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  • 879二○一一年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
  • 880行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良 編輯委員會：婁勝華鄭佩佩馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871202/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“服務資訊”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
  • 881第二十四卷•第四期（總第九十四期），二○一一年十二月目錄澳門特區公務員忠誠義務簡析883李燕萍政府採購招標程序中的評審準則初探895鄧達榮結果導向的學習：績效管理與組織學習923徐仁輝、蔡馨芳社群意識和組織集體效能作為澳門舊區重整選擇的干擾935效應分析陳建新、林玉鳳、林辰樂論國際私法上的“法律規避”的問題957杜燦球淺談食品安全風險溝通985方月華、鄧志豪澳臺關係的新發展及其問題探討999莊金鋒從葡萄牙看孫中山及中華民國之創立一種政治及外交論述1013薩安東語言與文化中介：論第一個“澳城通官、通事及文案章程”1035瑪麗亞•戈麥斯•曼努埃拉•帕伊瓦
  • 882在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。為提升公共管治能力建言——“提升公共管治能力二零一一1043兩岸四地學術研討會”紀要林瑞光摘要1291
  • 883《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，883—893澳門特區公務員忠誠義務簡析李燕萍*一、引言公務員忠誠義務是行政倫理學的重要內容之一，但是卻寫入了許多國家關於公務員的法律之中，那麼公務員忠誠義務究竟屬於法律義務還是道德義務，如何在制度上實現公務員的忠誠義務？這是世界各國公務員管理面對的共同課題，各國都在探索著符合本國政治、經濟與文化環境的公務員忠誠義務的制度規範與理論依據。2010年澳門特別行政區頒布了第384/2010號行政長官批示，對領導及主管職務公務員提出了特別要求，形成了以“忠誠有禮、無私正直”為核心的規範內容。顯然，公務員忠誠已經成為澳門特別行政區政府著力規範的行政倫理道德要求。隨之而來的問題就是，公務員對誰忠誠？如何忠誠？忠誠義務的邊界何在？此外，“一國兩制”的制度條件下，澳門特別行政區公務員的忠誠義務與中國大陸地區有著不同的制度內容，但共同的要求是公務員必須忠誠於國家、忠誠於中國人民的根本利益。在這一視角下，澳門特別行政區公務員忠誠義務可以在更廣闊的範圍內展開研討。本文在介紹公務員忠誠義務的一般理論的基礎上，分析了澳門公務員忠誠義務的制度內容，指出澳門已經建構了以《澳門基本法》為核心的公務員忠誠義務制度規範體系，但是，公務員忠誠義務的內容仍有值得進一步討論之處。二、公務員忠誠義務的一般理論公務員是從事公共服務的職業化群體，對實現國家目標、政府職能有重要作用。如果沒有公務員依法穩定的執行各類法律法規，難以想像國家能够實現法治狀態。公務員除了要將自己的全部才智貢獻給*澳門理工學院一國兩制研究中心，副教授級研究員。
  • 884國家之外，還必須效忠國家，這幾乎是所有法治國家公務員管理中共同的要求。例如，《美國政府部門倫理規則》中規定，包括政府官員在內的所有的政府僱員對憲法最高原則和國家的忠誠高於對個人、政黨或政府部門的忠誠。《瑞士聯邦公務員法》規定：“公務員的所作所為應當符合聯邦利益，不做有損聯邦的事情。”日本《國家公務員法》規定，公務員必須進行服務宣誓。職員在執行其職務時，必須遵守法令和忠實地服從上司在職務上的命令。德國憲法明確規定公務員對國家和憲法負有忠誠的義務。其中，尤以德國特別强調公務員忠誠義務，德國公務員的紀律與忠誠度也深受世人讚譽，其制度和理論也為各國學習借鑒。一般而言，理論上公務員忠誠義務主要討論以下幾個方面的內容：（一）效忠對象問題。從帝王時代到民主社會中，公務員效忠對象發生了明顯的變化。在帝王時代中，公務員通常被視為國王的家臣，故忠誠對象只是國王本人。例如，德國1794年的《普魯士一般邦法》明確規定，官吏及軍官應致力於國家安全、秩序及福祉之增進，除一般下屬義務外，對國家元首負有特別的忠誠及服從義務。民主時期則規定公務員忠於憲法及憲法精神。德國1957年公佈的《聯邦公務員基準法》第35條規定公務員係為整個國家，而非為一黨派服務，公務員須不偏頗中立的及公正的履行任務，於執行職務之際，應注重公共利益。1美國1883年的文官制度法要求，文官為國家的利益服務，不是為任何政黨利益服務。2可見，隨著時代的發展，人們自主意識的增强，公務員效忠對象已經從具體的個人演化為抽象意義上的國家，擺脫了傳統意義上的“家臣對主人”的效忠意識，代之以具有獨立個體意識的現代公務員效忠精神。（二）效忠內容。效忠是人的一種心理狀態，在德國的公務員效忠理論中認為，公務員的忠誠義務是公務員與國家間的心理契約。心理契約是一方對另一方的期望和對對方應然義務的自我意識，是不一定被認可和承諾的單向的利益訴求。因此，作為心理狀態的效忠必然1.陳新民：《法治國公法學原理與實踐》（中冊），中國政法大學出版社，2007年，第26-36頁。2.王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年，第202頁。
  • 885應當體現為某種外在的表現。德國學者R.Piloty提出，所謂公務員的忠誠義務，就是凡是一切有害於職務的行為，不論在執行職務時間內外，都負有不作為的義務。二戰後，德國基於魏瑪共和國的慘痛經驗，反思的結果是要求公務員要認同民主憲法追求的法治國家理念，自由平等的價值、人權的尊重，以及主權在民等理念，公務員必須反對鼓吹暴力鬥爭、獨裁專制思想，並且予以反對。也就是說，效忠義務不僅是消極的不作為，還包括積極的行動與態度。（三）效忠與服從的關係。在效忠意味著對個人忠誠的時代裏，效忠義務幾乎是融合在服從義務之中，對領導個人的服從就體現了公務員的效忠精神。但是，現代公共行政的發展，人們對於領導者的盲目服從意識已經得到了糾正，換言之，對國家的效忠並不完全體現在對領導者個人意志的服從上，因此，對於公務員而言，效忠國家和憲法的義務沒有例外，但是，服從領導者的責任卻可以免除。例如法國1983年的國家和地方公務員法規定“公務員不論地位高低，必須對規定的任務負責執行。他必須遵守上級的命令。如果上級的命令明顯地違法而且可能嚴重地危害公共利益時不在此限。”3奧地利的官員法規定，如果官員認為上級的某種口頭指示是錯誤的，可以在執行前表明自己的態度，上級長官必須將口頭指示改寫成文字，否則就被認為是收回了指示。三、澳門公務員忠誠義務的制度分析忠誠是道德倫理上的概念，現代漢語中，忠誠指盡心盡力，通常用於描述夫妻關係與宗教關係。例如，在穆斯林的聖訓中，穆聖不僅把整個宗教都集中在忠誠之內加以具體說明，而且還是忠誠這一美德更具有信仰（真主）、遵行（經典）、效仿（使者）、順從（領袖）和服務（大衆）的指導意義。4可見，忠誠更多體現為人們的一種心理情感和行為態度。現代社會中，國家與個人之間的關係已經完成了從3.王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1988年，第287頁。4.馬貴寶：《“宗教就是忠誠”淺析》，載《中國穆斯林》1999年第3期。
  • 886“身份到契約”的轉換，然而，公務員的忠誠義務卻沒有消失，並被寫入各國法律之中。這是因為公務員不能像一般國民那樣盡力去謀求自己個人的經濟利益，而是通過領取薪俸（納稅人的錢）為國家與人民服務，所以國家有權要求公務員有最高的忠誠觀念。但是，以法治主義視角來看，忠誠義務既然寫入了法律，就應當具有某種制度形態與界限，以行實踐之效能。目前，澳門特別行政區公務員忠誠義務的制度主要有：（一）基本法中的公務員忠誠義務要求《澳門基本法》在政治體制一章中專節規定了公務人員的宣誓效忠義務。具體包括兩個條款：《澳門基本法》第101條規定，澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。第102條規定，澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法101條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。不難看出兩者的差別在於，第101條適用範圍更為廣泛，不僅包括行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長和檢察長，還包括行政會委員、立法會議員和全體法官和檢察官。此外，宣誓效忠對象不同，第101條規範的效忠對象是澳門基本法和澳門特別行政區，第102條規定的是中華人民共和國。必須認識到的是，這種規定上差別具有“一國兩制”的特殊背景情况，顯示了基本法的獨特時代特徵，但從法律規範的邏輯而言是容易引起歧義的。應有的理解是：一方面，無論澳門基本法還是澳門特別行政區都是中華人民共和國的法律和地方區域，不可能脫離國家而單獨成立，因而，效忠中華人民共和國是效忠澳門基本法和澳門特別行政區的前提條件。另一方面，基本法突出强調行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長宣誓效忠中華人民共和國的義務並不等於免除了其他公務員的這項義務，因為公務員對國家的忠誠義務是任何個人投身國家機器，從事公共服務的前提，難以想像公務員對國家和憲法只有一個形式上正確的態度，而內心卻對其採取漠不關心、冷漠、內在疏離排斥的態度。
  • 8871.《澳門公共行政工作人員通則》（第87/89/M號法令核准）中的規定。通則規定了澳門公務員的一般義務，忠誠與無私、熱心、服從、保密、有禮、勤謹、守時等共同構成了澳門公務員的基本義務內容。可以看出，忠誠是澳門公務員一項極其重要的品質與行為準則，將公務員的忠誠義務作為履行職務義務的一個品質上的指導原則。因為，在公共權力的運行中，權力的“公共屬性（善的目的）”與具體掌握權力者的“私人屬性（惡的可能）”之間存在著無法剝離的結合，如果任其自我發展，可能導致“公器私用”的後果。引入公務員的忠誠義務，通過對公務人員的倫理道德觀念的規範與約束，增加公務員以公共利益為本位，忠於職守、勤勉盡職的行政自律，進而提升公共行政整體效能。《澳門公共行政工作人員通則》第279條規定，擔任公共職務時，公務員及服務人員專門為公共利益服務，並應以莊重的方式從事其活動，從而為公共行政當局的聲譽作出貢獻。進而，忠誠義務是指根據上級指示及工作目的執行其職務，以謀求公共利益。可見，對於全體澳門公務員而言，履行忠誠義務要達到的目的是謀求公共利益，那麼，什麼是公共利益呢？從字面上理解，公共利益即為公共的利益，相對於一個人的私利而言。由此，可以從公共與利益兩個方面來界定公共利益。利益是指一種好處，是客體對主體所具有的一種價值。5“公共”是一個整體概念，方法論的個體主義讓“公共”重新找回其個體的根基。一種最簡單的表達方式就是個人利益的簡單叠加。多少人才構成“公共”往往是一個見仁見智的程度問題。民主制度可以說近似地實現了功利主義所定義的公共利益，根據多數主義原則，獲得最多選票的候選人被承認為選舉的獲勝者；根據功利主義，公共政策應該使得個人功利的總和達到最大。6毫無疑問，公共利益是國家存在的正當性理由，是界定5.周義程：《公共利益、公共事務和公共事業的概念界說》，《南京社會科學》2007年第1期。6.張千帆：《“公共利益”是什麼？——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性》，《政法論壇》2005年第1期。
  • 888政府行為必要性的主要界限。有學者提出了判斷公共利益的標準，分別是：（1）合法合理性。（2）公共受益性。縱觀各國立法和行政實務，許多國家對於公共利益之“公共性”的理解都日益寬泛，凡國家建設需要、符合一般性社會利益的事業，都被認為具有公共性，例如國民健康、教育、公共設施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業。（3）公平補償性。運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲（損害）或特別犧牲（損害）。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。（4）公開參與性。以公共利益為由採取强制規劃、徵收、徵用等特殊行政措施，會嚴重影響到公民的基本權利，必須做到决策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與决策權等程序權利和民主權利的有效行使。（5）權力制約性。以公共利益為由强制克減和限制公民權利，極易造成政府與人民之間的緊張關係，尤其是在出現公共危機而行使行政緊急權力時更易於以公共利益之名越權和濫用公權力，故須進行有效的監督制約，這是建設有限政府、法治政府的要求。（6）權責統一性。如果行使公權力後不承擔責任，任何公權力掌控者都會濫用權力，故須完善相應的責任機制。72.《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務的責任》（第384/2010號行政長官批示）則是針對領導及主管職務公務員提出的特定要求，以“忠誠有禮、無私正直”為核心規範內容。正如該法前言所述“在澳門特別行政區政府的施政過程中，領導及主管人員擔當著承上啓下的重要作用，既要與上級緊密合作，協助政府制定政策，又要有效管理其負責的組織單位，以確保政策的順利推行，回應社會發展和市民的訴求。”8因此，對領導及主管職務公務人員提出更為詳實的忠誠義務要求是順理成章的事情了。7.莫于川：《判斷“公共利益”的六條標準》，《法制日報》2004年5月27日。8.在澳門，一般情况下，在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員，視為領導及主管人員。具體而言，領導官職包括局長和副局長，主管官職包括廳長、處長和科長。其中，科長官職屬於例外性質，並只可在屬行政性質的組織附屬單位中附設。參見第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第2條。
  • 889澳門特別行政區制定了專門的規範性文件對領導與主管人員的忠誠義務提出了具體的要求，“忠誠有禮”成為其以專業能力協助上級制定及執行政策，管理下屬，以及贏得社會廣大市民認同和支持的重要行為準則。具體包括9：（1）協助制定政策及確保其執行。包括以適當方式忠實向政府彙報部門的一切重要事情，並在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門，與監督實體緊密合作，確保政策的執行。（2）有效管理負責的組織。領導及主管人員在行使職權時須遵守法律、行政法規及其他規範性文件，並公正對待下屬，促進人員之間良好關係的建立，以提升組織的整體成效。（3）維護政府的形象。擔任領導及主管官職的人應當堅守其個人行為不會對澳門特別行政區或所服務的部門或實體的形象造成負面影響，以及不會損害執行有關官職所需的威嚴。對於領導及主管人員而言，忠誠義務不僅僅是道德上的自願奉獻，更是具體的行為指南，既包括積極的作為，也包括消極的不作為。作為一種制度性忠誠，要求公務員在執行職務時，以最大的努力、謹慎及投入全力來完成各項職務要求。3.不同法律淵源中忠誠義務的差別問題。綜上可見，澳門公務員的忠誠義務分別規定在不同層級的法律文件中，並且做出了不盡相同的規範表述。那麼，應當如何理解不同法律淵源中忠誠義務的差別呢？首先，法律淵源是指法律的表現方式，只有對於法律適用者具有約束力的法律規範才是法律淵源，一般包括憲法、法律、行政法規和其他規範性文件等。按照凱爾森的法律位階理論，一切法律規範並非處於同一位階，他們在法律秩序中的位置是不同的，法律效力等級也是不同的。然而，數量龐大的法律淵源與來自不同時期的法律規範導致了大量規範衝突，許多法律規範調整相同事實，但卻產生不同的、甚至截然相反的法律後果。可見，整個法律9.參見第384/2010號行政長官批示內容。
  • 890制度實際上並沒有形成無內部矛盾的統一體，總是存在價值評價矛盾、錯誤和規範漏洞。但另一方面，對同樣的法律問題必須盡可能避免法律制度給出相互矛盾的答案。基於此，在理解不同法律淵源中澳門公務員忠誠義務內容時，可以從以下幾個方面進行：其一，澳門基本法作為澳門地區的憲制性法律，具有最高法律地位和效力，基本法中規定的宣誓效忠義務是最高層級的法律規範，對澳門本地立法和公務員行為有指引作用和約束能力。其二，《澳門公共行政工作人員通則》是回歸前制定的法令，其法律效力低於基本法，與澳門立法會制定的法律具有同等效力。通則中規定的公務員忠誠義務是對基本法要求的具體化，也是對澳門公務員的一般要求，所有公務人員必須遵從。其三，對領導與主管人員的忠誠義務規範以行政長官批示作出，批示是行政長官對具體行政管理事務作出了指示或指引，屬於行政規範性文件，法律效力低於基本法、澳門本地法律和法令。批示是針對領導與主管人員的忠誠義務作出的規範，難以擴大適用至普通公務人員。因此，儘管不同法律規範中關於忠誠義務的規定有所差別，但是在限定了適用範圍的情况下，仍然可以對相應主體作出具體要求，有利推進澳門公務員忠誠意識的建設。4.不忠誠的責任問題。根據《通則》的規定，當公務人員違反一般義務或特別義務時，按嚴重程度可被科處以下紀律責任：書面申誡、罰款、停職、强迫退休、撤職。如果領導人員在其部門的職責範圍內，未能忠誠的協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行，以致影響已經採取的政策或其執行效果，可以被譴責10，以及終止對其的委任行為。此外，公務人員對其職務範圍內作出的不法行為還可能要負上相應的民事責任，嚴重的將承擔刑事責任。但是，在特定情况下，公務員可以免除有關的紀律責任。《通則》285條規定，公務員或服務人員遵守上級在工作方面發出的命令或指示行事時，如認為存在下列情况，在預先要求以書面傳達或確認該等命令或指示後，則排除可能的紀律責任：（1）有合理理由懷疑該等10.參見第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第23條。
  • 891命令或指示的確實性；（2）該等命令或指示違法；（3）該等命令或指示明顯基於任何故意程序或錯誤資訊而發出；（4）執行命令或指示可能引起上級未能預見的嚴重後果。如果上級沒有及時對該命令發出書面傳達或確認，則公務員或服務人員須將所收到命令的確實內容、其所提出的要求及要求不獲接納的情况，以書面方式通知最直接上級，然後執行命令。如果命令中注明必須立即遵守，通知最直接上級的行為可以在執行命令後作出。但是，如果執行命令或指示會引起任何犯罪後果，則服從義務終止。四、澳門公務員忠誠義務中值得注意的問題公務員是為全體國民提供公共服務的職業群體，國家有賴於公務員忠於職守的履行職責才能實現國家的目的和任務。因此“公務員對國家負有特別的公法勤務與忠誠義務，並且在金字塔形的行政組織體系中，為保證公務員系統的正常運行，也有遵守紀律及服從長官達成任務的義務。”但是，公務員也是有著獨立思想與人格要求的國家公民，如何平衡公務員作為國民所應享有的權利與作為公務員身份所應承擔的忠誠義務，是各國公務員管理中共同面對的問題，澳門公務員忠誠義務中同樣值得關注以下問題。第一，公務員政治忠誠問題。公務員的政治忠誠可以分解為兩個層面：公務員對憲法與國家的忠誠義務；公務員的政黨忠誠。對於澳門公務員而言，這兩個層面的忠誠問題可以化約為：澳門公務員對憲法、基本法與國家的忠誠義務；澳門公務員的政治信仰自由。公務員對憲法和國家負有必要的忠誠義務，因為公務員的職責就是維護現行憲法及其憲政體制，即使該體制有缺點，有待改進，但公務員仍須絕對維護之，這是公務員政治忠誠義務的中心所在。11澳門公務員同樣負有維護國家憲政體制的政治忠誠義務，“一國兩制”條件下，這種政11.陳新民：《法治國公法學原理與實踐》（中冊），中國政法大學出版社，2007年，第42頁。
  • 892治忠誠最集中的體現在對澳門基本法的嚴格遵守與維護。至於澳門公務員的政治信仰自由等基本權利的實行，理應遵節制與保守原則，亦即政治中立原則。儘管澳門地區並不存在明確的政黨結構，但是依然有著不同的政見、觀點與派別的區分。因而，當公務員的行為不可避免的與政治發生關係時，必須保持節制與中立，不可為激進的政見作宣傳，也不應發表偏激的言論。第二，行政忠誠倫理文化問題。理論上公務員忠誠的對象是國家憲法與憲法精神，然而在實踐中，行政機關是個層次分明的系統，為了保證行政效率、統一和連續性，下級公務員必須服從上級公務員，全體公務員服從政府首長的領導。相應地，公務員忠誠的對象也極易轉化為具體的組織與領導者個人。忠誠也就通常表現為對組織與領導者的信任與服從。因為，在國家的行政管理體制中，一個重要的假設是，上級的命令總是合法的或者總是離憲法或法律最近，下級忠實和不折不扣的執行上級命令是一項普遍義務。12中國傳統社會是一個倫理型社會，自漢代以來，儒家倫理道德觀念便轉化成國家意識形態、社會制度以及民間禮俗。“無德”的官吏斥之為“小人”，而重“德行”的官員尊稱為“君子”。澳門地區深受儒家倫理文化熏陶，繼承了中國傳統的倫理思想和倫理文化。公務員忠誠的行政倫理觀念深厚，但是，這種忠誠經常與上下級之間嚴格的身份服從義務相聯繫，而忽略了公務員獨立的判斷能力。然而，現代民主社會中，公務員擔任職務是服務於客觀的、非個人的公共利益，而不是服務於某個領導者個人，公務員執行職務受法律約束，而非由他的上司的人格因素决定。13因此，有必要將公務員的忠誠義務建立在對公民的責任基礎上，並通過法律加以具體化。基於對公民的基本義務和共有的政體價值觀，行政人員有必要抵制組織及其管理者的不負責任行為，以示對公民的忠誠。1412.劉松山：《再論公務員不服從違法命令的幾個問題》，《法學論壇》2003年第3期。13.[德]韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館，1998年，第322-325頁。14.[美]庫伯：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，中國人民大學出版社，2001年，第183頁。
  • 893五、結語公務員忠誠是現代民主國家的普遍要求，並以法律的形式表達出來。回歸後，澳門特別行政區建立了以澳門基本法為基礎、以領導及主管人員為重要規範對象的公務員忠誠義務法律體系，對於完善公務員管理具有重要意義。但是，無論如何忠誠都是一種心理狀態和倫理觀念，制度化的忠誠義務如何得到落實，同時又能保障公務員的工作權、人格權及思想、信仰自由，依然有待於實踐中的不斷探索。
  • 895《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，895—921政府採購招標程序中的評審準則初探*鄧達榮**一、引言政府要維持日常運作或完成特定的計劃，除了投入人力外，亦必須有足夠和適當的物力投入方能達到。物力代表不同類別和類型的貨物、服務、或工程項目等。政府部門為了得到擬定的採購項目，必須依法執行採購程序是極為重要的，且其核心工作更應以公平、公正、客觀、具透明度和具公平競爭性等決定性因素來挑選達到最佳條件和平衡狀態的投標書，讓提出該投標書的合資格投標人成為該採購項目的最終供應商或承攬人。倘若作出選擇的依據流於主觀、或受到某些人士操控，會令公共部門及機構錯誤選定投標書，從而容易讓不法分子在政府採購工作中不當且不法得利，形成貪污或賄賂等刑事罪行；再者，會使到公共利益受損，嫉礙社會經濟發展。那麼作為核心、用以挑選投標書的方法便是按照所謂的評審準則、甄選準則、判給標準、或授予合同標準等等，無論其名稱為何，均是作為選擇投標書的依據，並且均是具有相同之目的，就是授予及簽署供應合同或承攬合同。選擇投標書之依據必須在正式展開採購程序前確定下來，並且其包含的評審項目必須對應採購文件要求載於投標書的建議內容，以及其相應比重來計算所得分數，原則上得分最高者將會獲得判給。那麼，訂立評審項目就變得極為重要，它既可反映、又可影響評審得出的結果。正因這樣，作出選擇的依據必須基於善意原則和謀求公共利益原則而設立，且其適用性則是建基於成本效益原則和物有所值原則。*本文之原文於2011年9月7日在“提昇公共管治能力–2011兩岸四地學術研討會”上發表。**法學博士。
  • 896二、澳門特別行政區與政府採購有關文書對評審準則的規範既然評審準則是針對每一採購項目的性質、功能或功效、用途等等因素設計出來，具有高度的獨特性，期望評審委員會以客觀、持平的態度使用，故此，法律文書一般會予以規範，避免籌備採購工作的人員以個人意願、價值觀等主觀因素有意或無意間訂定惠及某些特定供應商或承建商而使其制訂的投標書優於其他投標人的投標書。過往，一般人認為決定選擇投標書祇有一個因素，就是以建議“最低價格”的投標書為最佳者。可是，最低價格的投標書未必為採購實體帶來最大的行政效益或最符合公共利益的；反而是要考慮除價格以外的其他重要因素，尤其是投標人的管理質量和技術能力。所以，有效訂立評審準則是利於挑選具最物有所值的投標書來確定供應商或承攬人的。在澳門特別行政區實施的政府採購法中，評審投標書的準則被定名為“判給之標準”，分別被釐訂於財產和服務採購及公共工程採購的程序法中，亦即是說，兩者的準則按採購項目的特質而有所區別，但仍屬法定評審準則。此外，在行政工作中，亦有對公共部門及機構作局部性限制適用的評審準則，此為行政上的評審準則。（一）法定規範──受政府採購程序法規範的評審準則公共部門展開招標以取得最物有所值的採購項目，其目的是以最客觀的因素、最公平和公正等態度挑選提出最符合公共利益投標書的投標人而最終成為服務提供者、供應商或承攬人。如何能以此等態度得到採購項目？主要是在評審投標書時才得到最有效的保證。可是，評審投標書過程不是公開的，而且要以最保密的條件和環境下進行；否則，評審工作可能受到不必要的干預而影響評審結果。如何得到保證？除評審人員的廉潔行為和操守外，就是以客觀為大原則來訂立評審準則，以科學方法計算每份投標書的得分，讓招標實體建議作出判給。
  • 897取得最物所值的採購項目，是基於善用公帑原則，就是為採購項目付出的金額與其效益成最大反比。在現行澳門特別行政區的法律中，透過第426/2009號行政長官批示重新公佈的經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規，即現行的《公共財政管理制度》規範的開支許可對此有類似的規定。該行政法規第十八條第一款規定，“給予開支許可前須審查下列要件：……（三）符合效率、效力及經濟原則”。此規定已大概地指出要動用公帑作出支付時，有關金額的耗用應要達到良好的成本效益。而該條的第三款對該規定作出進一步的解釋，就是“給予開支許可時，應考慮開支的效益及優先次序，以及開支所帶來的生產率增長，以便藉最少支出獲取最大收益”。那麼，可把它套用於政府採購開支中要求的“物有所值”原則，對採購項目作出投標的眾多建議中，基於投標人提出的投標金額，對比其提出的有關方案能得到最高效益者，以及因此方案帶來最高的運作效率或增長率者，該方案便成為該等建議中最物有所值的建議方案。此時，組成評審準則的各個評審項目，便成為把效益和效率或增長率作出量化的因素，從而能有效地作出比較，找出最佳者成為最物有所值的投標書。澳門特別行政區政府採購的評審準則是規定於招標程序中的，即僅對招標的投標書有評審準則的規定。按照規範取得財產及服務招標程序的第63/85/M號法令（判給之標準）第三十七條第一款規定，“如招標文件未規定其他標準，則在一般情況下，須判給予在投標書中就價錢及/或交付期或完工期方面開具較好條件之投標人”。就此規定，法律容許招標實體選用兩個不同的評審準則：第一是專屬性準則。法律上沒有作進一步的規定，故在此層面是具不確定性的，而其具體項目是招標實體在籌備招標工作期間，按照所需採購項目的性質和要求自行決定，由此形成評估有關採購項目價值的一套專屬方法；換言之，是由招標實體按其意願訂立評審項目及比重的。不過，存在的問題亦是基於這個自由度而產生。對於相同的採購項目，由不同的公共部門或機構展開招標，可能釐訂出不同的評審準則項目及/或不同的相應比重，此不統一、不標準化或不規範化的評審準則，招標實體可能做出偏袒或排除某一或某些投標人的評審準則設計，可能令到政府採購的整體效果受到質疑；第二是法
  • 898定準則。在該程序法中規定在採購項目的價格和給付期兩個方面作出評估，但沒有規定其各佔比重，那便由招標實體依照能反映採購項目需求的衡平原則決定。對於財貨而言，給付期是交付貨物的期限，而對於服務而言則是提供服務的期間。事實上，政府採購項目另一應受關注的因素是在其給付過程中能否產生或達到期望中的效益及/或使用週期來發揮政府行政運作的需要，可是此法定準則正就是欠缺此一重要因素，故此此準則實務上和真正地未能反映採購項目的價值而其在適用方面值得商榷。對於展開公共工程承攬的程序法來說，是以較深及較廣的考慮因素規定評審準則而成為其項目，而且招標實體必須在公共工程項目招標前的籌備階段中確切地把它們訂立下來，以向所有有意的投標人公開，亦為評審委員會在評定投標書的工作中以客觀、公平和公正的態度進行評審工作。按照第74/99/M號法令第九十四條第二款規定，“應考慮之因素須在招標公告及方案內指明”。在此所說的“應考慮的因素”，法律是有基本規定的。按照同一條第一款規定，“判給承攬之標準為投標書可提供技術上優良施工之最佳保證，並須考慮各項因素，尤其考慮價金、施工期、使用成本、盈利能力、技術價值及特別與公共利益有關之其他因素”。此標準涵蓋的考慮因素較多，而且涉獵的範疇亦較廣，除投標價格和施工期間外，還包括使用公共工程的成本、使用工程項目能帶來盈利的能力、實施技術本身的價值及能為工程帶來的價值、能在實施工程項目的過程中或竣工後帶來較佳公共利益的任何因素等等。另一方面，評審準則中更應考慮加入其他對管理質量有保證的因素，尤其是施工技術、人員技術、工地安全管理、勞工等等。倘若能夠訂立以上各項綜合性因素，對評審工作得出結果會更加有效、作出判給的決定會更能符合招標實體的工程項目所需，利於招標實體執行其肩負的職務，並且能符合上述開支的許可所要求的效益、增長率和經濟原則。縱使評審工程項目有綜合性考慮因素，但法律規定中有強調投標價格不能釐訂為不合理的低價，否則，無論其投標建議有多好或綜合評估的得分有多高，評審委員會可就該不合理低價而對其作出否決，但必須說明理由。按照同一條第三款規定，“以投標書報價極低為依據不接納該投標書之決定須說明理由”。明顯可見，該條款是為有效保證公平競爭，不以掠奪性價格投標而中標
  • 899來確保政府採購的良好投標秩序。它是體現該法第五條的具體規定。此第五條規定，“禁止任何可擾亂正常競爭條件之行為......，基於該等行為......而遞交之投標書......不獲接納”。在法律中，尚容許訂立上述準則以外的準則。不過，此準則是法定的例外準則，仍是具有法律效力的。按照該法令第九十四條第四款規定，“在第一款所定標準不適合或不足以防止價金降低並防止因此造成行業地位降低之情況下，得透過訓令〔現為行政命令〕決定採納例外之判給標準；該標準在訓令所定期間內有效，該期間不得逾十二個月。”縱使有這規定，但迄今仍沒有發現與此有關的訓令或行政命令。不過，存在另外的行政文書對類似規定作出規範。（二）行政規範──受運輸工務司司長批示規範的評審準則在行政管理工作中，是存在以行政手段規範釐訂評審投標書的準則。它是運輸工務司司長在2008年3月24日透過其簽署而生效的第11/SOPT/2008號批示發出的《取得資產、勞務及工程開支指引》（以下稱為《指引》），而其修訂版是在2009年7月2日透過其簽署的第15/SOPT/2009號批示發出的。1.適用的公共部門及機構該指引的適用實體不是澳門特別行政區的所有公共部門及機構，而祇限於受運輸工務司司長監督的26個實體1。按照該《指引》第一條規定，“本《指引》適用的對象為運輸工務司司長轄下部門及機構”。換句話說，其他的公共部門及機構毋須遵守該《指引》的規定執行政府採購工作。1.運輸工務司司長監督實體包括：運輸工務司司長辦公室、土地工務運輸局、地圖繪製地籍局、港務局、郵政局、地球物理暨氣象局、房屋局、電信管理局、交通事務局、環境保護局、建設發展辦公室、能源業發展辦公室、運輸基建辦公室、民航局、港務局福利會、居屋貸款優惠基金、土地委員會、交通諮詢委員會、交通高等委員會、漁業諮詢委員會、燃料安全委員會、澳門舊區重整諮詢委員會、認可技術委員會、土地發展諮詢小組、環境諮詢委員會、公共房屋事務委員會、以及物流業發展委員會。
  • 9002.訂立的評審準則該《指引》是對有關公共部門及機構的採購工作作出更嚴格的規範，目標是使公共資金用得其所。所以，在揀選投標人遞交的投標書時，便適用其規定有關用來評審投標書的標準。按照該《指引》第三條（判給標準）第一款規定，“......，無論公開招標或書面諮詢，均須在招標或諮詢案卷內訂明評標標準和評分項目，以及各項標準所佔的比重。在一般情況下，價格項目比重應不少於50%，如低於該百分比，須說明理由；此外，應盡可能在案卷內指出各項目的計分或得分辦法”。在此，可清楚看到此規定沒有明確和具體釐訂評審準則的所有項目，與上述的程序法比較更見得其概括性，惟一肯定的是它對招標的投標價金或直接磋商的報價在準則所佔比例有明確要求，就是其比重必須佔所有評審項目的一半或以上。明顯地，運輸工務司司長對於採購項目的價格相當重視，成為有關採購項目開支的主要組成部分，體現出採購項目本身價格會影響判給的決定，亦成為採購開支的核心因素，而其他評審項目是為採購開支達到和發揮採購項目的高效益、效力和符合經濟原則等的配合作用。此外，該條款尚有程序法沒有訂明的更嚴格規定，就是各評審項目的計分或得分辦法應在籌備採購工作時確定下來。理論上，給予潛在投標人或供應商參閱的招標文件或諮詢文件是不會變更的，但採購實體為保證採購項目符合其需求而在迫不得以的情況下仍可在截止遞交投標書或報價的一定期間前修改包括評審準則在內的內容，然後，必須給予足夠和合理長的期間讓有意投標人或供應商編製投標書或報價文件，或修訂已遞交的投標書或報價文件。可是在此《指引》中，為確保投標的公平性，按同一條第三款規定，“一經展開公開招標或書面諮詢，不得更改評標標準”。由此可見，《指引》強調評審準則必須在展開招標或直接磋商前的籌備採購工作階段時完成，一旦正式踏入招標程序或直接磋商程序便不容許進行任何程度或方式的變更。遵守此《指引》執行招標和諮詢工作，對比祇適用上述兩部程序法執行採購工作會更嚴謹，避免其後對評審準則造假或為某一投標人或供應商評審製造優勢的機會。
  • 901儘管該指引的規定甚為嚴格，不單祇對釐訂評審準則作出規定，而且還對評審實體對其所作決定作出規範而受限制，於同一條第二款有如此規定，“如依法屬非強制性公開招標，且不涉及設計並已預先訂明最長施工期的工程承攬，須遵“價低者得”的判標標準”。此規定基本上應是對直接磋商的價格因素給予一決定效果，就是以最低價格的報價獲得判定，而前提是有關採購項目祇限於公共工程，且不涉及設計和公共工程的最長施工期已預先由採購實體以明示方式訂立。不過值得注意的是，倘若有關採購的最低價格的報價是遠低於其他報價，甚至是掠奪性價格，那麼仍是符合上述的“價低者得”而獲得判給嗎？由於是公共工程承攬，那就基於第74/99/M號法令第五條第一款規定，採購實體不應接納有關報價。又或，倘若有關採購的所有價報的價格均是很高的，而最低價格的報價仍是高於市場價格，可視為卡特爾價格，以及懷疑出現圍標的不公平競爭行為，如果仍以上述“價低者得”而判給該報價，亦是違反上述法令關於公平競爭之規定。因此，作為祇具行政約束力的《指引》是不能違反法律規定的，故此此條款的規定及其可實施性值得商榷。（三）政府採購規範評審準則的對比上文已把澳門特別行政區現行法定評審準則和行政性規定評審準則分別進行闡述，為了能清晰和簡明地瞭解它們間之異同，下表把它們的規定作出綜合比較。表1：澳門特別行政區政府採購法定及行政性規定評審準則規定的對比政府採購文書評審項目的方式評審項目比重僅評估最低價金評估綜合項目法律文書與取得財貨和服務有關的程序法（第63/85/M號法令）沒有規定．僅評估價金及/或給付兩個項目．有規定，但沒具體指出綜合評審項目沒有規定
  • 902政府採購文書評審項目的方式評審項目比重僅評估最低價金評估綜合項目與展開公共工程承攬有關的程序法（第74/99/M號法令）沒有規定規定以達到能提供技術上優良施工的最佳保證為目標，並且列舉了一些具體和抽象考慮因素作為評審項目沒有規定行政文書由運輸工務司司長發出的《取得資產、勞務及工程開支指引》祇能在非公開招標以最低價金作為單一項目的評審準則規定包括價金項目的綜合性評審項目有規定訂明公開招標或書面諮詢的評審比重，尤其是價金比重的具體下限由此可清楚知道，程序法沒有規定僅以投標價為作出判給的唯一評審項目。而行政性規範則有此規定，但以有關採購不是公開招標為先決條件。至於綜合評審項目方面，則沒有劃一的規定。然而，在公共工程承攬的程序法和行政性規範中，均要求招標實體在招標文件中訂明綜合評審項目，但具體項目則由招標實體按照採購項目的性質及/或特徵自行決定。此外，雖然法律亦列舉了某些較為重要的考慮因素，但不僅限於列舉者。而各評審單項所佔比重，兩部法律文書均沒有作出任何幅度上限和下限的具體規定。這意味着，是給予招標實體自由裁量權作出決定。但仍須強調，澳門特別行政區運輸工務司司長發出的《指引》，是以行政手段作出評審價金項目所佔比重的嚴格規範，但僅適用於受其監督的公共部門及機構。三、實務工作中評審準則釐訂比重的分析鑒於缺乏具體且明確法定規範評審準則項目，澳門特別行政區各公共部門及機構根據其過去按照為個別採購項目所展開公開招標的經驗，自行釐訂有關採購項目的評審準則項目及比重。儘管對其本身是已達到規範化的行政作風，但整體來說，對於澳門特別行政區政府就
  • 903是存在參差不一的釐訂標準。因此，透過分析澳門特別行政區公共部門及機構在展開招標時的實際工作是能瞭解實施法律所採用的實務方法，俾能從中找到可作改善之處，以及透過法律或行政手段作出實施規範的做法。（一）訂立於公開招標的評審準則之分析按照現行取得財產和服務的程序法，在與招標公告和供有意投標人查閱或索取的招標文件有關的規定中，均沒有必須載有評審準則的規定。不過，在規範評審準則的規定中，按照第63/85/M號法令第三十七條第一款規定，指出了“如招標方案未規定其他標準”，這可意會到，如果需要在招標文件中規定別於法定的評審準則，便可訂立在招標方案內。那麼，其制訂屬非強制性的，這是別於展開公共工程承攬程序法之規定。縱使有這樣的規定，可是在實務工作中，某些公共部門或機構亦會把其預先釐訂的評審準則納入招標公告中一併公佈而公開，讓有意投標人知悉招標實體在招標程序中如何評定投標書，此有利於投標人之間的公平競爭，亦可減低採購過程中出現貪污的機會。至於在現行公共工程承攬程序法的規定中，採購項目的評審準則必須包含在公開刊登的招標公告和供有意投標人查詢或索閱的招標文件中，而且在後者中，必須以較詳細的方式說明所有評審項目及其重要性。在實施上，該重要性是以評審項目在準則中的比重表示，越重要的項目所佔的比重越高，即其相應的百分比越大。按照第74/99/M號法令第五十六條第二款規定，“招標公告應指出：......q）為判給承攬而審查投標書之標準”；而其第五十五條第一款規定，“招標方案旨在定出招標程序中須遵守之規定，並應詳細說明：......f）為判給承攬而審議提交之投標書之標準，並指出須考慮之因素及其重要性”。為了確實瞭解和認清招標實體訂立和公佈評審準則，筆者對2008、2009及2010年透過《澳門特別行政區公報》公佈的招標公告進行分析。在此三年期間，澳門特別行政區政府分別公佈了156、169及177份招標公告，即展開了合共502個招標，由31個公共部門或機構公
  • 904佈。其中，有20個公共部門或機構公佈取得財貨的招標公告；有26個公佈取得服務；有17個公佈展開公共工程。於所有招標公告中，2009年於公共工程採購中舉行了一次預先評定資格的限制招標，以及在2009和2010年分別舉行了1次取得貨物及2次取得服務的國際招標。法律上，是沒有規定採購方式包括國際招標的，而實際上是有關招標實體容許投標人之國籍為非澳門特別行政區居民或在澳門特別行政區沒有商業登記的外國投標人參加投標，而該招標應為公開招標。無論是哪一類型的招標，本文的討論主要是集中在招標中釐訂的評審準則，故此經綜合該三年的招標公告之內容，得到下表列出財貨或服務及公共工程的招標公告中載有評審準則的數目。表2：在2008、2009及2010年，按採購項目類別和監督實體劃分各公共部門及機構展開招標的數目及在招標公告中載有評審準則之數目財貨或服務公共工程總計監督實體年度CESAJSEFSSSASCSOPTCESAJSEFSSSASCSOPT20080/01/369/100/1812/524/51/12/20/00/012/1715/1556/15620090/20/1110/102/1716/6013/151/17/70/00/015/1729/2993/16920100/00/109/100/1323/8110/121/14/41/10/014/2025/2587/177總計109/362（財貨：36/195；服務：73/167）127/140236/502備註：1.CE代表行政長官；SAJ代表行政法務司司長；SEF代表經濟財政司司長；SS代表保安司司長；SASC代表社會文化司司長；SOPT代表運輸工務司司長。2.上表內容是以〔招標公告中含有評審準則的數目/公佈招標公告數目〕表示，例：16/60代表在60個已公佈招標公告中，有16個招標公告載有有關招標項目的評審準則。雖然現行取得財貨和服務程序法沒有明示規定招標公告必須載有有關採購項目的評審準則，但有部分公共部門或機構在公佈招標公告時，按其工作習慣和模式，亦把有關採購項目的評審準則一併公佈。按上表所示，在2008、2009和2010年三年裏，澳門特別行政區政府合共展開了362個取得財貨或服務的招標項目，其中有109份招標公告含有評審準則。此舉實在是有關公共部門或機構正視其展開的招標工作，為確保公平競爭、廉潔採購作出比起法律規定更嚴格的做法。
  • 905至於展開公共工程承攬方面的招標公告，法律是明文規定招標公告必須載有評審準則的，可是上表指出，在該三年間展開的公共工程承攬的140個招標項目，應該所有的招標公告均要載有有關工程項目的評審準則，但實際上，祇有127份招標公告載有評審準則，即有13份招標公告沒有依法編製而公佈，明顯是違反法律規定。經翻閱搜集的詳細資料，該13份招標公告均是由衛生局編製的，即其他公共部門及機構均能依法辦事。（二）釐訂評審項目及其比重1.在實務招標工作中釐訂的評審項目各公共部門或機構展開招標工作為了取得符合其職務所需的採購項目一般是非常規項目，且具有相當高的獨特性，故此基本和實務上評審投標書建議的內容是不會採用法定評審項目的，尤其是取得財貨和服務程序法中規定的“價格”及“交付期或完工期”。單靠此等評審項目是不能反映招標實體對採購項目本身特性和質量的要求的，故此，必須按照招標實體實際需要所要求採購項目能給予滿足的程度，甚至要求其能提供的增值程度來作出決定。基於評審準則是按照採購項目的獨特性和招標實體需求而個別設計和釐訂，對實務招標工作的評審準則進行考察是有助分析各招標實體的設計和釐訂模式及其考慮因素之基礎。因此，經綜合分析2008、2009、2010年載於招標公告內的評審準則所有項目後，筆者按每一評審項目之目的及內容作出適當及概括性分類，以財貨、服務和公共工程等採購項目分別在表3、表4和表5列出其評審項目。（1）實務工作中，釐訂於“財貨”政府採購項目的評審準則在該三年的財貨政府採購中，均是購買消耗物品、藥物、供化驗用的試劑、傢俱、電器及機械設備、電子儀器、電機系統、車輛及車輛用品和零件、建築材料、運輸材料、以及食物等等。由該等財貨的特性看，均是製成品或半製品，其性質可以在使用過程中不變或改
  • 906變。經衡量有關評審項目針對的內容和作出分類後，除了價金外，大概可以劃分為三大類：第一大類為“供應商的要求”。此大類可細分為管理能力、人力資源、以及經驗等方面的要求；第二大類為“財貨本身的要求”。此大類可細分為財貨本身的質量、供貨計劃或供應財貨之過程；第三大類為“執行供應合同的要求”，主要包含能評估妥善履行供應合同或供貨合同的所有要求。下表具體地列出財貨採購評審準則之評審項目及其歸屬。表3：在2008、2009及2010年，載於“財貨採購項目”招標公告的評審項目綜合表評審準則中項目之內容分類財貨的評審準則項目的綜合或概括名稱供應商之要求管理能力的要求．廉潔誠信人力資源的要求．人員經驗經驗的要求．曾提供同類物品質素的經驗財貨本身的要求財貨本身質量的要求．質量認證書．零件價格．鋼材強度．設備的技術性．產品誤差．設備兼容性．技術規格及要求．設備特徵．系統技術性特性．設備質量．車輛特徵．個人保護裝備．物品質量供貨計劃．交貨期．服務計劃書．設備安裝方案．安裝設備的舒適度．交付及安裝期．前往油站的方便程度執行供應合同的要求妥善履行供應合同或供貨後的要求．倉存及運送條件．保養、維修及售後服務．保用期．投入運作後的技術支援（2）實務工作中，釐訂於“服務”政府採購項目的評審準則於服務政府採購方面，主要取得的服務包括活動報名工作、資訊系統的開發和維護、電子及機械性設備和系統的維修和保養、保安、
  • 907清潔、公園和公共地方綠化及保養、醫療護理、電視節目及廣告製作、籌辦會議、設施管理及/或營運、救生員服務、交通或運輸、人身意外保險等等。從採購項目的性質來看，是無形的，且其類別和類型具多樣性，而且基本上所採購的服務要在判定服務提供者後才開始提供，故其質量要在完成提供服務後才確實知道。所以，在評審投標書時，招標實體或評審委員會有必要對投標人的管理水平和提供服務人員的能力水平作一定程度的確認或認可，才會對其提供服務有質量保證和具有信心。經衡量服務採購項目的評審項目所針對的內容後，除了採購服務的價金外，評審項目大概可分為三類：第一類是“服務提供者的要求”。此類可細分為服務提供者管理能力的要求、人力資源的要求、經驗的要求；第二類是“服務本身的要求”。此類可細分為服務質與量的要求、服務的設計；第三類為“執行提供服務合同的要求”，主要包含所有能評估妥善履行提供服務合同的有關要求，以及合同價金的支付方式及/或條件。下表具體地列出服務採購評審準則之評審項目及其歸屬。表4：在2008、2009及2010年，載於“服務採購項目”招標公告的評審項目綜合表評審準則中項目之內容分類服務的評審準則項目的綜合或概括名稱服務提供者之要求提供者管理能力．公司組織、架構及/或規模．供應商能力．公司專業背景．財務能力．管理及經營經驗．專業認證．投標人公司的管理措施．廉潔誠信．沒有聘用非法勞工記錄．沒有賄賂記錄人力資源的要求．人力資源．團隊各方面的水平．工作人員經驗．衛生管理及人員資歷．具備一年或以上經驗之員工．醫護人員專業資格．具雙語能力之員工經驗之要求．同類供應經驗．國際貨運經驗．向私企提供同類服務經驗．專業經驗
  • 908評審準則中項目之內容分類服務的評審準則項目的綜合或概括名稱．向政府提供同類服務經驗．從事行業的經驗．售票經驗．傳媒顧問經驗服務本身的要求服務質與量的要求．安全及效率能力．技術品質．環保要求（清潔用品）．技術能力．運輸比賽機動車輛優良證明．物料質量及可靠性．滿意度．汽油（物料）特性．提供服務之效率．飯盒味道．提供服務質量．飯盒食物及飲品質量．使用設備之特性．飯盒類型及包裝服務之設計．工地安全計劃．大賽車推廣計劃．工作計劃．設計建議的施工期．污水處理方案．設計方案．自負額．創造性．行李重量的最佳條件．飯盒保溫方法．投資計劃．概念的可行性．使用環保清潔用品．解決方案上的簡便及效率．取消和更換機票彈性．詳細計劃書．取得或更改貨物彈性．資訊系統不同模組的功能評估．服務計劃的詳細度．資訊系統的延伸性及銜接性．服務期的彈性．資訊系統加入新功能的通用性．後備方案．實施計劃．後備運輸計劃．構思品質設計．計劃及工作日程．管理及經營計劃．音樂．管理服務計劃．原創力．管理措施．航班便利．製作價值．接駁班次．餐單之設計．參考影片．餐單內容．執行工作方式執行提供服務合同的要求妥善履行提供服務合同的要求．人員培訓及技術文件．培訓計劃．支援服務．營運和保養計劃支付．付款條件
  • 909（3）實務工作中，釐訂於“公共工程”政府採購項目的評審準則至於公共工程政府採購方面，公共部門或機構主要要展開的工程包括樓房和設施建造、填土、設施裝修和改建、下水道建造和改善、大型照明維修和保養、步行系統、扶手電梯、設備改造、堤岸建造等等不同類型的工程項目。從這些採購項目的規模來看，招標實體均把它們視為工程類別，而其針對的項目是土木工程、電機工程、以及水力工程等2。無論是哪一類工程，均是在判給實體作出判給決定和簽署工程承攬合同後，承攬人才開始執行工程的。因此，判給實體作出判給前，招標實體或有關工程的評審委員會必須有效評審投標書的建議才能了解和掌握投標人建議的工程設計、施工管理、使用技術、竣工後工程項目的維修和保養等等因素。基於此等原因，除工程價金外，公共工程的評審項目必須針對的內容可分為三類：第一類是“承攬人的要求”。此類可細分為承攬人的管理能力要求、人力資源要求、承攬人的施工經驗要求；第二類是“公共工程項目本身的要求”。此類可細分為工程概念、設計及規劃或計劃；施工要求；第三大類是“執行承攬合同的要求”，主要包含所有能評估妥善履行工程承攬合同的有關要求。下表具體地列出公共工程評審準則之評審項目及其歸屬。表5：在2008、2009及2010年，載於“公共工程採購項目”招標公告的評審項目綜合表評審準則中項目之分類公共工程的評審準則項目的綜合或概括名稱承攬人之要求管理能力的要求．管理架構圖．無拖欠薪金資料．無犯罪或無賄賂記錄．無聘用非法勞工記錄．廉潔誠信2.在此強調，現行澳門特別行政區政府採購法中沒有對政府採購的工程作出定義，但對於工程開支則有規定。按照經第30/89/M號法令修改的第122/84/M號法令第二條規定，“所有主要目的為不動產的興建、重建、修復、修葺、保養或配合的工作費用均被視為工程開支”。由此可推定，政府採購法所認為的工程僅是土木工程類別，明顯是與實際展開的工程範圍有別。
  • 910評審準則中項目之分類公共工程的評審準則項目的綜合或概括名稱人力資源的要求．人力資源組成或分配計劃．人員經驗及資歷經驗的要求．同類施工經驗公共工程項目本身的要求工程概念、設計及規劃．工作或施工計劃（方案）．設施內專業功能．工程設計概念、理念或方案．設備．工業安全計劃．設備或系統功能．圖則形式．綠化設計．圖則設計．環境保護管理．合理工期．總體設計及不同部分的功能性銜接．住宅數目．於施工的建築步驟和方法及周邊的環境保護．建築物外形．設施內各專業的功能施工之要求．材料或物料（質量）．技術執行承攬合同的要求妥善履行承攬合同的要求．保養及/支援方案（4）阻礙公平競爭之評審項目在釐訂評審項目時，要注意項目內容本身的意義，就是評審項目本身是用於評估投標人本身、供應財貨、提供服務、或執行工程的能力，當中不能存有任何影響公平競爭的元素，否則，便造成招標實體實施不公平競爭措施或做法而使到某一或某些投標人的投標書處於優勢而有較高機會獲得判給。總觀以上三表內所載經綜合後的較具體評審項目，發現表4內有一個屬於服務提供者管理能力的項目明顯屬違反公平競爭的，具體是“公司組織、架構及/或規模”。此項目確實是對大型企業或規模較大的企業有利，明顯是排擠中小企業的不公平競爭因素。值得注意，大規模的企業不一定完全優於規模較小企業，如公司的專業性、已取得經驗、僱員的專業技術能力、以及企業處理事務的靈活性等等。此外，該表內亦存在另一個主觀項目，就是“飯盒味道”，基於每個人對食材要求、味覺靈敏度和味道喜好等等因素各有不同、飲食文化背景各異，極難以客觀和標準角度作出評估。
  • 9112.在實務招標工作中釐訂評審項目的比重現行與政府採購有關的程序法中，某程度上規定了評審投標書來作出判定的標準，包括評審一般上必須考慮的因素，但是沒有對有關因素作出最低或最高限度評審比重的限制。那麼，就是給予招標實體作出決定的自由。這樣，就有需要瞭解在實務工作中評審項目比重的釐訂是否符合行政工作的成本效益、預算開支有關的原則、政府採購的物有所值原則等。（1）沒有訂立價金比重該三年間，在招標公告載有的236個評審準則內，祇有建設發展辦公室在2009年6月4日發出的一個預先評定資格的限制招標並沒載有作評審考慮的工程價金，更何況其所佔比重。具體地說，該限制招標的評審方式屬兩階段評審，首階段不包括價金的評審項目和相應比重已載明於招標公告中，經評審且得分達到60%的投標書才能進入次階段評審。不過，次階段的評審項目及其比重則沒被公佈於招標公告內。這沒有把考慮價金項目列於招標公告的做法明顯是未能符合第74/99/M號法令第九十四條第一款和第二款規定。（2）訂立價金項目比重低於50%上文已述，法律祇規定評審準則應考慮因素，尤其是價金，但沒有規定其相應比重。然而，在2008年3月24日由運輸工務司司長簽署而生效的第11/SOPT/2008號批示公佈《取得資產、勞務及工程開支指引》才首次正式以行政手段規範評審價金項目的最低比重，但不妨礙特別情況的較低比重之釐訂，而其修訂版仍保持相關規定。（a）價金項目比重低於50%之取得財貨和服務的招標在2008、2009和2010年間，取得財貨和服務的招標有362個，透過招標公告公佈預先訂立評審準則有109個招標項目。其中價金項目比重低於50%的有36個招標項目，其中屬於由運輸工務司司長監督實體負責的招標祇有2個，有關價金比重分別為20%和35%，而且均是在2010年公佈的。假設是已遵守上述《指引》規定，即是此等低價金比
  • 912重的招標是已得到具審批權限的上級實體批准。仍須再次強調，此低百分比比重的設計是沒有違反法律及行政文書規定的。由於其餘的34個招標項目不是由運輸工務司司長監督的招標實體展開的，故其評審準則不受該《指引》規範，而且其低價金比重毋須按規定作出詳細說明，亦沒有任何標準設定的限制。儘雖如此，我們仍要留意一些低價金比重的招標項目，因不當的比重設計，不一定為澳門特別行政區政府帶來符合經濟和發展的效益。在該34個招標項目中，最低價金比重僅佔10%的有兩個招標項目3；其次是少於15%的亦有兩個招標項目4（有關評審項目訂為“金額及付款條件”，比重為15%，由於招標公告沒有指出更詳細的比例，故在此把金額視為“少於15%”）；再次是佔20%的有兩個招標項目5。事實上，如此低的價金比重是否違反了政府採購的“物有所值原則”是值得思考的。個別的公共部門或機構欲取得高質量的財貨、又或高質量和優質服務是無可厚非的，但是透過低價金比重的評審準則，投標人會認知到無論如何低的投標金額不會為其帶來很高的中標機會，反而是其他評審項目，如管理質素、人員質素、應用技術和售後服務或財貨保養或維護等等能為投標人爭取競標之優勢。可是，此等因素內容越優，評審時的得分越高，但其成本相對就越高，往往是會反映於價金中，可是價金的評審比重越低，相反投標人不會因高昂價金而在評審過程中相對3.評審準則價金項目僅佔10%的取得財貨或服務招標分別為：(1)刊登在2010年7月21日《澳門特別行政區公報》第29期第二組的金融管理局為“｀提供澳門幣即時支付結算系統基建方案的資訊設備及服務´的判給作公開招標”；(2)刊登在2010年8月25日《澳門特別行政區公報》第34期第二組的旅遊局為“製作澳門宣傳片及廣告片的公開招標”。4.評審準則價金項目佔少於15%的取得財貨或服務招標分別為：(1)刊登在2008年9月3日《澳門特別行政區公報》第36期第二組的““財政局互聯網電子申報以及將三十六份稅務表格轉為PDF格式檔案之軟件設計及開發服務”的公開招標”；(2)刊登在2009年6月10日《澳門特別行政區公報》第23期第二組的“‘財政局互聯網電子申報系統的軟件設計及開發服務´的公開招標”。5.評審準則價金項目僅佔20%的取得財貨或服務招標分別為：(1)刊登在2009年10月14日《澳門特別行政區公報》第35期第二組財政局的“‘於互聯網環境進行財政局中央採購管理的系統之軟件設計及開發服務´的公開招標”；(2)刊登在2010年9月1日《澳門特別行政區公報》第35期第二組土地工務運輸局的“‘澳門關閘口岸暨周邊環境的總體概念性城市設計´――計劃編制服務的公開招標”。
  • 913失分而增加中標機會。當然，公共部門或機構是要取得優質財貨或服務，但也毋須“不計成本”而取得“頂級”財貨或“六星級”服務，而是使其向公眾提供的服務符合和達到必要的公共利益便可；又或取得財貨或服務本身的質量或質素祇要符合《公共財政管理制度》規定公共財政開支所指的“效率、效力及經濟原則”或政府採購理論中“物有所值原則”便足夠。因此，訂定低價金比重並不一定能帶來符合社會發展所要求的公共利益。此外，必須強調在政府採購中，投標價金對評審投標書來說本質上是最關鍵的考慮因素，應該是獨立地釐訂其比重，而非上述“金額及付款條件”合併項目；再者，政府作為採購合同締約方的主要責任是向供應商或承攬人支付其履行合同的金額，而採購合同一旦簽署，在此之前是已依法做好資金撥備和支付安排。因此，無論投標人建議的“付款條件”是一次性支付，抑或是分期支付，採購實體不會在財務上存在任何困難，祇要是合理的付款方式，採購實體便會接受。所以，“付款條件”項目在評審準則的重要性是相當低的，甚至可以不作為考慮因素，更何況與投標金額相提並論，故若被釐訂為評審項目之一，應是獨立的且祇佔一個較低的比重。（b）價金項目比重低於50%之展開公共工程的招標總觀該三年間公佈的所有招標公告，公共工程招標的評審準則價金項目比重低於50%的有7個招標項目，最低的是30%，其中有兩個招標項目的招標實體是土地工務運輸局和建設發展辦公室，分別釐訂的價金項目比重為35%和45%6。它們是受運輸工務司司長監督的，即是要遵守上段指出的《指引》來訂立評審準則。由此可以推定依法規範展開的招6.自2008年3月24日透過運輸工務司司長第11/SOPT/2008號批示發出的《取得資產、勞務及工程開支指引》，受其監督實體展開評審準則價金項目低於50%的公共工程承攬招標分別為：(1)刊登在2008年12月26日《澳門特別行政區公報》第52期第二組土地工務運輸局的“｀氹仔成都街地下停車場及公園建造工程´的公開招標”，其評審準則價金項目佔35%；(2)刊登在2009年3月4日《澳門特別行政區公報》第9期第二組建設發展辦公室的“｀海洋大馬路行人天橋設計連建造承包工程´的公開招標”，其評審準則價金項目佔45%。
  • 914標工作，該兩個招標項目評審準則價金項目比重低於該《指引》規定應是已具適當理由說明的，並獲具審批權限的上級實體批准。四、總結及建議透過實施良好的公共政策，以及由各公共部門及機構妥善及有序地履行法律賦予的職能，方能有效地治理國家或地區的社會經濟的可持續發展及達到其擬定目標和取得期望的成果。政府進行常規和特別工作項目的採購是實現上述目標和成果的基本支柱之一，否則有上佳的人力和充裕的財政支持仍是不足夠的。進行政府採購工作，尤其是達到招標門檻金額的政府採購是必須嚴格地進行，且其程序是受法律規範的，否則高金額的採購工作會可能導致不法分子為了從中圖利而做出貪污及/或賄賂行為，最終令到公帑不能用於正軌，並且損害公共利益。正因如此，政府意識到政府採購過程中可能出現貪污和賄賂造成的危害，無論在行政層面和法定層面工作中均應加入一些措施和做法確保廉潔採購和採購的公平競爭。而在法定層面中最核心的環節就是選定最佳投標書的過程，尤其是以適當透明度、最客觀、公平和公正的做法揀選投標書。那麼，就要依靠良好方式訂立評審投標書的準則，否則就達不到此等目的。縱使法律對評審準則有所規定，但祇限於概括性的評審項目，以及對於每一項目的相應比重則沒有明確地訂立出來，故此這所謂的“良好方式”就因應招標實體在籌備採購項目的招標時按照實際需要而訂立出來。從積極角度看，此法定方式具有足夠的靈活性讓招標實體自行決定評審項目及其比重。然而在消極角度看，它可能會成為參與貪污及/或賄賂的採購人員釐訂利於某一投標人的評審準則而使他很大程度上獲得中標的機會。（一）目前法定和行政文書訂立評審準則的情況鑒於評審準則之重要性，有效發揮其作用便能以最客觀、公平和公正的方法評定會被接納的投標書，縱使法律未必釐訂評審項目之比重，起碼概括地對評審準則之項目作出了一定程度的規範。因此，澳門特別行政區在此方面的法律規定，基本上是以概括性條款要求招標
  • 915實體釐訂評審準則，期望能以較具彈性規定的條文讓招標實體有較高的自由度按照其所需的採購項目制訂合適的評審準則。儘管如此，受運輸工務司司長監督的所有公共部門及機構必須遵照由前者發出的行政規範，對採購項目釐訂其評審準則，尤其是訂立價金項目之比重有較規範化和嚴格的要求。經筆者具體地分析2008、2009和2010年載於招標公告的評審準則，發現祇有一個公共實體沒有依法在公共工程的招標公告中公佈評審準則，而其他的公共部門及機構基本上能有效釐訂相應於採購項目的評審準則，尤其是在公共工程方面的評審項目是較受統一規範。可是，在服務採購方面則存在較大的差異，尤其是在訂立價格比重方面，最低的例子是僅佔10%，最高的佔85%，差距達75%。縱使招標實體期望取得高質量的服務採購項目，但如此低比重的價金評審項目明顯是會令到有關採購項目難以符合政府採購要求物有所值原則和預算開支要求的成本效益原則。至於財貨採購項目方面，相對服務採購項目價金比重，其差距較少，僅是35%，最低的例子佔35%，最高的佔70%。不過，對於財貨而言，一般是製成品和半製成品，財貨本身的質量標準亦應是相當重要的，倘若財貨的生產達到地區或政府要求的標準，價金項目就是主要的確定因素，因此其所佔比重亦不應過低。（二）釐訂評審準則的建議絕大部分的政府採購項目，尤其是透過招標進行的採購，除在非常特殊的情況下，都不會祇考慮價金因素的而同時會考慮其他與採購項目本身質量、供應或提供過程的質量等有關的直接或間接附帶因素，從而形成整體性考慮。此外，既然預算開支的成本效益原則和政府採購的物有所值原則是公共部門及機構履行採購職務時必須遵守，那麼價金項目就是關鍵的參考因素已是不爭的事實，否則是難以符合該等原則的規定。另一方面，如何確定政府採購工作能達到此兩既概括又抽象的原則對於採購人員來說一般是相當困難的，亦難以在行政運作層面要求所有招標實體能夠適當地實踐該等原則要求的工作。那麼，以具法律約束力或具行政約束力的做法作出規範是易於讓招標實體及採購人員遵守的。
  • 916無論以哪一做法，筆者提出下列的建議均是有助於招標實體及/或採購人員在籌備招標工作釐訂較規範化的評審準則。1.建議擴大現行評審準則行政性規範的適用範圍──價金比重不少於50%此建議是把價金項目訂為評審準則中所有考慮因素的重點因素，而且其比重是要佔大多數，即其比重要超過一半。正如上文所述由運輸工務司司長批示核准的《取得資產、勞務及工程開支指引》一樣，受其監督的公共部門及機構需要有效和準確地遵守並執行該指引，使釐訂的評審準則及比重達到其要求。為了類似的規定適用於所有公共部門及機構，可透過適當的立法手段或行政手段訂立有關規定，要求招標實體把每一採購項目評審準則的價金項目比重訂為不少於50%，除較低比重是更適合外，但須附以詳細說明理由。2.建議把價金比重訂為各評審項目類別的最高者獲選中投標書所載的投標金額直接影響到公帑的運用，以及適當發揮行政管理工作的效益。一般而言，工程、財貨和服務質素是與其金額成正比例的，其質量和質素越高，相應價格越高。可是，縱使社會大眾期望政府的運作有高效益，但決不能不計成本。有效控制成本，即有效使用公帑來發揮能滿足社會大眾的合理期望和基本需求就是政府的工作，這就是與私人範疇的企業以最大營利為目標的主要區別。故此，政府採購項目的價金應該要佔有一定高的評估比重才能反映政府採購項目本身是否能夠滿足社會大眾合理期望和基本需求的價值。為此，在設定採購項目時，應列出所有考慮因素，然後除價金項目外，要把所有個別考慮因素以其目的、性質和歸屬等等的內容綜合起來並予以分為大類項目，此做法便能有效地反映評審時要考慮的項目，而具體地表現出成本與效益。由於此做法是價金項目被視為大類項目，基於要反映或應反映投標價金在評審中的重要性，應在各評審大類項目中，把價金項目所佔比重訂為最高者。而其他大類項目所佔比重就是其包括屬其分類的個別考慮因素所佔比重之和。下表列出有關的分列方式。
  • 917表6：建議評審項目所佔比重的關係評審的大類項目項目比重次類項目/考慮因素及相應比重價金P%（最大比重）（不適用）大類項目1W1%項目1的考慮因素1（W11%）項目1的考慮因素2（W12%）……項目1的考慮因素x（W1x%）大類項目2W2%項目2的考慮因素1（W21%）項目2的考慮因素2（W22%）……項目2的考慮因素y（W2y%）…………大類項目nWn%項目n的考慮因素1（Wn1%）項目n的考慮因素2（Wn2%）……項目n的考慮因素z（Wnz%）總比重100%除價金比重外，各大類項目的比重計算方式如下：大類項目1的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素x為止所佔比重之和，其計算方程式為：政府採購招標程序中的評審準則初探18項目n的考慮因素2（Wn2%）……項目n的考慮因素z（Wnz%）總比重100%除價金比重外，各大類項目的比重計算方式如下：大類項目1的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素x為止所佔比重之和，其計算方程式為：W1%=W11%+W12%+W13%+……+W1x%=W1i%大類項目2的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素y為止所佔比重之和，其計算方程式為：W2%=W21%+W22%+W23%+……+W2y%=W2i%大類項目n的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素z為止所佔比重之和，其計算方程式為：Wn%=Wn1%+Wn2%+Wn3%+…...+Wnz%=Wni%價金比重P%要分別大於大類項目1的比重W1%、大類項目2的比重W2%、大類項目3的比重W3%，如此類推，直到最後一個大類項目n的比重Wn%為止，而它們之和等於100%，以方程式表示如下：100%=P%+W1%+W2%+……+Wn%=P%+Wi%3.��評審項目之�的���效益�常見的評審準則各項目均是獨立地被訂立出來。於評審各項目後，把其獲得的相應比重相加便得到有關投標書的分數，然後再與其他投標書所得分數比較。事實上，評審準則的目的是有效評估投標書所載的建議，故其得到的分數應能最有效和最真確地反映投標人透過投標書建議其提供採購項目的最佳價值。那麼，適用於評審項目的評審方法就變得相當重要，這便要適當地釐訂每一評審項目及其比重的計算方法。然而如以上所述，一般的評審項目是獨立地被釐訂及在指定比重幅度內計算其所得比重或分數。其實，把某些評審項目聯合評審，能得到評審期望達到投標人提出符合招標文件要求要件的良好效益，亦能更準確地認清投標書本身的價值。因此，評審項目的建立應予以關注，每一項目就不一定單純和獨立地被釐訂，反而可以考慮其大類項目2的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素y為止所佔比重之和，其計算方程式為：政府採購招標程序中的評審準則初探18項目n的考慮因素2（Wn2%……項目n的考慮因素z（Wnz%）總比重100%除價金比重外，各大類項目的比重計算方式如下：大類項目1的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素x為止所佔比重之和，其計算方程式為：W1%=W11%+W12%+W13%+……+W1x%=W1i%大類項目2的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素y為止所佔比重之和，其計算方程式為：W2%=W21%+W22%+W23%+……+W2y%=W2i%大類項目n的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素z為止所佔比重之和，其計算方程式為：Wn%=Wn1%+Wn2%+Wn3%+…...+Wnz%=Wni%價金比重P%要分別大於大類項目1的比重W1%、大類項目2的比重W2%、大類項目3的比重W3%，如此類推，直到最後一個大類項目n的比重Wn%為止，而它們之和等於100%，以方程式表示如下：100%=P%+W1%+W2%+……+Wn%=P%+Wi%3.��評審項目之�的���效益�常見的評審準則各項目均是獨立地被訂立出來。於評審各項目後，把其獲得的相應比重相加便得到有關投標書的分數，然後再與其他投標書所得分數比較。事實上，評審準則的目的是有效評估投標書所載的建議，故其得到的分數應能最有效和最真確地反映投標人透過投標書建議其提供採購項目的最佳價值。那麼，適用於評審項目的評審方法就變得相當重要，這便要適當地釐訂每一評審項目及其比重的計算方法。然而如以上所述，一般的評審項目是獨立地被釐訂及在指定比重幅度內計算其所得比重或分數。其實，把某些評審項目聯合評審，能得到評審期望達到投標人提出符合招標文件要求要件的良好效益，亦能更準確地認清投標書本身的價值。因此，評審項目的建立應予以關注，每一項目就不一定單純和獨立地被釐訂，反而可以考慮其大類項目n的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素z為止所佔比重之和，其計算方程式為：政府採購招標程序中的評審準則初探18項目n的考慮因素2（Wn2%）……項目n的考慮因素z（Wnz%）總比重100%除價金外，各大類項目的比重計算方式如下：大類項目1的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素x為止所佔比重之和，其計算方程式為：W1%=W11%+W12%+W13%+……+W1x%=W1i%大類項目2的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素y為止所佔比重之和，其計算方程式為：W2%=W21%+W22%+W23%+……+W2y%=W2i%大類項目n的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素z為止所佔比重之和，其計算方程式為：Wn%=Wn1%+Wn2%+Wn3%+…...+Wnz%=Wni%價金比重P%要分別大於大類項目1的比重W1%、大類項目2的比重W2%、大類項目3的比重W3%，如此類推，直到最後一個大類項目n的比重Wn%為止，而它們之和等於100%，以方程式表示如下：100%=P%+W1%+W2%+……+Wn%=P%+Wi%3.��項目之�的���效益�常見的評審準則各項目均是獨立地被訂立出來。於評審各項目後，把其獲得的相應比重相加便得到有關投標書的分數，然後再與其他投標書所得分數比較。事實上，評審準則的目的是有效評估投標書所載的建議，故其得到的分數應能最有效和最真確地反映投標人透過投標書建議其提供採購項目的最佳價值。那麼，適用於評審項目的評審方法就變得相當重要，這便要適當地釐訂每一評審項目及其比重的計算方法。然而如以上所述一般的項目是獨立地被釐訂及在指定比重幅度內計算其所得比重或分數。其實，把某些評審項目聯合評審，能得到評審期望達到投標人提出符合招標文件要求要件的良好效益，亦能更準確地認清投標書本身的價值。因此，評審項目的建立應予以關注，每一項目就不一定單純和獨立地被釐訂，反而可以考慮其
  • 918價金比重P%要分別大於大類項目1的比重W1%、大類項目2的比重W2%、大類項目3的比重W3%，如此類推，直到最後一個大類項目n的比重Wn%為止，而它們之和等於100%，以方程式表示如下：政府採購招標程序中的評審準則初探18項目n的考慮因素2（Wn2%）……項目n的考慮因素z（Wnz%）總比重100%除價金比重外，各大類項目的比重計算方式如下：大類項目1的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素x為止所佔比重之和，其計算方程式為：W1%=W11%+W12%+W13%+……+W1x%=W1i%大類項目2的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素y為止所佔比重之和，其計算方程式為：W2%=W21%+W22%+W23%+……+W2y%=W2i%大類項目n的比重為其考慮因素1、2、3，如此類推，直到最後一個考慮因素z為止所佔比重之和，其計算方程式為：Wn%=Wn1%+Wn2%+Wn3%+…...+Wnz%=Wni%價金比重P%要分別大於大類項目1的比重W1%、大類項目2的比重W2%、大類項目3的比重W3%，如此類推，直到最後一個大類項目n的比重Wn%為止，而它們之和等於100%，以方程式表示如下：100%=P%+W1%+W2%+……+Wn%=P%+Wi%3.��評審項目之�的���效益�常見的評審準則各項目均是獨立地被訂立出來。於評審各項目後，把其獲得的相應比重相加便得到有關投標書的分數，然後再與其他投標書所得分數比較。事實上，評審準則的目的是有效評估投標書所載的建議，故其得到的分數應能最有效和最真確地反映投標人透過投標書建議其提供採購項目的最佳價值。那麼，適用於評審項目的評審方法就變得相當重要，這便要適當地釐訂每一評審項目及其比重的計算方法。然而如以上所述，一般的評審項目是獨立地被釐訂及在指定比重幅度內計算其所得比重或分數。其實，把某些評審項目聯合評審，能得到評審期望達到投標人提出符合招標文件要求要件的良好效益，亦能更準確地認清投標書本身的價值。因此，評審項目的建立應予以關注，每一項目就不一定單純和獨立地被釐訂，反而可以考慮其3.發揮評審項目之間的“協同效益”常見的評審準則各項目均是獨立地被訂立出來。於評審各項目後，把其獲得的相應比重相加便得到有關投標書的分數，然後再與其他投標書所得分數比較。事實上，評審準則的目的是有效評估投標書所載的建議，故其得到的分數應能最有效和最真確地反映投標人透過投標書建議其提供採購項目的最佳價值。那麼，適用於評審項目的評審方法就變得相當重要，這便要適當地釐訂每一評審項目及其比重的計算方法。然而如以上所述，一般的評審項目是獨立地被釐訂及在指定比重幅度內計算其所得比重或分數。其實，把某些評審項目聯合評審，能得到評審期望達到投標人提出符合招標文件要求要件的良好效益，亦能更準確地認清投標書本身的價值。因此，評審項目的建立應予以關注，每一項目就不一定單純和獨立地被釐訂，反而可以考慮其內在關係聯合起來作為一合併項目來評審。例如，常見的是投標人具有與採購項目有關的技術能力、以及投標人曾供應同類採購項目的經驗，一般認為兩者均是重要的項目，而且會被釐訂出來和評估的，但卻是分開為之。那麼便要留意，兩者在本質上是“相輔相成”的，對有效供應採購項目是能發揮重要作用。倘若投標人毫無經驗但有高超技術，又或極富經驗但僅實施低技術甚至無技術可言，往往不能達到有效且具效益的供應。故此，兩者之間應建立“協同關係”來被評審，才能真正反映出投標人的供應能力。而這個協同關係所發揮的效益是不能單純地把“供應同類採購項目經驗”所得比重和“投標人具有提供與採購項目有關的技術能力”所得比重相加，而應透過兩者之“協同關係”，即是一種效益增值關係，體現於其“協同效益”應得比重。誠然，當其中一個項目沒有得分，即得不到任何相應比重，則不能與另一項目產生協同效益，
  • 919祇能計算另一得分的項目而計算僅得的比重。此外，亦鑒於評審項目佔有一定程度的比重，即存在比重上的限制，故此聯合評審項目的協同效益所得比重不能超越該項目所佔比重。以下試舉“協同效益計分法”的例子：表7：評審項目包含次類項目及其相應比重評審的大類項目項目比重次類項目/考慮因素及相應比重得分幅度供應技術及經驗W%技術項目x得分佔該W%中的a%0–10經驗項目y得分佔該W%中的b%0–10註：上表內指出參數b的數值為100–a，即b=100–a。此協同效益計分法的前提是兩個次類項目必須有得分，否則不產生協同效益，而祇能利用具得分的次類項目之得分，按照其相應比例計算大類項目的比重。當次類項目x有得分而次類項目y沒有得分時，又或次類項目x沒有得分而次類項目y有得分時，甚至兩個次類項目均沒有得分時，使用“累加計分法”，其計算方程式為：供應技術及經驗所得比重政府採購招標程序中的評審準則初探19內在關係聯合起來作為一合併項目來評審。例如，常見的是投標人具有與採購項目有關的技術能力、以及投標人曾供應同類採購項目的經驗，一般認為兩者均是重要的項目，而且會被釐訂出來和評估的，但卻是分開為之。那麼便要留意，兩者在本質上是“相輔相成＂的，對有效供應採購項目是能發揮重要作用。倘若投標人毫無經驗但有高超技術，又或極富經驗但僅實施低技術甚至無技術可言，往往不能達到有效且具效益的供應。故此，兩者之間應建立“協同關係＂來被評審，才能真正反映出投標人的供應能力。而這個協同關係所發揮的效益是不能單純地把“供應同類採購項目經驗＂所得比重和“投標人具有提供與採購項目有關的技術能力＂所得比重相加，而應透過兩者之“協同關係＂，即是一種效益增值關係，體現於其“協同效益＂應得比重。誠然，當其中一個項目沒有得分，即得不到任何相應比重，則不能與另一項目產生協同效益，祇能計算另一得分的項目而計算僅得的比重。此外，亦鑒於評審項目佔有一定程度的比重，即存在比重上的限制，故此聯合評審項目的協同效益所得比重不能超越該項目所佔比重。以下試舉“協同效益計分法＂的例子：表7：評審項目包含次類項目及其相應比重評審的大類項目項目比重次類項目/����及相應比重得分�度供應技術及經驗W%技術項目x得分佔該W%中的a%經驗項目y得分佔該W%中的b%0–100–10註：上表內指出參數b的數值為100–a，即b=100–a。此協同效益計分法的前提是兩個次類項目必須有得分，否則不產生協同效益，而祇能利用具得分的次類項目之得分，按照其相應比例計算大類項目的比重。當次類項目x有得分而次類項目y沒有得分時，又或次類項目x沒有得分而次類項目y有得分時，甚至兩個次類項目均沒有得分時，使用“累加計分法＂，其計算方程式為：供應技術=[(x10)a%+(y10)b%]W%當兩個次類項目均有得分時，使用“協同效益計分法＂，其計算方程式為：供應技術及經驗的比重=[(%)10(%)10(byax)10]W%當兩個次類項目均有得分時，得分增長率與其邊際效益的增長率成正比增長，然而次類項目得分越高，邊際效益增長率越趨減少，直到兩個次類項目均得到10分滿分時，便不會出現邊際效益增長。當兩個次類項目均有得分時，使用“協同效益計分法”，其計算方程式為：供應技術及經驗的比重政府採購招標程序中的評審準則初探19內在關係聯合起來作為一合併項目來評審。例如，常見的是投標人具有與採購項目有關的技術能力、以及投標人曾供應同類採購項目的經驗，一般認為兩者均是重要的項目，而且會被釐訂出來和評估的，但卻是分開為之。那麼便要留意，兩者在本質上是“相輔相成＂的，對有效供應採購項目是能發揮重要作用。倘若投標人毫無經驗但有高超技術，又或極富經驗但僅實施低技術甚至無技術可言，往往不能達到有效且具效益的供應。故此，兩者之間應建立“協同關係＂來被評審，才能真正反映出投標人的供應能力。而這個協同關係所發揮的效益是不能單純地把“供應同類採購項目經驗＂所得比重和“投標人具有提供與採購項目有關的技術能力＂所得比重相加，而應透過兩者之“協同關係＂，即是一種效益增值關係，體現於其“協同效益＂應得比重。誠然，當其中一個項目沒有得分，即得不到任何相應比重，則不能與另一項目產生協同效益，祇能計算另一得分的項目而計算僅得的比重。此外，亦鑒於評審項目佔有一定程度的比重，即存在比重上的限制，故此聯合評審的協同效益所得比重不能超越該項目所佔比重。以下試舉“協同效益計分法＂的例子：表7：評審項目包含次類項目及其相應比重評審的大類項目項目比重次類項目/����及相應比重得分�度供應技術及經驗W%技術項目x得分佔該W%中的a%經驗項目y得分佔該W%中的b%0–100–10註：上表內指出參數b的數值為100–a，即b=100–a。此協同效益計分法的前提是兩個次類項目必須有得分，否則不產生協同效益，而祇能利用具得分的次類項目之得分，按照其相應比例計算大類項目的比重。當次類項目x有得分而次類項目y沒有得分時，又或次類項目x沒有得分而次類項目y有得分時，甚至兩個次類項目均沒有得分時，使用“累加計分法＂，其計算方程式為：供應技術及經驗所得比重=[(x10)a%+(y10)b%]W%當兩個次類項目均有得分時，使用“協同效益計分法＂，其計算方程式為：=[(%)10(%)10(byax)10]W%當兩個次類項目均有得分時，得分增長率與其邊際效益的增長率成正比增長，然而次類項目得分越高，邊際效益增長率越趨減少，直到兩個次類項目均得到10分滿分時，便不會出現邊際效益增長。當兩個次類項目均有得分時，得分增長率與其邊際效益的增長率成正比增長，然而次類項目得分越高，邊際效益增長率越趨減少，直到兩個次類項目均得到10分滿分時，便不會出現邊際效益增長。以下為一較具體的例子說明協同效益。“供應技術”和“供應經驗”兩者聯合形成“供應技術及經驗”項目，佔整體評審比重30%。在此百分比中，供應技術方面佔6成、供應經驗佔4成，各自的得分幅度為0至10分，以整數得分。其計算分數方法適用上述的方程式。
  • 920表8：假設評審項目“供應技術及經驗”的“協同效益”的比重及計分方法評審的大類項目項目比重次類項目/考慮因素及相應比重得分幅度計分方法價金50%（不適用）0–10平常的計分法供應技術及經驗30%技術佔該30%中的60%經驗佔該30%中的40%0–10協同效益計分法其他項目110%其他項目1的次類項目1佔6%其他項目1的次類項目2佔4%0–100–10累加計分法其他項目210%其他項目2的次類項目1佔5%其他項目2的次類項目2佔5%0–100–10累加計分法對於相同的評審項目，下表分別以平常使用的次類項目比重的累加計分法和以聯合評審項目的協同效益計分法所得比重進行比較：表9：以“協同效益計分法”和“累加計分法”計算評審項目比重的比較技術項目（x）得分（佔30%的60%）經驗項目（y）得分（佔30%的40%）以不同計分法計算“供應技術及經驗”項目的所佔比重（30%）協同效益計分法累加計分法119.493.002314.707.203619.4412.603821.2115.004519.9013.205420.3513.806522.4516.806724.0019.20
  • 921技術項目（x）得分（佔30%的60%）經驗項目（y）得分（佔30%的40%）以不同計分法計算“供應技術及經驗”項目的所佔比重（30%）協同效益計分法累加計分法7825.8122.207926.5023.409827.8225.80從上表載有依兩種計分法所得“供應技術及經驗”項目之比重，在次類項目相同得分的情況下，依協同效益計分法所得比重是高於累加計分法所得者，這意味着，具有較高技術及/或較多供應同類採購項目經驗的投標人具有較高的競投優勢，此乃在符合公平競爭的前提下，能夠達到招標實體甄選較適合投標人作為供應商或承攬人為其有效提供擬採購項目之目標。
  • 923《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，923—933結果導向的學習:績效管理與組織學習徐仁輝*蔡馨芳**一、前言1950年代績效預算制度採行時，公共部門便開始致力於績效的測量及提昇，隨著1990年代新公共管理運動興起，著重以結果為導向的政府績效管理概念，進入蓬勃發展的階段。各國採行的績效基礎預算制度（Performance-basedBudgeting）、績效管理（Performancemanagement）或結果導向管理（ManagingforResults,MFR）等制度便是企圖透過績效導向的管理方式以提昇政府的效率及效能。不過根據美國政府課責總署（GAO）（原政府會計總署）報告中提出，政府績效及成果法（GovernmentPerformanceandResultsAct）雖已執行3年（1997-2000），但是在聯邦政府各單位會採用績效資訊的管理者其比例很明顯在下降中（GAO200129-38）。為符合結果導向管理的要求，政府績效資訊變成另一項管理控制機制而非原先所期望的改善績效的工具（Moynihan2005）。各國在實施績效管理制度過程中皆面臨若干困難;公共管理人員的服務思維仍然繼續受傳統價值與“依法行事”的組織文化影響，為克服一部分績效管理制度執行所遭遇的問題，促使績效管理制度的推動及成功，實有賴組織學習機制的建立。臺灣在民國92年開始實施績效獎金制度時，便將此制度定位為一種“組織學習”的過程，希望將績效管理的觀念化成為一種注重績效導向的行政文化1。本文目的在說明導入組織學習機制對於績效管理制*世新大學行政管理學系教授。**世新大學財務金融學系講師。1.行政院人事行政局（2004）編製的《行政院暨各地方級行政機關實施績效獎金及績效管理計劃作業手冊》提及：“本局將績效獎金制度的實施定位為一種｀組織學習´的過程。經由實踐、試誤、檢討與回饋修正的過程逐漸成熟完備，並透過不斷學習的過程，將績效管理的觀念內化並孕育成一種注重績效導向的行政文化。”
  • 924度的重要性，以及建立結果導向學習的方式。本文首先介紹績效管理制度的意義與面臨問題，其次分析績效管理與組織學習的關係，最後則建構績效管理的組織學習機制。二、績效管理的意義與問題（一）績效管理的意義績效管理是指組織的成果予以系統性整合，俾達成組織目標的管理途徑。這種管理方式不僅是組織領導者的核心工作，也是其責任的展現，它和一般管理方式有別，乃在於其特別強調系統性的整合，著重對組織績效的所有面向進行整體的控制、審計與評估（Shafritz&Russell,2005）。績效管理制度之核心概念包括:（Melkers&Willoughby,2001）1.建立誘因機制以確保績效資訊的取得與應用;2.授權公務人員以最有效的方式達成任務;3.建立可衡量的目標（measurableobjectives）及績效指標（performanceindicators）以為機關主管課責之基礎;4.以“結果”（result）及“任務”（mission）為導向，而非以“投入”（input）或“過程”（process）為導向。此種績效管理系統於1990年代中期起於澳洲、紐西蘭、英國和美國等國家相繼採用，特別是美國由副總統高爾（AlGore）主導推動的全國績效管理評鑑（NationalReviewofPerformanceManagement）強調高度課責和整體目標改善的分析。美國布希（Bush）總統自2001年上任後大力推動“總統管理議題”President’sManagementAgenda,PMA）2，目的在於提升各機關計劃的績效資訊品質，促使國會與行政2.其包含五項重點議題：1.人力資本之策略管理；2.具競爭力的採購；3.提升財務表現；4.強化電子化政府；及5.預算與績效之整合。
  • 925部門於制定管理及資源分配之決策時，能考量並結合績效資訊，以實質提升政府整體的施政績效，證明政府運作之效率及成果。政府再造強調顧客導向型的政府，政府施政必須滿足民眾的需要，因此施政績效評估方式由過去重視“投入”（input）的控制，轉變為強調“成果”（result）的測量。使各機關之施政或計劃執行的成果成為客觀的課責標的，有助於檢測政府對人民需求的回應能力。換句話說，判斷政府的績效好壞不是看其企圖而是看其成果。（二）績效管理的目的績效管理期望達成的目標，依學者的看法有下列四項（Flynn1997）：1.民主社會中，人民對於責任文化的要求在人民主權的趨勢下，公部門的預算支出須經議會同意，所有預算支出須遵守程序正義，資源的使用要有效率，這些責任都要有明確的指標來測量。2.民主政治中，滿足利害關係人對政策績效的期望為滿足利害關係人對政府制定公共政策的期望，最好的表達方式就是以績效衡量的方式來顯示。3.強調結果導向的公共管理潮流公共管理講求“結果導向”，為滿足人民的需求，公共政策的內涵已非以往“程序導向”，更進一步要求產生政策績效。4.個人與組織績效的雙重要求隨著個人與組織互動關係日益密切，績效的評估除個人之外，組織績效也逐漸受到重視，希望隨著集體意識的增強，創造出組織與個人雙贏的結果。此外，各國若干法案的訂定，例如：美國的“政府績效與成果法”（GovernmentPerformanceandResultsAct，簡稱GPRA），英國的“財務管理法”（FinancialManagementInitiative），澳洲的“計劃管理與預算”（ProgrammeManagementandBudgeting），紐西蘭的“財政法”（PublicFinanceAct）等，其目的皆在利用績效資訊改進預算決策，以提升行政效率、透明度與課責。
  • 926（三）績效管理的問題有關績效管理制度的問題，國內外學者多有探究，Melkers及Willoughby（2001）研究預算人員對各州執行績效管理與績效預算的看法，發現執行績效管理會產生十一項問題3，最嚴重的還是績效指標建立及界定的問題，另有立法部門對績效資訊的興趣高低，及行政單位執行績效管理的資源及人力問題等等。而一般政府績效管理制度常見問題亦包括：1.因為政府多重委託關係而衍生目標設定不一致的問題；2.公共服務績效指標無法量化的問題；3.績效資訊片面而泛政治化及資訊來源的不同而產生不完整的問題；4.實際執行過程中評估結果回饋的問題等（徐仁輝2004）。（四）臺灣的績效管理的執行及產生之問題臺灣為提升政府效能與效率，行政院在民國90年實施“行政院所屬各機關施政績效評估要點”，要求各機關研擬策略績效目標、年度施政計劃以及年度績效報告；民國92年起全面實施行政機關績效獎金制度，引進績效管理制度，在組織層面採取的是策略管理，首先要確定目標與預期成果，並預先規劃達成目標的工作策略與方案，再建立績效衡量指標與進行評估；人力資源管理方面則採取績效待遇制度，結合績效評估與薪俸，建立誘因機制引導員工追求工作績效（施能傑1999）。行政院在93年初對於施政績效評估制度進行檢討，提出七項有待加強的問題，其中包括績效評估制度連結的問題等等4（林嘉誠3.（一）難以建立適當的績效指標；（二）難以界定績效的意涵；（三）結果難以績效撥款結合；（四）立法部門對績效資訊缺乏興趣；（五）缺乏一致性的立法領導能力；（六）缺乏足夠時間；（七）電腦資訊系統處理績效管理資料的問題；（八）缺乏組織承諾；（九）缺乏人力資源；（十）缺乏一致性的行政領導能力；（十一）缺乏財務資源。　4.（一）策略績效目標與衡量指標連結仍待加強；（二）績效目標與衡量指標的桃戰度不足；（三）施政計劃與預算編列尚難結合；（四）施政管理及評估資訊建立不夠完整；（五）評估專責單位及評估人員專業能力仍待持續提升；（六）人力及經費指標應著重組織績效提升；（七）機關績效與激勵制度仍待持續結合。
  • 9272004）。在政府服務需朝向顧客導向、彈性與效率的時代，績效管理與績效基礎預算制度的採行是必走的路，面對國家的生存發展，施政績效管理體系應與時俱進，參酌過去推動之經驗，學習企業推動績效管理作法與績效管理論的發展，以建構完整的績效評估制度。政府面臨的問題雖然因公共部門的多元目標與公共服務本質，無法全然克服，展望臺灣績效評估制度，除施政願景、目標及施政計劃的連結、國家競爭力與績效指標接軌、規劃及評估的回饋與績效獎金連結機制及強化機關績效評估組織與專業能力之外，本文認為若能激發公務員出自內心追求績效的動機，在全體公務人員主動積極、致力於業務創新，政府施政績效才能逐步顯現出來，國家競爭力才得以提升。三、績效管理與組織學習5的關係Argyris與Schön（1996）將組織學習分為“單圈學習”（single-looplearning）與“雙圈學習”（double-looplearning）兩種類型。前者係在既定任務、目標與策略下，透過資訊的回饋尋求更有效的執行方式：後者則除尋求最有效的績效之外，也針對目標、策略與政策予以重新評估。在治理的系統中，單圈學習較適合於目標明確且已被廣泛接受的政府組織中，且因其工作性質是屬於例行性、重覆性高的任務，重視短期的效率價值；雙圈學習則較常在公共服務者想測試或改變機關核心目標、策略及政策時發生，比較重視有關組織長期賴以存續的複雜議題，而非短期的效率問題，雙圈學習意謂著對於計劃的目標以及計劃本身是否值得在公部門中執行的策略性問題提出質疑及詢問（Moynihan2005）。（一）績效管理與組織學習途徑優質的管理應該是以最大化個人內在動機，最小化外在控制為目標，形式的（或稱為外在的）管理與控制制度只有在要求公務員執行5.Arguris（1999）指出學習理論分為兩個部分來討論：學習型組織（learningorganization）及組織學習（organizationallearning），其中組織學習理論比較傾向學術理論探討，研究焦點在於學習的障礙及困難，因為學習是透過組織中的個人來進行的，因此學習便受到個人認知的限制及不足以及相互合作的可能性高低而影響。
  • 928特定行為時才會有效。事實上，形式的管理制度反而會降低個人的內在動機，管理者必須認清外在控制對於人類行為的影響是有限的。因此若政府欲使公共服務更具績效與結果導向，就有責任及義務激勵公務員完成目標，並對結果予以測量；採取策略管理訂定績效目標時，必須考慮將誘因機制與目標加以結合，亦即目標設定時應注意員工內在動機，透過領導與參與方式建立以目標為導向的團隊學習精神。在公部門中對於服務績效的要求雖可藉正式的政策或法令規章形式來規範之，但公務員依法行事的準則，難以激發其注重效率的態度。由於大部分績效管理的問題，都與績效的執行有關（Hughes2003），因此透過組織學習方式來增進傳統官僚追求績效的誘因是必要的。團隊學習精神是以組織中成員的共同經驗、規範及了解為基礎而孕育出來的智識行為（Senge1990），這種由傳統人際關係學派觀念所發展出來的組織學習方式稱為“文化途徑”（cultureapproach）的組織學習（Moynihan2005）。除“文化途徑”外，Lipshitz,Popper及Oz（1996）提出另一種“結構途徑”（structuralapproach），利用制度性結構及程序的安排讓組織能夠有系統地蒐集、分析、儲存、流傳及運用與提昇組織效能有關的資訊。利用制度設計引進外在壓力，如利用會計與審計系統，加強計劃預算績效的考核；利用廣博理性的工具對政策的影響進行衡量等。至於引進競爭機制以強化員工提昇效率的趨力也屬於結構途徑。很明顯的，結構途徑的組織學習較能吸引改革者的青睞，因為結構及程序是基於組織而非個人的觀點，透過正式法規來力求改革，是較有效率而快速的方法;透過文化途徑的改革相對所需的時間較漫長，效果也不易衡量，因此政府績效管理的組織學習比較類似於結構的學習方式。（二）績效管理與組織學習的連結績效管理本身就是一個學習過程，就組織策略管理而言，組織決策者可利用過去的績效資訊進行策略評估與選擇，學習制定未來的策略目標與計劃，進而改善組織績效。就個人層面而言，績效待遇制度
  • 929是一種誘因機制，對員工產生制約學習的增強行為，即工作績效良好者可以獲得更好的績效獎金報酬。由績效管理角度而言，集體學習當然比個人學習更為重要，因為透過持續性的集體學習才能提昇組織長期的績效。接下來本文將探討組織學習理論與績效管理概念的連結：1.單圈學習依據Argyris與Schön（1996）的定義，單圈學習係指一種工具性的學習（instrumentallearning），這種學習將促使組織行動策略或策略假設的改變，但理論與價值則不變。就績效管理而言，當目標確定且可測量時，可透過以往的績效資訊，學習找尋更好的工具或方法來追求目標的達成，並比較與判斷執行結果。這種學習方式有利於組織成員間的對話，共同分析執行過程與面臨問題，以提昇組織績效。簡言之，單圈學習是讓組織將同樣的事情做得更好而己。在許多國家公共部門採行績效管理的經驗中，單圈學習常是唯一的學習方式（Lineretal.2001），行政官僚只被允許尋求以更有效率的方式來達成組織目標，而非挑戰組織的價值及目標，因而可能忽視政策制定功能，因為行政官僚只針對現有目標的達成尋求改進，而不檢討既定目標與政策，將目標與政策的評估及修訂的工作留給民選官員或議員來進行，這似乎傳承了政治與行政分立的傳統概念。2.雙圈學習雙圈學習和單圈學習不同之處，乃是此種學習可藉由以往績效資訊的評估結果來改變使用理論的價值及策略與假設。策略與假設可能與價值的改變同時發生，也可能是價值改變的結果。雙圈學習的發生是在組織成員檢測他們的任務與政策的基本假設時，發現複雜與非規劃的議題對於組織的永續經營是重要的，而非只是追求短期效率。因此雙圈學習指的是對計劃目標的存疑，並質疑計劃是否值得追求。就績效管理而言，雙圈學習乃對於基本的組織任務、目標與策略進行重新檢討。
  • 930（三）組織學習文化的建立組織學習理論強調組織文化對學習的重要性（Schein,1992），學習的方式包括高度員工授權、參與、自由裁量，組織學習文化的建立，是PeterSenge（1990）提出建立學習型組織的核心要素，他認為學習型組織是一種持續不斷擴張能量以創造未來的組織，這種組織不以組織存續為滿足，雖然這種存續性學習（survivallearning）或稱調適性學習（adaptivelearning）對組織的發展很重要，但就學習型組織而言，還要加入生產性學習（generativelearning），讓學習更能增強組織創新的能量。因此一個追求績效的公部門組織，應該建立起組織學習文化，成為一種學習型的組織。學者研究觀察美國州政府實施的績效管理制度，發現它們比較接近結構性而非文化性的學習；同時在研究國州政府的案例中也發現經由法規及程序的方法來提昇績效的做法，忽視組織文化所扮演的角色；文化的改革是緩慢與困難且不容易察覺的，大部分在機關層級必經一段較長的期間才能逐漸成形（Moynihan2005）。因此績效管理與組織學習不僅應具有結構性的規範，文化性學習的建立更有助於分析解釋資訊以改進決策、提昇績效。臺灣學者亦指出政府實施績效管理的最大意義在於改變行政文化，讓公務員以正面積極的態度去面對績效管理的價值，雖然績效測量仍存有爭議性及問題有待克服，但更負責而有效率使用資源的目標方向是不改變的（施能傑1999）。（四）組織學習機制的建構從組織學習的觀點而言，政府績效管理皆偏重於績效資訊的產生與傳遞，而忽視建立學習機制來評估與使用這些資訊。大多數政府在實施績效管理時皆發展策略規劃與績效測量，並產生大量績效資訊，問題在於不知如何使用這些資料。1.學習論壇（learningforums）的建立與具體化組織在執行績效管理過程中獲得很多資料卻不會使用，主要原因在於缺乏將資料檢查並解讀的程序，這種檢查並解讀的程序可稱為
  • 931“學習論壇”（Moynihan,2005;Mintzberg,1994），指的是鼓勵參與者詳細檢查資訊，考慮其影響並決定如何影響未來行動。這種由組織成員共同參與檢查、解讀及評估資訊的過程，是一種集體學習過程。多數管理者花大量時間去與人們互動蒐集資料，但卻不去思考這些量化資料所顯現的意涵，這些績效資訊對組織績效的提昇便發揮不了功能。組織中若無學習論壇機構之建立，績效管理制度是不完備的。學習論壇的程序是具有批判性質，可藉由集體學習來調整組織行為。在學習過程中成員的價值評估與解釋資訊不免受到文化偏見的影響，所以美國政府課責總署（GAO,2003）最近公佈組織績效管理的成功因素，必須在組織中產生一種認同自我檢查與學習的評估文化。政府需要的應是更彈性與授權方式來引導組織學習，學習論壇強調學習是一件經常性、例行性的事務，透過論壇進行對話，而對話是學習的前導。Senge（1990）指出對話就是允許參與者表達個人意見，並產生共識，認為成功的對話應當包括假設的中止、建構對話的基本規則、成員的積極參與、平等對待參與者。成員願意提出組織急迫議題等。績效資訊可顯示出機構的計劃與目標達成與否，但只有透過對話才能了解成功或失敗的原因。Mintzberg（1994）主張學習論壇的參與者應該是採用績效資訊作決策的人，而非制度設計者。Kaplan與Norton（1996）強調以團隊基礎的方式進行對話，從績效資訊中學習並針對浮現的狀況與議題採取策略。他們對團隊學習較有利，因為對話是針對策略性的對話而非單純的操作事項。基於學習論壇的精神，目前臺灣行政院人事行政局具體的做法已辦理績效獎金種籽師資研習營與開設績效管理相關課程，希望能增進各機關首長與一般同仁對於績效管理與績效獎金制度的認識，促成對話的產生與進行，可以對於績效指標的選擇與資訊的蒐集，產生集思廣益功效，建立更完善的制度與作業方式。2.將學習文化融入官僚組織藉由績效管理資訊從學習而將“依法行事”的傳統官僚文化，轉變為“目標或績效導向”的學習文化並非易事。充分授權、鼓勵溝通、移除人事會計限制、強調任務導向團隊等方式，皆是強化員工追
  • 932求績效的內部動機與認同感的方法。建立員工自我評估與檢討的學習文化，透過單圈或雙圈學習機制，讓績效管理產生最大效益。在績效導向的組織文化下，各機關的績效目標與績效指標才能更緊密連結：基於追求績效的動機，各機關會考量內在條件與外在環境，審慎釐清其策略目標，並訂定適當指標作為績效衡量的依據。同時機關首長爭取預算是為了追求機關績效的實現，因而會以績效資訊作為預算編製的依據，認真實現績效基礎預算。3.以機構為中心的集體學習政府實施績效管理制度通常會規劃統一的規定與報告格式要求所有機關一體適用，由於各機關服務屬性及內容不同，造成公務員只配合反應這些規定，完成法令的要求，而無學習的機會，甚至產生挫折感。且各機關提出的績效指標與報告當然盡可能以容易量化與實現者為主，目的為爭取更多預算而非改進績效（McNab&Melese,2003）。因此如果績效管理與評估制度的規範，能因應機關屬性不同而有差異，即可建立以機關為中心的組織學習，各機關自然會將實施績效管理視為機關本身的改革機會，鼓勵組織成員踴躍學習與對話，悉心檢討組織面臨的重大議題與現行既定目標，利用績效資訊重新策劃目標、策略與計劃；同時利用績效資訊建立機關本身的激勵與回饋制度。以機關為中心的組織集體學習可以讓各個機關透過不斷自我對話，發展出衡量該機關計劃產出或結果之績效指標，不僅有利於績效評量作業，克服“評估資訊不完整”與“績效指標待提升”等問題；更可因有較具體的績效指標，而與預算的編列密切結合，貫徹績效基礎預算的理念。4.導入行動取向（action-oriented）的學習在績效管理制度實際執行當中存在所謂“知易行難”（theknowing-doinggap）的問題（Pfeffer&Sutton,2000），這樣的問題在公私組織中同樣都存在，組織所面臨的挑戰就是如何將相關知識轉
  • 933變成為與知識概念一致的行動，俾能提昇組織的績效。因為實際能夠執行的知識大多都由實際行動學習而來，不全然由閱讀、聆聽或思考學習來的，因此知識的取得必須透過行動的實踐而來。學習必須是行動導向（action-oriented）的，Guns（1995）認為行動導向是應用導向的，除非建立起回饋的迴圈（feedbackloop），讓實際績效與預期績效相互比較，否則就不是真正的學習。那麼如何將行動導向的學習引入公部門的績效管理概念中呢？美國伊利諾州政府執行“卓越規劃”計劃（Planning-for-ExcellenceProgram），將行動導向的學習導入計劃中，提出兩個重要的概念，（1）著重集體學習（collectivelearning）或稱為團隊及組織學習（teamandorganizationallearning）：擴大參與圈，讓願意參與的人都有機會由別人的經驗中來學習，增強人們由系統中學習的可能性。（2）確保行動學習朝著不斷提昇績效管理及課責的方向進行：行動學習一方面必須關注策略及績效的規劃、以結果為基礎的預算制度及績效衡量與報告，一方面也必須學習提昇績效管理及課責的工具，像是決策技能、批判式的思考及問題的解決等。四、結論政府績效管理制度所面臨的問題，雖然因公共組織目標多元與公共服務本質使然，不易全然克服；但若能塑造績效導向的組織文化並建立有效的組織學習機制，部分問題仍然可以解決。績效管理制度的維持無法只單純強調績效的測量與報告的產生，而忽視組織學習的機制。績效管理制度的推行，應建立組織學習論壇，透過有效的對話，讓公務員學習如何解讀績效資訊並使用之，同時也要注重文化性的學習，透過授權及參與方式形塑員工追求績效的團隊精神，並用行動導向的方式來學習，讓組織成為學習型組織，從實際的行動中有效的分析解釋績效資訊以改進決策，提昇政府績效達成課責。
  • 935《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，935—955社群意識和組織集體效能作為澳門舊區重整選擇的干擾效應分析陳建新*林玉鳳**林辰樂***一、引言（一）背景城市急速發展的過程中，很多時候公共設施無法滿足居民的需要。有見及此，開拓新的區域或舊區重整看成為一個可行的方法去讓環境配合城市發展。澳門自2002年引入外資發展博彩業和內地開放自由行起，經濟一日千里。博彩收益由2004年的413.78億澳門幣急升至2009年的1,193.69億澳門幣年複合增長達到23.6%。1伴隨著經濟的急速發展，對澳門也帶來一定的副作用，好像地價急升。弱勢社群的收入很多時候無法跟得上城市發展，生活倍感壓力。因此，不少澳門居民都希望政府可以提升現時社會福利政策的給付水平，房屋政策保障居民基本住房也在近年較受澳門居民及學者廣泛關注。可是，這些關注卻多是落在公共房屋的供應（例如社屋、經屋）及需求（例如限制投資移民及買樓津助等）之上，對舊區重整政策在這方面的作用卻缺乏足夠討論。澳門經過400多年的葡萄牙人管治，華人與政府很多時候因為語言無法直接溝通而達到共識。居民守望相助已經成為澳門華人生活的特徵，政府很多時候也透過街坊組織提供社會服務和政治橋樑。今日街坊組織的代表在立法會和行政會均擔當重要的成員2。除此之外，街*陳建新博士，澳門大學社會科學和人文及學院助理教授、澳門社會保障學會理事長。**林玉鳳博士，澳門大學社會科學和人及學院傳播系主任和助理教授。***林辰樂，中國人民大學碩士生。1.澳門統計暨普查局（2010），“澳門統計年鑑”。2.莊金鋒：《從澳門社團的特殊性看“一國兩制”的澳門模式》，《“一國兩制”研究》第6期，2010年第117-124頁。
  • 936坊組織一直協助澳門政府提供社會服務，如老人服務等。澳門的街坊組織和社群意識一直較為濃厚。在近年急速發展的同時，社區設施未能跟得上時代的需要，尤其舊區因為產權、地皮等的制約較為嚴重。根據外地舊區發展的趨勢，如果政府沒有對舊區進行有效管理或整治下，擁有一定能力的居民便會遷至新發展地區，相反舊區可能漸漸成為外勞和弱勢社群的落腳點，形成一個舊區式微的局面，還會為舊區帶來其他社會問題3，令舊區和新區的差別愈來愈大。其實，舊區大多為處澳門核心，只要得到適當的維護即可成為一個合適的居所。不過，舊區重整的一些方案涉及龐大的利益和巨大的轉變。如果得不到適當的處理則會帶來一定的影響。有見及此，政策諮詢則不可缺少。（二）澳門舊區重整政策澳門特區政府為了善用土地資源，積極地推動澳門的舊區重整工作，從而開拓更大的發展空間，逐步提高澳門市民的綜合生活素質，以及進一步改善商戶的營商環境，因此特意設立了舊區重整諮詢委員會。委員會的職能是按舊區重整的各項問題來收集社會不同階層的意見，作出評估並提出建議供政府及相關的機構參考，最近諮詢了司打口、媽閣等舊區並得到良好的回應。自2006年成立以來，舊區重整諮詢委員會一直收集市民訴求。由於社會各界認同舊區重整需要法律先行，委員會草擬了《舊區重整法律制度》供市民討論。根據目前已公佈的內容，將來的法定舊區重整方案主要有四種模式（重建發展、整建修復、保存維護、街道美化），而這四種模式亦與外地的舊區發展的4R有相同地方，4R則包括重建發展（Redevelopment）、整建修復（Rehabilitation）、舊區保育（Reservation）和舊區活化（Revitalization）4。以下將簡單介紹澳門舊區重整的四個方案，與及這四方案和舊區發展的4R的關係。3.Lee,G.K.L.,&Chan,E.H.W.（2008）.TheAnalyticHierarchyProcess（AHP）ApproachforAssessmentofUrbanRenewalProposals.SocialIndicatorsResearch,89（1）,155–168.4.Lord,G.F.&Price,A.C.(1992).GrowthIdeologyinaPeriodofDecline:DeindustrializationandRestructuring,FlintStyle.SocialProblems,39(2),155–169.
  • 937（三）重建發展重建是一種最為徹底的更新方式，主要是針對建築物、公共設施、城市空間等城市生活環境要素全面嚴重惡化的地區，將原有建築物及公共設施作全面拆除，重新規劃設計，調整用地功能或變更建築形式規模標準，徹底改變舊區內的生活環境素質，優化土地利用。可是舊區重整卻面對一個很嚴重問題—“尋租行為”（Rent-SeekingBehavior），這種行為往往只會重視短期利益（因為舊區往往處於城市核心範圍，但是舊區卻因環境欠佳或日久失修，而導致舊區重建發展後可帶來巨大商業利益），而忽略舊區原有的價值（包括社會綱略、文化特質、甚至實物或非實物文化遺產）。現在不少地方政府都漸漸發現保留自身文化特色的重要性，因而舊區發展漸漸由重建發展轉向餘下三個方案。（四）整建修復主要針對建築物和其他公共設施尚可繼續使用，但因維護不當而出現設備老化、建築破損、環境不佳的地區。透過對建築物的改建、翻建、修葺或更換設備以及公共設施的增加、改善、修建和調整佈局，藉以延長建築物的使用期限與改善地區內的環境，整建目的不僅是防止繼續建築物結構質素的下降，更是為了進一步改善該區的生活環境。它比重建所需時間短，可減輕安置居民的壓力，投入的資金也較少，整建修復還有助於減少在收樓與清拆過程中所造成的衝突和矛盾，以及有助保存原來的社區關係。（五）保存維護一般適用於建築物仍保持良好的使用狀態，整體運行情況較好的地區，並具有歷史、文化或建築學價值的建築物或建築群，透過對建築物（群）進行適當的修葺與維護，使其狀況免遭破壞或惡化。現今社會較多解作“保育”，或者解作“保存孕育”。嚴格來說，保育其實包括整建修復後，並持續孕育復修後建築物（群）所蘊藏的文化及歷史。儘管舊區讓人感覺比較落後，但無可否認地那裏也有該處的獨
  • 938特文化氣色，因此政府亦需要為自身文化找出獨特之處，整建修復是針對建築，而保育則是包括建築和文化。有些學者將“保育”擴展至“持續發展”及環保等概念，甚至可以發展遺跡旅遊業務5。所以這方案便和“舊區保育”十分相似。（六）街道美化透過美化街道景觀、重鋪路面以及改善街道配套設施等，改善社區空間環境。街道美化看似是小規模工程，但若使用得宜亦會帶來相當的效用，有助於增強人居環境中的空間感及舒適感。在此概念來看，可以被理解為相似鄰近地區的舊區活化，引申為注入新的“能量”於舊有的區域帶來新的景象，也為舊有的事物賦予新的意義。藉著新注入事物的價值，讓舊區重新得到認同和肯定，並讓舊有的事物能再被充分的利用。由於舊有文化和新的元素相結合，舊區既有新區的設施，也有舊區的文化特質，如果各方協調得當，舊區的發展更勝於新區。另外，當街道素質提升後，隨著物業升值，持有兩旁地鋪及物業的私人業主會更願意改善物業素質，同時令整體可以同步更新6。可見街道美化亦可看成“舊區活化”的被動方案，因為政府並沒有主動把新元素注入舊區，而是希望透過把街道美化來讓市場把美化了的舊區注入新的元素。二、理論框架正因為舊區重建總會面對著不少問題，以往不少地區多以“重建發展”形式推行，可是隨著各地市民對本土文化意識增強，令不少地區政府的市區更新發展多是以舊區活化或舊區保育作為主要目標，從而在保留舊區原有的社會脈絡的同時，亦可拓展新的發展方向。不過，合適舊區發展方案其實沒有標準，近年公共行政及經濟學都很看重的只就一個方向就是在充足資訊下，讓持份者可以作出有依據的選5.Listokin,D.,Listokin,B.,&Lahr,M.(1998).TheContributionsofHistoricPreservationtoHousingandEconomicDevelopment.HousingPolicyDebate,9(3),431–478.6.Hoyt,L.(2006).ImportingIdeas:TheTransnationalTransferofUrbanRevitalizationPolicy.InternationalJournalofPublicAdministration,29,221–243.
  • 939擇（InformedChoice）7，也就是防止政府與舊區居民之間存在不少資訊不對稱的情況――政府未能完全清楚舊區居民的狀況及需求，而舊區居民也不太了解舊區重整可行方案，令政府及市民在非充份資訊情況下作出不恰當的決策。（一）組織授權理論組織授權理論把地區組織分成授權的（Empowering）與被授權的（Empowered）8。授權組織（EmpoweringOrganization）是一個組織透過建造過程和組織本身結構對所屬成員產生一種心理上的授權，這種權力或權利可包括：組織決策、提供意見及貢獻、從組織中獲取資訊及服務。其主要的特色有：加強社區建設和成長文化的基礎、給予其所屬會員一個有意義和多樣的角色、一個同伴支持系統去幫助其會員去發展社會識別系統，分享領導地位，使組織領導人必須向會員和組織承擔義務。此外，組織管理其會員職責的方法，會影響會員參與決策的程度，有研究指出會員牽涉到決策會增加其參與度、承擔的義務以及任務的表現。授權過程會給會員一個舞台去提升自己的能力、在團體中的作用和投入感，令會員有機會發展能力、技能和意識的控制，其參與度會比權力控制集中在一個領袖中更加高這對高度組織的團體更有利。被授權組織（EmpoweredOrganization）能夠有效地以地方組織去影響一個政府決策體系，有效地與其他組織競爭資源，甚至影響政策決定，或者提供有效的選擇給予服務對象，在決策過程中起到重要的作用，將影響擴大至更大的地理區域和不同的觀眾，有效地使資源變得流通。這樣由下而上的決策過程能讓政府制定更貼近舊區市民需要的重整方案，還能讓舊區居民更有效參與決策過程。7.CataldoA.J.II(2003).InformationAsymmetry:AUnifyingConceptforFinancialandManagerialAccountingTheories.UK:ElsevierLtd.8.Ohmer,M.L.(2008).TheRelationshipbetweenMembers’PerceptionsofTheirNeighborhoodOrganizationandTheirInvolvementandPerceivedBenefitfromParticipation.JournalofCommunityPsychology,36(7),851–870.
  • 940因此，當地居民對所居住地方的社群意識（SenseofCommunity）及組織集體效能（OrganizationalCollectiveEfficacy），便能對該地區組織的授權及被授權過程中起到關鍵作用。（二）組織集體效能組織集體效能一般可看成組織或機構對自身力量的評估，而“集體”概念卻是以一個較為鬆散的概念來論述，多是指一群人都擁有共同信念，所以如果一個地區的組織集體效能較強，這地區居民便能透過地區組織的力量，來達至這地區居民的共同利益9。若以澳門為例，一般澳門市民都會覺得澳門坊會組織動員能力都很強，而在這次調研中，本研究小組所引用的組織授權理論中，司打口的街坊組織能否有效擔當“授權組織”或“被授權組織”，便成為這次調研關鍵問題之一。舊區重整對於社區發展十分重要，並直接影響民眾生活。不同的舊區重整模式對社區發展產生很不一樣的效果。在過去的研究發現，組織集體效能對居民對街坊組織都有很積極影響10，而澳門街坊組織一向都頗具影響，而舊區重整和舊區環境亦為澳門市民所關注的問題，本次則希望從組織集體效能及其干擾效應作出研究，並探究組織集體效能在澳門所起的作用。（三）社群意識社群意識是社會心理學的一種，主要關注焦點在於社區的經驗，而不是社區的結構、型態、組織，或者其他外在的特徵。11社會學家、社會心理學家等對於社區作了許多學術研究，提供理論架構來9.Lee,L.F.(2005).CollectiveEfficacy,SupportforDemocratization,andPoliticalParticipationinHongKong.InternationalJournalofPublicOpinionResearch,18(2),297-317.10.Ohmer,M.&Beck,E.(2006).CitizenParticipationinNeighborhoodOrganizationsinPoorCommunitiesandItsRelationshiptoNeighborhoodandOrganizationalCollectiveEfficacy.JournalofSociologyandSocialWelfare,33(1),179–202.11.Ohmer,L.(2008).TheRelationshipBetweenCitizenParticipationandOrganizationalProcessesandOutcomesandTheBenefitsofCitizenParticipationinNeighborhoodOrganizations.JournalofSocialServiceResearch,34(4),41–60.
  • 941解釋社區的形成跟發展，但心理學家嘗試從個人知覺、理解、態度以及感覺等微觀面向切入研究社區，企圖從社區以及居民間的相互關係中獲得完整的、多方面的社群經驗。作為社會學和心理學的重要議題，學者專家們有不同的解讀方式。心理學家賽爾森（SeymourB.Sarason）在1974年指出一群人有類近的知覺。他們因為感到這種互相依賴有助達至他們的期昐而一直保持這種關係。12社群的成員分享需求，並由彼此的承諾而產生的信賴感。例如Uzzi（1996）的研究中13，社群意識有助行為帶有願意作出貢獻的想法。14在訊息方面，更可以信息分享（InformationSharing），讓訊息得以流通。社群意識被形容為一種歸屬感覺，而這種歸屬感覺又可以發展出與人或組織的關係，同時在這種感覺及關係下，隨著大家關心的事情或大家切身的需求，建立出一種共同信念及默契15。因此如果一些地區市民的社群意識很強，當地居民便會著力改善大家的居住環境，當然以這地區整合能力、組織能力及動員能力也有不同層次。和組織集體效能一樣，在過去的研究發現，社群意識對居民選擇舊區重整模式有一定的影響，好像過去的研究分析發現社群意識較高的居民傾向採納整建修復和保存維護。16這兩項模式並不涉及業權轉移，也較為溫和地改善該區的生活環境。本次則希望探討社群意識及其干擾效應作出研究，並探究社群意識的作用。（四）環境因素伴隨社區設施的年齡不斷上升，設施愈跟不上時代的步伐。舊區重整的最大目的就是對設施加以改善，讓舊區適應新時代的發展。因12.Sarason,S.B.(1974).ThePsychologicalSenseofCommunity:ProspectsforACommunityPsychology.SanFrancisco:Jossey-Bass.13.Uzzi,B.(1996).TheSourcesandConsequencesofEmbeddednessforthePerformanceofOrganizations:TheNetworkEffect.AmericanSociologicalReview,61(4)674-698.14.Chu,K.M.(2009).Astudyofmembers'helpingbehaviorsinonlinecommunity,InternetResearch,19(3),279–292.15.McMillan,D.W.&Chavis,D.M.(1986).SenseofCommunity:ADefinitionandTheory.AmericanJournalofCommunityPsychology,14,6-23.16.林玉鳳、陳建新：《司打口居民現狀調查報告》，澳門舊區重整諮詢委員會，2011年，刊於。
  • 942此，若果環境適合舊區居民的生活則他們的重整訴求則會減弱。相反，居民在不滿意現狀時會較傾向舊區重整改變環境。但是若果街坊組織或鄰里關係較強的社區，由環境因素對舊區重整取態便可能受到影響，因此本研究的其中一個目的是檢驗社群意識和組織集體效能對環境因素和舊區重整選項間的干擾效應。（五）干擾效應干擾效應（Moderatingeffect）存在於兩個變數的關係受第三個變數影響。第三個變數稱為干擾變數（Moderatingvariable）。這變數可看成為那兩個變數的連結，並影響他們的方向與程度。因此，干擾變數可以看成為影響無相關性（相關性為零）的兩個變數。透過社會資本，社群意識和組織集體效能在社會學和心理學中被認為有強的正外部性（PositiveExternality），亦可看成公共財貨（PublicGood）17。居民的互相依賴構建出一個社會網絡，居民的相互分享促進資源和訊息的流通。不少分析和研究均表明社群意識18和集體效能19對其他的因素有一定的干擾作用，因此亦令本研究去探討社群意識和組織集體效能對居住環境不滿的干擾效應。三、研究目的澳門經濟近年急速發展，加上澳門缺乏土地資源，例如澳門沒有領海，所以澳門政府不能隨意填海做地，與及澳門擁不少歷史遺跡，這使不少澳門土地都有高度限制，因此儘管過去澳門都已嘗試不少房屋政策（包括供應和需求層面），卻成效並不顯著，因而舊區重整便可能成為另一可行方向來處理澳門房屋或居住問題。澳門社會社群意17.Kawachi,I,Kennedy,B.P.,Lochner,K.,&Prothrow-Stith,D.(1997).SocialCapital,Incom-eInequality,andMortality.AmericanJournalofPublicHealth,87(9),1491–1498.18.Chavis,D.M.,&Wanderman,A.(1990).SenseofCommunityintheUrbanEnvironment:ACatalystforParticipationandCommunityDevelopment.AmericanJournalofCommunityPsychology,18(1),55–81.19.Jex,S.M.,&Bliese,P.D.(1999).EfficacyBeliefsasaModeratoroftheImpactofWork-RelatedStresser:AMultilevelStudy.JournalofAppliedPsychology,84(3),349–361.
  • 943識較為濃厚，尤其舊區的一班“老街坊”守望相助數十年。在不少實證和研究中指出較強的社群意識會對社區產生一定程度的影響。如果急速的重建發展將很有可能破壞居民間的鄰里關係。在土地再利用和居民間的社群意識和組織集體效能的前提下，如何發展澳門社區成為本來澳門社會發展的關鍵。所以本研究主要檢視居民的社經背景、居住環境滿意情程度、社群意識和組織集體效能對舊區居民重整方案選擇的影響，並且分析社群意識和組織集體效能的干擾效應。再透過以上分析結果提出相關建議。四、研究方法（一）資料搜集數據源自澳門舊區重整委員會委託項目，對象是所有的司打口居民。訪問對象主要是戶主，因為戶主通常較清楚家庭具體狀況，如果戶主很困難聯絡上，被訪者才會轉至其他家庭成員。而在正式訪問前，訪問員均接受詳細的答問訓練，讓訪問員可以更了解問卷內容，並且認識如何在保持客觀和不干預被訪者思想的情況下回答被訪者可能提出的問題，從而令被訪者可以更準確地表達他們的意見。在調查期間，澳門大學社會科學人文及學院共派出20位受過訓練的調查員。調查員被要求两人為一組，保證調查員個人安全。而且，在入戶前調查員必須致電協調員確保安全。如調查員三十分鐘內未能完成，協調員立即致電問候情況。每位調查人員平均負責80戶的拜訪，分不同時段多次上門進行調查。為了保證調查的效率，在拜訪前，本研究小組會先發邀請信和盡可能電話預約通知該住戶及商戶進行調查，讓調查更有效地進行。對象是司打口區1,322個單位的居民，調查員成功上門849個住宅單位。在樣本中，經過調查員向鄰居認證後，調查員會拍照存檔證實空置。由於空置單位為無人居住，而今次調研主要對象是司打口居民和商戶，並非合適對象。在扣減空置單位數後，住宅總數為1,264個。住宅成功率是850個成功訪問單位除以扣減空置單位數後住宅總數為1,264個，最後得出回應率（Response
  • 944Rate）為67.2%。由於部份成功訪問單位未能完全回答問卷問題，所以當去除這部份單位後，本研究分析餘下773單位。（二）量表設計在研究中引入三個指數，分別是社群意識指數、組織集體效能和環境不滿意指數。社群意識和組織集體效能的量表均來自國際上進行研究的量表。在社群意識的部分，主要是來自Chavis的研究小組發展，由本研究小組翻譯成中文，並經過本研究小組和澳門舊區重整諮詢委員會下的工作小組反覆討論下修定而成的，我們會詢問16題並給予1至5分（1分為非常不同意，5分為非常同意），問題包括：鄰居的價值觀是否與受訪者相同；能否有家的感覺；會否互相協助等。社群意識指數愈高表示他們的社群意識愈濃厚20。在組織集體效能的部分，主要是來自Ohmer的研究小組發展出來的，由本研究小組翻譯成中文，並經過本研究小組和澳門舊區重整諮詢委員會下的工作小組反覆討論下修定而成的，我們會詢問8題並同樣給予1至5分（1分為非常不同意，5分為非常同意），問題包括：街坊會主動提出更好的公共服務的建議；街坊會設法防止罪行發生；街坊會積極提升該區的商業價值等21。組織集體效能指數愈高表示他們的組織集體效能愈強。最後，研究小組針對澳門居民較為關心的環境議題，而設計成6條問題的量表，評分方法為1分為非常滿意，而5分則為非常不滿意，問題包括人流狀況、消防工作、環保及綠化工作等。環境不滿意指數愈高則表示他們對環境不滿意。（三）雙項變量分析由於在有關選擇適合司打口重整模式的問題部分設定為多選，故我們使用無母數的克-瓦二氏檢定檢視社群意識指數和鄰里間組織效20.Chavis,D.MandPretty,G.(1999)Senseofcommunity:Advancesinmeasurementandapplication.JournalofCommunityPsychology,27(6),635–642.21.Ohmer,M.,&Beck,E.(2006).CitizenParticipationinNeighborhoodOrganizationsinPoorCommunitiesandItsRelationshiptoNeighborhoodandOrganizationalCollectiveEfficacy,JournalofSociologyandSocialWelfare,33(1),179–202.
  • 945能指數與選擇適合司打口重整的四種模式以及選擇保持原狀的關係。Kruskal-WallisTest（K-WTest）用來檢定多組不是常態分布的獨立母群體之統計量（中位數）是否各組完全相等，所使用的無母數檢定方法，也用於多組序位尺度資料（OrdinalMeasurement）的檢定。另外，我們利用卡方檢驗（Chi-SquareTest）檢示其餘因素對選擇適合司打口重整的四種模式以及選擇保持原狀的關係。這些因素包括住戶被訪者的性別、年齡、最高教育程度、居澳年期/來澳年期、個人平均月收入、家庭成員數目、家庭平均月收入及擁有物業年期。卡方檢驗是一種用途很廣的計數資料的假設檢驗方法。它屬於非參數檢驗的範疇，主要是比較兩個及兩個以上樣本率（構成比）以及兩個分類變數的關聯性分析。（四）多項邏輯回歸模型迴歸模型分析除一般叙述性分析及雙項統計比較外，本研究亦會分析哪些因素會影響組織協同效能及居民首選重建方案，因此本研究將會引用多項迴歸模型。迴歸模型（RegressionModel）是預測統計學上一種較常用的對數據進行分析的方法，主要是希望探討數據之間是否有一種特定關係，多項迴歸分析是建立倚變數（DependentVariables）與（多於一個）自變數（IndependentVariables）之間關係的模型、相關方向與強度，並建立數學模型以便觀察特定變數來預測研究者感興趣的變數。另外，由於居民首選重整方案是多項選擇，因此本研究還將使用多項邏輯回歸模型（MultinomialLogisticRegressionModel）來分析居民首選重整方案的因素，多項迴歸（MultinomialRegression）指的是超過一個選項的自變數，或可看成邏輯回歸模型（LogisticRegressionModel）的一種多項邏輯回歸模型，是由多項迴歸和邏輯回歸模型合成，唯一不同之處在於要將依變項其中一個類別設為“參照組”（BaselineCategory/ReferenceGroup），假設依變項有三類，那麼迴歸係數解讀為“當自變項增加一個單位，依變項A相對依變項C的機率會增加幾倍”，此時依變項C為我們選定的參照組（分母，或說被比較的那一組），參照組可隨意設定，因為結果會完全一樣。用以瞭解一個以上獨變項與兩組以上依變項的函數關係。用以瞭
  • 946解一組預測變項和一個效標變項的直線關係：而每個預測變項的預測能力，是研究的重要參考指標。利用多項邏輯迴歸分析，比較在最適合重建司打口模式一問中選擇“保持原狀”的被訪者與選擇其它四種模式的被訪者，當中存在甚麼因素具顯著性的影響。當資料類型為離散，其分類只有幾類時，就會利用多項邏輯迴歸分析建立一精簡且在實用上合理的模式，模式可用來描述依變量與一組自變項之間的關係。要理解依變量與各個自變項關係的強弱，就要觀察勝算值。所謂勝算值（OddRatio；OR），是說明自變項與依變項間之關聯，若有一個虛擬自變項X之勝算比為3，表示在該自變項上測量值為1的觀察值，它在依變項Y上為1的機率是在X之測量值為0的觀察值的3倍，勝算比值愈高，表示自變項與依變項之關聯程度愈強。而模型建構過程主要以後向逐步區別分析方法（BackwardStepwise），所以部份自變量沒有顯示在結果中，原因是在後向逐步區別分析方法中已被剔除，而移除概率（RemovalProbability）和引入概率（EntryProbability）皆為0.05。（五）干擾效應檢測經過多項邏輯回歸模型迴歸模型分析後，本研究得出一些個別函數的結論。接著，本研究會將社群意識和環境相乘得出這兩變量間的干擾效應指數並再次作放入多項邏輯回歸模型迴歸模型分析，由此得出經過社群意識作為干擾效應下的結論。由此得出一個較為保持社群意識的舊區重整模式。五、結果（一）數據描述和雙項變量分析在作出分析前，列舉受訪者的基本背景資料作出描述。首先，受訪者男性女性約各佔一半，年齡則以36–65歲為主（58%）。教育程度以小學及以下為主，佔33.4%，其餘各佔兩成以上。42.6%被訪者家
  • 947庭是2-3人，35.3%被訪者則是4-5人家庭。63.7%的被訪者主要以工作收入作為主要收入來源，亦有11.5%被訪者以子女供養為主要收入來源。21.5%的被訪者表示過去一年平均每月沒有收入，19.8%被訪者則表示平均每月收入少於5,000元。由此可見，他們的收入大多低於澳門入息中位數。83.3%被訪者居澳超過15年或以上。雙項變量分析中，發現與被訪者首選重整方案有關係的因素包括：年齡、個人收入、住戶人數、住戶收入、居澳年期、社群意識和環境不滿程度。從表一，整體被訪者可見被訪者較為傾向實施舊區重整作為舊區發展模式，只有73人希望維持原狀。在各方案中，不難發現被訪者較多人選擇“保存維護”（349人），較少選擇“整建修復”（22人）。表一數據描述和雙項變量分析n重建發展保存維護整建修復街道美化保持原狀p-valuen1973492213273性別男37226.6%43.5%3.2%18.3%8.3%0.614女40124.4%46.6%2.5%16.0%10.5%年齡<0.00118-35歲19626.0%49.0%3.1%16.3%5.6%36-64歲44828.6%44.6%3.1%17.0%6.7%≥65歲12914.0%41.1%1.6%18.6%24.8%個人收入<0.001沒有16422.0%43.9%1.8%18.3%14.0%≤5,00014821.6%41.2%4.7%14.2%18.2%5,001-10,00024130.3%43.2%2.9%17.4%6.2%>10,00022025.5%50.9%2.3%17.7%3.6%住戶人數0.002獨居8718.4%41.4%4.6%16.1%19.5%2-3人33022.4%45.5%1.8%20.0%10.3%4-5人27732.1%43.3%3.6%15.5%5.4%5人以上7922.8%54.4%2.5%11.4%8.9%住戶收入<0.001≤10,00026822.8%41.4%3.0%16.4%16.4%10,001-20,00024927.7%42.6%1.6%20.9%7.2%
  • 948n重建發展保存維護整建修復街道美化保持原狀p-value>20,00025626.2%51.6%3.9%14.1%4.3%居澳年期0.023來澳不足15年13022.3%44.6%6.2%13.1%13.8%來澳超過或15年64326.1%45.3%2.2%17.9%8.6%社群意識指數2.442.532.562.522.410.032組織集體效能指數2.352.382.332.422.220.090環境不滿意指數17.8616.6417.5916.8314.92<0.001（二）多項邏輯回歸模型迴歸模型分析1.重建發展年輕的受訪者較年長的受訪者傾向選擇“重建發展”作為舊區重整模式（18-35歲=9.40;36-64歲=7.06）。來澳年數較低的受訪者則不太願意“重建發展”作為舊區重整模式（來澳年期<15年=0.36）。組織集體效能指數較高的受訪者較傾向選擇“重建發展”作為舊區重整模式（組織集體效應指數=2.32）。社群意識則沒有顯著關係（P值>0.05）。此外環境因素之數值是1.41，意即對環境愈不滿意的受訪者則傾向選擇“重建發展”。最後，社群意識對環境因素和“重建發展”選擇的關係有顯著的干擾效應（P值<0.05），並得出1.35。表二重建發展的多項邏輯回歸模型迴歸模型分析結果年齡OR(95%CI)OR(95%CI)18-35歲9.81(3.75,25.67)**9.40(3.50,25.23)**36-64歲7.25(3.47,15.13)**7.06(3.27,15.21)**≥65歲參考值居澳年期來澳不足15年0.38(0.18,0.83)*0.36(0.17,0.79)*來澳超過或15年參考值環境因素1.34(1.21,1.48)**1.41(1.26,1.58)**干擾因素組織集體效能指數2.20(1.14,4.25)*2.32(1.18,4.59)*社群意識指數1.22(0.53,2.81)1.87(0.78,4.46)干擾效應社群意識指數×環境因素1.32(1.05,1.66)**p-value<0.05;**p-value<0.01
  • 9492.整建修復年輕的受訪者較年長的受訪者傾向選擇“整建修復”作為舊區重整模式（18-35歲=7.73；36-64歲=5.74）。來澳年數較低的受訪者則不太願意“整建修復”作為舊區重整模式（來澳年期<15年=1.75）。組織集體效能則沒有顯著關係（P值>0.05）。社群意識指數較高的受訪者較傾向選擇“整建修復”作為舊區重整模式（社群意識指數=9.38）。此外環境因素之數值是1.44，意即對環境愈不滿意的受訪者則傾向選擇“整建修復”。最後，社群意識或組織集體效能都對環境因素和“整建修復”選擇的關係沒有顯著的干擾效應（P值>0.05）。表三整建修復的多項邏輯回歸模型迴歸模型分析結果OR(95%CI)OR(95%CI)年齡18-35歲8.07(1.24,52.53)*7.73(1.18,50.81)*36-64歲5.77(1.14,29.16)*5.74(1.12,29.38)*≥65歲參考值居澳年期來澳不足15年1.90(0.59,6.07)1.75(0.54,5.61)來澳超過或15年參考值環境因素1.36(1.16,1.60)**1.44(1.21,1.71)**干擾因素組織集體效能指數1.25(0.43,3.66)1.35(0.45,4.01)社群意識指數6.03(1.37,26.45)*9.38(2.05,42.83)**干擾效應社群意識指數×環境因素1.19(0.78,1.80)*p-value<0.05;**p-value<0.013.保存維護年輕的受訪者較年長的受訪者傾向選擇“保存維護”作為舊區重整模式（18-35歲=7.50;36-64歲=4.25）。來澳年數和組織集體效能未有對“保存維護”產生顯著性的影響（P值>0.05）。社群意識指數較高的受訪者較傾向選擇“保存維護”作為舊區重整模式（社群意識指數=3.31）。此外環境因素之數值是1.27，意即對環境愈不滿意的受訪者
  • 950則傾向選擇“保存維護”。最後，社群意識對環境因素和“保存維護”選擇的關係有顯著的干擾效應（P值<0.05），並得出相關數值為1.41。表四保存維護的多項邏輯回歸模型迴歸模型分析結果OR(95%CI)OR(95%CI)年齡18-35歲7.77(3.29,18.34)**7.50(3.11,18.11)**36-64歲4.26(2.29,7.93)**4.25(2.22,8.14)**≥65歲參考值居澳年期來澳不足15年0.47(0.23,0.96)*0.43(0.21,0.89)*來澳超過或15年參考值環境因素1.21(1.10,1.33)**1.27(1.14,1.42)**干擾因素組織集體效能指數1.67(0.91,3.07)1.79(0.95,3.37)社群意識指數2.29(1.06,4.98)*3.31(1.47,7.45)**干擾效應社群意識指數×環境因素1.41(1.12,1.76)***p-value<0.05;**p-value<0.014.街道美化年輕的受訪者較年長的受訪者傾向選擇“街道美化”作為舊區重整模式（18-35歲=1.77；36-64歲=1.30）。來澳年數較低的受訪者則不太願意“街道美化”作為舊區重整模式（來澳年並<15年=0.34）。組織集體效能指數較高的受訪者較傾向選擇“街道美化”作為舊區重整模式（社群意識指數=2.43）。社群意識則沒有顯著關係（P值>0.05）。此外環境因素之數值是1.30，意即對環境愈不滿意的受訪者則傾向選擇“街道美化”。最後，社群意識或組織集體效能都對環境因素和“街道美化”選擇的關係沒有顯著的干擾效應（P值>0.05）。表五街道美化的多項邏輯回歸模型迴歸模型分析結果OR(95%CI)OR(95%CI)年齡18-35歲5.84(2.23,15.33)**5.53(2.07,14.79)**36-64歲3.68(1.80,7.55)**3.54(1.69,7.43)**≥65歲參考值
  • 951OR(95%CI)OR(95%CI)年齡居澳年期來澳不足15年0.35(0.15,0.82)*0.34(0.14,0.79)*來澳超過或15年參考值環境因素1.23(1.11,1.37)**1.30(1.15,1.46)**干擾因素組織集體效能指數2.27(0.46,11.30)2.43(1.19,4.95)*社群意識指數1.64(0.62,4.32)2.48(1.00,6.14)干擾效應社群意識指數×環境因素1.25(0.97,1.59)*p-value<0.05;**p-value<0.01六、討論今次分析得出的結果大致合理並可以看出一些趨勢，好像年青的居民較傾向透過舊區重整方案來改善生活環境，而居住年期愈短則較希望保持原狀。在四個方案來看，居民較傾向“重建發展”（重建發展=9.40）。與文獻回顧一樣，澳門的社群意識較為濃厚，而且可以帶動其他因素產生干擾效應。可是，組織集體效能卻沒有與環境因素在四個方案中得出顯著的干擾效應。接著，我們將細分為多個方向詳細進行討論。（一）受訪者年齡和居住年期定量研究的結果亦大致合理，好像越年青的居民越希望透過舊區重整方案來改善生活環境，這可能年青人收入遠較其他年齡層居民為理想，所以他們對居住環境要求也較高。還有現在年青人擁有較多學習機會，所以他們的學歷亦較中年及長者為高，因此他們對舊區重整方案的理解亦較高，這亦是他們較為容易接納舊區重整各方案的原因。居澳年期較短的居民卻普遍希望維持原狀，這或與他們的過客心態有關，甚至盡可能減少因舊區重整而帶來的影響。可見本研究得出的結果可信程度是相當高。（二）環境因素在四個重整方案中，環境因素得出的數值均大於1，即表示他們對社區環境不滿意則希望透過方案去改善原狀。其實，想法非常合理。
  • 952他們希望透過改變讓現有的設施和社區得到長遠的發展。儘管不同方案間的數值的差距較少，但是仍以“整建修復”為最高（整建修復=1.44）。由此可見，他們對於居住在樓齡大多超過二十至三十年舊樓的公共設施希望可以得到改善。（三）社群意識澳門居民的社群意識在研究中頗強，而這發現跟澳門相關研究和澳門社會所認知都很吻合。例如從定量研究中，我們可以發現社群意識強弱是會影響司打口居民對這區重整方案的選擇。社群意識越強越希望能以“整建修復”及“保存維護”作為舊區重整的模式，而“重建發展”卻與“維持原狀”分別不大。除了街道美化外，社群意識均對“重建發展”和“保存維護”對環境因素產生干擾效應，且干擾效應讓他們的傾向性更加強烈，由此實證社群意識對其他因素確實有一定的影響。（四）組織集體效能研究發現組織集體效能對“重建發展”和“街道美化”有顯著的傾向性關係，組織集體效能較強的受訪者傾向上述兩項選擇，而且與社群意識相反（社群意識較強的受訪者傾向“整建修復”及“保存維護”）。如果社群意識看成一種鄰里間互相依賴的分享，組織集體效能更強調有組織性和較明確的分工，因此組織集體效能較強的受訪者相信有能力處理“重建發展”的產權轉移和希望提高區域商業價值的“街道美化”，反觀社群意識較強的受訪者傾向的“整建修復”及“保存維護”只是對建築物延長使用期限與改善地區內的環境。他們講究的是如何維持他們與社區的關係，相反組織集體效能較強的受訪者較則較傾向尋求提升居住物業價值的方法。雖然本研究援引的組織授權理論中的組織集體效能與居民對舊區重整方案的主要需求是提升居住地方價值的方案（重建發展和街道美化），但卻未能產生任何干擾效應。當中原因可能是：1.司打口居民沒有很強烈“司打口居民”身份感覺。除了缺乏相關機構統合當地居民的意見外，亦可能與司打口已經融入鄰近較大區
  • 953域有關，好像“下環”及“新馬路”，因為這兩區的社會設施發展較為完善，相反司打口卻缺乏相應配套設施，而且不少司打口居民都會覺得自己是身處於下環或新馬路區域。2.居民和地方組織對舊區重整政策和舊區歷史認知不足。其實過往澳門政策諮詢工作多是面向澳門市民大眾，未能讓社會充份了解所諮詢政策的內容，再加上對舊區歷史背景缺乏了解，因而讓有較高組織集體效能的市民去選擇重建發展和街道美化。七、建議對於研究討論，我們發現普遍居民對舊區重整方案仍未有深刻的認知。澳門作為一個文化深厚的地方，重建發展也受到一定的限制。為了得出一個合適澳門社區和經濟發展的重要政策，足夠討論是必要的，也要有一個科學性的決策作為依歸。針對以上的一些討論，我們提出以下建議作為參考之方向。（一）成立歸屬該區的街坊組織從以上發現及相關分析，政府可透過成立相關街坊機構或鼓勵司打口居民自行組織當地的街坊組織，甚至加強鄰近地區街坊組織來提升居民對重整政策的參與。除了只是成立機構以外，深化司打口居民身份特徵亦是十分重要。正如本研究發現，儘管司打口居民社群意識頗強，但卻有下降趨勢，而且年輕一輩的社群意識亦較年長一輩為低，如何有效整合不同年齡層居民對司打口的歸屬感便很重要。現在港澳地區都越來越看重集體回憶（CollectiveMemory），透過集體回憶來深化司打口居民身份認同感，因此重新整理司打口歷史便可算是一個較為可取的方案22。22.Fijalkow,Y.(2010).UrbanStrategiesandCollectiveMemory.AnUpper-MiddleClassMunicipalityintheGrandParisProject.JournalofUrbanandRegionalAnalysis,2(2),7–18.
  • 954在研究發現司打口的組織集體效能發揮其干擾效應，很有可能與上述討論一樣。他們很多時候參與其他區域的街坊組織，從而導至未能做成很強司打口的歸屬感，再一次看出街坊組織在司打口未有發揮足夠的效能。有見及此，成立街坊組織作為政府與居民溝通的組織是必須的，也增加居民的歸屬感。此外，居民對舊區重整方案普遍認知不足夠再一次看出沒有街坊組織作為一個傳媒和平台讓居民認知政府政策，很多時候到了切身利益時才作出反應。因此，政府有必要加強宣傳，而且建立雙向式的傳遞，讓雙方深入了解互相的需要和限制。（二）政策諮詢工作、大眾參與及科學決策即使可以有效成立具代表性的機構來取得司打口居民的意見，但如何有效進行諮詢工作亦有難度，本文嘗試參考外地經驗，來提出一些建議。其實外地亦有不少相關經驗，特別是社會服務，好像長者服務23及青年服務24。司打口的人口老齡化已經頗嚴重，不少被訪者都渴望政府可以增加司打口的長者服務及設施，可見這方面經驗便多了一層意義了。而這些服務發展多是採用組織授權理論作為服務發展的骨幹，但用以另一名義（社區伙伴，CommunityPartnership）來發展社會服務而已，社區伙伴可算是糅合了兩種決策模式—由上而下（Top-downApproach）及由下而上（Bottom-upApproach）。從“由下而上”角度來看，希望可以透過街坊組織，增強當地居民集體效能（CollectiveEfficacy），從而提高當地居民對地方各項政策諮詢的參與度，而具代表性的街坊組織亦能有效整合居民意見和點出一些實際問題。其實過去澳門政府都花了不少資源進行諮詢工作，亦有透過地方組織進行統籌，可是當一些政策實際推行時，澳門政府仍然面對不少阻力，甚至推倒重來。另外，過去澳門政府亦有引入不少專業團體及學術團體參與其中，如果可以增加這些團體參與度，相信整個諮詢過程可以更為理想。23.Bolda,E.J.,Lowe,J.I.,Maddox,G.L.,&Patnaik,B.S.(2005).CommunityPartnershipsforOlderAdults:ACaseStudy.FamiliesinSociety,86(3),411-418.24.Griffith,D.M.,Allen,J.O.,Zimmerman,M.A.,Morrel-Samuels,S.,&etal.(2008).OrganizationalEmpowermentinCommunityMobilizationtoAddressYouthViolence.AmericanJournalofPreventiveMedicine,34(3S),S89-S98.
  • 955近年澳門社會急速發展，不少政策所涉及的問題已經遠較已往為複雜，很多時候澳門居民對政策了解不多，才導致政策諮詢初期，居民對相關政策參與度不高，可是在政策諮詢後期，才會就著自身利益立場而出現一些對抗狀況。而“由上而下”的工作便重點放在發展社會資本（SocialCapital）、策略發展（StrategicDevelopment）、甚至增強澳門市民對政府信任度25，而且向街坊組織及當地居民進行相關知識的灌輸，以及就著相關政策所帶來的效果及問題，政府亦需要向居民詳細說明。因為一般居民及街坊組織對政策了解程度不高，所以當政府推行政策時遇到一些問題，便會令居民出現負面情緒。所以在政策諮詢時候，可讓居民作出有依據的選擇，所以在諮詢過程必然涉及教育。最後除了政府及地方組織外，專業團體或學術機構亦需要參與當中，因為不少政策可能涉及龐大利益，好像舊區重整方案中的重建發展中，政府與居民便可能涉及金錢或利益衝突，所以專業團體或學術機構便可舒緩這方面的問題。同時特區政府亦不斷強調科學決策，如果可以讓專業團體或學術機構參與亦可提升相關決策水平。25.Catterberg,G.,&Morena,A.(2005).TheIndividualBasesofPoliticalTrust:TrendsinNewandEstablishedDemocracies.InternationalJournalofPublicOpinionResearch,18(1),31–48.
  • 957《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，957—983論國際私法上的“法律規避”的問題杜燦球*一、引言人們可能覺得奇怪，為甚麼一些國際性的投資公司或跨國際集團，除了在自己的國家註冊外，還會將她們的投資總部設在其他地區或國家，例如香港著名的英資怡和洋行，在香港回歸前，也曾一度將註冊地點遷往百慕達。至於懸掛不同國家旗幟的遠洋貨輪或郵輪，船東的國籍與貨輪或郵輪的所懸掛國旗的國籍，沒有必然的關聯，這些船舶通常都選擇在利比里亞、巴拿馬、塞浦路斯、波離支等的小國家註冊；一些在外地註冊的豪華郵輪公司，利用低廉的消費吸引市民或遊客上船遊玩，而且可以在禁止博彩遊戲的地區或國家招攬遊客，然後將船開往公海，作無目的地的航行，讓遊客在公海上耍樂一番。是甚麼原因令到經營者作出這樣的行徑，為甚麼他們不在自己的國家註冊，反而選擇在其他地方，這裡涉及的就是國際私法上的問題：“法律規避”。二、甚麼是法律規避法律規避（evasionoflaw），又稱為詐欺規避（fraudeàlaloi）或欺詐設立連結點（fraudulentcreationofpointsofcontact），它是指涉外民商事法律關係的當事人，人為的利用某一衝突規範，故意做成某種連結點，以避開本應適用的內國法律，從而適用對自己有利的外國法律的行為。由於確定涉外民商事案件的準據法，有賴於各種連結點，這些連結點，有的是能夠隨當事人的意思而變更，例如國籍、住所、所在地等等。如果當事人為了某種特定的目的，濫用設立和變更連結點的自由，顯然不利於法律秩序的穩定，也不利於體現內國法*澳門大學法學院中文法學碩士。
  • 958律政策的貫徹實施。1因此，任意更改連結點，以逃避內國法律的適用，以便適用有利於行為人的外國法律時，法律效果是無效的。三、法律規避與脫法行為在國際私法上，法律規避與實體法上的脫法行為2頗為相似。因為前者的概念實質淵源於後者，但兩者在手段及目的上，也有不同之處；民法上的脫法行為，是規避法律禁止的規定，並以迂迴的手段，達成其目的的行為，也即用合法的手段，達成違法目的之稱謂。試比較兩者的差異：（一）國際私法上的法律規避，乃規避內國的實體法，而求得適用有利於己的外國法，例如改變國籍、常居地、住所、債之履行地等；而實體法上之脫法行為，則僅在逃避國內強行法之適用。（二）法律規避乃藉變更連結點的歸屬關係，以逃避不利於己的內國法適用，從而求得適用有利於己的外國法；脫法行為則為以迂迴的手段，掩飾其違法目的的不法行為，與連結點的變更無關，也與外國法律的適用無關。3四、法律規避產生的原因世界各國或地區，對於含有涉外成分的法律關係，為求適用的法律符合公平、正義的原則，以維護內、外國人的正當權益，遂均制定國際私法，作為選擇準據法的依據。4按照國際私法的適用，必須以1.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第269頁。2.脫法行為為非直接違反禁止的規定，而依他種迂迴方法，使與被禁止之規定，發生同一效果之行為。脫法行為所採用的手段須為合法，否則即為一般的違法行為。故脫法行為乃以形式上的合法手段，達成實質上的違法目的。3.國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司，1996年9月，第7頁。4.例如澳門《民法典》第13條至第62條，均為解決涉外民商事法律關係，作為適用或選擇準據法的依據。
  • 959涉外法律關係為對象，然而案件是否為一宗涉外的法律關係，則端視其是否含有涉外的成分而定。同一案件在甲國是國內法律關係，在乙國則為涉外的法律關係；在甲國原為內國法律關係的案件，也可以因連結點的變動，而成為涉外的法律關係。例如主體連結點的改變：國籍、住所地等；客體連結點的改變：物之所在地等；行為地連結點的改變：合同簽定地、履行地等；與當事人意思有關連結點的改變：合同當事人雙方的合意等。若作進一步而言，對涉外法律關係準據法的適用，需要確定連結點才能達成5，若連結點變動，自然亦影響準據法的確定。換言之，連結點的改變，不僅對法律關係是否為國內法律關係，抑或是涉外法律關係，影響甚大；倘若為涉外的法律關係，也會因為連結點的變動，亦會改變本應適用的法律。故連結點之變動，對法律關係的性質，以及準據法的選擇，均有牽連，但問題則有分別。對於前一個問題，有時可引起“國際私法上規避法律的問題”；而後一個問題，則稱之為“時間因素所引起的法律衝突”，現在討論的是有關“規避法律”的問題。連結點的變動，雖然是由於當事人的故意所做成，例如改變國籍（移民），合同的締結地或履行地等；亦有一些連結點的變動，非為當事人的意思而作出，例如兩國國界的重新釐定，以致當事人的國籍5.國際私法法則，若從立法的形式觀察，通常有下列幾種方式：（1）單邊衝突規範，這種衝突規範的系屬，明確指出只適用一個特定國家的法律，有三種情況：a）直接指明適用本國法；b）直接指明適用外國法；c）直接指明某特定範圍的法律關係，適用某一特定的外國法。單邊衝突規範在指明適用本國法時，就不能適用外國法，反之亦然。（2）雙邊衝突規範，其系屬不直接指明適用本國法或外國法，它只指出一個原則，法院要根據這個原則，結合某法律關係的具體情況，從而確定應該適用何國法律。（3）重疊適用的衝突規範，其系屬指出，在解決某項法律關係時，必須同時適用兩個或兩個以上的國家的法律。（4）選擇性的衝突規範，其系屬指出，在解決某項法律關係時，可以從有關的兩個或幾個國家的法律中，選擇其一予以適用，因此是屬於有條件的選擇性衝突規範，只有在前一國家的法律不能適用時，才能適用後一國家的法律，這類規範又可分為兩種：a）任意的或無條件的選擇性衝突規範，這類的系屬指出的幾種法律，具有平等的法律效力，法院可任選其一適用；b）有條件的選擇性衝突規範，其系屬所指出的幾個國家的法律中，只能有主次地、有條件地選擇其中之一適用。
  • 960或物之所在地產生變更。6故其變動大多出於自然，當事人並無逃避或詐欺法律的意圖，然而有時並非如此。因此，站在國際私法的立場上，對於當事人改變連結點以致影響法律關係，是否為涉外法律關係及準據法的適用，有甚麼特別可茲注意的地方，並區分是否有違法的意圖？這在國際私法上是一個具爭議的問題，此問題就是“法律規避”。五、連結點或連結因素連結點是衝突規範7的系屬中的一個重要組成部分，又稱為連結因素或連結根據，它是指衝突規範賴以確定某一法律關係，應適用甚麼法律的根據。例如，在澳門《民法典》第45條（物權）第一款的規定：“佔有、所有權及其他物權之制度，均按物之所在地法規定”這一衝突規範中，物之所在地就是該衝突規範中的連結點，該衝突規範以物之所在地，作為確定物權關係應適用何地法律的依據。一般來說，基於客觀情況的多樣性，立法者在考慮選擇法律適用方案時，只能從原則上規定用甚麼地方的法律，調整那一個法律關係最為合適。因此，立法者必須從法律關係的構成要素中，選擇其中的一種作為選擇準據法的媒介，這些被指定為媒介的要素，就是連結點。例如，關於侵權行為，可供考慮的要素，有加害者和受害者的國籍、住所、加害行為地、損害發生地等等，作為完善的立法，就要選擇一個關係最密切的要素作為媒介。當某一要素，如加害行為被選為媒介時，它就是連結點。在衝突規範中，連結點的法律意義表現在兩個方面：從形式上看，連結點是一種把衝突規範中“範圍”所指的法律關係，與一定的法律連繫起來的紐帶或媒介。因此，每一條衝突規範必須至少有一個連結點，沒有這個連結點，便不能把一定的法律關係，和應適用的法6.【英】詹寧斯．瓦茨修訂：《奧本海國際法》第1卷第2分冊，中國大百科全書出版社，1998年4月第1版，第73頁，第249目“國籍和遷移出境的選擇權”。7.衝突規範又叫法律適用規範、法律選擇規範或國際私法規範，是指明某種涉外民商事法律關係，應適用何種法律的規範。
  • 961律“系屬”連結起來。8衝突規範之所以是一種間接的規範，是因為它並不是直接規定當事人的權利和義務，只是通過連結點，去指引某一個國家的法律規範，來確定當事人的權利和義務。從實質上看，這種紐帶或媒介，又反映了該種法律關係，與一定的法律之間存在著內在的、實質的連繫或隸屬關係，它表明著某種法律關係，應受到一定國家法律規範的約束，以及應受到一定主權者的立法管轄，如果違反這種約束或管轄，該法律關係便不能成立。因此，對不同法律關係連結點的選擇，不是任意的，更不是虛構的，而是必須在客觀上，的確能體現這種內在的連繫。連結點根據不同的標準，可作不同的分類：（一）客觀連結點和主觀連結點，客觀連結點主要有國籍、住所、居所、營業場所、物之所在地、法院地等，這種連結點是一種客觀實在的標誌。主觀連結點為意定的連結點，主要是指當事人之間的合意，主要作為確定適合用於合同關係的準據法的依據。（二）靜態連結點和動態連結點，靜態連結點就是固定不變的連結點，主要是指不動產所在地、以及涉及過去的行為或事件的連結點，如婚姻舉行地、合同締結地、法人登記地、侵權行為發生地等。由於靜態連結點是不變的，故此便於確定涉外民商事法律關係適用法律的依據。動態連結點即可變連結點，例如國籍、住所、居所、所在地、法人的管理中心地等。動態連結點的存在，一方面加強了衝突規範的靈活性，另一方面，也為當事人規避法律提供了可能。對於一些連結點是屬於動態連結點，有關聯的人、行為或事件可能與幾個不同的時間相聯繫，於是提出了到底根據甚麼時候的連結點，作為確定準據法的問題，也就是連結點的時間限定問題。各國在8.衝突規範，從其本身的結構來看，可分為兩個部分：一部分是指該規範所要調整的法律關係，國際私法的術語把它稱為“範圍”；另一部分是指出該法律關係要適用的法律，稱為“系屬”。例如澳門《民法典》第24條規定“個人之身分狀況、人之能力、親屬關係及繼承，均受有關主體之屬人法規範”。這是一條衝突規範，其中前一部分“個人之身分狀況、人之能力、親屬關係及繼承”是本衝突規範所要調整的法律關係，稱為“範圍”；後一部分“有關主體之屬人法”這項法律關係所要適用的法律，稱為“系屬”。
  • 962對衝突規範和國際條約中的衝突規範的立法上，如有必要，都對連結點的時間限制加以規定。例如，澳門《民法典》第59條（準據法）：“繼承受被繼承人死亡時之屬人法所規範；該法亦為確定遺產管理人及遺囑執行人權力之準據法。”這就把連結點“屬人法”限定在“死亡時”了。在衝突規範中，如果立法者對連結點以時間設限，即表明立法者不允許當事人因連結點的改變，要求改變已設定的權利與義務的關係。但是，在有的衝突規範中，連結點本來有時間限定的問題，然立法者對之未加以明確規定，這就要求適用它們時，對連結點的時間限定進行推定，例如不同國籍的兩父子，同時在一宗交通意外中喪生，因為他們兩人具有不同屬人法規範，則對他們的死亡先後之推定不協調時，則推定其死亡的時間相同。9（三）單純事實和法律概念，單純的事實主要包括物之所在地和法院地。物之所在地即物的現實場所；法院地是指提起和進行涉外訴訟案件的地點。這些連結點通常事實上能夠確定。另一類不是單純的事實，而是法律概念，例如國籍、住所、法律行為地等等。正因為這些連結點是法律上的概念，亦有人稱之為連結概念。10六、連結點的選擇連結點的選擇，就是在一個法律關係眾多構成的要素中，選擇一個最能反映“範圍”內，所要解決的問題的本質，並與之以最有重要連繫的要素作為連結點，指引選擇準據法，作為公平合理地解決涉外民商事糾紛。因此，衝突法所要解決的問題，就是一個人、一件事、一個行為究竟與哪一個地方的法律，有較重要的連繫。對於一個法官來說，可能直接對有關國家的實體法規則進行選擇，從而實現對當事人作出公正判決的目的。但對於立法者來說，不能以對實體法的具體內容來立法，而必須根據法律的組合情況，例如經常出現的、但不是全部的情況，運用抽象的方法，利用連結點來指引準據法，不能先考9.澳門《民法典》第25條第2款。10.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第239頁。
  • 963慮被選擇法律的具體規則，是否符合案件的需要。即使是法官直接選擇有關國家的實體法，也是根據具體法律關係的構成要素的指引，在相關國家的實體法之間進行比較、選擇。因此，連結點的選擇，是衝突規範立法的中心任務。因為連結點的選擇不是任意的，需要有客觀的依據，例如，連結點形成與國家的政治、經濟、國際民商事活動、法律的改革、演變有關。但是，一國對某一法律關係的連結點的選擇，也不是一成不變的，而是隨著客觀環境的變化而改變，這些都可以從各國的每一個階段的國際私法立法中反映出來。最明顯的例子是，澳門在回歸前所適用的民事法律，是1966年11月25日第47344號法令核准之葡萄牙《民法典》，並藉1967年9月4日第22869號訓令延伸至澳門，當年的葡萄牙《民法典》，在國際私法部份對有關屬人法的規定，是“屬人法是指個人的國籍法”。11這部《民法典》的立法者，選擇在人身地位的內容上，規定主要以國籍為主。鑑於回歸後澳門地位的轉變12，在1999年11月1日開始生效的澳門《民法典》，立法者選擇在人身地位的內容上，修改為以常居地作為連結點的規定“屬人法即個人之常居地法”；13解決澳門居民在國際私法中的系屬問題。因此，每個國家的立法機關對於某一法律關係，究竟應選擇哪一要素作為連結點，通常要考慮下列的因素：14（一）衝突規範的“範圍”所要解決的法律問題性質的分類；（二）衝突規範所選擇的連結點，必須是“範圍”中法律關係的構成要素之一；（三）區分不同連結點的含意和作用，並要看有關連結點，是否與特定的法律關係具有較本質的連繫，對特定的問題具有相對重要性；11.1966年葡萄牙《民法典》第31條第1款。12.1987年，中葡兩國政府簽署關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府在1999年12月20日對澳門恢復行使主權，澳門成為中國的一個特別行政區。13.1999年澳門《民法典》第30條第1款。14.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第242頁。
  • 964（四）有關的連結點，必須是各國立法機關經常作為自己行使立法管轄權的根據；（五）有關的連結點必須便於認定，便於適用，並與特定的地域相連繫；（六）有關連結點的選擇，必須符合內國處理涉外民商事法律關係的政策。如果每個國家的法律規範都是相同的，又或是每一個人都在相同的國家或法院，行使訴訟權利。那麼，就不會有法律衝突的問題。隨著國際的交往日頻，國際民商事的交往已經完全自由、開放和平等，各交往國站在主權原則和保障國際交往的安全與自由，使國內外人民的權利得以保障的立場上，如何平衡各方面的利益，是國際私法的終極思想。上述對於連結點的考慮，都是基於公平解決衝突，符合相互依賴的國家共同利益作為出發點。七、適法性說與不適法性說雖然各國在國際私法立法的立場上，引用各式各樣的原則、判例，盡力考量選擇哪一要素作為連結點，並能夠準確的指引選擇準據法，作為公平合理地解決涉外民商事糾紛。但在某些內容上，難免會產生困難，例如基於當事人意思自治的原則，當事人仍能在一定的範圍內活動，立法者不能強行用立法的形式嚴加限制，這種給予當事人的權利，最能成為規避法律的隱憂。而且，當事人作出規避法律的行為，並非違法，只是在某種意義上才能成立規避法律的行為。因此，國際私法上的“法律規避”是否合法，學者的見解不一，臺灣的學者對此有兩種主張——適法性說與不適法性說，現簡述如下：15（一）適法性說。認為國際私法上的規避法律的行為係屬正當，理由如下︰1.規避法律的當事人雖有自私目的，但與法律行為發生債之關係。一般國家皆承認當事人意思自治原則，與承認當事人得以合意選15.《國際私法論文集》，國際私法研究會叢書編輯委員會，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第8頁。
  • 965擇適用之法律，沒有任何差異，而規避法律係當事人選法自由的一種表現，故應承認其為適法。2.從反面而言，如認為規避法律為違法，則須證明當事人有詐欺逃避內國法的意圖，否則難以與善意的情況下改變連結點的行為，予以區別。但意圖乃主觀因素，難於證明，故不如索性承認其為適法，以減少訟源，避免爭執。3.如認為規避法律為違法，對當事人之行為及其結果予以制裁，對當事人固屬不利，也易引起國與國之間的紛爭。4.如認為規避法律為違法，將使一國的不公平、不合理的法律得到適用，不僅阻礙內國法律的進步，也妨礙社會經濟的進步。（二）不適法性說。認為國際私法上的規避法律的行為，是屬不正當，理由如下︰1.規避法律既淵源於實體法的脫法行為，後者既屬違法，前者自亦難免。2.一國的強行法如被人以詐欺方法加以規避，因而成立的法律關係，不應予以承認，否則無異鼓勵人人詐欺。3.當事人利用連結點的變更，以適用外國法，並利用選法規則以規避原應適用的內國法律，表面上雖未違法，但其破壞選法安定之秩序，無異直接違反內國法之規定。4.如認為規避法律為違法，則可樹立內國法律之尊嚴，使人不敢心存僥倖，萌生詐欺內國法之意圖。以上兩種主張雖皆言之成理，若以適法說，規避法律的當事人，為達成某種目的，故意將連結點變更。然當事人在決定變更連結點時，是否有規避法律的意圖，即無法或難以判斷，況且在國際私法上，決定連結點是依客觀或外形上的要素，才能確定，沒有其他主觀意思存在。故當事人變更連結點有無規避法律的意圖，無法予以判斷。因此，其變更後之法律行為，自應承認有效。
  • 966若以不適法說，則著眼於連結點的變更，是否確有詐欺內國法的意圖，並非完全無法判斷，對明顯有詐欺之行為，不應姑息，否則必產生不公平之現象，且有礙內國選法安定之秩序。對於上述的適法或不適法的主張，以何者為優，將在下文交代。八、法律規避的性質法律規避的性質是指它是一個獨立的問題，還是公共秩序保留問題的一部份，國內學者黃進認為是一獨立的問題，他歸納出幾個因素：16（一）起因不同。法律規避是當事人故意改變連結點的行為所做成；公共秩序保留則是由於衝突規範所指引的外國法的內容，與衝突規範所屬國的公共秩序相抵觸而引起的。（二）保護的對象不同。法律規避既可以保護本國法，也可以保護外國法，且多為禁止性規範；公共秩序保留保護的只是內國法，且是內國法中的基本原則和基本精神，並不一定是禁止性的法律規範。（三）行為的性質不同。進行法律規避是一種私人行為；而適用公共秩序保留則是一種國家機關的行為。（四）後果不同。由於否定法律規避行為不適用外國法時，不僅當事人企圖適用某一外國法的目的不能達到，還可能要負上法律責任；而由於公共秩序不適用衝突規範所援用的外國法，當事人不承擔任何法律責任。（五）地位和立法上的表現不同。公共秩序保留得到了世界各國的贊同，各國衝突法無一例外地規定了公共秩序保留制度；17而法律規避被認為是一種學說，除少數國家外，絕大部分國家的立法還未明文規定。16.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第270頁。17.澳門《民法典》第20條；法國《民法典》第6條；日本《民法典》第90條；臺灣《民法典》第72條；德國《民法典》第138條第1款。
  • 967國內另一學者楊賢坤，則將法律規避與反致及公共秩序保留作比較，他認為法律規避與反致、公共秩序保留雖同屬國際私法的制度，但仍有不同之處：18（一）原因不同。法律規避是由當事人故意引起的，而反致及公共秩序保留，則是由於衝突規範所援引的外國法的內容所做成，不是當事人主觀願望所能左右的。（二）後果不同。由於反致或公共秩序保留，而不適用原先的衝突規範所援引的某一外國法時，當事人不負任何責任；而由於否定法律規避的效力不適用某一外國法時，不僅當事人企圖適用某一外國法的目的未能達到，而且還要對規避的法律行為，負一定的法律責任。葡萄牙學者馬沙多（J.B.Machado）認為，法律欺詐（即法律規避，下同）與國際公共秩序有如下四點區別：19（一）在法律欺詐和國際公共秩序情形下，外國法均被拒絕適用，但兩者拒絕的理由不同。前者是因某一外國法與法院地法“不協調”而被拒絕適用，後者是以某一外國法“不可接受”而被拒絕適用。（二）法律欺詐涉及的是形式正義問題，而國際公共秩序涉及的是實體正義問題。（三）從邏輯上看，法律欺詐問題產生在先，因為它產生於衝突規範適用的層面上；而國際公共秩序問題產生在後，因為它產生於實體法適用的領域。（四）國際公共秩序制度只保護法院地法的利益，而法律欺詐制度不僅保護法院地法的利益，而且保護外國法的利益。在澳門的國際私法中，法律欺詐（澳門《民法典》第19條）和公共秩序（澳門《民法典》第20條）是分別加以規定的。這可以說明，18.楊賢坤編著：《國際私法教程》，中山大學出版社，1990年3月第1版，第107頁。19.黃進、郭華成著：《澳門國際私法總論》，澳門基金會出版，1997年9月第1版，第140頁。
  • 968跟隨葡國法律傳統的澳門國際私法在立法上，沒有將兩者等同起來，而是分別作出規範。九、法律規避的成立要件法律規避若具不適法性，則其成立必須具備一定的條件，對不合條件之行為，則不能以法律規避視之，其要件如下：20（一）從行為主體上看，法律規避是當事人自己所為的行為。（二）從主觀上講，法律規避是當事人有目的、有意識所為的，也就是說，當事人主觀上有逃避某種法律的動機。（三）從規避的對象上講，被規避的法律，必須是依衝突規範本應適用的強制性、或禁止性法律；至於被規避的法律是內國法或外國法，有時也可以作為決定是否構成法律規避行為。因為有的國家只承認規避內國法為法律規避，有的國家則把規避外國法也視為法律規避。（四）從行為方式上看，當事人是通過人為地製做、或改變一個或幾個連結點，達到規避法律的目的，例如改變國籍、住所、行為地、物之所在地等等。這些行為，雖然實質上是非法的，但從表面上看來則是合法的。（五）從客觀結果上看，當事人的規避行為已經完成，如果按照原來的衝突規範，就要適用對當事人有利的法律。葡萄牙學者認為，法律欺詐（規避）的成立要件有兩個，即主觀要件和客觀要件。主觀要件是指當事人有規避法律的意圖；客觀要件是指當事人有規避法律的行為，即通過改變連結點，將根據衝突規範指定本應適用的法律，變成為不適用的法律。2120.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第269頁。21.黃進、郭華成著：《澳門國際私法總論》，澳門基金會出版，1997年9月第1版，第137頁。
  • 969規避或欺詐法律的意圖是法律欺詐的主觀構成要件。葡萄牙學者認為，因國籍變更而造成準據法變更，一般並不構成法律欺詐，只有在此變更中存在著規避或欺詐的意圖時，才構成法律欺詐，儘管查明意圖是困難的，但並非不可能。法律欺詐的客觀要件，是當事人故意和不適當地改變衝突規範中的連結點，逃避本應適用的法律的行為。最常見的是當事人改變國籍和住所，即改變屬人法。臺灣學者劉鐵錚對法律規避的成立要件，提出下列的說法：22（一）須當事人具有詐欺內國法之意圖。連結點的變更，常需花費大量的時間與金錢，因此僅憑客觀上有改變連結點的事實，仍不能主張當事人具有詐欺內國法之意圖，否則即屬不公平、不合理，故除客觀上有改變連結點的事實外，尚須證明當事人兩造或一造，在主觀上具有詐欺內國法的意圖，始屬妥當。（二）須當事人從新隸屬關係中獲得利益。即當事人依原有隸屬關係，所不能取得之身份上或財產上的效果，但從新隸屬的關係中，則能取得，此亦為當事人改變連結點之原因，及所欲達成的目的。（三）須法院地國為被詐欺之國。規避法律的責任，只存在於被詐欺國，乃因其違背被詐欺國選法安定之秩序。至以被詐欺他國法律為目的，一國法院不能根據規避法律之觀念，而否認其法律行為之效力。故惟有被詐欺國法院為管轄法院時，始有詐欺法律問題之存在。上述臺灣學者所提出的要件，與國內學者楊賢坤編著的“國際私法教程”中的“法律規避”的要件23，以及學者盧峻所著並於1936年出版的“國際私法之理論與實際”一書中，提及有關“內國法詐欺”（法律規避）之成立要件基本相同，後者的著作，由中國政法大學出版社於1998年重印出版24，當可作為有關規避法律成立要件的補充。22.國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第12頁。23.楊賢坤編著：《國際私法教程》，中山大學出版社，1990年3月第1版，第105頁。24.盧峻著：《國際私法之理論與實際》，中國政法大學出版社，1998年4月第1版，第87頁。
  • 970十、法律規避的效力在內國法的民法上之脫法行為，是規避法律禁止之規定，自然是非法的，理應受到制裁。但國際私法上的法律規避行為，既涉及被規避的法律，又涉及到行為人故意改變連結點的行為，以及因此而成立的法律關係；被規避的法律有時是國內法，有時是國外法。因此，有關法律規避的效力問題，各國在立法、理論和司法實踐方面存在著幾種不同的主張：（一）凡屬法律規避均為無效。法律規避包括規避內國法和外國法兩種，兩種均屬無效。前者在內國法上，是民法上的脫法行為，是規避法律禁止的規定，並以迂迴的手段，達成其目的的行為，也即用合法的手段，達成違法目的之稱謂，故為無效。後者屬國際私法上的規避法律，乃規避內國的實體法，而欲適用有利於己的外國法。歐洲大陸學者大多認為，法律規避是一種欺騙行為，故在發生法律規避的情況下，就應該排除當事人所希望援用的法律適用，而適用本應適用的法律。所謂“詐欺使一切歸於無效”（frausomniacorrumpit）便是其理論根據。法國學者巴丹和巴迪福認為，規避法律的行為，損害了衝突規範及其指定的準據法的威信，本質上是一種詐欺行為，只要不存在其他相反的解釋，就不應承認其效力。25（二）規避內國法無效，規避外國法有效。法律規避僅指內國法而言，對外國法的規避不能作為國際私法中的法律規避，也就是說，規避內國法是無效的，規避外國法是有效的。德國學者韋特爾（Waechter）、法國的魏斯認為，既然雙邊衝突規則承認可以適用內國法，也可適用外國法，那麼，內國人為使根據內國實體法不能成立的法律行為，或法律關係得以成立，為此而設立一個連結點，使它得以成立，這並不逾越衝突規範所容許的範圍，因而不能將其視為違法行為。一些英、美普通法系學者也認為，既然衝突規範給與當事人選擇法律的可能，則當事人為了達到自己的某種目的，選擇某一國家法25.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第272頁。
  • 971律時，即不應歸咎於當事人；如果要防止衝突規範受人利用，就應該由立法者在衝突規範中作出規定。但這種觀點受到了批評，一個共同的意見是，如果承認法律規避的效力，必然做成法律關係的不穩定，影響整個社會的安定。因此，有些學者提出了相對無效的主張，即規避法院地法無效，規避外國法有效。26（三）規避內國法無效，規避外國法是否有效應視不同情況而定。絕大多數國家的立法，都明確否定當事人規避內國法律的效力，對規避外國法律的效力不作規定。換言之，要看所規避的外國法究竟是甚麼樣的法律，如果該外國法的規定是正當的、合理的，這種規避應該視為無效。上述三種主張，國內學者的意見偏向於三種主張的混合。他們引用中國最高人民法院1988年《關於貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第194條，沒有對規避外國強行法的行為是否有效作出規定；對此，他們認為，由於國際私法所調整的法律關係，不僅涉及本國和某外國兩個國家，甚至涉及三個或四個國家的法律，當事人既可適用外國法來規避本國法，也可適用第二國法來規避第三國法，而第二國法和第三國法對行為地法院來說都是外國法。因此，國際私法上的法律規避，應包括一切法律規避在內，既包括規避內國法，也包括規避外國法。至於法律規避的行為是否有效。應視不同的情況而定。首先，規避本國法一律無效；其次，對規避外國法要具體分析，區別對待，如果當事人規避外國法中某些正當的、合理的規定，應該認為規避行為是無效的；反之則否。27對臺灣學者來說，則認為相對無效說較穩妥。此說認為對法律規避並非當然無效，只有在違背內國立法目的時，始為無效，這樣既能切合選法詐欺的本質，又能對詐欺法律的濫用，加以適當的限制，故較為可取。2826.國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第14頁。27.國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第273頁。28.楊賢坤編著：《國際私法教程》，中山大學出版社，1990年3月第1版，第15頁。
  • 972十一、虛擬的例證對於法律規避的例子，不論國內或臺灣的學者，均以1878年法國最高法院對“鮑富萊蒙案”（Bauffremeont’sDivorceCase）臺灣學者稱“包芙曼公爵夫人”案的判決29、或以1922年“佛萊案”30作為判例研究，說明法律規避的構成要件及無效的判決，雖然這個判例是首個引發出法律規避的案例，引起各國對法律規避問題的關注及研究，但相對於現在來說，這些都是年代久遠，以及遠離我們的生活環境的判決。鑑於海峽兩岸四地接觸頻繁，港（英國普通法系）、澳（係屬葡萄牙法律傳統）分別於1997年7月1日及1999年12月20日回歸祖國，港、澳的司法體系按照港、澳的《基本法》規定，原有的法律體系除與《基本法》有抵觸外，均予保留31，港、澳兩地均有獨立的立法權及司法管轄權；對於涉外案件，亦有各自的國際私法的立法。至於臺灣，亦早在1997年4月2日（2003年10月29日修正）及1992年7月31日（2003年10月29日修正），分別公佈“香港澳門關係條例”、“臺灣地區與大陸地區人民關係條例”，以解決香港、澳門及大陸地區人民之間的民事法律適用問題，倘若兩岸四地人民利用四地的不同法律規範，作成法律規避的行為，不無可能。現試以澳門及大陸的法律差異，舉例說明法律規避的問題。甲與乙為中國公民，欲在內地成婚，礙於兩人是舅父與外甥女關係，屬於中國法律禁止結婚的強制性規定32，不准結婚，因此利用投資移民的方式33，移居澳門，在取得澳門永久居民身份資格之後，依29.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第269頁。國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第6頁。黃進、郭華成著：《澳門國際私法總論》，澳門基金會出版，1997年9月第1版，第136頁。30.黃進主編：《國際私法》，法律出版社，1999年9月第1版，第271頁。楊賢坤編著：《國際私法教程》，中山大學出版社，1990年3月第1版，第106頁。黃進、郭華成著：《澳門國際私法總論》，澳門基金會出版，1997年9月第1版，第140頁。31.澳門《基本法》第8條、第17條及第19條。香港《基本法》第8條、第17條及第19條。32.《中華人民共和國婚姻法》第7條第1款。33.第3/2005號行政法規投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度，第3條第1款第1項及第2項、第2款第1項，2005年4月4日。
  • 973照澳門的法律申請結婚，因沒有抵觸澳門法律結婚障礙的規定，准予登記結婚。34在婚姻財產制度方面，沒有選取任何的婚前協定，故其婚姻財產制度視為取得財產分享制。35甲與乙婚後育有一子一女。期間，甲與乙按照澳門《民法典》第1578條賦予的權利，將婚姻財產制度更改為分別財產制，並根據該法規，分割在澳門的資產。後雙方因感情不睦而分居，乙與二子女返回內地居住。兩年後，甲以事實分居連續兩年為由，在澳門提起離婚訴訟的請求，乙接獲離婚訴訟的通知後，沒有出席應訊。法官於是宣判離婚請求成立，甲乙雙方解除婚約，因甲乙採用分別財產制，所以無需分割財產，子女則歸乙方撫養，甲方需支付子女的撫養費。甲於判決後將離婚判決送交乙方，並將判決委託內地人民法院協助確認執行。此時，乙的親屬以當事人的近親屬關係36，向乙原住地的基層人民法院提出訴訟，按照中華人民共和國《婚姻法》第10條第2款的規定，請求宣判甲乙的婚姻無效，並按照“最高人民法院關於適用《中華人民共和國婚姻法》若干問題的解釋（一）”第15條的規定，請求將甲乙同居期間所得的財產，按共同共有處理，亦即分割甲在國內的資產。雖然甲乙均已移居澳門，按照中國國籍法的規定37，不承認雙重國籍身份，只承認港、澳同胞的中國公民身份，適用中國民事訴訟法的一般規定，且甲的資產在國內，基層人民法院有管轄權，故受理此案。基層人民法院法官，根據親屬提供的證據及出生登記的記錄顯示，按親屬表的計算，甲為乙的舅父，是三代以內的旁系血親，關係是三親等，屬於《中華人民共和國婚姻法》第7條第1項禁止結婚的強制性規定。因此，主審法官按照中華人民共和國《婚姻法》第10條第2款的規定，判甲乙的婚姻無效，甲乙的財產，按照“最高人民34.澳門《民法典》第1480條（相對禁止性障礙）的相反規定，三親等內之旁系血親關係不構成結婚障礙的理由。35.澳門《民法典》第1579條。36.最高人民法院關於適用《中華人民共和國婚姻法》若干問題的解釋（一）第7條第3款。37.《中華人民共和國國籍法》第3條。
  • 974法院關於適用《中華人民共和國婚姻法》若干問題的解釋（一）”第15條的規定，將甲乙同居期間所得的財產，按共同共有處理，亦即平均分配甲乙雙方的財產。由於乙方在國內沒有資產，故將甲方國內資產的一半分予乙方，子女則歸乙方撫養，甲方需支付子女的生活費及教育費，直至子女能獨立生活為止。但甲方出示澳門初級法院作成的離婚判決書，作為抗辯的證據，證明雙方已獲澳門法院判決離婚理由成立，獲准離婚，財產根據婚後協定（分別財產制），擁有各自的財產，互不相干，故乙不能分割甲方在國內的資產，並請求基層人民法院確認及執行澳門法院的判決。對於甲的請求，基層人民法院法官，根據“最高人民法院關於適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見”第306條的規定：“中華人民共和國人民法院和外國法院都有管轄權的案件，一方當事人向外國法院起訴，一方當事人向中華人民共和國人民法院起訴的，人民法院可予受理。判決後，外國法院申請或者當事人請求人民法院承認和執行外國法院對本案作出的判決、裁定的，不予准許”。因此，基層人民法院法官拒絕承認和執行甲方的請求，並執行人民法院的判決。從上述的例子分析問題：（一）甲乙雙方為實現結婚的目的，逃避國內法的強行性規定，有計劃及步驟的移居澳門，因此達成結婚的心願。按照國內學者黃進對規避法律成立的要件，甲乙為達成結婚的目的而規避法律的行為是否成立：1.行為從主體上看，甲乙移居澳門規避國內的法律，是當事人自己所為；2.從主觀上講，甲乙移居澳門，是主觀上為逃避國內三親等不能結婚的法律規範的動機；3.從規避對象講，甲乙本應適用國內的強制性法律；4.從行為方式上看，甲乙當事人移居澳門，是人為地改變住所，達到規避法律的目的，雖然移居澳門是合法的，但實質上是進行非法的行為；
  • 9755.從客觀上講，甲乙已經成婚，即規避法律的行為已經完成，就是適用對當事人有利的法律。從上述的分析來看，甲乙的行為已符合規避法律的構成要件。按照臺灣學者劉鐵錚對法律規避的成立要件，甲乙為達成結婚的目的而規避法律的行為是否成立：1.須當事人具有詐欺內國法之意圖。甲乙兩造當事人是否具有詐欺內國法之意圖？甲乙移居澳門，若兩人以投資移民，最少也要花費三百萬港元（置業二百萬元，銀行定期存款壹百萬元），還要居澳最少也要七年，才能取得永久性居民的資格。因此，甲乙兩人將連結點變更，已需花費大量的時間與金錢。旁人僅憑客觀上有改變連結點的事實，則難以確定當事人具有詐欺內國法之意圖，如何證明當事人兩造或一造主觀上具有詐欺內國法之意圖，則費思量。2.須當事人從新隸屬關係中得利益。甲乙以澳門永久性居民身份結婚，即當事人從新隸屬關係中得利益。是當事人若依原有隸屬關係所不能取得之身份上的效果，但從新隸屬的關係中，則能取得，此為甲乙兩人改變連結點之原因，及所欲達成的目的。3.須法院地國為被詐欺之國。中國國內的法律規範，是甲乙希望規避的法律規範，所以法院地國為被詐欺之國（中國）。規避法律的責任，只存在於被詐欺國，乃因其違背被詐欺國選法安定之秩序；當被詐欺國法院為管轄法院時，始有詐欺法律問題之存在，以及否認其法律行為之效力。從上述的分析來看，甲乙的行為在1.項中，雖有親屬提出證據，證明甲乙二人是為了合法結婚而移居澳門。但親屬的證據，只能證明他們是三親等內的旁系血親，並不能證明他們移居澳門的目的是為了結婚。在2.項中，甲乙移居澳門及成為永久性居民的時間頗長，這個新的隸屬關係以多少年限作為新舊的界定，並不清晰。在3.項中，澳門並非詐欺之國，沒有否認其法律行為之效力。若以臺灣學者劉鐵錚對法律規避的成立要件來看，是否已符合規避法律的構成要件，頗成疑問。因此，甲乙是否有法律規避之嫌，在筆者看來並不成立。
  • 976對葡萄牙學者來說，當事人改變了國籍或住所地。但當事人在新的國籍所屬國連續居住，且該國籍正是當事人長期期望取得的，在這種情況下，該當事人改變其國籍不能視為法律欺詐（規避）。38甲乙移居澳門時間最少要七年，且為了獲得澳門永久性居民資格而連續居住，雖然後來成婚，仍應認定甲乙當事人改變居住地的事實，不能視為法律欺詐（規避）。從整體上看，以規避法律的效力來說，引用“鮑富萊蒙案”的判決案例，甲乙的行為已構成了法律規避，可由甲乙的親屬，在國內向基層人民法院申請，判決甲乙在澳門的婚姻無效；因甲乙取得澳門居民身份的動機，顯然就是為了規避國內法的強制性規定。甲乙雖然取得澳門居民的身份，但按照中國國籍法的規定，甲乙仍為中國公民。根據“最高人民法院關於貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）”第194條的規定：“當事人規避我國強制性或者禁止性法律規範的行為，不發生適用外國法律的效力”。人民法院認為，甲乙婚姻是通過法律規避的手段取得。因此，判決甲乙在澳門的婚姻無效，甲乙移居澳門、並成為澳門永久性居民身份的問題，人民法院則無權審理。假設人民法院以國際私法的觀點對該案的分析如下：“甲乙為中國公民，移居澳門，故常居地為澳門，甥舅二人在澳門結婚，婚姻有效。這是指澳門的實體法，對這種情況沒有任何障礙。因為中國法認為規範婚姻效力的準據法是常居地法39，他們在常居地澳門締結婚姻時的國籍為中國，這是指中國認為澳門的實體法，為規範同一法律關係的準據法。推定該段婚姻在中國是有效的，儘管中國實體法透過一種障礙，視該法律關係為無效40，但中國法不認38.黃進、郭華成著：《澳門國際私法總論》，澳門基金會出版，1997年9月第1版，142頁。39.澳門《民法典》第48條：“結婚人結婚或訂立婚姻協定之能力，受其各自之屬人法規範”。屬人法規範即中國法，指向最高人民法院關於貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第179條：“定居國外的我國公民的民事行為能力，......在定居國所為，可以適用其定居國的法律”。反致澳門，故適用澳門法。40.《中華人民共和國婚姻法》第7條第1款、第10條第2款。
  • 977為本身是規範該狀況的準據法，故中國的涉外民事法律關係理解到應適用常居地法。因此，適用澳門的實體法，婚姻有效。然而，該法則又認為，當該民事法律關係，發生規避中國強制性或禁止性的法律規範時，不發生適用外國法律的效力。41因甲乙取得澳門居民身份的動機，顯然就是為了規避國內法的強制性或禁止性規定”。因此，人民法院作出甲乙在澳門的婚姻無效的判決。但在執行上存在著困難。人民法院的判決，只能在其管轄區的範圍內執行；能否按民事訴訟法的規定，委託澳門的法院協助確認執行，不無疑問。因為甲乙是澳門居民，其結婚行為在澳門實施，符合澳門的法律，澳門的法官能否以其違反國內強行法的規定，宣判甲乙在澳門的法律行為無效？按照澳門《民事訴訟法典》對澳門以外地方之法院，作出裁判之審查的規定，確認外地法院判決的要件，根據該法典第1200條第1款c）項的規定是：“作出該裁判之法院並非在法律欺詐之情況下具有管轄權，且裁判不涉及屬澳門法院專屬管轄權之事宜”。人民法院的判決不符合該條款的相反規定，所以澳門的法官不能確認人民法院的判決，宣判甲乙在澳門的法律行為無效。澳門是澳門法院的專屬管轄區，所採用的就是以管轄權原則來處理。甲乙的行為是否適法，按照國內學者黃進對規避法律成立要件來說，甲乙著眼於連結點的變更，確有詐欺內國法的意圖，並非完全無法判斷，甲乙顯有詐欺之行為，故屬不正當，具有不適法性，符合不適法說理論。若按臺灣學者劉鐵錚對法律規避的成立要件來看，當事人變更連結點時，逃避原應適用的內國法律，而適用有利於己的外國法，主觀上欠缺誠實，具有虛偽性；連結點的變更，是當事人規避法律的手段，以及為達成另一法律的效果為目的，兩者間俱為互相影響、互相連接的關係，具有連續性；規避法律的當事人，為達成某種目的，故41.最高人民法院關於貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第194條。
  • 978意將連結點變更，違反國內選法安定的秩序，即具不適法性。故甲乙的行為，表面上雖未違法，但其破壞選法安定的秩序，無疑直接違反內國法的規定，符合不適法說理論。臺灣學者劉鐵錚在其法律規避一文中，較贊成不適法說理論。42現在反過來說，乙在國內向基層人民法院提出訴訟，宣佈其與甲的婚姻無效，是否規避澳門的法律？國內判決甲乙的婚姻無效，是否意味著規避國內法無效，規避國外法有效？甲乙的身份，他們沒有因為移居澳門而改變中國的國籍，他們改變的連結點只是常居地。因此，當乙返回國內居住的時候，便恢復接受中國司法管轄區的身份；中國民事訴訟法規定的涉外民事管轄權，從立法精神看，是採用屬地管轄權原則，以屬人管轄權和實際控制原則作為補充。43對於乙以當事人的身份，向常居地的基層人民法院提出訴訟，基層人民法院根據《中華人民共國民事訴訟法》第22條地域管轄的規定，受理此案。基層人民法院法官根據親屬提供的證據及出生登記資料，按親屬表的計算，甲為乙的舅父，是三代以內的旁系血親，關係是三親等，屬於《中華人民共和國婚姻法》第7條第1項禁止結婚的禁止性規定。因此，主審法官按照中華人民共和國《婚姻法》第10條第2款的規定，判甲乙的婚姻無效，甲乙的財產，按照“最高人民法院關於適用《中華人民共和國婚姻法》若干問題的解釋（一）”第15條的規定，將甲乙同居期間所得的財產，按共同共有處理，亦即平均分配甲乙雙方的財產。基層人民法院的判決，顯然是採用屬地管轄權原則，因為乙現居於內地，是人民法院的管轄範圍；乙雖取得澳門居民身份，但其國籍仍是中國籍，適用中國法，符合屬人管轄權的原則；甲的資產在國內，是人民法院實際可以控制的財產，適用實際控制原則。同時，乙在國內不提出離婚訴訟，反而以婚姻無效之訴為訴因，顯然是因為離婚請求成立後，只能以分別財產制來分割財產，42.國際私法研究會叢書編輯委員會：《國際私法論文集》，五南圖書出版公司印行，1996年9月，第10頁。43.江偉主編、張晉紅副主編：《中國民事訴訟法教程》，中國政法大學出版社，1994年6月，第393頁。
  • 979未能滿足乙分割甲在國內財產的目的。若以婚姻無效為訴因，則可以達成乙的願望；而婚姻無效之訴在國內提起，就能適用有利於乙的國內法，規避不利的澳門法律規範。這與1922年法國法院審理“佛萊案”相似，佛萊太太原為法國人，嫁與義大利人佛萊而入了義大利籍，後因感情不睦而分居，因義大利不准離婚，遂回法國提出離婚之訴，法國初級法院因雙方為義大利人，適用義大利法律，否決其離婚請求。嗣後，佛萊太太恢復法國國籍，再次向法國法院提出與其夫離婚的請求，法院雖明知其規避義大利法，亦根據當事人一方是法國人，適用法國法，准予離婚。44現與此案件不同者，是乙只是改變常居地（中國→澳門→中國），其國籍則從未改變。因此，中國法院只需按照國內民事訴訟法的規定，即能審理此案。而判決的結果如“佛萊案”一樣，適用國內的法律。這是國內關於涉外民事訴訟管轄的問題，若涉及港、澳、臺同胞案件時，不是屬於涉外案件，在級別管轄上，適用民事訴訟關於級別管轄的一般規定。當雙方法院對此案均有管轄權而產生衝突時，則以屬地管轄權原則處理，例如，“最高人民法院關於適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見”第306條的規定，就是採用屬地原則。這是國內為爭取管轄權、解決管轄權衝突採用的一種方式，因此產生了規避外國法有效、規避外國法的效果。十二、結論回看“引言”所引述的公司或跨國集團的註冊地問題，倘若她們引起債務糾紛、破產又或稅務等等問題的時候，在特定的情況之下，利用外國法人選擇準據法的漏洞，取得對當事人有利的法律效果。45例如前述的怡和洋行的遷移，曾引起香港市民的關注，並認為是逃避香港回歸後若產生政治風險，減少所引起的經濟損失。至於貨輪及44.楊賢坤編著：《國際私法教程》，中山大學出版社，1990年3月第1版，第106頁。45.王進著：《中國國際私法》，三聯書店（香港）有限公司，1997年7月香港第1版，第56-64頁。
  • 980郵輪的註冊問題，這是旗國法問題；旗國法是指運輸工具所使用的旗幟、或旗幟標識所屬國的法律，它通常用來解決船舶與飛機的所有權的法律衝突，以及發生在船舶或飛機上的某些侵權行為的法律問題。46但是，某一國家的船舶所有人，為了逃避在船舶登記時，需要交納巨額費用，以及受註冊地法律的管轄，不到本國的船舶登記機關登記註冊，而去對船東條件優惠的某外國去登記，並使該船舶具有登記註冊國的國籍，適用該國的法律，這也是一種法律規避的現象。因此，當船隻駛到非註冊地的水域後，便適用船旗國法，不受當地法區的管轄。相對於船旗國而言，亦形成了規避外國法有效的現象。當前國際社會，對於涉外法律關係適用法律，困難之處甚多，此種困難的發生，是因為現行於各國的國際私法，仍未具有國際性質，仍停留在國內法的階段，也許國際私法的名稱給人誤解。其實，國際私法是各國為解決、規範涉外民事關係而立的國內法律規範47，故各國對於解決法律衝突，沒有統一的方法；對於國際私法上各種基本觀念，也未有統一的見解，例如關於反致學說、公共秩序及善良風俗的觀念等，由於此種觀念的分歧，各國遂不能以統一的方法，來解決法律衝突的問題，既然同一法律關係，各國實體法及國際私法立法之觀點不同，各國法院判決亦異，於是當事人往往為各自的利益而變動連結點，結果遂發生規避法律的問題。關於規避法律應否承認，在中國，“最高人民法院關於貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）”第194條的規定：“當事人規避我國強制性或者禁止性法律規範的行為，不發生適用外國法律的效力”。否定法律規避的承認。在澳門，澳門《民法典》第19條（法律欺詐）：“對因存有欺詐意圖，以規避原應適用之準據法而造成之事實狀況或法律狀況，在適用衝突規範時，無須對該狀況予以考慮”。同樣否定法律規避的承認。在國外，規避強制性規範及法院判決互相承認問題，不利於國際間法律的和諧，這種情況，在歐洲聯盟的法律統一的過程中尤為明46.王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社，1995年8月第1版，第286頁。47.【德】卡爾．拉倫茨著，王曉曄等譯：《德國民法通論》（上冊），法律出版社，2003年1月第1版，第29頁。
  • 981顯，因為歐盟各成員國間的民族習性、社會環境、政治、經濟、文化等等均存在著差異。因此，歐盟各成員國皆作出種種的努力，使這些法律趨向同化；對於強制性規定、管轄權、判決互相承認的問題，爭取有條件的接納48，也避免因法律的差異而產生的法律規避的問題。若將涉外民事法律關係縮小至兩岸四地的民事法律關係，如前所假設的例子，只是一個較明顯的例證而矣。如以成年人的年齡界定、結婚年齡等，兩岸四地也存在分歧。49倘若有人利用法律的差異，作出規避法律的行為時，現行的法律規範是否可以解決，不無疑問。在臺灣方面，面對港、澳地區相繼回歸，率先制定“香港澳門關係條例”（1997年4月2日），“臺灣地區與大陸地區人民關係條例”（1991年7月31日），以解決臺灣、港、澳及大陸四地之間的法律衝突問題。最近（2011年），臺灣方面更鑑於中國大陸及港澳的政治、社會環境等的變遷，考慮修改上述的法規，俾能更切合實際的需要。至於國內，對於法律規避的問題，只有《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第194條的規定為依據，基於港、澳的《基本法》的限制，她們都有各自的司法系統，短期內難以達到法律的統一，從而產生法律的衝突，若能以專章的形式，制定一個更合適港、澳地區的法律關係法，對於解決法律衝突、法律規避問題及法律和諧的問題，較之現在分散於《民法通則》、《涉外民事關係法》、《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見等規範之內更為統一有效。至於澳門，對於法院的判決能否在內地產生效力，有賴國內法院對澳門判決的解釋，倘若內地法院認為有規避國內法的問題，則難免遭到否決。同樣，內地法院的判決能否在澳門產生效力，亦有賴澳門法院的解釋，解釋便成為承認與否認的準則。因此，法院的解釋能補充國際私法的欠缺，當能起積極的作用。48.邵景春著：《歐洲聯盟的法律與制度》，人民法院出版社，1999年6月第1版，第746頁。49.澳門成年及結婚年齡均為18歲。香港成年年齡為18歲，結婚年齡為21歲。中國內地成年為18歲，結婚年齡為男22歲、女20歲。臺灣成年年齡為20歲，結婚年齡男為18歲、女為16歲。
  • 982套用德國法學家迪特爾．梅迪庫斯在其所著的《德國民法總論》，論及有關規避法律的問題作出的解釋：“｀羅馬法學家在將規避法律與違反法律作界定時，就對規避法律下了定義：為法律所禁止之行為者，即違反法律；未違反法律之文意而避開法律之意義者，即規避法律´。這一概念界定是以某種｀學術´觀點為基礎的。這種觀點認為，在解釋法律時應嚴格以法律的文意為準。如贊同這一看法，則有必要通過｀禁止´規避法律這一制度，來維護法律的意義。相反，如果人們在解釋法律時，就使法律的意義發揮出來，那麼，違反行為就是一種違反經過正確解釋的法律行為了，人們也就不需要規避法律｀這一制度´了。”502006年，內地與澳門特別行政區政府間，基於與澳門商業和居民交往日益頻繁，涉及兩地的司法訴訟上升。因此，兩地政府經磋商後，於是年2月28日簽署《內地與澳門特區關於相互認可和執行民商事判決的安排》（下稱《安排》），並於是年4月1日起生效（第12/2006號行政長官公告【22/03/2006澳門政府公報】），為兩地民商事判決互認的問題，提供法律依據。不過，雖然《安排》適用範圍廣泛，但仍有六種情況拒絕申請互相認可和執行，當中包括有原本作出判決的法院無管轄權；被請求方法院存在待決的訴訟；被請求方法院已認可或執行被請求方法院以外的法院或仲裁機構，就相同訴訟作出的判決或仲裁裁決；敗訴的當事人未得到合法傳喚，或敗訴的當事人屬無訴訟行為能力人，且未依法得到代理；根據判決作出地的法律規定，申請認可和執行的判決尚未發生法律效力，或因再審被裁定中止執行的情形；認可和執行判決違反被請求一方的法律基本原則、社會公共利益或公共秩序。51根據《安排》的規定，上述的例子仍不能因此受惠。因為《安排》第11條第6項的規定，在內地認可和執行判決，將違反內地法律的基本原則或者社會公共利益，或在澳門特別行政區認可和執行判決，50.【德】迪特爾．梅迪庫斯著，邵建東譯：《德國民法總論》，法律出版社，2001年9月第2版，493頁。51.《內地與澳門特區關於相互認可和執行民商事判決的安排》第11條，2006年3月22日第12號澳門特別行政區政府公報，第2452頁。
  • 983將違反澳門特別行政區法律的基本原則或者社會公共利益的情況下，均不予認可。即是說，《安排》對於基本原則或者社會公共利益等問題的態度，仍然作出保留，只能受行為地的法律所管轄，不受他方的司法管轄權所干預。而且，司法互認只是給兩地為執行司法判決帶來方便，並不能解決法律衝突的問題。若如臺灣方面那樣，制定內地與港、澳及臺灣居民的關係法，才是解決兩岸四地居民間的法律衝突問題，解決法律規避的良方。另外，兩岸四地雖然是同屬中華民族，同源同種同屬，基於歷史及政治原因，各自分離分治，還沒有達至統一的地步，也沒有趨向建立一個共同法律制度的意願。因此，在各自管轄的範圍內，擁有不同的法律制度和司法管轄區，當涉及各地的司法糾紛時，都以衝突法則或涉外關係法作為解決糾紛的依據，不如東西德統一般，有一個共同的、主導的法律制度為依據，解決兩德統一後的法律適用問題。誠然，澳門可以自行根據兩岸四地相同的道德規範及信念，清理或修改部份現行的法律條文，使之符合四地之間的共同道德觀及信念，減少因規範不同所帶來的法律衝突或法律規避問題。例如上述的例子，雖然澳門的法源沿自葡萄牙，不過協助澳門修訂《民法典》的葡國法律專家LuísMiguelUrbano，並沒有採納新修訂的葡國《民法典》為藍本52，而是採用當時適用於澳門的1966年的葡國《民法典》，也沒有在關於結婚障礙的條文上，結合中國人的道德觀念，修改為符合澳門人姻親關係的法律規範，令到相關的規範有異於中國內地、香港和中國臺灣。5352.葡國《民法典》有關結婚障礙的規定，早在1977年由第496/77號法令修改，《葡萄牙民法典》，唐曉晴等譯，北京大學出版社，2009年8月第一版，第279頁。53.三地有關結婚障礙的規定，皆以直系血親和三親等內的旁系血親關係為依據，而澳門則否。
  • 985《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，985—997淺談食品安全風險溝通方月華*鄧志豪**一、背景“民以食為天”是自古至今不爭的事實，從過去大眾關注食品“量”的分配，到今天“質”的保證。人們無不為“食”而煩憂。全球食品一體化及多變性，令食品事件（Foodaccident）的發生所帶來社會衝擊已非“純屬個別事件”。事實上，它直接或間接導致國家和地區食品經濟體系嚴重耗損，甚至令食品消費信心崩潰。近期發生在臺灣的“塑化劑事件”，據媒體報導指可能引致臺灣整個飲料巿場遭受150億台幣的損失，換算全年整個臺灣飲料巿場衰退幅度高達30%1；另外，臺灣食品在國際的安全形象更遭到重創，對臺灣食品的食用消費信心大幅下滑，經濟損失難以評估，相信需要相當時間始能恢復。觀乎澳門地區食品進口奉行自由貿易政策，且仰賴外地輸入，一旦澳門以外地區發生食品安全事件而又涉及輸澳產品的話，雖不至於像事發地區在社會、經濟、民生等各方受到衝擊，但本澳社會、政治、經濟等亦相信會受到牽動。處理不當，民怨升溫，其後果可能比事發地區的即時衝擊帶來更深及更長遠的效應。世界衛生組織（WHO）指出，“食品安全”是指對食品按其原定用途進行製作和/或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保2，目的是要將對群體引起的風險（risk）降低。為此，在有關如何降低風險的問題上，坊間有不少聲音要求政府部門應提高管理和檢驗力度，以保障本澳食品安全，杜絕外來“黑心食品”。遺憾的是，當政府提高管理和檢驗力度的同時，部份不法業界正鑽研政府監管的空隙並加*中山大學行政學碩士，國立臺灣大學公共衛生碩士。**香港中文大學公共衛生碩士。1.臺灣食品塑化劑危機——年損失或達150億新台幣，新世紀，2011年6月7日。2.WorldHealthOrganization;GuidelinesforStrengtheningaNationalFoodSafetyProgramme.WorldHealthOrganizationPublication.1996.
  • 986以利用，而食用消費者更進一步依賴政府的管理而忽視自身的責任。世界糧農組織（FAO）認為，政府、業界及消費者是維護食品安全的三大支柱，有責任共同負擔維護食品安全3。事實上，在食品安全的“擔保”問題上，政府確是監督管理者的角色，而食品管理和抽檢只是政府在食品安全控制的其中一個手段，它既不是全部也不是保證。為了平衡業界與消費者在食品信息方面的不對稱性，政府有必要為保障食用消費者可適時獲得最準確的食品安全信息，以便及時作出應對而努力。世界衛生組織（WHO）及世界糧農組織（FAO）俱認為，政府在食品安全的維護可透過風險分析（riskanalysis）達至最終目的，即包括以科學為根據的風險評估（riskassessment）；以價值為本、具策略性的風險管理（riskmanagement）；和以風險信息交流為目的的風險溝通（riskcommunication）來進行全面綜合的食品安全監控，並透過政府、業界和消費者三方共同努力予以達成。由於風險溝通貫通著風險評估和風險管理各個環節，是政府把業界和消費者信息不對稱距離縮窄的重要手段，這亦被視為評估消費者對食用風險的接受程度、理解風險內涵與相應事件衝擊等重要過程。事實上，在過去國外的一些食品事件中，由於風險溝通不足，而導致的危害效應（riskeffect）比真正的健康效應（healtheffect）來得百倍4。為此，本文將在淺釋風險溝通之餘，亦談談本澳食品安全風險溝通工作策略。二、風險溝通的重要性及影響因素過去認為，“風險溝通”是專家對公眾傳達重要的食品安全信息。當時，“溝通者”僅僅扮演著對專業食品安全術語及結果作解說、澄清及闡釋的角色。也就是說，“溝通者”所扮演的是一個“告之”的角色。但隨著社會的發展，特別是互聯網使用的日趨普及，公3.FAO/WHO;FoodSafetyRiskAnalysis—AGuideforNationalFoodSafetyAuthorities.FAOFoodandNutritionPaper87.2006.4.ScottC.Ratzan;TheMadCowCrisis:HealthandthePublicGood.NewYorkUniversityPress.1998,247.
  • 987眾對食品中存在的致病性微生物及有害物質、食品轉基因工程和輻照食品等食品生產新技術的知識正逐步增加，自我防護的意識正在日漸增強。事實上，惟有令食用消費者真正“動”起來，才能真正維護消費者的健康。政府利用專家向食用消費者進行的單向溝通已不能滿足他們強烈要求對食品安全管理的公開透明，以及積極參與訴求。“溝通者”與公眾已不再是以往單純信息傳達者與信息接收者的角色5。雙向、互動及長期的風險溝通是現今對話的重要元素。圖12assessment)；以價值為本、具策略性的風險管理(riskmanagement)；和以風險信息交流為目的的風險溝通(riskcommunication)來進行全面綜合的食品安全監控，並透過政府、業界和消費者三方共同努力予以達成。由於風險溝通貫通著風險評估和風險管理各個環節，是政府把業界和消費者信息不對稱距離縮窄的重要手段，這亦被視為評估消費者對食用風險的接受程度、理解風險內涵與相應事件衝擊等重要過程。事實上，在過去國外的一些食品事件中，由於風險溝通不足，而導致的危害效應(riskeffect)比真正的健康效應(healtheffect)來得百倍4。為此，本文將在淺釋風險溝通之餘，亦談談本澳食品安全風險溝通工作策略。�、�風險溝通的重要性及��因素過去認為，“風險溝通＂是專家對公眾傳達重要的食品安全信息。當時，“溝通者＂僅僅扮演著對專業食品安全術語及結果作解說、澄清及闡釋的角色。也就是說，“溝通者＂所扮演的是一個“告之＂的角色。但隨著社會的發展，特別是互聯網使用的日趨普及，公眾對食品中存在的致病性微生物及有害物質、食品轉基因工程和輻照食品等食品生產新技術的知識正逐步增加，自我防護的意識正在日漸增強。事實上，惟有令食用消費者真正“動＂起來，才能真正維護消費者的健康。政府利用專家向食用消費者進行的單向溝通已不能滿足他們強烈要求對食品安全管理的公開透明，以及積極參與訴求。“溝通者＂與公眾已不再是以往單純信息傳達者與信息接收者的角色5。雙向、互動及長期的風險溝通是現今對話的重要元素。圖14ScottC.Ratzan;TheMadCowCrisis:HealthandthePublicGood.NewYorkUniversityPress.1998,247.5BradburyJ.A.;RiskcommunicationinenvironmentalrestorationprogramsRiskAnalysis.1994,14:357-363.(圖片來源：FoodSafetyRiskCommunication–forFoodSafetyandDefensePreparedness,Response&Recovery)（圖片來源：FoodSafetyRiskCommunication—forFoodSafetyandDefensePreparedness,Response&Recovery）一般認為，風險溝通有別於其他類型的溝通，因為“風險”往往隱含著“驚嚇”與“危害”認知貧乏等因素。這使得溝通雙方往往存在著分歧、冷漠、誤解及猜疑等等狀況。當進行溝通風險時，人們由於過往的經驗，以及對事情的認知而對風險闡釋存在差異，而專家以事實為依據亦與公眾以普世價值觀為基礎的認知產生斷層，從而出現主觀與客觀論點互相競爭，導致溝通不良。風險評估專家認為，風險（risk）是由危害（hazard）及暴露（exposure）所組成，具有相當的科學性。但PeterM.Sandman認為，風險溝通所提及的“風險”是危5.BradburyJ.A.;RiskcommunicationinenvironmentalrestorationprogramsRiskAnalysis.1994,14:357-363.
  • 988害（hazard）與氣憤（outrage）的總和，具有相當的情感內涵。事實上，當有風險出現時，公眾會較少關注以事實和科學為依據的危害本身，而專家亦會忽略公眾以價值觀和情感為基礎的氣憤，因而雙方出現對風險認知的分歧6。上世紀90年代，英國在處理“瘋牛症”事件中給食品安全風險溝通帶來了寶貴的經驗，當專家只著眼於事件的真正危險時，公眾則普遍對事件產生一系列情感性的反應（圖1），如恐慌、害怕、誤傳、過度反應、歇斯底里等等。這一認知上的斷層，導致公眾對事件的“氣憤”大於對事件真正健康“危害”的認知，其結果導致英國養牛畜牧業及後續連鎖相關產業幾乎遭受全面摧毀，粗略估計損失達100億美元。事件亦差點破壞英國與歐洲聯盟的伙伴關係。一般情況下，專業資訊往往具有權威性；而“氣憤”則是憤怒、焦慮等的一連串情感的產出，是各種讓人憂慮問題的總和，它對公眾而言是一種對威脅的情緒反映7。由於人們所得知識與專業資訊之間因個體經驗和文化背景等多方因素形成知識資訊落差（knowledgeinformationgap），加上風險本身的不確定性和複雜性，從而可進一步促使公眾在情緒上關切負面資訊大於專業資訊，而對事件真實情況的信任程度，以及聽取及理解專業和正面所傳達的信息能力下降。故當公眾面對突發性安全事件時，自然以感知多於以專業資訊作為對事物安全性的判斷，其感知亦將影響其最終行為的反應。Ronn8及Slovic9認為，公眾對風險的主觀感知與客觀行動，在相當程度上受國家、媒體或社會（公眾）所發放的風險資訊所影響。英國在過去處理瘋牛症時，媒體對風險的放大（socialamplificationofrisk）令公眾對瘋牛症的恐慌加劇便是例子。故不難理解，當本地電視傳媒每半小時反覆報導“假雞蛋”、“地溝油”等食品事件時，公眾6.SandmanP.M.;DefinitionsofRisk:ManagingtheOutrage,NotJusttheHazard.In:BurkeTAetal.,eds.RegulatingRisk:TheScienceandPoliticsofRisk.Washington,DC,ILSIPress.1993,3-6.7.SlovicP.;PerceptionofRisk.Science.1987,236:280-285.8.RennO.;RiskCommunicationandtheSocialAmplificationofRisk,inKasperson,RogerE.&StallerPieterJanM.(ed.)CommunicatingRiskstothePublic,KluwerAcademicPublishers.1991,287-328.9.SlovicP.;PerceptionofRisk,inthePerceptionofRisk,EarthscanPublicationsLtd,LondonandSterling,VA.2000,220-231.
  • 989就有一種“事件發生在我們身邊”的感覺，不安全的感覺由然而生，從而產生要求政府跟進以平息事件的訴求。由於不同群組掌握的風險信息不對等，感知亦因其背景、社會、文化以至信息接收渠道等因素而有差異，故食品法典委員會（CAC）編制的《程序手冊》指出10，風險溝通是指“風險分析整個過程中，風險評估者、風險管理者、消費者、業界、學術界及其他相關主體共同就有關危害和風險、風險相關因素和風險認知等交流信息和發表意見，內容包括闡釋風險評估的結果及風險管理的決策依據”。明顯地，風險溝通不應單純是線面的雙方信息互換，中間還涉及多方參與。為了風險溝通的適時和有效，發話方（sender）有責任界定潛在利益的相關者（potentialstakeholders），除與之保持良好公共關係外，亦應了解閱聽者（audience）的認知水平和需要，並在科學為本的基礎上，選擇合適的信息發放管道，如：專題討論會、聽證會、媒體發佈、單張海報、熱線等等形式，有序地發放信息給特定目標組群從而達到發展、教育、引導公眾的風險感知與行動認知的最終目的。為此，必須按照風險分析的不同階段、風險溝通的目的，以及不同的潛在利益的相關者發展不同的風險溝通策略。世界衛生組織（WHO）及世界糧農組織（FAO）的專家總結了食品安全分析中應用風險溝通策略的一些基本組成部份11，當中包括：1.收集、分析並交換有關該食品安全風險的背景信息；2.確認風險評估者、風險管理者和其他利害相關者對該食品安全風險或相關風險的理解和認識，以及他們相應的態度和與風險相關的行為；3.了解外部利益相關方對該風險的關注點，以及他們對風險分析過程的期望；10.FAO/WHO;CodexAlimentariusCommission—ProcedureManual.14thedition.JointFAO/WHOFoodStandardsProgramme,Rome.2004.11.FAO/WHO;FoodSafetyRiskAnalysis—AGuideforNationalFoodSafetyAuthorities.FAOFoodandNutritionPaper87.2006.
  • 9904.對一些利益相關方來說，某些相關問題可能比已確定的風險本身更重要；要識別這些問題並保持敏感性；5.識別利益相關方認為重要並希望獲得風險信息類型，以及他們擁有並希望表達的信息種類；6.確定需要從外部的利益相關方獲得的信息種類，並確認誰能夠提供這些信息；7.確定給不同類型利益相關方散發信息、或從他們那裡獲取信息的最合適的方法和媒介；8.解釋風險評估過程，包括如何說明不確定性；9.在所有風險溝通活動中確保公開、透明和靈活性；10.確定並使用一系列策略和方法，參與到風險分析小組成員和利益相關方的互動對話中；11.評估從利益相關方那裡獲得信息的質量，並評估其對風險分析的作用。三、澳門食品安全風險溝通工作基於歷史現實，澳門地區食品安全管理一貫採用多部門管理模式，當中涉及民政總署、衛生局、經濟局、旅遊局、海關及消費者委員會等。據悉，當時有關部門間的往來互動較少。各食品管理部門僅在各自職能範圍進行食品安全衛生的宣傳教育相關活動。自2005年澳門健康城巿委員會轄下設立“食品安全專責工作小組”成立後，部門間的溝通、協調、互動得以加強，並透過“食品安全週”，各部門一同將食品安全衛生信息帶給市民大眾。但由於各部門並無職責從屬關係，對於突發食品事件的應對，尤其是在風險傳達方面仍心有餘而力不足，未能滿足市民大眾對食品事件“知”的訴求。2008年“三聚氰胺事件”觸發政府透過改組原有“禽流感應變統籌小組”為“食品安全統籌小組”，期望透過行政法務司司長以加強食品安全事務上的統籌力度，期望達至協調監管食品安全工作及對在出現的食品安全
  • 991事件作出及時適當處理的目的12。可惜統籌小組並非恒常性部門組織架構，故澳門特別行政區首長在2010年施政報告13中提到，在民政總署轄下設立“食品安全中心”，以負責食品的綜合監督和組織協調工作，並在社會範圍內開展有關食品安全的培訓和教育活動。事實上，澳門各食品管理部門一直在風險溝通方面做了大量工作，據悉包括：（一）資訊提供及宣傳教育活動：如衛生局網頁上的“食品安全衛生資訊網”、參與業界和社團組織的“食物衛生講座”、為公眾印製食品安全衛生指引和各款單張海報；民政總署以公民教育名義進行的食物衛生系列活動，特別是媒體廣告、單張海報，以及“食物衛生講座”等；及至近年食品管理部門聯合以“健康城巿委員會食品安全專責工作小組”名義舉辦“食品安全週”大型宣傳活動等等。（二）風險預警工作：如衛生局透過網頁發出食品安全預警公告；消費者委員會透過“澳門消費”發佈食品質量調查報告；近期食品安全統籌小組以新聞稿形式發佈有關食品塑化劑檢測事宜等等。（三）政策制度諮詢與交流：如：衛生局在制定“食物衛生技術指引”時向社會和業界所作的諮詢過程、消費者委員會和經濟局在修訂第50/92/M號法令有關訂定供應予消費者之熟食產品標簽所應該遵守之條件時向業界所作的諮詢過程；以至，近期旅遊局在修改第16/96/M號法令及第83/96/M號訓令關於規範酒店餐廳及酒吧業務的行政法規時向社會和業界所作的諮詢過程。四、討論澳門政府對食品安全議題非常重視。其風險溝通工作由開始的各自獨立運行至部門間的聯合發放，無疑是不斷工作完善的一種表現，內容上亦似乎日漸公開。但正如前述，風險溝通是雙向、互動及長期的工作，過程中亦涉及各方因素影響對風險的感知及事件的判斷。在溝通層次上，本澳目前的工作似仍在基礎階段，稱有關工作為“風險12.澳門特別行政區公報，第265/2008號行政長官批示——設立食品安全統籌小組，澳門特別行政區印務局，2008年9月29日。13.中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一零年財政年度施政報告。
  • 992傳達”亦不為過。比對世界衛生組織（WHO）提出的行動要點14，似乎尚有不少討論空間；當中包括：（一）風險溝通的雙向性溝通具連續雙向特性自不待言。風險溝通的連續雙向特性更是食品安全管理的成敗關鍵，它應具備告之、引導、解決爭議的功能。目前，不論是食品安全信息以至風險預警工作，本澳大部份的風險溝通工作多是由政府透過不同媒界向業界、消費者進行資訊發放，例如衛生局透過傳媒公告節令食品檢測結果及透過該局網頁向公眾發放風險資訊等，均屬風險溝通範疇。經驗告訴我們，政府以包括新聞稿、廣告、單張海報或網頁等“告之”方式，向包括公眾和業界在內的利益相關方傳達食品安全衛生資訊及信息是有需要的。但不是唯一手段。必須強調，雙向、互動及長期的風險溝通是現今雙方對話的重要元素。溝通除了是指對內容的“表達”外，溝通者的“聽取”亦是必要和重要的內容。Convello等15認為，不聽取對方的意見就不要期望他們會聽取溝通者所傳達的內容。故對公眾或業界而言，“告之”僅只是政府向其傳達信息而已。因此，Fessenden-Raden等認為，倘若溝通者對風險信息的互動性及對接受信息的影響因素未加注意，縱使其信息如何準確，均可令公眾有所拒絕及對信息理解錯誤16。為此，作為風險的溝通者，有必要了解外部利益各相關方，包括業界和公眾對該風險的關注點，以及他們對風險分析過程的期望，以至評估從利益相關方那裡獲得信息的質量。事實上，食品安全統籌機構可透過熱線、專線或電郵等方式收集公眾14.WorldHealthOrganization;WHOGlobalStrategyforFoodSafety—SaferFoodforBetterHealth.WorldHealthOrganizationPublication.2002.15.Convello,V.T.;InformingthePublicAboutHealthandEnvironmentalRisks:ProblemsandOpportunitiesforEffectiveRiskCommunication,”inN.Lind(ed.),RiskCommunication:ASymposium,Watertoo:UniversityofWaterloo.1988.16.Fessenden-Raden,J.,Fitchen,J.M.,&Heath,J.S.;ProvidingRiskInformationinCommunities:FactorsInfluencingWhatisHeardandAccepted.Science,Technology,andHumanValues.1987,12(3&4),94-101.
  • 993和業界對食品安全的關注和期望；亦可以建立溝通平臺，如定期或不定期組織食品安全風險分析的相關人員與業界社團或消費者團體舉行座談會、諮詢會或研討會等類似活動，又或利用網絡上的“臉書”（facebook）和“討論區”等一類社交網站，除讓食品安全風險分析相關人員得以闡述有關資訊和信息外，亦讓業界、消費者及其他公眾得以參與和表達，透過表達提出他們的關注，並讓各方在互動、互信及諒解的氣氛下，產生一種連續雙向的交流狀態，從而縮窄彼此認知分歧，提升溝通的效度。（二）風險感知的溝通感知是客觀事物通過感覺器官在人腦中的直接反映。由於不同的人有著不同的背景和經驗，因而對同一風險亦會有不同的感知和關注。這不難解釋，曾被火燒傷的人可能對燃燒中的小爉燭也會產生恐懼，反之，一個從未接觸過火的人可能感到燃燒中的小爉燭相當有趣。在食品安全風險方面，公眾往往對事件方方面面的信心、信譽、控制、公平及照顧等產生的關注，多於對其相關統計數字或其定量風險評估資料產生興趣17。由於科學本身的複雜性和不確定性，加上公眾的科學知識和科學資訊現實的落差，令公眾對風險感知的信任相當脆弱，和容易受到破壞18。反之，食品管理和評估相關人員則更多傾向對相關統計和客觀技術資料分析關注，對危害的控制及其科學本質有更好的把握，因而對風險感知的信任有所增強。客觀結果造成溝通雙方對風險感知的不一致。有關人員若然不主動縮窄彼此認知上的差距，最終將導致人們的離棄。所以，風險溝通者必須承認信息的發送方和接收方存在風險感知落差，並且要識別這些問題並保持敏感性，盡量透過開放性和互動性的風險溝通方式，例如：除前述建立溝通平台外，亦可參與“澳門廣場”與聽眾即場對話，又或透過澳門電視“風火台”與學者互動，以及增加溝通過程中包括風險評估過程在內的各項完整信息，特別是風17.Convello,V.T.;InformingthePublicAboutHealthandEnvironmentalRisks:ProblemsandOpportunitiesforEffectiveRiskCommunication,”inN.Lind(ed.),RiskCommunication:ASymposium,Watertoo:UniversityofWaterloo.1988.18.周桂田：《發展型國家之風險治理與溝通》。
  • 994險的不確定因素，和風險管理決策的透明度，以提升公眾對食品安全風險的感知和信任。（三）主動的風險溝通策略Fearn-Banks等認為，良好的危機溝通是透過長期不斷、正面的及主動的與內、外閱聽者（audience）進行風險溝通所得出的結果19，非短時間的溝通工作便可達至。由於風險溝通具有引導，以至解決爭議的功能，因此要求風險溝通者除對風險本質具備一定的了解外，亦要求訂定溝通的目的和策略。PeterM.Sandman因應危害和氣憤程度，列出了四種不同風險溝通策略20：當危害較低，以及公眾情緒處於平緩狀態時，風險溝通者宜與公眾保持一種合伙人關係（StakeholderRelations）；當危害較高，但公眾情緒仍未對風險感知時，宜透過系列性公共關係（PublicRelations），將危害的真實性予以告之；當危害並不高，但公眾對事件不滿情緒增高的狀態時，首要對公眾不滿情緒進行管理（OutrageManagement）；當危害較大，公眾不滿情緒較高的狀態時，風險溝通者宜將溝通提升至危機溝通（CrisisCommunication）（圖2）來處理。作為風險溝通者，在行動策略上應注意不同的風險內涵及各種風險存在的障礙，運用不同的媒介及方法將關鍵的信息有理念及策略性的向公眾溝通，以引導閱聽者正確的避險行為。圖2高氣憤公眾不滿情緒的管理危機溝通合伙人關係公共關係低危害高風險溝通的四種方法19.Fearn-Banks;CrisisCommunications:ACasebookApproach.(2nded.)Mahwah,NJ:LawrenceErlbaum.2002.20.SandmanP.M.;FourKindsofRiskCommunication.TheSynergist.2003(4),26-27.
  • 995在近年“三聚氰胺”事件及“塑化劑事件”中，政府部門在事件發生後，快速組織抽樣檢查活動，並不定期公佈抽檢結果，以及轉發鄰近地區發出的通報，為公眾作出食品安全預警；在日本地震核洩漏事故後，政府亦不定期公佈應對措施和執行結果。相關工作均有助平緩大眾對事件的緊張和焦慮。觀乎事件中公眾對風險的認知，明顯地是“氣憤”（outrage）大於“危害”（hazard），亦即其所引起的恐懼大於事件真正對健康產生的致命影響，以“公眾不滿情緒的管理”的處理方式顯然為公眾所接受。但若然在平常的日子，亦即低危害、低氣憤的狀態時，溝通者不注意風險溝通各利害關係方的利益，不主動營造良好的合伙人關係，將令大眾對“危害”本質沒有普遍和正確的認知，最終可能導致危機的出現。而透過電子媒體或單張刊物宣傳食物安全衛生信息，以至大型食品安全週等活動均有助增加閱聽者對溝通者的信任，營造良好合伙人氛圍。人無完人，金無足尺。科學存在不確定因素，監督管理亦會存在不足和弱點。作為食品安全風險的溝通者，除了以產品抽檢結果向公眾說明健康風險外，尚有必要引導閱聽者對包括危害和風險管理在內的風險分析全過程的正確認知，否則，就有可能錯誤引導閱聽者忽視危害的存在，從而過低估計其所面對的風險。最常見的例子，就是公眾普遍認為“進食經過抽樣檢測合格的食品是最安全的”，謬誤令食品管理部門以加強檢測力度為已任，而食用消費者亦忽視其應為其個人健康負責而履行的食用消費行為。事實上，由於抽樣檢測在技術和管理安排上的局限性，樣本檢測結果往往不能真實反映被檢測品牌食品的安全衛生程度，更不可能對所有食品提供百分百的安全衛生保障。若有關當局由於種種原因而不將抽樣檢測的局限性與閱聽者溝通，而仍以“透過不定期公佈產品抽檢結果”作為長期風險溝通策略時，就可能令到閱聽者對抽樣檢測的訴求無限增加，並進一步忽視自身在食品安全方面所應負的責任。無奈，惡性循環的結果，令有朝一日出現重大食品安全事件時，閱聽者對事件銓譯者，尤其是政府部門的處理食品事件的信心產生動搖，甚至不信任。由是社會產生“我們還有甚麼可以食呢?”的聲音。故在風險溝通過程中，溝通者應把持開放的態度，對危害及相應議題作出適度、合理、公開透明的闡述、解說和溝通，讓閱聽者在了解風險不確定性的同時，亦讓某些不必要的氣憤情緒得到釋除。
  • 996（四）建立溝通者與閱聽者之間的伙伴關係食品安全的實現並非單靠政府、業界和食用消費者任何一方，而是需要三方現存利害關係人的共同協作方得達成，這就需要彼此建立一種牢不可破的伙伴關係；即是說，各利害關係方有需要在相互信任的基礎上，為實現共同目標而採取一些共同承擔風險、共享利益而建立長期合作關係。理論上，政府以食品安全衛生作為保證社會得以和諧、穩定發展的手段之一；業界需要以食品安全衛生，取得食用消費者的忠誠；食用消費者需要食品安全衛生以保障自身的健康。但事實上，三方背景、資源和經驗都不盡相同，在各利害關係方之間就存在著｀信息不對稱´情況。Akerlof的｀檸檬市場´模型21告訴我們，如果生產者不能對其產品質量作出有效標識，市場上將最終剩下劣質產品。陳永紅認為22，這是在過度競爭市場中買賣雙方對產品質量信息不對稱所導致的逆行結果。為了維護市場秩序，政府有需要建立大家都可以接受的公平規範，並進行監督管理。由於擁有最多的資訊，以及具引導和左右市場的能力，因此作為食品安全風險溝通主要角色的政府，應增加風險評估和風險管理相關信息的透明度，讓包括公眾及業界在內的所有利害關係人得以共同參與，例如透過“消費者座談會”或“業界茶話會”等活動，就食品安全衛生相關事務進行討論交流，亦可就食品安全風險評估事宜交換意見，以提高利害關係人對風險信息源的信任感知（perceptionoftrust），並與他們建立多元行動者伙伴關係，從而向和諧社會方向邁進。五、結語風險溝通是現今“風險社會”（risksociety）中不可或缺的內容。溝通者有責任以橋樑角色讓不同的利害關係人正確感知食品安全風險，並引導其採取避免或可能行動以減少或消除健康危害。必須強21.Akerlof,G.A.Themarketforlemons:qualityandthemarketmechanism.QuarterlyJournalEconomics,V84:488-500.22.陳永紅：《食物安全管理理論與政策研究》，中國農業科學技術出版社，2007年。
  • 997調，風險溝通絕不是讓包括公眾在內對事件感覺良好的緩和劑。倒本逐末只會讓風險不斷擴大而觸發危機。因此，食品安全溝通者應審視社會需要，結合現時食品安全體系模式的現實，建立適當的溝通策略，以靈活多元的溝通形式，與包括公眾在內各方利害關係人建立互信，以至伙伴關係，以便正確面對和處理危害與氣憤為主要內涵的食品安全“風險”。相信在澳門食品安全中心成立後，她作為食品安全溝通者的角色將會得到確立。食品安全風險溝通將邁向新的台階。
  • 998
  • 999《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，999—1011澳臺關係的新發展及其問題探討莊金鋒*一、澳門回歸後澳臺關係的新發展澳臺關係是個動態發展的概念，它有一個不斷變化與升華的過程。澳門回歸後澳臺關係有了較大的新發展，尤其是澳門的地位與作用更加凸顯。（一）澳門回歸後澳臺關係是兩岸關係的組成部分在1999年澳門回歸以前，幾百年來澳門一直是葡萄牙統治下的屬地，1974年4月25日，葡萄牙發生軍事政變，推翻獨裁統治，民主新政權開始推行非殖民化政策，承認澳門是中國領土，將澳門視為特殊地區，享有一定的自治權。並於1976年頒佈《澳門組織章程》，對澳門作為“葡管中國領土”加以確認。雖然那時澳門同中國大陸與臺灣均有一定的聯繫，但從政治角度來看，澳門在臺海兩岸政治較量中，只是充當“第三方”的角色。1999年12月20日，澳門在歷經滄桑之後回到祖國懷抱。從此澳門的歷史地位和政治角色發生了實質性的轉變。澳門不再是“第三方”，而是直轄於中央人民政府，享有高度自治權的一個地方行政區域。她必須遵守《澳門基本法》，嚴格按基本法辦事，正確處理中央和澳門特別行政區的關係。所以，澳門不僅要在兩岸政治關係處理中，更要在兩岸經貿文化及人員的交往中扮演新的角色，在維護祖國核心利益的同時，也要照顧臺灣的利益。筆者認為，從這個意義上說，澳門回歸後的澳臺關係“是兩岸關係的特殊組成部分”。這個觀*上海市法學會港澳臺法律研究會顧問，中國小城鎮發展研究院院長，上海外國語大學法學院教授。
  • 1000點是澳門回歸前夕，由時任國務院副總理兼外交部長錢其琛首次提出來的。（二）澳門“錢七條”為澳臺關係發展奠定了基礎1999年1月14日，國務院副總理錢其琛在澳門特別行政區籌委會第五次全體會議開幕式上，代表國務院宣布了中央人民政府關於處理“九九”後澳門涉臺問題的基本原則和政策（簡稱“澳門錢七條”）。首先錢其琛副總理明確指出，中華人民共和國恢復對澳門行使主權後，澳門特別行政區與臺灣地區的關係，是兩岸關係的特殊組成部分。澳門的涉臺問題，凡屬涉及國家主權和兩岸關係的事務，由中央人民政府安排處理，或者由澳門特別行政區政府在中央人民政府的指導下處理。澳臺兩地的民間交往，澳門同胞、臺灣同胞的正當利益應予維護，以促進兩岸共同繁榮。中央人民政府確定的處理“九九”後澳門涉臺問題的基本原則和政策是：1.澳、臺兩地現有的各種民間交流交往關係，包括經濟文化交流、人員往來等，基本不變。2.鼓勵、歡迎臺灣居民和臺灣各類資本到澳門從事投資、貿易和其他工商活動。臺灣居民和臺灣各類資本在澳門的正當權益依法受到保護。3.根據“一個中國”的原則，澳門特別行政區與臺灣地區間的空中航綫和海上運輸航綫，按“地區特別航綫”管理。澳門特別行政區與臺灣地區間的海、空運交通、依雙向互惠原則進行。4.臺灣居民可根據澳門特別行政區法律進出澳門地區，或在當地就學、就業、定居。現行的入出境方式基本不變。為方便臺灣居民出入澳門，中央人民政府將就其所持證件等問題作出安排。5.澳門特別行政區的教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民間團體和宗教組織，在互不隸屬，互不干涉和互
  • 1001相尊重的原則基礎上，可與臺灣地區的有關民間團體和組織保持與發展關係。6.澳門特別行政區與臺灣地區之間可以各種名義進行的官方接觸往來、商談、簽署協定和設立機構，須報請中央人民政府批准，或經中央人民政府具體授權，由特別行政區行政長官批准。7.臺灣現有在澳門的機構可以適當的名稱繼續留存，這些機構和人員在行動上要嚴格遵守《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，不得違背“一個中國”的原則，不得從事損害澳門的安定繁榮以及與其注冊性質不符的活動。我們鼓勵、歡迎他們為祖國的統一和保持澳門的穩定發展作出貢獻。上述澳門“錢七條”同1995年頒佈的香港“錢七條”其基本精神與基本原則總體上是一致的，都是依據“一個中國”原則和“一國兩制”方針以及發展港臺關係、澳臺關係的實際情况制定的。這些原則和政策符合港臺、澳臺同胞的共同利益，有利於保持港澳地區繁榮穩定，對於促進港臺、澳臺之間的民間交往，進而促進兩岸關係的新發展具有重要意義。值得注意是：澳門“錢七條”第4條增加一句“現行的入出境方式基本不變”。其原意是讓臺灣居民（包括黨政軍界人士）入出澳門比入出香港更為寬鬆和方便。第5條多出澳門的“新聞、出版、康樂、婦女、青年和歸僑”等界別。這說明澳門與臺灣溝通、交流的界別比港臺交流的界別更多。第7條臺灣現有在澳門的機構增加可“以適當的名稱”繼續留存“6個字”。這是希望當時帶有濃厚官方色彩的“澳門臺北旅遊貿易辦事處”等機構能採用商業色彩的名稱，旨在消除澳臺兩地交往的障礙。總之，澳門“錢七條”比香港“錢七條”更加有利於發展對臺關係，也為未來澳門能更好發揮兩岸關係中的獨特作用打下堅實的政策基礎。正如臺灣當局港澳處處長朱曦所言：“香港與澳門的特區政府常說處理涉臺事務需依循的是｀錢七條´。而｀錢七條´不是法律，而是｀用之巧妙，存乎一心´的原則，因此在｀錢七條´的規範下，過去臺灣與澳門的官方關係較之香港來得順暢些。”11.轉引自劉性仁：“臺澳關係發展的現狀與未來”，《澳門月刊》2011年4月號，第70頁。
  • 1002（三）澳門回歸10年澳臺關係發展階段劃分問題回歸後澳臺關係發展可劃分為三個階段。這三個階段是：1.澳臺關係的新開端與微升階段（1999-2002年）這一階段澳臺關係發展的一個顯著特點是：以文化交流為主綫，在擴大兩岸人員交流的同時，也注意發展兩岸經貿關係，積極開拓兩岸關係發展的新渠道。澳門回歸當天，臺灣當局“陸委會”便在澳門設立臺北經濟文化中心，其後在文化領域開展多方面的雙方交流，學術界互訪更為積極。兩地學者共同舉辦“第六屆澳臺關係研討會”與“臺港澳關係之回顧與展望”座談會引人注目，並對發展澳臺關係產生積極影響。2.澳臺關係發展受干擾與恢復階段（2003-2004年）這一階段澳臺關係的發展受到“雙重干擾”：一是2003年上半年起受到非典（SARS）的影響，澳臺兩地文化交流及人員往來相對減少。其主要責任應由臺灣當局負責，他們無視澳門並未發生SARS病例，導致澳臺航綫中斷。二是陳水扁繼續推行“兩國論”，以所謂“國家安全”為由，阻礙澳臺交流。但是澳臺兩地教育界與工商界的交流仍然在進行。2004年澳臺兩地人員交流回升，經貿也平衡發展。3.澳臺關係發生歷史性轉折與全面交流階段（2005-2009年）這一階段澳臺關係發展的基本特點是：以經貿交流為主軸，繼續擴大文教、學術、藝術、宗教及青年等方面交流、澳臺交流全面展開。在兩地民間頻繁互動的同時，官方或半官方的組織機構及人員交往也有所增加，澳門在兩岸關係中的平臺作用進一步得到發揮。2005年是兩岸關係史上具有歷史轉折意義的一年。年初，胡錦濤總書記發表新形勢下發展兩岸關係的四點意見；3月份，十屆全國人大三次會議通過《反分裂國家法》；4、5月間，國民黨主席連戰訪問大
  • 1003陸，國共平臺建立、國共兩黨達成兩岸關係“和平發展共同願景”，為兩岸關係的發展指明了方向，也開啓了澳門對臺交流的新時代。2008年底兩岸實現了大“三通”是這一階段的巨大成果（標誌果）。不過，由於大“三通”的全面啓動，使澳門在兩岸關係中的中介地位暫時有所下降。2009年10月21日，由澳門地區中國和平統一促進會主辦，中聯辦臺灣事務部協辦的“澳臺關係十周年研究會”假美高梅酒店宴會廳舉行。時任澳門特區行政長官何厚鏵在會上致辭，當他談到兩岸關係及澳臺關係發展時明確指出：澳門特區成立十年，獲得中央政府全力支援，在促進兩岸關係發展中的定位更明確、有序，舉措更積極、靈活。重要的是，在兩岸關係發展的不同階段作為兩岸交往的橋樑，一直以和平、開放的態度，保持這條橋樑暢通無阻。在此基礎上，澳臺關係也相應地取得恰當的發展，從而顯示“一國兩制”為促進兩岸關係、澳臺關係提供了創造性的制度條件，體現的包容及諒解精神，具有持久的親和力和生命力。隨著兩岸實現直接雙向“三通”，兩岸關係步入和平發展的軌道，在這有利的背景下，澳臺關係也必將踏入一個全新的發展階段。特區政府將以前瞻的思維，推動澳臺經濟、文化和社會交流，吸取臺灣各種建設的成功經驗，作為特區發展的參考。2筆者認為，何厚鏵這段講話，不僅科學地總結了過去十年兩岸關係及澳臺關係發展的成果與特點，也為今後發展澳臺關係提出新的要求與思路。二、澳門特區政府發展澳臺關係的新思維新舉措（一）“四點意見”是澳臺關係發展新的切入點早在2009年底，行政長官崔世安在“學習貫徹胡錦濤主席重要講話座談會”上發表講話時就明確指出：“在中央政府的全力支援下，2.《澳門日報》2009年10月22日A2版。
  • 1004澳門特區｀一國兩制´的實踐正在有序向前推進。展望未來，澳門特區應當，並且完全有條件，積極發揮｀一國兩制´的制度優勢，促進澳臺關係的進一步發展，造福澳臺兩地民衆，並為｀和平統一´的最終實現作出應有的貢獻。”3他並提出四點意見：全面推進澳臺各領域的交往和合作；加强商貿、文化和創意產業的合作力度；强化特區的服務平臺功能；深入研究澳臺未來加快合作的思路、機制和模式。海協會副會長張銘清認同澳門新特首崔世安關於澳臺關係發展的四點意見。中聯辦主任白志健也表示，全力支援崔特首關於積極擴大澳臺交流合作的意見，為繼續推動兩岸關係和平發展，促進祖國和平統一進程做出新的更大貢獻。筆者認為，以崔世安為首的新一屆特區政府，在新的形勢下，關於發展澳臺關係的思維是清晰的，是承前啓後的，體現了崔特首一再强調的“傳承創新”的施政理念。相關四點意見（也可視為四個新舉措）是澳臺關係發展新的切入點和著力點，符合澳臺兩地的實際，貼近兩岸民衆的心窩，是積極可行的措施，有助澳臺關係持續健康發展。（二）發展澳臺關係首次列入施政範疇2010年3月16日，行政長官崔世安在立法會作首份施政報告，再次重申特區政府將在貫徹執行“一國兩制”方針基礎上，進一步發揮優勢，促進澳臺關係發展，為“和平統一”大業的推進發揮積極而適當的作用。並首次“把涉臺事務納入政府日常施政的範疇，確立正式溝通，務實推進澳臺合作。”崔特首指出：“特區政府將推進澳臺各領域的交往和合作，造福澳臺兩地民衆，為在臺學習和工作的澳門居民提供服務和便利；以商貿、旅遊、會展、文化、教育、創意產業為切入點，發揮民間積極性，促進特區經濟適度多元化的發展；發揮服務平臺功能，為臺灣中小企業和臺灣民衆提供具特色的優質服務，促進兩岸和澳臺關係的新發展。”崔特首還透露說，行政長官辦公室主任譚俊榮將負責特區政府在短期內與臺灣溝通，建立正常溝通管道，之後進一步商談兩地合作事宜。3.《澳門日報》2009年12月31日B6版。
  • 1005崔特首首次將澳臺關係納入了特區政府施政的範疇，得到了社會各界的廣泛認同。尤其是相關的社團，如澳門地區中國和平統一促進會、中華文化交流協會、澳門閩臺總商會等，均表示堅定支援，積極回應，立足澳門，發揮優勢，全力推動澳臺關係發展。澳門主流輿論也有幾點共識：一是崔特首在首份施政報告中，將澳臺關係納入了特區政府的施政範疇，並將“四點意見”轉化（上升）為政府的施政方針。這表明特區政府高度重視澳臺關係，預料這將更有力地推動澳臺關係的平穩發展。相信澳臺溝通機制正式確立後，澳臺的合作和發展將可踏上一個新的臺階。二是崔特首强調，特區政府推進澳臺合作，目的在於造福澳臺兩地民衆，為在臺學習和工作的澳門居民提供服務；為臺灣中心企業和臺灣民衆提供優質服務，貫徹特區政府“以民為本”的施政理念。三是將務實推進澳臺合作同促進特區經濟適度多元化發展結合起來，同工商業發展結合起來；更將民間交流上升到官方層次，納入施政範疇。這不僅體現新時期特區政府在兩岸和澳臺關係中“發揮積極而適當的作用”，也體現了特區政府的新思維。四是崔特首有關發展澳臺關係的具體內容，實質上是反映了社會各界加强澳臺交流、推動澳臺關係穩健發展的期盼和心聲，展現了新一屆特區政府的開拓創新意識，有助推動各領域的交往和合作，更好地發揮澳門在促進兩岸關係和平發展進程中的獨特作用。臺灣在第一時間也作出積極的回應。澳門臺北經濟文化中心主任羅木坤表示，特區政府將發展澳臺關係列入特區政府日常施政範疇，對發展澳臺關係有積極意義。該中心已知悉由行政長官辦公室主任譚俊榮負責的正常溝通管道，並已多次接觸。希望在進一步加深瞭解掌握有關交往事務詳情後，就特區政府展開的各項澳臺發展事務提供溝通和協助。不久，羅木坤接受《九鼎》月刊記者採訪時又說：特首崔世安在今年的施政報告中，將涉臺事務列入特區政府的施政範疇，這方面做得非常好，相信澳臺關係在雙方努力之下，會越來越密切，越來越友好。我們歡迎澳門政府在臺灣設立辦事處，來處理臺澳交流之間所出現的各種問題。未來澳門政府有什麼具體構想，可以通過臺北經濟文化中心這個平臺，我們會盡力提供協助。
  • 1006（三）澳臺雙方要創造新的合作機遇2010年11月16日，行政長官崔世安在《二零一一年財政年度施政報告》中進一步指出：“在澳臺關係健康發展的基礎上，特區將充分利用澳門的優勢，推動兩地在經貿、旅遊、文化等領域取得合作成果，為臺灣中小企業和民衆，以及在臺的澳門居民提供服務。特區政府將繼續支援澳門高等教育機構在臺取得學歷認可。進一步發揮民間的積極性、鼓勵澳臺兩地企業、社團和民衆之間的交流互訪，增進兩地溝通瞭解，創造新的合作機遇。”筆者認為，崔特首在這裏所强調的三個問題，是特區政府施政範疇（措施）在發展澳臺關係方面的具體化，也是近期急待解决的現實問題。這表明，特區政府的施政是有“輕重緩急”之分的，是有序進行的。（四）澳臺雙方加緊商談落實有關合作事項一年多來，特區政府抓緊落實發展澳臺關係方面的施政措施，臺灣方面也給予積極的回應。其中較為重要的有關合作事項至少有如下幾項：1.關於澳門在臺設立辦事機構等事宜為推動澳臺交流及拓展會務，去年4月上旬，澳門辛亥·黃埔協進會組織訪問團一行15人，由該會會長朱月霞親任團長，到臺灣開展為期5天的參訪交流活動。在拜訪“陸委會”時，該會主任秘書長張樹棣表示，澳門在兩岸關係事宜中發揮著重要的功能，更樂見及期待澳門政府在臺設立辦事機構，以便加强兩地的交流與互動。在拜訪海基會期間，雙方就兩岸的經貿文化交流交換了意見，均認同民間交流對兩岸和平發展起著特別重要的作用。訪問團一行還與中國統一聯盟就2011年慶祝辛亥百年事宜提出合作思路，雙方並表示願為推動兩岸和平發展，振興中華作出努力與貢獻。2.關於澳門在臺北舉行“澳門周”推廣活動與崔特首訪臺問題去年4月下旬，身兼國民黨副主席的中華港澳之友協會會長曾永權來澳門出席《澳臺關係論壇》並與行政長官崔世安會晤。崔特首表
  • 1007示，除了正加緊研究設立澳臺兩地正式溝通機制外，今後會繼續從不同領域和方向，加大力度推動澳臺兩地的合作交流。特區政府正計劃於下半年組團赴臺參訪交流，並在臺北舉行大型“澳門周”推廣活動。曾永權表示，設立澳臺間的正式溝通機制，此舉符合澳臺兩地社會的民意，有關方面定必支援。曾永權還特意邀請行政長官崔世安訪臺。筆者認為，這是意料之中的事。因為“陸委會”前年在崔世安當選澳門特區第3任行政長官後立即發出賀電，認為這將有助澳臺關係進一步發展。臺灣淡江大學著名教授張五岳等學者紛紛呼籲崔特首近期訪臺，將澳臺關係互動提升至新的階段。相信崔特首任內定會訪臺，但什麼時候訪臺，這要根據澳臺關係互動進展情况及特首的工作安排而定，最好時機當在澳臺之間正式溝通機制建立之時或之初。3.關於張裕首次訪臺的目的與重要意義2010年9月上旬，由社會文化司司長張裕率領的澳門特區政府代表團一行逾百人赴臺開展為期5天的訪問。並出席澳門特區政府旅遊局於臺北舉行的“臺北·澳門周”大型旅遊推廣活動。張裕首次以澳門特區司級官員的身份訪臺，是特區成立以來最高級別的主要官員訪臺，是澳臺關係發展的新起點，具有標誌性意義。這次訪臺目的非常明確，就是為了加强交流，加深瞭解，發展澳臺之間的文化、旅遊和商貿各領域合作與交流，不涉及政治性議題。張裕與中華港澳之友協會會長、國民黨副主席曾永權會面時表示，希望透過今次訪問能與臺灣旅遊、文化等不同界別建立聯繫，為今後澳臺之間的交往和合作打下基礎。曾永權亦表示，在兩岸關係和平交往的情况下，港澳與臺灣要展開新的關係，推動大陸、澳門、香港、臺灣“四贏”。代表團返澳後，張裕總結今次訪臺時表示，5天的訪問行程順利，取得豐富成效，達到了加深瞭解，促進交流的目的，臺灣在不少方面
  • 1008的經驗值得澳門借鏡。將來條件成熟時，澳臺兩地官方可以簽署不同的協議或協定，使兩地的交流更加暢順。4.關於進一步推動兩地的深入交往合作問題更值得一提的是：行政長官崔世安2010去年10月23日在禮賓府會見並設宴款待來澳參加“第七屆世界華商高峰會”的中國國民黨榮譽主席吳伯雄及臺灣商界一行，會晤雙方就促進澳臺關係發展，推動兩地的深入交往合作進行了積極、坦誠的交流，氣氛融合熱烈。吳主席還誠摯邀請行政長官崔世安在適當的時候赴臺灣訪問考察。崔世安對此表示感謝。當天晚上，中聯辦主任白志健在新竹苑會見並宴請吳伯雄一行。白志健指出，在兩岸關係和平發展的新形勢下，澳門與臺灣之間加强交流合作的條件比以往任何時候都更加具備，澳臺關係的發展前景比以往任何時候都更為廣闊。希望進一步發揮澳門在兩岸間的重要橋樑平臺作用。吳伯雄在致詞時表示，兩岸之間多一份交流，就少一份隔閡，希望兩岸經濟携手、文化連心、共創繁榮、共用榮譽。三、發展澳臺關係亟待解決的若干問題及其建議兩岸經過20多年的發展，尤其是2008年5月以來，由於國民黨重新在臺主政，兩岸形勢發生積極變化，實現了“大三通”，令兩岸經貿交流已達到相當的規模和水平，進一步深化兩岸經貿合作，實現共同發展，已具備了雄厚的基礎和前所未有的良好條件。不久前，海協會和海基會在重慶簽署了“海峽兩岸經濟合作框架協定”與“海峽兩岸知識產權保護合作協定”，“是為兩岸經濟關係正常化、制度化、自由化所作的特殊安排，具有里程碑式的意義。”4並為澳臺關係的發展注入新的活力，澳臺關係面臨著難得的發展機遇，因此，澳臺雙方應把握機遇、齊心協力、共同做好業已商定的各項合作事宜，努力拓4.王堯：“兩岸經濟合作的里程碑”，北京《人民日報》2010年6月30日第11版。
  • 1009展雙贏新局面。同時也要勇於正視，澳臺關係也存在一些亟待解決的問題，並採取措施予以適當解决。筆者在此提出幾點建議：（一）要堅持先從經貿合作做起發展澳臺關係是多方面的，需要脚踏實地地從加强雙方經貿交流合作做起。因為經濟是基礎，發展是硬道理。多年來，澳臺經貿合作雖有發展，但規模相對較小，基礎並不雄厚。據臺灣“財政部”公佈的資料顯示，從1999年起最初雙方貿易額每年3億美元左右，經過10年的發展，至2009年雙方的貿易也只有4億多美元。期間2008年1至11月臺澳貿易額約為4.1億美元，而其中臺灣對澳門的出口約3.8億美元，臺灣自澳門進口約2800萬美元。5因此，澳門要把擴大與臺灣的經貿關係放在更加突出的地位，一方面使澳門繼續成為臺灣向大陸各地推介地方特色產品、促進特色產業發展的視窗和展臺；另方面要藉著兩岸四地緊密合作，以及藉著澳門與葡語系國家、歐盟、國際華商組織正在加强合作的難得機遇，為臺灣中小企業尋找新的商機，不斷擴大澳臺經貿關係，為雙方其他合作提供雄厚的經濟基礎。（二）要減少兩岸直航對澳門衝擊在躍進的兩岸“大三通”新的形勢下，兩岸直航取代了部分澳航原有的兩岸中轉業務，導致澳門機場無論在客運量、貨運量或飛機升降次數方面同往年相比都有明顯下滑。有關部門預計，前年下半年，兩岸直航將由包機轉變為班機，澳門機場的客、貨運輸量將會進一步跌幅，這將影響澳門的旅遊、博彩與零售業。但從長遠看，澳門可在兩岸及澳臺間不斷擴大的經濟規模及多種形式的合作中受惠，以逐步消除兩岸直航對澳門造成的負面影響。例如，澳門可發揮會展業的優勢，有計劃有步驟地舉辦臺灣主題的各類會展，以吸引臺灣的資金、技術、人流和物流。也可吸引更多臺灣金融機構在澳門設點，擴大臺灣金融機構在澳門服務範圍，為澳門與內地臺商提供更多的金融支援與服務。還可通過澳臺兩地民間機構，主辦或合辦中華文化活動、閩5.劉性仁：“臺澳經貿關係的發展與展望”，《澳門月刊》2010年1月號，第50頁。
  • 1010南人文化活動、佛教與媽祖宗教活動等，來吸收世界各地的臺灣同胞來澳觀光、旅遊、休閑、博彩。（三）要保障澳臺居民的合法權益隨著澳臺關係日益發展，兩地間的學生交流不斷增多。據澳門政府的統計，澳門中學生畢業到臺灣大專院校求學的由2000年的197人增加至2009年的1000多人。目前澳門有約4000位年輕同學在臺灣就讀大學，佔臺灣海外學生人數的第一位。亦有少數臺灣居民選擇在澳門求學，但兩地學歷認證存在問題。主要是臺灣方面，目前只承認澳門大學學歷，澳門其他高校的學歷不獲臺灣教育部門認可。故在澳門就讀高等教育的同學及家長很關注這個問題。澳門臺北經濟文化中心主任羅木坤表示，學歷承認的權責在於臺灣的“教育部”，本人回臺灣時會與相關部門的負責人會面，並將在澳門收集到的意見及想法反映給“教育部”，希望能盡快把大家關心的問題解決。值得注意的是，目前還有數千名在臺工作的澳門居民，但澳臺間職業資格相互認證沒有達成協定，無論在臺工作的澳門居民，還是在澳工作的臺灣居民，他們相關的合法權益不能得到保障。希望兩地政府及相關部門共同協調解決，切實保障澳臺居民的權利與待遇。（四）要盡快結束交流不平等狀態目前澳臺民間往來仍處在明顯的不平等狀態。臺灣同胞來大陸與澳門投資觀光都可以免簽證，而澳門同胞去臺灣要辦“入臺證”，手續很麻煩。尤其是從內地赴澳定居不滿7年的非永久性居民，根本就不能赴臺，就是參加各種會議，赴臺手續更複雜，他們只能按大陸專業人士赴臺辦理手續，環節太多，費時需2個月。大陸現在組團赴臺旅遊很方便，而澳門非永久性居民根本無資格申請赴臺旅遊。臺灣當局及駐澳相關機構這些極不平等的規定，嚴重影響澳臺在經貿、文化、旅遊等方面的交流，也使臺灣失去很多商機。難於落實崔特首在首份施政報告中所提出的“促進澳臺關係發展”的工作目標。希望兩地政府通過溝通機制，盡快結束澳臺民間交流不平等狀態，使澳臺關係發展更上一層樓。
  • 1011（五）要著力提升澳臺交流的層次據報導，近幾年來，澳門各界共舉辦約200項各類涉臺交流活動，其中赴臺交流達80多項，使多年來澳臺交流以臺方來澳為主的“單向”態勢，轉為“雙向”發展的新局面，這是好事。但在交流次數逐步增多的基礎上，更要注重提升兩地交流的層次，才能更有效地推動澳臺關係的發展。這裏講的提升澳臺交流層次有四層意思：一是兩地民間團體交流，應由各社團主要負責人親自帶隊，組團出訪時，盡可能包括其他負責人及骨幹成員。如有政府官員或社會賢達擔任訪問團顧問或名譽團長更佳。二是把部分民間交流上升為官方或半官方交流，即由政府就某些事務性專案授權某些涉臺社團（如澳門中華文化交流協會，澳門“和統會”、澳門中華媽祖基金會、澳門閩臺總商會等）進行接觸談判。三是由兩地政府機構及官員直接進行經貿、文化、教育、旅遊等方面的交流。特區政府貿促局已首次組團赴臺考察。並與臺北世貿中心簽訂經貿合作協定。這種官式交流應形成常態化。四是兩地政府高官或政治人物也可逐步開展公務性接觸、溝通。事實上，一些臺灣政要和縣市長已先後來澳參加各種交流，澳門多名澳區全國人大代表，全國政協委員也先後赴臺參訪。近年來，香港與臺灣兩地高層官員互訪頻繁。澳門政府高層官員也應與時俱進，實行入島交流戰略，張裕司長率團訪臺，為拓展兩地交流合作新局面作出新的貢獻，應該肯定。人們期待澳門特區政府有更多的司級官員，或特首親自訪臺，使澳臺關係發展提升到更高的層次。
  • 1013《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，1013—1033從葡萄牙看孫中山及中華民國之創立一種政治及外交論述薩安東*正如中國共和起義的同時代人湯姆遜寫到的那樣，“1911年10月的偉大革命從天而降”1。繼孫中山的同盟會於1907至1908年間在東京不成功的嘗試後，是在廣東重新開始了武裝鬥爭，1910年2月，策動了全省軍隊叛亂，但以失敗告終，同樣，3月由同盟會的傑出成員汪精衛在北京進行的一次對攝政王的謀殺也受到了挫折。1911年4月，作為一種物力和人力的孤注一擲，同盟會決定再啓孫中山1895年的計劃，即攻打在廣州的中心的張鳴歧總督衙門。當時和現在一樣，在衆人眼中，總督衙門充滿了象徵意義，正如謝諾指出的那樣，“廣東總督衙門為一古老中國真正的巴士底獄。它是滿漢高官豪華的宅邸，省稅收和官僚的神經中樞，帝國軍隊的軍營，判決嚴厲震懾衆人的法院，犯人很少再次重見天日的監獄。”2然而，一些不可預知的情況使得帝國軍隊擊退此次攻擊並斬首了72名同盟會精英。儘管遭受了巨大的打擊，革命黨人不會放棄武裝鬥*里斯本技術大學政治暨社會科學系東方學院教授。1.J.S.湯姆遜：《中國革命化》，倫敦，無出版日期，第3頁。我們無意在此對中華民國的事件及初期做一歷史回顧，筆者僅僅涉及一些經典著作，如徐中約：《現代中國》，第3版，紐約-牛津，牛津大學出版社，1983年；史景遷：《追尋現代中國》，倫敦紐約，諾頓出版社，1991年；雷金納德．F.約翰斯頓：《紫禁城的黃昏》，香港，牛津大學出版社，第7版，1990年；J.S.湯姆遜：《中國革命化》，倫敦，無出版日期；謝諾：《孫中山》，複雜出版社，1982年；陳志讓：《袁世凱》，第2版，斯坦福大學加利福尼亞，斯坦福大學出版社，1972年；陳劉潔貞：《中國，英國與香港1895-1945年》，香港，中文大學出版社，第121種；路康樂：《中國的共和革命。以廣東為例1895-1913年》，劍橋馬薩諸塞州，哈佛大學出版社，1973年；斯特林．西格雷夫：《龍夫人．中國最後一位皇后生平與傳奇》，紐約，1992年；齊錫生：《中國的軍閥系統：1916-1928年》，華盛頓，美國大學社會制度研究中心，1969年2月；以及齊錫生：《中國的軍閥政治1916-1928年》，斯坦福大學加利福尼亞，斯坦福大學出版社，1976年。2.謝諾：《孫中山》，複雜出版社，1982年，第77頁。
  • 1014爭。在攻打廣州總督衙門失敗數月後，10月10日，在當地駐軍的支持下，在湖廣總督衙門的總部及滿族在長江南岸的重鎮武昌爆發了起義。由於一系列偶然的情況和經過17年行動的挫敗，革命黨人終於第一次成為了華中重鎮的主人。當時它擁有控制華中這個最重要的製造業區分的軍事與後勤力量。分崩離析和普遍不滿的狀況使得大部分華中和華南帝國駐軍參加了武昌起義的行列，因此即於10月20日成立了臨時共和政府。歸功於人民的一場起義和帝國軍隊及管理的瓦解，上海也加入了進來。繼之，通過省議會知名人士的和平運動，湖南也揭竿而起。隨後，廣東省議會推舉孫中山的一老戰友胡漢民掌控了一個臨時政府。因此，在1911年10月下旬，令帝國政府感到恐怖和吃驚的是，中國三分之二的地方已經公開支持共和。12月2日南京的淪陷最後鞏固了革命政權。值得強調的是，粵省的革命活動在整個創建共和過程中所起到的促進作用。正當孫中山前往西方尋求支持時，在廣東成立了同盟會，繼續推動一系列反清活動。事實上，廣州這個南方的大都市是反清的中心之地。這裡的任何恢復中華、反清的活動將得到秘密會社的支持和資產階級與知識分子廣泛階層的援助。百年來，在這個對外開放、經濟繁榮和文化先進的城市中，資產階級和知識分子日益強大。在孫中山離開期間，廣東的革命者胡漢民一直在鬥爭的第一線。葡萄牙駐廣州領事這樣寫道：“他不止一次地證明了自己的英雄氣慨和千錘百煉的愛國主義。他參加了兩次恐怖和危險甚高的攻擊：一是攻打北京故宮，二是襲擊廣州總督衙門。他出任首領的政黨成員來自於富裕家庭，在國外讀過書，不像他們的領袖那樣無所畏懼，為了理想將性命置之度外......”31911年9月，兩廣總督被迫監視，後來關閉了新開通的廣九鐵路。它變成了一條重要的武器走私路線。一個月前，即8月2日（共和起義的定期），大批粵人如潮水般地湧入香港和澳門避難。光是澳門便創下天文數字的約萬人！4同月，在北京，鑑於川漢粵漢鐵路督辦大臣3.請見1911年11月16日葡萄牙駐廣州領事公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.4.請見若昂．格德斯：《憲法實驗室》，澳門，東方葡萄牙學會，1995年，第123頁。
  • 1015端方拒絕出面調停廣東事態――他認為“無政府主義汎濫”――慶親王建議攝政王派遣一個強有力的滿族人物鳳山，立即任命他為廣州將軍。然而，最令人擔憂的是危機即將爆發的跡象是，當鳳山於10月25日上午在廣州的天字（水師公所）碼頭登陸，坐著轎子，在200名士兵護送下，前往總督衙門準備接受官印時，被一枚硝酸甘油炸彈引爆所暗殺。5儘管迅速向外國外交官們保證說，公眾秩序不會改變，而他們對幾天後將發動的最後起義的種種傳聞置若罔聞。出於謹慎的考慮，26日那天，8艘外國砲艇開進了廣州港，其中英國、法國、美國和日本各兩艘。27日，在葡萄牙領事的要求下並與在澳門總督的同意下，“澳門號”砲艦快艇也駛向廣州港。按照宋次生的說法，此舉的目的是為了強調葡萄牙的存在，“為了讓華人得知，葡萄牙也有在華利益要捍衛與保護。”6風聲越來越緊，謠言越傳越烈。這些謠言――稍後領事解釋到――是革命黨人傳播的，目的是為了“給普羅大衆以｀獨立精神´的啓迪，但到了一定的時候，為滿清的力量所摧毀。他們堅定不移，對漢人的刻骨仇恨一覽無遺，而漢人則用武力來動搖滿清的刑銬。一切可以預言：在忠於帝國的部隊和那些加入了革命黨人陣營的人之間的交戰中，那些作好準備，擁有火藥工廠和彈藥庫的人會佔優勢，而後者缺少武器彈藥，一開始便被剝奪了戰鬥所需之物。”7然而，帝國軍隊在長江流域的連續敗北，由廣州出逃到澳門和香港而造成的貿易中斷，及匪幫在西江三角洲的浩劫，這些都是革命黨人的加緊努力的結果及“不知不覺之中，造成並加劇的喪志情緒是造成帝國部隊的頑強”8崩潰的因素。5.事件的描寫請見1911年11月17日廣州領事致外交部公函，附於廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21及請見J.S.湯姆遜，前引書，第5頁。6.請見1911年10月28日廣州領事致澳門總督公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。7.請見1911年11月廣州領事致北京公使館公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。8.同上，同頁。10月28日，領事寫到：“肯定的是，革命黨人要比廣州裁縫成功，昨天和今天他們忙著在縫製共和的旗幟。傳聞說，兩廣總督偏向於贊成革命黨人，因此在
  • 101611月9日，革命黨人將軍胡漢民宣佈廣東省獨立，受中華民國軍政府管轄。宋次生領事在致里斯本的電文中，向外交部部長報告說：“廣東剛剛宣佈和平獨立，懸掛起了共和旗幟。”9面對一系列的事件，葡萄牙領事毫不迴避地在給澳門總督的信函中強調說，“廣東在如此短促的時間內的獨立引起了普遍的驚訝，更令人驚訝的是它那巧妙進行的方式。”10後來宋次生回憶說，這也許是因為總督張鳴歧的緣故。“當時他受到死亡的威脅。他設身處地感覺到全國上下反對清朝奴役的情緒是多麼的普遍，已經無能為力。他試圖說服有關各方避免流血，讓大家明白他願意接受任何可以避免生命犧牲和國際麻煩的安排。粵省眾官之長的這番宣言更加助長了革命黨人的士氣，令保皇黨更加沮喪。革命黨人的領袖為粵省的富人。他們認識到，取得勝利的最好辦法是通過金錢。他們試圖通過金錢回報來買得滿清軍隊的同意。總督很快認識到，他正在失去他任封疆大吏的省份政府的主要支撐――公安力量。他對革命黨人的領袖說，他將向他們中代表多數人意見的當選者交出官印。”11作出這番聲明後，總督實施一與英國領事精心策劃的出逃計劃。直到他在香港總督府中安頓下來後，世人才得知這一計劃。避難前，張鳴歧身著華式簡陋便服，在載他去英國殖民地的船上，對領袖領事發表了一番聲明：“......為了維持和平與和諧，廣東省議會，七十二行公會，九個慈善機構和總商聯合會要求廣東省獨立。本人，粵督，鑒於民衆對獨收到勒令投降的命令時，回答說，他不能拱手相讓，言外之意是，最好由革命黨人來證明治安力量無能力鎮壓任何叛亂。這樣便產生了明天政治集會的想法，其主要目的是說服滿清軍隊投降，以便後來要求總督交出全省的行政”，請見1911年10月28日廣州領事致澳門總督公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。9.1911年11月9日領事致外交部電報，引自於1911年11月17日公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。10.請見1911年11月16日葡萄牙駐廣州領事公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。11.請見1911年11月11日廣州領事致北京公使館公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1017立的普遍同情，授權他們宣佈獨立，在廣東全省建立民選的政府。省議會為其行政機關。所有涉及外國列強的事宜將繼續由廣東政府經辦……”12帝國在廣東統治的命運就這樣劃上了句號，兩廣總督這一不光彩的統治形式終於結束了。張鳴歧的出逃自然引發了政府的崩潰和對國家財政的掠奪：“當地官員，如布政使、鹽監、警察監、州官、副州官及縣令瞬息間逃離了廣州城。”13此時，革命黨人的部隊迅速向廣東會和，兩廣總督將已經很脆弱的權力韁繩受託於水師提督李准。他在失敗的攻打總督衙門中，失去一條腿攻。可沒有餘下什麼權利了。胡漢民將接受投降，談定直到立法議會的選舉舉行前，在廣州設立一個軍政府總部，管轄已經被革命事業贏得的南方省份。1911年11月10日晨，在一片“喝彩與炮竹聲”中，新都督凱旋進入了廣州，陪同的有由副都督陳炯明將軍和汪精衛。在日後的中國歷史二十載中，他們注定要發揮了突出的作用。胡漢民重申了前幾天的話。11日，他有意給廣州領袖領事發了一份安撫的通知，重申說從9日起，“......我對所有列強的外國人及他們在廣東省的財產進行完全保護。中華民國軍政府在湖北與友好列強的交易一併辦理。”14隨後葡萄牙領事以生輝的筆觸評論道，儘管有革命黨人的一切保證，“駐廣州的領事們，如英國、法國和日本的領事擁有一群高薪、運作好的間諜，但他們至今未能得出結論，換言之，如果廣東的獨立糟糕或保持堅挺而帶來廣大廣東省人民的滿意......”15於是，就在11日當天，由於已經預感到此種態度還將持續相當一段時間，領事團決定12.請見1911年11月9日兩廣總督給波賀勞先生的批示，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。13.請見1911年11月廣州領事致北京公使館公函，de11.1911年11月，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。14.請見1911年11月10日兩廣總督給領袖領事波賀勞先生的批示，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.15.請見1911年11月16日葡萄牙駐廣州領事公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.
  • 1018在未得各個公使館的指令之前，不對新政府予以承認。16在葡萄牙的情況下（根據葡萄牙駐北京公使館14日第二封電報），意味著必須同地方當局發生官方關係的情況下，領事館應該按照英國領事傑彌遜這位經驗豐富的外交家的做法而行，這樣它將繼續發揮葡萄牙澳門地方當局與廣東政府之間關係協調人的寶貴作用。與香港一樣，在廣州宣佈成立共和在葡萄牙引起了一陣喜悅，因為兩國的政權變化很相似，自然超出了華人社團，波及到了葡萄牙人社團。葡萄牙的一位陸軍軍官，J.A.費爾南德斯稍後幾年回憶說，他曾“作為熱情的觀眾，看到過這一將舊滿清王朝掃地出門的起義，可建立的共和國現在幾乎死於袁世凱之手。我看到過――也許只有一種很高的公民意識才會引發的自發性――公眾自願認購，以支付革命的費用。從百萬富翁到貧窮如洗的苦力大都解囊，將他們的積蓄慷慨地放到陌生人的手上。我目睹了人們大義凜然地剪去傳統的辮子（這個革命推翻的以前的王朝強加的）。在我們和平的澳門，我目睹了這一切，理髮師倍增。我見到了大部分漢人這一激動人心的儀式，在貿易、工業及錢莊銀號方面都有舉行，大家都公開、鄭重地做好了剪辮的準備。去掉後，好像歐洲人一般，以這種場合必喝的香檳酒舉杯慶祝......幾天中，我看到商店裏的歐洲商品一搶而空，印度商人的一切銷罄，從多年來一直沒有買主的漂亮靴子到可憐的華人所穿的有些歐化女里女氣的外套。我看到，拋棄了漂亮的絲綢長衫。這些華麗，色彩斑斕的長衫被優雅地脫下了，與優雅的而實用的作輯打躬形成了某種和諧。我目睹了這一切。起義的興奮狂熱，似乎所有人為進步之善神那神秘的魔術棒所擊中……”17但粵省的革命，除了他所提出的激動人心的政治，甚至是意識形態的考量外，也給澳門政府和輿論帶來了許多重大且令人擔心的考慮，因為，儘管開始一片燦爛，胡漢民的地區政府從一開始就遇到了兩個為華南共和的初年蒙上了一層陰影的嚴重的問題：新政權時刻面16.請見1911年11月11日廣州領事致北京公使館公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.17.J.A.費爾南德斯：《中國的一個政治階段（華人心理學研究小探）》，波爾圖，馬里奧．雷登印刷所，1916年，第3-4頁。
  • 1019臨的金融匱乏及廣東政府無力控制約14萬民衆。這些人是海盜和秘密社團的成員。開始利用他們取得了粵省。他們最終住進了廣州，要求政府給予他們認為有權利享有的金錢報酬和部分權力。在這些事件發生僅僅5年之後，一位葡萄牙軍官，J.A.費爾南德斯寫到：“......海盜是共和革命勝利諸因素之一。利用在全國迷茫的混亂，一大批在其他地方根本就不可能存在的罪犯、流浪漢及乞丐結幫成伙，在一些將起義視為一種大膽方式，幾乎肯定可以發財、做官的大膽者的率領下，將他們的勇敢獻身於那些為了神聖事業而戰的人......考慮到平和的華人對海盜聞風喪膽，它對起義的最後勝利的分量可想而知。”18“鮮為人知的是，共和成立後，兩廣總督派遣了一艘軍艦到澳門，表示慰問，讓一個我們試圖在圍攻路環中逮捕的海盜頭子當他的副手”19土生葡人飛南第在孫中山遭受迫害時，救過他的命。在寫於1912年1月11日的信中，他向新總統表示了祝賀，但也沒有錯過機會提請他注意一個事實，即“有必要立即採取措施以制止和防止廣州的這些私人頭目的活火行為。他們聲稱在招募共和黨士兵，因為他們已經造成了局勢的混亂......”20在胡漢民入城後不幾天，葡萄牙駐廣州領事憂心忡忡地指出：“如今在臺上的革命黨請求主要的強盜團伙入夥，因為以前的政府無能力消滅它。入夥有兩個條件：之一，若與帝國軍隊作戰，須向團伙支付一百萬圓澳門幣；之二，要是沒有流血取勝，將海盜編入政府軍的行列。短短三天中，廣州市為約25,000人佔領。都是些海盜和行為可疑的人。他們個個裝備精良，都是些習慣於生活在生命不斷遭到威脅的人。目前的政府不僅僅將接受邀請的海盜編入了隊伍，還要安插他們介紹過來的人”。2118.J.A.費爾南德斯，前引書，第11-12頁。19.同上，第12頁。即居住在路環的大名鼎鼎的梁玉華（譯音：LeongNgaiVa）。關於此人物及此種人物的政治活動與“海盜”之間細微的分界綫，請見若昂．格德斯，前引書，第121-122頁。20.同上，第144-145頁。21.請見1911年11月16日葡萄牙駐廣州領事公函，附於1911年11月17日廣州領事致外交部公函內，外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1020這種情況，胡漢民發現自己無力解決。它會引發廣州主要華人商業和金融社團的無可救藥的恐慌，並成為了殖民政府的擔憂。這便是向澳門和香港大逃亡的起因。在這種心理狀態下，1月16日，總督馬楂多致電殖民部，發出了對廣東省情況的警告：“無政府，為海盜團伙所控制。”他提請注意：“騷亂初期，在澳門聚集了大量華人”。情況被認為是“危險的”，原因是缺乏人手維持治安。這一事實使得總督要求部長從葡屬印度在最長20天內派來一個土著連，還要配備“一支快速組成的遠征軍，攜帶一門速射、輕便的山炮，兩個下級軍官，二十名士兵、火砲、兩支機槍步兵連。如果沒有可能，則派遣一艘軍艦來。”22總督已經預期到了部裏的反應，他向部長保證說：“閣下可以堅信，絕無絲毫的誇張。這一請求是所有技術人員在深思熟慮、多方協商、審慎評估情況後作出的。如果不能夠盡快派來所請求的援軍，尤其是印度士兵，我將不為殖民地的安全負責......”23雖然有葡萄牙駐倫敦公使曼努埃爾•特謝拉•戈麥斯的情報，葡萄牙外交部得到的信息與英國外交部的情報相左。它未涉及“海盜在廣州的任何活動。城市在革命黨人手中，繼續有證據說明尊重生命，財產和外國人的權利”24實際情況是，根據葡萄牙駐廣州領事的直接觀察，“內行人的意見是，在短短三個月後，這個政府將無法供養治安力量。大部分由最糟糕的那種犯罪分子組成，可現在的公共治安委託給了他們。另外一些匪幫未被邀請，因此，未編入官軍的行列。他們利用混亂搶劫周邊省份，搶奪個人武器和彈藥，草菅鄉村紳士，肆意搶劫。這種無政府的狀態需要新政府維持一支薪金優厚、能夠制服今天擾亂全省安寧的匪幫的治安部隊。此外，對這個新政府沒有什麼可期望的。它缺乏有經驗和精明的管理人員，無足夠的資金來支撐這樣一支如此巨大的治安力量，可全省的安寧皆有賴於它……”2522.1911年11月16日澳門總督致殖民部電報，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。23.同上，同頁。24.1911年11月21日倫敦公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。25.“由於老的｀預支軍餉´不誘人，也不足以滿足那些花慣了的人的貪婪（如那些強盜），此次｀預支軍餉´提高到高每月6至10澳門元，再加補貼6澳門元用於伙食費，每個列兵每月共計16澳門元。如果以前的政府，在取消賭博壟斷後，已經掙扎在維護治安力量（其軍餉和數量相對較小）的嚴峻困難中的話，本屆政府如何才能維持這一
  • 1021在這種情況下，正如我們已經看到的，無論是在澳門還是在香港都對殖民地的內部安全憂心忡忡。人們越來越心存疑問，有可能從廣州出發來攻打本澳。但是，宋次生領事堅信，“一般的看法是，無論是革命黨人還是海盜都將盡一切努力不要製造國際糾紛，因為他們認識到，保護外國人的生命和財產有益於保持他們堅定的理想。在此情況下，不要害怕會侵佔香港或澳門。很自然的是，他們寧願保存這兩個殖民地，以便一但雙方交惡，好有個避難之地。因此，華人湧入澳門應該以和平與有益方式進行。”26葡萄牙領事還在公函中報告了當天他同傑彌遜之間的“私人與機密性質的”會晤。英國領事在這個問題上“一言九鼎”。他的意見是華人永遠不會攻擊澳門，除非他們受到了挑釁要他們這樣做。因而，他認為澳門政府若要採取任何預防措施，應該不做“任何張揚，不讓華人察覺到我們在做對付突發情況的準備”。上策是：“表面上對進入本澳的外地華人寬宏大量，善待之，使他們能體會到我們的熱情好客多麼有益，還要彬彬有禮，使得他們潛移默化地認識到，他們的生命和財產在外國比在自己家鄉更有保障。”27因此，不變歷史的周而復始。澳門再次向所有逃避大陸的政治和社會動盪人們敞開了大門。他們或是安居澳門或是轉道香港。28這一切事件均發生在孫中山在美國逗留期間。出於其影響及革命黨創始人的盛名，孫中山被推選進共和運動的領導層。他於12月25日回到了中國。口袋裡帶著他巧妙外交活動的初期成果：不再禁止他進入英國領土，帝國政府和英國之間關於新貸款的談判破裂，日本停止支持北京政權。最後但並非最不重要是，國際銀行財團主席許諾，在革命政府獲得列強的承認後，將開始與革命政府的代表談判。新的負擔？”，請見1911年11月16日澳門總督致殖民部電報，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。26.同上，同頁。27.同上，同頁。28.1911年11月4日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1022在北京，葡萄牙臨時代辦恩里克．奧康納．馬爾丁斯已經承認非常困難“預測動搖了舊中華帝國腐朽的政治制度基礎的政治革命的結局。尤其是此時，事件急轉直下，昨天還有希望的解決方案今天便消失了。”29台上爭鬥的有兩種唯一的主流：主要的，這位葡萄牙外交官將其形容為“民族主義和社會主義兼有。引發了和領導的那些人乞靈於武力和暴力，主要目的是用來結束滿清王朝，甚至君主制本身。”30。其他人，他將他們定義為“改革派”。這個政黨不僅僅希望“一種自由憲政，在其庇護下，帝國可以進行必要的改革”。這樣，如果第一種主流“引發了整個華南的起義”，第二種主流僅僅“擁有其道德力量”。如果革命黨人想“對事物進行一種激進、徹底的改變，通過一個社會主義共和國的方式變更中國”，改良派則“以至今為止接受的體制為依托，只希望根據現代需求對其進行改良。”雙方的動機是完全不同的：“一些人力求避免王朝的消亡，而另外一些人則要導致消亡……”3112月29日，在省代表的幾乎一致的選舉投票下，孫中山當選為新中華民國的臨時總統。然而，位於南京的新政權面臨著國家統一的問題，因為北京繼續在位的是宣統童帝溥儀，醇親王為首的政府仍在運作。事實上，即便在孫中山當選後，清朝的最後一屆政府還是挺過了最近的政治動亂。它們標誌著滿族世代統治的分崩離析。首先是，陸軍大臣蔭昌鎮壓武昌起義軍不利，11月，水師提督薩鎮冰倒戈和令人沮喪的上海和平會議。帝國的代表唐紹儀利用它作為一種共和信仰的職業。32尤其是10月至12月間，對袁世凱的行動進行了妥協。正是袁世凱的這些行動暫時幫助鞏固了殘餘的皇權，為它的最後命運打上了句號。袁世凱被視為世紀之交中國政界最傑出的人物之一。他出生於中國北部湖南的一個古老的官僚家庭。他被視為李鴻章弟子和得力大29.同上，同頁。30.同上，同頁。31.關於這個與澳門歷史有密切聯繫的人物的叛逃，請見《紫禁城的黃昏》，第85-86頁上的重要敍述。32.請見1911年12月6日對醇親王免職的詔書附於1911年11月21日駐北京臨時代辦致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M20/21。
  • 1023員，因1898年幫助摧毀了改良運動，領導了對山東義和團的鎮壓和最終創立了中國第一支現代化軍隊—北洋水師而名噪一時。事實上，在1905至1906年的軍隊改革方案後，袁世凱的聲名大振。這引起了朝廷的巨大猜疑。1909年，他已經幾乎默默無聞了。然而在1911年革命時，帝國政府很快認識到，有能力對付起義叛軍的部隊在忠於袁世凱的軍官指揮下。通過內閣及其首領，就是給袁世凱造成政治失利33的醇親王辭職的代價，朝廷最終還是給了他一個全權的地位。這種信任可以使他重新效忠朝廷。效忠朝廷可在各處煙消雲散了。正如葡萄牙代辦從北京寫來的那樣，“朝廷現在所有的希望都在袁世凱身上。這是一位老皇后時代的重臣。作為政治家，輿論希望看到他出來安定局勢。在此情況下，如果袁世凱在諮政院（諮詢委員會）的支持下，想解決問題，而不犧牲王朝，也不流血，必須和平解決，與革命黨人達成某個協議。問題的解決不僅僅是取決於他那久經考驗的能力，而更重要的是革命黨人的意願，尤其是他們對此事的信任度。然而，不安的情緒在尚未爆發革命的城市中日益增長。上海火藥庫及楚望台軍械庫幾乎未遭抵抗便被革命黨人所奪取了。廣東宣佈為獨立共和國，長江流域以南的所有城市已經在革命家黨人的掌控之中。”34然而，袁世凱似乎已經產生有一天登上皇位的野心（曾數次歸因於他的恩師李鴻章）。袁世凱立即小心翼翼地開始了他的計劃：掌握了局勢後，他立即接近革命黨人。然後在12月1日，革命黨人向袁世凱保證說，君主一退位，共和國總統將交付給他執掌。35孫中山的當選造成了談判的破裂。是孫中山本人安撫袁世凱保證說，只有確保他以後永遠擔任，他才接受臨時總統一職。孫中山這誘人的承諾及1912年1月3日中國駐外外交官團所採取的立場迫使宣統皇帝退位。這使得袁世凱最終決定公開通知南京革命政府，如果讓他當總統，清帝將自願退位。33.1911年11月4日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.亦見1911年11月21日駐北京臨時代辦致外交部公函對這些事件的敍述，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M20/21。34.1912年2月14日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。35.請見J.S.湯姆遜，前引書，第85頁。
  • 1024孫中山深知李鴻章的這位得力大員的為人，巧妙地把他栓上了導致帝國和平結束的主要交易，提出了權力交接的條件：由袁世凱將負責向外交使團宣佈清朝最後一位君主的退位，同時公開聲明他對共和的支持。接著，當孫中山接到外交使團關於清帝退位的通知，辭去臨時總統職務，由議會推選袁世凱，使這一職務空置。最後，袁世凱應宣誓效忠議會準備的憲法，在此之前，無軍權。最後決定採取極端的一步，袁世凱將努力履行協議中他應該執行的那部分。利用軍隊的支持，他向反對滿清退位的諸侯施加壓力並借助年邁，但活躍的慶親王奕劻來說服朝廷，寧願失去一切來換取自動退位帶來的有利條件。袁世凱最終讓單獨正式監護一個5歲幼帝的皇太后做出必須做出的決定。1912年2月1日，皇太后將袁世凱召入皇城，抽泣著向他宣佈說其餘問題由他考慮，唯一的要求是，維護皇帝的尊嚴和榮譽。1912年2月12日，中國25個朝代的最後一個和263年滿族的統治成為了歷史。袁世凱公佈了由他作為總理簽署的聖旨，正式宣佈宣統皇帝退位。“13日晚前夕，葡萄牙臨時代辦寫到――預期已久的皇帝退位詔書公佈了。太后以幼帝的名義簽署了詔書，承認國家的大部分人傾向共和政府，因此，不會為了一個家族的榮耀，而無視千百萬人民的意願，決定將主權還民，採用憲政共和政體（原文：今全國人民心理，多傾向共和。南中各省，既倡義於前，北方諸將，亦主張於後。人心所向，天命可知。予亦何忍因一姓之尊榮，拂兆民之好惡）。太后說，以此滿足本國人民的願望。她已疲於無政府狀態，渴望看到恢復和平。她將步先賢的腳步，天下為公(原文：是用外觀大勢，內審輿情，特率皇帝將統治權公諸全國，定為共和立憲國體。近慰海內厭亂望治之心，遠協古聖天下為公之義)。同一詔書授予袁世凱全權組建共和臨時政府（原文：即由袁世凱以全權組織臨時共和政府），但對以孫中山為首的南京臨時政府隻字不提，亦不承認它的存在。詔書只是說袁世凱將與共和軍取得一致（原文：即由袁世凱以全權組織臨時共和政府，與民軍協商統一辦法）。顯然是共和軍進行了革命，代表實力，但決不可忘記是，在南方存在一個有組織的民權，而新共和機器的全部運作取決於它，因此是不容忽視的。事實上，南京昨天的一封
  • 1025電報表示，詔書完全忽略了南京政府的影響很糟糕。擔心的是，關於成立臨時政府的談判會中斷……”36事實上，令孫中山大為不滿的是，袁世凱在最初由南京政府起早好的詔書中，偷偷加進了一份聲明，授權他組建臨時共和政府，與革命黨人洽談國家統一。在這歷史連續的特殊敏感時刻，袁世凱大筆一揮，讓他未來的總統的合法性不是基於南京政府，而是出於皇帝本人。而後，預期事件接二連三而至。12日當天，袁世凱宣佈支持共和國。13日，孫中山辭去臨時總統，建議袁世凱為繼任，14日，臨時議會選舉袁世凱擔任了以前由孫中山佔據這個位置。在再次戰勝了孫中山將首都遷到南京的意志後，袁世凱不太願意放棄一個他佔主導地位的北京。最終袁世凱如願以償，保留北京作為國都的地位並於孫中山宣佈中國的第一個臨時憲法的前一天，即1912年3月10日開始了他的執政。儘管這些成就熠熠生煇，並不是所有事情都合袁世凱的意。在對中華民國的承認上，國際社會顯得很吝嗇。這一情況嚴懲了中國新政體，因為新共和國在外交方面欲取得的基本訴求之一便是盡快獲得列強的承認。而它們在1911至1912年之間多少有些靜靜地觀望，看著清朝的必然滅亡，選擇了嚴格的中立和減少可能的行動，警惕保護其在華國民和確保北京與海洋間的“走廊”。除了某些特殊的情況，如葡萄牙共和國對中國共和政體表示了不可否認和無私的同情，大部分列強主要以實際利益為主，即保護屆時在華投入的巨大投資。意識到這一現實，孫中山立即認識不必要激起列強的敵意。他已經欠了他們許多，還盼望得到更多。1912年年底，仍在法國的他，在匆忙返回中國前夕，接受了某日報的採訪，表示有意在現有的條約基礎上，與所有的列強展開合作。後在1912年1月5日，在其當選為中華民國總統後一週，孫中山再次尋求安撫列強，向他們保證，所有與帝國政府在1911年10月13日以前簽署的條約將得到遵守，保證支付貸款和尊重租界和治外法權的特權37。1月19日，新政權的外交部長汪精衛36.同上，第88頁。37.1912年3月13日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1026向所有列強發送了一個照會，要求承認共和國，“以避免災難性的空位期。”38但是，儘管所做出的一切努力，孫中山在此方面一直面臨著堅拒。在這種期待和兩位魅力領導人之間可能出現裂痕的情況下，列強的選擇很明確，他們願意看到，中國“強人”的桂冠落在袁世凱的身上。此人對在中國有利益的列強的外交機構有好感，比在革命或思想上不可靠的孫中山要好。或許他們希望袁世凱成為一個鐵腕人物，避免由帝國的消亡而帶來的解體。希望他成為一個保守、獨裁政府的掌門人，防止再發生如太平天國運動或義和團運動那樣的災禍。儘管普遍偏向看好袁世凱，日本和西方列強，在中華民國的第一年內，還是對這位舊的帝國將軍持有懷疑，採取了不給與渴望的國際承認的態度。1912年3月，在彙報袁世凱的就職和臨時憲法的公佈時，葡萄牙臨時代辦向里斯本指出，駐北京外交使團一致決定不出席儀式“因為目前還沒有政府，列強尚未承認新憲法。”39事實上，如果就在不幾天前，中國媒體還保證說，有袁世凱這樣著名人物擔任總統將導致多數列強對新政權的立即承認，可事實是，這並未發生。“實際情況是――這位葡萄牙外交官寫到――在北京的外國使團團長認為，有袁世凱出掌中國事務是一個外國人安全的保障，但是不管個人對袁世凱有什麼好感，對新政權承認的承諾不僅僅取決於外國使團團長們的善意，尤其是取決於各自的政府。各國政府將根據自己的利益來行事，並考慮到袁世凱或另外任何人在組成一個可以提供穩定，能夠在中國恢復和平與秩序的保證，及確保龐大的外國利益的實際結果......”40。這種情況將保持相當長的一段時間。就在1912年7月9日，外交部部長陸徵祥，以其政府的名義向葡萄牙臨時代辦送交了一份照會，38.1912年2月28日同上北京公使館致外交部公函，de28.1912年2月，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。39.附1912年7月16日北京公使館致外交部公函內照會，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。40.1912年7月16日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1027通知他獲任出任部長會議主席，再次表示將全力“保持和加強我們兩國之間更加緊密友好的關係”並表示“希望葡萄牙立即承認中華民國”。41然而，據這位葡萄牙外交官寫給里斯本的函件，“似乎列強要到合法選舉出總統後，才會承認新共和國。大部分省份所處的無政府狀態和無政治性質的部隊的不斷起義導致了屠殺與掠奪，預測不出何時舉行總統及議會選舉……”42未過多久，在政府某些成員的操縱下和由於缺乏自主行動的能力，共和國新總統的獨裁和霸氣顯露了出來。顯而易見的是，他努力把一個議會制共和國改變成一種使他將幾乎一切權力完全集中他的手中的總統制。正如葡萄牙臨時代辦神奇般預言的那樣：“儘管我們看到他迫於情況，做了些讓步，還是有點獨裁的性格。袁世凱將總統的職能視為政府首腦的職能，對共和制隱約有些了解，肯定反對一切分享權力的想法，盡一切可能來獨自掌管。而在南方黨內，各種人物逐漸匯聚首都，將竭盡全力反對袁世凱成為政府首腦的任何企圖。公開與否，一場衝突是不可避免的。我們或是看到總統辭職，或是南京黨勝利，或是我們將目睹來自於一場革命，甚至是內戰的新災難。”43袁世凱巧妙地保持了孫中山和南方其他領導人的支持，這樣到了議會選舉的時刻。臨時憲法規定，政府成立半年後，要舉行議會選舉。投票結果顯示了國民黨的壓倒性勝利。這與袁世凱的利益分明是衝突的。這是因為現在在北京獲勝者的領袖是年輕的宋教仁。他極力倡導議會制。在袁世凱看來，他好煽動，會毫不猶豫地利用體制機制來反對總統的中央集權的意志。宋教仁在離開上海前往北京擔任國民黨領袖一職的當天被刺。這對袁世凱來說是合適的，可對廣大中國人民來講是一大醜聞。人們將事件歸咎於袁世凱。袁世凱再次傷害了國民黨人的感情。他於1913年4月與五國銀團重新談判著名和備受爭議的“善後借款”，金額為25萬英鎊。儘管廣東41.1912年4月16日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。42.請見《中國，英國與香港1895-1945年》，第121頁。43.同上，第124-125頁。
  • 1028商團，尤其是香港商團（已經充分地表現出對廣東省政府缺乏信任，認為它不稱職，無法解決長期的財政爛局）期待著北京的增援，以完成該貸款44，但一個突如其來的事件發生了：孫中山敦促國會考慮拒絕這一違憲的活動。袁世凱對國民黨的反應不期而至。6月9日，先是辭去了李烈鈞江西都督之職，其次，6月14至30日，安徽都督柏文蔚和廣東都督胡漢民被免職。胡漢民的繼任為國民黨中的反對派陳炯明（他曾經在1911年底取代過胡在省政府的職務，隨後隨孫中山北伐）。他得到了中國新聞界的明確支持，回憶起他在革命後不久努力控制民衆，在出任廣東都督期間，推行了多項優良的行政和政治措施。45然而，7月12日，政府軍和李烈鈞之間的短暫交戰把後者趕下了江西都督職位，開始了所謂的“第二次革命”，其標誌是李烈鈞對中央政府獨立，繼之南京、上海、安徽、福建、湖南、四川也宣佈獨立。7月18日，廣東的陳炯明在出掌廣東省政府不到兩週的時間後，也無可奈和地宣佈了獨立。46廣東起義――在香港和澳門當局看來，是一個孫中山和胡漢民在英國殖民地謀劃的結果――開啓了該地區的社會、商業和金融極其不穩定的一個時期。這對袁世凱決定懲罰陳炯明很有用，而歐洲人認為，他是“被迫”加入反對總統的行列的。這個決定不難執行，因為缺乏軍隊的支持。他們的軍官――考慮到了政府軍的優勢和龍濟光的有效方法，龍濟光被任命為廣東宣撫使――開始重新效忠總統。經過一番周折，8月初，陳炯明失去了對廣東省的控制，在廣州避難。繼激烈的街戰後，到處是死亡、破壞和掠奪。龍濟光結束了國民黨的優勢，出掌了廣東政府。這使得當地的歐洲當局如釋重負。這反映在駐廣州的英國領事傑彌遜的一番話中：“具有極其激進傾向並受過外國教育的年輕男子......一切都被取代了。他的離去對廣東省來講44.同上，第126頁。45.引自同上，第129頁。46.引自同上，第131頁。
  • 1029是一件大好事。廣東省官員傾向於目前留在辦公室中，主要的高級職位仍由有能力或為帝國服務的人擔任。”47在有影響力的人物，如北京的朱邇典爵士、香港的梅含理爵士、領事傑彌遜和廣州的海關總稅務司梅樂的支持――當然也得到了澳門和廣州葡萄牙當局的輔助――龍濟光開始了一個儘管有暴力和全省治理頗具隨意性的政府時期，但給予了西方列強充分的保障，正如香港總督強調的那樣：“要不惜一切代價地維護秩序。”48鎮壓“第二次革命”所取得的成功促使袁世凱總統執行繼續加強總統權力的計劃。通過一系列的對議會的強加，這還是達到了目的，其結果是在最後憲法的起草期限前，最終定下了總統選舉的日期。對於列強而言，他們對袁世凱的逐漸集權不能不算是有些滿意的。自1911年以來，他們對在華利益的命運擔心，因為它們幾乎所有都是以與帝國政府簽訂的協議為基礎的。即便如此，袁世凱也不會在這種場合得到列強的直接承認。遲遲不予承認是為了得到對中國國際承諾的正式保證。此種保障與共和的最終憲政實行不謀而合。這是在中國有利益的國家的共識，包括葡萄牙。雖然葡萄牙無租界或其他的大型商業投資，但還是在密切關注局勢，原因很簡單，如果不算1901年的北京條約，中葡關係的主要機制仍然是一個雙邊協議――1887年條約。它確定了對葡萄牙在澳門的存在的有史以來唯一稱呼的認可。在這國際社會的普遍態度中，美國是個例外。它明顯地同情共和，特別是同情袁世凱。無論是在中國的美國傳教士，還是在傳教士舉辦的學校中培養的中國改良派人士都以青睞口吻將他介紹給美國公眾輿論。此外，正如史景遷所說，許多美國政治家認為，美國應該同中國保持一種“特殊關係”。它起源於十九世紀末帝國主義的終端所產生的傳統疏遠。它還表現在實施“門戶開放”政策的創新努力47.請見《追尋現代中國》，第283頁。48.關於美國支持承認中華民國運動的開始，請見一個積極活動者J.S.湯姆遜的見證，第30章，“對美國的興趣覺醒”，《中國革命化》，尤見第572頁起及《追尋現代中國》，第282-283頁。
  • 1030中。49難怪在1912年選舉後，獲勝的威爾遜總統不僅僅在國內，而且在國際合作夥伴處堅持實施在民主黨人競選中宣佈的承認政策。50在葡萄牙也是這樣。其駐華盛頓公使3月被美國方面要求轉達里斯本說，美國渴望在即將對中華民國承認中，得到葡萄牙的響應。葡萄牙政府，儘管願意馬上接受，但要推遲到得知了它在東方事務上最親密的盟友英國的意圖後，再做決定。51然而，這一態度並不能掩飾里斯本認為美國倡議十分不便，鑑於對直接涉及外國投資和特權方面的保證尚不充分。此外，人所共知的是，英國希望看到最終解決西藏自治問題（關於此點，袁世凱堅持傳統的態度，即將其視為一中國領地），日本在修建鐵路方面有期望，俄羅斯希望中國最後承認外蒙古的獨立。難怪葡萄牙被英國人拖入了一種明顯妥協的政策。當時英國外交的負責人愛德華格雷爵士在一份給葡萄牙政府的照會中時稱：“雖然國王陛下政府將仍然渴望得到對各項條約規定的權利、特權和豁免。以及英國公民享有的慣例的正式確認，但他們覺得，承認中華民國應該是有關所有列強一致的行動。因此，國王陛下的政府歡迎與葡萄牙政府盡早就以上幾點交換意見......”52基於此消息，葡萄牙駐倫敦臨時代辦佩德羅．德．托瓦爾提醒外交部，要注意此種信息交流的重要性：“特別是關於我們是否得到中國政府的某種承諾，將保持舊條約”。53得到警報後，安東尼奧．馬希埃拉部長立即確認了葡萄牙政府與英國保持一致，聲明未從中國政府處獲得任何承諾和保持條約的信息。“這個問題對葡萄牙至關緊要，我們沒有想到可以提出來！”5449.1913年4月3日外交部致倫敦公使館電報，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。50.1913年4月14日愛德華•格雷爵士致佩德羅•德•托瓦爾公函，附於倫敦公使館致外交部公函de14.1913年4月，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。51.1913年4月14日倫敦公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。52.1913年4月14日外交部致倫敦公使館電報，附於1913年4月17日倫敦公使館致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。53.1913年4月17日外交部致倫敦公使館電報，附於1913年4月17日倫敦公使館致外交部公函內，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。54.1913年4月17日倫敦公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1031在16日同英國外交部舉行的一次會議後，佩德羅．德．托瓦爾向里斯本回報說――不管巴西和美國將馬上承認中華民國――英國的承認最後取決於一個保持條約和尊重向外國公民授予特權和豁免的聲明，而它必須由一個常設政府，通過正式的承諾或沿用的慣例來做出，即“由一位即將由國民議會選舉產生的憲法總統選擇。”55所期望的聲明的形式待商定：如果英國想（托瓦爾表示，這也是葡萄牙政府願意的）讓中國政府鄭重申明承諾承認以前的一切，日本則建議，通過一有條件的承認，即要求中國保證遵守“在舊制度下和革命時期，按照正式或習慣方式締結的一切的條約”的承諾。56儘管墨西哥和美國於1913年5月2日承認了中華民國，接著，同月4日與5日，古巴和秘魯也予以了承認，但其他列強的立場保持未變。直到後來英國、日本和俄羅斯的利益得到了保證，情況才有了一個解決方案。9月30日，符德禮公使還參加了一個駐京外交使團的會議。根據日本的提案，會上決定，待正式通知選出總統後不久，中華民國將得到承認，“但作為一個必要條件是，總統在就職的同時，應作出一個正式和莊嚴的聲明，而這個聲明的文本是在此次會議上由各外交使團的團長認真討論、研究的”。57在同一次會議上，同意由日本公使實地了解情況，即“私下、好像是主動”向總統府秘書長提交他們所希望的聲明的草稿。58在10月4日的第二次會議上，日本公使向外交使團傳達了袁世凱接受了建議。為了大家的放心，中國外交部在選舉的當天，在宣佈當選總統姓名時，以機密照會的形式，發送到各外交使團一份10日總統聲明的抄件。定了這個日期作為國家元首就職典禮和宣誓典禮。5910月6日，國民議會舉行了選舉。如預期的那樣，袁世凱被選為中華民國總統。同日，葡萄牙公使在收到外交部部長孫寶琦對選舉和55.1913年10月7日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。56.1913年9月26日及10月7日北京公使館致外交部電報，附於1913年10月7日北京公使館致外交部公函內，外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。57.同上，同頁。58.附於上述文件內。59.日本、英國、德國、法國、瑞典、比利時、俄羅斯、荷蘭、奧地利、意大利和丹麥。
  • 1032就職日期的正式通知後，如同其他11國的外交官那樣，以一照會回答說：“本人很高興地通知，葡萄牙共和國自今日起承認中華民國並與其政府建立正式關係”60按照慣例，第二天，中華民國第一任總統袁世凱致電也是新近成立的葡萄牙共和國第一任總統曼努埃爾．德阿里亞加：“總統先生，自從中國採取共和制度以來，得到了閣下貴國的熱烈支持。現在，國民議會選舉敝人為共和國總統，閣下政府及時通知我們予以正式承認。中國人民對此深表謝意。本人以所有同胞的名義，向閣下表示誠摯的感謝，並同時祝願我們兩國之間存在的友好關係進一步加強，並藉此機會祝福閣下和平幸福，長壽繁榮。”61按照外交使團的計劃，孫寶琦提交的正式通知附有一該部長的秘密照會，事先知會了袁世凱就職儀式上講話中包括的聲明：“外國列強對我們的態度一直是和平與公正的，每遇機會為我們提供了熱情的幫助。這毫無疑問要感謝世界文明，但我們高度讚賞友好列強的善意。非常重要的是，我共和國每個公民明白地了解之並真誠地尋求鞏固國際友誼。為此，本人宣佈：將忠實地遵守所有清朝政府和臨時共和政府與外國政府簽訂的條約、公約和作出的其他承諾。所有以前的政府同外國公司與個人妥善簽署的合同將得到同樣的方式的嚴格遵守。最後，外國人在中國憑藉國際協定而享有的所有權利、特權和豁免權、法令，批准和慣例由此聲明確認。為了維護國際和平和友誼，特此聲明。”6260.附於1913年10月7日北京公使館致外交部公函內文件，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。61.葡萄牙總統回答說：“我由衷地感謝閣下對本人當選的熱烈友好的話語及葡萄牙共和國政府對中華民國建立的極其熱情的祝福。本人請求閣下相信，我向您致以個人祝賀和最良好地祝願新共和國繁榮昌盛。今天您擔任了共和國的要職，本人以個人及葡萄牙政府和國家的名義表示祝賀。”分見1913年10月7日和9日電報，載“葡萄牙共和國總統和中華民國總統之間在承認中華民國之際交換電報的翻譯件”，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。62.附於1913年10月7日北京公使館致外交部公函內文件，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21.
  • 10331913年10月10日，在故宮的一座大殿內，舉行了總統就職宣誓儀式。在長篇演講中，袁世凱加進了這一聲明。葡萄牙公使符德禮後回憶起外交使團如何依次受到了接見。每位團長在一番應景的賀詞後，逐一介紹了有關人員。“在隨後，他寫到――舉行的閱軍中，有18000人參加。人人裝備精良，操練的方式給大家留下了良好的印象。總統非常平易近人、友善。經歷如此之多的浴血奮戰，他的千秋大業碩果累累，不由感到心滿意足。除了些小小的可笑之處外，如使團長坐著“轎子”，他們的工作人員步行在周圍，一切都按照傳統的禮儀規則，組織得井井有條，......”63自然，中華民國承擔起了清朝簽訂的協議，儘管立即引發了關於許多條約“不平等”性質的討論。這樣，如果從一方面來講，葡萄牙在澳門存在的名義的確定，如同在1887年老里斯本條約所固定的得到了共和國的承認，從另一方面來看，對有關帝國政府遺留下來的界址問題完全由新政權重啓。儘管有分有合，直至1949年，從無意向改變之，恰恰相反，繼承了這些條款並延續了帝國主管部門的戰略，稍後則不斷否定葡萄牙對澳門土地和水域所聲稱擁有的權利。在可能的界址談判中，盡可能地採取一個強勢的立場，而帝國政府從來未表現出有要勘界的努力。63.“在一些有疑問的地方與葡萄牙公使（符德禮曾擔任總統府禮賓長）進行了私人和秘密的協商，這樣葡萄牙共和國便建立了一個原則先例，即外交團的次序以該國的到達時間，而不是像一些人所主張的，以遞交全權證書的日期為准”，參見1913年10月13日北京公使館致外交部公函，藏外交部外交歷史檔案館，3ºPA12M.20/21。
  • 1035《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，1035—1042語言與文化中介──論首個“澳城通官、通事及文案章程”瑪麗亞．戈麥斯．曼努埃拉．帕伊瓦*“在葡萄牙於亞洲的擴張｀目標´中，於澳門這個地方，翻譯起了至關重要作用。這個城市不得不同一個總是以中國為中心的帝國打交道。它對澳城的監察不僅僅是從遙遠首都北京，而是令人不安地通過近在咫尺的廣州來進行的。明顯地，澳門的成敗都掌握在這些人手中。澳城很快便察覺了這一現實。”若爾熱．弗洛雷斯（1993年）談及過去澳門翻譯與語言及文化中介，第一時間被想到的就是通事1，即擔任澳門這座商業城市和中華帝國的主要廣東官員和京城朝廷之間溝通的口譯員。語言及社會與文化的中介，幾個世紀以來，多由通事、舌人、口譯員和筆譯員擔任的，也有由主要是耶穌會的傳教士擔任的。這對於建立一個多語和多元文化的社會是根本的。雖然有中介人構成的橋樑，彼此的關係是不容易的。既有商業又有外交關係。這導致了首批商人的定居，澳城這座商業城市非正式的擴張和諸如議事亭和仁慈堂這樣的自治機構的建立。最初，到中國經商的西方商人總是要依靠華人作翻譯。但由於早期的傳教士也有學習漢語的需要，因為他們不可能通過翻譯來傳播基督教，即傳播福音。稍後，傳教士也起到了語言與文化中介的作用。*葡萄牙研究博士，專門從事翻譯研究。1.通事一詞來自馬來爪哇。Jurubahãsa：juru指碩士，專家；bahãsa，來自梵語Bhãsa，解作語言。《葡萄牙詞源字典》，馬查多，佩德羅何塞主編，里斯本地平線出版社(1989年)；通事一詞最初是指在澳門出生的中國基督徒，但後來也指歐亞混血和通曉漢語和葡萄牙語的人(《澳門參議院商會》，C.R.Boxer及民政總署注，1997年出版，第20頁)。
  • 1036基於由斯蒂芬．博在《中介人士及文化認同》所闡述的文化中介的概念（1981），我們在此分析由1627年的“澳城通官、通事及文案章程”(阿儒達圖書館，《耶穌會士在亞洲》，編碼49-V-6，第457背頁至463背頁)所規定的葡萄牙人與華人之間的“正式”中介的“原則”。我們試圖展示通事、舌人及文案，不僅僅作為語言中介，而且作為社會和文化中介的運作，因為他們生活在兩個截然不同的世界，不得不獲得不同的處事技能。要求他們發展這兩種文化的部份知識，例如歷史知識、價值觀、傳統、習俗，甚至溝通的技術與社會技巧。在馬六甲1511年被阿方索，阿爾布克爾克征服前，葡萄牙人與華人在當地展開了商務往來，因為馬六甲“從十五世紀初起，是遠東所有貿易的神經中樞”(《澳門歷史，14世紀至17世紀》)。歐維士於1513年5月，在四艘華人帆船的陪同下，前來中國。“該年四月，他們前來｀探查土地´。即那些首批在阿方索．阿爾布克爾克征服馬六甲後抵達馬六甲的華船。（《澳門歷史，14世紀至17世紀》）”此次探險第一個到達中國南部海域，自然有在馬六甲上船的口譯員的伴隨。口譯員（或舌人）的選擇一直很謹慎，主要是因為在1550年至1560年期間，每次出航都有耶穌會傳教士的身影。從歐洲人企圖進入中國之初便是如此，因為他們的目標之一便是欲去中國傳播基督教。去中國交易的西方商人一直在使用華人口譯員。羅明堅在從肇慶發出的一封致在羅馬的阿桂維瓦神父的信中寫道：“葡萄牙人在此港（澳門）與華人交易。有些他們的僕人當作翻譯......”2我們知道，與天朝的首次接觸並非易事。1517年，皮雷斯出使北京失敗，當時使團中的翻譯被處决了。另一方面，無論商業或外交關係亦非容易。儘管從一開始起，正如前文提及，葡萄牙人一直得到了2.羅明堅、利瑪竇著，魏若望主編：《葡華辭典》葡萄牙國家圖書館、東方葡萄牙學會、舊金山大學利瑪竇中西文化歷史研究所出版，2001年。
  • 1037語言中介（即通事）的幫助。這導致了首批商人的定居、澳城這座商業城市的非正式擴張和諸如議事亭和仁慈堂這樣的自治機構的建立。信奉基督教和為葡萄牙商人翻譯的華人，通常來自於社會的低下層，由於葡萄牙人强迫他們採用葡萄牙語名字、葡萄牙式穿著，並遵從葡萄牙的習俗，因此他們信奉基督教和充當翻譯是為了提昇社會地位。據若爾熱．弗洛雷斯（1993年）言：“在葡萄牙在亞洲的擴張｀目標´中，澳門肯定是一個起著翻譯的作用至關重要的地方。該城不得不同一個總是以中國為中心的帝國打交道。它對澳城的監察不僅僅是從遙遠首都北京，而是令人不安地通過近在咫尺的廣州來進行的。明顯地，澳門的成敗都掌握在這些人手中。澳城很快便察覺了這一現實。”因此，並非巧合的是，在1627年，即葡萄牙人在澳門正式定居的70年後，當他們的管治權的形式，諸如市政權力（1583年，議事亭），1587年成立的法律權力（理事官）和初由兵頭，後由總督代表的中央權力制度化了時，制定了“澳城通官、通事及文案章程”(阿儒達圖書館，《耶穌會士在亞洲》，編碼49-V-6，第.457背頁至463背頁)。這份文件制定和規範了通官、通事及文案的活動。3通過這一章程來設立規範口譯員的活動的機構說明澳城對政治溝通的關注，因為權力的建立多以在雙方從對方獲得的信息中為主，而這些信息的聯繫取决於口語和書面交流的專家。“中國有｀四夷館´。這是設在北京的翻譯學校，在那裡培養可以閱讀和翻譯多種語言技能的人員。在日本（作為好奇談資），當時在長崎也有｀唐通事´與｀阿蘭陀通詞´。這兩個機構非常積極地收集有關中國的信報。這些例子可能影響了十七世紀初的澳門議事亭。”（弗洛雷斯：1994年，第18頁）1627年的“澳城通官、通事及文案章程”創建了一個架構，以確保澳城對華關係成功。不僅僅規定了大通事的活動範圍，而且也規定3.由澳門理工學院研究員冼利莎閱讀、轉寫和註釋。
  • 1038了兩個輔助大通事的小通事及文案的活動範圍。因此，一共是五名人員。澳城的命運交給了這個由口頭和書面溝通專家構成的小組（弗洛雷斯，1993年）。此章程未涉及葡萄牙人或外國人，其中包括耶穌會士。他們努力學習漢語是為了傳播福音或進行外交活動。澳城的大翻譯主要是信奉了基督教的華人（這是獲得這個職務的條件之一）。他們視葡萄牙語為一種工作和權力的工具。其中最突出的是本章程提及的一名叫西蒙．科埃略的人“本城設，據說是設了一大通事負責所有與官員和本城華人有關的事務，他就是西蒙．科埃略。他在此有家室，祖籍中國......”4首先，澳城需要有一批保證“本地或歸順的人”來從事同中華帝國務實層面的接觸：政治或行政的溝通。他們要懂漢語、熟悉中國官僚與習慣，並可以委托他們代表澳城。而為了在政治和外交上對抗中國的計劃，是必須設有一個不僅止於口譯，而更著重於在筆譯的常設機構，因為文字語言可以取代口頭語言。該文件包含兩個章程：1°-通官章程授予其“據通事官衙門的准照，給予本地通事頭目5。”6a）“澳城可供選擇，委以任何重任的好壞通事”的清單。7b）通事的支付方式。“通事支付從何而出”......。82°-文案章程9：“澳城設一華人大文案，需學識淵博、係基督徒，以回應任何來自於官員的公文和澳城與官員之間的交涉......。”4.阿儒達圖書館，《耶穌會士在亞洲》，編號49-V-6，第457背頁-463背頁。中國省系列。5.《澳城通官、通事及文案章》，第458頁。6.“通事官”可能是指管理通事的官員。由“通事”和“官”構成。7.《澳城通官、通事及文案章》，第460頁。8.《澳城通官、通事及文案章》，第460頁。9.《澳城通官、通事及文案章》，第460背頁-463背頁。
  • 1039a）根據規定，任命兩、三位德高望重的人來負責同華人處理的問題，跟進通事與文案的行動，通知澳城。“某些德高望重的人負責對華事務。按照規定，向澳城彙報。”10澳城的通事不為華人看好。把他們視為叛徒，稱他們為“葡化華人”，因為他們為外國人工作，向他們宣誓效忠。“......他把自己的手伸出，發誓將作為一個基督徒良好、忠實地為澳城服務，並履行自己職務的義務。”11而據規章所示，陪同葡萄牙人前往廣州的翻譯有很大危險，因此，大翻譯應避免去廣州的旅行，因為官員經常下令逮捕並殺死大翻譯。西蒙．科埃略的父親和叔叔就遇到了這種情况。“......其父米格爾．蒙泰羅係正人君子，並且是澳城的文員。由於他服務出色、忠實，官員下令逮捕了他和他的弟弟。二人因為為澳城服務良好而死於廣東的獄中。12一貫以來，澳城難以招聘通事，因為對通事的要求很多，其任務繁多和職務帶有危險性。原則上，所有的通事為中國人，而作為一項準則，在他們信奉基督教時，都會改用澳門有影響力的葡萄牙人的名字，因為他們將這個信仰與其所從事的行業視為一種提昇自己社會地位的方式。原因是他們通常來自社會的低下層，當中甚至有部份不務正業的人和流氓。他們這樣做是為了要在澳城成家，以便於落地生根，從而更容易被人信任。除此之外，他們還要勝任工作，也就是說，要有經驗、謹慎。“......西蒙．科埃略在此有家室，祖籍中國。因其工作的經驗與忠實完成任務的謹慎而對其信任......。”13澳城的大通事無異於澳城的耳目，執行澳城給他下達的命令，與理事官一道商定給官員或其他中國當局的答覆。10.《澳城通官、通事及文案章》，第463背頁。11.《澳城通官、通事及文案章》，第458頁。12.《澳城通官、通事及文案章》，第457背頁。13.《澳城通官、通事及文案章》，第457背頁。
  • 1040“他的職業是在同華人及各類官員的一切交涉中代表澳城，處理口信、公函、命令及其他。一切按照澳城的命令答覆，特別是一些重大的事情，不得未經澳城的命令私自予以答覆，並向澳城提出任何他認為最合適的處理方式......。”14設有兩個文案：“一個是主要的，是頭目，向登記處負責......”。一個是次要的，輔助前者。二人都應該是文人，“忠實的人，盡可能是基督徒。”15“......在其之下，安排一或二名送口信的小通事，前往廣州辦理普通事務或前往香山......。”翻譯除了要起到語言中介的作用，更需要充當外交官、談判者、稽查、管理人及培訓者的角色，控制北京、廣州和澳門之間流亭的信息，以便可以：“同官吏與華人一道尋求本城市的和平與安寧......，尋求本地無業游民......，在廣州尋求忠實可靠的人，作為他們的綫人，忠實、實際地向他們彙報一切有關我們的情况......，將制定一本地船隻清單......，注意不要淩辱、謾駡華人......，和甚麼是真正關於我們(......)您將擁有所有船隻名單，將有一個土地(......)試圖找到四、五個長相好、出身好，他們真正的父母又願意賣給本城的孩子。讓文案教他們漢字、書籍、法律和習俗，以便成為澳城有義務的通事，開始做些小事情等。”16從此工作任務清單中，我們可以得出這樣的結論：不是任何一人都可以出任大翻譯一職，因此，除了少數要求外，“澳城通官、通事及文案章程”甚至闡明了大翻譯如何自我介紹、應有的行為、官員來訪時因該遵守的禮儀，最後還規定了支付酬勞的方式，因為除了工作酬勞外，忠誠和風險也是包括在酬金之內。“澳城通官、通事及文案章程”也對翻譯不執行規定訂立懲罰條例，如第459背頁規定：“對不做好本職工作者，及不遵守本章程者，本城將據情節予以處罰......。”14.《澳城通官、通事及文案章》，第458頁。15.《澳城通官、通事及文案章》，第458頁。16.《澳城通官、通事及文案章》，第458背頁-459頁。
  • 1041至於文案，他也有自己的章程。它的責任是，以書面“捍衛”與代表澳城，而這被認為是最重要的工作。“是我們與華人之間（最重要的工作）。它要回答大小衙門，甚至要回答都堂、察院和朝廷，而本城的生存皆有賴於此、我們和華人的貿易......它是對本城來說，無異於我們與華人的腳和手。他以最好的方式替本城辯護，使我們的事情在文體上有理、有結論，有權威、有份量......”17可以看到，並非所有人都可以出任翻譯的，那麼也並非所有人都可以出任文案的。一定要遴選最優秀者，為他們的工作提供良好的條件，讓他們忠於澳城。“本城要獲得這樣的一位文案，報酬要優厚。在他外出辦事旅行時，要給他榮譽和方便。要忠誠......，因為官員、文員及大臣對其深惡痛疾......，因為他們不希望有人為葡萄牙人指路，所以一有可能，便要結束文案這一職務......。”18對其角色與行為，做了詳細的規定：“如果說其工作為答覆所有外來的官員函件及任何文件，撰寫任何稟呈及一切在華需要的文件，援引我們對皇帝及官員的公函所擁有的理由、特權和習慣並援引一切與中國的法律和習俗有關的理由。因此，他的職責更重要的是，以書面形式捍衛本城，駁斥官員的無理，華商及華人强加給我們的不實之詞，慣例和新的妄加。以公文和慣例，捍衛我們的自由......。將設立一不同題目的登記簿，逐年記下本城各種公函、規定、自由特許及慣例。將保留好一切禀呈、我們為中國皇帝效勞的文件的雕版，以為傳播。在必要時，在本城的命令及允許下，再次刊行於世。無本城的命令，不得以本城的名義行事。此至為重要......任命了兩名文案：列昂和內蕾蒂.....此人最忠實、知書認文，同澳官、前山官員有交道。已婚、定居並有財產。”1917.《澳城通官、通事及文案章》，第460背頁-461頁。18.《澳城通官、通事及文案章》，第461頁。19.《澳城通官、通事及文案章》，第461背頁-463背頁。
  • 1042對這一文獻的分析足以寫成一部澳門翻譯史。而結論是，在確定葡萄牙在澳的權力方面，十七世紀上半葉是一個得天獨厚的時期。葡萄牙人對明朝的軍事援助使他們在中國得以向北發展，甚至超出了廣東的範圍。因此，透過文字傳播訊息，更有利於保留這些歷史，亦是建設集體回憶的開始。
  • 1043《行政》第二十四卷，總第九十四期，2011No.4，1043—1053*中山大學公共行政學博士。為提升公共管治能力建言──“提升公共管治能力二零一一兩岸四地學術研討會”紀要林瑞光*由澳門大學社會科學及人文學院當代中國社會科學研究中心、澳門特別行政區政府行政暨公職局、臺灣世新大學，以及澳門區域公共管理研究學會合辦的“提升公共管治能力二零一一兩岸四地學術研討會”於2011年9月7日在澳門大學舉行。來自中國內地、香港、澳門、臺灣兩岸四地共六十餘位學者及澳門百餘名公務員參加了此次研討會並圍繞陽光政府與公共政策、中國公共行政、澳門公共行政、人事管理、行政倫理、公共治理、區域合作等多個議題進行了深入的交流與探討，為提升公共管治能力建言獻策，會議取得了很好的成效。是次研討會於2011年9月7日上午在澳門大學圖書館STDM演講廳舉行了隆重的開幕典禮，行政法務司司長陳麗敏、行政暨公職局局長朱偉幹、澳門大學校長趙偉、澳門大學當代中國社會科學研究中心主任劉伯龍、臺灣世新大學管理學院院長徐仁輝，以及澳門區域公共管理研究學會監事長梁錦文出席開幕典禮並擔任主禮嘉賓。行政法務司司長陳麗敏在致詞中表示，隨著全球化的發展，各國政府及地方的合作與聯繫越發頻繁緊密，對公共管治的內涵、發展和實踐均提出新的要求。政府管治如何配合時代發展的需要，怎樣提升公共服務的能力與質素，成為各國政府共同關注的課題和努力的方向。澳門邁向國際化城市不能固步自封，必須加強與其他國家及地區的聯繫、交流和合作，發揮自身優勢，學習別人的先進管理模式和經驗，才能保持競爭力，在合作中創造共贏。澳門特區近年經濟急速發展，居民的訴求及社會問題逾漸複雜多樣，政府亦清楚認識到澳門持
  • 1044續穩健發展，讓市民安居樂業，必須秉持“以人為本”的施政理念，以創新思維和負責任的態度，積極聽取民意，提倡科學決策，培養一支專業、廉潔的公職人員隊伍，努力打造服務型、責任型的陽光政府。她強調，特區政府將在現有的工作經驗基礎上，進一步深化各項行政改革措施，包括優化公眾諮詢機制、推動政務公開、加強廉政建設及官員問責機制等，務求革新政府管治，建立廉潔高效的施政團隊，改善民生，全面提升市民大眾的綜合生活素質，使得特區可持續發展和穩定繁榮。她希望通過專家學者的交流加深彼此對國家最新發展形勢、政治制度、國情國策等方面的瞭解，並以此為提高公職人員管理技巧與專業水準。澳門的公職人員應該進一步瞭解內地社會經濟發展情況，增強對中央政府“一國兩制”、“澳人治澳”方針政策的理解，提高依法施政能力，從而更好地為特區政府服務。澳門大學校長趙偉表示，今次研討會的主題是深入探討和比較研究兩岸四地公共人事管理制度，提高澳門在公共人事制度方面的管理水平，促進澳門在人事制度方面的改革措施。希望通過是次研討會，能為澳門的可持續發展奠定良好基礎。他指出，一流的大學必須結合完善軟、硬體的教育系統，澳大亦先後著力優化其本科教育，首設榮譽學院，成立國家重點實驗室，引入住宿式書院，以及制訂專業、通識、研習及社群教育的四位一體創新教育模式，全面努力向建成“五個一流”的目標進發。澳大還通過推進新校區建設優化硬體的設置，希望日後在新校園能舉辦更多大型和國際化的研討會，打造最佳的學術環境，務求建設一個具有濃厚學術氣息的新校園，為澳門的高等教育取得更豐盛的成果。在開幕典禮後的主題發言環節，來自兩岸四地的五位專家學者――香港中文大學政治與行政學系曹景鈞教授、復旦大學國際關係與公共事務學院竺乾威教授、中國人事科學研究院公務員管理研究室梁玉萍教授、臺灣世新大學管理學院徐仁輝教授，以及澳門大學當代中國社會科學研究中心主任劉伯龍教授進行了主題發言。來自四地的學者、澳門公務員團體代表以及澳門大學師生到場旁聽並就主題發言的相關內容與講者進行了交流。
  • 1045一、“一國兩制”下的反貪腐：以香港及澳門為例香港中文大學政治與行政學系的曹景均教授從比較學的角度來討論香港及澳門的反貪腐問題。港澳的相同點是都毗鄰廣東，生活習慣相似，具有較高的經濟水準。然而根據著名的國際反貪腐組織國際透明（TransparencyInternational）公佈，香港在2010年的清廉指數為8.4分，在全球排名第13位，在亞洲則排名第2位僅次於新加坡，而澳門則只有5.0分僅排第46位。其他指標進一步證明這種差異，並顯示香港做得較為優勝。曹教授認為港澳兩地既然有這麼多相同之處，如何解釋這結果之差異？隨後他從港澳的基本情況、反貪機構情況、反貪機構接受案件數量與類型、與政府及私人機構有關的貪污舉報數量等方面進行了資料的羅列與比較分析。港澳的比較主要是在以下幾個方面的差異：反貪歷程；政治決心；社會監督；市民支援；反貪機構的努力；其他（審計署，申訴專員公署）。香港反貪的成功經驗有一是制度上的確立，二是健全的司法制度，三是廣大市民的支援。而另一方面，澳門則面臨經濟急速發展，經濟及社會環境不斷變化；權力或薪酬不平均；土地法的漏洞等貪腐問題的成因。曹教授認為，澳門已經發展成為一個世界級的博彩中心，而在同一時間卻缺乏政府政策來處理這迅速的變化和應付其後果及對官僚體制的影響。相反，香港隨著將其生產線及生意轉移到珠江三角洲，已與南中國整合。更重要的是反貪腐機構，香港的廉政公署（ICAC）及澳門的廉政公署（CCAC）由於人事、制度安排及採取的策略不同而表現各異。二、中國公務員制度改革：回顧與展望復旦大學國際關係與公共事務學院竺乾威教授認為，改革開放以來，中國幹部體制的改革經歷了一個從革命性集團到現代官僚制的轉型。經濟體制的巨大變革和原有政治體制的相對穩定使得中國的幹部體制呈現了一種新舊體制共存的雙重特徵，這是一種具有中國特色的官僚制度。向現代官僚制的進一步轉型有賴於市場經濟的進展以及在此基礎上的政治體制改革。他從以下四個方面進行了深入的探討：
  • 1046首先，經濟體制的改革召喚現代官僚制的建立。在新中國建立後，戰爭時期形成的一套管理幹部的方式自然被沿襲了下來，此外，還引進了作為中國當時學習榜樣的蘇聯的一套幹部管理體制。幹部體制的這些特徵在中國社會進入一個以經濟建設為中心的改革開放的時代已經變得非常落伍。主要表現在由於缺乏一套有效的管理制度，使得整個幹部隊伍呈現的是一種年紀偏大和文化水平偏低的狀況。因此，在改革初期，改革幹部制度的問題就被提上了議程。1980年，鄧小平強調幹部制度的改革，認為“關鍵是健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度、對各級領導幹部職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當的、明確的規定。”鄧小平的話暗含了中國的幹部體制的向現代官僚制度的轉型。其次，向現代官僚制的努力――公務員制度的建立。1987年中國共產黨的第13大提出，“進行幹部人事制度的改革，就是要對國家幹部進行合理分解，改革集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制，改變用黨政幹部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度，改變缺乏民主法制的現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督。”並首次提出在中國建立公務員制度。1993年頒佈的《國家公務員管理暫行條例》在幹部制度向現代官僚制的轉變中具有里程碑式的意義，新的管理制度在相當程度上展示了現代官僚制的一些特徵。它標誌著中國公務員制度的建立，也標誌著從幹部體制向現代官僚體制的一個巨大轉型。基本上形成了有總法規到單項法規再到實施細則，在立法層次上由高到低，覆蓋中央和地方的比較完整且有機聯繫的公務員制度法規體現。再次，舊體制的共存：中國特色的官僚制度。儘管建立現代的官僚制體現了經濟改革的要求，但是，與大規模的經濟體制的改革相比，中國的政治體制改革顯得比較滯後。這使得原有的舊體制和運行方式在相當程度上頑強地在阻礙著向現代官僚制的進一步轉型，這一點在進入21世紀之後表現得更加明顯。所有這些形成了中國特色的官僚制度。這一制度的核心是黨法共治、以黨為核心的管理制度。這一制度既有現代官僚制的某些特徵，又有原先幹部體制的若干特徵。這種雙重的特徵表現了轉型的艱難。
  • 1047最後，轉型的困難：未來的展望。官僚制今天儘管在西方遭到了批評，但與工業社會相吻合的官僚制對一個步入工業化進程的中國社會來說，其整體的優勢顯然還要超越它的劣勢，因為官僚制強調的理性在中國還是比較缺乏的。中國的幹部制度看來還是要經歷現代官僚制的過程。這一狀況顯然導致了向現代官僚體制轉型的困難。因此，這裏首先涉及的一個問題是以黨治國還是以法治國，或黨法同治。表現在官僚的管理上，是以黨治官還是以法治官?能否作到黨法同治？竺教授最後總結，在共產黨的領導地位不能被動搖的情況下，共產黨怎樣以一種有效的方式逐步地最終走向法治而不是黨治，這是一個值得需要考慮的問題。在公務員管理的問題上表現為是黨直接管還是黨通過法律來管。這樣的一個過程也就是一個加強憲政的過程。就公務員的管理來說，憲政的過程也就是一個走向以法管理的過程，而這一點是現代官僚制必須具備的一個特徵。這一點在未來的發展首先取決於政治體制的改革，這一改革的一個重要方面就是改革共產黨的領導方式。能否向法治轉型並最終建立起一個現代的官僚體制，還有待於政治體制的進一步改革。三、中國公務員考錄制度發展及前瞻中國人事科學研究院的梁玉萍教授認為，經過近三十年的發展，中國公務員考錄制度逐步走向完善，為公共部門人事管理實現法治化和科學化提供了重要的制度保障，也促進了中國公共管理的效能化、民主化、正義化和法治化。在實踐中進一步推進規範化與科學化是中國公務員考錄制度亟待完善的方面。中國公務員考錄制度未來發展必須堅持基本的導向，在動態調適中推進制度創新將是中國公務員考錄制度未來發展的基本路徑。她從以下四個方面進行了深入地探討：首先，從初步探索到調整完善：中國公務員考錄制度的發展歷程。作為公共部門一項基本的人事管理制度，中國公務員考錄制度的發展是中國公共管理改革的有機組成，因而其發展歷程必然受到中國公共管理改革的制約，同時也從一個方面彰顯了中國公共管理改革的價值取向。
  • 1048其次，新價值理念的注入：中國公務員考錄制度實施取得重要成效。中國公務員考錄制度從探索到完善，始終突出考錄的競爭性和公開性，錄用公務員貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則。中國公務員考錄制度的原則，既體現了現代公共管理的新價值理念，更將這些新的價值理念注入了公共部門人事管理的實踐中，為推進中國公共管理改革整體目標的實現發揮了積極作用，產生了重要成效。主要表現在：（一）平等參與理念的注入，推進了公共管理導向民主化。（二）競爭擇優理念的注入，推進了公共管理過程效能化。（三）制度規範理念的注入，推進了公共管理方式法治化。（四）公開公正理念的注入，推進了公共管理目標正義化。再次，進一步推進規範化和科學化：中國公務員考錄制度亟待完善的方面。中國公務員考錄制度近三十年的發展，通過不斷地調整，逐步走上了規範化和科學化的軌道，改進了公共部門人事錄用方式，促進了公共部門管理效能的提升。同時這一制度還存在著一些問題，還不能夠完全適應中國社會發展的要求。就當前實踐而言，進一步推進規範化和科學化，是中國公務員考錄制度亟待完善的基本方面。表現在以下幾個方面：（一）進一步推進規範化，調整健全公務員考錄的法規與制度。（二）進一步推進科學化，改革完善公務員考錄的方式方法最後，在動態調適中推進制度創新：中國公務員考錄制度的未來發展。中國公務員考試錄用制度建設作為中國公共管理改革的重要內容，與整個公共管理改革的動態性相吻合，也要在健全制度的基礎上，在動態調適過程中努力推進制度創新，完善中國的公務員考試錄用制度實際上是一個持續的創新過程。因此未來中國公務員考錄制度的發展中，不斷推進制度的創新將會是一個基本的主題。梁教授分別就以下四個方面進行了說明：其一，中國公務員考錄制度未來發展的基本導向。中國公務員考錄制度的創新是在現有基礎上的推進和深化，更是適應未來經濟社會的發展所進行的動態調適，因此制度創新的基本要求就在於保持制度的特色和彈性，充分實現公共管理價值與社會多樣價值要求之間的協調。為此，推進中國公務員制度創新，在基本導向上應突出以下基本
  • 1049方面：（一）公務員考錄制度要與公共管理模式緊密結合。（二）公務員考錄制度要保持多元價值取向的有效平衡。其二，公務員考錄制度要明確發展階段和主導取向。現代社會的基本特徵就在於不斷的發展變化，這種社會動態特徵和相對靜態的制度設計存有潛在的矛盾，對於公務員考錄制度而言同樣如此。只有這樣才能明確制度在一個特定發展階段所要解決的問題，是制度創新符合實際需求，實現動態發展與靜態設計之間的調適性平衡。其三，公務員考錄制度要突出特色提升制度競爭力。公務員考錄制度的發展要注重提升制度競爭力，而制度競爭力的關鍵因素在於制度的特色。中國公務員考錄的發展歷程本身就是一個不斷塑造自身制度特色的過程。未來中國公務員考錄制度發展還是必須堅持這一點，在總結自身發展經驗和借鑒國外措施基礎上，從實際出發構建中國特色的公務員考錄制度。這是公務員考錄制度競爭力的基礎，更是公務員考錄制度生命力的源泉。其四，中國公務員考錄制度未來發展的路徑和措施。在動態調適中推進制度創新是中國公務員考錄制度未來發展的基本路徑，因此未來制度發展可以用調適、漸進和創新三個關鍵字來描述。依據這一基本路徑，推進公務員考錄制度創新應該注重以下措施：（一）提升制度建設主體的創新能力。（二）從多元目標出發，在價值整合中創新微觀操作措施。（三）擴展考錄制度的政策資源，擴大制度創新源泉。四、績效管理與組織學習臺灣世新大學管理學院徐仁輝教授認為，優質的管理應該是以最大化個人內在動機，最小化外在控制為目標，形式的(或稱為外在的)管理與控制制度只有在要求公務員執行特定行為時才會有效。事實上，形式的管理制度反而會降低個人的內在動機，管理者必須認清外在控制對於人類行為的影響是有限的。他分別就以下兩個方面作了深入地探討：首先，績效管理的意義與問題。績效管理是指組織的成果予以系統性整合，俾達成組織目標的管理途徑。有關績效管理制度的問題，
  • 1050最嚴重的還是績效指標建立及界定的問題，另有立法部門對績效資訊的興趣高低，及行政單位執行績效管理的資源及人力問題等等。而一般政府績效管理制度常見問題亦包括：（一）因為政府多重委託關係而衍生目標設定不一致的問題；（二）公共服務績效指標無法量化的問題；（三）績效資訊片面而泛政治化及資訊來源的不同而產生不完整的問題；（四）實際執行過程中評估結果回饋的問題等。臺灣行政院在93年初對於施政績效評估制度進行檢討，提出七項有待加強的問題。在政府服務需朝向顧客導向、彈性與效率的時代，績效管理與績效基礎預算制度的採行是必走的路，面對國家的生存發展，施政績效管理體系應與時俱進，參酌過去推動之經驗，學習企業推動績效管理作法與績效管理論的發展，以建構完整的績效評估制度。政府面臨的問題雖然因公共部門的多元目標與公共服務本質，無法全然克服，展望臺灣績效評估制度，除施政願景、目標及施政計劃的連結、國家競爭力與績效指標接軌、規劃及評估的回饋與績效獎金連結機制及強化機關績效評估組織與專業能力之外，徐教授認為若能激發公務員出自內心追求績效的動機，在全體公務人員主動積極、致力於業務創新，政府施政績效才能逐步顯現出來，國家競爭力才得以提升。其次，績效管理與組織學習的關係。績效管理本身就是一個學習過程，就組織策略管理而言，組織決策者可利用過去的績效資訊進行策略評估與選擇，學習制定未來的策略目標與計劃，進而改善組織績效。就個人層面而言，績效待遇制度是一種誘因機制，對員工產生制約學習的增強行為，即工作績效良好者可以獲得更好的績效獎金報酬。由績效管理角度而言，集體學習當然比個人學習更為重要，因為透過持續性的集體學習才能提升組織長期的績效。包括單圈學習和雙圈學習。在許多國家公共部門採行績效管理的經驗中，單圈學習常是唯一的學習方式，行政官僚只被允許尋求以更有效率的方式來達成組織目標，而非挑戰組織的價值及目標，因而可能忽視政策制定功能，因為行政官僚只針對現有目標的達成尋求改進，而不檢討既定目標與政策，將目標與政策的評估及修訂的工作留給民選官員或議員來進行，
  • 1051這似乎傳承了政治與行政分立的傳統概念。雙圈學習和單圈學習不同之處，乃是此種學習可藉由以往績效資訊的評估結果來改變使用理論的價值及策略與假設。策略與假設可能與價值的改變同時發生，也可能是價值改變的結果。雙圈學習的發生是在組織成員檢測他們的任務與政策的基本假設時，發現複雜與非規劃的議題對於組織的永續經營是重要的，而非只是追求短期效率。因此雙圈學習指的是對計劃目標的存疑，並質疑計劃是否值得追求。就績效管理而言，雙圈學習乃對於基本的組織任務、目標與策略進行重新檢討。最後，徐教授總結，政府績效管理制度所面臨的問題，雖然因公共組織目標多元與公共服務本質使然，不易全然克服；但若能塑造績效導向的組織文化並建立有效的組織學習機制，部分問題仍然可以解決。績效管理制度的維持無法只單純強調績效的測量與報告的產生，而忽視組織學習的機制。績效管理制度的推行，應建立組織學習論壇，透過有效的對話，讓公務員學習如何解讀績效資訊並使用之，同時也要注重文化性的學習，透過授權及參與方式形塑員工追求績效的團隊精神，並用行動導向的方式來學習，讓組織成為學習型組織，從實際的行動中有效的分析解釋績效資訊以改進決策，提升政府績效達成課責。五、澳門公務人事制度的現狀分析澳門大學當代中國社會科學研究中心劉伯龍教授認為，在過去的公職人員制度改革中，澳門特區政府基本採取“固本培元”的方針，以安定養生為主，激進改革為輔。但隨著2002年賭權開放後，澳門進入快速發展時期，無疑為澳門的經濟發展帶來了不少的機遇，但由於社會發展跟不上經濟發展的步伐，造成社會失衡，為公共政策帶來挑戰，社會各界對公共行政改革不再滿足於過去“漸進式”的改革方式，而期望公共行政改革應從系統性、全域性、連續性方面考慮。他先回顧了公共行政改革路線圖的執行情況，然後介紹了公共行政改革路線圖的執行情況以及對有關人事制度改革的部分進行分析和評估。劉教授指出，澳門公共行政發展和改革經歷了三個階段。
  • 1052第一階段是從1999年到2004年，在第一屆特區政府管治的五年裏，時任特首的何厚鏵先生在每年發表的施政報告中都體現了他的競選策略，提出“固本培元，穩健發展”的施政方針。在公共行政改革方面主要是加強公務人員的在職培訓活動，提高公務人員的整體素質；優化公共服務，推出“服務承諾”計劃、完善投訴機制、“一站式”服務模式、市民滿意度評估計畫及品質認證管理ISO9000；改進公務人員的錄用、紀律、提升、晉級和退休等認識管理制度；組織架構重組，理順部門之間的職權職責；優化行政運作，推動電子政府發展，簡化市民申請公共服務的程序及手續，設立行政現代觀察站，為行政改革評估分析及提供意見。第二階段是從2004年到2009年，特區政府在公共行政方面的改革焦點也由行政改革、工作執行層面，推進到決策過程層面，對外服務層面，深入到內部管理層面。但在這一個階段中，仍然以循序漸進的方式推行行政改革。第三階段是從2009年至今，第三屆特區政府上任以後提出了陽光政府和加強公共政策研究二項重點政策。在公務員人事管理方面，特區政府正在制定公務員中央招聘的法律和執行政策的規定，以期在2011年完成公務員中央招聘這一重要政策的制定工作。劉教授認為《澳門特別行政區2007—2009年度公共行政改革路線圖》內容包括重組統籌架構、構建公共服務網絡、公務員培訓、公共組織架構優化、弘揚廉潔風氣、公務員制度改革和法律修改。2007年至現在已完成的公務人事制度改革措施包括以下五個方面：一是中央統籌架構。已成立由政府代表、社會人士及專家學者組成的“公共行政改革諮詢委員會”，並組成“政策諮詢與互動小組”和“政策研究與評估小組”，負責對公共行政改革方面提供意見。同時設立由行政法務司司長任主席、各司長辦公室及主要部門代表組成的“公共行政改革統籌委員會”，負責執行及跟進改革工作。二是公務員培訓。三是組織架構重組。四是廉政建設。五是公務人員管理機制。針對公務人員的規劃、招聘、管理及退休的工作，完成了公共人力資源的調查，以及完成了有關中央招聘制度的研究。在公務人事制度改革方面，“路線圖”希望全面修改人事制度，以配合公務員的管理，提高公務員制度的合理性和透明度，對於這方
  • 1053面的改革劉教授認為，首先，路線圖的提出符合社會需求。政府提出的公共行政改革路線圖，一方面顯示政府改革的決心，重拾社會及市民對政府的信心，另一方面如果改革成功，能為澳門的經濟帶來正面的影響。其次，改革應有優先次序。應有計劃地對《澳門公共行政工作人員通則》進行有系統的修改，而不是逐部分地修正。需要優先改革的任務是政府部門的機構設置問題，必須有通盤的考慮。改革是特區政府必須盡快推出公務員招聘實行統一管理、統一出題，統一招聘的制度。這一項已經列入2011年特區政府的施政重點。最後，在公務員培訓方面，希望特區政府建立高等公共行政培訓學校，以全面地培訓澳門公務員中的初、中、高級管理人才。除主題發言外，來自兩岸四地的六十多位專家學者共發表了四十餘篇論文，分別圍繞著陽光政府與公共政策、中國公共行政、澳門公共行政、人事管理、行政倫理、公共治理、區域合作等多個議題進行了熱烈的討論與交流，成果頗豐。此外，本次研討會亦得到澳門特區本地公務人員的鼎力支援，部分公務人員亦發表研究文章，亦有多個公務員團體派代表出席此次研討會。各級公務人員參與了各場分組討論，與各地專家學者分享和交流公共管治方面的見解和心得，互相學習彼此的先進管理模式和經驗。是次研討會是具專業性、學術性及創見性的活動，為兩岸四地的學術研究和交流提供了良好的平臺，對促進兩岸四地學者深化對公共管理方面的研究有積極意義，亦對特區公共管理有良好的啟發作用。

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