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  • 1二○一一年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
  • 2行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯：林瑞光 編輯委員會：婁勝華施佩玲馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871015/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“資料”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
  • 3第二十四卷•第一期（總第九十一期），二○一一年三月目錄香港和新加坡的決策經驗及其對澳門的啟示5楊愛平、羅鑫武香港高官問責制的實踐經驗對提升澳門管治能力的可行性分析21鄧木佳澳門公務員績效評估中的公民參與41顏海娜從相關利益者視角探討澳門長期照顧政策59陳慧丹、陳建新澳門公共財政盈餘合理分配初探77鄧偉強完善澳門特區賠償制度研究99趙琳琳道德規範刑法化的界限——以《刑法典》第194條為視角113李寒霖試從社會經濟角度論述澳門文化與創意產業127特雷莎J.C.L.席爾瓦 摘要321
  • 4在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
  • 5《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，5—19香港和新加坡的決策經驗及其對澳門的啟示楊愛平*、羅鑫武**行政長官崔世安在其首份年度施政報告中提出了“陽光政府”的嶄新施政理念。衆所周知，“陽光政府”理念內涵豐富，外延廣闊，涵蓋廉政建設、官員問責、公共決策、政務公開、公共財政體制、法務改革等諸多方面。其中，公共決策是一項社會價值的權威性分配活動，涉及社會基本公義和方方面面利益，因此，如何進行科學、民主決策，構建澳門特區的陽光決策體系，這是建設一個陽光政府的核心任務。澳門與香港、新加坡一樣，地處東南亞，同屬城市型政體；而且，三個城市均是文化多元但又以華人文化為主的微型政治經濟體。因此，相較於情況迥異的歐美發達國家而言，研究香港和新加坡政府構建陽光決策體系的經驗，對澳門特區政府建設陽光決策體系有著更為直接的借鑒意義。基於上述，本文擬採用比較行政學的研究方法，引入陽光決策體系的“三P”分析框架，即決策過程中的公共參與（Participation）、程序化（Procedure）的正當過程和可預測性（Prediction）作為三個衡量維度1，首先對香港與新加坡政府的陽光決策體系進行分析；而後，對澳門特區政府決策體系存在的問題做歸納梳理；最後，在借鑒吸收香港、新加坡政府構建陽光決策體系的經驗基礎上，提出完善澳門特區政府陽光決策體系的政策建議。本文所指的陽光決策體系的“三P”分析框架，是較早由美國著名的政策分析學者斯圖亞特·內格爾（Stuart·S．Nagel）提出來的，公共參與指由普通公衆、目標群體*華南師範大學公共管理學院行政管理系系主任。**華南師範大學公共管理學院碩士研究生。1.Nagel,StuartS.ConflictingEvaluationsofPolicyStudies,inNaomiB.LynnandAaronWildavsky(eds)PublicAdministration:TheStateoftheDiscipline.Chatham,NJ:ChathamHousePublishers,1990,Pp.121-130.
  • 6和其他相關的利益團體作出決策；可預測性表示公共決策的制定是科學的，其他人通過同一標準也能作出類似的決策；程序的正當過程或程序公正意味著決策的制定與執行是公平、公正的，那些受到了不公正對待的人有求助於其他申訴渠道的權利。一、香港的“互動調適型”陽光決策體系1997年回歸祖國後，香港特區政府實行的是由行政長官和行政會議領導的管治體制和代議政制架構。在“一國兩制”的制度環境下，香港實行“港人治港，高度自治”原則，香港人擁有了當家作主的政治權利，提出了參與政府決策、監督政府施政的訴求。因此，相較於港英政府時期，特區政府與民間社會的良性互動和理性博弈不斷增強。也正是在這樣一種宏觀的決策環境下，香港特區形成了所謂的“互動調適型”陽光決策體系（見下圖1）。這種決策體系強調決策的執行者和決策的利益相關者相互調適彼此之間的利益，得到決策的相互調適部分，最後反饋到決策的制定者上，從而制定科學、民主的決策。它較好地體現了陽光決策的“三P”原則。環境因素反饋、監督相互調適部分政府決策決策執行者公民、社團調適決策環境因素圖1香港特區政府的“互動調適型”決策模式（一）香港特區政府決策的公共參與一是公民參與公共服務的監督與評估。20世紀90年代，英國興起了“顧客導向”的公共服務改革運動。在此背景下，港督彭定康也在香港政府機關引進了以英國“公民憲章”為藍本的“服務承諾”改革
  • 7計劃，其目的是建立有效的監察制度和政府服務績效指標，以便民衆能向政府反映意見，評估政府公共服務。早在回歸前的1995年，香港政府就推出了“服務市民”的計劃，充分體現了香港政府向市民交代、量入為出、有效管理、改善服務、培養服務的精神。2通過引入公民參與公共服務的監督與評估活動，一定程度上提高了政府決策的透明化。二是重組市政服務架構，鼓勵市民積極參與政府決策。1999年12月，香港特區政府通過《提供市政服務（重組）條例》，成立行政諮詢組織，提出“行政吸納政治”的模式。其目的是當政府的決策尤其是重大決策，涉及的專業領域廣，面對的關係複雜，自身獲取資訊有限時，透過諮詢機構，把社會中的精英吸納收進政府的決策體系中，以便集思廣益。這種模式在溝通政府與市民的關係，緩和社會矛盾，為政府宣傳、解釋政策，減少不滿情緒和推行阻力，實現公衆參與公共事務，輔助政府制定及推行政策方面起著積極作用。3三是董建華統治下的香港特區政府依據《基本法》頒佈了《公開資料守則》，堅持“服務市民”、“向市民交代”原則。為保障這些理念的貫徹實施，香港特區政府建設了完善的制度，主要有：1.服務承諾制度，就此成立“使用者委員會”和“顧客聯絡小組”，建立一種全新的制度讓市民瞭解政府的公共決策；2.政務公開諮詢制度，市民可以在網路上及時瞭解政府的決策，並方便快捷地提出意見，加強政府決策的透明度；3.公開資訊制度，政府根據《公開資料守則》，規定政府決策應公開的範圍、程序以及公開資訊的權利救濟，若市民認為某部門的決策沒有按《公開資料守則》的規定公開，可以向有關申訴部門投訴；4.電話諮詢中心制度，政府利用先進的科技手段，為市民參與決策提供由訓練有素的負責人回覆市民的疑問；2.顏海娜：《論制定香港政府資訊公開法》，蘭州，《蘭州學刊》，2003年第5期。3.汪永成：《雙重轉型：“九七”以來香港的行政改革與發展》，北京，社會科學文獻出版社，2002年，第109頁。　
  • 85.新聞媒體參與制度，香港特區政府主動利用大衆傳播媒介，如報紙、雜誌、廣播電視等，向市民宣傳政府的決策，激勵市民參與政府的決策。（二）基於“行政三分”的決策流程香港回歸後，為實現“去殖民化”和“去官僚化”趨勢，特區政府調整和重組了行政組織架構，把政府總部所有行政部門自上而下地劃分為相對獨立的三個層次，即：政策層、政策或資源管理層和行政執行層（又稱服務傳送機構）。同時，在借鑒英國的“決策、執行、監督”改革經驗基礎上，推行了具備香港特色的“行政三分”陽光決策流程（見下圖2），很好地實現了決策、執行與監督既相對獨立又相互制約的目的。提交政策建議提交實施政策的法例決策局立法會及相關事務委員會行政長官及行政會執行部門A執行部門B提交的政策建議接受決策提供意見執行政策廉政公署與審計署相關諮詢監督政策監督政策圖2香港特區政府公共政策制定及執行流程圖首先，為了保證政府決策的合法化，香港特區政府規定決策的主體在審查、通過、批准、簽署和頒佈政策時，必須遵守法定的許可權和程序。這個基本程序是：1.行政執行層根據經濟社會發展變化的需要，向相關決策局提出政策議題或提出政策建議；同時，相關諮詢委員會也針對執行機構提出的政策議題，提出自身的參謀諮詢意見，供決策局和特區政府決策參考。
  • 92.決策局進行利益整合和意見綜合，把執行局和諮詢委員會的決策議題及政策建議提交到最高決策層，由行政長官及行政會來集體審議。3.如果最高決策層接受了決策局的政策建議和政策方案，則再由決策局提交實施政策的法例到立法會及相關事務委員會，通過立法會來審查政策的合法性。其次，政策上升為實施的法例後，交由政策的相關執行局具體去推行。這些政策執行局只管執行，講求效率，不參與政策的制定。再次，所有的政策行為和政策執行績效均要接受廉政公署和審計署的監督和約束。與此同時，香港特區政府還建立了健全高官問責制，透過政治問責的程序實現政府的陽光決策、透明施政。（三）中央統籌的政策制定機制確保決策的科學化為促進公共決策的科學化、民主化，確保特區政府決策的可預測性，香港在行政長官之下設立了特區政府中央政策組，其主要職能是向特區行政長官、政務司司長和財政司司長就不同政策範疇提供意見。中央政策組建立廣泛的社會網路，在提供政策建議前，會諮詢各界專家、學者，特別是聽取非全職顧問的意見。中央政策組約每兩星期舉行一次非全職顧問會議，就不同的政治、社會和經濟課題進行討論，所得意見將向特區政府最高層官員反映。中央政策組採用項目組的方式運作，其行政架構精簡靈活，編制包括首席顧問、副首席顧問、顧問、高級研究主任、研究主任等全職核心人員及支援的工作人員。首席顧問、顧問和研究人員以合約方式聘用，背景各異，從多角度探討問題、進行研究和提出意見。此外，還有近四十名來自不同界別的非全職顧問，各自有本身職業，而接受中央政策組諮詢。中央政策組的最主要工作包括：從事政策研究、編寫每年的施政報告、瞭解分析社情民意、擔任粵港發展策略研究小組工作、以及為策略發展委員會提供秘書處支援。此外，中央政策組以多種形式鼓勵社會上對公共政策的討論和研究，包括舉辦公開論壇，討論社會關注的課題，廣邀各地專家和學者出席，與本地公務員、專家、學者、社會人士和有關範疇的前線工作人員交流心得與經驗。
  • 10由此可知，通過設立中央政策組，香港特區政府實現了公共政策制定中的中央統籌和協調，也使得政府的政策制定更加開放、透明和公開，大大提高了公共政策的公信力和社會認受度。二、新加坡的“精英主義型”陽光決策體系作為一個城市國家，新加坡能夠在短短四十多年時間裏取得舉世矚目的經濟社會發展成就，這與其威權體制下的精英主義決策模式密切相關。不過，新加坡經驗也表明，精英主義決策模式的成敗要取決於政治精英對公民參與的價值偏好。就如亨廷頓指出：“在任何社會中，政治精英對政治參與的態度可能是影響該社會參與性質的一個最具有決定性的因素。動員參與只有當政治精英們竭力推進民衆參與時才會出現。而自動參與也只有在政治精英們鼓勵、允許、無力或不願壓制時，才會以不太高的代價出現。”4雖然精英主義的公共決策模式反映的主要是政治精英的價值偏好，採取自上而下為主的決策方式，以期獲得和保持權力，然而現代精英們也承認，在決策時必須關注公衆的利益，盡最大的可能宣傳更廣泛的政治參與，採納公衆的意見，使公共決策不違背公衆的利益願望。新加坡的精英主義決策模式（見下圖3）表現的也正如此：一方面它以政府的權威性為主導，另一方面又注重公衆對政府決策的利益訴求。精英官員、行政人員公衆公衆公衆資訊流、權力流的流向圖3新加坡的精英主義決策模式54.[美]塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜：《難以抉擇》，北京：華夏出版社，1998年，第30頁。5.朱志宏：《公共政策》，臺北：三民書局，1992年，第44頁。
  • 11（一）法團主義的制度化公共參與如上圖所示，新加坡內閣精英們在制定公共決策時，先以自上而下的方式通過中層官員或行政人員讓普通公衆瞭解政府的決策意圖，接著通過設立對應的渠道和制度聽取公衆的心聲，讓公衆有合法、合理、有效的途徑向政府反饋決策意見，進而促使政府修改並完善決策，最後由總理內閣精英們決定最終的決策。這是一種法團主義的制度化公共參與模式。一方面，新加坡政府建立健全了諸多政府主導的民間社會組織，使公民能夠在政策制定過程中有序參與。以新加坡立國前就成立的人民協會（People’sAssociation）為例，該協會在促進種族和諧和加強社會凝聚力、加強政府和人民之間的雙向溝通方面，起到了橋樑的重要作用。一是向民衆解釋、說明政府制定政策的原因和政策將給民衆帶來的利益，幫助民衆瞭解政府政策及執行情況，以爭取民衆對政府政策意圖的理解、認同、信任和支援。比如，隨著生活水平的提高，很多居民有條件購買小汽車，但新加坡國土面積小，不允許擁有太多的小汽車。因此，政府制定了提高進口稅限制小汽車的政策，人民協會也及時與民衆溝通，收到了良好的效果。二是搜集民衆對政府政策的反映和態度，瞭解民衆的意見和要求，為政府完善政策，改進政府行為提供資訊。為實現上述功能，人民協會建立了一系列的組織機構，其中最主要的是“三會一院”，即公民諮詢委員會、民衆聯絡所（俱樂部）管理委員會、居民委員會和國家社區領袖學院。61.公民諮詢委員會（Citizens’ConsultativeCommittees）。新加坡共有80多個選區，每一個選區都有一個公民諮詢委員會，委員會的職責有三，其中之一是作為政府與民衆之間的溝通渠道向政府傳遞民衆的需求和問題，向民衆告知政府的活動和政策。主持委員會工作的社區領袖們定期挨家挨戶訪問居民，聽取他們的意見和建議，解釋政6.王亞群：《人民協會——連接新加坡政府與人民的橋樑》，北京，《當代亞太》，1998年第5期。
  • 12府的政策，教導居民正視面對的問題，使居民感到社區領袖們就在他們的身邊他們的意見和建議得到了重視，從而建立起對政府的信任和信心。2.民衆聯絡所（俱樂部）管理委員會（CommunityCentre/ClubManagementCommittees）。目前，每個選區至少有一個管理委員會。委員會的職責是為人民協會管理民衆聯絡所。民衆聯絡所是人民協會組織活動、聯絡民衆的場所和陣地。1990年7月以來，許多規模大的、現代化的民衆聯絡所已經更名為民衆俱樂部。民衆俱樂部為大家提供了更好的設備和更多的服務項目。通過民衆聯絡所和俱樂部，人民協會促進新加坡人參與文化、教育、娛樂、體育等運動。通過這些活動，增加人與人之間的相互交流，消除種族之間的矛盾和隔閡，培養社會的凝聚力。3.居民委員會（Residents’Committees）。新加坡的居民委員會始建於1978年，現在，每個組屋區（publichousingestates）都建有居民委員會，全國共有400多所。居民委員會組織多樣性的活動，促進鄰里和睦和種族和諧。這些活動包括挨戶訪問、同樓共往聯歡會、樂齡人士（老年人）聚餐會、防止犯罪展覽、講習班，等等。同樓共往聯歡會是居民委員會定期開展的一項活動。居民委員會平凡的、持之以恒的工作改善了居民的生活環境，增強了居民的社區意識，為新加坡社會的穩定作出了貢獻。4.國家社區領袖學院（NationalCommunityLeadershipInstitute）。學院成立於1964年，培訓對象是人民協會的職員和自願服務於社區工作的社區領袖，是人民協會的培訓署，是新加坡社區人才的搖籃。學院開設了實用性很強的課程，學員學習不必自己交費，政府為每名學員支付每日110新元的培訓費用，並免費提供膳食，以回報社區領袖的志願服務和獻身精神。另一方面，新加坡政府不斷完善了公共參與的制度化途徑，把公共參與上升到法律與制度層面，依法保證公衆參與政府的決策。例如，早在李光耀政府時期的1987年，新加坡便發起“全國議事日程”，規定政府的重大決策要邀請公衆參與。又如，吳作棟於2001
  • 13年底提出了構建“人民行動論壇”的設想，人民行動論壇主要由20名人民行動黨議員、9名官委議員、2名反對黨議員和1名非選區議員等32名組成政府決策“獻議團”，規定“獻議團”議員應廣泛收取民間意見，政府的決策在國會進行表決時，若決策不能廣泛代表群衆的利益，議員可以投反對票。再如，新加坡政府還設立“新加坡開放中心”，目標是使新加坡有個“更透明及公開向人民交代一切”的政治制度。7（二）決策程序的制度化程度高新加坡一方面經濟高度發展，另一方面以政府決策的正當性與官員的廉潔高效獲得世界各國的普遍讚譽。這在很大程度上得益於新加坡政府的這種精英主義決策模式，它一方面使政府決策具有威權作用，易於實施，另一方面又具程序的正當性、合法性。對此，吳作棟曾自豪地說：“我們這一套有系統的自我更新程序確實不尋常，我相信是新加坡獨有的。”8新加坡政府決策的程序化建設具有兩個鮮明的特點：一是決策的制度化，通過法律將決策程序固定化，不隨著領導人的變更而產生根本的變化，只在方式上加以調整，目標是使決策制度更完善。自建國以後，新加坡政府為了保持政府執政的合法性，一直把加強政府決策的程序化建設作為人民行動黨的核心要務。因為，新加坡領導人非常清楚，人民行動黨所依賴的這種精英主義、能人決策的模式，是一把雙刃劍：一方面，新加坡政府決策通常由多個部長及政府部門提出，非官方議員法案甚為罕見。因此，政府的決策很容易上升為國家意志，並通過自上而下的流程使政府決策具有正當性。但另一方面，行動黨又是佔國會多數議席的執政黨，因此，為了防止行動黨獨攬政府決策的局面而導致決策程序的正當性被扭曲，新加坡政府組成內閣，內閣總理由黨的秘書長擔任，副總理和部長則多由黨的7.孫景峰：《新加坡人民行動黨執政形態研究》，北京，人民出版社，2005年，第299頁、第268頁。　8.張錫鎮：《現代東南亞政治》，南寧，廣西人民出版社，1994年，第179頁。
  • 14中央執行委員會委員（也是國會議員）或行動黨其他議員擔任，通過內閣監督政府的決策，促使政府必須以程序的正當性為準則制定決策。二是自上而下的決策模式有利於防止官員的腐敗行為對決策程序正當性的扭曲。很多學者在總結新加坡經驗時均認為，沒有公開透明就沒有廉政，政府暗箱操作是腐敗之源。新加坡之父李光耀也認為，新加坡的生存，全靠政府部長和高級官員的廉潔和效率。9為了保證決策程序的正當性，新加坡政府把廉政作為威權政府的重要執政理念。如早在1960年，新加坡政府就修改了殖民時期的《預防腐敗法》，形成《反貪污法》這樣一部完備而又可行的法律，並成立了直屬總理署的反貪調查局，其宗旨是採取一切可能的措施減少官員腐敗的機會，如採取高薪養廉的措施，提高國民教育水平等，而對於腐敗行為一律嚴懲。（三）專家治國確保決策的可預測性和科學性新加坡是一個典型的精英政治和專家治國的社會，政府決策不僅依賴精英能人，也非常重視戰略決策諮詢。這種專家治國的目的在於，通過技術官僚進行科學、合理的決策，為民衆提供政策上的指導。新加坡貫徹專家治國原則集中體現在兩方面：一方面，新加坡建立了高效率、專業化的文官系統。新加坡有著極為嚴格的、制度化的人才選拔機制。政府通過公開考試、公平競爭、擇優錄用的辦法選拔政府管理人員，文官的政績受到高度重視，並成為其升遷和工資待遇的基本依據。這樣，專業人士更有可能取代政治官僚進入決策層。20世紀70年代以來，具有博士、碩士學位的專家技術管理人員幾乎壟斷了新加坡的最高領導層，新加坡的部長及高級公務員都是世界名校畢業的高學歷者。而正是因為擁有這批高素質的專業化文官隊伍，才使得新加坡政府的治國方略能一以貫之地延9.孫景峰：《新加坡人民行動黨執政形態研究》，北京，人民出版社，2005年，第299頁、第268頁。　
  • 15續下來，也使得新加坡政府的公共政策總是充滿理性、公平和前瞻性特點。另一方面，新加坡培育發展了大量戰略諮詢機構，服務於公共部門決策的科學化要求。新加坡政府本身非常精幹，只有15個部門，但新加坡最多的是戰略諮詢機構。這些戰略諮詢機構，表現在很多個層次：1.總統顧問理事會。總統在否決預算案或否決政府部門、主要法定機構和政聯公司重要職位的人選之前，必須徵詢總統顧問理事會的意見。總統空缺時，由顧問理事會主席代行總統職權。2.總理牽頭的經濟檢討委員會。該委員會由二十位政府官員和專家學者組成。定期根據國際國內形勢，對經濟發展趨勢和方向作出評估和分析。3.新加坡政府幾乎所有法定機構，比如經濟發展局、環境保護局、民航局等等都設有一個董事會或者董事局，這個董事會或董事局並不負責這個單位的具體事務，而只單純進行戰略研究，制定戰略決策。人員構成就是對這個領域非常熟悉的知深人士，有跨國大企業的總裁、在職或已退職的資深政府官員、專家學者等等。比如，經濟發展局除下設董事會外，還設立國際諮詢理事會和創新及創業理事會兩個議事機構，都是由知名企業總裁、資深政府官員和專家學者組成。局長及其領導下的工作人員為執行者，負責日常具體事務。如此，新加坡這些法定機構就把決策和執行兩個層次清晰的區分開來。三、香港、新加坡經驗對澳門構建陽光決策體系的啟示（一）澳門特區政府現行決策體系的局限與不足澳門回歸十年來，特區政府在堅持《澳門基本法》設定的整體決策體制框架下，通過積極的探索和持續的改革，初步建立了一套具有澳門特色、相對穩定的公共決策體系：一是依法確立了行政主導的決策體制；二是逐步構建了多層次的決策諮詢體系；三是愈發重視政策
  • 16倡導力量的建設；四是建立健全的政策執行體系；五是開始注重對政策的監督與評估。但從陽光決策體系的“三P”分析框架來看，澳門特區政府的決策體系仍存在不少缺陷與不足：在公共參與方面，公民參政的制度環境雖有重大改變，但澳門市民整體的公共參與意識和參與能力還不高。澳門回歸後，實行“一國兩制”、“澳人治澳，高度自治”原則。因此，相較於殖民管制時期那種“寄人籬下”的處境，澳門市民成為當家作主的主人，擁有參政議政的廣泛權利。但由於受“社會法團主義”政治文化的影響，澳門目前依然是一個社團社會而非現代的公民社會，這種情況決定了澳門的公共參與雖有一定的發展，但相較於香港和新加坡那種成熟的公民社會而言，市民的整體公共參與水平尚有較大差距。澳門市民目前的公共參與更多的是借助於社團參與而非直接參與來進行。在社團參與這種間接參與模式下，公衆諮詢以社團諮詢的方式進行，因此，諮詢公衆往往變成諮詢社團領袖。再從諮詢組織成員的代表性來看，政府諮詢組織成員大多來自政府官員、社團領袖，又以工聯、街總、婦聯、中總等“管治聯盟”的代表居多，專家學者和民間代表較少，給人“來來去去那班人”的感覺。在香港，大部分的諮詢委員會都由非官員主導，澳門則相反，所有諮詢機構都由官員主導。10在程序正當性方面，澳門特區政府目前雖有《行政程序法典》，對政府的一般行政行為作出程序規範，但在如何實現科學決策、民主決策方面，程序化和制度化程度有待提高。比如，政府的公共決策過程是一個涵蓋議程設立、政策諮詢、政策制定、政策宣導、政策執行、政策評估與監督等一系列環節的連續過程。特區政府目前尚未有一套制度化方案，對公共政策的整個流程作出制度設計、程序規範，使得澳門的公共政策制定過程經常出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題；又如，從政策諮詢環節來看，澳門現有諮詢機構的發展尚處於機構化階段而不是制度化階段，諮詢機構尚未聯結成網路體系，仍停留於半制度化或類制度化。11這方面問題主要有：委任過程和委任原則不10.黃湛利：《港澳政府諮詢委員會制度》，廣州，廣東人民出版社，2009年，第80頁。11.婁勝華：“令民意表達更加暢通——參與式民主與澳門政府諮詢機制建設構想”，《澳門研究》2006年第2期（總第32期），第37-47頁。　
  • 17太透明；諮詢組織尚未接受任何監察，對誰負責比較模糊；尚未建立利益申報制度（除了舊區重整諮詢委員會）和績效評估制度；諮詢意見接納回應制度，等等。在可測性方面，由於沒有建立健全中央統籌的政策制定機制，特區政府決策的科學性有待提升。經過多次的調整與改革，澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心12和法律改革辦公室，雖已在一定程度上發揮了政策（法律）制定和協調的中央統籌功能。但是，無論從這兩個機構的自身建設，還是從中央統籌的垂直系統建設來看，均有較多局限。同時，司級機構中尚缺實體性決策智囊部門，這使得各司級單位難以對其職能範疇內的政策制定、執行和監督評估工作進行有的放矢的系統性研究和前瞻性研究。（二）香港、新加坡經驗對澳門構建陽光決策體系的幾點啟示首先，政府既要重視“軟環境”塑造也要加強“硬制度”建設，創造公民參與決策的良好氛圍和條件，以提升公共參與的制度化水平和公民參與能力。香港在英式民主法治理念和“積極不干預”的市場哲學熏陶下，公民社會得以健康發展，公民精神在香港市民中廣為流播，這為市民參與公共決策營造了非常好的社會氣氛；同時，香港特區政府依據《基本法》專門頒佈《公開資料守則》，通過完善服務承諾、政務公開諮詢、公開資訊、電話諮詢中心、新聞媒體參與等制度，保障“服務市民”、“向市民交代”這些理念的貫徹實施。新加坡政府一方面建立健全的諸多政府主導的民間社會組織，尤其是人民協會建立了“三會一院”組織體系，即公民諮詢委員會、民衆聯絡所（俱樂部）管理委員會、居民委員會和國家社區領袖學院，使公民能夠在政策制定過程中有序參與；另一方面，新加坡政府不斷完善了公共參與的制12.該機構已於2010年12月20日合併到澳門基金會。自2011年起，特區政府另成立政策研究室。
  • 18度化途徑，把公共參與上升到法律與制度層面，依法保證公衆參與政府的決策。為此，我們建議：一方面，針對澳門社團政治發達但公民社會發育不良的問題，特區政府應大力加強公民教育和公民社會建設，促進包括市民、社會團體、精英、諮詢組織在內的各參與主體能力的提升。尤其要通過家庭教育、學校教育、社區教育等多種方式，強化對本澳市民的愛國意識、民主法治、公民道德、包容尊重、社群互動、權利義務等內涵的教育，以實現公民的政治社會化、經濟社會化、法律社會化、道德社會化，務實公民作為國家和社會基石的根基。另一方面，構建完善的制度平臺，拓寬公民參與公共事務的渠道，確保澳門市民有序參與特區政府的公共決策過程。針對澳門為微型城市政體的特點，特區政府應在社團領袖參與、立法議員參與等制度性間接參與途徑基礎上，建立更多健全的制度性直接參與途徑。它是指行政機關在行政立法、制定政策或做出行政決定過程中，通過聽證、信訪、公示、政務資訊網等途徑搜集、徵求有關政策相對人意見的活動，給政策相對人直接充分表達意見的機會，為公民提供了一個近距離廣泛參與政策過程和不同利益相關人對話、辯論的平臺。直接的制度性參與方式使政策制定所需要的資訊更加全面準確，公共政策也得以更好地反映民意，提高了政策過程的公開透明，促進了政策的公平與公正。其次，政府要更加重視決策的程序化和制度化建設，實現公共決策的“有法可依，有章可循”。公共決策是公共行政活動的源頭與起點，但它也是政府日常工作和行為活動中的重要組成部分，因此，公共決策活動理應像其他政府行為一樣受到法律和制度的約束。在香港，特區政府的公共決策活動嚴格遵照了“行政三分”的陽光決策流程，實現了決策、執行與監督既相對獨立又相互制約的目的。而新加坡也建立了一套系統的自我更新決策程序，做到程序的正當性、合法化；同時，新加坡政府通過法律將決策程序固定化，不隨著領導人的變更而產生根本的變化，只在方式上加以調整，實現了決策的高度制度化。香港、新加坡經驗對澳門的重要啓示是，特區政府應在既有《行政程序法典》基礎上，專門制定針對政府諮詢機制或整個公共決策的相關法案。比如，有關政府
  • 19諮詢機制的法案，可以為政府諮詢提供一套規範性指引，包括：確保平等的參與環境、完善諮詢的推行規劃、完善立法聽證諮詢的制度、規範諮詢期限、加強適時的回饋說明等，藉以建立規範的政策諮詢模式，提高政策諮詢的統籌性及成效，為特區政府科學施政提供有力支援。又如，制定一部規範政府整個公共政策流程的法案，對決策議程的設立、決策的諮詢、決策的制定、決策的宣導、決策的執行、決策的評估與監督等所有環節，進行詳細的文本解讀和法律框定，規定決策的基本原則、決策利益相關者的權利義務、決策過程的基本流程和制度設計、決策的問責和救濟等內容。再次，加強中央統籌的政策制定機制建設，提高公共政策的可預測性。香港在行政長官之下設立了中央政策組和策略發展委員會，向行政長官、政務司司長和財政司司長就不同政策範疇提供意見，在確保特區政府決策的可預測性，促進公共決策的科學化、民主化方面起了重要作用。而新加坡在堅持“精英治國”路線的同時，非常重視決策智囊力量的建設，培育發展了多層次的戰略諮詢機構，服務於公共部門決策的科學化要求。鑒於澳門在這方面的不足，應進一步強化中央統籌的政策制定機制建設，提高公共政策的可預測性和科學化水平。具體建議是：1.賦予特首辦與司長辦中央統籌的政策協調功能。一方面，要在保留行政長官辦公室和司長辦公室原有的事務性職能基礎上，賦予其中央統籌的政策協調職能，以解決司與司、局與局之間因職能交叉、職能界定不清或職能缺位時產生的相互扯皮、協調不順的問題。另一方面，要在新增職能基礎上，充實行政長官辦公室和司長辦公室現有的機構編制，根據實際需要適當增加人員。2.強化法律改革辦公室中央統籌的法律改革職能。比如，賦予其統籌規劃澳門特別行政區立法工作的職能，承擔審查各司報送法改辦的法律法規草案的監督審查職能，做好法律修訂與政策銜接的問題。
  • 21《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，21—39香港高官問責制的實踐經驗對提升澳門管治能力的可行性分析鄧木佳*引言澳門特區新任行政長官崔世安在其首份施政報告中表述已著手研究施行“高官問責制”，藉以建立自己的施政團隊，從而優化現有的管治模式。本論文的主要內容，是從實存之問題出發，借鑒香港“高官問責制”的實踐經驗，建構研究之基礎，用以闡明改革主體研究的價值和體現公共行政民主化的發展趨勢。本文共分三部分：第一部份為追本溯源篇，先針對香港“高官問責制”研究的源起與目的、範圍與重點、方法與架構，引導出基本的研究路線，討論在進行改革後相關制度的變化範疇；第二部分為體系結構與運作評估，討論的內容包含目前實施的情況，具有問責制度之實施成效受那些因素影響，以及至目前為止問責制度在實施上所存在的問題等和原因透視；第三部分為針對高官問責制度的完善範疇，從而完善澳門特區高官問責制的社會需求與條件。以公共管理改革的思維為基礎，立足於現實的思考，認識現實社會的結構，感受社會發展的脈動，把握社會前進的方向。一、追本溯源：問責理論的解讀與制度發展的條件分析（一）問責理論的解讀“問責”（accountability）1一詞的出現，最早可追溯至十四世紀初期所使用的古英文“acompte或aconte”，而其語源是來自古法*中山大學行政管理學博士1.在台灣學界，有不少學者習慣將（accountability）譯為“課責”或“責任”，然而在深究accountability的原意之後，筆者發現這樣的譯法雖然有在字面意義上，讓人更易
  • 22語的同義字“comptesàrender”，意指“提供說明”（renderingofaccounts）。2雖然這個原本來自英國中古時期的概念，在傳到了其他非英語系的國家以後，常常被當成是“責任或義務”的同義詞，但實際上“問責”與“責任”卻是兩個不同的概念。嚴格來說，問責概念的主要訴求是在限制與約束公共官員的自由裁量權，而責任概念則是在釋放這種裁量權；其次，問責概念所著重的是對權威的順從，而責任概念卻十分強調授權與獨立性；最後，問責概念的目的往往是在試圖降低政府治理不當的負面影響，而責任概念卻是想從積極面來擴大政府良善的治理。3研究“問責”制度，首先要弄清什麼是“問責”。“問”即詢問、追究。“責”在古漢語中是一個多義的概念，至少有六種意義：一是求、索取；二是詰斥、非難、譴責；三是要求、督促；四是處罰、處理；五是義務、責任、負責；六是債。4在西方公共行政學說史上，“責任”、“問責”是公共行政價值研究的重要組成部分。將“責任”概念引入公共行政是行政與倫理早期結合中不可忽視的重要環節。政府應該做什麼、政府行政人員的職責應該是什麼，都構成了對政府合法性研究的重要內容，也一直是公共行政憲政主義研究取向的重要內容。概括來說，效率、公平、公正、民主、秩序等共同構成了公共行政的價值體系。但從歷史發展的觀點來分析，公共行政的研究表現出兩種基本的價值取向：一種是管理主義的取向，秉承管理學和經濟學的傳統，關注效率，強調工具理性；一種是憲政主義的取向，秉承政治學和法學的傳統，關注民主、社會公平，強調對公共權力的制約和限制。5於理解的優點，但由於“課責”一詞似有偏重“accountability”在獎懲（sanction）面向上的意涵，而未能反映其在回應答詢以提供“資訊”（information）面向上之另一層涵意的缺失。不過，在將其改譯為“負責”或“責任”性之後，卻又很容易與另一個不同的概念―負責性（responsibility）一詞相互混淆，在幾經斟酌之後，筆者認為此處似應將其譯為“問責性”一語，較為恰當。2.Dubnick,MelvinJ.(1998)《ClarifyingAccountability:AnEthicalTheoryFramework》,InCharlesSampford,NoelPrestonwithC-ABios(Eds.)p70.3.Dubnick,MelvinJ.(1998)《ClarifyingAccountability:AnEthicalTheoryFramework》,InCharlesSampford,NoelPrestonwithC-ABios(Eds.),pp69-70.4.參見王成棟：《政府責任論》，中國政法大學出版社，1999年1月第1版，第2-3頁。5.王樂夫、蔡立輝主編：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2008年版，第18頁。
  • 23“問責”是有效治理的核心概念，“問責”也是組織是否更有績效的監督機制。在當代治理理論中，“問責”非僅是狹義的“責任”而已，它涉及“民主的承諾、倫理的行為、公平、正義、程序正義、道德責任”等規範性問題，也涉及績效導向及創造利益的效率問題，更涉及對財務監察，符合法制，政治道德及良好的行政作為議題。強化“問責”機制，是達成“善治”的重要途徑。綜合上述對問責概念的比較可知，雖然各家關切的焦點分類方式有所不同，但基本上可歸納出下列共同點：一是問責的對象是行政部門的主要官員而非部門本身，這是與中國目前所採用的行政首長負責制相匹配的；二是問責的原因是不履行和不正確履行行政職責；三是問責是一種監督機制，是同體問責和異體問責的雙重結合；四是問責制是責任政府的重要內容；五是問責制是民主政治的一個組成部分，是行政民主化和法治化的產物。再者，問責制對於督促依法、合理地履行職責，建設有限政府、高效政府和責任政府，具有重要的意義。由於港、澳兩地的社會、政治發展歷史各有不同，社會背景亦有很大分別；故此在研究和比較兩地特首的施政時，應對兩地社會環境的不同之處有充分瞭解，才能客觀地、全面地比較兩地管治範疇的異同。香港回歸時，群眾呈現多元化的意見，有贊成回歸及愛國的，亦有抱懷疑、失望的；無論政治上或社會上，親英人士較多，政黨政治亦開始發展；香港社會百花齊放，政府施政需面對不同的聲音、利益，凝聚共識並不容易，施政亦十分困難。相反，澳門自從在1966年的“12.3事件”後，愛國勢力成為澳門社會的主流，甚至有居民曾受苦於澳葡的腐敗、經濟及治安出現問題時，更希望早日回歸祖國。澳門社會意見走向單元化，“另類意見”受到排斥；政治上澳門未曾出現政黨政治。因此，澳門社會單元化，政府面對的反對聲音亦相對較少，便利於施政。
  • 24近年來，隨著澳門賭權開放，內地開放居民往港澳自由行，經濟急促發展，使得公共事務日益繁雜，政府為因應社會變遷，政府的職能與角色呈現多元化而備受關注，加以科技發達與市民對政府需求提昇，使得市民不但要求施政品質的提高，更要求有敏捷的反應，負責任的政府；公務員著實扮演著重要而且具關鍵性的角色，所以建構一個有績效的問責制度，實為時勢所需。長期以來，社會各界經常批評政府組織僵化、機關辦事拖拉、政出多門、且權責不清、決策過程繁複而費時、對外在環境的改變反應遲鈍又缺乏效率等，實在顯示市民對加速政府改革的期望。尤其，當前正面臨全球金融海嘯的嚴峻環境，須針對政府人事體制進行全面的功能性與結構性調整，有效提升政府效能，才能有力的屹立於國際社會。（二）問責制發展的條件分析國家主席胡錦濤在出席澳門特區成立十周年慶典活動講話中指出澳門特區政府必須提高執政能力，以民為本，創造澳門社會全面發展的新局面。澳門特區新任行政長官崔世安在其首份施政報告中表述已著手研究施行“高官問責制”，藉以建立自己的施政團隊，從而優化現有的管治模式。綜之，問責制發展的條件分析可細分如下：1.國際背景：改革的大趨勢“過去的十幾年裏，世界發生了一系列變化，各國政府面臨著新的挑戰。其中最主要的挑戰是眾多國家面臨著公民對政府缺乏信任。公共行政須在履行公共行政責任的前提下做出調整和改變，以協調公民對民主、效率、道德等一系列問題不斷提出的要求。”620世紀80年代以來，行政改革成為各國政府極為重視的一項政策方針。有關的主題如政府再造、職能重新定位、人員精簡、重視市場導向等，都同時指向一個重要的目標：建立一個更有效能、更負責任、花錢少而工作好的政府。由於這一輪的行政改革運動要求改造政府，使政府具有6.陳國權、王勤：《市場經濟現代轉型中的法治與責任政府》，載《公共管理學報》2007年4月，第4頁。
  • 25新思維、新作風，因此形成一股相當大的力量，而成為一股全球性的風潮。澳門特區政府也無法不受此項風潮之影響，尤其是回歸中國大陸後，傳統的澳門公務員隊伍，無法適應政治過渡和經濟的轉型需要，因此，必須進行改革，而改革的範圍相當廣泛，包括重組行政組織架構、檢討行政作業流程及發展電子化政府等。在何厚鏵特首第二任內，特區政府已經提出了澳門特區政府公共行政改革路線圖，提出創設一個良好的制度環境，提高各級公務人員的業務技能、管理水平及承擔意識，弘揚廉潔風氣，依法及高效運用公共資源，準確體現民意，從而強化特區政府的整體施政能力，提供高質素的服務，促進市民綜合生活素質的全面提升，建立和諧、穩定、進步的社會，確保“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治在澳門成功落實。第三任特首崔世安更明確提出要加强執政能力，重視陽光政府和廉政建設，構建廉潔政府和社會，並研究如何全面地落實特區政府行政改革路線圖，如何集中人力物力、政策資源，在行政改革路線圖中找出關鍵的改革措施，開創澳門公共行政改革的新局面。2.正本清源：尋找改革的異同行政組織改革是世界各國在進一步朝向國際化的進程中所必須面對的共同問題，因此，現今許多國家其實正處於推進行政組織之廢除、整合、代理化、制度放寬等類似的行政改革。英國的行政改革可追溯至1979年柴契爾夫人的主政時期。當時英國行政改革包括三大層面，即效率稽核（EfficiencyScrutiny）、財務管理改革方案（FinancialManagementInitiative，FMI）及續階改革（NextStepProgram），而1991年梅爾繼任首相後，更提出“公民憲章”（Citizen’s-2-Charter）的改革計劃。日本亦於1983年提出“新政改革大綱”，新西蘭自1984年即開始進行“行政文化重塑運動”，加拿大則在1990年發表“政府服務革新白皮書”，德國的“新領航行政模式”，法國的“行政現代化政策”，荷蘭的“行政制度化”，瑞士與奧地利的“新公共管理”運動等，可見各國政府無不積極從事行政改革及政府再造，以提升國家競爭力。
  • 26特區競爭力的提升及整體發展是基於政府角色的扮演與職能的發揮，過去傳統官僚典範下的大有為政府已無法符合“新治理”型態的需要，公共組織需要在不同利益主張與觀點之間取得平衡，為公共利益而服務，且應以民主政治守護者自居，政府的使命與核心任務，為促進社會公義之實現，並以服務人民為導向。面臨日益膨脹的政治需求、愈來愈沉重的角色扮演、民間有增無減的功能期望、資源運用失效、財政緊縮等等層出不窮的狀況，實在使得政府的運作，落入疲於應付的窘境。雖然公營部門不斷地提出更多政策，但大量的政策產生不但未能使公共服務的質量提升，甚至衍生出更多社會問題，因而產生所謂政府失靈或不可治理性的危機，在此種危機下，即顯現出政府的結構體制已無法整合社會內在的需求及矛盾，致使其統治的正當性與合法性遭受挑戰。3.港、澳政治的轉變引起國際關注：一種獨特的政治過渡港、澳政治的轉變引起國際關注的原因不僅在於這是一種獨特的政治過渡，而在於這種過渡在某程度上衡量出中國中央政府對港、澳在憲法允許的範圍內進行政治改革試驗的承受能力。香港與澳門於1997年與1999年移交中國後，其特區政府運作的依據分別為《香港基本法》與《澳門基本法》，“一國兩制”是其最高指導方針與原則。港澳地區基於歷史因素自中國的版圖被分割出去，最終透過談判與英、葡達到共識並簽署《中英聯合聲明》與《中葡聯合聲明》。在此基礎上，施行社會主義的中國保障維持兩地五十年不變，可持續運行既有的資本主義制度，並強調“港人治港”、“澳人治澳”的獨立性。4.公眾對政府提出了更高服務質量的訴求隨著全球化與資訊化所帶來的經濟結構調整，以及傳統產業向珠江三角洲及內地的轉移，澳門在國際社會原有的競爭優勢便遭受到衝擊。社會公眾對政府提出了更高的社會訴求，要求更高質量的公共服務。澳門市民紛紛要求加強政府的責任性，要求高級公務員對政策的成敗負起責任的呼聲日益高漲。政府對公民的責任問題成為當代治理的重要因素，政府要對自己的行為高度負責。同時，受到建立責任政
  • 27府和透明政府的國際潮流的影響，也迫使澳門特區政府採取新的責任制度來增強官員的責任。聯合國在千年宣言中，提出了提高政府和官員的公共行政能力和責任，以適應時代發展的要求7；可見加強政府官員的責任已經成為一種世界潮流。全球化趨勢日益加快，世界各國的行政改革和公務員制度的改革浪潮風起雲湧，傳統官僚科層制已經不能適應這個社會日新月異的變化和時代的飛速發展。行政問責制是對政府的違法行為及其後果都必須和能夠追究責任的制度。問責制是現代政府強化和明確責任，改善政府管理，建設責任政府的本質要求，也是推進依法行政的重要保證。總之，這種世界性的建立責任政府的潮流為澳門高官問責制的實施提供了一種競爭的壓力和挑戰，迫使政府進行責任制度的變革。5.市民對政府的透明度要求日增隨著澳門賭權開放，市民對政府的透明度要求日增，社會經濟境況的急劇轉變，加強了社會對政府問責性的要求，例如：區文龍涉貪事件便是典型例子。設立高官問責制既可讓決策官員向市民和特別行政區行政長官問責，監察官員的透明度亦提高，更可靈活地滿足社會大眾的需要，例如犯了重大錯誤應該引咎辭職等。傳統的葡式文官體制實行長俸制，高官是公務員，並非西方社會政黨政治的政府官員，在工作上沒有嚴重失誤，除自願離職外，均可以工作至退休，因此官員問責性不強，高級官員不必為政策的過失負責，即使民怨沸騰，高官也不必為其政策失敗而下臺，這是導致政府管治能力低下的一個非常重要的原因。二、審視香港問責制度實施上所存在的挑戰和原因透析在一項綜合經濟實力、活力、發展潛力的內地城市競爭力調查中8，香港仍然是中國最具競爭力的城市，但發展潛力正逐漸被內地7.“公共部門的人員應滿足公眾增加發言權和加強問責制的要求。公共部門同其他部門之間的區別是公共部門向公眾負責，這種問責制要求有效地管理其有限的資源，而且管理方式要明智，著重關鍵目標，符合民主要求。”8.中國城市競爭力研究會2009年度。
  • 28其他城市迎頭趕上。無可置疑，特區政府近幾年來自身改革滯後的問題，已成為社會的普遍共識。今天的新形勢下所面臨和要解決的問題不是個別，而是複雜多樣的。從總體上來說，香港目前遇到以下的挑戰：第一是權與責的問題，要使各司與局為已經確定的目標各負其責，各司其職；第二是順應民意問題，對受眾的要求作出適當的反應；第三是效率問題，在現有的財力和物力基礎上獲得最大的收效。由於內、外環境的變化，文官系統漸趨僵化和失效能，政府高層欠缺默契，政出多門，效率趨低。為政者必須針對困局因素，積極擘劃改善，配合制度改革方向，研謀相應改善措施。現行制度及其施行細則有待積極檢討、反思及透析原因。究其因由，可細分如下：（一）行政體制的危機隨著香港調整行政架構，從而建立一個更高增值服務性的經濟體系。特區政府環境必然是風雲變幻。政府在尋求優化這些政策的同時，也要不斷應付日常的新挑戰。金融危機已對特區政府主要官員產生衝擊。要有工作表現的壓力迫在眉睫，不可能有絲毫寬鬆。現行社會容易變成專注於各種規章制度和層次繁多控制系統的體制中，缺乏生機和效率，不能進行有效的運作，無法適應社會發展的需要，如果不進行及時的改革和制度創新，那麼，他們必然成為被變革對象的命運。2005年曾蔭權就任特首，他重整政治架構，再次讓政務司長及財政司長擁有管轄局長的權力，訂明政策局長須向兩名司長匯報工作，兩司長在“政策委員會”上統籌和協調政策。然而，近來發生這麼多事故，卻沒有一個官員被問責，讓市民看清高官問責制的實質，不過是赤裸裸的集體卸責制。本港食品安全問題層出不窮，公立醫院醫療事故無日無之，惟食物及衞生局局長周一嶽等高官依然是一籌莫展。（二）政府信任危機特區政府每每陷於弱勢的主因是政府缺乏民意授權，因而無論面對建制外的社會動員反抗，還是立法會議席佔少數但民意上佔多數的
  • 29民主派反對時，每每是戰戰兢兢，怕引起大規模民意反彈而可能撤回或修改政策。擴大問責制正是政府自恃擁有憲制權力而不理民意硬闖，結果弄致滿城風雨，怨聲載道。令行政長官能真正行使《基本法》賦予的憲制權威，正本清源只有優化任用人才政策，以增強其民意認受性。挑選問責官員或任命副局長的時候，應該更多考慮候選人在市民中的認受性，常任秘書長在作為公務員與高官之間的轉換工作開展得更為順暢。問責高官們能否形成一個團結進取的團隊，是行政長官施政理念和方針能否得到貫徹落實的關鍵。（三）回歸大陸帶來的文化衝擊與新的公務績效評估思維，對公務人員之公務執行產生挑戰回歸大陸背後所潛藏的文化價值，公務人員是否必須一併接受方能有效執行公務，遂成為值得關心注意的議題。公務人員在面對大時代的來臨，不單必須思考在行動與執行層面如何因應調整，更重要的是，公務人員亦必須思考如何將回歸大陸背後所蘊含的文化體系，巧妙地與本土文化做鑲嵌結合，使兩者相融適應。不但需要在立法、決策上有宏大且正確的遠見，更需在公務人員政策執行面上，不論在“國家認同”之價值面上、“外交主動出擊”上、能靈活運用相關民主、文化、人權組織等議題，才能落實中央“港人治港”之政策。事實上，回歸大陸必然會對本土文化產生若干衝擊，但是公務人員若因應得宜，或許可將本土文化影響下的傳統行政措施做質與量的改變與提升，進而更有效完成公務執行。簡言之，本土文化是否能在趨勢下得以保存並去蕪存菁，很大的範圍乃端視公務人員在處理繁雜的公務時以何種心態與作為來加以因應調整。最後，回歸大陸浪潮可能亦連帶對公務人員工作成效的評估與監督產生迥異於往昔的衡量標準。（四）面臨挑戰的行政主導制當年確定香港特區的政治體制的基本出發點和立法宗旨，就是要在回歸之後確保香港的長期繁榮和穩定。基於這種考慮，最後確定了香港特區需要建立的穩定的政治體制應是“行政主導”的制度，因為這符合香港的實際情況，有利於保證香港的長期穩定和繁榮。但是，
  • 30由於行政機關和立法機關完全以兩種不相關的方式產生，而且，沒有政黨政治的配合，行政機關與立法機關便缺少了銜接的管道，立法機關為了體現自己的權威和贏得民意的支持，必定會採取反對政府政策的方式。立法會內只有親政府政黨，沒有執政黨，也沒有佔多數席位的政黨，各黨派既不能主導特區政府的政策，自然也不會完全與政府站在同一陣線。2001年通過的《行政長官選舉條例》規定，任何有政黨背景的人當選行政長官，必須脫離原屬政黨，行政長官任內也不得加入任何政黨，這一限制性規定原意是使行政長官超然於各黨派和利益群體之上，但這在實際上也切斷了特首的支持。同時，政府為遊說議員支持政府法案，不得不承擔大量本應由執政黨來協調的工作，這又降低了政府工作效率。三、香港問責制度實踐經驗的啟示香港回歸後的前五年，其行政體制沒有很大改變，政府行政仍沿襲港英時期的制度和運作模式。2002年7月1日，時任行政長官董建華實施高官問責制，決策局首長棄用以公務員晉升的方式，改用政治任命，局長須承擔政治風險；原局長改稱常任秘書長，維持公務員擢升的原則。決策局因此被徹底重組，重新設立11個決策局，外界將之與三位司長合稱“三司十一局”。到了2007年7月，決策局作出輕微的改動，變成12個，外界改稱為“三司十二局”。行政管理體制改革成為全面深化改革和社會矛盾的焦點所在，改革成敗影響深遠。綜之，香港問責制度實踐經驗可帶出下開啓示：（一）行政領導者素質與能力的迷思按照《基本法》的規定，特首不但是特區的元首，也是特區政府的行政首長，他必須具備駕馭公務員系統，尤其是政務官系統的能力，切忌優柔寡斷、議而不決；一定程度的分權和放權是必須的。特首或主要官員若不熟悉這套制度和文化，很容易會碰壁。董建華在出任特首前雖當了5年行政局議員，但單靠每週一次的會議和間中閱讀檔案，實在不足以深入瞭解政府的實際操作。曾蔭權雖具備多年公務員經驗，行政技巧卓越，但他仍非全面！
  • 31行政領導者的能力可細分為下開範疇：1.抽象思維與決斷能力：分析問題與解決問題的能力；決策能力；指揮、協調與監督能力；應變能力。2.人際關係的能力：激勵人心的能力；協調人際關係的能力。3.技術能力：技術能力就是指專業能力，是指行政領導者處理專業行政管理時具備足夠的專業知識技術。這樣，優化行政領導者的素質與能力，也就更堅毅地促進行政改革整體上的連續性和有效性，進而有效地推動具香港特色的行政管理體制全面建立，重新完善政府行政機構，合理分工，改變政府行為的內部驅動力。（二）行政監督功能的困局行政監督的基本目的，是要通過確保組織工作程序和工作制度的全面、準確、有效地執行，來推進組織目標的實現。為了完成這一任務，行政監督應具有如下功能：1.對監督物件所從事工作的性質、內容、特點及其在工作中所體現出的工作態度和使用的工作方法進行全面、詳細的調查；2.依照相關的法律法規，採用合法的程序對監督物件的重要行政手腕進行領導或協助；3.根據法定程序對監督物件違反職權的行為予以懲戒及對其不當行為予以糾正；4.根據法律法規的規定，對監督物件在工作中表現出的進取精神予以嘉獎或激勵。障礙高官問責效果充分發揮的一個重要因素就是公眾與政府之間資訊不對稱的現象，以及由此帶來的黑箱操作模式。事實上，政府掌握著絕大多數的資訊資源，公眾與政府之間的資訊不對稱現象相當嚴
  • 32重，而政府內部的監督機制無法克服這一現象；並且在政府內部監督的過程中，對於行政官員的降職、免職或者責令辭職的條文、原因及相關情況等，公眾的知曉度並不高，這就存在著黑箱操作的可能。總之，特區政府建設回應型政府的實踐路向必然要深化。政府改革過程中所培育出的回應型政府建設的積極因素說明，建設回應型政府，是有效推進政府改革、促進經濟社會發展的切實選擇。特區政府在加強政府行政、經濟監察審計的同時，亦應建立相應的社會性監督機構，從而拓寬、暢通社會及新聞輿論對政府各種行為監督管道。再通過優化“電子政府”建設，加強部門間的合作。政府各部門須在統一規劃、統一標準下建設資訊系統，互聯互通，資訊共用、資源分享，不能再以傳統做法對無界限的資訊進行封鎖，應通過網路向社會提供集成化的服務，真正改變整個政府運作機制與方式，提高政府運作的融合度，提高政府工作效率與效能。（三）改進公共服務範疇在過去十二年來，香港人見證了公務員內部因應公營部門改革及回歸後厲行資源增值與節流所帶來的行為與價值衝擊。香港特區在殖民時期的末代港督彭定康推行之“服務承諾”和“行政透明化”政策，大大改變了社會對公共服務的期望和要求，並在媒體轉型配合下，開啟了公務員必須事事面向公眾與傳媒的格局。現特區政府官員應有效地研究他們所負責的決策局和部門的資源運用，並配合實際需要，訂出資源分配的優先次序，確保政府的運作不但順暢而且更具成本效益推動重點，負責調整政府角色，全體公務人員共同參與，鼓勵創新，勇於改變。按照建設“廉潔、勤政、務實、高效”政府的要求，進一步轉變職能，在相互合作下轉變工作作風，提高工作效率。在推行這些研究和工作時，主要官員和他們的同事應相互加強溝通，共同為提升效率而努力。問責制政府在宏觀層面要做的一些重要工作，包括大力投資教育、加強基礎設施、推動創新科技、改善營商條件、協助商界開拓市場、積極保護生態環境和提供優質生活條件等。與此同時，基礎上強化金融、物流、旅遊和工商業支援服務四個經濟主要支柱的優勢，更要充分利用國家發展的勢頭來加快經濟轉型。
  • 33（四）未來的人才質素為轉型成敗關鍵特區可發展哪些行業及產品，當然要由私人企業來抉擇，政府的工作是，提供優良的基礎，此包括方便的營商環境、資金及人才，其中以人才問題最急需解決。為了改善政策執行的質量，西方各國都曾經進行過政策執行自主化的改革。它們都充分考慮到政治與行政之間分與合的積極效應和消極效應，並通過特定的制度性的安排，避免了政策執行自主化後可能引起的許多問題。它們都在積極地探討政策核心司和執行局之間的關係，試圖建立新的雙向治理的關係來替代傳統的層級節制的等級制關係。另外，它們並沒有把政策核心司——執行局作為中央政府組織機構的標準模式強制推行，而是在充分考慮各部現實需要的基礎上，紮實、認真、穩紮穩打地推行改革，也並不以此排斥其他類型的政策執行自主化改革。最後，充分考慮到本國政治、行政體制的傳統。四、完善澳門特區高官問責制的社會需求與條件成熟的公民社會是實施官員問責制的一個社會條件，政府需要加強對公民的教育，提高公民的權利意識和法制觀念，利用法律武器行使自己的民主權利。只有高素質的公民才會造就高效和負責任的政府。總而言之，完善澳門特區高官問責制的社會需求與條件可細說如下：（一）理順特區高官問責制的社會需求和條件特區實施高官問責制，在很大程度上受到社會公眾對官員提出更高要求的影響。隨著社會的發展，公民對政府的訴求和期望值越來越高，對政府提供公共服務的品質和效果的要求也不斷提高，公民的各種權利意識不斷增強。分析中提到官員問責制的條件之一就是具備民主制度的基礎，其中重要的是政府的行政必須公開和透明。但是這要通過政府官員公開和透明的具體行為表現出來。同時，官員行為的公開和透明還是官員問責制實施的一種重要資訊保障。不斷擴展的資訊成為追究責任的一種工具。如果對出現的問題一直隱瞞，永遠也不可能真正使責任追究到位，反而會形成一種惡性循環，助長官員不負責任的行為。只有公開行政、透明行政，才能使問責制官員的行為公之
  • 34於眾、受到監督，消除相互推諉、敷衍塞責的誘因，促成負責任的行為。有了透明度，才能使公民或其他監督部門根據各種情況，來判斷這種後果是由官員的不負責任行為引起的，還是由不利的外界客觀環境引起，這樣才可針對性地對官員的責任進行追究。（二）發展民主政治制度實行問責制的基礎或配置條件中，以民主政治制度的取向為基石。民主理念是從根本上已與責任概念相聯繫。正因如此，我們設法增加官員的責任及行為的透明度，是民主制度發展的必然要求。國家元首若要長治久安或建構一個廉潔的社會，理應追求民主，但同時亦要建設制度化的政府、發展公民社會和嚴守法治精神。這就等於讓民眾參與了政府的決策過程，明確了政府職能，朝向充實、加強、綜合經濟調整、監督機構和精簡地合併專業管理部門，從而總體上理順關係。（三）邁向可持續發展的行政改革路向公共行政改革是當代社會發展的重要趨勢，通過改革促進公共行政發展；在改革中進一步完善高官問責制。核心價值的實踐，確保永續發展的未來。澳門回歸大陸11年了，核心價值是存在於我們社會中的一套統一的、有機的動態社會價值觀。問題的核心是如何鼓勵各個界別和持份者加強行動和溝通，以及捍衛我們社會結構中的根本價值觀。因此，核心價值的首要議程是共同努力“建設社會”，大家的目標應該是為著一個更美好、更有凝聚力、管治更有效、文化更豐盛、生活質素更佳的社會而努力，使能令核心價值的落實變得更多元化及深入各階層。（四）培育責任元素，建立政府責任體系法國管理學家法約爾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。有權力的地方就有責任。”9責任是政府的約束邊9.參見FAYOLH.GeneralandIndustrialManagement.London:PitmanPublishing,Ltd,1949:20.　
  • 35界，一方面具有對權力的明示作用，包括了對權力的性質、行使範圍的明確規定；另一方面，對政府具有制約作用，即政府如果逾越責任界限，責任就會構成對政府越權的懲罰的依據。10政府的責任性，則是政府善治的基本要素之一。11培育責任元素，就是要培育政府及其僱員的責任意識，就是要培育政府責任體系，建立起政府及其僱員責任要求清晰、責任主體明確，約束有力、監督有效，反應及時、糾錯迅速的責任規範；就是要培育透明的政府運作體系，從而有利於社會和公眾對政府及其僱員履行責任的過程和結果，進行更有效的監督和制約，並更好地完善政府責任體系。（五）發展夥伴關係範疇當前，是澳門特區融入區域共同發展的黃金時期。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》在近期公佈和落實，充分展現出“一國兩制”的優越性和強大生命力。珠三角地區與澳門特區的合作上升至國家戰略的層面，為特區帶來新的發展機遇和動力。特區將提升各部門參與區域合作的主動性和跟進力，整合政府和民間的力量，及時把握區域合作新機遇，積極配合國家“十二五”規劃的制訂。粵港澳三地經濟聯繫日趨緊密，國家的經濟發展為香港及澳門帶來無限的商機。自2007年，新任廣東省委書記汪洋上任以來，多次提及粵港澳三地合作。市民和商界有必要深入瞭解“粵港澳協作”的重要性及把握機遇，配合國家發展及發掘商機，在全球一體化的影響下，繼續維持並提升香港在國際舞臺的競爭力。政府應強調發展夥伴關係範疇，它不是發號施令，而是互相協商，平等和協商成為重要的社會價值觀念，表明了政府的服務性質與傳統的服務不同。傳統的服務方式是由政府單方面行使權力、提供服務、維持管治等，而新的服務方式是以夥伴關係和合作關係為準則，平行結構使政10.陳國權、王勤：《市場經濟現代轉型中的法治與責任政府》，載《公共管理學報》2007年4月，第4頁。11.參見俞可平主編：《全球化：全球治理》，北京，社會科學文獻出版社，2003年版，第11頁。　
  • 36府趨向以蹉商、談判、解釋、說服的方式，致力於政府與市場、政府與社會、政府與企業和政府與公民之間互動狀態的構建與實現，最大限度地調動和發揮各種社會力量。為使工作能有效傳達政策理念並配合各機構的訓練需求，“非正式溝通管道”的建立是有其必要的。訓練單位與各機構的訓練承辦人員平時亦應建立溝通管道或對口單位，突破層級限制與相關行政幕僚的架構雙向溝通管道，以確認達成政策共用目標，這種跨組織非正式管道的搭建是可打破部門界線的。特區未來在參與區域合作中，應當突出合作重點，逐步拓寬領域，創新合作模式，參與規劃協調，加強落實跟進，不懈地推進創新，促進互補共贏。（六）政府職能定位必須以服務為本，突出“公共性”及提高回應能力政府是社會公共組織，其存在的主要目的是維護和促進社會有序發展。隨著市場與社會的不斷發展、功能不斷增強，政府職能範圍需隨之調整，職能定位應立足於“公共服務”。政府職能要以提供高效、優質的服務為基準，社會發展的需要出發，真正滿足最廣大服務對象的要求。所提供的服務要限定在“公共領域”，體現政府的“公共性”。政府要真正代表公共利益、制定公共政策、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序。隨著政府改革的深化，一方面，特區政府在制定其公共服務性政策的過程中，越來越關注公眾、關注公眾利益；另一方面，政府也越來越重視及時獲取社會、公眾對政府所提供公共服務的意見、建議和批評，以及公眾的最新需求，並對這些意見和需求，有積極、靈敏的反應，給予滿意的答覆，回應是雙向的。對政府來說，要廣泛對公眾進行宣傳，讓公眾瞭解政府對公眾的服務政策和服務資訊，提高服務能力；對公眾來說，必須逐漸提高參與政府治理的意識與能力，提高其對於政府服務的“回應力”，否則，也就難以有良好的政府響應。總之，特區政府建設回應型政府的實踐路向必然要深化。政府改革過程中所培育出的回應型政府建設的積極因素說明，建設回應型政府，是有效推進政府改革、促進經濟社會發展的切實選擇。
  • 37（七）優化高官問責的監督機制障礙高官問責效果充分發揮的一個重要因素就是公眾與政府之間資訊不對稱的現象，以及由此帶來的黑箱操作。一般來說，政府掌握著絕大多數的資訊資源，公眾與政府之間的資訊不對稱現象相當嚴重，而政府內部的監督機制無法克服這一現象；並且在政府內部監督的過程中，對於行政官員的降職、免職或者責令辭職的程序、原因及相關情況等，公眾的知曉度並不高，這就存在著黑箱操作的可能。其次，內部評價機制難免帶上個人主觀偏見。儘管公眾的舉報和媒體的曝光也成為對行政官員問責的依據之一，但在實際操作中，對行政官員行為的具體評價、考核和相關的操作，都是在行政系統內部進行的。如果沒有一個嚴格的制度安排，內部操作中，個人的主觀因素甚至偏見很難避免，行政問責的公正性也就難以保證。從行政問責的後果承擔來看，行政責任的承擔可能遮蔽法律責任和政治責任。行政問責制主要追究的是行政官員的行政責任，但官員實際上承擔的可能性還有政治責任、法律責任、道德責任等。因此，在行政問責制的具體操作中，應該防止以下現象的發生：一是以行政責任代替刑事法律責任，使責任者逃脫刑事制裁；二是以行政責任（如行政處分）代替政治責任（罷免），降低對責任者的懲罰。執政者要解決權責脫節問題，首要的環節是建立強而有力的監督和約束機制，從而提升政府執行力的制度性創新。進一步加強對政府執行的有效監督和約束，從根本上防止權力濫用，切實提升政府執行力。（八）優化高官問責制的協調機制政府的行政行為不再僅受制於內部政治系統的諸般因素，同時由於政治系統與外界環境的互相作用的加強而受外界的影響越來越深，一方面要充分考慮本身的歷史、社會、文化狀況；另一方面又要擴闊視野，放眼世界。行政管理的範圍也超越了界線走向國際化和全球化。1.強化協調機制特區政府急需強化協調機制，在機制上確保司、局長的互相協調互動。首先，在公共政策制定的協調上，應該加強行政會議的功能，
  • 38使其成為行政長官真正的“內閣”機構，以及協調政府高官彼此決策行動的重要活動場所。針對目前各高官在政策制定過程中協調不足的情況，問責高官應該更加充分利用行政會議這一資源優勢，在制定各部門政策上加強溝通，集思廣益，協調分歧，信守行政會議集體負責的原則，以加強問責高官的互相協調和合作。同時，在對公眾的政策宣傳推廣上，司、局長們亦應該保持在理念和行動上的一致，彼此協調，相互呼應。2.平衡與協商各職能部門關係問責制要真正成功，必須在制訂政策的過程中，有系統地吸納立法會主要黨派的意見。另外，要與議會協調合作，實行高官問責制之時，必須吸納議會內政黨的代表，讓他們在政策制訂過程中扮演積極角色，探索總體上理順關係，調整政府的管理許可權，實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針，依法辦事，這樣才能從根本上改善行政立法關係，減少出現決而難行的局面。推行問責制是要局長們強勢的領導，有所作為；另一個便是要受市民問責，使政府民望提高，同時必須做到令市民由懷疑變信任。（九）優化高官問責制的決策機制政府決策質量高低直接影響著經濟社會發展水平。特區政府不僅要專設決策機構，更重要的是健全了各項決策制度與機制，既有眾多的決策諮詢機構，又有完善的決策審議機構，也要有廣大民眾參與機制。1.強化政府的公共決策，提高政府決策質量特區政府須深化改革決策機構，令其決策方案研究全面深入，充分吸納了各方面的意見；決策程序嚴密，每個環節都得進行辯論。首先，特區政府需強調設立發展要求、方向，提出長遠與近期發展政策與措施，並應健全各類決策諮詢機構，廣泛吸納各界專家、知名人士、企業界人士參與決策。二應強化決策審議機構，吸納專家學者、
  • 39私營企業者等對政府決策進行審議、檢討等。三應嚴明決策程序，對決策的研究、論證、審議必須按程序辦，每個環節必須有相應的規則，突出整體性；打破機關性，實現公共性；改變主觀性，增強科學性。2.建立高效的政府執行體系在政府職能重新定位的前提下，對確需政府提供的公共服務，設立必要的執行機構，負責執行決策機構制定的各項政策法規，為居民、社會提供高效、便利、優質的服務。執行機構的設立可兼併現有的執法隊伍與具有行政管理職能的事業單位，改變簡單地歸併執法隊伍，實行所謂的“綜合執法”的做法，從更廣更深的角度解決政府機構設置與運作。五、結語現代民主觀審視政府的合法性來源於人民的信任與支持，我們應抱以極高的期望，期待新人新政，能帶來新氣象、新思維、新作法；有別於舊政府，揚棄舊有的思維與框架，一切施政作為以民意為依歸，作為政策制定與推動的最高原則，完善的監察機制和管理制度是提升施政績效的必要條件，從而提升司、局長們領導專業水準。
  • 41《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，41—58澳門公務員績效評估中的公民參與顏海娜*一、研究背景及問題的提出20世紀90年代以後，公共行政領域爆發了兩次大規模運動，第一次是公民治理和基於公民參與的政府再造運動。公民不僅被看作是顧客，同時也被當作是主人、政策議題的規劃者、合作夥伴以及政府服務的評估者。第二次運動是政府績效評估。一些專業組織提倡利用績效評估來提高政府管理的責任意識、效率和效能，它們也設計了很多評估方案用以輔助政府機構評估公共服務的產出、產量和結果。1這兩次運動並不是相互獨立的過程，如何把公民參與與政府績效評估有效地結合起來，以此提高治理和公共服務的品質，已經成為當代公共行政發展的一種新趨勢。伴隨著聲勢浩大的新公共管理改革運動，績效評估以其強調公共服務品質和顧客滿意的理念而被西方各國紛紛提上改革的重要議事日程，公民參與在政府績效評估中正發揮著越來越重要的作用。例如，2001年在美國艾奧瓦州的九個城市所開展的“公民發起的績效評估”實踐中，當地的公眾參與“增強了政府績效評估的信譽，提高了公民建議的採納率”，並“可以幫助管理人員理解公民的建議並推動績效評估朝向注重成果評估的方向轉型”。2西方各國新公共管理改革的示範性效應對澳門特區政府的施政理念也產生了一定的影響。自1999年12月20日澳門順利回歸祖國以來，澳門特區政府堅持秉承“以民為本、服務市民”的改革宗旨，一直不遺餘力地探索以及推進具有本土化特色的行政改革，其在機制調整、體制革新、職能理順、架構重組、文化塑造等方面取得了卓有成效的*華南師範大學政治與行政學院講師，博士。1.Ho,Alfred,andPaulCoates,2004,Citizen-initiatedperformanceassessment:TheinitialIowaExperience,PublicPerformance&ManagementReview,27(3):29-50.2.同上。
  • 42改革成果。然而，由於殖民時代遺留下來的官僚政治文化的深遠影響以及“澳葡政府缺乏制度程序上和功績表現上的認受性”3等因素的影響，澳門民眾政治參與熱情一直不高，其政治參與水準較低，與政府之間的溝通相對比較少。“隨著社會大環境與政治生態的改變，一直以來民風保守，一般民眾對於政治較為冷漠的現象也在改變，澳門市民對政治的關注與政治參與的熱情近年來日益顯著”。4然而，在澳門特區政府的績效評估領域，公民參與的管道仍然不是很暢順，公民參與的範圍與作用非常有限。總體而言，澳門政府績效評估中的公民參與比較匱乏，尤其是公務員績效的評估，都是以上級為主導的、強調層級節制、對上負責的體制，相對忽視公民參與的作用。從澳門現有的公務員績效評估體制來看，其仍然是以流程的標準化與加強控制作為基本取向，如通過引入ISO品質管制體系來優化行政業務工作的流程，通過改革公務員工作表現考核制度以及優化公務員績效評估指標體系來強化對公務員工作表現的控制等。隨著澳門公民社會的不斷發育以及公民參與水準的不斷提高，對於政府的透明性與回應性要求也日益提高，這些都要求在政府的績效評估領域作出相應的變革。那麼，為甚麼要把公民參與的因素納入官僚體制下的公務員績效評估呢？從公民參與的角度，澳門的公務員績效評核制度改革及其制度本身存在甚麼問題？澳門公民參與公務員績效評核可能會面臨的障礙是甚麼？本文將對上述問題進行逐一探討。二、公務員績效評核為甚麼需要公民參與公民參與在公共行政中的角色和作用是一個充滿矛盾的長久性問題。儘管任何一個國家的政治體系具有反映民意、維護公民權利的功能，但它同樣也具備保護政治和行政程序免受到過度活躍的公民活動侵擾的能力。5不可否認的是，公共行政中的公民參與與政府管理活動3.劉伯龍：《澳門公共行政：有深層次改革的必要嗎》，參見婁勝華主編：《澳門人文社會科學研究文選（行政卷）》，社會科學文獻出版社，2009年，第35-40頁。4.林媛：《探討澳門政治參與模式的調整》，載《行政》，2008年第4期。5.King,CherylS.,KathrynM.Feltey,andBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,PublicAdministrationReview,58(4):317-326.
  • 43效率之間是存在一定的張力的。傳統公務員的績效考核都是在官僚體制內進行的，也是強調等級權威的完整性以及指揮鏈條的統一性，將公民參與的因素加入到公務員的績效考核中會對官僚制的組織原則形成一定的衝擊，那麼，為甚麼官僚制體制內的公務員績效評估需要納入公民參與的因素呢？這與當代公共行政實踐與思想上的主要發展趨勢是分不開的。（一）公民參與績效評核是民主政治發展的需要伴隨著澳門經濟、社會近年的急促發展，社會財富日益積累，人均GDP已經達到了相當高的水準。作為經濟高度發展的社會，公民勢必對政府在公共服務方面提出更高的要求，要求政府能夠更加有效地對社會需求做出回應。同時，儘管經濟日益發展，社會的貧富差距問題卻也顯得更加尖銳，各種社會群體要求更加公平地分配社會財富的呼聲和要求也在增加，所有這些都對澳門特區政府的施政品質和施政水準提出了更高的要求。政府在施政過程中不但需要體現出自己具備足夠能力回應民意，並且需要表現出自己具有足夠誠意來回應民眾的呼聲。要做到這一點，政府就需要增加民眾參與政府決策和管理的管道，賦予民眾參與政府管理和決策的機會與權力。1970年代以來在美國出現的新公共行政學，就期望建立一種新型的“民主行政”，主張政治的民主必須實實在在的體現在民主的行政過程中；公眾需要是行政體系運轉的軸心，公眾的權利和利益應高於政府自身的利益擴張和滿足。新公共行政學尤其強調社會公平、代表性、響應、參與和社會責任感等價值觀，“它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心”；“為了使政府回應公眾，就必須理解公眾需求甚麼。這被密魯布諾克會議的追隨者看作是需要實現的一個目標，通過公民直接參與公眾評論委員會、臨時專案以及從顧客群體中廣泛招募人員來實現這個目的。”6在新公共行政所構建的“公民控制模型”中，公民6.康特妮、馬克．霍哲、張夢中：《新公共行政：尋找社會公平與民主價值》，載《中國行政管理》，2001年第2期。
  • 44可以通過代表制度（如公民委員會）決定公共部門提供何種類型、何種層次的服務；公民可以分享組織中人事及管理方面的決策權；服務的種類與層次應依照公眾的不同需要變化。7針對公務員的績效評估，無疑是最能集中體現民意的領域之一，相當於在最富有象徵性的領域中賦予了公民參與政府管理的管道和能力。政府是抽象的，要求社會大眾對政府的整體績效做出客觀專業的評價可能太過宏觀，未免要求太高。但是，公民每天都在與公務員互動，與他們切身利益最為相關的也許不是宏觀政策，而是與一個個具體實在的公務員進行互動的過程。通過賦予公民對每天與自己打交道的公務員進行考核的權利，不僅是對公務員權力的一種潛在約束和監督，也會使公民更加確信自己的要求和意願能夠被傾聽和尊重。這也正是民主訴求在行政過程中得到實現的有力證據。（二）公民參與公務員績效評核有助於增加政府合法性，進而提高行政效率在公務員績效評估中適當地納入公民參與的因素，不僅是民主行政發展的必然趨勢，而且還是增強政府合法性的一種有效手段。“行政合法性要求政府積極地向公民負責，這正是政府出現的原因。責任要求發展一種共用價值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實世界的情境中而不是在主觀假設下共同發展起來。換句話說，擁有合法性的行政國家必定要植根於積極的公民參與文化環境中。”8重視公民對於公共服務品質的感覺及其訴求，有利於政府行動的合法化，即使政府提供服務的效率沒有改變，更多的公民參與也可能會使政府更受其公民的歡迎。因為參與程度提高後，公民對政府運作的理解也就提高了，對政府機構的批評意見也就會相應減少，改善了政府7.H．GeorgeFrederickson.2.NewPublicAdministrationinContex,NewPublicAdministration.美國亞拉巴馬大學出版社，1980年。8.King,CherylS.,KathrynM.Feltey,andBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,PublicAdministrationReview,58(4):317-326.
  • 45官員受到“鞭策”的困境。9事實上，公眾對政府的不滿很大程度上是由於政府過於疏遠公眾的產物，而不是因為公眾對結果的不滿。10“傳統行政管理的自上而下、金字塔型的等級制模式限制了市民參與業績評估的作用。”11表面上看，公民參與公務員績效評估也可能會對官僚制的等級權威秩序構成一定的衝擊，意味著上級要把手中的人事管理權與行政決策權部分地讓渡出去。然而，“如果績效評估既不能就公民關心的問題提供可靠的權威資訊，也不能從公民的立場來評估公共服務的品質，那麼，公民顯然會冷落它……當這種情況發生時，行政人員應用績效評估技術的激勵水準就會下降，到最後，績效評估也就只能淪落為一種與政府決策活動無關而且乏味的資料遊戲。”12也就是說，“如果主要的利益群體在績效評估過程中沒有話語權，那麼，它們往往不會支持績效評估的發展”。13因此，把公民參與因素納入公務員的績效評估中，是保證政府績效評估有效性的一個基本原則，其中行政相對人，即接受政府服務的公民作為多元評估主體之一，可以最直觀地體現評估的滿意特徵，明確評估的價值取向。14相反，“把市民排除在外而設計和執行業績評估系統可能要容易一些，經理們可以主宰甚麼該評估、則怎樣評估。儘管執行起來簡便一些，但這樣的業績評估系統達不到目的”。15新公共服務進而提出，公務員不僅僅是要對“顧客”的要求作出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關係16，它試圖鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務並希望政府能夠特別關注公9.【美】馬克．霍哲：《公共部門業績評估與改善》，張夢中譯，載《中國行政管理》，2000年第3期。10.鄧國勝、肖明超等著：《群眾評議政府績效：理論、方法與實踐》，北京大學出版社，2006年，第8頁。11.同上。12.Ho,Alfred,andPaulCoates,2004,Citizen-initiatedperformanceassessment:TheinitialIowaExperience,PublicPerformance&ManagementReview,27(3):29-50.13.同上。14.卓越：《公共部門績效評估的主體構建》，載《中國行政管理》，2004年第5期。15.【美】馬克．霍哲：《公共部門業績評估與改善》，張夢中譯，載《中國行政管理》，2000年第3期。16.【美】珍妮特．V．登哈特、羅伯特．B．登哈特著，丁煌譯：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第42頁。
  • 46民的聲音。新公共服務宣導培育公民參與的精神，認為民主包含著公民以一種符合根本民主價值觀的方式來實施統治，其原因在於：1.只有通過積極的參與才能夠最有可能達到最佳的政治結果，這些最佳的政治結果不僅反映了公民作為一個整體的廣泛判斷或特定群體經過深思熟慮的判斷，而且也符合民主的規範；2.通過對公民事務的廣泛參與，公民們能夠幫助確保個人利益和集體利益不斷得到政府官員的傾聽和關注。此外，他們還能夠防止統治者侵犯公民的利益；3.民主參與可以增強政府的合法性。17公民參與到公務員的績效評核過程中，確實在一定程度上會損害行政機構中等級權威的完整性，並且可能造成公務員對於專業性和中立性原則的某種偏移。但是，通過獲得社會公眾對於政府決策和施政過程更高程度的認可和支援，通過與公民建立起信任和合作的關係，無疑將有助於政府減少施政過程中遭遇抵制和抗議的可能性，降低政府施政過程中的各種潛在風險，站在社會整體的角度來衡量，這無疑極大地提高行政機關的效率，節約了大量的社會成本。況且，通過與公民建立起信任和合作的關係，政府就能夠以一種有力的姿態向社會證明自身的地位和價值，而這對於任何現代社會的健康發展都是必不可少的條件。三、澳門公務員績效評核制度的概況及其審視（一）澳門公務員績效評核制度的建立與改革澳門曾是葡萄牙的殖民地，在其原有政治體制框架下的公務員制度也帶有濃厚的殖民主義色彩。20世紀80年代末以來，澳門公務員制度逐漸實行本地化過渡。在澳門公務員制度逐步獨立於葡萄牙的殖民體制以及逐步本土化的過程中，澳門政府對原有的各種職程制度進行全面的檢討和修改，制定了一系列有關公務員的法律性文件，其中包17.同上，第48頁。
  • 47括經1989年12月21日第87/89/M號法令通過的《澳門公共行政工作人員通則》，該《通則》第161條至173條對“工作評核”作了規定，並由第75/85號批示通過實施的細則。《澳門公共行政工作人員通則》的頒佈實施，標誌著澳門公務員績效評核制度的正式建立。澳門公職法律制度所設定的工作評核機制具有類似美國式“圖表測度法”的評核制度和法國式的考核制度的共同特點。公務員的評核制度作為澳門公務員管理系統的一個重要環節，為客觀評估公務員履行職位職責的情況和對公務員進行科學化管理提供了依據，在提升公務員隊伍的整體素質、提高行政管理效率等方面曾發揮了重要的作用。然而，一方面，澳門公務員評核制度本身存在著許多不完善的地方，如評核的指標體系設計不合理、評核的方法過於單一、評核的監督與制約乏力、評核的人治色彩強烈等。儘管澳門政府從20世紀80年代開始就進行了公務員制度改革，但澳門公務員評核制度與公務員的其他制度，如職程制度、聘任制度、晉升制度、流動制度、薪酬福利待遇制度等都由於制度發展的慣性而繼續延續。另一方面，隨著澳門的回歸以及澳門整個社會的政治、經濟、文化等各個方面的重大變遷，一直沒有進行過任何修改的公務員評核制度也日益暴露出不合時宜、評核過程形式化、不能準確評定公務員的工作表現、評核結果泛優等一系列問題，越來越突顯原有公務員評核制度的滯後性以及與環境的不相適應性18，其改革也勢在必行。澳門特區政府也日益認識到舊評核制度的失效和非科學性。自2000年起，公務員評核制度的改革與完善就成為了澳門特別行政區財政年度施政報告關注的焦點。經過幾年的努力，具體負責評核制度改革的機構——澳門行政暨公職局加快制定新評核制度改革方案，並不斷從政府內部、公務員團體以及公共行政觀察站收集意見，希望制定出來的新評核制度方案能切合澳門的實際情況。2004年8月9日，經過多年醞釀的《澳門特別行政區公共行政人員工作表現評核制度》正式公佈於公報上，成18.儘管1998年12月28日第62/98/M號法令修改了1989年12月21日第87/89/M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》，對其中涉及“工作評核”的相關規定進行了修改和完善，但只是圍繞著一些程序性規定或次要問題進行修訂，沒有觸動評核制度的本質。自1989年以來，澳門政府一直都沒有對評核制度進行任何重大的改革。
  • 48為澳門公務員評核的新制度依據。19自2005年1月1日始，《工作表現評核制度》正式生效，澳門特區各政府部門全面推行新工作表現評核制度，用以取代施行了十多年的舊工作評核制度。20與舊的評核制度相比，新評核制度在制度設計上更加科學、合理，具體體現如下：1.對評核項目進行細化，把原來的十一項評核項目改為七項必須的評核專案和八項按照職務的性質而決定是否採用的可選擇性評核專案，使得評核專案和內容由籠統、隨意、模糊走向細化、規範、明晰；2.評核指標權重由無走向有，其權重的分佈也越來越符合不同崗位的特徵與要求；3.評核等級標準由抽象籠統走向具體明確，其可操作性也越來越強；4.評核結果的等次由四級發展為五級，評核分制由10分制改為5分制，評核結果的分佈越來越符合正態分佈，評核的激勵功能也正在不斷強化；5.評核程序更加規範完善，強化了評核人與被評核人之間的溝通；6.把自我評核與上司評核、自上而下的評核與自下而上的評核、平時評核與年度評核有效地結合起來，建立了多樣化的評核方法體系。21（二）澳門公務員績效評核制度的審視——基於公民參與的視角在逐漸完善澳門公務員績效評核制度的同時，澳門特區政府試圖通過引入ISO品質管制體系來優化現有的行政業務工作流程，其在1999年施政報告中對行政和公職領域提出了“研究ISO9000品質標準管理系統在公共部門應用”的計劃。ISO9000宣導全面品質管制模19.《澳門特別行政區公共行政人員工作表現評核制度》受以下法規規範：第8/2004號法律《公共行政工作人員工作表現評核原則》、第31/2004號行政法規《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》、第235/2004號行政長官批示《評核諮詢委員會的設立、組成及運作規則》、第272/2004號行政長官批示《在公共行政人員的工作表現評核程序中使用的評分表及自我評核表的各種格式》。20.新舊評核制度的名稱有所不同，舊制度稱為“工作評核”，新制度稱為“工作表現評核”，突出重點是評核工作人員的個人工作表現。21.蔡立輝、顏海娜：《澳門公務員工作表現評核制度研究》，載《學術研究》，2007年第5期。
  • 49式，通過將所有環節的崗、權、責檔化、系統化和程序控制程序化，實施內部品質審核和管理評審以及實施有效的自我改進，進而達到程序控制和持續改進工作品質的目標。無論是公務員績效評核制度的改革，還是ISO品質管制體系在澳門特區政府的導入，都是以流程的標準化以及加強對公務員工作過程的控制與監控作為基本取向，其體現的是一種過程導向的績效評估，而非結果導向或公民導向的績效評估。以過程為導向的績效評估在發揮其規範、制約以及矯正功能的同時，也有可能使績效評估固化於官僚體制之內，而沒有對官僚體制之外的公民參與予以應用的重視。而這一點恰恰也是澳門特區政府當前行政改革存在的一個主要問題，即“政府改革仍然局限於政府內部的組織與行為調整，改革的視野未能進入到社會領域，即從治理的視角切入，使政府改革與社會改革協調配套……回首特區政府改革，往往簡單地把社會公眾視作政府管理的對象或公共服務的消費者，沒有充分考慮公眾參與治理的夥伴關係，公眾常常被定位於政府改革的｀局外人´，而非公共管理的參與者。因此，政府在治理過程中往往忽略甚至懷疑公眾介入的能力，往往更多地從行使權力的角度來看待施政問題，強調管理的單向性和強制性”。22從公民參與的角度來看，澳門公務員績效評核制度存在如下問題：1.評核主體比較單一，缺乏評核主體的多元化機制從制度設計上來看，無論是舊的評核制度，還是新的公務員工作表現評核制度，基本上都是一種單一式的由上級評核下級的評核模式，也即被評核人的直接上級是唯一的評核主體23，被評核人的評核結果主要取決於評核主管的主觀評判。在實際的操作中，僅有少部分政府部門是把外部評核主體引入績效評核體系內的，絕大部分公務員的績效評核還是採取單一的上級評核下級的模式。在“澳門特區政府22.婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，中國社會科學文獻出版社，2009年版，第180頁。23.澳門特別行政區第31/2004號行政法規《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》第十三條第三款規定“評核人應盡可能是被評核人的直屬上級，但亦可以是對被評核人的工作有較直接及實際瞭解的職務主管。”
  • 50現行的政策制定機制研究”課題組針對澳門特區政府21個局級單位24的公務員所進行的問卷調查中，當問及“您的工作部門中，個人的工作績效是如何進行評估的（可多選）”這個問題時，被調查的595個公務員中有90.8%的人是選擇“上級評估”，而選擇“專業諮詢機構評估”、“服務對象評估”、“居民評估”的比例分別為1%、7.9%、3%。這個資料在很大程度上說明目前的公務員績效評核是以上級評核為最主要的方式，僅有非常小比例的公務員需要接受外部評核主體（如專業諮詢機構、服務對象以及居民）的評核。在舊評核指標體系下，對於評核指標的選取、評核標準的把握等規定得相對比較籠統，評核主管的自由裁量權過大，由此導致評核的人治色彩過濃，被評核者的評核結果在很大程度上取決於評核主管的主觀看法，而缺乏一個客觀科學的評核尺度。例如，舊評核制度一共有11個評核項目，分別為：工作素質、工作數量、進修、責任感、工作上之人際關係、出勤及守時、主動性及創造力、物料保存、對安全之重視、與公眾之關係、領導才能，對於不同的被評核人應該選取哪些評核專案，舊評核制度對此並沒有統一標準，主要是由評核人根據被評核人的工作特性、工作績效以及個人性格特質等在上述十一項內容中進行挑選，由此可能導致的問題是：甚麼人適用甚麼評核項目，具有比較大的隨意性，往往是由評核人（即主管）主觀決定。在界定評估工作人員表現的專案上，對於哪些專案是“能夠配合各個部門的目標和使命”以及“能夠達到最佳效果的項目”，評核人與被評核人之間、被評核人彼此間等都可能有一定的分歧，而將評核項目的選擇權完全賦予評核主管，一方面使得評核主管的自由裁量空間過大，評核的客觀性與公正性容易受到評核主管個人主觀因素的影響；另一方面也增大了評核主管的評核工作負擔和心理壓力，評核主管不僅需要24.接受調查的21個局級單位分別為民政總署、法制改革辦公室、消防局、澳門治安警察局、貿易投資促進局、新聞局、財政局、澳門理工學院、經濟局、司法警察局、土地公務運輸局、澳門中央圖書館、交通事務局、房屋局、社會工作局、環境保護局、教青局、文化局、衛生局、澳門基金會、勞工事務局，上述部門絕大部分都具有外部行政管理的職能。
  • 51花費大量時間來考慮如何選擇評核專案的問題，還要面對評核結果可能帶來的各種爭議及被評核人的種種質疑。新評核指標體系不但明確了甚麼職程的人員適用的評核指標，而且對為每一個評核指標都設置了詳細的、具有可操作性的衡量等級標準，在一定程度上限制了評核主管的自由裁量權，減少了評核過程的主觀因素。與舊評核制度相比，新評核制度增加了一個非強制性的“自我評核”程序，即在評核人對被評核人舉行第三次評核會議之前，“應向被評核人提供自我評核表；填寫該表非屬強制”。“自我評核”制度設計的本意在於“讓評核程序的參與人知悉工作人員對其本人的工作表現的評價”，使得評核人可以比較清楚地瞭解被評核人對自我的評價與想法、被評核人的自我評價與評核主管擬作的評價的偏差有多大以及產生這種偏差的原因是甚麼。然而，對於自我評核的結果，《澳門特別行政區工作人員工作表現評核制度》並沒有把它納入被評核人的最終評分內，而只是規定“評核人應對自我評核結果予以特別考慮”。這意味著自我評核在新評核制度並不是一個必經的程序，也不會對被評核人的評核結果產生實質性的影響，新評核制度在評核主體的設計上還是延續了原有的單一式上級評核下級的模式。在針對主管人員的評核上，新評核制度設置了一個自下而上評核的機制，即“在評核程序中，可讓主管屬下的人員藉填寫經行政長官以批示核準的問卷對其主管的工作表現發表意見。”由於下屬所填寫的評價主管的問卷是非強制性的，而且問卷的結果不計入主管的最終評分內，這種自下而上的評核機制在實際上也很難對主管形成真正有效的約束力。雖然被評核人的直屬上級作為最重要的評核主體，具有目標導向明確、熟悉業務內容、有利於增強上級對下級的瞭解與溝通等優點，但是，由於單一評核主體的模式將過大的評核權力賦予評核主管，在制度的設計上又缺乏制約與監督機制，導致評核的客觀性與合理性在很大程度上取決於評核主管的個人素質，如是否有良好的判斷力、洞察力以及摒棄偏見的精神。評核過程中經常出現的“暈輪效應”、“集中趨勢”、“近因效應”、“恒定誤差（過分寬鬆或過分苛嚴）”、“第一印象誤差”、“相似誤差（個人投射或自我認
  • 52同）”、“疲乏誤差或例行誤差”、“不理解評核項目的意義”等傾向25，往往是由於評核主管的主觀因素造成的，這些主觀因素嚴重影響了評核的準確性與客觀性。2.在評核過程中沒有把公眾參與的因素納入應有的考慮無論是舊評核制度還是新評核制度，在其評核專案中對於與公眾有接觸的崗位都設置有“與公眾的關係”的內容。舊評核制度把其具體內容界定為“評定在接待與機關接觸的公眾時所表現出之謙恭及禮貌”，而具體的衡量等級標準分別為，4-5分：“沒有禮貌，對公眾毫不熱心以及漠不關心”；6-7分：“一般來說有禮貌及熱心”；8-9分：“有禮貌及熱心，絕少急躁”；10分：“經常有禮貌及熱心，絕不急躁”。與舊評核制度相比，新評核制度對於具體評核內容的界定更加清晰，即“評核工作人員在接待公眾所表現的積極程度，有否滿足公眾需要的意向，以及是否努力提升優質服務”；新評核制度的衡量等級標準拋棄了舊制度的一些含糊用語，如“絕少”、“經常”、“急躁”等，對“與公眾的關係”的五個衡量等級標準進行了更加詳細、具有可操作性的規定（見圖1）。25.“暈輪效應”是指把工作表現中的某些好或壞擴大為整體工作表現的傾向；“集中趨勢”是指給予中間分數的傾向，評核人或者害怕下屬受損而避免給予低分，或害怕將來需要承擔責任而避免給予高分；“近因效應”是指偏重近期發生且在工作人員職業生涯中有重大意義事情的傾向；“恒定誤差”是指寬鬆的評核人所定的標準很低，而要求嚴格的評核人所定的工作表現標準則高不可攀；“第一印象誤差”是指評核人對被評核人的第一印象，會一直維持且蓋過被評核人的真正工作表現的傾向；“相似誤差”是指在評核對與自己相似的工作人員給予優待的傾向；“疲乏誤差或例行誤差”是指當評核人須同時評核大批工作人員時，會出現未能專注評核程序的傾向，而這種情況會嚴重影響評核結果；“不理解評核項目的意義”是指因不理解或曲解評核專案的意義而評核了不符規定的特質。
  • 53圖1“與公眾的關係”的衡量等級標準項目\評分1分2分3分4分5分與公眾的關係接待公眾態度不禮貌，缺乏尊重，表現粗魯；不積極回應和滿足公眾需要，導致經常發生摩擦，有礙市民與行政當局溝通；損害部門形象。接待公眾態度冷淡，工作時態度消極，對公眾的需求不大關心；面對難以處理的情況時，一般會失去自控能力；對部門形象造成負面影響。接待公眾有禮貌，樂於工作，關心公眾的需求；遇到難以處理的情況時，能保持冷靜；能為部門推廣良好形象。接待公眾很有禮貌，態度和藹，瞭解公眾的需求，並尋求以最有效率方式滿足該等需求；遇到難以處理的情況時，能以深明事理的態度解決，提供恰當協助；能體現優質服務的形象。接待公眾非常有禮貌，態度友善，敬業樂業，總是盡心盡力以求有效率地回應公眾的需求；將遇到的困難向行政當局反映，以求改善所提供的服務；能預料公眾的需求，並作出相應措施，以增進公眾對行政當局部門的信任；為提升優質服務的形象作出貢獻。然而，從公眾參與的角度來看，新評核制度在制度設計上依然存在不足：（1）對於一些以外部公眾作為服務對象或者直接與公眾接觸的工作崗位而言，僅設置“與公眾的關係”這一項評核指標作為外部評判的標準，顯然是很不夠的。公眾對於公務員所直接提供的服務數量和品質是否滿意，這些服務是否是公眾真正所需要的，公眾真正關注的指標是甚麼（效率？效果？回應性？）等等，新評核制度對於這些問題都沒有涉及到；（2）從評核主體來看，公務員“與公眾的關係”如何，作為主要利益相關人或接受服務的公眾更應該擁有話語權，然而，現有的評核制度是把這個權力完全交給了公務員的直接上級，這顯然是有失偏頗的；（3）現有的評核制度更多是從政府的立場，而非公眾的立場來制定評估指標。對於政府而言，如何改善政府部門形象，增進公眾對行政當局的信任，提升優質服務是其主要關注的目標，然而，針對不同職程以及不同崗位的公務員，具體設計甚麼樣的績效評核指標來達到上述目的，政府較少從公眾的立場來考慮這
  • 54個問題。例如，在評核員警部門的服務時，公眾可能會認為“警官的法律知識和對法律的遵從程度、培訓量、回應報警的及時性、與公民接觸時表現出的職業素質等都是公共安全服務的關鍵構成要素”，在評核道路管理服務時，“公民們則更關心道路的暢通程度、安全性、維修的及時性、得到緊急救助服務的可能性、道路指示和符號的明確度等”，而現有的“工作成效”、“責任感”、“在工作崗位的勤謹態度”、“與公眾的關係”等指標顯然還不足以反映公眾的需求和利益。四、澳門公民參與公務員績效評核面對的主要障礙（一）公民參與公務員績效評核的動力匱乏有效公民參與的前提是公民有足夠的參與意願和動力，而公民的參與意願和動力在很大程度上取決於公民民主參與意識的覺醒以及公民社會的發達程度。“隨著回歸的順利實現與經濟社會的發展，澳門民眾參與意識雖然較回歸前有明顯增強，尤其是呈現出參與公共決策的願望，但是，從參與意識強度來看，遠未達到理想境界。有調查結果表明，以西方現有的政治文化分類為標準，澳門人的政治文化仍處於向公民型政治文化轉化的起步階段。”26把公民納入公務員績效評核的主體範疇，除了面臨現有績效評核體制框架本身的限制之外，還需要著力解決公民參與的意願和動力的問題。具體而言，影響公民參與公務員績效評核的動力的可能因素如下：1.公民總體的文化知識水準與素質不高。“公民，是公民社會的根基所在；公民社會的發展水準，與公民素質直接相關”。27在澳門特區可持續發展策略研究中心對澳門居民綜合生活素質調查的一項資料結果顯示，13.3%的人認為本地澳門人素質低的問題非常嚴重，26.婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，中國社會科學文獻出版社，2009年，第177頁。27.《澳門特別行政區二零零八年財政年度施政報告》。
  • 5538.5%的人認為本地澳門人素質低的問題嚴重。28而人口知識素質的總體偏低在相當大程度上降低了公民參與公務員績效評核的可能性，因為如果沒有具備政府組織運作及公共事務管理的基本背景知識是很難持續有效地開展績效評核的；2.傳統政治文化的深遠影響。“……華人傳統文化的影響與社區培育途徑的缺失導致澳門民眾公民意識與現代社會發展的不同步。多數情況下，即使個人有不同意見，也不會去積極行使表達｀異見´的權利，習慣於消極服務，而不是積極參與。在參與公共事務方面，關注的側重點在於｀政策輸出´而不是｀政策輸入´”29；3.公民難以掌握評核公務員績效的必要資訊。無疑，公務員的績效資訊的分佈在政府與公民之間是嚴重不對稱的，這種不對稱在行政管理運作缺乏必要的透明度的體制下更加突顯。“出於工作局限和視野狹隘等原因，行政人員不願與他人共用資訊，而是依靠自己的技術和專業知識判定自己在行政過程中的應然角色”。30（二）把公民參與因素納入績效評核體系內可能會遭到公務員的抵制正如前文所述，“公民更廣泛的參與權利和公職人員作為行政決策者的特權之間存在著一種｀必然的緊張關係´”。31把公民參與因素納入公務員績效評核體系內，也將不可避免地遭到作為評核人的上級主管以及作為被評核人的公務員的反對或抵制。對於上級主管而言，把公眾納入評核主體的範圍，不僅意味著要向公眾部分讓渡自己手中的人事管理權及行政決策權，而且在某種程度上可能會對自身的等級權威造成一定的侵損。“在民主既需要強有力的領導又需要強有28.轉引自婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，中國社會科學文獻出版社，2009年，第56-57頁，原文見澳門特別行政區可持續發展策略研究中心：《澳門居民綜合生活素質調查——社會階層與就業狀況》。29.婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，中國社會科學文獻出版社，2009年，第177頁。30.King,CherylS.,KathrynM.Feltey,andBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,PublicAdministrationReview,58(4):317-326.31.同上。
  • 56力的公民權的同時，這種被加強的領導事實上可能會逐漸損害一種更為積極的參與性公民權。”32在實踐中，“管理者對公民的消極態度是公民參與發展過程中的一個主要障礙”，“許多管理者對公民參與懷有矛盾心態，認為參與過程中充滿了各種問題”33；還有一些管理者對公民參與持否定性的態度，如認為“公民沒有公共政策的制定能力；公民沒有明確的政策偏好；公民過於冷漠和缺少組織性，無法有效地參與公共政策”。34對於作為被評核人的公務員而言，在績效評核過程把外部評價，即公眾參與和服務滿意作為評估的主要維度，雖然可以獲得來自組織外部的資訊從而提高評核結果的客觀性和公正性，然而，這也意味著要改變以往僅“對上負責”的行政模式和思維模式，把“對上負責”與“對公眾負責”有效地結合起來。被評核人對於績效評核過程的公眾參與也同樣持有矛盾的心態，一方面，他們希望打破原有的僅有上級評核下級的單一評核主體模式，使評核結果能夠更真實地反映自己的工作表現；另一方面，對於公眾是否有相應的意願和能力參與評核，以及能否獲得評核公務員工作績效的足夠資訊，被評核人也是抱有懷疑的態度的。此外，來自體制外的公眾參與對於被評核人也可能是一種額外的壓力機制和監督機制，尤其是在當前官員問責機制以及廉政建設不斷強化的背景下，他們對此將不可避免地作出條件性的排斥或對抗性的反應。必須承認的是，公民參與公務員績效評核將可能遭遇到觀念上的障礙。因為公民參與是以自由、平等和個人權利等價值觀為基礎的，但政府機構的功能傳統上基於慣例化、等級權威、專長和非個人化，這種觀念上的矛盾使得保持公民參與有一定的困難。3532.【美】珍妮特．V．登哈特、羅伯特．B．登哈特著，丁煌譯：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第47頁。33.Yang,Kaifeng,2005,Publicadministrators’trustincitizens:Amissinglinkincitizeninvolvementefforts,PublicAdministrationReview,65(3):273_285.34.同上。35.鄧國勝、肖明超等著：《群眾評議政府績效：理論、方法與實踐》，北京大學出版社，2006年，第8頁。
  • 57（三）如果公民參與制度本身不完善，可能會造成公務員管理中的混亂在民主政治不斷發展的今天，公民參與的潛在收益是不言而喻的，“公民參與可以使公共政策更加符合公民的現實政策偏好，可以使公民成為政府的體貼評估者，可以使政府獲得更高的民眾支持率”。36然而，公民參與公務員績效評核並不是一個無成本的活動過程，如果制度設計本身有缺陷，“複雜的公眾參與過程可能會消耗掉很多機構的政策執行資源，並降低實際的政策效果。”37具體而言，實踐中的公民參與制度比較容易出現的問題是：第一，盲目擴大公民參與的範圍，對於哪些職程哪些崗位的公務員需要納入公民參與的因素沒有審慎地思考。在公民參與公務員績效評核的適用範圍上，主要考慮的是與公眾利益相關的或以公眾作為主要服務對象的崗位，若不加區分地一味強調公民參與，則可能會造成公務員隊伍管理的混亂以及引發政府與公眾之間的衝突；第二，簡單地以“顧客滿意”作為評核公務員績效的原則。顧客滿意原則是公眾參與績效評估的最終衡量標準，然而這並不意味著要對所有公眾都簡單地套用該原則。實際上，公共管理的物件可分為服務物件、執法物件和管制物件。只有服務物件才可以直接運用於顧客滿意原則，而對執法物件和管制物件是不能盲目套用該原則的。正如奧斯本所言：“將顧客和執行者混淆起來，通常是十分危險的，顯然對於員警和監獄來說，公眾的安全比罪犯的滿意要重要得多。對於環保機構來說，公眾的安全比企業總經理的滿意要重要得多，最後，試想一下，如果國內稅務局將讓納稅者滿意作為最高目標，會有甚麼樣的結果，稅收將徒然下落。”3836.Irvin,R.A.,andJohnStansbury,2004,Citizenparticipationindecisionmaking:Isitworththeeffort?PublicAdministrationReview,64(1):55-65.37.同上。38.【美】大衛．奧斯本、彼德．普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》，中國人民大學出版社，2004年，第183頁。
  • 58五、結語“以民為本，服務市民”是澳門特區政府施政和改革的宗旨。近些年來，澳門特區政府不斷健全以及完善公共諮詢機制，努力推動公眾對社會公共事務與公共決策的參與。在何厚鏵特首2008年財政年度施政報告中強調，澳門未來的持續發展有賴於廣大市民對特區事務的高度投入，特區政府“將繼續以民意諮詢為槓桿，加倍推動公眾對公共事務的民主參與”；“為了配合和體現公眾的民主參與，政府將大幅度增強施政的透明度”；“將創造條件，在廣大市民，尤其是廣大青少年中，積極推行公民教育，為公民社會的健康發展奠下必要基礎”。39隨後，特區政府採取了一系列推進公眾參與的措施，如啟動中央化的資訊服務機制、擴大“社區座談會”的參與層面、加緊籌組分區諮詢組織等。崔世安特首上任之後，繼續努力“促進政府與公眾的良性互動及雙向溝通”。在2010年財政年度施政報告中強調，特區政府將“充分聽取社情民意，致力建立陽光政府”；“加強廉政建設，全面提升施政透明度”；“推進公眾諮詢制度化，提升公眾諮詢的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正吸納民意”。40目前，特區政府正以構建“廉潔政府”、“陽光政府”、“責任政府”、“服務政府”為目標，通過合理的制度安排，積極創造有利於公民參與的制度環境，引導和培育公民社會責任感的普遍建立，鼓勵公眾通過各種管道參政議政，而上述因素都為把公民參與納入公務員績效評核體制內提供了可能的制度空間。然而，公民社會的建立不是一蹴而就的事情，澳門公民參與公務員績效評核所面臨的種種制度上或文化上的障礙在相當長的一段時間內將繼續存在，而“克服障礙走向真正的參與”的可能途徑在於：“向公民授權和提供公民教育”、“重新培訓行政人員”以及“行政結構和過程的合理化”。4139.《澳門特別行政區二零零八年財政年度施政報告》。40.《澳門特別行政區二零一零年財政年度施政報告》。41.King,CherylS.,KathrynM.Feltey,andBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,PublicAdministrationReview,58(4):317-326.
  • 59《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，59—75從相關利益者視角探討澳門長期照顧政策陳慧丹*、陳建新**前言人口老化是全球必須應對的問題，亦成為了各個國家或地區重要的政策議題。人們在年輕時努力為社會作出貢獻，當他們邁入老年時，政府及社會有責任向他們提供適切的長期照顧服務，讓他們“老有所養”、“老有所依”，這個理念已經逐漸成為各地長期照顧政策的共同目標。澳門同樣面對著人口老化問題，澳門特區政府以及民間社團投入的力度不落後於任何一個國家或地區，近年不斷完善長者長期照顧服務及其政策發展，然而，仍然有不少社團、學者和市民指出，現時長期照顧服務不足夠，如各項服務的名額不足、安老院舍的輪候時間太長，以及家居式及社區式服務發展未如理想等，長期照顧政策存有不少改善空間。近年，先進國家引入照顧管理模式（CareManagementModel）、現金加服務諮詢模式（CashandCounselingModel）以及病例組合模式（Case-mixModel）到長期照顧中，讓長者可繼續留在社區中安享晚年，並取得不錯成效。先進國家的經驗對澳門有借鑒意義，本文嘗試透過長期照顧政策相關利益者的角度，探索這些模式的可行性，及可能遇到的問題，為澳門長者長期照顧政策作出一點力量。一、澳門人口老化的挑戰根據聯合國的定義，如一個社會的老年人口佔總體人口比例達到7%，該社會可被視為老齡化社會。在澳門，早在2003年老年人口佔總*澳門理工學院一國兩制研究中心助理研究員，澳門社會保障學會監事。**澳門大學政府與行政學系助理教授，澳門社會保障學會理事長。
  • 60人口的比例為7.5%，已達到聯合國規定的老齡化社會標準，但2008年老年人口佔總人口的比例為7.2%，這是由於澳門近年經濟發展需要大量外地勞工，致使老年人口比例稍有回落，實際上老年人人數每年在增加1，老化指數也由2003年的39.8升至2008年的56.22，並預計2031年升至156。3同時，在未來5-10年間，澳門老齡化問題將因生於1950-1960年代人士年屆65歲而日趨嚴重。澳門在70年代末、80年代初經歷了移民潮，造成當時大量中國人口特別是正值青年（15-29歲）的這批人士從內地湧入澳門，並以澳門作為其容身之所並安定下來，造成人口迅速增加。4現時這批人士的數量在澳門人口金字塔中尤顯突出，因此這個歷史事件將使澳門老齡化問題日趨嚴重。從統計局的數據顯示，老年人口將由2011年的7%升至2021年的12%，2031年更達到約19%的水平。5除了老年人口快速增加的趨勢外，人口預期壽命延長更加重老齡化問題的嚴重性。長壽老人的人數亦比以往快速增加，80歲或以上的耆老（Old-old）人口佔總人口的比例由2006年的約1.8%增至2031年的約3.9%。除了人口高齡化外，還出現高齡女性化的趨向，2006年36,000名65歲以上的長者中，女性佔55.8%，而在約8,700名80歲以上的長者中，女性更佔66.2%，而且當中有七成以上女性的老伴已經過世。6這些高齡女性將獨自面對孤獨，及缺乏個人照顧的能力，是亟需向她們及其家人提供長期照顧的援助。1.統計暨普查局：《澳門人口預測2007-2031》，載於http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/fe8bcba5-2ee7-4c33-b70d-461ec9b8f41b/C_PPRM_PUB_2007_Y.aspx，2010年4月18日。2.同上註。3.統計暨普查局：《澳門人口估計》（2008年），載於：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/845ce977-515a-48fb-b9d4-3675ee57e207/C_POP_FR_2008_Y.aspx，2010年4月18日。4.梁啟賢：“澳門社會福利政策的變遷：一個歷史的回顧”，載於《澳門2004》澳門基金會，2004年。5.同註1。6.澳門統計暨普查局：《2006年中期人口普查總體結果》，載於澳門統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo,2010年4月18日。
  • 61隨著人口老齡化，日常生活能力、功能性日常生活能力、慢性疾病和功能缺損將會成為需要長期照顧的主要因素，長期照顧缺損人數將由2006年2,812人成長至2026年的6,840人7，長期照顧人口增加將造成服務需求的大幅上升8，將為長期照顧體系的量與質帶來不可低估的衝擊。同時，政府需因應家庭結構核心化、孝道觀念弱化、女性投身職場以及旅遊娛樂業輪班工作特性等社會經濟變化，調整並規劃更符合市民需要的長期照顧政策。二、長期照顧的內涵根據世界衛生組織（2002）的定義，長期照顧主要是由正規服務（formalcare）及非正規服務（informalcare）組成的持續照顧體系。前者由專業照顧人員（如衛生、社會範疇專業人員等）提供之服務，後者則由非專業照顧人士（如家人、朋友、義工等）提供之服務，為缺乏自理能力的人提供支援，包括個人服務（如洗澡）、家務工作（如煮飯、清潔等）、生活管理（如購物、理財等）、技術支援（如輔助工具、平安鐘等），及家居環境改造，同時提倡提高醫療服務的可近性，以緩和他們的缺損程度，讓他們享有最高的生活品質，並能保持個人自主性和獨立性，維護他們的尊嚴，而這些服務可以在機構中、社區中或家居中提供。9三、長期照顧的相關政策趨勢長期照顧的一個重要概念以及政策目標是“原居安老”（ageinginplace），此概念的提出是為了避免長者可能因離開居住地或長居於7.《澳門特別行政區長期照顧服務使用者健康狀況研究》，載於社會工作局網站：http://www.ias.gov.mo/stat/di/2009/cv.pdf，2010年4月18日。8.吳淑瓊、江東亮：《台灣地區長期照顧的問題與對策》，載於《中華衛誌》第14卷，第3期，1995年，第246-254頁；Lam,S.K.(1997).TheHealthoftheElderlyinHongKong.HongKong:HongKongUniversity;Leung,A.C.T.,Yau,D.C.N.,Liu,C.P.,Yeoh,C.S.,etal.(2004).ReducingUtilizationofHospitalServicesbyCaseManagement:aRandomizedControlledTrial.AustralianHealthReview28(1):79-86.9.WorldHealthOrganization.(2002).LessonsforLong-termCarePolicy,availableatitswebsite:http://whqlibdoc.who.int/hq/2002/WHO_NMH7CCL_02.1.pdf,18/04/2010.
  • 62老人院舍，導致他們失去其原有社會網絡（socialnetwork），得必須重新建立社交圈子及適應新環境而引起的各種心理問題(如壓力、孤獨感、失落感等）。10這個目標需要透過家庭、社會及政府共同合作讓長者能夠在熟悉的社區舒適生活11，避免過早院舍化（pre-matureinstitutionalization）。12因此，先進地區發展出不同的照顧模式，如照顧管理模式、現金加服務諮詢模式、病例組合模式等作為達到此一目標的政策措施，先進國家的經驗實有參考斟酌的意義。13（一）照顧管理模式長者長期照顧服務分散及缺乏連貫性的情況相當普遍14，以致出現資源未被充分利用的現象，從而影響“原居安老＂這個政策目標的實踐，一些先進國家或地區已將社區式和家居式服務發展至照顧管理模式。15其運作是一個循環過程，主要經過個案發現、評估、照顧計10.Chapin,R.&Dobbs-Kepper,D.(2001).AginginPlaceinAssistedLiving:PhilosophyversusPolicy.TheGerontologist41(1):43-50.11.Mitty,E.&Flores,S.(2008).AginginPlaceandNegotiatedRiskAgreements.GeriatricNursing29(2):94-101;陳建新、陳慧丹、區耀榮、齊銥：《澳門長者長期照顧政策》，載於《澳門經濟社會發展報告（2008-2009）》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第189-203頁。12.Chen,C.F.(2005).TheLong-termCarePoliciesinGermany,JapanandCanada:aLessonforTaiwan.TaiwaneseJournalofSocialWelfare5(1):49-69.13.齊銥：《亞洲華人社區的老人人口和老年學研究工作的探討》，載於齊銥主編：《華裔老人問題研究》，香港：漢川中國專業管理中心，1999年。14.Brodsky,J.,Habib,J.,Hirschfeld,M.,etal.(2003).ChoosingOverallLTCStrategies:aConceptualFrameworkforPolicy,inWorldHealthOrganization.(2003).KeyPolicyIssuesinLong-termCare,availableatitswebsite:http://whqlibdoc.who.int/publications/2003/9241562250.pdf,20/10/2008.15.Hughes,S.L.,Finkel,S.,Harter,K.,Fulton,B.,Edeleman,P.&Waters,T.(2003).EvaluationofManagedCommunityCareDemonstrationProject.JournalofAgingandHealth15(1):246-268;Murashima,S.&Asahara,K.(2003).TheEffectivenessoftheAround-the-clockin-homeCareSystem:DidItPreventtheInstitutionalizationofFrailElderly?.PublicHealthNursing20(1):13-24;Weiner,K.,Hughes,J.,Challis,D.&Pedersen,I.(2003).IntegratingHealthandSocialCareattheMicroLevel:HealthCareProfessionalsasCareMangersforOlderPeople.SocialPolicy&Administration37(5):498-515.
  • 63劃、執行照顧方案、管理照顧服務以及回顧的步驟。16而整合政府部門和非政府部門服務資源和強調跨部門和跨專業團隊合作是照顧管理模式的後盾，持續性照顧以及提供適切的服務是它的目標。17照顧管理模式被視為可達到滿足長者多樣性需求、整合照顧資源、提供更具成本效益的照顧服務等目標的其中一種方法。18（二）現金加服務諮詢模式90年代中期歐洲地區（如荷蘭、德國等）開始引入現金加服務諮詢模式。它運用了顧客導向（consumer-directed）的理念，提倡最大化服務接受者的自主權，相信他們能按自己的需要，替自己或指示其家人或朋友按其意願選擇最合適的照顧計劃。這個模式的特點是政府每月向服務接受者發放只限於購買長期照顧服務的津貼或者現金卷，同時為服務接受者及其家人提供相關服務諮詢，如幫助購買需要的服務和商品，及聘請非正規照顧員等資訊。19一些學者指出這模式增加了“原居安老”實行的可能性。20（三）病例組合模式在完善服務模式的同時，資源分配模式也是相當重要的層面，政府可藉此引導資源鼓勵社區照顧服務的發展。由於不同長者有不同的16.Challis,D.(1994).CaseManagement:aReviewofUKDevelopmentsandIssues,inM.Titterton(ed.),CaringforPeopleintheCommunity:TheNewWelfare,London:Jessica,Kingsley;Challis,D.,Stewart,K.,Donnelly,M.,Weiner,K.,&Hughes,J.(2006).CareManagementforOlderPeople:DoesIntegrationMakeaDifference?.JournalofInterprofessionalCare20(4):335-348;Nakatani,H.&Shimanouchi,S.(2004).FactorsinCareManagementAffectingClientOutcomesinHomeCare.NursingandHealthSciences6:239-246.17.黃源協：《長期照顧管理中心的團隊運作》，載於《長期照顧雜誌》第11卷，第1期，2007年，第20-26頁。18.HospitalAuthorityHongKong.(1995).CaseManagementPilotSchemeinCommunityNursingService:ProposalPaper.HongKong:HospitalAuthority.19.Tilly,J.,Wiener,J.M.&CuellarE.(2000).Consumer-directedHome-andCommunity-basedServicesProgramsinFiveCountries:PolicyIssuesforOlderPeopleandGovernment.Generations24(3):74-83.20.Gibson,M.J.,G,S.R.&Pandya,S.M.(2003).Long-termCareinDevelopedNations:aBriefOverview,Washington,D.C.:AAPRPublicPolicyInstitutePPIIssuePaper#2003-13.
  • 64需要，而不同長者所需服務的成本亦有較大的差距，故資源分配必須反映不同需要的資源耗用，並根據實際照顧結果，調整相應的服務成本，不少地區運用此模式幫助政府制定服務撥款標準。資源利用組群是常被用作病例組合的方法之一，如美國根據服務接受者的日常資源使用情況，分為7個主要的病例組群，每個組群亦會按日常活動能力的分數來細分各個次組群，第一組群的資源使用量最大，最後一個組群則最小。病例組合系統的另一個重要應用是分配人力資源，如人員類型和照顧所需的時間，確認長者及其與照顧人員數量的比例等。21四、研究方法（一）確定長期照顧政策的相關利益者政策規劃是一個集體的、互動的過程，一般涉及政府機關、立法機關、利益團體、研究機構及個人的參與。22而政府機關、立法機關、利益團體、研究機構及個人將根據其目的和立場成為發動者或參與者，而且問題涉及的範圍越廣，規劃的介入者就越多。本文的訪談對象為主要來自社工局、關注長者長期照顧服務發展的立法會議員、長者服務機構人員（社工及護士）、長者事務委員會成員及澳門老年21.Bostick,J.E.,Rantz,M.J.,Flesner,M.K.&Riggs,C.J.(2006).SystematicReviewofStudiesofStaffingandQualityinNursingHomes.JAmMedDirAssoc7:366-376;Dellefield,M.E.(2006).UsingtheResourceUtilizationGroups(RUG-III)SystemasaStaffingToolinNursingHomes.GeriatricNursing27:160-165;Mor,V.(2007).DefiningandMeasuringQualityOutcomesinLong-termCare.JournaloftheAmericanMedicalDirectorsAssociation8:129-137;Mueller,C.(2000).AframeworkforNurseStaffinginLong-termCareFacilities.GeriatricNursing21:262-267；區耀榮、陳建新、陳慧丹、齊銥：《從供應面看澳門長者服務發展》，載於《澳門研究》，第48期，2008年，第135-139頁。22.林水波、張世賢：《公共政策》，台灣，五南圖書出版股份有限公司，2006年；Anderson,J.E.(2006).PublicPolicyMaking(6thEdition),UnitedState:HoughtonMifflin;Sidney,M.S.(2007),PolicyFormulation:DesignandTools,inFischer,F.,Miller,G.J.,&Sidney,M.S.(2007).HandbookofPublicPolicyAnalysis:Theory,Politics,andMethods,UnitedState:CSRPress79-87.　
  • 65學會中的相關人士。考慮到訪問內容涉及長期照顧政策宏觀層面以及需要熟悉政策內容的人士提供資訊，此次訪問的相關利益者中沒有考慮長者個人。（二）進行個人訪談本文採取個人面對面訪談方式，當確定名單後即發信邀請他們，最後一共有7位人士接受邀請（見表1），並在2009年4月15日至30日進行訪談。表1　受訪者資料受訪者性別界別/背景A女社會工作局B女前立法會議員、護士學會負責人C女鏡湖護理學院教授D男長者事務委員及復康委員會委員E女澳門街坊會聯合總會社會服務範疇負責人F男行政會成員G女澳門老年學會負責人、衛生局醫生本文根據受訪者不同背景提出特定的問題，了解他們關於澳門長期照顧政策的現狀及其分析，長期照顧的政策目標認定，以及政策方案的可行性分析等。訪談問題設計如下：澳門長者長期照顧政策的現況？澳門長者長期照顧政策的不足及問題？澳門長期照顧政策的目標及原則為何？
  • 66政府與利益團體/非政府組織、研究機構/學術團體互動情形及溝通渠道為何？（三）研究框架本文的研究思路將運用此一模型作為規劃流程的導引。詳情如下圖：可行性原因限制原因評估方案可行性回饋回饋政策總目標：完善長期照顧政策，提供持續的、無縫隙的服務，使長者適時適地接受合適的服務，增強其獨立性、自主權和選擇權，過有尊嚴的晚年生活。政策子目標：“原居安老”獲得符合需求的服務增進自主權增加服務可近性提高服務效率規劃方案探討：照顧管理模式現金加服務諮詢模式病例組合模式與相關利益者進行現狀探討五、結果相關利益者根據他們在長期照顧政策領域的豐富經驗，探討了澳門長期照顧服務和政策的現況及出現的問題，本文主要歸納了三個方面，即對澳門長者長期照顧服務的認知、長期照顧的現存的顯著問題以及相關利益者的關係。
  • 67（一）對澳門長者長期照顧服務的認知1.相關利益者肯定長期照顧的核心理念相關利益者對於長期照顧的認知，十分貼近現時比較先進的觀念、概念，包括提倡“原居安老”和社區式和家居式照顧，強調適切的、預防非治療的服務，服務應以長者為中心，服務必須要有連續性，主張跨專業合作等，意見如下：A：“社工局和服務機構應主動到社區發掘個案，改變以往有個案才開展工作的方式，也可考慮到戶提供護老技巧服務，方便家人因事忙而沒空照顧的情況，又或向不知道有此項服務的人推廣喘息服務，使原居安老不會成為空話，也防止護老者因為累而將長者推向院舍。”C：“老人照顧的目的已經不再是治療性，而是預防性，保持健康”;“一個老人，他不光是接受護理服務，還要接受其他專業的服務，如果說要完全由護士來承擔的話，可能有缺憾……這個跨專業是老人服務面對最重要的問題。”E：“我覺得這幾年服務機構或者政府都認同社區照顧的方向。”2.服務使用者對“原居安老”的認識不深相關利益者反映在多數人心中的長者長期照顧服務，除了醫療護理外，只認識到安老院舍的服務23：B：“是否動輒需要用到醫院的高層次照顧，花費那麼多的資源呢？其實應該運用我們的護理知識，照顧老人的健康。”D：“市民和照顧人員需加強意識，不要動輒將老人送進老人院。”在外地，醫療和安老院舍的“治療式”服務已不再是最主要的服務，而“預防式”的社區式照顧服務進入了人們的視線，各地都正努23.Polniaszek,S.,Klinger,C.(2004).Long-TermCareCounselor:AnElectronicDecision-SupportTool.CareManagementJournals5(3):139-144.
  • 68力朝此方向發展。特區政府也確立了“家庭照顧，原居安老”的施政理念，不過澳門在推行“原居安老”政策仍在初步發展階段，可能原因是有關當局對社區照顧服務的宣傳不足，長者及其家屬不清楚服務和資源種類24，往往家屬直接將長者進往醫院或院舍，又或是部分居民因對照顧服務的誤解（特別是衛生問題），反對政府在社區興建服務設施。（二）澳門長期照顧政策的顯著問題1.長期照顧服務的人力資源不足，跨專業團隊有待建立相關利益者指出澳門的護理人員、社工及物理治療師等人力資源和專業性不足影響了長期照顧服務的發展：B：“澳門社工培訓距離專業還很遠，因為澳門社工的發展時間較短”；“護理有其專業發展特性，但護理需要與其他學科溝通合作……社會工作專業也一樣。”C：“政府和機構投入了很多努力，但同樣面對一個困境，譬如說人力資源和專業性問題，不可能為一個老人，配置護士、治療師、社工，這是在老人服務過程中實實在在的難題。”2.統一評估機制尚在起步階段有相關利益者認為統一的評估機制在整個長期照顧中十分重要，可掌握長者健康狀況，其對服務的需求以及各區長者使用服務的主要類型等等，可惜現時統一評估機制尚待建立，未能讓政府、醫療機構及服務機構全面了解澳門長期照顧的情況，難以對症下藥。G：“不清楚當中這些人的實際健康狀況和他們實際的需求，同一名長者接受多少服務，如何識別各區應該重點開辦哪些服務…其實我認為一個統一整合的評估機制最重要。”24.同註7。　
  • 693.各區的設施發展和服務資源運用存有差異有相關利益者提到長期照顧資源不足，如這位人士提出以下意見：G：“受政府資助的服務機構只能為全澳30,000多名長者提供合共約4,000個各類服務名額，而且各區的服務資源存有差異，並不是每區的服務都一應俱全的。”也有相關利益者特別提到在醫療服務方面，不同地區的服務機構要求衛生中心提供同一服務，但由於不同區域衛生中心的資源問題而導致結果不相同的，使服務機構感到不解以及不滿。B：“有某些衛生中心人員相對充足，會派人員上門為老人提供服務，但由於有部分衛生中心資源不足，而難以提供此類服務，未能形成一致的、強制性的政策。”E：“例如我們日間護理中心有80個老人，曾詢問是否可以派醫生上門為老人覆診，結果是不行，原因是衛生中心資源不足，也沒有為我們提供其他辦法，但是氹仔衛生中心就能夠為該區護理中心派出醫生提供相關服務，我認為相關部門的制度十分隨意。”4.醫療服務和社會服務的轉介機制不完善不少民間服務機構反映醫療服務和社會服務分屬兩個不同的政府部門管理25，導致在提供服務的理念、服務目標人群和對人員管理的制度不相同。當中有相關利益者提到出院的長者應接受何種後續服務，又因為不是各區的民間服務機構都提供“一條龍”服務，一時不能為長者找到接受跟進情況的機構，以致出現未能有效以社區式或家居式照顧服務連接的情況。G：“起關鍵作用的醫、社系統內的照顧人員的溝通協作作用未能發揮，資源統籌難以發展和管理。＂25.潘錦盈：《積極健康老齡化――澳門老人醫療福利問題之探討》，載於《澳門研究》，第31期，2005年，第103-111頁。　
  • 70（三）相關利益者的關係1.政府與民間團體關係民間團體會主動承擔服務提供的責任是澳門社團的一種傳統：D：“我們不會因為有錢就做，沒錢就不做，根據自己籌集資源的多少，決定服務規模。”F：“地區中心一向將敬老視為傳統，向老人提供公益活動純粹出於熱心。”在與政府的互動中，服務團體主動向政府表達意見：B：“主動直接聯絡司長或局長，積極爭取長者長期照顧服務的資源，或者拜訪醫院尋求幫助”；“會與政府部門溝通前先與廣泛團體接觸，了解它們的需要和面對的困難，再於建制內同政府接觸。”2.政府與專業團體的關係近年政府重視同專業團體的協作，並且政府較主動委託專業團體進行研究工作。然而，相關利益認為政府較傾向與外地機構合作：C：“政府較主動委託專業團體進行研究工作，但傾向與外地機構合作。”原因是“澳門的研究氛圍未成氣候”以及“機構的研究力量是不是能夠獨立到承擔研究持保留意見”。3.民間團體與專業團體之間的關係來自服務團體和專業團體的相關利益者表示願意彼此合作，可透過服務團體的基層工作經驗和專業團體的專業研究能力，組成一個有策略又有實踐經驗的團隊，能夠就長期照顧政策向政府提供宏觀的、理論結合實踐的策略。F：“學界可以引入先進概念，我們認為理念同經驗是普世的，但可能到本地需按實情作調整，實事求是，在社會中反覆論證後，政府吸納的機會較大。”
  • 71六、討論──政策方案的可行性分析根據訪談結果發現，雖然相關利益者對長者長期照顧的核心概念符合世界趨勢，但反映服務使用者對長期照顧認知不足。當談及長期照顧政策的問題時，相關利益者表示長期照顧人力資源缺乏和專業性不足、各區的服務資源和設施發展不一、醫療服務和社會服務的轉介機制不完善等都成為關注的問題。澳門的長者長期照顧政策需要加以規劃，完善相關利益者反映的種種問題，而本文提及的照顧管理模式、現金加服務諮詢模式與病例組合模式，能否作為完善長期照顧政策的規劃方案，本部分將綜合性地討論這些模式在澳門的可行性，及在澳門推行的阻礙因素。（一）推行方案的可行性因素1.觀念的支持來自政府部門、立法會、民間服務團體、專業團體的相關利益者都認同“原居安老”的政策目標，提倡社區式和家居式照顧為主的服務，強調適得其所的照顧、預防非治療的服務內容，服務必須有連續性，主張跨專業合作為長者提供服務等，都是長期照顧政策的核心理念。政府以及其他相關利益者的目標很明確，且長期照顧政策措施也開始朝這些方向發展，這些觀念的支持正是照顧管理、現金加服務諮詢、病例組合等模式的引入提供了前提條件。不過在推行現金券模式時需要政府加強使用推廣和監督，政府早前推出的醫療現金券無疑是一個好嘗試，目的是推廣家庭醫學的理念和“預防勝於治療”的意識，加強公私營醫療體系的合作，利用和結合社區資源等，不過卻出現藥材店鑽空子的濫用情況。262.長期照顧設施基本形成雖然相關利益者表示澳門各區的長期照顧設施及服務發展不平均，但事實上，澳門已設立了如耆康中心、長者日間中心和護理中26.一些加入使用醫療券計劃的藥材店誘導市民用醫療卷購買保健食品，如人參、燕窩等，而不是用於就診。　
  • 72心、醫院及衛生中心、安老院舍等基礎服務設施，提供家居和社區照顧、康樂活動、喘息服務、日常保健及醫療護理等服務。本澳也有一套長期照顧的基本管理和組織基礎，主要是政府資助服務機構開辦服務，採取分區管理，方便長者到其所屬堂區接受服務。27然而服務被批評未能滿足長者需要，亟待政府採取如照顧管理、現金加服務諮詢、病例組合等方法，進一步合理配置、規劃和整合各類服務和設施，發揮連續性服務的作用，盡量讓長者選擇適時適地的照顧服務，評估實際的照顧結果，提高服務效率，以及按各區服務人口數量和根據不同長者的需要對服務資源的不同耗用量，確定及調整所需服務成本，並適時地籌劃服務類型及其需要的人員配置。3.相關利益者共建合作關係回顧歷史，澳門的社團在提供長者福利服務上承擔著相當重要的責任，累積了非常豐厚和堅實的社區網絡關係，政府也放心將服務交予社團提供。在外地不斷提倡推動民間參與政策發展和服務提供時，澳門活躍的社團文化，以及社團主動承擔服務提供28，同時專業團體透過與社團分享專業意見優化服務，服務機構和專業團體主動向相關部門反映意見，都為政府制定長期照顧政策和發展長者服務有着其他地方無法比擬的優勢。而照顧管理模式、現金加服務諮詢模式十分仰賴服務機構的參與，以及這種政府與各團體之間的合作關係，為能夠推行這些模式提供了有利的因素。（二）推行方案的阻礙因素1.人力資源不足成最大困擾現時澳門長期照顧政策規劃上遇到的最大困境是人力資源缺乏與專業發展不足，阻礙了跨專業照顧團隊的建立，而跨專業團隊恰恰是27.姚贏志：《澳門社會服務質素探討》，載於《社區發展季刊》，第120期，2007年，第137-148頁。28.澳門發展策略研究中心：《澳門社團現狀與前瞻》，澳門發展策略研究中心，2000年。
  • 73長期照顧政策發展的推動器。現時澳門長期照顧人員主要是醫護人員及社工，但是有意見指出這些人員的培養落後於服務多元化的發展29，尤其是社區中的專業照顧人員，原因有：一是社會普遍不注重這些人員培養，至近年有關護理人員和社工的專業發展、薪酬福利、職涯發展才受到社會和政府的關注；二是服務機構的工作壓力相對較大、負荷重、薪酬相對較低，這些專業人員寧可進入公營醫院、社工局。30再者，老人照顧的特性是個案複雜且個人化，需要各相關專業提供適當的診斷，但其他專業照顧人員如物理治療師、職業治療師、老年心理科醫生等等仍然處於胚胎期，再加上澳門經濟社會發展，更多女性投入職場，降低了非正規照顧者對老人照顧的意願，在引入長期照顧新模式時都造成了不少挑戰。2.專業發展欠成熟成為推行方案的隱憂照顧人員專業發展也是相關利益者關注的問題。環顧本澳各大專院校，目前社會工作、護理學科的發展時間較短，課程仍停留在專業教育的層面，不利於照顧護理這一行業的發展。而長期照顧涵蓋長者的生活、護理、復康、心理、精神、營養和社會服務等多個領域，單靠培養社工和護士遠遠未符合長者複雜的需求和長期照顧的發展要求。跨專業的意義在於讓各專業調適彼此角色和技術，分享個案照顧訊息，從而設計全面的計劃，避免局限於以某一學科來為長者制定和選擇照顧計劃。專業發展除了是照顧人員本身的知識和技能的發展外，還包括對各地長期照顧政策措施的認識，以及如何汲取經驗，結合本地實情，探索本地模式。經過與受訪者的對話，主要還是集中於前線服務的討論，對本文提及的模式未有深入的認識，進一步推廣新模式仍存有困難。29.鄧玉華：《澳門非營利組織研究――社會福利服務機構管理》，鄧玉華出版，2006年。澳門鏡湖護理學院：《澳門護理人力資源十年規劃研究報告》，載於澳門衛生局網站：http://www.ssm.gov.mo/design/news/Document/019NEWS20070613C.pdf，2010年4月18日。30.同上註。　
  • 743.各區服務分散及服務分佈不均服務機構根據其服務宗旨和實際需要發展出各項服務31，資源重疊及不平均的情況難免會發生。32現時政府尚沒有一套清晰的指標去訂定各區的服務設施配置，結果造成某些堂區長者接受到的服務種類可能較其他堂區的長者多，從而出現了提供服務的效率以及接受服務的公平性問題，這是發展轉介服務和確保服務連續性的阻礙因素，而照顧管理模式和現金加服務諮詢模式的一個重要環節是根據老人需求確認可用服務，這種服務分散及服務分佈不均的情況將會阻礙了它們的順利推行。4.統一的評估機制發展仍在起步階段相關利益者提到服務資源不足，然而沒有客觀的評價標準，何謂足夠沒有共識。全面的長者服務評估資料可作為調查需求的開端，並且與照顧管理模式、病例組合模式息息相關，政府和服務機構需要知悉長者的身心狀況、服務需求，確認每區可用的服務項目和種類，策略性地發展所需服務以及對服務進行管理，而這些模式的有效推行是以這些評估資料作為基礎，以制度適切的個人照顧計劃，提高照顧品質。作為關鍵環節的統一評估機制在澳門才剛起步並且作為一種試驗方案在先導機構中試行，雖然是一個令人鼓舞的開端，但政府及服務機構從根本上未能按長者的特徵發展相應服務，現階段要將長者進行特徵分類，安排顧客導向的服務是存在一定的困難度。七、結論本文在參考先進國家的經驗，並結合相關利益者的意見，發現相關利益者對長期照顧的認知、長期照顧設施基本形成、社團主動提供服務都為引入照顧管理、現金加服務諮詢以及病例組合等模式提供了31.《澳門長者長期照顧供給體系》，載於澳門社會工作局網站：http://www.ias.gov.mo/stat/elder-rept-2004/index.htm，2010年4月18日。　32.李雁玲：《澳門回歸後老人社會服務問題與對策》，載於吳志良、楊允中編：《澳門2000》，澳門基金會，2000年。　
  • 75良好的基礎，然而，人力資源不足、專業發展欠成熟，以及在長期照顧政策中處於關鍵位置的相關利益者對提及模式基本不了解，是這些模式推廣、推行，以至政策規劃中最大的限制，而各區服務分散及服務資源分佈不均、統一評估機制發展仍在起步階段同樣阻礙了這些模式的具體的、有效的運行，未來仍需與相關利益者緊密接觸和合作，克服有關困難，進一步推廣及評估這些模式以及深入探討其在長期照顧政策規劃中的可行性。
  • 77《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，77—98澳門公共財政盈餘合理分配初探*鄧偉強**一、前言澳門特別行政區行政長官二零一零年施政報告指出：“政府穩健的財政是確保社會穩定的基礎。為了善用財政盈餘，防範未來的財政風險，特區政府遵循法治、透明、穩健等原則，決定建立符合澳門實際情況的財政儲備制度。日後財政儲備的動用，需通過立法會的法定程序審議。上述有關財政儲備的建議將會以法律草案提交立法會審議。”回歸十年，澳門公共財政累計盈餘從不足130億增至1,000億澳門元，財政實力增長近7倍。1澳門啟動了目前世界上少數幾個地區才能實現的15年免費教育，65歲以上老人均享有免費醫療，澳門歷史城區成功申請世界文化遺產，極大增強了本土文化的凝聚力和國際魅力。2博彩業的高速發展繼續為澳門帶來政府庫房的快速充盈，2010年首九個月，澳門公共總收入近558.2億澳門元，上升主要得益於博彩毛收入，其中批給賭博專營權之直接稅3更達465.6億澳門元，佔總收入逾83.4%；而公共總開支為239.1億元，較去年同期增加17.7%，公共財政盈餘錄得319.1億澳門元，較去年同期上升56.7%。4此外，穆迪投*本文曾於2010年10月23日“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會發表，再經修正。**澳門教育暨青年局教育研究暨教育改革輔助處代處長。1.徐超：《澳門：十年發展　數字說話》，載《新華網》，2009年12月13日。2.郝雨凡：《澳門，在探索中成長》，載《新華澳報》，2010年1月15日。3.根據第16/2001號法律之娛樂場幸運博彩經營法律制度第二十二條第七款規定，“每年撥出不超過其博彩經營毛收入2%之款項予一個以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨之公共基金會。”第二十二條第八款規定，“每年撥出不超過其博彩經營毛收入3%之款項，用以發展城市建設、推廣旅遊及提供社會保障。”第二十八條第一款規定，“承批公司除須繳納博彩特別稅之外，尚須繳納法律訂定之稅項、稅捐、費用及手續費。”4.澳門財政局公共財政，http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm。
  • 78資服務公司對澳門的長期外幣債務風險評級從2000年的Baa1級不斷晉升至2009年與中國臺灣同級的Aa3級。5澳門，一個由昔日毫不起眼的小城發展成今天耀目的明星，不過背後依然面對不少的難題及考驗――人口老化6，人口素質偏低7，中小企業面對成本高利潤少的營商環境8，購樓難9，搭車難10，空氣素質差、噪音問題嚴重11，法律制度與特區發展的步伐相脫節12，病態賭徒5.澳門金融管理局每年報告，http://www.amcm.gov.mo/Annual_Reports/Report.htm。6.澳門統計暨普查局二零零六年中期人口統計結果顯示，2006年65歲及以上的老年人口佔總體人口比例達7.0%，即已達聯合國所訂定的“高齡化社會”標準。澳門可持續發展策略研究中心所進行《澳門特別行政區人口政策研究（2007）》調查顯示，受訪者認為當前澳門人口問題最嚴重的，乃人口老化問題，有67.0%認為嚴重或很嚴重，嚴重程度均值為3.75分。7.澳門可持續發展策略研究中心所進行《澳門特別行政區人口政策研究（2007）》調查，受訪者認為當前第二嚴重問題是人口素質偏低，有53.8%認為人口素質偏低問題嚴重或很嚴重，嚴重程度均值為3.48分。8.澳門青年企業家協會、澳門管理專業協會、澳門生產力暨科技轉移中心聯合進行的《全澳中小企業經營現況調查報告（2008）》結果顯示，受訪的中小企業中，約有32.4%的企業於2007年營業額只為澳門幣10萬至50萬之間，更有27.2%的中小企業的2007年營業額少於10萬元澳門幣。2006年營業額與2005年營業額比較，增長率佔最多百分比的是少於5%，約有40.5%；而2007年營業額與2006年營業額比較，增長率佔最多百分比的亦是少於5%，約有39%。由此可見，澳門的中小企業可能正面對著成本高、利潤少的營商環境。9.澳門的新落成住宅平均建築面積從1980年代的72平方米、90年代的79平方米、2000年的84平方米上升至2009年首十一個月的163平方米。1999至2009年期間，全澳住宅平均成交價由1999年的每平方米8,259元，增加至2009年的23,235元，取自《回歸後澳門居民購樓難？》，載《澳門日報》，2010年5月12日。10.現時澳門的公共交通工具只有的士與巴士兩種，的士數量有980輛（數據取自澳門交通事務局）。平均每千名居民大概有1.7輛的士，遠遠低於新加坡的4.6部及香港特區的2.7輛。取自澳門的交通。中國網，http://big5.china.com.cn/news/zhuanti/amhg/2009-12/06/content_19017127_2.htm，2009年12月6日。11.澳門可持續發展策略研究中心進行的《澳門居民綜合生活素質調查（2007）》報告顯示，受訪者一般覺得澳門的空氣素質較三年前差、噪音問題亦較三年前嚴重，城市綠化及廢物垃圾處理的評價雖然各有轉變，但對整體市容的感受仍覺得有顯著的退步。12.前立法會主席曹其真在博客指出澳門沒有一部符合社會發展的預算法；沒有建立財政儲備所必需的法律及配套制度；澳門現有的土地法與經濟現實脫節，不能適應大型項目土地批給的需要；沒有一部符合城市發展需要的法律，整個城市沒有整體規劃；澳門的稅務執行法典未予更新，引自澳門法律真的不滯後？載曹其真記事簿，http://susanachou.mysinablog.com/index.php?op=ViewArticle&articleId=2047612；終審法院院長岑浩輝亦指出回歸十年來，澳門的主體法律制度並沒有根據特區社會發
  • 79增加13等等，越來越多的民眾不再滿足於政府“派糖”式的傳統安撫方式，而希望政府通過更合理、更公正的制度建設來體現社會公正，回應社會訴求，解決深層次的社會問題14。對於龐大的公共財政盈餘如何合理分配？不少學者提出了廣泛的建議。林廣志15提出用澳門目前龐大的財政盈餘成立“主權基金”，由特區政府引導，在海外及中國內地尋找有回報的投資機會，實現財政盈餘的穩健增值；郝雨凡16特別指出“主權基金”尤其對那些經濟結構較為特殊、經濟規模不大的經濟體而言，這一方式常被採納且成效顯著，例如石油出口國科威特、銅礦出口國智利、鑽石出口國博茨瓦納以及較為成功的新加坡等。其他學者17亦提出以BOT投資方式參與內地基礎設施建設，或在內地建設類似蘇州工業園區的投資開發區，或出資興建與澳門相關的工程，如拱北至珠海機場段輕軌和拱北口岸擴建等。蕭志成等人18、鮑偉春19、黃貴海20亦相繼探討在大量盈餘下建立財政儲備的問題。展的實際作出相應的調整，與特區發展的步伐相脫節，尤其是刑事法律制度，無論是程序法還是實體法，仍然是十多年前所制訂生效的法典。今後應當根據特區發展的實際情況作出適當調整。引自《岑浩輝指司法建設待改善》，載《新華澳報》，2009年10月22日。13.根據澳門大學博彩研究中心的調查，澳門的病態賭徒數目有上升趨勢，比例由2003年的1.8%急升至2007年的2.6%。美國過去30年來，問題及病態賭徒人口比例一直維持在0.7%至0.9%，是常態比例。取自《澳門推行負責任博彩》，載《香港商報》，2010年1月5日；博彩學者指澳門病態賭徒增多，影響社會各方面。星島環球網，http://www.stnn.cc:82/hongkong/200812/t20081210_921917.html，2008年12月10日。14.郝雨凡：《澳門，在探索中成長》，載《新華澳報》，2010年1月15日。15.林廣志：《設立“主權基金”，推動澳門產業適度多元化》，載《澳門經濟社會發展報告（2009～2010）》，第11頁。16.郝雨凡：《澳門，在探索中成長》，載《新華澳報》，2010年1月15日。17.中國銀行國際金融研究所：《澳門當前經濟形勢及對策》，載《全球經濟金融問題研究》2009年第16期﹙總27期﹚。姜姍姍：《澳門財富應參與內地建設》，載《澳門日報》，2008年10月22日。姜姍姍：《探索“一國兩制”的實踐模式――澳門與內地開展公共服務合作的設想》，載《“一國兩制”研究》第2期，2009年。鄭雲杰：《換個角度看經濟適度多元》，載《澳門日報》，2009年8月27日。18.蕭志成、林文堅、陳守信：《處於抉擇時期的澳門特別行政區儲備基金》，載《澳門金融管理局年報》，2002年第4期，第11-31頁。19.鮑偉春：《建立財政儲備制度：國際經驗回顧》，載《澳門金融研究季報》，2009年總第10期，第85-102頁。20.黃貴海：《阿拉斯加州永久基金對澳門管理財政儲備的啟示》，載《行政》雜誌第23卷第1期﹙總87期﹚，2010，第69-79頁。
  • 80鑑於尚未有學者對澳門政府如何因應地區的發展而對公共財政盈餘作出合理分配這問題進行更廣泛性的研究，因此本文的目的在於探討澳門公共財政開支與本地生產總值的關係，從中找出澳門公共財政盈餘如何能更具效益進行合理分配。二、澳門公共財政現況分析及文獻回顧﹙一﹚澳門的財政預算制度澳門政府自1845年11月21開始奉行自由港政策，《澳門基本法》第一百一十條更規定，“澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅”。鄭佩玉、周卓蘭22認為澳門政府自由港政策的基本內容是貿易自由、匯兌自由、資金進出自由、人員進出自由和企業自由經營制度。在這種自由市場經濟和自由企業制度中，政府對經濟極少干預，它的職責是為經濟的發展、社會的穩定提供支援和必要的條件。澳門屬於微型經濟體，政府既無發行債券的手段，又無財政儲備，更加無法執行獨立的貨幣政策以運用調整利率和貼現率等措施干預經濟，只有過去財政年度累積的十分有限的結餘。在無充足財力的情況下，澳門政府至今只能實行平衡預算的財政政策，即在編制預算時，使預計的收入與預計的開支全額相等，但往往多估開支，少估收入，因而決算時常常是收入略大於開支，出現少量結餘。因此，這種平衡預算的財政政策是符合《澳門基本法》第一百零五條之規定，“澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。”根據第6/2006號行政法規之公共財政管理制度第六十七條本身預算的編製第二款第一項規定，“按公共會計制度訂定的分類列明的預算收入比較表，表內須載明推定為歷年累積的管理結餘”。澳門公共制度採用現金收付制的單式簿記制度，較適用於財務資產和負債出現21.黃漢強：《澳門經濟優勢及其開發》，載《行政》雜誌第10卷第1期﹙總35期﹚，1997，第271-276頁。22.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999。
  • 81的財產變動。在財政預算收入中是將歷年財政盈餘滾存列入，成為未來一年的公共收入的一部分。因此，各年度的平衡預算是包含了“上年滾存”的財政盈餘。此外，第41/83/M號法令訂定有關澳門地區總預算及公共會計之編製及執行，管理及業務帳目之編製以及公共行政方面財政業務之稽查規則。該法令第十條第二款規定，“分類列明撥款時，對因法律或合同之規定而產生之義務必須絕對優先撥款，其次是需時多年之計劃或項目，以及屬行政當局投資與發展開支計劃之大型工程，且應確保預算內之預測配合時勢可能出現之變化。”同時第三款亦規定，“對已預測及根據不同分類標準分類列明之款項作全面分析所需之收入及支出摘要表，應列入本地區總預算內。”﹙二﹚澳門公共財政收支與盈餘現況1.澳門公共財政收入公共財政收入規模可採用絕對量和相對量兩項指標反映。衡量公共財政收入規模的相對指標常用公共財政收入佔本地生產總值的比重來表示，它可體現政府調控本地生產總值分配結構，進而影響經濟運行和資源配置的力度、方式、地位和職能範圍。澳門公共財政收入佔名義本地生產總值的比重，80年代初為10%左右23，2007年的27.06%24，而至2009年這一比重已達30.04%25。這表明澳門公共財政收入的規模在不斷擴大，政府的職能範圍也在不斷擴大。與其他國家或地區相比26，澳門的這一比重近年來也較高於一些國家或地區，23.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999年。24.2007年名義本地生產總值為1,502億澳門元（澳門統計暨普查局），公共財政收入為406億澳門元（澳門財政局）。25.2009年名義本地生產總值為1,693.4億澳門元，公共財政收入為576.4億澳門元，數據取自澳門經濟局，澳門經濟概況，http://www.economia.gov.mo/web/DSE/public?_nfpb=true&_pageLabel=Pg_EI_AAME&locale=zh_MO。26.2007年名義本地生產總值方面：香港為2,072億美元、中國內地為32,963億美元、台灣為3,909億美元、新加坡為1,610億美元、南韓為9,701億美元、日本為43,816億美元、英國為28,044億美元、美國為138,075億美元；2007-2008財政年度政府收入方面：香港為460億美元、中國內地為6,777億美元、台灣為531億美元、新加坡為262億美元、南韓為2,623億美元、日本為4,496億美元、英國為10,998億美元、美國為
  • 822007年公共財政收入佔名義本地生產總值的比重，香港為22.20%、中國內地為20.56%、台灣為13.58%、新加坡為16.27%、南韓為27.04%、日本為10.26%、美國為19.39%，而低於英國為39.22%。另外，澳門實行低稅率政策，主要公共收益並不是來源於其他直接稅及間接稅，而是由批給賭博專營權之直接稅及其他收入支撐，而且澳門的稅收不用上繳中央政府，因此，澳門企業和外來投資者能受惠於低稅種少、稅率低和稅負輕。2009年G20峰會上港澳曾被列作“避稅天堂”黑名單，與澳門同屬低稅率的香港在Forbes雜誌2007年全球稅賦痛苦指數（miseryscore）27中排行第三輕，而中國內地則排名第五重。此外，澳門高度依賴批給賭博專營權之直接稅，從1981年博彩稅的1.05億澳門元28急遽增長至2009年的418.7億澳門元，分別佔公共財政經常收入的69.05%和總財政收入的59.92%。何浩然29指出在平衡地區的稅收來源方面，政府有必要從開拓新稅源（稅種）和擴闊稅基方面著手。然而，這些工作明顯涉及政府的經濟發展策略，必須同時考慮其他因素，例如：民生、低稅率政策、稅務公平等等。根據第41/83/M號法令附件一的規定，澳門公共財政收入分為《經常收入》及《資本收入》，而第66/2006號經濟財政司司長批示附件一更明確規定公共收入的經濟分類指引。表一：澳門特別行政區公共財政總收入單位：百萬元澳門幣項目公共財政之演變各項目佔2009年總收入百分比20072008*2009*1總收入53,710.5062,259.3069,870.90100.00%26,777億美元。數據引自香港立法會秘書處，資料便覽，http://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/sec/library/0809fs15-c.pdf。27.Forbes.com,ForbesMiseryAndHappinessIndexes,March5,2007,http://www.forbes.com/2007/05/03/forbes-misery-data-oped-cx_ja_0503data.html。28.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999年。29.何浩然：《淺談澳門公共財政制度》，載《行政》雜誌第13卷第1期﹙總47期﹚，2000年，第101-107頁。
  • 83項目公共財政之演變各項目佔2009年總收入百分比20072008*2009*2經常收入50,258.7057,521.2060,634.1086.78%2.1批給賭博專營權之直接稅29,340.7039,563.7041,870.0059.92%2.2其他直接稅3,679.603,427.103,320.404.75%2.3間接稅2,059.101,883.501,491.402.13%2.4財產之收益7,253.102,763.803,801.105.44%2.5其他經常收入7,926.209,883.1010,151.3014.53%3資本收入3,451.804,738.109,236.8013.22%3.1其他資本收入113.7333.5115.40.17%3.2歷年財政年度結餘3,281.504,311.708,955.1012.82%3.3非從支付中扣減之退回56.692.9166.40.24%資料來源：澳門財政局：《公共財政》，http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm。註︰*臨時數值2.澳門公共財政開支澳門政府恪守量入為出的原則，力求收支平衡，避免赤字。2010年公共開支預算中經常開支佔總公共財政開支預算的66.24%，進一步深入分析其開支項目就能更清楚說明公共財政開支的主要項目是經常轉移，佔總開支預算的30.09%，達139.6億澳門元，該預算是維持政府的行政運作，保證政府執行政權職能，如維持行政當局的管理、維持法制和社會秩序，以及執行某些社會職能。當中，衛生局、教育暨青年局、澳門保安部隊事務局開支預算金額最高，分別佔總公共財政開支預算的5.52%、5.25%、4.63%。在經常開支中，人員的開支預算是2010年公共總開支預算的第二大開支，佔經常開支預算和總開支預算的30.18%和19.99%，達92.8億澳門元。澳門公共行政人員人數﹙平均
  • 84月薪﹚30從1987年的5,063人﹙1,664澳門元﹚，1997年的17,859人﹙14,395澳門元﹚31，增至2010年6月的22,558人﹙18,148.3澳門元﹚32。澳門公務員的薪酬水平，在亞洲地區已是名列前茅。雖然低於日本、香港、新加坡，卻高於台灣、南韓。33在投資支出方面，澳門政府將投資支出視為“經濟政策之手段”，認為無論是在改善或擴大資源結構的配置方面，或在建設大型基礎設施方面，投資支出均與經濟增長的長期目標有著重要的關係，但政府並未在投資計劃中投入大部分財政資源，而是主要將其用於政府的行政運作。80年代初投資與開發開支在財政總開支中的比重曾高達37.64%，但以後不斷下降，到1997年僅佔10.33%34，到2007年上升至18.65%，即佔本地生產總值2.34%，表明政府較少干預經濟。不過，行政方面特定開支在財政總開支的比重不斷增加，從1998年地區自治機構的18.12%，1996年上升至41.83%，至2007年行政方面特定開支的32.41%。從職能分類來看，公共治安佔10.58%，教育佔10.56%，社會保障佔5.08%，房屋佔0.55%，衛生佔0.33%等。根據第41/83/M號法令的規定，澳門公共財政開支劃入經常及資本類別。經常開支之作出，其目的是為了維持機構之運作，以獲得一既定之生產能力；倘其未能及時作出，將導致短期效率之減損。資本開支，指投資或財務資產之開支，其作出之目的，在於強化或擴大機構之既有生產能力，倘其未能及時作出，將導致中長期效益之減損。此外，第66/2006號經濟財政司司長批示附件一更明確規定公共開支的經濟分類指引。30.引自[11]；澳門行政暨公職局，公共行政人力資源統計資料，http://www.safp.gov.mo/external/chin/info/statistics/showdata.asp?table=1。31.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999年。32.基於澳門行政暨公職局的薪俸點統計資料只有頻數分佈表統計，因此2010年6月之月薪計算採用第50百分位數計算，再將薪俸點第50百分位數的307.5974乘以每一點59澳門元得出最後數值。33.《慎防公僕加薪幅度過大將成新的遊行藉口》，載《新華澳報》，2008年1月12日。34.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999年。
  • 85表二：澳門特別行政區公共財政總開支單位：百萬元澳門幣項目公共財政之演變各項目佔2009年總開支百分比20072008*2009*4總開支23,346.0030,443.4035,447.90100.00%5經常開支18,424.2025,286.7030,336.2085.58%6資本開支4,921.805,156.705,111.7014.42%6.1投資計劃3,446.002,972.103,816.8010.77%6.2其他資本開支1,475.802,184.701,294.903.65%7預算執行累積結餘準備金0000.00%資料來源：澳門財政局：《公共財政》，http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm。註︰*臨時數值
  • 86表三：按職能分類的公共財政開支﹙2003-2007﹚單位：仟元澳門幣項目20032004200520062007*金額比重金額比重金額比重金額比重金額比重公共行政之一般部門2,639,66322.71%2,894,72421.55%3,197,83520.01%3,636,76420.75%2,542,16313.48%公共治安1,356,19511.67%1,443,38910.75%1,583,9529.91%1,743,8939.95%1,995,66010.58%教育1,470,15912.65%1,483,83711.05%1,974,26112.35%2,279,15413.01%1,991,56310.56%衛生932,8378.03%945,0857.04%1,855,28011.61%1,848,16410.55%62,6660.33%社會保障795,4836.84%1,097,1848.17%1,726,67910.80%1,818,61910.38%958,6785.08%房屋148,8081.28%109,7610.82%95,6620.60%295,1781.68%102,8490.55%其他集體及社會服務1,419,70112.22%1,947,20714.50%2,021,67612.65%1,301,2397.43%728,9943.87%經濟服務1,552,22413.36%2,203,69916.41%3,317,11820.75%4,075,75423.26%2,830,38515.01%其他職能1,306,39611.24%1,306,8059.73%212,4431.33%524,6832.99%7,643,30640.53%總開支11,621,46613,431,68915,984,90417,523,44618,856,263資料來源：澳門財政局：《公共財政》，http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm。註︰*臨時數值
  • 87澳門公共財政開支規模亦可採用絕對量和相對量兩項指標反映，它可作為評估公共部門規模的指標。澳門公共財政開支佔名義本地生產總值的比重，從1982年的9.38%，1997年的24.35%35，隨著2002年博彩專營權開放，本地生產總值不斷創新高，因而2007年回落至12.55%36，2009年這一比重又回升至19.97%37。這說明澳門公共財政開支增長的基礎在於其經濟的發展，隨著澳門經濟的騰飛，新增加的社會財富中的一部分已用於社會公共事務之中。與其他國家或地區相比，澳門的財政開支相對規模與一些國家或地區相當，經濟職能不斷擴大，2007年財政開支佔名義本地生產總值的比重38，新加坡為12.92%、台灣為13.35%、日本為16.35%、香港為16.55%、中國內地為19.86%，而低於英國為38.52%、南韓為22.49%、美國為21.53%。施能傑39表示公共選擇理論學者和經濟學者，對於政府規模擴張表示憂心忡忡，指出政府將因而變得更無效率和效能，也喪失市場原有的競爭力機制，並經常冠以政府失靈或政府失敗的統稱。經濟合作暨發展組織、世界銀行等國際組織都積極呼籲要節制政府規模的成長，政府改革或行政改革計劃的核心價值即是控制政府規模（尤其是指公共財政開支佔國民生產毛額的比例）的不斷成長。雖然一方面贊成政府需在各項基礎建設和基本法令上扮演積極角色，但除此之外，多傾向於必須盡可能地節制政府角色，特別是避免干預市場。3.澳門公共財政盈餘從表六可見，從1999年至2008年澳門公共財政合共盈餘達709億澳門元，特別是2002年博彩專營權開放後，從2001年盈餘約42億澳門35.鄭佩玉、周卓蘭：《論澳門財政的基本特徵》，載《財政研究》第12期，1999年。36.2007年名義本地生產總值為1,502億澳門元（澳門統計暨普查局），公共財政開支為188.56億澳門元（澳門財政局）。37.2009年名義本地生產總值為1,693.4億澳門元，公共財政開支為338.2億澳門元，數據取自澳門經濟局，http://www.economia.gov.mo/web/DSE/public?_nfpb=true&_pageLabel=Pg_EI_AAME&locale=zh_MO。38.2007-2008財政年度政府支出方面：香港公共開支為343億美元、中國內地為6,548億美元、台灣為522億美元、新加坡為208億美元、南韓為2,182億美元、日本為7,162億美元、英國為10,802億美元、美國為29,731億美元。數據引自香港立法會秘書處，資料便覽，http://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/sec/library/0809fs15-c.pdf。39.施能傑：《政府業務終結的分析架構》，載《公共行政學報》第28期，第85-113頁，2008年。
  • 88元急升至2003年盈餘約173億。在特區成立十週年時，澳門的財政滾存加上儲備基金的總和約達1,000億元，為澳門未來發展奠下堅實的財政基礎。三、實證研究（一）澳門公共財政開支對經濟增長的影響許多文獻已論證公共財政政策在實現經濟長期增長中的作用，現根據曲振濤、張卉40所用的方法，從公共財政開支結構角度分析澳門公共財政開支和名義本地生產總值的關係，同時研究公共財政開支對經濟增長的促進作用。在研究過程中，以表五和表六數據為樣本41，其中“其他資本支出”由於歷年數據為零不作本研究考量分析。最後得出的多元線性迴歸方程模型四為：LN(GDP)[本地生產總值]=0.645*LN(Bens_servicos)[工薪]+0.553*LN(Transferencias_correntes)[經常轉移]+0.134*LN(Operacoes_financeiras)[財務活動]+0.060*LN(Transferencias_capital)[資本轉移]-0.185*LN(Outras_despesas_correntes)[其他經常支出]+1.076方程的相關係數R=0.997，判定係數R2=0.994，方程的擬合度非常高，而且不存在自相關現象。工薪、經常轉移、財務活動、資本轉移與本地生產總值呈正相關關係，即工薪、經常轉移、財務活動、資本轉移各增加1%，本地生產總值大致可以分別增加0.645%、0.553%、0.134%和0.060%。不過，其他經常支出（經常支出中具餘項性質，分立土地租金；保險；返還；雜項。）卻與本地生產總值呈負相關關係，若其他經常支出加1%，本地生產總值大致減少0.185%。40.曲振濤、張卉：《財政支出與GDP的關係》，載《哈爾濱商業大學學報（社會科學版）》，2005年第1期（總80期）。41.利息方面缺少了2000-2006及2008年數據，在缺失值處理上基於各年的平均數7.835016，標準差1.274689，以常態分佈產生亂數作處理方法。數據取自1996-2008《中國統計年鑒》及澳門統計暨普查局。
  • 89這樣可見政府在公共財政開支分配上應優先考慮屬於經常支出的工薪、經常轉移，其次再考慮資本支出的財務活動、資本轉移。從實證結果來看，政府的預見性是值得肯定，隨著2009年公務人員的職程制度、領導及主管人員通則的基本規定、修改核准《行政長官及司長辦公室通則》、護士職程制度的立法，至2010年近期的《非高等教育公立學校教師及教學助理員職程制度》法案、《藥劑師及高級衛生技術員職程制度》法案、《衛生助理員職程制度》法案、《衛生督察職程制度》法案、《診療技術員職程制度》法案、《醫生職程制度》法案、《醫務行政人員職程制度》等法案，這些都是提升公共行政人員士氣的方法之一。然而學者AlesinaandRoberto42發現不少國家財政調整成功主要的關鍵在於削減政府經常性支出及移轉性支出，而經常性支出裡最有效的作法即是合理而有效地控制政府的人員支出，儘管澳門現在坐擁千億盈餘，但這點不能不思考。而何浩然43更指出人員的多寡直接影響到其他各類的開支，為著保證澳門公共財政的穩健，實在有需要對目前整個公共行政架構、組織作出一個策略性研究，裨能一方面提高公共行政的效率來回應社會的訴求，另一方面亦不會有冗員的情況出現。此等改革的大前提是必須以循序漸進的方式試行，並在不打擊公務員士氣的情況下予以執行。然而這模型剔除了投資此一項目，與我們預期不同，進一步分析下在1999年回歸前後這兩段獨立時間內投資項目明顯呈現增幅，不過近年則呈現下降，這點與上文論證政府較少干預經濟有關。究竟政府應否增加公共投資以帶來經濟增長？至今學者仍有不少分岐。Islam44與Temple45的研究指出，各國國情的差異效果（State-specific42.Alesina,AlbertoandRobertoPerotti(1997),“FiscalAdjustmentsinOECDCountries:CompositionandMacroeconomicEffects,”InternationalMonetaryFundStaffPapers44(2):210-48.43.何浩然：《淺談澳門公共財政制度》，載《行政》雜誌第13卷第1期﹙總47期﹚，2000年，第101-107頁。44.Islam,N.(1995),“GrowthEmpirics:APanelDataApproach,”TheQuarterlyJournalofEconomics,110,1127–1170.45.Temple,J.R.W.(1999),“TheNewGrowthEvidence,”JournalofEconomicLiterature,37,112–156.
  • 90Effects）是探討政府公共投資對經濟成長影響之研究所不可或缺的考量因素。例如Mankiw46分析美國和南韓1960年到1990年間的資料後指出，兩國在這段期間的公共投資佔該國GDP的比重雖然相當接近，但美國每人每年GDP成長均值只有2%，而韓國卻高達6%，這正是公共投資於不同經濟發展階段下，將可能產生不同經濟效果的一個顯著例證。然而，我們還能從一些文獻回顧中得到一些啟思，Aschauer47與Munnell48驗證了基礎建設型的政府公共投資確實比非基礎建設型的政府公共投資有更顯著的經濟提振效果。不過，Aschauer49指出非基礎建設型的政府公共投資還可能排擠私人投資，造成邊際生產力的降低與更少的私人投資。而李秉正等人50評估臺灣政府執行5年5,000億新十大建設方案對經濟之帶動效果研究結果顯示，執行新十大建設方案在短期內國內各產業大多會受到正面帶動，其產業產出與就業將皆呈現顯著增加，而受到些微負面影響的僅有紡織業與電子零配件業。但長期影響則比短期的經濟帶動效果更小，各產業將出現明顯的消長現象，政府直接購買商品與服務之部門，以及其所間接帶動的產業部門都將出現大幅成長，其中較具競爭力的部門甚至將吸引勞動力與資本財產等生產投入，使較無競爭力的產業因生產投入流失而迅速衰退，農業與紡織業因此將受到最嚴重的長期負面影響，甚至在內需擴大的作用下還會造成長期物價水準上漲之負面效應。因此，今後當澳門繼續採用凱因斯之主張以藉積極的財政政策來擴大公共建設或政府支出規模時，宜考慮到公共財政政策的效果是與地區經濟發展的階段與支出之內容密切相關。46.Mankiw,N.G.(2007),PrinciplesofEconomics,Mason,OH:Thomson/South-Western.47.Aschauer,D.A.(1989),“IsPublicExpenditureProductive?”JournalofMonetaryEconomics,23,177–200.48.Munnell,A.H.(1990),“WhyHasProductivityGrowthDeclined?ProductivityandPublicInvestment,”NewEnglandEconomicReview,Jan/Feb,3–22.49.Aschauer,D.A.(1988),“DoesPublicCapitalCrowdOutPrivateCapital?”UnpublishedPaper,FederalReserveBankofChicago.50.李秉正、張其祿、李慧琳：《擴大政府公共投資支出之經濟成長方案是否依然有效？我國新十大建設計劃的可計算一般均衡分析》，載《臺灣經濟預測與政策》2010年第2期﹙總40期﹚，第127-159頁。
  • 91（二）經常支出與資本支出如何維持平衡？資本支出的增加有可能導致經常支出的膨脹，也可能導致經常支出的縮減。其關鍵在於資本支出是否產生替代效果？如以自動化設備、機器取代人力，抑是以新建設施來增加政府的生產及服務數量，因而新建設備的管理人員薪資與後續耗材成本隨之上揚。另外，各國政府在緊縮總支出規模的壓力下，資本支出比經常支出更容易成為刪減目標。51Kamenksy52發現57%的決策者未曾考量資本支出所引致的管理及維修費用，而Thomassen53觀察美國各州政府的預算決策，也得到類似的結論。因此，當澳門要探究公共財政盈餘合理分配前，有一前提要點是探討在公共財政開支中經常支出與資本支出如何維持平衡。從表七可見，近年來經常支出相對資本支出急遽增長，2008年接近6倍，遠超1990年代臺灣的2.59倍54，這與表五經常轉移項目高速增長有關，從1999年至2008年間增長超過3.56倍，此一趨勢必然威脅預算對於整體經濟的貢獻程度。雖然經常支出較資本支出的比重高，平均為58.24%，但其變異數具有穩定性，規模起伏較少。Devarajanetal.55通過使用43個發展中國家20年（1970-1990）的資料，得到經常性支出對經濟增長存在正效應，而資本性支出則與經濟增長負相關，並認為生產性支出過度使用對經濟增長有負影響。（三）有助盈餘增長的實證此部分研究方法與上文類同，採用由表八澳門統計暨普查局統計年鑑所整理自2002-2008年按職能分類之政府開支及其結構的數據。結51.蘇彩足：《我國政府資本支出與經常支出之比較研究》，行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，2003年。52.Kamenksy,J.M.(1984),“BudgetingforStateandLocalInfrastructure:DevelopingaStrategy,”PublicBudgetingandFinance,4(1),14.53.Thomassen,H.(1990),“CapitalBudgetingforaState,”PublicBudgetingandFinance,10(2),20-41.54.蘇彩足：《我國政府資本支出與經常支出之比較研究》，行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，2003年。55.Devarajan,S.,V.SwaroopandH.Zou.(1996),“TheCompositionofPublicExpenditureandEconomicGrowth,”JournalofMonetaryEconomics,37,313-344.
  • 92果顯示，方程的相關係數R=0.946，判定係數R2=0.895，表示方程的擬合度較高。得到的多元線性迴歸方程為：LN(Surplus)[盈餘]=3.386*LN(General_Public_Services)[一般公共服務]–3.288*LN(Public_Order_Safety)[公共秩序及安全]+0.980*LN(Economic_Affairs)[經濟事務]+0.602*LN(Environmental_Protection)[環境保護]-0.743*LN(Housing_Community_Amenities)[住房及社區設施]-7.036*LN(Health)[醫療保健]+1.013*LN(Recreation_Culture_Religion)[娛樂、文化及宗教]+5.403*LN(Education)[教育]+0.379*LN(Social_Protection)[社會保障]+1.743從以上多元線性迴歸全模式方程可見，教育、一般公共服務、娛樂、文化及宗教、環境保護等的投入對盈餘有顯著的正相關關係，特別是教育和一般公共服務各增加1%，盈餘大致分別增加5.403%和3.386%。許多研究表明，人力資本積累是經濟長期增長的潛在動力。根據內生經濟增長理論，政府通過實施促進技術進步、增加人力資本的支出政策，可以實現經濟的持續增長56，這與本文所發現的結果是一致的。此外，公共教育支出通過鼓勵私人投資也可間接影響經濟增長。57另外，須特別注意公共秩序及安全的增長，顯著減少盈餘的增長，而增加社會保障對盈餘的增長沒有任何顯著性。（四）政府開支的合理分配多變量分析中的集群分析目的是辨認某些特性上相似的事物，將9項政府開支職能按照其中特性分成幾個類群，使同一類群內的觀察值56.Glomm,G.andRavikumarB.(1992),“PublicversusPrivateInvestmentinHumanCapital:EndogenousGrowthandIncomeInequality,”JournalofPoliticalEconomy,100-4,818-834.Glomm,GandRavikumarB.(1998),“OptingOutofPubliclyProvidedServices:AMajorityVotingResult,”SocialChoiceandWelfare,15(2),187-199.57.Milesi-Ferretti,GandN.Roubin(1998),“OntheTaxationofHumanandPhysicalCapitalinModelsofEndogenousGrowth,”JournalofPublicEconomics,70-2,237-254.Zhang,J.(1996),“OpticalPublicInvestmentinEducationandEndogenousGrowth,”ScandinavianJournalofEconomic,98,387-404.
  • 93具有高度的同質性，透過此方式瞭解政府對於職能的態度特性，歸類出相似之集群。得到有趣的發現，9項政府開支職能被分成3類，以年份排列來看可見第一個集群表示2002年注重一般公共服務，對環境保護的注重相對比較少；第三個集群表示2003至2005年注重一般公共服務、經濟事務、公共秩序及安全、教育、醫療保健，對住房及社區設施的注重相對比較少；第二個集群表示2006至2008年注重公共秩序及安全、一般公共服務、教育，對住房及社區設施的注重相對比較少。由此可見，政府對住房及社區設施的注重相對比較少，對公共秩序及安全不斷增加注重，一般公共服務則維持政府注重的首列位置，而社會保障的關注度則位列中游。因此，公共財政盈餘的分配有需要更多考慮住房及社區設施，其次是政府有需要更多聽取社會聲音，對社會不斷重視的社會保障問題不能繼續放之中游，雙層式社保和主權基金的設置亦宜盡快落實，不過須注意這些福利政策會否造成跨世代的財政負擔，例如Agulniketal.58評估英國引進新的退休金政策（GreenPaper）對英國財政持續性及跨世代財政負擔的效果。結果顯示，在財政持續方面，若政策執行後的所有額外支出全部由所得稅來支應，則必需提高9.8%的所得稅（約為700萬英鎊）才可能拉近跨世代預算缺口，若部分由所得稅來支應，部分以提高保費的方式，則只需提高7.4%的所得稅即可拉近跨世代預算缺口，且估計至2060年時保費收入會比在原政策下提高約GDP的0.7%。在跨世代財政負擔方面，若執行該政策會加重所有世代的會計帳，而且有逐年遞增的趨勢，此外也使跨世代的財政負擔不平衡的情況稍微惡化，但惡化程度並不大。另外，由上文發現，增加公共秩序及安全的開支顯著減少盈餘的增長，因此當政府不斷增加注重公共秩序及安全時，有需要檢討成效及對地區發展的效益。最後，對於澳門政府將一般公共服務放在首列位置，這點與一般公共服務與盈餘存在正相關一致，不過，Agelletal.59分析OECD國家58.Agulnik,P.,R.Cardarelli,andJ.Sefton.(2000),“ThePensionsGreenPaper:AGenerationalAccountingPerspective,”EconomicJournal,110(467),598-610.59.Agell,J.,T.LindhandH.Ohlsson.(1999),“GrowthandthePublicSector:areply,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy,15(2),783-792.
  • 94的25年資料（1970-1995）對公共部門規模與經濟增長進行考察，發現統計上不顯著。四、總結澳門今天站在全球競爭力的93位60、中國城市最具競爭力的第9位61、娛樂文化排在中國品牌城市第3位，中國10佳誠信政府中更排在榜首62，在金融海嘯中澳門經濟仍能屢創佳績坐擁千億盈餘，這些都應感謝祖國的支持、特區政府的有效施政及澳門市民的共同努力。此外，澳門政府亦不斷推出多項惠民政策以落實特區政府與澳門居民共同分享經濟發展成果的承諾，這些都是十分值得肯定。然而，愈來愈多國家或地區如新加坡、菲律賓63、韓國、臺灣、日本64等加入挑戰澳門的亞洲最大賭業市場地位，這些豐厚的盈餘是否應繼續擴展福利政策、繼續擴充政府職能？定還是能未雨綢繆在老年化社會初期時投放更多資源和通過有效的管理解決威脅澳門可持續發展的挑戰65。澳大利亞財長WayneSwan曾表示該國聯邦預算盈餘是建立在對經濟的規範管理基礎上，而非根據海內外華麗的經濟前景預估而設66；因此，今天澳門的財政盈餘正是一次很大的契機，如何在完善的法律基礎下進行合理的盈餘分配亦顯得愈來愈重要。60.《澳入全球城市競爭力百強城市》，載《澳門日報》，2010年7月15日。61.《競爭力連升五年十城市澳居九》，載《澳門日報》，2010年4月27日。62.《澳綜合競爭力跌至15位》，載《澳門日報》，2010年7月12日。63.《菲擬建賭場　向星澳下戰書》，載《澳門日報》，2010年8月12日。64.《未來十年　日本最有機挑戰澳門》，載《澳門日報》，2010年6月9日。65.每兩年公佈一次的國際博彩博覽會（G2E）前瞻報告顯示，31%受訪者選擇“政府行為減緩增長”；選擇“勞動力不足”的有27%；選擇“基礎建設能否跟上需求增長”的有23%。引自《澳門賭業面臨三大威脅》，載《澳門日報》，2010年6月9日。66.News.com.au,Forbes.com,Budgetsurplus‘basedondiscipline,notrosyviews’-Swan,July19,2010,http://www.news.com.au/business/breaking-news/budget-surplus-based-on-discipline-not-rosy-views-swan/story-e6frfkur-1225893870285。
  • 95表四：歷年政府收入單位：萬澳門元項目19901996199719981999200020012002200320042005200620072008*經常收入直接稅258700642600759100635500598700689544754742887623113428316124461806911217154133020264299083間接稅454006090055300489004960053260840799260498761129728149486140263205907188348費用、罰款及其他金錢制裁11800329003010029300255002284729671331923397143523539945375973600102713財產收益776008510067400992002059005454583898454588720973100167778217106308246243502轉移111001300082900358001650016267164031257840061496577566295862160730233291耐用品的出售0300100010056672452133291611282勞務及非耐用品的出售56004600390040004600347033743997393842064803498928023355其他經常收入12005400480013100650041281912230092940173041319713696110825944資本收入投資資產的出售160062001700140068007459925610391318　2862轉移40004200019300279001914010000000　財務資產537000040090044044000600013477742120554財務負債260000000000000000其他資本收入0040000157000400003064200000000非從支付中扣減的退回50019002100180029003733679595991077938924619531650087734指定帳目104400614200452800509100708400652261582685414264425040451866543212100250700總數6015001471100150010015548001694300153385015641651522692183706323863542820082371885240694125107667資料來源：《中國統計年鑒》，1996-2009。註︰*臨時數值。
  • 96表五：歷年政府開支單位：萬澳門元項目19901996199719981999200020012002200320042005200620072008*經常支出工薪145300257900281500297900292700264848271964278525286983295920325074343365693106487983貨物及勞務486005260059100574006860052491539325436157259663667783787397362227188342利息600960074005100500000000023990經常轉移1121003238004113004520004232004258374961454391375251715594907125998183465870941465770其他經常支出27007900122002090030200523254566834480849705687803319759780486資本支出投資990001343001474001598001128008701899305135055236169339416433827435491375701306744資本轉移32100172001130038004700374438322206265112133630488001100710088財務活動600050700411004470022500109988761183143321740140138863103710546854940其他資本支出00000000000000指定帳目104400614200452800509100708400652261582685414264425040451866543212100250700總數5507001468100142410015506001663600150242715220791348695157129717703012118426273497623345982594352資料來源：《中國統計年鑒》，1996-2009。註︰*臨時數值。
  • 97表六：1999年至2008年公共財政盈餘單位：萬澳門元年份1999200020012002200320042005200620072008*盈餘30700314234208617399726576661605370165698387617348142513315本地生產總值2617525552935255894294936040472874048972404970440548187063566308223390資料來源：《中國統計年鑒》，1996-2009；澳門統計暨普查局。註︰*臨時數值。表七：1999年至2008年經常支出與資本支出項目1999200020012002200320042005200620072008*平均值變異數經常支出(1)49.00%49.81%54.37%57.75%55.64%52.35%52.93%45.97%78.92%85.67%58.24%1.75%資本支出(2)51.00%50.19%45.63%42.25%44.36%47.65%47.07%54.03%21.08%14.33%41.76%1.75%(1)/(2)0.960.991.191.371.251.101.120.853.745.98註︰*臨時數值。
  • 98表八：2002年至2008年政府開支職能分類單位：萬澳門元2002200320042005200620072008一般公共服務194872.2208828.3224317.2259382.6311201.7343399.9512903.5公共秩序及安全194444.9221493.8234397.2241498.8274893310625.4370556.3經濟事務124819.9129350.2184137.9276594.9303014.5259122.1377402.2環境保護22405.0435178.4232406.9550881.61108675108039.767070.87住房及社區設施7017.0249063.89212058.1313018.736509.7917344.9277293.23醫療保健123899138406.5142097.6170118.9179718.2196619.2217479.6娛樂、文化及宗教78877.4150295201685.7200809.9125332.9124509.5171842.9教育168361.5183854.8190726.9221946.9261054.4302787.3370386.5社會保障117151.5134985.1137241.6137442.4147730.4206607.3480477總額1031848121145613590691571695174813018690552645412盈餘17399726576661605370165698387617348142513315本地生產總值4936040472874048972404970440548187063566308223390資料來源：《澳門統計暨普查局統計年鑑》，2002-2008。
  • 99《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，99—112完善澳門特區賠償制度研究趙琳琳*與普通的民事賠償不同，國家賠償不僅是一種基於公權力違法行為而產生的責任，也是一種因公權力行使中潛在危險性所引起的風險責任，或者是對合法行使公權力造成損害後果的一種公平補救責任。對於澳門來說，這一賠償體現為特區賠償。不過，澳門目前尚無統一、完整的特區賠償制度，相關規定散見於第28/91/M號法令《公共管理行為民事責任法》、《民法典》、《刑事訴訟法典》、《司法官通則》等法律規範中，且有關條文設計簡單，難以適應社會發展的趨勢和需要，特區政府也曾在施政報告中提及完善特區賠償制度，應藉此加以整合、修訂。一、澳門特區賠償的歸責原則“在法律規範原理上，使遭受損害之權益，與促使損害發出之原因者結合，將損害因而轉嫁由原因者承擔之法律價值判斷因素，即為｀歸責´意義之核心。”1歸責原則是賠償制度的關鍵性問題，也是政府承擔賠償責任的根據，直接影響到賠償範圍的大小，具有重要的理論意義和深遠的實踐影響。對此，澳門特區採取的是多元化的歸責體系。（一）違法責任原則關於行政賠償，《公共管理行為民事責任法》第2條規定：“行政當局及其他公法人，對其機關或行政人員在履行職務中以及因履行職務而作出過錯之不法行為，應向受害人承擔民事責任。”刑事司法賠償則主要體現在《刑事訴訟法典》中，與之略有不同，但兩者均包含違法的要素。*澳門科技大學法學院助理教授，法學博士。1.邱聰智：《龐德民事歸責理論之評介》，載《台大法學論叢》第11卷第2期，第277頁。
  • 1001.過錯《公共管理行為民事責任法》第2條在“不法行為”前還加上了“過錯”的條件。根據評價標準的不同，過錯一般可分為主觀過錯和客觀過錯。主觀過錯原則在具體責任的確定上具有彈性，雖然體現了對個人自由意志和尊嚴的尊重，但由於人們很難把握實施侵權行為時的主觀狀態，導致受害人舉證比較困難，因此存在著難以全面保護受害人合法權益的情形。至於客觀過錯，其代表是法國的公務過錯說。行政法院不採取一個抽象的標準判斷公務過錯，而是在正當行為標準的指引下，根據具體的情況認定行政主體是否存在過錯，因此公務過錯只是一個相對的概念。2公務過錯通常包括濫用職權、不執行職務、公務實施不良、公務實施遲延等。3《公共管理行為民事責任法》第4條指出：過錯之審查適用《民法典》的相關規定，即“在無其他法定標準之情況下，過錯須按每一具體情況以對善良家父之注意要求予以認定”。從其表述來看，應屬於客觀過錯歸責的範疇。2.不法行為瑞士被認為是最早採用違法歸責原則的國家。土耳其、列支敦士登、烏克蘭、西班牙、斯洛文尼亞、葡萄牙等國也在憲法或類似法律文件中規定了以職務行為違法作為提出國家賠償的前提。4違法責任原則克服了過錯責任原則的不確定性，強調了國家機關行為的合法性，易操作，但往往導致賠償範圍過小。《公共管理行為民事責任法》第7條解釋了“不法性”的含義：“一、為本法規之效力，不法性是指違反他人權利或違反保障他人利益之法律規定。二、違反法律和規章規定或違反一般適用原則之法律行為，以及違反上述規定和原則或違反應被考慮之技術性和常識性規則之事實行為亦被視為不法。”澳門第52/99/M號法令《行政上之違法行為之一般制度及程序》第一章第2條則特別規定了行政違法行為的概念，認為“行政上之違法行為是指單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法事實”。可見，《行2.王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1988年，第724頁。3.朱新力主編：《行政法律責任研究》，法律出版社，2004年，第20頁。4.劉靜侖：《比較國家賠償法》，群眾出版社，2001年，第120頁。
  • 101政上之違法行為之一般制度及程序》對於違法行為的界定要窄於《公共管理行為民事責任法》。3.違法或不合理對於刑事訴訟活動引起的賠償，澳門《刑事訴訟法典》作出了單獨規定，該法典第四卷第二編第五章“因違法或不合理之剝奪自由之損害賠償”第209條規定：“一、曾受明顯違法之拘留或羈押之人，就被剝奪自由而受之損害，得向有管轄權之法院聲請賠償。二、受羈押之人所受之羈押雖非違法，但因在審查羈押所取決之事實上之前提時存有明顯錯誤而使羈押顯得不合理，且受羈押之人因被剝奪自由而遭受不正常及特別嚴重之損害時，上款之規定，亦適用之。三、如該錯誤是同時因受羈押之人之故意或過失而促成者，則上款之規定，不適用之。”之所以刑事司法賠償採取了不同於行政賠償的歸責原則，主要是考慮到刑事訴訟活動涉及公民人身自由等重大權利，賠償時不應僅僅考慮是否存在違法情形，不合理羈押也屬於賠償之列。（二）無過錯責任原則無過錯賠償責任是現代行政的產物，是指行政機關及其工作人員履行職務造成損害的，無論行為人有無過錯，均應承擔賠償責任。單一的違法歸責原則難以徹底實現賠償的立法本意，因而一般輔之以危險責任原則和公平補償原則等。1.危險責任危險責任本來是私法領域中的一種責任，目的在於分配正義，後來逐漸發展至國家賠償領域，被稱為“公法上的危險責任”。法國率先確立了這一原則，它最初僅適用於因公共財產造成的危險責任，後來逐漸擴展到因公共職業、相鄰關係、拒絕執行法律判決和立法等產生的危險責任中。5其成立要件有三：其一，不以故意、過失為要件，行為人或所有人對於由其行為或設施所引發的損害，縱然無過失5.皮純協、何壽生：《比較國家賠償法》，中國法制出版社，1998年，第86頁。
  • 102也應負責；其二，不以行為之違法性為要件，加害行為究竟是合法或違法與危險責任之成立無關，因為危險責任的主要基礎不在於加害行為之違法性，而在於該行為之危險性。主要損害是導因於該行為“本質危險”的實現，就成立危險責任。其三，這項損失對於受害人而言必須是“特別犧牲”。6《公共管理行為民事責任法》第9條就體現了危險責任原則：“本地區行政當局和其他公法人對由於行政部門異常危險之運作或由於具有同樣性質之物件和活動造成的特別和非常之損害承擔責任。”據此，受害人需要證明損害的發生與有關行為、物件之間有因果關係，且損害必須達到特別和非常的程度。只有在發生不可抗力以及受害人或第三人有過錯等情況下，行政主體才能全部或部分地免除賠償責任。2.符合規範行為之責任《公共管理行為民事責任法》第10條規定：“行政當局和其他公法人為了總體利益通過合法之行政行為或符合規範之事實行為對私人施加負擔或造成特別或非常損失時，應向其負責賠償。”其中，行政事實行為是指行政機關及其工作人員在行使行政管理職權中作出的不直接產生行政法律效果的行為，如行政指導、行政調解、警察設置警告標誌等。在德國，如果國家機關在產品警告中勸告不要購買或食用某特別指明的商品，而這種警告又通過新聞傳播出去，這種警告中勸告就構成公權力行為，國家應對此承擔責任。日本法院也有判例，某人由於政府錯誤勸告購買了設備開設遊藝室，後政府又拒絕其開辦，政府應賠償。該案例表明，只要政府指導、勸告錯誤，即構成違法，國家應當賠償損失。7這一條款的理論基礎則是法國的公共負擔平等說，其產生於近代的公法理論，源於《人權宣言》第13條的規定：“個人之公共負擔應屬公平。”該學說認為：公民由於行政活動而受到損害，是一種為了公共利益而承受的負擔，而這種負擔必須平等地分配於全體公眾，不能由少數人承擔。享受公共利益和承受公共利益的負擔應當平等地分6.林三欽：《公法上危險責任》，載《行政法爭議問題研究》（上），五南圖書出版公司，2000年，第1239頁。7.劉嗣元、石佑啟：《國家賠償法要論》，北京大學出版社，2005年，第176頁。
  • 103配。8從條文來看，澳門適用此歸責原則的條件主要包括：出於總體利益之目的，造成特別或非常之損失，等等。（三）評價各種歸責原則各有利弊，鑒於職權侵權行為的複雜性和多樣性，不少國家和地區在立法上採多元化的模式，即規定兩種或兩種以上的歸責原則，並針對不同類型的國家侵權行為採取不同的歸責原則。澳門特區賠償也是如此，其體系吸收了大陸法系的立法經驗，違法、過錯、無過錯等多種歸責原則之間可以互相補充，基本上還是值得肯定的，符合特區賠償制度的規律和社會的發展趨勢，當然，某些細節還需要進一步修正，這樣更有利於賠償範圍的合理化。二、澳門特區賠償的種類和範圍國家賠償一般分成兩大部分：行政賠償和司法賠償。澳門特區賠償也確立了這兩種類型，但是相關規定缺乏可操作性，難以達到預期效果。據統計，澳門2007年公共總收入537.1億元，2008年公共總收入622.6億元，2009年公共總收入698.7億元，2010年首十個月公共總收入（不包括自治機構收支）累積至626.4億元澳門幣，與去年同期比較增長37.2%。9可見，澳門特區政府完全有經濟實力承擔賠償責任，可以考慮適當擴大賠償的範圍。（一）行政賠償及其範圍1.賠償的行為主體行政賠償的行為主體不同於行政賠償的責任主體。在民事侵權法上，任何自然人或者組織均可成為侵權行為主體。行政賠償中則不8.林准、馬原主編：《國家賠償問題研究》，人民法院出版社，1992年，第15-16頁。9.數據來自澳門財政局網站http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm，2010年11月23日最後訪問。
  • 104同，只有特定的人員才可能成為侵權主體。澳門特區賠償的行為主體是：行政當局、其他公法人及其行政人員。澳門《行政程序法典》第15條規定：“公共行政當局之機關係指：a）行使行政職能之機關；b）公務法人之機關及公共團體之機關。”公法人則是直接依據法律或基於法律以其他公法行為，例如行政處分，直接創設之權利主體。10也就是說，公法人是基於法律或法律授權，為履行公共任務而設立的具有法人資格的主體。2.賠償的範圍（1）現行規定《公共管理行為民事責任法》針對的是公共管理行為引起的賠償問題。目前，被稱之為職責框架標準的觀點佔據主導地位，根據該觀點，公共管理行為是，公共行政的機關或人員在行使一公權力時所作出的行為，或者說，在公法範疇領域內行使一項公共職能時所作出的行為，即使不涉及或不顯示行使強制手段亦然，也不管在作出行為過程中是否應當遵循技術規則或其他性質的規範。11需要特別指出的是，許多國家對於行政不作為都採取了賠償的態度。在法國，不執行公務是公務過錯的形式之一。如果行政主體有義務採取行為而不作為，因而引起相對人的損失，這是消極行為的過錯。消極的公務過錯也出現在行政機關對某種活動故意採取消極的抵抗的時候。對此法國行政法根據實際情況區分其性質及過錯的程度確立國家的賠償責任。12《公共管理行為民事責任法》對此雖然沒有作出明確規定，但是澳門《民法典》第479條規定：“基於法律或法律行為，有義務為一行為而不為時，單純不作為在符合其他法定要件下即產生彌補損害之義務。”所以，行政賠償的範圍理應包含了行政不作為的情況。10.李建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能》，載《月旦法學雜誌》第84期，2002年5月，第47頁。11.參見澳門終審法院判決TUI-S-23-2005-VCpdf。12.王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1988年，第721頁。
  • 105（2）建議增加共有公共設施致害賠償如今，大多數國家和地區都將公有公共設施致害納入了賠償範圍，只是在處理方式上有所不同。如臺灣地區現將已為其判例所確定之公有公共設施列舉如下：道路排水溝溝蓋、排水溝、路面與人行道分界處之清掃井活動鑄鐵蓋、道路、橋樑、河川堤防、公有自來水管、工業區地下排水涵管、公有垃圾場、公有屠宰場、公有行道樹、公立學校禮堂、公有零售市場、水門、消防栓、攔水壩、公有吊橋、河堤防汛道路箱涵、漁港導航識杆、機關繪製之觀光登山指示圖、機關辦公室前之圓環水池、公立學校足球場球門、航空站X光檢查儀器輸送帶等。13遺憾的是，澳門對此也無明確規定，建議在相關法律中增加這種賠償，以更好地保護受害人的權益。（二）司法賠償及其範圍“司法賠償”一語是“司法侵權損害賠償”的簡稱，是指承擔偵查、起訴、審判、監獄管理職能的機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人或其他組織合法權益而造成損害時所負的賠償責任，主要包括刑事賠償和民事、行政訴訟中的侵權損害賠償。一般來說，為了保障司法獨立和司法公正，司法官的責任追究是受到嚴格限制的，但這並不影響司法賠償制度的必要性和可行性。1.刑事司法賠償（1）現行規定澳門《刑事訴訟法典》第443條規定：“一、如被再審之裁判原為有罪裁判，而再審後之裁判為無罪裁判者，須撤銷首個作出之裁判及刪除有關紀錄，並恢復嫌犯被判罪前在法律上之狀況。二、再審後判嫌犯無罪之判決之證明，須張貼於曾宣示判罪之法院入口處，並在本地報章連續刊登三次。”綜合前文所述該法典第209條的規定，澳門特13.葉百修：《國家賠償法》，載翁嶽生主編：《行政法》，翰蘆圖書出版有限公司，2000年，第1392-1393頁。
  • 106區的刑事賠償實際上包括如下情形：明顯違法拘留或羈押；羈押的前提事實存有明顯錯誤而使羈押顯得不合理，且受羈押之人因被剝奪自由而遭受不正常及特別嚴重之損害時；再審改判無罪者，等等。（2）建議增加司法事實行為的賠償司法賠償領域中的事實行為，一般是在沒有司法決定的情況下，司法機關及其工作人員執行職務時對公民、法人和其他組織作出的職務行為以及與履行職責相關的行為。司法事實行為與司法法律行為的主要區別，在於實施行為時是否有司法決定，主要包括：（a）刑訊逼供，即辦案人員在刑事訴訟中，對被追訴人採取肉刑或者變相肉刑，逼取認罪口供的行為；（b）暴力行為，即辦案人員在行使職權過程中實施的毆打、捆綁、電擊等行為；（c）使用武器、警械，即辦案人員在刑事訴訟中使用武器、警械致使他人身體受到傷害甚至死亡的，無論是否違法，均應予以賠償，除非法律另有規定。對此，澳門尚無專門規定，應予以補充。2.民事、行政司法賠償法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法採取保全措施、作出錯誤裁判或者對生效法律文書執行錯誤、造成損害的，應當承擔賠償責任。如《法國民事訴訟法典》第505條規定：“司法官因詐騙、瀆職、拒絕裁判或其他職務上的重大過失，而作出錯誤判決時，受害人可根據民事訴訟法之規定請求國家賠償。”1972年7月5日法國制定的《關於執行法官和關於民事訴訟程序改革法》第11條規定：“國家必須賠償由於司法公務活動的缺陷而產生的損害。發生此種責任的前提是存在重大過錯或拒絕司法的情形。”在臺灣地區，只有審判人員在民事及行政審判中犯有瀆職罪，並已為法院所確認的，才發生這類司法賠償。目前，澳門《民事訴訟法典》對此類賠償沒有作出明確規定。澳門《司法官通則》第6條規定：“一、不得使法院司法官對其以法院司法官身份所作的裁判負責。二、僅在法律規定的情況下，方可就法院司法官因履行職務所作的行為而追究其民事、刑事或紀律責任。三、上款所指的民事責任，僅得透過由行政當局針對有關司法官而提起的
  • 107求償之訴予以追究，但有關行為構成犯罪者除外。”然而，由於沒有相關配套制度，該條規定缺乏操作性，建議澳門參考法國等國家的規定，對於司法官因故意或其他職務上的重大過失而作出錯誤民事、行政裁判等行為，受害人可請求特區賠償，以求在司法獨立和保障人權之間取得平衡點。（三）關於精神損害賠償關於精神損害，學界存在廣義說和狹義說。廣義說認為精神損害是指精神利益損失的一切狀態，不僅包括失常、失落、痛苦、焦急、能力減損等精神不良狀態，而且包括因此失去的財產利益。狹義說認為，精神損害限於純粹精神利益的損失，即非財產性損失。14從國外的立法情況來看，精神損害賠償已經成為許多國家賠償制度的通例。不過，精神損害賠償受諸多因素影響，數額往往難以確定。各國的國家賠償並不是將精神損害計算為金額，而是以慰藉金的方式間接地給精神損害以補救，有的還規定，不是所有的精神損害都給予金錢賠償，只有在以其他方式賠償後仍然有失公平的情況下，才給予金錢賠償；如果因精神損害而造成財產損害的，應按其實際損失給予金錢賠償。15並且，大多數國家還在精神損害賠償方面規定了嚴格的程序。澳門《民法典》第489條規定了非財產損害的賠償問題：“一、在定出損害賠償時，應考慮非財產之損害，只要基於其嚴重性而應受法律保護者。二、因受害人死亡，就非財產之損害之賠償請求權，由其未事實分居之配偶及子女、或由其未事實分居之配偶及其他直系血親卑親屬共同享有；如無上述親屬，則由與受害人有事實婚關係之人及受害人之父母、或由與受害人有事實婚關係之人及其他直系血親尊親屬共同享有；次之，由受害人之兄弟姊妹或替代其兄弟姊妹地位之甥侄享有。三、損害賠償之金額，由法院按衡平原則定出，而在任何情況下，均須考慮第487條所指之情況；如屬受害人死亡之情況，不僅得考慮受害人所受之非財產損害，亦得考慮按上款之規定享有賠償請14.高家偉：《國家賠償法》，商務印書館，2004年，第163頁。15.尹伊君主編：《刑事賠償的理論與實務》，群眾出版社，2003年，第299頁。
  • 108求權之人所受之非財產損害。”在特區賠償中，精神損害部分可參照《民法典》的有關規定，但是鑒於特區賠償的特殊性，澳門還應當借鑒其他國家和地區的先進經驗，對於精神損害賠償的方式、程序作出特別的設計。（四）免責範圍在某些情形下，政府無需承擔賠償責任，即免責。免責範圍不宜過大，否則難以實現賠償制度的目的，從世界各國的立法來看，大致包含以下幾種情形：1.因公民、法人和其他組織自己行為造成損害的這種情形一般與公務行為沒有因果關係，因而無須賠償。比如，在刑事司法活動中，因公民自己故意作虛偽供述，或者故意偽造其他有罪證據被羈押或者被判處刑罰的。《法國刑事訴訟法典》第626條規定：“如果當事人是為了讓受到犯罪行為人逃避追訴，自由地並且是故意地接受或聽任受到錯誤指控而被判刑，不給予任何補償（賠償）。”16日本《刑事補償法》第3條第1項規定：“在下列情形下，法院可以裁定不補償或者補償一部分：1．本人出於使偵查或者審判出錯的目的而作虛假自供或者製作其他有罪證據，據此而被起訴、羈押或者拘禁甚至受到有罪的判決。”17澳門《刑事訴訟法典》第209條中也有類似的規定。2.依照刑法相關規定不負刑事責任的人被羈押的《德國刑事追訴措施賠償法》第6條2規定，如果“因被告處於無犯罪行為能力狀況或因故開庭致使不能對犯罪事實進行判決，或致使終止審判程序的”，可以全部或部分拒絕予以賠償。目前，澳門沒有這樣的免責規定，可以考慮增加。16.《法國刑事訴訟法典》，羅結珍譯，中國法制出版社，2006年，第374頁。17.參見林准、馬原：《外國國家賠償制度》，人民法院出版社，1992年，第293頁。
  • 1093.因他人過錯致使損害發生的從大多數國家的立法來看，這一免責情形實際上來源於民法。澳門《民法典》第498條（責任之排除）也體現了這樣的精神：“第496條第1款及第3款所定之責任，僅在就事故之發生可歸責於受害人本人或第三人時，或事故是由車輛運作以外之不可抗力原因所導致時，方予排除，但不影響第500條之規定之適用。”但是，該條規定並不完全適合特區賠償，應加以適當修改再引入特區賠償制度。4.因自然災害造成公共設施損壞的如果損害是由於自然災害，政府則不承擔賠償責任，例如水災、地震致使公共設施發生損壞而傷害人民生命財產時，例如因颱風吹倒路樹，損壞路邊汽車，或因水災使道路排水孔蓋脫落，致路人行經掉落罹難，或因地震使橋樑水泥脫落損及汽車，如管理機關並無管理欠缺，則不負擔賠償責任。但由於自然災害造成公共設施有危險，而管理者又怠於修復的，仍屬於公有公共設施管理上的瑕疵，因此而產生的損害，與這種瑕疵之間即具有相當因果關係。18三、澳門特區賠償的方式及標準（一）賠償方式從世界範圍來看，大多數國家採取了金錢賠償為主、恢復原狀為輔的賠償方式，有的則規定國家賠償只以金錢賠償的方式進行。在中國內地《國家賠償法》中，賠償方式則有六種：支付賠償金、返還財產、恢復原狀、消除影響、恢復名譽和賠禮道歉。參照澳門《民法典》的有關規定，澳門主要採取恢復原狀、金錢賠償等方式。從完全實現特區賠償制度的目的來講，澳門也可增加若干賠償方式。18.宋雅芳：《公有公共設施致害賠償研究》，載張慶福主編，莫紀宏執行主編，《憲政論叢》第4卷，法律出版社，2004年，第442頁。
  • 110（二）賠償標準各國對於財產損害的賠償標準，一般都不在國家賠償法中作專門規定，而是適用民法中有關財產損害標準的規定。可以說，財產損害賠償標準，準用民事賠償標準是各國通制。19總的來看，賠償標準基本採取三種原則：1.懲罰性原則，即賠償數額高於實際損失數額，其產生於普通法。2.補償性原則，即賠償數額與受害人所受的損失基本等量。傳統大陸法系國家奉行這一原則。3.撫慰性原則，即賠償數額低於甚至遠遠低於實際損失的數額。澳門《民法典》第558條（損害賠償之計算）規定：“一、損害賠償義務之範圍不僅包括侵害所造成之損失，亦包括受害人因受侵害而喪失之利益。二、在定出損害賠償時，只要可預見將來之損害，法院亦得考慮之；如將來之損害不可確定，則須留待以後方就有關損害賠償作出決定。”這一規定體現了補償性賠償原則，但是特區賠償畢竟不同於普通的民事賠償，為了懲罰和遏制不法公職行為，在特區機關及其工作人員存在故意或重大過失，法律明文規定的情況下，則適用懲罰性賠償標準，並可以規定賠償額的上限或下限。至於因合法行為造成權益損害的情形，應該適用補償性標準。四、澳門特區賠償的程序賠償程序合理與否也影響賠償效果的順利實現，目前，澳門特區賠償程序缺乏獨立的規定，《公共管理行為民事責任法》僅有十個條文，基本未涉及賠償程序的內容，這種狀況亟待改變。（一）確認與協商程序受害人可在時效內依法提出賠償申請。為了平復受害人的心理，消除侵權行為機關與受害人之間的誤解和敵意，促進社會和諧，賠償確認權可交予侵權行為機關。並且，確認程序應當與協商相結合，雙19.楊小君：《國家賠償法律問題研究》，北京大學出版社，2005年，第143頁。
  • 111方可藉此平等對話和溝通，權衡利弊，體現了互相理解和尊重的精神。雙方就賠償方式和賠償數額達成一致後，賠償請求人可直接憑協議書申領賠償金，有利於受害人獲得及時的賠償，也有利於及時糾正特區機關及其工作人員的違法或不當行為，防止損害再次發生。（二）賠償爭議裁決程序如果協商未果，則需要對賠償爭議進行裁決。從各國立法來看，國家賠償主要採取三種審理模式。第一種模式是由法院處理，如日本《國家賠償法》規定由法院依據民事訴訟程序來確定。第二種模式是由專門機構通過非訴訟程序處理，如法國專門設立了一個委員會，該委員會具有民事法院的性質。第三種模式是前兩種模式的結合，如臺灣地區。臺灣冤獄賠償原則上由原處分或判決無罪機關管轄，若司法機關採取了《冤獄賠償法》第1條第2款所規定的羈押，即依再審或非常上訴程序判決無罪確定前，曾受羈押或刑之執行者，則由受害人所屬的地方法院管轄。賠償聲請人若不服上列機關的決定，可以聲請司法院冤獄賠償覆議委員會覆議。比較而言，司法訴訟模式的好處在於，賠償申請人有權與被申請人當面對質，有利於裁判者辨明證據的真偽和法律適用的是非，也有利於受害人真正接受賠償結果，提高賠償程序的品質。不過，考慮到澳門司法官人手不足、司法效率不高等現狀，採用這一模式不合時宜。因此，建議在澳門法務局下專設特區賠償委員會，設置委員和工作人員若干，專門處理特區賠償爭議。（三）支付程序為了簡化賠償金支付手續，讓受害方及時得到救濟，應當在澳門財政局建立特區賠償專項基金，統一負擔和支付特區賠償費用。由申請人依據有效的賠償法律文書或協議，直接向賠償基金管理部門申請領取，該部門必須及時辦理，不得以任何理由拒絕支付。當然，有的情況下仍需要由侵權行為機關承擔，比如，需要侵權行為機關返還財產，消除影響、恢復名譽的，由初級法院交付執行，拒不執行的，可參照行政訴訟和民事訴訟中的相關規定加以執行。
  • 112（四）追償程序追償是指政府履行賠償義務之後，向有關責任人員追討全部或部分賠償費用的制度。在德國，國家對於公務員的錯誤行為向第三人給付損害賠償後，可以對公務員行使追償權，但追償請求權一般情況下只限於故意或重大過失。20澳門特區實際上也確立了求償制度，《公共管理行為民事責任法》第5條規定：“當履行任何賠償時，本地區行政當局及其他公法人對犯過錯之機關據位人或行政人員享有求償權，但必須該過錯人之所為係出於故意或明顯欠缺擔任職務所需之注意及熱心”。這一制度可以預防行政人員、司法人員等違法行使職權，增強其責任心。不過，追償的主體、範圍、方式、標準等問題有待細化。對此，可由賠償義務機關為追償主體，以受害人的直接損失為限，不包括訴訟費、辦案經費等非賠償費用，結合被追償人的過錯程度和表現，以及社會影響等方面綜合考慮賠償金額。為了保護相關人員的權益，還應當完善調查、聽證、救濟、執行程序等。20.[德]毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社，2000年，第804頁。
  • 113《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，113—125道德規範刑法化的界限——以《刑法典》第194條為視角李寒霖*澳門《刑法典》第194條規定有幫助之不作為罪：“一、在發生使他人生命、身體完整性或自由有危險之嚴重緊急狀況，尤其該狀況係由於禍事、意外、公共災難或公共危險之情況而造成時，不提供不論係親身作為或促成救援而排除危險之必需幫助者，處最高一年徒刑，或科最高一百二十日罰金。二、如上款所指之情況，係由應當提供幫助而不提供之人所造成，該不作為者處最高二年徒刑，或科最高二百四十日罰金。三、如提供幫助可能使該不作為者之生命、身體完整性或自由出現嚴重危險，又或基於其他重要理由，係不可要求該人提供此幫助，則幫助之不作為不予處罰。”顯然，這一規範中包含了大量的倫理內容。然而，刑法立法的其中一個重要規則就是，為了避免刑法立法過度及不適當地干預市民社會，必須劃清犯罪與純粹違反道德兩者之間的界限，將純粹的道德違反行為排除於刑事範疇之外。1那麼，這一規則在《刑法典》第194條的立法中是否得到了遵守？刑法立法應該如何實現純粹違反道德行為的排除？本文將透過對相關司法見解與理論學說的分析，對這一問題展開研究。*立法會法律顧問。1.這是一個重大課題，值得另行專門討論，本文限於篇幅不再展開。
  • 114一、葡國司法見解的規範解釋葡國現行《刑法典》2第200條3與澳門《刑法典》第194條規定了同樣的幫助之不作為罪，行文並無任何分別。因此，葡國法院對於該條規定的適用和相應司法見解對於澳門《刑法典》第194條關於幫助之不作為罪規定的理解應該有所幫助。在司法實踐中，幫助之不作為的規範多被適用於因危險駕駛車輛而導致傷害他人生命或者身體完整而後逃逸的犯罪，筆者查閱了近年來葡國波爾圖上訴法院的判決，發現幾乎所有經確定判決都屬於這一類別。本文下面選擇其中一個案例作為剖析對象。2004年2月25日，波爾圖上訴法院作出一個裁判（案卷號0344756），所針對的是就VNFamalição地方法院所作出的一個裁判提起上訴的事宜。上訴法院的裁判所認定的事實是：2000年2月26日19時45分，在VNFamalição的206號國道上，被害人某某駕車駛往Gondifelos。在其前方出現一輛農用拖拉機，由被告人駕駛，拖帶一輛拖車，滿載草料，體積龐大，以至於從後方遠處看不到前面的拖拉機，該拖車也並未配備任何燈光。因此，直到距離拖車八米左右時，被害人才發現被告人駕駛的車輛，雖然其立即煞車，但還是撞上了被告人所駕駛的拖拉機的拖車，結果被害人後來被他人從其所駕駛的車輛內救出並送往醫院，住院六天，因傷而作了緊急外科手術。被告人當時完全知道其導致了事故，並且意識到這可能致使他人受到傷害，而實際上也確實造成了傷害，將他人的身體完整置於危險境地，然而，被告人還是立即逃離了現場，既不理會現場情況，也不採取救助措施。VNFamalição地方法院對於被告人以幫助之不作為行為的正犯判處了罰金刑。被告人上訴至波爾圖上訴法院，認為在本案中並不存在不法性，因為事故發生後隨即有人到達現場施救，被告人不必救援2.經9月4日第59/2007號法律修改過的葡國《刑法典》。3.幫助之不作為罪最初引入葡國刑法典是在1982年，為該法典中的第219條。經1995年的修改，變成第200條。以後該法典雖又經數次修改，卻再沒有變動過規定幫助之不作為罪的條款的排序，故至今仍為法典第200條。
  • 115以助受害人脫離身體完整性受到傷害的危險，並認為事故的責任也不在於被告人。上訴法院認為，本案要解決的問題並不是判定被告人或者被害人誰對事故有責，也不是判定被告人的責任是大於還是小於被害人。而事實上，被告人也是僅以幫助之不作為被控訴和被判處。根據葡國《刑法典》第200條之規定，幫助之不作為分兩種情形，第一種情形是，在發生使他人生命、身體完整性或自由有危險之嚴重緊急狀況，尤其是該狀況係由禍事、意外、公共災難或公共危險之情況而造成時，不提供不論係親身作為或促成救援而排除危險之必需幫助。第二種情況是，前述情況是由應當提供幫助而不提供之人所造成。上訴法院認為，具體就前述第二種情況而言，使他人生命、身體完整性或自由有危險之嚴重緊急狀況是由有幫助義務者所造成，也就是說，行為人單獨或者與被害人一道參與了引起該狀況（事故、禍事或者災難）的過程，因此產生了提供幫助的義務，而不論行為人本身是否有過錯。葡國最高法院司法見解認為，在交通事故當中，即使在被告人被免於指控為非自願的侵害身體罪的正犯，且經確認事故責任在於被害人的情況下，仍可以確定成立一種加重的幫助之不作為。4據此，上訴法院的結論是，判斷是誰違反了規範、是誰實施了犯罪、行為人對於事故是否沒有責任，這些並無關緊要。換言之，即使是對於事故並無責任的當事人甚至是第三人，只要其符合其他的前提，也可能成為幫助之不作為罪的正犯。可以肯定，對於事故有責並非刑法典第200條的構成要素。上訴法院同時指出，即使是需要幫助者為事故的唯一責任者，幫助的義務仍然存在。綜上所述，司法見解事實上將幫助之不作為的構成劃分為兩個不同層級：第一級，對於事故有責任但卻不提供受害人所急需的幫助；第二級，參與了引起事故的過程、但對於事故的發生並無任何責任者不提供受害人所急需的幫助。並且，司法見解明確肯定，不論對於事故有無責任，幫助的義務始終存在。4.AcordàodoSupremoTribunaldeJustiçaCJSIIItomoIII,p.263.
  • 116那麼，是否存在第三級形式的幫助之不作為呢？上述司法見解雖然澄清了即使於事故無責任，亦存在幫助的作為義務這一問題，但是，其論述的前提似乎僅僅局限於“行為人單獨或者與被害人一道參與了引起該狀況（事故、禍事或者災難）的過程”這樣一種情形。也就是說，行為人無論如何都必須與引起事故的原因有關，然後才會產生幫助之義務。固然，得出這一結論更為符合相關案件的事實，也並無技術上的不妥，但是，卻由此帶出另外一個話題：除了上述兩級責任形式之外，是否尚存在這樣一種幫助之不作為，即對於事故的發生既無任何責任，也並未參與引起該事故的過程者不提供受害人所急需的幫助？如果按照前述分類標準，這應該是第三級形式的幫助之不作為。本文認為，該第三級形式的幫助之不作為恰恰是立法者苦心構思的一種犯罪，正是這一形式的犯罪，成為了葡國《刑法典》第200條即澳門《刑法典》第194條所規定的幫助之不作為罪的基礎形式。二、關於法律義務的若干學說傳統刑法理論學說認為，刑法以處罰作為形式的犯罪為常態，以處罰不作為形式的犯罪作為補充。不作為形式的犯罪的設定必須具有一定的必要前提，即將不作為等同於作為必須有一定的理由。在一般意義上，只有那些威脅到社會關係安寧的不作為形式的行為才能夠與積極的作為相等同。5但是，具體將某些不作為在刑法意義上等同於作為仍然需要特定的條件。EduardoCorreia先生指出，不作為應僅限於那些負有法律上的特殊義務、從而將其置於一個保障者的地位、負有責任避免產生某種情景者。而且他強調認為，只有在這些限制內，該措施才不會是不確定的或者是任意的。65.[葡]EduardoCorreia,DireitoCriminal,VolumeI,Almedina,p302.6.前引EduardoCorreia,p.303.
  • 117因此，法律義務就成為構成不作為的必要條件，或者說，法律上的作為義務是產生不作為責任的前提。澳門《刑法典》第9條將這一要求明確規定下來，該條第1款規定，如一法定罪狀包含一定結果在內，則事實不僅包括可適當產生該結果之作為，亦包括可適當防止該結果發生之不作為，從而將不作為納入刑法的規範範疇。但是，該條第2款隨後又對於不作為責任的前提加以了限定，即以不作為實現一結果，僅於不作為者在法律上負有必須親身防止該結果發生之義務時，方予處罰。傳統理論認為，法律義務具有三個來源：法律、合同以及行為人的先前介入行為（ingerência）或者先行(preterintencional)行為。最為經常被作為法律來源的義務的例子，如父母親對於子女負有法律上的保護義務，在子女處於生命受到危及的情況下，比如遭到謀殺，父母親就有義務將其送至醫院救治，以避免死亡結果的發生。法律義務被認為是來自刑法以外的其他法律的規定。7關於合同義務，可以給出的例子比如某人依合同警衛一個企業的設施，在發生偷盜的情況下，如果無需冒很大風險就能夠阻止竊賊偷盜物品，而此人並未加以阻止，則對於該盜竊，此人負有不作為的責任。合同義務被認為間接源自法律。8至於第三種義務來源，即先行行為可以給出的例子，如A擦槍走火誤傷到B，因此A有法律責任送B去醫院，或者呼叫救護車，否則，如果證明A並未採取任何救護措施，結果導致B死亡，則A就要對B的死亡負責。“先前介入行為包括任何一種這樣的情形：某人造成了一種危險狀況，因此，其就有責任避免這種危險變為對權利的真正損害，而造成的危險可以是非法的，也可以是合法的。”9先行行為雖然並未明文規定於法律當中，但是卻內在地蘊含著法律的邏輯，並因此而成為作為義務的來源之一。107.[葡]TerezaPizarroBeleza,DireitoPenal,aafdl,volume2,p.537.8.前引TerezaPizarroBeleza,p.538.9.前引TerezaPizarroBeleza,p.540.10.作為法律義務來源之一的先行行為所產生的義務與《刑法典》第194條第2款所規定的義務具有共性，如何理清這兩者之間的關係，本文將在隨後涉及這一問題。
  • 118似乎除了上述三種來源之外，不存在其他任何依據將不作為入罪，而這三種來源所產生的義務均被一般性理解為法律上的義務。三、一般救助義務的創設然而，將法律義務作為不作為刑事責任的唯一前提這一傳統學說，最終還是受到了挑戰，有學者質疑：這一法律、合同、先行介入行為的古老的說法是否應該被擴大，或者被取替？有力的例證比如一個成年人經過一個湖，看到一個孩子跌入水中，這個人是唯一的在場者，他只需伸出手將孩子拉出水面，但是，他沒有這樣做，結果，孩子死掉了。能說由於沒有法律上的行動義務這個人就不承擔任何刑事責任嗎？這種人與受託照管孩子的人有什麼嚴格的區別？11正是基於這樣的質疑，以1966年刑法典草案分則部份第277條為基礎，參考了德國刑法典第250條c)項與法國刑法典第63條，葡國1982年刑法典第219條（即現行葡國刑法典第200條）創設了幫助之不作為罪。這一條文體現了一種社會互助的義務。該義務的構成是，在他人基本利益處於危險的情況下，臨近者應當提供幫助。12在特定情況下，為了一定的法益，也可以接受這樣一種行為義務，即使該義務並未由法律明文規定，這是社會互助共存本身的要求。13但是，該第219條（即澳門《刑法典》第194條）顯然與同一法典第10條第2款（即澳門《刑法典》第9條第2款）的規定相背離。問題是，這兩個條款之間究竟是一種什麼關係？澳門《刑法典》第9條第2款的規定對於第194條的規定是否構成約束？關於這兩個條款的解釋存在一些疑問，特別是關於第194條第1款所設定的幫助義務是否就是第9條第2款所要求不作為者本人的法律義務，這是一個棘手的問題。根據FigueiredoDias教授的觀點，《刑法典》第194條所規定的是一種純粹的不作為，其中並不存在具有罪狀意11.前引TerezaPizarroBeleza,p.547-548.12.[葡]ManuelSimasSantos,CÒDIGOPENAL,notasdetrabalho,PortoEditora,p.235.13.前引EduardoCorreia,p.305.
  • 119義的結果，相應地也就不存在行為是否具有產生結果的相當性問題。他以這樣一個例子來說明第9條與第194條之間的關係，一個自行車運動員撞到了一個行人，導致其輕微擦傷，在此情況下，該運動員並未因其先行的介入行為而變得有義務保證其不會因傷口感染或者血友病而死亡。因此，不能根據第9條之規定因該人的意外死亡而對於該運動員予以處罰。但是，如果該運動員對於受害者不提供必要的救助以使其脫離身體完整性所受的危險，而且提供救助對其自身並無任何風險，則對於行為人應當根據第194條之規定，確切些說是第2款之規定加以處罰。14本文認同，《刑法典》第9條第2款確實以“結果”作為構成該條所規定的不作為的要件，而第194條則不要求任何結果的出現，只要存在“有危險的嚴重緊急狀況”即滿足客觀要件。因此，第9條所規定的為非純粹的不作為犯罪，而第194條則為純粹的不作為犯罪。也可以說，二者所處理的是犯罪的兩個不同階段，如果以產生結果為標準來劃綫，前者處理之後的情形，而後者處理之前的情形。因此，前述這兩個條款之間是一種並行的關係，各自有其適用對象，不應予以混淆。15事實上，幫助之不作為規範的立法者的目的恰恰為了填補第9條第2款所遺留下來的空間，因而設置了一個不同的機制。第194條所考慮的情形是，由於不存在法律義務，會導致異常和不公平的免罪——14.見FigueiredoDias教授對於葡國最高法院1982年4月28日裁判所作註釋，載於RLJ第116號,p.56.該教授所討論的是葡國1982年刑法典第219條與第10條之間的關係，這兩個條文分別對應於澳門《刑法典》第194條與第9條，因此，本文將該教授的討論直接轉用於對澳門《刑法典》的這兩個條文的探討。15.這一點對於因先行行為而產生義務的情況特別具有意義。事實上，一個先行行為可能不論是置於第194條第2款下還是第9條第2款下均符合各自的規範要求，這表明這兩個規範的構成呈現出極為近似的外觀形式。葡國司法見解中，這兩個條款可以被同時適用於同一事實。例如，葡國最高法院就曾有裁判認為，在行為人故意傷害他人身體或健康而過失導致其死亡的情況下，該行為人不僅成為因結果而加重的傷害他人身體或健康罪的正犯，而且也成為幫助之不作為罪的正犯，因為其造成了對被害人生命的危險狀態。在此情況下，雖然行為人並無殺害被害人的故意，而是過失引至其死亡，但是，該行為人也負有救助的義務，將因其先前的危險行為而造成的危險排除。據此，最高法院認為，這是一種真正的競合。（ac.STJde7deMarçode1990,Proc.040419）可見，非純粹的不作為與純粹的不作為之間並非水火不容的關係，而是可以同時存在，只不過各自需要考慮的要素並不相同：前者要考慮行為結果，後者只考慮危險狀態。
  • 120按照澳門《刑法典》第9條第2款的規定，如果不存在法律上的義務，就排除行為人行為的可罰性。16因此，幫助之不作為罪的設定，目的就是在第9條第2款的規定所限定的法律義務（包括法律明文規定的義務、因合同而產生的義務以及因先前的介入行為所產生的義務）之外創設一個一般性的義務，從而促使生活在社會中的全體公民都承擔起一種互相救助的責任。那麼，究竟是否存在前述第三級形式的幫助之不作為？第194條第1款的規範內容可給出肯定的回答。根據FigueiredoDias教授的觀點，第194條第1款所羅列的幾種危險狀況既可以是自然造成的，也可以是人為造成的。17顯然，自然產生的各種禍事、災難等排除了人為因素，因而也就談不到行為人參與引起的問題。換言之，即使在這種情況下，立法者也認為存在一種一般的救助義務。而在人為的情況下，司法見解也確認，即使在需要幫助者自願引發事故的情況下，比如自殺，幫助的義務也仍然存在。18因此，可以合乎邏輯地得出結論：確實存在第三級形式的幫助之不作為責任，即對於事故的發生既無任何責任，也並未參與引起該事故的過程，但是仍然有責任提供必需的幫助。值得強調的是，雖然第194條第2款規定了危險係由應當提供幫助而不提供之人所造成的情況，但是，真正處於該條核心與基礎地位的是第1款的規定。正如上文所指出的，該款的立法用意是創設一種對於任何人均適用的一般性義務，即使這個人既不是事故的責任者，也並未參與引起該事故。而第2款的邏輯則是，既然連前述的與事無關者都負有這樣一種救助義務，就更不要說參與了引起事故的過程，或者對於事故有責任的人。因此，在這種情況下的不救助行為的法律後果要重於第1款的法律後果。16.前引ManuelSimasSantos,p.235。同樣，學者在這裡所指是葡國刑法典，為了方便起見，本文直接轉用於澳門《刑法典》的相應條款的探討。17.[葡]FigueiredoDias,ComentárioConimbricensedoCÒDIGOPENAL,tomoI,coimbraeditora.p849.18.前引2004年2月25日第0344756號裁判，以及ac.RPde25deFervereirode2004;CJ,XXIX,tomo1,219。
  • 121然而，儘管《刑法典》第194條第1款將因禍事、意外、公共災難或公共危險之情況而造成的嚴重緊急狀況列為幫助之不作為的客觀條件，但是這並不真正意味著任何人在任何情況下都可以成為該犯罪的主體。EduardoCorreia先生指出，任何一個目睹他人窒息的人可以去援救，但是如果他不去援救，窒息者死亡，不能對其以窒息者死亡而歸責。同樣，如果某人看到發生火災，雖然他可以去報警或者去滅火，但他並未這樣做，對該人也不能因其不作為而導致對其歸責。19TaipadeCarvalho先生也認為，並不是任何人都有法律義務去援救一個在公園湖中溺水而有生命危險的小孩。20司法見解則確認，只有那些“直接獲悉”危險狀態者有義務提供幫助21。所以，一方面，《刑法典》第194條第1款確實設定了一種一般性義務，但另一方面，並非任何人都必然會成為該義務的實際主體。或者可以說，並不是所有不提供幫助者均須承擔相應的刑事責任。要對不提供幫助者追究刑事責任，尚需限定其他的客觀要件，比如行為人直接知悉並在場或最為臨近出事地點等等，這樣，就將該條款的適用框定在一個合理的範圍之內，而不會無限度擴張，以至於造成不應有的滋擾。四、刑法所要求的幫助義務的限度將幫助之不作為設定為犯罪顯然具有相當的道德含義，其所預設的問題是，當他人有難時是否應當以刑法要求提供必要的救助？而更為關鍵的問題是刑法能夠要求人們提供什麼樣的救助？從純粹道德意味上，首先必須肯定人的自保意識，換言之，每一個體的生命與身體完整性都具有同等的價值，因此，首先保全自身的生命與身體完整性既是人本能的選擇，也符合最基本的生存法則，所以也就符合基本的道德規範。22也就是說，如果要將一個人自身的利19.前引EduardoCorreia,p.303.20.[葡]AmèricoA.TaipadeCarvalho,DireitoPenal,VolumeII,Porto,p.426.21.ac.RPde18deOutubrode2000;CJ,XXV,tomo4,58.22.單純從道德意義上說，保全自己的利益毫無問題，而在無害他人利益的前提下自願損害自己的利益也並不存在問題，以此為立法倫理基礎，自殺、自傷、自殘的行為（完全不假於人手，否則幫助者仍應承擔責任）在刑法上並不給與否定評價。
  • 122益與他人利益作比較，則兩者並無高下之分。最為理想的舉止狀態是，既能利己、也能利人。而既損己又損人的舉止違背基本的生活法則，因此，絕少會有人作出如此選擇，即使是出現，也多半出於認識錯誤，或者說本意是為利己而損人，或是為利人而損己，但結果卻於人於己兩皆損。但在這種情況下，由於損害他人利益，刑法具有了可能介入的理由。極為違背道德的行為是損人利己，在這種情況下，利己是以損害他人利益作為代價，顯然破壞社會倫常，因而刑法也具有可能介入的正當理由。最後一種假定的情形是損己利人，或者說是捨己救人，該行為以自己的失去來換取他人的獲得。行為人作出的也是自願放棄自身利益或者自願使自身利益受損的行為，但原因卻並非出於為自己，而是為了他人。換言之，行為人在自身利益和他人利益之間作出比較後，選擇了後者。這種行為看起來似乎有悖於常理，實則體現了人類最為美好的精神境界。從以上所列舉的數種情形來看，只要不損害他人利益，保全自身利益與捨己救人同樣符合道德準則。比如，甲眼看乙要被急駛而來的汽車撞到，甲可以上前將乙推開，但是，他自己可能因此被車撞到，在這種情況下，甲未上前推開乙，結果乙被車撞死，甲則保全了自身的生命。在這種情況下，甲的“不作為”不具有可譴責性，相反，甲維護自身生命的舉動不違反基本的人倫意識。相反，如果甲上前相救，結果被車撞到並死亡，換來乙的生存，甲的行為也符合道德，並值得頌揚。但是，顯然，英勇救人而獻身的舉動絕非社會中人人都能夠做到。上述兩個論斷之間看似自相矛盾，然而，恰恰體現了刑法將首先是一個不道德的行為犯罪化的基本要求，那就是必須區分基本層次的道德與超越層次的道德。所謂基本層次是促使和維持社會有序化的層次，這一層次的道德對於維持社會的常態和基本的秩序必不可少，用哈特的話說就是“社會生活必需的最低限度的道德”23，用魏德士的話說就是“對一切市民都有效的道德的最低限度”24，博登海默則將這個層次的道德歸為23.張文顯：《二十世紀西方法哲學思想研究》，法律出版社，1997年，第430頁。24.[德]魏德士著，丁曉春、吳越譯：《法理學》，法律出版社，2005年5月，第180頁。
  • 123“社會有序化的基本要求類別”，他指出，“它們對於有效地履行一個有組織的社會必須承擔的任務來講，被認為是必不可少的、必要的或極為可欲的。”25在這個層次裏，生命、身體完整性、人格尊嚴、人身自由和財產自由等等，都可以合理地構成社會秩序的基本要素。這些價值觀所提出的都是一些具體的行為要求，比如“不能殺人”，“不能傷人”，“不能侮辱人”，“不能囚禁他人”，“不能偷盜他人財物”，失去這些規範的束縛，社會秩序是不可想像的。因而這些規範所保護的要素也必然合理地構成道德所應該保護的最基本層次的價值。對這些價值的維護沒有退後的餘地，相應的侵害行為屬於“是可忍，孰不可忍”。對這些價值的當然尊重，是不分婦孺、不分長幼、不分個性修養、不分受教育程度高低的最為普適的觀念，因而，也是社會最起碼的道德觀念。正是在這個層面裏，刑法規範與道德規範發生了重合。也就是說，刑法所關注和保護的，恰恰是基本層次的道德所宣導和維護的社會的基本價值。耶林內克曾提出過一個著名的公式，即法律是“最低的道德要求”，因此，刑法應該保護的是“社會規範的基本價值”。26因此，有必要以刑法保護社會生活的基本條件，如果某一道德上可譴責的行為對於這些基本條件造成社會危害，就有必要將該行為予以犯罪化。但也必須強調，在確定某行為的社會危害性之前，必須確認該行為所侵害的是否為社會的基本價值，必須考慮哪些是社會的基本價值，為此，必須謹慎考量所有的社會利益及其對一個社會的價值度，以準確判定其是否屬於社會基本價值層次。這些價值已經不僅僅屬於道德的維度。事實上，這種不道德的行為已經侵犯了法益，因此，應該予以犯罪化。這已經不是一個單純的理念，實際上正如上文所指出的，諸如對於生命、身體完整性、人身自由和財產自由等等基本價值，早已完成了從道德規範到刑法規範的演變。除了這些之外，還有一些道德違反行為也被納入刑法的規範範圍，如公開侮辱他人的宗教信仰、擾亂死25.[美]E·博登海默著，鄧正來譯：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，2004年1月修訂版，第391頁。26.[德]岡特·施特拉騰韋特及洛塔爾·庫倫著，楊萌譯：《刑法總論I-犯罪論》，法律出版社，2006年2月，第28頁。
  • 124者安寧、亂倫、露陰等行為，這些行為表面上看起來似乎沒那麽嚴重的社會後果，但它們確實“破壞了法律的安寧，而沒有這種安寧，一個自由的社會制度是不可能存在的。”27與基本層次的道德相對應的是所謂超越層次的道德。這個層次的道德規則所提出的，是超越物質的精神要求，其目的是提高人類的生存品質，引導和規勸人們去尋求生活中的真、善、美。這些規範“包括那些極有助於提高生活品質和增進人與人之間的緊密聯繫的原則，但是這些原則對人們提出的要求則遠遠超過了那種被認為是維持社會生活的必要條件所必需的要求。”28人與動物的最大區別就在於，人既是物質的也是非物質的，非物質的世界多元而又沒有劃一的世界觀。比如慷慨和仁慈，有人會認為施捨錢物給乞丐是一種善行，而有人會認為不捨與錢物以促使其自立是一種更大的善行。人的精神世界當然也有高下之分，有的人品性高尚，心胸開闊，樂觀達然；有的人品格卑微，度量狹窄，悲觀戚然。正是由於精神領域的多樣性，社會對於某些“不齒”的行為的反映通常是抨擊和反對與寬容和忍讓共存。正是這個層次的道德，使刑法規範與道德規範完全區分開來。刑法應該避開超越層次的道德，讓位給這個層次的道德去規範相應的行為。相關的例子有：成年人之間的同性戀、通姦、獸奸等。如果對這些違反道德的行為施以懲罰，那麼“限制的僅僅是個人的自由，但是，對於社會制度在功能方面的能力來說，不僅是多餘的，而且甚至是有害的。在這種情況下，刑事懲罰通過使融合在社會中的人蒙受恥辱的方法，就造成了不必要的社會衝突。”29刑法在這些道德問題上的退讓表明，相關的道德違反行為尚未達到侵害維持社會基本的生活條件的程度，因而刑法沒有必要介入，而保留給相關的道德規則去評價，這樣做反而會有利於社會的和諧。同時，這一方面是社會27.Roxin,轉引自MariadaConceiçãoFerreiradaCunha,ConstituiçãoeCrime,porto.1995.p150.28.前引E·博登海默，第391頁。29.﹝德﹞克勞斯．羅克辛著、王世洲譯：《德國刑法學．總論》第一卷，法律出版社，2005年5月，第15-16頁。
  • 125寬容精神在刑法立法中的延續，另一方面也體現了對人的另一價值的尊重，那就是自由。最後必須指出的是，即使是基本層次的道德觀也僅能作為刑法立法的基礎，而不能直接代替刑法規範，這是由於道德與法律兩種不同規範的表述方式存在重大差別。30就《刑法典》第194條而言，雖然該條款確實反映了一定程度的道德規範刑法化，但是由於其立法邏輯是僅對社會成員提出“無危險救助”的要求，也就是說，提供救助不應對救助者的生命、身體完整性或自由等出現嚴重危險，否則可以不提供救助，而這種情況下的不作為無需承擔刑事責任，可見，這一立法抉擇只維持在不得不的限度之內。所以，這一法律要求並非一種超越性要求，而是一種基本要求，即在行為人不損害自身利益的情況下救助他人。所要求的僅僅是舉手之勞，可以想像，如果生活在社會中的成員連這一點都不能做到，那對於社會將會是致命的。因此，將該行為犯罪化具有相當普遍的社會意義，同時，也嚴守了刑法與道德之間的界限。也可以說，幫助之不作為罪的設定並不意味著立法者選擇了道德規範的泛刑法化道路。儘管犯罪的設定確實蘊涵著深厚的道德基礎，但並非任何道德規範都有必要轉化為刑法規範。3130.前引E·博登海默，第397頁。31.在本文的寫作中，也注意到我國內地在人大層面曾經提出過設立見死不救罪的問題（見《100多人大代表建議增加見死不救罪》載於2001年3月9日檢察日報）。學者們近年來對於是否應該設立見危不救罪也展開了熱烈討論，發表了大量的文章，如張建軍：《我國刑法分則應增設不予救助罪》（蘭州交通大學學報第25卷第5期），方也媛：《見危不救犯罪化探析》（長春金融高等專科學校學報2007年第2期），楊娟：《關於不作為犯罪作為義務來源的幾點爭議》（理論觀察2005年第5期），李春斌等：《設立見死不救罪的冷思考》（甘肅政法成人教育學院學報2005年第2期），張東平：《見危不救犯罪化質疑》（河北工業大學成人教育學院學報2004年第4期），王懷章：《試論見危不救犯罪化》（青海社會科學2003年第5期），李健、任成璽：《道德義務不應成為我國不作為犯罪中作為義務的來源》（河南省政法管理幹部學院學報2001年第6期），汪力、鄒兵：《關於見危不救的法理學和刑法學思考》（西南師範大學學報2001年第6期），張永紅、吳方青：《見危不救犯罪化芻議》（新疆警官高等專科學校學報2006年第1期）等等。其中，既有支持設立見危不救罪者，也有反對者。本文基於上述邏輯，認為我國內地刑法中應當設立見危不救罪，但同時也同樣應當劃清基本層次的道德與超越層次道德界限，以避免刑法泛道德化。
  • 127《行政》第二十四卷，總第九十一期，2011No.1，127—138試從社會經濟角度論述澳門文化與創意產業特雷莎J.C.L.席爾瓦*一、背景與前景澳門“城市文化”形象的推廣，從1995年起，有了新進展。屆時正值澳門國際機場落成。它的啓用被視為一種擴大旅遊供求範圍的手段。然而，只有在2003年，賭博業的開放和澳門的國際知名度劇增後，才出現了顯著的促進文化的運動來傳播歷史遺產。最終於2005年，聯合國教科文組織將澳門歷史城區列入世界遺產名錄。對澳門特色文化特徵的重視（特別是文物）和對地方創意與私人舉辦的文化活動的支持，目的在於創造財富和社會福利。目前，文化創意產業在澳門特別行政區的政治議題中經常被提及，著重強調政府的各種支持措施，因此澳門經濟的多元化必須依賴政府的工作已經成為堅定信念。鑒於博彩在澳門特別行政區經濟中的巨大影響，一些分析家認為，這一目標是不切實際的，但我們不能不注意到一個事實，即文化活動的融資大部份來自博弈。因此，大多數文化活動的可行性現在離不開成功地經營賭場。在未來，最希望這些資助（尤其是政府對私人活動的資助）為文化範疇的創業自主所代替，使它獲得一自給自足和可持續發展。澳門文化創意產業的潛能是毫無疑問的，需要知道是，它如何可以成為一種可替代博彩的經濟部門。據認為，適當的協調和管理公共和私人資源是關鍵。我們需要一種文化政策，來使這種多樣化的模式成為可能，給它腿讓它走路。隨著預計中的文化事業的開花，或許在*統計暨普查局高級技術員，新里斯本大學社會學學士。
  • 128十年內能保證豐厚的收益。在其他相關的蓬勃發展的領域，如會議旅遊業，獎勵旅遊，會展業（被稱為MICEIndustry）和大型的政府活動，包括旅遊海報上不可或缺的傳統體育比賽。這些部門的協同發展會加強文化活動的效果。政府的干預，如最近在文化局內成立了文化創意產業促進廳1和文化產業委員會2。應集中在促進文化政策制定的工作。這一工作包括對概念的定義，範疇的劃定，調查文化參與者及數目。這些都是在這裡要討論的要點，旨在今後為這一部門的社會經濟影響的評估方法建立一個基礎。對文化創意產業的這種涉及方式表明了一種工作的初步假設。此種假設基於聯合國教科文組織最近發表的研究，其目的是促進研究、數據收集、選擇指數和將信息彙編成文化統計。二、概念“文化”應該被視為一個社會，一個社會群體或一個社團所特有的一套精神、物質、智力和情感。除了藝術和文學，它還包括生活方式、共處的方式、價值體系、傳統和信仰。3文化現實——三個不同計劃中所表現的多維現象：（一）無形資產——傳統、信仰、價值觀，語言及生活方式，或者是決定某一社團的典型行為與特質的非物質層面；（二）有形資產——被列為文物的歷史／文化不動產與動產，如藝術品，或某種類型的消費品。它們是社團的文化資產，因為它們是可銷售和/或消費的；（三）社會享受——文化和藝術活動，如慶典、演出、表演、音樂會，展覽和交易會。它們的舉行在很大程度上基於產品和創意服務，而這又具有無形的文化方面。1.2010年3月29日第13號政府公報。2.2010年5月11日第19號政府公報。　3.2009聯合國教科文組織文化統計框架，聯合國教科文組織統計所。　
  • 129這些計劃將在一個動態的互動系統，被稱為文化週期內5個階段相互關聯，往往重疊：思維／創作——產品／服務的生產——傳播——分銷——參與／消費文化產業——文化週期的經濟方面，因為這個週期的活力取決於經濟活動和資源，面向消費。對其經濟影響的評估，可通過以下幾個方面：（一）生產活動、文化產品和服務；（二）文化職業——直接或間接與文化相關的職業，就業形式可以是正式或非正式的；（三）文化產品的流通，主要包括進口／出口；（四）文化參與和/或文化消費。創意產業——與藝術生產掛鉤，尤其是視覺藝術與手工藝品。目前也存在混合的形態，不僅僅文化、創意的服務，如建築、設計與廣告。為了對上述方面有一個概念，可參閱“澳門空間：http://www.creativemacau.org.mo/EN/hotnews.php”三、文化範疇或領域教科文組織提出了文化範疇的分類，其基礎為國際經濟分類中所採用的對文化產業結構與限制的分類：（一）文物——博物館、歷史遺址和考古、歷史景觀、文物；（二）表演／藝術節——戲劇、舞蹈、戲曲、木偶、音樂、藝術節、節慶活動和博覽會；（三）視覺藝術/手工藝品——造型藝術、攝影、工藝品；（四）刊物/出版——書籍、報紙、期刊、圖書館、書展；
  • 130（五）音像/媒體——廣播、電視、互聯網、電影、視頻、互動媒體；（六）設計／創意服務——時裝設計、平面設計、室內設計和景觀，建築服務，廣告服務。每一文化範疇涵蓋了文化週期的各個階段，包括社會和/或經濟活動，其基礎為無論是正式或非正式的專業或業餘人員，並可能受到公共和私人單位各種方式的補助金。以下匯總表無意提供詳盡的情況，只是在澳門特別行政區使用的文化範疇的分類模式。它顯示了不同的公共單位和私人單位參與的概況。文化範疇及澳門特別行政區單位的參與範疇遺產表演藝術節視覺藝術手工藝品刊物新聞視聽媒體設計創意服務公共單位文化局民政總署澳門文化中心旅遊局澳門旅遊學院東方基金會東方葡萄牙學會澳門基金會澳門空間私人單位協會
  • 131範疇遺產表演藝術節視覺藝術手工藝品刊物新聞視聽媒體設計創意服務企業俱樂部/工作室劇院/電影院出版商/報紙這一匯總表顯示了各種社會載體之間的交匯與聯繫。這對於文化政策的制定必不可少。除了詳盡調查所有的單位外，必須審議它們所參與的文化週期的每個階段，以檢測公共單位之間，公私單位之間以及整體的動態關係（請注意，澳門有241個文化性質的協會）。這樣的了解方便各機構之間的協調，掌控資源分配和相應使用效果的情況（包括政府補助金）。總括一下這6個文化範疇，存在4個相輔相成的領域，亦稱之為“交叉領域”。它們對文化週期具有至關重要的作用，尤其在文化傳播/傳遞階段：（一）非物質文化遺產——完整的文化範疇是包含了其他不同的領域的元素，涵蓋了生活經驗、語言、禮儀和習俗；（二）培訓和教育——傳播價值觀和文化能力，公共管理機構的責任，基金會、大學、學校、協會，等等；（三）存檔和保存——文化和藝術創作的連續性所必需的主要活動，因為存檔的物品（有時所展示的物品）可作為新的創作靈感；（四）輔助設備和物資——本質上來講，不屬於文化範疇，但可以方便和/或可允許創造、生產和銷售文化產品。例如計算機，它是信息技術的設備和設計的材料。
  • 132最後，全面的文化景觀包括3個區域，部門或“相關的領域”。儘管它的性質有所不同，覆蓋一些具有文化元素的活動：（一）旅遊——文化（及宗教）旅遊被列入澳門旅遊局官方的宣傳活動。近幾年來會展旅遊，無論在活動的數目，人力資源的投入，還是舉辦地點有了顯著的增長。（二）運動——武術表演/比賽，賽龍舟和澳門格蘭披治就是與該地區文化和傳統相關的季節性體育活動。（三）娛樂——博彩除了作為吸引遊客的主要因素外，是一種間接的促進文化的方式，尤其是通過政府和基金會定期支付的各種補貼。四、文化的經濟層面基於識別文化產品和服務才能評估文化創意產業這一部門的經濟影響，選擇資料來源和收集量化數據是決定性的一步，這樣才可以將文化週期融合在社會經濟發展模型中。通過國際分類，可以找到文化產品和文化生產，尤其是文化週期的頭4個階段：創作，生產，推廣，銷售/傳播。它們是收集和分析國際上可比數據的基礎。澳門特別行政區除了有澳門對外貿易貨物分類表／協調制度外，還有澳門行業分類4和澳門職業分類。1997年的澳門行業分類列出了下列產品和活動：（D部——加工工業）22.媒體資料的出版、印刷及儲錄：221.出版：22110.書籍、小冊子、樂譜及其他出版物4.澳門行業分類（1997年）請見http://www.dsec.gov.mo/getdoc/427d5b02-9a1c-4bba-b865-7bb49c44a5d0/cam_pub_1997_y.aspx。　
  • 13322120.報紙、雜誌和其他期刊22130.錄音22190.出版（照片、版畫、明信片、挂曆、海報、藝術作品的複製品、微型出版物）222.與印刷及印刷業務相關的活動（...）223.錄製資料媒體的複製業（聲音、視頻，電腦儲存數據）（O部——其他集體，社會和個人業務活動）92.娛樂、文化和體育921.電影院、劇院、電台、電視及相關活動（包括表演...）922.新聞社活動923.圖書館、檔案館、博物館和其他文化活動92310.圖書館和檔案館活動92320.博物館和保護歷史古蹟和遺址活動出版物／新聞和音像／傳媒歸入22組中，而文物與表演／藝術節出現在92組中。至於構成創意產業重要組成部分的視覺藝術／手工藝品和工藝設計／創意服務，難以歸入此分類，但很容易在澳門職業分類5找到它們。在澳門職業分類中，分為大組、次大組、次組、基準組和專業技術人員。大部分與文化產業相關的職業被歸入知識職業大組中，具體如下：大組2——知識和科學專業次大組24——管理專家（...）、藝術家和知識職業次組243——檔案管理員、圖書管理員和類似職工2431——檔案工作者和博物館館長5.1997年澳門職業分類請見http://www.dsec.gov.mo/getdoc/a6ec3cfc-e98f-4396-93af-c4c9fdb0435d/copm_pub_1997_y.aspx。　
  • 1342432——圖書館和文獻工作者次組245——作家和藝術創造家2451——作家、記者及類似2451.05作家2451.10評論家2451.15總編輯2451.20主編2451.25編輯（亦稱redactor）2451.30記者——廣播電視2451.35記者——報紙2451.99作家/記者/無分類的其它專家2452——雕刻家、畫家和其他類似藝術家2452.05雕塑家2452.10藝術畫家2452.15幽默畫設計師2452.20插畫設計師2452.25中國書法家2452.30修復師——藝術品2452.35工業創作設計師2453——作曲家、音樂家和歌唱家2453.05音樂作曲家2453.10樂團指揮（首席指揮或指揮師）2453.15合唱團指揮師2453.20器樂家2453.25藝術歌唱家2454——編舞家和藝術舞蹈家2454.05編舞家
  • 1352454.10藝術舞蹈家2455——電影和戲劇藝術專家2455.05電影導演2455.10電視導演2455.15電台導演2455.20攝影——電影2455.25音響——電影2455.30藝術——電影與電視2455.35配音——電影與電視2455.40特技——電影與電視2455.45舞台導演2455.50劇本家2455.99電影及話劇藝術專家和無分類的其它專家此為所有文化範疇生產活動的參考資料：（一）遺產——次組243和次組245——職業2452.30（二）演出——次組245／基準組2453、2454和2455（與視聽重疊）（三）視覺藝術——次組2452／基準組2452（四）刊物——次組245/基準組2451（五）視聽資料——次組2455（六）設計——基準組2452——職業2452.35除了這些行業，分類中還有其他的與創造性工作有關的職業（如建築師、程序員）。必須給什麼是設計和創意服務方面的“文化生產”下一個定義，換言之，為包括在文化定義的範疇內的活動和產品開列一個名單。視覺藝術和手工藝品也屬於同樣的情況，其中包括不同的手工行業和/或工業行業（如攝影師、珠寶商、陶藝家）。他們所從事產品生產可以算作文化類型的，但大多只是普通商品消費。
  • 136分類並不能讓我們自動識別文化產品。有必要在消費方面確定其特徵。區分工業生產過程產生的文化財產和產品的標準是它們是否具有身份，價值和意義。某項文化產品，除了經濟價值外，還要考慮到其審美價值，精神價值或象徵性價值。這意味著，無論其商業價值如何，這一產品體現或傳輸了某種無論是從質量角度，還是其他特定用途而言的文化表現。澳門對外貿易／協調制度（2007年），據產品的物理特徵，進行了分類。然而未告訴我們其文化內容，因此有必要比較單子中所列出的服務文化的數據。文化產品和服務的國際貿易可以通過國際收支平衡來研究。某些文化產品如視覺藝術／手工藝品，圖書，出版和視覺和互動媒體的出口和進口值可見於系統的統計數據。五、文化的社會層面本地居民的文化參與和文化消費現象不同於遊客的文化消費。“工業（文化創意）”的概念所表達是文化產品和服務的供應和不斷增長的大眾消費需求之間的關係。這一需求來自於遊客／參觀者。另外一方面，在衡量本地的文化參與時，應特別考慮到居民日常生活的文化經驗。從問卷調查和/或民意調查入手，可以對以下三個方面進行分析：（一）家庭文化——看電視的時間，聽收音機、看電影、聽音樂，使用互聯網；（二）街頭文化——參觀文化場所，如電影院、劇院、音樂廳、博物館，古蹟；（三）認同文化——參與業餘文化活動，文化協會、傳統民俗、民族文化和青年文化。至於本地文化消費，以文化產品和服務在家庭支出中的比重為衡量標準。住戶收支調查6顯示了“休閒產品及服務，娛樂和文化的消6.2008年住戶收支調查可見:http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/bf8ae07a-01cf-4512-84c5-9cf45e57da72/P_IOF_PUB_2008_Y.aspx。　
  • 137費”在家庭預算開支中的百分比。雖然目前尚未單獨開列有關“文化”的專門數據，但可通過住戶收支調查中對這一專題做出的回答的處理來詳細描述文化層面。六、文化指數根據使用的信息來源，可以確定文化的社會和經濟層面的指數。除了確定了本部門的經濟分量外，還可以測量其社會影響（例如，居民語言的多樣性）。目前，除了住戶收支調查外，還可進行其他的調查，如就業調查和旅客消費調查。另外一方面，除了已經提到的對外貿易數據，還有其他經濟數據。通過它們，可以得到文化週期不同階段的指數，如消費物價指數和旅遊物價指數。普查還可以幫助研究各種社會指數。正如教科文組織所建議的那樣，各項指數可根據不同文化範疇之間的關聯來顯示（例如可以與三個相關的領域有關），而具有5個文化週期階段。下面的指數範例出示了假設指數，還有其他可用的或潛在可用的指數（通過對未公佈統計數據的處理）。指數範例文化週期範疇創作出品傳播分銷／傳輸／展出參與／消費遺產（包含博物館）政府項目的預算建設和維護費用費用講座／展覽開支（文物，歷史，文化...）博物館門票文化與消閒服務費用及價格演出和藝術節補貼，贊助，投資安裝費用，藝術家／表演者的收入廣告開支及推廣活動開支門票銷售收入；推行收入文化與消閒服務費用及價格視覺藝術和手工藝品補貼，贊助，投資創意藝術家的收入推廣開支進口/出口，展覽／交易會／銷售收入文化與消閒產品費用及價格
  • 138文化週期範疇創作出品傳播分銷／傳輸／展出參與／消費刊物（書籍和出版）補貼，贊助，投資出版專業人員的收入經銷開支進口/出口，展覽／交易會／銷售收入文化與消閒產品費用及價格視聽與媒體補貼，贊助，投資專業，技術和創意人員的收入經銷及廣告及開支進口/出口，收入（服務的銷售及營運）文化與消閒產品費用及價格設計和創意服務補貼，贊助，投資專業和創意人員的收入經銷及廣告及開支進口/出口，收入（服務的銷售及營運）文化與消閒產品費用及價格註釋：“黑體”的資料可見（或可能見）統計暨普查局的統計資料彙編。七、結語文化範疇的數據通常很少，甚至在一些國家已開始編制文化統計。調查中，一般未將分類中很高的文化活動產品和文化產品水準包括在內。有時需要使用估計來詳細描寫文化方面更廣泛類別的資料。另一方面，選擇和彙編管理數據有利於文化統計。它很大程度上依賴於公共單位之間的意願及合作，以及它們與私營單位之間的合作。在澳門特別行政區，參與文化範疇的單位協調湊巧是由最近成立的文化產業委員會統籌的。它作為成員之間的信息交流的平台來運作，其中許多代表公共和私營單位。國際統計機構中，正在醖釀創造一個合適的工具，測定未來文化產業在一個國家／地區經濟中的比重：金色國民總產值（“GoldenGDP”）。目前尚未執行，但預計可能在全球範圍內，成為反映文化作為一個國家／地區社會經濟現實決定方面的顯示工具。

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