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539《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，539—547特區政府精細化管理探討*婁勝華**一、問題的提出回歸以來，尤其是2007年“五一遊行”後，有關社會深層次矛盾的討論日見熾熱，然而，儘管討論多時卻未見有公認一致的結論。與其他地區相比較，澳門社會矛盾即使不能講很複雜的話，起碼也是較為特殊的。就以2010年的“五一遊行”衝突事件為例，若以一般較為流行的政治社會學理論來解析，結果可能是迷茫的。眾所周知，在現代化過程中，社會政治不穩定的主要根源之一在於貧富分化，所以，有學者不但設計出測量綜合考察居民收入分配差異程度的堅尼系數（GiniCoefficient），而且普遍地以其作為衡量社會財富分配狀況、判斷及建立社會風險預警的重要指標，甚至聯合國的有關組織還作出規定，把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。也就是說，如果堅尼系數超過0.4（準確值應為0.382），說明該地區（國家）收入分配差距過大，引發社會不穩定的可能性增加，故此，堅尼系數0.4被視作社會風險的“臨界點”。對於社會管理者來說，“0.4恐慌”已經成為一種普遍而特殊的政治心理現象。然而，在澳門，儘管人們主觀上認定貧富分化較回歸前更為嚴重，可是，主觀印象並不能從統計資料方面得到直接的證實。統計部門公佈的調查資料表明，2007/08年澳門的堅尼系數為0.37，創下了20年來的最低值，扭轉了自1987/88年（0.39）到2002/03年（0.45）持續上升的趨勢。1如果統計資料確然不謬的話，那麼，澳門社會財富分配狀況則處於相對合理的範圍之內，並未越過足以引發社會不安甚至動盪的“警戒線”，如此，何以會出現衝突性遊行事件，尤其令人*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**澳門理工學院公共行政學課程副教授1.“堅尼系數收窄0.08廿年新低”，《澳門日報》，2009年1月2日，A10版。
540費解的是，與以前堅尼系數較高時相比，近年類似的易於引發社會不安的遊行事件何以不減反增、越加頻繁呢？同樣，失業率也被普遍認為是測量社會穩定程度的重要參考指標。假使一個社會中失業人口眾多，且得不到應有的社會保障的話，幾乎很難避免失業者走上街頭以遊行示威方式伸張就業的權利，而持續性的街頭行動必然會衝擊到穩定的社會秩序。然而，在澳門，回歸以來，尤其是2002年賭權開放後，經濟迅速走出低迷徘徊的狀態，進入跨越式發展的新軌道，反而人力資源不足成為制約經濟持續增長的重要因素，由此，原本高企的失業率（2000年失業率為6.8%）連續下跌，至2010年首季，失業率數據為2.9%，換句話說，即已經實現了充分就業。然而，令人不解的是，何以充分就業且具較高社會保障水準的情況下，仍然會出現衝突性的遊行示威呢？不管上述情況是否正在應驗那句“理論是灰色的”名言，從另一個角度看，作為社會管治者的政府，是否因其沉醉在“風光”的數據裏，完全漠視社會問題與民眾訴求，從而導致強烈的社會不滿呢？可以肯定，政府很難接受如此結論，且會倍感委屈。因為回歸後特區政府投放到教育、醫療與社會保障等方面的財政資源，較回歸前有著實質性增長，這是有目共睹的事實。即使在2010年“五一”遊行之前，“樂於惠民”的政府仍在“急急忙忙”地宣佈了包括“中央儲蓄金制度”在內的多項惠民措施，與此同時，勞工局、社工局等政府部門在安排與以建造業為主的失業工人代表會面後，正緊張地籌劃著為失業人士的登記及續後的培訓與救濟工作……上述一系列行政行為，通過媒體為全社會所知曉，即使被有人批評為“作秀”，可是，“作秀”到如此“賣力”的程度確也多少反映出政府部門回應社會訴求的“苦心”吧！然而，到了“五一”，仍然出現三路遊行隊伍，且提出多元化訴求，更有部分遊行人士與警方發生衝突，引起社會各界的廣泛關注。遊行演變成衝突的事件以及參加者訴求的大量存在，某種程度上反映出，即使人們不懷疑此前政府回應社會訴求的誠意，且承認政府出臺了諸多惠民舉措，但在成效方面，顯然還沒有完全彰顯出來。社會訴求與政府回應之間出現的“落差”在拷問著作為社會管治者的政府：除了懷有良善的意願外，如何進一步提高回應社會訴求的
541準確性與及時性呢？或者引伸思考，政府怎樣才能做到通過制定科學的政策來實現對社會問題的有效管理呢？二、結構性問題：現階段澳門社會面臨的主要問題提高公共政策解決社會問題的針對性與有效性，其前提是能夠準確診斷出社會問題及其根源之所在。就目前澳門社會出現的問題與矛盾而言，顯然已大不同於回歸前，甚至與回歸後首個發展階段也不盡相同。回歸初期，社會突出問題集中在經濟與治安方面：經濟總量偏小，財政基礎薄弱，失業率高企，治安不靖……面對這些社會問題，特區政府一方面致力於打擊犯罪，強化治安管理，為經濟發展與社會生活構築安定的社會環境；另一方面，通過制定產業政策，開放博彩經營權，釋放受壟斷經營所局限的經濟活力。由於政策針對性強，加上中央政府適時推出“個人遊”、CEPA等措施的支持，政策效果迅速顯現，經濟步入繁榮軌道，社會治安大為好轉，一舉破解了回歸初期社會發展面臨的主要困境。特區政府因此而贏得了廣泛的讚譽與信任。然而，就在原有社會矛盾與社會問題逐步得到解決的同時，新的社會矛盾與問題也在迅速積累，而且表現出與之前並不相同的特徵。如果說回歸初期社會矛盾主要集中在與經濟相關的問題上，屬於總量性問題，比如，經濟規模偏小、就業不足等，相應地，政策出發點在於如何將總量做大。那麼，現在的社會問題更多地集中在社會領域，屬於結構性問題，因此，相對於過去，不是簡單了，而是更加複雜了。就以2010年“五一遊行”參加者提出的兩個主要訴求為例，首先，是就業問題。如果說回歸初期的失業是因為就業崗位不足而造成的，政府的政策是應該想辦法創造更多的就業崗位。而如今，失業並不完全是就業崗位不足，實際上，博彩經營權開放後，湧入的資本與遊客，給澳門創造了大量的就業崗位，以致於為滿足就業崗位過剩對勞動力的渴求，政府不得不批准大量的外地勞工進入澳門，以彌補本地人力資源的不足。可是，就在這樣的情況下，仍然有一定數量的本地居民因無法找到適合的工作崗位而處於失業狀態，出現所謂的“有工無人做”、“有人無工做”的現象，也就是所謂的“結構性失
542業”。因此，對於特區政府來說，就不僅僅是借用解決常規性失業問題的思路，即通過增加就業崗位來應對，而是需要探索非常規性的新對策。其次，房屋問題。同樣不是總量性問題，而是結構性問題。從總量上看，據統計，在澳門，住宅總存量約為20-21萬個單位，而全澳住戶約為16-17萬戶，戶均約1.24個單位，也就是說，理論上，平均每戶可擁有超過一個以上單位。而實際上，居民的自住房屋比例也超過了七成。如此，照說房屋價格上漲，多數人應該高興才是，因為居民擁有的房屋資產增值了，而事實並非如此，反而是怨聲四起。為何？“竄升”的房屋價格導致相當多的市民因收入增加而試圖改善居住環境的願望落空了。怎麼能不怨呢？可是，對於政府來說，面對市民要求協助解決居住問題的強烈訴求，難道僅僅是大量興建政府房屋這麼簡單嗎？從整體上看，並非全社會現有房屋總量不足，房屋價格飛漲也並非因為房屋總供應不敷總需求而引起的，其中“炒房”因素不容小視，而現實是，房屋問題與失業問題頗為類似，即“有房沒人住”、“有人沒房住”，所以，實質反映的仍然是房屋結構不合理問題。其他社會問題，如人口問題，難道僅僅是人口總量不足，而與人口素質結構不合理無關嗎？交通問題，難道僅僅是需要無限地拓展道路面積，而不需要考慮調整車輛結構以及居民出行方式嗎？土地問題，難道僅僅是不斷地填海以增加土地供應，而不需要考慮合理規劃土地使用結構以提高土地資源的利用效率嗎？諸如此類，不一而足。除了民生領域外，即使是經濟領域內，面臨的仍然是結構性矛盾，如產業結構的單一化與多元化問題。而結構性矛盾同樣表現在政治權力結構、社會分配結構等方面。可以說，結構性問題已經成為現實社會中的主要矛盾，需要正視並切實加以解決。需要說明的是，強調結構性問題並不意味著社會中不存在總量性問題，而是說，相比之下，結構性問題顯得更加突出而已。與總量性問題相比，結構性問題容易被遮蔽與被忽視，而解決結構性問題一點都不比解決總量性問題來得更加容易，某種程度上，甚至更加困難。對於肩負社會管治主責的政府來說，面對與解決結構性社會問題就需要重新思考與調整治理方式。
543三、精細化管理：推進政府治理方式的調整應當肯定，與回歸前澳葡政府懶洋洋的“消極無為”式管治不同，特區政府成立後，積極作為，果斷決策，施政成效明顯。而在經濟好轉、財政增收後，積極回應社會訴求，增加教育、衛生、福利等領域的資源投放。然而，經濟增長促進了社會分化，使得不同社會群體間的利益差異性凸顯出來，而類似“現金分享”等普惠制政策的效力遞減，結構性社會問題的出現呼喚注重差別化與針對性的政策設計。而城市異質性因素的增加與複雜化社會的來臨，使得短期化、即興式的粗線條管理捉襟見肘，必須適時地轉向科學的精細化管理。精細化管理是以科學管理為基礎，通過管理體制、管理流程與管理技術等的精細化設計與操作，從而達到服務優質與效率提升的管理效果。對於政府來說，實現精細化管理具體可從下列幾個方面著手推動。（一）管理體制的整體化、協同化政府組織的官僚制（科層制）設計，本身是工業社會專業化分工的產物。其中，層級化控制與垂直型管理乃其特色。垂直型層級化控制固然有利於組織內部的統一指揮，同時卻帶來了部門之間的分割與獨立，嚴重情境下會出現所謂“碎片化政府（fragmentalgovernment）”，即不同政府部門在實現目標方面缺乏共識，相互之間競爭權力而推卸責任。“碎片化政府”是無法應付跨部門事務管理的。然而，社會事務並不總是可以由單一政府部門來處理，往往涉及多個政府範疇，需要協同管理。實際上，傳統的科層制政府面對跨部門事務管理總是顯得力不從心。正因此，在21世紀公共服務改革過程中，強調制度化、經常化與有效的“跨界”合作以增進公共價值的整體性政府（holisticgovernment）與網絡化治理（governmentbynetwork）成為當代公共管理的嶄新理念。2實際上，特區政府在管治2.斯蒂芬•戈德史密斯（StephenGoldsmith）、威廉•D•埃格斯（WilliamD.Eggers）著：《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第2-3頁。
544過程中，每遇跨部門事務處理亦會不時出現問題。不要說社會熱議的“非法旅館”、黑工查處等相對複雜的跨部門事務，即使是2010年4月出現的“中央儲蓄金名單”同樣反映出政府部門之間缺乏有效的制度性協調與溝通合作。可以說，建立協調運轉與整體統一的政府管理體制是實現政府管理精細化的前提條件。（二）政策設計的精細化公共政策是政府治理社會問題最重要的管理工具。對於各種各樣的社會訴求與社會問題，政府正是通過制定系統化公共政策來加以回應與解決。因此，科學的公共政策是調節社會利益關係、實現社會公平正義的基本手段。然而，政府政策制定往往存在綜位取向的偏好，即在政策制定過程中，不同利益群體之間通過相互間的博弈，達成妥協而形成的政策常常反映了尋求各方“最大公約數”的結果取向。通常情況下，這樣的政策制定過程本身並無不妥，問題是在此過程中，特殊利益群體或“小眾”利益群體容易存在被忽視甚至被犧牲的可能性。而在現實中，不難看到，由政府向社會供給的公共產品總是以統一化、標準化與規格化的面目出現。可見，綜位取向的公共政策與標準化的公共產品往往難以回應特殊群體的特殊訴求，更不用個性化需求。而隨著社會發展，社會需求將越來越趨向多元化與個性化，因此，全面地回應不同社會群體的多元訴求，就需要制定更加精細化而非過於概括與籠統性的政策，增強政策的針對性，注意政策的組合性與配套性，切忌“頭痛醫頭，腳疼醫腳”式的政策。客觀地說，回歸十年來，特區政府的政策制定在不斷改進，尤其是廣泛地推行了政策諮詢，然而，政策設計方面仍然存在著系統性、配套性或針對性不足等問題。比如說，連續三年發放的劃一性“現金分享計劃”，是否就是最大限度地體現了公平性呢？再比如，政府房屋政策可以為低收入階層提供居住保障，可是，誰來安排那些收入中等卻又無力通過市場置業的“夾心”階層的住房呢？除此之外，更何況還存在諸多急待填補的政策空白呢？比如，社會熱議的專業資格認證等，同樣應成為政策精細化的重要內容。
545（三）管理流程的合理化、無縫隙化在新公共管理實踐中，流程再造（processreengineering）被視作能夠有效地促進政府效率提升的重要技術而得到推介。程序本身是一種控制手段，目的在於使行為不偏離目標。管理流程的合理化是實現精細化管理的基本內容。因為管理流程不合理而形成的重複行政、僵化行政或引致的行政混亂與漏弊在現實政府管理活動中並不鮮見。馬路開挖一定會引起行人不便，可是，反複開挖馬路（開挖—填埋—再開挖—再填埋）的現象似乎極為常見，而且每次開挖總是“必要的”，甚至是“迫不得已的”，有關部門照例會“誠懇”地為引起的不便“致歉”，誓言努力將影響“減到最低”。同樣，市民也不理解，為何在常規性行政審批中，有些個案處理得快，而有些個案處理得慢，甚至還不時出現非緊急性審批事務的“先斬後奏”或事後追認呢？例如，引發社會熱議的“海擎天加建”事件，為何在發展商加建工程完成數月後，才見到“刊憲”的政府相關部門批准檔呢？而類似現象並非孤例，在人事任命、土地批租等方面屢有出現。可見，儘管回歸以來特區政府不斷簡化行政手續，設立區域性市民服務中心，但是，對照精細化管理所要求的管理流程合理化和無縫隙化，行政流程在減少環節、控制時間與成本、提高效率等方面，仍然存在較大的改善空間。（四）管理技術的現代化、數字化管理技術所包涵的內容廣泛，這裏主要是指政府管理的技術手段，尤其是借助與利用現代電子技術推進精細化管理的方式。當今世界，資訊技術深刻地改變人類的生存方式與思考方式，電子化或數字化生存已經成為普遍的社會現象。與此同時，資訊技術也極大地拓展了政府社會管理的手段，為精細化管理提供了嶄新的技術條件。公共服務方面，資訊技術的運用既能夠提高市民獲得政府服務的便捷度，又可以提高政府公共服務供給的效率，使不同服務對象的需求得到盡可能的滿足。社會管理方面，採用資訊技術可以使管理資訊進行快速多向傳輸，有利於決策部門及時準確地就各類社會問題作出反應，同
546時，也有利改善政府部門之間的溝通與協調。在公民參與方面，資訊技術可以促進公民的政治參與，拓寬及暢通公民與政府之間的聯繫管道，使公民與政府能夠利用同一個平臺進行平等的對話與交流，使傳統的單向式管理變成參與式共同治理。應當肯定，回歸以來，特區政府注意利用現代資訊科技提高政府管理效率，不斷擴大電子政務應用範圍，目前政府各部門可以提供百餘項網上服務，包括網上選民登記、稅務申報、公共體育場所租賃等。然而，適應未來城市發展以及城市管理的精細化要求，需要制訂“數字城市”規劃方案，發展城市無線網絡服務系統，在交通控制、環境監測、土地管理，甚至監測城市僭建物等細節化管理方面，廣泛運用資訊技術，提升城市精細化管理水準顯得日益可能與迫切。（五）管理責任的清晰化精細化管理固然離不開整體化管理體制、科學化管理決策、合理化管理流程與數字化管理技術，然而，如果缺乏管理保障機制，精細化管理的目標照樣可能落空。只有建立明確的責任制度，才能保障精細化管理的落實。責任制度應包括責任分解、責任承擔、責任落實、責任追究等環節，每個環節都必須做到清晰而非模糊，並形成責任鏈條，藉以保障管理目標的實現。其中，首要的是明確責任主體，即管理任務及責任的承擔者，尤其是責任部門擔當領導工作的責任人。至於責任分解與落實，涉及到與管理任務相對應的責任範圍與類型，權責一致、職責平衡是責任分擔的基本原則。而處於責任制度環節末端位置的責任追究，儘管落實起來較為困難，卻惟有落實，方能顯示其重要價值。自特區政府成立以來，社會上要求訂定行政責任制度（尤其是官員問責制）之呼聲始終不絕於耳，至2009年8月，修訂後的公職法律制度對於領導與主管人員的行政責任問題作出一定的規範。然而，受現行的行政授權制度限制，以職位為基礎的權責相統一的責任制度尚未得到完全確立，授權者與被授權者的責任關係並不清晰。雖然2010年4月特首及相關部門官員因為“中央儲蓄金”名單出錯而首度公開道
547歉，然而，客觀地講，道歉行為本身可能更多地與領導者個人風格相關，而精細化管理需要的是責任制度，卻非個人自覺。此外，在精細化管理過程中，除了上述制度、流程、技術等有形因素外，管理理念屬於無形的卻又是不可或缺的要素。與精細化管理要求相一致的管理理念只能是以服務為本位的。四、結語總而言之，在特區發展進入新的歷史階段後，與回歸初期社會矛盾主要集中在與經濟相關的總量性問題不同，現階段的社會問題更多地集中在社會領域，屬於更加複雜的結構性問題。結構性社會問題的出現使得短期化、即興式的粗線條管理與普惠制政策之效應不彰，呼喚注重差別化與針對性的政策設計與科學的精細化管理。因此，面對逐漸累積的結構性社會問題已經上升為影響社會發展的主導性因素，特區政府需要及時地轉變治理方式，從理念、制度、決策、流程、技術等多方面落實與推行精細化管理，實現管理體制的整體化、政策設計的精細化、管理流程的合理化、管理技術的現代化與管理責任的清晰化，掌握社會治理的主動權，以更加優質的公共服務與管理效率來應對複雜化社會的來臨，不斷提升社會管治水平，推進“協調發展、和諧共進”施政目標的實現。
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549《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，549—558提升澳門特區政府的政策執行能力*鄞益奮**新一屆特區政府以“傳承創新、共建和諧”為核心的施政理念，致力於推進經濟適度多元、提升居民生活質素，創新政府管治體制，建立一個更加富强、穩定、和諧的新特區。2010年3月份的施政報告中，特區政府又以“協調發展，和諧共進”作為今年乃至未來幾年的施政方向，受到市民的廣泛認同。然而，就如坊間有輿論所指出的一樣，施政藍圖描繪得再好是一回事，最重要的是政府能逐步落實相關政策。這就帶出了“政策執行能力”或者說“政府執行力”的問題。回歸十年以來，好的施政構想未能落實，是困擾澳門特區政府的主要難題。事實上，有些市民並不關心特區政府的施政報告，很大程度上就是因為以往的經驗告訴他們，施政報告所提到的政策主張和抱負，很多都難以兌現和落實。最近，在落實“雙層社保”中所發生的“儲蓄名單事件”，把長期在澳而沒有出境記錄的長者排除在中央公積金受益名單者之外，再次反映出特區政府執行能力極待提升的內在問題。一、問題的提出：“儲蓄名單事件”反映政府執行力不高雙層式社會保障是澳門特區政府檢討原有的社會保障體系，借鑒境外相關地區的經驗，回應社會訴求而提出的一項具澳門特色的社會保障制度體系，由社會保障基金提供基本的保障，中央非强制公積金提升較寬裕的保障，為澳門居民提供兩個層面的社會保障和養老保障。應該說，儘管雙層社會保障仍然存在一些爭議，比如對不同收入水準的市民依舊實行同一的供款比率，比如第二層的中央公積金對僱*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所客座副教授
550主的責任沒有清晰釐定等，但其基本取向受到社會高度的肯定，也就是擴大社會保障的覆蓋面，提升了社會保障的保障水準。特別是行政長官崔世安在去年競選期間所提到的“全力支持無養老金和援助金的雙無老人”納入社會保障基金的範圍，更是受到坊間的歡迎。畢竟，一直以來，本澳養老金的覆蓋率不到40%，是澳門社會保障和養老保障的發展的瓶頸。雙層社保從2007年11月推出諮詢文本的時候，就受到社會的高度重視。落實雙層社保的構想，也成為澳門人安居樂業的一項重要依託。在普遍實行剩餘式社會政策模式的東亞地區，雙層社保的“較寬裕”以及政府優先承擔的姿態，讓澳門人擁有了比香港人有過之而無不及的社會福利。然而，正當澳門人為自己澳門人身份所享有的福利而感到歡欣鼓舞的時候，社保資格認定上的疏漏卻給了當頭一棒，在澳門居住了幾十年的長者由於長年沒有出境的原因被誤認為是沒有長居在澳門而不被納入中央公積金的收益者名單。表面上看，這種工作錯漏是由於特區政府相關職能部門之間溝通不夠而造成的，其內在反映的是特區政府政策執行能力不高的問題。二、政策執行：不該疏忽的環節在西方國家，政策執行長期以來是一個被忽略的環節，學界和從政者都把主要精力放在政策制定能否協調各方利益、能否促進經濟發展或社會穩定的方面，沒有考慮到政策執行的問題。直到20世紀70年代，人們慢慢才發現，其實很多政策本身並沒有問題，而是政策執行出現了扭曲、疏漏或偏差，造成了政策結果和政策意圖之間的偏離。由此，從19世紀70年代以來，西方國家公共行政學界興起了一場重視政策執行研究的“執行運動”，政策執行問題由此受到廣泛的關注。綜合國內外學者關於公共政策執行的研究，基本上從四個方面來解釋政策執行力不高的原因。首先，政策制定本身科學化和民主化程度的不足肯定會影響到政策執行的過程，因為政策制定如果沒有完成科學論證和利益整合的使命，那麼在政策執行中就或者會出現違背事物發展規律、脫離現實的弊端，或者會導致各方利益爭執不休，使政
551策執行過程陷入利益各方之間的討價還價中。其次，執行機構之間的職能配置不清、職能交叉、部門利益等問題使政策執行主體難以明確。第三，執行部門被管得太死，沒有足夠的權力和積極性來更好地完成政策執行。最後，很多政策最終要社會團體幫助政府解决，政府與社會團體、第三部門之間的關係是否融洽也直接影響到政策執行的結果和成效。以上幾個方面的內容可以用來作為分析澳門政策執行的基本架構。首先，澳門政策制定在科學化和民主化方面依舊處於一個較為初級的階段，實現政策制定的科學化和民主化是提升政府執行力的基礎。其次，雖然回歸以來澳門特區政府比較重視跨部門合作的問題，成立了一些跨部門工作小組，但“分割化的政府”、“部門化的政府”的現象在一定程度上依然存在。第三，特區政府的管治體制是一種較為典型的官僚制和科層制，下級部門事無鉅細都要向上級部門和主管層層上報，上級部門管得太多、太死，制約了下級部門的積極性和能動性。最後，特區政府與社團有比較緊密的合作關係，然而仍然需要進一步探索如何讓社團成為政府更好的幫手。因此，全面提升特區政府的政策執行能力，可考慮從以下四個方面作重點的策略應對。三、推進政策制定的科學化和民主化在政策科學的發展軌跡中可以看到，“執行與決策兩分”的劃界被實踐證明是行不通的，在公共政策的實踐中，政策制定和政策執行互相影響，不可分離。其實，政策執行過程中也需要政策制定，也需要相關的執行部門根據具體的情境做一個决定。因此，政策執行部門在執行既定的法律和政策的時候也要講究科學決策。就此來講，科學決策不僅是特區政府要實現的使命，也是各級政府部門要完成的任務。因為，任何既定的法律和政策都是靜態的，行動中的公共行政在面臨複雜而多變的社會訴求的時候，就往往賦予了執行機構一定的自由裁量權。這樣，任何執行部門都需要借助相關的專家論證、集體討論、聽取民意之後作出決定，以更好地完成政策執行。在這方面，我們欣喜地看到第三屆特區政府對於“科學決策”和“陽光政府”的重
552視，這將為特區政府政策科學化和民主化水準的提高創造了一種前所未有的歷史機遇，也為政府政策執行能力的提升奠定了一個良好的基礎要件。具體來講，當前特區政府提升政策民主化水準需要重點優化立法行政關係，並著實完善政策諮詢制度。首先，優化立法行政關係。促進立法行政的溝通和合作，改善立法行政的配合關係。這是矛盾的主要方面，也是當前完善澳門立法行政關係的重點。立法會對於行政機關的配合，雖然强調以行政長官為主，但體現的是立法會與行政機關的互相配合。一方面，配合要以行政長官為主；另一方面，要講究立法行政的雙向合作、雙向溝通，而不是立法會對行政機關單方面的配合。這要求立法會和行政機關從對居民負責的態度出發，以公共利益為軸心，優勢互補，各盡所能，互相理解，互相信任。這種合作關係可能是一種資源和權力不對等的合作，但絕對不是一種依附性的合作，它追求的是合作雙方的平等對話。在完善配合關係的基礎上，立法會不能放棄自身的監督和制約功能。實際上，監督和制約功能如果正確處理，可以反過來强化政府與立法會的合作關係。鼓勵立法會在基本法的範疇內合法地適度地擴權，用足用好基本法賦予的權力，充分發揮對政府的監督功能，保證特區政府履行公共責任，實現廉潔政府。其次，完善諮詢制度，防止公眾諮詢形式化。在公眾諮詢的活動中，既要避免公眾諮詢的意見不被吸納，也要防止對公眾的意見完全聽之任之。要避免落入“公眾諮詢的意見是甚麼，政府的政策就是甚麼”的陷阱。公眾諮詢的意見不等同於政府的政策產出，政府需要對公眾諮詢的意見作出審慎的分析後決策和負責，政府要在與公眾的溝通互動中出臺制度和政策，保證政策的科學性和民主性。特區政府可以從諮詢功能的分化入手，著眼於專家諮詢和公眾諮詢的建設。一方面，完善諮詢機構的專業化，以專業化為核心價值改革諮詢機構，提高諮詢機構的專業化水準。另一方面，成立一個統一管理公眾諮詢的機構，規範公眾諮詢的公眾意見處理方式，加大公眾諮詢的透明度。
553在這個過程中，首當其衝的問題是對當前諮詢機構的定位問題。作為一個體制內的諮詢組織，希望其滲透社會力量，成為社會多元利益表達的一個機構，似乎不太現實。如果說諮詢機構需要在專業價值和民主價值之間選擇一個定位的話，那麼諮詢機構的專業化應該是更為可行的發展方向。在這種情况下，可以剝離掉諮詢機構以前所承擔的社會代表的功能，讓專業價值成為其核心的以至是唯一的價值，專業性程度是選擇其成員的核心標準，致力於實現公共政策的科學化。與此同時，組建一個統一組織管理公眾諮詢的機構，由其實現公共政策的民主化。這個機構與當前屬於各個行政機關的地位不同，它可以相對超脫於行政機構，其機構屬性可以定位於類似於新加坡民間處理組一樣的法定機構。它是介於政府與社會之間的一個中立機構，它的地位不同於當前的諮詢機構，它不屬於政府，可以更好地實現其作為政府與社會的中介功能，搭建聯繫政府與社會的溝通橋梁。在提升公共政策的科學化方面，要致力於依靠制度化、程序化的規則來決策，而不是簡單依靠個人的主觀偏好、情感判斷來決策。科學決策不止於一種理念，而是需要有切實的制度加以保障。從當前澳門的實際來看，科學決策的實現主要體現在專家諮詢制度的建立和完善上。專家諮詢制度冀望於澳門的各類智庫的建設，包括政府的、高效的和民間的智庫。新一屆特區政府承諾建立政府體制內部的智庫，並且改變原來智庫專職研究人員不足的缺陷，表示會增加專職的研究人員。因此，未來特區政府專家諮詢制度的一個重要方面，在於整合現有的各類智庫建設，保持政府智庫和民間和高效智庫的親密合作。首先，政府可以考慮在政府智庫中建立兼職研究人員制度。臨近地區的政府研究機構中，除了專職人員以外，一般都需要配有兼職研究人員，政府可以經常向他們諮詢政策意見。例如，香港的中央政策研究組就有60位兼職研究人員，提供一個較大的專家諮詢隊伍。專家的諮詢中，需要注意的是要根據政策領域的具體特點選擇多角度、跨學科的多個專家給與意見建議，避免政策的出台局限於單個學科和單個專家的視野，同時需要運用包括頭腦風暴法等在內的各種現代決策方法，使得各個專家的意見能夠形成匿名性的交流和互動，最大程度上尋求一個全面和深思熟慮的專家意見。
554其次，需要推行和規範政府決策諮詢合同制度。特區政府面臨從經濟發展、社會民生到公共行政、區域合作的大量研究任務，單獨依靠政府智庫的研究人員是無法完成的，一部分課題仍然是需要通過公開招標的方式外交給相關的研究團隊來進行。為此，政府需要對原有的課題合同外交制度進行檢討和完善，加强對課題品質的跟進和評估，確保課題的品質。最後，需要確定哪些政策問題需要召開專家的座談會，那些需要召開論證會，那些需要開聽證會。這是因為，不同形式的諮詢的功能是有所差別的，必須根據不同政策問題的性質加以確定，同時從法律程序上加以規範。“通常，論證會是專家進行論證，論證結果反映專家的專業技術意見，比較偏重於科學化；而聽證會體現了多方參與意見的特點，聽證結果反映的是不同利益群體的呼聲，呼聲的大小往往取決於利益群體數量的多寡，比較偏重於民主化”。1四、理清部門間關係，促進跨部門合作職能改革是當前澳門特區政府公共行政改革的重要內容，政府必須優化職能配置，加強跨部門協調，採取有力措施消除“政出多門、各自為政”的現象，理順民政總署的職能是特區政府公共行政改革的關鍵。由於回歸前後行政架構的延續性，部分公共部門職能仍然重叠，影響公共服務的效率和品質，亦成了澳門特區政府公共服務改革的難點。雖然當局多年前推出“一站式”服務，加强部門溝通及提高公共服務的效率，但實質上未能解決職能配置上交叉重疊的問題。改革思路應是重新劃分職能，在相關的政府部門之間轉移劃撥職能，實現行政架構的“結構性、功能性的徹底革新”。與此同時，需要承認的是，在某種程度上，“部門主義”或“山頭主義”在澳門也是存在的。由於部門利益的存在，“部門主義”在1.張穎春、李國旗：《實施政府決策專家諮詢制度的問題與對策》，載《中國黨政幹部論壇》2009年第6期，第30-31頁。
555任何國家和地區或多或少都是存在的。在很多國家和地區，居民接觸的並不是一個鐵板一塊的政府，而是部門化的、分割化的政府。在澳門，“部門主義”被俗稱為“山頭主義”。特區政府內部充斥著各種性質的政府部門，從一般部門到各種自治機構、項目組，林林總總，十分複雜。這些機構的屬性界定有歷史、現實各種原因，而且有著明確的法律依據。某種程度上看，這種屬性界分也有利於政府控制成本和規模。然而，這種過於精細的機構屬性界定，卻極有可能使各個部門之間由於機構屬性的不同而自然而然形成隔膜。加上由於各個部門的人員編制和合同五花八門，滋生不同機構人員之間權利的不對等，就容易造成不同屬性部門之間相互攀比的情況。跨部門工作小組是特區政府在面對一些需要幾個部門共同完成的任務而提出來的一個對策，協調各個政府部門之間的行動。然而，由於跨部門工作小組沒有實質性的協調權力，對各個部門不構成約束力，跨部門工作小組在推動部門合作的成效是有待商榷的。在跨部門合作的問題上，西方國家在建構“統一政府”和“協同政府”的時候，比較通行的做法是由設立一個有實質性權力的部門來進行協調，另外就是強調就是要加強溝通，培育信任。就目前澳門公共行政來講，跨部門工作小組的確可以加強和促進部門間的溝通，但長期來講需要著力培育各個部門之間的互相瞭解和信任，在這個過程中，建立一套各部門人員之間公平合理的治理體系，減少或消除部門主義，就顯得格外關鍵。五、宣導“適度分權”應該講，澳門公共行政體系還是一種典型的等級官僚體系，信奉“過程導向”和“控制導向”。眾所周知，“官僚制”是上個世紀席捲全球的行政改革運動的矛頭所向，各國政府紛紛對官僚制那套“高度集權”、“按章辦事”的僵化體系進行批判和改良，引入“分權化”的設想，提倡“結果導向”，釋放執行部門的能量，使得下級能够迅速回應社會的需求而不需要層層上報。
556回歸十年以來，在各種法律法規等充斥的“理性鐵籠”下，特區政府辦事緩慢，效率低下。就此，有評論指出，由於對原來葡國官僚體制的繼承，澳門政府行政效率在兩岸四地之間最為低下。批評者也指出，回歸以來行政改革效果不彰，行政法務工作原地踏步。然而，需要意識到的是，回歸十年以來，特區政府的行政改革並沒有觸動原來的官僚制，這就决定了在官僚制“鐵籠”框架下的改革很難有根本性的突破。在崇尚“依法施政”的澳門特區，每一步改革都要遵守相關的法律規定。在這種情況下，由於很多好的改革設想都在“鐵籠”之外，使得行政改革往往佈滿雷區，寸步難移。在全球化的時代下，澳門如果繼續堅守官僚制的傳統治理體系，與澳門的國際城市、世界城市的定位似乎是不相對稱的。因此，特區政府可以考慮借鑒國際公共行政改革的通行做法，轉換思路，突破原有的法律規定，引入“分權化”的理念，至少把一些事務性的、例行性的事務從上到下進行分權、放權，釋放基層的能量。進一步分清權責關係，完善當前的授權機制，特別是加大各局級領導的權限，使行政首長和上級領導能够集中精力處理重要事務，同時使領導和主管能夠有效開展公共管理的活動，提高行政管理的效率。與此同時，逐步廢除一些不必要的、過時的行政程序，給基層機構和人員以更大的自主權。在分權制的設計過程中，最重要的環節是落實“權力和責任相一致”、“授權不授責”的原則，從而改變當前澳門政府為公眾所詬病的“上級權大責小，而下級權小責大”的不合理現象，實現靈活型的政府，使政府能够及時回應社會大眾的需求，同時靈活機動地處理社會各類突發事件，提高行政效率和執行效率。六、優化政府與社團的夥伴關係從國際視野看，政府的執行力的提升很大程度上寄望於政府和民間之間形成平等互動的合作關係，民間社團依據自身的優勢資源，幫助政府執行政策，實現政府的施政目標。這種合作關係的形成是基於政府和民間之間由於資源稟賦等的不同所形成的，其本質是一種“各盡所能，
557各施其職”的相互依賴關係，它要求政府和民間社團各自從自身的優勢出發，確定合理的分工，共同履行好對社會公共事務的管理。當前澳門特區的社團發達，澳門擁有3,000多個社團，是社團文化高度發達的地區之一。澳門社會也由於社團數量眾多的原因而被稱為“社團社會”。同時，與澳門社會數量繁多形成鮮明對比的是，澳門的公民社會並不發達，甚至有人認為澳門並不存在公民社會。對此悖論的解釋是，澳門社團與政府的關係過於親密，社團無法履行公民社會監督政府和約束政府的功能。從政府政策執行的角度看，我們要關注的是政府與社團親密的關係能否有助於提升政府執行力的問題。從澳門當前的實際情況看，一方面，政府和社團的親密關係對提升政策執行能力有正面的支持作用，使得政府的政策有民間的紮實支持；另一方面，目前澳門社團在“優勢互補、各施其職”方面仍然存在較大的完善空間。例如，在社會福利服務提供方面，從回歸之初的情况看，政府和民間福利機構缺乏有效的溝通合作。“一方面，雖有溝通和合作，但未取得應有的效果，民間福利機構最瞭解市民的社會福利與社會服務需求的優勢還未被充分有效地利用，民間福利機構如何接受政府的財政資助也無章可循。另一方面，民間社團和福利機構眾多，雖然有些團體充當著協調者的角色，但從總體上看，民間社團和民間福利機構彼此獨立，各自為政地向民眾提供社會福利服務，造成了社會福利服務專案與內容的重複現象和不協調現象，從而有礙於社會福利向深層方向推進，客觀上影響了社會福利服務工作的整體效果”。2就目前來看，澳門社團承擔社會責任、提供社會服務的能力也仍沒有很好地發揮出來。許多社團的活動過於形式化，個別社團甚至被稱之為“掛羊頭、賣狗肉”，社團的活動缺乏績效評估。在社會保障、社區服務、社會工作等公共服務和社會服務領域，社團的能量有很大的發展空間。很多社團在專業能力等方面無法給政府更多的支援，無法和政府形成強而有力的互補關係。為此，政府必須加强社團管理的工作，規範資助制度，實行社團活動的績效評估，確保社團善2.吳傳清：《澳門社會福利制度的特點、缺陷及其發展趨勢》，載《經濟前沿》1999年第9期，第28-30頁。
558用政府的資源，提供優質的公共服務。由此，未來特區政府在優化政府與社團的夥伴關係方面，除了要鞏固政府與社團的親密關係外，更要突現社團在政策執行中的地位和作用，形成從政府到社團順暢的執行網路，重視培育社團的公共服務供給能力，使社團成為政府施政更好的幫手和助手。七、結語回歸十年以來，特區政府提出了很好的施政理念和施政構想，銳意實行公共行政改革，但與廣大市民的期望仍有一定的距離，特區政府的施政效率及效益仍然有待提高。提升特區政府的執行力和公信力，是未來特區政府行政改革的核心目標。新一屆特區政府，需要在既定的基礎上深化公共行政改革，在重塑公共行政的理念的同時實行公共行政的制度創新，提高特區政府的行政效能，加强公眾對於政府的信任。
559《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，559—575政策能力評估研究*張世賢**一、前言（一）研究背景能力的研究已成為當今公共政策研究的顯學。其所用的名詞有：政府能力、行政能力、治理能力、制度能力、政策能力。早期理論界與實務界著重在政府的能力。尤其，聯合國著重在各國政府應該有政府能力，以處理本國自己內部的問題，以免擴張成為國際問題，需要聯合國到處救火。聯合國認為國際問題的解決，應該從釜底抽薪，提升各個國家的政府能力，處理國內問題，像種族衝突問題、難民問題、災害問題、環境衛生問題、污染問題、經濟危機問題等等，就不會衍生為國際問題。由於“治理（governance）”最近取代了“政府（government）”，處理公共問題並不只是依賴政府的公權力，也可以採用市場機制、網際網路、社區主義、公民精神來處理公共事務。因此理論界與實務界所專注的議題，就從政府能力轉換到治理能力。各種治理的方式均可用來解決公共問題。可是，公權力仍不可免。因此，對治理能力的探討又回過頭來，探討與公權力有關的行政能力1、制度能力、政策能力。其中，尤以政策能力為最重要。本文探討澳門的政策能力，公共政策的具體內容是提高政府管治能力的主要關鍵。任何一個政府，在民意高漲之下，對政府要求極高，均可能被指責：有某些部門缺乏強而有力的政策工具能力，且對民意的回應不夠快，成為市民怨聲載道的根源。本文在此背景之下，探討澳門政策能力。*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**中國文化大學行政管理系教授1.AliFarazmand,“BuildingAdministrativeCapacityforAgeofRapidGlobalization:AModestPrescriptionfortheTwenty-FirstCentury,”PublicAdministrationReview,2009,70(6):1007-1020.
560（二）研究目的澳門特區行政長官崔世安2010年3月16日下午發表他就職以來的首份施政報告。他以“協調發展，和諧共進”的理念，全力實現特區政府施政目標。2崔世安當天在澳門特區立法會發表2010年財政年度施政報告。報告內容涵蓋行政法務、經濟財政、區域合作、公共安全、社會文化、運輸工務以及廉政等領域的施政方針。3本文以政策能力的評估觀點，探討其施政目標、施政方針與施政工具，以作為百尺竿頭、更進一步的貢獻。（三）研究方法本文採用文獻研究法，以澳門特區行政長官崔世安2010年3月16日下午發表他就職以來的首份施政報告，為分析的基礎，經由政策工具有關的論述4，加以整理、耙梳、分析與評論。（四）名詞界定1.政策能力，指政策能夠處理公共問題，達成公共利益或公共目標的能力。2.政策工具，指政策設計人員所考量如何運用適當的政策手段，達成政策目標，使得產出方案的效益最大，成本最小；此政策手段即為政策工具（張世賢，2009：292）。3.政策工具的特質為：（1）政策工具是政策設計與政策執行間的聯結，唯有透過工具之使用，才能執行政策以達成目標。（2）政策2.崔世安，澳門特區行政長官崔世安2010年財政年度施政報告，www.gov.cn，2010/6/4下載。3.同上。4.SchneiderA.&HelenIngram,“PolicyDesign:Elements,PremisesandStrategies,”InPolicyTheoryandPolicyEvaluation,editedbyStuartNagel.NewYork:GreenwoodPress,1990.McDonnell,L.M.&R.F.Elmore,“GettingTheJobDone:AlternativePolicyInstruments,”inEducationPolicyImplementation,editedbyAllainR.Odden.Albany,NY:StateUniversityofNewYorkPress,1991,pág.167-183.
561工具是一項系統性的思考設計，必須針對政策目標與政策結果間的因果關係予以衡量。（3）政策工具是社會的產物。政策工具因不同的社會，而有不同的選用。例如古代所用的嚴刑竣罰，現代社會極少能用。因此，改用誘因勸導的政策工具。（4）政策工具須透過標的人口來完成。因此，政策工具的選擇必須配合標的人口的特性。5二、施政目標澳門特區行政長官崔世安2010年3月16日在特區立法會發表2010年財政年度施政報告。以“協調發展，和諧共進”的理念，全力實現特區政府施政目標。6特區政府在公民參與和專家論證相結合的基礎上，大力倡導和推行科學決策；強化廉政建設，加強資訊溝通，推廣政務公開，打造新時代的陽光政府。特區政府不斷提高政府管治能力，並與社會各界形成緊密互動和合作的夥伴關係；促進經濟發展，積極改善民生，加強區域合作，拓展創新機會，循序發展民主，弘揚社會正氣，致力化解矛盾，實現經濟、社會與居民生活質量的共同進步，協調發展。7澳門特區行政長官崔世安認為：新一屆特區政府將在過往10年所打下的堅實基礎上，積極籌劃未來。特區政府義無反顧地堅持“以人為本”，改善民生、聽取民意、廉潔奉公、務實施政，以廣大市民的切身利益為依歸，致力推動澳門社會的持續進步，促進經濟與社會、政府與民間、支柱產業與其他產業、人與自然的協調發展，和諧共進，確保特區長期穩定繁榮。8澳門政府的“以人為本”，與“新公共服務”的人文主義相同。新公共服務標榜具人文主義的組織形態，組織成員間為關懷、熱誠、5.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第292頁。6.見註2。7.見註2。8.見註2。
562開放、信任與真誠地溝通。因此，組織內的平等、公正與公正等概念才有可能被討論與彰顯。9三、施政方針澳門特區行政長官崔世安當天（2010.3.16）在澳門特區立法會發表2010年財政年度施政報告。報告內容涵蓋行政法務、經濟財政、區域合作、公共安全、社會文化、運輸工務以及廉政等領域的施政方針。10（一）法務行政在行政法務方面，崔世安在報告中表示，將把推動“科學決策”和建設“陽光政府”作為改革的主導方向，特別是健全官員問責制，嚴格要求各級官員履行所承擔的責任，還加大法制建設力度，完善特區法律體系，並且加強本地法律人才的培養，構建法律人才梯隊。11（二）經濟財政在經濟領域，特區政府在未來一段時間裏仍會對國際金融危機保持高度的警惕性，“保民生，保就業，照顧弱勢社群，維持金融體系穩定”，並適時推出公共工程，適當擴大公共投資，鼓勵私人投資，促進經濟復甦和平穩發展。12特區政府統計暨普查局發佈的最新數據顯示，澳門本地生產總值已在2009年第三季度實現同比增長8.2%，結束此前連續3個季度經濟負增長的局面。此外，2009年11月至2010年1月特區失業率也維持在3%的低位，較上一期（2009年10月至12月）下降0.1個百分點。139.Denhardt,R.andJ.V.Denhardt,TheNewPublicService:Serving,NotSteering,expandeded.NewYork:M.E.Sharpe,2007,pág.38-39.10.見註2。11.見註2。12.見註2。13.見註2。
563政府審慎評估財政狀況後，在2010年繼續實施現金分享計劃，向本地永久性和非永久性居民分別發放6000澳門元和3600澳門元，金額與2009財政年度相同。14對於澳門重要產業博彩業，澳門特區政府繼續加強對這一產業各方面的調控與管理，繼續嚴格控制娛樂場所和相關設施的數目。15（三）區域合作在區域合作方面，崔世安說，特區政府會配合《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的落實，重點在基礎設施和交通對接、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》先行先試和服務業合作、橫琴新區開發等方面加強粵港澳區域合作。16（四）公共安全在公共安全方面，澳門正成為一個高度開放性的國際旅遊城市，經濟開放程度越來越高的同時，外來人口也急劇增加，治安環境也越趨複雜，為此，本地的相關部門有必要加強執法人員的培訓，充實裝備。17（五）社會文化在澳門的社會文化方面，澳門特區政府按照高等教育多元發展的方針，繼續支持本地各院校發展。澳門特區政府與廣東省政府通力合作，推進澳門大學橫琴校區的建設計劃。18（六）運輸工務在運輸工務領域，以建設宜居城市為目標，在未來的新填海區內，建設更多公共房屋以及市政基礎設施，並加快落實在2012年達成14.見註2。15.見註2。16.見註2。 17.見註2。 18.見註2。
564分階段興建並落成1.9萬個公共房屋單位目標，以提升澳門居民的綜合生活質量。19（七）廉政審計在廉政和審計方面，配合廉政公署在2010年監察範圍擴展至私營機構，調整廉署的組織架構，增加工作人員和配備。同時，政府審計方面也提高效率和透明度，共同構建“陽光政府”。20施政目標協調發展，和諧共進施政方針6科學決策政策工�陽光政府︵法治︶保民生、保就業照顧弱勢族群維持金融穩定珠江三角洲地區合作粵港澳區域合作加強執法人員培訓充實安全裝備推動高等教育多元發展推進澳門大學橫琴校區建設建設宜居城市興建1.9萬個公共房屋監察範圍擴展至私營機構陽光政府︵審計︶法務行政經濟財政區域合作公共安全社會文化運輸工務廉政審計圖12010年澳門政府施政目標、方針、工具圖資料整理自：崔世安，2010，www.gov.cn圖1：2010年澳門政府施政目標、方針、工具圖資料整理自：崔世安：《2010年財政年度施政報告》，www.gov.cn19.見註2。 20.見註2。
565政策工具權威誘因能力建立象徵勸勉系統改變︵法務行政︶健全官員問責制︵陽光政府︶法治與審計︵公共安全︶加強執法人員培訓︵廉政︶監察範圍擴展至私營機構︵運輸工務︶建設宜居城市︵運輸工務︶興建1.9萬個公共房屋︵經濟財政︶維持金融穩定︵區域合作︶珠江三角洲地區、粵、港、澳區域合作︵公共安全︶充實安全設備︵經濟財政︶照顧弱勢族群︵經濟財政︶保民生保就業︵社會文化︶推動高等教育多元發展︵社會文化︶推進澳門大學橫琴校區建設圖2、2010年澳門政府政策工具資料：整理自：崔世安，2010，www.gov.cn7圖2：2010年澳門政府政策工具資料：整理自：崔世安，《2010年財政年度施政報告》2010，www.gov.cn四、政策工具類別探討施政的目標、施政的方針，再來就要探討政策工具。政策工具的類別，歸納如下：21（一）權威利用權威，制定法規，要求民眾配合其政策目標，不配合者即處以刑罰，或剝奪其權益，或不予核准。刑罰是剝奪人們的自由權、財21.SchneiderA.&HelenIngram,“PolicyDesign:Elements,PremisesandStrategies,”InPolicyTheoryandPolicyEvaluation,editedbyStuartNagel.NewYork:GreenwoodPress,1990.McDonnell,L.M.&R.F.Elmore,“GettingTheJobDone:AlternativePolicyInstruments,”inEducationPolicyImplementation,editedbyAllainR.Odden.Albany,NY:StateUniversityofNewYorkPress,1991,pág.167-183.
566產權，甚至生命權。因此須以法律公告周知，讓民眾有所依循，並且要以國家權威做後盾，才可以貫徹。強調利用刑罰、權威、法律來掌控民眾與機關的行動，以獲得機關與民眾的配合；其政策工具的合法性、合理性、合情性，以及政策本身是否得到人民的認同、與標的人口的願意配合，攸關政策執行的成敗至鉅。在執行體系中，行政人員處於層級節制的結構之中，故必須對機關予以順服，如覺得有所不妥時，應盡速向上反應。當權威者宣示命令時，所有人員皆須順服，違反者將處以懲罰。若政策無法達成目標時，則設計者應虛心反省檢討改進，加重其罰則，或減輕之。22澳門政府權威的政策工具：1.法務行政健全官員問責制。健全官員問責制是指：嚴格要求各級官員履行所承擔的責任，還加大法制建設力度，完善特區法律體系，並且加強本地法律人才的培養，構建法律人才梯隊。232.另一個權威的政策工具是陽光政府（審計），配合廉政公署在2010年監察範圍擴展至私營機構，調整廉署的組織架構，增加工作人員和配備。同時，政府審計方面也提高效率和透明度，共同構建“陽光政府”。243.再次為公共安全，加強執法人員培訓，以貫徹法規的執行率，澳門正成為一個高度開放性的國際旅遊城市，經濟開放程度越來越高的同時，外來人口也急劇增加，治安環境也越趨複雜，為此，本地的相關部門有必要加強執法人員的培訓，充實裝備。25（二）誘因強調政策工具應具備足夠的經濟誘因，來激勵標的人口改變一己的行為。例如廠商購置污水處理設備可享有稅賦上的優待，即是一種提供廠商努力改善污染的誘因工具。誘因的設計在：提供機關與標的人口可見的報酬，可以促成政策的順服。報酬的激勵，包括稅賦減免、扣抵、補助等。此類型的設計建立在個人會因自我利益而行動，22.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第292頁。23.見註2。24.見註2。25.見註2。
567並追求對自己有利事物的假定之上。與其他類型的設計一樣，誘因設計亦非完美無缺，依賴誘因，也不一定能達到預期的政策效果，因為許多的機關和個人並不全然因為可見到經濟上的誘因而行動。此外，當機關沒有政策執行的知識與能力時，再多的誘因設計也無法達成政策的目標。26澳門政府的誘因政策工具為：1.運輸工務，建設宜居城市。以宜居城市為誘因。在未來的新填海區內，建設更多公共房屋以及市政基礎設施，並加快落實在2012年達成分階段興建並落成1.9萬個公共房屋單位目標，以提升澳門居民的綜合生活質量。272.經濟財政維持金融穩定，以金融穩定為誘因，解決公共事務。特區政府在未來一段時間裏仍會對國際金融危機保持高度的警惕性，“保民生，保就業，照顧弱勢社群，維持金融體系穩定”，並適時推出公共工程，適當擴大公共投資，鼓勵私人投資，促進經濟復蘇和平穩發展。28（三）能力建立能力建立分兩方面，一方面提升標的人口配合政策的能力；另一方面提升執行貫徹政策的能力。就第一方面言，政府機關或政策制定者協助民眾建立自我管理的能力，一則可以減輕政府的負擔，同時也可使民眾有參與公共事務的機會。例如環境污染管制的相關規定，透過民眾“知的權利”的設計，加強民眾環保的知識與資訊。便能強化民眾的監督污染的能力與提升自我管理的能力。在第二方面，政府給予執行人員充分的人力、物力、財力、設備、技術、資訊、知識、權威、溝通協調等的支持與協助，便可增加執行人員的執行力。在許多政策設計中，“能力建構”是一種常見的政策工具。能力建構的設計假定只要政府給予所需的資源與機會，則行政人員與標的人口自然會採取一致的順服行動。資源的提供則包括教育訓練、工具提供、技術協助、與資金援助等。資源與機會的提供固然重要，惟許多的研究顯26.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第292頁。27.見註2。 28.見註2。
568示，能力建構的設計並無法保證政策目標能自動達成，因為意願不高或鬥志低落。此外，政治人物常因選票考量，常將標的人口予以擴大，使得一些原未規劃在內的人員亦享有政策利益，增加政策資源的負擔，也是能力建立的限制因素之一。29澳門政府能力的政策工具有：1.運輸工務，興建公共房舍，澳門居民有相當水準的公共房舍，才有充分的時間與心情參與公共事務。澳門政府在未來的新填海區內，建設更多公共房屋以及市政基礎設施，並加快落實在2012年達成分階段興建並落成1.9萬個公共房屋單位目標，以提升澳門居民的綜合生活質量。302.區域合作，澳門政府在珠江三角洲地區、粵、港、澳進行區域合作，提升公共建設的能力。特區政府會配合《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的落實，重點在基礎設施和交通對接、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》先行先試和服務業合作、橫琴新區開發等方面加強粵港澳區域合作。313.充實公共安全設備，以提升公共安全治理的能力。澳門正成為一個高度開放性的國際旅遊城市，經濟開放程度越來越高的同時，外來人口也急劇增加，治安環境也越趨複雜，為此，本地的相關部門有必要加強執法人員的培訓，充實裝備。32（四）象徵與勸勉政策工具也可透過象徵符號的運用與勸勉來改變或提升民眾的內心認知，藉以強化民眾的配合。例如公開表揚優良廠商或頒發獎章等，皆屬一種有效的政策工具。象徵符號的督促主要是透過改變個人的認知、態度與價值的方式，促成政策所欲的行為的實現。例如某些政策必須喚起個人的正義感，從而設計一些可以改變個人認知的活動，以達成政策設計的目標。象徵符號的督促設計也有其限制，因為社會的價值是多元的，不同團體的成員與不同的機關各自擁有不同的29.張世賢：《公共政策分析》，台北：五南，2009年，第293至294頁。 30.見註2。31.見註2。32.見註2。
569價值觀念，如何設計出一致支持的符號，殊屬不易，設計不當有時可能會造成價值的衝突，反而造成不同利益團體間的紛爭和衝突的深化。33澳門政府象徵勸勉的政策工具有：1.標榜經濟財政的保民生、保就業。特區政府在未來一段時間裏仍會對國際金融危機保持高度的警惕性，“保民生，保就業，照顧弱勢社群，維持金融體系穩定”。342.標榜經濟財政照顧弱勢族群。澳門政府在審慎評估財政狀況後，於2010年繼續實施現金分享計劃，向本地永久性和非永久性居民分別發放6000澳門元和3600澳門元，金額與2009財政年度相同。35（五）學習強調政策工具應增強政策制定者與民眾間彼此學習的機會，以利於政策品質的提升並強化政府對民眾的回應能力。以全民健保政策為例，公聽會、說明會等工具的應用，對於彼此了解的增進皆有所助益。學習是“放手做”的，只要人們有選擇政策工具的能力與誘因，就能經由學習獲得政策相關知識、能力和經驗。此項設計對於政策目的與目標採取開放的態度，只標示廣泛的目標，而由下層單位自行決定行動方案。當目標、工具本身的影響力處於不確定的狀態時，學習的工具正可以顯現出其適用性。然而必須注意的是，政府機關可能濫用學習的名義，反而使得政策學習的美意大打折扣。36澳門政府的政策學習工具，在施政報告中並沒有明顯具體提出來。而實際上在舉行各種的政策說明會、施政報告記者會、研討會等等都在進行有關澳門政策“協調發展，和諧共進”理念的普及，以及促進政府人員、民眾、專家學者的相互學習。（六）系統改變政策設計可透過對個人、組織、企業的適當引入，以改變公部門的服務系統。設計者不應再強調所謂“萬能政府”的觀念，而應引入33.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第294頁。 34.見註2。35.見註2。36.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第294頁。
570私營部門的活力去替代政府的許多活動。例如國營事業民營化，政府業務外包委辦、公私合夥協力經營、政府機關的公法人化等，均是系統改變的具體例子。工具的選擇必須合乎整體系絡的要求，否則決策者極易受傳統、直覺、意識型態或是個人的熟悉度等因素的影響，造成決策者在政策工具選擇上的錯誤。政策設計對於政策工具的選用，不只限於一種，可依實際狀況，選用多種，相互搭配。37澳門政府的系統改變政策工具有：1.社會文化的推動高等教育多元發展。澳門特區政府按照高等教育多元發展的方針，繼續支持本地各院校發展。382.社會文化的推進澳門大學橫琴校區建設。澳門特區政府與廣東省政府通力合作，推進澳門大學橫琴校區的建設計劃。39五、政策工具的選擇澳門政府為甚麼選擇這些政策工具，以增進其政策能力？政策工具的選擇，歸納各學者(Peters,et.al.)40的意見如下：（一）配合政策系絡的生態澳門政府政策工具的選擇要配合澳門的生態。政策工具的選擇受到政策所存在的環境系絡的限制。政策工具的選擇不能超過環境系絡的限制，否則行不通。政策系統，大的指整個社會的大環境系統，稱系統系絡；小的指政策工具相關的政府部門，稱組織系絡。以下分別討論系統系絡與組織系絡二種生態。4137.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第295頁。38.見註2。 39.見註2。 40.B.GuyPeters&VanNispen,FransK.M.PublicPolicyInstruments:EvaluatingtheToolsofPublicAdministration.Cheltenham.UK:EdwardElgar,1998.41.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第295頁。
5711.系統系絡(thesystemcontext)：系統系絡所產生的影響，通常是比較宏觀的。在比較公共政策的研究中，大部分的研究皆在探討傳統或舊有制度對於政策制訂與工具選擇的影響。在某些國家執行成效良好的政策工具，不保證也可以在其它國家中順利進行。德國與北歐國家對於刑罰性的政策工具較易接受，主要是這些國家有此政治文化傳統。而如英、美，則不然。此外，基於語言、宗教、地域所造成分裂或多元的社會，有較偏愛不觸及族群分裂敏感神經的政策工具的傾向。在分裂社會中政府所採取的制裁挑撥族群意識的刑罰式政策工具，往往較整合性或融合性較高的社會為多等等，皆屬於瞭解系統如何影響政策工具選擇的例子。422.組織的系絡(theorganizationalcontext)：除了上述社會系統系絡的影響外，公共部門的組織特性亦會影響工具的認定和選擇。不同的組織與不同的社會一樣，有其不同的文化與價值體系。此外，組織在不同的成長階段，各有不同的價值體系與特性，此種體系與特性無可避免將反映在政策工具的選擇上。當組織處於形成、發展與擴張的時期，通常偏愛誘因型的政策工具。例如：美國的“新政”(NewDeal)、“大社會”(GreatSociety)方案，以及一般現金補助政策；相反地，當政府處於財政困難之際，則較傾向選擇花費較少的政策工具。最後，政策基金會、研究單位、利益團體、智庫等政策社群在選擇政策工具的過程中，皆具有不同的影響力。如何取得共識，達成一致的工具選擇，顯然是政策設計的一大挑戰。43澳門政府政策工具的選擇，自然受到澳門政府行政機關體制的影響。（二）配合政策實施對象澳門政府政策的選擇要針對政策所實施的澳門居民的特性。政策工具的選擇，隨其實施對象而異。對於潔身自愛者，施以勸勉型的政42.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第295至296頁。43.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第296頁。
572策工具便可奏效；而對於斤斤計較者，便施以誘因型的政策工具；而對於頑劣者，只得施之以刑罰型的政策工具。44（三）配合政策工具的屬性澳門政府的政策工具選擇要配合政策工具的屬性。任何政策工具至少都有下列屬性。45而這些屬性皆影響了政策工具的選用：1.需用資源：任何政策工具都需用資源。資源包括經費、人力資源成本、政策工具操作費用等。簡單的政策工具，其操作費用較低；反之，複雜的政策工具，則其操作費用較高。有些政策工具要花較多的費用，有些則花較少的費用。政策所須的資源可以總括以需要多少費用來表示。政府的財力富裕時，較可能選用“需用資源較多”的政策工具，而政府經費較短促時，只能選用“需用資源較少”的政策工具。由於工具的選擇對於政策執行的績效有密切的關係。因此政策選擇應考量資源的投入程度與政策績效關係問題。462.達到標的：任何政策工具都要達到施用的標的。如同射箭要射中靶心一般。有些政策工具可以精準地達到施用的標的，有些則較差。精準性可由精確度和選擇性表現。通常政策工具的精確度愈高，工具設計的成本和複雜性也愈高。政策工具內部項目的選擇性較少時，其精準性亦較低。就如同“傻瓜相機”，不用調校焦距、光圈、距離，但是其照相的效果就是比較差。有些政策工具易於修正其精準性，有些則不易。有些政策工具易於適用於不同的執行機關，有些則否。政策工具易於精準地達到標的的，就不需要政府強制的介入。例如明朝末年，皇室44.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第296頁。45.S.H.Linder&B.G.Peter.“TheStudyofPolicyInstruments”,PolicyCurrents,1992,2(2):1-4.46.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第297頁。
573財政困難，皇帝要皇親國戚基於愛國心，勇於捐助，效果甚低。最後，皇帝只得橫下心，強力攤派。473.限制權益：任何政策工具都與對人民權益限制有關，亦即工具的強制性。有些政策工具強制性高，有些則強制性低。例如，採用公權力、政府權威的政策工具，其強制性高；採用誘因、市場機制的政策工具，其強制性低。在民主社會，決策者會將強制性視為工具選擇的標準，即在其他條件都相同的情形下，一般決策者會傾向選擇強制性較少的政策工具。面臨政策工具的強制性，設計人員應盡量不採用強制性的政策工具。如果非採用不可，應盡量降低其強制性程度。484.政治風險：任何政策工具都有其政治風險。有些政策工具風險高，有些政策工具風險低。政策工具如果受到普遍的支持，其政治風險低；反之，不受支持，又要硬幹到底，一定怨聲四起，最後又得改弦更張。公共能見度較高的政策工具，民眾支持或反對的態度則較易表達出來，因此其政治風險較高。反之，公共能見度較低的政策工具，知道的人極少，使得支持或反對的人亦很少，其政治風險較低。政策工具的使用，如果不能預知其施用的趨勢或後果，則如盲人騎瞎馬，其政治風險極高。因此，政策工具的選用要盡量選用政治風險極低者。49（四）配合政策工具的使用者澳門政府政策工具的選擇要配合政策工具的使用者。政策工具表現之良窳，通常取決於決策者對政策工具是否契合政策問題的判斷上。當新問題發生時，雖然過去證明有效的政策工具，並不保證依然47.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第297頁。48.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第297頁。49.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第297至298頁。
574有效，然而決策者通常會使用過去表現良好且契合問題的政策工具。每位政策決定者各有其政策工具選擇的偏好。50六、政策能力評估政策能力的評估，塑本追源，首要探討其施政目標是否妥適，在其次為施政方針與其施政目標有否明確的目標與手段的邏輯關係，而其政策工具也要與施政目標、施政方針有明確的目標與手段的邏輯關係，形成目標與手段的連續體。再其次從具體的績效言，政策工具能否確實達成政策目標、與政策環境配合，成為環境、目標與工具三者的搭配。（一）施政目標是否妥適澳門政府的施政目標為“協調發展，和諧共進”。目前，二十一世紀的社會，越來越是極端複雜化、極端變遷、極端不確定、以及全球化51，因此各部門、各層級、各行業很容易發生衝突、混亂。所以澳門政府的施政目標為協調發展，和諧共進是正確的。（二）施政方針搭配施政目標澳門政府首長崔世安2010年3月16日在澳門特區立法會發表2010年財政年度施政報告。報告內容涵蓋行政法務、經濟財政、區域合作、公共安全、社會文化、運輸工務以及廉政等領域的施政方針52，能夠配合其施政目標“協調發展，和諧共進”。因為協調與和諧必須要有行政法務、經濟財政、區域合作、公共安全、社會文化、運輸工務以及廉政等配合。50.張世賢：《公共政策分析》，台北，五南，2009年，第298頁。51.AliFarazmand,“BuildingAdministrativeCapacityforAgeofRapidGlobalization:AModestPrescriptionfortheTwenty-FirstCentury,”PublicAdministrationReview,2009,70(6):1007-1020. 52.見註2。
575（三）政策工具與施政方針、施政目標的配合施政工具要在政策環境內涵內進行，因此政策必須要有快速回應民意的能力，政策必須要有解決問題的能力，政策必須要有預測潛在問題的能力。這一部份，澳門政府的表現，還待觀察。政策工具與施政目標、施政方針，由上述的分析，均已緊密配合。七、結論公共政策的具體內容是提高政府管治能力的關鍵。以澳門來說，施政目標是正確的，符合了二十一世紀的需求，二十一世紀是極度複雜性、變遷性、不確定性、以及全球化。所以施政目標“協調發展，和諧共進”是妥適的。澳門政府施政方針也配合了施政目標。施政方針有行政法務、經濟財政、區域合作、公共安全、社會文化、運輸工務以及廉政等領域，足以達成協調發展與和諧共進的理念。至於政策工具所表現的能力，要能夠配合環境。政策工具為了要配合環境，政策必須要有快速回應民意的能力，政策必須要有解決問題的能力，政策必須要有預測潛在問題的能力。這些仍有待觀察，因為觀察時間太短，從2010年3月16日到6月30日，不足4個月。為解決政策問題，政策工具可分為六大類：（一）權威性政策工具，（二）誘因性政策工具，（三）能力建立之政策工具，（四）象徵與勸勉性之政策工具，（五）學習性之政策工具，（六）體系改變之政策工具等。澳門政府在施政目標、施政方針均已充分呈現。
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577《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，577—597以諮詢制度為例討論澳門特區公共政策決策的民主化改革*潘冠瑾**戴維·伊斯頓（DavidEasten）認為“公共政策是對全社會的價值作權威性分配”，政府按照一定的價值標準對社會資源作權威的分配。由於從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等一系列動態環節。因此，民主化決策必須適應“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些决策的制定過程”的內在要求。1澳門特區成立後，澳門的公共政策在决策民主化方面逐步取得了階段性的進步。一方面，特區政府改革當地原有的諮詢制度，增加諮詢層次及組織數目，形成政策諮詢網絡，局級官員開始落區出席公開論壇和說明會，從而吸納社會意見及力量，提升施政水平。另一方面，特區亦推出了新聞發言人制度，並進行各種民意調查等等，收集市民意見。這些改革都使澳門特區的公共政策决策的民主化有了一定程度的提高。但民衆卻反映自身對政府的影響力依舊有限，並表示政府並未能在政策中貫徹民意，也因此產生了一系列的官民矛盾。在此背景下，回顧特區政策决策民主化的過程並審視現有政策過程中在此方面的可提升空間對於進一步提升澳門特區政府的管治能力具有一定的現實意義。回歸後，在特區為公共政策决策過程民主化所進行衆多的改革中，新聞發言人制度及民意調查等其他一些新興方式仍處於起步階*本論文為2010年國家社科基金資助專案“澳門社團的治理功能及其對大陸的啓示”（編號10CZZ033）的階段性成果，並曾於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**杭州行政學院講師，澳門大學博士後研究生。1.科恩：《論民主》，商務印書館，1988年，第132頁。
578段，有待進一步發展成熟。相對而言，諮詢制度在回歸前就已成形，不僅歷史悠久，而且在整個决策過程中所佔比重亦最大，對决策的影響也最重要，因此，本文將集中論述回歸後特區政府對諮詢機制的改革，並以此為基礎討論回歸後澳門特區政府在公共政策决策民主化改革的利弊。關於澳門現有的諮詢機制，無論是政界人士或是專家學者都有過較為深刻、系統和全面的論述及分析。鑒於現有大部分研究仍主要是就諮詢層面來討論諮詢機制，本文則將視野擴展到整個政治系統，並希望從“結構-功能”的視角來評判這一制度。從現有諮詢體系的問題可以得知，民主化只能部分改善澳門特區政府政策决策過程中所遭遇的問題，但要解决現有决策體系中的問題一方面需要更為科學的技術和程序，另一方面則需糾正整個决策體系中不同結構和功能之間的錯位。在此，筆者首先簡要回顧澳門諮詢制度的歷史發展，其次，簡略概括澳門特區成立以後在諮詢制度方面的措施和成效。之後，分析現有諮詢制度中所需要注意的環節及其可以提升的空間。由於，澳門的政治發展是澳門社會的大事，“澳人治澳”意味著澳門社會自己要決定的事。作為非本土成長的學人，主要是提供一點外人的意見和觀點，給澳門的政府和市民做參考，與此同時，有關的認識和分析若存在一些誤讀，也請予以糾正。一、澳門諮詢制度的歷史回顧（一）澳門民眾對於“民主”獨特的理解在進入對澳門特區公共政策決策民主化的回顧和分析之前，首先有必要就本文中的“民主”的涵義做單獨的討論。美國著名政治學家羅伯特·達爾（RobertDahl）曾指出，民主或民主政治成為時下全世界所有國家風靡一時的詞語，但不僅學術界對民主政治的定義莫衷一
579是，在現實中亦並存不同的民主模式。2這是因為，社會背景的差異使得民主在世界各地的實踐呈現出不同類型。現實的經驗帶動理論認識的發展，所以，古往今來，不同學者對民主的解讀是多種多樣的。香港大學民意研究計劃主任鍾庭耀在比較港澳民調資料中就曾指出“澳門地區的文化歷史、經濟結構、管治方式、以至民情狀况，都與香港差別很大。因此，要比較兩地民調數位的差異，須要十分小心。不過，若以澳門地區在不同時間錄得的數位互相比較，參考價值便會相應提高。”3在此，需要先引入澳門民衆對於“民主”獨特的理解。表1澳門民眾對民主政府的理解（%）年份19911999200120062007聽取民意，照顧市民利益30.026.037.858.4肯諮詢民意的政府30.2政府由人民選出來9.632.39.126.7由人民選出的政府25.9不知道/無意見39.634.521.016.8不知道10.5人民有言論自由21.222.911.927.8廉潔公正的政府8.110.910.632.1按法律辦事的政府4.83.41.110.4行政效率高的政府4.80.90.215.8按三權分立原則組成的政府3.01.70.99.7決策透明度高的政府-10.08.9一個負責任的政府-2.90.62.學界對民主模式的分類主要遵循理論和制度兩條脈絡。其中，大衛·赫爾德的《民主的模式》一書對民主理論與實踐做了綱領性的總結，清晰勾勒了有關民主理論的發展綫索（[美]大衛·赫爾德（DavidHeld）《民主的模式》中央編譯出版社，1998年）。而利普哈特（ArendLijPhart）的《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》一書則主要考察了1945—1996年期間的36個民主國家，將它們置於一幅二維的民主“概念圖”之中，對不同國家的政治制度進行比較，其結論是共識民主的效果比多數民主更好。（[美]阿倫·利普啥特：《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》，北京大學出版社，2006年。）3.香港大學民意網站：《今日發放澳門特首何厚鏵及特區政府的最新民望數字》，http://hkupop.hku.hk/，2007年5月4日查閱。
580年份19911999200120062007一個尊重人權的政府-2.00.6一個為人民服務的政府--11.2像父親一樣對待人民的政府10.0一個接受人民批評的政府--4.1人民要甚麼給甚麼的政府2.1其他13.318.09.88.1能夠帶領市民的政府21.3資料來源：1991、1999、2006年的材料來自余振、呂國民：《大衆政治文化》，載於黃紹倫等編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所。2001年資料來源於余振：“回歸後澳門的大衆政治文化”，《澳門2002》，澳門基金會，2002年，2007年資料來源於《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。由於可多選，因此每次調查百分比合計不為100%。總體而言，西方的自由民主（LiberalDemocracy）理念一般包括三個主要原則：經自由選舉產生政治代表、權力制衡和可以自由議政和參政。但不同於西方社會，澳門民衆對民主政府有著獨特的理解，他們並不注重民主政府由選舉產生以及三權分立的組成原則，而認為民主政府的關鍵在於對民衆利益的照顧。根據表1所示，在1991年的一項調查中，當被問及怎樣才算是一個民主政府，最多回答的是一個“聽取民意、照顧市民利益”的政府，其次是一個“給予其人民言論自由”的政府，最少人選擇一個“按三權分立原則組成”的政府。此外，只有9.6%的被訪者認識到一個民主政府應是由人民選出來的，接近40%的被訪者甚至不知民主為何物，回答不出一項民主政制的要素。4因此，澳門華人判斷民主的首要標準是“聽取民意，照顧市民利益”，換言之，華人的政治文化强調民主的最終目的——成為一個“好政府”——而忽略了產生民主的手段或過程。澳門民眾對“民主”的這種獨特理解一方面是源於政治文化中重視民主中為民做主的部分，澳門華人更關心政府施政的表現，而不太關4.見余振、劉伯龍、吳德榮著：《澳門華人政治文化》，澳門基金會，1993年，第37頁。
581心或忽略民主體制的組成和架構。另一方面，則需追究到殖民時期澳門社會特殊的社會結構所造成的利益表達模式和聚合模式。（二）澳門諮詢文化的產生雖然澳門長期處於葡萄牙人的管轄之下，但是澳門社會的秩序一直是通過中葡兩個社群的相互協商來維持的。對此，葡萄牙政治學者簡能思（VitalinoCanas）曾做如此分析：“澳門的制度建基於一種社會協約，或者已有數世紀之久，它劃定了中國當局及葡國當局的正確位置。以這個協約為基礎，不斷地創立起建立共識的非正式機制（一如諮詢會或衆多的正式諮詢委員會所體現出般，它們尋求成為正式諮詢的“場所”，但同人們所期望的有所出入）。”5長期以來，澳門當地的傳統社團主要在社會救助、安老撫老、社會福利方面擔當澳葡政府的部分社會功能，最初並沒有介入政府的決策和諮詢。但自1970年代起，一些傳統社團代表和少數華人精英以不同方式晉升政府建制制度架構，開始涉足政府决策和諮詢層面。澳葡政府在很多政策和法律制定之前，開始更多諮詢華人的意見。Endacott把香港政治稱為“諮詢性政府”，他指出：“在政府作任何重要的決定之前，有關的意見是經常地受到諮詢的。……有些時候，……還會徵求社會公衆的意見。”6這一判斷也可用於澳門。澳葡政府通常是組成各種委員會進行諮詢，參與這些委員會的主要是社團精英人士。5.簡能思（VitalinoCanas）：《政治學研究初階》，澳門大學法學院，1997年，中文版引言，第7頁。6.金耀基也認為香港“行政吸納政治”的另一個途徑是“諮詢”，“諮詢”雖未抓住香港的政治本質，但承認其在香港政治中的重要作用。“香港行政還有一個極為特殊的制度設計：即幾乎所有的政府部門，都設有諮詢性的機構，……這些委員會的目的是使各個行政單位能廣泛地經常地接觸社會各界的人士及他們的意見，以使政府的决定盡可能地符合公衆的意願和利益。……香港行政這個諮詢性的制度設計，使政府對社會的意向有更敏銳的反應，因而常能化解許多潛在的衝突，同時，也使政府不至孤傲地脫離社會，形成一個閉鎖的集團。”金耀基：《中國政治與文化》，牛津大學出版社，1997年，第37頁。
582諮詢機構，一直是近現代澳門公共行政中的一個設置。1976年《澳門組織章程》使澳門獲得更大程度的自治，諮詢機構在1980年代開始如雨後春笋般得到設置和發展，其組織、運作和人員的構成，為澳門諮詢機構的“制度文化”帶來極為深遠的影響。7澳葡政府建制中最高層級諮詢會是一個連同立法會一起會同總督運作的機構“諮詢會”，從第一屆起就有華人代表出任委員。諮詢會由總督或其代替人主持，有10名委員——5名由選舉產生，5名由總督在“社會上被公認為有功績及聲譽的市民中任命”。在5名選舉產生的委員中，2位由兩個市政議會在其成員中選出，8另外3位由社會利益代表分成僱主利益、勞工利益以及專業、慈善、文化、教育和體育利益三個選舉團按立法會間接選舉方式選出。9選任委員和委任委員同時都設有等額的候補委員。按照《澳門組織章程》規定，諮詢會委員會享有與立法議員同等的特權和機制，政府的很多重要决策、法規、總督必須聽取諮詢會的意見。10“雖然諮詢會的意見沒有約束力，但從其組織到許可權來看，總督的重要決策和決定都希望在諮詢會中討論並尋求共識，避免重大決策的錯誤和爭議。”11華人在諮詢會中的人數比例逐屆增大，並逐漸佔了大比數。除開諮詢會這個一般性諮詢機構，澳葡政府幾乎在每個施政範疇都設立一個專業性諮詢性質的委員會，如教育委員會、交通諮詢委員會、青年委員會、經濟委員會、社會協調常設委員會等等。這些委員7.騏進：《諮詢機構是“政治花瓶”？》，載《澳門日報》，2006年11月9日。8.第51/91/M號法令第2條。9.《澳門組織章程》第13/90/M號法令第44條及第51/91/M號法令第3條。1990年修改《澳門組織章程》前，委任成員中設3名官守委員，分別由1位政務司、助理總檢察長和財政司長擔任；社會利益代表亦只分兩個界別——道德、文化及福利團體（1名）和經濟利益團體（2名）。新的諮詢會選舉法對此作出修正，並將經濟利益團體分為僱主和勞工利益團體。見吳志良：《澳門政制》，澳門基金會，1995年。第92頁。10.諮詢會有權對總督許可權內或總督提交討論的一般行政事務發表意見，對下列事項，總督必須聽取諮詢會的意見：1）總督提交立法會的法律提案；2）總督將頒佈的法令草案；3）執行本地區現行法例之具體規章；4）對本地區經濟、社會、財政及行政政策總方針的訂定；5）為了公共利益，依法拒絕嚴重不適宜內部或國際秩序的本國人或外國人入境或驅逐其出境，但當事人有權向葡萄牙總統提出上訴；6）法律規定的其他事宜。吳志良：《澳門政制》，澳門基金會，1995年，第90-91頁。11.《澳門百科全書》，澳門基金會，2005年，第444頁。
583會的成員包括相關的政府部門官員和一些社會知名人士（有華人）出任，一些重要社團（大部分是華人傳統社團）的代表也是當然的委員。這些民間團體的代表作為溝通政府與市民之間的橋樑，在委員會中可以對政府的施政政策和措施、法律草案等等提出情況、意見和建議，在一定程度上能够把民意帶到諮詢委員會中，使得政府制定出來的政策或措施有所貼近實際情况，也避免政府推出政策或法令時引起民間强烈反對。此外，對各種重要的政治事件，前澳葡政府都會與關鍵的社團進行會見以徵詢其意見。比如，1984年3月，護督斐迪鎏約見街坊總會的正、副理事長和秘書長商談澳門立法會選舉及選民登記有關工作，而1986年葡國總統代表團就澳督人選事項接見街總代表和工聯代表諮詢意見。12（三）三權分立與社團政治利益表達系統的差異除諮詢制度外，澳葡政府還通過選舉和媒體等途徑來實現政治系統的有限開放。不過，雖然1976年之後，《澳門組織章程》改革了立法會，並賦予其立法功能，但總體而言，從法理依據、人員構成、立法效果和議員功能等方面對澳門立法會進行的各項分析都揭示出該時期澳門的代議制欠缺了實質的代表性。13因此，當時的澳門人普遍缺乏對選舉的興趣、認識以及重視。1412.《澳門街坊會聯合總會成立二十周年紀念冊：1983-2003》，澳門街坊會聯合總會，2004年，第109頁；《工聯總會成立40周年紀念特刊》，出版者未詳，1990年，第49頁。13.有關這時期議員各方面特徵的詳細數據統計和分析請參見潘冠瑾：《强社團體制:澳門社團的起源和自治功能的行使（1976-1984）》，《澳門研究》第54期，澳門，2009年10月。14.根據香港大學社會科學學院下屬的香港大學民意研究計劃中有關澳門1992年立法會選舉和1993市政議會選舉的調查結果，相關資料明確顯示出澳門人不僅對選舉的政治認知非常低，而且也並不十分關心或留意選舉。參見鍾庭耀：《1992及1993澳門直接選舉研究》，《澳門研究》，1993年9月，第28-33頁。這些資料都來自香港大學社會科學學院下屬的香港大學民意研究計劃“澳門研究系列”，http://hkupop.hku.hk/，該計劃自1992年起開始在澳門進行實地研究，瞭解澳門的民情發展，以選舉研究及民意測驗為主要專案，所有調查研究均由民意研究計劃獨立進行，雖然部分調查有機構贊助，或與團體合作，但具有一定客觀性，也不會受到任何政府、機構或團體影響。
584由此，以社團作為民意代表提供意見就成為澳葡殖民政府制定公共政策的主要吸納民意的方法。由於應《中葡聯合聲明》的簽署，法律本地化、中文官方化和司法本地化成為過渡期的三大首要任務，也因此產生了一些與“三化”進程有關的諮詢機構。在1980至1999年期間，行政當局共新設了24個諮詢機構，其中有14個過渡至特區成立，其餘皆被撤銷。表2三權分立與社團政治利益表達系統的差異三權分立政治澳門社團政治利益表達系統的主體政黨、利益集團社團利益表達的方式主要方式選舉諮詢、協商等次要方式游說、諮詢、社會運動等選舉資料來源：作者自撰由於根據《中國人民共和國澳門特別行政區基本法》（簡稱“基本法”）第66條：澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。因此，在澳門特別行政區的行政架構中，雖然不再設置諮詢會，但卻設置了行政會。15此外還建立了不少諮詢委員會。從特區政府成立後，至2009年9月，政府設立了17個諮詢組織，分三個區設立“社區服務諮詢委員會”等，全面而常規地與民衆溝通，一方面宣傳和解釋政策，也能更廣泛地聽取意見，以利政策推行。16在此背景下，這一諮詢模式在回歸後得到延續和進一步改進。根據表1，比較1991、1999、2006、2007年有關“澳門民衆對民主政府的理解”的調查結果17，可以明確看到，在1999年對澳門民衆15.澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。其委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會委員的人數為7至11人。行政長官認為必要時可邀請有關人士列席行政會會議。行政會由行政長官主持。行政長官在作出重要决策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見。16.《重溝通納民意利施政》，載《澳門日報》，2009年11月23日。17.由於這幾次調查是由不同研究機構進行的，每次的答案選項不同，在此僅比較關鍵的相同選項之比例。
585政治文化的調查中，民選政府是民主政治要素之首，“聽取民意、照顧市民利益”和“保障人民言論自由”排在其後。因此，社會背景的這種變化使澳門的社團積極發展自身的參政功能。雖然該時期澳門民衆對“代表”的“制度”合法性重視程度提高，但在此需要特別强調的是，該時期澳門民衆對“選舉”合法性的認可的提升只是相對於回歸前。較之於同時期“代表”的“過程”合法性，民衆從“制度”合法性角度來衡量“代表”的比例依舊偏低。18在2001年的調查中，“聽取民意、照顧市民利益”重新成為被訪者首選的民主理念，而“民選政府”和“言論自由”相對被忽略了19，可見，澳門民衆依舊更為重視通過諮詢進行的利益表達。二、回歸後特區諮詢體系的發展與完善正是在此社會背景下，澳門特區政府成立後，逐漸意識到政治决策中接收民意的重要性，澳門的公共政策决策在民主化方面逐步取得階段性的進步。雖然，當前特區政府在各方面仍然存在有待改進的地方，但不可否認的是，回歸至今，特區政府决策逐漸走向科學化和民主化。政府為誠心誠意聽取居民的意見，檢討和革新諮詢機制，逐步完善諮詢方法、措施及過程。主要對現有諮詢組織進行規模重整和功能重整、全面擴大諮詢組織的成員數量和提升質素、革新諮詢工作的形態和方法。在觀念上，特區政府充分意識到公衆參與是公共政策民主化的核心要求，近年來一直在積極倡導社會參與政府的決策諮詢與監督之中。2006年度的施政報告特別提出要鼓勵傳媒和議政人士的參與，將18.在此，“代表”的“過程”合法性是指華人社團系統注重以各種制度和非制度的渠道通過協商進行利益表達的方式被澳門社會認可的程度。與之相對，“代表”的“制度”合法性程度是指西式民主社會直接採取制度規定的渠道進行利益表達的方式被澳門社會認可的程度。19.余振：《回歸後澳門的大衆政治文化》，載《澳門2002》，澳門基金會，2002年，http://www.macaudata.com/macauweb/book269/。
586公共行政置於居民和輿論更加有效、更具實效的監督之中，以此來減少政策偏差和操作失誤。2007年度施政報告進一步提出了要完善社會諮詢制度，致力於通過對諮詢組織的規模重整和功能重構來完善政府的諮詢機制，讓社會不同階層的人在諮詢組織內有利益表達的聲音。2008年度政府施政報告更是明確指出，政府將繼續以民意諮詢為杠杆，加倍推動公衆對公共事務的民主參與。這些變化，由抽象的理念倡導到具體的措施，使得公衆參與在諮詢制度中逐步具體化和明朗化。（一）優化組織成員的構成政府主要通過擴大化、年輕化和專業化在各個諮詢組織中逐步吸納不同社會背景的成員。現有各諮詢組織的成員從先前集中於個別社團精英擴大到吸納社會各界精英，從集中於老一代精英轉變為新老結合，並逐步在各個委員會中吸納各界別專業人士及學者以聆聽、接納業界反映的意見。20由此產生的諮詢組織具有極大的包容性。成員的來源從傳統社團拓展到新興社團，從體制內社團到體制外社團21，並吸納了少數或新興社會階層的代表，甚至包括來自基層市民和弱勢社群，以便真實反映當前民生領域的問題。（二）組織層級設置改革通過增加層級設置、降低諮詢層面、逐步形成橫向與縱向交錯的諮詢網絡。特區政府在重組原有諮詢組織的同時，按政策的特性及過程的需要，增加諮詢層次及組織數目，建構政策諮詢網絡。2000年市政機構不再存續後，民政總署開設兩處“市民接待諮詢中心”及諮詢委員會，之後陸陸續續成立了各個領域的專門諮詢委員20.比如“法改會”和“法諮會”兩份名單的成員，基本上都具有法律專業知識，其中還有人擁有法學博士學位。其中一些人還是現職律師或大學法學教授。《法諮會成員名單一時之選惟仍有遺珠之憾》，載《新華澳報》，2005年4月7日。21.例如特區政府剛公佈新一任青年事務委員會中就有作為民主力量的新澳門學社成員及曾上街遊行老師。《青委會吹入新風政府開放一突破》，載《華僑報》，2010年6月28日。
587會，幾乎每個專業領域都有相應的諮詢委員會。至2009年底，特區政府發揮公共政策諮詢功能的諮詢組織共有36個，現有諮詢機構主要可以分為兩類，一是行政長官下面的諮詢機構，二是各司司長下面的諮詢機構。同時，根據2008年施政報告中所提出的分區諮詢與中央諮詢雙層配合的設想，政府强化分區在民意諮詢意見收集方面的功能，擴大社會的參與，專門設立三個分區社區服務諮詢委員會使諮詢體制直接觸及社會基層。在社區層面解决市民的各種訴求，加强政府與社區、個人的直接聯繫。除了進行一系列制度化的完善工作外，特區政府還構建多渠道的諮詢環境，成立了“政府資訊中心”，統一了政府資訊的發放及民意的收集。同時，政府考慮革新諮詢機制時提出執政團隊以至行政會成員參與其中，讓市民的意見可透過機制有效傳達至政府最高層。22由此，澳門特區政府透過不同政策層次及不同範疇的政策諮詢組織間的相互聯繫及互動，形成政策諮詢網絡，從而吸納社會意見及力量，提升政策水平。（三）諮詢內容多樣化政府開始對多項涉及民生領域的重大政策進行公開諮詢，把關注層面由政府內部管理，擴展至社會不同領域的政策事項，加大對整體問題的研究及政策評估的角色，務求從更廣闊的層次及更宏觀的視野，集思廣益，廣納民意與智慧，切實解决社會的迫切問題。（四）整合不同的諮詢途徑實現分類諮詢現時政府在諮詢政策及採納意見時主要通過由政府組織及民間參與之事務委員會、透過傳統社團如街坊會、同鄉會、婦聯及工聯等諮詢其會員、公開向公衆諮詢這三種方式對社會各界進行諮詢。在此過22.《全民强積金目前不考慮》，載《正報》，2005年11月17日。
588程中，通過落區出席公開論壇和說明會，舉辦公聽會，進行各種民意調查等等途徑收集市民意見。由此，會議式諮詢不再是唯一的諮詢途徑，如電話熱線、電郵、函件等，也成為接收公衆意見的不同途徑。政府各部門採取各種具體方式對於不同類型和界別的市民進行有針對性的諮詢。例如舊區重整諮詢委員會展開“點對點·面對面舊區諮詢活動”，與基層社團合作，深入社區，聽取居民意見。23以上這些措施都使得澳門特區的公共政策民主化程度有所提高。政府通過努力去聆聽民意、察納民意，讓下情全面上達，以提升市民作為現代公民的政治積極性和政治效能感。表3中比較了回歸前後澳門社會對當地政治制度的自豪感，澳門民衆對回歸後政治制度的自豪感大幅上升。表3澳門社會對其政治制度感到自豪或驕傲的調查會（%）不會（%）不知道/無意見（%）樣本數（人）政治制度199121.141.237.6663200640.736.622.7546資料來源：余振、呂國民：《大衆政治文化》，黃紹倫等編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所，第304頁。雖然特區政府在諮詢方面的整體工作表現比以前積極，成立的諮詢組織不斷增加、諮詢會越來越多、向社會拋出的諮詢方案增加，但諮詢的效果並未能與所進行的改革實現同步增長。諮詢中所涉及的問題也未能得到相應的解決。近年的調查結果也顯示，澳門民衆的內在和外在政治效能感只屬强差人意，市民依舊感覺到自身對政府的有限影響力。市民對澳門的民主現况的滿意程度只屬中規中矩，有兩成半受訪者對澳門的民主現狀感到滿意，四成七的滿意程度為一般，而不23.《50舊區諮委來自官民利廣徵意見》，載《市民日報》，2007年11月2日。
589滿意的則有兩成二。24這表明，市民與政府的關係依舊疏離，甚至有時候存在質疑，澳門公共政策的民主化還有待提高。而這一提高則有待於對現有政策過程中所使用途徑、技術甚至整個政治結構的重新檢視。三、現有諮詢制度的問題及其發展方向由於民衆對諮詢非常重視，並認為現有諮詢的渠道仍不充分25，而政府亦在此基礎上開闢了越來越多的諮詢委員會，但效果不僅不顯著，在某些方面似乎呈現出適得其反的效果，這是否反映出政府回應市民訴求不力？一直以來，各公共部門就法案及政策等開展不少諮詢工作，但社會對政府的諮詢工作有不少意見，質疑政府是否假諮詢、沒有聽取居民意見等。在綜合分析回歸後澳門政府各部門進行的諮詢情況後，筆者認為，除了政府對諮詢制度的態度外，澳門現有諮詢體系的民主化效果主要受到兩方面因素的影響，一是技術性問題；二是體制性問題。（一）技術性問題1.代表性：代表的選擇與代表單位的選擇民意（publicopinion），是特定社會系統中公民對社會的總的評價、態度以及對特定社會事件、人物所表達的意見和看法的集合。由於民意很抽象，諮詢中民意代表的選擇就很重要。24.四成四受訪者同意自己對政府政策沒有影響力，認為影響力一般的有一成四，不同意自己沒有影響力的則有三成九。四成受訪者同意政府在乎自己的意見，認為一般在乎的有兩成，認為不在乎的也有三成四。《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。由於可多選，因此每次調查百分比合計不為100%。25.《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。該報告中對落實公眾諮詢的評價，有52.8%受訪者指政府諮詢公眾不足，另有33%是評為一般，僅只有13.1%認為政府在决策過程中作出足够諮詢。
590關於代表的選擇，目前社會各界已經有很多建議，包括⑴強調增加成員的數目以擴大成員的代表範圍；⑵強化人員替換改變民間代表長期出任的情况。⑶強調年青化：吸納一批有理想、有才華、有創意的年輕一代加入，為解決各種社會問題提供新思維和新角度。⑷強調突破現有主導社團的成員範圍。⑸強調個別界別成員在特定諮詢委員會中的利益回避。⑹强調代表產生的方式，如建議通過選舉產生代表。26綜合現有實踐經驗而言，雖然基於組織數量的增加，各諮詢組織的成員數量確實有所擴大，但其組成方面卻少見有新的成分突破。同時，亦不是吸收傳統社團內外的新人就足以擴大社會的代表層面，而更需關注所選擇出任代表職位者是否具備足够的責任感和發揮自身的專業能力，因此，就社會身份而言，有的民意代表的確具有特定的代表性，但就其自身能力而言，卻並不一定懂得恰當的表達所代表的民意。與此同時，由於一些綜合性政策的諮詢及諮詢委員會並不能排斥特定界別參與其中，所以並不能僅僅通過委員會成員的社會身份來界定其代表性，關鍵是要建立相應利益回避制度。與此同時，代表單位的選擇也提上日程。現有諮委會有三種類型，主要的構成方式不同，組成結構主要有三大塊，一是來自相關部門的法定官方委員，二是指定民間組織和社團的代表，三是個人身份人士。因此，雖然政府設立了各種形式的諮詢組織，但普通人很少參與到政府的政策諮詢活動之中。公衆直接參與的效果其實並不理想，依然處於比較低的一個水準。由於各個委員會之民間代表職位大部份都由傳統社團及其關連之人士出任。但原有傳統社團一統天下的格局不再，不僅新興社團業已興起，更重要的是存在部分游離在社團外部的個體市民。根據可持續發展研究中心2007年關於澳門特別行政區居民政治參與情況的調查，8成3受訪者表示在過去一年沒有/很少參與任何社會或宗教團體的活動。因此，多名學者都已建議，澳門政府應該在處理重大議題時，包括政制改革的問題，都要提供多種渠道公開諮詢澳門市民，不應單靠社團領袖傳達意見。26.吳國昌提出澳門特別行政區政府現行諮詢機制應當引入功能直選制度和均衡參與原則。《吳促推行中層政制改革讓民參與决策諮詢機制》，載《新華澳報》，2005年12月20日。
5912.委員會的組織及運作方式委員會的組織和運作方式，主要有以下方面：（1）各委員會成員的交叉密度過高：委員代表身份重叠過於密集，成員組成來源狹窄，部分委員更身兼多個委員會職務27，影響到委員提供諮詢的深度和精力。（2）在工作方式方面：由於開會頻率太過稀疏，對政策制定的影響缺乏固定的制度性持續聯繫。有些諮詢機構大約每三個月召開一次會議，也有些諮詢機構規定每年只召開兩次、或每年只召開一次。雖然除了常規會議之外，絕大部分的諮詢機構也保留召開特別會議的空間，可以在主席主動，或者在委員建議下由主席决定召開特別會議。28但由於各委員會的成員是由政府部門有關人員或社團人員兼職組成的，這影響到其召開會議的頻率。（3）在討論方式方面：雖然政府每發展相應項目即成立專責諮詢委員會，但由於細緻深刻的討論十分需時，現有諮詢多流於概念方面的探討，因此效果不彰。（4）從運作上分析：大部分諮詢委員會只是開會，缺少與民間和各界溝通的渠道；同時諮詢機構運作透明化程度不足，從委員的組成、會議的內容、問題的討論進度、决策的取向和考慮等都有待進一步向公衆開放。此外，大部分諮詢機構對於建議案的提交也沒有明確的規定。3.諮詢對象的關注點及能力由於不同政策所影響到的社會層面、及參與政策所需要的專業知識存在差異，因此，民衆參與諮詢的意願和能力也隨之變化，這些都影響到各種諮詢的最終結果。由此，聽取民意的限度應綜合考慮所需27.“至2009年6月7日，特區政府諮詢組織的成員共有542位元（平均每一諮詢組織約有十五位元成員），而擔任兩個或兩個以上諮詢組織委員職務的共有103人，政府致力完善諮詢工作”，《新華澳報》，2009-08-25。28.騏進：《諮詢機構是“政治花瓶”？》，載《澳門日報》，2006年11月9日。
592諮詢問題所涉及的民衆面、該問題的專業程度以及民衆對該問題的興趣程度等多方面因素。根據可持續發展策略研究中心2007年關於澳門特別行政區居民政治參與情況的調查，澳門市民對澳門人治理澳門的能力的評價屬一般，兩成一受訪者認為澳門人具有治理好澳門的能力，認為治理能力一般的有5成，認為治理能力不足的則有兩成。與此同時，市民對政治興趣頗低，只有一成三受訪者表示對政治有興趣，四成一的興趣屬一般，表示沒有興趣的達四成半。29市民較偏重社會福利權利而相對輕視政治權利，亦偏重守法的義務而相對輕視參與社會服務的義務。公衆參與有內在的缺點，比如公衆參與的成本較高、具有不確定性和拖延性，公衆參與可能帶有自身比較狹隘的利益傾向，這些都决定了公衆參與在政策過程中不應該無限度地擴大。正如澳門的葡文報紙曾提及，“倘若政府所有大型投資的公共工程，甚至修補馬路的小洞都需要諮詢民意，政府的工作就會完全停頓。”30所以，政府應根據不同政策領域及各政策問題的所涉及利益範圍及專業程度的差異來調適公衆參與的程度。在利益相關者較多的、較為容易理解的問題和領域應該鼓勵更多的公衆參與；在專業性較強、利益相關者較少的問題和領域，公衆參與的程度則相對可以減少。而對專業性、技術性較强的重大事項，要認真進行專家論證、技術諮詢、决策評估；對同群衆利益密切相關的重大事項，要實行公示、聽證等制度，擴大人民群衆的參與度。如果某些政策涉及經濟社會發展全局的重大事項又需要一定程度的專業知識，則應先對專業性比較强的內容做好專業技術的解釋，並在廣泛諮詢意見時充分進行協商和協調。4.程序設計的科學性除了上述所提及的涉及到諮詢主體的幾點因素有待進一步改進外，至今為止的很多諮詢結果不够理想是源於程序設計方面的欠周。29.《澳門居民綜合生活素質現狀調查（2007）中期報告》，澳門可持續發展策略研究中心網站，http://www.ceeds.gov.mo。由於可多選，因此每次調查百分比合計不為100%。30.《葡報倡檢討諮詢機制》，載《澳門日報》，2007年10月23日。
593（1）政府各部分在同一時間有多份法案或政策公開諮詢31，不同的機構諮詢時不僅缺乏時間的協調，同時也缺乏內容的協調，不僅造成民衆消化資料時的困難，更容易導致不同諮詢結果之間的矛盾。（2）多輪諮詢導致滯後性。以新交通法為例，2005年諮詢，2007年實施，兩年時間社會變化大，使先前的諮詢失去了客觀作用。部分諮詢委員會的成立、其諮詢運作、諮詢後的意見收集整理與送呈政府决策、以及最後草擬法規法案都需要花費大量時間，由於社會瞬息萬變，諮詢與政策施行之間相隔的時間太長，令有關意見失去時效性，亦令政策失去前瞻性，因此，最初所做的諮詢效果在最後政策出臺時不僅不顯著，而且還有可能出現背離，從而引起居民的誤解和不滿。（3）諮詢後於決定進行。如2006年3月，土地工務運輸局在祐漢舉行七個樓區樓宇殘危部份維修工程簡介會，由於該工程的維修費先由當局墊支，在事後要收回，但對於收回的時間、方式和物件居民在事前未得到諮詢，亦不知整個計劃的具體內容，導致街坊對此的較大意見。32這造成市民認為政府內定目標然後再以諮詢加以包裝推出。（4）缺乏諮詢結果的反饋通報。政府雖然通過諮詢廣泛收集民意，但缺乏關於自身對民意篩選、吸收的相關說明，也缺少對諮詢設置相關的評估機制。如三盞燈圓形地改建為公園事件，官方公佈事前已作諮詢，但居民卻在工程開展前全不知情，就是因為政府未在諮詢後把諮詢結果及自身決定在執行前報給民眾。33（5）缺乏執行環節的民主配套。從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等一系列動態環節，每一個環節都有其特定的意義和功能並產生一定的活動效果。美國政策學者艾利森曾指出，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只佔10%，而其餘的90%取决於有效的執行。31.《政府擬訂諮詢制度規範，理順程序避免各部門諮詢時間重叠》，載《市民日報》，2010年6月2日。32.《舊區重整須做好諮詢和加強透明》，載《大眾報》，2006年3月4日。33.《改革民意諮詢機制，增加政策制訂透度》，載《正報》，2010年5月5日。
594通過諮詢，政策制定達到民主化，但其結果的實現卻要遭受到多種因素的制約。比如，政府諮詢與民意表達之間即便在大方向上達成一致也可能存在部分細節意見的錯位，由於民衆未能參與政策執行，因此雙方之間理解的錯位就容易在最後的執行中才得以呈現。例如，2007年2月民政總署提出東北街市的兩個選址方案，分別是馬場東大馬路與友誼橋大馬路交界、以及勞動節大馬路與東北大馬路交界。有關方案經直接與區內社團及居民討論，向民署諮詢委員會諮詢，以及於當年暑假期間委托學術機構展開問卷調查，此外，還通過多次的社區座談會、每月公開例會、市民服務站、市民服務熱線及傳媒報導等多個渠道，讓市民反饋意見。但由於最初並未提及在黑沙環公園內取地，令居民誤以為在油站後面建街市。但到政府在黑沙環公園探土，居民才發現自己所渴求的街市興建地點削减了休憩空間，從而强烈反彈，且揚言寧願保留公園不要街市。四、體制性問題除了上述種種技術性問題影響到當前特區政府諮詢體制的民主化改革效果以外，還應從諮詢在整個政治體系中的結構和功能來探究。事實上，目前諮詢體制所面臨的困境在於其作用被政府和民間過於倚重和泛化。政府和社會往往過於強調諮詢的重要性及正面功能，但諮詢也存在衆多的負面效應，尤其是當其與現有政治體系中的其他方面相結合時就更為凸顯。在此，首先需要強調的是，雖然諮詢制度備受政府和民衆的重視，但這一制度本身功能的發揮是存在限度的。諮詢得以進行和起作用的前提是政府已在某一政策方面形成了一定的方向。但目前，在很多通過諮詢進行討論的問題上，政府自身尚未有明確的定位，因此諮詢的進行往往成為清談。比如，曾有學者提出“我們有法改辦有諮詢委員會，卻沒有法改方向，原因在哪裏”34，“長期以來政府在相當問題上所表現的不著邊際，表現為政策上的｀唔湯唔水´，其次才是34.《法律不易取信於人，善待知識傳遞溝通》，載《訊報》，2006年10月21日。
595制度結構、程序安排與資源調撥的問題。這幾點恰好也造就了法改諮詢委員會今日形同虛設的結果。”35其次，在澳門特區現有政治體制下，諮詢體制出現了“功能超載”的困境。公共政策過程可分為政策輸入、轉化和輸出三個階段。諮詢委員會的作用在於有助於收集民間訴求，雖然規定有關的决策必定要聽取諮詢委員會的意見，但諮委會卻只是享有建議權，其意見不具約束力，更無决定和執行的權力。所以諮詢只是起到輸入民意的作用，但在澳門現有的政治體系中，這一制度還負擔起宣傳、反饋、解壓、監察功能以及部分行政執行功能，這實際上遠遠超過了其本身需要承擔的“諮詢”功能。在此，以婦女事務諮詢委員會為例，其法定的職責主要包括：“就促進、改善婦女的生活條件而制訂的中長期政策發表意見；就不同施政領域中有關婦女的政策及措施發表意見；建議各項須優先開展的工作，以鼓勵婦女長期全面參與社會、文化及經濟的發展，以及政治活動；透過聽取社會各界有關婦女事務的意見，加強政府與婦女之間的溝通；與同類實體交流經驗並保持接觸；通過其內部規章。”但該會成立後除了建立了多個小組、與多個政府部門交流、拜訪本澳社團、瞭解各社團開展婦女服務的情况外，還包括舉辦了一些宣傳活動，如“和諧家庭、你我共建”綜合嘉年華活動；36亦積極配合內地籌建中國婦女兒童博物館的工作等等。37這些多餘的功能本來應該由其他的專門性機構來承擔的，但由於澳門特殊的歷史背景導致原有的行政機構分工不清，功能重叠，諮詢機構的設置更强化了這種錯位。例如，法律改革諮詢委員會及法律改革辦公室兩者的角色混淆，職能重叠，基本的分工也亂作一團，加上部分事務又由法務局插上一手，令大家輕易互相推諉工作，推卸責任。3835.冷峰：《再談談法改》，載《訊報》，2006年5月6日。36.《鄧惠蓮推崇互相包容家庭美德，婦諮委將作大型民調》，載《華僑報》，2008年3月2日。37.《昨舉行平常會議特首主持，婦諮委推動構建和諧家庭》，載《澳門日報》，2007年10月11日。38.《一事無成因由多，既得利益阻力大》，載《訊報》，2006年4月22日。
596這種功能定位的模糊既存在政府設置諮委會時，同時又存在於民衆對諮詢會的認識。而諮詢功能的實現很大程度上就受這種結構錯位問題的影響。這主要反映在兩方面：其一，政府部門對諮詢委員會的定位不清，缺乏反饋：既未對諮詢委員會就其所表達的意見進行反饋；又缺乏對自身是否以及如何採取諮詢委員會意見的情况在社會層面上進行相應的反饋。其二，政府缺乏與諮詢委員會的固定聯繫機制，僅僅通過聯席會議、或者依靠諮詢委員會中分屬不同機構者的積極性和能力來落實實際的實踐，但缺乏相應的制度來對這些行為作體制性的保障。曾有社區諮詢委員會的委員說過社區諮詢委員會的意見只有民政總署落實較好，其他部門則較為不足，其原因就在於社諮委的總召集人同時是民政總署管委會副主席，社諮委提出的涉及民署的工作，基本上都能較快地得到回應。但涉及其他部門的訴求或建議，基本上是沒有下文，或者反應緩慢。39所以，正是政府與諮詢會的互動效果直接影響了諮詢體制的功能得失，二者之間的角色責任劃分模糊，所以諮詢會的作用並未被社會認同。各類諮詢委員會就更接近清談會議的形式，而對實際改善施政及制定政策時能提供多層考慮和貼近民意所起到的幫助則很有限。餘論：澳門諮詢制度的功能轉型與政治體制的全面改革“澳門各類的諮詢組織在澳葡時代大興，蓋因當時澳葡政府礙於華人社會對於其政策、措施和法例經常有意見和批評。為了平息居民的民族情緒，也為了不願承擔，因此才大量設立委員會之類的諮詢組織。”40殖民管治的社會背景下，諮詢制度的設置成為澳門華人社會抗衡澳葡政府管治的一種方式，因此追求表面上的政治正確成為首要的功能之一，與此同時，諮詢制度同時也的確起到綜合社會利益的功39.《何錦霞認宜通過法律予一定權力使更具民意基礎，冀能突破性改革社諮委》，載《華僑報》，2009年11月11日。40.《諮詢代表要加强民意基礎》，載《正報》，2008年3月15日。
597能，由此，以華人傳統社團為代表單位，顧及其政治代表性就成為回歸前諮詢體制代表的選擇標準。因為社團本身就對民間利益起到很好綜合作用。但是特區政府成立後，殖民社會背景的不在，吸納民意取代“政治正確”成為諮詢制度的首要功能之一。此外，傳統愛國社團對社會覆蓋網絡的有限及其功能的限度使之無法向先前一樣依靠“政行合一”來實現社會利益的代表和綜合，因此，原有的代表組成方式就需要更新。現行特區政府諮詢組織雖然於回歸後在原有基礎上進行了一系列的改革，但其架構和諮詢形式，仍受澳葡管治時的理念和模式的潛在影響，其整個功能的實現由此也依舊受到原有模式積弊的負面影響。由於諮詢組織的民主化改革所反映的現狀只是澳門整個政治體系改革結果的一個部分，因此其中所折射出的問題乃是整個特區政治體系改革中共同存在的困難。曾擔任過澳門政府行政、教育暨青年事務政務司的黎祖智在2008年曾指出“澳門的公共行政過去是在完全不同的背景下建構起來的，它所遵循的理念、它的運作模式和規則與澳門特別行政區的成立以及初期運作所形成的政治行政新現實格格不入，因此，可以預期澳門特別行政區政府的首要任務就是使公共行政適應新的現實，然而，遺憾的是實際出現的情况並非如此……無論是在重新確定宏觀的行政架構方面，……所採取的措施力度太小、遲緩拖拉、零散細碎，脫離了大背景，且缺乏全局意識”。41目前特區政府在實行科學决策、民主決策方面已開始作出探索。特區政府不斷檢討、完善和發展公共政策諮詢制度，研究其制度性框架，從諮詢範圍、主體、形式、程序等方面規範，確保政府决策的科學化和民主化，暢通民意表達的渠道，以民意諮詢為導向，推動公衆對公共事務民主參與。但根據上述分析，真正政策制定的民主化仍要靠整個政治系統整體的提升。因此，全面强化有實效的諮詢，還需要特區政府在政治體制、觀念和結構全方位的改革配套。41.《澳門公共行政之評議》，載《市民日報》2008年6月16日。
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599《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，599—614澳門居民的政治信任研究*熊美娟**一、研究問題及意義澳門特區自成立以來，社會整體發展相對平穩，“博彩新政”帶動了經濟呈現跳躍式增長，澳門社會日益面對從半開放到全面開放、從低度競爭到高度競爭、從傳統到現代的衝擊，同時全球化和周邊區域環境變動也給澳門帶來了發展的契機和活力。隨著社會大環境與政治生態的改變，澳門民衆由原來的民風保守、政治冷漠逐漸變為政治興趣增長、政治參與熱情增加；但是從社會發展來看，隨著澳門經濟的急速增長，社會日益顯現出貧富分化較為嚴重的態勢，房屋、外勞等政策問題不斷出現，居民遊行示威事件不斷湧現，這些都在某種程度上顯示了澳門居民對政府的不信任態度處於上升趨勢。政治信任是信任的一種形式，一般定義為公民對政府的信任程度。政治信任不僅有助於政治穩定和發展，也可以降低公共管理的成本1，使政府運作更為順利。同時，我們也可以將政治信任視為一個國家政治穩定的晴雨表，政治制度表現的溫度計。自美國學者在20世紀60年代開始關注其政治信任的狀况以來，引發了對政治信任關注的學術熱潮，政治信任日益成為學界關注的一個重要議題。本文以澳門特區居民的政治信任為研究對象，試圖厘清澳門居民政治信任的狀况，並探討政治信任的影響因素。二、政治信任的涵意及理論解釋對政治信任進行研究，首先要明確政治信任的概念。根據伊斯頓對政治系統的分析，共有三類：政治團體（Politicalcommunity），*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**中山大學政治與公共事務管理學院政治博士研究生。1.周汝江、高釧翔：《話語的張力：政治信任流失——從“山寨文化”說起》，載《徐州師範人學學報》，哲學社會科學版，2009年第4期，第106-109頁。
600即共用政治分工的廣義的政治群體人員；政治制度（regime），政治權力共用的遊戲基本規則；最後，當局（theAuthorities），對制定和執行政治決策負責的選舉和任命的官員。很多學者也據此認為，政治信任從結構上來說主要包括三個層次，第一，對政治制度的信任；第二，對政府的信任；第三，對政府人員的信任。2由此，政治信任是公民與政府間的一種互動，它涉及公民、政府與特定價值之間的特定關係，是民衆基於理性思考、實踐感知、心理預期等對於政治制度、政府及政策、公職人員行為的信賴，是一個歷史的，不斷調整、修復和發展的動態過程。對政治信任的研究主要存在兩種競爭性理論解釋路徑：一種是以理性選擇理論為基礎的經濟學解釋；一種是以社會學和社會心理學為基礎的文化理論解釋。從理性選擇理論角度來看，政治信任可以被解釋為公衆對物質利益的計算，即對政府行為的關注，人們對政府的信任基於政府提供公共物品的能力之上。他們認為，政治信任取決於政府為人們提供好的政策和好的途徑的能力，以及人們對政府官員是否是“好人”的感覺。因此，政府績效決定了政治信任的程度，它是政治信任的前提，一個表現拙劣的政府是不可能贏得公民的信任的。從績效角度來看，信任主要依賴於人們對政治機構所能提供的社會、經濟和政治福利程度的評估。用哈丁的話來說，信任是遵循經濟學和算術學的邏輯，即信任起始於對被信任者的承諾所做的評估。3正如理性選擇理論和現代化理論所指出的，結構和制度因素在形成人們對權威的態度時也起著一定的作用。例如，在民主化的臺灣，政治信任可能更多是和政府績效相聯繫的。42.參見宋少鵬、麻寶斌：《論政治信任的結構》，載《行政與法》2008年第8期，第25-27頁。Citrin,Jack.Comment,Sep.1974,ThePoliticalRelevanceofTrustinGovernment,TheAmericanPoliticalScienceReview,68（3）:973-988。3.【美】馬克·E．沃倫：《民主與信任》，北京華夏出版社，2004年。 4.TianjianShi,Jul.2001,CulturalValuesandPoliticalTrust:AcomparisonofthePeople’sRepublicofChinaandTaiwan,ComparativePolitics,33（4）:401-419。
601文化理論，包括社會學的和社會心理學的解釋，强調的是基本的政治價值觀和信念，是政治社會化導致的廣泛支援的形式。文化主義者的觀點則認為，短期對物質利益的計算只能說明部分問題。文化主義者並不否認人們的取向是由制度以及最終引起取向改變的制度改變所形成的。但是，政治文化的改變通常落後於制度的改變，而不和制度改變同時。因此，人們的價值取向能夠獨立地影響他們的行為。本文則主要側重於從理性選擇理論為基礎的經濟學解釋，並認為政治信任是公民和政治系統之間互動的一種表現。從這種互動來說，政治信任受兩方面因素的影響，一是信任者（即公民）的信任傾向，二是被信任者（即政治系統）自身的可信度（trustworthiness）。因此，本文的研究框架（見下圖）也建基於此，即政治信任受兩方面因素影響，一是信任者自身的因素，二是澳門政治系統的可信度。圖1：澳門居民政治信任的因果路徑政治透明度人口特徵社會資本政治效能政治滿意度政治興趣個人的信任傾向政府的可信性政治信任政治參與三、資料、研究方法和變數的測量2010年3月至5月，本人進行了一項問卷調查，該問卷為結構性問卷，採取了電話隨機抽樣發放、通過社團成員代為隨機發放的方式，
602合計發放問卷1033份，收回800份，有效回收率為77.44%。本文主要應用該數據進行澳門居民政治信任影響因素的解釋性研究。本研究的分析對象是18歲以上的澳門居民，分析層次主要集中在澳門居民的個人層次上。本研究以定量研究方法為主，具體的統計方法主要包括相關分析、多元回歸分析等方法。本研究的資料處理和分析主要使用SPSS16.0統計軟體。針對政治信任的測量，筆者主要是借鑒了世界價值觀調查的測量方式5，但是“信心”和“信任”還是有一定差異的，為了更好地測量政治信任，本研究在問卷中將“信心”改為“信任”，但保留問題的提法不變，因為這種提法較為直截了當，使測量的信度和效度能得到有效保證。就澳門地區來說，由於澳門採用的是行政主導體制，所以我們測量的政治信任的客體主要是針對政府組織、政府成員和立法會，而沒有對司法組織單獨測量，即最後選取了4個物件對象進行測量，分別是澳門特區立法會，澳門特區政府組織，澳門特區行政長官、司長、局長等政府官員和澳門特區一般公務員。根據我們的研究框架，政治信任是居民和政治系統之間互動的一種表現，因此主要受兩方面因素的影響，一是信任者（即居民）的信任傾向，二是被信任者（即政治系統）自身的可信度（trustworthiness）。從居民的信任傾向來說，筆者主要選取了如下變數：人口統計特徵、政治興趣、政治效能、政治參與、社會網絡和社會信任構成的社會資本；從政治系統自身的可信度來說，筆者選取的變數主要是政策滿意度和政治透明度。65.世界價值觀調查。該調查中對信任的測量是這樣的：以下我將提到一些組織，對每個組織，請您告訴我們您對它們的信心程度：是非常有信心、有些信心、不太有信心還是完全沒信心呢？這些組織包括教堂、軍隊、新聞出版屆、電視、工會、警察、法院、政府、政黨、議會、行政部門、主要的大公司、環境組織、婦女組織、慈善或人道主義組織、歐盟、聯合國。一般來講，測量政治信任主要是針對其中幾個組織的，例如軍隊、警察、法院、政府、政黨、議會、行政部門。6.有關解釋變量的問題及處理情況如有疑問，請聯繫作者；本文因篇幅有限，在此不能詳述。
603四、澳門居民政治信任的現狀及解釋調查結果顯示，居民對該四類物件的信任程度總體來說相差不大，但對澳門特區立法會的信任程度總體來說更高（75.8%）7，而對政府組織（68.6%）、政治官員（64.5%）和一般公務員（69.7%）的信任程度差別不大，居民的政治信任程度總體來說處於較高的水平。具體來說，將非常信任和比較信任合計為較信任，則澳門居民對特區立法會的較信任為26.2%，而對政府組織、政治官員和一般公務員的則分別為20.4%、21.8%和17.1%；將一般信任的高低排序而言，澳門居民對一般公務員的一般信任比例最高，為50.4%，其次分別是立法會（49.6%）、政府組織（48.2%）和政治官員（42.7%）；將比較不信任和非常不信任合計為不太信任，則由高到低分別是政治官員（28.6%）、政府組織（24.9%）、一般公務員（22.8%）和立法會（18.6%）。圖2：澳門居民對四類政治組織、人員的信任程度0102030405060澳門特區立法會澳門特區政府組織澳門政務官員澳門特區一般公務員百分比非常信任比較信任一般信任比較不信任完全不信任不清楚由這裏我們也可以看出一些問題，因為正如哈丁所說，一般信任其實很難說是信任還是不信任，或者說是懷疑，所以較信任和不太信7.這裏對信任的測量，包括回答非常信任、比較信任和一般信任三類的百分比之和。
604任能更為明確地反映這種信任的程度和取向，對它的比較和論述因此也更有意義。從上面的資料可以看出，澳門居民對特區立法會的較信任程度最高（26.2%），對它的不太信任的程度也最低（18.6%），即澳門居民對澳門特區立法會的政治信任度在同類組織和人員中可以說是最高的。筆者用配對樣本總體均值差異檢驗方法，統計結果顯示，澳門居民對立法會的信任程度和對政府組織、政府官員、一般公務員信任程度都有顯著的差異，顯著水平為0.01（見表1）。可以說，澳門居民將立法會視為較具有公信力的機構，視為和政府組織、政府官員、一般公務員不同的政治對象，前者較後三者具有更為權威、更為可信的形象。表1 澳門居民對立法會的信任程度和對政府組織、政府官員、一般公務員信任程度的差異比較變數均值標準差樣本量差異的均值顯著度對立法會的信任程度2.9563.87566710-.16479P<0.01對政府組織的信任程度3.1211.90570710對立法會的信任程度2.9433.87659706-.22946P<0.01對行政長官、司長、局長等政府官員的信任程度3.17281.00136706對立法會的信任程度2.9523.87697692-.17197P<0.01對一般公務員的信任程度3.1243.84150692澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規定，澳門特別行政區立法會除第一屆另有規定外，每屆任期四年。立法會的議員由直接選舉議員、間接選舉議員和特首委任議員三部分組成。8澳門現在是第四屆立8.第一屆立法會由二十三名議員組成，其中直接選舉產生議員八名，間接選舉產生議員八名，行政長官委任議員七名。第二屆立法會由二十七名議員組成，其中十名由直接選舉產生，十名由間接選舉產生，七名由行政長官委任。第三屆立法會及以後各屆立法會由二十九位議員組成，其中十二名由直接選舉產生，十名由間接選舉產生，七名由行政長官委任。以上信息來自澳門特區立法會網頁，詳見http://www.al.gov.mo/cn/cn_main.htm。
605法會，共有29名議員組成，其中直接選舉產生議員12名，間接選舉產生議員10名，行政長官委任議員7名。基本法規定了澳門是行政主導體制下的立法行政關係，它具有一定的制度創新性，是中國根據港澳地區的具體情况而度身定做的一種制度設計。立法會的主要功能是制訂法律和監督政府兩大部分，澳門居民為何對立法會具有這麼高的信任程度呢？這可以從立法會的職能加以解釋。立法會具有監督政府的職能，可以接受澳門居民的申訴並相應作出處理，議員可依照基本法規定和法定程序提出議案，依照法定程序對政府的工作提出質詢。這些職能賦予了立法會制約政府的權力。同時，立法會內的直接選舉議員更是由澳門居民親自選舉出來的，比起特首委任議員和間接選舉議員來說，他們的合法性更强，能有意願充分代表人民的利益，表達民意。而且直接選舉議員更是澳門唯一由選民直接投票的選舉舞臺，所以更容易受到澳門民衆的認可。經過數次立法會選舉，澳門也已經培養出了一批勇於參政的華人社會精英。在2001年和2005年的立法會選舉中，參與投票的人數不斷上升，2005年的選民登記人數比2001年的增加了6萬多人，達到22.06萬，顯示出澳門普通居民參政議政的意識不斷提高。9澳門人尤其是年青一代，接受了西方民主價值觀，認為在選舉中投票是公民應盡的義務。所以立法會被澳門居民接受、認可程度最高，是可以理解的。另外，從不太信任的指標來看，政府官員也是澳門居民在四類中最不被信任的。政府官員這裏是指澳門特區政府的行政長官、司長、局長等。政府官員的不被信任是各國、各地區都常有的事。而澳門主要是因為2006年的歐文龍貪腐案，對澳門居民的政治信任造成了很大傷害。根據香港大學民意網站調查，自從歐文龍貪污事件被揭發後，行政長官何厚鏵的民意支援度和支援率錄得非常明顯的跌幅。比起2004年高峰期，何厚鏵的評分在2007年初累積下跌了15.4分，支援率下跌了22個百分點，而澳門市民對特區政府的滿意程度，亦下跌了23個百分點。可見貪污問題對政府的認受性和社會的穩定造成了嚴重的破壞。9.婁勝華、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第83頁。
606五、澳門居民政治信任的多元回歸分析及討論為了全面且客觀地分析各種解釋變數對澳門居民政治信任變數的影響，本研究採用多元綫性回歸模型進行分析，將各種變數採用全部納入法進行回歸處理分析，並且為了更準確說明各解釋變數和因變數之間的關係，本研究還漸次進行了5個模型的處理和分析（見表3），以達到更為準確的分析效果。在模型1中，筆者只納入個人統計特徵的變數，結果顯示，性別、年齡（36-50歲、51歲以上）對澳門居民的政治信任變數有顯著影響。具體來說，在統計控制的條件下，澳門的男性居民相對於女性居民來說，政治信任度更低；年齡為36-50歲的澳門居民相對於年齡在18-25歲之間的居民來說，政治信任度更高；年齡為51歲以上的澳門居民相對於年齡在18-25歲以上的居民來說，政治信任度也更高；但是，月收入和受教育程度對澳門居民的政治信任度並沒有顯著影響。通過T統計量絕對值大小的比較，可以判斷，在個人統計特徵變數中，年齡為36-50歲及51歲以上對澳門居民的政治信任變數有著最為顯著的影響，性別為男性的影響相對較小。在模型2中，筆者加入了政治興趣和政治效能變數後，模型2的解釋力為11.39%，相比模型1的解釋力提高了約8%，即這些變數合共可以解釋澳門居民政治信任的11.3%左右。研究發現，性別、年齡（36-50歲）變數並不因加入的其他變數而發生改變，但年齡51歲以上這個變量則變得不再顯著。具體來說，在統計控制的前提下，原有個人統計特徵變數對政治信任的影響力和方向都和模型1都相同；同時研究顯示，政治興趣的兩個變量中，討論政治或時事話題的頻率也對政治信任度並沒有顯著影響；而關注政治、時事則對政治信任有顯著影響，具體表現為越是關注政策性新聞的澳門居民，其政治信任度也越高；同時，政治效能也顯現了對政治信任較强的影響力，澳門居民的政治效能感越强，則其政治信任度越高。通過T統計量絕對值大小的比較，可以判斷，政策新聞關注度對政治信任度影響最强，政治效能感的影響次强，男性和年齡（36-50歲）的政治信任度影響最弱。
607在模型3中，筆者又加入社會資本變數，模型3比模型2的解釋力據此又進一步增强了約13%，達到24.82%。研究發現，性別（男性）、政策新聞關注度、政治效能感等變數並不因加入的其他變數而發生改變，它們對政治信任度的影響仍然顯著存在；但是年齡（36-50歲）對政治信任度的影響則消失了。具體來說，在統計控制的前提下，社會網絡的三個變量中，只有參加社團組織變數有顯著影響，其他兩個變數，參加社會或文化活動的頻度及和親戚朋友聚會的頻度對政治信任度並沒有顯著影響；參加社團組織的人相比未參加社團組織的人，其政治信任度更高。研究結果也顯示，社會信任對政治信任度有非常顯著的影響，澳門居民的社會信任得分越高，則政治信任的得分也越高。通過T統計量絕對值大小的比較，筆者發現，社會信任對政治信任度的影響最强，影響其次的分別是政治效能、政策性新聞關注度和性別（男性），參與社團組織則對政治信任的影響相對最小。在模型4中，筆者加入了政治參與這個變數，結果顯示，模型4比模型3只輕微提高了2%，達到26.02%，可見政治參與實際上並不和衆多學者的觀點一致，即政治參與雖然對政治信任有一定影響，但是影響並不大。研究顯示，性別（男性）、政策新聞關注度、政治效能感、社會信任等變數並不因加入的其他變數而發生改變，它們對政治信任度的影響仍然顯著存在；但是參與社團組織對政治信任度的影響則消失了。具體來說，在統計控制的前提下，新加入的政治參與變量中，積極參與政治相對於沒有參與政治的澳門居民來說，其政治信任度更高。通過T統計量絕對值大小的比較，筆者發現，社會信任對政治信任度的影響最强，影響其次的分別是政治效能、政策性新聞關注度和性別（男性），積極參與政治則對政治信任度的影響相對最小。最後在模型5中，筆者加入了政府可信性的兩個變量：政策滿意度和政治透明度，結果顯示，模型總體解釋力已經達到34.89%，比模型4增加了約8%，顯示政策滿意度和政治透明度變數對政治信任度的解釋力約為8%。在納入這兩個變數後，和模型4相比，原有的性別（男性）、政治效能、政策性新聞關注度、積極參與政治、社會信任變量依然都保持顯著，而且，對政治信任影響顯著的還增加了社會活動和消極參與政治變數。具體來說，越參與社會、文化活動的居民，其政治信任度反而越低；但是消極參與政治的居民則相對沒有參與的居民
608來說，反而政治信任度較高；同時，新加入的兩個變數中，澳門居民的政策滿意度越高，則其政治信任度越高；澳門居民感受到的政治透明度越高，則政治信任度也越高。通過T統計量絕對值大小的比較，筆者發現，社會信任對政治信任度的影響最强，其次是政策滿意度和政治透明度，政治效能感則更次之，接下來分別是性別（男性）、積極參與政治、消極參與政治、參與社會文化活動、關注政策性新聞這些變數。總體而言，可以看到，除了社會信任變數外，政府的可信性也對澳門居民的政治信任度產生了强烈的影響。表2 澳門居民政治信任因子影響因素的多元回歸模型分析變量模型1模型2模型3模型4模型5系數T統計量系數T統計量系數T統計量系數T統計量系數T統計量個人社會經濟變量性別（男性）-0.86*-2.29-1**-2.77-1.1**-3.20-1.12**-3.27-0.81*-2.49年齡：26-35歲0.110.20-0.12-0.22-0.32-0.62-0.35-0.70-0.06-0.1336-50歲1.53*2.561.18*2.040.961.810.921.740.801.6151歲以上1.86**2.651.181.720.440.680.470.720.360.59受教育年限（年）-0.01-0.11-0.04-0.53-0.09-1.26-0.11-1.59-0.08-1.24工資：5000-10000澳門元-0.9-1.44-0.79-1.30-0.58-1.02-0.93-1.60-0.58-1.0610000-15000澳門元-0.47-0.68-0.74-1.11-0.86-1.38-1.16-1.85-1.15-1.9515000澳門元以上-1.16-1.48-1.19-1.55-0.93-1.32-1.12-1.58-0.61-0.90討論政治或時事話題的頻率-0.22-1.14-0.22-1.15-0.23-1.233.040
609變量模型1模型2模型3模型4模型5系數T統計量系數T統計量系數T統計量系數T統計量系數T統計量關注政策性新聞的頻率0.73**4.690.58**3.880.56**3.780.28*1.97政治效能得分0.53**4.460.50**4.430.48**4.220.42**3.97社團組織參與（參加）0.84*2.130.561.390.431.14社會文化活動的參與得分-0.23-1.4-0.3-1.81-0.31*-1.99和親戚朋友聚會頻率0.010.050.010.03-0.11-0.78社會信任得分1.15**8.891.20**9.220.91**7.13政治參與：消極參與0.521.061.01*2.16積極參與1.34**2.931.01*2.35政策滿意度總分0.17**5.94政治透明度得分0.89**4.57常數項9.16**7.427.02**5.715.33**4.465.48**4.63.10**2.68AdjR-squa-red0.03470.11390.24820.26020.3489F檢驗量3.20**6.71**11.76**11.12**14.79**注：（1）所有模型的有效樣本量為490人。（2）“*”表示顯著性P<0.05，“**”表示顯著性P<0.01。（3）F檢驗量表示模型整體顯著性的統計檢驗值。（4）AdjR-squared為調整的確定系數，表示在考慮自變量數量條件下的模型解釋能力，即包含一定數量自變量的模型可以解釋因變量（政治信任因子）變化的比例。（5）在各自變量中，性別的參照類為女性；年齡的參照類為18-25歲；工資的參照類為5000澳門元以下；參加社團組織的參照類為沒有參加社團組織；政治參與的參照類為無參與。從以上對5個模型的分析來看，男性居民相比女性居民而言，政治信任度更低。從個人的其他特徵來說，政治興趣、政治效能、政治參
610與、社會網絡和社會信任度都對政治信任度有一定影響。而其中社會網絡的變量中，只有參加社會文化活動對政治信任度有一定影響，社會信任又是所有個人信任傾向和政府可信性兩個因素中解釋力最强的一個變量。從政府的可信性來說，政策滿意度和政治透明度都對政治信任有顯著影響，其中前者的解釋力和影響力又比後者稍强一些。據此，我們可以這樣來看澳門居民的政治信任情況，男性居民相比女性居民更不信任政治。這可能是由於地區差異造成的，日本學者對該國的研究顯示，該國男性居民對政府來說一般更為忠誠，更為信任政府，這可能是由於日本地區的特殊文化造成的。我們的研究結論在這點上和美國學者的研究結果更為類同，即男性一般來說更容易展示這種積極的不信任態度。10年齡越大則政治信任度越高。我們的研究顯示，相比於18-25歲，36-50歲之間的人政治信任度最高，這可能是由於他們處於經濟上較為安全的時期，同時，他們的社會轉型體驗和經歷與年輕人的完全不同，他們的觀察視角也比年輕人會更成熟一些，總體來說，澳門特區成立前後的經濟、社會發展是截然不同的，特區成立後的經濟穩步增長，社會秩序明顯好轉，這些對36-50歲之間的人來說，有著更為切身的體驗，相較來說，35歲以下的年輕人在記事起也親身感受到了經濟社會的快速發展，但是年輕人一般來說對一切都更傾向於懷疑的態度，而這種懷疑表現在政治上，其不信任度就會越高。受教育程度和收入等情況對政治信任變數的影響都不顯著。對於教育來說，這可能是由於教育和收入之間有較强的相關關係，因此納入模型時出現共綫性問題，但模型中我們發現，即使去掉收入變數，教育變數仍然不太顯著。這或許是由於澳門特殊的產業情况。澳門博彩業從2002年以來極速發展，造成對人力資源的極度渴求，“不少年輕人高中畢業不思升學，急著到娛樂場揾快錢”11，而博彩業的高工資10.CookTimonthyE.andGronkePaul,Aug.2005,TheSkepticalAmerican:RevisitingtheMeaningofTrustinGovernmentandConfidenceinInstitutions,TheJournalofPolitics,67（3）:784-803。11.畢永光、龍土有：《澳門博彩業十年發展快速尚需有序有度》，2009年12月12日，22:41，來源：中國新聞網，http://www.chinanews.com.cn/ga/news/2009/12-12/2014742.shtml，2010年6月21日查詢。
611也使教育和收入之間的關係變得不太密切。但總體來說，收入對政治信任的影響也不顯著，這可能是由於收入本身的分類之間差距並不太大，真正的高收入群體在樣本中較少，因此收入對政治信任的影響在這裏難以顯著。在社會資本變數的測量中，我們發現，社會信任對政治信任有最為顯著的影響，而社會網絡變數中只有參與社會、文化活動對政治信任有相對較弱的負相關。這和以前的一些研究結果是相符的。有學者發現，在志願社團和政治信任之間的關係也是模糊的，並且令人困惑的。首先，人們的社團活動不再為他們信任他人或政府提供有意義的依據。其次，和托克維爾的期望相反的是，社團生活似乎也與是否支援政府機構這個問題並不相關。這也間接指出了社團生活不再是政府可以依賴用來維持其合法性或有效統治的來源。政治信任現在更加依賴於政治本身。12而越參與社會、文化活動，則居民會變得越不信任，這可能是由於參與社會、文化活動的人本身教育程度較高，較其他居民更容易發現政策的缺陷，因而政策滿意度較低，從而引發了其較低的政治信任。社會信任也即普遍信任，是指居民對大多數陌生人的信任程度。13社會信任也被很多學者認為是預測政治信任的一個重要指標。一些學者認為，社會信任是政治信任的基礎，一個缺乏社會信任的社會是不可能孕育出政治信任的。即一般來說，人們不能信任其他人，那麼他一般也不會信任那些政治職位上有權力誘惑的人。14而且EdgarLitt發現，政治環境（PoliticalMilieu）成為了公民不信任的主要因素。由此，社會信任和政治信任的有相關關係的背景地區一般是一個相對和平、有共識的社會15，這也是和澳門相符的。澳門社會經常被12.Damico,AlfonsoJ.&Conway,M.MargaretSandra,&Damico,Bowman,Spring.2000,PatternsofPoliticalTrustandMistrust:ThreeMomentsintheLivesofDemocraticCitizens,Polity,32（3）:377-400。13.【美】埃里克·尤斯拉納：《信任的道德基礎》，北京，中國社會科學出版社，2006年。14.Aberbach,JoelD.andWalker,JackL.,Dec.1970,PoliticalTrustandRacialIdeology,TheAmericanPoliticalScienceReview,64（4）:1199-1219。15.Litt,Edgar,1963,PoliticalCynicismandPoliticalFutility,JournalofPolitics,25:312-23。
612稱為“熟人社會”，面積小，人口密度極高，人們之間的關係較為密切，所以這種政治環境決定了澳門居民的社會信任是和政治信任有著高度聯繫的。政治效能是指個體對自己能否影響政治活動的能力的信念或信心。Stokes對美國全國選舉研究的資料分析表明政治效能的感情和政治信任之間有著相關關係。他假設，在一些條件下，人們會發現主觀的無能為力感是和對政府的積極態度相聯繫的，但是“在民主價值觀環境中，對公衆權威的無能為力感傾向於導致對權威的敵意”。16Cole也發現只有政治效能對政治信任有一定影響。我們的研究也證實了這點，但是相對而言，政治效能對政治信任的因果關係只有相對較小的影響，這點也和Cole等人的研究結果類同。17政治興趣是指一個國家或地區的居民對政治關注的程度，也稱為政治關注度。我們使用了2個問題進行測量，結果第一個問題即和親戚朋友談論政治、時事的頻度和政治信任之間的關係並不顯著，這可能是因為政治興趣並不一定體現在談論政治、時事的頻度上，而更多地體現在對政策性新聞關注的程度上。對政策性新聞的關注會使民衆感到自己是社會的一員，並使民衆積極參與政治，從而能發揮一定的政治作用，增强對政治的信賴感。政治參與是普通的公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。我們的研究發現，積極參與和消極參與相對於不參與都會導致較為積極的信任態度。這可能是由於政治參與給澳門居民提供了民意表達的渠道。一個參與渠道暢通、能夠以系統內大多數民衆的利益和意願為依歸的政治系統必然增强民衆對該系統的信任感和歸屬感，其統治能力也會得到增强。而對一個長期壓制公民參政要求的政治系統來說，其政府政策16.Stokes,DonaldE.“PopularEvaluationsofGovernment:AnEmpiricalAssessment”,inHarlanClevelandandHaroldD.Lasswell（eds.）,EthicsandBigness:Scientific,Academic,Religious,PoliticalandMilitary.NewYork:Harper,1962.pp.61-73。17.Cole,RichardL.,Nov.1973,TowardasModelofPoliticalTrust:ACausalAnalysis,AmericanJournalofPoliticalScience,17（4）:809-817。
613必然無法反映民衆意願，因此該系統的合法性也會遭到削弱。因此，不管是積極的參與還是消極的反對式的參與，只要民意通過了一定的渠道得以表達出來，就會使民衆感到政府的誠意，進而認可政府的合法性，並提高居民的信任程度。政策滿意度在本文中特指澳門居民對澳門特區政府制定出的政策的滿意程度。其中政策主要是指七類，分別是社會保障政策、醫療衛生政策、教育政策、住房政策、就業政策、社會福利服務政策和外勞政策。研究發現，對澳門居民政治信任度影響第二強的就是政策滿意度。回應之前的理論解釋路徑，如Miller强調指出，政治事件、政治態度和期望是對政府不信任的首要來源。政治精英“生出”政策；作為交換，他們得到了對這些政策滿意公民的信任，和對這些政策失望公民的懷疑。18因此，也證實了如下的假設：人們感到和自己期望的差距越大，人們就會對政府越不信任；Kim也發現機構績效是決定政策參與的一個關鍵變數。19政治透明度，是政治機構政治活動的公開程度，也即民衆對政治權力機構及其權力運行狀況的瞭解，是對其信任的前提條件，也是公民有效監督政治權力機關及其權力運行的基本條件。20澳門自從發生“歐文龍”案件以來，民衆對政治透明度的要求日益提高，崔特首也在施政報告中多次提到“陽光政府”的理念。我們的研究也證實了民衆感受到的政治透明度越高，則政治信任也相應提高。這個因素也是以往研究中經常被忽視的一個重要因素。總體而言，澳門居民的政治信任程度處於較高水準，其中澳門居民對立法會的信任程度最高，對政府官員的信任程度相對較低。澳門居民的政治信任程度又可以由性別、政治興趣、政治效能、社會網18.Miller,ArthurH.,Sep.1974,PoliticalIssuesandTrustinGovernment:1964-1970,TheAmericanPoliticalScienceReview,68（3）:951-972。 19.Kim,Ji-Young,Apr.2005,“BowlingTogether”Isn'taCure-All:TheRelationshipbetweenSocialCapitalandPoliticalTrustinSouthKorea,InternationalPoliticalScienceReview,26（2）:193-213。 20.宋惠昌：《政治透明度與政治信任度》，載《中國浦東幹部學院學報》2009年第4期。
614絡、社會信任、政治參與、政策滿意度、政治透明度來解釋，在這些因素中，社會信任又是對政治信任影響最强、最有解釋力的變數；政策滿意度和政治透明度的影響次之。可見，作為熟人社會的澳門，人們對澳門社會的認可、對澳門大多數人的信任在一定程度上奠定了民眾政治信任的基石。而作為澳門特區政府來講，為提升澳門居民的政治信任度，保證社會持續穩定向前發展，政府應該著重加强政府績效的提升，即提升澳門居民對各項社會民生政策的滿意度，尤其是現在澳門居民深感問題嚴重的房屋政策、外勞政策、就業政策等。同時，政府也應注意提升政治透明度，加大政務公開的力度，踐行“陽光政府”的承諾。
615“泛珠三角”背景下粵澳政府間合作*黃潔**一、政府間合作理論政府間合作是屬於政府間關係的一部分。20世紀60年代，美國學者安德森首次全面提出“政府間關係”這一概念，20世紀90年代以來這一概念開始在國內流行起來。對於“政府間關係”這一概念的理解國內已經基本上達成了共識，林尚立認為政府間關係是指國內各級政府間和各地區政府間的關係1，它包括縱向的中央政府與地方政府間關係、地方各級政府間關係、橫向的各地區政府間關係。趙永茂、孫同文、江大樹等筆者則認為2，政府間關係主要是指各層級政府間的垂直互動關係，同時也涵蓋同級政府間的水平互動關係，特指政府機關各部門之間協調管理及政府機關對外與民間社會的公共關係等，本文即是從這一更寬泛的角度來界定政府間關係。在政府間關係研究的初期階段，主要聚焦於縱向層面，後來越來越多的學者開始關注另一個層面――橫向關係，合作關係與競爭關係則是政府間橫向關係的主要話題。近年來隨著國內長三角、泛珠三角等區域合作實踐的發展，政府間合作理論研究已經成為我國學術界的熱點，由政府間競爭走向政府間合作也被認為是政府間關係發展的必然趨勢。在當代中國地方政府主導型市場經濟發展背景下，促進區域政府合作是在現行體制下實現區域一體化的理性選擇。3經濟合作組織（OECD）4認為出現這種趨勢的原因主要有四種：一是環境保護和經濟可持續發展等政策問題，需要區域內各地方政府*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**中山大學政治與公共事務管理學院行政管理學系碩士研究生1.林尚立：《國內政府間關係》，浙江人民出版社，1998年。 2.趙永茂等：《府際關係》，臺北元照出版公司，2001年。 3.張緊跟：《當代中國地方政府間關係：研究與反思》，載《武漢大學學報》2009年第4期。 4.OECD：《LocalPartnershipforBetterGovernance》,ParisOECD，2001. 《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，615—625
616共同努力解決；二是地方政府必須合作解决的由於區域經濟發展失衡導致的失業和貧困等問題；三是區域內各地方政府必須通過資源與行動的整合才能提升區域競爭力，以應付全球化的激烈競爭；四是地方政府間的橫向合作關係具有其他任何合作關係所無法取代的機制。儘管政府間合作的趨勢不可阻擋，但是政府間合作在我國實踐中還是面臨重重困境。韓志紅、付大學從制度的角度進行了分析，認為地方政府之間在橫向與縱向方面，沒有明確各自的權責邊界和合作機制；與社會和民衆之間缺乏在區域經濟事務中的交流合作和共同治理的機制；缺乏調控區際關係的法律框架。5龍朝雙、王小增從動力機理的角度出發，把影響我國地方政府間合作的力量分為引力、壓力、推力和阻力，認為我國地方政府合作主要存在以下四個方面的問題：地方保護主義、地區間惡性競爭、利益補償機制和現存的地方幹部績效考核體系。6新華則把政府間合作的困境結合長三角的實際情况進行分析，將制約長三角區域政府合作的困境總結為五大難題：長三角各地行政區域分割、城市間惡性競爭、產業同構、重複建設以及區域污染嚴重。7還有一些學者從博弈論、集體行動理論、治理理論等方面分析了我國地方政府合作的困境。綜上所述，政府間合作已經成為政府間關係發展的必然趨勢，但同時，也存在一些合作困境，這些困境涉及政治、經濟、管理、法律、財政等多方面，對政府間合作關係的進一步發展有阻礙作用。那麼，政府間合作的這些困境是否也反映在粵澳政府的合作中？應該如何來應對合作中遇到的困境？二、粵澳政府間已有合作（一）經貿領域合作成效顯著2003年《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）簽署之後，在粵澳兩地政府召開的第一次聯席會議中，粵澳5.韓志紅、付大學：《地方政府之間合作的制度化協調——區域政府的法治化路徑》，載《部門法專論》2009年第2期。 6.龍朝雙、王小增：《我國地方政府間合作動力機制研究》，載《中國行政管理》2007年第6期。 7.新華：《五大難題制約長三角政府合作》，載《决策探索》2006年第1期。
617政府間合作主要是投資貿易、旅遊、區域建設合作、大型交通基建等經貿領域。1.投資貿易廣東統計年鑒的資料顯示2003年粵澳進出口貿易額達20.75億美元，2008年粵澳進出口貿易總額達22.19億美元，在全球金融海嘯的背景下依然保持了兩地進出口貿易的穩定發展。至2009年5月底，廣東省經核准累計在澳門成立企業142家，協定投資1.2億美元。2.旅遊2003年7月28日，廣東省率先開辦了個人赴澳自由行，之後自由行範圍不斷擴大，整個內地居民赴澳門都極為方便。根據廣東統計年鑒2009年的資料，截止到2008年澳門同胞入粵旅遊的人數達到2270.28萬人次，比2000年的1051.40萬人次增長了115.93%，自從開放“個人遊”以來截至2008年6月，廣東省共簽發赴澳門“個人遊”簽證2277.23萬個，對澳門旅遊業的發展起了有效的推動作用。2008年8月開始，廣東省個人赴澳辦證變得愈加便捷，首次發證的時間從之前的15個工作日縮短為10個工作日。3.區域建設2006年12月8日，全國第一家跨境工業園——珠澳跨境工業區園區及口岸正式啓用。該工業區於2003年12月經國務院正式批准成立，目前入園企業已達115家，粵澳政府正加快推進此工業區從一般加工貿易向展覽銷售、總部經濟的轉型升級。2009年8月14日，國務院批覆《橫琴總體發展規劃》，橫琴正式啓動，橫琴的首個定位明確為“｀一國兩制´下探索粵港澳合作新模式的示範區”，總投資達700多億元的5大重點專案——澳門大學橫琴新校區、十字門商務區、長隆海洋公園、多聯共燃氣發電專案、橫琴島基礎設施配套的BT專案已經陸續啓動。
6184.大型交通基建交通基礎設施薄弱曾經是制約粵澳政府間合作的重要因素，所以交通基礎設施的建設得到了粵澳雙方的高度重視。2005年12月20日京珠高速公路廣珠北段正式通車，與澳門直接相連的西部沿海高速公路珠海段也於2005年12月28日通車，銜接澳門高速公路的建設也已經取得重大進展。此外，銜接澳門的廣珠城際軌道交通專案已於2005年12月18日正式動工，計劃在2010年左右建成，直止至2009年6月已經累計完成投資120億元，佔總投資的66%。2009年12月15日，醞釀足足20多年，總投資高達720多億元的世界最長的跨海大橋——港珠澳大橋，在珠海正式動工，港珠澳大橋預計將於2016年完工，屆時將大大縮短珠海與澳門之間的交通距離。（二）合作領域不斷擴展，民生合作逐漸深入2005年的粵澳合作聯席會議開始引入民生領域，民生合作成為了熱點議題。從理論上講，地方政府間合作發生在地方政府權限內的所有領域，但是從實際看，合作往往只發生在合作各方均受益的領域，如食品安全、供水、供電等，其性質决定了要由地方政府共同提供，因而逐漸成為了政府合作的熱門領域。以食品安全合作為例，2005年的粵澳合作聯席會議上第一次將“進一步加强粵澳食品安全合作”列入雙方重點合作專案。2006年5月澳門健康城市委員會食品安全專責小組訪問團訪問廣東，此後，粵澳兩地成立了粵澳食品安全合作專責小組，負責兩地食品安全工作的交流與合作。在2007年11月的粵澳食品安全合作第一次工作會議上，雙方討論了《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》（草案），當年的粵澳合作聯席會議上，雙方正式簽訂了《粵澳政府食品安全工作交流與合作框架協定》，加强雙方在食品藥品安全方面的合作，建立健全食品安全工作通報機制和專家層面的交流機制。據不完全統計，從《框架協定》簽署至2008年底，粵澳政府已相互通報資訊30餘次。粵澳政府於2005年將食品安全合作提上議程有理論上的原因，也有實際上的原因。理論上，2004年《國務院關於進一步加强食品安全
619工作的决定》中明確提出强化地方政府對食品安全監管的責任，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和政治工作。這樣一來就基本上確立了地方政府對食品安全工作的責任制。在實際層面，從2003年開始的安徽阜陽劣質奶粉害死嬰兒的事件到2005年發生的蘇丹紅事件、雀巢碘超標危機、光明回爐奶事件、啤酒含甲醛風波、哈根達斯深圳黑作坊事件、孔雀石綠事件等一系列的食品安全事件使食品安全問題成為了大衆關注的熱點。而澳門民衆食用的食品有九成都是經珠海從大陸引進，正是在這樣的背景下加快了粵澳間政府在食品安全方面的合作。除了食品安全外，雙方在供水、供電、環保、緊急醫療與消防救援等其他民生領域也展開了密切的合作。特別是近年來澳門受鹹潮的影響持續加大，如何保證澳門人民的用水成為了廣東政府的工作重心之一。2008年12月4日上午，珠海市竹銀水源工程動工儀式在珠海舉行，此工程將於2010年底建成，完工後澳門和珠海東區供水系統調節庫容將增加一倍多，有利於減輕鹹潮上溯對澳門和珠海城市供水的影響，從而改善和保障澳門與珠海的供水安全。同時第三條供澳原水管也已於2008年12月4日通水，珠海對澳供水管道輸水能力，從每日的廿二萬立方米，提高至五十萬立方米，有效緩解了對澳供水管道長期超負荷運行的狀况，滿足了對澳供水量連年大幅增長的需求。（三）合作協定在“泛珠三角”合作的大背景下，粵澳政府已經簽訂了數十項合作協定。這些協定基本是針對具體的合作專案，如供水、食品安全、緊急醫療和消防救援，他們涵蓋了經貿、文化、民生三大領域，使得粵澳雙方在三大領域協調發展。表1粵澳政府簽署的具體合作協定時間──主要成果2004年5月《粵澳科技合作協定》2007年12月《粵澳供水合作框架協定》2007年12月《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》2007年12月《粵澳緊急醫療和消防救援合作機制協定》
6202007年12月《粵澳中醫藥產業合作框架協定》2008年12月《粵澳旅遊合作協定》2008年12月《粵澳雙方共同推進中醫藥產業合作專案協定》2008年12月《粵澳文化合作專案協定》2008年12月《粵澳教育交流與合作協定》2008年12月《粵澳體育交流與合作協定》2008年12月《粵澳城市規劃合作框架協定》2008年12月《關於成立珠澳合作專責小組的備忘錄》2008年12月《粵澳應急管理合作協定》2009年3月《加强全面戰略合作協定》2009年12月《粵澳職業技能開發合作協定》2010年6月《關於進一步做好粵澳合作框架協定起草工作的備忘錄》2010年6月《關於探討粵澳雙方共建中醫藥產業合作基地的備忘錄》2010年6月《粵澳旅遊合作協定》2010年6月《廣東與澳門海上搜救合作安排》（四）合作機制2001年5月粵澳高層會晤制度正式建立，並設立了其常設機構粵澳合作聯絡小組，廣東省省長與澳門特區行政長官每年至少進行一次會晤，這標誌著粵澳間的合作從民間自發組織上升到政府主導層面。在“泛珠三角”合作的背景下，粵澳合作主要通過“粵澳合作聯席會議制度”實現。這一制度包括三個層面：一是粵澳合作聯席會議。2003年第一次聯席會議在澳門舉行，此後分別於2004年11月30日、2005年12月6日、2006年12月8日、2007年12月13日、2008年12月4日、2009年7月9日、2010年5月31日舉辦了7次合作聯席會議，進一步深化了粵澳政府間的緊密合作。二是雙方在粵澳合作聯席會議下設立的“粵澳合作聯席會議聯絡辦公室”。三是雙方根據合作專案需要設立的若干專案專責小組，如環保、供水、食品安全、珠澳合作專
621責小組等。其中珠澳合作專責小組成立於2008年12月，促進了珠澳之間更緊密的合作關係。三、合作中的困境（一）立法層面地方政府間合作的有效開展，需要法律的保障。但是在粵澳政府間合作的立法層面面臨著重重困境。我國憲法第107條規定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的許可權，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發佈决定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。憲法從宏觀層面規定了地方政府在各自管轄範圍的許可權，但沒有提到地方政府合作方面的問題，導致我國地方政府間合作缺乏統一的國家立法的保障。也就是說根據我國《憲法》以及《澳門特別行政區基本法》的有關規定，粵澳在合作方面缺乏統一的上位法進行調整。粵澳政府間合作的具體內容大多是以“協定”、“備忘錄”等形式發佈，並沒有上升到法律的層面，導致合作雙方的權益得不到有效的法律保障，缺乏法律的規範，協定的落實也流於形式。從地方立法層面來看，廣東和澳門是兩種不同的社會制度，文化體制、經濟發展等方面也有差異，不可避免的存在法律衝突和缺位的現象，對粵澳間合作產生一系列不利的影響，包括：重複建設、缺乏區域合理的協調、地方立法成本上升等。珠海國際機場即是重複建設的典型例子，現已建成的珠海國際機場旅客吞吐量連設計時的一成都達不到，並欠下鉅額的基建款。理論上看機場確實能提升城市的地位，增强城市的綜合實力，但也需要考察實際情况，做好定位，考慮建設的必要性與可行性，澳門已經有成熟的國際機場，珠海完全可以充分利用澳門的國際機場，實現資源的合理配置，而不是盲目的再建設一個國際機場。
622粵澳政府間合作還存在一個特殊的問題，即澳門特別行政區與廣東省之間的地位是不對等的。廣東省政府的立法權局限於中央授權的有限範圍內。而澳門特別行政區在外交和國防事務以外的其他領域，享有高度的自治權，具有立法權。換句話來說，除了國防和外交事務方面的法律外，粵澳間的法律制度是彼此獨立的，而且沒有一個可以淩駕於這兩個法域之上的中央機關和法律體系來協調兩者間的關係。由於粵澳兩地涉及兩種社會制度、兩種法律體系，面對複雜的立法情况，如何有效地開展兩地間的立法協作也就變成了合作中的一大難題。（二）司法層面立法在引導政府間合作的重要性經常掩蓋了司法在其中的關鍵作用，法院在政府間合作的關鍵作用就主要體現在規範政府間的行為。在“泛珠三角”合作的框架內，粵澳之間的經貿合作得到了迅猛發展。產自澳門的商品零關稅進入內地銷售，根據《CEPA補充協定五》的規定，從2009年開始內地對澳門服務貿易開放領域將達到40個，在這種合作規模不斷擴大的趨勢下，廣東作為CEPA協定的先行先試省份，出現了越來越多的涉及粵澳兩地的法律問題。根據廣東省高級人民法院的統計，2004年共委託澳門法院送達的司法文書5件，其中2件在兩個月之後杳無音訊而不能成功傳送8。儘管2007年《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》等文件的簽署在一定程度上解決了這些問題，但是面對涉澳案件不斷增多的現狀，廣東法院尤其是基層法院仍然面臨人力不足、執行不力等困難。以東莞為例，其所管轄的基層法院專門從事涉外審判的人員只有十人，其中具有法官資格僅有六人，結果造成廣東省內一些法院審理涉澳案件存在很多司法困難，包括法律文書無法送達等此類問題。這些困境都影響了粵澳間政府合作關係的發展，尤其體現在8.馬進保：《“一國兩制”下的粵澳司法合作與機制構建》，載《學術研究》2008年第10期。
623經濟領域的合作中。粵澳政府在合作過程中也不可避免會出現一些矛盾，如何來有效協調這些矛盾都需要司法體系的協助。另外，粵澳間的司法體系存在差異。廣東省立法機關與司法機關是監督與被監督的關係，而澳門特別行政區立法、司法、行政機關處於平等地位，享有獨立司法權和終審權。由於粵澳司法體系的不同，在處理兩地合作過程中產生的糾紛必然會存在衝突，兩地又分屬於不同法域，由此帶來的判决承認、執行時效問題都將影響粵澳政府間的合作。（三）行政層面行政層面在政府間合作中同樣起著重要的作用。合作機制、合作協定的制定執行、合作主體都是行政層面的重要內容。如前所述，粵澳政府間合作主要通過“粵澳合作聯席會議制度”實現，政府在這中間發揮了主導作用。但是粵澳間合作不能僅僅依靠地方政府的推動，還需要公民、私人部門以及非營利組織等社會力量的介入，從而形成粵澳間政府合作的網路化。同時，粵澳間合作缺乏有效的激勵約束機制、利益協商機制、爭端解决機制等，使得粵澳間存在重複建設等問題，進而影響合作的深化。政府間合作可以解決一些政府單獨行動時無法解决的問題，協同行動的力量明顯大於單獨行動，而要使政府間協同行動，最好的辦法就是簽訂正式的政府協定。粵澳政府間也簽署了大量的合作協定，2007年的聯席會議簽署了四項協定，2008年的聯席會議共簽署了八項協定，剛剛結束的聯席會議也簽署了三項協定。但是協定落實情況是怎樣呢？例如《粵澳供水合作框架協定》中提到第三條供澳原水管通爭取在2007年12月底動工建設，2008年6月底完成，實際情况卻是第三條供澳原水管通在2008年12月才完工，比協定中的時間推遲了半年。無獨有偶，早在廣東省“十一五”規劃中，港珠澳大橋就被列入重點專案，預計2007年動工，可直到2009年12月15日，醞釀足足2年多，這座總投資高達720多億元的世界最長的跨海大橋才在珠海正式動工。每一次的粵澳聯席會議討論的議題都與去年討論的議題存在著高
624度的相關性，一方面體現的是工作的銜接性，另一方面反映的是政府間的合作始終在原地徘徊，協定落實情况並不理想。畢竟粵澳政府間的各項合作協定主要作用是在於探討和建議，並不是實際的執行，協定的落實情况主要取决於雙方的實際行動，如果流於形式，則不僅達不到預期的目標反而還會造成巨大的資源浪費。可見以政府協定作為區域協調機制是可行的，但是必須上升到制度化層次，由國家層面進行確認並保證對泛珠三角區域政府具有約束性，才能真正實現協調作用9。在某種意義上，作為合作主體的政府官員間聯繫比政府間協定更為重要。面對紛繁複雜的社會事務，政府官員的緊密聯繫可以促進合作目標實現。政府官員間的聯繫不僅包括宏觀層面上粵澳行政首長的會晤，中觀層面粵澳各部門首長間的聯繫，更包括微觀層面上粵澳政府不同部門公務員間的非正式聯繫。宏觀層面的聯繫已經通過合作聯席會議實現，每年的粵澳合作聯席會議，粵澳雙方的行政首長都會出席，總結上年度合作進展，規劃未來的合作事宜，中觀層面的聯絡也逐漸通過專案專責小組完善，但是微觀層面聯繫的缺位制約著粵澳合作的深度發展。四、展望總體而言，在“泛珠三角”背景下粵澳政府間合作關係已經取得了重大進展，形成了經濟、文化、民生協調發展的合作格局。儘管是在“一國兩制”背景下的地方政府合作，兩地的政治制度存在很大的差異，但地方政府間政治領域的合作，仍然可以有利於兩地取長補短、共同進步。特別是在黨中央十七大報告中“堅定不移發展社會主義民主政治，要深入貫徹落實科學發展觀”的精神指導下，粵澳政府可以在原有合作的基礎上，在加快行政體制改革，建設服務型政府，完善制約和監督機制，懲治和預防腐敗等方面展開合作，共同推進和諧社會的構建，提高管治能力。9.何淵：《泛珠三角地區政府間協議的評估及建議》，載《廣東行政學院學報》2006年第二期。
625與此同時，應該抓住今年《粵澳合作框架協定》制定的契機，加快研究制定該規劃，更好地推進廣東和澳門的共同協調發展。由此可見，本文開始提出的在我國地方政府合作過程中廣泛存在的地方保護主義、重複建設與過度競爭等困境，極少出現在粵澳政府的合作中。雖然重複建設的問題還是在一定程度上影響了粵澳間合作，但粵澳政府並不存在地方保護主義和過度競爭。粵澳政府間合作的問題更多是出現在具體合作過程中。因此，在未來的日子裏，粵澳雙方需要繼續拓寬合作領域，完善合作機制，落實合作協定，加强合作規劃，從立法、司法、行政的層面將粵澳政府間關係往更深層次發展。
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627《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，627—637巴西葡萄牙語在澳門RaimundoEnedinodosSantos*這一篇文章是討論巴西與中國的緊密關係，如何推廣及認可巴西葡語的地位，本文會談論巴西葡萄牙語的資訊，而不會談及語言上的技巧，儘管如此，但仍然希望可以達到語言學術上的水平。表面看來，巴西和中國的關係似乎只局限於經濟利益，而事實上，這種經濟利益是存在的，但是同時隨著貿易的展開，也有可能進行其他方面的接觸，例如，文化、旅遊、科學、科技進步等方面。這兩個國家的相互認識現在仍然不是十分充分，僅以簽證發放體系為例。由於中國所採用的行政管理體系，香港和澳門兩個地區公民到巴西是不用事先申請旅遊簽證。一般而論，除了本地居民不知此點之外，即使是那些打算來旅遊的巴西人也不知情。主要是因為“一國兩制”的制度是非常難於理解的。一方面，巴西人民如果想到中國旅遊的話，在行政制度上要求他們要事先申請簽證。除了距離遙遠這個明顯的原因之外，文化差異使得巴西人採取了一種遠離遠東的態度，而是將目光投向了北美洲和歐洲，因為他們與這些地區有著某種文化的相似性1，但是巴西人亦有可能認識一點巴西的對華政策，其中包括在這一地區所設的大使館和領事館。應該注意到，現今設於香港的巴西總領事館在不久以前只不過是具有大使館地位的機構。這是因為中國的經濟繁榮吸引了許多巴西人來香港。然而，長期以來，未引起巴西對澳門足夠的認識，香港一直是聯繫巴西和中國的紐帶。這似乎是因為澳門城中幾乎沒有巴西人，因為巴西自從獨立之後便陷於經濟發展不利的時期，並且在尋找商業夥伴中，沒有把澳門列入於可合作的商業夥伴名單內。*巴伊亞聯邦大學歷史語言學博士，澳門大學社會科學及人文學院葡語系助理教授1.在日本的勞動者除外，其大部分為日裔巴西人。
628目前巴西對澳門的態度有所改變，他們意識到巴西與中國的貿易都可以通過澳門進行的，因為澳門已經具有中國對葡萄牙語世界經貿合作交流平臺的地位。這意味著這個城市在此關係中開始具有了一個始料不及的特殊地位，可以說，兩國之間的經濟發展是促進了二者之間夥伴關係的動力。但這一個平臺未有疏遠巴西和中國的其他利益。在2009年，中國成為了巴西的最佳貿易夥伴，兩國之間的關係將日趨緊密。為了在世界市場上生存下去，也為了提高它的經濟結構，巴西正在尋求多元化的貿易夥伴，這可以說也符合中國方面的相互利益。正是這種經濟關係使得數以百計的巴西從事製鞋業的勞動者來到了中國華南工業集中的地區落戶，20世紀90年代，他們逃避了巴西製鞋工廠倒閉的惡運，其原因是在這個全球化的世界中，兩個國家之間產生了激烈的市場競爭。同時，因為巴西航空業產生了翻天覆地的變化影響，有一大批飛機師也來到了中國，甚至澳門也聘請了一部分的這類專業人員，但是澳門聘請的人數遠遠低於中國的其他地區。當然這是因為澳門接納這類專業人員的市場規模有限，這些巴西人縮短了巴西與中國之間的距離，他們中許多人相信，再也不會回巴西定居了。2近幾十年來，其他專業人員也開始來華尋求工作機遇，但規模較小。但是這些經濟波動沒有使得中國對巴西人開放的市場呈現一種均勢的文化衝擊。澳門的情況是巴西人無法想像的，除了中國國家語言普通話外，葡萄牙語是唯一的官方語言，但僅僅有官方語言的特殊地位，因為它不像普通話那樣得到運用。到處可見葡萄牙語的路牌，其中一些路牌聽起來還蠻有詩意，但大部分居民都看不懂，因為他們不懂葡萄牙語言。實際上，葡萄牙語是本地區使用較少的語言之一。本城使用最多的語言是廣東話，這是大部分居民的母語。其次是普通話，因為它是官方語言，再加上來自中國大陸移民普遍使用的原因。然而，外國人可以用英語溝通，毫無疑問，英語是一種國際性的語言。它在澳門找到了一種世界性的環境，但是在澳門使用的英語與2.由於臨時合同制，有些人感到在澳城定居無安全感，因為他們相信，經濟下滑可能導致他們輾轉他地。
629香港所使用的英語不可同日而語，必須尊重雙方採用的歷史因素。由於缺少可靠的統計資料，現在也不能說葡萄牙語已經佔有了交流語的地位，因為官方數字顯示具有葡萄牙國籍的人多於具有菲律賓國籍的人。然而，世人皆知的是，相當大部分的華人儘管不懂得葡萄牙語，卻有葡萄牙國籍。葡萄牙語是在澳門佔第四位的語言，這一說法是值得商榷的。由於菲律賓人一般都使用英語，所以提高了英語統計的數字，只要看看澳門馬路上使用他加祿語的菲律賓人就可以肯定他加祿語在澳門使用人口最多的語言中佔第四位。這樣，葡萄牙語雖貴為官方語言，然而使用葡萄牙語的人佔全澳人口中非常少的數量。澳門不是一個傳統的殖民地，多年來，葡萄牙人對澳門的統治是得到了中國中央政府允許的，有些人稱其為租地，然而，在此產生了大部分殖民地（巴西和安哥拉除外）的語言接觸，採用了一種克里奧語。在此被稱為澳門土語或澳門語，使用澳門語的居民佔人口的很小一部分，他們一般都是葡萄牙混血兒和馬來民族、中華民族及東方其他民族的後代。一般來講，這部分居民在學校中學會了葡萄牙語，其目的是為了從事使用葡萄牙語的人所設立的工作崗位。這表明並不是所有的人都有相同的機會。因此，澳門使用葡萄牙語的居民都是葡萄牙人、葡萄牙人混血兒後裔、非洲人及印度人。一般來講，這後兩個族群都有葡萄牙國籍。由於獨立而離開前殖民地時，給予了他們葡萄牙國籍，所以他們都使用講葡萄牙語。他們除了具有外交豁免之外，他們使用的是歐洲語言標準的葡萄牙語，因為澳門所採取的是歐洲葡萄牙語。面對這一現實，在澳門居住的少數巴西人顯得更加的突出，因為他們是巴西葡萄牙語使用者。這與歐洲人在澳門採用的歐洲標準的葡萄牙語不同，與葡萄牙其他一些直接採用歐洲葡萄牙語標準的地區所不同的是，巴西發展了一套具有自身特點的葡萄牙語的變體。這些特點都是因為長期的歷史原因所形成的，尤其是在18世紀3，已經與歐洲3.參見斯蒂芬·帕金遜，〈葡萄牙語〉，載伯納德·科姆里（編），《西歐主要語言》，倫敦，勞特利奇出版社，1987年，第250-268頁。
630標準的葡萄牙語產生了不同之處。4除此以外，巴西葡萄牙語還擴展到了安哥拉，直至到19世紀，一直保持這種影響。葡萄牙對安哥拉的控制隨著巴西得到了獨立而中斷，這樣安哥拉如其他的殖民地那樣，便又採取了宗主國的語言5，然而巴西葡萄牙語仍然是歐洲葡萄牙語影響之外的一種葡萄牙語變體。這裡有一個意識形態的問題，如何看待巴西葡萄牙語變體與葡萄牙標準語的關係的問題。通常而論，歐洲的殖民政權及後來的巴西精英階層代表強加給了人們一種關於巴西葡萄牙語的真實價值觀。據此觀點，巴西人民不能說好葡萄牙語，這一態度是很難逾越的。毫無疑問，葡萄牙語的變體之間有差異，但是不能夠從質的角度衡量上述的差別。這種為了荒唐的理論而展開鬥爭的任務應該交由語言學家來完成，在澳門的情況下，談及此問題是屬於外交層面的交涉。現在我們要來談談與學校學生的接觸，來看一下語言歧視的問題。6在19世紀90年代中期，我們在巴伊亞聯邦大學任教時開始與學習葡萄牙語的外國4.變異社會語言學源於變異和變化的概念。它是一個威廉·拉波夫理論建構（參見《社會語言學模式》，馬科斯·巴尼奧，瑪麗亞·佩雷拉·舍萊爾瑪塔，卡羅琳娜·羅德里格斯·卡多佐譯，聖保羅，拋物線出版社，2008[1972]），起源於20世紀50年代的實證研究。據這一觀點，如同社會標準的劃一，語言會有不同性質的結構變化。換句話說，除了風格，語言中有劃分不同社會階層的分水嶺，因此有可能檢測到某種語言的使用在空間和時間上的差別。資料來源：衛文道5.必須學會洞知口語和書面語言中的不恰當語言規則的使用及某個社團所採取的口語用法。在澳門，很容易看到，由於葡萄牙語知識的不足而造成的書面語的偏差。僅舉一例。在鏡湖醫院的電梯裏的告示中，可見“emeroênoia”一詞。此詞中在葡萄牙語中並不存。但是，根據它的前後文，葡萄牙語的使用者可以猜到它想說的是“emergên-cia緊急情況”。另一個例子是來自澳門大學的情況：圖書館大樓和東亞樓之間，可以見到“pessoes”。據上下文，應該使用“pessoas(人)”。此外，還有一些情況清楚地表明，口語級的用法借用於書面形式而且為社團所接受。這便是“beneficiência（慈善）”情況。其傳統用法可追溯至拉丁語，經歷一個被稱為“俗詞源”的過程，現在寫為“beneficiencia”，旨在使其與詞源“benefício（慈善）利益”（參見本註釋的照片）。這違反了傳統書面標準的寫法不為許多澳門的歐洲使用者所察覺。此種情況也延伸到大學生中。我有一個同事（因為不是落成文字的說法，不出具出處）堅信，這是葡萄牙媒體寫法。可以看出，實驗表明這種變異從歐洲傳到了澳門。這兩個書寫體系，從源流上而論是競爭的，但在中國並不對此感到大驚小怪。6.希望更多了解社會環境中語言歧視主題的人，建議您閱讀馬克·巴尼奧的《語言的偏見：何謂，何行？》，聖保羅，羅耀拉出版社，1999年。
631學生接觸。7從那時起，可以看到外籍人士，包括西班牙人，去巴西學習巴西葡萄牙語人的數量，他們根本沒有對巴西葡萄牙語的國際有效性提出質疑。這一年代初期，我們在巴伊亞聯邦大學教授本地學生文學時發現他們具有各種成見，對巴西人使用的葡萄牙語有某種負面的看法。這種負面的感覺可以說是殖民過程的結果，並且從質量上降低了其他民族的語言才能和潛能，以此來證明在殖民地環境當中所建立的那種剝削的體系。在巴西的情況下，這種情形貫穿整個學校學習過程，最近幾十年來8，通過語言學方面的研究，得到了改觀。然而，修讀文學系的學生還帶有現在尚存的某種意識形態說教的殘餘觀念，我們與這些學生初期接觸便是要摧毀這種對母語的形成的負面形象。對巴西人使用的源自巴西文化的融合在一起的語言的譴責在目前的教育中，受到了強烈的衝擊。因此，不願意接受他們為所使用的母語在概念上完全淡化。這是因為在大多數情況下，巴西人是單一語言使用者。巴西是世界上唯一一個幾乎所有人都使用葡萄牙語的國家。有可能在巴西境內旅行而不需要使用另外的語言。甚至還可能越境與使用西班牙語的人進行溝通，因為這兩種語言是相通的。面對這樣的事實，沒有鼓勵人們去學另外的語言，而且人民也沒有感覺到有這種必要。這種情況隨著世界市場的新需要而正在產生變化。如果這是巴西的現實情況的話，那麼實際上從19世紀初，葡萄牙的權力中心遷往里約熱內盧便促使了獨立於葡萄牙的過程的產生。在其他前殖民地，由於近期獨立的思想，對語言理想類型無可避免地反映對歐洲標準的選擇，而輕視巴西葡萄牙語或者是另外一種土著語言模式。7.巴伊亞聯邦大學是一個最活躍的致力於外國人葡萄牙語教學的巴西公共機構（http://www.letras.ufba.br/）。因為它擁有訓練有素的專業人員和位於一個氣候條件優越的地區，來此求學的人數舉世無雙。關於外國人葡萄牙語教學的詳細情況，可參見文學院PROPEE的網站：http://programalingua-portuguesa.blogspot.com/ 8.建議閱讀路易．讓．考維的《社會語言學：批評性導論》，馬科斯．馬而喬尼拉譯，聖保羅，拋物線出版社，2002年（1993年）。[在尖舌;4]）以對社會語言學有一初次接觸。
632現在我們任教的澳門大學的葡萄牙語學生對巴西老師的有用性產生懷疑，他們說勞動市場所要求的是熟練掌握歐洲葡萄牙語的人才，這還適用於學習法律的學生。他們強調他們需要葡萄牙語，僅僅是為了他們專業方面的內容。法律專業方面肯定要用葡萄牙語，因為本地保留了葡萄牙的法律體系。另一方面，一般而言，在中國另外一些大學中學習葡萄牙語的學生或者那些將來澳門學習葡萄牙語的學生，他們對教授以何種葡萄牙語變體教學持無所謂的態度。日常生活中，我們看到這種對巴西葡萄牙語的偏見在澳門顯得尤為強烈，因為從一方面來講，本澳的居民對葡萄牙語感興趣是基於對與同前宗主國的相處持有懷念，因為與這個給了許多人國籍的國家還有感情聯繫。相反，巴西趨向於承認歷史上形成的傳統，一般來講，人們是出於一種各持己見的態度來看待葡萄牙語，並且無法說明對兩個主要的葡萄牙語變體的形成的看法。自從我們對使用者的想像模式有所知之，便可以斷言，想像中享有的崇高威望不是任何一個語言使用者的方言，它肯定只屬於一個想入非非的世界，只能是這樣的。每一種語言的使用者的語言行為，即便他在獲得了大學的文憑之後，也不會嚴格地遵守在多年學習的過程中所學到的語法知識。這產生的原因很簡單，我們可以看到他們學會的只是書面語的規則。許多情況下，學校使他漫不經心，甚至不注意寫作，不注意寫一篇好的文章來為實際或科技服務。這實際上是學校在教授母語中的基本作用。這種基本作用突出的是語言的書面語，然而，沒有一位語言的使用者講的和寫的一樣，因為口語有其自身的規則。某些方面同於書面語，另外一些方面有異於書面語。書面語被認為是語言的最高境界。口語的學習貫穿一生，而作為母語使用的人並沒有注意到語言內部和外部的規則。正是口語體現了一種語言的精髓，世界數種語言不具備書面語。另外一些語言沒有書面語卻存在過。因此，書面語只是某種語言概念的體現，並沒有體現所有口語當中的用法。在葡萄牙語的情況下，最近500年以來，所有的口語都得到了變化，因為語言的變化是由使用者世代學習造成的。儘管它產生的過程
633是非常緩慢的，書面語也會出現語言變化。9巴西和葡萄牙之間遙遠的距離便帶來了兩個國家書面語之間的差異。10儘管巴西葡語和葡萄牙葡語的書面語有自變化產生的差異，但是它並沒有導致大西洋兩岸、在葡萄牙語產生的對岸的書面語互不相通。這種看法應該日益發揚光大，但是有些政治障礙卻為語言專業工作者造成了一定困難。語言工作者的工作之一便是向非專業的大衆，傳播語言的新發現。因此，這類活動並不局限於研究者和教育者的工作。研究者和教育者所履行的僅僅是學術角色。除此之外，在非專業媒體上發表文章也意味不算學分，然而這應該得到克服，因為有必要跟這些習以為常的偏見作鬥爭，每個人一旦離開學校以後都應該與之做鬥爭，語言學家有責任消除關於語言的謠言，這些謠言不過是反映了意識形態立場的說法，這在葡萄牙語而論，是必須解決的中心問題。然而應該強調的是，在講葡萄牙語的國家所使用的書面語是同樣的。如果說巴西的葡萄牙語不是一種獨立的語言，這種觀點並不是現在才有的。一位著名的葡萄牙學者阿道夫：科埃略11，在19世紀中葉便說：葡萄牙語的兩種主要變體都沒有能夠保持它原來的特點，因為雙方都是在不斷變化的。這是口語的自然過程，但雙方變化的過程有所不同的。12巴西的葡萄牙語保留了某些古老的特點，但它也提供了某種語言的變化，因為它得益於聚焦了世界各國的人們於一地這一事實。他們9.在這十年中，一部專門涉及此問題的經典著作被譯成了葡萄牙語。原文是美國研究人員烏利爾．微雷持，威廉．拉波夫和馬爾文．赫爾佐格於20世紀60年代寫作的。凡是想開始嚴肅研究的人員必讀：《語言變化理論的實證基礎》，馬科斯．馬而喬尼拉譯，聖保羅，拋物線出版社，2006年（1968年）。 10.想要更深入地研究隨著時間的推移語言變異，必讀克賽留《同步，歷時和歷史》，里約熱內盧-聖保羅，存在-聖保羅大學出版社，1979年。這位著名的語言學家在書中長篇大論地討論了某一特定的時間片段，所謂的同步。歷史便是這些同樣性質的片段，隨著時間的推移，形成的總和。 11.參見F．阿道夫．科埃略，《非洲、亞洲和美洲的羅曼或新拉丁語方言》，里斯本地理學會會刊，第3系列，第8號，里斯本，官印局，1882年，第451-478頁，2009年11月25日引自：http://purl.pt/24/3/pp-28-3-v/pp-28-3-v_item3/pp-28-3-v_PDF/pp-28-3-v_PDF_08-G-R0072/pp-28-3-v_0000_449-478_t08-G-R0072.pdf. 12.關於傳統形式的保護或取代競爭的形式，值得一讀的是塞爾索．庫尼亞的著作《巴西葡萄牙語的保護於創新》（車軸與車輪，貝洛奧里藏特，1986年）。
634都開始使用葡萄牙語。在巴西的許多土著民族，非洲人、歐洲人及亞洲人的後裔他們已經不使用他們袓先的語言。13這些居民用葡萄牙語代替了他們原來的語言，這使得葡萄牙語成為了巴西99%多人口的母語。即便是那些前輩到達巴西僅僅有一個世紀的日本裔巴西人，他們在適應日本生活時也遇到了困難。他們從80年代起，開始不斷的向日本移民。另外一個原因是這些在遠東尋找就業機會的年輕人日本語掌握的不好。我們可以來看看這部分人口是如何地認同葡萄牙語的。即便是在他們祖先的土地上生活的日本裔巴西人也為他們的子女創辦了學校，以便他們有機會學習葡萄牙語的內容。14在當今的日本，巴西葡萄牙語得到了廣泛的傳播，這是多虧這批重返故土的日本裔巴西人，因為他們同葡萄牙人有過長期的接觸，這在歷史上是史無前例的。儘管巴西葡萄牙語在澳門好像是沒有重視的，實際上巴西葡萄牙語是世界上講的人數最多的葡萄牙語口語。當然，這不是一種劃一的語言15，因為巴西是世界上最大的國家之一（巴西土著人也明顯地感到各地區的差別，這一點對於一個外國人來講，他們需要特殊的訓練才可以學會這樣做）。16“葡萄牙語觀察站”17這個網頁給我們提供了13.達西•里貝羅的研究談及了各族人民建立了被稱為巴西的國家。作者雄辯地揭示了巴西歷史和人類學的數據（參見達西•里貝羅，《巴西人民：形成及巴西的意義》，第2版，聖保羅，文字公司出版社，1998年）。 14.也許這反映了逃避目前的社會不景氣時刻的戰略。應該注意的是，由於日本經濟遭受了巨大的衝擊，出資獎勵日裔巴西人離開日本。 15.不存在相同的自然語言。所有語言都有其內部多樣性。儘管使用者不察覺，對世界各國最不同的語言所做的社會語言學研究表明，即便在兩個人之間可不可能有相同性。關於這後一點，在生成語法的視角內，大衛•萊特富特，在其著作《語言的開發：獲得，變化和進化》，牛津Blackwell出版社，1999年版本中斷言，語言的改變是在兒童語言的學習通過最小的變化取得的。只有經過了數代人之後，才會顯現出語言模式可能的變化。 16.如本文闡述的那樣，必須考慮的是，沒有一種天然語言是劃一的。所謂語言的標準化只是為了規範書面形式。因此，必須有敏銳的頭腦才能讀懂有關語言統一或國家統一，如西爾維奧•埃利亞的著作《巴西的語言統一》，里約熱內盧，標準出版社，1979年或巴博薩•利馬•索布利紐的著作：《葡萄牙語與巴西的統一》，第2版，里約熱內盧，若澤•奧林匹奧出版社，1977年。 17.葡萄牙語觀察站。http://www.observatoriolp.com/
635許多資訊，尤其是關於葡萄牙語的資訊，提到了葡萄牙語分佈的百分比。在這個網站中，我們可以看到87%的葡萄牙語使用者是在美洲。現在的葡萄牙語已經不具備大航海時代的那種重要性，為了瞭解此斷言的意義，必須考慮到歐盟已經決定接受葡萄牙語為主要語言之一。無可否認，葡萄牙語在全世界的使用人數也是作出這個決定的原因之一。一開始葡萄牙語如同希臘語一樣，是一種邊緣性語言，曾經有過它的威望。然而，從國際互聯網來看，只有一小部分是用葡萄牙語寫成的。不可能從數量上來衡量某種葡萄牙語變體或另外一種葡萄牙語變體使用的頻率，但巴西肯定是在虛擬世界中參與程度比較高的。總是希望巴西主要是考慮到使用巴西葡萄牙語人的數量，比其他國家生產更多的葡萄牙語內容，人口的份量有其重要性。巴西葡萄牙語目前已經通過巴西電視劇、電影，主要是巴西的音樂傳播到各地，它在不斷地增長，至2050年，無疑將是世界上使用人口最多的8種西方語言的之一。它的主要基礎是其人口數量（參見“葡萄牙語觀察站”）。似乎這在澳門並沒有產生任何的影響，主要是因為使用巴西葡萄牙語的人不多。令人難以接受是，澳門媒體將被採訪者的巴西葡萄牙語翻譯成歐洲葡萄牙語，這裏我們暫且不談為何會產生這種現象。這種態度根本沒有必要，因為巴西所講的葡萄牙語與世界上任何一個語言使用者的語言是同樣有效力的。除此之外，還要看到，任何一個掌握了某種語言基本知識的人都可以聽懂人們的口語，也能夠看懂巴西寫的葡萄牙語。唯一可以解釋的是與標準的歐洲葡萄牙語的理念基礎有關，及對其他變體的偏見。葡萄牙語這兩種主要變體在所有語言方面都存在差異，但是其他國家的葡萄牙語使用者更加聽慣了巴西葡萄牙語，而不是歐洲的葡萄牙語。這裡討論的口語和書面語的問題遠未考慮到現在施行的新正字法規則，因為這與其說與語言學有關，還不如說與政治有關。正字法是代表某種語言的書寫形式，它並不影響到語言的本質，這是書面語當中唯一的有規律支配的部分。本文便是以巴西目前通行的新正字法規則書寫的，即便如此，它還是用一種很明顯的巴西風格寫作的。在所有實行葡萄牙語正字法的地區，所有的文章仍不可避免的擁有本地特色。澳門不是一個國家，因此沒有同澳門
636簽訂正字法協定，也沒有同中國簽訂這個協定來採用新的正字法規則。任何一種葡萄牙語文章採用何種正字法必須尊重每個書面語言使用者在寫作當時所採取的態度，這同本地區使用何種英語寫作的政策相同。無論如何，在中國似乎形成了一種運動，讓巴西的葡萄牙語在澳門獲得某種代表性。這種情況在澳門大學18是非常明顯的，因為在澳門大學葡萄牙語系教員中已有6個巴西教員。值得注意，這完全是中國的態度。它實際上與在中國工作的製鞋工業的勞動者和駕駛員相同。巴西作為一個國家，在中國所設的葡萄牙語專家組不多，因此，巴西當局應該招募更多的人員來中國正式傳播葡語。考慮到最近的情況，似乎現在要行動起來，改變這種局面，因為去年以來，在中國的兩所大學中已經增加了巴西葡萄牙語能力測試點。這意味著任何一個中國專業人員如果想要到巴西工作或者任何一個專業的中國大學生要對巴西的某個高等機構感興趣的話，他們必須出示CELPE-BRAS的證書。19然而，巴西還要進一步推動它與中國的關係，進一步推廣葡萄牙語，以提高巴西在中國的影響，主要是文化方面的影響。因此，急需在中國傳播巴西文化。要完成這項任務最好的辦法就是成立一個巴西文化中心20，此類中心的作用必定是巴西文化傳播者的作用，而且也可以承擔傳播巴西葡萄牙語的任務，為何澳門有此待遇？除了香港是巴西總領事館的所在地，首要的原因是中國中央政府將與葡萄牙語國家來往的任務交給了澳門，因此成立了一個上面我們已經提到過的貿易平臺，而且中國教育的規定要求大學生有必要在一個講葡萄牙語的國家完成學業時，可以選擇澳門。因此，有必要正式接受葡萄牙語的另外一種變體。堅持一種變體的壟斷性的話，它有違18.有關表格可見葡萄牙系的電子郵件地址：http://www.umac.mo/fsh/dp/19.討論中可以看到，兩個主要的葡萄牙語變體所走的道路是不同的。這反應在雙方的能力證書是不同的。因此，計劃在巴西學習或工作的將葡萄牙語作為外語來學習的人，必須接受CELPE-BRAS葡萄牙語能力測試。這一測試每年兩次。通常在4月和10月。如下地址提供細節：http://www.inep.gov.br/celpebras/ 20.讀者可以通過以下的鏈接，在外交部的網頁上獲得更多的關於巴西文化中心的資訊：http://www.dc.mre.gov.br/lingua-e-literatura/centros-culturais-do-brasil
637提倡國際關係的全球化的精神。克服了這一困難之後，當地可以得到一個巴西文化中心的支援，可以推進中國學生接觸巴西，而且無需前往巴西。一個文化中心很有可能使巴西葡萄牙語更加為中國學生所熟悉，換句話說，巴西葡萄牙語更加有機會在中國傳播，降低現在仍然存在的文化真空。以此，中國和巴西之間的聯繫更加鞏固，可以推廣到其他的領域，而不僅僅是經濟領域。這便是在澳門傳播美洲葡萄牙語的宗旨。可以肯定的是，地球上兩個地理位置如此遙遠的兩點之間的合作將會得到持續性的發展，更加有效，還會在文化和葡萄牙語領域有更多的交往。
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639基於區域共生理念的粵澳間食品安全監管合作*鄭丹桂**一、粵澳間食品安全監管合作的邏輯起點（一）粵澳區域共生系統共生最早是作為生物學的概念而提出，隨著共生理論研究的不斷深入，共生的概念和思想逐漸被引入到社會科學領域用以分析社會生活中由多元個體所構的複雜集合體，甚至有學者認為社會共生現象是人類生存與發展的基本存在，社會共生關係是人類的基本存在方式，並預言當今社會已進入了一個“多元共生的時代。”1粵澳地區自古唇齒相依，互聯一體，同屬有著久遠地緣、史緣、親緣和業緣關係的嶺南地理單元，相互作用在共生系統當中形成了相互依賴的共生關係。粵澳作為共生單元具有地理上的聯結性、政治上的統一性、經濟上的互補性和文化上的同質性，為其區域合作提供了基礎條件。從2003年10月17日簽署的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）為粵澳的緊密合作拉開序幕了，到後來分別簽署的五個補充協定為粵澳之間的深入合作提供了制度保障，從“粵澳高層會晤制度”到“粵澳合作聯席會議制度”對話合作機制不斷完善，從經濟貿易、旅遊、文化、大型交通基礎設施建設、口岸合作到民生合作，合作領域的不斷深化和擴展，粵澳合作不斷走向更高的層次，粵澳之間的合作與共生關係越來越緊密。廣東是澳門與中國內地進出口貿易中的主角，2000-2007年，粵澳貿易額累計109.75億美元，佔澳門與內地貿易額的83.1%，粵澳貿易平均每年增長20.2%。2008年底，廣東累計*本文於2010年7月2日“提升公共管治能力二零一零年兩岸四地學術研討會”上發表。**中山大學政治與公共事務管理學院碩士研究生1.[M]胡守鈞：《社會共生論》，復旦大學出版社，2006年。《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，639—649
640辦理個人赴澳旅遊簽注2485萬次，佔全國總量約八成，粵澳兩地相互旅遊和聯合推廣區域旅遊不斷發展，使兩地民衆交流更密切。2粵澳物流業的蓬勃發展，使得兩地的產品與服務的流通更加迅速，形成了更強的依賴性。在經貿、旅遊、物流等實踐中粵澳間形成良好的互惠共生關係。（二）區域公共問題的出現隨著粵澳區域經濟一體化的發展和合作領域的拓寬，兩地的區域社會不斷形成，相互間由緊密的鏈條連接成了休戚與共的利益共同體，共生關係並不僅僅是基於自然、地理因素而與生俱來的，它隨著網路化、立體化、現代化的綜合交通運輸體系和資訊溝通網路的構建以及彼此間相互依賴程度的日益加深而得到逐步的培育和強化。(向良雲，2009)粵澳基於強化的和高度發展的共生系統，紛繁雜蕪的動因與利益交織在一起，大量區域性公共問題隨之產生，並有複雜化、多元化和規模化之態勢。在衆多的公共問題中，尤其以食品安全問題更為典型，危害更為迅速和直接。經貿、旅遊、物流業的發展使得食品的流通性越來越強，使食品安全問題具有“外部性”和傾向於“無界化”，如2006年，廣東大量出口澳門的“紅心”鴨蛋被查出含有致癌物蘇丹紅四號；“孔雀石綠”桂花魚，問題多寶魚事件的爆發極大程度影響了廣東對澳門海產品供應；2008年三聚氰胺毒奶粉事件在廣東弄得人心惶惶，在民衆轉戰港澳買奶之際，澳門紛紛檢出雀巢奶粉、樂天小熊餅等含三聚氰胺；近來澳門及廣東先後發生多名市民在食用海鮮帶子後集體中毒事件等等，至此粵澳間的食品流通已經形成了無法分割的緊密聯繫的鏈條，由於食品安全問題具有跨越了單一的行政轄區的性質，僅僅靠單邊的地方政府已經無法應對。區域發展是以區域內共建並分享著的共同安全為基礎，通過共生單元間的相互促進與協同形成區域內部的有機整體。而這些頻發爆發的食品安全事故，成為區域政府合作所面臨的嚴峻挑戰。2.[EB/OL]中國網：《回歸以來的粵澳合作關係》，2009年12月，http://news.qq.com/a/20091218/002164_1.htm。
641二、粵澳間食品安全監管合作的已有探索為了有效生產與供給區域公共產品，解決區域經濟發展中的區域性公共問題，需要形成常態的區域治理，以保證區域公共事務得到及時、有效的治理3。所以跨越單一的行政轄區的食品安全監管已經非常必要，區域公共問題的聯合治理已經提上了議事議程，在這一過程中，政府的作用舉足輕重。特區政府始終遵循“遠交近融”的發展思路，把鞏固和拓展對外合作關係特別是加強粵澳合作作為施政重點之一。粵澳合作在“一國兩制”框架內獲得了質的發展，兩地合作意識不斷加強，合作機制不斷深化，合作層次不斷提升，合作領域不斷拓展。從2003年簽署的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）以來，澳門與內地質量監督檢驗檢疫總局簽署了“檢驗檢疫及食品安全合作安排”合作協定，通過粵澳高層往來頻繁、合作領域不斷拓寬，粵澳分別建立了新的合作機制，在探索中不斷明確了新時期的粵澳合作思路，從一味強調經濟一體化到把民生合作作為主要著力點，體現了行政當局對區域公共問題重視程度不斷提高，食品安全監管的合作也經歷了從無到有的過程，隨著食品安全監管合作和交流的縱向和橫向發展，兩地合作形成了主要的制度安排和不斷出現了新的合作方式。（一）粵澳合作聯席會議制度粵澳合作聯席會議制度作為新的合作機制於2003年12月9日正式生效，取代了過去的粵澳高層會晤制度，並於當日召開第一次會議。迄今為止，已經共舉辦了八次會議，每次聯席會議都對下階段粵澳合作方向、合作重點及重大經濟社會問題進行磋商，使合作能夠有計劃、有組織地開展。同時，粵澳合作聯席會議下設聯絡辦公室作為常設機構，同時雙方可根據需要設立若干專案專責小組。作為指導粵澳關係發展的最高層政府間對話機制，2005年的粵澳合作聯席會議第一次提出加強粵澳公共衛生和食品安全合作，揭開了粵澳食品安全合作3.[J]劉煥章、張緊跟：《試論新區域主義視野下的區域合作：以珠江三角洲為例》，載《珠江經濟》，2008年12月。
642的新篇章，從此雙方在食品安全監管合作方面一路高歌猛進。2006年粵澳合作聯席提出加強公共衛生和食品藥品安全交流方面的合作，決定成立食品安全合作專責小組，推動食品安全盡快建立通報及預警機制，2007年粵澳合作聯席會議提出加大兩地民生合作力度是近期粵澳合作最主要著力點，粵澳雙方在會上簽署了《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》。2008-2010年的粵澳合作聯席會議不斷促進食品安全方面的通力合作，簽署了與食品安全監管相關的《關於成立珠澳合作專責小組的備忘錄》和《粵澳應急管理合作協定》，堅持“以民為本”的原則，重點抓好“一項框架協定、兩項專項規劃、四項重點工作”，其中民生領域的合作中的確保供澳食品安全作為四項重點之一被提到。（二）粵澳食品安全工作交流與合作會議2007年，在《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》下，促成了粵澳食品安全合作第一次工作會議的召開，會議至今已經成功舉辦兩次。雙方經協商同意，每年至少共同組織召開一次由雙方專責小組組長主持的工作會議，若兩地間發生重大食物安全事故或發生需要臨時開會研究的重大事件時，雙方還可以召開緊急高層會議。廣東省食品藥品監督管理局和澳門特區民政總署作為粵澳兩地政府間負責食品安全工作交流與合作的聯絡單位。為落實這一機制，雙方分別指定兩名聯絡員，負責日常工作層面及具體事項的聯絡工作。會議由廣東省食品藥品監督管理局、農業廳、衛生廳、工商局、海洋漁業局、質監局、食品藥品監督管理局等部門，與澳門方面由澳門特區民政總署管理委員會、特區民政總署、衛生局、澳門海關、經濟局、旅遊局、教育暨青年局等部門參會。食品安全合作工作會議為兩地交流提供了平臺，利於雙方彼此瞭解兩地食品安全監管工作體制以及有關工作情況，在此基礎上商討粵澳食品安全合作機制的運作方式和資訊溝通交流的渠道。（三）食品安全工作通報機制2007年粵澳合作聯席會提出了建立完善食品安全工作通報機制和專家層面的交流機制，以方便及時溝通，快速傳遞粵澳兩地有關重
643大食品安全政策、法規、標準的推出、修改或更新，重要食品質量安全監測及抽驗結果，大規模食品召回或類似專門行動，以及涉及雙方的重大食品安全事故資訊與調查結論等食品安全資訊。至此，在兩地政府的通力合作下食品安全監管合作機制不斷完善，正式啓動粵澳食品安全交流合作機制以來，在兩地政府的關心支援和各有關部門的共同努力下，各項合作不斷推進，兩地日常食品安全資訊溝通交流已形成良性互動，粵澳雙方均堅持及時主動地向對方通報有關食品安全資訊，通過密切的食品安全資訊通報，粵澳雙方已初步建立起比較暢通的資訊通報機制。如2008年粵方向澳方通報了春節應節食品抽檢結果、端午節粽子類、中秋節月餅產品的抽檢資訊以及農產品例行監測資訊、每季度流通領域食品的質量監測資訊等各職能部門食品監督監測資訊和有關工作資訊。澳方亦向粵方通報了食品安全與質量資訊、應季食品抽驗結果、食品預警資訊以及部分食品中三聚氰胺的抽檢結果等。截止2008年底雙方已相互通報資訊30餘次。（四）訪問交流機制粵澳兩地不定期組織各種各樣的學習團、交流團，由主要領導帶隊，進行參觀、訪問、學習、交流。如2005年在作為兩地合作的牽頭負責單位的廣東省食品藥品監管局和澳門特區政府衛生局多次的磋商之下，促成了澳門健康城市委員會食品安全專責小組訪問團的成功訪粵。分別與珠海食品安全委員會進行了座談，在廣州在省食品藥品監督管理局召開了粵澳食品安全工作交流與合作座談會，在佛山參觀了南海市桂城中小學配餐中心和順德區政府行政服務中心。訪問的過程中廣東食品藥品監管、衛生、工商、質監和出入境檢驗檢疫等部門與澳門專責小組成員單位交流了各自的食品安全監管體制和有關情況，探討加強食品安全資訊溝通的方式和渠道，就雙方關心的供澳食品的檢測等問題交換了意見。雙方認為粵澳兩地在食品安全監管體制上十分相似，如何形成監管合力，提高監管效能，是粵澳雙方同樣面臨的重要課題。粵澳雙方代表強調，將秉承“前瞻、全局、務實、互利”的原則，進一步加強食品安全工作的交流和合作，建立暢通的食品安全資訊溝通渠道，確保粵澳兩地食品安全。
644表1粵澳食品安全監管合作相關事件合作形式具體事項2005年粵澳合作聯席會議粵澳重點加強15個方面的合作。提出進一步加強粵澳公共衛生和食品安全合作。2006年粵澳合作聯席會議1、進一步加大合作力度，拓寬合作領域，提高合作水平，全面構建粵澳合作的三個新格局。2、其中一個是構建粵澳民生合作新格局，加強公共衛生和食品藥品安全交流方面的合作等。3、成立食品安全合作專責小組，推動食品安全盡快建立通報及預警機制。2007年粵澳合作聯席會議加大兩地民生合作力度，是近期粵澳合作最主要著力點。粵澳雙方在會上簽署了《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》。1）建立工作通報機制。由澳門特區民政總署和廣東省食品藥品監督管理局負責互相通報有關食品安全資訊。2）通報食品安全資訊內容應包括兩地重大食品安全政策、法規、標準的推出、修改或更新，重要食品質量安全監測和抽驗結果，大規模食品召回或類似專門行動，涉及雙方的重大食品安全事故資訊與調查結論，以及有關事件涉及的範圍、採取的防控措施、需要注意的事項等。3）日常監管工作中發現涉及對方轄區內企業的重大食品質量問題時，應及時通報對方。4）對不確定的食品安全資訊，其中有關食品安全事故、食品質量安全監測（抽驗）結果等方面的資訊，應相互核實有關情況。5）每年由雙方專責小組組長主持召開一次以上的工作會議，總結合作情況，研究下一階段工作安排或重大事項。6）雙方指定聯絡員負責日常工作層面及具體事項工作。2008年粵澳合作聯席會議兩地將進一步促進食品安全方面的通力合作，確保民生不斷改善。簽署了八個協定其中包括《關於成立珠澳合作專責小組的備忘錄》和《粵澳應急管理合作協定》。2009年粵澳合作聯席會議1、粵澳雙方堅持“以民為本”的原則，努力完善兩地合作機制，積極開展兩地合作的前瞻性戰略研究。2、加強粵澳民生等方面的合作，就食品安全問題彼此充分交換意見。2010年粵澳合作聯席會議1、階段的合作重點，抓好“一項框架協定、兩項專項規劃、四項重點工作”。2、民生領域的合作中的確保供澳食品安全作為四項重點之一被提到。
645合作形式具體事項2007年粵澳食品安全合作第一次工作會議雙方彼此介紹了兩地食品安全監管工作體制以及有關工作情況。討論了《粵澳食品安全工作交流與合作框架協定》，商討了粵澳食品安全合作機制的運作方式和資訊溝通交流的渠道，並達成了一致意見。2008年粵澳食品安全工作交流與合作第二次工作會議回顧了粵澳食品安全工作交流與合作機制建立一年來的運行情況。詳細交流了2008年以來兩地有關部門食品監督監測結果、食品安全監管工作情況，探討了如何不斷地拓寬雙方合作的深度和廣度問題。就共同關心的食品安全熱點問題進行分析和研討，通過技術層面的交流合作增進互信，更好地引導社會輿論、為政府提供決策參考。從粵澳間食品安全監管合作的已有探索和實踐我們可以看到，跨越單一的行政轄區的區域公共問題合作治理是可能實現的，儘管這一過程可能消耗大量的協商成本、機會成本和時間成本，但不可否認的是，區域公共問題合作治理是區域合作向縱向和橫向深化的必然趨勢。但目前粵澳在食品安全監管合作僅僅依賴於行政主導方式的單方推動和領導的倡議式的行為，這種以政府單向度、封閉式的管理為主實現的粵澳間食品安全監管合作使得合作的推動力不足，以此形成的食品安全監管合作仍然是以孤立的政府部門為核心、以倡導性會議和論壇、交流互訪為主要形式，形成了得高度分散化、碎片化食品安全應對格局，缺乏連續性和整體的區域合作治理思路和長遠規劃，造成了其整體效能不高、治理能力有限、難以有效治理區域食品安全問題。三、基於區域共生理念的粵澳間食品安全監管合作在全球經濟一體化形勢下，一方面隨著世界市場的不斷發展完善，人越來越成為世界性存在，人與人之間交往的頻繁，最終促成人與人之間的共生關係；另一方面，全球一體化所凸現的人類根本利益的整體相關性關係已開始形成，在這一現實基礎上催生出的必然是與
646之相應的新的共生理念。4“一國兩制”這一蘊含共生理念的大政方針無不體現了利益的共生關係，也實現著同胞間共同的根本利益，為建構共生理念和促進粵澳區域公共合作提供了示範性思路。粵澳自古同根同源、共生共榮，為共生單元之間提供在相互激勵中共同進化的路徑。在新的形勢下，要走出單一行政化、高度分散化、碎片化食品安全監管合作的困境，更需要引入共生系統的原始驅動力，建立以共生理念為支撐，建立由內動力和外動力雙向驅動的食品安全監管共生系統新格局。區域共生——食品安全監管合作模式動力機制֏ऱሁஉΖڇᄅऱݮႨՀΔߨנԫ۩ਙ֏Ε৫։ཋ֏Εᅷׂ֏ଇڜ٤ጥٽ܂ऱܺቼΔޓᏁ֧Ե٥سߓอऱࡨᦀ೯ԺΔ৬مא٥س࢚㻽֭ᐶΔ৬مطփ೯Ժࡉ؆೯Ժᠨٻᦀ೯ऱଇڜ٤ጥ٥سߓอᄅݝΖʳʳʳʳʳΰԫαʳփ೯Ժᖲࠫʳ˄ˁ㶷ᄐං೯Ժʳଇڜ٤ፖଇ㶷ᄐ܂㻽ࠟچاسംᠲፖᆖ၉ംᠲਢጹയઌຑऱΔءਢ࣍լױ։໊ऱ٥سߓอխΖᖵᆖ᧭ᢞࣔΔᆕᖾᆖᛎ၉࣐ࡉࠟچاسംᠲΔլਢࣹૹاس༉࣋ኬᆖᛎΕ࿇୶ᆖᛎ༉ᥔ੪اسऱઌյࣆีऱᣂএΔۖᚨਢ٤૿ኙ൷Εઌյࢮ೯ऱᣂএյ༡٥سᣂএΖڕ࣠اسګ㻽ϘࣨϙΔᆖᛎऱຒ࿇୶ലګ㻽ϘچՂᣬࣾϙΖ֘հΔڕ࣠ലاسϘࣨϙᇖᏘΔᆖᛎፖاسࡉᘫ࿇୶ऱኪႨ༉ਢߜړऱދᇷᛩቼΔթᄎኙᇷءΕԳթΕറூ㶷سܮ֧Ժࡉދᇷ㶷سႃፋயᚨΔࠠڶԼߩऱᑨԺࡉ৵ঢΖଇڜ٤ፖ㶷ᄐ܂㻽٥سցΔኙ٥س౨ၦऱಳޣਢسژࡉ࿇୶ء೯ԺΖଇ㶷ᄐ࿇୶㻽Աᗨี،ऱᄅᏺ౨ၦΔଇڜ٤ጥঞਢ່Օ࿓৫ऱ྇֟౨ၦΔࠟृڇך։༇ૹ٥سցᗑمࢤࡉ۞ࢤऱഗ៕ՂΔຏመढᔆΕᇷಛࡉ౨ၦᣂএ܂شΔא֗ٵᣊፖฆᔆषᄎං೯Ժขᄐං೯Ժ֮֏ං೯Ժਙࢌං೯Ժ؆ຝᤁञԺփ೯Ժᖲࠫ؆೯Ժᖲࠫ（一）內動力機制1.產業推動力食品安全與食品產業作為兩地民生問題與經貿問題是緊密相連的，本是處於不可分割的共生系統中。歷史經驗證明，粵澳經濟貿易和兩地民生問題，不是注重民生就要放慢經濟、發展經濟就要犧牲民4.[J]馬小茹、馬春茹：《全球化：建構共生理念的基本依據》，載《寶雞文理學院學報》社會科學版，2003年4月。
647生的相互拖累的關係，而應是全面對接、相互拉動的關係互惠共生關係。如果民生成為“短板”，經濟的高速發展將成為“地上懸河”。反之，如果將民生“短板”補齊，經濟與民生和諧發展的態勢就是良好的投資環境，才會對資本、人才、專案產生吸引力和投資產生集聚效應，具有十足的潛力和後勁。食品安全與產業作為共生單元，對共生能量的追求是生存和發展根本動力。食品產業發展主要為了積累它的新增能量，食品安全監管則是最大程度的減少負能量，兩者在充分尊重共生單元獨立性和自主性的基礎上，通過物質、資訊和能量關係作用，以及同類與異質單元之間的相互吸引、相互補充、相互促進和相互合作，不斷積聚共生正能量並減少負能量，增強共生關係的淨能量，形成對稱性互惠共生的共生模式，最終實現共同啟動、共同適應和共同發展的總趨勢和總方向。2.文化推動力粵澳蘊含著嶺南深厚的歷史文化傳統，有著強烈的文化認同感，兩地人民在旅遊經貿日益頻繁的交往中，在教育和科技領域的長期合作中促進雙方的交流和溝通，形成了信任的紐帶，能夠對食品安全的問題達成一致共識，隨著兩地的經濟發展和人們生活水平的共同提高，對共同的食品安全有了更強烈的訴求，在此強大文化整合力的基礎上形成的高度信任與協同，使共生系統產生了“粘性”，雙方能夠基於合作而進行的具有目標性的、自覺的共同行動，產生新的共生能量。3.社會推動力新的食品安全監管合作格局應是一個開放式的共生系統，擺脫自上而下的政府單向合作的運作，減少政府主導的強制力控制，恢復公民社會的活力，用整體和統籌的方式重新整合區域內所有共生單元的資源和能力並嵌入公民社會，形成組織模式和互動平臺，雙方在平等的共生系統中對話與合作，社會組織、公民等將參與社會管理，表達自己的偏好與支援，如新聞媒體合作對食品市場監督和消費者的聯合維權。一方面對生產、銷售假冒僞劣和有毒、有害食品違法犯罪行為及時予以曝光，揭露醜惡，警示違規，對食品企業的行為產生約束作
648用，同時也為政府提供了食品安全隱患的線索。另一方面宣傳有關食品安全的法律法規，開展食品安全知識的宣傳和普及，引導廣大消費者堅決抵制假冒僞劣和有毒有害食品，從而提高了消費者的自我保護意識和對食品的辨別能力。這樣，在社會輿論和消費者的監督下，食品企業的行為得以規範，同時也對食品安全監管帶來了壓力，促使對食品安全監管的合作制度的創新和增強其“回應性”。5（程宇，2009）（二）外動力機制1.政府推動力在兩地食品安全監管已有的合作中，政府顯示了其強大的推動力，食品安全的最大特點在於其具有公共性，而區域政府是體現公共性的最權威的代表和履行這一職責的有形實體，所以在食品安全的共生系統中政府的外推力依然是不可或缺的，一方面提供政策制度保障，使得食品安全監管合作在即定的框架下展開，同時承擔食品安全的預測和總體佈局規劃，另一方面是資源的提供，在政策框架下保證食品安全供給的資源提供和激勵。在共生系統中，政府應秉承治理與善治的基本共生理念，在承認共生單元間的利益追求、目標宗旨、組織特性等存在差異甚至是衝突的基礎上，圍繞構建區域食品安全的目標和任務，形成整體、綜合的區域問題合作的長效整合機制，避免政府間的合作短視，或僅僅停留在應急反應的層面，且要通過促進性立法、區域內一體化政策的制定等方式，以持久的可預見性來規範地方政府間的合作，這樣就可以避免權力的隨意性、或個別領導人的意志改變而破壞合作治理的進程。2.外部競爭力食品安全監管合作的共生系統本身具有的開放性和共生單元的多元化趨勢，使得外部競爭成為普遍的現象，鯰魚效應的定律告訴我5.程宇：《公共治理：食品安全監管模式探索》[J]，《廣東廣播電視大學學報》，2009年第6期。
649們，一個行業沒有競爭力就沒有生命力，對於食品行業來講也是如此。因此食品安全監管不能一味地強調封閉性合作，消除行業外部競爭的特性，共生意識要求我們正視競爭與合作的不可分割性，粵澳兩地建立起食品企業間的良性競爭，建立“質優者上”的行業定律，在競爭中形成良好的企業誠信與相互合作聯合形成行業自律，減少劣質食品的生存空間，在優勝劣汰的良性市場競爭法則中構建良好的食品安全監管合作格局。四、結語綜觀國內外的區域合作治理成功經驗可知，任何一個區域公共問題的有效治理都需要基於合理的框架以建立起適合該區域的獨特可持續發展模式，從而產生區域系統持久的內外雙重推動力，保證治理機制能力和活力。粵澳之間已然成為相互依賴的開放性共生系統，食品安全監管不能人為地分割與阻斷，縱向和橫向的合作推進已成為必然的趨勢和長久堅持的方向。同時，食品安全監管中不斷面臨新情況和出現新問題，要求粵澳間食品安全合作方式和機制應隨著兩地經濟文化逐漸發展和突顯的公共問題而進行相應的調整、優化與完善。在CEPA框架的基礎上，繼續推進粵澳合作聯席會議制度、食品安全工作通報機制、會議交流制度、訪問制度的完善，同時應本著更寬闊的視野，進一步加大產業、文化、社會內在推動力的作用，強化政府推動和外在競爭相結合，使粵澳間的食品安全監管合作走向更高的層次。
650
651《行政》第二十三卷，總第八十九期，2010No.3，651—659為提升公共管治能力建言——“提升公共管治能力二零一零兩岸四地學術研討會”紀要林瑞光*由澳門大學當代中國研究中心、行政暨公職局及澳門區域公共管理研究學會合辦的“提升公共管治能力二零一零兩岸四地學術研討會”於2010年7月2日舉行。來自中國內地、香港、澳門、臺灣兩岸四地共五十餘位學者及澳門百餘名公務員參加了此次研討會，學者與實踐者在此次會議上進行了深入的交流，為提升公共管治能力建言獻策，會議取得了很好的成效。研討會7月2日上午在澳門大學國際圖書館舉行開幕式，由行政法務司司長陳麗敏主持，澳門大學校長趙偉、行政暨公職局局長朱偉幹及澳門區域公共管理研究學會副會長駱偉建主禮。陳麗敏在致詞中表示，隨著全球化的發展，各國政府及地方的合作更趨緊密，對公共管治的內涵、發展和實踐均提出新的要求。政府的管治如何配合時代發展的需要，提升公共服務的能力與質素，成為各國政府共同關注的課題和努力的方向。澳門邁向國際化城市不能故步自封，必須加強與其他國家及地區的聯繫、交流和合作，發揮自身優勢，學習別人的先進管理模式和經驗，才能保持競爭力，在合作中創造共贏。澳門特區近年急速發展，經濟及社會環境不斷變化，居民的訴求及社會問題越見複雜多樣。政府亦清楚認識到保持澳門持續穩健發展，讓市民安居樂業，必須秉持“以人為本”的施政理念，以創新思維和負責任的態度，積極聽取民意，提倡科學決策，努力打造服務型、責任型的陽光政府。她強調，特區政府將在現有的工作經驗基*中山大學博士
652礎上，進一步深化各項行政改革措施，包括優化公衆諮詢機制、推動政務公開、加強廉政建設及官員問責機制等，務求革新政府管治，建立廉潔高效的施政團隊，改善民生，整體提升市民大衆的綜合生活素質，讓特區可持續發展和穩定繁榮。趙偉在致辭中也表示，過去十年澳門特區經濟發展取得驕人成績，但也出現新的社會矛盾，對反貪倡廉及政策制定機制的訴求大增。今後的發展重點主要是建立陽光政府，提高公共決策水準及加強區域合作。為了達到這些目標，特區政府提高執政能力是主要關鍵。一、反腐敗與制度建設在主題發言中，澳門大學社會科學及人文學院郝雨凡教授暢談了反腐敗與制度建設的問題。他指出，19世紀50年代以來，腐敗研究在國際學界逐漸興起，但近年來，這一研究面臨困境。人們對腐敗的理解越來越單線條，對防腐的措施也越來越通則化。從西方民主體制鞏固建立以後，廣義上的政治腐敗，在西方來說，基本上已經解決。西方學者也都認為，政府改革應該強調西方式的民主，因為已經有了幾個較成功的西方發達的民主國家，那麼，西方式的民主就應該適應於全世界，這也是“腐敗”這個含意愈來愈窄的原因。但是西方民主國家也有很獨特的腐敗現象。因此，對發展中國家而言，應該去理解發達的民主國家中哪些特徵可以抑制腐敗、哪些又導致腐敗，所以問題的關鍵不只是一個社會的腐敗是否存在或程度多高，關鍵是治理能力的強弱，實際上就是陽光政府的公共管理體系，真正做到社會機制的共有性。而深化民主是讓人民對社會發展中的問題進行爭論，並把各方的力量都考慮到，真正做到社會治理機制的共有，才能夠使民主持久化。中國自改革開放以來，出來了較為嚴重的腐敗現象，其含義早已大為擴展，涵蓋的現象和形式也更趨多樣和複雜。整體來說，中國腐敗的嚴重包括幾個因素的：第一，與“市場導向改革”有關，中國從
653傳統的計劃經濟到市場的技術轉型，由於市場經濟改革沒有充分到位，官商界線十分模糊；第二：與意識形態的鬆動和價值體系的真空錯位有關，經過無數大小的政治運動，中國人民的信仰經過巨大的變遷，無論是中國幾千年來的傳統儒家民化和毛澤東時期的這種共產主義神，都受到很大程度的重創，引致人民的是非觀出現了錯位。而中國解決腐敗問題的關鍵，是提高政府的公共治理能力，在目前的政體下建立起一種合理且有效的，既與市場經濟相匹配由具備民主政體反腐功能的社會治理機制，以從源頭上約束和規範人們對政治和經濟的參與活動。他還繼續指出，澳門有著不同的歷史文化背景，腐敗的成因因而也與大陸不同。他建議為了抑制腐敗，應完善澳門的治理機制，刪除法律制度上的灰色地帶，研究澳門社團存在的問題，提高政府工作的透明度和行政工作上的能力，發揮媒體的監督作用，同時，應讓立法會遇到問題和決策時進行事前檢討而不是事後檢討。二、澳門反貪政策的發展方向臺灣暨南國際大學梁錦文副教授則主要探討了澳門反貪政策的方向。所謂貪污，基本的特徵包括與大眾的託付有所分離；對政府組織或社會大眾有所欺騙；故意將自己的私利置於公利之上；擁有互相的利益與義務，其範圍不以金錢為限；企圖將某種法規合理化後，來作掩飾的方法；具有矛盾的雙重功能等。根據澳洲墨爾本大學政治學者LeslieHolmes教授對保加利亞、匈牙利、波蘭與俄羅斯四國做的研究，他認為貪污的主要原因有三，分別是：心理的、文化的以及與體系有關的。據此，梁教授將其研究應用於澳門社會，以心理因素來看，一是“貪念”。澳門在2001年賭權開放以後，由於貧富懸殊一直擴大，整個社會的觀念有所扭曲，而有“笑貧不笑娼”的現象。二是“認同”問題。也就是說貪污受賄者本身自覺其認同出了問題，因與這個社會或體制脫節而衍生某種疏離，激化其貧窮感。此外貪污的原因也因為要獲得更高的尊敬與地位，以及來自同儕團體或上司的壓力。
654從文化因素來看，澳門受到中國的“差序格局”文化影響，而這種“差序格局”而導致公務人員為了其個人、家庭或家族而貪污，也是原因之一。次者，澳門在回歸中國之後，群己權界沒有清楚的界定，於是國庫黨庫通私庫的情形層出不窮，造成貪污的現象。最後，澳門的天主教在葡萄牙人的推動下，對澳門文化的影響甚大。而且天主教因為重視人與人之間的關係，所以較容易形成人治高於法治的觀念，不只容易形成貪污，更容易形成包庇。從體系相關因素來看，路徑依賴仍對澳門有相當大的關係。中國改革開放轉型中，新舊力量的不易妥協，於是形成許多事情都只能靠“人情”與“面子”來潤滑其溝通渠道，於是便形成貪污與受賄的基礎。在澳門的情況也十分相同，由於回歸只有十年，在澳葡政府至中國政府之間的轉型時期，新舊勢力，尤其是財團，出現互為競爭，不容易妥協的情況，不同利益團體為了其本身利益，都希望在整個決策中能保障其昔日之利益，甚至增加其利益。在這種情況下，貪污與賄賂便成為決策過程中發生機會甚高的事。況且由於決策透明度並不足夠，於是形成決策黑洞，產生貪污。然而，梁錦文特別提出，值得肯定的是，澳門政府在1999年回歸後，一直致力於反貪的政策與工作，近年來每次特首的施政報告，都提及反貪及陽光法案，可見澳門特區政府對反貪與陽光法案的重視。歐文龍案的偵破為反貪政策的重要功績，令人印象深刻。而且澳門也盡力去制訂及修正許多反貪及陽光法案的法令，可見澳門政府是有其積極性之處。然而澳門反貪政策也不應只在法令的制訂與修改，也應該重視貪污及行賄的根本所在，才能正式治標。由此，梁錦文副教授利用前述的分析，試圖提出一些反貪政策的方向，主要包括以下十點：一、澳門在發展經濟的同時，必須要兼顧貧富懸殊日益擴大的趨勢，尤其是要注意收入的公平合理；倘若貧富懸殊繼續增加，在“笑貧不笑娼”的情況下，會增加澳門人的“貪念”；二、增加賭場以外之工作機會，例如可以促進服務業，使之成為非賭場之工作，並調整其薪資，俾這些行業能留住人才；同時也為澳門產生真正的中產階級，可以作為真正監督政府以及與財團對抗的
655力量，亦為真正穩定澳門政治經濟的力量。否則貧富越發懸殊的情況下，會產生犯罪或貧民革命的淵藪，澳門的安定堪虞；三、積極處理“病態賭徒”，減少其人數以及消除其對現存社會的衝擊；四、增加澳門居民對澳門的認同，尤其是葡籍土生及從大陸來澳的新移民，讓他們覺得他們本身是澳門的一份子，而不是葡萄牙人留下來的“歷史遺物”，也不是只是在澳門賺錢而心不在澳門的人，這樣也減少這些新移民及其子女有“撈帶跑”的現象；五、以“職權責俸”為合理比例的原則調整公務員制度。合理的公務員制度就是一個職（位）、權（力）、責（任）與俸（祿）有合理的比例，才能算是一個好的公務員制度。六、人情與法治常是孰先孰後的討論，但是在制訂法律時必須要加以合理的平衡。一般而言要“立法寬，執法嚴”，因為如果“立法過嚴”，執法者便會覺得立法時的“無理取鬧”，於是便會產生“視而不理”的心態，但是也會造成可以“強行執法”，於是執法者便有很大的自由裁量權，在這很大的自由裁量權下，貪污受賄便會層出不窮；七、中華文化與天主教文化都是好的文化，然而因為太重人情，以致容易產生貪污。是故應該要從文化創新的角度，賦予中華文化與天主教文化的新觀念，使之從“偏狹的”（parish）政治文化轉而為重視國家社會的“參與式”（civic）政治文化；八、目前中國大陸及澳門許多制度與政策的轉型上，常會國庫、黨庫、私庫不分的現象，以致造成貪污。如何減少這種因為轉型而國庫、黨庫、私庫三者不分之現象，應予以嚴格界定，始能打擊貪污；九、決策之透明化是全世界追求的重要方向，因為決策的越發透明，可以接受民意、輿論、立法與司法的監督，則官員可自由裁量的權力便減少，從而減少貪污的可能性；十、法治教育是國家社會由開發中國家至發達國家的指標。因此強化澳門的公民與法治教育，勢所必然，也是反貪污之所在。三、陽光政府的基本概念香港城市大學公共與社會行政學系教授公婷在暢談構建“陽光政府”的三維視角中指出，陽光政府首先是一個“開放的政府”，但它又不僅僅在於開放。它具有更為豐富的內涵，即它要求的不僅是政府決策過程和資訊資料的公開程度，而是涉及政府制度、政策過程和社
656會關係的三維改革。三維的第一維是指透明度，因為政府是人民選出，代表著人民，同時政府的事務正是人民的事務並影響人們的日常生活，所以市民不但有權知道，而且他們也需要知道。第二維是指問責，即政府官員可被追究責任並對自己負責，即“陽光”將問題認清後，部分人應為其行為失當負上責任，同時“透明”應為自我意識的行為並應將其視為處事的路徑與方式。第三維是社會賦權，即市民應該有知情權和參與權透過知情的公眾參與改善政府的決策，及容許大眾監察政府決策過程及行為。Coglianese（2009）曾經區分了兩類“透明”：一是魚缸式透明，即公開政府官員表現及行為的資料；二是合理性透明，即要求政府官員為其行動/行為提供明確的解釋。公婷教授指出，就這兩種透明而言，“陽光政府”都應該包括，而且當基於安全或私隱理由而須限制魚缸式透明，合理性透明仍可繼續操作以監察政府的決策。公婷教授認為，“陽光政府”理念的提出主要是當前社會民主法治的理念已經深入人心，非政府組織在當前世界各國和地區蓬勃發展使人民更加關注政府的作為，而資訊技術的提高也使得“陽光政府”在技術上變得更為可行，所以民眾對公共管理效率要求也不斷提升。具體而言，“陽光”的範圍包括公共採購、政府官員的任命、公共財政、財產利益申報和公共審計，而通往“陽光”的途徑也包括公開會議、獲取記錄、查詢熱線、互聯網資料和請願。公婷教授指出，當前“陽光政府”實踐的兩個重要內容包括政府資訊公開和官員財產公示。對於政府資訊公開，至2006年，已有70多個國家和地區制訂了資訊公開法律或條例，其中最早的應該是美國1966年的“資訊自由”，並已成為世界潮流。奧巴馬(Obama)總統上任後即指出：“《資訊自由法》應以一個明確的觀念為前提：只要存在疑慮，即須公諸於眾。要讓美國進入一個“政府公開新時代”。美國司法部長隨即提出：一是政府機構拒絕資訊公開的理由不能僅僅是能夠證明該資訊屬於《資訊自由法》規定的例外情況；二是在認為某種資訊不能完全公開的情況下，政府機構可以選擇部分公開；三是實施《資訊自由法》是每個機構和官員的責任，
657政府機構應建立一套有效的機制來確保資訊公開；四是政府機構要更主動及時地公開資訊，包括使用現代技術手段使公民瞭解政府工作，及時、系統和大量地將資訊上網等。對於官員財產公示，當前中國中央政府的一些部級部門和一些地方政府也已經開展了這方面的試點工作，並取得了一定成績。而當前很多國家和地區實施“陽光政府”的障礙則主要在於：政府缺乏政治意願；過多規則及程序；缺乏發佈訊息的資源；市民冷漠。基於“陽光政府”的實施可能會有以上障礙，公婷教授還特別提出了構建有效“陽光政府”的四要件：有法律效力的立法形式；有公眾參與的過程與機制；有定期調查與檢討的監察手段和有制裁不守法者的正式程序。四、從湖南省個案來看陽光政府的實施湖南省政府辦公廳張富博士以湖南省為例，探討了湖南省自《政府資訊公開條例》施行以來，湖南省政府在資訊公開方面取得的成績，存在的問題和對策。他指出，2008年5月1日《政府資訊公開條例》（下稱條例）施行以來，在社會的強力推動和政府部門的積極聯動下，中國的政府資訊公開邁出了平穩而堅實的一步。而湖南省以推進資訊公開、打造透明政府為抓手，全力優化經濟發展環境，其舉措在省內外引起了較大的反響，取得了較好的成績。這具體表現在以下幾方面：（1）政府資訊公開工作機構建設得到加強；（2）政府資訊公開工作制度逐步完善：2009年10月27日，頒佈了《湖南省實施<中華人民共和國政府資訊公開條例>辦法》。2009年6月22日，頒佈了《湖南省規範性文件管理辦法》；（3）主動公開政府資訊的力度較大：著力建設政府網站，積極推進政府資訊公開發佈平臺建設，同時全面開展規範性檔大清理；推動縣級以上人民政府創辦政府公報；積極落實新聞發佈制度：2009年度，全省共舉辦各類新聞發佈會390多場。積極探索啟動重大行政決策和行政會議公開：2009年度，全省共舉行決策聽證會227次。（4）認真做好依申請公開
658政府資訊工作：政府資訊依申請公開系統建設逐步完善，並及時發佈更新政府資訊公開指南，認真受理政府資訊公開申請。（5）政府資訊公開的監督和保障機制逐步完善：湖南省各地各部門都明確了政府資訊公開工作機構、負責人、聯繫人，公佈了政府資訊公開工作的聯繫電話，進一步加強了對政府資訊公開工作的領導，明確了政府資訊公開的職責。全省各級政府辦公廳（室）和法制、監察、審計、檔案等部門在政府資訊公開中的合力日益增強。但是在取得以上成績的同時，與中央對政府資訊公開的要求和社會公眾對政府資訊公開的期望相比，仍有不小的差距。目前，在政府資訊公開中還存在一些問題，主要表現在：部分行政機關工作人員對政府資訊公開工作的思想認識不到位，各地各部門的政府資訊公開工作進展不平衡，主動公開政府資訊的力度有待進一步加大，依申請公開政府資訊的能力和水準亟待進一步提升等問題。為此，張富博士提出有必要實行以下改進措施：（1）繼續加強對條例的宣傳、學習和培訓；（2）進一步充實和完善政府資訊公開目錄；（3）進一步建立健全政府資訊主動公開和依申請公開機制；一是充分發揮主動公開在政府資訊公開中的主渠道作用。二是積極穩妥地做好依申請公開政府資訊工作。（4）進一步建立健全政府資訊發佈協調機制，發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整資訊的，應當及時予以澄清，引導群眾正確應對，化解風險，維護穩定，促進和諧；（5）進一步建立健全政府資訊保密審查制度。按照“誰公開、誰審查”的原則，合理劃分不同類型的政府資訊，科學界定日常政府資訊特別是牽涉到不明事項、敏感事項和特殊情況的政府資訊的審查程序，明確不同部門在政府資訊公開保密審查中的責任。（6）積極促進政府資訊公開平衡發展，根據不同地區、不同行業政府資訊公開工作中存在的問題，提出有針對性的措施，加強分類指導，推動政府資訊公開工作平衡發展，整體推進。除主題發言外，出席了此次會議的兩岸四地五十多位專家學者共發表了四十篇論文。與會學者圍繞澳門公共政策、澳門陽光政府、公共行政理論與實踐、公共管治四個專題分別進行了研討。與會學者在會上各抒己見、交流經驗、分享成果，會議研討氣氛熱烈。
659研討會匯聚了四地專家學者的研究成果，內容還涉及粵澳合作、政府能力評估等，這些寶貴的經驗和成果，對澳門特區政府提升決策、執行及管治能力有極大啟發。今次研討會的成功舉辦為兩岸四地的學術研究和交流提供了良好的平臺，對促進兩岸四地學者深化研究公共管理有積極意義，為澳門的可持續發展、提高特區政府的制定政策能力等作出一定的貢獻，對探索下一個十年澳門的發展提供了積極的思考。
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