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833二○一○年，澳門行 政澳門公共行政雜誌

834行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯：林瑞光 編輯委員會：婁勝華施佩玲馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871015/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“資料”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。

835第二十三卷•第四期（總第九十期），二○一○年十二月目錄澳珠區域旅遊發展中兩地政府合作的思考837阮建中澳門特別行政區政府採購良好管治面對的挑戰847鄧達榮澳門現行物業管理法律制度的檢討與修改建議873簡萬寧澳門博彩公司法評介析885王長斌拉美地區葡語國家的政府經濟改革研究——以卡多佐總統當政905時期巴西公共行政及財政改革為例葉桂平公民參與和審議式民主919李略官僚化、去官僚化及其平衡：對西方公共行政改革的一種解讀927竺乾威21世紀美國、英國政府績效管理新進展937孟蕾，卓越曾德昭與中國科舉考試947AntónioAresta

836在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。為提升公共管治能力建言――“廿一世紀的公共管理：機遇與965挑戰國際學術研討會”紀要林瑞光摘要1195

837《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，837—845澳珠區域旅遊發展中的兩地政府合作思考阮建中*一、前言日前，粵港澳三地政府公佈《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》報告，報告中提出粵港澳合建具全球競爭力、協調可持續的世界級城鎮群，並構建城際一小時交通圈，建立創新的口岸雙線管理模式，構建區域整體生態安全格局。珠三角要建設成世界級的先進製造業及現代服務業基地、全國重要的經濟中心；香港繼續鞏固亞洲國際都會的地位，進一步提升為全球重要的現代服務業中心之一；澳門則要成為世界最具吸引力的旅遊休閒中心及區域性商貿服務平臺。因此，在進入回歸第二個十周年之初，澳門經濟要保持可持續的發展，融入“大珠三角”發展是具有很強的迫切性的。筆者認為，澳門與珠海同處珠江三角洲西岸，兩地的合作是“珠三角”區域合作的重要組成部分。澳門要融入“大珠三角”發展，第一步，也是最重要的一步是加強珠海的合作，這是最重要的。眾所周知，澳門既是著名的中西文化薈萃之地，又是世界上著名的三大“賭城”之一，素有“東方拉斯維加斯”之稱，發展旅遊博彩業的條件得天獨厚。自2002年澳門開放賭權、2003年內地開放“港澳自由行”、2005年“澳門歷史城區”成為世界文化遺產以來，澳門旅遊博彩業的發展更加引人注目。而珠海是珠江入海口美麗的海濱城市，是中國旅遊勝地四十佳城市之一，有著得天獨厚的旅遊資源，其旅遊業日益成為國民經濟中的一個重要分支。有鑑於此，全面系統地分析澳珠兩地區域旅遊合作的存在的問題，審時度勢地把握兩地區域旅遊合作方向，積極大膽地探索啟動兩地區域旅遊合作的對策，將具有十分重要的戰略意義。*區域經濟學博士，澳門大學博彩研究所研究主任。

838二、澳珠區域旅遊合作存在問題分析由於地域的原因，澳門與珠海的發展是密不可分的，兩地在社會經濟等多個方面都有著悠久的合作和發展的歷史。多年來，珠海與澳門在旅遊投資、口岸管理、客源共用、線路相連、宣傳推廣等多方面進行了合作，取得了一定的成效。但珠澳旅遊合作是跨越兩種不同制度和關稅區邊界的合作，而邊界與距離一樣，也影響著不同地域的空間聯繫和地域空間的人文差異性，1邊界兩側的人文因素是突變的。2因此，邊界對珠澳旅遊合作具有一定的遮罩效應，影響了珠澳旅遊一體化的程度。實際上，儘管珠海2008年旅遊總收入佔GDP比重位列珠三角第一，有著全國知名優美的城市環境，海島、溫泉、高爾夫等三大拳頭產品，以及有特色的大型活動和主題公園。但珠海2008年接待外國人數量不多，其中接待香港同胞96.92萬人次，澳門同胞61.03萬人次，臺灣同胞78.96萬人次，分別佔珠海接待入境過夜旅遊者人數的33.86%、21.32%、27.59%。同時，珠海2008年入境過夜旅遊者在珠海平均停留時間2.9天，人均每天花費169.11美元，入境過夜旅遊者平均停留時間和人均每天花費分別在全國被調查的124個主要城市中列第37位和第83位，處於中間，甚至中間偏下水準。在再看看澳門的情況，澳門旅遊博彩業在取得令人矚目成績的同時，土地和人力資源緊張的問題在早幾年開始已經突出。為了突破澳門狹小空間的限制，持有澳門賭牌的三大財團在早年也已計劃在珠海方面進行投資，如澳門博彩股份有限公司擬投資50億港元興建兩條海底觀光隧道，建設一個面積達150萬平方米的跨境旅遊區；拉斯維加斯金沙集團擬投資20億美元在珠海橫琴建造5.2平方公里的國際會展度假區。銀河娛樂有限公司擬投資90億港元在珠海橫琴建造一個大型旅遊區。不幸的是，到目前為止，相關項目不是胎死腹中，就是如曇花一現。故整體而言，澳珠區域旅遊合作的情況未如理想，區域旅遊還有很大的發展空間。1.楊汝萬、胡天新：《邊界效應的轉變和邊境城市化――以深圳為例》，見葉舜贊、顧朝林、牛亞菲：《一國兩制模式的區域一體化研究》，北京，科學出版社，1999年，第104-111頁。2.RattiR.1993.Howcanexistingbarriersandbordereffectsbeovercome:atheoreticalapproach[A].In:CappallinR&BateyPWJ.RegionalNetwork.BorderRegionsandEuropeanIntegration[C].London:Pion:60-69

839回顧澳珠旅遊業，甚至中國旅遊業的發展，共同發展區域旅遊經濟是未來旅遊業發展的內在要求。且在區域旅遊業發展中，地方政府在區域旅遊合作中扮演著宣導者和組織者的重要角色，是主體推動力，從而形成並確立了各行政區政府在跨區域旅遊合作中的核心主體地位。具體在澳珠區域旅遊方面，由於區域行政區的剛性約束、地方利益的競爭以及“一國兩制”的行政管理體制等制度性因素的制約，使得澳珠兩地方政府在共同發展區域旅遊中面臨著較大的障礙，從而導致兩地政府之間合作的目的機制、運行機制和制度保障機制等不能適應區域旅遊業發展的需要。從歷史看未來，即使目前橫琴開發已上升至國家規劃層面，但澳珠兩地政府合作進一步的發展仍然急需改變一些突出的矛盾和問題：（一）急需改變以往合作偏重於務虛，各自為政的局面以往，澳珠兩地雖然都提出了加強區域旅遊合作的意願和構想，但合作主要仍是重形式、重研討，不少觀念還停留在兩地旅遊行政管理層面上，缺乏具體的、可操作的、實實在在的政策、措施和手段，更談不上在旅遊資源、旅遊基礎設施、旅遊客源市場等方面的共用。如早在1993年由廣東省旅遊局、香港旅遊協會（現香港旅遊發展局)及澳門特區政府旅遊局已組成了“珠江三角洲入境遊推廣機構”，但從運作效果來看，該機構所倡議的區內旅遊資源的統一規劃與發展，協調三地在旅遊基礎設施、旅遊服務及人員培訓方面等工作基本上只是停留在“討論，探求各種合作的可行方法”階段，總體來說，澳珠兩地基本上是各自獨立推廣旅遊，並未能使區域內的旅遊資源充分地利用。（二）急需改變“政府熱、社會冷”的局面兩地政府的努力合作是兩地區域旅遊發展的必要條件，沒有政府的介入和相關政策，合作就缺乏必要的基礎和條件。但兩地區域旅遊合作還需要落實到旅遊企業的行為上，只有政府的積極性而沒有企業的積極性，合作是難以深入持久的。從以往兩地合作發展的歷史分

840析，由於管轄權限、開發主體和定位存在很多爭議，很多簽約投資項目被逼一拖再拖，令更多的企業對兩地的區域合作長期採取了一種觀望的態度，缺乏自身的積極性、主動性和創造性。如上述提及澳門博彩業三大財團將旅遊會展產業延伸到珠海的計劃，由於勢必影響珠海、澳門等各方的利益，引起各方不同的反應。而在兩地政府沒有積極和認真處理的情況下，有關項目現時已不了了之，出現了有關區域旅遊合作無法深化的局面（三）急需有效的合作推進機制理論上，珠澳兩地優勢的互補或優勢的疊加，一般會給雙方都帶來較“單打獨鬥”所能獲得的更大利益。然而，由於資源稟賦、區位分工等條件的差異，澳珠兩地所能獲得的利益不可能完全一樣。同時，作為一國兩制的“新邊界”，澳珠合作開發橫琴島，如何解決法律適用的問題？如何平衡澳門與珠海的利益等問題在兩地政府和兩地社會中仍存在很大的爭議。這種種錯綜複雜的利益關係，單靠現行的行政機制或主要依靠現行行政機制都是難以理順的，必須以多種機制來共同協調。如果合作的行為缺乏有效的激勵和約束，合作的利益得不到合理的分享和補償，則珠澳兩地區域旅遊合作必將難以為續。三、兩地政府間合作對於澳珠區域旅遊發展的意義在橫琴開發背景下的澳珠政府間合作，是指在《規劃》引導下，依靠兩地政府對區域旅遊業發展總體目標和共同利益所達成的共識，整合兩地政府組織管理和制度優勢，以推動兩地區域旅遊業可持續發展的旅遊管理活動過程。這種合作不是兩地政府職能部門僅對某項旅遊活動進行策劃和具體管理，而是從兩地區域經濟社會可持續發展的角度而進行的管理職能創新活動；這種合作也不是單指政府間聯合開發旅遊項目和建設景區景點，而是基於區域發展戰略、經濟結構和產業佈局，以及旅遊主客體行為而進行的綜合管理活動。同時，在橫琴開發背景下實現澳珠政府間合作，其目的是進一步完善兩地區域旅遊合作機制，促使區域旅遊發展規劃得以有效落實，並在加大區域層面

841宏觀調控的基礎上，增強區域旅遊業發展的整體實力。澳珠政府間合作對於橫琴開發的意義主要體現在：（一）有利於澳珠各自旅遊業最終的可持續發展由於自然資源賦存特點、區域文化發展狀況，以及地區經濟結構和發展水準的差異等原因，澳珠區域旅遊業發展本身存在著明顯的地域差異性，兩地之間客觀上也存在著通過互利合作實現利益最大化的願望和需求。只要兩地政府能夠在區域共同發展目標下加強合作，建立雙邊或多邊協調機制，依據國家有關戰略發展的政策、法規和區域旅遊發展規劃，協調解決兩地地區利益主體間關係，將可取長補短，最終為兩地各自達至“雙贏”：對於澳門來說，兩地於橫琴的旅遊合作將可突破，由於地域狹小而令本身的自然景觀和大型遊樂設施缺乏等的限制，延伸澳門旅遊博彩業的產業鏈，改變博彩業一業獨大的問題，令澳門旅遊功能和效益得以更充分的發揮。而對於珠海來說，兩地於橫琴的旅遊合作，將可提升橫琴作為珠江西岸的引擎作用，為珠海的經濟發展輸入新的底氣，提升珠海在現代服務的輻射力。簡而言之，兩地的合作將可對各自旅遊業的可持續發展有莫大的裨益。（二）有利於推動澳珠區域旅遊合作的新發展區域旅遊市場的建立需要一個過程；區域旅遊資源開發中還存在外部性問題，“市場失靈”現象難免發生；非政府組織的力量也有待於進一步發展和壯大。因此，除非政府之間進行合作，依靠政府進行市場化的制度創新，才能打破傳統體制的制度制衡，通過制定統一的政策法規和制度安排實現旅遊市場一體化。否則，在政府之外幾乎沒有足夠的力量和管道來實現這一制度變革。同時，從上述對近年橫琴開發所遇到的問題分析中不難看出，澳珠兩地政府為了實現地方利益最大化均在尋求機會加強合作與溝通，但其合作起點往往不高，地方本位主義嚴重；同時合作缺乏有效的約束力和組織保證；區域間協調不足；仍處於一種非制度化的發展階段。故從改革政府管理職能角度說，實現兩地政府間合作，就是在決策層面上加強不同行政區之間政

842府間決策協商與共同行動，通過建立兩地政府間旅遊合作協調機制，加大對各自地區利益關係的協調和控制力度，營造出促進區域旅遊合作進一步發展的、規範化和制度化的體制環境。（三）有利於提高澳珠區域旅遊合作的效率和效果“一國兩制”在澳門成功實施了十年，國內的地方政府對澳門實施的“一國兩制”極為尊重，但從澳門回歸十年的區域合作情況分析，雖然澳珠兩地合作的共識正在加強，各種形式的政府間合作初見端倪。但是，這些合作的形式和內容還處於低層次發展階段，以往橫琴的開發亦因為“一國兩制”的對接問題沒有先例參考而停滯不前。雖然近年來的澳門旅遊博彩業高速發展，同時期的珠海旅遊業發展也欣欣向榮，但由於種種原因，澳珠區域旅遊市場發展已明顯相對滯後，形成了一定程度的地方保護主義，使得區域旅遊業的整體發展缺乏可持續性。究其主要原因是澳珠兩地政府在區域旅遊合作中扮演的管理者、服務者和協調者角色並沒有充分發揮。故只有實現澳珠兩地政府間合作，才能對兩地區域旅遊合作實施整體層面的綜合管理，實現區域內外在旅遊發展政策、管理手段、質檢標準、環境目標等方面的協同行動，從而大大提高區域旅遊合作的效率和效果。四、實現兩地政府區域合作的主要思路為確保政府合作機制在區域旅遊業發展中的有效運轉，需要澳珠兩地充分發揮政府的主導作用，在地位平等、互利互信、政府主導、市場合作原則的基礎上，通過制度創新、建立具實權的區域旅遊合作協調機構、有效的兩地區域旅遊利益分享機制和創建兩地旅遊合作資訊網絡等加強澳珠政府的合作。（一）制度創新澳珠兩地政府間合作機制的建立需要雙方的共同努力，為了確保這一機制的有效運轉，現有不適合區域旅遊發展的制度是必需進行變

843革的。在“一國兩制”的原則下，積極進行制度創新，為兩地政府間合作機制的建立和完善提供所需要的良好制度環境。具體包括：第一，澳珠兩地政府應協商制定具體的澳珠區域旅遊發展規劃以引導和規範區域旅遊合作，保證區域旅遊投資與旅遊開發建設的正確方向。有關區域旅遊發展規劃必需在科學論證的基礎上具有較強的可操作性；同時，有關規劃制定後必須適時對外公開，以保證規劃的透明度，減少不必要的制度成本；更為重要的是，有關規劃不能隨意單方面更改，以及禁止不遵守規劃的行為發生。第二，進一步完善澳珠區域旅遊業發展的政策法規體系，充分發揮澳珠兩地資源互補的優勢，推進澳珠區域旅遊市場的形成和發展。澳珠兩地採取的是不同法律體系，故在制定區域旅遊法規時，兩地應建立常設的法律辦公室或聯絡辦公室，具體和及時處理相關的法律問題。第三，重建兩地政府競合秩序，促進政府職能轉變，強化服務性職能，提高職能部門的服務理念，改進服務方式，加大服務力度。針對上述提及的“政府熱、社會冷”的問題，兩地政府在完成規劃和法規的基礎上，應主動與兩地社會、旅遊業界進行溝通，對於旅遊企業提出的投資計劃，要設定服務承諾，在合理的期限內予以批覆，如批准的則要鼓勵和監督其落實情況；如不批准的，也要給予相關企業清晰明確的回覆，有條件的話，也要向兩地社會公佈。（二）建立具實權的澳珠區域旅遊合作協調機構澳珠兩地政府間合作機制的建立有賴於一個高效的、有一定實權性的區域旅遊合作協調機構，這應該由兩地政府出面組建。有關協調機構的權責主要是制定和落實關於澳珠兩地政府所制定的旅遊政策法規、旅遊質量監察合作等多種制度和協定。具體來說，有關協調機構應設各種專業或綜合職能管理辦公室，通過制定有關合作制度和章程，明確需要共同遵守的合作要求和規則，為解決兩地政府間資源互補和平衡發展問題，以及消除兩地間的政策差異提供條件。有關協調機構應為常設及制度性的實權機構：它需要進行組織協調和宏觀調控工作，解決區域旅遊合作中戰略資源開發、區域旅遊整體形象塑造，

844以及旅遊業發展與生態環境保護和建設間關係等問題，從而保證旅遊經營活動的高效運行和規模經濟效益，達到澳珠雙方“共贏”的目的。有關機構的管理許可權應大於兩地現時的旅遊局，同時吸收兩地旅遊局主管領導參加，採取定期協商、會晤、共同決策的方式進行運作。（三）建立兩地區域旅遊利益分享機制由於澳珠合作雙方存在追求利益最大化的現實，兩地政府合作必須是基於各自的共同利益之上。因此，在兩地區域旅遊合作中，需要建立兩地區域旅遊利益分享機制來協調各方利益的分配。“兩地區域旅遊利益分享機制”是指兩地通過整合區域旅遊業發展政策，通過規範的制度建設來實現兩地之間的利益轉移，從而來實現區域旅遊利益在兩地之間的合理分配。該機制強調兩地在平等、互利、協作的基礎上既競爭又合作，並在此基礎上實現兩地共同分享區域旅遊利益。兩地在共同發展區域旅遊業的前提下，通過協商制定旅遊利益分配機制，以實現區域旅遊利益在兩地成員之間的合理分配，從而解決各地方政府在合作中的利益衝突，為區域旅遊業的健康發展提供保證。而為保證兩地區域旅遊業的健康發展,兩地需要在共用兩地區域旅遊利益的基礎上，徹底打破地方保護主義和旅遊市場壁壘，從分割式競爭向共贏式競爭轉變；以共同發展區域旅遊業為出發點，積極推進本地區內部的管理體制改革，打破原有的部門交叉重疊、各自為政的局面，在共贏基礎上為區域旅遊合作營造無行政障礙的發展環境。舉個例子，未來在橫琴建校的澳門大學應在課程中增設一些符合橫琴發展的學位或培訓課程，並優先讓珠海的學生就讀，甚至澳門政府可以考慮設立一定的獎助學金資助當中的一些品學兼優，且學成之後願意為澳珠區域發展服務的學生等等。（四）深化兩地旅遊合作資訊網絡早在回歸之初，為了共同推廣粵港澳區域旅遊品牌，粵港澳政府提出建立一個具規模的“粵港澳旅遊資訊平臺”，向旅遊目標市場提供全面的旅遊資訊，以達到區域旅遊資訊化的目的。但從實際效果來

845看，有關平臺建設仍未發揮作用，為此，筆者建議，由澳珠兩地政府牽頭共同建立一個兩地區域旅遊合作資訊網絡，有關網絡需放在兩地政府的入口網站，以利完善資訊交換與管理網絡系統，做到資訊的順暢和共用，從而為澳珠區域內外政府間合作奠定基礎。通過有關網絡溝通，加強區域間資訊溝通、經驗交流、人力資源培訓、專家諮詢等活動，促使澳珠兩地旅遊資訊充分、自由地流動，探索和推行兩地旅遊合作新模式，從而有利於雙方尋求新的合作領域和合作契機，推進兩地高層次區域旅遊合作，並將旅遊合作轉變為一種長期的自覺行為。借助於這一網絡平臺，一方面有助於區域旅遊各合作方建立起長期互動的合作關係，逐步形成政府宏觀管理與社會自發組織相結合的互補型區域旅遊合作模式，促進區域旅遊合作步入全社會、全方位聯動的良性發展階段；另一方面，有助於兩地政府依託網路平臺優勢推行政務公開化、資訊化，增強政府職能部門的管理透明度和可預見性。五、結語由於種種歷史原因，兩地利益分配矛盾以及現行行政管理體制等制度性因素的制約，導致澳珠兩地政府之間合作的目的機制、運行機制和制度保障機制不能適應區域旅遊業發展的需要，從而造成了澳珠兩地政府在區域旅遊合作上事倍功半。然而，澳門的長期發展不可能依靠填海造地模式，珠海若不把澳門充分考慮進產業規劃當中，其“花園城市”的口碑很難轉化為後發優勢。3也就是說，澳珠兩地，尤其兩地政府加強在區域旅遊方面的合作是大勢所趨。為此，在區域可持續協調發展理念下，澳珠兩地應突破個別和局部利益，通過構建兩地政府間合作機制，依靠政府間合作，積極進行組織管理和制度創新，這是推進澳珠兩地區域旅遊合作和實現區域旅遊業健康、持續發展的理性選擇。簡單地說，澳珠兩地政府應該通過行政性力量基於對旅遊市場規範的共識，掃除制度性壁壘，促進澳珠區域內部旅遊業要素的流動，實現旅遊業資源的有效配置，最終形成一個統一的大珠三角地域旅遊經濟共同體。3.郝雨凡、姜姍姍：《澳門多元經濟與珠澳整合》，廣東社會科學，2009年第4期，第84-89頁。　

847《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，847—871澳門特別行政區政府採購良好管治面對的挑戰*鄧達榮**一、引言政府要維持公共部門的日常運作、支持社會的可持續發展和確保市民能夠安居樂業，必要投入足夠的人力、財政和物力資源等才能達到目標。於政府財政負擔中，取得物品、服務和展開公共工程的費用佔有相當大的比例。於世界貿易組織的成員國中，政府採購開支佔本地生產總值10%至15%。1經濟合作發展組織的成員國所佔比例更高，為19.96%，而歐盟則更高達21.48%。若不包括國防開支及採購人員成本，經濟合作發展組織成員國的比例為7.57%，歐盟則為8.03%。2至於澳門特別行政區方面，以2007年為例，取得財貨與勞務及投資發展的開支為澳門幣73.79億元，佔政府總開支達32%，稍高於人員開支的30%，成為政府開支的最大份額，亦佔該年本地生產總值4.8%3，從而形成了一個令人關注的政府採購市場。澳門特別行政區政府採購活動是基於現行政府採購法律體系，由開支規範、合同規範、採購特別法規和基本法律規範組成。其核心法律為由第122/84/M號法令規範並經第30/89/M號法令修改的與政府採購有關的開支制度，由第63/85/M號法令規範的取得財貨與勞務的招*本文之原文於2010年10月23日“第四屆21世紀的公共管理：機遇與挑戰´國際學術研討會”上發表。**中國政法大學法學博士。1.於2010年5月11日，瀏覽世界貿易組織網頁http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_overview_e.htm2.OECD（2003）.TheSizeofGovernmentProcurementMarkets.OffprintfromOECDJournalonBudgeting,Vol.1,No.4.3.TangTatWeng（2009）.StudyonEstimationoftheMarketSizeRelatedtotheGovernmentProcurementofMacauSAR,JournalofMacaoStudy,No.55,December2009,publishedbyMacaoFoundation.

848標程序法，以及由第74/99/M號法令規範招標程序的公共工程承攬法律制度。上述開支制度由修改至今已實施逾20年，而其他兩法亦已分別實施超過25年和11年。由它們形成的政府採購法律體系規範，與澳門特別行政區的社會和經濟急劇演進比較，已顯著出現行政管理運作的落伍、不經濟和缺乏效益等問題。再者，於國際經濟貿易的全球化下，與國際合作對抗擊腐敗、反貪和維護公平競爭等方面欠缺有效對策。因此，必須了解澳門特別行政區政府採購面對哪些當前的危機和挑戰，方能妥善及有效地設立良好管治方案來確保公帑用得其所和發揮效用。二、適用於澳門特別行政區且確保廉潔採購的國際文書政府採購過程中出現貪污的問題於過去十多年間已不斷地受到國際關注，並且受到國際文書所制約，包括：（一）經濟合作發展組織理事會於1997年5月23日採納的《經濟合作發展組織抗擊國際商業事務賄賂的修訂建議》（OECDRevisedRecommendationonCombatingBriberyinInternationalBusinessTransactions）；（二）經濟合作發展組織在1997年11月21日於談判會上通過的《經濟合作發展組織國際商務交易活動反對行賄外國公職人員公約》（OECDConventiononCombatingBriberyofForeignPublicOfficialsinInternationalBusinessTransactions）；（三）聯合國於2003年10月31日在紐約通過的《聯合國反貪污公約》（UNConventionAgainstCorruption）；（四）經濟合作發展組織國際商務交易行賄工作組在2009年11月26日發出的《經濟合作發展組織國際商務交易活動進一步反對行賄外國公職人員建議》（OECDRecommendationforFurtherCombatingBriberyofForeignPublicOfficialsinInternationalBusinessTransactions）。於該等國際文書中，祇有《聯合國反貪污公約》適用於澳門特別行政區，它是藉着中華人民共和國於2006年1月13日向聯合國秘書長

849存放批准書，於同年2月12日在國際上對中華人民共和國生效，亦包括對澳門特別行政區生效，但僅透過於同年2月21日公佈澳門特別行政區第5/2006號行政長官公告而正式於澳門特別行政區適用。該公約第九條第一款4專門地規定各締約國設立公共〔政府〕採購制度時基於本國基本原則而加入預防腐敗的要件，使其釐訂的政府採購制度具有透明度、達到公平競爭和以客觀準則作出判給等。此外，經濟合作發展組織對推動廉潔採購起着積極作用，並擔任發揮公平競爭國際商貿的角色。它不單祇作出以上國際文書，還提出了具實務效益的建議，於2008年9月22日發出《加強公共採購廉潔的核對清單》5（ChecklistforEnhancingIntegrityinPublicProcurement），給予其成員國和地區，甚至任何國家和地區可借鑒的建議來加強整個採購過程的廉潔採購文化。縱使澳門不是該組織的成員經濟體，但該清單的建議對澳門來說極具參考價值。至於政府採購過程中的合謀，縱然亦是國際商議的主題，但總的來說仍未得到等同於貪污議題的重視程度而沒有被釐訂國際文書。三、政府採購中的貪污和合謀於政府採購的工作及過程中，存在兩個核心的挑戰，分別是貪污和合謀。貪污本身的意思是行為人之間的秘密行為和私自取得正常利4.透過第5/2006號行政長官公告公佈的《聯合國反腐敗公約》第九條（公共採購）第一款規定，“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則採購必要步驟，建立對預防腐敗特別有效的以透明度、競爭和按客觀標準決定為基礎的適當的採購制度。這類制度可以在適用時考慮到適當的最低限值，所涉及的方面應當包括：（一）公開分發關於採購程序及合同的資料，包括招標的資料與授標相關的資料，使潛在投標人有充分時間準備和提交標書；（二）事先確定參加的條件，包括甄選和授標標準以及投標規則，並予以公佈；（三）採用客觀和事先確定的標準作出公共採購決定，以便於隨後核查各項規則或者程序是否得到正確適用；（四）建立有效的國內覆審制度，包括有效的申訴制度，以確保在依照本款制定的規則未得到遵守時可以訴諸法律和進行法律救濟；（五）酌情採購措施，規範採購的負責人員的相關事項，例如特定公共採購中的利益關係申明、篩選程序和培訓要求。”5.該清單旨在指導政府發展和履行一個適當的政策框架，它分為兩個部分：第一部分係於透明度、優良管理、預防不當行為，以及問責和監控等四個方面，合共透過10個原則指導決策者發展一個適當的政策框架來加強政府採購的廉潔；第二部分提供如何履行框架中政府採購過程每一階段的指引，指出每一階段危及廉潔的典型情況，並相應地提出可行的預防性措施。　

850益範圍以外的不法利益，導致政府、社會、甚至第三者的利益和財富受到侵害。合謀則是兩個或以上的行為人聯合起來圖謀作出或作出損害政府、社會、甚至第三者的利益和財富；合謀的意思是有關當事人之間表面上互相競爭，但內裏卻存在着具有緊密合作的夥伴關係。兩者看似是獨立行為，不盡相同，但實際上有着牽連關係。政府部門必須採用有效的措施和做法來克服由這兩個挑戰帶來的問題。單就貪污問題而言，要預防公務人員，尤其是採購人員於管理採購活動過程中可能出現的貪污；至於避免合謀的出現，就是要預防投標人之間或供應商之間的合謀。不過，貪污和合謀在實務中往往不會獨立發生，而是以混合型態出現。例如，收受利益的採購人員視合謀投標而不見；收受利益的採購人員發放一些實質上對合謀有利的信息；收受利益的採購人員迫使被判給人與其特指的其他供應商達成附加協議等等。然而，仔細分析有關問題的成因，是可以把採購人員貪污和供應商合謀或圍標行為分開的。本質上，貪污是源於採購人員貪圖利益的行為，即採購人員間接以政府開支來增加其本身的財富的不當行為；而合謀是參加相同投標項目、有競爭關係的投標人聯合起來以不法手段增加其本身利益。可是，於此行為中不一定需要賄賂採購人員，即未必有貪污情況的出現。總結國際經驗，聯合國把貪污行為的方式歸納出來，主要包括：（一）貪污行為，是投標人直接或間接地以金錢或有價值的物品捐獻和饋贈採購人員或採購人員收受或要求任何具價值的東西來影響採購人員於甄選過程或執行合同的行為；（二）欺騙行為，是誤導事實或遺漏事實，使甄選過程或執行合同受到影響；（三）合謀行為，是於同一招標內兩個或以上無論是否認識的投標人之間圖謀設立人為及非競爭性價格的投標書或安排；（四）強制行為，是直接或間接地損害，或威脅損害人們或其財產來影響其參與採購過程，或左右合同的執行。66.UnitedNations(2008).UnitedNationsConventionagainstCorruption:implementingprocurement-relatedaspects(CAC/COSP/2008/CRP.2),submittedbytheUnitedNationsCommissiononInternationalTradeLaw,ConferenceoftheStatesPartiestotheUnitedNationsConventionagainstCorruption,Secondsession,NusaDua,Indonesia,28January–1February2008.　

851至於合謀方式，美國司法部把它綜合為下列幾個基本類型：（一）禁止投標，是一個或多個預計會參加投標的競爭者同意暫時不遞交投標書，或撤回已遞交的投標書，以成全他們間約定的投標人的投標書將獲得接納並最終得到判給；（二）互補性投標，是某些競爭者同意提交採購實體不會接納的高價金或含有不可接納的特別條件的投標書，讓某一投標人遞交的投標書被接納而最終得到判給。此行為之意圖是不欲採購實體接納其他的投標書而做成一個仿似競標的假象；（三）輪流投標，是所有共謀的投標人輪流以最低價格投標，能使各共謀者均有機會取得採購合同。然而，共謀者間存在多樣的輪流條件，使採購實體不易察覺。他們之間的利益分配亦十分多樣，例如：輪流獲得判給來提供採購項目、被判給人向每一共謀者分配相同金額或分配相應每一共謀者公司規模的工作量等等；（四）分包合同視為補償機制，共謀的競爭者協議不提交投標書或提交會落選的投標書，用意與成功獲得判給的共謀投標人換取分包合同或其供應合同；又或，以最低價格或最佳條件獲得判給的投標人放棄簽署供應合同而成就次最低價格或次最佳條件的投標人，以求換取其分包合同來共同分攤他們之間由此非法行為取得的較高金額之利潤。就此需要強調，倘若分包合同不是於判給的主合同中用來促使競爭的，那就是反競爭的行為。7四、澳門特別行政區政府採購過程中可能出現貪污和賄賂的危機（一）政府採購過程的組成澳門特別行政區公共部門和機構展開政府採購工作必須遵守法律規定的相關開支制度和招標程序。該開支制度係指經第30/89/M號法令7.Inreferenceto,on30thDecember,2009,thedocumentPriceFixing,BidRigging,andMarketAllocationSchemes:WhatTheyAreandWhattoLookFor”,bytheDepartmentofJustice,US,availableinthewebsite:http://www.justice.gov/atr/public/guidelines/211578.pdf　

852修改的第122/84/M號法令，它規範政府採購項目相應金額適用的採購方式。倘若採購金額達到法定門檻，必須展開招標，否則適用直接磋商；又或若採購金額達到法定門檻，但有關採購符合法定條件的特殊情況而豁免招標，則採用直接磋商。相應的招標程序是受第63/85/M號法令和第74/99/M號法令規範，惟前者規範取得財貨與服務的招標程序，後者則規範展開公共工程承攬的法律制度。基於上述法定的招標程序，各公共部門和機構基本上是以它們作為核心，通過理解整過採購過程方能最終取得有關的採購項目。圖1展示澳門特別行政區政府的典型採購過程，其中包括六個工作階段，依次為計劃的需求、計劃的規格、招標程序、判給程序、簽訂合同，以及履行合同和付款。首兩個工作階段屬行政程序，工作步驟不受法律規範，但其中某一項工作內容需遵守特定的法律規定；8第三至第五個工作階段屬法定程序，受政府採購的程序法――第63/85/M號法令和第74/99/M號法令――規範展開的步驟及內容；第六個工作階段屬行政程序，工作步驟不受法律規範，但執行工作受相關的採購合同規管。倘以招標工作角度看此採購過程，首兩個工作階段屬“招標前期間”，是招標工作的籌備階段。由計劃的需求工作階段決定是否需要展開招標以取得採購項目。如果有需要展開招標，就由計劃的規格工作階段擬定與採購項目相關的招標文件，尤其是招標公告、招標方案和承投規則或承攬規則，以及相關的附件等，以便正式及依法展開招標程序。第三和第四個工作階段為“招標期間”，是整個採購過程的核心部分，是經由它們來選定被判給人或中標人的。理論上，招標工作就此完成。餘下的就是“招標後期間”，為第五和第六個工作階段，是採購實體與被判給人簽訂財貨或服務的供應合同或工程承攬合同，以及整個合同規範期內的供應或展開工程。倘若合同亦規定財貨的保養期或工程的保固期，該期間亦包括在招標後期間內。當然，此期間應直到採購實體依照合同條款的規定完全支付合同金額為止，亦即是說，直到合同雙方完成履行合同義務為止。8.自經濟財政司司長辦公室於2007年1月15日公佈第1/2007號經濟財政司司長批示後，各公共部門和機構均需遵守其附件一《處理取得財產和勞務開支的指引》，必須編製為許可取得財產和勞務開支的建議書，以獲得具本身權限或獲授權機構或領導批示，之後才可正式展開相應於開支金額或特別情況的採購方法。　

853圖1：澳門特別行政區政府採購過程的期間、相應階段及工作類別ᖾ॰௽ܑ۩ਙ೴ਙࢌආ᝜ߜړጥए૿ኙऱਗᖏܫΕࢵᑑֱூࡉࢭދ๵ঞࢨࢭ᧹๵ঞΔא֗ઌᣂऱॵٙ࿛Δאঁإڤ֗ࠉऄ୶ၲࢵᑑ࿓ݧΖรԿࡉร؄ଡՠ܂ၸ੄੡ϘࢵᑑཚၴϙΔਢᖞଡආ᝜መ࿓ऱு֨ຝ։Δਢᆖط،ଚࠐᙇࡳ๯ܒ࿯ԳࢨխᑑԳऱΖ෻ᓵՂΔࢵᑑՠ܂༉ڼݙګΖ塒Հऱ༉ਢϘࢵᑑ৵ཚၴϙΔ੡รնࡉรքଡՠ܂ၸ੄Δਢආ᝜ኔ᧯ፖ๯ܒ࿯Գ᡽ૡತຄࢨࣚ೭ऱࠎᚨٽٵࢨՠ࿓ࢭ᧹ٽٵΔא֗ᖞଡٽٵ๵ᒤཚփऱࠎᚨࢨ୶ၲՠ࿓Ζଣૉٽٵٍ๵ࡳತຄऱঅ塄ཚࢨՠ࿓ऱঅࡐཚΔᇠཚၴٍץਔڇࢵᑑ৵ཚၴփΖᅝྥΔڼཚၴᚨऴࠩආ᝜ኔ᧯ࠉᅃٽٵයཱིऱ๵ࡳݙ٤֭בٽٵ८ᠰ੡ַΔٍܛਢᎅΔऴࠩٽٵᠨֱݙګᐌ۩ٽٵᆠ೭੡ַΖቹ1Κᖾ॰௽ܑ۩ਙ೴ਙࢌආ᝜መ࿓ऱཚၴΕઌᚨၸ੄֗ՠ܂ᣊܑΰԲαਙࢌආ᝜መ࿓խױ౨נ෼຅ۆࡉᇹᇼऱٲᖲڇՂ૪քଡՠ܂ၸ੄խΔྤᓵਢ۩ਙ࿓ݧΔࢨਢऄࡳ࿓ݧΔ݁ڶᖲᄎנ෼լᅝ۩੡Δ੷۟ٲ֗კᑥආ᝜ऱൣउΔ։ܑચڇ࣍ࠡ࿇سᖲᄎऱڍኒۖբΖรԫଡՠ܂ၸ੄ਢආ᝜ૠቤऱᏁޣࢨࢵᑑऱᏁޣΖڼၸ੄ऱՠ܂ઌᅝᣂ᝶Δڂ੡ֆ٥ຝ॰ਢܡࠠڶኔᎾᏁ૞ࠐ୶ၲࢵᑑၞ۩ආ᝜Δ༉ਢڇຍԫၸ੄ެࡳΖ଺ঞՂΔڶᣂֆ٥ຝ॰ᄎ٣ၞ۩ආ᝜ႈؾऱױ۩ࢤઔߒΔԱᇞᇠႈؾऱؘ૞ࢤΕݾ๬૞ޣΔא֗ءچؑ໱ࢨਬଡؑ໱ڶᇠႈؾࠎᚨ࿛࿛Ζڇၞ۩ױ۩ࢤઔߒছΔؘႊૡم堚ཐऱკᑥᖲࠫࠐᒔঅઔߒ࿨࣠ড়ᨠ֗ֆؓΔܡঞΔ༉ڶױ౨נ෼ທ೗Ε܅۷ࢨ೏۷ආ᝜ऱױ۩ࢤࡉؘ૞ࢤΔא֗ؑ໱౨ܡࠎᚨڶᣂႈؾ࿛ൣउΔۖທګ࠷൓լᅝࢨլؘ૞ऱತຄΕࣚ೭ࢨՠ࿓Ζ੡Աףൎਙࢌආ᝜ऱ๵ቤΔ۩ਙᅝݝࡵࠫૡڣ৫ආ᝜ૠቤΔᨃֆ٥ຝ॰୶ၲऱආ᝜ՠ܂ڶߜړᏁޣڜඈ֗ڶݧࡉڶิ៣چ୶ၲΖڣ৫ආ᝜ૠቤխױץਔൄ๵ࢤऱආ᝜ࡉ੡௽ܑᏁޣऱආ᝜ΔܡঞΔආ᝜ऱᏁޣױ౨ᄎ๯ᙑᎄေ۷ΔԾࢨڂழၴጹ૰ۖլ౨ڶயࡉᄷᒔچေ۷ආ᝜Ꮑޣ৵թ୶ၲආ᝜ՠ܂Ζ5（二）政府採購過程中可能出現貪污和賄賂的危機在上述六個工作階段中，無論是行政程序，或是法定程序，均有機會出現不當行為，甚至危及廉潔採購的情況，分別祇在於其發生機會的多寡而已。第一個工作階段是採購計劃的需求或招標的需求。此階段的工作相當關鍵，因為公共部門是否具有實際需要來展開招標進行採購，就是在這一階段決定。原則上，有關公共部門會先進行採購項目的可行性研究，了解該項目的必要性、技術要求，以及本地市場或某個市場有該項目供應等等。在進行可行性研究前，必須訂立清晰的廉潔機制來確保研究結果客觀及公平，否則，就有可能出現造假、低估或高估採購的可行性和必要性，以及市場能否供應有關項目等情況，而造成取得不當或不必要的財貨、服務或工程。為了加強政府採購的規劃，行政當局宜制訂年度採購計劃，讓公共部門展開的採購工作有良好需求安排及有序和有組織地展開。年度採購計劃中可包括常規性的採購和為特別需求的採購，否則，採購的需求可能會被錯誤評估，又或因時間緊迫而不能有效和準確地評估採購需求後才展開採購工作。

854第二個工作階段是釐訂採購計劃或採購項目的規格，指由採購實體制訂招標文件，尤其是招標公告、招標方案、取得財貨與服務的承投規則或展開公共工程的承攬規則，以及有關附件等等。其一，規定投標人應符合的資格，否則不予接納且不會開啟其遞交的投標書；其二，讓潛在投標人了解採購項目的基本要求、技術標準等等，以便設計其認為最符合採購要件及最能滿足採購實體要求的投標書。倘若採購計劃的規格被粗製濫造及低估，尤其是投標人資格要求不高、採購項目規格落後或未達標準等等，投標人遞交的投標書便會很容易被接納及獲得判給。倘若到簽訂採購合同時才發覺問題，但又無法撤銷判給，不得不對合同內容作出符合實際供應財貨、提供服務或實施工程等需要的修改，尤其是修改招標文件規定的要求和條件、及/或投標書的內容等等，便會影響公平競爭。倘若採購項目是基本需要和必須作出判給，採購實體便會制訂較高或過高的投標人准入門檻及提高採購項目規格，從而有機會祇接納某些期望的投標人及某些特定規格的採購項目。此外，某些特定規格很大可能會限制任何潛在投標人參與投標或為某些投標人帶來優惠。再者，當預見大多數投標人遞交投標書均能滿足到開標要求時，事先設定的不當評分準則可能會令到評審投標書的條件的一些方面優於某些方面而得到較高分數，從而使到採購實體能傾向與其期望的投標人遞交的投標書成為意屬投標書而獲得採購合同。第三個工作階段是招標程序及開標程序。縱使整個程序及工作步驟均受現行程序法規範，但是某些輔助性程序及工作步驟仍需由採購實體自行設定。若果設定不當，便會有利於貪污和賄賂行為的出現。相對屬競爭性招標的公開招標而言，非競爭性招標，尤其是缺乏標準化程序的採購出現貪污和賄賂的危機自然會更高。然而，此類採購的判給合同本身不能證明任何貪污和賄賂的存在，但其存在貪污和賄賂的機會較競爭性招標的判給合同高。此外，因緊急需要而展開的採購是非競爭性的，在非計劃採購的情況下採購人員有較大的靈活性，因而會減低採購主管或上級的注意力而降低監控水平，仍會增加賄賂的機會或降低其它不當行為的成本，例如會引致採購項目的上升價格容易地隱藏在緊急供應的採購中。此時，模板式招標文件及合同內容能有效地規避不當行為，但它們不應“透明”而影響到公平競爭。行政

855當局應該常備此模板式招標文件及合同內容，除應付緊急情況外，還應用於需求次數高和常規性的採購項目，以減少進行大量同類採購項目的採購過程而帶來的重複工作，務求達到節省制訂招標文件和判給合同的時間和金錢成本。競爭性採購中的限制性招標涉及預先評定投標人資格，被認為較受認同和具信譽的企業企圖影響採購人員和競爭對手的可能是較少的。一般來說，招標的競爭過程包括不同階段和方式的監控工作，亦有專門實體評估投標書的質量、專門性及整體而言是否符合物有所值原則，或投標項目是否物有所值。再者，不獲判給的投標人認為招標程序中發生不當情事時，除本身能提出異議外，亦應有機會得到公眾、社會和司法的注意。縱使競爭性招標能減少貪污和賄賂的機會，但不能防止企業間進行反競爭行為，如合謀、圍標等。其實，此等反競爭行為會引致參與人之間的貪污，並令到投標人企圖賄賂採購人員。第四個工作階段是評審投標書工作和作出判給的程序。開標會議完結及訂出獲接納合資格投標人名單後，開標委員會把所有獲確定接納投標人所遞交的投標書交到評審委員會，由它按照預先訂立的評審準則來選定最佳條件的投標書及其投標人。雖然判給程序受法律規範，但評審委員會的審標工作和具體安排不受法律規範，可是仍要符合保密原則，不能向第三者披露有關細節。那麼，此運作的無效監控有機會引致操控判給結果的行為，具權限審理的判給實體就祇能按照提請的評審結果作出判給，或濫用權限使他期望的投標人得到判給。第五個工作階段是簽訂合同，指由意屬投標書的投標人獲得判給起計到正式簽訂合同的期間。考慮到在現行規定中，投標人於獲得判給前已同意合同擬本，基本上採購實體與中標人祇是約定日期簽訂採購合同。該期間不應太長，如果該期間很長，表示採購人員與該意屬投標人之間可能正處於商討賄賂且尚未達到好處的共識。第六個工作階段是履行合同和付款。原則上，供應商或承攬人按照合同內容規定進行給付，而採購實體則按合同條款進行相應的支付。於此合同執行期間，相關工作已不再受政府採購法規範，因此可能存在不同形式的方法和技術來隱藏賄賂行為。賄賂形式可表現為虛假工程、誇大工程量和困難施工、改變施工或工作次序和方法、使用

856低於合同規定質量的物料或供應低價和低質量的物品，以及以不當方式提供合同服務等等，均是常見欺騙政府和騙取公款的手法。（三）採購過程中可能出現貪污和賄賂的徵兆上文已分析於政府採購過程不同工作階段中出現貪污和賄賂危機的可能情況，但實務中仍有無限可能，祇能憑經驗和假設把它們一一識別出來並加以注意，務求作出相應的預防措施或設立廉潔機制來避免貪污和賄賂發生。在實務經驗中，已有很多例證指出發生貪污和賄賂的徵兆或跡象。行政當局和司法當局可透過該等徵兆或跡象懷疑已出現的貪污和賄賂，從而採取進一步行動來撤查事件，甚至指控相關人士。若能證實便可即時提出起訴，並即時停止行政當局受到的損害。因此，能有效和準確地於不同工作期間認清有關徵兆及採取相應措施是可以更有效地防範貪污和賄賂行為的。表1：採購過程中可能出現貪污和賄賂的徵兆及可採取的反貪行動期間徵兆或跡象9採購反貪行動10任何期間-採購人員收受投標人或供應商送出的不當禮物或接受其提供的娛樂；-採購人員拒絕晉升到一個非採購範疇的職位；-採購人員不能解釋突然增加的財富；-採購人員、投標人、供應商或承建商有緊密的社交關係；-經常從單一來源購買大量物品。-應建立具專業人員的獨立採購實體；-為了能夠進行有效核實和監控工作，組織基本而必要文件案卷；-釐訂採購人員的行為準則。9.NicolaEhlermann-Cache(2008).FightingBriberyinPublicProcurement:TheworkoftheOECDWorkingGrouponBribery,publishedinFightingBriberyinPublicProcurementinAsiaandthePacific,Proceedingsonthe7thRegionalSeminaronMakingInternationalAnti-CorruptionStandardsOperational,publishedbyOECD/ADB.10.TinaSøreide(2004).CorruptioninPublicProcurement:Causes,ConsequencesandCures,ReportR2002:1,Chr.MichelsenInstitute,DepartmentStudiesandHumanRights.

857期間徵兆或跡象9採購反貪行動10招標前期間-接受為人所知會行賄的供應商投標；-採購人員經常為不必要的項目提出展開招標的要求。-應盡早宣佈及於主要媒體和便利方式刊登招標機會和需求；-應輪換某一範疇的採購人員；-招標實體應明確釐訂採購項目，尤其是須訂製物品、服務及工程等的技術規格或要求。招標期間-接受截標期過後才遞交的投標書；-評審委員會成員與投標人有親屬關係但沒有迴避；-評審委員會不依照評審準則選定投標書；-不能解釋的高價中標；-判給實體在沒理據情況下否定評審委員會提出的判給建議。-採購實體應小心處理與投標人之間的通訊；-應嚴格遵守法定招標程序；-以清晰及簡潔的方式釐訂招標程序必要執行的工作；-應盡可能把國際市場的價格訂為評審投標書建議價格的參考基準；-招標程序應包括不同級別採購狀況，尤其是一般、緊急、例外和立即等狀況。招標後期間-不具充分理由而增加合同價金；-落選投標人經常和有系統地成為有關招標判給合同的分包合同人；-履行供應合同涉及無必要的中間人；-供應合同或工程承攬合同的項目與供應商或承建商的核心業務無關；-採購人員接受低質量物品或服務；又或容許延遲送交物品或提供服務。-向落選投標人提供否決其投標書的解釋及相關資訊；-若有需要執行採購的補充工作，應納入採購合同中；-被判給人遞交的保證金應訂為合同金額的適當比例；-應設立專門實體負責及跟進所有與採購合同有關的訴訟。五、政府採購活動中存在的合謀和不公平競爭的形式在現行政府採購的程序法中，公共部門如推定投標人之間合謀是可以不作出判給的。11一般而言，政府採購是競爭行為，合謀是投標人11.按照第63/85/M號法令第三十八條c）項規定，“很大程度上可推定投標人之間存在合謀”，判給人有權不作出判給。按照第74/99/M號法令第九十六條f）項規定，“尤

858之間反公平競爭的協議，通常是以非書面方式進行的協議及/或“一致行為”。12該等法規中沒有明確和具體地指出哪些形式的行為屬於合謀行為，亦沒有羅列哪些擾亂正常競爭條件之行為或協議違反政府採購的公平競爭。那麼，了解和認清合謀的形式是有助於採購人員推定投標人之間是否存在合謀的。根據美國最常見與政府採購有關的反托克斯訴訟，涉及固定價格、圍標以及分割或分配市場等，它們均屬刑事罪行。固定價格是投標競爭者之間提高、固定或維持其售賣貨物或服務等價格之協議，但不限於一定需要競爭者協議完全收取同一價格，或者相同行業的所有競爭者聯合一起共謀。固定價格能以不同形式或任何限制價格競爭的協議存在，例如訂立或鎖定折扣，鎖定價格，採用標準計算價格準則，維持產品的不同類型、尺碼或數量的價格差別，鎖定最低價格清單，固定信用條款，不公佈價格等等。在多數案件中，參與固定價格之共謀者還會建立一些策略性機制來確保每位共謀者擁護其協議。圍標是於採購實體透過競爭性招標取得貨物或服務時，共謀投標人有效地提高價格的方式。基本上，競爭者事先協議由哪一位提交會於招標程序中獲得判給的投標書，但當中不一定所有投標人均參加共謀的。圍標可以不同形式發生，但通常會以下列方式合謀，包括禁止投標、補充性投標、輪流投標以及分包合同。前文已對此等方式闡述。分割或分配市場是競爭者協議在他們之間把市場進行劃分，通常是按特定消費者或消費者類型、產品或區域分配。競爭者同意祇向某其是按第五條第一款之規定，很大程度上可推定投標人之間存在合謀”，“定作人有權不作出判給”。按此規定，可適當地理解為，基於投標人之間達成任何可擾亂正常競爭條件之行為或協議而遞交之投標書，均不獲接納。縱使採購實體於接收投標書期內接收了有關投標書，但在評標期間發現合謀投標之情況，可作出“流標”決定，即對於有關招標不作出判給。隨後，採購實體一方面可向合謀投標人提出刑事起訴，另一方面可重新招標，以求把影響減至最低的情況下繼續政府採購活動的公平性，並得以維護公共利益不受侵害。12.“一致行為”是企業間非以書面形式作出，而且沒有任何聯繫或溝通，但是以互相以默契作出符合對方行為的合謀行為。　

859特定地區的消費者銷售物品，以及拒絕向分配予共謀企業地區的消費者售賣貨品或有意提高價格向該等消費者售賣貨品。所有圍標計劃均有一共通點，就是某些或所有投標人事先決定中標人或減低共謀者之間的競爭。合謀行為通常是透過某些有利條件才出現，可以在任何行業發生。因此，了解有利於合謀發生的條件以作為指標是別具意義的：其一，如果市場祇有寥寥數個供應商便很可能發生合謀。他們容易認識對方和易於在價格、投標、消費者或區域等方面達成協議。合謀亦可於大量競爭企業的情況下出現，主因是祇有數個主要企業而其它的已被該等主要企業排擠至市場邊緣。其二，如果有關物品不易找到替代品，或擬採購物品有限制的規格時，合謀可能性亦相對提高。其三，標準化物品易於使競爭者之間達成共同價格結構的協議，而其它形式的競爭，如設計、特殊功能、具質量和服務等，則較難達成協議。其四，重複採購亦會增加合謀機會，因為競爭者會經常於開標時見面而變得熟稔。其五，競爭者於社交場合、貿易組織、商業合作、或員工轉職等情況下而相熟，亦會導致合謀發生。13澳門特別行政區現行法律體系中，不存在公平競爭或反壟斷的單行法，而祇有分散於不同經濟領域法規中的維護公平競爭條款。然而，適用性較廣的可說是在《商法典》中的“不正當競爭”規定，其中明確訂定了混淆行為、欺騙行為、饋贈、詆毀行為、比較行為、模仿行為、他人聲譽之利用、侵犯秘密、促使他人違反合同及利用他人對合同之違反、依賴關係之利用、以及虧本出售等11個不正當競爭行為。由於當中規定不是針對政府採購活動而設立，當然沒有合謀行為類別的針對性規定。不過，該法典尚有第一百五十八條規定，“一切在客觀上表現出違反經濟活動規範及誠信慣例之競爭行為，均構成不正當競爭行為”。是以，政府採購活動既然是社會和地區經濟活動之一，而合謀行為又不被認同為誠信原則下之行為，那麼便視為不正當競爭行為，同樣受《商法典》規範。13.同註6。

860六、澳門特別行政區政府積極推動政府採購的廉潔工作自澳門回歸以來，特區政府積極地在各施政領域推動廉潔工作，尤其是在政府採購活動中實施獲社會認同的廉潔採購措施，保障公共資金得以善用及公平分配。除此以外，澳門特別行政區政府亦積極與國際組織合作，於國際層面加強政府採購反貪工作，務求能進一步維護廉潔採購。下列為近年特區政府發出維護廉潔採購的一些文件。（一）於2003年12月，廉政公署發出《公務採購程序指引》；（二）於2004年12月，廉政公署發出《公務員廉潔操守指引》；（三）於2007年底，廉政公署向亞洲發展銀行和經濟合作發展組織舉辦亞太反貪污行動的第八屆指導小組會議提交了《澳門特別行政區公共工程承攬制度研究》報告；（四）於2008年3月，運輸工務司司長辦公室公佈了《公共工程開支及取得財貨與服務指引》；（五）於2009年7月，運輸工務司司長辦公室公佈了上點所述指引的修訂版，名為《取得資產、勞務及工程開支指引》及其附件《評審委員會工作守則》；（六）於2009年10月，土地工務運輸局設立「公共工程諮詢標系統化制度」，正式公開接受承建商申請納入合資格承建商名單。在積極推動廉潔採購工作的同時，第三屆澳門特別行政區政府更把廉潔工作全面深化。《二零一零財政年度施政報告》指出“建設‘陽光政府’為改革的主導方向”，把肅貪倡廉理論工作全面落實於各施政領域，尤其是公共行政領域，“要求所有部門嚴格遵守廉政公署......的相關指引及建議，並加強後續的跟進監督，切實進行針對性的評估檢討，以取得有所改進的成效，更好發揮內部監督機制的作用”。那麼，縱使上述由廉政公署發出的文件僅屬行政文件，不具法律約束力，但施政報告中強調指出，該等文件具有更嚴格的行政約束力。

861七、確保澳門特別行政區廉潔政府採購而可釐訂的適當措施和做法（一）確立重要的廉潔採購建議縱使澳門特別行政區與政府採購有關的法律已建立多年，但仍是按照公共部門本身的理解而實施，其成效各異。為了提升其效益，務必採納一些能確保合法和正當採購行為、具透明度、公平競爭、以及廉潔採購等重要且關鍵的改善方案。1.重新確立政府採購制度的目標現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律實施已逾20年。過去，該法律的重點確立於妥善管理公帑，與目前國際組織把政府採購確立於達到合同的良好管理的最終目標有別。而政府採購法本身的首要目標亦應確立為增加和強調公平競爭，取得最物有所值之財貨、服務和公共工程，確保質量，以及按照指定日期和時間把財貨送達採購實體、完成服務或竣工。正如經濟合作發展組織指出，在政府採購法中制訂預防、偵查和懲罰貪污為首要標的之一是有利於廉潔採購和提高政府採購的成本效益的。此外，政府採購已開始成為國際跨境貿易中一個令人關注的經濟和貿易活動，政府採購法的規範必須考慮國際合作。故此，國際反貪和反賄賂與政府採購門檻和標準必須作出進一步的協調。共同和一致的反貪標準和國際合作網絡能促進政府間的溝通和合作，以及加強其能力，有利於避免和打擊政府採購的貪污和賄賂。2.制訂採購人員廉潔採購行為守則上文已述廉政公署已分別於2003年和2004年發出《公務採購程序指引》和《公務員廉潔操守指引》，但後者不具備政府採購的針對性，不能達到政府採購基本原則的一致性，需要採購人員自行理解哪些行為是一般行政行為，哪些行為屬政府採購活動的行為，並加以注

862意。考慮到政府採購行為涉及公帑的運用和需要確保公平競爭，所以必須存在更嚴格的行為指標來規範採購人員在政府採購過程中的行為，以符合上點所述現代政府採購的目標。為此，基於適用於澳門特別行區的《聯合國反腐敗公約》第八條關於公職人員行為守則的規定，以及現行澳門特別行政區《公共行政工作人員通則》的規範，行政當局有需要制訂專門的政府採購人員行為守則，尤其要包括在採購過程中發現貪污或合謀行為向有權限實體舉報，使能確立有關人員的專業操守和明確訂定其責任。3.明確貪污和賄賂的懲罰性責任最具威懾力且成本效益最大的措施不及制訂嚴厲的懲處制度重要，且能達到良好的預防效果，這正是現行澳門特別行政區政府採購法中缺乏的。由於欠缺貪污、賄賂和不當行為的懲罰和法律責任條款，無形中“鼓勵”違反者作出有關行為及“降低”其違反之成本。故此，於政府採購法中，必要引入相關規定，以及釐訂罰則及相應違反程度的量刑起點，以示警嚇作用及作為行政處分和司法判決之具體依據。4.建立內部和外部監控機制現行與政府採購有關的開支制度含有可被實施的監察機制，祇是澳門自回歸後沒有具權限主體執行該機制的職務而導致相關條款缺乏執行主體並使其不具執行性。14若果該監察機制能夠執行，仍不足以保證廉潔採購，必須把它強化為監控機制來預防和偵測採購過程中可能出現的貪污和賄賂，並應透過評估採購過程的工作和建立報告機制以收集信息和接收舉報。14.現行與政府採購有關的開支制度規定的監察機制是指經第30/89/M號法令修改第122/84/M號法令第四章規定的“對開支之預防性監察”。它不單是確保政府採購開支的適當運用，還規範採購合同的基本條款。該法令第十八條規定由當時平政院透過執行核閱制度來進行開支監察的。當時平政院（於1992年3月2日透過第18/92/M號法令設立的審評法院後由其執行相關權限──第八條第二款）具有權限之一是“須受預先監察之行為及合同乃法律所訂定者”。

863監控機制亦須設立於採購實體和執行合同的實體內，以便核實行政表現的合法性和效率。此等實體應指派人員肩負和有效利用監控功能，以核實整個採購過程，包括具權限的審批實體，能有效偵測倘存在的操控採購情況。至於採購合同的監控，須注意合同條款不同程度的變更，不要忽略輕微的變更。把輕微或看似毫不重要的條款修改和變動累積起來可能計算出很高的額外成本，當中很可能隱藏着貪污行為。此外，行政當局能夠引入外部監控或外部審計來提供有效的查核，它可能揭露政府預算於執行上的偏差，及/或不正當或不合法之採購行為。報告機制的設立能讓採購人員按規定呈報採購合同的執行狀況，使監控實體能夠適時掌握可能發生的違法行為；該機制亦能鼓勵任何知情人士，包括採購人員向有關當局舉報可疑行為或不當採購行為。目前正實施的救濟機制亦很重要，能讓任何投標人遇到任何不當情事時提出異議，關鍵的是有效的調查才能發揮此機制的本意和作用。5.設立政府採購監督管理實體各公共部門和機構的招標或直接磋商均是依法進行的，而且設有相應採購方式的門檻金額。一般情況下，選用招標或直接磋商按照門檻金額決定。於特殊情況下，縱使採購項目估計金額達到招標門檻，符合特別情況可豁免招標而採取直接磋商進行的採購仍受政府採購開支制度規範。於實務中，部分公共部門因缺乏採購經驗、採購人員疏忽或濫用權利等因素而濫用該豁免條款，尤其是緊急情況之規定而經常採取直接磋商進行採購。為確保政府採購採用方法的正當性，必須加強事前監管而非事後審計和追究責任。設立監管實體進行審批豁免招標的採購工作能增加政府採購成效，以及避免採購人員胡亂建議、審批實體濫用權力和行政運作利益受損。6.培訓專業採購人員大多數公共部門和機構均是自行進行分散採購的，部分部門有專責採購人員，另外則是兼顧採購工作。由於部門採購規模和類別的限制，

864他們累積所得經驗一般有限。此外，對現行政府採購法的個別理解，加上缺乏明確、具體和詳細的採購工作指引，往往導致他們執行採購工作時祇能按其認為合適或上級指示的方法和步驟進行。因此，對有關人員的政府採購培訓必不可少，對政府採購工作邁向專業化極為重要：其一，培養人員認識政府採購的制度和規定，以及相應的監控工作；其二，使採購規定能得到遵守，監控工作能得到有效保證；其三，讓採購人員明白貪污和賄賂帶來的傷害性後果。那麼，處於政府採購最佳位置的參與人和執行人員就能具察覺貪污和賄賂徵兆的能力。（二）於採購過程三個期間設立廉潔措施和做法在澳門特別行政區的整個採購過程中，各工作階段均有受行政及法律規範的不同工作。基本上，圖1所示灰色階段包含的工作為非法定的，即是招標前期間的“計劃的需求”和“計劃的規格”，以及招標後期間的“履行合同和付款”，祇按照各公共部門及機構本身的行政規範而進行，但各具行政管理文化，因此對於確保廉潔是有商榷餘地的，其中出現危及廉潔採購的可能性較高，較有機會存在貪污和賄賂行為的隱憂。鑒於現行與政府採購有關的法規主要針對規範招標期間之工作，即第三和第四階段的工作，故“招標程序”和“判給程序”被要求依法進行，加上招標後期間的簽訂合同階段亦受政府採購程序法規定，它們的工作全是受到法律規範的，因此當中出現貪污的機會相對較少。為了確保每一期間的工作免受貪污或賄賂威脅，在現行法律規定的基礎上實行積極及正面的措施和做法是有必要的。1.於招標前期間確保廉潔的措施和做法於招標前期間，潛在投標人及其他相關方，尤其是最終用家應有機會參與草擬採購項目的規格。對於高規格的採購項目，例如經常推陳出新的產品、一些要求較高新科技的產品和配合高新科技提供的服務、價格經常變動和較難評估價格的產品和服務、又或較複雜的合同等等，在招標實體發出採購機會的公告或邀請函前，它可能會與相關

865方共同研究或向其諮詢採購項目的規格，務求使招標實體了解市場動向，又能促進與業界的溝通和鼓勵創新。採取此做法可邀請市場上的公司提交建議或聽取其經驗或參考與採購項目類似項目的可行解決方案，向潛在投標人或其行業組織調查，又或進行市場研究等等。事實上，在正式展開招標之前，招標實體會向市場了解和查詢價格和技術本身是否與現行政府採購法抵觸，但祇要招標實體於實行此等做法時不透露具體的採購項目要求，於綜合收集到的資訊和觀點時不存偏私，以及避免祇採用由某一企業收集或回覆查詢的技術規格等等便可。招標實體於市場進行調查時，必須有足夠數量的調查對象來表達其行業的觀點、意見和科技發展，並且需要於招標文件中釐訂清晰和客觀的準則來評審有關招標投標人所遞交的投標書，以免有“瓜田李下”情況出現或發生潛在利益衝突，這樣才能達到政府採購公平競爭之關鍵目的。於實務中，公共部門和機構已完全意識到需要訂出較有系統和策略性的方法來管理主要政府採購市場和向業界徵詢特定採購項目需求的清楚看法和意見，力求改善業界的良性競爭關係及其長期發展的能力。已有某些國家，其行政當局於招標前期間與潛在投標人共同組織與其行業有關的研討會來增加公共部門與企業之間的信息交流，以及為業界提供機會討論行政當局所需的解決方案。152.於招標期間確保廉潔的措施和做法行政當局可將招標期間細分為以下五個工作時段，引入適當措施以確保廉潔採購：第一，公佈招標機會時；第二，到截止遞交投標書前；第三，評審投標書過程；第四，作出判給決定後；第五，公佈中標資料時；第六，簽訂供應合同或承攬合同前。關於“公佈招標機會時”，基於行政當局現正不斷推動電子政務工作，因此除傳統以書面方式處理文件外，各公共部門和機構亦已經15.OECD(2007).IntegrityinPublicProcurement:GoodPracticefromAtoZ.OECD,p35.

866以不同程度於採購過程使用資訊科技及推行電子採購方案，尤其是公開和限制招標，如發放招標機會的信息和招標文件。實際例子包括於澳門特別行政區政府入口網站、印務局和公共部門本身的網站等上載招標公告；在與展開招標有關的公共部門網站提供招標文件電子本等，讓有意投標人查閱及免費下載；以電郵直接向慣常供應商或承建商、及/或尚有已登記供應商或承建商清單所列者發出諮詢文件等等。關於“到截止遞交招標書前”，無論是以哪一採購方式展開招標，為了確保採購過程公平競爭，公共部門及機構不單祇肯定公開發出招標公告，而且亦應發展特定措施來確保廉潔採購：（1）投標人能便利地取得招標機會的清晰文件，包括招標公告、招標方案、承投規則或承攬規則、倘有的圖則以及其附同文件等等。如招標文件以模板方式編製，則有利和保證投標人準確理解採購項目、招標要件及條件等基本和重要內容；（2）招標文件應載有清晰評審投標書建議的準則及相應評審項目的比重，讓投標人了解評審程序中評審委員會如何評審投標書的內容，以便投標人能準確有效制訂投標書及建議採購項目的具體方案；（3）當招標實體在發出招標文件後需要變更其內容時，倘沒有相反的法律規定，應以適當方法和盡可能通知所有已取得招標文件的有意投標人，並確保隨後索取招標文件的有意投標人得到變更後之版本，保證所有有意投標人得到有關招標的一致信息；（4）倘沒有相反的法律規定，容許有意投標人於遞交投標書期限前的特定時段內要求招標實體對其存有招標文件內容的疑問作出解釋或取得更多的相關資訊。招標實體可以書面形式作出解釋或提供相關資訊，或由招標實體或指定實體召開招標文件說明會議直接解答疑問。須要注意的是，有關疑問的信息及相關解答同樣應向所有已知的已取得招標文件的有意投標人發放，並載入招標文件成為其組成部分，以供其他有意投標人隨後一併索取；否則，會做成招標文件內容不一致而導致取得解答的有意投標人處於優越的投標地位；（5）應提供足夠時間予有意投標人準備投標書，即從發出招標公告到截止遞交投標書為止的期間應是充裕的，尤其是當採購項目涉及或要求高新科技及/或較複雜的招標內容時，更應提供較長的時間予有意投標人按招標文件的要求和條件編制投標建議。

867“評審投標書過程”是指為有關招標而委任負責評審投標書的特定委員會，遵照保密原則執行工作的過程。由於工作的保密性，工作過程不具透明度，即使如此，仍應保持工作在形式和內容上客觀、公平和公正，並且必須按照訂立於招標文件的評估準則審理投標書，以及原則上不能變改準則的項目及相應比重。因此，制訂評審委員會工作指引及廉潔守則，要求其成員在評審投標書時遵守有關內容，對確保廉潔十分必要，且能提高效益。關於“作出判給的決定後”，判給信息應以透明方式處理。除把判給決定通知意屬投標人外，還應通知所有落選的投標人。此做法有利於發揮公平競爭的作用，為招標實體和所有投標人建立明確的溝通和互信關係，並且給予投標人提供回饋意見的機會，尤其是投標人對判給決定提出異議的機會而給予應有的救濟。招標實體可藉此機會得到的信息改善日後的採購過程，令採購更符合物有所值的大原則。關於“公佈中標資料時”，招標實體應以透明度原則為前提，最低限度公佈被判給人的名稱和不接納其他投標人所遞交投標書的理由。中標資料應包括被判給人名稱、採購項目的性質、判給所基於的評審準則、判給的基本理據、判給價格、以及載明不接納理由的落選投標人識別名單等等。須注意，包括被判給人的投標書在內的所有投標人的投標書內容不應公開地被披露，因為投標書所載內容包含投標人的商業秘密、其投標使用的方法、受投標人聘用人員的個人私隱等等，以免競爭對手了解其投標手法和習慣，引致日後出現不正當競爭行為。關於“簽訂供應合同或承攬合同前”，招標實體應建立時間合理及充裕的“停頓期”，讓落選投標人有就判給決定提出異議的機會，並應在採購實體與被判給人簽署供應合同或承攬合同前作出決定，以及回覆提出異議的落選投標人。如果停頓期過短，不能有效保障落選投標人的利益；如若過長，則會為使用具公平競爭性程序來避免判給決定被提出異議帶來潛在的負面影響，尤其是某些落選投標人可能會濫用其提出異議的權利來阻止簽署及履行合同。1616.同上，第35至第41頁。　

8683.於招標後期間確保廉潔的措施和做法招標後期間關係到招標實體和中標人或合同相對人，即公共部門和供應商或承攬人之間的內部管理事務。由於合同之履行和付款僅受合同條款及合同法規範，其內容亦不向外公開，因此相對於受法律規定的招標程序、判給程序和簽訂合同來說，其工作的透明度較低，祇有合同雙方知悉內容和執行情況。一般情況下，合同簽署和合同管理祇有締約部門、締約方及/或法定公證實體知悉。合同管理的核心挑戰是確保採購計劃按照合同的內容實施，即招標前所釐訂的規格，尤其是所使用供應物品的質和量、所有合同項目是否適時提供等等；另一被受關注的問題是招標後期間的合同金額，無論是一次付清或分期付款，是否適時進行。因此，要實施的最立竿見影的廉潔措施就是向採購人員和供應商或承攬人提供採購指引和對其加強問責，以及制訂因違反而要承擔的責任，力求防止於招標後期間發生危及廉潔的事情。為此，行政當局可於履行合同和付款階段制訂一些預防措施，包括：（1）限制和管制合同條款和內容。受到內部或外部覆審，甚至因應第三者的要求，採購實體如對合同內容進行變更、或者不按照合同條款和內容供應物品或提供服務或實施工程等，須作出合理解釋。內部覆審係指採購實體內指定人員對供應物品、提供服務或實施工程，以及進行給付等是否按照合同條款執行進行審查；外部覆審係指由第三者覆審合同條款，但此工作應避免由有關判給的落選投標人擔任，否則，他會了解到被判給人的投標方法和技巧，因而影響將來類似採購項目的公平競爭；（2）準確和適時監察合同的履行情況。透過常規性計劃進度報告，由主管部門聯同管制部門一起監察合同的執行狀況是否符合其所載條款的規定，又或可以由監管實體或專業私營企業為政府進行監察；（3）利用新技術來監察合同和支付進度情況。把合同規定的支付情況和方式設於危機管理工具中，包括電子投標系統、電子合同管理系統和會計資訊系統等，以查核其支付狀況；

869（4）判給合同雙方共同問責。可適用於採購實體和供應商或承攬人之間的危機分擔模式，即一旦發生供應商或承攬人拖延執行合同規定的情況，採購實體可向他收取一定金額作為罰款；又或倘若採購實體不按照合同規定期間支付預設金額，採購實體要承諾向供應商或承攬人支付相應金額的過期利息，而負責跟進合同的有關採購人員或會計人員需要負上連帶責任；（6）合同執行的公共監督。公共監督的關鍵作用是讓相關方和公眾可查閱一些可公開的合同執行記錄，尤其是有關供應合同或承攬合同的執行情況、合同金額的支付情況等的執行記錄。此外，招標實體可於採購過程較早階段制訂一些能確保廉潔的合同管理預防措施，為有效執行合同做好把關工作，而且達到的成效更高，實施的成本較低。它們包括：（a）設計適當的採購計劃。對政府採購有適當計劃能幫助公共部門及機構分析其需要和選擇最佳的採購項目來防止低效合同管理，甚至供應期和施工期的貪污。招標文件應以有效推動廉潔的方式來制訂，尤其是招標公告和招標文件應包括管理合同的詳細內容，以及支付計劃和方法。一般而言，採購計劃應是年度性的，以便公共部門能妥善安排和執行，以及有效利用人力、物力和財力等公共資源；（b）加入危機管理機制。一方面，可於政府採購過程中要求有意投標人在遞交投標書時，其內要包括危機評估和危險管理方案。另一方面，行政當局應設立內部危機管理來確保有專門的合同人員參與具高危機性合同的管理工作。17八、總結澳門特別行政區政府採購開支佔其年度總帳目執行預算差不多三分之一。這相當高的金額吸引不少私人企業參加政府採購項目的招17.同上，第41及第42頁。　

870標，以增加盈利和發展機會。面對政府採購開支金額不斷增大和社會經濟不斷擴展，政府採購法的守舊反映出其規範已不合時宜，除不能有效保障區內政府採購行政的良好運作外，亦不能配合經濟全球化和跨境貿易的國際形勢的需要。國際上已認知政府採購的重要性，以及由其引伸出來的利益誘惑，驅使不法分子於政府採購活動中力圖透過貪污和賄賂等手段取得不法利益，致令各國政府蒙受利益和行政運作效益上的損失。由於貪污和賄賂是秘密進行，而且沒有一定的規律，往往導致調查時遇上很大的困難和障礙。縱使很多國家和地區已於政府採購法律中規定嚴厲的懲處制度，但是相對不良企業所取得的利益而言，仍然起不到期望的阻嚇作用。是以，已有很多國家透過國際組織建立反貪網絡，尤其是於政府採購方面的聯繫，並且透過信息互通和經驗分享，致力聯合打擊跨境貪污和賄賂。因此，澳門特別行政區於2006年起適用2003年通過的《聯合國反腐敗公約》，並尤其遵守其中規定的反貪採購和公務人員行為條款。此外，亦於同年開始參加反貪採購方面的國際活動，特別是經濟合作發展組織舉辦的會議，並提交本地區於該方面的狀況報告及改善建議。就現行政府採購過程來看，相關工作基本上是有法可依的，尤其是核心的招標和判給程序，以及一些招標的籌備工作均受法律規管。不過，無論規定如何嚴謹的法律都是由人來執行，故此規範採購人員的行為操守和監管採購人員的所作行為，以及為他們提供必要之專業培訓等均對廉潔採購有較佳的保證，所以，符合現代行政和現今社會經濟要求的政府採購法是不可忽略的。考慮到修改法律需時，於政府採購行政管理和整個政府採購過程中加入廉潔措施和做法可視為較具彈性和靈活的方法。因此，為推動本地區內的廉潔採購工作，澳門特別行政區廉政公署於2003年底及2004年底分別發出《公務採購程序指引》和《公務員廉潔操守指引》，並要求各公共部門及機構遵照指引的方向執行實務工作。另外，又發出《公共部門及機構廉潔守則製作建議》，促進各公共部門及機構制訂內部人員行為守則，以符合其職務和內部行政運作。而運輸工務司司長辦公室於2008年3月向其監督的公共部門及機構發出《公共工程開支及取得財貨與服務指引》，並

871在一年多後發出修訂版《取得資產、勞務及工程開支指引》，附加了《評審委員會工作守則》，規範它們以更嚴謹的規定展開政府採購工作。此外，可參考經濟合作發展組織釐訂的《加強公共採購廉潔的核對清單》，配合澳門特別行政區政府採購實務情況，於採購過程不同期間和階段擬定一些措施和做法來確保廉潔採購和公平競爭。本文對現行政府採購制度面對貪污和賄賂的挑戰，有系統地提出了一些具效益和增值的建議，期望於人員本身、行政運作和監管模式、強調相關方的違法責任等等，由改善至改革層面把政府採購制度從不同方面完善起來，並強化制度的運作，提高採購合同的成效，以達到本地社會經濟健康發展為最終目標。

873《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，873—884澳門物業管理法律制度的檢討簡萬寧*一、引言為兌現《中葡聯合聲明》對法律本地化作出的承諾，澳門五大法典於1999年澳門回歸前已完成中文版本的編制，《民法典》亦屬其一。從此，普羅大眾便有機會接觸到中文版的《民法典》，關注自己權益者可以查閱相關條文的內容，尋找維權理據。物業管理事務為一實例1，關係到許多的業主2、非具所有權的佔有人的居住安全、居住環境的衛生、物業的維護、保存和利用等切身利益，是民生的重要一環。從此，業主佔有人懂得以法律途徑來保護自己的權益，一改以往無知、被動受管理的局面。他們漸漸認識到自己才是物業管理區域（或稱屋邨）的主人，物業管理服務企業的管理權是基於大部分業主的容忍下且為業主的利益才能成立（前期物業管理服務企業的無因管理），或源自業主成員權的管理而派生出來的管理權能，基於委任（或委託）合同而設立。當這種意識漸漸增強時，業主對物業管理服務企業的心態發生了重大轉變，從過去的忍讓，發展到抱怨、指責，最後使物業管理服務企業遷走。部分業主開始知道，要實現自己的權利，有效保護自己的權益，必須自己當家作主，並要依照法律規定的程序召開業主大會，選出業主組成管理委員會，並授權它執行業主大會的決議。因此，召開業主大會、成立管理委員會之風從零星刮起，逐漸蔓延，直至擴大，形成潮流。*經濟法學碩士，澳門科技大學商法博士生。1.物業，是指房屋及與相配套的設備、設施和相關場地。　2.業主（或稱不動產所有人），是指房屋的所有權人。　

874可是在實踐《民法典》有關分層建築物所有權法律制度的過程中，實際工作中卻遇到種種法律操作上的難題，譬如：業主大會的議事規則；制訂建築物管理規章；第二次召集業主大會；分層所有人大會或管理委員會的法律人格；成功召集大會所需有效票數佔大廈總值份額的比例和計算標準；共同儲備基金是否可用作代表業主進行訴訟；社團銀行帳戶的開立；非業主能否成為管理委員成員；管理委員會的登記備案制度、法律責任；房屋局對私人物業管理活動的法定權限、職責和處罰權等。這些問題一直困擾着政府、物業管理服務企業、業主、佔有人和管理委員會。這些問題的產生應歸咎於法律的不清晰規定，導致解讀歧義；法律的空白和漏洞；法律規範不切實際，增加操作和執行的難度和成本，使人望而卻步。對此，社會對修法的訴求日趨強烈、呼聲日益高漲。政府也注意到分層建築物管理法律制度在施行中存在這樣和那樣的問題，有檢討和修改的必要。但是，考慮到法律的系統性和完整性，不敢輕易有大動作修改《澳門民法典》第三卷“物權”的第二編第五章“分層所有權”，而是僅對“房屋局的組織及運作”作修改，於2005年12月9日制定第24/2005/號行政法規，增加了房屋局對私人物業管理活動的協助、輔助職能，但是，沒有從根本上解決分層建築物法律制度存在的法律問題，成效不彰顯而易見。據知，政府已有意向強化對物業管理區域的監管，也在構想一些舉措，例如提高物業管理企業註冊資本；設立保障金和技術主管制度；管理員資格認證制度；管理委員會登記備案制度；物業管理企業與業主之間物業管理糾紛的仲裁制度，等等。這些舉措無疑是改善和加強物業管理的重要手段。二、賦予房屋局介入私人物業管理的職責有關“分層所有權法律制度”被安排在《澳門民法典》第三卷的“物權”，且位於“所有權”編中“共有”一章的後面；另外，有關“分層建築物之所有人大會”（或稱“業主大會”）在第一卷“總則”的第二編“法律關係”的第一分編的“法人”一章根本找不到。

875再有，對於該法律制度，立法者也有意把它與“房屋發展合同制度所建樓宇的管理法令”3分開獨立立法。由此可檢視立法者的立法本意，希望在私人的物業管理權方面充分體現自治和意志自由，由業主自己自由決定居住的物業範圍內的事務，不希望公權力的介入，從而體現私權的自由處分原則及私法自治原則，同時也可彰現立法者對現代法治理念的理想追求。毋庸否認，擴大私權，限制公權的擴張是法治發展的最終目標，是法制現代化發展的願景。然而，立法不能脫離客觀現實，不能超越社會物質生活條件，否則將是毫無意義的廢紙。眾所周知，現行《澳門民法典》基本上以1966年葡萄牙《民法典》為藍本，可想而知，葡萄牙的《民法典》是立足於葡萄牙的社會現實，緊貼葡萄牙的國情、民風、習俗、文化傳統、歷史背景等因素，一旦把它移植到以華人為主的澳門社會肯定出現水土不服的情況。因此，有關分層建築物所有權法律制度在澳門施行不暢順完全可以理解。我們應該認同：一部法律要有效施行不僅需要良好執法環境的配合，也應有良好守法環境的配合。回觀澳門的現實，大部分業主文化程度不高，法律知識貧乏，法律意識談薄，因而直接影響到他們對自己權益瞭解和保護，加上一些別有用心之流從中作作俑，模糊了業主對是非真假的辨別。在此情況下，讓業主自主決定私人的物業管理事務，並使管理事務從善如流，從目前看來不易做到。主要理由如下：（一）私人物業管理事務有嚴格法定程序的要求；（二）絕大部分業主對權利不太珍惜，不懂得如何有效行使自己的權利；（三）基於“自掃門前雪”私利思想的影響，他們對非專屬於自己個人的事情漠不關心，對於非即時發生在自己身上的損害毫不擔憂，聽之任之，任其發展；（四）對於損害其他業主利益的違法行為總是忍氣吞聲，物業管理公司也無可奈何；（五）司法救濟不僅成本太高，亦費時失財，受害人不願為之。為此，惟有公權力的介入才能把私人的物業管理事務做好。行政主管部門不僅擁有人力、財力和物力等資源，亦享有法律賦予的權力，依據法律行使監管權和處罰權，既具權威，亦具強制和效力。這是私權無法比擬的。3.《法令第41/95/M號》。　

876行政主管部門介入私人物業管理事務已非新生事物，澳門經濟房屋物業管理法律制度（第41/95/M號法令，房屋發展合同制度所建樓宇的管理法令）已有先例，法令中賦予房屋局介入樓宇共有部分之管理權限和職責，享有對整個管理事務的監察權、處罰權）該法第4條、第5條和第19條）。中國內地的《物業管理條例》也賦予行政主管部門（中央為國務院建設行政主管部門，地方為房地產行政主管部門）介入物業共同部分監督管理的職責（第5條）。香港特別行政區也有相同的做法，例如，主管當局（民政事務局）有權命令指定業主召開業主大會，選出管理委員會（《建築物管理條例》第344章第3A條）。管理委員會申請成立“業主立案法團”應向土地註冊處處長申請（同法第7條），同時，土地注冊處享有對業主立案法團進行登記造冊存檔、公示等權利，以及享有對管委會成員監管處罰權、物業管理事務的監管權如進入物業任何共同部分、出席法團的任何大會、查閱管委會的任何文件資料以及賬目（同法第11條、第12條、第40A條和第40B條）。鑒於澳門目前物業管理的多事之秋，紛爭頻生，已發展到非純屬屋邨（物業管理區域）管理範圍內部事情，其嚴重性已非平等主體之間的協商所能解決的，有的如斷水、斷電已嚴重影響業主的生命和財產安全，沒有行政權力的主動、迅速介入，並採取應急措施息事寧人，後果不堪設想。被動、緩慢的司法救濟手段對突發事件毫無作用，再者，費時失財，少人熱衷。有見及此，筆者堅持認為，賦予行政主管部門介入私人物業管理事務的監管職權至少於目前而言是絕對必要和迫切的。長遠而言，可根據物業管理的情勢變更，以及業主、物業管理服務企業執法和守法的意識和自覺性的變化而調整行政主管部門的職責，以適應物業管理的發展。三、賦予分層建築物之所有人大會法律人格在現行《民法典》規定的制度下，分層建築物之所有人大會的性質屬於“無法律人格的社團”，不可適用尤如普通法人社團的做法，即會員資格的取得是當然取得和當然喪失，無須經過章程規定的程序

877如申請、批准和決議；只要某人購買了一個物業管理區域某一樓宇的獨立單位，他或她就當然成為該物業管理區域所有人大會的成員（或社員）；而一旦他或她把上述單位出售給他人，那麼，他或她的所有人大會的成員資格就自動喪失。基於民法學的共有權的理論，所有人大會的成員權與房屋的所有權始終緊綁在一起，隨所有權變動而移轉到新的所有人身上。根據此理論，澳門的分層建築物之所有人大會也無須經過任何申請設立程序，而自動形成，因而也不存在所謂“xxx分層所有大會成立”的說法，而僅有“召集xxx分層所有人大會”的說法。否則，做法不僅不正確，還存誤導的成份，違反現行澳門民法典的規定。鑒於分層所有人大會非具法律人格，因此，在實務中遇到許多問題，以致管理委員會的工作難於開展。以開立銀行帳戶為例，按照澳門銀行業的通行做法4，不接受非法律人格的社團以實體名義開戶。因此，無法開立帳戶，管理區域內日常管理事務所涉資金的收支如何進行？龐大的資金保管如何確保安全？這是立法者立法時的疏忽，是因不瞭解實務所致；只管立法，不管實際操作和操作的可行性。為能成功開立銀行帳戶，許多業主大會的管委會都會想方設法申請設立另外一個具法律人格的社團如“xxx聯誼會”等，以便能提供符合銀行規定開立社團帳戶要求的相關文件。這是不得已而為之的方法，也只有這樣才能繞過法律規定業主大會無具法律人格帶來的不便。根據其他國家和地區的實踐經驗，大部分國家和地區的法律賦予業主大會的法律人格。業主大會由該物業管理區域（屋邨）全體小業主組成，性質相當於股份有限公司的股東大會，業主為股東。業主大會為決議機關，是業主團體的最高意思決定機構。但是，在民事責任承擔上，非承擔有限責任，而是連帶責任（香港《建築物管理條例》4.依照澳門銀行業的做法要求，要開立社團銀行帳戶，至少有兩名理事會成員，並要提交如下文件：（1）開戶申請函；（2）社團有關開戶決議的會議記錄（附有全體理事會成員的簽名，其中包括開戶聯名人在內）；（3）社團成立時登載於政府公報的章程；（4）社團證明（由身份證明局開出不超越3個月期限）；（5）簽名的理事會成員的身份證影印本。　

878第33條）。根據中國內地的實踐，業主大會的成立應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立，並選舉產生業主委員會（執行機關）（內地《物業管理條例》第10條）；業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案（同法第16條）。香港特別行政區也有同樣做法。根據香港《建築物管理條例》（第344章）第7條的規定，管理委員會選出後，須在28天內向土地註冊處處長申請註冊成法團，即“業主立案法團”。換言之，“業主立案法團”是指經登記註冊的具法律人格的社團。另外，還有一種是未經登記註冊、未具法律人格的“業主委員會”。賦予業主大會（或稱分層所有人大會）法律人格好處有：（一）便於對業主委員會（或稱管理委員會）成員進行監管，使委員能嚴格依法履行自己的職責，為業主服務；（二）避免一個物業管理區成立多個業主大會或者產生多個管理委員會，從而可避免多頭管，爭奪物業管理權的情況產生。澳門物業管理產生一廈多管、爭管理權的亂象，根源是由於業主大會無具法律人格，管理委員會成員無須登記備案的制度所致。若法律能明確規定一個屋邨（一個物業管理區域）僅能成立一個業主大會，僅賦予一個業主大會的存在和運行的合法性和正當性。這樣規定必能防範和杜絕一廈多管或者一廈產生多個管理委員會的情形。不難瞭解，若一個物業管理區域已經成立了一個業主大會，無論誰雖然能召集佔大廈總值份額四分之一的業主出席而成功召開業主大會，並選舉產生管理委員會，也不能自動取代經已存在的業主大會，除非透過行政或司法途徑，依法吊銷或宣告先成立的業主大會消滅外。四、填補管理（執行）機關的立法空白從民法典有關分層所有人大會法律制度的規定，對於執行機關（管理委員會）的法律規定不夠具體，仍存在灰色地帶，例如僅有組成、報酬及任期（民法典第1354條）、選舉及免職（同法第1355條）、職務（1357條），但是，都是原則性的條文，缺乏具體可操

879作性的條文，給實際操作帶來諸多不便，同時也給某些別有用心之輩提供鑽法律空子的機會，例如，管理委員會委員的資格取得要件（積極要件和消極要件）、資格的終止、非業主是否可成為管理委員會委員、法律責任、管委會注冊備案制度，等等，這都是修法時應該加以填補的內容。從澳門物業管理實務中的許多糾紛個案分析，絕大部分源自物業管理服務企業與管理委員會之間的摩擦和不和，發展到反目的地步，需另行委任新的物業管理公司取代原公司而告終。從此可以窺視問題產生的深層次原因的共同點，值得我們的反思和檢討，並能從制度上予以完善。從現時管理委員會的運作以及其成員本身分析，存在相同的地方：（一）管理委員會內部運作缺乏完善的機制約束，權力過大，決議和行事無章可循，隨意性大；（二）成員缺乏物業管理的專業知識和法律知識，憑經驗或者意氣用事；（三）有的成員可能出於為謀取私利而加入管理委員會，因而在決議和執事時滲入私人和情感因素，難以做到大公無私、公平、公正和公開，乃至走向小業主的反面。為此，必須在修法時予以把關。參考內地和香港立法經驗，如內地建設部發佈的《業主大會規程》第3條和國際院發佈的《物業管理條例》第8條明確規定，業主大會由物業管理區域內的全體業主組成。換言之，非業主（或非所有權人）不能成為業主大會的會員，租戶、其他非具所有權的佔有人雖可接受業主的委託而行使投票權，但不具有會員的身份。從澳門使用“分層建築物之所有人大會”之名稱，從民法學共有關係的理論可以得出相同結論：非分層建築物之所有人（業主）當然不能成為“分層建築物之所有人大會”的成員（或稱社員）。由此再推知，非成員資格的當然不能享有被選舉為管理委員會委員的權利。對此，內地《物業管理條例》第16條第2款已有明確規定。同時，內地和香港的立法對管理委理會委員的資格皆有嚴格的要求，積極要件方面，中國內地《業主大會規程》第21條規定，業主委員會應當符合下列條件：（一）本物業管理區域內具有完全民事行為能力的業主；（二）遵守國家有關法律、法規；（三）遵守業主大會會議規則、業主公約，模範履行業主義務；（四）熱心公益事業，責任心強，公正廉潔，具有社會公信力；（五）具有一定組織能力；

880（六）具備必要的工作時間。雖然香港沒有規定管委會成員資格的積極要件，但卻規定消極要件，即符合消極要件的業主不得被委任或當作獲委任為管理委員會委員：（一）宣佈破產的人；（二）與債權人達成債務重整協議人；（三）過去任何時候曾被處監禁三個月或以上的人。管理委員會委員資格終止方面，內地的《業主大會規程》第31條有明確規定，有下列情形之一的，經業主大會會議通過，其業主委員會委員資格終止：（一）因物業轉讓、滅失等原因不再是業主的；（二）無故缺席業主委員會會議連續三次以上的；（三）因疾病等原因喪失履行職責能力的；（四）有犯罪行為的；（五）以書面形式向業主大會提出辭呈的；（六）拒不履行業主義務的；（七）其他原因不宜擔任業主委員會委員的。香港也有關於終止管委會委員資格的法律規定：（一）未得到管理委員會同意而三次或多於三次連續沒有出席管理委員會議；（二）以租客身份作為委員的人5，不再是單位的佔用人；（三）以業主身份獲委任為委員的人，而不再是業主。反觀澳門在這方面的立法不夠清晰，僅有第1355條第4款的免職規定，即有執行職務時作出不當情事或犯有過失，透過司法訴訟途徑予以免職。五、物業管理企業規範化和制度化物業管理服務涉及千家萬戶的生命和財產安全，安家樂業是千古不變的定律，同時，居住環境的安全、衛生和優化是提升居民生活質素的重要一環，是全體小業主對優質居住環境的共同追求。因此，物業管理區域的管理服務對物業管理企業提出更高的要求，為此，物業管理企業資質的制度化不可回避，是鑑別物業管理服務資質的依據。嚴格把關，提高門檻是淨化物業管理服務行業市場競爭氛圍的重要手段。5.根據香港《建築物管理條例》第15條規定，管理委員會的委員可有租客代表擔任，但租客代表是由經民政事務局或獲授權人員批核成立的“租客協會”選出（一名代表）。　

881參考內地對物業管理企業立法經驗，確立一套制度，例如，物業管理企業資質等級制度6、物業服務收費管理制度7、物業管理師制度8，等等。反觀澳門，目前對物業管理企業的管理相當寬鬆，沒有一套完整的制度，物業管理企業形式要求不一：有限公司、非公司法人、自然人商業企業主等，對資質更沒有要求，足見監管上落後。這是在修法時須予以關注的。據本人所知，政府已有意向在將來對物業管理企業設立方面提升資質，並有類同中國內地的資質等級的做法，提升注冊資本，設立保障金，統一企業性質為有限公司，同時，也要求物業管理企業必有一名專業技術員（相當於內地的物業管理師），以及提升物業管理人管理資質。這是與世界接軌的做法，不僅提升物業管理服務水準，也確保物業管理行業運行的規範化和制度化，最終得益於所有小業主。六、規範業主大會和管理委員會運作雖然《澳門民法典》“分層所有權”一章對於業主大會召集、運作、表決的有效、非有效與可撤銷等有專門篇幅規定，但是法條中仍存在許多不確定、不清晰的地方，不僅產生解釋和理解的歧義，也給實際操作帶來諸多不便。以大會第二次為例，法律條文（第1347條）的表述比較模糊，不夠第41/95/M號法令第8條表述清晰。該條明確規定，大會在原定召開時間推遲30分鐘後，即可合法召開大會，且不需理會出席人數。而《民法典》第1347條3款則沒有明確第二次會議可否在同一天推遲多少分鐘後可以依法召開，這給解釋造成不統一，給操6.根據建設部2004年3月17日發佈《物業管理企業資質管理辦法》（建設部令125號）第3條和第5條的相關規定，把物業管理企業的資質等級分為一、二、三級；等級不同，對注冊資金、提供服務範圍的要求也不同。　7.國家發改委、建設部2003年11月13日發佈《物業服務收費管理辦法》（發改價格【2003】1864號）。　8.人事部、建設部2005年11月16日關於印發《物業管理師制度暫行規定》、《物業管理師資格考試實施辦法》和《物業管理師資格認定考試辦法》的通知。（﹝2005﹞95號）　

882作帶來困難。但是，在實務中皆會比照第41/95/M號法令第8條做法。理論上講應該可以，不必等到下一周的同一日召集第二次會議。再看《民法典》第1347條第4款規定，當涉及“議決通過首份強制性建築物管理規章，或者通過年度帳目及預算案”的議題，表決可不受出席所有人所擁有之份額佔分層建築物總值份額比例的限制。但是該條中有一個模糊、不確定概念的“預算案”，何為“預算案”，“預算案”應涵蓋哪些內容，則法條沒有交代。反觀第41/95/M號法令第8條第1款，則表述得較為清晰，僅表述為“議決”，這容易理解，也容易把握，即不需要商討表決事項如僅向與會報告某一事項或者通知某一事項者則不被涵蓋其中。相信這樣表述歧義較少，容易達成共識，也便於操作。建議修法時，參考第41/95/M號法令第8條的規定。雖然澳門民法典的分層所有權一章有對業主大會職責，以及召集、運作、表決的事項、表決有效性作出規範，但是沒有對業主大會的議事規則作出具體的規定，令到業主大會在召開議決方面無章可循、各師各法，其認受性備受質疑。筆者認為，這方面立法可借鏡內地的做法。內地有建設部2003年6月26日發佈的《業主大會規程》（建住房﹝2003﹞131號），共36條，對業主大會的議事規則如議事方式、表決程序、業主投票權確定辦法、業主委員會的當選條件、組成和任期及備案等事項作出約定（《業主大會規程》第10條），這是一部應用性很強的規章，為業主大會順利議事、決議提供操作依據。建議修法時予以參考。此外，為了更好地使管理委員會的內部運作暢順，管理委員會的運作主要是以議事和決議為形式，因此，制定管理委員會的議事規則絕對必要，可以令管理委員會議事有章可循，規範化和制度化。從而無論哪一屆管理委員會就任，內部運作模式都不會朝令夕改，始終如一，確保管理委員會的運作統一和協調，決定獲得承接和延續。七、分層建築物之規章的強制制定筆者發現，澳門物業管理實務中有個通病，管理委員會和業主對於制定分層建築物之規章認識和重視不夠，絕大部分業主大會沒有制

883定分層建築物之規章。雖然《民法典》第1340條規定，分層建築物之規章制定屬強制性，並應在成功召開第一次業主大會時制定。問題的關鍵是，不論是小業主，還是管理委員會不很清楚規章的性質和作用。澳門分層建築物之規章類同中國內地的“業主公約”9和香港的“大廈公契”10。內地的“業主公約”對物業的使用、維護、管理，業主的共同利益，業主應當履行的義務、違反公約應當承擔的責任等事項依法作出約定（《物業管理條例》第17條，《業主大會規程》第11條）。“業主公約”對全體業主具有約束力。香港的“大廈公契”對如下事項作出規範：（一）有關大廈業主、公共地方、公共設施的定義；（二）列明單位所佔的業權份數；（三）清楚載明公共地方設施；（四）說明各業主的權益及責任，特別是有關公共地方及設施和分攤大廈所需的管理費、地租、特別維修等細則；（五）列出要業主遵守“住戶守則”，不得更改樓宇結構，不得非法僭建；（六）訂明有關委託管理公司的任期及其職權範圍細節，如保安、清潔公共地方、大廈維修及保養、編訂每年財政預算及收支報告，及有關大廈管理委員的會議安排等（《建築物管理條例》第34E條）。經分析發現，香港的“大廈公契”的內容較全面。大體上看，其框架和內容相當於中國內地的“業主大會議事規則”和“業主公約”的內容，也相當於澳門的“分層所有權的設定憑證”和“分層建築物之規章”的內容。換言之，為二合一。當然，具體內容並非完全一致。從內容上分析，澳門的“分層所有權設定憑證”主要對各獨立單位、各樓宇及分層建築物之各子部分作出區分，並特別記載如下事項：1.綜合管理制度；2.分層建築物的管理規章，對各共同部分及獨9.中國內地的“業主公約”在物業買受人購買物業時就須存在，這種在業主大會制定業主公約之前存在的業主公約，稱為“業主臨時公約”。業主臨時公約有如下特點：（1）非由業主大會而是由建設單位制定；（2）制定時間為物業銷售之前；（3）內容應當包含業主公約所有內容。　10.香港的“大廈公契”（DeedofMutualCovenant），是根據“合約法”制訂的，由發展商（即買方）及首名買主訂立簽署，便告生效，以後的買主都必須遵守。公契對發展商（第一業主或稱大業主）、小業主（第二業主）、物業管理公司（第三者）具約束力，三方必須遵守。公契賦予管理大廈的權力，以及對於違約者予以處罰的權力。　

884立單位之使用、收益、安全及保存作出規範；3.仲裁協議的訂立，以便透過該協議解決在分層建築物所涉及之關係中產生的糾紛。“分層建築物規章”（可獨立訂立或可由分層所有權設定憑證包含）對共同部分和獨立單位的使用、收益、安全及保存作出規範；對在無管理人或管理人因故不能視事時如何執行管理工作作出規範；對違反管理的行為制定金錢罰則；對在分層建築物涉及的關係中產生的爭議訂立仲裁協議。由此可見，大廈管理工作的運行暢順，必須有“分層建築物的規章”支撐，管理權力、處罰權力與依據、提交仲裁等皆源於此，是物業管理公司或管理委員會執行職權的依據，以及申請司法執行的依據（執行名義）。回歸澳門物業管理的現實，在許多管理事項上，管理委員會、物業管理公司無從入手、無計可施，皆因為無法可依、無章可循。因此，制定分層建築物的規章絕對必要和相當迫切。八、統一物業管理法律制度目前澳門物業管理法律制度出現兩個法例，一個由《澳門民法典》“物權編”的第五章“分層所有權”規範，規範對象為私人物業；另一個由《房屋發展合同制度所建樓宇的管理法令》（俗稱經濟房屋物業管理法令，第41/95/M號法令），規範對象為房屋發展合同制度所建樓宇（或稱經濟房屋）。兩個法律同時存在於物業管理行業，對物業管理工作帶來諸多不便，況且，兩法規定事項有許多不同之處，容易造成混淆。法律的不統一與法治要求相悖，不利於健全法制，也不利於行業的運行。因此，筆者認為藉修法之機把兩法合二為一，選取各自合理、獲得公允的內容重新組合，再汲取外地立法的成功經驗，進行修改、刪除、增加，形成既具有科學性，亦具有適用性、可操作性的新的物業管理法律，促進物業管理行業的運行暢順，保障成千上萬小業主安家樂業，促進社會和諧和經濟發展。

885《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，885—903澳門博彩公司法述評王長斌*一、引論在澳門，既存在針對所有公司的一般公司法，也存在只針對博彩公司的博彩公司法。一般公司法的內容體現在《商法典》的相關條文之中，主要規定公司的設立、登記、股東與公司的關係、公司內部各機構之間的關係以及公司的合併、分立、解散等內容。博彩公司法主要體現在《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）、《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同以及參與競投公司和承批公司的適當資格和財力要件》（第26/2001號行政法規）1等專門法律、行政法規及澳門政府與各博彩公司簽訂的《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》（下稱《博彩經營批給合同》）中，專就博彩公司不同於一般公司的特殊問題，如博彩公司的設立、博彩公司中股東與公司的關係以及博彩公司發行股份、債券等內容作出規定。博彩公司法只是規定與一般公司法不同的內容或一般公司法沒有規定的內容。如果博彩公司法對某一項內容有專門規定，則博彩公司應當遵守這些專門規定；否則，博彩公司應當遵守一般公司法的規定。澳門政府與各博彩公司簽訂的博彩經營批給合同是博彩公司法較為特殊的法律淵源。在澳門的法律理念中，澳門政府擁有博彩業的專有經營權，各博彩公司是接受澳門政府的委託而經營博彩業的。澳門政府與各博彩公司之間的委託與被委託關係的體現形式就是博彩經營批給合同。在這個合同中，澳門政府被稱為批給實體，各博彩公司被稱為承批公司。2002年2月，澳門特區政府將娛樂場幸運博彩經營權批給“澳門博彩股份有限公司”（簡稱“澳博”）、“銀河娛樂場股份*澳門理工學院博彩教學暨研究中心副教授，法學博士。1.該行政法規後經第34/2001號行政法規、第4/2002號行政法規所修改。　

886有限公司”（簡稱“銀河”）及“永利渡假村(澳門)股份有限公司”（簡稱“永利”），並分別與其簽署《博彩經營批給合同》。同年12月，“威尼斯人集團”（簡稱“威尼斯人”）獲准以“銀河”旗下的“轉批給”方式在澳門經營幸運博彩業。其後，“澳博”及“永利”亦先後與“美高梅金殿超濠股份有限公司”（簡稱“美高梅”）及“新濠博亞博彩（澳門）股份有限公司”（簡稱“新濠博亞”）簽訂了轉批給合同。2按照澳門博彩監察局的解釋，澳門“娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營轉批給載明於一份具三方當事人（澳門特區政府、承批公司和獲轉批給公司）之間的行政合同內，該合同由多份檔組成，而不僅僅指承批公司和獲轉批給公司之間的｀轉批給合同´。該等文件確立了上指三方當事人的一系列關係，並以獲轉批給公司向政府負上差不多所有合同義務為特徵。”3因此，無論批給合同還是轉批給合同，澳門政府都是合同的主導方，簽訂合同的主要目的是為博彩公司設定具體的經營義務和具體的運營守則。由於各博彩公司必須遵守澳門政府在博彩經營批給合同中為其設定的義務，所以博彩經營批給合同條款的效力等同於法律。因此，研究澳門博彩公司法，理應把博彩經營批給合同的內容包含在內。澳門儘管存在多個博彩經營批給合同或轉批給合同，但它們的框架大同小異，特別是涉及公司法內容的部分，大體是一致的。本文將分散在以上法律、行政法規、合同中的公司法規範進行歸納、整理，為進一步的博彩公司法研究提供基礎性的資料和分析框架，以促進相關法律規範的研究，促進澳門博彩法律規範的提高和完善。本文以下共分七個部分，分別研究澳門博彩公司的形式，公司資本原則，股份的發行、移轉與設定負擔，公司的適當資格，股東、董事及主要僱員的適當資格，公司的財務、會計以及公司經營資格的中止和終止。2.參見澳門博彩監察協調局“澳門博彩業歷史”，availableat:http://www.dicj.gov.mo/web/cn/history/index.html　3.澳門博彩監察協調局對“立法會高天賜議員書面諮詢的回覆”，編號351/III/2008，availableat:http://www.al.gov.mo/interpelacao/2008/08-424c_08-351.pdf

887二、澳門博彩公司的形式第16/2001號法律第7條之一規定：“澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權，僅可由在特區成立並獲得批給之股份有限公司從事……”可見，澳門博彩公司必須以股份有限公司的形式出現，而不能採用其他公司形式。《博彩經營批給合同》第14條之三還規定博彩公司“須維持其股份有限公司的形式”，也就是說，澳門博彩公司不能通過減少註冊資本以及股東人數的方式，把自己變成其他公司形式。在澳門，根據《商法典》的規定，公司可以四種形式存在，即無限公司、兩合公司、有限公司和股份有限公司。4為甚麼博彩公司只准採取股份有限公司的形式？這主要是出於保證博彩公司經營規模的考慮。澳門政府在2001年決定開放博彩經營權的時候，規定“經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個”5，後來因為情勢變遷才擴大為六個。如果博彩公司的資本額過低，公司之間則無法形成有效的競爭，顯然無法滿足開放博彩經營權的需要。一般而言，只有小企業才可能選擇無限公司或兩合公司的形式。6在這兩種公司形式下，所有股東（無限公司）或部分股東（兩合公司）要承擔無限責任，對於投資者而言，無限責任的風險顯然大於有限責任。投資者為了增加公司的信譽，爭取更多的生意，才選擇無限責任這種對自己不利的形式。在實際生活中，只有在經營風險不大的行業，股東才敢於選擇無限責任形式。一旦經營風險不確定，股東人數眾多（意味著股東之間缺乏信任度），股東對公司經營無法形成控制，則無限責任必然難以為繼，所以前兩種形式主要是為傳統家族小公司設計的，它們無法滿足澳門政府在澳門博彩市場引進大企業的需要。有限公司和股份有限公司的股東都是承擔有限責任但與股份有限公司相比，有限公司在融資能力上處於劣勢。在澳門，有限公司的股4.《商法典》第174條之一。　5.《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第7條之二。6.實際上，它們相當於中國大陸企業法中所稱的一般合夥和有限合夥。　

888東至多不得超過30人，少則不限，甚至可以成立一人有限公司。有限公司的資本不能低於澳門幣25,000元。7而股份有限公司的股東至少不得少於3人，多則不限。股份有限公司的資本不得低於澳門幣1,000,000元。8可見，有限公司和股份有限公司的區別，主要在於規模上面，這成為澳門政府選擇股份有限公司而放棄有限公司的主要原因。股份有限公司既可以是上市公司，也可以是非上市公司。當股份有限公司的股份可以在證券交易所交易的時候，就成了上市公司。上市公司的好處是可以通過向公眾發行股票而募集更多的資本。澳門各博彩公司以及博彩公司屬控股股東的公司，最初都不允許在證券交易所上市。9這可能是擔心股權的轉換造成公司管理層的不穩定，從而影響博彩公司的穩健經營，給澳門博彩業的發展帶來衝擊。但是，放開博彩經營權之後，澳門博彩業經歷了突破性的發展，各公司紛紛擴大規模，興建新的項目，因此它們有募集資本的實際需要，如今在澳門從事博彩經營的六間公司均已成為上市公司或成為上市公司集團內的一個公司，需要注意的是，證券市場上的某些資本操作確實可能對博彩公司的穩健經營帶來衝擊，但迄今為止，澳門政府還沒有實施監管博彩上市公司的監管措施。三、澳門博彩公司的資本原則對於有限公司和股份有限公司而言，註冊資本構成了具有獨立人格公司的存在基礎，為公司的最初經營提供了必要的初始資產，並形成了公司進一步向第三人借款的信用擔保基礎。第16/2001號法律第17條之一規定：“承批公司如公司資本不足澳門幣二億元者，不得營運。”這個法定最低資本數額遠遠高於《商法典》對一般股份有限公司所要求的一百萬元澳門幣，體現了澳門政府希望引進大公司以打破博彩壟斷經營的公共政策。7.《商法典》第358條之一、第359條之二、第390條。　8.《商法典》第393條之一。9.《博彩經營批給合同》第18條。　

889但是，僅規定博彩公司必須擁有高額的註冊資本，尚不足以保證該註冊資本的真實性，為了保證註冊資本真實地被公司所擁有，澳門博彩公司法採用了國際上通行的兩個資本原則，即資本的真實繳納原則和資本的維持原則。資本的真實繳納原則是指公司股東必須按照自己在公司設立時所認的註冊資本份額真實地向公司繳納出資。這個原則意在從資本流入的角度保護公司註冊資本的真實性。資本維持原則是指由公司股東出資所形成的公司資本不能再被返還回股東，公司向股東給付財產時絕對不能是用於維持公司註冊資本數額所需的公司資產，這個原則從資本流出的角度保護註冊資本的真實性。10兩個原則是保護公司資產的必要措施，也是公司穩健經營的基礎。相對於一般公司法而言，澳門博彩公司法更加強調資本真實繳納原則，這主要體現在兩個方面：第一，第16/2001號法律第17條之二規定，承批公司在開業前必須證明註冊資本已全數以現金繳足，並存入獲得認可的澳門信用機構之內。這個要求高於《商法典》對一般股份有限公司的要求。首先，《商法典》不要求一次繳清所有資本11，而設立博彩公司必須一次繳清。其次，《商法典》允許一般股份有限公司以非現金方式繳付資本12，而設立博彩公司必須以現金繳付資本，這有助於避免股東通過高報非現金資產價值而虛化註冊資本的問題。資本真實繳納原則的第二個體現是：第16/2001號法律第17條之三規定，博彩公司在開業前不得調動所存入的資本。資本維持原則主要體現在四個方面的規定：第一，第16/2001號法律第17條之一以及《博彩經營批給合同》第15條之一規定，承批公司必須維持金額不少於澳門幣二億元的公司資本。第二，第16/2001號法律第17條之四以及《博彩經營批給合同》第15條之二規定，如因嗣後10.對這一問題的深入論述，參見白江：《論資本維持原則和公司資產的保護》，載於《社會科學》，2007第12卷。　11.《商法典》第394條之一：“在公司資本額仍未完全認購以及已繳資本仍未達到公司資本額百分之二十五之前，股份有限公司不得設立。”第409條之一：“應以現金繳付之股款，其中不超過票面價值百分之七十五之部分之繳付得予以延遲，但以現金繳付之金額須至少等同第三百九十三條第一款所定之最低資本額。”第409條之二：“有關繳付僅得延遲至指定及確定期日或行政管理機關所訂定之期日，但不得逾五年。　12.《商法典》第394條之二：“應以非現金出資之資本繳付不得延遲；……”

890情況顯示有需要，行政長官可以命令增加公司資本，承批公司必須增加公司資本。這裡，法律沒有具體規定如何才算構成“嗣後情況顯示有需要”。一般而言，應當是指公司的淨資產大幅下降，以致大大低於公司註冊資本的情況。《商法典》第206條規定，如果資產淨值低於公司資本額半數，公司行政管理機關可以建議股東繳付以恢復公司資本額所需之現金。所以，這裡的“嗣後情況需要”似應解釋為，如果公司的淨資產大幅下降，則行政長官可以命令承批公司增加註冊資本，直至恢復至二億元或以上。當然，也可勉強解釋為公司淨資產並未出現下降，行政長官可以視情況命令承批公司在原有註冊資本之上進一步增加公司資本。不過，強制增加註冊資本，在世界上屬於極罕見的情況。第三，《博彩經營批給合同》第33條規定：“承批公司必須保持法律所要求的儲備金。”儲備金又稱公積金，是公司為了鞏固自身的財產基礎，提高公司的信用和預防意外虧損依照法律和公司章程的規定，在公司資本以外積存的資金。此項公積金與公司資本的性質相同，又稱公司的附加資本，主要用於新增資本和彌補公司虧損。法定公積金是依照法律規定必須提取的。《商法典》第377條之四規定，股份有限公司應從有關營業年度之盈餘扣取不少於百分之二十五之金額，作為法定公積金，直至該公積金達到公司資本額之半數。該規定亦應為博彩公司所遵守。四、澳門博彩公司的股份發行、移轉及設定負擔一般公司法對股份的發行、移轉及設定負擔（即在股份上設定抵押、質押、擔保以及其他限制所有權行使的條件）進行一定的限制，主要是為了保護債權人的利益。因為在股份發行或商業操作的過程中，股份持有人是主動方，是掌握資訊的人，而債權人則不完全掌握資訊。股份持有人為了自己的利益對股份進行一定的商業操作，有可能危及債權人的利益。澳門博彩公司法對股份發行、移轉及設定負擔進行一定的限制，雖然與一般公司法一樣，有保護債權人的功能，但主要目的卻是保護澳門政府在博彩行業中的利益。澳門是個微型市場，博彩是

891其支柱產業。而在澳門博彩市場上經營的公司最初只有三間，後來也不過發展到六間。任何一個博彩公司出問題，一是直接影響澳門政府的博彩稅收及其他收益，二是將對澳門的社會生態，例如就業市場、社會治安等，產生負面影響。所以，澳門政府對博彩市場監管的首要目標，是保證博彩公司的穩健經營。而要做到這一點，政府就需要清楚掌握博彩公司的運營情況。因此，在澳門博彩公司法中，規定了大量向政府報告以及政府許可的內容。通過這些手段，政府不僅可以防止、排除博彩公司的某些違規因素，更重要的是瞭解、掌握博彩公司的經營資訊。股權分配是公司運營的核心因素。股權的變化決定了公司董事會以及管理階層的變化，決定了公司運營理念的變化，所以澳門政府必須掌握博彩公司股份發行以及股權變化的情況。這是澳門博彩公司法對股份發行、移轉以及設定負擔進行管制的主要原因之一。（一）澳門博彩公司法對股份發行的限制1.主要採取了以下幾項措施：承批公司的全部公司資本，必須僅以記名股份表示。13通過這項措施，政府可以清楚瞭解公司資本的結構和分佈。不僅承批公司本身的資本必須以記名股份表示，持有承批公司股份的法人的全部公司資本、持有此等法人公司出資的法人的全部公司資本，如此類推至屬公司出資的最終持有人的自然人或法人的全部公司資本，均僅以記名股份表示。但如屬在證券交易所上市的法人，其可在證券交易所進行買賣的股份，不在此限。142.透過公開認購的方式增加公司的公司資本，須經政府許可。153.承批公司發行優先股須經政府許可。16優先股是相對於普通股而言的，主要是在利潤分紅和剩餘財產分配方面，優先於普通股。優先股一般沒有投票權，但有的類型的優先股可以在一定條件下轉換為普通股。另外，如果優先股的比例過大，意味著大部分利潤將首先分配給優先股，所以有可13.第16/2001號法律第17條之五，《博彩經營批給合同》第15條之三。14.《博彩經營批給合同》第15條之七。　15.《博彩經營批給合同》第15條之四。　16.《博彩經營批給合同》第15條之五。　

892能影響博彩公司補充資本，進而影響博彩公司的穩健以及擴大經營。所以，澳門政府也需要掌握優先股發行的情況。4.設立或發行表示承批公司資本的股份的種類或組別，須經政府的許可。17證券市場極其複雜，公司可以發行各種不同類型的股份，政府需要瞭解這些資本組合及其對博彩公司經營的影響。（二）澳門博彩公司法對博彩公司股份移轉1.設定負擔採取的限制措施主要有：1.權利人須申請政府許可。如果股份所有人欲將股份所有權以及其他相關權利轉讓給其他人或設定負擔，或者將附著於股份的表決權或其他股東權利賦予其他人，必須申請政府許可。如果未經政府許可，承批公司即有義務拒絕變更有關記錄，拒絕承認變更後的股東身份。182.權利人須通知政府。如果因股份所有權人死亡而需要轉移股份所有權，應盡快通知政府；承批公司必須同時採取措施，在其股份記錄簿冊上記錄有關的移轉。193.承批公司有義務採取措施，使股份移轉行為獲得政府的許可。包括：承批公司股份所有權人的股份移轉或設定負擔，持有承批公司股份的法人公司的股份的所有權人的股份移轉或設定負擔，如此類推至對屬公司出資的最終持有人的股份移轉或設定負擔，但僅以直接或間接相應於承批公司5%或5%以上公司資本的公司出資為限；如屬獲許在證券交易所上市的法人，其可在證券交易所進行買賣的股份，不在此限。204.承批公司有義務通知政府。如果上述第3項的股份移轉是因為股東死亡而引起，則承批公司應當盡快通知政府。215.承批公司必須每年十二月份向政府報告承批公司的股東結構、擁有承批公司5%或5%以上公司資本的法人的公司資本結構，如此類推至屬最終股東的自然人及法人的公司資本結構。2217.《博彩經營批給合同》第15條之六。18.第16/2001號法律第17條之七，《博彩經營批給合同》第16條之一、二。　19.《博彩經營批給合同》第16條之三。　20.《博彩經營批給合同》第16條之五。　21.《博彩經營批給合同》第16條之六。　22.《博彩經營批給合同》第19條。

893五、澳門博彩公司的適當資格澳門博彩公司法要求博彩公司及其股東、董事以及主要僱員具備並保持適當資格，主要出於兩個方面的考慮。第一，如前所述，保證博彩公司的穩健經營。第二，博彩是個敏感的行業，如果在這個行業內經常發生重大的犯罪，就會削弱人們對這個行業的信心，甚至危及這個行業的生存。（一）衡量博彩公司適當資格的標準澳門法律雖然規定博彩公司必須按照法律的規定，在批給期間內保持其適當資格23，但對博彩公司適當資格的標準卻缺乏清晰的規定。第26/2001號行政法規第8條之二規定，政府在審查競投公司（即競爭澳門博彩經營權的公司）或承批公司的適當資格時，主要考慮以下標準：1.競投公司或承批公司的經驗；2.競投公司或承批公司的商譽；3.與競投公司或承批公司屬同一集團的其他公司的性質和商譽，尤其是其控股公司的性質和商譽；4.與競投公司或承批公司有密切聯繫的實體性質和商譽。應當說，這些標準主要是針對競投公司規定的，當競投公司獲得博彩經營資格、成為承批公司後，這些標準即不算妥當，因為其既然獲得了經營資格，即表明其性質、經驗、商譽等獲得了政府的認可。成為承批公司後，除了商譽之外，所謂性質、經驗即不再成為問題。因此，在審查承批公司適當資格的時候，應當首先注意承批公司的財力資格，其次關注影響博彩公司運作及商譽的其他因素，尤其是犯罪問題。（二）博彩公司的財力在博彩公司的財力資格方面，澳門法律只是規定了政府需要考慮的因素，並沒有給出具體的標準。換言之，澳門法律沒有說明究竟在甚麼情況下，承批公司的財力符合標準，甚麼情況下不符合。第26/2001號行政法規第19條之二規定，在審查承批公司是否具有適當的財力時，政府尤其應當考慮以下標準：1.承批公司的經濟及財務狀23.第26/2001號行政法規第6條之二，《博彩經營批給合同》第25條之一。　

894況；2.屬於承批公司控股股東的公司的經濟及財務狀況；3.與承批公司有密切聯繫的實體的經濟及財務狀況；4.擁有承批公司的5%以及5%以上股份的股東的經濟及財務狀況；5.承批公司擬經營的娛樂場的性質及類型，以及其是否擬在該等娛樂場興建附加基礎設施。政府在審查過程中，如發現承批公司有財力減弱的跡象，例如出現遲延繳納承批公司應繳稅項或應透過承批公司徵收的稅項，以及遲延繳納溢價金24或因行政上的違法行為而科處的罰款等情況，即可作出下列命令：1.優先清繳有關債務，尤其是與承批公司對向其提供融資者，特別是對已承諾或保證對承批公司擬開展的投資及擬承擔的義務提供融資的一名或一名以上的第三人應承擔的義務有關的債務；2.暫時禁止有關承批公司派發股息；3.訂定有關承批公司必須達至的財務比率，以便其後能審查其是否具備適當財力。政府如有合理理由相信承批公司不具適當財力時，可要求其提供一項為政府所接受的適當擔保，尤其是銀行擔保。25經過博彩監管部門的審查之後，如果承批公司被認為不具適當財力，則政府可訂出期限讓承批公司採取措施，以證明其具備適當財力按合同規定經營所批給的業務；如承批公司不採取有關措施，政府可根據並適用第16/2001號法律第48條的規定，單方解除相關的批給合同。26對於以上情況，政府也可根據情況科處罰款以及其他可實施的處罰。27（三）影響博彩公司適當資格的司法訴訟因素除了財力之外，與博彩公司有關的司法訴訟有可能在很大程度上影響公司的正常運作。因此，政府要求承批公司盡快將可能影響公司24.溢價金是指承批公司在批給期間每年向澳門特別行政區繳納的金額，作為獲批給娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營的回報。　25.第26/2001號行政法規第25條之一、二。　26.第26/2001號行政法規第24條之六。　27.第26/2001號行政法規第24條之七，第25條之三。　

895正常運作的任何情況通知政府，例如，與公司清償能力或償還能力有關的情況；針對公司、董事、擁有其5%或5%以上公司資本的股東及其在娛樂場擔任要職的主要僱員而提起的任何司法訴訟；承批公司知悉的在其娛樂場及其他博彩區域實施的構成犯罪或行政違法行為的任何行為或事實；澳門特區公共行政當局任一機構的據位人或工作人員，包括保安部隊及治安部門的人員，針對承批公司或其公司機關的據位人而採取的任何敵視行為。28（四）政府對公司運營情況的掌握政府為全面瞭解博彩公司的運營情況，也要求博彩公司盡快將下列事件或資訊通知政府：291.可能影響或妨礙準時及完全履行因批給合同而產生的任何義務的所有事件，可構成撤銷批給事由的所有事件（詳見下文）。2.承批公司的董事、向該公司提供融資者及在娛樂場擔任要職的主要僱員收取的固定或偶發、定期或特殊報酬，及其分享公司利潤的機制；現有或將設立的福利；現有的或由公司建議的管理合同及提供勞務合同。3.承批公司及下列任一實體在經濟及財務狀況方面即將出現的或可預見的任何重大改變：（1）承批公司的控權股東；（2）與承批公司有密切聯繫的實體，尤其是承諾或保證對承批公司按合同規定須開展的投資或須承擔的義務提供融資的實體；（3）承諾或保證對承批公司按合同規定須開展的投資或須承擔的義務提供融資的、擁有承批公司5%或5%以上公司資本的股東。4.承批公司與第三人之間的年平均營業額已達到或超過澳門幣二億五千萬的事實。5.於每年十二月份向博彩監察暨協調局呈交載有承批公司所有銀行帳目及有關結餘的文件。28.第16/2001號法律第22條之四，《博彩經營批給合同》第23條之一。　29.《博彩經營批給合同》第23條之五，第34條之二。　

8966.價值相等於或高於澳門幣八百萬元的任何消費借貸、抵押、債務的宣告、擔保或為獲得對承批公司業務的任何方面提供融資而承擔或將承擔的任何其他債務30。7.政府所要求的補充或附加資訊。六、常務董事的委任以及股東、董事、主要雇員的適當資格（一）常務董事制度澳門博彩公司法規定了常務董事制度，且與《商法典》的規定有所不同。《商法典》第466條規定：“董事會得將管理公司之權，授予一名常務董事或由多名董事所組成之執行委員會。”第16/2001號法律第19條規定，必須將承批公司的管理權授予一名常務董事，沒有提到“多名董事所組成的執行委員會”。該條接下去規定，該常務董事必須為澳門特別行政區永久性居民，並至少擁有承批公司10%的公司資本。對於承批公司管理權的授予，包括常務董事的委任、權力範圍以及委任期限，均須預先獲得政府許可，否則視為無效。可見，常務董事是澳門博彩公司法所設計的公司管理機關的一個重要職位。按照上述條款的設計，常務董事應當承擔公司的日常管理職責，相當於行政總裁或公司總經理的職務。換言之，博彩公司日常管理的重擔，應當由一名澳門居民擔任。常務董事制度的意圖，可能有以下幾點：1.澳門永久居民作為常務董事，比較瞭解澳門本地政治、經濟、文化狀況，有利於博彩公司的經營；2.方便政府瞭解公司情況；3.方便政府的監管。但考諸各博彩公司的公開信息，各公司對這一職務的安排頗不統一，有的直接將常務董事任命為首席執行官或總經理（例如澳博、威尼斯人、新濠博亞），有的語焉不詳。在現實中，常務董事能否達到澳門政府的設計，受制於具體公司的管理文化，因此常務董事的實際功能，尚需進一步研究。30.本條慬適用於銀河和永利。

897（二）股東、董事及主要雇員的適當資格第26/2001號行政法規第7條規定，擁有承批公司5%或5%以上公司資本的股東，承批公司的董事及在娛樂場擔任要職的主要雇員，應在批給生效期間內保持其適當資格，並接受政府的持續及長期的監察及監管。但是，該行政法規以及《博彩經營批給合同》並未對適當資格的具體衡量標準作出規定，只是要求以上人員填寫一份相當詳細的資料披露表，主要包括他們及其家人的基本資料、就業歷史、有無犯罪記錄、是否曾在博彩公司從業等。31為了保證股東、董事以及主要雇員的適當資格，政府要求承批公司履行以下義務：1.承批公司必須採取措施，保證以上人員的適當資格。承批公司必須完全意識到，以上人員的適當資格反映於承批公司本身的適當資格。2.承批公司必須要求以上人員在知悉對承批公司或他們自己的適當資格可能具重要性的任何事實後，盡快通知政府。承批公司必須每隔六個月就該等情況向上述人員進行詢問。承批公司在知悉可能具有重要性的任何事實後，必須盡快通知政府。3.承批公司的以上義務適用於與其訂立合同的管理公司、擁有管理公司5%或5%以上公司資本的股東、管理公司的董事以及在娛樂場擔任要職的主要僱員。32七、澳門博彩公司的財務、會計一般公司法對財務、會計作出規定，主要目的在於使股東瞭解公司在財務方面的運作情況，使股東對公司的經營情況作出正確的判斷，對公司董事會和管理人員的業績作出評估。股東以及股東會，尤其是持少數股份的股東，一般不過問公司的日常管理工作，所以公司對股東公佈的財務狀況，就成為股東瞭解公司經營的重要途徑。對於上市公司而言，投資者也憑藉對公司公佈的財務狀況的判斷，作出是否投資該公司的決定。31.見第26/2001號行政法規附件二、三。　32.《博彩經營批給合同》第26條。　

898但是，澳門博彩公司法對博彩公司的財務、會計作出一些特別規定，卻並非主要著眼於股東利益。澳門博彩公司多由大股東組成，大股東多參與博彩公司的日常管理，所以對大股東而言，一般公司法關於財務、會計的規定，已然足夠，政府沒有必要為他們專門作財務、會計方面的規定。對於已上市的博彩公司而言，博彩公司要遵守證券交易機構關於財務、會計的規定，這也可以滿足一般小股東的要求，所以客觀上也沒有必要制定特別的財務、會計守則。澳門博彩公司法對博彩公司財務、會計作出特別規定的主要目的，是為政府監管博彩公司的經營提供便利。政府需要瞭解博彩公司的財務、會計狀況，以便對博彩公司的經營作出準確判斷。澳門博彩公司法對博彩公司財務、會計作出特別規定的另一個主要目的，是為澳門普通老百姓瞭解博彩業的經營狀況提供便利。在澳門，博彩是支柱行業，甚至可以說，澳門的興衰繫於博彩之一身，所以，博彩業的經營關涉每一個澳門市民的利益。澳門市民好比博彩公司的一個個小股東，他們通過政府對博彩業的稅收獲得利益，所以他們也有興趣瞭解博彩公司的財務狀況，進而對他們的代理人——政府——監管博彩公司的業績作出評估。澳門博彩公司法關於強制公佈博彩公司財務狀況的要求，即是為普通大眾的利益著想。第16/2001號法律第31條規定，承批公司必須在每年4月30日之前，在《澳門特別行政區公報》以及兩份發行量最大的澳門報紙上，公佈上一營業年度的（一）資產負債表、損益表及附件；（二）業務綜合報告；（三）監事會意見書；（四）外部核數師之綜合意見書；（五）擁有承批公司或管理公司之公司資本5%或5%以上之主要股東名單；（六）公司機構據位人之姓名。博彩公司在財務、會計方面，對澳門政府負以下義務：（一）遵守政府規定、指示承批公司及管理公司均須設置會計系統、健全的行政組織、適當的內部查核程序，並遵從政府指示。行政長官有權力以批示訂定必須設置的會計簿冊、檔及其他資料，以及訂定承批公司或管理公司的記

899帳標準及在會計編排及提交方面必須遵守的特別規定，承批公司或管理公司有義務遵守這些特別規定。33（二）提交資訊1.承批公司及管理公司必須最遲在每季度之翌月月底，將上一季度的試算表34送交博彩監察暨協調局，而最後一季度的試算表，最遲在下年度之二月底送交。2.承批公司及管理公司必須最遲在舉行通過帳目的每年股東大會之日前第三十日，向博彩監察暨協調局送交有關上一營業年度之全部會計報表及統計表；董事會或監事會成員、受託人、會計部門負責人的全名，以及盡可能載有這些姓名的各種文本；一份附有監事會及外部核數師意見書的董事會報告及帳目。3.提前十日將向社會公佈的所有資料副本送交博彩監察暨協調局。4.博彩監察暨協調局及財政局，為順利執行其職務而要求承批公司或管理公司提供的任何資料及資訊。35（三）年度帳目的外部審計承批公司及管理公司必須每年將其帳目交由預先經政府部門同意的、具公認聲譽的獨立外部實體進行審計。外部核數師如發現可嚴重損害承批公司及管理公司或特區利益的情況，應立即通知博彩監察暨協調局及財政局，這些情況尤其包括：1.承批公司或管理公司、有關公司機構之據位人或工作人員涉嫌涉及任何犯罪活動或清洗黑錢活動；2.直接危及承批公司或管理公司償付能力的不當情事；3.進行未經允許之活動；以及4.認為可嚴重影響承批公司、管理公司或特區利益的其他事實。如有需要或屬適宜時，博彩監察暨協調局或財政局，經其最高負責人許可，可以隨時命令對承批公司或管理公司進行特別審計。3633.第16/2001號法律第30條之一、四。　34.試算表是指用來進行總分類帳戶記錄試算平衡的一種書面檔。試算平衡是一種驗算方法，就是根據會計平衡原理，對各帳戶記錄的金額進行平衡試算，以檢查帳戶記錄是否正確。　35.第16/2001號法律第32條、第31條之三。　36.第16/2001號法律第34條、35條。　

900為了查核博彩公司的義務履行情況，博彩監察暨協調局及財政局，經部門最高負責人許可，可以隨時直接或透過經適當委託人士或實體，對承批公司或管理公司的會計或簿記進行分析或查核。在此期間，上述兩部門可以扣押任何違法行為的標的或對組成有關卷宗屬必要的文件或有價物。37承批公司及管理公司有義務與政府合作，否則構成行政違法行為，政府可予行政罰款。38如果重複反對監察及查驗的進行或屢次不服從政府的決定，還構成解除批給合同的理由。39八、澳門博彩公司承批資格的中止和終止（一）澳門博彩公司承批資格的中止澳門博彩公司承批資格的中止，是指博彩公司中斷經營而由行政當局暫時介入的情況。第16/2001號法律第44條規定，遇有以下任一情況，可由行政當局暫時介入娛樂場幸運博彩的經營：1.發生或即將出現無合理理由中斷經營的情況；2.在承批公司的組織及運作上，或在設施及在供經營用的物品在總體狀況上出現嚴重混亂或不足。在暫時行政介入期間，承批公司的經營由政府代表接管，但用作維持正常經營所必需的開支，由承批公司支付。暫時行政介入的時間，由政府根據情況判定。如政府認為引發暫時行政介入的事由消失，則可通知承批公司取回經營批給權；如承批公司不接受，則解除批給。（二）澳門博彩公司承批資格的終止澳門博彩公司的承批資格，可能因為下列原因而終止：（1）批給期間屆滿；（2）特區政府與承批公司之間協議終止；（3）贖回；（4）因不履行義務而解除；（5）因公共利益而解除。4037.第16/2001號法律第33條。　38.第16/2001號法律第36條。　39.《博彩經營批給合同》第80條之二（六）。　40.第16/2001號法律第45條。　

9011.批給期間屆滿按照第16/2001號法律第13條的規定，經營娛樂場幸運博彩的批給期間不得多於二十年。實際上，澳門六間博彩公司的經營期間均為不超過二十年。41但是，在批給合同到期後，作為例外情況，行政長官可以批示一次或分多次延長期限，但總數不得超過五年。422.特區政府與承批公司之間達成協議政府與承批公司可以隨時透過雙方協定解除批給合同。但是，除非有明確協定，承批公司對終止其作為立約方的任何合同的效力完全負責，政府不承擔任何責任。433.贖回贖回是指政府在合同期屆滿前收回所批給的經營。44政府因贖回而享有及承擔承批公司有效法律行為而產生的一切權利及義務。批給贖回後，承批公司有權獲得合理及公平的損害賠償。45但是對於經過多少時間後，政府方可行使贖回之權利，各公司《博彩經營批給合同》規定不一。“澳博”《博彩經營批給合同》規定，政府自批給的第七年起可以通知承批公司贖回批給，而“永利”與“銀河”的《博彩經營批給合同》則規定，政府自批給的第十五年起可以通知承批公司贖回批給。46計算損害賠償的標準亦因公司而異。“澳博”的批給合同對損害賠償的計算方法基本未作規定；而“永利”與“銀河”的批給合同均規定，損害賠償相當於“承批公司因贖回而不再在附於本批給合同的投資計劃所載的度假村——酒店——娛樂場設施獲得的利益。損害賠償的金額相當於上述設施在贖回批給的上一稅務年度獲得41.《博彩經營批給合同》第8條，本條只適用於銀河和永利。　42.第16/2001號法律第13條之三。　43.《博彩經營批給合同》第77條。　44.第16/2001號法律第46條之一。　45.第16/2001號法律第46條之二，《博彩經營批給合同》第78條。　46.參看相關合同第78條之一。　

902的、未扣除利息、折舊及攤銷的收益的價值乘以批給終止前尚餘的年數。”47這一規定似乎暗示，政府的贖回將是全方位的，不僅包括娛樂場，而且包括酒店、度假村；而且所給予的損害賠償只是度假村-酒店-娛樂場潛在的收益，不包括度假村-酒店-娛樂場本身的價值。這一點與第16/2001號法律的規定可能有邏輯上的衝突，該法第40條規定：“批給一旦撤銷，有關娛樂場連同其全部設備及用具歸特區所有，……”，第47條規定：“批給一旦解除，須將有關娛樂場連同其全部設備及用具無償地歸屬特區所有，以及按合同條款規定用於批給終止時應歸屬特區所有之其他財產或權利。”兩條規定均不包括度假村、酒店。換言之，如果政府決定在批給之後的第十五年贖回批給，則贖回既包括娛樂場，也包括度假村、酒店，且不支付度假村、酒店的價值；如果政府決定在批給之後的第二十年撤銷批給，或因承批公司不履行義務而解除批給，則收回的財產只是娛樂場連同全部設備及用具，度假村、酒店等則留給原公司。4.因不履行義務而解除如承批公司不履行法律或合同訂定的主要義務時，政府可以單方解除娛樂場幸運博彩經營之批給。構成單方解除批給合同的原因主要有：（1）放棄經營或無合理理由暫停經營；（2）違反法律、行政法規或批給合同的規定，暫時或確定性轉移全部或部分經營；（3）欠繳應付予政府的稅項、溢價金或其他回報。48其他原因，也可能構成政府單方解除批給合同的原因，例如經營不屬承批公司所營事業的業務，經常不遵守批給制度所包括的基本義務，不按照規定提供或添補擔保金或擔保，進行旨在損害公共利益的嚴重欺詐活動，以及承批公司破產或無償還能力，等等。49如上所述，批給一旦解除，須將有關娛樂場連同其全部設備及用具無償地歸屬特區所有，以及按合同條款規定用於批給終止時應歸屬特區所有之其他財產或權利。47.兩公司《博彩經營批給合同》第78條之五。48.第16/2001號法律第47條之一、二。49.《博彩經營批給合同》第80條之二。

9035.因公共利益而解除第16/2001號法律第48條規定，不論承批公司有否不履行其受約束之任何義務，政府可以基於公共利益隨時單方解除娛樂場幸運博彩經營之批給。但承批公司有權收取合理賠償，有關金額的計算將特別考慮距離批給期限屆滿時所剩餘的時間及承批公司已經作出的投資。法律沒有明確公共利益的具體含義，但除非有重大的公共利益考慮，政府一般不會以公共利益為由解除批給合同。

905《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，905—917拉美地區葡語國家的政府經濟改革研究──以卡多佐總統當政時期巴西公共行政及財政改革為例*葉桂平**一、前言作為拉美地區唯一的一個葡語國家，巴西地大物博，全國土地面積851萬平方千米，是僅次於俄羅斯、加拿大、中國和美國的世界第五大國；擁有豐富的礦產，如鐵、錳、鐵礬土、銅、鉛、鋅等；人口衆多，至1995年已達1.6億人，是拉丁美洲第一大國。它北鄰法屬圭亞那、蘇里南、圭亞那、委內瑞拉和哥倫比亞，西界秘魯、玻利維亞，南接巴拉圭、阿根廷和烏拉圭，東瀕大西洋。海岸線長約7400千米。領海寬度為12海里，領海外專屬經濟區188海里。國土的80%位於熱帶地區，最南端屬亞熱帶氣候。北部亞馬遜平原屬赤道氣候，中部高原屬熱帶草原氣候，分旱、雨季。南部地區年均氣溫16Cº～19℃。進入90年代以來，經濟全球化的浪潮洶湧澎湃，巴西總統費爾南多·恩里克·卡多佐（FernandoHenriqueCardoso）當政時期正值這一嶄新的歷史時代。這一時代既帶來了推動經濟發展的機遇，也帶來了對經濟發展造成破壞的風險。身處於這個史無前例的時代，對於巴西這個發展中國家，其除了面臨巨大的經濟危機外，更面臨著公共行政及財政改革的巨大挑戰。本文主要以巴西作為“國家”，卡多佐本人及其政府領導班子作為特定的“人物”為基礎，通過探討“行政及財政改革”這一變數，對“社會問題”和“經濟發展”作為因變數的影響，並且對改革的具體成效進行反思這樣一種思路來進行研究。*本文於2010年10月22日第四屆“廿一世紀的公共管理；機遇與挑戰”國際學術研討會上發表。**中國社會科學院經濟學博士，澳門區域公共管理學會副理事長，曾先後於中山大學、北京大學及中國社會科學院拉美所取得經濟學學士、管理學碩士及經濟學博士。

906二、減人事支出的公共行政體制改革歷來，巴西的行政改革總不如消除貧困或保護亞馬遜河那樣容易引起人們的共鳴，但它卻可能具有更持久的重要性。因為巴西最大的問題不在於通過紙面的方式來公佈一些好政策，而在於如何有效地執行它們。例如，巴西建立私營的還是國營的電話網絡並不至關重要，更重要的是要有一個能夠運行的網路。巴西的環境和人權立法是非常好的，但是執行起來卻總是達不到要求。當然，這一問題並不是巴西所獨有的。例如，在阿根廷和委內瑞拉爆發的危機中，無法忠實和有效地執行政策與政策選擇錯誤的效果是相當的。俄羅斯總統弗拉基米爾•普京（VladimirPutin）在2002年8月18日的演講中說，俄羅斯在兩年內通過了一系列非常好的改革計劃，但它們沒有得到有效地執行。《經濟學家》評論道“大多數改革都是因官僚作風而陷入困境。大多數俄羅斯人發現賄賂比花時間在法庭與政治腐敗作戰要簡單得多。新的規定最終會開始運行，但這一時刻不會很快到來。由於種種可能的風險，俄羅斯還不是投資的理想地方。”1巴西的立法機關通過改革計劃的速度往往要比俄羅斯來得更慢，因為巴西的功能型民主政治建立了較完善的分權機制並擁有積極活動的壓力集團。1988年的憲法作了很多效率低下的規定，需要大量的修正案來改正。自1995年以來，這部憲法總共修改了31次。這些修正案包括取消一系列國營壟斷權、允許外國人在巴西的大學任教、為維持和發展基礎教育建立基金、改革社會保障體系、廢除勞動法庭體系中的“小組判決”（Classjudge）（裁決特定行業勞動-管理爭議的法官小組）、轉移部分聯邦收入支援州的衛生支出、為消除貧困建立基金，以及其他很多不應由憲法詳細規定而應由立法機關另外規定的事項。2卡多佐在擔任總統期間花費了大量的時間和精力來說服國會通過這些修正案。1.有關普京的演講內容可參閱TheEconomist,April20,2001,p.50.2.這幾項修正案列於FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Brasília:PresidênciadaRepública,2002.http://www.planalto.gov.br/publica.htm.“OitoAnosdeEstabilidade,DesenvolvimentoeConquistasSociais”,November102006,pp.478-479.　

907改革公務員服務準則的憲法修正案最終於1998年通過，從而解僱不需要的員工成為可能。不過，這在實際操作中其實很難，通常首先被解僱的也往往是那些非終身制的或試用期間的員工。但是，實際上這項改革最重要也是最有效的措施，應該是限制州和地區政府用在公務員工資上的財政收入。有些州將所有的財政收入都用在公務員的工資上，沒有給他們應該執行的計劃留下任何儲備。雖然卡多佐總統的行政改革最終進行得不夠徹底，但已經取得了重大的進展。“國家非官僚化計劃”（NationalDebureaucratizationProgram）在法規上做了600多項微小但非常重要的改變，政府機構的日常工作變得更快更有效了。3此外，還為巴西政府的社會計劃建立了統一的登記體系，避免了為不同的服務專案反複填寫表格。巴西重組了公務員的職業規劃以適應新近的需求，加強了在職培訓計劃，並提高了公務員的待遇。同時，公務員的數量也將進一步下降，其中執行部門的人員減少了15%，即88000人。4然而，這些變化是漸進的而不是劇烈的，但卻是持久和非常重要的。正如卡多佐總統自己所說的，它們超越了“陳腐的極端做法，如中央集權經濟統治對自由市場，或者在公共部門和私營部門之間人為地劃出鴻溝。我們的目標不是最小化或最大化州政府的權力，而是讓它剛好符合要求。這樣的州政府應該能夠創造和改善經濟發展的環境，應對普及公共服務的挑戰和將滿足最貧困階層需求放在第一位。”5當然，其中大部分草案是延續和改良前任政府開始的計劃，其餘的是在卡多佐上任後開始進行的新計劃，並將為他的繼任者進一步發展。也許卡多佐的改革中最重要的是，這些改革都是按照規範的民主程序進行的。正如卡多佐在向國會作的報告中說道“我斗膽斷言，如此深刻的變革是在完全民主的程序下進行，整個社會都參與其中並取3.FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Brasília:PresidênciadaRepública,2002.http://www.planalto.gov.br/publica.htm.“OitoAnosdeEstabilidade,DesenvolvimentoeConquistasSociais”,November122006,p.509.4.FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,ibid.,p.510.5.FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,ibid.,p.503.

908得了絕大多數人的贊成，這在巴西的歷史上從來沒有過，在世界上也是罕見的。”6依據1985年通過的“利達·卡馬達法”（RitaCamataLaw）規定，各級政府的人事支出必須限制在每年財政收入的60%以下，這是節約政府支出的重要規定，但是初步達成目標的只有卡多佐的聯邦政府（58%）以及六個州政府，另外卻有六個州因1988年憲法新的收入分配而花掉近80%的年度財政收入。依據“聯邦行政暨國家革新部”（MARE）所提的改革方案包括：7（一）將聯邦公務員區分為兩類，一類為“國家戰略核心類”，包括法官、檢察官、警察、外交官、稅務人員等，將繼續維持現有的保障與考核；其餘的則為“輔助型”公務員，將做更有彈性的調度，適度的裁員、彈性契約等。（二）限制公務員只能領取單一部門薪資及退休金。（三）將公務員聯合法（RJU）中規定的軍、公共部門人員薪水聯動取消。（四）建立更嚴格的退休標準。這些提案事實上受到很大的反彈，光就其中的第二項而言，聯邦行政暨國家革新部所提出的原案是以聯邦部長月薪為門坎，約10,500雷亞爾的上限，國會議員本身受到的影響就很大8，因為等於就是在削6.FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Introducção,p.xx.　7.DavidFleischer,TheCardosoGovernmentReformAgenda:AViewfromtheNationalCongress,1995-1998,inJournalofInteramericanstudiesandWorldAffairs,Vol.40,No.4,1999,pp.119-136.　8.如來自南里奧格蘭德州（RioGrandedoSul）的自由陣線黨衆議員蘇阿雷斯（JairSoares），衆議員薪水8500雷亞爾，前州長的退休金1萬雷亞爾，聯邦州議會牙醫師退休金9500百雷亞爾，總計每月所得28000雷亞爾，年收入約34萬雷亞爾。擔任參議員的前總統薩尼薪資更高，因為他的薪水包括前總統、前州長、前衆議員的退休金及現任參議員的薪水。至於在州的層級也有許多更嚴重的問題，有些州最高法院法官月薪高達3萬雷亞爾，是聯邦部長的3倍，有些特殊單位的員工月薪也超過2萬雷亞爾。相關的討論可以參閱DavidFleischer,TheCardosoGovernmentReformAgenda:AViewfromtheNationalCongress,1995-1998,inJournalofInteramericanstudiesandWorldAffairs,Vol.40,No.4,1999,pp.119-136.　

909減他們的薪水。於是改革法案在國會中屢屢受阻後，聯邦行政暨國家革新部再提新案時已經將上限提高1倍，為21,000雷亞爾，同時聯邦參、衆議員不包括在限制的範圍內，才勉強在參、衆兩院中經過多輪投票後通過。此外，在選舉前後禁止任意僱用及開除公職的規定則已生效，至於前任總統佛朗哥在1994年以臨時措施成立聯邦內部控管部（SecretariaFederaldeControleInterno,SFCI）以監控公務員的服務質量，卡多佐政府則尚未尋求將其制度化。總而言之，巴西的行政革新主要的著眼點還並非簡單為了提升運作效率及公共部門的服務質量，最重要的還是縮減人事支出。通過人事支出的減少，達到幫助財政收支平衡的目標。受到行政革新影響的物件包括全國的公務員，影響的選票非常廣，所以不僅左派議員不支援，連中間派和右派議員也不支援。三、稅務及財政改革新方案卡多佐政府在財政改革方面所初步取得的重要成果就是將“緊急社會基金”的有效期限從1995年12月31日順利延展到1996年2月，即“財政穩定基金”通過之前。但由於其他財政改革法案沒有通過，使卡多佐政府企圖將有效期本至1997年6月的“財政穩定基金”再延展到1999年12月，但由於這個基金的主要目的是保留部分聯邦原應撥交給地方的年度財政收入並分配於聯邦，因此聯邦的國會議員在1997年連任法通過後，受到來自地方的強大壓力，希望能夠否決延展案。最後在多方折衷之後，才在“財政穩定基金”逾期5個月後的1997年11月通過延展案。除了“財政穩定基金”的延展案外，最重要的非憲法層次的措施就是縮減財政赤字的努力。其重要的目標包括：（一）免征營業稅的範圍擴展到出口部門。這將嚴重影響到州的稅收收入，地方金融事務委員會（Councilofstatefinancialofficers,Confaz）正在尋求補償措施。（二）嚴格限制地方政府發行公債，以及建立更嚴謹的程序規範，避免地方政府借錢揮霍。

910（三）由於地方徵稅能力弱9，聯邦政府同意讓地方的債務有條件移轉至聯邦，但條件是整頓州的金融狀況，包括出售州營銀行、私有化州營企業。此外，卡多佐政府對州和地區的財政體制也進行了如下的改革，主要表現在各種導致結構性財政收支不平衡的來源被消除了：1.大多數原屬州政府的銀行私有化後，通過這些銀行為州財政融資的渠道沒有了；2.嚴格限制為預算資金墊付款的做法。這曾是向金融體系借款的最有效方法；3.禁止發行司法信用證（Precatórios），例如，根據司法判決中的支付義務向私有部門簽發有價證券，實際這種有價證券在經常被用作其他目的，造成了90年代州和地區財政的惡化；4.以未來收入作為抵押，將州和地區政府發行的債券聯邦化，可為州和地區債務重新募集資金。這種方法促使州和地區政府調整財政政策以償還30年期的債務。因為在很多州，這些債務最高達到收入的30%，若不遵守執行將受聯邦政府的懲罰。聯邦政府可以運用合法權力停止制度性轉移支付，甚至從商品和勞務流通稅（ImpostosobreCirculaçãodeMercadoriaseServiços,ICMS）的稅收收入取得適當的份額；5.其他規定，如《財政責任法》（LeideResponsabilidadeFiscal，即2000年5月4日頒佈的第101號補充法案），規定了工資的上限根據州和地區政府收入而定，從而限制了政府加薪的權力，尤其是在選舉年度。此外還將透明機制引入公共部門賬戶報告工作，禁止聯邦政府為州和地區政府債務提供新的資金。同樣，巴西政府在預算程序方面也進行了相應的改革，並最終通過了《預算指南法案》（LeydeDiretrizesOrçamentárias）。這項法9.巴西的市級政府徵稅能力很差，僅佔總額的5.4%，與美國的37.7%，日本的16.3%，法國的12.2%相差甚遠。　

911案採用了《財政責任法》10中修改過的預算程序。國會在每年6月份討論通過該法案，同時為下一年的聯邦預算計劃設定參數，聯邦預算計劃書在8月份提交國會。《財政責任法》能夠保證《預算指南法案》不僅為聯邦預算計劃制定當年聯邦政府的初級財政目標，還制定以後兩年的目標。這個初步的中長期預算框架建立了有效的預算約束方式：根本限制了財政總支出以及條件允許就會發生預算外支出的機會。在巴西，預算約束向來難以實現，這個中長期預算框架算是真正的制度創新。歷來，巴西稅賦之沉重聞名世界，而且也是造成收入分配不均的一個主要因素。稅收制度一直是巴西企業所有者強烈要求改革的重點。稅務改革與增加就業有著密切的關係。巴西的稅收包括向聯邦、州和市三級政府交納的稅（Imposto）和費（Contribuicao）。據統計，1999年政府收取的稅和費達到3060億雷亞爾，約佔當年國內生產總值的30.3%。2000年全國稅收收入總額上升到3615.71億雷亞爾，相當於國內生產總值的33.18%。在2000年3級政府的稅收構成中，聯邦政府收取的稅佔巴西當年全部稅收的69.23%，州政府收取的稅佔26.19%，市政府收取的稅佔4.59%。據巴西聯邦稅務局統計，2002年聯邦稅收總額為2836.32億雷亞爾，扣除通脹因素，實際稅收2430.05億雷亞爾，比上年增長8.9%，是歷史上最高的。主要稅收來源為：信貸、投資公司營業稅607億雷亞爾、源頭稅549億雷亞爾、企業所得稅402億雷亞爾、工業製成品稅230億雷亞爾和養老金、國有企業盈利稅254億雷亞爾。個人所得稅僅為53億雷亞爾。這是因為政府為減少財政赤字，不斷提高各種稅費（特別是社會領域的稅費），使企業難以承受。因此，企業大量偷稅漏稅和減少僱傭員工。低收入者、特別是月收入在372雷亞爾以下的勞動者，是沉重稅收的最大受害者。據巴西應10.為了抑制公共財政赤字，2000年4月卡多佐總統批准和頒佈了《財政責任法》，對聯邦、州和市財政開支進行嚴格管理，用財政責任法規範和管理三權機構（行政、立法和司法）和3級政府（聯邦、州和市）的公共開支。該法規定了機構人員開支的比重、內債的最高限額以及實施無收入不准支出的條款。同時，規定對於支出超過收入的機構相關負責人將受到法律制裁；聯邦政府有權停止向這些州、市政府撥款。這對抑制公共赤字起到了重要作用。轉引自呂銀春、周俊南：《巴西》，社會科學文獻出版社，2004年，第333頁。　

912用經濟研究所的調查，1999年政府對食品的稅收高達13.48%，而貧困者收入的大部分用於食品。11為減輕沉重的稅收負擔，增強企業在國際市場上的競爭力，政府一直試圖對稅收制度進行改革。稅收改革的主要目標是簡化稅收、防止偷漏稅和鼓勵出口等三大目標。12但由於稅收制度涉及政府的收入和企業的利益，因而可以說稅收改革十分艱難。稅收改革的主要目的是要簡化稅收結構，減少稅和費的種類（當時約有50種稅費），減少偷稅漏稅。此外，政府認為必須修改憲法，解決三級政府的稅收種類。1999年10月，政府在向衆議院稅收改革特別委員會提交一份憲法修正案時，特別提到要將工業產品稅、商品和服務流通稅、社會保障稅和一體化稅合併為一種稅——消費稅，或者說是類似歐洲國家的增值稅（ImpostosobreValorArgregado），在巴西統稱商品和勞務流通稅。但是按照憲法規定，稅收制度的改革必須以憲法修正案的形式在國會進行多次討論和投票，才能最終付諸實施。由於上述多數改革法案涉及地方的利益，本來就預期在國會將面臨許多反對。而推出這些改革法案的時機也正值1996年各州州長均致力於推動連任法案，以使他們本身能夠立即受益參選連任，於是施壓要求其州的代表議員能夠優先審議該法，同時將財政改革法案排列至最後，所以這些法案一直在國會中被擱置。四、卡多佐政府改革的成效芻議（一）政府職能開始轉變，趨於注重社會領域的發展政府職能的改變與巴西經濟和社會發展的根本改變息息相關，只有通過根本性的改革才能最終實現社會領域的發展。正是由於國有企業私有化進程為政府職能的轉變創造了條件，政府的職能才有可能逐11.呂銀春：《巴西經濟改革的成效》，轉引自江時學：《拉丁美洲和加勒比發展報告（2002-2003）》，社會科學文獻出版社，2003年，第397頁。　12.呂銀春、周俊南：《巴西》，社會科學文獻出版社，2004年，第336頁。　

913步轉向社會領域，進一步加大對社會領域的投資，推動社會領域的發展。同時，在減少對經濟直接干預的同時，政府將發展教育、注重醫療衛生、改革社會保障制度、關注失業、關注貧困階層和緩解收入分配不公提到政府的議事日程，使之適應巴西未來經濟發展的形勢，逐步協調經濟和社會發展的步伐。例如，為提高巴西的競爭力和降低社會領域落後的狀況，1996年8月政府制定的“巴西行動計劃”，計劃投資總額543億雷亞爾，其中社會領域投資佔該計劃總投資額的55%。在社會領域中，為創造就業的投資達到71.4億雷亞爾，教育投資17.83億雷亞爾，衛生投資23.82億雷亞爾，住房投資51.76億雷亞爾，社會環境投資26.65億雷亞爾。該計劃完成後創造了大約150萬個就業機會，其中絕大多數就業機會是為非熟練勞動人口的貧困階層創造的。13總的來說，卡多佐政府的改革政策，使社會政策的指數在市場經濟的框架內整體獲得提高，並且他們也深知社會政策不能以犧牲經濟穩定為代價，政府對市場只是起著一種管理的作用。經濟市場化以後，政府最緊迫要做的是優化管理機制，而不是像以前那樣直接干預生產。當然，政府不直接干預並不意味著政府放棄對經濟的管理和政府在經濟領域無所作為。政府依然要注重宏觀調控，制定和頒佈有利於私人企業發展的法令法規，加強基礎設施建設，降低企業成本。（二）宏觀調控能力得到加強，經濟保持穩定發展1.加強中央銀行的職能，並以合適的金融及貨幣政策作為輔助手段，強化聯邦政府對宏觀經濟的調控能力。一段時期的經濟繁榮曾一度掩蓋了巴西各級政府財政赤字增長過快、公共債務過度累積和投資規模過大、專案過濫的潛在問題，這些已經嚴重制約了巴西聯邦政府對經濟的宏觀調控能力。對此，自卡多佐政府執政以後，就大力著手施行以整頓國內財政制度為主的經濟改革方案，加強了聯邦政府對經濟的調控能力，力圖為巴西經濟平穩發展奠定一個良好的基礎。13.呂銀春：《經濟發展與社會公正――巴西實例研究報告》，世界知識出版社，2003，第234頁。　

914以往的巴西各級政府都依靠通過發行大量的公債，或者到國外尋找商業借貸及國際融資來保持財政平衡，償還到期的外債和彌補鉅額的國際收支赤字。這雖然有助於緩解燃眉之急，但不斷增長的公共債務和居高不下的通貨膨脹同時也日益削弱了聯邦政府對經濟的調控能力。巴西政府雖曾多次推行緊縮財政的計劃，但收效甚微。這使巴西政府意識到，單純地依靠行政命令來“凍結”物價或“削減財政開支”，只是治標而不治本的緩兵之計。卡多佐政府實施的“雷亞爾計劃”，則一舉切斷了這種惡性循環的“經濟鏈”14，並從利率和匯率制度的改革入手，賦予巴西中央銀行更大的自主權，使其能夠充分運用金融和貨幣政策等工具來調控國民經濟。在卡多佐總統的第一任期內，巴西基本確立了美元和本國貨幣“有幅度浮動的固定匯率制”。中央銀行也將根據經濟運行狀況及時調整匯率幅度，以保持本國貨幣幣值的穩定。與此同時，針對公共赤字龐大、資金不足和消費過旺的問題，政府也利用了利率作為“杠杆”來控制通貨膨脹，吸引國內外資金。1999年巴西爆發金融危機後，政府實行了浮動匯率制，同時採用了“盯住通貨膨脹目標”的經濟調控手段。這一時期，巴西政府確立了未來3年的通貨膨脹預期目標。中央銀行根據物價指數的變化及時調整貨幣政策，通貨膨脹壓力減輕時，就及時降低利率，擴大貨幣發行量，以刺激生產和消費。2.制定和實施《財政責任法》，以法律的形式對地方政府的財政開支作了明確的規範。針對各地方政府為發展本地經濟，取得政績而不計後果擴大公共投資建設，造成地方財政赤字長期居高不下的問題，卡多佐政府在1997年出臺了《財政責任法》。該法規定：各級地方政府的財政收入必須首先保障教育、醫療和公務員工資方面的開支，不得超預算開支，公共債務不得超過法定比例。一旦財政赤字超過一定的比例後，地方政府不得招聘新的公務員，不得發放各種獎金，不得申請商業信貸和國外融資，聯邦政府也將中止按財政分稅制比例撥給地方政府的14.吳志華：《巴西加強宏觀調控確保經濟平穩發展》，載於張小沖、張學軍主編：《走進拉丁美洲》，人民出版社，2005年，第174頁。　

915資金等，直到地方政府財政收支恢復平衡為止。造成地方財政失控的地方政府財政責任人將受到司法機構的調查，情況嚴重者將處以罰款或受到法律的制裁等。可以說，《財政責任法》的實施和推行，使巴西地方財政狀況有了明顯改善，保證了巴西聯邦政府的財政平衡。而自1999年以來，聯邦政府年年也都實現或超額完成國際貨幣基金組織所規定的目標，2002年，巴西初級財政結算實現盈餘，盈餘額為523億雷亞爾，相當於當年GDP的4.06%15，其中地方政府的初級財政盈餘相當於當年GDP的0.79%，扭轉了過去由於亂開支，造成財政連年赤字的局面。3.“國家和私人聯合投資”新模式的建立，促成公共部門和私有部門共同發展的合作關係。以往導致巴西難以及時和準確地調控宏觀經濟的其中一個主要原因是，各級政府公共基礎設施建設投資專案混亂，效益低下。許多大型公共設施建設專案常常不是拖了多年不能完工，就是半途而廢。國家和地方經濟的發展，尤其是公共基礎設施建設又十分依賴於公共投資。為了解決這個問題，卡多佐政府從1995年起推行經濟體制的改革。其做法是：一方面減少政府直接參與生產，從而減輕國家的公共投資壓力；另一方面則將有限的資金用於保障重點工程項目的建設，並在42項大型公共基礎設施建設專案上，首次鼓勵私人企業參與投資和專案管理。如此，大大地提高了投資的效益，激勵了私人投資者的積極性，使得各項投資專案的建設更能得到保障。正如卡多佐卸任後在一次記者採訪時談到：“私有化是一種方法，但不是唯一的方法。各種形式的公司合夥或合作都是可以選擇的機制，尤其在利潤不足以吸引私有部門且高昂成本難以由公共部門單獨承擔的情況下，公私營企業進行合作更為重要。然而，財政約束也不是迫使私人部門和非政府機構參與公共品供給的唯一原因，通過競15.吳志華：《巴西經濟改革的成功與失誤》，載於張小沖、張學軍主編：《走進拉丁美洲》，人民出版社，2005年，第301頁。　

916爭和多樣化來提高供給者的效率也非常重要。監管質量對於公共物品供給中的制度安排也是相當關鍵。在一定環境下高效運營的私有企業本身就是私有部門和公共部門發展的一種合作機制。私有部門會從事非即刻盈利的專案，比如參與將蕭條的產業區轉變為資訊技術產業群的活動嗎？是的，它們可以，只要他們能夠從投資中獲得長期收益。換句話說，如果我們不想讓私有部門僅僅是｀增長的驅動器´，我們應該努力創建使私有部門對未來充滿信心的商業環境。他們的信心越強，就越傾向於更廣泛地參與發展過程中私有部門與公共部門的合作。”164.經濟改革方案多以立法的形式作為基礎，有利實現依法改革。一直以來，卡多佐政府所提出的各項改革方案均以法律草案的形式提交國會討論，經國會批准變成法律後，才加以實施。其好處是在改革前經過充分的醞釀討論，以法律為基礎，這樣做將可避免反對派和利益集團的干擾，並且可避免形成社會動亂。比如，巴西在拍賣國有採礦企業和電信企業等大型國有企業時，雖然受到工會組織的反對和抗議，但總體來看，進程還算比較順利，沒有引發劇烈的社會動亂。在私有化前，巴西政府也曾通過公開招標，聘請國內外知名企業資產評估公司對擬定進行私有化的國有企業進行資產評估，以防止國有資產的流失，吸引更多私人資本參與拍賣競標。由於參與收購國有企業的私人企業必須經過資格預審和繳納定金，拍賣過程採取秘密競標方式，以爭取最好的拍賣價格。因此，實踐證明，私有化程序和方式確實是有效的，除個別企業外，國有企業的實際拍賣收入都遠遠超過了開標的報價，差價在30%~170%之間。如巴西中西部電力公司的估價為8.7億美元，實際拍賣收入15.3億美元，高出預期價格93%。1716.“AnInterviewwithFernandoHenriqueCardoso”,InterviewedbySaraRegineHassettandChristineWeydig,inJournalofInternationalAffairs,Vol.58,No.2,Spring2005,p.215.17.吳志華：《巴西經濟改革的成功與失誤》，載於張小沖、張學軍主編：《走進拉丁美洲》，人民出版社，2005年，第301頁。

917五、結語由於沒有通貨膨脹的掩飾，政府財政赤字的問題就更為彰顯，為了解決財政赤字問題，卡多佐採取“開源”與“節流”雙管齊下的方式。在“開源”方面，卡多佐政府藉由對外資的更進一步開放，吸引外資投入巴西的產業，達到開闢新財源的目的。在“節流”方面，則是通過行政革新，縮減人事支出與貪污浪費；稅務與財政改革，縮減赤字、限制地方政府舉債範圍；以及社會保障改革，將救濟金與退休金制度加以改革，以達到將錢花在刀刃上的目的。總的來說，巴西的行政革新主要的著眼點還並非簡單為了提升運作效率及公共部門的服務質量，最重要的還是縮減人事支出。通過人事支出的減少，達到財政收支平衡的目標。然而，由於受到行政革新影響的物件包括全國的公務員，影響的選票非常廣，所以不僅左派議員不支援，連中間派和右派議員也不支援改革方案，最終使得改革遲遲無法推行。同樣，也由於許多稅收和財政改革法案涉及地方的利益甚多，並且推出這些改革法案的時機也正值1996年各州州長均致力於推動連任法案，以使他們本身能夠立即受益參選連任，因此這些改革法案一直在國會中被擱置。

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919《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，919—925公民參與和審議式民主李略*一、公民參與及其程度劃分公民參與（citizenparticipation）意指人能主動參與一個方案、團體、組織（機構）或環境當中的決策，這些包括影響他們的工作職場、醫療院所、鄰里、學校、宗教集會、社會等，也有像致力於環境改造的草根（grassroots）社區組織（communityorganizing）。公民參與是一種減少心理疏離並增加知覺能力及控制感的良好方式。在現代社會，雖然人民生活的經濟條件日益提高，但人與人之間以及人與社會之間的關係卻日漸疏離。在社會、經濟、文化等快速轉變和激烈的競爭壓力下，大家時常感受到孤立無援和無能為力。而積極的公民參與對個人的心理和精神健康以及社會的和諧發展都是大有益處。1980年代與1990年代之間，公民參與的相關文獻（以社區心理學為例）急速成長。其中，在美國有不少關注參與鄰里的志願工作或是街坊守望互助會（blockassociation）。這些草根（grassroots）組織協助鄰里解決或預防諸多的問題，例如區域劃分、住宅、鄰里景觀、犯罪、交通與休閒娛樂等。這些鄰里組織逐漸成為居民與市政府、郡政府之間的“中介結構”（mediatingstructure）1。根據相關研究2顯示，公民參與鄰里草根組織能夠顯著預測正向社區意識之凝聚，如以下結果：——非正式鄰里行為（informalneighboringbehavior）*李略博士，澳門新視角學會理事長，澳門理工學院副教授。1.Berger,PeterL.,andRichardJ.Neuhaus,1977.ToEmpowerPeople.Washington,D.C.:AmericanEnterpriseInstitute.　2.Hughey,Joseph&PaulW.Speer&N.AndrewPeterson(1999),«SenseofCommunityinCommunityOrganizations:StructureandEvidenceofValidity»,JournalofCommunityPsychology27(1):97-113

920——社區意識（senseofcommunity）、公民責任感（senseofcivicresponsibility）——對鄰里、街坊與大樓等生活品質感到滿意——參加公寓大樓的活動——擔任其他社區組織的志願服務——知覺鄰里協會（neighborhoodassociation）的效能——借用美國學者SteveMartin在《EngagingwithCitizensandOtherStakeholders》一文中所分析的公民參與程度，從非實質的“假參與”（non-participation）到真正的“公民權力”（citizenpower），我們可以區分為八種不同的公民涉入（involvement）層次：（一）單方控制（manipulation）：這個層次的公民涉入可謂全無，人民沒有任何的參與機會或管道。所有的政府公共政策運行，皆為政府單向控制。（二）政策治療（therapy）：此觀點認為，政府的公權力運行，並不需要公民涉入，其政策運行為政府意志的單方貫徹。僅須於政策發生錯誤，或損害人民權利之時，事後彌補即可。（三）政策安撫（placation）：這個層次的政府態度，它輕蔑公民的意見，認為公民參與是麻煩而棘手的事務。所以政府的公民參與運作，仍是有限的開放，並非真心的投入。有時只是對民意反響特別大的問題，做一下安撫的姿態。（四）政策告知（informing）：這個層次的政府權力運作，僅為政府單向、片面的運行，而非雙向的政策意見交流。（五）政策諮詢（consultation）：政府重要的公權力運作，尤其如果是牽涉到人民權利的得失變更的話，那政府應該要與受政策衝擊的利害關係人進行商議，讓公民意見注入政府政策的形成。（六）夥伴關係（partnership）：此點認為政府與公民並非由上對下的關係，而是水平的夥伴關係；透過權力的透明運作，讓公共事務的運行，由民間與政府共同治理。

921（七）授權權力（delegatedpower）：此謂政府各部門的公權力運行，應該要進一步地授權民間私營部門團體、公民團體或志願團體，讓該等民間組織替代過往的官僚主導模式。（八）公民權力控制（citizenpower）：舉凡政府的各項政策性或事務性的運行，非由政府官員或政治精英來控制，概由公民意見的回饋，主導整個政府運行的方向。而這八個層次，正可以讓我們檢討政府各部門或各公共政策的推行，其各項公權力的發動與執行過程，可以讓我們檢視政策運作的狀態，分析該機構是否真心地推動公民參與，讓政府與民眾真正地接合，也可以提供一個未來努力的方向。澳門回歸以來，特區政府在社會事務上承擔越來越大的責任，教育、社會福利、基礎建設等開支越來越大，這一方面有力地促進了澳門社會的發展；另一方面，由於政府的全面主導，公民、甚至基層社團的參與程度雖然也有所進步，但並沒有同步提高，導致有些施政不能真正貼近民意，也使民眾對政府和社會產生疏離和不信任感。在澳門，除了四年一屆的立法會選舉，最引人注目的參與應該是遊行示威、遞交請願信以及澳門講場的電台節目等，除此之外，當然還有一些政策諮詢。但這些參與，大多只提供了一個表達意見和不滿的管道，民眾對改變現狀依然感覺無能為力。對照這八個參與層次的分析，我們可以發現澳門現在主要集中在三至五階段，即政策安撫（placation）、政策告知（informing）和政策諮詢（consultation）階段，有一些夥伴關係（partnership）、基本還沒有達到授權權力（delegatedpower）和公民權力控制（citizenpower）階段。二、超真實與審議式民主公民參與的困境不僅只有在澳門出現，西方發達資本主義國家同樣存在。為此，西方學術界提出在後現代社會的公共事務中出現了

922“超真實（hyper-reality）”現象3，即由於過度操控媒體產生的符號或表象政治取代真實政治，參與也變成只重視戲劇化的效果而非理性的討論。這雖然在香港和臺灣更為明顯，但在澳門也初露端倪，比如五一遊行的衝突，使得一般民眾的焦點聚集在衝突的激烈過程，而非其訴求是否合理以及應該如何理性解決。我們在香港和臺灣經常可以看到一些政治人物缺乏宏觀的社會責任，僅出於選舉考慮，積極利用媒體以提高知名度或塑造輿論，使得政客-媒體-公民演變成表演-舞臺-選票的三位一體。澳門一些新興的激進基層團體也有類似傾向，以爭取選票為目的，各種議題和政治語言不免嘩眾取寵，從而產生了隱含市場法則的民粹政治，公共治理退化為純粹的利益交換（以支持某特殊利益以交換其選票），公共事務的決策變成以實力為原則，要看選票的多寡和利益團體的力量大小，一般強勢團體獲得較大利益；有時甚至誰抗爭的聲音大，誰就可以得到更多的照顧，然而真正的社會問題並未得到正視和根本解決。面對這種困境，西方有學者提出審議式（又譯深思熟慮或慎思熟慮的）民主（deliberativedemocracy），是指公民就一項政策或議題，經過深思熟慮與不同意見者進行理性對話，在相互進行推理、辯論、論證後得出共同可以接受的意見4。審議式民主是在程序民主和憲政民主的基礎上發展起來的。程序民主強調少數服從多數的民主決策原則，而憲政民主除了多數決的原則之外，更強調對個人基本權利和自由的保護，即使在多數同意的情況下，也不能侵害個人的基本權利和自由，如選舉和被選舉權以及言論、集會、結社、宗教信仰和自由等，這些權利是由憲法保障的，不受多數決的影響。3.Baudrillard,Jean.1988.SelectedWritings,ed.MarkPoster.Stanford;StanfordUniversityPress,pp.166-184，Farmer,DavidJohn(1995).TheLanguageofPublicAdministration.Tuscaloosa:UniversityofAlabamaPress.　4.Dryzek,JohnS.2000.DeliberativeDemocracyandBeyond.Oxford:OxfordUniversityPress.　

923如果說過去由於公民素質參差很大、信息交流也很不便利，使得受影響的公民廣泛參與決策過程比較困難；那麼現在，隨著基礎教育的普及和高等教育的擴大，公民們的知識水平有了相當的提高，而互聯網的發展又為知識和信息的交流提供了便利的渠道，現在普通公民基本上可以方便地在網上找到有關任何主題的信息（如果政府有意分享的話，還會更加便利和豐富），這就為廣泛的公民參與和審議式民主提供了可能。審議式民主可以採用各種形式5，包括：公民共識會議（ConsensusConference）、公民陪審團（CitizenJury）、願景工作坊（ScenarioWorkshop）、審慎思辯民調（DeliberativePoll）、法人/公民論壇（Corporations/CitizensForum）、學習圈（StudyCircles）、國家議題論壇（NationalIssuesForum）等，這些澳門都可以作參考借鑒。6當然審議式民主不僅需要便利公民參與的對話與討論的機制與制度，更需要培養能夠維繫且強化這個制度的公民。審議式民主政治所需要的公民素養，除了具有自由主義民主公民應有的知能和德行之外，還需要具有推理和理性批判力、自主性和相互尊敬以及開放的心靈7。具體而言，加強公民參與，建立審議式民主，促進社會和諧，需要從以下幾個方面著手：第一，加強落實學校公民教育，透過相關課程，使人民熟知自己的權利義務、熟悉民主程序的運作方式、邏輯思辯力的訓練等，而除了訓練之外，更重要的是必須激發民眾對於公共事務的興趣，進而投入參與，如民主選舉班長、民主討論決定班級活動等。5.林子倫，2008，審議民主在社區：臺灣地區的經驗，“海峽兩岸參與式地方治理”學術研討會，臺灣大學社會科學院中國大陸研究中心，9月22-23日。　6.其實有些形式澳門已經嘗試過或正在嘗試，如新青協定期舉辦的市民論壇，可惜市民參與並不積極，有待主辦機構更好地動員和組織。　7.林火旺，2004，公共理性的功能及其限制，《政治與社會哲學評論》，第八期，47-77頁。

924第二，政府內部尤其要首先嘗試鼓勵參與，上層官員要經常制度性地傾聽下層公務員的意見和建議，前線公務員要設身處地考量市民的處境和要求，而不僅僅是嚴格按程序的僵化執行。第三，漸進式推動審議民主，可由相對而言單純的議題或從街區性議題著手做起，讓民眾實際演練審議民主的運作，並讓民眾逐漸習慣從公共利益的角度思考。針對澳門的情況，我認為可以從廣泛建立大廈業主管理委員會做起，通過業主管理委員會對大廈管理、維修等事務的介入，培養公民參與的意識與經驗；然後成立街區委員會等形式（或改造利用現有的街坊會），逐步深化公民參與。在這一過程中，當然需要政府的支持與參與。第四，確保完整資訊的取得；相關部門必須提供有關決策的完整資訊，以使民眾能全面瞭解情況，進而作出判斷。政府在決策時是很困難的，通常在很多相互矛盾和衝突的要求下，做出相對來說利大於弊的選擇，但由於資訊不夠公開，很多時候市民又不知道政府的苦衷，從而引起對政府的不滿，比如香港骨灰龕的選址問題，市民需要骨灰龕，但也不想設立在自己的住所附近；澳門興建輕軌也是這樣，大家都需要和支持輕軌，但也不想輕軌在自己門前經過，而這些問題通過審議式民主的理性討論，應該可以達成一個社會收益最大而對個人損害相對較小的方案，所以對民眾提供完整資訊，不僅有利於公民的參與，也有利於政府取得公民的諒解，從而有利於政府的施政。第五，提供公民參與審議的誘因：在初步實施審議民主時，可透過誘因的提供，如類似義工護照的制度，建立“積極或優秀公民護照”，讓參與審議的公民受到表揚或獲得實質的獎勵等，也可與企業僱主協調，提供參與民眾累積休假制度等。第六，確立審議民主之程序：政府應確立審議民主程序的運作方式，包括哪些議題要進行審議、由誰決定之，以及如何進行、審議結果、如何轉化成為政策等，讓民眾知道自己辛苦審議的結果是會造成影響的。

925第七，增設網上平台，例如可以效仿美國白宮開設Facebook群組，收集民眾對政府的意見或建議，參與登記的民眾可以及時收到政府關於各類施政方針、計劃和新聞的電子郵件；還可以在官方網站加設網上答問並邀請官員就某個議題與民眾即時網上對話，全程網上直播，總之，要重視利用互聯網來促進公民積極參與和理性討論。我們應該進一步深化公民參與，促進一個和諧發展的社會。

927《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，927—936*本文於2010年10月22日第四屆“廿一世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會上發表。**復旦大學國際關係與公共事務學院教授，公共行政系主任。官僚化、去官僚化及其平衡：對西方公共行政改革的一種解讀*竺乾威**一官僚制始終是公共管理繞不開的一個話題。自工業社會以來，官僚制以其馬克斯•韋伯所揭示的優點，如分工、準確、效率、非人格化的管理等，成為了一種達成社會與經濟目標的最優組織形式，並在與其他的組織類型比較中佔據了主導的位置。這種官僚制在相當長的時間裏也構成了通常謂之傳統公共行政的一個組織基礎。但是，自西方社會尤其是進入後工業社會以來，對官僚制的批評日見增多，官僚制的權威地位開始受到挑戰。新公共管理更是以磅礴的氣勢，聲稱要建立一種有別於傳統公共行政（官僚制和政治——行政兩分通常被認為是這一傳統的公共行政的兩大支柱）的新的管理模式，而對新公共管理持批評態度的新公共服務在批評新公共管理的同時，也批評了傳統的公共行政模式。概括來說，今天在對待官僚制問題上，有三種典型的觀點。一是與官僚制徹底決裂，戴維．奧斯本的《摒棄官僚制》以及羅伯特．但哈特的《新公共服務》可在此列。二是對官僚制進行修正和改造，麥克爾．巴澤雷的《突破官僚制》表明了這一觀點。三是對官僚制持肯定的態度，查爾斯．葛德塞爾的《為官僚制正名》是這一觀點的代表作。在但哈特看來，隨著今天政府角色的變化，可以對政府的作用作三種不同的理解。一是政府的角色與法、政治標準相關，它表現為一種傳統的、正統的公共政策和公共管理的觀點，政府責任問題是由對民選官員負責的行政官員來回答的。二是政府的角色與經濟和市場的

928考慮相關，認為政府官員通過確立一些影響私人和非盈利組織以及其他組織的機制和激勵結構來取得政策目標。新公共管理是這一考慮的典型產物。在這一觀點看來，政府責任最終是作為公民或顧客一個部分的個人利益的一種功能。三是政府的角色與民主和社會標準的考慮相關，即强調公共利益是至高的。政府的作用是在公民和其他組織中產生一種共用的價值。這意味著建立一個包括公共的、私人的和非盈利機構的聯盟來滿足共同認可的目標。公務員不僅要關注法律，還要關注社區價值、政治規範、專業標準和公民利益1。可以把政府的這三種角色歸納為：政府依據法律和政治標準進行治理，這是傳統的官僚行政的特徵；政府依據經濟和市場的原則進行治理，這是以新公共管理為旗號的經濟理性模式的特徵；政府和其他社會組織依據民主和社會標準共同治理，這是新公共服務的主張。問題在於，無論根據哪條標準和原則進行治理，政府治理都需要借助一個組織形態和基礎，或一個主要的組織形態和基礎。我們至今可以看到的是，無論是來自新公共管理的治理，還是來自新公共服務主張的治理，都沒有改變官僚制仍然作為一種主要的組織形態和基礎的這一事實。至少至今我們還沒有看到西方的公共行政改革產生了一種在整體上能取代官僚制，並具備像官僚制那樣完備的鮮明特徵的佔主流的組織形式，儘管新公共管理的改革者聲稱要取代作為傳統公共行政基礎的官僚制。有意思的是，奧斯本和但哈特都對傳統的公共行政模式進行了猛烈的批評，但他們建構的一些新的運作方式和理念的一個組織上的承擔者卻依然是官僚制組織。既便在今天已經普遍採用合同制方式治理的美國，我們仍然可以看到垂直模式的官僚結構的作用。網路治理或許被認為是未來最有希望來取代傳統官僚制式的政府管理的一種形式，但至少到目前為止，網路治理並“沒有改變政府的組織結構”2。按照菲利普•庫珀的說法，美國今天的“公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協商模式互相交叉的情况下運作的。垂直1.羅伯特．但哈特，珍妮特．但哈特：“新公共服務：將民主置於首位”，載《國家公民評論》，2001年，冬季刊，第90卷，第4期　2.斯蒂芬．戈德史密斯，威廉．埃格斯：《網路化治理：公共部門的新形態》，北京大學出版社，2008年，第22頁。　

929模式的權威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行關係建立在合同概念之上。”3更不用說《為官僚制正名》的作者至今還在對官僚制大唱贊歌。在他看來，“官僚的聲譽與其實際作為之間有很大的落差……我們的政府部門確實在起作用——事實上，他們做得相當好。”4這顯然顯示了作為一種組織形態的官僚制所具有的生命力，儘管官僚制有許多的問題和不足。按照葛德塞爾的說法，“美國政府官僚部門就像一輛你已經用了10年的老爺車，它是一個非常複雜的裝置，由成千上萬個部件拼裝在一起，要是你想讓它極其完美而且毫不出錯地在路上飛馳，那簡直是做夢。但大多數時間它都能開動，只有在少數情况下才會發生故障，你絕大多數的旅程都是它替你跑完的。”5既便在資訊社會和網路社會的今天，官僚制仍然在發揮着無可替代的作用。按照帕卻克．鄧力維的觀點，今天政府治理的資訊網路就是根據官僚結構建立起來的。從這個意義上說，無論是新公共管理的改革還是新公共服務的主張，我們都可以把它理解為是對官僚制運作方式和流程的改變，而不是或主要不是一種結構改革，即在官僚制之外另起爐竈，並取而代之。儘管這樣的改變會對官僚制產生影響，也確實產生了影響，但這一改變就像更換車子的零件、改變外形等一樣，並沒有改變車子最實質性的東西，車子還是這輛車子。二塞繆爾．艾森斯達德認為，作為組織形式的官僚在其運行過程中，通常會出現三種情况。一是較完整地保持了它不同於其他社會組織的官僚制的特點，即分工、準確、效率、非人格化的規章等。簡言3.菲利普．庫珀：《合同制治理：公共管理者面臨的挑戰與機遇》復旦大學出版社，2007年，第2頁。　4.查爾斯．葛德塞爾：《為官僚制正名——一場公共行政的辯論》復旦大學出版社，2007年，第5頁。　5.查爾斯．葛德塞爾：《為官僚制正名——一場公共行政的辯論》復旦大學出版社，2007年，第5頁。　

930之，官僚表現出一種高度理性的狀况。二是官僚化，即組織的活動超越了自身的領域，並將官僚標準强加於其他組織或集團之上，縮小這些組織的作用，擴大自己對他們的權力，同時在某種程度上追求自身的利益和其他個別的利益，例如軍事組織將其規章制度强加於市民的生活。三是去官僚化，即官僚在同其他社會組織的互動中喪失了自己的特點，這些社會組織或集團為了自身的利益或價值試圖取代官僚的職能與活動，使官僚去幹不屬於其職責範圍的事6。顯然，前一種情况是人們願意看到的，而後兩種情况則是人們想加以避免的。第一種狀况是理想的，但它是動態的。官僚制內在的張力使得它會不斷地突破這種理性的狀態，從而產生官僚化的傾向，如繁文縟節、官樣文章、效率低下、政府包攬一切、凌駕於社會各類組織之上，甚至侵犯他們的合法權益等我們熟悉的現象。因此，在相當程度上我們或許可以說，新公共管理是對官僚化的一個方面糾正（這個糾正在歷史上早就存在，比如，美國在20世紀30年代在泰羅科學管理思想的影響下政府曾開展過學企業的運動），而新公共服務則是對官僚化的另一個方面的糾正。這兩個糾正隱含的一個共同點就是產生了去官僚化的傾向。新公共管理對官僚化的糾正是從經濟市場的角度進行的。新公共管理的一個基本觀點就是政府不是在任何場合下都是最好的資源配置者。社會、市場和企業比較政府來說有其資源配置上的優勢。傳統的公共管理模式之所以被稱為官僚行政模式，一個主要的方面在於官僚壟斷了社會的公共資源，成了公共領域服務的唯一提供者，從而導致效率低下、不經濟、缺乏競爭力、服務質量下降以及資源得不到最佳配置。因此，市場化和企業化就構成了對這一官僚化進行改革的合理入口。戴維．奧斯本和特德．蓋布勒在《改革政府》一書中勾勒的新政府的十個方面是典型的市場化和企業化的特徵：起催化作用的政6.S.N.Eisenstadt“bureaucracy，bureaucratizationandde-bureaucratization”inA.Etzioni，ed，Asociologicalreaderoncomplexorganizations，NewYorkHoltandWinston，Inc(enlarged，first8publishedin1961ascomplexorganizations，ASociologicalReader)p.p.304，305，307　

931府，掌舵而不是划槳；社區擁有的政府，授權而不是服務，服務由社區提供；競爭性的政府，把競爭機制注入到提供服務中去；有使命感的政府，改變照章辦事的組織；講求效果的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要；有事業心的政府，有收益而不浪費；有預見的政府，預防而不是治療；分權的政府，從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。改革的一個主要舉措是政府職能的外包，外包促使了社會服務和公共產品的多元提供。這一改革在解决資源如何得以更好地配置的同時，也在一定程度上導致了政府權力的空心化和邊緣化，導致了去官僚化的產生。它在追求經濟的同時，導致了政治標準的下降，傳統官僚制的優點比如較高的道德水準、專業精神、對社會價值較高的關注等被忽略。這也就是為甚麼在90年代中期以後新公共管理改革的某些舉措或被修正或被終止的一個道理所在。比如，9.11後，美國2萬8千名機場保安再次回歸國家系統。英國的一個鐵路公司再度國有化。此外，改革中分散化和破碎化的某些做法因導致協調困難、效率下降、無政府主義的出現等等而開始被整體性治理所取代。這從一個角度表明，去官僚化的改革也帶來了治理的另一方面的缺陷。如果說，新公共管理主要是從資源配置的官僚化導致的不經濟和低效率來糾正官僚化的話，那麼，新公共服務則是從民主與社會的角度來糾正官僚化的，儘管它的鋒芒更多地對準的是新公共管理。在新公共服務的觀點看來，傳統公共行政的官僚化表現在：傳統公共行政的公共利益觀有問題，公共服務被認為是一種價值中立的技術過程；從某種意義上說，傳統公共行政沒有一個關於保護公共利益的行政責任的理論，公共利益取決於選舉產生的官員。傳統公共行政的執行表現在政策執行的過程是自上而下的，層級的和單向度的，行政過程和政策制定是完全分離的。也就是說，行政執行缺乏民主性。傳統行政的責任觀是一種正式的、層級制的法律責任觀。在傳統行政中，責任的焦點在於確保行政官員在履行其職責時堅持和遵守為他們確定的標準和規則、程序，因而對公衆的直接回應或者負責至少含蓄地被視為是不必要的和不恰當的。公民的作用在傳統的行政中是有限的，他們主要是定期選舉官員，然後站在場外“觀看”他們的表演，公民參與

932充其量只不過是保證服從的一種手段7。傳統行政還利用對人的控制來實現效率。此外，新公共管理對傳統公共行政的某些糾正也是新公共服務要糾正的，比如要服務於公民，而不是顧客，重視公民權而不是企業家精神等等。新公共服務對此的糾正主張的是公衆的參與，强調社區和公民社會，强調民主和社會資本。在這一點上，新公共服務是與治理理論主張的多元治理是一致的，而這背後，也隱含了去官僚化的傾向。問題在於，改革產生的這樣一種去官僚化的治理是不是改革者所期望的？它能不能最後固定化為一種有別於以官僚制為核心的公共管理的模式？去官僚化的一個結果是，隨着政府職能的外包，權力的分散和多元格局的形成、民衆參與度的提高而來的是政府權威的低落，公共組織邊界的不清，政府在管理公共事務中的中心地位的下降，傳統官僚制所具有的一些優秀品格如理性、準確、非人格以及公務員的敬業，忠誠和相對清廉的消退。也就是說，改革並沒有回歸到艾森斯達德所嚮往的一種高度理性的官僚制，而是過了頭。簡言之，作為管理的核心的高度理性的官僚制發生了異化。三改革者（尤其是新公共管理的改革者）顯然有將新公共管理模式取代傳統官僚模式的企圖。一個通行的說法是新公共管理構成了運作有別於傳統公共行政的新模式，但正如前面指出的，這一改革最終還是無法創造一種作為代替傳統公共行政的核心構成部分的官僚制的組織形態，新模式的主要載體還是官僚制，不同的是這一官僚制的運作方式發生變化，並且隨著改革的進展，去官僚化的一些改革措施再得到糾正，並在某種程度上出現了再次向傳統的官僚制回歸的迹象，當然這一回歸不是水平意義上的回歸，其中也包含了某種程度的改進和創新。90年代中期後出現的一些理論如整體性治理、數位時代的治理展示了這一變化。7.珍妮特．但哈特、羅伯特．但哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第58頁　

933登力維8指出的90年代後的治理（他也稱之是數位時代的治理，因為真正意義上的資訊技術在公共治理中的運用是在這個時候開始的）出現的一種重新整合，在相當程度上可被理解為對去官僚化的糾正。這可以從重新整合包含的以下內容中反映出來：逆部門化和碎片化，大部門式治理，以改變新公共管理改革產生的極度分散化導致的無效和低效；重新政府化，比如英國在2004年使一個非營利的基本建設公司——網路鐵路明確成為一個公共機構，受運輸部的直接控制；恢復和重新加强中央過程，以解決改革導致分散的競爭產生的無政府主義；極大的壓縮過程成本，重塑一些公務支撑功能的服務提供鏈，集中的採購和專業化；以“混合經濟模式”為基礎的共用服務，即鼓勵較小的部門和機構共同使用一些服務支撑功能或一些與政策相關的服務，改變以前舊式的集中提供模式產生的反應遲鈍和僵化；網路簡化，即將新公共管理改革產生的分散的功能和聚集的專長分散到單一功能的機構，並使跨越複雜的組織的網路重新回到它們原來的位置。9登力維的數位時代的治理理論想展示的是“一個政府巨大的資訊功能及其與全球服務提供商和其他的資訊技術公司的關係的新世界，想表明韋伯式的理性官僚組織模式是如何在現代日益增長的發展，以至國家最根本的資訊處理和決策能力現在取決於公共官員管理複雜的產業合同以及先進的｀知識密集型´專業和職業的能力”。10儘管作者認為當今一些組織上的構建早已超越了機械性的或專業性的官僚制，但是，官僚制的精髓——專業人員及其作用和功能並沒有弱化，更沒有消失，只是這一功能在資訊時代更多的轉向了與資訊相關的管理。韋伯一直把官僚組織看成是一個社會——技術系統，但人們往往忽略了後者。正如作者指出的，這表現在當代公共行政和公共管理的理論對資訊技術保持的沉默，以及一個“移位”的過程傾向於强調政8.PatrickDunleavyetcNewPublicManagementisDead——LongLiveDigital-EraGovernanceJournalofPublicAdministrationResearchandTheory2005,Issue16,p.29.竺乾威：《公共行政理論》，復旦大學出版社，2008年，第483、495頁。　10.PatrickDunleavyetcNewPublicManagementisDead——LongLiveDigital-EraGovernanceJournalofPublicAdministrationResearchandTheory2005,Issue16,p.2

934府決策者關注社會——技術系統的人的方面和組織的方面，而不是技術方面。11那麼，引發對以官僚制為核心的傳統公共行政進行改革的動力何在？問題的根本在於官僚制內在的張力，它本身就是不完美的。官僚制具有高度理性的一面，準確、迅速、效率、人員的專業化、非人格的管理方式等等，但與此同時官僚制也有它的僵化，因循守舊、保守，對人性的傷害的另一面，這是一體的兩面，而負面的東西有時會以官僚化的形式出現，這就引發了改革的要求。既便在工業社會，西方社會的行政改革也從未停過，只是規模有所不同罷了。官僚制在後工業社會引發了人們對它更强烈的反彈，一個重要的原因在於後工業社會發生的兩個變化，一是社會進入了以消費者為中心，而不再以生產者為中心的階段。以往政府是生產者，服務產品由其提供，任何事情由政府說了算。政府是中心，人民圍繞政府轉。而現在的情况則倒了過來，是政府圍繞作為消費者的公衆轉。公衆對政府的要求更高，公衆的參與度更高，因而也更難以容忍官僚制的負面狀况。二是全球經濟一體化帶來的壓力，這迫使政府要像企業那樣提升其競爭力，要少花錢，多辦事，要講求經濟和效率，看結果（這似乎就是新公共管理的主題）。問題在於，在否定官僚制缺點的同時，可能也在不經意中把它的優點同時給否定了，而這些優點不僅是工業社會所需要的，事實上也是後工業社會所需要的。官僚制與生俱來的這一體兩面在運作中也會產生兩個方面的表現，而負面的表現（用艾森斯達德的話來說，就是官僚化和去官僚化）在一個講究競爭的全球一體化的時代以及西方社會內部發生的一個從生產者中心向消費者中心的變化來看，變得尤其令人難以容忍，這恰恰構成了新公共管理和新公共服務改革的一個理由。因此，回歸到艾森斯達德所說的第一種形態，確切地講，應該是回歸到展現理性一面的官僚制。可以把新公共管理和新公共服務的改革舉措看作是進行這一回歸的努力。但是，正如前面講到的，在克服11.竺乾威：《公共行政理論》，復旦大學出版社，2008年，第483、495頁。　

935某一傾向的同時可能會產生另一種傾向，比如克服官僚化可能會產生去官僚化，那麼，如何使官僚呈現出第一種形態，即正面官僚意義上的形態？艾森斯達德認為，要使官僚呈現出第一種形態，關鍵在於維持官僚的自主與社會，及政治對其控制之間的平衡。一旦平衡被打破，就會出現官僚化或非官僚化。這裏提出的一個問題是官僚制如何在與社會的互動中既保持自身的理性一面，同時也不因為自身權力的擴張或弱化導致出現官僚化和去官僚化的狀况。如何維持這一平衡？在艾看來，這種平衡的維持基於官僚發展的條件，以及它作為一個社會系統的本質，基於其基本組成部分與外部環境之間的互相聯繫。艾認為，影響這種平衡的主要變數有官僚政治的主要目標，目標的重要性在於它將官僚組織與它所處的社會結構聯繫起來；這些目標在社會中的位置，目標的內容並不是影響組織與環境關係的唯一因素，目標在社會中的位置也會產生影響（例如目標或是處於社會價值和權力系統的中心位置或處於邊緣位置）；官僚對外界力量依賴的形式，對外界的依賴主要根據組織的主要功能，服務物件依賴其服務的程度；內部外部控制的實質；衡量組織成功的標準。12事實上，這種平衡是很難維持的，即使平衡，也是暫時的，因為官僚制有先天的缺陷，因為情况在發生變化。正因為如此，類似新公共管理和新公共服務之類的改革，以及對這些改革的改革如整體性治理也成了應有之義。西方歷史上這種改革幾乎一直沒有斷過，其原因也在於此。西方的行政改革似乎是以之字型方式前行的，不同的只是改革規模、範圍和方式有不同罷了。儘管從西方的角度講，他們的社會早已進入了後工業社會。但是，作為一種組織形態，官僚制的一些基本特徵還會存在，因為它代表著高度的理性，而理性在任何社會都是被需要的。因此，至少在可12.S.N.Eisenstadt“Bureaucracy,BureaucratizationandDe-bureaucratization”in,A.Etzioni,ed,Asociologicalreaderoncomplexorganizations,NewYorkHoltandWinston,Inc(enlarged,first8,publishedin1961ascomplexorganizations,ASociologicalReader)Pâg.304,305,307.　

936預見的將來，作為官僚制核心的等級會存在，只是多少而已，因為等級意味著中心，無論在一個怎樣多元化的社會裏，一個社會不可能想象沒有一個中心，而在現代社會，這一中心只能是作為公共權威的政府，儘管這一中心發揮其作用的方式可能會改變。此外，作為官僚制核心的專業運作也會存在，社會發展帶來的是更多的專業化，因而專業人員的作用不是在削弱，而是在得到强化。對新公共管理和傳統公共行政持强烈批評態度的但哈特，在其《公共組織理論》最新版（第五版，本書將由中國人民大學出版社出版）中文版序言中的一個重要修正是承認主流的公共行政理論還處於優勢地位。主流的理論就是建立在官僚制和政治行政兩分（兩者構成了傳統公共行政的基礎）之上的理論。這是在差不多《公共組織理論》第一版出版10年後但哈特所做一個重要修正，這在相當程度上表明了但哈特對傳統行政及其理論的一種新看法，也表明了官僚制所具有的活力。或許可以認為，正是官僚制內在的張力在一定意義上給了官僚制的生命力，從另一種意義上或許也可以認為，官僚制在運行過程中不時出現的官僚化或去官僚化以及回歸平衡，然後又一輪的開始恰恰是官僚制得以存在、行政公共改革之所以持續不停（儘管的改革的方式會發生變化）的一個原因。

937《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，937—94621世紀美國、英國政府績效管理新進展*孟蕾**卓越***政府績效評估是當今公共管理領域的一個重要課題。20世紀，政府績效管理和績效評估作為公共管理改革的重要措施，其在美國、英國等西方國家得到積極推廣。21世紀以來，世界經濟、政治、社會、文化的變化促使西方發達國家對政府績效管理和評估不斷地改進，推行了政府績效改革運動，建立了系統的管理制度，提升了政府形象，改善了工作績效。本文通過對五個西方典型國家的績效管理改革的最新發展、核心內容和特徵進行分析，期望為我國績效管理發展提供有益的借鑒。一、美國政府績效管理新進展美國績效管理改革的歷史可以追溯至20世紀初。自1949年，第一份胡佛委員會報告提出“績效預算”的概念以來，績效管理制度改革與實踐層出不窮。從克林頓政府的績效與結果法案（GovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA）到布希政府的“總統管理日程”（PresidentManagementAgenda,PMA）和專案評估分級工具（ProgramAssessmentRatingTool,PART）等績效管理方法的推動，美國政府績效評估已經基本上確立了完整的評估體系，逐步樹立政府績效文化。本文主要探討美國政府績效管理的新做法，即奧巴馬政府推進的績效管理改革。*本文於2010年10月22日第四屆“廿一世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會上發表。**廈門大學公共管理系09級博士生，主要研究方向為政府績效管理。***廈門大學公共事務學院副院長、教授、博士生導師。主要研究方向為政府績效管理、政府比較與發展。

938截至目前，奧巴馬政府並沒有旗幟鮮明地提出類似GPRA或PART那樣具體的新方法，但該政府力圖克服目前評估體系的局限，打造一個全新的績效改進與分析框架（NewPerformanceImprovementandAnalysisFramework）。相比英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國的整體性績效管理框架，該框架尚處於完善階段。奧巴馬政府在財政預算、人事制度和機構職能等方面進行的創新與實踐中還是可以令人發現績效管理改革的戰略、原則，值得深度挖掘。（一）首席績效官（ChiefPerformanceOfficer,CPO）在上任之初，奧巴馬總統就表示美國面臨金融危機，新政府要改革行政方式，提高效率，减少浪費。奧巴馬總統挑戰傳統治理模式，在政府官員的職位設置上大膽創新。他設立首席績效官（CPO）這一職位，專門負責監督新政府的行政效率並制止行政浪費。奧巴馬總統於2009年6月委任前企業高管Jeffrey•Zients擔任政府第一任首席績效官。現任美國白宮管理和預算辦公室副主任和聯邦政府第一任首席績效官的Zients，並不是首席績效官的第一人選，也沒有在政府部門工作的經驗。但他是華爾街商界衆所周知的顧問及研究公司（AdvisoryBoard）的前首席執行官和主席以及企業執行委員會（TheCorporateExecutiveBoard，CEB）的前主席，有著二十多年豐富的企業管理經驗。這兩家公司都是業界標桿管理（Benchmarking）和最佳實踐（Bestpractices）的佼佼者，曾經協助超過5000家的企業高級行政人員提升工作效率。作為政府首席績效官，他的任務是確保聯邦政府內24個主要部門平穩、高效運作，預算使用收到最大成效。除了首席績效官，奧巴馬總統還設立了首席資訊官（ChiefInformationOfficer）Vivek·Kundra和首席技術官(ChiefTechnologyOfficer)Aneesh·P·Chopra等職位。他們與Zients的密切合作也促進了政府部門間的合作和績效改善。他們的最終目標就是提升政府的工作效率和效果。向參議院預算委員會報告時，Zients（Zients,2009）指出，議會和早期的政府已經給政府範圍內的績效管理做了許多基礎工作。從GPRA到布希政府的PMA和PART，結果都是在重疊的系統中又產生了

939數以千計的績效管理方法和計劃。不管這些管理制度過去取得了甚麼樣的成效，它自身的內容和有效性必須經得起定期的檢驗。而目前的績效管理制度並沒有被國會、各部門有效利用，也沒有向社會大衆提供有意義的資訊，大部分的評估方法都是過程導向而非結果導向，無法確保跨部門任務是否履行目標。總而言之，工作人員把關注的重點都放在了按照績效報告的要求按清單提供資訊，而不是利用這些資訊去引導變革。這樣的績效管理制度很容易導致政府工作目標的錯位，Zients（Zients,2009）認為這種局面必須改變。各級政府工作人員都必須通過使用績效目標和評估指標來制定優先事項，監測過程和診斷問題。他們必須從成功和失敗的實踐中汲取經驗，學會使用目標和評估指標來激勵更多組織內部和外部公共服務參與者去實現更好的結果和資源的有效利用。從Zients的陳述中，我們也可以大體描繪出奧巴馬政府績效管理的改革路綫。（二）政府績效管理制度的五大原則1.最高領導全面掌握績效管理過程（Seniorleaderownershipofperformancemanagementprocess）各部門最高領導對績效管理全過程、部門績效目標和評估方式的控制至關重要。部長和副部長負責制定績效目標和評估指標，積極參與部門內部績效管理過程，對該部門績效目標的實現負責。2.自上而下串聯部門目標和績效指標（Cascadinggoalsandmeasurements）為了實現部門總體績效目標的實現，需要將目標自上而下分解到單位層面、專案層面和個人層面。過去很少有部門將部門目標分解下去，也常常無法鑒別具體專案或者部門戰略目標的實現程度。不同層次目標之間的清晰連接對於績效管理制度發揮應有功能十分重要。3.建立以結果為導向的、跨部門的目標和指標（Outcome-oriented,cross-agencygoalsandmeasurements）以結果為導向的目標和評估指標體系的建立有助於連接各部門目標與政府的使命。過去的目標或是以內部和過程為導向，或是由來自

940政府內外不同部門共同實現宏大的、不甚清晰的目標。部門目標和績效指標必須能夠支援跨部門合作。面對共同的使命，主導部門和協同部門都需要明確自身責任。同樣的，特定專案的測量指標也必須能夠反映他們對組織總體戰略的獨特貢獻。4.實施不間斷的評估和問責機制（Relentlessreviewandaccountability）不同層次的政府部門均要開展不間斷的績效評估工作。同時，也要接受來自管理和預算辦公室（OfficeofManagementandBudget,OMB）或者其他部門的整體審查。政府績效評估要定期展開，至少每季度一次。只有嚴苛的、高頻率的評估過程，才能真正塑造政府績效文化。5.實現績效管理過程的透明化（Transparentprocess）政府戰略目標的實現需要公衆、議會和全體政府工作人員的積極參與。只有保證績效管理過程的透明度才能促進參與者對績效管理的理解，激勵更多團體的加入，交流成果，培養機構管理者的責任感。這種透明化對任何政府的績效管理制度都是不可或缺的。因此，各部門有必要向員工、社會大衆等公開有效的績效資訊，實現績效管理過程的透明化。這五大原則有助於推進聯邦政府的績效改進。自2009年起，美國聯邦政府已經在某些領域展開了績效管理的探索與實踐。（三）美國聯邦政府績效管理的新探索與實踐（Zients，2009）1.制定部門優先績效目標（PriorityPerformanceGoalsforEveryAgency）管理與預算辦公室在第一季的部門預算編制指南中要求各部門提出未來一到兩年內希望實現的、有抱負的、以結果為導向的優先事項（3到8項）。部門領導親自參與到績效管理目標的制定過程中，並負責績效的評估工作，同時OMB也會對工作進展實施監控。各部門還

941將氣候變遷和無家可歸等問題標識為多部門的目標，號召各部門的緊密合作。Zients也為自己鎖定了幾個跨部門的需要優先解决的問題，其中包括提高科技應用程度，改善採購合同流程以使之更高效，加快招聘速度等。其他所在的部門正在啓動一項計劃，改革採購和合同管理，希望利用政府的購買力優勢，從每年支付給外部供應商的5000億美元的採購款中節省400億。計劃要求部門所屬各機關拿出方案，把2010財政年度的基本採購支出降低3.5%，2011年再進一步减低3.5%。2.管理儀錶板（ManagementDashboards）（FederalITDashboard，2009）管理儀錶板利用視覺化工具，以通俗易懂的方式向觀衆展示即時的績效資訊（Realtimeperformancedata），已經被證明是管理和監督公共部門和私人部門的績效資訊的有效工具。首席資訊官Kundra在2008年6月30日開始試運行資訊儀錶板網站，公開展示政府各項主要的技術專案。資訊儀錶板由圖表組成，像一個汽車儀錶盤，可以形象地展示聯邦政府每項資訊技術的支出狀况和時間表。公衆也可以看到首席資訊官是如何評估專案績效的。資訊儀錶板網站在推出後立即收到了效果，有45項超支或者滯後的專案被暫停了。政府會嘗試著將類似的管理儀錶板網站陸續擴展到政府其他職能領域，例如政府採購、財務管理和人事管理。聯邦政府的管理儀錶板介面友好，社會大衆可以隨時瞭解自身關心的專案績效資訊，甚至可以自行輸出所需的績效分析報告。3.面向顧客的績效資訊（Customer-FacingPerformanceInformation）美國聯邦政府一方面開始使用管理儀錶板來改善績效，另一方面也用它來服務大衆。例如2009年6月份，美國公民及移民服務局（UnitedStatesCitizenshipandImmigrationServices，USCIS)建立起一套系統，使移民申請過程透明化，方便了有需要的公衆，也在一定程度上改善了組織形象。政府鼓勵建立這樣面向顧客的系統，通過績效資訊的及時公開，强化各部門的行政問責，同時將廣大公衆有效地納入評估體系中。

9424.嚴格的績效評估機制（RigorousEvaluations）一般性的績效評估對某些特定的專案已經失去作用。這些專案需要評估機構開展定期的、深入的績效評估。從2011年開始，管理和預算辦公室要求各聯邦政府部門從社會、教育和經濟專案開始，展開嚴格的績效評估，同時要求强化各部門的績效評估能力。時任OMB主任的Orszag還建立了部門間的評估工作組，並要求各部門將績效評估結果在網路上公佈。5.績效管理領導者（PerformanceLeadership）管理和預算辦公室還將引進大量的企業家、前政府官員、州政府和地方政府官員、專家學者或其他感興趣的公務員，組成聯邦政府績效管理改革的先鋒隊，來改善政府績效管理效果，提升自身評估和管理能力。（四）奧巴馬政府績效管理改革的特點和創新之處有評論認為奧巴馬上任後的政府績效改革是“新”“舊”混合。他保留了小布希政府的績效改進專員制度，但又對PART進行了翻新，僱傭了大量聯邦僱員，重構聯邦政府合同。將關注的焦點由對專案進行評分轉移到實現部門的優先目標上來。現在的政府績效管理正在從能力建設轉向實施跨部門的優先問題的實際行動上來。儘管奧巴馬政府並未提出振聾發聵的績效管理改革口號，或是推行具體的績效管理方法，但我們通過分析奧巴馬政府績效管理的實踐，還是可以把握他的績效改進與分析框架的脈絡和特徵。首先，奧巴馬政府的績效管理改革關注於實現有企圖心的、可實現的重點目標，拋棄那些冗繁的、沒有意義的績效指標，體現了聯邦管理和預算辦公室的戰略導向；其次，奧巴馬政府致力於建設一個透明的、公平的、協作的、負責任的政府。現在的美國聯邦政府非常重視政府管理過程的資訊透明化，善用各種資訊技術來實現資訊公開，既促進了政府部門的現代化（U.S.WhiteHouse,2010），又能刺激公衆積極參與政府治理，更使得各政府部門直接面對公衆，增加問責壓力，實現績效的改善；再次，OMB重視政府內外部門在重大議題上的

943合作。為了避免績效資訊的重複，要求各部門領導和部門之間都積極參與到目標和指標的制定中去，增加工作人員的責任感，培養跨部門的合作與協調能力。二、英國政府績效管理新進展英國政府一直被認為在實行政府績效管理實踐方面，走在世界前列。英國政府目前的績效管理，主要是圍繞其建立的“公共服務協定”體系來開展的，目的是建立一種現代的公共支出和績效管理框架，為制定審慎、有效的中長期支出計劃服務。該項制度始於1998年終止於2010年。PSA作為一套行之有效的政府績效管理框架值得我們去分析它的內涵和發展脈絡。（一）公共服務協定（PublicServiceAgreements，PSA，1998年——2010年6月）1.1998年，英國財政部頒佈新的政策評價制度――全面支出審查（ComprehensiveSpendingReview，CSR）和公共服務協定。該制度以三年為周期對政府公共支出優先事項進行審查，並且標明各部門預算。通過制定三年支出計劃，提高公共支出的穩定性。促使部門提前編制計劃，為其履行公共服務職能提供更加穩定的基礎。將資本性和經常性預算分開，目的是保障重要的資本性投資不會被一些短期的支出專案擠出。首次針對政府公共支出提出了可量化的具體的目標體系。目的是建立一種現代的公共支出和績效管理框架，為制定審慎、有效的中長期支出計劃服務。PSA要求各部門同財政部進行協商，提出部門公共服務協定白皮書。白皮書需要包括各部門的目標（Targets）及目的（Objectives）。並解釋說明如何實現這些目標和目的，在甚麼時間內，以甚麼樣的程度完成績效指標。同時强調戰略目標、成本收益、公平、高質量等方面。對各級次的目標完成情況要通過部門報告和秋季績效報告的形式予以公佈。此外，公共服務協定體系還要明確具體目標落實情況的負責人。

9442.從1998年至今，作為英國政府的績效管理框架，PSA旨在促進政府責任感和績效改進的目標從來沒有動搖過，但其自身也是不斷變化的。（1）評估框架更加關注效果類的指標。（圖1）6責人。2.從1998年至今，作爲英國政府的績效管理框架，PSA旨在促進政府責任感和績效改進的目標從來沒有動搖過，但其自身也是不斷變化的。（1）評估框架更加關注效果類的指標。（圖1）圖1：PSA的指標性質（1998-2007）資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx（2）該框架不斷吸收部門間活動的聯合目標和評估指標圖1：PSA的指標性質（1998-2007）資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx（2）該框架不斷吸收部門間活動的聯合目標和評估指標7圖2：PSA的目標和指標的變化（2000-2004）資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx（3）評估框架逐漸傾向關注主要優先事項，逐漸遠離具體的事項；圖3：PSA框架中的優先事項的變化資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx3.CSR2007標誌著PSA發展到了高峰階段。政府通過重新設定PSA的數量，持續不斷地加速改進績效。2007年PSA包含如下內容：（1）30個PSAs，152個評估指標。並明確表達了該評估周期內的政府最高優先順序的事項；圖2：PSA的目標和指標的變化（2000-2004）資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx

945（3）評估框架逐漸傾向關注主要優先事項，逐漸遠離具體的事項；7圖2：PSA的目標和指標的變化（2000-2004）資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx（3）評估框架逐漸傾向關注主要優先事項，逐漸遠離具體的事項；圖3：PSA框架中的優先事項的變化資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx3.CSR2007標誌著PSA發展到了高峰階段。政府通過重新設定PSA的數量，持續不斷地加速改進績效。2007年PSA包含如下內容：（1）30個PSAs，152個評估指標。並明確表達了該評估周期內的政府最高優先順序的事項；圖3：PSA框架中的優先事項的變化資料來源：NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx3.CSR2007標誌著PSA發展到了高峰階段。政府通過重新設定PSA的數量，持續不斷地加速改進績效。2007年PSA包含如下內容：（1）30個PSAs，152個評估指標。並明確表達了該評估周期內的政府最高優先順序的事項；（2）每個PSA後面都附有一個實施協定（DeliveryAgreement）。該協定細化了各部門欲達到預期政策結果的各種活動，包括每個PSA都會標明主要負責的部門；（3）每個PSA都有一定數量的國內的、聚焦結果的績效指標來支援；（4）每個績效指標後附有測量摘要，解釋計算方法和資料的使用。（5）PSA同每個公共服務提供負責任合作來保證跨部門的公共服務供給。（6）新內閣通過周期性的過程監控來控制部門和專案進展，以期實現政府間PSA。（7）每個部門發佈部門戰略目標（DepartmentalStrategicObjectives，DSOs)，跨越部門運作，更好實現公共服務協定。

946（8）每個部門戰略目標（DSOs）都擁有一定數量的績效指標。4.2009年政府財政預算案裏，政府為了更好地反映經濟的優先訴求重塑績效評估框架。PSA框架中新增了一項統攬全局的目標，即幫助民衆和企業盡快脫離低迷時期，實現經濟的長久繁榮發展。政府通過許多方式來實現該目標，也包括經濟、生產力、能力、就業、房屋、企業、交通、科學創新等類PSA。政府致力於繼續推進這些目標，其他的30個PSA仍然關注改善公民獲得的公共服務的質量。5.2010年6月，新一屆政府終止了公共服務協定，他們認為政府部門的出版物包含了主要的統計資料和資訊可供公民監督公共支出的高效使用。關於PSA的資料資料可以在審計委員會的網站上查詢。6.評價布萊爾政府的公共服務協定框架通過協商和控制的機制，保證政府公共服務供給的高效和優化。但是PSA自身有許多弊病影響了功能的發揮。由於資訊的不對稱和一些部門的刻意壟斷，絕大多數公民和社會團體難以理解各項目標，更不用說參與目標的制定過程。各部門資源和條件不同，在優先解決的問題是難以達成一致；績效目標過於抽象難以理解，部門戰略目標欠缺穩定，給績效評估和資訊的追踪造成了很大困難；PSA雖然日益精確細化，但始終沒有融合資源管理體系。新的績效管理方法可能需要更清晰、可測量並且直接同資源管理相聯繫。此外，PSA框架缺乏有效的獎懲機制，難以起到激勵的作用。一些官員出於自保的心態，也不願意制定有企圖心的目標。這些情況在很大程度上背離了PSA框架設計的期望。儘管該框架在實踐中體現出了一些缺點，我們還是可以清楚看到英國政府在績效管理改革道路上的卓絕探索。公共服務協定在目標層次、提升政府工作績效、加强政府官員責任心等方面仍舊取得了豐富的成果。

947《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，947—963曾德昭與中國科舉考試AntónioAresta*曾德昭1所著《大中國志》（RelaçãodaGrandeMonarquiadaChina）被恰如其分地認為是葡萄牙漢學2及歐洲漢學濫觴的扛鼎作品之一。這本著作完成之時，歐洲人按照自我棱鏡的思維方式拒絕接受多維結構的中華文明。《大中國志》章節手稿完成於1637年，同年笛卡爾出版《方法論》。1640年全部書稿殺青。1642年西班牙文首版，1643、1653、1667和1678義大利文版，1670年荷蘭文版，1645和1667年法文版，1665年英文版相繼問世。其他文字或有譯本，但非完整和信實的版本。1731年里斯本OfficinaHerreriana出版社出版馬努埃爾·法利亞·索薩（ManoeldeFariaeSousa)負責整理的上下兩卷。三個世紀之後的1956年3，著名葡萄牙漢學家高美士（LuísGonzagaGomes）4出版《大中國志》的首部葡萄牙文譯本。*ProfessoreInvestigador.dePortugal.1.曾德昭1585年生於Portalegre地區的AlentejanodeNisa，1658年7月18日逝於廣州。1602年4月30日加入耶穌會，在埃武拉和果阿完成哲學和神學課程，1613年加入中國傳教團，1645年至1650年、1654至1657年兩度被任命為耶穌會中國省長。2.AntónioAresta：《漢學（ASinologia）》，收於AdalbertoDiasdeCarvalho主編：《教育哲學辭典（DicionáriodeFilosofiadaEducação）》，PortoEditora，2006年，第347-348頁；AntónioAresta：《葡萄牙漢學（ASinologiaPortuguesa）》，《文化雜誌》，第32期，1997年，第9-18頁；AntónioAresta：《葡萄牙教育歷史中漢學研究之總覽（OsEstudosSínicosnoPanoramadaHistóriadaEducaçãoemPortugal）》，《澳門公共行政雜誌》，總第38期，1997年，第1045-1069頁。關於葡萄牙漢學的最新著作是AMulhernaChinadeAnaCristinaAlves（EditorialTágide,2007）.3.《大中國志》葡文版，由高美士（LuísGonzagaGomes）撰前言，NotíciasdeMacau，1956年，2卷。1994年第二版，由AntónioAresta撰前言，沿用第一版內容，由澳門教育暨青年局和澳門基金會編輯。本文是在第二版前言的基礎上所做的改進。4.關於作者參見AntónioAresta：《高美士老師與中國文化的教育傳播（OProfessorLuísGonzagaGomeseaDivulgaçãoPedagógicadaCulturaChinesa）》，《澳門公共行政雜誌》，2001年總第54期，第1535-1558頁。白妲麗(GracieteBatalha)，《路易士·

948曾德昭著作在世界的廣泛傳播歸功於他對天朝帝國所做的翔實描寫和嚴謹分析。儘管如此，仍然無法掩飾文中體現出的天主教倫理和道德教育理念。漢學史家這樣評價曾德昭，儘管他的教育是在埃武拉和果阿完成的，但他卻擁有一個異鄉人的靈魂。曾德昭對中國文化的所有知識來源於他在中國多年的生活。“我希望這份成果贏得尊重和信譽，即便不是因為它所呈現出的恢宏卓絕，至少也為了它可靠的真實性。我選擇寫下的內容來自我親眼目睹的事實。儘管我的視力不佳，但我總是反覆觀察。一個人以長時段的眼光觀察事物，即使視力不佳，總是勝過視力完好卻執著於表面的人。我矚目中國已有22年之久，分辨得清楚自己所寫的東西和那些沒有經過實踐而寫下的內容。我將盡量講述貼切，儘管這樣做有損文風。”5他還在別處表示6，“亞里士多德對亞洲人的評價不可否認，亞洲人在技藝方面勝過歐洲，但是後者的勇氣勝過前者。這點已由經驗證明。如今很多人稱呼中國人蠻族，就如稱呼幾內亞的黑人和巴西的tapuyi人一樣。我為聽到有人這樣評價而感到羞愧。在中國游歷多年的經驗證明他們的話恰好相反。中國的名譽和活動足以令他們信服。多年以來我們聽到的傳言和我們親眼見到的現實便是如此”這本書至少可以中止對中國和中國人的普遍7誤解繼續傳播。歐洲與中國之間的關係是通過耶穌會為中介建立的。他們是名副其實的科學文化大使。但如此的地位卻無法令他們免受迫害。因為一位中國文士沈淮的奏疏，曾德昭於1616年被捕入獄。之後他被關進竹籠車從南京押往廣東。一個多月的旅途中他遭受折磨和凌辱。自廣州，曾德昭又與其他來自北京的神父一起被押往澳門。貢沙華·高美士與中葡文化交流（LuísGonzagaGomeseoIntercâmbioCulturalLuso-Chinês）》，澳門國際研究所，2007年；黎祖智（JorgeRangel）：《路易士·貢沙華·高美士誕辰百年（LuísGonzagaGome）》，澳門國際研究所，2007年。5.曾德昭（ÁlvaroSemedo），《大中國志（RelaçãodaGrandeMonarquiadaChina）》，第二版，澳門教育暨青年局和澳門基金會，1994年（共416頁），第20頁。本文對《大中國志》的引文均出自這個版本。6.《大中國志》，第二版，第66至67頁。7.阿馬多·阿拉伊斯修士（D.FreiAmadorArrais）：《對話（Diálogos）》，M·洛佩斯·阿爾梅伊達（M.LopesdeAlmeida）做前言並編輯，波爾多（Lello&Irmão），1974年，第299頁。第一版1589年。

949曾德昭著作對歐洲文化，尤其對啓蒙思想的影響巨大。就如維吉爾·畢諾（VirgilePinot）和裴化行（Bernard-HenriMaître）考證的那樣，它為中國對歐洲哲學思想的影響以及儒家思想與基督教的關係做出了貢獻。思想家諸如伏爾泰、沃爾夫、孟德斯鳩、笛卡爾和蒙田參與了儒家思想與啓蒙思想的交流。為數不多來到歐洲的中國人如楊德旺（YangTeWang）和高麗殊（KaoLeiSzu）為東西方架起了無與倫比的橋樑。黃嘉略（ArcádioHuang）成為了國王路易十四的翻譯。這一切推動了“中國風”的形成，同時也孕育“中國熱”和“黃禍”這對矛盾的產生。它在法國和德國影響尤其深遠。王夫之8的例子則以不同的方式體現出哲學與智慧之間方法的變化。王夫之的例子在歐洲啓蒙運動的結束時再次顯現。1545—1563年天特會議的舉行，天主教大學和學校的新規定的制定，以及1632年誇美紐斯（Comenius）《大教學論（DidácticaMagna）》的出版，彙入了這股席捲歐洲的革新浪潮，推動了科學的發展以及新的權利觀念的誕生。漢學研究的輝煌成就與耶穌會士息息相關。這一切始於日本視察員范禮安（AllexandroValignano）於1585年12月23日自果阿寫給埃武拉主教德托尼奧·德·布拉干薩（D.TeotóniodeBragança）的一封信。信中表示了居住在澳門的傳教士學習漢語及中國文化的必要性。漢語9“似乎是全世界最難的語言。聽上去好像都是單音節，簡短且易混淆。神父們缺乏老師指導，也缺乏翻譯為他們解釋，因此他們無法理解中國人，中國人也無法理解他們。但是，通過聰明才智和不懈努力，他們說服和征服了中國人，即使口語和發音無法達到十全十美的地步，但至少他們找到了漢語的精髓所在，並且將其用簡明的方式表達出來，方便後來者學習。除此以外神父們還學習文學。文學因其體大繁雜而成為最艱深的學問。除了擔任其他事務，神父們盡心盡力地習文練字，讀書撰文，利用天主教出版了很多漢語著作。”8.謝和耐（JacquesGernet），《中國人的智慧（L’IntelligencedelaChine.LeSocialetleMental）》，伽利瑪出版社（ÉditionsGallimard），1994年，第303-312頁。9.《大中國志》，第二版，第295至296頁。

950羅明堅（MichelleRuggieri）和利瑪竇（MatteoRicci）初到澳門不久，就將漢語學習視為不懈的追求。“澳門有一常設神學院。許多人在此接受了教育，並仍在培養將被派往中國和日本以及周邊國家天主教事業的人員。……澳門城的修院中有一座是我們耶穌會院，常駐60至80人，皆因派遣或中轉的緣由。鑒於向各地傳教團輸送人員的需要，人數需保持不同。會院中開設有兩門神學課，一門語法課，一門高階課程，兩門拉丁文課，一間幼童學校――其中的初級班收納了多達九十餘名幼童。他們來自葡萄牙人和中國人家庭。”10在那些混迹於傳教士和葡萄牙人圈中，與葡萄牙商貿活動有聯繫的邊緣社會群體中，葡萄牙文教學很難普及。阿方索·洛佩斯·維埃拉（AfonsoLopesVieira）11詩中的意象傳達了這種歷史真實的可能性。“伊內絲·雷利亞費爾南·平托在中國腹地（在此歷盡艱險！）遇到一位葡萄牙老婦人名叫伊內絲·雷利亞她開始祈禱：“我們的天父……”他明白，這是葡萄牙文。費爾南·平托聽那聲音傳來（身陷獄中無比悲傷！）他露出微笑……“我們的天父……”老婦人知道的僅此而已但已足夠10.《大中國志》，第二版，第294至295頁。11.阿方索·洛佩斯·維埃拉（AfonsoLopesVieira）：《陸止於此，海始於斯（OndeaTerraseAcabaeoMarComeça）》，Vega，1998年，第51-52頁，(EdiçãodeAntónioManuelCoutoViana)，Vega，1998年，(EdiçãodeAntónioManuelCoutoViana)第51至52頁。阿方索·洛佩斯·維埃拉（1878-1946年），偉大的詩人和文學家。相關的其他觀點參見AnaCristinaAlves,“AsIntuiçõesdeEça”，UmaViagemdeMuitosQuilómet-rosComeçaporumPasso.CrónicasdaChina，COD，Macau，2004，pp.99-103.

951善良的伊內絲·雷利亞我鄉親的面孔始自葡萄牙的不朽旅途令你儼然中國人的模樣而非葡萄牙人於是，費爾南的微笑你打動了我的心他在當下領悟到旅途的種種遭遇中最甜美怡人的吻來自語言！毋須感到奇怪的是國際文化交流領域往往存在這種有趣的錯位現象。1633年伽利略·伽利雷（GalileuGalilei）被宗教裁判拘捕定罪。1614年在北京，他的著作正是耶穌會士科學家們討論的主題。就在1634年，“日心說”被禁止的第二年，他們向中國皇帝贈送了望遠鏡。國際關係中的實用主義總是能超越理論或原則的狹隘性。《大中國志》分為兩部分。第一部分“世俗中國”，是對中華文明的寫照，涉及文化、語言、教育，科學以及藝術。第二部分“天主教中國”，是天主教在華歷史的淵藪。在整本著作中，不難發現有關澳門的珍貴史料12，以及對中國人所做的心理——社會學以及外貌13描述。作者洞察敏銳14，力圖理解文化差異，從不追隨歐洲中心主義的時髦。12.《大中國志》，第二版，第185頁：“1621年澳門向皇帝運送了三駕大炮和三名炮手。這在很多想來觀看大炮發射的官員中引起巨大反響。一次試射意外造成一名葡萄牙人和三、四名中國人身亡，這令官員們十分害怕。大炮受到重視並被運用到與女真人作戰的前綫。女真人不知新式武器的威力，聚攏靠近炮口，結果被一炮擊中傷亡慘重，他們四散逃竄，從此對大炮格外小心。”13.《大中國志》，第二版，第60頁。“……南京省揚州的女人最漂亮，就如在葡萄牙吉馬良斯的女人被認為最漂亮一樣。”14.《大中國志》，第二版，第32至33頁：“他們認為保證王朝千秋萬代的原則是：百姓富有，而非少數人富有。中國沒有歐洲那樣的富豪。窮人也沒有像歐洲的窮人那麼潦倒。中國人口衆多。沒有足够的資金和貨幣填充所有人的錢袋。因此，絕大部分金錢流向極少數人，一部分流向少數人，極少部分留給大衆。”

952在他對李之藻著作及生平的描述中，我們不僅看到人們對新事物新思維的反饋，也能看到知識已在全國範圍內傳播的特點：“李之藻生於浙江杭州，中舉人赴京趕考，中進士授官。他結交利瑪竇神父。與利氏交游在當時文人與官員中蔚然成風，他們對歐洲人充滿好奇。李之藻聰敏好學，學識淵博，更與利瑪竇神父結下友誼並與之進行深入對話。他熱衷科學知識，尤其對地圖、奇器十分著迷，以至於與利瑪竇神父形影不離。”15這是三十年共同相處的友誼、文化、知識和思維方式融合的開始。“李之藻嫻於科學，無所不通，甚至超過了歐洲一些自認為有知識的人。他掌握了歐幾里德著作的前六卷。還學習了算術，包括其中的細節和特例，並在此基礎上編寫了六卷本。李之藻學思敏捷，通曉科學知識及其相關學問。他協助翻譯了亞里士多德著作包括《科因布拉講義（CursoConimbricense）》中的所有問題，並對其中內容理解透徹。最後，他還學習了邏輯學的大部分內容，並完成了20卷中文著作有待付梓。這些令人望而生畏的知識，他卻成竹在胸。對於任何來自西方的奇聞怪談或令人嘖嘖不已的事情，他泰然處之。向人展示來自歐洲的新書或器物是他的一大樂趣。”16李之藻的學術生涯達到成熟，與此同時，他接受並實踐天主教價值觀和信仰。曾德昭對科舉制度——如今被我們稱為中國考試制度——的細節描寫十分突出。這部分文獻在17世紀教育史和中葡教育思想史領域獨一無二而且稱得上是當時的先鋒17。我們目前還不能考察中國這一奇15.《大中國志》，第二版，第399頁。16.《大中國志》，第二版，第402頁。《科因布拉講義》是“指十六世紀末科因布拉文學院教授們編輯的八卷哲學資料。它的見解獨樹一幟，甚至篇幅，也異於其他任何哲學家的著作。”皮涅蘭達·戈麥斯（PinharandaGomes），《科因布拉人OsConimbri-censes》，里斯本，GuimarãesEditores，1992年，第二版，2005年。17.究竟哪些因素共同影響了教育和文化在澳門的發展？有必要列舉下面的研究：山度士（DomingosMaurícioGomesdosSantos,SJ）：《澳門：遠東第一所西式大學（Macau,PrimeiraUniversidadeOcidentaldoExtremoOriente）》，摘自葡萄牙歷史學院年刊（AnaisdaAcademiaPortuguesadeHistória）,IIsérie,vol.17,Lisboa,MCMLXVIII，1994年為紀念聖保祿學院四百周年，澳門基金會與澳門大學以中英文再版；巴拉特（AurelianoBarata）：《1572至1979年間的澳門教育（OEnsinoemMacau:1572-1979）》，澳門教育暨青年司，1999年；安娜·瑪利亞·科斯塔——洛佩斯（AnaMariaCosta-Lopes）：《ConfluênciaseDivergênciasCulturaisnasTradiçõesContísticasPortuguesaeChinesa》，澳門大學，2000年；劉羨冰：《澳門教育史》（英譯本），澳門大學，2009年。

953特的教育哲學18被曾德昭介紹到葡萄牙後的接受狀况。曾德昭所嘗試的是進入被歐內斯特•勒南所稱為“考試帝國”，做一次深度旅行。17世紀葡萄牙教學法的文獻十分稀少19，1580——1640年葡萄牙失去獨立可謂衆多原因之中最主要的一個。此外，這一時期的葡萄牙知識界從未自覺借鑒或適時接受外國的教育思想20，或其他在世界傳播21的外國遊記、旅行者、傳教士、軍人和商人的思想。葡萄牙知識界缺乏政治明辨力，也沒有“聖君一代”（ÍnclitaGeração）或者阿維什王朝的謀略和眼光，後者曾開啓了葡萄牙走向世界的時代。葡萄牙同時代的思想家22何塞·聖·安娜·狄奧尼西奧（JoséSant’AnnaDionísio）將這一問題歸結為天主教會，大學以及政權高層的過錯。18.1937年一位葡萄牙漢學家巴斯托（AbílioBasto）在《澳門教區簡報（BoletimEcle-siásticodaDiocesedeMacau）》上發表一系列文章探討有關考試的問題，考試問題是教育體系中重要的環節，後重新集解出版在《中華帝國時代的考試（OsExamesnaChinaImperial）》，AntónioAresta編輯，注釋和前言，澳門基金會，1998年。19.這裏指兩本著作，哈辛多·德·督斯（JacintodeDeus）：《BraquilogiadePrínci-pes》，1671年；佩德羅·桑塔·瑪利亞（PedrodeSantaMaria）：《談優秀的子女教育以及基督教對此的策略（TratadodaBoaCriaçãoePolíticaCristãemqueosPaisdevemCriarosseusFilhos）》，1633年。大學科目中修辭學和仕林哲學十分重要，如若望·費爾南德斯（MestreJoãoFernandes）：《關於大學名譽的禱文（1548年）〔OraçãoSobreaFamadaUniversidade（1548）〕》，JorgeAlvesOsório前言、介紹、編輯，科因布拉大學文學系古典研究所（EdiçãodoInstitutodeEstudosClássicosdaFacul-dadedeLetrasdaUniversidadedeCoimbra），1967年。20.路易士·安東尼奧·維爾尼（LuísAntónioVerney，1713-1792)，在義大利求學，1746年出版《學習法（OVerdadeiroMétododeEstudar）》：里貝路·桑切斯（RibeiroSanches，1699-1783)，俄國沙皇的醫生，於1760年出版《談青年教育信札（CartasSobreaEducaçãodaMocidade）》。近代有慕拉士（WenceslaudeMoraes，1854-1929），曾在澳門和日本生活，1925年出版《日本的教育（AEducaçãonoJapão）》一書。21.1605年鄂本篤（BentodeGóis）向印度和中國航行；1614年費爾南·門德斯·平托（FernãoMendesPinto）：《遠遊記（Peregrinação）》第一版問世；“通辭”陸若漢（JoãoRodriguesTçuzzu）於1620年完成《日本小文典》；1624至1635年間耶穌會士首次記述《葡萄牙人在西藏（OsPortuguesesnoTibete）》；值得一提的還有加斯帕·達·克魯士（GaspardaCruz）：《關於中國和霍爾木茲王國極為詳細的介紹（TratadoemquesecontammuitoporextensoasCousasdaChinacomsuasparticularidadeseassimdoReinodeOrmuz）》，約1569年；或者皮萊資（ToméPires）的《東方志（ASumaOriental）》。22.何塞·聖·安娜·狄奧尼西奧（JoséSant’AnnaDionísio，1902-1991)，《伊比利亞知識界荒疏青少年教育（ANão-CooperaçãodaInteligênciaIbéricanaCriaçãodaCiência）》，SearaNova，里斯本，1941年。

954最早介紹中國教育制度的葡文文獻出現在孟三德（DuartedeSande）於1590年在澳門出版的《天正年間遣歐使節見聞對話錄（DeMissioneLegatorumIaponensiumadRomanamCuriam）》。理查德·哈克盧伊特（RichardHakluyt）將之譯為英文，以《一篇關於中華帝國社會和政府的出色論文（AnExcellentTreatiseoftheKindomofChina,andoftheEstateandGovernmentThereof）》為標題出版，從此成為經典之作。我們看到曾德昭是如何展開論述並將讀者帶入那些貌似毫無意義的細節中去。文章中也不乏一些幽默手筆，與文風無礙。值得注意的是“中國的語言年代如此久遠，許多人認為它是巴別塔七十二種語言之一。至少據中國文獻記載，漢語有超過3700年使用的歷史。漢語具有多樣性，因為目前王朝所統轄的諸區域具有多樣性。南方全部省份以及北方部分地區曾經處於蠻族的控制之下。”23曾德昭在評價文人風尚的時候寫道，“有文采的人受人尊敬。精湛的書法和繪畫受人激賞。人們毫不猶豫地購買精美古代書法作品。”24曾德昭提醒葡萄牙和歐洲讀者注意，“漢字書寫規範與希伯來文及所有東方文字一樣是自上而下，自右而左。”25學習需要恒心、遵從、方法和規範：“中國人從年幼時期便開始學習。他們先是念一些關於德行、禮儀和孝道的簡易讀物。數月後，開始念誦經典包括原文和注釋，就如念《聖母頌（AveMaria）》一樣。隨後先生講解大意。課堂同樣以背誦的形式進行。學生們來到先生案幾前，轉過身，書本攤開留在後面。這是唯一的課堂形式。“背書”（poixu）即背對著書的意思。這樣做是防止學生偷瞄課本。學習的要求對哪怕年齡最小的學生也同樣嚴格。任何人不能玩耍和休息。”2623.《大中國志》，第二版，第73頁。24.《大中國志》，第二版，第77頁。25.《大中國志》，第二版，第78頁。26.《大中國志》，第二版，第81頁。

955對學生人格的培養和知識灌輸的過程是同步的。“……他們是有身份的人。學生必須在先生的指導下外出學習禮法，特別是十分講究禮數的拜訪。沒有先生指導學生很容易失禮犯錯。這種方式毫無疑問極有助於建立誠實的聲望，鞏固學問，免受那些有損紳士形象的邪說或惡友的影響。特別在中國，名聲不佳的人不准參加考試。”27那些必休的節假日是怎樣的呢？“節假日只有15天。新年的頭幾天，第5和第7個月。由於沒有安息日，一年到頭終日學習。努力為學是他們的信念。”28談到大學，“沒有專門的大學或學校，而是一體式的院所，寬敞而威嚴，備有為考官和考生所建的設施。考生數量極多。這樣的院所設在城鄉間。規格高的則設在州府，鄉試在此舉行。鄉試貢院修建得十分巍峨，以便容納前來應試的生員。所有貢院有統一的樣式。廣州貢院面積不大，只錄取80名。其他地方則錄取100至115名，差別可謂不小。”29這裏有一段對空間的描述“所有建築都在圍墻之內。南門高大，通向一條寬大的馬路，考生由此前來。幾何長度150步，一步合五足長。沒有房屋。考試期間士兵把守在門廊和條櫈，維持戒備。”30然後是細節，“第一層院子是第一級官員的處所，其間有士兵把守。第二層圍墻內是一扇門，如同教堂門的大小，分兩扇開合。走進去是一片寬大的空間，水塘從中穿過，走過一座造型精美的石橋，便到了另一個入口。這裏又有士兵把守，不經官員允許任何人不得出入。”31從那裏“穿過那扇門裏面又是一個寬敞的空間。東西兩側有為考生設的號舍，每間有三掌半寬，四掌半長。高可容下一人。號舍頂不用瓦而是平頂。每一間有兩個板子，一個固定做椅子，另一個可活動的做寫字臺，也用作考生餐桌。”3227.《大中國志》，第二版，第82至83頁。28.《大中國志》，第二版，第83頁。29.《大中國志》，第二版，第84頁。30.《大中國志》，第二版，第84至85頁。31.《大中國志》，第二版，第85頁。32.《大中國志》，第二版，第85頁。

956考試組織得可謂細緻入微，“考試期間，每個號舍派有一名士兵，坐在小桌子下面監視考生並為之服務。據說他們口中銜一塊木頭以免出聲影響考生……”33曾德昭寫道，“從前皇族和貴族不准擔任任何職務，其中那些想要登科得第的學子也不准參加考試。二十年前，由於多次奏議和多方反對，一些人獲准參加考試。為數不多的人被考官授予學位。”34哪些人有資格投考呢？“百姓不論出身和職業都可以投考試，除了那些下等人如官員的僕人——不是家僕而是衙門的差役，以及軍士、保鏢、惡棍、劊子手和妓院的看守。”35考生們要考取的“級別有三種，秀才、舉人和進士。為了便於理解，大體可比作我們的學士、碩士和博士。每個人都有與其相稱的章服。應試卻未考中的學生得不到任何特權，但會被當作本地的賢士而受到鄉親的愛戴。真才實學總能得到承認和讚許。”36在開始討論考試制度這一部分時曾德昭說道，“令人好奇的是考生們如何參與考試。要知道，這種自童生到進士的科舉階梯對中華帝國具有重大意義。學位等級通過考試取得，官職按照學位等級授予，人生在世追求功名的理想則通過做官得以實現。”37考試形式是這樣的“考試的消息提前張榜公佈，廣而告之直到考試舉行之日。……知縣給出考題，考生作答，從早上持續到下午。他們只需做一篇文章，完成後交由權威人士統一細緻審閱。最優秀的答卷被選出後，作者姓名被張榜公佈在知縣衙門墻外。考生們便得知自己是否獲得了參加下一級考試的資格。這種資格被稱為｀本鄉提名´。落榜生各自返家。”3833.《大中國志》，第二版，第85頁。34.《大中國志》，第二版，第86頁。35.《大中國志》，第二版，第86頁。36.《大中國志》，第二版，第87頁。37.《大中國志》，第二版，第90頁。38.《大中國志》，第二版，第90頁。

957獲得學士資格的考試開始了，“來自各地通過童子試的考生們齊聚州府，由府的官員主持一輪新的考試。考題也是新的，但形式與之前相同。不同的是答題需要更加認真小心，避免在文章任何地方出現紕漏。考官從這些答卷中挑選出200份交給主考官以進行第三輪考試，形式與前大體相同，再從中選出20至25名授予學銜。”39獎勵是：“頒發章服，授予特權，並聽命於主考官和府中兩名｀學政´（hioquon），即主管學問的官員。他們負責監管各級考試並懲罰行為不軌者。”40考官的等級是這樣的，“主考官負責巡視州府各鄉，查訪考中的所有秀才的學習情况以及他們參與過的其他行當。”41於是我們就能理解接下來的高階考試：“通過審核的受到獎賞，行為懶惰的受到懲罰。所有考生被召集在大廳內，按照考題撰寫文章。結束後，文章被分為五個等級。第一等受表揚，第二等受次一等的表揚，第三等通過，第四等受處罰，第五等被剝奪學銜、章服和特權，降為平民，但是以後仍可參加考試。”42參加考試的花費不可小覷，“第一輪考試中，優秀者自各城選取40名，各鄉20名。每人花費不過8埃斯庫多（escudos），全國計算，皇帝需花費300000埃斯庫多。這項工程規模驚人，涉及444座城市，1150個鄉鎮。這就是考取、維持和獲得學士學位認可所必需進行的程序。”43碩士考試，“每三年舉行一次，全國統一在八月的同一日在各州府舉行。相當於西曆九月底十月初。”44考試程序極其複雜，持續“25至30日之久，儘管考生僅參與3天，分別在第9日，第12日和第15日。考官包括全省最高長官，屬下官39.《大中國志》，第二版，第90頁。40.《大中國志》，第二版，第90頁。41.《大中國志》，第二版，第91頁。42.《大中國志》，第二版，第91頁。43.《大中國志》，第二版，第91頁。44.《大中國志》，第二版，第91頁。

958員組成的同考官，他們都聽命於皇帝派到各省的考官。與他們一起聚集在官府的還有書記員，抄寫員，衛兵和侍從。還有大夫，以備意外發生。在整個過程中任何人不許入內。”45曾德昭親眼所見：“官員們齊聚考場，來自各省各學校超過7000名考生在早上九點有秩序地紛紛入闈。這樣做為了防止擁擠甚至傷亡發生。我曾在南京松江和江西考場目睹意外發生。”46開始時，“立即公佈由主考官事先準備好的考題，用醒目的大字寫在白板上，懸在闈場的四角，以便各位考生在其位置都能清楚看見。”47接著，“考生就考題字斟句酌地撰寫簡潔優雅的文章。每人需完成七篇文章，字迹需要清晰工整不得有省略。若需要增補內容，需要在一行結尾標註。”48為保證匿名和公正性，“考生需要呈交兩份試卷。在其中一份署上自己的姓名以及父親和祖父的姓名，署一個化名，以及出生年份與年齡。這一份試卷從外面遮蓋起來，只露出假名。”49第二次“考試設在當月的第12日，形式與前相同。但是題目變為論述三個有關治國策略以及如何向皇帝勸諫的問題。通過了這兩場考試之後，許多被淘汰，通過的考生參加第三次測試，設在當月的15日，同樣需要論述三個有關法統的問題。”50最後，“當第三場的試卷收訖。貢院關閉約十五日進行閱卷。優秀的試卷被選出將被授予相應的學位。主考官做最後的審核並按等級逐一劃分。位居榜首的人在聲譽和官位明顯都有別於他人。”5145.《大中國志》，第二版，第91頁。46.《大中國志》，第二版，第92頁。47.《大中國志》，第二版，第92頁。48.《大中國志》，第二版，第93頁。49.《大中國志》，第二版，第93頁。50.《大中國志》，第二版，第94頁。51.《大中國志》，第二版，第94頁。

959當結束了“最後一項工作，即謄寫試卷，便開啓先前被遮蓋起來的試卷，驗對化名和實名。這些名字將會按照考試結果的先後排列，張榜給那些等待結果的人們，考生的兒女、兄弟、父母、親朋或恩主、夥伴，或者是那些看熱鬧的人。”52考試結果公之於衆，“被錄取的考生得到通知後騎馬來到貢院，按照順序，由巡撫和布政使司授予相應的章服、流蘇和靴子。衣裝換好後，他們向主考官拜謝，主考官起身還禮如同對待與自己同級的人一樣。而考生們則視他最為自己的靠山，顯得無比尊重。他們以兄弟相稱，稱科舉的兄弟，因此互相尊重。”53曾德昭在此略顯諷刺地說，“當這些人取得功名博得地位和尊重之後，不知怎的，就變得富有起來。他們不再煩勞雙腳，而是騎馬代步，或乘坐使不完的轎子。全家與榮俱榮，忙著置地建房。他們中許多人不過是剛剛從家鄉徒步趕考的窮書生。他們背著進城才換上的衣衫，剛剛洗乾淨那因為修理破舊的房子而弄得滿是污泥的雙手。我在南京親眼目睹了幾個例子，感嘆不已。”54曾德昭不忘做預算，而且是大額的統計，“那些準備進京趕考的舉子們每人從布政使司獲得80埃斯庫多的盤纏。這一點令我不得不相信中國人是配得上信仰的人。皇帝支付在進京趕考舉子身上的花銷，加起來足有1000埃斯庫多。若按全國計算，有150萬埃斯庫多。這是王子為統治他的皇位而培養賢士的花費。這些資助鼓勵學子們有志向學。”55那些有志考取博士的人都瞭解“考試於二月在京城舉行。大致相當於我們的三月。”56博士考試“只錄取350人。他們的章服除了靴子相同，與碩士的章服在價值和裝飾上區別很大，而且多了一條束帶。這些章服是為他們52.《大中國志》，第二版，第94頁。53.《大中國志》，第二版，第95頁。54.《大中國志》，第二版，第95頁。55.《大中國志》，第二版，第96頁。56.《大中國志》，第二版，第97頁。

960將來作官準備的。束帶會因為職位的升高而選用更加貴重的材料。當接受了學位領到章服之後，他們來到皇宮的一間大殿，參加另一項考試，考題是治國良策。……皇帝，親手向每個人頒獎，頭三名被授予特別的頭銜。……榮譽至高無上，相當於我們的公爵和侯爵。他們在全國包括將被派往到任的地區都享有極高的榮譽。他們相當於古代的君王，但他們的權利與博士所相稱。”57除此以外，還有一項進入皇家學院的考試：“當所有的慶祝儀式完畢，還有一項自願參加的考試。但是幾乎沒有人缺席。考題要求論述關於皇家學院的政策。選出30名最優秀者，淘汰5名。他們一經入選就被優先委任重要官職。餘下的25名住在特殊的府邸，師從一位閣老（colao）。閣老要求他們每天做文章，研習文學和治國方略。這項學習持續至下一輪殿試，招入新一批進士為止。前一批學生開始憑藉資歷和學位擔任宮廷內的重要職務。也不排除被外派做主考官，或擔任短期職位的可能。他們不會做都督，因為都督的職位不及他們。只有屬於皇家學院的人才能擁有｀閣老´頭銜。”58作者是這樣結束這一部分叙述的，“總而言之，物質的世界沒有差別。很難想象沒有權勢的人能受到敬仰和愛戴。這是或許出於真心的熱情或許出於利益的阿諛奉承。”59曾德昭從不同的方面為我們介紹了中國文化的全貌，並且將之與葡萄牙和歐洲文化做對比。中國的知識“很難做細緻的劃分和清晰的描述，因為實際上，中國人不像柏拉圖、亞里士多德和其他哲學家、智者那樣區分類別和名稱來研究知識。對很多科學和藝術，中國人很少甚至從不提及。對於如何統治國家的知識他們講得很膚淺。”60語法是“通向其他知識的大門。假如我們按照科爾奈利烏斯·奈波斯（CorneliusNepos）和其他智者所認為的那樣將語法狹義地理解為57.《大中國志》，第二版，第98至第99頁。58.《大中國志》，第二版，第99頁。59.《大中國志》，第二版，第100頁。60.《大中國志》，第二版，第101頁。

961語言，那麼語法根本沒有受到中國人的重視。因為詞語是單音節的，沒有變格，所以構成並不複雜。儘管如此，寫作的難度卻很大，因為要加入一些副詞和助詞。假如我們像波利希安（ÂngeloPoliziano）那樣擴展語法的涵義，——波利希安很受中國人的喜愛，人類語言範圍極廣，假如寓言和神秘故事數量不多，還有數量很多的歷史、諺語、格言幫助修飾文章。”61邏輯和辯證法，“他們僅知道自然教給他們的規則。”62修辭學，“他們使用頻繁，但是沒有形成任何的規則。通常是模仿別人文章中的用法。”63算術“受到他們的喜愛。四則演算法非常完善，我在他們的書中看到不少證明和圖像。”64代數“一無所知，總體上沒有探索。”65地理“知識足夠多，儘管不瞭解遙遠國度和王國，也不瞭解這些國家的方位和疆界，但對自己的國家他們劃分得很清楚。”66關於數學，“他們非常好奇，儘管瞭解有限。除非有皇帝的旨令，任何人不得以學習數學為業。這樣的數學家只有兩個，一位在北京一位在南京。他們有官員的協助，同時也是皇帝的數學家。他們除了向作為繼承人的兒子們教授數學以外，誰也不教。許多古老的書籍記載了數學知識，如行星、恒星運行和占星和算命的著作。中國人十分熱衷這類學問。”67音樂“在古代中國受到很高的尊重，孔子經常演奏音樂。在他做官的國家，他教授音樂。如今的中國人抱怨樂譜和幾乎所有的書籍都失傳了。因此音樂不受貴族的重視，而多在戲劇中使用。”6861.《大中國志》，第二版，第107頁。62.《大中國志》，第二版，第107頁。63.《大中國志》，第二版，第107頁。64.《大中國志》，第二版，第107頁。65.《大中國志》，第二版，第107頁。66.《大中國志》，第二版，第108頁。67.《大中國志》，第二版，第110至第111頁。68.《大中國志》，第二版，第112頁。

962詩歌“受到中國人的尊崇。古代諸侯國每三年朝拜皇帝時，必須帶來流行於該國的詩歌，通過它們的內容判斷習俗。實際上許多文化習俗能在詩歌中體現出來。……詩歌的種類很多，使用韵腳，就如歐洲的十四行詩、抒情詩、短詩和情歌。”69繪畫“奇特但不完善。不會用陰影或畫油畫。人物肖像毫無精神可言。樹木花草，鳥類等則畫得惟妙惟肖。一些學習了我們畫畫技法的中國人的作品非常精美。”70醫藥“在中國具有至高無上的地位。有很多優秀的古代醫書，我們無法與之相比。”71曾德昭為我們留下的精細描寫也包括了教育在十七世紀中國複雜的社會中的地位。教育在中華帝國的社會結構中具有核心的地位，教育造就了知識精英和貴族。他們攀著科舉考試的階梯獲得政治地位。社會特權地位和科舉考試之間的親緣關係解釋了科舉制度長久且穩固存在的原因。官員代表了一個國家政治、文化和軍事的精英。這個階層擁有特權、權威、權力和經濟資源。令人好奇的是，曾德昭並未介紹武官考試及各級官員所授的章服。科舉考試制度起源於唐朝（618年——907年），考試頭名限於王公貴族的後代，因此被稱為“陰影下的特權”。宋朝（960年——1279年）將科舉考試定為升官的必由之路。與此同時學習的內容被規範化。元朝（1206年——1368年）科舉考試被中斷而日漸鬆弛。明朝（1368年——1644年）復興了科舉考試制度，並向考生敞開機會大門，面向農民，手工業者和商人。與此同時，木板印刷的書本價格也降低了。69.《大中國志》，第二版，第114頁。70.《大中國志》，第二版，第115頁。71.《大中國志》，第二版，第115頁。

963這種僵化和抑制創造力的制度72在明朝逐漸衰落，不僅因為特權遠遠勝過了行政職責，更因為權力、價值觀和知識之間的衝突開始在社會組織體系中造成分裂。傳統的存在（孔子編修的《五經》，彙集儒家思想的《四書》，官修歷史，古代算術）與現實對實踐和精確科學的需要之間的妥協，可以看作是一個制度和權利社會的昇華過程。耶穌會士，作為傳遞另一種科學、人文、藝術和文化精神的使者，有力地推動了延續幾百年的科舉考試走向末落的開始。73曾德昭說“極少有人擁有博士的榮譽卻沒有為此付出辛勞的。”74在此是指哲學家朱熹麼？他為科舉考試制定了龐雜的制度。一個待解之謎。72.潘日明神父（BenjamimVideiraPires,SJ）講到一種利用科舉考試獲利的行為，令人難以想象：“闈姓彩票（Vae-Seng）是中國人的另一種惡習，（澳門從一個世紀以前開始）。當科舉考試在北京或廣州舉行時，每張彩票上包括20名考生的姓名。每一千張彩票組成一個系列，每個系列組成一注彩，有三個號碼。擁有得第考生數量最多的彩票得中獎金。彩票面值有0.5澳門元、1澳門元、2澳門元、3澳門元、5澳門元和10澳門元。10澳門元彩票可贏得多達6000澳門元的獎金。中國政府允許廣州買賣彩票。彩票經營者每年僅向葡萄牙政府繳納36000澳門元。”（《殊途同歸——澳門的文化融合（OsExtremosConciliam-se）》，澳門文化司署，1988年，第195頁。）73.兩本經典研究，賴恬昌：《一個儒生在帝制中國（AScholarinImperialChina）》，香港：必發圖書有限公司（Kelly&Walsh），1970年；RobertM.Marsh：《儒吏，中國領導階層之流動（TheMandarins.TheCirculationofElitesinChina,1600-1900）》，臺北，南天書局（SouthernMaterialsCenter,Inc），1970年。74.《大中國志》，第二版，第83頁。

965《行政》第二十三卷，總第九十期，2010No.4，965—983“廿一世紀的公共管理：機遇與挑戰國際學術研討會”紀要*林瑞光**由行政暨公職局、中山大學行政管理研究中心、澳門大學和澳門基金會聯合主辦之第四屆“廿一世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會於2010年10月22日假澳門大學文化中心舉行。行政法務司司長陳麗敏、行政暨公職局長朱偉幹、澳門基金會行政委員會代主席林金城、中山大學行政管理研究中心主任馬駿、澳門大學校長趙偉，為研討會主持開幕禮。研討會每兩年舉辦一屆，今年已是第四屆。過百名中外及本澳學者發表論文，當中包括來自內地、香港、台灣以及美國、加拿大、巴西、墨西哥、英國、法國、荷蘭、愛沙尼亞、韓國、新加坡、泰國和印度等國家的專家學者，以及十多位澳門學者及公務人員。大會圍繞民主、行政與治理、公共部門與行政改革、政府審計與公共財政、公共部門與責任政府等多個主題進行探討。在開幕式上，行政法務司司長陳麗敏致詞，表示特區政府將全面提升行政管理體制和完善公務員隊伍建設，並透過一系列綜合措施，致力推進民政民生事務。她同時指出，廿一世紀是“全球化”、“資訊化”年代，澳門除了要發揮自身優勢外，更要學習其他地區先進的管理模式。隨著澳門社會急速變化與面對種種挑戰，特區政府打造“陽光政府”作為改革主導方向，以務實有效、前瞻進取的政策優化政府內部運作，全面提升行政管理體制和完善公務員隊伍的建設，並透過一系列綜合措施，致力推進各項民政民生事務，推動社會共同努力，更好地把握發展機遇，克服挑戰。*本文於2010年10月22日第四屆“廿一世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會上發表。**中山大學公共行政學博士。

966會上，中山大學行政管理研究中心主任馬駿表示，在“後金融危機”時代，如何重構政府角色及提高政府治理水平、增強政府對公民負責程度，都是極具挑戰性的根本問題，也是每一個公共管理學者需要思考的問題。他相信，廿一世紀的公共管理將會取得巨大發展，希望學術研討會能為各國公共管理學者提供一個交流思想與互相學習平臺。澳門大學校長趙偉在致詞中指出，研討會聚集來自各地逾百位專家學者，集思廣益，將有助提升公共政策及推動改革。他認為每兩年舉辦一次的研討會，能為各地專家學者提供交流經驗平臺，尤其在社會關注的公共事務領域，相信與會者在會議中有更深入交流。隨後，來自五個國家或地區的公共行政學會的嘉賓——中國行政管理學會周志忍教授、澳門大學社會科學及人文學院院長郝雨凡教授、香港城市大學陳漢宣教授、國立政治大學詹中原教授、Park大學ErikBergrud教授先後進行了主題發言，對反腐敗與制度建設、“一國兩制”下的港澳公共管理、OECD高階文官團設計與台灣高階主管特別管理制度之改革、公共管理無邊界等主題發表了精闢的見解。來自澳門、香港的幾百名公共行政人員和澳門大學的師生到場旁聽會議，並就發言和與會學者交流了看法。一、澳門公共行政與社會發展為使更多學者瞭解澳門，研討會更首次設置“澳門論壇”，以澳門公共行政與社會發展為主題，探討本澳的公共管理發展與改革，大會希望藉著分享各地區經驗，展望國際公共管理學界的未來走向。澳門回歸十一年來，特區政府公共行政改革歷經了主動求變型改革、被動應變型改革和危機驅動型改革三個發展階段。相較於澳葡政府時代，特區政府的公共行政系統得到了整體的發展，取得了極大的進步。但比照於澳門社會的期待和先進地區的經驗而言，特區政府的公共行政尚有不少極待改革的問題。特區政府未來公共行政發展的基本路向是，實現發展型政府向服務型政府執政理念的轉變，構建有限政府、有效政府、責任政府、陽光政府和法治政府的制度體系。各地學者對此紛紛提出意見、表達觀點。

967廣州中山大學行政管理研究中心陳瑞蓮教授首先對澳門特區公共行政改革的回顧與展望，回答了澳門的公共行政改革取得了哪些成效、存在哪些問題、未來公共行政改革的基本路向等問題。接著，中山大學港澳珠三角洲研究中心主任、經濟學教授陳廣漢認為自內地改革開放以來，兩岸四地經濟合作日益頻繁。隨著香港、澳門的相繼回歸，中國加入WTO，以及CEPA合作協定的簽訂和不斷完善，兩岸四地的經濟整合也越來越成為人們關注的焦點。2010年6月29日ECFA的簽訂再次為四地經濟整合提供了契機。經濟理論認為，經濟整合分為功能性整合和制度性整合兩種形態，在現實中，無論是在歐洲的經濟整合還是北美自由貿易區以及東盟的形成過程中，政府往往都扮演著重要的角色。他梳理了兩岸四地的經濟整合情況並對政府在四地經濟整合過程中的行為和作用進行了分析，並指出，中國內地的經濟發展和市場開放以及內地與港澳臺地區的比較優勢是決定四地經貿關係演進的兩個基本要素，不僅是區域經濟一體化的基礎，也是推進這一進程的動力；四地的經濟整合大大推動了港澳臺的產業結構的調整，也將在未來內地的，產業結構優化中發揮重要作用，符合四地的利益需求，因此雖然四地經濟整合尚存在一些障礙，但這種經濟整合過程是不可阻擋的，政府應積極發揮作用推進區域經濟整合，造福於兩岸四地的人民。二、民主、行政與治理區域公共治理、區域公共政策、民主制度建設日益成為公共管理中的一個重要話題，在當前21世紀公共管理面臨的機遇與挑戰中，民主、行政與治理的重要性日益突顯。對此，與會代表在幾方面作了深入的研究。首先是中國的公共服務體系研究，浙江大學的郁建興教授指出，在計劃經濟時代，中國建立起了一個平均主義、國家包辦的公共服務體系，在資源匱乏的情況下實現了公共服務的普遍可及，但存在著公共服務供給總體短缺、效率低下以及城鄉、單位間供給不均的問題。20世紀80、90年代，中國政府推動了以二元化、社會化、市場化和

968地方化為特徵的公共服務體系改革，實現了從單一供給主體到多元供給主體的轉變、從國家免費供給到居民付費享受的轉變，供給效率與服務質量大大提高，但在這一時期，地方政府的公共服務職能不斷弱化，公共服務投入嚴重不足，大大降低了公共服務供給的普遍可及性和均等化程度。2002年以來，中國政府通過社會政策體系建設、公共財政體制改革和公共服務供給機制創新，基本建立起一個相對完備的公共服務專案體系，公共服務投入穩步增長，多元供給機制不斷成熟和擴展，初步實現了公共服務供給的普遍可及性目標，特別是改變了20世紀80、90年代農村公共服務供給的嚴重缺失狀態，供給水平、供給效率以及公平性和均等化程度顯著提高。但是，公共服務投入佔總財政支出的比例依然偏低，供給水平與人民群衆的實際需求相差較大，公共服務的城鄉差距、群體差距和區域差距仍比較突出。中國政府極需在社會政策體系建設和體制機制創新方面取得突破性進展，即重新設計地方政府工作考核評價和幹部考核評價體制，加快構建城鄉一體的社會政策體系，重構政府間財政體制和職責分工、全面調整公共財政支出結構，積極推進複合式公共服務供給方式創新等。其次，中國的民主傳統及其當代意義方面，武漢大學儲建國教授認為中國古代存在一種民主傳統，可稱為“仁護民主”，它包含了“天下為公”、“選賢與能”、“講信修睦”、“皆有所養”等幾層含義。仁護民主強調公共權力均為人民所共有，強調選拔優秀人物根據公共利益來治理，強調通過人與人之間的善意互動保持社群的凝聚力。它與自由民主、人民民主在內容上有交叉的地方。仁護民主在當代中國仍然具有積極的意義，有希望與人民民主進行有效的融合。接著，社會治理層面，南京大學孔繁斌教授發表看法，他認為在自反性現代性理論觀點下，不難發現受制於“核心-邊緣”結構約束的治理場域在規範性和功能性兩個層次上都存在公共性再生產的困惑，需要通過社會治理革命構建多中心的治理場域。社會治理場域多中心的轉向，不僅是對政治上極權主義的消解，也是作為公共行政重構的自我理解和認同的途徑。但對多中心治理場域正當性的解釋，由於自由主義的國家構建理論存在着闡釋的局限，因而需要在共和主義理論資源中重新討論，多中心治理場域的結構轉換和角色認同的公共哲學

969基礎在於共和主義多元共治的精神，而傳統共和主義當代復興的空間在於社會治理的良善而不是民族國家框架中的統治政體構造。最後，在現代西方民主行政理論的發展及其借鑒方面，暨南大學顏昌武教授指出，在西方公共行政學百餘年的發展歷程中，理性官僚與民主政治之間的緊張與衝突，一直是備受關切的重大課題。官僚體系則一直被看作是“披著羊皮的狼”，是民主治理的敵人而非朋友。因而，如何協調理性官僚與民主政治的緊張關係，就成為公共行政學的一個核心難題。文章以政治民主與理性官僚這一邏輯矛盾為主題，將其置於以“史”為縱軸、以“流派”為橫軸的座標中加以討論，繪製立體化的西方民主行政理論“地圖”，據此作為中國民主行政理論構建的借鑒。三、公共部門與行政改革當前世界全球化、社會變遷與公共治理之間的密切聯繫日益引起學者和實踐者的廣泛關注，各國學者對公共部門與行政改革紛紛發表意見。“新公共管理”在發展中國家可行性方面，南開大學朱旭峰教授和矯其原碩士生提出，自20世紀80年代以來，新公共管理範式在西方國家公共部門掀起了以市場為導向的改革政府的潮流，強調運用私營部門的管理方法和競爭機制。然而，在與發達國家政府運行機制存在巨大差異的發展中國家，作者也發現了政府開展新公共管理改革的證據。新公共管理為甚麼在發展中國家的政府中發生？新公共管理改革的基本動力來自於外部壓力，外部壓力在發展中國家的某些地區也可能存在。在中國，地方政府（區域政府）間為招商引資、GDP增長與稅收，以及隨之而來的官員晉升機遇而相互競爭。引入新公共管理可以提高公共服務的供給效能，打造更有吸引力和競爭力的政府。中國天津市和平區的公共服務改革經驗是地方性競爭引發的發展中國家新公共管理。自2008年起，和平區行政許可服務中心通過引進中介組織的行政審批服務外包，提高了公共服務的效率和效能。此外，該機構制定了一套制度用以減輕改革的阻力，並規範中介組織的運營，這便是新公共管理模式的一個例子。

970其二，澳門理工學院博彩教學暨研究中心黃貴海教授做了2007年澳門政府賬目審計意見及其影響分析，指出由於澳門財政局與審計署對新生效的第6/2006號行政法規有關公共會計的規定之理解存在分歧，審計署2007年政府帳目審計報告發表了歷史上首份保留意見。他提出了結合國際最高審計機關組織之政府審計準則、澳門公共財政管理制度分析支援或反對此審計意見的理由，並指出財政局部分偏離公共會計政策是為了更真實反映特區政府2007年的收支情況和年末的財務狀況，但審計報告突顯了政府審計更強調法制的特徵，也促進了澳門公共財政管理制度的改革和完善。四、政府審計與公共財政建立一個對人民負責的政府，是現代國家治理的核心問題。然而，最大的挑戰是：運用什麽樣的問責機制才能實現這個目標。長期以來，政治問責理論幾乎都是基於西方經驗而形成的，並都隱含著這樣一個假定：要實現政治問責首先必須建立選舉民主，離開選舉民主，任何關於政治問責的討論都是毫無意義的。在此背景下，與會學者提出了自己的看法。首先，選舉、預算與問責方面，中山大學馬駿教授認為，政治問責的研究者們傾向於採取演繹的分析方法來研究非西方世界的問責實踐。他們通常只是簡單地將現存的、主要是基於西方經驗——在很多情況下是盎格魯-美國經驗——而構建起來的問責理論運用到那些“外邦世界”。常常地，雖然他們還沒有認真研究非西方世界的實踐，他們就預先假設這些地方不可能存在問責制度。而他們之所以這樣自信地得出結論，僅僅因為那些實踐與他們所理解的西方國家的政治問責方式不一致。顯然，這種研究方法是很成問題的。它蒙蔽了研究者的眼睛，使他們的理論觸覺變得遲鈍，對那些理論意義深遠但不同於現有理論假設的問責實踐視而不見，從而失去了進一步發展理論的機會。因此，在研究非西方世界的政治問責實踐時，需要放棄演繹的方法，轉而採用歸納的方法。對於實現政治問責來說，財政問責是最具實質性的。儘管中國的選舉制度仍需完善，但是，1999年預算改革

971以來，三種財政問責機制開始出現：政府內部的官僚問責、以人大預算監督和審計監督為核心的橫向問責，以及以公民參與預算為特徵的社會問責。以上研究主要從制度層面分析了中國的政治問責建設。與此不同，蔡莉莉根據對中國農村公共產品供給的研究，從社會資本的角度探討了中國的問責道路。她發現，村民選舉制度、收入水平和對上負責的問責制度都不能解釋中國農村地區公共產品供給的不平衡問題，而在村一級層面“嵌入和包裹的憂戚相關團體”則能提供一個很好的解釋。這些憂戚相關的團體將一種道德責任施加到村幹部身上，使得他們負責地行動。因此，至少在中國的基層，中國正在走一條不同於西方的政治問責道路。然而，甚麼是中國式的問責道路？如何理解它？它是甚麼性質？而且，在西方經驗內部，問責道路是否也存在著差異？馬駿教授對這些問題進行回答。其次是財稅包乾、分稅制和地區財力不平等問題，廈門大學張光教授和陳傑碩士生指出，改革開放時期，中國的財力省際分佈經歷了兩個庫茲涅茲倒U曲線，分別對應於財政包乾時期和分稅制時期。政府間財政關係的制度設計和安排是決定兩個倒U曲線形成的最重要決定因素。在財政包乾時期，地區財力分佈的不平等的降低，可歸功於財政包乾政策向落後地區傾斜。在分稅制時期，稅收返還制度的採用，導致人均財政支出省際分佈基尼指數再度上升。但這個制度大大地促進了地方增加財政收入從而發展經濟的努力，並且使中央在收入增量中始終分享大頭，從而使稅收返還在中央對地方的轉移支付中的比重逐步下降，最終導致地區間財力分佈在2003年到達庫茲涅茲曲線的頂點（拐點）。在可預計的將來，中國地區間財力分佈將繼續朝着均等化的方向移動。最後，新型農村養老保險財政管理問題研究方面，中山大學政治與公共事務管理學院范永茂教授發表了自己的看法，他說2009年8月起，中國開始在全國推行新型農村社會養老保險（“新農保”）試點改革。新型農村養老保險作為一項時間跨度長、空間跨度廣的再分配公共利益的公共政策，其試行階段作用重大。經過一年的試驗所帶來的轉變，有的地區已經發現了一些在新農保政策運行中存在問題。他所做的研究主要是針對新農保改革對中國地方的財政管

972理和政策管理，特別是想發現新農保運行過程中出現的管理問題。通過對四個縣級政府的考察，總結了一些主要問題，分析原因，並相應地提出了對策建議。五、公共部門與責任政府行政問責制在澳門的理論和實踐上面臨著三項較大的問題，與會學者簡介了問題何在、問題的成因和影響，以及提出解決的建議。首先，澳門大學法律碩士鄭錦耀發表了題為澳門的行政問責制正面臨的問題和解決建議的演講，他認為對於在水平部門間發生的權責不清問題，解決方法是檢視各部門的組織法，清理出有哪些部門的權限有重疊，然後以政府總體架構的規劃為根據，將出現重疊的權限劃歸給適當的部門，認為已不必行使該權限的部門則取消其權限。至於解決垂直部門間發生的權責不清的情況，他認為司長級官員既由政治任命產生，根據其角色本質已注定應專心於處理本身施政領域政策取向問題和技術問題，將處理具體行政事務和本身施政領域的具體問題的權力適當下放給下屬，由角色上本就屬於執行政策的各級下屬官員處理。對於民意和行政長官意志如有不一致，問責最終該是向誰負責的問題，他提出了解決的關鍵是加強異體問責在行政問責制中的成份，尤其是加重立法會在問責中的角色。要加強立法會在行政問責制中的角色，就必先需要制定相關的配套法律，使立法會能有明確詳細的法律指引問責工作，尤其是賦與該問責具有對內和對外的法律效力。其二，政策合法性方面的探討，深圳大學呂元禮教授以新加坡興建賭場為例尋求正當性、認受性、合理性之間的平衡點，他提到一項政策要能有效推行下去，關鍵是要有合法性（Legitimacy）。合法性的法，並不等同於法律的法，而是人們心中認可的價值標準。新加坡政府的決策基點是“在經濟利益、社會反響和對價值觀的無形影響之間取得平衡，然後綜觀全局對是否興建賭場作出判斷”，其實是尋求正當性、認受性、合理性之間的平衡點。換句話說，就是在堅守天理、順應人心和腳踏實地等三方面把握力的平衡，從而達到“天地人和”的目的。

973最後，組織內外環境因素對公務員的影響研究方面，澳門大學田華博士做了天津與澳門的比較研究，她以澳門和天津的公務員為研究對象，對兩地公共部門內、外決策環境進行比較分析。測量財政束縛、單位中的規章制度、上級的約束、同事之間的意見分歧、人力資源問題、其他相關部門的要求、社會輿論等因素對兩地公務員決策行為的影響。研究發現：天津與澳門在決策環境及決策行為上存在明顯差異，雖然行為的差異可能應歸於環境因素的不同，但管理文化、行政因素和價值觀可能亦是形成以上差異的重大因素。六、政府相應與公共政策首先，政策網路分析方面，復旦大學國際關係與公共事務學院朱春奎教授和碩士生金星發表了自己的看法，他們指出政策網路是一種描述和解釋長期動態、涉及複雜網路與互動關係的政策過程的分析手段。他們超越傳統國家中心論與社會中心論的權力研究途徑，從政策行動者的角度出發，對婺源回皖運動的政策網路分析，有助於解釋婺源回皖運動這種長達13年的社會運動中所牽涉的複雜網路與互動關係。其二，公共政策分析問題上，天津外國語大學國際商學院劉寶成博士和澳門科技大學行政與管理學院劉成昆副教授發表了地方政府“救市”的公共政策分析：基於地方政府和中央政府的博弈行為框架。建議採取已放寬新古典經濟學假設而擴展的新制度經濟學、博弈論和資訊經濟學的方法，作為研究地方政府救市的公共政策的框架，分析地方政府在救市中的公共政策的實質是相關政策主體之間基於利益得失的考慮而進行的一種博弈過程。鑒於中央政府出臺的政策目標的實現程度取決於博弈參與者的策略選擇，而博弈參與者的策略選擇從根本上又取決於作為博弈規則的制度。因此，避免類似救市中“上有政策、下有對策”的地方政府與中央政府非合作博弈的影響，則需進一步完善作為博弈規則的相關制度。最後，浙江萬里學院法學院魏水英教授發表了關於全球化下中國轉基因食品的公共政策的看法，她認為全球化的發展，引起了全球範

974圍的技術變革，轉基因技術也隨著技術變革拓展並影響著人們的生活。在描述我國轉基因食品公共政策的基本內容的基礎上，分析了我國轉基因食品政策的形成與制定過程，並探討了這一過程中所體現出來的若干問題。她認為一項公共政策的出臺是多方政策主體博弈的結果，在政策制定過程中，要注意選擇積極、靈活的政策取向，擴大公民的參與。七、社會挑戰與政府管制在和諧社會的建設中，還存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，為此各級政府積極進行政府管制和績效管理，來應對不斷出現的社會挑戰。圍繞社會挑戰與政府管制話題，湧現了許多值得探討的話題。首先，社會不平等與政府響應方面，吉林大學周光輝和殷冬水分析了2002-2010—中國政府應對社會不平等問題的政治選擇，指出為了應對社會不平等或社會不公正，中國政府所進行的政治選擇就是意識形態的創新，政府偏好的調整以及政府治理方式的轉型。接著，武漢大學政治與公共管理學院丁煌教授和鄭雪峰博士探析了風險社會語境下我國安全生產網路治理模式，認為當前中國社會正面臨著由現代性和社會轉型所帶來的“雙重風險社會”的挑戰。安全生產風險已成為我國當前最主要、最突出的風險。以政府為主導的一元化安全生產治理模式陷入了“治理失敗”的困境。為了走出這一困境，必須進行安全生產治理模式的創新，建立起安全生產各利益相關者和風險分擔者多元主體共同參與和互動合作的網路狀安全生產治理新模式。八、地方政府與城市管理21世紀將是一個以公民治理為中心和主導的時代。在當今中國公共治理語境下，對於公民社會、公共治理這樣的舶來品，如何使之本土化，促進中國經濟社會的發展和完善政制的民主和公平？如何配置公共治理的權力與資源？如何確定各個治理主體的權力與義務，規範治理主體之間的關係及其治理行為？與會學者們經過討論，回答了以上的問題。

975首先，論公民社會與公共治理方面，海南大學政治與公共管理學院安應民教授指出公民社會與公共治理是一個孿生體，公民社會的形成和發展始終與公共治理的發展實踐密切相關，公民社會的不斷完善就是為了更好的實施社會的公共治理。因而，需要對公民社會和公共治理進行有效的雙重構建，這其中公民社會組織的完善與作用發揮至關重要。因為沒有公民社會組織就沒有公民社會的存在，更談不上對社會的公共治理。接著，區域治理研究方面，中山大學行政管理研究中心葉林教授提出了關於全球金融危機後的中國城市區域治理的意見，並指出隨著我國城市化的日益深入和城市的高速發展，中國的城市管理遇到了不少問題，建立一種新型的、符合中國城市化國情的城市管理模型已經顯得越來越重要。中國城市在經歷了改革開放後近25年的發展後，在本世紀初的幾年中逐漸引入了西方先進的城市治理模型。她總結了中國城市管理在改革開放後的發展，進而對全球金融危機給中國城市帶來的衝擊進行分析，繼而提出在“後危機時代”目前中國城市面臨的重要政策問題，建設現代化的城市治理模型以幫助中國城市在日益激烈的全球競爭和一體化中謀求可持續的長遠發展，促進經濟社會進步。九、基層政府與鄉村治理近年來，中國在促進社會和諧及經濟發展方面取得了可喜的成就。但是，基於保持組織發展的可持續性，鄉村社區治理模式也面臨一定的挑戰。有鑑於此，與會學者發表意見，對鄉村治理面臨的困境提出相應的舉措和發展取向。首先，基層民主運作方面，吉林大學麻寶斌、任曉春教授指出村民自治是中國改革開放以來在基層民主建設方面的一項重大嘗試，各地紛紛發揮村民的才智，不斷創新基層民主建設。白城市以村務公開和民主管理為突破口，大膽創新村級治理機制，探索出了以“三項制度”為框架的農村黨風廉政建設的制度體系，構建了農村預防腐敗的

976新機制。這對於完善村民自治，保證基層民主有效運轉，加快社會主義新農村建設，具有十分重要的意義。其次，權利行使方面，西北師範大學李懷教授發表了題為弱者的正式權力何以正式行使——基於廣州“城中村”改造中村集體視角的個案觀察的演說。最後，政府職能轉變研究方面，華南理工大學葉貴仁提出了廣州市經濟發達鎮政府職能轉變研究：基於權責體系完善的視角，從十七大報告提出的“健全政府職責體系”入手，通過明確縣鎮兩級政府權力與責任邊界，做到權責相對等，即：第一，完善鎮級政府內部的權責體系，賦予部分縣級市的經濟管理許可權，增強其在財政、土地、社會保障、城市管理、文化教育等方面的職能；第二，提高機構效能，對職能相同、相近和相關的職能進行有機整合，優化權責和資源配置，增強其協調性和執行力，為當前的鎮級行政體制改革提供理論支撐。十、國家認同與腐敗治理腐敗成為困擾各國的重大政治與社會難題。腐敗最典型的特徵，以及最具危害性的特點是制度性腐敗，因此腐敗研究中有一項非常重要卻為人忽視的議題，那就是腐敗得以滋生與蔓延的以社會關係為主的非正式社會機制。在以往對腐敗的研究中，大多強調現代化變遷和腐敗的相關性。實際上，在現代國家成長過程中，統一的國家意識以及國民對國家認同程度對於腐敗也有很大的影響，不少學者對中國的腐敗治理提出了相應的借鑒措施和建議。首先，在腐敗社會的研究方面，暨南大學公共管理系白銳教授通過引入社會資本與社會網路理論，對腐敗形成的社會網路結構與文化進行分析，探討腐敗生成原因的視角轉向非正式社會機制及相應文化心理形成的腐敗的社會網路，而不是單純地關注個人動機或者組織控制。其二，國家認同與腐敗治理研究方面，西南交通大學政治學院任勇教授認為在建立和形成現代國家的過程中，針對當時社會結構多元化的族群認同現狀，新加坡通過傳統重塑、公民教育、精英引導等機

977制建立起對新國家的國家認同體系，創設出嶄新的國家核心價值體系，引進包括廉潔政治精神在內的現代公民理念，在此基礎上，形成了文化防腐和制度反腐的國家治理體系。國家認同和腐敗治理構成了雙向互強的關係，共同促進了新加坡的現代國家建設的進程，它對於正處在轉型期的中國有積極的借鑒意義。其三，職務犯罪預防的方面，廣東省省委黨校王巍教授指出業務部門的技術壁壘會有效阻礙監督部門的資訊收集的效率。其次，社會廉政監督員的來源單一，缺少多樣性和充分代表性，這反而阻礙了政府監督部門的體制外資訊獲取渠道。最後，政府部門對廉政資訊的使用也存在回應低效的現象，弱化了社會和市場監督者的積極性。最後，武漢大學政治與公共管理學院李曉飛博士發表了社會泄憤事件中的政府行政問責制反思——一個交易成本視角的分析的演說，並指出社會泄憤事件中的行政問責是一個典型的交易過程，但這個交易過程是不公平的，事件參與者的交易成本被政府無償佔有而未能獲得相應的收益，導致行政問責陷入困境。吸納事件參與者進入問責過程，賦予其實質性的話語權，是社會泄憤事件中行政問責制走出困境的突圍之路。十一、資源分配與績效評估在和諧社會、陽光政府建設中，還存在不少影響社會和諧的矛盾問題，為此各國政府都積極進行資源分配與績效管理，解決資源分配問題，圍繞資源分配、績效評估，與會學者展開了討論。其一是公眾評價公共服務的問題。來自中山大學的學者倪星和李佳源指出，在公共管理長期實踐中逐漸形成兩種主要的政府績效評估模式——重視成本效益分析的客觀、量化的測量模式以及強調滿意度等軟指標的公衆主觀評價模式。伴隨著新公共管理運動浪潮的興起，公衆評議政府模式備受重視和推崇。但是，自上世紀70年代以來，以斯蒂帕克、布朗、帕克斯和帕西為代表的學者掀起了一場關於公衆主觀評價效度的爭論，他們在精細化的研究設計的基礎上對這個命題進行了檢驗，並得出截然不同的結論。

978其二是政府績效評估發展問題。來自廈門大學的卓越和孟蕾指出了21世紀美國、英國政府績效管理新進展，對國內政府績效的工作帶來啟示，以期提高行政效率，改善公共服務質量。其三是地方政府績效評價的基礎模型問題。來自蘭州大學管理學院的學者包國憲和周雲飛表示：英國是開展政府績效評價實踐最早的國家，同時也是績效評價發展卓有成效的國家之一。2009年2月，英國國家審計委員會、教育標準局等7個組織在總結之前的各種績效評價形式，特別是自2001年開始實行的全面績效評價體系的基礎上，發佈了全面地區評價體系，並於2009年4月正式實施。全面地區評價體系是在國際行政發展和英國國內公共服務供給方式變遷的情境下，開發出的新的績效評價體系，是對傳統績效評價形式的超越。系統研究全面地區評價體系，把握國外政府績效評價發展的趨勢，吸收其精華並融入我國本土的政府績效評價體系中，在理論研究和實踐探索兩方面均有積極的意義。其四是義務教育均衡發展的政府績效評估的研究路徑。中山大學的孔傑教授認為我國義務教育均衡發展的目標，使政府的績效評估提到了議事日程。然而，在學校進行的教育評估與政府的績效評估卻是兩個不同的概念，它們有區別，也有聯繫。正是在這種區別和聯繫中，應該探討廣東推進義務教育均衡發展政府績效評估的新路徑。十二、公私合營與合作管理公營部門與私營機構合作是指一種由公私營部門雙方共同提供公共服務或進行計劃項目的安排。在這種安排下，雙方透過不同程度的參與和承擔，各自發揮專長，產生協同效應，收相輔相成之效，達到雙贏。就此，與會學者展開系列討論。首先是公營部門與私營機構合作研究。澳門科技大學行政與管理學院黃湛利教授提出，20世紀90年代，英國率先提出了公營部門與私營機構合作的概念，它主要是英國的公共部門與私人部門之間關係演變的自然結果。公營部門與私營機構合作被認為是政府提供現代、

979優質的公共服務以及提升國家競爭力戰略的關鍵因素，是政府現代化進程的基石。其次是城市公共物品多元供給機制研究。中山大學的王清講師以S市X街道購買公共服務為例，回答了城市公共物品如何實現有效的多元供給；政府、企業、非營利組織三者在城市公共物品供給中分別發揮甚麼作用；三者的職能如何有效銜接等問題。十三、社會風險與公共治理非常態治理表現為政府對公共突發事件的應急管理，對當代中國政府來說，變得越來越重要。建立一個良好的應急管理體制則是實現政府良好的非常態治理的一個必要前提。此次會議，學者們圍繞社會風險與公共治理話題，展開了討論。其一是應急管理體制的問題。北京航空航天大學的胡象明教授和魏慶友碩士生通過對煙臺市政府應急管理體制的調查和分析發現，目前我國政府的應急管理體制尚存在諸方面的問題。為解決這些問題，他們提出建立一種“准大部門制”應急管理體制，以適應當前我國政府應對越來越多的突發事件的需要。其二是社會安全事件的研究。西安交通大學的朱正威教授和胡永濤碩士生認為性別失衡背景下的社會安全行為事件不斷升級，愈發引起學界和社會的關注。他們通過對大量案件的整理，以社會系統等理論為基礎構建類似事件的發生過程模型，並運用尖點突變模型對事件發生機理進行研究，同時，基於發生過程模型和尖點突變模型對事件的控制點進行分析，從而為政府提供政策干預點。其三是公共基礎設施均等化問題。浙江大學的胡稅根教授和中國人民大學葉安麗碩士生指出改革開放以來，中國經濟快速發展，取得了舉世矚目的巨大成就，綜合國力不斷增強，居民收入顯著提高。與此同時，收入差距、貧富差距、兩極分化等方面的社會問題也日益突出。尤其在社會保障、社會事業、公共基礎設施等公共服務問題上，城鄉之間、地區之間、社會群體之間和個人之間，都存

980在着嚴重的不均等問題。推進基本公共服務均等化已成為現階段政府的重要任務之一，而基礎設施的均等化是基本公共服務均等化建設的重要組成部分。其四是非直接利益衝突問題。山東大學政治學與公共管理學院的劉琳教授指出近年來群體性事件呈現高發趨勢。非直接利益衝突是群體性事件中一種較為特殊的類型，具有非利益相關性、突發性、無組織性、對抗性、參與的廣泛性、多發生在縣域城市等特點。這種新的衝突形式是由轉型時期深層次的結構性矛盾所導致的。這種矛盾表現為：國家保持其寬泛的管轄許可權卻放鬆對社會控制，社會開始與國家相分離，卻處於無組織無制度化狀態；國家掌控大量的資源卻在一定程度上供給不足，社會擁有迫切的需求，卻資源匱乏且不能自給。這導致了國家與社會之間的緊張關係，而這種緊張關係又是由轉型時期深層次國家社會的結構變遷所造成的。十四、非盈利組織與公民社會20世紀80年代中後期以來，非營利組織成為了國際上非營利組織研究領域的重要主題，在全球範圍內引起了學術界的高度關注。學術界在對中國非營利組織發展的外部制度環境給予充分重視的同時，一些非營利組織由於內部治理機制不完善引發的重大事件，因此，在此次研討會上，學者們致力於探討如何完善中國非營利組織的內部治理問題，以及怎樣建立一種有效的非營利組織治理模式。其一是國家社會之間的問題。中山大學行政管理研究中心陳天祥教授、徐于琳碩士指出，國家出於社會控制的需要對民間組織實行的雙重管理體制使那些運轉獨立、具有自治性的草根志願組織為獲得形式上的合法化也自願被吸納進官辦組織體系之內，它們實際上屬於草根組織的範疇，在我國為數衆多，影響力也較大，其運作方式和行動策略與官辦組織和其他草根組織都不同，但卻很少引起學者們的注意。其二是非營利組織發展與運作問題。北京大學政府管理學院的田凱教授指出，非營利組織理事會制度是國際上非營利組織治理研究的重要主題。並全面地分析了中國當前非營利組織內部治理的基本框架

981及在運行中出現的問題。他認為，健全理事會制度的關鍵在於確立政府監管與非營利組織自治之間的合理邊界，把政府的雙重管理體制轉向適度的監管。其三是非盈利組織研究。上海交通大學徐家良教授指出，運用資源依賴理論，分析非營利組織通過組織策略及時改變組織思路，使非營利組織既保持組織原有的宗旨，又能調整組織結構和發展目標，適應環境的變化，確保組織發展的可持續性，而且在活動過程中，達到了組織的政治合法性、行政合法性、社會合法性、法律合法性、組織內部合法性，使非營利組織在農村發揮積極作用。其四是政府與非營利組織間互動關係研究。來自雲南財經大學的學者陸寧和尹亞瓊認為，公共治理是多元治理主體對社會公共事務進行協作管理，從而實現公共利益最大化的過程。作為治理主體的政府部門與非營利組織間互動關係，將決定非營利組織的發展，影響政府治理的效果。現實中，由於政府與非營利組織間的摩擦，非營利組織自身的缺陷，將會出現對抗式、依附式的關係模式，降低社會管理效能。因此，為了使政府與非營利組織協調發展，論文選擇從公共治理視角入手，立足博弈分析，通過收益比較，指出理性的政府與非營利組織應選擇“合作”關係模式。並提倡政府與非營利組織採取雙管齊下策略，政府外部關係梳理與非營利組織內部機制重建相互結合，共同營造良性互動的關係模式，形成合作夥伴的治理格局。十五、澳門政治與公共行政澳門一百多年來在博彩業的發展經驗，由於博彩業已成為澳門的第一大產業，且澳門的施政具有行政主導的特色，政府的施政方向對於博彩業行銷具有重要的影響力，因此學者們以澳門公共行政與社會發展為主題，探討本澳的公共管理發展與改革，大會希望藉著分享各地區經驗，展望國際公共管理學界的未來走向。這也是本次研討會最大的亮點。其一，澳門實證報告研究。來自澳門科技大學的伍向豪教授和台灣屏東科技大學農企業管理系碩士溫雅筠指出，從澳門政府施政報告

982的文本採購結果可得知澳門政府十年的施政主軸主要體現在發展層面，較為忽略文化和產業政策。認為澳門特區政府在產業政策上需強化世界文化遺產的行銷，發揮世界文化遺產的品牌優勢，並以博彩業帶動旅遊業的發展。其二，澳門特別行政區財政局鄧達榮博士就澳門特別行政區政府採購良好管治面對的挑戰發表意見，指出政府要達到良好施政是要求釐訂優良的公共政策，以求達到最有效地運用人力、財力和物力資源。最重要的是政府採購行為是要以透明和有效的方式來作出，從而對資源配置有正面的影響。就此，政府就需要於其採購過程中做到取得“物有所值”的採購項目來謀求最大的公共利益，並提出一些提高與政府採購有關的良好管治之建議，以求協助政府制訂適當的政策和遏止貪污和合謀的發生。其三，公共財政盈餘是涉及兩個層面，一是公共財政收入是否持續保持穩定，二是公共財政開支是否具效益，澳門公共財政收入很大比重由批給賭博專營權之直接稅貢獻，同時，澳門公共財政預算實行量入為出原則，公共財政預算要與本地生產總值的增長率相適應。因此，本文重點研究澳門公共財政開支與本地生產總值的關係，從中找出澳門公共財政盈餘如何能更具效益進行合理分配。第一、首先簡介澳門近年公共財政盈餘分配的情況和社會開始轉變對“派糖”式盈餘分配的態度；第二、簡介澳門公共財政預算制度的法律依據及其細則；第三、澳門公共財政收入的規模不斷擴大，政府的職能範圍也在不斷擴大；另外，澳門高度依賴批給賭博專營權之直接稅，至2009年該稅項佔總公共財政收入的59.92%；第四、澳門公共財政開支恪守量入為出的原則，研究發現公共財政開支經濟職能不斷擴大，然而政府並未在投資計劃中投入大部分財政資源，而是主要將其用於維持政府的行政運作，保證政府執行政權職能等方面；第五、澳門的財政滾存加上儲備基金的總和約達1,000億澳門元，為澳門未來發展奠下堅實的財政基礎；第六、研究發現政府在公共財政開支分配上應優先考慮屬於經常支出的工薪、經常轉移，其次再考慮資本支出的財務活動、資本轉移，而公共投資的開支應考慮地區經濟發展的階段性；第七、澳門公共財政中經常支出相對資本支出急劇增長，有可能威脅公共財

983政預算對於整體經濟的貢獻程度；第八、研究發現教育和一般公共服務等項目對公共財政盈餘有顯著的正相關，而公共秩序及安全顯著減少盈餘的增長；第九、公共財政盈餘的分配首要應增加對住房及社區設施的重視，其次為回應社會聲音建議多加注重社會保障的項目，對於公共秩序及安全的項目則應檢討成效和對地區發展的效益。此次研討會為學者提供交流、討論的平臺，是不同地區公共行政專家互相交流與探討公共治理、高效政府等方面的議題。此次會議的成功舉辦，得到了國內外與會者的一致肯定。社會各界一致認為此次研討會是一次高水準的國際盛會，必將對公共行政研究及政府管治能力提升起到重要的推動作用，不僅對深化澳門特別行政區政府行政改革產生積極影響，還將對內地、香港、台灣等地推行行政改革提供借鑒意義。