行政-澳門公共行政雜誌（第 96 期） - 在線閱讀

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285二○一二年，澳門行政澳門公共行政雜誌

286行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱電話：89871202/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

287第二十五卷•第二期（總第九十六期），二○一二年六月目錄解讀全國人大常委會決定中“適當修改”的內涵289駱偉建澳門“市民社會”的起源與發展297牛磊澳門質詢制度面臨的困境與完善對策309冷鐵勛特區政府發展一站式服務的流程優化建議319區健和從日本經驗看澳門特區政府人員編制研究329龐欣新電子決策劇場：資訊社會公共決策創新的工具形式345朱國偉、徐曉林語言與法律――從法律條文的擬定到多語區域的語言轉換問題357李淑華中國和葡萄牙：如何通過澳門構建中葡相互認識381何思靈新公共管理反思與政府管理的創新――“政府管理創新：實踐與理論”國際學術研討會綜述393婁勝華

288在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。摘要557

289《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，289—295解讀全國人大常委會決定中“適當修改”的內涵駱偉建*《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》（以下簡稱“決定”）規定：“一、澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變。二、在不違反本決定第一條的前提下，2013年澳門特別行政區立法會產生辦法和2014年澳門特別行政區行政長官產生辦法，可按照澳門基本法第四十七條、第六十八條和附件一第七條、附件二第三條的規定作出適當修改。”根據全國人大常委會“適當修改”的“決定”，在徵求澳門社會意見的基礎上，特區政府發表了《政制發展諮詢文件》，提了具體修改澳門基本法附件一和二的意見，即行政長官產生辦法將選舉委員會人數由三百人擴大至四百人；立法會產生辦法將直接選舉和間接選舉議員人數各增加兩名或者各一名。然而，在對政府諮詢文本的建議發表意見時，人們往往關注“修改”，而忽視“適當”。筆者認為，應該完整地正確理解和把握人大常委會“決定”中的“適當修改＂的內涵。一、“適當修改”的原則什麼是“適當修改”？首先，“適當修改”遇到的首要問題是以什麼原則和標準來修改，對此，人大常委會的“決定”指出，“有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都*澳門大學法學院教授。

290應當符合澳門基本法的上述規定，並遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。”這就為“適當修改”劃定了框框，如果不符合澳門的實際情況，違反上述四個原則，那一定不符合“適當修改”的要求。因此，四個原則是“適當修改”的第一層內涵。（一）“適當修改”一定要從澳門實際出發澳門的實際可以從多角度分析，但是有一點是不容爭議的就是實行“一國兩制”的政策。所以，澳門的經濟制度和政治制度都是建立在“一國兩制”基礎之上，脫離“一國兩制”就是最大的脫離了澳門的實際。具體而言，“一國兩制”對澳門的政治體制提出什麼要求？澳門作為地方性政治體制，它必須置於中央的領導之下，雖然有高度自治，但不能脫離中央的支配。澳門政制體制服務於什麼目的的呢？就是要有利於維護澳門的社會穩定和經濟的持續發展。只有處理好了“一國”與“兩制”的關係，中央與特區的關係，政治與經濟的關係，才是符合澳門的實際需要。因為澳門基本法序言第二段開宗明義說清楚了實行“一國兩制”，制定基本法，建立特別行政區制度的目的就是為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展。（二）“適當修改”要有利於保持政制體制的穩定基本法規定的政制體制經過澳門特區十多年的實踐，證明對澳門經濟發展和社會穩定發揮了積極的作用。以十年回歸前後澳門社會和經濟發展作比較，不難看出其中的重大變化，而這些變化正是由政制體制提供決策和執行保障的。1.GDP持續增加。從實際GDP總量看，由1999年的56億美元迅速上升至2008年的173億美元，十年裏經濟總量增加了100多億美元，年均增長率達12.16%。

2912.失業率平穩下降。從1999年的6.8%下降到2008年的3%。3.財政金融穩健。2008年財政總收入較1999年翻了3倍；同時，財政盈餘也持續增長，1999年僅為3.07億澳門元，2008年在世界經濟危機的背景下盈餘仍大幅增至251.33億澳門元。4.外來投資、貿易額不斷增加。2001年以來澳門的外來直接投資（FDI）流量及外匯儲備持續增長，尤其是2005年以來增長極為強勁，2007年FDI流量達131.98億澳門元，為2001年的10.27倍。2007年澳門的外匯儲備達1062.91億澳門元，為2001年的3.77倍；澳門的進出口總額也保持穩步增長，名義增長率的年平均值達7.62%。15.民生持續改善。在經濟發展的前提下，改善民生。建立中央儲蓄制度，進行現金分享，派發醫療劵，補貼電費，提供進修資助，免收房屋稅，調升敬老金、養老金和維生指數，給低收入家庭補貼；發放在讀學生學習用品補貼等措施。2所以，澳門政制發展是要在保持穩定的原則下自我完善，而不是激進的大改大變，推倒原有的結構框架，影響社會穩定和經濟發展。（三）“適當修改”要有利於行政主導的有效運作澳門特區行政主導的體制能否運作良好，關鍵取決於兩個基本因素，即中央與特區的關係和行政與立法的關係。因為特區實行行政主導體制有利於處理好中央與特區的關係，中央與特區關係的核心是中央必須對特區領導，特區必須對中央負責，特區對中央負責只有通過行政長官才能落實，行政長官有實權才能負責，這就是規定以行政長官為權力核心的一個基本原因。只有做到了中央領導和特區負責的統一，才可能有中央支援特區，內地與特區的合作。同時，特區實行行政主導體制需要在確立行政主導的前提下建立行政與立法之間互相分工、制約和配合的平衡關係。在行政與立法的關係上，一方面，行政1.《回歸十年澳門經濟發展回顧》，新聞中心-中國網news.china.com.cn，2009年12月13日瀏覽。2.引自澳門：《二零一二年財政年度施政報告》。

292能夠主導，才能保證行政長官對中央負責。另一方面，行政能夠主導，才能保證行政長官對特區負責。這就是規定行政長官為權力核心的另一個基本原因。大家想一想，如果行政長官不能主導，他如何能夠做到基本法規定的對中央負責，對特區負責的責任呢？正因為行政主導運行良好，一方面，行政長官按照基本法的規定，接受中央人民政府的領導，對中央人民政府負責，與中央建立了良好的互相信任、互相合作的關係。中央大力支持澳門經濟的發展，包括推出更加緊密的經濟貿易合作協定，港澳個人遊（自由行）政策以及粵港澳區域合作，成效已經顯現，並將取得更大的成果。另一方面，行政長官領導特區政府依法施政，與立法會建立了既互相制約又互相配合的關係，對澳門社會實行了比較有效的管理，能夠及時應對各種社會問題及世界經濟、金融危機的衝擊，使得澳門經濟穩步發展。澳門取得的舉世矚目的成就是與行政主導的體制分不開的。如果行政主導體制受到破壞，中央與特區關係緊張和對立，內地與特區能夠繼續合作嗎？中央能夠一如既往支援澳門發展嗎？如果行政主導體制受到破壞，行政與立法關係對抗和拆臺，政府還能有效管理嗎？澳門社會和經濟發展的成果還能繼續保持和擴大嗎？當然，我們要看到政府工作還存在問題，立法會需要繼續加強對政府的監督和制約，但是，必須看到特區政府工作的成績是主要的，“以民為本”的施政方針是符合澳門居民根本和長遠利益的，通過完善施政，更加有利於行政主導體制的運行。（四）“適當修改”要有利於兼顧社會各階層各界別的利益澳門社會存在不同階層不同界別的利益是客觀的事實。既然有不同階層和不同界別，自然就有不同的利益訴求。作為文明社會，不能只顧某一階層或界別的利益，而忽視其他階層和界別的利益，應該兼顧不同利益。而要兼顧不同利益，需要有制度來保障，比如，在制定公共政策時，在社會利益分配時，需要不同利益的代表進行討論，取得共識。那麼，不同利益的代表如何進入體制內進行協商呢？比如，

293工商界擔心勞工利益的訴求沒有制約，容易導致社會福利主義，從而影響經濟發展。勞工界擔心工商界的利益訴求沒有制約，容易更加擴大社會貧富差距，從而影響社會的公平。中產階層的利益訴求希望工商勞工界不要各走極端，引起社會的動蕩，更希望走中間路線，保持各方利益的兼顧。所以，不同階層和界別的代表在議事機構都是需要的，都有他們的角色和作用。不管採用那種產生辦法，能夠實現參與協商過程中的利益主體的多元性、包容性就是適宜的辦法。何況，澳門的社團政治有傳統，他們與政府之間建立了協商和合作的關係，並且解決了許多社會問題，通過間接選舉的方式讓社團的代表進入體制內的協商進程是有益的。所以，採用混合的產生辦法是最有利於兼顧不同階層和界別利益的，事實也證明了這一點。如果僅僅為了追求直接選舉的形式，不理兼顧不同利益的實質需要，捨本求末，搞錯了手段與目的的關係，應該三思。（五）適當修改要有利於社會穩定和經濟發展一個制度是好是壞不能通過制度本身來檢驗，而是通過建立制度所要達到的目的來檢驗。不論“一國兩制”也好，行政主導也好，還是兼顧不同利益也好，歸根結底都是服從和服務於一個終極的目的，就是如何能夠實現澳門社會的穩定和經濟的發展。如是制度的設計使到我們離這個目的越來越遠，不是越來越近，制度的設計就有問題。如果它能幫助我們達到目的，就不失為一個適宜的制度。那麼，正如上述，澳門社會的實踐和具體的社會經濟數據都說明了現行的政制體制是有利於實現這個目標，應該在原有的制度基礎上向前發展，而不是推倒基礎重新來過。二、“適當修改＂的前提當我們拿上述原則來檢驗澳門基本法規定的政制體制時，自然得出一個結論，“適當修改”是有提前的，即在兩個“維持不變”的基礎上向前發展。

294全國人大常委會的“決定”首先明確了兩個維持不變，即行政長官選舉委員會的辦法維持不變；立法會直選、間選、委任三部分組成的規定維持不變。然後，提出在此基礎上的“適當修改”。（一）“維持不變”的理由那麼，為什麼要維持不變呢？因為兩個產生辦法是上述四個原則的基本制度的安排。一方面，原則和制度是決定與被決定的關係，有什麼原則決定什麼制度。另一方面，原則和制度也是互相依存和促進關係，沒有原則的制度就是沒有靈魂的軀殼，沒有制度的原則就是沒有軀殼的靈魂。原則是依靠制度保障的，原則一旦離開制度就無法落實。同樣，制度一旦離開原則，制度就失去了價值。所以，原則和制度應該互相促進。當我們講原則的時候，就要堅持相應的制度。完善相應制度的時候就不能天馬行空離開相應的原則。全國人大常委會“決定”指出，兩個產生辦法是四個原則的基本制度安排，就是意味兩個產生辦法不是臨時的、短期的，而是長期的、穩定的，所以，要維持不變。（二）“維持不變”的含義維持不變是什麼意思呢？有意見認為，立法會由直接選舉、間接選舉、委任三部分組成的產生辦法不變，不等於不可以改變三部分之間的比例，甚至只要保留一名間接選舉和一名委任議員都是可以的。這種理解不太符合全國人大的“決定”的原意和精神。只要我們對全國人大常委會的“決定”進行邏輯分析可以看到，“決定”是在肯定兩個產生辦法是符合四個原則的前提下，要求保持長期不變。這意味著直接選舉、間接選舉和委任的產生辦法的三種形式不變，也包括了三種形式產生的議員的原有比例不變的前提下增加選舉產生議員的名額。從而，就有了在“維持不變”的基礎上進行“適當修改”的要求。所以，凡在“決定”中肯定的方面就不屬於要變和修改的內容。不變是指向過去，修改是指向未來。所以，應該以“肯定-發展”，“過去-未來”結構來理解“適當修改”。不變是對現存而言，以現存

295為參照。講不變的時候是指已有的規定不能改變。講修改的時候是指在現有的基礎上發展。否則，“決定”要求在“維持不變”的前提進行“適當修改”就沒有意義了。因此，“維持不變”是“適當修改”的第二層內涵。三、＂適當修改＂的方向全國人大常委會的“決定”不僅提出了“適當修改”原則和前提，同時也提出了“適當修改”的方向，即增加行政長官選舉委員會的名額，增加立法會選舉產生議員的名額。這一點在全國人大常委會副秘書長喬曉陽關於《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定（草案）》的說明中作了清楚無誤的表述。“在行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變的前提下，2014年行政長官產生辦法的修改方向是增加選舉委員會委員名額；在立法會由直接選舉、間接選舉和委任三部分議員組成的規定維持不變的前提下，2013年立法會產生辦法的修改方向是增加由選舉產生的議席名額。......據此，決定草案第二條對此作出了相應的規定。”這就再清楚不過的說明了“決定”中“適當修改”的立法原意。因此，“適當修改”的方向是適當“增加”行政長官選舉委員會的成員名額，適當“增加”立法會選舉產生議員的名額，而不是相反，減少原有的名額，包括減少委任議員和間接選舉議員的名額。因為“維持不變”與“增加”之間保持了邏輯上的一致性。“增加”既體現了“維持不變”的精神，又體現了“適當修改”向前發展的要求。所以，有意見主張減少委任議員和間接選舉議員的名額顯然不符合全國人大的“決定”。當我們討論兩個產生辦法的“適當修改”時應該遵循“增加”名額的方向進行理性地探討。因此，“增加”的方向是“適當修改”的第三層內涵。只要我們將以上三層含義內在的關係想清楚，正確的理解就能把握“適當修改”的內涵，就能正確指導我們修改行政長官選舉和立法會選舉的產生辦法。

297澳門“市民社會”的起源與發展牛磊*“市民社會”的制度最早出現於歐洲的中世紀後期，其對一個國家的民主發展具有一定的重要性，亦反映了經濟發展導致廣泛性的結構變遷。國家的經濟發展及其模式產生變化，均會影響各階級原有的利益及權力，從而做成新衝突。源自“市民社會”的組織，如工會、專業團體及商會等，經由倡導以強化組織的代表性，從而集體行動維護自身利益。在“市民社會”的運作下，社會各階層可有效地增強其自主性，以及對外的議價能力。1澳門社團眾多，具有“社團社會”之稱。從“市民社會”理論的角度分析，民間社團是“市民社會”的主體，其力量、與政府的關係取向決定了“市民社會”的性質。人們將各種自由的社團組成抗衡政府權力的多元社會，稱為自由多元主義的公民社會。此外，以功能性劃分、利益代表聯繫的非競爭性社團，其組成了與政府合作的民間社會，稱為法團主義的公民社會。2因此，“市民社會”在澳門開始得到逐步發展，這可歸咎於民間社團的推動及其具有的功能性。歷史學者朱英認為，社團是由具有共同目的、共同關係、共同地位和共同行為的人所組織的團體，而近代社團必須具有其內部成員一致認同的明確宗旨或目標，以及全體成員共同認定和遵守的付諸文字的規章，所從事的活動亦需有一定社會性，而參加團體的成員必須符合所擬定的資格規定，並履行一套組織的程序。其次，在互動之前已確定了社團內部成員是一種正式的角色關係，它是取決於成員所處的職位，具有非個性化和抽象化特徵。最後，社團內部設有不同層級的*倫理學博士，中共湖南省委直屬機關黨校行管法學教研室講師。1.陳佩修：“非政府組織與泰國的民主化：市民社會途徑的分析”，《海華與東南亞研究》，2001年，第133-161頁。2.婁勝華：“澳門公民社會的法團主義基質及其新變化――以民間社團為中心的觀察”，《澳門研究》第42期，第39-46頁。《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，297—308

298辦事機構，分工及職權明確，互相協調活動，以達致一體化發揮整體功能。3學者婁勝華則認為，不同的社團定義都有其事實的根源及存在價值，其運用了政治社會學視角來研究澳門社團，並關注到各功能區域內的代表性社團。他認為功能性社團亦稱為職能社團，其是基於分工的社會團體。4於20世紀80年代，澳葡政府已開始實行對民間社團進行資助的政策，當中主要以金錢、實物或技術輔助的方式，資助團體從事社會服務、教育、文化、體育活動等，當時華人社會的大部分事情，亦是由民間社團解決，從而促成了民眾對社團的認同及參與。5在特殊的歷史背景下，民間社團是澳門居民自強、自立、互助的紐帶，其不僅向社會提供公共物品，更具利益綜合及利益表達的功能，從而建立了社團合作、民主協商和達成共識的治理傳統。因此，澳門居民通過各類社團參與社會活動是澳門的傳統，以社團為基礎的間選制度，亦成為市民參與政治的重要平臺，是各界精英進入立法會的渠道。本文將通過三部分，包括：西方國家“市民社會”的起源與實踐，澳葡政府的治理模式，以及間選制度的民主性體現，從而對澳門“市民社會”的起源與發展作出歸納。一、西方國家“市民社會”的起源與實踐丹尼爾•貝爾在論及西方資本主義社會的起源時曾有一句著名的論斷：“資產階級社會是靠商業行會和製造業行會建立起來的新世界。6”與那些認為是文藝復興、宗教改革、工業革命以及資產階級革3.朱英：《辛亥革命時期新式商人社團研究》，中國人民大學出版社，1991年，第1-5頁。引自婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第15-16頁。4.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第16-17頁。5.澳門發展策略研究中心《澳門社團現狀與前瞻》課題研究小組：《澳門社團現狀與前瞻》，第6頁。6.[美]丹尼爾·貝爾，嚴蓓雯譯：《資本主義文化矛盾》，江蘇人民出版社，2010年，“1978年再版前言”第6頁。

299命創造了資本主義社會的傳統觀點相比，貝爾的觀點更加深刻的闡述了資本主義誕生的更加深層的原因與動力。文藝復興與宗教改革照亮了西方近代文明社會的曙光，不過商業行會與製造業行會則誕生於近代文明之前的城市當中7，成為“市民社會”中最初的、也是最重要的組成部分之一。西歐的“市民社會”大致成長於中世紀的13世紀、14世紀時期。8“市民社會”之所以能夠順利成長，得益於歐洲中世紀封建制度與采邑制度的先後推行；而采邑制度的發展與後來的廢弛，則與歐洲中世紀的歷史發展息息相關。在歐洲歷史的發展中，隨著羅馬帝國一分為二、西羅馬帝國在北方遊牧民族的入侵之下逐漸走向衰亡，大致從4世紀至10世紀期間，歐洲曾遭到日爾曼人、匈奴人、馬紮爾人、維京人和穆斯林的侵略。9在9世紀初，歐洲大陸上隸屬於日爾曼民族的法蘭克王國不斷發展壯大，並在加洛林王朝的查理曼大帝的統治之下達到鼎盛，建立了幅員遼闊的帝國，征服國土範圍包括了現在法國、德國、荷蘭、瑞士、北義大利、波希米亞、奧地利西部、伊比利亞半島東北角的領土。按照美國歷史學家斯塔夫里阿諾斯的考證，儘管此時查理曼大帝已經正式取代7.文藝復興雖然在13世紀末在義大利的主要城市已經流行，但是在整個歐洲大陸的傳播則是在16世紀。8.值得注意的是，儘管西方早在古希臘的亞里士多德時期就已經有了關於“公民”與“公民社會”的理念與理論，但是彼時的“公民”身份是受嚴格限制的。按照亞氏在其代表作《政治學》中的觀點，女性、兒童、外邦人士、工匠等諸多階層都不屬於“公民”，因此古希臘時期城邦之中真正意義上的“公民”大致只有民衆總數的百分之一。換言之，彼時的“公民”是很不完全的；由於古希臘時期政治制度的核心是“城邦是擴大了的公民，公民是縮小了的城邦，公民參與城邦事務是沒有任何酬勞的；因此當時工匠、婦女等階層參與公共事務既無現實性也無可能性，唯有財產豐厚、本身無需參加生產勞動的本邦男性才有機會參與公共事務。可見彼時的“公民社會”一定程度上類似於貴族政體。更有甚者，按照一些學者的考察，“亞里士多德已宣稱，有些人生來就是統治者，有些人生來就是被統治者，如果後來拒絕接受預先注定的命運，那麼像追獵｀野獸´一樣追逐他們直至捕獲，是｀自然正當´的。”（參見[美]斯塔夫里阿諾斯，吳象嬰等譯：《全球通史》（上），北京大學出版社，2006年，第134頁。）而西歐中世紀所產生的“市民社會”中，即使是最低層的農奴，只要逃到城市裏生活超過1年而不被追捕到，便可按照當時的慣例成為自由之士。這樣的“市民社會”應當說更加契合當代的憲政主義理念。下文將對此進行詳細論述。9.[美]斯塔夫里阿諾斯：《全球通史》（上），吳象嬰等譯，北京大學出版社，2006年版，第288頁。

300了羅馬帝國的權力，但是卻缺乏維持龐大帝國的官僚機構、法院和軍隊所需的資金。當時唯一可供選擇的辦法就是將地產即采邑作為服務的報酬按照公、侯、伯、子、男的爵位不同分封給大臣，這些大臣們在采邑的範圍內享有軍事、民政甚至是徵稅權。作為相互的權利和義務，大臣們要對查理曼大帝和法蘭克帝國繳納一定的稅負、貢品和兵役。而在大臣去世之後，查理曼大帝將收回采邑重新分封給別的大臣。這便是歐洲封建制度與采邑制度產生的來源。不難發現，封建與采邑制度實施的最大隱患在於帝國統治者與封臣之間的離心力。因為在封建制度的政體中，“那些擁有地產的人也擁有政權，因此在封建領主與封臣之間的契約取代了國家權力......封臣們傾向於將地產當作私人領地來管理”。在帝國統治者處於強勢的狀態之下，這種契約尚能夠維持；一旦封建領主處於弱勢的一方，關於采邑的契約將不復存在。果然，“在強大的查理曼大帝死去後，繼承者們軟弱無力，政權便進入封臣手中，地產即采邑也隨之成為封臣的私有財產”。10隨之而來的就是采邑制度從分封制轉化為世襲制。在封臣成為次一級的封建領主的同時，他們也將自身的土地劃分為若干塊，分封給自己的臣子。因此，在11、12世紀之後，原先的法蘭克王國上建立起了數量可觀的大大小小、以采邑為核心的諸侯國；而且，“伴隨著大規模的經濟組織的崩潰......由於遠距離貿易、集中式手工生產、帝國貨幣等的實際消失，采邑必須滿足自身的幾乎全部需要”。11需要指出的是，封建制度和采邑制度之下的歐洲社會，由於諸侯國的並立與爭鬥，歐洲缺乏形成中央集權制國家的制度環境。更為重要的是，在各自獨立的、以采邑為核心的諸侯國中，也未建立起封建領主高高在上、農奴無比低賤的嚴格的階級分化體制。就像斯塔夫里阿諾斯分析的那樣，“在采邑制度下，社會尺度表的範圍並非從神聖的皇帝到非人的奴隸，而是具有一定權利和義務的農奴到莊園主；莊園主與農奴保持充分接觸，對生產過程有一些真實的瞭解。因此，體力勞動者獲得了一定的地位，並受到尊重，這是古老的奴隸制文明所10.[美]斯塔夫里阿諾斯：《全球通史》（上），吳象嬰等譯，北京大學出版社，2006年版，第276頁。11.同上，第277頁。

301沒有的。......基督教的人道主義倫理本身是在反對古老的帝國社會的無人性中發展起來的。修道院裏的修士們堅持認為，體力勞動是精神生活的組成部分。或者，如他們所說的：勞動就是祈禱。”12可以看到，歐洲封建制度與采邑制度的推行，導致了君主政體的鬆散、封建領主的弱勢以及采邑之內在基督教倡導和爭取之下存在的一定程度上的人道主義氛圍。而這些結果的出現也為城市的出現與發展提供了良好的生存土壤。在13世紀末到14世紀，由於工商、手工業的萌芽與發展，近代資本主義的萌芽先後在義大利等地方的主要城市當中出現。“儘管在人口和數量方面，中世紀西歐的城市同中國、印度或中東的城市相比，是微不足道的。但是，由於日益增長的自治權和政治力量，他們顯得十分獨特。恰恰是因為它們剛出現，且政治上處於分裂的歐洲而不是堅如磐石的帝國的框架中，所以市民們從開頭就表現出自信和獨立，這種自信和獨立是歐亞大陸其他任何地方所沒有的。”13按照斯塔夫里阿諾斯的分析，這種自信和獨立表現在很多方面。首先，帝國統治者即封建領主在與諸侯國的鬥爭中處於弱勢，而城市的工商業者則積累了大量的社會財富；因此為了獲得財政上的支援，封建領主往往選擇與商人、工匠等城市的市民們聯合起來。所以，當市民希望在積累了社會財富的基礎上獲得自治權力時，他們通常能夠說服國王向他們頒發皇家特許狀，准許他們在一個單獨的市鎮之內聯合起來。這種市鎮有權建立社團，有權用自己的蛇拳印章簽訂協定；擁有自己的市政廳、法院以及市外的一定面積的屬地。其次，皇家特許狀還准許商人和工匠組織行會。這種行會屬於自願式的社團，其作用在於防護和互助，其中包括對產品標準、價格和工作時間的規定。如前文所述，各種商業行會的建立標誌著市民自治權力的獲得；事情還不僅僅如此，“在歐洲，商人們不僅穩步地獲得經濟力量，而且在穩步地獲得政治權力；他們正在成為倫敦的市長、德意志帝國自由市的議員、荷蘭的州長。這樣的社會地位和政治關係意味著國家更加重視、更加始終如12.[美]斯塔夫里阿諾斯，吳象嬰等譯：《全球通史》（上），北京大學出版社，2006年版，第278–279頁。13.同上書，第281–282頁。

302一地支援商人利益以及後來的海外冒險事業。”14第三，由於相對於封建領主和諸侯國的獨立地位以及自治權力的獲取，城市被逐漸公認為新的社會成分，市民們也不在受封建法律的制約。例如，按照當時的慣例，如果一個農奴逃到城市，在那裏住了一年零一天而未被捉捕到，他便成為自由人。“正如當時的俗語所說的那樣：城市的空氣使人感到自由。”15此外，如果城市一旦和封建領主或者是諸侯國發生矛盾，在一些地方，一批批的城市便聯合起來組成聯盟。值得注意的是，這些聯盟不僅成為強有力的經濟實體，而且還成為強有力的政治實體。這種實力足以保證城市的安定與繁榮。16簡而論之，西歐國家的“市民社會”產生於政治鬆散和分裂的歐洲中世紀，其順利成長依靠自身積累的大量社會財富以及與當時處於弱勢的封建領主的政治聯合，因而很高程度上獲得了城市自治的權力，包括行會的自我管理、公共管理、法律制定等；這種市民自治惠及了包括農奴在內的幾乎所有城市居民，因而在思想意識上使得市民獲得了良好的獨立與自信精神，在法律上則獲得了政治權力的良好保障，使廣大市民獲得了充分和幾乎完全的公民身份和地位。借助於資產階級革命的浪潮，在消除了封建領主的威脅並建立了自由資本主義制度將新生的資產階級政府嚴格限制在“守夜人”的小政府狀態，西歐國家的“市民社會”獲得了長足的成長和壯大的發展時期，成為與西歐政治國家相對存在的重要制約力量和社會治理主體。而“市民社會”所體現出的社會自治、公共權力的有限性與法治化、自由主義精神、民主與法治亦成為當今世界大多數民族國家進行憲政體制改革與建設在現實層面的重要參照。14.同上，第282-283頁。15.同上，第281頁。16.儘管在14、15世紀之後，當西歐所遭受的外來侵略逐漸停止、封建領主逐漸能夠維護自身的封建權力、開始建立起強大的君主專制國家，同市民階層圍繞稅收與權力分配而發生嚴重矛盾與衝突，並在短時期內佔據主導地位；但隨之而來的資產階級革命浪潮迅即結束了君主們的封建專制統治，有力的維護了工商業者和市民階層的利益，保障了其政治權利，從而使得市民社會的成長並沒有因衝突和革命的興起而徹底破壞；在文藝復興、思想啓蒙運動以及宗教改革的大潮中，市民社會逐漸成長為與政治國家相對而存在的重要力量。

303二、澳葡政府的治理模式如前所述，10至14世紀的中國和歐洲社會存在一定程度的相似性，比如國家的分裂、各個國家之間彼此展開的戰爭與交鋒，尤其是商業的空前發展與繁榮。然而，歐洲最終走上了“市民社會”的發展道路，而中國卻依然在封建專制主義社會的道路上前進了數百年，從而對“市民社會”的發展造成一定影響。中國的民間結社活動是受到中央集權的統治，並從資源、制度及政策對民間社團進行壓制，導致出現“強國家弱社會”的關係。澳門因地理環境及歷史背景的影響，其民間結社的起源及變遷，不僅與中國大陸具有一定的相似性，還因特殊的社會變遷而發展出自身的獨特性。17於1887年，清政府與葡萄牙簽訂《中葡和好通商條約》後，葡萄牙正式取得澳門的管治權，並開始推行殖民政策。在殖民時期的治理模式方面，學者婁勝華認為，澳門於特殊的殖民管治下，逐漸形成一種特別的社會結構，即華人與葡萄牙人共處分治的雙層二元複合社會結構。“雙層”是指政府和民間兩個層次，“二元”是指華人與葡萄牙人兩個不同的社區單元。婁勝華認為於澳門的雙層二元複合社會結構中，社團是一種特殊形態的社會組織，其具有部分政府的職能，出現社團功能“擬政府化”的現象，特別是部分具功能性的華人社團，其擔起華人社會的控制與管理職能。18對於澳葡政府來說，則是透過實行管理華人社團的法律，使華人社團承擔了社會溝通與整合的功能。19在統治初期，由於澳葡政府主要行政官員為葡萄牙人及土生葡人，官方語言、法律、法規都以葡萄牙語為主，由於語言的問題，澳葡政府沒有刻意吸納華人進入公職，亦沒有重視華人的政治參與權，甚至有意壓制以保持葡萄牙人在澳門的政治主導地位。但由於澳門是17.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第21頁。18.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第218頁。19.婁勝華：“澳門社團法律制度分析：以政府與社團關係為中心”，《國家行政學院學報》。2006年。

304以華人為主的地方，長久以來建立了中國社會和文化傳統為凝聚力的圈子，另當時華商又覆蓋著澳門各個行業20，在這種情況下，澳葡政府逐步在各階段實行相關政策，以便對華人社團進行管理，如1914年葡萄牙制訂《海外省組織法》後通過的《澳門殖民地組織章程》；1930年《殖民地法案》賦予澳葡政府對澳門事務進行內部管理的立法權力，當中包括華人事務21；設立專門針對華人的法律《華人風俗法典》及華人的專有法庭，專責華人社會的民事、商事（破產除外）及輕微刑事案件，反映十九世紀末期至二十世紀初期澳門法律二元化22，並通過法律使華人社團承擔了社會溝通與整合的功能。在華人社團的功能方面，由於澳葡政府的政策利益主要針對葡萄牙人，對華人社區則置之不理，因此，當時的華人社團均致力向社會提供一些公共物品。例如同善堂、鏡湖醫院慈善會等提供的慈善、脤濟、醫療服務，中華教育會、工聯、中華總商會、同善堂、鏡湖醫院慈善會等提供的“義學”，以及免費或低收費的教育服務，街總、工聯、婦聯等提供的多項社區服務、托兒服務、家庭服務、老人服務及臨屋服務等多項社會服務，另澳門華人社團的公共物品供給甚至涉及築路、淡水供應、垃圾處理等純公共物品的範疇。研究澳門社團的學者認為，澳門社團之所以承擔向社會提供公共物品的功能，是因為長期以來澳葡政府對澳門華人社會之公共物品與准公共物品的供給置之不理，未能擔起應有的責任。直到1980年，澳葡政府才開展社會福利領域，建設公共建施，並支援民間社團發展社會化服務，進入政府與民間社團共同合作、互相彌補的階段，因此，社團的“擬政府化”的現象可說是日益明顯。23對於有關社團的研究，學者馮海玲等運用行政角度分析，認為澳門行政體制由於受葡萄牙行政法理論的影響，行政公益法人的社團在20.黃雁鴻：“澳葡政府對華人慈善社團的管理政策”。《行政》第23卷，總第88期，2010年，第363-374頁。21.吳志良：《生存之道――論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998年，第212-219頁。22.吳志良：《澳門政制》，中國友誼出版公司，1997年，第40-43頁。23.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第218頁。

305性質上是屬於行政的合作者。24因此，當時的華人社團不僅承擔了整合社會的功能，在法制基礎下，更以協商、合作的方式處理社會關係與實施公共管理。25由此可見，澳門社團一直擔當著重要角色及具有獨特的功能，在社會上擁有一定地位。除了向社會提供公共物品外，澳門社團更具利益綜合與利益表達的功能。利益綜合功能是指社團對其會員及其代表的社會成員的利益、意見及訴求進行綜合，並經過一定程序轉為社團集體性的政策主張。社團利益表達功能則是社團將其會員及其代表的社會成員的利益、意見及訴求轉化成政策主張，並通過一定的渠道表達出來，當中最重要的表達方式是對政府決策施以影響，從而促進公共政策最大限度地容納社團的利益主張。正因這一功能，社團成為澳葡政府與華人之間的中介角色，個人利益經過社團渠道綜合成組織化的利益表達出來。舉例來說，自1976年後，街總及工聯對澳門立法和公共政策的直接參與不斷擴大，特別是澳門立法會、市政議會和政府諮詢機關向華人社團開放，華人社團在利益表達渠道得到擴展時，其更具有政治精英的錄用與輸送的功能。26如上文所述，民間社團是“市民社會”的主體，澳門在特殊的歷史背景下，“市民社會”開始得到發展，這都歸咎於華人社團的推動27，其除了向社會提供公共物品以彌補不足，對穩定社會秩序起著重要作用外，還為華人社會或相關利益群體進行利益綜合及利益表達，具民主協商及參與政治的功能，成為華人與澳葡政府的主要溝通渠道。此外，澳門現行的社團法律制度，以自由結社為原則，除了對社團內部進行整治以維持自身實力外，在外部也遵守法律規範參與社會政治事務。28因此，這種特殊的社團模式使“市民社會”在澳門得到進一步的發展空間。24.馮海玲、王愛君、閻靜：“澳門社團制度初探”，《理論學習》，2004年第5期。25.婁勝華：“民間社團、制度資源與澳門政治發展”，《行政》雜誌總第69期，2005年。26.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第225頁。27.婁勝華：“澳門現行社團法律制度的結構與特徵分析”，《比較法研究》，2006年28.婁勝華：“澳門現行社團法律制度的結構與特徵分析”，《比較法研究》，2006年。

306三、間選制度的民主性體現澳門的民間社團成為“市民社會”的起步點，以社團為基礎的間選制度，更成為市民參與政治的重要平臺，並進一步體現民主性，提升“市民社會”的發展。自從澳門回歸以來，其政治生態發生具大的變化。首先，在治理主體與政府形式方面，由從外來的高度集權的殖民政府轉為擁有高度自治權、以行政主導的特區政府。其次，澳門居民的政治身份從過去的被統治的對象，轉為真正的政治主體。29在立法機關方面，根據《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》的附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》中，指出“澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生”，而《基本法》第六十八條規定，立法會多數議員由選舉產生，於附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》中更進一步規定，澳門特別行政區立法會由直接選舉、間接選舉以及委任的議員組成。這都體現了澳門回歸前後的立法會選舉制度銜接，並保持了立法會的歷史傳統和穩定發展。事實上，澳門回歸祖國十二年的實踐，亦表明有關立法會的組成是符合澳門歷史發展及社會的實際情況。澳門是一個文化多元，匯聚不同群體和利益階層的地方，在這特殊的歷史背景下，澳門社團得到蓬勃的發展，並具有“社團社會”之稱。在歷史上，社團是澳門居民自強、自立、互助的紐帶，並因向社會提供公共物品，使社團功能“擬政府化”的現象出現，另因其具有利益綜合及利益表達的功能，從而建立了社團合作、民主協商和達成共識的治理傳統；在回歸後，雖然特區政府大量投入社會福利，但社團的功能並沒有因此而退減，例如社團在行政長官和立法會的產生、培養政治人才，以及在政治、經濟和社會等領域上均發揮重要及積極作用，而澳門居民藉由各類社團參加社會活動已成為傳統。30反映出29.婁勝華：“澳門公民社會的法團主義基質及其新變化――以民間社團為中心的觀察”，《澳門研究》第42期，第39-46頁。　30.黃明健：“完善立法會間選制度的建議”，《澳門日報》E06版《蓮花廣場》專欄，2012年4月11日。婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第225頁。　

307以社團為基礎的間選制度，是市民參與政治的重要平臺，亦是各界別精英進入立法會的渠道。其次，對於民主的表現形式，以及少數服從多數的表決制度。蘇格拉底曾說過“要想得到正確的判斷，要根據知識，而不應根據多數”，多數並非一定是對，亦不能保證其屬於正當和正義，以多數為基礎的民主容易忽視少數人的權益，從而形成托克維爾在《論美國的民主》中所討論的“多數人暴政”。因此，民主應宏觀地包括對少數人、以及弱勢群體的權益保護，使人民有機會參與公共事務的討論與決定等。31因此，很多國家都實行兩院制，諸如民主制度發源地英國所實行的兩院制，下院是選舉產生出來的，然而上議院都是任命和間接選舉出來的。美國參議院的選舉實際上也是州議會選舉產生的，按照規定每個州只能選出兩名參議員，但在美國有大州和小州之分，無論從人口還是地域來看都相差很大，有些州之間甚至會相差十幾倍。這樣的分配制度可能會讓大家覺得不是很公平，為什麼不讓小州的參議員少一點，大州的參議員多一點呢？為什麼美國一直沒有改變這種情況。其實本意是非常清楚的，如果大州參議員大過小州，小州就非常害怕大州會利用多人數的優勢通過法案把小州的權利進一步瓜分掉，所以美國至今保持著每個州兩名參議員的制度，它是保證少數人權益的制度。澳門的間選制度就是對這種民主的體現，雖然澳門的立法會是一院制，但是透過直選、間選和委任混合制度保證少數人的權益得到重視。所以說澳門的這種混合制的機構是符合世界民主國家潮流的，為了擁護行政主導制度，澳門是需要間接選舉和委任制度的。基於上述概念，政制發展須遵從有利社會各界均衡參與的原則，當中包括應該兼顧社會各階層、各界別利益，有利於社會各階層、各界別均有代表通過共同方式參與社會政治生活，就重大公共事項表達訴求32，而間選制度則能夠體現均衡參與的原則。澳門立法會間選議席由四個選舉組別產生，分別為工商、金融界選舉組別、勞工界選舉31.王禹：“正確的民主觀念是建設和發展民主政治的前提條件”，參見http://literature.fyfz.cn/art/973707.htm，2012年4月23日。　32.《政制發展諮詢文件》，第7頁。　

308組別、專業界選舉組別以及社會服務、文化、教育及體育界選舉組別。這四個選舉組別，由被登錄於選舉日期公佈日前最後一個已完成展示的相關界別的選民登記冊內的法人選民組成。33由此可見，間選議席是通過不同界別的法人選民選出，當選者既代表著不同界別社團的聲音，更可平衡社會政治參與和兼顧社會各階層的利益，達到社會各界均衡參與的原則。全國人大常委會副秘書長喬曉陽在澳門各界人士座談會中，曾指出於探討澳門間選制度完善問題時可以三點作為考慮。第一，尊重歷史。澳門的間選制度有特殊的歷史背景，簡單來說，就是澳門的社團在歷史上曾經是澳門居民自強、自立、互助的紐帶，寄託著歷代澳門中國居民的感情，因此，澳門基本法沒有像香港基本法一樣規定功能團體選舉，而是規定了以社團為基礎的間接選舉；第二，著眼未來。正如行政長官報告所提出的，隨著澳門的發展進步，社會越來越多元化，怎麼能夠適應這種發展，不同階層、不同界別在立法會中都有他們的代表，這需要有一種適當的制度，這種制度也就是間選制度；第三，與時俱進。要保持間選制度就要發揚其長處，改進其不足，使這種制度不斷完善，改善具體的選舉制度，主要是澳門本地立法所要處理的問題。34總體來說，澳門居民藉由各類社團參加社會活動是澳門的傳統，既是實現民主參與的有效方式之一，亦為“市民社會”提供了發展空間，間選制度為這種民主參與提供了平臺，更體現立法會均衡參與的原則。因此，以社團為基礎的間選制度是切合澳門實際情況。33.《政制發展諮詢文件》，第19頁。　34.《全國人大常委會決定遵循的原則――在澳門各界人士座談會上的講話》，全國人大常委會副秘書長喬曉陽，2012年3月1日。　

309《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，309—317澳門質詢制度面臨的困境與完善對策冷鐵勛*質詢制度起源於英國，最初是指議員就內閣的施政方針、施政報告或其他重要事項，向總理或內閣組成人員提出詢問或質問，並要求答覆的活動，後來逐漸演變成立法機關監督行政機關的一種重要方式。1作為立法會議員履行立法會監察職能時所享有的一項權力，質詢非常明顯地反映出澳門特區行政與立法之間既相互制衡又相互配合的關係。澳門的質詢制度在監督政府依法施政方面發揮積極作用的同時，也面臨著一些困境。對這些困境進行分析，並就其如何完善進行探討，不僅事關特區行政與立法之間關係的正確處理，也直接關係到《澳門基本法》的嚴格落實問題，對促進特區政府依法施政也有著非常積極的現實意義。一、現行特區立法會質詢制度簡介質詢是指議員在議會會議期間，就政府的施政方針、行政措施以及其他事項，向政府首腦或高級官員提出質問或詢問並要求答覆的制度。2質詢作為議會的一種權力，其作用主要在於：一是瞭解真相，通過要求政府官員對所質詢之事作出實事求是的答覆，以解釋議員及市民的疑問；二是督促政府作為，對於民眾關心的一些重大問題，通過質詢迫使政府及有關人員採取解決措施；三是申訴作用，通過要求政府有關部門對某些行政事件作出說明，進而對其中的錯誤做法予以糾正；四是警示政府，通過在質詢的過程中反映民眾的要求，批評政府或指責其行為，從而警醒政府；五是為人民、議員及政府之間提供一*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員，法學博士。1.程竹汝：“外國議會質詢制度”，《上海人大》，上海，2010年第10期。2.張誠：“論質詢制度及其在中國的完善”，《人大研究》，甘肅，載於《中國網》。

310個制度性的溝通平臺。總之，質詢制度的重要性在於監督政府，以保障人民的合法權益免受到公權力的過分侵害。3《澳門基本法》第七十六條規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢”，這是立法會議員質詢權的法律基礎。澳門特別行政區立法會還專門通過了第3/2000號決議（後經第2/2004號修訂並重新公佈，此後又經第2/2007號和第3/2009號決議修訂），制訂了《對政府工作的質詢程序》。根據《對政府工作的質詢程序》的規定，在澳門，質詢分為口頭質詢和書面質詢兩種，只有立法會議員個人才有權依照法定程序提出質詢。質詢的內容則是政府的相關工作，特別是政府已採取或將採取的政策性、立法性或規範性措施的事項，以及有必要採取該等措施的事項。不過，質詢不得直接或間接侵犯私人生活和家庭生活的隱私權、司法保密、職業保密、國家機密、特別行政區機密或針對司法裁判的事項。同時，質詢不得用於：就立法會正在討論的法案詢問政府；提出已從其他途徑獲得回覆的問題；就已於同一立法會期獲得回覆的事項詢問政府；評論法院裁判、提出可能妨礙法院待決案件或處於調查或預審階段的案件的問題；就傳聞和未經證實的情況以及假設的措施或政策詢問政府；尋求解決具體個案；索取可透過查閱文件而取得的資料或載於參考著作的資料；為法律上的抽象事項求取意見或解決方法，或為某假設的解決方法要求回覆等。此外，質詢不得包含非為使問題清晰而必需的名稱或斷言，也不得包含惡意的或冒犯性的斷言、指責、修飾語或表述。根據《對政府工作的質詢程序》的規定，立法會議員無論是提出口頭質詢還是書面質詢，都必須先向立法會主席提出書面申請，申請書內須準確列明欲向政府質詢的事項。對於口頭質詢，每位議員就質詢事項向政府提出的問題不得超過3個。對於書面質詢，每位議員每星期可提出1個書面質詢，每份書面質詢申請中就質詢的標的所提出的問題不得多於3個。3.楊臨宏：“國外議會的質詢制度”，《中國人大》，北京，2010年第13期。

311議員將提起口頭質詢的書面申請交給立法會主席後，立法會主席並無審查的權力。主席收到申請書後將其副本派發給其他議員，並定於十日內接受其他議員提出的其他口頭質詢申請。十日的期限屆滿後，主席訂定專為質詢召開的全體會議的時間，並將收到的質詢申請書副本派發給各議員。質詢申請書副本及訂定全體會議召開時間的批示的副本，最遲須在召開會議十日前送交行政長官。至於書面質詢，只要議員向立法會主席提出，立法會主席收到之後便要將其送交行政長官，使行政長官知悉並作出答覆。對於口頭質詢，負責有關工作範圍的政府官員應參與質詢會議，並就質詢的事項代表政府發言；對於書面質詢，政府應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答覆。主席於收到書面答覆後送交每位議員。此外，《對政府工作的質詢程序》還對議員及政府官員在質詢的全體會議中各自發言的時間等作了較為具體的規定。澳門特別行政區的質詢制度自確立以來，特別行政區立法會除行使立法權外，還被賦予了新的一個角色——監察政府。回歸十多年以來，隨著民主發展進程的循序漸進，立法會中直選議員的數量逐漸增多，立法對行政的監督制衡作用日益彰顯，質詢已經漸漸成為立法會議員代表民意監察政府的最活躍的方式。4根據澳門立法會會期的資料反映，在最近幾個立法會年度，立法會議員提出質詢及立法會召開質詢全體會議的具體情況見下表：表一、立法會議員質詢數量分佈表（資料來源：澳門立法會網站“會期報告”）立法會期項目1999-20002000-20012001-20022002-20032003-20042004-20052005-20062006-20072007-20082008-20092009-2010口頭質詢----63613302124241747書面質詢3889168124130111265316339441412質詢會議111------------544384.張元元：《澳門法治化治理中的角色分析》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第164頁。　

312從上表的資料可以看出，立法會議員提出口頭質詢的數量，在前面三個立法會期變化不大，每一會期20多件，2008—2009年度有所減少，只有17件，但在2009—2010年卻又呈現出明顯大幅增加的態勢，達到47件，比上一年度增加1.76倍。至於書面質詢，自從2005—2006年度立法會議員提出的書面質詢數一躍提高至265件（比上一年度的111件增加近1.39倍）後，便呈現出穩步增長的趨勢（2008—2009年度因立法會會期多一個月，書面質詢數比2009—2010年稍多一點）。因口頭質詢而召開的全體會議，除2009—2010年達8次外，其餘的年度大約在4次左右。從澳門特別行政區質詢制度的實踐情況來看，質詢的事項涵蓋了社會政治、經濟、文化以及公共利益等方面的內容。議員通過向政府提出質詢充當著溝通政府與社會的橋梁角色，及時反映了部分民眾的訴求，為政府和市民的理性互動提供了有效渠道。政府通過回應議員的質詢，就政府的有關政策等事項作出解釋和說明，且通過聽取議員質詢中的合理意見來改進自身的工作，不僅使政府政策在民眾中得到認同，增加了政策的執行力，而且能樹立政府的良好形象，為打造陽光政府、科學決策奠定了基礎。二、現行質詢制度在實踐中面臨的困境澳門質詢制度在發揮其積極作用的同時，實踐中仍然面臨著一些不容忽視的困境，這集中體現為以下兩個方面：（一）口頭質詢制度的過於嚴格據澳門特區立法會會期報告顯示，2003年以前，每個立法會期的口頭質詢數量從未超過6件，召開的質詢的全體會議也就是一、二次。2004年，立法會對第3/2000號決議作了全面修訂，並以第2/2004號決議廢止了第3/2000號決議，且重新公佈。此後，2007年和2009年又相繼對第2/2004號決議進行修訂。通過這些修訂，取消了每個立法會期只能召開5次質詢的全體會議的限制，也取消了要有3個口頭質詢申請

313才召開質詢的全體會議的限制，並且縮短了口頭質詢的啟動時間，意在鼓勵口頭質詢。但在實踐效果上，口頭質詢的增加數量相對有限，每個立法會期也就徘徊在20至30件（2009—2010年稍多也就47件）之間，召開的質詢的全體會議也僅在3至8次之間徘徊。相比書面質詢的四百多件，口頭質詢增加的效果並不明顯。造成上述狀況的主要原因，在於口頭質詢制度過於嚴格。這主要表現在口頭質詢的全體會議中，發言的時間受到嚴格限制。經重新公佈的規範質詢制度的第2/2004號決議第九條的規定：“一、在質詢的全體會議中，首先由首份質詢申請書的唯一署名議員或首位署名的議員在不超過五分鐘的時間內，宣讀有關的質詢申請書內容，然後由被委派回答該質詢的政府官員發言，該官員有十分鐘的發言時間。二、該階段結束後，上述署名議員有權隨即發言，要求就有關答覆作出澄清，時間不超過三分鐘，政府有權使用五分鐘時間作出答覆。三、該階段結束後，任何一名其他議員有權隨即就政府的答覆要求作出補充澄清，時間不超過三分鐘。補充澄清的要求集體輪流提出，各人發言結束後，主席交由政府發言，政府有十五分鐘的時間作出答覆。”從上述規定來看，在質詢的全體會議中，議員與政府官員之間的各自發言都有嚴格的時間限制。以2009年4月21日的一次關於政府打擊縱火惡行及醉駕責任的口頭質詢為例，在質詢大會上，有不少議員在要求政府補充澄清時，出現時間不足的情況。而政府官員在回覆議員口頭質詢時亦遇上相同問題。其後，當時的立法會主席曹其真亦為此表示議員只有一分鐘時間發言，實在不足以應付較長或較複雜的發問，而時間不足夠，也會對政府回應帶來困難。5由於縮短了議員和政府官員的發言時間，在提高質詢全體會議效率的同時，實際上減少了議員與政府官員交叉問答的機會，使議員尤其是提出口頭質詢的議員有意猶未盡之感，這不僅給政府官員逃避質詢提供了便利，也降低了口頭質詢的監督效果，而這無疑也會大大減少議員提出口頭質詢的積極性。5.“曹其真促檢討口頭質詢發言時間”，《澳門日報》，2009年4月22日。　

314（二）《對政府工作的質詢程序》欠缺強制力自賭權開放以來，澳門轉眼間變成國際休閑城市，賭場酒店紛紛落成，特區經濟高速發展，GDP於五年內翻漲一倍，並於2006年超過香港，賭場收益更超越拉斯維加斯。另一方面，社會經濟的急劇轉變，亦為澳門社會帶來不少新問題，例如黑工問題、通脹加劇、空氣污染、車位不足、交通壓力大、經濟單一化、貧富差距加大以及房價急升等。隨著新問題的衍生，立法會議員的書面質詢數量越來越多。但由於本澳的質詢制度未盡完善，往往未能達到質詢的監督應有之效果。根據立法會第2/2004號決議《對政府工作的質詢程序》第十三條的規定，雖然要求政府應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答覆，但從實際情況來看，有不少的書面質詢並未得到及時回應。如2007年陳明金和吳在權兩位議員在對自己的工作進行總結時表示，在2007年兩人共提出了57份書面質詢，但在當年只有10份得到了書面答覆，同年得到答覆的比率只有17%。不僅如此，從立法會網站上查詢後可以發現，即使有些作了答覆的，時間也超過了一個月，有的超過一年以上才作答覆。更有甚者，有的書面質詢提出後長期得不到答覆。據作者查詢立法會的網站，至2011年5月中，2006—2010年的書面質詢，分別有4份、4份、6份和7份仍未作答覆。政府不及時答覆質詢甚至長期不答覆質詢，其中的原因主要是《對政府工作的質詢程序》中沒有規定不按時答覆的法律後果，沒有規定有關的責任追究。對於立法會通過的《對政府工作的質詢程序》，不光是澳門政府部門，就是學術界，都普遍認為僅是立法會的一個決議，只調整立法會內部事務，對立法會外部的主體包括政府沒有直接約束力。上述這種理解並不完全正確。《對政府工作的質詢程序》雖只是立法會的決議，但它也是澳門規範性文件的一種，其內容已經涉及到了立法會的外部關係，即與政府的關係，不能認為它僅是調整立法會內部的事務。從議決本身的名稱看，它就與政府有直接的關係。而且，《對政府工作的質詢程序》的通過程序甚至和立法會通過的法律

315完全一樣，均經過了立法會一般性討論表決和細則性討論表決兩個環節。作為規範性文件所具有的強制性和約束力，它都應該具有，我們不能因為它只是立法會的決議，而非立法會的“法律”，就否認它的強制性和約束力，否則，決議的內容因缺乏強制性和約束力而不能得到有效執行的話，其規範性文件的地位將受到嚴重影響。三、澳門質詢制度的完善對策針對澳門特別行政區質詢制度在實踐中的問題，特區政府應當在以下方面不斷完善質詢制度：（一）引入定期召開口頭質詢全體會議制度與書面質詢相比，口頭質詢對政府的監察力度顯然要更大。由於質詢在一定程度上就是對被質詢單位工作不滿意的方面提出質問，要求被質詢單位作出澄清、解釋的一種活動。6議員通過口頭質詢，議員和有關的政府官員面對面地一問一答。一般來講，議員都是直接了當質詢政府官員對某一問題的態度和意見，對此，政府官員沒有藉口推諉議員的問題，且要認真、準確答覆。政府官員的答覆不能令質詢的議員或其他議員滿意，議員可步步緊逼。因此，口頭質詢最能真實地反映政府官員對其所負責的工作瞭解熟悉的程度，以及他本人的工作能力。正是這樣，政府官員面對議員的口頭質詢，多少都會有一些緊張感，甚至有人有恐懼感。這其實並不是什麼壞事，它起碼對政府官員有一個警醒作用，要求他們時時刻刻都要勤懇、踏實工作，否則就將面對立法會議員的口頭質詢。口頭質詢的上述功能對於促進政府依法施政是非常有效的，但由於制度的設計，目前澳門特區的口頭質詢制度並沒有完全發揮其應有的功效，口頭質詢程序的展開受制於口頭質詢申請的限制，使得口頭6.喬曉陽：《選舉法和地方組織法釋義和解答》，北京，法律出版社，1997年版，第126頁。　

316質詢程序的展開具有不確定性。為充分發揮口頭質詢的監察功效，鼓勵議員多使用口頭質詢的方式，建議立法會修訂《對政府工作的質詢程序》，確立定期召開口頭質詢全體會議的制度。這樣一來，議員可根據自己瞭解到的民情社意，對政府的工作有計劃地提出口頭質詢，既可在政府與市民之間搭建溝通的平臺，疏道社會上的不解或不滿情緒，又可監督或警醒政府的各種不當行為或違法行為，促使政府自行糾正。至於每個立法會期召開多少次口頭質詢全體會議，可經諮詢有關方面的意見後，根據立法會工作量的情況而定。通常以一個月召開一次口頭質詢會議為宜，一個立法會期固定也就10次左右。當有特別需要時，也可臨時召開緊急口頭質詢全體會議。（二）口頭質詢程序中適當引入辯論程序由於澳門特區立法會制訂的《立法會議事規則》將議員要求召集專為質詢政府工作的全體會議的權力，與要求召集專為辯論公共利益問題的全體會議的權力並行規定，因而在其《程序》一編中規定，將對政府工作的質詢程序與公共利益問題的辯論程序作為兩種不同的程序來予以規定。受《立法會議事規則》上述規定的影響，立法會在討論通過《對政府工作的質詢程序》時，嚴格區分質詢和辯論，在口頭質詢的全體會議中，採取了排斥辯論的程序安排。議員發言宣讀其質詢的內容後，政府官員作答覆發言，議員對政府官員的答覆仍有不清楚的，可隨即發言要求澄清，對此，政府官員作回應發言。上述程序中，議員和政府官員的發言時間都有法定的限制。上述程序結束後，任何一名其他議員有權就政府官員的答覆要求作出補充澄清。議員的發言結束後，政府官員作答覆發言。議員和政府官員的發言時間同樣有嚴格的法定限制，而且議員要求澄清發言的內容也僅限於對政府官員答覆所產生的疑問，不能是另外一個新的質詢事項。澳門立法會通過的《對政府工作的質詢程序》嚴格區分口頭質詢程序和辯論程序，並力圖避免使質詢程序和辯論程序發生混淆，導致質詢程序脫離最初的主題。這種主觀願望本無可厚非，但不允許議員和政府官員在質詢程序中進行任何辯論的同時，卻沒有將口頭質詢程序和辯論程序進行順暢銜接的任何機制安排，將質詢和辯論完全割裂

317開來，結果造成在口頭質詢的全體會議中，你提你的質詢，我作我的答覆。當會議散了，質詢程序也就結束了，口頭質詢在悄然無息中轉變成了詢問，口頭質詢的監察成效並不明顯。實際上，《立法會議事規則》所規定的辯論程序是就公共利益問題的辯論程序，它與口頭質詢程序雖有區別，但也有聯繫。因為口頭質詢的事項實際上可能就包括了公共利益問題，如立法會在其2005―2006年立法會會期報告中總結質詢工作時，質詢的範圍內便包括了特區公共利益事項。因此，當口頭質詢事項涉及公共利益問題時，可適當引入辯論程序。否則，口頭質詢中涉及公共利益問題時不讓辯論，而立法會專門召開辯論公共利益問題的全體會議，又有較口頭質詢全體會議更為嚴格的要求，這樣一來，辯論程序便很難展開。實際上也是如此，澳門特區立法會成立以來，甚少召開辯論公共利益問題的全體會議。因此，建議立法會將來完善《對政府工作的質詢程序》時，可考慮在口頭質詢中，適當引入辯論程序，尤其是涉及公共利益問題的時候。當然，為確保質詢的主題不發生偏離，可對辯論程序作出一定的限制，這比完全排斥辯論既科學，也合理。總而言之，從質詢的情況來看，不需統計也會知道直選議員質詢是最多的，因為質詢所指向的可能是公益，也可能是他所代表的界別的利益，是他所要維護的對象。如果他過多地放棄行使質詢權，置其所代表的利益不顧的話，那麼選民就可能認為他不負責任或不稱職，他將失去選民的支持與信任，下次再要連任就會沒有保障。另一方面，澳門立法會通過的《對政府工作的質詢程序》決議，雖然要求負責有關工作範疇的政府官員應參與口頭質詢全體會議，並要求政府應在行政長官收到書面質詢之日起30日內作出書面答覆。事實上，基於所涉及問題的複雜性，並不可能完全限制在30日內可以完成。為了強化質詢效果，將來修訂完善《對政府工作的質詢程序》時，實有必要訂定有關的責任，尤其是政府部門不及時對立法會議員的書面質詢作出答覆或答覆不合規範時，應要解釋延遲回覆的難處。如果是這樣的話，相信政府部門會對立法會議員的質詢高度重視，並從制度建構上來建立答覆質詢的常態工作機制，確保及時及高質量地答覆質詢，從而維護行政與立法之間既相互制衡又相互配合的協調關係，更好地依法施政、科學施政。

319《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，319—328特區政府發展一站式服務的流程優化建議區健和*一、引言特區政府自成立以來，一直以提供便民高效的政府服務為其施政要點，2002年特區政府首次提出以一站式服務作為優化公共服務的重要模式，並要求加以推廣。自此，一站式服務逐漸成為特區政府“以民為本”施政理念的一部份。2003年，施政報告強調加緊籌建功能高度集中的一站式民政綜合服務中心；2008年成立了一站式諮詢服務中心；2009年在深化一站式服務的施政方針下籌建了綜合服務大樓。即便如此，各政府部門在跨部門的合作服務提供上，卻表現得力不從心。在各部門現正推行“一站式”服務項目本身，亦存在着有待深化改進的部份。縱觀現時特區政府“一站式”服務項目的推行，無論在廣度與深度方面都存在着部份的不足。特區政府在處理跨部門服務提供的同時，缺乏一種流暢簡便的執行程序。如何解決此類問題並有效串連跨部門間的有效溝通合作呢？本文透過英國學界最新提出的“全觀型政府”的概念，配合實際可行的政策執行經驗，扼要地點出繼續深化推廣“一站式”服務的可能方向及其將會面對的阻力，並以民政總署於2003年設立的“飲食及飲料場所一站式發牌服務”作為研究案例，結合理論和案例實踐提出應對的解決方法。（一）特區政府一站式服務的推行現況特區政府提升服務品質的雄心，澳門市民在每年的施政報告及各項政策舉措上都有目共睹。現時特區政府所推行一站式服務項目，與民生關係最深的，當要數民政總署於2003年設立的“飲食及飲料場所*澳門大學公共行政碩士。

320一站式發牌服務”。該服務運用了一站式服務的概念，整合了原本分屬七個部門的審批程序於一身，從便民的理念出發，成為了特區政府服務模式創新的其中一個重要代表。但在整體運作流程上，該服務依然存在着某些尚待改進的空間，而同樣的情況，卻普遍存在於整個特區政府當中，在以下的內容當中，本文將會以民政總署於2003年設立的“飲食及飲料場所一站式發牌服務”作為例子，透過從理論到案例實踐結合所得出的總結，為現時特區政府的一站式服務提出改善建議。（二）一站式服務的種類所謂的一站式服務（One-StopService），是指政府把過去從市民角度而言的單一服務需求，分散於各政府部門的櫃檯或部門服務進行統合，讓市民只需要向單一的櫃枱或服務人員接觸即可完成所有程序。1以現時澳門政府所推行的“一站式服務”進行分類，主要包括了以下三種﹕21.臨櫃單一窗口：主要的代表有“飲食及飲料場所一站式發牌服務”，以單一窗口代替了繁多的部門櫃位，是現時特區發展一站式服務的主要方向。2.資訊單一窗口：資訊單一窗口以熱線電話作為其對外溝通及提供服務的渠道，但所能提供的服務類型變化不大，更受到辦公時間的約束。1.黃子華、李惠芬：“政府推動整合型服務之探討——以單一窗口為例”，載於《研考雙月刊》第34卷第5期，2010年。　2.同上。　

3213.網路單一窗口：架設於政府及部門網站內的一站式窗口服務，具有全天候及不受區域限制的優點，各國政府近年來的積極發展，其進步的空間依然值得期待。本文所指的一站式服務乃針對臨櫃單一窗口的服務作為研究對象，該類服務在澳門的發展已經有一段時間，具有相當基礎，以下本文將透過理論及例證研究，提出對特區政府一站式服務的流程優化建議。二、理論框架（一）功能裂解型治理（functionallyfragmentedgovernance）與全觀型政府（holisticgovernment）面對各政府部門在提供服務時的各自為政以及協調不足，英國的培利．希克斯等學者在其著作《邁向全觀型治理》（中認為，在傳統的官僚體系劃分背後，釀成了部門間各自卸責、功能重疊、資源重覆運用等一連串問題，各部門因重視短期績效而忽略了跨部門合作以及提供服務的重要性，最終形成了跨部門合作的種種障礙以及產生了職能上的破碎現象，他稱這種現象為功能裂解型治理。3同時他亦提出了解決的方法，認為新一代的政府必須是着重整體功能、跨部門合作職能的政府。並提倡以服務結果取代新公共管理的績效導向，更利用到資訊網絡技術的連結改變公共部門倫理文化，他稱這種嶄新的概念為全觀型政府。43.Perri,DianaLeat,KimberlySeltzerandGerryStoker.(2002)TowardsHolisticGovernance:TheNewReformAgenda.NewYork:Palgrave.P39.4.彭錦鵬：“全觀型治理﹕理論與制度化策略”，載於《政治科學論叢》第23期，第66~100頁，2005年。　

322（二）“鏈結治理”（ConnectedGovernance）隨着全觀型政府概念的落實，資訊流程再造的浪潮有蔓延至公共部門的傾向。政府服務漸漸由講究降低成本、提高服務質量慢慢轉變成為品質、成本、速度缺一不可。5鏈結治理的政府必須借助後端過程和系統之整合、整併和創新，最終達到“電子化政府結為一體”（e-Government-as-a-whole）的目的，讓一站式服務能夠有效串聯不同的部門以完成跨機關的服務整合。6三、建立跨部門線上治理的例証傳統公共行政體系的功能裂解型治理方式為政府帶來了不能避免的權力分割、各自為政等弊端。7為克服這類型的裂解型治理的問題，全觀型政府的理論提出了以資訊科技手段去重新整合跨部門的服務提供方式。澳洲政府近年積極建立健康系統電子化計劃，該計劃的設計充份地體現了當地政府重視人性化的服務精神，在資訊科技的串連下，各部門以各司其職的服務方式主動向市民提供所需要的服務。（一）澳洲健康系統電子化計劃澳洲政府自2008年起透過三個階段的工作對現有的健康保險制度進行重整，首先是擴張原有的健康保險制度電子化範圍，再理順政府與醫療單位間的職能重疊關係，最後透過電子化的手段，建立一套以電子化溝通為基礎的服務流程。5.Wettenball,RogerandMeganKimber.“OneStop-Shopping”.(1997).PublicAdministrationReview57,September/October,463.6.UN(2008).UNe-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance.RetrievedFeb12,2012,fromhttp://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf　7.彭錦鵬：“全觀型治理：理論與制度化策略”，載於《政治科學論叢》第23期，第66~100頁，2005年。

323而昆士蘭政府更就此規劃進行強化，利用資訊系統的方便以連結各政府與私營部門之間，通過網絡平台交換經過篩選之醫療訊息，該政策改善了原有保險理賠辦理時間拖延的問題，更打破醫療資訊不透明的現象。8（二）對特區政府的啟示Traunmüller,R.與Wimmer,M.在對2003年歐洲電子化計劃獎作出總結的時候，提出阻礙各國進行資訊管理革新的重要障礙在於法律以及固有的組織文化兩方面。9從上述的文獻研究及以澳洲經驗當中所得出的啟發，我認為澳門特區政府在發展一站式服務時必須攻克以下三個難題：1.重整內部操作流程澳洲政府通過線上管理技術控制跨部門間的資訊流通，整體疏理了全國醫療保險申領的運作流程。本澳一站式服務現時所面對的難題是電子化程度不足，跨部門間的訊息往來仍然依賴人手與紙本傳遞，不符合現時資訊科技的發展趨勢，建議特區政府多加利用資訊科技的便利，以線上管理技術作為改革基礎，重新設計各項服務申請流程。2.法律與政策的相互協調政策的推動必以法律先行配合，這是基於特區政府依法施政的根本精神。然而正如歐盟國家的經驗之談，法律問題才是改革的重中之重。類似澳洲政府一類以資訊流通為基礎的一站式服務，牽涉到關於資訊保安、個人私隱以及檔案管理等一連串的法律條文，政府必須要有極強決心以貫徹改革的實行。8.莊明芬、魏秋宜等：《跨機關整合服務之研究》，行政院研究考核發展委員會97年度自行研發報告，2008年。9.Traunmüller,R.,&Wimmer,M.(2004).E-government:Thechallengesahead.InR.Traunmüller(Ed.),ElectronicGovernment:3rdinternationalconference,EGOV2004(pp.1-6).Berlin,German:Springer　

3243.部門間的信任協作觀乎澳洲政府花了相當心力用以取得各持份者的支持，正如全觀型政府的理念所認為，改革將憾動這些傳統官僚組織的文化，抵制將無可避免。然而透過充份的政策溝通渠道，施政者可深入了解各持分者的疑慮，並以較大的彈性空間給予各地方政府及下層機關履行因地制宜的政策任務，大大地降低了參與者的消極抵制心理。四、民政總署飲食及飲料場所一站式發牌服務優化建議通過參考澳洲的改革經驗，特區政府在一站式服務的政策施行上到底有甚麼可以值得借鏡參考？以下本文則會以民政總署的飲食及飲料場所一站式發牌服務為例，詳述特區政府可以在這方面政策改善措施。（一）現行制度的分析探討民政總署負責執行推廣的一站式發牌服務乃屬於本澳較為完善的一站式服務之一，該服務根據16/2003號行政法規設立，作為對外以一站式窗口服務市民，對內溝通土地公務運輸局、消防局、衛生局等七個政府部門的飲食業發牌機關。節省了市民在辦理政府手續時需要付出的額外成本，充份體現了以人為本的施政理念。一站式發牌服務無疑是特區政府施政上的一項重要進步，然而在分析過對該服務的運作流程後，本文發現以下幾個尚待改善的問題﹕1.行政程序相關的文件涉及部門眾多。民政總署要求申請人需具備的申請文件當中，包括了申請人在辦理相關申請前必須事先辦理法務局的物業登記書面報告或者是土地工務運輸局發出的場所用途資料；10且在特殊情況下，當遇到申請人為法人代表時，則須事先於政10.民政總署網站，上網日期﹕2012年1月5日。www.iacm.gov.mo　

325府或私人公證署作簽名鑑証之手續。類似的情況亦同樣存在於本澳大多數的一站式服務當中，原因是本澳一站式服務的發展主要依賴部門間的自願性組合，各部門同時面對着一對多的部門溝通整合難題，形成了一站式服務在結構重整上的嚴重困難，加上法規對部門權限的制約規定，延緩了一站式服務的整合發展速度，更釀成一站式服務的局部性推行，就以該服務為例，一站式窗口的背後集結了不同的審批單位，但在手續上需要事先辦理的部份文件，在這個一站式窗口當中卻未能辦理，讓一站式服務並不完全具有一站式的機能。正正就與功能裂解型治理所形容的一樣，各政府部門間的各自卸責、功能重疊、資源浪費以至於為求本身的短期政績而忽視特區政府整體性的施政效果。2.文件遞交手續上的不便。按照相關的規定，申請人須遞交一式7份之申請文件影印本，由“一站式發牌服務”窗口分派至各權限機關作審閱，假若該申請項目涉及到勞工事務、燃料或文物保護等範疇。機關會於申請遞交後5個工作日內通知申請人再補交相關資料予權限機關。培利提出以“生活事件”（lifeevent）作為一站式服務的思考的起點，其目的是為了讓政府服務可以從市民的角度思考，把市民的便利放於優先考量的地位。然而有關的安排卻讓來到一站式窗口的市民卻得不到想要的便利，反映了以部門為本位的理念仍然對本澳一站式服務的發展起着一定的影響。3.內部文書往來倚賴人手傳遞。“一站式發牌服務”以單一窗口收取申請文件，再以人手傳遞方式把紙本文件傳遞至各權限機關作出審批，待有權限機關審批完畢再把紙本證明書送至民政總署作最終飲食牌照之審批，當中書信以及文件往來全賴紙本與人手，耗費了大量的時間及資源在部門間的文書往來上，不利於行政效率的提高。一站式服務講求部門間的緊密合作，但單就文件傳遞流程上的問題，就足以成為跨部門鏈結的絆腳石，按現行各政府部門最常的文件傳遞方式仍然是以人手的紙本傳遞為主，這種方法的缺點是容易遺失、傳遞速度慢、不能一次處理大量文件，現時的行政流程卻成為這一方面的阻礙。對比於鏈結型治理的電子化政府概念，特區不應再停留於政府網站的架設，而是從整體政府運作流程上作考量，以電子資訊科技充當

326訊息運輸管道的角色，利用科技縮短市民與政府、部門與部門甚至是人與人之間的距離。（二）對現行制度的優化建議1.建設共享的電子資訊平台一站式服務的建設及推行，並非單純的政府服務型態改變，而是一種由傳統公共行政的“功能列解型治理”步向“全觀型政府”公共行政改革過程，需要使用到各項電子化基礎設施作為改革的工具，而特區政府亦於2009年《公共行政改革路線圖》中預視到，在未來的幾年將會全面落實各項基礎設施的建設，以作為推動特區政府開展跨部門協作、精簡程序的前奏工作。11本文讚同特區政府的觀點，認為針對政府內部文書往來倚賴紙本以及人手化的問題，特區政府有架設共享資訊平台的急切性與必要性，參考到澳洲的改革經驗，未來的特區資訊平台必須是一個同步性、流通性以及保密性並存的電子化作業平台。市民一方面提交的申請，特區政府的各部門可以同時按不同的權限讀取相關的訊息，形成一個由各部門環繞、市民為中心的服務型態。2.處理好跨部門間的職能關係一站式服務的目的，是希望透過單一窗口的模式取代以往分屬各部門的服務櫃檯，市民只需在一個服務櫃位內就可以辦理整個跨部門的申請工作。就以上屬的“一站式發牌”為例，民政總署作為服務窗口的提供部門，為後面的七個審批部門收集所需文件，待審批過程處理完成後，再向市民發出有關牌照。但這種一站式服務仍受到一定的限制，在功能裂解型治理的政府形態當中，權責關係往往成為部門間爭論不休的問題。11.澳門特別行政區政府：《“公共行政改革路線圖”總結及執行情況報告》，第3頁，2009年。

327傳統官僚結構的最大特色的權責分工明細化，各部門的職能權責都受到法律條文的規限，該類限制亦同時規限了一站式窗口有關代辦服務的施行，尤其是當相關工作涉及到敏感的個人資料時，就更受到法律的嚴格保障。澳洲政府在實行健康保險電子化計劃的同時，也徹底考慮到有關的問題，除進行了相關的授權立法外，更作出了針對個人資料保護的流程設計，這方面的經驗非常值得澳門作為借鏡，特別是處於法律建設長期滯後的今天，這種改革工作卻顯得更為迫切。3.檔案存儲的電子化現時各政府部門對於宗卷存儲均以紙本文件為主，因此造成了跨部門間的服務申請均需以正本的書面交收為據，為減低一站式服務在跨部門文件傳送方面的壓力，以及達到流程精簡化及辦公室無紙化的目的，政府有實施電子卷宗合法化及規範化的必要。在傳統的行政程序當中，公共行政機關均以正本紙本文件進行卷宗歸檔處理，這是為了呼應《行政訴訟法典》的規定，法院有權按訴訟之需要而要求行政機關以及私人提供所需的資訊以及文件12，這些文件通常必須為卷宗之正本13，具有不可修改以及完整性的特質。紙本文件正好符合了這方面的特性，所以傳統上的卷宗檔案均以正本的紙本文件為主。隨着科技的發展，電子檔案的儲存已成為大勢所趨，然而電子文件大多容易被修改，因而在證供的效力上不易被法庭所採信，政府應電子檔案的種類、歸檔流程等進行統一性的立法規定，並實施電子文件與紙本原始文件雙軌儲存的制度，目的是希望讓電子文件能夠逐步具有紙本文件之法庭採信效力，透過鑑證正本的法律效力，讓電子文件及其列印文件同樣取得紙本文件的原始性、不可修改性以及完整性，也應同樣賦予電子文件及其所列印之卷宗檔案的鑑正正本效力。12.《行政訴訟法典》第七條第一款。13.《行政訴訟法典》第五十五條第一款。

328五、總結培利．希斯克提出全觀型政府概念的最終目的是希望嘗試透過現代政府的資訊科技建設，從整體上改變現時政府的行政面貌、架構職能甚至是公私部門間的關係。但翻天覆地的改革背後，同時亦存在着令人難以想像的法制及人為阻力。正如Traunmüller,R.與Wimmer,M.在取得研究成果後的感概，政策施行的困難度並非在於電子化的資訊控制技術之上，反而法律制度以及組織文化等的因素，才是實現公共行政革新的最大阻力。本文為特區政府的一站式服務發展提出了三點改善意見，從技術上這些意見都是實際可行，而特區政府本身也早已洞悉先機，進行相應的電子化政府基礎建設，但問題的本身乃在於本澳長久以來的法制落後及政府架構的不合理，這些因素都嚴重地阻礙着特區政府推動一站式服務的發展，實現全觀型政府的行政改革概念。要克服一系列的變革阻力，建設以民為本的高效能政府，澳門政府仍要不斷努力。

329《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，329—344從日本經驗看澳門特區政府人員編制研究龐欣新*自上世紀50年代以來，優化政府人員編制一直是世界各國政府進行公共行政改革的重點。在公共管理改革的進程中，許多政府機構都借助改革公務員制度來抑制其編制的大幅增長，並且有效降低人事成本，提高工作績效，因此已經成為政府改革的重要工具之一。公務員制度又稱文官制度，指通過制定法律和規章，依法對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員進行科學管理的一種人事制度。其中以日本為代表的公務員制度在亞洲地區乃至世界可謂是首屈一指，紛紛被很多國家和地區相仿和學習。日本公務員制度被公認為擁有世界其他國家少有的效率高的特性，其公務員隊伍被譽為是創造“日本奇迹”的基本力量。時逢澳門特區政府實施中央人事管理制度改革，其重點之一就是推行中央招聘制度和完善公務員的規劃和配置工作，以確保公務員的編制和分配符合特區政府運作及發展的需要，從而提升公共部門的工作品質與效率。本文將在分析澳門特區公務員制度發展歷程的基礎上，通過借鑒日本先進的公務員制度，從而探索一種適合澳門獨特政治、經濟和社會環境的公務員管理策略，藉以應對澳門特區政府行政改革過程中出現的挑戰。誠然，公務員制度研究是一個龐大的課題，包括很多方面，由於篇幅所限，難以詳述，因此本文主要從公務員規模、錄用、評鑒和調動四個方面進行探討。一、澳門特區政府公務員人員編制的回顧與現狀澳門自1999年回歸以來，特區政府一直十分重視公共行政改革，並積極推進改革進程，藉以應對賭權開放後給澳門社會帶來的巨大變*澳門大學社會科學及人文學院政府與公共行政學系博士資格候選人。

330化和挑戰，而其中最重要的一項就是完善公務員管理制度。從回歸前的“葡國模式”到回歸初期“以人為本”的施政方針，再到2007年《公共行政改革路線圖》1的頒佈以及2011年《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》2法規的生效，可見，澳門特區政府越來越重視對公務員制度的研究。因此為配合特區政府中央人事管理制度發展的需要，有必要對公務員管理進行深入的探討和研究。回歸前，澳門的公務員制度基本上是將葡萄牙的公務員制度照搬過來作為澳門的公務員制度。這主要是因為長期以來，澳門的官方語言一直為葡萄牙語，但懂葡萄牙語的本地華人卻為數不多。所以由於語言的限制，直到十九世紀八十年代澳門整個行政架構中絕大多數公務員仍是葡萄牙人，而只有極少數最低層的職位向華人開放。根據澳門行政公職局的統計資料顯示，1992年底，澳門96個處長級官員中，僅有1人為中國籍，其他95人全部為葡萄牙籍；104個廳長級官員全部為葡萄牙籍；53個司長級官員也全部為葡萄牙籍。也就是說，288個處級以上官員中，澳門出生的僅有76人，其中大部分還是土生葡人，而中國出生的僅有1人。3這一現象引起了澳門本地公務員的強烈不滿。因此，1989年，中葡在簽署聯合聲明時，葡方代表才表示接受澳門公務員本地化。1992年澳門政府修訂了1989年頒佈的《外聘人員章程》，嚴格限制外聘人員，盡量減少到外地聘請人員在澳門公共行政機構任職。1993年2月，澳門總督韋奇立向各司級機關發出《行政當局之本地化問題》，要求減少公務員外聘，有系統、有目的地吸引本地人才進入澳門公共行政部門，持續推動澳門公務員本地化。4澳門的現行公務員制度始於20世紀70年代中期，其具體內容是依照葡萄牙《海外公務員章程》5擬定的。1984年，澳門進行行政組織架1.澳門特區政府2007年6月20日公佈《澳門特別行政區二〇〇七—二〇〇九年度公共行政改革路線圖》的內容，明確未來兩年公共行政改革的目標與理念。從規、進、管、退四方面，全面革新公職法律制度及公務人員管理機制，提出一系列方案，為公務人員職業生涯的規劃及前景提供良好的條件，同時促進公務人員團隊的新陳代謝及激發人員的活力。2.第23/2011號行政法規，2012.01。3.黃漢強、吳志良主編，《澳門總覽》（1996年），第527頁。4.孟慶順，“澳門公務員本地化問題與對策”，《當代港澳》，1999年第1期。　5.第46982號國令，1966.04.27。　

331構改革的同時，頒佈了三項重要的法例，《公務員一般職程總則》6、《進人公職條例》7和《領導和主管人員章程》8，從而對公務員制度進行了較為全面的審視。1988年5月9日，葡萄牙政府頒佈法令，廢除了葡萄牙《海外公務員章程》，同時通過了《澳門公務員和公職人員紀律章程》9，這標誌著澳門終於有了屬於自己的公務員制度。1989年8月至12月，澳門政府相繼頒佈了《外聘人員章程》10、《領導及指導人員章程》11、《職程制度》12和《澳門公職人員章程》13，這一系列法令的頒佈使得澳門的公務員制度日趨完善，在很大程度上推動了澳門現代公務員制度的發展。此外，這些法令的頒佈不僅增強了對外聘人員的控制，而且對職位代替、免職補償條件、一般職程和特別職程、公務員錄用、晉升方式和條件和紀律等方面作了更明確的規定。由於澳門政治環境的特殊性，因此澳門公共行政人員的分類較為繁雜。按照澳門現行的公務員法規，公共行政人力資源隊伍主要可分為以下三大類別：首先是狹義的公務員（又稱“實位人員”），即“以確定委任及定期委任方式作出之任用賦予公務員資格”，也就是指原司級（相當於現在的局級）以下由確定委任或定期委任方式任用的公共行政工作人員，一般被稱為“實位”。其次是公職人員（服務人員），即“以臨時委任方式或編制外合同制度作出之任用賦予服務人員資格”，也就是指以臨時委任、編制外定期合約聘用或編制內散工合約聘用的公共行政工作人員。最後是其他公職人員，泛指公務員和公職人員（服務人員）以外，但也在公共行政機關服務的人，如合約散工、依私法簽訂勞動合約或任務合約的人士等。具體分類和演變過程可參見表1。6.法令(DL)87/84/M，1984.08.11。　7.法令(DL)17/84/M，1984.03.24。8.法令(DL)88/84/M，1984.08.11。9.1988年5月由澳督文禮治頒佈。10.法令(DL)53/89/M，1989.08.28。　11.法令(DL)85/89/M，1989.12.21。12.法令(DL)86/89/M，1989.12.21。13.法令(DL)87/89/M，1989.12.21。

332表1、2001-2010年澳門各種雇傭法律關係的現職人員數目分佈14雇傭法律關係年份20012002（1）2003（1）2004（1）2005（1）2006（1）2007（1）2008（1）2009（1）2010（2）委任定期8498882588088800873789609199919391519480臨時5352232473665026084316751015804定期委任有編制內職位734707685642689649634651707710無編制內職位137121141149172188201207245280編制外合同2516255227752936325836884169489057736639散位散位合同4155423141594218428442614425451346664687編制內散位608571540506463437403360326266退休後續聘人員（3）272018102524211720代任制度（主管）（3）738410410110810910853臨時定期委任（3）00222235968個人勞動合同（4）（4）（4）（4）（4）（4）（4）（4）（4）1907其他（4）150383737323232323231總數17333173681749617778182501895819629206532199624895注：（1）不包括以包公合同、勞務提供合同及個人勞動合同制度聘用的工作人員（2）不包括以包公合同制度及勞務提供合同聘用的工作人員（3）包括在“其他”一項內（4）包括以代任制度出任主管的人員（至2002年）及以特別法任命的人員14.資料來源：《2010澳門特別行政區公共行政人力資源報告》，行政公職局，2011年6月。　

333由此可見，回歸前由於分類繁雜、組織架構冗疊，致使澳門公務員規模急劇增長。特別是1982年至2001年期間澳門公務員人數從5,685人增至17,533人，增長了3倍多；而總人口從261,713人增至436,686人，僅增長了67%。此外，在1982至1997年的十五年內，公務員與本地人口的比率由1:46猛增到1:24，幾乎是成倍增長。同一時期內，公共開支由1982年的1.4億元澳門幣增至93.9億元澳門幣，增長了逾十二倍；但GDP由71.6億元澳門幣增至558.9億元澳門幣，僅僅增長了不足6倍（詳情可參見表2）。15但是，隨著澳門回歸後經濟的迅猛發展，公務員人數雖然持續增加，但其規模相較之下卻並不龐大。特別是隨著二零零二年賭權開放，一變三其後又三變六，短短幾年，不僅澳門博彩業本身發生了巨變，進而帶動整個澳門經濟持續、快速增長，促進了社會事業大踏步地向前邁進。博彩業開放，受益的行業並不僅限於博彩業本身，首先是促進了旅遊業的發展。據統計，2002年澳門的入境遊客人數為1153.08萬人次，到2007年已增加到2699.3萬人次，5年間增加了1.34倍。2008年因限制“自由行”及金融海嘯，入境遊客人數較之2007年有所下降，但依然達到2290.77萬人次。伴隨著訪澳遊客的不斷增加，酒店入住率也大幅上升，自2004年以來一直保持在70%以上。自博彩業開放以來，澳門的失業率逐年下降，從2002年的6.3%高位，下降到2008年的僅3%，達到了充分就業的狀態。當前，博彩業已經成為吸納澳門勞動力人口最多的行業。2004年，博彩業內有2.29萬人，至2008年已經達到6.66萬人，增加近兩倍。16由此可見，相對於如此迅猛發展的旅遊業等，澳門特區公務員規模僅僅從2001年的17333人增加至2010年的24895人，僅僅增加了近1.44倍，這種增長並非迅速膨脹，而是尚處於一個合理的增長範圍之內。誠然，公務員規模的擴展是會帶來其相應的很多社會問題，但是，如若一味地追求控制公務員規模，那必然會使得其總量無法滿足社會發展的需要，相應也會出現人手短缺和不足，引發社會問題。15.婁勝華：《澳門政府規模的實證研究》，《學術研究》2003年3期。　16.澳門特別行政區政府統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo/default.aspx。　

334因此，如何擴大公務人員編制就成為一個棘手的問題。目前，澳門政府的公務人員編制主要分編制內和編制外，這樣的區分有利於將人員編制控制在一個合理又靈活的範圍之內。編制內人員的數量應該得到嚴格的限制，其增加的幅度要謹慎。編制外人員的數量則應該以靈活的方式去解決，根據不同的社會需求，適度增減，以應對博彩業難以預計的發展前景。表2、近20年澳門政府規模測算（人、億澳門元、%）年份人口數就業人數公務員人數本地生產總值政府公共開支1982261713N/A568571.67.41983276911N/A628585.79.51984288774N/A7039106.511.51985290633N/A8433109.524.01986301480N/A9027124.720.61987312207N/A10064160.323.91988319786N/A11499187.225.9198933041016289213125220.634.5199033951016534114664261.844.6199136378217643415371303.360.4199237798316918215111395.274.5199338998417145215679451.982.8199440357017296916415501.185.3199541503018034816872553.3102.8199641517219383817006552.988.1199741911719584717589558.999.8199842519019654917037519.0106.5199942963219611817239490.298.1200043150619528817412497.487.6200143668620280017533498.093.9由於上述期間是葡萄牙政府按照現代文官制度在澳門建立了一個職能完備的獨立地區政府，其人員規模相對於每年接待近三千萬遊客

335的澳門來講還是有一定必要的。並且回歸之後，澳門特區政府推行“固本培元”的政策，這對於回歸初期的穩定起到了很大的作用，但是卻沒有真正解決公務員規模的合理性以及人員規模與服務效率之間的關係，應對民衆的質疑和不滿，這對於澳門特區政府來講是一件迫切且棘手的事情，理應盡快展開深入的研究。在此，我們可以借鑒日本公務員制度的先進經驗，用以加快澳門公務員制度的改革，使其有序、高效地進行。二、日本公務員編制研究日本公務員制度被視為擁有世界其他國家少有的高效率，其公務員隊伍被認為是創造“日本奇迹”的基本力量。“這種素質和效率不是與生俱來的，而是科學、合理的公務員制度的產物”。17本文將主要從日本公務員的規模研究、考錄製度、考核評鑒以及人事調動四個方面來介紹日本公務員制度。（一）日本公務員的規模研究依日本人事院（NationalPersonnelAuthority）2010年統計資料，日本公務員總數約3,495,000人，分為國家公務員（約640,000人，佔18.3%）及地方公務員（約2,855,000人，佔81.7%）。1946年，《日本國憲法》制訂的同一年，日本便制訂了《國家公務員法》。日本的公務員在法制的保障下各司其職擔當起了運營國家的責任。當中，以其承擔職務性質的不同，可分為從事一般事務的一般職公務員（事務官）和從事帶有政治色彩而承擔重要職務政務類的特別職公務員（政務官）。另外，根據1950年頒佈的《國家公務員法》和《地方公務員法》，還可以分為國家公務員與地方公務員。在國家公務員中，屬於特別職公務員的主要包括：大臣（首相、國務）、長官（內閣官房等）、政務次官、政務官、大使、公使、人事官和檢查官、司法官及法院職員以及保衛廳職員等等。在地方公務員職員中屬於此類的，主17.鄭勵志：《日本公務員制度與政治過程》，上海財經大學出版社，2001年。　

336要包括都、道、府、縣知事，地方議會議員委員、各委員會委員、顧事和參事等。從與選舉制度的關係來看，國家公務員又可分為議員身份公務員和非議員身份公務員。從首相到省的政務官都由議員兼任。同樣從與選舉制度的關係來看，地方公務員也可分為選舉產生的公務員和非選舉產生的公務員。雖然日本公務員的分類比較繁雜，但其規模一直得到有效且嚴格的控制。這主要是因為日本有關公務員編制管理的法制較為完善，國家有《定員法》，地方也有類似的條例，這些法律、條例有效地遏制了公務員隊伍的過度膨脹。此外，日本公務員的規模管理也有顯著的特點，這在限定公務員數量上給予了一定的保障。包括：1.特定部門來統籌管理員額配置各級機關都有專門負責員額管理的部門，進行員額規劃、調整、監督和評鑒。為充分發揮有關員額的統籌與調配功能，先由中央各一級機關及其所屬各級機關規劃員額總數，再經由行政院徵詢一級機關的意見後，各部門可以在限定的最高人數內自定員額總量。而二級機關及其所屬機構的員額配置總量由其對應的一級機關進行分配，依次類推。2.提升人力資本效能入手，增強員額調配彈性從施政的需要出發，在限定員額總量內，各部門可以根據實際業務狀況彈性調整自身的員額數量。可以通過定期評鑒的方式，使員額配置更加合理，並成為上級部門進行員額管理的依據。如某部門員額數目超過原先設定的上限時，則會啓動“總量高限檢討機制”，進行重新檢討。3.統一的準則與標準相關部門經過實踐和理論分析後，制訂出詳細的準則和標準。各級機關必須依照一定的標準去規範其員額配置及聘用。統一的標準有利於執行過程中的橫向監督，也為公平、公正的評鑒制度奠定了整齊劃一的標準。

337（二）日本公務員的考錄制度日本公務員考錄制度起步比較早。二戰前，日本人事錄用制度是建立在明治維新政府頒佈的《大日本帝國憲法》和《文官試驗、試補及見習規則》之上的。18二戰後，日本仿效美國建立了自己的公務員制度，其中1947年10月21日，日本《國家公務員法》的頒佈標誌著日本考錄制度的正式實施。1984年12月25日《人事院錄用考試規則》出臺，以後每年根據考試的具體情況，人事院對這一規則進行修改。2001年底，《公務員制度改革大綱》的出臺，對公務員的考錄制度進行了一系列的改革，例如廢除高、低等級考試的差別，適當擴大候補錄用名額等，這些措施使得日本的公務員考錄制度日趨完善。日本錄用公務員強調堅持客觀的標準，排除政治、人為或其他因素。《國家公務員法》和《地方公務員法》都規定，必須根據“考試成績、勤務實績和其他的能力證明，在平等的條件下公開進行”。191.公務員職務錄用範圍日本公務員按照政治性和專業性分為一般職務公務員和特別職務公務員。考試錄用制度針對的是一般職務公務員。一般職務公務員主要是指參加公開錄用考試獲得職位的公職人員，主要包括專業技術性的公務員和事務性的公務員，通常沒有固定任期。而特別職務公務員主要是通過公選得到職位的一類公務員，有固定的任期。2.公務員錄用原則日本國家公務員考試錄用制度遵循以下原則：首先是平等原則，即凡是符合報考條件的人都有權利報考公務員，任何單位和官員都不得阻撓，否則，就會被追究法律責任。其次是公開原則，即所有公務員的考試與錄用都要公開進行，招考公告要在報紙和電視上以及其他18.吳志華：《當今國外公務員制度》，上海交通大學出版社，2008年10月。19.裴宏、楊斌：“日本公務員的任用與錄用”，《中國行政管理》，2004年第10期總第232期。　

338場合公開，考試要在全國各地考場公開舉行，考試合格者名單由人事院公開發表，考試合格通知書由人事院發給應考者本人。再次是成績原則，即公務員的錄用，取決於每個報考者的成績，而不是取決於同長官的親疏關係，也不取決於黨派關係或者家庭背景。最後是擇優原則，即在公務員考試合格者中選擇最優秀的人員予以錄用，而不是合格者全部錄用。203.公務員錄用考試的方式在日本，公務員招考種類較多，錄用考試的方法不一，根據法律規定，需從以下7方式中選出2種作為考試方法即：（1）筆試；（2）經歷評定；（3）實地考試；（4）業務評定；（5）口試（集體面試）；（6）體格檢查；（7）其他完成職務能力的評定方法。21（三）日本公務員的考核與評鑒公務員的考核與評鑒是指相關部門或機構根據有關法規，按照一定的標準和程序對國家公務員進行全面考察，作出評價，並以此作為對公務員進行獎懲、培訓、辭退以及調整職務、級別和工資等依據的制度。通過對公務員的績效考核，一方面有利於提高政府部門的行政效率和辦事水平，另一方面它是公務員錄用、晉升、獎懲以及工資福利等的基礎和依據。除此之外，考核與評鑒結果更可以作為公務員規模管理的參考依據與調整標準。日本政府對公務員的考核十分重視，早在1952年，日本人事院就依據公務員法制定了《勤務評定規則》，根據此項規則作出細緻的考核內容。根據《人事院規則》以及本職工作的要求，在考核過程中，除了對其業務、工作內容進行考核，還要對其性格、能力、適應性等進行綜合考核。此外，日本公務員的考核方法也比較豐富，日本的公務員可以進行自我考核、自我申報，同時實行領導考核法。日本最主20.同上。　21.鄭勵志、藏志軍：《日本公務員制度與政治過程》，上海財經出版社，2001年4月。

339要的考評方法有績效標準考評法、評定尺度法、浦洛士考績法、目標管理法和360°績效考核法。由此可見，在日本，公務員評鑒是本著量化考核為主，定性考核為輔的考核內容。將可實施量化考核的目標和內容進行量化，並按照工作的輕重、難易程度合理設置權重。此外，還要對不同職位、職務的人員設置、應用不同的考核內容，提高考核的針對性。正因如此，考核內容才能具備考核中的尺度的價值，使之成為能全面真實地進行考核的基礎環節和前提條件。日本的考核方法靈活多樣，選擇性較多。採用現代化資訊技術，積極引入與時俱進的科學、高效的考核方法，從而減少主觀因素、心理因素的影響，幫助政府機關的公務員考核質量得到進一步的提升。實行全面科學、嚴格有效的考核，有利於克服政府用人上的不良風氣，有利於建立一支廉潔、高效的公務員隊伍。（四）日本公務員的人事調動在日本，無論是國家公務員還是地方公務員，都不可以終身在同一崗位上工作，而必須定期更換崗位、工種，進行崗位流動或調動，這種工作的調動被稱為人事異動。究其原因，主要是因為：首先，公務員通過在各個崗位上的實踐，可以學習各方面的知識和技能，從而提升其自身的業務素質。其次，定期的輪崗可以防止某些特殊崗位的公務員滋生貪污腐敗的現象，確保公務員隊伍的廉潔。最後，定期的輪崗可以使全體公務員有平等的機會面對不同行業、不同工種、不同地域以及不同工作條件所帶來的差別，避免不滿和悲觀情緒。日本的公務員崗位調整主要是由其所在的部門或認識部門提出調動意見，當然，也有很多公務員是為了得到晉升的機會而主動請纓。這是因為，日本的公務員晉升有嚴格的規定，其中一項就是要求有多個工作崗位的經驗。正因如此，日本的公務員都非常樂於崗位的調動，而不會存在個人情緒問題。在日本，異動不是純粹讓一個公務員調動工作，而是把他加入一個“配置——評價——待遇——再配置”的人事管理動態系統中，是

340一個升職、降職、平調和考核的過程。每年四月到七月都會進行定期的人事異動。大多數崗位每三年進行一次人事異動，少數特殊崗位則每五至七年進行一次。此外，如果某一公務員在新崗位上難以勝任，經本人申請和上級許可，也可以在一至兩年內重新調換工作崗位。如此看來，人事異動的制度使得日本公務員制度更加靈活更加人性化。三、日本公務員人員編制經驗對澳門特區政府的借鑒縱觀日本公務員制度的發展，其中有很多地方值得澳門特區政府學習和借鑒。澳門一直沒有公務人員的中央招聘機制，雖然在2011年通過了中央招聘機制，但是工作仍然處於起步階段，並且缺乏統一的人力資源管理機構，編制控制不嚴等問題尚未解決。各職能部門習慣於依據自身的需要設定組織機構、職能和人員編制，在人員的聘用上也是各行其是。儘管編制內人員數量的增減須經過一定的法定程序，但編制外人員的聘用則沒有明確規定，存在隨意增減不受編制約束的現象，致使整個公共行政人員的數量增長較快。另一方面由於沒有統一的人力資源管理機構，澳門公共行政人員在不同司級機構之間調動並不常見。資料表明，澳門公職人員部門間的實際流動比例還是很低的。據2010年《澳門公共行政人力資源報告》統計，澳門2010年編制內的公職人員在部門間的調動共有166人，約佔部門間調動總數的35.45%。其中調任有1人，徵用與派駐的有19人，其他調動方式則有146人。約88%的人員流動是因定期委任中止、以定期委任方式在其他部門工作以及因公共部門撤銷而憑公佈名單或其他法定機構轉入其他部門，11.4%是以徵用或派駐方式轉至其他部門工作，0.6%則屬調任。而編制外流動的為303人，佔部門間流動總數的64.6%，原因皆是與其他部門簽訂了合同。（詳情可參見表3、4）2222.資料來源：《2010澳門特別行政區公共行政人力資源報告》，行政公職局，2011年6月。

341表3、2001-2010年現職人員的入職、離職及部門間的調動的演變人員變動年份20012002（1）2003（1）2004（1）2005（1）2006（1）2007（1）2008（1）2009（1）2010（2）入職53541851163088310921131148417981666離職414349376348411384460460455649部門間的調動13732421169157267506317473309469注：（1）不包括以包工合同、勞務提供合同及個人勞動合同制度聘用的工作人員（2）不包括以包工合同制度及勞務提供合同聘用的工作人員表4、部門間調動方式的雇用法律關係及人員組別分佈方式編制內編制外總數調任徵用、派駐其他（1）總數轉入（2）其他（3）總數1191461660303303注：（1）包括中止定期委任、以定期委任方式在其他部門工作以及因公共部門的撤銷而憑公佈名單或其他法定機制轉入其他部門（2）憑公佈名單或其他法定機制轉往其他部門（3）與其他部門簽訂合同人員流動不暢造成公職人員之間的工作量輕重不一，使有限的人力資源得不到有效配置；並且員工間競爭不足，也影響到澳門公職部門的管治效率。因此，如能合理、適度地借鑒日本公務員制度的經驗，必將能提升澳門特區政府公務員管理的能力，亦能提高中央招聘的信度和效度。在此建議如下：（一）強化主管機關人員規模管理職能，學習員額分配及評鑒技巧，用以實現員額的合理配置和運用公務員人員規模管理這一提法對於澳門來講尚屬剛剛起步，雖然之前澳門也有公務員數量的限制、類別的界定、招考的方法、聘用的

342形式以及評價的標準，但並未作系統的整合，而且相關的部門領導也沒有對此予以足夠的重視。但是，主管機關，特別是分管公務員管理這部分的領導，其自身的水平和能力甚關重要，這直接影響了中央招聘和統一考試的信度和效度。此外，其他國家或地區的經驗再好，對於澳門也僅僅只能用於參考，取其精華去其糟粕，因地制宜的使用而不能照搬全抄。因此，強化主管機關員額管理職能是澳門提升公務員管理制度的必經之路。（二）在合理的預算內增加人員規模調配的彈性，提高人力資本效率在設定人員總量時，應該因地制宜、因時制宜，而不應過於拘泥於比例的限制而忽略現實的需要。特別是對於澳門特區政府來講，行政改革尚未結束，中央招聘剛剛開始，很多部門還處在繼續整合、撤銷和增加的過渡期，其數量的設定能否滿足日常運作和社會的需求尚處在探索階段。因此，在人員規模的設定上，特別是現階段的起步時期，應給予各部門一定的彈性。例如，新增機關應按預期業務量配置預算人員規模，由於尚有一些不確定因素存在，因此可以有小幅度的自主權。而整合過的機關應按照歷史資料和整合後的發展方向界定員額規模。不論是精簡還是整合亦或是增加都應當給予合理的解釋，言之有物，以免為社會民衆所詬病。（三）透過定期評鑒，發掘人力設置不合理的地方，繼而進行增減以應對社會需求公務員的考核和評鑒是透過一套標準化的書面或實地評鑒方式進行的，用以分析機關內部人力資源質量與數量之間需求和供給關係，其目的在於使機關員額配置與運用更加符合機關策略發展和未來目標。因此，評鑒對於澳門特區公務員管理來講迫在眉睫。如何組織一支公正、廉潔、高效的評鑒團隊？如何制定評鑒的方式和方法？如何分析評鑒結果？等等諸如此類的問題都顯得尤為重要。前文提到，澳門有其特殊的政治、經濟和人文環境，因此，在掌握評鑒方法的尺度

343時就應該循序漸進，逐步摸索出一條適合澳門特區政府的評鑒方法。關於如何建立評鑒團隊，對於澳門特區政府的現實來講，有以下兩條途徑可以參考：1.定期的學習與培訓。這裏的學習與培訓不僅包括內部的，更主要的是像周邊公務員制度發展比較成熟的國家和地區“取經”，再根據澳門的實際需要與限制條件進行整理歸納，從而建立一支植根於澳門的評鑒團隊。2.充分利用社會組織和學術團體的力量。雖然澳門政府自身的資源和條件有限，但可以充分調動和利用社會組織和學術團體。澳門很多社會組織和社團都有著豐富的參政議政經驗，而且對澳門公共行政的發展有著很深入的研究。並且，很多資深公務員或領導都在不同的社會組織裏面擔任要職，如能充分調動起他們的積極性，配合員額評鑒或給予指導意見，則可大幅提升評鑒效率。（四）積極開展人事調動研究從前文的分析可以看出，澳門的人事調動並不頻繁，相反，很多不思進取的公務員可能會在同一崗位上做到退休。這樣，既給一些無功無過、平平庸庸的公務員提供了懶散、安逸的溫床，又嚴重打消了積極、上進、有理想、有抱負的公務員的積極性。定期的、規範的人事異動對公務員管理具有非常重要的意義。首先，定期的人事異動可以使公務員開闊視野，增長才幹。這是因為經過多個崗位和工種輪換的鍛煉，可以使公務員開闊視野，拓寬知識面、業務面，加強工種能力，克服因循守舊、固步自封的陋習。其次，定期的人事異動可以避免因複雜的人際關係而導致的工作效率低下的現象。同一群人長期在一個環境裏工作，難免會產生一些矛盾和摩擦，日久就會導致人際關係惡化，影響工作的正常開展。通過定期的人事異動，使得複雜的人際關係簡單化，摩擦和矛盾便會無處遁形，從而充分調動公務員的積極性，提升工作效率。最後，定期的人事異動可以防止某些特殊的崗位出現權力壟斷和貪腐現象，從而有利於建立廉潔的公務員隊伍。四、結語總而言之，日本的人員編制雖然比較成熟，但還處在不斷地改革和完善中，雖然有很多地方都值得澳門特區政府借鑒和學習，也

344應考慮到澳門自身獨特的政治環境、經濟環境和社會環境，因地制宜，因時制宜，針對各部門的不同的改革需求，及澳門民眾的意願，規劃出一套根植於澳門的人員編制方法。此外，相較兩地的公務人員編制，澳門對於編制內人員的管理似乎更為嚴格，與適度靈活的編制外人員相配合，更加符合澳門社會的實際需要。對於公務人員編制的問題，我們不應把目光局限於簡單的增員還是減員，而應綜合評估整個社會的實際需求，綜合考慮各方面的意見，嚴格與靈活並種，從而有效地制定符合澳門的適度、合理的公共行政人員編制。只有這樣，才能持續不斷地推動特區政府進行行政改革，提升公共行政效率，合理解釋民衆的質疑，緩解社會需求，從而促進澳門特區經濟持續、穩定的發展。

345《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，345—356電子決策劇場：資訊社會公共決策創新的工具形式朱國偉*、徐曉林**一、引言社會發展的一個鮮明趨勢是，我們正越來越遠離農業社會的確定性生活，而步入了後工業社會或資訊社會之中，並面對著複雜性所帶來的諸種風險。如果說工業社會是一個依賴技術的時代，那麼後工業社會的複雜性不僅沒有降低對於資訊技術的需求，反而强化了這一事實。資訊技術作為一種社會結構化的產物，同時也是社會系統的結構性構成。因而，面對風險社會的來臨，我們必須依賴於資訊技術的發展並且將這一技術納入公共問題解決或公共決策過程之中來，才能實現更為有效的公共治理和社會回應。而本文的任務則在於，以亞利桑那州立大學和華中科技大學的電子決策劇場實踐為範本，在這一決策技術趨勢下做一理論性的分析。以揭示這一技術形式的前景和可能的限制。二、電子決策劇場及其在公共決策系統中的存在形式作為一種資訊化時代的技術產品——電子決策劇場（ElectronicDecisionTheater）是一種為制定公共政策提供立體互動式的視覺化的智慧決策支持平台。它採用高端資訊處理顯示裝置，利用虛擬實境、人工智慧、系統工程、決策理論等資訊技術與方法，為決策問題分析、決策方案設計、決策過程監控、決策效果評估等決策環節提供視*朱國偉，華中科技大學公共管理學院行政管理專業博士研究生。**徐曉林，華中科技大學公共管理學院，管理學博士、教授、院長、博士生導師。

346覺化的決策支援服務。它由智慧人機介面，問題處理系統，知識庫系統等構成，其主要硬體包括：多通道圖像服務系統、立體背投柱幕系統、視頻播放系統、視訊會議系統、中央集成控制系統、高性能電腦集群運算系統、大型資料中心等等。1它可以應用於大型專案規劃與管理，輿情分析與應對，危機應急管理，能源管理，水、土地等自然資源管理等多個領域。“現代化、科學化的公共決策系統（政策系統）是由資訊、諮詢（參謀）、決斷、執行和監控等子系統所構成的大系統。”2公共決策是一個為了解決公共問題，方案優選的主體互動過程。電子決策劇場所對應的是泛在的資訊網路，這使它可以應用於不同層級的公共決策支撑系統。同時，它也不限於方案決策這一環節之中。公共政策本質上是一個集體選擇的過程，即從一個政策週期的角度來看，在公共政策活動的每一個環節之中都存在著公共決策行為。也就是說，我們所謂的公共決策是在政策問題的界定、政策方案的選擇、政策執行主體與政策工具選擇、政策調適或終結等環節之中多元主體的互動過程。電子決策劇場集合了資訊收集、決策諮詢、方案會商、執行協調、績效評估等功能，作為一個多系統的整合它是決策資訊、決策方法和決策過程的統一體。因而成為公共決策系統的全過程技術支援機制。三、作為工具理性形式的價值意義對於決策者來說，“當評價一項政策時，弄清那些目標是否值得去完成。似乎需要一個比｀符不符合我的利益´更高尚的衡量標準。”3雖然，對於何為公共利益，誰之公共利益在不同的政策問題以及不同的社會發展時期有不同的界定。但是，對於公共決策價值的公共性要求一直存在。然而，“不考慮手段就表示是不嚴肅地對待目1.華中科技大學公共管理學院：“電子決策劇場：為科學民主決策導航”，《諮詢與決策》，2011年（2），第44-50頁。2.陳振明：《政策科學》，第71頁，北京，中國人民大學出版社，2003年。這裡值得注意的是，陳振明教授將公共決策系統與政策系統等同起來。3.[美]詹姆斯．安德森著，謝明等譯：《公共政策制定》，北京，中國人民大學出版社，2009年，第161頁。

347的。”4公共決策對價值理性的追求必須借助於工具理性原則來實現，工具與目標之間的脫節，必然使價值理性的實現成為空中樓閣。使公共決策目標成為“柏拉圖式”的、盲動的追求。5公共決策不僅是理論科學更是實踐科學，是一種“技藝”，有著自身的行為方式和工具理性要求。電子決策劇場作為一種技術安排，它是工具理性的表達。雖然，公共決策的理性主義因主體理性能力的限制以及決策問題的動態性和決策環境的不確定性而受到質疑。然而，這一質疑並沒有否定理性決策的意義，而只是推動著理性主義的決策方式不斷優化。政策問題作為一種事實雖客觀的“存在於個人意識之外，有一種必須服從的强制性力量，而不管個人是否願意接受。”6但是，對事實的去粗取精、去偽存真的過程不是簡單的意識活動，需要工具、技術的支撐。從“實然”通向“應然”亦需要借助於工具理性原則下的手段與技術。為了證實與權衡這些價值，瞭解工具選擇的價值實現程度，也需要一種技術或者工具理性的支援。尤其在複雜、多變的現代社會環境下，不借助於技術手段公共決策人員就會陷入資訊的垃圾桶而無所適從。電子決策劇場作為一種技術手段，可以提高事實理性活動去粗取精、去僞存真的效能，有助於公共決策主體準確瞭解政策生態，以權變的行為方式回應不同的環境，增强公共決策主體及政策系統的環境適應性能力。而這緩解了我們在純粹的技術理性與價值理性的要求之間的衝突。電子決策劇場將決策資訊盡可能的收集完整，實現最大可能的理性化。整合歷史與現實資料資源，整合府際資訊資源，對備選方案進行全面掃描，通過視覺化的比較實現方案的優選。換言之，它可能强化理性主義的決策模式，但是，作為一種公共選擇的過程，這裏的理性不再是有限的個體理性而是作為集體理性下的理性優化。由於不同階層、知識背景以及價值觀念的決策主體的介入，政策決策系統成為4.[美]約翰．杜威著，傅統先譯：《確定性的尋求：關於知行關係的研究》，上海，上海人民出版社，2004年，第282頁。5.朱國偉：“公共行政理性範式的歷史分析與三維理性範式構建”，中國行政管理學會：《2008年哲學年會論文集》，2008年，第125-131頁。6.[法]迪爾凱姆著，狄玉明譯：《社會學方法的準則》，北京，商務印書館，1995年，第24頁。

348一個開放決策迴圈。決策的價值標準可能是組織的、個人的、專業的以及政治的，但在互動過程之中實現了理性的妥協。最終實現了公共理性的局面。這不僅是對決策主體有限理性的優化，也是對依靠技術手段決策這一工具理性行為的價值補充。可見，電子決策劇場的技術應用可能強化理性主義的決策觀，但是又不能將之歸為單純的理性主義形式。它既通過理性的方式實現方案的比較與優選，也以漸進調適的方式不斷適應決策環境的變化，同時它還具有即時決策或應急決策的能力，以適應突發性公共問題的出現。因而，它是多角度的政策分析的結合，是政策願景分析的現實化方式。可以說，電子決策劇場模式是多元決策觀的技術表達。四、作為公共決策體制變革的一種動力公共政策決策並不是一個技術磨練，而是一個固有的政治過程。正如西蒙所言：7決策是行政的心臟。因此，在一定意義上說，公共決策體制就是政治―行政體制。8而決策技術上決策科學化民主化水準以及公共決策體制現代化以及科學化水準的標誌之一。自1986年我國就正式提出決策科學化民主化問題9，並將其納入政治體制改革的範疇之中。而對於科學技術的運用與資訊支援系統的建設一直是我國公共決策體制優化與改革的重要內容。然而，與作為政策執行階段的政策工具不同的是，公共決策系統的工具形式更多地是指技術手段。但它可以作為政策執行工具輔助的機制。作為一種治理的技術手段，電子決策劇場又可以作為資訊社會公共治理主體的“大腦”，是實現公共決策科學化、民主化，提高政策執行效力的智慧核心。7.[加]邁克爾．豪利特等著，龐詩等譯：《公共政策研究：政策迴圈與政策子系統》，北京，三聯書店，2006年，第240頁。8.陳振明：《政策科學》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第131頁。9.萬里：“決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題”，在全國軟科學研究工作座談會上的講話，http：//cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66700/4495262.html#，1986年7月31日。

349公共決策體制是一種決策權力配置關係。公共決策是一個權力或影響力的複雜的互動過程。10如果說決策體制的改革作為一項系統工程以及權力重組過程，而較易受到決策系統官方決策者抵制的話，技術形式的變革則是一個較為容易接受的路徑。電子決策劇場則成為公共決策系統革新的一個周邊動力機制。因為，它不需要政府官員放棄自己的決策權力，而是塑造了一個新的、來自於社會的權力群體。它以反向推進的方式重新分配著決策權力，優化著決策機制，推動著決策體制的變革。作為一種資訊技術的運用，電子決策劇場可以實現無差異的公民參與，打破層級性參與以及階段性參與內在的弊端。在複雜網路中多邊導向的決策結構通常會構成一種結構偶發類型的治理。這迫使政策制定者必須對政策網路中的多元一致性、獨立性以及互賴性予以認同，並且決定作為主要的行為者進行協商。也就是說，需要尊重政策網路的結構。11同時，它通過改善決策主體的行為方式以及決策資訊的傳輸交流方式，使公民可以將決策意願直接傳至決策層。消解了官僚制組織的中間層級功能，促進了決策組織結構的變革。進而，公共決策的技術創新將引致了整個公共決策系統的革新，而不能僅僅將其置於手段層面來加以考量。在資訊化社會，公民借助於網路可以以更低的成本、更快的速度參與到公共決策過程中來。有效地消除了由於資訊的人為阻滯和時空限制，及其資訊傳遞失真和資訊遲緩所引起的決策滯後和決策失誤等問題。同時，依賴於雲計算、智慧感知等技術的電子決策劇場，可以平衡公民表達能力的差異，尤其是在資訊社會之下的資訊能力的差異。這實現了由公民發起的接觸，促使由政治和行政官員主導的政策議程轉變為政府與公民的互動，由單邊決策轉變為多邊決策，多邊治理。此時，“政府決策層作為決策的支援系統，雖然在決策過程中仍居主導地位，擁有對各種決策方案的最終裁定權，但是政府決策層在整個決策系統中的地位已經由｀唯一´變成了｀部分´。”12而且因10.[美]查理斯．林德布洛姆著，竺乾威等譯：《決策過程》，上海，譯文出版社，1988年，第47頁。11.[美]蓋伊．彼得斯等編，顧建光譯：，北京，中國人民大學出版社，2007年，第78頁。12.徐曉林等：《電子政務》，武漢，華中科技大學出版社，2009年，第168頁。

350其主動收集公民的需求表達，及其動態跟踪其變動，不再被動地依賴公民的表達。實現了主動的、積極的公共治理與公共決策模式。此時的公共決策使公民從有意識地參與到無意識地參與。改善了公共決策系統的滯後性以及機械化的反應模式，也提高了公共決策體制的靈活性和適應性能力。五、作為公共決策過程優化的一個路徑傳統的認為，公民的政策參與有損於公共決策的效率性，尤其是大規模的公民參與由於協商成本的高昂往往是不可取的。但是，電子決策劇場集成了公共資料中心、政府資料庫、專家資料庫、決策模型庫、決策案例庫以及移動電子政務應用等模組。通過專用伺服器與協作軟體，實現資料庫間遠端連接與互動。使本地和遠端的決策參與者充分利用決策支援環境共用資訊，交換意見，為群決策和分散式決策提供平台。其資訊處理能力和計算能力，使公民參與的規模限制不再是公共決策最為擔憂的問題。可以實現公共決策全過程最大限度的公民參與，實現整體性的公民協商決策。而且由於互動式的、可修正的系統設計，使政策方案的調節與選取可以及時的根據利益相關者的價值結構變化作出修正。互動式視覺化決策使公民或利益相關者持續地關注公共會議和決策議程。利益相關者可以借此向公共部門表達自己的需求。劇場將決策方案利益相關人的衝突點以螢幕展示的方式標示出來。通過利益衝突建模將折中方案的損益值數量化的表達。實現決策主體之間以及決策主體與決策環境、決策問題、決策目標之間持續性的交互和動態的決策。電子決策劇場形成了一種非共同在場的“虛擬政策共同體”。它的高速運算技術使它可以適應不同規模的共同體。作為利益和觀念聚合的載體，將官方和非官方的決策主體彙集到一起。在某種意義上講，它就如阿倫特意義上的一個公共空間將不同訴求的公民聚集在一起13，隨著公共問題的形成與解決而形成和解體。特別是虛擬實境13.[美]漢娜．阿倫特著，竺乾威等譯：《人的條件》，第40頁，上海，上海人民出版社，1999年。

351（VirtualReality）技術的運用14，使複雜環境下的協作各方或者協調主體形成虛擬在場的網路結構，對各種非結構化與非常規化的問題做出決策。而這種虛擬在場的特性弱化了由於資訊不對稱引起的決策主體的不平等地位，使平等協商及多元合作的治理成為可能。而且，在電子決策劇場這一平台下的主體集聚的政策網路中，“由於網路內部密集的互動，合作網路中的行動者可以更快地瞭解新技術、機遇、挑戰以及交易結果等。他們學習的品質很高，因為不同觀點和背景的人可以在水準層面上對需要學習的東西進行探討和辯論。社會資本增强了人們構建以及使用資訊資本的能力”。15這一互動參與的過程不僅是型塑政策問題的階段，作為政策試探的一種方式，也是政策行銷和生產公共政策資源的過程。在這個過程中，公共政策問題得到了更為明晰的闡釋，政策目標得到了更為廣泛的擴散和傳播，它增强了公共政策的社會合法性，也提高了其可行性及其執行效率。對於各利益相關者而言也是一個政策學習的過程。六、作為公共決策能力提升的一種方式資訊社會下面對結構不良的問題，公共決策需要更多的戰略性和更為快速的反應能力。這要求我們必須對問題情境的感知更為敏感，更為準確地解決正式的或實質政策問題。這就需要更為精確地收集多源的資訊流，實現更為快速地回應。而問題邊界的不確定性，使得公共決策也成為持續性的存在，實現公共決策議程的動態設定，並使公共決策更加具有前瞻性和科學性。而這一問題的關鍵環節則在於公共決策的精確性與效率性。傳統資訊支援系統以模型的定量計算為核心，而電子決策劇場對於人工智慧技術的運用提升了對非結構化問題的處理能力。對複雜問題以及突發事件等非線性決策環境，電子決策劇場採用網絡技術與雲14.虛擬實境技術是借助於電腦技術及硬體設備，實現一種人們可以通過視、聽等手段所感受到的虛擬環境。它不僅僅是一個媒體或高級使用者介面，而是為解決工程、醫學、軍事等方面的問題而開發設計的應用軟體。見徐曉林等：《電子政府導論》，武漢，武漢出版社，2002年，第166-167頁。15.[美]簡．芳汀著，邵國松譯：《構建虛擬政府：資訊技術與制度創新》，北京，中國人民大學出版社，2010年，第66頁。

352技術可以實現計算資源、存儲資源、資料資源、資訊資源、知識資源、專家資源和設備資源的全面共用。用網路把地理上廣泛分佈的各種計算資源，包括雲計算平台，超級電腦和視覺化系統等互連在一起，形成巨大的超級計算能力，實現資訊的高度融合和共用。滿足複雜決策模型的即時運算需要，大大提高決策的效率。16通過融合定性與定量、自然科學與社會科學方法，採用問卷調研、專家訪談、因果關聯分析、模型研究、模擬實驗、資訊融合等分析方法。將問題層次及問題之間的相關性通過資料建模，以三維影像的方式互動式的展現出來。縮短了公共決策的周期，避免延誤決策時機，幫助決策群體做出高效、滿意的決策。精確的規則與對新情況的創造性回應一直是公共決策的困境。因為，我們絕不可能充分預見到未來的情況，因而也就不可能起草那些面向新事實、新技術和新環境的規則。此外，一旦新的環境變成了現實，人們也一定會修正乃至改變他們的目標。精確的規則常常會滯後於環境和目標的變化。17而電子決策劇場通過整合地理資訊系統，依靠感測器網路、資訊感知、位置跟踪、資料圖像採集、資訊挖掘以及物聯網等技術手段，收集決策利益相關者或政策目標群體各種資訊。實現了無處不在的資訊跟踪服務。可以發現公民需求的動態性，有效地進行政策目標群體的識別與區分，實現更為具有針對性的決策互動，並對關鍵群體進行態度和意見跟踪。實現了決策資訊的即時更新和決策方案的動態調適。利用模擬系統、控制系統、信號處理等系統，實現決策的分析、建模、模擬。使公共決策在精確性與靈活性之間的悖論一定程度上得到了化解。七、作為公共決策品質改善的推進機制公共政策的制定及其決策所面臨的一個核心問題是，什麼才是公民真正需要解決的問題，如何判斷公民或社會需求的“真”與“假”，區分政策的議題與非議題，以及如何協調好當前需求與未來16.華中科技大學公共管理學院：“電子決策劇場：為科學民主決策導航”，《諮詢與決策》，2011年（2），第44-50頁。17.[美]黛博拉．斯通著，顧建光譯：《政策悖論：政治決策中的藝術》，北京，中國人民大學出版社，2006年，第285頁。

353需求的關係。媒體輿論的興起，使公共政策的制定往往是根據媒體所塑造的公衆意見或者所報導的膚淺而娛樂化的事件。“這些討論由一個事例或一系列事件所激起，而非由年復一年、一個純粹任意的和儀式化的公共話語安排所激發。”18政策議題的觸發機制更為多元和難以預測。“依靠大衆傳播的技術媒體，現代社會的私人領域――特別是私人家庭環境――已成為傳媒化公開性的主要場所。”19傳媒化公共事件與私人事件的公共傳媒化使公衆意見有時會為網路塑造而失去了其真實性。公共政策系統的決策過程有被“虛假共識”綁架而失去其現實價值意義的可能。20進而，真正的公共政策問題就無法呈現。人們的注意力越來越趨向於自我的生活世界，對於公共事務的關心也愈發以自我為中心。社會價值個體化、群體化的結構，使得公共政策問題越來越趨於小型化，政策社群也以不同的規模和方式出現，一致性的問題認知與目標的維持越來越困難。在資訊社會下，在虛擬社會空間與現實社會領域的交匯之中，公共政策以及公共決策如何回應這一社會現實，使公共決策系統適應決策環境的變化，優化公共決策品質，提高公共決策的社會接受度，成為公共決策主體必須面對的問題。政府決策品質（QualityofGovernmentDecision）是指社會公眾對政府決策的滿意程度，是社會公眾對政府決策的主觀預期與實際感知相比較的結果。21如哈貝馬斯所言，“輿論界的政治影響―就像社會權力一樣――只有通過建制化程序才能轉變成政治權力。”22但是，“公共意見的｀品質´，是由它的產生過程的程序屬性來衡量的，就此而言它是一種經驗變數。”23只有在開放的公共性決策過程18.[美]查理斯．福克斯等著，楚豔紅等譯：《後現代公共行政》，北京，中國人民大學出版社，2002年，第141頁。19.[英]約翰．湯普森著，高銛等譯：《意識形態與現代文化》，南京，譯林出版社，2005年，第264頁。20.[美]大衛．杜魯門著，陳堯譯：《政治過程：政治利益與公共輿論》，天津，天津人民出版社，2005年。[美]湯瑪斯．戴伊等著，孫占平等譯：《民主的嘲諷》，北京，世界知識出版社，1991年。對輿論的影響力、輿論的政治意義及其權力操縱性給予了分析。21.徐曉林等：“資訊技術對城市政府決策品質的影響研究”，《中國行政管理》，2006（5），第96-99頁。22.[德]哈貝馬斯著，童世駿譯：《在事實與規範之間》，北京，三聯書店，2003年，第449頁。23.[德]哈貝馬斯著，童世駿譯：《在事實與規範之間》，北京：三聯書店，2003年，第449頁。

354之中，非正式決策議程的公共性越强，其正式決策的公共性也越具有合法性。電子決策劇場的技術集成系統可以降低因時空因素和能力因素造成的數位鴻溝，提升電子易用性和可用性，緩解技術能力貧困、資訊貧富不均等數位不公問題，促進文化多樣性與包容等方式推動包容性電子政務的發展。它將網路投票、民意調查、線上協商等電子民主形式應用到具體的公共決策中來。以開放、透明的機制增進決策的公共性，通過公共決策過程的品質提升來保證公共政策文本及其執行的品質。然而，我們並非宣導需要用公眾意見作為公共決策的標準或作為界定政策問題的標準。只是，在開放的決策系統之中，不同的公衆意見可以得到表達，不同的決策價值之間也可以通過電子決策劇場而得到較為充分的展現。從而，實現真正的民主與科學的兼顧。此外，電子決策劇場的決策分析過程通過運用各學科的、定性、定量相結合的各種技術方法，結合模擬預測等手段，生成多個備選方案。並在充分考慮與研究決策人知識結構、專業背景、理解能力差異的基礎上，全方位地對決策問題進行展示與分析，突破各種認識局限。24通過指標性評價、利益相關者滿意度比較以及歷史案例比較等多元評估系統對決策方案做虛擬實境的交互展示及多套方案的立體式比照展示。對每一種政策價值主張做盡量清晰的視覺化比較。使政策的成本——收益結構在更長的政策週期之內得到展現，實現政策備選方案的視覺化選擇。它不僅能够告訴我們哪些需要以實際的行動去面對，哪些需要象徵性的或符號化的方式去應付。而且可以動態評價政策實施的有效性，劃定確定政策邊界。從而，實現政策資源更為高效地配置與運用。八、結語（一）電子決策劇場的限制與反思我們對電子決策的分析更多地具有理想化的成分。它是作為一個理想化的平台而出現的，或者說，電子決策劇場的應用作為一個符24.華中科技大學公共管理學院：“電子決策劇場：為科學民主決策導航”，《諮詢與決策》，2011年（2）第44-50頁。

355號，它預示著一種新的決策理念和形式。然而，電子決策劇場的功能同樣是有限制的。在一個體制性或系統性構成的意義上，“政策工具不僅能適應環境而作出調整；它們還會具有政策環境的特徵。政策工具也會像政策環境那樣彎曲，並成為政策環境的組成部分。政策工具是與政策環境相融合的。”25電子決策劇場作為政策系統的支援性技術平台同樣存在這一問題。它可以作為一種促進機制，實現決策體制的革新和公共決策效能的提升。但是，也可能作為一種抑制機制，作為一種技術障礙而成為決策體制優化的障礙因素。在技術的壁壘之下，也可以製造結構性排斥而強化的政府主導決策議程。換句話說，技術也可能强化封閉的決策體制，强化決策者的集權化決策意識。而參與也可能成為可有可無的選擇。在現代社會複雜多變的環境中，工具理性確實可以帶來高效率的公共行政。但是，它也帶來了一種可能性，即“政府在執行錯誤的政策方面也變得效率越來越高。”26而且，在開放而多元的決策過程中，決策責任也更加分散而難以確定，政府官員也將決策責任轉嫁給“不知情”的普通民眾，使決策的約束性責任無法實現。同時，在某些情況下，技術雖然能影響決策，但卻沒有影響決策背後的判斷。27但它並沒有消除差異化的社會價值要求。電子決策劇場一樣存在著多數決策的特性，多數人的暴政有可能在技術的支援之下而顯得更為具有說服力。因而，少數群體或者決策邊緣化群體的需求可能會在多主體決策之中被掩蓋。此外，在技術的引導之下，虛擬實境可能塑造一種非真實的政策願景。尤其是，當決策主體對這一技術形成依賴的時候。而對於這一技術的過度信任也會降低我們依賴直覺判斷或道德判斷的能力。導致人們的“選擇轉移”，而這可能塑造一種群體極化的決策格局，以至使我們陷入“群體盲思”之中。因25.[美]蓋伊．彼得斯等著，顧建光譯：《公共政策工具》，北京，中國人民大學出版社，2007年，第60頁。26.[美]菲利克斯．尼格羅等著，郭曉來等譯：《公共行政學簡明教程》，北京，中共中央黨校出版社，1997年，第20-21頁。27.[美]斯科特．普勞斯著，施俊琦等譯：《決策與判斷》，北京，人民郵電出版社，2004年，第180頁。

356為，“群體討論通常使人們提倡更冒險的行為”。28然而，“我們能够對混沌系統短時間內的運動進行預測，但我們無法預言在遙遠的未來會發生些什麼。”29電子決策劇場這一平台成為一種公共交往載體，消釋了身份差異與能力差異。借助於資訊技術的“去中心性”的特質，使個體可以將個人話題帶入決策議程。同時，由於社會生活的資訊化，資訊技術也成為日常生活的基本工具，個體的交往空間借助於這一資訊技術又得到了無限制的擴展。私域的範圍也擴大了。社會網路的範圍的擴展，事件的關注不再以共同在場的方式，依賴於交互性的心理感應來實現社會交往與公共共識。在資訊社會之中，更多的人通過資訊技術而被連接起來，對於公共事務的評價更多地是出於一種共同的經驗性感受來進行表達，換言之情感性的表達代替了理性的表達。“公共管理者也許會發現，與傳統公民發起的接觸相比，公民借助於新技術表達觀點並不那麼具有代表性；或者說，如果由於溝通變得更加便捷了，也許公民傳輸的資訊和表達的觀點缺乏足够的思考與說服力，只停留在抱怨的層面上。”30“在解體的大衆社會裏，公衆只是暫時被整合在一起的，他們相聚一堂只是為了看一場既定的戲劇，然後便四處分散。”31這種僞公共性的公共領域反而可能消解了交往主體的公共意識與公共表達意願。尤其是，資訊技術與現代傳播工具非但沒有建立群體化的文化，反而促使文化的非群體化了。32公共決策的一致性目標更加難以達成，其公共性特徵也越來越弱。28.[美]斯科特．普勞斯著，施俊琦等譯：《決策與判斷》，北京，人民郵電出版社，2004年，第183頁。29.[德]施特凡．格雷席克，胡凱譯：《混沌及其秩序：走近複雜體系》，上海，百家出版社，2001年，第19頁。30.[美]約翰．湯瑪斯著，孫柏瑛譯：《公共決策中的公民參與》，北京，中國人民大學出版社，2005年，第96頁。31.[德]卡爾．曼海姆著，張旅平譯：《重建時代的人與社會》，北京，三聯書店，2002年，第81頁。32.[美]阿爾溫．托夫勒著，朱志焱譯：《第三次浪潮》，北京，三聯書店，1984年，第321頁。

357《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，357—379語言與法律──從法律條文的擬定到多語區域的語言轉換問題李淑華*一、主題概說1適當地將法學放在人類知識及其對具體情況的應用的寬廣範圍來看，假如在法學裏面真的存在着一些事項因其複雜性而導致沒有人有膽量質疑的事宜，而我們擬將這些事宜集中在我們所定的標題所屬的，隨後的數頁紙之中加以討論，這毫無疑問是難上加難了。希望在本文中巨細無遺地處理一直引起不同人士非常關注的當前熱點議題（不僅某區域對此感興趣）的全部難題似乎是不值得的。這些人士包括，既屬於法務人員——無論是從事理論研究的或實務操作的，也不管是否比較法學者、立法者還是審判者——又屬於語言學者、術語學者、辭彙學者，涵蓋法律語言學者這個詞語涵義包括的全部人，也涵蓋研究法律語言方法論和為法律辭彙尋找嚴謹科學方法的全部人，同時特別包括翻譯學者和從事轉換語言實務操作的專門技術人員，而所有問題和困惑都聚焦在轉換語言之中。對於認為須在本文為了在我們所面對的茫茫大海之中出現的，迷宮一樣而且數不清的問題臚列確定性或臨時性的解決方案的意圖，就*澳門大學法學院副教授。1.本文象徵着重拾我們開展逾十年的一項關於法律翻譯的複雜問題的研究。對於多語和雙語地區而言，這個議題具有毋庸爭議的重要性。在澳門特別行政區，它一直是負責管治本地的人士所關注的議題，而近期嘗試的新發展方向是培訓法律語言人才，辦法包括：1.爭取設立多項法律研究（乃專注於完善草擬法律工作的方法和技術的系統性研究的科學）學位後課程和碩士課程，（在這些課程中，澳門大學肯定可以擔當重要的角色）；2.推動工作坊的舉辦，例如，2011年11月14至17日在澳門舉行的，名為“雙語及多語法律制度的立法經驗及法律管理”的工作坊，瑞士和葡萄牙聲名顯赫的專家LuziusAntonMader教授和MartaTavaresdeAlmeida女士，參加了相關的工作。本文將在一定程度上提及他們的重要貢獻。

358像對Ionesco的學生憂慮如何為可能出現的全部乘數列出可能出現的全部結果這種荒誕的做法一樣，我們亦不為所動。我們現在希望實現的想法（亦是我們以前曾致力進行一些研究的想法）是，只在語言與法律之間錯綜複雜的關係中作出廣泛思索的這一方面作出挑戰。世界各地或多或少都對這種關係感興趣，在特定情況下還具有重大的實質意義。我們的想法也包括與這篇沒有路線主張的文章的潛在讀者，分享我們有幸能在這些年之中，作為法律的運用者、法案起草人、法律（尤其是比較法）的教學人員2，在一個獨特的、萬花筒一樣的時空，也就是中華人民共和國澳門特別行政區當前所處的時空所積累的一些經驗。擔任上述職務和其他工作使我們可以進行研究，亦因而使我們能在一個時代之中，接觸到地球上不同地方乃至偏遠地區的各種各樣情況，包括一些極其微妙的情況。在這個時代之中，對前述環境的價值的認知和（也許仍在深化的）全球化趨勢，導致一些機構3的建立，以及一些國際會議，尤其是歐洲及跨大西洋範圍會議的舉行，這些會議旨在讓與會的不同領域的專家討論本文正分析的問題，並就此交流經驗。事實上，在“舊大陸”方面，一個多語言及多法律制度的歐洲出乎意料的擴張，突顯語言在法律實況具有全方位的重要性。而且，一個熱切的期盼已經湧現了一段時間，亦即終有一天，較多人說的幾種語言的法律辭書編纂人可以結合他們的力量以實現一個期待已久的夢想：建立一個真正的法律詞彙寶庫，一部建基於科學方法之上，集合不同國家及法律體系用詞所涵蓋的各種意義，以及包括附以可信的證明和例子說明的文法、體裁及詞源資料的著作。42.作者也是原東亞大學（今澳門大學）於1989年8月和9月舉行的一個有關法律詞彙的夏令班的聯席指導老師和教員。3.住所設於布魯塞爾的著名的法文普通法國際中心（CentreInternationaldelaCommonLawenFrançais-CICLEF）就是其中一個例子。4.然而，須指出已有一本巨著於1991年面世，就是加拿大Moncton大學法律學校（法律翻譯和法律詞彙中心）JacquesPicotte和ClaudePardons合著的《JuridictionnaireRecueildêsDifficultésetdesRessourcesduFrançaisJuridique》。這本著作可以在http://www.cttj.ca/Documents/Juridictionnaire.pdf找到，並已在2011年5月更新。

359我們必須相信，不久的將來，世界上就會有只用一種語言來表述唯一的一套法制的國家的說法純屬幻想。實際情況與此是截然不同的：有的國家只有一套法制，但法律必須翻譯成兩種或多種語言；有的國家境內存在着以不同語言表述、並同時生效的多種法制；還有的國家最近出現可以說是處於轉變中的狀況，就是以不同語言表述的多種法律體系交叉發展。如果因語言、詞匯及思考模式種類繁多而在人類知識的任何領域造成不便，並引致苦惱及懷疑，我們便必須承認在法律範疇尤其是成文法範疇內（不論是法規文本的擬定、解釋，以至實際施行，抑或是學說文本，甚或具有特殊作用的司法見解，都各自有其專有的體裁），由於不同法系的存在和無可避免的不同的法律制度之間不能對應的情況，而使需要解決的問題變得更多和更複雜。對各國之間，或一國之內的法律及語言的不一致性5作粗略的描繪，似乎已足以使人們瞭解到，在國家、超國家或國際層面出現的縱橫交錯的問題，往往是近乎不可能解決的，而且會出現各種各樣、嚴重性各有不同的錯誤、不配合，以及不確定性。對這些困難（起碼是最常見的幾種困難）作簡單的審視，就等於在找尋可能的解決辦法的道路上邁出了第一步，啟了程。二、語言與法律：兩者之間有何關係？（一）嚴謹地界定語言或者語文的概念、它相對於一般方言或其他表達意思的工具的特點，以及語言在社會生活中承擔的功能（尤其是工具性或傳意的功能）等的工作，留待專家處理。以法律這個詞涵蓋最廣且為一般市民能明白（姑且稱之為實徵上）的詞義來看，無論將之視為一門科學，還是條文的集合，如果不從表面上看，首要強調的似乎是法律和語言是非常接近的。5.這種不一致性只有當比較法學家成功達致他們的統一法律的目標時才可被克服。此外，還需要一種真正的法律世界語變得完全可行......。

3601.有人會說，學習語言對於每一個人來講，都是最早的和最基本的，而法律，如果要學習的話，必然是稍後的事情。語言是出生之後便會的，而法律則是成長之後才會的。但是，如果我們想到小孩子自小就碰到各種禁制，碰到對他們行為的各種限制，甚至在他們與各種物件的關係之中獲得了佔有的概念的話，語言和法律的這種分野就會煙消雲散。這是一個基本的事實。如果在一個特定社會的背景下對法律和語言本身作整體考慮，我們認為他們之間的關係和連繫是顯而易見的。首先，不單因為兩者都是普遍的和必然的社會現象（這使我們可以引用對法律的講法來說形容語言：“哪裏有社會，哪裏便有......文字”）。任何社會都會創造自身的溝通語言和自身的法律規範，這兩種源自同一社會的社會生活產物，不論以其起源還是以其演變來說，在JeanCarbonnier6出眾的思想之中，都是“習俗現象”，意即習慣。語言實踐和法律實踐兩者都源於經適當且科學地塑造的群眾行為。習慣決定語言，如果認為習慣具有強制性，習慣亦成為法律的淵源，故此，在某個意義上，語言和法律都是習慣的“子女”，他們之間維持着兄弟姐妹的關係。同樣，似乎可以毫不猶豫地肯定，法律和語言兩者都是具有規範性的現象。法律是一個由規範組成的體系，而語言由於有本身的文法規則，故亦是一個由規範組成的體系。正因如此，由於兩者要求遵守自身的規範，就會潛在地造成一些方向相反、被摒棄和被違反等的各種反應。還有，我們認為絕不矛盾的想法就是，作為體系的法律和語言必然會演化，語言有生命力，法律亦有生命力；兩者都不會停滯，而且兩者都具有可以轉移和變化的成分。傳統和更新都是語言遺產和法律遺產的共通而相連的要素，都是“活在”家庭、人群和街坊裏面，而不是收藏在博物館裏面的。6.可以在他的民法巨著（對親屬法尤其重要）的幾個部分中找到這種思想的論述。

361習慣的自發演變路線，以及更重要的，權力機關銳意推行的工作，都對語言和法制產生推動力：經必要的改動後，對語言來說，就是創造新的詞義，對法律來說，就是立法上的革新——縱使有所保留，兩者都是必要的，甚至可以互相配合而發生。語言和法律的演進是互相依賴的，因為法律的擬定受制於作為其表達方式的語言，而語言有時亦需要以法律規定作為其確立途徑。經思索這兩個具有規範性質的文化事實7之後，有人對於指出同時存在語言風格和法律精神這種說法並不抗拒，因為兩者的特性近似，而且都源自並揭示對出生和命運的同一種想法，就像在一個並非完全不匹配的影像裏面：語言和法律，不論他們在哪裏出生和成長（總是不斷在變化，但依然故我）就像兩條滔滔的河流，匯聚了平庸與精辟、普通與博學的流派，它的水流受到在兩岸發生的事情所影響，包括：各種沖刷、淤塞或降水等影響。8但是，在現實的層面上，我們認為這方面最大的問題是要確定由語言和法律之間被推定的親屬關係具體產生的後果，以及這種連繫所反映的親等。我們認為這個問題可以從兩個層面去談。首先，如認為語言和法律之間的關係是密不可分，似乎並不現實。相反，兩者分離在語言學和法學上都是事實（我們認為這是一個不爭的事實），在歷史長河中，可以找到不少例子。很明顯，多年來，我們耳聞目睹在聯邦國家發生或因國際協定產生的，引起重大問題的各種情況，但這些情況所反映出來的，都是一部以不同語言表達，但對盟邦來說是共同的聯邦法，或者，對締約國來說是共同的協約法：一部法律，多種語言。7.雖然如此，有些人認為語言“不單純是文化的表現，更主要是語言使用者之間的溝通工具”，法律專家ClaudePardons在其題為“法語普通法詞彙的編製”的研究報告（布魯塞爾，Bruylant，1995年，第281頁）中有此觀點。　8.同前注。　

362又或者，如果我們回到過去（在此並無宣教之意），是否可以接受不同語文的聖經所啟示的信息並不一致的說法？最終，聖經所講及的，並不是希伯來人，亦不是希臘人、斯巴達人或穆斯林；而且，可能象徵在巴別塔之後，與之相反的一個推廣語言的場景。比照從前，今日的國法和國語兩個概念更形相對，因為當中任一個都不是完全純淨的概念，亦不能反映純屬該國的特點。大陸法系的民法難道不是由習慣法和成文法慢慢融合而形成的嗎？如要用一個短語來表述的話，這種情況不就是正可稱之為一體化的二元法系嗎？這樣，提出以下的問題是合理的：語言和法律之間的這種很疏離的親屬關係，還剩下些甚麼呢？正是這個問題引領我們進入上述層面中的第二個層面。2.我們也許可以斗膽肯定，一個民族的語言和法律之間，尤其是原來的語言和法律之間，存在着一種需要尊重的優越關係。在這種關係之中，人們經常提到語言和法律之間互相滲透，是由於多個世紀的多項運動而導致的，這些運動幾乎是不知不覺的，屬於年代久遠的歷史的。因此，如果以其緩慢演變過程中的任何一個時刻來看，似乎兩者都是同質的，而且是鞏固的。不過，一如下文所述，這個說法並不意味着對法律規定某些國家的兩種或多種官方語言平等的原則採取不認同或漠視的態度，因為，語言和法律之間的這種優越關係必定在事實層面和思維層面上存在。似乎可以肯定，在特定的語言和法律之間存在着一種自然的和諧（姑且這樣稱之），這是將法律從其原來的語言轉換為另一種語言時，需要花費很大氣力的原因。經過轉換之後，這種和諧不再是自然而然的，而是拼湊而成的；和諧的重建，在語言學和法學上都是一個“英勇的”行為。經過語言轉換而產出的法律，是一項十分勞累而風險很高的活動的成果。3.這一切都導致很多人對法律翻譯的產品持懷疑的態度。作為下文分析標的的這個問題必須中肯地加以討論，應在法律和語言方面都持一定的靈活性。

363首先，在談及關於法律在語言轉換的問題時，應考慮與這個問題相關的各項資料：相關文本的作用（立法、審判、學說），所涉及的特定事項（刑法、民法、財政法......），信息包含的概念性內容豐富與否（確定關鍵的概念），以及相關的內容所屬的部份（由不同部分組成的文本中，不同部分的“調子”可能有所變化）。雖然如此，在法律的語言轉換這個重要範疇之中，共通的問題很多，亦很複雜。三、語言與詞彙——法律的專業詞彙9（一）語言是普遍的溝通媒介，人們憑着篩選、排列和搭配各樣的詞語以表達思想，也就是，使用詞彙作口語的表達，或寫成不同類型和性質的文章。1.事實上，詞彙由語言和語句（詞語、短語，以及說話或書寫的方式）配合運用而形成10，視乎語句所涉及的事項而定，詞彙可以是常用詞彙和專業詞彙，又或者一般詞彙和技術詞彙。粗略來說，詞彙就是運用特定的語言（或方言）以及其規則來表達思想和概念的特有方式；又或者，按照F.Gény的說法：“詞彙是各種概念近乎必要的延伸”。11不過，語言和詞彙之間的這種自然的緊密關係，很多時使這兩個詞在運用上沒有分別，就像兩者是等同的一樣。因此，有謂“一般語言”、“專業語言”，他們都成為日常生活的一部份：物理學家、建9.有關法律詞彙的特質的詳盡研究，可信賴CastanheiraNeves在題為“當前法律解釋在方法論上的難題”一文中十分深入的分析，尤其是載於《立法與司法見解雜誌》1996年8月第3865期、9月第3866期和10月第2867內的文章。作者在文中指出“詞彙與世界的相互關聯性”（第169頁），“生活的世界就好像以詞彙連繫的實存世界”，但它不是“一個單純由物件構成的世界，而是一個包含各種價值的世界......（第167頁）　10.根據語言學家PatrickCharaudeau所下的定義，“詞彙同時是語言和語句，缺一不可；只有前者或僅有後者也不可；甚至先有前者，後有後者亦不可；兩個不同但結合的要素必須同時並存才是詞彙”。見蒙特利爾大學語言系文本語言研究小組撰寫的報告，這份報告的法文本在1992年由蒙特利爾大學出版，這裏將之直譯為葡文。　11.載於《ScienceetTechniqueenDroitPrivéPositif》，第三卷，巴黎，1921年，第448頁。

364築師、生物學家、醫生或法務人員都會使用各自的專有語言，甚至獨有的語言，將某些詞（行業術語）夾雜運用在日常語言的詞語中，有時更會給予一個完全或部分脫離通常意義的詞義。蒙特利爾大學Jean-ClaudeGémar教授在法文普通法國際中心於1993年舉辦的研討會上發表的文章中，驟似將法律語言和法律詞彙兩者相提並論。他提出：“......一如所有專業語言，法律語言亦擁有一套字匯、句法和特有的體裁（文體），顯然亦有自己的語意”，但隨後又質疑：“這些元素匯聚以後，怎樣形成法律語言（字匯/詞/專門用語/術語），怎樣形成法律語句（法律的表達方式），以及最後怎樣形成法律詞彙（也就是語句所承載的信息）、其語言形式及其特有的作用呢：從最簡單的......到最複雜的全部口頭或書面形式的法律文本又是怎樣形成的呢？”12Gémar的這篇文章（一篇很長的文章）之中，有趣而且值得注意，也許引起爭議的是，作者在題為“作為專業語言的法律詞彙”、“法律專業語言的特點”、“法律語句中的字匯”、“法律文本的句法”、“法律文本的體裁”和“法律文本的語意”等13章節之中的用語和所作的分析。只有法律語言學家才有資格對這些論述作出恰當的評論。先放下Gémar本人為了凸顯“法律的語言”這個表述有一詞多義的特點而提出的，有關語言與詞彙是否等同的問題，他的研究報告之中仍然有一些不太會引起爭論的和值得轉錄的部份。所選錄的段落如下：（1）“為數眾多的專業語言（技術或科學語言）分享着共同的語言遺產，在他們之中，法律語言被視為其中最複雜的一種，無論這個看法是否有道理亦然。”12.CastanheiraNeves在前文所述的研究中分析了解釋法律的多種模式，並且提到一種模式，也就是將法律視為“單純的一套詞彙，縱使是｀特別´或｀半人工´的詞彙，並擁有專業或｀技術´”的術語和概念，但卻經常化為可與一般詞彙對應的語意......，但仍然是一套詞彙。原載《立法與司法見解雜誌》第3883期，第301頁。　13.此等標題乃係從原文直譯為葡文。

365我們認為這是有道理的！（2）“根據詞彙專家的講法，專業語言的技術特質相當於技術用詞本身的特點......，不過，與其他的科學，例如人口學、語言學、經濟學或社會學相反，法學不具有普世適用的傾向。14......法學自成一個世界，由條文主宰，而不是由事實或成因的解釋所支配。條文是在變動的，按其特點來說就具有不穩定性。法律用詞也欠缺穩定性。一如大部分專業語言，法律語言亦是多義的，這就使法律及其詞彙蒙上一層更厚的神秘面紗，同時亦使之變得更莊嚴和隱秘。”我們相信法律詞彙的確具有特殊的規範性質，至於神秘，就不見得了！（3）“任何專業語言，包括法律語言在內，都有大量表面上是共通的詞匯，但其技術意義卻是十分精確的。”這或許有點過分樂觀了吧！（4）“法的表達方式（尤其是以立法形式出現時）與其他書面語的表達方式的情況相反，是一個完整（或封閉）且明示的溝通循環的一部份。”15我們認為應該是這樣吧！但是，Gémar本人對於存在不同種類的法律語言及相關的“文體”（原文如此）所持的看法，亦可能會引起爭論；而他把法律語言歸類為“主要”（法律及法規、司法見解、學說、私人法律行為）和“次要”（由當事人決定的）兩類，同樣引起爭論。2.我們試圖用心地理解Gémar的觀點，也許可以說，當其明確提到“法律語言”時，似乎是在說法律的詞匯本身和法律的專門語句的14.西班牙著名的比較法學家FelipedeSolàCañizares在上世紀五十年代時便已提到“法律具地方精神，這種精神與我們這個年代的人的文化所需的普世主義是不相容的”。因此說“比較法是法學通向美好未來的一個途徑。它將會把今天狹隘的法律文化轉變為他日寬廣的法律文化”。原載《IniciaciónalDerechoComparado》，RenéDavid作序，巴塞隆那，1954年，第142頁。　　15.我們將上述的原文翻譯為葡文。　

366總和，亦即“法律詞彙”。因為他在承認存在“不同種類的法律語言”的同時，亦試圖強調，就法律的正式（直接或間接）的淵源來說，每一種淵源都有其本身的詞彙，這不單因應所處的社會而有異，還因應本身的性質而有異，甚至會因應所表達的法律事宜而有異。我們認為，如此解讀Gémar的思想與Gémar上述著作着眼於並論述他稱為“法律文本的句法”所處的背景並沒有任何矛盾，而這亦可表現法律文本須符合本身的句法的觀點。與此恰好相反，其著作的其他部分則明確提到“法律語句所採用的文法規則，與其他形式的（不論是一般的，還是專門的）語句所採用的文法規則是一樣的。法律專用的句法，也就是，除了法律以外不適用於其他範圍，而只適用於法律的規則是不存在的。不過，法律語句仍帶有某些句法特點或標記，使法律文本的讀者或聽眾能輕易辨別出這是一篇法律文本......，尤其當這是一份具有規範性的文件時，就更為突出。”16我們認為，毫無疑問，有必要留意擬定法律（又或者，一般的規範性文本）時，應該符合專有的法則的這個背景，按照Gémar的論述，這些法則導致一種十分特殊的文體的出現。事實上，有些規則猶如真正的誡命一樣，在立法活動的複雜過程中，自規範的誕生、擬定，直到其解釋和施行，都在整個法律世界中運行，而且應獲得遵守。關於這一點，我們沒有任何疑問。3.因此，由於承認存在很多困難，以及有批判性地意識到法律規範（可能不斷增多）的不足和弱點，自上世紀七十年代中開始，歐洲某些國家便掀起了對立法過程（自規定條文的誕生到施行）作系統和全面的反思，以確保制定出更完善和更具實效的規定。1716.我們將前述的法文文本翻譯為葡文。　17.在專注於這個重要內容的研究和深入探討的學者之中，前文提到的LuziusMader教授屬表表者。他在日內瓦大學的博士論文題為《TheEvaluationofLegislation:ContributiontotheDevelopmentoftheScienceofLegislation》。此後，出版了許多關於立法現象的著作，對這個現象作全面分析，提出了自立法文書的制定至法律執行的多個立法理性化或簡化的模型。他較近期的其中一本著作（與里斯本新大學的MartaTavaresdeAlmeida女士合著）為

367不過，在上世紀中葉，葡萄牙學者、法律專家FernandoEmídiodaSilva鑑於當時社會越來越複雜，以及作為調整社會生活工具的法律所擔負的作用無可避免的改變，因此在其講課中呼籲受眾必須注意在制定法律方面應尊重的一系列價值，他說：“法律應遵守建築學的法則：莊嚴、意念清晰、有條理及和諧。”雖然轉錄的句子所提出的價值對比和列舉惹人爭議，但經適當理解後，卻應該認同這些對比和列舉乃着眼於立法活動的重要層面：“莊嚴”指值得尊重的崇高的一面；“意念清晰”指概念、原則和建制在形式上和實質上的嚴謹表現；“有條理”指條文的內容有良好的結構和體系；最後，整體的“和諧”指法律體系不可或缺的連貫性和一體性。4.採用類似的引述和評說的目的是想將我們的構想置於當今的法學框架（當中的法務人員的主要作用已不再是解釋和適用已制定的法律，而過往法務人員的培訓特別所針對的就是這幾項工作）之中，以便基於法律在現代國家所承擔的重要作用18，將法務人員變成亦都關注條文的動態制定過程以及審視條文可操作性的學者。特別是自上世紀最後十年開始，全球法律界以歐洲為發祥地，無論在學術層面（進行研究、舉行研討會和座談會），抑或在建制層面（設立研究中心和專家協會19），都在這方面取得重大的進展，並且堅持（而且在多年前已經實現）將立法學視為一門獨立的學科。20對具體涉及法例撰寫（關注法律的書面表述方式和文體，亦日益關注不同種類法律文本中不斷增多的共通標準和實踐的專門工作21）2011年初的《QualityofLegislation–PrinciplesandInstruments》，由Nomos出版社出版。這本著作正好被視為提升對立法學研究和教學興趣的一大貢獻。　18.有關“法律現代性”的特點，見CastanheiraNeves在科英布拉法學院發表的講話，講話題為“｀立法者´、｀社會´與｀法官´之間或｀體制´、｀功能´與｀難題´之間——當今實現法律管轄權的各種替代模式”。講話始刊於《立法與司法見解雜誌》第3883期，1998年，第290頁及續後數頁。　19.LuziusMader教授自2006年起任主席的國際立法學會就是其中一個典型例子。　20.參見，《立法與立法學論叢》雜誌社論，國家行政學院，第一期，里斯本，1991年4至6月。　21.所謂“不斷增多”可以聯合王國為例子，過去，法例撰寫都集中於國會顧問辦公室的《政府議案》。　

368的研究清楚顯示，法律與（擬定和界定法律的）語言之間的密切關係，雖然法律亦遵守相關的文法規則，但無可避免在使用這種語言的日常用詞之餘，亦會使用本身的用詞，以及特有和專門的句法，以便訂定概念的定義、界定和規範各種建制，並且擬定條文。22可以概括地說，法律的專業詞彙必須在一種語言裏面發展，因此必須尊重這種語言的規則及其演變23；不過，須在這些嚴謹的規限之下，運用那些規則並遵從其特點，就像其他科學領域的情況一樣。四、從法律的擬定到轉換語言（一）現在，從對語言—法律這一對概念的涵蓋廣泛的字義轉到法律一詞較為狹義的解釋，也就是之前用作思考的基礎：法律作為條文的集合，也就是在特定時間調整某一社會的生活，並以具羈束力的文本為其表現形式24的一套規則。1.有人從這一意義出發，認為：“法律和語言之間的根本關係是一種模棱兩可的關係，而且應該從法律的生命過程中的兩個不同的｀時刻´（也就是誕生的時刻和生效的時刻）加以考慮。”25如果認為這個說法所述的關係類型可能惹人爭議的話，它也提出了單獨處理並突出本文要分析的問題的非常重要的一個方面，這就是法律的擬定，也就是在將法律規範從理念的範圍轉化為表述的層面的，制定法律條文的“時刻”，或者將之稱為階段或步驟會更恰22.然而，沒有忘記JacquesPicotte在前述著作《JuridictionnaireRecueildêsDifficultésetdesRessourcesduFrançaisJuridique》（1991年）第一卷引言中所強調的一個重要事項：“法律詞彙，一如任何專業詞彙，是不斷演變的社會的反映”（我們翻譯的葡文本）。　23.GérardCornu在其《VocabulaireJuridique》（第二版，巴黎，1990年）的前言中，將法律詞彙與其表達這些詞彙的語言之間的關係形容為一種“raccordementnourricier”，其葡語直譯為“umajustamentoalimentador＂（中文直譯為：一項供應性調整）。　24.這並不會否定在法律的其他淵源方面會同樣碰到以下將要討論的問題。　25.法文普通法國際中心的學術顧問JacquesVanderlinden在法文普通法國際中心國際研討會（1995年於布魯塞爾）的講話。　

369當。26這是因為擬定法律，也就是透過詞彙的運用而將之實現，在草擬之前必先經過法律概念的理論建構，而詞彙本身亦具有特定的規範性質且須符合某程度上的形式特點，並且將生命賦予條文，並將之從虛擬世界搬到真實世界。如果在只有一種官方語言的社會背景下，法律的生命的首個複雜“時刻”（包括困難重重27而且有眾多規則的法例撰寫）已引發無數重大問題，那麼，一個基於種種原因而必須使用兩種或多種語言來表達同一個法制又會如何呢？浮現的問題定會更多，花樣定會更新，而且涉及的利益和複雜性亦會大增。這樣，在籲請各位思索上文的內容之後，可以說，如果某些單語法律體系無法為已再三提及的語言與法律的關係提供直接而全面的理解的話，那麼，我們所面對的，當今世界湧現的多語言的體系，即使該體系屬於同一種國家結構形式（比利時、加拿大和瑞士的情況）或超國家結構形式（歐洲聯盟、國際組織的情況），亦必然要求法務人員在一段或長或短的時間內，就法律在撰寫及發展過程中對其原用以表達和表現的語言的依賴程度作深思熟慮的評估。2.至此，碰到一個重大問題（這亦是本文的終極目標），就是對在時間長廊中，為克服現在或將會在特定的地方生效的法律從其制定的語言翻譯成另一種語言的複雜過程中所遇到的風險和困難而採用和改進的方法和技術，進行具批判性的討論。之前已經顯淺地談過抱不太樂觀態度者的一些感受，他們對此種狀況感到痛心，當中某些人對法律翻譯的成果和由此而產出的法律的可信性抱絕對懷疑態度。這種極端的態度使某些人認為“翻譯”法律就是“歪曲”法律的同義詞。28抱有這種態度並不完全和單純基於語言的原因29，相反，又26.文本所述的作者之所以在“時刻”一詞加上引號，必然就是為了摒除稍縱即逝的意思。27.在本文已一再指出此等困難，而GérardCornu亦在前揭書中寫道：“即使在一個基本相同的制度之下，立法藝術仍然是令人心生畏懼的。”　28.J.Vanderlinden持這種看法，地點、日期如上。　29.雖然語言學家仍對語言和文化的特性與法律翻譯的可行性是否對立存在爭議。

370重新回到，憑一種語言翻譯成另一種語言的過程來確保立法信息的一致性、質量和效力幾乎是不可能的原因。由此可見，要制定一個完美的框架，使同一個規範條文的不同語言文本均具有法律真確性，嚴格來說，需要付出的努力近乎於制定法律，甚至超乎單純的翻譯，因為能夠達到語言上的對等並不一定意味着能達到法律上的對等，而且很多時為取得法律上的對等，只有在這兩種價值可能不脗合但又須尊重同樣的價值之間作出妥協。30關於這方面，Louis-PhilippePigeon31稱：“一方面，這種對等應尊重語言的特點和結構，避免生搬硬套而使語言遭到破壞；但另一方面，又不可因這種對等固有的不完美而歪曲了信息的意思。”那麼，這種很難做到但翻譯法律又必須做到的對等（Pigeon稱之為“功能性對等”）程度豈非只是一個迷思？而且是法律世界專有的一個迷思？可以舉出很多例子，就像眾多重大的國際法律文書，顯示事實並非如此。不信的話，讓我們看看。無論待翻譯的文本屬何種性質，功能性對等原則所欲達致的目標都是一樣的：毋須理會形式，將信息從一個文本轉到另一個文本，使受信人能夠理解。總之，着重的就是意思或者成果，因為翻譯的目的這不是理解，而是使人理解。同樣，無論待翻譯的文本屬何種類，各種語言障礙（字匯、句法、文體）都相差無幾，縱使各種困難因語言而異，尤其是對文化差異較大的語言32而言。30.在此刻意一提，類似的問題以前也出現過。在那個沒有翻譯員，也沒有法律語言專家的時代，拉丁文作為歐洲的法律學術語言，而且無人敢質疑拉丁文與各國的本國語言之間的完美辨證關係。話雖如此，誰可保證拉丁文承載的意思在任何地方都一樣，在施行法律的任何背景都傳達相同的信息呢？　31.法律專家，生於魁北克，Laval大學法學教授，曾任加拿大最高法院法官，於1986年失蹤。　32.正如葡文（或歐洲其他語言）與中文、日文或阿拉伯文之間的情況，甚至連書寫系統也大相逕庭。　

371這些原理一般亦可運用於法律翻譯；從這些道理出發，便會猛然發現法律專門領域的特點，按照有些人的說法，在這個領域之中“困難倍增”。33因此應該承認，由於法律的專有特點（哲學家和比較法學家都關注怎樣突顯此等特點34），法律翻譯在多個方面都未能全面遵守翻譯工作慣常遵循的規則和原則。這兩類知識份子援引法律條文具有特殊“地位”，認為說明法律翻譯具有獨特性的主要前沿理據有：在不同的法系之間找不到對應的概念；在語言和文化的特性方面顯示出截然不同的，甚或相去甚遠的社會傳統；以及，功能性對等或其他方面對等的法律效力有所區別。事實上，法律翻譯歸根究柢就是從一個體系轉到另一個體系，這不僅在字面上轉換，還在精神上轉換，因而可能包含着風險和變動。此外，可以這樣說，翻譯法律條文就是轉換一些概念，要在兩個體系之間找尋對應之處，又或者，與此相反，要概括地而非按情況確定各個概念的對等。歸根究柢，翻譯的工作使我們需要重新認識國際法學者所熟悉（起碼在國際法問題上）的定性理論。3.然而，有一個問題要問：是否可以設想，在這個新世紀之中，國族概念的衝突可以透過制訂國際通行的（各種概念的）定性找到解決辦法呢？這種必然是漫長而細緻的翻譯工作，不就是在這條道路上邁出的第一步嗎？一系列類似的思索和行動無可避免地為翻譯員帶來極多的和極特殊的難題，而為了解決這些難題，可能需要不時面對惱人的困局。因此，一如前文所述，只要主要的內容獲得確保，容許一定程度的彈性和容忍一點點的不精準是合情合理的。33.J.CGémar所言，參見：前揭書，第148頁。　34.H.Kelsen所言涉及德文和法文，載於《ThéoriePureduDroit》，巴黎，Dalloz出版，1962年。　

372也因為如此，法律文書（尤其是立法文書）的翻譯工作要求翻譯員憑自己的理解正確掌握有關條文的涵義，但這種理解不是表面的或外在的，而是整體的、訓詁的理解，當中必然是困難重重。所以，翻譯員的工作既要求符合語言上的邏輯性和嚴謹性並重，又要求符合理解上的邏輯性和嚴謹性。或者，就如ClaudePardons所建議的：翻譯員應懂得將法諺“法律雖嚴苛，但仍是法律”和另一可以表述為“語言雖嚴苛，但仍是語言”的定理和諧地結合。35故此，毋須感到驚訝為甚麼在歐洲和跨大西洋方面，在廣泛提出法律語言學家是不可或缺36的同時，又提醒人們有必要（按照已為法律解釋而構想的模式）制定法律翻譯法，甚至認為有迫切需要訂定一項關於翻譯員通則的，簡而清的法律制度。37（二）在一個以兩種或多種語言共存——這些語言都具有官方語言的地位，而只有唯一的一套法制——為特徵的國家38之中，這些圍繞着法律的語言轉換（以一份原文為基礎的傳統方法進行的轉換）而所作的分析，無可避免地會有些演變39。4035.前揭書，第284頁。　36.法律語言學家的專門培訓應該值得學術機構，甚至舉辦學位後課程和碩士課程的學術機構重視。澳門特別行政區政府一直以來籌辦的，與歐洲聯盟合作的培訓就是例子：這個目標如能實現，縱使不能代表在這方面的真正革命，意義也比重大的演進是還要大的。　37.有關這個問題能鼓舞人心的一份原創研究報告，參見Certomà:《ProblemsofJuridicalTranslationinLegalScience》，載於《LawandAustralianLegalThinkinginthe1980’s》，悉尼，UniversityofSydney，1986年。　38.或者，為產生此效力而等同者，行使澳門《基本法》規定的“高度自治”權的中華人民共和國澳門特別行政區正屬此情況。　39.要了解澳門官方雙語制的法律框架及其範圍，請參閱賈樂龍在《法域縱橫雜誌》第三期（1997年12月）所發表的解釋性文章，（葡文本）第45至55頁，該文章至今還有一定的現實意義。　40.在此作一簡單注釋，解釋為何本文的題目偏向採用“transposiçãolinguística”（“語言轉換”）這個表述，因為，如在上文作這個注釋，效用可能不大。根據字典的解釋，“transpor”（“轉換”）這個動詞有多個涵義，有一個是我們特別感興趣的，就是：經一條穿過另一個領域的通道，達致形式或內容的變動。我們認為在通常稱為法律翻譯之中，尤其是立法領域中的法律翻譯正屬這種形式的變動。在這個特別的領域之中，正如我們認為已經揭示的，將法律文本從原來語文的版本改變為另一語文的版本，目的就是使另一群對象亦能知悉這項法律，但這兩個版本須具同等的法律效力。

3731.在這種環境之下，必須將一切現行的法例翻譯成全部官方語言，而且所有版本都具相同的有法律效力，但這又可能使上述的某些問題變得更為尖銳41，並且引致這幾十年來出現一種現象（這種現象在多語制的法語國家尤其突出），就是找尋法律的語言轉換的各種替代方法，縱使這些方法不夠正統，但所冒的風險較小。在尋覓的道路上，已取得一定的成就。2.Paul—AndréCrépeau42指出：“起草—翻譯這種傳統辦法包含着一些無可避免的不便之處”，其中“較重大的就是，雖然法律是一樣的法律，但各個版本的效力實際上是不一樣的。”由此而產生的後果是，“在制定法律文本時，起草人優於翻譯員，而譯本的地位低於原文。”Crépeau還提醒，除了可能出現“起草與翻譯並非同時進行會妨礙翻譯員了解起草條文的背景，並且會嚴重影響信息的一致性”，這種可能性之中，更應避免的一些特別微妙的事宜，可以屬基本權利範疇的事宜作為例子。43縱使該作者認為這些想法是相對的，尤其承認能找到的解決辦法取決於不同的因素，而解決辦法亦因國家或地方所擁有的資源和個別的條件而有所不同，但仍提出並審視了另一些可以考慮，且在某程度上已被使用的，在不扭曲法律文本固有信息的情況下取得不同的語言版本的方式的建議。並因此而探討“多種漸進性的解決辦法，從翻譯（傳統的方法）到理想的解決辦法——同時共同起草，中間經過接續共同起草，以及雙語起草等階段。”44如此，我們認為“transposiçãolinguística”（“語言轉換”）這一個表述更能表達旨在使法律翻譯取得可靠的成果而需要完成的，不僅具語言性質的，複雜而責任重大的各項工作的總和。　41.例如，不同語文版本之間的法律規定的意義和範圍可能存在分歧。　42.國際知名的法律顧問，1955年在巴黎取得博士學位，蒙特利爾McGuill大學比較法及國際商法榮休教授，於2011年7月失蹤。　43.載於專著《語言轉換》中，布魯塞爾，Bruylant，1995年，第54至56頁。　44.同前注，第55頁。　

3743.簡單介紹各種方法的特點可能有助更透徹了解Crépeau的想法。Crépeau窮其一生在這個範疇，也就是在本文主題尤其重要的各種框架之中進行研究。45關於共同起草，他指出，瑞士聯邦辦公廳將這種方法用於特別重要的法律和規章，是“經過由語言學家和法務人員組成的委員會審核起草—翻譯”的方法。“步驟包括：首先由辦公廳的部門以法案使用的語言用單語起草（傳統制度），並由共有五名成員的起草部門翻譯。這五名成員中，兩人為語言學家（不是法務人員），兩人為法務人員，一人為聯邦公務員。每名法務人員各自準備一份法案，以便在委員會中討論。”（1）“至於雙語起草，瑞士在修改伯爾尼州憲法時使用這種方法，就是將起草文本提交審核委員會，而委員會則設立一個由兩名法務人員和兩名翻譯員組成的雙語秘書處。有關步驟如下：首先，對接續起草（而非平行起草）的文件進行討論；然後交換建議文本，稍後再送交委員會；最後在法語法務人員（此等法務人員曾輔助有關工作，但未曾參與共同起草人之間的討論）撰寫法語文本之後，便會正式採納德語文本。”（2）“平行起草的前提是由一個工作小組的成員平行擬定一份草案。運作模式......因國家而異。”（a）這樣：在瑞士聯邦，聯邦法律“都會經由兩名法務人員——一名講德語、另一名講法語——組成的工作小組平行起草法案46，隨後送交國會的委員會，之後再提交大會。這兩名法務人員作為法案的共同起草人便有機會一起擬定計劃，決定相關的內容，起草法案（一個用德文，另一個用法文），並交換文本以便監控。因此，法案的兩個版本是同時構思的，只不過分別用兩種不同的語言表達罷了。”4745.Crépeau作為魁北克私法和比較法研究中心主任而進行的研究。　46.共同起草只在法規的德語版本和法語版本實行；意大利語版本以傳統方法起草，縱使三種語文都是官方語言。　47.關於瑞士的多語法律起草的情況，須再次指出伯爾尼大學LuziusMader教授在上文已提及的，澳門特別行政區法律及司法培訓中心和法律改革及國際法事務局於2011年11月14至17日舉辦的“雙語及多語法律制度的立法經驗及法律管理”工作坊上的發言為澳門帶來的重大貢獻。　

375（b）在魁北克，在其歷史初期，“文本是由法語委員會用法語準備，再轉交負責提出文本的英語版本的英語委員會”。但在1991年，私法及比較法研究中心“在擬定《法英私法字典》第三版時，採用了平行起草制度......。因此，決定嘗試將兩個委員會合併，同時以兩種語言去審查和提出所考慮的術語或詞語的定義的方案。這樣，起草的工作便改由唯一的一個委員會負責，而委員會將按照委員的母語或所討論的事項而以法語或英語運作。這種經驗一直都表現出卓著的成效.......，因為委員會同時審查兩個版本的背景資料和形式，以採納最終的雙語版本。”48（c）至於加拿大的聯邦法例方面49，自1978年起便由翻譯制度改為共同起草制度。“但嚴格來說，是由兩名法務人員（一名說英語，一般是普通法的法務人員，另一名說法語，一般是民法法務人員）組成的小組平行起草50法案，以便按照內閣的指示（在聯邦層面上一般為雙語）制定兩個真確的原文本。這意味着已意識到加拿大聯邦立法以不同語言群體為對象的特殊性質。”51（3）綜合而言，一如Crépeau的權威意見，可以肯定“共同起草辦法是唯一在法律上及實際上都能嚴格遵守｀法律的不同語言版本均具同等效力´的原則的解決辦法。一方面使法律界及語言界均可參與法律的制定，尤其是草案的構想和草擬法案的起始階段；另一方面，由於能夠提供一個各語言群體之間互相理解的氛圍，因此在起草法案時都能產生一些在背景上和形式上的相互影響。這無疑是確保立法信息的一致性和質量的最佳方式；也無疑是本地或全球範圍內的未來的路向。”5248.請參考前注42。　49.該項事宜的另一位加拿大專家，該國司法部立法科協作者RobertBergeron律師提到：“關於這方面，我們認為加拿大不僅是先驅，而且仍然是共同起草領域的模範或榜樣，在法例起草的中央管理方面亦然”。參見上述法文普通法國際中心第十屆國際研討會上的發言。　50.奇怪的是，用“平行”這個限定語來稱呼通過使用這種方法來獲得的不同版本，現時在加拿大備受抨擊甚至棄絕，因為（據稱）可能包含兩個版本永遠找不到、永遠達不到的擬達到的焦點的意思，一如幾何領域中，平行線的情況一樣。　51.前述講話，第54至60頁。　52.前揭書，第61頁。我們從法文本翻譯為葡語。　

376（4）Crépeau的立場及其理據值得我們作一些評論。這並非由於我們完全不同意他的立場，而是由於在實行他認為屬理想的方法時，在某些環境下會產生不可去除的困難。到現時為止，對我們來說，似乎堅持共同起草必定是可取方法的人所持的其中一個理由，就是單純承認傳統方法存在不足之處，而透過共同起草方法可以克服這些不足之處。但是，也要問：這是否毋須付出任何代價？無疑沒有人會質疑法律的語言轉換（或者法律翻譯）會有許多困難和固有的風險（其中有些風險程度非常高，而且一點也不易去除），但我們認為這並非完全不可克服。首先，只要完全尊重擬傳達的信息，就不會妨礙將一份按照某一法律體系構思並且以特定語言寫成的文本，以另一種語言本身的體裁來撰寫。關於這點前文已經述及。在歐洲方面，我們可以舉出一個我們認為具有說服力的歷史事例，就是瑞士《民法典》。雖然它的靈感主要來自德國《民法典》，而且羅曼語與日耳曼語的思想之間有明顯的差異，但它仍能按照法文本身的體裁撰寫，沒有人膽敢對它的規條所包含信息的可信性提出質疑。只不過，一如前文所述，如果所牽涉語言的文化差異很大，或甚兩極分化，而有關的法律又屬於不同的法系的話，難度將會增大。這樣，必須惦記着上述有關翻譯法律語句時應注意的事項，並且不要忘記成文法主要謀求表達概念，成文法在構成語句之前就是信息，而要使語言轉換具可信性，就應尊重這信息。5353.有關澳門的特別情況，須強調賈樂龍（NunoCalado）的想法（前揭書，第53至54頁）：“為了使澳門的法律體系成為真正的完善雙語制度，就必須有一個雙語的立法程序。為此，所有規範性文件的形成、聲明、通過和公佈程序都必須完全以雙語進行。”續提及：“採取雙語立法程序，尤其是透過以兩種官方語言起草所有的草案及提案，將這些草案及提案送交有權限的諮詢及決議機關，以及以雙語公佈所有的規範性文件，對於在立法活動上建立真正的完善雙語制......是不可或缺的步伐。”　

377在這些較為複雜的情況中，我們似乎要與Crépeau及其追隨者一道，承認共同起草立法這種最新的方法確有助於克服一些困難。這是毫無疑問的。但是，與此同時，存在着不同性質的現實因素而導致不能採用這種方法：其中一種因素就是缺乏人力資源，而且有時是無法解決的。此外，如需將同一文本轉換成多種語言（例如多邊協定或條約的情況），要順利結合各共同起草人的努力，是幾乎不可能的。54如此，我們或者要重拾傳統的方法，但是，尤其在較為複雜的情況下，須以翻譯員須完全掌握有關的語言，並熟悉相關的各法律體系作為主要的考慮。即是說，在完成了以上的論述之後，變得明顯的是：只有法務人員和雙語（或多語，視乎情況而定）法務人員才可能確保翻譯本在形式上和實質上的可信性；只有經專門培訓的人員才能夠回應為優化擬達致的成果而採取的一系列複雜而冒險的操作。雖然如此，對操多語的翻譯員進行的一般法律培訓，在很多情況下都可能顯得不足。而且，這只是一項補充培訓，旨在以不同法律體系的相關知識裝備翻譯員，目的正正就是使他們熟悉各種概念、字匯和體裁，並為全面履行其職責打下堅實的基礎。類似的理由促使一些法語大學透過歐洲的伊拉斯莫斯（Erasmus）計劃以及透過教授與其彼此交流經驗的國家的法律字匯來提供這種培訓，縱使有關培訓只是橫向的培訓。對翻譯兼法務人員進行比較法培訓可能顯得十分有用，甚至不可或缺，因為法律的語言轉換的操作就是比較法極為關注的問題。總之，在這個領域之中，一如其他領域之中，無可避免的是，較完善與較不完善的模式、好的與壞的例子都會同時存在於現實世界中。專家須負起去蕪存菁的責任，並為全球化的法律界作出貢獻。54.按照較為堅持認同現代方法在取得同一法律的兩個或多個語言版本有各種優點的人所言，“.......在實務上，可能很難將共同起草立法從偽裝的翻譯中區別開來。”RobertBergeron有此見解，參閱前揭書，第45頁。　

378（三）最後，我們認為，在評估已制定的法律的語言轉換的成果時，具決定性作用且作用不小的，須重視的另一方面是：將經翻譯的規定適用於生活的（必然是後來的）時刻。如果我們置身於只存在一個法制，而這個法制須為兩個或更多的“客人”了解的環境，法律就必須翻譯成有關語文，而且全部文本都必須獲宣告為正式文本。55先將某一地方各個正式文本之間，現實的平等或者幻想中的平等的相關的問題擱在一旁（但仍基於平等原則是法定的原則，這使立法行為的兩個或以上的文本具有同等的可信性和相同的法律效力），我們仍須考慮翻譯而成的條文在實際運作中無可避免地包含着一系列的風險。關於負責施行經轉換語言的法律的人員方面，須預防出現上文已探討的，關於翻譯員的相同問題。如果有關操作人員或實務執行者未受過針對不同法律職程的，包含有用實習的適當職業培訓的話，這對於一個特定的社會（當中組成社會的，講不同語言的各個社群都可能倚賴該等翻譯成有關語文的現行法律）是毫無用處的。另外，還要冒着因他們扭曲立法信息而可能有時（只為免使用經常一詞）會造成有害且不可逆轉的後果的風險。如果改換一下場境，就像所謂“人類共通語言”的音樂一樣，可能出現一首偉大的作品擬表達的信息在實踐時被差勁的演繹所歪曲的情況，一項好的法律或者一份可信的譯本，如果被解釋者或施行者曲解的話，就沒有任何用處了。（四）簡單作一小結，我們生活在以社會、政治和法律都相當多元化為特點的世界之中，縱使困難重重仍追求真正的全球化，而法律所肩負的作用越來越重要。很難在上述多語起草法律的各種單純的模55.須經常記著，立法除了是一個表示意向的行為，還亦是一個溝通的行為；後者通過帶有意思的文字表達出來，引出一種想法或一個概念，因而勾畫出一個具體或抽象的情況，又或者規定一些權利和義務。因此，每當出現語言轉換的情況時，就必須按照本文所述的條件來確保立法信息的一致性。

379式之中，指出哪個才是普世理想的模式。雖然認同一些模式在理論上十分誘人，但實際上對於一些地方來說，卻只產生知道其他地方有這方面優勢的作用，因為這些地方可以為類似的立法技術的這種“奢侈品”付出代價。每個地方自身的實際條件決定了其可採取的其中一種可能的模式，甚或可結合採用某幾種模式，以至創造一種適合於擬達致的效果（即現行法例的所有語文版本均應具有嚴謹性、可信性及可操作性）的混合模式。不過，也許至少應該承認，在這個征途上，翻譯——很多人視之為在法律範疇內較少採用的“老”辦法——具有可以在其他較新的方法由於某種原因而失效時，作為在茫茫的法律海洋中能夠庇蔭各法律體系的避風港的尊嚴。翻譯具有雙重作用：除了將規範性文件作形式轉換以外，還要保持有關信息的一致性；只須使翻譯工作適應法律的現代性，便足以實際起到具有篩選性濾光鏡的作用，而非哈哈鏡了。這是一項十分複雜的任務，但我們可以相信它是可行的，只要我們投資於精心設計，且由跨學科的團隊領導的專門職業培訓項目，而這些團隊須涵蓋培養有能力的翻譯員所需知識的全部領域就可以了。

381《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，381—392中國和葡萄牙：如何通過澳門構建中葡相互認識*何思靈**神話與現實東方向來對西方具有無窮魅力。探險家、商人和傳教士的報告幫助構建了這片遙遠而未知的土地絢麗多姿的形象。從東方，通過絲綢之路，奢侈品、寶石、珍珠、香料、烏木、五顏六色的絲綢與花緞源源而來。它們越過了邊界，使羅馬的女士們可以包裹在透明的面料中，展現自己的魅力，古羅馬的老普利尼這樣寫道。前往東方尋找“天堂”，最有名的冒險家是威尼斯的馬可波羅。1275-1292年之間，此冒險家曾在蒙古朝廷（元朝）居住。他寫下了《馬可波羅遊記》。這本書記載了令人目炫的千奇百怪的事情。它成為了它那個時代的暢銷書，並豐富了東方的神奇。然而，到了1368年，中國的皇位又回到了漢人的手中，開始了著名的明朝。它關閉了與外界的聯繫。“城外為番夷之地”。這是新當*2012年3月15日在獨立宮的演講。這是國際問題研究中心主辦的慶祝葡萄牙抵達中國和東南亞地區500週年系列演講之一。演講主題以1996年由路易．努內斯導演的《諒解檔案》電視系列節目為基礎。當時演講人為主持人和合著人之一。另外一位合著人是安文哲。節目曾在澳門、葡萄牙（葡萄牙廣播電視台1頻道、葡萄牙廣播電視台2頻道、葡萄牙廣播電視台國際頻道和葡萄牙廣播電視台回憶頻道和中國（中央電視台）播出。電視系列主題是澳門歷史，分為12集，4大主題。每個主題3集：想法（神話與現實；蓮花地；東方的咒語）；對比（基督徒區與華人區；權利分治：中國的優勢）；權力（葡萄牙當局的確立；葡萄牙統治的建立：正式承認主權）；外交與諒解（儀式與形式；大型使團；我們在東方書寫的一頁）。以此12部紀錄片為基礎，安文哲、何思靈於1996年出版了《諒解檔案——澳門史的一種文化視野》。2009年由歐維士基金會在葡萄牙出版了第二版，《諒解檔案》（歐維士基金會/調查出版社聯合出版）。**澳門歷史問題研究員、出版家。

382政者的座右銘。儘管如此，仍然沒有能夠阻止朱棣皇帝在十五世紀中葉，派遣鄭和船隊訪問東南亞和印度洋的廣大區域，宣揚國威。幾乎在同時，歐洲小國葡萄牙，通過海上發現航行，描繪出了非洲的輪廓，繞過了它，抵達了印度、馬六甲和澳門。自從葡萄牙人在這塊小小的飛地定居之日起，中國的形象開始通過每天連續不斷的觀察構建起來。東方的咒語路易十五的情婦和顧問蓬巴杜夫人文質彬彬，很高興在擺滿中國物品的大廳中，接待朋友：“龐巴度夫人收到了來自江西的一套有她紋章的中國瓷器……織品重現了中國的樣式。時髦的的多色段子是1732年開始的……傢俱上的是中國清漆。英國是首次在皇家植物園｀邱園´中模造中國園林的，而且是浪漫花園的起源……每一位大人物，或大金融家都有一所｀華亭´。”1這便開創了“中國風”時代。此種風格的靈感來自中國、日本和亞洲其他地區的藝術和建築。18世紀，在歐洲各個宮廷風靡一時。瓷器、屏風、漆器、傢俱、絲綢、錦緞和畫卷為上層資產階級和貴族的大廳形成了一種異國情調的氛圍。19世紀的浪漫主義也運用了異國情調的風格。東方，作為一種“奇妙世界”，出現在人們面前，向人們提出了新的挑戰：對冒險的追求或測試一種夢想的願望。多少人開始尋找這個神話般的世界，尋求情感或找尋生活的意義。我們的慕拉士，不僅愛上了澳門和中國，還愛上了日本。在他看來，都是充滿淒涼與痛苦的國度，通過為我們留下的寶貴著作，向201.弗雷德里克·莫羅：《歐洲的擴張（1600-1870年）》，聖保羅大學，1980年。

383世紀的葡萄牙人介紹了日本。“對於我來說，如果未得到日本太陽的照耀，乾脆別再活下去了。”詩人、散文家、思想家、中國藝術收藏家和鑑賞家文第士是第一位研究道家哲學的葡萄牙學者。他還是一位關注時事的記者。他在報紙上發表的文章質詢了葡萄牙政府，指責它應為20世紀第一個十年開始的澳門城市因逐步失去特色而負責：“以前存在或是已被摧毀的典型的葡萄牙和中國風格的建築。我們的城市在遠東是無與倫比的。一個值得一看與仔細觀賞的城市。可今天我們的城市被剝奪了幾乎所有的風景如畫的景色、不再有魅力、平淡無奇、不倫不類。我記得，我曾看到過和聽到過外國人讚賞它。”2庇山耶是澳門利宵中學首位哲學教員。他喜歡收藏中國藝術品，學習中國語言和文化。他崇拜中國古代刑法崇高的正義和仁慈的精神。在他看來，他認為中國刑法是歷史留下來的最驚人的豐碑之一。他還是一名溫文爾雅的法官和令人震撼的象徵主義詩人。他為我們留下了《滴漏》這部無法克隆、充滿罕見敏銳的詩作。正如芭芭拉．斯巴佳麗說的那樣，這部作品使他成為了葡萄牙語文學最著名的詩人之一和歐洲象徵主義最高的代表之一。蓮花地無疑，耶穌會會士是聰明的傳教士。自16世紀以來，澳門成為了他們學習漢語之地。羅明堅是第一個從師一位中國畫家學習漢語的傳教士。他一邊畫畫，一邊書寫和朗讀相應的漢字。短短一年多裏，羅明堅學會了一萬五千個漢字，開始研究哲學家孔子（公元前575-479）的教誨。孔子學說的基點是傳統的“孝敬父母，崇拜祖先”，這是認識和了解中國人民的核心，有許多其他耶穌會士繼其之後，我指的是葡萄牙人徐日升，他是位天文學家、地理學家、數學家和音樂家。他2.文第士：“文選”，《澳門消息報》，第1卷，1949年。

384把歐洲音樂介紹到了中國，他曾出任康熙皇帝的譯員，參加了尼布楚條約（1689）的談判工作，這是中國與歐洲列強，具體說是俄羅斯帝國，簽訂的第一個條約，里斯本澳門科學及文化中心對徐日升的著作進行了系統的研究與推廣。除了耶穌會士，中國知道，帝國以外，還有其他的國家掌握最有用的知識領域。這對於文明進步，是不可缺少的。通過耶穌會的信件，歐洲人已經深深著迷，知道世界上有其他文化中心，能夠與他們並肩並互相影響他們。18世紀的德國哲學家萊布尼茨說：“我們中間，無人相信，世界上會有一個比我們更完美的道德、更先進的處事原則的國家。東方的中國使我們驚醒。至於哲學實踐，歐洲人遠遜於中國人。”3但其他傳教士，如道明會和奧古斯定會，基督教信仰是獨一真神和不能包容其他文化，他們無法接受把耶穌會捍衛和實踐基督教教義來適應中國本土文化。對於他們來說，皈依了基督教的中國教徒應否認祭祖和尊孔，從而誕生了臭名昭著的中國儀式之爭。耶穌會的戰略以失敗告終，耶穌會傳教士通過1692年頒布的康熙容教令打開的大門又被關上了，容教令本來可以保證天主教徒的信教自由，保護了傳教士和教堂。康熙皇帝於1722年去世後，他的兒子雍正禁止了基督教，下令將各省（北京除外）傳教士驅逐至廣州，將教堂改為了學校和醫院，並限制了耶穌會士的活動，僅僅使他們降到了科學家的地位。如果我派遣一大批佛教僧侶去歐洲將你們皈依佛教，你們的統治者會如何反應？於是，耶穌會士自16世紀末開始執行的以文化靠攏的執著和耐心的工作完全失敗了。眾所周知，這個問題只有到1939年由教宗Pio十二世宣布中國基督徒尊孔和祭祖為合法後才解決。3.萊布尼茲：《論中國自然神學》，科利柏利，1991年。

385基督徒區與華人區一直以來，澳門地區被默認為兩個社區之間的空間。一方面是城內的基督徒區，氣勢宏偉，有教堂、豪門大院、城堡和在南灣附近的諸如仁慈堂和議事亭之類的機構，一切宛如葡萄牙的任何一座城市。另一方面是城外地區，它形成一個扇面，向內港延伸，這便是華人區，有寺廟，內港生活的喧囂及市集的繁忙，狹窄蜿蜒的街道鱗次櫛比……，形狀各異，望去眼花繚亂，無數的木杆、木板、晾曬的衣服、繩索和各種各樣的堆在門面或街上的器具，人口極高的密度……，商業區和住宅區之間缺乏隔離……將這個巨大住宅區變成了散發著麝香、鴉片、清漆，尤其是魚氣味的地方，這一切在潘日明神父筆下有形容。”4在葡萄牙人獨家經營時，他們所從事的海上貿易是非常有利可圖的。在廣州港購買絲綢，然後交換日本白銀。正是這項初期的活動為澳門的構建創造了條件。澳城一分為二，從政治層面來說，符合權利的分配。中國人聽從澳門所在的香山縣官員的管轄。葡萄牙商人通過中、日航行甲比丹末，與葡萄牙王國保持政治及機構紐帶，並從1623年起，通過受制於果阿副王的兵頭或總督，與葡萄牙王國保持關係。議事亭創建於1583年，由六位選出的人士擔任：三位市政委員、兩名普通法官和一名檢察官。直到19世紀，這是由葡萄牙人在澳門本地行使的最高權力機關。檢察官負責同帝國當局的聯絡。清政府行使主權儘管清政府已經承認管理澳城的議會方式，官員很快就開始加強對澳門事務的管理。在18世紀中葉幾乎實行全部主權的管理。4.潘日明：《殊途同歸——澳門的文化交融》，澳門文化司署，1988年。

386我們來看看康熙的情況。他在1662至1722年（其逝世之年）之間，統治著北京的皇位。1685年，為了獲得更多的收入，這位皇帝向外國人開放了廣州港，從而結束了葡萄牙人的貿易專有權。1688年，在澳門港設立了中國海關，對貨物徵稅。官員們強調說：“對利潤的渴望可以引發擾亂。要監控行為，並防止中國不法分子與外夷，為金錢所驅使，同出一氣而致使問題叢生。”51698年，將澳門的商船隊規定為25艘額船，而且給予嚴格的稽查：登記證書、舵手名、船員名、商人名及出入港時間來控制貨物。損壞的船只可以更新，但要使用同一登記號碼。擅自建造船隻者，將受到懲罰。當局監管不利，也將受到懲罰。其後，雍正皇帝在1723到1735年之間統治中國時代，仍然對澳門的“外國人”實行嚴格的控制措施。1732年，這位皇帝在南灣設立了另外一個新的中國海關，並規定未經許可，不得新建房屋，僅允許修復舊有，新建必須取得管轄澳門官員的批准。這種管理也擴展到了宗教領域。“澳夷，即葡萄牙人，篤信天主教。但他們不能以其教誘使華人入教，傷風害俗，官員及地保需逐室搜查，以防止華人入教。”乾隆皇帝在位期是在1735到1796年之間。1796年，當他退位給他的兒子嘉慶時，中國當局的管理也擴展到了司法領域。澳門當時遵循雙重法律和管轄權的原則。1587年的“判事官法”規定，判事官只聽取葡國公民投訴，即葡萄牙的法官——不得干預香山縣令議對華人社團內政，司法管轄權。“朕命令：上述判事官不得干預該居民點中國官員對華人和閩南人的管轄權。在居民之間互告案件中，完全遵守中國法律。在葡萄5.林頓：《轉型中的中國（1517-1911年）》，紐約，1969年。

387牙人和華人發生衝突的情況下，若超越判事官的權限，判事官應向果阿上訴。若刑事案件涉及華人，判事官應將案件交給中國官員審理。”1736年，兩廣總督又在澳門派駐了一位左堂，或稱望廈官員，對華人擁有刑事司法管轄權和警察的權力。行使司法權一直是兩個民族衝突的焦點。這個世紀越發加重。葉士朋教授指出：“中國官員要求審判一切涉及華人的刑事案件，即使疑犯是葡萄牙人。葡萄牙當局認為，這種態度是不能接受的，尤其是疑犯是葡萄牙人。”61747年，若些抵達澳門，出任總督（1747-1749）。他試圖扭轉這一局面，但直至19世紀，在鴉片戰爭造成的中國內部很虛弱的情況下，葡萄牙才能加強對澳門的統治。葡萄牙殖民政府的建立隨著19世紀的自由主義，強調了集權和政治一體化，傾向於把葡萄牙帝國的海外部分置於相同的政治和法律層面。1844年，唐娜瑪麗亞二世下令成立獨立於葡屬印度的澳門、東帝汶和索洛爾省。次年，頒布澳門港口的所有貨物免稅。為了執行這些指令，亞馬勒被任命為總督。他將在兩條戰線上採取行動：對於澳門葡人：他取消了議事亭要自治的異想天開，結束了其成員選舉的制度，開始按照個人和政治信任的標準任命，並收回了檢察官處理清政府事務的權力。對於中國政府：——結束了葡萄牙人從16世紀居澳以來，每年支付的500兩的貢銀；——完全佔領了氹仔島和路環島；6.葉士朋：《澳門法制史概論》，澳門基金會，1995年。關於司法執行的糾紛，可見瑪麗亞．海倫．嘉模著：《鴉片商——乾隆時代的澳門》，塔基德出版社，2012年。

388——取消了中國官吏對華人的刑事司法管轄權；——強加給了中國官員來澳人員外國代表的地位；——結束了船隻丈量和付款；——將葡萄牙的管轄確立至關閘，下令建設一條從澳城城牆至這一閘口的道路。這一政策導致中國的強烈反應。該總督最終於1849年8月22日遭暗殺。但亞馬勒為澳門的一個新的政治地位的實施留下了一個強勢的局面。正式確立霸權1861年，吉馬良斯總督在一個發送到葡萄牙的報告中主張：“葡萄牙宜與中國簽訂一項條約。不僅僅使我們有權享受最近簽約列強得到的好處，而且可以使澳門殖民地同清政府不清的關係建立在一個堅實的基礎上。”這位總督被里斯本任命為駐華全權公使，以開始談判。該條約最終於1862年在天津簽署。定於兩年後換文批准，但因為第9款解釋上的分歧，該條約從未換文。該條款的葡萄牙語文本稱：“仍由大清國大皇帝任憑仍設立官員駐紮澳門，辦理通商貿易事務，並稽查遵守章程。但此等官員應系或旗、或漢四五品人員。其職任、事權得以自由之處，均與法、英、美諸國領事等官，駐紮澳門、香港等處各員，辦理自己公務，懸掛本國旗號無異。”清政府大使級的談判代表未接受它，並要求不在澳門設立中國領事，而是派駐一位有權向來澳門港口貿易的華船徵稅的官員。葡萄牙方代表阿穆恩斷然拒絕了中國的解釋，返回了澳門。需要等待葡萄牙人要求有更有利的條件，幾年後終於等來了。中

389國決定增加鴉片進口關稅，以平衡其財政。她需要香港和澳門的合作。如果澳門同樣做的話，香港接受打擊鴉片走私貿易。澳門只接受合作，以換取對葡萄牙霸權的承認。羅沙在離開澳門總督的職位後，被任命為負責外交談判的全權公使。最終於1887年3月在里斯本簽署了《中葡里斯本草約》，條款如下：1.定准在中國北京即議互換修好通商條約，此約內亦有一體均沾之條。2.定准由中國堅准，葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異。3.定准由葡國堅允，若未經中國首肯，則葡國永不得將澳地讓與他國。4.定准由葡國堅允，洋藥稅徵事宜應如何會同各節，凡英國在香港施辦之件，則葡國在澳類推辦理。當年12月，在北京簽署了《1887年條約》，基本上確認了《中葡里斯本草約》的主要內容。次年批准生效。清政府首次承認葡萄牙對澳門的霸權。但這是一個有限的霸權，因為葡萄牙不經中國首肯，不得將澳地或屬澳之地自由讓與他國。這是歷史遺留下來的狀況。澳門20世紀本世紀初，滿清權力倒臺，1911年成立了民族主義頗重的民國。1937年，中國遭日本侵略。1941年，在珍珠港攻擊美國艦隊後，歐洲戰區的事態已經全球化，擴展到遠東。中國與她的敵人日本拼殺，站在了戰勝國一邊。這大大提高了外交政策的尊嚴，使深厚的民族主義自豪感復熾。1949年，中華人民共和國宣告成立。1966年，在中國文化大革命的影響下，澳門發生了“12.3”事件。為維護葡萄牙在澳門的繼續存在，澳門政府不得不採取了妥協的態度。“4.25革命”之後，當時制

390定的非殖民化政策為葡萄牙和中國人民共和國之間達成一個關於澳門問題的協議帶來了希望。《1976年憲法》承認了澳門地位的特殊性：“澳門為葡萄牙管理下的中國領土，由一個適合其特殊情況的章程所管理。”隨著毛澤東於1976年的逝世，中國果斷地進入向國際社會政治開放的領域。1979年恢復了自1949年以來斷交的葡、中外交關係。1982年，《中華人民共和國憲法》確定，國家在必要時得設立特別行政區，其目的是收回香港、澳門和台灣。正是從這個意義上而言，我們要理解由鄧小平提出的“一國兩制”的概念。1987年，在北京簽署了《中葡關於澳門問題的聯合聲明》，次年換文批准。它規定了1999年12月20日移交主權。目前澳門特別行政區的《基本法》於1993年由中國人民代表大會批准。此文件確保保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變，葡文也是正式語文。儀式與形式中國朝廷的禮儀嚴格而莊嚴，西方人無法了解。孔子的教誨是一種複雜的防禦機制，讓帝國不受外界的影響。葡萄牙首次對天朝派出的使團，因了解甚少，準備不足，無法理解中國錯綜複雜的文化，所以它是注定要失敗的。我們的第一任大使皮雷斯很熟悉東方的商業網絡，是一位著名藥劑師。他寫下了《東方簡志》，詳細論述了遠東人民的經濟、政治、社會和人類學方面的地理知識。他的任務是鞏固1513年歐維士在東涌所受到的接待。但事情並不如此。費爾南·佩雷斯·安德拉德率領的艦隊，於1517年離開馬六甲。到達廣州時，他開炮致意，華人為之譁然。地方當局遲遲不允許皮雷斯赴京，武宗皇帝在旅途中死亡。這迫使我們的大使返回到了廣州。在那裡，他與他的隨行人員被捕下獄。皮雷斯走完了他的一生，

391或許是死在廣州。其下獄和死亡仍然籠罩在一片神秘之中。對於一國之主的天子而言，他認為自己是世界的中心，接待欲與其平起平坐的外國代表是不可想象的。皇帝只接見貢使團。進貢意味著低下的地位。17世紀（1667-1670年之間），在康熙大帝期間，瑪訥撒爾達聶代表阿方索六世出使中國朝廷，必須證明澳門對新王朝的尊敬和減輕1661年禁海令的負面影響，這一法令禁止沿海城市的海上貿易，以切斷沿海居民對反清勢力的支持。由於葡人以此行業為生，必須快速解決這一困境，以免他們陷於孤立，所以他們急於要和清王朝會面。瑪訥撒爾達聶獲准赴京，在京廷的耶穌會神父到天津迎候，其餘的路程走大運河。同時，為他講授中國禮儀複雜的規則，一艘載著外交使團的船上寫耶穌會神父精心挑選的詞句：“葡萄牙國王的大使進賀中國皇帝。”瑪訥撒爾達聶意識到形象的重要性，因而他是座著驕子，穿著華麗入城的。通過皇帝的翻譯耶穌會會士南懷仁，有機會向皇帝講述了澳門的困難。實際上，皇帝並沒有頒佈禁止海上貿易的法令。返回途中，大使逝世於中國大地。康熙為廣東下旨：“朕令爾等向葡萄牙國王來朝，逝世於此的大使的遺體致祭祀。”在他統治的末期，康熙向里斯本朝廷派了一位大使。他的使者是葡萄牙耶穌會的張安多神父。他著中國官服。他來的目的是向若昂五世國王解釋“禮儀之爭”問題在中華帝國引起的諸多不便，要求葡萄牙國王予以干預。但康熙在1722年逝世，這使得葡萄牙人張安多神父失去了中國朝廷代表的地位。雍正繼位後，因為禮儀的問題，朝廷與傳教士之間存在過的良好氣氛不復存在。1725年，若昂五世國王應澳門議事亭之請，派遣麥德樂出使中國朝廷。在澳門稍事逗留後，前往廣州，然後北上至京。船上打著以下的字符：“大西洋國遣大臣恭賀皇帝。”

392朝廷客套的禮儀並未能掩飾他對傳教士作用的毫不妥協。外交使團未能達澳門人迫切的需要。在唐若澤在位期間，於1752年再次派遣巴哲格出使京廷。在中國官員逼命的干涉下，澳門正經歷著最困苦的時刻。乾隆皇帝話語友好，贈送了一象徵幸福的翡翠，還送了一盒折疊成書的親筆字畫，但澳門的生活未有任何實質性的改變。中葡諒解歷史是一種了解和看待的方式。有時，這種理解很微妙，是一個有意義來描繪葡萄牙和中國之間，通過澳門的長期和日常接觸的概念。但也有分歧，誤解和不理解。一些是通過武力，一些是通過有時屈辱的讓步來解決的。長期以來，有些是由在北京的耶穌會士斡旋而減輕的。耶穌會士是諒解外交的大師，入教華人的代言人也扮演了語言翻譯的角色。他們責任重大，在同帝國的交往中，是澳門的“臉面”，我們更熟悉的是澳門華務廳那些勤勉的口譯員所作的貢獻，是這個機構培養了雙語人員。在此，可列舉一些名人，如伯多祿、左治和高美士。正是這些漢學家超越了他們公務的範圍，出於純粹文化的快感，為我們帶來了許多中國文化知識。這一文化遺產以翻譯經典和研究為主，使人走近了一個當時無法進入的文明的輪廓，但語言的障礙是無法逾越的。正是這種實際上行政的意義多於文化的意味的漢學，在本地不斷存在了近500年，畢竟，彼此之間雖有不了解，卻未發生過重大的事故。

393《行政》第二十五卷，總第九十六期，2012No.2，393—401新公共管理反思與政府管理創新——“政府管理創新：實踐與理論”國際學術研討會綜述婁勝華*為了及時總結與梳理國際公共行政實踐創新與理論研究的最新進展，交流各地政府管理創新的成果與經驗，以便更好地回應區域合作與社會轉型的新挑戰，澳門理工學院於2011年10月19日至20日舉辦了“政府管理創新：實踐與理論”國際學術研討會。是次學術研討會圍繞政府管理創新主題，分11個專題展開研討，包括公共行政改革趨勢、政府組織創新、政府與社會關係創新、問責制度與廉政建設創新、公共政策創新、行政法律制度創新、市政管理創新、地方政府管理創新、電子政府與風險管理創新、預算與公共財政創新、澳門政府管理創新等，來自中國內地、臺灣、香港、澳門，以及海外的70多位政府管理和行政改革領域的專家學者共發表了60餘篇學術論文。此將會議研討與交流中呈現的主要學術觀點及會議特色概述如下。一、公共行政改革趨勢：以反思新公共管理為起點應該說，從上世紀八十年代以來，針對政府失效和公共開支不斷擴張的問題，以強調績效管理和行政效率為核心內容的新管理主義風行一時，可是，進入21世紀以來，隨著政府管理中新問題的不斷出現，特別是失業率攀升與政府外債高企，新管理主義神話不再。對此，與會學者展開了深入研討。吳瓊恩1特別針對新公共管理在政府再造方面所提倡的九點理論觀點加以反思與批判。他詳細考察與辯證了：（一）導航式政府的問題；（二）企業精神政府的片面性；（三）顧客導向政府的觀念錯誤；（四）市場基本教義派的固執性；*澳門理工學院公共行政學教授兼課程主任。1為使敘述簡潔，恕略去學者之服務單位及稱呼。

394（五）政府規模的大小問題；（六）績效結果與流程控制的均衡問題；（七）生產過程中的倫理問題，（八）自利動機與公共精神的調和問題；（九）公民責任的學習與培養問題。正是在批判的基礎上，他指出“新公共管理”已經不“新”，公共管理理論的進一步發展必須將管理主義和民主理論結合起來，以及突破工具理性的價值觀，建立以人為目的的人文主義精神，有效累積雄厚的社會資本，建立起成熟的公民社會。“治理”概念的流行是近年來反思“新公共管理”與重構公共行政改革範式的產物。藍志勇指出，“協作網絡”是治理改革和創新的有力工具，而“協作網絡”的成效依賴於官僚、市場與意識形態等傳統行政機制的作用。一個成功的治理系統包括以政治意識、憲法與法律規範為基礎運作的官僚網絡，符合資源流向的市場網絡，以及包含某種價值與文化的意識形態網絡，而三者之間的協作方可達成治理目標。顏良恭從全球治理角度關注國際組織及跨國行動者對某地（國）政策制定的影響力，他具體考察了美國政府及其跨國企業聯盟如何影響台灣的基因改造食品管制政策制定的過程，並指出，基於共同利益而利用既有的網絡，由跨國企業帶頭作為主體行動者，並聯合臺灣的公會、協會與廠商將《食品衛生管理法修正案》（GMOs含量超過5%即不能進口的管制條文）與《基因產品環境衛生保護法草案》（對基因產品課徵一定數額之特種公課）雙雙封殺於進入決策之前，這就是跨國行動者影響某地（國）決策的模式。跨國企業透過提供最新基改技術資訊、與產業公會建立聯盟形成網絡，或透過科學家、立委與AIT，直接與間接影響政策制訂。與此相關的另一項研究是黃兆輝考察全球企業進駐中國後從經濟層面干預社會和政治事務，進而一定程度上改變了中國政府在管理國家發展的立場和戰略。中國現正採用大量的法律規章，來逐步取代行政指導，監管機構和國家法規現在變得比以往任何時候更重要和強大。他運用最大和最活躍的100個全球企業作統計，探尋中國監管機構與全球企業之間的具體關係和合作與競爭趨勢，檢驗中國政府如何改變其治理角色和與全球企業的關係。這些改變可能取決於全球企業的規模、業務範圍、權力或其他錯綜複雜的因素。

395錢正榮從政策能力發展的悖論角度反思新公共管理運動，她指出，致力於提高政府的反應能力，使有限的公共資源發揮更大作用，從私人部門的成功中汲取精華，將政府的力量和能力重新聚焦於既定目標的新公共管理運動，卻因政府職能轉移、專業人才喪失導致“權力空心化”，造成了嚴重的“政策災難”：政策能力下降。正因此，20世紀90年代中期以來，政策能力研究成為公共治理能力的焦點之一。同樣，當下中國政府的整體治理能力，同樣存在“宏觀國家能力強、微觀國家能力弱”的悖論，所以，提升政策能力是加強中國整體治理能力的關鍵環節。對於中國內地的政府管理改革和創新，竺乾威從整體創新與局部推進、制度約束與實踐先行、頂層設計與地方首創、理論突破與摸石頭過河、模式借鑒與變通改進、創新動力與利益追求、革故鼎新與路徑依賴等方面進行了系統的梳理，並認為這些問題影響著中國政府管理改革和創新未來走向和發展。何穎總結與反思改革開放三十年來中國政府職能轉變的過程，認為三十年來中國政府職能轉變經歷了由政治職能為重心轉向以經濟職能為重心的轉變，與由偏重經濟職能轉向更加注重社會管理和公共服務職能的轉變兩個階段。政府職能轉變的具體內容則經歷了政府職能下屬化、政府職能外化、政府職能弱化、政府職能分化、政府職能綜合化的過程。從政府職能轉變存在的問題與缺失看，通過政府機構改革來轉變政府職能，使政府職能轉變僅僅囿於政府機構改革的範圍與內容，實質上限制了政府職能的轉變，同時也使政府職能轉變具有了功利性色彩。汪大海、劉金發對中國公共行政的價值導向及其變化進行了論述，認為公共行政價值的劃分不能簡單地採取“公平—效率”二分法，而應該從更為廣義的角度將其劃分為市場價值和公共價值。兩類價值不會自動走向融合，需要公共價值管理這一新的行政範式予以調解和引導，從而最終實現公共行政價值的強效整合與動態平衡。二、地方政府創新：類型、路徑、策略與新議程眾所周知，政府管理是一個實踐性極強的學科。如果沒有地方政府管理的創新實踐，政府管理的理論創新幾乎是不可能的。所以，地

396方政府創新受到多位與會者的關注是很自然的事。參加此次會議的英國學者ChrisGame坦言就是因為研討會包含有“地方政府創新”的內容而來的。他在會上熱情洋溢地介紹了英國地方政府創新的經驗。他把英國地方政府的創新歷程概括為“三個十年、兩個政府，一個方向”。並重新反思地方政府的職能，認為地方政府應履行的兩個基本職能，一是“服務提供”（公共服務），二是“政治決定”（決策）。他根據英國地方政府創新的經驗，提醒與會者，政治功能或民主功能是地方政府創新中必不缺少的內容。對於中國內地的地方政府創新，與會學者從類型、路徑、策略、特徵與進一步推進的展望等多個方面進行了研討。對於地方政府管理創新的特徵，卓越將其總結為幾個方面：（一）理論研究與實務推進形成默契；（二）機制創新比體制創新更有活力；（三）圍繞政府職能的發展脈絡，即經濟調節—公共服務—社會管理；（四）市場化—社會化—分權化：基層政府的擴權；（五）政治改革伴隨政府創新成長；（六）自上而下和自下而上雙軌推進。在地方政府創新的類型研究方面，劉俊生利用中國地方政府創新獎資料庫資料，將中國地方政府創新分為政治性創新、行政性創新和服務性創新三類。政治性創新集中在直接選舉（鄉鎮和農村兩級）和政治參與（地方各級）兩個方面，行政性創新包括體制、制度和機制三個方面，服務性創新主要集中於弱群保護和社會保障兩個方面。在地方政府創新的策略研究方面，嚴強認為，目前地方政府創新仍然處在自發階段，局部的、零碎的、形式化的創新雖然很熱鬧，但並不總是服務於以人為本、以民為本的公正、廉潔、高效的公共行政體制的建立。地方政府創新需要進一步提升至自覺層次，積極引導已有的和正在展開的地方政府創新採取配套整合、行銷認同與傳播擴展的策略。在地方政府創新的下一步議程與創新途徑選擇方面，胡寧生認為，在進入以政府主導的多元治理、突出社會建設和管理的全方位改革、調結構擴內需重民生的持續發展為內涵的社會轉型的新階段，地

397方政府創新需要在注重頂層設計、整體均衡推進為總體模式下，選擇整合、聯動、制度化的創新途徑，從觀念更新、規則完善、流程再造的維度上展開下一步的議程。而劉俊生則預測，未來政府創新方面，其政治性創新的空間在縣級以上地方政府，行政性創新的空間會更多地集中在機制創新方面，至於服務性創新的空間會更多地體現在服務方式上。三、社會管理：多元視角的問題觀照與對策呈現社會管理是近期公共管理界關注的熱點問題，此次研討會有多篇論文討論了社會管理議題。陳慶雲全面概括了地方政府社會管理中存在的沒有遠景的管理方式，指出這些不科學不合理的社會管理方式，消耗了大量的管理成本，承擔著巨大的管理風險，卻獲得低微的管理績效。他進一步從理念、實踐與文化的角度，分析了這些簡單化的社會管理模式之成因，提出長遠解決好中國的社會管理問題，必須圍繞“民生、民利、民心、民主”等方面下大功夫。李寶君從法治的視野分析社會管理問題，他認為，解決社會管理中存在的問題必須要改革現行的社會管理體制，在依法明晰社會管理權界限基礎上，完善社會管理法律，明確政府和社會團體在社會管理中的地位和作用，改進行政執法的方式，並加強對網絡虛擬社會管理的法治化、規範化水準，從而實現和諧社會的目標。婁成武、杜寶貴則認為，構建城市基層政府“區、街、社”三級服務體系與探索城市基層政府公共服務的新模式也是創新社會管理的新途徑。于鳳政、范時傑從城市基層組織角度探索社區建設的可行改革路徑，提出通過基層自治的方式，不斷增加社區的活力和生命力，形成一個穩固的社會根基。具體方案可選擇在發達地區城市進行先行先試，重點是理順街道辦、居委會、業委會、物業管理公司和業主之間的關聯性。

398曹現強、張福磊關注到在城市化過程中中國城市空間正義的缺失問題。他們認為，城市“空間正義”要求具有社會價值的資源和機會在城市空間的分配是公正的，避免對貧困階層的空間剝奪和弱勢群體的空間邊緣化，保障公民和群體平等的參與有關空間生產和分配的機會。針對當下中國城市空間的正義缺失，提出了要從價值、制度和政策三個層面來進行矯治。四、個案研究與比較研究：內容與方法的共同特徵與會學者選擇不同地區在政府管理創新方面的典型個案進行深度觀察。深圳、成都、廣東的佛山是中國內地的行政體制、政府管理改革的試點地區，既是出產經驗的地方，也是我們公共行政學者關注的熱點城市。此次研討會同樣給予了這些地方特別的關注。對深圳特區三十年來的行政管理體制改革的歷程、成就與問題，馬敬仁進行了詳細地回顧與展望。他認為，深圳探索出的基於公民社會整體轉型、民主法治建設、區域綜合協調發展、廣域行政管理體制改革、社會治理模式創新和公共服務體系建設，對於未來中國政府管理創新具有啟示價值。對廣東省佛山市順德區近年的“大部制”改革的成效，李芝蘭、梁雨晴進行了深入的剖析，她們認為，佛山市順德區的“大部制”行政改革展示了另一種探求制度變遷的方向，即如何利用及鞏固已形成的良性路徑依賴來推進變革，而促成持續改革的三個積極因素是省級領導的支持、直接上級領導制約的減少以及社會發展的推動等三個積極的因素。卓越則選擇佛山行政服務中心為個案探討公共服務的標準化問題，選擇廈門市海滄區為例研究管理體制機制創新問題。對於成都市的社區治理實踐，姜曉萍、郭金雲認為，成都市堅持“以人為本”和“公共需求導向”原則，以民主的方式實施和保障民生供給，通過構建多元主體協作治理格局與創新社區公共服務供給模式，有效地推動和諧共建的新型社區建設。

399五、澳門本土研究：關注實踐中的公共管理問題自回歸後第二個五年來，具有鄰避特徵的公共設施選址爭議在澳門此起彼伏。對此現象，婁勝華、姜姍姍選擇美沙酮服務站選址爭議為個案，將該事件置於世界性鄰避抗議運動的宏觀背景之下，從風險認知和決策模式兩個方面分析了社區居民反對政府選址政策的原因，進而提出在社區層面引入參與式治理，從制度上尋找“鄰避抗議運動”的治理之策。對於政府質量評估與市民滿意度的關係，李略通過澳門市民對特區政府施政滿意度的調查分析，發現儘管特區政府在不斷努力提高服務質量和施政水準，但施政滿意度並沒有提高多少，反而有所下降的現象。他提出，要提高居民對政府的施政滿意度，不僅要提高政府的施政水準和服務質量，更要注意盡量不要給居民不切實際的期望，而這一點正是容易被政府所忽視的。就澳門公共組織的文化變革，何秋祥、鄭幸捷、萬曉宇分析了回歸後澳門特區政府對公務員的各項培訓政策和措施，具體評價特區政府的公務員培訓計劃對孕育“學習型組織”的影響，並參考新加坡的經驗，提出了澳門特區政府建設“學習型組織”需要配合的具體條件。關於澳門利益整合機制，鄞益奮認為，澳門原有以社團為中心的利益整合機制因為社會利益的多元化和分散化而受到強烈衝擊，塑造新的利益整合機制需要政府著力提升政府自主性和培育公民社會。在澳門研究中，將之與香港進行對比是一種較常見的做法，伍向豪、溫雅筠從理解澳、港特區政府的施政理念差異出發，以文本挖掘法（textmining）分析澳、港兩地政府的2000—2010年施政報告，發現兩地政府在施政主軸上有明顯的不同。香港特區政府的施政主軸雖然主要偏重社區及教育政策，以及側重金融產業及經濟發展，而澳門特區政府偏重於教育和經濟發展，但也側重於社區及社會政策。同時，澳門特區政府在施政報告未有像香港特區政府那樣重視和內地的經濟合作。

400六、其他方面的議題對於問責制度與廉政建設的創新，與會學者給予相關程度的關注，尤其是對某些深層次問題。公婷、任建明認為，公共領域的利益衝突是指與政府官員職務相關的公共利益與私人領域的利益不一致所產生的問題。當官員需要平衡兩種利益時，這種不一致就會形成倫理上的兩難處境。如果是以損公肥私的方式來解決，利益衝突有可能演化為官員的職業道德和操守問題，其中就包括腐敗。他們具體分析了中國利益衝突管理制度的發展過程及背後動因，指出僅靠自上而下的法規約束是無法有效遏制各種利益衝突乃至腐敗問題的，規則是需要理解和詮釋的，因此，政府官員的自身價值觀念非常重要。僅僅有管理利益衝突的規則遠遠不夠，關鍵在於將規則變成人們的自覺行為。盧兆興認為，問責制和廉政建設是相互聯繫的。面向公眾的對主要官員政治問責制可以鞏固廉政建設程度，而一個相對不腐敗的機構也可以確保公務員和受任命官員的政治合法性。在香港和澳門，兩地都有充滿活力的、強大的、有主見的反腐敗機構，打擊腐敗行為。因此，可以說兩地都有廉潔政府，但是兩地在政治上缺乏實質性的問責制度。在公共政策與政府組織創新方面，王春福強調社會結構轉型對公共政策體制的影響。他認為，中國內地的社會結構轉型具有雙重過渡的特點，導致公共政策體制的三態異質，即既具有前工業社會的某些特徵，也具有工業社會和後工業社會的某些特徵。主要表現為組織結構上的集中型、層級型和網狀型三型同構；權力分配上的高度集權、層級授權和多元分權三重交疊；運作方式上的單向命令、雙向指令和多向協商三式並存；運行機制上的傳統規範、法治規範和混合規範一定程度的三規虛範。在社會結構轉型期要優化公共政策體制，必須處理好人民代表大會、執政黨和政府的關係，政府、市場和社會的關係，政府整體同政府部門及其所屬組織的關係，中央政府同地方政府和最基層的公共政策執行者的關係，公民權利同國家權力、官員職權的關係。在應急管理體制與電子政府創新方面，胡象明、黃敏考察了中國內地政府應急管理體制的歷史演進的三個階段，即專門部門應對單一災種的應急管理體制（單一性應急管理體制）、議事協調機構和聯席

401會議制度共同參與的應急體制、政府綜合管理職能的應急體制（綜合應急管理體制）。雖然從總體上說中國內地政府應急管理體制基本上適合國情，卻也存在綜合性應急管理機構力量薄弱與綜合性協調能力有限的問題。對此，需要進一步完善應急管理體制的頂層設計，加強以牽頭部門為主體、多部門參與的應急指揮部制度，理順應急動員組織與國防動員組織的關係，搞好兩種動員體系的綜合協調，加強政府專職綜合性應急管理辦事機構的權威和力量，增強其綜合協調能力。徐曉林、朱國偉提出資訊社會公共決策創新的工具形式——電子決策劇場，以及智慧政務的新課題。電子決策劇場是由資訊傳輸、資料處理、決策模擬、結果評估等多系統構成。利用智慧感知與雲計算等技術，實現高效、準確決策資訊挖掘、集成與資料處理；通過虛擬實境的方式為公共決策提供視覺化的結果，作為方案優選與預測的依據。借助於電子決策劇場，決策主體之間以及決策主體與決策環境、決策問題、決策目標之間實現持續性的交互和動態的決策。改善在公共決策中主體因知識結構、資訊技術能力等方面的差異造成的決策困境，在群體決策的過程中實現公共決策科學與民主、效率與效果的統一。智慧政務則成為電子治理時代公共行政保持自身合法性的方式選擇。智慧政務改變了以政府規制為目的的電子政務模式，將公民日常生活中的具體的、個性化的需求作為回應的內容。在開放的情境下實現非共同在場的、持續性的交互型治理。因而，智慧政務是朝向真實的現實生活的，它是公共需求小型化這一總體性時代特徵的要求，也是電子治理以生活化的路徑實現自身價值的必然選擇。除了上述議題之外，在行政法律制度創新、預算與公共財政創新等議題上也有學者提出一些富建議性的觀點與意見，限於篇幅，恕不一一介紹。總之，此次研討會圍繞“政府管理創新：理論與實踐”的主題，從理論和實踐的多個層面展開了全方位、多角度的研討與交流，提出了許多富有創見性的理論與政策性思考，對於政府管理的思考者與直接實踐者來說，都可以從中獲得啟發。

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