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935二○一二年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
936行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出 版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱 電話：89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http://www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
937第二十五卷•第四期（總第九十八期），二○一二年十二月目錄提升對“一國兩制”理論認知的自覺性939楊允中行政違法行為若干問題的探討955簡天龍、鄭偉“步入中年的新公共管理：進入矛盾的階段？”977顏海娜澳門職業培訓政策的回顧與展望991孫家雄、孔令彪澳門：從中葡商貿平臺向中拉經貿平臺升級構想1005汪 海十九世紀至二十世紀之間澳門體育運動之興起1017甘帝德第五屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會紀要1025林瑞光“提升公共管治能力二零一二兩岸四地學術研討會”紀要1039龐欣新摘要1213
938在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
939《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，939—954提升對“一國兩制”理論認知的自覺性楊允中*一、前言理論是人們對客觀世界與主觀世界的規律性認識的集中體現，屬於社會精神財富的一種特殊表現形式。理論是認知的系統化、規範化、定型化。繁榮發展中國哲學社會科學，既不應盲目自大，也不應妄自菲薄；既不應貶低自己的信仰和傳統，也不應拒絕接受世界各國的文明成果。“必須以高度的理論自覺和理論自信，科學總結和概括中國特色社會主義的實踐成就和寶貴經驗，不斷深化對中國特色社會主義發展規律的認識。”1作為中國特色社會主義理論體系重要組成部分的“一國兩制”方針，經鄧小平倡導與推動，經兩部基本法加以法制化具體化，如今已由“偉大構想”進入到正確實踐的歷史新階段。這是百分之百的中國思維，百分之百的中國智慧，百分之百的中國首創。澳門被歷史選中成為驗證“一國兩制”新理論、新思維的示範區，無論特區政府還是特區居民都是歷史的幸運者――成為正確實踐“一國兩制”有效載體。澳門的地位、功能十分突出，澳門的價值、作用十分重要。可以講，澳門是“一國兩制”理論的前沿陣地，澳門居民都是實行“一國兩制”的行為主體，而澳門學者更應成為“一國兩制”理論的有效載體。在澳門所發生的一切，無論從政治、法律，還是經濟、民生，以至社會、文化方面觀察，都是特別行政區制度下依法施政的結果，都直接和國家的發展進步構成正相關，都是實踐“一國兩制”的實際推進過程，也都同政府、社會的同步開拓努力分不開。所有成功都可歸結為“一國兩制”方針正確，所有不足都可理*澳門理工學院一國兩制研究中心教授。1.《求是》雜誌，2012年第17期，第18頁。
940解為新生制度尚待完善。故此，要讓澳門特區展示出更高的驗證、示範成功率，就要進一步提升對“一國兩制”的理解和認知的自覺性，特別是要在一些規律性問題上及時作出回應、作出配合、作出選擇。二、關於認識論的核心理念知行合一、天人合一、和衷共濟的和諧世界觀，求同存異、兼容並蓄、融會貫通的互補共贏新思維，陰陽互濟、剛柔並重、內外兼及和兩手策略，這是中華智慧、東方文明在新時代、新形勢下的全面展示，這是華夏子孫淵遠流長、根深蒂固的科學世界觀和辯證認識論的升華。（一）知行合一所謂知行合一，亦即知行相統一的觀點。“知”即知識、認識的意思；“行”即行動和踐履。中國學者向來主張，知行統一觀就是關於認識和實踐相統一的理論、學說，認識和實踐的關係就是知和行的關係。傳統哲學的知行觀具有鮮明的倫理特點，哲學家討論知行問題，多從道德意識和道德行為的關係立論，主要是指個人的道德踐履和道德修養，但其中也包含着認識論上的意義。近代，知行問題逐漸擺脫了古代的樸素性，具有了一般認識論的意義。為了鼓動人們起來推翻滿清，孫中山提出“知難行易”說，賦予“行”的概念以革命實踐的內容。毛澤東更加強調“行”即實踐的作用與意義，規定了知行範疇的科學內涵，根據中國革命的具體實踐經驗，批判地繼承了中國哲學史上關於知行關係問題的有價值的成果，採用中國哲學的傳統術語，把辯證唯物主義的認識論概括成知行統一觀。其實，不知不行、不行不知，有時先知後行，有時先行後知，程序上都是必要的。因此，從整個中國哲學傳統來講，辯證唯物主義的知行統一觀，既是中國樸素唯物主義知行統一觀發展的一個新階段，也是中國哲學史上關於知行問題的科學概括和總結。要在20世紀末之前解決歷史遺留的香港、澳門問題，這是擺在中國人民面前的“知”，要用一種嶄新思
941維、雙贏模式有效地解決香港、澳門的回歸，這是新時代對中國人民要求採用的“行”。改革開放總設計師鄧小平根據國家多年來正反經驗的總結，及時推出建設中國特色社會主義理論體系的歷史命題，恰到好處地解決了知與行的關係，他的“一個中心、兩個基本點”，“一百年不爭論”、“三個有利”、“貧窮不是社會主義”等科學判斷充滿哲理、充滿智慧，僅僅30多年的奮發圖強、艱苦奮鬥便徹底改變了國家“一窮二白”的落後面貌，並使之逐步步入大國俱樂部、強國俱樂部的舞台。這是知行合一科學認識論的成功，這是中國自身發展經驗的成功，這是中國特色社會主義理論導向的成功。（二）求同存異這是一個大思維，一個既通俗又深奧的大道理，一個講來容易做來難的老問題。其邏輯重點是指找出共同點，保留不同點，力求以同化異、以異促同，做到和平相處、優勢互補。二千五百年前，孔子便倡導“和為貴”、“和而不同”，這是中華文明、東方智慧的體現。在人類社會中，由於利益、願望、興趣、愛好之不同，存在某些不同的觀點、想法不足為奇，但本着互相依存、互補優勢的理念，應在大原則、大方向、大目標保持一致的前提下，適度保留、尊重某些不同要求，既求大同又存小異，這種做法是有益而有利的。事實上，“一國兩制”理論的思想淵源與求同存異思維密不可分。不同國家之間歷史遺留的問題可以用非和平手段解決，也可以用和平手段解決；可以用激進的強硬手段解決，也可以用理性化的智取模式解決。惟求同方能提升共識，擴大合作面，整合競爭力；惟存異方能突顯多彩世界，也不埋沒任何獨到見解。一方面，這種做法有利於團結大多數，另一方面，這種做法也有利於尊重少數，因為有時少數可能是正確一方。求同存異有助於互補共贏，防止內訌和外鬥，促進和諧共融、取長補短，大至國家施政，小至個人關係都是一個務實選擇。進入特別行政區全新發展階段，特區政府官員也好，社會各界包括學者也好，都應學會用文明、理性同別人對話，學會用永無止境的追求與探索來拓展自身實踐“一國兩制”的偉大事業。
942（三）和諧包容中國千百年來世代相襲的文化傳統中，包括“和而不同”、“天人合一”、“大愛無疆”、“和諧共生”、“百家爭鳴，百花齊放”、“不戰而勝，以智取勝”等文明理念。其中，“知行合一”與“求同存異”又是兩大核心價值觀，兩個蘊育極大力量源泉的成熟認知體系，同時也是“一國兩制”理論得以最終正確形成的思想淵源。面對新形勢、新時代，進一步做好認知與心理調整，對於國人以及特區居民都是不容放鬆的一項發展要求。“中華文明在世界不同文明對話中，應該而且必然有所作為，有所貢獻。這是因為，中華民族向以極大地包容、注重和諧、酷愛和平著稱；我們有着保證了中華民族獨樹一幟地保持幾千年一統和穩定的文明因素和豐富經驗。”2“中華文明的內涵，的確有許多可以作為其他文明的參考，用來補充、糾正、制衡現在統治着全人類的西方文明，以便人類在未來共同創造出能夠真正促進自身進步、保障地球安寧與和諧的新文明。”3改革開放三十多年來，中國已成功地走向世界，世界各個板塊也爭相向中國靠攏。在中國與世界互動過程中，以廉價勞動力維持的產品出口優勢即將淡化，以知識、技術、專利逐步形成的新競爭優勢將大放異彩。這是兩個不同發展階段的主要特點。早在三十多年前的20世紀70年代末，鄧小平即作出和平與發展是當代世界發展主旋律的判斷，20世紀90年代末中共十五大又作出直至21世紀前20年是國家發展的重要戰略機遇期的判斷。這中間貫穿一條中華文明對和為貴、人類自身和諧以及與自然界之間保持和諧的崇高理念和科學認知。“第三個階段是智慧的貢獻，就是把我們五千年文化的精華――世界觀或者叫宇宙觀、倫理觀、審美觀等等，讓世界人民知道，供他們參考。”4我們的願望和追求的目標是建立包括和諧在內的新型社會關係，也包括新型的國際關係。因為和諧體現政治上相互尊重、平等協商，2.許嘉璐：《做好與世界文明對話的準備》，載於《人民日報》（海外版），2010年11月23日，第1版。 3.同上註。4.同上註。
943共同推進國際關係民主化；經濟上相互合作、優勢互補，共同推進經濟全球化，朝均衡、普惠、共贏方向發展；文化上相互借鑒、求同存異，尊重世界多樣性，共同促進人類文明繁榮進步；安全上相互信任、加強合作，堅持用和平方式而不是戰爭方式解決國際爭端，共同維護世界和平穩定；環保上相互幫助、協力推進，共同呵護人類賴以生存的地球家園。5三、“一國兩制”理論基本內涵與學科歸屬（一）“一國兩制”理論基本內涵1.國家主權觀，即堅守一個中國理念我們的國家是統一而完整的東方大國，中國版圖既包括作為國家主體部分的大陸，也包括台灣海峽對岸的台灣地區，當然也包括因歷史原因一度淪為外國管治的港澳地區；既包括實行中國特色社會主義制度且在改革開放後綜合國力迅猛提升的國家主體部分，也包括實行資本主義且在經濟、民生領域取得較好成果的局部地區。維護國家領土主權完整，逐步實現國家統一是中華民族的共同願望和利益所在，國家對港澳先後恢復行使主權是歷史發展的必然。2.兩種制度共存觀國家憲法規定：國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。基本法規定：澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。這是基於歷史和現實，基於國情和區情，基於全國人民意願和港澳兩地居民意願。事實有力地證明在國家主體部分繼續實行社會主義制度前提下在局部地區靈活實行該地區原有社會制度是有利有益的，這意味着特區可以充分利用原有優5.見《辭海》(第五版)，上海，上海辭書出版社，2009年，第867頁。
944勢，也可有效利用國家支持的“一國兩制”優勢，從而使兩種制度的優勢可以在特區得到整合。3.“澳人治澳”觀和“港人治港”一樣，“澳人治澳”表明特別行政區公權力的行使以本地人特別是本地人中的中國公民為主體，這是國家恢復行使主權後的一個特殊要求，也是一項前所未有的具創新價值的制度安排。十多年實踐“一國兩制”的歷史證明，澳門人完全有智慧有能力有辦法管理好發展好建設好澳門。4.高度自治觀基本法規定，最高國家權力機關授權澳門特別行政區依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。除直接體現國家主權的外交、國防外，特區幾乎在所有領域都可有效行使管轄權，在司法領域更可行使終審權。這是迄今為止實行地方自治的最新做法、最高水平。5.政策穩定觀基本法規定，特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。從20世紀80年代初國家宣佈“一國兩制”政策五十年不變到兩部基本法確認的五十年不變的終結期共約七十年，相當於正常情況下的三代人成長與開拓期。經法制化的這項政策指引亦屬中外歷史所罕見。而且可以預見的發展趨勢是“一國兩制”現在是不應該變，以後是不需要變。其宗旨、目標就在於在科學地認定形勢特點前提下使“一國兩制”這一體現當代文明成果的制度創新得以不受干擾地貫徹始終，取得全面成功。6.長期示範觀作為基本國策，“一國兩制”在兩個特別行政區的十多年實踐已展示出極強的生命力和優越性，它已構成中國特色社會主義和中國特
945色社會主義理論體系不可分割的重要內涵。充滿生機活力的特別行政區既有力地確保自身的繁榮穩定、寬鬆和諧，又積極促進了兩岸關係的持續改善。澳門經濟民生指標的巨變更驗證了“一國兩制”科學性、合理性與可行性。因而，可以毫不誇大地講，兩個特別行政區的存在與發展，已成為觀察整個國家發展進步、逐步走向富強、民主、文明、和諧的晴雨表和指向儀。香港和澳門，作為國家的兩顆掌上明珠必將進一步散發出奪目光彩。（二）“一國兩制”理論：在實踐中發展隨着中央政府對香港、澳門恢復行使主權並相繼建立香港、澳門特別行政區，正確推進“一國兩制”事業，確保兩地長期保持繁榮穩定已及時進入國家領導人的重要議事日程，也是特區居民本身的歷史使命。“一國兩制”直接關係到國家的深入改革開放和民族偉大復興。“｀一國兩制´事業是香港特別行政區、澳門特別行政區和祖國內地共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。”6因而，對“一國兩制”理論，對基本法的系統而深入的研究就成為國家和特區一項十分突出而迫切的重大課題。早在2004年12月，胡錦濤首次前來澳門特區視察時便指出：“｀一國兩制´是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照｀一國兩制´方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”因此，“無論是中央政府還是兩個特別行政區政府，以及廣大香港同胞、澳門同胞，都需要在貫徹｀一國兩制´的實踐中積極探索、不斷前進。”7要對“一國兩制”、6.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國十週年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》（增訂版），澳門，澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第230頁。7.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五週年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》（增訂版），澳門，澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第226頁。
946基本法進行深入系統研究已成為國家領導人反覆強調的一個重大課題。2007年6月吳邦國指出：“隨着香港經濟社會的發展，基本法在實施過程中難免會遇到一些新情況新問題。我們在貫徹落實｀一國兩制´方針和深入實施基本法的同時，需要本着實事求是、與時俱進的精神，進一步加強對基本法的研究，認真總結幾次釋法的經驗，及時解決基本法實施中遇到的問題，不斷豐富基本法的實踐，把基本法貫徹好實施好。”82009年12月吳邦國再次指出：“隨着澳門社會的發展，基本法實施中會遇到這樣或那樣的情況。我們在貫徹落實｀一國兩制´方針和基本法的同時，要加強對基本法的研究，認真總結基本法實施中的好經驗好做法，研究解決基本法實施中的新情況新問題，不斷豐富基本法的理論和實踐，把基本法貫徹好實施好。”9吳邦國還進一步指出：“撫今追昔，是鄧小平同志創造性地提出｀一個國家，兩種制度´的偉大構想，親自領導制定對香港、澳門的一系列基本方針政策，開闢了解決歷史遺留的香港、澳門問題的切實可行道路，指引着實現祖國和平統一大業的前進方向；是以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，妥善應對各種複雜矛盾和挑戰，進行開創性的實踐，確保了香港、澳門的順利回歸和平穩過渡，使｀一國兩制´從科學構想變成生動現實；是以胡錦濤同志為總書記的黨中央，繼往開來，與時俱進，把保持香港、澳門長期繁榮穩定作為新形勢下治國理政的重大課題，進一步豐富和發展了｀一國兩制´的理論和實踐。”10“實踐充分證明，作為中國特色社會主義理論體系重要組成部分的｀一國兩制´方針，具有強大的生命力；作為中國特色社會主義道路重要組成部分的祖國和平統一道路，具有強大的生命力。”11長期主持香港、澳門基本法委員會工作的全國人大常委會喬8.吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進――在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》（增訂版），澳門，澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第239頁。9.吳邦國：《在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》（增訂版），澳門，澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年，第244-245頁。10.同上註。11.同上註。
947曉陽副秘書長指出，“｀一國兩制´是中華民族對世界和人類文明的眾多貢獻中的又一項偉大貢獻，為世界解決這類問題提供了新的思維和典型範例。”12“｀一國兩制´是解放思想、實事求是的典範，是原則性與靈活性高度統一的典範，充分體現了求同存異、開放包容精神，充分體現了和平和諧、合作共贏的思想。因此，｀一國兩制´不僅是一個極其豐富的政治學、法學理論寶庫，也是一個極其豐富的經濟學、哲學、文化等理論寶庫，值得我們認真挖掘。”13（三）“一國兩制”首先屬於憲法學、憲政研究課題“一國兩制”產生在當代中國，也發展在當代中國。港澳兩個特別行政區十多年實踐“一國兩制”已積累了初步經驗，已走上各自適用的發展路向。現在擺在港澳人士面前的突出課題，已不再是對“一國兩制”偉大構想的理解與討論，而是對自己驗證“一國兩制”經驗、問題、教訓及時作出清醒明智反思和總結。特區的人和事都可以用“一國兩制”加以定性和分類，順暢的成功的方方面面當然是“一國兩制”科學性、生命力的驗證成果，不順不暢的，不被認定是正面成功的問題、矛盾，也宜用“一國兩制”加以驗證：或是對基本國策缺乏認知所致，或是制定已二十年的基本法某些規定存有再認識的必要，或是善良人們不想見到的某些不測因素所使然。從學科範圍、研究對象觀察，“一國兩制”首先是憲法學理論的最新內涵，也是憲政發展的一個突出關注點。目前憲法已有三個條文進行指引，即第31條、第62條、第59條。實際上，“一國兩制”也是現代政治學需要重點研究的一大課題。它涉及國體、政體等政治學核心概念。當然，“一國兩制”也可理解為一個綜合性、跨學科理論課題，甚至也可界定為一個新型具大覆蓋面的交叉學科，除憲法學、法理學、國際法等法學範疇以及國體、政體、行政主導等政治學、公共行政學範疇外，它還要求歷史學、心理學、社會學、語言學、文獻12.喬曉陽：《深刻理解“一國兩制”的偉大意義》，載於許崇德主編：《“一國兩制”知識叢書》之序，北京，中國民主法制出版社，2009年。13.同上註。
948學、人類學，以至媒體學、美學、哲學等人文社會科學的基礎學科予以認真關注。（四）對“一國兩制”理論的基本認知首先，這是業已成熟的新型理論體系。它不僅涵蓋面廣，創新價值高，影響力深遠，而且自成體系，吸引越來越多直接相關或間接相關學者樂此不疲地投入奉獻，開拓完善。它產生於中國特殊社會環境，植根於體現東方文明的古老華夏認識體系與傳統文化，經國家領導人積極倡導、定位已獲國人與世人廣泛認同，而且經兩個特別行政區逾十年實踐驗證正確而可行，具有巨大生命力與優越性。其次，它標誌着新型政治發展模式的初步成功，既有效維護國家主權又確保特區長期繁榮穩定，既令原有社會經濟制度與生活方式保持不變，又為體現“一國兩制”方針的新政治體制、新運行機制、新施政理念得以全面啟動作出引導，現新興特別行政區制度已全面投入運行且已展示出無比生命力、競爭力。再次，這是認識論、方法論的一大突破。求同存異、互利共贏，這是千百年善良人們的熱切追求，如今得以形成制度化、規範化的發展環境和約束機制。在這一機制下，自由表達、公平競爭、主動參與逐漸成為常態。人們在現實中也進一步理解到求大同存小異、寬鬆包容、人人均有直接參與機會的大環境的重要性。特別行政區的出現，不僅改變了傳統中國人、東方人的思維定勢，而且也以活生生的事實令全球有識之士為之震驚。總之，這是迄今為止人類文明史上不曾有過的記錄，正因為它是多重創新，半個世紀之前不僅沒人做過，甚至也無人敢於想過；不僅特區官員、居民沒有做過，國家領導人也未曾做過。故此，在實踐過程中即使出現一些人們不想見到的甚至是負面現象，絕對不需大驚小怪：該依法處理的就依法處理，該存在改善空間的就認真加以改善，不過如此。儘管“一國”的優勢與“兩制”的優勢相加，足以抵禦任何風險與挑戰，人們還是不宜助長依賴心態，不能不保持足夠的防微杜漸、未雨綢繆的良好心理素質，未來要做的事着實不少。“｀一國
949兩制´不僅是對人類政治制度和政治理論、法律制度和法學理論（不僅是憲法學、行政法學，而且是法理學等各個法學領域）提出了重大挑戰，而且也是對經濟制度和經濟學理論、哲學思想和人的思維方式等都提出了重大挑戰。”14作為具備一定思考與判斷能力的官員、專業人士，都要作出承諾、作出回應，越來越清晰的一點是，研究“一國兩制”就是研究中國特色社會主義理論體系；研究“一國兩制”就是研究中國國情、中國特色、中國智慧、中國創新；研究“一國兩制”就是研究中國人文社會科學體系的現代化、成熟化；研究“一國兩制”就是研究確保特區長期繁榮穩定與實現民族偉大復興的客觀規律；研究“一國兩制”就是研究中國學者思維體系自我完善的必要途徑。四、特別行政區制度──“一國兩制”理論的法制化20世紀末在中國版圖上出現的兩個實行“一國兩制”的特別行政區，是根據《中華人民共和國憲法》規定的享有高度自治權的地方行政區域，在特別行政區內實行不同於一般行政區的政治、經濟和法律制度。在統一的中華人民共和國境內，其主體堅持實行社會主義制度，但為解決台灣、香港和澳門問題，容許在相當長的一段時間內保持原有的資本主義制度和生活方式，表明了特別行政區是國家原有建制省、自治區、直轄市之外新建立的新型地方行政區域，實行不同於單一制國家原有的制度。憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第62條又規定全國人民代表大會有權“決定特別行政區的設立及其制度”。這些規定為設立特別行政區提供了憲法依據。《澳門特別行政區基本法》第11條規定，“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”這表明特別行政區制度包括：（1）社會經濟制度；（2）有關保障居民基本權14.同上註。
950利和自由的制度；（3）行政管理、立法和司法方面制度。基本法是“一國兩制”構想的具體化，作為特區具有最高法律地位和效力的根本大法，全面規範了特別行政區制度，已就特別行政區的性質、法律定位、權力來源、特別行政區與中央的關係、居民基本權益的保障、政治制度、經濟與文化制度、對外交往制度等領域作出了原則性規定與指引。在中央與地方關係上，特別行政區是國家不可分割的領土，直接成為社會主義國家中央政府直接管轄下的地方行政區域；在權力來源上，特別行政區享有法律賦予的高度自治權，依法享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，並確立行政主導，司法獨立，行政與立法既相互配合又相互制約的可稱為“行政長官制”的政治體制；在權力分工上，與特別行政區有關的國防、外交等事務統一由中央政府管理，其他方面屬特別行政區高度自治範圍；在權力行使上，特別行政區由當地人管理，必須以尊重自己民族，誠心誠意擁護中國恢復行使港澳的主權，不損害港澳的繁榮和穩定的愛國者為主體；在自治程度上，特別行政區享有包括終審權在內的高度自治權，不僅比回歸前大大地超越，而且比中國一般地方行政區域和民族自治區域享有的權利廣泛得多；在自主管理上，特別行政區可以自行制定經濟、社會和文化等政策，保持財政稅收獨立，保持國際自由港和單獨關稅地區地位，可以特別行政區的名義保持和發展對外的經濟和文化關係網絡，繼續發行自身的貨幣，負責維持本區域內的社會治安等。這裏需要特別強調的一點是，特別行政區制度作為中國憲政發展的一項獨特制度創新且至今已有兩個特區長逾十年實踐驗證，理所當然地應被認定為中國原有人民代表大會制度、中共領導下多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度之後另一個基本政治制度。已經被定型為基本國策的這項“一國兩制”基本政治制度，絕不是消極應對而是積極創新；絕不是無可奈何、無原則讓步，而是尊重歷史、尊重現實的主動安排；絕不是損害國家核心利益，而是有效維護國家核心利益。中國現有的兩個特別行政區，分別是1997年7月1日成立的香港特別行政區和1999年12月20日成立的澳門特別行政區。它們是根據鄧小平“一國兩制”方針而創設的，即在中華人民共和國這個社會主
951義國家中允許特別行政區享有高度的自治權，保持原有的資本主義制度，五十年不變。根據《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》規定：中央人民政府負責管理特別行政區的外交、國防事務，並按上述兩部基本法規定任命特別行政區行政長官和行政機關主要官員。特別行政區享有高度的自治權，即行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權。特別行政區政府以行政長官為中心，實施由行政長官、行政機關、立法機關和司法機關組成的全新政治體制，並實行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的政策。特別行政區設立的目的是為了解決歷史遺留問題，實現祖國統一。設立的法律依據有兩個方面的法律淵源：一是憲法第31條規定“國家在必要時得設立特別行政區”和第62條第13項規定全國人大“決定特別行政區的設立及其制度”；二是中英、中葡關於香港和澳門問題的兩個聯合聲明。但無論以哪一種法律淵源表現出來，都以“一國兩制”為立法的指導思想和政治基礎。而港澳兩部基本法是憲法第31條的具體化、規範化，也是特別行政區長治久安、繁榮穩定的根本保障。特別行政區制度無疑是一個既體現“一國兩制”方針又體現中國悠久文化傳統的全新基本政治制度。也正因為它新，是制度創新成果，就要求人們在實踐中加深對其正確理解，在實踐中提升實踐水平。五、關於“一國兩制”文明這是一個大課題，但又是一個十分現實的課題。如果是非特別行政區居民，站在特區之外進行觀察、進行思考，那麼還可以原則性一些、抽象化一些。但特區內部人士，包括官員、學者、居民，整天生活在特區，整天接觸的都是特區現實。特區發展進步，我們都有份參與推動；特區發展成效，我們也都有份分享。或者講，特區好的地方我們都樂見其成；特區現存問題，我們也期待及時得到解決。富強、民主、文明，這是人類進步的共同性目標，社會均富化、民主法治化、文明時代化，尚需不同國度、不同發展水平的人士繼續奮鬥爭取、探索開拓。作為袖珍型社會的澳門特區，絕對有條件成為
952展示｀一國兩制´文明的示範基地，成為綜合素質持續提升的先進地區。重要一點是，要進一步營造開放法治、民主平等、公平競爭的寬鬆兼愛社會環境，進一步提升尊重人才、尊重知識、尊重科學、尊重勞動創造的社會共識，令以民為本、民主法治等基本理念和原則，在各級執政者的頭腦裏真正佔有一席之地，也令一切有志者樂於無怨無悔地去開拓追求，令社會資源得以有效地開發利用，令對富強、民主、文明這三大發展目標的追求變成廣大居民的自覺行動，這樣的社會就充滿活力，就大有希望。其實，“一國兩制”文明理應屬於政治文明範疇。政治文明係指“人們改造社會所獲得政治成果的總和。一般表現為人們在一定的社會形態中關於民主、自由、平等、解放的實現程度。”15政治文明的內容包括國家政治制度、法律制度和民主制度等多方面。政治、法律、民主制度三者彼此聯繫，相互溝通，協調發展，構成了政治文明的統一體，其中，國家政治制度是政治文明的核心。通過社會政治制度、法律制度、民主制度的推進，人們的民主、自由、平等權利實現的程度相應獲得新的提高，這就是政治文明的進步。政治文明是個動態性概念，它既可以意會又可以言傳，因為制度和制度可以對比，人與人也可以對比，一經對比就可發現彼此間的差距，孰優孰劣、孰先孰後，一清二楚，一目了然。政治文明事關領導人治國理政的成效，也事關廣大居民的基本權益。故此，倡導政治文明，是社會進步、民族成熟的標誌。“我們必須在基本法指引下，有策略、有步驟地促進民主政治的發展，首先實現現有條件下的民主因素最大化，並用機制民主促進體制民主，從機制民主培養出初步民主生態，最終實現全面的體制民主化。”16人們追求的文明社會，首先應該是個國富民強的發達型社會，這是保持居民綜合生活素質不斷提升的前提和基礎。文明社會也應該是個民主型社會，在這樣的社會裏，既有完善的法制保障體系，又有普遍建立的健全的法治意識；既有很高的政治認同又有強烈的政治參與15.見《中國大百科全書•政治學》，北京，中國大百科全書出版社，1992年，第504頁。 16.何厚鏵：《2006年財政年度施政報告》，2005年11月15日，第28頁。
953意願。文明社會更應是個和諧型社會，既有政府與社會之間的和諧又有社會成員之間的和諧；既有政治理念的和諧又有經濟利益的和諧；既有高效運行的和諧又有生態環境的和諧。“一國兩制”作為一個根本性的政治理念和最基本的法制理念，已成為特別行政區活生生的現實。人們所以沒有保留地接受它、支持它、擁護它，是因為它反映了歷史發展的必然規律，代表了廣大居民的共同願望和要求，體現了極大的包容性和寬鬆度，也展示了前所未有的優越性。“一國兩制”是特別行政區政治發展模式，也是新時代特區發展與建設的總體要求，它涉及物質領域建設，更涉及精神領域進步；涉及政權的穩定，也涉及居民綜合素質的提升。特別行政區，特就特在它是根據“一國兩制”原則、根據憲法的特別授權而建立，特就特在它是按照全面體現“一國兩制”原則與精神的基本法進行自我管理，即實行“澳人治澳”、高度自治；特就特在它不實行國家主體部分的社會主義制度，而是保持原有的資本主義制度和生活方式，這意味着它可以把國家優勢和自身的優勢合理地組合成更具生命力與競爭力的“一國兩制”優勢。作為東方地平線上出現的兩個“一國兩制”有效載體之一，澳門這些年來，政通人和、百業興旺、和諧寬鬆、生機盎然，變得更美更強，更和諧更進步，因而理所當然地受到全國人民以至國際社會的熱切關注和普遍肯定。“｀一國兩制´是當代最高政治思維的體現，是中華民族傳統文化和東方智慧的結晶。它既是特區依法施政的理論基礎，又是全面實現祖國和平統一的最佳模式，它既是特區以至全國人民都要堅持的基本理念，又是有待學術理論界深入系統探索研究的一大綜合性課題。”17正確實踐“一國兩制”是特區政府和廣大居民的一項莊嚴歷史使命，而“正確實踐”顯然是有其客觀標準的，“儘管由於所處的地位不同、觀察判斷的角度不同，對於｀一國兩制´、基本法的理解可能存在一定的差異，但重要的是：（1）任何理解都必須符合｀一國兩制´的原創構想，亦即必須符合基本法立法原意；（2）必須同國家恢復行使主權的需要相一致，也不可同澳門社會實際相脫節，亦即要17.楊允中：《論正確實踐“一國兩制”》，澳門，澳門研究中心，2005年，自序。
954符合社會前進的需要和廣大居民的整體意願；（3）不可違背改革開放以及國家和平統一和民族偉大復興的遠景目標。”18因此，提升政治認同度、擴大政治參與面、普及政治道德、建立正確的政治價值觀、堅持政治行為理性化、培育高公民意識的現代文明載體等方面，自然成為當前理論界的重要關注點。六、結語“一國兩制”制度化既是祖國強大的必然結果，又是認識論在新形勢下昇華的產物，這是新型制度文明、政治文明的成功，是知行合一、求同存異、辯證統一認識論的成功。“一國兩制”的正確實踐，已為澳門帶來了前所未有的物質文明與精神文明方面的巨大變化，已令廣大居民嘗到了甜頭，收到了實惠。“一國兩制”的理論正確性和現實可行性，經過澳門特區初步實踐已得到了全面的、富有說服力的驗證。“一國兩制”作為嶄新理論與發展模式，本身也需要在實踐中提升實踐水平。可以充滿信心地說，通過“一國兩制”文明建設和居民公民教育的普及，澳門特區這個新生的政權形式必將不斷得到完善，其驗證、示範效應必將不斷擴大並受到廣泛認同。如今，“一國兩制”理論經港澳兩部基本法的法制化規範化，經港澳兩個特別行政區長逾十年的實踐積累，已經成為現代憲法學、政治學的一個不可或缺的組成部份。這是植根於中華文明的一項理論突破，這也是令國人引以為榮、令世人為之震驚的一大制度創新。雖然前行航程上還會有風有雨、有波有浪，但相信承載“一國兩制”驗證成效的特區大船定能繼續滿帆前行，特別行政區制度及其優越性定能得到進一步展現。故此，深入而系統地研究“一國兩制”理論及其實踐規律，便是當前有待全面加強的一大活動領域。18.同上註。
955《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，955—975行政違法行為若干問題的探討簡天龍*、鄭偉**一、引言關於內部規範的淵源，由自1999年12月20日起開始實施的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》確立了一個與過去極為不同的制度。在延續原則下很多事項得到保留，例如法律秩序、基本權利、社會制度、金融制度等等，但在這一方面卻相反，對於這個觸及整個政法制度敏感神經的關鍵點，其選擇是不延續。1除了其他不同之處以外2，事實上，與保留雙軌立法體制相反，即與立法會和行政長官分別制定同等位階的法律和法令相反，其選擇是僅限於議會能制定法律。作出這一選擇，即與過去曾運行暢順的制度決裂，其原因並不容易即時被揭示，更不容易被接受。第一眼看上去可能會認為，也許在這個問題上澳門又一次是盲目抄襲香港基本法的受害者。引入一個為香港構思的制度，而這個制度基本上源於英國法律體系傳統的習慣，卻漠視了澳門回歸前的立法模式，並選擇了一個革命式的方案，即廢止政府的立法權，而這沒有任何先例及明顯的益處，至少沒有即時的好處。*澳門大學法學院講師，科英布拉大學博士研究生。**北京大學法學碩士，澳門科技大學法學博士。1.第一常設委員會第3/III/2009號意見書強調，“其次，亦需考慮特區基本法所確立的制度已有別於之前的制度。”載於《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》，見http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-10/283-426.pdf。2.事實上，還有其他的改變，例如為規範性文件創設新的類別，如行政命令，這種完全是外來的規範性文件（香港法律體系中的executiveorder），其規範性質並非毫無爭議，以及為立法提案權引入重要的限制。
956但也有學者提出以下理由：“總督有立法權，其範圍包括所有未保留予共和國主權機關或立法會的事宜，立法會賦予總督立法許可或於解散後，其立法權亦屬於總督，這些權限，行政長官不能享有，將來行政長官沒有立法權，沒有頒佈具有法律效力的法令之權，基本法則不能參考或照搬這些總督職權。現在澳門立法會沒有完全的立法權，1999年後澳門特別行政區立法會享有立法權，......在起草關於行政長官職權的條文時也參考和研究了這些情況。”3在此有必要提及法律淵源的問題：例如淵源的名稱和種類，在實質及組織權限上的劃分，規範的位階、保留、補充以及相互之間的關係，這些問題在任何國家的任何法律體系中都存在而且是決定性的內容。眾所周知，這些在規範的制定過程中所遇到的一系列核心問題，一般來說都是由憲法規定的。例如：界定規範性文件的種類（至少規定那些主要的，如法律、法令、行政法規及決議等），這些規範性文件的名稱及制定機關，法律保留範圍或少有的行政法規保留範圍，位階設置上的一般規定，如憲法崇高原則、法律優先原則及各位階之間的相互關係（或者在某些情況下，在兩個或多個規範性文件之間並不存在等級關係），在兩個規範性文件之間，如綱要法和實施法令、預算綱要法與預算法之間，可能存在授權關係，例如在作出某個規範性行為之前必須有預先許可。另外，在有架構、定義及劃分的情況下，一般同時設置對規範性文件的一系列監察機制（絕大多數是透過司法途徑），例如，違憲審查，合法性審查等等。3.肖蔚雲：《澳門基本法》，北京大學出版社，2003年版，第78頁。我們熟悉的這位學者還指出：“總督有權提請憲法法院審議立法會作出的規定是否違憲或違法，總督也有立法權，立法會賦予總督立法許可或於解散後，其立法權亦屬於總督。對於這些總督職權，將來的行政長官則不能享有，不能照抄，行政長官沒有立法權，1999年12月20日後澳門特別行政區的立法權屬於立法會。行政長官要有權但須受到制約。在起草澳門基本法的政治體制時，政治體制專題小組討論了一個原則意見，即行政長官要有實權，但又要受到制約和監督。行政長官的權力是較大的，不然他就難以履行職責，發揮行政的效能，但行政長官的權力又不是太大，他要受到立法會的制約。”同上，第230頁。
957在澳門，基於曾作為憲法性法律《澳門組織章程》的規定，規範淵源的模式在本地憲法中得以明確及具體化4，並且規劃出兩個法律淵源之間的各種關係，例如，法律保留範圍，法令保留範圍，競合範圍，特定法律與法令（例如許可法和被許可的法令）之間的特別關係。這個制度同時伴隨着有效及必要的司法審查機制，它包含各個方面的內容和形式，尤其是對法律規範的憲法性上訴。而《基本法》規定了較少的憲法性事宜，例如認定法律由立法會制定，明確行政法規和立法會決議，承認已經存在的法律淵源――法令，確立基本法為最高的規範性文件，為此其他所有內部規範必須遵守，以及正式公佈的原則。此外，還零散、非系統地規定了一些法律保留的事項，例如，基本權利，訂定犯罪，訂定稅收，等等。然且，《基本法》並沒有明文規定地區權力機關之間嚴格的權力劃分，沒有為立法權和行政權設定分水嶺。哪些規則適用於過去遺留下來的規範性文件例如法令？行政命令的性質為何？在學術、司法見解以及特區的政治實踐中很多疑問浮現出來，例如是否存在法律的一般性保留，是否存在行政法規的保留，在行政法規之前是否需要有一個先前的授權法，在預先並無法律的情況下直接基於基本法制定行政法規的正當性，行政法規的種類和性質，以及是否存在用以保障規範性文件位階的合憲性及合法性審查機制，等等。因此，存在一系列的問題、疑問和不確定，困擾著本地的法律界、政府、法院、政界以及整個社會。在如此重要的及敏感的關頭，這樣一個巨大的改變很難毫無痛楚地實現。所以不需要水晶球就可以預見，很自然的趨勢是行政部門透過行政法規逐漸拓展其制定規範的疆域。54.關於《澳門組織章程》以及葡國憲法規定的立法制度，可參見PauloCardinal：“過渡期澳門之政治制度：是延續還是銜接？”，《澳門法律學刊》，第四卷，第三期，1997年；CarlosBlancodeMorais,《Aorganizaçãodopoderpolítico-legislativonoterritóriodeMacau》，載於《EstudosemHomenagemaRogérioSoares》，1999；AntónioKatchi,AsfontesdodireitoemMacau,FDUM,Macau,2006.5.對於取消行政長官立法權限的這一真正的變革，曾提出這樣的問題：“只有等到未來，人們才能看到行政法規出台的密度...”，可參見PauloCardinal：“過渡期澳門之政治制度：是延續還是銜接？”，《澳門法律學刊》，第四卷，第三期，1997年，第41頁。
958實際上，正如全國人大常務委員會副秘書長以及基本法委員會委員長喬曉陽所指出的，“澳門回歸後，由於歷史的慣性，行政機關制定行政法規的權力比較大，去年，澳門特區立法會制定了《關於訂定內部規範的法律制度》，比較好地處理了這方面的問題。”6另一方面，要與一個可以制定獨立法規的權力（即無需通過預先的立法）共存，也是不容易的，這與如何劃定規範權力的界限以及法律保留的範圍無關。司法爭議本身就是說明在有關事宜上存在不確定及爭論的一個很好的例證。終審法院一個著名的裁判7是一個很好的素材，有助於澄清幾個問題。它指出：“另一個問題與法律優先原則有關，對行政法規而言的，即行政法規不能違反《基本法》和整體上的法律。這一原則載於第11條第2款――對《基本法》（“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸”），對一般法律，第65條（“澳門特別行政區政府必須遵守法律......”）。沒有疑問的是這一原則有效。”終審法院隨後分析了行政長官的批示也是廣義上的行政法規，“《基本法》所使用的行政法規的概念如下：行政機關在行使管理職能中所制定的法律規範。”“因此，經由第3/1999號法律第3條（二）項所創立的、定名為｀行政法規´的規範，僅僅是規定於《基本法》內的行政法規類別中的一種，其實這也是從同一第3/1999號法律第3條（四）、（五）項、第13條第1款、第15條第2款和第16條第2款中所得出來的，該法在創立了｀行政法規´的同時，還創立了由澳門特別行政區行政長官和主要官員作出的｀對外規範性批示´。後者有的以《基本法》第50條為依據，另一些則以同一法律第64條為依據，同樣是規定於《基本法》中的行政法規。”“關於行政法規的表現形式，《基本法》沒有規定，第3/1999號法律第3條規定存在行政長官的行政法規和由澳門特別行政區行政長官和主要官員制定的對外規範性批示。”6.喬曉陽：《深入學習研討基本法努力提高公務員素質》。7.第28/2006號卷宗。
959終審法院隨後指出，“因此結論是，在《基本法》規定保留以法律規定的事項以外以及不違反法律優先原則的情況下，行政長官可僅以《基本法》為依據核准行政法規。”該裁判也確認了並不存在行政法規的保留。8二、第13/2009號法律的起源正如之前所述，存在著困惑、不確定及武斷，在如此結構性、關聯性以及崇高的事宜上，存在著這樣嚴重的情況。9即刻聯想到法案理由陳述中提到的必要性問題，“隨著《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的深入實施，以及立法活動的數量日益增加和內容更為複雜，法律界、司法界、學術界以及社會各界對特區立8.也可參見JoãoAlbuquerque：《法律與行政法規的一般制度》，澳門大學法學院學報，第27期，第89和90頁，以及PauloCardinal，NotasBreveseesparsassobreoregimejurídicodeenquadramentodasfontesnormativasinternas—LeiBásicaeLein.º13/2009，未出版。此外，引述政府代表在委員會正式會議中的斷言：“即使行政權在可透過獨立行政法規規範的情況下，亦不存在行政法規的保留。＂（作者的聲音記錄）。9.關於澳門特別行政區立法制度的學術探討，包括立法機構、第13/2009號法律及其立法過程，可參閱鄭偉：《對澳門特別行政區立法權限劃分之探討》；GomesCanotilho，未出版；AntónioKatchi：《澳門法的淵源》，澳門大學法學院，2006年；畢華盛：《澳門特別行政區立法會立法保留的若干反思》；王禹：《論行政法規的性質和地位》；王禹：《行政法規法律地位再探討》；JoãoAlbuquerque：《澳門特別行政區基本法下的法律與行政規章的一般制度》，澳門大學法學院學報第27期；JoãoAlbuquerque：《就〈關於法律和行政法規的規定〉法案提供的意見》；JoãoAlbuquerque：《就〈關於法律和行政法規的規定》法案最後文本提供意見》；廉希聖：《略論澳門立法體制之演變――從雙層雙軌制到雙層單軌制》；米健：《澳門行政長官立法權分析》；LinoRibeiro：《行政程序課程》；VitalinoCanas：《特區的規範性架構》，《澳門大學法學院學報》第27期；DuarteSantos：《法律與法規――行政法規能從此得到法律的授權嗎？》；LinoRibeiro/CândidodePinho：《澳門行政程序法――註解及評論》，澳門基金會、行政暨公職司，1998年；鄭錦耀：《〈關於法律和行政法規的規定〉草案淺析》；鄭錦耀：《關於中級法院裁判值得商榷之處的若干思考》；鄭錦耀：《論行政法規成為行政訴訟對象的可能性》；鄭錦耀：《續析〈關於法律和行政法規的規定〉》；JorgeBaptistaBruxo：《澳門法律與行政程序》；許昌：《澳門特別行政區行政法規制定權限及其解決》，“一國兩制”研究（葡文專集）第一期，2012年1月。
960法制度的認識亦更為豐富和多元化，包括對行政法規地位、性質、效力等問題有不同的理解。政府在深入研究及聽取社會各方面意見後認為，應通過立法來明確法律和行政法規的規定事項及相互關係。”10在崇高的基本法的框架下，以可能的方式制定一個具有指令性的規範架構來規範有關事宜是必要的，因此提出了立法，而最後成為訂定內部規範法律制度的第13/2009號法律。也就是說，急迫需要落實及細化基本法。這是讓立法者在所給予的自由選擇的空間內，具體落實基本法所載的憲法性框架的立法，同樣也為填補法律空白提供規範性的解決方案。這裡所說的立法者是廣義的，主要包括立法過程中的兩個主體，即享有提案權的政府及享有通過權的立法會。無可否認，該法的立法過程漫長，在技術及政治方面複雜，相關法案曾先後有五個正式版本11，這是史無前例和後無來者的，很艱難地才就確定內部規範及為其劃定邊界的解決方案達成共識。正如第一常設委員會第3/III/2009號意見書所述，“分析中的法案所載的事宜涉及複雜的法律問題、在討論過程中曾出現重大分歧、法案具有革新性、法案與特區公共組織系統各方面均有關係、法案在將來制定規範方面必然產生一定的影響。”12還需特別強調“之前在法律及司法上出現的爭論”。13該份意見書還指出：“基於以上所提及的複雜的法律問題，有必要反覆思考並進行比較法的研究，特別針對制定規範的方式、制定規範――法律及法規――的權力分配、內部規範之間的關係，包括它們之間的位階、配合及區分。此外，亦需對司法見解進行研究。但不容忽視的是，基本法為特區建立了新的憲制模式，這種模式與之前的模式在各個層面上均有所不同。”10.載於《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》。見http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-10/283-426.pdf11.自然還有很多非正式文本。12.載於《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》。見http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-10/283-426.pdf13.曹其真：《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》的前言。
961在這裡反覆引述曾被引用的立法會常設委員會的意見書，以便獲得對第13/2009號法律完整的認識。事實上，為了對現行指令性制度作一總結，委員會在意見書中指出澳門現行憲法制度有以下基礎前提：“（1）立法職能僅屬於立法會。（2）政府在行使其行政職能時可制定規範性文件，但這些文件不具有法律的性質或效力。（3）立法會作為唯一具有立法權的機關，可就澳門自治範圍內的任何事項制定法律。（4）行政長官作為特區及政府的最高負責人，可就社會生活的一些情況、公共政策或公共活動設定初始性規範而制定行政法規（必須以基本法為依據），以及為滿足公共需要而採取必要的措施。（5）基本法並沒有將行政法規的範圍僅限於純為執行立法會的法律。（6）基本法是淩駕於一般法律之上的更高法律，特區任何規範性文件均不得抵觸基本法。（7）在法律優先的原則下，獨立行政法規在任何情況下均不得優於或抵觸立法會的法律。（8）有些事項只能由立法會透過法律予以規範。（9）不存在保留予行政法規的事宜。”這九項是對於基本法及第13/2009號法律所確立的現行憲制架構一個很好的總結。不管是否喜歡，這就是現行的制度。這自然不是一個絕對不變的制度，但在其生效期間，必須遵守它。而且須謹記這兩個法律的位階地位以及即將在下文闡述的它們的憲法性功能。
962三、第13/2009號法律的功能和價值第13/2009號法律是落實《基本法》的法律，並為此具有憲法性質。14基於《基本法》將其較高位階及憲法性質的內容延展到這部架構性法律，其得以充實並清楚表明訂定內部規範的法律制度。即是說，第13/2009號法律作為一部賦有憲法內容性質的法律，其價值在於成為後法的準則，對於其生效後出現的行政法規亦然。15事實上，需要指出的是“另一方面，現擬制定的法律不是，也不可能是一部更改基本法的法律。它是一部一般法，因而必須遵從符合基本法的原則。因此，在落實有關條文時必須依循這部更高法律所訂定的準則。毋庸置疑的是，符合更高的法律――基本法――是使本法在實質上具有合法地位的基本要求。當然，本法亦將成為其所規範的事項所依據的法律，也就是說，它無論如何也是一部為隨後的規範行為提供準則的法律，因而必須為這些規範行為所須遵守，否則便沒有任何作用”。再者，“法案一旦通過將對法律制度的其餘部分產生全面和深遠的影響，影響之深是其他一般法律無可比擬的。基於這部法律的功能、性質及其重要性，不可避免地須面對這樣的問題”。最後，“這部法律如能準確和清楚地訂明關於規範制定的規則，將可發揮積極作用，成為隨後制定規範性文件所依據的（一般）法律”。16此外，“這部法律意義重大，它將為日後規範的制定提供非常重要的依據。事實上，考慮到多方面的因素，如：該法涉及極為複雜的法律問題、之前在法律及司法上曾出現的爭論、該法在實質上具有憲法性、其政治影響、在討論過程中曾出現的重大分歧、該法的革新14.參考簡天龍的EmTornodeAlgumasQuestõesRelativasaoSistemadasFontesNormativasInternasEstatuídopelaLeiBásicaeDesenvolvidopelaLein.º13/2009，未出版。15.許昌：《澳門特別行政區行政法規制定權限及其解決》，《一個兩制》研究指出“該法所確立的相關制度，明確了特區立法體制中一糸列重要規則。”還提出“該法首次明確了法律和行政法規的位階關係，構成澳門特區立法體制中帶有根本性的効力規則。《一國兩制》研究(葡文專集)第一期，2012年1月，第108頁。16.常設委員會第3/III/2009號意見書，載於《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》，或於網頁http://www.al.gov.mo/colect/col_lei-10/283-426.pdf下載。
963性、其與特區公共組織系統各方面均有關係、在引介和一般性通過法案的全體會議上的深入討論及提出的相關疑問和建議、該法在將來制定規範方面必然產生的影響，等等，絕對適宜將該法納入立法會的法律彙編系列。”17另一方面，第13/2009號法律的標的確實清楚說明：“第一條標的本法旨在根據《澳門特別行政區基本法》的規定，充實關於訂定內部規範的法律制度。”對此，意見書指出，“委員會同意此一規定，並認為該條具有重要意義，其能即時申明這部法律將訂出內部規範的制度。此外，亦說明該法律乃根據基本法而制定，具體而言，是對基本法所載制度作具體明確和充實的規定。”所以說，它是一部對規範程序具有指令性並淩駕於其它法律之上的法律。18作為落實《基本法》的法律，其它內部規範性文件必須以該法為準繩。1917.曹其真：《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》的前言。18.另一簡單的例子是第3/1999號法律《法規的公佈與格式》。在該法被修改前，絕不可能接受某一法律的公佈不遵守該法關於公佈的指令，尤其必須於《公報》內公佈，又或須遵守標題或格式的規定。值得注意的是，《基本法》規定了法律公佈的強制性（第七十八條及第五十條第三款），但沒有指出一份官方刊物，甚至沒有提及它的存在。這樣，假如有一部法律在最後的條文規定自己在兩份中文報章及兩份葡文報章中公佈，卻免除於《公報》內公佈，從法律的角度應如何解決？它並沒有違反《基本法》的文字表述，但明顯地違反了由《基本法》及第3/1999號法律共同構建的憲法體系。公佈原則直接由《基本法》規定，再由格式公佈的法律去充實和具體化，該法當然保留著憲法的實質性方面，並因此在面對其他法律時，賦有基準的價值。請參閱例如PauloOtero統籌的《ComentárioàConstituiçãoPortuguesa》，其中由AlexandreSousaPinheiro對第一百一十二條所作的注解，Almedina出版，2008年，第153及154頁。19.同樣認為該法律屬強效法，及／或具有補充《基本法》的功能，還請參閱JoãoAlbuquerque的《RegimeGeraldasLeiseRegulamentosAdministrativos》第77頁及簡天龍的NotasBreveseEsparsassobreoRegimeJurídicodeEnquadramentodasFontesNormativasInternas—LeiBásicaeLein.º13/2009。
964需要指出的是，一部一般法律被賦予基準價值，在比較憲法範疇內並不是一種變革。而且事實上，除了在瞬間即可想到的眾所周知的例子如回歸前的澳門、葡國及中華人民共和國之外，還可以輕易地找到更多不同的例子。正如剛才所述，以上的問題在比較憲法的層面並非全新的事情。就其功能和性質而言，與第13/2009號法律最接近的，可能是意大利關於訂定政府規範權的法律。20而且可以肯定的是，在歐洲那個立法體制中，有關法律被視為制定規範程序的準繩而一直被遵守，相關的研究及參考也是不可避免的。21四、第13/2009號法律的概述需要進一步指出的是，這雖然是一部非常重要的法律，但同時卻相對地簡短，只有大概十多個條文。22在以下短短數頁，我們將專注於某幾個條文，尤其是那些與本文關注的問題最直接相關的條文。第一條確定了法律的標的，並成為在解釋該法的性質及功能時珍貴且必不可少的要素。對此，在上一部分我們已經作了分析。第三條的標題為位階和優先，規定了一些重要的創新，首先，“澳門特別行政區的法律、獨立行政法規、補充性行政法規及其他內部規範性文件須在符合《基本法》的前提下方為有效。”該指引性原20.參考1988年8月23日第400/1988號法律，Disciplinadell’attivitàdiGovernoeordinamentodellaPresidenzadelConsigliodeiMinistri（此法律之後曾經過修改），與澳門有關的主要是其第三章，關於政府的規範權力，特別是第十四條至第十七條。21.參考例如《DirittoCostituzionaleePublico》中LucioPegoraro的《Lefontideldiritto》，Giappichelli出版，2005年，第105頁及後；及RominaGallo的《Iregolamentididelegificazioneperl’organizzazioneministeriale》。特別指出，根據其他作者所述，曾有過擴大政府作出一般規範行為的主張，不管是第一規範還是第二規範，藉此把政府的規範權擴張至憲法模式所容許情況下的最大程度，參考EnzoCheli的《Ruolodell’esecutivoesviluppirecentidelpotereregolamentare》。22.雖然比法案第一正式文本不能再少的條文數目已有明顯增長，增加差不多一倍，由六個條文增至十一條，另外亦對原有的所有條文明顯地充實其內容、擴大其範圍。例如，關於法律保留事項的列舉，由第一文本到相應的最終文本，有關內容同樣增加了一倍，由十項增至十九項。
965則獲得當然的明示確立，並以地方法律的方式得以充實，排除了一切可能的疑惑。另一方面，第二款清楚落實“法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該等文件的生效後於法律”，而同時第三款亦澄清“獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定。”解釋者應從這裡提煉出一些重要元素，塑造出所涉行政法規的性質及其與居首的規範性文件之間的關係，即與法律之間的關係。對於我們所關注的問題，第四條是問題的關鍵，猶如引力運行的真正軸心。事實上，該條正式列明主要規範性文件的類型，共有以下幾種：立法會的法律、行政長官的獨立行政法規及行政長官的補充性行政法規。與立法過程中所出現的情況相反23，現在法律應有確定、準確和充分的內容，應清楚載明私人行為應遵守的法律規範，行政活動應遵循的行為規則，以及對司法爭訟作出裁判所應依據的準則。這是法律的充分原則—或者說，法律的一體性原則—的強制性表現，它在於不可以留下重要的規範空間由補充性行政法規去填補。即法律不再僅限於能夠合理地規定確定和準確的內容，法律不可以就立法事項單單規定其法律制度根本必須的內容，更不能只規定制度的基本含意、標的及範圍，而將其具體規範放進補充制度或讓之後的補充性行政法規具體訂定。24這是第13/2009號法律制度設計中最根本的要點，但似乎有時被遺忘，又或者轉換一種形式，似乎試圖重現法律不需要有確定、準確和充分的內容，而是僅限於一般性地訂定某一制度的基本含意、標的及範圍。但其實並非如此，這也不是提案者（政府）和通過者（立法會）最終共同的選擇。從另一個角度來講，第四條同時規定獨立行政法規得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，而另一種行政法規，即補充性行政法規，不得與之混淆，補充性行政法規僅得為執行法律而訂定所必需的具體措施。23.請參閱2009年3月29日的法案正式文本。24.同上。
966值得強調的是，同樣是依據法律充分性原則，補充性行政法規不再被賦予充實和補充法律一般性規定的權能。25可見，無論從法律的文字表述，還是從立法的準備工作，以及透過法案各正式文本所反映出的立法演變過程，甚至意見書及全體會議上的討論，這一點都是十分清楚的。五、行政違法的規範問題現在，我們將具體討論關於行政違法的規範問題。第六條以“法律”為標題，舉例式列出屬於法律保留的事項，其所列出事項的數目比法案最初文本多出一倍。對於我們所關注的問題，以下的條款尤其重要：“下列事項須由法律予以規範：（六）訂定行政違法行為的一般制度、有關程序及處罰，但不妨礙第七條第一款（六）項的規定。”在此需要簡要說明的是，行政違法行為的實質內容—一般制度、有關程序及處罰—是法律保留的事項。然而，基於這同一條文，在有限的範圍內，允許一種法律與獨立行政法規權限競合的狀況，即第七條第一款（六）項規定：“一、獨立行政法規得就以下事項作出規定：（六）行政違法行為及其罰款，但罰款金額不超過澳門幣$500,000.00（五十萬元）。”26第13/2009號法律清楚地表明，這僅限於獨立行政法規，而不是補充性行政法規，它們是兩種不同的規範性文件。接下來我們開始闡述這個比較麻煩的問題。這個問題之所以麻煩，只可能是由於不準確、不恰當地具體適用由《基本法》和第13/2009號法律共同建立的法律制度。25.請參閱上述2009年3月29日的法案正式文本，正如文本中所出現的，即是說，補充性行政法規可支配的規範空間，比原來法案文本明顯地縮小了。26.這一立法選擇曾被一眾學說批評，認為所有關於行政違法行為的事項，即使僅規範小額罰款，都應全權以法律形式訂定，因為這關乎到財產權的限制，關於這一點，根據《基本法》的規定，不應由行政法規作出。這一學說觀點，雖支持議會法律保留的範圍應更廣泛，但沒有被第13/2009號法律所採納。
967過往已多次提出，不論是第13/2009號法律的文字表述，還是它的立法原意，甚至是專責委員會的意見書及全體會議上的辯論，包括政府代表確鑿無疑的發言，全都指向同一個結論，那就是：法律上不允許補充性行政法規對有關行政違法行為的事宜作出規範。這是一個現實，一個現行法律的現實，一個由政府提案、經立法會通過、行政長官簽署、於《公報》內公佈並報全國人民代表大會常務委員會備案而確定下來的現實。正如我們所看到的，這是一部基礎性的法律，在我們的法律體系中佔據著結構性的地位，它一方面明晰了《基本法》內立法會職權保留的含意，另一方面允許行政當局，對議會法律保留範圍以外的事項，可以透過獨立行政法規設定初始性的規範予以干預。這是該法第一條的結論，在此有必要再一次提醒。問題的解決，主要取決於如何理解立法會就行政違法行為的保留權限的範圍，以及明確給予政府在遵守特別的法定限制（例如，只可訂定金錢處罰而絕不可另創附加處罰）的前提下，透過獨立行政法規27對行政違法行為進行規範的“空間”，其實這並不困難。也就是說，競合權限的開放只可透過獨立行政法規的方式落實，只可作金錢處罰而且金額不可超過澳門幣五十萬元。或者反過來說，就是禁止以補充性行政法規訂定行政違法行為，禁止以獨立行政法規規範非金錢性的行政制裁，例如禁止從事某種職業或關閉場所，而不論以主處罰還是附加處罰的名義28，另外亦禁止規定罰款金額高於澳27.對於現行的法律文本，有人大膽的認為，“為執行法律……所必需的”的表述所涉及的範圍十分廣泛，足以使將來或許能夠透過補充性行政法規規範行政違法行為。理由是甚麼？還有，面對第六條（六）項及第七條第一款（六）項所明確規範的制度，這一斷言的意義有多大？28.關於這一點是很明顯的。為此，最近關於《機場合格審定》的第18/2012號行政法規，無容置疑地處於違反法律的狀況。因為不論是否接受以一獨立行政法規去補充另一獨立行政法規，該行政法規制定非金錢性質的處罰，體現對基本權利的直接限制干預，在某些情況下限制工作權，其中第十五條規定：“三、如對組成卷宗或對維護民用航空的運行安全屬必要，民航局得以具適當理據的決定採取即時中止機場總監職務的保全措施＂，同一條的第五款亦談及因第10/2004號行政法規《澳門民用航空活動綱要法規》第二十條而喪失擔任職位資格。第10/2004號行政法規，由於先於第13/2009號法律，或者可能可以視為不受法律保留影響，但對此並未有任何支持。然
968門幣五十萬元，更不可能規定不確定的罰款金額，例如以百分比計算。再一次重申，補充性行政法規絕不受惠於第13/2009號法律對特定種類的法規所作的開放。29換言之，這一點對於區分獨立行政法規和補充性行政法規具有重要的作用，這是無可爭議的，更不會互相混淆。它們是兩種不同的規範性文件，各有其自身的制度和不同的限制。這也同時使它們需要具備各自不同的法定格式，以免造成混亂。為此，“我們現在分為兩種，我想剛剛委員會主席都說了，行政法規將來會有兩種，一種叫獨立性的；一種叫補充性的，（......）這個是兩回事來的，（......）獨立行政法規與補充性行政法規是兩大類的行政法規，將來在我們這個法律若果通過之後，會是我們將來的澳門特別行政區的分成法律與法規，行政法規分獨立行政法規與執行性補充法規的，所以這兩件事情是不可以｀撈´在一起，沒可能我們在獨立行政法規再跟做一個補充性的行政法規，沒可能的。”30而，一部2012年的行政法規，即使是以某種方式作援引，都不可能訂定這樣的一種行政處罰。此外，對該處罰的性質亦毫無疑問。29.第一常設委員會第3/III/2009號意見書，“在此亦有需要提及行政違法行為的問題，全體會議通過的法案最初文本並沒有將之納入法律保留之列，而是將其作為獨立行政法規規範的標的，而現在關於行政違法行為的制度，包括其處罰的訂定，均屬立法會的權限＂。｀獨立行政法規得就以下事項作出規定：（......）（六）行政違法行為及其罰款，但罰款金額不超過澳門幣$500,000.00（五十萬元）。´”“關於上一點已提到行政違法行為的問題，在此需強調的是，除本條規定的有限和特殊的情況外，行政違法行為現已明確被列入立法會法律保留事項之列。委員會認為，基於某些處罰的嚴重程度和性質，相關的規範不得透過法規為之，而應以法律（有民意代表機關的參與）的形式訂定。＂然而，考慮到政府在其行政職權範圍內需作出初始性規範的現狀，尤其需對從事某些重要經濟活動作出規範（例如涉及公共批給的經濟活動），因此，認為某些行政違法行為及其相關的不超過某個金額的金錢性質的處罰（即罰款）可由獨立行政法規規範。但獨立行政法規不得規範高於有關金額的罰款，以及其他非金錢性質的制裁，例如從事職業的禁止或場所的關閉＂。以上是就行政違法行為問題權限分配的流程提要，首要的位置留給了法律，並對獨立行政法規給予一定程度的開放和靈活性。在概要中並未有提及分配權限予補充性行政法規。這固然是法律所具有的唯一客觀的含義，同時亦與立法者的意向相符合。30.2009年7月14日全體會議討論中主席的發言，載於《關於訂定內部規範的法律制度的法律彙編》。
969事實上，除在法律層面，事實層面亦支持上述的結論，即自第13/2009號法律生效以來，多項涉及行政違法行為且已獲通過的法律31，全都無一例外地自行規範涉及行政違法行為的事宜，而沒有將這些事宜留給/授與/交予補充性行政法規處理，即使是很輕微的違法行為亦然。32在已收到的多項涉及行政違法行為的法案33之中，也沒有任何一項把行政違法行為的事宜留待補充性行政法規處理。不論訂定罰款金額高於或低於五十萬元的規範或以不同百份比訂定罰款的規範等，沒有一項是由補充法規處理的。31.在所通過的法律中，涉及規範行政違法行為的法律有：第21/2009號法律《聘用外地僱員法》、第3/2010號法律《禁止非法提供住宿》、第4/2010號法律《社會保障制度》、第5/2011號法律《預防及控制吸煙制度》、第6/2011號法律《關於移轉居住用途不動產的特別印花稅》、第10/2011號法律《經濟房屋法》、以及第2/2012號法律《公共地方錄像監視法律制度》（其處罰制度援引第8/2005號法律的相關規定）。32.可以標示出一個所謂的例外情況。重申，是假想出來的，因為關於這一假設的“允許＂，讓補充性行政法規規範行政違法行為，在法律中根本沒有任何提述，從法律中甚麼都不能表明。我們所指的是補充第21/2009號法律《聘用外地僱員法》的第8/2010號行政法規《聘用外地僱員法施行細則》。為了規範行政違法行為，該法律專門開設了完整的一節，其第四十二條“補充法規”中亦沒有對行政處罰的事項向將來的補充性行政法規作出任何允許，相反，充其量只提及行政程序。但相關的行政法規最後竟然在第二十一條及續後條文有一章規範行政違法行為！然而，參閱第三常設委員會份內的意見書――第5/III/2009號意見書，記載的完全是另一種意思，顯示出這些事項都應成為法律完整一體的組成部分。意見書指出：“二是大家都認同由立法機構制定的規範聘用外地僱員的法律中應載有相關的核心內容而不是單單訂定原則，將有利於加強有關法律制度的清晰度和連貫性。為此，對應該由法律規範的事宜進行了選取工作。但選取工作隨著由第13/2009號法律通過的《關於訂定內部規範的法律制度》於八月十五日起生效而增加了壓力，因為根據該法律的規定，就法律規範的事項制定行政法規之權已深受限制。因此，為使法律訂定的聘用外地僱員法律制度更加完善，委員會努力不懈，將屬程序性的事項交由法規規範，同時，為使有關法律制度與某些經濟行業或企業規模相配合且基於法律本身特性而必需的事項則交由法律規範。由此，法案的條文增加了大約一倍。”再者，“完整的處罰制度。除為違反本法案的規定設定範圍甚廣的行政違法行為之外（第三十二條），還將違法的責任延伸至法人（第二十九條及第三十條）。處罰制度中規定了僱主（第三十二條第一款至第四款）、職業介紹所（第三十二條第三款）及外地僱員本身（第三十二條第五款）要承擔的責任。此外，又規定了不同的附加處罰，目的是使處罰與有關的違法行為的嚴重性、行為人的過錯及受損僱員的數目相吻合（第三十三條）。”這樣，該行政法規關於行政違法的規定直擊違法的情況。33.在最近提交到立法會的法案中，涉及規範行政違法行為的有：《規範進入娛樂場和在其內逗留及博彩的條件》法案、《舊區重整法律制度》法案、《食品安全法》法案、《存款保障制度》法案、《文化遺產保護法》法案、《承諾轉讓在建樓宇的法律制度》法案、以及《航空意外事故調查及航空安全資料保護法》法案。
970對此，第52/99/M號法令亦不能反映甚麼。引用這一法律文件實在毫無作用，它除了先於第13/2009號法律，更是早於《基本法》生效之前的法律。試圖期待用一個來自不同憲制的法令作為現在否定澳門特區一個基礎法律的借口，顯然不合乎法理也沒有正當性。無論是基於法律在時間上的適用，還是一般法（上述法令）與特別法（第13/2009號法律關於行政違法行為之專門規定）之間的關係，甚至基於法律的位階及對《澳門特別行政區基本法》的尊重，第13/2009號法律都永遠優於上述法令。34亦有人認為，根據第52/99/M號法令，行政處罰制度可以由法律或法規（行政法規）訂定，這其實是自相矛盾的。因為根據“後法優於前法”的原則，第13/2009號法律具有優越的地位，在這種情況下得出的結論肯定是行政違法行為的一般制度只能由法律訂定，但如果最後認為關於行政處罰的訂定可採取另一個不同的方式，那絕對是自相矛盾、違反因果邏輯關係及沒有任何理據的！為甚麼這樣？怎麼來的？這樣的理解絕對毫無法律科學的支撐。再引述意見書：“關於上一點已提到行政違法行為的問題，在此需強調的是，除本條規定的有限和特殊的情況外，行政違法行為現已明確被列入立法會法律保留事項之列。委員會認為，基於某些處罰的嚴重程度和性質，相關的規範不得透過法規為之，而應以法律（有民意代表機關的參與）的形式訂定。然而，考慮到政府在其行政職權範圍內需作出初始性規範的現狀，尤其需對從事某些重要經濟活動作出規範（例如涉及公共批給的經濟活動），因此，認為某些行政違法行為及其相關的不超過某個金額的金錢性質的處罰（即罰款）可由獨立行政法規規範。但獨立行政法規不得規範高於有關金額的罰款，以及其他非金錢性質的制裁，例如從事職業的禁止或場所的關閉。”3534.我們省略對第52/99/M號法令進一步作解釋法理論上的分析，因為以該法令來否定由《基本法》及第13/2009號法律共同建立的制度，明顯不恰當。同樣，亦不需要在本文中試圖展示法令中的哪些條文因抵觸《基本法》及第13/2009號法律而失效。事實是，法令中部分條文依然生效，但隨著第13/2009號法律的正式生效，更是有部分條文不再生效。35.第一常設委員會第3/III/2009號意見書。
971現在，再看全體會議中的討論：“至於行政違法行為的問題，基本上，規範與行政處罰有關的事項屬於立法會的權限。但是，世界上很多國家的做法都是，凡涉及尖端技術、經濟活動或破壞環境活動之事宜，尤其是重要的經濟活動，如批給標的，這些活動都是由政府通過獨立行政法規來規範的。因為這些都是技術層面的事宜，涉及很多方面的知識，例如技術方面以及對經濟有重大影響方面。正因為如此，規範這些事宜屬行政當局的權限，因此，政府通過獨立行政法規訂定了合理的罰款金額為不超過澳門幣五十萬元。不要忘記我們有第52/99號法令的一般制度規範行政違法行為的”。這是政府代表36所作的解釋，並且解釋得很好。之後，政府代表再解釋：“所以，沒有人質疑立法會有權限規範這事項的原則。今次訂定罰款金額不超過澳門幣五十萬元屬例外情況，因為之前沒有法律規範這事宜，所以這個規定是沒有問題的。”基於以上所述，透過補充性行政法規訂定行政違法行為將違反第13/2009號法律的規定，同時意味著行政法規是違法的。既然如此，就可以對該等行政規範提起司法申訴。3736.根據政府代表在委員會會議中作出的解釋和發言，面對具有確定、準確和充分內容的法律，餘下給補充性行政法規規定的僅只是“表格”。事實上，政府代表清楚說明：“這一特別指出，對立法會的法律不起作用，僅針對獨立行政法規的內容。即是說，當大家說……法律應有確定、準確和充分的內容，就是說，只留給行政法規那些正如通過表格等等的事項、那些執行事項，在此政府知道在立法會的這個法律之下，所擁有的空間更小”（作者的聲音記錄）。再次提醒，在第13/2009號法律最後文本的第四條清楚要求，唯一一種現存的法律，是具有確定、準確和充分內容的法律，這樣，如2009年3月29日的法案正式文本中所設置的可能性消失了，法律不可以僅規定法律制度的實質內容，法律更加不可以僅限於訂明制度的基本含意、標的及範圍。37.對此，查閱《行政訴訟法典》的規定，主要是第八十八條（對規範提出爭議之性質及目的）：“一、對規範提出爭議係旨在宣告載於行政法規之規範違法，而該宣告具普遍約束力。”第八十九條（宣告規範違法之效力）：“一、宣告一項規範違法，自該規範開始生效時起產生效力。二、基於衡平或格外重要之公共利益之原因而屬合理時，法院經適當說明理由，得指定有關宣告之效力在有關裁判確定之日或裁判確定前之某一日產生。三、宣告一項規範違法，引致其所廢止之規範恢復生效；但在宣告前已出現使被廢止規範之效力終止之另一原因者除外。四、因第一款及第二款規定而產生之追溯效力，不影響裁判已確定之案件以及在法律秩序中已確立之行政行為；但法院以有關規範涉及處罰事宜且其內容對私人較不利為依據而作相反裁判者除外”。有意見指出，但“行政訴訟法第八十八條規定的規範爭議審理制度，還刻意撇除了有關法規違反憲制性法律規範的情況，而且既然獨立行政法規聲稱是在無法律規範的情況
972這是很容易理解的，除以上所指出的理由以外，當然還有一個值得關注的方面，那就是處罰制度的完整性（或全部由法律規範，或全部由獨立行政法規規範）。良好的立法技術必然注重完整性，尤其是在涉及到會影響個人權利義務範圍的處罰事宜時。基於同樣的考慮，還有例如第三常設委員會的第3/IV/2011號意見書，“法案包含了適用於違反其所規定義務及責任的完整處罰制度。不僅包括一項具刑事性質的規範，也包括純粹涉及違反或不遵守法律所設的預防性規定的所有不法事實（按十月四日第52/99/M號法令核准的行政上之違法行為之一般制度及程序，第二條關於行政上之違法行為之概念）”。38另外，以下對通常用以捍衛補充性行政法規得以規範行政違法行為的兩個非法律角度的論點作簡略的闡述。第一個是令人不太樂意接受的論點，就是以行政長官在地區政治體制中的優越性作為理據。即使如此，這種優越高上的地位又能為我們的問題說明甚麼呢？甚麼都說明不了，又或者說能凝聚成一個焦點，到最後可能單靠行政權的優越性足以顛倒規範性文件位階的金字塔。如果這樣的一種優越能夠成立，那麼此優越性理應不可避免地表現在法律淵源制度中，並因而使得行政法規的位階高於法律。除此之外，很自然地還應存在一個廣闊的行政法規保留事項的範圍。但現在的問題是，正如眾所周知的，以上所說的情況無一出現在第13/2009號法律中，更沒有在《基本法》中表現出來。毫無疑問，在澳門特別行政區現行法律體系中仍是堅持法律優先原則。今後都是如此。另一被濫用的論點是看似無所不通，其實是一竅不通，就是聲稱行政法規的制定程序比法律的制定程序更加方便快捷。從表面上看這是無可置疑的，我們亦不應感到不快或震驚。雖然在很多情況下這可能是事實，但如果基於這一點，還有甚麼有用的應當從憲法和法律中提煉呢？因為快捷所以不用理會澳門特區法律體系內如法律保留原則下制定的，也就排除了審查其與法律相抵觸的實質前提。”許昌：《澳門特別行政區行政法規制定權限及其解決》，“一國兩制”研究（葡文專集）第一期，2012年1月，第110頁。38.關於第10/2011號法律《經濟房屋法》的意見書。
973這樣的基礎原則？假如面對新的、緊急的情況就可以創設罪狀？這樣的論調再進一步，可極端地證明可以完全不需要法律。其實恰恰相反，這種論點甚麼都證明不了。這並不是法律理據。另一方面，假如情況真的十分緊急，議事規則中有一制度恰好能夠回應這一類情況，不用沖破合憲性及合法性所構建的保護網，而是透過在立法程序中啟動緊急程序。39此外，還可以根據《基本法》第七十四條（二）項的規定，應行政長官的要求將議案優先列入議程。六、結論及提議基於以上所述，尤其得出以下結論：透過補充性行政法規訂定行政違法行為是違法的，以獨立行政法規進行規範亦受法律限制。這兩個是在尊重現行憲制及法制前提下得出的有效結論。相反的結論，特別是維護以補充性行政法規規範行政違法行為者，最後必定演變成公然違反現行法律，同時亦意味著必然違反合憲性原則、合法性原則、法律保留原則、補充性行政法規規範的有限性原則、以及規範性文件分類原則。倘若政府將來認為第13/2009號法律使其權力受到限制需要調整，或者以《基本法》為基礎的規定不能反映現實，應認真研究有關問題，將來對這部落實《基本法》的基礎性法律提出可行性的修改。但這部法律可是經多方共同努力，特別是立法會與政府共同努力、意見一致的成果。概括而言，如有需要，請修改法律，但不要違反法律。也就是說，如果渴望如擴大補充性行政法規的規範空間，並相應減少法律的規範密度――正如其中一個法案文本中所載的那樣――那麼，請對第13/2009號法律進行適當的修改，即有節制的及在《基本法》容許的範圍內進行修改。39.參閱立法會議事規則第一百五十五條及隨後條文，尤其是：“第一百五十五條（標的）一、任何法案或議案均得成為緊急程序的標的＂，“第一百五十七條（議決的效力）如全體會議決定適用緊急程序，得決定：a）免除有關委員會細則性審議；b）免除發給有關的委員會作最後編訂，或縮短有關期限＂。
974另一方面，以上分析也充分顯示出，越來越有需要和適宜建立一司法機制，以監控行政法規和法律是否符合《基本法》。40它對於解決法源衝突的必要性及授予現行法律應有確切性都是無可置疑的，且應強制約束私人、法院及行政當局。許多學術研究對此都有說明。這一機制是完整的制度設計及完善的法源體系不可或缺的部份。41此外，這一機制存在於回歸前的澳門，亦普遍存在於大陸法系的法律體系中，並在香港特別行政區得以實踐。它的缺失意味著制度的不完善和不完整。之前曾提出：“然而，有一重要的問題依然處於開放的狀態，這就是法律法規的合憲性和合法性司法監督。由於並沒有一個一般性的專門司法程序，學術界多主張建立這樣的一個機制，通過第13/2009號法律之後亦然。學界關於這方面的文獻有例如簡天龍的｀RegiãodeDi-reito—algunstópicossobrefiscalizaçãodaconstitucionalidadeejuris-diçãodaliberdadenumDireito(também)emLínguaPortuguesa´、趙國強的《試論基本法實施過程中的監督途徑》、郭天武及陳焰的《論港澳基本法對中國法制的拓展和啟示》、AntónioMalheiroMagalhães的《未來澳門特別行政區基本法中的分權原則》、以及王愛民的《試論澳門的基本法監督制度的完善》。所有這些文章都提及政治｀監督´機制，例如《基本法》第十七條規定法律的備案機制――只是法律，並不包括行政法規――及第一百四十三條確立的官方解釋權，另外，行政訴訟法中雖然對行政法規的合法性監督作出了規範，但在範圍上作了限制，尤其是不得宣告法規內的規範直接違反《基本法》的40.同時，可以考慮完善由《行政訴訟法典》所提倡的現有監督機制，確保法規符合法律。41.另外，參閱許昌：《澳門特別行政區行政法規制定權限及其解決》，“對公共權力的任何設定，都要相應建立對其加以法定控制的機制，這是現代民主政治的內在要求和實質體現。第13/2009法律首次在澳門政制史中創設行政長官制定獨立行政法規制度，配合基本法有關行政法規草擬、審議和頒佈的制度加以實施，但完整考察其運行過程，我們發現其欠缺有效的監督機制，一旦出錯難以及時糾正甚至各方都無能為力，這是在現有法律機制下難以解決的致命問題。”“一國兩制”研究（葡文專集）第一期，2012年1月，第110頁。
975規定（當允許行政法規的公佈直接依據《基本法》，問題就變得更為尖銳）。然而，這些機制明顯地不足。”42此外，最近有學者認為，“有必要在澳門特區建立健全以審查行政法規是否符合《基本法》為主要內容的司法審查模式”，還有其他例如郭天武與陳雪珍43、JoãoAlbuquerque44和趙向陽45的一些學說研究。總之，必須妥善地落實《基本法》及第13/2009號法律所建立的制度，這是一直以來成功的做法。然而，假若認為―合理地認為―補充規範的空間過於受限，那就進行適當的調整。基於對第13/2009號法律的修改不能單方面、有失平衡地作出，其現行制度中的憲制內容，如需修改，必須顧全整個法律體系46，不應剝奪立法會制定法律的主要職能，不應將法律壓縮成短短幾條空泛的一般原則，不可設定行政法規保留事項，應對立法提案的保留事項這一重要事宜進行規範，尤其是關於立法會的保留事項，另外，基於規範的合法性，完全有必要設立一司法監察機制，以監督法律、法規是否符合《基本法》。42.簡天龍：NotasBreveseEsparsassobreoRegimeJurídicodeEnquadramentodasFontesNormativasInternas–LeiBásicaeLein.º13/2009（未出版）。43.《澳門特區行政法規立法監督問題研究》――理工學院“科學施政與制度建設”學術研討會論文，2011年6月23日。44.“如果不建立司法監督機制來監管行政長官制定獨立（及獲授權）行政法規的活動，就算為立法會編制最詳盡的法律規範事項目錄也是從勞無功。”參考前述《法律及行政法規的一般制度》的中文版第100頁。45.趙向陽：《行政規範之初步探討》，載於《行政》第二十四卷，總第九十三期，2011年，中文版第626頁。46.參考前述JoãoAlbuquerque的《法律及行政法規的一般制度》。
977《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，977—989“步入中年的新公共管理：進入矛盾的階段？”顏海娜*在過去的三十年裡，新公共管理在公共行政的理論與實踐中都佔據著主導性的地位。它主張市場導向的行政改革和政府重塑，以結果為導向的績效，合同外包及私有化，以顧客為中心的服務，授予管理者更多的自主權以及廢除繁文縟節。1這場運動始於20世紀80年代初，在20世紀90年代到達鼎盛，迄今在公共行政領域中仍有很大的影響力。2隨著新公共管理步入了中年時期，學者們對曾經如火如荼的新公共管理改革浪潮及其潛在矛盾開始有了更加冷靜和審慎的思考。“無論是新公共管理的支持者還是懷疑者都開始審視，新公共管理的理論與實踐是否合適的或令人滿意的，他們表達了對新公共管理實踐的不滿，批判其理念及背後的假設，並且尋找可能的替代方案”。3必須承認的是，“任何行政改革項目都存在一些矛盾的要素，也可能產生一些不可預期的副作用......對於改革措施的過於自信，以及無法預測改革的副作用或反作用，是政府改革歷史中常見的現象”。4*華南師範大學政治與行政學院副教授，博士。1.Raadschelders,J.C.N.,&Lee,K.H.(2011).TrendsintheStudyofPublicAdministration:EmpiricalandQualitativeObservationsfromPublicAdministrationReview,Vol.71,No.1,pp.25.2.Brudney,J.L.,&Wright,D.S.(2002).RevisitingAdministrativeReformintheAmericanStates:TheStatusofReinventingGovernmentduringthe1990s.PublicAdministrationReview,Vol.62,No.3,pp.353–361;Moynihan,D.P.(2008).TheDynamicsofPerformanceManagement:ConstructingInformationandReform.Washington,D.C.:GeorgetownUniversity.3.Raadschelders,J.C.N.,&Lee,K.H.(2011).TrendsintheStudyofPublicAdministration:EmpiricalandQualitativeObservationsfromPublicAdministrationReview,Vol.71,No.1,pp.25.4.Hood,C.,&Peters,G.(2004).TheMiddleAgingofNewPublicManagement:IntotheAgeofParadox?JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.3,pp.277.
978新公共管理改革自身也存在一些矛盾的要素，也不可避免地出現了一些不可預期的後果。當我們審視新公共管理的時候，我們常常需要回答的問題是：第一，作為一股全球性的政府改革浪潮，新公共管理能夠成為一種規範性模式嗎？它在多大程度上具有普適性？第二，新公共管理宣導分權、顧客至上，賦予基層員工更多的權力等5，似乎促進了民主的發展，但它是否真正有助於實質民主的發展呢？第三，新公共管理對效率和生產力等經濟性指標的強調，是否會削弱政府對公民和市民社會的責任性？一、規範模式，還是實證分析？新公共管理一直被作為矯正傳統官僚制弊端的有效手段，然而，值得警惕的是，新公共管理並不能完全免除傳統官僚制以前所犯的錯誤。“新公共管理事實上也在重蹈傳統官僚制的覆轍，它傾向於把植根於單一文化的單一案例過度普遍化，把其作為普遍性標準加以推廣”。Hood和Peters更是一針見血地指出：“新公共管理改革者經常對｀一刀切´、缺乏彈性、過於僵化的官僚制改革進行嚴厲斥責，但他們在實踐中卻經常把它作為｀放之四海而皆準´的原則不假思索地予以接受，其僵化的程度甚至是有過之而無不及。”6對新公共管理最常見的一個批判是，“支持者和批評者都傾向於在概念上探討新公共管理的優點和缺點，而不考慮改革計劃，特別是發展中國家的改革計劃，是否或者在多大程度上適合這個模型”。7在實踐中，人們往往把新公共管理作為一種規範模式加以接受，而很少質疑它背後的理論假設和價值基礎。在很大程度上，新公共管理是西方建構的一個反映，它本質上反映的是西方社會的價值觀，其5.NationalPerformanceReview,(2004).FromRedTapetoResults:CreatingaGovernmentthatWorksBetterandCostsLess.InShafritz,J.M.,Hyde,A.C.,andParkes,S.J.(Eds.),ClassicsofPublicAdministration(5thed.,pp.556-563).Belmont,CA:Wadsworth.6.Hood,C.,&Peters,G.(2004).TheMiddleAgingofNewPublicManagement:IntotheAgeofParadox?JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.3,pp.278.7.馬丁．米諾格、查里斯．波里達諾、大衛．休莫：“超越新公共管理（上）”，《北京行政學院學報》，2002年第5期，第93頁。
979隱含的是以一種以西方文化為中心、具有強烈文化優越感的價值觀。在相當多發展中國家，新公共管理得到了改革者的熱烈追捧，“學習西方國家先進經驗”、“向西方國家取經”、“以西方改革為藍本”、“他山之石，可以攻玉”等似乎成了一種時髦。因此，“在行政改革過程中常常可觀察到的一種現象是，新公共管理被當作了一劑良藥被不加批判地予以普遍採用，而事實上，這劑所謂的｀良藥´可能並沒有真正地｀對症下藥´，它是建立在非常貧乏的制度設計根基上的”。8例如，把電子政務作為新公共管理運動的一部分，創建一個更加透明和可問責的政府，幾乎已經是一種全球性的壓力或者規範性的信念，然而，Wong和Welch在14個國家所開展的“電子政務對政府責任的影響”的實證研究結果表明，電子政務是否提升政府的責任在很大程度上取決於不同國家的官僚制類型和政治環境。在一些官僚的思想和行為方式更像統治者的國家裡，行政官僚們更有可能在電子政務的引入和管理過程中利用對資訊的控制來強化自己的權力。在那些沒有民選政治家和市民社會的有效制衡、由行政官僚控制的強行政國家裡，引入電子政務有可能導致一個更加不負責任和不透明的政府。9由此可見，電子政府的問責制不是簡單的資訊技術問題，而更多地涉及到不同國家和文化的官僚制特徵和政治特質的問題。因此，我們需要深入反思的是，新公共管理背後的價值觀與假設，他們在本質上都是好的嗎？他們是否真正代表了一套法則，可以被廣泛運用於不同的文化和政治背景下？“由於新公共管理改革運動的意識形態特徵，新公共管理改革者對從其他國家引進來的改革舉措及機制背後的實證證據缺乏充分的懷疑”。10例如，為什麼新西蘭的改革最具有實質性？新公共管理改革8.Hood,C.,&Peters,G.(2004).TheMiddleAgingofNewPublicManagement:IntotheAgeofParadox?JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.3,pp.278.9.Wong,W.,&Welch,E.(2004).DoesE-GovernmentPromoteAccountability?ACompa-rativeAnalysisofWebsiteOpennessandGovernmentAccountability.Governance:AnInternationalJournalofPolicy,Administration,andInstitution,Vol.17,No.2,pp.275-297.10.Hood,C.,&Peters,G.(2004).TheMiddleAgingofNewPublicManagement:IntotheAgeofParadox?JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.3,pp.278.
980者在強烈推崇新西蘭改革模式的同時，卻忽視了影響其改革的深層次政治因素。其實，新西蘭的改革之所以推行得如此容易，有賴於高度的政治支持——它的改革動議得到兩個政黨的支持。並且，新西蘭沒有書面的憲法，它是一個單一制而非聯邦制的政治系統、一院制的立法系統，以及無黨派的公務員系統。同樣，為什麼管理主義改革在美國的影響較小？因為美國的聯邦結構是世界上權力最分散的結構。並且，美國新公共管理的改革在地方啟動，而在其他國家則是在國家層面啟動的。11遺憾的是，新公共管理改革者對於上述實證證據並沒有予以充分的考慮，甚至會無視改革的內在困難，以為類似英國、新西蘭以及澳大利亞等國家的改革在其他任何國家都能同樣容易地推行。“新公共管理改革者經常強調接受｀基於證據的學習´，但實踐中的新公共管理改革卻總是傾向於自由心證，表現出RobertMerton所說的科學體系中制度化於其中的健忘症，這讓我們不由想起Spinoza的格言：那些無視過去的人是註定要重蹈覆轍的”。12新公共管理的支持者容易掉進意識形態的圈套，常常把新公共管理看作是一種規範性模式，對於類似於“競爭能夠促進績效以及效率的提高”這樣的假設很少提出質疑以及進行實證檢驗。然而，一項對佛羅里達州社會服務合同的實證研究卻表明，“競爭可能在服務提供者中間引發更加頻繁的替換，但它並不會導致更好的績效”。換而言之，競爭與績效之間並沒有必然的聯繫，即“那些通過公開投標過程成為服務提供者的合同承包商，其績效既沒有高於也沒有低於那些通過非競爭性程序產生的合同承包商”。13又如，大多數新公共管理者都把合同外包看作是削減成本、改善服務品質以及實現公共目的的重要治理工具，卻很少質疑合同外包背後的實證證據。目前合同外包已經在全美50個州內被廣泛視為一種規範性的實踐，有超過70%的機構11.Box,R.C.，Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.613.12.Hood,C.,&Peters,G.(2004).TheMiddleAgingofNewPublicManagement:IntotheAgeofParadox?JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.3,pp.278.13.Lamothe,M.,&Lamothe,S.(2010).CompetingforWhat?LinkingCompetitiontoPerformanceinSocialServiceContracting.AmericanReviewofPublicAdministration,Vol.40,No.3,pp.345.
981在接受“1998年美國各州公共管理者項目調查”的時候反映它們曾經採取合同外包的手段來提供公共服務。然而，合同外包是否真的降低了政府成本，改善了服務品質？合同外包是否以及在多大程度上適用於所有的州政府機構？因缺乏實際証據的支持，新公共管理者對合外包抱有懷疑。事實上，合同外包在公共服務領域內的運用並沒有產生其鼓吹者所宣稱的那些效果：在那些採取合同外包的州政府機構中，僅有50%的機構報告說他們合同外包改善了他們的服務品質，僅有三分之一的機構報告說合同外包削減了他們的服務成本。14和新公共管理一樣，治理15在很多情況下也被看作是一個規範性假設，似乎治理就一定是好的、合適的或者理性的，對於這個概念在多大程度上能成為或者不能成為現實，沒有提出任何質疑。這樣的觀點通常缺乏實證證據的支持，帶有濃厚的先入為主色彩，並且容易滑入危險的道路。“在現有的討論中治理概念的運用並不局限於一個分析功能，它包含某種規範的內涵。這導致行政結構分析中的風險和潛在的歪曲”。16事實上，用治理概念代替傳統研究所關注的政府可能會導致一些問題的出現，我們需要對治理概念在行政科學中的運用進行批判性的審視。“治理概念作為一個分析框架毋庸置疑是有價值的。然而，當運用到那些被傳統行政科學作為研究領域的現象14.Brudney,J.L.,Fernandez,S.,Ryu,J.E.,&Wright,D.S.(2005).ExploringandExplainingContractingOut:PatternsamongtheAmericanStates.JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.15,No.3,pp.393–419.15.新公共管理代表了一種全球範圍內的改革運動（實踐），它發展和引入了不同的方法來執行公共政策和提供公共服務，如採納以市場為基礎的管理和資源配置技術，更加依賴私人部門來提供公共服務，以及通過精簡機構和下放權力來縮小政府在社會中的作用等。這些改變對現有的公共行政理論構成一種挑戰，因為它們重塑了學科的核心概念。“公共”在公共行政的傳統定義裡意味著政府。為了與實踐中的改革同步，公共行政學者不得不重新思考學科的理論基礎。從更廣泛的意義上來說，“治理”代表著這種新的思維方式，無論是作為一種理念，還是公共行政學者對於其所研究對象的一個一般性描述。因此，我們可以說治理是一個更加廣泛的概念，它是從不同的文獻甚至是傳統理論裡綜合以及提煉出的關鍵概念，以滿足公共行政理論回應政府角色和實踐在過去幾十年裡所發生的改變的需要。嚴格地說，治理缺乏一個普遍性的定義，它更多地代表了這個領域（學科）時代變遷的現實，而非一套具有內在一致性的、明晰的理論體系。16.Mehde,V.(2006).Governance,AdministrativeScience,andtheParadoxesofNewPublicManagement.PublicPolicyandAdministration,Vol.21,No.4,pp.60.
982時，它可能會導致意識形態的問題，這個問題可能會引發非常令人生疑的結論”。17例如，網路是治理的一個重要特徵，它鼓勵多元主體的參與，然而，“網路可能製造模糊不清的責任以及不清晰的責任鏈條......可能覆蓋在任何情景下有影響的高度組織的利益群體和機構，因此它可能會降低直接的公民參與”。18事實上，行政科學正遭受缺乏以證據為基礎的、更科學的方法論的折磨。需要常常提醒的是，當我們研究治理或新公共管理的時候，我們有好的實證資料嗎？我們是否用合適的方法來收集資料，是否基於實證得出是好還是壞的結論？因此，我們應該回到所謂的行政科學，用更加嚴格的方法論，用更加實證的方法來收集資料。二、程序民主，還是實質民主？不少學者提出，“管理的概念與民主以及民主價值是沒有多少相關性的”；19建立在公共選擇理論、交易費用經濟學以及代理理論基礎上的“新管理主義”，以及由其推動的新公共管理改革運動對於民主而言是一個嚴重的威脅。20Eikenberry和Kluver進一步指出，把私人市場價值整合進公共部門和非營利部門中都會損害民主。21對於公共部門而言，對企業家精神和滿足顧客個體的自我利益的強調，與民主責任、公民權，以及為公共利益而強調的集體行動是不相容的。而且，市場模式很少或根本沒有關注諸如公平和公正這些理念；對於非營利部門而言，市場化可以給其帶來更加可靠的資源來源，使其更有效率和創新等，但這些好處是以犧牲非營利組織創建和維持強的公民17.Mehde,V.(2006).Governance,AdministrativeScience,andtheParadoxesofNewPublicManagement.PublicPolicyandAdministration,Vol.21,No.4,pp.61.18.Mehde,V.(2006).Governance,AdministrativeScience,andtheParadoxesofNewPublicManagement.PublicPolicyandAdministration,Vol.21,No.4,pp.63-64.19.Box,R.C.,Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.613.20.Terry,L.D.(1998).AdministrativeLeadership,neo-managerialism,andthePublicManagementMovement.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.194-200.21.Eikenberry,A.M.&Kluver,J.D.（2004).TheMarketizationoftheNonprofitSector:CivilSocietyatRisk?.PublicAdministrationReview,Vol.64,No.2,pp.132.
983社會的能力，即可作為價值捍衛者、服務提供者和呼籲者，以及社會資本建設的能力為代價的。新公共管理宣導顧客導向的政府，在某種意義上這可能是有效率的，但它在狂熱追求效率的同時也付出了實質民主的代價，正如Box等所說的，“公共行政以新公共管理為特徵的市場模型阻礙了任何實質性民主的回歸，並且限制了公民可以有效影響政策和行政的程度”。22從表面上，顧客導向的政府可以給顧客提供更多的服務選擇權以及提供更切合顧客需要的公共產品和服務，可以讓顧客在政府的決策中發揮更多的作用，從而使得政府直接對顧客負責，然而，“當公民被徹底改變為顧客的時候，他們以稀釋民主的形式操作滿足”。23滿足顧客需求的概念“忽視了顧客清晰表達他們需求或做決策的能力，也許是因為他們不知情，也許是因為他們沒有資源去做”。24在相當多的情況下，“顧客在政治和道德上都處於弱勢地位，因為他們能夠傳遞給行政當局關於公共秩序的信號絕大部分是模糊不清的”。並且，“當顧客開始行動的時候，根本性的決策已經做出來了”25，或者說顧客對政府決策並沒有能夠產生實質性的影響。在澳大利亞，“沒有證據證明新公共管理給顧客提供了任何手段使得他們可以讓政府負起責任來”。“雖然現在還為時太早去評價像新西蘭和澳大利亞這樣的國家新公共管理的長期影響，但支持民主責任制和公民參與的證據在這些國家不是那麼令人鼓舞”。26JanetM.Kelly對公共服務績效與公民滿意度之間關係的一項研究同樣也得出了令人沮喪的結論。他指出，“在運用市場模式提供公共服務的時候，公共部門通常更多地通過服務品質的內部措施，而非顧客對服務滿意度的22.Box,R.C.,Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.613.23.Borgmann,A.(1992).CrossingthePostmodernDivide.Chicago:UniversityofChicagoPress,pp.115.24.Armstrong,A.(1998).AComparativeAnalysis:NewPublicManagement-TheWayAhead?.AustralianJournalofPublicAdministration,Vol.57,No.2,pp.23.25.Borgmann,A.(1992).CrossingthePostmodernDivide.Chicago:UniversityofChicagoPress,pp.115.26.Box,R.C.,Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.613.
984外部評估來實現績效問責”，也就是說，顧客對於他們所接收的服務在多大程度上具有話語權，這是一個值得懷疑的問題。事實上，“沒有多少證據表明政府機構基於公民的優先次序來選擇績效措施，或者基於公民的偏好來修改績效標準，尤其是在機構已經滿足或者超越它的績效目標的時候”。27“在公共服務提供過程中，專業經理們已經認識到監督以及公民參與的必要性與重要性”。Hefetz和Warner在對地方政府合同化的動力過程的一項實證研究中發現，“政府管理”、“監督”，以及“委託代理問題”是解釋新合同外包以及逆合同外包（即政府內部生產）的三個最重要的變數。28其中，高水準的監督是與高水準的新合同外包與低水準的逆合同外包聯繫在一起的；那些監督水準低的地方政府更有可能把公共服務帶回政府內部來生產。如果公民能夠在公共服務提供中發揮積極的監督作用，政府採取合同外包的手段則更有可能取得成功，而那些不注重公民參與和監督的地方，則出現了更多的逆合同外包的個案。遺憾的是，在地方政府的實踐操作中，公民參與體現的更多是一種程序上的民主，而非實質性民主。雖然政府為公民參與提供了一些程序上的保證，但是，事實上公民缺乏相關的知識和政治影響力來真正影響政府的決策，並且在參與過程中會遭遇種種障礙，如政府對資訊的控制，利益集團和經濟精英對政策制定過程的操縱，官僚組織的惰性，以及行政“專家”對民主治理的干擾或抵制等。29例如，Weber,Loumakis和Bergman利用三個大型資料庫（“2000年調查”、“1998年綜合社會調查”，以及“1996年美國國家選舉研究”）所進行的統計分析發現，雖然從總體上來說網路以及電子政務的利用有助於促進公民的政治參與，但也有可能加劇公民和政治參與中早已經存在的社會經濟偏見，因為受益的更有可能是那些在使用網27.Kelly,J.M.(2005).TheDilemmaoftheUnsatisfiedCustomerinaMarketModelofPublicAdministration.PublicAdministrationReview,Vol.65,No.1,pp.78-79.28.Hefetz,A.andWarner,M(2004).PrivatizationandItsReverse:ExplainingtheDynamicsoftheGovernmentContractingProcess.JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.14,No.2,pp.171-190.29.Box,R.C.，Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.608-609.
985路之前就已經積極參與公共事務的人。30正如Verbaetal.所說，“公民參與的聲音經常是非常大的，有時很清晰，但很少是平等的。”31我們需要質疑的是，網路以及電子政務是否真正有助於增進社會所有群體，尤其是那些話語權非常小的群體的實質性民主？“資本主義和民主的共存更加強調的是個人自由的保護，而非個人發展的實質民主問題。”然而，把民主的程序領域和實質領域進行分離，使得公共空間只是被局限在程序問題的領域，這無助於真正民主的發展。“在公共部門的管理中被奉為｀圭臬´或指導原則的新公共管理，在程序民主的外衣掩飾下，正在威脅著消減實質民主。”因此，我們不應該以實質民主為代價來追求效率，而應該把實質民主帶回到公共行政中，“重新發現實質民主”，使得“顧客”回歸到真正意義上的“公民”，讓公民“可以以最小的干擾或最低程度的抵制參與到自我管理中去，並且無需被提前置於一套統一或普遍的約束之中（如決策的代議系統）”，從而對政府的決策產生真正的影響。32三、政治責任，還是行政效率？“在新公共管理中，公共行政官員被看作企業家，而這種企業家的角色主要是根據效率、成本的有效性以及對市場力量的回應性來界定的”33，換而言之，“新公共管理試圖把公共組織的管理從｀政治´或｀國家設計´中分離出來”34，把公共經理限制到工具性角色。事實上，這種關於公共行政官員角色的觀點是非常狹隘的，一方30.Weber,L.M.LoumakisandBergman,J.(2003).WhoParticipatesandWhy?AnAnalysisofCitizensontheInternetandtheMassPublic.SocialScienceComputerReview,Vol.21,No.1,pp.26-42.31.Verba.S.,Schlozman,K.L.,&Brady,H.(1995).VoiceandEquality:CivicVoluntarisminAmericanPolitics.Cambridge,MA:HarvardUniversityPress,pp.533.32.Box,R.C.，Marshall,G.S.,Reed,B.J.,&Reed,C.M.(2001).NewPublicManagementandSubstantiveDemocracy.PublicAdministrationReview,Vol.61,No.5,pp.611.33.Denhardt,R.B.,&Denhardt,J.V.(2000).TheNewPublicService:ServingRatherThanSteering.PublicAdministrationReview,Vol.60,No.6,pp.556.34.Lynn,L.E.,Jr.(1998).TheNewPublicManagement:HowtoTransformaThemeintoaLegacy.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.233.
986面，“新公共管理顯然是關涉國家設計和行政改革的，管理與國家建設人為區分的觀點根本站不住腳。無疑，管理者同樣也是國家建設者，他們需要知識與能力、政治視野以及良好的道德品質”；35另一方面，它不適合實現諸如公平、正義、參與和表達公共利益這樣的民主原則。效率和生產力這些價值觀雖然重要，但“公共行政官員更應該對複雜的制度和標準負責，包括公共利益，憲政和法律，專業標準，民主規範，社區價值等，當然，也包括公民”。36新公共管理的支持者普遍相信，在很多公共服務的提供上，私人部門比公共部門有更好的績效，雖然非營利和公共組織在特定公共服務的提供上可能更有優勢（如對於一些難以評估服務品質的公共服務）。以市場模型為特徵的新公共管理在實踐中通常採取民營化和合同外包的方式。然而，不少國家的公共部門民營化改革並不盡人意。在一些發展中國家，醫療、衛生、教育等領域的民營化改革出現的負面結果是政府責任缺失，公眾基本的公共服務得不到保障，公平性問題加劇，以及腐敗和私人壟斷等。例如，中國上個世紀90年代開始的教育產業化和民營化改革，在一些地方“彷彿是地方教育主管部門開拓財源、放棄責任的遊戲，但在遊戲中公眾普遍平等的受教育權丟失了”。37“民營化以及試圖模仿私營部門的種種努力縮小了責任的範圍並且把關注的焦點放在達到標準和使顧客滿意上。這樣的方法並沒有反映公共部門中多重的、重迭的責任途徑，因為私營部門的標準更缺乏嚴格性”。38同樣，在合同外包中，“市場的普遍不完善並沒有增加競爭性，相反，他們使得政府和合同承包商走向利益的聚合，不僅侵蝕了私人/公共邊界，而且侵蝕了買方/賣方、委託者/代理者的邊界”。例如，在美國社會服務領域，儘管州和政府的社會服務合同比35.Lynn,L.E.,Jr.(1998).TheNewPublicManagement:HowtoTransformaThemeintoaLegacy.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.233.36.Denhardt,R.B.,&Denhardt,J.V.(2000).TheNewPublicService:ServingRatherThanSteering.PublicAdministrationReview,Vol.60,No.6,pp.556.37.王樂夫、陳幹全：“我國政府公共服務民營化存在問題分析——以公共性為研究視角”，《學術研究》，2004年第3期，第70頁。38.珍妮特.V.登哈特和羅伯特.B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第127頁。
987例在1971年到1979年從25%提高到55%。在這個政策領域通常很少供應商進行競爭性的投標，市場作為供應商選擇資訊的一個來源幾乎是沒用的。又如，在麻塞諸塞州精神健康領域，三分之二競標的招攬只產生一個響應；在另外15%的案例中只有兩個供應商響應。因為這些供應商只是唯一的競標者，政府需要與他們進行協商以及幫助他們。供應商經常成為政府的一個延伸。39“隨著政府與合同承包商邊界的模糊以及這種不確定性的增加，政府越來越難以成為一個獨立的、知識淵博的，能夠代表公共利益以提升總體社會福利的購買者”。40顯然，合同外包中的普遍存在的委託-代理問題以及在公共部門中真正的競爭性市場的缺乏，不可避免地削弱了作為合同委託者的政府的責任能力。儘管通過合同外包能夠在一定程度上促進行政效率的提高，但它卻經常是以犧牲諸如平等、公共利益以及政治責任這些重要的目標為代價的。Kelleher和Yackee利用來自50個州超過1000個機構負責人的全國性郵件調查的資料所進行的統計分析發現，合同外包使得公共管理者與有組織的利益群體之間的互動更加頻繁，這為利益群體直接接觸政策制定者提供了一條途徑，從而使得他們能夠在提供公共服務過程中對政府機構的決策施加更多影響。41因此，合同外包可能只是增進了政府對於某些社會特殊利益群體的響應性，它並沒有增進政府對於整體公眾的責任。一項對美國14423家養老院機構所進行的全國性追蹤調查研究發現：由於政府普遍採取合同外包的手段，目前私人養老機構所佔的比例最大（佔68%），但它們提供的養老服務品質遠遠低於非營利性機構（佔26%）和政府機構（6%）。營利性的私人養老機構接納許多低收入的老人，並以降低服務品質為代價來控制服務成本。他們的顧客更多的是一些比較貧窮的、不知情的人，從而不能給39.Kelly,R.M.(1998).AnInclusiveDemocraticPolity,RepresentativeBureaucracies,andtheNewPublicManagement.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.206.40.Kettle,D.(1993).SharingPower:PublicGovernanceandPrivateMarkets.BrookingsInstitution,Washington,D.C,pp.184.41.Kelleher,C.A.(2008).APoliticalConsequenceofContracting:OrganizedInterestsandStateAgencyDecisionMaking.JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.195,pp.579-602.
988營利性的服務提供者施加壓力以改善服務品質。他們別無選擇，只好接受較低的服務品質。42“由於新公共管理並沒有適度地強調公法和民主規範。當政府服務是由不受公法原則約束的非營利組織或者私營組織來承擔時，公共責任就被減少了”。43事實上，“公共官僚機構的標誌就是它為了其政策和行動而對公眾負有責任。如果不實現這樣的責任，那麼公共官僚機構就失去了其公共性的身份，就放棄了它的公共合法性，並且可能會使自己頹廢到迷信對私人利益的自我追求”。44因此，新公共管理在追求行政效率的同時，更需要關注的是如何“保持和增加對所有官員自下而上的控制，包括那些通過任命的、雇傭的、合同的以及選舉的官員，從而增加對公民提供服務和產品的責任性”。45結語作為傳統官僚制的一種替代方案，和傳統官僚制一樣，新公共管理本身並非是絕對的“惡”或“善”，對新公共管理進行一味的全盤接受或否定無益於公共行政學這個學科的知識增長。本文試圖從知識建構的角度對新公共管理進行全面系統的審視，這種審視更多的是建構性的，而非解構性。對於新公共管理而言，更重要的是“如何將這個改革和理論的主題變為具有建設性的深遠影響”（howtotransferathemeintoalegacy）。46在某種程度上，公共行政學者更應該把新公42.Amirkhanyan,A.A.,Kin,H.J.,andLambrightK.T.(2008).DoesthePublicSectorOutperformtheNonprofitandFor-Profitsectors?EvidencefromaNationalPanelStudyonNursingHomeQualityandAccess.JournalofPolicyAnalysisandManagement,Vol.27,No.2,pp.326-353.43.珍妮特.V.登哈特和羅伯特.B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第128頁。44.珍妮特.V.登哈特和羅伯特.B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第131頁。45.Kelly,R.M.（1998）.AnInclusiveDemocraticPolity,RepresentativeBureaucracies,andtheNewPublicManagement.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.207.46.Lynn,L.E.,Jr.(1998).TheNewPublicManagement:HowtoTransformaThemeintoaLegacy.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.231.
989共管理看作是“問題”而非“答案”，例如，我們如何根據不同類型的“產出”和“結果”，“結果”和“過程”來概念化對於民主憲政有價值的政府績效？我們如何評估政府改革或改革方案的實際貢獻，如建立在競爭或結果測量假設基礎上的政府改革是否真正有助於政府績效的提高？制度、領導以及管理在創建有效的、負責任的民主國家中是以什麼方式起重要作用的，以及在多大程度上起作用？我們如何運用理論文獻和系統的實證分析方法去幫助新公共管理改革者分析，從而使得他們的結論經得起持久的考驗？4747.Lynn,L.E.,Jr.(1998).TheNewPublicManagement:HowtoTransformaThemeintoaLegacy.PublicAdministrationReview,Vol.58,No.3,pp.236.
991《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，991—1003澳門職業培訓政策的回顧與展望孫家雄*孔令彪**隨著經濟的持續發展及產業結構的轉變，勞動市場的規模與就業人口從事的行業、職業分佈均發生較大的變化，同時，勞動市場對人力資源的要求亦不斷提高。在過去十多年，特區政府因應有關的發展和轉變，除了輸入外地僱員作為本地人力資源不足或缺乏時的補充外，更重要的是，不斷透過調整各項職業培訓政策及投入大量資源，為不同階層的勞動人士創設多元學習機會，以及對通過技能測試的人士頒發職業技能證明等，以提升人力資源的就業競爭力，促進勞動力向上流動。本文除了回顧多年來實施的各項職業培訓政策及有關成果外，並根據現時澳門建設成為世界旅遊休閒中心，經濟適度多元發展，以及深化區域合作等的發展定位及發展目標，提出了澳門職業培訓的未來發展路向，包括強化核心技能的培訓、提升人力資源的國際溝通能力（英語）、推動發展型或主動型的職業培訓模式，以及促進企業大力支持及鼓勵員工參加職業培訓。相信透過有關政策可使職業培訓成效獲得進一步提升，為澳門培養更多配合經濟發展的各類高素質人才；同時，將“人資培訓及職業發展”的理念逐步推廣為一個公認的社會價值，讓人力資源充分發展潛能，為澳門經濟可持續作出更多的貢獻。一、澳門總體經濟概況澳門回歸後，尤其自2002年開放幸運博彩經營權後，外來直接投資持續激增，加上內地“個人遊”政策的範圍逐步擴大，來澳旅客不*澳門生產力暨科技轉移中心理事長。**澳門勞工事務局職業培訓廳廳長、澳門生產力暨科技轉移中心常務理事。
992斷增加，使旅遊博彩及其他相關服務業得以迅速發展。幸運博彩毛收入由2001年的22.6億美元升至2011年的334.8億美元，並有力推動本地生產總值的實質增長持續上升。現在的澳門，已由一個回歸前連續四年錄得經濟實質負增長的地區，到回歸十二年後一變成為本地生產總值達365.1億美元（下同），較十年前增長了4.6倍的一個經濟高速增長的世界博彩中心。表1澳門社會經濟變動情況項目2001年2011年變動%本地生產總值GDP65.4億美元365.1億美元+458.5政府固定資本形成總額1.1億美元11.4億美元+931.8外來直接投資累計總額22.0億美元136.3億美元（2010年）+520.4第三產業佔GDP比率87.1%92.6%（2010年）+5.5百分點幸運博彩毛收入22.6億美元334.8億美元+1,380來澳旅客人數1,027萬人2,800萬人+172.6失業率6.4%2.1%-4.3百分點外地僱員人數25,925人94,028人+262.7就業人口每月收入中位數582.3美元1,250.0美元+114.7人均本地生產總值15,007美元66,311美元+341.9資料來源：統計暨普查局網頁雖然澳門經濟發展較為順利，但亦非一帆風順，回歸後的十多年期間，受到週邊不利因素的多次衝擊，例如：亞洲金融風暴、非典型肺炎（SARS沙士）禽流感疫症和國際金融危機等，澳門經濟出現了較大的起伏，而勞動市場亦受到嚴重的影響。二、澳門勞動市場概況經濟的快速發展促使勞動市場對無論在產業的橫向或垂直方面的人力資源需求不斷增加。在橫向方面，澳門的人口基數小，行業缺人
993情況相對嚴重，為了補充本地人力資源的缺乏或不足，支持各行業的持續發展，需要適當地輸入外地僱員。2011年勞動人口達336,300人，較2001年的219,000人增加117,300人，增幅為53.6%。失業人口錄得僅有8,700人，失業率跌至2.1%的歷史新低，至於外地僱員的人數，截至2011年約有94,000人，人數為2001年的3.6倍。在垂直方面，現時本地人的勞動力分佈呈欖型狀態，即高水平的管理和技能職位，澳門居民較難進入，另一方面，層次較低或勞動力較強的工作，澳門居民亦不願意擔任，以至大部份的本澳人力資源都集中在欖型的中游部份。此外，由於大量入行門檻較低但收入相對高的博彩業莊荷職位，政府現時規定必須由本地人擔任，更形成了一張保護傘，令很多年青人都樂於進入這個舒適區，從而減少對知識或技能的進一步追求，使本地人力資源結構從欖型轉變為倒三角形存有較大的困難，因此，必須透過政策大力推動本地人力資源重燃奮發向上的決心和動力。（一）就業人口的行業分佈變化隨著產業結構的改變，旅遊博彩的興旺，製造業的式微，使就業人口的行業和職業分佈亦起了較大的變化。按行業分析，2001年製造業是最多就業人口從事的行業，約有44,600人，佔總就業人口的21.8%，但到了2011年，則僅有不足13,000人，只佔總就業人口的4%。至於發展最快的行業則是含博彩業的團體及個人服務業，2011年共有82,000人從事，其餘就業人口較多的行業為住宿餐飲業和批發零售業，各有4萬多人，這3個行業共佔了逾五成的總就業人口。表2按行業統計的就業人口（單位千人）行業製造建築批發零售住宿餐飲運輸貯藏通訊金融不動產、租賃教育醫療衛生團體/個人服務其他總計2001年44.617.130.522.714.76.110.88.25.122.422.8205.02011年12.828.243.446.116.08.128.012.38.582.042.2327.6+/-%-71.3+64.9+42.3+103.1+8.8+32.8+159.3+50.0+66.7+266.1+85.1+59.8資料來源：統計暨普查局網頁
994（二）就業人口的職業分佈變化按職業分析，現時最多人擔任的是含莊荷在內的文員以及服務銷售人員，分別有90,400人和75,100人，共佔總就業人口的五成；非技術工人、專業人員和技術/輔導人員的就業人口數量亦有較大的增幅，在2001至2011年期間，增幅在58%至95%之間；至於機台、機器操作員、司機及裝配員則是唯一就業人口不斷減少的職業，在約十年期間減少近一半，佔總就業人口的比重亦由2001年的15%減少至2011年的4.6%。表3按職業統計的就業人口（單位千人）職業領導/經理專業人員技術/輔導人員文員服務、銷售人員漁農熟練工作者工業工匠及手工藝工人機台、機器操作員、司機及裝配員非技術工人總計2001年10.76.217.437.340.71.325.130.036.3205.02011年16.612.030.590.475.11.528.915.257.4327.6+/-%+55.1+93.5+75.3+142.4+84.5+15.4+15.1-49.3+58.1+59.8資料來源：統計暨普查局網頁三、澳門職業培訓政策的回顧從以上所述的情況可以瞭解，澳門的就業人口結構有重大的轉變，而經濟在過去10年來一直高速增長，然而，由於澳門屬出口導向的微型經濟體系，發展很容易因為周邊因素而變動，而為了配合經濟的發展，澳門除了輸入外地僱員以作為人力資源不足或缺乏的補充外，特區政府亦因應社會經濟結構的轉變，不斷調整相關職業培訓政策以提升本澳的人力資源素質。
995（一）橫向的多元職業培訓1.配合博彩業發展的人才培訓計劃自博彩業的專營權於2002年開放後，為配合有關行業的人力資源發展定位，確保本澳居民可盡快享受到經濟發展成果，特區政府規定所有的莊荷職位必須由澳門居民擔任，故於2003年設立“澳門旅遊博彩技術培訓中心”，專責提供莊荷職前和在職培訓，以及其他旅遊博彩相關的培訓課程，及後因應博彩業的發展，該中心於2009年結束並改為成立“博彩教學暨研究中心”。另一方面，在賭權開放初期，特區政府亦與有關行會合辦大量“博彩操作從業員培訓課程”，日夜間課程均有，方便有意投身博彩業的人士入讀，及至2006年中，鑒於有關行會在政府的協助下，對課程的行政運作、教學安排及就業跟進等已建立了良好的機制，為更有效地發揮民間團體的功能，所有的莊荷操作培訓課程從當時起由相關行會自行開辦。2.增強人力資源的就業適應力特區政府深明社會經濟的發展不能單靠博彩旅遊業，還須其他行業的多元發展配合，因此，積極打造條件推動澳門經濟適度多元發展。為兼顧各行業的人力資源需求，特區政府於2007年推出“第二技能培訓計劃”，積極鼓勵在職人士循序漸進地學習本業以外的新技能和知識，加強競爭能力，從而拓濶就業的選擇和發展空間，並減少因經濟環境變動引起的衝擊。3.針對結構性失業推出的就業輔助計劃隨著澳門產業結構的轉變，使部分勞動者的職業技能未能配合就業市場的需要而長期失業或開工不足，因此，特區政府分別於2006年推出持續的“中壯年人士就業輔助培訓計劃”。目的是通過為就業能力較薄弱的中壯年人士提供合適的培訓課程，以提升其綜合職業素質的能力，課程包括語言及溝通能力培訓，資訊技術應用基礎培訓，儀容護理培訓，顧客服務培訓等。該計劃對幫助中壯年人資向上流動有十分正面的作用，推出至今共有27,000人次入讀，學員大多認為課程
996能提升他們的就業能力，不少學員更參加了多項課程，顯示終身學習的理念已經逐步在社會中形成。4.協助青少年增強自身裝備特區政府為青少年提供理論與實踐相互結合的職前培訓及教育，透過在校學習與在企業工作實習的模式，使青年人在融入社會及投身勞動市場前作好充份的準備，課程所涉的工種包括工程技術，旅遊餐飲，零售、個人服務，服裝車縫及設計、資訊科技應用等，提供有關課程的單位包括勞工事務局，澳門生產力暨科技轉移中心，旅遊學院，以及多間職業技術教育中學等。此外，特區政府自2009年起推出“高等院校畢業生內地實習計劃”，有關計劃的考慮是從人才培養及區域共融的角度為出發點，目的是協助剛從高等院校畢業的澳門年青人到內地具規模及管理完善的企業進行實習。隨著澳門與內地愈趨緊密的合作關係，澳門企業與內地企業總有機會成為合作伙伴或競爭對手，因此，讓剛畢業的澳門高等院校學生借助實習計劃的機會來拓寬視野，熟悉國情及了解內地企業文化和運作。將對澳門整體經濟發展及實習學員日後數十年的職業生涯均有正面的影響。5.具有穩定社會功能的職業培訓課程當經濟不穩，勞動市場的失業情況嚴峻時，舉辦有補助津貼或生活津貼的培訓課程，除了能提升人力資源的素質外，更可以舒緩失業者或受經濟影響的在職者的經濟困難，穩定失業人士的緊張或不安情緒，讓特區政府在較穩定的社會環境中全力發展經濟，改善就業情況。特區政府所開辦的有津貼培訓課程主要有“文化進修課程”，“4億元培訓課程計劃”，“有津貼特困行業從業員培訓計劃”，“建造業就業不足人士短期援助計劃”及“漁民休漁期培訓計劃”等。表4特區政府主要舉辦的有津貼培訓課程年份開辦原因培訓課程成效2001至2004年失業率持續高企文化進修課程紓解經濟困難
997年份開辦原因培訓課程成效2002至2004年幫助失業人士提升文化水平和就業、轉業競爭力4億元培訓課程計劃提升就業競爭力穩定社會2003至2004年周邊地區發生疫症導致一些行業出現經營困難有津貼特困行業從業員培訓計劃2010年建造業因國際金融危機而持續放緩建造業就業不足人士短期援助計劃從2009年開始每年持續開辦每年兩個半月休漁期使漁民出現經濟困難漁民休漁期培訓計劃（二）垂直的專業進修培訓1.促進人力資源向上流動的專業進修培訓隨著知識、技術不斷發展，社會對人力資源的專業素質要求不斷提高，而澳門經濟的高速增長，亦促使勞動市場對高技能人才的需求持續增加，因此，特區政府除了積極開辦橫向的各類職業培訓課程外，亦致力協助不同行業的從業員在其自身的工作領域深化知識和技能，並考取本地或國際認可的專業技能證書。2.提升本澳勞動人士的職業技能水平於2001年開始，旅遊學院與旅遊業界共同努力，引入一系列工種的技能認可基準，並鼓勵業界從業員參加技能測試，考取職業技能證明書。2006年，勞工事務局亦開始為涉及技術操作層面的工種推出職業技能證明制度，使更多行業和工種的從業員皆可參加技能測試。實施有關制度的目的，主要有以下三方面：（1）為技術操作人員提供一套可通過自身努力而達到事業發展目標的機制，因為社會對技術操作人員著重的不是學歷而是能力，而本澳的職業技能證明制度就是量度能力水平的機制；
998（2）使公眾可按要求選擇不同水平的服務，保障享用到合格的服務素質；（3）使僱主增強對僱員能力的理解和認同，提升企業的服務素質和生產力。3.配合區域人力資源開發的合作與鄰近地區共同開發人力資源，可為澳門的經濟發展提供強而有力的支持。為了可以快速和有效地擴大職業技能測試覆蓋的工種，使更多澳門居民可按自身意願參加不同工種和不同水平的職業技能測試，以及推動職業技能證明制度的標準逐步與周邊地區水平接軌，勞工事務局與澳門生產力暨科技轉移中心協議凡經該中心取得國家職業資格證書的本澳居民，可獲得勞工事務局發出同一工種及級別的職業技能證明書。而隨著《粵澳合作框架協議》的推出，把本澳的中小企帶到更廣大的市場，面對更大的發展機遇，同時亦加快了粵澳人力資源開發合作的速度。特區政府正與廣東省積極研究把兩地的職業技能鑒定機制共融，並以不同的工種為試點進行“一試三證”，即透過一次技能測試，合格者可同時獲發澳門的職業技能證明書，國家的職業資格證書和國際認可的技能證書，有關的嘗試使區域人力資源的開發合作，發揮了優勢互補、資源共享的作用。4.為中小企提供管理顧問服務本澳企業以中、小及微型為主，在面對經濟急速發展及區域合作所帶來的機遇時，這類型企業往往受著組織制度和管理不夠規範、財務管理基礎薄弱、專業人材缺乏、技術相對落後、較難實現規模經濟效益，以及搜集、處理及分析資訊能力較差等多方面的制約，使業務的營運未能與時並進。針對上述現象，特區政府透過不斷完善營商管理培訓系列，協助企業建立正規的會計系統，並實現運作電子化及管理系統化，此外，並協助企業考取國際管理標準認證，使其管理及服務質量達到國際水平，進一步提升企業的競爭及長遠發展的能力。
9995.積極推動終身學習為配合社會的快速發展，特區政府一直推動及鼓勵澳門市民終身學習，致力構建學習型社會，以維持及提升澳門的整體競爭力，例如勞工事務局開辦的培訓課程大部份免費，只有極少數需收取部份成本費用，部份課程更有津貼提供。為進一步支持澳門居民持續學習，特區政府於2011年推出“持續進修發展計劃”，資助年滿15歲的居民進修，在為期三年的時間內，每名澳門居民可獲上限為澳門幣5,000的學費/考試費用資助。此外，為鼓勵在職人士把握自我增值的機會，積極參與專業培訓系列課程，特區政府自2002年起亦推出了多項鼓勵計劃，當中包括“人力資源提升培訓計劃”、“人力資源提升獎勵計劃”及“終身學習獎勵計劃”等，凡成功完成公開課程的學員，可根據其出席率及學習成績而獲得學費退還或學習獎勵券以作鼓勵。四、澳門職業培訓政策的展望澳門正全力籌建成為世界旅遊休閒中心，推進經濟適度多元發展，以及深化區域合作，因此澳門職業培訓的發展必然要與落實上述目標的人力資源政策緊密結合，為澳門可持續發展提供有力保障。根據國際勞工組織（ILO）在2008年提出：要達致社會的可持續發展，對於地區的人力資源培養，應提升其就業能力，而就業能力是由三大技能板塊組成，包括核心技能（coreskills)、高階技能（higher-levelskills）及可攜性技能（portabilityofskills），即個人的技能在不同的職位、行業、地區均可被應用及確認。上述的定義，正好為澳門職業培訓的未來發展提供了指引。展望未來，澳門業培訓的發展方向可考慮為：（一）強化核心技能的培訓為配合澳門經濟的可持續發展，特區政府除了通過垂直多元及橫向多元的職業培訓，來提升人資的高階技能及可攜性技能外，還需加強核心技能的培訓。因為職業技能的提升固然可使就業者收入增加，
1000但核心技能的強化可保障就業者擁有較鞏固的就業能力，對社會的穩定及可持續發展更有利。核心技能是構成職業能力的最基礎部份，包括資訊運用、外語應用、人際溝通及合作、解決問題，以及學習與工作的態度等，這些能力使人力資源能夠在多變的經濟環境中，很快地適應變化及重新獲得所需的職業/專業技能或知識，從而保持就業的競爭力，因此，強化核心技能的培訓應是本澳未來人力資源培訓的重點。（二）提升人資的國際溝通能力澳門經濟財政司譚伯源司長於2012年3月指出，提升人力資源素質是澳門持續發展需解決的瓶頸問題，要將澳門發展成為“世界旅遊休閒中心”、“國際旅遊城市”、“商貿服務平台”、“世界級新經濟區域”，需要各式各樣的技能人才，但所有人才都有一共通點，就是必須具備與本地區以外人士溝通的能力，即國際溝通能力，考慮到英語現時是國際上最通用的語言，因此本文所指的國際溝通能力定義為英語溝通能力。根據統計暨普查局的資料，現時從事與旅遊、商貿服務等行業相關的工作職位絕大部份有普通話及英語的要求，情況如下：特區政府發展目標對應行業要求懂得普通話的職位空缺比例要求懂得英語的職位空缺比例數據年度世界旅遊休閒中心國際旅遊城市博彩業92%71.9%2011第四季酒店餐飲業58.7%41.9%2012第一季批發及零售業65.9%43.4%2011第四季商貿服務平台銀行業91.5%88.3%2012第一季保險業85%95%2012第一季由於地緣、文化的關係，加上近年內地遊客大增，所以絕大部份的澳門人對於普通話不陌生，使用普通話與人溝通的問題不大。但在使用國際語言（英語）與外地人士溝通時便出現較大的困難。
1001由於人力資源所掌握的國際溝通能力（英語）是城市國際化的指標，因此，不少地區或國家均十分重視英語的教育。在大中華地區，學童由小開始學習英語，但社會仍垢病剛離校的大學生或在職人士的英語水平不足，可見只依靠學校正規教育學習英語，勞動人士的英語水平難以滿足在職需要。為此，不同的地區或國家採取了不同的措施，致力提高本地人才的國際溝通能力。例如新加坡選擇英語作為第一語言，而大中華地區中，中國內地設立“全國大學英語四、六級考試”及“全國英語等級考試”，分別客觀地評定大學生的英語水平，以及全民的英語溝通能力水平；台灣於2000年推出針對在校生及一般社會人士之“全民英語能力分級檢定測驗”，香港於2005年推出針對在職人士之“職業英語基準”及“職業英語運動”。現時澳門人力資源的國際溝通能力不足，除了會拖慢社會整體的國際化步伐之外，更會成為勞動者個人職業生涯發展的障礙。雖然澳門現時亦有多種不同層次的英語測試系統，但要找出大部份企業都願意接受的測試系統則需要先對企業進行調研、溝通和遊說後，才能推出全面統一的量度和提升“國際溝通能力（英語）”的計劃，使澳門居民的語言能力能配合國際化城市的形象及要求。（三）推動發展型或主動型的職業培訓模式在過往十多年，本澳的職業培訓課程或計劃都是集中於技術補充和應急需要的培訓，看見員工欠缺那種技術就加以訓練，是一種較被動的培訓模式，主要是按行業或社會經濟發展的需要而為員工制訂的培訓計劃。但今天，澳門的經濟發展已到了一個相對成熟的階段，只有技術補充型的培訓已不能滿足社會的需要，取而代之的應是發展型的培訓模式，結合企業發展和員工個人職業生涯規劃，由員工來思考到底那些能力才可以滿足顧客和市場需要，以及瞭解那些知識和技術才可使自己朝著希望達致的事業成就推進。勞動者必須定期反覆思考相關的問題，不斷尋求合適的訓練來提升自己，是一種主動型的培訓模式。當然，有關的理念還是需要時間讓社會大眾認同和接受，如何在社會上建構這種學習型文化的氛圍是很值得探討的課題。
1002（四）促進企業大力支持及鼓勵員工參加職業培訓企業是人力資源的主要使用者，所以特區政府的人資培訓政策必須要有企業的積極配合才可收事半功倍之效，但如何使企業認同員工的培訓會令企業獲益是值得研究的。每個企業最重視的就是生產力的提升，而生產力的提升除了依靠適當的工具設備配合和適當的管理制度執行外，最重要的還是需要有積極主動的人力資源作出貢獻。一向以來本澳企業對員工的在職培訓都是較為隨意和欠缺系統性，雖然在賭權開放後，企業對員工的在職培訓相對重視，但仍有不少改善空間。為了推廣及倡導以“人資培訓及職業發展”為本的企業文化，同時加強鼓勵僱員自我增值，特區政府可考慮制訂嘉許政策，表揚對“人資培訓及職業發展”有出色表現的企業，目的是希望透過政策，把相關的理念推廣為一個公認的社會價值，讓人力資源充份發展潛能。獲嘉許的企業既可提升企業形象、增加員工歸屬感及吸引人才加盟，並可在求才若渴的勞動市場中，對穩定企業的人力資源產生宏大的效益。五、結語衡量一個城市或國家競爭力，人力資本必然是其中一個主要指標，因為人才是經濟得以持續發展的最重要及具有乘數效果的因素，而有關人才的開發、培育、利用、發展等皆與職業培訓息息相關，因此，澳門的職業培訓政策必須與社會經濟的發展緊密結合，才可為特區的可持續發展提供有力保障，並讓澳門居民整體生活素質持續得到提升。特區政府致力澳門實現經濟適度多元，深化區域合作發展，以及成為世界旅遊休閒中心，在面對未來更廣闊的發展空間和充滿機遇的市場，我們必須調整固有思維和培訓模式，全力培養與本地區發展相配對的、更有學習能力和適應能力的人力資源。澳門未來的人力資源培訓發展，從個人層面考慮，應以深化本業技能、發展一專多能、鞏固核心技能這三個方向作為主軸，全力推動終身學習及主導型的培訓模式；從整個社會層面考慮，應以提升本地人力資源的“就業力
1003Employability）”及企業的“生產力（Productivity）”為工作重點，從而形成全方位、多層次的人力資源培訓，進一步促進本地居民的就業及向上流動的能力，共享澳門經濟發展的成果。最後要強調的是，所有人資培訓的工作需要社會各階層通力合作。若要成功落實上述政策，還必須依賴政府、企業和個人這三方面的共同努力和配合才能達至。三方須合力構建一個公平的、多勞多得的工作環境和機制，讓每一個願意努力的人士都可以得到公道的回報。政府方面需致力創造多元學習機會，營造終身學習的氛圍，並提供具公信力的技能測試或考核機制；企業方面需要認同員工持續參加技能培訓是提升企業生產力的主要因素，並對獲得認可能力的從業員給與相應的職位及薪酬；而個人方面則應為自身的理想而努力學習及力求達至更高的層次或目標。
1005《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，1005—1016澳門：從中葡商貿平臺向中拉經貿平臺升級構想汪海*澳門是歷史悠久的國際貿易樞紐和東西方文化交流中心。雖然目前博彩業佔據了澳門經濟的主導地位，但澳門在大部分歷史時期的功能定位均以“國際商埠”和“文化中介”為主，其歷史傳統、文化底蘊和制度安排等，都是與它的這一定位相適應的。至今，澳門仍然是國際自由港、單獨關稅區，有著廣泛的對外聯繫、開放的經濟體系、多元的語言文化環境，在中國以至東亞都具備“人無我有”的獨特優勢。只要條件適宜，澳門完全能夠重新煥發“國際經貿服務平臺”的生機。一、澳門構建國際經貿平臺具有獨特優勢當今世界正進入全球化加速推進的新時期，現代交通的發展讓地球變得越來越“小”，空間距離不再是制約國際交往的主要障礙。世界上有200多個國家，2500多個民族，3000多種語言，還有多種多樣的文化。不同文化、不同文明、不同價值觀念之間的巨大差異，是阻礙全球交往的深層因素。因此，核心涵義的“全球化”實際上是各種文化差異和價值觀念相互碰撞衝突與溝通磨合的長期進程，不同國家、不同文明、不同民族的人員、商品、資本、知識、技術、信息等要在世界範圍內順暢交流，就必須克服語言、文化、制度、疆界等方面的障礙與阻隔，增進不同國家和文明間的跨文化聯繫與溝通。而具有多元語言文化背景的跨文化國際交流平臺，可在其中發揮關鍵性作用。*江蘇省社會科學院經濟研究所。
1006在全球化時代，一個大國需要全方位地與世界各國保持密切交往，通常按照本國不同地區的歷史文化背景和國際聯繫方位，構造定向聯繫不同國家、不同文明的跨文化國際交流平臺。美國的紐約、洛杉磯、邁阿密分別是通向歐洲、亞洲、拉丁美洲的門戶，俄羅斯則以聖彼得堡和海參崴為聯繫歐、亞兩大洲的樞紐。這些國際交流平臺都有優越的地理位置、多元的語言文化環境，並同特定的國家和地區保持著傳統的密切聯繫。如邁阿密是美國距拉丁美洲最近的城市，也是美國“通向拉丁美洲的門戶”。邁阿密2/3以上的人口來自古巴、巴西、哥倫比亞、委內瑞拉等拉美國家，110萬具備多元文化背景和使用多種語言的拉美裔居民為跨國公司提供了大量雙語人才，並使邁阿密成為美國惟一以拉美方式做生意的城市，甚至被稱為“拉丁美洲的經濟首都”。1對於正在融入全球化的中國，具有強大跨語言文化溝通能力的邁阿密提供了一個擴大國際交往的成功範例。中國是一個大國，要實行對外開放，走向世界、融入世界，首先必須面向世界推進跨文化的交流與溝通。澳門有廣泛的對外聯繫、開放的經濟體系和多元的語言文化環境，隨著中國加速融入全球化，發揮傳統獨特優勢，再造澳門國際經貿服務平臺的重大機遇正在到來。（一）澳門高度開放的自由港制度，有利發展離岸經濟和跨國經濟自由港是全球化時代集聚和配置全球資源的重要樞紐。澳門和香港人員、商品、資金、外匯自由進出，是我國僅有的兩個自由港，是中國與國際市場對接的主要樞紐和開放型經濟的重要門戶。在全球化背景下，跨國主體和跨國活動與日俱增，高度開放的自由港制度能夠更好地適應人員、商品、資金等在世界範圍內順暢流動的要求，有利澳門率先跨越各國間因不同國家疆界和經濟制度而築起的障礙壁壘，發展離岸經濟和跨國經濟，促進中國與世界各國的交流。1.阮海斌：《邁阿密——進出拉美的門戶》，《國際市場導刊》2003年第4期。
1007（二）澳門多元的語言文化環境，有利於跨越不同語言、文化的隔閡，全面推進國際合作語言是人類交流的基本工具，也是構成不同文化、不同文明的深層內核，語言上的溝通成為跨文化國際交流的前提。儘管世界上有數千種語言，但英語、法語、西班牙語、葡萄牙語等少數幾種國際語言通行於世界大多數國家。一國只要構建了包括這幾種主要語言在內的跨語言國際交流平臺，就可以與全球大部分國家保持緊密的跨文化聯繫與溝通。長期以來，中國一直以香港為主要對外交流門戶。香港通用的國際語言是英語，香港對外聯繫也以英語國家為主。除英語外，法語、西語、葡語等拉丁系語言，也都是重要的國際語言，世界上使用拉丁系語言的國家和地區有80多個，比通用英語的國家還多。中國要擴大同拉丁語系國家的聯繫交往，就要擁有像香港那樣發達的中拉跨文化國際交流媒介。而香港的近鄰澳門，以中文和葡文為官方語言，與葡語國家和拉丁語系國家有著相同、相近的語言文化環境。世界上使用葡語的有葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克等近10個國家，更重要的是葡語和法語、西語、意語都是由古代西方通用語言拉丁語演變而來，其語音、語法和詞彙等有許多相通之處，如葡萄牙語和西班牙語基本可以互通。葡語國家和其他拉丁語系國家在歷史、文化、經濟、社會等方面，都有共同淵源和相通之處。拉丁語系國家佔世界國家總數1/3強，在全球佔有重要地位，世界10大經濟強國有3個是拉丁國家。法國、意大利、西班牙等歐洲拉丁國家經濟技術發達。非洲有3/5的國家通用葡、法、西等拉丁系語言，而拉丁美洲更以拉丁語系國家為主，這些國家自然資源豐富，發展潛力巨大。拉丁語系國家與中國經濟合作有廣闊前景，應是中國全方位拓展國際聯繫的重要對象。然而，由於語言的障礙和文化的隔閡，中國同大多數拉丁語系國家的交流至今仍非常薄弱，遠落後於中國和英語國家的聯繫強度。中國10大外貿對象有5個是英語國家或通用英語，而拉丁國家只有1個。中國的聯想、海爾、TCL、華為、中興等新興跨國企業正在走向世界，但與英語國家相比，他們在拉丁語系國家會遭遇更大的語言文化溝通困
1008境。首鋼投資秘魯鐵礦這一著名的中國早期對外投資案例，就在很大程度上反映了海外中企在拉丁語系國家進行跨文化整合的舉步維艱。強化中國和拉丁語系國家的相互聯繫，一個必然選擇是充分發揮澳門跨語言橋梁、跨文化中介的作用。澳門和拉丁語系國家不僅有相同相近的語言文化環境，也保持著傳統的經濟文化交往，至今法國、意大利、葡萄牙仍是澳門的重要貿易對象。在文化、教育、法律等許多方面，澳門與拉丁語系國家都有密切聯繫，其優勢在中國以至東亞都是獨一無二的，甚至香港也無法相比。澳門廣泛的國際經濟聯繫、深厚的多元文化底蘊和高度開放的自由港制度，十分有利於構建中國與葡語、拉丁語系國家經貿平臺，構建“東方邁阿密”，全面參與國際競爭和合作。二、澳門從中葡商貿平臺向中拉經貿平臺升級構想澳門構建中國與葡語、拉丁語系國家經貿合作平臺，受到國家的全力支持，澳門各界也在很大程度上取得共識。《澳門日報》1987年8月27日發表論文《澳門發展途徑探索》，提出應利用澳門多元語言文化環境和傳統對外聯繫優勢，使澳門“成為中國與巴西等葡語國家及拉丁語系國家交流的橋梁”。21997年2月，由廣東港澳經濟研究會和澳門經濟學會完成的研究報告《澳門經濟發展的若干策略》指出：“澳門完全有條件充當中國和葡語及拉丁語系國家之間的橋梁和中介。”3在澳門回歸初期的2000年11月，時任澳門特別行政區行政長官何厚鏵即在施政報告中表示，“特區政府將採取更有效的措施，使澳門真正成為內地與拉丁語系國家之間的經貿合作和文化交流橋梁”。42007年3月，全國政協港澳臺僑委員會副主任、澳門中華總商會會長馬有禮在全國政協十屆五次會議第二次全體會議發言指出：“澳門與葡語國家，甚至拉丁語系國家，都建立和保持了傳統的經濟文化聯繫。2.汪海：《澳門發展途徑探索》，《澳門日報》，1987年8月27日，第11版。3.廣東港澳經濟研究會、澳門經濟學會課題組：《澳門經濟發展的若干策略》，研究報告，澳門，1997年2月，第20頁。4.何厚鏵：《澳門特區政府2001年度施政報告》，2000年11月9日，http://portal.gov.mo/web/guest/govinfo/policy-address,2011年5月20日。
1009澳門可以為我國與葡語國家及拉丁語系國家經貿等方面的合作提供周到的文化、法律、商務諮詢和翻譯等方面的服務，開拓中國與葡語國家經貿合作事業，並進而發展與歐盟、拉美及非洲國家的經貿合作關係，為國家、為澳門的經濟發展創造新的增長點。”52003年以來，在中國政府全力支持下，澳門成功舉辦了3屆“中國—葡語國家經貿合作論壇”部長會議，開始成為中國與葡語國家商貿合作平臺，受到各方高度評價。中葡論壇成立後，中國與葡語國家貿易連年大幅度遞增。2010年雙邊貿易達914億美元，是論壇創立前2002年的14倍，年均增長40%，大大高於同期中國外貿總值22%的年均增長速度。6中國已是巴西最大貿易夥伴，巴西成為中國在拉丁美洲的最大貿易對象，2010年還首次進入中國10大外貿夥伴之列。安哥拉也成為中國在非洲的第二大貿易對象。2010年11月13日，中國國務院總理溫家寶在中葡論壇第三屆部長級會議開幕式上指出：“中國政府全力支持澳門與葡語國家的經貿交流，鼓勵中國企業借助澳門平臺與葡語國家企業開展多種形式的交流合作。希望論壇各與會國繼續利用好這個平臺，推動建立更緊密的經貿合作關係。”7中國—葡語國家經貿合作論壇是中國創辦的首個以語言為媒介的國際合作組織。論壇的成立，標誌著澳門開始成為以語言為媒介的重要國際商貿平臺，並且還有很大發展前景。世界上通用葡語的國家還不到10個，而使用西語、法語等其它拉丁系語言的國家和地區有70多個，這些國家和葡語國家一樣，主要分佈在南歐、拉美和非洲，一直是我國開放體系中相互交往薄弱而又亟需加強合作的地區。澳門同這些國家有傳統的經濟文化聯繫，又有中國—葡語國家合作平臺的良好基礎，今後可依託中葡商貿平臺進一步向其它拉丁語系國家輻射，順理成章地升級為中國—拉丁語系國家合作平臺，為中國的跨國企業全方位走向世界服務。5.郭婉雯：《馬有禮在全國政協十屆五次會議大會發言澳可做好中葡語國家經貿合作平臺》，《澳門日報》，2007年3月10日，B2版。 6.孫彬、顧燁、劉巍巍：《澳門全面搭建中國與葡語國家貿易交流平臺》，2011年3月20日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/20/c_121209618.htm，2011年5月29日。7.溫家寶：《堅持多元合作推動共同發展——在中葡論壇第三屆部長級會議開幕式上的致辭》，《人民日報》2010年11月14日，第3版。
1010（一）舉辦“中國—拉丁美洲合作論壇”，逐步向中國—拉丁語系國家經貿合作平臺全面升級拉丁語系諸語言中，西班牙語和葡萄牙語是淵源關係最為緊密的親屬語言，兩者在書寫上十分接近，說葡語的人通常能夠聽懂西語，使用西語的人經過一定適應後也能聽懂葡語。8世界上通用西語的國家有20多個，人口約4億，是葡語國家的兩倍，多數分佈在拉丁美洲。拉美國家是中國重要合作夥伴，中國也已成為拉丁美洲最大貿易對象國和投資來源國之一，然而拉美至今尚未像東南亞、非洲那樣，同中國建立正式的區域經濟合作機制，雙邊關係亟待加強。2012年6月26日，中國總理溫家寶訪問拉美時正式提出倡議：“成立中拉合作論壇，為加強中拉整體合作搭建更高平臺。”9澳門“中國—葡語國家論壇”已把中國同最大拉美國家巴西緊密聯繫起來，拉美其他國家同澳門也有傳統聯繫，語言溝通又沒有太大障礙，可在澳門“中國—葡語國家論壇”基礎上，進一步舉辦“中國—拉丁美洲合作論壇”，利用澳門語言文化中介優勢拓展中國和拉丁美洲的全面合作，為澳門向“中—拉丁語系國家經貿平臺”升級，提供堅實的“臺階”。澳門與歐洲有傳統聯繫，1992年澳門和歐盟簽訂貿易合作協議，確立了雙方合作的基礎。澳門與歐洲的聯繫側重於葡萄牙、西班牙、法國、意大利等南歐拉丁國家，而中國同南歐國家合作前景廣闊，不僅高技術產業，就是時裝、珠寶、皮革、食品、化妝品等傳統產業，其“拉丁風格”的創意設計理念、品牌營銷戰略和具有“拉丁文化根植性”的地域產業集群，都值得亟待升級的中國勞動密集型製造業學習仿效。中國同歐盟的紡織品、鞋類等消費品的重大貿易摩擦集中於南歐國家，而中國又是南歐國家高檔消費品的巨大市場。因此，可以走“南歐研發、中國製造”的優勢互補之路，通過擴大合作找到解決貿易摩擦的雙贏方案。目前陷入主權債務危機的許多南歐國家要走出困境，擴大與中國經濟交流更是重要出路。在科學、文化、教育、體育等領域，中國與南歐合作也有很大潛力。但雙方擴大合作需要加8.李靖堃：《葡萄牙》，北京：中國社會科學文獻出版社，2006年，第18頁。9.王莉：《溫家寶在聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會上發表演講》，《人民日報》2012年6月28日，第1版。
1011強溝通磨合10，而澳門能夠成為中國與南歐國家跨文化溝通的最佳平臺。可借助“中國—葡語國家論壇”有利條件，在澳門舉辦“中國—南歐國家合作論壇”，擴大中國同10多個南歐拉丁國家的聯繫。澳門在強化葡語、西語國際交流平臺的同時，也能進一步向法語、意語國際合作平臺擴展。非洲有巨大發展潛力，為增進中非交流，已建立了“中國—非洲論壇”合作機制，但發展雙方民間交往需開闢更多溝通渠道。非洲大部分國家通用法語、葡語、西語等拉丁系語言，而澳門已成為中國與多個非洲葡語國家的合作平臺，還是中國距非洲最近的國際交流門戶，可爭取把“中非論壇”的經貿文化合作平臺以及民間交流合作平臺設在澳門，使之成為連接中國和非洲的紐帶。隨著澳門向“中國—拉丁語系國家合作平臺”全面升級，澳門對外聯繫範圍將逐步涵蓋80多個拉丁語系國家，成為輻射面更廣的“東方邁阿密”。長期以來一向落後的中拉聯繫，能夠因澳門國際合作平臺的提升而加速擴展。（二）澳門與珠海優勢互補，共建中拉經貿平臺澳門構建國際經貿平臺前景廣闊，但要充分發揮潛能，建成類似香港的發達國際經濟貿易服務中心，還有很長的路要走。長期以來，“地小、水淺、人少”是束縛澳門經濟發展的主要“瓶頸”，嚴重制約了國際經貿平臺的建設。然而，澳門所缺少的，正是內地所富裕的。特別是澳門的近鄰珠海“地廣、港深、人力資源充裕”，同澳門的互補性極強。珠海橫琴島與澳門相隔僅幾百米，土地面積4倍於澳門，充分開發後足以容納數十萬人。珠海高欄港是大型深水良港，可與澳門自由港優勢互補，建成國際樞紐港。珠海與多所全國和華南著名高校合作辦學，利用珠海特區機制，借助內地高校師資，能夠大規模培養各類語言人才和專業人才，滿足澳門需要。因此，只要擴大與內地、特別是與珠海的互補合作，束縛澳門發展的難題都可迎刃而解。10.王延春：《他們為甚麼選中意大利》，《經濟觀察報》2006年6月12日，第8版。
1012空間狹小是制約澳門發展的最主要因素，澳門構建發達國際經貿平臺的重點，在於同珠海合作開發橫琴島。《橫琴總體發展規劃》得到批准後，橫琴島開發已上升為國家戰略，在澳珠合作中佔據著核心地位。澳門與珠海合作跨境開發橫琴島具有很強的特殊性，要成功運作，關鍵需對橫琴開發區給予明確的功能定位和特殊的政策支撐。開發橫琴的目的，是為了支持澳門經濟適度多元發展，更好發揮“中國—葡語國家商貿平臺”的作用，進而向“中國—拉丁語系國家經貿平臺”升級。這既有利於國家開放，也有利澳門、珠海和珠三角發展。澳門和珠海共同開發橫琴島的具體操作面臨許多實際困難，最大難題是兩地存在明顯的政治、經濟、法律等制度差異，限制了人員往來、要素流動與產業整合。為跨越制度差異、推進澳珠合作，需做出特殊的制度安排。橫琴島是四面環水、相對隔離的海島，可成為特殊的跨境經濟合作區，對澳門和內地的人員、貨物實行“管出（出島）不管入（進島）”的特殊開放政策，即澳門和內地的人員、貨物都可以免除海關檢查自由進入橫琴島，但出島仍需進行關檢，以高度開放而又有效管理的特殊制度創新推動澳門和內地經濟在橫琴島上全面交流，在“一國兩制”框架下最大化促進澳門和內地之間要素流動、產業鏈接與經濟融合。澳門和珠海是橫琴島的兩大開發主體，橫琴開發事關澳珠優勢互補、共同發展的大局。可考慮在橫琴島土地所有權仍然歸屬珠海的前提下，按照類似珠澳跨境工業區又有所不同的開發模式，以橫貫橫琴島的中心河為界，把橫琴島劃分為南、北兩區，分別交由澳門和珠海管理，並由雙方合作開發，形成“一島兩區”、“一島兩制”的促進澳門和珠海人員自由往來、要素自由流動的特殊跨境經濟合作區。橫琴島北部（小橫琴島）鄰近珠海，可由珠海負責管理；橫琴島南部（大橫琴島）緊鄰澳門路環島，其部分土地又已劃為澳門大學橫琴新校區，可參照澳大橫琴校區又有所不同的管理模式，由澳門負責管理。橫琴島南北兩部分之間被數十米寬的中心河隔開，又有多座跨越中心河的橋梁相連，雖然分屬澳珠雙方管理，但兩地的人員和貨物在
1013橫琴島範圍內都可以自由來往，兩地企業在島上都可以自由經營，形成可分可合、分合自如的聯體開發、共同發展格局。橫琴島示意圖如下。11SegundooplaneamentofuncionalparaaexploraçãodeHengqin,nazonasuldaIlhadeHengqin,sobaadministraçãodeMacau,podemontar-seessencialmenteumazonainternacionaldefinançasecomércioondeseinstalemassedesnaregiãoásia-pacíficoassociedadescomerciaisebancostransnacionaisdeorigemdospaísesdelínguasdoramolatino,umparqueinternacionaldeciênciaseeducação,comvistaaatrairinstituiçõesuniversitáriasedeinvestigaçãocientíficadosmesmospaísesnosentidodemontarsubsidiáriasemMacau,bemcomoumparqueparareuniõeseexposiçõeseculturapararealizartodosostiposdereuniões,exposições,apresentaçõeseartescomcaracterísticaslatinas,tornando-senuma“portapelaqualospaísesdelínguasdoramolatinoentramnaRPCenaregiãoásia-pacífico”euma“janeladomundolatino”atravésdaqualaRPCearegiãoásia-pacíficoentendemospaísesdelínguasdoramolatino.AzonanortedaIlhaHenqin,administradaporZhuhai,empenha-senaformaçãodeumazonaeconómicaparasededassociedadescomerciais,ondeseconcentramassedesdegestãodospaísesdelínguasdoramolatinodasempresastransnacionaisdaRPC,bemcomonaconstituiçãodeparquesdealtastecnologias,ondesedesenvolvem,emcolaboraçãocomospaísesdelínguasdoramolatino,altastecnologiase根據橫琴開發的功能定位，在由澳門管理的橫琴島南區，重點建設國際金融商務區，集聚拉丁語系國家跨國公司、跨國銀行的亞太地區總部；建設國際科教園區，吸引拉丁語系國家大學、科研部門來澳門設立分支機搆；建設會展文化園區，舉辦具有拉丁特色的各種會展、演藝等活動，成為“拉丁語系國家進入中國和亞太地區的門戶”，成為中國和亞太地區瞭解拉丁語系國家的“拉丁世界之窗”。在珠海管理的橫琴島北區，重點開發總部經濟區，集聚中國跨國企業的拉丁語系國家管理總部和相關中介服務機構；開發高科技園區，與拉丁語系國家共同研發高新科技，並用高新科技和“拉丁創意”改造珠三角傳統產業。利用澳門與拉丁語系國家的跨文化溝通優勢，構造中國面向拉丁語系國家的商品營銷、資金融通、技術引進、
1014旅遊推介、信息溝通、科教合作、文化傳播等各種交流網絡，成為“中國走向拉丁世界的橋梁”。澳門與珠海共同開發橫琴島，發揮橫琴島土地、區位、制度等優勢，依託澳門傳統對外聯繫和內地強大經濟實力，把橫琴島建成“一國兩制”框架下的跨境經濟合作區，進而在澳門已有“中國—葡語國家經貿合作平臺”基礎上，盡快升級為“中國—拉丁語系國家經貿合作平臺”。橫琴島充分開發後，形成澳門和珠海新的中央商務區，面向全中國、東亞地區和80多個拉丁語系國家，發展中介性的金融、貿易、航運、信息、諮詢、旅遊、文化、科技、教育、會展、創意等現代服務產業集群，全面擴展中國、東亞同拉丁語系國家的經濟文化交流，成為帶動澳門、珠海以至珠三角地區發展的新經濟增長極。未來的澳門—珠海可逐步整合成擁有數百萬人口和強大服務功能的同城化國際大都會，成為像香港、邁阿密那樣發達的國際經貿平臺。側重聯繫拉丁語系國家的澳門與側重聯繫英語國家的香港分工互補、相得益彰，能在中國全方位對外交往中發揮重要作用。三、中拉國際經貿平臺促進澳門經濟多元發展澳門升級為中拉經貿平臺，無論對澳門、對珠三角，還是對中國的開放和發展都有重要意義。（一）有利促進澳門經濟多元發展目前澳門經濟高度依賴博彩業，而博彩業又高度依賴外國資本和內地客源，蘊含很大市場風險和利益衝突。為推動經濟的多元化，特區政府多次提出，澳門將致力發展成世界性休閒旅遊中心和商貿服務平臺。澳門構建中葡商貿平臺已初見成效，但發展國際商貿服務業具有明顯的產業規模經濟要求。由於葡語國家為數不多，使澳門的國際商貿平臺作用受到很大局限，難以發展具有規模優勢的金融、貿易等中介服務產業，未能有效帶動經濟的多元化。澳門從中葡商貿平臺升級為中拉經貿平臺，面向80多個拉丁語系國家，可大規模發展像香
1015港、邁阿密那樣的發達國際商貿服務產業集群，構造新的經濟增長引擎，擺脫對博彩業的過度依賴，促進產業結構優化，走出社會繁榮穩定、經濟多元發展的新路。澳門升級為發達國際商貿平臺，也能夠廣泛吸引國外旅遊客源，真正成為“世界性休閒旅遊中心”。（二）有利帶動珠三角以至大西南地區經濟發展改革開放以來珠三角經濟高速增長，一個主要原因是鄰近香港。在香港國際大都市引領下，珠江口東岸的深圳和東莞從邊陲小鎮成長為特大城市。而珠江口西岸與深圳、東莞同時起步的珠海和中山至今僅是中等城市，GDP只有深圳和東莞的1/5，發展滯後的關鍵在於缺乏像香港那樣的強大經濟增長極。珠江口西岸雖緊鄰澳門，但澳門經濟以博彩業為主。博彩業並不能創造新的財富，它同周邊地區的經濟聯繫或者說“博彩服務貿易”，不像其他產業那樣存在基於比較利益的區域分工、經濟互補和產業關聯效應，反而會產生因財富再分配導致的區際利益衝突。因此，澳門在珠三角“前店後廠”區域合作格局中，一直未能成為引領珠江口西岸發展的經濟增長極。澳門從中葡商貿平臺升級為中拉經貿平臺，發展具有規模優勢的金融、貿易等中介服務產業，以澳門廣泛的國際聯繫和高度開放的自由港制度，加上珠海廣闊的地域空間、衆多的人才供給和條件優越的高欄深水港，能夠成為像香港那樣的發達經濟增長極，有力帶動區域經濟發展。澳門自由港和珠海深水港還是西江流域的傳統門戶港，可利用輻射西南內陸的西江水道，擴大內地與澳門、珠海和拉丁語系國家的經貿交流，帶動西江流域以至大西南地區開放開發。同時，也可為澳門自身開闢經濟發展的新空間。（三）有利推進全方位對外開放，極大增強中國的國際競爭力、文化軟實力和全球影響力拉丁語系國家在全球經濟格局和我國開放大局中都佔有重要地位。澳門打造中國和拉丁語系國家經貿交流平臺，可根本改變中拉交往的薄弱被動局面，全方位擴大開放，全面強化中拉政治、經濟、文化交流。中國的崛起不僅是經濟的崛起，更應是文明的復興和文化的
1016崛起。古往今來，世界強國都是在盡取人類文明優秀成果基礎上實現崛起的。拉丁文化傳承了古羅馬文明，又是現代西方文明的源頭，在19世紀以前還是西方文明的主流。而古拉丁語和意、法、西、葡等現代拉丁系語言又是拉丁文明的載體，是研究拉丁文明和西方文明的鑰匙。澳門自古是東西方文化交流中心之一，在中國融入全球化的進程中構建澳門跨文化交流平臺，能夠深度拓展同80多個拉丁語系國家的交往，中國可以更好地瞭解西方文明、拉丁美洲文明和非洲文明的發展變遷，汲取不同國家、不同文明的發展經驗和優秀成果，在經濟崛起的同時加快實現文化崛起，實現中華文明的繁榮復興，在全方位對外交流中極大增強中國的國際競爭力、文化軟實力和全球影響力。
1017《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，1017—1023十九世紀至二十世紀之間澳門體育運動之興起甘帝德*一、序言從十八世紀後期起，體育專業的復興與機構組織的建設落到了英國的身上。如亨利·德·根斯特（1947年）和卡爾·定（1966年）所說，這一現象是與一個欲征服世界的民族且正在擴張的工業化的社會相關聯。可以說，在東方，英國人試圖塑造一種與他們留在歐洲的社會不同的居留方式，企圖在世界的另外一端重新建立一個新英國，因此，他們成功地將他們的方式和習慣移植到了這裡。此種情況亦發生在移居在澳門和果阿的英國人身上。運動是其中之一。當時，要強健身體並不需要太多的理由，甚至對運動不同的觀點之間，又有分明的衝突。除了在經濟和社會方面的深刻變化外，英國人對運動的看法也是體育教育的一個里程碑，成為了一個在未來有著根本性及重要性的活動。1在由葡萄牙人管治下的東方各地，東帝汶除外，英國都留下了現代體育的主要特徵：運動的組織和規條，另體育賽事作為一種表演性質，這一觀念的確滲透到了社會各個階層。二、澳門體育運動之興起因此，在十九世紀裏，英國式的體育運動在澳門的出現產生了變化。在推動運動的特點，使得其稍後具有很強的軍事性質。它並以某些不是經常性的競爭性比賽為特徵。*澳門理工學院教授，北京大學客座教授。1.載理查德·克雷斯波：《體育活動：歷史總結》，第25頁。
1018可以說，從1870-1880年代開始，體育運動吸引了澳門社會。除了早期的戶外活動和渡假外，很快，十九世紀初期開始的花藝種植和戶外遊樂活動也逐漸興起。初期，在一種自由形式組織下，出現了板球、賽馬、槌球、划艇、足球和自行車等運動，這些運動項目很快贏得了眾多的體育迷參與。尤其是自行車迷，他們在城市各處打著“偉大自行車”的標語。這可是一大新聞，因為他們可以沿著“公共人行道”拼命地蹬踩。這種運動立即遭來了批評，因為“......對心臟和主動脈瓣很有害。這種鍛煉容易引起感冒和支氣管炎。參加者每時每刻都會摔倒。還有，自行車車手的姿勢無標準且不雅。自行車的發明不能被認為是很符合健康原則的。這種伸展腿和擠壓胸部和腹部器官的運動是不是理想的。”2這些自行車愛好者對這些批評沒有理會，而且，他們還直接從英國進口新式的和功能強大的“雷利自行車”，開始了新的行駛路線。理想的目的地是環美幽美的黑沙海灘。這是當時澳門上層社會經常踏足的海灘勝地。人們趨之若鶩，因為葡國的雜誌向人們推薦它的功能。隨即這項運動具有了現代化的方式：出現了運動規則、明確的時間和空間界定及由立法成立的機構（但相關立法還不完善及不太有效）所規定的器械，並逐漸成為了公民生活的一部分。各種不同體育形式的自行車手或各喜愛自行車運動的觀衆，為這一運動的普及作出了貢獻。當地新聞媒體倍加關心，對報道有關消息和發表斷言樂此不彼。於1910年9月9日的《求實報》：“......在所謂的現代體育中，運動的種類繁多，應有盡有。我們很快會看到，必須節制某些激情，因為有些項目幾近瘋狂的邊緣。過量和不適當的運動可能導致危險，甚至發生災難。”3三、體育競技的開始澳門有人居住的面積狹小（約3.5平方公里）有利於展開有組織的和廣泛的比賽，將體育運動納入軌道。當時被稱為“體育競賽”。這2.載《求實報》，1910年9月9日號。3.同上，1910年9月1日號。
1019些競賽具有臨時性，因為十九至二十世紀之間澳門是一個社會政治和經濟十分動蕩的時期，因為當時失去了某些特權、海盜猖獗、領海劃定有衝突，並且成為革命人士的避難所和籌集資金的地方。在這情況下，體育運動卻很興盛，因為參加者有軍人、文職人員和學生。據當時的期刊，這些“體育盛會或競賽”，即與同一事件相關的活動的社會意義及比賽樂趣是由各種類型的活動構成：有瑞典體操、田徑、撐杆跳、跳高、跳遠、短跑100米和150米綁腿跑、拋球、障礙跑和摔跤（僅供水兵），花樣車技、後加速跑和拔河（8名參加者，最大重量為640公斤）。特別是這最後一項運動的獎勵稱“澳門杯”，由獲勝的組合獲取。這些刊物說，這些體育項目是由葡萄牙社團舉行的，特別是軍人。他們也從事其他運動項目：擊劍（軍刀，劍與刺刀）、擊棒、拳擊、射擊、騎馬和網球。後者廣泛為當地精英所進行。游泳項目，如蛙泳、速泳、仰泳、400米、“捕鴨子”和“長距離潛泳”深受當地報刊的好評，因為“......伴隨著適當的運動方式，對身體十分有益。”4游泳也有一些內在價值，如搶救和勇氣。像澳門這樣的沿海地理位置，很重視這些價值特質。在此期間，也吸引了一些善泳的華人青年參與。足球是最為青年們廣泛接受的體育項目，但也是引起各種意見爭議的項目。一些人認為，是年輕小伙子發育的最佳運動類型，另一些人則認為“足球是一種傷害和殘害球迷的最大的人為行為，根本談不上健康，這不是一種應該建議的健身方法。簡單地說，它製造了許多軟組織、肌肉和骨骼系統的損傷......。至少應該絕對禁止女孩從事此項運動。那些為“足球美女”搖旗吶喊的人不想讓人們稱其為一種殘酷的運動，但他們同意說，此項運動太劇烈了......。所有的物理、生理和道德的理由禁止年輕的女孩從事此項運動。即使對男孩而言，我不知道這種說法有什麼價值，即有了這一系列的健康注意和意外的驚嚇，不失為解決他們性早熟的良藥。”54.同上，1910年9月1日號。5.同上，1910年9月1日號。
1020然而，足球愛好者對這種批評無動於衷，它還是走它的路。在二十世紀初，當地一些有名的球隊，如軍人隊、澳門足球俱樂部，“魔影”和南華隊舉行了有趣的比賽，幾乎一直持續了二十多年。這些“澳門小伙子”6進行了激烈的比賽7，且開始面臨香港的俱樂部-如灣仔會所及西洋公司的挑戰。根據當時的報刊，華人在19世紀90年代開始對足球感興趣，但不與葡萄牙人“大地之子”8比賽。只有在下個世紀的第二個十年，即1922年，才出現了一隊“華人小伙子”的球隊。他們與“水手隊（葡萄牙人）”交戰，並且以2-0獲勝。9十九世紀末期，少數仍然留在澳門的英國人繼續玩他們的板球，但卻未吸引澳門人。但槌球這個項目，在自家花園可以進行。是一種輕鬆的遊戲，小的空間即可，不論男女，可從這項目中贏得目光和歡聲笑語，“心靈得失一瞬間”10，但它卻消失了。在某段時期，它也成為了聖若瑟學院學生所愛好的體育。但是草地網球在英國人之間最流行。1892年12月26日成立了澳門外國人草地網球俱樂部。11軍人、澳門上流社會及最歐化的華人則分佈在軍事網球俱樂部、和諧網球俱樂部和九龍西洋波會。前兩個，與英國人和鄰近的香港殖民地展開了比賽（總是伴有茶與蛋糕），所以很好地印證了1910年8月21日《新生活》的說法：“......這是舉世公認的體育之一。”四、體育結社縱觀本文，在涉及到十九世紀時，提到了一些旨在於社交、娛樂和體育的機構。雖然這後二類機構在這個過渡期會發生機能重疊，但它們旨在為會員及家人提供“娛樂和藝術愛好”。幾乎它們的價值體6.載《新生活報》，1909年1月31日號。 7.載《葡萄牙人報》，1913年6月12日號。 8.此語指不同種族通婚產下的子女。 9.載《自由報》，1922年3月16日號。10.載《未來報》，1899年7月12日號。 11.第一個網球場是由兩個英國公民於1884年建成的（參見《澳門之聲報》，1944年10月23日號）。
1021系主要是來自於英國人的體育理想，成立了某項具有教育和社交性質的業餘體育機構，但是葡萄牙在東方領地的康體機構不像大英帝國的有關機構那樣。大英帝國的俱樂部是“......殖民地生活的一個重要機構，因為它是英國人在一個陌生的環境中生活的避難所。”12這些俱樂部，由佔主導地位的社會團體舉辦，有類似的特點：專用大廳、私人或公共場所、有積極成員（運動員）或消極成員（觀眾）。這使它具有強烈的社交成分和經濟效益，大部分、特別是那些祇在短時期具康體性質活動的機構，有些在一段時間後便消失了，另外一些合併了，還有一些脫胎換骨，以適應不斷變化的時代。僅舉幾個例子：武官公司、崗頂戲院和大西洋國老總會在變成娛樂俱樂部時，就經過了這樣的變化，因為“......社團希望和支持的文學和休閒俱樂部突顯出衆、高尚與榮光，因為所有類似設施向其會員提供合法的娛樂和體育場所。”13在許多本文中涉及的這一過渡時期的團體，很少有規章獲批准及發表的。表1中所涉及的是在19世紀規章得到批准而納入國家約束的團體。表1 十九世紀，規章獲批准的澳門社團澳門20.04.1859崗頂戲院20.04.1870武官公司06.06.1881義安（音譯）俱樂部26.09.1881三立（音譯）俱樂部30.01.1882同我（音譯）俱樂部13.04.1887崗頂波樓可以推斷，所有其他的章程未受到當地承認的，因而從未得以發表的團體只是權宜之計（娛樂尚未成為一種常態的行為模式）和一些猶豫不定的立法的結果。在此期間，至少葡萄牙的政府意識到了展開12.載理查德·卡什曼：《模式、球員與觀衆》，第1頁 13.載《進步報》，1888年12月21日號。
1022某種娛樂，以實踐“其公民的道德、智力及身體發展”的必要性，意識到了面對澳門人口和文化的異質性而存在的困難。十九世紀末和二十世紀初，在這方面的廣泛立法。僅舉幾例，例一：“1868年10月22日的法令賦予了縣長批准娛樂、教育、互助和慈善機構章程的權力，但並不延伸至殖民地。141870年6月15號法令已經允許公民建立自己的協會，不需要當局批准，只要向警察當局報告其宗旨和組織。151892年9月9日的法令現在已經延伸到葡國所有的省份，其章程必須得到地方當局的批准。1894年2月9日法令擴大到全國和所有的省，甚至聲明章程未獲批准的團體將遭關閉。”16例二：“1907年2月14日的法律詔令再次指出文化和休閒團體的章程無需得到許可或批准，但必須向縣長報告其宗旨及內部章程。無論如何，對這些事業明顯的社會性質定性還是猶豫不定的。正是這些事業早就有了結社生活，使其更加具有活力與意義。”五、葡萄牙人和澳門附近的兩大都市在十九世紀的最後二十五年，東方的兩大非凡的都市―香港和上海。香港具有明顯的英國行政能力，上海有設在那裏的外國租界之間的強烈競爭。這兩個城市吸引了葡萄牙人的重大移民潮。這是姍姍來遲的自由主義革命造成的局面。此外，也因為內部政治動亂所造成的經濟不穩定，因此澳門的葡國移民日漸少。幾十年中，成千上萬的葡萄牙人流入了這兩個城市。那裏他們很受歡迎，因為這些葡人會說三、四種語言。如同葡萄牙人一貫的特性，他們帶去了他們的傳統、習俗、儀式及各種遊戲方式，因此，他們很快形成了一個強大的結社運動，正如格拉薩·格德斯斯指出的，他們有著不屈不撓的意志“......盡可能和諧地融入新的國家，但不失去自己的文化身份。”14.載《政府憲報》，1868年10月27日，第244期。15.同上，1870年6月17日，第133期。16.同上，1894年10月2日，第51期。
1023在這兩個城市中，出現了幾個有娛樂性質的團體（見表2）：表2 由葡萄牙移民在香港和上海創建的團體香港西洋公司1865九龍西洋波會1927上海上海話劇俱樂部1888大西洋國老總會1888葡萄牙運動會社1917這些社團已經展開了出色的工作。有的是捍衛遊戲遺產，有的是吸收新形式的娛樂和體育，如著名的上海話劇俱樂部。1888年10月27日的《進步報》說：“......致最尊敬的塔利亞的追隨者。這大獲成功，我們非常希望有人步他們的後塵，因為在所有的娛樂中，話劇無疑是最純潔和有教育意義的。”六、結論葡萄牙的情況來看，所有在19世紀出現的創新運動均屬於競技活動的領域或如何看待戶外鍛煉的方法。對於當時的葡萄牙貴族及資產階級，新興的運動所須的技巧及力量滿足了他們顯示優越地位及高貴身份的需求。通過採取英國式的運動模型，形成了一種文化入侵，在殖民精英沒有反對下，直至今天仍然輝煌。幾乎在世界範圍內，它慢慢取代了最受歡迎的傳統體育。但在澳門，令人驚訝的是，許多遊戲項目儘管有週期性，仍然經久不衰。
1025《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，1025—1037第五屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會紀要林瑞光*由澳門特別行政區行政公職局、中山大學行政管理研究中心、澳門大學、澳門基金會共同主辦的第五屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會於2012年10月12日至10月13日在澳門成功舉行。研討會每兩年舉辦一次，從2004年舉辦至今，已走過了8個年頭。本次會議的主旨是：回應全球公共管理重大問題，開展及時的、高品質的對話；加強國內外學術界交流與合作，推動公共管理研究發展；提升澳門研究，讓更多公共管理實踐者、研究者瞭解澳門、研究澳門。來自內地、香港、臺灣以及美國、英國、澳洲、法國、義大利、瑞士、以色列、俄羅斯、日本、韓國、印度、新加坡、菲律賓、泰國、越南等共十八個國家和地區的專家學者，以及近二十位澳門學者及公務人員參與了是次會議。在開幕典禮上，澳門特別行政區行政公職局朱偉幹局長致辭，他指出跨入廿一世紀，世界多極化和經濟全球化的發展趨勢及科技的不斷發展，為當今世界的發展提供了動力，也為世界各國及地區的合作提供了新機遇。經濟全球化將社會帶入一個快速變化的新時代。為適應經濟全球化的進程，政府職能不僅需要轉變，更重要的是必須創新和開發新的行政管理理念及方式，以鞏固和完善現行公共行政體系和配合社會發展的步伐。他希望透過定期在澳門舉辦大型國際性研討會，匯聚世界各地專家學者在公共行政上的研究成果，透過瞭解世界各地公共行政的發展及現況，有助於特區政府拓展新視野及探索新思路，繼續深化科學施政，加強政策調研，努力構建制度化、透明化的行政環境，不斷提升政府的管治水平。隨後，大會邀請了來自北京大學的周志忍教授、美國行政學會的劉國才教授、澳大利亞國立大學的AndrewPodger教授、臺灣國立政治大學的詹中原教授、香港城市*中山大學公共行政學博士。
1026大學的陳漢宣教授，以及澳門大學的劉伯龍教授分別作主題發言，他們分別就“中國政府跨部門協同機制”、“經濟危機與公共管理的挑戰”、“社會安全福利醫療體系”，以及“臺灣公共行政學科典範變移”、“中國地方政府績效管理中的共性目標”、以及“澳門的食品安全體系對中國內地的啟發作用”等問題和領域分享了自己的研究成果和見解。周志忍教授圍繞中國政府跨部門協同機制，探討了協同組織的模式、特徵、效果及評價，並從技術理性及制度層面進行分析。劉國材教授指出經濟危機與挑戰給我們提供了一個回顧過去的政策和理論、發展公共管理體系新理論的良好機會。公共管理在重建公眾信任，減少政治極化，利用有效資源提供必要的公共服務和支援政府的正當角色方面起著重要作用。AndrewPodger教授認為社會保障和醫保體系是一個龐大的運作系統，在發達國家中佔用大量的財政預算，在發展中國家的財政預算比例也在逐漸上升。發達國家的社會保障和醫保體系的模式受數十年前的政策影響而定型，與之對比，發展中國家則很可能在未來的幾十年中形成。詹中原教授從學位論文、期刊、書籍以及大學設置的課程四個數據來源分析臺灣2000年以來的公共行政學科典範的變遷，並得出10個有關變遷路向的結論。陳漢宣教授指出中國地方政府績效評估系統的一個突出特徵就是對共性目標的強調，共性目標在很大程度上是改革者為滿足有效治理地方事務的政治需求和社會發展而採取的策略。劉伯龍教授認為內地政府可以從澳門的食品安全管理體系中得到一些啟發，食品安全管理需要各個有關部門的充分合作和協調。本次大會延續上一屆會議的傳統繼續開設“澳門論壇”。參與這次“澳門論壇”的嘉賓有中山大學的陳瑞蓮教授、廣東省社會科學院的丁力教授、中山大學的陳廣漢教授，以及來自澳門大學的郝雨凡教授和吳德榮教授，論壇由劉伯龍教授主持，他們就“區域合作與澳門發展”這一主題發表了自己的看法並展開了富有建設性的討論。陳廣漢教授認為澳門的經濟發展有可喜的方面又有可憂的方面，並指出澳門有必要實行產業適度多元，但同時指出澳門缺乏企業家精神，並最終樂觀地認為澳門有資本有品牌去參與區域合作。陳瑞蓮教授則呼籲澳門特區政府要充分認識到澳門區域合作的機遇和緊迫性；以及要對
1027廣州南沙新區的設立和發展作出回應；並希望特區政府努力打造澳門與葡語國家的商貿服務平臺，以此帶來物流、會展等行業的發展。她認為，澳門在區域合作方面，總體來說是“雷聲大，雨點小”，為改變這種局面有必要做到：1.政府重視區域合作；2.成立專職機構；3.制定有效的利益機制；4.設立區域合作的專項基金；5.制定相關的法律政策；6.發揮民間組織的作用。丁力教授同樣認為，澳門在珠澳合作方面沒有動真格，其中的心理障礙大於現實障礙。他認為合作的前提是合作雙方要有抱負，指出澳門不能靠博彩業基業長青，並建議澳門要有大的眼光，通過大陸的“放大器”作用發展經濟。吳德榮教授針對上述的觀點指出，澳門是一個獨立的經濟體，區域合作的動力不大；澳門的博彩業一枝獨秀正是區域分工合作的結果，多元化和區域合作表現出矛盾的一面。郝雨凡教授則認為澳門沒有發展適度多元的動力，也沒必要發展適度多元，澳門只要做好自己應該做的就行了，但他同樣指出澳門要有危機意識。另外郝教授認為區域整合是澳門最大經濟發展最大意義的部分，橫琴合作開發是加深區域整合的一種嘗試。21世紀以來，世界各國已進入了一個新的大變局時代，傳統公共管理問題不僅存在，還可能以另一種形式出現，新的問題也會隨之社會的變遷不斷出現，各國面臨公共管理問題更加嚴重且極具挑戰。公共管理者必須深刻認識到這種變化和做好準備應對挑戰。因此，本次會議將主題確定為“大變局下的公共治理”。研討會圍繞這一主題展開，包括全球社會公平挑戰、公共財政與治理、公共部門改革與創新、地方治理改革與發展、高速城市化進程中的公共管理、社會管理與創新、社會變遷與政策創新、全球福利體系反思、審計與政府債務、公共部門人力資源管理、廉政與透明政府、新媒體時代的公共管理、社會抗爭與社會治理及公共管理新議題等共二十一場的分組討論。一、全球社會公平挑戰與社會抗爭公平正義是人類社會價值觀的共同指向，也是不斷追求的目標所在，維護和實現社會公平正義，既是公共管理實踐者所要努力實現的目標，也是公共行政研究者的方向所在。當今世界社會不公問題此起彼伏，社會抗爭現象更是風起雲湧。對此與會學者展開討論。
1028一是社會公平問題。來自吉林大學的周光輝教授和殷冬水副教授認為中國的社會不公問題，主要是由政治領域利益表達不平衡造成的，因此中國要實現社會公平正義，一方面要提升社會弱勢群體的政治影響力，另一方面則要提高國家自主性，弱化強勢群體的政治影響力。而澳門科技大學黃湛利則圍繞工人組織工會權、集體談判權及罷工權所謂的勞工三權，對香港政府勞資關係進行闡述和分析。他不同意香港公務員工會在勞資關係上的處理方法，建議香港政府須妥善處理公務員勞資關係，顯出有效的管治能力。二是社會抗爭問題。吉林大學副教授王郅強認為關注和研究個體或少數群體在社會轉型期中特定行為是研究中國社會矛盾最直接的切入點，對於認識和分析轉型期的中國社會是必要和有意義的。他以身體抗爭作為利益矛盾的分析視角，認為身體抗爭是公民在利益博弈過程中所形成的將自身利益訴求納入公共政策議程的一種途徑和方式。並指出用制度維權代替身體抗爭才是走出目前利益矛盾中公民維權困境的未來方向。來自上海交通大學的陳慧榮博士則從中國信訪的角度講述社會管理問題，他以上海市信訪工作為例子，通過剖析信訪體系的內部運作及其對不同類別上訪人的處理方式，解釋政府低質量接訪如何促使訪民採取非正常上訪。他發現信訪系統對初訪、重複訪和非正常上訪處理方式和投入的精力都很不同，由此引起了上訪者不斷升級自己的行動策略。除此之外，中山大學張書維博士認為近年來在我國呈迅速上升之勢的群體性事件是一種典型的集群行為，群際威脅是群體性事件爆發的重要情境因素，但尚缺乏有力論證。他的目的是建立群際威脅對集群行為影響的整合模型，一是為了揭示群體性事件的社會心理制，二是在實踐中更加準確地預測和化解群體性事件，為政府部門的公共管理提供策略支持。二、公共財政與治理公共財政是政府運行的命脈，它影響深廣，不僅影響到公務員的微觀行為，也能影響到政府的宏觀決策。這次會議，給予了公共財政及其治理必要的關注。
1029上海財經大學徐曙娜、任超然、張遠通過對中國28個省的面板數據分析，分別探討了地方財政支出各個專案對城市化進程的影響，認為中國的城市化發展道路有著其自身的特點，並且與財政政策的側重面緊密相關。他們研究發現對城市化有增進效用的為科學事業、教育事業、基礎建設和醫療衛生支出。然而由於中國的社會保障制度起步較晚，社保基金管理有待加強，社會保障補助支出對於我國城市化進程反而在一定程度上起到了抑制作用。澳門財政局鄧達榮則從財政的視角分析特區政府採購在地區經濟發展中的地位。他指出政府採購是與公共政策和社會變遷的表現息息相關，善用財政資源及有效執行財政政策，是推動社會經濟發展的一項重要工具，亦有催化相關行業發展的作用。另外他同樣認為澳門特別行政區政府採購項目的開展符合地區的整體和政策性規劃，直接促進和推動地區經濟和行業發展。另外，來自義大利錫耶納大學的RiccardoMussari教授帶來義大利的案例講述財政聯邦制和會計協調的一致性問題。泰國朱拉隆功大學的WeerasakKrueathep博士則著重分析泰國公共財政背景下的財政幻覺以及財政幻覺對選民預算偏好的影響。三、公共部門改革與創新公共部門的產生的發展深受社會政治、經濟、文化等環境的影響，其存續與否、改革與調整應隨著環境的變化而納入考慮的範圍。另外公共部門是公共服務的主要供給者，僵化的公共部門不利於供給效率和品質的改善和提升，因此公共部門的改革和創新是常青的話題。與會學者紛紛表達觀點。復旦大學竺乾威教授以國有文藝院團轉企改制為例，運用新制度經濟學的理論工具對中國的文化體制改革進行分析。他認為國有文藝院團的轉企改制屬於一種自上而下強制性制度變遷，這一變遷方式可以降低改革成本，但會帶來共識問題，以及由此產生的對改革的抵制。轉企改制的成功取決於政府與被改對象的報酬互相增長。
1030西安交通大學毛瑛教授等人則從陝西省縣級公立醫院改革的實踐來研究公立醫院治理機制。她認為公立醫院改革的核心是完善公立醫院治理機制，完善的公立醫院治理機制有助於理順政府與公立醫院的關係，能從治理的角度解決醫院發展的動力問題。她研究發現完善政府財政補償機制和健全人事分配制度，可以有效地推進公立醫院改革進程，凸顯公立醫院的公益性。四、地方治理改革與發展地方治理以其特有的複雜性挑戰著公共管理者的治理智慧。其治理範圍之廣、問題之複雜、治理結構的多層次等為公共行政研究者帶來了研究上的困難，但側面上說明了研究地方治理大有可為。對此，與會學者帶來了他們的研究成果。一是中國“擴權強縣”改革效果的比較研究。中央財經大學樊勇和王蔚通過運用差分內差分方法和固定效應模型，以浙江省縣政擴權的面板數據為樣本，實證對比分析了“擴權強縣”改革對擴權和未擴權以及擴權內部強、弱縣之間的縣域經濟和財政收入的不同影響。他們的研究結果表明：第一，改革有力地促進了擴權縣的縣域經濟和財政收入；第二，改革對強縣的促進作用比弱縣更為顯著；第三，強縣發展在較大程度上依賴固定資產投資；第四，地方財政支出和二、三產則更有助於弱縣的發展。並對各省下一階段推行“擴權強縣”改革的提出如下政策建議：省市政府應實現從“強縣擴權”到“擴權強縣”的跨越；強縣政府應擺脫對“投資型”增長方式的過度依賴；弱縣政府則應優化公共支出結構，努力實現產業轉型升級。二是地方法團主義與地方政府角色的關係研究。香港教育學院吳木鑾博士指出地方國家法團主義是西方學術界解釋中國經濟增長和公共財政成功的重要理論之一。但是上世紀九十年代以來，中國的中央和地方關係產生深刻的變化，官僚體系內部也有諸多的改革和變化，地方國家法團主義是否仍然適用便成為一個問題。吳博士認為要理解當下的中國，地方法團主義需要進行實質性的修正。他在提出“後地
1031方國家法團主義”後，分析地方政府的角色，認為地方政府的角色已從發展型轉向庇護型。三是澳門的社會服務研究。澳門理工學院姚瀛志從澳門的實際出發，分析澳門社會人口結構與樓宇老化問題，並對現有的社區服務提出服務策略的建議。他認為要制定社區服務未來發展策略，需以社區問題、區域變化、專業質素等方向作主要考慮。五、社會管理與創新隨著時代的快速變遷，社會管理問題日益凸顯出來，其中面臨的挑戰和機遇也交叉其中。如何應對挑戰，如何更好地抓住機遇，便是擺在社會管理者的面前的現實問題。重新審視管理方式，改革管理行為，尋找價值基礎或許是解題的要素。來自世界各地的學者對此問題又是怎麼看的呢？對外經濟貿易大學教授彭向剛及吉林大學博士研究生程波輝以績效評估為切入點，認為中國服務型政府建設明顯出現動力不足、停滯不前甚至反彈的態勢，陷入建設困境原因之一是政府績效評估的杠杆性功能沒有發揮到位。為改變這種局面，必須重構政府績效評估的指導思想體系、制度體系、組織體系、指標體系、方法體系、結果運用體系，充分發揮績效評估體系對促進服務型政府建設的杠杆作用。來自澳門理工學院黃兆輝和羅筱慧在回顧了最新的關於後現代主義的爭論後，應用魅力型權威和結構主義的理論工具，重新審視了戰後澳門和香港的歷史，發現二戰以來，這兩個社會面臨著一些大的變化，他們必須在很短時間內作出選擇，而這些選擇的正確與否取決於社會模式能否熟練地在現代主義和後現代主義之間取得平衡。而華中科技大學教授徐曉林和武漢大學朱國偉博士認為新的社會秩序的尋求需要一種新的理性作為道德基礎，新生活秩序的公共利益指向對承擔著價值宣導的責任的全國性治理機構中央政府而言有著特殊的要求。中央政府作為一個道德實體，不僅需要它具有道德自主
1032性，更需要它在職能安排與履行中，以公共利益為價值指向，體現出基於自身“強公共性”特徵的道德自覺。以“道德英雄”的身份承擔社會價值引導的責任。六、社會變遷與政策創新政策是政府管理、落實施政意圖的工具。政策的制定、施行受到多個因素的影響，其實行效果也因時因地而異。對政策實施效果的研究有助於改善政策的效力，為制定更好的政策做鋪墊；對其他國家政策移植問題的研究則能更好的拓展本國政策制定者的思路。這次會議，與會學者又對哪些政策進行了審視和研究呢？一是中國的糧食補貼政策的實施效果及其優化問題。2004年，我國開始大規模實行糧食直接補貼政策，最終形成了以糧食直接補貼、農資綜合直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼以及最低收購價政策為主要內容的糧食補貼政策體系。但是這些政策效果如何呢？有沒有實現政府既定的政策目標呢？帶著這兩個問題，上海財經大學陶勇通過對全國31省、476縣（市、區、旗）、671行政村、6742農戶、465種糧大戶的調查發現中國的糧食補貼政策取得了一定的成效，糧食直接補貼獲得率較高；農戶對糧食補貼政策滿意度較高，絕大多數農戶從中獲益。但也存在一些問題，如糧食補貼標準較低；農戶對糧食補貼政策認知度較低；糧食補貼方式不合理，一部分實際種糧農戶不能享受相應的補貼；糧食補貼政策對促進農業生產的作用不大；糧食補貼政策不能切實保障種糧大戶的利益，不能有效保障糧食生產的規模化經營，等等。為此，他建議加大農業補貼政策宣傳和監管的力度；大幅度提高糧食收購價格，加大補貼力度，提高農民種糧積極性；改進糧食補貼方式，讓種糧農民受益。二是政策轉移與政策組裝問題。來自中山大學的蔣絢博士認為雖然在各個地方的文化、社會、經濟、政治以及歷史條件不同，但創意產業作為一種政策概念已在全球得到了廣泛的傳播，這種傳播途徑以政策轉移的形式出現，並分為兩個不同階段：一是世界範圍的解構情景化和地區間的通過組裝重構情景化。第一過程要歸功於技術層面和
1033中立的創新產業觀念，但裝配的過程需要考慮當地環境。她以中國創意產業政策為例子進行了說明。七、全球福利體系反思北京大學劉繼同指出2009年爆發世界金融危機和正在蔓延的美債、歐債主權危機的重要社會後果是，引發西方“福利國家”和世界各國社會福利制度的危機。如何科學認識、反思評估和改革發展社會福利制度，妥善處理政府與市場、經濟發展與社會福利、政府規管與社會治理等關係，成為世界各國公共政策與社會政策議程的優先議題。他根據世界各國和中國社會發展歷史經驗，首次建構現代社會福祉與社會福利概念框架，界定公共服務、社會服務、個人服務、社會保險、社會救助服務和慈善公益服務的相互關係。並首次提出以公共服務、社會服務和應急、社會救助服務為主體的中國版社會福利制度框架，實質是界定政府職能範圍，確定社會服務優先領域，描繪中國社會建設“時間表和路線圖”。來自東北大學的王穎副教授則從新自由家長主義治理的視角分析美國福利政策改革和貧困治理範式構建。她認為美國社會福利改革的發展和轉型深受自由主義和保守主義的影響，在新的社會福利改革中，新自由主義和新的家長主義決定著社會福利改革的方向，貧困治理紀律處分制度是在社會福利改革過程中形成的。最後，她認為美國的社會福利改革是在基於新自由主義的家長主義下，客戶端的工作和個人責任的努力取得成功。但是卻隱藏著一個問題，就是它使得大量的福利收入仍處於貧困的人進入低收入的勞動力市場，因此有必要將這個由新自由主義的家長主義定義的邏輯打亂。八、審計與政府債務2009年底，歐元區國家特別是希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙、義大利等國，由於居高不下的預算赤字，以及整體經濟結構的脆弱，先後開始出現主權債務問題。最後演變成影響全世界經濟成長與金融
1034穩定的“歐債危機”。從這場危機中，政府或公共行政的實踐者和研究者能否得到一些啟示呢？世新大學行政管理系教授徐仁輝認為“歐債危機”帶給我們的啟示是應重新檢討政府的角色功能；總體經濟成長可確保財政的穩健；財政與貨幣政策必須兼顧；債務管理須更完善。並最後提出健全債務管理措施做法：一是控制債務成長；二是債息負擔最小化；三是維持國家債信；四是平衡代際負擔。而針對澳門方面，來自澳門經濟學會的胡家銘則建議澳門特區政府在應對危機的實踐中，應採取兩方面的措施：一是實施擴張性的財政政策，包括加大公共工程建設投入、提高居民福利和信用擔保等手段來穩定經濟；二是通過與中央和周邊地區緊密聯係，合作應對金融危機的衝擊，防止出現金融機構和企業的大面積倒閉。具體來說有：發展澳門實體經濟，不斷加強對旅遊博彩業的服務水準；加強對博彩企業資金鏈條的監控；做好財政儲備的投資保值工作；加強金融監管；加強與鄰近區域合作，共同應對金融危機衝擊；進一步促進澳門消費市場，建立穩定的內部市場；構建“橄欖”型的社會結構，加大對中低層居民補貼；完善投資環境，保持對外資的吸引力；優化勞動力結構，提升經濟長遠的發展動力，等等。九、廉政和腐敗控制“絕對的權力導致絕對的腐敗”。腐敗問題一直以來是公共管理領域比較棘手的問題之一，但卻阻擋不了各地執政者和社會治理腐敗的決心。在研究領域上，各個學者也從自己的角度出發，或者從自己所處的環境出發，或介紹本國的反腐敗運動，或探究腐敗產生的根源，又或發表自己對治腐的看法，等等。這次會議有幸彙聚了各個專家學者的智慧。一是國外的經驗和研究。來自印度德里大學的SreematiChakrabarti教授首先介紹了發生在2011年印度民間社會團體發起的反腐敗運動。他討論和分析了這個運動的產生和發展，以及如何影響到國家層面，反過來又如何迫使國家作出回應。最後他評估了當下印度國家與社會團體的關係。韓國崇實大學的YoungJongKim教授帶來了
1035韓國的反腐敗案例。YoungJongKim教授指出普遍的腐敗已經限制了韓國的發展，韓國政府雖然一直致力於腐敗治理，但收效甚微。他認為腐敗文化是韓國社會中的腐敗現象最重要原因。因此韓國的反腐敗戰略的模式轉變更應注重治理腐敗文化，建立一個著眼於道德和文化的反腐敗體系。來自越南的NguyenTrungTiep博士則認為腐敗的內在原因是非透明的公共權力和公共權力的非理性。他表示，反腐敗的政治決心是堅定的承諾；有效的政治制度是反腐敗最好的方法；支持媒體在反腐敗方面的監督；強調公務員的公共服務道德；改革公務員的薪酬及考核制度；增強社會的反腐敗意識。南洋理工大學的于文軒博士介紹了新加坡的反腐敗政策。他認為新加坡反腐敗模式的成功不在於它的獨特性，而是契合了代理理論、集體行動理論提出的反腐敗的一般原則，同時，他也提出新加坡在具體的制度設計和政策中所採取的措施有一定的新加坡特色。另外他也對這種模式表示擔憂，因為不斷變化的政治、社會和經濟環境顯著地挑戰這種模式的有效性和可持續性。二是中國學者的思考與發現。香港城市大學的公婷教授以財產公示制度作為切入點，揭示中國廉政建設轉型的特徵與機制。認為中國政府的反腐戰略已經從運動反腐向制度反腐轉變，並對轉型所帶來的社會和政治意義進行了討論，最後她認為這種轉變意味著中國政府對腐敗的認識以及反腐的模式已經發生了根本的變化。她的同事李莉則認為作為新媒體的微博已經深深影響了對腐敗現象的治理。她通過對廣州公車管理制度改革的研究發現，微博已經成為公民與政府之間溝通的傳統方式，它賦予了公民監督和質疑政府的權力，反腐敗的模式從“自上而下”的模式轉變為“自下而上”的模式，這種模式的轉變擴大了公民的監督權。十、公共部門人力資源管理公共行政人員是公共管理的主體，他們的思想、行為模式深刻地影響到公共行政的效率，對其研究有助於幫助公共管理者提高行政效率，改善施政觀念。對此，與會學者發表自己的看法。
1036海南大學安應民教授非常看重公務員的行政能力，認為公務員的行政能力在很大程度上決定著政府的管理水準和工作效率，影響著政府在公民心目中的形象和威信。因此必須加強公務員的行政能力的培育，在充分瞭解行政環境、行政職能、行政體制、行政機制、行政結構和行政關係對行政能力影響的基礎上加強以提高公務員行政素質為核心的培訓體系建設，創新培訓機制和培育方式。天津社會科學院田華博士則對公務員的決策行為興趣頗濃，他認為文化因素是影響決策行為的重要因素。指出有意識地利用文化去幫助公務員建立起優秀的決策理念及思維模式，並使其在決策時無意識或下意識的做出優質決策行為至關重要。他以天津和澳門的公務員作為研究對象，同樣印證了文化是產生兩地公務員決策行為差異的重要影響因素。十一、新媒體時代的公共管理隨著科技的飛速發展，諸如微博、數字報紙等新媒體越來越受到人們的關注，成為人們議論的熱門話題。它們是否改變了當下社會的傳播格局，是否影響了公共管理的治理模式。公共管理者應該以什麼樣的姿態來迎接新媒體帶來的挑戰。對此，與會學者展開討論。澳門特別行政區治安警察局劉國熙副警司認識到傳統媒體的網上版本使用率以及手機應用媒體程式的興起，對澳門居民的媒體使用習慣產生了顯著的影響。他通過分析美國及中國等地政府利用新媒體進行的公共管理情況後，建議澳門政府必須重新思考新媒體的應用。他認為當下是一個最好的機會，因為現在處於資訊科技的發展初期，政府可把握此機遇建立一套完善的機制來應對日後由新媒體引起的輿論。來自英國諾丁漢和伯明翰大學的PaulCollins認為這是一個動盪的時代，它要求公共管理者具備特殊的能力來應對來自新的政治，經濟和社會方面的挑戰。包括債務和金融危機、環境惡化和氣候變化、自然災害、國際移民、難民、糧食和能源危機、種族或者宗教動亂、貧
1037困和腐敗問題，等等。國家能力已經在所謂的新公共管理改革和適應力市場中得到削弱，因此在這個時候需要非凡的能力特別是促進公共機構中有效或者是有針對性的人力資源的發展。他認為解決之道在於一個提升表現能力的培訓政策方面的戰略方針。此次研討會為與會專家學者提供了思想交流、碰撞的平臺，也彙聚了各地公共管理領域成功的案例和經驗，它不僅是一場盛大的“思想盛宴”，而且還是一次增進各地學者情誼的良機。各地專家學者在兩天的會議裏，共同探討公共管理領域的議題，既回顧了歷史上的公共管理實踐，又審視了當下公共管理的問題，又提出了將來公共管理的新議題。它的成功舉辦，有助於推動公共管理研究的發展，也能促進各地公共管理的改革。對於澳門來說，它的意義則在於提升了澳門的國際形象，更能為澳門的發展提供發展的思路，深化當前的公共行政改革，促進特區政府建立成一個透明、高效、廉潔的政府。
1039《行政》第二十五卷，總第九十八期，2012No.4，1039—1051“提升公共管治能力二零一二兩岸四地學術研討會”紀要龐欣新*由澳門特區政府行政公職局、澳門大學、澳門區域公共管理研究學會及湖南城市學院聯合主辦，福建省公務員局及臺灣臺北大學協辦的“提昇公共管治能力2012兩岸四地學術研討會”於2012年6月27日舉行，來自中國內地、香港、澳門、臺灣兩岸四地共五十多位專家學者及澳門百餘名公務員參加了此次研討會，與會專家學者在此次會議上圍繞著“公共管理人事制度”、“澳門公共管治”、“公共管治”、“區域合作”等方面進行了熱烈的討論與交流，為提昇公共管治能力建言獻策，會議取得了豐碩的成果。研討會的開幕儀式於6月27日上午在澳門大學國際圖書館舉行，行政法務司陳麗敏司長、行政公職局朱偉幹局長、澳門大學馬許願副校長、福建省委組織部叢遠東副部長、台灣臺北大學顧慕晴主任、澳門區域公共管理研究學會陳瑞蓮榮譽會長以及澳門大學當代中國社會科學研究中心劉伯龍教授出席研討會開幕式。陳麗敏司長在致詞中表示，在中央政府的支援下，澳門特區成立十二年以來，全力貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳、高度自治”方針，嚴格按照《澳門基本法》依法施政，在此前提下，秉持“以人為本”理念，建設陽光政府，推行科學施政，積極發展多元經濟和加強區域間合作。與此同時，特區政府也一直致力推動公共行政改革，提高行政效率和服務質量，讓公共服務能更加符合市民的期待，提升居民的綜合生活素質。特區政府亦非常重視政府和民間的共同參與，通過不斷完善諮詢機制，全面及時瞭解社情民意，強化政策制定的科學性和施政透明度，提升治理水準，從而達到建設和諧社會，推動經濟發展和造福全體市民的目標。她認為面對全球化、資訊化及知識時代的迅速發展，各國及各地政府為了有效推進施政的理念及政府的政策，均紛紛致力於政府管理*澳門大學社會科學及人文學院政府與公共行政學系博士資格侯選人。
1040的革新，以提昇政府效能與競爭力，而澳門特區政府亦不例外，緊隨著世界各地公共管理的潮流趨勢，不斷加強優化行政管理，並始終將提升行政績效作為政府的施政重點工作之一。最後，她提出經過全體公務人員及各政府部門的多年努力，在全澳市民、社團及相關機構的支援配合下，澳門特區的公共行政改革取得了一定成果。特區政府建立了優質專業的公共服務網絡，增強了政策統籌及行政運作機制，健全了公務人員的制度化管理，整體施政質素不斷提昇，為澳門的可持續發展打下基礎。澳門特區政府非常重視政府和民間的共同參與，強化政策制訂的科學性和施政透明度，希望達到造福市民的目標。她相信通過此次研討會，可為各地提升公共行政效能效率帶來新啟發和思路。馬許願副校長在致辭中也表示，2012年特區政府的施政方針中，提出了政府要以優化政策模式、提高運作績效，及提昇公共服務質素為總體方向，融合民意諮詢與科學論證，強化政府組織及人員的統籌和管理，以及優化服務模式及回應性，持續有序地推進公共行政改革，著重研究澳門特區政府政治制度的發展；加強法改規劃、中央統籌及法律培訓，完善法律建設。澳門處於高速發展的關鍵時刻，管治能力的提高也為特區政府帶來了全面的考驗。在研討會上，來自兩岸四地的五位專家學者進行了主題發言，包括：福建省委組織部叢遠東副部長、台灣臺北大學顧慕晴主任、香港中文大學政治與行政學系曹景鈞教授、台灣臺北大學張世賢教授，以及澳門大學當代中國社會科學研究中心劉伯龍教授分別就公務人事制度、行政倫理、危機管理、公共治理以及橫琴開發進行了詳盡的分析，引發台下多位嘉賓學者及公務員的積極參與和討論。一、建設人才特區推進平潭開放開發福建省委組織部叢遠東副部長認為平潭開放開發是中央的重大戰略決策，《平潭綜合實驗區總體發展規劃》賦予平潭綜合實驗區比經濟特區更加優惠的先行先試政策，國家部委和福建省委、省政府全力
1041支援平潭開放開發，實行共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益，探索“五個共同＂合作新模式，建設兩岸同胞共同家園。平潭的開放開發需要強有力的人才支撐，需要以建設平潭人才特區推進平潭開放開發。平潭人才特區建設的目標定位是︰把平潭建設成為兩岸人才交流合作的先行區、人才管理體制機制創新的實驗區、優秀人才宜居宜業的聚集區。主要任務是︰加強兩岸優質教育資源合作，加快實用型人才培養；以產業發展為載體，引進集聚創業創新人才；創新體制機制，充分發揮各類人才作用；優化生活工作環境，提供優質公共服務。主要措施有︰著力吸引人才創業創新；促進人才交流共用；建立覆蓋全面、相互銜接、激勵有效的政策和機制的體系，完善人才服務保障；實施“四個一千”人才工程，推動平潭人才特區發展。（一）平潭的開放開發為人才特區建設奠定了現實基礎1.中央對平潭開放開發寄予厚望，賦予平潭比經濟特區更加優惠的特殊政策在現有海關特殊監管區域政策的基礎上，進一步探索在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實施更加優惠的政策，探索進行兩岸區域合作試點。2011年12月，國務院批復的《平潭綜合實驗區總體發展規劃》賦予平潭比經濟特區更加優惠的特殊政策。2.福建省委、省政府舉全省之力推進平潭開發建設福建省委、省政府把平潭開放開發作為貫徹中央決策部署的重要抓手和海西建設的戰略突破口，舉全省之力，超常規推進。3.平潭開放開發取得了一定的進展包括精心編制發展規劃，加快基礎設施建設，構建兩岸快捷通道，探索創新體制機制，發展高起點發展特色產業以及注重保障改善民生。
10424.平潭開發建設將拉動臺灣產業轉移和人才西進省政府發佈了包含9大類產業的《平潭綜合實驗區鼓勵類產業目錄》，台商看好這些產業並參與投資建設。產業和建設項目對人才的吸附作用必然為平潭帶來大量的臺灣專業人才，形成產業集聚人才、人才引領產業發展的良性迴圈。這為平潭人才特區建設提供了十分有利的條件。（二）平潭人才特區建設的重要意義1.人才特區是建設兩岸共同家園的有力支撐平潭是大陸距臺灣本島最近的區域縣，具有獨特的區位優勢。建設平潭綜合實驗區是中央賦予福建的重大歷史使命，是深化兩岸交流合作、推進兩岸關係和平發展、促進祖國和平統一大業的重大戰略部署。為實現上述奮鬥目標，必須實施人才優先發展戰略，創新人才發展體制機制，吸引包括臺灣專才在內的大批海內外專才參與平潭開放開發。2.人才特區是實現平潭跨越發展的關鍵因素人才資源是實現平潭科學發展、跨越發展的第一資源。建設平潭人才特區，有利於引進、集聚臺灣和海外高層次創新創業人才，充分發揮臺灣和海外各類專才的作用，營造臺灣和海外人才彙聚的“窪地”效應，為平潭綜合實驗區實現超常規發展注入強勁動力。3.建設人才特區是體制機制創新的重要載體建設平潭人才特區，有利於完善人才工作機制、建立吸引臺灣和海外人才的載體和平臺，為平潭綜合實驗區發揮後發優勢提供有效的人才保證，為平潭的跨越發展提供有力的人才支撐。（三）平潭人才特區建設的目標定位按照“共同規劃、共同開發、共同投資、共同管理、共同受益”的原則，堅持人才優先發展戰略，以大開放、大開發為突破口，以大
1043交流、大合作為手段，以大發展、大繁榮為目標，實施特色人才工程，實行特殊政策，探索特殊機制，打造特殊平臺，引進和集聚一批臺灣和海內外各類專業人才，培養和造就一支素質優良、創新能力強、競爭優勢突出的人才隊伍。包括：兩岸人才交流合作的先行區，人才政策和體制機制改革實驗區以及優秀人才宜居宜業的聚集區。（四）平潭人才特區建設的主要任務及措施1.加強兩岸教育資源合作，加快急需緊缺人才培養創新人才培養模式，借鑒臺灣先進的教學理念、教學內容、課程體系、教學方法及高效、靈活的教學管理機制，引進臺灣優質教育資源，兩岸合作舉辦平潭海洋大學，圍繞平潭的產業發展，培養基礎性人才，支撐產業發展；加快發展職業教育，加強實用型人才培養，把平潭打造成海西職業人才培養示範基地。2.以產業發展為載體，引進集聚創業創新人才加快引進臺灣研發機構，加強與臺灣地區的科研機構、院校的交流合作，建設技術與創新公共平臺，將臺灣科技產業優勢及市場經營經驗，充分用於實驗區科技園區建設及企業經營管理和技術改造，提升特色產業的市場競爭力。3.創新體制機制，建立激勵有效的政策機制體系首先，要健全有序開放的市場競爭機制。其次，要健全具有競爭力的薪酬決定機制。再次，要健全人才分配激勵機制。最後，要健全人才保障機制。4.優化生活工作環境，提供優質公共服務強化資金投入和經費保障，設立人才發展基金，用於人才創業、培養、引進、獎勵以及基礎設施建設等。為引進的臺灣高層次人才提供配套管理服務，開通引進人才的家屬就業與子女就學“綠色通道”，幫助解決引進的海內外人才後顧之憂。
10445.實施一批人才工程，推動平潭人才特區發展發揮區位優勢，著力先行先試，以廣闊的思路設計、制定、實施一些有突破性的重大政策，廣泛聚集各類優秀人才特別是臺灣人才，打造便捷、開放、自主、寬鬆的人才“自由島”。二、行政倫理中的德性途徑台灣臺北大學顧慕晴主任認為行政人員的控制乃行政倫理的一部份。行政倫理乃行政人員對其行政行為是非善惡的思辨與實踐。簡而言之，即行政人員對其行政行為對錯的檢視、辨識與落實，並對之負責，以期做正確的事，避免錯誤的事。至於，何謂正確？何謂錯誤？基本上，須以一組行政價值或目標以及一套行為規範為依據，以資遵循。但是，有了這一組行政目標與行為規範後，並不能保證行政人員一定會如實遵行，尚須控制機制存在，方能克盡其功。職是之故，為了使行政人員恪遵行政目標與行為規範，控制機制是重要與不可或缺的。控制不僅意指對行政人員違反行政目標與行為規範之時，所給予之事後懲罰；亦包含未行動前的預先提示與警戒作用。他提出在過去的十五到二十年間，個人途徑的研究有相當大的改變，即由原先之單一強化途徑轉變為多元強化途徑。蓋以往個人途徑獨重倫理決策技巧的訓練，企圖透過一連串倫理困境個案的思考、分析，讓受訓者清晰瞭解倫理困境的事實、本質，並學得訂定解決方案以及作成最後決策的能力。而現今除了重視倫理決策能力的增長外，亦強調一定德性的培養與行政人員公民意識的樹立。由於行政倫理學者深深體認到以倫理決策技巧維繫倫理行為的方式，有其限制與不足，尚須行政人員養成必需之德性，作為行為的內在導引；以及須深植公民意識突破官僚角色的限制，以為彌補之道。行政倫理中德性途徑之目的在於顯示行政人員應具備之內在德性，並由此表現出一定之外顯行為。公務人員應樹立的內在德性，包括如：正直、堅忍不拔、犧牲奉獻、重視民眾福祉等。其論文主要內容包括：一、德性之意義與其研究興起之原因。二、行政人員所須培養的德性，三、培養德性的方法，四、德性途徑的限制與質疑。
1045由於行政倫理中控制面向之個人途徑，以往獨重決策技巧的探討，而該方式的效果並不穩定及過於片斷，且可能產生詭辯的弊病，故轉而亦重內在之德性途徑，期於致生更穩定、更長遠的功效。職是之故，德性途徑的確有裨補決策技巧方式的作用。提及目前培養德性的流行方法，是以說故事的傳記方式為倫理典範記載其德性與其對德性的應用，此一方法是顯現倫理典範在面對艱困的兩難局面下，如何做成適當決策的極佳方法。因為，其與日常行政運作密切結合，具有高度的務實智慧。吾人可視倫理典範的自傳為“倫理生活的實驗室”。透過一個個倫理典範活生生倫理困境案例的陳述，使他人能瞭解到倫理典範對德性的堅持與對德性的實際運用。最後他提出，雖然，德性途徑可使個人與組織倫理水平，產生穩定與長期之成效，但是，基於其成效的不易顯現，吾人同意如同多數學者的看法，德性途徑目前適宜扮演倫理決策方式的輔助手段。待來日此途徑發展更見成熟，則其與倫理決策方式的關係，可再行斟酌。總之，德性途徑告訴我們，唯有透過具有德性的生活，方能使人們生活完全合乎人性。三、汶川大地震與新奧爾良颶風的比較香港中文大學曹景鈞教授認為災害危機管理需要迅速和協調地籌集所有可用的資源，以減少生命及財產的損失和破壞，減輕受牽連者的痛苦及隨後開展的重建工程。這是一個影響到每一個國家的全球性問題。一些國家在處理上沒有受到太多的批評，然而，另一些卻面臨越來越多的批評與責難。文章試圖解決以下問題：災害管理的成敗該歸因於哪些變項？可否從不同國家對自然災害的不同處理上學到什麼？我們是否可相互學習借鑒？如果有的話，在減輕甚至防止這些自然災害的災難性影響最重要的是甚麼？文章使用兩個個案，即2008年5月12日中國的汶川大地震及2005年美國卡特里娜颶風作比較分析。儘管這兩個國家的政治和經濟差異極大，但針對這兩個個案的行政和政策應變上，卻仍可找到一些相似及差異之處。他分為四個部分進行了簡要的介紹。第一部分概述中國政府在國家及地方各級對汶川大地震的應變和所投放的努力。第二部分記錄美
1046國在市、州及聯邦各級對卡特里娜颶風的應變。第三部分將比較和對比這兩個個案，並找出一些雙方共通的因素。在最後一部分將汲取教訓以進一步改進和加強公共治理。最後為簡短的總結。曹教授認為擔任這個總體規劃的指導原則，並為隨後的地方和部門應急預案和部門間和政府間的協調，以應對危機的參數。例子比比皆是：2006年1月13日，國家地震應變計劃被引入和2008年4月23日推出的“北京城市總體規劃”。因此，在很短的時間內，中國已配備了自然災害、意外事故、公共衛生事件和社會安全事件的應急處理計劃。曹教授分析指出，首先，最嚴重的事故是超過300人死亡，在當地損失達GDP的1%，7或以上的里氏震級評價；受影響的省和地方負責救援工作，國家國務院的組織和領導，以協調所有救援工作；此外，地方當局需向國家國務院報告地震的前四個小時之內的事件。其次，非常嚴重事故為包括由地震造成的50至300人死亡，里氏規模6.5至7.0之間；全省負責救援，但中國地震局，國家國務院是協調所有救援工作。更嚴重者，是指由20和50之間的生活和一個介於6.0和6.5級地震的損失；受影響的地方負責救援和中國地震局提供幫助。最後，或一般情況下，包括地震，造成少於20人死亡，並登記里氏規模5至6。在各區、縣、省級領導下，在這一類事件的反應處理危機。最嚴重的地震危機處理直屬國務院或人大領導。這意味著，中央政府協調各單位和部門，引導一切必要的資源，開展救援任務。當然，最高的一類，由總理率領回應。如果地震發生在第三或第四類，由地方負責，但中國地震局提供幫助。而在美國組織，沒有最高水準的國家領導人。在聯邦一級，回應領導的聯邦協調主任（FCO）威廉利安諾基，被布希總統任命；首席聯邦官員（PFO），邁克爾·布朗，在開始的時候是由國土安全部部長切爾托夫委任。最後這一架構被證明是混亂的，並於9月9日，Michale切爾托夫被任命為艾倫海岸警衛隊海軍副上將，再後來，他同時擔任PFO和卡特爾局。有沒有足夠和準確的資訊，為國家的領導，迅速採取行動。例如：花了三天，前聯邦緊急措施署負責人邁克爾·布朗意識
1047到人已被疏散到新奧爾良會展中心。歷時4天前，美國聯邦政府開始應對這場危機。從美國學習的原則基礎上，中國人制度化的預警系統，各地將首先處理情況，如果是嚴重的危機，那麼各國政府將引導和幫助。在美國，它是地方政府的責任，首先應對危機，需他們主動尋求幫助。然而，美國的制度，往往讓地方當局缺乏的自主性和主動性。在中國，中央政府將掩蓋了當地的權力，如果危機是一個嚴重的。它甚至在規則允許的情況下，地方當局繞過其他國家政府和報告的水準，因此，該中心將擁有一個完整的畫面。四、治理體系能力之挑戰與提升臺北大學張世賢教授認為現代治理體系已遭受到各類挑戰，例如：全球化風險社會到來、自然災害頻仍、經濟危機、失業率高、少子化、生產力不足。而各國治理體系已不足以應付這些挑戰，必須調整其治理體系，提昇其管治能力不可。2012年澳門特區政府的施政方針中，提出了政府將“不斷完善各項政策措施，積極優化經濟發展模式，全力提升民生綜合水平。高度重視人與自然環境、居民目前利益與長遠利益的協調發展，努力擴大區域合作成果，謀求多層綜合互補、多點支撐共贏，為實現特區經濟和社會的可持續發展，奠定更堅實的根基”，另外，澳門政府也“將繼續推行科學施政，強化廉政和法制建設，致力提高施政水平。全面促進公民教育，注重營造優質的人文社會環境，共同建設安居樂業的美好家園。”然而，澳門處於高速發展的關鍵時刻，這也為特區政府管治能力的提高帶來了全面的考驗。澳門特區政府面臨了上述的挑戰，澳門特區政府是否開始進行治理體系能力的提升？從其對於本身治理體系的定位可以看出端倪。澳門特區政府認為澳門應該作為“世界旅遊休閒中心的定位，提升民生綜合素質，促進區域協調發展”，包括：（一）活化公共服務：活化公共服務需以制度化方式，通過法律，使政府在國內外事務中完成對國內民眾，社會組織和其他機構的治理和管理，並提高施政透明度和
1048執政者行為之間的道德信任，以降低腐敗和施政不當的機會。（二）提升能力的設計，包括調適的策略，重視服務績效的策略以及建構發展與提升行政品質的策略。（三）強化治理體系能力的策略，包括發揮制度的能力，發揮組織的能力，運用政策的能力以及操控政治作為一種能力。在一個快速全球化與高度複雜的時代，建構一個高水平的行政能力作為一個具有預測、未來取向及創造歷史的行政平台，為行政能力的提升而作審慎的評估顯然勢在必行。在全球化的趨勢下，行政的重要使命就是要具有領導國家、謀求經濟發展、建構平時為民與戰時利軍的體系能力，同時行政能力可以達成與國際事務接軌契機。沒有行政能力，一切的國家政務或全球治理都談不上。換言之，行政便是權力的活血源頭。（一）活化公共服務，包括：1.完善民生福利；2.推動敬老尊賢；3.維護居民最低生活水準；4.積極推動弱勢家庭和社群的社會救助；5.落實雙層社會保障制度；6.實施書簿津貼制度；7.落實完善醫療體系方案；8.適應社會發展需要。（二）提升能力的設計，包括：1.新城填海規劃，促進區域協調發展；2.利用區域合作，促進區域與澳門特區的共同發展；3.強化治理體系能力的策略。張教授利用Farazmand所提出的治理體系所面對的挑戰(快速變遷、全球化、極度競爭、極度不確定性)以及提升治理體系能力(活化公共服務、提升能力的設計、強化治理體系能力的策略)，來分析澳門特區政府2011-2012的作為，確實符合了Farazmand的觀點。最後，他特別強調：Farazmand提到了“制度能力”(institutionalcapacity)，澳門特區政府也建立了“雙層社會保障制度”、“書簿津貼制度”、“完善醫療體系”、“問責制度”、“諮詢機制”、“法制化”、“公平正義政治體制”，提升了澳門治理體系的制度能力。制度能力的建立對於治理體系能力的提升非常重要。沒有或缺乏緊密的人際網路關係，制度就不會有充足的能力表現；也就是制度的運作，倚賴制度所規定的人際關係。從澳門特區政府所建立的各種制度，充分證明澳門治理體系的能力已經提升。至於提升治理體系的能
1049力，以應付快速變遷、全球化、極度競爭、極度不確定性的挑戰，澳門特區政府也建立了“由行政長官領導的危機處理統籌機制”。五、“一國兩制＂與粵澳政府間合作：橫琴開發的政策探討澳門大學當代中國社會科學研究中心劉伯龍教授認為，粵澳政府間的合作是一項創舉，按照“一國兩制”的安排，澳門與內地的合作是不同關稅區之間的合作，因為澳門是獨立的關稅地區，但珠海又屬於國內的經濟特區，中央對於經濟特區又有其不同於內地其他地區的關稅和政策安排。1980年，中國正式設立深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區，在經濟特區的帶動下，又有香港和澳門兩個特別行政區為依託，珠三角成為中國最先快速發展起來的地區。大量港澳客商陸續到毗鄰珠三角地區投資辦廠，使之發展成為全球重要的製造業基地。在“十一五”時期，粵澳兩地深入實施珠三角規劃綱要，共同編制粵澳合作框架協定，攜手應對國際金融危機衝擊，推進實施內地與港澳更緊密經貿關係的安排（CEPA）和服務業對港澳開放先行先試政策措施，加快推進港珠澳大橋、珠海橫琴新區、澳門大學橫琴新校區等重大基礎設施和合作園區的建設，成績有目共睹。他認為珠海市橫琴島地處珠江口西岸，與澳門隔河相望，是珠江口一個環境優美、生態良好的海島。經過多年建設，基本實現了“六通”，即橋通、路通、水通、電通、郵通、口岸通，建成了橫琴大橋和蓮花大橋，設立了國家一類口岸，修建了貫通全島的環島公路，接通了供水管道，建成了11萬伏變電站，為下一步發展奠定了良好的基礎。充分發揮橫琴毗鄰港澳的區位優勢，抓住《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》賦予珠三角“科學發展、先行先試”的重大機遇，推進與港澳緊密合作發展，對於促進珠江口西岸地區經濟發展形成新的增長極，促進澳門經濟適度多元發展和港澳地區長期繁榮穩定都具有重要的戰略意義。同時他也指出在橫琴島開發的問題上，雖然粵澳雙方已經互利互惠的政策合作框架，但由於會議尚處於初始階段，有很多深層次的問
1050題仍需要粵澳官方和民間組織共同研究，解決問題。例如，雖然粵澳雙方合作協定上明確提出允許澳門車牌的私家車自由出入橫琴，但雙方仍未就政策實施的具體細節進行研究。例如，假設澳門牌照的車在橫琴發生意外，那車輛保險方面如何賠付？如果發生人員傷亡，那醫療、救護、理賠等諸多方面如何解決？這不得不令澳門人擔憂。另外，在資本流通方面，如果把橫琴島作為自由貿易區，那末與其他地區相比在資本進出方面有何不同？澳門商人如果去橫琴投資，那麼盈利後，資金如何轉回澳門？這方面政策如何安排？在貨物進出口方面，可以把橫琴島作為自由貿易區，那麼政策細節如何安排呢？國內外廠商在橫琴島設立新科技公司（如現在正在建設中的中醫藥合作園區），其產品如何運回澳門，香港海關出口到世界各地，橫琴海關將會如何？是否會採取比國內其他地區嚴格的海關檢查措施？珠澳兩地政府是否有意在橫琴島建立比國內其他經濟特區更具國際標準的自由貿易區，或是零關稅特區？這些問題是世界各國在建立自由貿易區或合作共同體時都會遇到的普遍問題。而這些優惠政策的具體落實，對於國內外高科技公司、文化公司投資橫琴島的決心和信心具有相當的促進作用。這些措施安排的越細緻、越具體、越人性化，橫琴特區開發的優惠政策就會越有益處，投資者就會越有信心。因此粵澳雙方政府必須深入研究，認真探討，將政策實施細節方面逐一落實，讓橫琴島成為真正的自由貿易區。最後，他建議在粵澳雙方合作會議的基礎上建立由雙方民間學術團體組成的粵澳合作學術會議，由雙方的專家學者們就橫琴特區開發的各項優惠政策進行一系列的研討會，就雙方關心的具體合作方式進行深入探討，如海關安排，車輛和人員保險，貨物進出口，資本自由流通，人力資源安排等細節問題進行學術探討，推動雙方政府盡快達成合作意向。民間學術團體的討論相對比較中立，氣氛比較自由，不受利益團體的影響，達成的合理意向比較容易受到雙方市民的認同。六、結語除主題發言外，出席了此次會議的兩岸四地五十多位專家學者共發表了四十篇論文。與會學者圍繞“公共管理人事制度”、“澳門公
1051共管治”、“公共管治”、“區域合作”四個方面分別進行了研討。本次研討會亦得到澳門本地公務員的鼎力支援，有多個公務員團體派代表出席此次研討會，為他們提供了交流與學習的平臺。本澳公務員與各地專家學者分享和交流公共管治方面的見解和心得，互相學習彼此的先進管理模式和經驗。是次研討會是具專業性、學術性及創見性的活動，為兩岸四地的學術研究和交流提供了良好的平臺，對促進兩岸四地學者深化對公共管理方面的研究有積極意義。
