經濟上的對外交往“優勢”，而其經貿弱勢反而擴大了文化交往的“公共空間”。從實務上探討，行政當局長期以來實施比鄰近地區更寬鬆的出入境政策，使外來人員可以在澳門逗留較長時間。其次，澳門的國際重要性衰落使其國際知名度大減，便利了往後的一段歷史時期、尤其是地緣政治變得複雜的時期各國各派人員通過或利用澳門調節彼此的意見、立場和行動，以確定社會之間關係的具體組織和運作。正因為當時的澳門在地緣上的准入門檻比其他鄰近地區低，有利於營造寬鬆的地方氛圍，使得西方文化仍能通過澳門進入中國內地，中華文化亦能通過澳門走向世界，真正發揮了中西文化交流“公共空間”的作用。另一方面，歷史上明清政府基於當時國內情勢，而將在澳門定居的葡人社群視為特殊蕃坊；葡人根據本身的市政傳統組織議事會實行社群內部自治的同時，又長期向明清政府繳納地租，臣服於明清官員，承認中國對澳門擁有的完整主權。從葡人議事會近300年來的文件中，已不止一次指出澳門主權屬於中國、葡人治權未及於華人的事實，例如在1621年的文件便指出：“雖然這城市是屬於我們的國王，但所述的地方則屬於中國皇帝。”在1777年澳門主教兼總督基馬良士致議事會的鑑定書中，更進一步闡明澳門葡人在制度上屬“混合服從”。即使後來葡萄牙人成功在澳門確立全面的殖民統治，在1887年簽訂的《中葡和好通商條約》中並無將澳門的主權轉讓予葡萄牙，反
8而重申了中國對澳門擁有完整的主權，葡人只獲“永居管理”權。這使當時的澳門在政治上產生了兩種截然不同的社會身份認同，概括而言就是“葡管中國領土”：在行政上屬於葡萄牙，但主權上是屬於中國的。由此可見，因特殊行政管理、中葡民族交往以至實施自由港政策而產生的社會和文化氛圍和人員流動，又使澳門的民間社會產生了多種截然不同的社會身份認同，除了中華文化的母體外，還因為不同族裔人口通過澳門集聚，而使之同時兼備葡語世界、拉丁語世界乃至西方世界屬性。社會成員在與外界的交往中，長期以來也將澳門本土文化中特有的“中華因素”、“葡語因素”、“拉丁因素”以至“西方因素”自覺地尋求與相應的群體所具備的特性連接共通，通過這種“同聲相應，同氣相求”的對話策略，使澳門的橋樑作用在最大程度上得以維持和發揮。正是澳門具備的這種“公共空間”以及多重的社會身份認同，造就了文化間對話的“澳門模式”的出現。澳門這些獨特的經歷和有益的經驗，可為當今中國走向世界帶來啟示；當然，需因應時空背景的變化而必須有所調整。例如，過去澳門在政治上具備的雙重社會身份認同，已隨著澳門回歸祖國而自然消失，但在民間社會生成的多重社會身份認同，則因近年澳門實行“一國兩制”政策和經歷了新一波的國際化進程而得以保留和強化，其內容甚至因不同族裔人士來澳門生活、定居而有所豐富，直接促進了澳門可以加強本身作為文化間對話的“公共空間”的功能。中國與世界進一步交往和對話，不但是中國發展的需要，更是世界發展的必然趨勢。我們知道，中國實行改革開放的30多年間，綜合國力大幅增強，人民生活顯著改善，當年提出的“四個現代化”目標現已基本實現。今天的中國，除了繼續集中充實經濟的“硬實力”外，更開始注重發展文化的“軟實力”，積極對外傳播中國語言和民族傳統文化，增加世界對中國的了解和理解。值得注意的是，當中國在2001年加入世界貿易組織後，與世界其他國家或地區的經濟貿易往來更形便捷和規範，直接導致不同文化間展開對話的機會擴大。更重要的是，中國進一步走向世界、與國際接軌，標誌著她再不可能走回從前閉關自守的道路。
9在最近10年來，中國與世界的交往呈現大規模和多層次的特徵和形態。從出境旅遊人次統計，我們可以看到其規模之大：在2001年，出境旅遊的中國公民有1,213萬人次，到2011年已達7,025萬人次，增長接近5倍。除了旅遊和經商等民間層次外，外交層次的交往也隨著中國國際影響力上升而越趨頻繁和重要，同時，“公共外交”的概念近年開始在中國興起，希望通過非正式的中外交往，達至正式的外交目的。另一方面，正因為中國的改革開放才實行了30年左右的時間，儘管通訊技術在這30多年間突飛猛進，外界對中國的印象仍然受到歷史因素的影響而往往停留在改革開放之前的階段。尤其對於西方已發展國家而言，中國作為具有自身特色的社會主義國家，其政治制度與經濟生產管理方式的不同，再加上該等國家過去與社會主義國家陣營處於對立狀態，它們對今日中國的真實面貌仍不斷產生誤解。中國過去10多年在對外開展公共外交、推廣中華傳統文化上展開積極的努力，在經濟發展所取得的成績也使中國如今成為世界上第二大經濟體；而在2020年左右，中國更有機會成為世界最大的經濟體。從這些事實和預期中，我們更有自信地認為，無論外界一些人對中國有怎樣深的主觀偏見，理智上也不可能再否定與中國展開交往的重要性，多少會意識到有必要理解中國人的思維和行事方式，才會符合自身的長遠利益。回歸祖國後的澳門，受到“一國兩制”方針的保障，使其在促進中國與外界交往對話上能發揮其獨特且不可取代的角色。《澳門特別行政區基本法》保障了澳門的民間團體和宗教組織可與世界各國、各地區和國際的有關團體和組織保持和發展關係，也保障了政府根據中央人民政府的授權單獨地同世界各國、各地區和有關國際組織保持和發展關係、簽訂和履行有關協議。與此同時，容許澳門特別行政區對世界各國或各地區的人員的入境、逗留和離境繼續實行出入境管制。這些都為中國與世界通過澳門作為彼此溝通和對話的“公共空間”創造必要的條件和法律保障。即使存在便利的“公共空間”，澳門仍需具備多元的社會身份認同，才能使她的作用在最大程度上得到發揮。與中國其他城市比較，澳門尤其與葡語系國家和歐洲聯盟有更密切的往來和關係。在與葡語
10系國家的關係上，由於歷史上的原因，使得澳門的“葡語社會身份認同”非常突出。澳門是葡語都市聯盟和葡語大學聯會等組織的會員，同時作為中國—葡語國家經貿合作論壇常設秘書處的所在地。澳門與葡語系國家的往來和合作在回歸以來得到進一步的加強，而且合作的領域和內容更切合澳門以至中國的需要。除了經濟貿易外，近年還開始注重在語言、翻譯和教育領域的合作。不少現在到葡語國家的孔子學院任教的漢語教師，就是先在澳門學習葡語的。另一方面，澳門也為不少葡語系國家人士提供認識中國的管道和平台。以澳門基金會為例，每年均為葡語系國家的學生頒發獎學金，鼓勵他們到澳門就讀大學學位。他們通過在澳門的多年生活和與當地的大學生接觸，初步建立起與中國的聯繫和社會網絡。他們在學成回國後，也必然會通過他們建立起來的社會網絡，促進他們所在的國家與中國的往來。澳門另一個突出的社會身份認同是“歐洲社會身份認同”。這在相當程度上是從“葡語社會身份認同”的基礎上輻射出去的。澳門和歐洲聯盟自1992年起開始建立正式的關係，並通過一系列的途徑和機制，保持緊密的聯繫和合作。目前，澳門和歐洲聯盟正針對法律和語言翻譯領域展開全面的合作。我們應該注意到，澳門的法律正處於深刻改革的歷史時期，中國內地也正處於法制建設的重要時期。中國自清末以來受羅馬日耳曼法系的深刻影響，而澳門法律受葡萄牙法律的影響更不待言。從本質上判定，無論是中國內地還是澳門的法律體系，都同屬於大陸法系，有著相當接近的共通點。澳門在法律改革的進程中所出現的法律理論問題，將為中國內地的法治建設提供可貴的參考，也將可使法治建設少走彎路。“歐洲社會身份認同”意味著澳門能容納的歐洲語言不光只有葡語，而是潛在的多種拉丁語言。澳門與歐洲聯盟在語言翻譯領域展開的合作，雖然目前以中葡翻譯和傳譯為主，但似乎具備以澳門作為基地將合作的語言領域進一步擴展至其他歐洲語言、合作地域擴展至全中國的潛力，進而有鞏固澳門“拉丁社會身份認同”的潛力。而除了法律和語言翻譯的領域外，澳門還可以憑藉本身的歷史城區成為聯合國教科文組織“世界文化遺產”和與羅馬天主教會的悠久關係，而在文化遺產保護、文獻信息交流、宗教理解等方面促進中國與西方世界的溝通和合作。
11回顧澳門接近500年來的城市發展歷程，她從一個商業城市過渡成為一個文化城市。雖然近年來澳門經濟迅猛發展，礙於地域和市場規模，難以成為大規模的地方經濟體系，反而因為本身有著深厚的歷史文化底蘊，使其有條件發展成精緻的世界旅遊休閒中心。這種以文化為基礎發展本地社會和經濟的模式，使澳門在協助中國走向世界時，應以促進中國與西方世界的文化間對話為側重點。與其他中國城市以作為開拓與西方經貿關係為重點比較，以文化為開拓交往的側重點成為“澳門模式”長久以來不可被其他地方取代的一個重要原因。“一國兩制”的方針保障了澳門具備多元社會身份認同的特色，繼續成為中國與西方相互理解和對話的理想公共空間，在中國走向世界的進程中定能擔當重要的作用。
13《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，13—24澳門特區公務員中央招聘制度簡析劉業健*一、前言回歸以來，隨着內地與澳門的經濟進一步融合，特區經歷了前所未有的高速發展時期，並在經濟、政治、社會、文化等各方面取得了不同程度的成就。1社會的急速發展亦帶來了多元化的訴求，成為了特區政府持續改革、不斷提升施政水平的動力，而因應社會環境的變化和有效回應市民訴求，特區政府近十年來一直積極推動公共行政改革。同時，考慮到具質素的公務人員是特區政府依法、高效施政、提升管治水平的基礎力量，特區政府針對性地採取了多項人事改革措施，並從人員管理的“規劃”、“進入”、“管理”、“退出”四個環節入手，全面革新公職法律制度及公務人員管理機制，尤其在招聘方面上建立中央招聘制度，推動人事管理從分散管理模式到中央管理模式的轉變，標誌着特區政府人力資源管理制度進入了新的台階。基於中央招聘制度的重要性，本文將從特區人事制度革新的脈絡出發，並結合人事管理及招聘制度的相關理論及原則，闡述中央招聘制度的建立和發展，如何完善特區政府人事管理模式，使之符合招聘過程的各項重要原則，提升特區政府人力資源的質量。二、招聘制度模式、基本原則和甄選準則（一）中央管理模式人員招聘制度，與人力資源其他制度如人員規劃、發展培訓、薪酬福利等密切相關，都是人力資源管理部門的重要職責，但就如何設置有關人事機構有效履行該職責一直是人力資源管理改革研究的重要課*澳門大學公共行政學學生。1.吳志良、林媛：“澳門特別行政區十年之回顧與展望：經濟與政治的視角”，《行政》，第86期，2009年，第755-775頁。
14題。2對政府而言，公務人員招聘以至其他人事管理制度一般可以分為中央管理模式（CentralizedModel）與分散管理模式（DecentralizedModel）兩種。這兩種管理模式各有優劣，並沒有固定好壞之分，應採取哪一種模式要視乎組織管治環境的實際情況而定，過度集中或分散都不利組織的表現和運作。3從理論來說，中央管理與分散管理是指人事管理的權責集中到單一機構或分散到各個部門的程度，各部門自行承擔的人事管理權責越多，人事管理越趨向於分散管理模式，反之，則近於中央管理模式。以美國為例，在1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法》（PendletonAct），在聯邦政府開始實行以能力為基礎的公務員考試聘用制度，被稱之為功績制（Meritsystem），是美國文官制的重要制度基礎。4其後各州政府開始跟隨聯邦政府設立中央人事機構對公務人員的聘用等人事工作進行管理。5綜合美國和其他地區的人事制度改革經驗，實行中央人事管理模式的原因（或優點）主要可歸納為以下幾點：1.中央管理模式可以統一各部門的人事管理的規定和準則，使之符合公平、公正等原則，透過標準化流程來減少各部門自行招聘中的不規則行為6；2.中央人事管理可以透過集中人力、資源處理人員招聘等事宜，產生規模效應（EconomiesofScale），從而提升人事管理工作的效率7，而各部門可以減少人事管理的工作量，集中處理專屬的施政工作；2.Tessema,M.T.(2009).DecentralizationofHRFunctionsLessonsFromtheSingaporeCivilService.ReviewofPublicPersonnelAdministration,29（2),168-188.3.同上。4.Heady,F.(1996).Configurationsofcivilservicesystems.InH.Bekke,J.Perry,&T.Toonen(Eds.),Civilservicesystemsincomparativeperspective（pp.207-266).Bloomington:IndianaUniversityPress.5.Coggburn,J.(2005).Thebenefitsofhumanresourcecentralization:Insightsfromasurveyofhumanresourcedirectorsinadecentralizedstate.PublicAdministrationReview,65,424-435.6.Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).StructuresinPublicHumanResourceManagementSharedServicesinStateGovernments.ReviewofPublicPersonnelAdministration,31（4),349–368.7.Coggburn,J.(2005).Thebenefitsofhumanresourcecentralization:Insightsfromasurveyofhumanresourcedirectorsinadecentralizedstate.PublicAdministrationReview,65,424-435.
153.中央人事管理機構擁有較多具人事管理經驗的人員或專家，由其負責公務人員招聘會更容易地招聘到合適的人員。（二）分散管理模式儘管中央人事管理模式有著其優勝之處，但在實際執行的過程中仍會遇到一些困難，尤其在近二、三十年來強調“去規管化”（Deregulation）的新公共管理運動（NPM）思潮影響下，不少地方的政府相繼將人事權責授予給各部門各自履行，在招聘上實行分散管理模式。概括地說，主要原因（或優點）如下：1.分散管理模式可以使各部門的主管更大的自治權，增加人事管理的彈性，減少招聘的行政程序8；2.由於分散管理模式較具彈性，使各部門能更迅速、靈活地招聘人員，配合部門的運作、發展需要和業務的需求9；3.由各部門自行招聘和甄選人員，可以更容易招聘到符合部門需要的員工。10由此可知，中央管理模式的優點正是分散管理模式的缺點，反之，後者的特點也是前者的不足之處。換句話說，改革模式並沒有絕對好壞之分，應採取哪種改革模式最終還是視乎人事管理制度現時存在的問題本質。11歸納而言，這些問題或考慮因素包括內部因素諸如部8.Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).StructuresinPublicHumanResourceManagementSharedServicesinStateGovernments.ReviewofPublicPersonnelAdministration,31（4),349–368.9.Coggburn,J.(2005).Thebenefitsofhumanresourcecentralization:Insightsfromasurveyofhumanresourcedirectorsinadecentralizedstate.PublicAdministrationReview,65,424-435.10.同上。11.近年，美國各地政府為了結合兩種模式的優點，以及更好地配合各部門人力資源發展的需要，一種混合模式――共享服務模式(SharedServiceModel)便發展起來，此模式的主要特點是人力資源管理機構所提供的人事服務涵蓋的政府部門不一，沒有固定的規範，因不同政府部門的需要而異。見Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).Structuresin
16門處理人事工作的效率、部門人員在人力資源管理方面知識和經驗、和招聘的公平與公正性，以及外部因素例如社會訴求、經濟社會發展狀況等。（三）折衷管理模式為了結合中央管理模式和分散管理模式的優點，在招聘環節上，不少國家採取折衷管理模式，就其管理結構而言，它是一種由中央統一與結合部門需要的綜合性管理模式；就其管理內容看，這種模式由中央統一掌握考試聘用權，考試任用獨立於其他管理環節之外，自成體系，其餘人事行政管理許可權則由政府各部門自行管理。參考外地改革經驗，在公務人員招聘的環節上，世界不少地區政府如中國內地、香港、臺灣、美國、英國、澳大利亞等，普遍採取中央管理模式或折衷管理模式，使公務人員招聘的過程更為標準化、系統化，提升人員招聘的公平性和客觀性。12（四）招聘基本原則和甄選準則不論中央管理還是分散管理模式，公務員甄選的過程，一般須要符合以下原則：1.公平、公開、公正原則：公務人員的招聘的考試、考核、錄用等程序資訊都要在公開讓公眾知悉的情況下進行，且所有報考者均不受性別、家庭出身、種族等限制，只要合符法律的相關資格規定，都可以有平等的機會，接受考核。2.因事擇人、擇優取錄原則：政府部門的招聘考核應該以職位為依據，根據職務本身的特點和要求，來釐訂考核的內容，務求挑選出具有一定資格、能力和水平的人擔任該職位。同時，按考核的結果優先聘用考核成績較高的報考者。PublicHumanResourceManagementSharedServicesinStateGovernments.ReviewofPublicPersonnelAdministration,31(4),349–368.12.陳瑞蓮：“澳門特別行政區中央聘用機制改革研究”，《行政》，第87期，2007年，第979-993頁。
17為確保招聘能有效甄選出合適的人才擔任空缺職位，確定合適的甄選準則或方法是十分重要的工作。由於不同職位所需的能力、知識要求各有不同，故必須因應不同類別的職位特點來確定相應的甄選準則。13一般來說，甄選的準則包括應徵者與職位有關的專業知識和能力、相關的工作經驗、語言能力、心理質素、身體狀況等。而甄選的方法包括履歷審查、筆試、面試、無領導的小組討論，以及因應職務所需來進行特定測試等多元化的手段。14甄選準則關係到人員招聘制度的公平、公正和有效性，不論對中央管理模式還是分散管理模式亦然，以清晰的法規來統一規範有助更好地提升整個招聘制度的成效，這亦是特區政府建立中央招聘制度的其中一個重要目的。三、澳門特區政府人員招聘制度的現況分析（一）特區政府人事改革的發展脈絡回歸以來，為了履行依法施政的責任、配合特區政府改革公共行政績效的需要以及回應社會發展及市民訴求，特區政府意識到持續提升施政能力的重要，繼而確立了人事制度改革的策略：採取循序漸進的方式、以“固本培元”為起點，貫徹“以人為本”的施政理念、配合“公共行政改革”全面落實人事制度改革。15首先，在固本培元方面，多年來透過舉辦各類型的公務人員培訓課程，例如“公務人員基本培訓課程”、“澳門特區高級公務員公共決策研修班”、“變革與承擔研習班”、“廉政建設工作坊”等，強化公僕觀念，提高服務素質和能力，同時亦有舉辦各類公共管治研討會，加強各地區的公務人員、學者、專家的經驗交流。在穩固制度基礎方面，根據社會發展情況，逐步革新一些不合時宜或未能配合實際需要的法規，以特區政府的評核制度為改革的切入13.彼得.J.道林等：《國際人力資源管理》，中國人民大學出版社，2011年。14.于永達、戰偉萍：《美國政府人力資源管理》，清華大學出版社，2010年。15.朱偉幹：“回歸十年特區政府人事制度革新的回顧”，《行政》，第86期，2009年，第883-842頁。
18點，建立一套科學、透明、公平的工作評核制度。於2005年推行《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》以及於2007年公佈《公務人員工作表現的獎賞制度》，以有效監督及激勵公務人員的工作表現。此外，為了維護整體公務人員權益，落實以人為本的理念，特區政府於2007年實施了《公務人員公積金制度》，涵蓋所有公務人員，使公務人員退休制度趨統一化，讓所有公務人員在離職時都能得到公平合理的退休保障。上述制度的相繼落實為特區政府全面檢討人事制度改革建立穩建基礎。為此，特區政府總結多年施政經驗，以及參考不同國家及地區的公共行政改革經驗，於2007年提出了《公共行政改革路線圖》，以“科學化、制度化、人性化”的改革原則，配合其他如政策諮詢、組織架構、電子政務等改革，全面革新人事制度。當中包括：1.完成了新的《公務人員職程制度》，理順職程設置，明確職務分工，通過增加職級及職階延長公務人員整個職業生涯晉升前景，提高人員對工作的投入感和歸屬感和團隊績效。2.制定《領導及主管人員通則的基本規定》，革新了聘任條件，解決長期代任的問題，設立領導人員離職後擔任私人職務（俗稱“過冷河”）的機制，以及引入工作表現評審及調動機制等。有關制度令各級官員的權責更為明確，以及促進了以科學客觀獎懲為標準的監督。在“傳承創新、科學施政＂的施政理念指導下，第三屆特區政府在上述過去特區政府的改革基礎上進一步深化人事制度改革，並以招聘制度為切入點，落實《公務人員職程制度》中有關中央管理的內容。經深入研究過去本澳公務人員招聘制度問題，以及參考其他國家或地區的改革經驗後16，特區政府於2011年訂定了《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》和《行政公職局的組織及運作》行政法規，對公務人員的聘任和晉級培訓實行中央規劃、統一管理，並重組了行政公職局的職能及架構，作為中央人事管理機制，負責有關的工作。中央招聘制度的建立是特區政府人力資源管理制度改革的重要里程碑，以下將會重點介紹和分析。16.陳瑞蓮：“澳門特別行政區中央聘用機制改革研究”，《行政》，第87期，2007年，第979-993頁。
19（二）中央招聘制度的實施在中央招聘制度建立之前，特區政府一直沿用澳葡政府舊有的法令（87/89/M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》及其他相關規定）招聘公務人員，各部門依據本身的人員需求狀況，經有權限上級批准後，自行負責開考招聘工作，包括啟動及公佈開考程序、組織典試委員會、甄選及評核應考人、取錄入職等等。另外，有關助理技術員及行政文員職程的招聘開考由行政暨公職局集中管理，包括組織典試委員會、準備試題及批改考卷等事項，並根據應考人的考試名次和意願與用人部門的需求，將人員分派到各部門任職。而各部門在自行開考編制外合同及散位合同職位時，會優先考慮自薦人士及已於行政暨公職局就業登記所登記的具潛力的應聘人，而採用的甄選方式亦因聘任職務的性質或其他相關要求採取不同的方式，例如知識考試、專業面試、心理測驗、甄選性培訓等。由此可知，以往特區政府大部分公務人員職位都是由各部門自行招聘，此模式基本上是屬於分散管理模式的一種，雖然此模式賦予各部門的人事自治權，有助回應組織運作及發展的需要，可是在執行層面上卻存在不少問題，包括：1.招聘成本高：由於編制內人員的招聘必須按照既定的法律程序進行，故各部門自行招聘時，須獨立設置一個臨時典試委員會，加上資訊發佈、考試、公佈成績、等待上訴等環節，往往需要大量的人力、物力、以及時間資源（數個月或以上）的投入；另一方面，基於招聘的分散性，同一類的職位，但不同部門開考，往往會吸引不少相同應徵者報考，應考人重複報考對整體政府而言會造成資源的浪費；2.人員聘用標準不一：編制內職位錄用考試中規定的筆試、面試和履歴評核所佔比例，雖有一般規定和指引，但仍存在標準無法統一的現象；至於編制外的職位，由於缺乏相關法律規範，更容易造成招聘過程缺乏透明度和公平的競爭機制。3.在由行政公職局集中開考的職位，雖然具有一定的中央管理模式的成效，但由於招聘涵蓋的職位有限，未能發揮其最大的功效。社會上對解決上述招聘制度問題存在不少意見，並對建立一套公平、公正、具透明度、有效率的公務人員招聘制度有了一定的社會共
20識。為此，特區政府在行政法務範疇的2007年的施政報告已指出：就“中央招聘及晉升機制”進行研究，並按照實際情況，修訂相關法規文本，針對公平競爭、擇優取錄等制度作出規範。而第三屆特區政府的2010年施政報告更明確指出：推行中央人事統籌管理機制，建立具中央性及統籌協調功能的“綜合人力資源管理及決策系統”，並完成行政公職局的重組方案，加強公職事務的統一指引，發揮公務人員管理的統籌功能，推動中央招聘、晉升、人員調配、中央調解及中央紀律等人事制度。考慮到澳門公職法律制度在招聘方面的不足與困難，以及從理論和實際層面參考了各地政府的聘用方式改革經驗後，特區政府於2011年訂定及頒佈了23/2011號《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》和24/2011號《行政公職局的組織及運作》行政法規，建立了公務人員中央招聘制度，對公務人員的招聘及甄選及其他人事制度作出標準、統一的制度化規範，為進一步深化了人事制度改革奠下了重要的基礎。1.中央招聘制度的內容與特點人員招聘是指一連串的行為，其目的是使公共部門能獲得貫徹其宗旨所需的人力資源，而人員的甄選是指在招聘過程中的一連串工作，目的在於按擔任職務的要件及要求，評估投考人的才能、能力及資格，以排列投考人的名次。根據《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》行政法規，特區政府將對公務人員入職實行中央招聘及甄選管理，其適用範圍包括除了有專門法規訂定本身入職開考方式的職程以外的所有職程，所有實行入職中央招聘制度的職程均由行政長官以批示訂定。目前，特區政府對招聘及甄選程序實行中央管理的職程是高級技術員和技術輔導員，未來將逐步落實到所有人員職程（230/2011號行政長官批示）。入職中央開考制度是由根據24/2011號《行政公職局的組織及運作》重組後的行政公職局負責管理，包括組成典試委員會、刊登開考通告、處理報考手續、進行甄選程序（製作試題、舉行考試及批改試卷等）以及分配任用。典試委員會主席由行政公職局局長或由其授權他人擔任，其他6名正選委員及6名候補委員由行政公職局指派的人員
21擔任（行政法規第34條及第14條第3款）。為更好處理開考工作，擬填補職位空缺的公共部門會派員參加典試委員會的工作。在法律法規的規範下，中央招聘制度相較於對舊有制度作出了以下幾方面的改善：（1）資訊收發程序在招聘訊息收集方面，行政公職局負責統一收集經審批的各公共部門未來三年的人員錄用計劃（當中要列明職程、職級、職務範疇、職位空缺數目、聘用理由、任用方式以及學歷、專業資格、工作經驗等要求），然後根據各公共部門的合理需要，擬定招聘和甄選計劃，經有權限上級批准後，開展及統籌入職中央開考工作，例如成立入職中央開考典試委員會等。在訊息發佈方面，如屬入職開考，尚須將開考通告或通告摘錄最少在兩份報章上刊登，其中一份為中文報章，另一份為葡文報章，改變過往不統一的公佈程序。（2）甄選人員的組成在典試委員會組成方面，中央開考的職位由行政公職局訂定，從領導及主管人員中，或從職級等於或高於所開考職級的公務人員中選出，優先挑選主要與開考職程的職務範疇相同的人員擔任，與此同時，法規亦規定可要求其他公共部門的人員擔任。這種組合改變過去單純由開考部門組成的情況，通過第三方人員的主導有助提升甄選工作的公平性，同時透過引入其他公共部門具相關專業知識的人員的參與亦可增加委員會的認受性。（3）甄選方法在甄選方法方面，新法規亦明確規定採取幾種常見的方法，包括透過衡量投考人的學歷、專業資格、工作表現評核、資歷、經驗等的履歷分析；根據職務要求的特點，確定並評估投考人在工作資歷及工作經驗方面的專業面試；評估投考人擔任某一職務所須具備的一般知識或專門知識水平的知識考試；透過讓投考人必須完成方可參加開考
22的甄選培訓；評估投考人的能力及性格特徵的心理測驗；及體格檢查。甄選過程的第一階段是知識考試，第二階段則因應職務特徵來採取上述不同的甄選方法。在專業知識考試中，中央招聘制度與舊有招聘制度最大的不同之一是其試題庫的建立，透過中央試題庫的建立有助減少舊有制度中不同部門知識考核的難易程度不一的問題，提升對投考人專業知識能力考核的有效性。（4）分配及任用方式在人員分配及任用方面，成績合格的投考人會按成績名單的名次順序任用，倘若填補的職位涉及不同任用方式，則會按編制內合同、編制外合同、散位合同、個人勞動合同的次序來填補。這種將人才優先分配到編制內職位的錄用方式，有助提升整體核心人員的素質，從而改善公共服務的質量。此外，填補的職位涉及不同部門時，中央招聘制度會以電子抽籤方式分配，與舊有制度不同，在新制度下，部門與投考人都沒有選擇權，這樣會有助減低甄選過程中的人為或主觀因素影響，從而提升招聘過程的客觀性及公平性。中央招聘制度與舊招聘制度的主要特點比較如下表：表1中央招聘制度與舊的制度的比較舊制度–各部門自行聘用模式新制度–中央招聘新制度優點模式分散管理模式中央管理模式資訊收發程序由於招聘機關各自單獨進行開考，故有關的資訊收發程序由招聘機關自行確定由行政公職局負責統一收集各公共部門的人員需求，並擬定招聘和甄選計劃後開展及統籌入職中央開考工作有利於各部門節省人員入職的開考時間、統一聘用標準，從而降低各部門在人力及行政上的費用減少報考不同部門繁複重疊手續，節省時間
23舊制度–各部門自行聘用模式新制度–中央招聘新制度優點模式分散管理模式中央管理模式典試委員會的組成由部門自行決定典試委員會的組成，缺乏統一的專業合理的考試題庫由行政公職局確定典試委員會的人選，主要從領導及主管人員中，或從職級等於或高於所開考職級的公務人員中選出，優先挑選主要與開考職程的職務範疇相同的人員擔任；同時公職局亦可要求其他公共部門的人員擔任進一步確保開考過程的公平性和認受性甄選方法編制內與編制外人員聘用標準不一。編制內職位錄用考試中規定的筆試、面試和履歷評核三部分所佔的比例，均由招聘機關自行確定；然而並沒有明確規定編制外人員的聘用程序、方法和錄用標準不論編制內或編制外人員的聘用，統一採取履歷分析、知識考試、專業面試、心理測驗，以及體格檢查等多元的甄選方法更能配合公共行政人力資源的整體需要，以有序地統籌及開展各職程的開考程序，分配人員到各公共部門擔任對應職務分配方式按投考人考核總分數的排序來確定其職位的取得，分數最高者能獲招聘部門任用部門與投考人都沒有選擇權，公共部門不得拒絕任用獲分配的投考人有助減低甄選過程中的人為或主觀因素影響，提升招聘過程的客觀性及公平性
24四、結語人員招聘作為人力資源管理工作的基礎，以吸引和挑選合適和有潛質的人才進入組織，為組織的持續發展提供優秀的人才。澳門特區政府在配合整體公務人力資源管理制度的改革基礎和成果上，實行公務人員的中央招聘模式，透過統一規模聘用人員標準和過程，有效確保公務人員的入職制度符合公平、公正、公開的原則，減少公共部門任人唯親的問題，同時亦有助降低行政成本，優化資源利用。未來，特區政府可進一步完善中央招聘部門在整個招聘過程中的管理、統籌和監督功能，系統地從細節上強化各項與中央招聘相關的配套工作。
25《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，25—39新加坡公務員培訓經驗對澳門的啟示陳景雲*公務員培訓“實質是採用培訓手段對政府機關的人才資源進行開發。”1澳門行政長官崔世安在《傳承創新、共建和諧》的參選政綱中提出“建構公平合理的公務員制度，有效激發公務人員的積極性，持續完善公務人員培訓制度，提高公務人員質素，確保維持公務人員高昂的士氣，提升行政效能”的理念，反映了澳門正在銳意加強培訓公務員，特別是提升領導及主管人員的施政和管理技能，從而建立起廉潔、高效、負責任的施政團隊，進一步提升政府公共治理能力。本文從新加坡公務員培訓的基本情況出發，歸納出新加坡公務員培訓的經驗，緊接著分析了澳門公務員培訓取得的成就與不足，最後探討了新加坡公務員培訓對澳門的啟示。一、新加坡公務員培訓的基本情況公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員2，但在不同國家，公務員所包含的範圍也不盡一致。新加坡的公務員可分為四個等級：第一級主要包括行政官、政務官及專業人士。這類公務員一般都具有本科畢業文憑，行政官大都具有碩士文憑，但很少有博士文憑的公務員。在第一級公務員中大約有500人是上述人群中的佼佼者，屬於超級公務員；第二級是執行人員，相當於高中畢業；第三級別是文書和技術人員，一般具有中學畢業文憑；第四級是勞工與服務人員，一般是小學畢業或沒有讀過書。但不管是哪個級別，按照新加坡政府的規定，首先，每一個公務員每年享有最少100個小時的培訓時間。在這100個培訓小時中，60%的受訓時間以及受訓的科目必須與公務員所從事的工作相關，剩下的40%的受*華南師範大學公共管理學院講師。1.李和中：《21世紀國家公務員制度》，武漢大學出版社，2006年，第309頁。2.舒放：《國家公務員制度》，中國人民大學出版社，2011年，第1頁。
26訓時間中，公務員可以根據自己的個人愛好進行自我選擇，比如選擇種花、理財、卡拉ok、廚藝等。其次，由於60%的受訓時間與公務員本職工作相關，為此每位公務員每年與上司交談，明確自己明年需要做什麼樣的工作，做這些工作需要什麼樣的技能，現在具備了什麼樣的能力，需要補充的是什麼等等，一旦上司同意就確定為明年培訓的目標。對於上司來說，主要是依據該公務員上一年的工作考核業績以及潛能評估的情況來確定該公務員教育培訓的著力點。再次，新加坡對培訓公務員的服務機構沒有資質上的限制，不論是法定的機構、國民教育機構以及私人機構都在部門選擇範圍之列，而各機構需要向部門提供自己培訓的目標、課程設計、培訓價格、生活服務等等資訊傳遞給公務員所在部門，以供選擇。相應的，公務員所屬的人力資源部門必須建立起有關服務機構的資源庫，能夠清晰準確地反映服務機構的資訊。最後，公務員培訓的經費由財政部門直接撥付給公務員所在部門，而不是撥付給服務機構，在確定培訓課程之後，再根據按照課程經費的數量撥到培訓單位，確保了部門對公務員參與培訓具有較大的自主權。3可見，在新加坡，公務員接受培訓不是一件可有可無的事情。二、新加坡公務員培訓的主要經驗（一）以“人才立國、精英治國”為基礎的公務員培訓理念新加坡在20世紀60年代獨立之後奉行“人才立國”、“精英治國”的理念，借鑒英國公務員培訓的經驗來提高公務員執政能力與公共管理能力。到了20世紀80年代，在“新公共管理運動”的影響下，新加坡政府提出人力資源管理概念，把人與資源同等看待；並結合本國國情，逐漸形成了特有的公務員培訓模式。20世紀90年代，新加坡進入了發達國家行列，考慮到狹小的國土、有限的自然資源，加之日益激烈的全球化競爭，新加坡政府對人的觀念也發生了改變，意識到3.參見李衝鋒：“新加坡公共服務學院的公務員培訓――訪新加坡公共服務學院前院長馬國良先生”，《中國浦東幹部學院學報》，2008年第4期。
27人才是新加坡最寶貴也是僅有的資源，提出了國家公務員持續培訓計劃，即持續培訓、持續學習、持續改進，確立了：“培訓是每個公務員的責任，每個公務員都有能力吸取知識和技能，發展他們的潛能，不斷培訓可以提高公共服務的素質；培訓永無止境”的培訓理念，最終目標是建立世界上最好的公務員隊伍，造就最富有能力與創造力的公共部門管理人才。（二）市場化的公務員培訓機構新加坡公務員培訓的主要機構是隸屬於總理公署的新加坡公共服務學院，其承擔了新加坡大約80%的公務員培訓任務。該院培訓經費原來由政府直接撥款，但自2001年後，政府停止了撥款，實行自負盈虧的管理模式。隨著政府對公務員培訓機構停止行政撥款，轉而把公務員培訓經費按人頭撥付給各部門，由各個部門負責，專款專用後，意味著整個新加坡公務員培訓市場完全開放，不僅教育機構甚至是私人機構也可以參與到承擔公務員培訓任務中來。由於各個培訓機構有著不同的優勢，公務員可以從不同的培訓機構中選擇不同的課程進行培訓；而培訓機構要想在競爭中獲勝，就必須深入調查培訓需求，為公務員量身定做培訓專案與課程。比如新加坡公共服務學院針對培訓的市場需求，每年都會推出220多門課程，涉及1500多個專題，吸引新加坡80%的公務員來參加培訓。競爭機制的建立與完善，激發了公務員培訓機構旺盛的生機與活力，由原來的坐等培訓專案變成了主動爭取、積極溝通；由原來機構重疊、臃腫變成了高效率的一站式服務；由原來的遠離公務員實際需求變成與公務員高度契合；由原來陳舊與一成不變的課程設計變成了適應時代發展與需求的課程體系。（三）推行一整套以能力建設為核心的科學化的公務員培訓計劃新加坡公共服務局圍繞公務員的實際需求，把公務員培訓劃分為5個類別：（1）公務員引導培訓（Introduction），目的是讓新入職的公務員瞭解核心價值觀與其所在部門的情況；（2）基本知識與技能培訓（Basic），目的是讓公務員在新的崗位上有足夠的知識和技能來
28從事工作；（3）高級知識與技能培訓（Advanced），其是對基本知識與技能培訓的補充，目的是發揮公務員的潛能，提高效率；（4）延續培訓（Extended），目的是讓公務員超越現有的職責範圍，具備高層次管理人才的能力，為日後擔任高層管理做準備；（5）持續培訓（Continuing），目的是讓公務員與時俱進，保持核心競爭力。4此外，針對不同等級公務員設計不同的培訓課程。一級公務員主要培訓他們協調、創新與指導能力；對於二三級公務員則主要培訓他們談判和交際能力、領導與決策能力以及人力資源與開發等技能；而四級公務員主要培訓他們的服務能力以及某些如英文寫作、話語會晤、接電話的技巧、利用計算機等輔助能力。同時，針對處級以下的一般公務員開設“政府管理”、“領導力”、“公共行政”“21世紀的公共服務於優秀管理行動計劃”以及“個人發展與效率”等五個模組課程。5（四）靈活多樣的公務員培訓方式新加坡公務員培訓遵循成年人的特徵，給予受訓公務員更多自由與空間，注重學員交流、師生交流，採取課堂教學、分組討論、案例分析、簡短報告、角色扮演、實際考察調研、小組遊戲、情景模擬等多種教學方法來激發學員的興趣與引導學員思考，這些靈活多樣的培訓方法不僅使培訓課堂氣氛活躍輕鬆，而且避免了灌輸式教學。當然，靈活多樣的教學方式之所以能夠得到實施，還得益於大量的基礎性工作：一是嚴格挑選培訓教師，確保所聘請的教師知識淵博，經歷和閱歷豐富，能夠嫺熟地使用多種教學方法，以及能引導學員興趣以及回答學員提出的不同問題。二是環境優美、整潔、管理井井有條，在教室設置、課桌擺放、多媒體設備等方面都做了精心細緻的安排和策劃；另外，在教室附近還設有為學員提供小息、品嘗茶點的場所。三是培訓機構與多個新加坡政府機關和相關機關建立了緊密的合作關係，比如在公共服務學院的教師中，接近五分之一的屬於政府工作人員。64.參見李衝鋒：“新加坡公共服務學院的公務員培訓――訪新加坡公共服務學院前院長馬國良先生”，《中國浦東幹部學院學報》，2008年第4期。5.《LearningProgrammes》，新加坡政府網：http://www.cscollege.gov.sg/page.asp?id=39，2012年2月28日。6.李衝鋒：“新加坡公共服務學院的公務員培訓――訪新加坡公共服務學院前院長馬國良先生”，《中國浦東幹部學院學報》，2008年第4期。
29（五）資本與時間相結合的公務員培訓保障機制新加坡政府對公務員培訓的投入每年高達5億元新幣，其中用於培訓機構開發培訓課程的經費就達3000多萬新幣。同時還規定公務員每年的培訓經費不低於其工資的4%。7另外新加坡政府還設立多種培訓基金和獎學金，有計劃地把局級以上的高級公務員和後備人才派往國外名牌大學進修。財政的投入為公務員培訓提供了資金的保障，但新加坡公務員培訓中卻不能完全用金錢來衡量，因為如果完全用金錢來衡量，那麼可能會導致分配不公平，為此，新加坡規定每個公務員每年至少有100個小時的培訓時間，如果按每天8個小時來算，共計12.5天。如果沒有這100個小時的硬性規定，一旦高級公務員佔用了大量的培訓經費，低級公務員就難以獲得培訓的機會；如果沒有這100小時的硬性規定，有些上司會以員工去參加培訓後工作就難以展開為緣由來反對員工去參加培訓；如果沒有這100小時的硬性規定，去參加培訓的公務員往往會被誤認為是那些表現不好、能力不強、對日常工作影響不大的公務員，這不僅會導致優秀公務員的培訓時間比差公務員的培訓時間少甚至是沒有，而且改變了公務員培訓的性質和目的。（六）以勝任為標準的公務員培訓評估機制新加坡公務員培訓評估包括培訓前評估與培訓後評估兩方面。培訓前評估採取“工作表現評估”與“潛能評估”雙軌並行方式。工作表現評估是評估公務員當年工作的業績和能力水準，評估結果公開；而潛能評估是由上司對公務員能夠勝任的最高職位進行評估，評估結果不公開。這兩項考核反映了公務員的素質和水準，它們不僅是公務員參加培訓的基本依據，更是激發公務員參加培訓的內在動力與活力。公務員培訓後評估要求公務員首先在培訓結束後一個月內向常務秘書和公務委員會提出受訓報告，在報告中要中肯地評價所受的培訓情況與效果，並確定今後培訓計劃的收益與成本比例；其次，把培訓7.李軍鵬：“人才立國：新加坡公務員培訓的根本方針”，《學習時報》，2009年5月12日，http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2005-09/22/content_977994.html
30效果與提高公共管理能力結合起來，對如何改進公共管理效率提出自己的建議，為此，各部門根據政府的要求普遍成立了“工作改進小組”，每週拿出一個下午的時間來討論改進工作的意見。在評估方法上主要採取平衡計分法，不僅為公務員參加培訓提供了能力建設的框架，而且在微觀個體的層面上有效地激發公務員持續、主動地參加培訓的內在動力。三、新加坡公務員培訓對澳門的啟示（一）澳門公務員培訓情況概述1.澳門公務員培訓體系的演變及確立回歸前，澳葡當局根據有關法令，指定行政公職局負責培訓澳門公共行政工作人員。在回歸前的十幾年時間裏，當時的公務員培訓工作大致可以劃分為三個階段：第一階段為傳播期，自1982年至1985年。根據第44/82/M號法令擬定了一項培訓政策，並為隨後的職業技術培訓奠定了一定基礎。第二階段為成長期，由1986年至1996年。澳葡當局因應1987年《中葡聯合聲明》中有關澳門問題落實開辦培訓活動，在1987年和1990年先後成立了“公共行政培訓中心”和“公共行政培訓委員會”。第三階段為完善期，自1997年至1999年。據統計，自1986至1999年的十四年間，由行政公職局舉辦的培訓課程主要有三類，即：人員本地化、雙語普及化、專業技術人員進修培訓。三類培訓的總課程數分別為106、940、1130項；三類培訓課程的學員總數分別為2324、16701、19560人，其中，雙語普及化佔培訓總課時數的65%，人員本地化佔總課時數的20%，專業技術進修佔總課時數的15%。二是從雙語普及化培訓課程、學員以及時間來看，中文培訓在雙語普及化培訓課程中佔70.4%，其中普通話培訓班佔48.7%，粵語佔22.3%；學員總人數佔68.7%，其中46.2%參加了47938課時的普通話培訓，22.5%參加了33823課時的粵語培訓，由此顯示出中文課程的課
31時為81761小時，在雙語普及化總課時中佔57.6%。8三是從“中文為母語”的指數來看，1987年為69.5%，1998年12月31日為83.8%；同一時期，以“葡萄牙為母語”的佔總數分別為28.4%及15.48%。9由此可見，回歸前澳葡政府的公務員培訓主要以公務員本地化即中文普及化為主，而真正以提高公務員隊伍自身素質和專業技能的培訓課時數明顯偏少。回歸後，澳門特區政府提出：“固本培元，穩健發展”的施政方針。為了配合行政改革，特區政府非常重視公務員的培訓活動，不斷強化公務員能力與道德倫理的培養，注入“以人為本”的精神，改變公務員的服務態度與觀念，使公務員培訓朝著“整體性、義務性和針對性”方向發展：一是建立公務人員培訓中心，為公務員提供培訓專案，並制定培訓課程內容和資源運用的規劃方案，以科學的方式來提高公務員整體素質。二是培訓策略上雖然還是從公務員職務職程著手，但對公務員的培訓重點從回歸前著重於語言（葡語、中文、英語）的學習，轉變到側重於職業技能的提升。不僅為主管及領導人員開辦了中、高級公務員管理課程班，如與國家行政學院合辦“澳門高級公務員公共政策研修班”，強化高級公務員的政治倫理、施政理念、政策制定及決策的管理能力與技巧；而且對中下級公務員、入職或公職人員推行專業技術課程培訓，幫助其瞭解政府運作規程，如與國家行政學院合辦“中層公務人員基本培訓課程研修班”。三是培訓教育機構不斷擴展，現在主要有澳門大學、澳門理工學院、澳門科技大學、國家行政學院以及新加坡澳門公務員培訓中心等；培訓方式以課堂講解為主，輔以研討、撰寫報告、參觀、實習等方式進行。2.澳門回歸後公務員培訓的成效與不足澳門回歸後，經過十多年的努力，澳門公務員培訓取得了一定的成就，主要體現為三個方面：一是培訓課程與人次大幅增加。在回8.行政公職局：《公務員培訓報告：1986—1999》，第9-27頁。9.行政公職局：《澳門公務員本土化》，1999年，第22頁。
32歸前的1986-1999年的14年間，由行政公職局舉辦的課程合計為2176項，參加的公職人員累計為38585人次10；而回歸後針對職務需要開辦的各種培訓課程班超過3400個，培訓人才超過8萬次，其中與國家行政學院合作，先後開辦了“中、高級公務員基本培訓課程”和“中國行政管理課程”兩項大型培訓計劃，約2000名公務人員曾到國家行政學院參加學習；另外，與新加坡公共服務學院合作培訓特區政府的領導及主管人員、高級技術員等近3000名。通過培訓，不僅加深了澳門公務員對國家最新發展形勢、政治制度、國情國策、一國兩制、“澳人治澳”方針等方面的瞭解和理解，而且提高了管理技巧。二是公務員本土化程度進一步提高，本土化已經基本完成。按公務員出生地劃分，澳門特別行政區的比例從1999年的60.17%提升至2012年9月的63.67%，提高了3.50個百分點，如圖1、圖2所示。另外，公務員在語言認識上也取得了較顯著的提高，特別是普通話口語的認識及中文的書寫方面。根據截至2000年12月31日的資料統計，公務員中能說普通話的比例為65.27%，能書寫中文為95.32%11；到了2012年9月30日，在總人數為24483的公務員隊伍中，會說普通話的有17812人，而能書寫的為24034人12，佔總人數的比例分別為72.75%與98.17%，分別提高了7.48個百分點與2.85個百分點。三是公務員“以人為本，為民服務”的公僕意識逐漸增強。首先是實行一站式服務、開展滿意調查等措施，不僅沒有了語言隔閡，而且減少市民輪候的時間，提升了公務員的服務水平、態度與質量；再次是通過行政法規，把公共諮詢工作整個機制、程序、規則、方法確定下來，建設特區政府諮詢中心、進行服務承諾等來聽取市民的意見，尊重公共利益，不僅提高了政府部門回應市民問題的態度與質量，而且改善了市民對政府的形象。據有關機構調查結果顯示，回歸前是公務員訓斥市民，現在公務員不僅不會，甚至是打不還手，罵不還口，大約有8成的市民對政府及公務員本人的服務是十分滿意或滿意，且很多政府部門都多次收到市民的感謝函。10.行政公職局：《公務員培訓報告：1986—1999》。11.行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》，2000年12月21日。12.行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》，2012年9月30日。
33圖1 澳門公務員按出生地點劃分情況，1999年12月31日1310個機制、程序、規則、方法確定下來，建設特區政府諮詢中心、進行服務承諾等來聽取市民的意見，尊重公共利益，不僅提高了政府部門回應市民問題的態度與質量，而且改善了市民對政府的形象。據有關機構調查結果顯示，回歸前是公務員訓斥市民，現在公務員不僅不會，甚至是打不還手，罵不還口，大約有8成的市民對政府及公務員本人的服務是十分滿意或滿意，且很多政府部門都多次收到市民的感謝函。圖1澳門公務員按出生地點劃分情況，1999年12月31日13圖2澳門公務員按出生地點劃分情況1413.澳門行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。14澳門行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。 中國29.39%澳門60.17%葡國2.50%其他7.94%澳門公務員按出生地點劃分情况(1999年12月31日) 中國28.99%澳門 63.67%葡國0.77%其他6.57%澳門公務員按出生地點劃分情况(2012年9月30日)圖2 澳門公務員按出生地點劃分情況，2012年9月30日1410個機制、程序、規則、方法確定下來，建設特區政府諮詢中心、進行服務承諾等來聽取市民的意見，尊重公共利益，不僅提高了政府部門回應市民問題的態度與質量，而且改善了市民對政府的形象。據有關機構調查結果顯示，回歸前是公務員訓斥市民，現在公務員不僅不會，甚至是打不還手，罵不還口，大約有8成的市民對政府及公務員本人的服務是十分滿意或滿意，且很多政府部門都多次收到市民的感謝函。圖1澳門公務員按出生地點劃分情況，1999年12月31日13圖2澳門公務員按出生地點劃分情況1413.澳門行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。14澳門行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。 中國29.39%澳門60.17%葡國2.50%其他7.94%澳門公務員按出生地點劃分情况(1999年12月31日) 中國28.99%澳門 63.67%葡國0.77%其他6.57%澳門公務員按出生地點劃分情况(2012年9月30日)然而，相對於新加坡公務員培訓經驗，澳門公務員培訓仍存在著某些不足：首先，從公務員培訓理念來看，由於澳門政府目前沒有建立起一套完善的從公務員進來—培訓—調動的人才庫，政府往往處於被動狀態，因此對公務員培訓的重要性認知存在著不足，公務員培訓工作有意無意地被忽略，缺乏戰略目標與國際化視野。澳門政府未對務員建立起持久性投資的理念，主要的原因是對考選制度持有錯誤認識，即認為通過公平合理的考選制度選拔出來的人員必定具有承擔所指定工作的能力，結果導致培訓往往流於形式。另外，不少公務員自認為在大中專院校已經接受正規、科學、系統的教育，無須在工13.行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。14.行政公職局：《公共行政人力資源統計資料》。
34作中進行“再加工”，“邊做邊學”就可以了，因而參訓熱情不高，欠缺積極性、主動性。15其次，公務員培訓缺乏具體的完善的法律法規。澳門回歸之前，於1990年6月11日頒佈之第26/90/M號法令，制定了對公職人員的培訓制度，但這些培訓制度並未能發揮有效的作用，以至於法令空洞，更多地停留在紙上談兵階段。回歸後，《澳門特別行政區基本法》第一百條規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升。澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進。”因此，現行有效規範公務員的法律除了部分公務員因其職稱要受相關的專有法律規範外，大部分的公務員都受到如《公務人員職程制度》、《領導及主管人員通則的基本規定》等規範，這就造成了“關於公務人員培訓制度的規定卻零碎地分散在上述通則的若干條文內，未能形成具體和完善的法律體系。”16即使是在2011年8月8日公佈的《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》法規中對公務員培訓的類型、時間做出某些比較具體的規定，但這些規定都是為了晉級需要而設定的，並沒有對公務員每年是否需要培訓以及每年應該培訓多少時間做出具體的規定。由於缺少具體的公務員培訓法律法規，造成了中高級公務員培訓的機會較多，一般公務員培訓機會較少；晉級培訓多，日常培訓少；有些年培訓時間多，有些年培訓時間少；“頭痛醫頭、腳痛醫腳”等現象。再次，從公務員培訓設計來看，缺乏整體的系統化的培訓計劃，存在著內容結構不合理，造成學非所用現象，這主要表現為：一是在公務員培訓之前缺乏對公務員的能力評估，沒有掌握公務員最缺乏、最需要培訓的是哪些能力，只是為了培訓而培訓，只滿足於開辦了多少個培訓班，而沒有考慮培訓內容的可行性與針對性，導致培訓不一定能滿足工作的需要，而且對培訓的效果也沒有給予過多的關注。二是培訓更多是強調理論培訓和某個領域或學科的基本知識培訓，不夠重視對業務知識、技術知識、崗位能力的培訓和創新能力、應變能力15.參見“加大培訓力度提高公務員專業水準及效率”，《新華澳報》，2011年1月14日。16.黃泳儀：“過去十年澳門特區政府的人力資源培訓工作”，《行政》第22卷（總第86期），2009年。
35的培訓，如危機管理、面對公眾、面對媒體的能力與技巧等；但更為重要的是忽略了對公務員的思想操守的培訓，因為市民對公務員投訴最多的是他們的服務態度和個人操守。三是強調分層分級培訓，忽視公務員的需求培訓以及分類培訓。第四，公務員培訓方式手段單一，培訓品質不高。目前，公務員培訓往往是一種被動安排，培訓制定過程中忽視公務員本身發展與成長的學習因素，因此在實際操作過程中，依舊是課堂教學為主，以導師講課為主，以單向灌輸為主，缺乏教學過程中的實踐鍛煉、情景模擬、案例分析及調查研究。這種灌輸式的培訓，缺乏應用性、科學性、靈活性，不僅難以提高參訓者的學習興趣，而且難以形成導師與學員之間的互動與共鳴，更難以培訓公務員的分析能力和行政決策能力，結果只能是培訓品質不佳，學習效果不理想。（二）新加坡公務員培訓對澳門的啟示澳門新一屆政府秉持“以人為本”的施政理念，要在公務員培訓中堅持與貫徹“以人為本”的原則，澳門特區政府應當在立足於澳門特區的獨特性基礎上，合理借鑒新加坡公務員培訓經驗來建立起一個完善的公務員培訓體系。如下圖3所示：圖3“以人為本”的公務員培訓體系1713澳門新一屆政府秉持“以人為本＂的施政理念，要在公務員培訓中堅持與貫徹“以人為本＂的原則，澳門特區政府應當在立足於澳門特區的獨特性基礎上，合理借鑒新加坡公務員培訓經驗來建立起一個完善的公務員培訓體系。如下圖3所示：圖3“以人為本＂的公務員培訓體系17首先，制定卓越的公務員培訓戰略，即充分調動行政機關及培訓主體的創造性與主動性，從實際出發，因地制宜地加強人力資源的開發。這主要包括：（1）創新公務員培訓理念。澳門特區政府要像新加坡政府那樣，充分認識到培訓是每個公務員的責任，培訓永無止境，持續培訓是發揮公務員的潛能、提高公務員的素質，增強競爭力的首要戰略投資。要與時俱進，根據環境變化和形勢需要以及結合公務員職業生涯發展規劃，實施持續培訓，制定終生培訓計劃，實現培訓有針對性與可預見性。同時應把握好“理論聯繫實際、學用一致、按需施教、講求實效＂四個原則，對於那些直接影響到特區政府的整體施政水準的局級和司級官員，不僅要培訓他們的戰略性思維、國際視野和決策能力，而且還要不斷加強他們的政治正確性和責任倫理的培訓。此外，由於澳門政府沒有很好地運用宣傳工17“以人為本＂的公務員培訓體系圖。以人為本理念創新：提升人力資本投資策略創新：市場化服務方式創新：靈活多樣機制創新：保障有力17.“以人為本”的公務員培訓體系圖。
36首先，制定卓越的公務員培訓戰略，即充分調動行政機關及培訓主體的創造性與主動性，從實際出發，因地制宜地加強人力資源的開發。這主要包括：（1）創新公務員培訓理念。澳門特區政府要像新加坡政府那樣，充分認識到培訓是每個公務員的責任，培訓永無止境，持續培訓是發揮公務員的潛能、提高公務員的素質，增強競爭力的首要戰略投資。要與時俱進，根據環境變化和形勢需要以及結合公務員職業生涯發展規劃，實施持續培訓，制定終生培訓計劃，實現培訓有針對性與可預見性。同時應把握好“理論聯繫實際、學用一致、按需施教、講求實效”四個原則，對於那些直接影響到特區政府的整體施政水準的局級和司級官員，不僅要培訓他們的戰略性思維、國際視野和決策能力，而且還要不斷加強他們的政治正確性和責任倫理的培訓。此外，由於澳門政府沒有很好地運用宣傳工具來引導公民理性地、科學地對公共行政進行認知和評價，導致近年澳門各種規範缺乏權威性，而一個權威的個人令人折服，所以還要適當地培養公務員的個人權威。（2）建立一所高素質的公共行政培訓學校，全面地培訓澳門公務員的初、中、高級管理人才。回歸以來，澳門大量的中、高級公務員被送往北京、新加坡參加各種類型的培訓班，整體培訓時間長短不一，但澳門作為一個微型經濟體，有自己經濟發展的特殊模式和規律，有自己的法律體系和組織文化，有自己特定的公共政策制定模式，價值觀和執行方式，並不是通過集中灌輸一些高深公共行政理論。而且公務員的培訓範圍不僅是高級公務員，澳門若想全面提升公共服務的水平，中、低級公務員的培訓變得十分重要。因此，在合理學習與借鑒中國大陸與新加坡公務員培訓經驗的同時，澳門若能建立一所高素質的公共行政培訓學校，利用本地高校在公共行政管理方面的師資力量，是可以培訓出一批瞭解澳門本地實際情況的公共行政人才，擔任各級公共行政領導職務。另外，初入職的公務員也可以集中訓練一段時間，以期掌握公共行政的基本知識和服務規範，這將有助於統一澳門基層公務員的服務素質。18（3）確定培訓需求要充分發揮公務員、上司與單位三者之間的作用。公務員培訓不僅是培訓的實18.參閱劉伯龍：“澳門公務人事制度的現狀分析”，《提升公共管治能力2011年兩岸四地學術研討會論文集》。
37施，而是一個從培訓需求分析到培訓效果評估的完整的迴圈過程，它不僅著眼於個人能力的提高，而且著眼於公務員的績效，因此可借鑒新加坡的做法，由公務員個人提出培訓需求，其中60%的培訓內容要與工作相關，由公務員與上司共同確定，剩下40%的培訓內容由公務員個人自己確定。在確定需求後，由單位人力資源部門通過登錄公務員培訓機構的資訊管理系統，查詢哪些機構可以提供相關培訓，然後通過“貨比三家”將培訓需求變為培訓計劃。這種由公務員、上司以及單位人力資源部門三者共同確定培訓需求的做法給予了培訓個體一定的選擇權與自主性，有利於提高個人培訓的興趣度和熱情度，但又不偏離崗位工作需要以及單位發展的目標，真正做到了按能施訓、按需施教，實現了工作與生活的有效結合。其次，開放培訓市場。（1）其核心是培訓機構要引入市場化的競爭機制，培訓經費由政府直接撥付給培訓需求部門，培訓需求部門根據需要來購買培訓服務，所有承擔公務員培訓的機構都需要參與競爭來獲得認可。這樣不僅可以確保培訓機構能夠積極主動設計符合公務員需求的培訓方案，開設適應公務員需求的培訓課程以及聘請高水平的教師；而且也有利於培訓機構優化機構設置，實行“一站式服務”以及促進培訓機構之間的競爭與合作，從而為培訓需求部門選擇最優培訓機構和確保培訓品質提供了保證。（2）教學資源的市場化，即立足現有培訓力量的基礎上，遵循“照需聘請，論質付酬”的原則，所需教師都是依據培訓需求到社會上聘請，他們可以是高等院校的教師或企業的高層管理者，也可以是高級公務員。這相應的要求澳門政府要制定一份專家名單，內容涉及專家的專長、履歷、開設課程、以往學員對教師的評估情況等。再次，實行靈活多樣的培訓方式。一是注重利用現代資訊技術革新的手段，轉變培訓者的角色，從注重“教”轉向注重“學”來提升培訓主體的能動性與積極性，最大限度地挖掘和發展人的潛能，使每位培訓者都能各盡其能。二是改變傳統重理論輕實踐的培訓方法，增加實務課程的比重，繼續加強啟發式、互動式教學方法。三是多採取向發達國家輸出培訓的方式，讓那些年紀輕、學歷高、有潛力的中、高級公務員到歐美發達國家的著名大學、研究機構培訓學習。
38第四，完善公務員培訓保障制度。（1）培訓制度的法制化，其重點就是培訓機構與管理機構的工作規範化與秩序化，職能法定化。其次是加強公務員培訓評估法律化，重點考核培訓成員的反應、行為改變、成效是否達到預期的目的和要求，創造效果四個方面。再次是要求公務員定期向自己的上司及一級組織部門彙報自己的學習心得與體會，而且對公務員培訓的類型、時間、培訓效果等建立檔案，由當地一級的政府人事管理部門負責管理與備案，確保每一個公務員的每一次培訓的督促工作做得扎扎實實。（2）加大培訓經費投入。可借鑒新加坡的經驗，把公務員培訓納入到政府的重要職能，公務員培訓經費納入財政預算；利用稅收或其他的手段按比例收取費用，成立專門的資金款項；適當發動社會籌資或公務員按工資比例上交培訓經費來保證公務員培訓經費的正常投入；改善硬體設施建設，優化、美化環境，實現投入與產出成比例的良好循環機制。（3）建立培訓激勵機制，讓公務員保持積極的熱情參與培訓工作。在年初確定培訓計劃後，把培訓計劃與工作計劃一同寫入《工作計劃分配表》，年底在《工作評估報告》中報告工作完成情況的同時，報告培訓計劃完成的具體情況，以便對照《工作計劃分配表》進行考核，把年終考核與任職、晉升、工作福利相掛鉤。如此一來，即使公務員本人不願意參加培訓，但在這些誘因下也會自願接受培訓，而且會把培訓與提升自身的能力和素質、力保很好地應對危機與環境變化，以及在激勵競爭中處於不敗之地而緊密聯繫在一起。四、結語回歸13年以來，澳門特區政府採取“固本培元、以人為本”的施政理念，為配合行政改革，特區政府不斷加強公務員培訓活動，強化公僕觀念，提高公務員的服務素質與能力。從整體上看，公務員本土化已基本完成、公務員整體素質明顯改善，政府管治能力大大提升；但隨著市民對政府的期望越來越高，經濟與社會等方面的不平衡發展，公務員的能力、服務態度與水平也有待進一步提升。希望特區政府在立足於澳門作為一個微型經濟體所具有的特殊的文化、法律體系、價值觀和執行方式的基礎上，合理借鑒新加坡公務員培訓的經驗，從理
39念創新、策略創新、方式創新、機制創新四個方面來完善公務員的培訓體系，特別是能夠規範公務員每年培訓的時間數，強化高級公務員的戰略性思維、政治正確性和責任倫理，建立一所新的公務員培訓學校，促使澳門的公務員培訓朝著“整體性、義務性和針對性”方向發展，培訓出一批又一批高素質、高技能的公務員，建立起廉潔、高效、負責的施政團隊，不斷提升政府的治理能力和服務水平。
41《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，41—52論澳門特區行政與立法的互相制約和互相配合江華*對於特別行政區實行的政治體制，主流觀點認為雖然在兩部基本法中沒有出現“行政主導”四個字，但行政主導是基本法起草委員會設計特區政治體制的指導思想之一，兩個特別行政區實行的是行政主導的政治體制，“在行政、立法、司法三機構的關係上，既做到互相獨立、互相制約、互相配合，又保障以行政長官為核心的權力主導政治體制的運作。”1其中，行政與立法的關係作為特區內部權力之間的橫向關係，同時也是特區需要處理好的最重要的幾個關係之一，一直是學術界研究的熱點。那麼，在特別行政區內，行政與立法的互相制約與互相配合到底指的是什麼？互相制約是否就意味著對對方的掣肘和反對？互相配合是否就意味著對對方的迎合和贊成？互相制約與互相配合的關係如何體現行政主導的要求？怎樣才能使特區的行政與立法關係更為順暢？這些都需要我們在釐清了“制約”與“配合”的含義及關係之後給出答案。一、權力分立與制衡行政與立法互相制約和互相配合的關係來源於權力分立與制衡的理論，英國的洛克和法國的孟德斯鳩是這種權力分立與制衡理論的代表。洛克在《政府論》中對權力分立理論進行了較為詳盡的論述。他把國家權力分為立法權、行政權和外交權；行政權和外交權交由國王行使，立法權由議會行使。他認為，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，就會給人性的弱點以絕大的誘惑，使人們動輒攫取權力藉以使他們免於服從自己所制定的法律，並且在制定和執行法律*澳門大學法學院憲法基本法專業博士研究生。1.駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京，社會科學文獻出版社，2012年5月，第225頁。
42時，使法律適合於自己的私人利益”。2洛克的分權學說沒有闡明司法權獨立存在的必要性；對權力之間的相互制衡論述不多。法國的孟德斯鳩是近代分權學說的集大成者，他進一步發展了分權理論，將裁判權從立法機構的貴族中分離出來，並將之授予法院，從而首次在立法權與行政權之外引入了司法權，提出了著名的“三權分立”理論。在《論法的精神》一書中，他從權力的特性和人性的弱點出發，以權力總是趨向濫用的特性和人性惡為前提，探討了國家權力分立與制約的必要性，他認為權力行使的特點是一直要遇到界限為止，因此，權力的濫用是必然的，絕對的權力必然導致絕對的腐敗；如果人人都是天使，社會和國家就不需要法律，而從實證和人類生活的經驗來看，社會和國家是需要法律的約束和規範，因此，只能假定人性是惡的。在此基礎上，孟德斯鳩認為，國家權力必須分為三種，即行政權、立法權和司法權，而且這三種權力必須由不同的三部分人分別掌握；在國家權力分立的基礎上，三種權力之間還必須相互制衡，以權力制約權力，通過國家權力之間的對抗和摩擦，達到權力體系平衡的狀態。3受權力分立與制衡理論的影響，現代憲政國家普遍將國家權力分為三個部分，即行政權、立法權和司法權，因此才有了行政機關與立法機關關於各自許可權範圍的劃分和互相制約、互相配合。澳門特別行政區根據基本法的規定享有全國人民代表大會授予的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，其行政權和立法權分別由行政長官及其領導的特區政府和立法會行使。二、關於“制約”互相制約的關係主要體現為分權和制權的結合，即不同的許可權掌握在不同的機關手中，相互獨立；同時，不同機關在行使各自許可2.〔英〕洛克著，葉啓芳、瞿菊農譯：《政府論》，商務印書館，2005年，第91-93頁。3.〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務印書館，1961年，第154-156頁。
43權時又受制於對方的許可權，因為對方許可權的存在而受到牽制、約束、有所顧忌。也就是說，互相制約的關係實際上是不同權力之間既相互分離，又縱橫交錯、相互依仗和約束的關係。具體來說，在分權基礎上的互相制約又可以分為以下幾種情况：第一，一個權力機關對另一個權力機關的產生和組成有一定的控制或影響，例如美國聯邦最高法院法官要由總統任命並經國會批准，國會有權批准總統任命的官員；第二，一件公共事務的處理需要不同權力機關共同行使權力，單獨哪一個權力都難以實現權力的目的，例如在美國，法律的生效需要國會的通過和總統的簽署；第三，一個權力機關有權監督或否決另一個權力機關行使權力的行為，例如，美國國會有權立法，但是總統有權加以否决，而國會又能以三分之二多數推翻總統的否决；聯邦最高法院可以對總統的行政行為和國會的立法行為行使違憲審查權，否定總統的行政行為和國會的立法。需要指出的是，“制約”並不等同於“對抗”、“反對”。根據《現代漢語詞典》的解釋，“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約”，也就是說，從語義上看，相互制約是指甲乙雙方本身的存在和變化以對方的存在和變化為條件。孟德斯鳩在論述分權制衡理論時指出“從事務的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”其英文表述為“itisnecessaryfromtheverynatureofthingsthatpowershouldbeachecktopower”。其中的“check”有“限制、制止和控制”的意思，沒有“對抗、反對”之意，美國制憲者們所指的“制衡”（checkandbalance），其中“balance”一詞是“平衡、協調”之意，也不含“對抗、反對”的意思。此外，幾乎所有關於權力分立與制衡理論的著作，在論及不同權力間互相制約的關係時，都是列舉不同權力機關各自所掌握的許可權及對其他權力機關產生的影響，而從未提及一個權力機關在具體行使權力時應當支持或反對另一權力機關行使權力的行為。例如，漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中，在論述不同權力間的互相制約時這樣寫
44道：“對立法權的制約上，總統有法律提案權和有限否决權來使立法機關的提案無法通過，同時最高法院可以通過宣布立法機關制定的法律違憲而不具備法律效力；在對行政權力的制約上，立法機關（國會）享有質詢權和彈劾權以及對總統簽訂的條約和任命官員的批准權，法官對行政官員擁有一定的審判權；在對司法權的約束上，國會有權决定最高法院的法官人數，有權批准除最高法院以外各級法院的設立，對於叛國罪的成立也交由國會行使宣判，除此之外，國會還擁有彈劾、免職法官的權力等，而總統擁有對最高法院宣判有罪的人的特赦權以及最高法院法官的提名權。”4因此，“制約”並不等於“反對”，由於權力的分立，行政與立法機關享有不同的許可權，並對對方許可權的行使有所影響和牽制，這種不同許可權的存在和彼此間的牽制就是制約，比如行政機關提出的法案必須經過立法會審議通過，立法會享有審議並决定是否通過的權力，這種審議通過的權力本身就是一種制約，而至於立法會最終是通過還是駁回該法案，是贊成還是反對，都無關緊要，並不是說立法會駁回政府法案才是制約，立法會掌握這項權力本身就是制約。三、關於“配合”所謂“配合”，從語義上說，是指“各方面分工合作來完成共同的任務”，也就是說互相配合是為了完成共同的任務，這個共同的任務就是維護社會公共福利和公共利益。這是行政與立法權力分工、各司其職的共同目標。在許可權分工的基礎上，行政與立法之間不能局限於各自的許可權範圍，“井水不犯河水”，也不能僅僅强調互相牽制，而是應當進行合作，以期實現共同的目標。儘管互相制約和互相配合的目的都是為了維護社會公共福利和公共利益，但互相制約更多的是强調不同權力之間的牽制和約束，試圖從消極的層面防止因權力的濫用而侵犯個人的權利和自由以及社會的公4.〔美〕漢密爾頓、麥迪遜、傑伊著，程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，商務印書館，1980年，第356-373頁。
45共利益；而互相配合則更加突出了不同權力之間進行合作的必要性和可行性，希望從積極的層面促進行政與立法關係的協調，增進效率。強調“配合”，主要有兩個方面的原因。首先，過分强調制約可能出現不同權力之間相互推諉、扯皮和拆臺的現象，影響治理效率。鄧小平同志指出：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領導體制也有一些好處，决定問題快。過分强調互相制約的體制，可能也有問題。”5鄧小平並不是否定對權力制約，而是看到權力之間的過分牽制可能影響社會治理的效率。其次，不同權力之間存在合作的必要與可能。不同的權力機關掌握不同的許可權，但權力分立並不是絕對的，不同權力之間也有互相混合、合作的一面，麥迪遜認為，當孟德斯鳩認為三權應該分立時，“並不是說這些部門不應部分參與或支配彼此的行動”，他的意思不過是說“只能是在一個部門的全部權力由掌握另一部門的全部權力的同一些人行使的地方，自由憲法的基本原則就會遭到破壞。”6換句話說，麥迪遜認為孟德斯鳩說的分權只是為了避免相同的人或機關握有三權當中兩個以上的權力，而並不排斥各個權力之間的相互滲透。漢密爾頓也認為三權分立不應被理解為行政、立法、司法三權的絕對分開，“只要各個權力部門在主要方面保持分離，就並不排除為了特定目的予以局部的混合。此種局部混合，在某些情況下，不但並非不當，而且對於各權力部門之間的互相制約甚至還是必要的。”7“分權制衡只是一種手段，而且是有利的手段，目的是維持三權之間的分工與合作，牽制與協調的關係。”8因此，筆者認為，行政與立法的互相配合指的是在行政機關和立法機關分別掌握不同權力的基礎上，在行政與立法機關之間建立起溝5.《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1994年版，第178頁。6.〔美〕漢密爾頓、麥迪遜、傑伊著，程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第247頁。7.〔美〕漢密爾頓、麥迪遜、傑伊著，程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第337頁。8.漢密爾頓、麥迪遜、傑伊著，程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第40-41頁。
46通交流的機制，增進雙方的相互理解，消除分歧，避免雙方因固執己見，長時間爭執不下而影響特區的治理。需要指出的是，互相配合並不意味著行政和立法機關在行使權力時要盡力滿足對方的要求，行政主導也並不要求立法會一味迎合政府的决策。如前所述，行政與立法互相配合的目的是為了完成共同的任務，並不是為了單方面完成行政機關的任務，在行政機關的决策並不必然代表社會公共利益的情况下，立法機關沒有服從行政機關施政的義務。在行使自己權力的過程中，立法會沒有無端給政府製造障礙的權利，但同樣也沒有盲目服從政府决策的義務。澳門特區行政與立法的互相配合主要體現在行政會的設置上。澳門地方小、人口少，如果一味强調行政和立法互相制約，則可能導致對某些事務的處理，行政和立法在長時間內爭執不下，形成僵局，從而影響特區的治理效率。而行政和立法長時間爭執不下的事務，往往屬於特區高度自治範圍內的事務，中央也不宜直接下達命令干預特區的高度自治權，所以，“需要設計一項制度來加强行政與立法之間的聯繫與配合，使他們互相間能經常溝通情况、交換意見、消除分歧、達成一致，使澳門特別行政區政治體制能正常運作，有利於工作的順利進行、經濟發展和社會穩定。”9由此，便有了行政會的設置。基本法第56條規定“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。”這就决定了行政會本身不是一個决策機構，只是協助行政長官决策的機構，發揮集體參謀的作用，政策决定權由行政長官行使。行政長官在作出重要决策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，必須徵詢行政會的意見，否則就違反基本法的規定，作出的行為無法律效力。而行政會的意見對行政長官是有影響力的，如果行政長官不接納行政會多數委員的意見，應將具體理由記錄在案。行政會的委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會委員中之所以需要有立法9.肖蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社，2003年，第83頁。
47會議員，其目的就是要建立行政與立法之間的溝通合作。行政會雖然不是一個代議機構，其成員也不是社會各階層各界別利益的代表，但行政會委員中立法會議員的存在，增加了行政會委員的代表性，社會人士的存在也使得他們能以第三者的身份和立場發表意見，協調行政與立法之間的分歧，這都有利於行政長官集思廣益，全面聽取社會各方面的意見，考慮各種需要，從社會整體利益出發，科學决策。同時，行政會中既有政府官員，又有立法會議員，在對政府政策進行討論時，行政與立法可以表達各種意見，互相理解，使得行政長官决策時能够適當考慮立法會的意見，而最終形成的决策在立法會中也比較容易被接納。行政會人數不多，會議不公開舉行，也有利於解決行政與立法的分歧。四、行政與立法關係如何體現行政主導的原則肖蔚雲教授認為“所謂的行政主導，是指在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的决策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。”10也就是說，在行政與立法相互制約的關係中，行政長官和政府享有更多的權力和更大的制約權，立法會職權的行使更明顯受制於行政長官及其領導的政府。而在行政與立法相互配合的關係中，行政長官和政府也佔據更積極、主動的地位。（一）行政長官地位高、職權廣行政主導首先體現在行政長官的法律地位高、職權廣上。根據基本法的規定，行政長官在政治體制中處於權力的核心，擁有雙重地位，他既是整個特別行政區的首長，也是特別行政區政府的首腦。作為特別行政區的首長，其地位高於行政、立法、司法機關，佔據主導地位。作為特區政府的首腦，行政長官領導主要官員和所有公務人員。與此相對應，行政長官也擁有雙重權力，他既行使作為特別行政區首長的權力，如負責執行基本法、提請全國人大常委會解釋基本法、簽署立法會通過的法案並公布法律、制定行政法規、向中央人民10.肖蔚雲：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學，2005年3月，第142頁。
48政府提名主要官員人選、委任部分立法會議員、任免行政會委員、任免司法官、執行中央政府就基本法規定的有關事務發出的指令的行為等，又行使作為特區政府首長的權力，如領導特區政府、決定政府政策、發佈行政命令等。而行政長官作為特區首長行使職權的行為並不受立法會的監督。當然，這並不妨礙居民、團體對行政長官進行監督、發表批評和意見的權利。（二）行政對立法負責的範圍有限雖然基本法規定特區政府要對立法會負責，但是由於特區政府不是由立法會產生，基本法規定的行政對立法負責的範圍，不同於議會制下的行政與立法的關係。政府對立法會負責有範圍限制，僅包括執行立法會通過的法律，向立法會作施政報告，接受立法會議員的質詢。立法會不能對政府投不信任票、要求政府下臺，立法會的質詢、辯論、調查也不能導致主要官員的罷免。（三）對議員提案權的限制如前所述，基本法對議員的提案權作了限制，凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。這主要體現了行政主導的要求。公共收支、政治體制和政府運作均涉及社會的重大政策和重大事項，在行政主導體制下，由政府主動提案，可以在不妨礙行政與立法相互制約關係的基礎上（立法會仍然可以對政府的提案提出修改意見或予以否决），避免立法會議員濫用提案權，影響政府的效率。而屬於政府專門負責的事項，由政府提出法案或議員徵得政府同意後提出法案，通過後的法律也較容易在今後政府負責實施的過程中得到貫徹落實。（四）解散權與彈劾權如前所述，行政長官有權解散立法會，立法會也有權對行政長官進行彈劾。但是立法會對行政長官沒有罷免權，只能在行政長官違法
49的情况下方可進行彈劾，而且立法會對行政長官進行彈劾的程序較為嚴格，從提出彈劾動議、通過彈劾動議、調查彈劾事實、提出彈劾案再到最終由中央人民政府審理彈劾案，决定行政長官的去留，整個過程提出彈劾的門檻較高、通過彈劾的條件嚴格。而行政長官解散立法會的程序則相對沒有那麼高的標準，當然，也不能說行政長官可以任意解散立法會。（五）立法會的產生和組成體現行政主導基本法規定立法會議員既由直接選舉產生，也由間接選舉產生，還賦予行政長官委任部分立法會議員的權力。立法會內部組成結構的多元化，有利於各階層各界別的均衡參與，也使得沒有黨派和社團背景的行政長官能够獲得立法會一定比例議員的支持，有利於立法會更好地理解、支持政府的政策，體現行政主導的要求。（六）行政長官在行政與立法的配合關係中起著主導作用在配合上，行政會是行政長官的輔助决策機構，屬於政府範疇。而且行政長官有權決定行政會的構成，有權吸收立法會議員進入行政會，也可以自行决定行政會中政府主要官員、立法會議員和社會人士的集體人數和比例，這些都體現了行政與立法相互配合中的行政主導精神。五、如何正確處理行政與立法關係，保障行政主導體制的有效運行（一）在各自許可權範圍內正確行使權力要想處理好行政與立法的關係，保障行政主導體制的有效運行，首先要保證行政與立法謹守各自的許可權，在各自許可權範圍內正確行使自己的權力。
50基本法已經明確了行政與立法的權力配置，在行政主導體制下，行政權相比立法權，其許可權範圍確實要大一些，除非通過修改基本法的方式對行政與立法權限進行重新配置，否則，在現行體制下就不能任意對行政與立法權限進行非法的重新劃分。在這種情况下，行政與立法機關都不能任意擴大自己的權力或限縮對方的權力，立法會不能要求擴大自己的權力範圍，否則就變成了立法主導而不是行政主導，行政權也不能侵犯立法權，否則立法權就難以起到制約行政權的作用。例如，根據基本法的規定，政府不是由立法會產生，立法會無權罷免主要官員，無權倒閣，立法會就不能運用此種手段制約行政長官。“在香港，行政的權力在實際政治生活中並沒有完全落實。有的被不適當地限制了，有的甚至被放棄了；而立法會的權力在沒有基本法依據的情况下，依自身的議事規則被擴張了。此消彼長，行政主導就出現了危機。”11同時，立法會也不能“自廢武功”，自動放棄監督政府的權力。而且，即使我們對行政與立法權限進行了重新配置，也僅僅是實現了權力的轉移，如果將政府的權力轉移給立法會，立法會掌握了權力之後，照樣可能產生權力濫用的問題。問題的關鍵不是將權力從一方轉移給另一方，而是要對權力做出約束和監督。如果我們當初在設計政治體制時，在對行政與立法權限進行劃分時考慮的價值和實際因素沒有發生改變，我們要關注的就應該是如何保證在現有政治體制下，權力得到有效、正確的行使，防止權力的濫用，而不是任意改變政治體制或者對權力進行重新配置。（二）建立為公共利益著想的理念，互相信任、互相體諒要想實現行政與立法關係的順暢運行，行政與立法機關都要建立為公共利益著想、互相信任、互相體諒的理念。行政與立法行使各自權力的目的都是為了實現社會公共利益，立法機關對行政機關的制約就是為了保障行政活動在法律範圍內進行，11.駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社，2009年11月，第201頁。
51做到依法行政，從而有效地實現社會公共利益。行政長官對立法過程的制約也是為了保證立法會通過的法律能够符合國家和特區的整體利益。行政與立法僅僅是分工存在不同，但服務社會、實現社會公共利益的任務是相同的。行政與立法行使各自權力的出發點和歸宿都不應該是個人或集團利益，而應該以公共利益為依歸。行政與立法之間的互相制約不是搞對抗、“故意挑刺”，而是為了更好地保障居民的合法權益和社會公共利益。因此，政府要理解立法會行使自己權力的行為，對立法會的忠言逆耳不能惡意揣測。在答覆議員質詢和出席聽證時要積極配合；在制定、推行政策和立法規劃時要充分諮詢立法會的意見；在提交法案時要考慮立法會的會期安排，不能一股腦地提交法案而不給立法會留下足够的審議時間；對於立法會駁回的法案，要切實考慮立法會的意見並認真修改。而立法會也要抱著“懲前毖後”、“治病救人”的態度對政府工作進行合理地制約，不能故意刁難。對政府提出的法案，要考慮法案本身的科學性、合理性，從社會公共利益出發，不能“逢政府必反”、“為反對而反對”。同時，在法案的提出、討論、表决等環節上，考慮法案的重要性和緊迫性等因素，在法律允許的範圍內，根據輕重緩急和政府的要求，在程序上給予一定的支持和配合。（三）維持立法會組成結構的多元化雖然根據基本法規定，政府不由立法會產生，政府也不會因為得不到立法會內穩定多數的支持而垮臺，但是，由於行政長官沒有黨派和社團背景，如果得不到立法會多數的支持，政府政策實行起來會困難重重。因此，政府一方面需要運用各種方法與立法會進行溝通，尋求支持。另一方面，對於立法會議員的組成，不宜輕易地改變基本法的現行規定。具體來說，要保持間接選舉的議員和行政長官委任的議員，保持現有立法會組成結構和比例的相對穩定，使得立法會內部容易與政府進行溝通、交流、合作的議員佔一定的數量，同時也有利於立法會內部的多元化。
52（四）切實發揮“雙料”議員的作用回歸以來，身兼行政會委員和立法會議員的“雙料”議員並沒有很好地發揮溝通、協調行政與立法關係的預期作用，行政會與立法會之間也給人信任不足的感覺，“雙料”議員日後還應該發揮更多的溝通、協調作用，提升行政與立法之間的信任度。（五）建立健全其他溝通協調機制從實踐效果來看，現有的行政會渠道似乎還不足以完全滿足行政與立法相互配合的實際需要，行政與立法之間還需要進一步健全必要的常態化溝通協調機制，實現雙方溝通的定期化、及時化和便利化。特別是針對一些事關澳門發展大局和社會整體利益的事項，還應當建立重大事項合作機制，充分實現行政與立法的相互溝通、緊密合作。六、結語行政與立法的關係是整個特區政治體制非常重要的一部分，影響政治體制的運作，如果行政與立法關係出現問題，就可能導致政府施政不暢，甚至政府垮臺或立法會解散，不利於社會的穩定。總的來說，在行政與立法的關係中，政府和立法會在各自許可權範圍內合理行使自身的權力，並牽制、約束對方權力的行使，這就是行政與立法的互相制約。也就是說無論是立法會對政府的支持還是反對，都是立法會行使自己對政府制約權力的過程。立法會不能無理阻擾政府施政，“為發對而反對”；也不能一味迎合政府决策，“為同意而同意”。而行政與立法的互相配合指的是行政與立法機關之間建立起有效的溝通協調機制，使彼此能够理解對方的立場和目的，使雙方的權力運作更順暢、有效。只有正確理解互相制約和互相配合的真正含義，才能防止制約不當和制約不足情况的出現，才能做到正確、合理的制約和密切、高效的配合，使行政與立法關係更為順暢，使行政主導政治體制有效運行。
53《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，53—69澳門公民社會與法治意識初探：行政立法與執法的視角蔡怡竑*一、前言澳門自九九回歸後，經濟社會發展迅速，不過文明社會的建設與實際現況卻出現落差。澳門的社會結構也隨著經濟發展產生顯著的變化，尤其是總人口從2001年底的43.63萬劇增至2011年底的55.74萬，十年之間增加幅度達12.11萬。在經濟成長、所得增加與人口增長的多面同時發展的過程中，澳門在公民社會（civilsociety）1與法治意識長期存在明顯不對稱發展的現象。實際上，澳門居民對於維護公共財的概念是薄弱的；政府在維護群眾利益的立法與執法的效率仍然是不足的。澳門社會的結構因此浮現了“量與質”的爭議，導致澳門社會的公民意識與法治意識發展停滯不前。本文試圖以澳門社會對法治意識的發展脈絡及公民社會的建設作為研究途徑，並以澳門特區政府在社會互動與法治意識作為研究案例，探討澳門法治社會的現況與發展困境。2二、公共財（public-goods）的概念與法治意識的關係長期以來，“法治意識”是學界一直在探討人們為何選擇運用法律的原因以及了解人們如何認知法律的真正內涵。即使從認知到形式上的法律條文與實際生活中遭遇到的法律實踐存在一定程度的落差，不過人們仍然會選擇維持司法制度，並繼續使用法律來彰顯自己被*澳門大學社會科學與人文學院，博士生。1.公民社會一詞，強調現代公民的身份及合法權利保障下，公民自願結社、自主自治的多元社群，及其活動的總稱。2.本文探討的公民社會與法治意識，主要涉及政府與民眾在行政立法與執法層次的問題，並未為個別刑事法、民事法等司法訴訟程序做出特別論述。
54賦予的權利與義務。MichaelMcCann和TraceyMarch曾指出法律並非固定僵化的條文規則或官方決定，而是各種不同的“知識型態”（modesofknowledge），亦即人們在具體活動中慣常性使用的特定文化通則、邏輯、儀式、符號、技術、操演及過程。3法律，是否在規範社會生活中的一套控制系統？或者是人民的認知（acknowledge）與法律結合的生活文化模式或是價值理念？從規範性的角度出發，人們對於法律的認知涉及到法律的本質及功能的探討，而人們為何遵守法律則涉及權威（authority）及實效性（efficacy）的命題。4從經驗性的角度出發，人們對於法律的認知如何形成，即屬法律社會學及法律人類學探討的“日常生活中的法律意識”（legalconsciousnessineverydaylife）。5在這個前提下，任何法律知識（legalknowledge）都將構成人們日常意識中的一部分並隨著具體生活經驗而改變。另外，隨著後期的文化論的逐漸興起，其核心目的是整合“行動”與“結構”二者的條件，同時也認為法律其實是社會互動過程的產物。公共財的概念是民眾有權共享公共利益（publicinterests）的觀念，其運用“規範或制約”形成的制度（institution）去經營或維護公共利益最大化的原則。由於公共財具有非排他性、非敵對性及不可分割性，使市場運作不易達成公共財的最適數量，因此多數的公共財是由政府提供。公共財的出現，任何人都有權使用，無法排除未支付代價者之享用，就算排除，也因代價昂貴而作罷。公共財不具有敵對性，乃指某些財貨在同一時間內可提供給二個人以上，共同享受其利益，亦即多增加一個人消費或增加使用次數，並不會影響原來消費者3.MichaelMccannandTracyMarch,LawandEverydayFormsofResistance:ASocio-PoliticalAssessment,inAustinSaratandSusanS.Silbey(eds.),StudiesinLaw,Politics,andSociety,Vol.15,207,London,JAIPress,1995,210.4.SeeH.L.A.Hart,TheConceptofLaw(1997);JohnSearle,SpeechAct:anEssayinPhilosophyofLanguage(1970);JosephRaz,BetweenAuthorityandInterpretation:ontheTheoryofLawandPracticalReason(2009);LeslieGreen,TheAuthorityoftheState(1990).5.MarcGalanter,Whythe“Haves”ComeOutAhead:SpeculationsontheLimitsofLegalChange,9Law&Soc’YRev.95(1974);DavidM.TrubekWheretheActionIs:CriticalLegalStudiesandEmpiricism,36Stan.L.Rev.575(1984);AustinSarat,“…TheLawIsAllOver”:Power,ResistanceandtheLegalConsiousnessoftheWelfarePoor,2YaleJ.L.&Human.343(1990).
55的效用。公共財提供的數量不可細分，亦即公共財無法分割出售，具有整體提供、聯合消費的特性。法治社會的核心價值符合公共財的特性與目的，因此適用於解釋公共財與法治社會之間的關係。民眾皆享有公共財的權利與義務，而政府則是維護公共財的代理人與執行者。例如：民眾可隨時享受“安全的治安條件”、“健康的衛生環境”等無須償付任何成本的公共利益，即在政府提供公共財（司法制度、環境防護政策等公共政策或制度）之際，享有搭便車（free-rider）的權益。政府則運用由民眾賦予的公權力（authority），對社會群體徵收稅賦、公共治理與公共建設等工作。當個人在享用公共財的過程中做出違反群眾利益的偏差行為，政府有責任依法執行維護公共財的公平性，避免公共財被濫用而造成社會成本的增加。當代公共事務的治理反映了在可用資源有限、需求多元、結構複雜的時代中，政府的角色定位與社會相對價值、尊重差異、多元互動等因素幾乎同樣重要。法律權威是社會主義法治的根本要求。由於民眾在社會生活中處於不同的地位與環境，而法律對民眾的利益及民眾對法律的觀念與精神也不盡一致。在民主憲政的法治觀，除了民眾要守法，其更強調政府“依法行政”。法律，是規範政府的各個行政部門以訂立公平而正義的法律，並且透過公民社會的教育，使民眾經由民主與法治的訓練與培養而形成自由平等的公民社會形態。依法行政是現代法治政府行使權力時所普遍奉行的基本準則，它反映了社會從“人治”向“法治”轉變的歷史進程。政府的組織型態是為了維持社會秩序，訂出一些制度性的規範（institutionalnorms）約束違反社會規範的行為及執行適當的罰則來遏止違反法律的人，最終形成維護社會正義及公共利益的目標。政府在提供公共財在本質上的效益與外部性（例如政府在環境防治、交通運輸及衛生管理等領域的工作）經常造成政府決策的困難。因此，政府在提供或管制公共財貨的複雜度是相當程度的高，其必然衡量：不同的人偏好不同的公共財貨水準；並應盡可能多樣化地提供財貨及管制類型；生產公共財或進行公共管制的技術；及多元的利害關係。當政府在公共事務的治理失去約束力與實踐的功能時，意謂政府在經濟社會發生了“政府失靈”。屆時，社會秩序與法治基礎即時
56面臨嚴重的挑戰，民眾付出的社會成本（socialcost）6將遠超乎政府提供公共財的成本。其中，群體利益與個人利益往往在這個社會化的過程中產生衝突與矛盾。例如，當個人或群體在明確的法律規範下（即公共財），以其利益作出破壞或有損公共利益的行為，導致社會共用資源（如法治秩序、醫療資源）的浪費或損失的成本。另外，社會成本也具備機會成本（opportunitycost）的概念，意即共有資源（commongoods）可同時在分配上作出最適當或最有效率的運用。因此政府的主要功能是維護法治社會（公共財＞社會成本）的原則。現代國家用法律形式，認可公民結社、活動、及追求個別特殊利益的正當性（黑格爾，1961：105-208，253）。在現代法治國家，通常把通過樹立法律權威作為實現法治的重要手段。一方面，法律權威必須通過政府立法活動從而建立具有客觀性、確定性、穩定性和可預期性的法律制度。法律權威必須通過執法、司法和守法來確保群眾、個人、組織和政府機關在法律規定的範圍內活動，有效地防止任何人或組織享有淩駕於法律之上的特權。政府所扮演的角色，就是要懂得分辨社會規範或制度對社會和民眾所產生的作用，適時在法律和道德失效的時候採取因應措施來維護一個良好的社會秩序。事實上，立法的過程就是把法的意識中的高層次內容結合實際生活相結合的過程。換言之，就是從事立法者與民眾自覺地運用法的意識參加法案的起草、審議、討論的過程。從“認知―參與―運用”的過程中，立法精神使立法需求與社會發展做出相對應的反饋（feedback）。政府在立法的過程中，理應嚴格按照法定許可權和法定程序進行科學合理的立法工作。另外，值得政府注意的是如何改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與程度，以及建立和完善行政法規修改。更重要的是，政府有責任與義務去認知為何民眾會選擇違法的行為與動機，並檢討是否法律規範或相關配套措施出現6.在現代西方社會，將整個社會中由於各種企業對社會帶來的各種各樣的污染和公害等稱為社會成本。既認為一定時期由於企業生產出各種產品或勞務，而又認為是對整個社會所付出的代價。社會成本是生產的私人成本和生產的外部性給社會帶來的額外成本之和。社會成本的分擔與補償的目的是促進社會公平。社會成本可以視為一種機會成本，即把社會的經濟資源用於某一種用途而必須放棄的該經濟資源最有利可圖的其他機會。
57偏差。因此，政府須在適當時機修訂不合時宜的法律條文或調整不合理的道德原則，以免妨礙人民的行動及妨礙社會的發展。此外，政府必須強化對行政權行使的監督，要按照理順行政執法體制、加快行政程序建設、規範行政執法行為的要求，加快建立權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政執法體制。法的實踐過程，就是執法和司法者運用既定的法治意識將法律條文轉化成現實生活中的行為規範並取得成效的過程。這是社會主體運用或根據一定的法的意識對法的實施實行監督的過程。政府的執法部門在此過程扮演著舉足輕重的角色與功能。在於執法者的教育與管理的問題上，執法者的法治觀念與執法原則是影響法治社會的成敗因素。執法人員被民眾賦予特定的公權力來維護公共利益，他們是法律的具體執行者和操作者。因此，政府公職人員的法治理念和素質教育的重要性很大程度是強化法治社會及公共責任的要求。執法人員的目的，是為了“維持社會秩序”，罰則只是“不得已”的手段。一個社會要實現法治化必須有民眾對法律的尊重、認可和支持；相反的，在缺乏民眾與社會期待的法治信仰底下，法律就會喪失權威性，其制度和秩序也會喪失穩定性，此時的法治將會淪為人治。一旦實踐法的精神，執法者必然得堅守公平正義的原則，而非“人治”中的“選擇性執行”。這一舉動是除了嚴重違反公平與公共利益的原則，更是直接導致民眾對法的信仰。社會生活上存在很多的民怨，除了是對政府在法治的實踐不足，部分原因更是來自於執法者的心態。很多的民怨既非來自過當的執法行為，而是來自於執法者的心態以及執法程序的正當性是受到民眾普遍的質疑所致。三、澳門社會特點與法治意識之間的關係西方自由主義的傳統，認為公民社會獨立於政府之外，在“管事最少的政府最好”原則下，社會可以發揮其自治與活潑的能力。澳門回歸後，長期積累的社會問題仍無法有效的治理。現代社會不僅是組織的時代，公共事務的治理可能出現公共行政與公民社會組織網絡互動的連結。整體而言，澳門是個公民社會成形、文明社會、民間社
58會、公民社會正啟蒙發展中的地區。在澳葡時期所遺留的社會問題仍未解決之際，新移民問題與賭權的開放加劇了澳門民眾對澳門法治社會的意識落後的情況。澳門社會雖然長期受到台灣與香港公民社會運動的影響，不過公民意識仍然出現滯後發展的問題。隨著越來越多接受高等教育的澳門青年投入社會系統運作，再加上科技進步帶來便捷資訊讓民眾掌握到即時的訊息並作出相對的回應，以至改變了不少澳門人對社會現象及公共政策的理性批判。澳門民眾開始運用網路社交平台、部落客、流動電話的應用程式等方式對整個社會乃至於個人互動的途徑，時時刻刻對政府或社會所發出的訊息都能做出直接反應。在澳門已經有愈來愈多的社會溝通管道的出現，例如：澳門論壇的議論場合、媒體提供的線上談論性節目、公共事務的民眾諮詢、社會運動的動員以及民眾對社會問題的遊行主張及次數的增加等都顯示澳門的公民社會發展已經開始，但其成長的幅度仍遠低於預期的水平。然而，澳門的公民意識在現階段發展能對政府所產生的影響是有限的；相較於民眾對澳門特區政府在公民意識的維護及公共事務的治理上仍抱持質疑及不具信心的態度。黑格爾認為公民社會的行為有法律的正當性，可是在公民社會之上仍有國家；國家“共同的善”（commongood）高於也優於社會。公民社會在當代社會、政治及經濟層面都有明顯的作用與影響。實際上，澳門社會在結構性上對法的意識是不足的，因為長期存在公民社會意識不完善與缺乏法治意識的問題。在認知上，公共事務並非由政府所獨攬治理，亦包含公民社會參與的重要性。在法治社會的運作上，同樣強調公、私兩個領域要持續進行協調以及互動過程中的治理的功能。公民社會強調現代公民的身份及合法權利保障下，公民自願結社、自主自治的多元社群，及其活動的總稱。然而，在澳門的社會結構與法治意識之間存在著一些特點：（一）“社團社會”是澳門社會結構的特性公民社會是由依法享受權利及義務的公民參與各類型的結社組織和活動的公共生活領域，如企業組織、商會、工會、同鄉會、宗親會、宗教團體、藝文團體、社區協會、公益慈善團體、非營利組織等許許多多社群及功能性團體，都構成了公民社會的單元。在公民社會之中，民眾會以群體的組織行為對政府或公共議題的參與作為表達集
59體利益的途徑。依據婁勝華對法團主義的公民社會定義，即人們將各種自由的社團組成抗衡政府權力的多元社會，稱為自由多元主義的公民社會。此外，以功能性劃分、利益代表聯繫的非競爭性社團，其組成了與政府合作的民間社會。7在澳門開始逐步發展的“市民社會”可歸咎於民間社團的推動及其具有的功能性。8高密度的社團組織是澳門社會結構的特色，但在某種程度上其未完全符合了公民社會的條件。在成熟的公民社會中，其中一個特徵就是活躍的民間組織。在澳門，截至2008年的民間社團數目約三千多個9，不過相當多的團體並非活躍。10澳門政府對“公民社會”的論述聚焦於“民主參與”、“法治”、“權利與責任”等議題。11依據這些數據與澳門特區政府對於“公民社會”的定位，其說服力是明顯不足，並與實際情況是有落差的。事實上，澳門民眾對公共事務的參與及運作有明顯“量”與“個別群體利益”的特點。尤其是這些社會組織的組成因素很大成分是來自與外來移民與宗親因素。在澳門社會結構中存在教育程度與公民素質良莠不齊的現象。在澳門，部分社團的組成因子與表達行為經常出現偏差，即自身消極的“法治意識”與積極的“民主參與”並存的途徑參與公共治理。澳門的政治環境主要以社團為主，他們有部分的活動目標與參加社團的目的是為了要享受政府個別提供的公共財（財政資源），這將造成政府在公共支出與政府組織管理上過度膨脹的問題。另外，有些特定的利益團體經常以團體利益（groupinterests）作為政治訴求，並透過示威、遊行集會、集體抗議等集體行為（collectingaction）脅迫政府政治妥協。這種試圖以特定的“團體利益”凌駕社會的“公共利益”的公民表達途徑雖遵守民7.婁勝華：“澳門公民社會的法團主義基質及其新變化――以民間社團為中心的觀察”，《澳門研究》，第42期，第39-46頁。8.牛磊：“澳門｀市民社會´的起源與發展”，《行政》，第25卷，第2期，2012年，第297頁。 9.另外，依據澳門特區政府入口網站的公報數據顯示截至2012年，在澳門已有累積超過4,909個註冊社團的章程。（澳門特別行政區政府入口網站:http://cn.io.gov.mo/BO/StatsC1.aspx） 10.黃素君：“回歸後澳門公民教育發展路向的檢視”，《基礎教育學報》，香港中文大學，第17卷，第2期，2008年，第105頁。 11.同上注，第105-106頁。
60主政治程序，其實缺乏社會公義的公認價值，將會造成政府負債、赤字預算、國家（政府）競爭力減弱的不良後果。（二）外來移民是澳門人口結構的特徵澳門人口成長與社會結構很大程度是來自外來移民的形成的特色。在澳門，人口的成長主要受到歷史因素與經濟因素而出現明顯的變化，尤其是二戰時期與1990年代的經濟發展階段。二戰時期的澳門人口成長主要是受到戰爭因素及生存條件而遷入澳門的社會。他們（這裡簡稱老移民）長期在澳門從事經濟生產與澳門在當地社會互動而形成澳門傳統的移民社會特徵；後期的新移民則因1990年代的澳門的經濟成長及政府的相關政策而促成人口快速成長。這些外來移民普遍上來自參差不齊的教育程度，社會認同感屬於中國傳統社會的“人治”思想居多。當這些新移民遷入澳門社會結構，對澳門的社會文化造成相當程度的衝擊，尤其是強調法治意識與公民教育的現代化社會。由於他們對澳門本身的文化歷史與法治社會認知並不多，因此在文化素質與現代化社會文明存在脫節的現象。這些外來移民的增加雖然為澳門經濟發展提供充足的勞動力與生產貢獻，不過在某種程度上也加劇了90年中後期出現經濟衰退的社會壓力。當時經濟衰退造成失業率的攀升以及社會犯罪的增加，澳門的經濟社會發展出現嚴重的停滯，法治意識更是受到嚴峻挑戰。澳門回歸後，人口成長的幅度甚超過去的成長水平，公民社會的發展也受政府制定政策的過程以及民眾素質影響。由於前述的歷史因素，造成澳門本地一般社群由於文化程度低，缺乏推動經濟社會發展的意識和能力。再加上缺乏健全的經濟基礎，以及沒有一套能夠有效地配合和推動經濟發展的法規和社會意識，澳門經濟社會在幾百年的演變過程中基本上一直處於被動的狀態。在缺乏制度創新的社會意識下，本地制度的變遷長期以來都只是在相當程度上反映了主要利益團體對經濟利益的追逐，而相關的改變並不一定代表這個經濟社會的實際效率得到提升。12就“質與量”而言，澳門整體（人口結構）社會12.蕭志成：“澳門制度變遷與經濟社會的演變——回顧與前瞻”，《行政》，第21卷，第2期，2008年，第261頁。
61因這特定社會群體的教育水平與公民意識而稀釋了日漸提升的公民社會成長的成效。（三）澳葡時期與回歸後澳門法治教育的不同法治教育，指一般法理的認識和法律內容的了解，從法治教學和活動中以養成民眾知法、守法、崇尚法治精神，以建立依法而治的民主社會。法治是全面性的，法治教育是全民的教育，學校的法治教育需要家庭和社會教育的配合。澳門回歸前，澳葡政府在過去投入教育的資源與社會工作並不多，其更強調的是土生葡人的權益。相對於澳門在當地華人社會的權益關注並不多，華人社會自身的社會功能乃至於自行運作，因此對於現代化社會強調法治社會與公民社會的意識並不高。由於澳葡政府在法治上採用側重於原則性的大陸法及葡語並未普遍推行的情況下，對不諳葡語及法律規範的（華人為主）澳門社會，造成實際執行時經常出現條文“有需要得到有關當局或行政人員解釋”（漏洞）的情況。雖然澳葡政府在澳門施行的法治在一定程度上改變了這個中國人社會的傳統處事方式，但是各種固有的本地文化習俗及中國人的討價行為（非正規約束）亦成為了澳門制度框架的一個主要組成部分，而且在相當程度上驅使這個社會的法規體制產生改變。13根據2009年香港青年研究中心針對“穗港澳三地大學生法治意識比較研究”的研究發現：（一）在法治觀念上，認同法治社會是核心價值的澳門大學生比例是三地大學生中最低，佔60.9%；（二）在守法意識上，同處末座的91.9%澳門大學生認為自己是一個守法公民；（三）在司法信心上，僅有19.7%的澳門大學生認為執法人員是清廉的，比香港（49%）及廣州（24.8%）來的低。這份研究報告認為法治是維繫社會穩定繁榮的持續發展的首要基石，法治社會建設必須面向青年，是法治精神成為年輕一代公民素質的重要部分。1413.同上註，頁257。 14.“穗港澳三地大學生法治是比較研究”，《青少年問題研究》，香港青年學會，2009年11月。
62成熟的公民社會很大程度上是取決於家庭教育與教育體系在法治意識與公民意識教育的完善。在澳門社會人口結構中，由於部分公民素質條件不足，因此更需仰賴持續強化的法治教育與公民意識的工作。在澳門很多的街道小巷，可以發現很多的垃圾是源自於周圍的社區居民以及學生的作為。有不少穿著制服的學生與一般民眾都一樣不按照道路安全規則與標誌穿越馬路。學生在公共街道上抽菸、隨地吐痰、等候公共資源時不排隊等諸如此類的現象，凸顯了澳門法治教育與公民教育明顯需要特別加強的地方。如前所述，澳門的公民意識與法治意識是出現明顯的結構性問題，必須全面檢討公民教育與法治社會的政策。（四）流動勞工的失序行為澳門近年來的經濟條件及就業環境較周邊地區優渥，因此吸引不少外籍勞工到澳門工作。然而，有很多來自中國內地的勞工及水客每日都跨境來往澳門從事經濟生產活動。同時，他們在公共秩序（不排隊、推擠、喧鬧等）與公共衛生（隨地抽菸、隨地吐痰、隨地丟垃圾等）都對澳門居民的生活環境造成很大的困擾。這些過境的流動勞工大部分普遍來自於不同的社會環境、教育程度較低落、法治意識薄弱，他們的失序行為也威脅到澳門整體公民社會發展。雖然這些特定的勞動群體對澳門的經濟生產有貢獻，不過卻因其對澳門當地的文化認同與法治意識無法達到均衡，在某種程度上也凸顯澳門的社會問題的複雜性及政府行政管轄權的角色。（五）“小政府、大社會”的特色回歸後的澳門特區政府因應時代變遷與現代公共治理的原則，因此被要求轉型成“服務型政府”。“服務型政府”的概念反映了當下政府治理模式的新方向，將政府定位於服務者的角色，強調政府的服務功能。以社會的客觀需求為政府行政的導向，努力為公眾提供高品質的、滿足需求的公共產品和公共服務。“服務型政府”是依法行政的政府，其服務側重於政府行政的宗旨和導向，強調的是政府行政權力運行的規範和方式。
63澳門特區政府在公共治理上一直都採取“小政府、大社會”的方針。澳門特區政府盡可能在“基本法”的原則上維護澳門民眾在社會制度上的權益。特區政府對於經濟社會的生產與市場機能多是沿用澳葡時期的高度開放的資本主義制度。在社會治理與建設則採用多元包容的支援政策，即強化社團組織在社會運作的功能與資源。然而，這延續了澳門長期以來的問題——澳門公民意識與法治意識薄弱的社會。鑒於澳門民眾長期對法治意識的不足條件下，政府更應該強化其在法治意識的功能，而非仰賴社會自行運作功能的社會體系。在社會現況未符合當代的“社區主義”15的治理模式16之前，澳門政府應在維護公共利益的大原則上做好在法治社會的“大政府”角色。值得特別注意的是澳門特區政府的角色應該謹守行政權的立法與執法的有效性，避免出現有關行政法規制定權限爭議。1715.“社區主義”（communitarianism）認為個體並非先於社會而可以獨立存在，個人的利益與價值必須沉浸於社會脈絡中探索；在“理性／價值”的規範層面上，社區主義認為“共善”（commongood)與美德（virtue）等公共利益的實現，才能使個人的利益充分實現確保，俞可平，台北風雲論壇出版社，1999年，第7-8頁。16.社區主義的治理模式係指具有共同歷史文化感、高度社區凝聚感、且居住在同一個地理空間的一群人，基於公益、博愛與利他的精神參與在地的公共事務。柯于璋，公共行政學報，2005年9月，第十六期，第37頁。不僅充分展現公民參與的社區自治之在地實踐（Oldfield,1990:173），且在左派國家中心的威權統治與右派個人中心的市場決策之中，走出了“第三條路”（TheThirdWay），從而未來的治理模式將朝向一個國家、市場、公民社會的多中心治理網絡格局。OldfieldAdrian,“PublicParticipationinRiskRegulation,”Risk:Health,Safety,andEnvironment,1990,11:103,p173。17.參閱常滸一文“澳門特區行政法規制定權限爭議及其解決”，《“一國兩制”研究》，第6期，第44-45頁。（1）2006年4月27日，澳門特區中級法院就兩名在澳逾期居留的外籍工程師因保安司司長張國華根據《禁止非法工作章程》（第17/2004號行政法規)規定所作處罰提起的行政訴訟，以2:1的合議庭表決結果判決認定，有關處罰所依據的行政法規，行政長官在制定時並未取得特區法律的授權，且不屬於政府行政權限範圍，因而抵觸基本法，該行政法規違法而無效。（2）2006年7月20日，澳門特區中級法院就兩名在澳因辦理投資移民取得臨時居留的內地居民，起訴經濟財政司司長譚伯源根據《禁止非法工作章程》(第17/2004號行政法規)決定因其在臨時居留期間在自己店鋪內工作而給予罰款並取消其投資移民資格的行政決定違法，以2:1的合議庭表決判決認定，有關處罰所依據的行政法規，未經立法會事先具體授權而越權制定，屬違法無效。（3）2006年10月中旬，澳門特區行政法院就一名澳門居民因財政局稅務執行處以稅務執行程序向其追收民政總署依據《公共地方總規章》（第28/2004號行政法規）對其罰款而提起的訴訟，判決認定依據中級法院判決所確立的原則，未經法律授權、超越政府行政權限範圍而設定財產處罰的行政法規違反基本法，宣告該法規屬於越權制定而無效，不能適用於該案作為處罰依據，決定撤銷該行政處罰行為並終止所
64（六）華人社會文化的“人治”原則政治乃管理眾人事務，政府在公民社會之間的角色與功能是保護眾人之權利，提供一個監督的功能促進市民社會的發展。政治的精神與原則也因不同社會文化、民族特性而有所區別，而“法治”是當今世界各政府公認的憲政依據。法的意識是社會意識的一種，屬於社會上層建築範疇，建立在一定經濟基礎之上並為其服務。法的意識所包括了的法的理論、思想、觀點、知識和心理等，這些都來自於法制建設的實踐，受法制建設實踐的檢驗。由於過去的澳葡政府在各種眼前經濟利益的考慮下沒有（或無法）嚴謹地推行和執行法規，這便為市場參與者提供了可以討價還價的空間和意識。18因此，澳門現今的社會治理模式具有相當程度的“人治”色彩。：“人治”是承襲中華文化社會的傳統原則，即“立法從嚴，執法從寬”，也是華人世界的：“人治”精神所在。即使現實法條規定極其嚴苛不合道理，或法規訂立模糊存在“灰色地帶”，此時對於法律的執法者就出現“無法執行”的論據。澳門特區政府在法治建設上可借鏡新加坡的經驗與模式。新加坡是全球公認法治嚴明的華人社會國家。其在法制建設實踐的發展過程中所提出的種種問題，使全社會確實認知法治在現實生活上是能起重要作用的。新加坡政府在建設法治社會的角色是以“大政府，大社會”發展社會公民意識。同時強調政府在立法的透明度及執法的執行力，以嚴明的法治意識教育來維護民眾的公共財權益以及提高法治對社會的威信。此舉是為公民社會創造法治意識的條件，政府在成熟的法治社會下也得以轉換其角色及降低社會成本。社會對法治意識的水涉的稅務執行程序。在多個判決中，法官們根據對《澳門基本法》相關條文的理解，提出的核心理據主要是：（一）立法會是特區唯一的立法機關，行政長官不享有立法權。（二）行政長官有權制定行政法規，但行政法規的效力低於法律，且不能和法律相抵觸；行政法規只能作為執行立法會制定法律的細則性規範，或在取得立法會授權條件下，或在政府行政管理職權的範圍內制定。（三）行政法規不得涉及增加民間社會在金錢或人身上負擔的事項，不具有設定行政處罰的權限。 18.蕭志成：“澳門制度變遷與經濟社會的演變——回顧與前瞻”，《行政》，第21卷，第2期，2008年，第261頁。
65準越高，就越能認知到法所保護的是自己的利益，從而模範地守法，就能減少和預防違法行為，使社會主義得以有效實施。四、澳門公民社會與法治意識初探：以政府立法與執法為例在澳門經濟快速發展的當下，文明社會發展實際上面臨很大的挑戰，包括法治意識與公民意識。澳門學者曾在“澳門法治水準綜合評估”的一文的結語中提到：政府權力行使方面、行政程序的公正性具有比較充分的保障，但是效率略顯不足。19作者認為：若將澳門整體的法治水準與公民社會意識作同步水平性評估，政府在法治上的效率與民眾在公民社會的法治意識是正相關關係。換言之，相較客觀性的法治社會必須考量公民社會與法治意識的直接關係，不能僅從立法與執法的主觀判定而衡量澳門法治水平的發展與成效。本文主要探討的法治意識實質上是：（一）政府對法治意識的立法與執法認知；（二）民眾在公民社會中對法治意識的守法意識與公眾利益的維護。澳門公共部門經常在法治意識層面上出現結構性問題。例如高層官員對法律的認知不足以及濫權事件經常發生，其中包括了政府提送立法會與執行行政法規條文（如《公共地方總規章》）與基本法產生的衝突、官員對現有法治體系的遵守及私人的利益輸送（如“墓地門事件”、“局長聘請無牌按摩女事件”）等都讓社會大眾對特區政府的法治意識充滿著很多疑問。至今，現有法律與澳門特區政府的作法仍然經常出現問題，澳門立法會多位議員就此曾多次提出政府強化官員法治意識的要求。2019.趙琳琳：“澳門法治水準綜合評估”，《“一國兩制”研究》，2012年，第2期，第121頁。 20.參閱《新華日報》“立法議員關翠杏：關要求政府部門主管強化法治意識”（http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=27691）、《新華日報》“吳指官員法治意識薄弱，高責玩權擦鞋漠視公僕”（http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=34232）等報導。
66澳門民眾經常反映對政府部門和官員的執法態度及尺度的不滿並認為個別官員對法律的認知程度不足。實際上，澳門的公共行政諮詢組織面臨著社會不同的批評與質疑，包括行政組織的立法的程序與合法性（基本法）、執法的適當性及合法性問題。社會民眾的聲音與訴求是否在立法程序上充分地表達與實踐？政府行政組織在執法程序是否符合立法機關賦予的權力義務與維護公共利益的原則。這些具體行為與原則是實踐澳門公民社會與法治意識的根本性條件。以下的案例是針對澳門特區政府在立法與執法上的情形，分析澳門公民社會與法治社會基礎薄弱的現況。澳門特區政府因應社會發展需求在2012年開始實施的《預防及控制吸煙制度》（簡稱新《控煙法》），明文規定禁煙場合與罰則。在澳門法律，抽煙並非違法行為。換言之，法律保留民眾在特定條件下抽煙的權利；在某種程度上也維護非抽煙者在抗拒煙害上的權益。政府有義務維護各種公共財（無煙的空氣、安寧的環境、整潔的街景等）的條件，並以法治作為約束與治理公共事務的依據與管理途徑。相反的，如果政府沒有訂定相關法律治理違反公共財或嚴格執行相關法律賦予的權力維護群眾利益，勢必造成更多社會成本的浪費。澳門特區政府在訂立新《控煙法》的過程長期受到博奕產業21（包括澳門最主要的中國遊客抽煙因素）、本地眾多抽煙人口的習慣、社會問題等因素，導致新《控煙法》經過冗長的程序才在2012年1月1日正式實施。新《控煙法》的實施可以分成兩個層面分析：個人層次與公共層次。《控煙法》是以法律規範香煙的供給管制及宣傳煙害，屬於政府立法對個人層次的直接影響且對其較有約束能力；新《控煙法》以法律規範禁煙與允許吸煙的場所，則屬於政府立法形成個人對21.澳門現時控煙立法存在爭議，主要是對於賭場是否豁免全面禁煙有不同的聲音。市民和社團等主流意見認為應全面禁煙；商界和娛樂業界則質疑若賭場可豁免，為甚麼其他娛樂和飲食場所不獲豁免。應否對部分場所設寬限期或過渡期，多久為適宜。博企員工協會認為娛樂場仍允許吸煙是一大缺憾，促請政府關注澳近五萬名博彩從業員的健康，若豁免賭場禁煙，如何保障博彩從業員的健康。博企指博彩業為澳門龍頭產業，全面禁煙可能影響博彩稅收，導致工人失業，禁煙區的設立應由博彩業自行決定。
67公共層次的直接影響。簡言之，新《控煙法》是規範吸煙者的“吸煙地點”的轉移。澳門特區政府在這種允許吸煙的地點的規範出現了立法與執法層面的落差，始終直接影響民眾“無煙環境”的公共財。例如，民眾在移動（行走、騎車、駕車）中能否吸煙？在公路、人行道（含行人天橋）、街巷，處處可見煙頭在地。這些行為都直接證明吸煙者在政府立法過程中的灰色空間破壞民眾的公共利益。吸煙者在移動的過程中將抽煙的煙害散播在其他民眾的共享公共空間，導致他人吸入二手煙而構成影響他人健康，造成二次傷害；吸煙者將煙頭丟在公共領域的街上，觸犯《公共地方總規章》22中違反清潔、個人及公共衛生方面要求的行為，造成三次傷害。根據控煙辦公室的數據顯示，截至2012年10月7日有6,295人因違反新《控煙法》而被檢控。23這個數據與實際發生的情形明顯不對稱，說明政府在立法與執法狀況出現技術性的問題。除了政府在擬定新《控煙法》的立法程序未盡“盡善”之責，在控煙執行面的成效仍然是存在很大的改善空間。上述描述情形目前仍一直存在於澳門居民的一般日常生活之中，常為澳門民眾所詬病的社會問題。這顯然出現民眾對於法治意識與公民社會意識的不足，以及民眾對政府在立法與執法的成效產生預期偏差。另外，澳門特區政府在《道路交通規章》方面也存在一些問題。例如：在澳門的道路安全上，行人不按照指示燈或交通標誌過馬路等違法行為屢見不鮮。這個問題可以從幾個方面分析澳門民眾在法治意識與公共利益衝突的情形。在個人層次上，違法的民眾不按照交通標誌，以個人利益優先而違反公共利益的交通規範。此舉揭露澳門很多民眾沒有意識到“法治意識”是維護道路安全及公共利益的最大公約數。在公共層次上，該違法民眾的不守法行為有很大的機率會因此衍生交通意外事故的發生。該違法行為衍生成第三方（即公眾利益）的社會成本的增加（如醫療救援及交通阻塞），第二方駕駛人（肇事22.《公共地方總規章》與公眾的關係非常密切，規範任何人於公共地方均負有一般的義務，包括：禁止作出違反清潔、個人及公共衛生方面的要求的行為；禁止作出可對車輛或行人的正常通行、對大自然的保護及各種棲息地的平衡構成或增加危險之行為及禁止擅入明示限制進入之區域。詳參見澳門特區政府《公共地方總規章》。23.澳門日報電子報，“控煙辦票控逾六千人”，參見http://www.macaodaily.com/html/2012-10/10/content_740456.html，2012年10月10日。
68者）本身的生命及財產受到威脅，以及面臨被檢控“過失傷害”他人利益及生命的刑事或民事究責。澳門社會的公共衛生問題一直以來都未獲得改善。24在《公共地方總規章》25的規範框架下，依然可以在澳門的街道上看到亂丟垃圾、隨地吐痰及遛狗時街上遺留的糞便等亂序的公害。這除了涉及公民社會教育的不足之外，政府必須在此議題上付出更大的政治責任。政府在執行力層面上缺乏效率，導致法律框架架空了澳門民眾的公共權利與公民意識的發展。既使政府做很多的法律勸說及宣傳，卻遠不及執法來得有直接效果，使得澳門法律的公權力與公信力受到民眾質疑。政府有義務認知到民眾常態違法的“因果關係”，研究民眾的個人因素（心理因素或行為偏差）及檢討行政機關在立法過程及相關公共政策的配套措施（因地制宜的交通管理系統、持續的公民社會教育、安全意識的宣傳等）做得不盡善的原因。政府執法部門的角色與功能應被放大來檢驗政府在立法程序與執法成效之間的誤差空間。尤其是執法人員的執法態度及其本身對法律賦予其執法權力的根本用意（essentialpurpose）。執法人員一旦嚴格履行法律的規範是最有效直接降低常態違規事件（如取締行人不按照交通標誌過馬路、違規停車等違法行為）的發生，並大幅度降低社會成本的增加。另外，在執法過程中也經常面臨幾種困境：法律訂立的精準性、執法者的酌情考量、執法的困難度與操作性、以及執法者自身法治素質。因此，澳門特區政府在“立法不完善”與“執法不盡善”的過程中經常出現技術性的問題。在民眾的反彈聲音、法治社會的原則與精神等多方面的考量之下，如何在最適情況下取得均衡（equilibrium）成了澳門特區政府必須積極面臨的難題與挑戰。24.在澳門，違反公共衛生、整潔的行為與“居住區域”、“年齡層別”、“教育程度”等條件有明顯區別。25.《公共地方總規章》雖然存在爭議，其涉及到司法機關的裁決所依據的“立法權”規定之外，還牽扯到本來應該作為非政權性的市政機構——民政總署是否享有行政執罰權的問題。本文引用《公共地方總規章》，目的不在於釐清《公共地方總規章》的權責問題，而是強調個人行為偏差造成公共利益損害的角度，探討社會大眾及政府對法治意識的現況。
69由於基本法與特別行政區的特殊性，澳門特區政府的相關行政管理權其適用性必須與澳門法治社會的現況相吻合，適時適當作出必要的修訂與執行。澳門民眾本身亦應盡法治監督之權利與義務。全民應在社會生態中發揮互相維護法治精神，以相互監督與舉報作為“非常手段”，具體發揮公民社會的公共責任與角色。“非常手段”的使用是公權力未能在違法事實發生之際，作為維護公共利益與法治精神的必要行為。其中，立法機關與政府行政機關必然考慮個人隱私權保護法的適用性及法律維護法治的根本性原則與目的。五、結論公共財貨的概念有助於釐清公民社會與法治意識之間的關係。政府在維護公共財與考量社會成本的條件下，必須謹慎扮演立法者與執法者的角色與發揮其功效。澳門社會結構中的民眾與政府普遍對法的意識不足，導致澳門公民社會意識與法治意識發展落後的困境。澳門社會結構本身就存在“社團社會”、人口結構、法治教育、政府的定位與角色、流動勞工及“人治”的問題。這些問題使得澳門政府責無旁貸有義務增強全社會的法治意識，包括政府自身在行政部分的法律定位以及執法者的素質教育。值得特別強調的是民眾與政府皆有責任與義務維護公民社會的法治精神與存在的價值。本文最後以澳門公民社會與法治意識之間的論述解析澳門特區政府在立法與執法的成效問題。這些常態案例的顯著性在於闡釋公共財貨（法治社會）、社會成本（公共資源）及個人利益與公眾利益的衝突問題。最後，作者藉此文對後續探討澳門公民社會與法治意識的相關學術研究，僅作幾點反思方向與參考建議。
71《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，71—81澳門社區服務未來發展策略探討姚瀛志*一、前言澳門的社區中心服務以社區為本，服務人口約為四萬多人。過往服務模式一方面以倡導性服務為主，如預防登革熱工作的推展、交通安全倡導活動，國民教育等。這些活動是透過各類多元性的形式達致其成效，包括：旅遊、園遊會、展覽、座談會等。中心的另一重要工作部份是以居民服務為本的活動，如各類小組培訓活動、功課輔導班、興趣班等。近年澳門經濟發展迅速，不少舊區或空曠地方成為建築發展對象，而人口由2001年的435,235人1升至去年2011年的552,500人2，人口在十年內增長達百份之二十五。根據房屋局的公共房屋發展策略諮詢文本資料顯示3，目前全澳有83.3%人口住在私人樓宇，住在經濟房屋有12.5%，即約為529,295人住在需要由業主自行管理及負責維修大廈的物業，而當中有40.9%為1990年以前建成（包括社會房屋）。大廈老化成為社區內的問題，亦同時引起居民不少的關注。包括維修規則、責任、管理方法等等，問題涉及不同層面及階級的居民。政府為居民提供社區服務已有相對長的時間，面對社會不斷變化，社區服務應該是時候依社會轉變，重新考量社區服務的路向。二、社區中心服務的改變社區服務是社區中心在地區直接接觸居民的社會工作手法，隨著近年社區服務在澳門的普及運用受到多類不同服務範疇的認同，例如*澳門理工學院社會工作課程講師。1.統計暨普查局：《二零零一年人口普查》，澳門統計暨普查局，2002年7月。2.統計暨普查局：《2011人口普查初步結果》，澳門統計暨普查局，2011年。3.房屋局：《公共房屋發展策略(2011-2020)》，澳門房屋局，2012年，第12、13頁。
72應用在長者服務、復康服務、家庭服務等。但涉及如居住樓宇問題提供專業協助就比較少。社區服務是跟隨社區的發展，因此關顧社區的大廈老化問題是社區服務未來的關注點，但是面對著服務中心的服務對象廣泛，及不同樓宇所出現的問題，一般的社區中心服務難以負荷。而且現行的社區中心的地域安排區域界線欠清晰，如在花地瑪堂區有八間社區中心，兩間位於氹仔，兩間位於風順堂區，其餘聖安多尼堂區及大堂區各有一間。它們除了提供社區服務外，還為區內居民提供各類預防工作的推展、個案處理、小組及各類大型活動。而有關樓宇問題的介入工作，部份以志願組織為主。在2001年的人口數字分析，當年一間社區中心所服務人數以人口分佈情況分析，最少約二萬二千人便有一間社區中心，但最多約十三萬人才有一間社區中心，平均一間社區中心要為四萬三千多人服務。4根據2011年人口普查資料的人口數字計算，最多的一個社區中心服務人口為122,800人，最少為24,400人，平均一間社區中心所服務人口為46,800人（見表1）。社區中心數目有所增加但2001年的服務人口數量也提升，值得留意。表1 澳門堂區的社區中心服務人口簡介5堂區堂區人口社區中心數目服務人口平均數備註聖安多尼堂122,8001122,800望德堂31,80000沒設立社區中心風順堂48,800224,400大堂46,800146,800花地瑪堂218,700827,337.5氹仔78,500239,250路環4,30000沒設立社區中心水域70000沒設立社區中心總數552,4001439,4574.姚瀛志：“澳門社區工作的反思”，《廿一世紀社區工作新趨勢》，澳門街坊會聯合總會，2002年12月，第199頁。 5.筆者參考統計暨普查局《2011人口普查初步結果》自行整理。
73根據社工局的資料顯示，澳門的社區中心發展至今共有14間，如表2。但自2007年成立的樂駿中心至今再沒有新的社區中心設立。中心的服務性質由2002年強調以直接主導式（directapproach）服務為主，發展至今的以強調改善居民生活質素為主（見表2）。針對居民的問題提供協助、加以關注、給予鼓勵、組織居民參與等，透過社區服務技巧推展改善居民生活質素。表2 各中心服務性質6中心名稱服務性質成立年份青洲社區中心宗旨是為該區居民服務，改善區內居民的生活質素。目標為加強鄰舍關係，提高居民對社區的歸屬感，發揮互助的精神，並鼓勵居民參與社區服務、關注區內問題及改善社區生活環境等。1995祐漢社區中心中心以“改善社區居民生活質素，共創美好社區”為宗旨，為社區居民提供服務。1994望廈社區中心以“改善社區居民生活質素，共創美好社區”為宗旨，與居民共同探討及研究問題成因，尋找社會資源，滿足居民所需。1989台山社區中心宗旨是促進區內居民參與，協助解決社區問題，從而改善生活素質，加強對社區的歸屬感。1997街總氹仔社區中心宗旨是鼓勵和推動氹仔居民參與社區活動，推行公民教育，接受個案求助和投訴處理。1999下環浸信社會服務中心宗旨是以基督精神參與社會服務工作，服務澳門居民，幫助有需要者建立更美好的生活。19926.根據社工局2012年網上資料，筆者自行整理。
74中心名稱服務性質成立年份宣道堂社區服務中心宗旨為宣揚教會對社區之關懷，並舉辦一些社區活動。1994工聯氹仔綜合服務中心目的：1）組織居民參與活動，釐訂社區需要，全力解決社區問題；2）發掘居民潛能，培養社區領袖並鼓勵居民參與社會服務工作；3）提升居民生活質素，促進其對社區的歸屬感，建立和諧社區。2001黑沙環社區服務中心協助該區居民解決問題及促進睦鄰關係的和諧發展，為居民提供綜合性社區服務。2001繁榮促進會綜合服務中心宗旨為促進澳門之經濟及社會發展、推行公民教育，為社會穩定及經濟繁榮而努力。維護各會員之合法權益。1996下環社區中心宗旨為致力提供社區及家庭教育、心理諮詢與服務。促進家長與學校關注社區服務。2003工聯北區綜合服務中心目的為關注區內居民就業及公民權益，致力協助居民解決各項需求，發展家庭及社區支援網絡，開展各項適切服務，提倡社會參與，改善居民生活質素。2005新口岸社區中心宗旨是以民為本，為新口岸區居民提供多元化的服務，改善居民生活質素。2005樂駿中心宗旨是1）為有需要的居民解決個人心理障礙和舒緩壓力，促進家庭的共融，同時向居民推廣心理健康的普及性。2）透過企業、政府和社會服務機構跨界別的合作，創造就業機會，解除社會人士對“弱勢社群”的標籤，以生命影響生命，改變彼此的價值觀，締造關懷和諧的社區。2007
75社區工作強調鼓勵居民參與，透過直接與居民的接觸，了解社區居民所關心及面對的問題，以引導方式向有關部門反映意見。7社區工作另一個特色是協助政府發揮其功能，透過了解居民需要及政府政策，發揮緩和劑作用、政策協調作用、及和平推動者作用，從而解決社會的分歧，以改善居民生活素質。8可見現時的社區中心的工作手法與以往的以倡導性服務取向為主已截然不同，但服務工作仍要兼顧過往的工作模式。隨著社區居民對樓宇問題的重視，社區服務的關注應重新考慮服務方向及協助居民的策略，協助解決樓宇問題是現今社區問題的主導思維。三、樓宇問題對社區的影響樓齡老化會帶給居民不少困擾，根據“澳門日報”報導澳門順利樓在2012年3月發生火警，由於順利樓沒有天台，遇到火警時，住戶只能靠一條狹窄的樓梯向下逃生，而大廈公共空間狹窄，當相鄰單位打開門時，會阻礙鄰居逃生。順利樓為祐漢舊區七棟舊樓之一，樓齡逾四十多年，舊式的間隔，不足以逃生、空間不足等問題隱患逐一浮現，老化房屋的問題不容忽視。有關房屋老化問題可衍生出各類爭議，嚴重者有如香港具五十年樓齡的馬頭圍道唐樓在2010年1月29日倒塌，造成4人死亡2人受傷。9該樓宇在未發生意外前即2009年11月18日香港屋宇署曾派員巡查該址，屋宇署報告顯示並沒有迫切的結構危險。10但是意外是難以估計，不及早預防會造成嚴重後果。7.參考姚瀛志：《社區組織理論與實務技巧》，台灣，揚智文化，2011年；及Batten,T.R.(1967)TheNon-DirectiveApproachinGroupandCommunityWork,London:OxfordUniversityPress.8.姚瀛志：“平台共創、合作安居――社區鄰里共融服務”，《澳門社會福利發展：特點與趨勢》，澳門大學澳門研究中心，2006年，第303頁。9.資料來自：http://zh.wikinews.org/wiki/，2012年5月25日。10.屋宇署：《九龍土瓜灣馬頭圍道45號J（九龍內地段第8627號）2010年1月29日樓宇倒塌調查報告》，香港屋宇署，2010年，第1頁。
76除了意外造成的社會問題外，還有是利益問題、商討過程所引發的權益問題等等，對相關人士均造成某程度的影響。樓宇重建往往帶來經濟效益，經濟效益利潤分配是業主與發展商的角力要點。當中包括業主期望獲得較高的利益，拒絕出售及遷出。2007年重慶楊家坪拆遷事件中，被中國媒體稱為“史上最牛釘子戶”的房子，該樓宇在1944年建成，開始啟動舊區改造（重建）該區時為2004年，而附近住宅與非住宅單位續遷出，而楊家一直為其權益拒絕遷出，直至2007年才被法院公告強制拆除。11事件爭議將近三年，對發展商、所屬單位業權人、甚至當地市民、政府等造成不少困擾，同時引發各地媒體紛紛報導，成為國際社會問題的焦點。另一受國際關注的舊區重建的例子為台北“文林苑”的都市更新（都市重建）事件，不論這事件的當事人是否以經濟考量不遷出，但從整個事件而言，出現多種爭論的議題，包括住戶參與問題、更新範圍的技巧操作問題、建築線問題、消防巷道狹窄問題、是否違憲問題、居民權益問題等。而王家六代在當地居住時間超過百年，房屋土地皆合法取得，在被承建商都市重建前才重新整修好房子，是在不知情下被承建商劃入都市更新範圍，直到被通知“權利變換”時才發現被樂揚建設劃入都市更新範圍。也因此，引發約二百名群眾擋在王家門口，高喊口號及唱歌表示抗議，支持王家拒絕拆除，警方需出動約三百名人員協助平息示威群眾。12目前澳門的14間社區中心提供的服務大多深入民間，箇中包括不少是社會所需的預防及宣傳工作，從社工局2011年的資料所見，社區中心的服務其中一項是居民組織工作。以現今的樓宇老化情況，樓宇涉及的問題除了因物業價值提升導致業主及住客特別關注外，還有政府提供的維修保養資助計劃的要求、人口居民增加所造成的交通問題、環境問題、管理責任問題、大廈安全問題、違章建築等問題，這些問題往往不是單一問題，它可能涉及多個政府部門及專業知識，例如：環保局、房屋局、工務局、民政總署的工作，涉及不少法律問11.資料來自：http://zh.wikipedia.org/zh-hk/，2012年5月25日。12.資料來自：http://zh.wikipedia.org/wiki/，2012年5月25日。
77題，部份問題可以以金錢處理，但是若樓宇問題導致人命傷亡，金錢賠償並不能解決心靈的困擾。澳門地圖繪製暨地籍局的資料顯示，至2011年，澳門樓齡30年以上的商住及工業樓宇達3799幢。13而目前全澳的物業統計為17176幢（不包括工業樓宇），已達23年的住宅樓宇有3544幢，樓宇老化問題不容忽視（見表3）。面對因房屋老化引起的社區問題，房屋局的主要職責以房屋管理的法規諮詢為主，而與居民建立關係，深入了解居民所涉及的房屋問題，組織居民，助人自助解決問題應以社區工作服務為主。表3 澳門建成年份的物業統計分析14地區總計2000年及之後1990-1999年1989年及以前人口全澳17,1768,3965,2363,544552,500澳門半島12,8625,7343,6253,503468,900氹仔3,3171,7401,5364178,500路環99792275不詳4,300水域不適用不適用不適用不適用700樓齡（以2012年計）1222-1323年或以上無論是澳門的“順利樓”，內地的“楊家坪”，還是台北的“文林苑”，這些案例都反映了在都市發展過程中所出現的各種不同問題，這些問題若能及早和有系統地得到疏解，可讓問題的嚴重性降低，這亦正是社區服務的工作，深入民間，探討居民所需，為有需要的市民提供協助。社區工作理念是在社區問題未呈現時，提供協助、疏導、支援居民，從而促進社區和諧。13.資料來源：http://www.dscc.gov.mo/CHT/knowledge/geo_statistic.html，2012年5月29日。14.統計統暨普查局：《建築統計(2011)》，並由筆者自行整理。
78四、建議基於社區服務具協助解決社會問題特性，以特定區域居民為服務對象，持社工專業理念投入服務。澳門與其它大中華地區的發展大致相同，社區工作與居民關係存在各種互動。社區中心透過居民組織工作培育，發掘地區領袖，居民參與中心的關注組，以解決他們所關心的問題，兩者存在互利互助的關係。15因此，要制定社區服務未來發展策略，需以社區問題、區域變化、專業質素等方向作主要考慮。（一）樓宇老化帶來的社區問題1.社會問題會隨著都市的發展有不同的變化，澳門居民亦會受到都市的轉變帶來各類的社會問題所影響，樓宇老化及管理問題在社區持續出現，它會為社區居民帶來不同程度的影響，而這類問題是可以預防及協調，因此政府宜事前制訂合適的政策減輕這類問題對社區造成的衝擊。樓宇老化的問題，不少觀念認為應由房屋局或土地公務局處理，但是，老化的樓宇對居民的影響不單只是住在或持有該樓宇的人士，亦包括附近居民，如屋宇外牆石屎脫落對居民及路人的影響，治安問題對附近居民的影響等。因此樓宇老化問題應被視為整體的社會問題，應以專業的方法在不同層面提供專業的社區服務。2.鄰舍衝突問題不單只在樓齡較老的地區出現，在一般多層的大廈亦經常出現，大廈協調工作亦應特別關注。妥善的樓宇管理可減輕鄰舍間的衝突及居民的困擾，但是大廈管理的工作錯綜複雜，需要有第三方以中立的角度及公信力平衝各方的衝突，將誤會或衝突減少。16（二）區域變化方面1.澳門人口十年來增長達25%，花地瑪堂區人口最多，但因應近年公共房屋在氹仔區興建，顯示未來氹仔人口會增長，部份區域的人15.姚瀛志：“從社會資本角度探討社區中心與居民關注組之合作伙伴關係”，台灣，《社區發展季刊》126期，2009年，第350頁。16.姚瀛志：“平台共創、合作安居――社區鄰里共融服務”，《澳門社會福利發展：特點與趨勢》，澳門大學澳門研究中心，2006年，第303頁。
79口會下降，政府應作人口流動評估，為受影響區域設立專業協助團隊，協助居民適應生活。新入住地區需要為居民提供協助外，舊區原有的居民更加需要協助，如原鄰居遷出，新人士搬入，形成新鄰舍組合，破壞原有居民間的鄰舍關係。在樓宇老化的區域更應設立專業服務隊，協助居民面對樓宇老化問題作適當的準備。2.社會發展易造成新舊交替現象，尤以在土地有限的澳門，不少區域會因應發展需要，不斷推動各類發展的配置安排，如關閘擴張至鴨涌河，令青洲區帶來新的地域發展機會，但亦為原有的社區帶來更多的流動人口，讓區內造成不少的機遇與壓力。所謂機遇亦可能成為災禍，只要作適當的介入，將問題引導致正向面，便會使區內的災禍成為機遇。因此，政府需因應人口的發展，作預早策劃準備。因應人口發展的變化，有系統地設立社區工作隊為未來人口發展做好社區建造工程的準備。（三）專業服務社區建造對政府而言是重大工程，社區工作能擔任重要的角色，但亦要有專業的架構及要求才能被社會大眾認同與接納，因此未來社區工作策略的發展應朝專業架構考慮。1.將現有社區中心的服務與鄰舍服務隊的工作明確界定：澳門目前已有的社區中心在地區上服務多年，中心服務已建立，其服務有基本需要，因此，政府應考慮將現行的社區中心服務性質與鄰舍服務隊性質分開，讓不同服務深入各階層。另外，政府宜在新的發展區設立綜合服務隊代替現有的社區中心，將社區中心工作納入綜合服務隊內。2.服務區域再劃分：過大的服務範圍對一個社區工作服務而言，未必是好的方案。前文曾提及澳門的社區工作服務範圍，欠缺一個明確的服務區域，以致部份社區中心服務人數超過十萬人，部份則只服務二至三萬人口區域。同時部份服務人口有重疊的現象，如花地瑪堂區。服務人口的多少，會直接影響到服務的質素，因此，服務區域再
80劃分是有必要。17政府可依2011年的人口普查的分佈資料有規劃地建立二萬五千人至三萬人設立一個以居民組織為主的社區發展服務中心，協助居民解決民生問題。3.明確專業編制：以居住人口數目設立社工專業的鄰舍服務隊，基於鄰舍服務的工作方式與一般社區中心不同，它的工作以組織居民為主，與居民接觸時間大多是晚上及以家庭訪視方式進行，而與相關政府部門接觸則在一般上班時間為主，故需設訂一套符合兩者需要的專業人員編制。香港市區重建服務隊較大，人員編制為九人，反觀澳門的情況，鄰舍服務隊人手編制建議為五名社工專業員工18及二名支援員工（包括文員及庶務員）。4.有系統培育居民組織式的專業團隊：樓宇問題涉及法律責任問題、大廈管理問題、大廈維修問題、大廈違章建築問題等等，不同情況有不同的法律規範，因此，專業社工亦需要掌握政策內容的變化，應有系統設立培訓工作員。5.設立督導委員會：目的是為服務使用者提供最佳的服務19，香港不少社會服務設有督導主任制度，給前線工作員作客觀的指導工作。基於居民組織工作所涉及問題及利益較複雜，單一督導主任制度難以掌握其它服務情況，故建議設立督導委員會，可創造整合資源的作用，又能減輕前線工作員的壓力。20由於澳門地少人稠，服務與政治容易被混為一體，所以在考慮上述建議時，亦應將專業服務與政治分開，建立中立的專業服務。17.姚瀛志：“澳門社區工作的反思”，《廿一世紀社區工作新趨勢》，澳門街坊會聯合總會，2002年12月，第206頁。 18.根據關注舊區住屋權益社工聯席2010年給香港立法會的社區參與規劃中心建議書表示，平均一位社工服務500戶，約2,000人。資料來源自香港立法局文件CB(1)2441/09-10（11）。19.AllanBrown&LainBourne著，江盈誼等合譯：《社工督導》，台灣學富文化事業有限公司，2000年，第7頁。20.AllanBrown&LainBourne著，江盈誼等合譯：《社工督導》，台灣學富文化事業有限公司，2000年，第165頁。
81五、總結樓宇老化是必然的，社區會因樓宇老化衍生各類問題。要讓這類社會問題減低，使社區持續發展，需要有適當的協助。現今澳門樓宇老化問題已到達值得關注時刻，在社區服務方面應考慮設立新的服務方向及建立一套有系統的發展策略，使樓宇問題帶給居民的影響減至最低，讓社區有序地發展，使居民、社會及政府共融，減低因社會矛盾而耗損社會成本。
83《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，83—98第31/99/M號法令及澳門特別行政區精神病患者的強制性治療杜雅迪*一、前言許多衛生體系承認，精神病患者的強制性治療有危險和/或拒絕所需要的治療。然而，為了使這種替代療法成為可能，必須在維護患者的基本權利、確保公眾安全和治療的需要之間取得平衡。為了確保這種平衡，並確保其實施的適當條件，精神病患者的強制性治療必須有特定的精神衛生立法。1在澳門特別行政區，精神病患者的強制性治療是由第31/99/M號法令規範的。此法令於1999年制定。它的出現是為了修訂有關精神病護理的條文的需要，以更加符合最合適的技術指導，增強醫院治療與康復和社區活動放權之間的互補性。第31/99/M號法令的範文是於1998年公佈的葡萄牙精神衛生法（法律第36/98號法令）。該法律則是根據葡萄牙憲法的原則及國際機構（歐洲理事會議會大會、歐洲委員會部長理事會、聯合國大會，歐洲人權法院、世界衛生組織及歐洲人權公約）的明文原則制定的。關於葡萄牙的精神衛生法，已經有了重大研究，可以理解為第31/99/M號法令的基礎。234*仁伯爵醫院精神科醫生。1.世界衛生組織：《精神衛生，人權和立法資料手冊》，日內瓦，世界衛生組織，2005年，第89-105頁。2.卡瓦略A.、羅德里格斯C.、塞拉等：《精神衛生法與強制性住院》，科英布拉，科英布拉出版社，2002年。3.佩德羅·蘇亞雷斯·德·阿爾貝爾加利亞：《精神衛生法》，科英布拉，阿爾梅迪納出版社，2003年。4.拉塔斯A.J.、維埃拉F.：《精神衛生法評註》，科英布拉，科英布拉出版社，2004年。
84第31/99/M號法令指引的主線是尊重精神病患者的尊嚴和個人權利。該法令的基本標準是：（a）確定精神病患者的權利與義務，建立保護精神病患者及促進精神健康的一般原則；（b）規定精神病患者的緊急住院與強制性治療。專業人士，如醫生、社會工作者和心理醫生必須接觸可能需要強制性治療的人，或正在接受此種治療的人。為了使這些專業人士在這些病人處以最佳方法展開工作，有必要熟悉第31/99/M號法令。本文檢討根據這個法令所進行的強制性治療，目的是為健康及相關領域的專業者提供對此種替代治療更好的了解。然後，將涉及有關強制治療的主要法令，特別是那些與精神病患者的權利，強制治療的法醫費用及法定程序，開始治療的方式及適用的法令等問題。在圖1中，簡要地介紹了根據第31/99/M號法令進行的強制性治療所需要的條件與程序。
85圖1強制性治療所需要的條件與程序DSS-衛生司司長3圖1強制性治療所需要的條件與程序1.強制性住院之前提得對下列情況之嚴重精神紊亂患者採取強制性住院措施：a）精神紊亂之狀況危及其本身或他人之人身或財產性質之具重要價值之法益，且其拒絕接受醫療；b）對給予同意之意義及範圍無足夠之判斷能力，且缺乏治療會嚴重損害其健康狀況。＂（第八條）2.緊急強制性住院之前提a）當出現第八條所規定之前提，以及存在對該條所指之法益之迫在眉睫之危險，尤其嚴重精神紊亂患者健康狀況之急劇惡化所引致者。b）在自願住院期間或在精神科急診部門出現第八條所規定之前提時，亦適用緊急強制性住院程序。(第十三條)4.緊急強制性住院之請求住院之請求須向衛生司司長提出。由一精神科醫生對患者進行臨床精神病評估，註明必須施行緊急強制性住院，然後通知衛生司司長。對患者進行臨床精神病評估，註明必須施行緊急強制性住院。患者暫時住院須將決定通知有權限之法院，並附上臨床精神病評估報告。當情況緊急或延誤會造成危險，以致未能預先作出住院決定，任何警察當局得立即將待住院決定之人移送至設有精神科之具醫院性質之場所。(第十三條)緊急強制性住院之維持，取決於法院於七十二小時內作出確認須住院之裁判。（第十四條）3.普通（非緊急）強制性住院之請求住院之請求須向衛生司司長提出。由一精神科醫生對患者進行臨床精神病評估，註明必須施行強制性住院（非緊急），然後通知衛生司司長。屬以精神科醫生之報告為基礎請求於公共衛生場所住院者，澳門衛生司司長得允許臨時之強制性住院，並說明其決定之依據。在上款所指之情況下，澳門衛生司司長應於七十二小時內，將其決定交由有權限之法院確認。屬請求於私人衛生場所住院者，澳門衛生司司長應自收到請求時起七十二小時內，將卷宗送交有權限之法院，以便取得住院之許可。(第十二條)
86圖1強制性治療所需要的條件與程序（續上）4圖1強制性治療所需要的條件與程序(繼續)5.強制性住院有權限之法院批准強制性住院，或如果住院屬於臨時，則核准之。若屬普通住院（非緊急），將患者送往醫院入住。（第十二、十三、十四條）6.緊急強制性治療如強制性門診治療可在自由狀況下維持，須以該種治療代替住院。住院之代替，取決於住院人明確表示接受精神科主治醫生所訂定之門診治療條件。住院之代替決定只有醫生可以做出。如精神紊亂患者不遵守訂定之條件，精神科主治醫生須將不遵守之情況通知有權限之法院，以恢復採取住院措施。必要時，提供住院之具醫院性質之場所須請求有權限之法院發出移送命令狀，並由警察當局執行。（第十五條）7.強制性住院情況之重新審查（門診治療或緊急治療）自開始住院或作出維持住院之裁判起滿兩個月，不論有沒有聲請，均須對住院人之情況進行強制性重新審查。（第十七條）8.強制性治療中止之前提（門診治療或緊急治療）導致住院之前提不復存在時，須終止住院。（第十六條）9.強制性治療中止之前提（門診治療或緊急治療）住院之終止須有接受住院治療的醫院的醫務主任以臨床精神病評估報告為基礎簽署，並通知有權限之法院，或透過裁判而產生效力。（第十六條）
871.精神紊亂患者有哪些權利？使用衛生服務之精神紊亂患者享有下列特別權利：a）被告知所建議之治療計劃及可預計之治療效果，以及其他可供選擇之治療方法；b）在其個性及尊嚴獲得尊重之情況下，接受質素合適之監護及治療；c）決定接受或拒絕所建議之診斷及治療，但在強制性住院之情況下，或在不作出診斷及治療可能嚴重危害到其本身或第三人之緊急情況下除外；d）在其未預先作出書面同意時，以及在一名精神科醫生及一名內科或全科醫生以書面方式提出合理理由前，不接受電休克療法；e）同意或拒絕參與研究、臨床實驗或培訓活動；f）查閱臨床評估及醫生診斷之資料，包括斷定其危險程度之診斷資料；g）不接受對其身體活動作出限制或入住隔離病房，但在限定之情況下除外；h）在臨床卷宗內詳細記錄所接受之治療；i）在住院部門或留宿設施內，享有適當之居住、衛生、飲食、安全、受尊重及保護私隱之條件；j）與外界聯繫，以及接受家人、朋友及法定代理人之探訪，但須符合因機關之運作或疾病之性質而定出之限制；l）就所提供之勞務而收取合理之報酬；m）獲協助行使聲明異議權及投訴權。（第四條第一款）十四歲以下之未成年人，或對被要求給予同意之意義及範圍無判斷能力者，在行駛某些權力時，需有法定人代表：“如精神紊亂患者
88為十四歲以下之未成年人，或對被要求給予同意之意義及範圍無判斷能力，則第一款c項、d項及e項所載之權利由其法定代理人行使。”（第四條第三款）在精神外科5手術的情況下，必須有法定代理人的介入。這種介入在許多國家中是為了控制過去的侵權，但是，在法律上來講，是不允許的。精神紊亂患者的書面同意，儘管不足以，但始終是必要的：“進行精神外科手術，須經精神紊亂患者之書面同意，以及經精神衛生委員會指定之兩名精神科醫生之書面意見贊成。”（第四條第二款）需要注意的是，即使是在強制治療的情況下，患者同意進行精神外科手術始終是必不可缺的。事實上，在強制治療期間，第十條第二款有規定：“住院人特別有義務接受醫生指定之治療，但不影響第四條第二款之規定。”但住院人的義務“不影響第四條第二款之規定。”這個規定明確排除了患者在強制治療的情況下，可接受的精神外科治療（見問題4）。為保護患者的權利，還有其他一些法律，如第111/99/M號法令，其目的是在生物學及醫學應用方面保護人類之尊嚴及身份。2.住院者有哪些權利？待住院決定之精神紊亂患者特別享有下列權利：a）被告知其權利；b）出席與其有直接關係之訴訟行為，但其健康狀況不容許時除外；c）在其參與之訴訟行為中，以及在與其有直接關係而未有出席之訴訟行為中，由其委託或獲指定之辯護人輔助；d）提供證據及申請採取認為必要之措施。（第四條第九款）5.摩蘇爾G.A.、沃克E.E、馬爾札R.L.：“精神外科：過去，現在與未來”，《腦研究雜誌》，2005年，第48期，第409-419頁。
893.強制性住院者有哪些權利？“一、住院之精神紊亂患者享有澳門具醫院性質之場所之其他住院人獲承認之所有權利，以及特別享有下列權利：a）被告知或清楚了解其權利；b）清楚了解被剝奪自由之原因；c）由其委託或獲指定之辯護人輔助，且得與辯護人作私人聯絡；d）就決定強制性住院之裁判或維持強制性住院之裁判，提起上訴；e）自由收發函件；f）根據選舉法之規定投票。”（第四條第十款）接受強制性門診治療者享有接受強制性住院者的同等權利（和承擔同樣的義務）。特別是接受住院或門診強制性治療者，在法律上，有定期或法院裁判時，審查其自由受限制的情況。（見問題14）。674.強制性住院者有哪些權利？“二、住院人特別有義務接受醫生指定之治療，但不影響第四條第二款之規定。”（第十條第二款）換言之，住院者必須接受被認為是必要的治療，精神外科的情況除外（見問題1）。相反，在精神外科的情況下，在電休克治療8是被認為是一種用於某些臨床情況的安全而有效的治療下，可以未經接受強制性治療者的同意而進行。9電休克治療在下述情況下，可未經接受強制性治療者的同意而進行“或在不6.波爾圖上訴法院，JTRP00037789號判決，強制性住院，TRP00037789案卷，波爾圖，2005年。7.波爾圖上訴法院，JTRP00042872號判決，強制性住院，4307/09.3TBVNG.P案卷，波爾圖，2009年。8.賴斯納A.D.：“電休克治療的爭議：證據與道德”，《神經心理學導報》，2003年，第13期，第199-219頁。9.杜阿爾特C.、海岩J.、CheongC.K.：“科塔爾綜合症與對無行為能力同意接受治療的中國老婦人的電休克治療：病例報告”，《澳門健康科學雜誌》，澳門，2009年，第2期，第132-135頁。
90作出診斷及治療可能嚴重危害到其本身或第三人之緊急情況下除外”（第四條第一款c），因為，在這些情況下，患者失去“決定接受或拒絕所建議之診斷及治療”的權利（電休克治療的情況除外，見問題1）（第四條第一款c）5.何人可以成為強制性住院者？“得對屬下列情況之嚴重精神紊亂患者採取強制性住院措施：a）其精神紊亂之狀況危及其本身或他人之人身或財產性質之具重要價值之法益，且其拒絕接受醫療；b）其對給予同意之意義及範圍無足夠之判斷能力，且缺乏治療會嚴重損害其健康狀況。”（第八條）根據這些前提，只能呈現出嚴重的精神紊亂，同時有危險和/或需要接受治療的患者才可被安排住院。強制性住院，從醫學角度來說，可稱之為“治療需要”，而從司法角度來說，可稱之為“住院監護”。強制性治療持續時間上，無最低或最高限額，亦無年齡限制。讓我們來看一下可能增加解釋難度的詞句和概念。a）“嚴重精神紊亂”―—根據世界衛生組織2001年的報告，精神紊亂是一種非正常狀態或病理狀態。臨床表現顯示，其特點是思維與情緒（情感）的改變，或個人的痛苦和/或機能的惡化，可以界定一個嚴重精神紊亂的因素，除了診斷外，便是患者所呈現的病理學嚴重性。作為一種精神分裂症，或一種雙向疾病的病理，肯定可以被認為是嚴重的精神紊亂。然而，在某些情況下，如精神發育遲滯、老年癡呆症、精神依賴物質的依賴（酒精與毒品）及人格障礙等可被視為嚴重精神紊亂。b）“其精神紊亂之狀況危及其本身或他人之人身或財產性質之具重要價值之法益”―—此種危險必須是具體的，針對特定的財產，必須是精神紊亂造成的。請注意，對危險性的評估是一個醫療與法律的問題，而醫學與法院對什麼是危險和危險性的看法有所不同。而且，危險性為一法律概念，而不是醫學概念。在醫學上，表示不確定的情況，用風險一詞。
91c）“其對給予同意之意義及範圍無足夠之判斷能力”―—患者無法給予同意。原則上，任何醫療手術都是必要的。d）“缺乏治療會嚴重損害其健康狀況”―—據醫學知識，可以預見，如果不治療，健康狀況將大幅惡化。嚴格來說，對這種惡化風險的評估是醫生職權範圍。6.何人可以申請強制性住院？a）法定代理人；b）具有正當性申請精神紊亂患者之禁治產宣告之任何人；c）澳門衛生司司長；d）檢察院；e）衛生場所之領導人，但以精神紊亂之情況於自願住院期間發現為限。（第十一條第一款）需要注意的是，醫生應該是一個不在有權申請強制性住院治療的個人或實體名單上的人。將醫生排除在外，可以保障醫患關係，這是治療的關鍵。然而，“為適用上款之規定，醫生在執行職務中發現第八條規定所指之精神紊亂之情況時，應通知澳門衛生司司長。”（第十一條第二款）當檢查此種紊亂的醫生是精神科醫生，他可以立即進行臨床精神病評估。然後立即將情況通報衛生司司長，發送一份臨床精神病評估報告，以便衛生司司長（和法院）做出強制性住院的決定。但是，任何非精神科醫生的醫生，如果觀察到一患者有需要強制性住院的跡象，應該立即將此報告給衛生司司長。如果他認為有必要，可下令對患者進行臨床精神病評估（見第8題）。7.向何人提出強制性住院之請求？請求應包括哪些內容？“強制性住院之請求須向澳門衛生司司長提出。”（第十二條第一款）請求並不需要辦理特別的手續，但它應該簡要地澄清事實情況，並寫明待住院者與申請者的身份資料。為了說明請求的情況，可以在請求中附上臨床報告或其他性質的文件。
928.衛生司司長如何做出強制性住院之決定？“屬以精神科醫生之報告為基礎請求於公共衛生場所住院者，澳門衛生司司長得允許臨時之強制性住院，並說明其決定之依據。”（第十二條第二款）在此情況下，衛生司司長，在法院決定前，得允許（臨時性）住院，但必須“在上款所指之情況下，澳門衛生司司長應於七十二小時內，將其決定交由有權限之法院確認。”（第十二條第三款）另一方面，“屬請求於私人衛生場所住院者，澳門衛生司司長應自收到請求時起七十二小時內，將卷宗送交有權限之法院，以便取得住院之許可。”（第十二條第四款）如果衛生司司長在進行臨床精神病評估之前，收到一強制性住院（或一非精神病科醫生的報告，在某人身上觀察到明顯的強制性住院症狀）的請求，衛生司司長可下令在一擁有精神科醫生的公共衛生部門中做臨床精神病評估（見問題6）。然後把報告發送至衛生司司長，由他決定是否予以強制性住院。9.何時可以進行緊急強制性住院？“當出現第八條所規定之前提，以及存在對該條所指之法益之迫在眉睫之危險，尤其嚴重精神紊亂患者健康狀況之急劇惡化所引致者，得向澳門衛生司司長請求對嚴重精神紊亂患者採取緊急強制性住院措施。”（第十三條第一款）因此，必須同時觀察到構成強制性住院（見問題5）的共同基礎的症狀和一個迫在眉睫之危險。但是，醫院除了在這種情況下可以進行緊急強制性住院外，還有兩種情況：“六、在自願住院期間或在精神科急診部門出現第八條所規定之前提時，亦適用緊急強制性住院程序。”（第十三條第六款）因此，在這兩個特定情況下，無論是否存在第十三條第六款涉及的“眉睫之危險”，均可進行強制性住院。但要有構成強制性住院的共同基礎的症狀。
9310.在不可能做個人評估及事先決定其住院和在緊急或迫在眉睫之危險的情況下，採取何措施？“當情況緊急或延誤會造成危險，以致未能預先作出住院決定，任何警察當局得立即將待住院決定之人移送至設有精神科之具醫院性質之場所，並繕立載有精神紊亂患者之身份資料，以及說明移送時間及地點之筆錄。”（第十三條第五款）為了盡量減少警察當局在評估因“緊急或迫在眉睫之危險”而需要將患者送交醫院時可能出現的困難，最主要的是簽訂有關當局在這種情況下採取行動的協議。要將患者送往醫院，警方不能違背住院人的意願進入待住院者家，因為第31/99/M號法令不允許由外地侵犯住宅。此種權利是由澳門特別行政區基本法保證的（第31條）和由刑事訴訟法（第162條）規範的。待住院者在被送往醫院後“如臨床精神病評估顯示無需住院，須即時釋放精神紊亂患者，並將有關卷宗送交檢察院之代表。”（第十三條第四款）11.強制性住院的法院之確認的期限是多少？緊急強制性住院的法院之確認的期限為72小時（參閱第十四條）。非緊急強制性住院的法院之確認的期限未做規定。12.臨床精神病評估的性質及在評估報告應包括哪些內容？臨床精神病評估類似於一法醫專家鑑定。由一個精神科醫生完成，其主要目的是確實住院人是否有強制性住院之前提（參閱第十二條第二款及第十三條第三、四款）。對可以做臨床精神病評估的心理醫生未作限制。臨床精神病評估後，精神科醫生準備一份報告。據此，衛生司司長和法院決定是否採取強制性住院的措施。臨床精神病評估雖無固定格式，但語言必須明瞭，即便不是醫生也能理解。應該包括供衛生司司長和法院做出決定的所有相關重大信
94息。並不要求報告面面俱到，但它應該文字簡要地包括重大的臨床數據，如評估動機和情況，當前病情的進展，精神科檢查，診斷及建議的治療。診斷必須按照國際公認的標準進行（例如，澳門特別行政區正式採用的《國際衛生組織規定的國際疾病傷害及死因分類標準》第十版）。報告還應根據目前強制性住院之前提，涉及現有危險的特徵及/或對給予同意之意義缺乏判斷能力，且會對不治療會產生的可能後果缺乏判斷能力。精神科醫生的報告可以作其他已經進行的報告為說明補充，例如心理醫生或社會工作者的報告。心理醫生所下達的關於強制性住院的結論無論是否，理由必須充分。13.強制性門診治療的性質：何時可以開始？在當事人不符合這一治療方案的條件下，如何處理？根據第31/99/M號法令，強制性門診治療非一獨立的治療方案，它包括在廣意的法醫學強制性住院的概念中。因此，當涉及“住院者”時，法令的用詞有點反直覺，即指強制性住院者，又指強制性門診治療者。強制性門診治療只能在強制性住院獲准後開始。這一治療方案並不總是必要或可能做的。應用的原則是，強制性治療應始終少使用限制手段：“如強制性門診治療可在自由狀況下維持，須以該種治療代替住院。”（第十五條第一款）。然而，“住院之代替，取決於住院人明確表示接受精神科主治醫生所訂定之門診治療條件。”（第十五條第二款）接受住院可由住院者口頭表示，而無必要以書面形式進行。從強制性住院過度到強制性門診治療由施治的心理醫生全權決定，然後立即通報法院（第十五條第三款），並附上改變療法的書面說明。從強制性住院通變為強制性門診治療並不意味著強制性治療法律程序的中止。“四、如精神紊亂患者不遵守訂定之條件，精神科主治
95醫生須將不遵守之情況通知有權限之法院，以恢復採取住院措施。”（第十五條第四款）為了使當事人接受強制性住院，最好優先採用精神衛生的辦法。但是，“必要時，提供住院之具醫院性質之場所須請求有權限之法院發出移送命令狀，並由警察當局執行。”（第十五條第五款）在這種情況下，只要有可能，當精神衛生技術人員送當事人去醫院時，應得到警察當局的配合，以盡量減少可能產生的負面後果。14.法院對住院情況之重新審查：何種情況下可能，誰可以申請，如何進行？“如提出存在終止住院之合理原因，有權限之法院應隨時審議終止住院之請求。”（第十七條第一款）“自開始住院或作出維持住院之裁判起滿兩個月，不論有沒有申請，均須對住院人之情況進行強制性重新審查。”（第十七條第二款）“住院人、其辯護人及第十一條所指之人，均具有申請重新審查之正當性。”（可以申請強制性住院的人及根據第八條規定所指之精神紊亂之情況的醫生）（第十七條第三款）“為適用第二款之規定，具醫院性質之場所須於作出重新審查之前，最少提早十日送交一份臨床精神病評估報告。”（第十七條第四款）這種審查類似臨床精神病評估報告，由一個精神科醫生完成。對可以做臨床精神病評估的心理醫生未作限制。在這份報告中，應該包括對強制性治療繼續的前提的查證。“進行強制性重新審查時，須聽取檢察院、辯護人及住院人之意見，但住院人之健康狀況使聽取其意見屬無作用或不可行時除外。”（第十七條第五款）為了使住院期間的審查，在某些情況下，或如果法院認為要有證據，可利用視頻會議備案。法院對強制性門診治療者的審查，同對強制性住院者的審查（見問題3）。
9615.對裁判之可上訴性：如何規範？何人可以申請？“一、就決定強制性住院之裁判、緊急強制性住院之確認，以及重新審查住院人情況之訴訟程序中作出之裁判，均得向有權限之法院提起上訴。二、住院人、其辯護人、根據第十一條之規定申請採取住院措施之人及檢察院，均具有上訴之正當性。”（第二十二條）16.何時及如何結束強制性住院或強制性門診治療？當引起了強制性治療的前提不復存在時，強制性住院便終止：“導致住院之前提不復存在時，須終止住院。”（第十六條第一款）同樣，當這些前提不復存在時，強制性門診治療便結束（見問題13）。要啟動強制性住院，總是需要兩個決定（臨床和司法），但中止強制性住院（或強制性門診治療），只需一個決定就足夠：“終止成為拘留發生的醫療衛生服務，或通過司法判決的精神評估報告的基礎上簽署的文件，對醫院的醫療主任，是有效的。”（第十六條第二款）醫療主任簽字後，“出院一事須立即通知有權限之法院。”（第十六條第三款）。17.有關強制性治療，還有那些事情要知道？由第31/99/M號法令成立的精神衛生委員會來督查強制性治療。精神衛生委員會為特首的獨立諮詢機關（參見第六條），其內部規章由第342/2005號行政長官批示所規範。本法規所規定之訴訟程序屬秘密及緊急之訴訟程序，免除訴訟費用。（第二十三條）二、評說第31/99/M號法令頒佈約12年後，對有嚴重精神紊亂患者施行強制性治療的法規仍然是適時的，符合澳門特別行政區的實際情況。當對患者自己或對公眾安全構成危險，和/或拒絕治療，即使是為了防止他的健康狀況急劇惡化時，這一規定使患者的治療成為了現實。
97根據第31/99/M號法令，強制性治療為一最後的手段。只有在無其他的治療選擇的情況下，才可使用。第31/99/M號法令與其他法律文件不同，無明確的預先囑託。預先囑託是患者在失去決定的能力之前，事先寫下的關於採用何種治療方面的指示。但是，如果預先囑託存在的話，只要治療開始前未予以撤銷，它們便可以被接受，並有一定的效力。第31/99/M號法令未將住院與強制性治療分離。強制性住院的唯一目的是治療。在強制性住院獲准後，不需要法律機關的批准（有一些限制）便可進行強制性治療（見問題1和4）。第31/99/M號法令所規範的強制性治療符合大部分國際公認的治療建議，特別是維護接受強制治療者的基本權利。如同最近許多西方國家公佈的精神健康的法律，第31/99/M號法令承認，強制性治療也可在門診進行，其根據的原則是，這種治療應在限制最少的條件下進行。應當指出，第31/99/M號法令已經對強制性治療也可在門診進行做了規範。事實上，在這一法令中，儘管為接受強制治療者提出了對其自由的限制，及對他所接受的治療可能的後果帶來的羞恥，在某些情況下，它有可能獲得積極的效果。10111213澳門特別行政區關於精神紊亂者強制性治療的法令存在一些負面。一方面，第31/99/M號法令規定，強制性治療的訴訟程序由另外一個法規規範（參見第二十一條），但此種規範，儘管對合適治療來說，是必要的，但還未公佈。另一方面，第31/99/M號法令所規範的強制性治療表明有限制。限制包括在非緊急的情況下，精神病僅由一名精神科醫生進行，而不是像建議的那樣，必須由兩名醫生共同進行。另外一個限制是，缺乏在開始強制性住院前，召開匯集了待住院決定10.薩利澤H.J.、哈拉爾德.德爾賓.H.、派茨.M.：《強制接受和非自願治療的精神病患者―歐盟成員國的立法與實踐：最終報告》，德國中央精神衛生研究所，2002年，第147-155頁。11.琪色利.S.、坎貝爾L.A.、普雷斯頓.N.：《強制社區與有嚴重精神紊亂非自願門診治療者》，克赤拉內圖書館，2005年，第3期，第10-11頁。12.奧賴利R.：“社區治療令爭議何在？”，《加拿大精神病學雜誌》，2004年，第9期，第579-583頁。13.勞頓道森-史密斯S.、J.道森、伯恩斯T.：“社區治療令不是一件好事”，《英國精神病學雜誌》，2008年，第193卷，第2期，第96-100頁。
98之患者、住院申請人、法官、辯護人和其他參與者，包括精神科醫生參加的住院聯合會議的強制性。然而，這些限制是有根據的，因為第31/99/M號法令規定了澳門特別行政區稀缺的精神衛生及司法資源和待住院決定之患者及住院者個人權利之間的平衡。值得注意的是，強制性治療所帶來的後果不僅影響到患者這些少數人，也影響整個精神衛生保健工作，因為這種治療的資源必須始終備用，無論是否存在其他需要或優先。在第31/99/M號法令生效後五年，於澳門特別行政區進行的一項關於強制性治療的研究表明，強制性治療每年的份額（每年接受精神治療的總數）介於0%和2.4%之間，比例（每10萬人接受精神治療的年比例）介於0和1.714之間。同有類似第31/99/M號法令所規定的強制性治療類標準的歐盟國家相比，這些份額和比例顯得不高。這些份額和比例與一組複雜的因素，包括文化、社會、醫療和法律，而不是個人因素，如減少澳門特別行政區的精神疾病發病率有關。因此，這些份額和比例說明，在澳門特別行政區存在數量可觀的應接受強制性治療人。儘管提出的標準為強制性治療的人，但他們未能接受此種治療。作為結論，要強調的是，根據第31/99/M號法令所規範的精神病的護理指引，為了更好地和更多地治療可能需要進行強制性治療的患者，至關重要的是，在社區中要早期發現這些人。但是，這項識別工作不能單由精神衛生專業人員來進行。為了早期識別患者，也必須有全科醫生和其他相關領域的專業人士不可缺少的參加。他們需要了解第31/99/M號法令如何規範精神病患者的強制性治療。三、鳴謝在本文的寫作過程中，作者得到了終審法院院長辦公室法律專家愛德華多·里貝羅先生及澳門初級法院法官羅睿恒先生提供的協助，特此致謝。14.杜阿爾特C.、WongF.、KwokW.T.：“澳門強迫性治療：第一個五年”，《葡萄牙醫學集刊》，2006年，第19卷，第4期，第73-78頁。
99《行政》第二十六卷，總第九十九期，2013No.1，99—104文德泉蒙席──一位澳門歷史學家的足跡*何思靈**歷史事件各有不同，有一些事件比較深刻而另外有一些事件則容易被人遺忘。1912年2月，晚清的末代皇帝溥儀，在一場共和革命面前，被迫遜位。當時他年僅6歲。同年4月，在14日至15日晚間，Titanic號沉沒在冰冷的大西洋海水中，世界為之震驚。可是就在當年4月15日的同一天，文德泉蒙席出生於布拉干薩區弗雷舒．德．愛斯帕達啊．辛塔。他後來成為里斯本地理學會的會員。1今天，我們在此紀念他。第一件事件已無人問津。第二件事情，有電影、電視劇、報導與報紙上的文章避免它被遺忘。第三件事，由於他那浩瀚的史學著作，其英名不朽。的確，文德泉蒙席是葡國人中最偉大的東方歷史研究人員之一。他與潘日明及博克塞可稱為“澳門史學三大家”。“我就是我，我就是我自身的產物。”奧爾特加•加塞特如是言。文德泉便是他那個時代的人物。1912年的葡萄牙可以為一個後山省的孩子提供什麼樣的教育呢？除了入神學院，受教育的機會很少或根本就沒有。但是，早期的葡萄牙共和國敵視宗教教育，1924年，少年時代的文德泉便決定遠赴東方，到澳門聖若瑟神學院求學。*在里斯本地理學會亞洲委員會2012年9月14日舉行的慶祝澳門歷史學家文德泉蒙席誕生百週年會議上的發言。**科英布拉大學文學院歷史學學士，有多項澳門研究，塔基得出版社出版人。1.文德泉蒙席（1912-2003）於1955年3月7日被接納為里斯本地理學會（SGL）通訊會員，會員號16203。職業為葡萄牙保教權在新加坡和馬六甲傳教士，具哲學及神學課程學歷。
100在澳門，他在教會內部接受教育，這種生活塑造了他的生活觀，產生了天主教作為意識教化力量的作用。他遺留下來的著作極其廣泛。2尤其值得一提的是《澳門及其教區》之十三。它敘述中國傳教史，所以題為《中國差會》。該書的起始處為1578年來到澳門的意大利耶穌會會士范禮安的誇張及戲劇性的感嘆，他當時負責中國和日本的天主教差會。根據曾德昭在《大中國志》3中的記載，他一邊從聖保羅總院的窗口眼望著中國大陸，口裡一邊發出了感嘆：“岩石，岩石，你的宗教之門何時打開？”的確，16世紀不是一個“基督宗教”在中國得以立足的年代。范禮安很快就意識到，要進入中華帝國傳播福音就必須學習漢語。他於1598年1月的一封信中，寫道：“當我第一次來到中國的這個港口，前往日本時，希望以某種方式試圖為神聖的傳教打開這扇緊閉的大門，派一些神父到內地去生活，我明白到不先學漢語的口語與文字好像是不可能的，我命令在澳門選擇兩位神父，專事學習，盡量免去他們的一般工作，為他們的學習提供老師和一切條件。”4一、漢學研究西方神父尋求通過學習漢語來解開天朝生活的秘密導致了最終揭開了文化研究的新篇章：漢學。2.其主要著作有：《澳門教區及其教區》16卷、《澳門軍人》、《澳門廟宇》、《澳門16世紀》、《澳門17世紀》、《澳門18世紀》、《澳門19世紀》、《澳門的日本人》、《澳門醫學》2卷、《澳門地名》、《澳門總督官邸》、《議事亭》、《遠東葡萄牙語定期刊物》、《19世紀澳門名人錄》、《澳門傑出女性錄》、《石頭之聲》、《賈梅士洞》、《澳門之緣起》、《崗頂戲院》、《澳門名人錄》、《澳門警察》、《澳門王室大法官》、《澳門滄桑》、《16-18世紀澳門女性服飾》。3.曾德昭著、高美士譯、安文哲序：《大中國志》，澳門教育暨青年司和澳門基金會，1994年。4.《中國差會》，第9頁。
101另一位意大利耶穌會會士羅明堅在天主教進入中國過程中，亦飽經滄桑。通過閱讀《澳門及其教區》這本書的頭幾頁，我們追踪這位神父企圖打開中國這塊“岩石”的持久與艱難的努力。1579年7月，羅明堅已在澳門，開始執行范禮安的命令，“滿懷熱情地學習北京話”。文德泉蒙席告訴我們：“這項工作不容易，因為內地來的華人不太熟悉北京話，生活在廣東省的雙語翻譯人員對於北京話一無所知，更難以轉化成葡萄牙語。當時在澳門，只有一個葡萄牙語程度很低的畫家給他畫出圖來表達字詞的意思。例如，在一匹馬的情況下，畫家先畫出馬，然後在底下註上馬字，所以葡萄牙人和神父們都認為學習中文是件可笑的事情。”5羅明堅神父在一致總長的信中，承認學習漢語有困難，其結構與西方語言大不相同：“視察員神父為我留下了書面命令，要我學讀、寫、講漢語。為此，我盡了一切可能的努力，但漢字與我們和其他國家的文字大不相同，因為這種語言無字母表，亦無定數的字母。有多少詞或短語，就有多少字，所以這就是為什麼中國人也要學15年的時間才讀得懂他們的書。“開始學習之處，我的確氣餒過，但在順服神旨的力量支持下，我盡可能地堅忍不拔地完成這個命令。”6他請一個夥伴幫助他擔起這個學習的擔子。羅明堅尋求每年兩次去廣交會的葡萄牙商人的幫助。最終於1580年把他帶到了省府廣州。他在那裡逗留了三個月。1581年，重返廣州兩次，1582年，回羊城一次。葡萄牙在澳門的存在是不穩定的，受到廣東當局的壓力。恐嚇外交手法也用上了。兩廣總督要求主教梅爾基奧爾．卡內羅和甲比單末唐．若昂．德．阿爾梅達去肇慶見他，回答以下兩個問題：5.肇慶（Shiu-Hing或Chaoquim），兩廣首府，人口200,000人，有七星岩、七星山。見同書。6.《中國差會》，第27頁。
102――在沒有皇帝的札諭情況下，憑什麼在澳門有這麼的葡萄牙人、日本人和黑人居住；――憑什麼“在中國皇帝的土地上”，主教與軍人末行使管轄權。7作為軍人和主教代表，指定的王室大法官和在巴範濟神父陪同下的羅明堅神父，帶著一份價值2000澳門元、“在中國備受推崇的”天鵝絨和歐洲鏡子的厚禮，去到肇慶。他們在鎏金大殿受到了接見，晚清官員坐在太師椅上，“非常莊嚴，兩則排列著300名身著華麗服裝、全副武裝的軍官與士兵”，他們馬上獻上了禮物。眼望著絲綢和水晶，晚清官員滿心歡喜，其他都不必說了，這位大官立即保證葡萄牙人可以呆在澳門。“從當時開始，按照葡人的方式”管理葡人，但是前提是要服從晚清官員的命令。有一次羅明堅在澳門病倒了，但他為了向兩廣總督推介一台鋼製的機器，裡面都是自動不停轉動的輪子，外面可以呈現白天和晚上的所有時間，而且有一個小鈴，發聲報點，這可是在中國見所未見的藝術與機巧之物。8對機器的描述令兩廣總督興趣盎然，召羅明堅去肇慶。再次在巴範濟神父的陪同下，於1582年12月前往。“鐘錶呈上，這新奇的東西令人驚異”。作為感謝，3位耶穌會會士得到了日思夜盼的允許在中國居住的許可令。1583年，他們在當地舉行了第一次彌撒。二、要克服的困難但是，台階並未全部越過，還有困難急需解決。這個兩廣總督因將“幾個文人鞭打至死”而被皇帝罷官。他害怕其繼任者不會再7.《中國差會》，第27頁。8.《中國差會》，第27頁。
103對神父們在中國居住有這麼大的興趣，給了神父們一份蓋了他官印的札諭9，命令廣東海道在首府給他們一塊地方，起造一座教堂，並在那裡居住。在神父們不斷努力之下，他們在澳門的居留“漸入佳境”，據利瑪竇稱，羅明堅和巴範濟離開肇慶時，曾許諾送給總督一份好禮，以得到允許神父們進入的許可，實際情況卻是，這位官員收到了一個士兵的禀呈，請求批准在肇慶建造一所房子和一所教堂，理由是神父們已在此居留6個月，受到前任總督的款待。他曾許諾讓他們留在中國，因為“這對國家大有裨益，國家也很滿意。指出了他們的好處，以及數學、地球儀、地圖、鐘錶及類似的奇巧之物。”10總督將請求轉批肇慶府尹。府尹簽發了文件，讓那士兵送到澳門。這曾讓意大利耶穌會會士范禮安傷透了腦筋的“岩石”大門終於打開了......。三、結論總而言之，漢學研究起源於中國的傳教。進入中國的初次嘗試很艱難，羅明堅不得不忍受各種艱難，除了學習漢語的困難外，某些他的同伴對他不無鄙視，懷疑他的學習能力。為進入中華帝國，澳門的政治與宗教負責人做了堅忍不拔的外交工作，他們利用西方先進的科技幫助克服了本土的偏見與優越感的障礙。9.札諭是官方文件。“是長期以來為研究者所熟悉的｀中文檔案´。這些文獻所反映的一個事實，就是允許澳門這一葡萄牙人居留地在中華帝國秩序內存在三個世紀的｀共識´。此種｀共識´的具體表現，便是一系列說明及保持了四百年｀承諾´的協議和條約。這一切是澳門作為中國內部自治社群而存在的根基所在。”引自金國平、吳志良、薩安東：“｀中文檔案´澳門歷史及中葡兩國的悠久關係”，《行政》，第17卷，第4期(總第66期)，2004年12月，第1275頁。10.《利氏史料》，第175頁。引自文德泉。
104文德泉蒙席的史學著作涉及了這一切，其中包涵各種豐富而細緻的信息源泉，與中國當局接觸的最初幾年的經驗歷歷在目。然而，至於其史學遺作的重要性，有些路還需要開荊披棘，例如他的著作風格簡約、涵蓋的主題繁多、描寫入微，可以成為電影或電視紀錄片的劇本。他的著作是他生活過的時代和所接受的教育的產物。如今，歷史學科的研究有了新的方式，在學習知識的道路上，人類的進步無止境，布魯諾在16世紀如是倡導。文德泉蒙席所從事的關於葡萄牙人在東方的歷史研究與見證對年輕一代歷史研究學者來說，是對從事葡中四個多世紀合作歷程的一個最重要的經驗。其一生漫長，其作品長久。
